Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 21/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa wyrażenia zgody na rozpoczęcie stażu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty oraz poprzedzającą ją decyzji Dyrektora Zespołu Szkół z dnia [...]r., II. stwierdza nieważność decyzji Kuratora Oświaty z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji decyzji Dyrektora Zespołu Szkół z dnia [...]r..


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2006 roku M.M. wystąpił do Dyrektora Zespołu Szkół z wnioskiem o otwarcie stażu na nauczyciela dyplomowanego z dniem [...] września 2006 roku.

W odpowiedzi na to pismo Dyrektor, pismem z dnia [...] września 2006 roku poinformował wnioskodawcę, iż nie spełnia on warunków zawartych w art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1982 roku – Karta Nauczyciela . W uzasadnieniu wskazał, iż nauczyciel mianowany może rozpocząć staż na stopień nauczyciela dyplomowanego po przepracowaniu w szkole co najmniej roku od nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego. Wskazał, że z akt personalnych wnioskodawcy wynika, iż został on nauczycielem mianowanym z dniem [...] lipca 2006 roku, a więc nie ma rocznego stażu pracy na stanowisku nauczyciela mianowanego, uprawniającego do złożenia wniosku o rozpoczęcie stażu na nauczyciela dyplomowanego. Stwierdził też, że możliwość ta powstanie od [...] września 2007 roku.

Uznając, iż doszło do odrzucenia jego wniosku, pismem z dnia [...] września 2006 roku M.M. złożył odwołanie do Kuratora Oświaty domagając się umożliwienia mu odbycia żądanego stażu. W uzasadnieniu wywodził, iż Dyrektor błędnie uznał, że nie spełnia on wymogów do rozpoczęcia stażu na wyższy stopień awansu zawodowego. Jego zdaniem, spełnia on wszystkie wymogi do rozpoczęcia stażu na nauczyciela dyplomowanego bowiem poprzednim, w stosunku do aktualnie posiadanego stopnia nauczyciela mianowanego , był stopień nauczyciela kontraktowego, który posiada od [...] sierpnia 2003 roku, co oznacza iż przepracował w szkole co najmniej rok od nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego.

W odpowiedzi na odwołanie skierowane do Kuratora Oświaty M.M. otrzymał pismo z dnia [...] października 2006 roku [...], podpisane przez Dyrektora Wydziału Organizacji i Pragmatyki Zawodowej Kuratorium Oświaty. W piśmie wskazano, iż Dyrektor Zespołu Szkół zasadnie odmówił przyjęcia wniosku o rozpoczęcie stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego. Wyjaśniono, iż wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do jego rozpoczęcia, bo poprzednim stopniem awansu zawodowego, posiadając który należy przepracować w szkole okres co najmniej roku, by rozpocząć staż na stopień nauczyciela dyplomowanego nie jest - jak twierdzi wnioskodawca - stopień nauczyciela kontraktowego, ale stopień nauczyciela mianowanego. Jednocześnie wskazano, iż pismo Dyrektora Zespołu Szkół nie jest decyzją administracyjną, a pismem wyjaśniającym, zatem pismo z dnia [...] września 2006 roku, skierowane do Kuratora nie jest odwołaniem wobec czego bezpodstawne jest wskazywania instancji odwoławczej.

Pismem z dnia [...] października 2006 roku M.M. wystąpił do Dyrektora Zespołu Szkół z prośbą o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia wniosku o rozpoczęcie stażu na nauczyciela dyplomowanego, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko, iż spełnia przesłanki wymagane do jego rozpoczęcia.

Decyzją z dnia [...] października 2006 roku, wydaną na podstawie przepisu art. 9d ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku – Karta Nauczyciela ( tekst jednolity: z 2006 roku Nr 69, poz. 674 ) Dyrektor Zespołu Szkół odmówił M.M. zgody na rozpoczęcie stażu. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] września 2006 roku wpłynął wniosek w sprawie rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego w roku szkolnym 2006 /2007. W świetle art. 9d ust. 4 Karty Nauczyciela rozpoczęcie stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego przez wnioskodawcę nie jest możliwe bowiem stopień nauczyciela mianowanego uzyskał on w dniu [...] lipca 2006 roku. W decyzji zawarto pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie w ciągu 14 dni do Kuratora Oświaty.

W dniu [...] listopada 2006 roku do Kuratora Oświaty wpłynęło odwołanie M.M. z dnia [...] listopada 2006 roku, kwestionujące odrzucenie jego wniosku o rozpoczęcie stażu z żądaniem umożliwienia mu jego odbycia. W uzasadnieniu M.M. powoływał argumentację podnoszoną już uprzednio w odwołaniu z dnia [...] września 2006 roku .

W odpowiedzi na złożone odwołanie, pismem z dnia [...] listopada 2006 roku [...] Dyrektor Wydziału Organizacji i Pragmatyki Zawodowej Kuratorium Oświaty podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2006 roku roku [...]. Wskazał też, że zainteresowany nie spełnia warunków określonych w art. 9d ust. 4 ustawy z dnia ustawy 26 października 1982 roku – Karta Nauczyciela bowiem warunkiem rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego jest przepracowanie w szkole co najmniej roku od dnia nadania poprzedniego stopnia awansu zawodowego tj. stopnia nauczyciela mianowanego .

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 roku 2006 roku M.M. złożył skargę – jak wskazał – na "decyzję Kuratora Oświaty" z dnia [...] listopada 2006 roku [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół z dnia [...] października 2006 roku. Podnosił, iż zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie mu rozpoczęcia stażu na kolejny stopień awansu zawodowego poprzez błędne ustalenie daty od której może rozpocząć staż. Decyzji zarzucał naruszenie :

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 roku – Karta Nauczyciela ( tekst jednolity: z 2006 roku Nr 69, poz. 674 ) wywodząc, iż wymóg przepracowania w szkole roku dotyczy okresu od uzyskania poprzedniego ( nauczyciel kontraktowy ), a nie obecnie posiadanego ( nauczyciel mianowany ) stopnia awansu zawodowego,

- prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji państwowej z mocy art. 7, 8, 9 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeciąganie jej i prowadzenie w sposób prowadzący do utraty zaufania skarżącego do organów Państwa, pominięcie w decyzji informacji o trybie odwoławczym i nieprecyzyjność jej treści. Podnosząc te zarzuty domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zespołu Szkół i umożliwienie mu odbycia stażu.

W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wnosił o jej odrzucenie podnosząc, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 15 listopada 2001 roku - II SA 2024/01 ( Prawo pracy z 2002 roku , nr 1 , str. 38 ) i z 12 lipca 2002 – II SA 336/02 wywodził, iż postępowanie o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego, jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej, podjętym w toku postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego, które jest swoistym postępowaniem administracyjnym, kończącym się decyzją o nadaniu lub odmowie nadania takiego stopnia. Składa się ono z kilku powiązanych z sobą etapów, które w przypadku nauczyciela kontraktowego i mianowanego, inicjuje sam nauczyciel składając wniosek o rozpoczęcie stażu. Z tego względu podejmowane na poszczególnych etapach tego postępowania akty i czynności odpowiednich organów nie powinny być traktowane jako samodzielne decyzje administracyjne. Nie kończą one bowiem tego postępowania, nie załatwiają sprawy o nadanie stopnia i dlatego mogą być oceniane dopiero w ramach oceny końcowego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalność wnoszenia przez nauczyciela środków odwoławczych od poszczególnych aktów i czynności tego postępowania jest rekompensowana nadzorem administracyjnym określonym w art. 9h ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela. Przepisy prawne nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ ( w tym dyrektora szkoły ) decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu lub decyzji odmawiającej takiego dopuszczenia. Co do meritum to organ podtrzymywał stanowisko, iż skarżący nie spełnia warunku do rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego ze względu na nieposiadanie okresu co najmniej roku pracy w szkole od uzyskania poprzedniego stopnia awansu zawodowego tj. awansu na stopień nauczyciela mianowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Wbrew stanowisku Kuratora Oświaty zawartemu w odpowiedzi na skargę nie zachodziły podstawy do jej odrzucenia. Skarga podlegała bowiem uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę co do charakteru uregulowanego w Rozdziale 3a ustawy z dnia 26 października 1982 roku – Karta Nauczyciela ( tekst jednolity: z 2006 roku Nr 69, poz. 674 ze zm.) postępowania dotyczącego awansu zawodowego nauczycieli. Z przepisów tego rozdziału, regulujących tryb nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli, wynika, że postępowanie to ma cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub odmowie nadania takiego stopnia ( art. 9b ust. 4 i 6 ustawy). Postępowanie to jest wieloetapowe i obejmuje odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz - w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art. 9b ust. 1 ustawy). Przepis art. 9d ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, że nauczyciel mianowany rozpoczyna staż z dniem 1 września, na swój wniosek skierowany do dyrektora szkoły. Przepisy prawne nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ ( w tym dyrektora szkoły) decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu albo decyzji odmawiającej takiego dopuszczenia. Jeżeli więc nauczyciel spełnia ustawowe wymagania uzasadniające ubieganie się o wyższy stopień awansu zawodowego, to warunkiem rozpoczęcia stażu jest jedynie jego wniosek o staż skierowany do dyrektora szkoły. Inaczej jednak wygląda sprawa w przypadku, gdy nauczyciel nie spełnia warunków do nadania mu kolejnego stopnia awansu, określonych w art. 9b ust. 1 ustawy. Nie posiada na przykład kwalifikacji zawodowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy lub wymaganego okresu pracy od dnia nadania mu poprzedniego stopnia awansu zawodowego (art. 9d ust 4 Karty Nauczyciela). Wówczas nauczycielowi zwracającemu się o staż należy odmówić nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego. Wniosek taki wynika z treści art. 9b ust. 6 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego, dyrektor szkoły lub właściwy organ wydaje decyzję o odmowie nadania takiego stopnia. Takim organem właściwym jest, w przypadku nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego, organ sprawujący nadzór pedagogiczny ( art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela ).

W świetle tych regulacji prawnych uznać należało, iż postępowanie zarówno Dyrektora Zespołu Szkół jak i Kuratora Oświaty obarczone było istotnymi wadami. W sytuacji gdy M.M., będąc nauczycielem mianowanym, wystąpił z wnioskiem o rozpoczęcie stażu w celu uzyskania wyższego stopnia awansu zawodowego tj. stopnia nauczyciela dyplomowanego, to Dyrektor Zespołu Szkół, uznając, że spełnia on warunki wymagane do jego rozpoczęcia, powinien jedynie przyjąć od niego wniosek, co równoznaczne by było z rozpoczęciem stażu. W sytuacji uznania, że wymogów takich zainteresowany nie spełnia powinna być podjęta decyzja o odmowie nadania mu stopnia awansu zawodowego o który się ubiega. Jednakże decyzję taką podjąć powinien organ właściwy. Takim organem właściwym do wydania decyzji o odmowie nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest - w myśl przepisu art. 9b ust. 4 pkt. 3 Karty Nauczyciela – organ sprawujący nadzór pedagogiczny czyli kurator oświaty ( art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty – Dz.U. z 2004 , Nr 256, poz. 2572 ze zm. ). Zatem Dyrektor Zespołu Szkół pismo z dnia [...] września 2006 roku, będące wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nadania wyższego stopnia awansu zawodowego powinien przekazać w trybie przepisu art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 roku , Nr 98 po. 1071 ze zm. dalej jako : Kpa) – o ile pozostawał w przekonaniu, że wnioskodawca nie spełnia warunków do ubiegania się o rozpoczęcie stażu zawodowego - Kuratorowi Oświaty jako właściwemu do wydania decyzji o odmowie nadania wyższego stopnia awansu zawodowego . W przedmiotowej sprawie natomiast wniosek skarżącego z dnia [...] września 2006 roku został załatwiony pismem Dyrektora z dnia [...] września 2006 roku. Pismo to nie może być uznane jedynie za mające charakter informacyjny. Aczkolwiek nie ma ono zewnętrznej formy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 107 Kpa, to zawiera elementy pozwalające je za taką uznać. Pismo to zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Te same elementy, pozwalające uznać również je za decyzję administracyjną, zawiera pismo z dnia [...] października 2006 roku [...] stanowiące odpowiedź na odwołanie M.M. z dnia [...] września 2006 roku. Wskazane decyzje tj. pisma z dnia [...] września i [...] października 2006 roku należy uznać za wadliwe, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności ( art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa ). Nie rozstrzygają bowiem o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego, a – bez podstawy prawnej - o odmowie dopuszczenia do rozpoczęcia stażu i nie zostały podjęte przez właściwe organy. Charakter decyzji administracyjnej, w ocenie Sądu, miało też pismo z dnia [...] listopada 2006 roku [...] zawierające również wyżej wskazane elementy, pozwalające na taką jego kwalifikację. Pismo to, a w istocie decyzja administracyjna, podobnie jak i poprzedzająca je decyzja Dyrektora Zespołu Szkół z dnia [...] października 2006 roku obarczone są wadą nieważności z przyczyn wskazanych powyżej. Dodatkowo ich nieważność wynika z faktu, że dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taki skutek rodzi bowiem uznanie za decyzje administracyjne wcześniejszych pism ( z dnia [...] września 2006 i [...] października 2006 roku ), rozstrzygających negatywnie sprawę dopuszczenia do stażu na wyższy stopień awansu zawodowego nauczyciela. W tym miejscu wskazać należy, iż mimo, że przedmiotem skargi była jedynie decyzja z dnia [...] listopada 2006 roku to Sąd uprawniony być stwierdzić nieważność wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej powołana jako ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do przepisu art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uwzględniając skargę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność wszystkich decyzji podjętych w sprawie, dotkniętych wadami o których mowa w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego .