Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2911/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156§1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 p 1 i 86 ustawy o udostepnieniu informacji o środowisku jego ochronie i udziale społeczeństwa w ochronie srodowiska
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa – stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę biogazowni kogeneracyjnej, tj. budynku administracyjno-socjalnego, budynku technicznego z wiatą, portierni, czterech zamkniętych komór fermentacyjnych (ZKF), dwóch zamkniętych komór pofermentacyjnych (ZKPF), dwóch zbiorników typu Laguna, czterech zbiorników substratów stałych, ośmiu zbiorników substratów ciekłych, dwóch niskociśnieniowych zbiorników biogazu, złoża żwirowego do oczyszczania gazu, osuszacza gazu, pochodni, wagi elektronicznej, przepompowni przywiezionego substratu ciekłego, przepompowni z ZKF do ZKPF, przepompowni z ZKPF do Laguny, przepompowni z Laguny na wirówki sedymentacyjne, czterech wirówek sedymentacyjnych o działaniu ciągłym, przenośnika taśmowego, przenośnika ślimakowego, pojazdu do odbioru przefermentowanego osadu - nawozu, dwudrogowego dozownika substratów stałych z hydrolizą, dmuchawy (EX) do przeprowadzenia oczyszczania gazu, kolumn absorpcyjnych o działaniu naprzemiennym, dwóch kogeneratorów, stacji trafo 2000kW, pojazdu do odbioru płynnego przefermentowanego osadu, pojazdu do przewozu substratów ciekłych, kompresora trójstopniowego 65BAR 1700m3/h, podgrzewacza typu wymiennikowego do biogazu, separatora, osadnika, śmietnika kontenerowego, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podał, iż z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), dalej rozporządzenie.

Wojewoda [...] stwierdził istotne zmiany w projekcie w stosunku do warunków i wymagań decyzji środowiskowej, bowiem obejmowała ona budowę:

- dwóch zbiorników podawczych substratów stałych o pojemności 80m3 każdy,

- dwóch zbiorników podawczych substratów płynnych o pojemności 100m3 każdy,

- czterech komór fermentacyjnych o pojemności brutto 1525 m3 każda,

- dwóch komór pofermentacyjnych o pojemności brutto 2080 m3 każda,

- dwóch agregatów wytwarzających energię elektryczną i cieplną w skojarzeniu o łącznej mocy 1,6 ± 10%MWe,

- punktu przyjęć i wydań,

- bloku kontrolnego,

- budynku techniczno-administracyjnego spełniającego rolę administracyjną, socjalną i warsztatową,

- wiat i wag.

Natomiast pozwolenie na budowę dotyczy m.in.:

- czterech zbiorników substratów stałych o pojemności 2000m3 każdy,

- ośmiu zbiorników substratów ciekłych o pojemności 400m,

- czterech zamkniętych komór fermentacyjnych (ZKF) o poj. nom. 1525m3,

- dwóch zamkniętych komór pofermentacyjnych (ZKPF) o poj. nom. 3010 m3,

- dwóch zbiorników typu Laguna o pojemności 3500 m3,

- dwóch niskociśnieniowych zbiorników biogazu o objętości 1662m3.

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że zakres inwestycji objęty pozwoleniem na budowę jest znacznie większy niż określony w decyzji środowiskowej.

Wojewoda [...] powołując art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 z 2008r. poz.1227 ze zm.), dalej ustawa środowiskowa, wskazał, iż bezspornie Starosta [...] nie przeprowadził ponownej oceny oddziaływania na środowisko i nie nałożył na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Nadto, dokumentacja projektowa nie spełnia warunków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w szczególności wymagań ochrony środowiska.

W ocenie organu wykazane naruszenia prawa powoduje skutki społeczno -gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany jest także zgodny z przepisami techniczo – budowlanymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm. dalej: warunki techniczne) w zakresie budynków oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877). Ponadto inwestor zapewnił kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz dołączył informację BIOZ wraz z zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz wykonanie i sprawdzenie projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Dokumentacja projektowa wskazuje, iż obszar, na którym zaprojektowano sporne zamierzenie inwestycyjne objęty był zapisami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] we wsi [...], gmina [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] z 2004r. Nr [...], poz. [...]).

Z pisma Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wynika, iż działki nr ew. [...] oraz [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 1 PU. § 3 pkt 1.2. mpzp jako przeznaczenie terenu wskazuje funkcje produkcyjne i usługowe, dopuszczając wszelką działalność produkcyjną i usługową wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami technicznymi, miejscami postojowymi, zieleni dojściami, dojazdami i infrastrukturą techniczną, z wykluczeniem usług i produkcji zaliczonych do kategorii "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).

Ponadto określono, iż prowadzona działalność usługowa i produkcyjna musi spełniać wymogi obowiązujących przepisów szczególnych ochrony środowiska, w tym w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych oraz hałasu, zaś zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności usługowej winien być ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Organ szczegółowo zacytował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do obszaru na którym została zrealizowana inwestycja i wskazał, że sporna inwestycja jest zgodna z tymi ustaleniami w zakresie funkcji dopuszczonej przez akt władztwa planistycznego, jak również spełniania wymogów obowiązujących przepisów szczególnych ochrony środowiska w tym w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych oraz hałasu, tym bardziej, że powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - zostało uchylone.

Natomiast w dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji co do niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację dodając, że art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie m.in. wydania pozwolenia na budowę, w przypadku stwierdzenia przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Zaś w myśl art. 61 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji.

Zaniechanie przez Starostę [...] powyższego obowiązku skutkowało stwierdzeniem, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej.

[...] Sp. z o.o. w [...] złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzjom tym zarzuciła naruszenie:

1. art. 28, art. 10 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy polegające na pominięciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako stron postępowania spółki [...] Sp. z o.o. oraz M. J., co doprowadziło do pozbawienia tych podmiotów prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pomimo że będąc właścicielami nieruchomości położonych na obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji posiadali status strony postępowania;

2. art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej polegające na uznaniu, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu ustawy środowiskowej, ze względu na nieprzeprowadzenie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy stwierdzenie potrzeby dokonania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało pozostawione do swobodnej oceny (uznania administracyjnego) organu prowadzącego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, a jednocześnie należy ono do sfery ustaleń zaliczających się do meritum sprawy i podlega rozstrzygnięciu jeszcze w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przez co zasadność nieprzeprowadzenia przez Starostę [...] ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może podlegać badaniu w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na:

a) dowolnym i niepopartym żadnymi ustaleniami stwierdzeniu w zaskarżonej decyzji, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2009 r. jest niezgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej dnia [...] lipca 2009 r.,

b) odwołaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w sposób wybiórczy i wypaczający jego sens,

c) braku merytorycznego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji dowodów z dokumentów - opinii złożonych przez Skarżącego oraz nie odniesieniu się do twierdzeń w nich zawartych w zaskarżonej decyzji;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu niepełnego postępowania wyjaśniającego odnośnie zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ze względu na zaniechanie zbadania przez organy obu instancji, czy w sprawie nie wystąpiła którakolwiek z tzw. przesłanek negatywnych, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności ww. decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

5. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyłącza jakąkolwiek uznaniowość odnośnie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że stwierdzenie zasadności dokonania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało pozostawione swobodnej ocenie (uznaniu administracyjnemu) organu prowadzącego postępowanie i jej przeprowadzenie ma jedynie charakter fakultatywny;

6. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że modyfikacja w projekcie budowlanym pewnych elementów opisu rodzaju przedsięwzięcia, zamieszczonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi zmianę wymagań ochrony środowiska określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w ww. przepisach Prawa budowlanego oraz ustawy środowiskowej, a w dalszej kolejności uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę;

7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, pomimo że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, w obszarze oddziaływania realizowanej przez skarżącą inwestycji znajdowały się nieruchomości położone w [...], stanowiące działki nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Dlatego właściciele tych działek powinni być stronami postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Aktualnym właścicielem działki [...] jest M.J. (w dniu wydania pozwolenia – B. i H.D.), a aktualnym właścicielem działki [...] jest spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (w dniu wydania pozwolenia na budowę [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]). Tym samym organ źle oznaczył strony postępowania i pozbawił możności działania M. J. i [...] Sp. z o.o.

Dalej skarżąca wskazała, że treść art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej prowadzi do wniosku, że potrzeba dokonania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została pozostawiona swobodnej ocenie organu udzielającego pozwolenia budowlanego. W przypadku, gdy we wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały wprowadzone zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powstaje obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym Starosta [...] – po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowej (art. 35 ust. 1 ustawy) udzielił skarżącej pozwolenia na budowę biogazowni kogenerencyjnej.

W zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy skarżąca podniosła, że treść ww. przepisu nie uniemożliwia udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że w projekcie zmianie uległy pewne elementy opisu rodzaju przedsięwzięcia opisanego w decyzji środowiskowej. Tak długo, jak zmienione zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska sformułowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, udzielenie pozwolenia na budowę nie będzie naruszać art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w jednym w nadzwyczajnym postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Przedmiotem kontroli organów prowadzących postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie była decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę biogazowni kogeneracyjnej. Organy uznały, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Jak trafnie podkreślił organ administracji w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Prawidłowo – w ocenie Sądu organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy uznały że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa dokonując jednocześnie wykładni tego pojęcia zgodnie z zaprezentowaną wyżej linią orzecznictwa.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności zakreślonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Trafnie organ w postępowaniu nieważnościowym ocenił, że decyzja Starosta [...] nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w części, w której przepis ten nakazuje sprawdzenie zgodności zatwierdzonego projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna i uznał, że sporna inwestycja jest zgodna z tymi zapisami. Jednocześnie odmiennie niż organ pierwszej instancji organ odwoławczy ocenił, że inwestycja nie jest sprzeczna z § 3 pkt. 1.2 mpzp. Przepis ten dopuszcza wszelką działalność produkcyjną i usługową wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami technicznymi, miejscami postojowymi, zielenią dojściami, dojazdami i infrastrukturą techniczną z wyłączeniem usług i produkcji zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rację ma organ, że skoro przepisy tego rozporządzenia nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji przez Starostę [...] to nie można zarzucić organowi architektoniczno – budowlanemu, że winien uwzględnić ww. zapis mpzp przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Na marginesie wskazać jedynie należy, że nawet gdyby uznać za trafne odmienne stanowisko – o konieczności stosowania ww. zapisu mpzp i w konieczności uznania, że projekt budowlany narusza te postanowienia to i tak nie można byłoby ewentualnego naruszenia prawa potraktować jako naruszenia kwalifikowanego – rażącego, skoro organ architektoniczno – budowlany zobligowany byłby do dokonania interpretacji tych zapisów i ustalenia intencji autora planu. W takiej sytuacji nieuprawniona byłaby ocena, że projekt budowlany jest sprzeczny z jasno brzmiącym zapisem planu.

Sąd w pełni podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania w zakresie ilości i pojemności zbiorników, pojemności komór i ilości budynków. Nadto przedmiotem decyzja o pozwoleniu na budowę są 2 zbiorniki typu Laguna, które nie zostały wymienione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Proste porównanie tych decyzji wskazuje, że projekt budowlany obejmował 4 zbiorniki substratów stałych o pojemności 2000 m3 każdy zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – 2 o pojemności 80 m3,, 8 zbiorników substratów ciekłych o pojemności 400 m3 każdy, zaś decyzja środowiskowa - 2 takie zbiorniki po 100 m3 każdy, komory fermentacyjne o pojemności 1900 m3 zamiast 1525 m3, komory pofermentacyjne o pojemności 3800 m3, zamiast 2080 m3. projekt przewidywał także 2 zbiorniki typu Laguna, które nie były objęte decyzją środowiskową. Nie do zaakceptowania jest przedstawione przez skarżącą Spółkę stanowisko, że obowiązek organu określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane ogranicza się jedynie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej nie zaś innymi postanowieniami tej decyzji. Dopiero taka niezgodność, zdaniem skarżącej, może skutkować stwierdzeniem, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowisko to nie jest trafne gdy weźmie się pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. A zatem wszystkie postanowienia decyzji środowiskowej, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska wiążą organ architektoniczno – budowlany.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla konkretnego przedsięwzięcia określonego we wniosku. W niniejszej sprawie organ – Wójt Gminy [...] wskazał, warunki ochrony środowiska dla inwestycji, której zakres rzeczowy i miejsce lokalizacji określił w pkt I decyzji. Jeśliby przyjąć, że organy architektoniczno - budowlane związane są jedynie warunkami określonymi w pkt III decyzji środowiskowej, to konsekwentnie należałoby uznać, że dla tych wszystkich elementów, które wykraczają poza zakres rzeczowy przedsięwzięcia wymieniony w pkt I decyzji właściwe organy w ogóle nie ustaliły środowiskowych uwarunkowań. W takiej sytuacji decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę również byłaby niezgodna z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo wskazać także należy, że przyjęcie stanowiska skarżącego, iż wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę są jedynie postanowienia wymienione w pkt III decyzji środowiskowej prowadziłoby w konsekwencji do zaakceptowania poglądu, że realizacja inwestycji, wprawdzie o takim samym zakresie rzeczowym lecz w zupełnie innym miejscu niż określone w decyzji, również nie mogłaby być potraktowana jako naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. A zatem w ocenie Sądu żadną miarą nie można podzielić poglądu skarżącej Spółki co do zakresu związania organu architektoniczno – budowlanego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Za powyższym przemawia także treść art. 86 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Ustawodawca w tym przepisie nie ograniczył zakresu związania jedynie do części rozstrzygnięcia dotyczącego wymagań dotyczących ochrony środowiska co jednoznacznie wskazuje, że decyzja ta wiąże organ co do wszystkich postanowień w niej zawartych. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie II OSK 821/08 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że prawidłowo organy oceniły, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki prawidłowe są również ustalenia organu co do naruszenia przez Starostę [...] art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Zgodnie z treścią tego przepisu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, (...) przeprowadza się także:

(...) 2) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie ustawodawca w ust. 3 wskazał, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ właściwy do wydania decyzji stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu; na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Z akt sprawy wynika, że organ architektoniczno – budowlany nie przeprowadził ponownej oceny oddziaływania na środowisko, mimo ciążącego na nim, określonego przepisem jak wyżej, obowiązku. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, iż przeprowadzenie takiego postępowania było w niniejszej sprawie fakultatywne. Cytowany wyżej przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej jest jasny w swej treści. Skoro ustawodawca użył zwrotu "przeprowadza się" (...ponowną ocenę oddziaływania na środowisko) w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie to znaczy, że nie pozostawił organom luzu decyzyjnego co do możliwości odstąpienia od przeprowadzenia takiej oceny. A zatem skoro we wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez znaczne rozszerzenie zakresu rzeczowego decyzji to obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było przeprowadzenie takiego postępowania. Naruszenie tego obowiązku skutkuje przyjęciem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej a oczywistość tego naruszenia uzasadnia ocenę, że naruszenie to miało charakter rażący.

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje także treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. Niezależnie od zawartych w nim ocen wskazać należy, że może ono stanowić jedynie interpretację przepisu prawnego, a w takiej sytuacji – jak wskazano wyżej – brak podstaw do uznania, że naruszenie prawa ma charakter rażący.

Jako prawidłową Sąd uznał ocenę przeprowadzoną przez organ odwoławczy wskazującą, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają również skutki społeczno – gospodarcze jakie wywołuje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sposób oczywisty sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe godzi bowiem w konstytucyjnie określony obowiązek dbałości o środowisko i jego ochrony.

Konkludując, Sąd uznał, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak też art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, co czyni je nieuzasadnionymi. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w okolicznościach sprawy organ nie stosował art., 35 ust. 1 pkt 1 ani art. 88 ust. 1 pkt 2 stosownych ustaw, a jedynie oceniał czy przepisy te zostały w sposób prawidłowy zastosowane przez organ architektoniczno – budowlany i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Powyższe skutkuje koniecznością uznania, że przepisy te nie mogły zostać naruszone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie skoro nie były i nie powinny być stosowane przez organ w postępowaniu nieważnościowym.

Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżonej decyzji nie można również zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do części dowodów złożonych przez Spółkę w tym m.in. do opinii technicznej sporządzonej przez dr inż M. W. jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był jedynie do oceny, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji przez Starostę [...], czy decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym (ewentualnie czy nie zachodzą inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe przeprowadzanie jakichkolwiek nowych dowodów. A zatem nawet jeśli z zapisów tej opinii wynika, że inwestycja ta nie narusza przepisów ochrony środowiska to nie może to wpłynąć na zmianę oceny, że pozwolenie na budowę nie jest zgodne z poprzedzającą ją decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Ten ostatni element przesądza bowiem o rażącym naruszeniu prawa, a nie to czy inwestycja w zmienionym, co godne podkreślenia, znacznie rozszerzonym zakresie jest sprzeczna z wymaganiami ochrony środowiska.

I wreszcie nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 i 28 k.p.a., którego skarżąca Spółka upatruje w pominięciu przez organy administracji w niniejszym postępowaniu [...] Spółki z o.o. oraz M. J., których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania realizowanej przez skarżącą inwestycji. Nie przesądzając czy podmioty te faktycznie zostały pominięte przez organy administracji podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity w chwili obecnej pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z.2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżąca Spółka nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu przez ww. podmioty, a Sąd z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa. Bez znaczenia również pozostaje, że decyzja została doręczona, w ocenie skarżącej, podmiotom, które nie posiadają przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie rodzi w okolicznościach tej sprawy żadnych skutków prawnych poza ewentualnym prawem do złożenia środków odwoławczych. Dopiero wówczas organ rozpoznający środek odwoławczy zobligowany byłby do oceny czy odwołującemu (skarżącemu) przysługuje przymiot strony.

Rację ma również skarżąca, że organ administracji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji oceny ewentualnego spełnienia negatywnych przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności a wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Takie braki uzasadnienia nie uzasadniają jednak w ocenie Sądu uchylenia zaskarżonej decyzji gdy weźmie się pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały takie negatywne przesłanki. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego (por. Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 210121 r. I OSK 1875/11 LEX nr 1113255). Natomiast sam fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji nie uzasadnia twierdzenia, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Realizacja inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną a nie prawną.

Powyższe skutkuje koniecznością oceny, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Pp.p.s.a. orzekł jak w sentencji.