Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1728/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 191 ust. 3, art. 192 zd. 2, art. 177
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 23, § 27, § 4 ust. 1 pkt 2, § 26 ust. 5, § 28
journal: Dz.U. 2018 poz 586
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju  z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Krystian Szpotański po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 237/18 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień w zakresie szacowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 237/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. K. (dalej też: "skarżąca", "strona") i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej też: "organ", "Minister") z [...] grudnia 2017r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 czerwca 2017r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej: "PKK") przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne skarżącej do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Egzamin pisemny polegał na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru, składającego się z 90 pytań. Z protokołu z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wynika, że skarżąca uzyskała z testu 63 punkty wobec wymaganych minimum 65 punktów na 90 możliwych do uzyskania w części pisemnej egzaminu.

Decyzją z [...] sierpnia 2017r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ", "MIiB"), działając na podstawie art. 192 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. z 2015r., poz. 1907 ze zm.), odmówił K. K. nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wadliwą ocenę pytań nr: 17, 32, 40, 57 i 81 na skutek ich nieprawidłowego skonstruowania bądź przyjęcia błędnych odpowiedzi na te pytania. Skarżąca przytoczyła treść tych pytań oraz wskazała przepisy, które jej zdaniem, znajdują zastosowanie w ramach odpowiedzi na kwestionowane pytania, a tym samym świadczą o prawidłowości udzielonych przez nią odpowiedzi.

Decyzją z [...] grudnia 2017r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ", "MIiB"), wskazując za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2017r.

W uzasadnieniu wskazał, że PKK przyznała skarżącej z testu 64 punkty, co oznacza, iż zakończyła ona postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju - następca prawny MIiB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 177 ust. 1 pkt 6 u.g.n. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadaje się osobie fizycznej, która (m.in.) przeszła z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w tym złożyła egzamin dający uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. W myśl art. 191 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nadaje uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, osobom, które spełniły wymogi określone w art. 177 u.g.n., a spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 1, stwierdza PKK w postępowaniu kwalifikacyjnym. Podniósł, że stosownie do treści § 23 rozporządzenia z 11 marca 2014r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (Dz.U. z 2014r., poz. 328 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 11 marca 2014r."), postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich (etap wstępny) PKK ustala, czy kandydat na rzeczoznawcę majątkowego spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w tym sprawdza, czy przedłożone projekty operatów szacunkowych spełniają wymagania określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 11 marca 2014r. Natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część ta, zgodnie z § 27 ust. 1 - 3 rozporządzenia z 11 marca 2014r., trwa 90 minut i polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Zakres merytoryczny pytań obejmuje zagadnienia określone w przepisach dotyczących minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości. Za każdą odpowiedź w teście przyznaje się: za odpowiedź prawidłową - 1 punkt, przy czym za prawidłową uznaje się odpowiedź wskazującą wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe; za odpowiedź nieprawidłową lub brak odpowiedzi - 0 punktów. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali z testu co najmniej 65 punktów. Natomiast według § 28 rozporządzenia z 11 marca 2014r., w razie nieuzyskania przez kandydata z części pisemnej egzaminu odpowiedniej liczby punktów określonej w § 27 ust. 3, a także w przypadkach wymienionych w § 26 ust. 5, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym.

Jak zauważył Sąd I instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji poza przepisami regulującymi kwestie przeprowadzenia egzaminu, nie zawiera żadnej podstawy prawnej w odniesieniu do zakwestionowanych przez skarżącą pytań. Organ po przedstawieniu treści każdego z podważonych przez skarżącą pytań, przytoczył jej stanowisko (zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz ze szczegółowo powołanymi tam przepisami, które w ocenie skarżącej znajdują zastosowanie), a następnie zaprezentował swoje poglądy, nie odwołując się do żadnych przepisów. WSA podkreślił, że wyjątek w tym zakresie stanowi wypowiedź organu odnośnie pytania nr 81, w ramach którego odwołał się do art. 43 ust. 5 u.g.n., a następnie przyznając rację skarżącej, że pytanie to nie było sformułowane precyzyjnie uwzględnił jako prawidłową udzieloną przez nią odpowiedź przyznając 1 punkt. Co do pozostałych wskazanych w odwołaniu pytań powielił wypowiedzi PKK zawarte w protokole z 25 października 2017r. W ocenie Sądu I instancji brak powołania przez PKK, a następnie przez organ konkretnych przepisów prawa, w których należy poszukiwać prawidłowej odpowiedzi na dane pytanie testowe, jest bardzo istotnym uchybieniem, w szczególności gdy decyzja wydana przez organ I instancji ogranicza się do podania liczby punktów uzyskanych z testu przez kandydata, co determinuje pozytywny albo negatywny wynik z tej części egzaminu. Wskazał, że wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem, jednakże nie wskazuje on żadnych regulacji stanowiących ich podstawę. Według WSA jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w niniejszej sprawie część pisemna egzaminu polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. W ocenie Sądu I instancji taki wzorzec poprawnych odpowiedzi wraz z przepisami stanowiącymi ich podstawę powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do takiego obiektywnego wzorca. Wskazał, że skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną, powoływała konkretne przepisy prawa, które w jej ocenie świadczą o poprawności udzielonych przez nią odpowiedzi. WSA podniósł też, że takie wzorce są przygotowywane w przypadku egzaminów w innych zawodach np. prawniczych. Przykładowo, w ramach egzaminu wstępnego na aplikacje: radcowską, adwokacką czy notarialną Minister Sprawiedliwości dysponuje zestawami pytań testowych wraz z wykazami prawidłowych odpowiedzi i ich podstawą prawną.

W ocenie Sądu I instancji negacja stanowiska skarżącej (popartego przepisami) i zaprezentowanie przez organ własnych poglądów bez odniesienia się do żadnego przepisu skutkuje uznaniem, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przez organ, uniemożliwiły prawidłowe i pełne dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

Minister Inwestycji i Rozwoju w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 192 ust 1 zd. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2018r., poz. 121, z późn. zm.; dalej: u.g.n.) oraz § 34 ust. 2 w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11 marca 2014r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (Dz.U. z 2018r., poz. 586; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o odmowie nadania uprawnień zawodowych musi zawierać, przy każdej odpowiedzi, przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę odpowiedzi na pytania;

2) § 27 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i pominięcie kwestii, że pytania z egzaminu mogą dotyczyć wyłącznie kwestii uregulowanych (mających podstawę) w przepisach powszechnie obowiązujących.

II. Naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie każda z odpowiedzi, wskazana jako prawidłowa przez organ, wymagała wskazania podstawy prawnej takiego uznania;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że zakwestionowane przez stronę prawidłowe odpowiedzi organu odnoszą się do kwestii prawnych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ, poprzez zaprezentowanie swojego stanowiska w zakresie prawidłowych odpowiedzi na poszczególne pytania bez powiązania swojego stanowiska z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, naruszył ww. przepisy proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, uniemożliwiając kontrolę sądową legalności podjętej decyzji pod względem formalno - prawnym.

K. K. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezpodstawną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2016r., I GSK 1797/14, z 26 września 2012r., II GSK 1050/11, z 17 maja 2011r., I OSK 113/11; dostępne na: www.orzecznia.nsa.gov.pl). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011r., II GSK 221/10).

Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on niezasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną wyroku, dokonał oceny zarzucanego w skardze naruszenia prawa przez organ w kontekście prawidłowości dokonania oceny egzaminu skarżącej i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska Sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżący organ nie podziela stanowiska WSA nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać jednakże należy, że granice sprawy określa przedmiot zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 grudnia 2017r., w której ostatecznie K. K. uzyskała z testu 64 po rozważeniu zarzutów skarżącej w odniesieniu do pytań nr: 17, 32, 40, 57 i 81. Organ uwzględnił zastrzeżenia skarżącej co do pkt 81 przyznając 1 punkt jak do prawidłowo udzielonej odpowiedzi.

Oznacza to zatem, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji może być jedynie prawidłowość przeprowadzenia egzaminu i oceny pytań oznaczonych numerami 17, 32, 40 i 57.

Pytanie nr 17 brzmiało: Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która jest obciążona prawem dożywocia, rzeczoznawca majątkowy określa: a. wartość nieruchomości bez uwzględnienia prawa dożywocia; b. wartość prawa dożywocia; c. wartość nieruchomości z uwzględnieniem prawa dożywocia.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź c), natomiast organ za poprawne uznał wszystkie trzy odpowiedzi, tj. a), b) i c). Zdaniem skarżącej w pytaniu nie zostało określone, czy dotyczy ono metodyki wyceny, czy też odnosi się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Ponadto odpowiedzi a) i b) powinny zawierać spójniki "oraz". Dlatego w jej ocenie, zgodnie z literalnym brzmieniem § 38 ust. 5, poprawną odpowiedzią jest wyłącznie odpowiedź c), bowiem obejmuje hipotezą stan faktyczny określony w pierwszej części pytania.

Odnosząc się do pytania nr 17, MIiB podkreślił, że beneficjentami odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości są posiadacze praw rzeczowych i zobowiązaniowych (odszkodowanie należy się także dożywotnikowi) i dlatego dla ustalenia wysokości odszkodowania za ich pozbawienie konieczna jest znajomość wartości tych praw. W przypadku nieruchomości obciążonej prawem dożywocia konieczna jest wycena wartości dożywocia, wartości nieruchomości z uwzględnieniem wartości prawa dożywocia i wartość nieruchomości bez uwzględnienia dożywocia. Według organu, omawiane pytanie jest sformułowane w jasny sposób i ma charakter typowo zawodowy. Zarzut, dotyczący braku spójników w odpowiedziach nie jest zasadny, gdyż odpowiedzi przedstawione są w formie wyliczenia i w takich przypadkach spójniki nie są potrzebne.

Pytanie nr 32 brzmiało: Próg rentowności określony dla nieruchomości wynosi 82%. Oznacza to, że: a. nieruchomość generuje dodatnie przepływy gotówkowe; b. maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości wynosi 82%;c. maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości wynosi 18%.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź c), natomiast poprawne odpowiedzi - według organu - to a) i c). W ocenie skarżącej odpowiedź a) jest niepoprawna, ponieważ w pytaniu nie określono stanu faktycznego nieruchomości i nie zostało wskazane, czy osiąga ona określony próg rentowności, a tym samym nie można uznać, iż z całą pewnością (w każdej sytuacji) generuje ona dodatnie przepływy gotówkowe. W sytuacji, w której nieruchomości nie osiąga określonego poziomu progu rentowności (co nie zostało doprecyzowane), a co może wynikać właśnie z faktu, że nie generuje ona dodatnich przepływów gotówkowych, odpowiedź a) jest błędna. Skarżąca wskazała, że aby odpowiedź a) można było uznać za poprawną, to pytanie lub odpowiedź powinny zawierać opis stanu wykorzystania nieruchomości wskazujący, iż osiąga ona próg rentowności bądź zysk. Nieprawidłowa, według skarżącej, jest również odpowiedź b), gdyż próg rentowności procentowy na poziomie 82% oznacza, iż 82% wynosi minimalny współczynnik wykorzystania nieruchomości, a nie maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości.

Ustosunkowując się do pytania nr 32, organ podniósł, że w pytaniu wyraźnie określono dla nieruchomości próg rentowności na poziomie 82%. Oznacza to, iż taka nieruchomość generuje dodatnie przepływy gotówkowe, co z kolei świadczy o poprawności odpowiedzi a). Wbrew argumentacji skarżącej, skoro w pytaniu znajduje się stwierdzenie, że próg rentowności wynosi 82%, to wówczas występują sytuacje opisane w odpowiedziach a) i c).

Pytanie nr 40 brzmiało: Pierśnica dębu wynosi 20 cm. Oplata za 1 cm obwodu wynosi 100 zł. Opłata za usunięcie tego drzewa wyniesie: a. 2.000 zł; b. 0 zł; c. 6.280 zł.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź b), natomiast za poprawną organ uznał odpowiedź c). Według skarżącej, skoro pierśnica dębu (obwód na wysokości 130 cm) - zgodnie z treścią pytania - wynosi 20 cm, to zasadnym jest założenie, że na wysokości 5 cm obwód tego drzewa nie przekracza 50 cm (cechą tego gatunku drzewa jest prosty pień). Powołując się na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r., poz. 2134 ze zm.), skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na usunięcie takiego drzewa, a w konsekwencji - w myśl art. 86 ust. 1 ww. ustawy - opłata za usunięcie drzewa nie zostanie naliczona (wyniesie 0 zł).

Odnosząc się do pytania nr 40, organ stwierdził, iż nieprawidłowa odpowiedź skarżącej wynika z niezrozumienia pojęcia pierśnicy. Pierśnica to średnica drzewa na wysokości 130 cm, a nie obwód. Obwód to iloczyn wartości pierśnicy i stałej matematycznej [pic], który po obliczeniu wynosi 62,80 cm. Skoro za 1 cm obwodu opłata wynosi 100 zł, to za całość wyniesie 6.280 zł.

Pytanie nr 57 brzmiało: Dla potrzeb sprzedaży nieruchomości gruntowej niezabudowanej użytkownikowi wieczystemu, rzeczoznawca majątkowy określa: a. wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na dzień sprzedaży; b. wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na dzień sprzedaży; c. kwotę dopłaty odpowiadającą skapitalizowanej ostatniej opłaty rocznej za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź a), natomiast organ jako poprawne zakwalifikował odpowiedzi a) i b). W ocenie skarżącej pytanie dotyczyło określenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej dla potrzeb jej sprzedaży jakiemukolwiek nabywcy (np. użytkownikowi wieczystemu innej nieruchomości). Skarżąca zwróciła też uwagę na nieprecyzyjne sformułowanie pytania, ponieważ nie wskazano w nim, że nabywcą jest użytkownik wieczysty tej konkretnej, wycenianej nieruchomości. Według skarżącej, odpowiedź a) stanowi część składową wzoru określonego w § 30 rozporządzenia do obliczenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dla celu, o którym mowa w art. 69 u.g.n. (sprzedaż nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu, określenie wartości prawa użytkowania wieczystego w celu zaliczenia jej na poczet ceny sprzedaży). W związku z powyższym wartość nieruchomości stanowi iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności oraz współczynnika korygującego.

W kwestii pytania nr 57 MIiG zaakcentował, iż pytanie to dotyczyło nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu, gdyż taką nieruchomość może nabyć tylko i wyłącznie jej użytkownik wieczysty. Cena nabycia jest różnicą wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, przy czym wartość prawa użytkowania wieczystego jest określana z wykorzystaniem współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący jest obliczany z wykorzystaniem stopy kapitalizacji ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego (z warunkami, które skarżąca wskazała we wniosku). Po określeniu tego współczynnika rzeczoznawca określa wartość prawa użytkowania wieczystego w sposób podany przez skarżącą, a zatem rzeczoznawca określa wartość tych dwóch praw.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 177 ust. 1 pkt 6 u.g.n. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadaje się osobie fizycznej, która (m.in.) przeszła z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w tym złożyła egzamin dający uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. W myśl art. 191 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nadaje uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, osobom, które spełniły wymogi określone w art. 177 u.g.n., a spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 1, stwierdza PKK w postępowaniu kwalifikacyjnym. Zgodnie z treścią § 23 rozporządzenia z 11 marca 2014r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich (etap wstępny) PKK ustala, czy kandydat na rzeczoznawcę majątkowego spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w tym sprawdza, czy przedłożone projekty operatów szacunkowych spełniają wymagania określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 11 marca 2014r. Natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część ta, zgodnie z § 27 ust. 1-3 rozporządzenia z 11 marca 2014r., trwa 90 minut i polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Zakres merytoryczny pytań obejmuje zagadnienia określone w przepisach dotyczących minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości. Za każdą odpowiedź w teście przyznaje się: za odpowiedź prawidłową - 1 punkt, przy czym za prawidłową uznaje się odpowiedź wskazującą wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe; za odpowiedź nieprawidłową lub brak odpowiedzi - 0 punktów. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali z testu co najmniej 65 punktów. Natomiast według § 28 rozporządzenia z 11 marca 2014 r., w razie nieuzyskania przez kandydata z części pisemnej egzaminu odpowiedniej liczby punktów określonej w § 27 ust. 3, a także w przypadkach wymienionych w § 26 ust. 5, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym.

Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, odmowa nadania licencji zawodowej następuje w drodze decyzji (art. 192 zd. 2 u.g.n., natomiast Sąd administracyjny zobligowany jest skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją. Chociaż zatem Sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio kontroli poprawności odpowiedzi pytań testowych, bo zadanie to przynależy do PKK, to jednak stanowisko Komisji w tym zakresie podlegało zbadaniu co do zgodności z prawem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który odmawiając nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi. W niniejszej sprawie w zakresie pytań nr: 17, 32, 40i 57, bowiem ostatecznie za odpowiedź na pyt. 81 skarżącej został przyznany 1 punkt.

Granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczała zatem sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wydanej w oparciu o art. 192 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmowa nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości w kontekście zakwestionowanych przez skarżącą pytań nr: 17, 32, 40, i 57.

Podkreślić należy, że regulacja przewidziana w art. 192 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami służy zapewnieniu stronie postępowania o nadanie uprawnień zawodowych ochronę jej interesów. Kontrola sądowoadministracyjna w przypadku egzaminu zawodowego jest możliwa w przypadku, gdy został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte tym egzaminem. Wzorzec takich odpowiedzi istnieje jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do takiego obiektywnego wzorca. Możliwość kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku egzaminu zawodowego istnieje jedynie wtedy, gdy został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem. Znajdujący się zatem w aktach sprawy administracyjnej klucz/wzorzec prawidłowych odpowiedzi opracowany przez organ na użytek ww. egzaminu powinien pozwolić na ocenę udzielenia prawidłowych odpowiedzi według którego organ je punktował/oceniał.

Wykracza jednakże poza granice niniejszej sprawy zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę, organ w ramach I instancji oceni test skarżącej w kontekście przepisów stanowiących podstawę poprawnych odpowiedzi, odnosząc ten obowiązek do całej części pisemnej egzaminu polegającego na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. W tym zakresie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy należy uznać trafność zarzutu skargi kasacyjnej, że nie każda odpowiedź, jak i wzorzec jej oceny, opierać się musi na przepisach prawa, bowiem ocena Sądu I instancji winna dotyczyć decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości w kontekście zakwestionowanych przez skarżącą pytań nr: 17, 32, 40 i 57.

W zakresie zakwestionowanych pytań trafnie Sąd I instancji przywołując treść pytań, zarzuty skarżącej, która wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy powoływała konkretne przepisy prawa, które w jej ocenie świadczą o poprawności udzielonych przez nią odpowiedzi podniósł, że odpowiedź organu stanowiła zaprezentowanie poglądów bez odniesienia się do żadnego przepisu, co uniemożliwiło Sądowi prawidłowe i pełne dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

Podkreślić należy, że wzorzec ten i to zostało w sprawie prawidłowo przesądzone powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów/zdających, że prawidłowość udzielonych przez nich odpowiedzi będzie odniesiona do jednego stanu gwarantując jednakowe traktowanie wszystkich zdających przez zastosowanie jednolitego i bezwzględnego wobec nich kryterium oceny udzielanych odpowiedzi. W sytuacji stosowania wzorca ocena ta jest mechaniczna; tak jak w każdym teście punkty ustala się według schematu zaznaczonych odpowiedzi/zestawia się odpowiedzi z wzorcem, uzyskując wynikający z tego zestawienia wynik oceny. Taki sposób oceniania odpowiedzi na pytania testowe (jednakowy dla wszystkich zdających) wyklucza różnicowanie czy roztrząsanie merytoryczne pytań i różnych możliwości odpowiedzi na te pytania. Z natury rzeczy test operuje swego rodzaju elementarnością i uproszczeniami (w sensie jasności, jednoznaczności oraz starannego zredagowania, tak żeby zdający, wybierając właściwą odpowiedz, nie musiał dokonywać hipotetycznych założeń) w sprawdzeniu wiedzy zdających, nawet gdy tak jak w tej sprawie jest to test wielokrotnego wyboru, co zazwyczaj podnosi jego poziom trudności. Z drugiej jednak strony zakłada to praktyczny wymiar pytań testowych, które winny przekładać się na konkretne odpowiedzi. Wszystko to razem winno znajdować odzwierciedlenie we wzorcu prawidłowych odpowiedzi, a w konsekwencji rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organ winien szczegółowo powołać podstawę prawną każdego z zakwestionowanych pytań, dokładnie wyjaśniając motywy prawne, które legły u podstawy uznania danej/-ych odpowiedzi za prawidłową/-e oraz wskazać przyczyny, które przesądziły o ich wadliwości.

W ocenie NSA trafnie wskazał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie w obszarach spornych ocen, test i wzorzec odpowiedzi na pytania testowe nie odpowiadają powyższym kryteriom. W szczególności odnosząc się do argumentacji/zarzutów skarżącej organ nie wskazał przepisów prawnych na bazie których zostały sformułowane.

Skarżąca w skardze do Sądu, a wcześniej we wniosku do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniła szeroką argumentację i możliwości odpowiedzi na pytania testowe. Organ natomiast przytoczył treść zakwestionowanych przez skarżącą pytań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie powołując jednak żadnych przepisów na uzasadnienie swojej oceny.

Tym samym jak trafnie wskazał to Sąd I instancji argumentacja zaskarżonej decyzji winna bazować na opracowanym wzorcu i uzasadnieniu oceny odpowiedzi na pytania odpowiednimi przepisami z podstawowym wyjaśnieniem ich zastosowania w kontekście danego pytania. Organ zatem przy pomocy przepisów winien wykazać prawidłowość udzielonej odpowiedzi według użytego ich wzorca. Tylko takie wykazanie pozwala na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o wzorzec prawidłowych odpowiedzi na te pytania/arkusza ocen.

Natomiast okoliczność, że w świetle art. 191 ust. 3 u.g.n. spełnienie wymogów warunkujących nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, nie zwalnia Ministra przy podejmowaniu decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych z obowiązku zbadania, czy postępowanie kwalifikacyjne i jego wynik zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., II GSK 18/19). Wynik tej oceny podlega kontroli Sądu Administracyjnego właśnie poprzez wskazanie z czego wynika oczekiwana we wzorcu odpowiedź na zakwestionowane pytania, żeby uznać je za poprawne, oraz bez wątpienia tak jak w niniejszej sprawie - w zakresie zakwestionowanych pytań przytoczenie przepisów będących podstawą prawidłowych odpowiedzi.

Trudno zatem uznać, że zaskarżona decyzja posługuje się w omawianym zakresie argumentacją, która obejmuje/ocenia wszystkie niezbędne elementy rozwiązania w aspekcie treści zadania, co czyni skargę kasacyjną nieuzasadnioną w tym zakresie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.