Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 839/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r.. poz. 1409) – dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania I.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającej podjęcia działań w sprawie podwyższenia terenu działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...]- uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 104 kpa odmówił wydania decyzji nakładającej obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji na ww. nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo I. W. w sprawie m. in. podwyższenia terenu działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...] gm. [...]. Roboty polegały na nawiezieniu wymieszanych z gruzem gliny, piachu i ziemi. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Stwierdzono, iż rzędna posadowienia budynku jest zgodna z projektem zagospodarowania działki.

Wobec powyższego PINB w [...]postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił wszczęcia na żądanie I. W. postępowania w sprawie podwyższenia terenu ww. działki. W wyniku postępowania zażaleniowego [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ powiatowy pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie podwyższenia terenu w/w nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia terenu działki o nr ew. [...]położonej we wsi [...] gm. [...].

W wyniku postępowania odwoławczego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. uchylono w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Następnie PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił podjęcia działań w sprawie podwyższenia terenu działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...].

I. W. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. [...]WINB w ramach postępowania odwoławczego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. organ powiatowy stwierdził, że cyt. "Rządna posadowienia zero budynku 130,56 zgodnie z projektem zagospodarowania terenu." Z kolei projekt zagospodarowania działki nr ew. [...], sporządzony na mapie do celów projektowych wskazuje, że projektowane zero budynku mieszkalnego wynosi 130,56. Ponadto z załączonych do akt sprawy materiałów, w tym kopii inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę A.P., a przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. wynika, że poziom terenu na działce inwestycyjnej nr ew. [...] wynosi 130,50. Z kolei z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w listopadzie 2011 r. wynika, że rzędna terenu przy przedmiotowym obiekcie wynosi także 130,50.

W ocenie organu różnica 0,06 m pomiędzy projektowanym poziomem zero posadowienia budynku a rzedną terenu przedstawioną na inwentaryzacji geodezyjnej oraz mapie załączonej do odwołania stanowi przyjmowaną granicę błędu pomiarowego, która nie może stanowić o podwyższeniu terenu działki w związku z prowadzoną (już zakończoną) budową przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W dniu [...] lipca 2013 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, do którego PINB w [...] nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu.

Odnosząc się do mapy z dnia [...] grudnia 2013 r. załączonej do odwołania organ odwoławczy zauważył, iż na pieczęci Starostwa Powiatowego w [...] jest wskazane, że cyt. "Niniejsza mapa nie może służyć do celów projektowych". Z kolei na kopii, wcześniej wspomnianej, inwentaryzacji geodezyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. jest zapis cyt. "Niniejsza mapa służy do celów projektowych". Powyższe zwroty są o tyle istotne, gdyż to mapy do celów projektowych uważa się za mapy najbardziej wiarygodne, bowiem to na ich bazie tworzony jest projekt budowlany. W związku z powyższym większą moc dowodową należy przyznać mapom mogącym służyć do celów projektowych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę również na inne dowody niż inwentaryzacja geodezyjna z dnia z dnia [...] listopada 2011 r., tj. wpisy w dzienniku budowy oraz oświadczenie kierownika budowy. Dokumenty te stanowią niezbędne elementy procesu inwestycyjnego, które są wytwarzane, prowadzone i wymagane przepisami prawa na różnym etapie robót budowlanych. Podstawowym zadaniem tych dokumentów jest umożliwienie organowi nadzoru budowlanego oceny prawidłowości prowadzonych, a następnie wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną.

Organ odwoławczy wskazał, że dziennik budowy na podstawie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi dokument urzędowy, który to zgodnie z art. 76 § 1 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z wpisów w nim dokonanych nie wynika, aby dokonywano w trakcie budowy budynku mieszkalnego robót polegających na podwyższaniu terenu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy W. G. stwierdzające, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

Prawidłowość powyższych dowodów została potwierdzona przez sam PINB w [...] podczas przeprowadzonych przez ten organ czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2011 r. Treść protokołu z w/w kontroli w sposób jednoznaczny wskazuje, że rzędna terenu przewidzianej w projekcie zagospodarowania działki została zachowana. Organ odwoławczy ocenił, że podważanie treści w/w dokumentów oraz mapy służącej do celów projektowych (będącej w aktach sprawy), mapą załączoną do odwołania nie można uznać za skuteczne.

W ocenie organu odwoławczego, podwyższenie - zdaniem skarżącego - terenu działki nr ew. [...] nie nastąpiło w trakcie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego. Ponadto samo nawiezienie i wysypanie ziemi, o czym mowa w protokole kontrolnym z dnia [...] czerwca 2011 r. na teren nieruchomości nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przepis art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Termin roboty budowlane można stosować tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych. Nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie stanowi robót budowlanych, ponieważ w wyniku tych prac nie powstał obiekt budowlany. Z akt sprawy nie wynika także, aby w wyniku nawiezienia ziemi trwale utwardzono teren nieruchomości. Powyższe wyklucza konieczność wydania przez organ decyzji nakazowej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Z tego względu postępowanie w sprawie podwyższenia terenu nie może toczyć się przed organami nadzoru budowanego, ponieważ przepisy prawa budowlanego stosuje się jedynie w odniesieniu do budów i robót budowlanych. Kompetencje zaś do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotów powodujących zmianę stanu wód, kierunku odpływu znajdujących się na jego gruncie wód oraz odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie posiada wójt i odpowiednio burmistrz i prezydent (art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji powołał się jedynie na art. 104 kpa, co nie jest wystarczającą podstawą prawną wydanej decyzji. Jedynym przypadkiem, kiedy organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, może powołać się tylko na przepisy procesowe kpa jest sytuacja, gdy sprawa podlega umorzeniu. Jeżeli zaś organ postanawia odmówić stronie podjęcia działań kompetencyjnych w sprawie, należy powołać się także na odpowiedni przepis materialny. Z uwagi na fakt, że PINB w [...] uchybił w/w regule, koniecznym było zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż przedmiotowa sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem zasad wynikających z prawa procesowego.

Niezależnie od powyższych argumentów, organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, dotyczącego braku prawnej możliwości podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego w przypadku oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez zawiadomienie o zakończeniu robót. Zwrócił uwagę, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

Nie można natomiast uznać, aby oddanie obiektu do użytkowania w uproszczonym trybie, tj. niewniesienia przez organ sprzeciwu w ustawowym terminie do zawiadomienia o zakończeniu robót, przesądzało o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa. Takie bowiem postępowanie sanowałoby naruszenia przepisów budowlanych, które nie zostałyby wychwycone przez organ na etapie badania dokumentacji załączonej do zawiadomienia. W związku z powyższym złożenie zawiadomienia o zakończeniu robót oraz niewniesienie przez organ sprzeciwu nie wyklucza prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, jeżeli zostanie potwierdzone, że w trakcie budowy inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł I. W., domagając się jej uchylenia oraz ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący zakwestionował poczynione przez organy ustalenia faktyczne i zignorowanie przedstawionych przez skarżącego dowodów. Wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do dokumentacji fotograficznej dotyczącej wyglądu terenu działki o nr ew. [...] przed wykonaniem prac niwelacyjnych, w ich trakcie, jak również podczas budowy ww. obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego na wskazanych fotografiach widać, że niwelacja terenu działko o nr ew. [...] znacznie przekroczyła 0,06 m i w jego ocenie wynosi od ok. 0,5 m do ok. 1,0 m. Skarżący zarzucił, że nie przeprowadzono oględzin, a jeśli nawet takie czynności zostały przeprowadzone, to pomiary zostały wykonane w sposób błędny, a wpisy w dzienniku budowy nie zostały wykonane w sposób rzetelny. W ocenie skarżącego nie jest prawdą, że podwyższenie terenu działki nr ew. [...] nastąpiło w innym czasookresie i na inną okoliczność niż roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jak wskazuje to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie wskazano, że kwestia zmian dotyczących gromadzenia się i odpływu wód opadowych czy użytkowych jest objęta normami prawa budowlanego i elementy te winny być badane w oparciu o art. 6 Prawa budowlanego przede wszystkim przed oddaniem obiektu do użytkowania. Zagadnienia związane z pracami gruntowymi powinny być ponadto uwzględniane w toku badania planu budowy na podstawie art. 34 Prawa budowlanego, i można stwierdzić, że na każdym etapie postępowania dotyczącego bądź sposobu zagospodarowania, oceny projektu oraz prowadzenia samej budowy, organy postępowania powinny z urzędu uwzględnić stanowisko przedstawione przez skarżącego.

Skarżący podkreślił, że działki sąsiednie są chronione także w toku postępowania organów administracji budowlanej związanego ze zgłoszeniem (art. 30 ust. 7 pkt 4) oraz pozwoleniem na budowę (art. 36). Organ miał także możliwość kontroli projektu na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Istnieje ponadto możliwość nałożenia obowiązków na inwestora w toku postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2).

Ponadto w ocenie skarżącego należało w toku postępowania dokonać ustaleń, czy działka należąca do I. W. znajdowała się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Waga tego zagadnienia sprowadza się do tego, że postępowanie prowadzone wobec skarżącego dotyczyło wyłącznie zasadności zgłoszonych przez niego nieprawidłowości. I. W. został natomiast pozbawiony prawa udziału w zwykłym toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, nie powiadomiono go o treści stosownych decyzji, ani o prawie do odwołania od nich.

Skarżący podkreślił, że podstawę dla uznania skierowania odpływu wód na grunt sąsiedni za stan odpowiadający normie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego może stanowić w szczególności § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Innym przepisem o znaczeniu dla przedstawionego zagadnienia jest art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, o ile nie dopuszcza tego przepis szczególny. Istotną okolicznością w tym zakresie jest także zignorowana przez organ kwestia uszkodzenia w wyniku prowadzonych przez inwestora prac gruntowych urządzeń melioracyjnych, co również zostało objęte regulacją prawa wodnego.

Jednak ze względu na brak dokonania ustaleń w tym zakresie przez organy postępowania skarżący podkreślił, że przepis art. 28 kpa dopuszcza -jako uzupełniającą - tzw. legitymację formalną. Stroną według tego przepisu jest bowiem także ten, kto żąda określonej czynności od organu. Potwierdza to tylko konieczność dokonania przez organ postępowania odpowiednich czynności postępowania z urzędu. Takie czynności organ powinien był podjąć niezależnie od wniosków stron ze względu na treść art. 5 i 6 Prawa budowlanego, wobec czego można stwierdzić, że w tym zakresie właściciele działek sąsiednich posiadają co najmniej legitymację formalną. Brak dokonania powyższych ustaleń należy uznać za naruszenie art. 6 kpa w wyniku braku zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia legitymacji strony oraz posiadania przez nią interesu prawnego. Uchybienie treści art. 6 kpa nastąpiło także ze względu na brak uwzględnienia w toku postępowania budowlanego odpowiednich przepisów, ustalających wartości i zasady, które organy były obowiązane uwzględnić z urzędu w toku postępowania.

Wskazane wyżej okoliczności stanowią też podstawę do sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 kpa ze względu na pominięcie obowiązku działania z urzędu w zakresie dokonania podstawowych dla sprawy ustaleń faktycznych przy pominięciu przy załatwianiu sprawy zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela. Skarżący zarzucił brak rozpoznania przez organ istoty sprawy i ustalenia właściwej regulacji prawnej, a pominięcie skarżącego w podstawowym toku postępowania stanowi naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skarżący zarzucił także, że ustalenie jakoby prace ziemne przeprowadzone na gruncie sąsiedniej działki nie miały związku z budową są bezpodstawne i sprzeczne z materiałem dowodowym, który wyraźnie wskazuje, że podwyższenie terenu miało miejsce przy okazji budowy domu. Podniósł, że pojęcie robót budowlanych obejmuje także prace dotyczące przygotowania powierzchni gruntu. Wynika to wprost z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, które niewątpliwie zostały naruszone w toku postępowania organu pierwszej instancji z jednoczesnym naruszeniem art. 6 kpa. Powyższe przepisy zaliczające prace gruntowe do pojęcia robót budowlanych pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości ustalić w przedmiotowej sprawie kompetencję organów nadzoru budowlanego z jednej strony, a z drugiej legitymację skarżącego do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Wynika to z treści art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który rozgranicza postępowania prowadzone na podstawie tej ustawy a przepisów prawa wodnego.

Skarżący powtórzył także zarzut braku dokonania przez organy odpowiednich ustaleń faktycznych i naruszył zasady wyrażone w art. 6 i 7 kpa. W ocenie skarżącego z organy z naruszeniem art. 7 i 77 kpa zaniechały ustalenia, czy rzeczywiście w wyniku prac ziemnych na działce nr [...] doszło do zwiększenia spływu wód opadowych na grunt I. W., a jeśli tak, to co było jego źródłem. Oczywistym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 80 oraz 77 kpa, jest dokonanie ustaleń sprzecznych z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym oraz z wymogami stosowania zwykłych zasad logiki w ocenie dowodów. W szczególności organ nie wskazał na jakiej podstawie faktycznej ustalił, że przeprowadzenie prac polegających na niwelacji gruntu nie miało związku z budową domu, skoro prace te były prowadzone równolegle z budową. Skarżący podkreślił, że w swojej poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie organ dokonał zupełnie innego ustalenia, podając przy tym konkretne dowody, na których się oparł. Organ pominął w szczególności to, że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie zgodności rzędnej z projektem, ale ustalenie przyczyn skierowania wód opadowych na działkę skarżącego. W zakresie badania rzędnej organ powinien zatem ustalić jej zmianę w wyniku prowadzony robót (tj. jej wielkość przed ich rozpoczęciem i po zakończeniu) oraz odnieść się do możliwości jej ustalenia w projekcie w sposób wadliwy, ze względu na pominięcie chronionego prawem interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie odniesiono się także do tego, czy zmiana innych okoliczności (np. skład gleby) mogła spowodować zmianę w zakresie spływu wód.

W decyzji organu stwierdzono, że wartość dowodu w postaci projektu budowlanego wynika z samej ustawy. Jako element uzasadnienia faktycznego wzięto pod uwagę ocenę tej rzędnej i jej tożsamości z rzędną przewidzianą w projekcie dokonaną przez pracownika organu na podstawie oględzin, która została podana "na oko", tj. pomimo braku dokonania jakichkolwiek pomiarów. Ponadto ustalenia oparto na innej opinii geodety dotyczącej wyłącznie zachowania rzędnej terenu działki, przy czym jej różnicę z projektem oceniono jako "dopuszczalny błąd pomiaru". Nie ustalono więc zera posadowienia samego budynku. Ponadto organ oparł się na ustaleniach mapy sytuacyjno-wysokościowej z listopada 2011 r., podczas gdy dopiero w lipcu 2013 r. zgłoszono zakończenie budowy na działce nr [...]. Wszystkie te elementy uzasadnienia należy uznać za naruszenie art. 80 kpa.

Skarżący wskazał, że wartość dowodowa projektu i innych elementów dokumentacji budowy nie oznacza braku możliwości ich weryfikacji na podstawie ogólnych reguł postępowania dowodowego, tj. art. 80 w zw. z art. 76 § 3 kpa. Stwierdzenie "obecności" w aktach sprawy dowodu na daną okoliczności nie można mylić z jego oceną ani z przeprowadzeniem ustaleń faktycznych. Sama ustawa przewiduje przecież obowiązek kontroli projektu, co więcej zgodnie z kpa każdy dowód podlega ocenie, a każda okoliczności jest ustalana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto inną kwestią jest poprawność projektu, a inną poprawność jego realizacji, której to okoliczności nie zbadano w żaden sposób. Samo wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem nie oznacza, że projekt ten spełnia wszystkie wymagania określone w art. 5 Prawa budowlanego. Prawdopodobnie w toku sporządzenia projektu nie przewidziano, że jego realizacja może doprowadzić do zmian spływu wód z działki. Nieuwzględnienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi naruszenie prawa budowlanego, które organy nadzoru były zobowiązane uwzględnić w toku postępowania. Powoływanie się na zgodność z prac z projektem nie może zostać uznane za prawidłowe, skoro właśnie poprawność sporządzenia lub wykonania projektu jest kwestionowana przez skarżącego.

Kolejny zarzut w zakresie oceny materiału dowodowego wynika z faktu, że zalewanie terenu sąsiedniej działki wynika nie tylko z ze zmiany rzędnej, ale także ze zmiany składu gleby. Skarżący wyraźnie wskazał, że na powierzchnię działki sąsiedniej naniesiono wiele ton ziemi oraz gliny i piachu, co również zostało zupełnie pominięte. Nie uwzględniono także możliwości zmiany kąta nachylenia działki nr [...]. Nawet niewielka zmiana tego kąta może powodować kierowanie wód opadowych na działkę skarżącego. Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny w żaden sposób natomiast nie mogły posłużyć ustaleniu zakresu tych zmian i ze względu na sposób przeprowadzenia nie powinno w ogóle służyć za dowód - brak jest bowiem możliwości weryfikacji sposobu, w jaki dokonano tych pomiarów.

Naruszeniem art. 7 i 77 kpa, jest także brak wyjaśnienia żądania strony i umiejscowienia go w odpowiednim etapie procesu inwestycyjnego, a także zupełne pominięcie pozostałych żądań zgłoszonych w piśmie z dnia [...] maja 2011 i [...] czerwca 2011 r. Zarzucono także pominięcie wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego uwzględnienia przedstawionych przez niego zdjęć oraz żądania dokonania ponownych oględzin (pismo skarżącego z dnia [...] maja 2013 r.). Podstawowym błędem dotyczącym postępowania jest jednak brak przeprowadzenia opinii biegłego, który mógłby ocenić skalę zmian dokonanych na sąsiedniej działce oraz ich wpływ na nieruchomość skarżącego.

Skarżący zarzucił również brak wykonania przez organ pierwszej instancji poleceń organu odwoławczego wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przedmiotowa sprawa kilkakrotnie trafiała do organu drugiej instancji, który wydawał prawidłowe orzeczenia. Zalecenia zawarte w orzeczeniach tego organu nie były jednak wykonywane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżona decyzja stanowi odejście od wypowiadanych wcześniej na gruncie tej sprawy poglądów organu drugiej instancji. Wcześniej natomiast wyraźnie wskazywano organowi powiatowemu zarówno niezbędne do ustalenia okoliczności faktyczne, środki dowodowego do tego zmierzające oraz prawidłową podstawę prawną tych działań.

Skarżący podniósł, że odejście od wcześniejszej wykładni na gruncie tej samej sprawy bez wyraźnej podstawy w postaci zmiany sytuacji faktycznej lub prawnej stanowi samo w sobie naruszenie art. 15 kpa. W szczególności organ nie zweryfikował postępowania organu pierwszej instancji, ale dostosował swoje orzeczenie do uznanej wcześniej przez siebie za błędną praktyki tego organu. Zwrócił także uwagę na różną kwalifikację prawną dokonaną przez organy obu instancji w tej sprawie, co sprowadza się do naruszenia wymogu zachowania jej międzyinstancyjnej tożsamości. Brak także odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do możliwości przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin i opinii biegłego z urzędu przez organ drugiej instancji na podstawie art. 136 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i odmówiono nałożenia obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego (na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego) w sprawie inwestycji na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji jest art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji; 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Analiza przeprowadzonego postępowania administracyjnego i zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że żaden z trzech ww. przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie, zatem słusznie organ uznał, że nie było podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. inwestorzy – A. i G. W. zrealizowali inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba szczelnego na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Na skutek zawiadomienia złożonego przez I.W. – właściciela działki sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie podwyższenia terenu ww. działki.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. ustalono, że rzędna posadowienia zero budynku 130,56 jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie do celów projektowych, zgodnie z którym projektowane zero budynku mieszkalnego wynosi właśnie 130,56.

Kopia inwentaryzacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. P., a przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2011 r. i służącej do celów projektowych wynika, że poziom terenu na działce inwestycyjnej nr ew. [...] wynosi 130,50, rzędna tej samej wartości wynika z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w listopadzie 2011 r. Również, jak słusznie wskazał organ, z treści wpisów do dziennika budowy nie wynika, aby przy realizacji inwestycji przeprowadzane były roboty mające na celu podwyższenie terenu działki nr [...]. Sąd podziela pogląd organu, że różnicę 0,06 m pomiędzy projektowanym poziomem zero posadowienia budynku a istniejącą rzędną terenu należy potraktować jako dopuszczalną granicę błędu pomiarowego. Wprawdzie skarżący zarzucił, że podczas oględzin nie dokonano pomiarów, a rzeczywistą rzędną 130,56 – jak wskazał skarżący ustalono "na oko", jednak ww. wartość rzędnej została wskazana w protokole oględzin, który korzysta z domniemania z art. 76 § 1 kpa i taka sama wartość rzędnej znajduje odzwierciedlenie w na mapie sytuacyjno-wysokościowej i w inwentaryzacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Skarżący nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, które skutecznie obaliłyby ww. domniemanie.

Wbrew zarzutom skarżącego należy stwierdzić, że organy nie pominęły dowodów zgłaszanych przez skarżącego, w tym dokumentacji fotograficznej, jednakże prawidłowo uznały, że dowody te nie potwierdzają twierdzeń skarżącego o dokonaniu podwyższenia terenu na działce objętej inwestycją i nie mogą obalić ww. dowodów uwzględnionych przez organ jako podstawa ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Nie można też pominąć, że w dniu [...] lipca 2013 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy, do którego dołączono oświadczenie kierownika budowy, w którym stwierdzono, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanymi i warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami.

W ślad za organem ww. dowody należało uznać za wiarygodne, pełne, na podstawie których, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów – art. 80 kpa, organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. W ocenie Sądu dokumentacja fotograficzna oraz mapa z dnia [...] grudnia 2013 r., która nie służy do celów projektowych, nie stanowią skutecznych przeciwdowodów, które mogłyby stanowić podstawę poczynienia ustaleń faktycznych odmiennych niż poczynione przez organy w przedmiotowej sprawie. Twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu oraz skardze nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego należało wskazać, że organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 kpa, szczegółowo zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przez organem dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Zatem w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia ww. przepisów. Wszystkie okoliczności faktyczne zostały stwierdzone zebranymi w sprawie dowodami, zatem wnioskowany przez skarżącego dowód z opinii biegłego należało uznać za zbędny (art. 78 § 2 kpa), a jego przeprowadzenie prowadziłoby do niezasadnego przedłużenia postępowania. Nie było także podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa.

W ślad za organami należy stwierdzić, że w kwestii zmiany stosunków wodnych, które, według twierdzeń skarżącego powodują spływanie na jego nieruchomość wód opadowych i użytkowych z działki nr [...], zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zaś organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). To ww. organy mają za zadanie ustalić, czy rzeczywiści nastąpiła zmiana tych stosunków wodnych i z jakiej przyczyny. Tym samym materia ta nie mogła być badana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Zresztą sam skarżący twierdził, że w wyniku prac na terenie inwestycji dokonano uszkodzeń rowu melioracyjnego, co podlega regulacjom przepisów Prawa wodnego, zatem należą do kompetencji ww. organów, a nie organów nadzoru budowlanego.

O ile zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącego, że na etapie wydania pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać kontroli projektu budowlanego zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia naruszeń wezwać do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ale trzeba wskazać, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma uprawnień do badania zgodności tego projektu. W ocenie Sądu wszelkie zarzuty odnoszące się do prawidłowości projektu budowlanego winny być podnoszone w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę (stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę). Ingerencja organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego byłaby możliwa dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z trzech sytuacji wskazany w ww. przepisie, co, jak już podkreślono, nie miało w niniejszej sprawie miejsca.

Podobnie zarzuty pominięcia skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwoleniu na budowę z uwagi na nieuznanie go za stronę tego postępowania nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, ale stanowią przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Kwestia uznania za stronę w postępowaniu o pozwoleniu na budowę – w kontekście pojęcia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak również przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa, pozostaje poza oceną organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Należy jeszcze raz podkreślić, że ww. zarzuty dotyczą de facto sprowadzają się do kwestionowania poprawności projektu budowlanego i samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co nie podlega badaniu w postępowaniu legalizacyjnym. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceniania prawidłowości projektu budowlanego, zatem prawidłowo przyjęły go jako wiarygodny dowód w postępowaniu w oparciu o art. 76 § 1 kpa.

Należy zgodzić się z tym, że wykonanie niwelacji terenu, stanowi prace przygotowawcze na terenie budowy – zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak w świetle zebranych w sprawie dowodów nie można stwierdzić, aby prace te zostały wykonane niezgodnie z projektem, tj. aby nastąpiło podwyższenie terenu wskutek nawiezienia ziemi i gliny, jak to twierdzi skarżący, czyli ażeby istniała podstawa do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Z kolei, jak już wcześniej wskazano, skarżący zaistnienia ww. okoliczności nie udowodnił.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 138 § 2 kpa, ani zasady dwuinstacyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Należy wskazać, że zalecenia (wskazówki), o których mowa w art. 138 § 2 kpa wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 240, jest zdania, że "poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania" instancji odwoławczej są dla pierwszej instancji wiążące). Aktualne brzmienie art. 138 § 2 kpa zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać, że organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy.

Nie można zgodzić się także z zarzutem, że organ naruszył art. 15 kpa, albowiem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Wskazanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji błędnie jako podstawę orzekania wskazał jedynie przepis procesowy – art. 104 kpa, pomijając przy tym przepis prawa materialnego – art. 51 Prawa budowlanego, nie stanowi naruszenia ww. zasady.

Z uwagi na przedstawione ustalenia, w ocenie Sądu nie można było skutecznie zarzucić organom, że zaskarżone akty zostały wydane z naruszeniem przepisów. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.