Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 domów jednorodzinnych oraz wydzieleniu 16 działek budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej - SKO) wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 - dalej - upzp) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., nr 164, poz. 1588) po rozpatrzeniu odwołania J. O. i G. O. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 16 domów jednorodzinnych oraz wydzielenie 16 działek budowlanych", przewidzianych do realizacji na działkach nr 250/1 i nr 250/4 " w miejscowości Z., gmina W. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły w toku postępowania administracyjnego o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. R. S. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 domów jednorodzinnych wraz z podziałem działki nr 250/1, 250/4 obręb Z. gmina W.. Wójt Gminy W. pismem z dnia 23 maja 2014 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia wskazanych w piśmie braków formalnych wyznaczając w tym zakresie termin, zaś zawiadomieniem z dnia 14 października 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie. R. S. pismem z dnia 20 października 2014 r. poinformował organ o sprostowaniu wniosku poprzez wskazanie, że dotyczy on nie 14 a 16 domów jednorodzinnych. Na tym etapie postępowania strony G. O. (pismo z dnia 27 października 2014 r.), oraz M. Z. (pismo z dnia 2 listopada 2014 r.) występowali do organu kwestionując możliwość pozytywnego dla wnioskodawcy rozpoznania sprawy.

W dniu [...] r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa 16 domów jednorodzinnych oraz wydzielenie 16 działek budowlanych" przewidzianej do realizacji w miejscowości Z., gmina W. na działkach nr 250/1, 250/4, obręb Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zamieszczono stanowisko organu względem zarzutów stron podnoszonych w toku postępowania, lecz jak wynika z samej treści przedmiotowej decyzji to nie one legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Organ podał bowiem, że ,,Teren będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowany jest przy drogach: powiatowej nr [...] (ul. L.) oraz gminnej (działka nr 245 dr). Przy obu tych drogach brak jest zabudowy. W związku z powyższym, nie ma podstaw do ustalania warunków zabudowy. Załączone przez inwestora zdjęcia przedstawiają zabudowę zlokalizowaną w znacznym oddaleniu, wzdłuż ul. Drzymały. Nie zachodzi więc relacja przestrzenna nowej zabudowy z zabudową istniejącą". W dalszej kolejności poddano analizie załączoną do akt sprawy opinię hydrogeologiczną, w której stwierdzono m.in., że: "Analiza budowy geologicznej i warunków hydrogeologicznych rejonu Z. pozwala z całą pewnością na stwierdzenie możliwości zaopatrzenia w wodę projektowanych domów jednorodzinnych na działkach 250/1 i 250/4 z ujęć wód podziemnych. Ujmowanie wód z utworów czwartorzędowych może być prowadzone za pomocą studni szybowych z głębokości ok. 4 - 6 m, wody piętra proterozoicznego mogą być ujęte za pomocą studni wierconych z głębokości ok. 20-30 m., (...). Teren Zagórza jest pod względem geologicznym dość dobrze rozpoznany, jednak jest dość słabo rozpoznany pod względem hydrogeologicznym, co potwierdzają informacje zawarte w ogólnej budowie geologicznej i warunkach hydrogeologicznych. Poza dość dokładnym rozpoznaniem przebiegu uskoku sudeckiego brzeżnego tektonika obszaru, szczególnie, jeśli chodzi o uskoki i spękania niewielkie o lokalnym zasięgu, jest słabo rozpoznana. W przypadku tego piętra szczelinowatość tektoniczna skał metamorficznych odgrywa zasadniczą rolę w jego wodonośności. Występują tu uskoki i spękania niewielkie, o lokalnym zasięgu, słabo rozpoznane". Wobec zapisów opracowania organ I instancji uznał, że ,,Opinia hydrogeologiczna nie jest poparta wynikami badań, np. raptularzem studni czy charakterystyką odwiertów".

Na skutek odwołania R. S. sprawa ustalenia warunków zabudowy była badana w trybie odwoławczym, w toku którego SKO w W. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ II instancji wskazał na art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i podał, że intencją ustawodawcy nie było to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, ale to, by na podstawie dotychczasowej zabudowy, w obszarze analizowanym, możliwe było określenie cech nowej zabudowy. Gdy działki sąsiednie są zabudowane i zamierzenie jest dostosowane do dotychczasowej zabudowy, organ administracji publicznej nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, przy czym nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężając je tylko do możliwości powstania budynku tego samego rodzaju co zastane. Generalnie jednak z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną przeprowadzoną niezgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia. W ocenie SKO błędnie wyznaczono granice obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach dostosowując je do formatu mapy, który nie pozwalał na graficzne wyznaczenie granicy obszaru analizowanego. Załącznik do decyzji określono jako nieczytelny a sama analiza nie spełnia wymagań wynikających z przepisów. Oceniając argumentację odwołania oceniono ją jako zasadną, czemu organ II instancji dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 26 maja 2015 r. wezwano wnioskodawcę do dostarczenia kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Natomiast w dniu [...] r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa 16 domów jednorodzinnych oraz wydzielenie 16 działek budowlanych" przewidzianej do realizacji w miejscowości Z., gmina W. na działkach nr 250/1, 250/4 obręb Z.. W decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto zapisy dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, warunków i zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Dodatkowo decyzja została zaopatrzona w załączniki w postaci załącznika graficznego i analizy funkcji oraz cech zabudowy w postaci opisowej. W uzasadnieniu decyzji po wskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz przebiegu dotychczasowego postępowania Wójt Gminy W. zwrócił uwagę na twierdzenia podnoszone przez uczestników postępowania względem zakłócenia stosunków wodnych. Odnosząc się do tego zagadnienia organ podał, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji potencjalny inwestor zobowiązany jest wykonać takie urządzenia, które nie spowodują zagrożenia zalewania nieruchomości sąsiednich. Odwołując się do ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo wodne wskazano, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do realizacji inwestycji nie naruszając praw osób trzecich, a ich konkretyzacja nastąpi w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę toczącego się przez właściwym organem. Na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy nie konkretyzuje się ochrony praw osób trzecich, a strony niezadowolone z rozstrzygnięcia organu I instancji mają prawo wniesienia od niego odwołania. Oceniając zarzut niespełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ uznał go za chybiony ze względu na fakt, że w obszarze analizowanym (sporządzonym przez urbanistę) znajdują się budynki przy pomocy, których można określić parametry zabudowy dla przedmiotu decyzji. Ponadto skład orzekający SKO w swoim rozstrzygnięciu stanął na stanowisku, że nie ma uzasadnienia odmowa wydania warunków zabudowy ze względu na brak warunku określonego wymienionym wyżej przepisem prawa.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem uczestnicy postępowania G. O. i J. O. złożyli dwa odrębne, aczkolwiek jednobrzmiące, odwołania zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 upzp. W szczególności w odwołaniach zakwestionowano przyjęcie, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie zawarł w tym zakresie stosownej umowy. Ponadto przedmiotowe zamierzenie budowlane jest dużym przedsięwzięciem i pomijanie na etapie decyzji o warunkach zabudowy jednostki, która decyduje o zasilaniu w wodę i odprowadzenie ścieków narusza zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na ukształtowanie terenie trudno będzie, bez zapewnienia odpowiedniej gospodarki wody i ściekami zapewnić bezpieczeństwo gospodarowania i funkcjonowania nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo zdaniem autorów odwołań nie został spełniony warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie komunikacji, funkcji, parametrów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] r., nr [...]SKO w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po opisaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i zrelacjonowaniu zarzutów odwołań, organ odwoławczy w ramach własnych rozważań poddał analizie treść art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wyprowadzając z niego założenie, iż intencją ustawodawcy nie było to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, ale to, by na podstawie dotychczasowej zabudowy możliwe było określenie cech nowej zabudowy. Gdy działki sąsiednie są zabudowane i zamierzenie jest dostosowane do dotychczasowej zabudowy, organ administracji publicznej nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu lecz nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężając je tylko do możliwości powstania budynku tego samego rodzaju co zastane.

Odnosząc się do spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 upzp zwrócono uwagę na konieczność występowania w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sprowadzając ów wymóg do stanu faktycznego sprawy SKO w W. zwróciło uwagę na dokonaną przez organ I instancji analizę urbanistyczno-architektoniczną. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Może on być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, wyznaczony linią prostą, linią łamaną, czy też w formie koła, jak wskazano słusznie w decyzji, jednakże zawsze musi obejmować minimalny teren wyznaczony zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego wskazanych wymagań nie spełnia zaskarżona decyzja. Organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, jednakże analiza nie spełnia wszystkich wymagań przywołanych przepisów. Zgodnie z przepisami rozporządzenia obszar analizowany powinien wynosić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m wokół działki. Posiłkując się słownikiem języka polskiego odnośnie pojęcia "wokół" oraz § 3 rozporządzenia wskazano, iż wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by teren którego dotyczy wniosek znajdował się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Wójt Gminy W. dokonując wyznaczenia określonego obszaru analizowanego, powinien to gruntownie uzasadnić, zaś w badanym przypadku nie ustalono szerokości frontu działki, a granice wyznaczonego obszaru analizowanego dostosowano do formatu mapy, co decyduje o uznaniu analizy za błędną. Według SKO opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, których określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach arytmetycznych. Tymczasem z analizy nie wynika, aby uwzględniono wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w zakresie możliwości ustalenia średnich parametrów obiektu. Ze wskazanych okoliczności organ odwoławczy wywiódł także, że sama decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ w decyzji ustalono linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość budynków, jednakże przewidziane wskaźniki nie wynikają z analizy.

Na koniec organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołań stwierdzając, że są one niezasadne. Argumentując zajęte stanowisko SKO w W. wychodząc z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp wykazało, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem tego przepisu nie jest uzależnianie wydania pozytywnej decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lecz wystarczy, gdy inwestor uzyska zapewnienie, że takie uzbrojenie powstanie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca uzyskał zapewnienia możliwości realizacji uzbrojenia w zakresie dostawy prądu i gazu. W zaskarżonej decyzji zabezpieczono interesy osób trzecich, decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie pozwala także na rozpoczęcie budowy. Nadto decyzja w pkt 4 określiła ramy ochrony interesów osób trzecich w tym w zakresie wód opadowych w pkt 3 lit. "e". Organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej publicznej, jest zabudowana sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO w W. wywiedli R. i D. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Opierając się na zarzucie naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wnioskiem procesowym wnieśli o uchylenie decyzji SKO i utrzymanie rozstrzygnięcia Wójta Gminy W. w mocy.

W szczegółowych motywach skargi po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu treści zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, twierdzenia skarżących skoncentrowały się na zagadnieniu dokonania analizy na obszarze, który musi obejmować minimalnie trzykrotność frontu działki będącej przedmiotem wniosku. Zdaniem skarżących w przepisach mowa jest o działce budowlanej, zatem ,,kluczem" w rozpatrywaniu naruszenia przepisów jest pojęcie działki budowlanej, które zostało wyjaśnione w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami gdzie wskazano, że przez pojęcie działki budowlanej należy rozumieć "zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce", oraz w upzp w art. 2 pkt 12, który stanowi, że przez pojęcie działki budowlanej należy rozmieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Sprowadzając przytoczone regulacje na grunt badanej sprawy autor skargi zauważył, że na obszarze nieruchomości będących przedmiotem wniosku nie ma żadnej zabudowy oraz nie obowiązuje żaden plan miejscowy, zatem na jego podstawie nie można realizować obiektów budowlanych. Wniosek dotyczy nieruchomości, które mają status działki rolnej, a nie działki budowalnej, o której mówi wskazany przepis. SKO uznając, że przeprowadzona analiza cech i funkcji zabudowy nie wypełnia normy prawnej zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wzięło w ogóle pod uwagę, iż nie można określić szerokości frontu działek będących przedmiotem wniosku, ponieważ nieruchomości nie wypełniają pojęcia działki budowlanej w rozumieniu obu ustaw. Dodatkowo zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 upzp właściwy organ zobowiązany jest uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 92 ust 2 za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Według katastru gruntów działka nr 250/1 jest pastwiskiem (Ps) klasy bonitacyjnej IV i V oraz terenem zakrzewionym i zadrzewionym (Lz), natomiast działka 250/4 w części objętej wnioskiem jest pastwiskiem (Ps) klasy bonitacyjnej IV i V. Według ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Wójt Gminy W. dokonał takiego uzgodnienia w zakresie gruntów wykorzystywanych na cele rolne, zaś SKO ustaliło, że analiza cech i funkcji zabudowy zrobiona została błędnie ponieważ obejmuje obszar mniejszy od frontu działki podczas, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami organ nie był w stanie określić szerokości tego frontu. Organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie i dlaczego stwierdził, że analiza jest błędna i narusza przepisy rozporządzenia.

Na koniec skarżący zaznaczyli, że organ II instancji zarzucając organowi I instancji nieoznaczenie numerów działek będących przedmiotem analizy nie podał podstawy prawnej swojego stanowiska i nie poczynił ustaleń, z których wynikłoby, że określony w treści decyzji wskaźnik wielkości powierzchni budowy, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość budynków są niewłaściwe. Zdaniem skarżących mapa, na podstawie której dokonano analizy spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, posiada wymaganą skalę i pochodzi z powiatowego zasobu geodezyjnego, zawarte w decyzji parametry zabudowy są prawidłowe, zaś zastosowanie każdych innych parametrów byłoby niezgodne z wnioskiem, ponieważ w okolicy różnorodność zabudowy nie dałaby organowi podstaw do narzucenia innych charakterystycznych parametrów budynków mieszkalnych odmiennych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto SKO nie badało istotnych elementów wniosku i zaskarżonej decyzji, a podany w uzasadnieniu wyrok sądu administracyjnego dotyczy innego stanu faktycznego nieadekwatnego do rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie uznając, iż zarzuty skargi są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 k.p.a. i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 Konstytucji. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie. Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18).

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r. II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r. II SA/Op 139/11, LEX nr 950782).

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie umożliwi rozstrzygnięcia sprawy w sposób prawidłowy tzn. nie naruszający prawa(por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art, 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych SKO w W. uchylając w toku instancyjnym decyzję Wójta Gminy W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznawanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Aby jednak właściwie odnieść się do oprotestowanej skargą decyzji nie można tracić z pola widzenia treści decyzji organu I instancji weryfikowanej w trybie odwoławczym. Otóż Wójt Gminy W. pozytywnie rozpoznając wniosek w swojej decyzji zawarł poza wskazaniem inwestycji m.in. warunki zagospodarowania terenu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i inne warunki wynikające z przepisów odrębnych. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się jednak w istocie do zrelacjonowania przebiegu postępowania, natomiast odnośnie merytorycznych aspektów sprawy wskazano jedynie, że względem ochrony interesów osób trzecich właściwe regulacje ustawy Prawo wodne i Prawo budowlane weryfikowane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę winny taki interes zapewnić. Nie poddano natomiast żadnej analizie stanu faktycznego czy prawnego sprawy wskazując już w samym uzasadnieniu decyzji, (powtarzając to stwierdzenie w pouczeniu), że strony niezadowolone mają prawo do złożenia odwołania. Dla porządku zaznaczyć należy, że decyzja organu I instancji zawiera załączniki w postaci analizy funkcji oraz zabudowy oraz część graficzną tej analizy.

SKO w W. wyraźnie odniosło się do zarzutów odwołań wykluczając ich zasadność i dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oceniając jednak sprawę na gruncie ustaleń organu I instancji organ odwoławczy stwierdził jednoznacznie, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań wynikających ze wskazanych przepisów prawa materialnego. Pierwszym omówionym w treści decyzji mankamentem było wyznaczenie obszaru analizowanego niezgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji zauważył, że w żaden sposób nie uzasadniono przyjęcia obszaru analizowanego w kontekście wskazanych przepisów. Dodatkowo zauważono, iż organ I instancji nie wskazał parametru w postaci szerokości frontu działki. Oceniając zastrzeżenia jakie miał organ odwoławczy do decyzji Wójta Gminy W. nie sposób pominąć istotnego elementu decyzji jakim są załączniki tekstowe i graficzne. Wobec lapidarności uzasadnienia samej decyzji należałoby zakładać, że załącznik tekstowy i graficzny będą stanowić dostateczne wyjaśnienia odnośnie przyjętej metodyki i podstaw ustalenia zarówno obszaru analizowanego, jego parametrów i wreszcie dochowania istniejących w tym względzie wymogów formalnoprawnych. W punkcie I części opisowej analizy stwierdzono tylko, że wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działek, (...), mapa w skali 1:1000 - załącznik graficzny. W świetle stanowiska zaprezentowanego przez SKO, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie zostało uzasadnione, co czyni analizę błędną, zaś granice wyznaczenia tego obszaru dostosowano do formatu mapy, znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym. W swoich rozważaniach organ odwoławczy czyni dalej idące uwagi podając, że z analizy nie wynika aby wskazano spełnienie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w zakresie możliwości ustalenia średnich parametrów obiektu. Wobec tak skonstruowanej decyzji pierwszoinstancyjnej zarówno co do jej uzasadnienia jak też treści załączników stanowiących integralną część decyzji Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ administracyjny nie tylko nie dopełnił obowiązków w zakresie wydania decyzji spełniającej wymogi zakreślone treścią art. 107 § 3 k.p.a., ale także niewłaściwe przeprowadzono postępowanie wyjaśniające na gruncie przepisów prawa materialnego. Nie jest bowiem możliwa odpowiedź na pytania na gruncie zebranego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu treści decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany, jaki był tok rozumowania organu I instancji w tym zakresie i z jakich przyczyn pominięto wskazanie kluczowych parametrów jak chociażby szerokość frontu działek. Pamiętać przy tym należy, ze treścią decyzji wydanej w sprawie nie jest tylko ustalenie warunków zabudowy ale także wydzielenie kilkunastu działek budowlanych. Znajduje więc umocowanie w stanie faktycznym sprawy stanowisko organu II instancji związane z nieprawidłowości decyzji Wójta Gminy W. w zakresie art. 61 ust. 1-5 upzp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do twierdzeń skargi sprowadzających się do zarzutu naruszenia przez SKO w W. prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji § 3 i 9 wyżej wskazanego rozporządzenia Sąd uznał, że nie znajduje on uzasadnienia w realiach sprawy. W szczególności podkreślić należy, ze organ II instancji nie poczynił rozważań dlaczego organ I instancji dokonując wyznaczenia obszaru analizowanego brał pod uwagę działki budowlane o takich czy innych parametrach czy też posługiwał się pojęciem działki zaczerpniętym z tego czy innego aktu normatywnego. SKO w W. wskazało jedynie na istotne braki w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego i wydanego w jego toku rozstrzygnięcia. Autor skargi zdaje się okoliczności tej nie dostrzegać i zarzut skargi konstruuje wskazując na specyfikę stanu faktycznego i wynikające z tego tytułu dylematy polegające na tym, że organ nie był w stanie ustalić szerokości frontu działek. Gdyby nawet poprzestać li tylko na tym stwierdzeniu, że organ nie ma możliwości ustalenia szerokości frontu działki, nie może być mowy o pozytywnym dla inicjatora postępowania rozpoznaniu wniosku. Skoro bowiem organ nie jest w stanie ustalić parametru, który w myśl obowiązujących przepisów jest jednym z niezbędnych, nie ma wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i wydzielająca działki budowlane jest wydana z naruszeniem prawa. Skarżący zatem popadają prezentowanym stanowiskiem w wewnętrzną sprzeczność potwierdzając brak uwzględnienia formalnie wymaganego parametru, z drugiej zaś strony negując decyzję organu II instancji, którą m.in. z powodu braku wskazania szerokości frontu działek uchylono decyzję Wójta Gminy W..

Autor skargi domaga się wskazania podstawy prawnej przemawiającej za koniecznością podania numerów działek, czego zdaniem SKO nie dopełnił organ I instancji. Podniesiony w tym zakresie zarzut, zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie dyskredytuje oprotestowanej skargą decyzji. SKO w W. zakwestionowało decyzję organu I instancji ze względu na brak uzasadnienia istotnych okoliczności, z których jedną jest oznaczenie działek uwzględnionych przy dokonywaniu wyznaczeniu terenu do przeprowadzonej analizy, a nie jak chce tego autor skargi z powodu nieoznaczenia numeru działek co wynikać by miało z konkretnego przepisu, który faktycznie nie istnieje. W ocenie Sądu organ II instancji nie tyle wskazywał na konieczność podania numerów działek lecz na brak wskazania podstaw, kryteriów czy sposobu ustalenia terenu uwzględnionego do analizy w myśl przepisów prawa materialnego. Domaganie się od organów podania podstawy prawnej konieczności wskazania numerów działek wynikać zatem będzie z niezrozumienia intencji organu. Skoro w decyzji mamy do czynienia z nieruchomościami logicznym jest, że najprostszym sposobem ich określenia jest podanie oznaczenia geodezyjnego. Zatem nie jest słuszny zarzut skargi opierający się na tym, że skoro analizę sporządzono na odpowiedniej mapie (w domyśle zawierającej odpowiednia skalę) możliwe jest ustalenie przedmiotowych parametrów w oparciu o nią. Oczywiście zabieg taki jest w pewnym sensie możliwy, niemniej jednak nie można sprowadzać oceny całej sytuacji do oglądu mapy. Organ administracyjny rozpoznający sprawę zobligowany jest dodatkowo do wskazania wszelkich istotnych elementów w uzasadnieniu decyzji, umotywowania przesłanek jakimi się kierował, a także podania dlaczego w taki a nie inny sposób wyznaczono obszar analizowany. Decyzja Wójta Gminy W., jak przyjął to organ II instancji, a Sąd stanowisko to podziela, wskazanych wyżej wymogów nie spełnia. Zasadne zatem było jej uchylenie w trybie odwoławczym, zaś wydana w tym względzie decyzja SKO w W. zarówno co do prawa materialnego jak też przepisów procedury administracyjnej kryterium legalności nie narusza.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.