Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 590/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18a ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1a.
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: 71 ust. 2, art. 72 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skarg E. M., M. Z., T. Z. i E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Na wniosek Prezydenta Miasta L. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...]. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 11a, art. 11f ust.1, art.12 ust. 1-4 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z 2013r. poz. 687 ) oraz art. 28, art. 33 ust.1 art. 34 ust.4 i art. 38 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami) udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr 106487L – ulicy N. w L. na odcinku od al. S. P. do skrzyżowania z projektowaną drogą gminną o symbolu 8 KDD łącznie z tym skrzyżowaniem oraz projektowanego dalszego jej odcinka do skrzyżowania z ul. F. S. wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem drogowym, kanałem technologicznym oraz przebudową przyłącza gazowego, sieci elektroenergetycznych Sn/nN i teletechnicznej na szczegółowo wymienionych w decyzji działkach. Jednocześnie na podstawie art. 17 ust.1 wspomnianej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. z uwagi na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podano, że projektowana droga gminna wchodzi w skład podstawowego układu komunikacyjnego północnej części miasta L., w dzielnicy C. P. Projektowana ulica o długości 770, 32m łączy drogę krajową nr 19 – al. S. P. z drogą gminną im F. S. Zapewnia także dojazd do obecnie nie urządzonej drogi gminnej – ul. Dł. poprzez zaprojektowanie połączenia w formie zjazdu do czasu budowy tej drogi we właściwych parametrach. W km 0 + 460,00 występuje dodatkowo skrzyżowanie z zaprojektowaną drogą gminną o symbolu 8 KDD, zapewniającą m.in. dojazd do obiektów centrum handlowego I. Proponowany przebieg drogi przedstawiono na mapie w skali 1: 500, a linie rozgraniczające wskazano na planie sytuacyjnym. Podano, że inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano, że w obrębie planowanej inwestycji nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków województwa lubelskiego oraz nie występują obszary o znaczeniu historycznym, kulturowym i archeologicznym. Decyzją dokonano podziału nieruchomości przedstawionego na mapach w skali 1: 1000 i 1: 2000 i wskazano, że działki mieszczące się w liniach rozgraniczających, przeznaczone pod pas drogowy drogi w obrębie Czechówka Górna Kolonia o nr. 32/21,29/6,31/7,32/22,46/9,46/16,31/11, 29/11 i obrębie Ł. o nr:24/3, 2/2, 3/2, 4/2, 5/8, 6/6, 24/6, 25, 24/4, 30/6, 16/1, 17/1, 9/7, 8/7, 7/14, 7/16, 7/11, 6/14, 5/15, 4/8, 3/11, 2/10, 16/5, 16/13, 16/11, 17/1,18/1,1,27/2,27/4,27/10,27/8,5/1,4/1,3/1,2/9,2/3,2/4,15/5 stały się z mocy prawa własnością gminy L. Organ zatwierdził również projekt budowlany, określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru budowlanego, określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku zajęcia terenu na cele infrastruktury, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków przebudowy sieci uzbrojenia terenów i dróg innej kategorii oraz udzielił zezwolenia na wykonanie obowiązku ich przebudowy. Nałożył na inwestora obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy i ustalił termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Po rozpoznaniu odwołań A. L., M. Z., T. Z., M. K., E. K. i E. M. Wojewoda L. decyzją z dnia [...]. chylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 2, stanowiący treść pkt III. 1: "Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko." i orzekł w tym zakresie poprzez wprowadzenie zapisu: "Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej nr 10648L - ul. N. w L. na odcinku od al. S. P. do skrzyżowania z ul. F. S. i budowie drogi gminnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 8KDD (na odcinku od skrzyżowania z ul. N. do projektowanego ronda oraz pętli autobusowej)". Uchylił ponadto załącznik nr 16 stanowiący mapę z projektem podziału dla działki nr 30/4, obręb 18 – Ł., ark. 1, nr 17 stanowiący mapę z projektem podziału dla działki nr 24/1, obręb 18 – Ł., ark. 1 oraz nr 25 stanowiący mapę z projektem podziału dla działki nr 3, obręb 18 – Ł., ark. 3 w ich miejsce zatwierdził załącznik 1 do niniejszej decyzji stanowiącego mapę z projektem podziału dla działki nr 30/4, obręb 18 – Ł., ark. 1, załącznik nr 2 stanowiącego mapę z projektem podziału dla działki nr 24/1, obręb 18 – Ł., ark. 1 oraz załącznik nr 3 stanowiącego mapę z projektem podziału dla działki nr 3, obręb 18 – Ł., ark. 3. W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Wojewoda stwierdził przede wszystkim, że sprawa była rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 687 ze zmianami ). Zdaniem Wojewody, zarówno wniosek złożony przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., który jako zarządca drogi był do tego uprawniony, jak i sama decyzja są prawidłowe. Do wniosku dołączono wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje - zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1-9 specustawy, m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości oraz decyzję Prezydenta Miasta L.z dnia 23 kwietnia 2012 r., orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Przedłożony został również kompletny projekt budowlany, który spełnia wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) zawierający wymagane opinie i decyzje. O wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszenia opublikowanego w Urzędzie Miasta L. w dniach od 2 września 2013 r. do 17 września 2013 r., a także w prasie lokalnej - w Gazecie Wyborczej, w dniu 4 września 2013 r. Także decyzję z dnia 21 października 2013 r., zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy organ I instancji doręczył wnioskodawcy, a także zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia opublikowanego w Urzędzie Miasta L. w dniach od 24 października 2013 r. do 8 listopada 2013 r. oraz w prasie lokalnej w dniu 24 października 2013 r. Decyzja zawiera ponadto wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f powołanej ustawy. Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ przyjął wyjaśnienia inwestora, według którego budowa drogi dla obsługi komunikacyjnej tych terenów pozwoli na szybszy rozwój zabudowy mieszkaniowej, usługowej oraz aktywizację gospodarczą stwarzając nowe miejsca pracy. Poza tym przewidziana została w miejscowym planie zagospodarowania terenu dzielnicy B. - Uchwała Nr 166/XI/2011 Rady Miasta L.z dnia 30 czerwca 2011 r. Podkreślono również deklarowany udział w budowie firmy I. I. C. P. S.A., realizującej centrum handlowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Finansowanie budowy dróg przez I. C. P. S.A. znacznie przyspieszy termin realizacji dróg oraz pozwoli na wygenerowanie oszczędności w budżecie Miasta L., które będą mogły zostać wykorzystane na inne strategiczne inwestycje drogowe. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że budowa dotyczy drogi gminnej, w przyszłości będzie łączyła się z ul. C. Bez wątpienia jest to droga publiczna, do której mają zastosowanie przepisy wspomnianej specustawy drogowej. Nie mają za to znaczenia zarzuty dotyczące finansowania inwestycji przez podmiot prywatny. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji.

Odnosząc się do poruszanych przez skarżących zarzutów dotyczących kwestii środowiskowych, Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [,,,] r. kierując się rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) umorzył postępowanie środowiskowe w tej sprawie, ze względu na brak prawnych okoliczności do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ten sam organ decyzją z dnia 5 [,,,]. uchylił powyższą decyzję. Z kolei ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta L., w dniu [...] r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta L. przeanalizował, czy zachodzi konieczność rozpatrywania budowy ulic N. i 8KDD z centrum handlowym, jako jednego zadania połączonego technologicznie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że budowa projektowanych ulic jest powiązana komunikacyjnie z planowanym Centrum handlowym I., jednak planowane inwestycje są przedsięwzięciami o różnym charakterze. Budowa dróg jest inwestycją liniową natomiast realizacja centrum handlowego jest inwestycją kubaturową. Po analizie zakresu przedmiotowego obydwu inwestycji Prezydent Miasta L. stwierdził, że projekty te są odmienne pod względem technologii realizacji i użytkowania przedsięwzięcia i nie można ich powiązać technologicznie. W tej sytuacji Wojewoda dokonał zmiany decyzji organu I instancji. Zaznaczył ponadto, że kwestia oceny prawidłowości postępowania środowiskowego oraz wydanej w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż Wojewoda L. w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dokonywać oceny legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż jest ona odrębnym aktem administracyjnym podlegającym odrębnemu zaskarżeniu. Odnosząc się do kwestii podjęcia w dniu 9 maja 2014r. zawieszonego w dniu [...]. postępowania Wojewoda uznał, że ustały przyczyny zawieszenia, skoro w dniu [...] r została wydana decyzja środowiskowa. Zwrócił ponadto uwagę na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśniając kwestię zjazdów do nieruchomości przylegających do projektowanej ulicy Wojewoda podkreślił, że wnioski odwołujących w większości zostały uwzględnione przez inwestora, który zobowiązał się do ich wykonania w trakcie budowy jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnośnie działki 30/4, której właściciel miał być błędnie określony organ stwierdził, że bazuje na aktualnych dostępnych dokumentach. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków z dnia 28 stycznia 2014 r. ww. działka figuruje jako droga, właścicielem jest Skarb Państwa. Ponadto geodeta wykonujący mapę z projektem podziału nieruchomości sporządził ją na podstawie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego miasta L. W trakcie postępowania odwoławczego całość dokumentacji geodezyjnej - mapy z projektom podziału nieruchomości zostały zweryfikowane pod względem zgodności z odrębnymi przepisami. W ocenie organu nie budzi wątpliwości stan prawny działki o nr 30/4. Zdaniem Wojewody organ przy wydawaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest związany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie położenia ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zatem znaczenia w przypadku realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) poprzez niezachowanie odległości 6 m krawędzi projektowanej jezdni od budynku gospodarczo – mieszkalnego. Przepis ten określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych od drogi, a nie lokalizowania drogi przy obiektach budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędów w mapie do celów projektowych organ stwierdził, że mapa została zaktualizowana w dniu 29 marca 2012 r. oraz zaewidencjonowana pod nr 0663,9-4605/2012 w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L., o czym świadczą klauzule zamieszczone na ww. opracowaniu. W odpowiedzi na informację dotyczącą toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia części działki nr 17 (po podziale działki nr 17/1) położonej w pobliżu ulicy D. organ stwierdził, że nie może mieć ona wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania z uwagi na fakt, że organ II instancji orzeka na dzień wydania decyzji, bazując na zaewidencjonowanej dokumentacji geodezyjnej. Stan prawny nieruchomości o nr 16 i 17 wykazany na mapach podziałowych oraz ewidencji gruntów i budynków na dzień wydania decyzji wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 12 specustawy drogowej poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i zajęcie nieruchomości prywatnej na cel niepubliczny Wojewoda wyjaśnił, że działka o nr 2/1 obręb 18 ark. 3 uległa podziałowi na działki 2/4 i 2/5, z których działka o nr 2/4 stała się własnością Gminy L. Skutek wywłaszczeniowy, który powstaje w wyniku wydania decyzji w trybie specustawy, jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem, w szczególności z art. 21 i 22 Konstytucji RP, gdyż wywłaszczenie dokonywane jest na podstawie ustawy, na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust, 4a i f specustawy), którego wysokość zostanie określona w odrębnej decyzji Prezydenta Miasta L. W odpowiedzi na zarzut dotyczący rozbieżnego zakresu dwóch decyzji - zaskarżonej decyzji oraz decyzji środowiskowej należy stwierdzić, że decyzja środowiskowa została wydana dla całego zamierzenia inwestycyjnego połączonego technologicznie - zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. r. Zgodnie więc z dyspozycją art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor ma możliwość podzielenia inwestycji na etapy oraz wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie na realizację jednego z nich. Powyższa sytuacja jest dopuszczalna w przypadku zamierzeń budowlanych składających się z więcej niż jednego obiektu budowlanego. Inwestor ma prawo etapować inwestycję, więc mógł wystąpić oddzielnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację ulicy N. i ulicy 8KDD. Powyższe obiekty po wybudowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Dokonując zmiany zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że podyktowane to zostało wydaniem decyzji z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji środowiskowej nie spowodowało konieczności dokonywania zmiany w projekcie budowlanym oraz określiło brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Z kolei zmiana w zakresie trzech załączników do decyzji była związana z przedłożeniem przez zarządcę drogi w dniu 18 grudnia 2013 r. operatu technicznego podziału oraz mapy z projektem podziału działki 24/1 arkusz - 1, obręb 18 Ł. (po podziale 24/6, 24/7) i w dniu 24 stycznia 2014 r. zaktualizowanych wypisów z ewidencji gruntów i budynków. Wojewoda L. stwierdził, że poprawiona dokumentacja geodezyjna spełnia wymagania określone w odrębnych przepisach, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie m.in. art. 92 - art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268 poz. 2663), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572).

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: E. M., M. Z., T. Z., E. K. i U. G..

Postanowieniem z dnia 29 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę U. G. odrzucił.

Na rozprawie w dniu 22 września 2015r. Sąd zarządził połączenie wszystkich skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

E. M. zarzuciła decyzji Wojewody L. naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez pominięcie faktu, że wprawdzie obie ulice mają stanowić drogi publiczne o długości poniżej 1 km, jednakże łączna ich długość przekracza wskazaną wartość minimalną warunkującą objęciem ich realizacji postępowaniem środowiskowym, co wobec bezspornego funkcjonalnego powiązania tych dróg nakazywało łączne ich potraktowanie;

- art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez uznanie, że przedsięwzięcie nie oddziałuje, ani zawsze, ani potencjalnie na środowisko, a w konsekwencji, że dla planowanej Inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

- art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez dokonanie wadliwej wykładni pojęcia "przedsięwzięcia" - tj.: potraktowanie realizowanych prac jako odrębnych Inwestycji, a wręcz celowe ich rozdzielenie

- ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności art. 11a ust. 4 tej ustawy i całkowicie błędne jej zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji poprzez:

1. zastosowanie przepisów specustawy drogowej do inwestycji drogowej, która ma służyć realizacji prywatnego przedsięwzięcia, jakim jest budowa centrum handlowego I., co pozbawia inwestycję drogową charakteru publicznego, możliwego do realizacji w ramach tej ustawy;

2. sporządzenie projektu drogi, który poprzez lokalizację wjazdu na jej działkę w miejscu całkowicie innym niż obecny wjazd, wymusza faktycznie dokonanie zasadniczej zmiany organizacji ruchu na działce, a w efekcie rozebranie budynku, niezależnie od kosztów związanych z koniecznością utwardzenia bardzo długiego (w stosunku do istniejącego) dojazdu do zabudowań;

3. zaplanowanie drogi w sposób całkowicie sprzeczny z interesem publicznym, na gruntach osób trzecich pomimo bezspornego faktu, iż rozbudowa drogi do takich rozmiarów związana jest wyłącznie z budową obiektów I. i mogłaby i powinna być w całości zrealizowana na gruncie należącym do I., bez konieczności wydatkowania publicznych pieniędzy na koszty wywłaszczenia oraz niszczenia cennych dla środowiska naturalnego tego obszaru drzew i krzewów:

4. zaplanowanie drogi bez zaprojektowania należytej ochrony przed hałasem w postaci ekranu akustycznego na całej długości mojej działki nr 27/7, a także bez odpowiednich nasadzeń zieleni;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie kwestionowanej decyzji w sposób - wadliwy, powierzchowny z uwagi na zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń skupiających się wokół zasadności uchylenia decyzji ostatecznej, zamiast meritum sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

- art. 7 w zw. z art. 77 kpa - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w szczególności w odniesieniu do konieczności łącznego traktowania inwestycji drogowych, zaniechania oceny możliwości realizacji inwestycji wyłącznie na gruntach zainteresowanego jej realizacją tj. firmą I. oraz konieczności zaprojektowania i realizacji zabezpieczeń sąsiednich nieruchomości przed immisją hałasu oraz niebezpiecznych substancji.

Zdaniem skarżącej w decyzji nie uwzględniono w stopniu wymaganym przez przepisy aspektów ochrony środowiska przyrodniczego, nie zapewniono także właściwej ochrony przed hałasem oraz innymi immisjami pochodzącymi ze zwiększonego natężenia ruchu. Zwróciła uwagę na emisję przez pojazdy mechaniczne substancji zanieczyszczających zawarte w spalinach oraz emisję pyłu związaną z pracami ziemnymi przy budowie drogi i układania nawierzchni na terenie realizowanego centrum handlowego I.. W jej ocenie w związku z realizacją inwestycji powstaną odpady, istnieje możliwością zanieczyszczenia wód podziemnych i powierzchniowych. Zaznaczyła, że przebieg dróg jest dostosowany do jak najlepszej obsługi inwestycji z pominięciem dobra mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z I., a zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze planowanego centrum i całego układu drogowego pozostającego w bezpośrednim sąsiedztwie Inwestycji nastąpiły na wyraźny wniosek Inwestora Centrum Handlowym I.. Błędnie uznano jedynie komunikacyjne powiązanie budowy dróg publicznych z planowanym Centrum Handlowym I., ponieważ nie są powiązane technologicznie. Tymczasem ulica 8KDD - jako droga publiczna nie może funkcjonować bez ulicy N., więc obie Inwestycje nie powinny zostać rozdzielane. Celowo jej zdaniem dokonano rozdzielenia powiązanych ze sobą technologicznie przedsięwzięć, aby uniknąć konieczności ewentualnego przeprowadzenia oceny ich łącznego oddziaływania na środowisko. Błędnie przyjęto, że Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, skoro pominięto zjazd indywidualny na jedną z działek, oraz doszło do istotnego naruszenia i ograniczenia własności. Nieuwzględnienie na etapie projektowania dojazdu do nieruchomości przyległych do nowo projektowanej drogi uniemożliwia swobodne dotarcie mieszkańców do ich działek, co czyni projekt wadliwym.

Z kolei M. Z. zarzucił decyzji brak wskazania szczególnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jego zdaniem budowa drogi publicznej sama w sobie nie jest przesłanką do stosowania tego artykułu. Skarżący zaznaczył, że organ podjął zawieszone w marcu 2014 r. postępowanie w czasie, gdy nie ustały przesłanki zawieszenia. Jedną z nich był brak rozstrzygnięcia wszczętego z urzędu przez SKO postępowania dotyczącego decyzji środowiskowych dla Centrum Handlowego I..

W opinii skarżącego celowo dokonano rozdzielenia powiązanych ze sobą technologicznie przedsięwzięć, aby uniknąć konieczności ewentualnego przeprowadzenia oceny ich łącznego oddziaływania na środowisko. Tymczasem w świetle przytoczonych wyżej unormowań wynika, że nie jest dopuszczalne sztuczne wydzielenie części inwestycji o charakterze przedsięwzięć technologicznie ze sobą powiązanych skutkujących nie objęciem jej postępowaniem w sprawie oceny ich oddziaływania na środowisko. Wzajemne powiązania tych przedsięwzięć powodują bowiem kumulację ich oddziaływań i realizacja jednego z nich warunkuje funkcjonowanie drugiego. Skarżący zaznaczył, że Prezydent Miasta L., w dniu [...] r. wydał wprawdzie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia, w której stwierdził brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko, jednak przeprowadzone postępowanie środowiskowe było nierzetelne i nie ujęto w nim ww. dróg oraz centrum handlowego jako całości, dla której winno być przeprowadzone jedno postępowanie skutkujące wydaniem jednej decyzji środowiskowej. Skarżący przekonywał, że naprawdę realnym inwestorem i stroną "przygotowującą " cały projekt układu drogowego jest Inter I. C. G. P. S.A., czyli prywatny podmiot, który ma ją obsługiwać, a nie Zarząd Dróg i Mostów w L. W ocenie skarżącego postępowanie, w którym jedna ze stron ma znaczący wpływ na całość inwestycji drogowej zdaje się być stronnicze i zamyka drzwi do rzetelnego przeprowadzenia procesu planowania i projektowania układu drogowego. "Podpinanie" obecnie planowanego układu drogowego koniecznego dla Centrum Handlowego I. (projektu czysto komercyjnego) stanowiącego lokalną sieć komunikacyjną, która jest niezbędną i integralną częścią projektu samego centrum handlowego pod pojęcie dróg publicznych służących ogółowi mieszkańców, a tym samym obecnych procedur jakie obowiązują w sprawie wydania pozwoleń na realizację dróg publicznych jest niezrozumiałe. Skarżący dowodził, że plan zagospodarowania z 2005 roku nie zakładał tak dużych gabarytowo dróg, jak również towarzyszącej infrastruktury drogowej w sąsiedztwie jego działki nr 16. Zmiany planu na obszarze planowanego centrum i całego układu drogowego pozostającego w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji nastąpiły na wyraźny wniosek Inwestora Centrum Handlowego I. i powinny zamykać się tylko w obszarze tej inwestycji. Zaznaczył, że Gmina ucieka od tematu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zawartych w nim zapisów umożliwiającym na etapie projektowym korekty granic regulacyjnych ulicy i możliwości jej przesunięcia (Uchwała Rady Miasta L. z dnia 17 listopada 2005r. nr 825/XXXV/2005). Tymczasem nie zachowano minimalnej odległości 6m budynku gospodarczo-mieszkalnego od krawędzi jezdni, a mapa użyta do celów projektowych zawiera błędy i nieścisłości związane z zabudową działki, nie wykazano istniejącego drzewostanu, ogrodzenia, błędne są również oznaczenia budynków. Wniósł o zmianę przebiegu ul. N. wraz z projektowanym skrzyżowaniem z ulicą 8KDD oraz jej odsunięcia od działki nr 16, na której zamieszkuje wraz z rodziną i zagwarantowanie tym samym bezpiecznego i niezakłóconego użytkowania, a co za tym idzie życia. Zażądał rzetelnego projektu drogowego, który uwzględniałby bezkolizyjny wjazd na posesję, jak również należytą ochronę przed hałasem. Wskazał, że obecny projekt układu drogowego stanowi zagrożenie, wlot bowiem ulicy będącej przedłużeniem drogi 8KDD w kierunku dzielnicy B. ma szerokość 10 m, chociaż we wniosku Zarządu wartość ta wynosi 6m. W bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu na jego posesję przewiduje się drogę o co najmniej 3 pasach ruchu, co również stanowi naruszenie założeń miejscowego planu zagospodarowania z 2005 roku dotyczących szerokości jezdni, a tym samym może stanowić w przyszłości ograniczenie korzystania z własności. Zakwestionował także uznanie działki nr 30/4 jako Drogi Skarbu Państwa. Działka ta została zakupiona przez jego rodziców, którzy stosownie do zapisów umowy kupna-sprzedaży założyli księgę wieczystą w 1955r., Oznacza to, że sama ewidencja jest nieprawidłowo sporządzona. Gmina L. nie posiada na ww. nieruchomość gruntową księgi wieczystej i nie określiła na jakiej podstawie prawnej oparła "swoją własność".

T. Z. zarzuciła decyzji, że została wydana przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym rażąco naruszając art. 11a pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wnioskodawca w dniu złożenia wniosku, czyli 24 kwietnia 2014 r. wraz z korektą z dnia 30 sierpnia 2014r. nie posiadał decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Dla przedmiotowych dróg - dla ul. N. i dla ul. D. wydane były decyzje umarzające postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 13 września 2013 r. Prezydent Miasta L. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ul. N. w wyżej określonym zakresie, a więc w momencie kiedy postępowanie dotyczące wydania decyzji dla ul. N. było w toku procedowania. Odmówił jednak jego zawieszenia, do czasu rozpoznania sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, czym dopuścił się samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) przed wydaniem decyzji ZRiD, a więc niezgodnie z kompetencjami. Według skarżącej jest to rażące naruszenie przepisów prawa i zaprzeczenie zasadom praworządności w postępowaniach administracyjnych, gdyż organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów środowiskowych i możliwości pełnej analizy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zaznaczyła, że 5 grudnia 2013r. Prezydent uchylił własną decyzję z 23 kwietnia 2012r. umarzającą postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla omawianej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]. stwierdziło nieważność powyższej decyzji, uznając, że doszło do celowego rozdzielenia inwestycji technologicznie powiązanych, w skład których wchodzą: budowa ul. N., budowa ul. . (8 KDD) oraz budowa Centrum Handlowego I. wraz z przyległym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną. Ponadto [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2013r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowego wraz z przyległym układem komunikacyjnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy al. S. P., ul. N. i ul. D. oraz przebudowie i budowie zewnętrznego układu komunikacyjnego przy al. S. P. w L.. W dniu 3 marca 2014 r. Wojewoda zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta L. z 21 października 2013r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wynikającego ze wspomnianej decyzji SKO z dnia [...] r. oraz postępowanie wszczętego przez Kolegium z urzędu.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla ulic objętych zakresem wniosku. Jednak w ocenie skarżącej organ wszczął postępowanie bez posiadania prawomocnych decyzji usuwających z obiegu prawnego poprzednich rozstrzygnięć w kwestiach środowiskowych dla ulic 8 KDD i N., dokonał ponownego (odmiennego) rozstrzygnięcia kwestii uprzednio rozstrzygniętej przez SKO poprzez wyrażenie osądu, iż drogi N. i 8 KDD nie są powiązane technologicznie z Centrum Handlowym I., nie zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w decyzji z dnia [...] r., wykluczył właściwe strony postępowania poprzez błędne obwieszczenie i tym samym ograniczył stronom udział w postępowaniu w ten sposób, że zakres decyzji środowiskowej obejmował: ul. N., ul. 8KDD oraz budowę wlotu skrzyżowania al. S. i P. z ulicą N. oraz rozbudowę drogi serwisowej, natomiast obwieszczenia do postępowania znak: OŚ-OŚ-111.6220.27.2014 informowały o postępowaniu dotyczącym ulic N. i 8 KDD i nadał decyzji nieuzasadniony rygor natychmiastowej wykonalności powodując rażące naruszenie interesu społecznego, zagrażającego zdrowiu i doprowadzając do możliwości poniesienia poważnych strat materialnych właścicieli nieruchomości objętych tą decyzją. Skarżąca ponownie akcentowała zarzut nieuwzględnienia technologicznego powiązania planowanej inwestycji z planowanym Centrum Handlowym I.. Skarżąca zaznaczyła, że w projekcie budowlanym dołączonym do decyzji ZRiD nie wyszczególniono wszystkich przewidzianych w pasie drogowym mediów, co miałoby pokazać brak technologicznego powiązania inwestycji liniowej z kubaturową w celu m.in. uniknięcia wspólnej oceny środowiskowej. W tym kontekście krytycznie oceniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2014r. Zaznaczyła, że działka nr 16, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny docelowo będzie działką narożną w odniesieniu do układu drogowego, więc oddziaływanie akustyczne (hałasowe) będzie wykraczać poza obowiązujące normy. Już na obecnym etapie obliczania natężenia hałasu w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wykonanej do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2014r. określono, że hałas wyniesie 60 dB. W przyszłości w przypadku wykonania kolejnej ulicy wartość natężenia hałasu może znacząco przekraczać poziom nawet 70 dB. Prezydent Miasta L. zasłania się tym, że budynek mieszkalny znajduje się na terenie aktywizacji gospodarczej, a dla takich terenów nie określono górnych poziomów natężenia hałasu. Jednak po wykonaniu ulicy przysługuje jej możliwość dokonania analizy natężenia hałasu w ramach ochrony indywidualnej obiektów mieszkalnych na terenach takich, jak aktywizacja gospodarcza. W przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w odniesieniu do siedlisk ludzkich właściciel źródła hałasu, w tym przypadku gmina, będzie zmuszona ponieść koszty doprowadzenia go do właściwego poziomu. Najczęściej stosowanym w tym momencie rozwiązaniem minimalizującym hałas jest budowa ekranu akustycznego. W odniesieniu do lokalizacji mojego domu niewykluczony staje się wariant budowy min. 60 metrów ekranów akustycznych (po 30 na każdą ulicę) o minimalnej wysokości 3 metrów. Właściwie przeprowadzona ocena środowiskowa i tym samym weryfikacja zasadności takiej, a nie innej lokalizacji ulic, mogłaby pozwolić na uniknięcie niepotrzebnych wyburzeń pełnego ogrodzenia o wysokości ok. 2 m na mojej posesji i wycinki drzewostanu, który mógłby pełnić funkcję m.in. ochrony przed hałasem, a tym samym uniknięcia ponoszenia nieuzasadnionych nakładów finansowych na ochronę akustyczną mojego budynku i wykorzystanie tych środków na inne cele w ramach budżetu miasta.

W dniu 9 maja 2014 r. Wojewoda L. podjął z urzędu postępowania administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia [...] 2014 r. wskazując, że ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania w związku z wydaniem w dniu [...] 2014 r. przez Prezydenta Miasta L. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia, nie uwzględniając, zdaniem skarżącej, toczącego się przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sposób rażący naruszając prawo. Późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bowiem bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można też przyjąć, aby funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w oparciu o którą została wydana ta decyzja. W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego. Ponadto, choć ustawa nie precyzuje, kiedy w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, winno być ono wszczęte, to zgodnie z orzecznictwem należy przyjąć, iż podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne. Mieć bowiem należy na względzie, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 16 kpa) i stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu I instancji przysługuje możliwość wniesienia środka odwoławczego. Stąd podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o decyzję, co do której trwa stan zawieszenia związany z możliwością wniesienia odwołania lub też jej ewentualnego uchylenia w postępowaniu odwoławczym, uznać należałoby za nieracjonalne. Dodatkowo pamiętać należy, iż ewentualne uchylenie lub zmiana decyzji, stanowiącej zagadnienie wstępne, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Stąd też podjęcie zawieszonego postępowania może mieć miejsce dopiero w momencie uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jedynie powyższa interpretacja art. 97 § 1 pkt 4 kpa umożliwia uwzględnienie interesu stron postępowania oraz służy zapewnieniu prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Decyzja środowiskowa mimo, iż opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności, nie uzyskała waloru ostateczności. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że zarówno w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i decyzji środowiskowej nadano w tym przypadku całkowicie bezzasadnie rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie skarżącej wniosek o wydanie niniejszej decyzji został złożony przez nieuprawniony podmiot. Złożył go bowiem Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L., legitymując się przy tym upoważnieniem Prezydenta Miasta L. udzielonym zarządzeniem nr 656/2011 z dnia 1 lipca 2011 r. Niniejsze zarządzenie obejmuje jedynie kierowanie jednostką budżetową pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L., w tym zezwala na wykonywanie czynności związanych z zarządzaniem mieniem. Nie jest zatem dokumentem upoważniającym do reprezentowania właściwego zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta L. w przedmiotowej sprawie. Takiego upoważnienia nie dawało również zarządzenie Prezydenta Miasta L. nr 2/2/2012 z dnia 1 lutego 2012r. Powyższe upoważnienie, zgodnie z treścią zarządzenia obejmuje jednoosobowe kierowanie jednostką budżetową pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. i wykonywania czynności zarządu mieniem, określonych Statutem Zarządu Dróg i Mostów w L. oraz odnośnymi obowiązującymi przepisami prawa. Zapis specustawy drogowej precyzuje, że tylko zarządca drogi może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji, co oznacza, że jedynie uprawnionymi w tym zakresie są odpowiednio: GDDKiA, zarząd województwa, zarząd powiatu oraz wójt (burmistrz, prezydent), nawet wówczas gdy został powołany zarząd drogi.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta w odniesieniu do dróg powiatowych ( i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg i ekspresowych jest prezydent miasta na prawach powiatu (art. 19 ustawy o drogach publicznych; tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 472). Tylko zatem Prezydent Miasta, jako zarządca drogi może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, przy czym prezydent miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu miasta i może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcom, sekretarzowi, czy kierownikowi jednostki zarządu dróg po wydaniu stosownego upoważnienia. W ocenie skarżącej ogólne upoważnienie udzielane przez zarządców dróg zarządom drogi do załatwienia spraw w ich imieniu, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń oraz podejmowania czynności prawnych i składania oświadczeń woli w zakresie zadań zarządcy dróg, nie obejmuje umocowania do występowania z wnioskiem o ZRID oraz do wydawania dalszych pełnomocnictw w tym zakresie (dla jednostek projektujących).

E. K. zarzuciła decyzji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności:

- art. 7 i 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym niewłaściwe zatwierdzenie podziału nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową;

- art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niekompletne złożenie wniosku, niewłaściwe dokonywanie korekt i uzupełnień wniosku;

- art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

- art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 kpa, poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, nie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania;

art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art.11c specustawy drogowej poprzez zaniechanie poszanowania i uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. właścicieli nieruchomości przy ulicy N. w L. działki nr ewidencyjny: 2/1(2/6), 4(4/2), 3(3/2) obr. 18 ark.3), przez które przebiegać będzie przedmiotowa inwestycja;

- art. 6-10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez błędne określenie, iż planowana inwestycja służyć będzie rozbudowie dróg gminnych oraz budowie podstawowego układu komunikacyjnego północnej części miasta L., w dzielnicy Czechów Północny, podczas gdy służyć będzie jedynie obsłudze obiektów centrum handlowego I. I. C. P. S.A.;

- art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, poprzez zastosowanie trybu tej ustawy, w sytuacji gdy budowa drogi gminnej nr 106487L jest realizacją inwestycji służącej wyłącznie obsłudze spółki I. I. C. P. S.A. oraz, że inwestycja ta nie służy dobru publicznemu, lecz jedynie interesom prywatnego podmiotu;

- art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 12 specustawy drogowej, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i zajęcie nieruchomości prywatnych na cel niepubliczny;

- art. 13 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez błędne zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz nieprawidłowe przejęcie pozostałej w wyniku podziału części nieruchomości, znajdującej się poza wyznaczonym pasem drogowym ( działka o nr ewidencyjnym 2/5);

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe i niedostateczne uzasadnienie interesu społecznego lub gospodarczego w sytuacji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i art. 10 kpa, poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca stwierdziła, że 23 lipca 2014r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, do czasu zatem rozpatrzenia wniosku przez organ nadzoru zaistniała kolizja pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, a sądową kontrolą wykonywania administracji publicznej. W ocenie skarżącej powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ wydana decyzja środowiskowa, opatrzona dodatkowo rygorem natychmiastowej wykonalności spowodowała wprowadzenie zmian w rozstrzygnięciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda w wydanej decyzji dokonał również korekty zaskarżonej decyzji w zakresie załączników nr 1,17,25 poprzez ich uchylenie i zatwierdzenie w ich miejsce załączników nr 1,2,3 do niniejszej decyzji, co oznaczało samowolną korektę map. Organ powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a konsekwencji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Naruszenie art. 11d specustawy drogowej polega, w ocenie skarżącej, na zmianie w trakcie toczącego się postępowania lokalizacji inwestycji, zmian rozwiązań projektowych. Organ II instancji w wydanej decyzji załączył nowe mapy z projektem podziału działek, załączniki 2, 3, tj. dokonał korekty merytorycznej, oraz uchylił poprzednie załączniki nr 1, 17, 25, których nie doręczono stronom postępowania. Zdaniem skarżącej organ II instancji po wydanej decyzji na bieżąco usuwał i uzupełniał braki złożonego wniosku, podczas, gdy mógł działać wyłącznie w granicach pierwotnie złożonego wniosku. Organy orzekające nie mogą bez zgody inwestora modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji.

Wbrew tezie Wojewody skarżąca uznała, że złożony przez inwestora wniosek z dnia 24 kwietnia 2013r. skorygowany w dniach 21 sierpnia 2013r. i 30 sierpnia 2013r. nie jest kompletny pod względem formalnym. Organy nie wywiązały się bowiem z zaleceń dotyczących uzasadnienia nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Dopiero po wydanej decyzji przez organ I instancji, w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego Wojewoda L. wystąpił w dniu 26 listopada 2013r. do Zarządu Dróg i Mostów w L. z prośbą o szczegółowe uzasadnienie decyzji w kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor dopiero w dniu 31 grudnia 2013r. dokonał uzupełnienia wniosku poprzez uszczegóławianie nadanego rygoru. Korekty dokonywane przez organ II instancji wpłynęły w zdecydowanym zakresie na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko skarżąca stwierdziła, że jakakolwiek decyzja inwestycyjna może być wydana wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jej zdaniem zakres inwestycji, jej rozmiar, rodzaj, zasięg oraz skala oddziaływania na środowisko w żaden sposób nie uprawniają do odstąpienia od szczegółowego przeanalizowania warunków środowiskowych. Budowa projektowanej ulicy jest powiązana z planowaną budową Centrum Handlowego I. i jest to powiązane technologicznie, co oznacza, że obie inwestycje powinny zostać potraktowane łącznie. Postępowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko musi dotyczyć całości przedsięwzięcia, rozumianego jako jedna inwestycja połączona pod względem technologicznym. Niedopuszczalne jest więc sztuczne i prowizoryczne wydzielanie części inwestycji o charakterze przedsięwzięć technologicznie ze sobą powiązanych, skutkujące nieobjęciem jej postępowaniem w sprawie oceny ich oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącej Wojewoda błędnie podjął również postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...]. w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. i rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta L. w związku z wydaniem tej decyzji. Rozstrzygnięcia w powyższych sprawach nie zapadły. Strony nie zostały powiadomione o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego. Tymczasem Wojewoda stwierdził, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] 2014r o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym podjęto postępowanie w sytuacji, gdy wspomniana decyzja nie była jeszcze ostateczna, co pozbawiło strony jakiejkolwiek kontroli instancyjnej, merytorycznego ustosunkowania się do wydanej decyzji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w wyniku podziału działki o numerze ewid. 2/1 (2/6) wyodrębniono działkę o nr 2/4 o powierzchni 0,1821 ha przeznaczoną pod pas drogowy oraz działkę o nr 2/5 o powierzchni 0,5213 ha znajdującą się poza pasem drogowym. Działka o nr 2/5 powinna zostać we władaniu dotychczasowych właścicieli - a została scalona z działką o nr 2/4 i tym samym przejęta na rzecz jednostki samorządu terytorialnego naruszając tym samym art. 13 ust.3 w zw. z art. 12 ust.1 specustawy drogowej. Według bowiem tego przepisu w sytuacji, w której mamy do czynienia z przejęciem tylko części nieruchomości, oraz przy założeniu, że pozostała część na skutek przejęcia nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania nieruchomości na dotychczasowe cele, zarządca obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do jej nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, że teren dziatki 2/5 znajduje się poza pasem drogowym, właściciele działki nie określili, że pozostała część nieruchomości nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele oraz nie wystąpili z wnioskiem do jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ewentualnego zbycia działki, co oznacza, że przejęcie jej na własność Gminy L. jest niezgodna z przepisami specustawy drogowej. Skarżąca przekonywała, że skoro planowana inwestycja przebiegać będzie przez tereny, zarówno Gminy L., spółki I. I. C. P. S.A. oraz nieruchomości prywatne, to prawidłowe zastosowanie zasady proporcjonalności powinno skutkować równomiernym przejęciu nieruchomości wszystkich uczestniczących w procesie inwestycyjnym stron. Ponadto

budowa odcinka ulicy N. nie będzie służyła ogółowi mieszkańców, ale będzie służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej centrum handlowego I. I. C. P. S.A. realizowanego przez podmiot prywatny.

Skarżąca zakwestionowała także podział działki nr 3 i 4 i wskazała, że przed Sądem Rejonowym w L. zostało wszczęte postępowanie o zasiedzenie części wyżej wymienionej nieruchomości w celu potwierdzenia i uregulowania właściwego stanu prawnego oraz potwierdzenia pełnych praw przysługujących jej do nieruchomości, co oznacza niezasadność zatwierdzanie podziału nieruchomości przez organ II instancji. Podkreśliła, że nie zgłaszała rozbieżności w granicy działek nr 3 i 4, ale granicy pomiędzy działkami 3 i 4 a działką o nr 1.

Z kolei naruszenie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej miałoby zdaniem skarżącej polegać na niewłaściwym i niedostatecznym określeniu interesu społecznego lub gospodarczego przy nadawaniu decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniosła, że według zaskarżonej decyzji zarządca drogi dopiero w trakcie postępowania odwoławczego wskazał dodatkowe przesłanki. Poza tym decyzja błędnie zatwierdza decyzje organu I instancji, który po raz kolejny nie wykonał zaleceń Wojewody L. z decyzji z dnia [...]., m.in. w zakresie uzasadnienia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, prawidłowego podziału, jak i zatwierdzenia podziału nieruchomości, sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej i poprawnych map podziałowych. Dopiero również po wydanej ponownej decyzji przez organ I instancji decyzji z dnia [...]. wnioskodawca, jak również inwestor uzupełniali złożoną na wcześniejszym etapie dokumentację.

Odpowiadając na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko stwierdził dodatkowo, że w wyniku zmiany części decyzji nie doszło do zmiany zakresu inwestycji, nie zmieniono przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji oraz nie zmieniono powierzchni działek. W mapie z projektem podziału działki nr 30/4 w wykazie gruntowym usunięto rozbieżność pomiędzy wykazanym polem powierzchni użytku "dr"- stanowiącym całość wydzielanej działki 30/7, a powierzchnia tej działki ogółem, w mapie z projektem podziału działki 24/1 usunięto oznaczenia użytku "dr", poprawiono błędnie wykazane pola powierzchni użytków i klas w wykazie zmian gruntowych, pola powierzchni użytków i klas wykazano w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 oraz poprawiono pola powierzchni poszczególnych użytków i klas, natomiast w mapie z projektem podziału działki nr 3 poprawiono sumę pól powierzchni klas i użytków w działkach nr 3/1 i 3/2. Odnosząc się do zarzutu zaniechania dołączenia do decyzji map z projektem podziału nieruchomości organ stwierdził, że wymóg taki nie wynika z przepisów prawa. Strony mogły natomiast zapoznać się z załącznikami w urzędzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nieskuteczny jest przede wszystkim zarzut sprowadzający się do wytknięcia organom prowadzenia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony. Według skarżącej T. Z. upoważnienie udzielone zarządom drogi przez zarządcę drogi nie obejmuje występowania z wnioskiem o wydanie wspomnianej decyzji, jak i udzielania dalszych pełnomocnictw dla jednostek projektowych. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) zarządcami dróg są: dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa wyraźnie rozróżnia zatem zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy, poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Rację ma zatem skarżąca uważając, że zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Z powołanych przepisów wynika jednak również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym. Zarząd drogi nie jest więc odrębnym od zarządcy drogi organem administracji. Dotyczy to również pracowników zarządu drogi, w tym jego dyrektora. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek został złożony przez Prezydenta Miasta L., w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów, co oczywiście uznać należało za prawidłowe. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., II OSK 511/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zamiast Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd wyjaśnił wówczas, że jakkolwiek zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to nie zmienia to uprawnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem pominąć treści art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który w zdaniu pierwszym stanowi, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a w zdaniu drugim, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Takie sformułowanie przepisów oznacza, że również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad może występować z wnioskiem o pozwolenie na budowę drogi krajowej. W ocenie NSA nie jest bowiem możliwe do zaakceptowania stanowisko i taka wykładnia przepisu ustawy o drogach publicznych, która prowadziłaby do przyjęcia, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, mimo że wykonuje zadania zarządu dróg krajowych, to pozbawiona jest możliwości występowania z wnioskiem, jako inwestor o pozwolenia na budowę drogi. Biorąc pod uwagę podobny schemat działania zarządcy drogi jakim jest Prezydent wykonujący swoje zadania za pomocą zarządu drogi, powyższe wyjaśnienia mają odpowiednie zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie.

Bezpodstawne są także zarzuty zmierzające do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Rację mają skarżący wskazując, że z mocy art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013r., poz. 687 ze zm.), która miała zastosowanie w sprawie, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy. Ocena ta, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przeprowadzana jest, co do zasady w ramach postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które z mocy jej art. 72 ust. 1 pkt 10 poprzedza wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest przez art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach dla każdego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog takich przedsięwzięć został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Podkreślić trzeba, że decyzja z dnia 21 października 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została poprzedzona wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 23 kwietnia 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, która stała się ostateczna w dniu 14 sierpnia 2012r., co potwierdza znajdująca się na niej adnotacja i którą organ był związany (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012r. II OSK 1330/11 opubl. w CBOSA). Nie miał zatem organ żadnych podstaw do oczekiwania na kolejne rozstrzygnięcia w tej kwestii. W wyniku wznowienia postępowania wspomniana decyzja została uchylona przez Prezydenta Miasta L. dopiero decyzją z dnia [...]., którą jednak z kolei uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]. Z akt wynika ponadto, że decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]. Po zawieszeniu postępowania odwoławczego przez Wojewodę L., Prezydent decyzją z dnia [...]. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia. Po utrzymaniu w mocy tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., Wojewoda decyzją dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].

Zaznaczyć trzeba, że rozpoznając odwołanie od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Wojewoda dysponował nie tylko ostateczną decyzją z dnia [...]., ale także ostateczną decyzją z dnia [...]. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko, która była efektem kolejnego wniosku Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 28 marca 2014r. o wydanie decyzji środowiskowej na realizacje przedmiotowej inwestycji. Przepis art. 11a ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stawia wymagania, aby decyzje wydane w ramach powołanej już ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym decyzja o braku potrzeby przeprowadzenia oceny na środowisko, były prawomocne. Zauważyć także trzeba, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jakkolwiek poprzedzająca wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli istnieje taki wymóg, jest przecież wydawana w postępowaniu odrębnym. Jeśli organy były związane decyzją z dnia [...]., Wojewoda nie musiał oczekiwać na kolejne rozstrzygnięcia dotyczące wniosku z dnia 28 marca 2014r. Natomiast jej uchylenie lub zmiana stanowiłaby dopiero podstawę do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Nie można także zgodzić się ze skarżącymi, według których za podważeniem zaskarżonej decyzji mają przemawiać racje związane z nieprawidłową oceną inwestycji zaprezentowaną w decyzji środowiskowej. Miałoby to polegać na bezprawnym rozdzieleniu przedmiotowej inwestycji z budową Centrum Handlowego I., co w istotny sposób miało wpłynąć na kwalifikację przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć jednak należy, że organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji środowiskowej, także wydanej na podstawie art. 84 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To w tym właśnie postępowaniu właściwe organy oceniają i analizują wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, według którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., II OSK 821/08 opubl. w CBOSA). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny oznacza to, że organy te nie mogą pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Równocześnie niedopuszczalna jest w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, analiza (ocena) decyzji środowiskowej, wydanej w odrębnym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1231/13 oraz podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1389/14 opubl. w CBOSA). Jeśli zatem decyzja środowiskowa pozostawała w obrocie prawnym, organy orzekające w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej miały za zadanie jedynie ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji środowiskowej. Treść decyzji z dnia [...]. i [...]. nie pozostawia wątpliwości, że organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceniły merytorycznie wniosek w oparciu o przedłożoną kartę przedsięwzięcia, także pod kątem konieczności oceny łącznego oddziaływania przedmiotowej inwestycji z budową Centrum Handlowego. Po dokonaniu analizy inwestycji pod względem rozmiaru, zasięgu, rozmiaru oraz skali oddziaływania organ uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ta ocena była zatem dla organu architektoniczno - budowlanego wiążąca. Z tego tez powodu bez znaczenia pozostaje także akcentowana w skardze T. Z. kwestia instalacji ekranów akustycznych, które miałyby zapewnić ochronę jej nieruchomości przed nadmiernym hałasem. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2012r. ( II OSK 1975/12 opubl. w CBOSA ) inwestor nie ma niczym nieograniczonego prawa do umieszczania przy drodze większej ilości ekranów, niż ilość wynikająca ze środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, w szczególności, gdy narusza to interesy osób trzecich. Skoro ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony obiektów i obszarów przed hałasem, to ich usytuowanie nie wynika z woli inwestora, lecz z przeprowadzonej w postępowaniu środowiskowym analizy oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej pod kątem emitowanego hałasu. Skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby sporządzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, nie wskazano na potrzebę budowy ekranu akustycznego na działce skarżącej, czemu zresztą nie zaprzecza, a przeprowadzona analiza oddziaływania akustycznego nie wykazała, że na omawianym terenie prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają dopuszczalne wartości określone w przepisach odrębnych, to nie można było uznać, że budowa takiego ekranu zależy wyłącznie od woli inwestora z pominięciem uzasadnionych interesów strony. Te same zasady dotyczą żądania przez stronę budowy ekranów akustycznych przez inwestora, co wiązałoby się z poniesieniem prymy niego dodatkowych kosztów.

Błędna jest także ocena prawidłowości decyzji w kontekście podnoszonego przez E. M. zarzutu nieuwzględnienia w projekcie budowlanym zjazdów na sąsiednie nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Dopełnieniem tego przepisu jest ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wspomniany przepis rozstrzyga o istniejących w sensie prawnym, a więc legalnych zjazdach. Zatem na zarządcy drogi spoczywa obowiązek realizacji zjazdu w sytuacji przebudowy (budowy) drogi jedynie w sytuacji, gdy zjazdy te zrealizowane są w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. W innych przypadkach obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości, która ma być z tą drogą połączona za pośrednictwem zjazdu. Zgodnie z utrwalonym już poglądem, za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli, czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Wobec tego, że zdaniem skarżącej E. M. nieuwzględnienie w projekcie zjazdów na działki przylegle do inwestycji "świadczy o rażącym ignorowaniu interesów mieszkańców nieruchomości sąsiedniej", warto wspomnieć, że żaden ze skarżących nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających legalność istniejącego zjazdu. Stąd też, organ nie miał żadnego obowiązku uwzględniać ich w projekcie budowlanym i to mimo proponowanych przez niego rozwiązań, określanych jako nieistotne odstępstwa od projektu, opisanych w piśmie z dnia 7 października 2013r. ( k.276 akt ) i 17 października 2013r. Nie jest natomiast kwestionowane w sprawie, że skarżący mają dostęp do drogi publicznej, z projektu nie wynika zaś, aby zostali go pozbawieni. Jest natomiast oczywiste, że celem publicznym, którego realizacja może być dokonywana w oparciu o specustawę nie jest wyłącznie inwestycja polegająca na budowie lub przebudowie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz również realizacja infrastruktury drogowej, związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak również do linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii energetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek taki nasuwa już sama treść art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym ustawa ustala zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei §§ 101 -140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wynika, że wyposażenie techniczne dróg obejmuje urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, urządzenia oświetleniowe, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, urządzenia techniczne, a także infrastrukturę techniczną w pasie drogowym nie związaną bezpośrednio z drogą. W § 140 ust. 2 tego rozporządzenia do tej infrastruktury w szczególności zaliczono: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe. Wynika z tego, że wyposażenie techniczne stanowi integralną część drogi i pasa drogowego, a jego występowanie niezbędne jest dla zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej przebudowa lub budowa infrastruktury technicznej stanowi jedno zamierzenie budowlane.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie E. K. prawa własności należących do niej działek o nr 2/4 położonej w pasie drogowym i położonej poza nim działki 2/5. Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewnia przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Wprost dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o drogach publicznych, w granicach której możliwe jest ograniczenie prawa własności. Ten punkt widzenia prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 października 2011 r. ( II OSK 1688/11, LEX nr 1152000) uznał, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 16 października 2012 r., (sygn. akt K 4/10, publ. OTK-A 2012/9/106) podkreślił, że budowa dróg publicznych jest zawsze realizacją celu publicznego. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną, a ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone.

W niniejszej sprawie z mapy podziałowej wynika, że obie działki położone są obok siebie, a ich przejęcie na rzecz Gminy L. jest niezbędne dla realizacji inwestycji. Co więcej, podnoszona w skardze E. K. możliwość żądania nabycia na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego części nieruchomości powstałej w wyniku podziału w oparciu o art. 13 ust. 3 specustawy dotyczy sytuacji, gdy nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W tym przypadku jednak cała wspomniana w skardze nieruchomość została przejęta na rzecz Gminy L.. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także podnoszona przez M. Z. kwestia własności działki nr 30/4, która jego zdaniem została w ewidencji gruntów błędnie określona jako własność Skarbu Państwa, podczas, gdy zakupili ją jego rodzice, co miałoby świadczyć o nieprawidłowości ewidencji. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że stan nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej ustala się w oparciu o kataster nieruchomości, co jasno potwierdza treść art. 11d ust. 5 i ust. 6 pkt. 1 specustawy drogowej. Ewentualne zastrzeżenia, co do prawidłowości dokonanych wpisów, nie wpływają na wydanie samej decyzji.

Przedstawione wyżej uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, akcentującego znaczenie budowy dróg publicznych, prowadzą również do wniosku, że całkowicie usprawiedliwione było nadanie decyzji prezydenta rygoru natychmiastowej wykonalności. Art. 108 § 1 kpa właśnie interes społeczny, w tym przypadku polegający na usprawnieniu komunikacji i zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowi jedną z przesłanek jego zastosowania.

Nie zasługują na uwzględnienie również argumenty skarżącego odwołujące się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia 17 listopada 2005r. nr 825/XXXV/2005., który w jego opinii nie zakładał, tak dużych gabarytowo dróg, zaplanowanych w projekcie, jak również towarzyszącej infrastruktury drogowej w sąsiedztwie jego działki nr 16. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 11i ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż podczas wydawania decyzji w tym przedmiocie, nie dokonuje się oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wspomnianych przepisów, w tym nie ustala się, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie bada się zgodności planowanej inwestycji drogowej z tym planem (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12, LEX nr 1251906). Nie można jednak nie zauważyć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestycja drogowa jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia 30 czerwca 2011r. nr 166/XI/2011 i tym samym należy do niego dopasować obecny przebieg drogi i sposób zagospodarowania terenu, który od nich odbiega, m.in. innymi w części obejmującej nieruchomość skarżącego. W konsekwencji zaskarżona decyzja w istocie przyczynia się do wdrożenia i skonkretyzowania zamierzenia planistycznego przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym wyrazem władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, polegającego na zaakceptowaniu zbliżenia drogi na odległość 6m od budynku gospodarczego, znajdującego się na jego działce nr 16 wskazać należy, że umiejscowienie przedmiotowej drogi nie narusza wymogów, co do odległości od budynków mieszkalnych, o czym stanowi art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis odnosi się bowiem do obiektów, które będą dopiero budowane w sąsiedztwie drogi, a nie dotyczy on lokalizacji drogi przy budynkach już istniejących.

Rację ma natomiast organ podnosząc, że nie był uprawniony do samodzielnego ingerowania w treść rozwiązań zaproponowanych przez inwestora, czy też zwłaszcza do ich modyfikowania. Musiał skoncentrować się na weryfikacji wniosku i załączonych do niego dokumentów pod względem prawnym i wobec pozytywnego wyniku tej oceny, nie mógł odmówić zgody na realizację inwestycji. W orzecznictwie podkreśla się, że o przebiegu drogi i jej parametrach decyduje inwestor, autonomicznie wybierając najlepsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno- wykonawcze, które nie mogą podlegać ocenie według kryteriów mających charakter pozaprawny. Chodzi tu zwłaszcza o kwestię niezbędności i celowości rozwiązań projektowych, przewidzianych we wniosku. Okoliczności tych nie może brać również pod uwagę sąd administracyjny przeprowadzający kontrolę względem zgodności z prawem. W wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. ( II OSK 2250/11, opubl. w CBOSA) NSA stwierdził, że organy orzekające w ramach specustawy drogowej, nie są upoważnione do oznaczania lub korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Zatem orzekając o lokalizacji drogi w trybie przepisów specustawy drogowej w rozpoznawanej sprawie, organ orzekający nie miał obowiązku rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowana inwestycja. Zdaniem Sądu ocenę konieczności realizacji inwestycji należy odnieść do ogólnego celu, jaki ma być osiągnięty przez budowę drogi, a nie do jej konkretnego przebiegu, który wyznaczany jest samodzielnie wnioskiem inwestora. W sprawie nie ulega wątpliwości, co wielokrotnie podkreślano, że projektowane drogi mają służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej osiedla Czechów Północny, ponadto postępowanie dotyczące lokalizacji drogi publicznej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku argumenty wskazujące na umowę zawartą pomiędzy Miastem L., a Centrum Handlowym I., z której miało wynikać, że inwestycja ma służyć wyłącznie jego celom i temu podporządkowano, zarówno parametry, jak i przebieg nowych dróg.

W ocenie Sądu wątpliwości nie budzi także tok postępowania. Inwestor, którym jest zarządca drogi składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, przedstawił kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji i miejsce jej lokalizacji opinie przedłożyli: Prezydent Miasta L., Zarząd Województwa L., Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w L. oraz Wojewódzki Konserwator Zabytków w L.. Do wniosku, zmienionego 30 kwietnia 2013r. w zakresie działek objętych inwestycją, uzupełnionego po uchyleniu przez Wojewodę decyzją z dnia 29 lipca 2013r. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., dołączono także mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 2[...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do art. 11d ust. 5 Prezydent Miasta L., który w myśl art. 11a jest organem właściwym do wydania decyzji, wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczeń zamieszczonych na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu Miasta Lu., stronie internetowej Urzędu Miasta L. i dodatku lokalnym Gazety Wyborczej. Powyższe czynności wykonał, zarówno po złożeniu pierwotnego wniosku, jak i po jego zmianie w dniu 30 sierpnia 2013r. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Spełnienie tych warunków, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. W sposób wyczerpujący uzasadniono zaprojektowane rozwiązania architektoniczne, lokalizacyjne i techniczne. Sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera z kolei wszystkie elementy wymienione w art. 11f ust.1 wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (pkt 1), określenia linii rozgraniczających teren (pkt 2), warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska , ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3), wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4), zatwierdzenia podziału nieruchomości (pkt 5), oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy L. (pkt 6), zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7) oraz inne ustalenia realizacyjne (pkt 8). Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości oraz zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu Miasta L., stronie internetowej Urzędu Miasta L. i dodatku lokalnym Gazety Wyborczej. Zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy zawiadomienia o wydaniu decyzji zawierają informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Odnosząc się natomiast do częściowej zmiany przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta L. zwrócić należy uwagę, że rolą organu II instancji nie jest jedynie kontrola rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim samodzielne rozstrzygnięcie sprawy. Stąd też uważa się, że art. 138 § 2 kpa umożliwiający uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinien stosowany wyjątkowo, wtedy, gdy nie ma możliwości zastosowania art. 136 kpa. W tym zaś zakresie mieściły się dokonane przez Wojewodę zmiany decyzji dotyczące braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko , co odpowiadało treści decyzji z dnia [...]. oraz zatwierdzenie nowych załączników nr 1, 2 i 3 stanowiących mapy z projektem podziału tych samych działek, których dotyczyły pierwotnie, bez zmiany ich numeracji i powierzchni.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargi należało oddalić.