Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1223/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie M. C. skargi kasacyjnej A. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 509/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 509/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w R. (obecnie Prokuratora Regionalnego w R.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2015r., znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 30 maja 2008r. znak: ... Wójt Gminy L. ustalił na wniosek "A." Sp. z o.o. w R. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną oraz parkingu na działkach ... i ...".

Decyzją z dnia 17 lipca 2009r. nr ... Starosta L., po rozpatrzeniu wniosku "A." Sp. z o.o. w R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, budowę muru ogrodzeniowego pełnego, budowę miejsc parkingowych, budowę kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. ... i ... położonych w miejscowości G., do której dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami nr ewid. ... i ... na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy L. z dnia 30 maja 2008r., znak: ..., ustalającą warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 18 września 2012r., znak: ..., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 14 maja 2012r., znak: ..., stwierdzającą na wniosek S. G. nieważność ww. decyzji Wójta Gminy L. z dnia 30 maja 2008r., znak: ... Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2014r., sygn. akt II OSK 1843/13, oddalił skargę kasacyjną "A." Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt II SA/Rz 1196/12, oddalającego skargę A." Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 września 2012r., znak: ...

Dnia 4 grudnia 2014r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r. nr ... o pozwoleniu na budowę.

Uchwałą Nr ... z dnia 24 kwietnia 2015r. Rada Gminy L. uchwaliła "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G." (uchwała ogłoszona w Dz.Urz. Woj. P. z dnia 24 kwietnia 2015r. poz. 1392), który wszedł w życie 14 dni po jej ogłoszeniu.

Decyzją z dnia 15 września 2015r., znak: ..., Wojewoda Podkarpacki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. Nr ... z dnia 17 lipca 2009r. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 grudnia 2015r. znak ... utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. według stanu na dzień 17 lipca 2009r.), dalej Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie, w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji administracyjnej oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych przez nią wywołanych od samego początku (ex tunc). W okolicznościach sprawy niniejszej oznacza to, że inwestor na dzień składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w uchwale z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależna decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażąca wadliwość decyzji nie może być domniemywana. Jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa jest oczywistość jego naruszenia. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić tego faktu, to nie można też mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe wskazania do kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę organ stwierdził, że jakkolwiek doszło do naruszenia prawa, to wymaga analizy to, czy powoduje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Oceniając skutki wywołane stwierdzeniem nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy organ wziął pod uwagę, że aktualnie ww. działki inwestycyjne objęte są ustaleniami uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2015r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G.. W postępowaniu nieważnościowym organ ocenia orzeczenie w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień jego wydania, oraz w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował organ wydający decyzję, jednak przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych powyższa zasada nie znajduje zastosowania. Skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie niezbędne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że działki inwestycyjne aktualnie stanowią teren oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem P,U1. Stosownie do § 3 pkt 1 teren oznaczony symbolem P,U stanowi teren zabudowy produkcyjnej z dopuszczeniem usług o powierzchni ok. 2,14 ha. Sporna inwestycja nie narusza zatem ustaleń ww. uchwały dotyczących przeznaczenia terenu.

W ocenie organu, inwestycja nie narusza również nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej ww. planem, wysokości zabudowy (przewidywana - do 12 m; projektowana - do 9,33 m), postanowień dotyczących elewacji budynku usytuowanych w pierwszej linii zabudowy od strony drogi krajowej (przeszklone na co najmniej 30 % powierzchni elewacji), parametrów powierzchni biologicznie czynnej (przewidywane - min. 30%; projektowane - ok. 52%), powierzchni zabudowy (przewidywane - nie więcej niż 1 50 % powierzchni ogólnej terenu; projektowana - 24,8 %).

Zdaniem organu, przedsięwzięcie narusza ustalenia ww. uchwały w zakresie wymaganych ilości miejsc postojowych, jak również wymaganych wskaźników intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 8 ww. uchwały intensywność zabudowy winna wynosić 0,5 -1,5 dla zabudowy kubaturowej; z analizy dokumentacji projektowej wynika, że wskaźnik zabudowy dla spornej inwestycji wynosi - 0,28.

Odnosząc się zaś do wskazanych w miejscowym planie ilości miejsc postojowych organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 16 obowiązuje usytuowanie miejsc postojowych dla samochodów w granicach własnej działki, przy zachowaniu wskaźników: nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 50 m² powierzchni użytkowej, produkcyjnej lub magazynowej, dla zatrudnionych w części biurowej i usługowej - nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 4 osoby. Zgodnie z projektem, powierzchnia użytkowa budynku produkcyjnego wynosi 1299,58 m², tym samym dla spornej inwestycji winno zostać zaprojektowanych 26 miejsc postojowych. Z treści projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, iż w części biurowo-socjalnej przewiduje się zatrudnienie 14 osób. Zgodnie ze wskazanymi wyżej ustaleniami planu, sporna inwestycja powinna zatem dla części biurowo-usługowej przewidywać 4 miejsca postojowe. Dla spornej inwestycji zaprojektowano łącznie - 25 miejsc postojowych.

Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 13 przewiduje się dachy spadziste o kącie nachylenia połaci 2°-20° (tj. 3,5%-36,4%). Zaprojektowany budynek posiada dach o kącie nachylenia połaci dachowych 2%-10%.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek sporna inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu, to jednak nie można uznać, że naruszenia te mają charakter rażący. W szczególności nie można wskazać, że wywołują one skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Starosta L. nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia przez "A." Sp. z o.o. zamiaru wykonania czterech miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działkach nr ewid. ... i ..., będących w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Ponadto, z oświadczenia z dnia 3 lipca 2015r. złożonego przez inwestora, "A." Sp. z o.o. wynika, że wykonano dodatkowo jedno miejsce parkingowe, w związku z czym omawiana inwestycja posiada obecnie 30 miejsc postojowych.

Z powołaniem się na przedstawioną powyżej argumentacje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Kontynuując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowym w stronę tej granicy i 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się w najbliższej odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. ..., zaś w części nieposiadającej otworów okiennych i drzwiowych inwestycja usytuowana jest w odległości 3,02 m od granicy z działką 892/17.

Zdaniem organu odwoławczego, projektowane przedsięwzięcie nie narusza również w sposób rażący ustaleń § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazującego, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5 - 60 stanowisk włącznie. Spośród zaprojektowanych miejsc postojowych zaprojektowany ciąg 7 miejsc postojowych znajduje się w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. ... Jakkolwiek lokalizacja ta narusza warunki wskazane w ww. przepisie, to nie powoduje jakichkolwiek skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa - działka nr ewid. ... stanowi własność inwestora.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja, jakkolwiek narusza prawo, to jednak naruszenia te, z uwagi na swój rodzaj i ciężar nie stanowią kwalifikowanej wady prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja nie została także wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Prokurator Apelacyjny w R. (obecnie Prokurator Regionalny), domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł na tle kontroli decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla niniejszej inwestycji. Sąd wskazał tam, że decyzja rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), rażąco narusza także przepisy art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64j ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 tekst jedn. z zm.) m.in. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśniano kwestii zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Zdaniem Prokuratora, wskazane wyżej przesłanki powinny skutkować wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej bez decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie podjęto próbę uznania planu zagospodarowania przestrzennego za prejudykat wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uchwalenia planu. Postępowanie podjęto po złożeniu skargi przez prokuratora. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy stanowi dla pozwolenia na budowę warunek konieczny, zarówno na etapie wprowadzenia do obrotu prawnego jak i pozostawania w tym obrocie. To zaś w połączeniu z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12 stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z faktem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe naruszenie, zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało poddać analizie charakter naruszenia przepisów, uwzględniając przy tym zwłaszcza skutki społeczno-gospodarcze wywoływane przez stwierdzone naruszenie. Oceniając skutki wywołane stwierdzeniem nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy, organ wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że aktualnie nieruchomości inwestycyjne są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący jego ustaleń.

Organ podkreślił, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12, nie stanowi o konieczności automatycznego stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów prawa.

Sąd podkreślił, że kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, po tym jak stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji objętej ww. pozwoleniem. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi dla pozwolenia na budowę warunek konieczny, zarówno na etapie wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), jak i pozostawania w tym obrocie. Przedmiotowa w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla inwestycji objętej kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Należy więc przyjąć, że ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu to, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy może stanowić o jej wadzie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadniałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Kontrolowana decyzja została wydana bez decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym zachodzi oczywistość naruszenia prawa, która nie jest jednak wyłączną przesłanką jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności. Konieczne jest dokonanie oceny jakie skutki społeczno gospodarcze ta wadliwość powoduje.

Zdaniem Sądu, skoro w niniejszym postępowaniu nie może być w żadnym zakresie uwzględniana decyzja o warunkach zabudowy, to w sytuacji obowiązywania obecnie, na terenie objętym inwestycją, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko pełna zgodność z tym planem pozwalałaby na odstąpienie od wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu, pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przez odmowę stwierdzenia jej nieważności, możliwe będzie zatem nie wtedy, gdy ta nie narusza rażąco ustaleń obecnie obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wówczas gdy decyzja ta odpowiada ustaleniom tego prawa miejscowego. Tylko takie ustalenie może dawać podstawę do przyjęcia, że dotknięta wadą decyzja o pozwoleniu na budowę – wydana bez decyzji o warunkach zabudowy nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa bowiem w pełni odpowiada ustaleniom obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie wywołuje skutków społeczno gospodarczych, których nie można zaakceptować w państwie prawa.

Tylko zgodność inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie ocena, że inwestycja ów plan narusza w stopniu nie wskazującym na jego rażący charakter może konwalidować ów brak decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi bowiem o taką ocenę jaka powinna nastąpić ze zgodną z prawem decyzją o warunkach zabudowy, zastąpioną obecnie przez aktualne ustalenia planu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego "..." Sp. z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 16, § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 5 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2015r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G. poprzez przyjęcie, że:

a) decyzja Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... nie przewiduje takiej liczby miejsc postojowych, która jest wymagana dla inwestycji zlokalizowanych na obszarze objętym wskazanym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy w rzeczywistości decyzja ta przewiduje 25 miejsc postojowych, analogicznie jak wynika to z rzeczonego planu,

b) decyzja Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... nie spełnia wymagań w zakresie intensywności zabudowy wymaganej planem, gdy w rzeczywistości wskazana w planie intensywność zabudowy 0,5-1,5 jest przewidziana dla obszaru objętego całym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja objęta rzeczoną decyzją obejmuje wyłącznie część tego obszaru; innymi słowy poprzez błędne uznanie, iż decyzja Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzez niespełnienie wymogów co do intensywności zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja ta nie uniemożliwia osiągnięcia wskaźników wskazanych w planie, a wskaźniki te dotyczą całego obszaru objętego planem, a nie jedynie tej jego części, której dotyczy decyzja Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r.,

c) istnienie rozbieżności w kącie nachylenia dachu o 0,5% między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzją Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... stanowi uchybienie tego rodzaju, które prowadzić winno do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak; ..., gdy rozbieżność tego rodzaju stanowi nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego i nie wymaga nawet uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ewentualnie

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 16, § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 5 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2015r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G. poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, iż mimo, że między decyzją Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ..., a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzą rozbieżności dotyczące ilości miejsc postojowych, intensywności zabudowy oraz nachyleniem kąta dachu decyzja ta rażąco narusza prawo, w sytuacji, gdy rozbieżności te są tego rodzaju, że mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, gdyż odpowiednio:

a) ilość miejsc postojowych po pierwsze nie odbiega znacząco od wymaganej, a co więcej uchybienie tego rodzaju zostało wyeliminowane w okresie późniejszym poprzez utworzenie dalszych miejsc postojowych przez skarżącego,

b) intensywność zabudowy istniejąca na skutek posadowienia inwestycji w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... nie wyklucza osiągnięcia przewidzianej w planie intensywności zabudowy w tym przy uwzględnieniu wszystkich pozostałych parametrów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

c) rozbieżność między istniejącym nachyleniem kąta dachu, a tym który wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego i jako takie nie wymagałoby nawet uzyskania decyzji o zmianie projektu budowlanego.

3) art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieobjęcie zakresem rozważań zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tego, czy decyzja Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... rażąco narusza prawo uwzględniając z jednej strony fakt stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a z drugiej deklaratoryjny, w zasadzie wyłącznie potwierdzający stan prawny charakter decyzji w przedmiocie warunków zabudowy; innymi słowy, czy decyzja Starosty L. rażąco narusza prawo uwzględniając jej treść oraz obowiązujące na dzień jej wydania przepisy prawa budowlanego, jak również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni z uwzględnieniem jednak, iż doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy; wskazać trzeba, że zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem samo tylko stwierdzenie nieważności warunków zabudowy nie powoduje per se konieczności stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a bynajmniej nie polega na prawdzie twierdzenie, że wyłącznie w przypadku późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualizować się będzie możliwość odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tym samym, koniecznym było rozważenie przez Sąd I instancji istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... również uwzględniając samą tylko jej treść, bez odniesienia jej do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie było przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rzeczonej sprawie,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 156 $ 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 16, § 5 ust. 1 pkt 8 oraz § 5 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2015r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G. poprzez błędne uznanie, iż:

a) ilość miejsc postojowych odbiega od ilości miejsc postojowych przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie, iż rozbieżność między ilością miejsc postojowych przewidzianych w decyzji Starosty L. odbiega od ilości miejsc postojowych w taki sposób, iż odstępstwo to nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa,

b) intensywność zabudowy wynikająca z decyzji Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r., Nr ..., znak: ... nie odpowiada intensywności zabudowy przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie poprzez uznanie, iż rozbieżność między wyżej wymienionymi wskaźnikami nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa mimo, że intensywność zabudowy przewidziana zatwierdzonym projektem budowlanym nie uniemożliwia osiągnięcia intensywności zabudowy przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym osiągnięciu wszystkich innych wskaźników w nim określonych,

c) rozbieżność między istniejącym nachyleniem kąta dachu, a tym który wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa mimo, iż rozbieżność ta mieści się w granicach nieznacznego odstępstwa od projektu budowlanego, a tym samym jej wprowadzenie nie wymagałoby nawet uzyskania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę,

5) naruszenie art. 151 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 16, § 5 ust, 1 pkt 8 oraz § 5 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy L. z dnia 24 kwietnia 2015r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr ... terenu położonego w G. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji, w sytuacji, gdy przy prawidłowej ocenie sprawy skarga winna zostać oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nieważnościowym, mocą której organ po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 17 lipca 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uchylił obie decyzje organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że decyzja o pozwoleniu na budowę, nie naruszała rażąco wskazanych ustaleń m.p.z.p. i mogła być zaakceptowana w praworządnym państwie.

Sąd I instancji, jak również strony postępowania, organy odwołują się w sprawie niniejszej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. który przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały NSA podniósł, że kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Dla wyjaśnienia jednak przedstawionej wątpliwości prawnej, rozstrzyganej przez NSA w tej uchwale, kwestia ta miała uboczne znaczenie, ponieważ przedmiotem uchwały nie było wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji na podstawie innej decyzji, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. NSA stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji właściwym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z tezy podjętej uchwały nie wynika jednak, że istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji", która była podstawą jej wydania.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" jest samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy badać i uwzględniać również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej "innej decyzji". Wynik tego badania, nie jest oczywisty w tym znaczeniu, że nie można a priori przyjmować, iż np. stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję - pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem prostego związku między stwierdzeniem nieważności pierwszej ze wskazanych decyzji, a stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję (p. wyrok NSA z dnia 27 października 2016r., sygn. akt II OSK 163/15).

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego i z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. (p. wyrok NSA z dnia 29 września 2016r., sygn. akt II OSK 3233/14).

Z akt sprawy niniejszej wynika, że Sąd I instancji uznał, iż skoro wyeliminowana została z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia nieważności, decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to fakt obowiązywania w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obliguje organ nadzoru budowlanego do oceny zgodności tej decyzji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, jednak nie zgadza się z wnioskami Sądu I instancji z tego wynikającymi, który uznał, że "tylko pełna zgodność z tym planem" pozwala na odstąpienie od wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie stwierdzenia nieważności.

Należy pamiętać bowiem, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2525/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, konieczne jest zatem ustalenie, czy pozwolenie na budowę to prawo narusza, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Jeżeli charakter naruszenia, ani jego stopień nie mają charakteru rażącego, to nie można przyjąć, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji mogą być nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, organ nadzoru budowlanego badał wystąpienie przesłanek nieważności, odnosząc je m.in. do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia tego planu w zakresie ilości miejsc postojowych, kąta nachylenia dachu oraz intensywności zabudowy, jednak naruszenia te nie mają charakteru rażącego, nie wywołują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Są to: różnica pomiędzy wymaganym wskaźnikiem intensywności zabudowy w m.p.z.p. dla zabudowy kubaturowej (określony w przedziale 0,5 do 1,5), a zaprojektowanym (0,28) jest nieznacznych rozmiarów, nie powoduje zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego, jak również nie niesie zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych; kąt nachylenia połaci dachu w części produkcyjnej budynku (10%) odpowiada wymogom planu (2º -20º , tj. 3,5 %-36,4%), natomiast w części biurowo socjalnej nie jest zgodny, wynosi 2% - 3%; ilość miejsc postojowych winna wynosić 26, zaprojektowano 25 miejsca, jednocześnie stwierdzono, że spółka wykonała jeszcze jedno miejsce parkingowe.

Niezależnie od powyższego, organ ustalił, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym symb. P,U1 - teren zabudowy produkcyjnej z dopuszczeniem usług o powierzchni ok. 2,14 ha (§ 3 pkt 1 planu), co oznacza, że przedmiotowa inwestycja (budynek produkcyjno-usługowy z częścią biurowo-socjalną) nie narusza ustaleń planu, dotyczących przeznaczenia terenu. Zaprojektowana inwestycja nie narusza także wyznaczonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, postanowień w zakresie elewacji budynku, parametrów powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, co zostało wykazane w uzasadnieniach decyzji.

Stąd rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym, po stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyny, dla których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, dotyczyły naruszenia w niej w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewyjaśnienia ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Te przyczyny nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być brane pod uwagę obecnie, gdy obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały zbadane przez organ nadzoru budowlanego.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że mimo iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy, to nie można temu uchybieniu przypisać szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, tym samym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należało uznać za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu skarżącemu kasacyjnie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 3 lipca 2017r. sygn. akt I OPS 1/17, zgodnie z którą Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowo-administracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowo-administracyjnego.