Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 922/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Henryk Ożóg, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Paradyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 873/04 w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Rady Gminy Paradyż z dnia 27 sierpnia 2004 r. Nr XX/89/2004 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Paradyż z dnia 27 września 2004r., Nr XX/89/2004 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Paradyż. Sąd podzielił zarzuty skargi wniesionej przez G. S., który podnosił, że Rada Gminy Paradyż odrzucając jego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący lokalizacji zbiornika retencyjnego o nazwie "Przyłęk", który miał być usytuowany w obrębie nieruchomości stanowiących własność skarżącego nie uwzględniła tego, że tereny obejmujące planowany zbiornik były systematycznie zalesiane, bowiem w poprzednim planie obszar miał właśnie takie przeznaczenie oraz, że budowa zbiornika nie jest konieczna ze względu na stałe zagrożenie powodziowe. Zdaniem skarżącego poziom wody w rzecze Czarnej systematycznie się obniża, co jest spowodowane powstawaniem dużych stawów hodowlanych i na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat poziom lustra wody obniżył się o ok. 1,5 m.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy Paradyż podejmując zaskarżoną uchwałę nie spełniła wymagań wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą, ponieważ jej uzasadnienie jest niezwykle lakoniczne i nie zawiera odpowiedzi na pytanie dlaczego teren dla ewentualnego zbiornika zarezerwowano właśnie na obszarze pomiędzy odnogami rzeki Czarnej, obejmującym działki stanowiące własność skarżącego i czy istniała możliwość zarezerwowania innego terenu. Wskazywany przez organ w zaskarżonej uchwale fakt ujęcia planowanego zbiornika w wykazie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLV/524/2002 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002r. nie oznacza bowiem jeszcze konkretnej jego lokalizacji. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przed podjęciem uchwały o odrzuceniu zarzutu organ winien ustalić i rozważyć możliwe rozwiązania odmienne, a z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby przed jej podjęciem rozważano jakiekolwiek alternatywne rozwiązanie. W szczególności organ nie odniósł się w treści uchwały do kwestionowanej w zarzucie potrzeby zarezerwowania terenu pod przedmiotowy zbiornik wobec oddania w 2003r. do użytku jazu w Rożenku, który zdaniem skarżącego w wystarczającym stopniu piętrzy wodę na rzecze Czarnej Koneckiej i zapobiega powodziom, podczas gdy teren, na którym w przyszłości ma powstać zbiornik jest terenem suchym. Przedłożone w toku postępowania sądowego "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" sporządzone zostało dopiero we wrześniu 2004r., a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały i nie może zastąpić jej prawidłowego uzasadnienia. Zresztą w opracowaniu tym, w arkuszu 4 i 5, obejmującym sporny teren, prawdopodobieństwo zasięgu wielkiej wody określone zostało tylko na 1 lub 5%. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie wynika, że ostatnie zalanie tego terenu miało miejsce podczas powodzi w 1997r., a od tego czasu zalewane są tylko łąki i pastwiska położone poniżej poziomu rzeki. Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie rozważyła tych wszystkich uwarunkowań związanych z ewentualną lokalizacją zbiornika na wskazanym terenie i nie wykazała prymatu interesu publicznego nad indywidualnym interesem mieszkańców Gminy (w tym skarżącego), niezadowolonych z tej inwestycji. Stanowi to wyraz istotnego naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy, którego wymogi mogą być uznane za spełnione, gdy w uchwale w sposób nie budzący wątpliwości zostanie uzasadniony brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesów indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, a obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu, wynikającego z powołanego art. 24 ust. 3 ustawy ma istotny wpływ na ocenę legalności uchwały Rady Gminy w tej sprawie i stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Gmina Paradyż wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 24 ust. 3 ustawy polegające na przyjęciu, że swobodna ocena uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z pominięciem stanu faktycznego wynikającego z dokumentów oraz naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano głównie argumentację mającą przemawiać za prawidłowością podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Paradyż.

Gmina Paradyż wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi G. S. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący G. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu przepisów postępowania poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów mające wpływ na treść rozstrzygnięcia wskazać należy, że przepis art. 176 p.p.s.a. określający wymagania formalne skargi kasacyjnej nakłada na stronę m. in. obowiązek przytoczenia w skardze podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej trzeba wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd I instancji. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie do jakiego naruszenia prawa materialnego lub/i procesowego doszło i na czym ono polegało. Przy podnoszeniu zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zatem wyjaśnić na czym polegała ich błędna interpretacja czy niewłaściwe zastosowanie, natomiast przy zarzucie naruszenia przepisów procesowych - opisać istotny wpływ naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się winny do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną nie zaś do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym kontrolowane jest bowiem orzeczenie sądu I instancji, na które została wniesiona skarga kasacyjna, nie zaś bezpośrednio postępowanie i zaskarżone akty organów administracji, oceniane przez sąd I instancji.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny – poza kwestią nieważności postępowania – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest zatem władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych, a brak tego elementu czyni wskazany art. 183 § 1 p.p.s.a. niewykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania czy uściślania podstaw kasacyjnych. Musi opierać się na przepisach wyraźnie w skardze wskazanych.

Wobec powyższego należy uznać, że podniesienie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego jedynie z powołaniem się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi o niedopełnieniu ustawowych wymogów formalnych tej skargi wynikających z art. 176 p.p.s.a. Skoro wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał w jej treści naruszonego przepisu ustawy regulującej przebieg postępowania sądowoadministracyjnego to należy uznać, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie został w ogóle przywołany. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej zarzutu tego w ogóle nie mógł rozpoznać.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "swobodna ocena uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z pominięciem stanu faktycznego wynikającego z dokumentów".

Odnosząc się do treści powyższego zarzutu należy zwrócić szczególną uwagę na pewne cechy charakterystyczne uchwał odrzucających zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny w oparciu o przepisy powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Ustawa ta przewidywała w pierwszym etapie tworzenia planu wyłożenie jego projektu do publicznego wglądu i zgłaszanie wobec niego zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutu winna była, na podstawie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym, przedstawiającym wyniki analizy wniesionego zarzutu rada gminy poza przedstawieniem sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut (sytuacji jego nieruchomości) była zobowiązana do przybliżenia adresatowi uchwały przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, sposobu ich interpretacji i ich wpływu na rozpoznanie zarzutu.

Rozpoznając skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd administracyjny, który na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów bada, czy uchwała zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie, tzn. w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy oraz kontroluje zachowanie procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 tej ustawy. Sąd administracyjny nie ocenia celowości i słuszności rozwiązań planistycznych projektu planu lecz wyłącznie bada zgodność uchwały z art. 24 ust. 3 ustawy kontrolując jednocześnie czy uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut do projektu planu operuje ustaleniami faktycznymi mającymi oparcie w materiałach sprawy i czy prawidłowo łączy te ustalenia z obowiązującymi przepisami prawa oraz czy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uzasadnia brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru na dany cel. Sąd administracyjny nie wkraczając w obszar uprawnienia gminy wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy, określanego w literaturze przedmiotu jako "władztwo planistyczne" nie ocenia więc merytorycznej zasadności podjęcia samej uchwały lecz bada jej zgodność z przepisami prawa, w tym również pod względem formalnym, tj. zachowania trybu jej podjęcia, jak również zawartości uzasadnienia, które winno odzwierciedlać rzetelne rozpoznanie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika wyraźnie, że Sąd I instancji nie wyszedł poza określony ustawowo zakres kontroli tej uchwały i nie naruszył uprawnienia Gminy wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak bowiem jakichkolwiek określeń oceniających politykę planistyczną Gminy, a jako przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy wskazano niespełnienie przez uzasadnienie uchwały wymagań przewidzianych w tym uregulowaniu.

Nie można się także zgodzić z poglądem zawartym w zarzucie, że kontrola Sądu I instancji sprowadzała się do "swobodnej oceny uzasadnienia faktycznego i prawnego" skoro, jak wykazano powyżej, zakres dokonanej oceny obejmował obszar wyraźnie wskazany przepisem art. 24 ust. 3 ustawy i wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną Sąd nie dokonał własnej oceny dowodów lecz ograniczył się wyłącznie do oceny legalności zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z wymienionym przepisem.

Powołana w skardze kasacyjnej argumentacja odnosząca się do merytorycznej zasadności zaskarżonej uchwały oraz wyjaśniająca okoliczności jej podjęcia nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem właśnie braki stosownego uzasadnienia i wskazania motywów podjęcia uchwały stanowiły przesłankę stwierdzenia jej nieważności przez Sąd I instancji.

Z przyczyn wymienionych, na podstawie art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.