Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej organem/GIF) postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Okręgową Izbę Aptekarską w [...] (zwaną dalej OIA/skarżącym) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (zwanego dalej organem I stopnia/WIF) z [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie Ś., położonej w E. przy ul. [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

OIA wystąpiła do WIF z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą: C. z siedzibą w E., przy ul. [...] [...], w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej w zakresie prowadzonej przez ww. podmiot apteki. Wskazała, że wyżej opisany podmiot, prowadzi działalność mogącą skutkować nieprzestrzeganiem zakazu reklamy, w procesie dystrybucji gazetek oznaczonych jako "Reklama", w których przedstawiono produkty lecznicze i suplementy diety, opatrzone ceną. Zdaniem OIA rolą samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji. Ponadto określiła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe - reprezentowanie oraz występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej - uzasadniają wszczęcie postępowania. Podkreśliła także, że samorząd ma chronić interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych a także interes zawodowy wszystkich farmaceutów, którzy prawidłowo wykonują swój zawód.

Organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki. Stwierdził, że OIA nie wykazała interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Ponadto, jego zdaniem, nie wykazała powiązań zadań statutowych z konkretną sprawą o naruszenie art 94 a ustawy z 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej Pf). Uznała, że OIA nie wykazała związku pomiędzy naruszeniem art. 94 Pf a obroną interesów indywidualnych i zbiorowych członków Izby. Organ podzielił stanowisko OIA, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, nie mogą pozostać bez stosownej reakcji organów samorządowych. Wskazał jednak, że argumentacja ta nie może spełniać przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania i udziału w min OIA na prawach strony w trybie art. 31 k.p.a. Zdaniem organu, OIA nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy wszczęciem postępowania dotyczącego innej osoby a celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym. Okoliczność zaangażowania samorządu aptekarskiego i jego wkład w wprowadzenie zakazu reklamy i działalności nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przedmiotowy wniosek, gdyż nie są tożsame pojęcie "zaangażowania" w wprowadzenie konkretnego przepisu prawa przez ustawodawcę z interesem społecznym, który stanowi podstawę wniosku z art. 31 k.p.a.

Ze stanowiskiem organu I instancji nie zgodziła się OIA i wywiodła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie GIF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Jego zdaniem, udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Organ zaakcentował również, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona przez OIA w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Wskazał, że interes społeczny wskazywany przez Izbę jest, w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Uznał, że przeczy temu konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie ustawodawca wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną, a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny. Zdaniem organu odwoławczego, OIA nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. GIF zaznaczył, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez OIA. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto, uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a Pf. W ocenie organu, nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym.

Zdaniem GIF wszczęcie (i dopuszczenie) OIA do udziału w postępowaniu naraża interes strony. OIA to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie OIA do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dopuszczenie OIA do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez Izbę nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

Zdaniem organu, OIA w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego OIA nie może zostać zrealizowany ze względu na nie wykazanie interesu społecznego. Ponadto podkreślono, że przesłanka odnosząca się do celów statutowych OIA w niniejszej sprawie nie została spełniona.

Instytucja określona w art. 31 § 1 k.p.a. ma, zdaniem organu, odmienny charakter, gdyż organizacja społeczna ubiega się o prawa strony w postępowaniu. Współdziałanie, o którym mowa w statucie OIA powinno być raczej realizowane przez uprawnienie, o którym mowa w art. 31 § 5 k.p.a, który stanowi, że "organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego".

Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku OIA i przyznania jej praw strony. GIF podkreśla, iż w przedmiotowej sprawie nie badano zasadności wniosku pod względem przepisów materialnych, tj. zgodności z art. 94a Pf a jedynie oceniano wymóg spełniania dwóch przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art.31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że OIA nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zakazu reklamy apteki;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bierną postawę i ograniczenie się organu I i II instancji jedynie do oceny czy strona udowodniła interes społeczny i cel statutowy uzasadniający jej udział w postępowaniu, przerzucając w konsekwencji ten obowiązek na skarżącą, pomijając materiał dowodowy dotyczący reklamy apteki,

3. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz całkowite pominięcie (dowodów dotyczących meritum sprawy tj.: czy apteka naruszyła zakaz reklamy produktów leczniczych tj. art. 94a Pf.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GIF oraz poprzedzającego go postanowienia WIF, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku OIA.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła poszczególne zarzuty. W szczególności wskazała, że Izba jest organizacją społeczną. Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym wskazanej Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów "innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 Pf (Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego). Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał gruntownej analizy przedstawionych argumentów i całości powołanego stanu prawnego, przez co dokonał ich błędnej oceny, odmawiając w konsekwencji uznania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. za wykazane. Według skarżącej, wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich – Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.).

Skarżąca akcentuje, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Wskazuje, że nie może pozostawać bierna, jeżeli otrzymuje dowody na łamanie zakazu reklamy. Wszystkie apteki winny mieć jednakowe możliwości, a klient/pacjent dokonuje sam wyboru apteki w której nabędzie lek, wówczas gdy jest mu potrzebny a nie kierując się reklamą kuszącą dobrą ceną leku, którego w danej chwili pacjent nie potrzebuje.

Jej zdaniem, nie jest dopuszczalne, aby naczelny organ, któremu podlega WIF, piętnował naruszanie prawa przez łamanie przepisu art. 94a Pf o zakazie reklamy przez apteki, eksponując nade wszystko ochronę zdrowia publicznego. Z drugiej strony, kiedy OIA składa wniosek o rozpoznanie sprawy czy apteka złamała to prawo żąda wykazania interesu społecznego podczas, gdy ten interes został wykazany w zebranym materiale dowodowym. I nie jest to partykularny interes środowiska farmaceutycznego lecz szeroko pojęty interes społeczny - dobro pacjentów, ochrona zdrowia publicznego, ochrona zdrowia i życia pacjentów, ochrona środowiska oraz obniżenie kosztów leczenia pacjentów ponoszone solidarnie przez społeczeństwo, które odprowadza składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Wskazała, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, a farmaceuta zawodem zaufania publicznego i dlatego ustawodawca zakazuje reklamować aptece swoją działalność. Farmaceuta ma obowiązek sprawować opiekę farmaceutyczną i czuwać nad przebiegiem farmakoterapii a nie zachęcać do wzmożonych zakupów w aptece, tak jakby to była zwykła placówka obrotu detalicznego nastawiona na generację zysku. Pozostaje to w sprzeczności z założeniem przedsiębiorstw prowadzących apteki, min. działalności dla zysku i jego maksymalizacji . W jej ocenie, wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a samorząd aptekarski, który jest powołany do sprawowania nadzoru nad zachowaniem właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Powołując się na stanowisko sądów wskazała, że interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków, chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma taki związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, iż zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ust. 1 pkt. 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie tego zawodu ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie złączone z przestrzeganiem przepisów i standardów, w tym w szczególności wynikających z ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek (art. 94a Pf). Wskazała, że w tym przypadku, gdy apteka reklamuje się, zadania farmaceuty nie mogą być należycie realizowane, bowiem jej reklama pozostaje w kolizji z dobrem pacjentów. Z uwagi na powyższe, jej zdaniem, skarga zasługuje na uwzględnienie .

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest postanowienie GIF z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] z [...] czerwca 2014 r., odmawiające OIA wszczęcia postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że skarżącą jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu społecznego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu państwowego i niebędące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem GIF pogląd - iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów "innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 Pf, w myśl którego "zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu, organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej.

Wyrażenie "cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem, jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (v. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego żądanie wszczęcia postępowania jak i udziału w postępowaniu, tak, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji WIF, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to Izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn., aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, że w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej żądania wszczęcia postępowań, w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (v. art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Izba musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek.

Wniosek o wszczęcie postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej.

Zatem jednostka samorządu aptekarskiego sprawująca nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zwodu farmaceuty ma interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego. Sąd zauważa, że żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania przez organizację społeczną na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie Izby istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę żądania wszczęcia postępowania przez Izbę, jako organizację samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne, co do zasady stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

Wprawdzie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie GIF utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ale zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać, jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cenzury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby, jako organizacji samorządu aptekarskiego (tak też tut. Sąd m.in. w wyroku z 3 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2818/13).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone rozstrzygnięcia nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.