Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 578/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 27 września 2021 r. nr 1051/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., (dalej – skarżącą, spółdzielnia) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 27 września 2021 r., nr 1051/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej - PINB) w ramach postępowania dotyczącego prowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] we W. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/2020 wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał spółdzielni rozbiórkę skrajnego rzędu balkonów usytuowanych przy wewnętrznym dziedzińcu, od strony granicy z działką nr [...] i pochylni usytuowanych przy frontowej elewacji budynku, wzdłuż ulicy [...]. Nadto organ orzekł, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowalne w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej i przepisami oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, w tym konstrukcji budynku przy ul. [...] we W. oraz budynków i obiektów sąsiednich. Po wykonanych robotach rozbiórkowych nakazanych decyzją powinny zostać wykonane niezbędne zabezpieczenia okien balkonowych przed wypadnięciem osób, a także drzwi wejściowych do lokalu i otwartych przestrzeni, przy których wysokość od poziomu terenu w miejscu rozebranej pochylni przekraczać będzie 0,5 m. O wykonaniu robót budowlanych objętych nakazem należy pisemnie powiadomić organ. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia 4 listopada 2020 r., nr 1007/2020. Decyzja drugoinstancyjna nie została oprotestowana skargą lecz spółdzielnia wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej – GINB), decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr DON.7200.242.2020.FSE odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB. W ramach postępowania odwoławczego GINB wydał decyzję z dnia 7 czerwca 2021 r., nr DON.7200.242.2020.KPI, którą utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Ostatnia z decyzji została oprotestowana skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ramach kontroli dokonanej przez PINB w dniu 6 maja 2021 r. ustalono, że nie wykonano nałożonego decyzją obowiązku, gdyż spółdzielnia nie rozebrała pochylni usytuowanych przy frontowej elewacji budynku, wzdłuż ulicy [...] oraz nie rozebrała skrajnego rzędu balkonów usytuowanych przy wewnętrznym dziedzińcu, od strony granicy z działką nr [...]. Wobec tego organ I instancji skierował do zobowiązanej upomnienie z dnia 25 maja 2021 r., zaś pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. zażądał udzielenia informacji i udostępnienia dokumentów potwierdzających jakie działania zostały podjęte w celu wykonania decyzji, Spółdzielnia poinformowała, że nie wykonała obowiązku.

W dniu 26 lipca 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Także w tym samym dniu organ I instancji wydał postanowienie nr 1760/2021, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, art. 120 § 1, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. - dalej u.p.e.a.)., nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł.

Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał na kontrolę, która potwierdziła niewykonanie obowiązku oraz znaczny upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji a kontrolą, który pozwalał na wykonanie nakazu. Nadto do strony skierowano upomnienie, które pozostało bez odpowiedzi, zaś odnosząc się do wskazania działań jakie podjęto w celu wykonania nakazu spółdzielnia wyjaśniła, że ma zamiar skorzystania z prawa do wniesienia skargi na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie zobowiązana stwierdziła, że do chwili rozpatrzenia skargi ogranicza wszelkie działania w obrębie budynku przy ul. [...] we W, które odniosłyby nieodwracalne i negatywne skutki dla obiektu. Według deklaracji strony działania zostaną podjęte dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu sprawy przez sąd administracyjny. Brak realizacji nakazu uzasadniano też korespondencją prowadzoną z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we W., okolicznościami związanymi z panującą epidemią oraz pismem otrzymanym od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r.

PINB odnosząc się do twierdzeń strony wskazał na art. 6 § 1 u.p.e.a. i ocenił, iż czas jaki upłynął od dnia kiedy nakaz stał się wymagalny do 6 maja 2021 r. pozwalał na jego wykonanie, zaś złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowiło podstawy do niewykonywania obowiązku, dlatego w tym czasie powinny być podjęte chociażby działania przygotowujące do realizacji robót, tym bardziej, że nie wstrzymano wykonania decyzji. Pomimo tego nakaz nie został wykonany w jakimkolwiek zakresie i nie podjęto jakichkolwiek działań przygotowawczych. Upomnienie, które miało zmobilizować do dobrowolnego wykonania nakazu. nie spowodowało jakiejkolwiek reakcji, dopiero po doręczeniu wezwania spółdzielnia wyraziła stanowisko, z którego wynika, że zamiast na wykonaniu obowiązku zamierza się skupić wyłącznie na podważaniu jego zasadności. W tych okolicznościach organ przyjął, że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku pomimo doręczenia upomnienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji uzasadnił też wybór środka egzekucyjnego i wysokość nałożonej grzywny.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem spółdzielnia złożyła na nie zażalenie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Argumentacja wniesionego środka zaskarżenia sprowadzała się do wskazania, że na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB. W dniu 12 lipca 2021 r., wniosła ona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia 7 czerwca 2021 r" nr DON.7200.242.2020.KPI, utrzymującą w mocy decyzję DWINB nr 1007/2020 z dnia 4 listopada 2020 r. Zdaniem spółdzielni przedwczesne jest wydanie postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nadto biorąc pod uwagę fakt, że sprawa ewentualnej rozbiórki pochylni i balkonów jest sprawą skomplikowaną wskazane byłoby, aby w powyższej sprawie ostateczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Spółdzielnia postanowiła wykorzystać wszelkie środki prawne, zmierzające do wydania ostatecznej decyzji w tej sprawie. Nadto balkony oraz pochylnia objęte nakazem rozbiórki nie są częściami budynku. Pochylnia po wybudowaniu jej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, została protokolarnie w dniu 12 marca 2001 r., przekazana na własność ZDiUM. Spółdzielnia zatem nie ma możliwości dokonywania rozbiórki czyjejś własności.

Podobnie rzecz się ma z balkonami od strony wnętrza podwórkowego, albowiem rozbiórka balkonów przekracza tzw. zwykły zarząd rzeczą, a zatem dla dokonania rozbiórki niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli - wynikająca z art. 199 Kodeksu cywilnego. Nadto jeden lokal mieszkalny posiadający balkon, któremu grozi rozbiórka, został w dniu 26 kwietnia 2010 r., wyodrębniony i stanowi odrębną własność osoby fizycznej. Spółdzielnia i w tym przypadku nie ma prawnej możliwości dokonywania rozbiórki czyjejś własności.

Postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., nr 1051/2021 DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji opisał cel postępowania egzekucyjnego, właściwość organu oraz środki egzekucyjne przewidziane w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. DWINB przeprowadził analizę wykonania zastępczego i grzywny w celu przymuszenia wykazując mniejszą dolegliwość drugiego ze wskazanych środków egzekucyjnych. Nadto organ szeroko opisał prawidłowość nałożenia grzywny w górnej wysokości przewidzianej przepisami ze względu na charakter obowiązku, podejście spółdzielni do jego wykonania oraz konieczność zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

DWINB zaznaczył, że decyzja zobowiązująca została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który nie daje w żadnym wypadku podstawy prawnej do określenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeżeli natomiast po tym dniu nie zostanie wykonana dobrowolnie przez inwestora, właściwy organ ma prawo podjąć czynności egzekucyjne. Decyzja DWINB jest ostateczna od dnia jej wydania, czyli od 4 listopada 2020 r., a zatem od tego momentu obowiązek jest wymagalny.

Oceniając zasadność twierdzeń zażalenia, że egzekucja jest przedwczesna i bezprzedmiotowa organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonalność decyzji PINB dla miasta Wrocławia nr 1839/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. utrzymanej w mocy decyzją DWINB nr 1007/2020 z dnia 4 listopada 2020 r. nie została wstrzymana, decyzje te pozostają w obrocie prawnym, a okoliczność, że spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 7 czerwca 2021 r., nr DON.7200.242.2020.KPI utrzymującą w mocy decyzję GINB z dnia 12 marca 2021 r., nr DON.7200.242.2020.FSE, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji DWINB nr 1007/2020 za dnia 4 listopada 2020 r., nie wpływa na zasadność egzekucji. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem prowadzona ona jest w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienił sam fakt wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Uruchomienie przez zobowiązanego administracyjnych nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy nie stanowi także podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. DWINB wykluczył także słuszność twierdzeń związanych z zasadnością obowiązku na etapie postępowania egzekucyjnego oraz wykluczył prawidłowość sformowań strony dotyczących przynależności balkonów i pochylni do budynku. Zdaniem DWINB spółka przytoczyła je w sposób wyrwany z kontekstu postanowienia PINB. Rozważania w tym zakresie dotyczyły wyłącznie sposobu wyliczenia grzywny, dalsza część zdania brzmiała: "balkony oraz pochylnie objęte nakazem rozbiórki nie są częściami budynku, które wlicza się do powierzchni jego zabudowy". Interpretacja strony jakoby nie były częścią budynku w ogóle została określona jako ,,zupełnie nietrafiona".

W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie spółdzielnia wniosła o jej uchylenie i zarzuciła:

1) brak zastosowania art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i uznanie, że rozbiórka pochylni rozwiąże problem wejść do lokali użytkowych usytuowanych w parterze budynku,

2) naruszenie § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., (Dz. U. Nr 75 poz. 690),

3) naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny rażąco uciążliwej dla skarżącej oraz błędne przyjęcie przez organ, że skarżąca uchyla się od obowiązku i należy ją przymuszać do jego wykonania,

4) istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w związku z art. 7, art. 18, art. 119 u.p.e.a., w szczególności uchybienie zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Uzasadniając żądania i zarzuty skargi spółdzielnia podniosła, że przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta W. z dnia 8 sierpnia 1997 r., nr [...]. Realizacja budynku została zakończona w czerwcu 2000 r., a wszelkie czynności wymagane przepisami Prawa budowlanego, związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku zostały dopełnione. Przeprowadzone przez Państwową Straż Pożarną i Państwowego Inspektora Sanitarnego kontrole nie wniosły żadnych zastrzeżeń do wybudowanego obiektu.

W poziomie parteru budynku od strony ulicy [...] została zaprojektowana i wykonana pochylnia stanowiąca ogólnodostępny ciąg pieszy i jednocześnie dostosowana dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach. Pochylnia nie stanowi integralnej części budynku mieszkalnego i została wykonana na terenie pasa drogowego, którego właścicielem jest Gmina W., a zarządzającym Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta podlegający Gminie. Gmina jest również właścicielem działki gruntu, na której wykonana została pochylnia.

W dniu 20 listopada 2000 r. PINB wydał decyzję nr 37-1/00 nakazującą spółdzielni doprowadzić pochylnię do stanu zgodnego z prawem do dnia 30 grudnia 2000 r. Spółdzielnia nakaz wykonała, rozebrała pochylnię i wykonała ją zgodnie z projektem, co potwierdził PINB w postanowieniu nr 29-1/01 z dnia 26 marca 2001 r., stwierdzając, że: inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i doprowadził pochylnię do stanu zgodnego z prawem, oraz w piśmie PINB-I/e/1312/7356/1524-I/2001 z dnia 2 maja 2001 r., skierowanym do DWINB.

W latach 2007 i 2011 PINB dwukrotnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pochylni - decyzja 1238/2007 z dnia 13 sierpnia 2007 r., oraz decyzja nr 2682/2011 z dnia 30 września 2011 r. Fakt doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z obowiązującym w ówczesnym okresie Prawem budowlanym z 1994 r., potwierdził DWINB wydając w odpowiedzi na skargę spółdzielni decyzję nr 168/2002 z dnia 15 marca 2002 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. Decyzji tej nie zaskarżyła do sądu żadna ze stron postępowania i tym samym stała się ona prawomocna i ostateczna.

Dalej strona skarżąca podała, że Straż Pożarna, Sanepid, Ochrona Środowiska i Państwowa Inspekcja Pracy, dokonały odbioru obiektu i nie wniosły żadnych zastrzeżeń do jego użytkowania. Nadto Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej pismem [...] z dnia 15 września 2005 r., stwierdziła, że: wybudowana pochylnia nie narusza przepisów w zakresie zapewnienia prawidłowych warunków dojazdu pożarowego do budynku przy ul. [...]. Zarząd Dróg i Komunikacji, przekazał protokolarnie teren pasa drogowego ul. [...] pod plac budowy w związku z budową budynku mieszkalno-usługowego. Zezwolenie zostało wydane na podstawie wniosku strony i ważnego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 sierpnia 1997 r. W projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę była zaprojektowana pochylnia dla osób niepełnosprawnych.

Po zakończeniu budowy Zarząd Dróg i Komunikacji protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 15 czerwca 2000 r., przejął wybudowaną pochylnię na swój stan majątkowy, potwierdzając pismem z dnia 12 marca 2001 r., że wybudowana pochylnia została wykonana zgodnie z projektem budowlanym. Nadto przytoczono pismo ZDIUM z dnia 19 października 2009 r., nr [...], z którego wynika, że likwidacja pochylni spowoduje konieczność przebudowy wejść i ze względów funkcjonalno-ruchowo- komunikacyjnych ZDIUM skłania się do pozostawienia jej w tym stanie funkcjonalnym, jako ogólnego ciągu pieszego z możliwością obsługi komunikacyjnej istniejących punktów usługo-handlowych w parterze budynku. Spółdzielnia przywołała także stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że nie można było wykonać pochylni dla niepełnosprawnych innej niż została faktycznie zaprojektowana i wykonana.

Zdaniem strony skarżącej przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę faktu, iż zaskarżone postanowienie narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 16 o brzmieniu "Do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i wjazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 2 utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 metra, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części z których te osoby mogą korzystać".

Decyzja o rozbiórce pochylni zaprojektowanej i wykonanej w celu udostępnienia (w istniejącym budynku) lokali o funkcji użyteczności publicznej (sklepy, usługi) dla osób niepełnosprawnych pozostaje w jawnej sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste zestawienie ze sobą możliwych skutków nakazanej rozbiórki, która uniemożliwi korzystanie ze sklepów osobom niepełnosprawnym. Zdaniem skarżącej rozbiórka przedmiotowej pochylni nie tylko nie rozwiąże problemu dojść do lokali usytuowanych w parterze budynku, lecz wręcz uniemożliwi jakiekolwiek dojście do tychże lokali. Organ nakazujący rozbiórkę oraz nakładający grzywnę w celu przymuszenia podjął decyzję w oderwaniu od rzeczywistości. Nie wskazał w jaki sposób po dokonaniu rozbiórki pochylni, będzie można przedostać się do lokali usytuowanych w parterze budynku. Organ zupełnie nie odniósł się do stanowiska ZDIUM, które wręcz wyklucza jakąkolwiek możliwość innych wejść do lokali w parterze budynku i wybudowania schodów. Dodatkowo w sprawie pochylni Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1728/15 jednoznacznie wskazał, iż organ nakazujący rozbiórkę nie wskazuje jakie czynności ma podjąć inwestor (spółdzielnia) aby doprowadzić pochylnię do stanu zgodnego z prawem. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż "Brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (...)". Podobne stanowisko wyraził również GINB w decyzji z dnia 3 lipca 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji zarówno DWINB z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr 645/2013 jak i decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2013 r., nr 312/2013.

Końcowo strona skarżącą wskazała na konsekwencje rozbiórki pochylni w kontekście konieczności zapewnienia wejść do lokali oraz przeprowadzenia wielu czynności projektowych, technicznych i prawnych. Odnośnie rozbiórki skrajnego rzędu balkonów strona podała, iż problem balkonów pojawił się po raz pierwszy w 2018 r., tj. 18 lat po oddaniu budynku do użytkowania. Skarżąca nie przeczy, iż przedmiotowe balkony zostały wybudowane, wg ówcześnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, o 23 centymetry za blisko granicy sąsiedniej działki, na której usytuowane są w parterze garaże. Od ponad 20 lat balkony te nikomu w żaden sposób nie przeszkadzały i nie było jakiegokolwiek konfliktu na ich tle. Nadto, fakt ich wybudowania o 23 centymetry za blisko granicy działki, został uznany przez Wojewodę Dolnośląskiego w decyzji nr 1-196/01 z dnia 31 lipca 2001 r., za nieistotne odstępstwo od projektu.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 9 lutego 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 j.t., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. 2022 r., poz. 479 j.t.; dalej u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (za wyjątkiem utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Zastrzec należy przy tym jedynie, że wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Należy ponadto przywołać treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten określa zasadę obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasadę prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji), zgodnie z którą w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy egzekucyjne wykazały, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do nałożenia grzywny na skarżącą spółdzielnię mieszkaniową oraz prawidłowo określiły jej wysokość.

Bezspornie, w dacie nałożenia grzywny nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/2020 utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 4 listopada 2020 r., nr 1007/2020. Wskazane decyzje jako ostateczne funkcjonują w obrocie prawnym, zaś jak wynika z korespondencji prowadzonej przez organ I instancji ze skarżącą i protokołu kontroli z dnia 6 maja 2021 r. (str. 7 akt administracyjnych), nie wykonała ona nakazu i ,,ogranicza wszelkie działania w obrębie budynku przy ul. [...] we W., (vide pismo z dnia 28 czerwca 2021 str. 11 akt administracyjnych). Zasadnie więc organy przyjęły, że skarżąca będąc zobowiązana mocą ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, uchyla się od wykonania obowiązku wyrażonego w nakazie rozbiórki.

Jak zdaje się wynikać z obszernej skargi, spółdzielnia względem ostatecznej decyzji zainicjowała postępowanie nadzwyczajne, negatywnie dla niej zakończone przez GINB, a aktualnie oczekuje na rozpoznanie skargi na decyzję GINB z dnia 12 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 7 czerwca 2021 r., nr DON.7200.242.2021.KPI przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Właśnie losami tej skargi warunkuje wykonanie ciążącego na niej obowiązku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia chybiona jest argumentacja podnoszona przez skarżącą, kwestionującą w istocie decyzję, z której wynika egzekwowany obowiązek. Podobnie wskazane we wstępnej części skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być przedmiotem analizy, w sytuacji gdy zaskarżone jest postanowienie o nałożeniu grzywny. Innymi słowy należy wprost i zdecydowanie wyjaśnić stronie skarżącej, że organ administracyjny nie bada decyzji nakładającej na stronę obowiązek lecz jego realizację. Skoro nakaz nie został zrealizowany uprawnieniem, a wręcz koniecznością jawi się podjęcie stosownych działań, (tu – egzekucyjnych), mających służyć zachowaniu obowiązującego porządku prawnego.

Zdecydowanie błędnie strona skarżąca konstruuje zarzuty dotyczące powstania na skutek wyegzekwowania obowiązków problemów z dojściem do lokali usytuowanych na parterze budynku, czy stanowisko ZDIUM akceptujące taki pogląd. Nie zagłębiając się w analizę tych twierdzeń, bo jak się rzekło, problematyka ta nie dotyczy postępowania egzekucyjnego, w ramach którego zapadło kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie, uznać przyjdzie, że są to twierdzenia nietrafne i pozostające bez wpływu na wynik oceny legalności skarżonego aktu administracyjnego. Kontroli w chwili obecnej podlega wykonanie obowiązku nałożonego na stronę i nałożono w związku z tym grzywna w celu przymuszenia, a nie decyzja, którą ów obowiązek nałożono. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że spółdzielnia jako inwestor wykonując roboty budowlane w sposób odmienny niż ustalono to w projekcie budowlanym powinna liczyć się z konsekwencjami ewentualnego nakazu rozbiórki i skutkami jakie będzie ona powodować dla obiektu budowlanego i osób z niego korzystających.

Nie ma też racji skarżąca spółdzielnia uzasadniając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 18 i art. 19 u.p.e.a. niepodjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu materiał dowodowy jest kompletny, przekonywujący i jednoznaczny. Spółdzielnia nie wykonała ciążącego na niej mocą ostatecznej decyzji nakazu, czemu nota bene w żadnym miejscu nie przeczy. Zatem nie wiadomo jakiego rodzaju ustaleń czy dowodów oczekuje strona skarżącą konstruując ów zarzut. Nie mogą to być okoliczności dotyczące ostatecznej decyzji, czy też przeprowadzonego już postępowania nieważnościowego. Wobec powiedzianego zgodzić się zatem trzeba z PINB i DWINB, że organy egzekucyjne, działając w oparciu o przepisy o postępowaniu egzekucyjnym, nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania sprawy rozstrzygniętej decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek, a postępowanie egzekucyjne nie może zmierzać do zweryfikowania legalności decyzji nakazowej, która – jako ostateczna i prawomocna – korzysta z domniemania legalności i wiąże organy egzekucyjne.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w samym postanowieniu o nałożeniu grzywny. Wydane zostało ono w oparciu o właściwe przepisy prawa, zawiera wymagane prawem elementy, w tym wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu.

Odnosząc się do samej wysokości grzywny Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (J. Radwanowicz - Wanczewska, komentarz do art. 121, w: D. Kijowski (red.), "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", Lex 2015). Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu organy egzekucyjne wystarczająco uzasadniły wysokość grzywny. Tym samym nie stwierdzono w okolicznościach sprawy naruszenia art. 6 § 1 i art. 121 u.p.e.a., jak też znajdujących na mocy art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie przepisów art. 7, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a.

Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.