Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. S., U. Z., A Sp. zo.o. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), ustalił na wniosek W. R. (dalej: "inwestor"), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w B., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wolno stojącego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wielostanowiskowym parkingiem podziemnym w zabudowie śródmiejskiej, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2, 3, 4 obręb. B. przy ul. [...] w B.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli NZOZ "B" Sp. z o.o. J. S. i U. Z. (dalej: "skarżąca Spółka").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu z dnia [...] r.

Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12.11.2019 r. sygn. akt II SA/GI 631/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS") uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] r. Inwestor, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie pismem z dnia 23 września 2020 r. ją cofnął, co skutkowało umorzeniem postępowania kasacyjnego postanowieniem NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1256/20 (CBOS).

Wnioskiem z dnia 11.12.2019 r. inwestor wystąpił do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji odmiennej od opisanej w decyzji organu z dnia [...] r., uchylonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 12.11.2019r. sygn. akt II SA/GI 631/19 (CBOS).

Organ decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust 2, art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art. 61 ust 1 p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek inwestora, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wolno stojącego budynku usługowego wraz z wielostanowiskowym garażem w zabudowie śródmiejskiej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2, 3, 4 obręb. B. przy ul. [...] w B.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka, w którym zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 § 1 p.z.p., poprzez wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tego samego inwestora na tej samej nieruchomości oraz przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec kolejnego wniosku inwestora, w związku z tym nie wyjaśnienie dyspozycji art. 12 k.p.a. Dodatkowo, iż planowana inwestycja w istocie spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego (podmycie i zniszczenie fundamentów), co już zostało podwyższone w związku z intensywnym rozwojem zabudowy w bliskim sąsiedztwie oraz może powodować niebezpieczeństwo dla zdrowia osób starszych i schorowanych korzystających z usług medycznych świadczonych w budynku skarżącej Spółki. Domagała się w tej sytuacji uchylenia decyzji organu i umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 k.p.a., ewentualnie przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów odwołania zauważyło, że zgodnie z art. 63 ust. 1 p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzje te nie rodzą żadnych praw do terenu i nie naruszają prawa własności oraz uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 p.z.p.). Fakt pozostawania w obrocie prawnym kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu lub wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie jej wydania nie uprawnia do wniosku, iż zachodzi tu jakaś kolizja. Rozstrzygnięcie, na podstawie której z takich decyzji będzie zrealizowana inwestycja zapada dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dla tego samego obszaru można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji, nawet w przypadku tego samego wnioskodawcy, a uprzednio wydane decyzje nie wiążą w żaden sposób organu administracji publicznej w kolejnych postępowaniach w sprawie warunków zabudowy dla innych inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla innej nowej inwestycji, nie wymaga więc uprzedniego wyeliminowania albo zmiany uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ to inwestor na etapie złożenia dokumentów o pozwolenie na budowę zdecyduje, którą decyzję wykorzysta, a organ wydający pozwolenie na budowę dokona weryfikacji, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10; wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 796/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 07 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 139/18, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga tylko kwestii, czy konkretna działka (nieruchomość) w ogóle może być w jakikolwiek sposób zagospodarowana, ale wskazuje, czy może być na niej zlokalizowana konkretna inwestycja. Tego typu decyzje nie przyznają stronom postępowania wprost jakichś praw, lecz stanowią jedynie swego rodzaju informację na temat możliwości zlokalizowania konkretnej inwestycji na określonym terenie. Stąd mają charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia, a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem teren inwestycyjny zlokalizowany jest w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, gdzie mogą zostać zrealizowane różnego typu budynki - o ile oczywiście nie naruszą ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie kluczową była kwestia tożsamości wniosków tego samego inwestora w sprawach o nr [...] i [...]. Pierwsza inwestycja dotyczyła budowy budynku usługowo-mieszkalnego z wielostanowiskowym parkingiem podziemnym, a druga postępowania dotyczy budowy wolno stojącego budynku usługowego wraz z wielostanowiskowym garażem. Różnice pomiędzy budynkami dotyczą najważniejszych cech budynku, tj. funkcji, ilości kondygnacji i układu zabudowy. Powyższe parametry obiektu są kluczowe i decydują o jego wpływie na ład przestrzenny, bowiem już potoczne rozumienie nakazuje odróżniać budynek mieszkalno-usługowy od usługowego, podpiwniczony od niepodpiwniczonego oraz wolno stojący od bezpośrednio przylegającego. W porządku urbanistycznym istotnym jest to, czy dany budynek posiada funkcję mieszkalną, czy też jej nie posiada, bądź to, czy budynek posiada garaż w piwnicy, czy w parterze. W przedmiotowych inwestycjach brany pod uwagę choćby rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym znacznie się różnił, stąd prawidłowo organ ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, budynków o innej funkcji. Rodzaj zabudowy określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 p.z.p. Oznaczenie rodzaju zabudowy (jej funkcji) identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia. Świadczy o tym § 2 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 163, poz. 1589). Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy przez wskazanie, czy ma ona mieć charakter usługowy czy mieszkaniowy (usługowo-mieszkaniowy) było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązek stosowania takiego określenia. O odrębności sprawy administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy decyduje kategoria obiektu budowlanego dla którego ustalono warunki zabudowy. Dlatego też zmiany gabarytów, czy parametrów technicznych obiektu, będącego przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 155 k.p.a. Natomiast wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zmierzający do zmiany rodzaju obiektu budowlanego wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 293/11, CBOS). Na podstawie art. 155 k.p.a., zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w granicy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą samą decyzją. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zagrożenia zalewaniem powodziowym SKO uznało, iż teren objęty inwestycją stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, w skrócie: "p.w.") i jest oznaczony na mapie zagrożenia powodziowego (MZP) oraz mapie ryzyka powodziowego (MRP), opublikowanych na Hydroportalu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W związku z powyższym organ przed wydaniem decyzji wystąpił, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 i 5 p.w. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. (organu właściwego w sprawie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią) o uzgodnienie projektu decyzji. W następstwie powyższego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uzgodnił przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy i ustalił warunki ochrony przed powodzią, do których zachowania zobligował organ inwestora w punkcie 2.5 decyzji. Nadto, organ wskazał, że realizacja inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.w. W związku z powyższym przedmiotowa kwestia została rozstrzygnięta w sposób prawem przewidzianym i wystarczającym, jak na obecny etap procesu inwestycyjnego. W kontekście pozostałych zarzutów odwołania SKO uznało, że skorzystanie przez właściciela z prawa zabudowy może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów - w szczególności tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na tym etapie, ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona, nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest to zagadnienie właściwe przepisom prawa budowlanego. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi (w tym również odstępstwa od tych przepisów) oraz z zasadami wiedzy technicznej są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych. Okoliczność, czy realizacja danej inwestycji stanowi zagrożenie dla sąsiedniego budynku nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie: "p.b."), to na projektancie ciąży obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób wymagany przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego), dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Ograniczenie to może wystąpić, ale jedynie w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem decyzji umożliwiających bezpośrednio realizację inwestycji, czy zmianę sposobu użytkowania obiektu. Natomiast z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Na obecnym etapie organy administracji mogą jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego, co też w rozstrzygnięciu organu zostało zagwarantowane.

Skarżąca Spółka wniosła skargę na decyzję SKO, w której zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że inwestor złożył nowy wniosek dotyczący tej samej nieruchomości, chociaż w istocie jest to ta sama inwestycja, jak pierwotna, a różnica polega wyłącznie na ograniczeniu funkcji budynku. Akcentowała również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 § 1 p.z.p. poprzez uznanie, iż wydane na wniosek inwestora w dwóch sprawach decyzje są różne, oraz przepisów postępowania, tj. art. 155 w związku z art. 12, art. 15, art. 104 art. 107 § 3 oraz art. 145 k.p.a., poprzez zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania. W konsekwencji domagała się uchylenia decyzji SKO i organu, ewentualnie przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.) wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem obecnie rozpatrywanej sprawy jest zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu ustalającą inwestorowi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wolno stojącego budynku usługowego wraz z wielostanowiskowym garażem w zabudowie śródmiejskiej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2, 3, 4 obręb. B. przy ul. [...] w B.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p., sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego: "Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14, CBOS).

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 p.z.p.), który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.

Określone w przedmiotowej decyzji podstawowe parametry zagospodarowania terenu podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach p.b. oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Pozytywne przesądzenie o dopuszczalności zabudowy określonego rodzaju na danym terenie tworzy po stronie inwestora uprawnienie do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane przepisami p.b. są spełnione.

Ponownie przyjdzie wskazać należy, że ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami p.b. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 2256/97; z 24 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 129/11; z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13; z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2332/14 i z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13, CBOS).

Sąd orzekający rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktu związanego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji tego rodzaju organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność wydaje decyzję odmowną, a jeśli zaś niezgodności nie stwierdzi wydaje decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11; z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 480/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 112/15, CBOS). Powyższy pogląd jest również wypowiadany przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc "luzu decyzyjnego" (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Przepisy p.z.p. określają nieprzekraczalne granice ustalenia warunków zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść każdej takiej decyzji. Stanowią więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Warszawa 1995, s. 116; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 7, C.H. Beck Warszawa 2013, s. 466; A. Despot-Mładanowicz [w]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją A.Plucińskiej-Filipowicz i M.Wierzbowskiego, Wydanie 1, LexisNexis Warszawa 2014, s. 449).

Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje p.z.p. Ze względu na to, że z mocy przepisów p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11, CBOS).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z treści art. 54 p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie wynika, że na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami p.z.p., mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 p.z.p., jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Usytuowanie, obrys oraz układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzje o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do treści skargi trzeba dostrzec, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone prawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Tym samym w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy wytyczył obszar analizowany, dokonał analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W świetle przepisów p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.). Z określonej tym unormowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu p.z.p. należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej.

Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że inwestor w niniejszej sprawie złożył odmienny wniosek niż pierwotny rozstrzygnięty uchylonymi przez tut. Sąd decyzjami w prawomocnym wyroku z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 631/19 (CBOS). Różnice pomiędzy budynkami inwestora dotyczą najważniejszych cech budynku, tj.: funkcji, ilości kondygnacji i układu zabudowy, ale tego samego terenu inwestycyjnego. Jak słusznie wskazało SKO powyższe parametry obiektu są kluczowe i decydują o jego wpływie na ład przestrzenny (budynek mieszkalno-usługowy jest inny od usługowego, a podpiwniczony od niepodpiwniczonego oraz wolno stojący od bezpośrednio przylegającego). Oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia. Świadczy o tym § 2 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 163, poz. 1589). O odrębności sprawy administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy decyduje kategoria obiektu budowlanego dla którego ustalono warunki zabudowy. Dlatego też zmiany gabarytów czy parametrów technicznych obiektu, będącego przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 155 k.p.a. Natomiast wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zmierzający do zmiany rodzaju obiektu budowlanego wykracza poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych - w tym innej funkcji obiektu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że materiał dowodowy i postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tej sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionym w skardze, dotyczącym naruszenia przepisów k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie, w tym również art. 12, art. 15, art. 155 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. Całkiem nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia tej zasady. Uzasadnienia decyzji organów administracji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji przepisów prawa materialnego, zwłaszcza p.z.p. Motywy zaskarżonej decyzji zostały tak ujęte, aby każda strona postępowania administracyjnego mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniach obu decyzji wydanych w sprawie znalazły się ustalenia i wyjaśnienia, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji inwestora. Organy dokonały interpretacji powołanych w decyzjach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły także w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji.

Z tego powodu Sąd nie podziela zasadności naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, w tym art. 59 ust. 1-3 i art. 60-61 p.z.p. oraz art. 71 p.b., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.

Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których SKO uznało za konieczne utrzymanie w mocy decyzji organu znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącej Spółki, organ administracji i wszystkich uczestników postępowania.