Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1904/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 974/14 w sprawie ze skargi K. M. na akt Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 974/14, po rozpoznaniu skargi K.M. (dalej "skarżący") na akt Prezydenta Miasta L. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uchylił zaskarżony akt oraz uznał obowiązek Prezydenta Miasta L. dokonania na rzecz skarżącego zwrotu 925 zł (słownie: dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki A. o numerze rejestracyjnym [...].

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z [...] skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta L. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej [...] opłaty w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu marki A. o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący uzasadnił swoje roszczenie niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, z Konstytucją i z prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119).

Pismem z [...] Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu kwoty 925 zł.

Pismem z [...] skarżący wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 925 zł.

Prezydent Miasta L. nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do sądu administracyjnego na akt Prezydenta Miasta L. z [...] skarżący wnosił o jego uchylenie oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta L. dokonania na jego rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 K.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, którego przepisy były podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu, zostało uchylone w związku

z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.

w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa

o ruchu drogowym i z art. 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego nie tylko wskazany przepis, którego bezpośrednio dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, był niezgodny z Konstytucją i ustawą od początku jego obowiązywania, ale niezgodność ta dotyczy również przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wnosił o oddalenie skargi, niepodzielając zarzutów skargi.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt oraz uznał obowiązek Prezydenta Miasta L. dokonania na rzecz skarżącego zwrotu 925 zł (słownie: dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności ocenił, że skarga została złożona przed upływem przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. sześćdziesięciodniowego terminu, liczonego w tej sprawie od 22 lipca 2014 r., tj. od dnia nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd wskazał także, że akceptuje ocenę NSA wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, iż zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny

i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

WSA w Lublinie podniósł, że oceny obecnego stanu prawnego należy dokonać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej "u.f.p.", w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W myśl art. 60 pkt 7 tej ustawy do kategorii środków publicznych należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Zgodnie zaś z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił jednak, że takie postępowanie jest prawidłowe tylko w przypadku opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2002 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu.

Zdaniem Sądu I instancji sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji przedstawił argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za przyjęciem takiego stanowiska. Reasumując tę część swojego wywodu Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana przed 1 stycznia

2010 r., następuje w formie aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej.

WSA w Lublinie podniósł, że konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Zdaniem Sądu upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. Sąd stwierdził, że w przypadku spornego roszczenia

o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak,

a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych wyżej przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych.

Oceniając zasadność twierdzenia skarżącego, że opłata za kartę pojazdu

w wysokości 1 000 zł została pobrana w części bez podstawy prawnej, Sąd I instancji wskazał, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł, zaś według § 1 ust. 2 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia opłata wynosiła 1 000 zł. Sąd wskazał, że ten drugi przepis stanowił podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Żaden z tych przepisów nie był przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP oraz z ustawą Prawo o ruchu drogowym. Wymienione wyżej rozporządzenie zostało uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Nie powtórzono w tym rozporządzeniu przepisu przewidującego wyższą opłatę, odpowiadającego przepisowi § 1 ust. 2 poprzedniego rozporządzenia.

Sąd I instancji podał, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 17 stycznia

2006 r. w sprawie U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nieopartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

WSA w Lublinie wskazał również, że okoliczność, iż wskazane rozporządzenie nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Sąd zauważył, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i z ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (a także brak oceny Trybunału Konstytucyjnego) nie wiąże sądu administracyjnego.

Oceniając zgodność z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, Sąd I instancji wskazał, że cała argumentacja przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 dotycząca niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji może być odniesiona także do oceny przepisów § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na argumentację Trybunału, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z ustawą i z Konstytucją wynikała z faktu, iż przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu regulacja wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

WSA w Lublinie stwierdził, że z uwagi na zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, można stwierdzić, iż argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Jedyna różnica pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczy wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Przepisy rozporządzenia z 2003 r., w przeciwieństwie do rozporządzenia z 2002 r., nie przewidywały w tym przypadku podwyższonej opłaty. Zmianie nie uległa jednak ani podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnoszą się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1 000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Zdaniem Sądu potwierdza to także treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, bez podwyższania opłaty w przypadku wydawania karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. W ocenie Sądu I instancji brak zróżnicowania w obydwu późniejszych rozporządzeniach wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu pozwala stwierdzić, że okoliczność, iż kartę pojazdu wydawano dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia, nie ma znaczenia według kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.

Sąd I instancji stwierdził, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym) jak i z Konstytucją RP (art. 92 ust. 1 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych.

W związku z tym WSA w Lublinie uznał, że naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta L. polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Stąd też, zdaniem Sądu, skargę należało uwzględnić.

Ponadto Sąd I instancji podał, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przy tym jednak w wyroku rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a może (tak jak w niniejszej sprawie) przybrać także postać korelatu uznania uprawnienia strony poprzez uznanie odpowiedniego obowiązku organu. Sąd wyjaśnił, że uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 925 zł, kierował się argumentacją powołaną przez Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku z 17 stycznia 2006 r.

Zdaniem WSA w Lublinie uiszczona przez skarżącego kwota 1 000 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać znaczenie karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. W ocenie Sądu, pomocny w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Ponadto argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarżący opłaty za kartę pojazdu w ogóle nie uiścił;

W przypadku uznania przez Sąd, mimo braku dowodów, że skarżący opłatę za kartę pojazdu uiścił, z ostrożności procesowej, dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędne przyjęcie, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do 20 sierpnia 2003 r. i stanowił podstawę do pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 1000 zł;

art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją, podczas gdy na mocy powołanego przepisu prawo takie przysługuje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu;

art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia niż wydane w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu;

art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Prezydenta Miasta L. odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji ustalenie, że organ nie powinien był stosować wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia (miał podstawę do odmowy jego zastosowania), pomimo, że przepis ten obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, zaś art. 77 ust. 3. ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidywał wydanie karty pojazdu za opłatą;

art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w tym przypadku na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty jego mocy, tj. do 20 sierpnia 2003 r.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 146 § 1 oraz § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie czynności Prezydenta Miasta L.- odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta L. dokonania na rzecz K.M. zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki A. o numerze rejestracyjnym [...], w sytuacji gdy zaskarżona czynność była zgodna z prawem, a skarżący nie uiścił przy rejestracji pojazdu jakiejkolwiek opłaty za wydanie karty pojazdu;

2) art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skutkujące uznaniem, że sprawa niniejsza jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny jako skarga na inną niż określona w pkt 1-3 art. 3 P.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy jedynym przepisem prawa przyznającym skarżącemu ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (gdyby taką na rzecz Gminy L. uiścił) jest art. 410 § 2 K.c. w zw. z art. 405 K.c., a tym samym sprawa o zwrot owej opłaty jest typową sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.c. oraz art. 1 K.p.c., która winna się toczyć pomiędzy skarżącym a Gminą L., a nie pomiędzy skarżącym a Prezydentem Miasta L., jako organem decyzyjnym starostwa - gminy na prawach powiatu, dokonującego rejestracji pojazdów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a, wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi względnie jej oddalenie;

zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Niezależnie od powyższych wniosków skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie na podstawie art. 269 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, celem ewentualnej weryfikacji stanowiska zawartego w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt: I OSP 3/07.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zagadnienie prawne winno sprowadzać się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii:

czy czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu istotnie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skoro ewentualne uprawnienie do zwrotu owej opłaty przyznają wnioskodawcom wyłącznie przepisy prawa cywilnego tj. art. 410 § 2 K.c. w zw. z art. 405 K.c., a w konsekwencji, czy w przypadku odmowy zwrotu opłaty osobie wnioskującej o jej zwrot służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też wyłącznie prawo wytoczenia powództwa o zapłatę przed sądem powszechnym;

w przypadku uznania, że osobie wnioskującej o zwrot opłaty służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego - czy skoro, jedyną podstawą prawną żądania zwrotu opłaty są przepisy prawa cywilnego, tj. art. 410 § 2 K.c. w zw. z art. 405 K.c., organ administracji może skutecznie odmówić zwrotu opłaty z powołaniem się na upływ terminu przedawnienia z art. 118 K.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że wraz z odpowiedzią na skargę WSA w Lublinie zostały przekazane akta pojazdu, z których wynika, że skarżący 28 maja 2002 r. wniósł o rejestrację pojazdu marki A.. Do wniosku została dołączona faktura VAT z 13 maja 2002 r., z której wynika, że pojazd został nabyty na teranie Polski od Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w B. Przedmiotowy pojazd zajęty w postępowaniu karnym [...] prowadzonym przez Sąd Rejonowy w C. pod sygn. akt: [...] i został przekazany Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w B. przez Urząd Celny celem sprzedaży, co potwierdza znajdujący się aktach pojazdu dokument z [...]. Organ rejestracyjny dokonując rejestracji nie pobrał opłaty, ani w wysokości 500 zł, ani też w wysokości 1000 zł, jak bezpodstawnie twierdzi skarżący. Przedstawione podczas rejestracji pojazdu dokumenty nie warunkowały wydania karty pobraniem opłaty. Wnioskodawca nie przedłożył dowodu rejestracyjnego i organ nie mógł stwierdzić, czy jest to pierwsza rejestracja w kraju, ani też ustalić państwa pochodzenia pojazdu, a także tego czy pojazd w państwie pochodzenia był dopuszczony do ruchu czasowo lub warunkowo.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie wie w oparciu o jakie dowody Sąd I instancji ustalił, iż skarżący uiścił opłatę w kwocie 1000 zł, skoro w prowadzonych dla pojazdu aktach znajduje się dowód wpłaty z 28 maja 2002 r. na kwotę 57, 50 zł Informację tę zawiera także spis dokumentów samochodu pod poz. 1 lit. c.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że z wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji zasady niezawisłości sędziowskiej nie można interpretować, jak to uczynił Sąd I instancji, jako możliwości dokonywania we własnym zakresie oceny zgodności aktu rangi podstawowej z Konstytucją. Prawo takie przysługuje wojewódzkim sądom administracyjnym przy ocenie zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, co znajduje oparcie w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko sądu zawarte w zaskarżonym wyroku czyni bezprzedmiotowymi przepisy art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że każda czynność z zakresu administracji publicznej podlegająca kontroli sądowadministracyjnej musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno w dacie pobrania opłaty, jak i w dacie odmowy jej zwrotu, organ był związany przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Organ nigdy nie był, ani nadal nie jest uprawniony do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją. W dacie odmowy zwrotu opłaty w systemie prawnym brak było regulacji pozwalającej organowi na uwzględnienie wniosku strony.

Skarżący kasacyjnie przedstawił również szeroką argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za koniecznością przedstawienia opisanego wyżej zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA 2010/1/1).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie podjął próbę podważenia ustaleń stanu faktycznego w ramach wytyku naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. zarzucając naruszenie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., zgodnie z którym za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł. Zarzut ten nie został, tak w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu, powiązany z zarzutem naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Można jedynie zauważyć, że Sąd I instancji ustalenia faktyczne, co do uiszczenia przez skarżącego opłaty za kartę pojazdu, oparł na przyznaniu tej okoliczności przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Treść pisma organu kierowanego do skarżącego z [...], a stanowiącego odpowiedź na jego wniosek o zwrot kwoty 925 zł stanowiącej część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu, wskazuje jednoznacznie, że opłata za kartę pojazdu została uiszczona 28 [...]. Przyjąć należy, że był to fakt znany organowi z urzędu, który nie wymagał dalszych dowodów. Także w toku dalszego postępowania, w tym również toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, organ nie kwestionował uiszczenia przez skarżącego dochodzonej w tym postępowaniu kwoty. Nastąpiło to dopiero w skardze kasacyjnej, co jednak nie mogło wywołać ze względów podanych powyżej, zamierzonego skutku.

W związku z przedstawionym stanowiskiem należało odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Najdalej idącym w tym względzie zarzutem stał się zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżony akt Prezydenta Miasta L. podlega kontroli sądowej, podczas gdy niniejsza sprawa o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, zainicjowana skargą K.M., jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.c. i art. 1 K.p.c.

Podkreślenia wymaga, iż rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało podyktowane uznaniem przez ten Sąd sprzeczności z prawem aktu podustawowego - § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd uznał bowiem, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście Sąd wywiódł, że w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

Zaprezentowane stanowisko jest słuszne, jeżeli bowiem zasadne jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu wpłaconej należności za “inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji, w świetle którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., I OSK 2198/12 i I OSK 2201/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi podstawę prawną do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że podstawę uwzględnienia skargi stanowi art.146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pogląd ten został ukształtowany nie tylko w oparciu o podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, a powołaną przez Sąd pierwszej instancji, uchwałę z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (publik. ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., lecz również stanowiska Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12. Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zarówno sądownictwo powszechne i administracyjne jest zgodne, co do publicznoprawnego charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjnego trybu załatwiania tych spraw, jak i w konsekwencji odpuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), w oparciu o art. 3 § 4 pkt P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, jak też mając na względzie, iż jednolitość orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która już sama w sobie stanowi wartość oraz to, iż okoliczności powołane przez autora skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazują na zasadność weryfikacji dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby zastosowania instytucji z art. 269 P.p.s.a., albowiem podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 3/07.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 P.p.s.a. jest niezasadny. Tym samym nie można Sądowi Wojewódzkiemu również czynić skutecznego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a., albowiem orzeczenie wydane na podstawie art. 146 P.p.s.a. stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa, zważywszy zwłaszcza, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przede wszystkim wskazać, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP- wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2000 r., OPK 13/00, publik. ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, publik. ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 90 i z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, publik. ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji samodzielnej oceny zgodności § 1 ust. 2 z Konstytucją RP należy uznać za całkowicie chybiony.

Także zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP należy uznać za nieuzasadniony ze względu na argumentację przedstawioną powyżej, w części dotyczącej oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Uzupełniająco wskazać należy, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art.190 ust. 4 Konstytucji RP, a za taki środek należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., I OSK 2077/12, publ. Lex nr 1446532, z 31 lipca 2014 r., I OSK 3045/12, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekający o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także o utracie mocy obowiązującej tego przepisu (czyli po 1 maja 2006 r.). Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Prawidłowo również wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Istotne w sprawie jest bowiem nie to, czy organ administracji może sam odmówić zastosowania przepisu wykonawczego, lecz to, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej w indywidualnej sprawie, sąd posiada takie uprawnienie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego przez niego działania uznał za niezgodny z ustawa zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.