Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 312/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Samo stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że udział jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji został ograniczony tylko do doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji w sposób umożliwiający wniesienie odwołania, nie uzasadnia jeszcze przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ wyższego stopnia zarazem nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

TEZY

Samo stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że udział jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji został ograniczony tylko do doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji w sposób umożliwiający wniesienie odwołania, nie uzasadnia jeszcze przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ wyższego stopnia zarazem nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 06 lipca 2011 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął, datowany na dzień 05 lipca 2011 r., wniosek J. S. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący"), zastępowanego przez pełnomocnika, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw oraz stacji diagnostycznej zlokalizowanej [...]. Do wniosku załączono kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Wójt – wskazując jako podstawę art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust 1 pkt 4, art. 80 ust 1 i art. 82 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"), a także podkreślając fakt przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "OOŚ") – określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Określając rodzaj i miejsce przedsięwzięcia organ I instancji wskazał, że jego przedmiotem jest budowa stacji paliw wraz ze stacją diagnostyczną i sklepem samoobsługowym na działkach wskazanych we wniosku. W ramach przedsięwzięcia posadowione zostaną stanowiska dystrybucji paliw z zadaszeniem, utwardzone zostaną miejsca postojowe oraz place manewrowe i drogi dojazdowe. Planowana jest eksploatacja trzech dystrybutorów paliw, w tym dwóch na olej napędowy i benzynę oraz jednego na gaz LPG. Dystrybutory umieszczone będą na wysepce pod wiatą o konstrukcji stalowej. Do magazynowania paliw wykorzystane będą zbiorniki: podziemny o pojemności 32 m3 oraz dwa naziemne o łącznej pojemności 10 m3. W stacji diagnostycznej prowadzone będą drobne naprawy i diagnostyka pojazdów na dwóch stanowiskach. Pośród szczegółowych warunków przedsięwzięcia Wójt określił m.in., że: dystrybucja paliw, działalność stacji diagnostycznej i sklepu samoobsługowego możliwa będzie jedynie w porze dziennej, tj. w godzinach między 6:00 a 22:00; w budynku stacji diagnostycznej należy wykonywać wyłącznie prace diagnostyczne związane z przeglądem samochodów; nie należy używać narzędzi innych niż podano w raporcie, dla których przeprowadzona została analiza akustyczna; przed oddaniem przedsięwzięcia do użytkowania należy wykonać i wdrożyć monitoring jakości wód podziemnych oparty na piezometrach. Zarazem Wójt nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ponownego przeprowadzenia OOŚ ani przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu Wójt zrelacjonował przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że, po dokonaniu przez Inwestora żądanych uzupełnień raportu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uzgodnił warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uzgodnił przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji podkreślił, że wszystkie uzgodnienia organów opiniujących zostały zawarte w wydanej decyzji. Zostały w niej również uwzględnione obawy właścicieli działek położonych w pobliżu planowanej inwestycji, poprzez nałożenie na Inwestora obowiązku wprowadzenia systemu monitorowania wód opartego na piezometrach, zastosowania "wahadła gazowego" oraz systemu odsysania oparów. Ograniczono również działanie inwestycji do pory dziennej.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie złożył P. S. (dalej jako: "Odwołujący się"), domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz (2) jednoznacznego ustalenia i rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" w sprawie, "a to charakteru umocowania odwołującego się w niniejszej sprawie", który określił siebie mianem "posiadającego interes prawny i ekonomiczny w rozpatrywanej sprawie o charakterze i wymiarze realnym (wartościowym), przeciwnym do zamiarów inwestora". Odwołujący się zarzucił, że użycie w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji terminu "określam" ("...środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia...") nie jest wystarczające, "a to w związku z brakiem ustalenia dla jej adresata wyznacznika stanowiącego, o jej charakterze władczym". Nadto podniósł, że nie został "skutecznie (w sensie jurydycznym)" powiadomiony o wszczętym postępowaniu oraz nie został powiadomiony "o terminie i miejscu zgromadzenia całości wymaganych w sprawie dokumentów, a także o terminach i sposobie jej załatwienia".

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywa się na ogólnych zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego – w art. 28 k.p.a. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, przymiot strony w takich sprawach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Wobec tego, zdaniem SKO, uznać należy, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami tego postępowania bezsprzecznie będą, oprócz wnioskodawcy, właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której będzie prowadzone przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Rozporządzenia. W ocenie SKO z akt sprawy wynika, że organ I instancji naruszył zasady określone w przepisach art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 10 k.p.a., w myśl którego organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Inwestor, wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie Skarżącego nie można zgodzić się z poglądem, że Odwołujący się jest stroną postępowania, gdyż stanowiąca jego własność działka nr 323/11 nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji i nie mieści się w zasięgu jej oddziaływania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest uzasadnione z uwagi na przepisy procedury administracyjnej, które nakazują uczestnictwo strony w każdym stadium postępowania. Wyjaśniło, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie z udziałem Inwestora, E. S. oraz Zarządu Dróg Powiatowych. O zebranych dokumentach i materiałach, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., poinformowano te strony oraz dodatkowo sołtysów wsi [...] i [...]. Natomiast decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach doręczono również M. P. oraz M. S. i P. S. P. S. złożył odwołanie od decyzji wskazując, że nie uczestniczył w postępowaniu, a jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Z uwagi na ochronę własnego interesu prawnego (własność sąsiedniej nieruchomości) winien mieć zatem zagwarantowane prawo uczestniczenia w całym postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Doręczenie decyzji kończącej sprawę umożliwia stronie uczestnictwo tylko w postępowaniu przed organem odwoławczym, a już nie w I instancji, co rażąco narusza wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzję Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Swym ustaleniom oraz motywom rozstrzygnięcia winien zaś dać wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, złożonym z części faktycznej oraz prawnej, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Tak ustalonych standardów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, bowiem nie wyjaśnia ono jednoznacznie motywów zapadłego rozstrzygnięcia, mocą którego uchylona została decyzja Wójta. W uzasadnieniu swej decyzji SKO wprawdzie wskazało, że organ I instancji naruszył zasady wyrażone w art. 7 i art. 10 k.p.a., ale zarazem nie wyjaśniło, jakie to konkretnie elementy stanu faktycznego nie zostały przez organ wyjaśnione, ani komu konkretnie i w jakim zakresie niezapewniono należytego udziału w postępowaniu. Jest prawdopodobne, że mogło tu chodzić o M. P., M. S. lub P. S. – którym doręczono tylko decyzję organu I instancji, natomiast nie brali oni udziału na wcześniejszych etapach postępowania pierwszoinstancyjnego – ale żadna z tych osób nie została wyraźnie wskazana przez SKO w kontekście zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarto wyjaśnienie, że skład orzekający SKO upatrywał tego naruszenia w uniemożliwieniu uczestnictwa przed organem I instancji Odwołującemu się.

Takie wyjaśnienie nie może jednak sanować wcześniejszych braków uzasadnienia decyzji SKO, gdyż – jak się powszechnie (i trafnie) przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnieniu uzasadnienia decyzji. W tym piśmie procesowym organ orzekający winien odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, a nie dopiero dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub wskazywać nowych okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających (por. m.in. wyroki NSA: z 25.05.2001 r., III SA 2024/00 oraz z 12.04.2002 r., SA/Rz 1953/00; a także wyroki WSA: z 18.10.2005 r., I SA/Gd 257/03; z 19.01.2006 r., III SA/Wa 3207/05; z 20.03.2008 r., I SA/Łd 1035/07; z 19.05.2008 r., V SA/Wa 156/08; z 22.03.2011 r., III SA/Wa 1822/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Dlatego za bezskuteczne uznać należy powoływanie w odpowiedzi na skargę nowych faktów, wskazywanie nowych okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających, czy też nowej podstawy prawnej. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (zob. wyrok WSA z 20.03.2008 r., I SA/Łd 1035/07, CBOSA).

Co jednak w niniejszej sprawie jeszcze istotniejsze, nawet w odpowiedzi na skargę organ II instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał P. S. za stronę postępowania. Jest to kwestia niewątpliwie wymagająca wyjaśnienia, skoro – jak trafnie podniesiono w skardze – działka nr 323/11 (należąca, jak stwierdził organ, do Odwołującego się) nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (działkami nr 323/20 i 323/22) i – wbrew temu, co przyjęło SKO w uzasadnieniu – o "bezpośrednim sąsiedztwie" nie wspominał również Odwołujący się, który w odwołaniu nawet nie wskazał, z własnością której działki wiąże swój interes prawny. (Na marginesie należy podnieść, że organ II instancji nie zadbał o udokumentowanie stosownym wypisem z ksiąg wieczystych swego ustalenia, że Odwołujący się jest właścicielem działki nr 323/11). Fakt, iż dana działkę od terenu inwestycji oddziela droga, oczywiście nie wyklucza uznania za stronę postępowania właściciela (właścicieli) tej działki, tym niemniej wymaga od organu administracji poczynienia dodatkowych, wnikliwych ustaleń co do zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na tak oddaloną (tj. niebezpośrednio sąsiadującą) działkę oraz przeprowadzenia pogłębionych rozważań co do istnienia (bądź nie) po stronie dysponenta takiej działki interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. – wykluczając jakikolwiek "automatyzm" w rozstrzyganiu tych kwestii.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że dopóki w kwestii posiadania (bądź nie) przez dany podmiot (tu zwłaszcza: przez Odwołującego się) statusu strony postępowania nie wypowiedzą się w sposób wyraźny i umotywowany organy administracji, sąd administracyjny – z uwagi na swą ustrojową pozycję "kontrolera" działalności organów administracji, a nie rozstrzygającego merytorycznie ("załatwiającego") sprawę administracyjną – nie może zająć wiążącego stanowiska w tej materii. Nie jest też rzeczą Sądu poszukiwanie uzasadnienia dla stanowiska organu w sytuacji, gdy uzasadnienia takiego nie przedstawił sam organ. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Funkcją sądu administracyjnego nie jest dokonywanie w sprawie administracyjnej ustaleń w zakresie stanu faktycznego, którego właściwa subsumpcja do określonej normy prawa materialnego stanowi o legalności rozstrzygnięcia, a jedynie kontrola tego, czy ustalenie takiego stanu przez organy zostało dokonane i czy odpowiada przepisom prawa, a więc czy dokonane zostało z zastosowaniem wszystkich przewidzianych przepisami prawa reguł (por. wyrok WSA z 22.03.2011 r., III SA/Wa 1822/10, CBOSA).

Już choćby z uwagi na opisane wyżej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzja SKO podlegała uchyleniu. Sąd jednak dopatrzył się przy jej wydaniu dalszych, nie mniej istotnych uchybień.

Przede wszystkim Sąd nie podziela ogólnikowego stanowiska organu II instancji, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w kontrolowanej sprawie doszło do "rażącego naruszenia" wynikającej z art. 15 zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta gwarantuje dwukrotne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy, zwykle przez dwa różne organy administracji publicznej pozostające ze sobą w relacji instancyjnej (organ I Instancji – organ wyższego stopnia). Zasada dwuinstancyjności obejmuje swym zakresem zróżnicowany katalog bardziej szczegółowych elementów proceduralnych, takich zwłaszcza jak: możliwość wniesienia odwołania ograniczona tylko do jednej instancji, powierzenie funkcji organu odwoławczego organowi bezpośrednio wyższego stopnia, skargowość, pośredni tryb wnoszenia środków prawnych, ograniczony formalizm, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w całości, zakaz pogarszania sytuacji odwołującego się przy orzekaniu odwoławczym (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 15 i tam powołana literatura). W ocenie Sądu, z perspektywy strony upatrującej swego interesu prawnego do udziału w postępowaniu w tzw. prawie refleksowym (przez co rozumiemy sytuację, w której podmiot takiego "refleksowego" prawa nie jest w ścisłym tego słowa znaczeniu adresatem danej decyzji, tj. nie jest ona doń "skierowana", ale wykonanie tej decyzji może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów tego podmiotu norm prawa; por. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu administracyjnym, ":Casus" z 2005 r. nr 35, s. 10) – a więc w kontrolowanym postępowaniu: z perspektywy bliskich sąsiadów Inwestora – jedną z najistotniejszych gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności jest uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Godzi się zauważyć, że właśnie ten aspekt omawianej zasady został też wyeksponowany w jej konstytucyjnej regulacji, w myśl której: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa." (art. 78 Konstytucji RP).

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do M. P., M. S,. oraz P. S. gwarancji tych dochowano – wymienione osoby otrzymały decyzję Wójta i miały możliwość wniesienia od niej odwołania, a P. S. dodatkowo z tej możliwości skorzystał. Nie można przy tym – jak zdaje się czynić to SKO – utożsamiać sytuacji osoby, która wprawdzie nie uczestniczyła na wcześniejszych etapach postępowania pierwszoinstancyjnego, ale miała możliwość wnieść (i faktycznie wniosła) odwołanie, z sytuacją osoby, która wstępuje do postępowania dopiero w drugiej instancji, gdyż ta pierwsza w pełni korzysta z dobrodziejstwa zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), a ta druga – nie. Już z tych względów (tj. nawet bez rozstrzygania, czy ww. osobom rzeczywiście przysługuje w sprawie przymiot strony) nie sposób, w ocenie Sądu, podzielić stanowiska SKO, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w stopniu "rażącym", skutkującym koniecznością bezwarunkowej kasacji decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu zaistniałe uchybienia w procedowaniu przez organ I instancji należy raczej rozpatrywać na płaszczyźnie "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania – art. 10 k.p.a., nakładającego na organy obowiązek zapewnienia stronom udziału w sprawie na każdym etapie postępowania (tu: w postępowaniu przed organem I instancji poprzedzającym wydanie decyzji).

W świetle wskazań płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz całokształtu regulacji art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wyjątkowo – mianowicie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W świetle przywołanych unormowań pominięcie w danej sprawie strony postępowania nie zawsze musi oznaczać konieczność zwrócenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze (na skutek odwołania) organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; jeżeli przemawiają za tym okoliczności, SKO powinno orzekać merytorycznie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 03.04.2012 r., II SA/Ol 124/12, CBOSA). W szczególności, w ocenie Sądu, z przywołanych wyżej względów samo stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że udział jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji został ograniczony tylko do doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji w sposób umożliwiający wniesienie odwołania, nie uzasadnia jeszcze przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ wyższego stopnia zarazem nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że SKO dopuściło się istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nierozważenie, czy w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta w ogóle zachodzi jeszcze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji SKO uchyliło decyzję Wójta co najmniej przedwcześnie. Ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu, SKO nie wskazało wyraźnie w uzasadnieniu swej decyzji, jakie to okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł).

Należy podkreślić, że z uwagi na to, iż SKO, jako organ II instancji, dotychczas nie badało sprawy merytorycznie, a przesłanki uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji tego organu miały charakter typowo proceduralny, Sąd na tym etapie postępowania nie ma możliwości skontrolowania sprawy w jej warstwie merytorycznej, tj. co do prawidłowości wydania na rzecz Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i określenia jej treści.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO zweryfikuje krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji, a w szczególności wyjaśni, że czy przymiot strony przysługuje odwołującemu się, P. S. (a także pozostałym dwóm osobom, którym tylko doręczono decyzję Wójta, tj. M. P. i M. S.), zaś w przypadku odpowiedzi pozytywnej – rozpatrzy merytorycznie wniesione odwołanie, chyba że wyjątkowo dojdzie do przekonania, iż sprawa wymaga dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W każdym przypadku rozstrzygnięcie swoje SKO należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

MZ