Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 580/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 11 ust. 1 i 2, § 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2311/12 w sprawie ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Głównego Geodety Kraju.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2311/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. O. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 28 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku S. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe było wynikiem następujących ustaleń organów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Starosta O. orzekł o "ujawnieniu" w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego D.:

działek ewidencyjnych nr: [...], stanowiących własność J. F.;

działek ewidencyjnych nr: [...], stanowiących własność T. S.;

działek ewidencyjnych nr: [...], stanowiących własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...];

działek ewidencyjnych nr: [...], stanowiących własność Gminy D.;

działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność S. O.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. S. O. złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. W zażaleniu a także w pismach z dnia [...] marca 2012 r., [...] marca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r., uzupełniających to zażalenie, S. O. zarzucił, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z tym Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] zwrócił się do Pana S. O. z prośbą o poinformowanie, czy pisma te należy traktować jako jego wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] maja 2012 r., S. O. oświadczył, że wnosi o "stwierdzenie nieważności w całości zapisu obejmującego parcelę [...] którą zmieniono na nr [...] gdyż przy podjęciu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jak wynika z treści pism przesyłanych przez S. O. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii polega na zmniejszeniu powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]).

Rozpatrując złożony wniosek oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Główny Geodeta Kraju ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] (oznaczona poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]), będąca przedmiotem ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] "w wyniku przeprowadzonej w 2007 roku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu D. oznaczona została numerem [...].". Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., Rep. [...] nr [...] S. O. zbył działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz G. i P. K., którzy nadal są jej właścicielami.

Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przytaczając liczne poglądy dotyczące rozumienia pojęcia interesu prawnego organ uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołując art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie zaś z art. 51 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Ponadto, na podstawie § 10 ust.1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§10 ust.1 pkt 2), władających nieruchomościami w przypadku braku właściciela (§ 10 ust. 2), a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców (§ 11 ust. 1 i 2). Uzupełnieniem powyższych regulacji jest § 46 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

W oparciu o powyższe przepisy, organ uznał, że interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. S. O. jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, był stroną tego postępowania. Nie zawsze musi jednak zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe ma charakter samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek z urzędu ustalić strony tego postępowania, bez względu na strony ustalone w postępowaniu zwykłym. Określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego winien zatem ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności.

Na mocy aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa

[...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] stali się Państwo P. i G. K. Zatem w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] S. O. nie był już właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] ani nie posiadał w stosunku do niej żadnych innych uprawnień wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Oznacza to, że S. O. nie ma interesu prawnego, ani obowiązku legitymującego go do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającej w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących, m.in., działki ewidencyjnej nr [...]. Wszelkie bowiem uprawnienia i obowiązki związane z działką ewidencyjną nr [...] odnoszące się do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków przeszły na następców prawnych S. O., tj. Państwa G. i P. K.

Takie ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Głównego Geodetę Kraju postanowienia z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie powielając argumenty zawarte w jego treści.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wywiódł S. O.

W obszernej skardze, uzupełnionej licznymi pismami domagał się uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w wyniku wydania decyzji z [...] września 2004 r doszło do zmniejszenia powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem jego własności z 3,3 ha do 2,5 ha. Wywodził, że przypisanie części tej działki ewidencyjnej Skarbowi Państwa było działaniem bezprawnym. Swój interes prawny uzasadniał tym, że przysługuje mu w stosunku do Skarbu Państwa roszczenie odszkodowawcze za bezprawnie przejęte nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza art. 28 k.p.a. a ustalenia organu dotyczące braku po stronie skarżącego przymiotu strony, choć teoretycznie trafne, doprowadziły Głównego Geodetę Kraju do błędnych wniosków.

Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której orzeczono ostatecznie o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów oznaczonych nieruchomości, w tym działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, a poprzednio oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja była wynikiem wszczęcia przez Starostę O. postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W wyniku wydania tej decyzji uległa zmniejszeniu działka skarżącego z powierzchni 3,3 ha (taka powierzchnia była ujawniona w księdze wieczystej) do powierzchni 2,07 ha. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji w tamtej sprawie wynikało, że postanowienie dotyczy działki skarżącego, mimo że skarżącemu nie doręczono decyzji organu I instancji a dopiero decyzję organu II instancji.

W ocenie Sądu, skarżący nie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do zbytej aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. na rzecz G. i P. K., działki [...]. Z jego pism wynikało natomiast, że jego działanie ma na celu uzyskanie od Skarbu Państwa rekompensaty za przejętą, w jego ocenie bezprawnie, część nieruchomości tj. pomniejszenie jej powierzchni na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r. W tej sytuacji, za nieuprawnione Sąd uznał twierdzenia organu, że skarżący nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, gdyż nieruchomość zbył. W ocenie Sądu, oczywistym jest w świetle tej decyzji i aktu notarialnego zbycia nieruchomości, że istotnie skarżący zbył ale tylko tę nieruchomość która w dacie dokonywania tej czynności stanowiła jego własność. Nie zbył, bo nie mógł - na skutek zmian w księgach wieczystych i decyzji co do której wnosi o stwierdzenie jej nieważności - pozostałej części dawnej działki [...], w części w jakiej stanowiła ona różnicę w powierzchni zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej wtedy przez Państwowe Biuro Notarialne w L. a księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. (3,33 ha - 2.5032 ha). Zdaniem WSA, skarżący ma interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. gdyż ewentualne wszczęcie tego postępowania dotyczy jego praw właścicielskich, którego to prawa na skutek wydania decyzji z 23 września 2004 r. został pozbawiony, a przynajmniej tak twierdzi. Jednocześnie WSA zaznaczył, że na tym etapie postępowania tej kwestii w żaden sposób nie rozstrzyga.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, reprezentowany przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu, art. 145 § 1b p.p.s.a. w sytuacji, gdy taki przepis nie istnieje;

2) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że S. O. posiadał interes prawny, legitymujący go do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ administracji, ani żaden inny podmiot, nie ma możliwości samodzielnie wywieść, jakiego rodzaju uchybienie zawarte w katalogu wymienionym w art. 145 p.p.s.a., legło u podstaw wydanego przez Sąd orzeczenia. Z tego względu, omyłka we wskazaniu podstawy prawnej nie może być kwalifikowana jako niedokładność, błąd pisarski lub inna oczywista omyłka, w rozumieniu art. 156 p.p.s.a..

Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów, pełnomocnik podniósł, że decyzja dotycząca wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje ona stanu prawnego danej nieruchomości, a co za tym idzie, jej adresaci nie nabywają na jej mocy żadnych praw, ani nie są takich praw pozbawiani. Z tego względu, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2004 r., w żaden sposób nie wpłynęłoby na sytuację prawną S. O. W dniu składania wniosku skarżący nie posiadał już tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości objętych decyzją. Wyeliminowanie technicznych zapisów zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do tych nieruchomości, na skutek stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, byłoby dla wnioskodawcy całkowicie obojętne, w kontekście jego sytuacji prawnej. Z uwagi na wspomniany wyżej charakter danych ewidencyjnych, takie rozstrzygnięcie, nie tylko nie zmieniłoby stanu prawnego kwestionowanego przez wnioskodawcę, ale też nie miałoby żadnego znaczenia w kontekście jego działań mających na celu uzyskanie rekompensaty od Skarbu Państwa. Dochodzenie roszczeń przed sądami powszechnymi nie jest bowiem uzależnione od treści zapisów w ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. O., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych lub spisu kosztów, który zostanie przedstawiony najpóźniej w dniu wyznaczonego terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Głównego Geodety Kraju odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. orzekającej o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących, m.in. działki ewidencyjnej nr [...] (poprzednio - parceli gruntowej nr [...]), z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy – byłego właściciela ww. działki.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że były właściciel tej działki ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., gdyż ewentualne wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczy jego prawa właścicielskiego, którego to prawa mógł zostać pozbawiony na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z przedstawionym wyżej poglądem.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.

W tym kontekście przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu, na gruncie art. 28 k.p.a., krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Określając strony takiego postępowania, organ nadzoru obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W oparciu o przepisy prawa materialnego, winien ustalić czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny, a następnie, czy podmioty te mają interes prawny w weryfikacji tej decyzji, w trybie określonym przepisami art. 156 – 158 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy materialnoprawne określające krąg stron postępowania zawierają przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 11 ust. 1 i 2 oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W świetle tych przepisów, stronami postępowania w sprawie dotyczącej zmian w ewidencji gruntów i budynków są właściciele, władający, użytkownicy wieczyści, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd, państwowe osoby prawne oraz organy administracji publicznej (szczegółowo określone w § 11 ust. 1 pkt 1 lit c i d rozporządzenia), użytkownicy gruntów państwowych oraz dzierżawcy działek ewidencyjnych, których zmiany dotyczą.

W dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., S. O. nie posiadał tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...] (poprzednio - parceli gruntowej nr [...]), gdyż nieruchomość tę zbył na rzecz G. i P. K. W myśl powołanych wyżej przepisów, nie mógł być więc stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów dotyczących tej działki. Tej oceny nie zmienia okoliczność, że skarżący zbył jedynie działkę o powierzchni 2, 07 ha, podczas gdy w jego ocenie, faktyczna powierzchnia nieruchomości powinna wynosić 3, 3 ha. Z chwilą sprzedaży działki, wszelkie obowiązki i uprawnienia związane z działką ewidencyjną nr [...], odnoszące się do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, przeszły na jej nabywców, tj. G. i P. K.

Należy również podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Uznaje się, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11).

W rezultacie, decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym. W niniejszej sprawie wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji jest przekonany, że w wyniku wprowadzonych w ewidencji zmian doszło do ustalenia granic działek (i w konsekwencji ich powierzchni), w sposób niezgodny z rzeczywistym i prawnym (własnościowym) statusem nieruchomości. Deklaratoryjny charakter rejestru przesądza jednak o tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki, której był poprzednim właścicielem, wnioskodawca nie może skutecznie prowadzić sporu o zasięg przysługującego mu ówcześnie prawa własności. Jak słusznie przy tym zauważył skarżący kasacyjnie, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2004 r. nie wpłynęłoby na sytuację prawną S. O., w szczególności dotyczącą jego praw własnościowych do działki ewidencyjnej nr [...].

Reasumując, należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego postanowienia, błędnie przyjął, że S. O. posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r. To zaś czyni zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku przepisu art. 145 § 1 b zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, która nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 188 p.p.s.a., umożliwiająca poza uchyleniem zaskarżonego wyroku, także oddalenie skargi na postanowienie, w którym prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.