Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1495/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. i T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/14 w sprawie ze skargi B. H. i T. H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. H. i T. H. solidarnie kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. H. i T. H. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie wydania I. J. nakazu rozbiórki przegrody z siatki stalowej zamontowanej między miejscami postojowymi nr [...] i nr [...] w garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] [...] w W.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, działając na wniosek skarżących – współwłaścicieli garażu nr [...] - wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalizacji opisanych robót budowlanych (inwestycji). Na podstawie oględzin tej inwestycji oraz opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego z dnia 25 marca 2014 r. przedłożonej przez inwestorkę – właścicielkę garażu nr [...] - na żądanie organu budowlanego (art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), organ ustalił, że przegroda z siatki metalowej została zamontowana pomiędzy miejscami postojowymi w dwustanowiskowym garażu, na całej jego wysokości (od podłogi do sufitu) przy pomocy kątownika stalowego. Miejsca postojowe mają 2,51 – 2,54 m szerokości i ok. 6,15 m długości. Zamocowanie tej siatki nie spowodowało zmiany wysokości pomieszczenia i nie naruszyło przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać garaże dla samochodów osobowych (§ 102- 108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w tym przepisów dotyczących wentylacji pomieszczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr - [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, odmówił wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przegroda oddzielająca dwa miejsca postojowe w garażu nie wiąże się ze zmianą przeznaczenia użytkowania pomieszczeń, a jej wykonanie nie wymagało uzyskania zgody skarżących. Sporne roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 104 ust, 3 powołanego rozporządzenia stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m. z zachowaniem odległości miedzy bokiem samochodu a ścianą lub słupem co najmniej 0,5m. Wymiary te w stosunku do miejsc postojowych zostały zachowane, a nawet przekroczone.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 171 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że brak zgody [...] na wykonanie spornych robót budowlanych nie należy do organów nadzoru budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił poglądu wyrażonego w dołączonej do odwołania opinii technicznej, że "zdemontowanie grzejnika stwarza stan niezgodny z projektowanym, obniża warunki techniczne i bytowe w garażu". Wyjaśnił, że demontaż tego urządzenia w pomieszczeniu garażowym pozostaje poza reglamentacją przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z tym, nakładanie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia.

B. i T. H. zaskarżyli decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że w budynku przy ul. [...] [...] w W. znajdują się dwa odrębne garaże, a nie dwa lokale garażowe, w których są dwa miejsca postojowe przepisane do konkretnych lokali mieszkalnych. Według skarżących sporna inwestycja narusza § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ samochód który mógłby zostać zaparkowany na miejscu postojowym należącym do nich nie mógłby być szerszy niż 150 cm (szerokości miejsca postojowego 250 cm minus 50 cm z każdej strony od ściany bocznej). Wynika z tego, że miejsce postojowe skarżących nie spełnia wymogów rozporządzenia. Zdaniem strony przebudowa lokalu garażowego powinna być poprzedzona zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego oraz uzyskaniem zgody pozostałych właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę B. H. i T. H. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że nie ma podstaw prawnych do zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako przebudowy. Sąd podkreślił, że ażurowa przegroda nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych tych miejsc postojowych. Ta cecha inwestycji świadczy o tym, że nie jest to przebudowa garażu, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, że metalowa przegroda oddziela dwa stanowiska garażowe (miejsca postojowe), których wymiary (2,51-2,54 szerokości i ok. 6,15 długości) są zgodne z przepisem § 104 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między bokiem samochodu, a ścianą lub słupem – co najmniej 0,5 m. Istotne jest również to, że odległość 0,5 m od ściany lub słupa dotyczy wyłącznie jednego boku samochodu, co wynika wprost z § 104 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

W konsekwencji zdaniem Sądu organ prawidłowo odmówił wydania decyzji o nakazie rozbiórki tej inwestycji.

B. H. i T. H. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1173/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że sporne prace nie były przebudową

- § 104 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację i nieuzasadnione przyjęcie, że warunek odstępu 0,5 m od ściany garażu dotyczy wyłącznie jednego boku samochodu.

W skardze kasacyjnej postawiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe przedstawienie przyczyn dla których Sąd I instancji uznał, że spełnione są graniczne warunki dla miejsc postojowych powstałych w wyniku przebudowy oraz nieodniesienie się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych przez skarżących i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli powyższe zarzuty i podkreślili, że w wyniku spornych robót budowlanych uległy zmianie parametry użytkowe lokalu garażowego. Zdaniem skarżących sporna przegroda miedzy miejscami postojowymi spowodowała zamianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego ponieważ uniemożliwia im dostęp na klatkę schodową prowadzącą bezpośrednio z garażu do ich mieszkania i jest de facto równoznaczna z likwidacją drzwi wejściowych/wyjściowych z lokalu garażowego. Takie roboty budowlane (likwidacja otworu drzwiowego) są kwalifikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przebudowa. O zmianie parametrów użytkowych lokalu świadczy również istotne ograniczenie możliwości korzystania z miejsca postojowego przez ograniczenie powierzchni możliwej do wykorzystania przy otwieraniu drzwi samochodowych. Zdaniem B. H. i T. H. w wyniku kwestionowanych robót budowlanych zostały faktycznie wyodrębnione dwa garaże w miejsce współistniejących w ramach jednego lokalu garażowego dwóch miejsc postojowych.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia § 104 ust. 3 rozporządzenia jest całkowicie nieprawidłowa. Garaż to pomieszczenie jednoprzestrzenne. W wypadku zlokalizowania w garażu większej ilości miejsc postojowych (co najmniej 2) i zakładając minimalny odstęp od ściany garażu o szerokości 0,5m ustawodawca umożliwia korzystającym z takich miejsc kumulację powierzchni na ich szerokości, tak aby umożliwić użytkownikom wydostanie się z ich pojazdów., gdyż pojazdy są ograniczone ścianami tylko z jednej strony . Natomiast w wypadku garażu , który ma jedynie jedno, miejsce postojowe - wprowadzany do niego samochód jest ograniczony ścianami z dwóch stron, bez możliwości kumulacji miejsca i w tym wypadku zachowane muszą być odstępy od obu ścian okalających w minimalnej szerokości 0,5 , gdyż tylko taki stan umożliwi realne możliwość wykorzystania takiego garażu przy średniej klasy samochodzie o szerokości 2m.

Nie bez znaczenia dla interpretacji tego przepisu jest ust. 4 § 104 rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje na jeden bok samochodu i przestrzeń, która warunkuje prawidłowość wybudowanego miejsca postojowego. Gdyby zatem ustawodawca w ust. 3 miał na myśli jedynie jeden bok samochodu - idąc w ślad za wskazaniem ust.4 - powinien wyraźnie to wyeksplikować w przepisie. Skoro takiego zapisu brak - rozszerzająca wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest całkowicie nieuprawniona.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie i dlatego podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i nieuzasadnione przyjęcie, że warunek odstępu 0,5 m od ściany garażu dotyczy wyłącznie jednego boku samochodu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między bokiem samochodu, a ścianą lub słupem – co najmniej 0,5 m. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że odległość 0,5 m od ściany lub słupa dotyczy wyłącznie jednego boku samochodu, gdyż wynika to wprost z literalnej treści § 104 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Takie uregulowanie problemu wielkości miejsca postojowego jest zresztą zabiegiem celowym i racjonalnym. Odległość 0,5 m. od jednego boku pojazdu umożliwia swobodne wejście i wyjście z pojazdu korzystając z jednego z jego boków. To kierujący pojazdem i jego pasażerowie powinni decydować o sposobie usytuowania pojazdu przy optymalnym wykorzystaniu posiadanej powierzchni. Przyjęcie wykładni przedstawionej przez skarżących kasacyjnie prowadziłoby w istocie do poszerzenia szerokości stanowiska postojowego w garażu o dodatkowe 0,5 m. (w sumie 1 metr), co z kolei prowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzania ogólnej powierzchni miejsc postojowych np. w garażach wielostanowiskowych powodując wręcz brak możliwości realizacji niektórych inwestycji, szczególnie o charakterze wielorodzinnym. Przedstawiona wyżej interpretacja nigdy nie budziła wątpliwości i znajduje akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2376/14).

NSA nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd nie jest akceptowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przypisać wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może zatem być prowadzona w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędne rozstrzygnięcie sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania.

Usprawiedliwiona natomiast okazała się podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że sporne prace nie były przebudową, a w konsekwencji brak właściwej kontroli Sądu I instancji w zakresie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że nie ma podstaw prawnych do zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako przebudowy, wskazując, że ażurowa przegroda nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych tych miejsc postojowych. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść – jak słusznie wskazali skarżący – że sporna przegroda miedzy miejscami postojowymi spowodowała zamianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego. Inwestor bowiem, na skutek instalacji ażurowej przegrody stalowej, całkowicie odgradzającej dwa miejsca postojowe, faktycznie dokonał wyodrębnienia dwóch osobnych pomieszczeń garażowych, przy czym wyłącznie z jednego z nich (należącego do inwestora) zachowano dostęp do ogólnodostępnej klatki schodowej. W tej sytuacji jedno z odgrodzonych miejsc postojowych ma zapewniony dostęp zarówno poprzez drzwi garażowe, jak i drzwi prowadzące na klatkę schodową a drugie jedynie przez bramę garażową. Skutkiem tej instancji jest zatem brak możliwości dostępu na klatkę schodową prowadzącą bezpośrednio z garażu do mieszkania skarżących, czyli likwidacją tego przejścia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że likwidacja otworu drzwiowego nie stanowi bieżącej konserwacji lecz przebudowę. Przebudowa zaś stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, które mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12). Nie jest przy tym istotne, czy wyjście na klatkę schodową jest oznaczone jako droga ewakuacyjna, lecz to, że powstanie przegrody uniemożliwia w istocie korzystanie z wyjścia na klatkę schodową skarżących, a w związku z tym zmianę (pogorszenie) warunków użytkowych miejsca postojowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], albowiem działania organu nadzoru budowlanego nie doprowadziły do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wręcz przeciwnie, organ nie podjął próby nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które przywróciłyby optymalną funkcjonalność i wartość użytkową miejsca postojowego należącego do skarżących, natomiast Sąd I instancji w sposób wadliwy zaakceptował te ustalenia, podzielając w całości zarówno sposób procedowania, jak i ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

NSA uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeszedł do kontroli zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych powodów uchyleniu podlega również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. Nr - [...].

W sprawie ze skargi B. H. i T. H. przedmiotem oceny było rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych, niebędących budowami, które zostały wykonane: a) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, b) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub c) na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, lub d) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś rozbiórka powinna być traktowana jako ostateczność. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu - nakazem odbudowy. Taki nakaz rozbiórki – traktowany jako ostateczność – może zatem nastąpić przykładowo wówczas, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania naprawczego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanych robót. Przede wszystkim jednak organ może korzystając z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie ww. obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust., 3 Prawa budowlanego). W opisywanym trybie naprawczym nie chodzi zatem o to, aby organ nakazał lub odmówił nakazania rozbiórki, lecz o to aby w toku prowadzonego postępowania ustalił: po pierwsze czy doszło do wykonania robót budowlanych, które mogą skutkować koniecznością dokonania odpowiednich zmian mając na uwadze słuszny interes osób trzecich, a po drugie, czy jest możliwe nakazanie wykonania przez inwestora takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem i z poszanowaniem wspomnianych interesów osób trzecich. Dopiero brak możliwości nakazu wykonania odpowiednich czynności lub robót przy jednoczesnym ustaleniu, że doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny może skutkować nakazem rozbiórki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zarówno organ I jak i II instancji, pomimo dysponowania bardzo obszernym materiałem dowodowym, ograniczyły swoje rozważania do ewentualnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowego oraz możliwego naruszenia § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zachowania odległości między bokiem samochodu, a ścianą lub słupem. Ograniczono się zatem do ustalenia, że zamocowanie siatki nie spowodowało zmiany wysokości pomieszczenia i nie naruszyło przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać garaże dla samochodów osobowych, w tym przepisów dotyczących wentylacji pomieszczenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoncentrował się właściwie wyłącznie na powołanych wyżej problemach, opierając się na jednej ocenie technicznej przedłożonej przez inwestora i pomijając pozostałe opinie i dokumentację techniczną. Umknęło jednak uwadze organu, że zainstalowanie siatki metalowej i wygrodzenie całkowite obu miejsc postojowych w lokalu garażowym spowodowało zmianę jego parametrów użytkowych chociażby poprzez ograniczenie dostępności do tego miejsca. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że sporna przegroda miedzy miejscami postojowymi spowodowała zamianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego, gdyż uniemożliwiła im dostęp na klatkę schodową prowadzącą bezpośrednio z garażu do ich mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że takie odgrodzenie ma wpływ zarówno na funkcjonalność lokalu garażowego i swobodne korzystanie z miejsca postojowego, jak i nie pozostaje bez wpływu na kwestie bezpieczeństwa, gdyż ogranicza możliwość ewakuacji z miejsca postojowego, chociażby w przypadku awarii drzwi garażowych, które obecnie stanowią jedyną drogę dostępu do miejsca garażowego skarżących. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, czy drzwi prowadzące z lokalu garażowego na klatkę schodową zostały oznaczone jako droga ewakuacyjna, w sytuacji gdy z projektu budowlanego wynika taka dostępność i de facto została ona – poprzez instalację przegrody – zlikwidowana ze szkodą dla skarżących. Biorąc pod uwagę skutki spornej instalacji organy nadzoru budowlanego nie mogą pozostawić tej problematyki poza sferą swoich rozważań, lecz wnikliwie ją przeanalizować w kontekście możliwości wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Taki nakaz mógłby przykładowo dotyczyć przebudowy zainstalowanej przegrody w celu umożliwienia dostępu do klatki schodowej. Należy przy tym zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego zgromadziły w niniejszej sprawie bardzo bogaty materiał dowodowy, w tym opinie specjalistów oraz własną dokumentację techniczną zawierającą szczegółową charakterystykę dokonanej inwestycji i jej wpływ na funkcjonalność lokalu garażowego. Dlatego podstawowym obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy będzie dokonanie oceny tego materiału stosownie do zasady określonej w art. 80 kpa i realizując cel naprawczy, któremu służy tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.