Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 418/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 173 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11 w sprawie ze skargi D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 869/11, uwzględnił skargę D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia 12 marca 2008 r., Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku J. K., G. K., E. G. i D. G.-S. o zwrot parceli l. kat. [...]. gm. kat. N. W., orzekł o;

- odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 849 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność [...] w Krakowie w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat [...] gm. Kat. N. W.,

- odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 4802 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] gm. kat. N. W.

Na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej organ pierwszej instancji ustalił, iż parcela l. kat. [...] stanowi obecnie część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], miasta Kraków. Osobami uprawnionymi do występowania z roszczeniem o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako parcela I. kat. [...], stanowiącej poprzednio własność H. G., są obecnie D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. Dalej organ l instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa we władaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, a działka nr [...] własność [...] w Krakowie (na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...] w Krakowie, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym). Parcela I. kat. [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] marca 1952 r., nr [...], które wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 z późn. zm.). Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że parcela l. kat. [...] wraz z innymi parcelami została zajęta przez okupanta w okresie wojny. Na przedmiotowej nieruchomości okupant wybudował garaże samochodowe i budynek administracyjny. Garaże te po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po remoncie w dalszym ciągu pozostają w jego posiadaniu. Organ I instancji zaznaczył, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera ograniczenia, z którego wynikałoby, że dotyczy on wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W konsekwencji oznacza to, że przez nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć również nieruchomość wywłaszczoną na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Jednak z uwagi na fakt, iż podstawą wydania orzeczenia o wywłaszczeniu w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. było uprzednie zrealizowanie celu wywłaszczenia, w ocenie organu pierwszej instancji, nie może być mowy o zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym uznać należało, że do wywłaszczenia dokonanego na podstawie przepisów w/w dekretu nie ma zastosowania instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji wniosły D. G. – S., G. K., E. G. i J. K. domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia o zwrocie przedmiotowych działek, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Odwołujące się zarzuciły naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zaniechanie zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 4 marca 1970 r. wynika, iż Skarb Państwa nabył, a rodzina G. utraciła, prawo własności przedmiotowej nieruchomości na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] marca 1952 r. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności całej nieruchomości wpisanej w tej księdze przeniesione zostało na rzecz Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że sąd wieczystoksięgowy ustalił w sposób wiążący erga omnes, czy zostało przeniesione prawo własności, mocą jakiego aktu i w jakiej dacie zostało wpisane. W tym stanie rzeczy organy administracyjne orzekające w sprawie zwrotu nieruchomości były obowiązane przyjąć stan prawny nieruchomości na podstawie wpisów wskazanych w księdze wieczystej. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając że przysługuje jej status nieruchomości wywłaszczonej. Parcela I. kat. [...] została bowiem wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów użyteczności publicznej. Wskazano przy tym, że na uwzględnienie zasługuje fakt, iż w/w dekret z 7 kwietnia 1948 r. miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Wywłaszczenie w trybie powołanego dekretu miało zatem charakter następczy. Odnosiło się tylko do zajętych nieruchomości, na których został już zrealizowany cel użyteczności publicznej. Zatem w odniesieniu do nieruchomości przejętych w trybie tego dekretu nie może być mowy o zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych (nabytych) dla realizacji przyszłego celu, określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły D. G. – S., G. K., E. G. i J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 231/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych (a także wywłaszczonych) na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 należy stosować w sposób nie bezpośredni, lecz odpowiedni i tylko w zakresie, o którym mowa w art. 216 tej ustawy. Sąd podzielił pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uregulowania przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter szczególny i wyczerpujący, co oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca i rozciągnięcie stosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności w drodze wywłaszczenia lub innego rodzaju nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że w art. 216 powołanej ustawy nie są wymienione nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny. Tym samym nie ma podstaw, by w niniejszej sprawie uznać zasadność stanowiska skarżących domagających się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie tego aktu prawnego. Skoro bowiem nie jest on wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie można do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego dekretu stosować mechanizmu zwrotu nieruchomości określonego w art. 136 i art. 137 ustawy. Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy. Wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu miało bowiem charakter następczy i odnosiło się do nieruchomości, na których uprzednio został zrealizowany cel użyteczności publicznej.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych od tegoż wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez D. G. – S., E. G. i J. K. oraz G. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2011 roku, sygn. akt l OSK 695/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Sądowi l instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W jego uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, ze wskazaniem, że przepis ten ma zastosowanie wprost do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w danym czasie (wywłaszczenie sensu stricto). Natomiast przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że przepisy rozdziału 6 działu lII dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 216 powołanej ustawy, mając szczególny i wyjątkowy charakter, zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto. Mimo, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia wprost dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r., to przywołanie w orzeczeniu z dnia [...] marca 1952 r. odpowiednich przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym pozwala przyjąć, że nastąpiło tu wywłaszczenie nieruchomości sensu stricto, a to zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, w którym tenże Trybunał stwierdził, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z dnia 18 marca 1952 r. oparta została o przepisy cytowanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. r. oraz rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia sensu stricto, co umożliwia zwrot nieruchomości. Tym samym zaskarżony wyrok prezentujący odmienny pogląd nie mógł się ostać. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę wniesioną przez D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. za zasadną. W ocenie tego Sądu organy obu instancji w postępowaniu zwrotowym trwającym wszakże od 1998r. nie poczyniły ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do zakończenia sprawy. W pierwszym rzędzie Sąd zwrócił uwagę na okoliczność; że orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie została nie tylko objęta cała parcela kat. [...] stanowiąca własność J. z M. G., ale także wskazane w punktach od 1 do 4 liczne nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów. Z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, że przedmiotowe parcele stanowiące "jedną całość gospodarczą" zostały zajęte w czasie wojny przez okupanta, który wybudował na nich garaże samochodowe i budynek administracyjny. Garaże następnie zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zanieczyszczeń wojennych są w dalszym ciągu w jego posiadaniu. Organy nie poczyniły jednak ustaleń odnośnie zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m2 i nr [...] o pow. 4802 m2, będące przedmiotem postępowania zwrotowego, w szczególności czy właśnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny. Z map (pochodzących z różnych okresów czasu) nie wynika, by właśnie na tej nieruchomości był zlokalizowany cel wywłaszczenia. Nie przeprowadzono oględzin wnioskowanych do zwrotu działek, mimo takiego wniosku stron z dnia 20 listopada 2006 r. (k. 271), ponawianego pismem z dnia 6 września 2006 r. Nie odniósł się też organ do wniosku o dopuszczenie dowodu z biegłego geodety dla identyfikacji wywłaszczonych działek wobec wielokrotnych zmian ich oznaczeń. Organ pierwszej instancji nie rozważał także sprecyzowanego wniosku z dnia 17 lipca 2007 r. (k.311), w którym wnioskodawczynie domagały się zwrotu tej części dawnej parceli nr [...], usytuowanej pomiędzy budynkami, która jest wolna od zabudowy budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...]. Zakładając błędnie, że już z samego faktu "wywłaszczenia następczego"' przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] marca 1952 r., wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-1945 r. wynika realizacja celu wywłaszczenia, organ pierwszej instancji zaniechał w gruncie rzeczy przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego dla poczynienia ustaleń faktycznych, co do miejsca lokalizacji i faktycznej realizacji celu wywłaszczenia (na jakich działkach) oraz jego oceny w aspekcie istnienia (lub nie istnienia) przesłanek zbędności nieruchomości na ten cel (w całości lub w części stosownie do art. 137 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd wskazał zatem, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście został zrealizowany na działkach wnioskowanych do zwrotu, czy też działki te stały się zbędne na cle wywłaszczenia. Oceny "zbędności" należy dokonać na podstawie jej ustawowych kryteriów zawartych w przepisie art. 137 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jego ocenie należy mieć na uwadze także okoliczność, że w toku postępowania zwrotowego, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2001 r., oddano w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. 849 m2 [...] w Krakowie, na podstawie zarządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie wyrażenia zgody na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] (jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie) stanowił, że nabycie prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust 1 i 2 nie może naruszać praw osób trzecich. Takimi osobami trzecimi są niewątpliwie poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercy ubiegający się o jej zwrot. Zatem w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie można było przedmiotu postępowania oddać w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Należało zawiesić postępowanie w sprawie wyrażenia (koniecznej) zgody wojewody podejmowanej w formie decyzji, na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Sąd podkreślił również, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego winien - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 216, art. 136 ust 3, art. 137 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto stwierdzając naruszenie przepisów postępowania; art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, pomimo braku podstaw, bowiem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy;

2) art. 134 i art. 135 P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, pomimo, iż wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie orzeczenia organu tylko drugiej instancji.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, pomimo błędnego uzasadnienia, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] (znak [...]) jest prawidłowa, a wobec powyższego brak jest podstaw do jej uchylenia. Przedmiotowa nieruchomość została oddana odpłatnie w użytkowanie wieczyste [...] przez Gminę Miejską Kraków po odbyciu rokowań, jakie miały miejsce w dniu [...] stycznia 2001r., które to prawo następnie przekształcono z mocy prawa we własność na podstawie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym. Dalej skarżąca wskazała, iż zarówno w chwili odbycia rokowań, jak i w dacie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, strony umowy działały w dobrej wierze, nie posiadały bowiem wiedzy o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z protokołu rokowań w sprawie przekazania nieruchomości oznaczonej nr [...] została ona nabyta przez [...] odpłatnie w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, wskutek oddania tej działki w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcenia z mocy prawa w prawo własności na mocy ustawy o szkolnictwie wyższym, doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Oddanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miejską Kraków w użytkowanie wieczyste, wyłącza zdaniem skarżącej kasacyjnie możliwość skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wykluczony wówczas, gdy Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że zarówno w chwili ustanowienia użytkowania wieczystego, jak również w dacie 1 września 2005 r. (przekształcenia użytkowania wieczystego we własność) nie został przez wnioskodawczynie złożony stosowny wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. A zatem brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności nabycia użytkowania wieczystego przez [...]. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie wydanie przez Wojewodę decyzji stwierdzającej przekształcenie tego prawa w prawo własności w oparciu o ustawę o szkolnictwie wyższym przesądza, iż prowadzenie postępowania dowodowego w tym dowodu z oględzin, czy opinii biegłego geodety, pozostaje bez znaczenia dla przyszłego rozstrzygnięcia. W wyniku dalszego postępowania, również po przeprowadzeniu postępowania winna bowiem zapaść decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości. Z ostrożności procesowej podniesiono na koniec brak podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż organ odwoławczy byłby władny przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest uprawniony do wykroczenia poza przedstawione zarzuty, jak też do dociekania intencji skarżących kasacyjnie w przypadku ich nieprecyzyjnego sformułowania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna [...] w Krakowie powołuje się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów procesowych mających wpływ na "treść orzeczenia", aczkolwiek wiąże je z zagadnieniami materialnoprawnymi, dowodząc w pierwszej kolejności wydania zapadłych w sprawie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które wszak jej zdaniem nie miało wpływu na wynik sprawy, zatem winno skutkować oddaleniem skargi. Pogląd ten jest chybiony. Oddalenie skargi następuje w razie zgodności z prawem kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych, przez co rozumie się brak uchybień mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż taka ocena zapadłych decyzji w sprawie, w której nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, jest wykluczona. Niewyjaśnienie to ma wpływ na wynik sprawy, bo narusza przepisy prawa procesowego i rzutuje na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzje uchylone zaskarżonym wyrokiem tak się właśnie stało. Dokonanie tych ustaleń w postępowaniu sądowoadministracyjnym było natomiast niemożliwe, gdyż sąd administracyjny nie może zastąpić organu, to postępowanie nie jest wszak kontynuacją postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną. Wydanie takiego wyroku wymagałoby przecież oceny wiarygodności dowodów, poczynienia konkretnych ustaleń i rozważań w zakresie przesłanek, od istnienia których zależy ocena zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To samo dotyczy przesłanek sprzeciwiających się temu, wówczas gdyby te przesłanki zaistniały. W niniejszej sprawie organy administracyjne odmawiając zwrotu nieruchomości objętej żądaniem rozpoznawanym w sprawie zajęły stanowisko, wedle którego zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów cytowanego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. jest wykluczony i z tego powodu nie badały tych kwestii. Stanowisko to uznane zostało za wadliwe w wiążącym (p. art. 190 P.p.s.a.) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 695/10. W jego uzasadnieniu Sąd ten wskazał m.in. na obowiązek właściwych organów zastosowania w sprawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Sądu I instancji ustalenia czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot nieruchomości wymienione w art. 137 tej ustawy. Jednakowoż kierunku zastosowania tych przepisów nie przesądził, gdyż sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę doszedł do przekonania, że spawa nie została wyjaśniona i uchylił obie decyzje w niej zapadłe. Nie był wszak władny jej rozstrzygnąć z braku ustaleń faktycznych, które należało poczynić w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnienia bowiem wymaga zarówno cel wywłaszczenia, jak i jego realizacja, a więc zbędność nieruchomości, jak też ewentualna przeszkoda do zwrotu. W orzecznictwie administracyjnym panuje już pogląd, wedle którego zwrot nieruchomości jest możliwy również wówczas, gdy została na wywłaszczona na podstawie przywołanego wyżej dekretu, bo zrealizowania celu wywłaszczenia na gruncie tych przepisów niepodobna tu zakładać a priori (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 681/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1670/09, publ. jw.). Uchybienia w tej materii, jakich dopuściły się organy orzekające mają charakter istotny dla oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, przeto niepodobna obronić poglądu, że nie miały wpływu na wynik sprawy. Oceniając legalność obu decyzji Sąd I instancji nie mógł pozostawić ich w obrocie prawnym, gdyż nie był uprawniony do oceny przesłanek, jakie wskazuje autorka skargi kasacyjnej. Wówczas doszłoby do pozbawienia stron prawa do rozpatrzenia sprawy na drodze administracyjnej. Nota bene Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną doprowadziłby do pozbawienia zarówno drogi administracyjnej, jak i instancji sądowoadministracyjnej, bowiem rozstrzygnąłby sprawę na najwyższym szczeblu bez jej wyjaśnienia na niższych.

Powodem, jaki podaje skarga kasacyjna dla oddalenia skargi jest nabycie przez skarżącą kasacyjnie najpierw prawa użytkowania wieczystego, a następnie prawa własności działki nr [...], i wywodzony z tych faktów skutek w postaci niemożności zwrotu nieruchomości. Rozważając go, w pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę, że rozpoznawaną obecnie skargą kasacyjną zaskarżono cały wyrok Sądu I instancji, obejmujący dwie działki, podczas gdy skarżąca kasacyjnie w istocie ma legitymację jedynie w zakresie działki nr [...], gdyż do działki nr [...] nie ma żadnych praw, z których mogłaby wywodzić swój interes prawny w zaskarżeniu wyroku. W orzecznictwie funkcjonują poglądy, że ów interes jest koniecznym warunkiem uprawnienia skargowego, ale i kasacyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2261/11, publ. jw.). Powszechnym jest pogląd, wedle którego interes prawny umożliwiający wniesienie skargi wywodzi się przede wszystkim z przepisu prawa materialnego, ale też z przepisów o innym charakterze (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10, publ. jw.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Skarżąca kasacyjnie nie podała, z jakiej normy wywodzi swój interes prawny w postępowaniu dotyczącym działki nr [...]. Przeto w tym zakresie skarga kasacyjna musiała zostać oddalona na mocy art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została rozpoznana, jednakowoż z uwagi na wadliwość przytoczonego poglądu, również oddalona. Twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien oddalić skargę, gdyż zapadłe decyzje, mimo błędnego uzasadnienia odpowiadały prawu, ze wskazanego wyżej powodu nie nadaje się do zaakceptowania. Rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości należy w pierwszej kolejności zbadać przesłanki zwrotowe, a dopiero dalej ustalić ewentualne przeszkody do zwrotu nieruchomości i albo podjąć decyzję procesową albo załatwić sprawę merytorycznie. W stanie niniejszej sprawy przedwczesnym byłoby twierdzenie, że żądanie skarżących nie mogłoby zostać uwzględnione z powodu służącego [...] prawa własności do działki nr [...]. Co prawda Sąd I instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawił pewne wywody natury prawnej nieprzystające do aktualnego stanu wyjaśnienia sprawy i do przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, zatem oparte o hipotetyczny stan faktyczny, lecz nie mogą być one uznane za wiążące. Jeśli bowiem zważyć, że tenże stan faktyczny nie został w ogóle ustalony, to niepodobna formułować wskazówek co do dalszego toku postępowania o takim charakterze. Miały one raczej być ilustracją możliwych rozwiązań podczas rozpatrywania sprawy przez organy. Przeto okoliczności związane ze stanem własności spornej działki, w zakresie omówionym w tej części uzasadnienia nie mają waloru przesądzającego, choć nie sposób odmówić im poprawności. Gdy nadto zważyć na prawidłowość motywów zaskarżonego wyroku w pozostałym zakresie, gdyż spełniają one wymogi zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a., nietrafny okazał się zarzut naruszenia tego przepisu i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 P.p.s.a., gdyż przepisy te zostały poprawnie zastosowane i wyłożone przez Sąd meriti. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że powołując art. 134 P.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, jaką jego część zaskarża, nie dostrzegła bowiem, że składa się on z dwóch jednostek redakcyjnych. Wydaje się, że nie było jej intencją eksponowanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących, stąd podważa zapewne działanie Sądu I instancji z urzędu, wykraczające poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną. Wszak brak uzasadnienia tego zarzutu zwalnia Sąd Kasacyjny od szczegółowej analizy. Dość zatem stwierdzić, że w skardze podniesiono zarzuty niewyjaśnienia sprawy przez organy i błędnego jej rozstrzygnięcia. Natomiast skoro sprawa nie została wyjaśniona na żadnym etapie postępowania administracyjnego, dla zachowania toku instancji, należało uchylić decyzje obu organów, co zresztą Sąd ten umotywował, a Naczelny Sąd Administracyjny to przekonanie podziela.

W konsekwencji czego skarga kasacyjna została oddalona na mocy przywołanych wyżej przepisów i art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

1