Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 908/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...],[...], po rozpoznaniu odwołania Spółki Akcyjnej A z siedzibą w K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta K., po ponownym rozpoznaniu wniosku A.K. i S.B. na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji w toku kontroli instancyjnej, decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na usługowy – hostel oraz budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z zagospodarowaniem terenu na działce położonej w K. przy ul. A nr 7A, nr ewid. 372/5, obręb [...] – [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Spółki Akcyjnej A z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż planowana zmiana sposobu użytkowania budynku doprowadzi do powstania jego nowej funkcji.

W sprawie organ przeprowadził analizę urbanistyczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując, iż wielkość obszaru analizowanego wynosi 249 m i jest to obszar wyznaczony trzykrotnym promieniem szerokości frontu działki (83 m). Oznacza to, iż organ pierwszej instancji przyjął do analizy obszar analizowany w wielkości minimalnej. W tak ustalonym obszarze analizowanym organ stwierdził występowanie głównie zabudowy o funkcji produkcyjnej (4 obiekty) i usługowej (9 obiektów). Jednostkowo występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (na północny wschód od torów) oraz mieszkaniowa wielorodzinna (narożnik ul. B/ul. A ). Wprawdzie ta ostatnia zabudowa znajduje się poza granicami wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego, lecz zdaniem Kolegium powinna się ona znaleźć w granicach rozszerzonego obszaru analizowanego i w taki sposób była traktowana przez organ odwoławczy. Rozszerzenie obszaru analizowanego jest dopuszczalne w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), co zdaniem SKO było uzasadnione. Wspomniane dwa budynki mieszkalne wielorodzinnego usytuowane są niemal w bezpośrednim sąsiedztwie m.in. zabudowań produkcyjnych Spółki. Na jednej z sąsiednich działek remontowany jest obecnie budynek o funkcji hotelowej.

Z opisanych powodów Kolegium uznało, że ustalenia analizy dają podstawę do stwierdzenia, że planowana funkcja budynku jako hostelu, będącego budynkiem zamieszkania zbiorowego, nawiązuje do funkcji kilku budynków usytuowanych w obszarze analizowanym i stanowi jej kontynuację w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak podkreśliło SKO, z analizy wynika, że także pozostałe wskaźniki, cechy i parametry zabudowy zostaną zachowane, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Planowana inwestycja zachowa nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną przez istniejącą zabudowę w odległości 12,6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej ul. A nr. Intensywność wykorzystania terenu wynosi 0,14. Szerokość elewacji frontowej wynosząca obecnie 45 m nie zmieni się, elewacje frontowe budynków usytuowanych w obszarze analizowanym posiadają szerokość od 165 m do 18 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – okap dachu budynku wynosi do 10 m i pozostanie bez zmian. Również warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. zostaną przez planowaną inwestycję spełnione, bowiem nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uzbrojenie jest wystarczające dla przedsięwzięcia (teren inwestycji znajduje się w zasięgu miejskiej infrastruktury technicznej, istniejąca zabudowa na działce korzysta z przyłączy energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz istniejącego odprowadzenia ścieków bytowo – gospodarczych, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, bowiem znajduje się w granicach administracyjnych miasta (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Nadto Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W pkt 5 decyzji pierwszoinstancyjnej określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a także w zakresie ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. W ocenie organu odwoławczego sposób określenia wskazanych warunków w decyzji spełnia wymagania ustawowe. Zawarte w decyzji warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winny zostać uwzględnione w dokumentacji sporządzanej dla celów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego usytuowania obiektu na działce, dlatego też decyzje o warunkach zabudowy, które Spółka uzyskała w odniesieniu do swojej działki – zdaniem Kolegium – nie gwarantują możliwości usytuowania planowanych w przyszłości obiektów w konkretnym miejscu działki. Przesądzi o tym dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę.

Natomiast podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może stanowić jedynie ewentualne naruszenie zasad ogólnych, w tym m.in. zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wymienione zasady konkretyzują się poprzez analizę planowanej inwestycji z wymaganiami określonymi w art. 61 u.p.z.p. Jedynie jednoznaczne wykazanie naruszenia któregokolwiek z wymogów określonych w tym przepisie stanowi przesłankę do wydania decyzji odmownej.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka Akcyjna A z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może stanowić ewentualne naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w ustawie tj. zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w sytuacji gdy odniesienie się do tych zasad jest warunkiem koniecznym przy badaniu przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Strona podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8 i art. 11 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z bezpośrednio sąsiadującą funkcją produkcyjną zakładów należących do Spółki.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, iż przeważającym rodzajem zabudowy istniejącym na sąsiednich działkach jest zabudowa o charakterze produkcyjnym (4 obiekty) i usługowym (9 obiektów). Przy czym tyko na jednej z działek w ramach funkcji usługowej związanej z prowadzoną na tej działce stacją paliw istnieje hotel – obecnie w trakcie remontu. Rozszerzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizy o zabudowę mieszkalną jednorodzinną i wielorodzinną, w ocenie Spółki, pozostaje bez wpływu na ocenę zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, bowiem nieruchomości te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomościami zarówno Spółki, jak i wnioskodawców. Planowana funkcja usługowa – hostel stoi w sprzeczności z bezpośrednio sąsiadującą funkcją produkcyjną zakładów Spółki i może w przyszłości uniemożliwić lub znacząco utrudnić rozbudowę tych zakładów. Spółka posiada wydaną przez Prezydenta Miasta K. decyzję o warunkach zabudowy dla działki sąsiadującej z działka wnioskodawców, z dnia 26 października 2005 roku zmienioną decyzjami z dnia [...]i [...] oraz z dnia [...] roku, która ustaliła funkcję i rodzaj zabudowy na działce Spółki, jako teren przemysłowy i aktywności gospodarczej. Spółka w sposób sukcesywny dokonuje zabudowy tej działki obiektami produkcji farmaceutycznej. Koncepcja zagospodarowania terenu Spółki zakłada budowę m.in. trzech kolejnych budynków produkcyjnych, bezpośrednio sąsiadujących z działką wnioskodawców. Zakład prowadzi całodobową produkcję, która wiąże się z emisją hałasu związanego np. z pracą zewnętrznych urządzeń wentylacyjnych oraz z innymi uciążliwościami wynikającymi np. z emisji światła czy ruchu pieszych i samochodów, w tym ciężarowych. Uciążliwości te istnieją już w ramach istniejącej zabudowy, zaś nasilą się przy realizacji przyszłych obiektów. Uciążliwości te przy funkcji biurowo – administracyjnej budynku nie mają znaczenia, ale dla nowej funkcji usługowej – hostel, mają istotne znaczenie. W tej sytuacji nie jest uzasadniona argumentacja, iż planowana zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania budynku może zaistnieć jako kontynuacja funkcji już występujących na sąsiednich działkach przy przeważającej zabudowie o charakterze produkcyjnym i usługowym niezwiązanym z działalnością hotelową.

Orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało zbadania czy nie doszło do naruszenia zasad generalnych, tj. zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie przy ocenie spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne jest odniesienie się do wymogów wynikających z zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wynikających z klauzul generalnych określonych w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest wystarczające ustalenie, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczna jest jeszcze ocena zgodności inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z klauzul ogólnych. Analiza przy uwzględnieniu podnoszonych przez Spółkę zarzutów winna obejmować badanie zgodności z zasadami ogólnymi. Ustalenie warunków zabudowy ma charakter projektowania przyszłego sposobu zagospodarowania terenu i trzeba je odnosić także do innych projektowanych na danym terenie zamierzeń, czyli do ustaleń zawartych w innych decyzjach o warunkach zabudowy wydanych dla tego terenu. Tylko taka ocena realizuje cel ustalania warunków zabudowy, którym ma być zagwarantowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju danego terenu.

Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że ewentualne odstępstwa od dotychczasowej funkcji poparte są oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

Organy obu instancji nie uwzględniły ww. zasad przy ocenie spełnienia przez inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej już na tym terenie. Określona dla działki Spółki funkcja produkcyjna i związane z nią uciążliwości w sposób oczywisty kłócą się z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania obiektów na inwestowanym terenie.

Orzekając w sprawie Kolegium dokonało wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w sposób niewłaściwy dokonało analizy spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności pomijając ocenę planowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa i w zakresie kontynuacji funkcji przez pryzmat zasady ładu przestrzennego, nakazującej uwzględnienie możliwych uciążliwości oraz wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W konsekwencji – jak wskazała Spółka – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., ale również z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na usługowy – hostel oraz budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z zagospodarowaniem terenu.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (w tym także do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania), do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz obejmuje wykonanie prac budowlanych (budowa parkingu oraz zagospodarowanie terenu). Tym samym realizacja inwestycji wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć należy, że realizacja inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności – w zakresie uzasadnionym specyfiką tego rodzaju inwestycji – z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Rozważania w sprawie winna poprzedzić uwaga, iż inwestor w sprawie niniejszej wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu (z administracyjno – biurowego na usługowy – hostel) wraz z budową parkingu dla samochodów osobowych i zagospodarowaniem terenu. W tej sytuacji niezbędnym jest dokonanie oceny jaki charakter zabudowy stanowi hostel (podobnie jak hotel, czy motel). W ocenie składu orzekającego, z racji tego, że hostel (tak jak hotel i motel) to obiekt przeznaczony do zarobkowego, krótkoterminowego wynajmu pomieszczeń mieszkalnych, jest to zatem forma zabudowy usługowej. Planowana więc inwestycja stanowić będzie uzupełnienie infrastruktury usługowej (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 roku, II SA/Po 979/14; w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 roku, IV SA/Wa 1814/14 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia). Zgodnie zatem z przywołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle jak najbardziej zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji (wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 103/10 podkreślił, iż wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że na etapie tego postępowania sporządzono analizę obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W świetle wywodów poczynionych powyżej zasadnym jest sporządzenie takiej analizy w zakresie częściowym, tj. na potrzeby ustalenia, czy planowany, nowy sposób użytkowania obiektu można uznać za kontynuację sposobu użytkowania obiektów budowlanych występujących w okolicy terenu inwestycji (kontynuacja funkcji zabudowy). Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna spełnia te wymagania wskazując w szczególności rodzaj zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Jak wspomniano, w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 249 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 83 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 249 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania, co pozwala ustalić wymagania dla zamierzenia inwestycyjnego i zagospodarowania dla niego terenu. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie inwestycyjnym, gdzie funkcjonuje kilkanaście odrębnych podmiotów gospodarczych Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy o funkcji produkcyjnej i usługowej z jednostkowo występującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz wielorodzinną. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest zmiana sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na potrzeby usług hostelowych.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem sądu – pozwala na wskazaną we wniosku inwestora zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjna, usługowa i mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, budowie parkingu i zagospodarowaniu terenu. W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie (uwzględniając rodzaj zamierzenie inwestycyjnego) niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Z uwagi na to, iż planowana inwestycja obejmuje także wykonanie parkingu dla samochodów osobowych Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy określił maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalając go na poziomie do 0,2 i wskazał, iż budowa parkingu obejmuje ok 20 miejsc postojowych. Linia zabudowy została wyznaczona jako nieprzekraczalna linia zabudowy, która określona jest przez istniejącą dotychczas zabudowę. Jednocześnie organ wskazał, iż w związku z realizacją inwestycji nie ulegnie zmianie linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, maksymalna wysokość budynku oraz geometria dachu.

Analizując powyższe w kontekście wcześniejszych uwag, Sąd podzielił pogląd organów obu instancji w odniesieniu do zakresu wyznaczenia planowanej zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania budynku – jak wskazano wcześniej – nie skutkuje zmianą gabarytów istniejącego obiektu. Niemniej jednak planowane przez inwestora wykonanie parkingu zmodyfikuje zagospodarowanie terenu, co oznaczało, iż niezbędnym w sprawie było ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako parametru, który może ulec zmianie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim dostrzec wypada utrwalony w judykaturze pogląd, iż podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą stanowić wyłącznie przepisy art. 1 ust. 2, czy art. 2 pkt 1 u.p.z.p, co jednoznacznie wynika z art. 56 u.p.z.p. (por. np. wyroki WSA: W Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 roku, II SA/Rz 747/14; w Gliwicach z dnia 16 października 2014 roku, II SA/Gl 945/14 i z dnia 6 czerwca 2013 roku, II SA/Gl 93/13 i inne). Po wtóre, skład orzekający stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, czy zrównoważonego rozwoju. Planowana inwestycja – jak wykazano wcześniej – wkomponowuje się w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, podobnie jak obiekt, którego dotyczy decyzja. Poprzez realizację zamierzenia inwestycyjnego nie dojdzie do zmiany, czy przekształcenia istniejącego obiektu. Zachowany zostanie w szczególności ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty strony skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 8, czy art. 11 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i uznanie, że inwestycja nie stoi w sprzeczności z bezpośrednio sąsiadującą funkcją produkcyjną zakładów należących do strony skarżącej. Odnosząc się do tego argumentu wskazać wypada, iż pierwszy z powołanych przepisów – art. 7 K.p.a. – stanowi, iż w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu w sprawie organ wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ zrealizował także obowiązek wynikający z art. 11 K.p.a., bowiem w sposób dokładny, jasny i rzeczowy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia. Kwestia realizacji zasady przekonywania nie oznacza konieczności przekonania podmiotu o tym, że adresowana do niego decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia, że decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, ale nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji. W sprawie – zdaniem Sądu – nie doszło do naruszenia tak określonej zasady przekonywania.

Powoływane przez stronę skarżącą plany inwestycyjne związane z wydaną w 2005 roku decyzją o warunkach zabudowy – w obecnej chwili – są tylko przyszłymi zamierzeniami inwestycyjnymi, zatem są zdarzeniem przyszłym niepewnym, a jako takie nie mogą blokować inwestycji na terenach sąsiednich.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (w tym także do zmiany sposobu użytkowania), do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców, czy właścicieli sąsiednich gruntów towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

IB