Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 553/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. nakładającej na S. B. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy granicy z działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Na wniosek E. K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie w sprawie budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy granicy z działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Przeprowadzone w dniu [...] listopada 2014 r. oględziny ww. nieruchomości ujawniły, że na przedmiotowej działce istnieje parterowy budynek garażowy o wymiarach 3,88 m x 7,00 m, umiejscowiony w odległości ok. 0,5 m od granicy (ogrodzenia) z działką sąsiednią (nr ew. [...]).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), PINB [...] nałożył na inwestora przedmiotowego budynku garażowego S. B. obowiązek przedłożenia dokumentacji dotyczącej tego budynku. W uzasadnieniu organ podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków oraz oświadczenia inwestora wynika, że budowa budynku garażowego miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r., a zatem do oceny jej skutków zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. uczestnik postępowania E. K. wniosła o zmianę ww. postanowienia wskazując, że data wykonania spornego obiektu nie zgadza się z datą przyjętą przez organ.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnej weryfikacji założonych w sprawie oświadczeń stron i zeznań świadków przez Prokuratora Rejonowego w [...] w trybie art. 233 Kodeksu Karnego.

W wyniku rozpoznania zażalenia E. K., postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania wskazując, że organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające obejmujące m.in. analizę wykonanych na przestrzeni lat zdjęć satelitarnych rejonu w celu ustalenia daty budowy budynku garażowego, którego dotyczy postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ powiatowy odmówił zmiany swojego postanowienia dowodowego z dnia [...] marca 2015 r., zaś postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego E. K. dotyczącego powołania biegłego geodety.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestora S. B. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy granicy z działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania E. K. od decyzji z [...] września 2015 r. [...] WINB, uznając, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] WINB wskazał, że w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu obiektu zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie daty realizacji tego obiektu, gdyż ustalenie to warunkuje wybór właściwego trybu postępowania. Odwołując się do treści art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane organ odwoławczy przypomniał, że ustalenie, iż budowa obiektu została zakończona przed wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., decyduje o tym, że inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po przesłuchaniu świadków wskazanych przez inwestora oraz uczestnika postępowania E.K. organ I instancji uznał, że budynek garażowy będący przedmiotem postępowania został wybudowany w 1993 r., nie dając wiary oświadczeniom tych świadków, którzy twierdzili, że budynek powstał w 1998 r. Organ odwoławczy zauważył jednak, że z załączonej od odwołania E. K. opinii z dnia [...] października 2015 r., sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii (Ł. K. i J. R.), a dotyczącej przyjętych w poczet materiału dowodowego w sprawie: zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz ortofotomapy z 2001 r. wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się jedynie na ortofotomapie z 2001 r., nie występuje zaś na zdjęciu lotniczym z 1997 r. W ocenie organu odwoławczego, analiza zdjęć lotniczych dołączonych do odwołania każe uznać, że omawiany obiekt nie mógł powstać przed dniem 1 stycznia 1995 r., skoro nie ma go na zdjęciu z 1997 r. W tych warunkach WINB zarzucił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze dokumentację załączoną do odwołania organ odwoławczy stwierdził następnie, iż prowadzenie postępowania przez organ I instancji w trybie art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. było nieprawidłowe. Stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy, [...] WINB za konieczne uznał uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny z uwzględnieniem dokumentacji załączonej do odwołania.

W skardze na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. B. skarżący zarzucił organowi odwoławczemu wydanie ww. decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy ustalenia przyjęte przez organ I instancji były prawidłowe i zostały podjęte w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego, złożenie przez uczestnika postępowania E. K. opinii specjalistów na etapie wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji uzasadniało przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do "rzeczywistego wyjaśnienia przedłożonych przez uczestnika dowodów i opinii specjalistów". W ocenie skarżącego, wykonane zdjęcia lotnicze nie są jednoznaczne, gdyż wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania miejsce posadowienia spornego budynku jest widoczne na kilku zdjęciach. Tym samym, w przekonaniu skarżącego, przedstawione przez E. K. dokumenty nie stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami złożonymi w toku postępowania. Skarżący zaznaczył, że załączona opinia specjalistów nie stanowi dowodu z opinii biegłego, gdyż jej autorami nie są osoby powołane przez organ. W ocenie strony, organ odwoławczy powinien rozpoznać niniejszy spór po przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z opinii biegłych, gdyż niezasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji w oparciu "o tylko jeden dowód". Ponadto, uchylenie decyzji PINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w oparciu o uznanie przez organ odwoławczy, iż budynek będący przedmiotem postępowania nie mógł powstać przed dniem 1 stycznia 1995 r. narusza, zdaniem strony, art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ drugiej instancji nie powinien jednocześnie przesądzać o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga S.B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżący niezasadnie zakwestionował prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz niezasadnie podniósł zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a.

Przedmiotem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji organów nadzoru budowlanego jest budynek garażowy położony na działce nr ewid. ., przy granicy z działką nr ewid. [...] przy ul. . w [...], gm. [...]. W świetle niespornych ustaleń dokonanych w sprawie przez organy administracji publicznej obu instancji, przedmiotowy budynek, którego inwestorem był skarżący S. B., zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, gdyż bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Osią sporu w sprawie pozostaje data realizacji przedmiotowego budynku garażowego. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż determinuje prawidłową kwalifikację prawną popełnionej samowoli budowlanej oraz wybór właściwego trybu jej legalizacji. Prawidłowo bowiem wskazano w zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustalenie, iż budowa obiektu została zakończona przed wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., przesądza o tym, że skutki samowoli budowlanej podlegają ocenie przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Postępowanie w sprawie budynku garażowego, którego inwestorem jest skarżący prowadzone było przez organ I instancji (PINB [...]) w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., co wskazuje - pomimo braku wyraźnego wskazania w decyzji organu I instancji z [...] września 2015 r. przyjętej przez PINB daty wybudowania obiektu, iż organ ten uznał, że do realizacji budynku doszło przed 1 stycznia 1995 r. Ustalenia organu I instancji co do daty budowy obiektu przed 1 stycznia 1995 r. wynikają z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji dotyczącej tego budynku.

Ustalenie powyższe, determinujący status prawny samowoli budowlanej skarżącego, zostało skutecznie podważone w odwołaniu wniesionym przez uczestnika postępowania E. K. w oparciu o przedłożoną przez nią opinię z dnia [...] października 2015 r. dotyczącą włączonego do akt sprawy zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz ortofotomapy z 2001 r. Skuteczność odwołania wiązała się z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji PINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie, wbrew zarzutom skargi, nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. obejmuje ocenę, czy organ odwoławczy mógł podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k..p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k..p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy jest bowiem co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a uprawnienie tego organu do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. jest odstępstwem od tej zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2804/14).

Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że w związku z przedłożeniem opinii z dnia [...] października 2015 r. dotyczącej włączonego do akt sprawy zdjęcia lotniczego z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz ortofotomapy z 2001 r. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Ma rację skarżący twierdząc, że posłużenie się środkiem dowodowym w postaci ortofotomapy nie wyłącza możliwości wykorzystywania innych środków dowodowych, a więc nie uzasadnia odstąpienia od oceny całokształtu materiału dowodowego. Rzecz jednak w tym, że w świetle przedstawionej przez uczestnika postępowania wraz z wniesionym odwołaniem opinii z dnia [...] października 2015 r., która wydana została przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, dotyczącej zdjęcia lotniczego z 1997 r. (Id. ewid. zasobu: [...]) oraz ortofotomapy z 2001 r. (Id. ewid. zasobu: [...]), nic nie uzasadnia twierdzenia skarżącego, że ustalenia przyjęte przez organ I instancji co do daty budowy obiektu garażowego będącego przedmiotem postępowania mogły być uznane za prawidłowe, jako przyjęte zgodnie z zasadami kodeku postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dał w tym zakresie pierwszeństwo zeznaniom świadków i inwestora, którzy uczestniczyli w procesie budowlanym, a nie dowodowi z włączonego do materiału dowodowego zdjęcia lotniczego z 1997 r., uznając, że jest one zbyt słabej rozdzielczości (zob. uzasadnienie postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie zmiany postanowienia dowodowego z dnia [...] marca 2015 r.), przy czym dał wiarę zeznaniom inwestora i części świadków, iż budowę zakończono przez 1 stycznia 1995 r., dezawuując zeznania E. K. i pozostałych świadków wskazujących na zrealizowanie budowy po tej dacie. Należy jednak dostrzec, że stwierdzone w toku postępowania owe zasadnicze znaczące rozbieżności w zeznaniach świadków dotyczące daty zakończenia budowy, od której prawidłowego ustalenia uzależniony jest dalszy przebieg postępowania administracyjnego, skutkowały wystąpieniem przez PINB z wnioskiem do Prokuratora Rejonowego w [...] w celem wyjaśnienia rozbieżności zeznań w związku z podejrzeniem zeznania nieprawdy (postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania). W tych warunkach wątpliwości co do spornej daty wybudowania obiektu, jakie powstały w związku z jakością zdjęcia lotniczego z 1997 r. oraz z rozbieżnościami w zeznaniach świadków, którzy zakończenie budowy obiektu lokowali zarówno przed, jak i po 1 stycznia 1995 r. niewątpliwie powinny zostać rozstrzygnięte w oparciu o przeprowadzoną przez organ I instancji analizę porównawczą mapy lotniczej z 1997 r. oraz ortofotomapy z 2001 r., jako obiektywnych dowodów z dokumentów, które w dacie podejmowania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2015 r. załączone były do akt sprawy. Należy mieć na względzie, że ortofotomapa cyfrowa, a więc zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity, przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego względu, w odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących zasad wykorzystania w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy administracji publicznej dowodów w postaci ortofotomapy należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak jest podstaw, by dezawuować jako dowód w sprawie wydruki ortofotomap wydane przez właściwy organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, gdyż przyjąć trzeba, że ortofotomapa, czyli rastrowy, kartometryczny obraz terenu powstały w wyniku ortogonalnego przetworzenia zdjęć lotniczych lub scen satelitarnych, prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan zagospodarowania terenu w okresie, dla jakiego została wykonana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 2215/14). Jeśli zaś chodzi o budzącą wątpliwość, zdaniem PINB, jakoś zdjęcia lotniczego z 1997 r. jako materiału porównawczego z ortofotomapą z 2001 r., to w takim przypadku za celowe uznać należało przedstawienie tych materiałów osobom posiadającym uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii w celu dokonania stosownych analiz. To, że przedstawiona przez uczestnika postępowania opinia z dnia [...] października 2015 r. nie jest, jak trafnie podnosi skarżący, opinią biegłego, gdyż sporządzona została na wniosek uczestnika postępowania, nie ujmuje jej jednak mocy dowodowej i nie wyklucza przyjęcia za podstawę ustalania okoliczności faktycznych, gdyż sporządzona została przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, a jako dowód organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 k.p.a.). Przedstawiona przez uczestnika postępowania opinia, aczkolwiek posiada charakter dokumentu prywatnego, nie uzasadnia zatem a priori wykluczenia przyjęcia jej za podstawę ustalania okoliczności faktycznych sprawy. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że dowód z tej opinii powinien zostać oceniony przez organ I instancji, zobowiązany na mocy art. 7 k.p.a. do strzeżenia praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Kwestionowanie przez skarżącego walorów dowodowych tej opinii z uwagi na to, że w jego ocenie zawarte w niej wnioski są błędne lub niewystarczające do prawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy garażu, nastąpić może w toku postępowania administracyjnego ponownie prowadzonego przez organ I instancji.

Zauważenia ponadto wymaga, że wnioski tożsame z przedstawionymi w opinii dołączonej do odwołania wynikają z załączonej do akt sprawy opinii geodety inż. J. P. z dnia [...] czerwca 2015 r., z której również wynika, że analiza zdjęcia lotniczego z 1997 r. (Id. ewid. zasobu: [...]) oraz ortofotomapy z 2001 r. (Id. ewid. zasobu: [...]) uzyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] jednoznacznie wskazuje, że budynku oznaczonego kolorem zielonym na załączniku nr [...] zdjęcie lotnicze z 1997 r. nie zawiera, natomiast na ortofotomapie z 2001 r. przedmiotowy budynek istnieje.

Nie ma zarazem podstaw do zaakceptowania stanowiska wnoszącego skargę, zgodnie z którym organ odwoławczy wnioski przyjęte w przedstawionej przez uczestnika postępowania opinii powinien skonfrontować z wnioskami przyjętymi w oparciu o dowód z opinii powołanego przez siebie biegłego jeśli się zważy, że wymóg powołania biegłego w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru formalnego (nakaz dowodowy), a więc wykorzystanie tego środka dowodowego uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy.

Analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje zatem, że nie ma racji skarżący twierdząc, że [...] WINB naruszył przepisy postępowania wydając decyzję kasacyjną, gdyż powinien sam dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Aczkolwiek bowiem wskazany przez organ odwoławczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest dość wąski, gdyż jak podnosi skarżący: "do uchylenia decyzji organu I instancji doszło w oparciu o tylko jeden dowód" to jednak należy mieć na uwadze, że dowód ten przedstawiono na okoliczność daty budowy obiektu garażowego będącego przedmiotem postępowania, a więc okoliczności mającej zasadniczy wpływ na podstawę normatywną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wynik postępowania wyjaśniającego w postaci uznania, że do budowy obiektu garażowy doszło po 1 stycznia 1995 r. spowoduje, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowadzenie postępowania w trybie art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie nieprawidłowe. W okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie samodzielnie przez ten organ, z pominięciem etapu postępowania przez organem I instancji, mogłoby zatem doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zmiana podstawy prawnej, w oparciu o którą jest prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego wymaga rozpatrzenia sprawy na nowo z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione.

Wbrew zarzutowi skargi nie można ponadto przyjąć, aby zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazanie organu odwoławczego, iż uznaje on, że "omawiany obiekt nie mógł powstać przed dniem 01.01.1995 r., skoro nie istnieje na zdjęciu z 1997 r." stanowiło naruszenie art. 138 § 2 in fine. Wprawdzie organ odwoławczy wypowiedział własną ocenę na temat dowodu przedłożonego na okoliczność daty zrealizowania garażu, jednakże nie można uznać, że ma to wpływ na wynik sprawy. Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika zobowiązanie organu I instancji do właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia daty obiektu garażowego. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia, gdyż decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, a więc nie rozstrzygającym merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. wydanie tego rodzaju decyzji jest ograniczone stwierdzeniem wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję, organ odwoławczy zobowiązany jest do wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale chodzi tu wyłącznie – jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym - o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla sprawy, nie zaś o wykładnię przepisów prawa materialnego. Przywołany przepis posługuje się sformułowaniem odwołującym się do "okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" i sformułowanie to należy rozumieć ściśle. Organ I instancji nie jest więc związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza też art. 9 k.p.a. Nie jest uzasadniony zarzut skarżącego, że brak pouczenia go przez organ odwoławczy, jaki wpływ na wynik postępowania w jego sprawie mają załączone do odwołania dowody ze zdjęć lotniczych narusza wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na określenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Kwestia daty budowy przez skarżącego obiektu garażowego w toku postępowania administracyjnego była od początku eksponowana, co przejawiało się prowadzeniem postępowania dowodowego z udziałem stron oraz świadków na tę okoliczność.

W powyżej opisanych warunkach, zdaniem Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było także zasadne w świetle konieczności kierowania się przez organ odwoławczy treścią zasady wyrażonej w przywołanym w skardze art. 8 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające temu wymogowi i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Jeśli się zważy, że wymóg z art. 8 k.p.a. pozostaje w łączności z wyrażonym w art. 7 k.p.a. wymogiem praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, to w przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z poszanowaniem ww. zasad ogólnych k.p.a., zaś dostrzeżone przez organ odwoławczy wady tego postępowania, skorygowane zaskarżoną decyzją kasacyjną, zasadom tym uchybiało.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji