Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3753/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 prawo budowlane z 1994 r., art. 135 i 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 478/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 478/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 799 z późniejszymi zmianami) w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 122) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości J. K. oraz H. M. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w sytuacji, gdy przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu będzie oddziaływać na nieruchomości J. K. i H. M.,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późniejszymi zmianami) poprzez wadliwą ocenę zgodności z prawem czynności podjętych przez organy administracyjne w sprawie, w szczególności dokonaną z pominięciem całokształtu aspektów prawnych i faktycznych sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi,

b) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami) przez przyjęcie, że J. K. nie może podnosić zarzutów co do wadliwości zaskarżonej decyzji w odniesieniu do uczestników postępowania nie będąc ich pełnomocnikiem procesowym,

c) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest niepełny i nie został zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego nieprawidłowej oceny, a w szczególności nie zbadano, czy przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu będzie oddziaływać na nieruchomości J. K. lub H. M.,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późniejszymi zmianami) poprzez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności, a także mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów prawa procesowego jak i dokonano w niej błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późniejszymi zmianami),

e) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazując z jednej strony na brak związania granicami skargi, a z drugiej opierając orzeczenie jedynie na przepisach i okolicznościach wskazanych wprost przez skarżącą, a ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek braku pogłębionej analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, oraz schematyzm uzasadnienia,

f) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w związku z art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 1, art. 16 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późniejszymi zmianami) przez błędne umorzenie postępowania względem S. i S. U. oraz K. i P. A. w sytuacji, gdy Wojewoda [...] zobligowany był do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania,

g) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w związku z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późniejszymi zmianami) poprzez nieuzasadnione wydzielenie do odrębnego rozstrzygnięcia odwołań M. F. i W. H., co uniemożliwiło rzetelne wyjaśnienie całokształtu sprawy,

h) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późniejszymi zmianami) nieuzasadnione wydzielenie do odrębnego rozstrzygnięcia odwołań M. F. i W. H., co skutkowało umorzeniem postępowania wobec J. K.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

2. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, odpowiadające wynagrodzeniu radcy prawnego ustalonemu według stawek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265),

3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie przywołanych wyżej zarzutów, podkreślając, że nie ma powodów by traktować interes prawny strony, czy też przymiot strony, jako sui generis zagadnienie odrębne i tym samym wydzielać do odrębnego rozpoznania odwołania wniesione przez osoby od samego początku uznawane za stronę danego postępowania i takie, które przymiotu strony domagają się dopiero na etapie odwołania od decyzji. Skoro organ pierwszej instancji wydal jedną decyzję, to również odwołanie od niej powinno zostać rozstrzygnięte jedną decyzją. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewoda [...] powinien w pkt 1 decyzji uchylić decyzję Starosty P. na skutek odwołań M. F. i W. H. i ewentualnie w pkt 2 umorzyć postępowanie względem J. K. i innych osób.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, działanie organu drugiej instancji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca pomimo niewątpliwych okoliczności przyznających jej przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma prawnych możliwości wpływu na przebieg tego postępowania, mimo uchylenia decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na wadliwej ocenie zgodności z prawem czynności podjętych przez organy administracyjne, a także przyjęcie, że J. K. nie może podnosić zarzutów co do wadliwości zaskarżonej decyzji w odniesieniu do uczestników postępowania nie będąc ich pełnomocnikiem procesowym.

Art. 135 p.p.s.a stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że J. K. może podnosić w sprawie zarzuty tylko dotyczące naruszenia jej interesu prawnego, a nie innych uczestników postepowania nie będąc ich pełnomocnikiem (dotyczy to również niniejszej skargi kasacyjnej – zarzuty oddziaływania inwestycji na nieruchomość H. M.). Uprawnieniami procesowymi rozporządza zawsze strona danego postępowania i to ona decyduje czy kwestionuje wadliwość kierowanego do niej rozstrzygnięcia czy też nie. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania w procesie budowlanym i dlaczego nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem sąd wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, stąd też pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieskuteczne.

Prawidłowo też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznał sąd I instancji, że Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że z uwagi na fakt, iż w sprawie wydania pozwolenia na budowę t.j. decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosty P., odwołania zostały złożone zarówno przez strony przedmiotowego postępowania odwoławczego (M. F. i W. H.), jak i przez osoby nieposiadające takiego przymiotu, zobowiązany był wydać dwa niezależne rozstrzygnięcia w sprawie (dwie odrębne decyzje nr [...] i nr [...] z [...] marca 2018 r.).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zauważyć należy, że artykuł ten składa się z § 1 i § 2, autor skargi nie doprecyzował, który z nich miałby być przez sąd naruszony. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Cała istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy J. K. jest stroną w postępowaniu w sprawie decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego: budynek gospodarczo-inwentarski o obsadzie 39,9 DJP - obiekt kategorii II, zewnętrzny, zamknięty zbiornik na gnojowicę o poj. 400 m3 - obiekt kategorii VIII, baterię dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy - obiekty kategorii VIII, na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...], w obrębie [...] S. R. w gminie M. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i weszła w życie 11 lipca 2003r. Art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy stanowił, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) definicja ta została doprecyzowana i art. 3 pkt. 20 brzmi "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Tak więc ograniczenia zabudowy zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Aktualnie zatem pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż poprzednio same tylko ograniczenie zabudowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14, 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15). Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, a za nim sąd I instancji zasadnie uznały, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę - budynek gospodarczo-inwentarski o obsadzie 39,9 DJP, zewnętrzny, zamknięty zbiornik na gnojowicę o poj. 400 m3 i bateria dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy nie spowoduje ograniczeń lub utrudnień w użytkowaniu i zagospodarowaniu działek nr [...] i [...] należących do J. K., które leżą około 700-750 m od granicy terenu inwestycji. Zabudowaną działkę o nr. [...] od inwestycji oddziela droga i inne działki, a niezabudowana działka budowlana o nr. [...] też nie graniczy z inwestycją, od niej oddzielona jest innymi działkami. Ma rację sąd wojewódzki i organ II instancji, że sam fakt uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w którym to krąg stron ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., nie jest równoznaczny z uczestnictwem w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę na prawach strony.

Nie bez znaczenia też jest, że sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania i użytkowania jej działki w związku ze sporną inwestycją. Za takie nie można bowiem uznać obaw spowodowanych zwiększoną emisją hałasu. Podnoszone zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest tylko hipotetyczne. W przypadku ich wystąpienia w przyszłości mogą ewentualnie uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Unormowania zawarte w tej ustawie przewidują w szczególności środki prawne służące m. in. ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochrona taka może być udzielona jednak w przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu czy ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń. W przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej różnego rodzaju oddziaływaniami na jej nieruchomości może ona domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zaznaczyć także należy, że podczas rozpatrywania sprawy, nie można opierać się na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych przepisów prawa materialnego, ani też okoliczności potwierdzonych opiniami i analizami, które by kwestionowały ustalenia organu odwoławczego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, że immisje hałasu, utrudnią lub wręcz uniemożliwią korzystanie, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem z nieruchomości będącej własnością strony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie przyjął, że organ administracji zasadnie nie znalazł podstaw do uznania, iż działki strony skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji, iż brak jest podstaw z art. 28 ust. 2 tej ustawy do uznania jej za stronę postępowania. Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw, a sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.