Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 845/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 132, art. 154 ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] grudnia 2011 r., wniesionego przez W. w L. od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak: [...] oddalającej w całości odwołanie tegoż podmiotu wniesione od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne.

[...] Oddział Wojewódzki NFZ w dniu [...] października 2011 r. ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie, w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...], obejmującego obszar działania: L. [...], N. [...], D. [...], K. [...], K. [...], S. [...], K. [...], K. [...], O. [...], K. [...], B. [...], Z. [...], Z. [...]. Ogłoszenie o postępowaniu zamieszczone zostało na tablicy informacyjnej w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Świadczeniodawcy, którzy chcieli wziąć udział w postępowaniu, powinni składać swoje oferty do dnia 8 listopada 2011 r., w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 08.00 do 16.00, w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. Zgodnie z treścią ogłoszenia, otwarcie ofert nastąpić miało w dniu 10 listopada 2011 r., o godzinie 10:00, w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L., natomiast ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert miało zostać zamieszczone w dniu 30 listopada 2011 r. na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (www.nfz-[...].pl) i tablicy informacyjnej w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Do postępowania zostały złożone 2 oferty:

- oferta F. Spółka z o. o., której przedsiębiorstwem jest Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. [...], W.

- oferta nr leczniczego W. w L., L. (W [...] w L.).

Powyższe oferty zostały złożone, zgodnie z wyznaczonym terminem składania ofert.

W dniu 10 listopada 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa, w części jawnej postępowania, dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych. Obie oferty złożone do przedmiotowego postępowania zawierały wszystkie dokumenty formalno-prawne, określone w szczegółowych warunkach postępowania, co potwierdza dokumentacja sporządzona przez komisję konkursową dla każdej z ofert, tj. "Sprawdzenie spełnienia warunków formalnych oferty część A i B" z dnia 15 listopada 2011 r. oraz "Sprawdzenie spełnienia warunków formalnych oferty część C" z dnia 26 listopada 2011 r.

Działając na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2719), w dniu 15 listopada 2011 r. komisja konkursowa wezwała WSRM w L. do złożenia wyjaśnień w kwestii braku daty rozpoczęcia specjalizacji na przedstawionej karcie szkolenia specjalizacyjnego jednego z lekarzy wykazanych w ofercie. WSRM w L. przekazała wyjaśnienia w powyższym zakresie zgodnie z terminem wyznaczonym w wezwaniu do złożenia wyjaśnień. Komisja konkursowa przyjęła wyjaśnienia złożone przez oferenta.

Zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., zespół kontrolujący, powołany przez komisję konkursową, przeprowadził. kontrolę podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu

W przypadku obu świadczeniodawców kontrola wykazała posiadanie przez nich odpowiednich środków transportu, wyposażonych w wymagany sprzęt oraz ustaliła, iż dane zawarte w formularzu ofertowym złożonym przez tych świadczeniodawców są zgodne ze stanem rzeczywistym zastanym podczas kontroli, co potwierdzają protokoły kontroli sporządzone w dniu 15 listopada 2011 r. oraz wyniki kontroli oferentów z dnia 18 listopada 2011 r.

Na podstawie formularzy ofertowych złożonych do postępowania, przy użyciu systemu informatycznego NFZ, wygenerowano "Ranking otwarcia", który szeregował oferentów według malejącej łącznej liczby punktów oceny, przyznanej wstępnie ich ofertom za poszczególne zakresy świadczeń objęte przedmiotowym postępowaniem. W rankingu tym obie oferty uzyskały po 64 punkty (i po takiej samej ilości punktów w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny).

W przedmiotowym postępowaniu komisja konkursowa postanowiła o nieskorzystaniu z uprawnienia wynikającego z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, tj. uprawnienia do przeprowadzenia w części niejawnej postępowania negocjacji z oferentami, w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

W dniu 29 listopada 2011 r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert złożonych do postępowania, sporządzając "Ranking końcowy", uwzględniający wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone z postępowania. W ,,Rankingu końcowym" oferty są uszeregowane malejąco w kolejności wynikającej z łącznej uzyskanej liczby punktów oceny. W związku z nieprzeprowadzeniem przez komisję konkursową w toku przedmiotowego postępowania negocjacji z oferentami, "Ranking końcowy" przedstawiał się podobnie jak "Ranking otwarcia", tj. wskazywał, że obaj oferenci uzyskali zarówno łącznie taką samą ilość punktów (64), jak i taką samą ilość punktów w zakresie poszczególnych kryteriów oceny ofert.

W tej sytuacji komisja konkursowa dokonuje wyboru tej oferty, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Oferowana przez F. Sp. z o. o., prowadzącą NZOZ F. [...], cena za:

- jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 2 426,00 zł;

- jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 3 654,00 zł.

Oferowana przez WSRM w L. cena za:

- jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 2 738,70 zł;

- jednostkę rozliczeniową w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego wynosiła 3 654,00 zł.

Po przemnożeniu wskazanych powyżej cen, przez zamawianą przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ liczbę świadczeń w jednym okresie rozliczeniowym, tj. 1098 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz 366 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, uzyskano łączną wartość cenową obu ofert, która dla oferty:

- F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], wynosiła 4 001 112,00 zł;

- W. w L. wynosiła 4 344 456,60 zł.

Zgodnie z powyższym cena oferowana przez F. Sp. z o. o., prowadzącą NZOZ F. [...], była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 343 344,60 zł niż cena oferowana przez W. w L.

W dniu 30 listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, w którym postępowaniu wybrana została oferta złożona przez F. Sp. z o. o. Z uwagi na fakt uzyskania przez obie oferty biorące udział w postępowaniu tej samej oceny punktowej w " Rankingu końcowym ", o wyborze oferty F. Sp. z o. o zadecydowała okoliczność przedstawiania przez ofertę tego oferenta najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ złożyła w terminie W. w L. W. w L. w powyższym odwołaniu podniósł zarzuty o:

- naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niedokonanie wyboru oferty W. w L., pomimo uzyskania przez nią w toku postępowania maksymalnej oceny w oparciu o kryteria określone w zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).;

- naruszenie przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za świadczenia opieki zdrowotnej będące przedmiotem postępowania na poziomie poniżej ceny minimalnej określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

[...] Oddział Wojewódzki NFZ poinformował W. w L. o przysługującym jej prawie, wynikającym z art. 10 § 1 i 2 K.p.a., do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalił w całości odwołanie W. w L. od rozstrzygnięcia postępowania i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Dyrektor Naczelny WSRM w L. złożył w terminie odwołanie od wskazanej powyżej decyzji do Prezesa NFZ.

W powyższym odwołaniu W. w L. zarzuciła decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.:

1) naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niedokonanie wyboru oferty W. w L., pomimo uzyskania przez nią w toku postępowania maksymalnej oceny w oparciu o kryteria określone w zarządzeniu Nr [...]Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).;

2) naruszenie art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia oferowanych cen, na poziomie poniżej minimalnej ceny oczekiwanej, określonej zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), co skutkowało zdaniem odwołującego dowolnością, a nie jedynie rezygnacją z posiadanych uprawnień;

3) naruszenie "przepisów o wyborze oferty, przez Komisję w oparciu o niejasne kryteria w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej z warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu";

4) naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach, "poprzez nieodrzucenie oferty NZOZ F. [...] z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego ".

Uzasadniając wskazane powyżej zarzuty odwołujący wskazał, że z warunków, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie, wynika, iż oferowana przez świadczeniodawców cena nie mogła mieć wartości niższej niż 90% ceny oczekiwanej w danym postępowaniu przez Fundusz. Zdaniem odwołującego, przedstawienie przez oferenta ceny niespełniającej powyższego warunku, zobowiązywało komisję konkursową do zajęcia stanowiska co do dopuszczalności takiego działania. W ocenie odwołującego, oferta przedstawiająca cenę o wartości niższej niż 90% ceny oczekiwanej w postępowaniu przez Fundusz, winna podlegać odrzuceniu, ponieważ inne działanie stawiałoby ją w pozycji uprzywilejowanej. Odwołujący podnosi jednocześnie, że warunki, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie, nie przewidywały, iż w przypadku równej ilości punktów decydować będzie " cena o wartości poniżej ceny oczekiwanej", stąd dokonanie wyboru oferty F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], w toku postępowania, należy uznać za działanie dowolne i bezprawne.

W uzasadnieniu swoich zarzutów odwołujący powołał się ponadto na nieokreślony komunikat komisji konkursowej oraz art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdzając, iż komisja konkursowa, przewidując możliwość uzyskania przez oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu równej liczby punktów, zamierzała podjąć w części niejawnej konkursu negocjacje z oferentami, jednak z niejasnych dla odwołującego powodów, wbrew swoim uprawnieniom, podjęła decyzję o dokonaniu wyboru oferty F. Sp. z o. o., bez przeprowadzania negocjacji. Zdaniem odwołującego, uprawnienie komisji konkursowej do przeprowadzenia negocjacji w żadnym razie nie może prowadzić do dowolności w tym zakresie.

Odwołujący stwierdził również, że dalszej analizy wymaga kwestia ceny zaoferowanej przez F. Sp. z o. o., prowadzącą NZOZ F. [...], jako ceny, która w ocenie odwołującego rażąco odbiegała od przedmiotu zamówienia.

W związku z powyższym W. w L. wniosła o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ poinformował Dyrektora Naczelnego W. w L. o przysługującym mu na mocy art. 10 § 1 K.p.a. prawie do zapoznania się z dokumentacją postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dyrektor Naczelny W. w L. wniósł "(...) o udostępnienie dokumentacji składanej przez oferentów wybranych przez NFZ (...) ". W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor ds. Medycznych W. w L. zapoznał się z dokumentacją dotyczącą postępowania konkursowego

Po rozpatrzeniu odwołania W. w L. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., Prezes NFZ podniósł, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.);

2) zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

W ocenie Prezesa NFZ, odwołującego się w tej kwestii do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10, zarządzenia Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców wiążące.

Prezes Funduszu, rozpatrując odwołanie W. w L. od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] grudnia 2011 r. poddał analizie całość zgromadzonej podczas przedmiotowego postępowania dokumentacji, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

Fundusz, zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 12 § 1 K.p.a., zapewnił odwołującemu czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odwołując się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) stwierdzono, że Fundusz nie udostępnia odwołującym dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym.

Nawiązując do powyższego Prezes Funduszu zauważył, iż udostępnianie W. w L. oferty F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałym (w tym wiedzy o danych wrażliwych), który nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym może być dopuszczony jedynie w charakterze uczestnika postępowania) nie miałby takiej możliwości. W takiej sytuacji odwołujący byłby w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do konkurencyjnego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. Takie postępowanie byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego. Zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie wydaje się być ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

W tym miejscu organ odwołał się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku o sygn. akt II GSK 264/10, z dnia 16 marca 2011 r., wskazuje, iż " (...) szerszego omówienia wymaga natomiast zasada takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które gwarantuje zachowanie uczciwej konkurencji. Zasadne w tej materii będzie sięgnięcie do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. U ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w cełu zachowania ich poufności. Stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicą usługodawcy. (...) Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstw a oraz ustawowo chronione dane osobowe (...)".

Zarzut odwołującego, dotyczący wyboru oferty przez komisję konkursową, w oparciu o "niejasne kryteria", uznano za niezasadny. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji postępowania, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem, udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach, zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w przedmiotowym postępowaniu udział jednakowe. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obu oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Funduszu.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz wysokość punktacji przyznawanej za każdy z tych parametrów, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, zostały określone:

- w tabeli 1.4.1 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego;

- w tabeli 1.4.3 załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert dla świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego.

Tabele 1.4.1 - ratownictwo medyczne - specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego oraz 1.4.3 - ratownictwo medyczne - podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe tabele szczegółowo wskazują parametry kryteriów oceny ofert oraz maksymalne liczby punktów możliwych do uzyskania za poszczególne elementy oceny w przedmiotowym postępowaniu. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest przy użyciu systemu komputerowego Funduszu, na podstawie odpowiedzi oferenta na pytania części ankietowej formularza ofertowego. Ocena punktowa oferty za dane kryterium stanowi sumę punktów przyznanych ofercie za poszczególne elementy podlegające ocenie w ramach danego kryterium.

Sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Z przedstawionej powyżej tabeli wynika, że maksymalną oceną punktową, jaka mogła zostać przyznana ofercie w przedmiotowym postępowaniu, były 64 punkty.

Jak wynika z dokumentacji przedmiotowego postępowania, wszystkie oferty zostały porównane zgodnie z kryteriami wskazanymi w powyższym zarządzeniu.

Z odpowiedzi udzielonych w części ankietowej formularzy ofertowych przez obu oferentów wynikało, iż spełniają oni wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania maksymalnej oceny punktowej za pozacenowe kryteria oceny. W tym miejscu organ podkreślił, iż treść ofert złożonych do przedmiotowego postępowania została poddana przez komisję konkursową badaniu zgodności ze stanem faktycznym. Powyższe badanie potwierdziło prawdziwość odpowiedzi udzielonych przez oferentów w części ankietowej formularzy ofertowych.

Ceny oferowane przez podmioty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu, w świetle wzoru zawartego w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, powinny wiązać się z przyznaniem obu ofertom złożonym do przedmiotowego postępowania maksymalnej oceny punktowej także za kryterium ceny.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż po prawidłowym przeprowadzeniu oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania, każda z nich powinna uzyskać maksymalną ocenę punktową, tj. 64 punkty. Zgodnie z treścią ,,Rankingu końcowego" sporządzonego przez komisję konkursową, oferta złożona przez W. w L., podobnie jak oferta złożona przez F. Sp. z o. o., uzyskała łącznie ocenę w wysokości 64 punktów. Powyższe świadczy o prawidłowym przeprowadzeniu oceny obu oferty złożonych do przedmiotowego postępowania.

Z uwagi na specyfikę kontraktowanych świadczeń, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, komisja konkursowa dokonuje zawsze wyboru co najwyżej jednej oferty.

W związku z powyższym czynnikiem decydującym o tym, która z ofert zostanie wybrana w toku postępowania w przypadku uzyskania przez wszystkie złożone oferty takiej samej oceny punktowej, jest bilans oferowanej ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jak już szczegółowo wskazano powyżej, bilans ten był korzystniejszy dla F. Sp. z o. o.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał za bezzasadny zarzut odwołującego o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania art. 134 ust. 1 ustawy oświadczeniach poprzez niedokonanie wyboru oferty złożonej przez W. w L., pomimo uzyskania przez nią maksymalnej oceny punktowej.

Zgodnie z przedstawionymi powyżej wyjaśnieniami, komisja konkursowa prowadząca przedmiotowe postępowanie mogła dokonać wyboru co najwyżej jednej oferty. Obie oferty złożone do przedmiotowego postępowania uzyskały maksymalną ocenę punktową, stąd o dokonaniu wyboru oferty F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], decydowała okoliczność przedstawiania przez tę ofertę korzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/2005, "postępowanie konkursowe rządzi się zasadami określonymi ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które są odmienne od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Niniejsze uregulowanie, wynika chociażby z celu postępowania konkursowego i jego przedmiotu, którym jest szybki wybór przez Fundusz ofert najkorzystniejszych z punktu widzenia świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej, a nie ustalenie z wybraną stroną, że dana oferta jest najkorzystniejsza ".

Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego naruszenia przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie w toku przedmiotowego postępowania przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielone świadczenia, Prezes NFZ stwierdził, że w art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach wskazane zostały dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej w prowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. poprzez proste przyjęcie oferty (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach) albo prowadzenie negocjacji (art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Powyższe stanowisko zostało odzwierciedlone w doktrynie prawa, gdzie stwierdza się m.in. ,,(...) W komentowanym artykule w ust. 5 i 6 ustalono dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo prowadzenie negocjacji (...)" [Agnieszka Pietraszewska - Macheta - Komentarz do art. 142, art. 143, art. 144, art. 145 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX 2010 r.]. Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyżej wskazany przepis ustawy o świadczeniach nie nakłada na komisję konkursową obowiązku prowadzenia z oferentami negocjacji, a jedynie nadaje jej prawo do ich przeprowadzenia. Zgodnie z powyższym, § 15 ust. 1 - 3 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Funduszu z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazuje, iż komisja konkursowa w części niejawnej postępowania może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia umowy. Komisja dokumentuje przebieg i wyniki negocjacji z oferentami w protokole z negocjacji.

W analizowanym postępowaniu komisja konkursowa postanowiła skorzystać z prawa wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez proste przyjęcie oferty, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Wyjaśniono przy tym, iż obie oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu, już na etapie tworzenia "Rankingu otwarcia", uzyskały maksymalną ocenę punktową za kryterium ceny, tj. 10 punktów (5 punktów za zakres świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego oraz 5 punktów za zakres świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego). Podkreślania wymaga, iż w przypadku świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, przyjęta forma płatności za te świadczenia, tj. ryczałt dobowy, z góry określa stałą liczbę świadczeń będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie tych świadczeń, w związku z czym negocjacje prowadzone przez komisję konkursową w toku takiego postępowania mogą dotyczyć wyłącznie ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze komisja konkursowa słusznie stwierdziła, że przeprowadzenie negocjacji w toku przedmiotowego postępowania byłoby działaniem bezzasadnym, ponieważ nie mogło mieć wpływu na wynik końcowy w ocenie punktowej ofert w zakresie kryterium ceny, ponieważ obaj świadczeniodawcy uzyskali już za to kryterium maksymalną ocenę punktową.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji organ stwierdził, iż zarzuty odwołującego o naruszenie przez komisję konkursową, prowadzącą przedmiotowe postępowanie, art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez zaniechanie przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielone świadczenia, są bezzasadne.

Za niezasadny uznano również zarzut odwołującego dotyczący naruszenia przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach, poprzez nieodrzucenie oferty konkurencyjnej pomimo tego, że zaoferowana w niej cena była rażąco zaniżona w stosunku do przedmiotu zamówienia, co naruszało warunki postępowania konkursowego.

Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi wyżej, sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Zgodnie z treścią tego załącznika, ocena ofert pod względem kryterium ceny jest ustalana poprzez porównanie cen przedstawionych w ofercie z cenami oczekiwanymi przez zamawiającego. Ceną oczekiwaną przez Fundusz jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie. Liczbę punktów oceny uzyskaną w kryterium ceny ustala się zgodnie z następującym wzorem, zwanym dalej wzorem ceny:

Ze wzoru ceny wynika, że jeżeli cena zaproponowana przez oferenta (Co) ma wartość niższą niż 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz (Cmin), wówczas oferent uzyskuje maksymalną liczbę punktów (w tym wypadku 5 punktów dla danego zakresu świadczeń) w zakresie kryterium ceny. W innym wypadku zastosowanie znajduje część B powyższego wzoru.

W przedmiotowym postępowaniu obaj oferenci zaproponowali ceny pozwalające im na uzyskanie maksymalnej liczby punktów oceny w zakresie kryterium ceny. Cena zaproponowana przez F. Sp. z o. o., prowadzącą NZOZ F. [...], miała wartość niższą niż 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz, przy czym zgodnie ze wzorem ceny, obniżenie ceny poniżej progu 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz, nie skutkowało przyznaniem wyższej oceny punktowej, niż miałoby to miejsce w przypadku zaoferowania ceny na poziomie 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz.

W ocenie organu, z załącznika nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, wbrew wskazaniom odwołującego, nie wynika, że minimalna wartość ceny, oferowanej przez świadczeniodawcę w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wynosi 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz. Odwołujący wysnuł powyższy wniosek błędnie interpretując oznaczenie zmiennej Cmin. Powyższa zmienna została oznaczona skrótem "min", ponieważ przyjmuje ona minimalną wartość mogącą mieć wpływ na wynik obliczenia dokonywanego według części B wzoru ceny. O tym, że cena oferowana przez świadczeniodawcę może przyjmować wartość niższą niż 90% ceny oczekiwanej przez Fundusz, świadczy treść części A wzoru ceny, zgodnie z którą takiej ofercie przyznawana jest maksymalna liczba punktów (w tym wypadku 5 punktów dla danego zakresu świadczeń) w zakresie kryterium ceny. Mając powyższe na uwadze należy uznać za bezzasadny zarzut odwołującego o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutem odwołującego, zgodnie z którym cena zaoferowana przez F. Sp. z o. o. rażąco odbiegała od przedmiotu zamówienia. Jak wynika z analizy dokumentacji postępowania, obaj oferenci załączyli do swoich ofert kalkulacje dobowych kosztów funkcjonowania zespołów ratownictwa medycznego, uzasadniające zaoferowane ceny. Analiza przedstawionej przez F. Sp. z o. o. kalkulacji kosztów, która uwzględniała zarówno koszty bezpośrednie (w tym koszty osobowe, koszty eksploatacyjne związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego i koszty eksploatacyjne związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych), jak i koszty pośrednie (w tym koszty związane z działalnością zespołów ratownictwa medycznego i koszty związane z funkcjonowaniem stanowisk dyspozytorów medycznych), wykazała, że oferowane przez tego świadczeniodawcę ceny nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia, ponieważ przedstawiają kwoty wystarczające do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego o naruszenie w toku przedmiotowego postępowania art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, ponieważ w odniesieniu do ceny zaoferowanej przez F. Sp. z o. o. nie istniały przesłanki pozwalające na uznanie jej za rażąco niską.

Prezes Funduszu, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując zebrany podczas postępowania materiał dowodowy, stwierdził, iż powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Podniesione przez Odwołującego zarzuty należy uznać za niezasadne, co wykazano powyżej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/08, aby świadczeniodawca mógł skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, Fundusz musi naruszyć - określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu - zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialno-prawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Takie naruszenie zasad postępowania musi jednocześnie naruszać interes prawny świadczeniodawcy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać, iż Fundusz nie naruszył zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

W celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego Nr [...], wybrana została korzystniejsza oferta F. Sp. z o. o.

W świetle powyższych wskazań podkreślono, iż postępowanie konkursowe przeprowadzone przez komisję konkursową, jak również działanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, w związku z wniesionym przez W. w L. odwołaniem od rozstrzygnięcia tego postępowania, stały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia interesu prawnego W. w L.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli poprzez nie udostępnienie pełnych akt sprawy to jest uzasadnienia przyjętej punktacji w stosunku do NZOZ F. oraz jego oferty,

2) art. 134 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy, to jest zasady równego traktowania oferentów ubiegających się w trybie konkursu ofert, a to wobec wyboru oferenta,

pomimo iż odwołujący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty (maksymalna ilość punktów) w oparciu o kryteria opisane w Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z [...].09.2011,

3) art. 142.6 pkt. 2) powołanej Ustawy poprzez zaniechanie przez Komisję przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielone świadczenie opieki zdrowotnej, na poziomie poniżej minimalnej ceny oczekiwanej zawartej w załączniku nr 2 do Zarządzenia nr [...], co skutkowało dowolnością a nie jedynie rezygnacją z posiadanych przez Komisję uprawnień.

4) przepisów o wyborze oferty, przez Komisję w oparciu o niejasne kryteria w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej w warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu,

5) art. 149.1 pkt. 4) i 7) Ustawy poprzez nieodrzucenie oferty NZOZ F. [...] z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego,

6) błędnego ustalenia, iż spośród ofert, które uzyskały taką samą, maksymalna ilość punktów można dokonać wyboru oferty, w której zaproponowano cenę poniżej ceny minimalnej, a zatem oferty podlegającej odrzuceniu, co w konsekwencji spowodowało rozbieżność pomiędzy dokonaniem oceny oferty i przypisaniem jej określonej ilości punktów a decyzją o wyborze oferty,

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ .

Niebudzącą wątpliwości okolicznością jest, iż W. w L. złożył ofertę w pełni odpowiadającą warunkom formalnym wynikającym z ogłoszonego postępowania konkursowego. Dotyczy to również warunku ceny, która mogła być jak wynika z ogłoszonych warunków zmniejszona, co najwyżej poniżej 10 % wartości ceny oczekiwanej. Tak określona w warunkach cena wyznaczona, której wartość mogła ulec obniżeniu o 10 % stanowi cenę minimalną, jaka mogła być zaproponowana w ofercie. Przyjęcie innego toku rozumowania zmierzałoby do zaakceptowania, iż na etapie składania ofert pomiędzy ewentualnymi oferentami dochodzi do "przetargu" z oferowaniem ceny poniżej dopuszczalnego progu.

Oczywiście postępowanie przetargowe nie wprowadzało wprost zakazu oferowania ceny poniżej oczekiwanego progu, jednakże w takim przypadku Komisja dokonując wstępnej formalnej kontroli złożonych ofert winna zająć stanowisko, co do dopuszczalności zaproponowania ceny poniżej oczekiwanej.

W pierwszej kolejności Komisja winna stwierdzić czy wobec zaproponowania ceny poniżej dopuszczanego progu oferta w ogóle spełnia warunki formalne do przyjęcia jej i pozostawienia jej w dalszym postępowaniu konkursowym.

W ocenie odwołującego warunki postępowania konkursowego takiej możliwości nie przewidywały, zatem oferta, w której wskazano cenę poniżej 10 % wartości ceny oczekiwanej winna podlegać odrzuceniu. Stwarza to bowiem sytuację, w której oferent proponując cenę niższą od oczekiwanej stawia siebie w sytuacji uprzywilejowanej oczywiście przy założeniu, iż spełni dalsze formalne warunku dopuszczające go do postępowania konkursowego.

W toku niniejszego postępowania konkursowego tak też się stało, bowiem obaj oferenci na otwarcie postępowania otrzymali taką samą ilość punktów, przy czym o wyborze oferty zadecydowała cena, jaką zaproponował NZOZ F., poniżej minimalnej ceny oczekiwanej.

Wskazuje to, iż oferujący wskazując cenę poniżej ceny oczekiwanej mógł liczyć się z wyborem jego oferty w przypadku równej ilości punktów uzyskanych przez innych oferentów. Podkreślić w tym miejscu należy, iż warunki postępowania nie przewidywały, iż w przypadku równej ilości punktów decydować będzie cena o wartości poniżej ceny oczekiwanej.

W tym też zakresie podjętą decyzja przez Komisję o wyborze oferty z zaproponowaną ceną poniżej ceny oczekiwanej uznać należy za dowolną i bezprawną.

Oczywiście, dalszej analizy wymagałaby kwestia czy oferowana cena poniżej ceny oczekiwanej nie jest ceną rażąco odbiegającą od przedmiotu zamówienia.

Należy również odnieść się do treści komunikatu Komisji oraz wykładni literalnej przepisu art. 142.6 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, iż będzie ona mogła skorzystać z możliwości przeprowadzenia negocjacji w zakresie ceny za udzielone świadczenie opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż Komisja przewidując możliwość uzyskania przez składających oferty równej liczby punktów zamierzała podjąć w części niejawnej konkursu negocjacje z oferentami. Jednakże wbrew swoim uprawnieniom podjęła decyzje o wyborze oferty z ceną poniżej ceny oczekiwanej bez przeprowadzenia negocjacji. Z niejasnych powodów zaniechała przeprowadzenia negocjacji z oferentami.

Zatem Komisja wpierw naruszyła przepisy umożliwiające odrzucenie oferty NZOZ F., jako że oferta ta wykraczała poza określone warunki, na jakich może być złożona oferta, a następnie bezzasadnie zaniechała przeprowadzenia negocjacji z oferentami.

W uzasadnieniu decyzji zarówno NFZ w L., jak i Prezesa NFZ szeroko wyjaśnia się kwestie uprawniania Komisji do przeprowadzenia negocjacji. Jednakże uprawnienie Komisji do przeprowadzenia negocjacji w żadnym razie nie może prowadzić do dowolności - tym bardziej, jeśli dotyczy to postępowania w części niejawnej konkursu ofert.

Za całkowicie chybione skarżąca uznała tę część uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ, w którym odwołuje się on do wzięcia pod uwagę przez Komisję "najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia". Takie ustalenia Komisji pozostają w sprzeczności zarówno z kryteriami, jakie brane są pod uwagę przy wyborze oferty, ale w szczególności z ilością uzyskanych przez oferentów punktów.

Zupełnie nie zrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ wyliczenie "ceny jednostki rozliczeniowej" — skoro nie miało to wpływu na ilość przyznanych oferentom punktów.

Ostatecznie, zdaniem skarżącego, decydujące znaczenie dla wyboru oferty winno mieć uzyskanie przez oferenta określonej liczby punktów, a nie odwoływanie się do tak zwanych "ryczałtów za dobo karetkę". Podstawową i jedyną bowiem przyczyną niższego ryczałtu za dobokaretkę — w przypadku NZOZ F. — było zaproponowanie ceny ofertowej poniżej ceny minimalnej wynikającej z warunków ogłoszonego konkursu.

Powołane wyżej zarzuty wskazują na złamanie naczelnej zasady równości podmiotów uczestniczących w postępowaniu konkursowym.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa NFZ.

Zdaniem skarżącego, dla niniejszej sprawy znaczenie ma również decyzja o wszczęciu postępowania karnego przez Prokuraturę Okręgową w L. w zakresie nieprawidłowości przy rozstrzyganiu postępowań konkursowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony złożył do Prezesa NFZ F. Sp. z o.o. W odpowiedzi Prezes NFZ stwierdził m.in., że "...świadczeniodawcy (oferenci), którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu – nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepisy art. 154ustawy o świadczeniach oraz przepisy Kpa." W związku z powyższym Prezes NFZ uznał, że "...przytoczony Świadczeniodawca nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nie uwzględniającą odwołania wniesionego przez W. w L.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 K.p.a., a także szeregu przepisów ustawy o świadczeniach, tj. art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 6 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7, a także zarzucono naruszenie przepisów o wyborze oferty przez Komisję w oparciu o niejasne kryteria, w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej w warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu, oraz błędne ustalenie, iż spośród ofert, które uzyskały taką samą, maksymalna ilość punktów można dokonać wyboru oferty, w której zaproponowano cenę poniżej ceny minimalnej, a zatem oferty podlegającej odrzuceniu, co w konsekwencji spowodowało rozbieżność pomiędzy dokonaniem oceny oferty i przypisaniem jej określonej ilości punktów a decyzją o wyborze oferty.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. – narusza przepisy prawa. Niemniej należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, uwzględnienie skargi nie nastąpiło z przyczyn wskazanych skardze.

W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes NFZ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności 28 K.p.c. w zw. z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach – polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie F. jako uczestnika postępowania na prawach strony.

W ocenie Sądu F. - podmiot , który wygrał postępowanie konkursowe powinien był zostać uznany za stronę postępowania.

Powyższe stanowisko składu orzekającego jest w tym zakresie zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 111/11.

W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może się więc stać podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Zatem najważniejszą przesłanką dopuszczająca do udziału w sprawie takiego podmiotu, jest jego interes prawny. Nie może zostać dopuszczony jako uczestnik postępowania podmiot, który w sprawie posiada jedynie interes faktyczny.

W literaturze przedmiotu interes faktyczny przeciwstawiony interesowi prawnemu, określa się jako interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez powszechnie obowiązujące przepisy. Natomiast interes prawny, to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski, w. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie rozważania nad dopuszczeniem F. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania należy oceniać w świetle przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w szczególności Działu VI tej ustawy "Postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152 cyt. ustawy) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1) – celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia tego postępowania.

Odpowiedzi wymaga natomiast pytanie czy dozna uszczerbku - w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - interes prawny świadczeniodawcy, którego wybrano do udzielania świadczeń, a odwołanie strony, której oferta nie została wybrana ( skarżąca) zostanie uwzględnione w następstwie wniesienia skargi. Przepis art. 154 ust. 7 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń (F.) traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania.

Zdaniem NSA przyjąć nadto należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego oraz postępowania sądowoadministracyjnego.

Konkludując, dla oceny uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku (por. postanowienie NSA sygn. akt II GZ 111/11).

W rozpoznawanej sprawie skargę wniósł oferent , który nie został wybrany. Niewątpliwie też postępowanie w sprawie konkursu nie zostało zakończone, zatem idąc tokiem rozumowania NSA, interes prawny F. w postępowaniu sądowym należy oceniać pod kątem wpływu wyniku tegoż postępowania – jego skutków dla praw i obowiązków tegoż podmiotu na jego sytuację prawną w związku z treścią wyroku sądu administracyjnego. Postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte na korzyść F. poprzez wybór jego oferty. Jednakże, ewentualne uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadzi do sytuacji, w której F. może utracić prawo do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe skutkuje zmianą sytuacji prawnej uczestnika F., który winien mieć prawo w udziału w całym postępowaniu.

W tej sytuacji zgodzić się należy w pełni ze stroną – F., iż Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dochował wszystkich reguł postępowania , o czym świadczy jego odpowiedź na wniosek F. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.