Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1747/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1157/16 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1157/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi H. K. (skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], położonej w miejscowości [...] i zasądził na rzecz skarżącego 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]). Natomiast zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 124) stosowanie na drodze tej klasy zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działce za pośrednictwem zjazdu do działki nr [...] lub zjazdu do działki nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na wskazanych działkach na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zauważono również, że istnieje możliwość "przesunięcia" istniejącego zjazdu na granicę działek nr: [...] i [...], co zapewniłoby obsługę komunikacyjną obu działkom bez konieczności lokalizowania nowego zjazdu.

Ponadto organ wskazał na istniejący w orzecznictwie pogląd, iż "istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Nie bez znaczenie jego zdaniem jest również natężenie ruchu drogowego w 2010 r., które wynosiło aż 8544 poj./dobę i wzrosło o około 18 % w porównaniu z rokiem 2005. Ograniczenie płynności ruchu poprzez usytuowanie na drodze kolejnych zjazdów znacząco zmniejsza płynność ruchu i zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych włączeniem się do ruchu.

GDDKiA wskazało, że wnikliwa i wszechstronna analiza zebranego materiału dowodowego skłoniła organ do przyznania prymatu interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić.

Z powyższą decyzją nie zgodził się H. K. i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że zjazdy zlokalizowane przy sąsiednich działkach oddalone są o 30 oraz 35 m. Zjazd zlokalizowany przy jego działce wykorzystywany byłby w związku z pracami polowymi maszyn rolnych. Wskazał również, że byłby on wybudowany wcześniej, ale kiedy istniała taka możliwość działka nie miała uregulowanego stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, iż udzielenie zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej indywidualną własność możliwe jest w przypadku braku innej możliwości dojazdu do drogi publicznej lub gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zdaniem Sądu ustawodawca w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jednoznacznie nie wskazuje, że "interes publiczny" uzyskał bezwzględny prymat pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Organ ma zatem obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Sąd I instancji podkreślił, iż podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, musi być zasada bezpieczeństwa, która to zasada może wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego własności. Należy mieć jednak na uwadze i to, że prawo do zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wiąże się z konstytucyjnie chronionym prawem własności. Natomiast zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie zatem organ ingerując w sferę prywatnych interesów właścicieli powinien kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Zdaniem Sądu organ w przedmiotowej sprawie uchybił temu obowiązkowi przez zaniechanie wnikliwego i zindywidualizowanego ustalenia okoliczności sprawy i analizy podejmowanego rozstrzygnięcia na tym tle.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że charakter uznaniowy decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie może oznaczać dowolności. Organ zobowiązany był wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, a następnie ustalenia te odnieść do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Z uwagi na to, iż organ nie rozpoznał sprawy w sposób zindywidualizowany, a decyzję uargumentował jedynie dużym natężeniem ruchu na drodze, zdaniem Sądu, spowodowało konieczność jej uchylenia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a." - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył powyższe przepisy k.p.a., co było wynikiem błędnego uznania, iż organ nie wywiązał się z obowiązku szczególnego wnikliwego i zindywidualizowanego ustalenia okoliczności sprawy i na tle ich analizy podjęcia rozstrzygnięcia popartego uzasadnieniem, które spełniałoby kryteria opisane w art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nieskrupulatnie przeanalizował, jaki ruch wprowadzi zjazd objęty wnioskiem na jego lokalizację oraz czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie wpływał na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także jak dwa zjazdy wpłyną na bezpieczeństwo ruchu oraz przyjęcie, że tylko analiza w tym wąskim zakresie i tylko jej wyniki powinny być jedyną i decydującą przesłanką lub okolicznością decydującą o zezwoleniu lub odmowie zezwolenia na zjazd;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. dokumentów, materiałów dowodowych zebranych przez organ oraz ustaleń poczynionych przez organ, które świadczą o dokładnym i indywidualnym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), poprzez błędne przyjęcie, iż organ nieskrupulatnie przeanalizował, jaki ruch wprowadzi zjazd objęty wnioskiem na jego lokalizację oraz czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie wpływał na bezpieczeństwo w ruchu drogowym a także jak dwa zjazdy wpłyną na bezpieczeństwo ruchu oraz przyjęcie, że tylko analiza w tym wąskim zakresie i tylko jej wyniki powinny być jedyną i decydującą przesłanką lub okolicznością decydującą o zezwoleniu lub odmowie zezwolenia na zjazd;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, iż organ bezzasadnie odmówił zezwolenia na zjazd kierując się zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały zaakceptowane (i z tego powodu organ powinien wydać zezwolenie na kolejny zjazd);

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania oraz zasady indywidualnego rozpatrywania sprawy, tj. w szczególności:

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 ustawy p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ powinien wydać zezwolenie na kolejny zjazd ponieważ w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały zaakceptowane nie zważając, że sąsiadujące zjazdy powstały przeszło 10 lat temu i nie zważając, że każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie a nie automatycznie;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że organ nie miał podstaw do uzasadnienia odmowy udzielenia zezwolenia przez wskazywanie, że właściciel działki ubiegający się o to pozwolenie może osiągnąć dostęp do zjazdów na sąsiednich działkach w drodze potencjalnych przyszłych i niepewnych rozwiązań o charakterze cywilnoprawnym.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu GDDKiA wskazała, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że organ nie ustalił właściwie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz nie rozpatrzył sprawy indywidualnie. Podniesiono, że okoliczności, które Sąd uznał za nieudowodnione, można ustalić dzięki uwzględnieniu faktów znanych organowi z urzędu, a także zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Organ zauważył, że przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych formułuje zasadę wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu w ramach uznania administracyjnego, którego granice określa art. 7 k.p.a. Zarządca drogi jest odpowiedzialny przede wszystkim za bezpieczeństwo na drogach publicznych, stąd też winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Wskazał, że cytowany przepis uprawnia organ do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Ponadto w treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ wnioskuje, iż wolą ustawodawcy jest wprowadzenie zasady ograniczania do niezbędnego minimum liczby zjazdów z dróg klasy GP.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy i stopień jego szczegółowości oraz biorąc pod uwagę przepisy dotyczące postępowania administracyjnego powodują, że nie sposób zgodzić się z Sądem, iż organ nie wyjaśnił szczegółowo i indywidualnie sprawy. Organ wskazał na szereg poczynionych ustaleń dotyczących: potencjalnego ruchu na zjeździe, natężenia ruchu drogowego określonego dla odcinka drogi, na którym ma być zlokalizowany zjazd, położenia drogi jej warunków technicznych oraz funkcjonującego aktualnie oznakowania. Dane te oraz fakt lokalizacji w pobliżu innych zjazdów, z których mógłby skorzystać wnioskodawca uwzględniono przy określaniu wpływu wnioskowanego zjazdu na warunki na drodze, na bezpieczeństwo użytkowników drogi, w tym bezpieczeństwo wnioskodawcy lub innych osób korzystających ze zjazdu.

Zdaniem organu z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wnioskować należy, że lokalizacja zjazdu z drogi klasy GP powinna być możliwa jedynie wtedy, gdy niemożliwy jest dojazd do nieruchomości drogami niższej klasy. Ponadto organ wskazał, że w treści decyzji zaproponował obsługę komunikacyjną działki nr [...] poprzez zmianę lokalizacji istniejącego na sąsiedniej działce zjazdu bądź za pośrednictwem zjazdu do działki nr [...] lub zjazdu do działki nr [...] przy jednoczesnym ustanowieniu służebności w postępowaniu cywilnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzając, iż w jego ocenie organ nie wywiązał się z obowiązku szczególnie wnikliwego i zindywidualizowanego ustalenia okoliczności sprawy i na tle ich analizy podjęcia rozstrzygnięcia popartego uzasadnieniem, które spełniałoby kryteria opisane w art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania kwestionują powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że organ administracji jako przesłankę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego podał jedynie natężenie ruchu, a także stwierdził, że w jego ocenie istnieje możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości ".

Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakaz zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowany w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dyspozycję art. 107 § 3 tej ustawy – uzasadnić (patrz: wyrok NSA z 27.02.2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Poza kwestią natężenia ruchu w sprawie nie zostały wyjaśnione, a w szczególności omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji inne elementy, które miały wpływ na wynik postępowania. Nie można w takiej sytuacji powoływać się jedynie, jak czyni to autorka skargi kasacyjnej na fakty powszechnie znane lub zasady logicznego rozumowania, albowiem wszelkie niezbędne okoliczności faktyczne powinny zostać uwzględnione i omówione w uzasadnieniu decyzji, która co należy ponownie podkreślić, ma charakter uznaniowy.

Szczegółowe omówienie istotnych elementów zostało zawarte dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej np. kwestia dotycząca znaku ograniczenia prędkości, kształtu drogi w miejscu wnioskowanego zjazdu, znaków poziomych, sposobu wykorzystania nieruchomości.

Powyższe potwierdza, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. albowiem w sprawie nie został zgromadzony materiał dowodowy i nie dokonano jego szczegółowej analizy na tle rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego także naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, albowiem Sąd I instancji nie wyraził oceny, iż jedynie analiza w jakim stopniu ruch jaki wprowadzi zjazd będzie wpływał na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także jak dwa zjazdy zlokalizowane obok siebie wpłyną na to bezpieczeństwo, stanowią jedyną i decydującą przesłankę o zezwoleniu lub odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób zindywidualizowany, argumentując to jedynie powszechnie znanym dużym natężeniem ruchu na drodze. W ocenie Sądu I instancji, koniecznym było rozważenie także tych okoliczności.

Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że jedyną przesłanką istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia wpływu tego zjazdu na natężenie ruchu oraz kwestia "dwóch zjazdów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że organ błędnie odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu ponieważ w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały zaakceptowane. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może być realizowane jedynie poprzez odmowę wyrażenia zgody na kolejny zjazd, tym bardziej, że w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały przez organ zaakceptowane.

W takiej sytuacji organ powinien szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których uznał, że lokalizacja kolejnego zjazdu będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., albowiem kwestia ewentualnego ustanowienia służebności drogi koniecznej nie należy do kognicji organów administracji, a pozostaje we właściwości sądów powszechnych.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.