Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 588/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.S. (dalej skarżący) dnia 4 kwietnia 2018 r. wniósł o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w związku z długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością i niezdolnością do pracy. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego dnia 17 kwietnia 2018 r. i na podstawie zebranych dokumentów w sprawie ustalono, że skarżący zamieszkuje sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje dom jednorodzinny (1 pokój i kuchnię). Nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Skarżący do dnia 31 marca 2018 r. otrzymywał zasiłek stały w kwocie 604 zł miesięcznie. Na tej podstawie decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) przyznano skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w kwocie 20 zł na okres od 1 kwietnia do 31 maja 2018 r.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2018 r.), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało decyzję [...] marca 2020 r. w mocy. Wyrokiem z 21 listopada 2014 r. IV SA/Po 673/18 (dalej wyrok IV SA/Po 673/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem z 14 lutego 2020 r. I OSK 567/19 (dalej wyrok I OSK 567/19) uchylił wyrok IV SA/Po673/18, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca "2010" [winno być "2018"] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2020 r.), na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4 i 5, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups) i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358, dalej rozporządzenie z 2018 r.), art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa), przyznał M.S. (dalej skarżący) zasiłek okresowy od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 31 maja 2018 r. w kwocie 317 zł miesięcznie; ustalił kwotę należną do wypłaty przyznanego zasiłku okresowego za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. w wysokości 594 zł (kwiecień 2018 r. 317 zł - 20 zł = 297 zł, maj 2018 r. 317 zł - 20 zł = 297 zł).

Decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącego w związku z uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2018 r. IV SA/Po 673/18 (dalej wyrok IV SA/Po 673/18), decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wyrokiem z 14 lutego 2020 r. I OSK 567/19 (dalej wyrok I OSK 567/19) Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił zalecenia zawarte w wyroku I OSK 567/19. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 38 ust. 1 pkt 1 ups; dalej kryterium dochodowe). Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 lit. c ups). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby (ust. 3). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (dalej rozporządzenie z 2015 r.) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania - przy czym do dochodu tak ustalonego nie wlicza się m.in. zasiłku celowego (art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 4 ups). Z aktualizacji wywiadu rodzinnego wynika, że strona z końcem miesiąca marca 2018 r. utraciła dochód wynikający z przyznanego zasiłku stałego. Należy ustalić wysokość dochodu wnioskodawcy z kwietnia 2018 r. - z miesiąca złożenia wniosku (art. 8 ust. 3 ups). Skarżącemu w kwietniu 2018 r. nie wypłacono zasiłku stałego - podstawą do ustalenia wysokości zasiłku okresowego winien być "brak dochodu", bowiem nie miał żadnego źródła dochodu. Ponieważ skarżącemu wypłacono zasiłek okresowy za kwiecień i maj 2018 r. w kwocie po 20 zł miesięcznie, a przysługiwał w kwocie 317 zł miesięcznie, różnica stanowi kwotę 297 zł za miesiąc kwiecień i maj 2018 r., co łącznie daje kwotę 594 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M.S. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że wydając decyzję z [...] marca 2020 r. Prezydent kierował się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ups i wytycznymi zawartymi w wyroku I OSK 567/19.

Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 38 ust. 1 pkt 1 ups).

Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ups). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł (dalej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej; art. 8 ust.1 ups).

W przypadku skarżącego, który z końcem marca 2018 r. utracił dochód wynikający z przyznanego zasiłku stałego, a zatem nie miał żadnego źródła dochodu, 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jego dochodem stanowiła kwota 317 zł.

Prezydent Miasta [...] przyznał M.S. zasiłek okresowy w wysokości w kwocie 317 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. i ustalił kwotę należną do wypłaty przyznanego zasiłku okresowego za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. w wysokości 594 zł z uwagi, na to że stronie wypłacono zasiłek okresowy za kwiecień i maj 2018 r. w kwocie po 20 zł miesięcznie.

Rozpatrując stanowisko zaprezentowane w wyroku I OSK 567/19 Kolegium uznało, że przyznane skarżącemu wsparcie w postaci zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. i ustalające kwotę należną do wypłaty przyznanego zasiłku okresowego za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. w wysokości 594 zł zostało przydzielone w sposób obiektywny i zgodny z przepisami prawa.

Skargę w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.S. wnosząc o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając, że za okres kwiecień - maj 2018 r. zasiłek okresowy winien wynosić 418 zł miesięcznie. Skarżący powołał wyrok NSA I OSK 567/19. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 ust. 3, art. 38 ust.1 w zw. z ust. 2 ups, a także art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 81 i 107 § 3 kpa (k. 6-7v akt IV SA/Po 1250/20).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 8-9 akt IV SA/Po 1250/20).

Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego r. pr. L.B. pismem z 2 listopada 2020 r., po zbadaniu akt w czytelni w Sądzie, po odbyciu telekonferencji ze skarżącym, w pełni podtrzymał całość argumentacji przedstawionej w skardze. Skarżący kategorycznie domaga się przyznania zasiłku okresowego w kwocie 418 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie organ winien wziąć pod uwagę dochody skarżącego z kwietnia 2018 r. W kwietniu 2018 r. skarżący nie otrzymywał żadnego dochodu, zatem organ winien przyjąć brak jakiegokolwiek dochodu skarżącego. W tej sytuacji zasiłek okresowy dla skarżącego winien być ustalony na kwotę 418 zł miesięcznie. Skarżący nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa w kwocie: 60 zł netto (tj. 73,80 zł brutto) tytułem opłaty ustalonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (k. 26-26v akt IV SA/Po 1250/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem IV SA/Po 1250/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej... (art. 38 ust. 1 pkt 1 ups). Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ups). Kwota zasiłku okresowego [ustalona zgodnie z ust. 2] nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ups). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ups). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ups). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups).

Sąd I instancji podkreślił, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku okresowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Art. 3 ust. 4 ups ma zastosowanie jako zasada ogólna również przy przyznawaniu zasiłku okresowego, przy uwzględnieniu treści art. 38 ust. ups.

Decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości. Sąd I instancji podkreślił, że w art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ups, zakres uznania administracyjnego ustawodawca ograniczył w ten sposób, że według tych przepisów, zasiłek okresowy może być ustalony w wysokości - nie niższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i - nie wyższej niż kwota różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby. Zasiłek ten nie może być wyższy niż kwota ściśle określona w art. 38 ust. 2 pkt 1, ani niższy niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ups). W ten sposób określono w tych przepisach minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego, a więc przedział, w ramach którego ma być ustalony zasiłek okresowy.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. I OSK 567/19. Sąd II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do utraty przychodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W kwietniu 2018r. skarżący nie otrzymał zasiłku stałego (ostatni pobrał dnia 15 marca 2018 r.). Organy administracji i Sąd I instancji ustalając kryterium dochodowe, nieprawidłowo przyjęły sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek okresowy (z marca 2018 r.), podczas gdy z uwagi na utratę przychodu (zasiłku stałego) w miesiącu złożenia wniosku (w kwietniu 2018 r.) winny ustalić dochód w oparciu o sumę przychodów z kwietnia 2018 r. Skarżący w kwietniu 2018 r. nie otrzymał zasiłku stałego, czyli utracił dochód, więc okoliczność ta winna skutkować ustaleniem kryterium dochodowego w oparciu o sumę miesięcznych przychodów z miesiąca kwietnia 2018 r.

Podczas ponownego rozpoznania sprawy organy zrealizowały wskazania wyroku I OSK 567/19. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie... było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).

W przypadku skarżącego, który z końcem marca 2018 r. utracił dochód wynikający z przyznanego zasiłku stałego, a zatem nie miał żadnego źródła dochodu, 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jego dochodem stanowiła kwota 317 zł. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przyznał M.S. zasiłek okresowy w wysokości w kwocie 317 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. i ustalił kwotę należną do wypłaty przyznanego zasiłku okresowego za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r. w wysokości 594 zł z uwagi, na to że stronie wypłacono zasiłek okresowy za kwiecień i maj 2018 r. w kwocie po 20 zł miesięcznie.

Sąd I instancji wskazał, że o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany ("zasiłek okresowy przysługuje"), jeżeli tylko wnioskodawca ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 1 ups, to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) i o okresie na jaki jest przyznany, cechuje uznaniowość organu. W konsekwencji o tym, czy zasiłek okresowy (art. 38 ust. 1 ups) będzie przyznany w rozmiarze wyższym, czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 ups, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ. Jeżeli osoba objęta w tym okresie jest także innymi formami pomocy społecznej, to ma to wpływ na wysokość przyznanego zasiłku okresowego.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest fakt, że organ przyznał zasiłek okresowy skarżącemu w najniższej możliwej w tym stanie faktycznym wysokości (317 zł), a skarżący domaga się przyznania zasiłku w wysokości maksymalnej, czyli 418 zł.

W ocenie Sądu I instancji mimo, że organy nie uzasadniły w sposób szczegółowy z jakich powodów zasiłek został przyznany w najniższej możliwej kwocie, to uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że mimo uznaniowego charakteru decyzji, Sąd z urzędu wie, że skarżący utrzymuje się z pomocy społecznej i otrzymuje regularną pomoc od państwa w wysokości, która uzasadnia przyznanie mu przedmiotowego świadczenia w najniższej możliwej wysokości. Ze sprawy o sygn. IV SA/Po 140/20 Sąd wie, że skarżący od stycznia 2019 do października 2019 r. otrzymał pomoc w wysokości 11.120 zł, co średnio daje 1112 zł miesięcznie i jest wyższe od najniższego świadczenia emerytalno-rentowego (935 zł). Informacje te nie dotyczą co prawda okresu branego pod uwagę w niniejszej sprawie, jednak istotne jest to, że możliwości finansowe w zakresie pomocy społecznej są ograniczone, a skarżący bardzo intensywnie z niej korzysta, co znajduje potwierdzenie m.in. w aktach ww. sprawy. Na marginesie Wojewódzki Sąd wskazał, że od 2011 r. skarżący wygenerował około 70 wyroków sądowych i około 90 postanowień sądowych w sądach administracyjnych, głównie w zakresie pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie organy administracji zrealizowały wskazania wyroku I OSK 567/19, a całokształt sprawy i wiedza posiadana przez Sąd z urzędu na temat rozmiarów pobieranych przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej, prowadzi do wniosku, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a przyznanie zasiłku okresowego w tym przypadku w najniższej wysokości jest uzasadnione (k. 32, 44-52 akt IV SA/Po 1250/20).

Skargę kasacyjną wywiódł M.S., reprezentowany przez r. pr. L.B., zaskarżając w całości wyrok IV SA/Po 1250/20, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego w zakresie wysokości zasiłku, podczas gdy przyznanie zasiłku w minimalnej kwocie nie odpowiada okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy i nie uwzględnia interesu skarżącego;

2. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 ust. 3-5 ups, przez dowolne przyjęcie wysokości zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie do przyznania skarżącemu zasiłku w wyższej kwocie;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez co nie nastąpiło ustalenie faktycznej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji organ nie udowodnił, że interes społeczny przeciwko rozstrzygnięciu o przyznaniu zasiłku okresowego ponad minimalną jego wysokość, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa według norm przepisanych, oświadczając że opłata nie została zapłacona w całości lub w części i że pełnomocnik jest podatnikiem podatku od towarów i usług; zrzekł się rozprawy (k. 79-81 akt IV SA/Po 1250/20).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oba zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ust. 2, 3 i 4 oraz w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), okazały się niezasadne.

Art. 3 ups w dacie wydania zaskarżonej decyzji dzielił się na 4 ustępy, stąd zarzut naruszenia art. 3 ust. "5" ups (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) nie nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Decyzje wydawane w sprawach zasiłków okresowych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Na obowiązkowy charakter tych świadczeń wskazuje użyte przez ustawodawcę określenie "zasiłek okresowy przysługuje" (art. 38 ust. 1 ups). W przypadku, gdy podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia i sam wybór rozstrzygnięcia (przyznanie świadczenia lub odmowa przyznania świadczenia) nie podlega uznaniu administracyjnemu. Zauważyć jednak należy, że w sprawie zasiłku okresowego uznaniu administracyjnemu podlega kwestia ustalenia przez organ wysokości tego zasiłku (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 4 ups i art. 3 ust. 3 i 4 ups) oraz okresu, na jaki może on być przyznany (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 5 ups). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości.

W wyroku z 20.11.2001 r. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/8 i n.). Celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania rodzinie środków utrzymania. Pomoc społeczna nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (wyrok NSA z 28.5.2013 r. I OSK 2132/12, Lex 1557129).

O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. art. 3 ust. 1 ups. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny a nie je wyręcza. To, że skarżący jest długotrwale chory, niepełnosprawny i niezdolny do pracy, stanowiło przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego (art. 38 ust. 1 ups). Skarżący od marca 2018 r. do 30 września 2018 r. korzystał z zasiłku stałego w kwocie 604 zł miesięcznie; od dnia 1 października do 30 kwietnia 2023 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie (w części IV aktualizacji wywiadu z 30 kwietnia 2018 r.; k. 10 akt IV SA/Po 1250/20). Skarżący korzysta także z zasiłków celowych (280 zł w maju 2018 r. tytułem dofinansowania do wymiany butli gazowej, energii elektrycznej i zakupu leków wg załączonych recept); świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (po 100 zł miesięcznie – od 1 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. - odpisy decyzji w aktach administracyjnych). Tym samym organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, określając wysokość zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie, w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 maja 2018 r., uwzględniając świadczenia z pomocy społecznej udzielane skarżącemu prócz zasiłku okresowego (art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ups).

Uchybienia procesowe, wskazane przez skarżącego kasacyjnie, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa). Organy obu instancji nie naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienia decyzji obu instancji mogły być bardziej pogłębione (art. 107 § 1 i 3 kpa), lecz nie wpłynęło to na prawidłowość aktu subsumcji. Sąd I instancji zastosował prawidłowo instytucję procesową (fakty znane Sądowi I instancji z urzędu). Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia art. 153 ppsa).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Odrębny wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, wraz ze stosownym oświadczeniem, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w odrębnym postępowaniu wpadkowym określonym w art. 258 § 1 i 2 pkt 8 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).