Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 108/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K., M. K., J. M., G. G., W. K., C. M., B. M., P. B., S. M., S. M., H. Ś., R. Ś., R. P., J. P., S. D. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2010 r. Rada Miejska D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W § 1 ustaliła górne stawki w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych w wysokości 150 zł z 1 m3 odebranych odpadów, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w wysokości 80,00 zł za 1m3 nieczystości ciekłych. W § 2 ust. 1 określiła górną stawkę opłat za selektywne zbieranie i odbieranie odpadów wymienionych w § 1 pkt 1 w wysokości 120,00 zł za 1m3 odebranych odpadów. W § 3 unormowano, że do stawek opłat, o których mowa w § 1 i § 2 ust. 1 należy doliczyć podatek VAT.

Pismem z dnia 21 stycznia 20011 r. ( data wpływu do organu 24 stycznia 2011 r.) A. K., M. K., J. M., G. G., W. K., C. M., B. M., P. B., S. M., S. M., H. Ś., R. Ś., R. P., J. P. i S. D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazali m. in., że Rada Miejska D. podejmując zaskarżoną uchwałę, która zdaniem skarżących jest wadliwa, ustaliła górne stawki opłat wbrew jednoznacznie zdefiniowanemu sensowi przepisów art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada działając z przekroczeniem swoich kompetencji ustawowych, podjęła w rzeczywistości uchwałę, w której ustaliła (wbrew pojęciom ustawowym i nadużywając tych pojęć) opłaty o niedopuszczalnym, z punktu widzenia prawa, charakterze i w wysokości "sanacyjnej" i "restrykcyjnej" – zgodnie z przedłożonym przez Burmistrza uzasadnieniem, dotyczącym wyłącznie osób uchylających się od zawarcia umowy z przedsiębiorstwem odbierającym odpady, a nie "górne stawki opłat", o których mowa w art. 6 ustawy.

Zdaniem skarżących, Burmistrz D. dopuścił się nieuprawnionego modyfikowania treści przepisów prawa ogólnie obowiązujących przygotowując projekt uchwały a Rada Miejska podejmując ją. Przedłożony przez Burmistrza projekt uchwały zawierającej proponowane wysokości opłat, nastąpił bez posiadania jakiejkolwiek analizy źródłowej, kosztów rzeczywiście istniejących. Podjęcie skarżonej uchwały bez jakiegokolwiek jej uzasadnienia źródłowego narusza nie tylko obowiązek ustawowy dokumentowania pracy Rady Miejskiej, w tym przypadku w zakresie sposobu ustalania samej wysokości opłat, ale de facto wręcz przesądza o nieistnieniu merytorycznej podstawy podjęcia uchwały. takie działanie narusza obowiązujące w Polsce normy zachowań związane z poszanowaniem zasady jawności życia publicznego wynikającej z ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi praz przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców.

Rada Miejska D. podejmując zaskarżoną uchwałę (akt prawa miejscowego) przekroczyła delegację ustawową. Za podstawę podjęcia "sanacyjnej" uchwały Nr [...] powołany został bowiem przepis art.40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowiąc ogólną normę kompetencyjną nie daje uprawnienia do kreowania postanowień o takim charakterze. Takiego uprawnienia nie zawiera również przepis art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ Nadzoru - Wojewoda Dolnośląski przeprowadzając postępowanie nadzorcze tej uchwały, graniczył zakres tego postępowania do kwestii wyłącznie formalnej weryfikacji zgodności z prawem. Uchwała została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 października 2010 r. Nr 190, poz. 2848.

Mając na uwadze podjęcie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, osoby skarżące wystosowały w dniu 22 listopada 2010 r. (doręczone w dniu 24.11.2010r.) wezwanie do Rady Miejskiej D. do usunięcia istniejącego stanu naruszenia prawa.

Mimo upływu 30 dni, do dnia złożenia skargi Rada nie udzieliła odpowiedzi, mimo odbycia sesji roboczej w dniu 30 grudnia 2010 r.

Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, chronologia ich zdarzeń wskazuje na mataczenie w sprawie przez Burmistrza i Przewodniczącego Rady i zatajenie informacji przed radnymi.

W odpowiedzi na skargę sporządzoną przez Burmistrza D., organ ten (burmistrz) wniósł o odrzucenie skargi albo, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska burmistrza o jej oddalenie.

Zdaniem Burmistrza według brzmienia części początkowej skargi dotyczącej bezczynności Rady Miejskiej D. wobec nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały nr [...], skargę należy odrzucić, bowiem skarga nie przysługuje w przypadku nie udzielenia przez organ odpowiedzi.

W przypadku rozpoznania skargi Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu wykonawczego gminy, Rada Miejska D. określiła ww. uchwałą górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i zastosowała niższe stawki opłat, jeżeli odpady komunalne zbierane i odbierane są w sposób selektywny. Ustawodawca nie określił w ustawie jakichkolwiek kryteriów ustalania wysokości górnej stawki opłat, wskazał jedynie, że w uchwale mają być określone niże stawki, jeżeli odpady zbierane i odbierane są w sposób selektywny.

Uchwała została przesłana do Wojewody Dolnośląskiego i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 października 2010r., nr 190, poz. 2848. W tych okolicznościach zarzut, że przy ustalaniu stawek opłat Rada Miejska złamała, bądź nie dochowała obowiązujących norm prawnych jest nieuzasadniony.

Treść uchwały przeczy, że jest ona adresowana tylko do części mieszkańców, którzy nie posiadają umowy na odbiór odpadów komunalnych. Są to przepisy prawa miejscowego obowiązujące wszystkich mieszkańców na terenie gminy. Z treści uchwały nie wynika także, że ma ona charakter restrykcyjny. Ocenie podlega w istocie sama treść uchwały i zawarte w niej normy prawne. One są podstawą stosowania prawa, a nie okoliczności i ich interpretacja towarzysząca procesowi powstawania uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o przedłożenie uchwały Rady Miejskiej D. w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie złożonej skargi, w piśmie z dnia 20 maja 2011 r. Burmistrz D. oświadczył, że Rada nie rozpatrywała sprawy i taka uchwała nie została podjęta. Rada też nie upoważniła Burmistrza do sporządzenia odpowiedzi na skargę, gdyż zgodnie z § 116 ust. 2 Statutu Miasta D. to "Burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz, występując w imieniu gminy wobec organów państwowych i samorządowych, podmiotów gospodarczych i innych podmiotów."

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.0, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawe, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z a § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T.Woś [w]T.Woś,H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska:"Postępowanie sądowoadministracyjne", wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.310).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Realizując to zadanie, gminy tworzą warunki do wykonywania prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Celowi temu służy w szczególności określenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości (art. 6 ust. 2 ustawy), czy też udzielenie zezwoleń na świadczenie tych usług(art. 7-8a), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy (art. 8b), pod rygorem cofnięcia zezwolenia (art. 9 ust. 2).

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w tym wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest umocowana do uchwalenia górnych stawek opłat (...) dla wszystkich właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy.

W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna przede wszystkim z przepisami ustawy, w oparciu o którą ją wydano, tj. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszone przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada określając stawki tych opłat, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4). Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów na odbiór odpadów komunalnych lub wywóz nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 6).

Ustawa ta wraz z ustawą Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawą o odpadach ( Dz.U. z 2001 r., Nr62, poz. 628 ze zm.) przynależy do dziedziny prawa ochrony środowiska, co nie budzi wątpliwości (patrz: W. Radecki : "Utrzymanie czystości(...)" Dom Wyd. ABC, 2005, str. 32 i nast.). Prawo ochrony środowiska tworzą liczne przepisy, w szczególności: ustaw, aktów wykonawczych do ustaw i umów międzynarodowych; nie bez znaczenia są też przepisy wspólnotowe. Już w samej Konstytucji RP, w art.86 zwraca się uwagę, że każdy ma obowiązek dbać o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowanie przez siebie jego pogorszenia. W te unormowania konstytucyjne wpisuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Postanowienia tej ustawy wchodzą w system ustawy o odpadach, ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców, a przez to w system ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że przy stosowaniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach istnieje obowiązek uwzględniania postanowień ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przywołany wyżej konstytucyjny system hierarchiczności źródeł prawa zobowiązuje przy stanowieniu aktów prawa miejscowego gminę do przestrzegania nie tylko norm konstytucji, ustaw, umów międzynarodowych, ale także rozporządzeń wykonawczych do ustaw, w tym rozporządzenia odnoszącego się do zasad techniki prawodawczej ( patrz: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wraz z załącznikiem –Dz.U. Nr 100, poz. 908). Według § 142 ust. 2 akty prawa miejscowego są stanowione przez radę gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7 ( § 143 załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z § 131 ust. 1 ( dział V) do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Uzasadnienie projektu rozporządzenia sporządza się według zasad określonych w odrębnych przepisach (ust. 2). Przepis § 131 w związku z § 143 stosuje się zatem również do projektu uchwał rady gminy. Jest oczywiste, że uzasadnienie nie jest częścią aktu prawnego, lecz dodatkiem do projektu danego aktu. Celem uzasadnienia jest wykazanie wiedzy o projektowanej regulacji. Uzasadnienie dziali się na część ogólną i szczegółową. W części ogólnej zwięźle omawia się stan faktyczny i prawny w dziedzinie, która ma być objęta regulacją, a następnie wyjaśnia się cel i założenia nowego aktu prawnego. W części szczegółowej zaś omawia się poszczególne przepisy projektowanego aktu. Uzasadnienie powinno być jasne i wyczerpujące ( patrz więcej: "Zasady techniki prawodawczej" Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2003 pod red. J. Warylewskiego). Uzasadnienie służy ujawnieniu intencji prawodawcy ( w tym wypadku prawodawcy lokalnego), co ma szczególne znaczenie przy kontroli takiego aktu, czy to poprzez kontrolę społeczną, czy też kontrolę organu nadzoru, czy w konsekwencji kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Uzasadnienie odgrywa też ważną rolę w procesie stosowania prawa, jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy.

W niniejszej sprawie organ wykonawczy gminy do odpowiedzi na skargę dołączył jedynie samą uchwałę. Brak jest zatem uzasadnienia do tej uchwały i jakichkolwiek materiałów związanych z przygotowaniem projektu uchwały przez organ wykonawczy, w tym uzasadnienia do projektu uchwały. Wprawdzie w innych aktach sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/20/11 znajduje się wydruk komputerowy uzasadnienia do zaskarżonej uchwały dołączony przez stronę skarżącą, to jednak, gdyby nawet uznać, że w istocie uzasadnienie takie istniało w dacie podjęcia uchwały, to i tak nie spełnia ono podstawowych standardów jego sporządzenia. Przede wszystkim uzasadnienie to powtarza, za ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jedynie przepisy tej ustawy nie wyjaśniając i nie argumentując w żaden sposób taką a nie inną treść poszczególnych przepisów zawartych w uchwale. Tak sporządzone uzasadnienie (jedynie nazwa wskazuje na jego funkcję) nie zawiera żadnej wartości merytorycznej, a zatem jest całkowicie nieprzydatne ( niczego nie wyjaśnia) do badania legalności działalności rady w kontrolowanym zakresie. W tych warunkach, nie bez znaczenia w sprawie jest ustne uzasadnienie Burmistrza D. przedstawione Radzie Miejskiej na sesji w dniu 30 sierpnia 2010 r. debatującej w sprawie podjęcia kwestionowanej uchwały. W protokole Nr [...]z sesji Rady Burmistrz wyjaśnił, że przedstawiony przez niego projekt uchwały – cyt. "jest to wymóg ustawowy aby rady, organy stanowiące, ustalały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych w przypadku kiedy nie ma umowy z firmą wywożącą"(podkreślenie własne). Natomiast na pytanie radnego o wyjaśnienie jakie elementy składowe wchodzą w skład górnej stawki, Burmistrz wyjaśnił, że – cyt.: "kwota 150 zł za 1 m3 jest dlatego taką kwotą, ponieważ porównujemy się z innymi gminami. Musimy też brać pod uwagę, że jest to zadanie, które muszą wykonywać urzędnicy, czyli bądź przeprowadzać przetarg albo przynajmniej zapytanie o cenę. Druga rzecz koszty, które ponosi sama gmina jako urząd to też jest koszt. I trzecia sprawa (...), że stawka jest wysoka, bo ma być restrykcyjna."

Powyższe motywy uzasadnienia uchwały, przeczą zdaniem Sądu celowi, któremu ma służyć uchwała zapadła na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz zaprzeczył aby uchwała była adresowana do tych mieszkańców, którzy nie mają podpisanych umów o odbiór odpadów komunalnych, jak również, że z treści uchwały nie wynika jej restrykcyjny charakter. Podkreślił stanowczo, że w badanu legalności uchwały nie ocenia się okoliczności i interpretacji towarzyszących procesowi powstawania uchwały.

Z takim stanowiskiem organu gminy nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego, gdyż warunkuje to kontrolę organu nadzoru i kontrolę sądu administracyjnego. Brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy ( zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r. U 5/06, OTK-A 2007,,nr 1, poz. 3). W demokratycznym państwie prawa, nie można akceptować takich działań organów publicznych, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa. Dlatego należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA - Oddział w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2003r.(sygn. akt II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765), stwierdzającym, że Sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Organ, podejmując takie rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie. Dodać tu jedynie wypada, że nie wystarczy przy tym aby uzasadnienie zostało sporządzone w jakikolwiek sposób, ale w taki sposób, aby warunkowało kontrolę zaskarżonego aktu.

Wprawdzie ustawodawca nie wskazuje w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i nieczystości ciekłych, to jednak powinna brać pod uwagę w szczególności takie okoliczności, jak koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców usuwających odpady, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi i nieuzasadnionymi kosztami. Zatem górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych muszą obejmować wszystkie czynniki cenotwórcze związane z np. opłatą środowiskową, odbiorem, transportem, segregacją i składowaniem odpadów na składowisku.

Wymieniona wyżej uchwała określająca górne stawki opłat(...) wywiera skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości ponoszą bowiem opłaty za usuwanie odpadów na podstawie umowy z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się odbieraniem odpadów, nie zaś na podstawie stawek zamieszczonych w uchwale. Górne stawki opłat za omawiane usługi nie stanowią ceny za wykonane usługi, a są tylko wartością maksymalną opłat, które będą ponosić właściciele nieruchomości i których nie mogą przekroczyć przedsiębiorcy wykonujący usługi w tym zakresie. Właściciele nieruchomości są zatem chronieni przez uchwałę w sprawie górnych stawek opłat. Oznacza to, że uchwała rady gminy w sprawie górnych stawek winna uwzględniać również przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), które określają zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług ( art. 1 ust. 1 pkt 1). Stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie stosuje się jej jedynie w zakresie kształtowania cen w obrocie między osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą, a także w zakresie tych cen, która ustalane są na podstawie odrębnych ustaw ( w zakresie uregulowanym w tych ustawach). Jednak przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają odrębnej regulacji w zakresie kształtowania tych stawek.

Reasumując, rada gminy ustalając górne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych usuwanie nieczystości płynnych i ich transport musi respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorców wykonujących usługi wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów.

Ustalając zatem górne stawki opłat należy szczegółowo wykazać w uzasadnieniu uchwały, jakie czynniki uwzględniła rada gminy w kalkulacji opłaty. Sposób ustalenia tej opłaty winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Trudno bowiem ustalać opłatę w określonej kwocie, nie znając sposobu jej ustalenia i czynników wpływających na jej wysokość, tak więc uprawnienia do jej ustalenia nie można kojarzyć z dowolnością prawodawcy lokalnego.

Tymczasem z zaskarżonej uchwały nie wynika, co stanowi podstawę ustalenia stawek we wskazanych wysokościach. W żaden sposób nie próbowano nawet wyjaśnić, choćby w odpowiedzi na skargę, jakie czynniki brano pod uwagę ustalając te stawki. Takie działanie Rady Miejskiej D. nosi cechy arbitralności, co nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym a przede wszystkim przepisami wymienionymi w treści uzasadnienia wyroku, a także z naczelną zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, stanowiącą że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naruszona została kolejna naczelna zasada określona w art. 2 Konstytucji, mówiąca, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 22 maja 2002 r. (sygn.. akt K6/02, OTK ZU 2002) wypowiadał się, że z art. 2 Konstytucji RP wynika nakaz przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Ma to szczególne znaczenie, zdaniem Sadu, również przy określaniu górnych stawek opłat, o których stanowi art. 6 ust. 1 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.

Ubocznie już tylko - choć będą to uwagi istotne w niniejszej sprawie ze względu na ocenę działania organu gminy D. – zwrócić należy uwagę na nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu wykonawczego gminy. Otóż Burmistrz Miasta D., w niniejszej sprawie, nie wykonał prawidłowo swoich obowiązków, albowiem nie skierował wezwania skarżących o usuniecie naruszenia prawa do Rady Miejskiej D. ( celem rozpoznania wezwania skarżących na sesji rady), ponadto nie skierował do tejże Rady niniejszej skargi, celem wyrażenia stanowiska w formie uchwały w sprawie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, bez upoważnienia Rady w jej imieniu sporządził odpowiedź na skargę zasłaniając się przepisem § 116 ust. 2 Statutu Miasta D. (k. 128 akt sądowych). Wskazać należy, że Burmistrz błędnie interpretuje § 116 ust. 2 Statutu, gdyż przepis ten stanowi o reprezentowaniu gminy na zewnątrz, a nie Rady Miejskiej D., tym bardziej że § 17 ust. 1 Statutu wyraźnie normuje, iż rada działa przez burmistrza w zakresie, w jakim wykonuje on uchwały rady. Zaś § 21 Statutu stanowi, że to przewodniczący rady jest uprawniony do reprezentowania rady na zewnątrz. Z kolei § 27 ust. 1 Statutu brzmi: "Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji ...". W obu tych sprawach ( dotyczących rozpoznania wezwania o usunięcie naruszenia i skargi do WSA) organem kompetentnym do ich rozstrzygnięcia była Rada Miejska D. a nie Burmistrz, czy też Przewodniczący Rady. Statut Miasta D. jest aktem prawa miejscowego, które to prawo winno być znane i przestrzegane przez organ wykonawczy tejże gminy.