Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 511/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 7a, 8, art. 50  ust. 1 pkt 1, art 29 ust. 1 i 2 pkt 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 6 lipca 2015 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]; nakazujące zabezpieczenie obiektu przed powstaniem możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi w terminie 30 dni od dnia dostarczenia postanowienia.

Wniesienie skargi zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 20 maja 2015 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] - zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej [...] budynku wielorodzinnego w [...], przy ul. [...], zwany dalej zarządcą, zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, iż w lokalu nr [...], którego właścicielem jest J. G., zostały wykonane prace, które wymagały wydania pozwolenia na budowę. Ponadto zauważył, że skarżąca nie uzyskała na przedmiotowe prace zgody Wspólnoty Mieszkaniowej poprzedzonej podjęciem uchwały przez pozostałych właścicieli lokali budynku wielorodzinnego.

Pismem z dnia 10 czerwca organ I instancji zawiadomił zarządcę oraz J. G. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, w wielorodzinnym budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...].

W dniu 23 czerwca 2015 r. w ww. lokalu przeprowadzono kontrolę, a w dniu 10 czerwca 2015 r., po wszczęciu postępowania, oględziny z udziałem J. G., w trakcie których organ I instancji stwierdził, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] w [...], w którym poza lokalem skarżącej nr [...], zlokalizowane są jeszcze trzy inne lokale, znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Organ ustalił, że skarżąca dnia 13 stycznia 2015 r., skutecznie zgłosiła Staroście Opolskiemu zamierzoną zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny oraz, że zmiana ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podał, że w opisie do zmiany sposobu użytkowania wymienione zostały roboty, które są robotami remontowymi niewymagającymi pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania do Starosty Opolskiego. Ustalił również, iż faktycznie w lokalu skarżącej przeprowadzona została jednak przebudowa węzła sanitarnego z przeznaczeniem dla pacjentów, tj. wykonano ściankę działową po rozbiórce starej ścianki poprzecznej. Pokój oznaczony symbolem P3 (na inwentaryzacji) przebudowany został na pomieszczenie socjalne dla pracowników, w tym węzeł sanitarny. Wykonano nową instalację elektryczną w mieszkaniu (gabinecie) oraz otwór drzwiowy na ulicę. Powyższe roboty budowlane nie zostały ujęte w zgłoszeniu do Starosty Opolskiego. Skarżąca do protokołu kontroli złożyła pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z dnia 17 grudnia 2014 r., z którego wynika, że w stosunku do inwestycji dotyczącej wydania pozwolenia na przebudowę otworu okiennego na wejście do lokalu usługowego parterze budynku nie wnosi zastrzeżeń. Nadto organ w rzeczonym piśmie wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków zastosowanie i stąd też zastosowanie znajduje art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). Poza ww. pismem skarżąca przedłożyła również zgłoszenie z dnia 9 stycznia 2015 r. wraz z załącznikami, tj. rysunek - rzut poradni stomatologicznej, inwentaryzację lokalu nr [...] i opis techniczny do zmiany sposobu użytkowania z dnia 10 grudnia 2014 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, postanowieniem z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał J. G. roboty budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] na gabinet stomatologiczny oraz nakazał zabezpieczenie obiektu i przedłożenie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że przeprowadzone oględziny potwierdziły, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z przebudową lokalu na gabinet stomatologiczny. Dodał, że J. G. zgłosiła 13 stycznia 2015 r. Staroście Opolskiemu zmianę sposobu użytkowania mieszkania na gabinet stomatologiczny. Do zgłoszenia dołączono ocenę stanu technicznego z wyszczególnionym zakresem robót budowlanych, w tym remontowych, jak i związanych z planowaną przebudową. Do zgłoszenia nie dołączono inwentaryzacji budowlanej. Dokonując analizy rzutów lokalu oraz zakresu robót uznał, że inwestorka nie zgłosiła Staroście Opolskiemu zamiaru przebudowy, ani robót remontowych, czym naruszyła przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto organ argumentował, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu zaopiniował pozytywnie zamiar wykonania otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego w budynku, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zwracając jednak uwagę inwestorowi, że właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G. wniosła o jego uchylenie, wydanie pozwolenia na kontynuowanie i zakończenie rozpoczętego remontu, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, dostarczenie czytelnego protokołu oględzin i wyłączenie ze sprawy kserokopii rzutu mieszkania, jako dokumentu przedłożonego z innego postępowania i niemającego znaczenia w sprawie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że remont wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Ponadto wskazała, że organ wadliwie uznał, iż budynek w którym znajduje się lokal podlegający remontowi jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Podniosła również, że organ błędnie przyjął, że skarżąca nie dokonała Staroście Opolskiemu zgłoszenia daty rozpoczęcia robót, jak i że nie przedłożyła do zgłoszenia inwentaryzacji budowlanej. W ocenie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wstrzymania robót. W uzasadnieniu dowodziła, iż przystępując do prac remontowych dokonała stosownego zgłoszenia Staroście Opolskiemu, który nie złożył w sprawie sprzeciwu. Argumentowała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim dysponując tymi samymi dokumentami co Starosta Opolski doszedł do innego wniosku i uznał, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę. Zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy i wskazywała, iż niekorzystne było dla niej przyjęcie przez organ w poczet dokumentów kserokopii rzutu mieszkania z innej sprawy. Podniosła również, iż organ nadzoru nie uzyskał właściwej dokumentacji w sprawie na podstawie samodzielnych wystąpień do urzędów, lecz dysponował dokumentacją złożoną przez stronę. Ponadto w ocenie skarżącej, budynek, w którym znajduje się jej lokal nie jest zabytkiem i nigdy nie był wpisany do rejestru gminnego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. Opolski Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, które to rozstrzygnięcie podjęte zostało po wszechstronnej jego ocenie. Nadmienił, że organ I instancji uzyskał oryginały dokumentów wraz ze zgłoszeniem z dnia 9 stycznia 2015 r., do którego żaląca dołączyła m.in. rzut poradni stomatologicznej, który potwierdza, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na poradnię stomatologiczną oprócz robót budowlanych w lokalu, obejmuje także roboty poza lokalem, a mianowicie przebudowę otworu okiennego na wejście do gabinetu stomatologicznego w parterze budynku od ulicy [...], tj. o wymiarach 1,50 x 1,20 oraz 8 % pochylnię dla inwalidów o wymiarach: 3,30 x 1,20 m. Argumentował, że skoro zgłoszenie z dnia 9 stycznia 2015 r. dotyczące lokalu nr [...], nie obejmuje wykonania robót poza jego obrębem i na zewnątrz budynku w [...] przy ul. [...] prawidłowo organ I instancji wstrzymał inwestorce roboty budowlane z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż o tym, że na ww. roboty wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę wskazywał również w piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków informując inwestorkę, że budynek, w którym zlokalizowany jest jej lokal ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Zważywszy zatem na treść art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, w ocenie organu II instancji, przebudowa lokalu w budynku ujętym w gminnej ewidencji zabytków w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wymagała uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W konsekwencji, organ odwoławczy zauważył, iż pomimo tego, że J. G. została poinformowana o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i będąc świadomą, że zamierzona inwestycja przebudowy lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny bez pozwolenia nie spełnia wymogów Prawa budowlanego nadal prowadziła przebudowę. Odnosząc się do zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie Starosta zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu wówczas, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) organ odwoławczy zaznaczył, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie w sprawie z przepisu art. 49b Prawa budowlanego. Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym podnoszona przez odwołującą okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie stanowi skutecznej przeszkody dla możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia uznał, że organ I instancji podał przyczynę wstrzymania robót budowlanych, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

W skardze na powyższe postanowienie J. G. wniosła o jego uchylenie wraz z postanowieniem go poprzedzającym, wydanie zezwolenia na kontynuowanie i ukończenie rozpoczętego remontu, odrzucenie i wyłączenie ze zbioru dokumentów kserokopii rzutu mieszkania, a także pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 grudnia 2014 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 123 K.p.a poprzez błędne przyjęcie, że inwestor ma wykonywać remont własnego mieszkania na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia oraz poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie dokonała Staroście Opolskiemu zgłoszenia daty rozpoczęcia robót oraz błędne zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie godziła się z organem, że nie dołączyła do zgłoszenia inwentaryzacji budowlanej, a także ze stwierdzeniem, że budynek, w którym znajduje się lokal wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. Powtórzyła postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa. Wytknęła także organowi sporządzenie nieczytelnego protokołu oględzin. Podniosła, iż w sprawie niemożliwe jest stosowanie art. 49b Prawa budowlanego oraz wykluczone jest zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wniosła o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej i stron postępowania oraz zawiadomienie stron o terminach procesowych. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację z treści zażalenia.

Do skargi skarżąca dołączyła m.in. pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2015 r., z którego wynika, iż usytuowany przy ul. [...] w [...] budynek wielorodzinny jest obiektem współczesnym i nie jest objęty ochroną konserwatorską, niemniej jednak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usytuowany został w strefie ochrony konserwatorskiej. Z załączonego do skargi pisma Gminy Prószków z dnia 21 stycznia 2015 r. (k-12/2 akt sądowych), wynika z kolei, że Gmina Prószków poinformowała skarżącą, iż budynek wielorodzinny przy ul. [...] w [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego usytuowany został w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", w której "wszelka działalność budowlana wymaga pisemnego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wprowadza się wymóg uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich zmian oraz przebudowy, rozbudowy i remontów obiektów będących w strefie, a także uzgadniania wszelkich zamierzeń inwestycyjnych na tym obszarze" (§ 5 uchwały Rady Gminy w Prószkowie z dnia 27 grudnia 2000 r., nr XXIII/220/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Prószków - Dz. Urz. Woj. Opols. z 2001 r., nr 7. poz. 28).

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r., skarżąca informując o pojawieniu się w obrocie prawnym decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 listopada 2015 r., nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 września 2015 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia spornego lokalu do stanu poprzedniego, podtrzymała treść skargi w części nieobjętej konwalidacyjnym działaniem decyzji nr [...].

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. Zwróciła uwagę na wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowisko, że sporny budynek nie jest objęty ochroną. Zarzuciła, że działania PINB były nierzetelne, a inspektor nie sporządził właściwego protokołu z kontroli lokalu. Nadto podniosła, że dołączony do akt rzut parteru był nieaktualny. Oświadczyła, że pismo Gminy Proszków z dnia 21 stycznia 2015 r. informujące ją, że wykonanie podjazdu i otworu drzwiowego w miejsce okiennego ma być dokonane w budynku, który leży zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w strefie ścisłej kontroli konserwatorskiej "A" za niemające wpływu na dokonane zgłoszenie, gdyż dysponowała pismem Konserwatora Zbytków z dnia 17 grudnia 2014 r.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że wykonane roboty stanowiły przebudowę i uzasadniały wstrzymanie robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola oznacza, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). sąd Skargę oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 P.p.s.a.). Dodać przy tym należy, iż Sąd dokonuje kontroli legalności zapadłego rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego oraz przepisów prawa z daty wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]; nakazaniu zabezpieczenia obiektu przed powstaniem możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oraz ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi w terminie 30 dni od dnia dostarczenia postanowienia.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego zgromadziły materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a dokonana jego ocena nie jest dowolna i wybiórcza. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy organy nie naruszyły obowiązków nałożonych przepisami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca w dniu 13 stycznia 2015 r., dokonała skutecznego zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny. Z opisu technicznego do zmiany sposobu użytkowania wynika, że wymienione zostały w nim roboty, dotyczące wymiany istniejącej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wymiany posadzek, odnowienia tynków oraz malowania ścian, tj. roboty remontowe niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Organom prowadzącym postępowanie nie umknęło to, że do zgłoszenia przedłożony został także szkic obejmujący zestawienie pomieszczeń planowanej poradni stomatologicznej oraz rzut spornego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie przeprowadzone przy udziale skarżącej w dniu 23 czerwca 2015 r. oględziny potwierdziły, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane związane były z przebudową lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. W lokalu mieszkalnym stanowiącym własność skarżącej doszło do przebudowy węzła sanitarnego z przeznaczeniem dla pacjentów tj. wykonano ściankę działową po rozbiórce starej ścianki poprzecznej. Pokój oznaczony symbolem P3 (na inwentaryzacji) przebudowany został na pomieszczenie socjalne dla pracowników, w tym węzeł sanitarny. Wykonano nową instalację elektryczną w mieszkaniu (gabinecie) oraz dokonano przebudowy otworu okiennego umiejscowionego w ścianie frontowej budynku na wejście do gabinetu stomatologicznego w parterze budynku od ulicy [...] w [...]. Dodać należy, że z rzutu poradni stomatologicznej dołączonej do zgłoszenia wynika, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na poradnię stomatologiczną oprócz robót budowlanych w lokalu, obejmować miała także roboty poza lokalem, mianowicie przebudowę otworu okiennego na wejście do gabinetu stomatologicznego w parterze budynku od ulicy [...], tj. o wymiarach 1,50 x 1,20 oraz wykonania 8 % pochylni dla inwalidów o wymiarach: 3,30 x 1,20 m.

W tych okolicznościach wykonane roboty budowlane przez inwestorkę należało zakwalifikować jako wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej także Prawem budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego budynku, albowiem na skutek wykonania otworu drzwiowego, w miejsce otworu okiennego, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynku (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1946/11). Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego za roboty budowlane uważa się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś za przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy). Remontem jest natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 7 pkt 8 ww. ustawy). W świetle zatem ustawowych definicji robót budowlanych zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że skarżąca w ramach dokonanego zgłoszenia sposobu zmiany przeznaczenia lokalu wykonała roboty nie tylko objęte zgłoszeniem (wykonanie nowych tynków, malowanie, wymiana posadzek, grzejników i rur, wymiana urządzeń sanitarnych i rur, wymiana okien i drzwi), ale także i te, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu istniejącego obiektu budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), które wymagają zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego). W świetle zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definicji remontu niemożliwym było uznanie przez organy, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane miały na celu odtworzenie stanu pierwotnego, wręcz przeciwnie ich celem było doprowadzenie do zmiany stanu pierwotnego lokalu, ale także i budynku, gdyż w miejsce otworu okiennego został wykonany otwór drzwiowy. W tym miejscu wskazać należy, że przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego nie zwalniają od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora wykonującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. Skoro zatem wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego lokalu oraz ściany frontowej budynku i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to stwierdzić należało, że organy obu instancji prawidłowo w stosunku do tych robót zastosowały tryb naprawczy określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W art. 50 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego ustawodawca określa cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Ustawa wymienia prowadzenie robót budowlanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatem przepis art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1–4. Organy nie naruszyły zatem prawa stosując przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie wykluczone jest zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 102/08 (por. http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl) wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 628/10 - wskazane zostało, że jeśli inwestor dokonał zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 49b Prawa budowlanego (por. Lex 1234338). Na uwagę i aprobatę zasługuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 684/14, (por. http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl), w którym Sąd ten wskazał, iż wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie w sprawie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy.

W konsekwencji, uznać należało, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w sprawie tryb naprawczy, a zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady zaufania obywateli do organów Państwa jest nieuzasadniony.

W zakresie braku ujęcia spornego budynku w rejestrze gminnej ewidencji zabytków wskazać należy, że o fakcie tym wiadomo dopiero z załączonego do skargi pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2015 r., stanowiącego sprostowanie stanowiska tego organu z dnia 17 grudnia 2015 r. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd orzeka co do zasady na podstawie zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Okoliczność ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków nie budziła w toku postępowania wątpliwości wobec stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaprezentowanego w piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. Zamiana tego stanowiska nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prowadzonych robót budowlanych zakwalifikowanych jako przebudowa, a nie remont. Ujawnienie na etapie skargi tej okoliczności, w żaden sposób nie może zmienić dokonanej przez organy oceny, co do konieczności uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę, po uprzednim uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co do przebudowy otworu okiennego w ścianie frontowej budynku na wejście do planowanego gabinetu stomatologicznego. W sprawie nie można uznać, że skarżąca na prace związane z przebudową otworu okiennego na wejście do jej lokalu legitymowała się zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i zgodą wspólnoty mieszkaniowej, co było okolicznością niesporną wobec treści pisma zarządcy. Wyrażony w piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, brak zastrzeżeń odnosił się jedynie do prac objętych pozwoleniem na budowę. Skoro więc skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na budowę nie można było tego poczytać jako wyrażenie akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie przedmiotowych prac.

Z § 5 uchwały Rady Gminy w Prószkowie z dnia 27 grudnia 2000 r., nr XXIII/220/2000, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Prószków (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2001 r., nr 7. poz. 28) w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej obowiązuje dostosowanie współczesnych funkcji do wartości zabytkowych zespołu i jego obiektów i nawiązanie do ich programu historycznego. W strefie "A" wszelka działalność budowlana wymaga pisemnego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wprowadza się wymóg uzyskiwania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich zmian oraz przebudowy, rozbudowy i remontów obiektów będących w strefie, a także uzgadniania wszelkich zamierzeń inwestycyjnych na tym obszarze. W strefie "A" ochronie podlegają wszelkie obiekty podziemne i pojedyncze znaleziska oraz odkryte podczas remontów detale architektoniczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego postanowienia są także wiążące dla skarżącej. Dodać należy na marginesie, że skarżąca posiadała wiedzę o wymogach wynikających z treści planu, co potwierdza przedłożone przez nią do skargi pismo Gminy Prószków z dnia 21 stycznia 2015 r. (k. 12 akt sądowych). W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego.

Również zarzut o niemożliwości skorzystania przez organy w ramach prowadzonego postępowania z załączników do zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dnia 9 stycznia 2015 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. W przedmiotowym postępowaniu organy zobowiązane były dokonać oceny, czy zgłoszone Staroście Opolskiemu prace wymagały wydania pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia. Uprawnione były zatem do wykorzystania zgromadzonych dokumentów na potrzeby niniejszego postępowania. Tym bardziej, że to sama skarżąca, biorąc udział w oględzinach, udostępniła je organowi.

Nadto niezrozumiały dla Sądu jest zarzut skarżącej dotyczący braku czytelnego sporządzenia protokołu z oględzin. Zauważyć należy w tym zakresie, że skarżąca była obecna przy jego sporządzeniu, co potwierdziła własnoręcznym podpisem, a zatem mogła złożyć zastrzeżenia i uwagi w tym zakresie. Tymczasem w uwagach do protokołu z dnia 23 czerwca 2015 r. brak jest takiej adnotacji skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.