Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 512/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 85 i 89 , 98  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 62 ust. 1, ust. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych – połączenia szkoły i gimnazjum w zespół szkół uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] wyraziła zamiar połączenia Szkoły A w P. w Zespół Szkół w P. Uchwała została podjęta na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1, ust. 3 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jej § 1 Zespół Szkół miał zostać utworzony dnia 1 września 2012 r.

Pismem z dnia 22 marca 2012 r. Burmistrz Gminy W., zwrócił się z wnioskiem o wydanie w tej sprawie opinii. Do wniosku została dołączona wyżej wskazana uchwała wraz z jej uzasadnieniem oraz informacją dotyczącą Zespołu Szkół w P. Pismo wpłynęło do organu w dniu 22 marca 2012 r., co jest uwidocznione na prezentacie, znajdującej się na tym piśmie.

[...] Kurator Oświaty w K. w dniu 6 kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 62b ust.5b ustawy o systemie oświaty, wydał opinię, w której negatywnie zaopiniował zamiar połączenia od 1 września 2012 r. Szkoły A w P. w Zespół Szkół w P.- zwanego dalej "zespołem".

W jej uzasadnieniu podniesiono, iż szkoły podlegające połączeniu w Zespół funkcjonują w dwóch odrębnych budynkach. Uczniowie korzystają wspólnie z biblioteki, czytelni i boiska sportowego i stołówki. Każdy z dyrektorów administruje własnym budynkiem. Zwrócono uwagę, że Szkoła A w P. to największa tego typu szkoła w Gminie W. Wskazano, że liczba uczniów w w tej szkole w roku szkolny 2011/2012 wynosi 317 uczniów, natomiast w gimnazjum uczy się 201 uczniów. Z przedstawionych prognoz demograficznych liczba uczniów będzie wzrastać w kolejnych latach szkolnych. Szkoła podstawowa funkcjonuje w osobnym budynku, posiada 10 sal lekcyjnych, w tym nowocześnie wyposażoną pracownię komputerową z dostępem do Internetu, salę matematyczną przyrodniczą sale nauczania zintegrowanego, salę gimnastyczną i pomieszczenie do zajęć rehabilitacyjno-korekcyjnych. Gimnazjum mieści się w osobnym budynku, jest dobrze wyposażona w pomoce dydaktyczne.

Przeszkód do połączenia szkół w zespół organ upatruje w następujących okolicznościach:

- połączenie szkół spowoduje powstanie zespołu z dużą liczbą uczniów, obecnie – 518 uczniów, w roku szkolnym 2012/2013 - 508 uczniów. Przedstawione prognozy demograficzne wskazują, że w najbliższych latach liczba dzieci i młodzieży w wieku szkolnym z obwodu szkół będzie utrzymywać się na podobnym poziomie. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków zgodnie z rozporządzeniem MEN z 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach placówkach (Dz. U. z 2010 r. nr 228, poz.1487). Połączenie szkół w zespół, w ocenie organu nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych.

- tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia. Szkoły powinny być małe, ponieważ tylko wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia oraz dialog ucznia z nauczycielem. Szkoła powinna wychowywać, nie tylko nauczać. W dużej szkole uczniowie stają się anonimowi, rodzi się agresja i przemoc, nie ma miejsca na indywidualność. Brakuje czasu na rozmowy o wartościach, tożsamości kulturowej i społecznej. Wzmacnianie związków pomiędzy przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym.

- zarządzanie szkołami znajdującymi się w dwóch odrębnych budynkach przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie, jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży.

- połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektami i sprawowania nadzoru pedagogicznego.

- zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, których efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci.

- zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe. Planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych łączonych szkół.

Nadto podkreślono, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec czego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być, zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół.

Zauważono, że decyzja o utworzeniu zespołu szkół w P. podyktowana jest przede wszystkim względami organizacyjnymi, koniecznością jednolitego administrowania budynkiem, ujednoliceniem gospodarki przestrzennej, cieplnej, organizacją służb administracyjno - obsługowych, płac i modernizacji. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe. Zdaniem organu Istniejący obecnie podział lokalowy szkół - mieszczą się w odrębnych budynkach, pozwala na zachowanie podmiotowości każdego z uczniów i jest gwarancją zapewnienia warunków do wszechstronnego rozwoju i poczucia bezpieczeństwa.

Opinia został doręczona wnioskodawcy w dniu 11 kwietnia 2012 r.

Pismem nadanym w dniu 10 maja 2012 r. Gmina W., po uprzednim podjęciu uchwały przez Radę Miejską z dnia [...] o zaskarżeniu opisanej wyżej opinii, wniosła skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej opinii zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwe zastosowanie oraz brak należytego uzasadnienia opinii.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle art. 62 ust. 5b ustawy o

systemie oświaty połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół jest możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora. Opinię tą należy utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2990 r. o samorządzie gminnym w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego wykonywanego w imieniu Wojewody. Opinia Kuratora, która stanowi prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej powinna być zatem czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. Zdaniem skarżącej Kurator tym wymogom nie sprostał. Przedstawiona przez niego argumentacja w opinii ma bowiem charakter ogólny, odwołuje się niemal wyłącznie do przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Podniesiono, że w uzasadnieniu uchwały o zamiarze połączenia szkół w P. Rada Miejska wskazała na kilkanaście przesłanek, przemawiających za takim połączeniem, w szczególności odnoszących się do kwestii organizacyjnych, ekonomicznych, oraz korzyści z nich wynikających, w tym obniżenia kosztów ogólnego zarządu i administrowania poszczególnymi szkołami oraz racjonalniejszym wykorzystaniem bazy, w tym sprzętu technicznego i pomocy dydaktycznych. Ponadto wskazano, że utworzenie Zespołu jako rozwiązanie organizacyjne nie naruszy tożsamości szkół wchodzących w skład tego zespołu jak również nie obniży standardów edukacji, opieki i wychowania. Wskazano, że wprawdzie zasadą jest odrębne funkcjonowanie szkoły podstawowej i gimnazjum niemniej ustawodawca dopuszcza możliwość ich połączenia w zespół w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Kurator nie rozważył, czy w przypadku połączenia szkół zachodzi taki uzasadniony przypadek. Nie wykazał również, że utworzenie Zespołu Szkół w P. wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej, ani nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach Zespołu. Kurator nie podał także, co w jego rozumieniu oznacza "duża szkoła" i "mała szkoła" i w jakich przepisach prawa są one zdefiniowane. W konkluzji stwierdzono, że uchylenie opinii jest konieczne, gdyż narusza ona przepisy prawa materialnego, a także ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł, o jej odrzucenie ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił brakiem wcześniejszego wezwania go do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 53, poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a.. Zdaniem organu opinia podjęta na podstawie art. 62 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru "stanowiska" w rozumieniu art. 98 i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, stąd nie znajduje wobec niej zastosowania szczególny tryb zaskarżania aktów nadzoru określony w ustawie o systemie oświaty. Opinia stanowi bowiem inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do zaskarżenia której ma zastosowanie przepis art. 52 § 3 P.p.s.a., który przewiduje konieczność uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Tej czynności skarżąca nie dopełniła, co zasadnym czyni wniosek o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w razie nie uwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku, wskazano, iż przy wydaniu opinii nie doszło do naruszenia prawa. Kurator dysponował, wynikającą z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kompetencją do jej wydania. W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy jest on organem nadzoru pedagogicznego nad szkołami, a ponadto, zgodnie z ust. 1 pkt. 6 tego przepisu, realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką państwa. Wobec przytoczonych przepisów kurator władny jest negatywnie bądź pozytywnie zaopiniować utworzenie zespołu szkół, a ustawa o systemie oświaty nie określa przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii. Wskazano przy tym na na przedmiot nadzoru pedagogicznego i kompetencje kuratora w tym zakresie określone w art. 33 ustawy o systemie oświaty.

Stwierdzono, że opinia wydana w trybie art. 62 ust. 5b ma charakter uznaniowy, co nie wyklucza poddania jej sądowej kontroli, która sprowadza się zasadniczo do badania czy czynność została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany wedle kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądu administracyjnego. Podkreślono, że skoro ustawodawca nie określił przesłanek podjęcia opinii w kwestii połączenia szkół w zespół, to nie można organowi podejmującemu opinię przypisać naruszenia dyspozycji art. 62 ustawy. Wskazano, że pomimo braku takiego obowiązku Kurator opinię swoją uzasadnił, odnosząc się rzeczowo i kompleksowo do wszystkich elementów, na które wnioskodawca zwrócił uwagę, co czyni bezpodstawnym zarzut, iż w sposób arbitralny i bez uzasadnienia organ podjął przedmiotowa opinię Podniesiono, że opinia nie budzi wątpliwości co do przesłanek jej podjęcia. Zawarto w niej wyraźne stanowisko, które oparte zostało na ratio legis ustawy o systemie oświaty. Podkreślono, że opinia kuratora jest suwerenna oraz, że bez względu na to czy byłaby obszerniejsza czy też sprowadzałaby się do obecnego zakresu, koncentrując uwagę na założeniach programowych przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania ustawy.

Wyjaśniono dalej, że podejmując kwestionowaną opinię dokonano oceny wpływu połączenia szkół na realizację zasadniczych zadań polityki oświatowej państwa, w szczególności istotna była ocena czy nie spowoduje to pogorszenia jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Następnie powtórzono za treścią opinii, że zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, której efektem była m.in. likwidacja ośmioletnich szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych realizowanych w ramach szkoły podstawowej i gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Kurator wydając opinię zobowiązany był uwzględnić fakt, iż od roku szkolnego 2009/2010 stosuje się nowe podstawy programowe wychowania przedszkolnego i ogólnego. Ponadto, nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół (szkoła podstawowa, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalne), a podział w tym zakresie dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Wedle tego zostały także określone główne cele edukacyjne i wychowawcze. Zdaniem Kuratora, połączenie szkół w zespól nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy. Natomiast odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Natomiast, zdaniem organu, planowane połączenie szkół nie wprowadza rozwiązań organizacyjnych, zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów, czy też nauczycieli. O zamiarze połączenia szkół w tym przypadku decyduje czynnik ekonomiczny i organizacyjny. Wskazano, że proponowane przez Gminę rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia.

Opinia wydana w oparciu wyłącznie o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne, zdaniem Kuratora, w każdym przypadku musiałaby by mieć charakter pozytywny, co pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy oświaty i zadaniami kuratora.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2012 r. skarżąca, powołując się na wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2087/11, oraz WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 854/11 argumentowała, iż opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Należy ją bowiem utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach wyprzedzającego nadzoru wojewody. W związku z tym, zdaniem skarżącej, spełnione zostały wymogi do wniesienia skargi, co oznacza brak podstaw do jej odrzucenia. Ponadto zauważono, że [...] Kurator Oświaty w dniu [...] wydał dwie pozytywnie opinie w sprawie zamiaru połączenia w Gminie B. (sąsiadującej z Gminą W.) przedszkola, szkoły podstawowej oraz gimnazjum w zespół. Podniesiono, że w niemal identycznych warunkach organ ten wydał odmienne opinie dla połączenia szkół w Gminie B. i w Gminie W., co wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej opinii. Do pisma dołączono kopie tych opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Natomiast po myśli art. 148 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] w sprawie zamiaru połączenia przez Gminę W. z dniem 1 września 2012 roku Szkoły A w P. z Gimnazjum A w P. w Zespół Szkół - zwany dalej "zespołem". Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika organu opinia podejmowana w oparciu o art. 62 ust. 5b ustawy systemie oświaty stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., zatem skuteczne wniesienie skargi na ten akt wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a., natomiast w sprawie, co jest bezsporne, wezwanie takie nie miało miejsca. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem opinia kuratora stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji opinia nie może być traktowana jako inny akt administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W stosunku do tej opinii zastosowanie mają wyłącznie unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną". Natomiast zgodnie z art. 102a tej ustawy w sprawach uregulowanych w tym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Wobec tego, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, zbędne było wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przedstawionych wyżej rozważań wniosek o odrzucenie skargi w powyższym zakresie nie mógł więc zostać uwzględniony.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej, negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, Sąd doszedł do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności przyjdzie odwołać się do treści art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Co więcej, do ustalenia aktu założycielskiego szkoły lub placówki prowadzonej przez gminę konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej jednostki samorządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżona opinia wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół wymaga uzyskana pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu, w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działanie tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie o systemie oświaty.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąca podmiot administracji zcentralizowanej, wykonuje w sposób samodzielny zadania publiczne określone ustawami. Jej samodzielność w zakresie wykonywania tych zadań wyraża się z jednej strony w uprawnieniu do podejmowania wszelkich, zgodnych z prawem działań zmierzających do realizacji zadań, a z drugiej strony w generalnym zakazie ingerowania w te działania przez podmioty zewnętrzne, w tym przez organy administracji rządowej. Możliwa jest jedynie ingerencja dopuszczona wyraźnie przez ustawodawcę, przy czym w sytuacji kiedy przyjmuje ona postać nadzoru może być podejmowana jedynie w oparciu o kryterium legalności (art. 85 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Zadaniem publicznym gminy, określanym jako "oświatowe" w art. 5a ust. 2 pkt. 1 ustawy, jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Zgodnie z art. 5c pkt. 1 u.s.o., zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje w podstawowym zakresie rada gminy. Chodzi tu w szczególności o kompetencję określoną w art. 62 ust. 1 tej ustawy, wedle którego organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, przy czym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b tej ustawy).

Przyjdzie wskazać, że w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie o systemie oświaty, brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru. Jednocześnie należy zauważyć, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Opina ta ma charakter wiążący. Podjęcie uchwały rady w przedmiotowym zakresie jest bowiem uzależniona od wydania pozytywnej opinii kuratora. W tej sytuacji niezbędne jest odwołanie się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o sytuacji prawnej danego podmiotu, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organ nadzoru pedagogicznego, aby umożliwić poznanie motywów tego stanowiska, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną stanowi konsekwencję przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Przywołany wymóg wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. UE. C.2011.285.3). W związku z tym, iż opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, to powinna ona opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego wynikające z treści art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 ustawy, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i

placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi

placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólno krajowym, które znajdują

się na obszarze danego województwa. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 tej ustawy nadzór ten polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W zakresie dwóch pierwszych zadań nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji i upoważnionym do nadzoru działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej także z punktu widzenia bezpieczeństwa i higienicznych warunków tej działalności oraz przestrzegania w jej toku praw dziecka.

W świetle przywołanych unormowań prawnych można uznać, ze kurator oświaty wydając opinię działa w warunkach związania treścią przywołanych przepisów. Unormowania te wyznaczać zatem będą zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół. Należy zauważyć, że w tym zakresie wybór stojący przez kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji zadań w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Można zatem przyjąć, że zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne. Kurator oświaty uprawniony jest zatem do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Wobec tego uprawnione jest stwierdzenie, że argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przywołanych wyżej przepisach art. 31 i 33 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności tych, które upoważniają kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania prawa dziecka oraz zapewniania uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Organ nadzoru odwołuje się wprawdzie do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Argumenty zaprezentowane w opinii stanowią przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Informacje przekazane przez Burmistrza Gminy W. wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii nie były materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii.

Z uzasadnienia nie wynika dlaczego prognoza dotycząca utrzymywania się liczby uczniów przez kolejne lata na podobnym poziomie miałaby stanowić przeszkodę dla pozytywnego zaopiniowania zamiaru połączenia szkoły podstawionej i gimnazjum. Nie wskazano, z jakich przyczyn szczególne znaczenia ma dla tej sprawy okoliczność, iż od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków zgodnie z rozporządzeniem MEN z 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach placówkach. Podobny zarzut można sformułować wobec argumentu odnoszącego się do skutków jakie przyniesie połączenie obu szkół w postaci mniejszej efektywności zarządzania oraz braku korzystnego wpływu na podniesienie, jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Podobnie należy ocenić stwierdzenie, iż połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Nie wykazano także, z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy systemu edukacji, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych. Nie jest także zrozumiałe z jakich powodów połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum miałoby pozostawać w kolizji z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ze względu na to, że planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych łączonych szkół. W żaden sposób kolizja taka nie została wykazana przez Kuratora. Ponadto zdaniem Sądu ogólne stwierdzenia dotyczące tworzenia dużych i małych szkół oraz zagrożeń i korzyści z tego wynikających nie są wystarczające w sytuacji, kiedy gmina przedstawia racjonalne uzasadnienie konieczności połączenia obu szkół, przy zapewnieniu zachowania ich odrębności, zwłaszcza w obecnej sytuacji finansowej gmin oraz systemu oświaty.

Zaprezentowana w opinii argumentacja ma charakter bardzo ogólny, wręcz ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, przy czym, jak się wydaje, opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny, jak i pozytywny, na co wskazują dołączone przez skarżącą pozytywne opinie tego organu. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że opinia kuratora jest suwerenna, gdyż organ ten sam w zakresie swoich kompetencji decyduje o wyborze przyjętego w niej stanowiska. Jednakże suwerenność opinii nie oznacza dowolności w jej podjęciu. Wydając opinię kurator działa bowiem w warunkach związania treścią przepisów, co oznacza, że zawartą w niej ocenę winien odnieść zarówno do stanu prawnego jak i do okoliczności konkretnego przypadku. Tymczasem zaskarżona opinia takich wymogów nie spełnia. Powyższe stanowi o naruszeniu reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii ostatecznie warunkującej utworzenie zespołu szkół.

Wobec treści argumentacji zawartej w zaskarżonej opinii należało podzielić postawiony w skardze zarzut ogólnikowości i lakoniczności jej uzasadnienia, co wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena wniosku skarżącej gminy została zaprezentowana dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak nie może stanowić treści opinii, zatem nie może być uznana za sankcjonującą stwierdzone wyżej braki opinii w zakresie wskazania jej podstaw faktycznych i prawnych

Bez względu na powyższe Sąd działając z urzędu (art. 134 P.p.s.a.) stwierdził, iż doszło także do istotnego naruszenia przepisu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym terminu do zajęcia stanowiska. Przepis ten stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przepis zawarty w ust. 1a stanowi natomiast, że termin, ten wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 art. 89 jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Skoro więc w ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział innego terminu do wydania w trybie art. 62 ust 5b opinii przez kuratora oświaty, zastosowanie znajdują powyższe uregulowania. Z nich zaś wynika, że kurator oświaty powinien wydać opinię w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wniosku o zamiarze połączenia szkół w zespół chyba, że ma zamiar zgodzić się ze stanowiskiem gminy. Wskazany termin jest terminem materialnym, gdyż ustawa, w przypadku jego uchybienia, wiąże skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji organu do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1398/06 publik.: Lex 319933, oraz z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1970/11 publik.: Lex 1107469).

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że wniosek Burmistrza Gminy W. wraz z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] o wyrażeniu zamiaru połączenia Szkoły A i Gimnazjum A w P. w Zespół Szkół wpłynął do Kuratorium Oświaty w K. w dniu 22 marca 2012 r., co jest uwidocznione na prezentacie znajdującej się na tym piśmie. Zatem opinia Kuratora powinna być wydana najpóźniej w czternastym dniu licząc od złożenia pisma, a więc do dnia 5 kwietnia 2012 r. Tymczasem opinia została wydana w dniu 6 kwietnia 2012 r. Nie ma tu natomiast znaczenia, że w dacie 23 marca 2012 r. wniosek został przekazany do Delegatury Kuratorium Oświaty w B. Termin ten bowiem liczy się od dnia wpływu do siedziby organu opiniującego, którym w tym zakresie jest [...] Kurator Oświaty. Oznacza to, w świetle wskazanych wyżej uregulowań prawnych, że organ ten w dniu 6 kwietnia 2012 r. nie był już uprawniony do wydania opinii.

Z tych wszystkich względów uznać należało, że zaskarżona negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.