Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 284/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156§ 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

22 listopada 2011 r. z wniosku spółki L spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Dyrektor Wydziału Urbanistyki Miasta wydał z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...]) Obręb [...].

13 sierpnia 2012r. M.D., działający jako pełnomocnik K.D., złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym (dalej: SKO) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającego na budowie zakładu produkcji betonu przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...].

W podaniu wnioskodawca wskazał, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

1. rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego:

a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozp. MI) w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p), poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym;

b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez wydanie decyzji niezawierąjącej wszystkich wymaganych ww. przepisami obligatoryjnych składników, albowiem zaskarżona decyzja nie ustala minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych, nie ustala szerokości elewacji frontowej realizowanych obiektów oraz nie ustala maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy;

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposoby zagospodarowania działek sąsiednich i ustalenie warunków zabudowy dla planowanych obiektów w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy;

2. rażącym naruszeniu przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a) w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego;

b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora.

W piśmie z [...] października 2012 r. wnioskodawca wskazał, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność K.D. jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do terenu inwestycji objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Dalej wskazał, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją narusza dotychczasowy sposób spokojnego korzystania z działki nr [...], w ten sposób, iż na skutek użytkowania obiektu objętego decyzją zwiększeniu ulegnie stały poziom hałasu na działce nr [...]. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż zgodnie z art. 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i ustalić rzeczywisty krąg stron danego postępowania.

SKO decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji znak [...].

Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra łub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 K.p.a). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 158 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

SKO wskazało, że przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10.2010r. sygn. II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.05. 2011, sygn. II OSK 878/10, LEX nr 992652). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.06. 2011, sygn. II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.09.2008 r., sygn. II OSK 1043/07, LEX nr 508497).

Organ zaznaczył, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w przedmiotowej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dotyczy to również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p. z.p.).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. art. 64 ust. 1 u. p. z. p. winien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Nadto, zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a., wniosek winien być podpisany przez wnoszącego.

Dalej SKO wskazało, iż stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p., organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozp. MI.

Wydanie decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Finalnym skutkiem postępowania, z zastrzeżeniem spełnienia powyższych warunków, jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie;

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

SKO analizując przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy i stanowiące jej integralną część załączniki, stwierdziło, iż organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. W myśl § 3 cyt. Rozp. MI, zwanego dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak jak o tym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalony w sprawie obszar analizowany nie spełnia jednak wymogów wskazanych w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia, bowiem nie stanowi trzykrotności frontu działki. Uchybienie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08.07.2010 r. sygn. II SA/Kr 542/10, LEX nr 674249, w którym stwierdzono, iż "nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego".

W przedmiotowej sprawie analiza terenu powinna obejmować większy teren niż przyjęty w analizie, jednakże przedmiotowy teren był i jest przeznaczony pod tego samego rodzaju inwestycje co inwestycja planowana. Dlatego też decyzja nie naruszyła prawa w sposób rażący (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.06.2007 r., sygn. IV SA/Wa 420/07, LEX nr 344915).

Dalej SKO wskazało, iż część graficzna wyników analizy urbanistycznej oznaczona jako "ZAL. GRAF. 2 DO DECYZJI WYNIKI ANALIZY", nie zawiera wskazania do jakiej decyzji stanowi ona załącznik, przy czym w ocenie SKO nie budzi wątpliwości, że stanowi załącznik do analizy, a analiza do decyzji, co wynika z treści decyzji. SKO zwróciło uwagę, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera odręczne skreślenia powodujące jego nieczytelność. Uchybienia powyższe nie mają jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.

Oceniając wniosek o wydanie warunków zabudowy z [...].09.2011 r., uzupełniony pismem z [...].10.2011 r., SKO stwierdziło następujące uchybienia:

- we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię, a także sposobu unieszkodliwiania odpadów;

- nie przedstawiono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w formie graficznej, w tym także w odniesieniu do uzupełnionego wniosku.

W ocenie Kolegium dołączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy promesy: Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z [...].09.2011 r. na dostawę wody i odbiór ścieków oraz E sp. z o.o. z [...].08.2011 r. m [...] na dostawę energii elektrycznej, wystawione są na rzecz inwestora i potwierdzają, iż zapotrzebowanie na media będzie zapewnione. W odniesieniu do ww. braku graficznej charakterystyki zabudowy, SKO wskazało natomiast, że do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta z [...].06.2011 r. znak: [...] w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko załączonej do wniosku, dołączony jest Załącznik nr 1 zawierający charakterystykę przedsięwzięcia, w tym elementy wskazane powyżej. Z tego względu należy uznać, iż naruszenia te nie mają charakteru rażącego.

Dalej SKO stwierdziło, że organ nie mógł odstąpić od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Wyznaczenie tego parametru należy bowiem do obowiązków organu planistycznego. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez "front działki", należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia). Front działki ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. Definicji elewacji frontowej nie zawiera ani ustawa, ani też wspomniane rozporządzenie, odwołując się zatem do zasad interpretacji językowej wskazać trzeba, że w znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami językowymi pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy, należy przyjąć, iż szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., II OSK 1336/08, Lex nr 597201).

W przedmiotowej sprawie organ odstąpił od ustalenia tego parametru, wskazując, iż ze względu na charakter planowanej inwestycji i lokalizację planowanej zabudowy w głębi posesji. Rozwiązanie to w ocenie Kolegium jest nieprawidłowe. Przede wszystkim wskazać należy, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie warunków zabudowy, organ nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 1409/07, Lex nr 420587 i z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 736/05, Lex nr 190608). Z tego względu organ nie może przesądzać, iż zabudowa będzie zlokalizowana w głębi posesji, tym bardziej, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie sporządzenia analizy nieruchomością niezabudowaną. Odstąpienie od ustalania tego parametru uzasadnione byłoby w przypadku, gdy nowa zabudowa wznoszona byłaby na "tyłach", na zapleczu istniejącej zabudowy. Również nie trafny jest argument o "charakterze planowanej inwestycji". Wskazać należy, iż w skład nowej zabudowy wchodzi także budynek socjalno- biurowy, dla którego możliwe jest ustalenie tego parametru, tym bardziej, że ustalana jest wysokość elewacji frontowej.

W ocenie SKO naruszenie to nie ma jednak charakteru kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać, że ze względu na charakter planowanego obiektu, inwestor tak dalece naruszy parametr szerokości elewacji frontowej, że będzie to prowadzić do zaburzenia wymagań ładu przestrzennego. Nie sposób zatem uznać, że naruszenie to stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium zakwestionowało również ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W myśl 5 cyt. rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu organ ma możliwość wyznaczenia innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie nie wskazano w jaki sposób organ ustalił ten parametr. Kolegium wskazało jednakże, iż na obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości, na których wskaźnik intensywności przekracza ustalony przez organ I instancji parametr dla przedmiotowej inwestycji (30%), np. na dz. nr 974 i 968 wskaźnik ten wynosi - odpowiednio - 35,68% i 33,7%. Zatem, wobec wyznaczenia parametru o wartości niższej niż maksymalna w obszarze analizowanym, w ocenie Kolegium, uznać należy, iż uchybienie to nie ma charakteru kwalifikowanego. Natomiast pozostałe wskaźniki urbanistyczne zostały w ocenie Kolegium wyznaczone prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, Kolegium stwierdziło:

Zarzut pominięcia w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora nie okazał się w pełni trafiły. Wskazać należy bowiem, iż w postępowaniu I instancji, oprócz inwestora, brała udział także "B" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Wyznaczenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania było pochodną uznania przez ten organ, iż przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Kolegium nie podzieliło tego poglądu. Przepisy u.p.z.p, będące materialnoprawną podstawą do wydania tej decyzji, nie zawierają przepisu wskazującego, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W celu dokonania powyższych ustaleń należy odwołać się do ogólnych reguł. Zgodnie z art. 28 K.p.a jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). Interes prawny wywodzi się z prawa materialnego lub procesowego i powinien to być interes własny składającego podanie o wszczęcie postępowania, a postępowanie to winno mieć bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków. W judykaturze i doktrynie prawniczej powszechnie przyjętym poglądem dotyczącym tego, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest pogląd, w myśl, którego stroną jest inwestor, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich w stosunku do tej nieruchomości, o ile zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej rozumiane jest przy tym szeroko i oznacza nie tylko nieruchomości posiadające fizyczne granice wspólne z nieruchomością, której wniosek dotyczy. Status strony uzależniony jest zatem od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Nie jest tak, że wyłącznie każdoczesny właściciel (wieczysty użytkownik) działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem inwestora będzie miał przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że nawet właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2010 r. II SA/Rz 74/10, Lex nr 666881, podobnie wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 marca 2009 r. II SA/Op 51/09, LEX nr 550311 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. IV SA/Wa 1283/10, LEX nr 758737). W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalając krąg stron nie uwzględnił faktu, iż ze względu na zakres inwestycji oddziaływanie przedmiotowej inwestycji rozciąga się także na nieruchomości położone po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Poza tym naruszenie przez organ w prowadzonym postępowaniu zasady czynnego udziału strony nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji a przesłankę wznowienia postępowania w sprawie art. (145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Nie jest trafny zdaniem SKO zarzut wnioskodawcy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera określenia ilości miejsc parkingowych. Nie ma bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u. p. z. p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.07.2009, sygn. II OSK 1129/08, LEX nr 959047).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w dodatkowym piśmie dotyczącego tego, iż decyzja narusza interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, Kolegium wskazało:

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W judykaturze podkreśla się, iż skoro wynikająca z tego przepisu wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19.08.2010 r., II SA/Go 452/10, LEX nr 737762).

W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich, to ochronę tą należy oceniać w kategoriach obiektywnych, co oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 05.04.2011 r., II SA/Ol 936/10, LEX nr 993528). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2008 r., II OSK 1749/07, Lex nr 470930). Prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, dotyczy zatem interesu prawnego, a nie faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.06.2008r., II OSK 1931/07, LEX nr 490127). Ponadto domagając się stosownej ochrony swego interesu prawnego konieczne jest dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18.11.2008 r., II SA/Gd 281/08, LEX nr 509695).

W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie skarżący posługuje się właśnie potencjalnymi i hipotetycznymi zagrożeniami, antycypuje zdarzenia przyszłe, które być może nie będą miały miejsca. Dalej wskazać należy, iż ochrona w zakresie dóbr wskazanych przez skarżącego realizowana jest na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie badane będą kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie w świetle prawa budowlanego uciążliwości łub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej. W takim wypadku nie mogą one podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12.06.2008r., II SA/Wr 728/07, Lex nr 533608, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.06.2008r., IV SA/Wa 362/08, Lex nr 518536). Dalej podać należy, iż ani u.p.z.p, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30.09,2010r., II SA/Kr 923/10, LEX nr 753697).

Resumując, SKO stwierdziło, że opisane powyżej naruszenia nie mają charakteru rażącego. Nie są one ewidentne, oczywiste, jak również naruszone przepisy nie mają charakteru doniosłego dla rozstrzygnięcia. Za uznaniem za rażące nie przemawiają także racje ekonomiczne lub gospodarcze. Dlatego też nie mogą prowadzić one do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W terminie prawem przewidzianym K.D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 K.p.a poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011 r. Poza tym wnioskodawca w pełni podtrzymał stanowisko przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta.

SKO decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2012 r. Uzasadniając organ powtórzył w całości swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, co za tym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011 r.

Na powyższą decyzję K.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaznaczając, iż wnosi o uchylenie decyzji SKO z [...] lutego 2013 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1.rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 K.p.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję SKO z [...] listopada 2012 r., podczas gdy w sprawie wbrew stanowisku organu zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011 r., albowiem decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj.

- rozp. MI w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p, poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym (obszarze prawidłowo podlegającym analizie),

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozbawionej wszystkich wymaganych ww. przepisami obligatoryjnych składników, albowiem zaskarżona decyzja nie ustala minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych oraz pojazdów specjalistycznych (w tym betoniarek), nie ustala szerokości elewacji frontowej obiektów, w tym budynku socjalno-biurowego oraz nie ustala maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla zespołu obiektów objętych wnioskiem, nieokreśleniu maksymalnych dopuszczalnych gabarytów obiektów objętych wnioskiem,

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanych obiektów w sytuacji, gdy w świetle stanu faktycznego sprawy organ winien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz jest sprzeczna ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym (prawidłowo podlegającym analizie),

- rażącym naruszeniu przepisów postepowania tj. art. 77 § 1 K.p.a w zw. z art. 7 K.p.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i w konsekwencji nie zebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego,

- rażącym naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 28 K.p.a w zw. z art. 9 i 10 K.p.a poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora i przeprowadzeniem postępowania bez jakiegokolwiek udziału stron postępowania – właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę SKO, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2011 r., ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], skarżący powołał się na zaistnienie przesłanki z pkt. 2 art. 156 § 1 K.p.a, a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego – rozp. MI, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 54, art. 64 ust. 1, oraz z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 K.p.a w zw. z art. 7 K.p.a oraz art. 28 K.p.a w zw. z art. 8 i 9 K.p.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289 ).

W kontekście tych wywodów podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji w postępowaniu odwoławczym, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne pozostawało stanowisko SKO, iż takie okoliczności jak: nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, nie określenie przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu unieszkodliwiania odpadów, nie przedstawienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, uznanie za stronę postępowania tylko właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz nie określenie w decyzji ilości miejsc parkingowych, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p określa warunki wymienione w ust. 1-5, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnione jest wystarczające uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), a także gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Spełnienie ww. ustawowych warunków łącznie oznacza, że strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozp. MI. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 rozp. MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż decyzja Prezydenta Miasta ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, rażąco narusza przepisy rozp. MI, w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut ten dotyczył niewłaściwego wyznaczenia w analizie urbanistycznej, obszaru analizowanego. Niewątpliwie, a wynika to z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, obszar ten wyznaczony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Nie wyznaczono go bowiem jako trzykrotną szerokość frontu działki. Stanowi to zatem, jak słusznie wskazało SKO, naruszenie rozp. MI. Nie można jednak uznać, iż to naruszenie stanowi rażące naruszenia prawa. Taka właśnie wada powoduje wzruszalność decyzji w postępowaniu odwoławczym lecz nie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, jak słusznie wskazało SKO, na działkach sąsiednich występuje zabudowa przemysłowa (tereny składowe) a wręcz jest przeważająca. Jedynie na trzech działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) tj. na działkach nr [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Natomiast wskazywane w skardze osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych nie ma dostępu do ul. [...]. Decyzja Prezydenta Miasta nie narusza więc naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego a jedynie subiektywne wyobrażenie skarżącego jak ład ten ma wyglądać. Okoliczność, iż skarżący zabudował własną działkę domem jednorodzinnym w sąsiedztwie której znajduje się przeważająca zabudowa przemysłowa, nie może oznaczać zakazu lokalizacji kolejnych obiektów tego typu.

Prezydent Miasta ustalając wnioskowane warunki zabudowy odstąpił od określenia, do czego zobowiązany był przepisem § 6 rozp. MI, szerokości elewacji frontowej, ze względu na lokalizację planowanej zabudowy w głębi działki. Sąd podziela stanowisko SKO, iż naruszenie to nie ma charakteru kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Ustalenie bowiem wymagań dotyczących nowej zabudowy, bez uwzględnienia tej okoliczności, w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy na działkach dostępnych z ul. [...], będzie – zdaniem Sądu - stanowiło gwarancję ładu przestrzennego, którego ochrona jest celem powołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zasadnie SKO wskazało w decyzji, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wskazano w jaki sposób organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Stanowi to naruszenie dyspozycji § 5 rozp. MI. Wskaźnik ten ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru. Niemniej jednak uwzględniając charakter zabudowy sąsiednich działek oraz fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się działki na których wskaźnik intensywności przekracza ustalony przez organ I instancji parametr dla przedmiotowej inwestycji (30%), zasadnie uznano, że uchybienie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Nie można bowiem stwierdzić, że przepis powyższy naruszono w sposób oczywisty.

Wobec zarzutu braku określenia miejsc parkingowych należy stwierdzić, iż przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wskazał w skardze, że Prezydent Miasta samodzielnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia dokonał doprecyzowania wniosku i w konsekwencji wydał decyzję o warunkach zabudowy na podstawie własnego przekonania, co spowodowało, iż organ wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem inwestora (ponad wniosek). Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że nie dołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy promes gestorów sieci, nie oznacza, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zmodyfikował żądanie inwestora. Z taką bowiem sytuacją mielibyśmy do czynienia w sytuacji gdyby organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o którą nie wnioskował inwestor. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a w zw. z art. 9 i 10 K.p.a wyjaśnić należy, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, nie zaś żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Resumując Sąd podziela stanowisko SKO, że wskazane wyżej uchybienia, choć liczne, nie mogą zostać w rozpoznawanej sprawie uznane za rażące. Z cała pewnością takiej cechy w prowadzonym przez Prezydenta Miasta postępowaniu nie mają naruszenia przepisów rozp. MI, jako że przepisy te mają charakter niejako pomocniczy i dotyczą metod pracy urbanistycznej.

Z wszystkich tych przyczyn uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 ww. ustawy skargę oddalił.