Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1188/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 176/07 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 9.434 (słownie: dziewięć tysięcy czterysta trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 176/07 oddalił skargę "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (zwanej dalej także - Spółką) na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. wydane w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli nałożył na "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu użytkowania - bez wymaganego pozwolenia - stacji paliw z infrastrukturą obejmującą: sklep, wiatę z dystrybutorami, myjnię samochodową, miejsca parkingowe, znaki reklamowe i przyłącza: energetyczne, wodno-kanalizacyjne i telefoniczne, w N. S. przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: 1145/2, 1145/1, 172/43, 1145/3, 173/12, 318, 319/2 i 319/1. Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. DZ. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) - zwanej dalej także ustawą, oraz art. 123 k.p.a.

Organ wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu złożony został przez Spółkę w Starostwie Powiatowym w Nowej Soli w dniu 25 stycznia 1999 r. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone na mocy postanowienia z dnia [...] marca 1999 r. Następnie Starosta Nowosolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. podjął postępowanie.

W dniu 23 czerwca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli wpłynęło postanowienie Starosty Nowosolskiego o przekazaniu sprawy. Starosta wskazał, że ze względu na wprowadzone od dnia 11 lipca 2003 r. zmiany w ustawie - Prawo budowlane, organem właściwym w sprawie stał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Nowej Soli.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego, powołując się na przeprowadzoną w dniu [...] października 2006 r. kontrolę stacji paliw, ustalił, że obiekt jest użytkowany, a inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani też nie czynił żadnych starań o jego uzyskanie przez okres 7 lat.

W zażaleniu Spółka zarzuciła, że postanowienie to narusza:

- art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz obywateli, czego konsekwencją było nałożenie kary, w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od strony nie mogła ona uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu przez okres 7 lat od dnia złożenia wniosku,

- art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo, że strona w dniu wydania przedmiotowego postanowienia dysponowała decyzją o pozwoleniu na użytkowanie,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona przez okres 7 lat nie czyniła starań o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie,

- art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. Nr 8 poz. 60 ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 ustawy poprzez nałożenie kary wbrew zakazowi wynikającemu z tych przepisów.

Spółka podkreśliła, że poniosła wielomilionowe nakłady na realizację inwestycji i oczekiwała na możliwość czerpania z niej dochodów, a organy, z przyczyn, za które strona nie ponosi winy, nie wydawały pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem Spółki art. 57 ust. 7 ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których doszło do użytkowania obiektu zrealizowanego z pogwałceniem norm prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu zażalenia Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niżej instancji.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 55 ustawy wskazał na obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonej w ustawie kategorii obiektów. Nadto wskazał na obligatoryjny charakter kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy.

Okoliczności przystąpienia do użytkowania stacji paliw zlokalizowanej w Nowej Soli przy ul. Staszica, która to stacja zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, jest obiektem budowlanym XX kategorii - przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu od 31 marca 1999 r. do 22 czerwca 2006 r., nie miało wpływu na wymierzenie kary w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy. Również fakt wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu nie skutkuje stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji, art. 68 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 59 g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 8 i 11 k.p.a. Skarżąca Spółka powtórzyła argumenty zażalenia i podniosła, że zamontowane na stacji specjalistyczne urządzenia, ze względów technicznych i technologicznych, nie mogły być nieużytkowane. Powołała się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt P 20/02, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61, w którym wyrażono pogląd, że ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości i proporcjonalności własnego wykroczenia oraz wyroku z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. SK 31/04, publ. OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110, w którym Trybunał stwierdził, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych, albo niewspółmiernie dotkliwych. W ocenie skarżącej zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 winno być poprzedzone wnikliwą oceną czy rzeczywiście w interesie społecznym i w interesie obywateli było uniemożliwienie stronie użytkowania - przez okres przeciągających się procedur - prawidłowo zrealizowanego obiektu, i czy za przystąpienie do użytkowania obiektu w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, strona powinna być ukarana.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę na kwestię szkód finansowych jakie mogła ponieść wstrzymując się z rozpoczęciem użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącej zachodzą określone w art. 68 ustawy - Ordynacja podatkowa przesłanki wykluczające możliwość nałożenia kary. Poprzez nieustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów zaskarżone postanowienie narusza również art. 8 i art. 11 k.p.a.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (kategoria XX - stacje paliw). W myśl art. 59a ust. 1 ustawy właściwy organ, na wezwanie inwestora, przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że o wymierzeniu kary przesądzają: wystąpienie przesłanki z art. 55 ustawy oraz stwierdzenie, że obiekt jest użytkowany przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że nie może oceniać legalności zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przyczyną zawieszenia postępowania, było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji paliw. Istotne jest, że zostało ono podjęte dopiero 22 czerwca 2006 r., przy czym przyczyna zawieszenia ustała już w listopadzie 2002 r. (tak wynika z treści postanowienia Starosty Nowosolskiego o przekazaniu sprawy według właściwości). W tym czasie, zarówno organ administracyjny, jak i strona postępowania nie podjęły działań w kierunku zakończenia postępowania. Nadto Sąd stwierdził, że wyrównanie wynikającej z bezczynności organu administracyjnego szkody finansowej, może być dochodzone w postępowaniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy ma charakter obligatoryjny. Dlatego też organ nie ocenia sprawy w kontekście interesu społecznego oraz czy za jego wydaniem przemawia słuszny interes strony. Organ administracyjny jest związany treścią przepisu, a wola ustawodawcy przesądziła o uwzględnieniu w pierwszej kolejności interesu społecznego. Nie bez znaczenia jest fakt, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu poprzedzone jest obowiązkową kontrolą, której celem jest stwierdzenie czy obiekt odpowiada ustaleniom i warunkom określonym w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 ustawy), a tym samym czy spełnia warunki bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zaznaczył także szczególny charakter obiektu, w którym ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, w sposób ciągły przebywają ludzie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonaną przez skarżącą interpretację art. 57 ust. 7 ustawy należało uznać za dowolną, nie znajdującą odzwierciedlenia w ustawie - Prawo budowlane. Możliwość odstąpienia od zastosowania sankcji z tego przepisu, w oparciu o ustalenie, że obiekt odpowiada warunkom sztuki budowlanej, z niego nie wynika. Również zarzut naruszenia art. 68 ustawy - Ordynacja podatkowa, dotyczący przedawnienia zobowiązania podatkowego, nie zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W ocenie Sądu, na tle niniejszej sprawy - w myśl art. 68 § 1 - obowiązek podatkowy powstał w dacie stwierdzenia przez organ, że obiekt użytkowany jest przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli w dniu przeprowadzenia kontroli obiektu, a miało to miejsce w dniu 31 października 2006 r. Postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu kary doręczone zostało pełnomocnikowi Spółki w dniu 13 listopada 2006 r., a zatem przedawnienie nie nastąpiło.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

"[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego P. M., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że okoliczności sprawy, a w szczególności fakt, że strona nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie przez przeszło 7 lat od dnia złożenia wniosku o jego wydanie, nie mogły mieć wpływu na odstąpienie od wymierzenia kary;

2) naruszenie przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. winien był uchylić orzeczenia organów wobec niewłaściwej wykładni przez te organy art. 57 ust. 7 ustawy oraz naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Spółka zarzuciła, że organy i Sąd pierwszej instancji nie ustaliły szczegółowo okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, opisanych w zażaleniu i skardze. Jej zdaniem zwłoka w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu obciąża całkowicie organy administracji publicznej. W obliczu opieszałości organów Spółka miała do wyboru czekać na rozstrzygnięcie sprawy i dopuści do degradacji urządzeń albo przystąpić do użytkowania stacji paliw. Nadto, wbrew poglądom wyrażonym w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt P 20/02 (OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61) oraz z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt SK 31/04 (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110) odnoszącym się do zasady proporcjonalności, Sąd pierwszej instancji nie rozważał okoliczności dotyczących przewlekłości postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ani szkód na jakie narażona byłaby Spółka w przypadku zaniechania użytkowania stacji.

Rażąco została naruszona zasada proporcjonalności, jeżeli uwzględni się fakt, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 lipca 2006 r. bezpodstawnie odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie (orzeczenie zostało uchylone przez organ odwoławczy), a następnie nałożył karę za użytkowanie bez wymaganego pozwolenia. W sytuacji, gdy strona przeszło 7 lat wcześniej wystąpiła do właściwego organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu i do zwłoki w załatwieniu sprawy doszło z przyczyn leżących po stronie organu, nie można pominąć tych okoliczności uwzględniając art. 2 Konstytucji.

Skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że art. 57 ust. 7 ustawy ma zastosowanie w przypadku, gdy doszło do użytkowania obiektu zrealizowanego z pogwałceniem norm Prawa budowlanego, a strona zaniechała podjęcia ustawowych obowiązków. W sprawie inwestycja została zrealizowana prawidłowo, co potwierdza m.in. decyzja o pozwoleniu na jej użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W zaistniałym, niespornym stanie faktycznym, decydującą o rozstrzygnięciu sprawy jest kwestia zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania stacji paliw bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie. Jednakże podjęcie decyzji o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania niniejszego obiektu budowlanego nie mogło nastąpić z pominięciem okoliczności, które spowodowały kilkuletnie opóźnienie rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. Stan faktyczny ustalony w tej konkretnej sprawie jest bowiem wielowymiarowy i nie wynika z niego, aby ciąg zdarzeń zaistniał wyłącznie wskutek działania czy też zaniechania Spółki. Przede wszystkim należy wyjść od tego, że Spółka w dniu 25 stycznia 1999 r. złożyła w Starostwie Powiatowym z Nowej Soli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Zatem wykonała ciążący na niej w ówczesnym stanie prawnym obowiązek. Tym samym zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie niniejsze zostało przez organ administracji zawieszone. W tym czasie przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie stanowiło wykroczenie (art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego). Z akt administracyjnych wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ustała w listopadzie 2002 r. i od tego czasu, aż do 22 czerwca 2006 r., w którym to dniu Starosta Nowosolski podjął niniejsze postępowanie, organ pozostawał w bezczynności. Skutkiem tej bezczynności było niezałatwienie sprawy pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nie tylko w rozsądnym terminie, ale również w realiach prawnych tożsamych z istniejącymi w dacie składania przez Spółkę wniosku i następnie w momencie podjęcia decyzji o przystąpieniu do użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie.

W okresie bezczynności organu stan prawny uległ dwukrotnie istotnym zmianom. Pierwsza zmiana, przeprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), wprowadziła obowiązkową kontrolę obiektu, do użytkowania którego przystąpiono z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (art. 57 ust. 7). Druga zmiana, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, wprowadziła dopiero karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zmieniając treść ust. 7 art. 57. Ustawa ta weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 2 niniejszej ustawy art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 31 maja 2004 r.) wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Tym samym ustawodawca stworzył okres dostosowawczy dla tych inwestorów, którzy budowę zakończyli przed 31 maja 2004 r. i przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadamiając o zakończeniu budowy właściwego organu lub przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestorzy ci mogli w okresie do 1 stycznia 2005 r. zakończyć formalnie budowę w sposób przewidziany w art. 54 bądź 55 Prawa budowlanego, skutkiem czego było, iż nie mogła zostać im wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw przed dniem 1 stycznia 2005 r., gdyż, jak już wyżej wskazano, uczyniła to w dniu 25 stycznia 1999 r. W omawianym przypadku pojawiła się jednak sytuacja bezczynności organu administracji, której skutkiem było to, że do dnia 1 stycznia 2005 r. nie została wydana decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Bezczynność organu na tle Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączną przyczyną nieuzyskania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę pozwolenia na użytkowanie stacji paliw było sprzeczne z prawem zachowanie się organu administracji publicznej, a konkretnie Starosty Nowosolskiego. Organ ten jak każdy organ władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powinien działać na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach terminów właściwych dla załatwiania spraw administracyjnych. Bezczynność tego organu spowodowała, że wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nie został załatwiony, nie tylko najpóźniej do końca pierwszego kwartału 2003 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, lecz również przed 1 stycznia 2005 r., czyli przed wejściem w życie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Tym samym, mimo że skarżąca kasacyjnie Spółka zakończyła budowę stacji paliw przed dniem 31 maja 2004 r. i ponad 5 lat przed dniem 1 stycznia 2005 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na skutek bezczynności organu administracji publicznej, znalazła się w gorszej sytuacji od inwestorów, którzy wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego złożyli dopiero w okresie dostosowawczym, użytkując już uprzednio wybudowane obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia. Sytuacja taka nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia zasady państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że skarżąca kasacyjnie Spółka zrealizowała obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw po dniu 1 stycznia 2005 r. (6 listopada 2006r.) doszło natomiast wyłącznie na skutek bezczynności Starosty Nowosolskiego, który dysponując kompletem akt już w dniu 28 listopada 2002 r., dopiero z dniu [...] czerwca 2006 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie i następnie przekazał sprawę organowi właściwemu po zmianie przepisów do rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest sytuacja, w której do nałożenia kary dochodzi na skutek naruszających prawo działań organów administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w zaistniałej sytuacji należało uznać, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie miał zastosowania do skarżącej kasacyjnie Spółki, gdyż przed dniem 1 stycznia 2005 r. zakończyła budowę w sposób przewidziany w art. 55 niniejszej ustawy.

Zatem za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie doszło natomiast do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjne, gdyż istota sprawy sprowadzała się, jak wyżej zaznaczono, do zastosowania prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.