Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016r. ([...]), którą to decyzją Starosta odmówił m.in. A. W. zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Z wnioskiem opartym na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") – A. W. (wraz z innymi następcami prawnymi J. N.) wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości stanowiącej własność Gminy T..

Decyzją z [...] września 2011 r. Starosta T. umorzył postępowanie administracyjne, która to decyzja oraz decyzja organu odwoławczego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 117/12.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2015r., który przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku powyższego, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Starosta T. wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2016 r., którą ponownie odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości.

Starosta wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1958r. poprzednik prawny wnioskodawców sprzedał Skarbowi Państwa z przeznaczeniem dla Zakładów [...] działkę nr [...] o pow. 1,5590 ha. Z aktu notarialnego wynika, że strony przedłożyły zezwolenie Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, mocą którego Zakłady uprawnione zostały do nabycia wymienionej nieruchomości pod budowę zbiornika gazowego. Z dalszych zapisów aktu wynikało również, że nieruchomość była zagrożona wywłaszczeniem, w związku z tym strony postanowiły całe postępowanie wywłaszczeniowe załatwić w drodze ugody przez zawarcie niniejszej umowy. Nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia i na początku lat 60-tych XX w. wybudowano tam zbiornik gazowy z oczyszczalnią ścieków i tzw. zraszaczem. Zbiornik wraz z towarzyszącą infrastrukturą istniał jeszcze w latach 90-tych i pozostawał we władaniu Zakładu, który został zlikwidowany w 2011 r. Starosta podniósł, że tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazał też, że po zrealizowaniu inwestycji dokonano zmiany numeracji i podziału nieruchomości na działkę nr [...] (z niej wydzielono następnie działki o nr [...]) i nr [...] (z której następnie wyodrębniono działki nr [...]), na której pozostał zbiornik gazu i inne obiekty oraz urządzenia infrastruktury. Zdaniem Starosty na realizację inwestycji niezbędna była cała powierzchnia wywłaszczonej pierwotnie nieruchomości łącznie z działkami objętymi żądaniem zwrotu - które to działki stanowiły naturalną strefę buforową zakładu i nie mogły być wtedy przeznaczone na inne cele.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi złożonej przez A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 339/17 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dokonane przez organ ustalenie, iż nabycie nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie narusza prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że istotne w niniejszej sprawie jest oddzielenie kwestii tego, czy przedmiotowa nieruchomość została w całości nabyta "pod przymusem wywłaszczenia" (tj. w całości była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia) od kwestii tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości, czy jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości.

W pierwszej z wymienionych kwestii Sąd podniósł, że żądanie zwrotu nieruchomości jest uprawnieniem związanym z uprzednim jej przejęciem wbrew woli właściciela. Nie każde zatem przejęcie nieruchomości uprawnia do żądania jej zwrotu. Zwrócono uwagę, że w trybie przepisów wywłaszczeniowych dochodziło także do przejęcia nieruchomości, które stały się zbędne dla właściciela, czy które nie mogły być racjonalnie użytkowane, pomimo że nie były konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wbrew woli właściciela nie może mu być pozostawiona tylko taka część jego nieruchomości, która wskutek rozdrobnienia, wywołanego wywłaszczeniem, nie może być racjonalnie użytkowana na cele dotychczasowe; w tym przypadku wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 2 dekretu jeżeli tylko pewna część gruntu, pozostawionego właścicielowi, traci dla niego znaczenie ze względu na dotychczasowe przeznaczenie, wówczas przymus nabycia przez wywłaszczającego za odszkodowaniem dotyczy tylko tej części. Oznacza to, że w przypadku zastosowania cytowanych przepisów dekretu ta część nieruchomości, która została nabyta przez wywłaszczającego zgodnie z wolą wywłaszczanego, a więc bez "przymusu wywłaszczeniowego", nie podlega zwrotowi.

Powyższe spostrzeżenie, w ocenie Sądu, było istotne w przedmiotowej sprawie także ze względu na twierdzenie Skarżącej, jakoby nabycie całej nieruchomości w 1958 r. odbyło się "przez przypadek" (wywłaszczono całą dużą jednolitą działkę, aby nie dokonywać jej podziału), w sytuacji kiedy nie było konieczności przeznaczenia na cel wywłaszczenia całej nieruchomości. Jeżeli rzeczywiście taką sytuację akceptował ówczesny właściciel, tj. wolał, aby nabyto od niego całą nieruchomość, nawet w tej części, która nie była konieczna na "cel wywłaszczenia", owa część, jako nie objęta przymusem wywłaszczenia, nie podlegałaby zwrotowi. Sąd zwrócił uwagę na brak jednakże jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie – w szczególności brak ustalenia, czy przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości jest okoliczność, że nieruchomość, o której zwrot obecnie ubiega się Skarżąca, jest tą częścią nieruchomości, która nie została nabyta w 1958 r. przez Skarb Państwa w zagrożeniu przymusem wywłaszczenia, czy też nie.

Sąd w uzasadnieniu do ww. wyroku przedstawił wskazania do dalszego postępowania i uznał, ze organ odwoławczy powinien ustalić, czy cel wywłaszczenia miał być realizowany na całości, czy na części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w 1958 r., a następnie – czy realizacja tego celu rzeczywiście nastąpiła i w jakim zakresie, tj. czy objęła także nieruchomość, o której zwrot obecnie wnosi skarżąca.

Następnie, na skutek wydanie ww. wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podjął działania celem uzupełnienia materiału dowodowego i w tym celu pozyskał dodatkowe dokumenty tj. m.in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 1957 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 1958 r., operat szacunkowy z 1958 r., decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na pogląd wyrażany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Gdańsku z 16 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 93/18), gdzie podkreśla się, że "na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w orzeczeniu o wywłaszczeniu powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania orzeczenia, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Wojewoda zaznaczył, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, LEX nr 1636858). Zdaniem Wojewody - jakkolwiek bowiem cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia, albowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 1966/14)". Uwagi te Sąd czynił odnosząc się do wywłaszczenia w trybie powołanego dekretu z 1949 r.

Uzupełnienie materiału dowodowego pozwoliło Wojewodzie na stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala przyjąć, że określenie ogólnego celu wykupu przedmiotowej nieruchomości jako budowa zbiornika gazowego należałoby rozumieć jako zapewnienie dalszego sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania gazowni. Z pozyskanych do akt sprawy dokumentów wynika, że cały czas jako obszar niezbędny dla planowanego przedsięwzięcia wskazywano obszar o powierzchni ca [...] m2, co znalazło wyraz w akcie notarialnym – umowie sprzedaży. W kontekście postulowanej przez wnioskodawców zbędności na cel wywłaszczenia części pozyskanej przez Skarb Państwa działki [...] Wojewoda wskazał na konieczność odniesienia się do zakresu planowanego i wykonanego zamierzenia inwestycyjnego oraz uwzględnienia jako dowodu pomocniczego Raportu Sozologicznego dotyczącego oceny zanieczyszczeń środowiska gruntowego przesłanego przez Starostę, z którego wynika, że teren działki objętej wnioskiem pozostawał w oddziaływaniu inwestycji, jaka legła u podstaw wywłaszczenia.

Podsumowując - Wojewoda stwierdził, że z całości akt sprawy wynika, iż dla celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Zakładu poprzez wybudowanie zbiornika gazowego, niezbędna była ze względu na uwarunkowania tego przedsięwzięcia, zarówno terenowe, jak i techniczne, cała pozyskana od J. N. nieruchomość. Ponadto, przedsięwzięcie, jakie legło u podstaw wykupu działki nr [...], zostało zrealizowane.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez A. W. Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z [...] listopada 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1062/18 uchylił powyższą decyzję Wojewody – zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.pa.) oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego z uwzględnieniem wyraźnych zaleceń wynikających z wyroku tut. WSA w sprawie II SA/Bd 339/17. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił zasadniczej kwestii spornej – a mianowicie, czy działki objęte wnioskiem były zbędne na realizacje celu wywłaszczenia, a wnioski formułowane przez organ odwoławczy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Przy ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda pozyskał od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze, przejęte do zasobów tego urzędu w latach: 1975, 1983,1985, 1996 i 1998.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ponownie powołał się na pogląd wyrażany w wyroku WSA w Gdańsku z 16 maja 2018 r. (sygn. akt IISA/Gd 93/18) i powielił w znacznej części argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018r. Wojewoda wyjaśnił, że cel wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie należało ustalić biorąc pod uwagę kontekst sprawy i całokształt jej okoliczności wynikający z odmiennej rzeczywistości społecznej i prawnej (ciągle naznaczonej niedawno zakończoną II wojną światową), w jakiej doszło do przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda podniósł, że dokumenty zgromadzone w aktach, pochodzące z daty poprzedzającej przejęcie nieruchomości na rzecz Zakładów [...] pozwalają ustalić, że dla celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Zakładu [...] w T. poprzez wybudowanie zbiornika gazowego, niezbędna była cała (ze względu na uwarunkowania terenowe i techniczne tego przedsięwzięcia) pozyskana od J. N. nieruchomość o powierzchni 15 790 m2. Wojewoda, wskazując na pozyskane zdjęcia lotnicze i na dowody przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji (przesłuchanie T. K. – kierownika Działu Obsługi [...] oraz "informacje" uzyskane od mieszkańców sąsiednich nieruchomości) stwierdził też, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – tj. "na omawianym terenie" istniał zbiornik gazowy.

Wojewoda uznał również, że nie można w realiach sprawy czynić zarzutu, że dla realizacji zbiornika gazowego wraz z niezbędną infrastrukturą wywłaszczono ("być może") za duży teren. Brak jest bowiem wzorca normatywnego, który w jasny sposób wskazywałby jakie 62 lata temu obowiązywały wymogi odnośnie potrzeb terenowych dla realizacji inwestycji – w tym ustanowienia stref ochronnych. Skoro nie było ograniczeń normatywnych to trzeba było kierować się doświadczeniem osób odpowiadających za inwestycję. Skoro cały zatem teren nieruchomości nr [...] został wykupiony, to zdaniem Wojewody przyjąć należy, że był on niezbędny dla zrealizowania budowy zbiornika gazowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na błędnych, sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na obecnych działkach nr [...] doszło do zbudowania zbiornika gazowego i infrastruktury towarzyszącej, a tym samym do osiągnięcia celu wywłaszczenia – w sytuacji, gdy w rzeczywistości tak nie było;

- naruszenie art. 137 ust. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że obecne działki [...] nie podlegają zwrotowi, mimo że prawidłowe ustalenia powinny doprowadzić do konkluzji, że działki te nie były nigdy zajęte pod zbiornik gazowy ani żadną inną infrastrukturę towarzyszącą (a więc nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia) – co oznacza konieczność dokonania ich zwrotu.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 21 lutego 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2020r. ponownie utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016r. – odmawiającej dokonania zwrotu nieruchomości. Zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1062/18, którym to uchylono uprzednio wydaną w tejże sprawie decyzję z [...] czerwca 2018r.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wyjaśnić należy, że ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (vide: wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku" (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 985/16, dostępny jw.).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji z perspektywy realizacji powyższego obowiązku przez Wojewodę należy zaakcentować, że poprzednia decyzja z [...] czerwca 2018r. wydana została z naruszeniem ww. art. 153 p.p.s.a., a zatem ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda miał obowiązek uwzględnić wskazania wynikające również z wyroku tut. WSA z 16 stycznia 2017r. (sygn. akt II SA/Bd 339/17). W wyroku tym Sąd podkreślał, że w niniejszej sprawie istotne jest oddzielenie kwestii tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem umowy sprzedaży z [...] czerwca 1958r. między Zakładami [...] a J. N. została w całości nabyta "pod przymusem wywłaszczenia" (tj. w całości była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia w świetle dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych panów gospodarczych) od kwestii tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości czy jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd w wyroku z 16 stycznia 2017r. zwrócił bowiem uwagę, że jeżeli zakres wywłaszczenia został określony błędnie z tego powodu, że organ – wbrew wymogom technicznym dla danej inwestycji – wskazał jako konieczne na cele wywłaszczenia grunty, które w istocie były zbędne dla realizacji danej inwestycji - to okoliczność ta może być brana pod uwagę jedynie przy ocenie prawidłowości samego aktu wywłaszczeniowego, a w postępowaniu o zwrotu nieruchomości będzie mogła pośrednio wskazywać na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na całym terenie nieruchomości (tj. zrealizowaniu celu wywłaszczenia jedynie na jej części). W świetle zaś wskazań zawartych ww. wyroku, jak i w wyroku WSA w Bydgoszczy z 29 czerwca 2018r. (sygn. akt II SA/Bd 1062/18) w rozpoznawanej sprawie powinnością organu jest ustalenie celu wywłaszczenia oraz tego, czy cel wywłaszczenia miał być realizowany na całości, czy na części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w roku 1958, a następnie – czy realizacja tego celu rzeczywiście nastąpiła i w jakim zakresie, tj. czy objęła także nieruchomości, o których zwrot obecnie wnosi Skarżąca (tj. działki nr ewid.[...] i [...]

Kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody, z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a., przede wszystkim sprowadzała się do oceny, czy organ ten, ponownie rozpoznając sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uwzględnił powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zrealizował wskazania wyrażone w ramach oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powołanych wyroków wydanych w sprawach II SA/Bd 393/17 i II SA/Bd 1026/18.

Dokonana z powyższego punktu widzenia analiza stanowiska Wojewody zawartego w zaskarżonej decyzji dowodzi, że wbrew zapewnieniom tego organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zostało uwzględnione stanowisko tut. WSA wskazujące, iż podstawą oceny "zbędności" nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).

Nie sposób przy tym oprzeć się wrażeniu, że Wojewoda ograniczył się jedynie do analizy celowości wywłaszczenia całego terenu nieruchomości będącej przedmiotem umowy (tj. działki ewid. Nr [...]) - przesądzając tym samym, że sprzedaż całego terenu działki nr [...] odbyła się "pod przymusem wywłaszczenia". Wojewoda przyjął bowiem, że dla celu wywłaszczenia niezbędne było pozyskanie całego terenu nieruchomości (wykup działki nr ewid.[...] – co, zdaniem Wojewody, wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy: zezwolenia na nabycie gruntów z [...] października 1957r., pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1957r., pisma dyrektora Zakładu [...] z [...] grudnia 1957r., opinii Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego, protokołu Komisji z [...] stycznia 1956r. oraz opinii Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z [...] listopada 1955r.). Jednocześnie Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia była "rozbudowa" zakładu gazowego poprzez wybudowanie zbiornika gazu. Mimo jednak wyraźnych wskazań tut. Sądu organ ten zaniechał ustalenia, czy tak określony cel został faktycznie zrealizowany na całym terenie nieruchomości, czy jedynie na jej części.

Nie mogą zmienić tego stanowiska zdjęcia lotnicze dołączone do akt sprawy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem odwoławczym. Z tych dokumentów co najwyżej może wynikać, że na części nieruchomości zlokalizowano zbiornik gazu, a na części terenu dostrzegalna jest zieleń. Pozyskanie zdjęć lotniczych z lat 1975-1998 bez wytyczenia granic działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości na tych zdjęciach nie można uznać za zrealizowanie wytycznych tut. WSA. Wojewoda nie wyjaśnił przy tym bowiem w sposób jasny, czy widoczne na zdjęciach tereny zielone, istniejące na wywłaszczonej nieruchomości są (i były) powiązane z inwestycją zrealizowaną w ramach wywłaszczenia oraz czy są one wynikiem celowego zagospodarowania przez Zakład [...].

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala wnioskować, że Wojewoda podjął próbę ustalenia celu wywłaszczenia w szerszym kontekście inwestycji (niż jedynie poprzez określenie tego celu jako budowy zbiornika gazu). Pośrednio odnosząc się do opinii technicznej mgr. inż. P.. P. (zakwestionowanej przez tut. Sąd jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności) wskazał na "specyfikę" inwestycji, która powinna być uwzględniona w sprawie. Wojewoda nie poczynił jednakże jakichkolwiek stanowczych ustaleń co do tego, że celem wywłaszczenia objęto również strefę ochronną dla zbiornika gazu, czy też budowę magazynów lub innej infrastruktury gazowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby organ odwoławczy w sposób jednoznaczny ustalił w sprawie chociażby cel wywłaszczenia.

Tak zaprezentowana ocena organu przesądza o braku dokonania wymaganej przepisami k.p.a., kształtującymi standardy postępowania wyjaśniającego, analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a przede wszystkim pozwala na stwierdzenie ponownego naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Ponownie zatem wypada zwrócić uwagę, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Co do zaś kwestii związanej z określeniem celu wywłaszczenia to warto też zwrócić uwagę, że ustalenie tego celu co do zasady powinno nastąpić poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji (umowie) w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) powinno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12 – dostępny na stronie internetowej jw.). Należy przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że ustalenia w kwestii precyzyjnego określania celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji są szczególnie trudne w przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe, a także ówczesna praktyka nie wymagały doprecyzowania celu wywłaszczenia dopuszczając ogólniejsze określenie zamierzenia dla realizacji którego dochodziło do wywłaszczenia. Taka specyficzna sytuacja ma miejsce właśnie pod rządami dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – art. 13 ust. 2 dekretu). Owa trudność nie zwalania jednak organów z realizacji obowiązków ciążących na nich w świetle ww. powołanych przepisów procesowych.

Organ powinien jasno ustalić cel wywłaszczenia i następnie dokonać dalszych ustaleń istotnych dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Na takie obowiązki organu płynące z regulacji zawartych w przepisach art. 136 i 137 u.g.n. wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (vide: np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 902/19 – dostępny w bazie Lex nr 3018113). Jeśli natomiast niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w całości, to organ ma obowiązek zbadać, czy jest możliwy zwrot części nieruchomości (vide: np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2031/11 – dostępny w bazie LEX nr 1557112). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela te poglądy i wskazuje, że zostały one już wyrażone w wyrokach z 16 stycznia 2017r. oraz 29 czerwca 2018r. i zupełnie zlekceważone przez organ odwoławczy.

Uwzględniając powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest wniosek, że ponowne rozpoznanie sprawy, nastąpiło z pominięciem ocen wyrażonych przez tut. WSA zawartych w powołanych wyrokach. Nie ustalono w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia i zaniechano ustaleń, czy cel ten został zrealizowany na całym terenie nieruchomości. Uwagę zwraca przy tym fakt, iż postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej z [...] sierpnia 2010r. (!) i mimo zapadłych w tej sprawie ww. wyroków WSA, obecnie zaskarżona decyzja utrwala jedynie stanowisko Wojewody wyrażone we wcześniejszych decyzjach, wszakże uchylonych w trybie kontroli sądowadministracyjnej.

Reasumując, na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę naruszył art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 u.g.n. i art. 153 p.p.s.a. Nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie do załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, nie zastosował się przy tym do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA w Bydgoszczy wydanych w sprawach: II SA/Bd 339/17 i II SA/Bd 1026/18.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz we wcześniejszych wyrokach WSA w Bydgoszczy, wyjaśni też należycie wskazane powyżej kwestie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art.107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość wymogom określonym w art. 153 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności organ ustali w sposób jednoznaczny cel wywłaszczenia i wyjaśni, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że celem tym objęto jedynie budowę zbiornika gazu, czy też także inny sposób zagospodarowania terenu (utworzenie strefy bezpieczeństwa, budowę innej infrastruktury gazowej). Przy czym, jeżeli (jak sugeruje to organ odwoławczy) celem objęto też np. sferę bezpieczeństwa to należy wyjaśnić (w nawiązaniu do konkretnych dowodów zgromadzonych w toku postępowania), czy pozostawienie części wywłaszczonej nieruchomości bez wyraźnych cech zagospodarowania było wynikiem celowego działania podmiotu, który przejął nieruchomość na własność. Bowiem to na tym podmiocie (w rozpoznawanej sprawie – Zakładzie [...]) spoczywał obowiązek takiego zorganizowania powierzchni przejętej nieruchomości, aby nie budziło wątpliwości, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia jej przez Skarb Państwa.

W dalszej części organ będzie zobligowany do ustalenia, czy określony cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany z wykorzystaniem całej powierzchni przejętej nieruchomości, czy jedynie jej części (i jakiej) – stosownie do wymogów aktualnie obowiązującego art. 137 ust. 2 u.g.n. Przy czym organ powinien poczynić ustalenia w powyższym zakresie w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i w uzasadnieniu ponownego rozstrzygnięcia odnieść się do nich – w tym między innymi do:

- protokołu oględzin nieruchomości, z którego wynika, że na działkach ewidencyjnych objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości można odnaleźć "ślad po budynkach gospodarczych", a sąsiedzi przedmiotowych działek wskazują na brak lokalizowania kiedykolwiek na tych działkach infrastruktury gazowej – k. 262-263 akt adm. (teczka czarna),

- notatki z rozmowy przeprowadzonej z T. K., który wskazywał, że zbiornik gazu posadowiony został w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i oddalony był od granicy działki objętej wnioskiem o ok. 50 m – k. 293 akt adm. (czarna teczka),

- pisma P. S. G. sp. z o.o. Oddziału w G. z [...] września 2013r., z którego wynika, że jedynie w ramach działki [...] (wyodrębnionej w wyniku podziału działki ewid. nr [...]) wybudowano elementy infrastruktury gazowej – k. 301 akt adm. (teczka czarna),

- pisma P. S. G. sp. z o.o z [...] lutego 2013r., w której spółka udzieliła informacji, że na działkach objętych wnioskiem (działkach ewid. nr [...]) nigdy nie była umiejscowiona infrastruktura gazowa – k. 193 akt adm. (czarna teczka),

- pisma Urzędu M. T. z [...] stycznia 1996r., z którego wynika, że zakłady gazownicze nie wykorzystywały gruntów wchodzących w skład działki ewid. nr [...] (wyodrębnionej w wyniku podziału działki nr [...]) – k. 224 akt. adm. (czarna teczka).

Dla ustalenia sposobu zagospodarowania terenu wywłaszczonego przez podmiot, na rzecz którego dokonano przejęcia nieruchomości (tym samym dla ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości, czy tylko jej części) istotne będzie także precyzyjne ustalenie przez organ odwoławczy granic działek dawnych oraz ich usytuowania względem działek istniejących obecnie. Ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia, jak sytuuje się względem nich część nieruchomości objęta wnioskiem. Po wtóre ustalenie geodezyjnych granic umożliwi organowi ocenę, jak kształtuje się "zajętość" objętego wnioskiem obszaru obiektami zrealizowanymi w związku z celem wywłaszczenia. Geodezyjnie oznaczone granice wywłaszczonych działek zasadniczo pomogą ustalić, jakie jest całościowe wykorzystanie spornych gruntów dla zrealizowanej na jej obszarze inwestycji. Dołączone zaś do akt zdjęcia lotnicze powinny zostać uzupełnione o wytyczenie na nich granic działek ewidencyjnych objętych wnioskiem Skarżącej. Jeżeli poczynione ustalenia pozwolą na wnioskowanie o wykorzystaniu na cele wywłaszczenia całej powierzchni dawnej działki nr [...] to organ zobowiązany będzie jasno wypowiedzieć się jakie cele (poza zbiornikiem gazu) zostały faktycznie zrealizowane przez zakłady gazownicze. Jeżeli zaś dowody zgromadzone w sprawie doprowadzą organ do wniosku, że jedynie część nieruchomości nr [...] wykorzystana została na cele wywłaszczenia - to w tym zakresie organ winien się skupić na precyzyjnym określeniu, o jaką cześć nieruchomości chodzi oraz na zbadaniu czy obecnie istnieją jakieś przesłanki negatywne, sprzeciwiające się zwrotowi części nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za w pełni zasadne i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim sentencji wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radca prawnym (480 zł).