Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1274/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 348 pkt 2, art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 303
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 6,7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również: "organ II instancji" lub "Szef Urzędu") z [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Szef Urzędu, działając na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 1 oraz art. 318 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 319 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 z późn. zm., zwanej także dalej "u.o.c."), rozparzył odwołanie M.K. (zwanego dalej "skarżącym" lub "cudzoziemcem") od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej również: "Komendant PSG") z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji, zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub – w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku na wypadek, jeżeli nie opuści on tego terytorium w terminie dobrowolnego powrotu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Szef Urzędu uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu i orzekł o określeniu tego terminu do 30 dni od dnia doręczenia decyzji organu II instancji oraz utrzymał w mocy decyzję Komendanta PSG w pozostałej części.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 W dniach od [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w Łodzi przeprowadzili kontrolę legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców w firmie M.. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2015 r. funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w [...] przeprowadzili kontrolę legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Kontroli został poddany obywatel [...], urodzony [...] maja 1989 r. w [...]. Tożsamość cudzoziemca ustalono na podstawie Karty Pobytu, która utraciła ważność w dniu [...] lutego 2015 r., o serii i nr [...], wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2013 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, a nadto, że wykonywał pracę bez wymaganego prawem zezwolenia na pracę. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał wskazaną wyżej decyzję nr [...], w której orzekł o zobowiązaniu [...] do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia w/w decyzji, zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku na wypadek, jeżeli nie opuści tego terytorium w terminie dobrowolnego powrotu, określonym w decyzji lub przekroczy lub będzie usiłował przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom - od dnia wykonania decyzji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 302 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono w szczególności, że [...] przebywa na terytorium Polski bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim oraz, że wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę tj. od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] lutego 2015 r. wykonywał pracę na rzecz przedsiębiorstwa M. wbrew obowiązującym przepisom naruszając tym samym przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 95; dalej: "u.p.z."). Powyższe uchybienia stwierdzono w wyniku kontroli legalności zatrudnienia cudzoziemców przeprowadzonej w w/w firmie przez funkcjonariuszy Zespołu Kontroli Legalności Zatrudnienia Grupy ds. Cudzoziemców Placówki Straży Granicznej[...], a w dniu [...] sierpnia 2015 r. z w/w kontroli sporządzono protokół kontroli, który w dniu [...] 08.2016r. został przyjęty przez M. T. bez żadnych zastrzeżeń.

II.2. Pełnomocnik cudzoziemca złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyżej wskazanej decyzji Komendanta PSG. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy na podstawie tego przepisu pobyt cudzoziemca jest legalny, co wskazuje na bezprawność działania organu oraz naruszenie prawa postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 9 10 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony odniósł się jedynie do kwestii nielegalnego pobytu cudzoziemca, tj. nie odniesiono się do przesłanki wykonywania pracy bez wymaganego zezwolenia. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik cudzoziemca wniósł o umorzenie postępowania powołując się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] grudnia 2018 r.

II.3. Szef Urzędu wydając zaskarżoną decyzję przywołał treść art. 302 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 315 ust. 1 oraz art. 318 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 319 pkt 2 u.o.c. oraz stwierdził, że [...] ostatnio przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w dniu [...] lutego 2013 r. przez Wojewodę [...] z terminem ważności do dnia [...] lutego 2015 r. Podstawą wydania przedmiotowego zezwolenia był fakt, że cudzoziemiec miał zamiar podjąć pracę w przedsiębiorstwie [...]. W dniu [...] lutego 2015 r., czyli w ostatnim dniu swojego legalnego pobytu cudzoziemiec wystąpił z kolejnym wnioskiem do Wojewody [...] o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z uwagi na fakt, że cudzoziemiec w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego na wezwanie organu I instancji nie usunął w terminie braków formalnych wniosku tj. nie dołączył do akt sprawy informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, Wojewoda [...] pozostawił w/w wniosek pismem z dnia [...] lutego 2015 r. bez rozpoznania, a w dniu [..] kwietnia 2015 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] maja 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemca i jego pracodawcy uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, uznając m.in. że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych należało skierować nie do cudzoziemca, ale do jego pracodawcy. Szef Urzędu przytoczył art. 108 ust. 1 u.o.c. i uznał, iż Komendant PSG wskazując w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. naruszył obowiązujące przepisy prawa. Obecnie cudzoziemiec posiada zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Wojewodę [...] z terminem ważności do dnia [...] grudnia 2018 r. Zdaniem Szefa Urzędu, nie bez znaczenia w sprawie jest jednak fakt, że przytoczona w zaskarżonej decyzji okoliczność określona w art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. jest słuszna, co zostało potwierdzone protokołem kontroli legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2015 r. Funkcjonariusze Zespołu Kontroli Legalności Zatrudnienia Grupy ds. Cudzoziemców Placówki Straży Granicznej [...], przeprowadzili kontrolę legalności zatrudnienia cudzoziemca w firmie [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że w dniach [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] lutego 2015 r. M.K. wykonywał pracę mechanika samochodowego i kierowcy samochodu służbowego na rzecz przedsiębiorstwa [...]bez wymaganego zezwolenia na pracę lub oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy. Wprawdzie w tym czasie cudzoziemiec posiadał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczy wydane w związku zamiarem podjęcia przez niego pracy, jednakże należy wskazać, że przedmiotowa zgoda wydana została na wykonywanie przez cudzoziemca pracy w przedsiębiorstwie [...]. Szef Urzędu przytoczył następnie art. 2 ust. 1 pkt 14, art. 87 oraz art. 88a u.p.z. oraz § 1 pkt 20 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015r. poz. 95). W świetle ustalonego stanu faktycznego oraz powołanych przepisów w sprawie została wyczerpana dyspozycja art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. Należy dodać, że przepis ten ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, jeżeli organ ten stwierdzi, iż cudzoziemiec wykonywał pracę niezgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Już sam stwierdzony fakt wykonywania przez cudzoziemca pracy bez wymaganego zezwolenia, odpowiadający hipotezie powyższego przepisu uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci zobowiązania go do powrotu w określonym czasie i w określony sposób oraz orzeczenia zakazu ponownego wjazdu przez określony czas. Taka konstrukcja normy prawnej ma przede wszystkim na celu dyscyplinowanie cudzoziemców w przedmiocie dopełnienia wymogów formalnych związanych podejmowaniem pracy w Polsce. Szef Urzędu podkreślił związany, a nie uznaniowy charakter decyzji zobowiązującej do powrotu. Zdaniem organu II instancji, przed podjęciem pracy w Polsce [...] powinien zapoznać się z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami i domagać się od pracodawcy dopełnienia wymaganych formalności. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, iż skarżący mógł zostać celowo wprowadzony w błąd przez pracodawcę odnośnie legalności zatrudnienia, tym bardziej, że [...] do protokołu przesłuchania sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r sam przyznał się, że: " Jestem świadomy, że wykonywałem pracę nielegalnie, wiedziałem że powinienem mieć nowe oświadczenie o zamiarze wykonywania pracy." Fakt, że cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie oznaczał, iż mógł on kontynuować zatrudnienie bez zezwolenia na pracę. W art. 303 ust. 1 u.o.c. zostały wyszczególnione okoliczności stanowiące negatywne przesłanki w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, które w sprawie nie zachodzą. Szef Urzędu przytoczył również art. 348 oraz 351 u.o.c. oraz stwierdził, powołując się na protokół przesłuchania cudzoziemca, że brak jest podstaw do uznania, że powrót skarżącego do kraju pochodzenia będzie się wiązał z zagrożeniami wymienionymi w powyższych przepisach. W ocenie organu odwoławczego, wykonanie zaskarżonej decyzji nie naruszy prawa cudzoziemca do poszanowania jego życia rodzinnego czy prywatnego. Należy tu wyjaśnić, że iż art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości podtrzymywania stosunków towarzyskich na jego terytorium itd. Przepisy Konwencji nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do narzucania państwu przyjmującemu cudzoziemców konieczności legalizowania im pobytu w formie przez nich wybranej, na wybranej przez cudzoziemców podstawie prawnej, wbrew przepisom prawa krajowego oraz bez względu na okoliczności faktyczne sprawy. Należy uznać, iż system wykonywania krajowego prawa imigracyjnego, który został oparty na sankcjach administracyjnych w postaci zobowiązania do powrotu, jako taki nie skutkuje brakiem zgodności z art. 8 Konwencji. Dokonując oceny, czy zaskarżona decyzja naruszałaby prawo cudzoziemca do życia rodzinnego, czy prywatnego w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę skutki, jakie wiążą się z wydaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zaskarżona decyzja orzeka wprawdzie o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu jednak orzeczony zakaz ponownego wjazdu do Polski nie jest bezterminowy - wynosi 1 rok. Ewentualna ingerencja w prawo, o którym mowa w art. 8 Konwencji nie ma zatem charakteru bezterminowego. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż nie każdy rodzaj więzów rodzinnych, czy prywatnych z krajem goszczącym zasługuje na jednakową ochronę. Dopuszczalność ingerencji w prawo do życia rodzinnego, czy prywatnego będzie uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. Mając na uwadze okoliczność udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych uwzględnioną w art. 348 pkt 2 u.o.c. należy wskazać, iż pojęcia "życie rodzinne'" co do zasady dopowiada związkom pomiędzy najbliższymi członkami rodziny np.: małżonkami (konkubentami), pomiędzy rodzicami i ich małoletnimi dziećmi, czy pomiędzy małoletnim rodzeństwem. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza również prawa cudzoziemca do ochrony życia prywatnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemiec wjechał ostatnio do Polski w lutym 2015 r., a więc nie tak dawno i jego pobyt w Polsce miał charakter tymczasowy, wiążący się z podjęciem pracy. Skarżący nie posiada w Polsce majątku czy nieruchomości ani źródła dochodu - poza pracą - zapewniającego mu utrzymanie, w związku z czym nie można stwierdzić, że jego powrót do kraju pochodzenia w drastyczny sposób pogorszy jego egzystencję. Biorąc więc pod rozwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, iż sytuacja [...] nie uzasadnia udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, czy pobyt tolerowany albowiem nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że jego powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego czy prywatnego. W ocenie Szefa Urzędu, organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedyny błąd w ustaleniach organu I instancji to bezprawne zastosowanie art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Jednocześnie Szef Urzędu podkreślił, że [...] w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji nie żądał powiadomienia swojego pełnomocnika, czy pracodawcy o zaistniałym fakcie oraz nie zgłosił udziału pełnomocnika w postępowaniu, o czym został poinformowany ustnie i pisemnie. Ponadto [...] złożył pisemne oświadczenie, iż uwag ani żądań nie wnosi.

III.1. Z powyższą decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono wydanie decyzji "z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzja ostateczną, tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 znak [...] Wojewody [...] udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] grudnia 2018 r. W zaistniałej sytuacji obecnie zaskarżana decyzja winna zostać usunięta z obrotu prawnego jako pozostająca w kolizji z powołaną decyzją Wojewody [...], najbardziej zasadnie w trybie autokontroli — o co z ostrożności wnoszę. Należy mieć bowiem na uwadze, że skutki decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 zostały w całości wyeliminowane z obrotu prawnego powołana wyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Utrzymanie zaś w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje, że w obrocie prawnym pozostaną dwie sprzeczne ze sobą decyzje organów administracji publicznej wydane w tej samej sprawie, co jest oczywiście niedopuszczalne". W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w zakresie merytorycznego odniesienia się do zaskarżanej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać na uchybienie proceduralne organu pierwszej instancji, które zostało podniesione w odwołaniu, a do którego organ nadzoru nie odniósł się w zaskarżanej decyzji w ogóle. Chodzi o naruszenie art. 10 k.p.a., które w omawianej sytuacji miało dla skarżącego istotne skutki. Otóż zaniechanie wezwania strony na podstawie powołanego przepisu do zapoznania się z aktami sprawy na etapie jeszcze przed wydaniem decyzji umożliwiłoby powołanie pełnomocnika, który by wyjaśnił kwestie związane zarzutem "nielegalnego świadczenia pracy przez Cudzoziemca". Okoliczności związane z wydaniem przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] decyzji zostały dokładnie opisane w odwołaniu i nic znalazły najmniejszego odniesienia w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyjaśnienia wymaga, że w stanie rzeczywistym i prawnym sytuacji, w jakiej wówczas pozostawał skarżący, nie sposób nie przyjąć, że trwał on w usprawiedliwionym przekonaniu, że pracę świadczy legalnie, na co pośrednio wskazuje przepis art. 108 u.o.c. W sprawie niniejszej jest jeszcze jeden istotny wątek. Otóż skarżący zamieszkuje w Polsce wraz ze swoją matką, w mieszkaniu stanowiącym jej własność. Matka cudzoziemca legitymuje się zezwoleniem na pobyt stały, ma on więc, w odróżnieniu od wielu innych swoich rodaków, znacznie większe szanse na ustabilizowanie swojej sytuacji w Polsce. Wykonanie zaskarżanych obecnie decyzji zobowiązujących do dobrowolnego powrotu pozostaje w sprzeczności z prawomocną decyzją Wojewody [...] zezwalającą skarżącemu na legalne - pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] grudnia 2018 r. Nadto zniweczyłoby stabilne obecnie funkcjonowanie skarżącego. Zaszłyby nieodwracalne skutki w postaci utraty zatrudnienia u dotychczasowego pracodawcy a w konsekwencji trwałego i stabilnego źródła dochodu. Także wobec skarżącego nic zachodzą jakiekolwiek przesłanki z ustawy o cudzoziemcach, które by się sprzeciwiały kontynuacji unormowań sytuacji skarżącego ustalonych decyzją Wojewody [...]

III.2. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567).

IV.3.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie przedmiotowej decyzji Szefa Urzędu, a tym bardziej stwierdzenie nieważności tej decyzji.

IV.3.2. Poczynione przez organy ustalania faktyczne mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. Jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne dotyczące przesłanki wykonywania przez skarżącego pracy bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy (art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.), to wynika ona w sposób oczywisty z zebranych materiałów. Chodzi tu w szczególności o protokół z kontroli z [...] sierpnia 2015 r. podpisany przez pracodawcę [...] bez zastrzeżeń, protokół kontroli z [...] sierpnia 2015 r. podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącego, protokołu zatrzymania skarżącego z [...] sierpnia 2015 r., zeznań skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. (gdzie skarżący zeznał m. in., że zmienił pracę bez wymaganego oświadczenia). Szef Urzędu w postępowaniu odwoławczym potwierdził jeszcze te ustalenia (zob. załączniki do pisma Komendanta PSG z [...] grudnia 2015 r.). W świetle tych dowodów nie budzi wątpliwości, że skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] lutego 2015 r. wykonywał pracę na rzecz przedsiębiorstwa [...] nie posiadając odpowiedniego zezwolenia lub oświadczenia pracodawcy. Bezprawności zachowania skarżącego nie uchyla pozwolenie na pracę wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2013 r. z terminem ważności do dnia [...] lutego 2015 r. – decyzja ta dotyczyła bowiem innego pracodawcy, tj. [...]. Trafnie również zwrócił uwagę Szef Urzędu, że w odwołaniu w istocie nie zakwestionowano zaistnienia przesłanki z art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.

IV.3.2. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § k.p.a. przez Komendanta PSG. Po pierwsze, skarżący oświadczył przed tym organem, że nie będzie zapoznawał się z aktami sprawy (k. 21, tom 2/2). Po drugie, skarżący nawet nie uprawdopodobnił, że niewyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy uniemożliwiło mu złożenie konkretnych wniosków dowodowych, które mogłyby podważyć dotychczasowe ustalenia organu. Po trzecie, dowodów takich pełnomocnik skarżącego nie zaoferował ani w odwołaniu, ani w trakcie postępowania odwoławczego. Po czwarte, ustalenia organów oparte na dokumentach korespondują z zeznaniami skarżącego, który nie kwestionował braku stosownego zezwolenia lub oświadczenia, a jedynie podkreślał, że "nie interesował się zbytnio formalnościami". W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja o zobowiązaniu do powrotu jest decyzją związaną (verba legis: "decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się"). Organom nie pozostawiono zatem uznania, czy w razie zajścia okoliczności określonych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach można zastosować ten środek prawny kierując się np. względami słuszności. Teza o związanym charakterze decyzji o zobowiązaniu do powrotu przyjmowana jest również w piśmiennictwie (zob. np. P. Dąbrowski, [w:] Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2015, teza 6 komentarza do art. 302) oraz orzecznictwie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1935/14, CBOSA). Organy nie mogły zatem, powołując się m. in. na art. 7 k.p.a., odstąpić od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu w razie ustalenia, że zachodzi chociażby jedna z przesłanek wskazanych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto, obowiązek wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu jest niezależny od tego, czy w realiach danej sprawy cudzoziemiec miał świadomość okoliczności określonych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Chodzi tu bowiem o obiektywną odpowiedzialność administracyjną, a nie odpowiedzialność karną opartą na zasadzie winy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1935/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1123/10, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2013 r., IV SA/Wa 2918/12 - CBOSA). Należy dodać, że w świetle zebranych dowodów nie tylko, że nie wykazano, ale nawet nie uprawdopodobniono w najmniejszym stopniu, aby doszło do doprowadzenia skarżącego przez pracodawcę lub inną osobę do nielegalnego wykonywania pracy poprzez wprowadzenia go w błąd, wyzyskania błędu, wykorzystania zależności służbowej lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania (art. 302 ust. 4 u.o.c. w zw. z art. 120 ust. 3 u.p.z.). Skarżący przez cały czas trwania postępowania administracyjnego nie zaoferował w tej kwestii jakichkolwiek dowodów. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119 ). W orzeczeniach tych wskazano w szczególności, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2009 r. (II OSK 1933/08, CBOSA), w którym przyjęto, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Reasumując, dla przyjęcia, że również w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, nie jest konieczne sięganie do analogii z art. 6 k.c. Źródłem tej reguły dowodowej jest w szczególności powszechnie przyjęta zasada prawa Ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, czyli zasada, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza. W świetle akt sprawy oraz zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), organy były zobowiązane do wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. Zebrany materiał wskazywał bowiem w sposób jednoznaczny na zajście okoliczności z art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c., a równocześnie brak było materiałów mogących potwierdzać istnienie którejkolwiek z okoliczności wyłączającej zobowiązanie skarżącego do powrotu.

IV.3.3. Bezzasadne są zarzuty wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności. Skarżący zarzuca tu "rażące naruszenie prawa" wskazując na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wadliwości decyzji skarżący upatruje przy tym w fakcie wydania w dniu 21 grudnia 2015 r. przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do [...] grudnia 2018 r. Wbrew twierdzeniem skargi, powołana okoliczność nie powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub została wydana pomimo tego, że sprawa została już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Otóż okoliczność, że skarżący uzyskał w trakcie postępowania w sprawie postępowania o zobowiązanie do powrotu pozytywną decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę, nie jest przesłanką negatywną do wydania decyzji na podstawie art. 302 ust. 1 pkt. 4 u.o.c. Po pierwsze, w żadnym przepisie (w tym w art. 303 u.o.c.) okoliczność ta nie została wskazana jako przeszkoda do nakazania cudzoziemcowi powrotu. Podkreślić należy, że okoliczności wyłączające możliwość zobowiązania do powrotu stanowią wyjątek od zasady wydawania decyzji o takiej treści w razie zajścia którejkolwiek z przesłanek z art. 302 ust. 1 u.o.c. Tym samym, okoliczności te nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Po drugie, uchodzi uwadze skarżącego, że przyczyną wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu może być również ustalenie, że cudzoziemiec "wykonywał", a nie tylko, że "wykonuje" prac bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy. Taka formuła przepisu koresponduje z istotą decyzji o zobowiązaniu do powrotu, czyli nałożeniem sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów prawa publicznego regulujących zasady pobytu i zatrudnienia cudzoziemców na terenie Polski. Po trzecie, należy zwrócić uwagę na treść art. 307 ust. 1 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem, w dniu, w którym decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu stanie się ostateczna, z mocy prawa następuje unieważnienie wizy krajowej, wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy oraz zezwolenia na pracę. Uzupełniająco dodać należy, że inny jest przedmiot decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenia na pracę oraz przedmiot decyzji zobowiązującej do powrotu. W pierwszym przypadku chodzi o legalizację pobytu i pracy w danym okresie, w drugim o sankcję za nieprzestrzeganie prawa. Tymczasem o stanie powagi rzeczy załatwionej ostateczną decyzją administracyjną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) można mówić tylko w sytuacji tożsamości spraw. Należy przy tym wskazać, że o tożsamości sprawy mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. np. wyroki NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14 oraz z dnia 7 stycznia 2016 r., I OSK 787/14 - CBOSA; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 3 w rozdziale: "Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności"). Reasumując, Sąd nie dostrzegł powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

IV.3.4. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczącej nieudzielania skarżącemu zgody na pobyt ze wzglądów humanitarnych. Skarżący powołuj się tutaj na fakt zamieszkiwania w Polsce wraz z matką w jej mieszkaniu (art. 348 pkt 2 u.o.c.). W ocenie Sądu, z akt nie wynika, aby roczny pobyt skarżącego poza Polską naruszył jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego (art. 8 Konwencji o ochronie o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.). Po pierwsze, w świetle akt sprawy należy przyjąć, że skarżący jest osobą pełnoletnią i zdrową, a ostatni raz wjechał do Polski na początku 2015 r. Po drugie, matka skarżącego według oświadczeń skarżącego pracuje, a zatem również nie jest osobą wymagającą stałej opieki. Po trzecie, w aktach sprawy nie ma danych pozwalających na stwierdzenie, że skarżącego łączą z Polską inne więzi, których roczne przerwanie mogłoby być uznane za nadmierną ingerencję w prawo do życia rodzinnego lub życia prywatnego. Warto podkreślić, że wobec skarżącego organy zastosowały najkrótszy z możliwych okresów zakazu ponownego wjazdu (tj. 1 rok).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.