Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2,  ust. 3,  ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej jako: "ZUS" lub "organ rentowy") działając na podstawie: art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2-3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.u.s." w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej odmówił W. J. (dalej jako: "skarżący" lub "zobowiązany") umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 15.104,43 zł, w tym:

a) składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: 08/2010-11/2010, 01/2012-08/2012, 05/2015-09/2015 w łącznej kwocie 13.876,83 zł, w tym z tytułu składek - 8.990,83 zł i odsetek - 4.886 zł, liczonych na dzień 18 grudnia 2018 r.

b) składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy: 08/2010-11/2010, 01/2012-08/2012, 04/2015-09/2015 w łącznej kwocie 1.227,60 zł w tym z tytułu składek - 790,60 zł i odsetek 437 zł liczonych na dzień 18 grudnia 2018 r.

oraz na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) dalej jako: "rozporządzenie" - odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 15.031,03 zł, w tym:

a) składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: 08/2010-11/2010, 01/2012-08/2012, 05/2015-09/2015 w łącznej kwocie 13 803,43 zł, w tym z tytułu składek - 8 917,43 zł i odsetek 4.886 zł liczonych na dzień 18 grudnia 2018 r.

b) składek na Fundusz Pracy za okresy 08/2010-11/2010, 01/2012-08/2012, 04/2015-09/2015 w łącznej kwocie 1.227,60 zł w tym z tytułu składek -790,60 zł i odsetek - 437 zł liczonych na dzień 18 grudnia 2018 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. zobowiązany złożył do ZUS wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w zakresie umorzenia całości zadłużenia w wysokości 16.461,34 zł. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że jego sytuacja finansowa uległa pogorszeniu. Podkreślił, że utrzymuje się jedynie z prowadzonej działalności gospodarczej, która w 2017 r. przyniosła bardzo niskie dochody (ok. 2.000 zł za cały rok) oraz z emerytury żony w wysokości 798,11 zł. Wskazał nadto, że na dzień złożenia wniosku nie posiada innych zobowiązań pieniężnych (kredytów) oraz zaległości podatkowych i oświadczył, że nie osiąga już dochodów z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołał się na trudną sytuację majątkową, zdrowotną i zawodową oraz poinformował, że rozpoczął starania o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. Do wniosku załączył m. in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujące rozbiórkę budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza z dnia 5 listopada 2018 r. W złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej zobowiązany poinformował, że nie pracuje zarobkowo, nie posiada dochodu z innych źródeł, jak również nie korzysta z pomocy społecznej i innych form pomocy. W oświadczeniu z dnia 7 stycznia 2019 r. oraz w rozmowie telefonicznej z 21 stycznia 2019 r. wyjaśnił z kolei, że dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za lata 2016-2018 były zerowe, a kwota 2.000 zł została wpisana omyłkowo. Dodatkowo wskazał, że jest właścicielem traktora (rok produkcji 1998) oraz motocykla Honda 250 (rok produkcji 2002 r.). W dniu 7 lutego 2019 r. wyjaśnił, że traktor sprzedał bratu, jednakże nie ujawnił w jakiej wysokości osiągnął dochód z tego tytułu.

Organ rentowy w toku prowadzonego postępowania ustalił, że zobowiązany figuruje od 1 sierpnia 1996 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Zaległości na koncie skarżącego powstały w związku z nieopłaceniem składek za osobę prowadzącą działalność oraz za zatrudnionych pracowników z tytułu ubezpieczenia społecznego i na Fundusz Pracy. Skarżący w bazie KSI ZUS figuruje od 1 października 2015 r. jako prowadzący działalność gospodarczą (sklep spożywczy).

Jak nadmienił organ rentowy, pod adresem zamieszkania zobowiązanego zameldowany jest także jego pełnoletni syn. Wskazane w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z dnia 18 grudnia 2018 r. stałe opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą 1.200 zł miesięcznie. Kwota ta została zmieniona w kolejnym oświadczeniu zobowiązanego z dnia 7 stycznia 2019 r. Stałe opłaty określono na kwotę 700 zł w tym: 200 zł opłaty eksploatacyjne, 100 zł koszty związane z leczeniem, 400 zł - inne. Wskazane wydatki nie zostały udokumentowane.

ZUS ustalił także, iż zgodnie z informacją z CEPIK na nazwisko zobowiązanego figuruje pięć pojazdów poniżej wartości możliwej do zabezpieczenia, a zgodnie z bazą CiKW nie posiada on nieruchomości. Podkreślił, że zobowiązany przekazał synowi w drodze darowizny w dniu 4 sierpnia 2017 r. nieruchomości: 12 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 4,4755 ha (nr KW [...]); nieruchomości rolnej o powierzchni 0,7944 ha (nr KW [...]), 2 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 1,6967 ha (nr KW [...]), 4 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 0,4131 ha (nr KW [...]), 2 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 1,4202 ha (nr KW [...]).

Wobec zobowiązanego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Spłata zaległości następuje w formie układu ratalnego zawartego w dniu 23 września 2016 r. (umowa nr [...]), zgodnie z którym termin spłaty ostatniej raty przypada na dzień 20 września 2022 r. Ostatnia wpłata została dokonana w dniu 18 lutego 2019 r. Składki i raty opłacane są terminowo.

W dalszej kolejności organ rentowy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności - z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W ocenie organu rentowego, analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b, nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Zobowiązanie strony przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust .3 pkt 4a również w tej sytuacji nie zachodzi.

Zgodnie z danymi ZUS, zobowiązany nadal aktywnie prowadzi działalność gospodarczą, posiada majątek ruchomy. Należności na jego koncie, z uwagi na zawartą umowę układu ratalnego nie są dochodzone egzekucyjnie. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego, braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto nie można również jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6.

ZUS uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., tj. nie ma miejsca sytuacja całkowitej nieściągalności składek. Stwierdzono także brak podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do jego postanowień organ rentowy może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności, lub

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie ZUS strona nie udowodniła poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Odnosząc się do sytuacji materialnej zobowiązanego wskazano, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną ale nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających deklarowane wydatki. Ponadto nie korzysta z pomocy społecznej. Skarżący nadal formalnie prowadzi działalność gospodarczą, co potwierdza możliwość uzyskania przez niego dochodów. W ocenie organu ubezpieczeniowego skarżący celowo wyzbył się majątku w celu stworzenia stanu "całkowitej nieściągalności" lub "ciężkich skutków dla zobowiązanego". Zdaniem organu może wskazywać na to okoliczność sprzedaży sprzętu rolniczego oraz nieodpłatnego przekazania nieruchomości na rzecz syna. Podkreślono, że skarżący systematycznie spłaca zadłużenie wobec ZUS oraz terminowo reguluje składki co daje podstawy, do stwierdzenia, że skarżący posiada środki finansowe na uregulowanie zaległości.

W decyzji zaakcentowano również, że do wniosku nie załączono żadnych dokumentów obrazujący stan zdrowia skarżącego i członków jego rodziny, wobec czego zobowiązany nie udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Wskazano, że w dniu [...] została wydana decyzja o odmowie przyznania zobowiązanemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Strona nie przedłożyła także orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność lub niezdolność do pracy, które ograniczałaby lub uniemożliwiałaby zarobkowanie.

W ocenie ZUS powołane przez zobowiązanego w toku postępowania umorzeniowego okoliczności, nie stanowią podstawy do przyznania ulgi w spłacaniu należności wobec ZUS w postaci umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany nie wskazał naruszenia określonych przepisów prawa materialnego i procesowego. Powołał się na zły stan zdrowia, nie przedkładając jednak żadnych dokumentów potwierdzających problemy zdrowotne oraz powołał się na okoliczności związane z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki budynku, w którym prowadził działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że należności będące przedmiotem postępowania nie uległy przedawnieniu.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. skarżący podtrzymał skargę. Wyjaśnił dodatkowo, że gospodarstwo rolne nie przynosiło dochodów, więc darował je synowi po to, aby żona mogła otrzymywać emeryturę rolniczą w wysokości 800 zł miesięcznie. Zaprzeczył, aby był właścicielem 5 pojazdów, posiadał traktor, który był bez wartości. Jak wskazał, jego przychód miesięczny z prowadzenia sklepu wynosi ok. 3000 zł, przy czym w całości przeznaczany jest na spłatę składek ZUS, podatki i opłaty za media natomiast małżonkowie utrzymują się z emerytury żony i żywią się produktami ze sklepu, które nie zostały sprzedane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy też postanowienia także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że decyzja organu rentowego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organ rentowy stanął na stanowisku, że skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazał okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 powołanego już wyżej rozporządzenia

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] nr [...], mocą której organ:

1) na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096, dalej K.p.a.) w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2015 do września 2015 i za czerwiec 2016 r. w wysokości 33,40 zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych;

2) na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2015 do września 2015 i za czerwiec 2016 r. w wysokości 73,40 zł za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na koncie zobowiązanego jako płatnika figurują zaległości za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych jak i w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie zaś z treścią art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Ponadto ZUS stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (podkreślenie Sądu) nie może podjąć decyzji w zakresie należności z tytułu składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika albowiem przepis ten daje możliwość umorzenia składek tylko na własne ubezpieczenie. Z tej przyczyny w obu przypadkach organ zastosował art. 61a § 1 K.p.a.

Analiza treści obu decyzji wskazuje, iż decyzja z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika obejmuje ten sam okres co decyzja o odmowie wszczęcia postępowania tj. od maja 2015 r. do września 2015 r. To zaś oznacza, że organ orzekł dwukrotnie - poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz odmowę umorzenia należności. Część należności ujęta została w obu decyzjach, zarówno tej odmawiającej wszczęcia postępowania jak i odmawiającej udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych.

Inaczej rzecz ujmując, zaskarżona decyzja merytoryczna w części dotyczy składek, co do których organ orzekł już inną decyzją o charakterze formalnym, kończącą postępowanie w sprawie. Jak już bowiem wyżej podniesiono, decyzją z dnia [...] ZUS w punkcie 2 odmówił wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 73,40 zł (w tym za maj - wrzesień 2015 r.) za pracowników w części finansowanej przez płatnika - w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika z akt administracyjnych powyższa decyzja nie została przez stronę zaskarżona.

Stwierdzić zatem należy, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne i wydał dwa konkurencyjne wobec siebie rozstrzygnięcia. W decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek co do których odmówił wszczęcia postępowania - odmówił ich ukorzeniana podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji.

Zaakcentowania wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji.

Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia).

W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie może się ostać się w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższego, na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z określonych w przepisach przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje, organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru - przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione ww. przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA 25 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1992/18).

Decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zasada praworządności zawarta w art. 7 K.p.a. ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym wymienionym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie został bowiem przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.

ZUS w zaskarżonej decyzji oparł się w przeważającej mierze na okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżącego. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w formie sklepu spożywczego, która nie przynosi mu żadnego dochodu, nie ma jakiegokolwiek wartościowego majątku ruchomego (za wyjątkiem motocykla) i nieruchomego, ani też wierzytelności - czego organ rentowy w istocie nie zakwestionował. Jak należy więc uznać, ZUS przyjął, iż skarżący nie posiada żadnego majątku nadającego się do egzekucji, a jego dwuosobowa rodzina utrzymuje się z emerytury rolniczej żony G. J. w kwocie 798,11 zł netto. To zaś - zdaniem Sądu - czyni niezrozumiałą konstatację organu, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, jak również sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie organ ustalając dochód gospodarstwa domowego na poziomie kwoty ok. 800 zł stwierdził, że wobec skarżącego nie występują przesłanki z art. 28 ust. 2 - 3 i 3a u.s.u.s.

Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi wręcz do wniosku, że wystarczającym, jeśli nie jedynym jedynym powodem odmowy umorzenia należności z tytułu składek był fakt, że skarżący wykonuje układ ratalny i nie korzysta z pomocy społecznej, a ponadto nie wystąpiły żadne nadzwyczajne zdarzenia, powodujące powstanie zadłużenia.

W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło pełnych i wszechstronnych ustaleń w kontekście spełnienia powołanych wyżej przesłanek umorzenia należności składkowych. W szczególności zabrakło ustalenia jakie są faktyczne dochody skarżącego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (co mogą w sposób bezsporny wykazać zeznania podatkowe skarżącego), jak również jego wydatki w skali miesiąca. Należało także wyjaśnić czy wskazana kwota wydatków, oprócz opłat za media (prąd, gaz, woda, ogrzewanie), obejmuje zakupy środków czystości, higieny, ubrań czy też obuwia. Trudno bowiem bezkrytycznie przyjąć, że kwota ok. 800 zł wystarczy na całkowite pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania dwuosobowej rodziny. Nie można przy tym nie zauważyć, że wydatki w skali miesiąca znacznie przewyższają wykazywane przez małżonków dochody, o czym świadczy chociażby spłata rat wynikających z zawartego układu ratalnego w kwocie ponad 300 zł miesięcznie.

Brak tych ustaleń oznacza, że organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w kwestii zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. ZUS ewidentnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie istnieje, ale konieczne jest uzasadnienie, jakie okoliczności przesądziły o jej nieistnieniu.

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS winien także wskazać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby strony oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

Jak zostało podniesione, stosownie do przepisów K.p.a. to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jeżeli istnieją okoliczności, które uznać można za niedostatecznie wyjaśnione ZUS powinien podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystując np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż sprawa winna być ponownie przeanalizowana, w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W tych ramach przede wszystkim organ winien wydać prawidłową decyzję, z uwzględnieniem wskazań co do granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Następnie ZUS powinien ustalić w sposób właściwy stan faktyczny sprawy i odnieść wysokość posiadanych przez stronę środków oraz ponoszonych wydatków w skali miesiąca do kwoty zobowiązania, a dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i majątkowa, w jakiej znajduje się skarżący pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Dodatkowo organ powinien wykazać sposób wyliczenia odsetek od zaległych należności składkowych, z uwagi na zawarty układ ratalny (vide. art. 29 ust. 2 u.s.u.s.).

Z uwagi na naruszenia prawa wskazane powyżej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.