Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1044/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie w części
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1 pkt 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na zarządzenie pokontrolne [...][...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w punkcie 8 zobowiązującej do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu ochrony środowiska w celu uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie przetwarzania odpadów, 2. stwierdza, że w uchylonej części zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...][...]Inspektora Ochrony Środowiska w [...]na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 14 do 29 maja 2013 r. w "S." S.A., z siedzibą w W. (skarżąca), udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] nałożył na Prezesa Zarządu tej Spółki następujące obowiązki:

wykonywania okresowych pomiarów emisji stężeń substancji wprowadzanych do powietrza zgodnie z częstotliwością określoną w obowiązującym w tym zakresie pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.

przesyłania wyników okresowych pomiarów emisji oraz pomiarów jakości i ilości ścieków do właściwego organu ochrony środowiska oraz do WIOŚ w B. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.

wyposażenia w stanowiska pomiarowe wraz z króćcem pomiarowym emitory uwzględnione w obowiązującej decyzji na wprowadzanych gazów i pyłów do powietrza, zgodnie z wymogami obowiązującej normy. Termin realizacji: do dnia 31 lipca 2013 r.

sprawdzenia dotrzymywania standardów emisyjnych poprzez wykonywanie pomiarów wielkości emisji LZO oraz rocznego bilansu masy LZO. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.

5. prowadzenia poboru ścieków do badań zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzeń.

dostosowania częstotliwości wykonywania analiz jakości ścieków oraz zakresu badanych wskaźników zanieczyszczeń do warunków określonych w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzeń.

prowadzenie pomiaru ilości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni zgodnie z warunkiem określonym w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.

wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu ochrony środowiska, w celu uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie przetwarzania odpadów. Termin realizacji: do dnia 31 lipca 2013 r.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniach naruszeń na dzień 10 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu zarządzania wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach od 14 do 29 maja 2013 r. w "S." S.A., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym powyższy organ zarządził w pkt 1-8 ich usunięcie:

Ad 1 - Naruszenie warunków pkt II.a pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wydanego przez Starostę M. w dniu [...] r., znak: [...].

Ad 2 - Naruszenie art. 149 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r., w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów prezentacji (Dz. U. z 2008 r., Nr 215, poz. 1366).

Ad 3 - Naruszenie wymogów normy PN-Z-04030-7:1994.

Ad 4 - Naruszenie art. 34 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. z 2011 r., Nr 95, poz.558).

Ad 5 - Naruszenie § 8 rozporządzenia M Ś z dnia 24.07.2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

Ad 6 - Naruszenie, pkt. 1.3 i pkt. II pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. znak: [...].

Ad 7 - Naruszenie pkt. III.2 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. znak: [...].

Ad 8 - Naruszenie art. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21).

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. skarżąca wezwała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego pkt 8 zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że w pkt. 8 zarządzenia pokontrolnego skarżąca została zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu ochrony środowiska w celu uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie przetwarzania odpadów. Spółka nie zgodziła z twierdzeniem zawartym w pkt. 1.6.6 protokołu kontroli (str. 12), że "spółka dokonuje wstępnego przetworzenia odpadów z tworzyw sztucznych, papieru i tektury, złomu aluminium, polegającego na przygotowaniu ich do odzysku w procesie R12. Odpady te poddawane są procesom poprzedzającym przetwarzanie jak sortowanie, zagęszczanie, rozdrabnianie przed poddaniem któremukolwiek z procesów w procesie odzysku R1-R11, Prowadzenie procesu przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Spółka nie posiada takiej decyzji."

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Zdaniem skarżącej nie prowadzi ona działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jak również nie zajmuje się przygotowaniem odpadów poprzedzających ich odzysk lub unieszkodliwienie. Odpady z miejsc ich wytworzenia w poszczególnych działach zakładu są przemieszczane codziennie do działu zagospodarowania odpadów, gdzie są prasowane i mielone w celu zmniejszenia ich objętości przed transportem (a nie przed poddaniem któremukolwiek z procesów w procesie odzysku R1-R11).

Opisane powyżej działania w ocenie skarżącej mają na celu wyłącznie racjonalne wykorzystanie środków transportu (odpady sprasowane zajmują mniej miejsca). Przedkłada się to na zmniejszenie kosztów transportu i zmniejszenie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza przez pojazdy samochodowe zajmujące się transportem odpadów. Opisywane rozwiązanie ogranicza ilość transportów samochodowych i zmniejsza koszty związane z gospodarką odpadami.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w udzielonej odpowiedzi wskazał, że w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) jako "Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku", pod nr R12 ujęto proces odzysku w brzmieniu "Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 (****), z objaśnieniem dotyczącym tego procesu w brzmieniu " (****) Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11".

Jednocześnie wyżej cytowana ustawa w art. 3 ust. 1 pkt 21, określa definicję przetwarzania jako "procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie".

W ocenie organu prowadzone przez Spółkę przygotowanie odpadów w procesie odzysku i dalsze przekazywanie ich uprawnionym firmom do właściwego odzysku (recyklingu) jest procesem poprzedzającym odzysk i mieści się w definicji przetwarzania zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 21 cytowanej ustawy i należy uznać je za proces odzysku R12.

W związku, z czym prowadzone przetwarzanie odpadów powinno być uwzględnione w posiadanym pozwoleniu na wytwarzanie odpadów lub uregulowane odrębnym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Przetwarzanie odpadów, którego wynikiem nadal są odpady przechodzące później inne etapy procesu odzysku uważane jest za wstępne przetwarzanie poprzedzające dalszy odzysk. Taki proces klasyfikowany jest jako "przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie" lub "przetwarzanie wstępne" przed odzyskiem. Obejmuje to takie procesy, jak: demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie, jeżeli materiał lub substancja będące wynikiem tych procesów nadal są odpadami.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne z dnia [...] r. domagając się jego uchylenia w części określonej odnośnie pkt. 8, przyprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z 27 sierpnia 2013 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze zarzucono błędne przyjęcie przez organ, że opisane w pkt 8 zarządzenia pokontrolnego czynności, które podejmuje spółka w stosunku do odpadów stanowią wymagające pozwolenia przetwarzanie odpadów, podczas gdy z pisma z 27 sierpnia 2013 r. Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska wynika, że "działalność polegająca na wykonywaniu prasowania, zmniejszania objętości odpadów przed ich dalszym transportem (...) nie stanowi procesu odzysku, a proces zbierania odpadów". Ponadto błędne przyjęcie, że opisane w pkt. 8 zarządzenia czynności, które podejmuje spółka w stosunku do odpadów stanowią wymagające pozwolenia przetwarzanie odpadów, tj. "wymianę odpadów" (proces R 12) w celu poddania ich procesom R1-R11. W ocenie skarżącej nieprawidłowo organ oparł zaskarżone zarządzenie na treści załącznika nr 1 do polskiej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podczas gdy istnieje istotna rozbieżność pomiędzy treścią załącznika nr 1 do ustawy o odpadach a treścią załącznika nr II do Dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (2008/98/WE, Dziennik Urzędowy UE L 312 z 22 listopada 2008 r., str. 3).

W załączniku nr 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - w przypisie czwartym (****) wskazuje się, że ,,jeśli nie występuje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów". Tymczasem w załączniku nr II do Dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów definiując proces R 12 wskazuje się w przypisie czwartym (****), że "jeśli nie istnieje innych właściwy kod D, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów".

Porównanie tych dwóch tekstów prawnych prowadzi w ocenie spółki do wniosku, że przy uchwaleniu polskiej ustawy o odpadach doszło do błędu w tłumaczeniu tekstu prawnego. Należy zauważyć, że kod D oznacza procesy unieszkodliwiania a kod R oznacza procesy odzysku. Są to dwie różne kategorie działań dotyczących odpadów, które nie powinny być mylone.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie odpowiada prawu.

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 686) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem (art. 2 ust. 1 pkt 1,2,5). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami".

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Przypomnienie powyższego stanu prawnego jest - zdaniem Sądu - nieodzowne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego do sądu aktu.

W myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:

1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (podobnie wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005).

Podleganie zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oznacza zatem, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola prowadzona będzie wyłącznie pod względem zgodności tego aktu z prawem. W konsekwencji kontrola ta może dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego w sprawie aktu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co jednak nie oznacza, że wyposażony został przez ustawodawcę w kompetencje do prowadzenia, za właściwe do orzekania w określonym postępowaniu organy administracji publicznej, postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone, co ma istotne znaczenie przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające wiedzy specjalistycznej z dziedziny nauk ścisłych, technologii procesów produkcyjnych itp.

Oznacza to bowiem, spoczywanie na organie obowiązku takiego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności istotnych i w sposób klarowny wyjaśniało treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, wbrew temu co napisano w pouczeniu zaskarżonego zarządzenia, "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (podobnie wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 5/08).

Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego jest całkowity brak ustaleń w odniesieniu do zawartych w jego sentencji pkt od 1 do 8. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poprzestał jedynie na lakonicznym wskazaniu naruszenia przepisu, normy bądź pozwolenia nie przytaczając ich treści oraz nie wskazując, na czym dokładnie to naruszenie miało polegać.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", co jednak nie oznacza, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólniki. Zważyć trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy. Prowadzona, bowiem kontrola ma na celu ustalenie, czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są te zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej przewidzianą w ustawie kompetencją organów ochrony środowiska. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy katalog uprawnień inspektora ochrony środowiska w toku prowadzonej kontroli.

W szczególności w art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawodawca uprawnił inspektorów ochrony środowiska do "żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego". Tak więc, ustalenie odpowiadającego prawdzie materialnej stanu faktycznego jest obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia naruszeń wymagających interwencji w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego.

Jednym z elementów procedury kontrolnej, mogącym mieć znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego jest uprawnienie kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej do wniesienia do protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń i uwag (art. 11 ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, przedstawiciel kontrolowanej jednostki odmówił podpisania protokołu oraz przyjęcia mandatu karnego. Ponadto poinformował kontrolujących inspektorów, że przedstawi swoje stanowisko na piśmie w ciągu 7 dni - czego jednak nie uczynił.

Skoro skarżący nie przedstawił swojego stanowiska tak jak pierwotnie deklarował a jednocześnie w protokole kontroli inspektorzy stwierdzili nieprawidłowości to tym bardziej organ powinien się do nich precyzyjnie ustosunkować w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego tak, aby z jego wykonaniem podmiot kontrolowany nie miał problemów i aby nie powodowało to eskalacji sporu. Niewątpliwie niezłożenie przez skarżącego swojego stanowiska w sprawie stanowiło pewne utrudnienie dla organu, ale jednocześnie zapowiedź jego złożenia mogła stanowić sygnał, że skarżący może nie wykonać zarządzenia w całości czy w części tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Uchylenie się przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od dokładnego podania tych nieprawidłowości oraz dalszych zaleceń, co do ich usunięcia stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Uchylenie się organu od ustalenia w zarządzeniu pokontrolnym stanu faktycznego sprawy zaowocowało próbą przerzucenia sporu na etap postępowania sądowego, o czym świadczy treść późniejszych pism procesowych. Sąd jednakże nie jest władny do kontroli prawidłowości podjętych decyzji z punktu widzenia obowiązującego prawa na podstawie treści odpowiedzi na skargę.

Odpowiedź na skargę nie może, bowiem zastępować bądź też uzupełniać treści zarządzenia pokontrolnego, a tym bardziej jego uzasadnienia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że źródłem sporu pomiędzy skarżącą a organem stało się ustalenie zawarte w pkt. 1.6.6 protokołu kontroli (str. 12), że "spółka dokonuje wstępnego przetworzenia odpadów z tworzyw sztucznych, papieru i tektury, złomu aluminium, polegającego na przygotowaniu ich do odzysku w procesie R12. Odpady te poddawane są procesom poprzedzającym przetwarzanie jak sortowanie, zagęszczanie, rozdrabnianie przed poddaniem któremukolwiek z procesów w procesie odzysku R1-R11, Prowadzenie procesu przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Spółka nie posiada takiej decyzji." Z treści protokołu kontrolnego (akapit wcześniej) wynika, że Spółka dokonuje gromadzenia selektywnego odpadów (u źródła powstawania), przygotowania magazynowanych odpadów z tworzyw sztucznych poprzez poddawanie ich rozdrobnieniu w młynku (oddział w hali nr 2) oraz magazynowania papieru i tektury oraz odpadów złomu aluminium, które poddawane są sprasowywaniu w prasie tłokowej.

W zarządzeniu pokontrolnym organ nie wskazał w związku, z jakim procesem przetwarzania odpadów strona skarżąca winna wystąpić do właściwego organu ochrony środowiska. Nakazał uregulowanie strony formalno - prawnej w związku z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), który stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Skarżąca w skardze powołuje się na pismo z 27 sierpnia 2013 r. Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, z którego wynika, że "działalność polegająca na wykonywaniu prasowania, zmniejszania objętości odpadów przed ich dalszym transportem (...) nie stanowi procesu odzysku, a proces zbierania odpadów". Z kolei w odpowiedzi na skargę organ podał, że Spółka dokonywała wstępnego przetwarzania odpadów w szczególności odpadów tworzyw sztucznych przez ich rozdrabnianie (mielenie). Przetwarzanie odpadów, którego wynikiem nadal są odpady przechodzące później na inne etapy procesu odzysku uważane jest za wstępne przetwarzanie poprzedzające dalszy odzysk. Taki proces klasyfikowany jest jako "przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie" lub "przetwarzanie wstępne" przed odzyskiem. Obejmuje to takie procesy, jak: demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie, jeżeli materiał lub substancja będące wynikiem tych procesów nadal są odpadami.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza wyżej wskazane przepisy postępowania (art. 7 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 z ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa administracyjna nie została należycie wyjaśniona. Postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oprócz ww zaleceń wymaga uzupełnienia poprzez precyzyjne podanie w związku z prowadzeniem jakiego procesu odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wobec stwierdzonej niejednoznaczności w tym zakresie, w szczególności w świetle stanowiska wyrażonego przez Departament Prawny Ministerstwa Środowiska w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r., Spółka naruszyła prawo odnosząc się przy tym do jej twierdzeń oraz podania podstawy prawnej wskazanego w pkt. 8 zarządzenia pokontrolnego zobowiązania.

Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy (pkt 3 wyroku).