Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 4774/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Lilianna Drewniak-Żaba ( spr ) Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2004 r sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ; I. uchyla zaskarżoną decyzję w części , w której Samorządowe Kolegium [...] utrzymało w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Cz. z dnia [...] r. [...], którą w punkcie 2 ( drugim ) nałożono na A. F. karę w kwocie przekraczającej 572 ( pięćset siedemdziesiąt dwa ) zł ; II. uchyla decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Cz. z dnia [...] r. nr [...] w punkcie 2 ( drugim ) w części , w której nałożono na A. F. karę w kwocie przekraczającej 572 ( pięćset siedemdziesiąt dwa ) zł ; III. w pozostałej części skargę oddala ; IV. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonane w części uchylonej – każda z nich ; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. F. kwotę 42, 30 ( czterdzieści dwa 30/100 ) zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 36 ust. 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz.U. 71/00/838 ze zm.- dalej udp) i § 1 ust. 1 pkt 3a, § 11 ust. 3 w zw. z § 10a i 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 6/86/33 ze zm.- dalej rozporządzenie) [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w Cz.: 1. nakazał przywrócić pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w m. Cz[...] naruszony przez A. F. do stanu poprzedniego przez usunięcie umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi obustronnych tablic reklamowych o wymiarach 2 trójkąty 1m x 1m, tj. łącznej powierzchni 2,0 m2, najpóźniej do dnia [...] r.; 2. nałożył na A.F. 670,80 zł kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres od [...] r. do [...] r.

W uzasadnieniu Zarząd Dróg wskazał, że dnia [...] r. podczas objazdu dróg, zarządca drogi wojewódzkiej [...] i [...] stwierdził, że w pasie drogowym tych dróg przy [...] i przy ul. [...] w Cz[...], umieszczone zostały obustronne tablice reklamowe "I.". Właścicielem tablic jest przedstawiciel firmy I. A.F.. Tablice umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia. W toku wszczętego z urzędu dnia [...] r. postępowania administracyjnego, dnia [...] r. dokonano oględzin tablic reklamowych- z udziałem przedstawicieli organu I instancji, przedstawicielki właściciela reklamy i przedstawiciela straży miejskiej. W toku postępowania Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień i nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że kiedykolwiek podjęła starania u zarządcy drogi o uzyskanie pozwolenia na umieszczenie tablic w pasie drogowym. Takich dokumentów brak u zarządcy drogi. Skoro umieszczenie reklam nastąpiło bez zgody zarządcy drogi, doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego

( art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 udp w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3a i § 11 ust. 4 rozporządzenia). O przywróceniu pasa drogi woj. [...] i [...] w Cz. do stanu poprzedniego przez usunięcie tablic orzeczono na podstawie art. 36 udp. Ponieważ usunięcie tablic nie wymaga dużych nakładów i środków technicznych, ustalono termin wykonania tego obowiązku do dnia [...] r. Karę pieniężną wyliczono mnożąc powierzchnię reklamy x 2 x liczbę dni zajęcia pasa drogowego x stawkę opłat ( dla drogi wojewódzkiej 1,29 zł za 1 m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego) x dziesięciokrotne zwiększenie opłaty ( art. 40 ust. 4 udp, § 11 ust. 3 i § 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia).

W odwołaniu ( nadesłanym początkowo tylko w postaci petitum- bez uzasadnienia i podpisu), A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący się zarzucił decyzji I instancji naruszenie prawa materialnego, "głównie przepisów powołanych w jej podstawie prawnej, a także innych przepisów" udp. Zgodnie z art. 38 udp w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r.- Dz.U. 106/98/668- urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu ruchu, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Owa reklama umieszczona jest ponad chodnikiem, na znacznej wysokości, nie powodując najmniejszych utrudnień w ruchu pieszych. Zachodzi wątpliwość, czy pas ruchu obejmuje również słup powietrza, znajdujący się nad wydzielonym pasem ( art. 4 pkt 1 udp). Wykładnia gramatyczna skłania do przyjęcia, że pas ruchu obejmuje wyłącznie sam teren i przestrzeń nad chodnikiem do wysokości nie powodującej utrudnień w ruchu pieszych i przestrzeń nad ulicą, nie powodującą utrudnień w ruchu wszelkich pojazdów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A. F., decyzją z dnia [...] r.- nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że zarządca drogi obowiązany był do orzeczenia o przywróceniu do stanu poprzedniego, w razie naruszenia pasa drogowego i do naliczenia kar pieniężnych z tytułu tego naruszenia. Z materiału dowodowego wynika, że Zainteresowany nie zwrócił się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy; nie przedstawił żadnego dokumentu, poświadczającego prawo do wykonania robót budowlanych w obrębie pasa drogowego. Pas drogowy jako wydzielony pas terenu ( art. 4 pkt 1 udp), obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem ( uchwała NSA z 19.6.2000 r.- nr OPK "2/00"- winno być "3/00" ). Zarządca obowiązany był naliczyć stosowną karę pieniężną i orzec o przywróceniu samowolnie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. F. wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Cz.; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił owym decyzjom naruszenie prawa materialnego- w szczególności art. 38 ust. 1 udp w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz.U. 106/98/668) i § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia. A. F. podniósł, że SKO nie zajęło stanowiska wobec zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 udp. Jaskrawym naruszeniem prawa materialnego było nałożenie kary pieniężnej bez jednoczesnego wyjaśnienia, czy w Rejestrze Dróg droga rzeczywiście wpisana jest do kategorii dróg wojewódzkich i wyjaśnienia, dlaczego jako podstawę obliczenia kary przyjęto stawkę 1,29 zł za 1 m2. Przy wyliczeniu kary pieniężnej należało uwzględnić wskaźniki, o których mowa w § 10b rozporządzenia i zgodnie a art. 11 kpa dokładnie je wskazać i określić. Ponownie podniósł wątpliwość, czy z uwagi na treść art. 4 ust. 2 udp, w ogóle wchodzą w rachubę sankcje, skoro reklamy umieszczone są ponad ulicą. Skarżący zgadza się jedynie z taką interpretacją pasa drogowego, w której pas drogowy obejmuje słup powietrza niezbędny do korzystania z drogi bez jakichkolwiek przeszkód, wymienionych w art. 39 udp).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc argumenty prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podniósł, że droga nr [...] i [...] w m. Cz. jest drogą wojewódzką; zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje rozporządzeniem Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 5 ust. 2 udp, a której przebieg ustala rozporządzeniem minister właściwy do spraw transportu, wydanym na podstawie art. 5 ust. 3 udp. W [...] r. opłaty wymienione w § 8, 10 i 10a rozporządzenia, uległy wzrostowi o 1,8 %- w związku z ogłoszeniem w MP 22/01/397 wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych- dla dróg wojewódzkich stawka dla reklam umieszczonych na obszarze zabudowanym wyniosła 1, 29 zł.

Pismem procesowym z dnia [...] r. Skarżący uzupełnił zarzut w ten sposób, że wskazał na brak upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów dla wprowadzenia wskaźnika waloryzacyjnego a GUS nie mógł współdecydować o wysokości stawek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadną.

Ustawodawca zabronił bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi w szczególności umieszczania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu ( art. 39 ust. 1 udp; wyrok NSA z: 25.2.1999- IV SA 420/97; 9.4.1998- II SA 36/98; glosy aprobujące: A. Wasilewskiego i J. Drachala do uchwały 5 Sędziów NSA z 9.4.2001 r.- OSP 11/01/538 uw. 2 i s. 540). W sprawie jest bezsporne, że Skarżący takiego zezwolenia nie uzyskał.

Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Skarżącego na rozprawie przed Sądem Administracyjnym dnia 6 maja 2004 r., to A. F. był podmiotem, który umieścił obie reklamy, płacąc za ich zamontowanie ( k. 26 akt sądowych). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że obie reklamy zostały Mu dostarczone przez "opiekuna" z firmy I., który polecił Skarżącemu umieszczenie owych reklam. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że współcześnie reklamy wytwarzane są częstokroć według jednego wzoru, tak by przyzwyczajać konsumentów do danego znaku towarowego- czy to o zasięgu światowym (np. [...]), czy krajowym ( np. E. W.), i dostarczane są podmiotom oferującym dany towar bądź usługę w najbardziej odległych zakątkach kraju- czy to w ramach francishingu, czy w ramach promocji danego znaku towarowego. Dostarczenie danej reklamy bezpośredniemu sprzedawcy nie zdejmuje zeń obowiązku uzyskania koniecznych zezwoleń dla jego umieszczenia w pasie drogi publicznej.

W rozpatrywanym przypadku to na Skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwoleń zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym każdej z reklam. Skutki nie uzyskania zezwoleń- w tym w zakresie kar- obciążają tylko A. F.. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązuje od 1 października1985 r. ( art. 53 udp- Dz.U. 14/85/60), zatem Skarżący- jako podmiot gospodarczy obowiązany do znajomości prawa powszechnie obowiązującego w zakresie istotnym dla prowadzonej przezeń działalności- nie może skutecznie podnosić, że nie zna prawa należycie opublikowanego.

Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 udp- uwagi Skarżącego uszło, że przepis ów nie uległ zmianie z dniem 1 stycznia 1999 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 106/98/668). Art. 52 powołanej ustawy znowelizował z dniem 1.1.1999 r. jedynie- w sferze istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy- ust. 2 art. 38, jednakże w zakresie, który nie wpływa na akt subsumcji w niniejszej sprawie ( określono jedynie, że kompetencja do wyrażenia zgody na wykonanie przebudowy lub kapitalnego remontu obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, gdy tymczasem do dnia 31.12. 1998 r. wymagała zgody zarządu drogi).

Art. 38 ust. 1 udp reguluje inne stany faktyczne ( już istniejących- w dacie wejścia w życie ustawy- w pasie drogowym budynków, obiektów inżynierskich i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, nie powodujących zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócających wykonywania zadań drogi), niż art. 39 ust. 1 udp ( dotyczący umieszczania nowych urządzeń, przedmiotów i materiałów- po wejściu w życie udp- a który to przepis znajduje zastosowanie w sprawie). Za taką wykładnią przemawia norma wywiedziona z art. 38 ust. 2 udp- tylko bowiem budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia, istniejące w dniu wejścia w życie udp, spełniające wszystkie przesłanki art. 38 ust. 1, mogą pozostać w d o t y c z a s o w y m stanie; tylko takie obiekty- w razie konieczności- mogą być poddane przebudowie lub kapitalnemu remontowi- jednak po uzyskaniu zgody zarządu ( do 31.12.1998) czy zarządcy ( od 1.1.1999 r.) drogi- na warunkach określonych w ustawie z dnia 21.3.1985 o drogach publicznych.

Zdawkowość uzasadnienia odwołania, jak i skargi, utrudnia kontrolę zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów prezentowanych przez Skarżącego. Jeżeli jednak przyjąć, że Odwołujący się zakłada, że umieszczone przezeń urządzenia nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi ( s. 2 odwołania), to przepis ów nie znajduje w sprawie w ogóle zastosowania. Obie reklamy zostały bowiem umieszczone w pasie drogi, bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 39 ust. 1 udp, po wejściu w życie udp ( nie spełniają zatem warunków art. 38 ust. 1 udp).

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych ( Dz.U. 32/00/393 ze zm.), drogi wojewódzkie oznaczone są liczbą trzycyfrową ( in casu: [...] i [...]); numery tych dróg są powtarzalne na obszarze kraju i niezmienne w przypadku ciągu komunikacyjnego, przekraczającego granice administracyjne. Trafnie zatem organy obu instancji ustaliły, że obie drogi, w pasie których Skarżący założył owe reklamy, mają charakter dróg wojewódzkich.

Utrwalonym jest pogląd, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy ( droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem ( uchwała 5 Sędziów NSA z 19.6.2000 r.- OPK 3/00- ONSA 1/01/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów podziela; w szczególności właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może- z wyłączeniem innych osób- korzystać z niej zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością, przy czym w rozważaniach, jak wysoko ona sięga, należy posługiwać się przepisami prawa lotniczego ( uzasadnienie powołanej uchwały). Jeśli zatem nawet umieszczenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową, widocznych dla użytkowników drogi krajowej jest umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej ( powołana uchwała z dnia 19.6.2000 r.), to umieszczenie reklam w postaci stożków, na specjalnych wysięgnikach ( przymocowanych do ścian budynków, na pograniczu pierwszej i drugiej kondygnacji każdego z tych budynków), sięgających wysięgnikami w przestrzeń nad pasami drogowymi, jest umieszczeniem reklam w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 39 ust. 1 udp.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przewidziane w art. 40 ust. 7 udp upoważnienie ustawowe do określania kar pieniężnych nie mogło stanowić podstawy do określania wysokości tych kar w akcie wykonawczy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych- poprzez wprowadzenie w § 10b mechanizmu waloryzacji kar, odsyłającego do wskaźników ogłaszanych przez Prezesa GUC; taka metoda określania wysokości kar, nie wynikająca wprost z ustawy, prowadzi do uzależnienia wysokości kary pieniężnej od ustaleń, które nie mają cech przepisu prawa powszechnie obowiązującego ( wyrok NSA z: 15.10.2001- II SA 223/00; 16.7.2002- II SA 56/01; II SA 2935/00; II SA 104/01; 17.6.2003- II SA/Po 2086/01 – niepublikowane).

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że ów § 10b rozporządzenia uchylono dnia 1 października 2002 r. ( Dz.U. 150/02/1240).

Nietrafnie Skarżący podnosi, że decyzja I instancji nie wskazuje dokładnie wskaźników, służących do wyliczenia kary. Przeciwnie Decyzja z [...] r. precyzyjnie wskazuje owe wskaźniki: 1 m2- powierzchni reklamy; x2 ( dwustronność reklamy) x 26 dni zajęcia pasa drogowego x 1, 29 zł- stawka opłat x 10- dziesięciokrotne zwiększenie opłaty, co stanowi dostateczne wypełnienie normy wywiedzionej z § rozporządzenia. Żadnego z tych wskaźników Skarżący nie kwestionował w odwołaniu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. 6/86/33 ze zm.), zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. 59/99/623). Zgodnie z § 10a ust. 3, stawka opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy wynosiła za każdy dzień zajęcia pasa na obszarze zabudowanym dla drogi wojewódzkiej 1, 10 zł.

Mając zatem na uwadze kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i wzgląd na ekonomię procesową, która nakazuje by Strona w możliwie krótkim czasie wiedziała, jaki zakres praw bądź obowiązków wynika z decyzji administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji tylko w tej części, w której wymierzona kara przenosiła wysokość wynikającą ze stawki określonej zgodnie z powołanym rozporządzeniem, które w tej części realizowało należycie delegację ustawową:

1 m2 x2 x 26 dni x 1,10 zł x 10 = 572 zł.

W pozostałej części, co do dalszej kwoty 98,80 zł, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji należało uchylić, jako oparte na rozporządzeniu przekraczającym delegację ustawową w części, w której Rada Ministrów wprowadziła waloryzację ( art. 145 § 1 lit a w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153/02/1271 ze zm.- dalej upsa ). W części, w której zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, skargę należało oddalić ( art. 151 upsa).

Sąd na podstawie art. 206 upsa, wobec częściowego uwzględnienia skargi ( 14,63 %), zasądził kwotę 42, 30 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania dla Skarżącego ( 240 zł kosztów zastępstwa procesowego- § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych...-Dz.U. 163/02/1349 ze zm. + 27 zł wpisu + 15 zł opłaty od pełnomocnictwa= 282 zł x 15 %= 42,30 zł).

Sąd zgodnie z art.152 upsa, określił że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie może być wykonana w zakresie, w jakim każda z tych decyzji zostały uchylone.

/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski

JFS