Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1248/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 221 § 1 i 2, art. 226, art. 227
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Koszalin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 128/12 w sprawie ze skargi Rady Miasta Koszalin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2011 r. nr NK-4.4131.464.2011.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 128/12 oddalił skargę Rady Miasta Koszalin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2011 r. nr NK-4.4131.464.2011.BB.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2011 r. nr NK-4.4131.464.2011.BB na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Koszalin nr XV/198/2011 z dnia 27 października 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 27 października 2011 r. Rada Miasta Koszalin – działając na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. oraz § 66 ust. 1 i 2 uchwały nr V/44/2003 Rady Miasta Koszalin z dnia 20 lutego 2003 r. Statut Miasta Koszalina (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 25, poz. 347 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. Na mocy powołanej uchwały Rada odrzuciła skargę złożoną w dniu 30 sierpnia 2011 r. przez G. S..

W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Koszalin podejmując ww. uchwałę, w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Stosownie bowiem do art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skarg – organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest rada gminy. Art. 229 k.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy, lecz wyraźnie wymienia organy właściwe. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 k.p.a. organy nie mają właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1593/06). Organ, który otrzymuje skargę bada, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia i w razie uznania swojej niewłaściwości obowiązany jest przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ (art. 231 k.p.a.). W razie uznania, że organ który otrzymał skargę jest właściwy do jej rozpatrzenia, powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została wniesiona do organu niewłaściwego, a nie można go ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie, gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, np. treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły opisane wyżej przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi przez Radę Miasta Koszalin.

Skoro przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. określa wprost, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), co do której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Tym samym w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Koszalin była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie, która dotyczyła, co wynika z uzasadnienia do uchwały "naruszeń dotyczących stosunku pracy oraz relacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem", a więc jej przedmiotem było naruszenie interesu skarżącego, o którym mowa w art. 227 k.p.a. Rada Miasta Koszalin nie mogła odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Rada Miasta Koszalin wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 grudnia 2011 r. Zdaniem Rady chybiony jest zarzut, że Rada Miejska w Koszalinie rozpatrując przedmiotową skargę uznała się za niewłaściwą. W uzasadnieniu do uchwały podkreślono, że Rada Miejska w Koszalinie formalnie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę, jednak formalna właściwość nie determinuje konieczności merytorycznego rozpoznania skargi. Jak wynika z art. 262 § 1 Kodeksu pracy, spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy. Jeżeli zatem Rada Miejska w Koszalinie uznała, że sprawa dotyczy sporu pracowniczego, nie mogła go merytorycznie zbadać.

Zarzuty zawarte w skardze dotyczą relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą i powinny być rozstrzygnięte w oparciu o normy zawarte w Kodeksie pracy, ustawie o systemie oświaty i Karcie Nauczyciela. Oceny tej powinno dokonać Kuratorium Oświaty oraz Sąd Pracy. Powyższe wskazuje, że skarga wykracza poza zakres skargi w znaczeniu art. 227 k.p.a. i nie mogła być merytorycznie rozpatrzona przez Radę Miejską w Koszalinie, dlatego jedyną możliwością było jej odrzucenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podniósł, że art. 262 § 1 Kodeksu pracy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 229 pkt 3 k.p.a. i nie określa organu właściwego (innego niż rada gminy) do rozpatrzenia skargi na działania dyrektora szkoły, będącego kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy, przepis ten wskazuje sąd właściwy do rozstrzygnięcia sporu o roszczenia ze stosunku pracy.

Skarżący G. S. wnosił o merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. W ocenie organu zarzuty te, dotyczące braku poszanowania godności pracownika, pozbawienia prawa do dodatku motywacyjnego oraz dyskryminacji stanowią wyraz naruszenia interesu skarżącego, o którym mowa w art. 227 k.p.a. Tym samym motyw skargi przesądza o konieczności zakwalifikowania pisma skarżącego do kategorii skarg w rozumieniu art. 227 k.p.a., a treść skargi mieści się w zakresie przedmiotowym skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego nie narusza prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to również przestrzeganie swojej właściwości i rozpatrywanie spraw mieszczących się w granicach tej właściwości.

Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru prawidłowo wywiódł, że w sprawie tej ma zastosowanie art. 229 pkt 3 k.p.a. Nie można zaakceptować stanowiska Rady Miejskiej w Koszalinie wyrażonego w uchwale nr XV/198/2011 z dnia 27 października 2011 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie. Odrzucając skargę organ nie wskazał przepisu szczególnego, z którego miałoby wynikać uprawnienie dla innego niż ona organu do rozpatrzenia skargi. Powoływanie się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym jest chybione, bowiem organ wyinterpretował z niego uprawnienie burmistrza, prezydenta do rozpatrywania skarg, gdy tymczasem kompetencja organu wynika wprost z art. 229 pkt 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne wskazują inny organ. Sąd zaznaczył, że art. 229 pkt 3 k.p.a. nie stanowi, że organem właściwym jest zwierzchnik służbowy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, ale organ – radę gminy – wskazuje imiennie. Z treści skargi G.S. na Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie wynika, że został pozbawiony prawa do dodatku motywacyjnego, a zachowanie przełożonego wobec jego osoby naruszało zasadę równego traktowania pracowników. Powyższe zarzuty skargi jednoznacznie wskazują, że doszło do naruszenia interesu skarżącego, o którym mowa w art. 227 k.p.a., tym samym organem właściwym do rozpoznania skargi zgodnie z dyspozycją art. 229 pkt 3 k.p.a. jest Rada Miasta Koszalin. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że jeśli organ uzna, że niektóre z zarzutów podniesionych w skardze dotyczą relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą z zakresu stosunków prawa pracy, to w tym zakresie powinny zostać rozpoznane przez organ właściwy, tj. sąd pracy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 lutego 2012 r. wniosła Rada Miejska w Koszalinie. Rada Miejska w Koszalinie zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie art. 227 k.p.a. przez przyjęcie, że skarga złożona na Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie jest skargą w rozumieniu powołanego przepisu i jednocześnie Rada Miejska w Koszalinie powinna rozpoznać merytorycznie skargę, wydając orzeczenie o jej zasadności. Wskazując na ten zarzut Rada Miejska w Koszalinie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że analiza skargi G.S. z dnia 22 sierpnia 2011 r. na Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie pozwala na stwierdzenie, że dotyczy ona relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą z zakresu stosunków prawa pracy i zarzuty w niej zawarte powinny zostać rozpoznane przez sąd pracy. Skarżący zarzuca Dyrektorowi Liceum nękanie i dyskryminację (art. 943 § 2 k.p.), naruszenie godności osobistej (art. 111 k.p.), pozbawienie dodatku motywacyjnego (roszczenie dotyczące zapłaty wynagrodzenia), naruszenie zasady równego traktowania (art. 183a § 1 k.p.).

Dlatego słusznie Rada Miejska w Koszalinie uznając, że skarga dotyczy spraw pracowniczych i wykracza poza zakres skargi wynikający z art. 227 k.p.a. skargę tę odrzuciła z braku właściwości rzeczowej.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Wojewody Sąd pierwszej instancji wyraził trafną ocenę, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 pkt 3 k.p.a., zatem nie można zaakceptować stanowiska wyrażonego w uchwale nr XV/198/2011 Rady Miasta Koszalin z dnia 27 października 2011 r.

Rada Miasta Koszalin nie wskazała przepisu szczególnego, z którego miałoby wynikać uprawnienie dla innego organu do rozpatrzenia skargi wniesionej przez G.S. Z treści tej skargi wynika naruszenie interesu skarżącego, w tej samej sprawie nie toczy się postępowanie przed innym organem, Rada powinna rozpoznać skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Koszalin nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, nie stwierdził by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Wobec tego sprawę należało rozpoznać w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 227 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga złożona przez G. S. na Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie jest skargą w rozumieniu powołanego przepisu i Rada Miejska w Koszalinie powinna tę skargę rozpoznać merytorycznie.

Uznając powyższy zarzut za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, jakie wyraził w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 grudnia 2011 r. Wojewoda Zachodniopomorski, zaakceptowane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem skargi wniesionej w trybie przewidzianym w Dziale VIII tego Kodeksu może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Powyższy przepis został w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem właściwie zastosowany.

W skardze z dnia 22 sierpnia 2011 r. G. S., powołując się na art. 226 k.p.a. i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46), opisał szczegółowo okoliczności, które jego zdaniem świadczyły o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w Koszalinie i wskazał przykłady uchybień w pracy tego Dyrektora, które dotyczyły skarżącego. Podał, że o zaistniałych faktach informował Wydział Edukacji, lecz nie otrzymał odpowiedzi. W końcowej części pisma z dnia 22 sierpnia 2011 r. G. S. zwrócił się do organu prowadzącego szkołę o podjęcie stosownych środków w celu usunięcia uchybień i przyczyn ich powstania, stwierdzając, że w przeciwnym razie będzie zmuszony do wystąpienia do sądu pracy.

Wbrew twierdzeniom Rady Miasta Koszalina, G. S. wskazał w skardze okoliczności, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarga ta została wniesiona w związku z naruszeniem interesu skarżącego. Nie można też uznać, że tylko z tej przyczyny, iż wnoszący skargę mógłby wystąpić z konkretnymi roszczeniami do sądu pracy istniały podstawy do jej odrzucenia.

W skardze nie sprecyzowano żadnych konkretnych roszczeń, które wskazywałby na wyłączenie ze względów przedmiotowych trybu skargowego rozpatrzenia sprawy przewidzianego w art. 277 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy mieć na uwadze, że omawiana skarga jest środkiem prawnym o charakterze actionis popularis, służącym ochronie interesów obywateli. Jej zakres przedmiotowy wynikający z art. 227 k.p.a. jest ujęty bardzo szeroko. Przedmiot skargi nie został ściśle zdefiniowany w przepisach k.p.a. Przepis art. 227 k.p.a. zawiera jedynie przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg adresatów skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2415/11). Zarzuty podniesione w skardze G. S. mieszczą się niewątpliwie w ramach zakreślonych przez art. 227 k.p.a. Skarga na działalność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego powinna więc zostać rozpatrzona przez Radę Miasta Koszalin, zgodnie z właściwością wynikającą z art. 229 pkt 3 k.p.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego, bowiem w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) koszty te mogłyby być zasądzone wówczas, gdyby reprezentujący stronę radca prawny brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.