Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1934/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazano M. G. i D. G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych obejmujących wewnętrzną instalację gazową w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...] i [...] w N. oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ul. [...]. w N. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie: · kratki nawiewnej w dolnej części drzwi wejściowych do pomieszczenia kotła 30 cm nad posadzką o wymiarach 21 x21 cm, · wyprowadzenia komina powietrzno-spalinowego co najmniej 60 cm ponad okap budynku, · wyprowadzenia przewodu wentylacyjnego około 1,5 m ponad dach i zakończenia go nasadą kominową, · wentylacji nawiewnej w lokalu, w terminie do dnia 31 lipca 2015 r.

Z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nie zgodził się Prokurator Rejonowy w [...], składając w ustawowym terminie odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. . Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badaną decyzją, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. , obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby ww. decyzja była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] wpłynął wniosek W. B. o skontrolowanie legalności montażu kominów spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ul. [...] w N.. W dniu 17 marca 2014 r., przeprowadzono czynności kontrolne w budynku przy ul. [...] w N.. Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu użytkowym zlokalizowanym na parterze budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] i [...] (przedmiotowy lokal znajduje się w obrysie dwóch budynków) wykonano wewnętrzną instalację gazową, w skład której wchodzą piec gazowy dwufunkcyjny oraz kuchnia gazowa. Kominy spalinowy i wentylacyjny wyprowadzone są po elewacji budynku przy ul. [...] w N.. W trakcie oględzin ustalono, że roboty budowlane wykonane były na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Po przeanalizowaniu dokumentów pozwolenia na budowę ustalono, że wydane zostało ono z wadą prawną, gdyż zakres inwestycji obejmował 2 budynki przy ul. [...] i [...], natomiast w sentencji decyzji wymieniono tylko budynek przy ul. [...] w N.. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją obejmował 2 budynki, roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono także, że inwestor nie zarejestrował dziennika budowy i nie zawiadomił o terminie rozpoczęcia robót budowlanych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], znak: [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2013 r., nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu użytkowym nr 1 oraz montażu komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku położonego na dz. nr [...], przy ul. [...] w N..

W tych okolicznościach organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], zobowiązał inwestora na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Z przedłożonej oceny technicznej wynika, że instalacja gazowa wykonana została zgodnie z dokumentacją projektową, a kocioł gazowy i urządzenie gastronomiczne podłączone prawidłowo. Ponadto wskazano istniejące nieprawidłowości m.in. to, że pomieszczenie kotła nie posiada wentylacji nawiewnej. Oceniono, że aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem należy wyprowadzić przewód powietrzno-spalinowy co najmniej 60 cm ponad okap, a przewód wentylacyjny ok. 1,5 m ponad dach budynku i zakończyć go nasadą kominową.

W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnienie przedłożonej oceny technicznej. Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] pismem z dnia 22 lipca 2014 r., znak[...], poinformował, że skoro prace zostały już zrealizowane brak jest podstaw do ich uzgodnienia, bądź zaakceptowania.

Mając na względzie poczynione ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], nakazał M. G. i D. G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie do stanu poprzedniego elewacji budynku przy ul. [...] w N., na której zamontowano komin spalinowy i wentylacyjny.

Po rozpatrzeniu odwołania M. G. i D. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 27 marca 2015 r. ponownie przeprowadzono czynności kontrolne na objętej przedmiotowym postępowaniem nieruchomości. W trakcie oględzin ustalono, że stan faktyczny lokalu nie uległ zmianie od czasu poprzednich oględzin. Ponadto doprecyzowano, że pomieszczenie w którym zamontowano kocioł o mocy nominalnej IB KW ma kubaturę 11,70 m3, posiada wentylację wywiewną, ale nie posiada wentylacji nawiewnej.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...].

Organ uznał, że budowa wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem komina spalinowego i wentylacyjnego stanowiła przebudowę, dla której konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec faktu, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły budowy, w celu ich legalizacji należało zastosować tryb określony w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem komina należało zaklasyfikować do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane) polegających na wykonaniu urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 powołanej powyżej ustawy), niebędącego budową (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), a wykonanych w budynku (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

W myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Inwestor przed wykonaniem robót budowlanych uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego, o jakim mowa w przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Celem jego jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SAB 167/97, LEX nr 43363). Jeżeli wykonane roboty nie są zgodne z obowiązującymi przepisami konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 882/12, LEX nr 1248642).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał na brak podstaw, do uznania, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stanowiło rażące naruszenie prawa.

Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] i[...] w N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym jest przedstawiona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednolicie. Ma to zasadniczy wpływ na ocenę decyzji w kontekście wady rażącego naruszenia prawa.

Jedno ze stanowisk zakłada, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1437/10, z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 335/14, z dnia 28 sierpnia 2015 r, sygn. akt II OSK 2/14).

Natomiast w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tezy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, zgodnie z którą "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wyjaśnił, że powyższa, uchwała nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał - odmienna wykładnia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. I pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaprezentowana powyżej, nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. .

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał zarzut Prokuratora Rejonowego w [...] dotyczący niezachowanie terminu do rozpatrzenia sprawy określonego w art. 185 § 1 k.p.a.. Wyjaśnił, że pismo Prokuratora Rejonowego w [...], którym wniesiono przedmiotowy sprzeciw wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2016 r. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. znak: [...], zawiadomiono o wszczęciu na wniosek Prokuratora Rejonowego w N. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w N. z dnia [...] kwietnia 2015 r., informując jednocześnie strony postępowania o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania ww. pisma. Dwie przesyłki zawierające wskazane zawiadomienie wpłynęły do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 czerwca 2016 r. (co potwierdzają adnotacje znajdujące się na kopertach), w tym samym dniu została wydana kwestionowana decyzja. Mając na uwadze treść art. 35 § 5 k.p.a. (zgodnie, z którym "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu"), zarzut. Prokuratora Rejonowego w [...] nie jest uzasadniony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślając ponownie specyfikę postępowania nieważnościowego ocenił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Prokurator Rejonowy w [...] zarzucając cyt. "wydanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej, praworządności i działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, wynikających z art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 roku, okoliczności, iż wydanie prawomocnej decyzji numer [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku, nakładającej obowiązek inwestorom, M. i D. G., doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, obejmujących wewnętrzną instalację gazową w budynku w N., przy ulicy [...] numer [...] i [...] oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ulicy [...] numer [...], do stanu zgodnego z prawem, nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, wyrażającym się w bezpodstawnej realizacji tzw. procesu naprawczego samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w sytuacji gdy z prawidłowo dokonanej analizy stanu sprawy administracyjnej wynika, że inwestor M. i D. małżonkowie G. nie przedstawili w procesie administracyjnym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ulicy [...] numer [...] w N. na cele budowlane, w trybie wynikającym z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 winno skutkować wyłącznie wydaniem decyzji o rozbiórce wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego w postaci komina biegnącego po elewacji nieruchomości numer [...] przy ulicy Szerokiej w N., a wskutek czego zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. ’’

Prokurator wniósł cyt. "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (...) o uchylenie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 roku, oznaczonej [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Wojewódzkiemu, [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...].

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że cyt. "inwestor M. i D. małżonkowie G. nie przedstawili w procesie administracyjnym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ulicy [...] numer [...] w N. na cele budowlane w trybie wynikającym z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten fakt ma niezmiernie doniosłe znaczenie prawne, albowiem na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 winien skutkować wydaniem przez Organ nadzoru budowlanego wyłącznie decyzji o rozbiórce wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego w postaci komina biegnącego po elewacji nieruchomości numer [...] przy ulicy [...] w N..

Nieprzedstawienie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, uniemożliwia realizowanie tzw. procesu naprawczego, zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwem sądów administracyjnych rozpatrujących analogiczne zagadnienia prawne. Przykładowo należy podać Wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 roku /IV SA/Po 1010/13, lex 1433203/, WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 roku /VII SA/Wa 2002/13, lex 1408027/, WSA w Krakowie z dnia 25października 2013 roku /II SA/Kr 836/13, lex 1384905/, WSA w Gliwicach z 10 października 2013 roku ill SA/GI 103/13, lex 1384426/, WSA w Lublinie z 26 czerwca 2013 roku /II SAB/Lu 255/13, lex 1435507/, NSA w Warszawie z 1 lutego 2013 roku, lex 1358518/, WSA W Warszawie z 17 stycznia 2013 roku /VII SA/Wa 2060/12, lex 1326872/, WSA w Gliwicach z 5 listopada 2015 roku /II SA/GI 632/15, lex 1926670/, WSA w Bydgoszczy z 16 czerwca 2015 roku /II SA/Bd 1439/14, lex 1851966/, WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2014 roku Ul SA/GI 273/14, lex 1513294/. (...) Decyzja Głównego Inspektora Nadzory Budowalnego jest błędna i nie powinna pozostać jako ostateczna w obowiązującym porządku prawnym.

Prokurator podkreślił, cyt. "W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego w zasadzie zgodził się argumentacja Prokuratora /vide karta 3 akapit 6 i następne/, przywołując, iż legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym reprezentowana jest niejednolicie. Niemniej z większości orzeczeń praktyki sądowej, a w szczególności zasady kodeksowej wyrażonej w art. 7 kpa wynika, iż Organa administracji na każdym etapie postępowania winny badać czy poszczególne orzeczenia przy prowadzeniu postępowania administracyjnego wydawane były w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast z decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], inicjującej proces naprawczy samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wynika jej istotny błąd prawa materialnego, wyrażający się w niezobowiązaniu inwestorów M. i D. małżonków G. do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ulicy [...] numer [...] w N.na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten fakt, przy uwzględnieniu art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 winien skutkować wyłącznie wydaniem decyzji o rozbiórce wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego w postaci komina biegnącego po elewacji nieruchomości numer [...] przy ulicy [...] w N., wpływającego w prawo własności nieruchomości numer [...] przy ulicy [...] W.B., niewyrażającej zgody na proces inwestycji. ‘’

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zasadnie oceniono w zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji – kontrolowana w niniejszym postpowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w N. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wydana w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest obarczona żadna z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W nawiązaniu do zarzutów skargi, które Sąd ocenia jako nieuzasadnione wyjaśnić należy, co następuje.

Wykonanie robót budowlanych przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego) powoduje, że nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Jednak w takim przypadku organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić w odniesieniu do tych robót postępowanie naprawcze w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012r. sygn. akt: II OSK 1520/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można uznać także, że doszło do rażącego naruszenia prawa art. 51 ustawy Prawo budowlane wobec braku ustalenia w toku postępowania legalizacyjnego czy inwestor dysponuje tytułem do nieruchomości objętej inwestycją .

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 - ONSAiWSA 2011/2/22). Natomiast zagadnienie, czy przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien badać kwestię dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane jest kwestią różnych stanowisk sądów administracyjnych. I tak, obok orzeczeń wskazanych we wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. Prokuratora Rejonowego w [...], wydane również zostały przez sądy administracyjne orzeczenia, w których zaprezentowany pogląd, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku zaś naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym postępowaniu orzeka się wyłącznie o przydatności tych robót - obojętna jest zatem okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na dokonanie określonych prac (patrz przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 290/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26. Stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2140/10 - LEX nr 1138086).

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które, wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a treścią przepisu prawa stanowiącego jego podstawę prawną, zaś skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006r. IFSK 439/05, OSP 2007/9/100 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VIISA/Wa 2073/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny W konsekwencji ewentualne naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Sąd w kontekście ww. rozważań stwierdza - w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane brak jest przepisu, który wiązałby wprost wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy od warunku polegającego na dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem jego ewentualny brak przez inwestora robót instalacyjnych budowlanych obejmujących wewnętrzną instalację gazową w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...] i [...] w N. oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ul. [...] w N. nie może stanowić przesłanki do oceny, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, rażąco narusza prawo.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).