Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 328/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 726/13 w sprawie ze skarg M. S. i R. S. oraz W. J. na uchwalę Rady Miasta O. z dnia 15 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza solidarnie od M. S. i R. S. na rzecz Gminy O. kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 726/13 w sprawie ze skarg M. S. i R. S. oraz W. J. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 15 maja 2013 roku nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 22 maja 2013 r. M. S. i R. S. wezwali Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały Rady Miasta O. z dnia 15 maja 2013 r. nr ... w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie Oczyszczalni Ścieków Ł., Os. R. w O." i zmiany planu o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy R. w O. w obszarze ul. H. (obr ...., dz. ... )".

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. W. J. wezwał Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa do jakiego w jego ocenie doszło uchwałą Rady Miasta O. z dnia 15 maja 2013r. nr ... w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie Oczyszczalni Ścieków Ł., Os. R. w O" i zmiany planu o nazwie "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy R. w O. w obszarze ul. H. (Obr ..., dz. ... )". Wniósł o zlikwidowanie projektu przeprowadzenia drogi 4 KD przez jego działkę o nr .... Stwierdził, że taka inwestycja narusza art. 112 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjną gwarancję prawa własności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 15 maja 2013r. nr ... w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie Oczyszczalni Ścieków Ł., Os. R. w O." wnieśli: M. S. i R. S. oraz W. J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Ol 726/13 i II SA/Ol 727/13 i prowadzić pod wspólną sygnaturą II SA/Ol 726/13, a sprawę o sygn. II SA/Ol 727/13 zakreślić w Rep. SA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. powołanym wyżej wyrokiem z dnia 31 października 2013 roku uwzględnił skargę na uchwałę Rady Miasta O.

Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazał, że studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej "u.pz.p.) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, 6 wydanie, str. 80, 89 i 202).

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i choć studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego oraz nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.pz.p.). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma realne przełożenie na uprawnienia właścicielskie.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną studium - podstawę stwierdzenia niesprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstową oraz część graficzną planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skarżonym planie miejscowym działka oznaczona nr ... położona w obrębie geodezyjnym ... w O., będąca własnością skarżących S. została zlokalizowana na terenie oznaczonym jako 1 ZL, przeznaczonym pod zieleń leśną. Tymczasem ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. O.", uchwalonym uchwałą Rady Miasta O. Nr ... z dnia 26 maja 2010 r. wynika, że ww. działka położona jest w strefie oznaczonej jako M2 – strefa mieszkaniowa R. Z przedmiotowego studium można wyczytać, że strefa M2 położona jest w północno-zachodniej części miasta. Od południa ograniczona linią kolejową, od zachodu przylega do strefy O1 otoczenia Jezior R. i Ż. oraz granicy miasta z Gminą J., od północy strefa ograniczona jest doliną rzeki Ł., która stanowi naturalną granicę Miasta. Wschodnią granicą tej strefy jest kompleks Lasu M. Zapisy te znajdują swoje odzwierciedlenie w części graficznej studium. Położenie spornej działki skarżących w strefie M2 potwierdził Prezydent Miasta w swoim zaświadczeniu z dnia 12 września 2012 r., skierowanym do skarżących (akta adm., teczka nr 17). W piśmie tym zaznaczono również, że w Studium nieruchomości nr ... -... leżą na obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej (mapa Nr 1 – kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego). Powyższy fakt zlokalizowania spornej nieruchomości na obszarze M2 – strefa mieszkaniowa R. , znajduje swoje odzwierciedlenie również w załączonym do akt sądowych, akcie notarialnym rep. ... dotyczącym sprzedaży na rzecz skarżących S. , działki o nr ... (akta sądowe, k. – 20).

Z analizy akt planistycznych sprawy oraz pozostałych dokumentów, w szczególności z porównania rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały i mapy znajdującej się w studium (mapa Nr 1 – kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego) bezsprzecznie wynika fakt zlokalizowania działki skarżących o nr ... w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. O.", w strefie M2 określonej jako strefa mieszkaniowa R. , na obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Niewątpliwie też sporna działka została zlokalizowana w skarżonym planie miejscowym na obszarze oznaczonym jako 1 ZL, przeznaczonym pod zieleń leśną. Organ planistyczny dokonał więc zmiany przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżących, eliminując funkcję mieszkaniową określonego obszaru i niwelując tym samym możliwość zabudowy spornej działki, będącej własnością skarżących. To samo dotyczy terenów leżących w sąsiedztwie działki skarżących S.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenia poczynione w planie miejscowym winny zatem w istocie wynikać z zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może wprawdzie zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, jednak wyłącznie w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Wynika to również jasno z obowiązku wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dokonywania oceny aktualności studium i planów miejscowych (przeprowadzania w tym zakresie analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego) co najmniej raz w czasie kadencji rady. W związku z tym rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany studium w trybie art. 33 u.p.z.p. Nic nie stało na przeszkodzie, aby uaktualnić studium przed uchwaleniem planu, który miał być przecież z nim zgodny w momencie podjęcia uchwały o przyjęciu miejscowego planu.

Zdaniem sądu pierwszej instancji inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy uznać jako istotne naruszenie prawa w postaci art. 9 ust. 4 u.p.z.p., szczególnie wtedy gdy, to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 575/10; wyrok NSA z 15 grudnia 2011r., II OSK 2080/11).

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje na aprobatę argumentacja Rady Miasta wskazująca jakoby granice obszarów oznaczonych w Studium były płynne i wymagały dopracowania w planie. Nawet, gdy Studium dopuszcza korektę określonych granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, nie oznacza to, że organy gminy mają "wolną rękę" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są związane ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., II OSK 1408/12). Tymczasem porównanie rysunku planu z opisaną wyżej mapą studium wskazuje, że organ znacząco przesunął granicę pomiędzy obszarami zieleni nieurządzonej i obszarami przeznaczonymi pod budownictwo, zmieniając planem miejscowym przeznaczenie terenów określonych w Studium, co stanowi naruszenie zasad planistycznych.

Odnośnie podnoszonej konieczności ustanowienia stref ochronnych oddzielających teren oczyszczalni ścieków od pozostałych obszarów, to należy zauważyć, że Studium przewiduje takie strefy ochronne. Jednakże nie występują one na obszarze, na którym położona jest sporna działka skarżących. Ponadto w Studium znajduje się zapis zgodnie z którym "utrzymanie i rozwój oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przy ul. L. – strefa ograniczonego użytkowania i oddziaływania w granicach działki oczyszczalni". Ten zapis dodatkowo wskazuje na to, że teren na którym leży działka nr ... nie był przewidziany w Studium jako strefa ochronna oczyszczalni ścieków przeznaczona pod zieleń naturalną i wskazuje, że organ badając zgodność planu ze studium nie miał dowolności w zmianie przeznaczenia terenu w planie w stosunku do przewidzianego w studium.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Tymczasem sporny plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000, organ zaś w żaden sposób nie uzasadnił konieczności zastosowania tej wyjątkowej skali.

Reasumując, sąd pierwszej instancji uznał, że wyznaczona w miejscowym planie strefa zieleni - ZL nie ma w dużej części oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części nie byłoby zasadne również ze względu na niemożność precyzyjnego wyodrębnienia terenów, co do których plan miejscowy przewiduje teren zielony, a co do których studium określiło funkcje mieszkaniowe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że z uwagi na stwierdzenie nieważności całego aktu i jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz nieznaną w tym momencie treść przyszłego planu miejscowego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze skarżącego W. J.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O. zarzucając mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Miasta O. uchyliła plan zagospodarowania przestrzennego wbrew wiążącym ustaleniom studium.

Wskazując na powyższe okoliczności wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego studium kwalifikuje poszczególne obszary gminy i ich przeznaczenie, poprzez wyznaczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania, ściśle określając obowiązujące linie rozgraniczające tereny. Zauważano, że poza kilkoma wyjątkami ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi o określaniu w studium obszarów. Podniesiono także, że Sąd nieprawidłowo odczytał treść postanowień studium: "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuję w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów." Zdaniem skarżącej kasacyjnie przytoczony przepis jednoznacznie wskazuje, że kontury obszarów w studium nie są wiążące dla linii rozgraniczających tereny w planie.

Podniesiono także, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność całego aktu, pomimo, że zastrzeżenia co do zgodności ze studium stwierdził w odniesieniu do części ustaleń. Zauważono, że załączniki graficzne obu dokumentów zostały opracowane w skali. Zatem nie jest prawdą, że nie można określić spornego obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniona argumentacja skargi kasacyjnej, według której w rozpoznawanej sprawie nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a postanowieniami studium. Ocena zgodności postanowień planu z postanowieniami studium nie może ograniczać się tylko do oceny postanowień części tekstowej studium z częścią tekstową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia obu aktów normatywnych, w tym także ocena zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać oba elementy tych aktów normatywnych – część tekstową i część graficzną. Skoro są to akty normatywne o swoiście wyrażanej treści normatywnej – części tekstowej i części graficznej to prawidłowa ich wykładania musi uwzględniać oba elementy wymienionych aktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia postanowień studium, dokonana w skardze kasacyjnej, w zakresie zgodności postanowień planu z postanowieniami studium, nie uwzględnia postanowień wynikających z rysunku studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy O. Obszar na którym położona jest działka Państwa S. określony jest w studium jako strefa mieszkaniowa R. Według postanowień części tekstowej studium obszarowi temu przypisano różne funkcje zagospodarowania, w tym także funkcję dopuszczającą zabudowę mieszkaniową. Obszar strefy R. został na mapie studium oznaczony różnymi kolorami, którym w legendzie mapy tego studium przypisano różne funkcje zagospodarowania terenu. Działka Państwa S. znajduje się niewątpliwe na obszarze, który według mapy studium jest terenem przeznaczonym pod zabudowę. Oznaczenie poszczególnych obszarów na mapie studium i określenie sposobu ich zagospodarowania w legendzie ma znaczenie prawne. Nałożenie różnych kolorów ma charakter porządkujący i służy rozgraniczeniu poszczególnych obszarów zagospodarowania przestrzennego. Zatem skoro działka Państwa S. położona jest na obszarze, na którym według rysunku studium dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa, to niewątpliwe postanowienia planu zakazujące zabudowy mieszkaniowej są sprzeczne z postanowieniami studium. Twierdzenia tego nie podważa argument skargi, iż w części tekstowej studium jest zawarte postanowienie w myśl którego wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę skalę rysunku studium niewątpliwie kontury obszarów i terenów funkcjonalnych nie są precyzyjną linią rozgraniczającą tereny. Tym niemniej wskazane oznaczenia kolorami obszarów o różnych funkcjach stanowi podstawę do ich rozgraniczenia. W przypadku działki Państwa S. nie ma jednak wątpliwości co do tego, że jest ona położona na obszarze oznaczonym według rysunku studium, na którym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową.

Zasługuje na uwzględnienie natomiast argument skargi, że Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził nieważność całego planu, pomimo że miał zastrzeżenia tylko do części ustaleń planu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 658/10 (niepubl.), Sąd ten analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych" wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. W tym, bowiem aspekcie punktem wspólnym orzecznictwa konstytucyjnego i administracyjnego jest hierarchiczna kontrola źródeł prawa. Korzystność zastosowania orzeczenia zakresowego (częściowego) pozwala na wyeliminowanie z systemu prawa wadliwej normy prawnej tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, a co znajduje również swoje przełożenie w warunkach kontroli legalności aktu prawa miejscowego, takie orzeczenie w wymiarze praktycznym powoduje ustanowienie zakazu interpretacji przepisu, który mógłby doprowadzić do jego "odczytania" i zastosowania w sposób sprzeczny z sentencją wyroku (por. P. Radziewicz. Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt K 9/05, Przegląd Legislacyjny z 2006 r. nr 6, s. 195-206). Wydanie orzeczenia "częściowego" wymaga przede wszystkim ustalenia, jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością. Drugą korzyścią podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest również możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej (vide też: wyrok NSA z 7.04.2011 r., sygn. akt II OSK 160/11).

Przedstawione wyżej uwagi wskazują na trafność argumentacji skarżącej Gminy, że stwierdzenie nieważności całej kontrolowanej uchwały było za szerokie i spowodowało stwierdzenie nieważności zarówno w stosunku do wadliwych, jak i pozostałych zapisów planu. Przypomnieć należy, że rozpoznając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny bada sprawę w granicach interesu strony skarżącej

W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w zakresie stwierdzenia nieważności planu w całości. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozpozna skargę Pana W. J.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.