Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1324/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417 ze zn. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 367/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 367/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Rady Narodowej (...) orzeczeniem administracyjnym z dnia (...) sierpnia 1952 r. nr (...) odmówiło dawnemu właścicielowi T. Ś. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na wskazanym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia (...) października 1952 r. nr (...) utrzymało w mocy to orzeczenie.

Naczelnik Dzielnicy W. M. decyzją z dnia (...) listopada 1975 r., nr (...), orzekł o sprzedaży R. i S. R. lokalu mieszkalnego nr (...) położonego w budynku przy ul. (...) w W. wraz z udziałem stanowiącym 0,065 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego 0,065 części działki oznaczonej jako dz. ew. nr (...) w obrębie (...).

W dniu (...) lutego 1976 r. aktem notarialnym Rep. (...) R. i S. R. nabyli od Skarbu Państwa prawo własności lokalu nr (...) w domu położonym przy ul. (...) w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,065 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego 0,065 części działki.

Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia (...) listopada 1996 r. nr (...) stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr (...) w budynku przy ul. (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) października 1997 r., po rozpoznaniu odwołania, uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej (...) z dnia (...) sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Gminy W. C. decyzją z dnia (...) marca 2001 r., nr (...), ustanowił na rzecz W. G., następczyni prawnej dawnego właściciela, użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o powierzchni 435 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr (...) w obrębie (...) oraz do analogicznej części budynku, w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych.

W dniu 11 lipca 2006 r. W. G. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia (...) listopada 1975 r. orzekająca o sprzedaży R. i S. R. lokalu mieszkalnego nr (...) została wydana z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne poprzez zawarcie cywilnej umowy kupna – sprzedaży.

Decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) listopada 1975 r. nr (...), wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. M. orzekającej o sprzedaży R. i S. R. lokalu mieszkalnego nr (...) położonego w budynku przy ul. (...) w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia (...) listopada 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr (...) w budynku przy ul. (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność. W tej też jedynie części - wynoszącej 0,295 - gruntu zostało ustanowione przez Burmistrza Gminy W. C. użytkowanie wieczyste, zaś budynek w tej też tylko części powrócił do dawnych właścicieli.

Zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczy natomiast lokali wskazanych w decyzji z dnia (...) listopada 1996 r. wraz z częściami budynku im przynależnymi oraz odpowiadającymi im udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Oznacza to, zdaniem organu, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do tej części nieruchomości, która dotyczy niesprzedanych lokali oraz praw im przynależnych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) listopada 1996 r. nie dokonuje restytucji stanu prawnego w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej sprawy lokalu nr (...) gdyż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia (...) października 1952 r. pozostała w obrocie prawnym. W związku z tym, w ocenie organu nadzorczego, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) listopada 1975 r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. M. orzekającej o sprzedaży R. i S. R. lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. (...), bowiem nie ma podstaw do ustalenia, iż w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa rozporządzał mieniem, do którego nie miał prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...), utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) lipca 2007 r.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96, organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

A zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, to oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Zatem, jeśli stwierdzenie nieważności dotyczyć będzie decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, to konsekwencją tego stwierdzenia będzie uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości i posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało także, iż stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje przywrócenia stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. Skutku ex tunc nie wywołuje natomiast żadne inne orzeczenie, w tym także orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo zwrócono uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki. Natomiast stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, choć wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 367/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r., nr (...), oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...), wskazał, że przyczyną uchylenia była okoliczność, że organ administracji, orzekając merytorycznie, przyjął bezpodstawne założenie, że w sytuacji, gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w części dotyczącej poszczególnych lokali została wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tych lokali ich dotychczasowym najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) listopada 1975 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego było ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności – czego nie uczyniono w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu organ powinien również wziąć pod uwagę okoliczność, że zarówno rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 z późn. zm.), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r., Nr 2, poz. 9), na podstawie których została wydana decyzja z dnia (...) listopada 1975 r., wyraźnie przewidują możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (państwowych).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji publicznej powinien w niniejszej sprawie również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja z dnia (...) listopada 1975 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się ten lokal, przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia (...) listopada 1996 r. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, np. umożliwiła zawarcie umowy sprzedaży lokalu, części budynku i części gruntu w formie aktu notarialnego, co w niniejszej sprawie również nastąpiło. W tej sytuacji organ obowiązany był przepisem art. 158 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w decyzji z dnia (...) listopada 1996 r. wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej organ stwierdził, że decyzja ta w części jest nieważna, a w części została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne. Oznacza to, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jednakże, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne - została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, w części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. 435 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...), oraz do analogicznej części budynku położonego przy ul. (...), w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych, to organ powinien był wziąć pod uwagę, że ta nieruchomość nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy – lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność.

Zdaniem Sądu organ powinien był również wziąć pod uwagę, że zarówno rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 z późn. zm.), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9), na podstawie których decyzja z dnia (...) listopada 1975 r. została wydana, wyraźnie przewidują możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (państwowych).

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne – została wydana z naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że oznacza to, iż okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji (z 1952 r.) zaistniałe później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna - sprzedaży lokalu wraz z udziałem w części budynku i gruntu w 1976 r.), nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną; okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają natomiast stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez radcę prawnego T. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi jako bezpodstawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja organu nadzoru, w której stwierdzono naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), lecz nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, może przywracać stan prawny sprzed jej wydania, czego skutkiem może być stwierdzenie nieważności lub naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w tej części budynku – z tego powodu, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie;

2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz., 1270 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez;

a) uznanie, że nie został ustalony stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, a mianowicie, iż nie wzięto pod uwagę okoliczności, że jeśli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz jego spadkobiercy użytkowanie wieczyste do udziału w gruncie i do analogicznej części budynku, to "nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy - lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność";

b) uznanie, że organ nie dość wnikliwie ocenił skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) listopada 1996 r., w której stwierdzono, że decyzja odmowna w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr (...) w budynku przy ul. (...) oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność, poprzez przyjęcie, że skoro decyzja w zakresie, w którym nie stwierdzono nieważności, lecz orzeczono o nieodwracalnych skutkach prawnych pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością, gdy tymczasem nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna - została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd powinien wykazać, iż naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć istotnie na wynik sprawy, to jest w sposób prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie wskazał, które przepisy postępowania zostały przez organ naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem ocenie Sądu, nawet po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu i przywróceniu prawa własności odpowiedniej części budynku, nie powstała współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, lecz nadal grunt pozostał (i pozostaje) własnością gminy, oddaną jedynie w ułamkowych częściach w użytkowanie wieczyste (co tworzy stosunek współużytkowania wieczystego), w budynku zaś ustanowiono odrębną własność lokali mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyznało, że rzeczywiście dokonało swego rodzaju skrótu myślowego, pomijając szczegółowe omówienie przepisów art. 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) i przepisów wykonawczych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowienia użytkowania wieczystego ułamkowej części nieruchomości, koncentrując się na tym elemencie sprawy, który przesądza o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, że kwestia uprawnień Skarbu Państwa do dysponowania nieruchomością w dacie wydania decyzji była też główną kwestią podnoszoną we wnioskach skarżącej W. G.

Organ podkreślił, że oczywistym jest, iż decyzja o sprzedaży lokalu nr (...) nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., w szczególności została wydana przez organ właściwy, jest pierwszą decyzją wydaną w tym przedmiocie, została skierowana do strony, nie spowodowałaby czynu zagrożonego karą, była wykonalna i została wykonana: zawarto w jej następstwie akt notarialny. Rozważanie tych okoliczności było całkowicie zbędne i niecelowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało zatem, że skoncentruje się na przedstawionym żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jedynie w przypadku wystąpienia pozytywnych przesłanek do zastosowania tego przepisu możliwe byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Podniesiono, że skarżąca we wszystkich pismach wskazywała jako przyczynę swojego żądania okoliczność, że w wyniku wydania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) listopada 1996 r. skutki prawne decyzji o odmowie przyznania własności czasowej zostały zniesione ex tunc, a więc Skarb Państwa nie mógł rozporządzać lokalami mieszkalnymi bowiem nie był ich właścicielem, wobec czego ta właśnie okoliczność stała się głównym przedmiotem oceny dokonanej w decyzji Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że przyjęło, iż skutkiem prawnym stwierdzenia wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego w części z naruszeniem prawa nie jest przywrócenie stanu poprzedniego, jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji, ale jedynie wskazanie, że choć obarczona wadą, decyzja ta jednak znajduje się w tej części w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania zasadności wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a uchylił decyzję. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie zaś Sad pierwszej instancji uznał, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało miejsce, gdyż w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku, to jest nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Przechodząc do rozważań nad zasadnością zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art.16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nie jest jednak możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Do stosowania art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. dochodzi zatem wówczas, gdy na skutek powstania po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji.

W niniejszym postępowaniu stan sprawy zdeterminowała wcześniej wydana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) listopada 1996 r., która to decyzja nie uwzględniła orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w sprawach dotyczących stosowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją tą stwierdzono bowiem, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia (...) października 1952 r. o odmownie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, a więc jedynie decyzja organu drugiej instancji w części sprzedanych lokali nr (...) w budynku przy ul. (...) w W. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli rażące naruszenie prawa tkwiło w decyzji organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji utrzymał tę decyzję w mocy, to należy stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Niezastosowanie się do takiej oceny miało ten skutek, że organ musiał rozpoznać odwołanie od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej (...) z dnia (...) sierpnia 1952 r., a w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego), a więc organ odwoławczy – Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) października 1997 r. uchylił orzeczenie administracyjne z dnia (...) sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu w trybie zwykłym wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, Burmistrz Gminy W. C. decyzją z dnia (...) marca 2001 r. ustanowił na rzecz W. G. – następczyni prawnej byłego właściciela – użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o powierzchni 435 m2 oraz budynku w części niesprzedanych lokali.

Natomiast lokal nr (...) został sprzedany aktem notarialnym R. i S. R. z tym, że akt ten poprzedzała decyzja administracyjna z dnia (...) listopada 1975 r. orzekająca o sprzedaży, a następnie lokal ten był przedmiotem kolejnego obrotu w formie wyłącznie aktu notarialnego.

W tej sytuacji W. G. wystąpiła o stwierdzenie, że decyzja z dnia (...) listopada 1975 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Gdyby zatem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej dotyczyło decyzji obu instancji, a zatem kończyło postępowanie w sprawie, to W. G. mogłaby dochodzić odszkodowania z art. 160 k.p.a., obecnie art. 4171 k.c., w tym również z tytułu szkody wyrządzonej przez sprzedaż lokali. Właściciele wykupionych mieszkań mieliby natomiast ochronę prawną powołując się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu na nieodwracalne skutki prawne sporządzonych aktów notarialnych sprzedaży, które to skutki nie mogą być odwrócone w trybie rozstrzygnięcia administracyjnego (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. , OPS 7/96: ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 49).

W niniejszej sprawie jednak uznano, że nieodwracalne skutki prawne wystąpiły już na etapie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej.

Zaszłości te spowodowały, że mimo uznania decyzji organu drugiej instancji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu za nieważną, następca prawny byłego właściciela nie może skutecznie dochodzić odszkodowania za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co podniósł pełnomocnik W. G. w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. wskazując, że w analogicznych sprawach "odmówiono spadkobiercom dawnych właścicieli przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. z uwagi na to, że pomiędzy wydaniem wzruszonych decyzji nacjonalizacyjnych a poniesioną przez nich szkodą związaną z utratą praw do sprzedanych lokali brak jest normalnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.". Zdaniem organu związek taki istnieje natomiast między szkodą a wydaniem decyzji o sprzedaży lokali.

Zachodzi zatem pytanie, czy może istnieć taka sytuacja, że orzeczenie administracyjne o odmowie przyznania prawa własności czasowej dotknięte było w całości wadą nieważności, lecz w części sprzedanych lokali z uwagi na nieodwracalne skutki prawne stwierdzono, że zostało wydane z naruszeniem prawa, ale obecnie nie można stwierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z naruszeniem prawa, gdyż pozostała w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca, że w części sprzedanych lokali decyzja wywołała nieodwracalne skutki, a więc nie można stwierdzić jej nieważności, lecz tylko, że wydana została z naruszeniem prawa.

Na tak postawione pytanie należy dać odpowiedź negatywną.

Jeszcze raz bowiem trzeba stwierdzić, że orzeczenie oparte na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. może być wydane tylko w przypadku, gdy nastąpiła jedna z przesłanek, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Taka ocena legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym oceniającym orzeczenie administracyjne o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy (...) w W. Tak organ administracji, jak i sądy administracyjne są tą oceną związane.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, nie restytuuje pierwotnego stanu prawnego. Fakt nieprzywrócenia stanu pierwotnego ma oczywiście znaczenie, gdyż prawo do gruntu mogło być przyznane tylko w części, w której stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej. Nie przesądza to jednak, że decyzje, które wiążą się z decyzją nieważną, wydane w jej następstwie, nie są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Nabycie przez Skarb Państwa prawa do całej nieruchomości, to jest użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego każde następne dysponowanie tymi prawami w taki sam sposób je naruszało. Jednakże ochrona praw osób, które nabyły te prawa od Skarbu Państwa uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu tych praw. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi, lub jego następcy prawnemu, prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa powoduje, że Skarb Państwa dokonując obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to skutecznie, jednak wcale nie oznacza to, że obrót tym prawem był niewadliwy w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., chociaż był skuteczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1309/08).

Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej winno zatem dotyczyć całej decyzji, gdyż, zgodnie ze wskazaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., na nieodwracalne skutki prawne w postaci sprzedanych lokali należy powoływać się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a nie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu, co umożliwiłoby byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym dochodzenie do odszkodowania.

Odmowa przez organ stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z naruszeniem prawa powoduje, że byli właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni nie nabyli prawa do odszkodowania z art. 160 k.p.a., lub art. 4171 k.c. Oznacza to, że w zależności od sposobu procedowania organów jedne strony nabyły prawo do odszkodowania, a inne nie, chociaż są w takiej samej sytuacji faktycznej.

W tej sytuacji uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.