Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R., I. S., A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 104 K.p.a. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2311 ha, obr. [...], jedn. ewid. Kraków-Krowodrza, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] stanowiącej własność I. S., A. K. i A. R. poprzez zezwolenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S.A. na założenie i przeprowadzenie przewodu - rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm w pasie o szerokości 6,5 m i długości 10,3 m o przebiegu zakreślonym na mapie ewidencyjnej, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część - w celu realizacji określonej ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 31 grudnia 2010 r. pod sygnaturą [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej i rurociągów tłocznych ścieków sanitarnych dla Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. w rejonie ulic: Krzyżówka, Powstania Styczniowego, Podkamyk i Zakliki z Mydlnik (...)". Orzekając w ww. sposób organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. R., I. S. i A. K. zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 3 u. g. n. w zw. z art. 140 k. c. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury a tym samym bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące stronom. Skoro bowiem warunek negocjacji nie został spełniony to tym samym organ powinien odmówić wydania wnioskowanej decyzji; naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez brak zrównoważenia interesu wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości poprzez niekorzystne usytuowanie infrastruktury co prowadzi do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowania prawie całej przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosku z 6 grudnia 2019 r. złożonego przez spółkę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S. A. w Krakowie załączono pisma ww. spółki z 13 marca 2019 r. i z 24 października 2019 r. wysłane do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. I. S., T. R. i A. K., zawierające informacje o inwestycji planowanej na przedmiotowej nieruchomości i jej dokładnego posadowienia w terenie ograniczonym liniami ustalonego pasa ochronnego pomiędzy posadowionymi na powyższej działce pierwszym rurociągiem tłocznym i siecią wodociągową, które zostały posadowione na działce nr [...], obr [...], jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 2 kwietnia 2014 r. wraz z propozycją finansowego wynagrodzenia za wyrażenie zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie planowanej inwestycji, i w tym celu, ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości. Niemniej I. S. i A. K. nie udzieliły odpowiedzi na złożone przez inwestora propozycje, zaś korespondencja kierowana na adres zamieszkania T. R. była podejmowana m.in. przez A. R. i również-pozostała bez odpowiedzi. Zgodnie z pozyskanym przez organ I instancji odpisem skróconym aktu zgonu T. R. zmarła 4 czerwca 2017 r. natomiast wysyłana przez inwestora korespondencja do T. R. (z 13 marca 2019 r i 24 października 2019 r.) kierowana na jej adres zamieszkania była podejmowana m.in. przez A. R. tym samym nadawca nie otrzymał żadnego powiadomienia o śmierci adresatki. Ponadto należy wskazać, iż w dniu 30 stycznia 2020 r. pełnomocnik substytucyjny A. R. zapoznał się z aktami sprawy oraz dostarczył organowi I instancji prawomocne postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie I Wydział Cywilny z 29 maja 2019 r. sygn. akt I Ns 948/17/K, zgodnie z którym na podstawie testamentu notarialnego spadek po zmarłej T. M. R. nabył w całości syn A. W. R.. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż będący stroną postępowania A. R. zapoznał się z aktami sprawy, a zatem zarzut odwołania o wadliwości przeprowadzenie postępowania dowodowego, braku powtórzenia przeprowadzonych czynności z udziałem nowego uczestnika postępowania oraz błędnej realizacji obowiązku zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się w kwestii jego uzupełnienia przed wydaniem decyzji przez organ nie zasługiwał na uwzględnienie. Pełnomocnik A. R. w piśmie z 17 lutego 2020 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w celu przeprowadzenia negocjacji. Jednakże skutkiem braku zgody inwestora inicjującego ww. postępowanie administracyjne organ I instancji w postanowieniu z 30 kwietnia 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (a do takich bez wątpienia należy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., odpowiadające w swej istocie służebności gruntowej - por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2872/15), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem na przeprowadzenie planowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji, polegającej na wybudowaniu rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250, I. S. i A. K. nie udzieliły zgody Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S. A w, Krakowie pomimo dwukrotnie wysyłanej do ww. osób korespondencji zawierającej szczegółowe informacje o planowanej inwestycji i propozycje odszkodowania za wyrażenie zgody na podpisanie umowy ustanowienia służebności przesyłu. W związku z powyższym zarzut odwołania dotyczący braku przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury a tym samym bezprawnej ingerencji w prawo własności przysługujące stronom również nie znajduje uzasadnienia. Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 (LEX nr 574097) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt IOSK 1307/05 i z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/10 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań (...)". Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub -w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - należy wskazać, iż inwestycja zamierzona m.in. na działce nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. Kraków - Krowodrza, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm -jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 31 grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci wodociągowej i rurociągów tłocznych ścieków sanitarnych dla Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków - Balice Sp. z o.o. w rejonie ulic: Krzyżówka, Powstania Styczniowego, Podkamyk i Zakliki z Mydlnik, m.in. na działce nr [...] (w granicach obecnej działki nr [...]), obr. [...], jedn. ewid. Kraków-Krowodrza". Zgodnie z załącznikiem nr 1 (Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) do ww. decyzji nr [...] na przedmiotowej nieruchomości zaprojektowano wodociąg DN 300 mm, oraz dwa rurociągi tłoczne ścieków sanitarnych DN 250 mm, przy czym dotychczas wykonano wodociąg DN 300 mm i jeden z zaplanowanych rurociągów tłocznych ścieków sanitarnych DN 250 mm, zaś obecnie planowany jest drugim rurociągiem tłocznym ścieków sanitarnych DN 250 mm, który został ujęty w decyzji lokalizacyjnej nr [...] w załączniku nr 1. Z kolei usytuowanie ww. inwestycji w granicach m. in. przedmiotowej nieruchomości wyznacza załączniki nr: 2C stanowiący mapę w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Posadowienie na przedmiotowej nieruchomości zaprojektowanego rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm przewiduje umiejscowienie ww. inwestycji w obecnie istniejącej strefie kontrolowanej o szerokości 6,5 m i długości 10,3 m, w której znajdują się: wodociąg DN 300 mm i istniejący pierwszy rurociąg tłoczny ścieków sanitarnych DN 250 mm, zatem wybudowanie drugiego rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm na przedmiotowej nieruchomości nie powoduje powstanie nowej strefy kontrolowanej wokół powstającego rurociągu, nie zwiększa się również wielkość obecnej strefy kontrolowanej wokół istniejących już na działce nr [...] wodociągu DN 300 i rurociągu tłocznego ścieków DN 250. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarzut odwołania o niekorzystnym usytuowaniu infrastruktury prowadzącym do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowania prawie całej przedmiotowej nieruchomości jest w świetle powyższych wyjaśnień niezasadny, bowiem jak wskazano powyżej-, nowoprojektowany rurociąg DN 250 nie wprowadza nowych ograniczeń na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja liniowa, polegająca na wybudowaniu rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust.1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji ma ona służyć do odbioru ścieków sanitarnych w wymiarze lokalnym.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. R., I. S. i A. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez

wydanie decyzji bez przeprowadzenia stosownych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. co do warunków zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury’

2/ art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust 3 u.g.n. poprzez utrzymanie w obrocie decyzji l instancji, której należy zarzucić brak zrównoważenia interesu wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości poprzez niekorzystne usytuowanie infrastruktury co prowadzi do pozbawienia możliwości racjonalnego zagospodarowana prawie całej przedmiotowej nieruchomości;

3/ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art 10 § 1 k.p.a. w wz. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1, art. 81 k.p.a., naruszenie zasady postępowania dowodowego bowiem organ w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy tj. dopiero po wyraźnym wskazaniu, iż T. R. nie żyje od dwóch lat organ ustalił prawidłowy krąg stron postępowania pomimo, że weryfikacja tej okoliczności dzięki dostępowi do systemu PESEL trwała 5 minut i została dokonana w obecności pełnomocnika w dniu 30 stycznia 2020 roku. Ponadto poprzez brak powtórzenia czynności po prawidłowym ustaleniu kręgu stron pomimo wyraźnego wniosku pełnomocnika stron. Dodatkowo poprzez uznanie przesłanki kierowania korespondencji do osoby zmarłej jako spełniającej przesłankę prowadzenia negocjacji przez wnioskodawcę;

4/ art. 7, art. 8, art. 9 i art 10 § 1 k.p.a. w wz. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1, art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a., poprzez wadliwie przeprowadzenie postępowania dowodowego, pominięcie uchybień podniesionych w odwołaniu, w tym pozostawienie przez organ l instancji bez rozpoznania i odpowiedzi wniosku A. R. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nie powtórzeniu przeprowadzonych czynności z udziałem nowego uczestnika postępowania, błędnej realizacji obowiązku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie (kierowaniem zawiadomienia do nieżyjącej T. R.) i wypowiedzenia się w kwestii jego uzupełnienia przed wydaniem decyzji przez organ przez co strona została pozbawiona możliwości wskazania wyżej wymienionych kwestii gdy przez przeważający czas postępowania ani strona, ani pełnomocnik stron nie mieli dostępu do akt postępowania ze względu na ograniczenia wprowadzone przez Organ odwoławczy, gdyż z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 - wywołującym chorobę COVID-19 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego -Dz.U. poz. 433). Z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony- do odwołania - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Ograniczenia te nie mogą stanowić podstaw do pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym zakresie i poprzestał na ustaleniach organu l instancji pomimo wskazanych w odwołaniu zastrzeżeń;

5/ art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. ze względu na naruszenie obowiązku wskazania w sposób precyzyjny zakresu w jakim adresat decyzji musi znosić ograniczenie swoich praw pomimo wezwania do uzupełnienia decyzji gdyż narusza zasadę pewności prawa i kreuje nieokreślony w czasie obowiązek znoszenia ingerencji w przysługujące skarżącym prawo;

6/ art. 124 ust. 8 u.g.n. w związku z faktem, iż wnioskodawca jest spółką komunalną, w której to spółce funkcję Walnego Zgromadzenia wykonuje Prezydent Miasta Krakowa - to jest organ l instancji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2311 ha, obr. [...], jedn. ewid. Kraków-Krowodrza, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej własność I. S., A. K. i A. R. poprzez zezwolenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji S.A. na założenie i przeprowadzenie przewodu - rurociągu tłocznego ścieków sanitarnych DN 250 mm w pasie o szerokości 6,5 m i długości 10,3 m o przebiegu zakreślonym na mapie ewidencyjnej, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część - w celu realizacji określonej ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 31 grudnia 2010 r. pod sygnaturą [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej i rurociągów tłocznych ścieków sanitarnych dla Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. w rejonie ulic: Krzyżówka, Powstania Styczniowego, Podkamyk i Zakliki z Mydlnik (...)".

Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Finalnie, żezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość takiego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis powyższy może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek, to brak zgody na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań. Trzecia natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Co istotne, w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17). Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Pozostają one poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Analizując spełnienie ww. przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że wystąpiły warunki do tego, aby orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących w drodze władczej decyzji organu administracji.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że pismami z dnia 13 marca 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie zwróciło się do I. S., T. R. oraz A. K. z propozycją ustanowienia służebności przesyłu dla zrealizowanej na przedmiotowej nieruchomości sieci wodociągowej i rurociągu tłoczonego ścieków oraz planowanego dodatkowego rurociągu tłocznego ścieków za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 2838,78 zł dla każdego, które miało być wypłacone w terminie 14 dni od daty zawarcia aktu notarialnego. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że pismo kierowane do I. S. zostało doręczone w dniu 22 marca 2019 r., do T. R. zostało doręczone 29 kwietnia 2019 r. i odebrane przez A. R., natomiast pismo kierowane do A. K. zostało odebrane w dniu 19 marca 2019 r. W dalszej kolejności spółka zwróciła się do współwłaścicieli nieruchomości pismem z dnia 24 października 2019 r. ponawiając prośbę o wyrażenie zgody na wejście w teren części działki nr [...] oraz podtrzymując chęć wypłaty jednorazowego wynagrodzenia. I tym razem kolejno korespondencja została doręczona A. K. w dniu 28 października 2019 r., I. S. w dniu 29 października 2019 r. oraz T. R. (do rąk A. R.) w dniu 29 października 2019 r. Korespondencja ta pozostała bez żadnej odpowiedzi.

Podkreślić należy, że zgodnie z prawomocnym postanowieniem spadkowym z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I Ns 948/17/K spadek po zmarłej T. R. nabył w całości syn A. R.. Zatem spadkobierca od samego początku wiedział i miał świadomość prowadzonych rokowań, skoro to właśnie jego podpis widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji z dnia 13 marca 2019 r. Tym samym będący stroną postępowania A. R. miał od początku możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zatem zarzut błędnego ustalenia stron postępowania jest zupełnie bezzasadny.

Co do zarzutu skargi opierającego się na tym, że korespondencja z sprawie kierowana była do osoby zmarłej a zatem, że faktyczne negocjacje nie były toczone zauważyć należy, iż zgodnie z treścią skróconego odpisu aktu zgonu T. R. zmarła w dniu 4 czerwca 2017 r. Po wyżej wymienionej zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i A. R. (obecny skarżący) jest spadkobiercą zmarłej. W tym stanie faktycznym trudno czynić inwestorowi który negocjacje prowadził zarzut kierowania korespondencji do osoby zmarłej, gdy ż o fakcie tym (śmierci T. R.) nie wiedział a korespondencja zawierająca elementy negocjacyjne była ona cały czas odbierana A. R., który jak mowa wyżej o śmierci T. R. inwestora prowadzącego negocjacje nie poinformował, wiedząc jednocześnie jakie są propozycję przez niego składane. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek inwestora o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedziły zainicjowane przez niego rokowania, które nie zakończyły się porozumieniem i zgodą skarżących na wykorzystanie działki pod realizację inwestycji celu publicznego. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest bowiem wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17).

W związku z tym przyjąć należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Innymi słowy, rokowania polegają na tym, że inwestor przedstawia właścicielowi konkretną propozycję, która może być przez niego zaakceptowana lub odrzucona, przy czym w tym wypadku zasadne jest, aby strona wyjaśniła, dlaczego zaproponowane warunki jej nie odpowiadają i wskazała takie, które pozwolą osiągnąć porozumienie. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż korespondencja kierowana do stron pozostawała bez odpowiedzi. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń potwierdza fakt przeprowadzenia przez inwestora nieskutecznych rokowań, co uzasadniało wystąpienie przez niego z wnioskiem o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. i umożliwiło wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej w tym trybie prawo własności skarżących. Treść korespondencji kierowanej przez inwestora do skarżących potwierdza, że przekazano mu pełne informacje o planowanej inwestycji, w tym o jej przebiegu i zakresie ograniczenia prawa własności. Sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi nie potwierdziły się.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Spółki zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach K.p.a. Organy, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a., kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań i uwierzytelnioną kopię decyzji lokalizacyjnej, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 K.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.