Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1482/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ci a art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. R., działającego w imieniu [...], od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetwarzanych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w [...] - uchylił w części powyższe rozstrzygnięcie i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjnego lub orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A., dalej jako MPEG, jest podmiotem zależnym od jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskodawca przedłożył statut spółki, z którego wynika, że gmina Miasta [...] dysponuje większością akcji imiennych MPEC. W związku z powyższym, zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy o.o.ś., GDOŚ pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, zatem jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji RDOŚ w [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., znak: [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, GDOŚ wyjaśnił, że zawarta tam argumentacja Towarzystwa, wskazująca na konieczność odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z uwagi na brak uwzględnienia go w Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...](dalej WPGO) nie jest trafna. W sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), dalej jako ustawa o odpadach. Powyższy przepis jednoznacznie odnosi się do zmieszanych odpadów komunalnych oraz do pozostałości z ich sortowania przeznaczonych do składowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że w planowanej instalacji kogeneracji przetwarzane będą odpady z 19 grupy odpadów określonych w ustawie o odpadach, jako pochodzące z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczani ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Nie są one zmieszanymi odpadami komunalnymi ani pozostałymi rodzajami odpadów wymienionych w przywołanym art. 38a ustawy o odpadach. W planowanej instalacji wykorzystywane będą odpady powstające z przetworzenia odpadów komunalnych, jednak nie te przeznaczone do składowania (o których mowa w ww. artykule). Co więcej, w załączniku nr IV rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277), określono kryteria dopuszczania odpadów o kodach 19 08 05, 19 08 12, 19 08 14, 19 12 12 oraz z grupy 20 do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Z regulacji tej wynika, że pozostałości z procesu przetwarzania odpadów mogą być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w przypadku gdy ich graniczna wartość opałowa nie przekracza 6 MJ/kg ciepła spalania. Odpady planowane do spalenia w ramach przedsięwzięcia nie mogą być składowane na składowisku odpadów, gdyż ich minimalna wartość opałowa będzie wynosić ok. 12 MJ/kg. W związku z powyższym podkreślić należy, że brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na to, że jak wskazuje odwołujący się, nie zostało ono ujęte w WPGO.

Na stronie 3 odwołania skarżący podnosi, iż w decyzji RDOŚ w [...] z dnia czerwca 2018 r., nie uwzględniono pisma Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia[...]listopada 2017, skierowanego do Prezydenta Miasta [...]. Organ wskazał, że ww. pismo dotyczy ogólnie instalacji do termicznego przekształcania odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w [...], a nie wymienionej w sentencji instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetwarzanych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w [...]. W wyżej przywołanym piśmie nie uwzględniono instalacji przetwarzających odpady inne niż zmieszane odpady komunalne, tj. odpadów z grupy 19 (19 12 12 i 19 12 10), do których nie ma zastosowania, przywołany w piśmie z dnia 5 listopada 2017, art. 38a ustawy o odpadach.

W związku z zarzutem naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3b, 5, 6a, 7, 9, 11a ustawy o.o.ś., odwołujący się wskazał, iż raport oraz stanowiąca jego załącznik "Wielokryterialna analiza wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia wraz z analizą lokalizacyjną ITPOK?', dalej jako analiza wielokryterialna, opracowywane były na podstawie wybiórczych i nierzetelnych danych. Strona podniosła m.in., że w raporcie błędnie przyjęto liczbę mieszkańców regionu [...] oraz nieprawidłowo określoną prognozowaną liczbę ludności. Rozpatrując ww. zarzuty odwołującego się GDOŚ zweryfikował przedstawione w raporcie dane i porównał je m.in. z informacjami zawartymi w WPGO oraz podawanymi przez Główny Urząd Statystyczny.

Organ podniósł, że na 61 stronie raportu błędnie zatytułowano tabelę 1.8 ("Stan ludności w Gminie Miasta [...] w latach 2014-2015"), gdyż prezentowane w niej dane nie dotyczą stanu ludności gminy Miasta [...], lecz powiatu Miasta [...], natomiast w tabeli 1.10 zastosowano już prawidłowy zapis. Pomyłka w nazwie nie ma wpływu na dalsze analizy. Przyjęta przez autora raportu liczba mieszkańców regionu [...] (549487) jest niższa od danych GUS jednak nie odbiega od nich w sposób, który prowadziłby do znacząco innych wniosków na temat możliwości realizacji przedsięwzięcia. Różnica ta, w ocenie GDOŚ pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Przyjęcie w raporcie mniejszej liczby ludności regionu [...] niż liczba podana przez GUS, potwierdza istnienie źródła odpadów planowanych do wykorzystania w ramach przedsięwzięcia. Ponadto w WPGO zawarto prognozę spadku całkowitej liczby ludności regionu t[...]z 568795 osób w roku 2016 do 562972 osób w roku 2028, przy jednoczesnym wzroście wytwarzanych odpadów (załącznik nr 4 WPGO, strona 88). Przewiduje się zatem, że pomimo zmniejszającej się liczby ludności regionu nie zmniejszy się strumień wytwarzanych odpadów, co zapewni ciągłość zaopatrywania planowanej instalacji w surowiec.

Dodatkowo skarżący w odwołaniu zarzucił, że budowa instalacji kogeneracji nie jest potrzebna, z uwagi na uzyskane informacje o braku zapotrzebowania na ciepło dla miasta [...] Organ zauważył, że ocena celowości inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zadaniem organów administracji publicznej w ramach postępowania jest zbadanie przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określenie warunków jego realizacji w sposób zapewniający ograniczenie negatywnych oddziaływań.

Skarżący podnosił również, iż w raporcie skoncentrowano się na zmieszanych odpadach komunalnych, nie uwzględniając wszystkich odpadów wytwarzanych na terenie regionu [...]. Odnosząc się do zarzutu organ zauważył, że w raporcie poddano analizie strumień zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zebranych selektywnie, które nie mogą być poddane dalszemu recyklingowi. Nie stanowi to o wadliwości raportu biorąc pod uwagę, że z tego właśnie rodzaju odpadów będzie powstawało paliwo planowanie do spalenia w ramach przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że planowana instalacja termicznego przekształcania odpadów zaopatrywana będzie przez dwie instalacje posiadające status Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, dalej jako RIPOK (zarządzane przez [...] . oraz [...] Sp. z o. o.). Jak wynika z treści analizy wielokryterialnej (strona 86), analizę ilości odpadów komunalnych ograniczono do odpadów wytwarzanych na terenie gminy Miasta [...]. Odpady wykorzystywane w przedmiotowej instalacji, pozyskiwane będą w pierwszej kolejności ze stacji RIPOK zarządzanej przez MPGK Sp. z o. o., natomiast w przypadku braku wystarczającej ilości paliwa, możliwe jest jego pozyskanie z drugiej stacji RIPOK. Na stronie 72 raportu wskazano, iż podstawowe paliwo do spalarni odpadów przygotowywane będzie w Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów MPGK Sp. z o. o. na ul. [...] .

W związku z zarzutem błędnie przyjętego w analizie wielokryterialnej jednostkowego wskaźnika wytwarzania odpadów komunalnych (357,53 kg/M, str. 75) organ podkreślił, że region [...]charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem jego zagospodarowania (tereny małych i dużych miast oraz tereny wiejskie). Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie 38 WPGO, wskaźnik wytwarzania odpadów na obszarach miejskich regionu t[...] wynosił 403 kg/M, natomiast dla obszarów wiejskich wynosił 153 kg/M. Średni wskaźnik wytwarzania odpadów na terenie regionu [...] w 2014 roku wynosił 227 kg/M. Organ nadmienił, że przywołany w odwołaniu wskaźnik (289kg/M), nie dotyczy regionu [...], lecz całego województwa [...]. Przyjęta na stronie 75 analizy wieloktyterialnej ilość opadów przypadająca na mieszkańca gminy Miasta [...] (357,53 kg/M) jest zbliżona do wartości podanych w WPGO, gdyż jest to obszar miejski o najwyższym wskaźniku wytwarzania odpadów przypadających na jednego mieszkańca.

Skarżący wskazał, iż w analizie oddziaływania skumulowanego pominięto emisję z zakładów sąsiadujących z inwestycją. Organ wskazał, że oddziaływania skumulowane analizowano w raporcie na podstawie danych z 2015 r., dotyczących zanieczyszczenia powietrza i hałasu, pozyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...]. Dane te wykorzystano, jako tło zanieczyszczeń (średnie roczne wartości określone dla miasta [...]). Obejmują one zatem emisję ze wszystkich istniejących emitorów. Przedstawione w raporcie na stronach 151 i 152 informacje wskazują, iż obliczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu uwzględniają elektrociepłownię [...] oraz zakład betoniarski [...]. W tabeli 7.8 i 7.9 (raport str. 151-152) zostały wymienione emitory, które zostały uwzględnione w obliczeniach. Dane dotyczące sąsiadujących inwestycji pozyskano z raportu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji kogeneracji do produkcji energii węgla elektrociepłowni [...] oraz z pozwolenia na emisję pyłów dla zakładu betoniarskiego [...] Sp. z o. o. Tym samym zarzut braku uwzględnienia inwestycji sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem w analizie oddziaływania skumulowanego jest bezzasadny.

Skarżący podnosił także, iż badane w raporcie warianty przedsięwzięcia polegające na zastosowaniu takiej samej metody termicznego przetwarzania odpadów, nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny. Strona wskazała, iż brak jest istotnych różnic między analizowanymi technologiami spalania. Organ podkreślił jednak, że raport spełnia ustawowe wymagania (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś.) bowiem ocenie poddano również cztery warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, co pozwoliło na prawidłową ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy wyborze najkorzystniejszego wariantu lokalizacyjnego kierowano się kryteriami: prawnymi, technicznymi, ekologicznymi, ekonomicznymi, społecznymi. Analiza wykazała, że najkorzystniejszym rozwiązaniem względem ww. kryteriów będzie zrealizowanie inwestycji przy istniejącej elektrociepłowni [...]. Zastosowano metodę opisowej analizy SWOT oraz analizę wielokryterialną, która wykazała również, iż najkorzystniejszym wyborem lokalizacji, pod względem środowiskowym oraz ekonomicznym jest teren należący do MPEC. Analiza technologii spalania przeprowadzona jest w raporcie dodatkowo ponad wymagania ustawowe i nie przesądza o jego kompletności. Analizy wariantów technologicznych wykazały, że trzy rozpatrywane technologie spalania z zastosowaniem: pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym, pieca z paleniskiem rusztowym, będą w zbliżony sposób oddziaływać na środowisko, gdyż dla każdej z nich zaplanowano taki sam system oczyszczania powstałych w procesie spalania zanieczyszczeń. Na etapie sporządzania raportu i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wskazano ostatecznie zastosowanej technologii spalania odpadów, toteż oddziaływanie w tym zakresie zostanie zweryfikowane na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołujący się poddał również w wątpliwość, czy przedstawione wyniki badań odpadów 19 12 12, pobranych z RIPOK, planowanych do spalania w ramach przedsięwzięcia, wykonane były w oparciu o normę EN 15359:2011. Przywołana przez odwołującego się norma odnosi się do paliwa alternatywnego SRF, czyli stałego paliwa wyprodukowanego z odpadów innych niż niebezpieczne, klasyfikowanego wg. jej kryteriów. Natomiast z informacji zawartych na stronie 109 raportu wynika, iż w planowanej instalacji spalane będą odpady pre-RDF (19 12 12) oraz odpady RDF (19 12 10). Odpady pre-RDF stanowią nieczyszczoną frakcję nadsitową i to jej dotyczą przedstawione na stronie 62 analizy wielokryterialnej, wyniki analizy właściwości paliwowych. Dotrzymanie odpowiednich standardów emisji, w tym zawartości rtęci, reguluje rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych, dlatego też zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

W odwołaniu wskazano również na brak przeprowadzenia wariantowej analizy zanieczyszczeń powodowanych przez transport odpadów do planowanej instalacji. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś., raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Organ podkreślił, że raport spełnia wymogi regulowane powyższym przepisem, dotyczącym wariantów przedsięwzięcia. W tej sytuacji brak wariantowania rozwiązań związanych z oddziaływaniem transportu odpadów przeznaczonych do spalanie nie stanowi o wadzie raportu. W związku z powyższym zarzut strony pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W odwołaniu zarzucono brak zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym studium. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ właściwy jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP, a nie studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium nie mają mocy powszechnie obowiązujących przepisów i nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Ponadto w odwołaniu wskazano, że został naruszony art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., który określa wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz wyznacza ramy dotyczące sporządzania dokumentów planistycznych, zatem pozostaje bez związku ze sprawą.

Skarżący podnosił, że według studium, obszar sąsiadujący z instalacją przewidziany jest pod dalszą zabudowę jednorodzinną. Organ zauważył, że zgodnie z załącznikiem nr 2 b uchwały RMT, tereny bezpośrednio przylegające do planowanej inwestycji, przeznaczone będą na tereny parków technologicznych (PT), tereny infrastruktury technicznej-ciepłownictwo (IC), tereny zieleni leśnej (ZL) oraz tereny produkcyjno-usługowe (PU). Natomiast teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej (M2), oddzielony jest od terenu planowanej inwestycji terenem zieleni leśnej (ZL). Zarzuty dotyczące wskazań studium pozostają tym samym bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Organ podkreślił, że dla obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie brak MPZP, mającego walor aktu prawa miejscowego.

Skarżący podnosił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została z naruszeniem art. 204 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), dalej p.o.ś., dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, która nie jest technologią spalania odpadów zgodną z BAT. Odnosząc się do powyższego organ zauważył, że art. 204 p.o.ś. dotyczy wymagań dla instalacji w ramach wydawania pozwoleń zintegrowanych. Podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest p.o.ś., lecz ustawa o.o.ś. Wymagania dotyczące BAT, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy o.o.ś. uwzględniane są w ramach opinii organu współdziałającego. W postanowieniu z dnia 21 grudnia 2017 r. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie stwierdzając, że spełnia ono wymagania BAT określone w dokumencie referencyjnym. Organ II instancji przeanalizował zawarte w raporcie zestawienie dotyczące BAT i podzielił ww. stanowisko organu współdziałającego. W raporcie odniesiono się do wymaganych warunków BAT.

W odwołaniu sformułowano zarzut dotyczący możliwości orzekania w oparciu o informacje przekazane pismami z dnia 19 września 2017 r., 23 listopada 2017 r. oraz 29 stycznia 2018 r. Strona podniosła, iż nie mogą być one uwzględnione jako dowód w sprawie, gdyż zostały podpisane przez reprezentantów wnioskodawcy, którzy nie wykazali, iż spełniają wymogi określone w art. 74a ustawy o.o.ś., dotyczące autora raportu.

Zarzut ten GDOŚ uznał za częściowo zasadny, jednak stwierdził, że uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. Z akt sprawy wynika, że treść wymienionych przez odwołującego się pism, przedkładanych w imieniu inwestora, wraz z załączonymi do nich dokumentami, w większości stanowiła jedynie wyjaśnienia do treści raportu. Co do zasady przedłożone w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty nie wykraczały w znaczący sposób poza treść raportu, ani nie przesądzały o tym, że dopiero po ich uzupełnieniu stawał się on kompletny w rozumieniu art. 66 ustawy o.o.ś. Tym samym pisma te w większości nie podlegały rygorowi, o którym mowa w art. 74a ustawy o.o.ś. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 50 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych". Organ prowadzący postępowanie jest również zobowiązany do pełnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przed jej zakończeniem. Wnioskodawca ma także prawo udzielać wyjaśnień na temat planowanego przedsięwzięcia, nie tylko w formie raportu wymaganego zgodnie z ustawą o.o.ś.

W związku z przywołanymi w odwołaniu pismami inwestora z 19 września 2017 r., 23 listopada 2017 r. oraz 29 stycznia 2018 r., w stosunku, do których skarżący zarzucił naruszenie art. 74a ustawy o.o.ś., GDOŚ się ustosunkował. Organ stwierdził, że w piśmie z dnia 18 września 2017 r., inwestor wyjaśnił w jaki sposób i na podstawie jakich danych wykonywał obliczenia. Do ww. pisma załączono informacje na temat źródła wykorzystanych w raporcie danych, tj. oświadczenie kierownika raportu, pisma Urzędu Miasta [...] i Ministerstwa Środowiska dotyczące interpretacji zapisów art. 38a ustawy o odpadach, sprawozdanie z przeprowadzonych badań odpadów 19 12 12 planowanych do wykorzystania w przedmiotowym przedsięwzięciu, informacje na temat rodzaju, ilości oraz sposobu zagospodarowania odpadów wytwarzanych na terenie przedsięwzięcia, opis obszaru [...]oraz wpływu przedsięwzięcia na ten obszar, opis pokrycia szatą roślinną obszaru planowanego przedsięwzięcia, informacje na temat adaptacji planowanego przedsięwzięcia do zmian klimatu. Ww. załączniki stanowią jedynie wyjaśnienia do treści raportu oraz przedstawiają źródło, i metodykę uzyskania prezentowanych w raporcie wyników i informacji. Nie są to zagadnienia, do których miałby zastosowanie przepis, wskazany przez odwołującego się.

Organ wskazał, powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy o.o.ś., że wyjątkowy charakter ma załączony do pisma z dnia 18 września 2017 r. opis pokrycia szatą roślinną terenu w miejscu planowanej lokalizacji przedsięwzięcia. Organ jednak podkreślił, że wymagania zawarte w art. 74a ustawy o.o.ś. dotyczą przede wszystkim autora samego raportu. Przepis ten nie formułuje identycznych wymagań względem załączonych do raportu informacji, w tym wyników inwentaryzacji z opisem jej metodyki. Co więcej wyniki inwentaryzacji w przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości organu prowadzącego postępowanie. Teren planowanego przedsięwzięcia jest przekształcony antropogenicznie, a w ogólnodostępnych źródłach (m.in. Geoserwis - baza danych o formach ochrony przyrody) brak informacji wskazujących, aby na obszarze planowanego przedsięwzięcia stwierdzono cenne przyrodniczo obiekty. Wyniki inwentaryzacji nie budzą wątpliwości GDOŚ, a kwestie związane z pokryciem terenu szatą roślinną, nie należą do kluczowych w przedmiotowej sprawie (przesądzających o kierunku jej rozstrzygnięcia).

Dalej Organ wskazał, że pismo z dnia 23 listopada 2017 r., stanowi odpowiedź na wezwanie Marszalka Województwa [...], który po zapoznaniu się z dokumentacją przekazaną przez organ I instancji, w sprawie wydania opinii organu współdziałającego, wystąpił do MPEC, by ten odniósł się do każdej z technik zawartych w dokumencie referencyjnym oraz by zmienił sposób prezentacji danych. Inwestor w załączniku nr 1 ww. pisma zawarł tabelaryczne zestawienie dotyczące spełnienia wymogów BAT przez planowaną inwestycję. W załączonej do pisma z dnia 23 listopada 2017 r., tabeli zmieniono jedynie sposób i kolejność prezentacji treści przedstawionej w raporcie. Ww. pismo nie stanowi nowych treści względem prezentowanych w raporcie, tym samym brak podstaw by wymagać spełnienia wymagań, o których mowa w art. 74a ustawy o.o.ś.

Poza tym w ocenie Organu, w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. także nie zawarto informacji, które stanowiłyby nowe elementy, wymagane zgodnie z art. 66 ustawy o.o.ś., a nie ujęte w pierwotnym raporcie treści. Stanowią jedynie dodatkowe wyjaśnienia, a nie treść raportu, którego dotyczy art. 74a ustawy o.o.ś.

Podsumują organ wskazał, że przedstawione w przywołanych w odwołaniu pismach z 19 września 2017 r., 23 listopada 2017 r. oraz 29 stycznia 2018 r. informacje nie stanowią niezbędnych elementów raportu, nie wnoszą nowych kluczowych informacji. Inwestor jako osoba bezpośrednio zainteresowana realizacją przedsięwzięcia, jest uprawniony zgodnie z art. 10 K.p.a. do udzielania odpowiedzi na kierowane do niego wezwania. Tym samym zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w sposób co do zasady poprawny, a stwierdzone uchybienia (ich rodzaj, skala i konsekwencje) w opinii organu odwoławczego nie miały wpływu na wynik sprawy.

[...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję GDOŚ zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 7 K.p.a. poprzez dobór, manipulację oraz brak rzeczowego odniesienia się do faktycznych zarzutów podniesionych przez skarżącego;

- art. 77 i 80 K.p.a. poprzez oparcie orzeczenia o informacje niewynikające z dowodów przeprowadzonych w sprawie [...] (strona 14 uzasadnienia);

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sformułowanie nierzetelnego uzasadnienia, które w rzeczywistości udowadnia jedynie tezę założoną przez organ, a nie rozstrzyga o zarzutach sformułowanych przez skarżącego.

Wskazanej decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 74a ust. 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 o.o.ś. - poprzez uwzględnienie uzupełnień raportu, pomimo niespełnienia wymogów kwalifikacji autora uzupełnień oraz antycypację eksperckiej oceny, która powinna być treścią raportu - w zakresie opisu pokrycia szatą roślinną terenu.

Mając powyższe na uwadze, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Skarżący zdaje sobie sprawę, że art. 38a nie ma zastosowania w przypadku instalacji planowanej w [...], gdyż przepis ten dotyczy instalacji do przetwarzania innych rodzajów odpadów i odpadów przeznaczonych do składowania.

W skrócie, organ w ogóle nie odniósł się do zgodności decyzji RDOŚ z uchwałą Rady Ministrów nr 88 z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (M.P. poz. 784), aktu z którym ma być zgodny wojewódzki plan gospodarki odpadami (dalej: WPGO) i jego wykonanie; rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz.U. 2015 poz. 1016); uzgodnieniem planu inwestycyjnego WPGO z Ministrem Środowiska, zgodnie z art. 36 ust. 3 u.o.o. Należy także zaznaczyć, że zgodnie z warunkami Umowy Partnerstwa, określającej kierunki wykorzystania funduszy unijnych w latach 2014-2020, wojewódzkie plany gospodarki odpadami były uzgadniane przez Ministra Środowiska z Komisją Europejską. Uzgodnienia te nie dotyczyły li tylko kwestii finansowych, ale także możliwości realizacji przez Polskę celów wyznaczonych przez Dyrektywę ramową o odpadach. Decyzje RDOŚ i organu w sprawie planowanego przedsięwzięcie w [...] wyłamują się z uzgodnionych warunków i są niezgodne z przepisami zarówno na poziomie krajowym, jak i bilateralnym.

Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jednoznacznie wynika, że inwestor nie bierze pod uwagę spełnienia wymogu ustanowionego w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (KPGO) i WPGO - 30% limitu spalanych odpadów na każdym poziomie gospodarowania odpadami (gminnym, wojewódzkim, krajowym), a jedynie abstrakcyjnie odnosi się do możliwości pozyskania przyjętej ilości odpadów do spalenia, mając na uwadze wyłącznie własne przedsięwzięcie.

Organ nie wyjaśnił racjonalnie dlaczego w analizie rozprzestrzeniania emisji nie uwzględniono czterech innych czynnych zakładów w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a jedynie przywołał dwa, które zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko.

Organ twierdzi "że ocena celowości inwestycji nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", w kontekście zarzutu skarżącego o nieracjonalnym wykorzystaniu energii przez planowane przedsięwzięcie i rezygnacji przez miasto z długoterminowych, tańszych i faktycznie redukujących emisję C02 inwestycji termomodernizacyjnych budynków użyteczności publicznej. Twierdzenie to jest pozbawione sensu, bo zadaniem organu jest ocena wpływu przedsięwzięcia na środowisko, także w kontekście innych możliwych do podjęcia działań i przedsięwzięć oraz zbadania ich pod kątem spełnienia najlepszej dostępnej technik i najlepszej praktyki - zgodnie z warunkami określonymi przez organ współdziałający. Ten sam zarzut odnosi się do nieadekwatnych wywodów organu na temat spełnienia przez inwestora warunków stawianym wobec przeprowadzania przez niego analizy wariantowej przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można zgodzić się z stanowiskiem organu jakoby uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonane przez wnioskodawcę w toku omawianego postępowania, stanowiły li tylko wyjaśnienia. Kwestie o które został poszerzony raport po pierwsze wymagają wiedzy specjalistycznej i oceny eksperckiej, a po drugie mogą implikować odmienne oceny od tej pierwotnej dokonanej przez uprawnionego autora.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał w odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżącego, że organ wydający w indywidualnej sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, związany jest wnioskiem inwestora i zobowiązany do określenia warunków zgodnie z żądaniem strony, jeśli nie jest ono sprzeczne z przepisami prawa. Dokumenty planistyczne, jak np. KPGO i WPGO nie mają charakteru aktów powszechnie obowiązującego prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy żaden przepis nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na brak ujęcia instalacji w wyżej wymienionych dokumentach planistycznych.

Ustawodawca, mówiąc o weryfikacji raportu ma na uwadze należytą i wszechstronną jego ocenę przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, co zakłada wykorzystanie znanych temu organowi z urzędu danych. Posługiwanie się przez GDOŚ posiadanymi informacjami o środowisku na cele prowadzonych postępowań administracyjnych należy uznać za obowiązek organu, a nie nieprawidłowość.

Argumentacja strony, wskazująca, iż w analizie oddziaływania skumulowanego pominięto emisję z części działających zakładów, sąsiadujących z inwestycją, jest zatem bezzasadna. Organ zauważył, że proces inwestycyjny, w tym opracowanie raportu, na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest długotrwały. Biorąc pod uwagę, że raport sporządzono w 2017 roku posłużenie się w nim danymi z roku 2015 może zostać wykorzystane na cele prowadzonego postępowania. Ponadto dane pozyskane na rzecz raportu z monitoringu środowiska prowadzonego w 2015 roku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] nie odbiegają w sposób znaczący od wyników publikowanych dla 2017 roku (w którym sporządzono raport). Porównując bowiem wyniki pomiarów poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń powietrza wykonanych w 2015 roku (str. 88 raportu) z wynikami uzyskanymi dla roku 2017 można zauważyć, że są one porównywalne, a niejednokrotnie na cele analiz w raporcie przyjęto dane wyższe (mniej korzystne). Kwestia aktualności danych pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej również sam skarżący nie wskazał (w odwołaniu lub w skardze), jakie wyniki miałyby w sposób kluczowy dla sprawy odbiegać od użytych na cele wykonanych w raporcie prognoz ze względu na okres wykonania pomiarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać jednocześnie należy, że nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Sąd podziela zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczące niedopuszczalności uzupełnienia raportu przez osobę nieuprawnioną.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest najistotniejszym dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jego zadaniem jest zanalizowanie i określenie, jaki będzie zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, przy uwzględnieniu planowanych rozwiązań inwestycyjnych i zestawienie tego z innymi możliwościami (wariantami). Organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe ma obowiązek dokonania na podstawie art. 80 K.p.a. oceny wartości dowodowej raportu, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Lu 845/10, LEX nr 993489).

Wskazać należy, że z uwagi na swój charakter raport powinien być oceniany przez organ w świetle wymagań stawianych środkom dowodowym na gruncie art. 75 i następnych K.p.a. Raport ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowych i podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 K.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. W razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy organ kilkukrotnie wzywał inwestora do wyjaśnień, jak i uzupełnień złożonych wcześniej dokumentów.

W ocenie Sądu pismo Inwestora z 18 września 2017 r. zawierające w załączniku opis pokrycia szatą roślinną terenu w miejscu planowanej lokalizacji przedsięwzięcia nie można nazwać jedynie wyjaśnieniem raportu, a jego istotnym uzupełnieniem. Jak sam organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji załączony dokument ma "wyjątkowy charakter", bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6a ustawy o.o.ś. jest obligatoryjnym elementem raportu. Zatem nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu, który na następnej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji (tj. na str. 15) podnosił, że informacje zawarte w pismach przedstawianych przez inwestora, w tym w piśmie "z 19 września 2017 r." (skarżący złożył pismo z 18 września 2019 r., a nie 19 – pomyłka pisarska), "nie stanowią niezbędnych elementów raportu, nie wnoszą nowych informacji." Poza tym co istotne w sprawie, pismo to (załącznik) w ogóle nie zostało podpisane. Opis ten został bowiem dołączony do pisma z 18 września 2017 r., które podpisane zostało jedynie przez inwestora.

W tych okolicznościach zdaniem Sądu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 74a ust. 2 ustawy o.o.ś.

Zgodnie z tym przepisem autorem prognozy oddziaływania na środowisko, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar [...], a w przypadku zespołu autorów - kierującym tym zespołem powinna być osoba, która:

1) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, co najmniej studia pierwszego stopnia lub studia drugiego stopnia, lub jednolite studia magisterskie na kierunkach związanych z kształceniem w zakresie:

a) nauk ścisłych z dziedzin nauk chemicznych,

b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi,

c) nauk technicznych z dziedzin nauk technicznych z dyscyplin: biotechnologia, górnictwo i geologia inżynierska, inżynieria środowiska,

d) nauk rolniczych, leśnych i weterynaryjnych z dziedzin nauk rolniczych, nauk leśnych lub

2) ukończyła, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce, studia pierwszego stopnia lub drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, i posiada co najmniej 3-letnie doświadczenie w pracach w zespołach autorów przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko lub była co najmniej pięciokrotnie członkiem zespołów autorów przygotowujących raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub prognozy oddziaływania na środowisko.

Poza tym w myśl art. 74a ust. 3 ustawy o.o.ś. oświadczenia, o których mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f oraz art. 66 ust. 1 pkt 19a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Z akt sprawy nie wynika, że inwestor, który dołączył dodatkowy brakujący element raportu, spełnia wymogi określone w art. 74a ustawy o.o.ś. Zarówno art. 74a, jak i art. 66 ustawy o.o.ś. w jakimkolwiek zakresie nie regulują procedury ustalania praw czy obowiązków administracyjnych, lecz określają w sposób materialnoprawny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wymogi co do tego, kto może być jego autorem.

Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, CBOSA). Sąd może oceniać raport jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Natomiast efektywność procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisku zależy właśnie od wysokiej jakości prognozy, jak i raportu, które muszą być sporządzone przez ekspertów dysponujących odpowiednią wiedzą.

Zatem w świetle art. 74a ust. 2 ustawy o.o.ś. wymóg posiadania określonych w tym przepisie kwalifikacji nie tylko dotyczy osoby sporządzającej raport, ale i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści. Z akt sprawy wynika, że wymóg ten nie został spełniony. Należy mieć na względzie, że raport nie może być rozumiany formalnie wyłącznie jako pierwotny dokument, ale obejmuje on również jego uzupełnienia, aneksy itp., które również muszą być sporządzone przez osobę posiadające kwalifikacje określone w tym przepisie.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r, II OSK 750/19 także potwierdzono powyższe stanowisko, że świetle art. 74a ust. 2 art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy o.o.ś. wymóg posiadania określonych kwalifikacji dotyczy, zarówno osoby sporządzającej raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jak i osoby, która go uzupełnia i składa dodatkowe wyjaśnienia co do jego treści (wyrok opubl. CBOSA).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 74a ust. 2 ustawy o.o.ś. poprzez zaakceptowanie wadliwego uzupełnienia raportu dotyczącego ustawowych obligatoryjnych jego elementów. Oczywistą konsekwencją tego kluczowego dla sprawy uchybienia było również naruszenie art. 66 ust 1 pkt 2a i 19a) w zw. z art. 74a ust. 3 ustawy o.o.ś. z uwagi na brak podpisania uzupełnienia przez osobę uprawnioną, jak i załączenia do uzupełnienia raportu oświadczenia autora - opisu pokrycia szatą roślinną terenu w miejscu planowanej lokalizacji przedsięwzięcia - o spełnieniu wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji oraz oświadczenia dotyczącego świadomości odpowiedzialności karnej.

Powyższe uchybienie w sposób oczywisty zdeterminowało naruszenie przepisów poprzez zaakceptowanie raportu, zarówno przez RDOŚ, jak i organ odwoławczy. Wadliwość ta sama w sobie oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przy czym w ocenie Sądu uchybienia powyższe mogą zostać uzupełnione na etapie odwoławczym, bowiem organ w trybie art. 136 K.p.a., może podjąć dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. GDOŚ może bowiem wezwać inwestora do dołączenia wymaganych dokumentów potwierdzających, że załącznik został sporządzony i podpisany przez uprawniony podmiot w myśl art. 74a ustawy o.o.ś.

W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien także dodatkowo odnieść się do kwestii - podnoszonej przez Stowarzyszenie w toku postępowania – tj. opisu wariantów przewidzianych dla planowanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że raport zawiera (poza opisem pokrycia szatą roślinną obszaru z uwagi na nie potwierdzenie jej przez uprawniony podmiot) wszystkie wymagane dane dotyczące sposobu realizacji planowanej inwestycji, jej mocy, przewidywanego wpływu na środowisko. W dokumencie przedstawiono także alternatywne warianty lokalizacyjne i technologiczne przedsięwzięcia.

Należy wskazać, że opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia.

Poza tym – co istotne w sprawie - wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia, na którym skupił się organ odwoławczy. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Należy także pamiętać, że brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś.

Poza tym raport w myśl art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy o.o.ś. powinien zawierać streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu. Zatem i w zakresie proponowanych wariantów.

W oceni Sądu - poza wariantem lokalizacyjnym - inwestor w sposób chaotyczny i nieprzejrzysty przedstawił warianty technologiczne przewidziane w planowanej inwestycji, tj. możliwość wykorzystania do spalania przetworzonych odpadów pieca obrotowego, pieca z paleniskiem pochyłym lub pieca z paleniskiem rusztowym. Jak wynika z podsumowania "wielokryterialnej analizy wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia wraz z analizą lokalizacyjną ITPOK w ramach projektu: Budowa instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetworzonych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w [...]" – [...], kwiecień 2017 – przeprowadzona analiza wykazała, że wykonanie instalacji do spalania odpadów/paliwa z piecem obrotowym jest najbardziej pożądana. Znikoma różnica punktowa dopuszcza wykonanie instalacji z piecem z paleniskiem pochyłym lub paleniskiem rusztowym. Dalej autor opracowania wskazuje, że analiza wielokryterialna doprowadziła do wniosków, że najbardziej pożądanym rozwiązaniem dla realizacji budowy instalacji jest zastosowanie technologii pieca obrotowego. Skala punktowa uzyskana w ramach wykonanych obliczeń dopuszcza także zastosowanie technologii pieca z paleniskiem pochyłym lub paleniskiem rusztowym jako technologii równie adekwatnej.

Poza tym z raportu (tekst jednolity, kwiecień 2017 r, [...] styczeń 2017 r.) - z "opisu analizowanych wariantów – analiza opcji" (k. 100) wynika, że piece do spalania przetworzonych odpadów: obrotowy, rusztowy i pochyły mają zbliżoną charakterystykę pracy.

W ocenie Sądu z powyższych ustaleń przyjętych w raporcie i jego załącznika nie wynika jednoznaczne, która technologia z wykorzystaniem jakiego pieca odpowiada wariantowi w myśl art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś. To znaczy, który wariant stanowi wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny, racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Poza tym nie wynika jednoznacznie, ani z raportu, ani z zaskarżonej decyzji, do czego odnosi się także wskazany przepis, jaki ostatecznie został dokonany wybór konkretnego wariantu technologicznego. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji w tym zakresie argumentacja jest nieprzekonywująca i niewystarczająca (co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.).

Wobec powyższego z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy doszło także do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o.o.ś., poprzez ich niezastosowanie, wbrew jednoznacznym wymogom ustawy. Zgodnie z tymi unormowaniami raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska- wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5); określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko (pkt 6).

Podkreślenia wymaga, że proponowane przez inwestora warianty muszą zawierać kompleksowy opis każdego z nich oraz uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., które to przepisy wprowadzają obowiązek przestrzegania zasady przezorności i zapobiegania przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko.

W związku z tym, nie mogło ujść uwadze Sądu, że – wbrew zaakceptowaniu przez organ - przedstawiony w niniejszej sprawie raport nie spełnia powyższych wymagań.

Sporządzony przez uprawnione podmioty na zlecenie inwestora raport w przedmiocie opisu wariantów zawiera ogólne wskazanie wariantów technologicznych. Autorzy zawarli jedynie zdawkowe uwagi, jakie możliwe są technologie spalania z zastosowaniem jakiego pieca.

Powyższe przekonuje, że wnioskowana inwestycja w zakresie wariantowości technologicznej nie została należycie rozważona, a raport zawiera braki formalne, które wymagają uzupełnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentowana jest konieczność przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Brak spełnienia tego wymogu oznacza, że raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/17, z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2235/19, CBOSA).

W wyroku z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1686/18 (publ. w CBOSA) NSA wyjaśnił, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów. Analizowane warianty powinny przy tym różnić się od siebie pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Ustawodawca zakłada konieczność analizy przez inwestora wariantów inwestycji i ich przedstawienia w taki sposób, by organ wydający decyzję środowiskową dysponował materiałem do dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób wywieść, jaki racjonalny wariant technologiczny najkorzystniejszy dla środowiska był analizowany przez inwestora, brak w tym zakresie przekonywującego uzasadnienia.

Przedstawione okoliczności organ II instancji powinien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, którą miał obowiązek rozważyć na nowo w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Odnosząc się pozostałym zarzutów skargi, należy wskazać, że Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego w zakresie niewłaściwego rozważenia przez Organ kwestii naruszenia art. 38a ustawy o odpadach. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy odniósł się do tego zagadnienia, podobnie jak do treści pisma Ministra Środowiska z 5 listopada 2017 r., czy Krajowego Planu Gospodarki Odpadami. Zarzuty skargi w tym zakresie zostały sformułowane ogólnie. Samo wskazanie, że "artykuł 38a u.o.o. jednak nie wyczerpuje podstaw prawnych, które mogą i powinny być brane pod uwagę przy wydaniu decyzji" jest niewystarczające.

Poza tym celowość realizowania przedmiotowego rodzaju inwestycji również nie podlega ocenie organów, nawet w kontekście ochrony środowiska, jeżeli oczywiście konkretne przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie norm kształtujących określone obowiązki lub zakazy. Organ w postępowaniu administracyjnym związany jest treścią wniosku. Organ nie jest uprawniony do zmiany lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, czy wskazania wariantu technologicznego. W tym zakresie inicjatywa należy do inwestora, a RDOŚ i GDOŚ jako wyspecjalizowane organy oceniają spełnienie ustawowych przesłanek. Przy czym dokonując analizy mogą posługiwać się dostępnymi środkami informacyjnymi, w tym kwestionowanym serwisem – [...] . Przy czym należy wskazać, że organ dokonuje oceny / weryfikacji już przedstawionych danych przez podmioty uprawnione a nie może ich zastępować. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, organ nie mógł uznać za prawidłowy niepodpisany załącznik raportu dołączony przez inwestora do pisma z 18 września 2017 r. z uwagi na to, że nie spełniał on wymogu z art. 74a ustawy o.o.ś.

Ponadto zarzuty skargi dotyczące nieaktualnych danych, czy kumulowania się oddziaływań, oprócz ogólnych twierdzeń nie zostały w żaden sposób potwierdzone. Kwestia aktualności danych powinna być przez stronę uprawdopodobniona, np. poprzez wskazanie konkretnych wyników, które w jej ocenie w sposób istotny mają wpływ na wynik sprawy, mogą odbiegać od tych wykorzystanych w raporcie. Takich nowych okoliczności strona skarżąca nie przedstawiła.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni powyższe uwagi w zakresie możliwości prawidłowego uzupełnienia raportu, jak i przeanalizuje przedstawione opisy wariantów pod kątem zgodności z art. 66 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy o.o.ś. W razie potrzeby korzystając z uprawnienia uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. dołączy niezbędne informacje i dokumenty.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.