Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2116/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 888/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz J. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 888/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez J. G. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną w przedmiocie choroby zawodowej.

Stan sprawy przedstawiony w wyroku przedstawiał się następująco.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. G. odmówił stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc wymienionej w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869).

Decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie narażenia zawodowego na pyły zwłókniające i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP) w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMPiZŚ) w S. z [...] lutego 2012 r. nr [...] i orzeczenie lekarskie uzupełnione z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył J. G. zarzucając, że niekorzystna dla niego decyzja została oparta na orzeczeniach WOMP oraz IMPIZŚ w S., które nie uwzględniają badań z urządzeń wyższej rozdzielczości.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., wskazywanego dalej jako K.p.a.), art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 Nr 21, poz. 94, ze zm.), wskazywanej dalej jako K.p. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u Pana J. G. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął warunki, jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 235¹ K.p., która stanowi, iż "za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Podkreślono, iż przeprowadzone w sprawie J. G. postępowanie wyjaśniające wykazało, że pracował on na stanowisku mistrza elektryka i mistrza branżowego elektryków - w latach 1969-1977 w [...] w S. (obecnie: [...] S.A. Oddział w S.), 1978-1999 w [...] (obecnie: [...] S.A. Oddział w D. G.), 1999-2001 w [...] Sp. z o.o. w D. G. (zakład nie istnieje), 2001-2006 w [...] Sp. z o.o. w D. G. (zakład nie istnieje), 4 kwietnia 2006 r.- 31 maja 2006 r. w [...] Sp. z o.o. w D. G. (obecnie: [...] Sp. z o.o. w D. G.), 2006-2009 w [...] S.A. Oddział w D. G. - w narażeniu na pyły zwłókniające zawierające wolną krzemionkę.

Nadmieniono, że J. G. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z [...] grudnia 2011 r. nr [...]), gdzie lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc wymienionej w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych, gdyż wykonane badanie radiologiczne z 29 września 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Analiza dostarczonej dokumentacji medycznej wykazała, że pacjent 19 października 1998 r. był operowany w Klinice [...] w Z. z powodu guza płata dolnego płuca lewego. Wynik badania histopatologicznego Nr [...] wykazał: "Guzek pyliczy z odczynem zapalnym złożony z histiocytów. Utkania npl nie znaleziono". Wskazano, że w okresie 11 czerwca 2002 r. do 13 czerwca 2002 r. J. G. był hospitalizowany w Klinice [...] w Z. - w opisie zdjęcia rtg płuc określono: "dyskretne zmiany włókniste u podstawy płuc".

Lekarze diagności podnieśli, iż we wnioskach z badania TK klatki z [...] lutego 2011 r. stwierdzono: "Obustronnie w dolnych partiach płuc widoczne są liczne pozapalne zwłóknienia oraz zrosty przeponowo-opłucnowe. Poza tym obraz narządów klatki piersiowej w granicach normy". Stąd też wyniki badań obrazowych płuc, opisane powyżej, jak również pojedynczy "guzek pyliczy" o niecharakterystycznym obrazie histopatologicznym (w opisie brak jest informacji o obecności makrofagów lub szkliwieniu w obrębie guzka) nie uzasadniają rozpoznania pylicy płuc.

Zaakcentowano, że podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 roku. Badanie radiologiczne z [...] września 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających.

Reasumując organ odwoławczy podniósł, że lekarze orzecznicy WOMP w S., biorąc pod uwagę ocenę narażenia zawodowego, analizę dostarczonej dokumentacji medycznej, wyniki badania podmiotowego i przedmiotowego oraz obraz radiologiczny płuc - nie stwierdzili podstaw do rozpoznania bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem pylicy krzemowej płuc.

Dalej organ wskazał, że J. G. był ponownie badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie lekarze specjaliści po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji, w tym zdjęć RTG klatki piersiowej w orzeczeniu lekarskim z [...] lutego 2012 r. nr [...] i orzeczeniu lekarskim uzupełnionym [...] czerwca 2012 r. nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Podkreślili, że radiogram klatki piersiowej J. G. z 29 września 2011 r. (z zewn.), oceniony zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., nie wykazuje obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u w/wym. pylicy płuc. W wykonanym aktualnie badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji. W badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie wykazano cech niewydolności oddechowej. Nadto objaśniając wątpliwości wniesione przez J. G. wyjaśniono, że rozpoznania stawiane przez lekarza leczącego i zamieszczone w wypisie są niemiarodajne. W uprzednio wykonanych zdjęciach płuc jak i w tomografii nie potwierdzono zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. Pojedynczy guzek pyliczy nie upoważnia również do rozpoznania pylicy płuc.

Podsumowując organ odwoławczy zaznaczył, iż - pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na pyły zwłókniające stwarzającego ryzyko wystąpienia pylicy płuc - zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze lekarze specjaliści WOMP w S. oraz IMPiZS w S. nie znaleźli podstaw do rozpoznania u J. G. choroby zawodowej - pylicy płuc.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych radiologicznych badań kontrolnych w WOMP w K. PCHZ w S. w wyznaczonym terminie. Po rozpoznaniu pylicy płuc może zostać wszczęte kolejne postępowanie prowadzące do stwierdzenia choroby zawodowej.

Podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych z kręgu pylic opiera się na metodzie porównawczej standardów rtg klatki piersiowej - wydanych przez Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie, traktowanych jako zalecenia pomocne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich - z radiogramami badanego. Klasyfikacja ta nie implikuje prawnych definicji pylicy ani zasad oceny zdolności do pracy i uprawnień do odszkodowania, ale umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. W przypadku zaś J. G. nie stwierdzono obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc.

Stąd też, w opinii organu odwoławczego, powyższe przesłanki musiały skutkować odmową stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc wym. w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Na zakończenie swoich wywodów organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/G1 931/07) stwierdzono, iż badanie wykonane przez placówkę nieupoważnioną do orzekania o chorobach zawodowych nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. Skład orzekający sądu uznał, że gdy opinie sporządzone przez kompetentne jednostki nie stwierdzają choroby zawodowej, to jakakolwiek opinia innej placówki służby zdrowia nie może być uznawana za podstawę do kwestionowania opinii jednostek uprawnionych (wyrok NSA z 12 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1488/04 publ. Lex nr 166671).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. G. wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Podnosił, że ma zastrzeżenia co do sposobu orzekania przez wyznaczone prawem instytucje, a głównie orzeczenia lekarzy medycyny pracy na wszystkich szczeblach badań, przede wszystkim tych, które były wynikiem jego odwołań. Nadmienił, że stosowanie i powoływanie się na wyłącznie jako podstawowej klasyfikacji, ILO 1980 uważa za nieuzasadnione w stawianiu diagnozy lekarskiej. Podniósł, że jego zdaniem w 2012 r. ma prawo do stosowania w celu postawienia rzetelnej diagnozy z rozwiązań techniki medycznej na miarę 2012 r. Podkreślił, iż warunki jego pracy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem w związku z działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy, albo ze sposobem wykonywania pracy, stwarzały narażenie zawodowe, które mogło przyczynić się do powstania choroby pylicy płuc. Skarżący bardzo obszernie opisał przebieg swojej choroby oraz kolejne badania. Szeroko i szczegółowo wywodził dlaczego jego zdaniem badanie HRCT jest badaniem dokładniejszym niż badanie RTG. W opinii skarżącego zadaniem organów państwowych jest dochodzenie do ustaleń na podstawie najnowszych i najdokładniejszych metod diagnozowania stosowanych w medycynie, a wyników z badań tomograficznych których udostępnienie oferował, nie wzięto pod uwagę. W opinii skarżącego wiarygodność owych wyników nie powinna budzić wątpliwości ponieważ były wykonywane w placówce medycznej, która ma na pewno wszelkie ceryfikaty na wykonywanie takich badań działając na terenie Rzeczpospolitej Polskiej i jest pod stałą kontrolą organów do tego powołanych.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2012 r. uczestnik [...] Sp. z o.o. w D. G. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku wskazał, że zgodnie z art. 235¹ K.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Przedmiotem badania organu, celem stwierdzenia choroby zawodowej jest więc ustalenie charakteru schorzenia (istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych), ustalenie warunków pracy (narażających na powstanie tej choroby) oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), określane dalej w skrócie jako rozporządzenie. Rozporządzenie określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

W pozycji 3/1 w wykazie chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia umieszczone zostało schorzenie pylica krzemowa, dla którego nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

W toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy pozwalający zasadnie przyjąć, że skarżący w całym okresie zatrudnienia pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie podzielił ustalenia i wnioski organów orzekających w sprawie, nadto okoliczność ta nie jest sporna.

Dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było jeszcze rozpoznanie tego schorzenia przez uprawnioną placówkę diagnostyczną.

W związku z powyższym skarżący był badany w dwóch takich jednostkach medycznych, orzeczenia wydane w sprawie skarżącego były zasadniczo zbieżne.

W wyniku badań skarżącego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. -Poradni Chorób Zawodowych w S., lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc wym. w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych ujętego w rozporządzeniu. Zaznaczyli, iż wykonane badanie radiologiczne z [...] września 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Podkreślili, że skarżący [...] października 1998 r. był operowany w Klinice [...] w Z. z powodu guza płata dolnego płuca lewego a wynik badania histopatologicznego Nr[...]wykazał: "Guzek pyliczy z odczynem zapalnym złożony z histiocytów. Utkania npl nie znaleziono". Lekarze podnieśli, iż w okresie 11 do 13 czerwca 2002 r. skarżący J. G. był hospitalizowany w Klinice [...] w Z., a w opisie zdjęcia rtg płuc wskazano na: "dyskretne zmiany włókniste u podstawy płuc". W opinii wskazano, że we wnioskach z badania TK klatki z [...] lutego 2011 r. stwierdzono: "Obustronnie w dolnych partiach płuc widoczne są liczne pozapalne zwłóknienia oraz zrosty przeponowo-opłucnowe, poza tym obraz narządów klatki piersiowej w granicach normy". Stąd też – w opinii lekarzy diagnostów - wyniki badań obrazowych płuc, opisane powyżej, jak również pojedynczy "guzek pyliczy" o niecharakterystycznym obrazie histopatologicznym (w opisie brak jest informacji o obecności makrofagów lub szkliwieniu w obrębie guzka) nie uzasadniają rozpoznania pylicy płuc. Lekarze zaakcentowali, że podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 roku, a badanie radiologiczne z [...] września 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających.

Sąd pierwszej instancji zauważył dalej, że również w toku ponownych badań w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., lekarze specjaliści po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji, w tym zdjęć RTG klatki piersiowej w orzeczeniach lekarskich z [...] lutego i [...] czerwca 2012 r. również nie znaleźli podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Lekarze diagności podkreślili, że radiogram klatki piersiowej skarżącego z [...] września 2011 r. (z zewn.), oceniony zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r., nie wykazuje obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Wskazali, że wykonanym badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji, a w badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie wykazano cech niewydolności oddechowej. Objaśniając zastrzeżenia skarżącego wniesione przez J. G. wyjaśniono, że rozpoznania stawiane przez lekarza leczącego i zamieszczone w wypisie są – zdaniem lekarzy IMPiZŚ niemiarodajne, gdyż w uprzednio wykonanych zdjęciach płuc, jak i w tomografii nie potwierdzono zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc, zaś pojedynczy guzek pyliczy nie upoważnia do rozpoznania pylicy płuc.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji - zrozumiałe jest stanowisko jednostek diagnostycznych i organu odwoławczego co do koniecznych objawów radiologicznych, by mogły być one kwalifikowane jako pylica. Niewątpliwie dla celów terapeutycznych celowe jest wykrycie zmian chorobowych jak najwcześniej, i to przy użyciu coraz lepszego sprzętu medycznego. Natomiast dla diagnostyki chorób zawodowych właściwe jest stosowanie jednolitych dla wszystkich procedur i opieranie się na wynikach, które w sposób w miarę pewny pozwalają zakwalifikować określone objawy jako chorobę znajdującą się w wykazie chorób zawodowych, co niekoniecznie jest możliwe w jej początkowych studiach. W tym kontekście należy rozumieć potraktowanie przez jednostki diagnostyczne badań HRCT jako niereferencyjnych. Wynika to z całościowo potraktowanej treści orzeczeń lekarskich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wskazane orzeczenia lekarskie zostały wydane przez uprawnione specjalistyczne jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań oraz analizy dokumentacji medycznej skarżącego, a skoro tak to wiążące są dla organu wnioski sprecyzowane przez jednostkę orzeczniczą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro opinia ma charakter opinii biegłego, to organ prowadzący postępowanie jest nią związany.

Sąd pierwszej instancji również za całkowicie nieuprawnione uznał twierdzenia skarżącego zdającego się sugerować, że niejako wiarygodniejsze są opinie trzech profesorów, których był pacjentem. Opinie w sprawie zostały wydane przez lekarzy którzy spełniają kryterium zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Kwestię tę wyjaśniają jednoznacznie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 110, poz. 736) wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570), gdzie wyraźnie wskazano w § 1, że specjalizacjami lekarskimi, niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem § 2 i 3, są:

1) medycyna pracy;

2) medycyna przemysłowa;

3) medycyna morska i tropikalna;

4) medycyna lotnicza;

5) medycyna kolejowa;

6) medycyna transportu,

w § 2, iż orzecznictwo lekarskie w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych wykonuje lekarz specjalista chorób zakaźnych albo lekarz specjalista medycyny pracy lub medycyny przemysłowej, po zasięgnięciu opinii lekarza specjalisty chorób zakaźnych, a w przypadku gruźlicy - po zasięgnięciu opinii lekarza specjalisty chorób płuc, a w § 3, że orzecznictwo lekarskie w zakresie choroby zawodowej, w odniesieniu do pracownika leczonego w zakładzie opieki stacjonarnej z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby mogącej być chorobą zawodową, wykonuje specjalista w dziedzinie medycyny odpowiedniej dla tej choroby, zatrudniony w tym zakładzie.

Stąd też w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób podzielić zarzutów skarżącego odnośnie kompetencji lekarzy orzeczników wydających opinie w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, a orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Jednocześnie wyłącznie na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia.

WSA w Gliwicach uznał, że organ odwoławczy w oparciu o art. 80 K.p.a. dokonał oceny uzupełniającego orzeczenia lekarskiego mającego walor opinii biegłego i słusznie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Uprawnione jednostki organizacyjne w postępowaniu orzeczniczym nie stwierdzając u skarżącego choroby zawodowej, wiarygodnie uzasadniły swoje stanowisko. Zagrożenie zachorowania na chorobę zawodową na skutek szkodliwych warunków pracy nie musi oddziaływać jednakowo na wszystkich pracujących. Jak w każdej chorobie wiele czynników powoduje zachorowanie i to nie tylko tych, które oddziałują z zewnątrz, ale także takie, które związane są z danym człowiekiem, jak uwarunkowania genetyczne, podatność, brak odporności, wiek, inne choroby i wiele innych związanych z daną jednostką chorobową.

Oceniając zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie cierpi na schorzenie zawodowe płuc, co pozostaje zdaniem skarżącego w sprzeczności z wynikami przeprowadzonych u niego badań, Sąd pierwszej instancji uznał, że jest on chybiony, wskazując, iż sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, że zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać ich uzupełnienia, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce.

Jak wynika z wyżej cytowanego przepisu art. 235² K.p. oraz opisu z pozycji 3/1 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia samo wystąpienie objawów nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej pylicy krzemowej płuc nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Dodatkowo organ odwoławczy wypełnił obowiązki wynikające z art. 10 K.p.a.

Uznając, że nie jest uprawniony do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy orzeczników specjalistycznej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, rozstrzygnął sprawę zgodnie z prawem.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do negowania twierdzeń skarżącego, że warunki jego pracy w narażeniu były trudne i cierpi na schorzenie dróg oddechowych, jednocześnie uznając, że nie wpływa to w żadnej mierze na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zarzucając, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy, niewyjaśnienie podniesionych w skardze zarzutów oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a w konsekwencji uznanie, że Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji, że należy utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w D. G. z [...] lipca 2012 r. (nr [...]), odmawiającą stwierdzenia u Skarżącego J. G. choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc wymienionej w pozycji 3.1 wykazu chorób zawodowych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., podczas gdy z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że:

badania mające na celu ustalenie stanu zdrowia skarżącego kasacyjnie wykazały istnienie zmian uzasadniających stwierdzenie istnienia choroby zawodowej - pylicy krzemowej,

skarżący kasacyjnie wykonywał pracę zawodową w warunkach narażających go na działalnie czynników wywołujących chorobę zawodową - pylicę krzemową,

Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego została wydana w oparciu o badania i wyniki wykonane na podstawie zaleceń Międzynarodowego Biura Pracy wydanych w 1980 r., podczas gdy zalecenia te służą wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzonych w badaniach radiologicznych objawów. Zalecenia te nie zwalniają natomiast lekarzy od szczegółowego ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Skarżący kasacyjnie argumentował, że twierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc, z powołaniem na wytyczne MBO ILO jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych, a w konsekwencji skutkuje naruszeniem prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako powołanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny odczytał zarzuty skargi kasacyjnej z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, zakładającej, że celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i uznał, że na aprobatę zasługuje zarzut skarżącego kasacyjnie, wywiedziony w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

W rolę, jaką sprawuje wojewódzki sąd administracyjny, wpisana została kontrola postępowania administracyjnego, w tym fazy dowodowej, poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej. W zakresie kognicji sądu I instancji mieści się zarówno zbadanie czy materiał dowodowy wystarczający, jak również czy doszło do jego prawidłowej oceny oraz czy uchybienia w tym zakresie mogą być postrzegane jako przesłanka do uwzględnienia skargi. Wnioskowanie w tym zakresie oparte jest na dwóch przesłankach, wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., a nieodzownym elementem tej kontroli jest weryfikacja zachowania przez organ wymogów wynikających z przepisów K.p.a. Zważywszy bowiem na brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. należy skonstatować, że w granicach kognicji sądu leży nie tylko zbadanie doszło do wspomnianych uchybień, ale również czy miały one istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w tym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP) w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], jak i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMPiZŚ) w S., nie zostało poddane wnikliwej analizie z punktu widzenia tego, czy w istocie odpowiadają wymaganiom określonym w treści art. 84 § 1 K.p.a., w tym znaczeniu czy nie są pozbawione należytego uzasadnienia i jako takie mogą służyć za podstawę wydania decyzji.

To bowiem na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka orzecznicza stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. Zadaniem organu administracji jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia.

Jakkolwiek z treści powołanego wyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. wynika, że organ sanitarny jest związany wnioskami płynącymi z opinii jednostek orzeczniczych, to jednak nie budzi wątpliwości, że nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Skoro, bowiem omawiane orzeczenia są opiniami w rozumieniu art. 84 K.p.a., to podlegają weryfikacji tak, jak każdy inny dowód w sprawie, zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a., powinny być ocenione w odniesieniu do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie (opinie) zbyt lakoniczne i nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u osoby badanej jednostki chorobowej, organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej.

Kolejnym kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując oceny materiału dowodowego jest zachowanie jego wszechstronności. Należy bowiem zauważyć, że zawarta w obu orzeczeniach diagnoza oparta została na ocenie obrazu radiologicznego płuc przeprowadzonej zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r.

Tymczasem posługiwanie się zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w ich opiniach. Pogląd ten, prezentowany w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 43/14, 8 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 926/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/13, CBOSA), podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem jest również Rzeczpospolita Polska, w świetle art. 10 Konstytucji tej organizacji, ma charakter stałego sekretariatu i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Sporządzona przez ten organ "Klasyfikacja" jest więc jedynie zbiorem zaleceń, a nie wiążących reguł i nie może być podstawą do tworzenia prawnej definicji choroby pylicy.

Zaakcentować przyjdzie, iż choroba zawodowa "pylice płuc" (pkt 3) nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Po myśli art. 237 § 4 K.p. jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące choroby, jest minister właściwy do spraw zdrowia, który został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki, jednak do chwili obecnej brak jest takich przepisów.

W konsekwencji, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych u skarżącego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań oraz podać z jakich to właściwie przyczyn (wielkości, ilości, kształtu itp.) nie można ich zdiagnozować jako pylicy płuc. Organ winien wyjaśnić z jakich przyczyn nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego i co stanowi o stwierdzeniu tej choroby, biorąc pod uwagę kompletność materiału dowodowego w tym zakresie i treść orzeczeń (opinii) lekarskich. W szczególności orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP) w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] nie daje podstaw do powzięcia wiedzy w tym zakresie, a takie braki czynią decyzję przedwczesną.

Zauważyć przyjdzie, iż organ odwoławczy nie poczynił rozważań w kwestii wyjaśnienia jakie zmiany należy uznać za "dostateczne" dla stwierdzenia pylicy płuc, a odwołanie się standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. należy uznać za niewystarczające dla uzasadnienia stanowiska organu. Wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi nie wyjaśniono zatem wszelkich okoliczności sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię przedstawioną wyżej i ponownie oceni skarżoną decyzją.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.