Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1820/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 365 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też: "skarżąca", "strona", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2021 r., w której uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2019 r. i wstrzymano użytkowanie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, eksploatowanej przez stronę, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "Wojewódzki Inspektor", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] sierpnia 2019 r.: 1) wstrzymał użytkowanie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przez spółkę prowadzonej na terenie zakładu unieszkodliwiania odpadów przy ul. [...] w miejscowości B.;

2) określić termin wstrzymania użytkowania instalacji na dzień otrzymania tej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "Główny Inspektor", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją z [...] października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...] sierpnia 2019 r. i wstrzymał użytkowanie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, eksploatowanej przez stronę, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że w dniach [...] - [...] marca 2019 r. Wojewódzki Inspektor przeprowadził kontrolę instalacji strony w Zakładzie [...], zlokalizowanym przy ul. [...] w B.. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że: 1) kontrolowany podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania i unieszkodliwiana odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne; 2) zakład działa w oparciu o decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r. ze zmianami, udzielającą pozwolenia m.in. na przetwarzanie 166 rodzajów odpadów niebezpiecznych; 3) przetwarzanie odpadów jest prowadzone w procesie unieszkodliwiania odpadów D9 - obróbka fizyko - chemiczna. Technologia przetwarzania odpadów polega na zestalaniu i stabilizacji odpadów oraz jest prowadzona z zastosowaniem środka wiążącego GEODUR; 4) w 2015 r. instalacja została zmodernizowana, zdolność przerobowa instalacji wynosi 8500 Mg/rok; 5) na podstawie zestawienia rodzajów i ilości odpadów zebranych i przetworzonych w 2018r. ustalono, że w roku 2018 kontrolowany przetworzył ogółem 4 586,55 Mg odpadów, w tym 3 088,9 Mg odpadów niebezpiecznych. W latach ubiegłych ilości te kształtowały się następująco: 2016 - ok. 5 600 Mg, 2017 – 6 300 Mg odpadów niebezpiecznych. Ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem nr [...], który został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego [...] marca 2019 r., bez żadnych uwag ani zastrzeżeń. W związku z ustaleniami kontroli, Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Następnie poinformował stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłaszania żądań, z czego strona nie skorzystała. Natomiast 9 lipca 2019 r. strona poinformowała, że zgodnie z decyzją Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów i otrzymaną 7 czerwca 2019 r. nie przerabia odpadów niebezpiecznych. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, Główny Inspektor ustalił, że strona ubiega się o wydanie pozwolenia zintegrowanego i z uwagi na fakt, że wniosek strony o wydanie pozwolenia zintegrowanego wymagał uzupełnienia, organ koncesyjny nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Dodatkowo organ dopuścił, jako dowód w sprawie protokół kontroli [...], przeprowadzonej w zakładzie strony w dniach [...] sierpnia - [...] grudnia 2020 r. Protokół zawiera ustalenie, poczynione na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej w systemie BDO. W okresie od stycznia do września 2020 r. na terenie zakładu strony wytworzono 4 413,4 Mg odpadów o kodzie 19 03 05 i 1,8 Mg odpadów o kodzie 16 10 01*, które powstały w wyniku przetworzenia w procesie unieszkodliwiania D9 łącznie 4 161,64 Mg odpadów o kodach wymienionych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Protokół ten nie został podpisany przez kontrolowanego. Nie podważa to jednak dokonanych ustaleń, jako że został sporządzony przez organ kontrolny, w ramach przysługujących mu uprawnień. Zapoznając się z materiałem sprawy strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o dopuszczenie dowodów: 1) z odpisu wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 78/21, na okoliczność jego treści oraz 2) z pisemnej informacji strony z 18 czerwca 2021 r., na okoliczność wykazania nieprowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Ponadto odwołujący wyraził pogląd, że w związku z zaskarżeniem do WSA w Warszawie postanowienia Głównego Inspektora z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] lipca 2021 r. odmawiające zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wydania stronie pozwolenia zintegrowanego, organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie dopiero po rozpoznaniu sprawy skierowanej do WSA.

Główny Inspektor rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytoryczno-reformatoryjnej. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) dalej w skrócie: "p.o.ś."]. Postępowanie prowadzone w trybie art. 365 ust. 1 p.o.ś. ogranicza się do ustalenia, czy podmiot użytkujący instalację posiada na to użytkowanie pozwolenie zintegrowane, czy też nie. Organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. Organ podkreślił, że odwołujący się prowadzi instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, w procesie D9 - obróbka fizyczno-chemiczna. Odwołujący posiada decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r. zezwalającą na przetwarzanie 166 rodzajów odpadów niebezpiecznych. Nie jest kwestionowana również zdolność przerobowa instalacji na poziomie 8 500 Mg/rok. Zdolność przerobowa stanowi maksymalną ilość odpadów, jaka może zostać przerobiona w instalacji w okresie roku. Taka wydajność instalacji, nawet przy uwzględnieniu ciągłej pracy instalacji z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy, niedziel (52) oraz świąt (13), tj. 300 dni, pozwala na przerobienie 28 Mg odpadów niebezpiecznych w ciągu doby. Funkcjonowanie instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno - chemicznej, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z tego właśnie powodu, instalacja strony została wymieniona w ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Wobec powyższego eksploatacja takiej instalacji wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, którego odwołujący do chwili obecnej nie posiadają. Kwestia konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez stronę była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które potwierdziły potrzebę posiadania takiego pozwolenia (II SA/Po 698/19 - str. 11/11, IV SA/Wa 1918/19 - str. 7/8, IV SA/Wa 78/21 - str. 10/13). Tak więc nieobliczenia faktycznej ilości odpadów niebezpiecznych przerabianych w instalacji w stosunku dobowym, ale techniczna zdolność przerobowa maszyn stanowiła wystarczającą przesłankę do uznania konieczności posiadania przez stronę pozwolenia zintegrowanego. Zatem skoro strona nie posiadała stosownego pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, to organ miał prawny obowiązek wstrzymania jej użytkowania. Stąd też zarzut naruszenia art. 365 ust. 1 w zw. z art. 366 ust. 3 p.o.ś. nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu, organ drugiej instancji po pierwsze wskazał, że nie może wywołać zamierzonego skutku samo stwierdzenie o naruszeniu przez organ kontrolny "szeregu przepisów" bez konkretnego wskazania norm prawa, do naruszenia których, zdaniem strony, doszło. Bezskuteczne również jest kwestionowanie stanu faktycznego obiektywnie stwierdzonego i opisanego w protokole kontroli, bez przedstawienia okoliczności, które mogłyby te ustalenia podważyć. Podnoszony przez odwołującą fakt nieotrzymania załącznika nr 6 do protokołu kontroli, stanowiącego fotografię ukazującą sposób magazynowania odpadu o kodzie 12 01 17, nie stanowi o wadliwości ustaleń poczynionych podczas kontroli. Ustalony przez organ stan faktyczny, został utrwalony w postaci protokołu kontroli, do którego strona nie wniosła żadnych uwag ani zastrzeżeń. Ubocznie organ wskazał, że strona słusznie dostrzega, że nieprzekazanie jej rzeczonej fotografii było błędem organu, jednak sposób magazynowania odpadów o kodzie 12 01 17 pozostaje bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Protokół stanowi dokument urzędowy, który na mocy art. 76 § 1 k.p.a. jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. W stanie faktycznym omawianej sprawy, kontrolowany nie skorzystał z tego uprawnienia. Zatem uznano, że utrwalone protokołem czynności kontrolne odzwierciedlały przebieg czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Strona, w żaden skuteczny sposób nie podważyła ustaleń organu. Protokół stanowił zatem wiarygodny dowód w sprawie. Dodatkowo strona miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., na każdym etapie postępowania administracyjnego, w tym sporządzania kopii i odpisów dokumentów, będących w aktach sprawy, w tym również fotografii. Odwołująca nie skorzystała ze swoich uprawnień. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest pozbawiony podstaw. Norma z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażająca zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie stoi w sprzeczności z możliwością wstrzymania użytkowania instalacji wraz z upływem określonego, zgodnie z art. 366 ust. 3 p.o.ś., terminu wstrzymania. Pismem z 8 lipca 2019 r. strona poinformowała o zaprzestaniu przetwarzania odpadów niebezpiecznych, w związku z otrzymaniem ostatecznej decyzji Ministra Środowiska znak: [...], wygaszającej pozwolenie na przetwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych. W tej sytuacji organ pierwszej instancji określił termin wstrzymania użytkowania instalacji w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych, przy uwzględnieniu potrzeby bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania instalacji, albowiem na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, strona nie przetwarzała odpadów niebezpiecznych. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (nie jak wskazano w odwołaniu w art. 16 k.p.a.), polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Zatem do oceny, czy zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została naruszona, konieczne jest rozstrzygnięcie sprawy przez dwa organy różnych stopni. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. 46 ust. 3 p.p., którego to odwołujący upatruje w oparciu decyzji organu na ustaleniach kontroli, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach swoich kompetencji. Organ odwoławczy natomiast pogłębił analizę stanu faktycznego i skorzystał z dostępnych i będących w posiadaniu strony dokumentów, w postaci wyroków sądów administracyjnych oraz protokołu kontroli. Odwołujący nie zaoferował dowodów, z których wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że zebrana dokumentacja, jaką dysponował organ zawiera ustalenia niezgodne rzeczywistym stanem rzeczy. Nieprzekazanie odwołującej fotografii odpadów, stanowiącej załącznik nr 6 do protokołu kontroli [...], nie uzasadnia dyskwalifikacji dowodów uzyskanych w jej trakcie, również na podstawie art. 46 ust. 3 p.p. Przedmiotowa fotografia stanowi dowód pozostający bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Odwołująca zapoznała się z treścią protokołu i podpisała go bez uwag, m.in. co do kompletności protokołu. W dalszym postępowaniu przed organami również nie wnosiła o przekazanie brakującego zdjęcia. W realiach niniejszej sprawy nie doszło też do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, wyrażonej w art. 81a § 1 k.p.a. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje wówczas, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80 i 81 k.p.a., organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie istotnie, wystąpiły wątpliwości dotyczące ustalenia przez organ dziennej mocy przerobowej instalacji, jednak nie miały one charakteru nieusuwalnych. Podczas kontroli, strona podała do protokołu że praca odbywa się w systemie jednozmianowym i w razie potrzeby, również w soboty, bez określenia, ile konkretnie sobót w ciągu roku zakład pracuje. Ubocznie należy wskazać, że strona nie powinna mieć trudności z precyzyjnym określeniem czasu pracy instalacji. Czas pracy kontrolowanej instalacji winien być dokumentowany np. w książce eksploatacji urządzeń (zgodnie z przepisami BHP), czy też w ewidencji czasu pracy, prowadzonej w zakładzie na potrzeby wypłaty wynagrodzeń. Jednak wobec faktu, że kontrolowany nie podał do protokołu ilości dni pracy instalacji, posłużył się jedynie zwrotem "w razie potrzeby", co nie jest równoznaczne z pracą w każdą sobotę (tj. 313 dni w roku), organ przyjął 300 dni roboczych w ciągu roku bez dni ustawowo wolnych od pracy, tj. niedziel (52) i świąt (13). Proponowany przez organ sposób stanowi korzystniejszą dla strony metodę wyznaczenia dobowej zdolności przerobowej instalacji. Przyjęcie do obliczeń ciągłej pracy instalacji przez 365 dni w roku, nie jest możliwe z uwagi na konieczność przeglądów konserwacji i napraw linii technologicznej. Ciągłej eksploatacji nie przewidują również warunki gwarancji producenta maszyn lub urządzeń. Tak więc przy znamionowej mocy przerobowej instalacji, ustalonej podczas kontroli, na poziomie 8 500 Mg oraz przyjętych przez organ dni roboczych w ciągu roku (bez dni ustawowo wolnych od pracy), instalacja strony pozwala na przetworzenie 28 Mg odpadów niebezpiecznych w ciągu doby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania, w sytuacji gdy strona poinformowała o zaprzestaniu przetwarzania odpadów niebezpiecznych, stwierdzono jego nietrafność. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było wstrzymanie eksploatacji instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, nie zaś przetwarzanie w niej odpadów niebezpiecznych. Instalacja, jaką posiada odwołujący została zaprojektowana i jest przeznaczona do przetwarzania odpadów niebezpiecznych podczas obróbki fizykochemicznej. Jej zdolność przerobowa wymusza posiadanie pozwolenia zintegrowanego, którego strona nie uzyskała. Z tego powodu organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. Organ wskazał, że z ustaleń kontroli prowadzonej w 2020 r. wynika, że strona przetwarza odpady niebezpieczne w instalacji. Naruszenia normy art. 107 § 1 k.p.a., odwołujący upatruje w sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji, które jego zdaniem, powoduje wątpliwość, czy organ wstrzymał użytkowanie instalacji jako takiej, czy jedynie instalacji w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Wątpliwości te są, w ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione, albowiem w osnowie zaskarżonej decyzji określono jasno i precyzyjnie, że wstrzymanie użytkowania dotyczy instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwoliła organowi na uznanie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. za częściowo trafny. W tym przedmiocie organ wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego była eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych o zdolności przerobowej 8 500 Mg rocznie, co w przeliczeniu na dobową zdolność przetwarzania stanowi 28 Mg odpadów. Ustalenie przez organ pierwszej instancji faktycznej ilości odpadów niebezpiecznych, przetwarzanych w instalacji, na podstawie składanych przez stronę rocznych sprawozdań o odpadach, jedynie potwierdziło przetwarzanie odpadów niebezpiecznych w ilościach przekraczających ustalony w ww. rozporządzeniu w sprawie rodzajów instalacji (...) limit do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Natomiast nietrafny jest zarzut oparcia decyzji na nieuprawnionych domniemaniach przyjęcia czasu pracy instalacji. Strona, jako profesjonalny przedsiębiorca i podmiot prowadzący działalność związaną z przetwarzaniem odpadów powinna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków, w tym również ewidencji czasu pracy instalacji, wynikających tak z prawa w zakresie ochrony środowiska i BHP, jak i prawa pracy. Nie udzielając precyzyjnych i spójnych wyjaśnień organowi kontroli w zakresie czasu pracy instalacji, strona nie może tym samym skutecznie kwestionować przybliżeń i szacunków poczynionych przez organ. Rozpoznając niniejszą sprawę organ nie podzielił poglądu strony o naruszeniu art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 p.o.ś. oraz w zw. z art. 53 pp. Strona zarzuciła organowi, że sporządzony w trakcie kontroli protokół narusza przepisy, zmierzając do zdyskwalifikowania jego przydatności dowodowej. Nie sprecyzowała jednak, które to przepisy w jej ocenie zostały naruszone przy sporządzaniu protokołu. Odwołanie nie przedstawia także żadnych kontrdowodów, mających podważyć ustalenia kontroli. Protokół podlegał ocenie organu odwoławczego, tak jak i inne dowody zgromadzone w sprawie. Jako źródło ustaleń faktycznych, został sporządzony przez organ I instancji zgodnie z prawem i podpisany przez kontrolowany podmiot bez zastrzeżeń. Fakt, że strona nie otrzymała załącznika nr 6 do protokołu, nie dyskwalifikuje jego przydatności dowodowej. Kontrolowana była uczestnikiem czynności kontrolnych organu, a treść załącznika - fotografii pryzmy odpadów o kodzie 11 01 17, była jej znana w momencie podpisywania protokołu kontroli. Nadto strona mogła na każdym etapie postępowania administracyjnego uzupełnić posiadany egzemplarz protokołu o zdjęcie odpadów. Z tego powodu zarzut odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 201 § 1 i 2 p.o.ś 2 w zw. z ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia MŚ w sprawie rodzajów instalacji (...), poprzez błędne uznanie, że instalacja użytkowana przez stronę wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Jeśli instalacja znajdzie się na liście rodzajów instalacji określonej w ww. rozporządzeniu, co miało miejsce w badanej sprawie, tym samym, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, stanowi ona z mocy powyższego uregulowania instalację mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska i jako taka, nie podlega już ocenie organu. Pogląd organów Inspekcji Ochrony Środowiska został podzielony zarówno przez organ koncesyjny, jak też znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (II SA/Po 698/19 str. 11/11, IV SA/Wa 1918/19, str. 7/8, IV SA/Wa 78/21 str. 10/13 ). Zarzut błędnej klasyfikacji instalacji jest tym bardziej niezrozumiały, że kwalifikujące do uzyskania pozwolenia zintegrowanego możliwości przerobowe instalacji, nie były kwestionowane przez stronę na żadnym etapie postępowania administracyjnego przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska, a odwołujący wystąpił z wnioskiem do właściwego organu koncesyjnego o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, deklarując pracę w 250 dni w ciągu roku. Powoduje to że dobowa moc przerobowa instalacji rośnie z 28 Mg do 34 Mg. Te okoliczności, w kontekście zarzutów odwołania stanowią, iż strona miała pełną świadomość ciążącego na niej obowiązku, uregulowania stanu formalno-prawnego, celem kontynuacji prowadzonej działalności. Zatem z powyższego wynika wyraźnie, że zarzuty nieprzeprowadzenia przez organ dostatecznego postępowania wyjaśniającego i zastosowania przepisów prawa materialnego, pomimo braku niezbędnych przesłanek nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach badanej sprawy. Według organu odwoławczego do obrony nie jest również teza, jak oczekuje tego strona, że stan "zwiększonej zdolności produkcyjnej" w latach 2016 i 2017, był stanem przejściowym i niebyłym w czasie kontroli w 2019 r. Nie zmienia to bowiem faktu, że skoro możliwe było przetworzenie odpadów w ilości większej niż 10 Mg ton na dobę (co potwierdziła kontrola), to oznacza, że spełnione zostały powyższe kryteria. Ponadto ilość odpadów przetworzonych w instalacji podaje się do sprawozdania w stosunku rocznym: styczeń - grudzień, podczas gdy z informacji strony wynika, że podłączenie dodatkowego silosu miało miejsce w ciągu roku 2016 (strona nie potrafiła podać dokładnej daty), a zdemontowanie nastąpiło 30 czerwca 2017 r. Pozbawione logiki i niemiarodajne jest obliczanie "rocznej, mocy przerobowej", gdy nie jest znaną dokładna ilość przetworzonych odpadów, ani też dokładny okres podłączenia silosu. Twierdzenie odwołującej się, że zdolność instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych spadła poniżej 10 Mg/dobę nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Ponadto z niekwestionowanych ustaleń kontroli wynika, że w 2015 r. instalacja została zmodernizowana i zdolność przerobowa instalacji, począwszy od roku 2015, wynosi 8 500 Mg/rok (28 Mg/dobę). Jest to stały parametr, charakteryzujący znamionową przepustowość instalacji, ściśle związany z charakterystyką maszyn. Jest ona niezmienna w czasie, w przeciwieństwie do ilości odpadów niebezpiecznych, faktycznie w niej przetwarzanych. Z tego względu bez wpływu na wynik sprawy pozostają argumenty strony o różnych, w różnych latach, mocach przerobowych przetwarzania odpadów niebezpiecznych.

Wbrew zarzutom odwołującej się, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 365 § 1 p.o.ś. przez wstrzymanie użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego została szeroko omówiona powyżej i wynika z mocy przerobowych i w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych w instalacji. Organ określając termin wstrzymania użytkowania instalacji, uwzględnił informację strony o zaprzestaniu przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że instalacja przed wydaniem decyzji nie była eksploatowana w rozumieniu przepisu art. 365 ust. 1 p.o.ś. Ustawowa definicja "eksploatacji instalacji" znajduje się w art. 3 pkt 3, nie zaś w art. 365 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z przywołanym przepisem, rozumie się przez to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Wprowadzanie i utrzymywanie instalacji w ruchu, uznać należy za wyczerpujące składniki czynności "użytkowania instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p.o.ś. Ponadto termin "użytkowanie", o którym mowa w tym przepisie, nie jest równoznaczny z terminem "użytkowanie", o którym mowa w przepisach prawa cywilnego, określającym rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego. Nie obejmuje on obligatoryjnie pobierania pożytków. Twierdząc, że instalacja jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji nie była użytkowana (s. 3/5 uzupełnienia do odwołania z 6.11.2019 r.) odwołująca się nie dostrzega, że strona poinformowała jedynie o nieprzerabianiu w instalacji odpadów niebezpiecznych. Nie jest to równoznaczne z zaprzestaniem użytkowania instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.o.ś., albowiem strona była i nadal jest uprawniona do przetwarzania w instalacji również 217 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne. Organ uwzględnił także wnioski dowodowe strony i zapoznał się z: postanowieniem WSA w Warszawie z 27 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19, jednak nie stanowiło ono okoliczności istotnej bowiem w sprawie został wydany wyrok z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19 w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r., stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 października 2016 r., uprawnienia strony w zakresie przetwarzania odpadów niebezpiecznych; wyrokiem WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r,. sygn. akt IV SA/Wa 78/21 w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Powodem uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Środowiska była konieczność wyjaśnienia daty wygaśnięcia pozwolenia. Niezależnie od tego, Sąd już w wyroku IV SA/Wa 1918/19 wskazał jasno, że: 1) prawidłowo organy [koncesyjne] przyjęły, że dalsze prowadzenie instalacji nie może się odbywać na podstawie dotychczasowej decyzji Marszałka (s.7/8) 2) w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych, wydanej stronie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r.(s. 7/8). Natomiast wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska, wyrokiem IV SA/Wa 78/21, były uchybienia proceduralne popełnione przez Ministra w trakcie realizacji wytycznych WSA w Warszawie (s. 9/13). Sąd administracyjny ponownie uznał za bezzasadne zarzuty skargi, w ramach których strona zmierzała do podważenia ustaleń i ocen Ministra, dotyczących zaistnienia w roku 2016 przesłanek do wygaszenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w części określonej w zaskarżonej decyzji (s. 9/13). Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że decyzja podejmowana na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. ma charakter związany. Organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. Ponieważ odwołujący nie posiadał pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, organ był zobowiązany do wstrzymania jej użytkowania. Biorąc pod uwagę wymogi procesowe, organ przeanalizował ponownie całokształt sprawy we wszelkim jej zakresie, odnosząc się do zarzutów i postulatów zawartych we wniosku odwołującego. W związku z faktem, że termin wyznaczony przez organ I instancji minął, organ odwoławczy zobligowany był do wyznaczenia nowego terminu wstrzymania instalacji na siedem dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Tym samym uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przedstawiając argumentację w rozstrzygnięciu. Rozstrzyganie niniejszej sprawy dopiero po rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi E. sp. z o.o. na postanowienie GIOŚ [...] związane z zawieszeniem postępowania jest, zdaniem organu, niecelowe.

E. sp. z o.o. z siedzibą w G. w skardze, na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie od Głównego Inspektora na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; dopuszczenie w charakterze dowodu dokumentów powołanych w skardze (dołączonych do skargi), na okoliczność ich treści oraz wykazanie faktów wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów skarżącej w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych oraz obowiązywania postanowienia wstrzymującego wykonanie tej decyzji. Jednocześnie wskazała, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (wszystkie dokumenty zostały załączone do skargi). Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów postępowania, a to:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") i ustanowionej w powołanym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo (tak procesowe, jak i materialne, w zakresie przepisów wskazanych w zarzutach poniżej), wstrzymującej użytkowanie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej eksploatowanej przez skarżącą,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wadliwe (niezgodne ze stanem rzeczywistym) uznanie, że skarżąca eksploatuje instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, jak również, że instalacja ta wymaga posiadania pozwolenia zintegrowanego,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego w sytuacji toczącego się postępowania w sprawie wydania takiego pozwolenia, co nastąpiło wskutek błędnego uznania, że prowadzenie (zawisłość) postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi kwestii wstępnej uzasadniającej zawieszenie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie w całości (przy uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji) postępowania pierwszej instancji, pomimo tego, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania użytkowania Instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych prowadzonej przez skarżącą, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenie zintegrowanego, stanowiło postępowanie bezprzedmiotowe - które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na treść decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Naruszenia te doprowadziły bowiem do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej wstrzymującej użytkowanie prowadzonej przez skarżącą instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej w postępowaniu o błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego;

2) prawa materialnego, a to:

- art. 365 § 1 p.o.ś. poprzez wstrzymanie użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego w sytuacji, gdy: (i) instalacja nie jest eksploatowana przez skarżącą (skarżąca nie/przetwarza w instalacji odpadów) i nie była również eksploatowana w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy; (ii) użytkowanie instalacji nie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego,

- art. 365 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji, pomimo wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego postanowienia z 12 lutego 2021 r., w sprawie IV SA/Wa 78/21 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r., [...] dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia skarżącej na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych, które to postanowienie (w związku ze złożeniem skarg kasacyjnej przez skarżącą od wyroku WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., uchylającego decyzję Ministra Klimatu i Środowiska) w dniu wydania decyzji, jak i w dniu wniesienia niniejszej skargi, obowiązuje; istnienie prawomocnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych czyni bezzasadnym wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych - które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wstrzymania użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych skarżącej, pomimo braku przesłanek do takiego wstrzymania.

W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie z 18 stycznia 2022 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę i uzupełnienie skargi zarzuciła dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie - niezgodne ze stanem rzeczywistym uznanie, że zdolność przerobowa instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej posiadanej przez skarżącą wynosi 8 500 Mg/rok (28 Mg odpadów niebezpiecznych w ciągu doby), podczas gdy wskazana w pozwoleniu sektorowym posiadanym przez skarżącą ilość odpadów 8 500 Mg/rok dotyczy łącznie odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż niebezpieczne (czyli rocznej łącznej zdolności przerobowej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne). Stwierdzenie organu na str. 6-7 decyzji i w odpowiedzi na skargę (str. 4 i 5), jest nieprawdziwe, gdyż pozostaje w sprzeczności z treścią posiadanego przez skarżącą pozwolenia sektorowego (zarówno w chwili jego wydania, tj. w dniu 23 grudnia 2015 r., jak i obecnie). Skarżąca nie kwestionowała zdolności przerobowej instalacji na poziomie 8 500 Mg/rok. Umknęło jednak organowi, że zgodnie z treścią pozwolenia sektorowego wskazana zdolność przerobowa dotyczy łącznie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych oraz instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, a nie jedynie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Wskazana wartość (28 Mg na dobę) to zdolność przerobowa obu instalacji prowadzonych przez skarżącą w oparciu o pozwolenie sektorowe (tj. instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych oraz instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne). W przypadku instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne (z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych), z wykorzystaniem obróbki fizyczno - chemicznej, wartością graniczną powodującą konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest dobowa zdolność przerobowa na poziomie ponad 50 Mg, a nie ponad 10 Mg, jak w przypadku odpadów niebezpiecznych (ust. 5 pkt 3 lit. a) tiret drugi załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości). Gdyby było tak jak wywodzi organ, to pozwolenie sektorowe byłoby obarczone pierwotną wadą kwalifikowaną, dającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Zdolność przerobową na poziomie 8 500 Mg/rok (28 Mg/dobę) posiadały instalacje (obie) prowadzone przez skarżącą, a nie jedna z nich i wynikała już z pierwotnej treści pozwolenia sektorowego, a nie z żadnej modernizacji instalacji. Organ odwoławczy w piśmie z 9 lutego 2022 r. stanowiącym odpowiedź na replikę skarżącej podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał po pierwsze - gdyby w zakładzie istotnie funkcjonowały dwie instalacje (rozumiane jako zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, (...) położonych na terenie jednego zakładu art. 3 pkt 6 p.o.ś., jedna przeznaczona do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, druga zaś, dedykowana wyłącznie do odpadów innych niż niebezpieczne, organ koncesyjny określiłby rodzaje i maksymalne ilości odpadów, dopuszczone do przetwarzania dla każdej z instalacji (art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach), z uwzględnieniem zdolności przerobowej każdej z nich. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Po drugie, wzmiankowane pozwolenie sektorowe, tj. decyzja z 2015 r. dopuszczając do przetwarzania odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne, niezabrania przetwarzania wyłącznie jednych z nich, np. odpadów niebezpiecznych - w przypadku braku odpadów innych niż niebezpieczne. Z tego chociażby powodu nie można wykluczyć całkowitego wykorzystania instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Istotny dla sprawy jest również fakt, że we wniosku skierowanym w marcu 2020 r. do Marszałka Województwa [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego, skarżąca wskazuje, że instalacja objęta wnioskiem złożona jest z jednej linii technologicznej, (pogrubienie własne) która zamiennie będzie wykorzystywana do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (s. 68 wniosku). Instalacja funkcjonuje w jednym wariancie w następującym zakresie: System 3 zmianowy, 250 dni w roku (s. 6). Przeciwne twierdzenie skargi, wyrażone w niniejszej replice, jest sprzeczne z dokumentami zebranymi w sprawie. Po trzecie, zasadniczym elementem instalacji skarżącej, jest mieszalnik talerzowy. Jego cechy konstrukcyjne umożliwiają zastosowanie zarówno do odpadów niebezpiecznych, jak i do innych niż niebezpieczne. W praktyce mieszalniki talerzowe wykorzystywane są głównie do produkcji betonu. Charakteryzują się prostym i wydajnym procesem mieszania, krótkim czasem opróżniania oraz wysoką jednorodnością mieszanki betonowej. Uzasadnia to zastosowanie takiego mieszalnika w instalacji skarżącej, gdzie odpady po rozkruszeniu, mieszane są z trzema rodzajami cementu, wodą i koncentratem GEODUR, mającym na celu immobilizację odpadów oraz pozbawienie ich właściwości niebezpiecznych. W ten sposób uzyskana mieszanka, zestalona trzema rodzajami cementu i koncentratem GEODUR, jest stabilna chemicznie i odporna na wymywanie, nawet w sytuacji gdyby mieszalnik talerzowy zasilano wyłącznie odpadami niebezpiecznymi, ponieważ koncentrat GEODUR (wg pozwolenia) tworzy z substancjami niebezpiecznymi, zawartymi w odpadach, struktury krystaliczne oraz połączenia molekularne wiążące związki niebezpieczne i uniemożliwiające ich wymywanie. Skarżąca posiada tylko jedną instalację do przetwarzania odpadów, wykorzystywaną zamiennie do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów. Natomiast zdolność przerobowa to stały parametr, charakteryzujący znamionową przepustowość instalacji, ściśle związany z charakterystyką (wydajnością, efektywnością) maszyn, jako, że instalacja strony została wymieniona w ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do wymienianego już wcześniej rozporządzenia i jej eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ostatecznie, nawet sama skarżąca wskazuje, w swoim wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego: "...E. Sp. z o.o., będąc użytkownikiem instalacji o zdolności przetwarzania odpadów niebezpiecznych o wydajności powyżej 10 Mg/dobę, jest zobowiązana do uzyskania pozwolenia zintegrowanego..." (s. 5 wniosku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy okazały się bezzasadne. Sąd z urzędu nie stwierdził też innych naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 365 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zacytowanych regulacji postępowania, niemniej zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z jego zasadami ogólnymi i zasadami dowodowymi. Dostatecznie zebrany materiał dowodowy został oceniony w myśl zasady swobodnej oceny dowodów, a nie w sposób dowolny. Po ustaleniu istotnych dla ostatecznego zakończenia sprawy okoliczności, organ przytoczył i zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. Swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił w sposób czytelny i pełny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czyniąc również zadość zasadzie przekonania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Ze stanu sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. (dalej jako: "decyzja z 2015 r. ze zm.") udzielił skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. [...] w B., gm. C.. Następnie decyzja ta była zmieniana decyzjami z: [...] marca 2016 r., [...] lipca 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. (sprostowana postanowieniem z [...] stycznia 2017 r.). W decyzji tej określono warunki pozwolenia na wytwarzanie odpadów (pkt 1: 1.1-1.7) i warunki zezwolenia w zakresie przetwarzania (unieszkodliwiania) odpadów (pkt 2: 2.1-2.7) oraz warunki zezwolenia w zakresie zbierania odpadów (pkt 3: 3.1-3.5). W części stanowiącej rozstrzygnięcie decyzji z 2015 r. ze zm. wykazano, że prowadzona działalność skarżącej związana jest z fizyko-chemicznym unieszkodliwianiem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne metodą zestalania i stabilizacji. Instalacja do unieszkodliwiania odpadów, na którą składają się mieszalnik talerzowy, betonowa płyta uszczelniona folią oraz zbiornik na odcieki, znajduje się w hali, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w B.; unieszkodliwianie odpadów odbywa się metodą D9 (odróbka fizyczno-chemiczna, w wyniku której powstają ostateczne związki lub mieszaniny unieszkodliwiane za pomocą procesów D1-D12, np. odparowanie, suszenie, kalcynacja, itp.; zezwolono na przetwarzanie 166 rodzajów odpadów niebezpiecznych i 217 odpadów innych niż niebezpieczne. Zdolność przerobowa instalacji określona została na poziomie 8 500 Mg/rok. Stanowi ona maksymalną ilość odpadów, jaka może zostać przerobiona w instalacji w okresie roku i pozwala na przerobienie 28 Mg odpadów niebezpiecznych w ciągu doby. Z kolei dodanie do istniejącej instalacji drugiego źródła podawania odpadów – silosu na odpady pyliste oznacza skrócenie czasu napełniania mieszalnika i zwiększenie wydajności instalacji do unieszkodliwiania odpadów. Funkcjonowanie zaś instalacji do unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno - chemicznej, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z tego właśnie powodu, instalacja skarżącej została określona jako instalacja w gospodarce odpadami do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem działania obróbki fizyczno-chemicznej wymieniona w pkt. 5 1) lit. b załącznika określającego "Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości" rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych wymaga – według art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego. W świetle powyższego prowadzenie instalacji eksploatowanej przez skarżącą dla unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, którym skarżąca nie wylegitymowała się. Okoliczność ta okazała się być już nawet wcześniej przesądzona. W tej sytuacji wszelka argumentacja skarżącej podnoszona w trakcie niniejszego postępowania przed Sądem, tak w skardze, jak i w piśmie ją uzupełniającym, nie mogła odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą i doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Co do braku podstaw do dalszych rozważań na temat zasadności ustalenia, że funkcjonowanie instalacji wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego należy wskazać, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2019 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2016 r. pozwolenia – decyzji tego organu z [...] grudnia 2015 r. ze zm., a Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchylił tę decyzję w całości i orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 1 października 2016 r. decyzji z 2015 r. ze zm. w zakresie pkt. II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1918/19) uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Minister Klimatu i Środowiska decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2019 r. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 78/21) uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2021 r. Sąd wskazał, że: sprawa oceny legalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia (decyzji z 2015 r. ze zm.) w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych jest ponownie rozpoznawana przez WSA w Warszawie. Następnie Sąd ten podkreślił, że zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji z 2015 r. ze zm. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenia progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta już w pierwszym ze wspomnianych wyroków z 28 stycznia 2020 r. W szczególności, WSA w Warszawie w wyroku tym stwierdził m.in., że: "Kontrolując zaskarżoną decyzję według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności uzasadnione są zarzuty w zakresie ustalenia przez organ daty wygaśnięcia pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i Sąd w pozostałym zakresie podzielił stanowisko organu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość zaskarżonej decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji z 2015 r. ze zm. w zakresie pkt II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych". W świetle tych ocen prawnych, a także dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2020 r., WSA w Warszawie w wyroku z 8 kwietnia 2021 r. wskazał, że jest oczywiste, że skarżąca nie może obecnie ponownie podważać ustaleń faktycznych co do tego, że w październiku 2016 r. doszło do zwiększenia mocy instalacji uzasadniających uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. W szczególności WSA stwierdził: "[...] ze stanowiska, które w toku postępowania prezentowała spółka wynika, że w październiku 2016 r. zwiększyła wydajność instalacji w zakresie unieszkodliwiania odpadów na skutek dodania do instalacji drugiego źródła podawania odpadów, tj. silosu na odpady pyliste, co skraca czas napełniania mieszalnika i tym samym zwiększa wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów. Przeprowadzona kontrola instalacji potwierdziła powyższe. Organ także ustalił na podstawie składanych przez spółkę ww. sprawozdań o rodzajach i ilości odpadów za lata 2016 i 2017, że spółka w 2016 r. przetworzyła ponad 5 600 Mg odpadów niebezpiecznych, a w 2017 r. ilość ta wynosiła ponad 6 300 Mg. Zakładając ciągłą pracę instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku organ uznał, że instalacja ta stanowi instalację, o której mowa w pkt. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe prawidłowo wobec tego organy przyjęły, że dalsze prowadzenie instalacji nie może się odbywać na podstawie dotychczasowej decyzji Marszałka. Powodem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia w części w trybie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. było zatem powzięcie przez Marszałka informacji o przekroczeniu zdolności przetwarzania instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, co kwalifikowało się do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu, konkluzja powyższa przyjęta także przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Podstawy wygaśnięcia pozwoleń na korzystanie ze środowiska określone zostały w art. 193 p.o.ś. Wśród przesłanek wygaśnięcia pozwoleń ustawodawca wymienił m.in., sytuację, na którą powołały się organy, tj. konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 193 ust. 3 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Konsekwentnie, WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2020 r. za bezzasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność samej zasadności stwierdzenia częściowego wygaszenia przedmiotowego pozwolenia sektorowego. [...] w instalacji były przetwarzane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 10 Mg na dobę, [...]". Podsumowując tę część rozważań prawnych Sądu zawartych w wyroku z 28 stycznia 2020 r. – Sąd w wyroku z 28 stycznia 2020 r. stwierdził, że: "Wskazane rozważania prowadzą zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia w części (tj. w zakresie pkt II.2.1. dotyczącej odpadów niebezpiecznych) decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Za zasadne okazały się natomiast zarzuty skargi odnośnie przyjętej przez organy daty wygaśnięcia pozwolenia i w tej części sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Skarżąca nie skorzystała wówczas z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. Tymczasem wyrok ten, pomimo tego, że uwzględniał skargę, to w zasadniczej części, tj. co do stwierdzenia samej zasadności częściowego wygaszenia pozwolenia sektorowego w związku ze zwiększeniem w 2016 r. mocy przerobowych instalacji był jednak dla skarżącej niekorzystny.

W świetle treści powyższego wywodu, w tym w szczególności części pochodzącej z wyroku WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., należy podkreślić, że sprawa oceny legalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia (decyzji z 2015 r. ze zm.) w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych była rozpoznawana przez WSA w Warszawie dwukrotnie. Zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji z 2015 r. ze zm. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenia progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta już w pierwszym wyroku z 28 stycznia 2020 r. Oznacza to, że przekroczenie zdolności przetwarzania instalacji skarżącej służącej do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej zostało już stwierdzone i ocenione pod względem legalności przez Sąd w prawomocnym wyroku z 28 stycznia 2020 r., co kwalifikowało instalację tę do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zakładając ciągłą pracę instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku uznano, że instalacja ta stanowi instalację, o której mowa w pkt. 5 pkt 1 lit. b załącznika do ww. rozporządzenia. Jak słusznie też zauważył organ odwoławczy – skarżąca wniosła o wydanie pozwolenia zintegrowanego. We wniosku wskazała, że prowadzi instalację do przetwarzania odpadów o zdolności unieszkodliwiania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno – chemicznej co wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Skoro zostało stwierdzone użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, to zastosowanie art. 365 p.o.ś. w sprawie było prawidłowe. Zatem również temu zarzutowi skargi należało odmówić zasadności. Również, wbrew twierdzeniom skarżącej, wstrzymanie użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych nie było bezzasadne ze względu na fakt funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Środowiska i Klimatu z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych i nieeksploatowania instalacji (objętego wnioskiem dowodowym zawartym w skardze). Przesłanką wstrzymania użytkowania instalacji wskazaną w przepisie art. 365 ust. 1 p.o.ś. był bowiem brak pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Norma ta stanowi o jednej z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. W sprawie zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przytoczonego przepisu uznano za nietrafny. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, a po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2021 r. Na postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1542/21) została oddalona. W świetle powyższego kwestia zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, a następnie prawomocnie rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w przedmiocie zawieszenia i prawomocnego wyroku rozstrzygającego o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skutkuje brakiem podstaw do dalszych rozważań w tym przedmiocie. Jedynie Sąd może jeszcze raz powtórzyć, że jedyną okolicznością miarodajną dla rozstrzygnięcia o wstrzymaniu użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. było wykazanie istnienia w obrocie prawnym lub nie wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Tak też postępowanie zostało poprowadzone.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zacytowany przepis formułuje podstawową zasadę ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa, tzw. zasadę legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności Zasada ta zmusza organy administracji do działania w sposób w pełni zgodny z prawem oraz do eliminowania wszelkich wad prawnych podejmowanych działań. W sprawie, biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne i ustalony stan faktyczny, uznano za niezasadny zarzut wskazujący na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem 6 k.p.a. Organ drugiej instancji rozstrzygający sprawę w postępowaniu odwoławczym zadośćuczynił obowiązkom wynikającym z przedmiotowej zasady, w szczególności jego działanie było działaniem w granicach stosowanego prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 365 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym ustawodawca zobowiązał organ administracji do wstrzymania użytkowania instalacji w razie stwierdzenia użytkowania instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W postępowaniu organ ograniczył się do ustalenia wymaganego powyższą regulacją. W efekcie stwierdził, że skarżąca użytkująca instalację nie posiada wymaganego na to użytkowanie pozwolenia zintegrowanego i wobec poczynionego ustalenia rozstrzygnął o wstrzymaniu użytkowania instalacji.

W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei według art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu również odparcia wymaga kolejny zarzut skarżącej co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, zamiast uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięciu organu odwoławczego wydanemu na powyższej podstawie procesowej część pierwsza nie można zarzucić nielegalności. Co nie byłoby jednak tak oczywiste w przypadku gdyby organ odwoławczy rozstrzygnął zgodnie z twierdzeniem skarżącej, czyli uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Jak już wyżej wykazano, instalacja, jaką posiada skarżąca, została zaprojektowana i jest przeznaczona do przetwarzania odpadów niebezpiecznych podczas obróbki fizykochemicznej i jej zdolność przerobowa wymusza posiadanie pozwolenia zintegrowanego, którym skarżąca nie wylegitymowała się do momentu wszczęcia z urzędu postępowania o wstrzymanie użytkowania instalacji. Z tego powodu trudno zgodzić się z twierdzeniem strony, że po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji nie było przesłanek do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było wstrzymanie eksploatacji instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a nieprzetwarzanie w niej odpadów niebezpiecznych.

Z powyższych względów zarzuty postawione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, okazały się bezzasadne. Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie doszło do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę.