Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 723/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie północnej elewacji budynku mieszkalnego w poziomie drugiej kondygnacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], którą organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie północnej elewacji budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] we W., w poziomie drugiej kondygnacji.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco:

Z inicjatywą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wystąpiła w dniu 9 września 2013 r. O. K. (dalej jako wnioskodawczyni lub skarżąca), będąca właścicielką nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W.. Powołując się na sprawę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...], zakończonej decyzją PINB z dnia 27 maja 2009 r., nr [...], wnioskodawczyni zauważyła, że w ten sposób zakończone postępowanie nie obejmowało samowolnej zamiany elewacji tego budynku, w szczególności przebudowy otworu okiennego na wysokości pierwszego piętra na drzwi balkonowe. Skutkuje to użytkowaniem dachu zalegalizowanego obiektu jako balkonu położonego na granicy z należącą do niej nieruchomością. Wnioskodawczyni, wskazując na pogorszenie warunków użytkowania i ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z jej nieruchomości, wniosła o przywrócenie elewacji budynku przy ul. Ł. [...] do stanu pierwotnego. Uzupełniając w dniu 28 lutego 2014 r. powyższy wniosek podniosła, że nie jest w stanie jednoznacznie wskazać daty zakończenia robót w obrębie elewacji budynku przy ul. Ł. [...]. Wskazała, że może jedynie określić, iż przebudowy dokonano pomiędzy 2002 a 2006 r. Na potwierdzenie powyższego wnioskodawczyni przedłożyła kilka fotografii zawierających przypadkowe ujęcia elewacji budynku przy ul. Ł. [...]. Ponadto zauważyła, że skoro budynek mieszkalny położony na działce przy ul. Ł. [...] jest oddalony od granicy działki przy ul. K. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, to nie powinien mieć na elewacji otworów okiennych. Skoro jednak do takiego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych doszło, to już nie jest do przyjęcia położony w takiej odległości - użytkowany na dachu przybudówki - balkon.

PINB, zawiadomieniem z dnia 21 marca 2014 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz zamiarze przeprowadzenia w dniu 17 kwietnia 2014 r. kontroli opisanej wyżej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 kwietnia 2014 r. sporządzono protokół oględzin nr [...], w którym opisano stan nieruchomości. Ustalono, że w obrębie drugiej kondygnacji budynku, na elewacji północnej, istnieje otwór okienny oraz otwór okienny z otworem drzwiowym - z zamontowanymi drzwiami balkonowymi, prowadzącymi na stropodach jednokondygnacyjnej przybudówki. W opisanym otworze drzwiowym zamontowano balustradę drewnianą o wysokości 0,92 m, zakotwioną do ściany budynku, nieotwieralną. Układ otworów i wymiary przedstawiono na szkicu. Zamieszkująca przedmiotowy budynek B. K. (dalej jako inwestorka) oświadczyła, że otwory okienne w północnej ścianie budynku zostały wykonane w latach 80-tych ubiegłego wieku przez nią i S. K. przy budowie budynku.

Następnie, organ I instancji postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. wezwał współwłaścicieli budynku do dostarczenia posiadanej dokumentacji projektowej dotyczącej budynku. Inwestorka przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. dostarczyła kopie rysunków elewacji i rzutu piętra, określonych jako pochodzące z "projektu roboczego" na których, w obrębie elewacji, widoczne są dwa otwory okienne. W złożonym przez siebie oświadczeniu załączonym do tego pisma wyjaśniła, że elewacje zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym, drzwi balkonowe wykonano w świetle istniejącego otworu okiennego podczas rozbudowy budynku.

Ponadto na podstawie akt archiwalnych przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia PINB ustalił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. Ł. [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 1978 r. Dokonano także w 1985 r. zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. PINB nie odnalazł w archiwum dokumentacji projektowej.

Ponadto PINB, po przeanalizowaniu materiału zebranego w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] ustalił, że postępowaniem legalizującym opisaną rozbudowę nie objęto prowadzącego na jej dach spornego otworu drzwiowego. Stwierdził, że w opracowaniu złożonym w toku tego postępowania, sporządzonym przez inż. A. R. w 2007 r., widoczna jest elewacja budynku z drzwiami balkonowymi prowadzącymi na część budynku. Ściana rozbudowanej części budynku, prostopadła do granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. Ł. [...], a przy ul. K. [...] - przebiega od budynku przy ul. Ł. [...] niemal do granicy – na długości 3,10m, budynek przy ul. K. [...] znajduje się w odległości ponad 8m od ścian budynku przy ul. Ł. [...]. W związku z powyższym PINB przyjął, że w 1988 r. istniała już dobudowana część budynku (protokół oględzin i ekspertyz z dnia 7 listopada 1988 r., w którym stwierdzono wykonanie w/w dobudówki, pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 listopada 1988 r., oraz z dnia 25 października 1988 r.).

Wezwaniem z dnia 3 czerwca 2014 r. PINB zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. [...] o wskazanie danych osób mogących określić czas powstania otworów okiennych w ścianie budynku. Wnioskodawczyni, pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. poinformowała, że budowa budynku trwała wiele lat i można założyć, że otwory okienne w obrębie północnej elewacji budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] w poziomie drugiej kondygnacji powstały w czasie jego budowy. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że dokonano zmiany w obrębie przebudowanego otworu okiennego po 2000 r. Wskazała również, że takie informacje mogą potwierdzić H. i L. S..

W dniu 22 sierpnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadka – H. S.. Świadek zeznała, że zamieszkuje przy ul. Ł. [...] od 1973 r. Wznoszenie budynku przy ul. Ł. [...] zakończono około 1985-86 r. W toku wznoszenia budynku, w obrębie północnej elewacji, w poziomie drugiej kondygnacji, istniały otwory okienne, nie było natomiast drzwi balkonowych. Przypuszcza, że za wyjątkiem spornych drzwi balkonowych otwory okienne istniały w obecnym kształcie. Świadek zeznała również, że przebudowano otwór okienny na drzwi balkonowe w tym samym czasie, kiedy wykonano przybudówkę, na którą prowadzą drzwi balkonowe.

Następnie w dniu 23 września 2014 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka – A.P.. Świadek zeznała, że jest siostrą wnioskodawczyni i zamieszkiwała przy ul. Ł. [...] od urodzenia. Zeznała, że nie pamięta, kiedy zakończono wznoszenie przedmiotowego budynku, przypuszcza, że otwory okienne w obrębie północnej elewacji w poziomie drugiej kondygnacji wykonano w trakcie jego wznoszenia. Zeznała również, że przebudowano otwór okienny na drzwi balkonowe w czasie budowy przybudówki do budynku, nie pamięta jednak daty. Poza drzwiami balkonowymi sądzi, że otwory okienne istnieją w niezmienionym kształcie.

Po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zakończeniu zbierania dowodów, PINB wydał w dniu 20 maja 2015 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie północnej elewacji budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] we W., w poziomie drugiej kondygnacji.

Uzasadniając stanowisko zajęte w sprawie organ I instancji odwołał się do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, koncentrując się w szczególności na zeznaniach świadków oraz analizie materiałów archiwalnych. Wskazał, że zeznania świadków nie potwierdzają wykonania przebudowy spornego otworu około 2002 r. Według PINB, nie można również w sposób bezsporny określić daty powstania przedłożonych przez wnioskodawczynię fotografii, w postaci czarno-białego wydruku zdjęcia przypisanego do roku 2000 r. Ponadto zauważono, że wydruk ten jest niewyraźny i niejednoznaczny, zatem nie można go uznać za wiarygodny dowód w sprawie.

W ocenie organu I instancji z dokonanych ustaleń dowodowych wynika natomiast, że otwory okienne w ścianie budynku powstały w trakcie jego budowy, natomiast w trakcie budowy przybudówki przebudowano otwór okienny na drzwi balkonowe prowadzące na jej zadaszenie. Ustalono, że zmiany tej dokonano w obrębie istniejącego otworu. Z zebranego materiału w sprawie (dokumentów archiwalnych) jednoznacznie wynika, że dobudówkę wykonano w 1985-1988 r. Tym samym wynika, że przebudowy otworu okiennego na drzwi balkonowe dokonano pomiędzy 1985 a 1988 r., a zatem w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z czym, do oceny legalności robót budowlanych mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Z tej ustawy oraz z przepisu § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wynika, że przebudowa (nie obejmująca elementów konstrukcyjnych budynku - dokonano przebudowy w obrębie istniejącego otworu okiennego) nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów nadzoru budowlanego, zatem wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono naruszenia przez wykonane roboty budowlane przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. PINB uznał, że zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia - wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie jednak z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Zdaniem PINB wynika z powyższego, że przepisy obowiązujące w czasie budowy budynku oraz przebudowy otworu okiennego dopuszczały wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej poniżej 4 m od granicy działki, dla budynku jak w obecnej lokalizacji.

W ocenie PINB, zebrany materiał w sprawie (m.in. w toku przeprowadzenia dowodu z oględzin) nie wskazuje również na wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych (m. in. spękań, zarysowań) związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, nie powodują one zagrożenia, ponieważ otwór na stropodach jest zabezpieczony w sposób trwały.

Wnioskodawczyni czyniąc zarzut dotyczący ustalenia stanu faktycznego sprawy oprotestowała odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną. Autorka odwołania kwestionując zasadność umorzenia postępowania domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy. Niezgadzając się z dokonanymi w sprawie ustaleniami wskazała, że w dniu przeprowadzenia oględzin, tj. 17 kwietnia 2014 r., wychodząc z domu przed godz. 6 i wracając o godz. 18 nie udało jej się zauważyć drewnianej balustrady w otworze drzwiowym prowadzącym na stropodach. W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z istnieniem jakiegokolwiek zabezpieczenia drzwi balkonowych zarówno w trakcie trwania całego postępowania wyjaśniającego, jak i w chwili obecnej (w załączeniu strona dołączyła zdjęcie wykonane w dniu 3 czerwca 2015 r.), odwołująca wniosła o powołanie na świadków funkcjonariuszy: Policji i Straży Miejskiej, którzy podejmowali interwencje z powodu poczynań sąsiada na "balkonie". Odnosząc się do dokonanej przez organ I instancji oceny przedłożonych przez nią zdjęć wnioskodawczyni zauważyła, że okazała pracownikowi PINB kolorowy oryginał zdjęcia, niemniej jednak pracownik uznał, iż załączona czarno-biała odbitka jest wystarczająco czytelna. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że przedłożone przez nią zdjęcia uznała za reprezentatywne, ponieważ wykonała jej osoba postronna, która na posesji przy ul. K. [...] była tylko raz w życiu. Zdjęcie zostało wykonane przez E. C. około 2000 r. W przekonaniu odwołującej trudny jest do pominięcia fakt, że pomimo nie najwyższej jakości kopii zdjęcia widać na nim wyraźnie ukończoną już przybudówkę i okno. Ustosunkowując się do oceny zeznań świadków skarżąca zauważyła natomiast, że nieruchomość przy ul. Ł. [...] przypominała jeszcze około 2000 r. zamieszkałą budowę, na której prowadzone były roboty budowlane, a przybudówka została zalegalizowana w 2009 r.

DWINB decyzją z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko przytoczono istotne elementy rozstrzygnięcia PINB, by następnie podzielić zasadność wydanej decyzji. Organu II instancji powtórzył zatem za pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciem, że postępowaniem legalizującym rozbudowę budynku (przybudówkę) nie objęto prowadzącego na jej dach otworu drzwiowego z głównej części budynku przy ul. Ł. [...]. DWINB za organem I instancji powoła się na opracowanie inż. A. R. z 2007 r., na którym widoczna jest elewacja budynku z drzwiami balkonowymi prowadzącymi na dach budynku. Powtórzono również, że ściana rozbudowanej części budynku, prostopadła do granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. Ł. [...], a przy ul. K. [...] - przebiega od budynku przy ul. Ł. [...] niemal do w/w granicy - na długości 3,10 m, budynek przy ul. K. [...] znajduje się w odległości ponad 8m od ścian budynku przy ul. Ł. [...]. W związku z powyższym DWINB powtórzył, że z dokonanych ustaleń wynika, że otwory okienne w ścianie budynku powstały w trakcie jego budowy, natomiast w trakcie budowy przybudówki przebudowano otwór okienny na drzwi balkonowe prowadzące na jej zadaszenie, zmiany tej dokonano w obrębie istniejącego otworu. DWINB powtórzył również stanowisko organu I instancji, gdzie powołując się na zebrany materiału w sprawie (dokumenty archiwalne) organ uznał, że dobudówkę wykonano w 1985-1988 r. i na tej podstawie przyjęto, że znajdują zastosowanie dla oceny legalności robót budowlanych przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Z tej ustawy oraz przepisu § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wynika, że przebudowa (nie obejmująca elementów konstrukcyjnych budynku - dokonano przebudowy w obrębie istniejącego otworu okiennego) nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego, zatem wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono naruszenia przez roboty budowlane przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tak jak organ I instancji, DWINB wskazał na regulację § 12 rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (obowiązującym w czasie rozbudowy budynku). Na tej postawie DWINB uznał, że przepisy obowiązujące w czasie rozbudowy budynku oraz przebudowy otworu okiennego dopuszczały wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej w odległości poniżej 4 m od granicy działki, dla budynku jak w obecnej lokalizacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że w piśmie odwołującej z dnia 25 lutego 2015 r. nie ma informacji o braku barierki przy drzwiach balkonowych prowadzących na stropodach przybudówki budynku. W tym piśmie skarżąca podnosi jedynie kwestię zabezpieczenia drzwi balkonowych widocznych na rysunku wykonanym "przy okazji legalizacji przybudówki w 2009 r." i wskazuje, że "w tym okresie" (tj. 2009 r. - legalizacji przybudówki) "na kilka tygodni został zawieszony przed nimi fragment drewnianego płotka". Na marginesie DWINB wskazał, że brak zgody współwłaściciela wobec zamiaru realizowania przez inwestora prac budowlanych na częściach wspólnych nieruchomości, jest z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo budowlane obojętny.

W skardze jaką wnioskodawczyni wywiodła na powyższą decyzję wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy i doprowadzenie stanu rzeczywistego elewacji budynku przy ul. Ł. [...] do zgodnego z opisanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za druzgocący skarżąca uznała fakt całkowitego lekceważenia dostarczanych dowodów zarówno przez organ I, jak i II instancji, które nie tylko nie podjęły stosownej inicjatywy dowodowej z urzędu, ale nawet nie dopuściły dowodów zaoferowanych przez skarżącą. Przytaczany w obu decyzjach główny argument, że wykonane samowolnie roboty nie powodują zagrożenia, a "otwór na stropodach jest zabezpieczony w sposób trwały" wobec powyższego "nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane" a organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, według skarżącej nie ma żadnego oparcia w stanie faktycznym. Skarżąca zwróciła uwagę na zignorowanie jej zgłoszenia o braku istnienia jakiegokolwiek zabezpieczenia drzwi na "balkon"- stropodach przybudówki sąsiada. Podobnie postąpiono z dostarczanymi w sprawie dowodami w postaci zdjęć. W przekonaniu skarżącej, podczas postępowania nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, ani nie wyjaśniono rozbieżności w oświadczeniach stron. Jednocześnie stan rzeczywisty w żadnym aspekcie nie pokrywa się z pochopnie przyjętymi założeniami.

Autorka skargi zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się pouczenie o możliwości odniesienia się do treści decyzji z dnia 27 maja 2009 r. dotyczącej legalizacji przybudówki do budynku przy ul. Ł. [...], gdy tymczasem PINB określając termin powstania otworu drzwiowego m.in. na tej decyzji się opierał. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy obmiarem dobudówki gospodarczej podczas wizji lokalnej dnia 7 listopada 1988 r. (nie jak podano 9 listopada 1988 r.), kiedy miała wymiary 3,15 x 5,60 x 4,00 i wysokość 3,08 m, a obmiarem podczas oględzin dnia 7 lipca 2008 r. kiedy to dobudowane pomieszczenie miało już wymiary 6.25 m x 5.25 m, wysokości nie podano, ale zależnie od miejsca pomiaru wynosi około 3,40 m. Wobec czego stwierdzenie, że: "Przedstawiony materiał dowodowy w okolicznościach wyjaśnień uczestników postępowania nie dowodzi wykonania robót związanych z rozbudową i nadbudową po 1994 r." zdaniem skarżącej nie jest uprawnione w kontekście braku jednoznacznego określenia czasu przeistoczenia się przybudówki pomiędzy 1988 r. a 2008 r.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi, wskazując w treści uzasadnienia, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska przyjętego przez organ w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Temu obowiązkowi nie sprostano w niniejszej sprawie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to, aby na jego podstawie wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Co więcej, dokonana przez Sąd ocena materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w toku postępowania, nie daje podstaw do wyciągnięcia wniosków, do których doszedł organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć więc należy, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło konieczności sprawdzenia pod względem przepisów prawa budowlanego legalności robót budowlanych wykonanych w obrębie północnej elewacji budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] we W., w poziomie drugiej kondygnacji. W takim przypadku kluczowe znaczenie ma ustalenie czasu wykonania robót w obrębie otworu okiennego na elewacji północnej tego budynku. W ocenie Sądu, w sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego celem ustalenia tej kluczowej dla sprawy okoliczności. Skoro zatem nie został w sposób jednoznaczny ustalony czas przebudowy otworu okiennego na drzwi prowadzące na stropodach, stąd trudno przesądzić jakie przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie w sprawie. Przy czym, pomimo braku dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...], w jednej kwestii można zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, a mianowicie z tym, że sporne drzwi nie były przewidziane w pierwotnym projekcie budowlanym. Powstały one później. Ze wskazaniem kiedy to jednak nastąpiło, nie tylko skarżąca i zaproponowani przez nią świadkowie, ale także inwestorka ma poważne problemy. W oświadczeniu sygnowanym datą 8 sierpnia 2014 r. inwestorka przebudowę otworu okiennego łączy bowiem z budową przybudówki, określając ten okres na lata 1988-1991 (inwestorka podała pierwotnie 1991 r. w protokole z oględzin z dnia 17 kwietnia 2014 r., aby następnie - po przekreśleniu tej daty – wskazać, że były to lata osiemdziesiąte). Z budową przybudówki wiąże realizację drzwi prowadzących na stropodach przybudówki również organ nadzoru budowlanego, z tym że umiejscawia ten okres na lata 1985 -1988. Analizując jednak dokumenty z tego okresu, w tym materiał aktowy zgromadzony na potrzeby postępowania legalizacyjnego dotyczącego samej budowy przybudówki - zakończonego decyzją PINB z dnia 27 maja 2009 r., nr [...], jedno jest pewne, mianowicie to, że z tych dokumentów, a zwłaszcza z protokołu oględzin i ekspertyzy z dnia 7 listopada 1988 r., w którym stwierdzono wykonanie dobudówki, pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 listopada 1988 r. oraz z dnia 25 października 1988 r. nie wynika, aby w elewacji północnej w obrębie drugiej kondygnacji istniał otwór drzwiowy prowadzący na stropodach. Powyższa konkluzja nie jest oczywiście przesądzająca dla poczynienia ustaleń dotyczących czasu powstania otworu drzwiowego, niemniej jednak poddaje pod wątpliwość poczynione w sprawie ustalenia. Przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że przebudowa otworu okiennego na drzwi balkonowe prowadzące na stropodach miała miejsce w trakcie budowy przybudówki budzi bowiem zastrzeżenia i to przynajmniej z kilku powodów. Po pierwsze, przyjdzie zauważyć, że przedłożona przez skarżącą czarno-biała kopia zdjęcia przedstawiającego wygląd północnej elewacji budynku przy ul. Ł. [...], pomimo tego że nie można ustalić daty wykonania samego zdjęcia, to nie ulega wątpliwości, że dowód ten odnosi się do istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie poddaje pod wątpliwość przyjętą przez orzekające w sprawie organy tezę, że przebudowa otworu okiennego na drzwi prowadzące na stropodach, powstała pomiędzy 1985 a 1988 r., tj. w okresie wykonania dobudówki. Na przedłożonej fotografii w sposób wyraźny i jednoznaczny widoczne są – powyżej już widniejącej na tym zdjęciu dobudówki – wyłącznie okna na poziomie II kondygnacji. Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia ze zdjęciem przedstawiającym północą elewację budynku przy ul. Ł. [...] wraz z przybudówką, na którym brak jest jednak widocznego przebudowanego otworu okiennego na drzwi prowadzące na stropodach. Wykluczona jest więc przyjęta w sprawie teza, aby w okresie realizacji przybudówki powstały również sporne drzwi balkonowe. Co więcej, jeżeli organ I instancji miał wątpliwości dotyczące jakości przedłożonej fotografii i tym samym do wiarygodności przedstawionego przez skarżącą dowodu, to mógł ją wezwać do przedłożenia oryginału spornego zdjęcia lub lepszej jakości kopii. Przy czym przyjdzie zauważyć, że zdjęcie o lepszej jakości dołączone zostało do odwołania. Potwierdza ono twierdzenie skarżącej, że do wykonania spornych drzwi musiało dojść już po wykonaniu przybudówki. Powstaje zatem pytanie, czy sporne roboty budowlane prowadzone były w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydanych na podstawie tego aktu przepisów wykonawczych określających zgodność budynku z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Do udzielania odpowiedzi dotyczącej czasu wykonania drzwi prowadzących na stropodach przybudówki nie przybliża również analiza projektu budowlano-powykonawczego sporządzonego w 2007 r. przez inż. A. R.. Wprawdzie w tym opracowaniu uwzględniono powyższe drzwi, niemniej analizując rysunek przedstawiający elewację północną przyjdzie zauważyć brak autoryzacji dokonanej na nim zmiany, która polegała na dorysowaniu - czarnym długopisem - w otworze drzwi balustrady zabezpieczającej przed wyjściem na dach. Powyższa nieautoryzowana zmiana została także dokonana na dokumencie przedłożonym przez inwestorkę przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. Porównanie jednak tych dwóch rysunków wskazuje, że ten ostatni rysunek nie jest kopią - jak twierdzi inwestorka- rysunku znajdującego się w dokumentacji projektu budowlano-powykonawczego z 2007 r. Widoczne na tym rysunku odręczne dorysowanie balustrady w obrębie otworu drzwi balkonowych dokonano bowiem w niebieskim kolorze. Z punktu widzenia oceny wiarygodności tego dokumentu budzi jednak dalsze wątpliwości widniejąca na nim pieczęć A. R.. Nie znajduje się ona bowiem dokładnie w tym samym miejscu jak na rysunku (według inwestorki - oryginale) przedłożonym przy projekcie budowlano-powykonawczym z 2007r. Co więcej, na przedłożonym przez inwestorkę rysunku znajduje się również dodatkowy element w postaci umieszczenia nieautoryzowanej przez autora rysunku adnotacji o treści: "Uwaga: 1. Balustradę drzwiową wykonano i zamontowano". Brak informacji wskazujących na autora powyższych zmian i czasu ich wprowadzenia niewątpliwie wymaga wyjaśnienia, przy czym niewykluczone jest w tym przypadku przesłuchanie inż. A. R..

Równie zasadnie skarżąca zwróciła uwagę w odwołaniu na nieprawidłowości w zakresie formułowania pytań zadawanych świadkom, dotyczących okoliczności związanych z powstaniem spornego otworu drzwiowego. W ocenie Sądu, brak jednoznacznych odpowiedzi w tym zakresie może być powodowany tym, czego nie zauważył organ nadzoru budowlanego, że prace budowlane w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...], w tym zwłaszcza polegające na ociepleniu budynku, wykonaniu jego elewacji, wymianie stolarki okiennej, dotyczyły również przybudówki. Co wydaje się równie istotne, porównując zdjęcia przedłożone przez skarżącą przy piśmie z dnia 26 lutego 2014 r., można zauważyć zmienioną połać dachu na wysokości wejścia do przybudówki. Pojawiło się m.in. dodatkowe zadaszenie nad wejściem. Świadczyć to o prowadzeniu istotnych robót budowlanych, z których realizacją świadkowie mogli wiązać powstanie drzwi prowadzących na stropodach w świetle istniejącego otworu okiennego. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mogły mieć wpływ na brak precyzji w udzielonych przez świadków odpowiedziach.

Kolejne wątpliwości dotyczą także samego zabezpieczenia otworu prowadzącego na stropodach i przyjęcia w sprawie, tu cyt. że "otwór na stropodach jest zabezpieczony w sposób trwały". O tym, że ten otwór nie jest zabezpieczony w taki sposób, a sam stropodach jest wykorzystywany jako balkon, świadczą dołączone do odwołania zdjęcia - datowane na dzień 3 czerwca 2015 r., na których widoczny jest brak jakichkolwiek zabezpieczeń prowadzących na stropodach. Widoczne są natomiast umieszczone w murze zawiasy, na których można domniemywać zawieszona była na czas oględzin z dnia 17 kwietnia 2014 r. drewniana balustrada. Przedłożone wraz z odwołaniem zdjęcia pokazują również, że w ramie drzwi balkonowych zamontowany jest uchwyt, który umożliwia zamknięcie tych drzwi od zewnątrz, tj. przez osobę znajdującą się na stropodachu. Przedstawiona dokumentacja potwierdza zatem konsekwentnie podtrzymywaną przez skarżącą tezę o korzystaniu ze stropodachu jako swoistego tarasu. Świadczą o tym także pozostałe zdjęcia, w tym zdjęcie przedłożone wraz z wnioskiem z dnia 5 września 2013 r., na którym widoczne jest znajdujące się w linii ogrodzenia wykonane z siatki ogrodzeniowej podwyższenie ogrodzenia na wysokość stropodachu. Także widoczne na kserokopii ortofotomapy z 2006 r. przedmioty zalegające na stropodachu, świadczyć mogą o wykorzystywaniu tej części budynku jako balkonu. W celu weryfikacji powyższej tezy organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z możliwości jakie daje system informacji przestrzennej miasta W. Nie bez znaczenia w ocenie sposobu wykorzystania stropodachu mogą okazać się słowa samej inwestorki, która w oświadczeniu z dnia 8 sierpnia 2014 r. wprost wskazuje na możliwość adaptacji stropodachu na taras lub ogród zimowy zgodnie z wcześniejszym projektem, który zaginął. Wobec powyższego wymaga podkreślenia, że taras zlokalizowany na stropodachu nie stanowi odrębnej budowli, winien zatem zostać zakwalifikowany jako część budynku, a tym samym jego odległość od granicy działki pozostawać musi w zgodzie z normami określającymi minimalne odległości od granicy działki. Organ nadzoru budowlanego winien więc rozważyć położenie i konstrukcję tarasu na stropodachu przybudówki i na tej podstawie ewentualnie wszcząć odrębne postępowanie z uwzględnieniem zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej.

Reasumując, dopiero wszechstronne wyjaśnienie podnoszonych powyższej okoliczności faktycznych będzie mogło stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, czy sporny otwór drzwiowy został zrealizowany legalnie (czy też stanowi samowolę budowlaną). Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.) w sprawie budowy obiektu budowlanego bez szczegółowego wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o umorzeniu postępowania podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznał Sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art.135 u.p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 u.p.p.s.a.