Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2962/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 7;
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 106 par 1, 2, 3 i 5; art. 105 par 1; art. 124 par 1 i 2; art. 9; art. 138 par 1 pkt 2; art. 7; art. 75 par 1; art. 77 par 1; art. 81; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37ap ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej Prezydium NRA) utrzymało w mocy uchwałę Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej (dalej Izba Aptekarska) z [...] stycznia 2014 r., którą pozytywnie zaopiniowano cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "Apteka [...]", zlokalizowanej w P. przy ul. O. [...] należącej do L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazano art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 136, poz. 856 ze zm.), dalej u.i.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a także § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W lipcu 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej WIF) wydał na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenie na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, położonej w P. przy ul. O. [...] (zezwolenie nr [...]). Zezwolenie to zostało w dniu [...] grudnia 2012 r. zmienione w zakresie nazwy apteki.

W październiku 2013 r. WIF przystąpił w ww. aptece do kontroli, wynikiem czego stwierdził wiele nieprawidłowości i w grudniu 2013 r. wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie cofnięcia jej ww. zezwolenia. Jako podstawę wszczęcia organ wskazał art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 i art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. Nieprawidłowości te dotyczyły m.in. prowadzenia przez aptekę sprzedaży hurtowej.

W związku z powyższym [...] stycznia 2014 r. WIF zwrócił się do Izby Aptekarskiej o zajęcie stanowiska i wydanie opinii odnośnie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia.

Izba Aptekarska pozytywnie opiniując cofnięcie skarżącej zezwolenia na wstępie wskazała, że zgodnie z przepisami art. 37 ap ust. 1 pkt 2 i nast. p.f. tylko WIF może cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jeżeli stwierdzi, że przedsiębiorca ją prowadzący nie daje należytej rękojmi prowadzenia apteki. Wyjaśniła, że w tej sprawie jest tylko organem opiniodawczym, gdyż zgodnie z przepisami postępowanie to prowadzi Inspektor Farmaceutyczny. Jako podstawę uchwały podano art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 pkt 2 u.i.a. oraz art. 106 § 5 i nast. k.p.a., a także art. 37ap i nast. p.f. oraz uchwałę Rady z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Rady do działania w imieniu Izby Aptekarskiej.

W zażaleniu na powyższą uchwałę skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz wydanie opinii negatywnej w sprawie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej, względnie o umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia w całości, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Izbie Aptekarskiej. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, mających potwierdzić twierdzenia WIF o braku rękojmi należytego prowadzenia przez nią ww. apteki;

3. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia uchwały (postanowienia);

4. art. 106 § 5 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów, mających uzasadniać pozytywna opinię;

5. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie tj. wniosku WIF o wydanie opinii, a to z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia;

6. art. 37ap ust 1 pkt 2 p.f. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do uznania, że przestała ona spełniać warunki określone przepisami, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, bez wskazania jakie to jej działania miałyby doprowadzić do utraty rękojmi należytego prowadzenia ww. apteki.

W zakresie pierwszego zarzutu tj. naruszenia art. 7 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę skutków ewentualnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w szczególności dla ludności lokalnej, w czym skarżąca upatruje naruszenie interesu społecznego i interesu obywateli.

W kwestii wykazania, że uzasadnienie uchwały Izby Aptekarskiej nie spełnia wymogów art. 124 § 1 k.p.a. stwierdziła, że nie zostało w nim zawarte w zasadzie żadne uzasadnienie - ani faktyczne, ani prawne. Brak w nim też jakiegokolwiek wytłumaczenia na czym miałyby polegać naruszenia, które prowadziłyby do utraty przez nią rękojmi należytego prowadzenia ww. apteki.

Zdaniem skarżącej w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych organ opiniujący naruszył art. 106 § 1 k.p.a., poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię.

Skarżąca podniosła także, że w jej ocenie wydanie ww. uchwały było przedwczesne i niedopuszczalne, ponieważ prowadzone przez WIF postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki jest bezprzedmiotowe, a to z uwagi na fakt, że w grudniu 2013 r. – jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, wystąpiła do WIF z wnioskiem o wygaszenie owego zezwolenia. W tej sytuacji postępowanie przed WIF jako dotyczące tej samej materii - cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tej samej apteki oraz postępowanie organu opiniującego, powinny zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. skarżąca uznała, że organ jedynie lakonicznie wskazał na podstawy i okoliczności wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do stawianych zarzutów.

Ponadto skarżąca poinformowała, że stwierdzone przez WIF w toku kontroli nieprawidłowości, będące podstawą tego postępowania, zostały już wyeliminowane. W szczególności ww. apteka od drugiej połowy kwietnia 2012 r. zaprzestała sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, co w jej ocenie dodatkowo czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i jako takie powinno zostać umorzone.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Prezydium NRA wskazało, że rozpatrzenie wniosku WIF o wydanie opinii w sprawie cofnięcia skarżącej ww. zezwolenia następuje w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 u.i.a., w formie uchwały będącej postanowieniem. Jest to postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia.

Prezydium NRA przypomniało, że podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia przez WIF było dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych tj. aptek innych przedsiębiorców i hurtowni farmaceutycznych oraz zakup produktów leczniczych i innych artykułów u podmiotów nieuprawnionych tj. aptekach innych przedsiębiorców, a także nieewidencjonowanie wszystkich dokumentów zakupu i sprzedaży wbrew przepisom art. 86 ust. 1-2 i ust. 8-9, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5 oraz art. 96 ust. 1 p.f., a także § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. z 2002 r. nr 187, poz. 1565). W październiku 2013 r. WIF przeprowadził w ww. aptece kontrolę, w wyniku której ustalono, że kontrolującym nie udostępniono wszystkich dokumentów dotyczących ewidencjonowanych zakupów, a także, że do ewidencji nie wprowadzono wszystkich faktur zakupu oraz nie zarejestrowano wszystkich faktur sprzedaży. Z wniosku WIF wynika również, że w toku tej kontroli stwierdzono, że ww. apteka dokonywała zakupu produktów leczniczych u podmiotów nieuprawnionych, a łączna wartość produktów leczniczych (w tym leków o kategorii dostępności z przepisu lekarza) sprzedanych podmiotom nieuprawnionym wyniosła 6.237.713,60 złotych.

Prezydium NRA odmawiając zasadności zarzutu skarżącej jakoby pozytywna opinia nie zawierała uzasadnienia faktycznego podało, że Izba Aptekarska opierała się jedynie na informacjach przekazanych przez WIF, a zatem nie można jej czynić zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślono, że procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 k.p.a. polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów, podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. W przedmiotowej sprawie zatem nie jest rzeczą organów samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń WIF co do prowadzenia przez skarżącą obrotu hurtowego z podmiotami nieuprawnionymi, a jedynie wyrażenie opinii czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie apteki. W związku z powyższym Izba Aptekarska wydając na wniosek WIF opinię miała prawo bazować na przedłożonych przezeń ustaleniach, co pokreśliło w uchwale, uznając fakty wskazane we wniosku WIF za wystarczający dowód potwierdzający dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego. Na potwierdzenie organ odwołał się do art. 119 ust. 1 p.f., który uprawnienia kontrolne w zakresie zezwoleń na prowadzenie aptek przyznaje jedynie inspekcji handlowej, a nie organom samorządu aptekarskiego.

Prezydium NRA odmawiając również zasadności zarzutu skarżącej jakoby pozytywna opinia nie zawierała także uzasadnienia prawnego przywołało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1559/2010), w którym wskazano, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia nie dyskwalifikuje jego istnienia i jest to brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym.

Tym samym uzupełniając argumentację prawną Izby Aptekarskiej organ II instancji wskazał na przepisy art. 65, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 p.f. i stwierdził, że wśród tych przepisów dotyczących aptek nie ma mowy o jakimkolwiek innym kanale dystrybucji, niż sprzedaż detaliczna. Tymczasem, jak wynika z wniosku WIF, przedmiotowa apteka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych do podmiotów nieuprawnionych tj. aptek i hurtowni farmaceutycznych.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 99 ust. 4a p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Z kolei przepis art. 101 pkt 4 p.f. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Z powyższych uregulowań w ocenie Prezydium NRA wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno wnioskodawca (podmiot ubiegający się o zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej), jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do jego zadań należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 p.f., a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

Organ II instancji mając powyższe przepisy na uwadze oraz wyniki kontroli w odniesieniu do przedmiotowej apteki stwierdził, że ustalenia dokonane przez WIF prowadzą do wniosku, iż kierownik ww. apteki nie panował nad organizacją pracy w tej aptece, a to pozwalało wątpić w to, czy dawał on rękojmię należytego jej prowadzenia. Jednocześnie podniesiono, że pozycja kierownika apteki w żadnym wypadku nie jest niezależna wobec pozycji prowadzącego aptekę (wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2692/12), co sprawia, że brak rękojmi po stronie kierownika apteki może być także rozważany jako brak rękojmi po stronie przedsiębiorstwa ją prowadzącego. Dodatkowo w ślad za ww. orzeczeniem Sądu organ wskazał, że od przedsiębiorcy, jako zawodowo zajmującego się daną działalnością, wymagana jest znajomość uregulowań dotyczących tej działalności co najmniej w stopniu umożliwiającym prowadzenie jej z należytą starannością.

Prezydium NRA przywołując wyroki WSA w Warszawie z 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 160/12 i z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2692/12 podało także, że prowadzenie przez podmioty posiadające zezwolenie na prowadzenie apteki działań polegających na sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym, w tym innym aptekom i hurtowniom farmaceutycznym, uzasadnia cofnięcie zezwolenia z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W rezultacie organ stwierdził, że naruszenia stwierdzone w aptece skarżącej, polegające na obrocie z podmiotem nieuprawnionym, nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji, fachowości personelu w niej zatrudnionego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika. Sprawia to, że organy samorządu aptekarskiego nie mogły pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które ich zdaniem podważają także posiadanie przez skarżącą, na rzecz której wydane zostało zezwolenie na prowadzenie tej apteki, rękojmi należytego jej prowadzenia.

Prezydium NRA mając na uwadze treść art. 106 § 4 k.p.a. oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 702/2008, doszło do wniosku, że naruszenia stwierdzone przez WIF dawały podstawę do przyjęcia, iż skarżąca jako podmiot, który dopuścił się tych naruszeń, utraciła rękojmię należytego prowadzenia ww. apteki. W związku z powyższym Prezydium NRA nie dopatrzyło się w postępowaniu organu I instancji naruszenia art. 7, art. 77 i art. 106 § 5 k.p.a., gdyż jego zdaniem organ ten umożliwił skarżącej wypowiedzenie się w toku prowadzonego postępowania, a także zebrał materiał dowodowy pozwalający na wydanie zaskarżonej uchwały oraz wyczerpująco go rozpatrzył, ustalając w jego oparciu, że nie ma powodów, aby musiał przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Prezydium NRA nie znalazło uzasadnienia także dla zarzutów naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. i art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., a to z uwagi na fakt, że treść uzasadnienia opinii została uzupełniona o szczegółowe motywy w przedmiotowej uchwale oraz wbrew twierdzeniom skarżącej precyzyjnie wskazano jakie jej działania doprowadziły do utraty po jej stronie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że zjawisko tzw. "odwróconego łańcucha dostaw" jest zjawiskiem patologicznym i szkodliwym, które powoduje szereg negatywnych konsekwencji na rynku usług farmaceutycznych, spośród których najpoważniejszym jest nieuchronny skutek w postaci ograniczenia dostępności produktów leczniczych dla pacjentów, do których głównie apteki kierują swoje usługi. Skala stwierdzonych w aptece prowadzonej przez skarżącą naruszeń była duża i przedmiotowe postępowanie nie jest pierwszym wszczętym z tej przyczyny wobec skarżącej. Prezydium NRA ustaliło bowiem – w oparciu o informacje pozyskane od WIF, że skarżąca nie zaniechała powyższych działań pomimo toczącego się wobec niej postępowania, co ujawniono w czasie kontroli w 2013 r. po zbadaniu dokumentów z okresu od 1 lipca 2011 r. Organ wskazał, że istotnie w kwietniu 2012 r. skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, jednak ostatnia przeprowadzona przez Inspekcję kontrola nie potwierdziła, że rzeczywiście wycofała się ona z prowadzenia tych działań. Jednocześnie podniesiono, że złożenie przez skarżącą informacji o ww. rezygnacji z prowadzenia niedozwolonej sprzedaży legło u podstaw umorzenia wcześniejszego postępowania w przedmiocie cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącą bezprzedmiotowości niniejszego postępowania opiniującego z uwagi na złożenie wniosku o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki, Prezydium NRA uznało, że po pierwsze wniosek ten spotkał się z odmową WIF, a więc niniejsze postępowanie jest dopuszczalne, a po drugie organy samorządu aptekarskiego nie są władne decydować o losach postępowania, którego nie prowadzą. Z tych przyczyn Prezydium NRA uznało zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. za nietrafny.

Reasumując Prezydium NRA stanęło na stanowisku, że skarżąca powinna była przez cały okres wykonywania działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem posiadać rękojmię należytego prowadzenia ww. apteki. Skoro tego warunku nie spełniła, to tym samym zasadne było - w oparciu o przedłożone ustalenia WIF, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia jej zezwolenia w na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie ww. uchwał i zarzuciła naruszenie:

1. art. 37ap ust 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 106 § 2 i art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać podjęcie pozytywnej opinii oraz poprzez brak umożliwienia jej czynnego udziału w postępowaniu opiniującym;

3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej – nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego odnośnie utraty przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki;

4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie niniejszego postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości;

5. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia uchwały – niewskazanie podstawy prawnej i brak uzasadnienia faktycznego;

6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały Izby Aptekarskiej, co spowodowało nieusunięcie popełnionych przez nią naruszeń przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że istota sporu sprowadza się do tego czy - jako prowadząca przedmiotową aptekę - dawała rękojmię należytego jej prowadzenia i podniosła, że nie została przesłuchana w tej sprawie, co w jej ocenie podważa ustalenie tej okoliczności przez organ .

Skarżąca także podtrzymała swoje stanowisko, że postępowanie w przedmiocie wydania opinii winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na wcześniejsze złożenie wniosku o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki.

Zarzuciła również, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały została wskazana w jej uzasadnieniu, a nie w sentencji oraz że Prezydium NRA wcale nie konwalidowało – jak twierdzi, wad uchwały Izby Aptekarskiej w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Prezydium NRA w odpowiedzi na zarzuty skargi wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j. t. Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856, z późn. zm.) zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, (...) w sprawach (...) dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. samorząd aptekarski wykonuje swoje zadania, do których został powołany m.in. przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni.

Opinia ta wyrażona w drodze uchwały odpowiednio przez organy Okręgowej Izby Aptekarskiej lub Naczelnej Rady Aptekarskiej, jeśli chodzi o jej procesową formę, umocowana jest w przepisie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., przewidującym wydawanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ współdziałający zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie koncesyjnej, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 2137/97; z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 1817/01 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/07).

Należy podkreślić, że stanowisko organu współdziałającego oparte zostało na ustaleniach organu – WIF, który prowadzi postępowanie główne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Wydając przedmiotowe opinie organy samorządu aptekarskiego przyjęły, jako wskazówkę do oceny zaistniałej sytuacji przesłankę z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., określenia, że organ zezwalający "cofa zezwolenie" oznacza, iż w przypadkach wskazanych w ww. przepisach p.f. organ musi zastosować przewidzianą sankcję. Zatem organy samorządu aptekarskiego w sytuacji gdy z ustaleń dokonanych przez WIF wynika, że zachodzą warunki do cofnięcia zezwolenia zobowiązane były wydać opinię pozytywną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa apteka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych do podmiotów nieuprawnionych tj. aptek i hurtowni farmaceutycznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie umożliwił jej złożenia wyjaśnień w sprawie i dowodów na ich poparcie, należy podkreślić, iż sprawy dotyczą postępowania prowadzonego przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. Postępowanie to nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. W związku z tym jest ono uregulowane z istotnymi odmiennościami w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. M.in. zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Ponadto wobec tego, że postępowanie organu współdziałającego w wydaniu decyzji nie jest postępowaniem samodzielnym, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją, ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia.

Organy samorządu aptekarskiego nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego w sprawach, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach organu, który prowadzi postępowanie główne i który wskazał swoje ustalenia dokonane w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Wszelkie zarzuty, wnioski dowodowe wobec prowadzonego postępowania głównego należy zgłaszać organowi, który prowadzi postępowanie główne ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1860/11 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1765/12).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd nie dopatrzył się naruszenia powoływanych w skardze przepisów prawa. W szczególności trudno zarzucić organom samorządu aptekarskiego naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie są to organy prowadzące postępowanie główne a wniosek o wydanie opinii nie został cofnięty przez WIF.

Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia uchwały – niewskazanie podstawy prawnej i brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały Izby Aptekarskiej są niezasadne. Odnosząc się do tych zarzutów oraz zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy nie uchybiły tym przepisom. Sąd zauważa, że organy administracji (I i II instancji) obowiązane były do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa; podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Co prawda uzasadnienie uchwały organu I instancji było nieco lakoniczne ale brak ten, wbrew twierdzeniom skargi, został uzupełniony przez wyczerpujące i obszerne uzasadnienie organu odwoławczego, które odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Prezydium NRA, że ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dawały podstawę do wydania pozytywnych opinii w sprawie cofnięcia posiadanego zezwolenia. W konsekwencji także zarzut skargi dotyczący złożenia rezygnacji z prowadzenia apteki nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.