Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 143/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 18 ust. 5, art. 74, art. 92a ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 60(1) § 3
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 20 i 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. – T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 501/08 w sprawie ze skargi S. – T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.-T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 501/08, oddalił skargę S. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W dniu [...] maja 2007 r. w K. przy ul. S. zatrzymano do kontroli drogowej samochód osobowy marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez K. P., działającego w imieniu przedsiębiorcy S. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Na podstawie ustaleń kontroli oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję nakładającą na S. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w ostatecznej wysokości 15.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł), zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł) oraz wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (8.000 zł).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania S. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie m.in. art. 5, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, z art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 2.9 pkt 2 i 3, lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 18.000 zł, ograniczonej do kwoty 15.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in.: protokół kontroli drogowej, dokumentację ewidencjonującą działalność gospodarczą strony, dokumentację fotograficzną, dokumentację transportową, protokół przesłuchania świadka (pasażerki) oraz pisma wyjaśniające kierowane przez skarżącą do organu w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących wykładni i stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W obszernej skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez m.in. zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Oddalając skargę S. T. Spółki z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy dopiero po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował ustalony przez organy stan faktyczny sprawy oraz podał, że według niekwestionowanych ustaleń organów, skarżąca legitymowała się licencją uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Jednakże skarżąca nie okazała dowodu świadczącego o zgłoszeniu spornego pojazdu do licencji, wymaganego na podstawie art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji Sąd wywiódł, że na dachu kontrolowanego pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne zawierające nazwę S. C. oraz numer telefonu [...]. Dodatkowo pojazd był opatrzony naklejonymi na nadwoziu informacjami z numerem telefonu, będącym jednocześnie adresem strony internetowej, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Podczas kontroli drogowej pasażerka została przesłuchana jako świadek w sprawie i zeznała, że "... numer, pod który zadzwoniłam to (032) [...]. O numerze tym dowiedziałam się z urządzenia umieszczonego na dachu wcześniej przejeżdżającego pojazdu S. T., na którym widniał numer telefonu [...]". Ponadto organ kontroli załączył do protokołu kontroli kopię paragonu fiskalnego wystawionego na skarżącą spółkę i fotografie pojazdu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że, jak wynika z paragonu fiskalnego, opłaty za przewozy były pobierane przez skarżącą i na jej rzecz. Przesłuchiwany jako świadek K. P. zeznał, że był zatrudniony jako kierowca na umowę zlecenie przez firmę S. T. Sp. z o.o. w W. i wykonywał usługi kierowania pojazdem, zaś pieniądze za przejazd zawsze pozostawiał w rozliczeniu dla firmy S. T. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie Sąd wywiódł, że napis S. C. był informacją dla klienta o charakterze reklamowym i nie miał znaczenia w kwestii wyłączenia odpowiedzialności skarżącej jako podmiotu świadczącego usługi transportu drogowego, zaś usługi transportu drogowego osób były wykonywane na rzecz strony skarżącej, bowiem to ona pobierała za te przewozy opłaty. W świetle powyższego Sąd za trafne uznał stanowisko organów transportu drogowego, iż skarżąca wykonywała własną działalność gospodarczą z tytułu przewozów okazjonalnych bez wymaganego wypisu z licencji.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż skontrolowany przewóz okazjonalny wykonywany był, z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 pkt c) ustawy o transporcie drogowym oraz naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 pkt b ustawy). Tym samym, organy transportu drogowego prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.2 i lp. 2.9 pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy, który karami; 8.000 zł i 5.000 zł sankcjonował wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP Sąd uznał, że wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

W ocenie Sądu unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają także zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP, gdyż negowane zakazy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Regulacja ustawowa traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką, gdyż to one zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny był zarzut wydania decyzji wyłączenie w oparciu o protokół kontroli.

Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia 30 września 2008 r. wskazując, że ustawa o transporcie drogowym nie ogranicza organom administracyjnym możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie do miejsca i czasu kontroli drogowej, zaś dokonana przez stronę interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 ustawy została uznana za całkowicie wadliwą.

Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie jednej kontroli, niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Wolą ustawodawcy było bowiem takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Od powyższego wyroku S. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący nie posiadał wypisu z licencji w rozumieniu powyższych przepisów obejmującego pojazd prowadzony podczas dokonanej kontroli przez K. P.;

3) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

4) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

5) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

6) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność jest S. T. Sp. z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność;

7) poprzez zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność;

8) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucam Sądowi naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż organy administracyjne obydwu instancji w obydwu decyzjach prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w zakresie nieposiadania przez skarżącą wypisu licencji na prowadzony przez K. P. w dniu kontroli pojazd, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92 ust 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

2) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

3) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 i art. 75 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, że firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest S. T. Sp z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki S. T. Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę S. T. Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

6) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, oraz nieujawnienia kontrolowanego pojazdu stosownie do posiadanej licencji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92 ust 1 i 4, art. 18 ust. 5 lit. b/, oraz lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

7) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego oraz zamieszczenia na pojeździe nazwy oraz telefonu przedsiębiorcy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b/ oraz lit. c/ ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Wobec powyższego spółka wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Spółka uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego przyjęcia, iż pojazd prowadzony przez K. P. nie był objęty wypisem z licencji skarżącej, podała, że zarówno Sąd jak i organy administracyjne nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego dotyczącego powyższego naruszenia, bowiem uznały wyłącznie na podstawie pisma Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta [...] W., stwierdzającego, iż skarżąca spółka nie zgłosiła powyższego samochodu do posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego, oraz na podstawie rozmowy telefonicznej z urzędnikiem – Panią A. K. z BOTM w W., iż strona skarżąca naruszyła art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Powyższy sposób ustalenia stanu faktycznego spółka uznała za niewłaściwy oraz zaprzeczyła zaistnieniu ustalonych w ten sposób okoliczności. W ocenie spółki w aktach sprawy brak wniosku o udzielenie licencji S. T. Sp. z o.o. bądź wypisu z takiego wniosku, z którego w rozumieniu powyższych przepisów wynikałoby, które samochody były objęte licencją. Powyższy dokument jest zdaniem strony skarżącej dokumentem urzędowym na sporną okoliczność.

Zarzucając organom błędne ustalenie, zaś Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie stanu faktycznego, zgodnie z którym na pojeździe została umieszczona nazwa oraz telefon przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, skarżąca spółka podała, że dowody potwierdzały, iż nazwa na pojeździe nie była nazwą skarżącej spółki, a telefon nie był jej telefonem. Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy o transporcie drogowym, gdyż hipoteza tego przepisu odnosi się tylko do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, czyli w tym wypadku do S. T. Sp. z o.o. nie zaś do jakiegokolwiek przedsiębiorcy, którego nazwa i telefon została umieszczona na pojeździe. Konsekwentne przyjęcie rozumowania Sądu prowadziłoby w ocenie spółki do wniosku, iż w zakresie naruszenia niniejszego zakazu decyzja o ukaraniu w tym zakresie powinna zostać skierowana do S. C., co skutkowało by nieważnością obydwu decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną spółka odniosła się w sposób krytyczny do przeprowadzonego dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz zarzuciła, że protokół kontroli został sporządzony bez należytej staranności z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 ustawy o transporcie drogowym, wobec czego nie można uznać go za wiarygodny środek dowodowy. Powyższe spółka uzasadniła niewymienieniem w nim personaliów świadka będącego pasażerem skontrolowanego pojazdu skarżącej, który miał zeznać, iż telefon przedsiębiorcy na pojeździe to telefon skarżącej oraz, że powyższy nr telefonu świadek zaobserwował na innym samochodzie skarżącej. Spółka podała, że świadek nie wskazał natomiast, na jakim konkretnie samochodzie skarżącej zaobserwował jej nr telefonu i w jakich okolicznościach to nastąpiło. Ponadto z samego protokołu nie wynika okoliczność, by pasażer był w ogóle przesłuchiwany.

Zdaniem spółki akta postępowania nie zezwalają stwierdzenie, iż pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepołączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej bannery nie były bowiem lampą ani innym urządzeniem technicznym. W ocenie strony powyższa okoliczność została ustalona m.in. w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Sam protokół, spółka określiła jako sporządzony bez zachowania należytej staranności, gdyż m.in. nie wynika z niego, aby urządzenie na dachu było urządzeniem technicznym, czy też lampą w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Podobnie zdaniem spółki dowody w postaci fotografii bannerów umieszczonych na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogły potwierdzić powyższej okoliczności. Okoliczność tę mogłaby natomiast potwierdzić opinia biegłego, bądź fakt posiadania czy zabezpieczenia przez organy administracyjne dokumentacji technicznej lub instalacji elektrycznej przedmiotowych bannerów. Żaden z przedmiotowych dowodów nie został jednak przeprowadzony w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

W ocenie strony skarżącej powyższe błędne ustalenia miały wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowały błędnym przyjęciem przez Sąd za udowodnione okoliczności, które stanowiły o naruszeniu art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy o transporcie drogowym.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, wnosząca skargę kasacyjną podała, że stoi na stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej winno kierować się do kierowcy, który jest samodzielnie działającym przedsiębiorcą. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obarczona jest wadą nieważności, a w konsekwencji powinna była ona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostać przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca powołała się na treść art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym przewiduje, iż karę pieniężną nakłada się podczas kontroli drogowej. Skoro więc kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej, a jedynie sporządzeniem protokołu, brak było podstawy prawnej do późniejszego nałożenia kary pieniężnej.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie, zaś decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Skarżąca podniosła, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżącej, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżąca podniosła, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 5 tej ustawy obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność uboczną w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżącej, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżąca powołała się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

Nadto w ocenie spółki nie do zaakceptowania było uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej pojazdu plastikowy banner reklamowy był lampą lub innym urządzeniem technicznym. Samo określenie "urządzenie techniczne" skarżąca uznała za niedoprecyzowane w przepisie przewidującym zakaz, a jako takie w ogóle niedopuszczalne. Wobec takiego stanu rzeczy nie można było zdaniem spółki uznać, iż banner reklamowy umieszczony na dachu pojazdu był tym samym urządzeniem, którego stosowania zakazał ustawodawca w art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym.

Niezależnie od powyższego wnoszący skargę kasacyjną uznał przepisy art. 18 ust. 5 za sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W jego ocenie mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, 20 i 22 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe drogomierza, na dachu pojazdu urządzenia technicznego z napisem "S. C." z numerem telefonu oraz na nadwoziu naklejonych informacji z numerem telefonu, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej dniu [...] maja 2007 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadków kierowcy pojazdu oraz pasażerki, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Okoliczność tę potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem "S. C." i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżącą na boku pojazdu napisu z numerem telefonu i adresem strony internetowej stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżącą na dachu i boku pojazdu nazwy "S. C.", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia [...] maja 2007 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do S. T. Spółki z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...], była S. T. Spółka z o.o. Z treści paragonu fiskalnego wydawanego pasażerowi, wystawionego przez S. T. wynika, że ta właśnie Spółka przez wystawienie paragonu potwierdzała zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Przesłuchany jako świadek K. P. zeznał, że jest zatrudniony jako kierowca na umowę zlecenie przez firmę S. T. i wykonuje usługi kierowania pojazdem, zaś pieniądze za przejazd zawsze pozostawia w rozliczeniu dla firmy S. T. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana przeciwko skarżącej Spółce, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą Spółkę kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] maja 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 3 oraz 5-8, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 2 i 3 oraz 4-7), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie S. T. Spółka z o.o. posiadała licencję na wykonywanie przewozu osób lecz nie miała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką samochodem marki Mercedes nr rej. [...]. Nie można jednak utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Świadczy o tym odrębne uregulowanie licencji na taksówkę we wspomnianym art. 6 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym określono zakres przedmiotowy licencji oraz warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o jej przyznanie. Tezę tę potwierdza treść art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencja na krajowy transport drogowy osób nie upoważnia podmiotu do wykonywania transportu drogowego taksówką. Podczas kontroli w dniu [...] maja 2007 r. skarżąca nie okazała licencji na wykonywanie transportu osób pojazdem, który został uznany przez organy kontrolujące za taksówkę. Spółka realizowała więc przewóz osób taksówką z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło podstawę dla organu administracji publicznej do nałożenia na spółkę kary pieniężnej.

Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 u.t.d., skoro kierujący pojazdem okazał wprawdzie odpis licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, lecz po sprawdzeniu w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta [...] W. okazało się, iż Spółka nie zgłosiła pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...] do posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Skarżąca Spółka nie przeciwstawiła zaś żadnego przeciwdowodu pozwalającego na przyjęcie, iż złożyła wniosek o objęcie licencją kontrolowanego pojazdu, bądź też aby złożyła wniosek o zmianę treści licencji obejmującej ten pojazd.

Poza tym powyższe okoliczności nie były przez stronę skarżącą kwestionowane w postępowaniu przed Sądem I instancji, co pozwoliło temu Sądowi na stwierdzenie, iż okoliczność dotycząca braku zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do posiadanej licencji była w sprawie bezsporna.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca Spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności "ubocznej" i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność "ubocznie" w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.