Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 14/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 5 z zw. z art. 23a ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 758/15 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę P. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2015 r.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję uchylającą od dnia [...] maja 2014 r. decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2013 r. orzekającą o przyznaniu P. B. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci A. J. i N. B. na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] września 2014 r. oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego na A. J. we wrześniu 2014 r. Motywem tego rozstrzygnięcia była konkluzja, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] września 2013 r. i od [...] do [...] maja 2014 roku. Zatem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Ł. Odwołania strony, zasadzającego się na twierdzeniu, iż świadczenia rodzinne pobierane przez jej męża w H. były pomniejszane o wysokość zasiłków otrzymywanych w Polsce, przy czym faktu pracy męża za granicą nigdy nie taiła, organ odwoławczy nie uwzględnił. W motywach zaskarżonej decyzji, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 23a ust. 5 w związku z art. 23a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), podał iż w świetle bezspornych faktów, a to przyznania przedmiotowych świadczeń decyzją z dnia [...] października 2012 r. oraz pracy męża odwołującej się w H. we wskazanych wyżej okresach, za ten czas w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Konsekwencją tego jest właściwość Marszałka Województwa Ł., który orzeknie w tym zakresie na podstawie art. 23a ust. 6 cytowanej ustawy. Jednocześnie jej art. 23a ust. 5 zobowiązuje organ właściwy do uchylenia decyzji dotychczasowej od dnia, w którym osoba uprawniona podlega ustawodawstwu państwa, w jakim mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. B., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, w szczególności podnosząc, że świadczenia uzyskane przez jej męża w H., gdzie pracował on od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r., były obniżone o świadczenia pobierane przez nią w Polsce. Nadto, że okresy pracy i zasiłkowe nie pokrywają się.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę tę za zasadną, w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazał przede wszystkim na poprawność przyjęcia reżimu załatwienia sprawy. Jednakowoż zwrócił uwagę na niewyjaśnienie kwestii podlegania ustawodawstwu państwa, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jego ocenie pojęcie to należy rozumieć jako konieczność wskazania przepisu, jaki predestynuje pracownika przebywającego za granicą jako świadczeniobiorcę, albo aktu konkretyzującego taki przepis. W aktach sprawy zalega jedynie pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. informujące o pracy męża skarżącej w H. w określonych okresach i wywodzące stąd właściwość Marszałka Województwa Ł. Wszak organy nie poczyniły żadnych ustaleń w przedmiocie charakteru (rodzaju) i wysokości pobieranych za granicą i w Polsce świadczeń. Zatem niejako automatycznie uchyliły decyzję dotychczasową. To zaś usuwa te rozstrzygnięcia spod oceny legalności. Należy więc poczynić ustalenia w kierunku rodzaju pobranych świadczeń, ich okresów, a następnie je porównać i zastosować właściwe przepisy. Dlatego na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając go w całości. Zarzucono mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie z powodu dokonania dowolnej, niepełnej oraz nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego sprawy oceny legalności zaskarżonej decyzji,

b) art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię dopuszczającą prowadzenie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta postępowania w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, w sytuacji gdy właściwym jest marszałek województwa, a to uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

c) art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 (winno być art. 3) pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zróżnicowania organów w zakresie ich zadań i właściwości w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zapadłych decyzji, bowiem sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, prawidłowo zebrano materiał dowodowy, który poprawnie oceniono, nadto przez niewykazanie przez Sąd I instancji wpływu tych uchybień na wynik postępowania,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie niepełnego stanu faktycznego i prawnego, niespójnej oceny prawnej, przez schematyzm uzasadnienia, nadto brak wykazania wpływu tych uchybień na wynik sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bo do naruszenia prawa materialnego nie doszło.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował trafność poglądu Sądu I instancji, wedle którego zapadłe w sprawie decyzje są dotknięte wadami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przede wszystkim eksponował pogląd, wedle którego w stanie faktycznym sprawy organem właściwym do orzekania o przedmiotowych świadczeniach za ustalone okresy pracy męża skarżącej w H. jest Marszałek Województwa Ł. Przeto argumentacja Sądu meriti, nie dość że niedoskonale uzasadniona, bo bezkrytycznie powielająca rozważania prezentowane w orzecznictwie, to jest z gruntu nieprawidłowa. Wobec tego, skoro nadto zaskarżony wyrok nie zawiera koniecznych wskazań co do dalszego postępowania, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Jednak w tej sprawie zarzuty procesowe zostały ściśle powiązane z wytykami naruszenia prawa materialnego, zresztą w tym zakresie eksponowano głównie przepisy wynikowe - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które dochodzą do głosu w razie wykazania naruszenia konkretnych przepisów formalnych bądź materialnych, dlatego generalnie zostaną omówione w dalszej kolejności. W tym miejscu trzeba tylko dodać, że przepisy te w zasadzie nie mogą być przedmiotem samodzielnego zarzutu, podobnie jak przepisy ustrojowe. Przed zasadniczymi wywodami należy też odeprzeć wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ów zawiera wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc iż należy w nim zamieścić: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych, wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, czy jest to prezentacja pełna i przekonująca, czy zawiera spójną ocenę, czy posługuje się ogólnikami, schematyzmem, jest innym zagadnieniem. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Nie można natomiast przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skutecznie zwalczać prawidłowości wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Co więcej, na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu ten należy więc powiązać z innymi przepisami rzekomo uchybionymi. Co prawda tu powiązano go z art. 153 P.p.s.a., lecz w sprawie nie występuje problem związania innym wyrokiem sądu administracyjnego, zaś jeśli chodzi o wskazania co do dalszego toku postępowania, to obowiązek ich zamieszczenia w motywach wyroku wynika z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. Poza tym motywy ocenianego orzeczenia wskazania te zawierają. Nietrafny jest też zarzut uchybienia przez Sąd Wojewódzki przepisowi art. 1 (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bo jako przepis ustrojowy mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby sąd wykroczył poza swą kognicję tamże uregulowaną, albo dokonał kontroli legalności aktu na innej podstawie niż oceniając zgodność z prawem, a więc przyjął inne kryteria badania zgodności z prawem decyzji. Tak się nie stało, gdyż Sąd ten skontrolował legalność zapadłych w sprawie decyzji w zgodzie z dyrektywami zamieszczonymi w tym przepisie, co wynika z uzasadnienia wyroku. Trzeba również dodać, że tym zarzutem nie można podważyć kierunku rozstrzygnięcia, bowiem niekorzystny wynik oceny zgodności z prawem nie świadczy o dokonaniu oceny dowolnej, niepełnej czy niezgodnej ze stanem faktycznym sprawy.

W konsekwencji czego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Analizując je należało dojść do wniosku o ich nietrafności, gdyż pogląd Sądu meriti o przedwczesności zapadłych w sprawie decyzji jest prawidłowy. Miał on za podstawę art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nakazuje uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o jakim mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli marszałek województwa ustali, że w sytuacji określonej w ust. 2 takie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Skierowany jest on do organu właściwego, czyli do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Jeżeli dochodzą do głosu tego rodzaju przepisy wówczas, po myśli art. 23a ust. 6 organem właściwym jest marszałek województwa. W tej sprawie powołano się na wystąpienie sytuacji uregulowanej w art. 23a ust. 2 tej ustawy oraz ustalenie, o jakim mowa w art. 23a ust. 3. Jednakowoż trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że ustalenie to jest niewystarczające dla wydania decyzji uchylającej. Judykatura (por. m.in. przywołane przezeń orzeczenia) stoi na utrwalonym stanowisku, wedle którego z treści art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że sam fakt wyjazdu (nawet przebywania czy podjęcia zatrudnienia) członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granice Rzeczypospolitej Polskiej do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie przesądza o właściwości organu. Sam wyjazd nie jest tu wystarczający, bo istotą jest kolizja (zbieg) systemów zabezpieczenia działających w różnych krajach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc pogląd Sądu meriti, że sama tylko informacja o zatrudnieniu za granicą jest niewystarczająca jako podstawa rozstrzygnięcia uchylającego decyzję dotychczasową. Właściwość uzależniona jest bowiem od ustalenia przez marszałka województwa czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym Państwie Członkowskim przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania tożsamych świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego w tożsamych okresach czasowych. Obowiązek ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający marszałka województwa z mocy art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje zatem sprawdzenie czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia, czy je pobrał, w jakiej wysokości i za jaki czas, jaki mają one charakter, czy są odpowiednikiem świadczeń rodzinnych przyznawanych w Polsce. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego państwa zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co za tym idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy. Konieczne jest więc zawarcie tych ustaleń w piśmie informującym organ właściwy pochodzącym od marszałka województwa. Poprawność tych ustaleń nie jest bowiem poddana kognicji ani organu administracji ani sądu (chociaż pojawił się pogląd, że marszałek winien wydać w tym zakresie decyzję - p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 399/11, publ. CBOSA). Rzecz jasna te kwestie podlegają badaniu przez organ właściwy pod kątem spełnienia wymagań formalnych, bo inaczej doszłoby do wkroczenia na grunt właściwości innego organu. Co prawda nadaje się do obrony pogląd, że zagadnienie to może podlegać ocenie w trybie instancyjnym i sądowym podczas kontroli decyzji wydanej przez marszałka, wszak byłoby to nadużyciem zasady sprawności i ekonomiki postępowań. Właściwość marszałka otwiera się wówczas, gdy istnieje konieczność likwidacji skutków podlegania w zakresie zabezpieczenia społecznego kilku reżimom prawnym. W konsekwencji czego, bez opisanych powyżej informacji uchylenie decyzji dotychczasowej jest przedwczesne, a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Trzeba również przypomnieć, że przedmiotem tej sprawy nie jest tylko zasiłek rodzinny, ale i dodatek. Ponadto, że właściwość marszałka obejmuje tylko okres podlegania pod dwa lub kilka ustawodawstw, zatem nie sięga innych okresów. Tymczasem uchylenie decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie zostało skorelowane z datami wskazanymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., bo objęło czas od [...] maja 2014 r., a więc na przyszłość bez ograniczenia w czasie. Zatem prawidłowo wzruszono zapadłe w sprawie decyzje celem uzupełnienia stosownej informacji Marszałka Województwa Ł. i poprawnego rozstrzygnięcia kwestii właściwości. Nie doszło więc do uchybienia wskazanym w kasacji przepisom prawa materialnego ani procesowego. Przy czym godzi się zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie neguje właściwości tegoż Marszałka, lecz dostrzega konieczność wyjaśnienia okoliczności ją uzasadniających.

Końcowo wypada też dodać, że zaskarżona w sprawie decyzja nie rozstrzygała o prawie skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, a stanowiła jedynie rozstrzygnięcie formalne, które realizuje obowiązek organów administracji przestrzegania swojej właściwości. Marszałek, o ile będzie właściwy, wyda decyzję uwzględniającą stan faktyczny, w którym pobrane świadczenia za granicą zostaną skompensowane z pobranymi w Polsce. Za pozostały okres decyzja z dnia [...] października 2012 r. winna pozostać w obrocie prawnym.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

1