Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 329/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 103, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wyboru Przewodniczącego Rady Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] wydanym w zastępstwie Wojewody przez I Wicewojewodę w dniu [...] na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wyboru Przewodniczącego Rady Gminy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego obejmuje wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez te organy. Organ nadzoru bada zatem zgodność działań organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisami ustrojowymi, materialnymi i proceduralnymi.

M. Stahl i Z. Kmieciak w artykule "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)" (Samorząd terytorialny 2001 r. z. 1-2, s. 101-102) stwierdzają wprost, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Tego rodzaju naruszenie prawa nastąpiło w niniejszej sprawie.

Stanowisko to oparte jest na analizie przebiegu XXXIV sesji Rady Gminy. Sesję tę zwołał na dzień [...] 2006 r. Przewodniczący Rady Gminy Z. Ł. Na sesji było obecnych 13 radnych. Rada Gminy bezwzględną większością głosów uzupełniła porządek obrad o następujące punkty: 4a) odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy, 4b) powołanie nowego Przewodniczącego Rady Gminy i 5a) podjęcie uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2006 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Komendzie Miejskiej Policji.

Po wyczerpaniu pkt 4 obrad, Rada Gminy przegłosowała odwołanie Z. Ł. ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy. Zarówno I Wiceprzewodniczący, jak i II Wiceprzewidniczący Rady złożyli rezygnację z pełnionej funkcji i odmówili dalszego prowadzenia obrad rady.

Wobec braku osoby upoważnionej do prowadzenia obrad, radni powzięli wątpliwość, w jaki sposób mają dalej realizować ustalony porządek obrad.

Z projektu niezatwierdzonego jeszcze protokołu z XXXIV sesji rady Gminy wynika, że radni jednogłośnie wyrazili zgodę na dalsze obradowanie w dniu [...] 2006 r. Tymczasem w piśmie z dnia [...] 2006 r. 7 radnych zaprzecza temu.

Oba dokumenty różnią się także co do godziny rozpoczęcia obrad w dniu [...] 2006 r. Według projektu protokołu obrady te rozpoczęły się o 10.00. Z kolei 7 radnych twierdzi, że pozostali radni obradowali o godz. 15.00

Wskazanych sprzeczności nie rozstrzyga także zapis przebiegu obrad Rady Gminy utrwalony na kasecie magnetofonowej.

Oświadczenie grupy 7 radnych niewątpliwie wpływa na prawną skuteczność (poprawność) czynności podjętych przez Radę Gminy w trakcie obrad w dniu [...] 2006 r.

Brak jest bowiem jednoznacznych dowodów pozwalających obalić twierdzenie tych radnych co do niepowiadomienia ich o niekontynuowaniu obrad w dniu [...] 2006 r.

Statut Gminy Konopnica precyzyjnie określa tryb postępowania Rady Gminy w sytuacji, gdy nie zrealizuje ona porządku obrad sesji na jednym posiedzeniu.

Zgodnie z § 26 ust. 1, 2, 3 Statutu Gminy porządek obrad sesji Rady powinien zostać wyczerpany na jednym posiedzeniu (ust. 1). Na wniosek Przewodniczącego Rady lub radnego, Rada Gminy może postanowić o przerwaniu obrad i ich kontynuowaniu w innym terminie na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji (ust. 2). O przerwaniu obrad, zgodnie z ust. 1 Rada Gminy może postanowić w szczególności ze względu na niemożliwość wyczerpania porządku obrad lub konieczność jego rozszerzenia potrzebą dostarczenia dodatkowych materiałów lub inne nieprzewidziane przeszkody uniemożliwiające Radzie Gminy podejmowanie uchwał.

Wskazany tryb postępowania nie został zachowany, radni naruszyli zatem § 26 ust. 1-3 Statutu Gminy.

Skoro Statut jako akt normatywny przewidziany w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, określa w sposób szczegółowy i jasny zasady procedowania – to jego przepisy powinny być w tym zakresie ściśle przestrzegane i stosowane. Naruszenie postanowień Statutu przez Radę Gminy uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy.

W obradach Rady Gminy w dniu [...] brało udział 8 radnych. Oni też przegłosowali uchwałę nr [...].

Z projektu protokołu wynika, że obrady Rady w dniu [...] 2006 r. prowadzone były przez radnego J. K., niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym Rady Gminy.

W projekcie protokołu stwierdza się, że radny "J. K. przyjął propozycję radnego M. Ż. i rozpoczął dalsze procedowanie obrad sesji".

Zważywszy na autonomię rady przyjmować należy, że rozstrzygnięcia wszelkich istotnych kwestii proceduralnych powinny zapadać w drodze uchwały rady czyli w drodze głosowania.

W analizowanej sprawie radni obecni na Sali obrad nie głosowali kwestii powierzenia prowadzenia obrad radnemu – seniorowi.

Z kolei pozostali radni nie mogli wyrazić swojej woli, bo, jak wynika z ich pisma, nie zostali zawiadomieni o terminie obrad.

W tej sytuacji powierzenie przewodnictwa obrad radnemu – seniorowi J. K. nie może być uznane za zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonują zastępcy.

Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości powierzenia prowadzenia obrad innemu radnemu, np. radnemu – seniorowi.

Skoro Rada Gminy nie zachowała trybu procedowania określonego w § 26 Statutu, to nie mogła skutecznie obradować w dniu [...] 2006 r. A zatem powierzenie przewodnictwa obrad J. K., a następnie wybór przewodniczącego Rady Gminy zostały dokonane z istotnym naruszeniem prawa.

Co do braku przerwy ze względu na brak prezydium do przegłosowania takiego wniosku, organ nadzoru wskazał, że każdy z radnych mógł zgłosić wniosek o zarządzenie przerwy w obradach i ich kontynuowaniu w dniu [...] 2006 r. Taki wniosek radni powinni przegłosować. Brak osoby prowadzącej nie stanowił w tym zakresie żadnej przeszkody.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że podjęta na sesji rady gminy uchwała w sprawie stwierdzenia wyboru przewodniczącego jest nieważna z uwagi na to, iż została podjęta z naruszeniem prawa, a konkretnie przepisów proceduralnych.

Na sesji w dniu [...] 2006 r. Rada Gminy odwołała z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy Z. Ł., a wiceprzewodniczący zrezygnowali ze swoich funkcji.

Wszyscy obecni na sesji radni (nie było oficjalnej decyzji o przerwaniu obrad z uwagi na brak prezydium) – za wyjątkiem dwóch nieobecnych – zdecydowali o dalszym prowadzeniu obrad w dniu [...] 2006 r. o godz. 10.00, przy czym dwóch nieobecnych od początku sesji radnych miał zawiadomić pracownik obsługi rady telefonicznie.

Na dalszej sesji rady, która się rozpoczęła w dniu [...] 2006 r. od godz. 10.00 obecnych było 11 radnych.

W związku z tym, ze brak było przewodniczącego radny M. Ż. zaproponował radnym, aby dalsze prowadzenie obrad do czasu wyboru nowego przewodniczącego powierzyć najstarszemu wiekiem radnemu J. K. Nie było głosów sprzeciwu, a że na sali obrad obecna była większość radnych, zaś nie było osoby upoważnionej do przeprowadzenia głosowania ww. kandydatury, przez aklamację został on upoważniony do dalszego prowadzenia obrad. W dalszej części obrad wybrany został w głosowaniu tajnym na Przewodniczącego rady Gminy A. D.

W ocenie rady gminy nawet jeżeli doszło do naruszenia § 26 statutu gminy, to z pewnością nie było to naruszenie prawa istotne skutkujące nieważnością podjętych uchwał.

Nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem organu nadzoru, że rada mogła przegłosować przerwę w obradach bez obecności osoby uprawnionej do prowadzenia obrad. Zgodnie z § 42 ust. 2 statutu gminy głosowanie jawne przeprowadza przewodniczący. Wojewoda nie wskazał, na podstawie jakiego przepisu prawa głosowanie mogła przeprowadzić inna osoba, tym bardziej, że zgodnie z przepisami art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy należy m.in. zwołanie sesji rady, ustalanie porządku obrad, zawiadamianie społeczności lokalnej o terminie, porządku i miejscu obrad, prowadzenie obrad (otwarcie i zamknięcie dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, udzielanie i odbieranie głosu, przeprowadzanie głosowań itd.), udział w głosowaniach, podpisywanie uchwał.

Nieprawdziwy jest również zarzut, ze radni w osobie 7 nie zostali powiadomieni o dalszym prowadzeniu obrad o godzinie 15.00 w dniu [...] 2006 r. Jak wynika to z projektu protokołu oraz oświadczeń radnych w dniu [...] 2006 r., sesja rozpoczęła się od godziny 10.00 Radni nie zostali powiadomieni o zmianie terminu dalszego prowadzenia obrad, ponieważ takiej zmiany terminu nie było. Sesja była kontynuowana od godz. 10.00, [...] 2006 r.

Wojewoda nie wykazał, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie dal wiary sporządzonemu projektowi protokołu, z którego jasno wynika, że w dniu [...] wszyscy radni obecni na sali obrad ustalili termin sesji na dzień [...] 2006 r. o godz. 10.00, co więcej od godz. 10.00 w dniu [...] 2006 r. na obradach uczestniczyło trzech radnych, którzy złożyli fałszywe oświadczenia.

Gdyby nawet założyć, że przy powierzeniu przewodnictwa obrad radnemu J. K. naruszono procedurę związaną z nieprzegłosowaniem jego kandydatury, to analiza okoliczności faktycznych uzasadnia pewność, że nie miało to żadnego wpływu na treść podjętych uchwał. Za podjęciem bowiem uchwały o powołaniu przewodniczącego głosowało 8 radnych przy ustawowym składzie 15, co oznacza, że również w obecności wszystkich radnych i niezależnie od osoby prowadzącej obrady ich treść byłaby identyczna.

Strona skarżąca również podniosła, że wobec odmowy prowadzenia obrad przez obydwu wiceprzewodniczących i zgodnego z prawem odwołania przewodniczącego powstała sytuacja nie unormowana w prawie – luka prawna. Powstał paraliż prac rady uniemożliwiający radnym wykonywanie mandatu (art. 24 ustawy o samorządzie gminnym).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga na uwzględnienie nie zasługuje.

Zgodnie z § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. i art. 103 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej.

Stosownie do pkt 7 cyt. art. 3 § 2, kontrola ta obejmuje rozpoznanie skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rozpoznając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżone przez Radę Gminy rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa, skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu.

Należy podkreślić, że w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad .

W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczeniu wiceprzewodniczącego , zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Stosownie natomiast do Statutu Gminy (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2003 r.) § 26 porządek obrad sesji Rady powinien zostać wyczerpany na jednym posiedzeniu, na wniosek Przewodniczącego Rady lub radnego Rady Gminy może postanowić o przerwaniu obrad i ich kontynuowaniu w innym terminie na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji .

Oceniając w kontekście powołanych wyżej przepisów stan faktyczny sprawy podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że Rada Gminy naruszyła tryb procedowania określony w cytowanym wyżej unormowaniami Statutu (§ 26 ust. 1-3 Statutu). Podkreślić w tym miejscu należy, że zważając na autonomię rady rozstrzygnięcia istotnych kwestii rady zapadać winny w drodze uchwały.

Prawidłowo organ nadzoru wywiódł, że skoro naruszono cyt. § 26 Statutu (brak zarządzenia przerwy w obradach), brak było podstaw do skutecznego prowadzenia dalszej części obrad dnia [...] 2006 r. Za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, że ocena materiału dowodowego dala podstawę do stwierdzenia, iż Rada Gminy nie udowodniła, że wszyscy radni zostali powiadomieni o terminie obrad [...] 2006 r.

Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska są ustalenia organu nadzoru o powierzeniu prowadzenia obrad sesji z dnia [...] 2006 r. osobie nieuprawnionej, nie będącej przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym Rady, a fakt powierzenia sesji rady najstarszemu radnemu po przegłosowaniu przez radnych porządku obrad, nie ma znaczenia prawnego .

Kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego obejmuje wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez te organy. Organ nadzoru bada zatem zgodność działań organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisami ustrojowymi, materialnymi i proceduralnymi.

Do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne aż rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny (Samorząd Terytorialny 2001 z. 1-2) do istotnych wag uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Jak wynika z akt administracyjnych obrady sesji, podczas której podjęto uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2006 r. w sprawie stwierdzenia wyboru Przewodniczącego Rady Gminy, prowadzone były przez radnego nie będącego przewodniczącym lub wyznaczonym przez przewodniczącego wiceprzewodniczącym Rady. Rada Gminy nie wykazała ponadto, że wszyscy radni zostali powiadomieni o terminie sesji. W tej sytuacji przyjąć należy, że uchwały przyjęte w przedstawionych wyżej okolicznościach naruszają w sposób istotny prawo.

W tym stanie – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – organ nadzoru (Wojewoda) zasadnie stwierdził mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy.

Mając powyższy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.