Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1303/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Marzenna Zielińska del. WSA Piotr Pietrasz (sprawozdawca) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 249/12 w sprawie ze skargi T. J. K., M. D.- spółka jawna w L. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz T. J. K., M. D.- spółki jawnej w L. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne do pkt. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 249/12, w sprawie ze skargi T. Spółka Jawna J. K., M. D. na informację [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L.; oraz zasądził od [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Pismem z [...] marca 2012 r. [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej: [...]AWP) poinformowała T. Spółka Jawna J. K., M. D. (dalej: skarżąca, wnioskodawca) o odrzuceniu jej wniosku "Udział przedsiębiorstwa T. sp. j. w międzynarodowych targach P. L. 2011 szansą na dywersyfikację dotychczasowego rynku działania o kraje Bliskiego Wschodu" złożonego w ramach II Osi Priorytetowej, Działania 2.4 Schemat A RPO W[...] 2007-2013 w odpowiedzi na konkurs nr 04/RPOW[...]/2.4A/2011. Podstawą odrzucenia wniosku skarżącej było stwierdzenie, że wnioskodawca nie uzupełnił/poprawił dokumentacji aplikacyjnej zgodnie z wezwaniem. Skarżąca wezwana do uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej złożyła wersję papierową wniosku o dofinansowanie, bez wersji elektronicznej. W dniu 6 lutego 2012 r. do organu w osobnej kopercie wpłynęła wersja elektroniczna poprawy wniosku. Organ powołał się na Wytyczne dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO W[...] 2007-2013 (dalej: Wytyczne dla Wnioskodawców), z których wynika, że wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów może złożyć tylko jedną poprawę/ uzupełnienie wniosku i odrzucił wniosek.

W związku z odrzuceniem wniosku skarżąca pismem z 3 kwietnia 2012 r. złożyła protest wskazując, że w terminie do wniesienia poprawy uzupełniła wniosek o dofinansowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie [...]AWP z 26 stycznia 2012 r. Poprawa wniosku w formie papierowej została dostarczona 3 lutego 2012 r., bez wersji elektronicznej. Płyta CD z elektroniczną wersją poprawy została złożona osobiście 6 lutego 2012 r. Wnioskodawca podkreślił, że treść poprawy w wersji elektronicznej nie uległa zmianie, nie zmieniono wniosków, załączników, treści pism. Druga koperta zawierała wersję elektroniczną poprawy złożonej wcześniej do [...]AWP w wersji papierowej.

Rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2012 r. [...]AWP uznała protest za niezasadny. Organ, powołując się na treść przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., wskazał, że ogłoszenie konkursu nr 04/RPOW[...]/2.4A/2011, opublikowane na stronie internetowej [...]AWP w dniu 29 czerwca 2011 r. oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazywało, że szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO W[...] 2007-2013, generator wniosków, Wytyczne dla Wnioskodawców - są dostępne na stronie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości - www.[...].pl. Zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO W[...] na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej: URPO), Wytyczne dla Wnioskodawców oraz Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowią elementy dokumentacji konkursowej. Organ wyjaśnił, że z Wytycznych dla Wnioskodawców wynika jednoznacznie, że wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów może złożyć tylko jedną poprawę/ uzupełnienie wniosku. Dokumentacja konkursu nie uprawnia wnioskodawców do dzielenia, według własnego uznania, poprawy aplikacji na dwie lub więcej części. Działanie Spółki polegające na złożeniu w innym terminie koperty z płytą CD nie może być w ocenie organu traktowane inaczej niż złożenie kolejnej poprawy. Zdaniem [...]AWP, tożsamość treści przedłożonej 6 lutego 2012 r. wersji elektronicznej wniosku z treścią poprawy złożonej 3 lutego 2012 r. jest nieistotna dla sprawy, ponieważ płyta CD i zawarte w niej informacje nie mogły i nie podlegały ocenie, jako przedłożone w ramach drugiej poprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżąca zarzuciła Organowi rażące naruszenie zapisu zawartego w Wytycznych dla Wnioskodawców stanowiącego, że wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów, może złożyć tylko jedną poprawę/ uzupełnienie wniosku, poprzez błąd w ocenie polegający na naruszeniu kryteriów wyboru projektu, tj. przepisów określających przesłanki odrzucenia wniosku, pomimo jego prawidłowego uzupełnienia przez wnioskodawcę zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia, w przewidzianym do tego terminie.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że wszystkie dokumenty przedłożone w ramach projektu, po jego uzupełnieniu w terminie do tego przewidzianym, są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową, a wniosek zawiera wszystkie załączniki wymagane w dokumentacji konkursowej. Skarżąca podkreśliła, że wersja papierowa i wersja elektroniczna zostały złożone do [...]AWP w terminie wynikającym z Wytycznych dla Wnioskodawców, tj. w terminie 5 dni roboczych liczonych od daty otrzymania wezwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w przedmiotowym konkursie, w razie stwierdzenia na etapie oceny techniczno-ekonomicznej, że projekt jest wykonalny, ale wymaga dodatkowych informacji lub wyjaśnień, wnioskodawcę wzywa się do złożenia dodatkowych informacji, stosownych wyjaśnień (strona 116 Wytycznych dla wnioskodawców) na piśmie w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów. Wnioskodawca jest zobowiązany odnieść się do każdego punktu wymienionego w piśmie w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i opisać w piśmie przewodnim skierowanym do Agencji sposób usunięcia braku lub wprowadzenia uzupełnienia. Poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w piśmie (chyba, że wprowadzane zgodnie z uwagami zmiany w sposób naturalny implikują kolejne zmiany lub wnioskodawca sam dostrzeże błąd niewskazany w wyżej wymienionym piśmie – wówczas wnioskodawca wprowadza dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie i/lub odpowiednich załączników i przekazuje informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian w piśmie skierowanym do Agencji).

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że stosownie do Wytycznych dla wnioskodawców, wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków wniosku i/lub poprawy błędów może złożyć tylko jedną poprawę/uzupełnienie wniosku (strona 117 Wytycznych dla wnioskodawców).

Z Zasad poprawnego przygotowania wniosku o dofinansowanie w ramach RPO 2007-2013, zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie wynika, że wypełniony formularz wniosku o dofinansowanie należy przedłożyć w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej (na płycie CD/DVD w formacie XML) (punkt 12 Zasad poprawnego przygotowania wniosku – strona 9 Instrukcji wypełniania wniosku). Wniosek o dofinansowanie składa się z formularza wniosku w wersji papierowej i elektronicznej oraz załączników (punkt 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku o dofinansowanie).

Również z Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie wynika, że wniosek składa się z trzech elementów: 1) formularza wniosku sporządzonego w Generatorze Wniosków; 2) załączników; 3) płyty CD (str. 3 Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie).

Sąd zauważył, że skarżąca poprawę wniosku w formie papierowej złożyła 3 lutego 2012 r., bez wersji elektronicznej, która została złożona osobiście 6 lutego 2012 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporne jest zatem, że w terminie wyznaczonym przez [...]AWP skarżąca Spółka przedłożyła poprawiony wniosek (w formie papierowej 3 lutego 2012 r., w wersji elektronicznej 6 lutego 2012 r.), w związku z tym wadliwa jest ocena organu o jego odrzuceniu. Sąd podkreślił, że Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, o czym już wspomniano wyżej, przewiduje, że wypełniony formularz wniosku należy przedłożyć w wersji papierowej oraz elektronicznej – na płycie CD/DVD (punkt 12 Zasad poprawnego przygotowania wniosku – strona 9). W/w Instrukcja nie mówi o jednoczesnym przedłożeniu obu wersji wniosku.

W ocenie Sądu, z omówionych powyższej regulacji - Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Wytycznych dla wnioskodawców – wynika, że wnioskodawca może we wskazanym terminie dokonać jednej poprawy/uzupełnienia wniosku. Inaczej mówiąc, wnioskodawca może jeden raz usunąć błędy, zmienić lub uzupełnić elementy wniosku wskazane przez organ. Ani Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie ani Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie ani Wytyczne dla wnioskodawców nie mówią o jednoczesnym przedłożeniu obu wersji wniosku. Przyjęcie przez [...]AWP, że poprawę/uzupełnienie wniosku o dofinansowanie w wersji elektronicznej i papierowej należy złożyć jednocześnie, w tym samym czasie, jest – zdaniem Sądu – wnioskiem zbyt daleko idącym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła ona naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy odrzucenie wniosku Skarżącego było działaniem prawidłowym w świetle dokumentacji konkursowej i było wypełnieniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, bowiem złożenie przez wnioskodawcę w dniu 3 lutego 2012 r. w ramach poprawy niekompletnego wniosku o dofinansowanie (bez płyty CD) w świetle dokumentacji konkursowej musiało skutkować odrzuceniem przedmiotowego wniosku, a złożenie kolejnej drugiej koperty zawierającej wersję elektroniczną wniosku należało potraktować jako niedopuszczalną poprawę w świetle zasad konkursowych.

- treści Wytycznych dla wnioskodawców - strony 117, objętych ogłoszeniem o konkursie nr 04/RPOW[...]/2.4A/2011 w związku z treścią punktów 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku - strony 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku poprzez błędną wykładnię w/w zasad konkursowych polegającą na stwierdzeniu, że możliwym jest dokonywanie poprawy wniosku poprzez dwukrotne składanie popraw (w dwu odrębnych kopertach) - wersji papierowej wniosku oraz osobno (w drugiej kopercie) wersji elektronicznej - w zakreślonym przez wzywającego do poprawy terminie (5 dni), w sytuacji, gdy w/w dokumentacja jednoznacznie wskazuje, iż " Wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów może złożyć tylko jedną poprawę/uzupełnienie wniosku" (strona 117 Wytycznych dla Wnioskodawców) a powinna być dokonana w ten sposób, że "Wypełniony formularz Wniosku o dofinansowanie należy przedłożyć w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej (na płycie CD/DVD w formacie XML), co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

b) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 3 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez nienależyte wypełnienie obowiązku kontroli zgodności z prawem przeprowadzenia oceny projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie zgłoszonym przez wnioskodawcę, tj. poprzez dokonanie tej kontroli z przekroczeniem jej granic;

- art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i

przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy treść

dokumentacji konkursowej w tym postanowień Rozdziału II.3.2 Wytycznych dla

Wnioskodawców, objętych dokumentacją konkursu nr 04/RPOW[...]/2.4A/2011

czyniła koniecznym dla zachowania zasad przejrzystości i równego traktowania

odrzucenie przedmiotowego projektu,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez:

- błędną, dowolną ocenę stanu sprawy, tj. w oparciu o wybiórczo (a zatem

błędnie) ustalony stan sprawy oraz z naruszeniem reguł prawidłowego

wnioskowania w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w terminie wyznaczonym przez [...]AWP skarżąca Spółka przedłożyła poprawiony wniosek (w formie papierowej 3 lutego 2012 r., w wersji elektronicznej 6 lutego 2012 r.), w związku z tym wadliwa jest ocena organu o jego odrzuceniu, w sytuacji gdy Wnioskodawca w ramach oceny przedmiotowego wniosku składając poprawę na etapie oceny formalnej dokonał poprawy zgodnie z treścią pouczenia i dokumentacją konkursową składając jednokrotną poprawę (kompletną dokumentację), pomijając okoliczność, iż Wnioskodawca sam stwierdził, iż dokonał poprawy w dwóch kopertach (treść protestu Wnioskodawcy z 3 kwietnia 2012 r. - strona 2 akapit 4.),

- pominięcie części treści punktu 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku -

strony 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku stanowiącej, iż "Wniosek o

dofinansowanie (formularz Wniosku w wersji papierowej i elektronicznej oraz

załączniki) należy składać w jednym egzemplarzu (oryginał), trwale spiętym

np. w segregatorze/skoroszycie (...) Płyta CD/DVD znajdująca się w środku

powinna: zawierać pełną nazwę Wnioskodawcy; zawierać tytuł projektu."

oraz pominięcie treści pouczenia zawartego w piśmie [...]AWP z 26 stycznia 2012 r., znak: RPO.I.AG.07650/474-3/11, wzywające do złożenia poprawy, obejmowało (strona 2 akapit drugi) pouczenie dla Wnioskodawcy o następującej treści: "Uzupełnione i/lub poprawione dokumenty powinny być przygotowane zgodnie z zasadami obowiązującymi podczas opracowywania pierwotnej wersji wniosku tzn. należy się stosować do zasad opisanych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz wytycznych dotyczących formy składania wniosku.

- błędną, dowolną ocenę stanu sprawy w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że "Z Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Wytycznych dla wnioskodawców - wynika, że wnioskodawca może we wskazanym terminie dokonać jednej poprawy/uzupełnienia wniosku. Inaczej mówiąc, wnioskodawca może jeden raz usunąć błędy, zmienić łub uzupełnić elementy wniosku wskazane przez organ. Ani Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie ani Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie ani Wytyczne dla wnioskodawców nie mówią o jednoczesnym przedłożeniu obu wersji wniosku. Przyjęcie przez [...]AWP, że poprawę/ uzupełnienie wniosku o dofinansowanie w wersji elektronicznej i papierowej należy złożyć jednocześnie, w tym samym czasie, jest wnioskiem zbyt daleko idącym." z równoczesnym zaniechaniem przez Sąd pierwszej instancji pełnej i prawidłowej analizy dokumentacji konkursowej w zakresie sposobu składania wniosku o dofinansowanie (por. pkt 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku - str. 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku), bez należytego umotywowania, w oparciu o jakie okoliczności sprawy Sąd doszedł do takiej oceny i dlaczego pominięto zasady określone w pkt 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku - str. 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie, w szczególności nie przedstawia prawidłowo stanu sprawy oraz nie odnosi się do stanowisk wyrażanych przez organ i stronę w treści pism, objętych aktami sprawy.

Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Spółka T. w terminie przedłożyła poprawiony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej w ramach konkursu nr 04/RPOW[...]/2.4A/2011, a brak jednoczesnego złożenia poprawy wniosku w wersji papierowej i elektronicznej nie narusza postanowień Wytycznych dla Wnioskodawców i Instrukcji wypełniania wniosku, objętych ogłoszeniem o tym konkursie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył treść Rozdziału II.3.2 Wytycznych dla Wnioskodawców oraz punktów 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku zawarty na stronach 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku. Wskazał on, że prawidłowa wykładnia tych zasad powinna prowadzić do stwierdzenia, że postanowienia te nie pozwalają na dwukrotne składanie poprawy wniosku (składanie poprawy wniosku w dwu odrębnych kopertach składanych w odstępie czasowym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest jednak zasadny.

Należy przypomnieć, że w sprawie bezsporne jest, iż Spółka T. przedłożyła poprawiony wniosek w dwóch jednobrzmiących wersjach – papierowej i elektronicznej, jednak dokonała tego niejednocześnie (w formie papierowej 3 lutego 2012 r., w wersji elektronicznej 6 lutego 2012 r.). Nie budzi także wątpliwości fakt, że obie wersje wpłynęły do organu w wymaganym terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, czy zachowanie Wnioskodawcy, polegające na braku jednoczesnego złożenia wersji papierowej i płyty CD zawierającej wersję elektroniczną poprawy/uzupełnienia wniosku można uznać za dwukrotne dokonanie poprawy wniosku, niedopuszczalne w świetle dokumentacji konkursowej. Należy wskazać, że stosownie do postanowień Rozdziału II.3.2 Wytycznych dla Wnioskodawców, "wnioskodawca w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów (...) może złożyć tylko jedną poprawę/uzupełnienie wniosku" (strona 115 Wytycznych dla wnioskodawców). Słusznie zinterpretował tę zasadę Sąd pierwszej instancji wyjaśniając, że wynika z niej, iż wnioskodawca może jeden raz usunąć błędy, zmienić lub uzupełnić elementy wniosku wskazane przez organ. [...]AWP nie kwestionuje faktu, że obie wersje poprawy wniosku – papierowa i elektroniczna – zawierają tę samą treść. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że złożenie drugiej koperty, zawierającej niezmienioną wersję elektroniczną złożonej wcześniej korekty wniosku, stanowi w istocie drugą poprawę wniosku, skoro wnioskodawca przedkładając brakującą wersję elektroniczną poprawy wniosku nie dokonał dodatkowych uzupełnień, zmian lub korekty błędów wniosku, a jedynie dostarczył wymaganą wersję elektroniczną złożonej wcześniej poprawy.

Podkreślenia wymaga z kolei, że z treści Instrukcji wypełniania wniosku, jak i Wytycznych dla wnioskodawców nie wynika jednoznacznie, iż przy składaniu poprawy wniosku jednocześnie muszą zostać złożone obie jej wersje. Rację ma Organ wskazując, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Instrukcja wypełniania wniosków nie przewiduje jednoczesnego złożenia wersji papierowej i elektronicznej wniosku, podczas gdy wynika to z treści punktu 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku ("Wniosek o dofinansowanie należy składać w jednym egzemplarzu, trwale spiętym (...). Płyta CD/DVD znajdująca się w środku powinna..."). Należy jednak podkreślić – co umknęło uwadze zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L, jak i wnoszącego skargę kasacyjną – że Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, w tym punkty 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku, odnosi się wyłącznie do złożenia wniosku w konkursie. Z żadnego postanowienia zarówno Instrukcji wypełniania wniosków, jak i Wytycznych dla wnioskodawców nie wynika natomiast, że te same zasady odnoszą się także do poprawy/uzupełnienia wniosku. Zgodnie z treścią Wytycznych dla wnioskodawców, na którą zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, "w przypadku uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie, powinien on być złożony w całości. Podobnie przy uzupełnieniu lub poprawie formularza Biznes Planu, dokument ten powinien zostać złożony powtórnie w całości. W przypadku załączników składanych do wniosku o dofinansowanie, uzupełnienia wymagają tylko te załączniki, w których stwierdzono uchybienia formalne. Wnioskodawca składa powyższe dokumenty za pismem przewodnim w siedzibie [...]AWP". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie to oznacza jedynie, że złożenie poprawy formularza powinno nastąpić nie tylko poprzez przedłożenie poprawionych jego fragmentów (stron), lecz poprzez złożenie całości poprawionego lub uzupełnionego formularza wniosku. Należy zwrócić również uwagę, że w zasadach tych mowa jest jedynie o złożeniu ponownie formularza wniosku, a nie całości wniosku. Podobnie należy odczytać fragment odnoszący się do poprawy załączników, których poprawa/uzupełnienie nie wymaga ponownego złożenia całości wniosku, a jedynie ponownego złożenia poprawionych załączników. Tym samym nie można powyższych postanowień Wytycznych dla wnioskodawców interpretować w taki sposób, że poprawę/uzupełnienie wniosku należy złożyć wedle identycznych zasad, według których jest on składany w konkursie po raz pierwszy (tj. w trwale spiętym skoroszycie, wraz ze wszystkimi załącznikami i płytą CD znajdującą się w środku), skoro już z samych Wytycznych dla wnioskodawców wynika wniosek wprost przeciwny. Sformułowanie zawarte na stronach 115 i 117 Wytycznych dla wnioskodawców nie może prowadzić zatem do konkluzji, że punkty 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku odnoszą się także do jego poprawy.

O konieczności złożenia płyty CD/DVD zawierającej wersję elektroniczną wraz z wnioskiem nie może także przesądzać pouczenie skierowane do Wnioskodawcy w piśmie [...]AWP z 26 stycznia 2012 r., nr RPO.I.AG.07650/474-3/11, wzywającym do uzupełnienia wniosku. Jak przyznał sam pełnomocnik Organu w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pismo wzywające do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie objęte jest instrukcją wykonawczą [...]AWP i pracownik dokonujący wezwania nie ma możliwości zastosowania innej treści pouczenia. Oświadczył także, że instrukcja wykonawcza nie mieści się w dokumentacji konkursowej. Instrukcja wykonawcza nie stanowi zatem elementu systemu realizacji, w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie może ona być źródłem obowiązków strony, a pouczenie zawarte we wskazanym wyżej piśmie nie odpowiadało zasadom określonym w dokumentacji konkursowej.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, pomimo wskazanych wyżej uchybień, nie naruszył zarówno postanowień zawartych na stronie 117 Wytycznych dla wnioskodawców, jak również punktów 12 i 13 Zasad poprawnego przygotowania wniosku, zawartych na stronach 9 i 10 Instrukcji wypełniania wniosku. Z tego samego względu niezasadne są też zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 26 ust. 2 oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do elementów, które składają się na uzasadnienie wyroku. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje na akta sprawy i materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania, jako na podstawę orzekania sądu administracyjnego, a także ustanawia zasadę, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy. O naruszeniu przez sąd tego przepisu można rozważać wówczas, gdy sąd dysponując aktami sprawy orzeka także na podstawie okoliczności, które jednak nie wynikają z tych akt lub też nie uwzględnia wszystkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną uzasadniając zarzut naruszenia powyższych przepisów wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji treści punktów 12 i 13 Zasad poprawnego wypełniania wniosku, a także na błędną i dowolną ocenę stanu sprawy odnośnie interpretacji postanowień Instrukcji wypełniania wniosku i Wytycznych dla wnioskodawców. Należy jednak wskazać, że na stronie 5 i 6 uzasadnienia wyroku odniesiono się zarówno do punktu 12, jak i punktu 13 Instrukcji, co wyklucza ich pominięcie przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia natomiast wymaga, że przepisy art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy do skutecznego postawienia zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy lub jego błędnej oceny, jak również niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego do przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku, a także brak odniesienia się do stanowisk podnoszonych przez organ i stronę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w uzasadnieniu wyroku błędnie przyjęto, iż "bezsporne jest że w terminie wyznaczonym przez [...]AWP Spółka przedłożyła poprawiony wniosek w wymaganym terminie", a także, że uzasadnienie odwołujące się do tej "bezsporności" jest sprzeczne z oświadczeniami strony.

Należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia określone elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej są de facto polemiką z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji jako podstawą faktyczną rozstrzygnięcia. Tak sformułowany zarzut nie może jednak służyć temu celowi.

Niemożliwe jest z kolei odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i 3 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym to naruszenie miało polegać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA Marzenny Zielińskiej

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1303/12

Nie podzielam stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w pkt 2 powołanego powyżej wyroku. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny – w pkt 1 – oddalił skargę kasacyjną L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. (przekazującego do ponownego rozpatrzenia przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L. wniosku T. J. K., M. D. Spółki jawnej o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej), natomiast w pkt 2 zasądził od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz T. J. K., M. D. - spółki jawnej (określoną) kwotę tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W mojej ocenie, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji ww. wyroku jest niezasadne jako niemające oparcia w przepisach prawa. Pełnomocnik T. J. K., M. D. - spółki jawnej (skarżącej w pierwszej instancji) nie brał bowiem udziału w rozprawie, nie sporządzał i nie wnosił skargi kasacyjnej, jak też nie sporządzał opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, czyli nie spełnił żadnej z przesłanek wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat).

Stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej, strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W sprawie niniejszej warunki określone w art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zostały spełnione, gdyż ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r. oddalona została skarga kasacyjna L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., uwzględniającego skargę T. J. K., M. D. spółki jawnej.

Przywołany wyżej art. 204 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że przedmiotem przewidzianego w tym przepisie zwrotu kosztów są "niezbędne koszty postępowania kasacyjnego". W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Wskazany art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego ich wynagrodzenie, wyraźnie zaznacza, iż nie może być ono wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Podkreślenia wymaga również to, że stosownie do art. 205 § 3 p.p.s.a., zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa w § 1 i 2, oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne.

Wobec tego, że pełnomocnikiem skarżącej był radca prawny, owymi "przepisami odrębnymi", o których mowa w art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., są unormowania zawarte w ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Rozporządzenie to określa w § 14 ust. 2 stawki minimalne wynagrodzenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykaz tych stawek (a ściślej, wysokość wynagrodzenia) w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji zawiera § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) – d) rozporządzenia, który wskazuje konkretne czynności procesowe. Z analizy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) – d) wynika, że przepis ten przewiduje wynagrodzenie bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (lit. a), bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (lit. b), bądź też za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (lit. c). Prawodawca przewidział też wynagrodzenie za postępowanie zażaleniowe (lit. d). Za inne czynności radcy prawnego, podejmowane w tym stadium postępowania sądowego, przepisy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) – d) nie ustalają wynagrodzenia. Oznacza to, że w wypadku owych innych czynności radcy prawnego brak jest normatywnych podstaw do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w sposób zgodny z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.. W rezultacie uznać należy, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz w art. 205 § 2 p.p.s.a..

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ani nie wykonywał żadnej z czynności wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) – d) powołanego rozporządzenia. Już więc tylko z tego względu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż skarżąca poniosła niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a., co winno skutkować oddalaniem wniosku (zamieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, która dotarła do Sądu w trakcie rozprawy – vide protokół rozprawy z dnia 30 sierpnia 2012.) o przyznanie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Należy też zaznaczyć, że niedługo po wejściu w życie ww. rozporządzenia o opłatach, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (działającego począwszy od 2004 r., po reformie wprowadzonej ustawami z 2002 r., jako sąd drugiej instancji) przyjęte zostało, że katalog czynności określonych w § 14 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia ma charakter zamknięty, a zatem "...uznać należy, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 204 pkt 2 oraz w art. 205 § 2" (vide np. postanowienie z dnia 16 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 93/04 (LEX 132243) oraz wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., w sprawie I GSK 284/05 (LEX 848915). Potwierdzeniem tego stanowiska, świadczącym o kontynuacji tej linii orzeczniczej, może też być postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 113/12 (LEX 1116287), w którym zostało stwierdzone: "Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat [...] zawarty został zamknięty katalog czynności, za które pełnomocnikowi profesjonalnemu, którym jest radca prawny, przysługuje wynagrodzenie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010, sygn. akt II OSK 1994/10). Katalog ten nie zawiera w swej treści odniesienia do kosztów związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, w związku z tym wynagrodzenie dla radcy prawnego z tego tytułu jest nienależne".

Tym niemniej nie można pominąć, że równolegle w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się również orzeczenia przyznające (zasądzające) radcy prawnemu wynagrodzenie za (samo) sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W przeważającej mierze odwołują się one bezpośrednio do wyroku NSA z dnia z dnia 19 maja 2004 r., w sprawie FSK 80/04 (LEX 120214) lub innych orzeczeń na tym wyroku opartych. Zbieżna z tą linią orzeczniczą jest także glosa (krytyczna) M. Bogusza do (powołanego wyżej) postanowienia NSA z dnia 16 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 93/2004 (GSP – Prz. Orz. 2005/1–2/17–22), do której kilkakrotnie odwoływał się też Naczelny Sąd Administracyjny w swoich późniejszych orzeczeniach, w tym m.in. w postanowieniu z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt. I GSK 944/10.

Nie podzielam tej linii orzeczniczej, a to z poniżej wskazanych względów:

W wydanym w sprawie FSK 80/04 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie obciążenia strony "przegrywającej" obowiązkiem zwrotu wartości wynagrodzenia pełnomocnika strony przeciwnej zostało sprowadzone do następującej argumentacji: "Jakkolwiek § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ tego rozporządzenia dotyczy sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej albo sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasada zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, zawarta w art. 204 p.p.s.a., dotyczy obu stron tego postępowania. Stawki wymienione we wspomnianym § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ mają więc zastosowanie także w odniesieniu do kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną". Wynika więc z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny także w tym wyroku de facto przyznaje, iż przepisy prawa nie pozwalają na obciążanie strony "przegrywającej" wynagrodzeniem za samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz zasądza je jedynie w oparciu o zasadę słuszności (czy też równości), tak jak ją w przypadku tej sprawy rozumiał.

Jednakże, moim zdaniem, enumeratywne wymienienie przez prawodawcę konkretnych czynności podejmowanych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, za które może być przyznane radcy prawnemu wynagrodzenie, powoduje, iż Sąd ten nie może stosować uznaniowości w obciążaniu tym wynagrodzeniem strony przeciwnej. Na przeszkodzie stoi bowiem art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Jeżeli więc prawodawca upoważnił Naczelny Sąd Administracyjny do zasądzenia wynagrodzenia za enumeratywnie wskazane czynności, to tym samym wyznaczył prawne granice orzekania w tej materii. Sądowi nie pozostawiono jakiegokolwiek marginesu swobody działania, tak jak ma to miejsce w przypadku, gdy w akcie normatywnym wyliczenie przesłanek zostało poprzedzone stwierdzeniem "w szczególności", "takie jak", "jak na przykład", itp. lub wprowadzone byłyby klauzule uznaniowe. Z tych względów należy dojść do wniosku, że w świetle art. 7 Konstytucji brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności określone w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat stanowią jedynie przykładowe ich wymienienie, pozostawiając do uznania Sądu możliwość obciążania strony "przegrywającej" za inne czynności. Tym samym, tak jak zostało to stwierdzone w wyżej wskazanych (jako pierwsze) orzeczeniach NSA, należy przyjąć, że – wobec braku stosownego (odmiennego) przepisu – przedmiotowe rozporządzenie w sprawie opłat określa taksatywnie (wyczerpująco) listę czynności radcy prawnego przed organami wymiaru sprawiedliwości, za które przysługuje zwrot kosztów postępowania (w tym kasacyjnego przed NSA) od strony przeciwnej.

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.): "Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego". Wynikające z art. 225 ust. 2 tej ustawy upoważnienie (delegacja ustawowa) nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organem właściwym do określenia czynności i związanego z nimi wynagrodzenia jest wyłącznie Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii właściwych korporacji zawodowych. Przede wszystkim zaś nie pozostawia wątpliwości co do tego, że określona przez Ministra Sprawiedliwości wysokość opłat za konkretne wymienione w rozporządzeniu czynności stanowi dla sądów "podstawę do zasądzenia" kosztów zastępstwa prawnego. Brak jest jednocześnie przepisu upoważniającego Naczelny Sąd Administracyjny do określania tych czynności we własnym zakresie, w zależności od danej sprawy. Tak więc art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (w zw. z art. 7 Konstytucji) wyłącza możliwość przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny może we własnym zakresie określać czynności, które stanowią uzasadniony koszt postępowania. Tylko bowiem opłaty za te czynności, które zostały wskazane przez Ministra Sprawiedliwości w ww. rozporządzeniu wykonawczym stanowią zgodnie z tą ustawą "podstawę do zasądzenia przez sądy" – tj. przez wszystkie sądy, czyli i przez Naczelny Sąd Administracyjny również – kosztów zastępstwa prawnego.

Tego rodzaju (o podobnym charakterze) upoważnienia nie da się też wyprowadzić z postanowień § 5 ww. rozporządzenia w sprawie opłat – wbrew temu, co twierdzi M. Bogusz w przywołanej wyżej glosie do postanowienia NSA z dnia 16 czerwca 2004 r. i na co powołuje się też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w ww. postanowieniu z dnia 21 marca 2012 r. (sygn. akt. I GSK 944/10). W § 5 ww. rozporządzenia w sprawie opłat stwierdza się, że: "Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju". W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy rodzajów "spraw", czyli przedmiotu orzekania, a nie rodzajów "czynności" podejmowanych przez pełnomocnika. Ponadto, wysokość stawek minimalnych związana z rodzajem sprawy (w ramach danego rodzaju postępowania – karne, cywilne, sądowoadministracyjne czy pochodne tych postępowań) dotyczy wyłącznie postępowań pierwszoinstancyjnych. Wynagrodzenie zasądzane w postępowaniach drugoinstancyjnych to jedynie 50, 75 lub 100 % stawki ustalonej dla postępowania pierwszoinstancyjnego. Wynika więc z tego, że przepis ten (§ 5 ww. rozporządzenia) w ogóle nie ma zastosowania do sądowoadministracyjnego postępowania kasacyjnego, a zatem i do poszczególnych czynności podejmowanych w ramach tego postępowania.

Oddzielnie należy zwrócić uwagę, że akurat w przypadku spraw sądowoadministracyjnych prawodawca w sposób kompletny i wyczerpujący uregulował kwestię wysokości wynagrodzenia w zależności od rodzaju sprawy. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie opłat:

a) w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - zastosowanie ma stawka obliczona na podstawie § 6,

b) za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego - zastosowanie ma stawka 600 zł,

c) w innej sprawie - zastosowanie ma stawka 240 zł.

Tym samym, stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat, we wszelkich sprawach sądowoadministracyjnych, których przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna lub orzeczenie Urzędu Patentowego, zastosowanie ma jedna – niezależnie od rodzaju sprawy – stawka, tj. 240 zł, bez względu na to, do czego sprawa byłaby najbardziej zbliżona rodzajowo.

W tym stanie rzeczy, w sposób oczywisty (i zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali), przepis § 5 ww. rozporządzenia w sprawie opłat nie może mieć zastosowania w sprawach sądowoadministracyjnych, gdyż został wyłączony przez § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat. Przepis ten natomiast nie został wyłączony od stosowania w sprawach karnych i stricte cywilnych, gdzie podobnego rodzaju zapisu nie ma.

Niezależnie od powyższego, nie można pominąć, że zgodnie z art. 204 p.p.s.a. sąd (tj. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną) zasądza na rzecz strony "wygrywającej" niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, to przede wszystkim koszty niezbędnych czynności, które należy w tym postępowaniu podjąć. Jednakże to, co w danej sytuacji jest niezbędne, jest określone specyfiką konkretnych okoliczności faktycznych i mających do nich zastosowanie przepisów prawa. Inne, oceniane jako czynności "niezbędne", będą czynności procesowe podjęte przez radcę prawnego działającego jako pełnomocnika wybranego przez stronę, a inne, jako czynności podjęte w ramach działania z urzędu.

W rozumieniu przepisów postępowania czynnościami niezbędnymi będą czynności nakazane (wymagane) przez przepisy prawa.

Przepisy dotyczące postępowań sądowych nie zawierają postanowień nakazujących wnoszenie odpowiedzi na skargę kasacyjną – co w sposób jednoznaczny wynika z art. 179 p.p.s.a., który stanowi, iż "strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść ...odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej". Jest to więc wyłącznie uprawnienie strony, z którego może ona skorzystać lub nie.

Ponadto, radca prawny (podobnie jak adwokat) może też nie przyjąć od strony zlecenia prowadzenia danej sprawy i w związku z tym dokonywania związanych z tym czynności. Jest to bowiem relacja pomiędzy dwoma podmiotami, z których każdy ma prawo do swobodnej decyzji. Taka odmowa profesjonalnego zastępcy ma miejsce przede wszystkim wówczas, gdy brak jest dostatecznych podstaw do występowania z "roszczeniami" procesowymi.

Inaczej natomiast jest w przypadku zastępcy (pełnomocnika) procesowego ustanowionego z urzędu. Będąc związanym decyzją Sądu, taki zastępca nie może nie przyjąć zlecenia prowadzenia sprawy i nie dokonywać w związku z tym żadnych związanych z nią czynności. W postępowaniach niebędących postępowaniami kasacyjnymi – w których jest szerokie spektrum badania sprawy, a także gdy Sąd nie jest związany stanowiskiem stron – udział radcy prawnego (adwokata) sprowadza się do rzetelnego przedstawiania i prawnego uzasadniania stanowiska reprezentowanej strony, bez względu na jego własny pogląd w sprawie.

Zgoła odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do postępowania o charakterze kasacyjnym. To postępowanie nie jest bowiem postępowaniem "w sprawie", ale kontrolą wydanego orzeczenia. Z tego względu do tego rodzaju postępowania wprowadzone zostały kryteria formalne, i tylko według tych kryteriów przeprowadza się kontrolę orzeczenia. Tutaj merytoryczne racje stron mają co najmniej drugorzędne znaczenie, gdyż przedmiotem badania jest zgodność z prawem (materialnym i procesowym) zaskarżonego orzeczenia. Stąd też do postępowań kasacyjnych wprowadzony został tzw. przymus adwokacki (radcowsko- adwokacki), aby profesjonalni zastępcy procesowi już na wstępie weryfikowali, czy w ogóle zachodzą podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej, a jeżeli tak, to aby w sposób profesjonalny i prawniczo zrozumiały były postawione i uargumentowane zarzuty.

W sytuacji, gdy ustanowiony do postępowania kasacyjnego profesjonalny pełnomocnik stwierdza brak podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, a odmówić przyjęcia sprawy nie może, to zamiast wnosić (przede wszystkim celem uchylenia się od odpowiedzialności dyscyplinarnej) nieuzasadnioną skargę kasacyjną (kasację), za co również może odpowiadać dyscyplinarnie, powinien w to miejsce sporządzić "opinię o braku podstaw" do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jest to zatem – w takim przypadku – czynność niezbędna, stanowiąca wykonanie wiążącego orzeczenia Sądu o ustanowieniu zastępcy procesowego z urzędu. Czynność ta jest też związana z relacją pomiędzy radcą prawnym (adwokatem) a Sądem, który ma obowiązek poniesienia jej kosztów.

Zwrócić też należy uwagę, że zasądzanie wynagrodzenia za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (kasacji) to zasądzanie należności od Skarbu Państwa (statio fisci: Sąd), a nie nakładanie przez Sąd obowiązku zapłaty na stronę przeciwną. Inny jest podmiot, mający dokonać świadczenia zapłaty, którym zawsze jest Sąd z tytułu kosztów poniesionych w związku z udzielaniem pomocy prawnej z urzędu.

Dodać przy tym należy, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – odmiennie niż przepisy postępowania cywilnego (art. 118 § 5 i § 6 k.p.c.) i przepisy postępowania karnego (art. 84 § 3 k.p.k.) – nie zawierają jakichkolwiek regulacji, dotyczących takiej instytucji procesowej, jak opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

Należy też zauważyć, że lit. b) § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o opłatach jest dosłownym, "mechanicznym" przepisaniem pkt 2 § 12 ust. 4 tego rozporządzenia. W odniesieniu do liter a) i c) § 14 ust. 2 pkt 2 określenie "Sąd Najwyższy" zostało po prostu zastąpione określeniem "Naczelny Sąd Administracyjny" – pkt 1 i 4 § 12 ust. 4 tego rozporządzenia. Takie same regulacje zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wynika więc z tego, że przy ustalaniu stawek wynagrodzenia za zastępstwo przed Naczelnym Sądem Administracyjnym normodawca zastosował prostą analogię rozwiązań zastosowanych do zastępstwa przed Sądem Najwyższym w cywilnych postępowaniach kasacyjnych. Analogia ta jest jednak nieadekwatna do przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza przy zderzeniu ich z procedurą cywilną. I to nie tylko dlatego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca w ogóle nie przewidział sporządzania opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, ale również dlatego, że w postępowaniu cywilnym (art. 871 § 1 k.p.c.): "... przed Sądem Najwyższym obowiązuje zastępstwo stron przez adwokatów lub radców prawnych. Zastępstwo to dotyczy także czynności procesowych związanych z postępowaniem przed Sądem Najwyższym, podejmowanych przed sądem niższej instancji". Natomiast w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie obowiązuje w toku postępowania zastępstwo stron przez profesjonalnych pełnomocników, a jedynie "skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego..." (art. 175 § 1 p.p.s.a.).

Tak więc, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiedź na skargę kasacyjną może wnieść sama strona, która również sama, bez udziału zawodowego zastępcy procesowego, może wnieść sporządzoną przez niego skargę kasacyjną oraz bez niego brać udział w postępowaniu kasacyjnym. Natomiast w cywilnym postępowaniu kasacyjnym tzw. przymus adwokacki dotyczy wszelkich czynności związanych z postępowaniem przed Sądem Najwyższym, nawet tych, które są podejmowane przed sądami niższej instancji. Tym samym w cywilnym postępowaniu kasacyjnym niezbędność działania profesjonalnego zastępcy procesowego powoduje, że wszystkie podejmowane przez niego czynności można kwalifikować jako niezbędne, w tym i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niezbędność wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w cywilnym postępowaniu kasacyjnym jest związana także z istnieniem w tym postępowaniu instytucji tzw. przedsądu – nieznanej postępowaniu sądowoadministracyjnemu. Wniesienie odpowiedzi na skargę w zastrzeżonym terminie może wpływać na bieg cywilnego postępowania kasacyjnego, gdyż przedłożona w odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentacja musi być rozważona przez Sąd Najwyższy i może spowodować, że odmówi on przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wówczas spór sądowy zostanie zakończony już na tym etapie, a do samego rozpoznawczego postępowania kasacyjnego nie dochodzi. Powstaje zatem taki sam skutek, jak w przypadku sporządzenia uzasadnionej opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

Nie można też pominąć, że wspomniany wyżej "przedsąd", jest samoistnym postępowaniem wpadkowym, opartym o inne (dodatkowe) kryteria niż postępowanie kasacyjne lub (tym bardziej) postępowanie "zwykłe". Zgodnie z art. 3989 § 1 k.p.c. w postępowaniu tym nie tylko nie bada się racji stron, ale również samo ewentualne naruszenie prawa może nie mieć znaczenia. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest bowiem to: (1) czy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne; (2) czy istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów; (3) czy zachodzi nieważność postępowania lub (4) czy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona.

W tym stanie rzeczy, działający z urzędu pełnomocnik ma obowiązek sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi nawet wówczas, gdyby uzasadniona była któraś z podstaw kasacyjnych (lub nawet obie), jednakże nie zachodziłaby żadna z przesłanek wymienionych w art. 3989 § 1 k.p.c. I tego elementu dotyczy przede wszystkim sporządzenie opinii o braku "podstaw" do wniesienia skargi kasacyjnej, nawet gdyby został naruszony jakiś (jakikolwiek) przepis prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym do wniesienia skargi kasacyjnej wystarczy natomiast samo podniesienie chociażby jednej z dwóch podstaw kasacyjnych, a skarga kasacyjna zostanie rozpoznana bez względu na to, czy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, czy istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, czy zachodzi nieważność postępowania lub czy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona bądź oczywiście bezzasadna.

Przewidziana wyłącznie na gruncie postępowania cywilnego instytucja "przedsądu" uzasadnia zatem stosowanie przez Sąd Najwyższy przy orzekaniu o kosztach w razie odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania analogii do instytucji opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Wszczęte poprzez wniesienie skargi kasacyjnej postępowanie zostaje bowiem zakończone na etapie "przesądu", a wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną jest jedyną formą udziału przeciwnika skargi w tej fazie postępowania, tj. jedyną czynnością możliwą do wykonania.

Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Bez względu na to, czy strona wniesie odpowiedź na skargę kasacyjną i tak musi dojść do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Nie ma też w tym postępowaniu znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy argumentacja przemawiająca za oddaleniem skargi kasacyjnej została przedstawiona w terminie dwóch tygodni w odpowiedzi na skargę kasacyjną, czy też w jakimkolwiek innym piśmie procesowym. Z tego względu, w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego, trudno by mówić o jakiejkolwiek niezbędności wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na marginesie można też wskazać, że podobnie jak stanowi art. 175 § 1 p.p.s.a. została uregulowana kwestia tzw. przymusu adwokackiego w kasacyjnym postępowaniu karnym. Zgodnie z art. 526 § 2 k.p.k.: "Jeżeli kasacja nie pochodzi od prokuratora, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Rzecznika Praw Dziecka, powinna być sporządzona i podpisana przez obrońcę lub pełnomocnika będącego adwokatem albo radcą prawnym". Przy takim samym wymogu ustawy – sporządzenia środka zaskarżenia przez profesjonalnego zastępcę procesowego (nawiasem mówiąc, przepisy p.p.s.a. nawet nie wymagają podpisania skargi kasacyjnej przez pełnomocnika) – Sąd Najwyższy przyjął jednak, że: "W sytuacji, gdy wnioskujący o zasądzenie "kosztów za postępowanie kasacyjne" ograniczył się tylko do odpowiedzi na kasację Prokuratora Generalnego i to jako obrońca z urzędu ustanowiony jeszcze w normalnym toku postępowania, a nie w postępowaniu kasacyjnym, i nie wziął przy tym udziału w samej rozprawie kasacyjnej, do czego miał prawo (art. 84 § 3 zd. 2 k.p.k.) i o której to rozprawie był prawidłowo powiadomiony, to tym samym nie ma podstaw do przyznania mu jakiegokolwiek wynagrodzenia od Skarbu Państwa za "działalność" obrończą..." – vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2008r. w sprawie V KK 215/08 (LEX 457946, Prok.i Pr.-wkł. 2009/1/4), jak również postanowienie SN z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie V KK 125/09 (LEX 519600). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że "przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie [...] nie regulują w ogóle stawki wynagrodzeń za dokonanie czynności w postaci sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na kasację. Powołane bowiem we wniosku pełnomocnika przepisy tego rozporządzenia dotyczą podjęcia przez pełnomocnika oskarżyciela posiłkowego działań przed Sądem Najwyższym (§ 14 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 7 rozporządzenia) a te in concreto nie zostały w istocie podjęte". Jak więc z tego wynika, zdaniem Sądu Najwyższego – przy analogicznej regulacji jak w art. 175 § 1 p.p.s.a. – sytuacja, gdy zastępca procesowy ogranicza się jedynie do sporządzenia odpowiedzi na kasacyjny środek odwoławczy i nie bierze udziału w rozprawie, nie jest podstawą do przyznania mu z tego powodu wynagrodzenia, ale przeciwnie, jest to podstawa do odmowy przyznania wynagrodzenia.

Reasumując, należy zatem dojść do wniosku, że "odpowiedź na skargę kasacyjną" (kasację) oraz "opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej" (kasacji) – to dwie różne i nieporównywalne ze sobą instytucje procesowe.

Również innymi instytucjami, i o innym znaczeniu procesowym, są same odpowiedzi na skargę kasacyjną (kasację) składane w różnego rodzaju postępowaniach kasacyjnych (cywilnym, karnym, sądowoadministracyjnym). Ponadto, jak wykazane zostało wyżej, w przypadku odpowiedzi na skargę kasacyjną składaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i odpowiedzi na kasację składaną w postępowaniu karnym, brak jest cechy "niezbędności", która ma stanowić podstawę zasądzania wynagrodzenia.

Stosowanie zatem w przypadku sądowoadministracyjnej odpowiedzi na skargę kasacyjną przepisów dotyczących instytucji sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym, jest niczym innym jak stosowaniem "podwójnej analogii", tj. analogii do innej analogii, zastosowanej wcześniej przez Ministra Sprawiedliwości w ww. rozporządzeniu o opłatach.

Zważyć przy tym należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wspomniano wyżej, w ogóle nie przewiduje takiej instytucji jak sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. W ten sposób, poprzez zastosowanie "podwójnej analogii", czyli reguł obcych dla postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego li tylko dlatego, że odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał – nieuczestniczący w rozprawie – kwalifikowany pełnomocnik strony, przestaje orzekać na podstawie konkretnego przepisu prawnoprocesowego mającego zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co nie daje się pogodzić z treścią art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, gdyż stosowanie przy orzekaniu o kosztach "analogii z analogii", przy braku podobieństwa odnośnie do skutków procesowych obu instytucji, jest wyjściem poza granice prawa.

Rozróżnić też należy sytuację, gdy Sąd zasądza od Skarbu Państwa wynagrodzenie zastępcy procesowego za pomoc prawną udzieloną z urzędu, od sytuacji, gdy zasądza je od strony przeciwnej, tj. gdy przypada ono pełnomocnikowi z wyboru. W pierwszym przypadku, Sąd dokonuje dyspozycji niejako "własnymi" (Skarbu Państwa, a ściślej Sądu) środkami, a prawidłowość dysponowania może być oceniana co najwyżej w świetle "wewnątrzpaństwowych" przepisów dotyczących dyscypliny budżetowej. W drugim natomiast przypadku, orzeczenie Sądu tworzy pomiędzy stronami postępowania stosunek zobowiązaniowy, obligujący jedną z nich do świadczenia pieniężnego (często znacznej wartości) na rzecz drugiej z nich. Jest to stosunek cywilnoprawny, nadający się do egzekucji cywilnej. Jeżeli więc zasądzenie świadczenia nie jest oparte o konkretny przepis prawa przewidujący wprost przyznanie danego świadczenia, ale opiera się na "analogii z analogii", to tym samym dochodzi do spełniania świadczenia nie przewidzianego przepisami prawa. Taka sytuacja nie daje pogodzić się nie tylko ze wskazanymi wyżej przepisami art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ale przede wszystkim z jej art. 2, stanowiącym, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" i wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania do państwa, jego organów i stanowionego przezeń prawa.

Z tych wszystkich względów zgłoszenie zdania odrębnego co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 powołanego na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., uznałam za konieczne.