Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 733/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, NSA Halina Kuśmirek (spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. i R. K., B. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanału sanitarnego wraz z przyłączami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 i § 2 kpa stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1995 r. nr [...], udzielającej Społecznemu Komitetowi B. – pozwolenia na budowę kanału sanitarnego wraz z przyłączami domowymi w ulicach [...] i [...] w S.

Organ administracji podniósł, iż zgodnie z zatwierdzonym w decyzji projektem budowlanym, zaprojektowano jedną wspólną studzienkę kanalizacyjną na działce nr [...] dla budynków mieszkalnych na tej działce oraz na działce nr [...] należącej do R. B. Nie wyrazili na to zgody właściciele działki nr [...] – wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji stwierdził w dniu [...].07.1999 r. nieważność kwestionowanej decyzji, a decyzję tą utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].09.1999 r. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 1993/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie powyższe decyzje.

Przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny ustalił, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].09.1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmowała jedynie budowę kanalizacji sanitarnej w ul. [...] z połączeniem z istniejącym kanałem w ul. [...], bez budowy przyłączy sanitarnych (domowych). Kanał sanitarny wraz z przyłączami domowymi zrealizowany został w całości na podstawie kwestionowanej decyzji z dnia [...].09.1995 r., co potwierdziła wizja lokalna w terenie przeprowadzona w dniu 17.12.1998 r. Przyłącza domowe wykonano przed dniem 23.11.1997 r., przed zmianą ustawy z dnia 22.08.1997 r. W takim przypadku, stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyłącza domowe wymagały uzyskania tak pozwolenia na budowę, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tym samym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co naruszało art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Na wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę figurują nazwiska właścicieli poszczególnych działek. Jak wykazał materiał dowodowy właściciele nie tylko wystąpili o wydanie decyzji. lecz również sami realizowali budowę na własnych działkach. Nie sposób więc uznać w tych okolicznościach, iż nie wyrażali ono zgody na budowę.

Sami skarżący nie kwestionują ani prawidłowości budowy samego kolektora, ani usytuowania studzienki kanalizacyjnej na ich działce. Nie zgadzają się jedynie by właściciel sąsiedniej nieruchomości korzystał ze studzienki na ich działce. Chodzi im o to, aby R.B. wybudował studzienkę kanalizacyjną dla własnych potrzeb na swojej działce. Jednakże roszczenia tego rodzaju mogą być dochodzone w toku postępowania przed sadem powszechnym, a nie w tym postępowaniu.

Oceniając naruszenie prawa kwestionowaną decyzją oraz zalecenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, iż nie można tego naruszenia oceniać jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Brak udziału skarżących jako strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją może skutkować wznowieniem postępowania w tej sprawie.

Z tych względów organ administracyjny uznał, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. K., B. K. i A. K.

Odwołujący podnieśli, iż organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na budowę przyłączy kanalizacyjnych, nie posiadał bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Komitet B. nie miał upoważnienia do działania w imieniu mieszkańców ulicy. Nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że L.K. był uprzednim właścicielem działki nr [...]. Podpis jego nie może być traktowany jako zezwolenie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie decyzje powinny być podejmowane przez współwłaścicieli działki [...] – R., C., B. i A. K. Organ administracyjny nie może przenieść prawa własności na inne osoby.

Twierdzenie, iż skarżący nie kwestionują prawidłowości budowy kolektora sanitarnego dowodzi braku znajomości akt sprawy. Kanalizacja nie była sprawdzona i oddana do użytku w nadzorze budowlanym.

Ponadto skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W decyzji brak jest ustosunkowania się do żądania odłączenia bezprawnego przyłącza sąsiada do studzienki kanalizacyjnej usytuowanej na działce skarżących.

Kwestionowana decyzja wydana została przed uprawomocnieniem się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.04.2001 r. oraz wyrok Sądu Najwyższego, który w dniu 05.04.2002 r. oddalił rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż skarżący dążą do uregulowania drogą administracyjną kwestii korzystania przez sąsiada z ich nieruchomości, co należy do kompetencji sądu cywilnego. Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w tej sprawie organy administracyjne.

Zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu nie wnoszą nowych okoliczności i były już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy.

Skargi na powyższą decyzje wnieśli C. i R. K. oraz B. i A.K.

W skargach ponownie powtórzona została argumentacja podniesiona uprzednio w odwołaniu, a dotycząca braku upoważnienia Komitetu B. do prowadzenia spraw w imieniu mieszkańców, oraz braku dowodu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponadto skarżący podali, iż organy administracyjne nie rozpatrzyły nowych zarzutów i żądań. Obecnie zarzuty są nowe i nie były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy. Sąd administracyjny uznał jedynie, że "brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest rażącym naruszeniem prawa". Organy administracyjne nie zbadały zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Niewystarczalność studzienki jest podstawą nieprawidłowości budowy kolektora. Przedmiotowa studzienka samowolnie użytkowana wyłącznie przez sąsiada wielokrotnie się zatykała. Nadzór budowlany nie zbadał prawidłowości budowy, nie przyjął jej do użytkowania "Istnieje więc samowola użytkowania bezprawnie tolerowana przez urząd".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 111 § 1 kpa odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., uznając iż w piśmie z dnia 04.02.2003 r. wnioskodawcy podnieśli te same zarzuty, które uprzednio były przedmiotem wyjaśnienia przez organy administracyjne i Sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z zupełnie odmiennych przyczyn, aniżeli podnieśli skarżący.

Na wstępie podnieść należy, że wydane w postępowaniu nieważnościowym przez organy administracyjne, decyzje oparte zostały o przepis art. 158 § 1 i § 2 kpa.

Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, gdy stosownie do art. 156 § 2 kpa zaistniała jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 kpa, a od dnia doręczenia lub zgłoszenia kwestionowanej decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Opisana wyżej sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Organy administracji publicznej badały prawidłowość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1995 r. – głównie pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc ewentualności rażącego naruszenia prawa tą decyzją. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest ograniczona terminem z art. 156 § 2 kpa.

Z akt sprawy również nie wynika by kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji organy administracyjne nie mogły zastosować w sprawie art. 158 § 2 kpa i orzec, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1995 r. wydana została z naruszeniem prawa.

W przypadku stwierdzenia, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja narusza prawo, do organu należy ocena stopnia tego naruszenia. Uznanie, iż naruszenie to nie jest rażące może skutkować jedynie wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia.

Stwierdzenie więc w zaskarżonych decyzjach, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1995 r. wydana została z naruszeniem prawa, jest niezgodna z art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa.

Powyższa nieprawidłowość musiała spowodować uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto przypomnieć należy, iż w trakcie dwukrotnego prowadzenia postępowania nieważnościowego przed organami I i II instancji ujawniono dwie wady występujące w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1995 r. o pozwoleniu na budowę kanału sanitarnego wraz z przyłączami domowymi.

Pierwsza dotyczyła niezgodności tej decyzji z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmującej budowy przyłączy domowych.

Druga, braku formalnej zgody właścicieli działek, na których zostały pobudowane studzienki kanalizacyjne i przyłącza domowe, na tę budowę a w szczególności zgody właścicieli działki nr [...] w S.

W niniejszej sprawie kontrolę poprzednich decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym dokonał już tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.04.2001 r. sygn. akt IV SA 1993/99, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 05.04.2002 r. sygn. akt III RN 244/01, rozpatrujący rewizję nadzwyczajna od w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną uznając, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia – wyrok NSA odpowiada prawu.

Sąd Najwyższy nie podzielił poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż na wykonanie przyłączy domowych do istniejących obiektów budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani poprzedzająca ją decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłączy do istniejących już obiektów budowlanych wymagały zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu Najwyższego skoro w aktach niniejszej sprawy nie było odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy to wydane pozwolenie na budowę kolektora ściekowego wraz z przyłączami było niezgodne z art. 28 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w części dotyczącej wykonania sanitarnych przyłączy domowych.

Jednocześnie Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż "stwierdzone naruszenia prawa, które mogą być sanowane w trybie art. 50, 51 lub 55 Prawa budowlanego (uchwała NSA z dnia 15.05.2000 r. OPS 20/99) nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako że naruszenie prawa w tej decyzji nie spowodowało niemożliwych do zaakceptowania skutków prawnych z punktu widzenia zasady praworządności". W oparciu o powyższy pogląd Sądu Najwyższego organy administracyjne jak i Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mogą uznać by sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej wykonania sanitarnych przyłączy domowych – rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.04.2001 r. oceniając materiał dowodowy sprawy nie podzielił stanowiska organów administracyjnych o braku zgody poszczególnych właścicieli działek na prace budowlane prowadzone na ich nieruchomościach. Organy administracyjne uznały, że podpisy właścicieli działek na projekcie budowlanym są niewystarczające do uznania ich zgody na budowę. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w aktach sprawy znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę, na którym figurują podpisy właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skoro zaś właściciele działek występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie sami budowę tę realizowali na własnych działkach nie sposób uznać, że nie wyrażali oni zgody na budowę przyłączy na ich nieruchomościach. Na wniosku o wydanie decyzji figuruje nazwisko i podpis L.K. jako właściciela działki nr [...]. choć w postępowaniu nieważnościowym L. K. podniósł, iż nie mógł reprezentować swojego ojca i rodzeństwa. Sąd uznał, iż budowa studzienki kanalizacyjnej na posesji jego rodziny nastąpiła za jego wiedzą i zgodą.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w powyższych wyrokach wiąże organy administracyjne i Sąd orzekające w niniejszej sprawie.

Jest bezsporne, że właściciele działki nr [...] nie złożyli do akt sprawy formalnej zgody na budowę studzienki i przyłącza na tej nieruchomości. Podpis L. K. nie mógł tej zgody zastąpić. Jednakże z akt sprawy wynika bezspornie, iż budowa na działce nr [...] realizowana była przez samych skarżących. Świadczy o tym treść pism skarżących. W piśmie A., B. i C. K. z dnia [...].11.1998 r. adresowanego do Wojewody [...], skarżący stwierdzili, że sąsiad podłączył się do "wykonanej wyłącznie przez nas z naszych materiałów położonej na naszej posesji studzienki". Załączone do pisma rachunki na nazwisko skarżących obejmowały materiały do budowy studzienki. Również w piśmie skarżących z dnia 07.03.1998 r. skierowanego do Urzędu Rejonowego Oddział Architektury i Nadzoru budowlanego w [...] stwierdzili oni, iż "studzienka rewizyjna położona na naszej posesji, jak też przyłącze do kanalizacji ulicznej wykonane było przez nas i wyłącznie my jesteśmy właścicielami i użytkownikami naszej studzienki". Podobne stwierdzenie zawarte zostało również w odwołaniu skarżących do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26.01.1999 r. "Podkreślamy, że studzienkę kanalizacyjną wraz z przyłączem wykonaliśmy samodzielnie z własnych materiałów i na własnej posesji. Projekt przyłącza wykonany był na inwestora naszego ojca ...".

Skoro więc skarżący jak wynika z ich własnych oświadczeń, realizowali budowę studzienki i przyłącza na własnej działce, nie można przyjąć braku ich zgody na tę część budowy. W kontekście powyższych oświadczeń trudno zrozumieć obecne zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich prawa własności podmiotową budową, skoro właściciele realizowali budowę na własnej posesji. Co więcej z oświadczenia E.S. wynika, że C.K. wpłacił 50 zł za wykonany projekt budowlany.

Zgodnie z projektem budowlanym do studzienki na działce nr [...] zostało podłączone przyłącze domowe do budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.

W oparciu o oświadczenia skarżących nie sposób uznać, by sąsiad budowę tę realizował bez ich wiedzy. Z oświadczeń świadków znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budowę na działce skarżących realizowali oni sami wraz z sąsiadem R.B.

Zaistniały później spór sąsiedzki i żądanie obecne odłączenia przyłącza nie może być załatwione w toku postępowań administracyjnych. Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny orzekający uprzednio w sprawie wskazali skarżącym drogę postępowania cywilnego do rozwiązywania tego typu sporów.

Dlatego też Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje wydane przez organy administracyjne w toku postępowania nieważnościowego.

Wyłonił się natomiast problem związany z legitymacją C.K. i R. K. do uczestnictwa w tym postępowaniu. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 05.02.2004 r. sygn. akt SA/Bk 1624/01 wynika, że C. K. aktem notarialnym z dnia [...].05.1998 r. przeniósł własność swojej nieruchomości w S. ma A. K. i B. K. W wyroku podany został nr działki [...], być może omyłkowo. W przypadku gdyby przeniesienie własności dotyczyło działki nr [...] oznaczałoby to, iż nie ma on obecnie interesu prawnego do uczestnictwa w tym postępowaniu. Natomiast organy administracyjne w ogóle nie zbadały uprawnień R. K. jako strony postępowania nieważnościowego.

W dniu [...].02.2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem opartym na przepisie art. 111 § 1 kpa odmówił uzupełnienia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. A., B. i C.K. złożyli na to postanowienie skargę do Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 12.08.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę odrzucił, jako niedopuszczalną. Orzeczenie wydane na podstawie art. 111 kpa nie ma bytu samoistnego w danej sprawie i w związku z tym nie służy stronie możliwość wniesienia na nie odrębnego odwołania (skargi).

Postanowienie to zostało zbadane wraz z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2003 r. w niniejszej sprawie.

Sąd administracyjny uznał, iż błędnie organ administracyjny pismo skarżących z dnia 04.02.2003 r. potraktował jako wniosek o uzupełnienie decyzji. Pismo to bowiem zawierało stanowisko skarżących odnośnie samej decyzji tożsame ze skarga wniesioną w niniejszej sprawie i zawierało żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].09.1995 r. Żądanie to stanowiące polemikę z wydaną decyzją nie wymagało wydania przez organ formalnego orzeczenia w trybie art. 111 kpa.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.