Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 15,  art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. M. i M.M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] r. F. R. wystąpiła do Starosty S. o wydanie pozwolenia na nadbudowę lukarny nad pomieszczeniem łazienki w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie bliźniaczej położonym w S.przy ul. O. [...], działka nr [...] AM-[...] obręb S. gm. S. Rzeczony wniosek zaopatrzono w załączniki w tym m.in. projekt budowlany, oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ustaleniu stron postępowania w oparciu o wypis z mapy ewidencyjnej organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczął postępowanie w sprawie, po czym skierował projekt do uzgodnienia właściwemu organowi ochrony konserwatorskiej. D.Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uzgodnił planowane do realizacji zamierzenie budowlane.

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. M. M. wskazał na szereg nieprawidłowości przedłożonego przez wnioskodawczynię projektu uniemożliwiających jego zdaniem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta S. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez przedłożenie w terminie do dnia [...] r. projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych. Inwestorka wskazując na brak możliwości dostarczenia żądanego dokumentu w wyznaczonym terminie wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. wniosła o zawieszenie postępowania. Organ uczynił zadość żądaniu strony i w dniu [...]r. wydał postanowienie o znaku [...], którym zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia projektu zagospodarowania działki. Postanowienie to zostało oprotestowane zażaleniem D. i F. M.. Wojewoda D.podzielił zarzuty zawarte w środku zaskarżenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po powrocie sprawy do organu I instancji zażądano od inwestorki oświadczenia się co do treści nakazu zawartego w postanowieniu traktującym o uzupełnieniu braków wniosku. Przy piśmie z dnia [...]r. wnioskodawczymi przedłożyła projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Poprzedzając merytoryczne orzeczenie w sprawie zawiadomieniem o tzw. gotowości decyzyjnej i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w dniu 8 maja 2017 r. Starosta S. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujące nadbudowę lukarny w dachu nad pomieszczeniem łazienki (lokal nr [...]) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie bliźniaczej położonym w S. przy ul. O. [...], działka nr [...] AM-[...] obręb S. gm. S. W sentencji decyzji wskazano dodatkowo warunki dotyczące w szczególności ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawierającego katalog uprawnień organu w zakresie kontroli przedłożonych dokumentów. Następnie Starosta S. wywiódł, że planowana inwestycja położona jest na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego "S. Z. – Sz." - uchwała Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] r., zgodnie z którą działka nr [...] AM[...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN32 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś w zakresie kształtowania dachów dopuszcza się stosowanie facjatek, lukarn i okien połaciowych; nadto należy stosować dachy dwuspadowe o symetrycznym układzie głównych połaci i nachyleniu w przedziale 35° - 45°, krytych dachówką ceramiczną lub innym materiałem dachówko podobnym z zastrzeżeniem § 5 pkt 5, ppkt 5.7; dopuszcza się odstępstwo od wymogów dla elementów budynków takich, jak wykusze, przekrycia tarasów, werandy, lukarny (§ 6 ust. 2 pkt 3). Ponadto dom mieszkalny przy ul. O. [...]-[...] ujęty jest w ewidencji zabytków nieruchomych oraz znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, przy czym planowane zamierzenie budowane zostało pozytywnie uzgodnione przez Konserwatora Zabytków we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Projekt zagospodarowania działki wykonany został na mapie do celów projektowych, planowana lukarna nie powoduje zmiany charakterystycznych rzędnych, liczby kondygnacji, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Zdaniem organu nie wpływa ona również na ukształtowanie terenu, układ sieci i instalacje uzbrojenia terenu, czy ukształtowanie zieleni. Lukarna jako element budynku nie powoduje zmian w zagospodarowaniu działki oraz nie narusza przepisów, o których mowa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), dotyczących sytuowania okien w ścianie budynku zwróconego ścianą w stronę tej granicy. W dalszej części decyzji uzasadniając fakt spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i spełnienia warunków określonych w planie miejscowym oraz art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy zaznaczono, iż projekt budowlany został opracowany przez uprawnionego projektanta, posiadającego aktualne na dzień wykonania projektu zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Z opisaną wyżej decyzją nie zgodził się M. M., który oprotestował ją odwołaniem zawierającym szereg zarzutów koncentrujących się zasadniczo na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Odwołujący się zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez użycie w treści decyzji definicji lukarny, jako "pionowego okna w dachu łazienki budynku, doświetlającego poddasze", podczas gdy z załączonego projektu wynika, że planowana zmiana dotyczy nadbudowy ścian w budynku i umieszczenia w jednej z nich okna w celu podwyższenia pomieszczenia łazienki wnioskodawczyni, co w konsekwencji jest nadbudową części budynku. Z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane wiązano wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sprzeczną z planem zagospodarowania przestrzennego i w stosunku do obiektu, na którym ,,od lat trwa stan samowoli budowlanej". W treści odwołania jego autor szczegółowo rozbudował zamieszczone we wstępnej części pisma zarzuty i twierdzenia.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S.. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując przy tym istotne elementy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz na zarzuty odwołania. W ramach własnych rozważań Wojewoda D. zauważył brak legalnej definicji lukarny i posłużył się w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podając prezentowane tam poglądy, by później opisać zakres objętych wnioskiem robót budowlanych. Organ II instancji z rysunków znajdujących się w projekcie wyprowadził, że wskutek planowanych robót budowlanych zwiększy się powierzchnia łazienki (z 2,00 m² na 3,32 m²). Grubość ściany frontowej, na wysokości 92 cm, zmniejszy się z 50 cm na 30 cm. Zmieni się także wysokość pomieszczenia łazienki nad którą ma być umiejscowiona lukarna z 1,30 m na 2,12 m. Ponadto z rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym nie wynika, aby zachodziły zmiany odnośnie ścian wewnętrznych oddzielających pomieszczenie łazienki od pomieszczenia kuchni i ciągu komunikacyjnego.

Dokonując oceny projektu na kanwie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda D. odniósł się do twierdzeń odwołania dotyczących uprzedniego wydania decyzji z dnia [...]r., nr [...], gdzie tożsame zamierzenie budowlane uznano za niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnił, że obecnie na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu przyjęty na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. Z. – Sz." nr [...] (Dz. Urz. Woj. D. z [...]r" poz. [...]). Działka nr [...], obręb AM-[...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały przeznaczeniem podstawowym obowiązującym na danym terenie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei lukarna ma być wykonana w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W ust. 2 pkt 3 tego przepisu podano, że w zakresie kształtowania dachów ustala się: a) należy stosować dachy dwuspadowe, dwuspadowe naczółkowe lub wielospadowe o symetrycznym układzie głównych połaci i nachyleniu w przedziale 35°-45°, kryte dachówką ceramiczną lub innym materiałem dachówko podobnym z zastrzeżeniem § 5 pkt 5, ppkt 5.7, b) dopuszcza się odstępstwo od wymogów określonych w lit. a dla elementów budynków takich, jak wykusze, przekrycia tarasów, werandy, lukarny oraz c) dopuszcza się stosowanie facjatek, lukarn i okien połaciowych.

W zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym podano także, że z części opisowej i rysunkowej nie można ustalić kąta nachylenia dachu jak i planowanej lukarny, jednakże wskazane wymagania dotyczące 35°-45° nie dotyczą budowy lukarny. Nadto w planie dopuszczono odstępstwo co do kąta nachylenia dachu, czyli też dla jego elementów takich m.in. lukarny, zatem uznano, że planowane zamierzenie budowlane w postaci budowy lukarny jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając zakres sprawdzenia projektu budowlanego wynikający z przepisów prawa materialnego wyprowadzono brak konieczności analizy z przepisami techniczno-budowlanymi w przypadku projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zaznaczył, że ,,wnioskowane roboty budowlane nie mogą być uznane za przebudowę, jak też za montaż obiektu budowlanego, co oznacza, że koniecznym jest przedłożenie projektu zagospodarowania terenu. W dniu [...] r., w odpowiedzi na postanowienie Starosty S. z dnia [...] r., znak: [...], inwestorka przedłożyła projekt zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został sporządzony na aktualnej mapie. Organ odwoławczy zauważył, że według § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 25, poz. 133), stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub, w określonych przypadkach, na mapie jednostkowej. Na projekcie zagospodarowania terenu wskazano charakterystyczne wymiary obrazujące planowaną lukarnę, jej usytuowanie w obrębie budynku oraz odległości od krawędzi dachu części budynku należącej do inwestorki i części budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej - tj. nr [...]".

W dalszej części uzasadnienia decyzji odnośnie sprawdzania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, odnotowano fakt uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego i postanowienia sądu powszechnego dotyczącego upoważnienia inwestorki do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną polegającej na nadbudowie lukarny w pomieszczeniu łazienki. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawiera również opis spełnienia kolejnych wymogów, w tym dotyczących oceny stanu istniejącego, spełnienia wymogów w zakresie części rysunkowej i opisowej projektu, a także posiadania stosownych uprawnień przez projektanta. Zaznaczono także, że projektant uwzględnił i odniósł się do istniejącego stanu obiektu, w którym mają być prowadzone roboty budowlane. Końcowo organ II instancji odniósł się do zarzutu odwołania związanego z zagadnieniem samowoli budowlanej, jaka miała miejsce w budynku objętym wnioskiem i wyjaśnił, iż według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzja z dnia [...] r., nr [...] nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy części budynku została wykonana.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. D. M. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach:

1. Błędu w ustaleniach faktycznych poprzez użycie w treści decyzji definicji lukarny, jako "pionowego okna w dachu łazienki budynku, doświetlającego poddasze", podczas gdy z załączonego projektu wynika, że planowana zmiana dotyczy nadbudowy ścian w budynku i umieszczenia w jednej z nich okna w celu podwyższenia pomieszczenia łazienki wnioskodawczyni, co w konsekwencji jest nadbudową części budynku.

2. Naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu nadbudowy części budynku powodującej zmianę dotychczasowej formy i bryły budynku, wbrew zapisom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...]obręb S., na której położony jest lokal mieszkalny, którego właścicielką jest wnioskodawczyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] r..

3. Naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego posiadającego braki w postaci ekspertyz: budowlanej wymaganej na podstawie § 206 ust. 2 oraz mykologicznej wymaganej § 322 ust. 3, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

4. Naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę obiektu, dla którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] nakazująca rozbiórkę wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego. Na terenie objętym pozwoleniem od lat trwa stan samowoli budowlanej.

Na koniec zarzucono także nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony postępowania o podejmowanych działaniach przez organ w toku prowadzonego postępowania.

Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi jej autorzy obszernie ją uzasadnili. Opisano przyczyny, dla których zdaniem skarżących miały miejsce wskazywane naruszenia prawa. Ogólnie z twierdzeń skargi wynika nieprawidłowość polegająca na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ponieważ na nieruchomości miała miejsce samowola budowlana, projekt budowlany nie uwzględnia zakazów wynikających z planu miejscowego i posiada braki w zakresie przepisów prawa materialnego. Motywując swoje stanowisko autorzy skargi załączyli też dokumentację fotograficzną potwierdzającą ich zdaniem niewykonanie nałożonego na inwestorkę nakazu rozbiórki. Stanowisko skarżących opierano także na zapisach opinii biegłego z zakresu budownictwa sporządzonej w toku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, której kopię załączono do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się w piśmie procesowym do twierdzeń skarżących, które nie znalazły jednak uznania organu.

Przy piśmie z dnia [...] r. skarżący przedłożyli kopie kolejnych dokumentów dotyczących objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem mających potwierdzać nieprawidłowość zaakceptowania zamiaru inwestorki oraz dotychczasowe stanowisko prezentowane względem zapadłych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne, a z drugiej strony nie tylko treść skargi i twierdzenia w niej zamieszczone doprowadziły Sąd w składzie orzekającym, do przekonania o wadliwości decyzji wydanej przez organ II instancji.

Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organ odwoławczy dopuścił się naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono wnioskodawczyni pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej nadbudowę lukarny w dachu nad pomieszczeniem łazienki (lokal nr [...]) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, dwulokalowym w zabudowie bliźniaczej. Organy architektoniczno- budowlane w toku postępowania o pozwolenie na budowę uznały, że objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.Z. – Sz." opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewody D. z [...] r. poz. [...]). Zdaniem Sądu właśnie na tle oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnych uchybień w toku postępowania odwoławczego.

Szczegółowe rozważania należy rozpocząć od uwagi, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie - Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest wskazanie także, że zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej – k.p.a.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy na art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z k.p.a.. Organ II instancji, o ile zaistnieje taka potrzeba władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Artykuł 35 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie modyfikuje bowiem uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. Trzeba bowiem pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Warto też wskazać, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie posługuje się wyrażeniem "organ I instancji", a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać, aby tym organem mógł być jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 841/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 15 k.p.a., według którego postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, co polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Nie można też tracić z pola widzenia kolejnej zasady procesowej opisanej precyzyjnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 512/18), gdzie podano, że ,,Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ" - LEX nr 2503188.

Ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów odwołania zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w należytym stopniu. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda D. wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nie przeprowadził w sposób adekwatny do stanu sprawy postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., a sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej, co powoduje, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w toku postępowania administracyjnego), który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszony został również art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po pierwsze Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadniczo dokonywały kontroli planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej S. z [...] r.. Starosta S. w uzasadnieniu decyzji podał, że działka inwestorki znajduje się na terenie opisanym jako [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Odnotował on też uzgodnienie projektu z właściwym organem konserwatorskim i zaznaczył, iż w zakresie kształtowania dachów dopuszcza się odstępstwa. Wojewoda D. analogiczne rozważania zamieścił na stronach 2 i 3 uzasadnienia decyzji. W rzeczy samej nie można jednak powiedzieć, aby treść uzasadnienia decyzji organu II instancji stanowiła samodzielne rozważania tego organu, lecz raczej sprowadzały się te twierdzenia do powtórzeń oceny dokonanej przez Starostę S. Pomiędzy organami obu instancji istniała jednak różnica polegająca na tym, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w toku postępowania pierwszoinstancyjnego sygnalizował organowi sprzeczność inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w odwołaniu zawarł konkretne zarzuty i w postępowaniu odwoławczym zadaniem organu II instancji było rozpoznanie i odniesienie się do nich. Treść odwołania, oczywiście poza innymi twierdzeniami, skupia się na wykazaniu niemożliwości udzielenia pozwolenia na budowę, z tej to przyczyny, że plan miejscowy nie dopuszcza nadbudowy. Jakkolwiek odwołująca się strona swoje stanowisko artykułuje dość nieczytelnie powołując się na przepisy rozporządzeń i poszukując definicji lukarny, kluczowe twierdzenie odwołania dotyczące sprzeczności inwestycji z planem miejscowym jest dość klarowne i wymaga uwzględnienia w trakcie rozpoznawania środka zaskarżenia. Niezależnie od powyższego organ administracyjny musi brać pod uwagę fakt, że strona odwołująca się działa bez profesjonalnego pełnomocnika i w granicach ogólnych zasad procesowych zadaniem organu jest nie tylko branie pod uwagę nieprofesjonalnej nomenklatury, ale nawet w skrajnych przypadkach istnieje możliwość żądania sprecyzowania stanowiska, a już na pewno niezbędne jest stosowanie reguł wynikających z art. 7 i następnych k.p.a..

Po drugie zdaniem Sądu organ II instancji całkowicie pominął zapis zamieszczony w § 6 pkt 2 ppkt 8 uchwały, którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nie rozważył czy zapisy te jako odnoszące się do istniejących budynków będą miały zastosowanie do budynku wnioskodawczyni, skoro w dalszej części zapis omawianego fragmentu uchwały dotyczy budynków posiadających inne niż ustalone w planie powierzchnie zabudowy działki, liczbę kondygnacji, wysokość, geometrię dachu, linię zabudowy itd.. Dodatkowo, o ile na pierwsze pytanie odpowiedź będzie pozytywna, organ zobligowany był do uwzględnienia tego, że uchwałodawca dopuścił odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku. W zapisach planu miejscowego nie ma natomiast mowy o nadbudowie, w czym skarżący dopatruje się kolizji inwestycji z planem miejscowym.

Nie sposób nie poczynić spostrzeżenia, że organ odwoławczy braki w uzasadnieniu decyzji próbuje niejako ,,nadrobić" w odpowiedzi na skargę. Wiadomym jest, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega decyzja administracyjna, zaś odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji lecz tego rodzaju pismo procesowe jest miejscem na ustosunkowanie się do zarzutów samej skargi. Otóż wobec zarzutu skargi dotyczącego wadliwości decyzji ze względu na sprzeczność decyzji z planem miejscowym poprzez udzielenie pozwolenia na nadbudowę Wojewoda D. podaje, że ,,Nie ma podstaw do przyjęcia, że planowana lukarna będzie w istocie nadbudową części budynku", str. 3 pkt 1 odpowiedzi na skargę. W innym miejscu z kolei twierdzi, że ,,Zamierzenie budowlane w postaci budowy lukarny nie stanowi nadbudowy części budynku i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, (...), strona 3 odpowiedzi na skargę pkt 2. Prezentując takie stanowisko organ ewidentnie w piśmie procesowym ocenia odmiennie inwestycję jak kreują to zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy najbardziej doniosłe elementy wydanych decyzji, a mianowicie ich sentencje. Starosta S.w decyzji nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujące nadbudowę lukarny, (...). Wojewoda D. własną decyzją utrzymuje w mocy decyzję, którą udzielono pozwolenia na nadbudowę lukarny. Co najmniej dziwić więc może, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie ocenia możliwości nadbudowy w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w odpowiedzi na skargę zdaje się twierdzić, że decyzje organów obu instancji nie dotyczą nadbudowy.

Kolejnym pominiętym przez organ odwoławczy wątkiem odwołania jest sprawa sprawdzenia stanu budynku przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę obejmującym przedmiotową inwestycję. Organ odwoławczy oparł się na stanowisku projektanta, który dokonał oceny stanu zachowania materiałów i elementów konstrukcyjnych. Skarżący nieprawidłowość w tym względzie podnosił w odwołaniu, natomiast do skargi załączył opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa dotyczącą przedmiotowego budynku sporządzoną w toku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. W tych okolicznościach nie można zaakceptować stanowiska organu podającego, że budynek jest w dobrym stanie, gdyż w sprawie odnośnie jednej okoliczności istnieją dwa skrajnie odmienne dowody. Sprawa stanu budynku przed inwestycją wymaga zatem gruntownej analizy i oceny, nie wykluczając przy tym konieczności przeprowadzenia nowych dowodów.

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa, do których doszło w postępowaniu odwoławczym, Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy nie dopuścił się opisanych naruszeń prawa procesowego, możliwe byłoby ustalenie istotnych w sprawie okoliczności i zbadanie ich zgodności z przepisami prawa. Zasadniczo w postępowaniu odwoławczym nie odniesiono się do zagadnień na tyle istotnych, że mogły mieć one wpływ na kształt merytorycznego rozstrzygnięcia.

Trafnie rolę postępowania odwoławczego ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 790/17), akceptowanym przez skład orzekający, podając, że ,,Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania" – patrz - LEX nr 2458174.

W tych okolicznościach sprawy rolą organu II instancji przystępującego do ponownego rozpatrzenia sprawy będzie odniesienie się do poszczególnych zarzutów odwołania i ustalenie czy w świetle stanu faktycznego sprawy wpływają one na możliwość zaakceptowania zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Szczególnie istotne będzie uwzględnienia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia powyższych okoliczności nie było możliwe w postępowaniu przed Sądem, ponieważ sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu Wojewoda D. winien zastosować wyżej sformułowane wskazania Sądu i podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Końcowo zaznaczyć trzeba, że nie wszystkie zarzuty skargi mają uzasadnione podstawy. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę akceptuje stan samowoli budowlanej, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jako organ właściwy potwierdził formalnie wykonanie nałożonej na stronę decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej lukarny. Podobnie analiza akt administracyjnych nie potwierdza aby ujmy doznała zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Mając jednak na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji postanowiono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. zaliczając do niezbędnych kosztów postępowania kwotę uiszczoną przez skarżących tytułem wpisu sądowego od skargi.