Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1378/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 59/22 w sprawie ze sprzeciwu W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2021 r. nr 1661/2021 w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz W. K. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 59/22 oddalił sprzeciw W. K. (dalej powoływanego jako skarżący) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2021 r., nr 1661/2021 w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grójcu pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., nr 234/2018 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] w [...]. Decyzja ta została jednak uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 listopada 2018 r., nr 1545/18, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na zakres postępowania wyjaśniającego, w tym zalecił ustalenie, czy istnieją dokumenty świadczące o legalnej zmianie sposobu użytkowania budynków, co dopiero umożliwi albo umorzenie postępowanie, albo pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o właściwe przepisy prawa budowlanego.

Archiwum Państwowe w Radomiu w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. poinformowało, że w jego zasobie z lat 1975 i 1976-1990 brak jest dokumentacji dotyczącej wydawania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania, a także nie znaleziono wpisu na nazwisko J. K. - poprzednika prawnego skarżącego.

Następnie postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu opracowanie oceny stanu technicznego budynków gospodarczych, w których zmieniono sposób użytkowania na warsztat ślusarski, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Skarżący przedłożył wymaganą ocenę techniczną, którą następnie uzupełniono.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., nr 20/2020 nakazał skarżącemu wykonanie robot budowlanych polegających na podwyższeniu pomieszczeń do wysokości 3,30 m, wyodrębnieniu szatni, jadalni i umywalni oraz zapewnieniu wewnętrznego wzajemnego przejścia pomiędzy pomieszczeniami warsztatowymi, zgodnie z rysunkami nr A2-A11 oceny stanu technicznego budynków gospodarczych, w terminie 180 dni licząc od daty uprawomocnienia się decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości A.B..

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. W dniu 8 października 2020 r. organ pierwszej instancji przesłał uzupełniony materiał dowodowy, w tym dołączoną przez skarżącego kopię odpisu decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 4 sierpnia 1983 r. zezwalającej na wykonanie przez skarżącego rzemiosła, nr 130/83 w zakładzie znajdującym się w [...] przy ul. [...].

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 marca 2021 r., nr 288/2021 powtórnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta na skutek sprzeciwu wniesionego przez skarżącego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21. Zdaniem Sądu to organ odwoławczy winien przesądzić, czy zezwolenie na działalność rzemieślniczą zastępowało zgodę na zmianę przeznaczenia obiektu i odnosiło się tylko do obiektu, gdzie była wykonywana działalność, czy jak chce skarżący pozwalało mu prowadzić działalność we wszystkich obiektach. Jeśli organ uzna, że doszło do nielegalnej zmiany przeznaczenia jakiegoś obiektu, winien ustalić jakie przepisy prawa budowlanego znajdą zastosowanie oraz czy możliwe jest wdrożenie postępowania naprawczego i jakiej treści należy wydać orzeczenie.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie przesłuchania pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań stron, a także wskazanych przez strony świadków, celem ustalenia czy działalność ślusarsko - produkcyjna, na którą skarżący uzyskał zezwolenie na wykonanie rzemiosła (decyzją z dnia 4 sierpnia 1983 r.) pierwotnie ograniczała się do jednego budynku, jeśli tak to do którego, czy też obejmowała budynek "stodoły". Zaznaczył, że wezwane osoby powinny zostać przesłuchane na okoliczność od kiedy w budynku "stodoły" (obecnie część oznaczona symbolem 4G) prowadzona jest działalność ślusarsko - produkcyjna. Zalecono też ustalenie, czy przedmiotowa działka od 1983 r. była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 14 września 2021 r. do organu odwoławczego wpłynął uzupełniony materiał dowodowy. Następnie w dniu 20 października 2021 r. Urząd Miejski w [...] poinformował, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 9 listopada 2021 r. przekazał dokumentację związaną z wydawanymi dla niej decyzjami o warunkach zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę po raz trzeci do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W jego ocenie z treści zezwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Grójcu z dnia 20 kwietnia 1973 r. na wykonanie rzemiosła - ślusarstwo produkcyjne - w zakładzie znajdującym się w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) na rzecz J. K., a także decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 4 sierpnia 1983 r. wynika, że nie obejmowały budynku stodoły, a co za tym idzie skarżący dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły ok. 2000 - 2004 r. W efekcie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., w tym do oceny inwestycji z przepisami planistycznymi.

Według organu odwoławczego powyższe zezwolenie stanowiło też zgodę na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania "zakładu znajdującego się w [...] przy ul. [...] ". Jednocześnie zauważył potrzebę uzupełnienia odpowiedzi Archiwum Państwowego w Radomiu z dnia 30 stycznia 2019 r., gdyż przeszukane jednostki nie dotyczyły roku 1973, tylko lat późniejszych.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części stodoły. W tym zakresie stwierdził, że zezwolenie z 1973 r. ograniczało się wyłącznie do budynku inwentarskiego/gospodarczego, co potwierdziło postępowanie dowodowe, w tym zeznania świadków. Podkreślił, że skarżący we wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 29 października 2003 r. jako rodzaj inwestycji wskazał przebudowę budynku inwentarsko - warsztatowego, w którym prowadzona była działalność gospodarcza od lat siedemdziesiątych, polegająca na wymianie i podniesieniu dachu. Jego zdaniem o zmianie sposobu użytkowania świadczyć może także oświadczenie złożone przez skarżącego dopiero w 2003 r. w protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2003 r., który wskazał, że "nie wykonywał adaptacji stodoły na warsztat tylko doświetlił pomieszczenie i wprowadził do niego maszyny ślusarskie (do obróbki metalu)".

Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zastosował art. 50 - 51 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. co, jak podkreślił, stanowi główną przyczynę uchylenia decyzji. W jego ocenie, w takim wypadku nakaz wykonania robot budowlanych nie może się ostać i decyzja powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w celu zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania organ pierwszej instancji powinien przed nałożeniem obowiązków zbadać zgodność sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku dokonać oceny zachowania ładu przestrzennego w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy, a nie ograniczyć się jedynie do rozwiązań przewidzianych w ocenie technicznej. Zaakcentował, że w decyzjach negatywnych w zakresie ustalenia warunków zabudowy, organy odpowiedzialne za kształtowanie ładu przestrzennego wielokrotnie podnosiły zbyt małą szerokość dojazdu do przedmiotowej działki jako przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanych przez skarżącego działań inwestycyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie powyższej argumentacji na obecnym etapie postępowania, prowadziłoby w konsekwencji do konieczności nakazania czynności w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o właściwe przepisy. Podkreślił, że okoliczności sprawy zostały ustalone przez niego, zatem ukształtowanie praw i obowiązków strony przez pryzmat tych ograniczeń na obecnym etapie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że inwestor świadomy ograniczeń ustali inną drogę dojazdową, wystąpi o ustanowienie służebności przejazdu bądź uzyska pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

Skarżący wniósł sprzeciw od tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesiony sprzeciw stwierdził, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21, w tym uzupełnił materiał dowodowy pod kątem ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Podzielił pogląd, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem norm prawa procesowego. W uzupełniającym postępowaniu dowodowym zostało potwierdzone, że ani zezwolenie z dnia 20 kwietnia 1973 r., ani decyzja z dnia 4 sierpnia 1983 r. nie obejmowały budynku stodoły, a co za tym idzie inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły ok. 2000 - 2004 r. Uznał, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. W związku z tym do likwidacji skutków tej samowoli odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.

Sąd zgodził się z wyjaśnieniami organu odwoławczego, dlaczego nie może skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 K.p.a. w pełnym zakresie, a jedynie w zakresie określonym we wskazanym wyroku. Zdaniem Sądu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres tego postępowania wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast, jak podkreślił Sąd, powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Końcowo Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uczynił zadość uprzednio wydanemu wyrokowi i przeprowadził postępowanie dowodowe w granicach określonych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu wydanie przez organ odwoławczy w realiach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia reformatoryjnego w sytuacji, gdy różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć determinują odmienny zakres prowadzonego postępowania - stanowiłoby naruszenie art. 15 K.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącą adwokatem, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, a także jeden zarzut materialnoprawny, tj.:

1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na faktycznym uchyleniu się przez Sąd od obowiązku merytorycznej i rzeczowej oceny zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w sprzeciwie, na co wskazuje fakt braku odniesienia się przez Sąd do tychże zarzutów w uzasadnieniu wyroku lub odniesienie się do nich bez merytorycznego ich rozpoznania; naruszenie to skutkowało arbitralnym bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej;

2. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym;

3. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż - wbrew twierdzeniu Sądu - decyzja organu odowławczego nie odpowiada wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r.;

4. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy postępowanie w sprawie podlega umorzeniu jako w całości bezprzedmiotowe;

5. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na niego określonych obowiązków;

6. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków R. K., A. O., M. C., B. S., R. P., B. ., P. J., G. K., S. W. i Z. Ż., mimo że złożyli oni pisemne oświadczenia wskazujące na fakt, iż posiadają wiedzę w zakresie okoliczności, których dotyczyło postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie;

7. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

8. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;

9. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, związane z dowolnością w wydaniu decyzji;

10. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisu K.p.a. ze względu na przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie w sprawie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego, a także uznanie za wiarygodne zeznań świadków sprzecznych z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Pełnomocnik wskazała, że powyższe naruszenia skutkowały bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.

11. naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 -51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec braku ustalenia daty rzekomej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły, w szczególności braku ustalenia, czy rzekoma zmiana miała miejsce przed czy po 31 maja 2004 r. i w konsekwencji arbitralne uznanie, iż zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym uprzednio.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie w całości decyzji kasatoryjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Trafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do podjęcia kasatoryjnej decyzji.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ i to istotny na jej rozstrzygnięcie. Zatem tylko niewyjaśnienie istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych daje podstawy do uznania, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się też ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (tak wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2/95).

Zasadą jest, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną (np. reformatoryjną), zaś tylko na zasadzie wyjątku może wydać decyzję kasatoryjną, ponieważ braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, czego w okolicznościach tej sprawy nie wykazano.

Zgodzić się jednak trzeba z Sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/21, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym w tym orzeczeniu kierunku. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten rozpoznając sprzeciw nie dostrzegł, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. praktycznie uchylił się od rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, zasłaniając się obawą naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Zwrócił już na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. uchylając poprzednią decyzję kasatoryjną organu odwoławczego. Nie bez znaczenia jest również i ten fakt, że objęta sprzeciwem w rozpoznawanej sprawie decyzja jest już trzecią, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przepisy Rozdziału 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sprzeciw od decyzji" (art. 64a i n.) mają na celu przyśpieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e P.p.s.a., jakie przedstawił Sąd pierwszej instancji, decyzja uchylająca organu odwoławczego mogłaby być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Z pisemnych motywów decyzji zaskarżonej do sądu sprzeciwem wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w ocenie organu odwoławczego działalność rzemieślnicza poprzednika prawnego skarżącego (adresata zezwolenia z 1973 r.) wykonywana była w budynku gospodarczym oznaczonym w ocenie technicznej symbolem 3G. Zdaniem tego organu skarżący dysponując zezwoleniem z 1984 r. prowadził również w innym obiekcie oznaczonym w ocenie technicznej jako 4G działalność rzemieślniczą niezgodnie z przepisami, gdyż bez pozwolenia, a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy ustalił także planistyczne przeznaczenie terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...]. Dysponując takim materiałem dowodowym organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w sprawie należy zastosować art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu tego organu oraz Sądu pierwszej instancji zasada dwuinstancyjności postępowania nie stała na przeszkodzie podjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia w następstwie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organy administracji obu instancji orzekały w tym samym przedmiocie, organ odwoławczy podejmując merytoryczną decyzję nie wykroczyłby poza granice rozpoznawanej sprawy. Ponownie należy stwierdzić, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji i dodatkowo ustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu.

Zgromadzony materiał dowodowy, po jego uzupełnieniu zgodnie ze wskazaniami sądu administracyjnego, pozwolił organowi odwoławczemu, choć odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji, ocenić dalszy kierunek postępowania i w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na charakter postępowania w sprawach ze sprzeciwu od decyzji administracyjnej nie może się odnieść szczegółowo do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności naruszenia prawa materialnego, byłoby to bowiem przedwczesne i prowadziło do przedsądu, wbrew art. 64e P.p.s.a.

Nie jest jednak zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w sposób umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego, przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają na rzecz tezy, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji uchylającej decyzje organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwalczenie stanowiska sądu i wyrażonego w uzasadnieniu wyroku poglądu może nastąpić w oparciu o inne przepisy.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji ze wskazanych przyczyn powinien był zaskarżoną sprzeciwem decyzję uchylić, dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uwzględniając sprzeciw uchylić tę decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.