Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1026/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, 77 par. 1, 80 , 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c, 135  i 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1026/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi M. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym stoiska do sprzedaży obwarzanków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. D. i P. D. (dalej skarżące) decyzją z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art.39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 2 ust.1,2,3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz.1481), uchwały Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 roku, zmieniającej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...] odmawiającą wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym Placu [...] (działka nr [...], obręb [...] jedn. ew. Ś) stoiska do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m 2 w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżące zwróciły się do Prezydenta Miasta z wnioskiem z daty 15 stycznia 2015 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym Placu [...] stoiska do sprzedaży obwarzanków (gabloty), zaznaczając, że planowanym okresem zajęcia pasa drogowego jest okres od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 31 maja 2015 r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], powołując się na ustawę o drogach publicznych, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym Plac [...] stoiska do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m2, uznając, że wskazana przez skarżące lokalizacja będzie stanowić utrudnienie i przeszkodę w wykorzystaniu pasa drogowego zgodnie z przeznaczeniem.

Skarżące odwołały się od ww. decyzji, wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że organ I instancji przekroczył granicę uznania administracyjnego, w szczególności nie przedstawił dowodów potwierdzających, że lokalizacja stoiska sprzedaży obwarzanków będzie ingerować lub zakłócać możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej.

Wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] 2015 r. nr [...] ponownie odmawiająca wydania zezwolenia skarżącym na lokalizację w pasie drogowym Placu [...] stoiska do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m2 również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] a sprawa wróciła do ponownego rozpoznania, tym razem ze względu na uchybienia w toku postępowania dowodowego, zwłaszcza niedopuszczenie stron do udziału w dowodzie polegającym na badaniu natężenia ruchu.

W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy, Prezydent Miasta zwrócił się pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. do pełnomocnika skarżących o uaktualnienie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Placu [...] w K poprzez podanie daty początkowej i końcowej planowanego terminu umieszczenia stoiska handlowego.

W odpowiedzi z dnia 18 stycznia 2018 r. wskazano, że jest nim okres: od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym Placu [...] (działka nr [...], obręb [...] jedn. ewidencyjna Ś) stoiska do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m2 w okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

W jej uzasadnieniu wskazano, że motywem odmowy jest treść uchwały Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r., zmieniająca uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, która w § 6 pkt 3 dopuszcza lokalizację handlu obwoźnego obwarzankami, ale tylko w lokalizacjach wskazanych w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały. Plac [...] nie jest lokalizacją wskazaną w treści tego przepisu, tak więc odmowa zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym Palcu [...] (działka nr [...], obręb [...] jedn. ewidencyjna Ś) stoiska do sprzedaży obwarzanków była konieczna.

W związku z powyższym, w ocenie organu prowadzenie postępowania w kierunku oceny zgodności lokalizacji stoiska w zgodzie z przepisami ustawy o drogach publicznych stało się bezprzedmiotowe.

Odwołując się od powyższej decyzji, skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Skarżące wskazały w uzasadnieniu odwołania, że przedłużanie postępowania doprowadziło do skutku dla nich niekorzystnego polegającego na tym, że obecnie lokalizacja stoiska handlowego przy Placu [...] nie jest w ogóle dostępna.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie wskazało, że przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 39 ust. 1 tej ustawy zawierają zakazy podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Natomiast uchwała Rady Miasta Krakowa uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r., została podjęta w celu ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant Krakowskich wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków. Na mocy tej uchwały wprowadzone zostały zakazy i ograniczenia w zakresie prowadzenia robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej oraz składowania i magazynowania odpadów. Granice parku kulturowego przebiegają ulicami: Straszewskiego, Podwale, Dunajewskiego, Basztową, Westerplatte, Św. Gertrudy, Bernardyńską, fragmentem Bulwaru Wisły do ulicy Podzamcze łączącej się z ulicą Straszewskiego.

Wnioskowana przez skarżące lokalizacja znajduje się w obszarze parku kulturowego Stare Miasto.

Kolegium wskazało, że treść § 6 pkt 3 uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 dopuszcza możliwość lokalizacji na terenie objętym uchwałą obiektów służących do handlu obwoźnego, ale z zachowaniem warunków określonych w § 3 ust. 1 oraz w lokalizacjach wskazanych w treści złącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. Zgodnie z jego treścią, w okolicy Placu [...] wyznaczono trzy lokalizacje dla tego typu działalności: vis a via budynku Rynek Główny 5, przy ulicy Floriańskiej oraz przy ulicy Mikołajskiej.

Brak bowiem możliwości lokalizacji w pasie drogowym Placu [...] (działka nr [...], obręb [...] jedn. ewidencyjna Ś) stoiska do sprzedaży obwarzanków.

Kolegium wskazało też, że kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania wykracza poza przedmiot rozpatrywania niniejszej sprawy a sugerowana przez skarżących konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego nie ma znaczenia dla sprawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące podniosły zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stoisko handlu obwoźnego będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości podczas, gdy w trakcie postępowania nie podjęto żadnych czynności celem udowodnienia powyższego oraz będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego podczas, gdy ze względu na infrastrukturę oraz natężenie ruchu przy Placu [...] nr [...] ustawienie we wnioskowanym punkcie stoiska handlowego nie będzie mieć negatywnego wpływu na płynne przemieszczanie się pieszych bądź pojazdów,

2. naruszenia przepisów postępowania :

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, że ustawienie stoiska handlu obwoźnego w pasie drogowym Placu [...] będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie się w treści rozstrzygnięcia na art. 40 ustawy o drogach publicznych i nieodniesienie się do tego przepisu.

W dalszej części treści skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 poz. 2222, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie stoisko do sprzedaży obwarzanków stanowi obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jego posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu. Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Przy tym przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dopuszczając wyjątek od zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jest to pojęcie nieostre, stanowiące klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Wprawdzie w orzecznictwie, został wyrażony pogląd, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to obowiązkiem. organu orzekającego jest jednakże ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zwłaszcza w sytuacji, gdy wydaje negatywne rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 570/17; LEX nr 2414539).

Termin "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie został bliżej, jak już wyżej zaznaczono, przez ustawodawcę określony w świetle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1547/11; LEX nr 1234107).

Niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych regulują kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą stwarzając przy tym warunki optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochroną drogi zajmuje się zarządca drogi i to on wydaje też zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wobec jednak postanowień Preambuły uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, z których wynika, że dla ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant Krakowskich wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków, w trosce o należyty wizerunek Miasta (...) Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę (...) w celu zachowania i kształtowania krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze, regulacje zawarte w ww. uchwale oraz w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, zmieniającej uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, będą miały również znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Po pierwsze, rada gminy (miasta) ma kompetencję uchwałodawczą, powiązaną w dodatku z kompetencją opiniodawczą innego organu (wojewódzkiego konserwatora zabytków). Upoważnienie do stanowienie aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a którym są ww. uchwały, dają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) oraz art. 16 i 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2067).

Po drugie, wobec powyższego tak ustanowiony akt prawa miejscowego, w myśl art. 88 Konstytucji RP obowiązuje powszechnie, skoro obie uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pierwsza 6 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj.. Małop. Nr 647, poz. 5336), druga, zmieniająca pierwotną - 14 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Z 2017 r., poz. 8844), na terenie działania Rady Miasta Krakowa.

Po trzecie, skoro tak, to w sytuacji, gdy przepisy ww. uchwał wywierają skutki w sferze zachowania i kształtowania krajobrazu i historycznego charakteru przestrzeni publicznej, przez którą rozumie się, w myśl § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 m. in drogi publiczne, to normy wysłowione w przepisach wskazanych uchwał dopełniają te zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych – w tym w art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z § 6 pkt 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 dopuszcza się handel obwoźny wyłącznie obwarzankami krakowskimi – produktami o chronionym oznaczeniu geograficznym w Unii Europejskiej, a lokalizacja tego handlu jest dopuszczona wyłącznie w miejscach wskazanych w załączniku nr 2 do uchwały i wymaga zachowania warunków wskazanych w § 3 ust. 1 uchwały oraz na terenie dróg publicznych uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydanego zgodnie z przepisami.

Wykładnia przepisów ww. uchwały, w szczególności § 6 pkt 3 oraz uchwały zmienianej w powiązaniu z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że już ustalenie, iż dany punkt sprzedaży obwoźnej obwarzanków nie znajduje się w miejscu dopuszczonym przez akty prawa miejscowego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego. Trafnie bowiem wskazuje Kolegium, że wszystkie wnioskowane przez skarżące lokalizacje znajdują się w obszarze parku kulturowego Stare Miasto.

W związku z tym, skoro organ odmówił wydania zezwolenia powołując się na postanowienia ww. uchwały winien w sposób umożliwiających dokonanie weryfikacji przez sąd administracyjny wykazać ponad wszelką wątpliwość, że punkty lokalizacji sprzedaży obwoźnej obwarzanków, wskazane we wnioskach skarżących o wydanie zezwolenia na ich posadowienie w pasie drogowym, nie pokrywają się z tymi wskazanymi w załączniku graficznym do uchwały. Przy czym w nowym brzmieniu § 6 pkt 3, nadanym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 jest odniesienie do załącznika nr 2 uchwały zmienianej, a który to stanowi załącznik nr 1 uchwały zmieniającej, przedstawiający miejsca lokalizacji słupów ogłoszeniowych, tablic ogłoszeniowych i informacyjnych, obiektów handlu obwoźnego, ekspozycji plastyków oraz targowiska kwiaciarek.

W aktach administracyjnych spraw z wniosków skarżących znajdują się kopie map, na których zaznaczono przedmiotowe punkty lokalizacji stoisk sprzedaży obwarzanków, co do których skarżące zwracały się do organu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Znajdują się również opinie Zespołu Udostępniania Nieruchomości Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dotyczące punktów w pasie dróg – ul. Siennej i Placu [...], lecz zostały one sporządzone wówczas, kiedy jeszcze nie weszła w życie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, która we wskazanym już § 6 pkt 3 wprowadziła bardziej rygorystyczne zakazy. Nade wszystko mapy te są na tyle nieczytelne, że nie pozwalają na ocenę, czy orzekające organy przekroczyły, czy też nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, zwłaszcza, iż w zestawieniu z załącznikiem nr 1 do uchwały z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, na którym zaznaczono z kolei dopuszczalne punkty sprzedaży nie tylko stoisk handlu obwoźnego, ale i innych obiektów niezwiązanych z drogą, czy potrzebami ruchu drogowego, także nie jest to możliwe bez cienia wątpliwości w tym zakresie, że proponowane punkty lokalizacji stoisk sprzedaży obwarzanków przez skarżące pokrywają się z tymi wskazanymi w załączniku nr 1 do uchwały zmieniającej. Sąd nie może dokonując kontroli decyzji administracyjnych, czynić ustaleń, czy wskazane we wnioskach skarżących punkty handlu obwoźnego obwarzanków: w pasie drogowym ul. Grodzkiej 52 (działka nr [...]), w pasie drogowym ul. Siennej (dz. nr [...]), w pasie drogowym Placu [...] (dz. nr [...]) rzeczywiście nie znajdują się w tych dozwolonych, a określonych w załączniku nr 1 (a nr 2 do uchwały zmienianej) do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17. Nie sposób bowiem dokładnie stwierdzić, gdzie w pasie drogowym np. ul. Siennej położona jest działka nr [...], podobnie działka nr [...] w pasie drogowym ul. Grodzkiej, czy dz. nr [...] przy Palcu [...]. Organy powinny w sposób precyzyjny określić położenie proponowanych i dozwolonych miejsc sprzedaży obwoźnej obwarzanków, zaznaczając je w sposób czytelny na stosownych mapach i w określonej skali, by w tym zakresie nie było żadnych wątpliwości.

W tym więc zakresie organy nie spełniły tych wymogów wynikających z postanowień artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, które stanowią ograniczenie działania organu w ramach uznania administracyjnego, a na które to kwestie zwracał już raz uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 361/13.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są więc nieprawidłowe z powodu naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach, na podstawie art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku.