Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 18/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par.3 ust.2 , par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. K. i K. K. kwotę 1337 (tysiąc trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 16.11.2015 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł

< w pkt 1 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w jednostce ewidencyjnej T. - obręb M., jako działki nr [...] o pow. 0,0383 ha, [...] opow. 0,0092 ha na rzecz M. K., K. K., Z. S.,

< w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną o kategorii powiatowej nr [...] – [...] (...) oznaczoną w jednostce ewidencyjnej T. - obręb M. jako działki nr [...] o pow. 0,0031 ha, [...] o pow. 0,0050, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...], co stwierdził Wojewoda w decyzji nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r., znak [...]

< w dalszych punktach o sposobie i terminie wypłacenia odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. K., K. K. i Z. S. Wojewoda decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r.

a) w pkt 1 utrzymał w mocy punkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty [...]

b) w pkt 2 uchylił pozostałe punkty zaskarżonej decyzji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną uchylenia decyzji o odszkodowaniu były błędy operatu szacunkowego: niewłaściwie określenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz określenie wartości przedmiotu wyceny na dzień 22 maja 2015 r., podczas gdy operat został sporządzony 2 czerwca 2015 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i ponownym sporządzeniu operatu szacunkowego decyzją nr [...] z dnia 31 marca 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł

< w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi publicznej - nr [...] - [...] - relacji: od drogi [...] - [...], oznaczoną w jednostce ewidencyjnej T. - obręb M., jako działki nr [...] o pow. 0,0031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0050 ha, która z dniem 01 stycznia 1999 r., z mocy prawa, stała się własnością Powiatu [...], co stwierdził Wojewoda w decyzji nr [...] [...] z dnia 28 listopada 2014 r.

< w pkt 2 o tym, że ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Starostę [...] reprezentującego Skarb Państwa, na rzecz: M. K. w [...] części tj. w kwocie [...]zł, M. i K. K., w [...] częściach tj. w kwocie [...]zł

< w pkt 3 o wypłacie ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna

< w pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8 o skutkach zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania, o waloryzacji, oraz o tym iż w przypadku gdy osoba uprawniona odmówi przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, odszkodowanie należy wpłacić do depozytu sądowego, a także o fakcie iż, jeżeli decyzja zostanie uchylona lub stwierdzona zostanie jej nieważność, osoby, którym wypłacono odszkodowanie lub ich spadkobiercy są zobowiązani do zwrotu ustalonego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego B. G., który w operacie szacunkowym sporządzonym 7 listopada 2016 r. oszacował wartość nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożyli M. K., K. K., zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez niewykonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, jak również nieuwzględnienie tzw. "zasady korzyści" wynikającej z dyspozycji art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołujący podkreślili również naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda decyzją z dnia 3 listopada 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

- dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej,

- nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu czy jednostki samorządu terytorialnego,

- z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli z dnia 29 października 1998 r. Przy wycenie nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem.

Wartość nieruchomości określa się według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu.

Z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego w C. Wydziału Ksiąg Wieczystych znak: [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej T. - obręb M., byli

- M. K. w [...] części,

- M. K. oraz K. K. w [...] części na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej oraz

- Z. S. w [...] części.

Z. S. zmarł 18 września 2016 r. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 stycznia 2017 r. spadek po Z. S. nabyła M. K., w całości.

Wniosek M. K., K. K. oraz Z. S. został złożony w zakreślonym przez ustawodawcę terminie tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.

Po trzecie wreszcie, nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz nr [...] została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy znajduje się potwierdzająca ten fakt ostateczna decyzja nr [...] Wojewody z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...]

Organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego.

Oceniając operat szacunkowy organ wskazał, że § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Ponadto, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na powyższe brzmienie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. za całkowicie niezasadny uznać należy zarzut odwołujących, iż rzeczoznawca majątkowy zaniżył wartości wycenianej nieruchomości poprzez niewykonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, jak również nieuwzględnienie tzw. "zasady korzyści" wynikającej z dyspozycji art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W tym miejscu należy również wskazać na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości B. G., dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu nieruchomości tj. 29 października 1998 r. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. w terenach dróg publicznych, wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wartość działki określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu chrzanowskiego, podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W tym miejscu należy podkreślić, iż w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż biegły wykorzystując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ".Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości... ".

Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy B. G. dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W tym miejscu należy również stwierdzić, iż wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyżej informacji nie budzi wątpliwości tutejszego organu. Jednocześnie, odnosząc się do zgłoszonych w tym zakresie zarzutów odwołujących należy zauważyć, iż przecież biegły uwzględnił, że wyceniana działka ma bardzo korzystne położenie, dokonując stosownej (maksymalnej) korekty w tym zakresie (strona 15 operatu).

Organ powziął natomiast innego rodzaju wątpliwości i dlatego wystąpił do rzeczoznawcy pismami z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz 11 września 2017 r. z prośbą o ustosunkowanie się m.in.

. do kwestii powołania się na przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. z dnia 20 października 2014 r. zamiast uwzględnienia w wycenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. oraz wpływu tej okoliczności na wycenę nieruchomości, a także

. uzasadnienie przyjęcia dla nieruchomości wycenianych oceny korzystna cechy rynkowej "infrastruktura techniczna" (zgodnie z opisem przyporządkowana dla nieruchomości uzbrojonej w jedno do dwóch mediów), w kontekście posiadania przez przedmiot wyceny "dostępu do podstawowych urządzeń infrastruktury", a także

. wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego a datą na którą określono wartość rynkową przedmiotu wyceny i wpływu tej okoliczności na sporządzoną wycenę.

Powyższe wątpliwości zostały wyjaśnione pismami rzeczoznawcy z dnia 23 czerwca 2017 r. oraz 30 września 2017 r. informującym m.in. iż zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebinia, uchwalonym na sesji Rady Miasta Trzebinia, uchwała nr LXIl/II/499/98 z dnia 30 stycznia 1998 r. jak i omyłkowo zapisanym w operatach szacunkowych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebinia, uchwalonych na sesji Rady Miasta Trzebinia, uchwałą nr LV/597/2014 z dnia 20 października 2014 r., przeznaczenia są zbieżne.

Nieścisłości w przyjęciu odpowiedniej cechy nieruchomości wynika z nieprecyzyjnego opisu cechy rynkowej nieruchomości — infrastruktury technicznej, zaś rozbieżność pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego a datą na którą określono wartość rynkową przedmiotu wyceny i wpływu tej okoliczności na sporządzoną wycenę nie ma wpływu na wycenę.

W dniu 26 października 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo M. K. i K. K.. Odwołujący zarzucili w nim rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcie zbyt małej ilość transakcji nieruchomości oraz nierozróżnienie w ich opisie różnego statusu dróg. Jednakże przecież zgodnie z § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, 11 transakcji jest wystarczającą ilością do przeprowadzenia wyceny tą metodą (fakt, że nieruchomości porównawcze dotyczą 5 dróg nie oznacza, iż jest to tylko 5 transakcji, a nie 11). Z kolei dobór cech nieruchomości (podobnie jak ocena, czy istnieje konieczność aktualizacji cen na datę wyceny - strona 11 operatu) należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.

Argumenty odwołujących dotyczącego przyjęcia do wyceny nieruchomości sprzed 3 lat są niezasadne. Najstarsza data transakcji, którą przyjął biegły dla porównania transakcji, to 26 listopada 2014 r., zaś wycena nieruchomości została dokonana w dniu 7 listopada 2016 r., czyli niecałe dwa lata od przeprowadzenia ww. transakcji. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż biegły - właściwie to uzasadniając - może również w ostateczności przyjąć do porównania nawet transakcje starsze niż sprzed dwóch lat (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 135/13).

Jeśli zaś chodzi o wątpliwości odwołujących odnoście przyjęcia cechy "korzystna" dla przedmiotowych nieruchomości, to rzeczoznawca wyjaśnił przecież w piśmie z dnia 30 września 2017 r., iż cecha "bardzo korzystna" jest przypisana dla nieruchomości które mają więcej niż dwie sieci infrastruktury technicznej (nieruchomość porównawcza o cenie maksymalnej), zaś cecha "korzystna" - dla nieruchomości posiadającej dwie sieci infrastruktury technicznej, czyli nieruchomości wycenianej.

Co do metody wyceny wybranej przez biegłego oraz przyjętych współczynników należy stwierdzić, iż są to zagadnienia z zakresu wiedzy specjalnej biegłego. Jednocześnie jednak nie budzą one wątpliwości organu odwoławczego.

Jeśli chodzi zaś o opinię odwołujących, o tym, iż operat uległ dezaktualizacji, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy jest ważny 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Skoro operat został sporządzony 7 listopada 2016 r. i biegły nie poinformował, by od tego czasu wystąpiły zmiany o których mowa w tym przepisie, to tym samym jest on wciąż aktualny.

Dalej szeroko powołano orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie sposobu dokonywania oceny dowodu w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy.

W konkluzji Wojewoda wskazał, iż Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 31 marca 2017 r., nr [...] prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w jednostce ewidencyjnej T. - obręb M., jako działki nr [...] o pow. 0,0031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0050 ha, a zatem należało utrzymać ją w mocy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. i K. K. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, iż za cenę z dnia ustalenia odszkodowania można przyjąć cenę z operatu szacunkowego, w którym cena przedmiotu wyceny została ustalona na około rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku aktualizacji tej ceny przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy upływ prawie roku czasu mógł spowodować dezaktualizację wyceny, tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy do analizy (porównania) przedstawionej w operacie szacunkowym wybrał nieruchomości z okresu dość odległego, poprzedzającego datę sporządzenia wyceny (m.in. rzeczoznawca nie podał ani jednej transakcji z roku, w którym wyceniał nieruchomość, tj. z roku 2016),

2) prawa materialnego, a to art. 4 pkt 16 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, m.in. bez jakiegokolwiek odniesienie się do istotnej cechy nieruchomości porównawczej, jak wielkość powierzchni nieruchomości, inne cechy wpływające na wartość wyceny, bez jakiegokolwiek odniesienia się przez rzeczoznawcę do kwestii przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) nieruchomości przyjętych do porównania,

3) prawa materialnego, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych oraz braku oparcia wyceny o przyjęcie cen działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, powodując tym samym zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do ustalenia zaniżonego odszkodowania w sytuacji, gdy sam rzeczoznawca majątkowy wskazał, na wystąpienie na rynku, który badał, małej liczby transakcji nieruchomościami gruntowych o przeznaczeniu drogowym,

4) przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a to art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art.. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozważanie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienie przedmiotowej sprawy, tj.:

- oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2016r. z pominięciem szeregu zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, uwag oraz wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, które to wątpliwości nie zostały w sposób logiczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego,

- niedokonanie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący oceny zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego z ograniczeniem się do bezkrytycznego przyjęcia za własne ustaleń wynikających z operatu, w przypadku gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego,

- oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co spowodowało niemożliwym dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcia rzeczywistych cen transakcyjnych i odpowiedniej wysokości odszkodowania,

- przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 7 listopada 2016r. może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

- nie wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji rozbieżności wynikających z treści operatu szacunkowego B. G. oraz treści operatu szacunkowego T. B. w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 29 października 1998r.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, jest prawidłowy.

Wskazać zatem należy, że operat sporządzany jest przez uprawnionego rzeczoznawcę na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.).

Zgodnie z rozporządzeniem określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.2). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4).

Zasadą jest, że do oszacowania nieruchomości przyjmuje się ceny transakcyjne z rynku nieruchomości właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Dopiero jeśli na rynku tym brak jest transakcji, wartość rynkową wycenianej nieruchomości określa się na podstawie cen nieruchomości uzyskiwanych przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 27). W pierwszej zatem kolejności przedmiotem analiz winien być rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny. Taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia.

W myśl § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z ust. 2, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zgodnie z ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Stosownie zaś do ustępu 4 tego przepisu, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Po myśli natomiast § 36 ust. 6 pkt. 1, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Wreszcie zaznaczyć należy, że organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien zaś wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości - podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podstawowym uchybieniem organów I i II instancji była błędna ocena operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2016 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. G., polegająca na zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości

Analiza przedmiotowego operatu wskazuje, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą lub przejętą pod drogę publiczną z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych. Zastrzeżenia Sądu budzi przyjęcie do bazy transakcji porównawczych (str. 10 operatu) nieruchomości położonej w miejscowości L. o powierzchni 2359 m kwadratowych i cenie jednostkowej 15 zł za metr (jest to cena minimalna).

Na stronie 9 operatu, uzasadniając przyjęte na potrzeby wyceny cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, rzeczoznawca wskazał, że: "Nie udowodniono natomiast bezpośredniego i jednoznacznego związku pomiędzy powierzchnią i kształtem nabywanej nieruchomości, a wysokością cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku (...)". Jednak analiza tabeli zawierającej bazę nieruchomości porównawczych wskazuje zgoła na inną konkluzję – nieruchomości od nr [...] do [...] to nieruchomości o powierzchniach od 22 do 383 metrów kwadratowe a ich cena waha się od 30 zł do 45 zł. Natomiast działka oznaczona w tabeli nr [...] o powierzchni 2359 metrów wyceniona została na 15 zł za metr. Dodatkowo z załączonej do skargi kopii uchwały Rady Miasta Trzebinia nr XXXII/339/VI/2013 wynika, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] i [...] miała zostać nabyta "w obszarze niezbędnej drogi i parkingu adekwatnego do potrzeb". Niekoniecznie jest zatem tak, że działki te mają przeznaczenie wyłącznie drogowe, skoro celem nabycia jest również urządzenie parkingu. Okoliczność tę będzie organ obowiązany wyjaśnić ponownie rozpoznając sprawę.

Nadto skarżący w swoim odwołaniu wskazywali, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny ma dostęp do trzech sieci infrastruktury technicznej – wody, prądu i gazu, podczas gdy rzeczoznawca wskazał na dostęp tylko do dwóch sieci – wody i prądu. Rzeczoznawca przyjął jednocześnie, że dostęp do dwóch sieci to ocena cechy "korzystna", zaś do większej ilości sieci infrastruktury – to ocena cechy "bardzo korzystna" (pismo rzeczoznawcy z dnia 30 września 2017 r., k. 12 akt adm. II Instancji). Organ w decyzji nie ustalił jaki jest rzeczywisty stan rzeczy tj. do ilu sieci infrastruktury technicznej ma dostęp wyceniana nieruchomości i w związku z tym jaką ocenę cechy rynkowej w tym zakresie należy prawidłowo przyjąć: ocenę "korzystną" czy "bardzo korzystną". Okoliczność ta może mieć wpływ na wynik wyceny i wymaga wyjaśnienia.

W pozostałym zakresie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości Sądu, w szczególności co do wyboru metody wyceny wybranej przez biegłego oraz przyjętych współczynników, jak również braku podstaw do oparcia wyceny o przyjęcie cen działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych oraz nieuwzględnienie tzw. "zasady korzyści" wynikającej z dyspozycji art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Sąd podziela wywody organu zawarte w zaskarżonej decyzji.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż za cenę z dnia ustalenia odszkodowania można przyjąć cenę z operatu szacunkowego, w którym cena przedmiotu wyceny została ustalona na około rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy sporządzony został w niniejszej sprawie w dniu 7 listopada 2016 r., a decyzja organu II Instancji ustalająca odszkodowanie na podstawie spornego operatu, wydana została w dniu 3 listopada 2017 r. Przyjąć zatem należy ze operat spełniał warunki ustawowe w tym zakresie.

Nie jest też uzasadniony zarzut, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji rozbieżności wynikających z treści operatu szacunkowego B. G. oraz treści operatu szacunkowego T. B. w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 29 października 1998r. Organ administracyjny nie jest powołany ani uprawniony do wyjaśniania rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowymi dwóch różnych biegłych, ale jest obowiązany do oceny tego operatu, który jest podstawą wydania decyzji administracyjnej. W zakresie przeznaczenia nieruchomości w Studium, organ II Instancji pozyskał wyjaśnienia biegłego (pismo z dnia 30 września 2017 r. k. 12 akt adm. organu II Instancji), a wyjaśnienia te są zdaniem Sądu wiarygodne i wystarczające.

Wobec naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1337 zł składa się: kwota 137 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 1200 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a oraz § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).