Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1936/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Przemysław Szustakiewicz, , , Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. P. – emeryt strażacki – wnioskiem z dnia 18 lutego 2003 r. wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przyznał A. P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W dniu 14 lipca 2009 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r., przyznającej A. P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uznając, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż badając legalność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S., stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisu art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w zw. art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika za brak lokalu oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu osobie, która w chwili wydawania tej decyzji do tego świadczenia nie była i nie jest uprawniona.

W decyzji tej zawarto pouczenie, że stronie służy wniosek do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym, za pośrednictwem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, A. P. podniósł, że otrzymywał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego do 2005 r. i następnie zaprzestano jego wypłaty. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. o wypłacenie zaległego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 i wówczas Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2003 r., przyznającej równoważnik. Skarżący zarzucił, że postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o wszczęciu tego postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż postanowienie to podpisała ta sama osoba, która podpisała wcześniej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto, według skarżącego, prawo emeryta policyjnego do równoważnika za remont mieszkania wynika z logicznego czytania art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na poparcie takiego stanowiska powołał się na opinię Rządowego Centrum Legislacji z dnia 16 maja 2002 r. oraz stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrażone w pismach z dnia 5 czerwca 1998 r. oraz z 29 lipca 1996 r. Powołał się też na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach sygn. akt I OSK 953/07 oraz I OSK 969/07. Skarżący podkreślił, że prawo do równoważnika jest nierozerwalnie związane z prawem do lokalu mieszkalnego, ponieważ środki te mają pomóc emerytowi czy renciście w utrzymaniu mieszkania we właściwym stanie technicznym i użytkowym.

Zakwestionował ponadto prawidłowość trybu odwoławczego, o którym został pouczony w decyzji podkreślając, iż w Polsce obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a zatem stosowne środki odwoławcze powinny być kierowane do organu wyższego stopnia, którym w tym wypadku jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się w pierwszym rzędzie do zarzutów dotyczących prawidłowości trybu odwoławczego, o którym została pouczona strona, podkreślając, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jako kierownik organu centralnego jest "ministrem" w rozumieniu przywołanego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Ta specyficzna konstrukcja prawna wynika również z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W myśl natomiast przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wprost art. 127 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. organ uznał ten zarzut również za chybiony podkreślając, iż [...] M. K. sygnował jedynie postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie takie jest aktem procesowym incydentalnym, którego jedynym skutkiem jest w tym przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego. Postanowienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na ustalenie praw i obowiązków strony. Postępowanie kończyła bowiem i rozstrzygała co do istoty sprawy dopiero decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, sygnowana podpisem [...] P. K., mającego umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń na mocy upoważnienia Komendanta Głównego PSP z dnia 9 stycznia 2008 r.

Organ nie zgodził się z argumentacją strony, iż prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynika z art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy emerytalnej. Przepis ten przyznaje bowiem jedynie uprawnienie do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, a wyjaśnienie tej kwestii dał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, gdzie dokonał szczegółowej analizy brzmienia przepisu art. 29 ustawy emerytalnej. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego lub pomocy w budownictwie mieszkaniowym jest zatem expressis verbis sprecyzowane w ustawie emerytalnej, podczas gdy brak jest takiego stwierdzenia co do równoważników pieniężnych. Dlatego też przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Komendant Główny PSP uznał za wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił jednocześnie, że opinie Rządowego Centrum Legislacji oraz Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które powołał się skarżący, nie mają waloru prawa powszechnie obowiązującego lub utrwalonego orzecznictwa.

Ponieważ w art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy emerytalnej, wśród uprawnień zaliczanych do zaopatrzenia emerytalnego nie wymienia się równoważnika za remont lokalu, przepis art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, konstytuujący owo świadczenie w zestawieniu z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie daje podstaw do stwierdzenia, że świadczenie to wchodzi w zakres prawa do lokalu w rozumieniu ustawy emerytalnej. Przepis art. 77 ust. 1 ustawy o PSP jasno bowiem uzależnia przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu od faktu pełnienia służby, tj. wykonywania obowiązków służbowych w ramach służby stałej lub przygotowawczej w PSP. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 595/06 oraz na zasadzie analogii na wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 644/99, dotyczący równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tendencyjność i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, brak kompleksowego, obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz działania o charakterze odwetowym.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej .

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont posiadanego lokalu mieszkalnego, wraz z ustawowymi odsetkami. Podkreślił, że świadczenie to otrzymywał od czasu odejścia na emeryturę, tj. od dnia 1 października 1992 r. do roku 2005, a od roku 2003 - na podstawie decyzji nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r. Decyzja organu na jego pismo była negatywna.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podjął natomiast działania z urzędu w kierunku uchylenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r. o przyznaniu równoważnika. Skarżący podniósł, iż dziwnie kojarzy mu się powiązanie wszczętego postępowania z urzędu z faktem podjęcia przez niego działań na rzecz odzyskania nabytego prawa do równoważnika. Podkreślił jednocześnie, że równoważniki za remont mieszkania wypłacane były wcześniej przez wszystkich komendantów jednostek PSP.

Skarżący ponownie też zarzucił, że postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podpisane zostało przez tę samą osobę, która wydała wcześniej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. jako [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S.

Ponadto, według niego, sprawa w drugiej instancji powinna być rozpatrywana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarżący podkreślił, że podstawą jego równoważnika pieniężnego za remont mieszkania jest ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, a nie ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W momencie zaś, gdy odchodził na świadczenie emerytalne od dnia 1 października 1992 r., obowiązywało wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235). Z § 16 tego rozporządzenia wynika, że "równoważniki pieniężne, o których mowa w § 1 (także za remont mieszkania) przysługują strażakom zwolnionym ze służby, mającym ustalone prawo do policyjnej emerytury lub renty z tytułu inwalidztwa, pozostającego w związku ze służbą, w wysokości i według zasad określonych w rozporządzeniu. Przepis ten nie został zmieniony do chwili obecnej. Nawet jednak, gdyby uchylony został przepis, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Skarżący powołał się ponownie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w sprawach sygn. akt I OSK 953/07 oraz I OSK 969/07 oraz na opinie Rządowego Centrum Legislacji i Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu obowiązywało do dnia 1 grudnia 1997 r., kiedy to zaczęły obowiązywać przepisy nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania Strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2003 r. przepisy nie przewidywały prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta strażackiego.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi, przedstawiając dodatkową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie naruszają prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu, odnośnie trybu postępowania odwoławczego zastosowanego przez organ w niniejszej sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego, systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl bowiem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (centralny organ administracji rządowej) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponieważ żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie określa kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organu odwoławczego w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, brak jest zatem podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do działania w tych sprawach jako centralnego organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia, w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. należy przede wszystkim podkreślić, iż [...] M. K., który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. jako [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, nie mieści się w kategorii osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi z kolei, że pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu decyzji, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym uruchomionym wskutek zaskarżenia tej decyzji przez stronę. Kwestionowane decyzje Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wydane zostały natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2003 r.

Należy jednocześnie podkreślić, że [...] M. K., działając z upoważnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, wydał w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jedynie postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. o jego wszczęciu z urzędu, nie podejmował natomiast żadnych rozstrzygnięć merytorycznych w ramach tego postępowania. Ustawodawca w art. 157 k.p.a. nie przewidział żadnej szczególnej formy procesowej dla czynności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też w doktrynie przyjmuje się, że ma tu zastosowanie art. 61 k.p.a., a zatem wystarczy pisemne zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (R. Kędziora, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. s 432). Według z kolei innych poglądów wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia niezaskarżalnego (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. s. 927). Podpisanie formalnego postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez tę samą osobę, która wcześniej jako [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. wydała decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie stanowi zatem w ocenie Sądu przesłanki, która uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z obrotu prawnego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2003 r., przyznającej A. P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu za zasadne należy uznać stanowisko organu, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] czerwca 2003 r. wydana została bez podstawy prawnej. Decyzja ta podjęta została wprawdzie w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, jednakże tylko w odniesieniu do strażaków pozostających w służbie, a nie w odniesieniu do emerytów strażackich.

Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny.

Strażacy mianowani na stałe oraz strażacy w służbie przygotowawczej, to w przeciwieństwie do strażaków zwolnionych ze służby, którym przysługuje zaopatrzenie emerytalne, osoby pełniące służbę, tj. wykonujące w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Państwową Straż Pożarną (art. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych formacji, a w związku z tym nie może wypełnić dyspozycji normy zawartej w art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Obowiązujące w dacie wydania decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67) w § 1 wyraźnie stwierdzało, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakom. Zawarte we wskazanym przepisie rozporządzenia określenie "strażak" należy odczytywać w zestawieniu z cytowanym wyżej art. 77 tej ustawy i utożsamiać wyłącznie ze strażakiem pełniącym służbę.

Nadto z treści art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym m.in. przyznanie i odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a także z treści art. 83 ust. 5 pkt 3 tej ustawy stanowiącego, że decyzje w tych sprawach wydają komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do:

a) komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej,

b) strażaków pełniących służbę w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej,

oraz z treści pozostałych punktów art. 83 ust. 5 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej nie mają podstaw do przyznawania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi, który nabył prawa emerytalne.

Należy jednocześnie w tym miejscu podkreślić, że w dacie wydawania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie obowiązywało już, powołane w skardze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), które utraciło moc obowiązującą z dniem 24 lipca 1997 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 8 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 152, poz. 723). Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, dotyczący emerytów policyjnych, wydany został natomiast w zupełnie innym stanie faktycznym oraz prawnym i dotyczył stosowania art. 162 k.p.a.

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, zaznaczyć trzeba, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepisy tej ustawy stanowią bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29). Emerytom i rencistom zapewnia się także pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te należy interpretować w ścisłym związku z art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zastrzega jedynie dla strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z art. 2 pkt 2 lit. c) powołanej ustawy emerytalnej, ponieważ przepis ten określa jedynie uprawnienia mieszkaniowe emerytowanych funkcjonariuszy służb mundurowych, tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

Zatem ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r. nie dawały podstawy do przyznania skarżącemu jako emerytowi strażackiemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich.

Ustalenia poczynione przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r. wydana została bez podstawy prawnej, są zatem w ocenie Sądu prawidłowe.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.