Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 413/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2020 r. nr SKO 4116/20/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddalono skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 marca 2020 r. Nr SKO 4116/7/20, wydanym w związku z wnioskiem P. O., G. P., A. W., K. W. oraz T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, stosując przepis art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2019 r. Nr 208/2019, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb P.

Uzasadniając orzeczenie Kolegium podało, że w podaniach z dnia 9 stycznia 2020 r. i z dnia 14 lutego 2020 r. P. O., G. P., A. W., K. W. oraz T. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji, a motywując żądanie weryfikacyjne wskazali, że są stronami postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia dla wymienionego wyżej terenu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na 18 stanowisk z usługami jako funkcją uzupełniającą oraz zamiennie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego dwulokalowego z garażem podziemnym i usługami.

Jednocześnie wnioskodawcy zarzucili kwestionowanej decyzji m.in. naruszenie art. 93 ust. 2 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 61 § 1 i art. 157 § 2 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z art. 157 § 2 kpa wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić tylko strona, to jest podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub który wprawdzie w tym postępowaniu nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie w sprawie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego ten udział.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administracyjnego oraz między innymi prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97).

Kolegium podkreśliło, że skuteczny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może złożyć podmiot niebędący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o ile wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności będą dotyczyły jego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r., II SA/Sz 648/15).

Ponadto Kolegium wskazało, że jako jedyne strony prowadzonego postępowania podziałowego zostali uznani wnioskujący o podział właściciele nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], AM-[...], obręb P., tj. A. M. i M. M.

Przy ocenie legitymacji procesowej wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej rozstrzygające znaczenie ma art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) który stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć między innymi dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Zatem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa.

Przedstawiony wyżej pogląd o wyłącznej legitymacji procesowej właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego) od dawna jest ugruntowany w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących geodezyjnego

podziału nieruchomości.

Wobec powyższego, nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, ani stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 1966/17).

Osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą działkę gruntu nr [...], AM-[...], obręb P.

Reasumując poczynione rozważania Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że dokonanie podziału ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie dotyka interesu prawnego wnoszących o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a którzy wiążą swój interes prawny z procesem inwestycyjnym na terenie sąsiedniej nieruchomości.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że przez podział nieruchomości gruntowej należy rozumieć podział polegający na geodezyjnym wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych, a takie postępowanie nie przesądza finalnie o sposobie zagospodarowania projektowanych działek gruntu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisanym powyżej postanowieniem wnieśli: P. O., G. P., A. W., K. W. oraz T. W., którzy wskazali, że są stronami postępowania podziałowego, gdyż źródłem ich interesu prawnego są ustawy prawa cywilnego – "prawa własności działek sąsiadujących z działką nr [...], AM-[...] obręb P.", a także ustawa Prawo budowlane i wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawa o drogach publicznych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa – Prawo ochrony środowiska. Wnioskodawcy przedstawili też w treści podania zarzuty dotyczące istoty decyzji podziałowej i inwestycji planowanej do zrealizowania na działce nr [...] powstałej w wyniku kwestionowanego przez nich podziału wraz z obszerną argumentacją dla ich uzasadnienia.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 24 marca 2020 r. Nr SKO 4116/7/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 maja 2020 r. Nr SKO 4116/20/20, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podjętego postanowienia Kolegium przywołało przepisy art. 61 § 1 i art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie – powołując się na przepis art. 157 § 2 kpa wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpić może tylko strona.

Stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W konsekwencji stroną postępowania, będą jedynie te podmioty wymienione w art. 29 kpa, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 238).

W postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymować się będzie - co do zasady - wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, opubl. Legalis). Zasada ta nie ma oczywiście charakteru bezwzględnego, albowiem zdarzyć się mogą wyjątki, w których prawa strony przysługiwać będą także osobom innym niż jedynie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej podziałem. Jak wskazał NSA w motywach wyroku z dnia 14 października 2009 r. (I OSK 91/09, opubl. Legalis), "w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności". W praktyce dotyczy to głównie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, jako że "ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej".

Kolegium zwróciło uwagę, że - jak wynika z przekazanych akt postępowania - wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą przedmiot decyzji podziałowej, tj. nieruchomości w granicach działek nr [...] (P. O.), nr [...] (G. P.) i nr [...] (A. W., K. W. i T. W.). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają im więc co do zasady przymiotu stron postępowania. Sami wnioskodawcy, aczkolwiek przytoczyli szereg aktów prawnych uzasadniających - ich zdaniem - przyznanie im przymiotu stron tego postępowania, nie wykazali w sposób przekonujący, jak decyzja podziałowa miałaby wpływać na ich prawa lub obowiązki. Kolegium podkreśliło, że jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, podział nieruchomości gruntowej polega na geodezyjnym wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych i nie przesądza finalnie o sposobie zagospodarowania projektowanych działek gruntu. Rację mają wnioskodawcy, że wydzielone w ten sposób działki gruntu mogą zostać w przyszłości zbyte innym właścicielom, ale fakt ten w żaden jednak sposób nie wpływa na istnienie po ich stronie interesu prawnego. Interes taki powinien być bowiem bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 831/17, opubl. Legalis).

Zdaniem Kolegium argumentacja przedstawiona przez skarżących koncentruje się de facto wokół przewidywanych skutków inwestycji planowanej do zrealizowania na działkach powstałych w wyniku podziału, i tym samym nie może zostać uwzględniona w niniejszej sprawie. Kwestie związane z lokalizacją tej inwestycji i jej ewentualnym wpływem na wykonywanie przysługującego im prawa własności wykraczają bowiem poza zakres postępowania podziałowego. Jak wskazali natomiast sami wnioskodawcy, przyznany został im przymiot stron w toczącym się postępowaniu lokalizacyjnym i to w tym postępowaniu powinni oni przedstawiać podniesione we wniosku zarzuty.

Z uwagi na powyższe na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczą one bowiem meritum decyzji podziałowej, nie zaś interesu prawnego wnioskodawców.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała G. P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2020 r. Nr SKO 4116/20/20 w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w związku z art. 140 kc przez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, mimo iż decyzja powoduje naruszenie uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności należącej do niej działki ewidencyjnej nr [...] AM-[...] obręb P., sąsiadującej z działką [...] AM-[...], przy założeniu spełnienia poniższych przepisów m.in. art. 7 kpa, że przeprowadzenie procedury podziałowej działki, dokonane zostaje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia właściwych czynności przez organy administracji,

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 kpa - przez niewywiązywanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opisanego przepisami prawa, w szczególności przez:

- niezebranie całości materiału w sprawie oraz

- niedokonanie wszechstronnej, całościowej oceny już zebranego materiału dowodowego, a także

- nieodniesienie się do niektórych dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców, w tym skarżącą, i wyjaśnienia, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów, względnie odmówił tym dokumentom mocy dowodowej - co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, mimo iż przedstawione dokumenty wykazywały, że podział przedmiotowej nieruchomości (przy braku dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przeprowadzony na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 nr 115 poz. 741), jest sprzeczny z odrębnymi przepisami czyli dokonany został z rażącym naruszeniem prawa, w związku z powyższym pozostawał do zastosowania przy podziale nieruchomości tylko pkt 2 ww. art. 94 ust. 1 ustawy czyli uruchomienie procedury uzyskania dla tego działania warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (łączącej wskazania uzyskane od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zarówno dla podziału nieruchomości, jak i dla planowanej zabudowy), w której to procedurze, jak zdecydował właściwy organ w grudniu 2019 r., mając na uwadze art. 28 kpa oraz prawo własności skarżącej do działki [...] AM-[...], skarżąca uzyskała status strony, i miałaby taki status każdorazowo przy procedowaniu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdzeniem powyższego jest uzyskanie przez skarżącą statusu strony w prowadzonych w UM Wrocławia od października 2019 r. dwóch niezależnych postępowań w sprawie wydania właścicielom działki [...] AM-[...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz jednorodzinnego dwulokalowego o maks. gabarytach, oba budynki z usługami i garażem podziemnym na kilkanaście stanowisk.

b) art. 61a kpa - przez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osoby (w tym skarżącą), które wykazały, a przynajmniej w dostatecznym stopniu uprawdopodobniły, posiadanie interesu prawnego we wszczęciu ww. postępowania unieważniającego, a tym samym brak podstaw do uznania, że ów wniosek został złożony przez osobę niebędącą - i to w sposób oczywisty - stroną w rozumieniu art. 61a kpa,

c) art. 138 §1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie (w związku z art. 127 §3 i art. 144 kpa) wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia SKO zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego uchylenia i wszczęcia postępowania unieważniającego.

Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2020 r. (sygn. akt SKO 4116/20/20) oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 24 marca 2020 r. (sygn. akt SKO 4116/7/20) na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera a i litera c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych i skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa, wyczerpująca argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze.

Skarżąca podkreśliła w niej, że jako uprawniony projektant i jednocześnie osoba wykształcona w dziedzinie budownictwa, uważa, że SKO nie ma racji, bo sprawa, jako niestandardowa, wymaga szerszego spojrzenia (rozstrzygnięcia w sposób najbardziej rzetelny, jak na to zasługuje), obejmującego wiele niżej przywołanych przepisów prawa materialnego, składających się na interes prawny skarżącej.

Ponadto wskazała, że definicja strony zawarta w art. 28 kpa i przywoływana przez Kolegium w uzasadnieniach postanowień ma charakter otwarty i zależny od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.

W dalszych motywach skargi G. P. dokonała analizy zatwierdzonego podziału nieruchomości w odniesieniu do przepisów § 12, § 14, § 272 i § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 18 ust. 1, art. 19, art. 21, art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zarzucając ich nieuwzględnienie przy dokonywaniu podziału oraz zastosowanie nieprawidłowej procedury podziałowej, określonej w art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W doręczonej Sądowi w dniu 4 września 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W jej uzupełnieniu Kolegium podkreśliło, że motywując skargę G. P. koncentruje się wokół przewidywanych skutków inwestycji planowanej do zrealizowania na działkach powstałych w wyniku podziału, a taka argumentacja nie mogła zostać uwzględniona. Kwestie związane z lokalizacją przyszłej inwestycji i jej ewentualnym wpływem na wykonywanie prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich wykraczają poza zakres postępowania podziałowego. Kolegium zwróciło też uwagę, że skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, iż postępowanie podziałowe przeprowadzone zostało w trybie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej dla terenu objętego podziałem.

W ocenie Kolegium już z samego uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego m.in. przez skarżącą wynika natomiast, iż w badanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż postępowanie lokalizacyjne wszczęte zostało już po zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a jego przedmiotem jest wyłącznie jedna z działek powstałych w wyniku uprzednio dokonanego podziału.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 października 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu – wydane w trybie art. 127 § 3 kpa – utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 24 marca 2020 r., podjęte na podstawie art. 61a § 1 kpa, a poprzez to uznające zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2019 r. (Nr 208/2019), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb P. na wniosek złożony przez P. O., G. P., A. W., K. W. i T. W.

Zaskarżone orzeczenie i orzeczenie je poprzedzające podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu, zawartym w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, które podlega regułom postępowania zwykłego z kilkoma ustawowo określonymi wyjątkami. Wskazując w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działanie z urzędu) oraz zasadę skargowości, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu według kryteriów wskazanych w art. 28 kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w tym przedmiocie w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania.

Negatywną ocenę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym na podstawie art. 61a § 1 kpa. Istotne przy tym jest, że orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (lub przedmiotowych). Postanowienie to jest wynikiem oceny legitymacji podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania, a w konsekwencji uznania braku prawnych możliwości merytorycznego rozpatrywania zasadności sformułowanych we wniosku weryfikacyjnym zarzutów dotyczących kwestionowanej tym wnioskiem decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że wolą wnioskodawców było dokonanie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, dla której podstawę prawną stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego wynika, że Kolegium w obu składach orzekających dokonało w sposób prawidłowy oceny w zakresie, jaki jest wymagany dla podjęcia w trybie art. 61a § 1 kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisu art. 28 kpa i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Istotne bowiem jest, że ani doktryna ani orzecznictwo nie kwestionują tego, że zasadniczym kryterium według którego następuje przyznanie jednostce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest interes prawny. Ten element został także wyeksponowany w powszechnie zaakceptowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 roku (sygn. akt II SA 2164/92), w którego treści Sąd stwierdził, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności "jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji".

O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania.

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1806/19).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania uzasadnić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie należy też wyjaśnić, że interes prawny może być wyprowadzony wyłącznie z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Poprzez sprawowane w odniesieniu do tego przepisu orzecznictwo ukształtowany został wąski krąg podmiotów, dysponujących legitymacją procesową strony w postępowaniu podziałowym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 392/91; wyrok Sądu Najwyższego: z dnia 25 listopada 1993 r., sygn. akt II ARN 58/93, z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt III ARN 16/95; z dnia 7 sierpnia 1996 r., sygn. akt III ARN 28/96). Zgodnie ze wskazanym powyżej stanowiskiem judykatury prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o takim przedmiocie przysługuje tylko podmiotom posiadającym tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się rozpoczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10).

Interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości jurysdykcyjnym czy weryfikacyjnym nie można też wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 753/06; z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1807/19; Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Warszawa 2007). W postępowaniu tym nie przesądza się o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, o sposobie ich zagospodarowania ani o dalszym ich łączeniu z innymi nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95; J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska; Gospodarka nieruchomościami – Przepisy i komentarz, Warszawa 2002).

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ani skarżąca ani żaden z pozostałych wnioskodawców w dacie wydawania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału opisywanej wcześniej nieruchomości nie był ani jej właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, natomiast byli właścicielami nieruchomości sąsiednich, ale ten tytuł nie upoważniał żadnej z tych osób do uzyskania przymiotu strony ze względu na posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu. Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 295/99).

Skarżąca ani żaden z pozostałych wnioskodawców jako właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej procedurą podziałową nie uczestniczyli w charakterze stron w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości i nie mogli uzyskać takiego statusu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji wobec braku interesu prawnego wynikającego z niemożliwości wskazania stosownego przepisu prawa materialnego i niewykazania, że mogą ich dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności.

W tych okolicznościach można rozważać tylko interes faktyczny skarżącej i pozostałych wnioskodawców, który nie może jednak stanowić przesłanki do żądania stosownych czynności organu administracji publicznej, bowiem nie spełnia wymogu określonego w art. 28 kpa dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, zarówno podziałowego, jak i nadzorczego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych. O interesie faktycznym, który nie kreuje uprawnień strony stanowią też zdarzenia przyszłe i niepewne.

Należy też podkreślić, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Niewskazanie przez skarżącą konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jej prawa do dzielonej nieruchomości lub związane z nią obowiązki, powoduje, że nie mogła ona (ani żaden z pozostałych wnioskodawców) być uznana za podmiot posiadający interes prawny umożliwiający skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej kwestionowany projekt podziału nieruchomości.

Takimi przepisami nie są wskazywane w skardze i w toku postępowania, jako naruszone kwestionowaną decyzją podziałową przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie były i nie mogły być zastosowane przy orzekaniu przez właściwy w sprawie podziału nieruchomości organ administracji publicznej.

Skarżąca nie wykazała też, aby organ dokonujący podziału nieruchomości w jakimkolwiek zakresie ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez nią (lub przez któregokolwiek z pozostałych wnioskodawców) prawa własności, naruszając prawa właścicielskie, podlegające ochronie konstytucyjnej co uprawniałoby do przyznania statusu strony w trybie wyjątkowym, dopuszczonym w powoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 roku (sygn. akt I OSK 91/09).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.