Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 21/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Cezary Pryca Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1728/10 w sprawie ze skargi A. M. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. M. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. oddalił skargę A. M. – [...]( ).A. M. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2009 r. A. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...]() (dalej: wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Oś priorytetowa 8 "Społeczeństwo Informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" pod tytułem: "[...]".

Po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę, Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. – pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej - pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformowała A. M. o pozytywnym wyniku weryfikacji wniosku pod względem formalnym oraz o skierowaniu go do oceny merytorycznej. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2010 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej, merytorycznej ocenie wniosku o dofinansowanie. Ocenę tą podpisał S. R. – [...] Fundacji MSP.

A. M. wniosła protest na ten akt. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Pod tym dokumentem również podpisał się S. R..

Z uwagi na negatywne rozpatrzenie protestu, zgodnie z obowiązującą dla tego programu operacyjnego procedurą odwoławczą, A. M. wniosła odwołanie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął w dniu [...] lipca 2010 r. rozstrzygnięcie stwierdzające, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy.

W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej – przychylił się do stanowiska wnioskodawcy w zakresie spełnienia przez projekt Kryterium 4 "Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśród potencjalnych odbiorców" uznając, że przedstawiony sposób promocji jest adekwatny zarówno do rodzaju usługi, jak i odbiorców, a także, że projekt posiada innowacyjny i nowatorski charakter. W związku z powyższym uznał, że ocena i rozpatrzenie protestu w zakresie Kryterium 4 zostały dokonane nieprawidłowo, a tym samym projekt mógłby być przedmiotem ponownej oceny w zakresie tego Kryterium.

Odnosząc się natomiast do Kryterium 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu" Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że ocena wniosku i rozpatrzenie protestu w tym zakresie zostały dokonane prawidłowo. Minister zgodził się z ustaleniami Fundacji, iż we wniosku brak jest spójności między punktami 15c a 17. Przytaczając argumentację Fundacji wskazał, iż wszystkie cele projektu na poziomie rezultatu wymienione w pkt 15c wniosku powinny zostać skwantyfikowane w pkt 17 jako wskaźniki rezultatu. Z kolei wszystkie wskaźniki z pkt 17 powinny znaleźć odzwierciedlenie w opisie celów w pkt 15c. Natomiast we wniosku w pkt 15c nie opisano wskaźnika biznesowego wskazanego w pkt 17 wniosku. Ponadto wnioskodawca w pkt 17 nie skwantyfikował wskaźników "wzrost liczby klientów elektronicznych usług (liczba ofert przedsiębiorstw i osób prywatnych)" oraz "wzrost przychodów przedsiębiorstwa, które zostały zaprezentowane w punkcie 15 c wniosku ("Cele projektu na poziomie rezultatu"). Brak jest również zaprezentowania w pkt 15c wniosku skwantyfikowanego w pkt 17 wskaźnika "Ilość sprzedanych pakietów dostępowych".

Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, powołując się na Regulamin przeprowadzania konkursu dla Działania 8.1., że aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej. Tak więc niespełnienie co najmniej jednego kryterium, a tak jest w rozpatrywanej sprawie, powoduje, że wniosek otrzymuje negatywną ocenę i nie może być rekomendowany do uzyskania dofinansowania. W związku z powyższym zdaniem Instytucji Pośredniczącej złożone w sprawie odwołanie należało rozpatrzyć negatywnie.

Na to rozstrzygnięcie A. M. – [...]().A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Wnosząc o uwzględnienie skargi stwierdziła, że ocena merytoryczna jej wniosku została przeprowadzona z naruszeniem prawa oraz regulacji zawartych w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 i innych regulacji przeprowadzenia konkursu, ponieważ nie zastosowano rzetelności i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków oraz w przebiegu procedury odwoławczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Regionalna Instytucja Finansująca oceniając projekt stwierdziła, że nie spełnił on 3 kryteriów oceny merytorycznej: Kryterium 4, Kryterium 5 i Kryterium 9. W wyniku złożonego protestu RIF uznał go w zakresie Kryterium 5 –‘’Wnioskodawca zapewnia trwałość rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu’’ podtrzymując jednak negatywną ocenę projektu w zakresie pozostałych dwóch kryteriów, co spowodowało, ze protest został rozpatrzony negatywnie. Z kolei Minister, rozpatrując odwołanie, zgodził się z argumentami skarżącej odnośnie spełnienia przez projekt kryterium 4 - ,,Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśród potencjalnych odbiorców’’ nie podzielił jednak jej stanowiska w zakresie spełnienia Kryterium 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne; odzwierciedlają założone cele projektu; adekwatne dla danego rodzaju projektu; realne do osiągnięcia". Odnosząc się zatem do kwestionowanego Kryterium 9 Sąd stwierdził, że zgodnie z obowiązującym Przewodnikiem po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO IG 2007-2013, w którym opisano zakres badania tego kryterium, stanowisko Instytucji Pośredniczącej jest zasadne. Sąd przychylił się tym samym do stwierdzenia, że wypełnienie wniosku w pkt 15c jest ogólnikowe; w opisie celów nie ma odzwierciedlenia wskaźników z pkt 17, brak jest też korelacji między tym punktem a pkt 17 wniosku w którym rzeczywiście nie skwantyfikowano takich wskaźników, jak ,,wzrost liczby klientów elektronicznych usług (liczba ofert przedsiębiorstw i osób prywatnych)" oraz ,,wzrost przychodów przedsiębiorstwa’’. Tak więc zdaniem Sądu Instytucja Pośrednicząca zasadnie rozpatrzyła odwołanie negatywnie, gdyż wniosek nie spełnił Kryterium 9.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu skarżącej, iż powinna zostać wezwana przez Komisję Konkursową do złożenia wyjaśnień w związku z zarzucanymi jej niezgodnościami we wniosku o dofinansowanie, gdyż zdaniem Sądu stanowiłyby one modyfikację treści złożonego wniosku i prowadziłyby do uzupełnień merytorycznych, co jest niezgodne z Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach PO IG. Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem, że zastosowano kryteria formalne na etapie merytorycznej oceny wniosku, gdyż ocena spójności informacji zawartych w pkt 15c i pkt 17 wniosku jest oceną merytoryczną: czy takie ujęcie spełnia wymogi określonego kryterium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M. – [...]().A. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a oraz § 28 lit. a Procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka poprzez oddalenie skargi, pomimo iż doszło do uchybień w zakresie zgodności z prawem czynności dokonywanych przy ocenie projektu skarżącej, polegających na:

- zaakceptowaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiska, iż zachodzi brak spójności pomiędzy punktami 15c a 17 wniosku, tj. w opisie celów projektu na poziomie rezultatu nie zostały odzwierciedlone wskaźniki z pkt 17, jak również, że brak jest korelacji między pkt 15c wniosku a pkt 17 wniosku, ze względu na brak kwantyfikacji w pkt 17 wskaźników celów projektu "wzrost liczby klientów" oraz "wzrost przychodów przedsiębiorstwa";

- zaakceptowaniu niezgodnie z § 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka zastosowania kryteriów formalnych na etapie merytorycznej oceny wniosku i przyjęciu, że uchybienia wniosku miały charakter merytoryczny i nie podlegały uzupełnieniu lub poprawieniu w trakcie procedury dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, co naruszyło pkt I zd. 5 Załącznika 1 Regulaminu Konkursu, zawierającego Kryteria formalne oraz merytoryczne wyboru finansowych operacji w ramach działania 8.1 PO IG;

- pominięciu, że przy rozpatrzeniu protestu skarżącej brała udział osoba, która dokonywała oceny wniosku, co narusza art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Uzasadniając swoje stanowisko wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że pomiędzy punktami 15c i 17 wniosku nie zachodzi korelacja. Twierdzi ona, że opisując jeden z celów projektu -,,Wzrost liczby klientów elektronicznych usług (liczba ofert przedsiębiorstw i osób prywatnych)’’ skwantyfikowała ten cel opisując go w pkt 17, jako ,,Ilość sprzedanych pakietów dostępowych’’ wyrażając jego wartość docelową w sztukach, jako że, jej zdaniem, jest to najbardziej właściwy czynnik obiektywnie weryfikowalny dla kwantowania wzrostu liczby klientów usług elektronicznych

Odnosząc się do zarzutu nieskwantyfikowania wskaźnika "wzrostu przychodów przedsiębiorstwa" kasatorka wskazała, że Komisja oceniająca błędnie zakwalifikowała to rozszerzenie celu "wzrost liczby klientów elektronicznych usług", jako odrębny, kolejny cel na poziomie rezultatu. Wskazała także, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku wnioskodawca jest zobowiązany do zdefiniowania co najmniej jednego celu na poziomie rezultatu.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że niezasadnie przyjęto, iż uchybienia wniosku miały charakter merytoryczny i nie podlegały uzupełnieniu lub poprawieniu w trakcie procedury dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, co naruszyło pkt I zd. 5 Załącznika 1 Regulaminu Konkursu, zawierającego Kryteria formalne oraz merytoryczne wyboru finansowych operacji w ramach działania 8.1 PO IG. Przypomniano, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w przypadku stwierdzenia uchybienia formalnego podczas oceny merytorycznej, wniosek jest wycofywany z tej oceny w celu weryfikacji oceny formalnej. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 pkt 6 Regulaminu możliwe jest poprawienie wniosku zawierającego uchybienia niemającego zasadniczego charakteru. Zdaniem kasatorki taka właśnie sytuacja powinna mieć miejsce w przypadku jej wniosku.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła także nowy zarzut, nieprzedstawiony przed WSA w W., że przy rozpatrzeniu protestu skarżącej brała udział osoba, która dokonywała oceny wniosku, co narusza art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazała ona, że [...] Fundacji MSP – S. R. przedstawił zarówno negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie, jak i negatywne rozpatrzenie protestu złożonego od tej oceny. Zdaniem kasatorki fakt ten stanowi naruszenie art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z tego powodu nie można jej zdaniem zaakceptować stanowiska WSA w W., zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok został wydany bez naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do przedstawionego po raz pierwszy w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazał, że [...] Fundacji MSP jako osoba uprawniona do jej reprezentacji na zewnątrz, dokonał jedynie czynności poinformowania skarżącej o zapadłych rozstrzygnięciach, nie brał natomiast udziału w ocenie projektu, którą przeprowadzają eksperci. Pisma te miały zatem charakter jedynie informacyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jednakże – co należy podkreślić – nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach wynikających z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. W świetle powyższego wskazać należy, iż po pierwsze - kwestia przesłanek i sposobu uwzględnienia skargi została uregulowana odrębnie i wyczerpująco w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Po drugie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) dotyczy decyzji i postanowień. Do tych kategorii aktów nie należą zatem - z woli ustawodawcy - "rozstrzygnięcia" podejmowane w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot ocenę wniosku o dofinansowanie projektu (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 659/10 oraz z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt II GSK 923/10).

Niezasadny jest również zarzut, iż organ zastosował kryteria formalne na etapie merytorycznej oceny wniosku.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Oś priorytetowa 8 "Społeczeństwo Informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007r. Został on przygotowany na podst. rozporz. Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporz. Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.). Ocenę wniosku o dofinansowanie przeprowadza się przy zachowaniu wszystkich procedur wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz dokumenty programowe w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej PO IG). W szczególności ocenę wniosku przeprowadza się zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie przeprowadzana konkursu, który obowiązuje w ramach działania 8.1. PO IG "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". W regulaminie tym w § 6 ust. 2 wskazano, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Ponadto w § 7 Regulaminu określono zasady dokonywania oceny formalnej oraz oceny merytorycznej wniosków. W załączniku 1 do Regulaminu wskazano natomiast listę kryteriów formalnych i merytorycznych. Zgodnie zatem z § 7 ust. 1 Regulaminu, oceny formalnej w ramach Działania 8.1 dokonuje dwóch pracowników RIF w oparciu o kryteria formalne zawarte w Załączniku nr 1. W przypadku stwierdzenia, że wniosek zawiera uchybienia formalne podlegające możliwości uzupełnienia lub poprawienia wnioskodawca informowany jest o konieczności dokonania poprawienia lub uzupełnienia złożonych dokumentów w określonym terminie. Wnioski nie spełniające wszystkich kryteriów oceny formalnej podlegają odrzuceniu, natomiast wnioski spełniające wszystkie kryteria oceny formalnej przekazywane są do oceny merytorycznej przeprowadzanej przez Komisję Konkursową, o czym wnioskodawca jest informowany. Ocena merytoryczna wniosku dokonywana jest w RIF przez dwóch członków oceniających Komisji Konkursowej w oparciu o kryteria merytoryczne zawarte w Załączniku nr 1 do Regulaminu. Aby jednak wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej (§ 7 ust. 2 pkt 4, 9, 10 Regulaminu). Wśród kryteriów formalnych zawartych w Załączniku nr 1 do Regulaminu wskazano, że wniosek aby spełniał wymogi formalne musi zostać wraz z załącznikami przygotowany zgodnie z właściwą instrukcją. W świetle natomiast Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dla Działania 8.1 w opisie powyższego kryterium formalnego wskazano, że wniosek wraz z załącznikami musi zostać przygotowany (w tym wszystkie wymagane pola wypełnione) zgodnie z wymogami formalnymi zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG Działanie 8.1. Kryterium to nie dotyczy jednak analizy części opisowych (merytorycznych) wniosku. Tak więc w ramach sprawdzania spełnienia tego kryterium formalnego wniosku nie mogło być wbrew twierdzeniom Kasatora poprawione czy też uzupełnione Kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu", gdyż kryterium to zawarte jest wśród kryteriów merytorycznych Załącznika nr 1 do Regulaminu, jako Kryterium 9 oceny merytorycznej wniosku. Z powyższego wynika więc, że w ramach działania 8.1 PO IG ocena wniosków składa się z dwóch odrębnych etapów, tj. oceny formalnej i merytorycznej. Przy czym w trakcie oceny formalnej wniosek weryfikowany jest jedynie po kątem wymogów formalnych wskazanych w dokumentacji konkursowej (kryteria formalne), natomiast dopiero na etapie oceny merytorycznej dokonywana jest analiza jakościowa danych zawartych w poszczególnych częściach wniosku w oparciu o kryteria merytoryczne. Tym samym zarzut braku spójności pomiędzy punktami 15c i 17 wniosku mógł zostać postawiony dopiero na etapie oceny merytorycznej, a nie formalnej wniosku. Na powyższe wskazuje również treść przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach tego programu z którego wynika, iż organ bada wskaźniki produktu i rezultatu na etapie oceny kryteriów merytorycznych. W punkcie 9 opisu kryterium – wskaźniki produktu i rezultatu – wskazano, iż w ramach tego kryterium "badamy prawidłowość podanych informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu mając na uwadze specyfikę działań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz spójność wskaźników z całym projektem. Badaniu będzie podlegało, czy wskaźniki zostały prawidłowo dobrane do oceny deklarowanego celu projektu oraz czy są możliwe do zmierzenia (na podstawie możliwych do pozyskania danych). Sprawdzamy, czy określono wskaźniki produktu i rezultatu zgodnie z definicjami i metodologią zawartą w Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Sprawdzamy, czy wnioskodawca podał wartość dla obligatoryjnego wskaźnika produktu pn. ,,Liczba nowych e-usług’’; ponadto sprawdzamy, czy zdefiniował i określił dodatkowe wskaźniki produktu wynikające z celów i działań(wydatków) określonych w ramach projektu, oraz czy zdefiniował i określił przynajmniej jeden adekwatny do spodziewanych efektów projektu wskaźnik rezultatu. Przyjęte wartości dla wszystkich wskaźników produktu i rezultatu projektu muszą być realne i możliwe do osiągnięcia przez wnioskodawcę". Z przedstawionego opisu kryterium 9 wyraźnie wynika, że sprawdzenia czy wskaźniki produktu i rezultatu określono zgodnie z definicjami i metodologią zawartą w Instrukcji wypełnienia wniosku dokonujemy dopiero na etapie oceny merytorycznej.

Instrukcja wypełniania wniosku jest zatem dokumentem programowym, który obok opisu elementów konstrukcyjnych i stricte formalnych, zawiera również wiele informacji odnoszących się do merytorycznej zawartości wniosku o dofinansowanie. Zauważyć należy, że na stronie drugiej Instrukcji wskazano, iż: "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie oceny nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Części opisowe wniosku powinny być możliwie zwięzłe, treściwe i konkretne. Należy unikać ogólnikowych, nie wnoszących dodatkowych informacji stwierdzeń (np. umieszczania fragmentów instrukcji) oraz powielania tych samych informacji w różnych częściach wniosku. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny wniosku o dofinansowanie".

Tak więc z uwagi na fakt, że wskaźniki produktu i rezultatu badane są na etapie oceny merytorycznej, niemożliwe było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków w zakresie pkt 15c i 17 wniosku, gdyż jak trafnie wskazał Sąd I instancji prowadziłoby to do uzupełnień merytorycznych wniosku, co byłoby niezgodne z postanowieniami dokumentów programowych w tym, jak wskazano wyżej, z Instrukcją wypełnienia wniosku.

Za niezasadny należy także uznać zarzut, iż Sąd I instancji, a wcześniej organ nie mieli podstaw do przyjęcia, że zachodzi brak spójności miedzy punktami 15c a 17 wniosku.

W opisie celów projektu na poziomie rezultatu, tj. w pkt 15c nie zostały odzwierciedlone wskaźniki z pkt 17 (ilość sprzedanych pakietów dostępowych nie znajduje odzwierciedlenia w pkt 15c). Oceny tej nie podważa również podniesiona przez Kasatora okoliczność, iż wskazany w pkt 17 wniosku wskaźnik "Ilość sprzedanych pakietów dostępowych" kwantyfikuje cel projektu "wzrost liczby klientów elektronicznych usług", gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że wartość docelowa sprzedaży pakietów dostępowych odpowiada ilości klientów którzy skorzystają z e-usług. W projekcie wskazano bowiem, że dostęp do e-usług ma być czasowy (15 lub 30 dniowy pakiet), a zatem nie można wykluczyć, że część klientów wielokrotnie wykupi w podanym okresie pakiet dostępowy.

W związku z powyższym zarówno wskaźnik "wzrost liczby klientów elektronicznych usług" jak i wskaźnik "wzrost przychodów przedsiębiorstwa", które to wskaźniki zostały zaprezentowane w pkt 15c nie zostały ujęte w pkt 17 wniosku.

Tym samym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż skarżąca ogólnikowo wypełniła wniosek w tej części, a co za tym idzie w sposób sprzeczny z postanowieniami Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG Działanie 8.1. W treści Instrukcji wskazano bowiem, iż: "poprzez rezultaty projektu, określone w pkt 15c wniosku, należy rozumieć wymagane z punktu widzenia uzasadnienia nakładów i powodzenia przedsięwzięcia efekty wykorzystania/wdrożenia/uruchomienia produktów projektu (np. wzrost liczby klientów, pracowników, przychodów ze świadczonej e-usługi, itp.). Rezultat informuje o wymiernych korzyściach oraz zmianach, jakie mają wystąpić u wnioskodawcy na zakończenie realizacji projektu (...). Określając cele projektu na poziomie rezultatu (a następnie wartości wskaźników rezultatu w punkcie 17 wniosku) nie należy brać pod uwagę innych, nie związanych i nie uwzględnionych w projekcie źródeł przychodów i przedmiotów działalności gospodarczej. Cele projektu należy przedstawić w nawiązaniu do powyższych zasad. Właściwa prezentacja celów projektu pozwoli na łatwą ich identyfikację oraz przełożenie na konkretne wartości. Przy opisywaniu celów projektu nie jest konieczne podawanie wartości liczbowych, gdyż zostaną one przyporządkowane do wskaźników w punkcie 17. Należy natomiast przedstawić informację na temat planowanych sposobów ich weryfikacji (np. źródła danych, metodologię i algorytmy kwantyfikowania celów). Informacja ta jest podstawą do oceny prezentowanych wskaźników w punkcie 17, zatem musi być precyzyjna i szczegółowa. Wskaźniki wynikające ze zdefiniowanych celów projektu muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne do osiągnięcia oraz adekwatne do rodzaju projektu. Niezwykle istotna dla oceny projektu jest spójność punktów 15 i 17".

Natomiast w opisie wypełnienia pkt 17 wniosku Instrukcja wskazuje, że:" Należy zwrócić uwagę na spójność punktów 15 i 17. Każda kwantyfikowana wartość celu z punktu 17 wniosku musi mieć swój odpowiednik w punkcie 15 wniosku. Równocześnie wszystkie cele na poziomie produktu i rezultatu określone w punkcie 15 wniosku muszą mieć przypisane odpowiednie wskaźniki. W związku z tym obowiązkowo należy zaprezentować wskaźniki rezultatu "Liczba świadczonych e-usług" (w sztukach), "Liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy" (w sztukach), co najmniej jeden wskaźnik obrazujący (kwantyfikujący) cele biznesowe na poziomie rezultatu odnoszące się do zaplanowanych w projekcie działań promocyjnych oraz inne wskaźniki dla określonych w punkcie 15 dodatkowych adekwatnych celów na poziomie rezultatu. (...) Określając deklarowane wartości wskaźników produktu i rezultatu należy mieć na uwadze, iż będą one przedmiotem kontroli na etapie realizacji, rozliczenia oraz trwałości

projektu. Wartości wskaźników produktu i rezultatu stanowią zobowiązanie, którego niewypełnienie może uniemożliwić wypłatę dofinansowania oraz spowodować konieczność dokonania zwrotu wszystkich wcześniej otrzymanych środków publicznych w ramach projektu (zaliczek, refundacji etapowych) wraz z odsetkami. W związku z powyższym deklarowane wartości powinny być realne do osiągnięcia."

W świetle powyższego brak spójności pomiędzy celami projektu oraz wskaźnikami ich realizacji nie daje podstaw do stwierdzenia, iż możliwe jest osiągnięcie tych celów.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż jak podniosła skarżąca w skardze kasacyjnej zarówno pismo z dnia [...] marca 2010 r., informujące o negatywnej ocenie złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie, jak też pismo informujące o wyniku rozpatrzenia złożonego przez nią protestu zostało podpisane przez [...] Fundacji MSP – S. R..

W tym miejscu należy zauważyć, iż Sąd I instancji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika zatem zarówno uprawnienie jak i obowiązek wyjścia sądu administracyjnego pierwszej instancji poza zarzuty podniesione w skardze. W związku z powyższym brak w skardze zarzutu naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie zwalniał Sądu I instancji z obowiązku rozważenia czy przepis ten nie został naruszony, zważywszy na fakt, że sąd oddalając skargę stwierdza jednocześnie, że ocena projektu została dokonana w sposób nienaruszający prawa. Jak wynika jednak z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia kwestia ta nie była przedmiotem analizy Sądu I instancji. Sąd nie wyjaśnił zatem, czy S. R. podpisujący wskazane powyżej pisma, na jakimkolwiek etapie dokonywał czynności związanych z określonym projektem, w tym był zaangażowany w jego ocenę, a następnie brał udział w rozpatrywaniu środków odwoławczych.

Ustalenie tej kwestii jest niezbędne, aby można było stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.