Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1626/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188 w zw. z art 135, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 97 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3155/13 w sprawie ze skargi M. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz M. G. i M. G. kwotę 737 zł (siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3155/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. G. – L. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] września 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku M. G. – L. i M. G. o podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...], w sprawie odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela W. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. K., oznaczonego jako "Nieruchomość nr [...] w W." o pow. 706,1 m² - odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. orzekło ono o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez J. P. dokumentu o przyjęciu spadku przez I. W. P., potwierdzonego przez sąd polski. Jednocześnie Kolegium zobowiązało ww. do wystąpienia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia do właściwego sądu powszechnego o uznanie skuteczności na obszarze Polski aktu prawnego – testamentu dotyczącego nabycia spadku po J. P..

Na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona skarga, którą wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/12 sąd oddalił.

Kolegium wskazało, że wnioskodawcy występując pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. o podjęcie zawieszonego postanowienia administracyjnego przedstawili uwierzytelniony odpis klauzuli apostille, którym opatrzony został akt notarialny z dnia [...] stycznia 1991 r., na mocy którego jedyną osobą uprawnioną do spadku po J. P. była jego żona Ilona W. P.. Wnioskodawcy we wniosku podkreślili, że klauzula apostille jest jedyną czynnością wymaganą w celu poświadczenia dokumenty w obrocie między Państwami, sygnatariuszami Konwencji Haskiej znoszącej wymóg legalizowania zagranicznych dokumentów urzędowych, która weszła w życie w dniu 14 sierpnia 2006 r. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawców akt notarialny na mocy art. 2 Konwencji Haskiej winien zostać zwolniony z obowiązku legalizacji.

Kolegium wskazało, że dopiero uznanie przez sąd powszechny przedłożonego aktu notarialnego, dokonane w trybie art. 1145 § 1 k.p.c. w brzmieniu nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, umożliwi uznanie powyższego dokumentu za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., rozstrzygający kwestię następstwa prawnego po J. P.. Wskazało również, że przedłożony akt przyjęcia spadku został sporządzony w dniu [...] lipca 1991 r., a zatem w okresie, gdy w Polsce nie obowiązywały przepisy umożliwiające stwierdzenie następstwa prawnego w drodze notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Jedyną drogą potwierdzenia następstwa prawnego była ówcześnie droga postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Ponadto Kolegium wskazało, że skoro francuski akt notarialny rozstrzygnął zagadnienie zastrzeżone w prawie krajowym do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, to jedyną formą uznania jego skuteczności prawnej, a tym samym zgodności z prawem krajowym, jest sądowe uznanie w trybie art. 1145 § 1 k.p.c.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2013 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. G.-L. i M. G..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art 97 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2013 r., w sytuacji, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem zrealizowano zobowiązania nałożone przez Kolegium postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedłożony akt notarialny z apostillami i stosownymi tłumaczeniami spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne. Dokument ten stanowi uwierzytelniony odpis klauzuli apostille, którym opatrzony został akt notarialny z dnia 8 stycznia 1991 r., na mocy którego jedyną uprawnioną osobą do dziedziczenia spadku po J. P. była jego żona, I. W. P.. Dokument ten spełnia w ocenie skarżących wymogi Konwencji Haskiej. Ponadto wskazali, że przeprowadzenie postępowania spadkowego, na mocy art. 1108 k.p.c. przed polskimi sądami nie było możliwe, gdyż J. P. był obywatelem francuskim, nigdy nie zamieszkiwał w Polsce ani nie miał w Polsce miejsca zwykłego pobytu, zmarł we F., jak również do masy spadkowej po J. P. nie weszły żadne prawa rzeczowe na nieruchomości, weszło jedynie roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi W. S. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, a roszczenie takie nie jest prawem rzeczowym.

Akt notarialny z dnia [...] stycznia 1991 r. stwierdzający nabycie spadku po J. P., opatrzony w apostille, na mocy wskazanej wyżej Konwencji, nie podlega legalizacji i winien stanowić podstawę do ustalenia kręgu spadkobierców po J. P..

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na swój wyrok z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/12 oddalający skargę M. G.-L. i M. G. na postanowienie o zawieszeniu postępowania i wskazał, że rozpoznanie wniosku skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło w ramach związania rozstrzygnięciem Sądu dokonanym w cytowanym wyżej wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

Orzekające ponownie w niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd są zatem związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w cytowanym wyroku. Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku.

W odniesieniu do powyższego Sąd podkreślił, iż nie może być wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania skarżący nie wykonali zaleceń związanych z przedłożeniem do akt sprawy dokumentów prejudycjalnych dla dalszego prowadzenia postępowania zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.

Rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zasadnie zatem odmówiło jego uwzględnienia. Stanowisko skarżących, zdaniem sądu, stanowi w istocie polemikę z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. i zmierza do zmiany interpretacji prawa zawartej w jego uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G.-L. i M. G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem wszelkie niezbędne dokumenty potwierdzające następstwo prawne po W. S. zostały złożone do akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kluczowe znaczenie w sprawie ma rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 650/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego. Już w preambule wskazanego rozporządzenia zapisano, iż zakres stosowania owego rozporządzenia powinien obejmować wszystkie cywilnoprawne aspekty dziedziczenia majątku po osobie zmarłej, a mianowicie wszystkie formy przejścia składników majątku, praw i obowiązków na skutek śmierci, czy to na podstawie dobrowolnego rozrządzenia na wypadek śmierci, czy to w drodze dziedziczenia ustawowego.

Skarżący podnieśli, iż Polska jest stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r., zwanej dalej Konwencją. W Polsce Konwencja weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2006 r. Zakresem terytorialnym Konwencji objęte są wszystkie państwa będące jej stronami, w tym Polska i Francja. Zgodnie z art. 1 Konwencji, ma ona zastosowanie do dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone na terytorium jednego z państw będących stronami Konwencji i które mają być przedłożone na terytorium innego z tych państw. Za takie dokumenty dla celów Konwencji uważane są m.in. dokumenty pochodzące od organu lub urzędnika sądowego, włączając w to dokumenty pochodzące od prokuratora, sekretarza sadowego lub urzędnika dokonującego doręczeń; dokumenty administracyjne, akty notarialne, z wyłączeniem dokumentów sporządzonych przez przedstawicieli dyplomatycznych łub urzędników konsularnych oraz dokumentów administracyjnych dotyczących bezpośrednio transakcji handlowych lub operacji celnych. Na zasadzie art. 2 Konwencji, każde państwo zwolni z legalizacji powyższe dokumenty. Artykuł 3 w ust. 1 stanowi, że jedyną czynnością która może być wymagana w celu poświadczenia autentyczności podpisu, charakteru, w jakim działa osoba, która podpisała dokument, oraz, w razie potrzeby, tożsamość pieczęci lub stempla, którym opatrzony jest dokument, jest dołączenie apostille określonej w artykule 4, wydanej przez właściwy organ państwa, z którego dokument pochodzi. Na gruncie polskiego Kodeksu Postępowania Cywilnego uregulowanie dotyczące sytuacji urzędowych dokumentów zagranicznych oraz konieczności ich uwierzytelniania zawarte jest wart. 1138 k.p.c.. Z przepisu tego wynika zasada, że zagraniczne dokumenty urzędowe mają moc dowodową na równi z urzędowymi dokumentami polskimi.

Zatem uzyskanie apostille jest jedyną czynnością wymaganą by poświadczyć dokument w obrocie między państwami będącymi sygnatariuszami Konwencji. Tym samym akt notarialny z dnia [...] stycznia 1991 r. stwierdzający nabycie spadku po J. P., opatrzony w apostille, na mocy wskazanej wyżej Konwencji winien stanowić podstawę do ustalenia kręgu spadkobierców po J. P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do analizy podstaw kasacyjnych konieczne jest wskazanie, że po wydaniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015r. sygn.. akt I OSK 2107/13 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2380/12 oddalający skargę M. G.-L. i M. G. na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wyrokowi temu sąd I instancji przypisał zasadnicze znaczenie, z uwagi na związanie zawartą w nim oceną prawną na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Co więcej kolejnym, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2015r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 887/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia 3 października 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia powołanych powyżej prawomocnych wyroków przyczyną uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania było naruszenie przepisów postępowania i pominięcie uczestniczki postępowania J. P. w postępowaniu na etapie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym miejscu wypada rozważyć, jak kształtują się obowiązki organu administracji, w sytuacji, gdy okaże się, że postępowanie zostało wadliwie zawieszone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, 8 i 12 §1 k.p.a. rzeczą organu administracji jest w tej sytuacji niezwłoczne podjęcie postępowania. Prawną podstawą takiego działania powinien być odpowiednio stosowany art. 97§2 k.p.a. Przepis ten nakazuje podjęcie postępowania, gdy ustaną przyczyny jego zawieszenia. Tym bardziej konieczne jest niezwłoczne podjęcie postępowania, gdy zawieszenia dokonano z naruszeniem prawa.

Skoro postanowienie SKO w W. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie było wadliwe, o czym organ ten powinien był wiedzieć, rozpatrując wniosek skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania, to powinien był, nie czekając na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, postępowanie podjąć powołując się na odpowiednie stosowanie art. 97§2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ administracji tak nie uczynił, a zatem zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 97§2 k.p.a. okazał się być uzasadnionym, choć z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przedstawione powyżej rozumowanie pozwala na przyjęcie, że dostatecznie wyjaśniona jest istota sprawy, dotycząca oceny zgodności z prawem odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Wobec powyższej oceny prawnej merytoryczne odniesienie się do stanowiska skarżących co do prawnej wagi aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r. dotyczącego powołania do dziedziczenia, wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest zbyteczne.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.188 p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.