Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1137/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 735/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy Wejherowo nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] i [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] lipca 2020 r., w przedmiocie nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy [...] (Gmina) nieruchomości gruntowej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] czerwca 1996 r. Wójt Gminy orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę nr [...]. W punkcie 2 decyzji orzeczono, że po uprawomocnieniu decyzji działki nr [...], [...] i [...], przeznaczone pod drogi, przechodzą na własność Gminy, zgodnie z wolą właścicieli – Skarżących, bez odszkodowania.

Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej przejścia nieruchomości na własność Gminy bez odszkodowania i w części stwierdzającej prawomocność decyzji wskazując, że w dacie jej wydania nie obowiązywał żaden przepis uprawniający do orzekania o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wywłaszczonych pod drogi bez odszkodowania.

Decyzją z 30 marca 2020 r. Kolegium w punkcie 1 stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy działek drogowych powstałych z podziału, a w punkcie 2 umorzono postępowanie co do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdza jej prawomocność przed dniem wydania uznając, że pieczęć zawierająca taką informację nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem, ani obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej podlegającym kontroli.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina.

Po rozpoznaniu wniosku Gminy, Kolegium decyzją z [...] lipca 2020 r. uchyliło swoją decyzję z [...] marca 2020 r. co do punktu 1 i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w zakresie, w jakim orzeczono o przejściu działek drogowych na własność jednostki samorządu terytorialnego bez odszkodowania.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 r. zarzucając jej naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina jest stroną posiadającą interes prawny w kwiestionowaniu decyzji Kolegium z 30 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skierowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 131 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest niezawiadomienie pełnomocnika skarżących o wniesionym przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżących możliwości wypowiedzenia się co do żądania Gminy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali również, że nie jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczenie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jak również, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały dwóch trybów ustalenia odszkodowania – drogi cywilnej i drogi administracyjnej, a w szczególności nie było możliwe ustalenie odszkodowania poprzez uzgodnienia, zatem zastosowanie powinien mieć art. 129 ust. 5 u.g.n. Tym samym zakwestionowano w skardze pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, wskazując dodatkowo, że zapadł on w innym stanie faktycznym niż niniejsza sprawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpoznanie i wydaną w efekcie jego rozpoznania decyzję wydano w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a. Wskazał również, że Wójt występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia [...] czerwca 1996 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Przedmiotem sprawy nie była więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia 17 czerwca 1996 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że co do zasady powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn akt I OPS 2/15 wskazując, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sadu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzje w pierwszej instancji.

Podniósł jednak, że jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja, zdaniem sądu, zaistniała w sprawie.

Sąd pierwszej instancji przywołał następnie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13), zgodnie z którym, jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Wyjaśnił następnie, że w celu stwierdzenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku po stronie danego podmiotu, konieczne jest ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Podkreślił, że w sprawie istotne znaczenie miał przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 17 czerwca 1996 r. Stanowił on, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskutek ostatecznej decyzji z [...] czerwca 1996 r. Gmina nabyła prawo własności wydzielonych na nowo działek i z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd wskazał, że przedstawiona kwestia wywołuje rozbieżności w orzecznictwie NSA (zob. odmienne stanowisko w wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, I OSK 1378/20, I OSK 1491/20), jednakże podzielił orzeczenia przywołane powyżej. W konsekwencji Sąd uznał, że nie są zasadne zarzuty skargi co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania. W konsekwencji też była ona uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co otwierało kompetencję Kolegium do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.

Dokonując merytorycznej kontroli decyzji Kolegium Sąd wskazał, że decyzja Wójta z 17 czerwca 1996 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g., a szczególne znaczenie miał ust. 5 tego przepisu, który stanowił o przejściu z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przy czym przejście to odbywa się za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowił więc podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną i przejętą na własność przez podmiot publiczny pod budowę ulic, przy zastosowaniu zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi wywłaszczenie, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Sąd wyjaśnił następnie, że art. 55 ust. 1 u.g.g. stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z dyspozycji art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g. wynikało natomiast, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania. Odstąpienie od ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono wyjątkowo w warunkach przepisu art. 53 ust. 3 u.g.g.

Natomiast rozbieżności powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności zawarcia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie przeczą istnieniu podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu co do zasady, a samo istnienie tych rozbieżności stanowi przeszkodę w ewentualnej kwalifikacji takiej wadliwości jako rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 746/16, LEX nr 2560133; z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt OSK 363/11, LEX nr 1145109). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych.

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi zasadami ustalania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania.

W związku z tym Sąd uznał, że dopuszczalną formą "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe stanowisko opiera się na wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, LEX nr 2472513), gdzie uznano za dopuszczalne, a w pewnych okolicznościach wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Co istotne, do powyższego poglądu przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA).

Sąd uznał, że skoro zgodnie z obowiązującymi ówcześnie regulacjami było możliwe ustalenie w decyzji podziałowej odszkodowania, to również dopuszczalne było stwierdzenie, że działka drogowa została przejęta bez odszkodowania, co stanowiło wyraz woli dotychczasowych właścicieli działki uregulowania kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, poza postępowaniem administracyjnym. Treść punktu 2 decyzji podziałowej potwierdza więc, że między właścicielami a gminą doszło do uregulowania kwestii odszkodowania w trybie nieprocesowym.

Sąd wyjaśnił, że również materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za działki drogowe wydzielone w wyniku podziału z działki nr [...] doszło wskutek jednostronnego oświadczenia woli właścicieli z dnia 18 czerwca 1996 r., złożonego po wydaniu decyzji podziałowej. Podkreślił, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące kwestii ściśle cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. Sąd powołał się również na pogląd NSA potwierdzający stanowisko, że podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu (wyroki z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2415/20, i z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19).

Sąd wskazał następnie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Gminę własności działki drogowej. Nie ma wątpliwości, że wobec dyspozycji art. 10 § 5 u.g.g., podobnie jak w świetle art. 98 § 3 u.g.n., skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść tych przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Z kolei treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego.

W związku z tym, w ocenie sądu wojewódzkiego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną, a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w chwili dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Zdaniem sądu, informacyjna treść punktu 2 decyzji podziałowej, pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z punktu 1 wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonych działek drogowych. Nie stanowi on odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne. Dlatego też zawarcie w kwestionowanej decyzji podziałowej takiego stwierdzenia nie przesądza o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Tego rodzaju uchybienie należy oceniać raczej jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

Mając to wszystko na uwadze, skoro punkt 2 decyzji Wójta zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżących nie był obciążony wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało uznać, że organ kontroli nadzwyczajnej pierwszej instancji błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium prawidłowo uchyliło orzeczenie stwierdzające nieważność pkt 2 decyzji Wójta i merytorycznie rozpoznało żądanie Skarżących odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanego zapisu decyzji podziałowej.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.: 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż Gmina nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Kolegium z dnia 30 marca 2020 roku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przyznaniem Gminie statusu strony tego postępowania, a w konsekwencji uwzględnieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo iż postępowanie wywołane jego wniesieniem winno skutkować wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia tego środka zaskarżenia - stosownie do treści art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania za obie instancje, z uwzględnieniem opłat sądowych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Skarżący wskazali, że zrzekają się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarżący kasacyjnie kwestionują przysługiwanie Gminie interesu prawnego w sprawie dotyczącej kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzji wydanej przez organ tejże Gminy.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 24 listopada 2020 r. I OSK 1378/20, I OSK 1448/20, I OSK 1450/20, I OSK 1451/20, I OSK 1452/20, I OSK 1491/20, I OSK 1964/20 oraz postanowieniu z tej samej daty I OSK 1668/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokach, Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15), zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydal rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego.

Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. K.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia – wskazana przez Sąd I instancji – okoliczność, że Wójt Gminy nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji, oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych.

Biorąc pod uwagę ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Konkludując powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego.

Powyższe nie pozbawia jednak gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określone w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a.

Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana została przez Wójta Gminy działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego. W dacie wydania decyzji z 17 czerwca 1996 r. przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Kierownik urzędu rejonowego mógł jednak powierzyć, na zasadach i w trybie określonych w art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), wydanie decyzji administracyjnych wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta).

Powierzenia wydawania decyzji w trybie przywołanej wyżej ustawy nie można traktować jako upoważnienia do wydawania decyzji w rozumieniu art. 285a k.p.a. Przepis k.p.a. pozwala na upoważnienie przez organ administracji publicznej pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji w jego imieniu. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1076).

Powierzenie wydawania określonych decyzji w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), traktować należy jako przeniesienie kompetencji do rozstrzygania określonych sprawa z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, decyzja wydana na podstawie takiego upoważnienia jest decyzją upoważnionego organu, w tym przypadku, decyzją wydaną przez Wójta Gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z 5 października 1993 r. SA/Wr 767/93 "kierownik urzędu rejonowego nie jest kompetentny w sprawach, których prowadzenie zostało przez niego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), powierzone właściwemu organowi gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być stroną w sprawach, w których na mocy art. 40 ust. 1 powyższej ustawy został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych".

Z tych względów błędne okazało się stanowisko Sądu pierwszej instancji o posiadaniu przez Gminę interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy z 17 czerwca 1996 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy, to z przedstawionych powyżej względów, nie są one wystarczające do przyznania Gminie przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy z [...] czerwca 1996 r. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.