Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3392/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 344/19 w sprawie ze skargi [...] stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 344/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] – stowarzyszenia [...] w W. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: "Kolegium", "SKO w N.") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: I. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Wnioskiem z [...] marca 2017 r. [...] s.c. M. W. i T. W. (dalej: "inwestorzy", "skarżący kasacyjnie") zwrócili się do Prezydenta Miasta N. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] oraz nr [...],[...],[...] i [...] w obr. [...] m. N. przy ul. [...] – na cele realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażem.

2.2. Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, Prezydent Miasta N. (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy, jak również zwrócił uwagę, że w okolicy planowanej inwestycji brak jest wystarczającej infrastruktury społecznej, takiej jak przedszkola. W analizie urbanistyczno -architektonicznej z [...] sierpnia 2017 r., sporządzonej dla potrzeb wydania tej decyzji, podkreślono, że co prawda w analizowanym obszarze występuje wiele funkcji, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna (o niskiej intensywności) oraz usługowa (w tym urząd skarbowy, siedziba miejskiego przedsiębiorstwa wodociągowego, biurowiec zakładu energetycznego). Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...].

2.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...] m. N. (ul. [...] i [...]) na cele realizacji "Zespołu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z usługami i garażem (realizacja etapowa)", zgodnie z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej z [...] czerwca 2018 r. (uzupełnionej [...] lipca 2018 r.).

2.4. Po rozpoznaniu odwołania [...], SKO w N., decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przypominając mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wskazał, że analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzono na obszarze analizy zakreślonym w zasięgu trzykrotnej wielkości frontu terenu inwestycji, tj. w odległości do ok. 470 m od granic działki wnioskodawcy, wydzielając w tak zakreślonym obszarze analizy wyraźnie 3 "bloki urbanistyczne": zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami oraz zabudowy usługowej, przy czym wskazano, że zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami była dostępna z ul. [...], do której przylegał również teren projektowanej zabudowy. To zaś, zdaniem organu drugiej instancji, decydowało o tym, że spełniony został podstawowy warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stanowiący o ciągłości funkcji (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa). Spełnienie tego warunku umożliwiało analizę i ustalenie pozostałych parametrów nowej zabudowy oraz wskaźnika zabudowy. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, że choć przedstawione wyniki analizy odbiegały w niektórych parametrach od rygoryzmu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), to jednak jego zdaniem należało uwzględnić celowościową wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., stanowiących o "prawie do zagospodarowania terenu" (do którego inwestor miał tytuł prawny) w sposób zgodny z warunkami zabudowy, jeżeli nie naruszało to chronionego prawem interesu osób trzecich. Podkreślono, że taka regulacja była zgodna z treścią prawa własności przewidzianą w art. 140 kodeksu cywilnego. Kolegium dodało, że nawet w przypadku, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nie byłoby żadnej zabudowy, lub znajdowałaby się tam zabudowa o innej funkcji i innych cechach, nie mogłoby to być przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznaczało, że w szczególnych przypadkach można poszerzyć obszar analizy, a wszystkie działki w takim obszarze uzyskują status działek "sąsiednich". Organ odwoławczy zaznaczył również, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niewątpliwie wprowadza pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, ponieważ priorytetem pozostaje zachowanie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine, art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, "sąsiedztwo" należy w takim przypadku rozumieć szeroko, tj. tak dalece, jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w uporządkowanych i czytelnych relacjach. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedstawił w czytelny sposób wzajemne relacje terenu planowanej inwestycji z zespołami zabudowy sąsiedniej (w obszarze analizy), w tym zabudowy wielorodzinnej z usługami oraz zespołu usług. Analiza tych relacji dała – w ocenie organu odwoławczego – gwarancję zachowania ładu przestrzennego, a także uzasadniała orzeczenie o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji, po uprzednim odrzuceniu pojęcia "sąsiedztwa w znaczeniu wąskim".

2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolowanym wyrokiem uwzględnił skargę [...], podkreślając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu z powodu istotnych wad analizy urbanistycznej, a także innego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.

Oceniając wyznaczony w sprawie obszar analizowany, Sąd wskazał, że został on znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie uznał, w okolicznościach niniejszej sprawy, za uzasadnione. Sąd pierwszej instancji przychylił się do poglądu, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". W efekcie, zdaniem WSA w Krakowie, powierzchnia obszaru analizowanego jest kilkukrotnie większa, niż powierzchnia, która zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinna być wyznaczona. Sąd wojewódzki podkreślił, że ta okoliczność powinna być odpowiednio uzasadniona przez urbanistę, w sposób poddający się kontroli. Ponadto, zdaniem Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja realizują wszystkie oczekiwania inwestora bez względu na treść obiektywnego porządku prawnego. W zakresie wszystkich wskaźników w sposób jednostronny i arbitralny pomijają one rozważenie wartości ładu przestrzennego związanych z istniejącą w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji zabudową jednorodzinną, które poddawałoby się kontroli i ocenie sądu. Z kolei przy korzystaniu z luzów decyzyjnych wynikających z prawa przyjęte rozwiązanie nie powinno nosić znamion arbitralności. Tej arbitralności nie eliminuje, zdaniem WSA w Krakowie, w pewnym stopniu "zapozorowane" uzasadnienie przyrównujące jednostronnie zasadniczo zamierzoną inwestycję przede wszystkim z gabarytami dużych, "wielkich" obiektów wielorodzinnych i usługowych, dodatkowo bez wskazania konkretnych numerów działek, na których te"duże" obiekty się znajdują z jednoczesnym pominięciem gabarytów sąsiedniego budownictwa jednorodzinnego i zobiektywizowanego zgeneralizowanego wyważenia wartości ładu przestrzennego w obszarze objętym analizą. W odniesieniu do parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), WSA w Krakowie zwrócił m.in. uwagę, że analizator co prawda zaznacza, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale następnie przechodzi w omawianym przypadku do średniego wskaźnika zabudowy tylko dla terenów zabudowanych z udziałem programów usługowych (co wykazano w poniższym zestawieniu tabelarycznym do analizy, patrz kolumna – "5"), wahającym się w przedziale od 20% do 80%, przy czym analizator wyjaśnia, że pominięto obszar byłej betoniarni przy ul. [...] z uwagi na to, że zakład ten aktualnie nie działa. Analizator pominął zatem parametry pozostałej zabudowy bez usług, w tym jednorodzinnej. Jeżeli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to analizator odwołał się do średnich dla programu mieszkalnego wielorodzinnego zawierającego program usługowy (w części parterowej). Zdaniem WSA w Krakowie, z § 6 ust. 1 rozporządzenia w żaden sposób nie można wyciągnąć wniosku/wykładni, że chodzi w nim o średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, posiadającej tylko i wyłącznie atrybuty zabudowy właściwe dla wniosku. Ten sposób rozumowania i wykładni w nawiązaniu do takiej wyspecyfikowanej zabudowy może być ew. prowadzony właśnie na podstawie § 6 ust. 2. rozporządzenia. A zatem w tym przypadku z wyjątku od zasady zrobiono zasadę. Tym bardziej "przewrotne i niekonsekwentne" jest, tym razem na podstawie ww. ust. 2, a więc uzasadnionego wyjątku, dopuszczenie przez analizatora szerokości mniejszej, odpowiedniej do cech zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – co dotyczy lokalizacji inwestycji w obszarze sąsiadującym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu, nie spełnia to ustawowego wymogu określenia wskaźnika/gabarytu zabudowy. Taka opisowa wypowiedź jako wskaźnik nie ma znaczenia prawnego i jest sprzeczna z prawem. Jeżeli chodzi o parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), WSA w Krakowie wskazał, że brak jest uzasadnienia dla granicy dolnej wysokości 3,5 m, gdyż wysokość dla budownictwa jednorodzinnego w dolnej granicy wynosi 2,5 m. Jeżeli chodzi o ten parametr w zakresie od 3,5 m do 14 m, lecz wyłącznie dla obszaru położonego w sąsiedztwie budynku administracyjnego [...] Wodociągów (obszar ten oznaczono w załączniku graficznym nr 1), to wskazany przedział jest nienależycie uzasadniony z punktu widzenia wartości ładu przestrzennego. Otóż przedmiotowa wysokość dla budynku Urzędu Skarbowego i [...] wynosi odpowiednio od 7 do 8 m, a budynku [...] Wodociągi – od 7 do 12,5 m. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazany przedział przedmiotowej wysokości w żaden sposób nie wyklucza, że inwestycja zostanie zrealizowana w jego wymiarze/wysokości maksymalnej, a taka opcja nie została przeanalizowana jako dopuszczalna z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego w związku z istniejącym w sąsiedztwie budownictwem jednorodzinnym. Ponadto, brak jest w analizie uzasadnienia dla ustalenia w części terenu oznaczonej w załączniku graficznym cyfrą "2" (B-C-F-G-H-l) wysokości od 5 m do 12 m. Dalej WSA w Krakowie wskazał, że najbardziej kontrowersyjne i w zasadzie uzasadnione enigmatycznie tylko wnioskiem inwestora z [...] czerwca 2018 r., jest uzupełnienie powyżej omówionego wskaźnika w ten sposób, że dla obszaru oznaczonego w załączniku graficznym cyfrą "3" – od 3,5 m do 7 m, dopuścić można wysokość w zakresie od 3,5 m do 12 m w obszarze "3", lecz wyłącznie dla zabudowy od strony ul. [...]. Organ bez jakiejkolwiek własnej, samodzielnej, poddającej się kontroli, oceny postanowił dopuścić wysokość dla tej zabudowy do 12 m, pod warunkiem, że parametr ten będzie zastosowany w części zabudowy odsuniętej 3 m od ustalonej w załączniku graficznym linii zabudowy. Jeżeli chodzi o wskaźniki związane z geometrią dachu (§ 8 rozporządzenia), WSA w Krakowie podkreślił, że dla wnioskowanych programów inwestycyjnych organy ustaliły dachy jedno-, dwu- lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych w zakresie od 0-45 stopni z dopuszczeniem dachów pogrążonych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niejasne jest wskazanie przedziału stopni od 0 do 45 stopni, a konkretnie niejasna jest dolna granica w postaci 0 stopnia przy pojęciu dachu jedno-, dwu- lub wielospadowego. Brak jest także argumentacji i uzasadnienia przeliczeniowego dla ustalenia wysokości głównej kalenicy wnioskowanych budynków poprzez nawiązanie do tego parametru w budynkach istniejących w strefie analizowanej, a zwłaszcza do budynków sąsiadujących z terenem inwestycji w wysokości do 9 m dla części zlokalizowanej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla pozostałej części programu do 14 m. Zdaniem WSA w Krakowie, nie została także uzasadniona, z punktu widzenia ładu przestrzennego, wypowiedź analizatora i organu, zgodnie z którą "kierunek głównych kalenic prostopadły lub równoległy do ulicy [...] lub [...], względnie prostopadły lub równoległy do występujących kalenic na budynkach sąsiadujących z terenem inwestycji". W tym zakresie, o ile jest to obojętne dla tego ładu, powinno być to stwierdzone, aby poddało się kontroli sądowej. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy naruszył również § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt sprawy podkład mapowy, na którym wyznaczono granice obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowi wydruk elektroniczny wersji kopii mapy zasadniczej będącej w zasobach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. Przy tym fakt ten w żaden sposób nie jest potwierdzony przez uprawniony podmiot, a zatem wydruk ten zaopatrzony tylko w taką ogólną informację nie pozwala na weryfikację, czy stanowi kopię aktualnej mapy zasadniczej, czy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To samo odnosi się odpowiednio do załączników graficznych kontrolowanej decyzji. Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza również art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem WSA w Krakowie, odnośnie do dostawy gazu przedłożono dokumenty z początku 2016 r., przy czym ważność złożonych oświadczeń wynosi 2 lata od daty wydania lub z datą warunków przyłączenia. Kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji z [...] września 2018 r. nawiązuje do dokumentów w sprawie dostawy gazu datowanych na rok 2017, a takich nie ma w aktach sprawy. Odnośnie do dostawy energii elektrycznej, to relewantny dokument jest datowany na [...] stycznia 2016 r., a jego ważność wynosi dwa lata od doręczenia, a w przypadku zawarcia umowy o przyłączenie wydłuża się na okres ważności umowy o przyłączenie. Z kolei dokumenty, na które powołuje się organ w decyzji (k. 327), w zakresie dostawy wody nie znajdują się w aktach sprawy.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. W. i T. W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, rzekomo niedostatecznie uzasadnionej w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób przekraczający wartości minimalne wynikające z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy obszar ten mieści się w wartościach minimalnych,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, rzekomo niedostatecznie uzasadnionej w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, podczas gdy w treści analizy urbanistycznej, uzupełnionej następnie o stosowne rozważania organu drugiej instancji, w dostateczny i odpowiedni sposób wykazano potrzebę ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przede wszystkim w oparciu działki z zabudową usługową, jako najbliższym z punktu widzenia charakterystyki i parametrów wnioskowanej zabudowy,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, rzekomo niedostatecznie uzasadnionej w zakresie szerokości elewacji frontowej, podczas gdy w treści analizy urbanistycznej, uzupełnionej następnie o stosowne rozważania organu drugiej instancji, w dostateczny i odpowiedni sposób uzasadniono sposób określenia szerokości elewacji frontowej, uwzględniającej przede wszystkim dane w obszarze zabudowy wielorodzinnej,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, rzekomo niedostatecznie uzasadnionej w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, podczas gdy treść analizy urbanistycznej zawiera w tym zakresie szczegółowe uwagi na temat sposobu ustalenia tego parametru, w powiązaniu do bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem, w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego i jak najlepsze wkomponowanie nowej zabudowy w otoczenie,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, rzekomo niedostatecznie uzasadnionej w zakresie geometrii dachu, podczas gdy treść analizy urbanistycznej zawiera w tym zakresie szczegółowe uwagi na temat sposobu ustalenia tego parametru, w nawiązaniu do bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem, w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego i jak najlepsze wkomponowanie nowej zabudowy w otoczenie,

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji z uwagi na sporządzenie załączników do decyzji organu pierwszej instancji oraz oparcie obu decyzji na analizie urbanistycznej, które w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostały sporządzone na właściwych podkładach mapowych, podczas gdy każdy z wymienionych dokumentów został sporządzony na wydruku elektronicznym wersji kopii mapy zasadniczej będącej w zasobach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N., które zostały opatrzone podpisem uprawnionego do tego pracownika organu, a tym samym również stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone; niezależnie od powyższego należy podnieść, że w razie hipotetycznego przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez oparcie rozstrzygnięć na niewłaściwych podkładach mapowych, brak jest możliwości istotnego wpływu naruszenia tych przepisów na treść rozstrzygnięcia, a to wobec braku obiektywnych wątpliwości co do rzetelności podkładów mapowych stanowiących wydruk elektroniczny wersji kopii mapy zasadniczej będącej w zasobach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N.,

g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji wobec rzekomego braku zagwarantowania odpowiedniego uzbrojenia terenu w drodze ważnych na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji promes wydanych przez odpowiednie przedsiębiorstwa przesyłowe, podczas gdy utrata ważności promes na podłączenie do poszczególnych sieci nie oznacza automatycznie, że wykonanie odpowiedniego uzbrojenia terenu nie jest dla danego obszaru zagwarantowane,

oraz z daleko posuniętej ostrożności procesowej

h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie nie tylko decyzji organu drugiej instancji, ale także decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem drugiej instancji w sposób zgodny z wymogami k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji nie jest in concreto niezbędne;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia powinna być rozumiana jako średnica okręgu, w środku którego powinna znajdować się działka objęta wnioskiem, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dotyczy on minimalnej odległości od granicy obszaru analizowanego do granicy działki objętej wnioskiem,

b. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że in concreto utrata ważności promes na zawarcie umowy w zakresie wykonania uzbrojenia terenu oznacza automatycznie niespełnienie wymogu zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego.

3.2. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zagadnienie prawne opisane w pkt. II. 2.a powyżej budzi poważne wątpliwości, skarżący kasacyjnie wnieśli o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3.3. W piśmie z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] – stowarzyszenia [...] w W., wniósł o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wskazał cztery niezależne powody, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi. Po pierwsze, wadliwe, zdaniem tego Sądu, wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Po drugie, uchybienia w zakresie analizy zabudowy występującej na obszarze analizowanym oraz niedostateczne uzasadnienie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych. Po trzecie, sporządzenie analizy oraz załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy na mapie niespełniającej wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Po czwarte, nieaktualność, na dzień orzekania przez Kolegium, pism pochodzących od gestorów mediów, a dotyczących spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Do tych czterech zagadnień odnoszą się również poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej.

4.4. Przed przejściem do szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okolicznością, która zaważyła na wyniku sprawy, była kwestia oczywistych wad analizy urbanistyczno-architektonicznej z [...] czerwca 2018 r. (uzupełnionej [...] lipca 2018 r.). Dotyczy to takich zagadnień, jak nieuwzględnienie wszystkich działek na obszarze analizowanym, brak wyliczenia średniej co do poszczególnych wskaźników w odniesieniu do całej zabudowy na tym obszarze, a także brak wystarczającego uzasadnienia do przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy określonych wskaźników na zasadzie odstępstw od wartości średnich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował przepisy prawa dotyczące zasad wyznaczania granic obszaru analizowanego. Podobnie, w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do zakwestionowania mapy, w oparciu o którą sporządzono analizę oraz stanowiącą podstawę załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Sądu pierwszej instancji o konieczności aktualizowania, na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji, pism pochodzących od gestorów mediów, a dotyczących spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

4.6. Odnosząc się do powołanej wyżej kwestii oczywistych wad analizy urbanistyczno-architektonicznej należy wskazać, że z jej treści nie wynika, aby analizą objęto wszystkie działki zabudowane położone na obszarze analizowanym. W szczególności, na s. 4-5 analizy wyliczono wartości średnie tylko do poszczególnych rodzajów zabudowy, brak jest takiego wyliczenia do całości zabudowy. Co więcej, w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej poszczególne paramenty średnie wyliczono na podstawie analizy czterech działek, w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej dziesięciu działek, a zabudowy usługowej – pięciu działek. Tymczasem, wgląd w załącznik graficzny do analizy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że w analizie uwzględniono tylko niewielką część zabudowy występującej na terenie analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe przeprowadzenie analizy zabudowy występującej na terenie analizowanym stanowi podstawowy, pierwotny warunek pozwalający na dokonywanie dalszych ocen co do spełnienia, w realiach danej sprawy, wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, przewidzianego m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymaga podkreślenia, że brak jest podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14 oraz wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15, CBOSA). W tym kontekście trzeba podkreślić, że w analizie, ustalając poszczególne wskaźniki, odwołano się do wybiórczo ustalonych wartości średnich odnoszących się do zabudowy wielorodzinnej oraz usługowej. Zasadnie zarzucono zatem w zaskarżonym wyroku dowolność i arbitralność w ustaleniu poszczególnych wskaźników (zob. rozważania zawarte na s. 11-16 wyroku Sądu pierwszej instancji, przytoczone skrótowo w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia). Tymczasem, w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, przeważa liczna zabudowa jednorodzinna, zwłaszcza wzdłuż głównego frontu terenu inwestycji od ul. [...], gdzie miały być zlokalizowane trzy z czterech planowanych budynków. Warto dodać, że na dominację zabudowy jednorodzinnej w najbliższym otoczeniu inwestycji wskazano w pierwotnej analizie z [...] sierpnia 2017 r., która stanowiła podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z [...] listopada 2017 r. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli chodzi o dobór poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych wskazanych m.in. w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w poszczególnych przepisach rozporządzenia, zwłaszcza wówczas, gdy przyjmowane jest odstępstwo od prawidłowo ustalonych wartości średnich, należy się kierować założeniem, że parametry te powinny być dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego (zob. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, poprzez dowolne i arbitralne wyznaczenie poszczególnych wskaźników (dotyczących powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej), polegające do nawiązaniu do zabudowy wielorodzinnej, nie występującej w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, a w części nawiązanie do zabudowy usługowej nie mającej związku funkcjonalnego z zabudową mieszkaniową, doprowadzono do naruszenia ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy nie tworzącej harmonijnej całości z dominującą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową jednorodzinną. Tym samym, bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punktach 1b-1d petitum skargi kasacyjnej.

4.7. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut z punktu 1f petitum skargi kasacyjnej, dotyczący zagadnienia geometrii dachu to zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy są tutaj nieprecyzyjne. Dotyczy to zwłaszcza dopuszczenia "dachów jedno dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych w zakresie od 0 - 45 stopni". Powstaje uzasadnione pytanie, o jaki dach dwu - lub wielospadowy o kącie nachylenia 0 stopni chodzi. Zasadnie zwrócił również uwagę WSA w Krakowie na niejednoznaczność wyznaczenia poszczególnych wskaźników maksymalnych w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy wnioskowanych budynków oraz kierunków głównych kalenic. W odniesieniu do wysokości głównej kalenicy w analizie co prawda odwołano się ogólnie do potrzeby nawiązania do sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, jednak w decyzji odstąpiono już od ustalonej wartości średniej dla tego rodzaju zabudowy (9,5 m), dopuszczając wysokość 12 i 14 m. Zasadnie również WSA w Krakowie wskazał na brak wystarczającego uzasadnienia w przedmiotowej analizie, z punktu widzenia dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w aspekcie zachowania wymogów ładu przestrzennego, dla przyjęcia kierunków głównych kalenic prostopadłych lub równoległych do ulicy, względnie prostopadłych lub równoległych do kalenic głównych dachów na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Tego rodzaju postanowienie pozwala na bardzo szeroki zakres swobody inwestora, a z analizy nie wynika w szczególności, czy każdy z możliwych wariantów kierunków głównych kalenic będzie tworzył harmonijną całość z najbliższym otoczeniem terenu inwestycji.

4.8. Za bezzasadny należy uznać również zarzut skargi kasacyjnej ujęty w punkcie 1h petitum skargi, a dotyczący zastosowania przez WSA w Krakowie art. 135 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy, w świetle zasadniczych wad analizy, a dotyczących m.in. wybiórczego uwzględnienia zabudowy występującej na terenie analizowanym, wyliczenia wartości średnich wyłącznie dla wybranych rodzajów zabudowy, a także błędy popełnione przy ustaleniu poszczególnych wskaźników, zachodziła potrzeba sporządzenia nowej analizy. W takim przypadku, mając na uwadze kluczowe znaczenie analizy dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a także zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP), zasadne było uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1383/07 oraz wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13, CBOSA).

4.9. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono natomiast Sądowi pierwszej instancji dokonanie wadliwej wykładni przepisów dotyczących zasad wyznaczenia granic obszaru analizowanego (zarzuty z punktów 1a oraz 2a petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na tle tego przepisu w orzecznictwie rzeczywiście ujawniły się rozbieżności czy ową trzykrotność frontu działki należy odnosić do odległości od granic działki inwestora, czy też chodzi tu o odległość od granicy do granicy obszaru analizowanego (por. np. wyrok NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, CBOSA i przytoczone tam warianty interpretacyjne). Innymi słowy, spór koncentruje się wokół tego, czy owa trzykrotność frontu działki to promień okręgu, gdzie w centrum znajduje się działka, której dotyczy wniosek, czy też jest to średnica takiego okręgu. W przedmiotowej analizie przyjęto pierwszą ze wspominanych koncepcji, którą podziela również skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (co do argumentów uzasadniających wybór tego wariantu interpretacyjnego § 3 ust. 2 rozporządzenia zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19, CBOSA i przytoczone tam orzecznictwo). To uchybienie, popełnione przez WSA w Krakowie, nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy w kontekście omówionych wyżej wad przedmiotowej analizy. Natomiast organy administracji publicznej, rozpoznając sprawę ponownie, będą zobowiązane do zastosowania zasad wyznaczania obszaru analizowanego zgodnie z poglądem przyjętym w niniejszym wyroku, a nie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA w Krakowie.

4.10. W skardze kasacyjnej zasadnie również zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie wymogu aktualizacji pism pochodzących od gestorów mediów, a dotyczących istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (zarzuty z punktów 1g i 2b petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu, że brak jest podstaw prawnych do wymagania od inwestora "aktualizacji", przed wydaniem decyzji, dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu (por. np. wyrok NSA z 14 października 2014 r., II OSK 815/13 i cyt. tam orzecznictwo, CBOSA). Również w tym zakresie dla orzekających ponownie organów wiążące będą oceny prawne poczynione w niniejszym wyroku, a nie zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie. Uzupełniająco trzeba wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo dotyczące możliwości zapewnienia dostawy wody do planowanej inwestycji (zob. k. 35 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy istotnie przywołano inne dane pisma w sprawie dostawy wody, na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie, ale nie zmienia to jednak faktu, że w aktach sprawy był odpowiedni dokument dotyczący tej kwestii.

4.11. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono również naruszenie z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia (punkt 1e petitum skargi kasacyjnej). Zasadą jest, że mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy zarówno analiza, jak i załączniki graficzne do decyzji, zostały sporządzone w oparciu o mapę, na której znajduje się adnotacja pracownika organu, inspektora Z. Z., autora analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą "niniejszy podkład mapowy jest wydrukiem elektronicznej wersji mapy zasadniczej będącej w zasobach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N.". Zasadnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w realiach niniejszej sprawy, nie wystąpiły wątpliwości co do prawdziwości powyższego oświadczenia pracownika organu, a tym samym co do zgodności wydruku z zasobem geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w N. Jakkolwiek na przedmiotowej mapie nie było pieczęci i podpisu pracownika Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w N., to jednak uchybienie to nie miało, w realiach niniejszej sprawy, wpływu na jej wynik. Z punktu widzenia celu i funkcji w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kluczowe znaczenie ma zapewnienie zgodności treści mapy z zasobem geodezyjnym i kartograficznym, a to nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba zauważyć, że w świetle nowelizacji art. 52 u.p.z.p., obowiązującej od 3 stycznia 2022 r., na równi z wersją papierową mapy traktowana jest wersja elektroniczna (art. 52 ust. 2 pkt 1 lit. a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2021 r., poz. 1986). Co więcej, w dodanym wspomnianą nowelizacją art. 52 ust. 4 u.p.z.p., mającym również zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), dopuszczono wyraźnie możliwość złożenia, zamiast oryginału, poświadczonej kopii dokumentów. Przepisy te nie mogły, rzecz oczywista, stanowić wzorca do oceny legalności zaskarżonego wyroku, ale wskazują one na dążenie ustawodawcy do liberalizacji wymogów formalnych obowiązujących w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym nie pozostają bez znaczenia dla oceny istotności naruszenia prawa związanego z posłużeniem się przez organy mapą, stanowiącą poświadczony wydruk z elektronicznej wersji mapy zasadniczej.

4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.