Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 20/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35,  art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz A. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A.C. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2010 r. A.C. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego (powodzi), jakie miało miejsce w dniach 17-21 maja 2010 r. W oświadczeniu z tej samej daty: wskazała, że utrzymuje się z emerytury, a w oświadczeniu o poniesionych stratach - że jest właścicielką domu przy ul. [...] w [...], w którym, na skutek zalania mieszkania (woda sięgała do wysokości 7 cm); składającego się z 2 pokoi, kuchni i łazienki, uszkodzeniu uległy: komoda, stół i meble kuchenne. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 18 czerwca 2010 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni, prowadząca 1-osobowe gospodarstwo domowe, jest emerytką, choruje, od roku przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], a do miejsca stałego zamieszkania w [...] regularnie przyjeżdża latem oraz w czasie odwiedzin dzieci, mieszkających za granicą.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., nr [...], odmówił A.C. przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej.

Na skutek wniesionego odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr [...], na mocy której sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 22 listopada 2010 r., Wójt Gminy [...] przyznał A.C. zasiłek celowy w wysokości 6 000,00 zł na pokrycie strat związanych z powodzią w maju 2010 r. Decyzja ta, wskutek niezaskarżenia jej przez stronę, stała się ostateczna. Jednocześnie, wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. A.C. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o udzielenie pomocy w wysokości od 20 000 zł do 100 000 zł, na remont i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], którego jest właścicielką. Wskazała, iż w wyniku powodzi doszło do podmycia murów, które zaczęły pękać, a szkodę jaką poniosła szacuje na poziomie 100100 zł. Do wniosku dołączyła oświadczenie złożone na okoliczność tego, że jest właścicielką budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] oraz szacunek zniszczeń powodziowy wraz z dokumentacją fotograficzną zniszczeń powstałych w tym budynku.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy [...] przyznał A.C. wnioskowany zasiłek celowy w wysokości 52 334,00 zł.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 czerwca 2011r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 listopada 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie odmówił A.C. przyznania wnioskowanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uznając, że wnioskodawczyni, jako podopieczna Domu Pomocy Społecznej w [...] od śmierci męża w 2009 r., nie prowadzi w zalanym domu gospodarstwa domowego. Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia, A.C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata G.S., wniosła odwołanie, w którym podniosła, że pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] ma charakter tymczasowy i spowodowany był potrzebą opieki lekarskiej po śmierci męża. W 2009 r. powróciła do swojego domu w [...] i zamieszkała w nim, regulując opłaty za media oraz podejmując czynności mające na celu podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej oraz usunięcie drzew z posesji. Zakupiła olej opałowy na zimę. Niestety, stan techniczny budynku po powodzi w 2010 r. uniemożliwiał zamieszkiwanie w nim w okresie zimowym, dlatego pobyt w Domu Opieki w [...] został przedłużony.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło ponownie decyzję organu I instancji podnosząc, że w aktach sprawy brak jest dostatecznych dowodów potwierdzających w sposób niewątpliwy fakt, że centrum spraw życiowych A.C. nie mieści się w [...] przy ulicy [...]. W dniu 29 marca 2012 r. wnioskodawczym skierowała do organu I instancji pismo, w którym ponowiła prośbę o "udzielenie zapomogi" na remont domu podnosząc, że jej brak zmusi ją do przebywania w okresie zimowym w [...]. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. strona przekazała do akt sprawy dokumentację fotograficzną obrazującą stan techniczny budynku przy ul. [...] w [...].

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy A.C., organ I instancji przeprowadził w dniu 7 maja 2012 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, tj. [...] ul. [...], wywiad środowiskowy, który pozwolił na potwierdzenie uszkodzeń budynku wnioskodawczym oraz oczekiwań strony w uzyskaniu pomocy ze strony Wójta Gminy [...]. Do akt włączono decyzję emerytalną Prezesa KRUS z 10.03.2012 r. adresowaną na A.C. zam. [...] ul.[...] .

Powołując się na wniosek strony w przedmiocie oględzin, aktualizacji szkód oraz wniosek "o orzeczenie, czy stan techniczny budynku mieszkalnego nie zagraża życiu osób w nim przebywających", organ wystąpił w dniu 19 czerwca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie-Koźlu z prośbą o ponowne przeprowadzenie przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność A.C.. W odpowiedzi na powyższe, organ nadzoru budowlanego przesłał pismo z dnia 20 lipca 2012 r., w którym wskazał, że obecnie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne odnośnie stanu technicznego wskazanego obiektu. Nadto, w sprawie o przyznanie zasiłku celowego organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do przeprowadzania tego rodzaju postępowania, jak również do wykonywania czynności sprawdzających czy zbierania materiałów dowodowych na rzecz organów właściwych w zakresie przyznania pomocy społecznej. Wszelkie czynności w powyższym zakresie powinny być prowadzone przez organ samorządu terytorialnego.

Następnie, decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, ponownie odmówił A. C. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r.

Organ I instancji odmawiał A.C. przyznania wnioskowanego zasiłku celowego w wysokości 100 000 zł, podtrzymując argumentację w kolejnych decyzjach z dnia: 7 marca 2013 r., nr [...] i 8 sierpnia 2013 r., nr [...], które były eliminowane z obrotu prawnego orzeczeniami kasacyjnymi Kolegium odpowiednio z 18 czerwca 2013 r., nr [...] i z 7 października 2013 r., nr [...], wskazującymi każdorazowo na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. A.C. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata G.S., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.) wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...], stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów do załatwienia sprawy w przyszłości. W uzasadnieniu strona zrelacjonowała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie podkreślając, że mija już 39 miesięcy od momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Podniosła, że każdy miesiąc pobytu w domu pomocy społecznej to wydatek rzędu 2200 zł, skutkujący pogłębiającą się szkodą w jej majątku. Podkreśliła, że za uzasadnieniem rażącej przewlekłości przemawia również fakt, że we wcześniejszym wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. WSA w Opolu stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...].

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie wniesione przez A.C. za nieuzasadnione. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie A.C. żali się na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w załatwieniu sprawy wszczętej na jej wniosek z 17 sierpnia 2010 r. o przyznanie pomocy na remont i odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego podczas powodzi w maju 2010 r. Zażalenie to dotyczy zatem przewlekłości organu w zakresie uregulowanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), która nie zawiera regulacji co do terminu, w ciągu którego organ jest zobowiązany rozpatrzyć i załatwić co do istoty podanie o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) pomocy w żądanej formie (tu: w formie zasiłku celowego). W związku z tym do spraw w omawianym zakresie stosuje się powołane wyżej ogólne zasady wynikające z przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przechodząc na grunt sprawy Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu decyzji Kolegium z 7 października 2013 r., nr [...] w dniu 21 listopada 2013 r. Wójt Gminy [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. rozstrzygnięciu, podjął czynności dowodowe mające na celu ustalenie stanu faktycznego w sposób niewątpliwy. Pismem z 11 grudnia 2013 r., nr [...], zwrócił się do biegłego dr inż. W.A. o wydanie opinii co do stanu technicznego budynku objętego wnioskiem A.C. o przyznanie zasiłku celowego, w szczególności o ustalenie, czy jego degradacja jest następstwem powodzi z maja 2010 r., powodzi z 1997 r., czy skutkiem braku należytego użytkowania. Zwrócił się również o wyznaczenie daty sporządzenia opinii. Pismem z 18 grudnia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę (na ręce pełnomocnika) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. Biegły drogą elektroniczną (mail z 22 grudnia 2013 r.) poinformował, że opinia techniczna będzie mogła być wykonana do połowy lutego 2014 r., wobec czego organ pismem z 21 stycznia 2014 r., na podstawie art. 36 K.p.a., powiadomił wnioskodawczynię o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 21 lutego 2014 r., a pismem z 27 stycznia 2014 r. o terminie przeprowadzenia oględzin budynku przy ul. [...] w [...]. Organ zobligował nadto A.C. (w piśmie z 21 stycznia 2014 r.) do uzupełnienia materiału dowodowego o informacje niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, zakreślając w tym celu 14-dniowy termin.

Zdaniem Kolegium, działaniom organu I instancji nie można zarzucić przewlekłości postępowania, ponieważ podejmowane czynności procesowe zmierzały do realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działania Wójta Gminy [...] stanowiły również realizację zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z 7 października 2013 r., nr [...].

Pismem z dnia 4 marca 2014 r. A.N., nadal reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata G.S., wniosła do WSA w Opolu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], domagając się stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu doszło do rażącej przewlekłości postępowania ze strony Wójta Gminy, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2013 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przypomniała, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 17 sierpnia 2010 r. Termin do jej załatwienia był wielokrotnie przez organ przedłużany a wydawane decyzji wielokrotnie uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Zdaniem skarżącej, zalecenia organu odwoławczego dotyczące wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz właściwego interpretowania przepisów prawnych były każdorazowo przez Wójta Gminy [...] pomijane i lekceważone. Dodała, że Wójt Gminy w dniu 8 sierpnia 2013 r. wydał decyzję, w której powielił argumentację z poprzednich decyzji, nie dokonując żadnych nowych ustaleń faktycznych i po raz kolejny (piąty) decyzja ta została uchylona w całości przez SKO w Opolu. W dalszej kolejności przytoczyła czynności jakie podejmował organ pierwszoinstancyjny po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia 7 października 2013 r. Dodała nadto, że na dzień wnoszenia pisma (4 marca 2014 r.), sprawa nie została jeszcze rozpatrzona. Przewlekłość ta powoduje pogłębianie się szkód w jej domu w [...] oraz szkodę w jej majątku, gdyż wskutek braku ostatecznej decyzji zamieszkuje w domu opieki społecznej w [...], opłacając czynsz w wysokości 2200 zł miesięcznie. W wyroku WSA w Opolu, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 32/13, którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], skarżąca upatrywała rażącą przewlekłość postępowania organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż nie pozostaje w przewlekłości. Podkreślił, że dążąc do wyjaśnienia sprawy oraz wykonując zalecenia organu odwoławczego podjął działania celem zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego. Występowano min. do innych instytucji o przesłanie informacji w przedmiotowej sprawie, przy czym 30-dniowy termin do wydania ponownej decyzji w sprawie był niewystarczający. O każdorazowym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 K.p.a. organ zawiadamiał stronę postępowania, podając przyczynę zwłoki oraz wskazując nowy termin do załatwienia sprawy. Zaakcentował, że na czas prowadzenia przedmiotowego postępowania ma również wpływ okres prowadzenia postępowań odwoławczych, co w dużej mierze wpłynęło na długość prowadzonego postępowania. Jednocześnie zaznaczył organ, iż za każdym razem bardzo wnikliwie analizował decyzję organu odwoławczego dążąc do wykonania wszystkich zaleceń Kolegium. Dodał nadto, że w związku ze składanymi przez stronę odwołaniami akta sprawy pozostawały w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu przez ponad 1 rok czasu. Rozpoznając ostatnie odwołanie, SKO wskazało na konieczność zwrócenia się biegłego lub biegłych w zakresie wydania opinii o stanie technicznym budynku. Wykonie tego zalecenia wiązało się zatem z koniecznością zwrócenia się do specjalisty, którego nie zatrudniał Urząd Gminy w [...], ani też Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Zatem załatwienie sprawy jest ściśle związane z dyspozycyjnością biegłego rzeczoznawcy, a to, zdaniem organu, wydłuża termin załatwienia sprawy. Organ wskazał również, że podczas kontroli Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, która odbyła się w okresie od 11 do 22 czerwca 2012 r., dotyczącej wykonania zaleceń pokontrolnych Wojewody Opolskiego w zakresie przyznawania zasiłków celowych dla poszkodowanych w wyniku powodzi w roku 2010, kontrolujący stwierdzili, że zasiłek celowy wypłacony A.C. w kwocie 6000,00 zł został wypłacony mimo braku uprawnień do otrzymania takiej pomocy. Na rozprawie sądowej w dniu 20 maja 2014 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Oświadczył, że decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w [...] została wydana 16 maja 2014 r. Podnosił, że długość postępowania nie była zawiniona przez organ I instancji, nie miało to związku z ilością spraw, które pozostawały do rozpoznania przez GOPS. Zarzucał, że przez około 15 miesięcy sprawa pozostawała w SKO Opole, a Kolegium wydając kolejne decyzje kasacyjne kwestionowało różny zakres prowadzonego wcześniej postępowania.

Pełnomocnik wnosił nadto o oddalenie skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi argumentując, że nie przyczynił się on do wydłużenia postępowania administracyjnego w sprawie. W konsekwencji, stwierdził brak przesłanek do orzekania w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca A.C. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 27 listopada 2013 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organu wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy [...]). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zasiłku celowego. Kolegium, postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że organowi I instancji nie można zarzucić przewlekłości postępowania, ponieważ podejmowane czynności procesowe zmierzały do realizacji zasady prawdy obiektywnej a działania Wójta Gminy stanowiły również realizację zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z 7 października 2013 r., nr [...]. W związku z powyższym wymóg formalny został wyczerpany. Zaakcentować również przyjdzie, iż przepis art. 149 P.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78).

Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, (w spornym okresie, tj. od dnia 21 listopada 2013 r. - data wpływu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...] do organu I instancji - do dnia orzekania) postępowanie administracyjne prowadzone było przez Wójta przez ponad pół roku czasu. W tym okresie organ I instancji podjął następujące działania:

1. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy [...] zwrócił się do biegłego dr inż. W.A. o wydanie opinii co do stanu technicznego budynku objętego wnioskiem A.C. o przyznanie zasiłku celowego, w szczególności ustalenie, czy jego degradacja jest następstwem powodzi z maja 2010 r., powodzi z 1997 r., czy też skutkiem braku należytego użytkowania. Zwrócił się również o wyznaczenie daty sporządzenia opinii.

2. Zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. poinformowano stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. Biegły drogą elektroniczną powiadomił, iż opinia techniczna będzie mogła być wykonana do połowy lutego 2014 r.

3. Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. powiadomiono stronę o ponownym przedłużeniu rozpoznania sprawy do 21 lutego 2014r.

4. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. powiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia oględzin budynku w miejscowości [...] przy ulicy [...]

5. Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. zwrócono się do strony o uzupełnienie materiału dowodowego o informacje niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. 6. Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. biegły dr inż. W.A. powiadomił Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], iż nie ma możliwości wykonania ekspertyzy w podanym zakresie, ponieważ brak jest informacji o stanie technicznym budynku po powodzi 1997 r. i przed powodzią 2010 r. 7. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...] powiadomiono stronę, iż oględziny budynku wyznaczone na dzień 5 lutego 2014 r. nie zostaną przeprowadzone z uwagi na odwołanie tych czynności przez biegłego rzeczoznawcę. Jednocześnie na podstawie art.10 K.p.a. zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

8. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. adwokat G.S. poinformował, o środkach pochodzących z przyznanej pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 6000 zł oraz z tytułu odszkodowania z PZU.

9. Pismem dnia 11 lutego 2014 r. organ zwrócił się do strony o uzupełnienie informacji, zakreślając przy tym 7 dniowy termin, jednocześnie wyznaczono nowy termin do rozpatrzenia sprawy do 21 marca 2014 r. podając, iż przyczyną zwłoki jest oczekiwanie na odpowiedź strony.

10. Pismem z dnia 20 lutego 2014 r., nr [...] wystąpiono do Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wykonanie oględzin budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...] celem wydania opinii o stanie technicznym tego budynku. 11. Zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2014 r. powiadomiono stronę o przeprowadzeniu oględzin budynku będącego własnością A.C.

12. W dniu 11 marca 2014 r. organ przeprowadził oględziny i wydał opinię o stanie technicznym budynku, która wpłynęła do organu w dniu 28 marca 2014 r. 13. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. 14. Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2014 r. nr [...] poinformowano stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 18 kwietnia 2014 r. z uwagi na oczekiwanie na wydanie opinii o stanie technicznym budynku.

Opisany wyżej ciąg czynności organu podejmowanych w sprawie wskazuje, że z całą pewnością Wójt Gminy [...] nie pozostawał bezczynny. Merytoryczny zakres podejmowanych czynności zgodny był przy tym z wyraźnym zaleceniem organu II instancji zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W konkluzji uzasadnienia decyzji kasacyjnej zamieszczone zostało zalecenie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii celem dokonania ustaleń wysokości wyrządzonej przez powódź w 2010 r. szkody, w oparciu o którą przyznawany jest odpowiedni zasiłek celowy. Oczekiwanie zaś na powyższą opinię było przyczyną obiektywnego naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie można jednak nie dostrzec w działaniach organu I instancji braku należytej staranności. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze pismo zobowiązujące rzeczoznawcę do wydania opinii nie określiło terminu wywiązania się z obowiązku (por. k. nr 32 akt administracyjnych). Organ pozostawił w tym zakresie biegłemu pełną swobodę wyboru stosownego dla niego terminu. Również w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. zabrakło związania Inspektora Nadzoru Budowlanego terminem (por. k. nr 9 akt administracyjnych). W okresie zaś od 11 grudnia 2013 r. do 4 marca 2014 r. organ czterokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy z uwagi na oczekiwanie na uzupełnienie opinii. Ostatecznie ocena stanu technicznego budynku wpłynęła do organu I instancji w dniu 28 marca 2014 r. (k. nr 2 akt adm.). Ponadto pierwsze pismo, jakie organ skierował do strony, celem uzupełniania materiału dowodowego o informację dotyczącą budynku położonego w [...], nosi datę 21 stycznia 2014 r. (por. k. nr 26 akt adm.). Skoro zatem Wójt Gminy [...] na dzień 28 marca 2014 r. dysponował kompletnym materiałem dowodowym zgromadzonym zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, to nie można znaleźć wytłumaczenia dla przyczyny wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie dopiero w dniu 16 maja 2014 r. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 14 marca 2014 r. organ wyznaczył ostateczny termin rozpoznania sprawy na dzień 18 kwietnia 2014 r. (k. nr 4 akt adm.). W konsekwencji, uzasadnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji w terminie do dnia 18 kwietnia 2014 r.

W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy, podlegają ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku formalne przedłużanie terminów załatwienia sprawy od chwili wpływu decyzji kasacyjnej do organu I instancji następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ zakończył z naruszeniem kodeksowych terminów załatwiania spraw, określonych art. 35 K.p.a., a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną, w świetle wymogów art. 12 K.p.a. Ponadto, z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu, brak było przeszkód prawnych, aby postępowanie pierwszoinstancyjne mogło być kontynuowane i zakończyć się w krótszym terminie, a kolejne przedłużenia terminu okazały się nieskuteczne. Zauważyć wprawdzie trzeba, że w niniejszej sprawie formalnie realizowano obowiązek informowania skarżącej o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podjęta czynność dowodowa (z opinii biegłego) nie mogła być uznana za wystarczającą dla uwolnienia się przez organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym kolejnym - już piątym - postępowaniu. Analizując czynności organu w kontekście okoliczności sprawy w spornym okresie przyjąć należało, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej dłużej niż to konieczne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zważywszy na fakt, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie było znaczące i nie towarzyszyła mu całkowicie bierna postawa organu, Sąd nie dopatrzył się w przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W kontrolowanym postępowaniu przewlekłość wprawdzie wystąpiła, ale nie była rażąca. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Sąd odstąpił nadto od wymierzenia grzywny organowi, mając na uwadze przede wszystkim okoliczność w jakiej sytuacji doszło do przewlekłości, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 oraz 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 według art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.