Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
article: art. 63
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 189
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Janina Guść WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia 7 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. wnieśli skargę na postanowienie Wojewody z dnia 7 lipca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 9 kwietnia 2015 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości oraz zobowiązujące spadkobierców R. Ś. – skarżących, do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu o własność w zakresie wywłaszczonej działki nr [...].

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 6 lipca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. – O., obejmującej działkę nr [...] o pow. 27 000 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością F. M. oraz nieustalonych spadkobierców po zmarłej F. M., z nieruchomości o pow. 36 599 m2.

W 2009 r. Z. M., K. A., M. M. i T. M. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w części oznaczonej aktualnie jako działki nr [...], [...], [...] i [...].

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], w części oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł m.in. o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w G. – Ch., obręb [...], stanowiącej obecnie działki nr: [...] o pow. 1981 m2, wpisanej do księgi wieczystej nr [...], [...] o pow. 125 m2, wpisanej do księgi wieczystej nr [...] i [...] o pow. 130 m2, wpisanej do księgi wieczystej nr [...], w udziałach po ¼ każdemu.

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 grudnia 2011 r.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 11 września 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. Stwierdził w decyzji, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiły osoby niebędące stroną postępowania, wobec czego nie zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. Wojewoda decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 600/14, oddalił skargę Z. M.-F., M. M., T. M. i K. A. od decyzji ostatecznej kasacyjnej.

W toku ponowionego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. Ch., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], w części dotyczącej obecnych działek nr [...], [...], [...], na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości - F. M. oraz zobowiązał spadkobierców R. Ś. – I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu o własność wywłaszczonej działki nr [...]. Postanowienie podjęto na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na to postanowienie I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

b) błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na dowolnym i arbitralnym przyjęciu w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb [...] w G. –O. wydane zostały dwa wzajemnie sprzeczne akty własności ziemi stwierdzające jej nabycie przez różne osoby, a zachowujące moc obowiązującą, nadto przyjęcie, że drugi akt (ten na rzecz R. Ś.) został wydany w warunkach nieważności.

Żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Żalący się zaprzeczyli, jakoby pomiędzy nimi a spadkobiercami F. M. istniał spór o własność z powodu istnienia dwóch obowiązujących aktów własności do tej samej nieruchomości. Każdy z nich wywodzi bowiem swoje prawo własności z dwóch różnych ustaw wywłaszczeniowych, a następstwo czasowe potwierdza, że ostatnim uprawnionym właścicielem był R. Ś.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wojewoda wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy istnieją dwa akty nadania własności tej samej nieruchomości - akt nadania ziemi z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...], zgodnie z którym M. M. - mężowi F. M. zostało nadane gospodarstwo rolne położone w G. – O., w którego skład, oprócz gruntu o pow. około 3 ha, wchodziło również siedlisko składające się z domu, stodoły, obory oraz ustępu - wydany na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340), który w dalszym ciągu obowiązuje, oraz akt własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. nr [...], w którym Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu stwierdził, że R. Ś. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości w G. – O., KW nr [...], działki nr [...] i [...] (dnia 20 grudnia 1986 r. naniesiono poprawki w zakresie numeracji działek - przekreślono działki nr [...] i [...] i wpisano [...], [...] i [...]), wydany na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250), która została uchylona z dniem 6 kwietnia 1982 r.

Wojewoda przedstawił chronologię zdarzeń odnoszących się do przedmiotowych nieruchomości, z których wynikało, że po śmierci M. M. w dniu 3 maja 1956 r. jego spadkobiercami ustawowymi zostali, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia 2 października 1957 r., sygn. akt [...], F. M. w ¼ części spadku i J. M. w pozostałej części spadku.

Zgodnie z aktem notarialnym - umową dzierżawy z dnia 5 listopada 1957 r., repertorium nr [...], F. M. i J. M. wydzierżawili R. Ś. ww. nieruchomość na okres 10 lat - do dnia 1 listopada 1967 r.

Decyzją z dnia 2 stycznia 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (ustalenia ceny). Jak wynika z tego dokumentu F. M. uzyskała na własność na podstawie aktu nadania z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...] nieruchomość położoną w G. – O., składającą się z działki nr [...] o pow. 27 000 m2 i działki nr [...] o pow. 22 800 m2. Następnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej pismem z dnia 30 stycznia 1973 r. nr [...] kierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w G. złożyło wniosek o założenie dla ww. nieruchomości księgi wieczystej, której właścicielem była F. M. Jako podstawę dokonania wpisu wskazano decyzję z dnia 2 stycznia 1973 r. Postanowieniem z dnia 8 lutego 1973 r. nr [...] Państwowe Biuro Notarialne w G. założyło dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [...].

Ustalono, że równolegle toczyło się postępowanie o nadanie własności nieruchomości położonej w G. – O. na rzecz R. Ś., zainicjowane jego wnioskiem, w którym stwierdził, że przedmiotową nieruchomość użytkuje od 1957 r. na podstawie prywatnej umowy kupna zawartej z F. M. Potwierdził to w trakcie przesłuchania w dniu 29 stycznia 1973 r. zeznając, że przedmiotowe gospodarstwo rolne znajduje się w jego posiadaniu od 1957 r., zgodnie z aktem notarialnym - umową dzierżawy z dnia 5 listopada 1957 r. Według informacji w nim zawartych "nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie zawartej nieformalnej ustnej umowy kupna-sprzedaży zawartej pomiędzy zeznającym a F. M. w dniu 5 listopada 1971 r. Organ podkreślił, że według ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży. Ustawa ta weszła w życie w dniu 4 listopada 1971 r., a zgodnie z zeznaniami R. Ś. nieformalna umowa kupna -sprzedaży między nim a F. M. miała miejsce w dniu 5 listopada 1971 r., czyli po wejście w życiu ww. ustawy, a ponadto 5 lat po śmierci F. M. (zmarła w dniu 20 maja 1966 r.).

Organ podkreślając brak możliwości kontroli administracyjnej i sądowej decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 r., stwierdzających nabycie przez rolnika z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.) - własności nieruchomości rolnych, stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwa akty własności ziemi i oba zachowują moc obowiązującą, mimo że drugi wydany został w warunkach spełniających przesłanki nieważności. Zauważono bowiem, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. ani nie uchylała wcześniej wydanych aktów nadania, ani nie uchyliła dekretu, na podstawie którego zostały one wydane. Wobec tego wojewoda uznał za słuszne stanowisko prezydenta o konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu o własność wywłaszczonej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, ponieważ ma to istotne znacznie dla orzeczenia o jej zwrocie.

Wojewoda potwierdził, że powyższe ustalenia świadczą o zaistnieniu w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

b) błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na dowolnym i arbitralnym przyjęciu w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb [...] w G. –O. wydane zostały dwa wzajemnie sprzeczne akty własności ziemi stwierdzające jej nabycie przez różne osoby, a zachowujące moc obowiązującą, nadto przyjęcie, że drugi akt (tj. na rzecz R. Ś.) został wydany w warunkach nieważności.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonych postanowień. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację sformułowaną w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zwrócono uwagę, że zarówno Prezydent Miasta jak i Wojewoda dokonali nieprawidłowej konkluzji polegającej na przyjęciu, że co do tej samej nieruchomości na dzień wywłaszczenia pozostawały w obrocie dwie wzajemnie wykluczające się decyzje uwłaszczeniowe i zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania wobec potrzeby rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd powszechny. Wprawdzie organ drugiej instancji uwzględnił argumentację skarżących, że decyzje te zostały wydane na podstawie dwóch różnych aktów prawnych, niemniej jednak podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, że w dniu wywłaszczenia w obrocie prawnym funkcjonowały obie decyzje, ponieważ drugi akt własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r. nie uchylał w żaden sposób pierwszego aktu nadania - z dnia 30 grudnia 1955 r. Nadto Wojewoda wbrew ustawowemu zakazowi dokonał nieuprawnionej oceny prawnej aktu własności ziemi wydanego na rzecz R. Ś., wskazując, że akt ten został wydany w warunkach spełniających przesłanki nieważności, z czym skarżący się nie zgadzają.

Podkreślono w skardze, że ze względu na utrwalone stanowisko o braku możliwości kontroli administracyjnej i sądowej decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 r., stwierdzających nabycie przez rolnika z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. - własności nieruchomości rolnych czyli decyzji zwanych aktami własności ziemi, dokonywana przez Wojewodę ocena prawna aktu własności ziemi musi spotkać się z krytyką. Organ przekroczył swoje kompetencje, a dokonana ocena jest powierzchowna, bez wszechstronnego rozpoznania zgromadzonych w toku sprawy dowodów. Dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, że R. Ś. posiada nieruchomość od 1957 r. na podstawie "prywatnej umowy kupna" zawartej z nieżyjącą już F. M. Treść ta znajduje oparcie w załączonej umowie dzierżawy z dnia 5 listopada 1957 r., na mocy której R. Ś. wydzierżawił rzeczoną nieruchomość od właścicieli, którzy jednocześnie ustanowili na jego rzecz prawo pierwokupu. Data nabycia wskazana w protokole musiała być wynikiem błędu pisarskiego urzędnika, tym bardziej, że w innym miejscu tego samego protokołu (str. 1) R. Ś. również wskazuje rok 1957 r. jako datę, kiedy wszedł w samoistne posiadanie nieruchomości. Również w swoim piśmie poprzedzającym datę spisania protokołu R. Ś. wyraźnie jako datę nabycia nieruchomości na podstawie nieformalnej umowy z nieżyjącą F. M. wskazał rok 1957. Wobec tego skarżący twierdzą, że ocena prawna aktu własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., jakiej podjął się Wojewoda, jest nie tylko nieuprawniona, ale nie uwzględnia również całego materiału dowodowego w sprawie.

Za bezpodstawne uznali skarżący twierdzenia organu drugiej instancji o funkcjonowaniu w obrocie dwóch konkurujących decyzji i konieczności rozstrzygnięcia sporu o własność jako zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Według skarżących brak jest interesu prawnego w wytoczeniu powództwa w trybie art. 189 k.p.c. Żądanie przez organy administracji publicznej, aby wystąpili na drogę postępowania sądowego z roszczeniem o ustalenie prawa własności zachodzi jedynie na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego. Jednakże, to w ramach tego właśnie postępowania powinny zostać przeprowadzone wszelkie dowody zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości zobowiązany jest do ustalenia poprzedniego właściciela nieruchomości w dniu wywłaszczenia. Skoro zatem ustawa wprost upoważnia organ do ustalenia właściciela nieruchomości, nie ma podstaw prawnych, aby odsyłać strony na drogę postępowania sądowego w tym zakresie. Skarżący powołali się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miałyby zostać wykorzystane w innym postępowaniu. Przygotowanie dowodów dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest bowiem rolą sądów, a właściwe przepisy proceduralne z reguły zapewniają stronom w sposób dostateczny możliwość przeprowadzenia stosownych dowodów w postępowaniu administracyjnym

Skarżący twierdzą, że nie mają interesu prawnego w ustalaniu prawa własności nieruchomości, gdyż sam fakt zaprzeczania ich prawu przez spadkobierców F. M. nie stanowi zagrożenia ich interesów prawnych, wobec legitymowania się przez nich aktem własności ziemi stwierdzającym bez wątpliwości osobę właściciela na dzień wywłaszczenia nieruchomości. W tej sytuacji samo zaprzeczenie ich prawu własności i podważanie w toku postępowania ich prawa przez drugą stronę, nie jest wystarczającą przesłanką skierowania strony na drogę postępowania sądowego, jeżeli dokumenty, którymi legitymują się strony umożliwiają organowi przeprowadzenie postępowania dowodowego i samodzielne ustalenie osoby właściciela nieruchomości w dniu wywłaszczenia. Mimo bowiem twierdzeń organów obu instancji na dzień wywłaszczenia nieruchomości w obrocie nie pozostawały dwa konkurujące akty własności ziemi. Każdy z tych aktów wydany był na podstawie dwóch różnych aktów normatywnych, które wskazywały osobę właściciela (oczywiście o ile spełniał ustawowe przesłanki), ale każdy w odmiennej dacie, to jest na dzień wejścia w życie danej ustawy. Zatem ustawa późniejsza uchylała prawo własności poprzedniego właściciela danej nieruchomości. Ta kwestia ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem wyklucza twierdzenia organów administracji publicznej o dwóch konkurujących ze sobą aktach własności ziemi, wokół których rzekomo opiera się spór o własność.

Twierdzi się też w skardze, że spadkobiercy F. M. legitymują się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdzającym prawo własności nieruchomości ich poprzedniczki prawnej w dniu śmierci uprawnionego z aktu nadania M. M. (który nabył nieruchomość w dniu 7 września 1951 r.), tj. w 1956 r. Nie ma przy tym znaczenia, że w tym czasie nastąpił wpis F. M. w księdze wieczystej, ani również przywołany przez organ drugiej instancji argument, jakoby akt nadania nie został uchylony, oraz że nie został uchylony sam dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem odzyskanych, stanowiący podstawę wydania aktu nadania. Nabycie praw własności nieruchomości przez poprzedników prawnych Z. M. –F., M. M., T. M. i K. A. nastąpiło na podstawie czynności konstytutywnych tj. tworzących prawo własności w latach 50 - tych. Tymczasem poprzednik prawny skarżących – R. Ś., z mocy prawa nabył nieruchomość w miejsce poprzednich właścicieli z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a więc z dniem 4 listopada 1971 r. W tej sytuacji nie ma znaczenia pozostawanie w obrocie aktu nadania ziemi z 1951 r. Ustawa nie mogła bowiem derogować wszystkich wydanych aktów nadania, które jeżeli nie zmienił się właściciel (w okolicznościach niniejszej sprawy zmienił się w 1971 r.) w dalszym ciągu określały prawo własności osób legitymujących się takimi aktami. Nie było zatem podstaw, aby derogować uprzedni dekret bądź uchylać wszystkie wcześniejsze akty nadania. Prawo własności nieruchomości R. Ś. było pochodne od wcześniejszego prawa własności F. M., bowiem R. Ś. powołał się na nieformalną umowę sprzedaży nieruchomości zawartą z F. M. Nie było zatem podstaw, aby uchylać dokument, który wskazywał osobę poprzedniego właściciela.

Podkreślono w skardze, że skierowanie strony na drogę postępowania sądowego zmierza do dokonania przez sąd kontroli decyzji administracyjnej aktu własności ziemi, która to kontrola została wyłączona na mocy szczególnych przepisów. W orzecznictwie dopuszczono możliwość rozstrzygania sporu o własność, gdy istnieją wzajemnie wykluczające się akty własności ziemi, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie z uwagi na cezurę czasową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o zawieszeniu postepowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...], oznaczonych aktualnie nr [...], [...] i [...], wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie zaś do treści art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygających organów administracji był spór o prawo własności do wskazanych nieruchomości, wynikający z faktu istnienia w obrocie prawnym dwóch aktów nadania wydanych na dwa różne podmioty, a odnoszących się do tej samej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów w dniu 30 grudnia 1955 r. wydano akt nadania M. M., a w dniu 19 lutego 1973 r. R. Ś., uwłaszczając ich do tej samej nieruchomości. Uznając, że oba akty są konkurencyjne, organ pierwszej instancji zobowiązał skarżących do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem na podstawie art. 189 k.p.c., o ustalenie prawa własności.

Stanowisko organów jest zdaniem sądu chybione. Skarżący prawidłowo w skardze przedstawili całą chronologię zmian własnościowych w zakresie wywłaszczonych działek o numerach [...] i [...], wraz z podstawami prawnymi tych zmian, a w świetle przedstawionych w skardze zdarzeń, zgodnych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, w sposób jednoznaczny jawi się, na czym polega istotna popełnionego przez organy błędu w stosowaniu prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że rozpoznawana sprawa zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego jest sprawą incydentalną w ramach postępowania wszczętego przez skarżących wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzja o zwrocie wywłaszczonych działek, ówcześnie oznaczonych nr [...] i [...] na rzecz spadkobierców F. M. Skarżący, jako następcy prawni R. Ś., legitymując się aktem nadania tych działek z dnia 19 lutego 1973 r., nie brali udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ pierwszej instancji orzekając po raz pierwszy o wniosku skarżących, decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r. z uwagi na brak przesłanki wznowienia. Następnie Wojewoda decyzją kasacyjną z dnia 14 lipca 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Kontrola sądowoadministracyjna decyzji wojewody potwierdziła jej legalność, według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 600/14, oddalającego skargę Z. M., K. A., M. M. i T. M. na decyzję kasacyjną. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku sąd stanął na stanowisku, że wobec przedłożenia przez spadkobierców R. Ś. aktu nadania z dnia 19 lutego 1973 r., który potwierdzał deklaratoryjnie nabycie przez ich poprzednika prawnego przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., organy winny jedynie stwierdzić na jego podstawie, że osoba w nim wymieniona w dniu 4 listopada 1971 r. była właścicielem określonych w nim nieruchomości. Sąd jednoznacznie określił jedną z konsekwencji takiego stanowiska, uznając w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uprawniało to następców prawnych R. Ś. do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i do wznowienia postępowania w sprawie zwrotu, jeśli w nim udziału nie brali.

Konsekwencji tych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości we wznowionym postępowaniu jest jednak więcej, biorąc pod uwagę, że kluczową dla orzeczenia o zwrocie kwestią jest ustalenie uprawnionego właściciela w dniu wywłaszczenia. Z rozważenia tych konsekwencji organy rozstrzygające w sprawie wznowienia nie mogły się zwolnić, przekazując sądowi powszechnemu rozstrzygnięcie kwestii własności wywłaszczonych działek, gdyż leży to w zakresie ich uprawnień do władczego stosowania prawa administracyjnego.

Organy administracji po przekazaniu sprawy skutkiem wyroku sądu administracyjnego rozstrzygały w warunkach związania oceną prawną zawartą w powołanym wyżej wyroku. Związanie, to przewidziane przez art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oznacza, że organy administracji nie mogły formułować ocen odmiennych od tych sprecyzowanych przez sąd oraz podejmować działań pozostających w sprzeczności do tych ocen. Innymi słowy, niedopuszczalne było ignorowanie ocen prawnych sformułowanych w wiążącym wyroku sądu administracyjnego, z czym mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wśród tych ocen znalazło się bowiem jednoznaczne stwierdzenie o naturze skutków prawnych wydanego na rzecz R. Ś. w dniu 19 lutego 1973 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) aktu nadania działek o nr [...] i [...]. Sąd zajął wówczas stanowisko, według którego treść aktu nadania potwierdza, że z dniem 4 listopada 1971 r. właścicielem tych działek stał się R. Ś. Zatem, deklaratoryjny w swym charakterze akt nadania stwierdzał, że z dniem 4 listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowił zaś, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa (podkreślenie sądu) własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku.

Zmiana właściciela działek nr [...] i [...] stwierdzona aktem nadania z dnia 19 lutego 1973 r. potwierdziła nabycie z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych, własności wskazanych działek przez R. Ś. Zmiana ta była kolejną w całej sekwencji zdarzeń prawnych wywołujących skutki rzeczowe dla nieruchomości, wśród których pierwszym był akt nadania tych nieruchomości M. M. w dniu 30 grudnia 1955 r., następnie ich spadkobranie przez żonę M. M. – F. M. wraz z pozostałymi spadkobiercami, aż w końcu wydzierżawienie tej nieruchomości R. Ś. w 1957 r. Gdyby nie wydanie w dniu 30 grudnia 1955 r. aktu nadania nieruchomości M. M. nie mogłoby nastąpić ich późniejsze wydzierżawienie R.Ś., objęcie ich przez R. Ś. w samoistne posiadanie i ostatecznie nabycie ex lege w warunkach ustawy z 1971 r. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organów, że akty nadania z 1955 r. i z 1973 r. nie są względem siebie konkurencyjne, ale komplementarne, tworzą logiczny ciąg zdarzeń następujących chronologicznie po sobie, potwierdzających następstwo prawne kolejnych właścicieli. Chybione jest w związku z tym powoływanie się przez organy dla poparcia konieczności zawieszenia niniejszego postępowania na orzecznictwo sądowoadministracyjne wydane na tle odmiennych okoliczności kontrolowanych w nich spraw.

Zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała za zadanie uregulowanie utrwalonych w rzeczywistości stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości rolnych. Uwłaszczać miała samoistnego posiadacza, czyli osobę władającą gruntem jak właściciel w oparciu o nieformalną umowę sprzedaży. Z tego wynika, że przedmiotowym aktem nadania z dnia 19 lutego 1973 r. takiego uregulowania stanu istniejącego dokonano na rzecz R. Ś., co wobec wyłączenia możliwości administracyjnej i sądowej kontroli prawidłowości tych aktów nadania należało respektować i traktować jako niewzruszalne. Mając to na uwadze podkreślić należy niecelowość sporu o datę wejścia R. Ś. w samoistne posiadanie działek nr [...] i [...]. Gdy idzie bowiem o uregulowanie własności gospodarstw rolnych, to sprawy te, mające charakter spraw cywilnych, zostały z woli ustawodawcy wyłączone z drogi sądowej do postępowania administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.). Także po wejściu w życie, z dniem 6 kwietnia 1982 r., ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz po uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.), pozostały w mocy wydane przed tym dniem decyzje administracyjne stwierdzające nabycie własności gospodarstw rolnych, stanowiące wyłączny dowód tego nabycia (art. 4 i 10 tej ustawy). Z kolei wejście w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464) wyłączyło możliwość podważenia w jakikolwiek sposób uwłaszczeniowych decyzji administracyjnych. Należy zatem przyjąć, że decyzja administracyjna, jaką jest akt własności ziemi z dnia 19 lutego 1973 r., nie podlegała i nie podlega kontroli sądowej, a droga sądowa w tym zakresie jest wyłączona (art. 2 § 3 k.p.c. oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). To czyni rozważania kwestii daty objęcia gruntów w samoistne posiadanie przez R. Ś. bezużytecznymi. Potwierdzenie własności działek nr [...] i [...] wynikające z aktu nadania z dnia 19 lutego 1973 r. jako ważne i niepodważalne należało uwzględnić i procedować zgodnie z tym.

W tej sytuacji, odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że spadkobiercy R. Ś. nie posiadają interesu prawnego do wytoczenia powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Istnienie interesu prawnego jest pierwszorzędną przesłanką uzasadniającą rozpoznanie powództwa z art. 189 k.p.c. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym interes prawny rozumieć należy jako obiektywnie występującą potrzebę ochrony sfery prawnej powoda, którego prawa zostały lub mogą zostać zagrożone, bądź też co do istnienia lub treści których występuje stan niepewności. Ocena interesu prawnego wymaga zindywidualizowanych, elastycznych kryteriów, uwzględniających celowościowe podstawy powództwa z art. 189 k.p.c. Jedną z przesłanek badanych przy rozważaniu celowości wykorzystania powództwa o ustalenie jest znaczenie, jakie wyrok ustalający wywarłby na sytuację prawną powoda. O występowaniu interesu prawnego świadczy możliwość stanowczego zakończenia na tej drodze sporu, natomiast przeciwko jego istnieniu - możliwość uzyskania pełniejszej ochrony praw powoda w drodze innego powództwa (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt IV CKN 769/00, OSNC 2003, nr 1, poz. 13; z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt II CKN 833/00, LEX nr 483288; z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III CK 277/05, LEX nr 346213; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II CK 395/05, LEX nr 192028; z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I CSK 325/11, LEX nr 1171285; czy z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt IV CSK 589/11, LEX nr 1232242). Innymi słowy interes prawny zachodzi, jeżeli sam skutek, jaki wywoła uprawomocnienie się wyroku ustalającego, zapewni stronie powodowej ochronę jej prawnie chronionych interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub prewencyjnie zapobiegnie powstaniu takiego sporu w przyszłości.

W niniejszej sytuacji brak sporu co do prawa własności i istniejąca obiektywnie możliwość uzyskania ochrony na drodze postępowania administracyjnego podważa interes prawny w żądaniu ustalenia w trybie art. 189 k.p.c. Poza tym nie można pominąć okoliczności, że orzekający uprzednio sąd administracyjny w sposób wiążący wypowiedział się o prawie własności działek nr [...] i [...], co winno zakończyć spory w tym zakresie. Ponadto, wobec ustawowego wyłączenia administracyjnej i sądowej kontroli aktów nadania, wytoczenie powództwa i jego rozpoznanie przez sąd powszechny stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawomocną decyzję administracyjną (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I CKN 635/97, LEX nr 1225361).

W tej sytuacji zadaniem organów ponownie rozpoznających sprawę zwrotu nieruchomości we wznowionym postępowaniu było tylko sprawdzenie i ustalenie, czy po dniu 4 listopada 1971 r. nastąpiły jakiekolwiek zmiany własnościowe w odniesieniu do działek nr [...] i [...], to znaczy czy stan prawny stwierdzony aktem nadania z dnia 19 lutego 1973 r. uległ zmianie. To na organie rozpoznającym sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa obowiązek ustalenia właścicieli nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni są uprawnieni do jej zwrotu. Obowiązek ustalenia tych okoliczności obciąża organ rozstrzygający, który winien realizować go na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co jest możliwe na tym etapie postępowania w niniejszej sprawie, bez konieczności odsyłania skarżących na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ustalenie kwestii własnościowych leży rozpatrywanej sprawie w kognicji organów administracji upoważnionych do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i nie może być przerzucane na inne organy czy sądy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że w takiej sytuacji niedopuszczalnym jest poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt III CSK 169/09, LEX nr 654330).

W konsekwencji zdaniem sądu nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki uprawniające organy do zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji winny we własnym zakresie, na bazie posiadanych już dowodów, rozstrzygnąć kwestię własności spornych działek w dniu wywłaszczenia i orzec o decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, tym bardziej, że dysponują szerokim materiałem dowodowym oraz wiążącą oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 600/14, przesądzającym kwestie skutków prawnych aktu nadania z dnia 19 lutego 1973 r.

Zwrócić też trzeba uwagę, że bez wpływu na uprawnienia właścicielskie R. Ś. do działek nr [...] i [...] pozostają poczynione w 1973 r. wpisy w księgach wieczystych odnośnie uprawnień właścicielskich do tych działek spadkobierców F. M., albowiem dokonano ich w wykonaniu aktu nadania z dnia 30 grudnia 1955 r., który w już w trakcie postępowania wieczystoksięgowego był nieaktualny ze względu na zmianę właściciela potwierdzoną aktem nadania z dnia 19 lutego 1973 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienia jako naruszające przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uchylone. Następstwem tego będzie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji, które z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą respektować i wdrożyć stanowisko i ocenę prawną wyrażone przez sąd również w niniejszym wyroku.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy ustalając, że zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z wydatkiem w postaci opłaty od pełnomocnictwa procesowego, w wysokości 548 zł.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.