Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 16/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA (del.) Dariusz Skupień (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Rawa Mazowiecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 948/15 w sprawie ze skargi Gminy Rawa Mazowiecka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2015 r. nr 18/105/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Rawa Mazowiecka na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 października 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 948/15 oddalił skargę Gminy Rawy Mazowiecka na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 1 czerwca 2015 r. nr 18/105/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty. 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżoną uchwałą z 1 czerwca 2015 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwały nr VI1/43/2015 Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 5 maja 2015 roku w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w badanej uchwale Rada Gminy zastosowała metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego. Przyjmując metodę ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, Rada Gminy Rawa Mazowiecka w § 2 ust. 1 uchwały ustaliła stawkę opłaty w przypadku, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujący sposób:

1) 20,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 2 i więcej osób;

2) 10,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 1 osobę.

W § 2 ust. 2 uchwały ustaliła wyższą stawkę opłaty, w przypadku, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujący sposób:

1) 30,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 2 i więcej osób;

2) 15,00 zł miesięcznie od jednego gospodarstwa domowego, liczącego 1 osobę.

W ocenie Kolegium Izby różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego pozostaje w sprzeczności z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust.2 i 2a u.c.p.g. Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy rada gminy została zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty, z możliwością zastosowania więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Kolegium wskazało, że w danym przypadku Rada Gminy Rawa Mazowiecka dokonała wyboru metody ustalenia opłaty (w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny) o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Organ nadzoru stwierdził, że podstawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6 j ust. 2a u.c.p.g. Katalog zawarty we wskazanym przepisie nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy powinna ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), art. 6k ust. 4 u.c.p.g. otrzymał nowe brzmienie, na skutek czego ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, zawartego do dnia 1 lutego 2015 roku w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a ustawy, zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje w tym zakresie przesłanki wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina zarzuciła uchwale naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach metody od gospodarstwa domowego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. 5. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że

w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano na dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zaznaczył, że jeżeli rada gminy decyduje się na uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, rezygnuje ona między innymi z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1 -3 u.c.p.g., ustala jedną stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Podkreślił, że przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zastosowanie w takich warunkach kwalifikatora ilościowego, zależnego od ilości osób składających się na tak ujęte gospodarstwo domowe, skutkowałoby na gruncie wskazanej ustawy wyróżnieniem kolejnej metody, o której ustawodawca nie wspomina. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Rada Gminy Mazowiecka nie miała podstaw do ustalenia kilku stawek opłaty o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., powołany przepis stanowi bowiem, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. 6. W skardze kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku WSA w Łodzi, Gmina Rawa Mazowiecka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie uchwały Kolegium RIO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.) zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

1/ art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy wyłącza możliwości różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z tej przyczyny, że przy wyborze tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących);

2/ art. 6j ust. 2a ww. ustawy poprzez:

a) błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a cyt. ustawy;

b) błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie od liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe.

W ocenie Gminy, stanowisko WSA nie znajduje uzasadnienia w treści art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust 2 u.c.p.g. Analiza treści obowiązujących przepisów, prowadzi do wniosku, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat. Tym samym uprawniona była do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6 j ust 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był między innymi cel włączenia do art. 6 u.c.p.g, ustępu 2a (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015r. sygn. akt II FSK 1797/15 ). Zdaniem kasatora, brak jest ustawowego rozróżnienia pomiędzy kompetencją z zakresu dokonania przez radę gminy wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz możliwością różnicowania przez radę gminy stawek opłat w oparciu o art. 6j ust 2a. Tymczasem w pkt 1-3 art. 6j ust. 1 określone zostały podstawy wyliczenia opłaty, a nie kryteria różnicowania stawek opłat, które zostały wskazane w sposób wyraźny w art. 6j ust 2a. Podkreślono, że okoliczności wskazane w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 nie znajdą zastosowania w przypadku wyboru przez radę gminy metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego mieszania dwóch metod, spośród których przecież rada gminy ma dokonać wyboru. Wybór metody o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza jednakże zastosowania art. 6j ust 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy. Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w jej treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co z kolei prowadzi do wniosku, iż znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. W ocenie Gminy błędne jest także stanowisko, że liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ww. ustawy odnosi się wyłącznie do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Przywołana bowiem przez Sąd definicja gospodarstwa domowego, nie stanowi przeszkody do zastosowania przesłanki różnicowania określonej w art. 6j ust 2a u.c.p.g. Znaczenie językowe analizowanego pojęcia, odwołuje się także do kryterium jego wielkości. Z tego też względu kryterium "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" jako pojęcie szersze będzie obejmowało także "gospodarstwa domowe", których wielkość zależna jest od liczby osób razem zamieszkujących. Nie jest zatem zasadne – zdaniem kasatora - twierdzenie Sądu, iż zastosowanie kwalifikatora ilościowego zależnego od ilości osób składających się na gospodarstwo domowe skutkowałoby wyróżnieniem kolejnej metody. Wskazała, że kwestia wykładni przedmiotowego "gospodarstwa domowego"

z punktu widzenia kryterium ilościowego, była także przedmiotem analiz ustawodawcy na etapie prac nad projektem ustawy zmieniającej przepisy regulujące tryb naliczania i poboru opłat za odbiór odpadów komunalnych. Stanowisko wówczas prezentowane prowadzi do wniosku, że obecne brzmienie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. określone zostało celowo w celu objęcia pojęcia "wielkości gospodarstwa domowego", jako przesłanki zróżnicowania stawki opłaty. Gmina podniosła, że przyjęta przez nią metoda obliczania opłat (dopuszczająca różnicowanie stawek opłat w ramach przyjętej metody od gospodarstwa domowego) została zaaprobowana przez większość gmin jak i sprawujących nad nimi kontrolę organów nadzorów. 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium RIO w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8.1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

8.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej.

8.3. Istotą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, z którym nie zgadza się kasator, jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g", określających zasady ustalania opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że stanowisko WSA iż z brzmienia art. 6j ust. 2 w związku z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2a u.c.p.g. nie wynika możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji wyboru metody uchwalenia opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości ( liczebności ) gospodarstwa domowego , jest prawidłowe.

Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszych sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W ocenie Sądu, w przypadku aktów prawa miejscowego pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa. "Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna."(uchwała SN z 20.06.2000 r., I KZP 16/00.). W wyroku z dnia 28.06.2000 r., sygn. akt K 25/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 141)Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni.

W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni.". Podobnie TK wypowiedział się we wcześniejszym wyroku z 8.06.1999 r., SK 12/98 ( OTK 1999, Nr 5, poz. 96).

W wyroku z dnia 8 maja1998 r. (I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7) Sąd Najwyższy stwierdził, że wolno odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazywane w doktrynie i orzecznictwie kryteria, w analizowanym przypadku nie występują przesłanki do odstąpienia od reguł wykładni językowej.

Spór jurydyczny pomiędzy skarżącą Gminą a Sądem I instancji sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z 1996r., a mianowicie WSA wskazuje, że wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a, natomiast skarżąca gmina prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a jako mogące różnicować stawki opłaty mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art.6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust.2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego"

Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.

NSA stwierdza, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art.6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust.2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko kasatora, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 a nie wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Słuszność wyrażonego przez WSA, poglądu wynika, także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r.obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r, poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2 a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust.4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. ( które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane.

Stanowisko kasatora, zaprezentowane na ostatniej stronie skargi kasacyjnej, podkreślające powszechność zastosowanej przez Gminę metody, wynikającej także z jej prorodzinnego i prospołecznego charakteru, nie znajduje potwierdzenia

w aktualnym brzmieniu art.6 k ust.4 u.c.p.g. w związku z art.6 k ust.2a pkt 4) ustawy. Określając bowiem górne granice stawek, ustawodawca odnosi je do każdej z metod oddzielnie. Przy metodzie "od gospodarstwa domowego" przewidziana jest jedna górna stawka, chociaż często gospodarstwa domowe składają się z więc niż jednej osoby. Natomiast cele socjalne obecnej regulacji, mogą zostać zrealizowane nie poprzez możliwość różnicowania stawki, a poprzez możliwość uchwalenia zwolnień (art.6k ust.4 u.c.p.g.).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane było m.in. stanowisko o możliwości różnicowania opłat za odbiór odpadów komunalnych

w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15, do którego odwołano się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r

w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15 (dostępne w CBOSA).

Z uzasadnienia wyroku z dnia 6.10.2015r. sygn. akt II FSK 1797/15r., wynika, że NSA dokonywał oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących w marcu 2013r.

W szczególności zaś NSA analizował treść art. 6k ust.4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art.6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat", i wywiódł, że "powołany art.6 k ust.4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art.6j ust.2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji zwrócono uwagę na argumenty natury funkcjonalnej

i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego

Zatem stwierdzić, należy że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie w art.6 k ust.4 u.c.p.g. Natomiast aktualnie, jak już to NSA wyżej wskazał, art. 6k ust.4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia, natomiast w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust.4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu.

NSA wyraża pogląd, że interpretacji przepisów wynikającej z ich językowego rozumienia nie można przeciwstawić wypowiedzi wskazanego przez kasatora, legislatora na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r.

W tym miejscu zasadnym, będzie przywołanie poglądu wyrażonego w doktrynie dotyczącego wykorzystywania materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego. W szczególności interesujący pogląd został wyrażony przez Bogusława Brzezińskiego, który zaznaczył, że skoro prawo nie zakazuje sędziemu lektury materiałów przygotowawczych z procesu legislacyjnego, to w istocie chodzi

tu o odpowiedź na pytanie, czy sędzia może powoływać się na takie materiały – jeżeli uzna, że wnoszą cokolwiek do procesu wykładni – czy też musi ewentualnie szukać argumentacji równoległej. Wydaje się, że bardziej klarowna jest sytuacja w której sędzia, jeśli z materiałów przygotowawczych korzysta, ma prawo wykorzystania tej argumentacji w uzasadnieniu wyroku. Istotny problem należy więc upatrywać nie

w tym, czy dopuszczalne jest takie postępowanie, ale w tym, jaka jest waga takich argumentów ( tak Bogumił Brzeziński. Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r., str. 119).

Projekt ustawy będący przedmiotem obrad komisji, na którą się kasator powołał, był inicjatywą złożoną na postawie art.118 ust.1 Konstytucji przez Senatu RP, i jak podkreślono, projekt dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W projekcie ustawy zmieniającej – w jej art. 1 – wskazano, że w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 i 951) wprowadza się następujące zmiany "w art. 6j: a) w ust. 1 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub", b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: "2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z trenów miejskich lub wiejskich oraz rodzaju zabudowań". Z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 59) i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 107) Sejmu RP VII Kadencji, z dnia 3 stycznia 2013r., w którym to posiedzeniu wziął m.in. udział Radosław Radosławski – legislator z Biura Legislacyjnego wynika, że wspomniany Legislator, odnosząc się do proponowanej przesłanki kryterium "wielkości gospodarstwa domowego", wskazał, że ta przesłanka ma istotną wadę w postaci niejednoznaczności sformułowania, gdyż może ona obejmować zarówno wielość gospodarstwa domowego czyli wielkość powierzchni użytkowej lokalu czy też gospodarstwa, jako całego, bądź też liczby mieszkańców. Podał, że oba te kryteria będą zawarte w poprawce do ust. 2a, w związku z tym wydaje się, że właściwe byłoby zrezygnowanie z "wielości gospodarstwa domowego" przy pozostawieniu "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego".

Już z przedstawionego opisu wynika, że wystąpiła różnica pomiędzy projektem przedłożonym przez Senat a przyjętym przez Komisje, albowiem w projekcie przedłożonym przez Senat zaproponowano "zróżnicować stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość", co wskazuje na istnienie nie pokrywających się, samodzielnych kryteriów . Na etapie prac Komisji w Sejmie to zakwestionowano, przy czym nie wskazano na podstawie jakiej wykładni przyjęto, że sformułowania "powierzchni lokalu mieszkalnego" i "liczby osób zamieszkujących nieruchomość", w zasadzie wyczerpuje sformułowanie "wielkość gospodarstwa domowego". Wyrażono taki pogląd przy jednoczesnym braku ustawowej definicji pojęcia " wielkości gospodarstwa domowego".

Powyżej przedstawione okoliczności wskazują na brak ustalenia jasnego, jednoznacznego rozumienia sformułowania "wielkość gospodarstwa domowego", wynikającego z całego procesu legislacyjnego, nie ograniczającego się jedynie do twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji.

Zatem waga przedstawianych argumentów, w szczególności twierdzeń wygłoszonych na posiedzeniu Komisji, nie może wpłynąć na przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wykładnię regulacji art.6j ust.1 , art.6j ust.2, art.6j ust.2a i art. 6k ust.1 i ust.4 w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015r.

8.4. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, niezasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).