Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 286/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2020r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) odmówił z urzędu wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w zakresie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi Ś., stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r., znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...], [...] obj. [...], położonych w Ś., za Wspólnotę Gruntową Wsi Ś..

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 5 listopada 2019 r. J. G. zwróciła się o odtworzenie wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi Ś., stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...], [...] obj. [...], położonych w Ś., za Wspólnotę Gruntową Wsi Ś.. Wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotowy załącznik zaginął.

Organ stwierdził, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie zostało wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w orzecznictwie sądów administracyjnych rysują się różne poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych. Wobec braku możliwości prawnych przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia przedmiotowego wykazu zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że do okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania można zaliczyć przyczyny o charakterze przedmiotowym, w tym brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zajmuje też Wojewoda w innych, podobnych sprawach.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła J. G., podnosząc m.in., iż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że stosowanie instytucji umożliwiającej odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. Właściwym trybem jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a, oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda postanowieniem z dnia 3 stycznia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 703) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie prawniczej odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) następuje także, gdy postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Do przyczyn tych nie można zaliczyć okoliczności uniemożliwiających prowadzenie postępowania, których skutki procesowe zostały określone odmiennie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących czynności stadium wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich okoliczności należą: skierowanie żądania do organu niewłaściwego (art. 65-66 k.p.a.) oraz wniesienie podania zawierającego braki formalne (art. 64 k.p.a.). W szczególności więc przekazanie przez niewłaściwy organ podania z żądaniem wszczęcia postępowania wyklucza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podobnie jak materialno-techniczna czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. Do okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania można natomiast, w szczególności, zaliczyć następujące przyczyny o charakterze przedmiotowym takie jak: brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego, skierowanie do organu administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania, które dotyczy załatwienia sprawy będącej przedmiotem toczącego się postępowania albo już wcześniej rozstrzygniętej decyzją administracyjną, żądanie załatwienia sprawy, która nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, wniesienie żądania wszczęcia postępowania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne.

Organ II instancji podkreślił, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak normy prawnej wyposażającej organy administracji publicznej w kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej lub ich części. Żaląca powołała się w tym zakresie na przepis art. 288 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), który dotyczy odtworzenia akt zaginionych lub zniszczonych w całości lub w części, jednak ww. przepis (oraz kolejne po nim, opisujące sposób procedowania w tego typu postępowaniu) odnosi się wyłącznie do postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych przed sądami administracyjnymi. Wojewoda zaznaczył, że znane są mu powoływane w zażaleniu orzeczenia niektórych sądów administracyjnych, sugerujące, iż ww. przepis należy analogicznie stosować w przypadku postępowań administracyjnych, zaś organem właściwym do orzekania w tym przedmiocie miałby być organ, przed którym sprawa toczyła się w I instancji, względnie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie, to jednak poglądy te nie mogą stanowić o kompetencji organów do prowadzenia tego typu spraw, gdyż ta powinna wynikać w sposób jednoznaczny i wyraźny tylko i wyłącznie z przepisów prawa. Na powyższe trafnie zwrócił uwagę choćby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 938/11.

W ww. kwestii kluczowy jest bowiem art. 6 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny od początku lat 80. XX w. konsekwentnie prezentował stanowisko, że podstawą władczej ingerencji organów administracji publicznej w prawa i wolności obywateli mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy i akty z nimi równorzędne oraz akty prawne niższego rzędu wydane na podstawie ustawy i w granicach ustawowego upoważnienia. Natomiast podstawą rzeczonej ingerencji nie mogą być tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, np. samoistne uchwały Rady Ministrów lub samoistne zarządzenia ministra, wytyczne lub okólniki. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zapisach Konstytucji RP (art. 87, art. 234, art. 93 ust. 1). W świetle Konstytucji RP podstawami prawnymi zewnętrznych aktów administracyjnych, w tym przede wszystkim podstawami prawnymi decyzji i postanowień, mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta odnosi się zarówno do aktów administracyjnych nakładających obowiązki, jak i przyznających uprawnienia.

W świetle powyższego podstawy prawnej dla rozpatrzenia wniosku o odtworzenie akt postępowania administracyjnego nie mogą stanowić przepisy działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Żaden przepis k.p.a. (ani ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) nie odsyła do stosowania przepisów p.p.s.a. do spraw nieuregulowanych w kodeksie.

Powyższych regulacji nie można w ocenie Wojewody zastosować nawet w drodze analogii, co wynika z powołanych wcześniej przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Dla poparcia prezentowanego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa.

J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 288 w zw. z art. 289 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie można zastosować powołanych powyżej przepisów do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym na zasadzie analogii;

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę

wszczęcia postępowania w zakresie odtworzenia akt postępowania administracyjnego z urzędu, podczas gdy podmiot składający wniosek był stroną postępowania, a na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a także brak zebrania wyczerpującego

materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wszechstronnego rozpatrzenia, co skutkowało niewyjaśnieniem sprawy i naruszyło słuszny interes strony oraz zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na wstępie skarżąca zaznaczyła, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem wskutek wydania zaskarżonego postanowienia i braku odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie może ona zrealizować uprawnienia do żądania zwrotu bezprawne skomunalizowanej nieruchomości, co jest niezbędne do ochrony prawa własności, albowiem znajdowała się w wykazie osób wypasających bydło na gruntach Wspólnoty [...]

Dalej skarżąca rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty, argumentując, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i popierając przedstawiane stanowisko orzecznictwem sądowym. Dodatkowo podniosła, że funkcjonowanie wspólnot gruntowych spółek powoływanych do ich zarządzania miało i ma charakter bardzo odformalizowany, wobec czego wyciąganie względem Spółki [...] negatywnych konsekwencji, na podstawie braku określonej dokumentacji (np. wykazu uprawnionych czy statutu) jest nieusprawiedliwione, zwłaszcza mając na uwadze, że braki w tym zakresie wynikają w głównej mierze z zaniedbań organów administracji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wykazywała przysługujące Wspólnocie Gruntowej Wsi Ś. uprawnienia oraz istnienie Spółki [...].

Skarżąca konkludowała swoje wywody, że w przedmiotowej sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia istotnej dla niej sprawy z uwagi na brak wymaganych dokumentów, ale również obarczono stronę postępowania negatywnymi skutkami zaniedbań leżących po stronie organów administracji publicznej, które przedmiotowy dokument powinny posiadać w swoich archiwach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniu organu II instancji. W konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy istnieje podstawa prawna dla wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a ściślej mówiąc załącznika w postaci wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi Ś. do decyzji z dnia 1 czerwca 1964 r. znak [...] o uznaniu parcel gruntowych [...], [...], [...] obj. [...], położonych w Ś., za Wspólnotę Gruntową Wsi Ś..

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. W orzecznictwie sądowym wykształciły się w związku z tym trzy linie orzecznicze odnośnie tego zagadnienia.

Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (Części Pierwszej, Księgi Czwartej, art. 716-729) w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 99/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 75/06, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05).

Wedle drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11, postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 191/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 627/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Wa 1377/16).

Trzecia linia orzecznicza wskazuje, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych ustaw procesowych (Kodeks postępowania cywilnego lub ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą oparcia rozstrzygnięć o przepisy prawa. Organ nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam. Dodatkowo wskazuje się przy tym, że czynności odtworzenia akt sprawy znajdują w ograniczonym zakresie oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 223/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19).

Sąd przychyla się do ostatniego z zaprezentowanych poglądów, podzielając w całości argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19. Jak trafnie bowiem wskazał sąd w powołanym wyżej orzeczeniu, brak odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Oczywistym jest, że w razie gdy akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zagubione, lub w inny sposób utracone, to konieczne byłoby podjęcia przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Utrata całości akt lub ich części nie zwalnia przecież organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą. W związku z powyższym należy uznać, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55).

Powyższe implikuje wniosek, że brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Słusznie zwrócił również uwagę sąd w powołanym wyżej wyroku, że także kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt podlegałaby badaniu w tym postępowaniu. Interes prawny, o którym mowa w kontekście pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), do którego to pojęcia nawiązuje również art. 61a §1 k.p.a., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Interes ten musi ponadto cechować bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Żądanie odtworzenia akt, oderwane od konkretnej sprawy administracyjnej, nie daje pełnej możliwości weryfikacji tak rozumianego interesu prawnego.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego czy ustawy Prawo o postępowaniu sądowym w administracji w drodze analogii, gdyż – jak słusznie zauważył organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu – stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Warto w tym zakresie przytoczyć rozważania WSA w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/15, gdzie sąd wskazał, że stosowanie analogii w procesie wykładni prawa administracyjnego procesowego jest co do zasady niedopuszczalne, zwłaszcza w przypadku odwołania się do wnioskowania w drodze analogii iuris, a więc "wyjścia" poza ramy aktu prawnego, będącego podstawą procesową działań organu i sięgnięcia, przy stwierdzeniu bliżej nieustalonych kryteriów "podobieństwa", do regulacji procesowych przewidzianych dla zupełnie innych postępowań, toczących się przed sądami. Organ administracji publicznej nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam, jak również nie może, w drodze takiego rozumowania, rozstrzygać żądania strony. Naraża się bowiem wówczas na skuteczny zarzut nieważności wydanego przez siebie aktu ze względu na działanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zważywszy zatem na fakt, że w sprawie poddanej kontroli sądu żądanie odtworzenia akt nie zostało zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak też nie związane było z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej, organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych zniszczonych lub utraconych stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie odtworzenia akt. Z tego też względu zawarte w skardze wywody i sformułowane w tym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.