Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1218/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi "C" Spółka z o. o. – [...] Spółka jawna z siedzibą w W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wymierzono "C[...]" Sp. z o. o. III Spółka Komandytowo- Akcyjna z siedzibą w W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku Galerii Handlowo- Usługowo-Rozrywkowej "T[...]" zlokalizowanego w N. przy ul. [...] bez stosownego pozwolenia na użytkowanie w kwocie [...].

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła "C[...]" Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. reprezentowana przez r.pr. S. K.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, art. 59g oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z poz. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu [...]WINB w K. stwierdził, że materiał dowodowy zebrany podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. oraz dodatkowe materiały prasowe, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. stanowią wystarczający dowód na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą PINB dla M. wydał w dniu [...] października 2013 r.

Konsekwencją naruszenia przez inwestora dyspozycji przepisu art. 54 ustawy prawo budowlane było wymierzenie kary na podstawie art. 57ust. 7 ww. ustawy.

Zdaniem [...]WINB w K. sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń i koresponduje z treścią art. 59f i art. 57 ust 7 ustawy prawo budowlane.

Uznano, że organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu - [...], współczynnik kategorii obiektu - [...], jak i jego kubaturę - [...] m3, określającą współczynnik wielkości obiektu - [...]a w konsekwencji, również kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości [...] zł.

Organ II instancji wskazał przy tym, że wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organowi administracji możliwości jej miarkowania.

W dalszej części uzasadnienia odniesiono się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w zażaleniu uznając je za bezzasadne.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "C[...]" z o.o.-I[...]" spółka jawna z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. S. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

1) Art. 55 i 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie,

Art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,

Art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

Art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik strony wskazał na poważną wadę rozstrzygnięcia organu II instancji polegającą na wskazaniu wysokości wymierzonej kary w kwocie innej niż została wyliczona w postanowieniu organu l instancji oraz innej niż wskazywana w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego.

Z rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została wymierzona w wysokości [...] zł, podczas gdy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wymierzył karę w wysokości [...] zł. W tym stanie rzeczy autor skargi stwierdził, że w rozstrzygnięciu organu II instancji wysokość należnej kary nie została w sposób prawidłowy określona, co może rodzić poważne komplikacje na etapie wykonania postanowienia.

Nadto zarzucono, że zaskarżone postanowienie wprowadza wątpliwości co do rzeczywistej wysokości nałożonej kary. Nie można przy tym uznać, że jest to nieistotna omyłka organu, skoro ma ona decydujące znaczenie dla precyzyjnego określenia zakresu nałożonych na inwestora sankcji.

Strona skarżąca zakwestionowała również samą możliwość wydania postanowienia o nałożeniu kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie już po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu Galerii została wydana w dniu [...] października 2013 roku, natomiast postanowienie o nałożeniu kary dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem ponad miesiąc po zakończeniu postępowania w ramach którego organ dokonuje kontroli budowy i może wymierzyć sankcje z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości (polegających na niezgodności inwestycji z projektem, czy też na przedwczesnym przystąpieniu do użytkowania obiektu).

Podkreślono, że usytuowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane, a także jego ścisłe powiązane z przepisem art. 59f ust. 1 tej ustawy wskazuje, że kwestia wystąpienia przesłanek do wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oceniana jest i rozstrzygana w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie jest to zatem odrębne postępowanie, ale wyłącznie kwestia incydentalna rozpatrywana w ramach postępowania głównego, dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie administracyjne (na co wskazuje również rozstrzyganie tej kwestii w formie postanowienia).

Tym samym należy uznać, że po zakończeniu postępowania głównego brak jest podstaw prawnych do wydawania rozstrzygnięć w kwestiach incydentalnych, które winny być w ramach postępowania głównego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a. wskazano na fakt, że organ, poza stwierdzeniem, iż budynek jest użytkowany, nie wskazał w uzasadnieniu na żadne okoliczności potwierdzające fakt użytkowania budynku. W szczególności nie stwierdził on czy w budynku tym jest prowadzona działalność handlowa. Samo powołanie się na niesprecyzowane informacje prasowe i reklamy nie sposób natomiast uznać za wystarczające dla wymierzenia surowej sankcji z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu Galerii. Organ nie ustalił również, czy budynek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był użytkowany w całości, czy też w części, co stanowi niezwykle istotną okoliczność z punktu widzenia zasad wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane.

Zastrzeżenia strony skarżącej wzbudza również sposób przeprowadzenia kontroli, na podstawie której organ przyjął, że inwestor przystąpił od użytkowania budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kontrola ta była bowiem przeprowadzana kilkukrotnie (w dniach [...],[...] i [...] października 2013 roku), a o kontrolach prowadzonych w dniach [...] i [...] października 2013 r. inwestor nie był zawiadamiany zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 79 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zostały naruszone art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę postępowanie organów administracyjnych przeprowadzone zostało prawidłowo, wnikliwie i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktów: inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i pomimo tego obowiązku przystąpił do jego użytkowania decyzji takiej nie posiadając, a także, że kara została prawidłowo wyliczona w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny (kubaturę budynku).

Zdaniem Sądu za oczywistą omyłkę należy uznać wskazanie przez organ odwoławczy w komparycji zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej opisu rozstrzygnięcia organu I instancji kwoty [...] zł zamiast [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał sposób wyliczenia kary i prawidłową jej wysokość, zatem ta omyłka nie ma wpływu na ocenę prawidłowości i wykonalności rozstrzygnięcia. Ponadto [...]WINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne, w którym precyzyjnie wskazano jaką karę nałożoną na inwestora. W ocenie Sądu, uchybienie to, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które pociągałoby za sobą obowiązek uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Co więcej postanowieniem nr [...] z dnia [...] .08.2014r., znak [...] organ z urzędu sprostował ową oczywistą omyłkę.

Z analizy akt sprawy, w tym również z załączonych materiałów prasowych wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany od dnia [...] października 2013 r., tj. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie ([...] października 2013 r.). Okoliczność ta została potwierdzona przez organ I instancji podczas przeprowadzonych w dniach [...],[...],[...],[...],[...] października 2013 r. czynności kontrolnych.

Wbrew bezzasadnym zarzutom skargi, w protokołach kontroli wprost i wyraźnie wyszczególniono, które pomieszczenia są użytkowane (k.11 v. akt admin. [...]). Nie można się również zgodzić z autorem skargi, że organ administracyjny nie ustalił, czy budynek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był użytkowany w całości czy w części. Z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (str. 3) stwierdzenia - "inwestor nie użytkował całości obiektu (...)" należy a contrario wnioskować, że przedmiotowy obiekt był użytkowany częściowo. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym (np. protokół kontroli z dnia [...].10. 2013 r.). Rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Wyrok WSA w Szczecinie z 26.09.2013r., sygn. akt II SA/Sz 227/13

Nadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie (wbrew zarzutom skargi) nie naruszyły przepisów procesowych i nie spowodowały pozbawienia strony skarżącej czynnego udziału w sprawie, stosownie do art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

W odpowiedzi na powyższy zarzut strony należy zauważyć, że jego ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormowań zawartych w ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a.

Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81 a ust. 3) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 1015/09).

Kontrola odbyła się po wcześniejszym uzgodnień z pełnomocnikiem inwestora – D. W. i jego w obecności (przy udziale) (protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia [...],[...].10.2013 r.). Pełnomocnik inwestora do poczynionych przez organ ustaleń dotyczących użytkowania obiektu nie wniósł żadnych uwag.

Z treści art. 81 a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a.

Mając na uwadze treść znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin obiektu budowlanego, należy podkreślić, że odpowiadają one wymogom określonym w art. 68 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Należy podkreślić, że uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie – Prawo budowlane (w ww. art. 81 a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11).

W tym miejscu należy zauważyć, że pomimo, iż z istoty czynności kontrolnych wynika, że nie obowiązuje w ich przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych, to organ I instancji ustalił z pełnomocnikiem strony skarżącej termin kontroli zakończonej budowy Galerii (v. adnotacja urzędowa k. [...]). Powyższe stanowi odpowiedź na zarzut strony skarżącej o braku zawiadomienia o czynnościach kontrolnych sformułowany w uzasadnieniu skargi.

Niemniej Sąd raz jeszcze zauważa, że wszystkie czynności kontrolne przeprowadzone w sprawie odbyły się w obecności pełnomocnika inwestora (skarżącej), a więc podmiotu, o którym mowa w art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, który do poczynionych ustaleń nie wniósł żadnych uwag.

W kontekście zarzutów skargi dostrzec również trzeba, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie w art. 61 § 4 stanowią o konieczności zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Sąd zauważa też, że brak określenia w Kodeksie formy wszczęcia postępowania powoduje, iż za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność organu wobec strony. Taką czynnością może być zarówno czynność kontrolna przeprowadzona w oparciu o ww. art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, jak i pismo organu informujące o wszczęciu postępowania. Zatem, PINB mógł po pierwsze - przeprowadzić oględziny przedmiotowego obiektu (bez uprzedzania o nich na siedem dni przed terminem), a po drugie - przyjąć, iż czynności kontrolne jakie przeprowadził w dniu [...].10.2013 r. (w obecności inwestora skarżącej) stanowią pierwszą czynność wobec strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, a zarazem materiał dowodowy w tej sprawie. Takie działanie organu nadzoru budowlanego uzasadnione jest m.in. specyfiką spraw prowadzonych przez ten organ (i należących do jego właściwości).

Zarzutem wymagającym szczegółowego rozważenia i wyjaśnienia jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy prawo budowlane.

Tytułem wstępu należy wskazać, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego - między innymi - po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego).

Interpretację tych regulacji wypada rozpocząć od przeanalizowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który konstytucyjnością przepisu art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane zajmował się kilkukrotnie.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009r. nr 5/A, póz. 64, badając konstytucyjność tego przepisu, wskazał, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zwrócił uwagę, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". Dlatego też potwierdził daleko idącą swobodę ustawodawcy, wynikającą z faktu, że wymienione 'czynniki (wielkość obiektu, czas samowolnego użytkowania, majętność sprawcy) nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości wynikających z prawa budowlanego. Podkreślił, że surowość sankcji uzasadniona jest koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować każdego inwestora, by należycie wypełniał on swe obowiązki. Przypomniał ratio legis regulacji - dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska "samowoli użytkowej".

Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, póz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2).

W wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. SK 3/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca. Stwierdził jednak, że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych, a niskie kary nie odniosłyby zamierzonego skutku. Podkreślono też, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (tak: wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/01).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stoi na stanowisku, że interpretacja kwestionowanych przepisów winna odbywać się z uwzględnieniem powołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem z uwzględnieniem celu dla którego sankcje za "samowolę użytkową" zostały ustalone.

W tym kontekście warto również zaznaczyć, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest obowiązkiem pozyskania i przedstawienia przez inwestora licznych dokumentów i wysiłek ten stanowi istotny element procesu budowlanego. Dokumenty te określone m.in. w art. 56 i 57 to w szczególności oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Każdy z tych dokumentów ma zagwarantować, że konkretny interes publiczny: ochrona środowiska, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - zostanie zagwarantowany i zabezpieczony.

Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należy, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09, niepubl.).

W niniejszej sprawie na inwestorze bez wątpienia ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Słusznie podniósł organ II Instancji, że w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze wymóg określony w art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zainteresowany musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może wziąć pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności, które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (która to okoliczność zdaniem strony skarżącej uzasadnia odstąpienie od wymierzenia kary).

Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 p.b. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, gdyż późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy traktować już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie do użytkowania – wyrok WSA w Kielcach z 23.08.2013r., sygn.. akt II SA/Ke 247/13. Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana za zdarzenie polegające na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem określonych przepisów. Nie może ona więc być wymierzana z powodu istnienia określonego stanu. Wynika to z użycia przez ustawodawcę słowa "przystąpienie", które odnosi się do zdarzenia jednorazowego – wyrok WSA w Gdańsku z 13.03.2013r., sygn. akt II SA/Gd 55/13. W konsekwencji uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania" nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 p.b. – wyrok WSA w Gliwicach z 10.04.2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12

Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art. 55 cyt. ustawy), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Adresatem art. 57 ust. 7 p.b. jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. – wyrok WSA w Rzeszowie z 3.12.2013r., sygn. akt II SA/Rz 868/13

W niniejszej sprawie inwertor bez żadnych wątpliwości miał wiedzę i świadomość, że zanim rozpocznie użytkowanie obiektu, jest obowiązany uzyskać ostateczną decyzję zezwalającą na użytkowanie. Mimo to lekceważąc swój obowiązek wynikający z przepisów prawa do użytkowania przystąpił.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że z obiektu, w którym prowadzona jest działalność handlowo-usługowo-rozrywkowa, korzysta ludność, a jak wynikało z materiałów prasowych – w dniu otwarcia galerii (26.10.2014r.) w znacznej liczbie. Skoro inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to nie ma żadnej pewności, że zapewnione zostało choćby bezpieczeństwo pożarowe budynku i osób w nieprzebywających. Funkcją uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest przede wszystkim zapewnienie weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, czy oddawane do użytkowania obiekty budowlane są zgodne z przepisami i mogą być użytkowane w sposób bezpieczny i niezagrażający życiu i zdrowiu użytkowników.

Z przedstawionych powyżej powodów, Sąd nie uwzględnił zarzutów procesowych skargi. Nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów, w tym art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie stwierdził też, aby kwota nałożonej kary została wadliwie przez organy ustalona. Organy obu instancji przedstawiły dokładny sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na

podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.