Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 6, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku Z. S. z dnia [...] lipca 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 października 2018 r. Z. S. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego.

Stan sprawy, w której wniesiono skargę przedstawia się następująco:

W dniu 20 lipca 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wskazując w urzędowym formularzu, że wniosek dotyczy wykonania robót budowlanych w postaci "adaptacji budowli infrastruktury osiedlowej". Nazwę planowanej inwestycji skarżący określił jako: "apteka ogólnodostępna z osiedlową przychodnią zdrowia". Inwestycja ma być realizowana na działach o nr ew. [...] i [...], położonych w Ś., przy ul. [...]. W załączonej do wniosku informacji uzupełniającej skarżący wskazał, że jego wniosek jest "kontynuacją postępowań" wszczętych na podstawie wniosków strony pochodzących z różnych dat w okresie od 30 marca 2012 r. do 30 marca 2018 r. Skarżący stwierdził że w aktach tych postępowań znajdują się dokumenty i oświadczenia stanowiące materiał do rozpoznania ponowionego wniosku o pozwolenie na budowę.

Pismem z 1 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Starosta wezwał skarżącego do uzupełnienia lub dostarczenia prawidłowo wypełnionego wniosku, dostarczenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zlikwidowania we wniosku

i oświadczeniu wszelkich dopisków nie wynikających z wzoru urzędowego, dostarczenia oświadczenia o ewentualnym przeniesieniu czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z dowodami złożonymi przy wniosku z 2013 r. lub dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia nowych projektów budowlanych związanych z planowaną inwestycją. Termin uzupełnienia braków określono na 21 dni, wezwanie doręczono skarżącemu 6 sierpnia 2018 r.

W terminie otwartym skarżący złożył pismo z 8 sierpnia 2018 r., w którym stwierdził, że "ogranicza przedmiotowy wniosek do zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego w 2013 r.". Do pisma skarżący dołączył formularz wniosku o pozwolenie na budowę, określony jako "skorygowany", w którym dokonał skreśleń i naniósł poprawki.

Pismem z 20 sierpnia 2018 r. Starosta poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, w związku z nieusunięciem braków. W piśmie wskazano, że uzupełniony (skorygowany) wniosek zawiera nadal braki

i nieprawidłowości, w postaci: nieprawidłowego oznaczenia rodzaju i nazwy planowanej inwestycji, wykreślenia identyfikatora jednostki ewidencyjnej działki, wykreślenia załącznika w postaci oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, załączenia druku, który nie dotyczy uzupełnień wynikających z treści wniosku. W ocenie organu nieprawidłowe i niekompletne jest również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż skarżący nie podał pełnego identyfikatora obrębu ewidencyjnego działki ani prawidłowego tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w dołączonych dokumentach nie zlikwidowano wszystkich informacji nie wynikających z treści wniosku oraz oświadczenia, nie dołączono również jednoznacznego oświadczenia o ewentualnym przeniesieniu czterech egzemplarzy projektu złożonych w 2013 r.

29 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło kolejne pismo, w którym, nawiązując do pisma organu z 20 sierpnia 2018 r., skarżący oświadczył, że składa "dostosowany do zmienionego (po podziale) oznaczenia działek, na których przewidziana jest realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego". Skarżący ponownie oświadczył, że przedmiotem postępowania jest projekt budowlany złożony w 2013 r. Do pisma dołączono "skorygowany" wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi udzielonej pismem z 7 września 2018 r. Starosta poinformował skarżącego, że jego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został już pozostawiony bez rozpoznania.

Pismem z 13 września 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie, jednak postanowieniem z [...] r. Wojewoda L. stwierdził, że Starosta nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Wojewody skarżący nie złożył prawidłowo wypełnionego wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Staroście bezczynność w sprawie jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, podnosząc, że organ arbitralnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że sprawa toczy się już od roku 2012 i była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił w należyty sposób, z jakiego powodu pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Na obecnym etapie postępowania dowodowego organ mógł przynajmniej wydać decyzję (nawet odmowną), od której skarżącemu służyłyby środki zaskarżenia. Skarżący wskazał jednoznacznie, jakiego projektu budowlanego dotyczy jego wniosek, nie składał żadnego innego. Oznaczenie identyfikatora podane przez skarżącego jest zgodne z informacjami podanymi w wydziale geodezji Starostwa, ponadto jest to fakt znany organowi z urzędu. Skarżący podniósł, że w powoływanym przez organ akcie wykonawczym brak jest ustalonego prawnie wzoru druku wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że to na inwestorze spoczywa ciężar złożenia kompletnej i aktualnej dokumentacji budowlanej, na podstawie której można wydać decyzję zgodną z jego oczekiwaniem.

W piśmie procesowym z 17 stycznia 2019 r. skarżący zarzucił, że organ nie wskazał konkretnych braków wniosku, które uniemożliwiłyby wydanie decyzji (nawet odmownej). Wskazał również na przypadek wydania decyzji w podobnej sprawie, na rzecz innej osoby, powiązanej z lokalną władzą samorządową, pomimo niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, wniesionego w dniu 20 lipca 2018 r.

Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). W związku z tym instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jej celem jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r., I SAB/Wa 84/18).

Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu.

W rozpoznawanej sprawie zarzucana przez skarżącego bezczynność wynika z pozostawienia przez Starostę wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę (ograniczonego późniejszym oświadczeniem do zatwierdzenia projektu budowlanego).

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził dwa różne tryby usuwania braków we wniosku o pozwolenie na budowę, w zależności od rodzaju tych braków: czy są to braki stricte formalne, czy też braki w zakresie elementów podlegających merytorycznej ocenie organu przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku braków w zakresie elementów, które organ sprawdza przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b.) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). Z kolei braki inne niż dotyczące elementów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b. podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przy czym wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku (art. 33 ust. 6 P.b.).

Powyższe regulacje determinują kierunek działania organu w sytuacji stwierdzenia braków we wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączanej dokumentacji: organ powinien przede wszystkim rozważyć, czy wniosek nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia (z uwzględnieniem procedury usunięcia braków w zakresie elementów podlegających ocenie merytorycznej, wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b.), czy też nie sposób nadać mu dalszego biegu, ze względu na zaistniałe braki natury formalnej. Trzeba zastrzec, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia musi być traktowane jako instytucja wyjątkowa, którą organ stosuje wówczas, gdy nie ma możliwości nadania sprawie dalszego biegu, czyli rozpatrzenia wniosku merytorycznie.

Przenosząc powyższe wstępne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że choć niewątpliwie wniosek skarżącego zawierał pewne braki i nieścisłości, to jednak podane przez organ przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie były okolicznościami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

W piśmie z 20 sierpnia 2018 r., informując skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wymienił cały szereg braków i błędów zawartych w złożonym przez skarżącego formularzu wniosku o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do argumentów podanych przez organ należy na wstępie poczynić dwie uwagi natury ogólnej co do funkcji urzędowego formularza wniosku o pozwolenie na budowę (wzór zawarty w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę; Dz. U. z 2016 r., poz. 1493).

Z jednej strony niewątpliwie to obowiązkiem inwestora jest precyzyjne określenie przedsięwzięcia oraz przedłożenie wszelkich wymaganych prawem dokumentów, tak aby umożliwić dokonanie właściwej oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z drugiej jednakże strony trzeba pamiętać o tym, że urzędowy formularz wniosku o pozwolenie na budowę ma pełnić rolę pomocniczą – ma służyć precyzyjnemu określeniu uwarunkowań planowanej inwestycji w taki sposób, aby umożliwić prawidłową jej ocenę z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Nie może być traktowany jako źródło swoistych "pułapek" dla inwestora, które umożliwią formalne "pozbycie się" wniosku przez organ.

Odnosząc się do poszczególnych argumentów organu, wskazanych w piśmie z 20 sierpnia 2018 r. jako przyczyny pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania należy wskazać co następuje:

Po pierwsze, zdaniem organu w punkcie 4 i 5 formularza nieprawidłowo oznaczono rodzaj i nazwę planowanej inwestycji. Skarżący zaznaczył w pierwotnym wniosku pole: "Wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione" i dopisał: "adaptacja budowli infrastruktury osiedlowej". Dopisek skarżący usunął w poprawionym wniosku (w związku z wezwaniem do usunięcia braków). Określając nazwę planowanej inwestycji skarżący wskazał: "apteka ogólnodostępna z osiedlową przychodnią zdrowia" a następnie: "apteka i lokale użytkowe". Co do rodzaju planowanej inwestycji należy zauważyć, że poprzednio składany wniosek i projekt budowlany skarżącego został zakwalifikowany jako rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, na co wskazuje treść decyzji Wojewody L. z 8 czerwca 2015 r. (nr [...]), będąca przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach II SA/Lu 453/15 i II OSK 678/16. Skoro skarżący wnosił o zatwierdzenie tego samego, wcześniej złożonego projektu (o czym będzie mowa dalej), powinien zaznaczyć te pola w punkcie 4 formularza. Błędne jest również dodanie dopisku "adaptacja budowli infrastruktury osiedlowej" – to pojęcie nieznane ustawie. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę intencje skarżącego, niewłaściwe zakreślenie pól w formularzu nie stanowiło jednak błędu uniemożliwiającego nadanie wnioskowi dalszego biegu. Uwzględniając fakt, że skarżący składał wniosek o zatwierdzenie tego samego projektu budowlanego co wcześniej oraz ewentualnie żądając od skarżącego wyjaśnień doprecyzowujących, organ był w stanie określić przedmiot robót budowlanych objętych wnioskiem. Dopiski zawarte w formularzu należało pominąć, skoro odwoływały się do pojęcia nieznanego ustawie (skarżący zresztą usunął dopisek w poprawionym wniosku). Z kolei nazwa planowanej inwestycji jest kwestią nie podlegającą ocenie merytorycznej w perspektywie przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę i/lub zatwierdzenia projektu budowlanego, trudno zatem traktować wątpliwości w tym zakresie jako przeszkodę w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku. Ponadto w tym kontekście aktualne jest poczynione wyżej spostrzeżenie, że wolą skarżącego było poddanie ocenie tego samego projektu, który złożył uprzednio.

Po drugie, organ zarzucił skarżącemu nieprawidłowe wskazanie identyfikatora obrębu ewidencyjnego. Zgodnie z § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów

i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, ze zm.), obręb w jednostce ewidencyjnej jest określony przez jego nazwę i numer lub wyłącznie przez numer. Jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia (Identyfikatory Obiektów Bazy Danych Ewidencyjnych), pkt 3 ust. 4 i 5: Identyfikator obrębu ewidencyjnego przyjmuje postać: WWPPGG_R.XXXX. Sekwencja liter "XXXX" we wzorze identyfikatora, oznacza numer ewidencyjny obrębu w jednostce ewidencyjnej, określony za pomocą liczb całkowitych w przedziale od 0001 do 9999. Organ ma rację o tyle, że skarżący nie podał w pełni prawidłowego, jednak ponownie nie jest błąd, który uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Po pierwsze, organ nie wykazał, aby na skutek podania niepełnego identyfikatora obrębu nie było możliwe precyzyjne ustalenie lokalizacji miejsca inwestycji. Po drugie, organ, nota bene prowadzący ewidencję gruntów

i budynków, bez trudu był w stanie skorygować niepełne oznaczenie identyfikatora obrębu ewidencyjnego.

Po trzecie, organ stwierdził, że skarżący w punkcie 7 formularza wykreślił załącznik – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Rzeczywiście, o ile w pierwotnie złożonym formularzu pole 7 jest wypełnione (skarżący wskazał jako załącznik oświadczenie), o tyle we wniosku poprawionym zapis ten jest wykreślony. Niesporne jest jednak, że skarżący zarówno do wniosku pierwotnego, jak

i poprawionego dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Ponownie mamy zatem do czynienia z błędem w wypełnieniu formularza, ale nie jest to błąd, który wykluczał merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Po czwarte, z wywodów organu wynika, że skarżący nie zastosował się prawidłowo do wezwania do usunięcia braków formalnych, ponieważ zarówno w pierwotnym, jak i poprawionym wniosku zaznaczył w punkcie 8 druk B4 oraz dołączył ten druk, podczas gdy druk ten dotyczy uzupełnień informacji zawartych w punktach 3, 5, 6 i 7 wniosku. Należy zgodzić się z organem, że informacje, które skarżący zamieszczał na druku B4 nie dotyczyły ani danych inwestora (pkt 3 formularza), ani nazwy planowanej inwestycji (pkt 5), ani danych planowanej inwestycji (pkt 6), ani wymienienia załączników do wniosku (pkt 7). W istocie wyjaśnienia, które skarżący zawarł w druku B4 powinny być złożone w ewentualnym odrębnym piśmie. Ponownie jednak błąd skarżącego trudno uznać za uniemożliwiający nadanie wnioskowi dalszego biegu. Od umiejscowienia wyjaśnień – nad druku B4 czy w odrębnym piśmie, nie zależy przecież ocena merytoryczna wniosku.

Po piąte, organ zarzuca skarżącemu braki w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia niepełnego identyfikatora obrębu ewidencyjnego była już analizowana wyżej, pozostałe zastrzeżenia dotyczyły braku wskazania prawidłowego tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał we wniosku dwie działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Kwestia działki nr [...] nie budzi wątpliwości, ponieważ skarżący dysponuje prawem użytkowania wieczystego tej działki. Problematyczna jest kwestia działki nr [...]. W pierwotnie złożonym oświadczeniu załączonym do wniosku o pozwolenie, skarżący określił swój tytuł prawny do tej działki (będącej własnością gminy), jako "użyczenie oraz dzierżawę". We wniosku poprawionym skarżący wskazał tą samą działkę, lecz wykreślił ją w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Niejasnego obrazu dopełnia treść korekty wniosku, złożonej już po informacji organu o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, w której skarżący wskazał na podział działki

nr [...] i podał trzy działki (powstałe w wyniku podziału): [...], [...] i [...]. W oświadczeniu załączonym do wniosku co do pierwszej działki wskazał na dzierżawę od gminy, co do pozostałych na bliżej nieokreślone "oświadczenie Burmistrza Miasta Ś.".

Przedstawione nieścisłości mogły wzbudzić po stronie organu uzasadnione wątpliwości co do prawa skarżącego do dysponowania na cele budowlane działką

nr [...] lub działkami powstałymi po jej podziale. Tym niemniej jednak obowiązkiem inwestora jest dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę nie tyle dokumentów wskazujących tytuł prawny do nieruchomości, lecz jedynie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto brak uprawnienia do dysponowania nieruchomością jest podstawą do wydania decyzji odmownej co do wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji, na etapie formalnej oceny wniosku wraz z oświadczeniem skarżącego, organ nie mógł pozostawić z tej przyczyny wniosku bez rozpoznania. Kwestia ta wchodzi już w zakres oceny merytorycznej, braki w tym zakresie są usuwane w trybie art. 35 ust. 3 P.b., a nieusunięcie braków skutkuje odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po szóste, jako jedną z przyczyn pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia organ wskazał na zamieszczone przez skarżącego zbędne dane, dopiski i informacje nie wynikające z formularza wniosku i załączników. Biorąc pod uwagę wskazane na wstępie funkcje pomocnicze, a nie rozstrzygające formularza, trudno uznać dopiski

i zbędne informacje za przeszkodę w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku. W tym zakresie trzeba przyznać rację skarżącemu, że dane i informacje nie wpływające na ocenę wniosku należy po prostu pominąć.

Po siódme, w ocenie organu skarżący nie dołączył jednoznacznego oświadczenia o ewentualnym przeniesieniu czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z dowodami złożonymi przy wniosku w 2013 r. W ocenie Sądu twierdzeniu temu przeczy analiza akt administracyjnych sprawy i składanych przez skarżącego dokumentów. W pierwotnie złożonym wniosku (w formularzu B4) skarżący wskazał, że jego wniosek "jest kontynuacją postępowań wszczętych na podstawie wniosków" składanych w różnych datach między 2012 a 2018 r. Stwierdził, że w aktach tych postępowań znajdują się dokumenty i oświadczenia niezbędne do "rozpoznania ponowionego wniosku". O ile stwierdzenia te mogły jeszcze budzić wątpliwości organu, to bezsprzecznie jednoznaczne w swej treści jest pismo skarżącego z 8 sierpnia 2018 r., stanowiące element odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia braków formalnych wniosku. W piśmie zawarte jest oświadczenie, że "strona ogranicza przedmiotowy wniosek do zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego w 2013 r. w czterech egzemplarzach do tut. Starostwa". Powstaje retoryczne pytanie, jakie jeszcze bardziej jednoznaczne oświadczenie miałby złożyć skarżący. Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie wskazują żadnego terminu formalnej dezaktualizacji projektu budowlanego. Jedynym ściśle określonym wymogiem odnoszącym się do upływu czasu jest to, że projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być sporządzony na aktualnej mapie (art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.). Aktualność projektu wymusza fakt, że będzie on podlegał ocenie z punktu widzenia uwarunkowań prawnych i faktycznych aktualnych na dzień rozpatrywania wniosku przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to już jednak kwestia oceny merytorycznej, a nie formalnej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie można również wykluczyć ponownego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z wykorzystaniem poprzednio złożonego projektu, nawet jeśli projekt był już przedmiotem oceny organu, choć należy w tym zakresie mieć na uwadze kwestie zakresu swoistej "powagi rzeczy osądzonej" w postępowaniu administracyjnym o czym będzie jeszcze mowa w dalszych wywodach. Wobec jednoznacznie wyrażonej woli skarżącego, że chce poddać ocenie organu projekt budowlany złożony już wcześniej, w 2013 r., kolejny raz trzeba stwierdzić, że również w tym aspekcie sprawy, na etapie oceny formalnej wniosku organ nie mógł pozostawić wniosku bez rozpoznania. Także ta analizowana kwestia wchodzi już w zakres oceny merytorycznej, a ewentualne braki w tym zakresie są usuwane w trybie art. 35 ust. 3 P.b.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że powołane przez organ w piśmie z 20 sierpnia 2018 r. przyczyny nie stanowiły przeszkody do nadania wnioskowi skarżącego dalszego biegu, a zatem nie dawały podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wobec powyższego organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego wniesionego 20 lipca 2018 r.

W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku nie przesądza ani o formie, ani o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Formułowanie na tym etapie wskazań co do dalszego postępowania jest możliwe jedynie na poziomie dość ogólnym.

Obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności rozważenie dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, z uwagi na fakt, że projekt budowlany, objęty wnioskiem był już przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ocena ta została wyrażona w ostatecznej decyzji Wojewody L. z [...] r. (nr [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Co więcej, decyzja ta uzyskała walor prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. (II OSK 678/16), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 grudnia 2015 r. (II SA/Lu 453/15) i oddalono skargę. Ze względu na zakaz wydawania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (co stanowi wadę kwalifikowaną wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), możliwość poddania tego samego wniosku pod ocenę merytoryczną jest uzależniona od stwierdzenia zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Ocena w tym zakresie leży oczywiście w gestii organu, Sąd nie może w tym zakresie formułować na tym etapie sporu żadnych wiążących wskazań.

W tym samym kontekście badania możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, zadaniem organu będzie ustalenie istoty żądań skarżącego, w związku z tym, że o ile wniosek złożony w dniu 20 lipca 2018 r. dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę, o tyle z pisma z 8 sierpnia 2018 r. wynika, że skarżący "ogranicza przedmiotowy wniosek do zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego w 2013 r.". Takie ograniczenie żądania jest dopuszczalne w świetle art. 34 ust. 5 P.b., zgodnie z którym inwestor, spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok.

Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, nie oznacza to jednak zwolnienia skarżącego z obowiązku współpracy z organem w wyjaśnieniu istotnych wątpliwości co do treści żądań i właściwego określenia uwarunkowań zamierzonej inwestycji. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że to rolą inwestora jest przedstawienie takiego wniosku o pozwolenie na budowę, który będzie nadawał się do merytorycznego rozpatrzenia.

Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazują dyrektyw, jakimi ma kierować się sąd wyznaczając organowi termin załatwienia sprawy o uwzględnieniu skargi na bezczynność. Nie ulega wątpliwości, że powinien to być termin realny, nawiązujący do ustawowych terminów załatwienia sprawy, choć terminy te nie są wiążące dla sądu (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 29 maja 2018 r., IV SAB/Wr 74/18). W przypadku pozwolenia na budowę przepisy Prawa budowlanego określają termin załatwienia sprawy w sposób autonomiczny w stosunku do regulacji ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 35 ust. 6 P.b.). W ocenie Sądu, uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy, odpowiednim terminem dla organu będzie termin jednego miesiąca. Należy wziąć pod uwagę fakt, że projekt był już przedmiotem oceny przez organ, w związku z tym – jak wskazano wyżej – w pierwszej kolejności obowiązkiem organu będzie rozważenie dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego. Konieczne do podjęcia czynności nie będą w tych okolicznościach sprawy wymagały tyle czasu, jak w przypadku konieczności merytorycznego rozpatrzenia wniosku, który po raz pierwszy jest przedmiotem oceny organu.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie Starosty nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz stanowiło konsekwencję błędnej oceny charakteru nieścisłości i uchybień zawartych we wniosku skarżącego. Do takiej błędnej oceny przyczynił się również sam skarżący, który podając zbędne, a niekiedy sprzeczne informacje, nie ułatwił organowi zrozumienia właściwych intencji wnioskodawcy, utrudniając poniekąd sprawne nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Okoliczności podane w piśmie procesowym skarżącego z 17 stycznia 2019 r. nie mogą być uwzględnione przez sąd w przypadku rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu. Potencjalnie wydanie decyzji na rzecz innego inwestora w analogicznych okolicznościach mogłoby stanowić okoliczność wymagającą merytorycznego odniesienia w przypadku wydania wobec skarżącego decyzji merytorycznej, zwłaszcza odmownej, w szczególności w kontekście zasady równego traktowania i ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Należy jednak zastrzec, że ani zasada równości, ani ochrona zaufania nie rodzą swoistego roszczenia o powielanie błędów przez organ, jeśli w analogicznej sprawie w odniesieniu do konkretnego podmiotu zostało wydane nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że są to uwagi czynione jedynie na marginesie, w związku z obowiązkiem sądu pełnego odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego. Uwagi te nie mają jednak bezpośredniego przełożenia na wynik rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 100 zł. Poniesienia innych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi, skarżący nie wykazał.