Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 546/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 744/16 w sprawie ze skargi Gminy Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2016 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ke 744/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Gminy Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2016r., znak: [...]uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i zasądził na rzecz Gminy Ć. koszty postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [...]2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną przez Gminę Ć. decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...]2016 r., nakazującą gminie Ć. inwestorowi i zarządcy rozbudowanej drogi gminnej nr [...] relacji J. - . etap I, Gminy Ć., przebudowę drogi w km [...]na szerokości jezdni, wzdłuż działki nr [...] będącej własnością J.K. i P.K., polegającą na odwróceniu spadku poprzecznego nawierzchni asfaltowej w stosunku do działki nr [...], powodując spływ wód opadowych i roztopowych powierzchniowo z jezdni do istniejącej bruzdy ściekowej zlokalizowanej w pasie drogi gminnej po przeciwnej stronie, pomiędzy jezdnią, a działkami nr [...] i [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ li instancji wyjaśnił, że odwołanie od przywołanej decyzji organu I instancji złożyła Gmina Ć. zarzucając naruszenie art. 29 Prawa wodnego przez błędną jego wykładnię oraz art. 28 kpa przez niewłaściwe ustalenia stron postępowania. Odwołująca się gmina zarzuciła również, że tylko organy nadzoru budowlanego są właściwe w ramach posiadanych kompetencji do oceny związanej z naruszonymi stosunkami wodnymi w zakresie związanym z obiektami budowlanymi.

Po przytoczeniu treści art. 29 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego, SKO stwierdziło, że wydanie decyzji w oparciu o art. 29 Prawa wodnego wymaga ustalenia, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie, czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, jak również w przypadku zastosowania art. 29 ust. 3 dokładnego i bezspornego ustalenia tego stanu. Następnie SKO w K. stwierdziło, że już dwukrotnie orzekało w tej sprawie. Biorąc pod uwagę pierwsze wskazania Kolegium, organ I instancji rozpoczął prowadzenie postępowania od wyłonienia nowego biegłego do dokładnego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy na zlecenie organu I instancji została opracowana opinia przez powołanego biegłego S.Ś. posiadającego niezbędne przygotowanie zawodowe. Biegły dokonał analizy porównawczej spływu wód powierzchniowych sprzed przebudowy drogi gminnej J. - K. ze stanem po jej przebudowie. Stwierdził, że przed przebudową nawierzchnia tej drogi nie posiadała spadków poprzecznych, na początku drogi nie było przepustu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z drogi powiatowej [...] relacji Ć. - P. na działkę nr [...], a wody opadowe częściowo infiltrowały w nawierzchnię tłuczniową, a częściowo stagnowały w lokalnych zagłębieniach nawierzchni drogowej. Po przebudowie natomiast na początku drogi został wybudowany przepust odprowadzający wody opadowe i roztopowe na działkę nr [...], nawierzchnia drogi została zmieniona na szczelną asfaltową wyprofilowaną ze spadkiem w kierunku działki nr [...], a nasyp drogowy w rejonie tej działki został podwyższony od 21 do 49 cm. Zdaniem biegłego doszło w ten sposób do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej i roztopowej ze szkodą w postaci bruzd erozyjnych i przymulisk na działce nr [...]. Zakłócenie to można według biegłego uregulować tylko wykonaniem rowów przydrożnych, ponieważ przywrócenie terenu do stanu pierwotnego nie jest możliwe. Po zwróceniu się do biegłego o określenie parametrów urządzeń odwadniających, ich długości, szerokości, głębokości, średnicy, kierunku i miejsca odprowadzenia wód opadowych z nawierzchni jezdni pasa drogowego oraz wskazanie konkretnych danych umożliwiających wykonanie decyzji, biegły sporządził uzupełnienie opinii. S.Ś. stwierdził w nim, że jednak brak jest miejsca na wybudowanie na wysokości działki nr [...] w pasie drogowym urządzeń odwadniających, zabezpieczających działkę należącą do J. i P. K. przed spływem wód opadowych z drogi gminnej, powierzchniowo z jezdni do istniejącej bruzdy ściekowej zlokalizowanej w pasie drogi gminnej, a działkami nr [...] i [...], wg załączonych rysunków. Zakres robót objętych przebudową w/w drogi gminnej obejmuje: długość przebudowy - 350 m, spadek nawierzchni - 0,2%.

Mając na uwadze takie ustalenia Kolegium uznało, iż organ I instancji zasadnie nakazał wykonanie wobec Gminy Ć. - inwestora i zarządcy rozbudowanej drogi gminnej nr [...] relacji J. - K. etap I, Gminy Ć., przebudowę określoną w sentencji decyzji tego organu. SKO uznało również, że podział działki nr [...] na dwie działki, tj. [...]należącą obecnie do J.K. i [...] należącą do P.K., nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia stron postępowania, albowiem strony dalej pozostają te same, a ponadto podział dotyczy działki, ze szkodą dla której zostały zmienione stosunki wodne.

W skardze na decyzję SKO z [...]2016 r., Gmina Ć. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta O. z [...]2016 r. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze zarzucono naruszenie:

art. 29 ust 1 i 3 prawa wodnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż okoliczności sprawy nie wskazują jednoznacznie faktu zaistnienia pozostającej w następstwie zmiany kierunku odpływu wody przez Gminę Ć., co winno skutkować umorzeniem postępowania; art. 7 kpa, art. 77 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania kwestionowanej decyzji, gdyż organ zupełnie pominął kwestię zaistnienia szkody, o której mowa w art. 29 prawa wodnego uznając błędnie, że ta szkoda zaistniała na działce [...] i pozostaje ona w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą kierunku odpływu wód, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, albowiem nie została toku postępowania wykazana szkoda w rozumieniu art. 29 prawa wodnego, która pozostawałaby w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą kierunku odpływu wód; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, albowiem brak wykazania szkody w rozumieniu art. 29 prawa wodnego, która pozostawałaby w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą kierunku odpływu wód, za co odpowiedzialny byłby skarżący, obligował organ drugiej instancji do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został przez organ pierwszej instancji zrealizowany, ale nie stwierdzono zaistnienia szkody po stronie właścicieli działki [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem sentencja decyzji organu pierwszej instancji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, nakazująca skarżącemu podjęcie określonych czynności, na podstawie art. 29 ust 3 prawa wodnego, nie jest spójna z treścią uzasadnienia faktycznego tych decyzji, gdyż w tymże uzasadnieniu faktycznym zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej, całkowicie pominął kwestię szkodliwego wpływu zmian na gruncie dokonanych przez skarżącego na działkę [...]: a ta przesłanka materialno-prawna (czyli szkoda) i jej związek przyczynowo - skutkowy, determinuje dopiero możliwość nałożenia sankcji wskazanej w sentencji w/w decyzji, w oparciu o art. 29 ust 3 prawa wodnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 28 kpa przez niewłaściwe ustalenie stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kluczowa dla sprawy kwestia szkody została w sprawie potraktowana w sposób co najmniej nienależyty. O ile jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] - P.K. stwierdził, że szkoda taka miała miejsce, to drugi z nich, tj. J.K. nie widział żadnego powodu zalewania posesji wodami opadowymi z drogi gminnej i do prowadzonej sprawy nie wnosi żadnych uwag. Oględziny miejsca zaistnienia rzekomej szkody nie pozwoliły na poczynienie takich ustaleń, gdyż biegły S.S. w swej opinii nie doszedł do konstatacji faktu zaistnienia szkód w efekcie zmiany kierunku spływu wody, zaś biegły S.Ś. stwierdził jedynie, że na działce nr [...] powstały szkody w postaci "bruzd erozyjnych i przymulisk". Takie suche stwierdzenie, bez głębszej analizy przyczyn powstania tych "bruzd erozyjnych i przymulisk" nie pozwala na uznanie, że szkoda faktycznie zaistniała. Takie bruzdy i przymuliska mogą bowiem powstać przy bardzo intensywnych opadach nawet w sytuacji, gdyby nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Inwestor realizujący inwestycję drogową miał obowiązek zapewnić należyte odwodnienie przy normalnych zjawiskach pogodowych. Jak z tego widać w kwestii faktu zaistnienia szkody na działce nr [...] w efekcie zmiany kierunku spływu wody z drogi są istotne rozbieżności, co w konsekwencji nie pozwala stwierdzić, że fakt takiej szkody miał miejsce, zwłaszcza w kontekście rozbieżności oświadczeń dwóch współwłaścicieli tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znalazło się wyjaśnienie, jakie dowody okazały się dla organów przesądzające i dlaczego oraz dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności.

Kolejnym istotnym uchybieniem było to, że organ, bez słowa odniesienia się do propozycji biegłego w zakresie przebudowy drogi przyjął je za własne, choć zostały przedstawione przez biegłego z zakresu melioracji, co do którego można mieć wątpliwości, czy jest osobą właściwą do ferowania rozstrzygnięć w zakresie ukształtowania drogi gminnej. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii jest zdaniem skarżącej tym bardziej nieodzowna, że przedmiotowa droga została wykonana zgodnie z obowiązującym prawem w oparciu o pozwolenie na budowę, a także wydano co do niej pozwolenie na użytkowanie. Skoro więc droga została zbudowana zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnia wszystkie wymagania techniczne, to nie ma podstaw do nakazywania jej przebudowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że odrzucając ustalenia biegłego S.S. organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary jego opinii. Nie wyjaśnił też, dlaczego opinia drugiego biegłego S.Ś. znalazła uznanie organów i stała się podstawą decyzji. W uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi stwierdzono, że podział działki nr [...] na dwie niezależne działki ewidencyjne i brak roszczeń względem skarżącej gminy ze strony właściciela jednej z tych działek, tj. j.K., winien znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji, tj. przedmiotowo winna się ona ograniczać do działki nr [...]należącej do P.K., jeżeli oczywiście spełnione zostałyby wszystkie przesłanki określone w art. 29 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Ponieważ przedstawione Sądowi akta sprawy toczącej się od 20 maja 2011 r. zawierały tylko 37 kart, rozpoczynając się od pisma z 17 grudnia 2015 r. skierowanego przez organ I instancji do biegłego S.Ś o uzupełnienie jego opinii wraz załączoną do niego kopią decyzją organu I instancji z 1 grudnia 2015 r. i nie zawierały ani tej opinii, ani jakichkolwiek innych dokumentów sprzed 1 grudnia 2015 r., Sąd podjął działania w celu uzupełnienia przedstawionych mu akt sprawy. W odpowiedzi uzyskano najpierw informację, że SKO w K. nie posiada żadnych innych akt administracyjnych oprócz 1 teczki, którą nadesłano do Sądu wraz ze skargą (notatka z 2 grudnia 2016 r.). W dniu 5 grudnia 2016 r. Kierownik Biura SKO w K. przekazał informację, że z rejestrów SKO w K. wynika, iż wcześniej toczyły się inne postępowania w tej sprawie, w których powoływano się m. in. na opinie biegłych, a całość akt administracyjnych dotyczących niniejszego postępowania znajduje się w Urzędzie Miasta w O.. Z kolei w dniu 6 grudnia 2016 r. Kierownik Biura SKO w K. poinformował, że akta administracyjne dotyczące zaskarżonej decyzji zostaną skompletowane i dostarczone Sądowi w najszybszym terminie (notatki urzędowe z 5 i 6 grudnia 2016 r. - k. 44 i 45). Do dnia rozprawy, na której zapadł wyrok, żadne dodatkowe dokumenty mające stanowić część akt administracyjnych nie zostały jednak Sądowi przedstawione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w obu tych przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Należy, zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. (por. wyroku NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSN 1548/06).

Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje wyrok, a tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Ww. przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami. Obowiązek natomiast skompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący z mocy art. 7 i art. 77 k.p.a., a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie administracyjne zamyka się orzeczeniem ostatecznym, podlegającym skardze do Sądu Administracyjnego, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania i rozstrzygnięcia organu, a nie uzupełnianie postępowania administracyjnego. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez Sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków Sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji, gdy np. w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy itp., natomiast takie czynności Sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy. Wydając, zatem wyrok po zamknięciu rozprawy, Sąd rozstrzyga na podstawie tych akt, na podstawie, których orzekał organ, wyjątkowo po uzupełnieniu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Takie akta są tymi, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że przedstawione Sądowi akta administracyjne były niekompletne, a podjęta przez Sąd próba ich uzupełnienia nie dała rezultatu oraz pokazała, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji dysponował jedynie tymi właśnie niekompletnymi aktami. Wniosek taki wynika zdaniem Sądu wprost z informacji uzyskanych od Kierownika Biura SKO w K. oraz pracownika SKO M.K., którzy stwierdzili, że organ ten nie posiada żadnych innych akt, oprócz przesłanych Sądowi wraz ze skargą, a całość akt administracyjnych dotyczących niniejszego postępowania znajduje się w Urzędzie Miasta w O (notatki urzędowe z 2, 5 i 6 grudnia 2016 r. k. 43 - 45).

Stwierdzone braki w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych dotyczyły szeregu dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, jak i przede wszystkim przez Sąd. Przekonuje o tym treść zarzutów skargi. Skoro przedmiotem zasadniczego zarzutu skargi, jest istnienie, bądź nieistnienie koniecznej przesłanki wydania decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tj. szkodliwego wpływu na działkę nr [...] jako następstwa spowodowanej przez właściciela drogi gminnej relacji J. - K. zmiany stanu wody na gruncie, a ustalenia w tym zakresie organ oparł na opinii biegłego S.Ś., z pominięciem odmiennej opinii biegłego S.S. sporządzonej wcześniej w tej samej sprawie, a ponadto miedzy współwłaścicielami działki nr [...], na której miało wystąpić szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na gruncie, istnieje - według twierdzeń skargi - zasadnicza rozbieżność co do faktu zaistnienia tej szkody, to konieczność dołączenia do akt sprawy obu tych opinii oraz pism zawierających oświadczenia współwłaścicieli w tej kwestii, nie podlega dyskusji. Bez analizy obu wspomnianych opinii, a także oświadczeń współwłaścicieli w tej kwestii, nie jest możliwe rozstrzygnięcie przez Sąd zasadności wspomnianego zarzutu.

Brak w aktach wspomnianych opinii nie pozwala również Sądowi na ocenę zasadności drugiego zarzutu skargi dotyczącego dopuszczalności nałożenia przez organ I instancji zaakceptowanego przez SKO w K. obowiązku przebudowy legalnie (według twierdzeń skargi) wybudowanej drogi gminnej, na podstawie opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych, bez zasięgnięcia opinii biegłego z innej dziedziny. Również brak w aktach dokumentacji dotyczącej budowy tej drogi, (o ile została przedstawiona), uniemożliwia odniesienie się do wspomnianego zarzutu, a także do zasadności szczegółowych rozwiązań technicznych narzuconych przez organy administracji w kontrolowanym postępowaniu, w którym nałożono obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Bez dokumentacji geodezyjnej, a także podziałowej i ewentualnie własnościowej, co do której nie wiadomo, czy w ogóle została w sprawie przedstawiona, nie jest też możliwa ocena, czy rzeczywiście sygnalizowany w sprawie podział nieruchomości nr [...] na dwie nieruchomości należące obecnie do J.K. i P. K., miał wpływ na wynik sprawy. Nie da się bowiem wykluczyć, że przy domniemanym braku ze strony J.K. jakichkolwiek roszczeń dotyczących zmiany stosunków wodnych na gruncie wobec Gminy Ć., w zależności od sposobu podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...], możliwość prowadzenia postępowania z udziałem J.K., czy też w ogóle - nie jest oczywista. Ponadto aktualny stan prawny nieruchomości, na którą według wnioskodawcy szkodliwie oddziałuje przedmiotowa zmiana stanu wody na gruncie, powinien mieć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym prawdą, że podział działki nr [...] nie ma znaczenia dla sprawy, skoro dotyczy działki, ze szkodą dla której zostały zmienione stosunki wodne. Czym innym jest bowiem domniemane szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...], niż na działkę nr [...] o innej powierzchni i innych granicach. Informacji na temat sposobu podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] nie ma w przedstawionych Sądowi aktach sprawy, a informacje, jakie w tym zakresie uzyskano na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. od pełnomocnika uczestnika P.K. nie mogą być wykorzystane, z powodu pominięcia czynności tego pełnomocnika wynikłego z niezłożenia w zakreślonym terminie brakującego dokumentu pełnomocnictwa (art. 44 § 2 zd. 2 p.p.s.a.). Brak kompletnych akt nie pozwala też Sądowi na ocenę, czy w toku postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowaną decyzją, respektowane były ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 do 14 kpa oraz czy organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.

Poza wskazanym wyżej naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd stwierdził również naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z tego przepisu, organ II instancji nie tylko nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności innym niż opinia biegłego S.Ś. dowodom na okoliczność szkodliwego wpływu na działkę nr [...] jako następstwa spowodowanej przez właściciela drogi gminnej relacji J. - K. zmiany stanu wody na gruncie, ale nawet jakichkolwiek innych dowodów na tę okoliczność nie wskazał.

Kolegium nie odniosło się też do sygnalizowanych już w odwołaniu wątpliwości co do tego, czy można w sprawie mówić o zmianie stanu wody na gruncie zabronionej w myśl art. 29 ust. 1 Prawa wodnego i sankcjonowanej na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy, skoro kwestionowany przez P.K. stan wynikły z wybudowania drogi gminnej na wysokości jego działki, był efektem legalnie - według twierdzeń skarżącego - przeprowadzonych robót budowlanych. Kwestie te nie zostały też dostrzeżone, ani wyjaśnione w decyzji organu I instancji. Zasygnalizowana wątpliwość nie mogła być pominięta z uwagi na występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd definiujący stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie tylko jako naturalny stan wody, ale również jako stan wody powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu - np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych (por. wyroki NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11 i z 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2918/14). Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także decyzji Prezydenta Miasta O. jakichkolwiek rozważań na ten temat znamionujący prawdopodobny brak również jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, stanowi naruszenie art. 107 § 3 oraz 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie przejawów domniemanego szkodliwego wpływu na działkę nr [...], zmiany stanu wody na gruncie wynikłej z wybudowania drogi, a także na temat związku przyczynowego pomiędzy wybudowaniem tej drogi, a szkodami, jakie miały z tej zmiany stosunków wodnych wyniknąć dla działki nr [...]. Braki te wskazują na naruszenie przez Prezydenta Miasta O. przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji przede wszystkim zgromadzi kompletny materiał dowodowy, niezbędny do wydania decyzji, obejmujący całe postępowanie poczynając od jego wszczęcia. W oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy organ dokona ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. pozwalającego na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą wszystkie określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przesłanki wydania decyzji określonej w tym przepisie. Organ wyjaśni przy tym, czy droga gminna relacji J. - K. została wybudowana legalnie, a jeśli tak, to jaki to ma wpływ na możliwość zastosowania w sprawie dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przy pomocy pozyskanej stosownej dokumentacji podziałowej oraz wyraźnych oświadczeń stron organ ustali, czy ujawniony w sprawie podział działki nr [...] na dwie odrębne nieruchomości, ma wpływ na niniejszą sprawę. Nadto organ będzie winien wydać stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa i uwzględniając powyższe uwagi. Organ będzie też pamiętał o tym, by treść uzasadnienia jego decyzji w pełni odpowiadała wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., zarzucam mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej organu II instancji, w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, opierając się na ustnych ustaleniach z pracownikiem sekretariatu, iż w aktach brak jest pierwotnej opinii biegłego, które to ustne ustalenia nie posiadają żadnego waloru dowodowego;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że organ nie dokonał prawidłowego skompletowania akt w sposób umożliwiający prawidłową ocenę materiału dowodowego przy jednoczesnym dokonaniu tej oceny przez WSA;

- obrazę art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a., przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego tj. sprawowanie kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego i merytoryczne zakwestionowanie opinii wodnoprawnej biegłego posiadającego wiedzę specjalną w zakresie hydrologii.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz

złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd posiadając wiedzę, iż w aktach spawy brak jest pierwotnej opinii biegłego, która była przedmiotem uzupełnienia przez organ II instancji, mógł wezwać organ II instancji do jej dostarczenia w formie pisemnej. Niedopuszczalne prawnie jest dokonywanie ustaleń przez WSA, poprzez rozmowy z pracownikiem sekretariatu, które to rozmowy nie posiadają żadnego waloru dowodowego. Pracownik sekretariatu nie posiad umocowania do wydawania wiążących opinii w imieniu organu na temat akt przedmiotowej sprawy. Jego opinia co do kompletności akt nie możne stanowić podstawy do ustaleń faktycznych Sądu w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji zdaniem kasatora ewidentnie naruszył przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej organu II instancji, w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, opierając się tylko i wyłącznie na ustnych ustaleniach z pracownikiem sekretariatu, polegających na przyjęciu, iż w aktach brak jest pierwotnej opinii biegłego.

Sąd bowiem winien wezwać w formie pisemnej organ II instancji do dostarczenia akt sprawy pod rygorem określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Wbrew ocenie WSA, biegły jednoznacznie wypowiedział się też co do kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie i podkreślił jaki środek jest konieczny, a zarazem wystarczający aby wyeliminować skutki naruszenia stosunków wodnych.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny i prawny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym organ dokonał oceny przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne i wydał w sposób prawidłowy decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art.77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Należy wskazać, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w obu tych przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy, Sąd wydaje wyrok, a tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Przepisy te nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami. Obowiązek natomiast skompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący z mocy art. 7 i 77 k.p.a., a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie administracyjne zamyka się orzeczeniem ostatecznym, podlegającym skardze do Sądu administracyjnego, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania i rozstrzygnięcia organu, a nie uzupełnienie postępowania administracyjnego. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez Sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków Sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji gdy np. w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy, natomiast takie czynności sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy. Wydając zatem wyrok po zamknięciu rozprawy, Sąd rozstrzyga na podstawie tych akt, na podstawie których orzekał organ, wyjątkowo po uzupełnieniu w trybie art.106 § 3 P.p.s.a. Takie akta są tymi, o których mowa w art.133 § 1 P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął działania w celu uzupełnienia przedstawionych mu akt sprawy zwracając się do organu. Korespondencja znajdująca się w aktach sprawy, a dotycząca wezwania Sądu o uzupełnienie akt, świadczy o tym, że organ ich nie posiadał wydając zaskarżoną decyzję. Do dnia rozprawy, na której zapadł wyrok, żadne dodatkowe dokumenty mające stanowić część akt administracyjnych nie zostały Sądowi przedstawione pomimo zapewnień ze strony organu o skompletowaniu i dostarczeniu Sądowi akt w najszybszym terminie.

W takiej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekł na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ. Faktem, że były one niekompletne nie można obciążać Sądu już nie tylko dlatego, że czynił starania o ich uzupełnienie, ale z tego powodu, że nie było to obowiązkiem tego Sądu. Wobec niemożności dokonania oceny co do stanu sprawy z przyczyny braku akt, Sąd I instancji nie mógł rozpoznać skargi co do meritum. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania dowodowego, jak również nie dokonał prawidłowego skompletowania akt w sposób umożliwiający prawidłową ocenę materiału dowodowego przy jednoczesnym dokonaniu tej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naruszenie zasady określonej w art.133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art.174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art.106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art.106 § 3 P.p.s.a. To na organach prowadzących postępowanie, a nie na sądzie administracyjnym, ciąży obowiązek zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego. Prawidłowo więc Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji przede wszystkim zgromadzi kompletny materiał dowodowy, niezbędny do wydania decyzji, obejmujący całe postępowanie poczynając od jego wszczęcia. W oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy organ dokona ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. pozwalającego na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą wszystkie określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przesłanki wydania decyzji określonej w tym przepisie. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, bowiem akta sprawy nie dawały odpowiedzi co do prawidłowości rozstrzygnięcia organów.

Mając powyższe na uwadze wobec niezasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.