Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 169/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 2, 11 pkt 10, 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 7 pkt 5, par 8 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 557/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 marca 2012 r. nr XVIII/131/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy Podgórzyn na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 557/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 marca 2012 r., nr XVIII/131/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn (dalej akt ten będzie określany także jako studium lub uchwała z 14 marca 2012 r.).

Uchwała z 14 marca 2012 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), a także w związku z uchwałą Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 lutego 2008 r., nr 0150-XVIII/145/08 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn.

Do tej ostatniej uchwały Rada Gminy nawiązała w uzasadnieniu uchwały z 14 marca 2012 r., zaznaczając, że przewidywała ona zmianę studium dla obszarów wsi Miłków, Staniszów i Ścięgny w granicach administracyjnych, z możliwością odrębnego opracowania i uchwalenia takich zmian odnośnie do każdej z tych miejscowości. Korzystając z tego uprawnienia Rada Gminy Podgórzyn najpierw uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/29/11 dokonała zmiany studium obejmującej obszar Staniszowa; uchwała z 14 marca 2012 r. realizuje natomiast uchwałę z dnia 14 lutego 2008 r. w zakresie dotyczącym wsi Ścięgny.

Następnie w uzasadnieniu uchwały z 14 marca 2012 r. stwierdzono, że Wójt Gminy Podgórzyn, wykonując obowiązek nałożony na niego uchwałą o przystąpieniu do opracowania zmiany studium dopełnił czynności, o których mowa w art. 11 ustawy oraz w art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). W okresie od dnia 18 sierpnia 2010 r. do dnia 28 września 2010 r. projekt uchwały z 14 marca 2012 r. był bowiem wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a w dniu 7 września 2010 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat przewidzianych w nim rozwiązań. W terminie wyznaczonym na zgłaszanie uwag i wniosków w rozpatrywanej materii, tj. do dnia 19 października 2010 r., wpłynęły dwie uwagi. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały z 14 marca 2012 r., zostały one uwzględnione przez Wójta Gminy Podgórzyn zarządzeniem z dnia 27 października 2010 r., nr 109.2010, w wyniku czego do projektu uchwały wprowadzono zmiany mające charakter "lokalnych korekt" (zwiększenie funkcji mieszkaniowej jednej z działek, skorelowanie zasięgu zainwestowania z zasięgiem ustalonym w obowiązującym studium).

Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały z 14 marca 2012 r. jej integralnymi częściami są załącznik nr 1 – ujednolicony tekst studium oraz załącznik nr 2 – rysunek w skali 1:10000 pt. "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podgórzyn – kierunki zagospodarowania przestrzennego".

W rozdziale 1.1 części tekstowej opracowania, poświęconym jego podstawom prawnym, wyliczono w formie tabeli uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium oraz uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium. Pod ostatnią, 12 pozycją tabeli wymieniono uchwałę z 14 marca 2012 r. oraz wspomniane w jej uzasadnieniu uchwałę z dnia 14 lutego 2008 r. i uchwałę z dnia 31 marca 2011 r. zmieniającą studium dla obrębu Staniszów. Pod tabelą podkreślono, że obecna zmiana studium dotyczy wsi Ścięgny w granicach administracyjnych. Powtórzono to w końcowym fragmencie rozdziału wskazującym zakres merytoryczny zmiany. Wyjaśniono w nim zarazem, że zmiana w części graficznej została wprowadzona na obowiązujący rysunek S.1 wraz z uzupełnieniem legendy, z kolei zmiany w części tekstowej w zakresie uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego polegały na wprowadzeniu niezbędnych uzupełnień do tekstu dotychczasowego, a w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały ujęte w odrębnym rozdziale 10. Rozdział ten zatytułowany został jako: "Ustalenia uzupełniające dla obszaru wsi Staniszów oraz Ścięgny objętych zmianą studium na podstawie uchwały nr 0150-XVIII/145/08 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 14 lutego 2008 r." i dzieli się na kilkanaście podrozdziałów opisujących poszczególne aspekty zagospodarowania gminy. Pierwszy podrozdział omawia kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów, a drugi kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. W obu przypadkach wyodrębniono uwagi odnoszące się do obrębów Staniszów i Ścięgny, m.in. w osobnych tabelach wprowadzone wskaźniki (symbole) określające sposób wykorzystania terenów. Wskaźniki te występują na rysunku S.1, stanowiącym załącznik nr 2 uchwały z 14 marca 2012 r. Fragment rysunku obejmujący obręb Ścięgny został wyróżniony czerwonym konturem, ma on też charakter barwny w przeciwieństwie do reszty rysunku, mającego formę szarego tła.

Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę z 14 marca 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Sformułował w niej zarzuty naruszenia § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w związku z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia. Skarga datowana jest na dzień 31 lipca 2012 r., znajdująca się na niej prezentata Urzędu Gminy w Podgórzynie wskazuje datę wpływu na dzień 3 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski podniósł, że uchwała z 14 marca 2012 r. została mu doręczona w dniu 22 marca 2012 r., wobec czego wskutek upływu terminu trzydziestodniowego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może już stwierdzić nieważności tej ustawy we własnym zakresie, lecz zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wyraził zaś pogląd, że uchwała z 14 marca 2012 r. narusza w sposób istotny prawo, po czym omówił wymogi, jakie, zgodnie z przepisami objętymi zarzutami skargi, muszą spełniać procedura planistyczna oraz projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentował, że zgodnie z § 7 pkt 5 rozporządzenia projekt zmiany studium powinien być przejrzysty w stopniu umożliwiającym m.in. czytelność mapy i stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia wyłożony do wglądu w formie projektu ujednoliconego, z wyróżnionymi zmianami.

Wojewoda uznał, że uchwała z 14 marca 2012 r. nie czyni zadość tym wymogom, wobec czego w trakcie postępowania nadzorczego pismem z dnia 23 maja 2012 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy Podgórzyn m.in. o wskazanie wprowadzonych zmian lub przesłanie egzemplarza studium, w którym te zmiany byłyby wyróżnione. Zacytował zarazem odpowiedź udzieloną w tym zakresie pismem z dnia 25 maja 2012 r., w której m.in. odesłano do rozdziału 1.1. załącznika nr 1 do uchwały z 14 marca 2012 r. Jego zdaniem załącznik ten nie może być uznany za ujednoliconą wersję studium w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Aby tak bowiem było, musiałby on, zarówno w części tekstowej, jak i w graficznej, wskazywać dotychczasowe, zmieniane treści, które byłyby przekreślone, oraz treści nowe, wyróżnione, np. poprzez podkreślenie czy zastosowanie innej czcionki. Dotyczy to również części opisowej, która w przypadku załącznika nr 2 do uchwały z 14 marca 2012 r. ogranicza się jedynie do wyodrębnienia obszaru objętego zmianą, lecz nie pozwala ustalić, jakie tereny zostały zmienione i na czym ta zmiana polega. Rysunek ten zresztą nie jest ujednoliconą częścią graficzną studium, skoro jego niewyodrębniona część stanowi nieczytelną, szarą mapę.

Wojewoda Dolnośląski wyraził pogląd, że rozpatrywany załącznik nr 2 został sporządzony z naruszeniem zasady przejrzystości i czytelności, mającej zapewnić mieszkańcom, inwestorom, a przede wszystkim organowi wykonawczemu gminy zrozumienie celów polityki przestrzennej gminy wyznaczanych przez radę gminy, toteż wprowadza niepewność co do rzeczywistych zamiarów tej rady i godzi w prawo własności. Do konkluzji takiej prowadzi już analiza legendy mapy, mającej objaśniać zamieszczone na niej symbole, ponieważ zawiera ona oznaczenia, które nie występują na fragmencie części graficznej studium wyróżnionym na załączniku nr 2, np. wskazujące zabudowę mieszkaniową rozproszoną "rezydencjalną", tereny usług turystycznych czy tereny biologicznego oczyszczania ścieków.

Rada Gminy Podgórzyn w odpowiedzi na skargę, sporządzoną przez Przewodniczącego Rady Gminy, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Polemizując z zarzutami skargi zwróciła uwagę w szczególności, że rozporządzenie nie określa konkretnych wymogów formalnych, jakim powinna odpowiadać ujednolicona wersja studium, toteż organ nadzoru bezpodstawnie narzucił w skardze określone rozwiązania redakcyjne. Zaznaczyła, że w praktyce występują różne metody redagowania ujednoliconych wersji tego rodzaju aktów, co warunkowane jest różnymi czynnikami, m.in. preferencjami osób, które sporządzają ich projekty. W przypadku zmiany dokonanej uchwałą z 14 marca 2012 r. przyjęto formę dokumentu stosowaną podczas przeprowadzania wcześniejszych zmian studium, które były akceptowane przez organ nadzoru bez zastrzeżeń.

Rada Gminy podniosła następnie, że przedmiotem zmiany studium był obszar wsi Ścięgny w granicach administracyjnych w całości i że zmianę tę uwidoczniono na rysunku bazowym całego studium w sposób czytelny. Legenda mapy odnosi się zatem także do tej części rysunku, która nie była przedmiotem zmiany, i w tym zakresie jej oznaczenia zostały w niej wskazane kolorem szarym w przeciwieństwie do oznaczeń kolorowych, występujących na zmienianej części rysunku. Rada Gminy wyraziła pogląd, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, czy część rysunku nieobjęta zmianą, mająca, jak określiła, formę monochromatyczną, jest przejrzysta. Organ nie może bowiem w nią ingerować w ramach niniejszego postępowania nadzorczego, tym bardziej iż nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń w tym zakresie kontrolując uchwałę z dnia 28 września 2002 r., którą przyjęto zmieniane studium.

Rada Gminy stwierdziła, że tekst studium został ujednolicony. Zawiera wszak niezbędne uzupełnienia wprowadzone do tekstu wcześniejszego i stanowi wraz z nim jedną logiczną, merytorycznie jasną całość. Ponadto rozdział 1 części tekstowej studium zawiera informacje na temat zmian. Zmiany te nie polegały przy tym na usunięciu jakichkolwiek treści, w wyniku czego w tekście nie dokonano skreśleń. Skądinąd rozporządzenie wprowadziło wymóg wyróżnienia zmian, lecz nie przesądziło sposobu, w jaki należy je wykonać.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Rada Gminy zwróciła uwagę na uchybienia postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego odnośnie do uchwały z 14 marca 2012 r. Zaznaczyła w szczególności, że Wojewoda podjął czynności dopiero po około dwóch miesiącach od doręczenia uchwały i po merytorycznym sprawdzeniu dokumentu ograniczył się do konstatacji, że jest on nieczytelny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2012 r., najpierw przypomniał treść § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz zakres zmiany studium przeprowadzonej uchwałą z 14 marca 2012 r., po czym skonstatował, że zmiana ta, ograniczająca się do wsi Ścięgny w granicach administracyjnych, została uwidoczniona na załączniku nr 2 do uchwały w sposób czytelny. Obszar tej wsi i odnoszące się do niego oznaczenia zostały wykonane w technice barwnej, co umożliwia zrozumienie rysunku, "oznaczenia barwne nie zawierają oznaczeń terenów niewystępujących na obszarze wsi Ścięgny". Tymczasem w skardze zakwestionowano rozpatrywany rysunek w pozostałym zakresie. W tym kontekście Sąd podzielił spostrzeżenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że bezpodstawnie podważa ona studium w części nieobjętej zmianą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził następnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia, gdyż projekt uchwały z 14 marca 2012 r. został wyłożony do publicznego wglądu w formie ujednoliconej. Zaznaczył, że stanowi ona uzupełnienie aktu wcześniejszego, co uzasadniało jednoczesne sporządzenie aktu zmieniającego i aktu jednolitego. Akt dotychczasowy pozostał wszak taki sam, ponieważ jego zmiana nie polegała na wykreśleniu jakiś treści, ale na dodaniu postanowień wyróżnionych w tekście i na rysunku. W załączniku nr 1 przedstawiono mianowicie przebieg powstawania tego aktu i jego zmian, potem zaś zakres merytoryczny obecnie uchwalanej zmiany i dotychczasowe ustalenia z wyróżnieniem zmian określonych w części wstępnej. Zdaniem Sądu wyraźnie wyróżniono jako podlegające zmianie ustalenia studium dla wsi Ścięgny, które stają się szczególnie czytelne z uwagi na treść rysunku.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd nawiązał do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 560/07, stwierdzając m.in., że bezcelowe jest wygłaszanie deklaracji, iż adresat normy dopuścił się jej naruszenia, jeżeli głoszący taką ocenę nie potrafi lub nie chce wypowiedzieć się na temat następstw tego naruszenia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 października 2012 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty, które zostały odniesione zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i do przepisów postępowania. Zastrzeżono to jednak tylko na wstępie i w sposób ogólny, nie precyzując, które zarzuty mają charakter procesowy, a które materialnoprawny.

Pierwszy zarzut podnosił naruszenie § 7 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że załącznik nr 2 do uchwały z 14 marca 2012 r. spełnia przewidziane w tym przepisie wymogi przejrzystości i czytelności.

Następny zarzut dotyczył § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu i wadliwe go zastosował, nie dostrzegając, że nie sporządzono tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie wyłożono go w tej formie do publicznego wglądu.

Te same okoliczności uzasadniały także kolejny zarzut, odniesiony do art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały z 14 marca 2012 r. mimo niezachowania zasad sporządzenia studium.

Ostatni zarzut podnosił z kolei naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (w petitum skargi numer paragrafu został pominięty, wskazano go jednak w jej uzasadnieniu) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska odmiennego od stanowiska Wojewody Dolnośląskiego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały z 14 marca 2012 r. w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał regulację § 7 rozporządzenia i podtrzymał pogląd, że część graficzna zmiany studium nie odpowiada sformułowanym w niej warunkom przejrzystości i czytelności. Rysunek i nieadekwatna do niego legenda mapy mogą bowiem spowodować mylne odczytanie ustaleń zmiany studium, zwłaszcza przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy. W tym kontekście nawiązano do zawartej w skardze argumentacji na temat konsekwencji tego stanu rzeczy.

Pełnomocnik, polemizując z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, podkreślił, że o nieczytelności mapy świadczy jej legenda, przewidująca oznaczenia niewystępujące w części graficznej studium i tym samym wprowadzająca niepewność co do rzeczywistych jego ustaleń. Przywołał w tym zakresie także przykład wyróżnionego na legendzie kolorem oznaczenia "ZC parki i cmentarze projektowane", którego nie można wskazać na rysunku. Zaznaczył zarazem, że legenda zawiera oznaczenia niewyróżnione kolorem, które dotyczą obszarów objętych zmianami studium, choć na barwnym rysunku nie występują, np. obszarów zabudowanych z przewagą "PU-produkcji, rzemiosła, baz i składów (na obszarach zmian w studium)". Ponadto tylko niektóre ujęte w legendzie oznaczenia kolorowe zostały uzupełnione o adnotację, że odnoszą się one do obszarów zmian w studium, co dodatkowo utrudnia interpretację części graficznej zmian w studium.

Pełnomocnik powtórzył, że na nieprzejrzystość załącznika nr 2 wpływa całkowita nieczytelność mapy w zakresie terenów nieobjętych zmianami, gdyż uniemożliwia ona ustalenie relacji planowanych zmian do dotychczasowej treści studium. Za niezrozumiałą uznał zarazem uwagę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą Wojewoda nie miał prawa podważać studium w tym zakresie. Stwierdził, że przedmiotem skargi nie było studium w całości, lecz jego zmiana, przeprowadzona z naruszeniem przepisów. Z tego punktu widzenia nie można jednak nie wziąć pod uwagę, iż niezmieniona część graficzna studium jest nieczytelna w sposób oczywisty.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał stanowisko co do sposobu, w jaki należy sporządzić ujednolicony projekt studium w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia. Odwołując się do orzecznictwa, zaakcentował, że z projektu tego musi wynikać, jakie zmiany zostały wprowadzone. Tymczasem w obu załącznikach uchwały z 14 marca 2012 r. nie wskazano, co i w jakim zakresie ulega zmianie w odniesieniu do miejscowości Ścięgny. Ponadto uwagi zamieszczone w rozdziale 10.1 załącznika tekstowego nie mogą być jednoznacznie przypisane do tej miejscowości, skoro dotyczą jednocześnie miejscowości Staniszów. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął zatem, że projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu w ujednoliconej formie.

Pełnomocnik Wojewody skonstatował, że powyższe naruszenia prawa winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały z 14 marca 2012 r., zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Przytoczył tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 (LEX nr 574411), w świetle których powinno to nastąpić w przypadku każdego, nawet nieistotnego naruszenia zasad sporządzania tego aktu planistycznego.

Uzasadniając zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w dostatecznym stopniu zarówno prawnych, jak i faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Nie zawiera ono bowiem dogłębnej i szczegółowej analizy części tekstowej i graficznej zmiany studium oraz nie uwzględnia i nie ustosunkowuje się do wskazanych w skardze okoliczności i ich możliwych następstw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Podgórzyn powtórzyła argumenty zawarte już w odpowiedzi na skargę, wskazujące na wyszczególnienie zmian w rozdziale 1 części tekstowej studium i sposób ich wyodrębnienia, a także kwestionujące uprawnienie organu do ingerencji w treść całego studium, które stanowiło już przedmiot postępowania nadzorczego. Ponownie wyjaśniła m.in. znaczenie kolorów użytych w legendzie mapy, zaznaczając, że część przewidzianych w niej oznaczeń korygowano już wcześniej i dlatego opatrzono je dodatkową informacją, że dotyczą one tylko zmian studium, a nie całego tego dokumentu. Było tak w przypadku terenów wspomnianych w skardze kasacyjnej, np. terenów oznaczonych symbolem P-U usytuowanych we wsi Staniszów. Tereny te zostały objęte zmianą studium, ale dokonaną uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., a nie uchwałą z 14 marca 2012 r., stąd symbol ten na legendzie kwestionowanego rysunku występuje w kolorze szarym.

Rada Gminy nie zgodziła się także z twierdzeniem, że na rysunku nie można znaleźć terenu, do którego odnosiłoby się oznaczenie "ZC Parki i cmentarze projektowane", wyróżnione kolorem w legendzie mapy. Załączyła fragment mapy, na którym taki teren się znajduje. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrażono również pogląd, że "subiektywna ocena czytelności legalnego rysunku studium" nie może być kryterium jego kontroli, gdyż gmina może zmieniać studium w ramach uprawnień planistycznych, niezależnie od stanowiska organu nadzoru co do zasadności tych zmian.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Na uwzględnienie zasługuje zwłaszcza ten jej zarzut, który odniesiony został do art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymogów określonych tym przepisem, naruszając go przez to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogi te nie sprowadzają się wszak tylko do kwestii formalnych, czyli do tego, by uzasadnienie orzeczenia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, lecz przede wszystkim do jego merytorycznej treści, która ma umożliwiać przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, LEX nr 597986). Warunki, jakim musi odpowiadać uzasadnienie omówione zostały m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11 (LEX nr 1361609). Powinno ono zatem pozwolić tak stronom, jak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznającemu skargę kasacyjną wywiedzioną od zaskarżonego orzeczenia, prześledzić tok rozumowania sądu i poznać racje, jakie stoją za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Motywy tego rozstrzygnięcia winny być przy tym wyjaśnione tak, by nie ulegało wątpliwości, że podjęte ono zostało po gruntownej analizie materiału zawartego w aktach sprawy i po wnikliwym rozważeniu wszystkich zagadnień spornych. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd, oddalając skargę, nie uzasadni w sposób adekwatny do tego przepisu, dlaczego nie stwierdził, że zaskarżony akt nie narusza prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1729/11, LEX nr 1361595).

Nie czyni temu zadość wyrok, którego uzasadnienie ogranicza się do przyjęcia stanowiska jednej strony, zwłaszcza jeżeli jest ono podważane przez stronę przeciwną z powołaniem się na konkretne argumenty, które trzeba poddać ocenie. Nie oznacza to, że sąd nie jest władny podzielić poglądu strony, nie może to być jednak aprobata ogólnikowa, niepoprzedzona analizą przesłanek tego poglądu, przeprowadzoną w świetle przepisów prawa regulujących poszczególne kwestie sporne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065). Wszystkie one muszą być należycie omówione z powołaniem właściwych przepisów, ewentualnie orzecznictwa i doktryny, gdyż w przeciwnym razie orzeczenie staje się arbitralne, a przez to niezrozumiałe dla stron i nieprzekonujące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1990/06, LEX nr 467124). Dlatego wyrok, którego uzasadnienie jest zbyt lakoniczne, nie może się ostać w toku kontroli instancyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 164/06, LEX nr 505730).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest powyższymi mankamentami. Sąd pierwszej instancji poprzestał bowiem na kategorycznych, z reguły jednozdaniowych konkluzjach, nie wskazując przyczyn czy względów, które do takich konkluzji prowadzą. Co więcej tezy te w istocie są arbitralnym przesądzeniem, że to organ ma rację, gdyż pomijają całkowicie zarzuty skargi wraz z wspierającą je argumentacją, choć były one sformułowane precyzyjnie i podnosiły konkretne zastrzeżenia. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził zatem własnych rozważań, które pozwalałyby poznać i zweryfikować jego rozumowanie. Nie dokonał też wykładni prawa, którą można byłoby poddać kontroli instancyjnej. Przytoczył jedynie treść § 7 pkt 5 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia i nie omawiając wynikających z niej wymogów, jakie musi spełniać studium, ani nie analizując dogłębnie uchwały z 14 marca 2012 r. pod tym kątem, stwierdził, że uchwała ta tym wymogom odpowiada.

Analiza taka musi być zaś przeprowadzona i to z uwzględnieniem celu wskazanych przepisów, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu innego wyroku z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 161/12. Sąd podkreślił, że celem tym jest, by zmiany studium były czytelne i zrozumiałe dla adresatów, by mogli oni jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium i w jaki sposób zostały zmienione. Muszą oni bowiem poznać rzeczywisty kształt nowelizacji, by prawidłowo odczytać aktualne kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach, co może mieć szczególne znaczenie na etapie badania spójności studium i przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym konieczne jest, by mieli oni możliwość zestawienia ze sobą treści pierwotnych i wprowadzonych do nich, wyróżnionych zmian.

Poglądy te w pełni zaaprobował i rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12 oddalił skargę kasacyjną od wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaznaczył on, że zainteresowana przeciętna osoba powinna na podstawie ujednoliconego tekstu studium, wyłożonego do publicznego wglądu stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, zorientować się bez większych trudności, jak dotychczas brzmiały konkretne postanowienia studium i jakiej mają one ulec zmianie, a przez to stwierdzić, jaki wpływ ta zmiana może wywrzeć na jej prawa i obowiązki. Wymaga to klarownego przedstawienia zarówno dotychczasowej treści studium, tj. według stanu sprzed zmiany, jak i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik wyodrębnienia obu wersji jest kilka. Oznacza to, że niewystarczające jest uwidocznienie samych modyfikacji, gdyż może to utrudnić pełne odczytanie kierunku projektowanych zmian.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko i dlatego nie zgodził się z wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną uchwały z 14 marca 2012 r. Koncentruje się ona wszak tylko na tym, że przyjęty w niej zakres zmiany studium jasno wynika z załączonych do niej załączników tekstowego i graficznego, pomija natomiast tę treść studium, którą zmianie poddano. Z tego względu nie może mieć decydującego znaczenia to, że w rozdziale 1.1. części tekstowej studium sprecyzowano, iż uchwała z 14 marca 2012 r. modyfikuje studium jedynie w części dotyczącej obszaru wsi Ścięgny, a w rozdziale 10 opisano wprowadzone zmianą uwarunkowania i kierunki zagospodarowania tego obszaru. Tekst ten nie daje wszak żadnej odpowiedzi na zasadnicze pytanie o to, jak te uwarunkowania i kierunki przedstawiały się dotychczas, tj. jak określało je studium przed zmianą. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego problemu konstatując, że te dotychczasowe treści zostały uzupełnione, co spowodowało, iż nie trzeba było dokonywać żadnych skreśleń w rozpatrywanej materii. Tymczasem uwidocznienie tego rodzaju uszczegółowienia czy rozwinięcia studium, bez jednoczesnego ukazania punktu wyjściowego tych zabiegów, czyli tego brzmienia studium, które zostało później uzupełnione, wyklucza skonfrontowanie obu wersji studium ze sobą i stwierdzenie, na czym ta zmiana w rzeczywistości polega. Tekst ujednolicony studium nie może być przecież utożsamiany z jego tekstem jednolitym, czyli przybrać formę jednego zwartego tekstu, w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje, jakie w nim zaszły od chwili uchwalenia. Musi on więc obejmować zarówno tekst zmieniany, jak i tekst zmian, który powinien być dodatkowo wyróżniony z zastosowaniem takiej metody redakcyjnej, która pozwoli ten cel osiągnąć.

Spostrzeżenie to dotyczy również części graficznej studium, która, w świetle przywołanego w ramach podstaw kasacyjnych § 7 pkt 5 rozporządzenia, powinna zawierać przejrzyste i czytelne oznaczenia graficzne. Ona także winna odzwierciedlić zmianę studium, tj. zobrazować nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą. Nie zawsze będzie to zadaniem prostym, lecz rzeczą osób sporządzających projekt zmiany studium, mających wszak szczególne kwalifikacje, jest dobór adekwatnej metody pozwalającej na przedstawienie tych kwestii na rysunku. Przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń, dopuszczając np. możliwość sporządzenia dwóch map wskazujących stan sprzed zmiany i po zmianie, z wyodrębnieniem terenów, które zostały tymi zmianami objęte, co umożliwiłoby każdej osobie zainteresowanej dokonanie niezbędnych porównań i wyciągnięcie wniosków co do tego, jak różnić się będzie nowe przeznaczenie danego terenu w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego. Warunku tego nie spełnia część graficzna studium, w której poprzestano na barwnym odznaczeniu na mapie obszaru objętego zmianami i na wskazaniu za pomocą kolorowych symboli opisanych w legendzie mapy aktualnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania poszczególnych terenów znajdujących się na tym obszarze. Nietrafna jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, która eksponuje tę właśnie okoliczność.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie wytknął przy tym stronie skarżącej, że kwestionuje studium w części, której nie dotyczyła zmiana przeprowadzona uchwałą z 14 marca 2012 r. Nawiązanie do tej części, a zwłaszcza do wcześniejszej treści studium, jest wszak niezbędne do tego, by zestawić ze sobą różne wersje studium, a co za tym idzie ustalić, czy zmiana studium jest czytelna i daje się właściwie wyodrębnić na tle jego postanowień, tak tych modyfikowanych, jak i tych pozostających bez zmian. Nie może mieć zarazem znaczenia to, że wcześniejsze zmiany studium, które nie były ani podważane przez organ nadzoru, ani zaskarżone do sądu administracyjnego, uchwalane były w taki sposób, jak uchwała z 14 marca 2012 r. Jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 14 marca 2013 r., ewentualne wadliwości poprzednich procedur nie mogą uzasadniać dalszego trwania w błędzie organu gminy w kolejnych postępowaniach.

Zasadnicze znaczenie ma natomiast skonfrontowanie przebiegu kontrolowanego postępowania z aktami przekazanych przez organ, mającymi dokumentować wszelkie czynności podejmowane w ramach procedury, w wyniku której podjęto zaskarżoną uchwałę. W tym kontekście odnotować wypada, że Rada Gminy Podgórzyn przekazała Sądowi pierwszej instancji tylko zaskarżoną uchwałę (zamiast akt sprawy, jak wymaga tego art. 54 § 2 P.p.s.a.), co wyklucza zbadanie prawidłowości wspomnianej procedury, regulowanej m.in. przez art. 11 pkt 10 i art. 12 ust. 1 ustawy, których naruszenie podniesiono w skardze kasacyjnej. Nie pozwala to w szczególności zweryfikować informacji zawartych w uzasadnieniu uchwały na temat udostępnienia jej projektu do publicznego wglądu, uwag zgłoszonych w tym zakresie i sposobu, w jaki się do nich ustosunkowano. Jest to też kwestia kluczowa dla zastosowania § 8 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego projekt zmiany studium wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Należy mieć zwłaszcza pewność, że do publicznego wglądu wyłożono ten sam projekt, który następnie uchwalono i przedłożono organowi nadzoru, co dotyczy również części graficznej studium. Sąd pierwszej instancji powinien zatem zadbać o skompletowanie materiału dowodowego, który umożliwi mu rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).