Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1727/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 145 ust. 5, art. 208, art. 211 ust. 1 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 5 pkt 11, art. 15 ust. 1, ust. 4 pkt 1, ust. 9 pkt 3, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 2,8,15, ust. 3 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87, art. 93
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. J. O. D. M., Ż. Spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1675/10 w sprawie ze skargi S. J. O. D. M., Ż. Spółki jawnej w K. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. J. O. D. M., Ż. Spółki jawnej w K. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1675/10, oddalił skargę Sz. J. O. D. M., Ż. Sp. j. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji rozwojowej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2009 r. skarżąca zawarła z Samorządem Województwa P. umowę o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, na podstawie której przyznano skarżącej dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej w kwocie 922.572,35 zł na realizację projektu "Na językach: branżowe kursy językowe dla osób pracujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

W związku z przeprowadzoną kontrolą realizacji projektu wystosowano do skarżącej zalecenia pokontrolne z dnia [...] września 2009 r., wskazując w nich szereg uchybień w wydatkowaniu środków przyznanych skarżącej na realizację projektu oraz ustalając łączną kwotę wydatków niekwalifikowanych w wysokości 73.559,85 zł i zobowiązując skarżącą do ich zwrotu wraz z odsetkami do dnia [...] września 2009 r.

W związku z nieskutecznością wezwania do zapłaty Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rz., będący Instytucją Pośredniczącą, wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji z budżetu, udzielonej na finansowanie ww. projektu. Następnie Dyrektor WUP w Rz. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., działając na podstawie art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – dalej u.f.p. z 2005 r.), zobowiązał skarżącą do zwrotu środków dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r., w kwocie 72.332,04 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia zapłaty.

Minister Rozwoju Regionalnego (Instytucja Zarządzająca) na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WUP w Rz. z dnia [...] marca 2010 r. i orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty dotacji rozwojowej w wysokości 68.351,84 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju Regionalnego podzielił ustalenia Dyrektora WUP w Rz. co do uznania wydatków za niekwalifikowane obejmujących wynagrodzenie personelu projektu za okres od [...] października 2008 r. do [...] marca 2009 r., za wyjątkiem wynagrodzenia należnego koordynatorowi ds. szkoleń, który wykonywał zadania projektu w grudniu 2008 r. Uwzględniając tę korektę, organ II instancji uznał za niekwalifikowane wydatki w kwocie 68.499,88 zł.

Minister Rozwoju Regionalnego nie uznał natomiast za zasadny zarzut odwołania, iż żądanie zwrotu środków w trakcie realizacji projektu było środkiem ostatecznym, możliwym do zastosowania tylko wówczas, gdy Instytucja Pośrednicząca stwierdzi taką konieczność. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, organ I instancji postąpił w tym zakresie zgodnie z obowiązującymi procedurami, w szczególności przed wydaniem decyzji wezwał skarżącą do zwrotu, umożliwił jej zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto, zgodnie z Zasadami Finansowania PO KL (wersja z dnia 25 marca 2009 r. obowiązująca w momencie rozpoczęcia procedury dochodzenia zwrotu środków przez skarżącą) decyzję co do sposobu odzyskiwania środków podlegających zwrotowi od beneficjenta, tj. zwrot lub potrącenie kolejnej transzy dofinansowania, podejmuje instytucja będąca stroną umowy. WUP w Rz. nie był – w ocenie Instytucji Zarządzającej – zobligowany do przyjęcia sposobu odzyskania wydatków niekwalifikowalnych poprzez potrącenie kolejnej transzy dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że skarżąca nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 297 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej u.f.p. z 2009 r.) w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 – dalej przepisy wprowadzające).

Zgodnie bowiem z art. 111 przepisów wprowadzających, rozliczenia środków przekazanych do dnia [...] grudnia 2009 r. na realizację programów, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy u.f.p. z 2005 r. Zdaniem Sądu I instancji, wymieniony przepis przejściowy miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w której środki na realizację projektu skarżąca otrzymała w 2009 r. Dlatego do rozliczenia tych środków należało stosować przepisy u.f.p. z 2005 r., tj. art. 211 ust. 1, zgodnie z którym w przypadku gdy środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202 u.f.p., są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazującą te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Sąd podkreślił, że na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Sąd zwrócił uwagę, że merytoryczna treść decyzji w przedmiotowej sprawie byłaby jednakowa także w sytuacji, gdyby wydano ją na podstawie przepisów u.f.p. z 2009 r., co wynika z art. 207 tej ustawy. Zdaniem Sądu nawet powołanie niewłaściwej podstawy prawnej nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia, dlatego za niezasadny uznał zarzut rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, Sąd I instancji podkreślił, iż nie kwestionuje ona samego faktu uznania określonych wydatków za niekwalifikowane, ani kwoty tych wydatków, a jedynie kwestionuje sam sposób rozliczenia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu, zarówno na podstawie art. 211 ust. 4 i 5 u.f.p. z 2005 r., jak i art. 207 ust. 8 u.f.p. z 2009 r. organ miał możliwość zastosowania dwóch sposobów rozliczenia stwierdzonych nieprawidłowości – mógł pomniejszyć wysokość zatwierdzonych wydatków w kolejnych wnioskach o płatność albo zażądać zwrotu środków wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Sądu oba te sposoby są równoważne, a inicjatywa przy wyborze jednego z nich została przyznana organowi administracji. W tej sytuacji Sąd uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. w zw. z pkt 3.1.7.2. Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w brzmieniu zatwierdzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu [...] września 2008 r. oraz art. 7 i 8 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że Zasady Finansowania PO KL stanowią dokument o charakterze jedynie ogólnym, nie są wiążące, lecz stanowią pewnego rodzaju wytyczne dla podmiotów włączonych we wdrażanie projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Ponadto w chwili wszczęcia procedury obowiązywała wersja Zasad z dnia 25 marca 2009 r., ponieważ wszczęcie tej procedury miało miejsce w przedmiotowej sprawie we wrześniu 2009 r. Zatem nieuwzględnienie wersji Zasad Finansowania PO KL z dnia 15 września 2008 r. nie mogło zostać uznane za naruszające zaufanie obywateli do organów administracji. Zdaniem Sądu, Zasady Finansowania nie są wiążące dla stron, natomiast stosunki pomiędzy stronami reguluje umowa o dofinansowanie. W §13 ust. 1-3 tej umowy został na skarżącą nałożony obowiązek zwrotu całości lub części dotacji rozwojowej wraz z odpowiednimi odsetkami na wezwanie i w terminie określonym przez Instytucję Pośredniczącą. Z §13 ust. 4 umowy o dofinansowanie wynika, że Instytucja Pośrednicząca może dokonać potrącenia dotacji rozwojowej, ale jest to jej uprawnienie, a nie pierwszeństwo co do rodzaju rozliczenia nieprawidłowości. W tej sytuacji Sąd I instancji nie uznał za trafne twierdzeń skarżącej, że żądanie zwrotu jest ostateczną formą rozliczenia nieprawidłowości. W ocenie Sądu żądanie zwrotu dotacji stanowi jeden ze sposobów dokonania tego rozliczenia, a możliwość wyboru jednego z tych sposobów leży w gestii Instytucji Pośredniczącej i wyłącznie od niej zależy, z którego sposobu skorzysta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że w postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

"Sz. J. O. D. M., Ż." Sp. j. w K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. w zw. z pkt 3.1.7.2. Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 w brzmieniu zatwierdzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 15 września 2008 r., stwierdzenie dopuszczalności zobowiązania skarżącej do zwrotu części dotacji rozwojowej objętej jej pierwszym wnioskiem o płatność, bez stwierdzenia konieczności zastosowania tego środka, z naruszeniem zasady rozliczania nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w trybie pomniejszenia wysokości zatwierdzonych wydatków przy kolejnych wnioskach o płatność;

2) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ustalenie, że w stosunku do skarżącej mogły znaleźć zastosowanie także przepisy Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 25 marca 2009 r. zastępujące względniejszą dla niej wersję Zasad z 15 września 2008 r. obowiązującą w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, co narusza zasadę zaufania do działalności administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na relacji kontraktowej opartej na umowie o dofinansowanie. Zarzucono, że Sąd błędnie przyjął, iż Zasady Finansowania PO KL nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy, gdyż nie stanowiły elementu składowego umowy o dofinansowanie. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie odwołał się do § 13 ust. 4 umowy, gdyż nie ma to związku z treścią zarzutu skargi do WSA, tj. naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Skarżąca zarzuciła, że Zasady Finansowania PO KL są przepisami prawa wprost wiążącymi administrację publiczną, do której są kierowane, a wynikające z nich obowiązki są przerzucane na podmioty prawa prywatnego, związane z organami administracji publicznej kontraktami prawa cywilnego. Charakter prawny Zasad Finansowania PO KL należy interpretować przy uwzględnieniu ich rzeczywistej funkcji. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej, w tej sprawie powinny mieć zastosowanie Zasady Finansowania PO KL obowiązujące w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z pkt 3.1.7.2. tychże Zasad Finansowania PO KL, żądanie zwrotu środków publicznych w trakcie realizacji Projektu jest środkiem ostatecznym, możliwym do zastosowania tylko wówczas, jeżeli organy administracji publicznej stwierdziłyby taką konieczność. To zaś powinno być oddane uznaniu administracyjnemu, tzn. powinno zostać uzasadnione okolicznościami. W tej sprawie nie stwierdzono występowania okoliczności uzasadniających zwrot środków. Zastosowanie w decyzji mniej korzystnego uregulowania niż poprzednio obowiązujące narusza art. 7 i 8 k.p.a. Zasada z art. 8 k.p.a., w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, ma też znaczenie w aspekcie procesowym i ma umocowanie w art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei decydując się na posłużenie się podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie powinny być przytoczone w skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, gdyż skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. w zw. z pkt 3.1.7.2. Zasad Finansowania Programu Operacyjnego KL 2007–2013 w brzmieniu zatwierdzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego w 15 września 2008 r. Zarówno w podstawie tego zarzutu, jak i w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono na czym polegało w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. Nie wskazano ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania ww. normy prawnej. Należy zatem zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, odwołując się do uregulowań ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, iż do rozliczenia środków, których dotyczyła zaskarżona decyzja, należało stosować przepisy u.f.p. z 2005 r., a nie u.f.p. z 2009 r. Sąd I instancji wyraził pogląd, że w sprawie zwrotu części dotacji rozwojowej udzielonej w 2009 r. nie mają zastosowania przepisy u.f.p. z 2009 r. W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., powyższego poglądu Sądu I instancji nie zakwestionowano. Powiązanie w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. z pkt 3.1.7.2. Zasad Finansowania PO KL 2007–2013 nie daje jakichkolwiek podstaw do odkodowania postaci naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r., w myśl którego wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ostatnio wymieniony przepis w żaden sposób nie odwołuje się do Zasad Finansowania PO KL. Brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej jakiejkolwiek relacji pomiędzy tymi regulacjami powoduje to, że zarzut naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. nie poddaje się wnikliwszej kontroli kasacyjnej, w efekcie czego jest on chybiony.

W istocie zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia pkt 3.1.7.2. Zasad Finansowania PO KL 2007–2013 w brzmieniu zatwierdzonym w dniu 15 września 2008 r. przez: "stwierdzenie dopuszczalności zobowiązania skarżącej do zwrotu części dotacji rozwojowej objętej jej pierwszym wnioskiem o płatność, bez stwierdzenia konieczności zastosowania tego środka, z naruszeniem zasady rozliczania nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w trybie pomniejszenia wysokości zatwierdzonych wydatków przy kolejnych wnioskach o płatność".

Z zarzutem tym bezpośrednio koresponduje zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący: "naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ustalenie, że w stosunku do skarżącej mogły znaleźć zastosowanie także przepisy Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 25 marca 2009 r., zastępujące względniejszą dla niej wersję Zasad z 15 września 2008 r. obowiązującą w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, co narusza zasadę zaufania do działalności administracji publicznej".

Treść powyższych zarzutów odbiega od wymogów z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wyraźnie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek nie nawiązuje do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Należy jednak mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1) przyjął, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż Zasady Finansowania PO KL nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Ponadto zdaniem skarżącej w stosunku do niej powinny mieć zastosowanie przepisy Zasad Finansowania PO KL w wersji z dnia 15 września 2008 r. obowiązującej w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie, w myśl których żądanie zwrotu środków publicznych w trakcie realizacji Projektu jest środkiem ostatecznym.

Istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma dokument pod nazwą: "Zasady Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013".

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., programy są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, określającymi działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji, stanowiącym element programu. Program przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu. Programami są m.in. programy operacyjne (art. 15 ust. 4 pkt 1 u.z.p.p.r.). Za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca (art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r.). Do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz określenie systemu realizacji programu operacyjnego, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 2, 8 i 15 u.z.p.p.r.). Z kolei w myśl art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. system realizacji – to zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3. Treść powyższych przepisów a także regulacji zawartych m.in. w art. 26 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 3 i ust. 7 u.z.p.p.r. prowadzi do wniosku, że dokument pod nazwą "Zasady Finansowania PO KL" to element systemu realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. Dokument ten podobnie jak pozostałe dokumenty stanowiące elementy systemu realizacji, zawierające zasady i procedury obowiązujące instytucje zarządzające w realizacji strategii rozwoju oraz programów, nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Oceną charakteru prawnego tego rodzaju dokumentów zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P1/11, OTK-A 2011/10/115). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że konstytucyjny system źródeł prawa ma charakter dualistyczny. Opiera się na podziale źródeł prawa na źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) i źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji RP), przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. K 25/99 – OTK ZU nr 5/2000, poz. 141) wykluczył istnienie jakiejś trzeciej pośredniej kategorii źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że tzw. źródła prawa wewnętrznego są to akty wydawane wyłącznie na podstawie ustawy, które mogą wiązać jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt, podlegają kontroli pod względem zgodności z powszechnie obowiązującym prawem oraz nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że systemów realizacji nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd ten akceptowany jest także w piśmiennictwie (por. J. Podkowik, "Charakter prawny wytycznych dotyczących programów operacyjnych finansowanych ze środków UE, opubl. ZN SA 2012, nr 4, s. 69 i n.).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że trafny jest pogląd Sądu I instancji, iż Zasady Finansowania PO KL nie mogły być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, gdyż nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy decyzji wobec skarżącej. Zasady Finansowania PO KL w pkt 3.1.7.2. w wersji z dnia 15 września 2008 r., jak i w pkt 3.1.7.3. w wersji z dnia 25 marca 2009 r. w istocie zawierają objaśnienia dla instytucji odpowiedzialnych za rozliczanie nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu. Aczkolwiek rację ma skarżąca, że stosowanie przez instytucję zarządzającą znowelizowanych Zasad Finansowania PO KL powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiła w tym zakresie zmiana warunków umowy, jednakże ten pogląd Sądu I instancji, jak i organu II instancji nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż przedmiotowe dokumenty nie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, co wyraźnie wynika ze wskazanej w niej podstawy prawnej (art. 107 § 1 k.p.a.) jak i z jej uzasadnienia. Odniesienie się w uzasadnieniu decyzji ostatecznej do tzw. nowej wersji Zasad Finansowania PO KL związane było jedynie z zarzutem skarżącej sformułowanym w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wyraźnie wskazuje, że dokument ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji o zwrocie środków dotacji rozwojowej.

Wbrew zarzutom skarżącej zarówno wersja Zasad Finansowania PO KL z dnia 15 września 2008 r., jak i z dnia 25 marca 2009 r., zawierała regulacje wskazujące na odzyskiwanie środków poprzez zwrot także w trakcie realizacji projektu. Kwestie te nie mają jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Zasady Finansowania PO KL zarówno w wersji z dnia 15 września 2008 r., jak i w wersji z dnia 25 marca 2009 r. nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy prawnej przy rozstrzyganiu sprawy.

Nie są trafne także pozostałe argumenty formułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji nie przyjął, iż podstawą do wydania decyzji o zwrocie części otrzymanej dotacji były postanowienia umowy o dofinansowanie. Sąd I instancji wskazując na stosowne postanowienia zawarte w § 13 ust. 4 umowy o dofinansowanie jedynie zwrócił uwagę, iż Instytucja Pośrednicząca mogła dokonać potrącenia dotacji rozwojowej, a zatem, że miała tego rodzaju uprawnienie. Sąd I instancji przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją jedynie wskazywał na możliwe dobrowolne formy dochodzenia zwrotu dotacji. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, że w stosunku do skarżącej została wydana decyzja w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków. Wbrew zarzutom skarżącej, podstawą prawną wydania tego rodzaju decyzji nie był ani dokument: "Zasady Finansowania PO KL", ani też umowa o dofinansowaniu, lecz przepisy prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tj. u.f.p. z 2005 r. Zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu II instancji jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja w przedmiocie zwrotu części dotacji rozwojowej została wydana w oparciu o art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 208 i art. 145 ust. 5 u.f.p. z 2005 r. Sąd I instancji kontrolując w tym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji także przyjął, iż do rozliczenia środków, które skarżąca otrzymała w 2009 r. na realizację projektu, należało stosować art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. Przywołując treść art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, właściwa instytucja w oparciu o art. 211 ust. 4 tej ustawy wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Przepis art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. wskazuje, że zaistnienie jednej z okoliczności określonych w tym przepisie prowadzi do wszczęcia procedury zmierzającej do wydania decyzji (bez wykorzystania innych form dochodzenia zwrotu). Przepis ten przewiduje jedynie możliwość żądania zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków poprzez wydanie decyzji o zwrocie. Skarżąca w ramach zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej podnosiła, że brak było podstaw do wydania decyzji o zwrocie dotacji rozwojowej, jednakże nie zarzuciła naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną wydania tego rodzaju decyzji. Przede wszystkim nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 211 u.f.p. z 2005 r. Sąd I instancji wskazując jaki materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, nie stwierdził naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętych w sprawie za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, gdyż w tym zakresie brak jakichkolwiek zarzutów.

Nie można uznać za trafne zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., skoro zarzuty te odnoszą się wyłącznie do braku zastosowania odpowiedniej wersji Zasad Finansowania PO KL.

W art. 7 k.p.a. wyrażona jest zasada prawdy obiektywnej. W przepisie tym chodzi o określenie rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, czy ustalenie w tym zakresie nastąpiło według reguł postępowania dowodowego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia art. 7 k.p.a. nie sformułowano.

Z kolei z zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów administracji publicznej wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej, w świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji w kontekście naruszenia przez organy zasad z art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy, a ustalonym przez orzekające organy, wynikało, iż postępowanie w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji udzielonej na finansowanie projektu wszczęto po tym, jak do skarżącej skierowano zawarte w zaleceniach pokontrolnych wezwanie do zapłaty, a następnie dalsze wezwania. Treść zawartych w aktach administracyjnych dokumentów, w tym pism kierowanych do Instytucji Pośredniczącej przez skarżącą przed wszczęciem postępowania administracyjnego wskazuje, iż skarżąca konsekwentnie kwestionowała ustalenia zawarte w Zaleceniach Pokontrolnych odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wykorzystania otrzymanych środków finansowych na realizację projektu. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wprost sformułowała żądanie: "Beneficjent wnioskuje o wydanie pisma gwarantującego mu postępowanie administracyjne zgodnie z prawem, tj. decyzji administracyjnej" (str. 4). Podobnej treści żądania były zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r.

Zatem w tych okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez fakt wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Odrębną zaś kwestią jest to, czy w sprawie zostały spełnione faktyczne i prawne przesłanki określone w art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. do wydania decyzji o zwrocie. Ta kwestia pozostawała jednakże poza zakresem kontroli kasacyjnej wobec braku zarzutów w tym zakresie.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.