Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1138/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi K. F. i A. F. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących K. F. i A. F. łącznie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F. i K. F., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...]) o nieodpłatnym przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w L., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz A. i K. F..

W uzasadnieniu decyzji Ministra Budownictwa przedstawiono następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność Skarbu Państwa, została oddana w użytkowanie wieczyste K. S., aktem notarialnym z dnia [...] maja 1993 r., Rep. A Nr [...], a na poczet pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego zaliczono wartość mienia pozostawionego na terytorium poza granicami obecnego Państwa Polskiego. W dniu [...] maja 1993 r. umową sprzedaży, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawo własności znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego zostało przeniesione na małżonków E. i S. F.. Następnie prawo użytkowania wieczystego własności zostało przeniesione, umową darowizny, na A. F. i K. F..

Wnioskiem z dnia 18 maja 1999 r. A. F. i K. F. wystąpiły o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], Prezydent Miasta L. orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na rzecz A. F. i K. F..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2001 r. (sygn. akt I S.A. 741/00), wskazał, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje nabywcom tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej innej niż dziedziczenie. W świetle tego A. F. i K. F. nie mogą być uznane za następczynie prawne K. S. w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r., a zatem uznanie ich za osoby posiadające uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi rażące naruszenie prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. złożyły A. F. i K. F. zarzucając błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wskazano również, że podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia nie powinny stanowić różnice w interpretowaniu pojęć, które dla potrzeb danej ustawy nie zostały należycie zdefiniowane.

Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzeniu odwołania, wskazał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze określonej czynności prawnej, ma charakter sukcesji singularnej, a tym samym nie obejmuje przeniesienia praw do ekwiwalentu za mienie zabużańskie. Organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom strony odwołującej, podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji nie była zmiana interpretacji normy prawa materialnego, której nie można traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazło zastosowanie obowiązujących norm prawnych, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. A zatem organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1999 r. rażąco narusza art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyły A. F. i K. F., zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść decyzji - art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 6a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym. W skardze wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co przesądza o niedopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Ponadto przepisy wskazane powyżej zostały zinterpretowane przez ograny na niekorzyść obywatela, jak również sprawę rozstrzygnięto odmiennie niż inne sprawy o zbieżnym stanie faktycznym i prawnym. Jako dowód do skargi została dołączona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy decyzja o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w L., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności na rzecz A. F. i K. F. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte tytułem zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami obecnego Państwa Polskiego, a następnie zostało przeniesione na inne osoby, najpierw w drodze umowy sprzedaży, kolejno - w drodze umowy darowizny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych, którym nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w związku z utratą mienia wskutek wojny 1939-1945 r. i którzy pozostawili majątek na terytorium nieznajdującym się na obecnym obszarze Państwa Polskiego. Skoro więc skarżące nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny od osób, które wcześniej to prawo nabyły w drodze umowy sprzedaży, zgodzić się trzeba z organem orzekającym w sprawie, że skarżące nie są następczyniami prawnymi użytkownika wieczystego, o którym mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz jedynie nabywczyniami tego prawa. Nabywca zaś nie jest następcą prawnym zbywcy, tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem sprzedaży prawa. Oznacza to, że skarżącym nie przysługiwało prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. A zatem zastosowanie w decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. wobec skarżących należy uznać za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże należy zauważyć, że przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz A. F. i K. F. zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy skarżące nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. (umowa darowizny z dnia [...] stycznia 1996 r., k-23) i złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do Prezydenta Miasta L. w dniu 18 maja 1999 r.( k-53), a więc w terminie, który został wyznaczony, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., do dnia 31 grudnia 2000 r. Należy więc stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta L. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz skarżących, w tym zakresie, była zgodna z przepisami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Jeżeli bowiem nie zachodzą wyjątki, o których mowa w art. 6 ustawy to przekształcenie jest odpłatne. Skoro tak, to Wojewoda [...] nie miał podstaw do kwestionowania samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a co za tym idzie do stwierdzenia nieważności decyzji w pełnym zakresie.

W tym stanie rzeczy należy zwrócić uwagę, że organ winien był odróżnić samo prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

A zatem należy przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1999 r. w części dotyczącej samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz skarżących nie jest wadliwa. Wadliwość jej dotyczy jedynie tej części, w której rozstrzyga o uprawnieniu skarżących do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oznacza to, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Budownictwa w postępowaniu o nadzorczym, dokonując oceny, które z norm prawnych zostały zastosowane prawidłowo, a które z rażącym naruszeniem prawa, powinni byli stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, dotyczących zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych oraz niejednakowego traktowania przez Wojewodę [...] osób w porównywalnych stanach faktycznych i prawnych, należy wskazać, że nie są one zasadne. Stan prawny i faktyczny przedstawiony w decyzji załączonej do skargi dotyczy innej sytuacji niż rozpoznawana sprawa. W decyzji tej stwierdzono, że decyzja o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wywołała nieodwracalne skutki prawne w znaczeniu i z konsekwencjami wynikającymi z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż na rzecz użytkowników wieczystych nieodpłatnie przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, które to prawo własności następnie zostało zbyte umową sprzedaży. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na rzecz skarżących i dalej prawo własności nie było przedmiotem obrotu prawnego.

Dodatkowo wskazać należy, że wpis w księdze wieczystej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie uważana jest za ich odwracalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego A. F. i K. F.. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawą wpisu będzie decyzja administracyjna z dnia [...] lipca 1999 r. mająca charakter konstytutywny. Taka sama decyzja konstytutywna może odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostałby on wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostałby poprzedni wpis. Prawo własności, jakie powstało na skutek decyzji o przekształceniu, w razie stwierdzenia nieważności tej decyzji ustałoby. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej to prawo mogłoby więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Konkludując, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołanego decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r., wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji prawa własności powstałego w jej wyniku. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 2015/00).

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.