Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 214 poz 1407
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 151, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi F. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w zakresie pkt 3 – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził, że kiosk sprzedaży pieczywa zlokalizowany w K. przy ul. [...] (pkt 2 decyzji) oraz kiosk sprzedaży pieczywa zlokalizowany w K. na osiedlu [...] k/Szkoły Podstawowej nr [...] (pkt 3 decyzji),

a) nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy,

b) nie uwzględniają potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz nie spełniają wymagań dostępności do nich.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. A. B. Piekarnia – Cukiernia wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji pkt 2 i 3.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i po wniesieniu od niej odwołania, Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w zakresie pkt 2 i w to miejsce wydał nową decyzję stwierdzającą, że kiosk sprzedaży pieczywa zlokalizowany w K. przy ul. [...] odpowiada przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz odpowiada potrzebom osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno – sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełnia wymagania dostępności do nich.

W tej sytuacji Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji inspektora pracy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w zakresie pkt 2 oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji inspektora pracy w zakresie pkt 3. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji inspektora pracy z [...] maja 2012 r. w zakresie pkt 2 i 3 ustalono, iż na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr rej. [...] inspektor pracy uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie pkt 2 i w to miejsce wydał nową decyzję stwierdzającą, co wykazano już wyżej. Zatem zważywszy, że decyzja inspektora pracy z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie jej pkt 2, wobec której żądano stwierdzenia jej nieważności, została wyeliminowana z obrotu prawnego, przeto należało umorzyć postępowanie w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji inspektora pracy z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie pkt 3 stwierdzono, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na brak zaistnienia zarzucanej przez stronę przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także brak zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Po wniesieniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 2, Główny Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyjęta konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym, enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych może mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych, a istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi ustalenie istnienia bądź nieistnienia w dacie wydawania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Badanie zgodności z prawem weryfikowanego rozstrzygnięcia odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania w zaskarżonej decyzji i Okręgowy Inspektor Pracy dokonał oceny pod tym kątem. Ponadto ustosunkował się do zarzutu, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do wydania decyzji w celu wyegzekwowania przestrzegania warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co zdaniem odwołującego się wyklucza wskazanie, jako podstawy prawnej decyzji nakazowych, przepisów techniczno – budowlanych i słusznie wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno – budowlanych.

W dalszej części wskazano, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym dokonano ustaleń dotyczących występowania faktycznych ograniczeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, umożliwiających dokonanie oceny przystosowania pomieszczeń i stanowisk pracy, a także dojść do nich do potrzeb wymienionych pracowników, co obecnie umożliwia ocenę uwarunkowań związanych z lokalizacją i wyposażeniem pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w odniesieniu do dysfunkcji pracowników. Wykazano ponadto, że praca w kiosku sprzedaży pieczywa jest pracą stałą. Okręgowy Inspektor Pracy ocenił decyzję inspektora pracy pod kątem wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w tej sytuacji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto słusznie wskazano skarżącemu, że oceniając stan warunków pracy w jakich przychodzi pracować pracownikowi niepełnosprawnemu, organ obowiązany był na mocy art. 207 § 2 i art. 213 § 2 k.p. ustalić, czy te warunki odpowiadają przepisom i zasadom bhp. Stwierdzono również, że wbrew argumentom przedstawionym w odwołaniu, dla oceny prawidłowości postępowania organów inspekcji pracy w przedmiotowej sprawie bez istotnego znaczenia pozostają wskazane okoliczności, należące do kompetencji nadzoru budowlanego, dotyczące m.in. zgodności projektu z prawem budowlanym, czy momentu budowy kiosku, możliwości przebywania w tym obiekcie ludzi, czy też zakwalifikowania kiosku do określonego rodzaju obiektu budowlanego.

Do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy należało bowiem ustalenie, czy w danym obiekcie (kiosku sprzedaży pieczywa), w którym praca jest wykonywana – bez względu, czy jest to obiekt budowlany stały, czy tymczasowy – zostały zachowane standardy przewidziane powszechnie w przepisach prawa pracy oraz przepisach techniczno – budowlanych, znajdujących zastosowanie do pomieszczeń pracy na mocy przywołanego wyżej § 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument skarżącego w zakresie naruszenia zasady lex retro non agit, bowiem ogólne przepisy bhp – wynikające zarówno z Kodeksu pracy, jak również rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy – obowiązują wszystkich pracodawców, zaś § 116 rozporządzenia wyłączający w wąskim zakresie jego zastosowanie, nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Wyjaśniono ponadto, że w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia zasad określonych w prawie pracy, zobowiązujących pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, inspektor nie nakazuje doprowadzić obiektu budowlanego do określonego stanu, lecz nakazuje stworzyć zatrudnionym pracownikom warunki pracy odpowiadające obowiązującym przepisom bhp. Sposób realizacji nakazu uzależniony jest od pracodawcy, który może dokonać stosownych zmian w istniejącym obiekcie lub też zatrudnić pracowników w innym obiekcie, spełniającym wymagania określone przepisami prawa. Zatrudniając osoby niepełnosprawne pracodawca zobowiązany jest zachować wyższe standardy.

W szczególności powinien zapewnić dostosowanie stanowisk pracy oraz dojść do nich, do potrzeb i możliwości tych pracowników, wynikających ze zmniejszonej sprawności (§ 48 ww. rozporządzenia). Zarówno ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), ani też przepisy prawa pracy nie określają wprost szczegółowych rozwiązań, które wskazywałyby na dopełnienie przez pracodawcę warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych, odsyłając niejednokrotnie wprost do przepisów techniczno – budowlanych. Dlatego szczególnie istotnym było wykazanie stronie konieczności zastosowania przepisu prawa w danych okolicznościach, w odniesieniu do dysfunkcji/ograniczeń osoby niepełnosprawnej, z uwzględnieniem jej rzeczywistych potrzeb związanych z charakterem i miejscem, w którym świadczy pracę. W niniejszej sprawie niedopełnienie warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych (m.in. szerokość drzwi niezgodna z przepisami) przesądziło o treści rozstrzygnięcia organu. W takim stanie faktycznym sprawy inspektor pracy nie mógł wydać rozstrzygnięcia stwierdzającego, że kiosk sprzedaży pieczywa zlokalizowany na [...] wskazany w ust. 3 decyzji odpowiada przepisom oraz zasadom bhp i uwzględnia potrzeby zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 26 maja 2003 r. III SA 2347/01, Lex nr 158821), o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia lub ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono, gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli zaś norma prawna jest rozumiana przez organ i stronę w różny sposób, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Podkreślono, że w razie, gdy ustawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, jak to ma miejsce w przypadku art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, za rażące naruszenie prawa uznać można tylko szczególnie istotne naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5.07.1996 r. III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44). Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego dotyczącej "daleko idących skutków społecznych" decyzji stwierdzono, że pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne i korzystający z dofinansowania swojej działalności ze środków publicznych powinien przede wszystkim zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, a nie korzystać z ulg kosztem zatrudnionych osób. Trudności techniczne czy względy ekonomiczne nie mogą stanowić uzasadnienia dla nieprzestrzegania przez pracodawcę przepisów bhp. Stąd też wydając rozstrzygnięcia w tej sprawie, organy Państwowej Inspekcji Pracy kierowały się słusznym interesem pracowników niepełnosprawnych, zaś interesu pracodawcy nie można uznać za słuszny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. B. Piekarnia – Cukiernia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 127 § 1 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, poprzestanie na kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, brak ponownego rozpoznania sprawy w całości;

b. rażące naruszenie ram uznania administracyjnego – art. 7, 8, 77 k.p.a., art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.);

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. zakwalifikowanie kiosku ulicznego (tymczasowy obiekt budowlany) do kategorii budynku, wskutek czego zastosowano do kiosku niewłaściwe przepisy techniczno – budowlane dotyczące budynków w procesie oceny spełniania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy; tj. naruszono art. 213 § 2, art. 214 § 2, art. 233 ustawy z 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 169, poz. 1650), art. 3 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 1, § 2, § 62 i § 85 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 (R) ze zm.);

b. naruszenie zasady lex retro non agit – § 2 pkt 6, § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002.75.690 R), i na skutek powyższego naruszenie, poprzez jego niezastosowanie, art. 156 § 2 k.p.a. i odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w zakresie jej pkt 3.

W uzasadnieniu podał, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, nie rozpoznał sprawy w całości, nie ustosunkował się do zarzutów w nim przedstawionych, nie przeprowadził samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a jedynie skontrolował postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji i wydaną decyzję uznał za słuszną. Organ nie odniósł się w ogóle do argumentów skarżącego świadczących o braku jakiejkolwiek analizy potrzeb osób niepełnosprawnych zatrudnionych w kiosku sprzedaży pieczywa na [...], nie odniósł się i nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nie naruszono zasady proporcjonalności, nie odniósł się merytorycznie do zarzutu, iż pierwotną przyczyną wadliwości decyzji jest uznanie kiosku za budynek i zastosowaniu do niego przepisów techniczno – budowlanych, dotyczących budynków, abstrahując już od zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit, gdyż zastosowano w sprawie przepisy techniczno – budowlane nowe, niemające zastosowania do obiektów wybudowanych na początku lat 90 XX w. Dalej stwierdził, że organ odwoławczy nie zważył jednak, że nie ustalono w ogóle, jakie były rzeczywiste potrzeby osób zatrudnionych w kiosku na [...], bowiem nie każda osoba mająca stopień niepełnosprawności 05R będzie miała trudności z przejściem przez drzwi o szerokości 80 cm. Decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) stanowi decyzję uznaniową i jej przepis art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b mówi o "uwzględnieniu potrzeb" osób niepełnosprawnych w powiązaniu ze stanowiskiem pracy. Uwzględnienie potrzeb musi być skorelowane z konkretną osobą (określony stopień niepełnosprawności ma różne potrzeby) i z konkretnym stanowiskiem pracy. Łącznie uwzględnienie tych dwóch warunków będzie decydowało o spełnieniu wymogów, o jakich mowa we wskazanym przepisie. W kiosku wykonywały prace dwie sprzedawczynie, z których jedna posiadała stopień niepełnosprawności umiarkowany, a druga stopień lekki, oznaczone symbolem 05-R (narząd ruchu). Pod tym symbolem kryją się rozmaite schorzenia narządu ruchu. Inspektor pracy nie stwierdził, czy i w jaki sposób schorzenia u pracowników B. G. i B. B. wpływają na możliwość przechodzenia przez drzwi o szerokości 80 cm. Żadna z pracownic przy poruszaniu się nie korzysta bowiem ani z wózka inwalidzkiego, ani z innych przyrządów (kule, chodzik etc.). Organy inspekcji pracy ustaliły bowiem w sprawie uniwersalną (abstrakcyjną) zasadę, iż w każdym przypadku, gdy pracownik posiada stopień niepełnosprawności oznaczony symbolem 05-R, to koniecznie musi pracować w pomieszczeniu z drzwiami o szerokości 90 cm. Niepełnosprawność ta, oprócz wskazania na symbol 05-R, nie została opisana, organ nie ocenił i nie zdefiniował potrzeb tych konkretnych pracowników w odniesieniu do ich indywidualnej niepełnosprawności ruchowej, nie porozmawiał z nimi. Arbitralnie i w domyśle przyjęto, iż każdy pracownik z niepełnosprawnością ruchową będzie miał trudności z przejściem przez drzwi o szerokości 80 cm, a w przypadku drzwi o szerokości 90 cm, takie trudności nie wystąpią. Przy wydawaniu decyzji organy Państwowej Inspekcji Pracy nie wyważyły w ogóle, czy rozmiar i charakter zarzucanego uchybienia uzasadnia wydanie decyzji o tak daleko idących skutkach społecznych (dla pracowników niepełnosprawnych – likwidacja miejsca pracy) i dla pracodawcy (dotkliwe skutki finansowe, rzutujące nawet na możliwość prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, mianowicie utrata statusu zakładu pracy chronionej). Tym samym inspektor pracy w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie wykonał obowiązków, jakie nakłada na niego art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania słusznego interesu strony), a samo rozstrzygnięcie, wobec braku skonkretyzowania potrzeb pracowników niepełnosprawnych (pracujących niejednocześnie) B. G. i B. B., w kontekście przystosowania pomieszczenia pracy do ich potrzeb, nosi znamiona dowolności i stanowi rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego organy pominęły zarzut, iż w zaskarżonej decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] maja 2012 r. do kiosku ulicznego sprzedaży pieczywa, zastosowano przepisy techniczno – budowlane po pierwsze dotyczące budynków (kiosk jest natomiast tymczasowym obiektem budowlanym), po drugie zastosowano przepisy nowe, niemające zastosowania do obiektu kiosku na [...], który powstał na początku lat 90 XX w., zgodnie z ówczesnymi przepisami techniczno – budowlanymi. Błędny jest zatem pogląd, że data wybudowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla oceny spełniania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy, która to ocena jest dokonywana przez pryzmat przepisów techniczno – budowlanych (norma odsyłająca). Jeżeli bowiem ustawodawca chce, by nowe przepisy miały zastosowanie do zastanego stanu faktycznego, to wówczas przewiduje, że skutek prawny nowych przepisów obejmuje również budowle istniejące, a właściciel/zarządca danego budynku ma obowiązek budynek ten do nowych przepisów dostosować. Jeżeli jednak § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że przepisów tych nie stosuje się m.in. do obiektów budowlanych, wobec których został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, to do budowli (w tym kiosku) powinny mieć zastosowanie przepisy techniczno – budowlane obowiązujące poprzednio. Nadto w decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2013 r. inspektor pracy Okręgowej Inspekcji Pracy zakwalifikował kioski uliczne do kategorii budynków (błędnie zastosował przepisy prawa budowlanego kategoryzując rodzaj obiektu, z którym ma do czynienia), podczas gdy kiosk odwołującego się jest w istocie tymczasowym obiektem budowlanym. Cały proces stosowania prawa w rozpoznawanej sprawie opiera się bowiem na błędnej przesłance wyjściowej – uznaniu kiosku ulicznego za budynek. Stąd wybór norm prawa mających zastosowanie (przepisy techniczno-budowlane) oraz wyniki oceny spełniania przez kiosk tych norm na gruncie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, musiały doprowadzić do błędnej oceny niespełniania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie wymaganej szerokości drzwi (80 cm dawna norma, obecna 90 cm). Nie każde bowiem pomieszczenie pracy (tymczasowej/stałej) musi znajdować się w budynku. Kiosk uliczny z natury rzeczy jako odrębna kategoria obiektu budowlanego, sam jest w istocie pomieszczeniem pracy, samodzielnym, lecz niebędącym częścią składową gruntu, ze względu na przymiot tymczasowości. Nie można zatem stosować wprost przepisów dotyczących wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczących budynków do tymczasowych obiektów budowlanych, a zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), kioski uliczne i uliczne pawilony handlowe zaliczane są do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Nie można zatem stosować do tymczasowych obiektów budowlanych przepisów technicznych i wymogów takich samych jak do budynków, co ma doniosłe znaczenie na gruncie § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który łącznie z § 330 rozporządzenia, odsyła do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie budowy danego obiektu budowlanego. Kiosk tymczasowy można zakwalifikować jedynie jako pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, stąd przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinny być stosowane do tymczasowych obiektów budowlanych odpowiednio. Ponadto wymóg prawny budowy drzwi o szerokości 90 cm został wprowadzony dopiero rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995.10.46) – data wejścia w życie 1 kwietnia 1995 r. Tymczasem sporny kiosk został zaprojektowany w 1994 r. i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed 1 kwietnia 1995 r. Zastosowanie w sprawie (na podstawie § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) powinno mieć zatem rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U.1961.38.1961 ze zm.), które jako standard wprowadzało szerokość drzwi (w tym ewakuacyjnych) – 80 cm, gdy liczba osób korzystających nie przekracza 40 (§128). Przedmiotowy kiosk był użytkowany od marca do czerwca 2012 r. i zamknięto ten punkt sprzedaży niezwłocznie po otrzymaniu nakazu inspektora pracy zainstalowania w kiosku drzwi o szerokości 90 cm, gdyż wykonanie nakazu spowodowałoby naruszenie konstrukcji kiosku. Zastosowanie przepisów techniczno – budowlanych aktualnie obowiązujących, do oceny spełniania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy poprzednio obowiązujące przepisy przewidywały szerokość drzwi 80 cm, stanowi, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie zasady lex retro non agit, tj. rażące naruszenie prawa, prowadzące do skutków społecznych (likwidacja miejsc pracy, konieczność zwrotu dofinansowania z PFRON) niedających się pogodzić z zasadą praworządności. Aktualnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane powinny mieć zastosowanie do budynków istniejących w dniu jego wejścia w życie w zakresie wyłącznie bezpieczeństwa pożarowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w trakcie postępowania przed organem II instancji nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji ujęte w aktach sprawy były jasne i zrozumiałe. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, a jego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest zatem wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. Główny Inspektor Pracy podzielił stanowisko organu I instancji, że w postępowaniu zakończonym decyzją inspektora pracy z dnia [...] maja 2012 roku nie doszło do rażącego naruszenia prawa i dlatego utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy odmawiającą stwierdzenia nieważności. Podano dalej, że wbrew zarzutom ze skargi, w przeprowadzonym ponownie postępowaniu wyjaśniającym dokonano ustaleń dotyczących występowania faktycznych ograniczeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, umożliwiających dokonanie oceny przystosowania pomieszczeń i stanowisk pracy, a także dojść do nich do potrzeb wymienionych pracowników, co obecnie umożliwia ocenę uwarunkowań związanych z lokalizacją i wyposażeniem pomieszczeń higieniczno – sanitarnych w odniesieniu do dysfunkcji pracowników. Wykazano ponadto, że praca w kiosku sprzedaży pieczywa jest pracą stałą. Ponadto – wbrew zarzutom ze skargi – dla oceny prawidłowości postępowania organów inspekcji pracy w przedmiotowej sprawie bez istotnego znaczenia pozostają okoliczności dotyczące m. in. zgodności projektu budowlanego, czy momentu budowy kiosku, możliwości przebywania w tym obiekcie ludzi, czy też zakwalifikowania kiosku do określonego rodzaju obiektu budowlanego. Do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy należało bowiem ustalenie, czy w danym obiekcie (kiosku sprzedaży pieczywa), w którym praca jest wykonywana – bez względu, czy jest to obiekt budowlany stały, czy tymczasowy – zostały zachowane standardy przewidziane powszechnie w przepisach prawa pracy oraz przepisach techniczno – budowlanych, znajdujących zastosowanie do pomieszczeń pracy na mocy przywołanego wyżej § 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut w zakresie naruszenia zasady lex retro non agit, bowiem ogólne przepisy bhp, wynikające zarówno z Kodeksu pracy, jak również rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, obowiązują wszystkich pracodawców, zaś § 116 ww. rozporządzenia wyłączający w wąskim zakresie jego zastosowanie, nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Wyjaśniono również, że w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia zasad określonych w prawie pracy, zobowiązujących pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, inspektor nie nakazuje doprowadzić obiektu budowlanego do określonego stanu, lecz nakazuje stworzyć zatrudnionym pracownikom warunki pracy odpowiadające obowiązującym przepisom bhp. Sposób realizacji nakazu uzależniony był od decyzji pracodawcy, który mógł dokonać stosownych zmian w istniejącym obiekcie lub też zatrudnić pracowników w innym obiekcie, spełniającym wymagania określone przepisami prawa. Ponadto zatrudniając osoby niepełnosprawne pracodawca zobowiązany jest zachować wyższe standardy i w szczególności powinien zapewnić dostosowanie stanowisk pracy oraz dojść do nich, do potrzeb i możliwości tych pracowników, wynikających ze zmniejszonej sprawności (§ 48 ww. rozporządzenia).

Skarżący ma tę świadomość zważywszy, że w pozostałych punktach sprzedaży pieczywa zapewniono pracownikom warunki pracy uwzględniające potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniające wymagania dostępności do nich. Podkreślono, że zarówno ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) ani też przepisy prawa pracy, nie określają wprost szczegółowych rozwiązań, które wskazywałyby na dopełnienie przez pracodawcę warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych, odsyłając niejednokrotnie wprost do przepisów techniczno – budowlanych. Dlatego szczególnie istotnym było wykazanie stronie konieczności zastosowania przepisu prawa w danych okolicznościach, w odniesieniu do dysfunkcji/ograniczeń osoby niepełnosprawnej, z uwzględnieniem jej rzeczywistych potrzeb związanych z charakterem i miejscem, w którym świadczy pracę. W niniejszej sprawie niedopełnienie warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych (m.in. szerokość drzwi niezgodna z przepisami) przesądziło o treści rozstrzygnięcia organu. W takim stanie faktycznym sprawy inspektor pracy nie mógł wydać rozstrzygnięcia stwierdzającego że kiosk sprzedaży pieczywa zlokalizowany na [...], wskazany w ust. 3 decyzji, odpowiada przepisom i zasadom bhp i uwzględnia potrzeby zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Podkreślono też, że w razie, gdy ustawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, jak to ma miejsce w przypadku art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, za rażące naruszenie prawa uznać można tylko szczególnie istotne naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5.07.1996 r. III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44). Odnosząc się zaś do argumentacji strony dotyczącej "daleko idących skutków społecznych" decyzji stwierdzono, że pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne i korzystający z dofinansowania swojej działalności ze środków publicznych powinien przede wszystkim zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, a nie korzystać z ulg kosztem zatrudnionych osób. Ponadto trudności techniczne czy względy ekonomiczne nie mogą stanowić uzasadnienia dla nieprzestrzegania przez pracodawcę przepisów bhp. Wydając rozstrzygnięcia w tej sprawie organy Państwowej Inspekcji Pracy kierowały się słusznym interesem pracowników niepełnosprawnych, zaś interesu pracodawcy nie można uznać za słuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Należy jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, zatem gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony (vide: M. Jaśkowska komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 21, komentarz – LEX/el.2011; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859). Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza zatem, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Z tego też powodu nie wytrzymuje krytyki zarzut braku ponownego rozpoznania sprawy. Reasumując, postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres i nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy:

a) odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy,

b) uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno - sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem bezspornym jest, że w kiosku sprzedaży pieczywa zlokalizowanym w K. na osiedlu [...] k/ Szkoły Podstawowej nr [...] na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] były zatrudnione B. G. i B. B., tj. dwie osoby niepełnosprawne z symbolem niepełnosprawności m.in. [...]. Zatem w świetle powyższych przepisów kiosk sprzedaży pieczywa jest obiektem lub innym pomieszczeniem użytkowanym przez zakład pracy chronionej i w tej sytuacji nie można się skutecznie powoływać na zakwalifikowanie go, jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z kolei, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonym w przepisach techniczno – budowlanych. Ponadto według § 84 ust. 1 (zdanie pierwsze) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w budynku użyteczności publicznej i zakładzie pracy należy urządzić ustępy ogólnodostępne, zaś w myśl § 85 ust. 1, ustępy ogólnodostępne w budynkach zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej i zakładów pracy powinny mieć wejścia z dróg komunikacji ogólnej, a w myśl ust. 2 pkt 2 tegoż przepisu, w ustępach ogólnodostępnych należy stosować drzwi wejściowe o szerokości co najmniej 0,9 m.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że w spornym kiosku drzwi do ustępu miały szerokość 0,8 m, czego sam skarżący nie zakwestionował w protokole otrzymanym i podpisanym w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zatem trafnym jest stwierdzenie w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., że sporny kiosk nie odpowiada przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz nie uwzględnia potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystawania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno – sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz nie spełniają wymagań dostępności do nich. Tym samym powyższa decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie naruszono zasady lex retro non agit, ponieważ przepisy techniczno – budowlane mają zastosowanie do zastanego stanu faktycznego, tj. na dzień zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a wynika to chociażby ze sformułowania "utrzymywane" zawartego w § 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Dodać ponadto należy, że przy luzie decyzyjnym, za rażące naruszenie prawa uznać można tylko szczególnie istotne naruszenie ram swobody i czego się organ – w ocenie Sądu – słusznie nie dopatrzył.

Na koniec zaś należy mieć na względzie, że zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje ten organ do decyzyjnego wystąpienia w trybie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zważyć bowiem należy, że każdy obywatel, zgodnie z art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, zaś sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w tym zakresie określa ustawa. Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w postanowieniach art. 207 Kodeksu pracy. Z treści tego przepisu wynika norma nakazująca pracodawcy chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany m. in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.