Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 953/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 a ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 957/15 w sprawie ze skargi L. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Sz 957/15 oddalił skargę T. M. i L. M. (dalej określonych jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent Miasta [...] na wniosek m.in. skarżących zatwierdził podział należącej do nich działki nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] m2, położonej w S., na 2 mniejsze działki o nr: [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2) z przeznaczeniem pod budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego.

Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. [...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (Dz. Urz. [...]) ustalił skarżącym opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wspomnianym jej podziałem.

W uzasadnieniu organ powołał się na operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który uznał za zgodny z wymogami określonymi w przepisach art. 151 pkt 1, art. 150 pkt 2 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W jego ocenie w operacie wskazano właściwe podstawy prawne oraz metody wyceny z ich uzasadnieniem i zbadano szczegółowo stan prawny nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca dokonał również prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uwzględniając transakcje sprzedaży działek niezabudowanych z prawem własności znajdujących się w wolnym obrocie od 2011 r. do 2014 r. ze strefy peryferyjnej i pośredniej miasta [...]. Na badanym rynku biegły nie zaobserwował w tym okresie czasu wyraźnego trendu rosnącego lub malejącego, dlatego założył, że ceny dobrze opisują rynek i nie skorygował ich upływ czasu. Przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, uzbrojenie w media, warunki gruntowo-wodne, dojazd, ograniczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione w opinii szacunki, biegły określił, że wartość rynkowa 1 m2 gruntu po podziale wynosi [...] zł/m2. Wartość rynkową części gruntu przeznaczonego pod dojazd do działki nr [...] ustalono jak o średnią cenę rynkową za grunty sprzedane w udziałach pod drogi wewnętrzne na lewobrzeżu, w wysokości [...] zł/m. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału wyraża się w kwocie [...] zł, a według stanu po jej podziale w kwocie [...] zł. Różnica wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przed i po podziale wynosi zatem [...]zł. Opłatę adiacencką ustalono, zgodnie z ww. uchwałą Rady Miasta [...], według stawki 30% w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości [...] zł.

W toku postępowania skarżący pismach z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015r. wystąpili do organu administracyjnego o nienaliczanie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...]i zgłaszając zarzuty do operatu szacunkowego.

Odpowiadając na zastrzeżenia skarżących do ww. operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynika tylko z powodu wydzielenia mniejszych działek pod zabudowę jednorodzinną i możliwości ich szybszego zbycia.

Skarżący złożyli od tej decyzji odwołanie, m.in. wskazując, że decyzja została wydana na podstawie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego operatu szacunkowego. Odwołujący się powtórzyli zarzuty względem opinii biegłego, wcześniej podnoszone w pismach do organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Nawiązując do art. 151 i art. 154 u.g.n. podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, SKO stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę dopuszczoną prawem, dokonał wyliczeń odpowiadających tej metodzie i szczegółowo uzasadnił ich rezultaty. Organ zastrzegł, że nie może weryfikować opinii merytorycznie. Według niego wszelkie obiektywne kryteria szacowania zostały dobrane prawidłowo, a strona, kwestionując rzetelność opinii w tym zakresie, mogła stosownie do art. 157 u.g.n. skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych lub przedłożyć przeciwdowód w postaci operatu sporządzonego na jej własne zlecenie. Jednakże, w przedmiotowej sprawie, takiej opinii odwołujący się nie przedłożyli, ograniczając się w istocie do gołosłownego kwestionowania opinii biegłego. Organ odwoławczy nie przychylił się też do sformułowanych w odwołaniu zarzutów procesowych.

Skarżący złożyli na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i wydanie decyzji w oparciu o błędnie i nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy oraz poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości; art. 155 i art. 156.1 u.g.n poprzez brak pełnych informacji o działkach przyjętych jako nieruchomości podobne, a w szczególności ich numerów ewidencyjnych, numerów obrębów, nazw ulic, przy których się znajdują, a także wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów; a także art. 6,7,8,9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że większość ujętych w wykazie nieruchomości podobnych działek (tj. 22) leży w zupełnie innych bardzo odległych dzielnicach miasta, a tylko trzy z nich na prawobrzeżu, w odległości kilkunastu kilometrów od ulicy K. Ponadto, zdaniem skarżących, operat zawiera mnóstwo wewnętrznych sprzeczności w zakresie doboru działek podobnych do wycenianej działki przed i po podziale. Ponadto skarżący podnieśli, że w opisie nieruchomości podobnych nie ma informacji o ich stanie prawnym, nie wiadomo więc, czy w momencie sprzedaży były obciążone jakimiś prawami wobec osób trzecich, np. hipoteką, służebnością etc. W przypadku czterech działek ich transakcje sprzedaży zawarte zostały w 2011 r. i według przyjętych zasad wyceny, są zbyt odległe w czasie, aby je brać do porównań, bo data sporządzenia operatu to 2014 r. Ponadto, zdaniem skarżących, dla żadnej z ocenianych działek nie podano podstawowych danych je identyfikujących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po omówieniu przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji skonstatował, że spór w sprawie ogniskuje się wokół błędnie przeprowadzanego procesu wyceny nieruchomości, w szczególności ze względu na nierzetelny i niezasadny dobór nieruchomości porównawczych, w oparciu o które została określona wartość rynkowa działki gruntowej nr [...] przed podziałem i po podziale. W ocenie Sądu I instancji, nie było błędem, wbrew stanowisku skarżących, skorzystanie przez biegłego w tej sprawie z transakcji z lat 2011 r. – 2014 r., gdyż żaden przepis prawa nie określa granic czasowych, w jakich powinno być przeprowadzone badanie rynku w celu wyszukania transakcji podobnych.

Nadto, dla oceny poprawności kwestionowanego operatu istotne jest dla Sądu, że rzeczoznawca powołany w tej sprawie, dokonał wyceny podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, która dopuszczona została w przepisach ustawy i rozporządzenia. Autor operatu dokonał czytelnego zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez siebie nieruchomościami, będącymi w jej ocenie nieruchomościami, w największym stopniu podobnymi do wycenianej o tożsamym przeznaczeniu z rynku wtórnego obrotu prawem własności nieruchomości niezabudowanych, z korektą różnic atrybutów poszczególnych nieruchomości takich jak powierzchnia, lokalizacja, sąsiedztwo, uzbrojenie w media, warunki grutnowo-wodne, dojazd, które wpływają na wartość nieruchomości. W ocenie Sądu, sporządzone przez rzeczoznawcę tabele i zestawienia są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności procesu wyceny. Operat przedstawia także wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Natomiast, dokonanie oceny operatu pod kątem trafności doboru działek do porównania, ze względu na ich szczegółowe cechy rynkowe, w tym położenie, uzbrojenie w infrastrukturę, dojazd, odległość od centrum miasta, ograniczenia ciążące na nieruchomości, jej przeznaczenie, i inne czynniki wynikające z uwarunkowań lokalnych, o których mowa w operacie, wymaga wiedzy specjalistycznej, której ani organ administracji, ani Sąd nie posiada. Dlatego analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w spornym operacie, jest możliwa wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu do którego organ musiałby się ustosunkować. W zakresie bowiem zarzutów merytorycznych do operatu, a takie podnoszą przede wszystkim skarżący, operat może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem.

Nie mniej jednak zwrócono uwagę na to, że Kolegium wyjaśniło stronie skarżącej, że nie tylko powierzchnia i położenie decyduje o podobieństwie danej działki przyjętej w metodzie porównawczej operatu do działki wycenianej, zarówno przed jak i po podziale, ale też inne czynniki, takie jak sąsiedztwo, otoczenie, dostęp do infrastruktury, warunki wodno-gruntowe, dojazd, ograniczenia i uciążliwości, cechy szczególne, stan prawny, które zostały szczegółowo wymienione i opisane w operacie szacunkowym biegłego.

Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo wyjaśnił skarżącym, że w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości i powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Zawarcie przez skarżących w 2010 r. umowy sprzedaży 50% udziału w działce nr [...] J. F. nie jest okolicznością wyłączającą zastosowanie powyższej zasady, a zatem mają znaczenie dla ogólnej, zgodnej z wyżej wskazanymi przepisami ustawy oceny wzrostu nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Za nieuzasadnione uznano również zarzuty skarżących odnośnie naruszenia zasad procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących stwierdzono, iż przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, która była przedmiotem podziału, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, powstałych w wyniku dokonanego podziału. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część.

Podsumowując, WSA w Szczecinie stwierdził, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód do ustalenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, we wskazanej w operacie wysokości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Nadto wysokość ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nie wskazuje na błędy w jego wyliczeniu, które wskazywałyby na konieczność szczegółowej weryfikacji operatu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 98 a ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy podziałem nieruchomości a wzrostem wartości nieruchomości; a także naruszenie przepisu art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n., § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny;

- przepisów postępowania przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co skutkowało naruszeniem prawa materialnego, oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji brak wnikliwego zbadania podniesionych przez skarżących zarzutów, ponownie szczegółowo je przytaczając. Wskazano, że sporządzony operat jest nielogiczny i niespójny, bowiem jego autor w zbyt swobodny sposób dokonał wyboru nieruchomości podobnych oraz cech je opisujących, zestawione nieruchomości zbyt różnią się od siebie wzajemnie oraz od nieruchomości wycenianej; wielkością, stopniem uzbrojenia, lokalizacją, a być może również kształtem i usytuowaniem, czego nie sposób zweryfikować, gdyż do operatu nie dołączono żadnych map oraz danych umożliwiających ich identyfikację. W operacie brak jest analizy zmian cen na lokalnym rynku nieruchomości w badanym okresie oraz uwzględnienia ich w wycenie. Rzeczoznawca nie dokonał także weryfikacji operatu ze względu na duży, ośmiomiesięczny odstęp czasu, pomiędzy datą sporządzenia wyceny ([...].07.2014r.) a datą wydania decyzji naliczającej opłatę ([...].03.2015r.). Nadto podkreślono, że na żadnym etapie postępowania nie poinformowano skarżących o możliwości sporządzenia kontroperatu. Z powyższych względów skarżący kasacyjnie uważają, że sporządzony operat nie może stanowić dowodu z opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z tym, nie może być dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony, gdyż motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane nim elementy. W szczególności stan sprawy, zarzuty i stanowiska stron, ustalenia faktyczne, rozważania prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej. Wbrew poglądowi skarżących uzasadnienie wyroku obszernie argumentuje rozstrzygnięcie, odnoszące się do wszystkich istotnych (a tylko te winny zostać omówione) aspektów sprawy i wywodów strony. Sąd I instancji nadto wyjaśnił przekonująco, dlaczego uważa za chybione podniesione w skardze zarzuty. W konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których go oparto. Zarówno poczynione ustalenia faktyczne (a bardziej ocena ustaleń dokonana przez organy), jak i rozległe rozważania prawne, wreszcie przedstawiony tok rozumowania są adekwatne do okoliczności sprawy i nie sposób wytknąć ograniczenia kontroli instancyjnej, a to jest istotą właściwego uzasadnienia. Godzi się przy tym podkreślić, że z reguły przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Zatem jeśli z treści wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena tego operatu dokonana w niniejszej sprawie, jest oceną prawidłową. Operat odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy, wobec czego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnego zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n. samodzielnie oraz w związku z art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zarzuty te zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego istotę sporu w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionują ustalenie wartości nieruchomości po podziale, przede wszystkim ze względu na nierzetelny dobór nieruchomości porównawczych oraz zakres czasowy transakcji przyjętych przez biegłego w sporządzonym operacie szacunkowym.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). W świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

Należy w tym miejscu przywołać pogląd wypowiadany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że: "jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, winna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie." (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 1839/13, LEX nr 1467556).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożyli jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wnieśli również o dokonanie oceny operatu biegłego M. S. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ugn. Z analizy formalnej oraz analizy materialnej tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, nie wynika jednak, aby operat ten został sporządzony w wadliwy sposób. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący zarzucają wadliwość także w zakresie tych elementów operatu, których ocena wymaga wiadomości specjalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano zaś, że tego rodzaju elementy operatu szacunkowego nie mogą być przedmiotem rozważań organu oraz sądu (por. na przykład teza trzecia wyroku NSA z 9 grudnia 2010r. I OSK 226/10, LEX nr 745181: "Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy."). Wykazanie wadliwości operatu w tym zakresie wymaga zatem przedstawienia kontroperatu lub oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie NSA, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami przepisami prawa. W tym kontekście zarzuty skarżących kasacyjnie mają walor jedynie polemiczny. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 powołanej ustawy, należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena sprzedaży nieruchomości jedynie podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując analizy przepisu art. 98a, nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za okoliczność istotną ekonomicznie. Cel ekonomiczny takiego podziału jest bowiem oczywisty.

Zdaniem NSA nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym niewłaściwego zakresu czasowego transakcji. Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy zarówno organów orzekających, jak i Sądu I instancji oraz przedmiotem wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. Fakt ten sam w sobie nie jest naruszeniem powołanego art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tym zakresie nie zawiera żadnych zapisów dotyczących ustalenia badanego przez rzeczoznawcę majątkowego okresu analizy cen transakcyjnych. W rozpatrywanej sprawie taka konieczność została przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśniona i znajduje uzasadnienie w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym. Przypomnieć przy tym należy, że z treści § 26 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

Dodatkowo w tej sytuacji zwrócić należy uwagę, co zasadnie podnosił już Sąd I instancji, że skoro składający skargę kasacyjną nie zgadzali się z wyceną wartości nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, mogli, jak już wyżej zostało podkreślone, wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić taką zamówioną przez siebie opinię organowi administracji. Tego jednak nie uczynili. Podnoszone więc zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego zarzuty przeciwko sporządzonej opinii nie dość, że nie spełniają wymogów operatu szacunkowego, to nie zostały sporządzone przez osobę uprawnioną. Gdyby bowiem skarżący przedstawili inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wartości nieruchomości (w rozpatrywanej sprawie – o wzroście wartości nieruchomości) zaistniały istotne rozbieżności, oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono innej opinii rzeczoznawcy majątkowego niż kwestionowana w skardze kasacyjnej, to wszelkie dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do Sądu I instancji i w odwołaniu uznać należy za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.