Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 167/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i 3, art 68 ust 1, art 103 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa, decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] (obecnie Miasto [...]), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] - [...], ozn. jako działka nr [...], obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] (obecnie Miasto [...]), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] - [...], ozn. jako działka nr [...], obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Odwołujący zarzucił, że przy wydaniu ww. decyzji komunalizacyjnej naruszono art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i uznanie, że wskazane działki gruntu nie stały się przedmiotem nabycia przez Powiat [...] w trybie art. 60 ustawy. Ponadto wskazał, że [...] czerwca 1993 r. między Wojewodą [...], a Związkiem Dzielnic - Gmin [...] reprezentowanym przez Prezydenta [...] zawarte zostało porozumienie, na mocy którego od [...] lipca 1993 r. Wojewoda [...] powierzył Związkowi Dzielnic-Gmin [...] m.in. prowadzenie spraw określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. 5 października 1999 r. zawarto trzeci aneks do porozumienia - załączony do wniosku Prezydenta [...] z [...] października 2017 r., w którym określono sieć dróg powiatowych na obszarze [...] wg stanu na 1 stycznia 1998 r. - załącznik nr 2 do aneksu. Jako drogi powiatowe wskazano m.in. [...] – odcinek [...] – [...] (punkt 278). Jednocześnie odwołujący się wskazał, że ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem wniosku Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. 1 stycznia 1999 r. stanowiła drogę powiatową oznacza to, że części nieruchomości objęte skarżoną decyzją nabyte zostały z mocy prawa przez Powiat [...] poprzednika [...]. Dodał także, że określenie [...] jako "miejsca masowych manifestacji" oraz terenu objętego ochroną prawną, jako cenne założenie urbanistyczne - stosownie do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. - nie przesądza sposobu władania tą nieruchomością i podmiotu władającego. Miejsce pełniące funkcje reprezentacyjne i przeznaczone do organizowania uroczystości państwowych nie wyklucza z założenia pełnienia funkcji drogowych i komunikacyjnych. Ponieważ nie dokonano ustaleń w zakresie władania nieruchomością i jej zarządzania, nie jest uprawnione twierdzenie, że nieruchomość ta nie znajdowała się we władaniu jednostek przejmowanych przez samorząd powiatowy na podstawie ustawy kompetencyjnej. Jednocześnie Prezydent [...] wskazał, że nie jest zakończona prawomocnie sprawa podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] dokonanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2214/18, która nie została jeszcze rozpatrzona. Stąd wydanie decyzji w sprawie nabycia przez Powiat [...] wskazanej części nieruchomości należy uznać za przedwczesne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych. Według art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zdaniem Ministra w świetle art. 60 ust. 1 ustawy nabycie z mocy prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości.

Zatem aby mienie mogło stać się własnością Powiatu [...] z mocy prawa musiało - według stanu na 31 grudnia 1998r. - być mieniem Skarbu Państwa oraz być w tej dacie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych 1 stycznia 1999 r. przez ww. jednostkę samorządu terytorialnego.

Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że działka nr [...] (z podziału, której powstały działki nr: [...], [...], [...] i [...]) i działka nr [...] (z podziału, której powstała działka nr [...]), obr. [...], w ewidencji gruntów oznaczone zostały symbolem "dr", tj. drogi. Jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...] (wypis z rejestru gruntów według stanu na [...] października 2017 r.).

Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obr. [...], w wyniku którego powstały działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także podział działki nr [...] obr. jw., w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...].

Z akt sprawy nie wynika, by wspomniana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Znajdujące się w aktach sprawy wyrysy z mapy ewidencyjnej nr [...] potwierdzają, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] wchodzą w skład [...], który nie został wymieniony w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim (Dz.U. Nr 42, poz. 205) - obowiązującym na 31 grudnia 1998 r. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) - obowiązującym od 1 stycznia 1999 r.

Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] zgodnie z załączonym do wniosku Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. - obowiązującym 1 stycznia 1999 r. teren położony w liniach rozgraniczających [...] należał do centrum reprezentacyjnego "[...]". Zgodnie z ww. planem była to płyta [...] i plac stanowiący miejsce masowych manifestacji.

Ponadto z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego w dniu [...] września 1992 r. [...] nie został wykazany w ciągu ulicznym, jako droga, lecz jako odrębny teren objęty ochroną prawną, jako cenne założenie urbanistyczne.

Dlatego też Wojewoda [...] słusznie przyjął, że przedmiotowy grunt nie stanowił 31 grudnia 1998r. i 1 stycznia 1999 r. drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie był w tym dniu zajęty pod drogę publiczną i był wykorzystywany do organizowania uroczystości o charakterze państwowym.

W tym stanie rzeczy wydanie - na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] (obecnie Miasto [...]), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] - [...], ozn. jako działka nr [...], obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], było zasadne.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że nie została prawomocnie zakończona sprawa podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...], obr. jw. Dokonanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Minister wskazał, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] obr. jw., pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a tym samym wykonalna. Ani skarga do sądu, ani wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie wstrzymuje automatycznie wykonania decyzji chyba, że zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji.

W przedmiotowej sprawie złożona przez Prezydenta [...] skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2019 r. sygn. akt. I SA/Wa 1703/18 (którym oddalono skargę na decyzję podziałową z [...] grudnia 2017 r.) została rozpatrzona wyrokiem NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1427/19 oddalającym skargę kasacyjną.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1) art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie wynikające z nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy, że nie miało miejsca samodzielne władanie przez jednostkę [...], tj. Zarząd Dróg Miejskich nieruchomością położoną w [...] przy [...], oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. [...] oraz działki nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...]; 2) art. 60 ust 1 ustawy w zw. z art 4 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie miało miejsca zajęcie nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obr. [...] oraz działki nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...]pod drogę publiczną; 3) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie wynikające z nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, że nieruchomość wykorzystywana do organizowania uroczystości o charakterze państwowym nie może równocześnie posiadać statusu drogi publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przewidzianych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według ust. 3 tego przepisu nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się.

Trzeba mieć na uwadze, że ustawa nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1. Wykładni tego pojęcia dokonał jednak Sąd Najwyższy w wyroku z 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01 wskazując, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni, co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 kc). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1) nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Zatem nabycie z mocy prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. np. wyroki NSA z: 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 908/17, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1186/19, 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3342/19).

Jednakże stan prawny dotyczący nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy musi uwzględniać art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp" według stanu prawnego na 1 stycznia 1999 r., który został dodany do ustawy o drogach publicznych mocą art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Może się bowiem zdarzyć, że nieruchomość Skarbu Państwa 31 grudnia 1998 r. i 1 stycznia 1999 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (jej pas drogowy) w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1. Skoro według art. 2a ust. 2 udp samorządowe drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to okoliczność tę należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Art. 2a ust. 2 udp stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dlatego też, nieruchomość zajęta pod samorządową drogę publiczną od 1 stycznia 1999 r. może stanowić wyłącznie własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym wskazano, że w przypadku zastosowania trybu komunalizacji mienia z art. 60 ust. 1 ustawy do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości (por. np. wyroki NSA z: 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 524/14, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 538/16).

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że dla nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, które 1 stycznia 1999 r. zajęte były pod drogi publiczne nie było podstaw do badania spisu inwentarza ani protokołu zdawczo-odbiorczego obejmujących działki gruntu. Zarządca drogi nie musiał wykazywać się dokumentem świadczącym o władaniu nieruchomością. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 wyraził bowiem pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej udp, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sprawę komunalizacji [...] – zwanego dalej "Placem" należało wyjaśnić i ocenić według stanu na 1 stycznia 1999 r. Organy winny wyjaśnić i ocenić: 1) jaki status prawny i planistyczny miał tenże Plac, tj.: a) czy Plac ten zwany do 1990 r. Placem [...] był zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich, na mocy uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) i wobec tego 1 stycznia 1999 r. miał status drogi publicznej gminnej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, b) jakie planistyczne przeznaczenie podstawowe realizował Plac, w szczególności, czy prócz funkcji reprezentacyjnej (tzw. płyta główna), pewna część tego Placu – od strony północnej, wschodniej i południowej wchodziła wówczas w pasy drogowe dróg publicznych odpowiednich kategorii; 2) jakie instytucje lub państwowe jednostki organizacyjne władały wówczas w sensie prawnym terenem obejmującym tenże Plac w jego granicach określonych liniami rozgraniczającymi wynikającym z planów zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli chodzi o zagadnienie z pkt 1) dotyczące statusu prawnego i planistycznego Placu, według stanu na 1 stycznia 1999 r., trzeba wskazać, że nie zostało w niniejszej sprawie wyjaśnione, czy [...] (dawna nazwa Placu) miał nadany obowiązujący do daty komunalizacji z art. 60 ust. 1 ustawy status drogi publicznej.

Z załącznika nr 1 lit. B do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz.U. Nr 42, poz. 205 ze zm.) wynika, że ul. [...], ul. [...] i ul. [...] miały do 1 stycznia 1999 r. status dróg wojewódzkich i na mocy art. 103 ust. 3 ustawy drogi te stały się drogami powiatowymi. Powyższe rozporządzenie nie zalicza do kategorii dróg wojewódzkich [...], czy później też Placu ([...]).

Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu wykazu dróg lokalnych miejskich do uchwały nr [...] z dnia v maja 1988 r. wynika, że ul. [...] i ul. [...] (obecna ul. [...]) miały do 1 stycznia 1999 r. status dróg lokalnych miejskich, które na mocy art. 103 ust. 2 ustawy stały się drogami gminnymi. Fragment tego wykazu nie jest kompletny i nie wynika z niego czy [...] był objęty wykazem. Pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2008 r. odnosi się do Placu ([...]), a nie wynika z niego, czy wcześniej [...] był objęty uchwałą nr [...] z 1988 r.

Dalej trzeba wskazać, że przeznaczenie Placu określały, według stanu na 1 stycznia 1999 r., miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] w dniu [...] września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 1992 r. Nr [...], poz. [...]) oraz miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Dzielnicy [...] nr [...] w dniu [...] lutego 1993 r. Z pierwszego z wymienionych wyżej planów (ustalenia ogólne nr 17 dotyczące ochrony zabytkowych układów, zespołów urbanistycznych i obiektów) wynika, że obszar Placu znajduje się w obszarze o symbolu C-1 (centralne funkcje miasta). Plan ten wskazał Plac jako cenne założenie urbanistyczne objęte ochroną prawną. Z drugiego z planów miejscowych wynika, że teren Placu zasadniczo stanowił teren Centrum Reprezentacyjnego "[...]". Z planu tego (części tekstowej i graficznej) wynika, że teren o symbolu określonym ułamkiem zwykłym CK/SC/20 (licznik) oraz o symbolu K(G (mianownik) jest zagospodarowany (faktycznie) jako płyta Placu - lit. a) części tekstowej. Plac ma określone przeznaczenie kierunkowe jako plac stanowiący miejsce masowych manifestacji i obszar ochrony konserwatorskiej, w którym istnieje zakaz ruchu kołowego przed [...] – lit. b) części tekstowej. Uzupełniająca, pomocnicza funkcja terenu określona jest jako K (komunikacja) i/lub G (garaże wielofunkcyjne).

Z powyższych ustaleń wynika, że Plac ma wówczas charakter placu reprezentacyjnego (przeznaczenie podstawowe), a nie placu komunikacyjnego lub placu rekreacyjnego. Funkcja komunikacyjna miała charakter jedynie pomocniczy i uzupełniający. Charakter Placu wynikał z jego położenia w centrum miasta, usytuowanego na jego płycie [...] i tego, że stanowił założenie urbanistyczne podlegające ochronie konserwatorskiej, objęte decyzją z [...] lipca 1965 r. o wpisie powyższego terenu pod nr [...] do rejestru zabytków.

Analiza rysunku planu miejscowego z 1993 r. i znajdujących się w aktach sprawy materiałów mapowych wskazuje, że część terenu Placu mogła 1 stycznia 1999 r. znajdować się w pasach drogowych dróg publicznych – ulic: [...], [...] [...], [...] (dawna [...]), [...].

W aktach sprawy brak opracowania geodezyjnego, z którego wynikałoby jak 1 stycznia 1999 r. przebiegały, tworzące pasy drogowe w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, linie rozgraniczające wymienionych wyżej dróg publicznych, we wskazanych wyżej planach miejscowych z 1992 r. i 1993 r. Jak te linie 1 stycznia 1999 r. miały się do ówczesnych granic ewidencyjnych działek nr [...] i [...] (z której pochodzi objęta wnioskiem komunalizacyjnym działka nr [...]) i mają się do obecnych granic działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Sąd zwraca uwagę, że podział działek nr [...] i [...] dokonany ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], ze względu na upływ czasu, może nie odzwierciedlać tego jaki teren Placu 1 stycznia 1999 r. stanowił część reprezentacyjną, a jaki teren mógł znajdować się w pasach drogowych dróg publicznych i czy tereny te wpisują się dokładnie w granice wydzielonych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...]Decyzja podziałowa nie została podważona, co wynika z wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1427/19.

Zatem uwzględniając skutki podziału z 2017 r. należałoby ustalić, czy podział ten jest przydatny na potrzeby niniejszej sprawy, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego na 1 stycznia 1999 r., czy jednak konieczne byłoby dokonanie kolejnego podziału w trybie art. 95 pkt 3 i art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy celem wydzielenia działek gruntu znajdujących się w pasach drogowych dróg publicznych przylegających do płyty głównej Placu.

Gdyby bowiem okazało się, że [...], a później Plac ([...]) był drogą publiczną (lokalną miejską, a później od 1 stycznia 1999 r. drogą gminną) lub części terenu Placu 1 stycznia 1999 r. znajdowałaby się w pasach drogowych dróg publicznych przyległych do Placu wówczas wystąpiłaby sytuacja władania do 1 stycznia 1999 r. w sensie prawnym tymi gruntami przez zarząd drogi. Jeżeli natomiast okazałoby się, że teren Placu w całości lub w części nie wchodził w pasy drogowe dróg publicznych wówczas do wykazania władania przez państwową jednostkę organizacyjną gruntem niedrogowym należałoby przedłożyć dokument potwierdzający konkretny tytuł prawny do gruntu (np. użytkowanie, zarząd, trwały zarząd).

Jeżeli chodzi o zagadnienie z pkt 2) trzeba wskazać, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustalili, czy do 1 stycznia 1999 r. terenem Placu władała w sensie prawnym (np. pod tytułem zarządu lub trwałego zarządu) jakakolwiek instytucja lub państwowa jednostka organizacyjna.

Sąd zwraca uwagę, że taką jednostką nie mógł być Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Status tej jednostki i charakter realizowanych zadań przez tę jednostkę względem Placu jako mienia Skarbu Państwa był przedmiotem oceny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 20/99. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] był jednostką budżetową Związku Dzielnic-Gmin [...] i pełnił funkcje zarządu drogi. Utworzony został na mocy porozumienia zawartego [...] czerwca 1993 r. pomiędzy Wojewodą [...], a Związkiem Dzielnic—Gmin [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1993 r. Nr [...], poz. [...]). Porozumienie to było zawarte w trybie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w zw. z 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 34, poz. 200). Powierzenie dotyczyło wykonania zadań z udp na terenie [...], w tym pełnienie funkcji zarządu drogi m.in. na drogach wojewódzkich w [...]. Na podstawie aneksu nr 1 z 21 grudnia 1995 r. zamiast Związku (po jego zniesieniu w 1994 r.) zadania powierzone miało wykonywać Miasto [...], a w zasadzie Zarząd [...] (jako organ administracji drogowej). Zarząd Dróg Miejskich pozostał nadal budżetową jednostką organizacyjną podporządkowaną Zarządowi [...] (na mocy art. 37 ust. 4 ustawy z 1994 r. o ustroju miasta [...]). Na mocy aneksu nr 3 z 4 czerwca 1993 r. do powyższego porozumienia, od 1 stycznia 1999 r. w prawa i obowiązku Wojewody [...] wstąpił Zarząd Powiatu [...] jako zarządca dróg powiatowych.

Zatem w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione jaka państwowa jednostka organizacyjna władała Placem w sensie prawnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy.

Zarząd Dróg Miejskich w [...] 1 stycznia 1999 r. jako samorządowa jednostka organizacyjna nie mógł mieć statusu państwowej jednostki organizacyjnej, której zadania w dacie komunalizacji przejął Powiat [...]. Tylko bowiem mienie, którym władała taka jednostka (państwowa, a nie samorządowa) mogło być przekazane jednostce samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ust. 1 ustawy.

Skoro w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione opisane wyżej zagadnienia, to Sąd uznał, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydali decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że kwestia władania gruntami przez jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi (w rozumieniu art. 4 pkt 12 udp) w pasie drogowym drogi publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udp) nie wymaga udowodnienia stosownym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny. W tym przypadku obowiązuje regulacja szczególna (udp) względem zasad ogólnych dotyczących dokumentowania przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości wydanego w oparciu o właściwe dla danej jednostki przepisy z zakresu gospodarki gruntami.

Jeżeli chodzi o kwestię granic pasów drogowych Sąd zwraca uwagę, że znaczenie mają tu linie rozgraniczające wynikające z planów miejscowych. Przeznaczenie terenu wynikało z planu miejscowego (art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.).

Kwestia figurowania działek gruntu w ewidencji gruntów jako drogi "dr", czy sporządzenie metryki drogi nie ma przesądzającego znaczenia dla ustalenia statusu prawnego drogi. Samorządowa droga publiczna musiała być zaliczona w trybie określonym w udp do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, co wynika z definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 udp.

Porozumienie zawarte 4 czerwca 1993 r. pomiędzy Wojewodą [...], a Związkiem Dzielnic—Gmin [...] miało charakter umowy administracyjnej, której przedmiotem było powierzenie przez wojewodę wykonywania zadań ustawowych (a nie mienia nieruchomego) określonemu organowi samorządowemu, w tym zadań wynikających z udp. Porozumienie to nie kreowało tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości dla państwowej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi.

Jeżeli chodzi o kwestię zaliczenia Placu do tzw. ciągu ulic: [...], [...], [...] Sąd zwraca uwagę, że plac może – co do zasady - znajdować się w ciągu ulicy. Wynika to z definicji drogi i pasa drogowego wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 udp. Chodzi w tym przypadku nie o place typu reprezentacyjnego, jak w niniejszej sprawie, ale o place typowo komunikacyjne, np. place stanowiące ronda, place do zawracania.

Poza tym skarżący pomija to, że art. 2 ust. 2 udp, sam w sobie, nie stanowi podstawy prawnej nadającej określonej ulicy status drogi publicznej określonej kategorii. W przypadku drogi publicznej danej kategorii niezbędne jest nadanie ulicy leżącej w jej ciągu statusu drogi publicznej tej samej kategorii w drodze stosownej uchwały o jej zaliczeniu do określonej kategorii drogi publicznej. Art. 2 ust. 2 udp należy rozumieć w ten sposób, że ulica leżąca w ciągu drogi publicznej określonej kategorii nie może być w przyszłości zaliczona do kategorii drogi publicznej innej, niż droga publiczna, w ciągu której ulica ta leży. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1942/11 oraz z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/12 i I OSK 2049/12.

Zatem w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że Plac (reprezentacyjny) z mocy samego prawa, tj. art. 2 ust. 2 udp był drogą wojewódzką i stał się 1 stycznia 1999 r. drogą publiczną o kategorii drogi powiatowej, tak jak ulice: [...], [...], [...].

Podnoszone w skardze zagadnienie późniejszego (w 2002 r. i 2007 r.) statusu drogowego Placu nie miało znaczenia w sprawie komunalizacji mienia z art. 60 ust. 1 ustawy, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego na 1 stycznia 1999 r.

Jeżeli chodzi o kwestię wyjaśnienia jaka jednostka państwowa 1 stycznia 1999 r. wykonywała zadania publiczne na terenie Placu i władała gruntem zajętym pod ten Plac Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, czy Placem władała wówczas w sensie prawnym państwowa jednostka organizacyjna, która wraz z tymże mieniem była przejmowana w dacie komunalizacji przez Powiat [...]. Miasto [...] twierdziło w postępowaniu administracyjnym, że taką jednostką był Zarząd Dróg Miejskich w [...] (wniosek komunalizacyjny z [...] października 2017 r.), który – jak wskazano wyżej – był samorządową jednostką organizacyjną. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) gminy [...] i miasta [...] przejęły od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone m.in. art. 22 ust. 1 pkt 1 udp. Tymi zadaniami było zarządzanie drogami publicznymi stopnia wojewódzkiego w granicach miast w których terenowym organem jest prezydent miasta oraz w granicach m.in. województwa [...] (art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 3 pkt 1 udp). Zatem nie można przyjąć, że inna jednostka będąca zarządem drogi do 1 stycznia 1999 r. (np. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]) władała częścią terenu Placu, gdyby okazało się, że w dacie komunalizacji pewne jego fragmenty znajdowały się w pasach drogowych miejskich dróg wojewódzkich, które stały się drogami powiatowymi. Skoro zaś Miasto [...] wystąpiło z wnioskiem komunalizacyjnym, to na przede wszystkim na wnioskodawcy ciążyło wskazanie jaka państwowa jednostka organizacyjna władała w sensie prawnym spornym mieniem, aby wykazać, że jednostka ta została przejęta 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...]. Z akt sprawy wynika, że Miasto [...] wskazywało jako jednostkę władającą spornym gruntem jedynie Zarząd Dróg Miejskich w [...], który miał zostać przejęty przez Powiat [...]. Wobec tego organy orzekające w sprawie wszczętej na wniosek były związane treścią wniosku w zakresie dotyczącym potwierdzenia komunalizacji mienia na rzecz Powiatu [...].

Rację ma natomiast Miasto [...], że gdyby okazało się, że Plac nie miał 1 stycznia 1999 r. statusu drogi gminnej i że w całości lub w części miał przeznaczenie reprezentacyjne Wojewoda [...] winien ustalić, czy jakakolwiek państwowa jednostka organizacyjna wykonywała w stosunku do Placu zadania związane z odbywanymi uroczystościami państwowymi, manifestacjami i czy władała tymże Placem w sensie prawnym (np. pod tytułem trwałego zarządu) i czy zadania takie 1 stycznia 1999 r. przejął Powiat [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wyjaśni jaki status prawny i planistyczny miał teren Placu, w szczególności, czy Plac ten miał status drogi gminnej (a wcześniej lokalnej miejskiej jako [...]), a jeżeli nie, to czy – prócz części reprezentacyjnej - część tego Placu znajdowała się w liniach rozgraniczających dróg publicznych przyległych do Placu (ulic: [...], [...], [...], [...], [...]). Organ I instancji zleci sporządzenie opracowania geodezyjnego, z którego będzie wynikać: przebieg linii rozgraniczających Plac i przyległych do niego dróg publicznych według obowiązujących 1 stycznia 1999 r. planów miejscowych, ówczesne (z 1 stycznia 1999 r.) granice ewidencyjne działek gruntu składających się na teren Placu, granice obecnych działek ewidencyjnych wchodzących w teren Placu. Dopiero wyjaśnienie tych zagadnień pozwoli na ustalenie, czy jakakolwiek państwowa jednostka organizacyjna władała w sensie prawnym całością lub częścią terenu Placu i czy w związku z tym 1 stycznia 1999 r. Powiat [...] przejął tego rodzaju jednostkę organizacyjną na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej lub ustawy. W zależności od poczynionych ustaleń Wojewoda [...] podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).