Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 974/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 12 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2014 w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...].04.2016 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. na rzecz S. Ł. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], w której przyznano S. Ł. płatność rolnośrodowiskową

w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 13 maja 2014 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym ubiegał się o przyznanie płatności w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do działek rolnych o łącznej powierzchni 299,69 ha oraz w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków

i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do działek rolnych o łącznej powierzchni 299,69 ha.

W dniach 4 – 24 listopada 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego zostały przeprowadzone kontrole na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (nr raportu [...]) oraz w zakresie Programu rolnośrodowiskowego (raport nr [...]), podczas których stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej płatności rolnośrodowiskowej.

W dniu 12 grudnia 2014 r. Skarżący wniósł zastrzeżenia do raportu

z czynności kontrolnych odnośnie terminu koszenia działek rolnych, na których występuje między innymi krzyk i derkacz oraz odnośnie różnicy pomiędzy powierzchnią zmierzoną podczas kontroli na miejscu, a powierzchnią deklarowaną.

W odpowiedzi, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. zastrzeżenia te uznał za bezzasadne.

Po rozpatrzeniu posiadanego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Agencji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego zachodziła konieczność zweryfikowania powierzchni kwalifikującej się do płatności działki rolnej D, ED i EK.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją

z dnia [...] września 2015 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową

w pomniejszonej wysokości na rok 2014. Rozstrzygnięcie to ponownie zostało uchylone przez Dyrektora Oddziału Agencji w decyzji z dnia [...] października 2015 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Powodem było zastosowanie przez Kierownika BP przy ustaleniu zmniejszenia płatności w wariancie 2.3 przepisu § 38 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zamiast § 27 ust. 1-2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Kierownik BP ponownie rozpatrzył sprawę i [...] listopada 2015 r. wydał decyzję, która po raz kolejny zaskarżona przez stronę – została wyeliminowana

z obrotu prawnego na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Agencji z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy dostrzegł oparcie się na błędnej podstawie prawnej przy ustalaniu zmniejszenia płatności w wariancie 2.3.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor Oddziału ARiMR powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli na miejscu (raport nr [...]) przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego dniach 4 – 24 listopada 2014 r. stwierdzono następujące nieprawidłowości: (- ) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem ED, zadeklarowanej do płatności w wariancie 2.3 - stwierdzono brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w nieodpowiednim terminie, oraz nieprawidłowe przeznaczenie plonu. Dla przedmiotowych nieprawidłowości inspektorzy terenowi zastosowali odpowiednio kod pokontrolny E4 i El; (-) na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem EA, EC, EF, EG zadeklarowanych do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki mniejszej niż 30% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości NO 17; (-) na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem BB, BH, CB, CC, D, EE, El, EJ zadeklarowanych do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono pozostawienie większej niż 10% lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50% lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości N018; (-) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem EL, zadeklarowanej do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono pozostawienie większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości NO 19; (-) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem CCC zadeklarowanej do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, a w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości N020; (-) na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem BF, EH, EK, EKE zadeklarowanych do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono wykoszenie całej powierzchni, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości Ni1; (-) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem ED zadeklarowanej do płatności w wariancie 5.1 - stwierdzono nie wykoszenie całej powierzchni działki rolnej, wobec czego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości N9.

Ponadto w dniach 4 – 24 listopada 2014 r. przeprowadzona także została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (nr raportu [...]) w wyniku, której stwierdzono naruszenie norm na działkach rolnych BB, BH, CB, CC, D, ED, EE, El, EJ, EL o łącznej powierzchni 22,93 ha. Inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości N.04.1 - który oznacza, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kryterium zasięg: - 1 pkt, kryterium dotkliwość: - 3 pkt, kryterium trwałość: - 3 pkt - suma punktów 7). Zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434 ze zm.), w przypadku gdy suma punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom wynosi 7 - to procent sankcji wynosi 3 %. Zgodnie z art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 kwota pomniejszenia płatności z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów wyliczana jest od ustalonej kwoty płatności, po zastosowaniu wszystkich innych sankcji oraz ewentualnych redukcji.

W związku z tym, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 299,69 ha, a kontrola przeprowadzona w jego gospodarstwie stwierdziła powierzchnię działek wynoszącą 324,91 ha, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy dokonał zmniejszenia płatności o 1 % w oparciu o art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Zdaniem organu doszło do naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W związku z powyższym, płatność rolnośrodowiskową w wariancie 2.3 naliczono mając na uwadze zapisy zawarte w § 38 ust 1 i 2 oraz w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś w wariancie 5.1 na podstawie § 38 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia.

Organ za bezzasadne uznał twierdzenie strony, że termin na skoszenie, usunięcie i wywóz biomasy upływał dnia 31 grudnia 2014 r., a co za tym idzie, organ pierwszej instancji nieprawidłowo nałożył sankcje po przeprowadzonej w dniach 4 – 24 listopada 2014 r. kontroli na miejscu. W dokumentacji przyrodniczo ornitologicznej sporządzonej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007 - 2013 realizowanego w latach 2010 - 2015, wskazano: ze względu na specyficzne warunki klimatyczno-hydrologiczne oraz siedliskowe, w niektórych latach lub obszarach może wystąpić potrzeba późniejszego terminu koszenia. Opóźnienie terminu wykonania zabiegów ochronnych należy wykonać po uzyskaniu zgody Dyrektora [...] Parku Narodowego. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli na miejscu nie potwierdza warunków uniemożliwiających wykonanie koszenia w terminie, do którego był zobowiązany Skarżący na mocy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dokumentów, tj. zgody Dyrektora [...] Parku Narodowego na opóźnienie wykonania zabiegów ochronnych, do których był zobowiązany Skarżący.

Zdaniem organu w aktach brak jest dokumentów potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie strony przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, uniemożliwiających koszenia w wyznaczonym terminie (art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1974/2006 i § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Organ uznał również, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Jako nietrafne organ uznał ponadto zarzuty dotyczące nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego uwzględniono strefę buforową okalającą obwód działek rolnych uwzględniając tolerancję pomiaru 0,50 m - co nie przekracza max, granicy (art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Analizując akta sprawy organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli w niniejszej sprawie. W realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruncie. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie

w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej.

Na szkicach z pomiaru powierzchni skontrolowanych działek stanowiących załącznik do protokołu, inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw, oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach.

W treści protokołu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana

i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni działek rolnych, tolerancja pomiaru.

W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Skarżącego zaskarżył decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. w części, tj. co do pomniejszenia przyznanej kwoty płatności oraz co do błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego opartego na sprzecznym wewnętrznie protokole kontroli na miejscu. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. naruszenie art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013 r., poz. 173) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków tj. ustalenia powierzchni gruntów faktycznie użytkowanych przez skarżącego, ponadto niezasadne i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że Skarżący ponosi konsekwencje za wykoszenie części gruntów nie deklarowanych i nieużytkowanych przez Skarżącego;

b. naruszenie art. 8 i 107 § 1 i 3 kpa wyrażające się nienależytym i lakonicznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie znaczenia przywołanych w decyzji kodów błędów kontroli na miejscu a także ich błędne zastosowanie (w szczególności zastosowanie kodów, które są wzajemnie sprzeczne), a także pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności wywodzenie wbrew zarzutom stawianym w zastrzeżeniach do Raportu z kontroli na miejscu i bez zbadania ich zasadności, że Odwołujący winny jest nieprawidłowości stwierdzonych przez BKM, oraz że kontrolę na miejscu przeprowadzono prawidłowo;

C. naruszenie art. 8 kpa - poprzez wielokrotne uchylanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazujące na fakt, że organ działa na zasadzie przypuszczeń a nie faktów, nie ma pewności co do rozpatrywanego stanu rzeczy;

d. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez zaniechanie zbadania przez Organy obu instancji czy kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo i bezkrytyczne przyjęcie wbrew zarzutom stawianym przez Skarżącego, iż Skarżący dokonał zawyżonego procentowego i dopuszczalnego wykoszenia, mimo że stan faktyczny wskazuje, iż obszar wskazany w Raporcie kontrolowanej powierzchni gruntów w znaczącym stopniu przekracza obszar deklarowanej przez odwołującego powierzchni, co wskazuje na rażące błędy kontroli oraz brak przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu;

g. naruszenie art. 9 kpa, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy podczas kontroli na miejscu, iż organ zastosuje inną tolerancję niż 1,5 — metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

h. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia w wydanej decyzji podstawy prawnej do zastosowania innej niż 1,5 - metrowa strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

i. naruszenie art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez Organ I instancji do tolerancji 1,5 — metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

j. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

k. naruszenie art. 26 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w nawiązaniu do przeprowadzonej kontroli na miejscu i sporządzonego raportu z kontroli na miejscu, który został sporządzony w sposób nierzetelny i nieodzwierciedlający stanu faktycznego;

1. naruszenie preambuły (punkt 70 i 75) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownej kontroli w gospodarstwie Skarżącego pomimo, że podnoszone zarzuty i oczywiste rozbieżności w raporcie wskazywały na jego wadliwość, i w konsekwencji zastosowanie obniżenia płatności, pomimo, że zgodnie z brzmieniem preambuły w p 75 obniżki oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania, a ponadto obniżki oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, a materiał dowodowy nie wskazuje na zaniedbania czy złą wolę rolnika;

ł. naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przez jego niewłaściwe zastosowanie a w szczególności nieuwzględnienie, tolerancji 1,5 — metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

m. naruszenie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ ewentualne nieprawidłowości powstały w wyniku niezastosowania się przez Organ I instancji do tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

n. naruszenie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego sankcji, w sytuacji gdy Odwołujący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, gdyż organ nie zbadał na jakiej części wykoszenia zostały dokonane przez Skarżącego a na jakiej części przez użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących lub współużytkujących ze Skarżącym;

o. naruszenie § 38 ust. 1 i 2 w związku z załącznikiem 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., poprzez błędne jego zastosowanie,

a dotyczącego zastosowania zmniejszeń płatności w związku z uchybieniami

w przestrzeganiu wymogów i zastosowaniu współczynników procentowych sankcji (zał. 7) - w sytuacji gdy do takowych uchybień nie faktycznie nie doszło;

p. naruszenie art. 16 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez jego zastosowanie i niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie miały miejsce przesłanki do zastosowania tego przepisu i zmniejszenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej.

Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz.173 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu,

w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika niewątpliwie, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zostały w istotny sposób zmodyfikowane

w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że obowiązki organu zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Reguły postępowania prowadzonego w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, choć zmodyfikowane w stosunku do tych wynikających z Kpa, stanowią minimum gwarancji dla strony, która oferując dowody na poparcie swojego wniosku o płatność, powinna oczekiwać od organu administracji publicznej działania zgodnego z prawem, przeprowadzonego według zasad rzetelnej procedury, która wymaga przede wszystkim swobodnej oceny materiału dowodowego.

Wniosek Skarżącego rozpatrywany był od 2014 r. Organ odwoławczy trzykrotnie uchylał decyzje wydane w pierwszej instancji przez Kierownika BP

i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pierwszym rozstrzygnięciu kasacyjnym Dyrektor [...] Oddziału Agencji zobowiązał organ pierwszej instancji do zweryfikowania powierzchni kwalifikującej do płatności działki D, ED i EK, gdyż z dołączonych do akt sprawy szkiców pomiarów tych działek rolnych, tabeli pomiarów oraz danych LPIS/GIS, nie można w jednoznaczny sposób ustalić ich powierzchni. Kolejne decyzje organu pierwszej instancji były eliminowane z obrotu prawnego z uwagi na zastosowanie – zdaniem organu odwoławczego – niewłaściwych przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu akta sprawy dowodzą, że organ pierwszej instancji nie zadośćuczynił obowiązkowi zweryfikowania powierzchni deklarowanych do płatności działek. Wątpliwości wynikające z pierwszej decyzji kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Agencji nie zostały wyjaśnione. Lektura kolejnych rozstrzygnięć Kierownika BP, łącznie z decyzją utrzymaną ostatecznie w mocy przez organ drugiej instancji wskazuje, że organ doszedł do odmiennych wniosków na podstawie tego samego materiału dowodowego i w gruncie rzeczy nie przeprowadził żadnej weryfikacji w tym zakresie. Przyczyny nowych konkluzji nie zostały dostatecznie wyjaśnione i nie rozwiały wątpliwości w zakresie weryfikacji powierzchni kwalifikującej przedmiotowe działki do płatności. Przede wszystkim budzi wątpliwości Sądu działanie, które doprowadziło organ do ustalenia powierzchni kwalifikującej działki deklarowane przez Skarżącego, a współużytkowane wraz z innymi producentami. Z kwestionowanej decyzji wynika, że Kierownik BP przyjął powierzchnię kwalifikowalną dokonując arytmetycznego działania przy uwzględnieniu powierzchni deklarowanej przez innego producenta. Tyle, że nie ma pewności, że współużytkownik działki prawidłowo zgłosił powierzchnię użytkowanej przez siebie części działki. Weryfikacja powierzchni deklarowanych przez Skarżącego do płatności działek wymagała zdaniem Sądu podjęcia konkretnych czynności, które pozwoliłyby istniejące wątpliwości wyjaśnić. W szczególności zasadne było np. przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w tym zakresie. Zwłaszcza, że od początku postępowania, składając zastrzeżenia do raportu z kontroli Skarżący – zarzucając niedokładność pomiarów – zwracał uwagę, że działki przez niego deklarowane znajdują się na jednolitej uprawie i są również użytkowane przez innych producentów rolnych. Rzetelna weryfikacja powierzchni wymagała zatem ponownej kontroli na miejscu z uwzględnieniem dostępnych organowi narzędzi teleinformatycznych. Argumenty organu dotyczące możliwej zmiany granic upraw na przestrzeni okresu podjętego zobowiązania, związane z warunkami atmosferycznymi, wodnymi, bliskości koryta rzeki to tylko przypuszczenia, które nie zostały rzetelnie zweryfikowane. Już w odpowiedzi na zastrzeżenia do przeprowadzonej kontroli Biuro Kontroli na Miejscu wskazało, że nie miało wiedzy, iż działki są również użytkowane przez osoby trzecie. W związku z tym działki zostały pomierzone zgodnie ze stanem faktycznym w terenie. Wyjaśnienia Skarżącego powinny zatem stanowić impuls do konkretnych działań i weryfikacji w terenie, nie zaś wątpliwej argumentacji i zmiany oceny dotychczas zebranych dowodów. Zwłaszcza, że prawidłowe ustalenie powierzchni użytkowanej jest kluczowe dla prawidłowego zweryfikowania zobowiązań wynikających z realizowania programu rolnośrodowiskowego (w stanie faktycznym niniejszej sprawy procentowego udziału powierzchni niewykoszonej) oraz wyników dotyczących wzajemnej zgodności.

Materiał dowodowy w rozpatrywanym przypadku nie został zatem wyczerpująco rozpatrzony. Organ nie zweryfikował w ramach postępowania wyjaśniającego przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną

a powierzchnią kwalifikującą się do płatności. Niewątpliwie raport z kontroli, jako dokument urzędowy, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania płatności. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia mogą być jednak podważone. Skarżący podjął w tym kierunku próbę, składając umotywowane zastrzeżenia. Stan kontrolowanych działek, ich pomiary nie znalazły potwierdzenia

w materiale fotograficznym, obarczonym brakami. Oparcie się na takim raporcie nie stanowiło wystarczające podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia

i pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. Istotne wątpliwości budzą ponadto ustalenia poczynione na podstawie raportu kontroli w zakresie Programu rolnośrodowiskowego. Wstępna weryfikacja tego raportu wykazała, że nie zastosowano prawidłowo wszystkich kodów dotyczących wymogów szczegółowych dla działek rolnych. W notatce służbowej z dnia [...] listopada 2014 r. kontrolujący wskazali, że na części załączników graficznych dołączonych do wniosku obszary pozostawione bez koszenia zaznaczono nieczytelnie i niejednoznacznie - do oceny spełnienia wymogów przyjmowano dane z dokumentacji ornitologiczno-przyrodniczej. Analiza dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD wskazuje ponadto na brak niektórych fotografii. Oparcie rozstrzygnięcia na takim raporcie urąga podstawowym regułom postępowania i prowadzi do wniosku, że w sprawie tej naruszono art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ocena przeprowadzonych dowodów okazała się dowolna, ponieważ nie opierała się na kompletnej dokumentacji fotograficznej. Naruszono zatem również art. 80 Kpa.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zaprzeczeniem tej reguły było postępowanie organu pierwszej instancji, który mimo trzykrotnego uchylenia decyzji wydawanych w sprawie, nie zweryfikował w istocie wątpliwości, będących powodem pierwszego kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Powyższe nie sprzyja także pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy i w efekcie stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Za przedwczesne należało natomiast uznać odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego traktujących o zmniejszeniach płatności. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów materialnoprawnych w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należy podzielić stanowisko organu, które wynika

z orzecznictwa sądów administracyjnych. Również tu. Sąd wyrażał już zapatrywanie, że polska wersja językowa tego przepisu różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. Polska wersja językowa posługuje się wyrażeniem "1,5 - metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą - są równie autentyczne (por. A. Doczekalska, Interpretacja wielojęzycznego prawa Unii Europejskiej, EPS 2006, Nr 2, s. 15), konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych. W rozpatrywanym przypadku uwzględniono strefę buforową na poziomie 0,50 m, co nie przekracza ww. maksymalnej granicy strefy buforowej (zob. m.in. wyroki z dnia 11 lutego 2015 r.

I SA/Bk 595/14, z dnia 7 września 2016 r. I SA/Bk 234/16).

Uwzględniając wystąpienie wymienionych naruszeń przepisów postępowania, orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). O kosztach orzeczono

w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).