Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 18/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 1 ust. 1 w zw. z  par. 2 ust. 1, par. 14 ust. 1 w zw. z  ust. 3, par. 11 ust. 4 i 5, par. 11a ust. 1, par. 14 ust. 1 i 3, par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Kawa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., w związku z § 11 ust. 1-7, § 13 ust. 1-3 oraz § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 174, poz. 1809 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem", Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej "ARiMR") - po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez Sp. z o.o. "K" z siedzibą w S. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji ARiMR nr [...] z dnia [...], odmawiającej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w dniu 15 maja 2008 r. do Biura Powiatu [...] ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt złożony przez spółkę K. W jego treści zadeklarowano do płatności 122,34 ha użytków rolnych w pakiecie PO1 utrzymanie łąk ekstensywnych - wariant PO1b pół-naturalne łąki dwukośne oraz 418,27 ha w ramach pakietu S02 rolnictwo ekologiczne, z tego 44,05 ha w wariancie S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) oraz 383,22 ha w wariancie S02b01 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności).

Dnia 30 maja 2008 r. do organu I instancji wpłynęła zmiana do powyższego wniosku: zmniejszeniu uległa powierzchnia deklarowana do wariantu PO1b pół-naturalne łąki dwukośne ze 122,34 ha do 58,67 ha, dodany został pakiet P02 utrzymanie pastwisk ekstensywnych w wariancie P02b01 pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym oraz zwiększona została z 418,27 ha do 419,17 ha powierzchnia zadeklarowana do wariantu S02 rolnictwo ekologiczne, z tego w wariancie S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) areał uległ zwiększeniu z 44,05 do 48,00 ha, zaś w wariancie S02b01 trwale użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) - zmniejszeniu z 383,22 ha do 371,17 ha.

Następnie w dniu 15 czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło - datowane na 15 maja 2008 r. - oświadczenie wnioskodawcy o przejęciu przez spółkę K części gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do S. K. i zamiarze kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego na szeregu działkach ewidencyjnych, zlokalizowanych w gminie M., obręby C. i B.. Ponadto Spółka złożyła kopie następujących dokumentów:

1) dwóch umów dzierżawy nieruchomości rolnych, datowanych na 20 czerwca 2006 r., na mocy których S. K. wydzierżawił z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomości oznaczone C. I i C. II o powierzchniach (odpowiednio) 272,7236 ha i 305,9075 ha, obejmujące działki ewidencyjne zlokalizowane na terenie gminy M., obręby C. i B. (brak daty wpływu do Biura Powiatu [...] ARiMR);

2) dwóch aneksów do umów dzierżawy (po jednym do każdej z powyższych umów; oba oznaczone jako Aneks nr l), datowanych na 29 sierpnia 2007 r., na mocy których spółka K wstąpiła w prawa i obowiązki S. K., wynikające z umów dzierżawy nieruchomości C. I i C. II, zawartych z Agencją Nieruchomości Rolnych (wpływ do organu I instancji - 23 czerwca 2008r.);

3) datowanej na 29 sierpnia 2007 r. umowy cesji praw i obowiązków wynikających z umów dzierżawy nieruchomości rolnych C. I i C. II na rzecz K Sp. z o.o. (wpływ do organu I instancji - 23 czerwca 2008 r.),

4) dwóch niedatowanych protokołów zdawczo-odbiorczych, dotyczących przekazania obu wspomnianych nieruchomości rolnych, zgodnie z którymi przejęcie posiadania obu nieruchomości następuje z dniem 3 marca 2008 r.,

5) datowanej na 25 lutego 2008r. umowy dzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni 6,3 ha, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 48/2 w Ś. (wpływ do organu I instancji - 23 czerwca 2008 r.);

6) datowanego na 28 listopada 2007 r. aktu notarialnego - umowy sprzedaży przez Agencję Nieruchomości Rolnych na rzecz K Sp. z o.o. nieruchomości rolnej o łącznym obszarze 161,3113 ha, zlokalizowanej w obrębie C.. (wpływ do organu I instancji - 23 czerwca 2008 r.);

7) datowanego na 9 czerwca 2008 r. zaświadczenia o objęciu gospodarstwa K Sp. z o. o. planem kontroli gospodarstw w zakresie rolnictwa ekologicznego, wystawionego przez B. [...] Sp. z o.o. (brak daty wpływu do Biura Powiatu [...] ARiMR).

Dnia 9 lipca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło także zaświadczenie Wojewody o zgodności planowanej działalności rolno-środowiskowej w zakresie wariantów PO1b – pół-naturalne łąki dwukośne oraz P02b - pastwiska nizinne, z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz celami ochrony obszaru Natura 2000 – obszaru specjalnej ochrony ptaków PLB 320003 "Dolina [...]".

Decyzją z dnia [...]. nr [...] Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR odmówił spółce K przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że spółka K nie przejęła skutecznie zobowiązania rolno-środowiskowego ciążącego na poprzednim posiadaczu gospodarstwa S. K., gdyż wniosek strony został złożony w terminie 73 dni od daty przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych, z którymi związane było zobowiązanie rolno-środowiskowe, tymczasem przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia zakreśla 35-dniowy termin na dokonanie tej czynności.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym przez pełnomocnika spółki K, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- § 14 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowego poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego,

- art. 8 k.p.a. (niesprecyzowane),

- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych,

- art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Uzasadniając te zarzuty pełnomocnik Spółki wskazał, że przeniesienie posiadania gospodarstwa nastąpiło w roku następnym po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności pierwotnemu wnioskodawcy, w związku z czym nie jest dopuszczalne zastosowanie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto wskazano, że przepis ten nie zawiera sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, natomiast wynika z niego, iż płatność rolno-środowiskowa przysługuje nowemu właścicielowi, o ile złoży on wniosek i przejmie zobowiązanie do kontynuowania planu, zaś jeśli tego nie zrobi - płatność będzie przysługiwała poprzedniemu właścicielowi.

W odwołaniu podniesiono również, że zapisy § 14 ust. 3 stanowią, iż przejęcie wsparcia jest możliwe także w sytuacji, gdy wydana została już decyzja o przyznaniu płatności lecz płatność nie zostanie jeszcze wypłacona poprzedniemu właścicielowi, pod warunkiem złożenia przez nowego właściciela wniosku i zobowiązania się w terminie 35 dni do kontynuowania programu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził dalej w uzasadnieniu decyzji, że organ I instancji nieprawidłowo powołał się jedynie na regulację z § 14 ust. 1 rozporządzenia, bowiem przepis ten reguluje zasady postępowania w sytuacji, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa lub jego części następuje w okresie między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji przez organ I instancji, zaś w niniejszej sprawie przeniesienie posiadania nastąpiło już po wydaniu decyzji przez właściwego miejscowo kierownika biura powiatowego ARiMR. Organ II instancji wskazał jednak, że sposób postępowania oraz terminy na dokonanie poszczególnych czynności, określone w powyższym przepisie stosuje się odpowiednio - na mocy § 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia - do spraw, w których przeniesienie posiadania nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolno-środowiskowej. W związku z tym, rozstrzygnięcie przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji jest wprawdzie wadliwe - z uwagi na brak odwołania do ust. 3 omawianego przepisu - jednak, co do swej istoty, zgodne jest z literą przepisów regulujących zasady przenoszenia zobowiązań rolno-środowiskowych.

Odnosząc się do zarzutu, iż treść § 14 ust. 1 rozporządzenia nie przewiduje sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, organ odwoławczy wskazał, że przepisy tego aktu prawnego nie wyłączają ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w szczególności zaś nie pozbawiają organu administracji możliwości wydawania decyzji odmownych w sytuacji, gdy toczone postępowanie nie może zostać zakończone decyzją przyznającą wsparcie, ani decyzją o umorzeniu postępowania. Mimo tego, iż przepisy rozporządzenia w ogóle nie przewidują wprost możliwości wydania decyzji o odmowie przyznania płatności – nie oznacza to jednak, że w sytuacji w której wnioskodawcy należy odmówić przyznania wsparcia, właściwy organ ARiMR pozbawiony jest możliwości wydania decyzji negatywnie rozstrzygającej sprawę wniosku strony. W związku z powyższym organ stwierdził, że z brzmienia § 14 ust. 3 nakazującego stosować odpowiednio regulacje ujęte w ust. 1 i 2 wywieść należy m.in., iż 35-dniowy termin na złożenie stosownego wniosku oraz zobowiązania do realizacji programu rozpoczętego przez przekazującego gospodarstwo (lub jego część), ma zastosowanie w każdej sytuacji, w której następuje przeniesienie posiadania połączone z zamiarem przejęcia zobowiązania rolno-środowiskowego (wraz ze związanym z nim uprawnieniem do wnioskowania o kolejne coroczne płatności). Ponadto - wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki - regulacje § 14 ust. 1-3 nie mają jedynie charakteru uzupełniającego wobec ogólnych zasad i terminów składania wniosków, skodyfikowanych w § 13 rozporządzenia, ale są od nich niezależne. Przepisy § 11 i § 13 regulują bowiem kwestie składania i rozpatrywania wniosków pierwszorocznych i kontynuacyjnych, składanych przez podmiot przystępujący do programu (wniosek pierwszoroczny), lub ten program we własnym imieniu realizującego (wnioski kontynuacyjne, od drugiego roku realizacji programu). Przepisy § 14 z kolei zawierają regulacje odnoszące się do kwestii przeniesienia zobowiązań z tytułu realizacji toczącego się już programu, ciążących na innym podmiocie, wraz z towarzyszącym tym zobowiązaniom uprawnieniem do ubiegania się o określone wsparcie rolno-środowiskowe. Z tego powodu, wniosek o przyznanie płatności o którym mowa w § 14 ust. 1 należy traktować odrębnie od wniosku wskazanego w poszczególnych ustępach § 11.

Dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że - zgodnie z zapisami protokołów zdawczo-odbiorczych dotyczących przekazania posiadania nieruchomości oznaczonych C. I i C. II - K Sp. z o.o. weszła w posiadanie działek, objętych uprzednio wnioskiem rolno-środowiskowym S. K., w dniu 3 marca 2008 r. Następnie Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowych w dniu 15 maja 2008 r., czyli w 73 dni po dacie przejęcia posiadania nieruchomości rolnych objętych wnioskiem (zgodnie z datą wskazaną w protokole zdawczo-odbiorczym). Organ wskazał przy tym na niezgodność powyższych protokołów zdawczo-odbiorczych, z treścią datowanych na 29 sierpnia 2007 r. umów cesji do umów dzierżawy gruntów rolnych należących do Agencji Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z zapisami wspomnianych umów cesji, K wstąpiła w prawa i obowiązki S. K., jako dzierżawcy, w dacie zawarcia umowy cesji, czyli z dniem 29 sierpnia 2007 r., co oznacza, iż posiadanie gruntów przeszło na Spółkę z tą właśnie datą. W związku z tym faktyczny okres między przeniesieniem posiadania przedmiotowych gruntów, a złożeniem wniosku przez Spółkę, jest znacznie dłuższy, niż wyliczone od daty podanej w protokole zdawczo-odbiorczym 73 dni.

Wskazując, iż zasady przyznawania płatności rolno-środowiskowych, do których uprawniony był przekazujący grunty S. K., reguluje ww. rozporządzenie, organ stwierdził, że jedynym przepisem tego aktu, odnoszącym się wprost do kwestii przeniesienia posiadania gruntów objętych zobowiązaniem, w drodze umowy między zainteresowanymi podmiotami, jest § 14. Przepis ten konstytuuje zasadę, w myśl której przeniesienie prawa do płatności oraz zobowiązań wynikających ze złożonego wniosku uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia następujących warunków przez podmiot przejmujący:

1) złożenia wniosku o przyznanie płatności,

2) złożenia zobowiązania do kontynuowania działalności rolno-środowiskowej

poprzednika,

3) złożenia wraz z wnioskiem kopii umowy przenoszącej posiadanie,

4) dokonania powyższych czynności w terminie 35 dni od daty przeniesienia

posiadania gospodarstwa lub jego części.

W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie wniosek Spółki został złożony z naruszeniem 35-dniowego terminu na dokonanie tej czynności, licząc od daty przeniesienia posiadania nieruchomości objętej wnioskiem, przy czym – zgodnie z przepisami § 14 ust. 1 i 3 omawianego rozporządzenia – uznać należy, że zachowanie powyższego terminu stanowi warunek konieczny nie tylko dla przeniesienia płatności, pierwotnie przyznanej przekazującemu grunty, ale także dla przejęcia zobowiązania rolno-środowiskowego. Przepisy te stanowią bowiem jedyne regulacje, jakie odnoszą się do kwestii przeniesienia posiadania gruntów objętych programem rolno-środowiskowym. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia wprowadza obowiązek zachowania 35-dniowego terminu na złożenie wniosku przez podmiot przejmujący grunty w sytuacji, gdy przejście posiadania nastąpiło w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji przez właściwy organ, z kolei § 14 ust. 3 nakazuje zastosowanie regulacji zawartej w ust. 1 odpowiednio w sytuacji, gdy przeniesienie posiadania nastąpiło w okresie po wydaniu decyzji.

Organ wyjaśnił także, iż przepisy nie wprowadzają jakiegokolwiek zróżnicowania dla sytuacji, w której przeniesienie posiadania następuje po wydaniu decyzji, ale przed wypłatą danej płatności i dla sytuacji, w której przeniesienie następuje po wydaniu decyzji i po wypłacie płatności - zatem ogólna zasada, nakazująca zachowanie wskazanego terminu, obowiązuje w każdej sytuacji, w której przeniesienie posiadania następuje po wydaniu decyzji pierwotnemu posiadaczowi danych działek. Wobec tego nie jest prawnie dopuszczalne uznanie wniosku spółki "K" za skutecznie przejmujący istniejące zobowiązanie rolno-środowiskowe S. K., co oznacza także, iż postępowanie toczone w związku z wnioskiem złożonym przez Spółkę musiało zostać zakończone decyzją odmawiającą Stronie przyznania płatności rolno-środowiskowych, pierwotnie przyznanych poprzedniemu posiadaczowi.

Równocześnie organ wyjaśnił, że w roku 2008 nie było możliwe wystąpienie o przyznanie pierwszorocznej płatności w ramach PROW 2004-06, ponieważ ostatni nabór wniosków o przystąpienie do programu rolno-środowiskowego w ramach tego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich miał miejsce w roku 2006, z terminem realizacji programu od 15 marca 2007 r. W roku 2008 możliwe było przystąpienie do programu rolno-środowiskowego w ramach PROW 2007-13, jednakże wniosek taki ma odmienną formę niż wniosek z lat 2004-06 i przewiduje realizację szeregu innych pakietów, w związku z czym nie było także możliwe uznanie wniosku, złożonego przez Spółkę za pierwszoroczny w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony,

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy,

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

a ponadto:

- naruszenie prawa materialnego - § 11 ust. 5 oraz § 14 ust. 1 i nast. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. – poprzez jego niezastosowanie i błędna wykładnię oraz

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązania do realizacji programu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 14 ust. 1–3 rozporządzenia rolno-środowiskowego, jednak organ nie mógł odmówić przyznania płatności rolno-środowiskowej na podstawie ust. 1, bowiem przeniesienie gospodarstwa nie nastąpiło w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a przyznaniem płatności – o czym stanowi ten przepis – lecz w roku następnym i przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Ponadto przepis ten nie zawiera sankcji, która pozwalałaby na odmowę udzielenia płatności.

Zdaniem skarżącej Spółki, wykładnia funkcjonalna, językowa i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że reguluje on sytuację nowego właściciela gospodarstwa rolnego lub jego części co do dopłat rolno-środowiskowych, tak aby nie doszło do konfliktu pomiędzy starym i nowym właścicielem. Zatem w przypadku sprzedaży gospodarstwa płatność rolno-środowiskowa przysługuje nowemu właścicielowi gospodarstwa, o ile złoży on wniosek i przejmie zobowiązanie do kontynuowania planu - jeżeli tego nie uczyni płatność przysługiwać będzie poprzedniemu właścicielowi. Z ust. 3 § 14 wynika natomiast, że nawet jeżeli zostanie wydana decyzja w sprawie płatności - lecz płatność nie zostanie jeszcze wypłacona poprzedniemu właścicielowi gospodarstwa - to będzie ona przysługiwała nowemu właścicielowi, jeżeli złoży on wniosek i zobowiąże się w terminie 35 dni do kontynuowania programu rolno środowiskowego. Przepis ten – w ocenie Spółki - jest rozwinięciem i uzupełnieniem § 13, który dotyczy terminów do wydania decyzji administracyjnych oraz terminów wypłaty przyznanych środków i nie może być samodzielną podstawą do odmowy przyznania płatności rolno środowiskowej, gdyż nie zawiera on takiej sankcji.

Ponadto Spółka przywołała treść przepisów § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia oraz przepisy art. 18 ust. 1-5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i wskazała, że przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowej złożony został w ustawowym terminie, tj. w dniu 15 maja 2008 r. (czyli w terminie wynikającym z art. 18 ust. 2 wymienionej ustawy). Skarżąca uważa, że gdyby przyjąć interpretację organu odwoławczego ww. przepisów, to strona która przejęła gospodarstwo rolne w dniu 1 stycznia danego roku zmuszona byłaby składać wniosek o przyznanie płatności do dnia 5 lutego danego roku, a więc blisko 1,5 miesiąca przed pierwszym możliwym terminem złożenia wniosku (tj. od 15 marca do 15 maja).

Ponadto Spółka nie zgadza się z twierdzeniami organu II instancji, że posiadanie gruntów przeszło na skarżącą w momencie podpisania umowy cesji – nastąpiło to bowiem (zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego) z chwilą wydania gospodarstwa, tj. z dniem 3 marca 2008 r. W związku z tym skarżąca uważa, że uzasadnienie organu i argumentacja, iż wniosek powinien zostać złożony przez Spółkę do dnia 7 kwietnia 2008 r. stoi w oczywistej sprzeczności z treścią § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia i nie znajduje żadnego uzasadnienia w pozostałych przepisach.

Skarżąca podniosła również, że błędne jest twierdzenie organu, iż 35-dniowy termin do złożenia wniosku przez nabywcę gospodarstwa nie podlega przywróceniu. W ustawie o płatnościach do gruntów rolnych i płatności obszarowej w art. 18 ust. 3 mówi się o tym wprost, natomiast w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia ustawodawca nie przewidział takiej sankcji. Interpretacja przepisów dokonana przez organ doprowadziłaby do tego, że podmiot który nie złożył w 35-dniowym od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego terminie wniosku oraz nie złożyłby zobowiązania co do kontynuowania realizacji programu zostałby pozbawiony dopłaty rolno-środowiskowej do końca trwania danego programu.

Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy pomija najistotniejszy element przedmiotowej sprawy, to jest fakt, iż program rolno-środowiskowy nie został ani na moment przerwany, oraz to, iż Spółka w dalszym ciągu realizuje ten program i to w większej skali niż jej poprzednik. Kontrola gospodarstwa dokonywana corocznie przez firmę B. wykazała, że program rolno-środowiskowy jest w dalszym ciągu realizowany przez Spółkę, o czym agencji wiadomo z urzędu, gdyż protokół z przeprowadzonej kontroli znajduje się w jej posiadaniu.

Skarżąca uważa również, że organ nie mógł odmówić przyznania płatności rolno-środowiskowej, lecz potraktować ten wniosek jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności (a w przypadku gdy wniosek ten zawiera braki bądź został wniesiony nieprawidłowo, powinien wskazać producentowi braki i uchybienia w trybie przewidzianym w k.p.a. oraz przepisach szczególnych).

Zdaniem Spółki, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił w żaden sposób sprawy i nie ustosunkował się do treści zarzutów odwołania, nie podał także podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jednocześnie stwierdzając, iż rozporządzenie nie przewiduje możliwości wydania decyzji odmownej. W decyzji nie wskazano także jednoznacznie przepisu, z którego wynika prawo do odmowy przyznania płatności, a organ jedynie odesłał stronę do ogólnych reguł k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację zawartą w skardze, w szczególności podnosząc, iż "twierdzenia organu, odnośnie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 14 ust. 1 i 3, są jak najbardziej błędne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem decyzja ta nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) ustawa ta określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w tym zakresie, a dotyczące m. in. (pkt 3) "wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". Przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich, określonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 ustawy (tj. w szczególności rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOiGR/ (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r.) oraz rozporządzeniem nr 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004 r.).

Zgodnie z § 1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich" (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), płatność rolno-środowiskowa jest udzielania producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 ww. rozporządzenia 1257/1999/WE oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE, a ponadto do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 – zgodnie z planem działalności rolno-środowiskowej. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, "płatność rolno-środowiskowa jest udzielania producentowi rolnemu do działek rolnych (...), użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska (...)". Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 1, płatność rolno-środowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.

Uwzględniając treść wskazanych przepisów ustawy i rozporządzenia RM, na wstępie należy więc stwierdzić, że ustawa upoważniła Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków i trybu "udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania" pomocy finansowej, co nie oznacza jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – że na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia organ nie może wydać decyzji odmawiającej przyznania płatności. Oczywistym jest bowiem, iż jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania płatności, organ obowiązany jest odmówić jej przyznania. Również oczywistym jest, że ani ustawa ani rozporządzenie nie określają "szczegółowych warunków i trybu odmawiania płatności" – byłoby to bowiem uregulowanie pozbawione prawnego i logicznego uzasadnienia, a zarazem zbędne.

Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest jednak kwestia przejęcia w 2008 r. przez skarżącą spółkę K płatności rolno-środowiskowej, do której w 2007 r. nabył prawo S. K., rozpoczynający realizację pięcioletniego programu rolno-środowiskowego od 1 marca 2007 r. i któremu przyznano płatność za rok 2007.

Zdaniem skarżącej, prawo takie Spółka przejęła, bowiem w terminie ustawowym - wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym "wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja" - tj. w dniu 15 maja 2008 r., złożyła wniosek o przyznanie takich płatności (zmieniony w dniu 30 maja 2008 r.), a następnie w dniu 15 czerwca 2008 r. złożyła - datowane na 15 maja 2008 r. - oświadczenie o przejęciu przez spółkę części gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do S. K. i zamiarze kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego na szeregu przejętych działkach ewidencyjnych. Spółka uzupełniła wniosek, składając ponadto kopie innych dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, w tym, m. in. dwóch (bez daty sporządzenia) protokołów zdawczo-odbiorczych, zgodnie z którymi przejęcie posiadania przedmiotowych nieruchomości rolnych następuje z dniem 3 marca 2008 r.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej co do zachowania terminu do złożenia wniosku nie jest zasadne. Uznać bowiem należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż wniosek Spółki o przyznanie płatności rolno-środowiskowych na rok 2008 został złożony z uchybieniem terminu określonego w § 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu: "Jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolno-środowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolno-środowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolno-środowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego". W myśl ust. 3 natomiast, przepis ust. 1 (a także ust. 2, nakazującego dołączenie do wniosku kopii umowy na podstawie której nastąpiło przeniesienie gospodarstwa lub jego części) "stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolno-środowiskowej".

Zdaniem Sądu, wykładnia logiczna, celowościowa i systemowa wewnętrzna przepisów rozporządzenia wskazuje, iż kwestie dotyczące terminu złożenia wniosku o płatności rolno-środowiskowe przez producenta rolnego, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa, zostały w ww. przepisach uregulowane w sposób wyczerpujący, zatem nie stosuje się do takiego wniosku terminów określonych w § 11 rozporządzenia, ani terminu wskazanego w art. 18 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (do którego odsyła przepis ust. 5 § 11 rozporządzenia). Wniosek taki nie jest bowiem ani "pierwszym", ani "kolejnym" wnioskiem, o których mowa w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Jest to wniosek szczególny, składany w wyjątkowej sytuacji, jaką jest przejęcie gospodarstwa, którego dotychczasowy posiadacz złożył już wniosek o przyznanie płatności (pierwszy lub kolejny), a podmiot przejmujący gospodarstwo zamierza kontynuować program rolno-środowiskowy poprzednika i przejąć płatności przysługujące z tego tytułu.

Stwierdzić też należy, że przepisy § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia również w sposób wyczerpujący (zupełny) wyróżniają dwa okresy, w których następuje przejęcie gospodarstwa rolnego, tj.:

1) od dnia złożenia wniosku przez poprzedniego posiadacza do dnia wydania decyzji w sprawie płatności (ust. 1), albo

2) po dniu wydania decyzji w sprawie płatności.

Nie jest więc uprawnione twierdzenie, iż w kwestiach związanych z przejęciem uprawnień do płatności przez podmiot przejmujący posiadanie gospodarstwa istnieją inne okresy, mające prawne znaczenie dla określenia terminu złożenia wniosku – sugerowane przez skarżącą – np. przed wypłatą płatności przekazującemu gospodarstwo, po jej wypłacie lub po 1 stycznia, a przed terminem składania wniosków o kolejne płatności. Uznać zatem należy, że w obu wymienionych w § 14 ust. 1 i 3 sytuacjach, przejmujący gospodarstwo, dla nabycia (przejęcia) prawa do płatności, obowiązany jest dopełnić warunków wymienionych w tych przepisach, a w szczególności, złożyć stosowny wniosek w terminie 35 od dnia przejęcia gospodarstwa - wraz z zobowiązaniem się do kontynuowania realizacji programu rolno-środowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Nie jest więc zasadne twierdzenie skarżącej Spółki, iż przejęcie gospodarstwa nie nastąpiło w okresach wymienionych w § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wobec czego mogła ona złożyć wniosek w terminie wskazanym w ustawie dla wniosków o "kolejne" płatności (od 15 marca do 15 maja 2008 r.), bez względu na upływ 35 dni od przejęcia gospodarstwa. Spółka nie kwestionuje przy tym, iż złożyła wniosek (oraz zobowiązanie do kontynuowania realizacji programu rolno-środowiskowego) po upływie 35 dni od daty przejęcia gospodarstwa (tj. od 3 marca 2008 r.).

Niezachowanie przez Spółkę, przewidzianego w § 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia, terminu do złożenia wniosku oznacza, że nie nabyła ona prawa do wnioskowanej płatności. Nie jest to jednak sankcja – nieprzewidziana w przepisach, jak uważa skarżąca – lecz niespełnienie warunku prawem wymaganego, niezbędnego dla nabycia wnioskowanego uprawnienia.

Zauważyć przy tym należy, że przepis § 11a ust. 1 rozporządzenia, regulując zbliżoną sytuację faktyczną, w której producent rolny realizujący program rolno-środowiskowy złoży wniosek o kolejną płatność po terminie określonym w przepisie ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 18 ust. 2), stanowi, że płatność rolno-środowiskowa za dany rok podlega zmniejszeniu o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia. Opóźnienie to nie może jednak przekroczyć 25 dni (kalendarzowych). Zatem w razie opóźnienia przekraczającego 25 dni, płatność rolno-środowiskowa nie będzie przyznana. Dodatkowo, w art. 18 ust. 3 tej ustawy stwierdzono, że termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Nie powinno więc budzić wątpliwości, iż niezachowanie terminu do złożenia szczególnego wniosku (nie będącego "pierwszym" ani "kolejnym" – o których mowa w § 11 i § 11a ust. 1 rozporządzenia), jakim jest wniosek podmiotu, który przejął gospodarstwo rolne i składa zobowiązanie do realizacji (kontynuacji) programu rolno-środowiskowego wdrożonego przez jego poprzednika, powoduje, iż podmiot przejmujący gospodarstwo rolne nie nabywa prawa do płatności. Z uwagi na istotę takiego wniosku, wyrażającą się w konieczności zachowania ciągłości realizacji programu przez nowy podmiot, uznać należy, że także i ten termin nie podlega przywróceniu – mimo braku przepisu, któryby wprost tę kwestię regulował, tj. odpowiednika art. 18 ust. 3 ustawy. (Podobny pogląd, iż omawiany termin 35-dniowy nie może ulec przedłużeniu, wyrażono w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20.08.2007r., sygn. akt I SA/Bd 469/07).

W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu skargi (nazwanego "najistotniejszym elementem przedmiotowej sprawy"), iż program rolno-środowiskowy nie został ani na moment przerwany oraz, że Spółka w dalszym ciągu realizuje ten program i to w większej skali niż poprzednik, stwierdzić należy, że "płatność rolno-środowiskowa udzielana jest na wniosek producenta rolnego" (§ 11 ust. 3 rozporządzenia), zatem brak takiego wniosku, bądź nieskuteczne jego złożenie (np. po terminie – jeśli prawo nie przewiduje innego skutku opóźnienia), skutkuje brakiem prawa do płatności i to niezależnie od tego, czy producent faktycznie realizuje przyjęty przez siebie program rolno-środowiskowy.

Sąd nie podzielił więc argumentacji skargi opartej na odmiennej interpretacji przepisów § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Również twierdzenie skarżącej Spółki, iż organ powinien potraktować jej wniosek jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowej, nie jest zasadne. Błędne jest przy tym twierdzenie skarżącej, że producent rolny może przystąpić do programu w każdym kolejnym roku trwania programu, zarówno dlatego, że przedmiotowe płatności dotyczą programów rolno-środowiskowych realizowanych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 - ogłoszonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji - i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) w Monitorze Polskim z 2004 r. Nr 56, poz. 958 - a zatem pierwsze wnioski mogły być składane najpóźniej do końca 2006 r., jak - i dlatego, że pierwszy wniosek dotyczący przedmiotowego gospodarstwa złożył już poprzednik Spółki w dniu 31 sierpnia 2006 r. Wniosek Spółki, zarówno z uwagi na jego treść jak i załączane dokumenty i oświadczenia mógł być więc potraktowany jedynie jako wniosek o przejęcie płatności na podstawie § 14 ust. 1 lub 3 rozporządzenia i tak został rozpatrzony przez organy ARiMR.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).