Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 748/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 130a, pkt 10f i pkt 10h, art. 130a ust. 5d i ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4 619 zł (cztery tysiące sześćset dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Skarb Państwa - Wojewodę [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] orzekające o przyznaniu Miejskiemu Zakładowi Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od Skarbu Państwa - Wojewody [...] kwoty 3.288,30 zł (słownie: trzy tysiące dwieście osiemdziesiąt osiem złotych trzydzieści groszy) za okres od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. oraz od powiatu [...] kwoty 2.205,60 (dwa tysiące dwieście pięć złotych sześćdziesiąt groszy) za okres od dnia 4 września 2010 r. tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór samochodu marki Fiat [...] o nr rej. [...] w okresie od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 25 lipca 2011 r. – uchyliło zaskarżone postanowienie w części wskazującej przyznanie kwoty: "od Skarbu Państwa - Wojewody [...]" i w tej części umorzyło postępowanie, zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 stycznia 2009 r. samochód marki Fiat [...] o nr rej. [...] został usunięty z drogi na parking depozytowy prowadzony przez Miejski Zakład Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], co potwierdza dyspozycja usunięcia pojazdu z dnia 29 stycznia 2009 r.

Następnie Sąd Rejonowy w [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa - Starosty [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt I Ns [...] orzekł przepadek pojazdu marki Fiat [...] o nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...]. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 3 czerwca 2011 r.

Wnioskiem z dnia 4 maja 2016 r. Miejski Zakład Oczyszczania w [...] sp. z o.o. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie należności w kwocie 36.695,00 zł z tytułu zwrotu koniecznych poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za holowanie, parkowanie i dozór pojazdu marki Fiat [...] o nr rej. [...] na strzeżonym parkingu depozytowym należącym do spółki w okresie od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 25 lipca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns [...] orzeczono o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Pojazd został odebrany z parkingu w dniu 25 lipca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o przyznaniu Miejskiemu Zakładowi Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od Skarbu Państwa - Wojewody [...] kwoty 3.288,30 zł (słownie: trzy tysiące dwieście osiemdziesiąt osiem złotych trzydzieści groszy) za okres od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. oraz od powiatu [...] kwoty 2.205,60 (dwa tysiące dwieście pięć złotych sześćdziesiąt groszy) za okres od dnia 4 września 2010 r. tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór samochodu marki Fiat [...] o nr rej. [...] w okresie od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 25 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że w związku z wejściem w życie, w dniu 4 września 2010r., ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466), obecnie można wyróżnić 3 stany faktyczne:

• pojazd został usunięty z drogi w lub po dniu 4 września 2010r.,

• pojazd został usunięty z drogi przed dniem 4 września 2010 r., ale przed dniem 4 września 2010 r. nie upłynął jeszcze 6 - miesięczny termin od dnia usunięcia, po upływie którego uznaje się pojazd za porzucony (termin wynikający z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed 4 września 2010 r.),

• pojazd został usunięty z drogi przed dniem 4 września 2010 r. i przed 4 września 2010 r. upłynął już 6 - miesięczny termin od dnia usunięcia, po upływie którego uznaje się pojazd za porzucony (termin wynikający z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed 4 września 2010r.).

Dalej organ wyjaśnił, powołując się na właściwe przepisy, że niezależnie od tego kiedy doszło do usunięcia pojazdu z drogi i niezależnie od tego kiedy upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu sprzed 4 września 2010 r., po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa, w chwili obecnej przepadek każdego z takich pojazdów orzeka się na rzecz powiatu - poza oczywiście pojazdami, co do których już wcześniej zakończono postępowanie w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją naczelnika urzędu skarbowego).

Organ odwoławczy wskazał również, że w kwestii kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów można wyróżnić dwa rodzaje stosunków: pomiędzy organem administracji, a właścicielem parkingu i pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej, dokonując rozróżnienia stanów faktycznych w zakresie tego drugiego stosunku. W ocenie SKO, nie budzi wątpliwości sytuacja gdy właściciel odebrał pojazd.

Od roku 2002 wydawanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia po dokonaniu opłaty (za usunięcie i parkowanie/przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Z konstrukcji tej opłaty wynika, że niewątpliwie (niezależnie od zmieniających się w tym zakresie przepisów) jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu przez właściciela (lub inną osobę odbierająca pojazd), a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking.

W przypadku opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidywały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji. Do tej opłaty nie ma zastosowania, obowiązujący od 4 września 2010 r., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, gdyż koszty, o których mowa w tym przepisie nie są tożsame z opłatą, o której mowa w art. 130a ust. 5c i 6 - 7 p.r.d. (w obecnym brzmieniu).

Gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela, sytuacja została uregulowana dopiero nowelizacją, która weszła w życie 4 września 2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Przed tą nowelizacją, z brzmienia art. 130a ust. 1 p.r.d. wynikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu, ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy nie został on odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia, (taki wniosek potwierdza orzecznictwo - wyrok WS A w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 469/14, LEX nr 1531070).

Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym należy stwierdzić, że powyższa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 4 września 2010 r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e,10f,10lh i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie już po zakończeniu postępowania sądowego - po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Starosta nie wydaje decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. w sytuacji gdy już wcześniej (przed 4 września 2010 r.) zostało zakończone postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego), ani w sytuacji gdy nie zostało zakończone (jeszcze się w ogóle nie toczyło i nie toczy, bądź jeszcze się toczy) postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a w związku z tym brak jest właściwego orzeczenia sądu.

Kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. jest to wobec kogo zostanie wydana ta decyzja, czyli kto zostanie obciążony określonymi kosztami i za jaki okres, a tym samym wobec kogo starosta prowadzić będzie ewentualną egzekucję administracyjną. W sytuacji gdy właściciel nieodebranego pojazdu jest znany decyzja wydawana jest wobec tego właściciela. Znaczenie ma jednak okres za jaki właściciel zostanie obciążony kosztami. W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie nowelizacji upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.) koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje oparcie w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466) w odniesieniu do sytuacji, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 11 września 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego, gdy pojazd przepadł na rzecz powiatu w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 4 września 2010 r., a pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed 4 września 2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r.

W sytuacji gdy pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, zgodnie z art. 130a ust. 10i p.r.d. decyzja w zakresie kosztów obciążających właściciela wydawana jest wobec właściciela i tej osoby, którzy są solidarnie zobowiązani do ich poniesienia. Natomiast, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela wobec, którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji takiej się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. W przypadku bowiem, gdy zachodzi wyżej przedstawiona sytuacja, iż część kosztów, za okres - od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r., obciąża Skarb Państwa, starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

SKO nie podzieliło prezentowanego w części orzecznictwa stanowiska, iż art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo uregulował kwestię kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów, w tym rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking. Gdyby uznać, że art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo reguluje rozliczenie z prowadzącym parking, to ten przedsiębiorca, w celu uzyskania należnego zwrotu kosztów (i wynagrodzenia) byłby całkowicie uzależniony od działania lub zaniechania organu. W świetle terminów wynikających z ust. 10k i 10l narażałoby to przedsiębiorcę na to, że nie uzyska on przypadających mu środków pieniężnych od właściciela nie z powodu swoich zaniedbań, lecz z powodu opieszałości organów administracji. Należy zatem stwierdzić, że z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy. Wypłata przedsiębiorcy świadczącemu usługi na rzecz administracji nie może być bowiem uzależniona od losów postępowania administracyjnego prowadzonego wobec innego podmiotu i wydania decyzji określającej koszty i zobowiązującej do ich zapłaty właściciela pojazdu.

Decyzja nakazująca podmiotowi trzeciemu zapłatę określonych kwot na rzecz starosty nie stanowi zarazem żadnego tytułu prawnego, na podstawie którego przedsiębiorca prowadzący parking mógłby domagać się płatności od starosty. Zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking - w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy.

Od dnia 21 sierpnia 2011 r. treść art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d. stanowi, że starosta realizuje zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Odesłanie do przepisów o zamówieniach publicznych oznacza, że powierzenie następuje na podstawie umowy odpłatnej, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Z 2015 r. poz. 2164) przez zamówienia publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy łub roboty budowlane. Stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów są zatem ustalane pomiędzy starostą a prowadzącym parking w ramach procedury zamówień publicznych.

W przypadku istnienia umowy nie ma zatem potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy prowadzącemu parking. Powyższe potwierdza zatem, że art. 130a ust. 10h p.r.d. służy temu, żeby starosta miał podstawę domagać się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących od starosty przedsiębiorcy prowadzącemu parking (m.in. ustalonych umową). Zasadniczo zatem - jak stwierdziło SKO - w obecnym stanie prawnym nie powinno być zatem potrzeby aby regulować i orzekać w trybie administracyjnym w kwestii rozliczeń pomiędzy starostą, a przedsiębiorca prowadzącym parking.

Kwestia administracyjna może jednak pojawić się w sytuacji gdy brak jest umowy w tym zakresie. Chodzi zatem o sytuacje historyczne, gdy przedsiębiorcy prowadzący parking przechowywali pojazdy bez stosownych umów dotyczących rozliczeń, jako jednostki wyznaczone.

W okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, w sytuacji gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej "u.p.e.a."), co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Wraz z nowelizacją ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a. Zmiana polegała na dodaniu powiatu (obok Skarbu Państwa) jako jednostki, której własnością stały się ruchomości. Art. 15 - przepis przejściowy stanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 174 u.p.e.a. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych ńa podstawie art. 174 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Niewątpliwie powyższa zmiana związana była ze zmianami dokonanymi w zakresie przepadku pojazdów i wprowadzeniem przepadku na rzecz powiatu, a nie tak jak dotychczas na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jedyne zmiany dokonane przedmiotową nowelizacją w zakresie przepadku ruchomości na rzecz powiatu dotyczyły właśnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepadku pojazdów.

W związku z powyższą nowelizacją Rada Ministrów wydała dnia 28 lutego 2011 r. rozporządzenie w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.). Wprowadzone tym rozporządzeniem regulacje zasadniczo powtarzają regulacje wcześniejsze z tym, że obecnie obejmują powiat i starostę. § 12 ust. 1 i 2 stanowią, że wydatki związane z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa pokrywa się z kwot uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości i wydatki te w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu państwa, z wyjątkiem wydatków dotyczących ruchomości stanowiących własność powiatu, które pokrywa się według odrębnych przepisów. Art. 102 § 2 u.p.e.a., do którego odwołanie znalazło się w rozporządzeniu stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. (co nie ma znaczenia dla niniejszych rozważań). Z art. 17 u.p.e.a. wynika, że zasadniczo rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego następują w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 102 § 4 u.p.e.a. doprecyzował, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie. Należy też mieć na względzie, że zgodnie z art. 130 a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Również w obecnym stanie prawnym - po 4 września 2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią powyższe przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. Dopiero po orzeczeniu sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a.

W przypadku, gdy przed dniem 4 września 2010 r. samochód przeszedł na rzecz Skarbu Państwa co zostało potwierdzone stosowną decyzją naczelnika urzędu skarbowego, to w świetle powyższych regulacji, również obecnie organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie kosztów i wynagrodzenia dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking, na którym przechowywany był pojazd usunięty z drogi - jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Wynika to z faktu, że pojazd ten nie przepadł na rzecz powiatu.

Organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie jest prowadzone z urzędu, ale prowadzone jest na wniosek - żądanie dozorcy (prowadzącego parking, na którym przechowywano pojazdy usunięte z drogi) i z przepisu wyraźnie wynika, że to organ egzekucyjny czyli starosta (w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w przypadku pojazdów przepadających na rzecz powiatu) przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia, a nie żaden inny organ. Tym samym w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wskazanie przyznania kosztów i wynagrodzenia od właściciela pojazdu, czy od Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Zaś o zapłacie - zwrocie staroście poniesionych przez starostę (powiat) kosztów od właściciela lub Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa), starosta orzeka na podstawie art. 130aust. 10h p.r.d.

W zakresie objętym sprawą organ ii instancji stwierdził, że w związku z wnioskiem Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. oraz mając na uwadze prawomocne z dniem [...] marca 2011 r. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt I Ns [...], Starosta [...] nieprawidłowo wskazał, że kwota za okres od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 3 września 2009 r. zostaje przyznana od Skarbu Państwa - Wojewody [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podał, że z art. 102 § 2 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że to organ egzekucyjny czyli starosta przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia, a w postanowieniu tym nie jest dopuszczalne wskazanie przyznania kosztów i wynagrodzenia od właściciela pojazdu, czy od Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Przedsiębiorca nie ma bowiem żadnych narzędzi, żeby wyegzekwować tę należność od wskazanego w postanowieniu właściciela pojazdu lub Skarbu Państwa. Przedsiębiorca ten nie jest bowiem wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej (o czym już była wyżej mowa) lecz jest dozorcą. To starosta obowiązany jest przyznać i zwrócić dozorcy (przedsiębiorcy prowadzącemu parking) kwotę ustaloną w postanowieniu wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Okoliczność, że chodzi o okres sprzed 4 września 2010 r. nie ma dla sprawy prowadzonej w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. żadnego znaczenia. Należy podkreślić, że orzekanie przez starostę w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów wobec przechowującego pojazd na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. jest niezależne od kwestii wydania przez starostę decyzji o kosztach wobec właściciela pojazdu na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. i jest niezależne od tego czy staroście udało się wyegzekwować te koszty od adresata tej decyzji - właściciela pojazdu (lub Skarbu Państwa - reprezentanta Skarbu Państwa).

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miejski Zakład Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania wyliczenia należnego skarżącej wynagrodzenia w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...], które w załączniku nr 1 określało przyjęte na terenie powiatu pruszkowskiego stawki;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji, poprzez przyjęcia pozbawionej podstaw prawnych interpretacji kosztów rzeczywistych wyłącznie korzystnych dla organu orzekającego z pomięciem kosztów jakie zostały wykazane przez skarżącą w kalkulacji wynikających z przyjętej przez organ jak wyżej uchwały rady powiatu tzn. z naruszeniem obowiązującego prawa miejscowego, a zatem dającego prawo organowi do niestosowania w wybranym przez siebie zakresie tych że reguł wyliczenia opłat;

- art. 10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie czynnego udziału stronie w sprawie poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, którego brak spowodował, iż strona nie miała możliwości na etapie postępowania dowodowego przekazać dokumentów źródłowych leżących u podstaw wyliczenia kosztów rzeczywistych, względem dokonanego jednostronnie i arbitralnie wyliczenia przez organ;

- art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2010 r,. nr 152, poz. 1018 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż na skarżącej w trakcie realizowania czynności dozoru nad pojazdem ciążył obowiązek powiadomienia o nieodebraniu pojazdu pod rygorem utraty prawa do wynagrodzenia za dozór;

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, poprzez nie oznaczenie w jakim czasie organ jest zobowiązany do realizacji wypłaty przyznanej stronie w postanowieniu należności oraz pozbawionego podstaw prawnych "wyliczenia" kosztów rzeczywistych z naruszeniem uprzednio powołanej uchwały określającej stawki za każdą dobę przechowywania pojazdu.

Skarżąca nie zgodziła się ze wskazaną przez organ stawka parkowania na podstawie której zostało wyliczone i przyznane wynagrodzenie, ponieważ wyliczenie i przyznanie wynagrodzenia powinno odbyć się na podstawie stawki wynikającą z umowy zawartej między Skarżącą a Starostą Powiatu [...]. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że organ w swoim rozstrzygnięciu związany jest oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt. VII SA/Wa 2474/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą zagadnienia w sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest kwestia prawidłowego zrozumienia hipotezy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca p.r.d.") oraz zakresu rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 130a ust. 10h p.r.d. – jako przepisów przyjętych przez Prezydenta [...] za podstawę decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2016 r. nr: [...].

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej p.r.d., wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z powyższej hipotezy prawnej, ustawodawca ustalił generalną zasadę, przewidującą odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu przechowania pojazdów. Nie wskazał jednakże w tym przepisie ani statio fisci, ani – tym bardziej – beneficjenta takiego zapisu ustawowego. Dlatego też analiza art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. wymaga przytoczenia treści art. 130a ust. 10 p.r.d. z okresu przed dokonaną zmianą: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Zgodnie więc z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa zobowiązany został ex lege do ponoszenia tych kosztów przechowania pojazdów, które powstały od dnia upływu 6-tego miesiąca od usunięcia pojazdu do dnia 3 września 2010 r.

Dokonana ustawą o zmianie p.r.d. zmiana art. 130a p.r.d., poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała m.in. na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Jak wynika z powyższego, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie.

Art. 130a ust. 10h, a tym bardziej art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d., w żadnej mierze nie upoważnia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, jako, że po pierwsze cyt. przepisy nie zawierają takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – artykuł ten wprowadza określoną zasadę prawną; a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny, zaś tryb postepowania regulowany byłby stosownymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Treść ww. art. 130a ust. 10h p.r.d. jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni; jego dyspozycja ma zastosowanie wyłącznie dla określenia osoby zobowiązanej do zapłaty związanej z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Tą osobą jest, jak wskazano powyżej, właściciel pojazdu, a więc posiadający tytuł własności pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie więc stwierdza, że art. 130a ust. 10h p.r.d. i art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. nie stanowią podstawy prawnej dla starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o obowiązku zapłaty innej osoby (w tym wypadku Skarbu Państwa, ani tym bardziej do wskazywania statio fisci) niż tej, która była właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia, w szczególności zaś nie jest żadną prawną podstawą do "zobowiązania" przez ten organ powiatowy decyzją administracyjną Skarbu Państwa do zapłaty. Organ orzekający nie może domniemywać własnych kompetencji w zakresie stanowczego rozstrzygnięcia; muszą one wprost wynikać z przepisu ustawy.

W związku z tym, że ustalenie, że za pewien okres przechowywania pojazdu do zapłaty zobowiązany jest także Skarb Państwa nabiera znaczenia w zasadzie dopiero w momencie rozstrzygania o zapłacie (na wniosek przechowawcy - dozorcy) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że podstawą prawną do orzeczenia o kosztach przechowania pojazdu i wynagrodzenia dla przechowawcy (dozorcy) jest dla starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu bez wątpienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Wprawdzie kwestionowana decyzja Prezydenta [...] i zaskarżona decyzja SKO nie dotyczą rozstrzygnięcia wniosku przechowawcy o zapłatę, a więc dalsze rozważania w zakresie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.), są zbyteczne, to należy jednak podkreślić, co następuje. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w postępowaniu egzekucyjnym podstawy prawnej do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej), jak wykazano powyżej, nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś ani wyżej przywołane przepisy p.r.d. lub ustawy zmieniającej p.r.d. i art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawierają, gdyż rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest starosta.

Odnośnie dowolnego i nieposiadającego upoważnienia ustawowego ustalenia przez Starostę [...] statio fisci, na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy).

Kwestią która nie została przez organy prawidłowo rozstrzygnięta i wyjaśniona jest sporna wysokość należnych dozorcy kosztów z tytułu wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór samochodu marki Fiat [...] o nr rej. [...] w okresie od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 25 lipca 2011 r. w sytuacji w której przedsiębiorca prowadzący parking przechowywał pojazd bez stosownej umowy dotyczącej rozliczeń, jako jednostki wyznaczone.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, opłaty, o których mowa w art. 130a p.r.d., stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowanie do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2184/16 oraz z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r. NSA wskazał również na kolejną istotną okoliczność, a mianowicie, że podstawę prawną przyznania zwrotu poniesionych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r.").

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budziło wątpliwości, że koszty te są przyznawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności jej art. 102 § 2, stanowiło próbę wypełnienia istniejącej luki w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającej na braku regulacji co do kosztów dozoru pojazdu sprawowanego przez podmiot prowadzący parking.

Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Rozstrzygnięcie o kosztach następuje po zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy , a więc są to koszty powstałe do "zakończenia postępowania". Zatem są to koszty wyliczone wyłącznie do dnia wydania prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o przepadku. Wszelkie natomiast koszty powstałe po tym dniu – związane ze sprzedażą i złomowaniem samochodu powinien ponosić, po orzeczeniu przepadku, jego właściciel, czyli powiat. Wprawdzie z treści cytowanego powyżej art. 130 a ust. 10h wynika, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, to jednak ustawodawca wyraźnie stwierdził, że chodzi o koszty poniesione do zakończenia postępowania, czyli postępowania o stwierdzenie przepadku samochodu na rzecz powiatu.

W konsekwencji, opłaty, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d. stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie wyłącznie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża powiat, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu.

Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2184/16, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14 oraz z dnia 13 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14).

Należy przypomnieć, że stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1, to jest zobowiązany albo domownik razem z nim mieszkający. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Pierwsza ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winna być utożsamiana z rzeczywistymi wydatkami poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. Z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. W sytuacji, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów.

Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa natomiast kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania. Stosownie do art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia.

Nie może być więc w takiej sytuacji wątpliwe, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów – uchwała rady powiatu, wydana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można, w ocenie NSA, odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach( vide wyrok NSA I OSK 2184/16).

W ocenie Sądu, wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazuje się, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10).

Ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, zasadne jest również oparcie się przez organ na informacjach o wysokości opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów, pobieranych na parkingach strzeżonych na danym terenie, to jest na informacjach pochodzących od podmiotów wykonujących działalność gospodarczą rodzajowo tożsamą z prowadzoną przez przechowawcę, z uwzględnieniem miejsca wykonywania działalności.

Przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma także podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem jak już wyżej wskazano, dotyczą one właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a nie jednostki prowadzącej parking strzeżony.

W tej ostatniej kwestii, wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie są związane oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 7 lipca 2015r. w sprawie VII SA/Wa 2474/14, bowiem , jak słusznie podkreślił organ i instancji , z mocy art. 153 ppsa oceną taką związane są organy i Sąd orzekający w tej samej sprawie w której zapadło wiążące orzeczenie Sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że skarżący częściowo wykazali, jakie konkretnie ponieśli wydatki związane z dozorem pojazdu, jednocześnie powołując się jedynie na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...], która jak już wywiedziono powyżej, nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe organ był zobowiązany do ustalenia wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór we własnym zakresie.

Ja wynika z niekwestionowanych ustaleń organów Sąd Rejonowy w [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt I Ns [...] orzekł przepadek pojazdu marki Fiat [...] o nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...]. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2011 r.

Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, co oznacza, iż to po stronie dozorcy pozostaje decyzja, której z powyższych należności, względnie obu, chce dochodzić.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Okoliczność, iż w tego rodzaju postępowaniach nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności w działaniu organów, które w postępowaniu swoim uwzględniać muszą zasady wynikające w regulacji zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasad szczegółowych wypływających z zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w tym zasady ochrony praw nabytych. Osoba wyznaczona przez właściwy organ i realizująca na zlecenie organów władzy państwowej czynności należące do ich zadań, takie jak między innymi przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg publicznych nabywa bowiem w chwilą rozpoczęcia wykonywania dozoru nad pojazdem prawo do uzyskania wynagrodzenia za dozór, którego to prawa nie może być arbitralnie przez organ pozbawiona, chociażby poprzez wyznaczenie jedynie symbolicznego wynagrodzenia za zrealizowany dozór nad pojazdem.

Z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) wynika jednocześnie, iż sytuacja prawna podmiotu wyznaczonego przez starostę w trybie administracyjnym do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym przechowywane są pojazdy usunięte z dróg publicznych nie powinna być zasadniczo gorsza od sytuacji innych podmiotów wykonujących czynności polegające na przechowywaniu pojazdów, a więc podmiotów odnośnie, których wysokość wynagrodzenia za przechowanie ustalana jest na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Powyższe oznacza, iż w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 Kodeksu cywilnego zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba, że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

Taki też jest w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu przez organ, co oznacza, iż organ winien ocenić czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym miedzy innymi odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parking strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f tej samej ustawy.

Pomocnicze znaczenie dla ustalenia uzasadnionej wysokości należności o jakich mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może mieć także treść umów zawieranych pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym w okresie przed 21 sierpnia 2011 r. oraz zapoznanie się przez organ z uzasadnieniami podejmowanych w okresie którego postępowanie dotyczy uchwał rady powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za parkowanie uiszczanych przez właściciela pojazdu usuniętego z drogi.

Zauważyć bowiem należy, iż aczkolwiek wskazane wyżej umowy zawierane w stanie prawnym obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. nie są wiążące dla organu przyznającego dozorcy wynagrodzenie i zwrot kosztów o jakim mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jednak mogą one stanowić jeden ze środków dowodowych uprawdopodabniających wysokość wynagrodzenia za dozór przyjętego na danym terenie i w danych stosunkach. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, albowiem choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji: organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając je rada powiatu, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym winna brać pod uwagę między innymi koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

W realiach niniejszej sprawy organ nie skorzystał z żadnego z wskazanych wyżej środków dowodowych ograniczając swoje ustalenia do kosztów przechowywania i usunięcia przyjętych bez żadnej weryfikacji, posługując się mechanicznym obliczeniem stawki dobowej w kwocie 5,65 zł za 1 pojazd., pomimo ,że stawka przyjęta w uchwale Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.wynosi 40 zł za każdą rozpoczętą dobę parkowania.

Podzielić należy zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie czynnego udziału stronie w sprawie poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, co doprowadziło do sytuacji w której strona nie miała możliwości przedstawienia dokumentów źródłowych leżących u podstaw wyliczenia kosztów rzeczywistych.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 89 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w sentencji.

O kosztach postępowania, Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość zasądzonej kwoty kosztów 4619 zł, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1002 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 3600 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ prowadzący postępowanie administracyjne winien dostosować je do wskazań Sądu, tak żeby wyjaśnić wszystkie istotne dla tego nadzwyczajnego trybu okoliczności faktyczne w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, a w konsekwencji ocenę prawną w celu podjęcia stosownej decyzji.