Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 465/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56, art. 64 ust.1, art. 61 ust.1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust 4 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust.1, par. 5 ust 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust.1,par.8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia ... odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia .... ustalającej J. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie obejmującym zabudowę istniejącego tarasu na działce nr ewid. ... przy ul. M. w K. – utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż wnioskiem z dnia 17 marca 2011 r. J. Z. zwrócił się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu więźby dachowej nad istniejącym tarasem na stropie budynku mieszkalnego i zabudowy ścianami murowanymi tarasu, z wykorzystaniem na pomieszczenia mieszkalne na działce nr ewid. ..., położonej przy ul. M. w K. Uznając, że inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach prawa, decyzją z dnia .... organ ten ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku.

We wniosku z dnia 22 listopada 2012 r. Z. K. zażądała stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia ..... z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawczyni podkreśliła, że wskazana decyzja jest prawnie wadliwa, gdyż prowadzi do legalizacji inwestycji stanowiącej wieloletnią samowolę budowlaną. Zarzuciła, że zabudowa działki nr ewid. ... jest niezgodna z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W jej ocenie analiza architektoniczna faktycznie odnosi się do legalizacji zabudowy już istniejącej, użytkowanej od wielu lat, a ustalone wymogi są niewykonalne. Samowola budowlana na działce nr ewid. ... nie nadaje się do legalizacji w trybie określonym w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia .... Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. K. zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., z uwagi na nieodniesienie się przez Kolegium do wszystkich przedstawionych przez nią zarzutów. W piśmie z dnia 13 marca 2013 r. zarzuciła dodatkowo niedołączenie do akt sprawy akt administracyjnych postępowania prowadzonego przez Starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, a także nieudostępnienie jej dokumentacji z tychże akt Starosty. Zdaniem strony projekt nadbudowy sporządziła osoba nieposiadająca stosownych uprawnień budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko składu orzekającego Kolegium wyrażone w decyzji z dnia...., iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia .... Kolegium podkreśliło, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, gdyż w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji, w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej lub usytuowanej w granicy działek ewidencyjnych. Na działce sąsiedniej nr ewid. ...., w odległości około 1 m od granicy działki, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Działka nr ... i działki sąsiednie mają dostęp do drogi publicznej, jest również wystarczające uzbrojenie terenu. Działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy, które orzekają o ustaleniu warunków zabudowy nie są właściwe w sprawie samowoli budowlanej ani co do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, stąd też zarzuty strony w tym zakresie nie mogły być oceniane w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium, bezzasadne były też pozostałe zarzuty strony. Z. K. nie uzasadniła zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przez nią zasad postępowania, a Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w tym zakresie skutkujących stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Kolegium udostępniło stronie całość posiadanych akt administracyjnych, a nie mogło przedstawić jej do wglądu akt administracyjnych sprawy o pozwolenie na budowę, albowiem organ ten nie jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie. Organ nie mógł również odnieść się do zarzutów strony co do braku wymaganych uprawnień osoby, która sporządziła dokumentację architektoniczną, gdyż obowiązek dołączenia tej dokumentacji nie jest wymagany na etapie warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia ...., o warunkach zabudowy oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia ..., opartej na powyższej decyzji Burmistrza Miasta z dnia ...

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 ust. 1, art. 34, art. 48, art. 49b i art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganych uzgodnień i decyzji oraz bez uwzględnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych, a to w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach technicznych obowiązujących w budownictwie. Burmistrz nie wymagał od inwestora dołączenia do wniosku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym budynku podlegającego planowanej rozbudowie, wskutek czego decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wszystkich wymaganych danych z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja nie wyznacza linii zabudowy, gabarytów budynku i usytuowania zabudowy na działce, co skutkuje jej nieważnością z mocy prawa. Organ ten określił warunki zabudowy dla obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, w odległości nieodpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym. Burmistrz błędnie ustalił, że zgodne z prawem jest nadbudowanie piętra w odległości 1,5 m od granicy działki na parterze usytuowanym w odległości 0,40 m od granicy działki. Organ nie wystąpił również do Ministra Infrastruktury o wydanie zgody na "szczególne warunki zabudowy". Decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Nadto kwestionowana decyzja Burmistrza uchybia przepisom Prawa budowlanego, w sposób który "podlega przepisom karnym".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia ..., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia ...., ustalającej J. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie obejmującym zabudowę istniejącego tarasu na działce nr ewid. ... przy ul. M. w K.

W świetle art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia ...

Pojęcie "naruszonego prawa", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Pojęcie to obejmuje zatem wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Naruszenia prawa mają charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 599; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, z. 3, poz. 101).

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż na obszarze, na którym planowana jest wskazana wyżej inwestycja, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 28 czerwca 2011 r.), zwana dalej: "u.p.z.p.", zasadnym było wydanie w tej sprawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl wskazanych w skardze ustępów 6 i 7 tego artykułu minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu, o którym mowa wyżej, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 1 – 4).

Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1 i 2).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8).

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, jak zasadnie stwierdziło Kolegium, spełnia wymogi określone w powołanych przepisach rozporządzenia. Z treści tej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji, w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej lub usytuowane w granicy działki. W szczególności budynek mieszkalny na sąsiedniej działce nr ewid. ... zlokalizowany jest w odległości około 1 m od granicy działki. W obszarze analizowanym znajdują się również budynki gospodarcze i garażowe na potrzeby funkcji mieszkaniowej oraz zabudowa usługowa. Objęta wnioskiem działka nr ewid. ... przy ul. M. jest zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym około 0,5 m od granicy działek nr ewid. ... oraz w granicy z działką nr ewid. .... Na części wskazanego budynku w poziomie drugiej kondygnacji znajduje się taras do planowanej zgodnie z wnioskiem zabudowy (k. 138, 138v akt adm.).

W analizie urbanistycznej wskazane zostały również istotne dla ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, parametry. Po pierwsze odnosząc się do parametrów linii zabudowy wskazano, iż "budynki mieszkalne jednorodzinne od 9 m do 22 m od osi jezdni. Istniejący budynek na działce ozn. nr ewid. ... znajduje się w odległości ok. 30,5 m i stanowi drugą linię zabudowy od ul. M. Biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych dotyczących zabudowy tarasu na pierwszej kondygnacji, stwierdza się, że linia zabudowy pozostaje bez zmian. W związku z tym, że usytuowanie budynku nie podlega zmianie odstępuje się od określania linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Po drugie z analizy wynika, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenów waha się od 3% do 42%, co oznacza, że średnia wartość wynosi 23%. Podkreślono jednak, że "dla przedmiotowej nieruchomości nie następuje zmiana parametru w wyniku realizacji robót objętych wnioskiem. Całkowicie bezzasadny jest więc zarzut skargi co do niewyznaczenia linii zabudowy. Po trzecie podkreślono, iż w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych mieści się w przedziale od 6 m do 17,5 m, a więc średnia wartość wynosi 12 m, przy czym "dla przedmiotowego budynku mieszkalnego szerokość elewacji frontowej bez zmian według stanu istniejącego". Po czwarte wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym, ich gzymsu lub attyki wynosi od 3,0 m do 7,0 m. Przyjęto zatem wysokość zgodnie ze stanem istniejącym w budynku na działce objętej wnioskiem do 6,5 m. Po piąte wreszcie, wbrew zarzutom skarżącej, wskazano precyzyjnie parametry dotyczące geometrii dachu budynków w obszarze analizowanym:

– "dachy dwuspadowe i wielospadowe,

– kąty nachylenia połaci dachowych budynków mieszkalnych od 10° do 42°,

– wysokości głównych kalenic dachów budynków mieszkalnych od 5 m do 9 m; biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy wniosku przyjmuje się wysokość kalenicy do 6,5 m, wg stanu istniejącego,

– układy głównych kalenic dachu w stosunku do frontu działki - prostopadłe lub równoległe" (k. 138, 138v akt adm.).

W oparciu o powyższe ustalenia uprawniony urbanista, będący autorem analizy, stwierdził, iż uzasadnione jest dopuszczenie nadbudowy tarasu, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wszystkie powyższe elementy analizy zostały uwzględnione w pkt II sentencji kwestionowanej decyzji Burmistrza z dnia .... (k. 141 akt adm.).

Działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. M. w K., będąca drogą gminną oznaczoną numerem .... Teren działki nr ewid. ...niewątpliwie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnej z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266).

Wbrew zarzutom strony projekt decyzji został uzgodniony z organami właściwymi, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, któremu doręczono projekt decyzji wraz z prośbą o zaopiniowanie, w terminie 21 dni od dnia otrzymania tego projektu nie wyraził stanowiska, co, zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest równoznaczne z uzgodnieniem tej decyzji. Uzgodnienie z zarządcą drogi gminnej, którym jest Burmistrz, a więc ten sam organ, który wydawał kwestionowaną decyzję, nie było konieczne. W aktach znajduje się jednak postanowienie działającego z jego upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarowania Mieniem i Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2011 r. uzgadniające bez uwag przedstawiony projekt decyzji. Nadto również Kierownik Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych Oddział Terenowy pismem z dnia 30 maja 2011 r. uzgodnił pozytywnie przedmiotowe rozstrzygnięcie (k. 96-105 akt adm.).

Przedmiotowa inwestycja nie narusza również wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007 r., II SA/Łd 761/06, zgodnie z którym, jakkolwiek art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to w tej kategorii nie mieszczą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie mogą być również uznane wskazane przez skarżącą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, albowiem organy właściwe w tej ostatniej sprawie nie mają kompetencji do orzekania na podstawie art. 28 ust. 1, art. 34, art. 48, art. 49b i art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Ubocznie należy zauważyć, iż możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę) posadowiony obiekt budowlany, wprost dopuszcza art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P 37/06. W związku z tym argumentacja strony skarżącej wskazująca, że ustalenie warunków zabudowy zmierza do zalegalizowania popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej nie może być więc w żaden sposób uwzględniona.

Przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw organowi orzekającemu w sprawie warunków zabudowy do wystąpienia do Ministra Infrastruktury o "wydanie zgody na szczególne warunki zabudowy".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba podkreślić, iż w świetle art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, Kraków-Warszawa 2004, s. 220-222).

Wreszcie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wykładnia systemowa powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje organom administracji (oraz Sądowi) stosującym ten przepis uwzględniać zwłaszcza uregulowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W świetle tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to tyle, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 512; por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295).

Z powyższego wynika, iż kwestionowana decyzja spełnia wymagania określone w powołanych wyżej przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia, a już w żadnym razie nie można jej skutecznie zarzucić rażącego naruszenia tychże przepisów.

Nadto podniesione przez skarżącą okoliczności nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły inne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta z dnia .... Nie dają zwłaszcza podstaw do uznania, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.) czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma możliwości dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji wydawanych poza granicami tej sprawy, w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inne organy administracji. Wynika to z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", który stanowi, że sąd administracyjny stosuje przewidziane w tejże ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzji Kolegium nie dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem całkowicie bezzasadny jest zawarty w skardze wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia ... o pozwoleniu na budowę.

Oznacza to również, że Sąd nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o złożone przez skarżącą kopie dokumentów dotyczących postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w związku z żądaniem skarżącej dotyczącym wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. daje bowiem Sądowi możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, ale jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ma wątpliwości, że taka konieczność nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.