Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 752/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 575/16 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 575/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę R. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. nie odpowiadały prawu.

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy naruszeń procedury i odmowę uchylenia decyzji mimo naruszeń przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracji, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co polegało na:

- dowolnej ocenie i braku dostatecznej weryfikacji stanowiska Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z jednoczesnym zaniechaniem sprawdzenia, czy w gospodarstwie rolnym skarżącego znajdują się zbiorniki na gnojówkę o pojemności pozwalającej na przechowywanie co najmniej 4 miesięcznej produkcji nawozu oraz błędnym przyjęciu, iż skarżący takich zbiorników nie eksploatuje.

- dowolnej ocenie i niedostatecznym zweryfikowaniu stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w O.. zawartego w piśmie z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w celu ustalenia o jakie potencjalne zagrożenia bezpieczeństwa i higieny pracy chodzi oraz czy faktycznie mogą one wpłynąć na zmianę zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy,

- podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, pomimo tego, że nie ustąpiły jeszcze przyczyny jego zawieszenia, wskazane w postanowieniu z dnia 29 listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania i gdy skarżący wyjaśnił w ramach art. 10 § 1 k.p.a., iż po decyzji kasacyjnej SKO w K. nie zostało zakończone jeszcze postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz, że złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który nie został jeszcze rozpoznany, co w wyniku uchybień proceduralnych doprowadziło do niesłusznego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w z w. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

- błędne ustalenie, że wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2013 r. o wydanie warunków zabudowy został rozpatrzony i odmówiono skarżącemu wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo okoliczności, iż w toku pozostawało inne postępowanie administracyjne w zakresie wydania warunków zabudowy, stanowiące zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania.

- uznanie, iż podjęcie przez skarżącego hodowli trzody chlewnej w systemie głębokościółkowym w budynkach, w których prowadzona była uprzednio hodowla byczków i jałówek, zmieniło warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska oraz wywołało zmianę potencjalnych zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, co doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynków nr 3 i 4 posadowionych na działce nr [...] położonej w K., o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i oparcie tego założenia na hipotetycznej opinii Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w O..

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., co nastąpiło poprzez lakoniczne i ogólnikowe potraktowanie zarzutów skarżącego oraz nieodniesienie się w istocie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do części zarzutów podniesionych w skardze związanych z faktem, iż skoro w budynku nr 3 (chlewnia i magazyn) skarżący na przełomie 2010 i 2011 r. wykonał roboty budowlane i chociaż w wyniku tych robót budowlanych nie uległy zmianie charakterystyczne parametry tego obiektu budowlanego (jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) to bezspornie doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku oraz jeśli w budynku nr 4 (chlewnia i magazyn pasz) w tym samym czasie inwestor wykonał roboty budowlane, to także i w przypadku tego obiektu nastąpiła jego przebudowa, co prowadzi do wniosku, iż zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków nr 3 i 4 posadowionych na działce nr [...] położonej w K., podczas gdy w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku.

3. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 3 pkt 7 a i 8 ustawy Prawo budowlane, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę budynków inwentarskich nr 3 i 4, podczas gdy skarżący wykonał w tym czasie różnorodne prace budowlane i w związku z tym w toku postępowania nawet nie ustalono, które z nich stanowić mogły przebudowę budynku, a które mieściły się w kategorii zwykłych prac remontowych i adaptacyjnych, zwłaszcza iż inwestor - co zupełnie pominięto - dostosował jedynie istniejący obiekt dla potrzeb świń, poprzez wymianę metalowych przegród na murowane, co świadczy, iż prace te stanowiły remont przedmiotowych boksów a nie ich przebudowę.

4. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż w przypadku skarżącego wymagana była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na okoliczność, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonywaniem robót budowlanych, wskutek czego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ prawidłowo wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone dowody nie pozwalały na przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co stanowiłoby dopiero o wymogu uzyskania przedmiotowej decyzji.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

- protokołów nr 1/10/2016, nr 2/10/2016, nr 3/10/2016, nr 4/10/2016 z dnia 20 października 2016 r. dot. zbiorników na gnojówkę znajdujących się w budynkach chlewni i oborze na działce nr [...], przy ul. [...] w K., na okoliczność przeprowadzonego przeglądu instalacji służącej ochronie środowiska w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane przez inż. A. C. posiadającego uprawnienia sanitarne nr [...], WOIIB o nr ewid. [...],

- decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. na okoliczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty J. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru budowy przez R. P. żelbetowej płyty do składowania obornika oraz dwóch zbiorników na gnojówkę o pojemności do 25 m3, na działce nr [...], przy ul. [...] w K. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie,

- pisma Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Upadłości Likwidacyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. na okoliczność, iż w przedmiotowych budynkach od 2010 r. nie doszło do zmiany obsady DJP oraz nie nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania,

- kart adresowych zabytków nieruchomych (obiekty - stodoła, obora, spichlerz) na okoliczność braku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że Sąd wojewódzki nie poddał koniecznej analizie podniesionych w skardze zarzutów związanych z faktem, iż skoro w budynku nr 3 (chlewnia i magazyn) skarżący na przełomie 2010 i 2011 r. wykonał roboty budowlane i chociaż w wyniku tych robót budowlanych nie uległy zmianie charakterystyczne parametry tego obiektu budowlanego (jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) to bezspornie doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku oraz jeśli w budynku nr 4 (chlewnia i magazyn pasz) w tym samym czasie inwestor wykonał roboty budowlane, to także i w przypadku tego obiektu nastąpiła jego przebudowa. Za analizę taką nie może być bowiem uznane zawarcie w treści uzasadnienia twierdzenia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane w budynkach inwentarskich nr 3 i 4 opisane szczegółowo w protokole kontroli z dnia 8 sierpnia 2013 r., jako dokonanie ich przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, na potrzeby prowadzonej trzody chlewnej oraz ogólnikowe stwierdzenie, iż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania tych przebudowanych obiektów - bez jednoczesnego odniesienia się w tym zakresie do twierdzeń i zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze. Także w końcowej części uzasadnienia zawarto lakonicznie i zdawkowe stwierdzenia, iż uznano za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące niezweryfikowania przez PINB i WWINB opinii wspomnianych w treści uzasadnienia "fachowych organów, które zdaniem organu nie są prawidłowe. Sąd podkreśla, że organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować takich opinii, a jedynie ocenić je jako dowody w postępowaniu legalizacyjnym, co - zdaniem sądu uczyniły i zrobiły prawidłowo. Okoliczności, że nie uległa zmianie liczba DJP w zakresie produkcji zwierzęcej, jak również kwestia posiadania lub nie przez skarżącego zbiorników na gnojownicę i gnojówkę pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Na skutek braku decyzji o warunkach zabudowy nie podlegają one w niniejszym postępowaniu badaniu".

Skarżący kasacyjnie zauważył, że w toku postępowania administracyjnego dokonano w rzeczywistości błędnych ustaleń w zakresie oceny dokonanych przez skarżącego przeróbek obiektu dostosowujących budynek do potrzeby chlewni, przyjmując, iż zmieniły one istotne parametry użytkowe i techniczne tego obiektu. Bezpodstawnie bowiem uznano, iż jeśli w budynku nr 3 (chlewnia i magazyn) skarżący na przełomie 2010 i 2011 r. wykonał roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane) polegające na: zamurowaniu w elewacji zachodniej trzech otworów drzwiowych, demontażu sześciu okien i osadzeniu ich w miejscu ściennych wentylatorów, wymianie czterech okien z jednoczesną zmianą otworów okiennych (na mniejsze), wykonanie jednego pionu instalacji odgromowej, a także zamurowaniu w elewacji północnej otworu bramowego, w miejscu którego wykonano otwór drzwiowy z nadprożem, osadzono drzwi, a wewnątrz budynku wykonano boksy dla świń (ścianki odgradzające z elementów stalowych i murowanych o wysokości ok. 1 m), zamontowano parowniki, poidła, wykonano instalację doprowadzającą wodę do poideł oraz wykonano nową instalację elektryczną (z rozdzielnicami i sterowaniem), to w pełni prawidłowo PINB w J. przyjął, iż mamy tu do czynienia z przebudową o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i chociaż w wyniku tych robót budowlanych nie uległy zmianie charakterystyczne parametry tego obiektu budowlanego (jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) to doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku. Podobnie zresztą uznano, iż jeśli w budynku nr 4 (chlewnia i magazyn pasz) w tym samym czasie inwestor wykonał roboty budowlane polegające na: zdemontowaniu w elewacji od podwórza dwóch okien, powiększenia otworów okiennych i osadzeniu w tym miejscu dwojga drzwi, zamurowaniu w elewacji północnej trzech otworów bramowych, wykonaniu wewnątrz budynku instalację wodną do pojenia świń, poideł, paszowników wraz z systemem rurowym doprowadzającym z poddasza paszę do poszczególnych paszowników, także instalacji elektrycznej (z rozdzielnicami i sterowaniem) i wentylacji wyciągowej (wentylatory dachowe), to także i w przypadku tego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż nastąpiła jego przebudowa. Zostało ustalone, iż skarżący nie posiada zbiorników na gnojownicę i gnojówkę w sytuacji, gdy je posiada, co doprowadziło do założenia, iż zmiana wykorzystania obiektu zmienia warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska w taki sposób, że może być ona uznana za zmianę sposobu użytkowania obiektu w myśl art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zbiorniki takie znajdują się w gospodarstwie rolnym skarżącego i są w nim eksploatowane, co potwierdzają załączone do skargi protokoły z przeglądów zbiorników z dnia 20 października 2016 r., oprócz tych znajdujących się w aktach sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły przebudowę budynków inwentarskich nr 3 i 4, podczas gdy skarżący wykonał w tym czasie różnorodne prace budowlane i w związku z tym nie ustalono nawet, które z nich mogły stanowić przebudowę budynku, a które mieściły się w kategorii zwykłych prac remontowych. Zignorowano, że inwestor dostosował istniejący obiekt dla potrzeb świń poprzez wymianę metalowych przegród na murowane, co potwierdza, iż boksy te zostały poddane remontowi, a nie przebudowie. Podkreślił także, że na gruncie rozpatrywanej sprawy uznano - bez dokonania w tym zakresie rzetelnych ustaleń faktycznych - iż podjęcie przez skarżącego hodowli trzody chlewnej w systemie głęboko ściółkowym w przedmiotowych budynkach, w których wcześniej prowadzona była od ponad 100 lat hodowla zwierząt, a do roku 2010 hodowla byczków i jałówek, pomimo, iż od tego czasu nie zmieniła się tam obsada DJP i gdy obecny sposób prowadzenia produkcji nie odbiega warunkami pracy i higieny od poprzedniego, to doprowadziło to jednak do zmiany warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska oraz wywołało zmianę potencjalnych zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Istotne przy tym jest, iż z informacji uzyskanych od Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w J. oraz [...] Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. okoliczność taka zupełnie nie wynika, natomiast wyjaśnienia [...] Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. oraz Okręgowego inspektoratu Pracy w P. Państwowej Inspekcji Pracy jako posiadające charakter abstrakcyjny powinny zostać poddane szczególnej krytyce, ewentualnie winny zainicjować organ do podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających, czego zaniechano.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż organ prawidłowo wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone dowody nie pozwalały na przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co stanowiłoby dopiero o wymogu uzyskania przedmiotowej decyzji. W ocenie strony brak było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, iż nie doszło w przedmiotowych budynkach do "samowolnej’' zmiany sposobu ich użytkowania łączącego się z wykonanymi przez skarżącego robotami budowlanymi. Tylko bowiem w przypadku tego typu zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest zobowiązanie inwestora przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ww. przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska, odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, tak jakby sobie tego życzyła strona, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niesłusznie braku szczegółowego wyjaśnienia powyższej kwestii skarżący kasacyjnie upatruje także w naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16). W niniejszej sprawie nie sposób jest dopatrzyć się takiej sytuacji. Niewątpliwie Sąd I instancji odniósł się, jak wyżej wspomniano, chociaż niezwykle lakonicznie, do zakwalifikowania robót jako przebudowy. Nadto, poczynione wyżej uwagi są także aktualne na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierza sformułowany w punkcie 1 c) zarzut skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niesłuszne uznać też należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach 1a) i 1b). Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który następnie właściwie został oceniony przez Sąd I instancji. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że błędnie podjęto zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne. Przypomnieć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie legalności dokonanej przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. wniosku inwestora z dnia 8 listopada 2013 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich nr 3 i 4. Jak wynika z pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wniosek inwestora z dnia 8 listopada 2013 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., został pozostawiony bez rozpoznania. Skoro zatem ustała przyczyna zawieszenia, za taką niewątpliwie należy uznać okoliczność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zostało ono podjęte, postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. W sprawie nie ma znaczenia, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego rozumowania skutkowałoby tym, że inwestorzy, którzy nie uzyskali wymaganych prawem pozwoleń na budowę, przeciągaliby postępowania legalizacyjne mnożąc wnioski w przedmiocie wydania zagadnienia wstępnego.

Argumentacja skarżącego zawarta w skardze kasacyjnej nie była w stanie podważyć stanowiska, że podjęcie hodowli trzody chlewnej w systemie głębokościółkowym w budynkach, w których prowadzona była uprzednio hodowla byczków i jałówek, zmieniło warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska oraz wywołało zmianę potencjalnych zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, co doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynków nr 3 i 4 posadowionych na działce nr [...] położonej w K., o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sprowadza się ona bowiem jedynie do kwestionowania opinii organów, posiadających specjalistyczną wiedzę, tj. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. oraz Okręgowego Inspektora Pracy w P., bez jakiegokolwiek wyrażenia stanowiska przeciwnego.

Tymczasem z pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wynika, że pomimo porównywalnego rozmiaru chowu zwierząt (chów świń w liczbie 1399 sztuk stanowi, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe, 195 DJP; jest to zatem wielkość bardzo zbliżona do liczby DJP dla prowadzonej w latach ubiegłych hodowli bydła w liczbie 148-195 szt.), emisje do środowiska będą różne ze względu na rodzaj chowanych zwierząt i technologię ich chowu. W istocie liczba DJP wskazuje bowiem nie na rozmiar obciążenia środowiska, ale jest oparta na wskaźniku masy zwierząt. Organ stwierdził, że w zakresie odorów oddziaływanie na środowisko przez chów tuczników jest znacznie większe niż w przypadku bydła, a biorąc ponadto pod uwagę, że uciążliwość odorowa jest efektem emisji zanieczyszczeń gazowych do powietrza może to oznaczać w tym przypadku także zwiększenie emisji do powietrza tych zanieczyszczeń. Ponadto, zwrócił uwagę na to, że podczas hodowli bydła i świń powstają również różne ilości nawozu naturalnego i gnojówki, których skład jest zależny od pasz spożywanych przez zwierzęta oraz procesów ich trawienia. Dodał, że skoro ferma znajduje się na obszarze szczególnie narażonym na odpływ azotu ze źródeł rolniczych (OSN), to wymogiem jest również posiadanie zbiornika na gnojowicę i gnojówkę o pojemności pozwalającej na przechowywanie, co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. W trakcie kontroli fermy nie potwierdzono eksploatacji takiego zbiornika. Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że taka zmiana wykorzystania obiektu zmienia warunki, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska w taki sposób, że może ona być uznana za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast Okręgowy Inspektorat Pracy w P. w piśmie z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zauważył, że o ile produkcja trzody chlewnej ma miejsce w dotychczas wykorzystywanych do hodowli bydła obiektach, nie spowoduje to zmiany warunków pracy. Niewątpliwie jednak inny rodzaj produkcji wywoła zmianę potencjalnych zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Błędne jest stanowisko skarżącego, że organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować stanowisko ww. organów, w tym czynienia ustaleń, czy w gospodarstwie rolnym znajdują się zbiorniki na gnojówkę o pojemności pozwalającej na przechowywanie co najmniej 4 miesięcznej produkcji nawozu. Kwestia posiadania zbiornika na gnojowicę i gnojówkę, nie była decydująca dla stwierdzenia, że zmiana wykorzystania obiektu zmienia warunki, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęto, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że zmiana sposobu użytkowania nie musi być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2549/10). W sprawie będącej przedmiotem postępowania podstawowa funkcja nie zmienia się (obora), zmienia się rodzaj działalności (z hodowli bydła na hodowlę świń).

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Nadto, zauważyć trzeba, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 3 pkt 7 a i 8 ustawy Prawo budowlane, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę budynków inwentarskich nr 3 i 4, podczas gdy skarżący wykonał w tym czasie różnorodne prace budowlane i w związku z tym w toku postępowania nawet nie ustalono, które z nich stanowić mogły przebudowę budynku, a które mieściły się w kategorii zwykłych prac remontowych i adaptacyjnych, zwłaszcza iż inwestor - co zupełnie pominięto - dostosował jedynie istniejący obiekt dla potrzeb świń, poprzez wymianę metalowych przegród na murowane, co świadczy, iż prace te stanowiły remont przedmiotowych boksów a nie ich przebudowę.

Mając na uwadze tak skonstruowany zarzut, stwierdzić należy, że w gruncie rzeczy, ma on na celu podważenie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może jednakże nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, na poparcie powyższego zarzutu, sprowadza się do "zacytowania" definicji ustawowych "remontu" i "przebudowy". Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że "inwestor dostosował istniejący obiekt dla potrzeb świń poprzez wymianę metalowych przegród na murowane", co w jego ocenie, potwierdza, że boksy te zostały poddane remontowi, a nie przebudowie, jednak brak jest w tym względzie podważenia, zapatrywania organów, które wszelkie roboty budowlane zakwalifikowały jako przebudowę, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie stojąc na stanowisku, że wymiana w boksach metalowych przegród na murowane była remontem, powinien wpierw, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, poprzez odniesienie się do stanu "przed i po" i przyjętych rozwiązać konstrukcyjnych, podważyć ustalenia organów nadzoru budowlanego.

Końcowo, stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wnoszący skargę kasacyjną jak wyżej podkreślono, nie podważył skutecznie uznania, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl zaś art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005 str. 471; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08, z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1295/13).

Wobec powyższego, słusznie Sąd I instancji podkreślił, że organ prawidłowo wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu i wykonano roboty budowlane).

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.