Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 617/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.4 pkt.2 w zw. z art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 23 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r. (.....) na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 kpa [....] Wojewódzki Konserwator zabytków w K. uzgodnił projekt decyzji nr [....] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie, przebudowie i rozbudowie (modernizacji) oficyn bocznych i tylnej budynku przy [....] na dz. nr [....] obr. [....] w K. , obejmujących przebudowę tylnej klatki schodowej wraz z wykonaniem windy osobowej oraz podszybia i nadszybia windy, wykonanie windy osobowej w podwórzu – przy tylnej ścianie budynku frontowego, wykonanie tarasu na poziomie 4 piętra (w miejscu dachu) na oficynie bocznej, rozbudowę ciągów komunikacji (krużganków) między budynkiem frontowym, a oficyną tylną - wzdłuż oficyny bocznej, zmianę sposobu użytkowania oficyn z funkcji mieszkalno-osobowej na funkcje osobową, tj. zaplecze sanitarno-kuchenne dla restauracji, kawiarni oraz klubu z następującą uwagą: w pkt 3c załącznika nr 1 do projektu decyzji, w warunkach konserwatorskich po słowach: "nowe ingerencje powinny zmierzać do wydobycia pierwotnego charakteru budowli jako pałacu (w zakresie oficyn dotyczy to zwłaszcza nawiązania do formy dawnego krużganku arkadowego)" należy dopisać zdanie: "należy odsłonić zachowane, wtórnie omurowane kolumny w oficynie bocznej w poziomie parteru przywracając w ten sposób pierwotną formę tego krużganka. W przypadku kolizji z planowaną funkcją pomieszczeń dopuszcza się wprowadzenie za odsłoniętą kolumnadą ścianki najlepiej przeszklonej (szkłem przejrzystym lub matowym). Prawidłowego wyeksponowania wymaga również - po przesytuowaniu - barokowy kamienny portal, obecnie osadzony we wtórnej zamurówce loggii. Jeśli pozwolą na to względy konstrukcyjne, należy rozważyć wprowadzenie większych otworów w ścianie niezabytkowej oficyny bocznej od strony dawnego dziedzińca, by nawiązać do dawnej integralności tego wnętrza".

[....] Wojewódzki Konserwator Zabytków podał co następuje:

Kamienica przy [....] w K. figuruje w rejestrze zabytków pod numerem [....] (decyzja wpisowa z dnia 24.11.1965 r.). Mogła powstać już w końcu XIII czy na początku XIV w. Przed połową XIV w. wydzielona została z większej działki, obejmującej wcześniej również obecną posesję [....] . Przed końcem XIV w. rozbudowana o trakt tylny i oficynę tylną. W pierwszej połowie XVII stulecia stała się własnością rodziny [....] i została przekształcona w barokowy pałac miejski. W tym czasie, niezależnie od gruntownej przebudowy i modernizacji wnętrz istniejących budynków, wystawiono na działce nową piętrową oficynę boczną z galerią arkadową. Ok. 1781 r. kamienica została przebudowana dla [....] - z tego czasu pochodzi klasycystyczna fasada główna (na poziomie pierwszego i drugiego piętra), oraz wyposażenie i dekoracja wnętrz pierwszego piętra. W 1850 r. wielki pożar K. zniszczył dachy i górne kondygnacje pałacu. Podczas odbudowy przebudowany został m.in. dach kamienicy. Kolejne znaczące przebudowy w początkach i całej l połowie XX w. (w tym wg projektu Zygmunta Mendla 1908-1909 r. i Adolfa Siódmaka 1922-25) zmieniły istotnie układ wnętrz budynku frontowego i oficyn, ich gabaryty i formę dachów. We wnętrzach budynku frontowego przetrwały fragmenty wystroju z XVII - XIX w. (m.in. dekoracja stiukowa sieni, portale kamienne, kominki i pozostałości polichromii), w oficynie bocznej resztki kolumnowego ganku arkadowego na poziomie parteru). Budynek posiada dokumentację konserwatorską, wykonywano w nim badania architektoniczne i konserwatorskie.

Fakt istotnych, degradujących dawnych przebudów w obrębie budynku frontowego i oficyn, a także zły stan techniczny zabytku potwierdzony nakazami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęły decydująco na uzgodnienie przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w. 2005 r. projektu przebudowy i adaptacji znajdującej się tutaj zabudowy oraz wydanie - w oparciu o ten projekt - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych. Wszystkie cenne elementy budynków pozostawały nienaruszone, natomiast istotna przebudowa dotyczyć miała jedynie zdegradowanych ich części; najwyższych kondygnacji budynku frontowego oraz oficyn. W oficynie bocznej utrzymano ujawnioną podczas badań kolumnadę galerii arkadowej na poziomie parteru. Z uwagi na niezachowanie się pierwotnych arkad na l i II piętrze konserwator wyraził zgodę na zwiększenie szerokości oficyny bocznej o część dawnego dziedzińca. Dla podkreślenia dawnego charakteru pierwotnej elewacji oficyny, w nowej elewacji części dobudowanej zgodnie z zasadami retrowersji nawiązano do pierwotnego charakteru tego budynku, wprowadzając rytm nowych arkad. Zabudowa nie obejmuje całego dziedzińca, a jedynie jego część zachowując od I piętra czytelny nadal podział na budynek frontowy, oficynę, boczny i oficynę tylną (druga oficyna boczna - parterowa, nie posiada wartości zabytkowych).

Zabudowa przestrzeni dziedzińców w K. i wprowadzenie tam funkcji użytkowej mają długą tradycję (np..... 1907-8, Nr 47 - lata 1920-22, Nr 25 - obecnie Międzynarodowe Centrum Kultury - okres II wojny światowej), co przy prawidłowym wykonaniu w niczym nie deprecjonuje wartości zabytkowych tych wnętrz, a czasem pozwala na ich lepsze wyeksponowanie (np. odsłonięcie reliktów unikalnego w K. ganku na konsolach przy bocznej oficynie kamienicy przy [....] ).

Proponowane rozwiązanie zostało zatem uznane za dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Wprowadzone uwagi do załącznika do projektu decyzji wynikają z dążenia do jednoznacznego uściślenia wytycznych by jedyne wartościowe elementy zabytkowe w oficynie były prawidłowo wyeksponowane.

W dniu 12 listopada 2009 r. przeprowadzono wizję lokalną dla sprawdzenia aktualnego stanu zabytkowych elementów w oficynach. Na jej podstawie ustalono, że możliwym jest wydanie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji po wprowadzeniu podanych wyżej zastrzeżeń. Taki zakres prac jest dopuszczalny ze stanowiska konserwatorskiego i zgodny z przepisami ustawy z dmą 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568).

Na w/w postanowienie Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 i art 6 ust.1 pkt. b i c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U 03.162.1568 i późn. zm.) poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew wytycznym konserwatorskim opracowanym przez M.J. w 1963 r. przy wpisie do rejestru zabytków, wbrew zaleceniom M.Ł. z 1999 r. (mylnie podano Ł. ), bez dokumentacji konserwatorskiej określającej możliwości adaptacji, bez programu prac konserwatorskich, bez programu zagospodarowania zabytku wraz z otoczeniem i bez analizy widokowej nadbudowy na tle pierzei, a w konsekwencji legalizującego dotychczas przeprowadzone prace budowlane, które doprowadziły do zniszczenia zabytkowego układu zabudowy XVII-wiecznej na posesji z zachowanymi granicami lokacyjnymi z XIV wieku oraz które umożliwia - poprzez zaakceptowanie proponowanych w projekcie w/wym. decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźników w zakresie wysokości elewacji nowej zabudowy, geometrii dachu i wskaźnika powierzchni zabudowy - dalszą dewastację zabytku.

W związku z powyższym oraz w oparciu o przepis art.126 i 156§1 pkt 2 kpa wniósł o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonego postanowienia, które stało się prawomocne w dniu 12 marca 2010 r.

Prokurator Okręgowy podał co następuje:

Staranie inwestora o decyzję o warunkach zabudowy związane jest z postępowaniem administracyjnym toczącym się w PINB w K. -Powiat Grodzki w sprawie dot. nadbudowy i przebudowy budynku frontowego i oficyn w/w budynku, wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę (.....), zmierzającym do zalegalizowania samowoli budowlanej jaką było prowadzenie prac związanych z przebudową i modernizacją budynku przy [....] w K. , m.in. w oparciu o projekt budowlany "[....] w [....] , dz. nr [....] obr. [....] . Przebudowa i modernizacja kamienicy Kraków, maj 2005" - zaakceptowany przez [....] Konserwatora Zabytków. Wspomniana akceptacja nie uwzględniała wytycznych konserwatorskich opracowanych przez M.J. przy wpisie do rejestru zabytków w 1963 r., jak też M.Ł. z 1999 r., nastąpiła bez dokumentacji konserwatorskiej określającej możliwości adaptacji, programu prac konserwatorskich, programu zagospodarowania zabytku wraz z otoczeniem oraz bez analizy widokowej nadbudowy na tle pierzei.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w dokumentacji poprzedzającej jego wydanie, a przekazanej do wglądu Prokuraturze brak jest dokumentacji konserwatorskiej.

Ze wspomnianego wpisu do rejestru zabytków wynika zaś, że zabudowa posesji składała się z przyległego do [....] budynku frontowego oraz trzech oficyn, przy czym zajmowała 80 % powierzchni działki. Budynek frontowy był i jest najwyższym obiektem w południowo - zachodniej pierzei [....] . Oficyna tylna jest budynkiem lll-piętrowym, co do której zalecono obniżenia o jedno piętro. Oficyna boczna zachodnia jest także lll-piętrowa i zalecono tu zniesienie II i III pietra oraz odsłonięcie zamurowanych arkad i kolumn. Nadto - oficyna boczna wschodnia, jednopiętrowa, podpiwniczona, bez charakteru zabytkowego - wskazana została do wyburzenia.

Tymczasem prowadzone w oparciu m. in. o w/wym. projekt prace budowlane doprowadziły do rozbudowy przedmiotowego budynku poprzez zabudowę podwórka stropami opartymi na arkadach, poszerzenia zabudowy oficyny zachodniej jak też przebudowy podwyższającej oficynę wschód. W szczególności zaś doprowadziły one do trwałej przebudowy i rozbudowy oficyny zachodniej, poprzez wymianę dotychczasowych stropów na żelbetowe i ich poszerzenie nad wszystkimi kondygnacjami oficyny oraz do wykonania nowej ściany nośnej zewnętrznej na wysokości od l do III kondygnacji i wykonania w dotychczasowej ścianie zewnętrznej na l i II kondygnacji otworów. Nadto doprowadziły do wyburzenia ściany nośnej zewnętrznej na III kondygnacji i w to miejsce wybudowania słupów murowanych do trwałej przebudowy oficyny tylnej - południowej poprzez wymianę dotychczasowych stropów na żelbetowe z otworami przeznaczonymi na szyb dźwigu osobowego, rozbiórki i wykonania nowej żelbetowej klatki schodowej oraz wykonania otworów w dotychczasowych ścianach tej oficyny.

W efekcie przeprowadzonych prac zniszczony został cenny zabytkowy układ zabudowy XVII - wiecznej na posesji z zachowanymi granicami lokacyjnymi z XIV wieku. Układ ten to z najcenniejszych w [....] w K. Zabudowa na skutek przeprowadzonych prac zatraciła wszelkie cechy założenia mieszczańskiego z kamienicą frontową, oficynami i podwórkiem.

Zaskarżone postanowienie zmierza do zalegalizowania dewastacji zabytku i umożliwia kontynuowanie tego procesu w przyszłości poprzez pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalającej wskaźnik powierzchni zabudowy na 100 %, wskaźnik wysokości nowej zabudowy oraz geometrię dachu w sposób jednoznacznie niesprecyzowany, a określone przez odniesienie do kamienic sąsiednich niesprecyzowanej wysokości oraz dopuszczenie dachu na oficynie tylnej i bocznej w formie dachu przeszklonego, co nie zostało poprzedzone analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Powyższe twierdzenia wynikają z ustaleń śledztwa (VI Ds 2/1 O/S) Wydziału [....] Prokuratury Okręgowej w K. , w szczególności zaś z uzyskanych w jego toku opinii biegłych z zakresu ochrony konserwatorskiej z kwietnia 2007 r. i 2009 r. autorstwa dr inż. arch. J.S. - rzeczoznawcy Ministra Kultury Narodowego oraz mgr inż. L.C. - rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków. Z opinii tych wynika, że postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 listopada 2009 r. (OZKr. J J. 531-197/09) narusza w/wym. przepisy ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w takim stopniu, że uzasadnia wnioski niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wniósł o oddalenie skargi i podał co następuje:

Zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego t.j. art. 4 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt b i c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bezzasadny. Niszczenie zabytku polega na podejmowaniu działań, które powodują utratę jego wartości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wartości przedmiotowego zabytku były znacznie ograniczone w wyniku jego wielu przebudów oraz fatalnego stanu technicznego, który wywołał konieczność działań konstrukcyjnych wzmacniających jego strukturę.

Zgodnie z dokumentacją z badań architektonicznych kamienicy [....] przy [....] w K. autorstwa dr inż. arch. M.Ł. , zabudowa posesji powstawała w wielu fazach. Budynek frontowy wywodzi się z końca XIII lub początku XIV w., w 2 poł. XIV w. rozbudowany został o trakt tylny - wtedy też powstała murowana, piętrowa oficyna tylna. W l poł. wieku XVII cały zespół został przekształcony w barokowy pałac miejski: przebudowano budynek frontowy, a oficyna tylna została połączona z kamienicą frontową jednopiętrową oficyną boczną, która na parterze otrzymała galerię arkadową, wspartą na pięciu kolumnach toskańskich i nakrytą sklepieniem krzyżowym. Ponad dachem oficyny bocznej na wyższym od niej murze granicznym zawieszono ganek komunikujący drugie piętro budynku frontowego z oficyną tylną, która w tej fazie otrzymała drugie piętro. Na parterze oficyny tylnej znajdowała się wówczas stajnia i wozownia.

Wprowadzone wtedy rozwiązanie rzeczywiście sytuowało ten pałac w grupie reprezentacyjnych rezydencji miejskich ówczesnego K. Jednak podkreślić należy, że już w drugiej połowie XVIII w. rozpoczęły się przebudowy o charakterze degradującym: zamurowano wówczas galerię arkadową, w zamurówce osadzając portal prawdopodobnie przeniesiony z budynku frontowego. W pierwszej ćwierci XIX wieku w związku z powstaniem kanału blokowego zmieniono układ oficyny tylnej. Po wielkim pożarze K. w 1850 r., w którym ucierpiał również ten pałac, wprowadzono nowe stropy i dachy, w oficynie tylnej umieszczając mieszkanie w miejscu dawnej stajni i wozowni.

Kolejne istotne przebudowy miały miejsce w 1 ćwierci XX w., kiedy to ograniczając znacznie powierzchnię dziedzińca wybudowano kolejną- wschodnią, jednopiętrową oficynę boczną i nadbudowano obie istniejące już oficyny - boczną, zachodnią, i tylną. W rezultacie podwórko od XVIII wieku, kiedy to zamurowano krużganek arkadowy na parterze oficyny bocznej, podczas kolejnych przebudów byto degradowane coraz bardziej. Przed 2005 r. stanowiło typowe malutkie podwórko-studnię (ok. 10,5 x 4,5 m) otoczone wysoką zabudową budynku frontowego (5 kondygnacji, ok. 22 m), oficyny bocznej zachodniej i tylnej (4 kondygnacje, ok. 18,5 m) i oficyny wschodniej (2 kondygnacje, ok. 9 m). Dowodem na powyższe są fotografie dziedzińca z 1900 r.

Jedyną wartość tej zabudowy stanowią zachowane na parterze oficyny bocznej zachodniej kolumny i arkady dawnego krużganku oraz związane z nim sklepienie nad parterem oficyny bocznej. Elementy te pozostały nienaruszone, zatem nie doszło do utraty tych wartości.

Nadto oficyny kamienicy przy [....] były przed pracami remontowymi w bardzo złym stanie technicznym. Już w dokumencie z 10 lipca 1984 r. (z teczki obiektu z akt WUOZ, obecnie w Sądzie Rejonowym dla [....] , znak sprawy: II K 455/10/S) komisyjnie stwierdzono zagrożenie oficyny na posesji przy [....] z uwagi na deformację podłóg, pęknięcia ścian, w zw. z czym wskazano wykonanie ekspertyzy konstrukcyjnej.

W styczniu 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego oficyn przedmiotowego budynku, a w lipcu 2000 r. wydany został nakaz opróżnienia mieszkań w oficynach z uwagi na zły stan techniczny oraz wykonania prac zabezpieczających. W opinii konstrukcyjnej stwierdzono silne uszkodzenie stropów oficyn z sugestią wymiany na stropy ogniotrwałe.

W przedstawionej powyżej sytuacji, to jest gdy wartości zabytkowe zabudowy oficynowej oraz samego dziedzińca były znacznie ograniczone, a obiekty te były w bardzo złym stanie technicznym, dopuszczenie dużego zakresu ingerencji współczesnej było uzasadnione. Do takiej ingerencji nie wolno dopuścić, gdy wartości zabytku są nienaruszone.

Zarzut polegający na stwierdzeniu, że wbrew wytycznym konserwatorskim bez dokumentacji konserwatorskiej określającej możliwości adaptacji, bez programu prac konserwatorskich, bez programu zagospodarowania zabytku wraz otoczeniem i bez analizy widokowej zabudowy na tle pierzei wydano postanowienie, które w konsekwencji zalegalizowało prace budowlane powodujące zniszczenia zabytkowego układu zabudowy XVII wiecznej z zachowanymi granicami lokacyjnymi z XIV wieku oraz umożliwia dalszą dewastację zabytku – jest bezzasadny.

Dokumentacja konserwatorska autorstwa dr arch. M.Ł. mogła stanowić podstawę do oceny projektu, ale nie znaczy to, że zawarte w niej wnioski nie mogą podlegać dyskusji. Program prac konserwatorskich jest niezbędny przed prowadzeniem tych prac, a najlepiej przed wydaniem pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych. Na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niepotrzebny. Program zagospodarowania zabytku wraz z otoczeniem w wystarczający sposób został określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a powinien zostać uszczegółowiony na dalszym etapie prac.

Żądanie wykonania analizy widokowej nadbudowy oficyn na tle pierzei w sytuacji, gdy zabudowa oficynowa jest całkowicie przesłonięta wyższymi budynkami frontowymi nie ma żadnego uzasadnienia. W zaistniałej sytuacji wystarczający jest zapis określający dopuszczalne gabaryty inwestycji. Nadto już w 2007 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił konieczność zachowania wszystkich elementów wystroju i wyposażenia, wydobycia charakteru budowli jako pałacu-zwłaszcza nawiązania do dawnego krużganku arkadowego. Wskazano wówczas, że nowe ingerencje nie mogą być widoczne z innych punktów zespołu staromiejskiego, jak również pouczono o obowiązku uzgodnienia programów konserwatorskich i ewentualnej zmiany sposobów użytkowania (por. opinia konserwatorska z dnia 31 lipca 2007 r.......).

Jeśli chodzi o zarzut działania wbrew wytycznym konserwatorskim, to żadne wytyczne konserwatorskie nie są aktem prawa, stąd ich nieuwzględnienie nie może stanowić zarzutu. Niezależnie od powyższego dokument M.J. z 1963 r. ma obecnie jedynie wartość archiwalną, jako świadectwo ówczesnego stanu wiedzy o przedmiotowym zabytku, a zarazem jako informacja o obowiązujących wówczas doktrynach konserwatorskich. Również na aktualności stracił postulat dr M.Ł. dotyczący rozbiórki oficyny wschodniej.

Sprawy oceny dopuszczalności takiego lub innego zakresu prac przy zabytkach powinny być przedmiotem krytyki konserwatorskiej, a nie spraw sądowych. W restauracji zabytkowych budowli nie można sztywno trzymać się bezwzględnych zasad i w każdym przypadku należy poszukiwać indywidualnie najlepszych rozwiązań (por. Andrzej Kadłuczka Ochrona zabytków architektury. Tom I. Zarys doktryn i teorii, Kraków 2000 r.) Zgodnie z nowymi kanonami zmian w podejściu do ochrony zabytków miast nie można ich muzealizować czy zamieniać w skanseny, a zalecane jest szukanie harmonii i kompromisu pomiędzy ekonomiczną rzeczywistością, a zasadami zintegrowanego podejścia do ochrony zabytkowego dziedzictwa (por. Miasto historyczne. Potencjał dziedzictwa. Wyd. Międzynarodowe Centrum Kultury w Krakowie, 1997 r., str. 16).

Cenne uwagi na potrzeby nin. sprawy zawiera też publikacja prof. Bogusława Szmygina (Współczesne problemy ochrony miasta historycznego Kazimierz Dolny nad Wisłą, w: Ochrona Zabytków nr 3,-4 z 2004 r., str. 7-8) oraz prof. Piotra Molskiego z której wynika, że w zależności od stanu zachowania budowli oraz zakładanej formy końcowej, adaptacja do nowych wymagań użytkowych może się wiązać z koniecznością dobudowy nowej kubatury, przebudową istniejącej, a nawet z odbudową czy rekonstrukcją. Z kolei za M.K.– rzeczoznawcą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazać należy, że nie ma dziedziny zajmującej się dziedzictwem kulturowym, w której nie byłoby rozbieżności sądów co do wartości obiektów i metod postępowania konserwatorskiego (por. Postęp i nowoczesność konserwacji zabytków. Problemy perspektywy. Wyd. PKN Icoms, Politechnika Lubelska, Lublin 2005 r.)

Odnośnie zarzutu "zniszczenia cennego zabytkowego układu zabudowy XVII-wiecznej" to kwestia ta była już częściowo wyjaśniona na wstępie. Układ zabudowy stracił swoje wartości po wybudowaniu na dawnym dziedzińcu oficyny wschodniej i nadbudowie oficyn zachodniej i południowej.

Reasumując, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w skardze Prokuratora. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie zagadnień doktrynalnych , dlatego wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga wniesiona została w trybie i terminie przewidzianymi przepisami art. 52 § 1 zd. drugie i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te uprawniają prokuratora do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję w terminie 6 miesięcy od dnia jej doręczenia stronie, i bez wyczerpania trybu odwoławczego. Stąd też wniesioną przed upływem 6 miesięcy od daty doręczenia stronom skargę Prokuratora na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. wydane w pierwszej instancji, uznano za dopuszczalną.

Skarga ta jednak okazała się nieuzasadniona.

Prokurator wskazuje, że zaskarżone postanowienie zapadło w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym robót budowlanych wykonanych w obiekcie nr [....] w K. Organ nadzoru zobowiązał inwestorów do dostarczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie takie zostało wszczęte, a organ je prowadzący zwrócił się, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 106 kpa. Zarówno Prokurator w skardze, jak i organ w odpowiedzi na skargę podkreślają, że te roboty, które objęte są zaskarżonym postanowieniem, były już wcześniej przedmiotem oceny konserwatorskiej. W dniu 19 października 2005 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał bowiem, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków decyzję (znak.....), zmienioną następnie decyzją z dnia 4 sierpnia 2006 r. (znak.....) zezwalającą na ich wykonanie. Samowola inwestora polegała na tym, że przystąpił do wykonywania tych robót bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Tak zaprezentowany stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w dokumentach dostarczonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wymienione decyzje z dnia 19 października 2005 r. i 4 sierpnia 2006 r., postanowienie PINB z dnia 22 sierpnia 2008 r. (znak......, wniosek o uzgodnienie (pismo Urzędu Miasta K. z dnia 29 maja 2009 r.) wraz z projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji).

Prokurator zarzucił, że skarżone postanowienie rażąco narusza przepisy art. 4 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt b i c ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wymienione przepisy stanowią normy generalne określające ogólne zasady i przedmioty ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu między innymi udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt b i c ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, lub dziełami architektury i budownictwa. Niewątpliwie więc obowiązkiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest dążenie do udaremniania niszczenia zabytków, którymi mogą być np. układy urbanistyczne. Rzecz jednak w tym, że akceptacja wykonania robót budowlanych w zabytku nie jest jednoznaczna z akceptacją działań zmierzających do jego zniszczenia. Pojęcie "niszczenie zabytku" nie zostało zdefiniowane, a z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz wykonywania robót w zabytku. Przepisy przewidują jedynie konieczność poddania zamiaru wykonania takich robót ocenie odpowiedniego organu (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 53 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do merytorycznych i samodzielnych kompetencji tegoż organu należy ocena, czy zamierzone roboty doprowadzą do zniszczenia zabytku. Ocena taka musi być dokonywana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym stanu zabytku i sposobu jego wykorzystywania, rodzaju i zakresu robót. Wszystkie te okoliczności, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i z odpowiedzi na skargę, zostały przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uwzględnione.

Wedle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Żadna z w/w przesłanek w sprawie nie zachodzi. Jak wyżej wskazano, wymieniony przez Prokuratora przepis ustawy nie określa jednoznacznie nakazu lub zakazu konkretnego działania, wskazuje jedynie jego kierunki. Wydanie skarżonego aktu wymagało dokonania specjalistycznej, leżącej w kompetencjach organu oceny, uwzględniającej wiele różnorodnych czynników. Żadną miarą nie można więc twierdzić, że zaskarżone postanowienie, w sposób oczywisty narusza prawo i jako takie nie może być akceptowane.

W szczególności nie jest naruszeniem prawa to, że organ nie dostosował dokładnie swego rozstrzygnięcia do wytycznych konserwatorskich z 1963 r. i do zaleceń M.Ł. z 1999 r. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby zalecenia takie i wytyczne miały dla Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydającego postanowienie uzgadniające w trybie art. 106 kpa, wiążące znaczenie. Jak zresztą wynika z uzasadnienia postanowienia i odpowiedzi na skargę, treść w/w dokumentów była Konserwatorowi znana i przez niego rozważana. Wniosek, że postanowienie wydane przy "braku dokumentacji konserwatorskiej, braku programu prac konserwatorskich, braku programu zagospodarowania zabytku i braku analizy widokowej" narusza prawo, Prokurator sformułował na podstawie opinii, którymi dysponował, a nie na podstawie prawnej analizy konkretnych przepisów. Stąd też nie wskazał nawet, czy i skąd miałby wynikać obowiązek pozyskania i wykorzystania takich dokumentów w procedurze uzgadniającej. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie nie jest decyzją o pozwoleniu na wykonywanie prac lub robót w zabytku, o której mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Obowiązujące w dacie zaskarżonego postanowienia rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, określało tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków: prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, innych działań określonych w art. 36 ust. 1 pkt 6-11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także robót budowlanych w otoczeniu zabytku, badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania, zwanych dalej "poszukiwaniami ukrytych lub porzuconych zabytków". Wymagania zawarte w tym rozporządzeniu winny być zatem spełnione w procedurze, której dotyczyły, a więc przy wydawaniu pozwolenia na wykonanie robót, a nie przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Taką decyzję Wojewódzki Konserwator Zabytków wydal w dniu 19 października 2005 r. Decyzja ta jednak, jako wydana w innej sprawie, w sprawie rozpatrywanej obecnie przez sąd nie podlega kontroli. Warto jednak podkreślić, że w istocie tą właśnie decyzją organ przesądził ostatecznie o akceptacji zaprojektowanych robót w zabytku i tą decyzją pozostaje związany.

Z całą pewnością skarżonemu postanowieniu nie można więc zarzucić rażącego naruszenia prawa. Badając sprawę także w zakresie wyznaczonym jej granicami, a poza zarzutowi skargi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest takim naruszeniem tylko to, (co jednakowoż warto wytknąć), że akta postępowania administracyjnego są wyjątkowo niedbale prowadzone.

Mając powyższe na względzie, skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.