Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1050/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg B. S., I. O. i J. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej także "MKiDN" lub "organem II instancji"), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. O. i I. O. oraz odwołania B. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] : dawny park pałacowy położony przy ul. [...], prowadzącą do niego Aleję [...] wraz z fragmentem dawnego folwarku, stanowiącym podwórze wjazdowe na przedłużeniu osi ww. Alei, położone w [...], gmina [...], orzekł:

- uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków południowego fragmentu działki ewid. [...]z obrębu [...], jako obszaru dawnego folwarku stanowiącego dawne podwórze wjazdowe, ograniczone w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp,

w tym zakresie orzec o wpisaniu do rejestru zabytków południowego fragmentu działki nr ewid. [...]z obrębu [...] jako obszaru dawnego folwarku stanowiącego dawne podwórze wjazdowe, ograniczone w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp, z wyłączeniem budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]z obrębu [...];

- utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Organ II instancji wskazał, że obszar podlegający ochronie konserwatorskiej został oznaczony na załącznikach graficznych nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część ww. decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji MKiDN doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "[...] WKZ" lub "organ I instancji") postanowieniem z [...] kwietnia 2018r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych "zespołu pałacowo-parkowego w [...], gmina [...], powiat [...]oraz Alei [...]wraz z jej przedłużeniem w pierwotnym śladzie do bramy ww. zespołu".

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, [...]WKZ decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: dawny park pałacowy położony przy ul. [...] , prowadzącą do niego Aleję [...]wraz z fragmentem dawnego folwarku, stanowiącym podwórze wjazdowe na przedłużeniu osi ww. Alei, położone w [...], gmina [...]. Organ konserwatorski w orzeczeniu decyzji doprecyzował zakres ochrony konserwatorskiej wskazując, że podlega jej:

- teren założenia parkowego w granicach działki ewid. nr [...] oraz fragmentu działki ewid. nr [...]z obrębu [...]wyznaczonego w oparciu o pozostałości ogrodzenia;

- fragment dawnego folwarku, stanowiący dawne podwórze wjazdowe, obejmujący działkę ewid. nr [...]oraz południowe fragmenty działek ewid. nr [...],[...],[...]z obrębu [...], ograniczone linią poprowadzoną w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp;

- Aleja [...], w granicach działek ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz fragmentów działek ewid. nr [...] i [...]z obrębu [...]i [...]z obrębu [...].

Granice ochrony konserwatorskiej zostały oznaczone na załącznikach graficznych nr 1 i nr 2, stanowiących integralne części ww. decyzji organu I instancji.

Ponadto w swojej decyzji [...] WKZ orzekł o odstąpieniu od wpisania do rejestru zabytków działek ewid. nr [...],[...],[...],[...]i pozostałych części działek ewid. nr [...],[...], [...][...],[...]z obrębu [...]oraz pozostałych fragmentów działek ewid. nr [...][...]z obrębu [...], wobec których organ konserwatorski wszczął postępowanie administracyjne postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji odniósł się do historii miejscowości oraz założenia rezydencjonalno-folwarcznego w [...]. Opisał obszar i rolę dawnego parku pałacowego, Alei [...]oraz dawnego ośrodka folwarcznego, jednocześnie oceniając ich stan zachowania i wyjaśniając przesłanki jakimi się kierował wyznaczając granice ich ochrony prawnej. Podkreślił, że ustanowienie ochrony konserwatorskiej przedmiotowego obszaru jest uzasadnione ze względu na jego historyczne, naukowe jak i kompozycyjno-estetyczne wartości. Do rejestru zabytków wpisano więc równocześnie trzy odrębne ww. komponenty przestrzenne, które są powiązanie kompozycyjne i funkcjonalnie. Organ uznał m.in., że zabytkowe założenie parkowe wymaga ochrony zarówno ze względu na posiadane wartości oraz ze względu na charakter parku, jako dominanty przestrzennej i trwałego komponentu w strukturze [...]. W tym kontekście [...]WKZ stwierdził potrzebę włączenia w zakres obszaru podlegającego ochronie prawnej również teren dawnego podwórza wjazdowego z niezachowanego zespołu folwarcznego. Jedyną wartościową pozostałością po ww. zespole jest pas gruntu, czytelny w strukturze majątku [...]jako linearna kontynuacja nasadzeń przydrożnych zabytkowej alei lipowej (w postaci drzew i karp) z częściowo zdegradowanym układem bramnym. Powyższy element dawnego założenia folwarcznego stanowił integralną część wielkoprzestrzennego założenia Komorowa w dawnej strukturze, co świadczy o jego wartościach dokumentacyjnych. [...] WKZ uznał, że zabezpieczenie dawnego wjazdu pozwoli na uczytelnienie historycznej osi komunikacyjnej poprzez odwzorowanie ciągu nasadzeń i wyeksponowanie roli bocznej bramy.

W ustawowym terminie, odwołanie od ww. decyzji organu I instancji w części dotyczącej fragmentu działki ewid. nr [...]obręb [...], wnieśli jej właściciele – J.O. i I. O. W odwołaniu zarzucili [...] WKZ, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.z. uznając, że obszar ww. działki ewid. nr [...]z obrębu [...]posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pomimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie tego nie potwierdza.

Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła także B. S. - właścicielka działek ewid. nr [...] , [...]oraz [...], podnosząc, że nie ma przesłanek merytorycznych do wpisu do rejestru zabytków ww. nieruchomości, bowiem nie spełniają one kryteriów określonych w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., a tym samym organ konserwatorski naruszył art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów art. 10 w zw. z art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a., które w jej ocenie polegało m.in. na przeprowadzeniu dowodu z opinii dr hab. J. K. (wniesionego przez "Towarzystwo [...] ") po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Ponadto podniosła naruszenie art. 40 § 2 w zw. art. 10 k.p.a., ze względu na niedoręczenie jej zawiadomienia o wpłynięciu do organu skorygowanej opinii sporządzonej przez dr M S.

Rozpoznając powyższe odwołania MKiDN przywołał treść przepisów art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 9 ust. 1, u.o.z., wyjaśniając przy tym, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, koniecznym jest ustalenie, czy w zachowanej formie dany obiekt posiada samoistne wartości zabytkowe, aczkolwiek nie wszystkie takie wartości (historyczna, artystyczna lub naukowa) muszą występować łącznie. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ww. ustawy, jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawę został zgromadzony materiał dowodowy, na który składają się m.in. ewidencja parkowa "Park w [...] . Katalog parków [...] województwa [...]" opracowana przez Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia [...] w 1977 r.; protokół oględzin zespołu pałacowo-parkowego w [...] (wraz z terenem dawnego folwarku), przeprowadzonych w dniu [...] maja 2018 r. oraz protokół oględzin Alei [...], przeprowadzonych w dniu [...]sierpnia 2018r.; ekspertyza dendrologiczna lip z Alei [...], opracowana przez prof. M S w marcu 2019 r.; opinia specjalistyczna Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej także "NID"), opracowana przez dr M. S. we wrześniu 2018 r. uzupełniona opinią z [...] stycznia 2019 r. (ze sprostowaniem treści w zakresie numeracji działek oraz doprecyzowaniem obszaru proponowanego do wpisu do rejestru zabytków). Ponadto w aktach sprawy znajduje się "Opinia historyczno-konserwatorska dotycząca zasadności objęcia ochroną konserwatorską działek z obrębu [...], Gmina [...], Powiat [...]" z [...]stycznia 2019 r., wykonana przez prof. M L, złożona do akt sprawy przez B S.

Organ II instancji zauważył, że pismem z [...] maja 2019 r. [...] WKZ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Z prawa do wglądu w akta sprawy skorzystali pełnomocnik B. S., przedstawiciel Towarzystwa Przyjaciół Miasta Ogrodu [...] ", a także przedstawiciel Zarządu Powiatu [...]. Pismem z 8 czerwca 2019 r. Towarzystwo Przyjaciół Miasta [...] " wniosło komentarz do opinii prof. M. L., który został opracowany przez dr J. K. Swoje stanowisko w sprawie wyraził również Społeczny Opiekun Zabytków Powiatu [...] (pismo z [...]czerwca 2019 r. w aktach sprawy).

W świetle powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, że [...] WKZ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym stosownie do wymogów przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zarzuty podniesione w odwołaniu B. S. MKiDN uznał za nietrafne. Odnosząc się do tych zarzutów organ wyjaśnił, że komentarz Towarzystwa Przyjaciół Miasta [...] " do treści opinii prof. M. L., opracowany przez dr J. K., nie stanowił nowego dowodu w sprawie i nie ma formy opinii, ale jest to rodzaj wypowiedzenia się ww. organizacji co do zebranych dowodów.

Analizując całość akt sprawy MKiDN stwierdził, że wpisane do rejestru zabytków trzy elementy układu przestrzennego Komorowa tj. dawny park pałacowy, Aleja [...] oraz fragment dawnego folwarku w postaci podwórza wjazdowego, stanowią spójny obszar o walorach zabytkowych dokumentujący historię i rozwój ww. miejscowości. Elementy te odwołują się zarówno do dawnego majątku ziemskiego, w którym na pocz. XX w. wyodrębniono część rezydencjonalną oraz folwark, a także do historii [...], jako miejscowości letniskowej rozwijającej się wzdłuż dawnej drogi do [...] , obecnie Alei [...]. Zawarte w opiniach Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz prof. M. L. ustalenia historyczne, a także przywołane w opiniach Narodowego Instytutu Dziedzictwa archiwalne materiały kartograficzne, potwierdzają dawne role i funkcje ww. elementów w kształtowaniu krajobrazu kulturowego [...] . Na podstawie ustaleń stanu faktycznego, dokonanych podczas oględzin obszaru parkowego, folwarcznego oraz Alei, organy konserwatorskie obu instancji stwierdziły zachowanie się układów zieleni komponowanej, które porządkują wzajemne relacje ww. elementów. Dotyczy to zarówno dawnego parku pałacowego, którego granice oraz układ kompozycyjny są czytelne, pomimo przekształceń dokonanych po II wojnie światowej, jak i zagospodarowania Alei [...] , na odcinku wpisanym do rejestru zabytków. Czytelne w swoim historycznym układzie jest także podwórze wjazdowe, znajdujące się na osi Alei [...], prowadząc na teren dawnego parku pałacowego. Istniejące formy zakomponowanej zieleni na terenie parku, w Alei [...]oraz szpaler drzew przebiegający przez teren dawnego folwarku wraz towarzyszącymi im historycznymi elementami zagospodarowania, pozwalają na wyodrębnienie ww. zabytków z obecnej struktury [...]. Obszary te pozostają w ścisłych wzajemnych relacjach, a jednocześnie porządkują układ przestrzenny przedmiotowej części miejscowości. Posiadają wartości historyczne i naukowe, poprzez swój walor dokumentacyjny pozwalający ustalić ich dawną rolę oraz wzajemny kontekst, natomiast wartości artystyczne reprezentowane są przez zachowane elementy układu kompozycyjnego.

Zdaniem organu II instancji, granice ochrony konserwatorskiej przedmiotowych zabytków, wpisanych do rejestru decyzją [...] WKZ w znacznej większości zostały wyznaczone zgodnie z rozpoznaniem zachowanych walorów zabytkowych, przestrzennych oraz krajobrazowych. MKiDN za słuszne uznał także objęcie ochroną konserwatorską terenu podwórza wjazdowego prowadzącego do części rezydencjonalnej dawnego majątku [...] . Jest to jedyny fragment obecnie nieistniejącego folwarku o czytelnej funkcji i kompozycji. Jego obszar obejmuje działkę ewid. nr [...]w całości oraz południowe części działek ewid. nr [...],[...]i [...]obręb [...]Organ II instancji ustalił, że na działce ewid. nr [...]czytelny jest przebieg dawnego wjazdu na podwórze, relikty bramy wjazdowej oraz karpy po szpalerze drzew. W granicach działek ewid. nr [...],[...],[...]zachował się czytelny przebieg drożny, elementy szpaleru drzew w postaci karp (działki ewid. nr [...],[...]) oraz drzew, a także brama wjazdowa do części parkowo-rezydencjonalnej dawnego majątku w [...] (działka ewid. nr [...]).

Obejmując ochroną konserwatorską ww. obszar [...]WKZ wyznaczył północną granicę ochrony konserwatorskiej w odległości 6 m od linii nasadzeń drzew i widocznych karp. Linią tą objął także część współczesnego budynku, znajdującego się na działce ewid. nr [...]obręb [...]. W sytuacji, gdy ww. budynek stanowi element wtórny i niezwiązany z kompozycją i funkcją dawnego podwórza wjazdowego, organ II instancji uznał, że obiekt ten należy wyłączyć spod ochrony konserwatorskiej, co znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów odwołań, które dotyczą obszaru znajdującego się na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...]obręb [...], wpisanego do rejestru zabytków jako fragment dawnego folwarku w postaci podwórza wjazdowego, organ II instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości konieczność ochrony zachowanych, historycznych elementów jego zagospodarowania. Zarówno istniejące drzewa, jak i karpy, wyznaczające linię szpaleru drzew (odtwarzalną) oraz zachowana brama wjazdowa i pozostałości drugiej bramy, przesadzają o czytelnym przebiegu dawnego wjazdu, przywołującego oryginalne powiazania przestrzenne pomiędzy założeniem rezydencjonalnym, dawnym folwarkiem oraz wsią, która w latach międzywojennych przekształciła się w miejscowość letniskową. Oznacza to, że fragment dawnego folwarku stanowi reliktowy zabytek o wartościach historycznych i naukowych, a także artystycznych, niezwykle istotnych w kontekście jego relacji z pozostałymi dwoma obiektami tj. dawnym parkiem pałacowym oraz Aleją [...] W ocenie MKiDN nie ulega wątpliwości, że omawiany obszar odpowiada definicji legalnej zabytku art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ww. ustawy.

W tym zakresie, organ II instancji nie uznał za konieczne powoływanie dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej, bowiem wyżej wskazane relacje są czytelne w terenie, co potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, a ich historyczny charakter możliwy jest do ustalenia na podstawie archiwalnej kartografii, umieszczonej w treści opinii dr M. S. z Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Za nietrafne MKiDN uznał argumenty podniesione przez B. S., poparte treścią opinii prof. M. L. a wynikające z odwołania się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z [...] lutego 2004 r. Organ wyjaśnił, że uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia ochronę obszaru wpisanego do rejestru zabytków na podstawie treści decyzji [...]WKZ z [...] października 2019 r., nr [...].

Reasumując MKiDN stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniach znalazły potwierdzenie w materiale dowodowym jedynie w odniesieniu do części budynku, położonego na działce ewid. nr [...]obręb [...]. W tym zakresie Minister uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy we własnym zakresie, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w pozostałej części, postawione zarzuty organ II instancji uznał za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję MKiDN wniosła do tutejszego Sądu B. S. (dalej także "skarżąca I"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca I nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji "w części w jakiej utrzymano w mocy decyzję wydaną przez [...] WKZ z [...] października 2019 r., nr [...], w zakresie w jakim orzeczono o wpisie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]z obrębu [...]oraz w części w jakiej uchylono decyzję I organu instancji oraz orzeczono o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]działki o numerze ewidencyjnym [...]z obrębu [...] (...)."

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez utrzymanie w zasadniczej części w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której [...]WKZ prowadził czynności w sprawie polegające m.in. na ustaleniu danych współwłaścicieli nieruchomości wchodzących w zakres przedmiotowego postępowania oraz przeprowadzeniu dowodu ze złożonej przez "Towarzystwo [...]" opinii dra hab. J. K. po doręczeniu stronom postępowania zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego oraz niezawiadomienie stron, w tym także skarżącej I o przeprowadzeniu dowodu z ww. opinii, w sytuacji gdy zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego powinno zostać wydane bezpośrednio po zakończeniu postępowania dowodowego, a nie w trakcie gromadzenia dowodów oraz niespełna pięć miesięcy przed wydaniem decyzji w sprawie;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej I o możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków, co uniemożliwiło skarżącej I złożenie wniosku dowodowego w postaci uzupełniającej opinii dr hab. M. L. podważającej opinię sporządzoną przez dra hab. J. K. oraz ustalenia decyzji I instancji;.

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez dra M. S., w sytuacji gdy ww. opinia posiada istotne wady oraz nieścisłości, które dyskwalifikują ją jako wiarygodne źródło wiadomości specjalnych oraz podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

4) art. 7 k.p.a.. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zakwestionowanie opinii sporządzonej przez dr hab. M. L. i wskazanie, że "zawiera znaczną liczbę błędów" bez merytorycznego wyjaśnienia rzekomej wadliwości tejże opinii;

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do kontroli decyzji [...] WKZ, podczas gdy organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co doprowadziło do nieprzeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy znajdujące się w aktach sprawy opinie sporządzone przez dra M. S. oraz dr hab. M. L. zawierają sprzeczne oraz niedające się pogodzić ustalenia i w celu wiarygodnego ustalenia, w jakim zakresie tzw. podwórze wjazdowe stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.z. organ II instancji zobowiązany był zwrócić się do biegłego lub zobowiązać Narodowy Instytut Dziedzictwa do ustosunkowania się do sporządzonej przez dra M. S, opinii w zakresie jej sprzeczności z opinią sporządzoną przez dr hab. M, L,

6) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do pisma skarżącej I z dnia 10 grudnia 2018 r., w którym skarżąca zgłosiła swoje zastrzeżenia co do opinii sporządzonej przez dra M. S., co miało wpływ na wynik sprawy gdyż decyzja II instancji nie poddaje się kontroli sądowej;

7) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wpisu ww. nieruchomości do rejestru zabytków nieruchomych Województwa [...] , podczas gdy nieruchomość nie spełnia definicji zabytku nieruchomego, o której mowa w art. 3 pkt 2 ww. ustawy.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wnosi o uchylenie decyzji II instancji oraz decyzji I instancji w zaskarżonej części.

Skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi, że Towarzystwo "[...] " wystosowało pismo z 8 czerwca 2019 r. zawierające wystąpienie (w praktyce opinię zawierającą wiedzę specjalistyczną) sformułowane przez dr hab. J. K., prof. SSGW. Organ I instancji przeprowadził dowód z powyższej opinii stanowiącej polemikę z opinią sporządzoną przez dr hab. M. L. po zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. O ile organ administracji publicznej może przeprowadzić dowód nawet po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego, o tyle strony postępowania powinny być o tym fakcie pisemnie zawiadomione tak, aby każdej ze stron zapewnić możliwość ustosunkowania się do nowych dowodów w sprawie. Organ II instancji natomiast w ogóle nie poinformował skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwiło skarżącej zgłoszenie istotnych wniosków dowodowych, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii prywatnej stanowiącej polemikę z opinią wyrażoną przez dra hab. J. K., ze stanowiskiem wyrażonym przez społecznego opiekuna zabytków M. T. oraz ustaleniami organu I instancji.

Organy I oraz II instancji w znacznej mierze oparły swoje rozważania faktyczne w zakresie zasadności objęcia ochroną konserwatorską spornej nieruchomości o opinię dra M. S. z NID. Skarżąca I wskazała na liczne zastrzeżenia związane z ww. opinią. Autor ww. opinii z jednej strony wskazuje, że ze względu na znaczące przekształcenia terenu brak historycznej zabudowy gospodarczej dawnego folwarku i częściową jego zabudowę, nie ma przesłanek do wpisania całego terenu folwarku do rejestru zabytków, a jednocześnie postuluje, że zasadnym wpisanie do rejestru zabytków jako części parku, fragmentu terenu dawnego podwórca wjazdowego przed bramą, stanowiącego historyczną drogę wjazdu (dzisiaj niezagospodarowany teren w osiowym przedłużeniu Alei [...] na odcinku od Alei [...]do granicy parku [...]), obejmującego działki [...],[...]część działki [...] i działki [...],[...],[...]. Autor nie wskazał z czego wywodzi "zasadność" wpisania do rejestru zabytków ww. terenu oraz w jaki sposób został odtworzony przebieg historycznej drogi wjazdu.

Autor ww. opinii w sposób sprzeczny z obowiązującym w dacie sporządzenia opinii miejscowym planem zagospodarowania wskazał ponadto, że teren folwarku został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w istocie część obszaru dawnego folwarku oznaczonego symbolem [...] (na którym znajduje się sporna nieruchomość) przeznaczona była w momencie tworzenia opinii pod usługi z zakresu administracji, handlu, gastronomii, rzemiosła, biur, obsługi finansowej, zdrowia, kultury, oświaty i rozrywki oraz usług specjalnych. W związku z obowiązującym wówczas miejscowym planem nie było możliwości aby zrealizować na spornej nieruchomości jakąkolwiek inwestycję budowlaną z uszczerbkiem dla obszaru dawnego podwórca. Opinia zawierała także błędy w zakresie numeracji działek, a także granice proponowanego zakresu naniesiono na nieaktualny podkład geodezyjny. Opinia zawiera więc liczne błędy i nie powinna stanowić podstawy do dokonania wpisu nieruchomości skarżącej do rejestru zabytków.

Skarżąca I. nie zgadza się również z zarzutami podniesionymi przez organy względem opinii prof. nadzw. dr hab. M. L. z PAN. W jej ocenie ograniczony zakres ww. opinii do kilku spornych działek działek o numerach [...] , [...][...]stanowi przewagę nad opracowaniem dra M. S., które ma charakter bardziej ogólny. Skoncentrowanie się przez autorkę opinii jedynie na fragmencie tzw. dawnego podwórca pozwoliło na bardziej szczegółowy analizę tego obszaru pod względem oceny wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Nie uznaje za trafną krytykę metodologii używanej przez dr hab. M. L. Z załączonej opinii jednoznacznie wynika, że nie istnieją przesłanki merytoryczne do wpisu do rejestru zabytków ww. działek.

Skoro jednak istnieją w sprawie sprzeczne opinie, organ powinien był zlecić wykonanie przed podmiot wyspecjalizowany kolejnej opinii, która mogłaby rozstrzygnąć wątpliwości co do wartości zabytkowej terenu tzw. dawnego podwórca lub zobowiązać NID do zabrania stanowiska w zakresie przedmiotowych sprzeczności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli również J. i I. O. (dalej także "skarżący II"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zakresem zaskarżenia objęta została decyzja organu II instancji w zakresie dotyczącym "wpisania do rejestru zabytków południowego fragmentu działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], jako obszaru dawnego folwarku stanowiącego podwórze wjazdowe, ograniczone w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp i wpisanie do rejestru zabytków południowego fragmentu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], jako obszaru dawnego folwarku stanowiącego podwórze wjazdowe, ograniczone w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp z wyłączeniem budynku znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 g u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że fragment działki nr [...]w odległości 6 metrów od zabytkowego szpaleru drzew i karp spełnia wymogi definicji legalnej zabytku, co uzasadnia objęcie go ochroną poprzez wpis do rejestrów zabytku, a tym samym uznanie, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zabytkowego szpaleru drzew i karp ochrona rozciąga się na teren przylegający;

b. art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że 6-metrowy obszar działki nr [...]z obrębu [...]od zabytkowego szpaleru drzew i karp posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pomimo, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdzał faktu posiadania powyższych walorów.

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

a. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności powodów, dla których teren przylegający w odległości 6 m od linii szpaleru drzew został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych województwa [...],

b. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta,

c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynikają powody nieuwzględnienia wniosków właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem i informacji zawartych w protokołach wizji lokalnych oraz powody przemawiające za wpisaniem do rejestru zabytków 6-metrowego terenu na działce [...]od zabytkowego szpaleru drzew.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący II wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji I instancji, w części o wpisaniu do rejestru zabytków południowego fragmentu działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], z wyłączeniem budynku znajdującego się na ww. działce oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że Minister naruszył art. 9 ust. 1 u.o.z., gdyż objął ochroną część terenu, który nie posiadał walorów ani historycznych, ani artystycznych ani naukowych. Zdaniem skarżących II objęcie ochroną terenu przylegającego do linii szpaleru drzew (w odległości 6 metrów) powinno być podyktowane współzależnością pomiędzy cechami danego elementu, a wartością zabytkową nieruchomości wpisaną do rejestru zabytków. Tymczasem, zarówno decyzja [...]WKZ, jak i MKiDN nie wskazuje okoliczności przemawiających za koniecznością objęcia ochroną terenu przylegającego do linii szpaleru drzew.

Minister stwierdzając, że fragment dawnego folwarku stanowi zabytek o wartościach historycznych i naukowych a także artystycznych, niezwykle istotnych w kontekście jego relacji z pozostałymi dwoma obiektami, tj. dawnym parkiem pałacowym oraz Aleją [...], pominął fakt, iż ochroną konserwatorską objęto nie tylko obiekty zabytkowe lecz także teren, który jedynie przylega do tych obiektów, a który wpisano do rejestrów zabytków kierując się symetrią szpaleru drzew i karp. Tymczasem przedmiotem ochrony jest forma zaprojektowanej zieleni, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy, nie zaś tereny znajdujące się w pobliżu tego miejsca.

W odpowiedziach na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Odpowiedzi na skargi złożyło również Towarzystwo Przyjaciół Miasta [...]", reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, który wniósł o oddalenie skarg, jako bezzasadnych. Wskazał m.in., że wbrew zarzutom skarg, objęty wpisem do rejestru zabytków teren podwórza wjazdowego folwarku od strony Alei [...] na działkach o nr ew. [...],[...],[...]i [...]stanowi czytelną część historycznego przejazdu przez jedną z bram wjazdowych do zespołu pałacowo-parkowego w [...], istotny element kompozycji przestrzennej założenia parkowo-pałacowego wraz z folwarkiem, a także fragment cennej dla [...]osi widokowej od bramy zespołu parkowo-pałacowego w kierunki osi Al. [...], która jest czytelna pomimo stanu zaniedbania i wycięcia części drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja MKiDN nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.).

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni.

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

W sprawie w zasadzie nie jest kwestionowana zasadność i prawidłowość wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] dawnego parku pałacowego położonego przy ul. [...] oraz prowadzącej do niego Alei [...]. Ustalenia organów w tym zakresie i zgromadzony materiał dowodowy nie budzą poważniejszych zastrzeżeń, że ww. obszary powinny zostać objęte ochroną konserwatorską z uwagi na ich historyczne, naukowe jak i kompozycyjno-estetyczne wartości. Organy słusznie uznały, że zabytkowe założenie parkowe wraz z prowadzącą do niego Aleją [...]wymaga ochrony tak ze względu na posiadane wartości, jak i charakter parku, jako dominanty przestrzennej i trwałego komponentu w strukturze [...] . Potwierdza to zarówno dokumentacja opracowana samodzielnie przez organ I instancji (m.in. protokół oględzin zespołu pałacowo-parkowego w [...]z dnia [...]maja 2018 r. oraz protokół oględzin Alei [...]z dnia [...]sierpnia 2018 r.), jak i opinie specjalistyczne wykonane na zlecenie organu (ekspertyza dendrologiczna lip z Alei [...], opracowana przez prof. M. S. w marcu 2019 r.; opinia specjalistyczna NID opracowana przez dr. M. S. we wrześniu 2018 r. uzupełniona opinią z [...] stycznia 2019 r.). Ustalenia powyższe nie zostały w żadnej mierze skutecznie podważone, wobec czego nie ma wątpliwości, że w przedmiotowym zakresie decyzja organu I instancji była poprawna i zasadnie została utrzymana w mocy przez MKiDN.

Spór dotyczy w istocie ujęcia w rejestrze zabytków fragmentu dawnego folwarku, stanowiącego historyczne podwórze wjazdowe do parku pałacowego, obejmujące działkę ewid. nr [...]oraz południowe fragmenty działek ewid. nr [...],[...],[...]z obrębu [...], ograniczone linią poprowadzoną w odległości 6 m od północnego, częściowo zachowanego szpaleru nasadzeń ujmujących ww. wjazd - obecnie drzew i karp, z którego to obszaru organ II instancji wyłączył współczesny budynek znajdujący się na ww. działce nr ewid. [...].

Należy wobec tego wyjaśnić, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej stopnia wojewódzkiego wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko historię i opis obszarów ujmowanych w rejestrze, ale też dokonał ich oceny, jako zabytków, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.

Powyższe dotyczy także fragmentu dawnego folwarku, obejmującego działkę ewid. nr [...] oraz południowe fragmenty działek ewid. nr [...],[...],[...]z obrębu [...]. W tym względzie organ I instancji wyjaśnił, że przebieg dawnej drogi [...] (obecnie Aleja [...]), która była pierwotnie częścią historycznego traktu łączącego [...]z pobliskim [...], wyznaczał lokalizację podwórza wjazdowego w obrębie folwarku właścicieli [...], znajdującego się na zachód od parku. Organ przyznał, że analizowany obszar posiada nieliczne relikty dawnych elementów zagospodarowania i nasadzeń, w oparciu o które wyznaczono granice ochrony konserwatorskiej. Składa się na nie 6 drzew, które wraz z 10 wyciętymi drzewami (widoczne w postaci karp), ujmowały obustronnie wjazd do posiadłości od strony folwarku. Rolę analizowanego fragmentu gruntu jako podwórza wjazdowego potwierdza obecność dwóch bram na otwarciu i zamknięciu przejazdu - bocznej bramy od strony parku, zachowanej w całości oraz reliktów drugiej bramy akcentującej wjazd, czytelnych w postaci dwóch metalowych słupków. Obecność powyższych elementów i śladów terenowych w obszarze dawnego podwórza ujawniły oględziny terenu. Zarazem historyczny, linearny układ nasadzeń pomiędzy bramami potwierdza zgromadzona dokumentacja - współczesna inwentaryzacja geodezyjna, wyrys z mapy ewidencyjnej z 1975 roku oraz plany dołączone do inwentaryzacji parku.

Organ I instancji uznał zatem że walory historyczne oraz kompozycyjne, którymi legitymują się teren parku oraz Aleja [...] powinny być odnoszone także do dawnego podwórza wjazdowego jako fragmentu struktury komunikacyjnej [...]majątku. Zaakcentowano tu fakt, że system drożny odgrywał szczególną rolę w dawnych wielkoprzestrzennych założeniach obejmujących ośrodki dworskie i gospodarcze - zarówno komunikacyjną jak i porządkującą przestrzeń, również w przypadku [...]. W przedłużeniu Alei ukształtował się wjazd do zespołu rezydencjonalnego nieznacznie przesunięty od jej osi w kierunku północnym. Na jego zakończeniu zachowała się boczna brama o formie analogicznej jak wrota przy dziedzińcu reprezentacyjnym, co świadczy iż nie była to struktura ukształtowana samorzutnie i przypadkowo.

Dlatego organ doszedł do przekonania, że charakter analizowanej przestrzeni wymaga konsekwentnego objęcia ochroną i zabezpieczenia wszystkich jej (trzech) komponentów w celu zachowania jej integralności i walorów.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w opinii M. L., przedłożonej przez skarżącą I., dotyczącej dawnego folwarku z podwórzem wjazdowym jako obszaru pozbawionego terenowych śladów dawnej działalności i tym samym nie wykazującego wartości materialnych i historycznych, organ wojewódzki nie zanegował faktu, iż przedmiotowy teren wykazuje znacząco zubożone walory zabytkowe jako obszar pozbawiony historycznej substancji budowlanej, co znalazło wyraz w sformułowanym orzeczeniu. Jednakże w tej kwestii organ zauważył m.in., że o ile w ww. ekspertyzie słusznie zwrócono uwagę na daleko idące przekształcenia terenu i współczesne formy użytkowania oraz na zapisy planistyczne, o tyle pominięto kwestię ustalenia dokładnej lokalizacji dawnego podwórza wjazdowego. Z tego względu organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że pozbawiony zachowanej wartościowej substancji historycznej układ dawnego założenia uległ zatarciu "trwale i bezpowrotnie.", gdyż w jego ocenie istnienie zabudowy nie stanowi czynnika przesądzającego o możności uznania danej przestrzeni za zabytkową. Równie istotne jest bowiem jej znaczenie historyczne oraz kompozycyjne. Poza tym organ wyjaśnił, że wieloletni proces degradacji elementów zagospodarowania ww. terenu nie może przesądzać o odstąpieniu od jego ochrony, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o.z. opiece i ochronie podlegają zabytki nieruchome, bez względu na stan zachowania.

W piśmiennictwie wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może przesądzać o konieczności skreślenia z rejestru zabytków.

Dlatego też w ocenie tutejszego Sądu organ trafnie stwierdził, że częściowa utrata walorów zabytkowych i częściowe zniszczenie zadrzewienia osi wjazdu na terenie dawnego ośrodka folwarcznego, nie przekreśla celowości ustanowienia ochrony dla przedmiotowego założenia. Stanowisko to podyktowane jest specyfiką zabytkowej substancji jaką jest zieleń, stanowiąca zasób odnawialny. Możliwa jest zatem rewaloryzacja wszystkich elementów założenia i uczytelnienie ich walorów w drodze właściwej pielęgnacji i odbudowy drzewostanu w oparciu o zachowany i czytelny układ przestrzenny poszczególnych komponentów wpisu.

Z tych względów, słusznie w ocenie tutejszego Sądu, organ I instancji nie podzielił zapatrywania wyrażonego w opinii prof. M. L. przedłożonej przez skarżącą I., wyjaśniając, że nie uwzględnia ona szerszego kontekstu kompozycyjnego i historycznego nieruchomości dawnego podwórza wjazdowego folwarku. Wobec objęcia ochroną parku i Alei [...]należy przypisać temu miejscu ważną rolę dokumentującą i porządkującą, a także zapewniającą zachowanie spójności ładu krajobrazowo-przestrzennego tego obszaru.

Charakter analizowanej przestrzeni wymaga zatem konsekwentnego objęcia ochroną i zabezpieczenia wszystkich jej komponentów w celu zachowania jej integralności i walorów.

Ocenę tę podzielił organ II instancji odnosząc się do stanowisk skarżącej I i skarżących II. MKiDN wskazał bowiem na powiązania funkcjonalne i przestrzenne występujące pomiędzy wszystkimi trzema komponentami objętymi ochroną. O ile trafnie przyznano rację ustaleniom opinii prof. M. L. zwracającej uwagę na daleko idące przekształcenia terenu i współczesne formy użytkowania oraz na zapisy planistyczne, o tyle zasadnie zwrócił organ II instancji uwagę na fakt, że obszary te pozostają we wzajemnych relacjach, posiadają wartości historyczne i naukowe, poprzez swój walor dokumentacyjny pozwalający ustalić ich dawną rolę oraz wzajemny kontekst. Z kolei wartości artystyczne reprezentowane są przez zachowane elementy układu kompozycyjnego. Minister wziął pod uwagę wnioski płynące z opinii złożonej przez skarżącą I oraz stanowisk stron, ale zaznaczył, że na działce nr [...] nadal czytelny jest przebieg dawnego wjazdu na podwórze, relikty bramy wjazdowej oraz karpy po szpalerze drzew. W granicach działek [...],[...]i [...]zachował się czytelny przebieg drożny, elementy szpaleru drzew, a także brama wjazdowa do części parkowo-rezydencjonalnej dawnego majątku (dz. ew. nr [...]).

Powyższe ustalenia wraz z analizą zgromadzonych w aktach opracowań pozwoliły na przyjęcie przez organ odwoławczy, że zachowane elementy układu drogowego przywołują oryginalne powiązania przestrzenne pomiędzy założeniem rezydencjonalnym, dawnym folwarkiem oraz wsią, która w latach międzywojennych przekształciła się w miejscowość letniskową. Według MKiDN oznacza to, że fragment dawnego folwarku położony na ww. działkach stanowi reliktowy zabytek o wartościach historycznych i naukowych, a także artystycznych, niezwykle istotnych w kontekście jego relacji z pozostałymi dwoma obiektami, tj. dawnym parkiem pałacowym a Aleją [...]. Organ II instancji, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez wszystkich skarżących doszedł zatem do tożsamych wniosków co organ I instancji, podzielając pogląd, że ww. obszar odpowiada definicji legalnej zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.

Bez wątpienia objęcie ochroną konserwatorską wyłącznie dwóch elementów dawnego [...]istotnie wpłynęłoby na pogłębienie zatarcia historycznego układu kompozycyjnego i widokowego od Alei [...] , przez teren dawnego folwarku, aż do części parkowej, jak również stworzyło poważne zagrożenie dla możliwości jego trwałego zachowania jako niepodzielnej całości. Pomimo dokonanych już niekorzystnych przekształceń, wartość historyczna jest zachowana, a częściowo utracona wartość krajobrazowa może zostać odtworzona.

Organ uwzględnił jednakże w tym zakresie fakt zabudowy części działki o nr ew. [...] współczesnym budynkiem, stanowiącym element wtórny, wobec czego w tej części uznał za konieczne jego wyłączenie spod ochrony konserwatorskiej.

Wbrew zarzutom skarżących II MKiDN nie bez przyczyny wyznaczył natomiast przebieg północnej granicy ochrony w odległości 6 m od linii nasadzeń drzew i widocznych karp. Wskazał bowiem, że pozwoli to na zachowanie proporcji chronionego obiektu oraz zabezpieczy pozostały drzewostan w jego historycznym przebiegu.

W świetle tak przedstawionych argumentów, zdaniem Sądu w pełni przekonująca jest teza organów konserwatorskich, co do konieczności ochrony i zabezpieczenia substancji omawianego zabytku w jego określonych przez MKiDN granicach. Ocena ta wynika z dokonanej z profesjonalnego punktu widzenia analizy sprawy, dokonanej przez właściwe organy ochrony zabytków posiadające niezbędne specjalistyczne kwalifikacje do takiej oceny.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że jak trafnie dostrzegły organy, wpis spornych nieruchomości do rejestru zabytków, szczególnie terenu w większości pozbawionego śladów historycznych form zagospodarowania, nie jest równoznaczny z całkowitym wyeliminowaniem możliwości jego zabudowy czy realizacji innych inwestycji zgodnych z zapisami prawa miejscowego. Tym niemniej, tego rodzaju inwestycje muszą pozostawać w zgodzie z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z [...]grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla działek nr ewid. [...],[...]i [...]w obrębie geodezyjnym [...] (Dz.Urz. Województwa [...]z dnia [...] stycznia 2020 r.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Organy ochrony konserwatorskiej rozstrzygając sprawę zobligowane są do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności przepisów ustawy o ochronie zabytków nakładającej na nie konieczność podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznej zabytku, bez względu na stan jego zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy). W rozpatrywanej sprawie w sposób należyty uzasadniły swoje rozstrzygnięcia i odniosły się także do tych zarzutów i opinii przedłożonych przez wszystkie strony skarżące, co pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone właściwie z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., w tym norm zamieszczonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem w uzasadnieniu swoich decyzji wyczerpująco wyjaśniły i uzasadniły przyczyny leżące u podstaw objęcia wpisem do rejestru zabytków także spornego terenu fragmenty dawnego podwórza folwarku. Zdaniem Sądu, ustalenia i argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonych decyzjach nie wykraczały poza granice uznania administracyjnego, nakreślone w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Należy w tym miejscu zauważyć, że bez względu na to, jaki charakter przypisać stanowisku przedstawiciela Towarzystwa Przyjaciół Miasta [...], dr hab. J. K., złożonemu w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, skarżąca I miała możliwość odniesienia się do zawartych tam tez i argumentacji na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przed MKiDN. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy ciąży na organach administracji publicznej obu instancji, albowiem jak wynika z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Organ odwoławczy ma obowiązek w związku z tym nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co ponownie rozpatrzyć merytorycznie sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Powyższe dotyczy również zarzutu skarżącej I niezawiadomienia jej przez organ I instancji o skorygowaniu opinii przedstawiciela NID, dr M. S. Pomimo tego, skarżący nie wykazali, w jaki sposób rzeczona korekta ww. opinii miałaby wpływać na ocenę organu odnoszącą się do zasadności objęcia wpisem do rejestru części działki o nr ew. [...] w [...].

Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego - art. 9 ust. 1 u.o.z.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.