Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1340/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/11 w sprawie ze skargi ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 marca 2010 r. nr 173/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 marca 2010 r., nr 173/10, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2009 r. o nr 608/WOL/2009.

W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 23 marca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki - po rozpatrzeniu odwołania ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym, stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania II, zlokalizowanego na dz. nr ew. ... obr. ... przy ul. ... w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr 95/09 z dnia 13 lutego 2009 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 grudnia 2008 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową i garażem podziemnym, na terenie działki nr ew. ...obr. ... przy ul. .... w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 95/09 oraz utrzymaną przez nią decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 grudnia 2008 r.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w przedłożonej dokumentacji.

Następnie w dniu 14 stycznia 2010 r., na skutek niewykonania przez inwestora wszystkich nałożonych postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. obowiązków, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo - usługową i garażem podziemnym, stanowiącego I etap zespołu budynków mieszkalnych z zadania II, zlokalizowanego na dz. nr ew. ... Obr... przy ul. .... w Warszawie.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podnosząc, iż nie zamierza wykonywać żadnych prac na działkach innych dz. nr ew. ...., zatem nie można nakładać na niego obowiązków związanych z terenem, którego nie zamierza zabudować.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, organ prowadzący postępowanie sprawdza wypełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, by w razie stwierdzenia naruszeń, któregokolwiek z punktów w nim zawartych nałożyć na podstawie art. 35 ust. 3 obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Pomimo nałożenia postanowieniem nr 608/WOL/2009 obowiązku inwestor nie dostosował dokumentacji projektowej do stanu spełniającego wymagania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ zacytował treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że decyzja z dnia 22 grudnia 2005 r. ustaliła warunki zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji obiektów sportowych oraz budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z zapleczem parkingowym i technicznym; zadanie I obejmuje zachodnią część terenu - adaptację i modernizację istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenie trawiastego boiska treningowego oraz urządzenie ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej, zadanie II - obejmuje wschodnią część terenu - realizację zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na działkach nr ew. ... oraz część dz. nr ew. ... obr. .... przy ul. .... w Warszawie. Natomiast przedmiot wnioskowanej przez .... Sp. z o.o. (obecnie ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) inwestycji ogranicza się wyłącznie do zainwestowania działki nr ew. ... Równocześnie inwestor w odwołaniu podnosi, iż na pozostałych wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy działkach nie zamierza wykonywać żadnych prac budowlanych.

Sposób ustalania zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, wymogów określony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany ustala się po dokładnym określeniu terenu będącego przedmiotem zainwestowania. Normatywy zabudowy nie mogą być kształtowane według abstrakcyjnych założeń - muszą być następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie. W związku z faktem, iż obszar analizowany zależy od wielkości działki bądź działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku wystąpienia w niniejszej sprawie przez inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla działki nr ew. ... zmianie uległby obszar analizowany a co za tym idzie normatywy zabudowy. Równocześnie wnioskodawca w składanym wniosku ma obowiązek określić charakter inwestycji zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniosek taki powinien wskazywać konkretne zamierzenie inwestycyjne.

W związku z powyższym organ stwierdził, że normatywy zabudowy ustalone w decyzji nr 434/WOL/05 wiążą organ administracji architektoniczno budowlanej w przypadku realizacji przez ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie inwestycji, dla której te warunki zabudowy wydano - czyli adaptacji i modernizacji istniejącego stadionu piłkarskiego i lekkoatletycznego, urządzenie trawiastego boiska treningowego oraz urządzenie ogólnodostępnych terenów rekreacji biernej oraz realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej i usługowej wraz z niezbędnym zapleczem parkingowym i technicznym na dz. nr ew. ... oraz część dz. nr ew. ... obr. .... Zamierzenie inwestycyjne o odmiennym terenie bądź sposobie jego zagospodarowania wymaga uzyskania nowych warunków zabudowy.

W postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 r. inwestorowi wskazano niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a projektem zagospodarowania terenu obejmującym tylko działkę nr ew. ..., wyznaczając jednocześnie termin na dokonanie korekty dostosowującej dokumentację projektową do ustaleń zawartych w decyzji nr 434/WOL/05.

Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przesądza o niemożności zainwestowania terenu. Ponowne złożenie wniosku wraz z kompletną oraz sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacją projektową spowoduje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

... z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zakres projektu zagospodarowania terenu nie jest zgodny z zakresem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych tym przepisem i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.);

2. art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący zobowiązany jest dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek, na których nie zamierza wykonywać żadnych prac budowlanych i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasady obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.);

3. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z powodu nieusunięcia przez skarżącego faktycznie nie istniejącego braku materialno-prawnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę polegającego na niedoprowadzeniu do zgodności zakresu tj. obszaru terenu inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem (obszarem) inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 890/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2339/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.). Zgodnie z treścią pierwszego tych przepisów sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z ww. przepisów wskazuje natomiast, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) było przedmiotem zaskarżenia.

Niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 579/09) uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną kontrolowanego wówczas rozstrzygnięcia był art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przy czym organ uznał, że inwestor nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez dostosowanie do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że art. 33 Prawa budowlanego nie dawał organowi upoważnienia do zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. także co do części inwestycji nie objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku obowiązkiem organów będzie ustalenie i ocena czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 33 Prawa budowlanego, a także dokonanie analizy złożonego projektu zagospodarowania terenu, jego szczegółowych postanowień tak w części opisowej jak i rysunkowej pod kątem zgodności z dyspozycją art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Innymi słowy Sąd ten wskazał, że skoro możliwe jest etapowanie procesu budowlanego to możliwe jest wydanie pozwoleń na budowę na poszczególne obiekty budowlane, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu. W takiej sytuacji żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Należy jednak w takim przypadku przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Powyższą oceną prawną związany był organ administracji a obecnie Sąd Wojewódzki.

Rozpoznając ponownie wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał inwestora - w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - do jego uzupełnienia poprzez: 1. wskazanie na czym polega całe zamierzenie inwestycyjne zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz doprowadzenie do zgodności zakresu tj. obszaru terenu inwestycji objętej projektem zagospodarowania terenu z zakresem inwestycji wskazanym w ww. decyzji o warunkach zabudowy obejmującym działki nr ew. ... oraz cześć działek nr ew. ....; 2. dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu określonych zgodnie z punktem 2; 3. przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oraz doprowadzenie do zgodności projektu drogowego z projektem zagospodarowania terenu w zakresie ilości miejsc postojowych; 4. przedłożenie aktualnych uzgodnień dotyczących obsługi komunikacyjnej oraz aktualnych warunków przyłącza do sieci; 5. wyjaśnienie sposobu odprowadzania wód opadowych dla całej inwestycji z określeniem ilości wód odprowadzanych do miejskiej sieci oraz dostarczenie zgody Wydziału Ochrony Środowiska w przypadku odprowadzenia wód opadowych do "...".

Wobec nie wypełnienia obowiązków wymienionych w pkt 1 i 2 ww. postanowienia organ architektoniczno – budowlany odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wskazując jednocześnie, iż niecelowym jest rozpatrywanie wniosku o przedłużenie terminu do spełnienia pozostałych obowiązków skoro inwestor nie złożył stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane co do całego zamierzenia inwestycyjnego przy czym obszar ten określony jest decyzją o warunkach zabudowy.

Zarówno w odwołaniu jak i skardze podlegającej rozpoznaniu w niniejszej sprawie inwestor zakwestionował zasadność żądania usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego poprzez dostosowanie obszaru inwestycji objętego projektem zagospodarowania terenu z zakresem inwestycji wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy obejmującym działki nr ew. ... oraz cześć działek nr ew. .... (projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w projekcie obejmował jedynie działkę nr 5) oraz w konsekwencji do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych tak sporządzonym projektem zagospodarowania terenu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w ocenie organu przez zgodność projektu zagospodarowania terenu z decyzją ustalającą warunki zabudowy należy rozumieć sytuację, gdy projekt ten obejmuje ten sam obszar którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast w ocenie skarżącej inwestor może zrealizować inwestycję tylko na części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy przy czym projekt ten musi być sporządzony dla wszystkich działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Wobec powyższego obowiązkiem Sądu była w pierwszej kolejności ocena ww. okoliczności.

W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał, że niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego a oceną prawną zawartą w wyroku tego Sądu z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1228/10 związany jest Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 r. nie nałożono już na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a tego właściwie tylko dotyczyło związanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r. W konsekwencji NSA ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał również - ponieważ problem ten był podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), ale musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

W konsekwencji powyższego inwestor winien był złożyć oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane co do wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu. Nie kwestionowane jest w niniejszej sprawie, że wnioskująca o wydanie pozwolenia na budowę Spółka złożyła takie oświadczenie co do działki nr ... twierdząc jednocześnie, że jedynie na tej nieruchomości zamierza prowadzić roboty budowlane.

Sąd Wojewódzki w pełni podzielił argumentację ... z siedzibą w Warszawie co do tego, że inwestycja nie musi przebiegać dokładnie w tych samych granicach, które zostały określone przez decyzję o warunkach zabudowy. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, że pozwolenie na budowę nie może określać szerzej granic inwestycji aniżeli czyniły to warunki zabudowy, o tyle Sąd stwierdził, że nie wystąpi sprzeczność między decyzjami, jeżeli pozwolenie na budowę będzie obejmowało mniejszy obszar niż decyzja o warunkach.

W konsekwencji powyższego stanowiska rzeczą Sądu pozostała jedynie ocena czy przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). Oceniając powyższe w pierwszej kolejności Sąd ocenił czy w sposób prawidłowy został określony obszar objęty projektem zagospodarowania terenu. Analiza tego projektu doprowadziła do wniosku, że rację ma skarżąca spółka, iż obszar inwestycji został określony w sposób prawidłowy. Z dokumentu tego wynika, że Spółka zaplanowała realizację inwestycji na działce ew. nr ... żadne roboty budowlane nie będą przeprowadzane na działce nr ..., na której – wg oświadczenia przedstawiciela inwestora - znajduje się stacja trafo. Natomiast cześć działek ... stanowi pas dróg publicznych – Al. ... i ul. .... Niewątpliwie inwestor będzie potrzebował stosownych uzgodnień z zarządcami tych dróg w przedmiocie połączenia działki inwestycyjnej z drogami publicznymi co jednak pozostaje odrębną kwestią od obszaru objętego planem zagospodarowania terenu i dysponowania tymi gruntami na cele budowlane. Innymi słowy inwestor, który decyduje o rozmiarze inwestycji – w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony był do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu jedynie działki nr ... oraz projektu architektoniczno – budowlanego budynku nr 1.

Organy architektoniczno–budowlane w sposób nieuprawniony wezwały zatem inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie w części dotyczącej dostosowania obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu do obszaru określonego w warunkach zabudowy. Skoro ww. decyzja z dnia 22 grudnia 2005 r. określiła, że inwestycja może być zrealizowana m.in. na działce o nr ew. ... to brak było podstaw prawnych do żądania objęcia tym projektem również działek o nr ew. nr ... (w części). Natomiast inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane co do działki objętej projektem zagospodarowania terenu. Powyższe prowadzi do wniosku, że również żądanie takiego oświadczenia co do pozostałych działek nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego w szczególności art. 35 ust. 3 tego prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przyczyną, dla której organ architektoniczno – budowlany odmówił udzielenia pozwolenia na budowę było uznanie, że projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie obszaru objętego tą ostatnią decyzją. Skoro stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego, a inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane co do wszystkich działek objętych ww. projektem to zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych samych względów Sąd Wojewódzki uznał za wadliwe postanowienie z dnia 18 grudnia 2009 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak też postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki uznał, że co najmniej przedwczesna jest ocena czy prawidłowo organy architektoniczno-budowlane zobowiązały inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu w pozostałym zakresie (wymienionych w pkt 3-5 postanowienia). Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżąca spółka złożyła wniosek o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Organ nie rozpoznał tego wniosku uznając, że wobec niespełnienia obowiązków j.w. niecelowym jest rozpatrywanie wniosku. Sąd nie odmówił organowi administracji konsekwencji w przyjętym stanowisku jednakże wobec odmiennej, od dokonanej przez organ oceny kwestii, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu – ocena prawidłowości projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno – budowlanego co do pozostałych wymogów pozostaje otwarta.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie:

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niezasadne uznanie, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor nie jest obowiązany przedstawić projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego, przy uwzględnieniu warunków zawartych we wniosku o pozwolenie na budowę;

- art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niezasadne uznanie, że decyzje organów I i II instancji nie uwzględniają oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 579/09.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości ww. wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej oba zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Trafny przede wszystkim okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezasadne uznanie, że decyzje organów I i II instancji nie uwzględniają oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 579/09.

Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Dodać też trzeba, że użyte w art. 153 p.p.s.a. określenie "orzeczenie" oznacza treść zawartą w uzasadnieniu tego orzeczenia, a nie jego sentencję. Ocena prawna rozstrzygnięcia, i wskazania o których mowa w art. 153 p.p.s.a. zawarte są bowiem w uzasadnieniu wyroku. W odniesieniu do treści tego orzeczenia (sygn. akt VII SA/Wa 579/09) oraz sposobu rozumienia zawartych tam ocen prawnych i faktycznych wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 22339/10 uchylając kolejne wydane w tej sprawie orzeczenie Sądu Wojewódzkiego (sygn. akt VII SA/Wa 890/10). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 4 sierpnia 2011 r., również wiążącego zarówno Sąd Wojewódzki jak i obecnie rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrażono następujące oceny.

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., VII SA/Wa 579/09 jest prawomocny to rodzi konsekwencje wynikające z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a więc jeszcze dalej idące niż z art. 153 p.p.s.a. Jednak o wiążącym charakterze powyższego wyroku można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu. Sąd w ww. wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. uznał, że w oparciu o art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego "możliwe jest etapowanie procesu budowlanego". Tzn. że możliwe jest wydanie pozwoleń na budowę na poszczególne obiekty budowlane, jeżeli mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu. W takiej sytuacji żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada jednak na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę jednego obiektu ("wybranych obiektów lub zespołu obiektów"), jednak musi przedstawić w takim przypadku projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to należy rozumieć, że wydanie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji, stanowi jednocześnie "zatwierdzenie" przedstawionego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, mogło być zrealizowane, inwestor w tym momencie powinien już posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy i dla tego taka decyzja została wydana, w przekonaniu, że mają być zrealizowane wszystkie obiekty, a nie tylko niektóre, dowolnie wybrane przez inwestora.

Podobne stanowisko wyrażono już we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład obecnie orzekający całkowicie je podziela, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno budowlany konieczność sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego przed udzieleniem pozwolenia na budowę dotyczącą części inwestycji. Jest to zrozumiałe skoro udzielenie pozwolenia na budowę I etapu musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04).

Ponadto w odniesieniu do kontestowanego w niniejszej sprawie poglądu co do zakresu jaki winien objąć przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany poprzedzony wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dodać należy, że związanie wynikające z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/11, LEX nr 1219178. 0).

Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia, w tym do rozwiązań komunikacyjnych, czy infrastrukturalnych. Stąd też konieczność zbadania w procedurze poprzedzającej takie zamierzenie, według reguł określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy wszystkich uwarunkowań odnoszących się do przedsięwzięcia objętego wnioskiem, a także poszukiwania cech podobieństwa tego konkretnego zamierzenia do istniejących elementów zabudowy sąsiedniej, w tym określenia oraz przeprowadzenia szeregu procesów uzgodnieniowych, a nierzadko przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska odnoszącego się do całego przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Pamiętać też trzeba, że w postępowaniach prowadzonych w tym zakresie, jeśli mowa o przedsięwzięciach powiązanych technologicznie (a do takich należy niewątpliwie zespół zabudowy) kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Reguła ta ma zaś zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska.

W przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do określonego znacznego obszaru i skonkretyzowanego przez inwestora zamierzenia, również odnoszącego się do więcej niż jednego obiektu budowlanego, organ budowlany jest nim związany. Związanie to odnosi się do wszystkich warunków i ustaleń decyzji. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego służy zupełnie innym celom niż budowa wieloelementowych zamierzeń budowlanych i opiera się na zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji, która obejmuje wiele elementów zagospodarowania przestrzeni musi być zatem poddana ściśle regułom ustalonym w przepisach, w tym związaniu organów budowlanych całością uregulowań takiej decyzji, a nie tylko jej wybranych części.

Zasięg projektu zagospodarowania terenu określony w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem, oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Konsekwentnie też musi być przestrzegana reguła, iż wystąpienie inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jednego z wybranych obiektów objętych taką decyzją musi być powiązany z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania całego terenu objętego liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, ze względu na treść art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem.

Oznacza to, że inwestor zamierzający realizować zamierzenie budowlane na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego posiada względną tylko swobodę do sformułowania skutecznego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż organ budowlany jest związany warunkami określonymi w tej decyzji, w tym granicami zamierzenia określonymi na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to zrozumiałe, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o warunkach zabudowy pozostają ze sobą w ścisłym związku materialnoprawnym, w ramach pozwolenia na budowę można zaś zrealizować tylko to co wcześniej określono w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Wspominany przepis (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego) nie zawiera, z oczywistych względów, takiego ograniczenia dla projektów sporządzanych w odniesieniu do terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor nie ma żadnych ograniczeń, w zakresie określenia granic terenu, na którym zabudowę chce zrealizować, organ zaś przed wydaniem pozwolenia zbada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), a także to czy granicach objętych wnioskiem inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Z tego też powodu nie ma podstaw – w odniesieniu do granic związania organu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy – do przyjmowania, iż inwestor może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o pozwolenie na budowę w odniesieniu do innego (mniejszego) terenu niż to określono w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ustawodawca, gdyby takie odstępstwo zamierzał wprowadzić, musiałby dać temu jednoznaczny wyraz. Dlatego też jest uproszczeniem twierdzenie, że inwestor decyduje o zakresie swego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bez uwzględnienia treści ograniczających go przepisów.

Zasadnie zatem w orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1144/09 oraz z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 801/04, LEX nr 706006).

Mając na względzie to co powiedziano wyżej nie można zaakceptować poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku, które rozmijają się całkowicie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2339/10) cytowaną w niniejszym wyroku, którymi Sąd Wojewódzki był związany, ani też nie pozostają w zgodzie z wyłożonymi wyżej zasadami, z tych powodów nie można uznać, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor uprawniony był do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu jedynie działki nr ... oraz projektu architektoniczno–budowlanego budynku nr 1. Istota zagadnienia tkwi też w tym, że inwestor był zobowiązany do wykazania praw do dysponowania całą nieruchomością objętą projektem zagospodarowania terenu, położonym w granicach objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a nie tylko działki nr ..., był też zobowiązany do wykazania się uzgodnieniami (w tym infrastrukturalnymi) odnoszącymi się do całego terenu objętego granicami zagospodarowania terenu, wezwanie zatem inwestora przez organy do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie, w części dotyczącej dostosowania obszaru objętego projektem zagospodarowania terenu do obszaru określonego w warunkach zabudowy, było zasadne.

Z tych wszystkich wymienionych wyżej względów zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 p.p.s.a. podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wniosków wynikających z powyższych rozważań. W odniesieniu do kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.