Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1388/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 663/17 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 663/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.O. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, CE. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2016 r., sygn. akt [...], orzeczono w stosunku do strony na okres dwóch lat zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym za wyjątkiem pojazdów, do których kierowania uprawnia kategoria C+E. Organ I instancji wyjaśnił również, że na podstawie tego wyroku decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. cofnął stronie uprawnienia w zakresie kategorii B prawa jazdy na okres 2 lat. Mając na uwadze powyższe organ uzasadnił brak możliwości zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oraz wyjaśnił podstawę prawną, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm., dalej powoływana jako u.k.p.).

Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący wyjaśniając, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. cofnięto mu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, natomiast kategorie C i CE wyłączono z zakazu ze względu na wykonywaną pracę i ciężką sytuację rodzinną. Odwołujący wyjaśnił, że jest jedynym żywicielem rodziny, spłaca kredyt hipoteczny, posiada [...] dzieci, a jego żona choruje na [...]. Zauważył również, że Sąd Apelacyjny w [...] podtrzymał ww. wyrok Sądu [...] i od [...] grudnia 2016 r. jest on prawomocny. W ocenie strony organy administracji są zobowiązane do wykonania orzeczenia sądu i tak jak wszyscy do respektowania wyroków, a nie do ich modyfikowania. Organ administracji nie może rozszerzyć zakazu orzeczonego przez sąd na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie większym niż orzeczony w prawomocnym wyroku sądu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.k.p. oraz art. 1 pkt 4 lit. b, art. 3 i art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970, dalej powoływana jako ustawa zmieniająca) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. ustawy w obecnym brzmieniu stanowi, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii (...) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p.).

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ustawą zmieniającą) ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (ustawy zmieniającej). Z kolei art. 15 pkt 1 ustawy zmieniającej stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 4-6, które wchodzą wżycie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa zmieniająca została ogłoszona w dniu 24 lipca 2014 r. i zmiana art. 12 ust. 2 u.k.p. nastąpiła artykułem 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej, a w konsekwencji w tym zakresie weszła w życie w dniu 25 października 2014 r.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu Rejonowego w [...] zapadł [...] października 2016 r. i stał się prawomocny od [...] grudnia 2016 r., zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej w zakresie dotyczącym art. 12 ust. 2 u.k.p. Wobec powyższego prawo jazdy w żądanym przez stronę zakresie nie może być zwrócone, gdyż organy administracji są zobowiązane zastosować przepisy prawa w nowym brzmieniu, co wynika wprost z treści art. 6 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy administracji nie są także upoważnione do dokonywania oceny konstytucyjności przepisów ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić stosowania przepisów niezgodnych w ich ocenie z Konstytucją.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 6, 7 , 8, 77 i 80 K.p.a przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędne ustalenia, że strona skarżąca nie może otrzymać zwrotu dokumentu prawa jazdy kategorii C+E, które to kategorie zostały literalnie wyłączone z zakazu objętego wyrokiem karnym, a w konsekwencji podjęcie decyzji sprzecznej z treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego;

2) art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. oraz art. 1 pkt 4 lit. b, art. 3 i art. 15 pkt 1 ustawy zmieniającej poprzez rozszerzającą wykładnię (celowością, językową) przepisu naruszającą związanie organów orzeczeniami wyroków powszechnych co do ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd i przyjęcie, że skarżącemu nie można zwrócić blankietu prawa jazdy pomimo orzeczenia sądu o braku zakazu prowadzenia pojazdów kategorii C+E, co jednoznacznie było ustaleniem faktycznym sądu i zostało określone w sentencji wyroku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, że wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] orzekł wobec skarżącego na podstawie art. 67 § 3 w zw. z art. 39 pkt 3 K.k. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 2 lat za wyjątkiem pojazdów, do których kierowania uprawnia kategoria C+E, po czym w oparciu o ww. wyrok sądu powszechnego Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W dniu zaś 15 lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i C+E.

Następnie Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w treści nadanej ustawą zmieniającą. Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (...) 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 ustawy).

Z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła zatem nowelizacja art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Wcześniej, tj. przed ww. zmianą, regulacja art. 12 ust. 2 stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot.

Podkreślić należy, że przepis art. 12 ust. 2 powołanej ustawy w znowelizowanym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (vide art. 3 ustawy zmieniającej). Ustawa ta weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś ww. przepis art. 12 ust. 2 ustawy wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy zmieniającej). Wobec tego, że przepisy znowelizowanej ustawy mają zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (tj. po dniu 25 października 2014 r.), nie ulega wątpliwości, że w stosunku do skarżącego znowelizowane przepisy mają zastosowania, bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego został orzeczony po tej dacie, jako że wyrok w tym przedmiocie zapadł w dniu [...] września 2016 r., zaś uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2016 r. (data wyroku Sądu Okręgowego w [...] utrzymującego w mocy ww. wyrok Sądu Rejonowego w [...]).

W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. w wersji nadanej ww. ustawą zmieniającą. Na podstawie zatem stanu prawnego obowiązującego po dokonaniu zmiany treści przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.k.p. należało ocenić istotę sporu w niniejszej sprawie, tj. czy regulacje te dawały podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Sąd i instancji podkreślił, że ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy i nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami, od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej ostatniej kategorii należy skarżący. W art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 u.k.p. okoliczność wyłączającą możliwość wydania prawa jazdy określoną w pkt 2 art. 12 ust. 1 odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Jak podkreślono powyżej, przed nowelizacją art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis ten stanowił tylko o osobach ubiegających się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii. Wówczas na tle takiego brzmienia przepisu sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się kwestia, czy art. 12 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, czy też należy go stosować również do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, które nabyły jeszcze przed orzeczeniem sądu karnego, a które zostały następnie cofnięte czy zatrzymane. Dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych był w owym czasie pierwszy z wymienionych poglądów. W dniu 25 października 2014 r. nastąpiła jednak znacząca zmiana stanu prawnego w tym zakresie, gdyż ustawodawca wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ust. 1 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i już dysponujących takim prawem jazdy.

Zdaniem Sądu, do powyższego wniosku prowadzą nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale także i celowościowej. Zarówno bowiem literalna treść przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy nakazują rozumieć ten przepis w ten sposób, że odnosi się on także względem osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów w stanie nietrzeźwości. Dlatego też nie tylko wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p., a więc wyraźne rozciągnięcie względem osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy skutków orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na inne kategorie niż objęte zakazem, ale także racje celowościowe omawianych rozwiązań legislacyjnych, wyrażające się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa w komunikacji, nakazują przyjąć, że w przepisie art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. wyrażony został jednoznaczny nakaz niewydawania przez organ administracyjny osobom ubiegającym się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i C+E, prawa jazdy tej kategorii, w czasie trwania orzeczonego sądownie zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B.

Sąd I instancji stwierdził, iż wobec tego okoliczność, że przed wyrokiem sądu karnego skarżący legitymował się prawem jazdy obejmującym kategorie B, C i E, a Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem odebrał mu je tylko częściowo, tzn. zakazał prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B, nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte pozostałymi kategoriami i że może żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie tych pozostałych kategorii. Tego bowiem wyraźnie zakazał ustawodawca przepisem art. 12 ust. 2 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obligując organ administracyjny do niezwracania w takim wypadku zatrzymanego dokumentu. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny, w związku z czym po pierwsze - sąd karny nie musiał w wyroku orzekać względem skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, bowiem i tak z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wstrzymana została możliwość ich wykonywania w czasie trwania zakazu sądowego orzeczonego co do pojazdów objętych kategorią B, a po drugie - rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w sytuacji objętej hipotezą art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.k.p. należy do zakresu kompetencji organu administracyjnego i to nie objętych uznaniem administracyjnym, lecz obligujących organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. W przypadku regulacji wyrażonej w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.k.p., istotne znacznie ma sama okoliczność zatrzymania prawa jazdy w związku z danym zdarzeniem, co oznacza, że nie istnieje wymóg orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie wszystkich kategorii objętych zatrzymanym prawem jazdy, aby uniemożliwione zostało wykonywanie na czas trwania orzeczonego zakazu sądowego uprawnień w zakresie kategorii prawa jazdy nie objętych zakazem, a posiadanych przez kierowcę. Celem bowiem unormowań art. 12 ust. 2 u.k.p. jest wykluczenie z ruchu drogowego kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości, a cel ten realizuje przyjęte w tym przepisie rozwiązanie o rozszerzeniu skutków orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na kategorie prawa jazdy nieobjęte zakazem, w okresie obowiązywania zakazu.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że funkcjonariusze Policji dopuszczają możliwość kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi, do prowadzenia których wymagana jest kategoria prawa jazdy C lub C+E, to w ocenie Sądu, okoliczność ta nie żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. Fakt błędnej interpretacji przepisów przez inny organ nie może w żaden sposób wpływać na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie były zasadne, a orzekające w sprawie organy prawidłowo, bo zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.k.p., nie uwzględniły wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w części, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania, a zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, wydanej z naruszeniem przepisów prawa uznającej, iż strona skarżąca nie może otrzymać zwrotu dokumentu prawa jazdy kategorii C+E, które to kategorie zostały literalnie wyłączone z zakazu objętego wyrokiem karnym Sądu Rejonowego w [...], a w konsekwencji podjęcie decyzji sprzecznej z treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego oraz naruszenie art. 11 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że wynikające ze wskazanego przepisu związanie sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku sądu karnego jedynie co do popełnienia przestępstwa, czynią zbędnym uznanie rozstrzygnięcia co do orzeczonego środka karnego w danym wyroku w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. stwierdzenia istnienia lub nie przesłanek uzasadniajacych odmowę wydania prawa jazdy skarżącemu, a także naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych w połączeniu z treścią art. 42 § 2 Kodeksu karnego i art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 12 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 1 pkt. 4 lit. b), art. 3 i art. 15 pkt. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną rozszerzającą wykładnię (ceiowościową, językową) przepisu naruszającą związanie organów orzeczeniami wyroków powszechnych co do ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd i przyjęcie, że skarżącemu nie można zwrócić blankietu prawa jazdy pomimo orzeczenia sądu o braku zakazu prowadzenia pojazdów kategorii C + E, co jednoznacznie było ustaleniem faktycznym sądu i zostało określone w sentencji wyroku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości oraz poprzedzającyh go decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. Zauważyć w związku z tym na wstępie należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Na wstępie należy wskazać, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Natomiast istotą sporu jest prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z argumentacją i stanowiskiem prawnym Sądu I instancji.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. por. 155 ze zm. – dalej jako "ustawa").

Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014, poz. 970 ze zm.). Wskazuje na to art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy, a więc po 25 października 2014 r.

Powyższy przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ma zastosowanie do niniejszej sprawy, albowiem wyrok Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]), którym orzeczono w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, za wyjątkiem pojazdów, do których kierowania uprawnia kategoria C+E, zapadł w dniu [...] września 2016 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 341) – dalej: u.k.p. – prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (zob. art. 12 ust. 2 u.k.p. w poprzednim brzmieniu).

Artykuł 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, o treści: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (...)." W stosunku do poprzedniego brzmienia dodane zostały słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie".

Wprowadzone zmiany miały na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, że powołana nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii, czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE, czy zatem odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie tych kategorii jest zasadna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanych przepisów nie sposób przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w sprawie, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i CE. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało bowiem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, ale także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C i CE. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio – poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami, zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie.

Za taką wykładnią przemawia zarówno treść przepisów, jak i wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić, by ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwolił na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat.C i CE) – zob. np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 3181/15 (baza orzeczeń).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1612/18, że "Sankcja administracyjna odnosi się do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze."

Wydane przez organy decyzje o odmowie wydania prawa jazdy kategorii C+E, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wkraczają bezpośrednio w sferę nabytych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami powyższych kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem skarżącego ustawowy zakaz wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii C+E. Oznacza to, że skarżący nie utracił na podstawie zaskarżonej decyzji uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C+E. Powyższa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie wniosek skarżącego o wydanie dokumentu prawa jazdy w zakresie powyższych kategorii, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Z wyżej wskazanych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1) skargi kasacyjnej należy wskazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie – wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, ale decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Nie można zatem przyjąć, że odmowa wydania (zwrotu) prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. Zachodzi bowiem sytuacja, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego), wywołuje różne i niezależne od siebie skutki prawne. Rodzi ono skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.), jednakże pociąga za sobą też skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.