Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1311/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] 2. zasadza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r.

nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. H. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje

się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ stwierdził, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Biorąc pod uwagę powyższe, sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ wskazał, że K. H. pełnił służbę w okresie od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] marca 1988 r. oraz od dnia [...] marca 1990 r. do dnia [...] czerwca 2016 r., tj. 28 lat, 8 miesięcy i 4 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia 1 listopada 1987 r. do dnia 17 marca 1988 r., tj. przez okres 4 miesięcy i 17 dni.

Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, organ ocenił jako krótkotrwały. Mając na względzie powyższe ustalenia uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził należy, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Organ wziął w tym zakresie pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji, który w swoim wystąpieniu stwierdził, iż K. H. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W archiwalnych aktach osobowych nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. W ww. stanowisku zaznaczono również, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] listopada 2017 r. Komendant Główny Policji nie kwestionuje faktu, iż K. H. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W archiwalnych aktach osobowych brak informacji dot. prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, licznych wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę", Złota Odznaka "Zasłużony Policjant", Common Security and Defence Policy Service Medal"). Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611). Organ przedstawił też dalsze informacje zawarte w Informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy z dnia [...] listopada 2017 r., w której wskazano m.in., że K. H. "(...) Posiada wysokie kwalifikacje zawodowe, potrafi umiejętnie podejmować właściwe decyzje i rozwiązywać skomplikowane problemy.(...) wykazuje się zdolnościami organizatorskimi oraz kreatywnością w realizacji zadań (...)" - opinia służbowa za okres 2004-09-[...] - 2006-05-[...]; "(...) ocena przełożonego - powyżej oczekiwań (...)"- opinie służbowe za okres 2009-03-[...]-2012-06-[...] oraz 2012-06-[...]-2015-07-[...].

Minister podkreślił też, że K. H. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został przyznany status weterana działań poza granicami państwa za służbę w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego w Misji Unii Europejskiej W zakresie praworządności w [...].

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że spełniona została przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Organ wskazał następnie, że na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 kluczowe podczas badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Minister wskazał, że w kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r. znajduje się raport z dnia [...] sierpnia 1985 r., w którym ww. zwrócił się do Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z prośbą "o wyrażenie zgody na odbycie zasadniczej służby wojskowej w ramach służby w Milicji Obywatelskiej. Prośbę swą motywuję tym, iż w przyszłości chcę pracować w organach MO" - (akta [...], karta nr 4). Ponadto jak wynika z ww. akt archiwalnych "(...) [...] w dniu [...].11.1985 r. powołany został do odbycia zastępczej służby wojskowej w pododdziałach operacyjnych ZOMO SUS W [...] (...)." - opinia służbowa z dnia [...] lutego 1986 r. (akta [...], karta nr [...]). Jak wynika również z ankiety osobowej zawartej w powołanych aktach archiwalnych wnioskującego, w punkcie nr [...]: "Czy pełnił służbę lub ubiegał się o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej, Służbie Bezpieczeństwa, Służbie Więziennej (kiedy i gdzie?)". K. H. wskazał: "ZOMO SUSW 1985-1989 (do MARCA 1988)" - (akta [...], karta nr 22).

Organ wskazał nadto, że z ww. kopii akt osobowych o sygn. [...] wynika, że wnioskujący w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] marca 1988 r. był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] w[...], tj. w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Minister podkreślił, że były funkcjonariusz sam wystąpił o skierowanie go do Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...] i jako rokujący funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa, uzyskał pozytywną opinię bezpośrednich przełożonych: "(...) Zwracam się z prośbą do Obywatela Generała o wyrażenie zgody na podjęcie przeze mnie studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...] w systemie stacjonarnym. Prośbę swą motywuję tym, że przyszłość swoją chciałbym poświęcić pracy w resorcie spraw wewnętrznych. (...) Raport popieram." – raport z dnia [...] lutego 1986 r. (akta [...], karta nr 49). Minister wskazał, że według statutu nadanego w 1972 r. zadaniem WSO MSW w [...] było kształcenie i wychowanie kadr organów resortu spraw wewnętrznych. Jako jej główne zadania wymieniono m.in. udział w umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa PRL. Organ wskazał też m.in., że zarówno podchorążowie, jak i kadra wykładowa mieli obowiązek odbywania w okresie letnim praktyk. Miały one przygotować absolwentów do pracy na stanowiskach oficerskich, a przede wszystkim pozwolić zgłębić tajniki pracy operacyjnej. Organ wskazał, że realizowany przez WSO w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze wyspecjalizowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii.

Mając to na uwadze Minister stwierdził, że wnioskodawca był funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając-się do jej trwania i rozwoju, co jednocześnie uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww., stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przy dokonywaniu przez organ oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa wnioskującego, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz charakter wykonywanych przez niego zadań.

Organ wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

W archiwalnych aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje: "1985-1987 - ZSMP – Przewodniczący [...]"- ankieta osobowa (akta [...], karta nr 24); "(...) Opiniowany pomimo wielu obowiązków potrafi znaleźć czas na pracę społeczną. Dowodem tego zaangażowania jest fakt, ze został wybrany na przewodniczącego koła ZSMP nr [...]. Z powierzonej funkcji wywiązuje się w sposób wzorowy. (...) Zasługuje na przyjęcie do WSO MSW w[...]." - opinia służbowa z dnia [...] lutego 1986 r. (akta [...], karta nr 51). Organ stwierdził, że nie sposób zakwestionować faktu, by członkostwo w ZSMP nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do ZSMP to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Odnosząc się do faktu odbywania przez K. H. zasadniczej służby wojskowej w pododdziałach ZOMO SUS W w [...] , organ stwierdził, iż co prawda służba w ZOMO nie została zakwalifikowana jako służba na rzecz totalitarnego państwa, niemniej jednak wskazać należy, że ZOMO zwane potocznie "bijącym sercem PZPR" zostało powołane po pierwszym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej strajku generalnym i krwawo stłumionych przez wojsko i milicję demonstracjach ulicznych, czyli podczas "Poznańskiego Czerwca 1956".

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na szacunek i uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww. a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym służbę w oddziałach ZOMO oraz pobieranie nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w[...], w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. Organ wskazał też, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Podniósł, że w analizowanej sprawie organ przed wydaniem pierwszej decyzji zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r.

nr [...] stała się przedmiotem skargi K. H., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Ministra z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny – co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący był "funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, (...) czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju" (zob. str. 13 uzasadnienia decyzji z dnia 17.06.2022 r.), a w konsekwencji, że nie spełnił przesłanek do zastosowania wobec niego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r., pomimo, że:

- ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by skarżący pełnił służbę charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a w szczególności by czerpał z tego jakiekolwiek korzyści materialne, jak zarzuca mu Minister;

- rozważania Ministra dotyczące letnich praktyk w WSO w [...] (tj. nauka pozyskiwania tajnych współpracowników, zakładania podsłuchów, śledzenia) nie odnoszą się do K. H., bowiem skarżący w WSO w [...] w okresie, który został przez IPN zakwalifikowany jako pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego (a więc dokładnie 4 miesiące i 18 dni; począwszy od [...].11.1987 r. do [...].03.1988 r.), nie miał możliwości uczestnictwa w praktykach, które zdaniem Ministra miały wpisywać się w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego; natomiast wcześniejszy okres pobierania nauki w WSO w [...] z uwagi na odbywanie zastępczej służby wojskowej zgodnie z art. 13c pkt 2 ustawy z dnia 18.02.1994 r. nie jest traktowany jako pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego;

- minister zamiast na zgromadzonych dowodach bazuje na własnych domniemaniach, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, dla przykładu wskazać należy, iż z faktu bycia przewodniczącym koła ZSMP nr [...] w latach 1985-1987, minister wyciągnął wniosek, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, podczas gdy przynależność do ZSMP umożliwiała zarówno skarżącemu jak i innym osobom możliwość uczestnictwa w wydarzeniach kulturalnych, oświatowych i sportowych i nie musiała oznaczać identyfikację z ustrojem totalitarnym; z faktu odbywania przez K. H. zasadniczej służby wojskowej w pododdziałach ZOMO SUSW w [...] organ domniemywa, że skarżący chciał utrwalać ład totalitarny, mimo że służba w ramach ZOMO nie została zakwalifikowana w myśl ustawy z dnia 18.02.1994 r. jako służba na rzecz państwa totalitarnego, jak również brak jest jakichkolwiek dowodów, by skarżący uczestniczył w tłumieniu w sposób brutalny strajków ulicznych, a z samego faktu pełnienia służby w ramach ZOMO SUSW w [...] nie można wyciągać wniosku o istnieniu jakichkolwiek ideologicznych pobudek, dla których skarżący zgłosił się do tej jednostki;

2. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak faktycznego ponownego rozpatrzenia sprawy przez ministra oraz brak uwzględnienia wszelkich istotnych okoliczności w sprawie, wyłącznie zaś utrzymanie w mocy decyzji ministra z dnia [...].08.2020 r. i ograniczenie się do dokonania kontroli postępowania toczącego się przed organem I instancji oraz wydanej przez niego decyzji, co w konsekwencji spowodowało, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania wobec K. H. wyłączenia wyrażonego w ww. przepisie, mimo braku do tego jakichkolwiek podstaw.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Podniósł m.in., że Minister arbitralnie przyjął, iż służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Wskazał, że z tym nie sposób się zgodzić. Potwierdzeniem tego, że Minister w swoich decyzjach oparł się na nieuprawnionym przedstawianiu alternatywnej wersji wydarzeń, dokonanej w oderwaniu od dowodów zebranych w sprawie lub na podstawie ich dowolnej oceny, jest opis praktyk letnich odbywanych w ramach nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. Minister w pierwszej kolejności powinien zweryfikować, czy K. H. w ogóle odbywał letnie praktyki w ramach WSO w [...], a później ustalić jak one wyglądały. Zamiast tego skarżący został automatycznie zaliczony do osób, które uczyły się m.in. pozyskiwania tajnych współpracowników, śledzenia, podkładania podsłuchów, angażowania w realizację zadań państwa totalitarnego. Pełnomocnik wskazał, że takich czynności K. H. nigdy nie podejmował. Pełnomocnik podniósł również, że analiza najnowszego orzecznictwa sądów powszechnych wprost wskazuje na to, że pobieranie nauki w WSO w [...] przez młodych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej nie może być traktowane jako pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 05.03.2020 r., sygn. akt VIII U 3185/19; wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 25.11.2020 r., sygn. akt III AUa 684/20; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r.,sygn. akt III AUa 1568/20).

Z faktu odbywania przez K. H. zasadniczej służby wojskowej w pododdziałach ZOMO SUSW w [...] organ domniemywa, że skarżący chciał utrwalać ład totalitarny. Mimo że służba w ramach ZOMO nie została zakwalifikowana, zgodnie z ustawą z dnia 18.02.1994 r., jako służba na rzecz państwa totalitarnego, to przynależność skarżącego do tej formacji została negatywnie przez organ oceniona.

Istotnym jest, że negatywne konotacje organ wywodzi z okoliczności, w jakich powstało ZOMO w latach 50 ubiegłego wieku. Organ zdaje się nie dostrzegać, iż skarżący odbywał służbę w jej szerach po upływie 30 lat od jej powstania. Zatem, skarżący ani nie uczestniczył w wydarzeniach opisywanych przez ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani nie ponosi za nie odpowiedzialności. Co więcej, oddziały Milicji Obywatelskiej, do których trafił skarżący w roku 1985 r., czyli pięć lat przed ich rozwiązaniem miały już zupełnie inny charakter, niż te utworzone w 1956 r. A tego organ zdaje się nie dostrzegać. Z samego faktu pełnienia służby w ramach ZOMO SUSW w [...] nie można wyciągać wniosku o istnieniu jakichkolwiek ideologicznych pobudek, dla których skarżący zgłosił się do tej jednostki.

Pełnomocnik wskazał też m.in., że ostatecznym potwierdzeniem, iż organ błędnie ocenił służbę skarżącego K. H. w ramach MO jako służbę charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, jest tłumaczenie organu, jakoby rezygnacja z nauki w WSO w [...] nie była świadomą i osobistą decyzją skarżącego. Gdyby K. H. nie chciał opuścić szeregów Milicji Obywatelskiej i nauki w WSO w [...], to na pewno by tego nie uczynił. Na jego decyzję wpływ miała, jak zresztą sam przyznał skarżący, rodzina jego narzeczonej, która związana była z działalnością opozycyjną, natomiast to K. H. zdecydował o porzuceniu nauki w WSO w [...].

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie K. H. świadczy o tym, że skarżący skutecznie obalił domniemanie, iż pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego. Jako młody funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej pełnił służbę, która ograniczała się do zwykłych, standardowych czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Tym samym, brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, by odmówić wobec skarżącego zastosowania art. 8a ustawy z dnia 18.02.1994 r. Zwłaszcza, biorąc pod uwagę przebieg jego kariery zawodowej. Po porzuceniu nauki w WSO w [...] w 03.1988 r, K. H. czekał, aż dwa lata, by spełnić swoje marzenie i powrócić do służby. Następnie, wyłącznie dzięki swojej ciężkiej pracy, codziennemu narażaniu swojego życia i zdrowia awansował na kolejne stanowiska, w tym na [...] Komendy Głównej Policji. Mało jest osób, które swoją postawą, uporem osiągnęły tyle w karierze zawodowej funkcjonariusza Policji, co K. H. Pełnomocnik podkreślił, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które uniemożliwiałyby potraktowanie sprawy K. H. jako szczególnie uzasadnionego przypadku w myśl art. 8a ustawy z dnia 18.02.1994 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem,

z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną

(v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ dokonał ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz poczynił ustalenia niezbędne do dokonania oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była przez okres 4 miesięcy i 17 dni. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że okres ten jest krótkotrwały. Sąd podziela ocenę organu. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zarówno w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 28 lat, 8 miesięcy i 4 dni, jak również w ujęciu bezwzględnym, zasadnie przyjęto, że służba przez okres 4 miesięcy i 17 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Minister zasadnie stwierdził również, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ trafnie wskazał, że potwierdzają to opinie służbowe, wnioski o mianowania na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Komendant Główny Policji przedstawił informacje dotyczące otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, licznych wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę", Złota Odznaka "Zasłużony Policjant", Common Security and Defence Policy Service Medal"). Minister zwrócił też uwagę, że Komendant Główny Policji w Informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał na "bardzo dobry stopień przygotowania ogólnego i zawodowego, z powierzonych zadań wywiązuje się dobrze (...)" - opinia służbowa z dnia 1993-01-[...]; "(...) bardzo dobrze przygotowany do wykonywania zadań służbowych (...)" - opinia służbowa z dnia 1996-04-[...]; "(...) wysoka kultura osobista, łatwość logicznego m formułowania myśli, co jest cenione w jego kontaktach z mediami, które przyczyniają się do kształtowania wizerunku Policji (...)" - opinia służbowa z dnia 1998-05-[...]; "Zadania realizuje z pełnym zaangażowaniem i na bardzo wysokim poziomie.(...)" - opinia służbowa z dnia 1999-09-[...]; "(...) w pełni przygotowany do pełnienia służby w [...]. Jest pracownikiem w pełni samodzielnym i dobrze przygotowanym do pracy na stanowisku, zawsze dostępny dla [...] (...)." - opinia służbowa za okres 1999-09-[...] - 2002-11-[...]; "(...) wykazuje wysoką determinację w poszukiwaniu metod i sposobów na dalszą poprawę efektów pracy podległych mu policjantów. Jest funkcjonariuszem dyspozycyjnym, nieograniczającym czasu służby do godzin ustawowych, z powierzonych zadań wywiązuje się w sposób wzorowy (...) opanowany, zrównoważony posiadający predyspozycje do sprawowania funkcji kierowniczych (...)" - opinia służbowa za okres 2002-11-20 - 2004-09-01; "(...) Posiada wysokie kwalifikacje zawodowe, potrafi umiejętnie podejmować właściwe decyzje i rozwiązywać skomplikowane problemy.(...) wykazuje się zdolnościami organizatorskimi oraz kreatywnością w realizacji zadań (...)" - opinia służbowa za okres 2004-09-[...] - 2006-05-[...]; "(...) ocena przełożonego - powyżej oczekiwań (...)"- opinie służbowe za okres 2009-03-[...]-2012-06-[...] oraz 2012-06-[...]-2015-07-[...]. Organ podkreślił też, że decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został skarżącemu przyznany status weterana działań poza granicami państwa za służbę w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego w Misji Unii Europejskiej W zakresie praworządności w [...].

Te wszystkie przedstawione wyżej ustalenia organu Sąd uznał za trafne.

Jednocześnie Sąd nie podzielił – biorąc pod uwagę przedstawione przez organ w decyzji ustalenia faktyczne – oceny organu, co do tego, że sprawy skarżącego nie można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocenę organu w tym zakresie Sąd uznał za dowolną, a tym samym naruszającą art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podkreślenia wymaga, że zasadnie organ odwołał się w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do konieczności ustalenia zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, do poglądów zaprezentowanych w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że nawet "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej ocena organu co do braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku jest oceną dowolną. Organ w zaskarżonej decyzji powołał, jako na okoliczności wskazujące zindywidualizowane zaangażowanie w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, raport z [...] sierpnia 1985 r., którym skarżący zwrócił się o wyrażenie zgody na odbycie zasadniczej służby wojskowej w ramach MO, okoliczność, że skarżący był słuchaczem WSO MSW im. [...] w [...] i wystąpił o skierowanie do tej Szkoły, ogólne informacje pozyskane z historyczno-prawnej analizy struktur organów bezpieczeństwa w Polsce Ludowej (1944-1990) "Zbiór studiów", red. Adrian Jusupović i Rafał Leśkiewicz, Warszawa 2013 r. dotyczące podchorążych i kadry wykładowej w okresie "letnich praktyk" nie odnosząc tego zupełnie do skarżącego, który, jak wskazano w skardze "letnich praktyk" nie odbywał, jak również okoliczność przystąpienia do ZSMP i odbywania zasadniczej służby wojskowej w pododdziałach ZOMO SUSW w [...]. W skardze podkreślono przy tym, że skarżący nie podejmował czynności, które w decyzji przypisane zostały do "letnich praktyk", których skarżący nie odbywał.

Zwrócić należy uwagę, że choć organ stwierdził, że wnioskodawca był funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB, to w istocie zadań tych nie wskazał. Organ nie wykazał, aby wnioskodawca wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego funkcji, czy zadań godzących w wolności obywatelskie. W skardze podkreślono jednocześnie, że brak jest jakichkolwiek dowodów, by skarżący uczestniczył w tłumieniu w sposób brutalny strajków ulicznych. Sama przynależność do ZSMP także nie daje podstaw do odmowy zastosowania art. 8a ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ nie wykazał w decyzji, a nawet nie stwierdził, aby wnioskodawcy można było przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby (w okresie 4 miesięcy i 17 dni) kwalifikowanej jako służba na rzecz państwa totalitarnego. Jeśli w ocenie organu wnioskodawca realizował w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala zdaniem organu na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń na tym etapie postępowania organ nie poczynił, co przesądza o dowolnej ocenie w zakresie braku możliwości zakwalifikowania sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, nie mogła się ostać albowiem – w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie przypisano konkretnych, godzących w wolności obywatelskie działań – stwierdzenie przez organ braku możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ugruntowuje w istocie utratę uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski. Sam Minister wykazał w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca był wyróżniającym się funkcjonariuszem, o czym świadczą liczne wyróżnienia i odznaczenia, tj. Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę", Złota Odznaka "Zasłużony Policjant", Common Security and Defence Policy Service Medal". Wnioskodawcy przyznany został również status weterana działań poza granicami państwa za służbę w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, organ – uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę i wskazania – dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał

za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł).