Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1482/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 211
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki garaży wolnostojących i wyrażenia zgody na rozwiązanie umów najmu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do garażu nr [...] i umowy najmu tego garażu z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] zawartej z A. R.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego A. R. kwotę [...] (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia

2012 r. nr [...] na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 2 i 2 oraz § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta W. (z późn. zm.) zaopiniował pozytywnie dokonanie rozbiórki 26 wolnostojących garaży położonych przy ul. [...] posadowionych na działce ewidencyjnej nr [...]w obrębie [...] oraz wyraził zgodę na rozwiązanie umów najmu tych garaży zawartych na czas nieoznaczony. Wykonanie tej uchwały powierzono Dyrektorowi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w zespole garaży wolnostojących przy ul. [...] (obręb [...]dz. ew. nr [...]) stanowiącym 100 % własności [...] usytuowanych jest 26 garaży. Na 23 garaże zawarte są umowy najmu na czas nieoznaczony. Umowy z 3 najemcami zostały na czas oznaczony. W stosunku do nieruchomości gruntowej na której położone są garaże wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie dawnych nieruchomości hipotecznych z wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych.

Garaże zakwalifikowano do rozbiórki w celu uporządkowania terenu i poprawy estetyki otoczenia. Do dokonania rozbiórki konieczne jest wypowiedzenie umów najmu zawartych na czas nieoznaczony.

W dniu 10 maja 2012 r. wypowiedziano A. R. umowę najmu zajmowanego przez niego garaży nr 3 położonego przy ul. [...]. W dniu 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik A. R. wezwał Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W pismach z dnia 15 czerwca 2012 r. i 18 czerwca 2012 r. skierowanych do A. R. organ stwierdził, że budowa garażu ze środków własnych nie spowodowała przeniesienia prawa własności gruntu na którym został on wybudowany, natomiast zgodnie z art. 48 kc grunt wraz z tym garażem stanowi własność właściciela gruntu tj. [...]. Zdaniem organu zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w latach 60-tych, kiedy przedmiotowy garaż był budowany, osoba która poniosła z własnych środków nakłady finansowe na jego wybudowanie oraz korzystała z niego przez 10 lat nie opłacając czynszu dzierżawnego na rzecz właściciela gruntu powoduje, że właścicielem nakładów poniesionych na wybudowanie przedmiotowego garażu jest [...] W świetle powyższych wyjaśnień, organ nie znalazł uzasadnienia do rozpatrzenia zgłoszonego roszczenia i oczekuje na przekazanie garażu przez A.R ., po zakończeniu okresu wypowiedzenia, za pośrednictwem Administracji Domów Komunalnych nr [...] przy ul. [...].

Na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. R. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z prawem tj. naruszającej art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Skarżący podniósł, że uchwała ta narusza jego interes prawny poprzez uznanie, że przepis art. 211 powyższej ustawy nie stoi na przeszkodzie do jej wydania, chociaż uchwała ta uniemożliwi mu realizację roszczeń z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Przepis ten zobowiązuje organ do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, z osobą, która na podstawie pozwoleń na budowę wybudowała ten garaż przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że poprzednik prawny A. R. E. J. wybudował na przedmiotowej nieruchomości ze środków własnych garaż przed dniem 28 września 1990 r. Garaż został wybudowany w oparciu o pozwolenie z dnia [...] października 1959 r. znak [...] wydane przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Architektury i nadzoru Budowlanego z lokalizacją stałą. Złożył on w terminie wniosek z żądaniem nabycia tego garażu na własność oraz o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z niego. Organ wyraził, też zgodę na nabycie praw do przedmiotowego garażu przez skarżącego zawierając z nim umowę najmu, która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej uchwały, miał zatem roszczenie do uwłaszczenia garażu za zgodą organu lub o zobowiązanie gminy do złożenia oświadczenia woli w tej kwestii na jego rzecz. Jednocześnie skarżący podnosi, że z akt przedmiotowej sprawy w żadnej sposób nie wynika, iż toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne dotyczące gruntu na którym posadowione są garaże.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, natomiast skarżący ma możliwość ochrony swoich interesów przed sądem powszechnym, ponieważ materia objęta zaskarżoną uchwałą dotyczy sfery stosunków cywilno-prawnych.

Natomiast zdaniem organu możliwość wypowiedzenia umowy najmu przez każdą ze stron została zagwarantowana w § 13 ust. 2 umowy najmu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Organ stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała, nie jest uchwałą w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani nie narusza prawa skarżącego do uwłaszczenia w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast w związku z brakiem odpowiedzi na pisma organu z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczące wszczęcia procedury zmierzającej do ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu skierowane do poprzednika prawnego skarżącego E. J. organ uznał, że rezygnuje on z nabycia garażu nr [...] położonego przy ul [...] na podstawie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego przeniesienie tych prawa na osobę trzecią zdaniem organu było bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z przywołanego przepisu wynika zatem, że z chwilą złożenia skargi w trybie w nim przewidzianym sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do zbadania wskazanych w przepisie przesłanek.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...].

Zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu- w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. i otrzymał odpowiedź na to wezwanie w pismach z dnia 15 i 18 czerwca 2012 r.. Skarga na uchwałę została wniesiona do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono w dniu 10 lipca 2012 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznać należy zatem, że skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu spraw z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych.

Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej skarżącego do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej wskazać należy, że określa ją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców.

W niniejszym stanie faktycznym skarżący wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego mu prawa do zawarcia umowy o nabycie garażu na własność oraz do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Należy stwierdzić, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 p.p.s.a.). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację (nie zaś sytuację faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt. II SA 1410/01, LEX nr 322175).

Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem Sądu skarżący ma interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ponieważ jego interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że poprzednik prawny skarżącego E. J. zrezygnował z chęci skorzystania z roszczeń wynikających z treści art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wynika to w żaden sposób z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast organ nigdy nie wystosował do niego pisma w którym jasno sformułowałby pytanie, czy podtrzymuje złożony w ustawowym terminie wniosek dotyczący realizacji powyższych roszczeń.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] lipca 2010 r. Rep. A nr [...] z którego wynika wprost, że E. J. sprzedał następcy prawnemu wszelkie prawa do nakładów poniesionych na budowę przedmiotowego garażu oraz roszczenia wobec W. o nieodpłatne nabycie na własność tego garażu i oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Akt ten pozostaje w obrocie prawnym do dzisiaj, zatem niezasadne jest twierdzenie organu, że skarżący nie nabył powyższych praw. Wprawdzie zobowiązanie organu do przeniesienia tych praw, a także wypowiedzenie umowy najmu mają charakter cywilnoprawny i pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, jednak zgoda na rozbiórkę garaży (w tym garażu nr [...] użytkowanego przez skarżącego) zmierza wprost do likwidacji przedmiotu będącego treścią roszczenia z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zdaniem Sądu narusza bezsprzecznie interes prawny skarżącego poprzez brak możliwości realizacji przysługującego mu z ustawy prawa w przypadku wykonania zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ w żaden sposób nie rozpoznał wniosku dotyczącego realizacji roszczeń z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożonego zgodnie z powyższą ustawą przez uprawnioną osobę.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.