Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 125/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: zobowiązano do wydania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 120, art. 225, art. 239 § 1 pkt 1 d, art. 200, art. 205 § 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego L. M. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej grzywny oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego L. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; V. zarządza zwrot na rzecz skarżącego L. M. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Rz 125/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi L.M. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające uKAS").

Skarżący zarzucając naruszenie:

- art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i nieprzedstawienie do dnia złożenia skargi propozycji służby,

- art. 25 ust. 1 pkt 9 w/w ustawy poprzez brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej

wniósł o zobowiązanie organu do wydania propozycji służby, stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 40 472,10 zł, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 236,05 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Przed wniesieniem skargi skarżący na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - powołując się na jego brzmienie sprzed 1 czerwca 2017 r. - skierował do DIAS zażalenie na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wniosek o odrzucenie uzasadnił tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego, a tego w sprawie nie stwierdzono. Wniosek o oddalenie skargi uzasadnił natomiast prawidłowo zastosowanymi przepisami.

W pismach procesowych z 7 i 30 listopada 2017 r. oraz z 28 lutego 2018 r. skarżący podtrzymując skargę powołał orzeczenia sądów, które w identycznych sytuacjach faktycznych i prawnych uwzględniały złożone skargi (w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 października 2017 r. II SA/Sz 897/17), jak również rozstrzygnięcia sądów powszechnych o przekazaniu sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, a także odrzucające pozwy i stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej oraz przekazujące sprawę DIAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z [...] marca 2018 r. II SAB/Rz 76/17 odrzucił skargę L.M. na bezczynność DIAS w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych.

Wskazując na art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a. (zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej) wywiódł, że zakres właściwości sądów administracyjnych wynikający z § 2 i 3 tego artykułu statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie oraz że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

1 marca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa Przepisy wprowadzające uKAS, która w art. 165 i następnych w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną.

Zdaniem WSA, ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia, jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). W tym zakresie pozostawiono organowi pełną swobodę. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Bezczynność organu zachodzi natomiast jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązku nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa.

Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS). Na podstawie jej art. 276 ust. 1 sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest żadna z wymienionych wyżej decyzji.

Dodatkowo WSA zwrócił uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a także na dotychczasowe orzecznictwo, wg którego skargi w podobnych sprawach były przez sądy administracyjne w przeważającej większości odrzucane.

Stosownie do tego WSA wydanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę oraz zwrócił skarżącemu uiszczony od niej wpis (art. 225 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L.M. (reprezentowany przez radcę prawnego), zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sprawa w przedmiocie skargi na bezczynność DIAS polegająca na nieprzedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że powstrzymywanie się przez DIAS od załatwienia sprawy nie jest unikaniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych,

3) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez zaopatrzenie zaskarżonego postanowienia w uzasadnienie zawierające konkluzje przemawiające za istnieniem kognicji sądu administracyjnego w badanej sprawie oraz wydaniem wyroku oddalającego skargę,

4) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 lub art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 3 P.p.s.a. w części obejmującej obowiązek sądu rozpoznania (formalnie lub co do istoty) skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na tym, że pomimo sformułowania w skardze obok stwierdzenia bezczynności żądania stwierdzenia przewlekłości, skarga w tym ostatnim zakresie nie została załatwiona żadnym orzeczeniem;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające uKAS poprzez pominięcie, że regulacje te przewidują prawną formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. dla sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, przy czym regulują tak decyzję pozytywną (o przedstawieniu propozycji – art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających uKAS) jak i decyzję negatywną (o odmowie przedstawienia propozycji – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy); niewydanie decyzji w przedmiocie przedstawienia propozycji (pozytywnej lub negatywnej) w terminie narzuconym przez art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające uKAS (w wypadku decyzji pozytywnej) oraz art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające uKAS (w wypadku decyzji negatywnej), tzn. do 31 maja 2017 r. stanowi bowiem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. i w konsekwencji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

NSA postanowieniem z 26 listopada 2019 r. I OSK 1618/18 uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Podkreślił, że analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających uKAS w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej w stosunek pracy oraz pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom /funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających uKAS).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie dostrzegł jednak tego, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza któremu nie przedłożono propozycji służby.

Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uKAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność i nie miał podstaw Sąd pierwszej instancji do jej odrzucenia, badając zaś skargę - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy. Sprawa dotyczy zaś sytuacji prawnej w jakiej znalazł się funkcjonariusz, któremu nie złożono żadnej propozycji (pracy, służby) w szeregach KAS.

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające uKAS prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. Art. 170 ust. 1 tej ustawy przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby.

Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie ze względu na wskazanie w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających uKAS daty można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji.

Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających uKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 tej ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Orzekanie w formie decyzji wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu, decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy określone w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w tym przepisie.

Z powyższych względów NSA uznał za zasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także przepisów praw materialnego: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. NSA nie podzielił uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej w tej części, w której skarżący kasacyjnie zmierzał do wykazania obowiązku organu polegającego na przedstawieniu mu propozycji służby. Taki obowiązek na organie nie spoczywał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Jak wynika z powyższego, pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania nie są ze sobą tożsame, stanowiąc dwie różne instytucje procesowe.

Pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy.

Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1039/17 - LEX nr 2454680, z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13 - LEX nr 1369030 oraz z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 - LEX nr 1228235). Postępowanie przewlekłe jest więc prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Bezczynność zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

W postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania jak i stan bezczynności.

Rozpoznawana przez Sąd skarga zatytułowana została jako "skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r." Z tak określonym przedmiotem skargi korelują jej zarzuty, w których podniesiono "rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu, przewlekłe i opieszałe dokonywanie czynności w przedmiocie przedłożenia propozycji służby, w tym brak finalizacji", "bezzasadne przedłużanie sprawy, tj. nieprzedstawienie do dnia dzisiejszego propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej", a także "brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej w izbie administracji skarbowej przejawiającej się w nieprzedstawieniu do dnia dzisiejszego propozycji służby skarżącemu".

W kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości", Sąd - na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy, analizy zarzutów skargi (których istota sprowadza się do braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby pomimo spełniania w jego przekonaniu ustawowych przesłanek) oraz poprzedzającego ją "zażalenia na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie" - uznał, że mimo podniesionego w skardze żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, faktycznie dotyczy ona bezczynności (w tym zakresie nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarga ta została w imieniu skarżącego sporządzona i wniesiona przez fachowego pełnomocnika – radcę prawnego, a na jej istotę oprócz tytułu skargi wprost wskazuje także zawarte w niej sformułowanie "wnoszę skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r.").

Niezależnie od powyższego zwrócenia uwagi wymaga, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 190 P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wskazano powyżej, NSA uchylił postanowienie WSA w R. z [...] marca 2018 r. o odrzuceniu skargi L.M., wskazując w uzasadnieniu, że jak wynika z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skoro jednak wg ustawy o KAS zwolnienie ze służby dokonywane jest zawsze w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że celem obowiązującej co do zasady od 1 marca 2017 r. ustawy o KAS (art. 1 przepisów wprowadzających uKAS) było zlikwidowanie odrębnych od siebie administracji podatkowej, kontroli skarbowej oraz Służby Celnej poprzez skonsolidowanie tego systemu i powołanie w ich miejsce Krajowej Administracji Skarbowej podporządkowanej ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jednym z celów przeprowadzonej reformy miało być obniżenie kosztów funkcjonowania administracji skarbowej oraz rozwój profesjonalnej kadry.

Przepisy reformujące system administracji celno – skarbowej przewidują przejściowe rozwiązania dotyczące statusu dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jednocześnie w sprawach wynikających ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustaw uchylanych mocą art. 159 przepisów wprowadzających uKAS.

W ustawie tej w odniesieniu do bytu stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej przewidziano trzy możliwe warianty, z terminem zastosowania do 31 maja 2017 r.:

1. dalsze zachowanie przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS stosunku służbowego funkcjonariusza, poprzez złożenie propozycji pełnienia służby; taki funkcjonariusz zachował ciągłość służby i przysługiwał mu stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Propozycja pełnienia służby stanowiła decyzję administracyjną (art. 169 ust. 4), przy wydawaniu której dyrektor IAS powinien uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7). Funkcjonariusz miał prawo kwestionować nowe warunki służby w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 4 i 7). Mógł także w określonym terminie złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby, co skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2),

2. przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy (tzw. ucywilnienie), co następowało poprzez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających uKAS); pisemna propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. (stosownie do tego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi). Również w sytuacji otrzymania propozycji zatrudnienia funkcjonariusz miał prawo do odmowy jej przyjęcia,

3. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, które należało traktować jak zwolnienie ze służby w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, tj. zarówno pracy lub służby (milczenie organu), bądź także poprzez niezaakceptowanie przez niego propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia – art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS (zgodnie z ust. 1 tego artykułu, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że względem skarżącego jako dotychczasowego funkcjonariusza celnego nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca jego stosunku służbowego, w tym decyzja o zwolnieniu ze służby celnej. Stosunek służby skarżącego nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia wskutek braku stosownej propozycji od DIAS.

Istota złożonej skargi wyrażająca się w zarzucanym organowi milczeniu w sprawie stosunku służbowego skarżącego doprowadziła Sąd do uznania, że DIAS. pozostaje w tym zakresie bezczynny, gdyż w opisanej sytuacji skarżącego - pomimo ciążącego na nim obowiązku - nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji polegających m.in. na wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej jego statusu służbowego.

Zdaniem WSA, przyjęcie stanowiska sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia DIAS - polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji, tj. zarówno służby jak i zatrudnienia, jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego - prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP, jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (por. m.in. wydane na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego wyroki WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r. III SAB/Gd 135/17 – LEX nr 2451849 i z 9 listopada 2017 r. III SAB/Gd 31/17 - LEX nr 2404203).

Jak już wspomniano wyżej, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. wskutek niezłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy, przepis ten musi mieć określony sens, którego należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Skoro bowiem ustawodawca nakazuje organowi traktować zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz powinien ukierunkowywać organ na regulacje które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ powinien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zbliżoną treść wyrażał nieobowiązujący już art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799).

Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających uKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe.

Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku (równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby) dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji). Nawet jednak przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby za decyzyjną formą stwierdzenia wygaśnięcie stosunku służbowego przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w.:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 7 i nast.). Podkreślić należy, że art. 60 Konstytucji nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na jednakowo określonych dla wszystkich zasadach. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r. K 51/12, OTK-A 2014/1/4). Jako mocno ugruntowane w literaturze i orzecznictwie należy uznać stanowisko kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego jak również jego zakończania do kategorii takich spraw administracyjnych, które powinny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r. I OSK 2489/12 - LEX nr 1456986, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej, jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego.

Jako uzasadnienie wyboru przez ustawodawcę formy decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoważnej w skutkach z decyzją o zwolnieniu należy także wskazać na immanentną cechę tego stosunku jaką jest stabilność (trwałość), wyraźnie odróżniająca ten stosunek od innych form zatrudnienia. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. K 45/02 (OTK-A 2004/4/30) odnosząc się do tej cechy stosunku służbowego wyraźnie podkreślił, iż szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji RP. Tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Wyrażenie zgody na dowolność zachowania dyrektora izby administracji skarbowej wyrażającą się w możliwości niekontrolowanego przez jakąkolwiek instytucję przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby, odbierałoby stosunkom służbowym cechę trwałości, a w dalszej konsekwencji nie pozwalałoby na wypełnienie wyszczególnionych przez Trybunał niezwykle istotnych dla państwa demokratycznego funkcji tego stosunku. Reforma służby publicznej nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania indywidualnego aktu odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków (wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2018 r. II SAB/Bd 16/18 – LEX nr 2559177).

Do powyższego poglądu skłania się także NSA, który w postanowieniu z 13 września 2018 r. I OSK 896/18 (LEX nr 2554026) stwierdził, że analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. W decyzji tej organ powinien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów przedstawiania propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy, dlaczego propozycja nie została złożona.

Z podanych względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę Przepisy wprowadzające uKAS do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w jej art. 170 ust. 1 na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno - Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Ponieważ konstytucyjnym zadaniem wszelkich organów państwa jest ochrona godności człowieka, to jego instytucje nie mogą odmówić tej ochrony przed niesłusznymi i zupełnie dowolnymi przyczynami zwolnienia ze służby publicznej (art. 30 w zw. z art. 60 Konstytucji RP). Ustawodawca nie obligując organu do wydania indywidualnego aktu odnoszącego się do wygaśnięcia stosunku służbowego, który tłumaczyłby przyczyny zwolnienia, naruszyłby prawo funkcjonariusza do ochrony jednego z dóbr osobistych, do jakich należy cześć osoby fizycznej, rozumiana jako poczucie własnej wartości i związane z tym oczekiwanie szacunku ze strony innych ludzi.

Nie może zyskać akceptacji Sądu argumentacja DIAS zmierzająca do uznania braku po jego stronie obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celno – skarbowej potwierdza, że dyrektor izby administracji8 skarbowej jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, iż regulacje te pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Wniesiona skarga ma więc swój przedmiot, który mieści się w obszarze kognicji sądu administracyjnego ze względu na art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a.

Z treści regulacji ustawy wprowadzającej uKAS jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej złożyć wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. 7 tej ustawy jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę sens reformy służby celno - skarbowej. Art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej powinien być zatem odczytywany wraz z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych pod względem tego, któremu z dotychczasowych funkcjonariuszy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby powinien uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej powinna być złożona, organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4, tj. decyzji wyrażającej propozycję pełnienia służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowała do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, które wyznacza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Zaprezentowana przez Sąd wykładnia regulacji reformujących administrację celno – skarbową odpowiada także aktualnej linii orzeczniczej NSA (por. m.in. wyrok z 23 października 2019 r. I OSK 214/19 - LEX nr 2783446 i z 11 stycznia 2019 r. I OSK 2316/18 - LEX nr 2613276). W wyrokach tych NSA stwierdził, że skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane jest gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Także w wyroku z 17 stycznia 2019 r. I OSK 996/18 (LEX nr 2629767) NSA podkreślił, że nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza który przyjął propozycję zatrudnienia z sytuacją funkcjonariusza któremu nie złożono żadnej propozycji albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej odnosi się wyłącznie do okoliczności o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie – stosownie do § 1a tego artykułu - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do powyższego - ponieważ DIAS do dnia 31 maja 2017 r. nie wydał w stosunku do skarżącego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej (wyrażającej propozycję warunków pełnienia służby lub stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego) a także nie skierował do niego propozycji zatrudnienia która znosiłaby stan niepewności co do istnienia stosunku służby - Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. uznał zasadność skargi na bezczynność tego organu, zobowiązując go do wydania w oznaczonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego (pkt 1 sentencji wyroku).

W sytuacji uprawomocnienia się niniejszego wyroku, DIAS na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wyda adekwatne do przeprowadzonej analizy posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby rozstrzygnięcie w zakresie jego stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej (wybór formy kontynuacji zatrudnienia należy w świetle ustaw reformujących administrację celno – skarbową do właściwego organu, co nie może absolutnie oznaczać arbitralności w zakresie tego wyboru i powinno zostać szczegółowo uzasadnione). W ocenie Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających uKAS; przeciwne uznanie czyniłoby sądową kontrolę niniejszej sprawy pozorną, naruszając przy tym zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także jej art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2.

Jednocześnie Sąd – z uwagi na regulację art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla skrajnych przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA

z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 - LEX nr 1218894). Nie umniejszając odpowiedzialności organu za zaistniały stan rzeczy, zaistniała w sprawie bezczynność nie była wynikiem jego celowego działania i wynikała przede wszystkim z odmiennej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. W tym względzie do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające wynikające z tego uchybienie przez organ ciążącym na nim z mocy ustawy obowiązkom.

Z tych samych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie DIAS grzywny oraz o przyznanie od tego organu na jego rzecz sumy pieniężnej, które to sankcje w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność mogą być nałożone z urzędu albo na wniosek stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika – radcy prawnego) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).

Na podstawie art. 225 P.p.s.a. zarządzono zwrot na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonego przez niego wpisu sądowego (pkt V sentencji wyroku); na mocy art. 239 § 1 pkt 1 d) P.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119

pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie

(tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.