Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1689/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.K.B. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 111/15 w sprawie ze skargi O.K.B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 111/15 oddalił skargę [..] sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odszkodowania za działki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r., Prezydent Olsztyna odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [..] Sp. z o. o. w O. w wysokości [..] zł za wydzielone działki gruntu oznaczone numerami: [..] (obręb [..]), [..] i [..] (obręb [..]), położone w O., odpowiednio przy ul. [..] oraz ul. [..].

Po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [..] marca 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Olsztyna decyzją z dnia [..] maja 2014 r., ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [..] Sp. z o.o. w Olsztynie za opisane wyżej wydzielone działki gruntu.

Na skutek złożonego przez [..] odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [..] lipca 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, postanowieniem z dnia [..] września 2014 r., wyłączył Prezydenta Olsztyna od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Nidzickiego.

Decyzją z dnia [..] listopada 2014 r., Starosta Nidzicki orzekł o odmowie ustalenia na rzecz [..] Sp. z o.o. w O. odszkodowania za w/w działki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [..] została wydzielona pod parking, natomiast działka nr [..] została wydzielona pod drogę o charakterze wewnętrznym, w związku z powyższym nie doszło do wygaszenia w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego, tym samym brak jest podstawy prawnej do ustalenia z tego tytułu odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania [..] Sp. z o. o. w O. decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dla prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wydzielenie - na podstawie tejże decyzji - działki przeznaczonej pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

W sprawie tej decyzją z dnia [..] września 1996 r., znak: [..] Prezydent Olsztyna zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działki nr [..] na m.in. działkę nr [..]. W miejscowym planie znajdowała się ona na terenie przeznaczonym na tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o średniej intensywności zabudowy. Z załączonego rysunku projektu podziału wynika, że działka [..] przeznaczona była na parking. Działka ta nie stanowi więc drogi, a tym samym nie przeszła na własność Gminy Olsztyn, więc prawo użytkowania wieczystego nie wygasło i nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania.

Ponadto Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [..] lipca 1998 r., znak: [..], Prezydent Olsztyna zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy Olsztyn w użytkowaniu wieczystym [..] Sp. z o. o. w O., oznaczonej jako działka nr [..]. W ramach podziału powstały działki nr [..], nr [..] i nr [..]. Podziału nieruchomości dokonano na wniosek użytkownika wieczystego z dnia [..] maja 1998 r. i wg załączonego projektu podziału nieruchomości. We wniosku wskazano, że podział związany jest z wydzieleniem drogi oraz dwóch działek budowlanych. Działka nr [..] służyć miała do obsługi komunikacyjnej nabywców lokali w budynkach położonych na działkach nr [..], [..], [..] oraz w budynkach projektowanych do realizacji na działkach [..] i [..]. Z opracowań planistycznych dotyczących zagospodarowania terenu znajdującego się na działkach położonych bezpośrednio obok przedmiotowej działki wynika, że działka nr [..] określona została jako ulica wewnętrzna zakończona placem manewrowym. Zdaniem Wojewody wydzielona droga nie miała charakteru publicznej ulicy miejskiej lecz ulicy wewnętrznej, obsługującej projektowaną zabudowę. Jej wydzielenie nie miało na celu zapewnienia dostępu do niej nieograniczonej liczbie osób, a połączenie nowopowstałych działek z drogą publiczną. Organ podkreślił, że ani w podstawie prawnej decyzji podziałowej z dnia [..] lipca 1998 r., ani też w sentencji i w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie wskazano, że podział działki nr [..] dokonany został w celu wydzielenia jej części pod drogę publiczną. Strona skarżąca nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie złożyła od niej odwołania, zatem przyjąć należy, że ją zaakceptowała. Droga nie ma charakteru drogi publicznej (co winno wynikać z decyzji podziałowej), a więc nie można przyjąć, że za działkę nr [..] (obręb [..]) przysługuje [..] Sp. z o. o. w O. odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy, ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła na rzecz Gminy Olsztyn i prawo użytkowania wieczystego nie wygasło.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie [..] Sp. z o.o. w O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze podniesiono, że w związku z realizacją przez skarżącą inwestycji pod nazwą Osiedle [..] w latach 1997-2000 zaszła potrzeba wykonania drogi stanowiącej część ulicy miejskiej, parkingów, chodników, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, które służyły do celów publicznych, na działkach nr [..] w O. przy ul. [..] i nr [..] przy ul. [..] w O. pozostających w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Skarżąca wykonała te prace w oparciu o plany i pozwolenia Prezydenta Miasta Olsztyn, dostarczone jej w tym celu. Prace te powinno wykonać Miasto Olsztyn. Prezydent Miasta Olsztyn ustalił ze skarżącą wykonanie tych prac, których koszty miały być uregulowane w późniejszym czasie, tj. przy realizacji całości przedsięwzięcia ulicy Mroza w Olsztynie. Do obecnej chwili Prezydent Miasta Olsztyna nie wydał stosownej decyzji administracyjnej oraz nie wykonał prawnego obowiązku zapłaty odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonanie tego zadania niezgodnie z prawem Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał Staroście Powiatu w Nidzicy, który wydał w tym zakresie odmowną decyzję. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa droga na działkach skarżącej ma niewątpliwie charakter drogi publicznej. Jest bowiem połączona z innymi ulicami i służy nieograniczonemu ruchowi publicznemu. Powołano także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6.11.2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (skarga nr 22531105), w którym Trybunał stwierdził, że przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania.

Zdaniem skarżącej Wojewoda nie zwrócił uwagi na to, że Starosta Nidzicki wydał decyzję z dnia [..] listopada 2014 r. w oparciu o dokumenty załączone do sprawy, z pominięciem istotnej w sprawie dokumentacji technicznej realizacji ulicy [..], sporządzonej przez Urząd Miasta Olsztyna. Potwierdzeniem istnienia przedmiotowej dokumentacji w sprawie jest decyzja Prezydenta Olsztyna z dnia [..] maja 2014 r., znak: [..], s. 4-5. Podniesiono także, że w dacie wydania decyzji podziałowej działki nr [..], tj. [..] lipca 1998 r. powstała działka nr [..] oznaczona jako droga, zgodnie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, gdyby nie zaistniały potrzeby Urzędu Miasta Olsztyna, do obsługi osiedla wystarczałoby wyznaczenie pasa pieszo-jezdnego o szerokości 3 metrów, co pozwoliłoby bardziej ekonomicznie zagospodarować posiadaną nieruchomość (zwiększenie zabudowy osiedla o 2-4 bloki mieszkalne).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną określonej kategorii na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) dalej u.g.n., może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym, gdyż może ona zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi (wg ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Uzyskanie statusu drogi publicznej wymaga spełnienia warunku możliwości powszechnego z niej korzystania wraz z potrzebną do tego infrastrukturą techniczną.

Natomiast dla ustalenia odszkodowania z art. 98 u.g.n., nie jest konieczne wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później) ani nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, ale samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną, w czym Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu.

Sąd podkreślił, że z decyzji podziałowych Prezydenta Olsztyna z dnia [..] września 1996 r. oraz z dnia [..] lipca 1998 r. nie wynika, ażeby sporne działki zostały przeznaczone pod drogi publiczne w planach miejscowych, a w wyniku podziału własność tych działek miała przejść na własność podmiotu publicznoprawnego będącego zarządcą drogi. Decyzje podziałowe są ostateczne i zostały wydane na wniosek skarżącej.

W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, ponieważ źródłem uprawnienia odszkodowawczego jest odebranie prawa własności lub użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości, które to odebranie następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza więc treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13 oraz z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11). Powyższe oznacza, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim z decyzji podziałowych nie wynika bowiem, by po pierwsze, sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, po drugie, by działki te przeszły na własność właściwego podmiotu publicznoprawnego. W oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest więc podstaw prawych do przyznania odszkodowania. Zdaniem Sądu, powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, że na spornych działkach roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o plany i pozwolenia wydane przez Prezydenta Olsztyna. Oczywistym jest bowiem, że na wykonanie parkingów, czy też dróg wewnętrznych stanowiących dojazdy do bloków mieszkalnych niezbędne są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Wpływu na możliwość wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy nie mogły mieć też bliżej nieokreślone uzgodnienia dokonane przez skarżącą z poprzednimi władzami miasta, czy też okoliczności związane z wykonaniem sieci kanalizacji sanitarnej i podłączeniem do tej kanalizacji innych podmiotów bez stosownej umowy. W niniejszej sprawie nie mógł także mieć znaczenia wyrok wydany przez Europejski Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., który został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym. W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma, nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 u.g.n.

Tymczasem działka nr [..] na wniosek skarżącej została wydzielona pod parking przed blokiem, który został wybudowany na działce nr [..], nie zaś pod drogę publiczną. Okoliczność, że obecnie z parkingu może korzystać bliżej nieokreślona liczba osób nie może mieć znaczenia w sprawie w świetle wyroku Trybunału. Skarżąca jako właściciel parkingu może bowiem stosownie do okoliczności ograniczyć liczbę podmiotów z parkingu korzystających. Podobnie Sąd ocenił jako nieistotną dla sprawy możliwość korzystania przez nieograniczoną liczbę osób z drogi położonej na działce nr [..]. Działka [..] jest bowiem w istocie działką dojazdową do bloków o numerach [..] (dz. nr [..]), [..] (dz. nr [..]), [..] (dz. nr [..]) oraz bloków, które zostały zrealizowane na działkach nr [..] i [..]. Inwestycje te zostały wykonane w oparciu o pozwolenia na budowę udzielone skarżącej, a działka nr [..] miała służyć do obsługi komunikacyjnej na rzecz nabywców lokali w budynkach projektowanych do realizacji na działkach nr [..], [..], [..], [..] i [..]. Działka ta usytuowana jest pomiędzy blokami, a na jej części jest wydzielony także parking. Wprawdzie część działki, która jest równoległa do działki nr [..] daje możliwość przejazdu z ul. [..] (równolegle do ulicy [..]) mieszkańcom spoza bloków wybudowanych na wymienionych wyżej działkach przez dewelopera, ale nie zmienia to charakteru tej działki, która zapewnia obsługę komunikacyjną mieszkańcom bloków, dla których działka została wydzielona i przeznaczona do sprzedaży w udziałach na rzecz nabywców lokali w budynkach położonych na opisanych wyżej działkach. Zamknięcie tej działki nie spowoduje też, że pozostali mieszkańcy osiedla poza mieszkańcami bloków, dla których ta działka została wydzielona, będą mieli utrudniony lub uniemożliwiony dostęp do dróg publicznych znajdujących się wokół opisanych działek.

Powyższe, w ocenie Sądu, przesądza, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 u.s.g., również przy uwzględnieniu opisanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że w doktrynie wyrażony został pogląd, zgodnie z którym powyższe orzeczenie Trybunału nie oznacza, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielone w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości pod drogi wewnętrzne mające charakter dróg ogólnodostępnych miało być ustalane w trybie administracyjnym. Tryb ten został ograniczony jedynie do działek gruntu wydzielanych pod drogi publiczne i pod poszerzenie dróg publicznych. Dlatego też odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym (publicznym) dostępie mogłyby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 654). Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwości postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] września 2014 r. znak: [..], którym Wojewoda wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Nidzickiego, Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt: I OSK 1286/08, zgodnie z którym w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] Sp. z o.o. w O., zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej działki nr ew. [..] położonej w O. przy ul. [..], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej działki nr ew. [..] oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, orzeczenie o kosztach postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w świetle których w stanie faktycznym tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie bezpodstawnie oddalił skargę;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów do decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] stycznia 2015 r. w części dotyczącej działki nr ew. [..], w sytuacji, gdy w stanie faktycznym tej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w zaskarżonym wyroku. W decyzjach tych ponadto Wojewoda Warmińsko-Mazurski z naruszeniem art. 25 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [..] września 2014 r. bezpodstawnie wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Olsztyna wyznaczając do załatwienia tej sprawy Starostę Powiatu w Nidzicy w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z okoliczności przewidzianych w tym przepisie;

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 k.p.a. przez zbyt dowolne i nieobiektywne potraktowanie zebranego materiału dowodowego w sprawie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w stanie faktycznym tej sprawy Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że stronie skarżącej kasacyjnie nie przysługuje odszkodowanie za działkę o numerze ewidencyjnym [..]. Wskazano, że Sąd dokonał zbyt dużych uproszczeń, co doprowadziło do rozbieżności z rzeczywistym stanem rzeczy. Przedmiotowa droga na działce skarżącej ma niewątpliwie charakter drogi publicznej, jest połączona z innymi ulicami i służy nieograniczonemu ruchowi publicznemu. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca kasacyjnie wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., I OSK 327/06.

Zdaniem skarżącej potwierdzeniem tego, że Gmina Olsztyn działkę nr [..] wydzieliła w trybie art. 98 ust.1 u.g.n. i uważała za własność gminy, jest wydanie decyzji przez Prezydenta Olsztyna z dnia [..] listopada 1999 r. zatwierdzającej własny projekt budowlany i będącej jednocześnie pozwoleniem dla - co ma zasadnicze znaczenie - Gminy Olsztyn-Wydział Techniczno-Inwestycyjny na budowę nawierzchni ulicy łączącej ulicę [..] i ulicę [..] na odcinku od wysokości budynku nr [..] do ulicy [..] oraz na budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę wodociągu, budowę linii kablowej n.n. i oświetleniowej. Powyższy projekt ujmował w swoim opracowaniu istniejącą, uzgodnioną z Urzędem Miasta zabudowę działki nr [..] stanowiącą ulicę miejską [..]. Zgodnie ze stanem faktycznym, na dzień dzisiejszy, cała gospodarka ściekowa przyległych osiedli mieszkaniowych skierowana została do zlewni na działce nr ew. [..] zgodnie z zatwierdzonymi przez Urząd Miasta projektami budowlanymi i pozwoleniami na budowę. Stąd zgodnie z powyższym, Urząd Miasta, z pominięciem skarżącej, wydawał pozwolenia na przyłączanie się do zbiorczych sieci przesyłowych znajdujących się na działce nr ew. [..].

Odnośnie do odszkodowania za działkę nr [..] skarżąca uznała słuszność decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] lipca 2014 r.

[..] Sp. z o. o. z siedzibą w O. dodatkowo złożyła pismem z dnia 7 maja 2015 r. uzupełnienie do skargi kasacyjnej, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. "w sytuacji, gdy w stanie faktycznym tej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w zaskarżonym wyroku".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu I w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stosował przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania którejkolwiek normy zawartej w art. 145 § 1 p.p.s.a. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponadto naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 zarówno lit. a, jak i lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powinnością skarżącego kasacyjnie jest wskazanie stosownych przepisów prawa materialnego w przypadku zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przez jego ewentualne niezastosowanie i oddalenie skargi (a nie, jak określono w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie), a przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych - w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - w odniesieniu do których strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami materialnymi i proceduralnymi nie dokonał – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - co również z tego względu czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Wymogu takiego powiązania nie spełnia powołanie w ramach omawianego zarzutu przepisu art. 25 § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy wyłączenia organu administracji publicznej, a jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyłączeniu organu stanowiłoby istotną wadę postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem mogłoby być kwestionowane poprzez wykazywanie niewłaściwego niezastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a nie poprzez zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto zarzut naruszenia art. 25 § 1 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymogu uzasadnienia nie spełnia stanowisko zawarte w treści zarzutu, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia, że "nie zaszła żadna z okoliczności przewidzianych w tym przepisie". Stanowisko to tym samym nie spełnia wymogu wykazania, że naruszenie art. 25 § 1 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy się uwzględni dodatkowo okoliczność, że postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] zostało wydane również na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku również kolejny zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 k.p.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "zbyt dowolnym i nieobiektywnym potraktowaniu zebranego materiału dowodowego w sprawie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542).

Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. powiązany z ustrojowym przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i nie powiązany z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Zarzut powyższy nie mógł osiągnąć skutku także przy przyjęciu – w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w przytaczanej wyżej uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 wskazującego na możliwość rekonstruowania przez NSA w określonym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej na podstawie jej uzasadnienia – że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. będące wynikiem niewłaściwego zastosowania art. 7 k.p.a., przy czym naruszenia tego przepisu upatruje w "zbyt dowolnym i nieobiektywnym potraktowaniu zebranego materiału dowodowego w sprawie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". W istocie zatem podniesiony zarzut koncentruje się na kwestii oceny materiału dowodowego, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie była nieprawidłowa. Tymczasem z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, którego konkretyzację stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Ocena materiału dowodowego jest więc regulowana przepisem art. 80 k.p.a., przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są naruszone wówczas, gdy organ nie dokonana wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że w ramach podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zarzucić w niniejszej sprawie błędnego stanowiska Sądu I instancji w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zarzutu skoro z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie są kwestionowane czynności podjęte w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz ocena ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia norm określających skutki podziału nieruchomości prowadzącego do wydzielenia działek gruntowych pod drogi (drogi publiczne). Fakt podziału działki gruntowej nr [..] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia [..] lipca 1998 r., znak: [..], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [..] nie jest w sprawie kwestionowany. Strona skarżąca kwestionuje ocenę treści tej decyzji w kontekście pozostałej dokumentacji sprawy wskazując, że na mocy tej decyzji działka gruntowa nr [..] została wydzielona pod drogę publiczną. Należy podkreślić, że nie można utożsamiać kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Ocena ta przejawiająca się w istocie w odniesieniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego do treści normy prawnej objęta jest już etapem subsumcji, czyli stosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym.

Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w bezpodstawnym oddaleniu skargi w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zasadniczo niepoprawne jest stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przy braku wykazania na czym polega jednoczesne naruszenie prawa materialnego w obydwu powyższych postaciach. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie odnosi się w żaden sposób do treści art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wskazując na czym miałoby polegać wadliwe zrozumienie przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co mogło mieć miejsce jedynie w ramach zarzutów prawidłowo podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w świetle art. 98 ust. 1-3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, a prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, jednocześnie ustalając, że w stanie faktycznym sprawy działka gruntowa nr [..] nie została wydzielona pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia [..] lipca 1998 r., znak: [..], to stanowisko, według którego prawidłowa jest decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania w oparciu o powyższe przepisy, stanowi wynik prawidłowego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut bezpodstawnego oddalenia skargi w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania.