Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 753/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229, art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. K., G. K., J. K., H. K. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W decyzji z 23 sierpnia 1989 r. Prezydent Miasta orzekł o przekazaniu w zarząd na czas nieoznaczony Przedsiębiorstwu "A" w G. terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W., w tym działki o numerach: [...], Obr. [...], zapisane w księdze wieczystej Kw [...], z przeznaczeniem pod budowę ujęcia wody "R. III".

Decyzją z 29 maja 2006 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. no gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 – t. j. ze zm.) i § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki "B" w G., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo "A", którego następcą prawnymi jest Spółka "B" w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta W., położonego w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki:

a) nr [...] obr. [...], o powierzchni 2607 m2, położonej przy ul. F. (Kw [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.),

b) nr [...] obr. [...], o powierzchni 1627 m2, położonej przy ul. F. (Kw [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.),

c) nr [...] obr. [...], o powierzchni 3178 m2, położonej przy ul. F. (Kw [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w W.).

Użytkowanie wieczyste ustanowiono na okres 99 lat, licząc od 5 grudnia 1990 r., w celu wykonywania go zgodnie z planem zagospodarowania terenu, w szczególności pod budowę ujęcia wody "R. III". W decyzji określono również wysokość i sposób uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu tego aktu powołano się na treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym grunty stanowiące własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzenie komunalnych osób prawnych stały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie własnością tych osób. Wskazano, że w porozumieniu z 10 kwietnia 2006 r. Spółka "B" w G. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego wymienionych w sentencji decyzji działek. Podkreślono, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest gmina miasta W. Od 23 sierpnia 1989 r. nieruchomości te pozostawały w zarządzenia przedsiębiorstwa komunalnego pod nazwą Przedsiębiorstwo "A" w G., na podstawie decyzji nr [...] Urzędu Miejskiego Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa. Na mocy przekształcenia dokonanego w formie aktu notarialnego z 14 stycznia 1992 r. ten ostatni podmiot przekształcił się w Spółkę "B" w G., nie tracąc jednocześnie charakteru komunalnej osoby prawnej. W dacie 5 grudnia 1990 r. w/w działki nie były zabudowane. Zdaniem Prezydenta, biorąc pod uwagę stwierdzony stan faktyczny, zaistniały przesłanki z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta W., położonego w W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...].

W decyzji z 22 listopada 2005 r. Prezydent Miasta orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w W. w obrębie nr [...], zapisanej w Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W.:

a) oznaczonej jako działka nr [...] na działki o numerach [....] (o powierzchni 2607 m2) i [...],

b) oznaczonej jako działka nr [...] na działki o numerach [....] (o powierzchni 1627 m2) i [...],

c) oznaczonej jako działka nr [...] na działki o numerach [...] (o powierzchni 3178 m2), [...].

W piśmie z 16 maja 2011 r. M. K., G. K.i, H. K., J. K., R. M., reprezentowani przez R. K., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ostatecznej decyzji Prezydenta miasta z 29 maja 2006 r.

W decyzji z 19 stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 29 maja 2006 r., wydanej przez Prezydenta miasta w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działek o nr [...]. w W. przez Przedsiębiorstwo "A", którego następca prawnym jest Spółka "B" w G. Od powyższej decyzji R. K. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z 15 października 2012 r. nr [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 19 stycznia 2012 r. Podstawę prawną decyzji stanowiło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało w pierwszej kolejności stan faktyczny, na tle którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Wskazano także na motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, wydanego przez Kolegium w I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 29 maja 2006 r. Następnie opisano zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści tego wniosku R. K. podniósł, że Kolegium mylnie oceniło w decyzji pojęcie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji z dnia 29 maja 2006 r. Istotne znaczenie dla rażącego naruszenia prawa, w ocenie odwołującego, wynika z treści porozumienia zawartego 10 kwietnia 2006 r. i aneksu z 4 grudnia 2006 r. oraz wiadomości dotyczących odstąpienia od budowy ujęcia wody "R. III" oraz wiadomości znanych organom gminy i starostwa o podjęciu starań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Strona zarzuciła, że Kolegium, wydając zaskarżona decyzję, tylko wyrywkowo, na użytek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, skorzystało z materiału ujawnionego w sprawie. W ocenie strony, badając ważność decyzji należało rozważyć, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo "A" w G. użytkowania wieczystego pozwala jednocześnie stwierdzić, że prawo to dotyczy .Spółki "B" w G. Zdaniem strony, nie działa tu zasada dziedziczenia, ponieważ Spółka "B" jest odrębnym samodzielnym podmiotem gospodarczym. Ewentualne wykonywanie zbieżnych zadań gospodarczych pomiędzy tymi podmiotami nie utożsamia się z pojęciem następstwa prawnego. Fakt wprowadzenia samowolnego następstwa prawnego świadczy o nieważności decyzji, która nie mogłaby być wydana na rzecz Spółki. Ponadto, we winsoku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że użytkowanie wieczyste ustanowiono na 99 lat, licząc od 5 grudnia 1990 r., przecież decyzja nie może działać wstecz. Strona zakwestionowała zapis § 3 decyzji wskazując, że jest on niezgodny z prawdą. Bezsporne jest bowiem, że realizacja ujęcia wody R. III została zaniechana. W ocenie strony, w takiej sytuacji decyzja Kolegium stanowi pomost do przeniesienia wieczystego użytkowania na rzecz D. G., co wynika z przeniesienia tego użytkowania pomiędzy Spółka w G. a D. G.. Decyzja jest zatem dotknięta wadami i należy uznać ją za nieważną. Rażąco bowiem naruszyła prawa stron ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozbawiając je tego prawa. Zdaniem strony, organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winien badać nie tylko treść samej decyzji, ale także istotny materiał dla zbadania całego montażu przygotowującego tę decyzję.

Przytaczając prawne motywy wydanej przez siebie decyzji Kolegium wskazało na brzmienie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem "W sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób łub ich poprzedników prawnych;

nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łub wójt, burmistrz ałbo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Następnie Kolegium wskazało na treści art.156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, m. in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc stan faktyczny do wyżej zacytowanych przepisów Kolegium podało, że na podstawie akt sprawy ustaliło, że decyzją z 23 sierpnia 1989 r. przekazano Przedsiębiorstwu "A" w G. w zarząd przedmiotowe działki. Z kolei, w decyzji z 29 maja 2006 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo "A" w G., którego następcą prawnym jest Spółka "B" w G., nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] obr.[...] w W. Cytowany wyżej art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił prawną podstawę wydania w/w decyzji. Z kolei, przepisy ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiły m.in., że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W ocenie Kolegium, przepisy powyższe, zarówno już nieobowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie stwierdzają, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych następowało z mocy prawa. Decyzja stwierdzająca nabycie tego prawa jest zatem decyzją deklaratoryjną. Nie tworzy ona tego prawa a jedynie je potwierdza. Przedsiębiorstwo "A" w G. w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało w zarządzie wskazaną wyżej nieruchomość, składającą się z działek nr [...]. Z dniem 31 stycznia 1992 r. powstała Sp. "B" w G., jako następca prawny Przedsiębiorstwa "A" w G. i to ono wystąpiło z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obręb [...] w W., które powstały po podziale działek nr [...], [...], obręb [...] w W.

Kolegium podkreśliło, że następcy prawnemu przysługują prawa jego poprzednika. Zatem z uwagi na fakt, iż "A" w G. posiadał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedmiotowe nieruchomości, to jego następcy prawnemu – "B" w G. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nabyte z mocy prawa i organ nie mógł odmówić wydania decyzji potwierdzającej to prawo.

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że jego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 maja 2006 r. jest zasadna, gdyż decyzja ta nie narusza rażąco prawa oraz nie zaistniały pozostałe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności określone w art.156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podało, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nie zbiera nowego materiału dowodowego, lecz opiera się na materiale dowodowym oraz na przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem badania. Wbrew twierdzeniu strony, istnieje następstwo prawne "B" sp. w G. w stosunku do "A" w G. W KRS wyraźnie zapisano, że spółka powstała z przekształcenia komunalnego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Przedsiębiorstwo "A" w G. Odnośnie zarzutu dotyczącego zbycia nieruchomości wskazano, że Kolegium nie bada, czy i na czyją rzecz użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości po wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tego prawa na rzecz dotychczasowego zarządcy. Uzgodnienia i aneksy pomiędzy zarządcą nieruchomości a organem nie mają znaczenia dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej prawo użytkowania wieczystego, ponieważ w tym postępowaniu bada się zgodność decyzji z przepisami prawa. Niemniej wskazano, że aneksem z 4 grudnia 2006 r. wykreślono z porozumienia z dnia 10 kwietnia 2006 r. zapis dotyczący rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wskazanych tam działek. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta wynika, że w dniu wydania decyzji nieznane były organowi roszczenia osób trzecich do przedmiotowych nieruchomości. Późniejsze zbycie działek na rzecz D. G. nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Kolegium podkreśliło ponadto, że nie jest organem właściwym do sprawdzenia, czy z-ca prezydenta Miasta W. zasiadał jednocześnie we władzach spółki oraz do badania, czy i kto poświadczał nieprawdę w postępowaniu zmierzającym do wydania przedmiotowej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję M. K., G. K., H. K., J. K., R. M. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 29 maja 2006 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium Odwoławczemu. Jako podstawę skargi wskazano rażące naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości przez to, że z naruszeniem tego przepisu Kolegium ustaliło, że użytkowanie wieczyste gruntów zostało potwierdzone na rzecz "B" Spółki jako posiadacza gruntu w zarządzie podczas, gdy jest to sprzeczne z prawdziwym staniem rzeczy zarówno w odniesieniu do czasu przed 5 grudnia 1990 r. jak i również na dzień wydania decyzji z 29 maja 2006 r. Skarżący wskazali, że z umowy cesji z 31 marca 1996 r. pomiędzy Wydziałem Gospodarki Urzędu Wojewódzkiego w G. z "B" Spółka w G. wynika, że 12 stycznia 1993 r. Spółka "B" zawarła z Spółka "C" umowę o pełnienia zastępstwa inwestycyjnego. W ocenie skarżących świadczy to, że wyłącznym posiadaczem gruntów, stanowiących działki nr [...] w dacie 5 czerwca 1996 r. był wydział gospodarki Urzędu Wojewódzkiego w G., co potwierdza protokół zdawczo – odbiorczy z 5 czerwca 1996 r. W ocenie skarżących, decyzja z 29 maja 2006 r. miała charakter pozornej czynności prawnej, mającej na celu potwierdzenie uprawnień do ziemi podmiotu, który nie był ani jej zarządcą ani użytkownikiem. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który w procesie uwłaszczania nakazuje uwzględniać prawa osób trzecich. W ich ocenie, to właśnie ich prawa zostały w sposób rażący naruszone, gdyż organ wiedział, że od 2001 r. toczyło się kilka postępowań o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tymczasem Kolegium bagatelizuje tą okoliczność i usprawiedliwia działanie Prezydenta brakiem wiedzy o użyciu wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji. Skarżący powołali się przy tym na art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje organ do poinformowania o możliwości zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Ten obowiązek nigdy nie został przez organ zrealizowany i to zaniechanie urzędnicze skutkuje pozbawieniem skarżących prawa do obrony ich interesów i prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z 27 grudnia 2012 r. skarżący sformułowali swoje stanowisko, polemizujące z argumentami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując powyższej Kontroli Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj:. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w relacji do wynikających z k.p.a. przepisów warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która spełnia jedną z przesłanek określonych w punktach 1-7, a więc :

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszym stanie faktycznym przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 października 2012 r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tegoż organu z 19 stycznia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 29 maja 2006 r. Należy przy tym wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest w nowej sprawie, w której organ nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej, lecz orzeka jako organ kasacyjny, eliminując z obrotu prawnego decyzję, jeżeli stwierdzi, że jest ona obciążona którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem sprawa procesowa, w której zadaniem organu administracji jest wyłącznie przesądzenie o bycie prawnym decyzji (w tym przypadku decyzją tą jest decyzja Prezydenta Miasta z 29 maja 2006 r.) i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego o prawidłowości tej decyzji, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ ocenia i analizuje, czy - na tle uregulowań, stanowiących materialną i procesową podstawę do jej wydania – dotknięta ona jest którąkolwiek z wad, wymienionych w tym ostatnim przepisie. Należy przy tym przypomnieć, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a wręcz powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności (trwałości) decyzji i wymaga bezwzględnego i bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnośnie, wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji z "rażącym" naruszenia prawa wskazać należy, że określenie zakresu tego pojęcia jest bardzo trudne i sporne w doktrynie. Wyznaczenie jemu jasnych i ostrych ram jest niewątpliwie pożądane dla wyłączenia dowolności w stosowaniu sankcji nieważności, z ograniczeniem jej nadużywania. Jest to jednak klauzula ogólna, wymagająca indywidualnego rozważenia w każdym przypadku stosowania prawa. Najbardziej zobiektywizowana teoria dotycząca wykładni tego pojęcia wskazuje, że "rażące" naruszenie to takie naruszenie przepisu prawa które jest "widoczne" bez głębokiej analizy prawnej, oznaczając naruszenie przepisu prawa wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Zadaniem organu nadzoru jest zatem zbadanie w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy jest ona dotknięta jedna z wad istotnych, w odniesieniu zaś konkretnie do podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy proces interpretacji przepisów prawa przez organ wydający decyzję merytoryczną nie nosi znamion rażącej (szczególnej) wadliwości.

Materialną podstawą wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy. Jednocześnie jednak, zgodnie z art. 229 ustawy, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, regułą jest bowiem merytoryczne badanie wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 229 jest przy tym przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym i odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia jest tu dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., niepubl.). Przepis ten, określający przypadki, kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzenie nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675). Z uwagi na treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że zarówno do wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach, jak i do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, doszło już po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (1 stycznia 1998 r.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno decyzja uwłaszczeniowa wydana w opisanym wyżej trybie, jak i wpis potwierdzonego przez nią prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, mają charakter deklaratoryjny. Decyzja uwłaszczeniowa nie tworzy w tym przypadku nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustaw. Nabycie to wymagało jedynie stosownego potwierdzenia , które dokonywane było decyzją Wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu państwa lub decyzją organu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Decyzja ta w zakresie potwierdzenia nabycia prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny. Decyzja stan ten potwierdza. Także wpis prawa do księgi wieczystej nie jest przesłanką konstytutywną dla powstania tego prawa, a nabycie tego prawa nie wymaga zresztą wpisu do księgi wieczystej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1992 r. sygn. akt III CZP 71/02 (LEX nr 56748, OSNC 2003/10/133, Wokanda 2003/3/2, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl).

W skardze skarżący powołują zarzut naruszenia ich interesów poprzez fakt orzeczenia o uwłaszczeniu w sytuacji, gdy organ był w pełni świadomy, że cel wywłaszczenia nie zostanie zrealizowany, a w konsekwencji – zaktualizowały się podstawy do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Tak sformułowany zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Wskazać w tym miejscu należy, odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na powstanie z mocy ustawy na przedmiotowych nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółki "B" w G, że Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" mieści się zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 roku, sygn. akt I SA 2572/99, niepubl.). Dyspozycja przepisu art. 229 ustawy obejmuje bowiem także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości z mocy prawa. W odniesieniu do przedmiotowych działek Prezydent Miasta decyzją z 29 maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo "A", którego następcą prawnym jest Spółka "B" w G., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasta, w skład którego weszła wywłaszczona nieruchomość. Prawo to ujawnione zostało, jak wynika z elektronicznego odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], obejmującej przedmiotowej działki o nr [...], obręb [...] w W. (http://ekw.ms.gov.pl/pdcbdkw/pdcbdkw.html), w dniu 12 września 2006 r.

Ponadto, wskazać należy, że chybiony jest, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W sytuacji bowiem, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego, okoliczność ta stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro w decyzji z 29 maja 2006 r. organ tylko potwierdził stan prawny, wynikający wprost z przepisów prawa, a więc potwierdził fakt objęcia w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek, który to stan zaistniał z dniem wskazanym w przepisie będącym źródłem tego prawa (a więc z dniem 5 grudnia 1990 r.), to bez znaczenia jest okoliczność, czy po tej dacie (po 5 grudnia 1990 r.) nieruchomości te stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co generowałoby w stosunku do organu obowiązek z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie jednak od tego, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a wnioski w tym zakresie złożone zostały po tej dacie, tj. w dniu 24 lipca 2006 r. i 30 sierpnia 2006 r.

Nadto oceniając zarzut naruszenia ww. art. 2 Sąd zważył, że ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez nabycie praw do gruntu z mocy samego prawa należy odnieść do samej okoliczności powstania skutku nabycia praw z mocy samego prawa. Jak to bowiem wyżej wskazano, nabycie tych praw nastąpiło niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą nabycie prawa. W dniu 5 grudnia 1990r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich. Prawa tych osób mają zatem pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego. Skoro ukształtowanie nowego stanu prawnego nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990r., to prawa osób trzecich musiałyby zaistnieć przed tym dniem lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości i dlatego stan ten nie zaistniałby tylko wtedy, gdyby konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. W postępowaniu służącym wydaniu decyzji określonej w art. 2, tj. potwierdzającej powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990r. z mocy samego prawa nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą konkurować jakikolwiek inne prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990r. wymagało potwierdzenia decyzją deklaratoryjną, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone do dnia wydania decyzji z dnia 29 maja 2006r. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenie nienaruszania prawa osób trzecich, przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990r. wojewoda, zarząd gminy (obecnie prezydent miasta), zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji deklaratoryjnej, jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe w dniu 5 grudnia 1990r. Takim odrębnym postępowaniem jest postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednakże postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogło być wszczęte z urzędu. Rozstrzyganie sprawy zwrotu nieruchomości w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykluczało dopuszczalność dokonywania ustaleń w tym przedmiocie przez wojewodę (prezydenta) w postępowaniu o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Skoro organ nie był uprawniony, przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej do ustalania z urzędu czy nieruchomość objęta jego decyzją spełnia warunki zwrotu, to ze względu na zgłoszenie przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości po wydaniu decyzji z dnia 29 maja 2006r., organ nie mógł naruszyć powoływanego w skardze art. 2. Zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich nie uprawniało organu do dokonywania w postępowaniu uwłaszczeniowym ustaleń w przedmiocie zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, skoro dokonywanie tych ustaleń ustawodawca zastrzegł do odrębnego postępowania w tym zakresie, wszczynanego na wniosek uprawnionych osób. Ustalenia Kolegium w powyższym zakresie dotyczące złożenia wniosku przez skarżących po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie zostały przez skarżących zakwestionowane. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika natomiast, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej było prowadzone, od 2001r., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz dotyczyło ono innej nieruchomości o nr [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zważył, jak to wyżej wskazano, że decydujące znaczenie dla uwłaszczania ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990r. Data ta wyznacza podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste. Jak to wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1749/09, lex 606512, decyzja o uwłaszczeniu ma charakter deklaratoryjny i potwierdza to co nastąpiło z mocy samego prawa. Decyzje te mają również charakter konstytutywny, co odnosi się wyłącznie do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego sposobu nabycia własności budynków oraz innych urządzeń i lokali. Oznacza to, że przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonywane po tym terminie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji uwłaszczeniowej potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego przez państwową lub komunalną osobę prawną będącą w dniu 5 grudnia 1990r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub Gminy. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił podmiot, któremu oddano w zarząd określone w decyzji nieruchomości. Wskazanie w decyzji z dnia 29 maja 2006r. Spółki "B" w G. jako następcy prawnego Przedsiębiorstwa "A" nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi, ma ono charakter jedynie porządkowy. Przy czym z przedłożonego do akt sprawy odpisu z rejestru przedsiębiorców (nr KRS [...]) wynika, że wpisane w decyzji z dnia 29 maja 2006r. Spółka "B" w G. jest następcą prawnym Przedsiębiorstw "A". Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Spółki "B" w G. bezspornie wynika, że podmiot ten powstał na skutek przekształcenia komunalnego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo "A" siedzibą w G. (rubryka 6- "Sposób powstania spółki) i pozostaje przedsiębiorstwem komunalnym a więc miał do niego zastosowanie przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r., albowiem całość udziałów w tym przedsiębiorstwie posiada Gmina G.

Przesłanki uwłaszczenia winy być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia 1990r., jak i w dniu wydania decyzji. Decyzja mogłaby być uznana za nieważną, gdyby w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był państwową - komunalną osobą prawną. Wówczas nie miałby do niego zastosowania przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże taka sytuacja w stosunku do Spółki "B" w G. nie zachodzi.

Uwzględniając istniejący w sprawie stan faktyczny, organ administracji nie mógł odmówić wydania decyzji z dnia 26 maja 2006r. potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przekazanych w zarząd decyzją z dnia 23 sierpnia 1989r., stanowiących w dacie wydania kwestionowanej decyzji własność Gminy W.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t. j. ze zm.) Sąd skargę oddalił.