Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1669/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 12 poz 136
law: Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej.
article: art. 25, 37, 60, 63
journal: Dz.U. 2000 nr 109 poz 1157
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 2 pkt 8 lit. f
journal: Dz.U. 1998 nr 93 poz 589
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106, 109, 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 791/06 w sprawie ze skarg L. z siedzibą w W., Stowarzyszenia F. z siedzibą w K., Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. oraz P. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w Z. na rzecz skarżącego L. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg L. z siedzibą w W., Stowarzyszenia F. z siedzibą w K., Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. oraz P. z siedzibą w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji kolei linowej Kuźnice-Kasprowy Wierch.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 18 czerwca 1996 r. inwestor P. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji kolei linowej Kuźnice-Kasprowy Wierch. Wniosek ten był kilkakrotnie modyfikowany w trakcie postępowania. Pierwotny projekt decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. został negatywnie oceniony przez Wojewodę Małopolskiego, który postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. stwierdził niezgodność z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Po przedstawieniu kolejnego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Wojewoda Małopolski stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Burmistrz Miasta Zakopane ustalił, na podstawie art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, art. 42 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy Kolei Linowej "Kuźnice-Kasprowy Wierch". Organ wskazał, że planowana inwestycja polega na przebudowie urządzeń technicznych kolei, w tym wymianie podpór wraz z fundamentami, przebudowie konstrukcji wewnątrz obiektów stacji, przy zachowaniu dotychczasowej kubatury i powierzchni zabudowy istniejących budynków stacji. Równocześnie określono maksymalną, docelową zdolność przewozową kolei na liczbę 360 osób na godzinę, w jednym kierunku. Pozostałe parametry kolei (długość trasy, jej nachylenie, rzędne wysokości stacji) po przebudowie mają pozostać bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Konieczność przebudowy kolei linowej Kuźnice – Kasprowy Wierch, wynika ze zużycia materiałów konstrukcyjnych kolei oraz z przestarzałych rozwiązań technologicznych, a także z potrzeby usprawnienia obsługi ruchu turystycznego, głównie narciarskiego. Projektowana inwestycja uzyskała uzgodnienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2002 r.), dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego (postanowienie z dnia [...] marca 2000 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem (decyzja z dnia [...] marca 2003 r.).

Odwołania od decyzji z dnia [...] września 2003 r. wnieśli: L., Stowarzyszenie P., T., P., Stowarzyszenie F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2003 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i została wydana po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że tożsamość inwestora i przedmiotu sprawy została zachowana, pomimo iż postępowanie toczy się od dnia 18 czerwca 1996 r. Zatem stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdolność przewozowa kolei, mająca wynosić po przebudowie 360 osób na godzinę została przyjęta przez organ administracyjny na podstawie ustaleń oceny oddziaływania na środowisko. Kwestionowana zdolność przewozowa została zaakceptowana przez Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego. Planowana inwestycja, zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, wymagała uprzedniego opracowania oceny oddziaływania na środowisko i uzgodnienia z właściwym organem i uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym. Inwestycja uzyskała uzgodnienie z właściwym organem ochrony środowiska przed datą 30 czerwca 2003 r. Uzgodnienie stało się ostateczne z dniem [...] czerwca 2003 r. (data wydania decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie). Jakkolwiek załącznik graficzny stanowiący część decyzji, tak jak sama decyzja, powinien być doręczony stronom postępowania, to należy mieć na względzie liczbę i wielkość tych załączników. Doręczanie ich wszystkim stronom i uczestnikom postępowania byłoby kłopotliwe i bardzo kosztowne dla organu. Uczestnicy postępowania wielokrotnie zapoznawali się z tymi dokumentami, mieli również możliwość uzyskania odpisów i kopii. Zaistniałe uchybienie nie miało negatywnego wpływu na generalną ocenę kwestionowanej decyzji. Tatrzański Park Narodowy nie posiada obowiązującego planu ochrony, a zatem do czasu ustanowienia planu, warunki jego udostępniania określa Dyrektor Parku. Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego w swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2000 r. (uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2002 r.) określił warunki jego udostępniania (maksymalna chłonność turystyczną rejonu Kasprowego Wierchu stanowi liczba 1800 osób jednorazowo). Planowana inwestycja stanowi przebudowę i nie doprowadzi do zmian w kubaturze oraz powierzchni zabudowy obiektów stacji, nie jest więc budową lub rozbudową obiektu, tym samym nie narusza zakazu zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2003 r. stwierdzając, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie. Organy naruszyły przepisy postępowania doręczając stronom decyzję organu I instancji bez załączników graficznych. Ponadto zgodnie z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanem prawnym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wymagała dokonania uzgodnienia z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym oraz z starostą (art.46 ust.1 i ust.4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust.2, art.57 oraz art.378 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska; Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). W aktach sprawy brak jest uzgodnienia projektowanej inwestycji przez starostę. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie w ogóle nie występowały do właściwego starosty o uzgodnienie planowanej inwestycji. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 26 marca 2003 r. zwrócił wniosek organu I instancji o uzgodnienie planowanej inwestycji uznając, iż nie posiada właściwości rzeczowej w przedmiotowej sprawie i wskazał, że właściwym organem w tym zakresie jest starosta. W momencie orzekania przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Z przepisu art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.) wynika, że przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157) zachowują moc, o ile nie są sprzeczne z ustawą, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r. Do czasu wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w przedmiocie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zachowują moc przepisy określające rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, wydane na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu orzekania przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem ([...] marca

2003 r.) i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie ([...] czerwca 2003 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z § 5 tego rozporządzenia wynika, że do spraw wszczętych, a niezakończonych ostatecznie przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r., przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589). W § 2 pkt 8 lit. f tego rozporządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczono koleje napowietrzne. Natomiast w § 3 powołanego rozporządzenia wskazano wymagania jakie powinny spełniać oceny oddziaływania na środowisko mogących pogorszyć stan środowiska, sporządzane na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji uznać należy, iż sporządzona w 1996 r. przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej - Oddział w Krakowie, pod kierunkiem dr M. B.-J. i dr hab. Z. Z. ocena oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań wskazanych w powołanym rozporządzeniu. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na błędne zastosowanie przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie formy decyzji (zamiast postanowienia) dla dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz fakt niedoręczenia decyzji (postanowień) stronom przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, na to, że w aktach sprawy znajduje się "Protokół ustaleń" z 12 czerwca 1996r., podpisany przez Głównego Konserwatora Przyrody i zaakceptowany przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w którym w pkt 2 zobowiązano Dyrektora TPN do wyrażenia zgody "na remont i modernizację, w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawo budowlane" kolei linowej na Kasprowy Wierch "w zakresie umocnienia posadowień, wymiany podpór, urządzeń technologicznych oraz kubatury budynków pozwalających na osiągnięcie przepustowości do 360 osób na godzinę", a pkt 3 do wydania pozytywnej opinii na to przedsięwzięcie "po przedłożeniu przez Państwowe Koleje Linowe oceny oddziaływania na środowisko (...)". Podjęcie takich ustaleń: "wyrazi zgodę", "wydanie pozytywnej opinii (...) nastąpi" stanowi niedopuszczalną ingerencję organu odwoławczego (Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa), w kompetencję orzeczniczą organu I instancji - Dyrektora TPN - zarówno w sferze stanu faktycznego (swobody oceny dowodów), jak i w sferze stanu prawnego. Działania takie mają charakter pozaprawny.

W skardze kasacyjnej od wyroku P. Sp. z o.o., będąca inwestorem, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 106, art. 109 § 1, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 i ust. 4, art. 48 ust. 2, art. 57 i art. 387 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie prawa materialnego: art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła, że jakkolwiek załącznik graficznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie został doręczony wraz z decyzją wszystkim uczestnikom postępowania to uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. Wyłącznie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, czyli takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Sam fakt nie doręczenia organizacjom ekologicznym załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z którym to załącznikiem strony te mogły zapoznać się w siedzibie organu i wielokrotnie to czyniły, nie może być uznany za mogący mieć jakikolwiek wpływ na treść decyzji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną także nie było wymagane uzgodnienie zaskarżonej decyzji ze starostą. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, w tej sprawie Prawo ochrony środowiska nie mogło mieć zastosowania, ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 października 2001 r. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że w tej sprawie nie miały również zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, ponieważ utraciło ono moc z dniem 30 czerwca 2003 r., a decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] września 2003 r. Nowe obowiązujące w dacie wydania decyzji rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie regulowało zaś w ogóle zakresu oceny. Także podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2003 r. nie mogło być stwierdzenie, iż organ wydający opinię na podstawie art. 106 k.p.a. nie stosował właściwego prawa materialnego. Dopóki postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego nie można go kwestionować.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. oraz Stowarzyszenie P. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz powody uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji organów obu instancji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenie art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia

2001 r. Prawo ochrony środowiska, który sprowadza się do tego, że zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymagała uzgodnienia ze starostą.

W stanie faktycznym tej sprawy ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, a nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. złożony w dniu 18 czerwca 1996 r., a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu została wydana w dniu [...] marca 2004 r., to słusznie przyjęto, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na zmianę tego stanowiska nie może mięć wpływu okoliczność, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był modyfikowany w toku postępowania, bowiem wprowadzane zmiany sprowadzały się do ograniczenia zasięgu inwestycji.

Od wszczęcia postępowania do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym była wielokrotnie nowelizowana. W związku z kolejnymi nowelizacjami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie jakie przepisy należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonania zmiany prawa. Zatem w okolicznościach tej sprawy, do ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała uzgodnienia ze starostą w zakresie ochrony środowiska konieczne jest wyjaśnienie w jakim brzmieniu należało zastosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W dacie wszczęcia postępowania, zgodnie z treścią art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała uzgodnienia z wojewodą i właściwym państwowym terenowym inspektorem sanitarnym w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Przepis ten był wielokrotnie nowelizowany. Zasadnicze znaczenie, w związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, miała nowelizacja ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12 poz. 136) oraz z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono następujące zmiany: art. 40 ust. 4 pkt 2 otrzymał brzmienie: decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Przepisy te weszły w życie z dniem ogłoszenia, tj. 23 lutego 2000 r. Kolejna istotna zmiana w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska została wprowadzona w życie ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 60 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko stanowił, iż w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skreśla się pkt 1 i 2. Jednakże w myśl art. 63 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, a niezakończonych decyzją ostateczną stosowało się przepisy dotychczasowe, a zatem również art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją.

Niezależnie od tego, należy wskazać, iż także w nowym stanie prawnym, po uchyleniu pkt 1 i 2 ust. 4 art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła wymagać uzgodnienia ze starostą. Zgodnie z art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 3 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nadal wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko, organem właściwym do uzgadniania przed wydaniem decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu był starosta oraz powiatowy inspektor sanitarny w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdzano w drodze postanowienia.

Zatem z uwagi na przepisy przejściowe w kolejnych ustawach nowelizujących ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpoznawanej sprawie w zakresie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska ma zastosowanie przepis art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym między 23 lutego 2000 r., a 1 stycznia 2001 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, zm. z 2000 r., Nr 12, poz. 136). Stosownie do tego artykułu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Rodzaje inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zostały określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, wydanym na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do § 2 pkt 8 lit. f powołanego rozporządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się linie tramwajowe, koleje napowietrzne i podziemne (metro), kolejki linowe lub podobne linie szczególnego charakteru, używane wyłącznie lub głównie do transportu pasażerów. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji kolei linowej Kuźnice- Kasprowy Wierch, wniesionego dnia 18 czerwca 1996 r., z uwagi na przepisy przejściowe w kolejnych ustawach nowelizujących ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne było uzyskanie uzgodnienia ze starostą w zakresie ochrony środowiska.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła, iż Sąd wadliwie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie mają zastosowania przepisy art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, co prowadziło do błędnego ustalenia, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia ze starostą. Jakkolwiek słusznie wnosząca skargę kasacyjną Spółka wskazała, iż w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania powołane w podstawach kasacyjnych przepisy ustawy o ochronie środowiska, to mając na uwadze powyższe rozważania, nie zmienia to faktu, że w tej sprawie wymagane było uzgodnienie ze starostą, stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy zarzut, iż nie było konieczne uzyskanie uzgodnienia starosty nie jest usprawiedliwiony. Należy także zwrócić uwagę, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano w ogóle, czy i jaki organ był właściwy w zakresie konsultacji środowiskowej.

Nie można pominąć również tego, iż już Wojewoda Małopolski pismem z dnia 26 marca 2003 r. zwrócił wniosek organu I instancji o uzgodnienie planowanej inwestycji uznając, iż nie posiada właściwości rzeczowej w zakresie uzgodnienia środowiskowego, jednocześnie wskazując, że właściwym organem w tym zakresie jest starosta, z uwagi na treść art. 35 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, który przekazał uprawnienie do uzgadniania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (do których należy kolej linowa na Kasprowy Wierch) do właściwości starosty i powiatowego inspektora sanitarnego. Przepisy wprowadzające, zawarte w art. 75 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w tym zakresie nie przewidywały możliwości rozpatrywania spraw wszczętych, a nie zakończonych wg dotychczasowych przepisów. Przepisy te weszły w życie z dniem ogłoszenia.

W związku z powyższymi ustaleniami, jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Zakopane należało wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wymaganego prawem stanowiska starosty w zakresie ochrony środowiska, to należało uchylić decyzje organów obu instancji. To, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jako podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na nieprawidłowości związane z uzyskaniem stanowiska powiatowego inspektora sanitarnego. Wnosząca skargę kasacyjna, kwestionując ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, przytoczyła szereg orzeczeń wskazujących na to, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy prowadzące postępowanie główne nie miały kompetencji do podważania prawidłowości orzeczeń wydanych przez organy inspekcji sanitarnej, będące organami współdziałającymi, a co za tym idzie kontrolowania prawidłowości oceny oddziaływania na środowisko. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie odniosła się do zasadniczej kwestii, na którą również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, niedoręczenia postanowień organów inspekcji sanitarnej, wydanych w trybie art. 106 K.p.a. wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Organ załatwiający sprawę ma obowiązek ustalić, czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane, w trybie art. 106 k.p.a. stały się ostateczne. Występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te w postępowaniu przed organem współdziałającym mają te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący postępowanie główne mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06. Wnosząca skargę kasacyjna Spółka nie podważała w żaden sposób ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji w zakresie niedoręczenia postanowień uzgadniających wydanych przez organy inspekcji sanitarnej wszystkim stronom postępowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 109 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż niedoręczenie stronom załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miało wpływ na wynika sprawy nie jest trafny, albowiem nie zostało skutecznie podważone ustalenie Sądu, iż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd prawidłowo podniósł, iż do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało dołączyć załącznik graficzny, czego z resztą nie kwestionuje wnosząca skargę kasacyjną. Integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie. Już w odwołaniu od decyzji L. podnosiła, iż decyzja Burmistrza Miasta Zakopane o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy Kolei Linowej została doręczona stronom bez załącznika graficznego, który jest jej integralną częścią, zaś sama informacja o możliwości wglądu do załącznika w siedzibie organu nie jest wystarczająca. W okolicznościach tej sprawy Sąd mógł ocenić, iż niedoręczenie załącznika graficznego stanowi naruszenia mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.