Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 645/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji polegających na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z [...] lipca 2018 r., znaki: [...] i [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta Powiatu [...] wystąpił w piśmie z 4 czerwca 2018 r. z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych, obejmującego 4 budynki mieszkalno-usługowe oraz 3 budynki mieszkalne przy ul. P. w O. na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu O. (dalej: "inwestycja"). Inwestor założył realizację inwestycji w dwóch etapach, z wyłączeniem: sieci gazowej i wodociągowej oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowego, przebudowy sieci kanalizacji deszczowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, a także zjazdów.

3. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ"), po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

Organ konserwatorski pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: "pr.bud."), a także na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] WKZ, wskazał na niedostosowanie zaprojektowanego zespołu zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej miasta, w szczególności zakwestionował usytuowanie budynków w dwóch liniach zabudowy, bez pozostawienia wolnego od zabudowy zielonego zaplecza działki oraz podkreślił brak nawiązania formą zaprojektowanych budynków do lokalnej tradycji architektonicznej. Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji inwestycja określona w przedłożonym do uzgodnienia projekcie budowlanym jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków i ustaleniami miejscowego uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Od ww. postanowienia zażalenie pismem z 9 lipca 2018 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie przedmiotowej inwestycji ewentualnie uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zarzuty skarżącej dotyczyły w szczególności powołania się przez organ konserwatorski na przepisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwoływanie się do "argumentów architektoniczno–urbanistyczno–konserwatorskich" spoza terenu objętego ustaleniami planu miejscowego oraz zastosowanie wykładni rozszerzającej w interpretacji przepisów prawa miejscowego w zakresie zakazu lokowania budynków w drugiej linii zabudowy.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), art. 39 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2096).

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie siedmiu wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym czterem budynkom towarzyszy funkcja usługowa, a trzem – garaże podziemne. Budynki zaprojektowano jako trzykondygnacyjne, kryte dachem dwuspadowym symetrycznym o nachyleniu połaci dachowej 38°. Elewacje mają zostać wykończone tynkiem w kolorze białym lub jasnoszarym oraz drewnem bądź okładziną elewacyjną drewnopodobną w kolorze szarym; dach wykończony dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym matowym.

Organ odwoławczy podzielił zarzut skarżącej dotyczący przywołania przez [...] WKZ nieaktualnych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Organ pierwszej instancji analizował ustalenia aktu prawa miejscowego określone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] lipca 2005 r., tymczasem ustalenia tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji zostały zmienione uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] października 2012 r. W ocenie organu drugiej instancji powyższe nieprawidłowe wskazanie normy prawa lokalnego nie ma istotnego wpływu na ocenę dopuszczalności inwestycji, zatem nie zobowiązuje organu odwoławczego do wydania orzeczenia kasacyjnego. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji ogólne ustalenia "starego", jak i "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji są analogiczne.

Teren przedłożonej do uzgodnienia inwestycji położony jest w jednostce oznaczonej symbolem MW1 i przedstawiony na załączniku nr 5a do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. W ocenie organu odwoławczego analiza przedłożonego do uzgodnienia projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że inwestycja spełnia wskazane powyżej ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego niezbędne jest, aby inwestycja spełniała wymagania ogólne planu w zakresie zasad ochrony ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do których odsyłają ustalenia szczegółowe w poszczególnych jednostkach planistycznych.

W ocenie organu drugiej instancji przedmiotowa inwestycja narusza m.in. ustalenia obowiązujące w strefie "B" ochrony konserwatorskiej odnoszące się do elementów historycznego układu przestrzennego (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały nr [...]), a także nie będzie dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania i nie uwzględni istniejących związków przestrzennych i planistycznych oraz nie będzie zharmonizowana z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną miasta (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. d i e ww. uchwały). Zaprojektowana inwestycja będzie też naruszać – częściowo powtarzające się z ustaleniami dla strefy B – zasady określone dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego. W opinii organu przedłożony projekt budowlany jest też niezgodny z § 6 ww. uchwały ustalającym zasady kształtowania form i sytuowania nowych budynków w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.

Organ odwoławczy uznał, że chybiony jest zarzut przywoływania ustaleń miejscowego planu, które nie dotyczą terenu inwestycji, a zwłaszcza okoliczności, że "na obszarze obowiązywania MPZP (...) nie ma i nigdy nie było żadnej zabudowy, żadnych budynków, żadnych ulic, placów, dróg, żadnych kompozycji zieleni, [ani] żadnego historycznego układu przestrzennego". Teren inwestycji położony jest w strefach ,.B", "K" i "Ow" wyznaczonych na terenie miasta, zatem założenia projektowe powinny respektować zasady ustalone dla tych stref. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej oraz podziałów funkcjonalnych terenu. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, intensywności zabudowy, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Pojedyncze przykłady odstępstw od podstawowego sposobu organizacji przestrzeni i sytuowania zabudowy nie niweczą generalnej zasady, która powinna być zachowana i kontynuowana.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 19 lutego 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, skarżąca wniosła również o przyznanie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone postanowienie [...] WKZ i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, bądź rozstrzygnąć ją we własnym zakresie ze względu na fakt, że zostało ono wydane na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej, czemu organ drugiej instancji dał wyraz zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r., którym umorzył postępowanie w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej z uwagi na fakt, że błąd dotyczył kwestii istotnej z perspektywy dopuszczalności inwestycji;

art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że część tekstowa planu i część graficzna planu są od siebie odrębne i nie muszą być spójne, wobec czego rysunek planu nie musi odzwierciedlać zawartości część tekstowej planu oraz przez przyjęcie, że przepisy szczegółowe wyartykułowane w tekście planu są mniej szczegółowe niż przepisy ogólne;

§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez przyjęcie, że zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla O. ustalenia dają podstawę do dokonywania oceny inwestycji przez pryzmat ustaleń aktualnych dla innych obiektów znajdujących się poza przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak konkretnych ustaleń wymaganych przez § 4 ust, 4 rozporządzenia nie daje organom podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie i nie odniesienie się do argumentacji skarżącej, a w szczególności całkowite pominięcie rzeczowych argumentów podniesionych w zażaleniu w zakresie uwarunkowań historycznych, urbanistycznych i architektonicznych oraz brak jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji w tym zakresie;

art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest materiału przedstawionego wraz ze złożonym zażaleniem.

7. Odpowiadając w dniu 8 marca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowieniu zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w skardze należało uznać za przekonujące.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Rozpatrując sprawę ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i ar. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W opinii Sądu naruszenie wskazanych przepisów polegało nie tylko na dokonaniu błędnej wykładni przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co zarzuca organom skarżąca, ale również na błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego i błędnym ich zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

Analizując normatywne podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, co następuje.

Po pierwsze, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie oceny projektu budowlanego złożonego przez skarżącą z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Rzeczywiście, nie budzi wątpliwości okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przyjęty w uchwale Rady Miejskiej w O. nr [...] z [...] lipca 2005 r. (dalej: "uchwała z 2005 r.") został uchylony i zastąpiony przez plan przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] grudnia 2012 r., poz. [...]; dalej: "uchwała z 2012 r."). Uchwała z 2012 r. została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Jednak zmiany te nie miały istotnego wpływu na przepisy uchwały z 2012 r. mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Sąd nie kwestionuje również generalnej oceny przyjętej przez organ drugiej instancji, że postanowienia uchwały z 2012 r. odnoszące się do zasad ochrony konserwatorskiej terenów objętych planem można uznać za analogiczne do obowiązujących na podstawie uchwały z 2005 r. W tym zakresie utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji, tj. [...] WKZ, nie stanowiło naruszenia prawa.

Po drugie, Sąd wziął pod uwagę fakt, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny poprzez użycie wyrażeń ocennych, a także nadanie przepisom uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru przepisów odsyłających pozasystemowo. Stwierdzenie zatem niezgodności określonego rozwiązania, a w rozpatrywanej sprawie niezgodności złożonego projektu budowlanego z nieostrymi standardami prawnymi nie może polegać wyłącznie na przytoczeniu sformułowań zawartych w przepisach uchwały Rady Miejskiej w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, w przypadku oceny projektu budowlanego należy bardzo szczegółowo wskazać przyczyny, dla których dany projekt musi być uznany za niezgodny z przepisami uchwały w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania.

Jak wskazano wyżej, Sąd uznał za niezgodne z prawem wykładnię oraz zastosowanie przepisów planu z 2012 r., w szczególności § 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt a-b oraz pkt d-e oraz § 18 ust. 1-5. Ze uchwały z 2012 r. wynika jednoznacznie, że teren oznaczony symbolem MW1 położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, a równocześnie w strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego i w strefie "Ow" ochrony zabytków archeologicznych (§ 18 ust. 3-5 uchwały z 2012 r.). Jednocześnie standardy ochrony konserwatorskiej, czyli zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków uregulowane są w § 8 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 3 i 4 uchwały z 2012 r.

Nie ma wątpliwości, że teren objęty planowaną inwestycją jest oznaczony na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. symbolem MW1, to znaczy jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 10 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz załącznik 5a planu z 2012 r.). Dla tego terenu zasady zagospodarowania zostały szczegółowo określone w § 18 uchwały z 2012 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest jednak tzw. pozwolenie konserwatorskie (uzgodnienie), czyli pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem, które na podstawie art. 39 ust. 3 pr.bud. stanowi warunek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszym postępowaniu parametry techniczne, funkcjonalne i przestrzenne zabudowy mogą być istotne jedynie w takim zakresie, w jakim objęte są przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego standardami dotyczącymi ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie wskazane parametry techniczne, funkcjonalne i przestrzenne odgrywają istotną rolę w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 i nast. pr.bud.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia przyjęte dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, a w szczególności: nie eksponuje elementów historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowania dróg, ulic i placów, linii zabudowy, kompozycji wnętrz urbanistycznych oraz kompozycji zieleni (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b planu z 2012 r.); nowa zabudowa nie będzie dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, nie uwzględnia istniejących związków przestrzennych i planistycznych (§ 8 ust. 1 pkt 2 lit d planu z 2012 r.) oraz nowa zabudowa nie będzie zharmonizowana z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną miasta (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. e planu z 2012 r.). Zaprojektowana inwestycja będzie też naruszać – częściowo powtarzające się z ustaleniami dla strefy B – zasady określone dla strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego, stanowiące, że: a) należy zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych i kompozycję zielem, b) nowa zabudowa powinna być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej; wszelka działalność inwestycyjna musi uwzględniać istniejące już związki przestrzenne i planistyczne. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego w § 6 ww. planu z 2012 r., określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono wymóg kształtowania form i sytuowania nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń towarzyszących w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.

Zdaniem Sądu przedstawiona ocena naruszenia przez przedłożony projekt budowlany przepisów uchwały z 2012 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego polega na wadliwym zastosowaniu przepisów uchwały z 2012 r. W praktyce organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zwłaszcza w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się bowiem, że jeśli uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wyrażenia ocenne lub nieostre, zwane niekiedy klauzulami generalnymi, bądź jeśli jej przepisy mają charakter przepisów odsyłających pozasystemowo, to dla stwierdzenia naruszenia takich przepisów nie wystarczy powtórzenie ich przez organ odpowiedzialny za ochronę zabytków. Takie rozwiązanie, występujące zresztą w rozpatrywanej sprawie, to rozstrzygnięcie arbitralne i nieuzasadnione, a przez to między innymi naruszające obowiązki przewidziane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Należy podkreślić – dla przykładu – jeśli plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że "w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w jej sąsiedztwie należy przewidzieć funkcje oraz rozwiązania przestrzenno-architektoniczne uwzględniające obszary i obiekty objęte ewidencją zabytków", to formułując ocenę naruszenia przez określony projekt budowlany wskazanego przepisu uchwały w sprawie planu należy dokładnie podać, jakie funkcje (skutki rozwiązań organizacyjnych i konstrukcyjno-budowlanych) kolidują ze standardami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba również wskazać, które rozwiązania projektu budowlanego są niezgodne z planem i na czym polega ta niezgodność. Nie wystarczy przy tym przyjąć, że odmienne rozwiązanie organizacyjne lub funkcjonalne, np. inny kąt nachylenia dachu niż w pobliskich budynkach albo inny kolor elewacji (jeśli nie są szczegółowo uregulowane w uchwale w sprawie planu) prowadzą do niezgodności z planem. Przeciwnie, jeśli określone rozwiązanie nie jest szczegółowo przesądzone przez przepisy uchwały w sprawie planu należy uznać, że jest ono dopuszczalne, chyba że odmienność w stosunku do rozwiązań istniejących ma charakter zasadniczy (np. dach płaski zamiast skośnego lub vice versa). Analogicznie, jeśli uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że "nowa zabudowa winna być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły, przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej", to z takiego postanowienia można wyprowadzić kilka ważnych wniosków. Primo, nowopowstająca architektura nie musi być identyczna, nie musi naśladować istniejących elementów tradycyjnej zabudowy, ale może właśnie przyjmować formy nowoczesne, niekiedy nawet bardzo śmiałe, pod warunkiem jednak pewnej estetycznej analogii, która wyraża się w braku radykalnie odmiennych rozwiązań. Nakaz harmonizacji różnych form architektonicznych opiera się przecież na założeniu ich podstawowej odmienności, a nie tożsamości. Secundo, kryteriami oceny zgodności nowej zabudowy z istniejącymi postaciami zabudowy podlegającej ochronie konserwatorskiej są przede wszystkim szeroko rozumiana kompozycja przestrzenna, skala lub forma zabudowy (bryła). Są to jednak kryteria na tyle elastyczne, że pozwalające na architektoniczną i artystyczną różnorodność. Ślepe naśladownictwo lub monotematyczność form jest raczej zaprzeczeniem przedstawionych przepisów uchwał niż wartością chronioną.

Powyższych uwag nie należy traktować jako jawnych lub ukrytych zaleceń dotyczących sposobów urzeczywistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji zostały zmienione uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] października 2012 r. Sąd nie ma kompetencji do rozstrzygania w takim zakresie. Są to natomiast przykłady szczegółowych dyrektyw wykładni przepisów uchwał w sprawie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sądy administracyjne nierzadko formułowały dyrektywy interpretacji przepisów uchwał o przyjęciu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Były to zarówno reguły odnoszące się do podstawowych metod wykładni (językowej, systemowej, celowościowej), jak i ogólniejsze zasady i wskazówki wykładni, np. takie, które rekomendowały "ważenie interesów" różnych stron postępowania dotyczącego miejscowych planów zagospodarowania bądź stosowanie zasady "złotego środka" przy rozstrzyganiu kolizji między interesami różnych podmiotów, w tym właścicieli inicjujących podejmujących zamierzenia budowlane (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696, z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16 oraz z 25 listopada 2009 r., sygn. akt 586/09).

Odnosząc powyższe zasady ochrony konserwatorskiej do rozpatrywanej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy błędnie zastosował standardy przyjęte w planie z 2012 r. do projektu przedłożonego przez skarżącego inwestora. Błąd ten polegał, po pierwsze, na dokonaniu wykładni planu z 2012 r. w taki sposób, że odejście od form lub wzorów niektórych fragmentów zabudowy O. zostało uznane za naruszenie postanowień planu. Po drugie, błąd wykładni polegał również na tym, że organ odwoławczy za punkt odniesienia przyjął wyłącznie pobliskie osiedle domów jednorodzinnych, między innymi wzdłuż ul. W. Już bowiem zabudowa w nieodległym rejonie ul. K. i ul. K. nie prezentuje regularności, jakiej domaga się organ odwoławczy (patrz zdjęcia lotnicze, k. 34 akt admin.). Organ nie uwzględnił natomiast wyraźnej różnorodności zabudowy miasta, którą prezentują m.in. załączniki nr 1, 2, 4 i 5b uchwały z 2012 r. W takim kontekście twierdzenie organu, że badany projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadnione. Podobnie nietrafny jest argument z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że skarżący inwestor odwołuje się do zabudowy mieszczącej się poza obszarem bliskim przedmiotowej inwestycji.

W opinii Sądu naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ odwoławczy polega również na błędnym zastosowaniu art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że forma architektoniczna projektowanego osiedla jest sprzeczna z tradycyjnym zagospodarowaniem miasta, jeśli kryteria oceny podlegają tak wyraźnej ocenie i interpretacji przez organy planistyczne i organy konserwatorskie. Upatrywanie sprzeczności z prawem tam, gdzie występuje istotna uznaniowość lub interpretacyjność przepisów prawa miejscowego, a jednocześnie gdy akta sprawy sugerują raczej podobieństwo przyjętych przez inwestora i istniejących już rozwiązań niż ich zasadniczą odmienność, stanowi naruszenie zasady legalności działania organów przewidzianej w art. 6 k.p.a. (vide rysunki brył i elewacji projektowanych budynków, k. 43-49 i 59-66 akt admin.).

Ten sam wniosek należy wyprowadzić biorąc za podstawę art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji, aby w sprawie, w której pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, co niewątpliwie obejmuje normy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ujawnione wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony. Takiej otwartości na inne koncepcje rozwoju architektonicznego miasta organ odwoławczy nie wykazał. Rekomendowana w art. 7a § 1 k.p.a. zasada preferencji została zignorowana. Organ odwoławczy nie wykazał przy tym, aby rozwiązaniu proponowanemu w projekcie złożonym przez skarżącą sprzeciwiały się istotne sporne interesy stron lub interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Z kolei przyjęcie, że zabudowa wzdłuż ul. W. musi stanowić jedyny punkt odniesienia dla zaprojektowanej nowej inwestycji można uznać za naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ nie wziął pod uwagę, że wspomniane osiedle wzdłuż ul. W. obejmuje domy jednorodzinne, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. teren inwestycji przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW1). Z uwagi na odmienny charakter zabudowy proste odnoszenie do nowej zabudowy wzorców bardzo wąsko, partykularnie rozumianej "historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły" nie może być prostym procesem bez szczegółowego uzasadnienia. Nie można też zapominać, że przewidziany w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. d i w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z 2012 r. obowiązek przy utrzymania "harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej" wymaga szczegółowego zidentyfikowania zarówno owej lokalnej tradycji, jak i palety możliwych form współczesnych. Bez tego nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu art. 77 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a.

10. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu dotyczące prawidłowej wykładni przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania z 2012 r., a na tej podstawie rzetelnie uzasadni przyjęte kryteria zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącą z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków na terenie objętym planem zagospodarowania z 2012 r. Sformułowana ocena, być może wsparta opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, powinna być przedstawiona w sposób budzący zaufanie stron postępowania do władzy publicznej, a jednocześnie uzasadniona przekonująco i zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. przed ostatecznym podjęciem decyzji organ odwoławczy umożliwi skarżącemu inwestorowi wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów w trybie art. 79a § 1 k.p.a.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd nie uchylił natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż takie rozstrzygnięcie mogłoby doprowadzić do skutku przewidzianego w art. 39 ust. 4 pr.bud., a intencją Sądu nie było ostateczne rozstrzygnięcie kwestii zasadności pozwolenia na konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przewidzianych w złożonym projekcie budowlanym, a jedynie wyeliminowanie błędów postępowania w tym przedmiocie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.