Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 55/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 i art. 62 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 roku nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących E. P. i G. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynków usługowo – handlowych na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. A. M. [...] i budowie budynków usługowo – biurowych na działkach o numerach geodezyjnych: [...] przy ul. A. M. [...].[...] przy ul. A. M. [...] oraz [...]przy ul. B. P. (obręb [...]) w B. oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu 12 grudnia 2012 r. K. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, nadbudowie budynków usługowo-handlowych na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. A. M. [...] i budowie budynków usługowo - biurowych (np. usługi z zakresu służby zdrowia, opieki nad dziećmi, biurowe, gastronomiczne, handel artykułami spożywczo-przemysłowymi) na działkach nr ewid. gr. [...] przy ul. A. M. [...], nr ewid. gr. [...] przy ul. A. M. [...] i nr ewid. gr. [...] przy ul. B. P. 3 (obręb [...]) w B. oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], znów ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

SKO w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja powyższa została zaskarżona do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt ll SA/Bk 668/14, uchylił decyzję SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]r., znak: [...], ponownie ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu sprawy po raz czwarty, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) wokół terenu objętego wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany. Granice tego obszaru wskazano zgodnie z § 3 ust 2 w/w rozporządzenia na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który planowana inwestycja ma oddziaływać stanowiącej załącznik graficzny nr 2 tego opracowania, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem lecz nie mniej, niż 50,0 m. Frontem tego terenu jest granica przedmiotowego terenu, od strony której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren od strony ul. A. M., oznaczona na mapie literami A-B o długości ok. 63,0 m, dlatego też granice terenu analizowanego wyznaczono w odległości min. 189,0 m od poszczególnych granic terenu inwestycji.

Wyodrębniony obszar stanowi część zwartej jednostki urbanistycznej pozwalającej na określenie wymagań dla planowanej zabudowy.

Przeprowadzona ponownie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Na podstawie analizy organ wyznaczył, wskazane w sentencji niniejszej decyzji, parametry dotyczące wnioskowanej zabudowy.

W ocenie organu, przedmiotowe działki znajdują się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem zagospodarowanie przedmiotowego terenu w sposób wskazany we wniosku ustalane jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu wydanej w oparciu o art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji podstawowym warunkiem, który musi być spełniony aby organ mógł ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jest konieczność łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 w/w ustawy z uwzględnieniem wymagań określonych w cytowanym rozporządzeniu.

W odniesieniu do niniejszej sprawy organ stwierdził, że dokonana w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art.61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji, o którą wnioskuje inwestor. Z dokonanej ponownie analizy obszaru wynika, że teren analizowany zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi i w zabudowie bliźniaczej wraz z zabudową towarzyszącą garażowo-gospodarczą (głównie jednokondygnacyjną usytuowaną w głębi działek budowlanych), budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami (zabudowa u zbiegu ulic J., M. i P. K.). Wiodącej - mieszkaniowej - funkcji tego terenu towarzyszy zabudowa handlowo-usługowa występująca zwłaszcza wzdłuż głównych ulic analizowanego obszaru, t.j. ul. M., ul. K. C., ul. Z. i ul. P. K. Usługi występujące w terenie analizowanym to usługi nieuciążliwe. Inwestor w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. sprecyzował rodzaj usług, które zamierza realizować na obszarze objętym warunkami zabudowy i w ocenie organu, mamy w tym zakresie do czynienia z kontynuacją funkcji istniejącej w terenie analizowanym.

Następnie organ szczegółowo przeanalizował kwestie dotyczące wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. A. M. i ul. Z., wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej od strony ul. A. M., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki i geometrię dachu. Ostatecznie doszedł do przekonania, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie, gdyż zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi ustawowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. P.– C. i G. P.

SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał i omówił przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo określił parametry dotyczące szerokości wyznaczonej elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu. Następnie organ odniósł się szczegółowo do podniesionych w odwołaniu zarzutów, uznał je za niezasadne i precyzyjnie uzasadnił, swoje w tym względzie, stanowisko.

Odnosząc się do obaw skarżących co do faktu zwiększonej uciążliwości budynków handlowo – usługowych względem zabudowy jednorodzinnej, w aspekcie generowanego hałasu, ruchu samochodowego i cyrkulacji powietrza, organ wyjaśnił, że ochrona osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W § 1 cyt. rozporządzenia wyraźnie określono wymagania dotyczące nowej zabudowy, a to oznacza, że ustawodawca nie przewidział możliwości ustalania w decyzji o warunkach zabudowy innych warunków, wielkości i gabarytów planowanej zabudowy (np. nasłonecznienia, hałasu, dostępu światła dziennego, spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej).

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli E. P.– C. i G. P., w której rozstrzygnięciu zarzucili:

1) naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania o wydaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie budynków usługowo - handlowych na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. A. M. [...] i budowie budynków usługowo - biurowych na działkach: nr ewid. gr. [...]przy ul. A. M. [...], nr ewid. gr.[...] przy ul. A. M. [...] i nr ewid. gr.[...] przy ul. B. P. [...] (obręb [...]) w B. oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z urzędu w sytuacji, gdy uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] października 2015 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonowe ulic Z. i J., tj. w obrębie położenia nieruchomości objętej decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r.;

2) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 pkt 1 w zw. przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199, j.t.), a mianowicie błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta B. nie stoi w sprzeczności z definicją "ładu przestrzennego" wyrażoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w rzeczywistości ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie budynków usługowo - handlowych na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. A. M. [...] i budowie budynków usługowo - biurowych na działkach: nr ewid.gr. [...] przy ul. A. M.[...] , nr ewid. Gr. [...] przy ul. A. M. [...] i nr ewid. g. [...]przy ul. B. P. 3 w B. oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, narusza w sposób oczywisty jedną z fundamentalnych zasad planowania przestrzennego i urbanistyki, która oznacza ukształtowanie przestrzeni, tworzącej harmonijną całość oraz nakazuje uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, techniczne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, bowiem na obszarze zabudowy jednorodzinnej dopuszcza możliwość przeprowadzenia inwestycji godzącej w przywołaną wyżej zasadę, odbiegającą między innymi od przyjętych norm wysokościowych, prowadząc do zaburzenia estetyki krajobrazu i społeczno -gospodarczego przeznaczenia tego terenu;

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 ust. 1 w zw. z 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1558), a mianowicie nie uwzględnienie przy określaniu poszczególnych parametrów wymaganych w decyzji o warunkach zabudowy całego obszaru analizowanego i występujących na niej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, lecz dokonanie analizy wybiórczej, z odniesieniem do istniejącej zabudowy jedynie o funkcji usługowo - handlowej i jej parametrów średnich, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis nie uprawnia do przyjęcia, iż funkcja zamierzonej inwestycji determinuje zakres analizy i pozwala na jej dowolne ograniczenie przez organ i pominięcie funkcji dominującej;

4) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie niedookreślenie geometrii dachu zgodnie z wymogami przepisu, mimo, iż fakt ewentualnego braku elementów dominujących, do których należałoby nawiązać w zakresie określenia tego parametru, nie zwalnia organu od konieczności określenia wymagań w tym zakresie;

5) niezastosowanie przepisu art. 7, 77 oraz przepisu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, j.t.) a mianowicie nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności sprawy w tym nie przeprowadzenie przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dokładnej analizy wpływu inwestycji na ład przestrzenny, w tym zwłaszcza na oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, mimo iż faktycznie to właśnie Prezydent Miasta B. winien prowadzić postępowanie w sposób pozwalający na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, niwelującego nadmierną uciążliwość planowanej zabudowy dla użytkowników wieczystych i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności uwzględniającego stan zabudowy zastanej i jej funkcji, co z kolei winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a.;

6) niezastosowanie przepisu art. 8 k.p.a., a mianowicie nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zwłaszcza poprzez nieustosunkowanie się przez organ do spójnych i koherentnych twierdzeń i dowodów zebranych w opisywanym postępowaniu, co z kolei doprowadziło organ do naruszenia przepisu art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyjaśnienie uczestnikom w sposób nie budzący wątpliwości zasadności swego stanowiska, którym kierował się przy załatwieniu sprawy, tym bardziej, iż decyzja godzi wprost w interes osób prywatnych.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna i w związku z tym podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynków usługowo – handlowych na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. A. M. [...] i budowie budynków usługowo – biurowych na działkach o numerach geodezyjnych: [...] przy ul. A. M. [...]; [...]przy ul. A. M. [...] oraz [...] przy ul. B. P. [...] (obręb [...]) w B. oraz miejsc parkingowych na poziomie terenu i/lub kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie").

Podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy, wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy

Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ wyznacza wokół działki budowalnej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice zaś tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2). Z kolei w § 6 rozporządzenia jest mowa o szerokości elewacji frontowej, w § 7 o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zaś w § 8 jest mowa o geometrii dachu, w tym o kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Wszystkie te parametry są powiązane z frontem działki, który został zdefiniowany w § 2 pkt 5 rozporządzenia w ten sposób, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wnioskodawczyni we wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. wskazała, że projektowana obsługa komunikacyjna ma się odbywać istniejącymi wjazdami od strony ul. A. M. i od ul. B. P. (pkt II), przy czym jako główny wjazd na działkę wskazała od strony ul. M. (pkt III.1).

Organ wyznaczając obszar analizowany i dokonując analizy przyjął, że front działki znajduje się od strony ul. A. M.. Tymczasem w decyzji z dnia [...] października 2015 r. w pkt 5 dotyczącym ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ wskazał, że "obsługa komunikacyjna – z ul. B. P. i/lub ul. A. M. w uzgodnieniu i na warunkach zarządcy drogi".

Powyższe zapis, w ocenie Sądu, jest sprzeczny z wnioskiem inwestora oraz założeniem przyjętym w analizie dokonanej w dniu [...] lipca 2015 r. – k. 97 - 101 akt adm. Ustalenie w decyzji, że "obsługa komunikacyjna – z ul. B. P. i/lub ul. A. M. w uzgodnieniu i na warunkach zarządcy drogi" powoduje, że organ za główny wjazd lub wejście na działkę uznał wjazd i wejście z ul. B. P. Sformułowanie "obsługa komunikacyjna – z ul. B. P. i/lub ul. A. M." daje inwestorowi prawo do zrobienia tego wjazdu i wejścia tylko z ul. B. P., z wyłączeniem ul. A. M.

Jak wynika natomiast z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Natomiast wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy wymagania powyższe zostały spełnione, jednakże występuje niezgodność pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w części tekstowej) i uzasadnieniem do części tekstowej oraz pomiędzy częścią tekstową decyzji i częścią tekstową analizy.

Dodatkowego zauważenia wymaga, że część graficzna decyzji nie zawiera oznaczenia głównego wjazdu na teren inwestycji. Podobnie rzecz się ma z częścią graficzną analizy, którą sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu, narzucony przez ustawodawcę obowiązek określenia frontu działki determinuje następnie sposób ustalania przez organ w decyzji o warunkach zabudowy innych parametrów i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Od szerokości frontu działki zależą bowiem granice obszaru analizowanego, a przez to i wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wskazanie we wniosku przez inwestora, a następnie przyjęcie w analizie, przy której drodze (z którego wjazdu) znajduje się front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, powoduje, że organ nie może następnie w decyzji o warunkach zabudowy wykluczyć obsługi komunikacyjnej z tej właśnie drogi. A tak się stało w sprawie niniejszej. W zakresie obsługi komunikacyjnej wino być określone, że ma ona być z ul. A. M. i może być dodatkowo z ul. B. P. W decyzji zaś nieprawidłowo ustalono, że ma ona być z ul. B. P. i może być ewentualnie z ul. A. M.

Powyższe naruszenie wskazanych przepisów rozporządzenia powoduje, że miało ono, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tego nie można traktować tylko jako pomyłki organów pozostającej bez wpływu na treść samej decyzji. Organ ma bowiem obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy głównego zjazdu z ulicy wskazanej we wniosku. Rolą zatem inwestora jest określenie tego zjazdu, przez co ma on wpływ na określenie wielkości obszaru analizowanego, ale zarazem ponosi on ryzyko, czy uzyska od zarządcy drogi uzgodnienie na przedmiotowy zjazd, bez którego to uzgodnienia nie uzyska pozwolenia na budowę.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawieszenia postępowania. Określone w tym przepisie uprawnienie organu do zawieszenia postępowania może nastąpić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 12 grudnia 2012 r., a zatem kwestia zawieszenia postępowania mogła być przedmiotem rozważania organu w okresie do dnia 12 września 2013 r., a nie na etapie po 15 czerwca 2015 r. (data decyzji SKO w B. uchylająca poprzednią decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania).

Zasadne są natomiast zarzuty podniesione w pkt 2 i pkt 5 skargi, a dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w nich przepisów w zakresie dotyczącym ładu przestrzennego. W § 5 ust. 2, w § 6 ust. 2 i w § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innych wskazanych tam parametrów, ale pod warunkiem, że ma to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy uzasadniają swoje stanowisko w oparciu o dokonaną analizę, ale w ocenie Sądu, robią to bez należytej staranności. Zauważenia bowiem wymaga, że jak wynika z części graficznej analizy, obszar inwestycyjny (składający się z trzech działek) jest obszarem największym na całym obszarze analizowanym. Już obecnie jest on zabudowany w 26% co przekracza średnią zabudowę dla obszaru analizowanego o 2%. Znajdujący się tam obecnie kompleks połączonych trzech budynków odpowiada w przybliżeniu powierzchni zajmowanej przez blok mieszkalny znajdujący się po przeciwnej stronie ulicy. Dopuszczenie do zabudowania nieruchomości inwestycyjnej do 40 % jej powierzchni może spowodować, że powstanie kompleks zdecydowanie największy na obszarze analizowanym, przy którym nawet istniejący blok mieszkalny będzie inwestycją małą.

Ponadto z decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne ma polegać między innymi na nadbudowie i rozbudowie istniejących budynków oraz budowie nowych budynków na działce o nr [...] (leżącej od ul. A. M.). Istniejąca tam zabudowa już zajmuje łącznie w przybliżeniu ok. 35 m szerokości. Dopuszczenie zatem do możliwości zbudowania tam kolejnego budynku o szerokości 20,4 m może spowodować, że powstanie prawie jednolita ściana na całej szerokości tej działki od ul. M. i wynosić będzie ok. 56 m (szerokość tej działki wynosi 63 m).

Zauważenia też wymaga, że pomimo, iż sprawa była przez organy rozpatrywana kilkakrotnie, nadal nawet w przybliżeniu nie wiadomo, jakie kształty ma przybrać zamierzenie inwestycyjne. Nie wynika to ani z wniosku (z części tekstowej i graficznej), ani z pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy założeniu więc, że każdy pojedynczy budynek od strony ul. A. M. może mieć szerokość elewacji frontowej 20,4 m, w grę może wchodzić wykonanie takiej zabudowy, że praktycznie, jak wskazano wyżej, może powstać ściana podobna do pierzejowej, na całej szerokości tej działki.

Oba organy kwestii tych w ogóle nie analizowały, chociaż były do tego zobowiązane. Poczynione przez nie ustalenia w zakresie określenia wymaganych przez ustawę parametrów nowej zabudowy nie odpowiadają potrzebom istniejącego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, nie da się niniejszej sprawy prawidłowo rozstrzygnąć bez uwzględnienia, że teren inwestycji jest znacząco większy od obszarów innych nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, że już jest on zabudowany bardziej niż średnia zabudowy na tym obszarze, że już znajduje się tam obiekt, który powierzchnią zabudowy należy do największych obiektów na analizowanym obszarze i że może być jeszcze rozbudowany, że obiekt ten ma przeznaczenie handlowo – usługowe i już jest większy od innych tego typu obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, że teren inwestycyjny przylega aż do trzech ulic i że dopuszczenie możliwości powstania obiektu o szerokości 20,4 m od strony ul. A. M. może doprowadzić do zabudowy prawie pierzejowej, której szerokość może wynosić ok. 60 m. Brak stosownej w tym względzie analizy obu organów stanowi naruszenie, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Z racji na kwestie podniesione powyżej, pozostałe zarzuty skargi dotyczące poprawności ustalenia parametrów dotyczących geometrii dachu oraz powierzchni zabudowy należy, w ocenie Sądu, pozostawić bez rozpoznania. Wielkość tych parametrów jest bowiem powiązana bezpośrednio z innymi parametrami określanymi w decyzji, których sposób ustalenia został przez Sąd zakwestionowany. Potrzeba zatem ich ponownego ustalenia pojawi się na kolejnym etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nazbyt powierzchownie podeszły do oceny zebranego materiału dowodowego, a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.