Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 110/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5; art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. skarżąca, N. SA z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego [...] pod reklamę w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 1 kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 26 marca 2008 r., ZDM poinformowało skarżącą, iż stosownie do treści art. 10 kpa przed wydaniem decyzji skarżąca może zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie jak również zająć stanowisko w tym zakresie. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, iż złożenie wniosku na funkcjonowanie reklamy w terenie, nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć jest ryzykiem wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.;

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

7. protokół kontroli w terenie.

Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy organ przyjął, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10-30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ wskazał na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Organ odwołał się również do stanowiska Ministra Transportu wyrażonego w piśmie z dnia 17 października 2006 r. w którym podkreślono, iż pas drogowy nie jest miejscem odpowiednim na lokalizację reklamy gdyż takie rozwiązanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie komunikacyjnym W. Wskazuje na to m. in. natężenie ruchu, które na tym odcinku drogi w porannym szczycie wynosi 1350 pojazdów na godzinę natomiast w szczycie popołudniowym 1510 pojazdów na godzinę przy dopuszczalnym limicie prędkości 50 km/h. Organ podniósł, iż w przypadku zatrzymania pojazdu, w czasie gdy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do wykonania powyższego manewru wynosi od 25,0 do 39,8 m. Dodatkowo organ zaznaczy, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy znajduje się w odległości 17,0m od przejścia dla pieszych, 20,0 m od znaku B-21 i 25,0 m od znaku B-36. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ nadmienił, iż nie należy zezwalać na umieszczanie reklam w pasie drogowym w odległości mniejszej niż 60,0 m od przejścia dla pieszych i w odległości 40,0 m od znaków drogowych. Dodatkowo reklama znajduje się w obrębie trawnika co powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń nawierzchni chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Powyższe w ocenie organu przemawia za tym, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa.

Organ stwierdził ponadto, iż naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu, z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim. ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (art. 39 ust. 3 udp.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem brak jest podstawy do wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą, pełnomocnik radca prawny [...] wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, iż wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, co nie przesądza o zupełnej dowolności organu przy ich wydawaniu. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7 kpa) oraz rozważenia w świetle przepisów prawa materialnego zasadności wydawanej decyzji. Strona wskazała ponadto, iż w przypadku nieróżniących się od siebie stanów faktycznych, decyzje wydawane na takiej samej podstawie prawnej nie powinny różnić się od siebie. Dlatego też, w ocenie skarżącej wydanie odmiennej decyzji byłoby uzasadnione jedynie w przypadku zaistnienia odmiennego od poprzedniego stanu faktycznego, czego zdaniem strony organ wydający decyzje w niniejszej sprawie nie wykazał. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż uzasadniając odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego organ nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Niezrozumiałe w ocenie pełnomocnika jest również powołanie się przez organ na usytuowanie nośnika reklamowego, bowiem jak zaznaczył, jego lokalizacja nie zmieniła się. Strona podniosła ponadto, iż powołując się na założenia oraz wnioski zawarte w Białej Księdze Komisji Europejskiej, krajowym programie GAMBIT 2005 oraz opinii IBDiM organ nie uzasadnił faktu, iż wydanie decyzji odmownej, co do zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego znajduje uzasadnienie w obowiązującym obecnie stanie prawnym, nawet przy uwzględnieniu ww. założeń i wniosków. Pełnomocnik nadmienił, iż w jego ocenie, wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych wskazując w osnowie decyzji, a następnie w jej uzasadnieniu na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie skarżącej powyższy przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żądanym zakresie. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 39 ust. 1 udp. organ podkreślił, iż powyższy przepis zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ zaznaczył, iż za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ powołał się również na treść ust. 3 ww. artykułu, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może to jednak nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielonym w drodze decyzji. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi, nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ uznał je za bezzasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. organ nie podzielił zarzutu dowolności decyzji a przez to naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. podkreślając, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, mającym istotne znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w ocenie organu tak sformułowana teza jest oczywista. Dodatkowo organ podkreślił, iż konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 udp oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia, dlatego też argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać uwzględniony. Zdaniem organu, już samo uzasadnione przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, stanowi wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie, decyzja organu I instancji jest w pełni prawidłowa. Wbrew twierdzeniom strony w uzasadnieniu decyzji zarządca drogi wykazał zarówno podstawy prawne, jak i faktyczne na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie w zakresie przesłanek uchylenia decyzji I instancji organ odwoławczy wskazał, iż wobec orzeczenia ponad żądanie przez organ I instancji tj. wydanie decyzji odmawiającej umieszczenia reklamy we wnioskowanej lokalizacji w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 1 kwietnia 2008 r. w sytuacji, gdy strona wnioskowała o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 marca 2008 r., organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy biorąc pod uwagę okres funkcjonowania reklamy wskazany przez stronę we wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. Rozstrzygnięciom organów zarzuciła naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w ich uznaniowym charakterze, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. W motywach skargi skarżąca odpierając argumenty organu podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie nie może zostać przerzucony na stronę. Powtarzając argumenty odwołania odnoszące się do wykorzystanych przez organ materiałów dowodowych skarżącą podniosła, iż Biała Księga Komisji Europejskiej i Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych, a jedynie ogólnie wskazują na kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie opinii IBDiM skarżąca podniosła, iż zarządca drogi nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności (między innymi zagęszczenia reklam w przedmiotowej lokalizacji), co wyklucza wzięcie pod uwagę wniosków zawartych w niej opinii. Powyższe, w ocenie skarżącej, wskazuje na to, że organ z góry założył, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie skarżącej, zachowanie organu narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, bowiem rozstrzygnięcie organu nastąpiło bez rozpatrzenia dowodów oraz wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem obecnie nośnik reklamowy nie wypełnia dyspozycji normy art. 39 ust. 3 udp, mimo że wcześniej, co do tego samego nośnika w tej samej lokalizacji i bez wyraźnego uzasadnienia wniosku, wydał decyzję pozytywną, zezwalającą na zajęcia przedmiotowego pasa drogowego.

Reasumując, zdaniem skarżącej, organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły najważniejszych okoliczności faktycznych z punktu widzenia możliwości udzielenia przedmiotowego zezwolenia dla nośnika reklamowego, a przedstawiona przez nie argumentacja ze względu na jej ogólnikowość, mogłaby uzasadniać odmowę wydania zezwolenia na zajęcie dowolnego pasa drogowego na terenie całej Warszawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia interesu skarżącej w niniejszej sprawie i nie stanowi działania zgodnego z przepisami prawa w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 ww. art.). Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08, niepubl.). Nie jest sporne, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W rozpatrywanej sprawie organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia. Podkreślić należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 udp. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Jak już wspomniano, wszystkie dokumenty na które powołano się w decyzji znajdują się w aktach administracyjnych tej sprawy. Wynika z nich, że pas drogowy, o jakim mowa we wniosku strony dotyczy odcinka drogi [...], który pełni ważną rolę w układzie drogowym W., charakteryzującego się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w porannym szczycie wynosi 1350 pojazdów na godzinę natomiast w szczycie popołudniowym 1510 pojazdów). Oznacza to, że rozważania organu, dotyczące zagrożenia dla kierujących pojazdami nie są pozbawione realnych podstaw. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp. natomiast z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ten sposób, a więc prawidłowo, został również potraktowany wniosek skarżącej "o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego".

Fakt, że skarżąca otrzymywała uprzednio zezwolenia na umieszczenie reklamy we wnioskowanym aktualnie miejscu nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że takie zezwolenie ma obecnie otrzymać. Organ, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, wyjaśnił w czym upatruje przyczynę odmowy zezwolenia a swoje stanowisko w tym zakresie drobiazgowo uzasadnił. Wydawanie przez organ poprzednich decyzji (pozytywnych dla strony), gdzie przyjęto interpretację przepisów korzystniejszą dla skarżącej nie może decydować o konieczności jej powielenia. Zasada wyrażona w art. 8 Kpa nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z prawem, powielających poprzednie błędy. Ponadto należy zauważyć, że warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.