Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 944/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr VI/49/19 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie budżetu partycypacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sporu jest uchwała Nr VI/49/19 Rady Miasta w Myszkowie z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Myszkowa w sprawie Budżetu Partycypacyjnego w Mieście Myszków na 2020 rok.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 5a ust. 2 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj, Dz.U.2019 poz. 506).

W § 2 uchwały wskazano, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji w sprawie Budżetu Partycypacyjnego określa załącznik do niniejszej uchwały.

W Rozdziale 1 uregulowano Postanowienia ogólne, w Rozdziale 2 Akcje informacyjno- edukacyjną, w Rozdziale 3 Zgłaszanie przez mieszkańców propozycji projektów gdzie w § 3 ust. 5 podano, iż propozycja projektu musi zostać poparta pisemnie na formularzu przez co najmniej 70 mieszkańców. Osoba zgłaszająca projekt nie jest wliczana w grono osób popierających projekt.

W Rozdziale 4 unormowano Weryfikację i opiniowanie propozycji projektów . I tak w § 4 ust. 1 wskazano, iż formularze z propozycjami projektów podlegają weryfikacji pod względem formalnym, rzeczowym i finansowym. W § 4 ust. 2 wskazano, iż weryfikacji o których mowa w ust.1 przeprowadza Zespół ds. Budżetu Partycypacyjnego przy współudziale merytorycznie odpowiedzialnych wydziałów Urzędu Miasta Myszkowa i jednostek organizacyjnych .

W § 4 ust. 3 podano, iż jeżeli w wyniku procedury weryfikacji okaże się, że złożony projekt: 1) przekracza dostępną pulę środków, 2) ma uchybienia formalne, osoba zgłaszająca projekt zostanie niezwłocznie poinformowana(telefonicznie lub pocztą elektroniczną) o konieczności dokonania uzupełnień lub modyfikacji zakresu rzeczowego zgłoszonego projektu. Wskazano, iż uzupełnienia lub modyfikacje, o których mowa w ust.3 muszą być dokonane z zachowaniem wymogów, o których mowa w ust 12.(ust. 4). Osoba zgłaszająca projekt obowiązana jest do dokonania uzupełnień lub modyfikacji, o których mowa w ust. 3, w terminie 5 dni roboczych od dnia zawiadomienia o konieczności dokonania uzupełnień lub modyfikacji pod rygorem odrzucenia projektu.(ust. 5). Zmiana projektu może polegać na zmniejszeniu lub zwiększeniu zakresu projektu. Zmiana projektu nie może natomiast polegać na całkowitej zmianie zaproponowanego projektu lub całkowitej zmianie jego lokalizacji. (ust. 6). W sytuacji zgłoszenia dwóch lub więcej projektów do budżetu partycypacyjnego o podobnym zakresie przedmiotowym lub lokalizacji, dopuszcza się możliwość ich połączenia oraz poddanie pod głosowanie jako jeden projekt, po uzyskaniu zgody zainteresowanych wnioskodawców. (ust. 7). W przypadku zmiany projektu do jego nowej wersji zalicza się podpisy poparcia złożone z pierwszą wersją projektu. (ust.8).Osoba zgłaszająca może wycofać projekt z procesu Budżetu Partycypacyjnego. O wycofaniu projektu osoba zgłaszająca informuje Urząd Miasta na piśmie, najpóźniej do dnia zakończenia etapu weryfikacji wniosku określonego harmonogramem, który zostanie przyjęty w drodze zarządzenia. (ust.9). Projekt nie może być korygowany więcej niż 1 raz. (ust.10). Zgłoszone propozycje podane zostaną do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miasta Myszkowa w zakładce Budżet Partycypacyjny. Lista zawierać będzie tytuł projektu, jego szacunkową wartość, krótki opis, imię i nazwisko osoby zgłaszającej.(ust.11).

Podano, iż w ramach procedury Budżetu Partycypacyjnego nie mogą być realizowane zadania:

1) których szacunkowy koszt realizacji przekracza wartość środków przyznanych w danym roku,

2) które po realizacji generowałyby koszty utrzymania niewspółmiernie wysokie w stosunku do wartości

proponowanego projektu,

3) które stoją w sprzeczności z obowiązującymi w Gminie Myszków planami programami (min. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gminny program rewitalizacji),

4) które naruszałyby obowiązujące przepisy prawa, prawa osób trzecich (w tym prawa własności),

5) które zakładają realizację jedynie części zadania, która nie będzie funkcjonalna dla użytkowników,

6) które zakładają sporządzenie wyłącznie projektu bądź planu przedsięwzięcia bez jego realizacji,

7) które mogą kolidować z rozpoczętymi lub zaplanowanymi projektami przez Gminę Myszków.

W § 4 ust.13 podano, iż weryfikacja winna być zakończona wydaniem opinii. Przez wydanie opinii rozumie się sporządzenie przez merytorycznie odpowiedzialne wydziały Urzędu Miasta Myszkowa lub jednostki organizacyjne Gminy szacunkowego kosztorysu dla projektu oraz uznanie projektu za możliwy lub niemożliwy do realizacji wraz z uzasadnieniami ewentualnymi rekomendacjami alternatywnego rozwiązania dla projektu.

W § 4 ust. 14 wskazano, iż po wydanej opinii Zespół ds. Budżetu Partycypacyjnego sporządzi listę zadań dopuszczonych do głosowania i listę zadań odrzuconych wraz z uzasadnieniem. Listy zostaną opublikowane na Stronie internetowej Urzędu Miasta Myszkowa www.miastomyszkow.pl w zakładce Budżet Partycypacyjny.

W Rozdziale 6 określono Głosowanie mieszkańców na projekty, ustalenie wyników głosowania oraz realizację wybranych projektów. Wskazano w § 6 ust.17, 18, 19, iż w przypadku niewykorzystania środków finansowych na zrealizowanym projekcie, środki te mogą zwiększyć pulę środków innych projektów przeznaczonych do realizacji. Projekty rekomendowane do realizacji w ramach Budżetu Partycypacyjnego są wpisywane do projektu budżetu miasta Myszkowa na następny rok budżetowy. W trakcie realizacji projektu możliwe są jego modyfikacje wynikające z przyczyn obiektywnych.

W Rozdział 8 dot. Monitoringu i ewaluacji wskazano w § 8 ust. 1, iż realizacja projektów wybranych przez mieszkańców w ramach Budżetu Partycypacyjnego podlega monitoringowi przez Zespół ds. Budżetu Partycypacyjnego.

W załączniku nr 1 do załącznika nr 1 w zakresie formularza zgłoszenia wskazano, iż zgłaszający oprócz imienia i nazwiska winien wskazać nr PESEL adres zamieszkania: ulica, nr domu, nr mieszkania i dane kontaktowe: nr telefonu, e-mail. Wskazano także, iż w formularzu winno się znaleźć oświadczenie o treści dane zawarte w formularzu zgłoszenia oraz załącznikach są zgodne z prawdą, jestem świadoma/my odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o: stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały Nr VI/49/19 Rady Miasta w Myszkowie z dnia 4 kwietnia 2019 r. w całości, jako niezgodnej z art. 5a ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy samorządzie gminnym, dalej jako –ustawa.

Organ nadzoru stwierdził, iż uchwała w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Przywołał treść art. 5a ust. 2, ust. 3, ust. 4 ,ust. 6 ust. 7 ustawy zaznaczając, że rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Podniósł, iż z art. 5a ustawy wynika, że na radzie gminy ciąży prawny obowiązek uregulowania w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny, prawa bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy. W konsekwencji uchwała powinna zostać sporządzona, uchwalona i ogłoszona zgodnie ze standardami prawidłowej legislacji a organ realizując upoważnienie ustawowe, jest obowiązany działać ściśle w jego granicach. Uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 7 ustawy stanowi akt prawa miejscowego, więc winna kompleksowo regulować wszystkie kwestie wskazane w art. 5a ust. 7 ustawy, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie organu nadzoru Rada Miasta w Myszkowie naruszyła art. 5a ust. 7 pkt 2 ustawy, gdyż w sposób nieprawidłowy określiła, wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, wskazując w § 3 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, że propozycja projektu musi zostać poparta pisemnie na formularzu przez co najmniej 70 mieszkańców, gdzie osoba zgłaszająca projekt nie jest wliczana w grono osób popierających projekt.

W art. 5a ust. 7 pkt 2 ustawy zostało wskazane, że wymagana liczba podpisów mieszkańców popierających projekt nie może być większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt. Skoro zatem liczba mieszkańców Myszkowa wynosi 31 974 (dane GUS), to prawidłowo ustalona minimalna liczba podpisów wymaganych pod danym projektem wynosi 31 osób .

Ponadto, Rada Miasta w Myszkowie nie wypełniła delegacji z art. 5a ust. 7 pkt 3 ustawy w zakresie zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich wykonalności technicznej. W uchwale brak jest regulacji określającej przedmiotową materię, poza wskazaniem w § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, że formularze z propozycjami projektów podlegają weryfikacji pod względem formalnym, rzeczowym i finansowym. Nie można takiego postanowienia potraktować zdaniem organu nadzoru jako zasady oceny wykonalności technicznej projektu.

W uchwale nie uregulowano wymienionego w art. 5a ust. 7 pkt 3 ustawy, tj. trybu odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu budżetu obywatelskiego do głosowania.

Organ wskazał, iż Rada Miasta w Myszkowie uchwalając regulacje w zakresie realizacji projektów wykroczyła poza delegację ustawową, czym istotnie naruszyła przepisy art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. Za wydane poza delegacją ustawową uznać należy przepisy § 6 ust. 17-20 załącznika nr 1 do uchwały. Materia dotycząca niewykorzystanych środków finansowych na zrealizowanym projekcie, modyfikacji projektu w trakcie jego realizacji, czy też nierozdysponowanych środków w sposób niewątpliwy nie dotyczy wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.

Również poza delegację wykracza Rozdział 8 załącznika nr 1 do uchwały, gdyż dotyczy on monitorowania realizacji projektów oraz ewaluacji procedury w procesie wdrażania budżetu obywatelskiego.

Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że zakres danych osobowych objęty treścią Formularza zgłoszenia projektu, który stanowi Załącznik nr 1 do Załącznika nr 1 do uchwały - w zakresie numeru PESEL zgłaszającego, numeru telefonu i adresu e-mail - wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane - w analizowanym przypadku do ustalenia, czy osoba zgłaszająca określony projekt jest mieszkańcem gminy. Weryfikacja tego kryterium nastąpić może w oparciu o pozostałe dane wskazane w formularzu, a mianowicie imię i nazwisko oraz adres zamieszkania. Tym samym, obowiązek podania ww. danych nie jest niezbędny do załatwienia przez organ sprawy. Obowiązek ten uznać więc należy za sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c przywołanego wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku. Ponadto należy zauważyć, iż podanie numeru telefonu jako czynnik (ewentualnie) mogący przyspieszyć i usprawnić kontakt powinno być elementem fakultatywnym nie zaś - jak uczyniono to w przedmiotowym przypadku - częścią obligatoryjną formularza.

Dalej organ nadzoru zauważył, iż co do treści Załącznika nr 1 do Załącznika nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym deklaracji i oświadczeń zgłaszającego za niezgodne z prawem należy uznać postanowienie, iż dane zawarte w formularzu zgłoszenia oraz załącznikach są zgodne z prawdą, jestem świadoma/my odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Wymóg złożenia takiego oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej, nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden przepis nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na zgłaszającego obowiązku składania wymienionego wyżej oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej. Działanie takie zdaniem Wojewody musi być uznane za wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej i stanowi istotne naruszenie prawa. W myśl art. 233 § 1 Kodeksu karnego karze podlega ten, kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Zgodnie natomiast z art. 233 § 6 przywołanego kodeksu przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z powyższego unormowania wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach, warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji na organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań) {por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt 111 SA/Ke 506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ podkreślił, iż akty prawa miejscowego które organy samorządu terytorialnego ustanawiają muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny {por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt 11 SA/Gd 244/11, publ. Cbosa ).

Gmina Myszków w odpowiedzi na skargę wniosła o: odrzucenie skargi podnosząc brak kompetencji Wojewody Śląskiego do badania legalności przedmiotowej uchwały, gdyż w styczniu 2018 r. dokonano zmiany przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w tym art. 5a ustawy. Zgodnie z art. 5a ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. budżet obywatelski stał się częścią budżetu gminy, stąd sprawy z nim związane powinny znaleźć się we właściwości nadzoru finansowego Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Wniosła też o oddalenie skargi w razie nie podzielenia poglądu co do braku kompetencji organu nadzoru do oceny legalności uchwały.

Wyjaśniła, że budżet partycypacyjny miasta Myszkowa na 2020 rok jest budżetem V edycji gdzie w porównaniu z budżetami poprzednich edycji zostały zmienione jego zasady będące konsekwencją wniosków mieszkańców i radnych a polegające m.in. na rezygnacji z podziału miasta na 9 dzielnic i tym samym rezygnacji z realizacji 9-u zadań wybranych w poszczególnych dzielnicach, na rzecz głosowania na projekty "ogólno -miejskie" skierowane na większy odbiór społeczny i mające szerszy zasięg. W takiej konstrukcji głosowaniu podlegają projekty o większej wartości i większym znaczeniu dla miasta i jego mieszkańców. W związku z tym podjęto decyzję o zwiększeniu wymaganej ilości osób popierających projekt w stosunku do lat ubiegłych, widząc zasadność zapoznania z projektem i jego poparcia przez większą liczbę osób skoro dedykowany jest całemu miastu, a nie tylko jednej dzielnicy. Podkreśliła, że żadnemu z wnioskodawców, którzy składali projekty w obecnej edycji nie sprawiło trudności zebranie ustalonej przez Radę Miasta w Myszkowie w Uchwale nr VI/49/19 wymaganej liczby osób popierających projekt. Również, z powodu wymaganej liczby 70 osób, nie odnotowano żadnych uwag, jak również nie zaistniała sytuacja odrzucenia wniosku z powodu braku wymaganej liczby osób.

Nie podzieliła poglądu co do braku trybu odwoławczego w spornej uchwale zaznaczając iż nie został wprost z nazwy opisany w niej tryb odwoławczy od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania. Opisana w Rozdziale IV w załączniku do uchwały procedura jednak precyzyjnie wskazuje sposób weryfikacji i zmian projektu oraz daje wnioskodawcy możliwość reagowania na uwagi weryfikujących, pozwalając na zmiany projektu po weryfikacji. Na tym etapie wnioskodawca ma prawo zgłaszać swoje uwagi i roszczenia, które muszą być rozpatrywane przez Zespół do spraw Budżetu Partycypacyjnego i merytoryczne wydziały Urzędu Miasta.

Również w Rozdziale IV Załącznika do Uchwały nr VI/49/19 została opisana procedura weryfikacji i opiniowania propozycji projektów. Kwestie oceny wykonalności technicznej projektu są określone m.in. w § 4 ust. 13 rozdziału IV Załącznika. Zgodnie z zamieszczonymi w tym załączniku zapisami w stosunku do każdego projektu sporządzana jest opinia merytoryczna na podstawie zapisów ust. 12 oraz w oparciu o zawarte we wniosku zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały dane dot. m.in. kosztorysów, projektów, opisów, dokumentacji oraz dodatkowe uzgodnienia bezpośrednio z wnioskodawcami w ramach wstępnej weryfikacji.

Powyższe oznacza zatem, że zapisy § 4 ust. 13 powiązane z zapisami ust. 12 Rozdziału IV załącznika do uchwały oraz danymi zawartymi we wniosku, łącznie obejmują w swojej treści zasady oceny wykonalności technicznej projektu.

Wyjaśnił, że technicznie ocena polega na wnikliwej analizie projektu przez merytorycznie odpowiedzialne wydziały Urzędu Miasta w Myszkowie i jednostki organizacyjne, które oceniają możliwości techniczne wykonania projektu. Ze względu na charakter wniosków są to głównie pracownicy Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji, oceniający propozycje pod kątem możliwości technicznych i finansowych ich realizacji, aczkolwiek każdy projekt podlega ocenie wszystkich istniejących w strukturach organizacyjnych Urzędu Miasta jednostek i wydziałów i dla każdego wniosku zakładana jest tzw. "karta obiegowa" zawierająca wszystkie opinie.

Odnośnie nr PESEL wyjaśnił, iż stanowił on element weryfikacji osoby biorącej udział w głosowaniu zwłaszcza w głosowaniu elektronicznym nr ten w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości identyfikuje osoby biorące udział w głosowaniu.

Natomiast za zasadny organ uznał zarzut braku delegacji ustawowej do zamieszczenia w oświadczeniach odwołania do odpowiedzialności karnej. Nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) - dotychczas zwanej ustawą - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności.

W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rady Miasta w Myszkowie Nr VI/49/19 z dnia 04.04.2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Myszkowa w sprawie Budżetu Partycypacyjnego w Mieście Myszków na 2020 rok zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Zdaniem Sądu wbrew argumentacji z odpowiedzi na skargę wojewodzie przysługują ogólne kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia. Uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Myszkowa w sprawie Budżetu Partycypacyjnego w Mieście Myszków na 2020 rok poddana jest nadzorowi wojewody, nie zaś jak utrzymuje Rada Miasta Myszkowa Regionalnej Izbie Obrachunkowej co wynika z zakresu przyznanych jej kompetencji. Podniesienia wymaga, że wskazana uchwała nie jest aktem z zakresu spraw finansowych poddawanych nadzorowi Regionalnej Izbie Obrachunkowej. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian ;2) budżetu i jego zmian;3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. (por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.2019.2137 t.j. z dnia 2019.11.06).

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny zgodności uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Myszkowa w sprawie Budżetu Partycypacyjnego w Mieście Myszków na 2020 rok. z treścią art. 5a ust. 4, ust.6 i ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, brak w kontrolowanym akcie jego obligatoryjnych elementów, ujęcie elementów nie przewidzianych zakresem delegacji ustawowej. Rada Miasta Myszkowa jest przeciwnego zdania i stoi na stanowisku, iż podjęta uchwała zawiera obligatoryjne elementy określone zakresem art. 5a ust. 4 ust.6, ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaś istniejące uchybienia jak brak delegacji ustawowej do zamieszczenia w oświadczeniach odwołania do odpowiedzialności karnej nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, które może skutkować stwierdzenie nieważności uchwały.

Sąd w tym sporze uznaje trafność stanowiska organu nadzoru stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Sąd podziela poglądu organu skarżącego, że zaskarżona uchwała z 04.04.2019 r. przekracza przyznane przez ustawodawcę upoważnienie ustawowe. Należy przypomnieć, że sporna uchwała Rady Miasta w Myszkowie została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj, Dz.U.2019 poz. 506).

Zgodnie z treścią art. 5a. ust.1 ustawy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 . (ust.2).

Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski.(ust.3)

W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.(ust.4).

W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.(ust. 5).

Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. (ust.6).

Ust. 7. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) (1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696);

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Upoważnienie zawarte we wskazanej regulacji prawnej nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w uchwale w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Myszkowa w sprawie Budżetu partycypacyjnego w Mieście Myszków na 2020r.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej w obecnie rozpoznawanej sprawie uchwale potwierdziła, że w istotny sposób narusza ona prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w niej regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy, czy poprzez zawarcie w niej regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

W art. 5a ust. 7 pkt 2 ustawy ustawodawca wskazał że wymagana liczba podpisów mieszkańców popierających projekt nie może być większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt. Tymczasem jak wynika z treści § 3 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały propozycja projektu musi zostać poparta pisemnie na formularzu przez co najmniej 70 mieszkańców, gdzie osoba zgłaszająca projekt nie jest wliczana w grono osób popierających projekt. W sytuacji, gdy zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego liczba mieszkańców Myszkowa wynosi 31 974 to minimalna liczba podpisów wymaganych pod danym projektem wynosi 31 osób. W konsekwencji wskazanie w uchwale, iż propozycja projektu powinna być poparta pisemnie na formularzu przez co najmniej 70 mieszkańców przekracza w sposób rażący zakres delegacji z art. 5a ust 7 pkt 2 ustawy. Ta już niezgodność z prawem uzasadnia stwierdzenie nieważności spornej uchwały w całości gdyż ma ona wpływ na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości. Istotnym w tym miejscu jest bowiem podniesienie że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy. Zdaniem Sądu usunięcie treści § 3 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały spowoduje iż nie będzie nadal w pełni realizowany zakres przedmiotowy uchwały to jest konsultacje społeczne w sprawie budżetu obywatelskiego.

Nie budzi zdaniem składu orzekającego wątpliwości to, iż Rada Miasta w Myszkowie nie wypełniła delegacji z art. 5a ust. 7 pkt 3 ustawy w zakresie określenia zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich wykonalności technicznej. W spornej uchwale brak jest regulacji określającej ten zakres. Wprawdzie w § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały wskazano, że formularze z propozycjami projektów podlegają weryfikacji pod względem formalnym, rzeczowym i finansowym. Powyższe nie oznacza jedna, iż postanowienia te regulują zasady oceny wykonalności technicznej projektu. Skoro w uchwale mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 5a ust. 2 i 7 ustawy to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności .

Należy zgodzić się ze skarżącym, że zakwestionowana uchwała nie realizuje w sposób oczekiwany zapisów ustawy. W uchwale nie uregulowano wymienionego w art. 5a ust. 7 pkt 3 ustawy trybu odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu budżetu obywatelskiego do głosowania.

Rację ma organ nadzoru, iż przepisy § 6 ust. 17-20 załącznika nr 1 do uchwały nie posiadają umocowania w delegacji ustawowej i nie mieszczą się w niej. Kwestie dotyczące niewykorzystanych środków finansowych na zrealizowanym projekcie, modyfikacji projektu w trakcie jego realizacji, czy też nierozdysponowanych środków nie dotyczą wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.

Podobną uwagę należy podnieść do zapisów § 8 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały dotyczących monitoringu realizacji projektów i ewaluacji procedury w procesie wdrażania budżetu obywatelskiego. Te uregulowania także są poza delegacja ustawową . Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w uchwale jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06).

Wyjście poza zakres umocowania ustawowego, stanowi również oświadczenie zgłaszającego z zał. nr 1 do załącznika nr 1, iż "dane zawarte w formularzu zgłoszenia oraz załącznikach są zgodne z prawdą, jestem świadoma/my odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Jak trafnie zauważył organ nadzoru wymóg złożenia takiego oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej, nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden przepis nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na zgłaszającego obowiązku składania wymienionego wyżej oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karne co oznacza, iż zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa.

Rację ma organ nadzoru także w zakresie oceny, że zakres danych osobowych objęty treścią Formularza zgłoszenia projektu, który stanowi Załącznik nr 1 do Załącznika nr 1 do uchwały - w zakresie ujęcia numeru PESEL zgłaszającego, numeru telefonu i adresu e-mail - wykracza poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane . Dane te nie są bowiem niezbędne do weryfikacji i ustalenia czy osoba, która dokonuje zgłoszenia projektu w istocie jest mieszkańcem gminy. Te dane można sprawdzić na podstawie innych danych zawartych w formularzu a to imię i nazwisko i adres zamieszkania. W konsekwencji żądanie tych danych jest nadmierne i nie adekwatne do zamierzonego celu, a zatem nie jest uzasadnionym i celowym ich wymaganie .

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w Myszkowie podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.