Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1922/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 50/18 o odrzuceniu skargi T.G. na pismo Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 22 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 50/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.G. na pismo informacyjne Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 22 września 2016 r., nr [...]w przedmiocie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że T.G. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") pismem z dnia 24 marca 2016 r., na podstawie punktu 39 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...]w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 193 – dalej jako "Decyzja"), zwrócił się do Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej o wystąpienie do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z wnioskiem o przyznanie nagrody przewidzianej w powołanym punkcie Decyzji, w kwocie 4 tys. zł, w związku z uzyskaniem w dniu 12 lipca 2005 r. w trybie eksternistycznym znajomości języka angielskiego na poziomie SPJ 3333.

W odpowiedzi z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej wyjaśnił, że w dacie uzyskania wówczas przez ppor. T.G. znajomości języka angielskiego na tym poziomie obowiązujące przepisy nie przewidywały przyznawania nagrody pieniężnej z tytułu eksternistycznie zdanego egzaminu językowego.

Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uzupełnienie przedmiotowego pisma z dnia 26 maja 2016 r. o elementy określone w art. 111 § 1 k.p.a., poprzez jednoznaczne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie pouczenia o prawie odwołania.

Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...]odmówił uzupełnienia pisma z dnia 26 maja 2016 r. wskazując, że nie ma ono charakteru decyzji i jednocześnie poinformował o przekazaniu wniosku o przyznanie nagrody do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...]wyjaśnił, że wniosek o przyznanie nagrody pieniężnej w związku z uzyskaniem przez T.G. znajomości języka obcego na odpowiednim poziomie nie może być rozpatrzony pozytywnie. Wskazał, że po raz pierwszy możliwość uzyskania takiej nagrody wprowadziła Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2006 r. nr [...]w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2006 r. Nr 19, poz. 249), następnie jest nią wymieniona we wniosku Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...]w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 193). Powołane wyżej decyzje nie zawierały jednak żadnych przepisów intertemporalnych, zatem nie mogły być one stosowane do stanów i zdarzeń zaistniałych w czasie, kiedy nie obowiązywały.

Pełnomocnik skarżącego wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr z wnioskiem o uzupełnienie pisma z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...]o elementy określone w art. 111 § 1 k.p.a., poprzez jednoznaczne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie pouczenia o prawie odwołania.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...]odmówił uzupełnienia swojego pisma stwierdzając, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej. W związku z wniesieniem przez pełnomocnika kpt. T.G. od powyższego pisma wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odpowiedzi w piśmie z dnia 22 września 2016 r. nr [...]podtrzymał stanowisko zawarte w w/w pismach Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 7 lipca i 12 sierpnia 2016 r.

Powyższe pismo z dnia 22 września 2016 r. nr [...]stało się przedmiotem skargi T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono pisma, które nie były wydane przez Ministra Obrony Narodowej. Stanowiska były prezentowane przez kierowników wewnętrznych komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, którzy w tej konkretnej sprawie nie działali z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. W przypadku przyjęcia, że w skardze doszło do mylnego oznaczenia organu, to stroną przeciwną należało uczynić Dyrektora Departamentu Kadr MON. Zaskarżone pisma tego Dyrektora nie są decyzjami administracyjnymi, które podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/16 odrzucił skargę uznając, że jest niedopuszczalna. Podał, że stanowiące przedmiot skargi pismo z dnia 22 września 2016 r. nr [...]nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jest jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym. W ocenie Sądu, przymiotu decyzji nie mają także adresowane do skarżącego pisma z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...], czy z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...]. Sąd wskazał, że zaskarżone pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nagrody pieniężnej, nie rozstrzyga też sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw lub obowiązków skarżącego. Nie stanowi ono władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny. Z uwagi na w/w cechy pisma, nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego, zatem skarga na przedmiotowe pismo informacyjne jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że jeśli zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego powinien zostać rozpoznany w drodze decyzji administracyjnej, istnieje możliwość zbadania tej kwestii, poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1023/17 uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności powinien był rozważyć kwestię, czy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a dopiero po pozytywnym dokonaniu tego ustalenia mógł przejść do oceny, czy przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja (lub inna forma władczego rozstrzygnięcia organu), czy też pismo informacyjne – niepodlegające kognicji sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu uchylił się od zbadania, czy sprawa ze skargi T.G. dotycząca przyznania nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, w oparciu o pkt 39 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...], jest w ogóle sprawą z zakresu administracji publicznej, która może być rozpoznawana przez sąd administracyjny i czy w ustalonym stanie faktycznym organ powinien był wydać rozstrzygnięcie podlegające kognicji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż z powołanych wyżej pism z dnia 7 lipca, 12 sierpnia i 22 września 2016 r. wynika, że zostały one wydane przez Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, a nie – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – przez Ministra Obrony Narodowej. Nie zawierają one również jakiegokolwiek upoważnienia tego organu do załatwienia niniejszej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną.

Podniósł, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Podał, iż skarżący domaga się wypłaty nagrody pieniężnej na jego rzecz od Ministra Obrony Narodowej za uzyskanie znajomości języka obcego. Badając zatem czy sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, należy odpowiedzieć na pytanie czy sprawa dotycząca przyznania nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, w oparciu o pkt 39 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...], jest sprawą mieszczącą się w dyspozycji art. 3 § 1 powołanej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (dalej jako "ustawa"), żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. W art. 73 ust. 1 ustawy wskazano, że żołnierze zawodowi otrzymują następujące inne należności pieniężne: 1) zasiłki na zagospodarowanie; 2) dodatkowe uposażenie roczne; 3) nagrody uznaniowe i zapomogi; 4) nagrody jubileuszowe; 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe; 6) gratyfikacje urlopowe; 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego; 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa; 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Przy czym art. 84 ust. 1 pkt ustawy stanowi, że nagrody uznaniowe mogą być przyznawane żołnierzom zawodowym - w szczególności w związku z przejawianiem inicjatywy w służbie albo wykonywaniem zadań służbowych wymagających szczególnie dużego nakładu pracy, w tym poza określonym czasem służby, w skróconych terminach lub warunkach szczególnie utrudnionych.

Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia m.in. trybu przyznawania nagród uznaniowych żołnierzom zawodowym, o czym stanowi art. 84 ust. 3 ustawy. Wykonując to upoważnienie ustawowe, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 29 maja 2014 r. rozporządzenie w sprawie trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2104 r. poz. 750). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1-4 tego rozporządzenia, nagrodę uznaniową może przyznać dowódca jednostki wojskowej której żołnierz pełni służbę wojskową z własnej inicjatywy albo z inicjatywy przełożonych tego dowódcy, a także z inicjatywy przełożonych żołnierza. Nagrodę uznaniową każdemu żołnierzowi zawodowemu, zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, może również przyznać Minister Obrony Narodowej z własnej inicjatywy lub na wniosek dowódcy jednostki wojskowej oraz przełożonych tego dowódcy, przesłany za pośrednictwem Dyrektora Departamentu Kadr.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...], mocą której żołnierzom przyznawana jest nagroda pieniężna za uzyskanie znajomości języka obcego, jest aktem wewnętrznym i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania nagrody uznaniowej. Jest to dokument wewnętrzny, adresowany do wybranych dowódców jednostek wojskowych i regulujący problematykę inicjowania procesu przyznania nagród uznaniowych żołnierzom zawodowym, którzy uzyskali określony poziom znajomości języka obcego. Jednocześnie Sąd wskazał, że stosownie do punktu 39 powołanej Decyzji nagrodę za znajomość języka obcego przyznaje Dyrektor Departamentu Kadr, na wniosek Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego, zatem żołnierz zawodowy nie jest podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie nagrody.

Mając na względzie powyższe, Sąd I instancji uznał, że sprawa dotycząca przyznania żołnierzowi nagrody pieniężnej za znajomość języka obcego nie może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Tego rodzaju sprawa nie jest bowiem załatwiana w trybie postępowania administracyjnego i nie należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3

P.p.s.a. – skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T.G., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 i w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa skarżącego tj. sprawa przyznania żołnierzowi zawodowemu nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, nie może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie jest załatwiana w trybie postępowania administracyjnego i nie należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych;

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie I nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej, na skutek błędnego uznania, że skarga podlegała odrzuceniu, mimo że powinna ona zostać rozpoznana.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Podkreślić trzeba, iż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga na pismo Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 22 września 2016 r., nr [...]w przedmiocie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa dotycząca wypłaty jednorazowej nagrody za znajomość języka obcego nie jest sprawą administracyjną.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądu administracyjnego może być zatem czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. post. NSA z 29 lipca 2003 r., I SA 743/03, niepubl., post. NSA z 22 września 1992 r., SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, poz. 65). Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, LexisNexis ). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 P.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż nie istnieje żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa przyznający żołnierzowi zawodowemu prawo do nagrody o jakiej mowa w pkt 39 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...]w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej.

Wskazać bowiem należy, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa składniki uposażenia żołnierzy zawodowych, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. W art. 73 ust. 1 ustawy wskazano, że żołnierze zawodowi otrzymują następujące inne należności pieniężne: 1) zasiłki na zagospodarowanie; 2) dodatkowe uposażenie roczne; 3) nagrody uznaniowe i zapomogi; 4) nagrody jubileuszowe; 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe; 6) gratyfikacje urlopowe; 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego; 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa; 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.

Jak wynika przy tym z art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia następujące dodatki: 1) dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, 2) dodatek służbowy – za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych, 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową, 4) dodatek motywacyjny - dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych za uzyskanie w opinii służbowej oceny co najmniej dobrej oraz posiadanie klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a, w specjalności zgodnej z zajmowanym stanowiskiem służbowym, 5) dodatek funkcyjny - za pełnienie funkcji powierzonych w trybie określonym w art. 25a, 6) dodatek kompensacyjny.

Poza tym na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane: 1) nagrody uznaniowe - w szczególności w związku z przejawianiem inicjatywy w służbie albo wykonywaniem zadań służbowych wymagających szczególnie dużego nakładu pracy, w tym poza określonym czasem służby, w skróconych terminach lub warunkach szczególnie utrudnionych, 2) zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych.

Zauważyć należy, że żaden z w/w przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie przewiduje prawa żołnierza zawodowego do nagrody pieniężnej za znajomość języka obcego. Z kolei Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [...]w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej, która w pkt 39 stanowi, że żołnierzom zawodowym oraz pracownikom resortu obrony narodowej, którzy w wyniku złożenia egzaminu przed CKEJO w trybie eksternistycznym uzyskali po raz pierwszy znajomość języka obcego na poziomie SPJ 3333 lub SPJ 4444, przyznaje się jednorazowo nagrodę pieniężną w wysokości 4.000 złotych (...), jest aktem prawa wewnętrznego służącym podwyższaniu kwalifikacji żołnierzy zawodowych i innych pracowników resortu obrony narodowej poprzez kształcenie językowe. Z uwagi na brak w powszechnie obowiązującym prawie normy prawnej regulującej tę kwestię, nagroda o jakiej mowa w pkt 39 w/w Decyzji Ministra Obrony Narodowej, nie ma charakteru roszczeniowego i jej przyznanie pozostaje w sferze wewnętrznego działania resortu obrony narodowej. Nie jest ona również elementem uposażenia i innych należności przysługujących żołnierzowi zawodowemu (na podstawie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), w których to sprawach sądy administracyjne są właściwe do dokonania kontroli wydanych rozstrzygnięć. Skoro przepisy Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych określonego w tej Decyzji, które jednak nie kształtują ostatecznie sytuacji prawnej żołnierza zawodowego – bowiem nie mają charakteru zewnętrznego.

Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty określone w pkt 1) skargi kasacyjnej, gdyż sprawa przyznania żołnierzowi zawodowemu nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, nie może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest załatwiana w trybie postępowania administracyjnego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w Kpa i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dotyczy sytuacji gdy dla rozstrzygnięcia organu przewidziana została forma decyzji administracyjnej. Wtedy decyzje te mogą zostać zaskarżone w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a następnie do sądu administracyjnego np. zwolnienie ze służby, uposażenie. Jeżeli jednak brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji (tak jak w niniejszej sprawie), to art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie ma do niej zastosowania, dlatego Sąd I instancji nie mógł go naruszyć.

Zupełnie niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten, podobnie jak art. 151 P.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.