Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 419/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 i art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62, art. 63
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.K. i L.K. wspólników Przedsiębiorstwa [...]" spółki cywilnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. Prezydent Miasta ustalił L. K. i S. K. – wspólnikom Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółka cywilna w K. jako współużytkownikom wieczystym działki nr [...] o pow. 2.1089 m2 (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej księgą wieczystą [...]) dodatkową opłatę roczną za rok 2007 w kwocie 1.048.081,20 zł z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za lata: 2007, 2008 i 2009 zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 lipca 2009 r.

Działka nr [...] położona w obr. [...] jedn. ewid. [...] została oddana, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r., w użytkowanie wieczyste spółce [...] SA w K.. Na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w przeciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło 22 września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty.

Uchwałą Zarządu Miasta nr [...] z dnia 22 października 1998 r. zmieniono termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że ustalono termin rozpoczęcia budowy do dnia 1 września 2001 r. oraz termin zakończenia budowy do dnia 1 września 2003 r. W wykonaniu ww. uchwały został zawarty w dniu 5 listopada 1998 r. aneks do umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży.

W dniu 26 maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego spółka [...] sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" w K.. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

Zarząd Miasta przychylił się częściowo do prośby nabywców zawartej we wniosku z dnia 25 lipca 2001 i wyraził zgodę na przesunięcie tych terminów o tyle, że rozpoczęcie budowy miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2003 r. a jej zakończenie do dnia 1 września 2004 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu 4 września 2003 r. wykazała, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane a teren wykorzystywany jest pod inną działalność handlową oraz jako miejsca parkingowe. W związku z takim stanem rzeczy na mocy postanowienia z dnia 14 listopada 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W toku postępowania S. K. trzykrotnie występował do organu o przedłużenie terminów. Organ nie przychylił się do wniosków.

W wyniku podjętych czynności, w tym informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Urbanistyki ustalono, że przedłużanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pn: "budowa Centrum handlowo-usługowego (trzy budynku) wraz z parkingami (nadziemne i podziemne)" było skutkiem zaniedbań współużytkowników wieczystych w zakresie przedkładanej dokumentacji. W szczególności użytkownicy wieczyści przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero 15 lutego 2005 r. Podobnie było z pozostałymi opracowaniami, które inwestor doręczał zawsze ze znacznym opóźnieniem. Decyzją z dnia 23 października 2006 r. naliczono dodatkową opłatę roczną za 2006r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 marca 2007. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 543/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z 23 października 2006 r. w części objętej punktem 3 dotyczącym zwiększenia dodatkowej opłaty rocznej o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zakresie skarga została prawomocnie oddalona.

W dniu 27 listopada 2006 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego została wydana w dniu 31 października 2008 r. Decyzją Wojewody z dnia 23 grudnia 2008 r. postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę zostało umorzone, gdyż stronom odwołującym się tj. "[...]" sp. z o.o. w K. i Gminie Miejskiej odmówiono statusu strony. Postępowanie ze skargi Gminy Miejskiej na ww. decyzję zostało w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zawieszone.

Wykazem zmian gruntowych działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2007 r. nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków zostało nabyte przez Gminę (umowa sprzedaży z dnia 27 grudnia 2007 r.). W użytkowaniu wieczystym wspólników spółki [...] pozostała działka nr [...], która jest przedmiotem postępowania.

Organ I instancji podał, że przeprowadzone w dniach: 4 października 2007 r., 1 lipca 2008 r., i 28 kwietnia 2009 r. oględziny nieruchomości wykazały, że stan zagospodarowania działki nr [...] nie uległ zmianie. Na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren nadal jest wykorzystywany jako parking. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2009 r. ustalono, że na działce nr [...] usytuowane są hale wykorzystywane jako obiekty usługowo-gospodarcze, jak również znajdują się na niej kontenery transportowe. W części południowej i zachodniej działki prowadzone są prace budowlane, w szczególności został wykonany wykop wielkopowierzchniowy.

W dniu 2 października 2009 r. został sporządzony aneks do operatu szacunkowego z dnia 29 września 2006 r. określającego wartość rynkową działki [...] na dzień 29 września 2006 r. Wycena ta stanowiła podstawę ustalenia wysokości opłaty dodatkowej w decyzji z dnia 23 października 2006 r. Wartość działki została wyszacowana na kwotę 5.386.766 zł, z czego jak wynika z aneksu wartość działki nr [...] wynosiła wg stanu na 2006 r. 5.240.406 zł.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że działka [...] nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczystej i umowie sprzedaży z dnia 18 września 1997 r. Współużytkownicy wieczyści uzyskali pozwolenie na budowę dopiero na podstawie decyzji z dnia 31 października 2008 r., a zatem po ponad 8 latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego i przekroczeniu o 4 lata przesuniętego do dnia 31 sierpnia 2003 r. terminu rozpoczęcia zabudowy. Organ wskazał przy tym, że działania inwestycyjne były prowadzone w sposób opieszały i dodatkowa opłata roczna nałożona za rok 2006 nie odniosła dyscyplinującego rezultatu. Organ nie zgodził się z argumentacją stron, że przekroczenie terminów miało charakter niezawiniony, podkreślając przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest niezależna od winy użytkownika wieczystego. Nadto organ odwołując się do poglądów wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych wskazał, że decyzja w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, nie jest zależna od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika współużytkowników wieczystych zawartych w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. w kwestii sporządzonego operatu szacunkowego, organ podniósł, że operat stanowił część składową materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2006 i współuczestnicy wieczyści skorzystali już z przysługujących im uprawnień w zakresie kwestionowania jego poprawności. Zatem zarzuty odnośnie operatu stanowiły przedmiot rozważań zarówno SKO w [...] jak sądów administracyjnych obydwu instancji. Sporządzony w październiku 2009 r. aneks do operatu precyzuje jedynie wartość przedmiotowego gruntu według stanu na rok 2006 z rozdzieleniem na działki nr [...] i [...]. Wysokość opłaty ustalono w oparciu o treść art. 63 ust. 3 zdanie II cyt. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K. i S. K., reprezentowani przez radcę prawnego S. K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odwołujący się zakwestionowali operat szacunkowy, wskazując, że określa wartość nieruchomości na dzień sporządzenia tj. 26 września 2006 r. Zatem wbrew treści art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jego wartość nie została określona na dzień 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie. Organ I instancji nie odnosząc się wyczerpująco do podniesionych zarzutów w tym zakresie w toku postępowania naruszył w ocenie odwołujących się naczelne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a..

Nadto ignorowane były postanowienia punktu XI umowy zawartej pomiędzy Gminą a spółką [...]. Gmina [...] zobowiązała się do przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntu, w szczególności opóźnieniami procedur w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskiwania stosownych zezwoleń wynikających z działania osób trzecich korzystających z uprawnień określonych w art. 28 k.p.a., co najmniej o okres opóźnień w realizacji zabudowy spowodowanych tymi okolicznościami. Tymczasem organ odmówił przedłużenia terminu wykonania zagospodarowania, a jednocześnie złożył odwołanie od decyzji o udzieleniu odwołującym się pozwolenia na budowę. Nadto wskazali, że zgodnie z umową w przypadku nie dotrzymania określonych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, może ona zostać rozwiązana przed upływem terminu na który została zawarta, a grunt odebrany (punkt XIII umowy). Umowa nie przewidywała sankcji w postaci nałożenia na użytkowników wieczystych dodatkowej opłaty rocznej. W tej sytuacji brak jest podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Odwołujący się przytoczyli brzmienie art. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. obowiązującej w dniu zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste. Wskazali, że umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste należy interpretować zgodnie z normami prawa cywilnego, jej niektóre uregulowania wynikają zaś z ustawy o gospodarce nieruchomościami i należy je traktować jedynie uzupełniająco. Strony umowy mogły więc kształtować treść tej umowy zgodnie z zasadą autonomii woli stron wynikającą z art. 3531 kc. Przepis art. 45 obowiązującej wówczas ustawy przewidywał jedynie możliwość nałożenia opłaty rocznej, organ nie miał takiego obowiązku. Skoro więc strony umowy nie dopuściły w przedmiotowej umowie tego typu sankcji, nie można ich nakładać na aktualnych użytkowników wieczystych. Na koniec odwołujący się zarzucili, że opłata została nałożona, wbrew utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, za lata wsteczne, gdyż postępowanie zostało wszczęte dopiero 17 lipca 2009 r.

Niezależne odwołanie złożył również L. K. reprezentowany przez radcę prawnego B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7,8,10, 13, 40, 75, 77 106, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję pomimo wcześniejszego złożenia przez użytkowników wieczystych wniosków o rozważenie możliwości zawarcia ugody w formie aneksu do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w którym zostałby ustalony termin zakończenia zabudowy przedmiotowej działki. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tej propozycji w uzasadnieniu. Co więcej organ nie w ogóle nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych w toku postępowania przez użytkowników wieczystych co do nie naliczania dodatkowej opłaty za lata 2007, 2008 i 2009. W ocenie odwołującego się brak w uzasadnieniu dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w szczególności, że użytkownicy wieczyści czegokolwiek zaniechali, co mogło wpłynąć na opóźnienie zakończenia inwestycji. Odwołujący się zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana bez ustalenia jakiegokolwiek stanu faktycznego, poprzestając jedynie na wskazaniu, że oględziny nieruchomości potwierdziły, że stan zagospodarowania działki nr [...] nie uległ zmianie. Wnoszący odwołanie podniósł, iż brak w osnowie decyzji informacji o tym, które terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zostały niedotrzymane przez użytkowników wieczystych czynią decyzję wadliwą w zakresie treści rozstrzygnięcia powodując tym samym naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Wskazał także, że wymierzona opłata została nałożona z datą wsteczną, co jest niedopuszczalne. Ponadto odwołujący się postawił zarzut, iż organ l instancji całkowicie pominął ustanowionego pełnomocnika w sprawie przy doręczaniu pism kierowanych do strony, przez co naruszył przepisy art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. jak i też art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie pełnomocnika stron możliwości czynnego udziału w sprawie. Zakwestionował prawidłowość oparcia się przez organ l instancji na operacie szacunkowym z 2006 r., gdyż operat szacunkowy z dnia 29.09.2006 r. określający wartość rynkową prawa własności działki nr [...] i aneks do niego z 2.10.2009 r. zawierają ceny działek zupełnie nieadekwatne do wycenianej obecnie działki [...]. Wreszcie odwołujący się podniósł, że jeżeli w sprawie tej przyjmie się uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, to organ - zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. - powinien sprawę załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Nadto w ocenie odwołującego się wszczęcie jednego postępowania powinno się zakończyć jedną decyzją administracyjną, albo powinny być prowadzone oddzielne postępowania za każdy z ocenianych okresów (2007,2008, 2009), skoro wydano 3 decyzje.

Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 63 ust.2, 3 i 4 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, iż S. K. i L. K., wspólnicy Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" s.c. z siedzibą w K. są związani postanowieniami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zarówno co do celu, w jakim nastąpiło oddanie tego gruntu jak i terminów jego zagospodarowania. Dodatkowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości wyznaczony na wniosek odwołujących się nie został dotrzymany.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa zasadności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2006 r. została przesądzona ostateczną decyzją SKO w [...], na którą skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. znak: II SA/Kr 543/07. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie opłat dodatkowych za lata następne badaniu nie podlegają okoliczności, które zostały wcześniej ustalone w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium. W prowadzonym postępowaniu organ bada jedynie, czy użytkownik wieczysty zagospodarował nieruchomość zgodnie z postanowieniami umowy i jedynie stwierdzenie, że budowa została zakończona stanowić może podstawę do odstąpienia ustalania kolejnych dodatkowych opłat rocznych. W ocenie Kolegium organ I instancji dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i przyczyny naliczenia opłaty. Również kwestia na jaką chwilę ma być ustalona wartość nieruchomości, stanowiąca punkt wyjścia dla ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania została wyjaśniona w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, gdzie stwierdzono, że przepis art. 63 ust. 3 cyt. ustawy interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalenia opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organy administracyjne w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Zgodnie z powyższym, w zaskarżonej decyzji ustalono dodatkową opłatę roczną za 2007 r., stanowiącą 20 % wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok (2006) w operacie szacunkowym z dnia 29.09.2006 r. Wobec zgłaszanych w tym względzie zastrzeżeń, organ odwoławczy podkreślił, że aneks do tego operatu (opracowany w dniu 2.10.2009 r. na zlecenie organu) nie określa nowej wartości nieruchomości, tylko precyzuje (z uwzględnieniem podanego w operacie z dnia 29.09.2006 r. oszacowania) jej wartość według stanu na 2007 rok uwzględniającego podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...].

W ocenie Kolegium niezachowanie terminu zagospodarowania nieruchomości ustalonego w umowie bądź dodatkowo wyznaczonego jest wystarczającą przesłanką dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie ma zatem znaczenia, czy uchybienie temu terminowi było zawinione, czy też nie przez użytkownika wieczystego. Bez znaczenia są więc podnoszone przez odwołujących zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta wniosków o rozważenie możliwości zawarcia ugody w formie aneksu do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Organ nie ma obowiązku wykazania, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu zostało spowodowane okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Nadto, ponownie powołując się na stanowisko wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy ma charakter fakultatywny, nie jest więc podejmowana w ramach "uznania administracyjnego", stąd na organie nie ciąży obowiązek uwzględnienia "słusznego interesu obywatela". W sprawie tej "uznanie" dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru, czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy.

Również pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty są, w ocenie Kolegium, niezasadne. Brak w osnowie decyzji informacji o tym, które terminy zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zostały niedotrzymane przez użytkowników wieczystych nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a., zdaniem Kolegium wystarczające jest bowiem wskazanie tych terminów w treści uzasadnienia. Nadto wbrew twierdzeniom odwołujących się organ I instancji odniósł się do zarzutów zawartych w ich piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. Nie do zaaprobowania jest również wyrażony pogląd, że skoro przedmiotowa umowa (jak i też umowa pierwotna) nie przewidywała sankcji w postaci nałożenia na użytkowników wieczystych dodatkowej opłaty rocznej to w takiej sytuacji nie można nakładać tego typu sankcji na obecnych użytkowników wieczystych, którzy weszli w prawa pierwotnego użytkownika. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 56 Kodeksu cywilnego, czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy.

Wreszcie Kolegium wskazało, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną za rok 2006 i złożeniu odwołania całość akt sprawy została przekazana do organu odwoławczego, a następnie do sądów administracyjnych I i II instancji. Wyrok przed NSA zapadł w dniu 4 czerwca 2009 r. (sygn. I OSK 843/08). Zatem zakończenie postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2006 r. nastąpiło dopiero w czerwcu 2009 r. więc przez cały ten czas organ I instancji nie mógł podejmować dalszych kroków co do naliczania opłat za lata następne. Dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia dodatkowych opłat za lata 2007, 2008 i 2009 nastąpiło dopiero w dniu 17.07.2009 r. Nie można przyjąć, iż jest to ustalanie opłaty za lata wsteczne, a jedynie za kolejne następujące po roku 2006. Nadto możliwe było połączenie spraw dotyczących nałożenia opłaty dodatkowej za 3 lata i wydanie osobnych decyzji, gdyż jest to dopuszczalne na podstawie art. 62 k.p.a..

Odnośnie podnoszonej kwestii pominięcia ustanowionego pełnomocnika B. K. w sprawie przy doręczaniu pism kierowanych do strony, Kolegium wyjaśniło, że nie można uznać, że organ naruszył przepisy art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. jak i też art. 10 k.p.a. gdyż strona czynnie działała w sprawie przez pełnomocnika S. K..

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] L. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi sporządzone niezależnie przez dwóch pełnomocników. Domagali się w nich uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze sporządzonej przez radcę prawnego B. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisu art. 63 ust.2 i 3, a także przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu, że brak zabudowy w 2007 r. przez użytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości, nie ma związku z merytoryczną oceną podstaw do wymierzenia dodatkowej opłaty za ten rok,

- przyjęciu, że opłaty za 2007 r. można wymierzać w 2009 r., a co zatem idzie można było wymierzyć opłatę dodatkową za 2007 r. z datą wsteczną od daty wszczęcia postępowania.

- przyjęciu, że ustalenie opłaty dodatkowej za 2006 r., dało organowi bezwzględną swobodę w ustalaniu dodatkowej opłaty za 2007 r., stosując jedyne nadzwyczaj formalne kryterium - zabudowania bądź nie zabudowania nieruchomości, bez jakiejkolwiek oceny podjętych czynności przez użytkowników wieczystych po 2006 r. (2007 r.), zmierzających do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności czy zaniechali (zawinili) jakiejkolwiek czynności powodujących nie rozpoczęcie zabudowy,

- przyjęciu, że pierwsza opłata dotycząca ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obejmuje dany rok (2006 r.), który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości i była to opłata " za pierwszy" rok, zaś następne decyzje mogły być wydane za kolejne lata, po spełnieniu "przesłanek do wymierzenia dodatkowej opłaty", mimo że po 2006 r. nie obowiązywały już żadne terminy na zabudowy przedmiotowej nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 75; 77; 84 k.p.a. w zw. z art. 89 i 90 k.p.a. przez:

- uniemożliwienie stronie złożenia przed rozprawą dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sytuacji, kiedy postępowanie o ustalenie dodatkowej opłaty było i jest ściśle związane z ustaleniem przyczyn niedochowania terminów zabudowy (przesłanki do wymierzenia opłaty), szczególnie kiedy Gmina (właściciel nieruchomości) działała opieszale i nie wydawała stosownych decyzji umożliwiających zabudowę w 2007 r. przedmiotowej nieruchomości powodując na opóźnienie w rozpoczęciu jej zabudowy,

- nie przeprowadzenie dowodu w postaci aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, kiedy wycena będąca podstawą do naliczenia opłaty za 2007 r. , była sporządzona w 2006 r. przy zupełnie innym kształtowaniu się cen nieruchomości,

3. przepisów art. 7. 8 i 10 k.p.a. w sytuacji, kiedy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wypowiedzenie się przez stronę, co do zebranego materiału i dowodów było niezbędne, dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4. przepisów art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zamiast podania dokładnie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, organ cytował ustalenia obejmujące zdarzenia z 2006r.

5. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzje nie obejmował całości zgromadzonego materiału w sprawie, tj. wskazania powodów nie wszczęcia postępowania cywilno-prawnego o przedłużenie (wyznaczenie) terminu zabudowy, mimo wniosku w tym zakresie

6. błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że:

- w chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji nie rozpoczęto zabudowy (nie wybudowano fundamentów), przedmiotowej nieruchomości, mimo że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy takie fundamenty były wybudowane,

- opieszałość działania organów w wydaniu decyzji o pozwoleniu na zabudowę przez użytkowników wieczystych nie wpływa na niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości w 2007 r., zatem nie ma to wpływu na brak podstaw do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za ten rok,

7. naruszenie przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. jawne dyskryminowanie strony postępowania w jego działalności gospodarczej, polegające na obciążaniu jej drastycznymi kwotami pieniężnymi zmierzającymi do utraty wiarygodności, a tym samym utraty płynności finansowej prowadzącej do zaprzestania realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony twierdzenie, że Gmina jest zobligowana do ustalania dodatkowej opłaty, mimo że nie dotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych tj. na skutek nie wydania przez właściwe organy Gminy rozsądnym terminie (przez okres ponad 8 lat) stosownych decyzji administracyjnych umożliwiających prowadzenie prac budowlanych, a nadto z tego powodu, ze decyzja o pozwoleniu na budowę została skarżona przez Gminę.

W skardze sporządzonej przez radcę prawnego S. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca kolejną dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a jedyną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie faktu braku zakończenia budowy, niezależnie od jego przyczyn,

- art. 63 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie kolejnej dodatkowej opłaty rocznej z mocą wsteczną, tj. za lata poprzedzające rok, w którym wydano decyzję,

* art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na zasadność nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2007,

* art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP wskazało, że sprawy dotyczące naliczania dodatkowych opłat rocznych były wielokrotnie rozstrzygane przez sądy administracyjne i sądy nie dopatrzyły się niekonstytucyjności obwiązujących przepisów. Nadto organ odwołał się do treści art. 12 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie zagospodarowania nieruchomości objętej niniejszą sprawą wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta utrzymana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dotycząca ustalenia opłaty za rok 2006r. Decyzja ta podlegała kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r. sygn. IISA/Kr 543/07, który oddalił skargę) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. Akt I OSK 843/08, który oddalił skargę kasacyjną). Z wyroków tych wynika kilka istotnych kwestii. Po pierwsze, że rok 2006 był "rokiem pierwszym" po bezskutecznym upływie terminu do zagospodarowania nieruchomości o którym mowa w art. 63 ust. 3 u.g.n. Po wtóre, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości o ile nie został on przedłużony. Po trzecie zaś, termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej poprzez jej zabudowę zgodnie z celem, na który została ona oddana w użytkowanie wieczyste nie jest zależny od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejno należy stwierdzić, że instytucję ustalania dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy art. 62 do 65 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 nr 102 poz.651 ze zm.), zwaną ustawą lub u.g.n.

Przepis art.62 ustawy stanowi, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wynika zatem, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste można ustalić zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i zakończenia zabudowy. Z przepisu tego wypływa również wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy.

Z kolei przepis art.63 ust.1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego. Prowadzi to do wniosku, że wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego.

Nie znajdują zatem uzasadnienia te zarzuty skarg które zmierzają do wykazania, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niekompletny gdyż nie wskazywała powodów nie wszczęcia postępowania cywilno- prawnego o wyznaczenie terminu dodatkowego.

Zgodnie z przepisem art.63 ust.2 ustawy w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (terminu dodatkowego) oraz w art. 62 ( terminu zabudowy ustalonego w umowie, terminu przedłużonego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (liczba mnoga) obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

Z przepisu tego wynikają dwie kwestie - po pierwsze: możliwość wielokrotnego obciążania użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną a po drugie: ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od uprzedniego ustalenia kwestii braku zawinienia użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego". Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (Prawo administracyjne. Wydawnictwo LexisNexis. Warszawa 2003). Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie "organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 lutego 2008r sygn IISA/Kr 543/07)

Z analizy przepisów art.33 ust.3, art.63 ust.1 i 2, art.64 oraz art.65 ust.1 pkt 2 u.g.n. wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczy kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej.

W niniejszej sprawie organ zwracał się do Skarżących pismem z dnia 17 października 2008r. o rozważenie możliwości przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ale nie uzyskał zgody skarżących co pośrednio wynika z pisma z dnia 21 lutego 2009r. (k. 100 i 101 akt administracyjnych).

Dodatkowo nie należy tracić z pola widzenia również przepisu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zdaniem Sądu przepis ten musi być odczytywany łącznie z wszystkimi innymi obowiązującymi przepisami prawa a to zgodnie z zasadą, że system prawa winien być spójny. Odczytując zatem art. 12 u.g.n. w szerszym kontekście niż tylko jego literalne brzmienie, należy stwierdzić, że statuuje on zasadę, zgodnie z którą, zarówno Skarb Państwa jak i jednostki samorządu terytorialnego nie są uprawnione do swobodnego czy dowolnego decydowania o sposobie postępowania ze swoimi nieruchomościami. Wręcz przeciwnie – jeżeli określone przepisy nakładają nań obowiązki podjęcia określonych działań, (jak np. w niniejszej sprawie reagowania na brak zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) zaniechanie wykonania tych obowiązków mogłoby się stać przyczyną zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych )

Kolejno należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23.12.2005r sygn. I OSK 623/06 , że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy i może nastąpić w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości" oraz, że "charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje jednak organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia". Gdyby jednakże przychylić się do zacytowanego wyżej poglądu NSA, którego konsekwencją jest obowiązek organu (podejmującego decyzję uznaniową) wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia, to uzasadnienie decyzji odpowiada tak interpretowanemu prawu.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne szczegółowo wyjaśniły przyczyny podjęcia zaskarżonej decyzji. Ustaliły bowiem, że w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółki akcyjnej [...] S.A. określony został termin rozpoczęcia budowy (dwa lata od protokolarnego przekazania działki) i zakończenia budowy ( cztery lata od tej daty). Niekwestionowanym ustaleniem organu było, że to protokolarne przekazanie działki nastąpiło 22.09.1997r. Powyższe terminy zostały zmienione w ten sposób, że uchwałą Zarządu Miasta z dnia 22.10.1998r termin rozpoczęcia budowy określono: "do dnia 1.09.2001r", a zakończenia budowy: "do dnia 1.09.2003r". Na wniosek nabywców użytkowania wieczystego L. K. i S. K. - wspólników spółki cywilnej PPKU "[...]" w K. z dnia 25.07.2001r, uchwałą Zarządu Miasta z dnia 17.10.2002r wyznaczony został dodatkowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości: termin rozpoczęcia zabudowy ustalono "do dnia 31.08.2003r" , termin zakończenia zabudowy : "do dnia 1.09.2004r".

Oznacza to, że pierwotny termin rozpoczęcia budowy (22 września 1999r.) został ostatecznie wyznaczony na 31 sierpnia 2003r., a pierwotny termin jej zakończenia (22 września 2001r.) na 1 września 2004r.

Dopiero kolejne wnioski o przedłużenie terminów zostały załatwione odmownie.

Organy podkreśliły, że wspólnicy spółki [...] L. K. i S. K. winni byli wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego w maju 2000r., podczas gdy wniosek taki (niekompletny) złożony został dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości tj. w czerwcu 2003r. Pozostawiony został zresztą bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku. Ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dopiero 21.11.2003r. W szczególności Skarżący przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko dostarczając go dopiero 15 lutego 2005r. Nie można zatem stwierdzić, aby ocena organu, że niedotrzymywanie przez wiele lat kolejnych terminów zagospodarowania nieruchomości, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, stanowiło uzasadnioną podstawę nałożenia dodatkowej opłaty, naruszała przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 543/07 oraz NSA sygn. IOSK 843/08, zgodnie z którym możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości o ile nie został on przedłużony, bez konieczności badania przyczyn zawinienia lub braku zawinienia użytkownika wieczystego co do przyczyn niedotrzymania tego terminu.

Zatem zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 63 ust. 2 i 3 tj. braku wykazania związku z merytoryczną oceną podstaw do wymierzenia dodatkowej opłaty za 2007 rok a także zarzut naruszenia przepisów art. 75,77,84 w zw. z art. 89 i 90 KPA poprzez uniemożliwienie stronie złożenia przed rozprawa dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sytuacji gdy postępowanie to jest ściśle związane z ustaleniem przyczyn niedochowania terminów zabudowy - nie są uzasadnione.

Zarzut, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w chwili wydania decyzji przez organ I Instancji nie rozpoczęto zabudowy (nie wybudowano fundamentów) przedmiotowej nieruchomości, mimo że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy takie fundamenty zostały wybudowane – nie znajduje uzasadnienia. Należy wskazać, że w przepisie art.62 ust. 2 ugn przewidziano możliwość ustalenia terminu jej zabudowy przez ustalenie terminu rozpoczęcia zabudowy, terminu jej zakończenia, jak też ustalenie i terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, a przepis art.63 ust.2 zawiera odesłanie do terminów, o których mowa w 62 oraz terminu dodatkowego, to niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów, może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkowymi opłatami rocznymi. W niniejszej sprawie wyznaczono termin rozpoczęcia zabudowy i jej zakończenia. Nawet jeżeli zatem w dniu wydania decyzji przez organ I Instancji budowa została rozpoczęta (wybudowane zostały fundamenty), to nie ma to wpływu na możliwość wymierzenia dodatkowej opłaty, gdyż nie został zachowany termin do zakończenia zabudowy, którego niedochowanie jest samodzielną podstawą do orzeczenia o tej opłacie.

Odnosząc się do naruszenia art. 63 ust. 3, należy stwierdzić co następuje. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości.

Po pierwsze – co jest niesporne zarówno w świetle brzmienia powołanego wyżej przepisu jak i utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa - dodatkowe opłaty roczne mogą być nakładane wielokrotnie. Ustawodawca w art. 63 ust. 3 przewiduje "opłatę za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania" oraz kolejne opłaty roczne. Wysokość "dodatkowej opłaty rocznej" wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Oznacza to zdaniem Sądu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty za lata następujące po "roku pierwszym" zawsze jest wartość nieruchomości gruntowej ustalona na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, w latach "następnych" wzrasta natomiast stawka procentowa tej opłaty – o 10 % co rok.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, że operat szacunkowy nieruchomości z 2006r. przydatny dla orzeczenia opłaty za 2006 może być wykorzystany do ustalenia opłaty za rok 2007 i że dla orzeczenia opłaty za 2007 powinien być sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na datę orzekania. Twierdzenia te nie mają podstaw w cytowanym przepisie. Nie jest też zasadny zarzut skargi, że po 2006r. nie obowiązywały już żadne terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Terminy te obowiązują na podstawie zawartej umowy i ewentualnych dokonanych przesunięć terminów aż do czasu rozpoczęcia i/lub zakończenia budowy. W żadnym wypadku nałożenie kary za "pierwszy rok" nie powoduje "wygaśnięcia" terminów ustalonych zgodnie z art. 62 i 63 ugn.

Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących naruszenia art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 polegających na przyjęciu, że opłatę za 2007 można wymierzyć w 2009 a więc z datą wsteczną, należy stwierdzić co następuje. W powoływanym wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r. sygn. IISA/kr 543/07, sąd stwierdził co następuje: "Przepis art.63 ust.3 można wykładać w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień potencjalnej możliwości ustalania przez organ "dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok", czyli ten dzień , w którym w ogóle powstaje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych (wg art.64 ust.1 - 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji). Interpretacja taka może być podyktowana założeniem, że (tak jak w niniejszej sprawie) do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej dochodzi w roku o wiele późniejszym niż pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. W związku z tym pozostaje odpowiedzieć na pytanie , czy w takiej sytuacji organ może ustalić opłatę "za pierwszy rok" wstecz. Odpowiedź musi być negatywna." Sąd wypowiedział się zatem w powołanym wyroku wyłącznie w kwestii możliwości ustalania opłaty za rok pierwszy, w sprawie w której orzekał.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę w niniejszą, niepodobna ustalić opłaty za lata kolejne (w niniejszej sprawie za rok 2007- rok drugi) bez uprzedniego ustalenia decyzją ostateczną opłaty za rok pierwszy, a to z tego względu, że ustalenie który rok jest "rokiem pierwszym" i wysokości opłaty za "rok pierwszy" musiałoby nastąpić de facto w uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę za rok kolejny, co jest niedopuszczalne. Tak musiałoby się stać, skoro opłata za lata kolejne wzrasta o 10% za każdy kolejny rok w stosunku do roku pierwszego, zatem opłata za rok pierwszy stanowi podstawę do obliczenia opłaty za lata kolejne, zatem uzasadniając treść rozstrzygnięcia za rok kolejny organ ustalałby w wiążący sposób kwestie związane z rokiem pierwszym. Tym samym może mieć miejsce sytuacja w której opłaty za lata "następne" po "roku pierwszym" wymierzane są w decyzjach wydawanych już po upływie roku którego opłata dotyczy.

W niniejszej sprawie zachodził też szczególny przypadek, polegający na tym, że dopiero WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2008r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z 23 października 2006 r. w części objętej punktem 3 dotyczącym zwiększenia dodatkowej opłaty rocznej o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W tej części wyrok stał się prawomocny dopiero w dniu 4 czerwca 2009r. a zatem w dacie wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc dopiero w tej dacie prawomocnie orzeczono, że błędnie zostały ustalone "na przyszłość" dodatkowe opłaty za lata następujące po roku 2006 i usprawiedliwone jest stanowisko organu, że dopiero wówczas mógł wszcząć postępowanie w sprawie opłat za lata następne.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 § 2 KPA w związku z art. 10 KPA tj. pominięcia przez organ II Instancji pełnomocnika radcy prawnego B. K. i niepoinformowanie go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie są uzasadnione w tym sensie, że nie mają one wpływu na wynik sprawy, choć są uchybieniem zasadom postępowania. Decyzje organu II instancji zostały doręczone obu pełnomocnikom. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012r. sygn. IIGSK 431/12, zgodnie z którym zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez "jawne dyskryminowanie strony postępowania w jej działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości wobec prawa to głównie zasada zakazu stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Równość wobec prawa, to równość wobec stosowania prawa, a nie różnicowania sytuacji prawnej obywateli w drodze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, obywatele mogą zasadnie oczekiwać, iż pozostając w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ich sprawy będą identycznie załatwione. (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2005r. sygn. OSK 1105/04). Skarżący w żaden sposób nie wykazali czy i w jaki sposób zostali potraktowani odmiennie od innych użytkowników wieczystych znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.