Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 14/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz pozwolenia wodnoprawnego wykonania przejścia przez ciek I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy niezgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz postanowieniami decyzji pozwolenie wodnoprawne wykonania przejścia przez ciek K. w m. S.–N.W.L. gazociągiem administrowanym przez Spółkę A - Oddział Gazowniczy we W., umorzył postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że do PINB wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddział w L. informujące o stwierdzeniu podczas oględzin w terenie w dniu 26 listopada 2008 r. kolizji z gazociągiem Dn 200 na cieku K. w km 3+940 m oraz 7+400 oraz wskazaniu, że przejście gazociągiem przez ciek zostało wykonane z rażącym naruszeniem decyzji pozwolenie wodnoprawne z dnia 5 września 1995 r. Nr [...], wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. W szczególności nie został spełniony obowiązek posadowienia rzędnej górnej krawędzi rury osłonowej gazociągu min. 1,2 m poniżej rzędnej dna cieku.

W toku postępowania PINB ustalił, że projekt techniczny remontu gazociągu wysokiego ciśnienia P-1,6 Mpa, dn 200mm, P.-Ch. został opracowany w sierpniu 1995 r. przez inż. S.A. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane w zakresie projektowania instalacji i sieci sanitarnych oraz gazowych. Dokumentacja projektowa została zatwierdzona decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia 18 września 1995 r. Nr [...], w której nałożono obowiązek zawiadomienia Urzędu Gminy o zakończeniu robót w terminie 14 dni przed planowanym rozpoczęciem użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązki kierownika budowy podjął Pan M.L. składając stosowne oświadczenie z dnia 21 listopada 1995 r.. Pismem z dnia 8 listopada 1995 r. inwestor powiadomił Burmistrza Gminy P. o rozpoczęciu z dniem 20 listopada 1995 r. robót budowlanych na gazociągu oraz planowanej realizacji zadania do dnia 31 marca 1996 r.. W oświadczeniu z dnia 19 lipca 1996 r. o zakończeniu remontu gazociągu kierownik budowy stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem technicznym, przepisami i normami obowiązującymi w gazownictwie.

Ponadto organ I instancji wskazał, że mimo usilnych starań nie udało się znaleźć innych dokumentów, które pomogłyby w sposób bezsporny ustalić dokładny stan faktyczny związany z realizacją remontu przedmiotowego gazociągu. W tej sytuacji analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji pozwoliła wysnuć wnioski, że remont gazociągu odbywał się w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która zatwierdzała projekt techniczny zawierający rozwiązania prawidłowego przejścia rurociągu przez ciek wodny K.. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy realizacja zadania zakończyła się w lipcu 1996 r.. Przepisy obowiązujące w tym czasie nie nakładały na organy administracji obowiązku archiwizowania dokumentów dłużej niż 5 lat, więc brak zawiadomienia o terminie rozpoczęcia użytkowania gazociągu po remoncie, na dzień dzisiejszy nie może być przez PINB uznany za samowolne użytkowanie, gdyż organ nie jest w stanie w sposób bezsporny udowodnić, że takiego zgłoszenia i potwierdzenia jego przyjęcia nie było. Uprawnionym zatem jest założenie, że zadanie zrealizowane zostało zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Od zakończenia remontu (1996 r.) do dnia oględzin w terenie w dniu 26 listopada 2008 r. nikt nie stwierdził, że istnieje kolizja rurociągu z ciekiem K. z powodu niewłaściwego wykonania przejścia gazociągu i odstąpienie od warunków decyzji pozwolenia wodnoprawnego. Można domniemywać – zdaniem PINB - że przez ten okres czasu żadna ze stron nie prowadziła kontroli technicznych obiektów, którymi administrowała. Teren, przez który biegnie trasa gazociągu, jest podmokły, a w okolicy prowadzona jest eksploatacja złóż miedzi przez Spółkę B, więc nie można wykluczyć wypłycania gazociągu wskutek oddziaływania czynników zewnętrznych w długim okresie czasu.

Mając powyższe na uwadze PINB po analizie materiału dowodowego stwierdził, że nie może dowieść słuszności tezy, że rurociąg gazowy został wykonany niezgodnie z warunkami wydanych w sprawie decyzji pozwolenie na budowę i pozwolenie wodnoprawne. Upływ czasu i brak jednoznacznych dowodów, że na dzień przystąpienia do użytkowania gazociągu jego przejście przez ciek K. było takie jak obecnie, uprawnia PINB do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Przy czym w stanie faktycznym sprawy PINB nie neguje istnienia kolizji na dzień zakończenia sprawy, jednak jako organ o określonych ustawą - Prawo budowlane kompetencjach nie jest uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju zdarzeń poprzez wydanie aktu prawnego w trybie nadzoru. Tego rodzaju działania mogły mieć miejsce w trakcie lub tuż po zakończeniu procesu budowlanego, ale nie po tak długim okresie czasu i przy niejednoznacznych warunkach zewnętrznych eksploatacji gazociągu.

Wnioskodawca, ZMiUW we W., jako beneficjent decyzji pozwolenie wodnoprawne wydanej w tej sprawie, miał nie tylko możliwości, ale też i obowiązek potwierdzenia prawidłowości wykonania remontu gazociągu w strefach przejścia przez ciek K. i reakcji na wszelkie ewentualne odstępstwa poczynione w procesie budowlanym przez inwestora. Po tylu latach eksploatacji gazociągu stwierdzenie faktu kolizji nie może być uznane bezspornie za odstępstwo przy realizacji robót budowlanych bez poparcia takiego stanu wiarygodności dowodem, że tak było zawsze. W aktach sprawy znajdują się zobowiązania na piśmie DSG we W. rozwiązania tego problemu. Jednak PINB jako organ administracji nie posiada uprawnień do wydania rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnej w tym zakresie. Istniejąca kolizja jest na dzień dzisiejszy problemem technicznym, który rozwiązać muszą zainteresowane strony w ramach uzgodnień wzajemnych lub w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddział w L., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i o rozstrzygnięcie o istocie sprawy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, ewentualnie - o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji pierwszoinstancyjnej pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte w toku niniejszego postępowania czynności proceduralne wykazały, w ocenie organu II instancji, konieczność jego umorzenia. Podstawą formalnoprawną rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 k.p.a., w myśl tego przepisu organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych np. brak przymiotu strony osoby, na której wniosek wszczęto postępowanie, lub przedmiotowych - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W omawianej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Jak wskazał WINB, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyznacza zakres

przedmiotowy prowadzonego postępowania. Organ l instancji określił przedmiot prowadzonego postępowania w sposób uniemożliwiający prawidłowe wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Postępowanie zostało wszczęte bowiem w sprawie kolizji z gazociągiem na cieku K. w m. S.-N. wieś L. administrowanym przez Spółkę A - Odział Zakład Gazownictwa we W., z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Tak sformułowany przedmiot postępowania nie daje podstaw do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, jak i też nie określa trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Treść zawiadomienia wyznacza stosowną normę prawa materialnego

lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Oznacza to, że, wydane w postępowaniu rozstrzygnięcia muszą być zgodne z przedmiotem wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, organ odwoławczy zauważył, że przedmiot postępowania (sprawa kolizji z gazociągiem) określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazuje procedury administracyjnej objętej przepisami Prawo budowlane, a tym samym należy wskazać, że postępowanie zostało wadliwie wszczęte z uwagi na niejasność i nielogiczność sformułowania przedmiotu postępowania, a jako takie winno podlegać umorzeniu, co też organ stopnia powiatowego uczynił. Przedmiotem zawiadomienia winna być informacja skierowana do strony o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Ze względu na przepisy proceduralne, w ramach których zobowiązany jest działać organ administracyjny, wniosek strony o wszczęciu postępowania administracyjnego musi zostać uwzględniony i obliguje organ administracyjny do przeprowadzenia stosownego postępowania zgodnie z wnioskiem strony. W takim stanie sprawy organ prowadzący postępowanie winien w postępowaniu w pierwszej kolejności ustalić w sposób wyraźny i czytelny przedmiot sprawy co pozwoliłoby mu określić podstawę prawną postępowania, krąg podmiotów będących stronami a także stan faktyczny wyznaczający granice sprawy. Organ stopnia powiatowego winien ponownie prawidłowo określić przedmiot postępowania i prowadzić postępowanie w tym zakresie.

Odpowiadając na argumenty odwołania dotyczące niezastosowania art. 66 § 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego WINB wskazał, że przywołany przepis wobec przedmiotu postępowania określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (kolizja z gazociągiem na cieku K.) nie mógł być podstawą do wydania decyzji merytorycznej mającej oparcie w art. 66 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu l instancji jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji wniósł Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddział w L., reprezentowany przez pełnomocnik radcę prawnego I.B., zarzucając im w szczególności rażące naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 66 §1 pkt 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie;

2) przepisów postępowania administracyjnego - które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o przyznanie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona skarżąca wskazała, że z poczynionych w postępowaniu przed organem l instancji ustaleń bezspornie wynika, iż przejście rurociągu gazowego przez ciek rażąco narusza decyzję pozwolenie wodno-prawne z dnia 5 września 1995 r. Nr [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. W szczególności nie został spełniony nałożony w powołanej decyzji na administratora gazociągu obowiązek posadowienia rzędnej górnej krawędzi rury osłonowej min. 1,2 m poniżej rzędnej dna cieku. Wymóg takiego posadowienia rurociągu ma zabezpieczać rurociąg przed uszkodzeniem oraz zapewniać możliwość wykonania inwestycji celu publicznego - regulacji koryta cieku i zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Przy czym strona podkreślił, że odsłonięty rurociąg gazowy znajdujący się w nurcie cieku, wobec stałego narażenia na uszkodzenie na skutek działania ludzi i sił przyrody itp. (m.in. przedmioty niesione przez nurt cieku), a ponadto związana z tym obiektywna niemożliwość wykonania planowanej inwestycji melioracyjnej celu publicznego pod nazwą "K. - modernizacja systemu ochrony przeciwpowodziowej, gm. P." może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska w wielkich rozmiarach.

Zdaniem skarżącej strony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy jego stan jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. z przepisami techniczno-budowlanymi, z obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2615/93, publ. Wokanda 1994, nr 10, s. 39). Cytowane powyżej orzeczenie zostało wydanie na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, ale jego aktualność podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2003 r. (sygn. akt III RN 101/2002, publ. OSNP 2004, nr 14, poz. 238). Uznając słuszność tej tezy, SN wskazał, że: "obiekt będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy właściciel lub zarządca nie dokona tych czynności, które wchodzą w zakres profilaktycznego zabezpieczenia obiektu budowlanego przed przewidywanym na wiele lat wpływem otoczenia" (vide: wyrok SN z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt V CKN 690/2000, publ. LexPolonica). Wobec powyższego organ I oraz II instancji bezspornie stwierdzając naruszenie prawa celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, winien bezzwłocznie wydać stosowne decyzje. PINB oraz II instancji powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. "zastąpiły" rozstrzygnięcie merytoryczne o istocie sprawy rozstrzygnięciem formalnym. Zdaniem strony skarżącej wobec istnienia bezspornych podstaw faktycznych i prawnych nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek przesłanki umorzenia postępowania. "Nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych" (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 1987 r., sygn. akt IV SA 334/87, publ. GAP 1988, nr 4, z aprobującym komentarzem H. Starczewskiego). Organy obu instancji - pomimo zgromadzenia w postępowaniu materiału dowodowego i niezbędnych informacji oraz powagi sprawy - bez podania zignorowały swoje ustawowe obowiązki. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że dla rozstrzygnięcia wymagane było uzyskanie dodatkowych wiadomości organy winny były uzyskać, a nie podejmować decyzję o umorzeniu postępowania.

Strona skarżąca zakwestionowała także prezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji: "Ze względu na przepisy proceduralne w ramach których zobowiązany jest działać organ administracyjny wniosek strony o wszczęciu postępowania administracyjnego musi zostać uwzględniony i obliguje organ administracyjny do przeprowadzenia stosownego postępowania zgodnie z wnioskiem strony. W takim stanie sprawy organ prowadzący postępowanie winien w postępowaniu w pierwszej kolejności ustalić w sposób wyraźny i czytelny przedmiot sprawy co pozwoliłoby mu określić podstawę prawną postępowania, krąg podmiotów będących stronami, a także stan faktyczny wyznaczający granice sprawy". Strona wskazała jednocześnie, że organ I instancji czynności stricte wyjaśniających nie podejmował, gdyż opierając się na pismach oraz informacjach uzyskanych od strony skarżącej (korespondencja, rozmowy telefoniczne, materiał dowodowy) nie miał problemów z ustaleniem celu podstaw i przedmiotu toczącego się postępowania. Podejmowane w toku postępowania czynności strony skarżącej nie ograniczyły się bowiem do wskazania w części nagłówkowej wniosku, że dotyczy ono "kolizji z gazociągiem na cieku K.". Skarżąca szczegółowo oraz z podaniem podstaw prawnych, a także przedłożeniem stosownego materiału dowodowego wyjaśniła co jest przedmiotem wniosku oraz jakiego rodzaju rozstrzygnięć i na jakiej podstawie domaga się od organów. Strona skarżąca wyraźnie wskazała na bezspornie ustalony stan faktyczny i prawny oraz związane z tym naruszenie konkretnych przepisów prawa, przedstawiła także stosowne dowody oraz alarmowała o zagrożeniach. Jednakże nawet gdyby podane przez stronę we wniosku podstawy wymagały uzupełnienia to (jak słusznie wywiódł organ II instancji) organy obowiązane były wszcząć postępowanie, ustalić treść żądania strony, oraz sprawę rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego decyzja umarzająca postępowanie, poparta wyłącznie argumentacją, że organ administracji publicznej nie rozumie o co w sprawie chodzi (więc takiej sprawy po prostu nie ma), co do zasady jest wadliwa w każdym stanie faktycznym i prawnym. Tym bardziej, gdy taka decyzja została wydana po zapoznaniu się z treścią pism skarżącej oraz materiałem dowodowym. Strona skarżąca nie potrafi zatem wytłumaczyć dlaczego organ II instancji nie zrozumiał przedmiotu, celu, a także nie odnalazł podstawy prawnej postępowania. Organ II instancji utrzymał zatem w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził: "organ stopnia powiatowego winien ponownie prawidłowo określić przedmiot postępowania i prowadzić postępowanie w tym zakresie".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego przepisu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do jego naruszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, jak określił to organ I instancji w zawiadomieniu, jest sprawa "niezgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz postanowieniami decyzji pozwolenie wodnoprawne wykonania przejścia przez ciek K. w m. S.-N.W.L. gazociągiem administrowanym przez Spółkę A - Oddział Gazowniczy we W.".

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddział w L. poinformował PINB w P. o stwierdzeniu lokalizacji kolizji z gazociągiem administrowanym przez Spółkę A - Oddział Gazowniczy we W. na cieku K. w km 3+940 m oraz 7+400 niezgodnych z pozwoleniem wodnoprawnym Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 5 września 1995 r. Nr [...]. Ponadto w piśmie tym strona skarżąca wskazała, że kolizje utrudniają prawidłowe prowadzenie utrzymania i konserwacji cieku oraz uniemożliwiają wykonanie planowanej inwestycji pn. "K. – modernizacja systemu ochrony przeciwpowodziowej, gm. P.". Strona wniosła w związku z tym o podjęcie stosownych działań.

Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. PINB udzielił odpowiedzi na powyższe pismo strony skarżącej, wskazując w nim m.in., że "całość sieci i cieku wodnego jest utrzymywana w nienajlepszym stanie technicznym, potrzebującym wykonania jak najszybciej planowanej inwestycji pn. modernizacja systemu ochrony przeciwpowodziowej gm. P. z usunięciem spornej kolizji sieci gazowej". Jednocześnie pouczono o treści art. 61 Prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że nie ma obowiązku uczestnictwa w roli rozjemcy lub eksperta stron uczestniczących w powyższej sprawie. Taką ekspertyzę stanu opisanej kolizji sieci gazowej może zlecić właściciel uprawnionej osobie posiadającej stosowne uprawnienia w tym kierunku, w ramach własnych obowiązków na własny koszt, co może stanowić podstawę do ewentualnych wzajemnych roszczeń w sądach.

W kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2009 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo, że wobec formalnego powiadomienia o samowoli budowlanej oczekuje bezzwłocznego podjęcia działań nakazanych ustawą – Prawo budowlane, a zmierzających do zapewnienia stanu zgodnego z prawem, co pozwoli na wykonanie planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na decyzję organu I instancji, w której znaczną część uzasadnienia poświęcono remontowi przedmiotowego gazociągu, co jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Jak wskazał bowiem PINB, mimo usilnych starań nie udało się znaleźć innych dokumentów, które pomogłyby w sposób bezsporny ustalić dokładny stan faktyczny związany z realizacją remontu przedmiotowego gazociągu. W tej sytuacji analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji pozwoliła wysnuć przez ten organ określone wnioski.

W końcowej części decyzji czytamy, że "istniejąca kolizja jest na dzień dzisiejszy problemem technicznym, który rozwiązać muszą zainteresowane strony w ramach uzgodnień wzajemnych lub w postępowaniu sądowym". Z tak sformułowanej treści zarówno sentencji jak i uzasadnienia decyzji PINB nie wynika w istocie jaka sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia. To zaś narusza przepisy art. 107 k.p.a., jak również art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a..

Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, że przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczą utrzymania obiektów budowlanych z odpowiednim stanie technicznym, a do tego rodzaju spraw właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Na kwestie techniczne zwracała ponadto uwagę strona skarżąca w odwołaniu, zarzucając naruszenie art. 66 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie. Mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB, stwierdzając przy tym, że organ l instancji określił przedmiot prowadzonego postępowania w sposób uniemożliwiający prawidłowe wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn przedmiotowych, tj. w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego tak sformułowany przedmiot postępowania nie daje podstaw do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, jak i też nie określa trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzenia te są jak najbardziej właściwe, jednakże doprowadziły organ II instancji do niewłaściwych wniosków.

Zgodzić się należy z twierdzeniem, że treść zawiadomienia wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Oznacza to, że wydane w postępowaniu rozstrzygnięcia muszą być zgodne z przedmiotem wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. A skoro tak należało przedmiot postępowania wyjaśnić. To zaś prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia przedmiotu postępowania, nie zaś - jak stwierdził WINB - ponieważ przedmiot postępowania (sprawa kolizji z gazociągiem) określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazuje procedury administracyjnej objętej przepisami ustawy - Prawo budowlane, a tym samym postępowanie zostało wadliwie wszczęte z uwagi na niejasność i nielogiczność sformułowania przedmiotu postępowania, postępowanie winno zostać umorzone.

Wprawdzie organ administracyjny jest związany wnioskiem strony o wszczęcie postępowania administracyjnego, jednakże jeśli jest on nieprecyzyjnie sformułowany (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) obowiązkiem organu administracyjnego jest wyjaśnienie jego treści poprzez ustalenie w sposób wyraźny i czytelny przedmiotu sprawy, co pozwoliłoby określić podstawę prawną postępowania, krąg podmiotów będących stronami a także stan faktyczny wyznaczający granice sprawy.

Jak słusznie stwierdził WINB w końcowej części uzasadnienia decyzji, organ stopnia powiatowego winien ponownie prawidłowo określić przedmiot postępowania i prowadzić postępowanie w tym zakresie. Wyjaśnienie przedmiotu sprawy nie wyklucza także możliwości zastosowania art. 66 § 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pismo wszczynające postępowanie zostało na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, że nie pozwalało jednoznacznie przyjąć czego domaga się wnioskodawca. Mimo to organ I instancji zawiadomieniem z dnia 25 maja 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie kolizji z gazociągiem na cieku K. w m. S.-N.w.L., administrowanym przez Spółkę A - Oddział Gazowniczy we W., z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane. Tak określony zakres postępowania nie jest właściwy z tego względu – jak słusznie zauważył organ II instancji - że nie wskazuje procedury administracyjnej objętej przepisami ustawy - Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe okoliczności – w ocenie Sądu – niezbędnym było wezwanie wnioskodawców do sprecyzowania żądania z pouczeniem o możliwościach, które przewidują przepisy prawa. Wydanie zaś decyzji przez organ I instancji, bez wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Taka zaś sytuacja wymaga należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach prawnych, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a..

Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. W niniejszej sprawie organ I instancji, a z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Starosty, również organ odwoławczy, nie dokonały takiej oceny.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ, organ odwoławczy wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Niezależnie od powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że PINB uznał, iż po analizie materiału dowodowego nie może dowieść słuszności tezy, że rurociąg gazowy został wykonany niezgodnie z warunkami wydanych w sprawie decyzji pozwolenie na budowę i pozwolenie wodnoprawne. Upływ czasu i brak jednoznacznych dowodów, że na dzień przystąpienia do użytkowania gazociągu jego przejście przez ciek K. było takie jak obecnie, uprawnia PINB do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Należy jednak pamiętać o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że "bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/06, publ. LEX nr 302429).

Umorzenie postępowania w sytuacji gdy nie jest ono wykazane jako bezprzedmiotowe jest uchyleniem się organu od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wszak merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie zawsze musi być pozytywne dla strony – organ może również odmówić wnioskowi.

Powyższe już uprawniało organ II instancji do uchylenia decyzji podjętej przez organ I instancji. Utrzymując ja w mocy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a.. Organ II instancji jest bowiem obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, art. 7, art. 11 k.p.a.. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

W orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Pokreślić przy tym należy, że w orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z przytoczonym - jako podstawa prawna – przepisem. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe. Wadliwość tą przyjął organ II instancji w swoim uzasadnieniu pisząc, że organ stopnia powiatowego winien ponownie prawidłowo określić przedmiot postępowania i prowadzić postępowanie w tym zakresie. W ten sposób organ odwoławczy popadł w sprzeczność między treścią uzasadnienia a osnową decyzji, naruszając tym samym przepis art. 107 k.p.a..

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 105 § 1, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie wprawdzie organy wskazały na przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego, jednakże nie została ona w należyty i niewątpliwy sposób wykazana w odniesieniu do żądania wnioskodawców, a to stanowi naruszenie art. 105 § 1, jak i art. 107 k.p.a.. Umorzenie nastąpiło zatem przed wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, co zostało już wyżej omówione.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić jakie jest żądanie wnioskodawców oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. To zaś pozwoli na precyzyjne określenie przedmiotu sprawy. Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ I instancji przedstawi w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji - wskaże, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.