Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 225/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 225/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 17 października 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 października 2019 r., sprawy ze skargi D. D., na decyzję Wojewody D., z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, , oddala skargę w całości.,


UZASADNIENIE

D. D. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody D. (dalej jako Wojewoda, organ II instancji lub organ odwoławczy) z dnia 2 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) z dnia 12 października 2015 r., nr [...], orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 października 2015 r.

W motywach tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 2 października 2015 r. strona miała wyznaczony termin wizyty w celu potwierdzenia gotowości do pracy, na który się nie stawiła. Zgłosiła się dopiero w dniu 8 października 2015 r. oświadczając na piśmie, że niestawiennictwo w zaplanowanym terminie wynikało z problemów komunikacyjnych i zdrowotnych, ponieważ "utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążyłem na kolejny tramwaj. Jestem niepełnosprawny ze spastycznymi kończynami lewymi i chodzenie jest utrudnione. Nie byłem w stanie dojść na czas do przystanku na drugi tramwaj. Nie posiadam zwolnienia lekarskiego na druku ZUS-ZLA". Strona zaznaczyła przy tym, że "przy poprzednim statusie bezrobotnego, przytrafił się jej podobny przypadek, lecz nie miała wpływu na takie losowe sytuacje". Odnosząc się do tych wyjaśnień organ I instancji podał, że podobna sytuacja faktycznie miała już miejsce w poprzedniej rejestracji, gdy zamiast w dniu 10 czerwca 2015 r. strona zgłosiła się w dniu 11 czerwca 2015 r., składając przy tym oświadczenie o podobnej treści. Prezydent zauważył jednak, że wówczas strona zgłosiła się już następnego dnia po wyznaczonym terminie wizyty, natomiast w ostatniej sytuacji zgłosiła się dopiero po kilku dniach od wyznaczonego terminu. Organ I instancji podał także, iż ustalono, że strona nie posiada zwolnienia na druku ZUS ZLA, z czego wynika, że przyczyną zgłoszenia się w urzędzie pracy dopiero po kilku dniach od wyznaczonego terminu obowiązkowej wizyty nie były problemy natury zdrowotnej. W ocenie Prezydenta strona nie przedstawiła również innych powodów, które byłyby uzasadnioną przyczyną niestawienia się w PUP w dniu 2 października 2015 r.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda wskazał, że strona, zarówno podczas wizyty w urzędzie pracy w dniu 8 października 2015 r., jak również w

złożonym odwołaniu podała, iż niestawiennictwo w urzędzie pracy spowodowane było ulicznymi korkami oraz złym stanem zdrowia. Organ odwoławczy podniósł w tym kontekście, że argument dotyczący złego stanu zdrowia mógłby zostać uwzględniony jako uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, gdyby zainteresowany w terminie 7 dni od dnia niestawiennictwa przedłożył w urzędzie pracy zaświadczenie lekarskie. Organ II instancji konkludował zatem, iż niestawiennictwo w wyznaczonym terminie tylko wówczas nie skutkuje utratą statusu bezrobotnego, kiedy bezrobotny spełni łącznie 2 warunki, tj. po pierwsze- powiadomi urząd pracy w okresie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, a po wtóre- przyczyna niestawiennictwa jest usprawiedliwiona. Zdaniem Wojewody strona spełniła pierwszy warunek, tj. powiadomiła urząd pracy w ciągu 7 dni o powodach swojej nieobecności, jednak jej wyjaśnienia, nie poparte żadnym dowodem, nie zostały uznane jako uzasadniona przyczyna niestawiennictwa. Odnosząc się z kolei do argumentu, podniesionego przez stronę w odwołaniu, dotyczącego faktu, iż przy poprzedniej rejestracji organ I instancji usprawiedliwił jej nieobecność, Wojewoda stwierdził, że nie może on wpłynąć na zmianę zaskarżonej decyzji. Każda bowiem sprawa badana jest indywidualnie, a organ administracji rozstrzyga w oparciu o konkretny stan faktyczny, zaś czynności opisane przez stronę nie stanowiły przedmiotu zainteresowania w ramach prowadzonego postępowania. Dalej rozważając podniesione przez stronę argumenty organ odwoławczy wskazał, że bezrobotny znając problemy komunikacyjne w godzinach szczytu powinien tak zaplanować dojazd, aby zdążyć na obowiązkową wizytę. W jego ocenie zgłoszenie się strony w urzędzie pracy dopiero po upływie pięciu dni od dnia wyznaczonego terminu nie pozwala na przyjęcie, że strona dochowała należytej staranności i niezwłocznie po ustaniu przeszkody zgłosiła się do urzędu i usprawiedliwiła niestawiennictwo.

Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona w skardze zarzuciła Wojewodzie naruszenie: art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.) przez błędną jego wykładnię, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie wobec skarżącego zasady równego traktowania oraz art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasad ustanowionych tym przepisem. Skarżący stwierdził, że skoro organ uznał za pierwszym razem niemożność stawiennictwa w wyznaczonym dniu z powodu losowych, a więc niezawinionych zdarzeń komunikacyjnych, jako uzasadnione usprawiedliwienie w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., to nie ma powodów, dla których kolejnym razem organ mógłby odmówić uznania takich okoliczności za dostateczne usprawiedliwienie. Powołując się na zasady równego traktowania autor skargi dowodził, że nie może zostać różnorodnie potraktowanym w takich samych okolicznościach przez organ władzy publicznej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia odmienne podejście do sytuacji niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, która w obu przypadkach była taka sama. Skarżący zarzucił, iż Konstytucja RP w art. 32 ust. 1 nakazuje organom traktować obywateli równo, czyli tak samo w takich samych okolicznościach, gdy tymczasem w takich samych okolicznościach strona została potraktowana różnie, czyli nierówno. Powołując się na art. 7 k.p.a. skarżący podał, że usprawiedliwienie nieobecności ze wskazanych przyczyn w niczym nie naruszało interesu społecznego zarówno za pierwszym jak i za drugim razem.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lipca 2016r., sygn. akt IV SA/Wr 51/16, oddalił powyżej opisaną skargę, uznając za prawidłowe stanowisko organów w kwestii oceny niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, które wynikało z wyłącznej winy skarżącego, a nie z niezależnej od niego sytuacji losowej. Sąd po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że utrudnienia komunikacyjne powiązane z niepełnosprawnością skarżącego nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 2 października 2015 r. Sąd w tym kontekście zauważył, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z uwagi na etiologię niepełnosprawności (lewostronny paraliż kończyn ciała) ma on problemy z poruszaniem się. Wskazane okoliczności same w sobie nie uniemożliwiają jednakże mobilności skarżącego, aczkolwiek każdorazowo winny być brane przez niego pod uwagę przy planowaniu podróży. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu pozostawało również, że strona zamieszkuje we W. i porusza się w obrębie miasta przy wykorzystaniu komunikacji miejskiej. W takiej sytuacji nawet czasowe problemy komunikacyjne nie mogły prowadzić do całkowitego pozbawienia strony możliwości dotarcia do miejsca przeznaczenia, biorąc nawet pod uwagę konieczność przesiadki do innego pojazdu określonej linii tramwajowej bądź autobusowej. Częstotliwość kursów w godzinach szczególnej aktywności pasażerów, pozwala na przyjęcie, że gdyby skarżący nie zdążył na określony tramwaj, miałby z pewnością szansę zdążyć na inny tramwaj danej linii. Natomiast jeśli wybrał takie godziny podróży, które nie pozwalały na dotarcie do urzędu pracy przy najmniejszej nawet czasowej przeszkodzie związanej z ruchem ulicznym, to niestawiennictwo stanowi wyłącznie skutek nieprawidłowego zaplanowania podróży. Strona, będąc świadoma swoich ograniczeń, powinna staranniej organizować swój przejazd, tak aby móc dotrzeć na czas i należycie zadbać o swoje interesy, które – jak podkreśla to skarżący – były dla niego szczególnie istotne. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że odmienna ocena przyczyn niestawiennictwa dokonana w toku poprzedniej rejestracji oraz w ramach niniejszego postępowania prowadziła do naruszenia jego słusznego interesu i stała w sprzeczności z interesem społecznym. Wskazał, że dokonana w niniejszej sprawie ocena okoliczności niestawiennictwa mieściła się w granicach konkretnej sprawy, która nie obejmowała swoim zakres sytuacji z okresu poprzedniej rejestracji. Organ nie mógł - w ocenie Sądu - wyłącznie w oparciu o poprzednie doświadczenia, przyjąć korzystnego dla skarżącego rozwiązania. Zobowiązany był on bowiem do dokonania stosownej analizy podanych przyczyn i do ich oceny, która przemawiała za nieuwzględnieniem usprawiedliwienia skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta jest skierowana do organów administracji publicznej i stanowi nakaz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby obywatel nie był zaskakiwany poprzez działania organów, które w tym samym stanie faktycznym stosują różne reguły postępowania w stosunku do niego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konsekwentnie podnoszone przez skarżącego stanowisko, że swoje postępowanie oparł na tym, że podczas poprzedniej rejestracji jako bezrobotnego przy podobnym zdarzeniu organy uznały, że trudności komunikacyjne związane z dotarciem do urzędu pracy połączone z niepełnosprawnością skarżącego zostały uznane za przesłankę usprawiedliwiającą jego niestawiennictwo. W tym wypadku był przekonany, że będzie on potraktowany tak samo. Tymczasem organ zmienił swoje stanowisko, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji rozpoznając skargę nie zbadał tej okoliczności ograniczając się tylko do stwierdzenia, że dotyczyła ona innej sprawy. Takie rozumowanie jest błędne, ponieważ w sytuacji, w której w takim samym stanie faktycznym wobec skarżącego nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał on prawo spodziewać się, iż nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania. Inne zastosowanie tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., dlatego też sąd I instancji powinien zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie naruszył zasady postępowania administracyjnego.

Po zwrocie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt IV SA/Wr 773/17, po czym zwrócono się do organu odwoławczego o przesłanie akt administracyjnych dotyczących poprzedniego okresu rejestracji skarżącego w urzędzie pracy, w tym złożonego przez niego w dniu 11 czerwca 2015 r. oświadczenia dotyczącego usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie w dniu 10 czerwca 2015 r. Po kilkakrotnej korespondencji wzywającej do uzupełnienia akt Wojewoda przedłożył wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. zawarte w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. z których wynikało, że organ ten nie jest w posiadaniu dokumentu z dnia 11 czerwca 2015 r. stanowiącego usprawiedliwienie niestawiennictwa w dniu 10 czerwca 2015 r., ponieważ te okoliczności zostały przekazane organowi w okresie możliwym do usprawiedliwienia nieobecności i jako takie zostały uznane za zasadne. Wyjaśniono, że sytuacja została odnotowana w systemie informatycznym Syriusz. Ponadto, w tym samym dniu od strony odebrano pisemne oświadczenie w przedmiocie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w związku z brakiem aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewoda z kolei wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie strony od decyzji I instancji z dnia 12 października 2015 r. nie badał sprawy dotyczącej poprzedniego niestawiennictwa strony w wyznaczonym terminie oraz jego usprawiedliwienia przez organ I instancji i tym samym nie żądał wyjaśnień ani akt od tego organu w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że podniesiony przez stronę w odwołaniu argument, że przy poprzedniej rejestracji organ I instancji usprawiedliwił jej nieobecność nie miał wpływu na zmianę decyzji z dnia 12 października 2015 r. Wyjaśniono, że skoro usprawiedliwienie przez organ I instancji nieobecności w dniu 10 czerwca 2015 r. nastąpiło podczas poprzedniej rejestracji strony, tym samym nie było przedmiotem badania w obecnej sprawie. Wojewoda wskazał również, że każda sprawa badana jest indywidualnie i organ administracji rozstrzyga w oparciu o konkretny stan faktyczny, uwzględniając wszystkie okoliczności danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 773/17, uchylił zaskarżoną decyzję powołując się w pierwszej kolejności, na wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powołany jako u.p.p.s.a.), związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16. Przypomniano, iż w wyroku tym sąd kasacyjny przesądził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie mają okoliczności związane z usprawiedliwieniem niestawiennictwa skarżącego w czasie poprzedniej rejestracji w urzędzie pracy. W tym celu sąd pierwszoinstancyjny został zobowiązany zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji skarżący nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej organ nie naruszył wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem składu orzekającego sądu I instancji z rozważań NSA wynika wprost powinność zbadania okoliczności, które miały miejsce podczas poprzedniej rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. Odnosząc się do nadesłanych akt administracyjnych z okresu poprzedniej rejestracji skarżącego w urzędzie pracy wskazano, że w postępowaniu administracyjnym – w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie ma miejsca na przypuszczenia, tym niemniej kierując się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), należało stwierdzić, że przy braku bezpośrednich dowodów, przedstawione wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W. nie zaprzeczają twierdzeniom skarżącego, że podczas poprzedniej rejestracji organ usprawiedliwił jego niestawiennictwo w urzędzie pracy spowodowane problemami komunikacyjnymi. Jest niezaprzeczalny fakt, że skarżący nie został pozbawiony wówczas statusu osoby bezrobotnej. W takiej sytuacji zdaniem Sądu pozostaje ocenić, czy skarżący mógł uznać, że w podobnej sytuacji będzie potraktowany przez organ tak samo. Wskazano przy tym, iż jak wynika z treści decyzji organu odwoławczego, potwierdzonych wyjaśnieniami złożonymi przy piśmie przygotowawczym tego organu z dnia 17 stycznia 2018 r., okoliczność ta nie tylko nie była badana w sprawie, ale wprost została uznana za niemającą wpływu na zmianę decyzji organu I instancji. W ocenie składu orzekającego I instancji, w świetle wyroku NSA, pogląd taki okazał się całkowicie nieuprawniony, gdyż skoro skarżący nie został poprzednio pozbawiony statusu osoby bezrobotnej w podobnej sytuacji do obecnie rozpatrywanej to obowiązkiem organu odwoławczego, w świetle zarzutów odwołania, było zbadanie, czy wydając decyzję z dnia 12 października 2015 r. organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatowano przy tym, że takich rozważań organ odwoławczy nie poczynił, jednakże rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dopiero zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania, w zakresie oceny tego, czy skarżący, wobec którego w takim samym stanie faktycznym – w okresie poprzedniej rejestracji - nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Podsumowując rozważania uznano, iż wobec stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku w sprawie I OSK 2764/16, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 u.p.p.s.a. poprzez nie wykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanych w wyroku z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu te zlecenia wykonał, wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że występują braki dowodowe w sytuacji, w której stan akt sprawy na dzień wyrokowania zawierał dowody wskazujące na wszystkie istotne okoliczności w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2048/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny podniósł, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia, wyrażonej w art. 153 u.p.p.s.a., zasady związania sądu administracyjnego oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócono uwagę, że przed skierowaniem sprawy na rozprawę Sąd I instancji otrzymał kompletne akta administracyjne sprawy oraz wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we W., na podstawie których stwierdził m.in., iż "podczas poprzedniej rejestracji organ usprawiedliwił niestawiennictwo skarżącego w urzędzie pracy spowodowane problemami komunikacyjnym. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji pozostaje ocenić, czy skarżący mógł uznać, że w podobnej sytuacji będzie potraktowany przez organ tak samo". Zdaniem Sądu kasacyjnego powyższa ocena powinna być dokonana przez Sąd I instancji, co wynika w sposób niebudzący wątpliwości ze wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. Nieuprawnione więc były wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dopiero przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania, w zakresie oceny tego, czy skarżący, wobec którego w takim samym stanie faktycznym – w okresie poprzedniej rejestracji - nie zastosowano sankcji z art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Na zakończenie Sąd II instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie do ścisłego zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem jest w niniejszej sprawie decyzja o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawie ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że sprawa niniejsza była już czterokrotnie przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych. Na skutek skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie uchylał wyroki tut. Sądu, wpierw wyrok z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/16, w którym oddalono skargę w całości (skarga kasacyjna strony), po wtóre wyrok z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 773/17, w którym uchylono zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (skarga kasacyjna Wojewody).

W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje art. 190 u.p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Związanie sądu I instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. "Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130 / 06).

Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2764/16, i z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2048/18, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tychże wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, iż w Sąd kasacyjny w uzasadnieniu swojego pierwszego wyroku z dnia 7 września 2017 r. omyłkowo powołał się na nieistniejący art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p., zamiast na art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p. (pełna podstawa to art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.), co następnie zostało powtórzone zarówno w wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 6 marca 2018 r., jak też w drugim wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r.

Porządkując zatem wiążące wykładnie Sądu kasacyjnego należy mieć na uwadze, iż nie przesądził on, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., a jedynie zdefiniował w jakiej sytuacji skarżący ma prawo spodziewać się zastosowania wobec niego takiego samego sposobu postępowania, a w konsekwencji kiedy dochodzi do złamania wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. wówczas gdy doszło do innego zastosowania tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby. W przypadku przesądzenia przez Sąd II instancji kwestii naruszenia art. 8 k.p.a. zupełnie zbędnym byłoby wskazanie na konieczność zbadania czy istotnie doszło do takiego zdarzenia tj. czy skarżący wcześniej w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Co równie znamienne, dopiero w drugim etapie kontroli sądowej, gdyby potwierdziłoby się takie zdarzenie to wówczas Sąd I instancji miał zbadać czy organ nie naruszył powyższej zasady postępowania administracyjnego pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W drugim wyroku kasacyjnym potwierdzono jedynie, iż do zbadania tej kwestii wyłącznie właściwy był Sąd I instancji, nie zaś organy administracyjne, a ponadto podkreślono, iż zgromadzono w sprawie wystarczający materiał dowodowy pozwalający na jej prawidłowe rozstrzygnięcie kierując się ściśle do oceny prawnej i wskazań wyroku NSA z dnia 7 września 2017 r.

Kierując się tymi wskazaniami Sąd w składzie tu orzekającym przystąpił w pierwszej kolejności do zbadania czy istotnie, jak to twierdził skarżący, mieliśmy do czynienia z dwoma podobnymi sytuacjami związanymi z jego niestawiennictwem w Powiatowym Urzędzie Pracy, które odmiennie zostały zakwalifikowane przez organy, t.j. w przypadku niestawiennictwa w dniu 10 czerwca 2015 r. jako usprawiedliwione (uzasadniona przyczyna), zaś w przypadku niestawiennictwa w dniu 2 października 2015 r. jako nieusprawiedliwione (nieuzasadniona przyczyna). W wyniku analizy akt administracyjnych i składanych dodatkowych wyjaśnień w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd doszedł do przekonania, iż nie były to podobne sytuacje, które wymagałyby jednakowego (tożsamego) potraktowania.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. Starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego osobę bezrobotną, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przywołany przepis nakłada na organ zatrudnienia obowiązek pozbawienia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz w okresie 7 dni nie zawiadomiła o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. O ile pierwsza przesłanka nie budzi wątpliwości, o tyle już druga okoliczność wymaga wyjaśnienia. Nie można bowiem pozbawić statusu bezrobotnego osoby, której niestawiennictwo miało uzasadnione podstawy i zostało zgłoszone w okresie 7 dni od momentu ich powstania. Jak słusznie podkreśla się w judykaturze pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest zwrotem niedookreślonym i jego normatywna treść zawsze powinna podlegać ustaleniu w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1826/10 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod desygnatem "uzasadnione przyczyny" należy rozumieć okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 942/10 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1319/09).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pod pojęciem "podobne sytuacje (zdarzenia)" w kontekście uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa należy rozumieć nie tylko zbliżone (prawie takie same) okoliczności, będące przyczyną niemożności stawiennictwa w wyznaczonym miejscu i czasie, ale także sposób i jakość ich usprawiedliwienia. Co do zasady problemy komunikacyjne mogą być uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa jeżeli wystąpiły niespodziewanie (trudne do przewidzenia, wyjątkowe) i ostatecznie uniemożliwiły dotarcie do miejsca docelowego w określonym czasie. Jeżeli strona ma świadomość możliwości wystąpienia trudności komunikacyjnych czy to na określonym terenie, czy też w danym przedziale czasowym (np. godziny szczytu komunikacyjnego, godziny nocne), a zwłaszcza jeżeli wcześniej doświadczyła takich niedogodności, to trudno mówić tutaj o niemożności przewidzenia wystąpienia takiej sytuacji. Strona zamieszkiwała w dużym mieście wojewódzkim o dobrze rozwiniętej infrastrukturze komunikacyjnej, i jeżeli nie mogła skorzystać z własnego transportu to do dyspozycji miała transport publiczny w postaci tramwajów i autobusów miejskich. Nie było zatem większych przeszkód, uwzględniając również stan zdrowia skarżącego, tak zaplanować podróż aby w godzinach przyjęć klientów Powiatowego Urzędu Pracy (7.30- 14.00) stawić się w siedzibie tego urzędu. Na marginesie wskazać można, iż oprócz tramwajów trasę pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego a siedzibą urzędu obsługują także autobusy, w tym bez konieczności przesiadki linie 145 i 146 (trasa ograniczona przystankami: ul. T. - ul. D., czas przejazdu na tej trasie 24 minuty). Z akt administracyjnych wynika, że w przypadku niestawiennictwa w dniu 10 czerwca 2015 r. skarżący dzień później, tj. 11 czerwca 2015 r. i to o godz. 7.49 (19 minut po otwarciu urzędu) złożył ustne wyjaśnienia co do przyczyn niestawiennictwa wskazując, że "nie zgłosił się na termin z uwagi na korki uliczne, nie zdążył pobrać numerka" (program Syriusz Std).

Natomiast co do niestawiennictwa w dniu 2 października 2015 r. usprawiedliwienie złożył dopiero w dniu 8 października 2015 r., godz. 11.14, w formie pisemnej oświadczając, że ponownie utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążył na kolejny tramwaj (zapis w programie SyriuszStd). W pisemnym oświadczeniu wskazano, że "nie zgłosiłem się 2 października br. w Urzędzie, ponieważ utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążyłem na kolejny tramwaj. Jestem niepełnosprawny ze spastycznymi kończynami lewymi i chodzenie jest utrudnione. Nie byłem w stanie dojść na czas do przystanku na drugi tramwaj (...) (oświadczenie z dnia 8 października 2015 r.).

W ocenie składu orzekającego przedstawiony wyżej stan faktyczny przemawia za przyjęciem, iż sytuacja strony nie była jednolita w obu przypadkach, o czym świadczą wskazywane przyczyny (w dniu 10 czerwca 2015 r. skarżący spóźnił się i "nie zdążył pobrać numerka", natomiast w dniu 2 października 2015 r. "nie zdążył na kolejny tramwaj" i nie dojechał do urzędu) oraz sposób i termin usprawiedliwienia (w pierwszym przypadku niezwłocznie złożył wyjaśnienia, bo w 19 minucie po otwarciu urzędu następnego dnia po niestawiennictwie, w drugim przypadku dopiero w szóstym dniu od niestawiennictwa). O rozróżnieniu tych zdarzeń dowodzi również to, że o ile za pierwszym razem skarżący mógł nie mieć pełnej świadomości co do konieczności zaplanowania terminowego dotarcia do siedziby urzędu, a także skutków niestawiennictwa wynikających z problemów komunikacyjnych powstałych na skutek własnego działania, to w przypadku drugiego niestawiennictwa winien był przewidzieć dłuższy czas potrzebny na dojazd do urzędu, nie mówiąc już o tym, że powinien był liczyć się z bardziej restrykcyjnym podejściem organów zatrudnienia do kwestii kolejnego niestawiennictwa na wyznaczony termin wizyty.

Tut. Sąd, realizując wytyczne NSA, przeprowadził w ramach pierwszego etapu powyższe badania, w wyniku których uznał, że opisane zdarzenia nie były podobne, a tym samym nie wymagały jednakowego traktowania. W tej sytuacji odpadła konieczność dalszych rozważań czy w sprawie doszło do naruszenia, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.