Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 97/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Wojniczu na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 listopada 2014 r. [...] w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wojnicz skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek skargi Rada Miejskiej w Wojniczu z daty 8 grudnia 2014 r. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [...], w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wojnicz, złożonej za pośrednictwem tego organu, w której zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu oraz obciążenia Wojewody Małopolskiego kosztami postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca podawała, że kwestionowanym zarządzeniem zastępczym wprowadzono do Studium Gminy Wojnicz udokumentowane złoża kopalin, tj.: 1) złoża kruszywa naturalnego nr [...] "[...]", 2) złoża kruszywa naturalnego nr [...] "[...]. W podstawie prawnej zarządzenia zastępczego powołano m.in. przepisy art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm. - zwanej dalej ustawą), w związku z art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), zaś w uzasadnieniu podano motywy działania organu nadzoru.

Zdaniem skarżącej kwestionowane zarządzenie zastępcze narusza prawo, bowiem godzi w interesy właścicieli nieruchomości w rejonie złóż, stwarzając w razie rozpoczęcia eksploatacji tych złóż zagrożenia dla środowiska i przyrody, bezpieczeństwa ruchu drogowego. Arbitralne wprowadzanie zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wojnicz narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, bowiem wyłącznie w gestii skarżącej jest uchwalanie studium, o czym stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W niniejszym przypadku zasada ta ulega wyłączeniu, w zakresie szerszym niż wynika to z przepisu art. 12 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który daje podstawę do wydania zarządzenia zastępczego wyłącznie w sytuacji, jeżeli rada gminy nie określiła w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach rządowych. Co więcej, Rada Miejska w Wojniczu w dniu 16 września 2013 r. jednogłośnie odrzuciła projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Wojnicz w miejscowości [...]. Ponadto tryb wprowadzenia zarządzenia nie przewiduje jakichkolwiek konsultacji, których przeprowadzanie jest jedną z podstawowych zasad jakimi należy się kierować przy uchwalaniu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku następują wyłącznie arbitralne działania organu nadzoru godzące w interes właścicieli nieruchomości w rejonie złóż i skarżącej, jako jednostki samorządu terytorialnego, co ma miejsce wbrew protestom kierowanym przez tychże właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.

Wojewoda Małopolski wskazywał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze, doręczone Radzie Miejskiej w Wojniczu 17 listopada 2014 r., w całości odpowiada prawu, a zarzuty podnoszone w skardze, złożonej za pośrednictwem organu 15 grudnia 2014r., nie są trafne. Wydając ten akt organ nadzoru działał w ramach kompetencji przewidzianych w przepisach rangi ustawowej, przy czym w występującym stanie faktycznym miał nie tylko uprawnienie, ale obowiązek podjęcia stosownych działań. Przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze zmodyfikowały z dniem 1 stycznia 2012 r. dotychczas obowiązujące regulacje dotyczące postępowania z obszarami udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z art. 95 tej ustawy po stronie właściwych organów administracji publicznej, tj. organów planistycznych (rady i wójta), istnieje obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Obowiązek ten winien zostać zrealizowany w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Po upływie tego terminu powyższe obszary wprowadza do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wojewoda, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 uregulowała przedmiotowe zagadnienie w odniesieniu do tych złóż kopalin, których dokumentacja geologiczna została zatwierdzona przez właściwy organ administracji geologicznej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2012 r. Zatem także obszary tych złóż kopalin, co do których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem 1 stycznia 2012 r., i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, winny zostać wprowadzone do studium nie później, niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (tj. w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.). Po upływie tego terminu udokumentowany obszar kopalin wprowadza do studium wojewoda i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Przepis art. 208 ustawy Prawo geologiczne i górnicze odnosi się wprost do sytuacji zaistniałej w Gminie Wojnicz. Jak wynika z dokumentów posiadanych przez organ nadzoru, jeszcze w 2013 r. kierowane były do Wojewody Małopolskiego wnioski inwestorów zainteresowanych ujawnieniem w studium gminy Wojnicz udokumentowanych złóż, które nie zostały wprowadzone do studium we własnym zakresie przez organy gminy (np. pismo Spółdzielni [...] w T. z dnia 4 października 2października 2013 r. znak: [...]). Wojewoda Małopolski w korespondencji z Burmistrzem Wojnicza wskazywał na obowiązki organów gminy wynikające z ustawy Prawo geologiczne i górnicze, niemniej jednak dwukrotnie został przez organy gminy Wojnicz poinformowany o stanowisku Rady Miejskiej w Wojniczu w przedmiocie odrzucenia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium (pismo z dnia 18 listopada 2013 r., znak: [...] oraz pismo ( 3 kwietnia 2014 r., znak: [...]).

Niezależnie od korespondencji z Burmistrzem Wojnicza Wojewoda Małopolski przystąpił do prac związanych z wydaniem zarządzenia zastępczego celem wprowadzenia do studium gminy Wojnicz obszarów udokumentowanych złóż kopalin położonych na obszarze tej gminy, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokument geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r.), i które nie zostały wprowadzone do studium w terminie ustawowo przyjętym - do dwóch lat od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.). W tym celu pismami z dnia 4 lutego 2014 r., znak: [...], wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji geologicznej w zakresie dotyczącym gminy Wojnicz do organów administracji geologicznej - do Głównego Geologa Kraju Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska, do Geologa Wojewódzkiego oraz Geologa Powiatowego w T..

W dniu 14 lutego 2014 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w T. (pismo z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [...]). Pismem tym przekazano zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznych przekazano mapy z naniesioną lokalizacją złóż z terenu gminy Wojnicz. Do pisma dołączono kopię sporządzonego przez Starostę Powiatowego w T. zawiadomienia z dnia 19 października 2011 r., znak: [...], o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] (wraz z kopią mapy topograficznej oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej) i kopię sporządzonego przez Starostę Powiatowego w T. zawiadomienia z dnia 17 marca 2011 r., znak: [...], o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] (wraz z kopią mapy topograficznej oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej).

W dniu 11 marca 2014 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 7 marca 2014 r., znak: [...] zawierające informacje o złożach występujących w obszarze gminy Wojnicz, w tym także o złożach [...] i [...].

W wyniku analizy przekazanych Wojewodzie Małopolskiemu przez organy administracji geologicznej informacji stwierdzono, że na obszarze gminy Wojnicz zlokalizowane są dwa złoża, których dokumentacja geologiczna została przyjęta przez właściwy organ administracji geologicznej bez zastrzeżeń przed dniem 1 stycznia 2012 r. i które to złoża nie zostały wprowadzone do studium gminy Wojnicz.

W oparciu o powyższe materiały oraz przede wszystkim realizując nałożony przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze obowiązek Wojewoda Małopolski wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze i wprowadził do studium gminy Wojnicz obszary udokumentowanych złóż kopalin - złóż kruszywa naturalnego [...] i [...].

Opisane działania zostały zatem podjęte w wykonaniu obowiązku wprowadzenia do studium gminy Wojnicz tych obszarów złóż kopalin, co do których właściwe organy przyjęły bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną przed 1 stycznia 2012 r., i co do których jednocześnie organy gminy Wojnicz zaniechały realizacji ciążącego na nich obowiązku wprowadzenia tych złóż do studium we własnym zakresie w ustawowo określonym terminie. Nie były to zatem działania arbitralne.

Stanowisko organu stanowiącego gminy - brak zgody na wprowadzenie do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin własnym zakresie i uprzednia odmowa podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany studium w tym przedmiocie - pozostają bez wpływu na możliwości oraz na obowiązek działania wojewody. W sytuacji zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy z art. 208 ustawy Prawo i geologiczne i górnicze wojewoda ma obowiązek podjęcia działań skutkujących ujawnieniem w obowiązującym studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin. W odniesieniu do gminy Wojnicz obowiązek ten został w pełni zrealizowany zgodnie z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2015 r. Wojewoda Małopolski zawarł szersze wyjaśnienia co do przyjętego sposobu realizacji zadania polegającego na wprowadzeniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanych złóż kopalin, który jego zdaniem organu winien mieć zastosowanie do wszelkich zarządzeń zastępczych wydawanych w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studiów gmin niezależnie od podstawy ich wydania ( art. 96 lub art. 208 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). W tym zakresie akcentował kwestie istotne z punktu widzenia znaczenia powyższych zarządzeń zastępczych, a przede wszystkim skutków ich wydania. Podkreślał również, że zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego wprowadzające obszary udokumentowanych złóż kopalin do studium gminy Wojnicz było pierwszym w Polsce tego rodzaju dokumentem. Wątpliwości pojawiające się na kanwie analizowanych przepisów oraz wynikającego z nich obowiązku podjęcia działania przez wojewodę dotyczyły co do zasady dwóch zagadnień, a mianowicie obowiązku zastosowania przy wydawaniu zarządzenia zastępczego procedury planistycznej wynikającej z art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz zagadnienia dotyczącego przyjęcia, czy złoża wprowadzić należy do studium tylko do części uwarunkowań, czy także do części dotyczącej kierunków.

W dalszej części pisma z dnia 7 kwietnia 2015 r. Wojewoda Małopolski przedstawił stanowisko własne w powyższych kwestiach oraz podsumowujące je wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Taki właśnie akt nadzoru stanowi zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [...], w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wojnicz, które podlega kontroli legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zaskarżona zarządzenie zostało wydane z powołaniem jako podstawy prawnej art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm. – dalej w skrócie u.p.g.g.), w związku z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- dalej w skrócie u.s.g.).

Zgodnie z treścią art. art. 208 u.p.g.g.:

1. Obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

2. Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

3. Koszty sporządzenia studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze.

4. W przypadku złożenia przez radę gminy skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w ust. 2, sąd administracyjny wyznacza rozprawę w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

5. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 98a u.s.g.:

1. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

1a. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do obowiązków, o których mowa w art. 6a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.).

2. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

3. Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia art. 98a u.s.g., który dotyczy wprost wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych w innych przypadkach bezczynności organów samorządu terytorialnego, niż rozpatrywany w niniejszej sprawie, znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 208 ust. 5 u.p.g.g. Ten ostatni przepis nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych wojewody wydawanych na podstawie art. 208 ust. 2 u.p.g.g. Odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy oznacza korzystanie tylko z tych elementów, które pozostają w zgodzie z charakterem instytucji prawnej normowanej w przepisach szczególnych znajdujących się poza ustawą o samorządzie gminnym. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje bowiem jednolicie ukształtowany środek nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego wojewody. Treść przedmiotowego zarządzenia zastępczego oraz przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę materiałów wskazuje, że odpowiednie stosowanie przy wydaniem zaskarżonego zarządzenia art. 98a u.s.g. polegało w istocie na uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej ( § 3 tego aktu), jak również uwzględnieniu odesłania do odpowiedniego zastosowaniu art. 98 u.s.g. w zakresie możliwości, sposobu i terminu zaskarżenia zarządzenia zastępczego przez Radę Miejską w Wojniczu (§ 4 tego aktu nast.).

Z treści 208 ust. 4 u.p.g.g. wynika dopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez radę gminy na zarządzenie zastępcze wojewody, co koresponduje z wyrażonym w art. 208 ust. 5 u.p.g.g. nakazem odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Istotny stan faktyczny nie upoważnia natomiast do dalszych rozważań w kwestii legitymacji skargowej, w szczególności do wypowiedzi dotyczących dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze występowania udokumentowanych złoż kopalin lub w ich sąsiedztwie, albo inne podmioty - np. przedsiębiorców posiadających lub ubiegające się o uzyskanie koncesji przewidzianych przepisami ustawy Prawo górnicze.

Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym stanowi również podstawę do uznania, że wniesienie przez radę miejską skargi na zarządzenia zastępcze wojewody nie wymaga wyczerpania trybu przesądowego ( art. 102a u.s.g.)

W bezpośrednim związku z powyższymi przepisami, uwzględniając treść art. 208 ust. 5 p.u.p.g.g., pozostają również regulacje zawarte: - w art. 85 u.s.g., w myśl którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem; - w art. 86 u.s.g., który wymienia między innymi wojewodę, jako organami nadzoru; - art. 87 u.s.g., który zezwala organom nadzoru wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami; - art. 88 u.s.g., który uprawnia organy nadzoru do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Okoliczność, że zarządzenie zastępcze stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., nie stanowi przeszkody do odpowiedniego stosowania art. 91 ust. 3 u.s.g., z tym skutkiem, że zarządzenie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona skutecznie, przez podmiot legitymowany, przy czym brak zarzutów dotyczących powyższego upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od szerszych rozważań.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi ocenę legalności zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [...], należy poprzedzić uwagami dotyczącymi wykładni i stosowania cytowanego już wyżej art. 208 u.p.g.g.

Powyższy artykuł, znajdujący się w Dziale XIII. - Przepisy przejściowe i końcowe ustawy, pozostaje w związku z regulacjami przewidzianymi w Dziale V. - Prace geologiczne, w Rozdziale 2. - Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna, tj. w art. 95-96 u.p.g.g. Powołane przepisy winny zatem zostać uwzględnione w ramach wykładni systemowej. Artykuł 208 u.p.g.g. stanowi bowiem swoiste dopełnienie w nich wprowadzonych rozwiązań, z tym że odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawowych obowiązków określonych w art. 95-96 u.p.g.g.

Zgodnie z treścią art. 95 u.p.g.g.:

1. Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

2. W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Stosownie do art. 96 u.p.g.g.:

1. Po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

2. Koszty sporządzenia studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze.

3. W przypadku złożenia przez radę gminy skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w ust. 1, sąd administracyjny wyznacza rozprawę w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

4. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 645 i 1318) stosuje się odpowiednio.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w art. 95 u.p.g.g. zawarto dwie normy. Regulacja z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. ma charakter ogólny, szerszy przedmiotowo i podmiotowo. Wyraża ona powinność ujawnieniu w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa trzech różnych rodzajowo elementów środowiska (udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla), bez określenia terminu wykonania powyższego. Celem ujawnienia w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa wymienionych w przepisie elementów środowiska jest ich ochrona. Wobec niewskazania w art. 95 ust. 1 u.p.g.g. adresatów powyższej dyspozycji należy uznać, że są nimi organy uprawnione (zobowiązane) do uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa na podstawie kompetencji zawartych w odrębnych przepisach rangi ustawowej. Późniejsza jednostka redakcyjna, tj. art. 95 ust. 2 u.p.g.g. jest zakresowo węższy albowiem dotyczy tylko niektórych przedmiotów ochrony wymienionych w art. 95 ust. 1 u.p.g.g. i nie jest adresowany do wszystkich tam wskazanych podmiotów. Ustanowiono w nim wprost i jednoznacznie skonkretyzowany obowiązek wprowadzenia wymienionych elementów środowiska do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w określonym ustawowo terminie, na koszt gminy. W świetle analizowanych regulacji nie istnieją przesłanki do uznania, że cel wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymienionych elementów środowiska jest inny, niż wskazany w art. 95 ust. 1. Cel ten stanowi zatem w obu wypadkach ochrona wymienionych w tych przepisach elementów środowiska. Ustalenia w drodze dalszej wykładni wymaga natomiast relacja używanych przez ustawodawcę w art. 95 u.p.g.g. pojęć "ujawnia się" i "wprowadza się", w czym istotną rolę odgrywa niewątpliwie jednakowy cel unormowań zawartych w tym samym artykule, jakim jest ochrona określonych elementów środowiska.

Zarządzenie zastępcze wojewody z art. 96 u.p.g.g. zostało powiązane z zaniechaniem realizacji przez organ uprawniony ( zobowiązany) do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązków skonkretyzowanych w art. 95 ust. 2 u.p.g.g. Po upływie tam określonego terminu ustawowego kompetencja do wprowadzenia do studium przedmiotów ochrony staje się własną kompetencją ustawową organu nadzoru. Z przepisów art. 96 u.p.g.g. wynika wprost, że wojewoda w obu przypadkach uzasadniających wydanie zarządzenia zastępczego działa na koszt gminy, a zmiana studium sporządzonego w trybie, o którym mowa w art. 96 ust. 1, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Regulacja z art. 208 u.p.g.g. przypomina przewidzianą w art. 95-96 u.p.g.g. Istotne różnice sprowadzają sie tego, że odnosi się ona do sytuacji przyjęcia bez zastrzeżeń przez właściwy organ dokumentacji geologicznej przed wejściem w życie niniejszej ustawy i dotyczy wyłącznie złóż kopalin, które do tego momentu nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Maksymalny termin dla wprowadzenia złoż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez organ uprawniony na mocy odrębnych przepisów do zmiany studium wynosi dwa lata od daty wejścia w życie ustawy - tj. do 31 grudnia 2013 r. Po upływie tego terminu - a zatem od daty 1 stycznia 2014 r. - to wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie nadzorczym, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze na koszt gminy, a sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Możliwość wydania aktu nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego jest uzasadniona bezczynnością rady gminy.

Uwzględniając analizowane regulacje nie budzi wątpliwości, że terminowe wprowadzenie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin w trybie zwykłym powinno nastąpić na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z póź. zm. do daty 13 listopada 2014 r. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Wymaga zatem przeprowadzenia tam przewidzianej procedury zmiany studium ( art. 9,11,12 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 87 ust. 4 u.p.z.p. gminy, które w dniu wejścia w życie tej ustawy nie posiadały studium, zostały zobowiązane do sporządzenia i uchwalenia tego aktu w terminie roku, czyli do dnia 11 lipca 2004 r. Obowiązkiem gmin jest po tej dacie posiadanie studium, a jego zmiana następuje co do zasady w tym samym trybie co uchwalanie studium (art. 27 u.p.z.p.). Niemniej jednak podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium, rada gminy może wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji oraz postąpić podobnie, jak w przypadku określonym w art. 33 u.p.z.p.

Z art. 9 u.p.z.p. wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zawierające część tekstową i graficzną, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym politykę przestrzenną gminy (w tym lokalne zasady zagospodarowania), sporządzanym dla obszaru całej gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zawartość studium stanowią uwarunkowania oraz kierunki zagospodarowania, o czym mowa bliżej w art. 10 ust. 1-2 u.p.z.p. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny być formułowane zarówno na podstawie przepisów zawartych w aktach o mocy powszechnie obowiązującej, celów, kierunków, działań i innych wytycznych dotyczących polityki przestrzennej określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz w aktach prawnych samorządu województwa i innych aktach gminy, wskazanych w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jak i w aktach prawnych o charakterze wewnętrznym, które określają politykę przestrzenną poszczególnych podmiotów administracji publicznej. Procedura uchwalania studium jest wieloetapowa, długotrwała i kosztowna. Obok ustaleń planistycznych będących podstawą przyszłych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym o bardziej ogólnym charakterze zasad i kierunków, rada gminy może już w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu, którym będzie następnie związana przy uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który winien być zgodny ze studium ( art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust.1 u.p.z.p.) Zważyć należy jednak, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie miejscowym, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego, natomiast dopiero przeznaczenie terenu w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) może wywoływać w tym zakresie skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem organów gminy ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, zam zb.LEX nr 384313). Także w doktrynie podkreśla się trafnie (M. Szewczyk (w:) Z .Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 98.), że z określeniem w studium kierunków zmian w przeznaczeniu terenów, ustawodawca nie łączy skutków prawnych w zakresie zmiany przeznaczenia terenu. Takiego skutku studium nie może wywoływać również pośrednio nawet w przypadkach, gdy odrębne przepisy nakazują uwzględnianie jego zapisów przy wydaniu decyzji, chyba że z tych przepisów wynikałaby wprost i jednoznacznie inna możliwość.

Z uwagi na charakter studium oraz kompetencje ustawowe rady gminy nie jest wykluczonym, by wykonaniu minimalnych obowiązków informacyjnych wynikających z art. 95 ust. 2 u.p.g.g. i art. 208 ust. 1 u.p.g.g. towarzyszyły równolegle dalej idące zmiany studium, niż wprowadzenie do nich (ujawnienie) wymienionych tam elementów środowiska, w celu ich ochrony. Rada gminy może dokonać wówczas także innych zmian, w szczególności w kierunkach zagospodarowania przestrzennego, w tym również określić przeznaczenie terenów sąsiadujących z obszarami podlegającymi ochronie, co w analizowanym przypadku jest jej własną kompetencją , szerszą niż przewidziana w z art. 95 ust. 2 u.p.g.g. i art. 208 ust. 1 u.p.g.g. W tym sensie pojęcie "wprowadza" może nie pokrywać się z pojęciem "ujawnia".

W przeciwieństwie do powyższego analogicznych kompetencji nie posiada wojewoda. Organ nadzoru może wprowadzić przedmiotowe elementy środowiska do studium w celu ich ochrony wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnych obszarów, na których te elementy zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Pojęcie " wprowadza" należy tu uznać każdocześnie za synonim pojęcia "ujawnia". Żaden z przepisów rangi ustawowej nie przewiduje bowiem dla organu nadzoru wprost i jednoznacznie możliwości dalej idącej ingerencji w sferę zastrzeżoną dla gmin, niż zakreślona w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Przepisy kompetencyjne nie mogą zaś podlegać wykładni rozszerzającej. Nadto jak wynika z art. 96 ust. 4 u.p.g.g. i art. 208 ust. 5 u.p.g.g., przy wydaniu zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co racjonalny ustawodawca winien wyartykułować, gdyby jego zamiarem było poddanie procesu wydawania aktu nadzoru procedurze przewidzianej w tej ostatniej ustawie, a która mogłaby prowadzić do kształtowania polityki przestrzennej w dalej idącym zakresie. Działania podejmowane w tym przedmiocie przez wojewodę zostały zresztą nazwane przez ustawodawcę trybem, co świadczy o ich samodzielności i odrębności, zaś pozostają one w związku proceduralnym wyłącznie z przepisami u.s.g. Wojewodzie nie przyznano także kompetencji do aktualnego rozpoznania wszelkich uwarunkowań, co jest nieodzowne dla określenie kierunków polityki przestrzennej w dalej idącym zakresie, niż ujawnienie w nich istnienia przedmiotów wymienionych w art. 95 ust. 2 u.p.g.g., 96 ust. 1 u.p.g.g. i art. 208 u.p.g.g. w celu ich ochrony. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice dopuszczalnej ingerencji aktem nadzoru sferę zastrzeżoną dla organów prawodawczych gmin są zatem ściśle określone.

Powyższe wskazuje, że przy wydawaniu zarządzenia zastępczego wojewody na podstawie art. 208 ust. 2 u.p.g.g. nie stosuje się procedury właściwej dla uchwalenia albo zmiany studium.

Do takich wniosków prowadzi także analiza sposobu przeprowadzenia zmian w przepisach. W szczególności, wprowadzeniu w art. 95 u.p.g.g. - art. 96 u.p.g.g. i art. 208 u.p.g.g. konkretnych obowiązków, w tym nadzorczych, nie towarzyszyły radykalne zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak już w tekście pierwotnym tej ustawy art. 10 ust. 1 u.p.z.p., określający w otwartym katalogu liczne czynniki uwzględniane w uwarunkowaniach, wymieniał w pkt 11 występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Artykuł 10 ust. 2 u.p.z.p., wskazujący również na zasadzie otwartego katalogu jakiego typu kierunki polityki przestrzennej określa się studium, wymieniał w pkt 3 obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów. W późniejszym terminie następowały zmiany art. 10 u.p.z.p. Na datę wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego , w związku z art. 6 pkt 1ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w 24 listopada 2013 r. ( Dz.U. z 2013 r. poz. 1238), w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) zmieniono jedynie art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Z nowej regulacji wynika, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Niezmieniony pozostał przepis art. 10 ust. 2 pkt 3. Wraz z nowelizacją nie przewidziano dla wojewody analogicznych kompetencji, jak wyrażone w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 12 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku, o którym mowa w ust. 3, koszty sporządzenia planu ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze. Za charakterystyczne w świetle tych regulacji należy uznać, że wskazane przepisy znajdują się właśnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Bezczynność rady gminy co prawda uruchomia długotrwałą i kosztowną procedurę, ale jej zakończenie wywołuje skutki prowadzące do wiążącego określenia przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania również względem osób trzecich.

Uznając zatem, że z art. 96 u.p.g.g. oraz art. 208 ust. 2 - ust. 5 u.p.g.g. wynika odrębność trybu dokonywania zmiany studium należy nadto przyjąć, że organ nadzoru wprowadza do studium obszary złóż kopalin w ten sposób, że obszary te ujawnia zgodnie z przyjętą dokumentacja geologiczną w uwarunkowaniach – część tekstowa i graficzna, a także w kierunkach – część tekstowa i graficzna, co wynika z przepisów określających zawartość tego aktu. Powyższe potwierdza treść art. 208 ust. 2 u.p.g.g., który nie zawęża kompetencji wojewody w zakresie wprowadzenia (ujawnienia) złóż kopalin jedynie do określonej części studium. Podobna uwaga dotyczy art. 96 u.p.g.g.

Już samo wprowadzenie obszarów złóż kopalin do uwarunkowań i kierunków studium na podstawie przyjętej bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej jest wystarczające dla zapewnienia im ochrony, skoro jak wynika wprost z przepisów sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W szczególności, zasady ochrony zasobów środowiska, w tym złóż kopalin określają w sposób ramowy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz.U. z 2013 poz.1232 z późn. zm. – dalej w skrócie p.o.ś.). Artykuł 81 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz przepisów szczególnych, przy czym w myśl art. 81 ust. 3 p.o.ś. szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W dziale Dział VII - Ochrona kopalin, znajdują się art. 125 i 126 p.o.ś., które wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona. Stosownie do art.125 p.o.ś., złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W myśl art. 126 ust. 1 -2 p.o.ś., eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny (ust. 1). Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze (ust. 2).

Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących

Zasadnicze rozwiązania zakresie ochrony złóż kopalin znajdują się w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze, na co wskazuje treść powołanego już wyżej art. 81 ust. 1 - 3 p.o.ś.

Z art. 1 u.p.g.g. wynika, że ustawa ta określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie: 1) prac geologicznych; 2) wydobywania kopalin ze złóż; 3) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji; 4) podziemnego składowania odpadów; 5) podziemnego składowania dwutlenku węgla w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla (ust. 1). Określa ona także: 1) wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1; 2) zasady wykonywania nadzoru i kontroli nad działalnością regulowaną ustawą (ust. 2).

Podstawowym administracyjnoprawnym instrumentem tej ochrony na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (z którym powiązano systemem opłat i kar pieniężnych) jest koncesjonowanie działalności, w szczególności polegające na wydobywaniu kopalin ze złóż. Istotne regulacje dotyczące ochrony zasobów zostały zatem zawarte w tych właśnie przepisach.

Zważyć należy dalej, że zgodnie z treścią art. 7 u.p.g.g. :

1. Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Tam gdzie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego istotne jest zatem przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, natomiast tam gdzie plany miejscowe nie obowiązują takie istotne znaczenia ma sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

W świetle uprzednich rozważań dotyczących charakteru studium, jako aktu polityki wewnętrznej, a także brzmienia art. 7 u.p.g.g. normatywny skutek wydania zarządzenia zastępczego polega po pierwsze na tym, że ujawnienie w studium nowych informacji dotyczących uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej gminy wypełnia dyspozycje przewidziane w art. 32 u.p.z.p. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy jest zobowiązany dokonać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy ( tak studium, jak i planów miejscowych), mając na uwadze okoliczności wymienione w tym przepisie, co obejmuje wnioski w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). Analizę taką organ wykonawczy gminy powinien, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, przekazać radzie gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, powinna podjąć działania, o których mowa w art. 27, tj. zmienić studium albo plan miejscowy ( art. 32 ust.2). Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1. ( art. 32 ust. 3). Zgodnie z hierarchicznym układem aktów prawnych o charakterze generalnym akty niższego rzędu powinny pozostawać w zgodzie z aktami prawnymi wyższego rzędu. Zatem w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas obowiązujące akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Temu właśnie służy zarządzenie zastępcze organu nadzoru. Wydanie zarządzenia zastępczego wymusza następnie podjęcie procedury planistycznej (albo procedury dalszej zmiany studium), w toku której muszą już zostać uwzględnione jako przedmiot ochrony ujawnione uprzednio w uwarunkowaniach i kierunkach obszary, wymienione przez ustawodawcę w art. 95-96 u.p.g.g. i art. 208 u.p.g.g. Po drugie ujawnienie w studium obszarów złóż kopalin należy uznać za określenie sposobów wykorzystywania nieruchomości, które występuje obok już istniejącego przed wprowadzeniem zmiany w trybie zarządzenia zastępczego. Ewentualne sprzeczności w treści studium, które z uwagi na powyższe mogą powstać, rada gminy powinna wyeliminować poprzez wdrożenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo dalszej zmiany studium. Do tego momentu tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ewentualne sprzeczności rozstrzyga organ wydający koncesję, zasięgając przed wydaniem decyzji opinii organu wykonawczego gminy.

Ujawnienie złóż kopalin w studium nie prowadzi natomiast do innego rodzaju zmiany kierunków zagospodarowania, niż określenie jednego z możliwych sposobów wykorzystywania obszarów złóż kopalin, o czym decydują ponadto przepisy odrębne, do których odsyła art. 7 u.p.g.g. w ust. 1 i 2. Takie działanie nadzorcze skutkuje bezpośrednio wyłącznie obowiązkiem uwzględniania obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż w planach miejscowych (w tym ich zmiany) lub przy wydawaniu koncesji ( art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.).

Zaskarżonym zarządzeniem, w myśl §1 tego aktu, Wojewoda Małopolski do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wojnicz, przyjętego uchwałą Nr XXXII/178/98 Rady Gminy Wojnicz z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wojnicz, zmienionego uchwałą Nr XVII/113/2000 Rady Gminy Wojnicz z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wojnicz oraz uchwała Nr XXII/156/2012 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Wojnicz, zwanego dalej Studium, wprowadził następujące udokumentowane obszary złóż kopalin:

1) złoże kruszywa naturalnego nr [...] [...]", dla którego Starosta

T. zawiadomieniem o przyjęciu dokumentacji geologicznej z dnia

19 października 2011 r., znak: [...], zatwierdził dokumentację

geologiczną złoża;

2) złoże kruszywa naturalnego nr [...] "[...]", dla którego Starosta

T. zawiadomieniem o przyjęciu dokumentacji geologicznej z dnia

17 marca 2011 r., znak: [...], zatwierdził dokumentację

geologiczną złoża.

Stosownie do §2 zarządzenia, wprowadzone obszary udokumentowanych złóż kopalin ujawniono w Studium w następujący sposób:

w ustaleniach tekstowych Studium w Części I - Uwarunkowania wraz z diagnozą, stanowiącej załącznik nr l do niniejszego zarządzenia,

w części graficznej Studium na rysunku nr l - Uwarunkowania, stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszego zarządzenia,

w ustaleniach tekstowych Studium w Części II - Kierunki, stanowiącej załącznik nr 3 do niniejszego zarządzenia,

w części graficznej Studium na rysunku nr 2 - Kierunki, stanowiącym załącznik nr 4 do niniejszego zarządzenia

Pozostałe jednostki redakcyjne tego aktu mają charakter formalny i wiążą się z odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym ( § 3 - § 6). Zarządzenie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie.

Skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania sądowego okoliczności wskazanych w uzasadnieniu faktycznym tego aktu, opisanych też w odpowiedzi na skargę, co do o istnienia na terenie gminy Wojnicz dwóch obszarów złóż kopalin podlegających hipotezie i dyspozycji art. 208 ust.1 u.p.g.g., zaniechania ich ujawnienia w studium przez organ prawodawczy gminy w ustawowym terminie, działań podejmowanych w związku z powyższym przez organ nadzoru, a także waloru uzyskanych przez wojewodę materiałów przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Przedmiotowe niekwestionowane fakty znajdują potwierdzenia w aktach przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę. Świadczą one o spełnieniu przesłanek określonych w art. 208 ust. 2 u.p.g.g. Przeniesienie poprzednich ogólnych rozważań prawnych na grunt niniejszej sprawy wskazuje, że zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie zwraca się trafie uwagę, że samodzielność gmin nie jest wartością absolutną. Jak wynika z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, w konstytucyjnym pojęciu nadzoru zawarta jest dopuszczalność działań zastępczych, w szczególności wówczas, gdy nie istnieją żadne przeszkody prawne w wykonaniu przez organ samorządu swoich obowiązków prawa ( tak wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, LEX nr 181609).

Taki stan bezczynności Rady Miejskiej w Wojniczu, pomimo wyraźnego nakazu działania zawartego w art. 208 ust. 1 u.p.pg.g., występuje w niniejszej sprawie. Wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie miało charakteru arbitralnego, albowiem nastąpiło w ramach kompetencji wojewody przewidzianych wprost w ustawie, w warunkach wyczerpujących hipotezę art. 208 ust. 2 u.p.g.g., we właściwym trybie oraz z uwzględnieniem odpowiednich materiałów. Ustawowo określony tryb działania organu nadzoru jest różny od przewidzianego przy uchwalaniu zmian studium dla rady gminy i został prawidłowo zastosowany. Z trybu wprowadzającego określone konsultacje, mogącego nawet wywołać dalej idące skutki, Rada Miejska w Wojniczu powinna była skorzystać w ustawowo przewidzianym dla niej terminie. Także obecnie przysługują jej kompetencje do wdrożenia stosownych procedur, w których uwzględni jednak istnienie udokumentowanych obszarów złóż pod kątem ich ochrony. Nie można uznać, że działania wojewody odpowiadające prawu godzą w interes właścicieli nieruchomości w rejonie złóż i skarżącej, jako jednostki samorządu terytorialnego. Owe działania nie dotyczą innych sfer niż legalność i mają umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Służą one realizacji wyrażonej wprost w przepisach woli ustawodawcy w sytuacji, gdy organy gminy, a zwłaszcza Rada Miejska w Wojniczu nie wywiązują się z obowiązku określonego w art. 208 ust. 1 u.p.g.g. Zarządzenie zastępcze wojewody z art. 208 ust. 2 u.p.g.g., przy wyżej prezentowanej wykładni wskazanego przepisu oraz uwag dotyczących jego stosowania, nie ingeruje w sposób nadmierny w autonomię gminy w ani sferze planowania przestrzennego, ani prowadzenia polityki przestrzennej. Zapewnia jedynie konieczną spójność polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym z systemem ochrony złóż wnikającym z różnych ustaw, w szczególności Prawa ochrony środowiska oraz Prawa geologicznego i górniczego. Wydanie zarządzenia zaskarżonego zastępczego pozostawia nadal radom gmin swobodę w kształtowaniu polityki przestrzennej, przeznaczenia terenów i określania zasad ich zagospodarowania z uwzględnieniem jednakże woli ustawodawcy dotyczącej obowiązku ochrony złóż. Zastosowana ingerencja nie narusza zatem zasad proporcjonalności, pomocniczości ani art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.