Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 429/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 21 i 27, art. 83 ust 2c, 3 i 4 pkt 6 i 8, art. 84 ust 5 i 6, art. 86 ust 1 pkt 2, 9 i 10
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi V.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 23 marca 2012 r., nr [...], a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2011 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Skarżąca V. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 maja 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy U. z 23 marca 2012 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Istotne okoliczności sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco.

Podaniem z 22 sierpnia 2011 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy U. o udzielenie zezwolenia na wycięcie czterech topoli i dwóch brzóz rosnących na działkach nr [...] i nr [...] w R. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że wymienione działki są przeznaczone pod zabudowę rekreacyjną, a rosnące na nich drzewa stanowią przeszkodę w zamierzonej przez skarżącą inwestycji.

Decyzją z 12 października 2011 r. Wójt Gminy U. zezwolił skarżącej na usunięcie, bez obowiązku ponoszenia z tego tytułu opłat, dwóch brzóz z działki nr [...] i odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie trzech topoli z działki nr [...] i jednej topoli z działki nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję Wójt stwierdził, że na podstawie dokonanych oględzin ustalił, iż topole są w dobrym stanie zdrowotnym, nie noszą oznak chorób i nie opadają z nich suche konary lub gałęzie. Odnośnie do brzóz organ administracji stwierdził, że górna część koron tych drzew jest sucha, są one przechylone, a gleba przy nich jest uniesiona. Ponadto Wójt stwierdził, że działka nr [...] jest działką rolną, że skarżąca nie przedstawiła planów zagospodarowania i zabudowy nieruchomości wskazanej we wniosku oraz że zagospodarowanie terenu jest możliwe bez usuwania drzew.

Na skutek odwołania skarżącej, ograniczonego do odmowy udzielenia zezwolenia na wycięcie trzech topoli, SKO w S. decyzją z 21 listopada 2011 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał, że brak jest uzasadnienia odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie topoli z działki nr [...]. Ponadto stwierdził, że konieczne jest ustalenie miejsca realizowania planowanej przez skarżącą inwestycji. Za konieczne SKO uznało też rozważenie czy większej wartości przyrodniczej nie przyniesie proponowane przez skarżącą zasadzenie nowych drzew zamiast odmowy udzielenia zezwolenia na wycięcie topoli. W końcu organ odwoławczy wskazał, że nie wyjaśniono czy w obrębie drzew objętych wnioskiem nie ma gatunków chronionych. Wskazał w związku z tym, że istnienie takich gatunków wyłączałoby możliwość wydania zezwolenia na wycięcie drzew także w odniesieniu do brzóz. Zdaniem SKO okoliczności te winny być każdorazowo badane z urzędu w ramach oględzin bez względu na przyczynę mającą uzasadniać wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Wskazało, że z art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody wynika obowiązek potwierdzenia, że gatunki chronione nie występują oraz że z uzasadnienia decyzji Wójta oraz nadesłanych dokumentów nie wynika, aby sprawę zbadano w tym zakresie. Zdaniem SKO narusza to w sposób oczywisty i rażący prawo. Nadto wskazano, że ogólne ustalenia odnoszące się do brzóz i ich stanu nie przesądzają tego, że nie można ich zachować. Także, jak wskazano, w decyzji nie wyjaśniono braku ustalenia opłat za usunięcie brzóz oraz nie zweryfikowano przyczyny ich obumarcia. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 139 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy U. pismem z 22 grudnia 2011 r. wezwał skarżącą do przedstawienia w terminie 30 dni dokumentacji wskazującej miejsce "realizacji planowanej inwestycji (...) uwzględniając przewidywany rodzaj zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (warunki zabudowy, pozwolenie na budowę, plan zagospodarowania działki)."

Skarżąca w piśmie z 10 stycznia 2012 r., odpowiadając na pismo Wójta Gminy, stwierdziła, że żądanie zawarte w tym piśmie jest pozbawione podstawy prawnej oraz nadto, mając na uwadze zakreślony termin i zakres żądanych dokumentów, niemożliwe do wykonania.

Decyzją z 23 marca 2012 r. Wójt Gminy U. odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie dwóch brzóz i trzech topól z działki nr [...] oraz jednej topoli z działki nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że w obowiązującym planie miejscowym działki nr [...] i nr [...] są przeznaczone pod zabudowę, jednakże zgodnie z tym planem należy zachować i chronić istniejącą zieleń wysoką. W związku z tym stwierdził, że udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew sprzeciwia się prawo miejscowe.

W odwołaniu od decyzji z 23 marca 2012 r. skarżąca zarzuciła, że żądane przez Wójta dokumenty, po pierwsze nie mają w sprawie żadnego znaczenia, a po drugie nie było możliwe ich uzyskanie. Wyjaśniając tę drugą kwestię twierdziła, że dokumenty te sporządza się dopiero po tym jak inwestor uzyska odpowiednie zezwolenia, do których należy m.in. zezwolenie na usunięcie drzew.

Skarżąca w odwołaniu twierdziła też, że organ administracji powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązuje, przy czym tezę o nieobowiązywaniu planu miejscowego oparła na tym, że skoro organ domaga się przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza to, iż dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego zarzuciła, że powoływanie się na ustalenia planu miejscowego, dotyczące obowiązku zachowania i ochrony zieleni wysokiej jest nietrafne, gdyż brak definicji tego określenia oraz dlatego, że ograniczenie prawa własności może wynikać jedynie z ustawy.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, dotyczące obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew nie dotyczą nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Zdaniem skarżącej dotyczą one wyłącznie terenów, o których mowa w art. 80 tej ustawy. Taką tezę skarżąca oparła na analizie przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody oraz definicji ustawowych terenu zieleni i zadrzewienia. Niezależnie od tego z art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody wywiodła wniosek, że na usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm nie jest wymagane zezwolenie.

W końcu skarżąca podniosła, że organ administracji nie może samowolnie, bez racjonalnego i prawnego uzasadnienia decydować czy drzewa stanowią przeszkodę w realizacji jej zamierzeń inwestycyjnych, że topole są drzewami o bardzo niskiej wartości oraz że zobowiązała się do posadzenia innych drzew w miejsce usuniętych topoli.

Decyzją z 9 maja 2012 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z 23 marca 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo Wójt Gminy U. powołał się na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z 10 października 2003 r., w którym przewidziano obowiązek zachowania i ochrony zieleni wysokiej. Ponadto w ocenie SKO prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew skoro skarżąca mimo dwukrotnych wezwań nie wskazała przyczyn mających uzasadniać usunięcie drzew. SKO wskazało, że zgodnie z art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody wskazanie przyczyny usunięcia drzew jest obowiązkowym elementem wniosku o wydanie zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego żądanie przedłożenia dodatkowych dowodów nie było pozbawione podstaw prawnych, gdyż było uzasadnione w świetle art. 7 k.p.a. Wskazano przy tym, że skarżąca nie wskazywała jednoznacznie przyczyn usunięcia drzew. We wniosku o wydanie zezwolenia skarżąca wskazywała, że planowana przez nią inwestycja wiąże się z posadzeniem kilkudziesięciu szlachetnych drzew. Z kolei w piśmie z 12 września 2011 r. wskazała, że inwestycja będzie polegała na rozbudowie istniejącej infrastruktury wczasowo-rekreacyjnej. SKO wskazało, że zezwolenie na usunięcie drzew może być wydane jedynie wtedy, gdy przyczyna ich usunięcia zostanie przez organ administracji uznana za ważną, taką która uzasadnia rezygnację z ochrony drzew. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano, skarżąca mimo wezwań nie udowodniła, aby taka ważna przyczyna istniała. Zdaniem SKO wbrew twierdzeniom skarżącej dokumenty, których od niej zażądano, mogą być uzyskane niezależnie od zezwolenia na usunięcie drzew. Jako przykład podano, że zezwolenie na usunięcie drzew może być wydane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W tym względzie powołano się na wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1871/10.

Ponadto SKO odniosło się do zarzutów skarżącej, dotyczących tego, że przepisów ustawy o ochronie przyrody, zawierających nakaz uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się do nieruchomości osób fizycznych oraz naruszenia prawa własności, uznając je za niezasadne.

W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nadto podniosła, że decyzja Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. została uchylona w zakresie, który nie został objęty wniesionym odwołaniem, mianowicie w odniesieniu do zezwolenia na usunięcie dwóch brzóz oraz, że przed wydaniem decyzji organ administracji nie wezwał jej do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz do zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska.

W piśmie z 10 grudnia 2012 r. skarżąca podniosła, że nie miała obowiązku uzyskiwać zezwolenia na usunięcie drzew. Jej zdaniem zezwolenie takie jest wymagane w przypadku drzew objętych formami ochrony przyrody wymienionymi w art. 6 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie są zasadne zarzuty skarżącej, które sprowadzają się do twierdzenia, iż skarżąca nie miała obowiązku uzyskać zezwolenia na usunięcie drzew. Pozbawiona podstaw jest wykładnia przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.), którą przedstawiła skarżąca, w celu wykazania, że nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Z przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody oraz jej art. 5 pkt 21 i pkt 27 nie wynika, aby przepisy o obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew nie dotyczyły drzew rosnących na nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, lecz tylko drzew rosnących na terenach wymienionych w art. 80 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis dotyczy terenów w granicach pasa drogowego. Natomiast z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zadrzewienie to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Zatem zadrzewieniem w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody są także drzewa i krzewy rosnące poza pasem drogowym. Z tego wynika wniosek, że przepisy rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, dotyczącego ochrony terenów zieleni i zadrzewień stosuje się do drzew rosnących na terenie w granicach pasa drogowego oraz poza pasem drogowym. Z definicji tej wynika, że ustawy tej nie stosuje się do drzew i krzewach rosnących w lasach. Nieporozumieniem jest natomiast wniosek, że stosuje się ją tylko do terenów wymienionych w art. 80. Znaczenie tego przepisu jest takie, że zawiera on delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w porozumieniu z ministrem do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia warunków techniczno-przyrodniczych zakładania zadrzewień w granicach pasa drogowego, sposobów ich ochrony oraz dobór gatunków drzew i krzewów, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ochrony krajobrazu i różnorodności biologicznej oraz odpowiednich warunków utrzymania dróg i bezpieczeństwa korzystania z dróg. Warunki techniczno-przyrodnicze zakładania zadrzewień, sposoby ich ochrony oraz dobór gatunków drzew i krzewów na pozostałych terenach nie są regulowane, co jednak nie oznacza, że ich ochrona jest wyłączona spod działania ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto dalsze przepisy ustawy o ochronie przyrody wprost wskazują, że obowiązek uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew nie jest ograniczony podmiotowo, to znaczy, że nie dotyczy nieruchomości, będących własnością osób fizycznych. Wystarczy wskazać art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że we wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów należy wskazać m.in. imię i nazwisko właściciela nieruchomości oraz art. 83 ust. 6 tej ustawy, w którym zawarto odstępstwa od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, przy czym w tym wyliczeniu brak okoliczności, o której mówi skarżąca. W końcu wskazać można też art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w którym stanowi się, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z przepisu tego jasno wynika, że ustawodawca obejmuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew także osoby fizyczne.

Chybiona jest też argumentacja, według której obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew obejmuje jedynie nieruchomości objęte jedną z form ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ustawy o ochronie przyrody. Formy ochrony przyrody wymienione w art. 6 ustawy o ochronie przyrody są niezależne od ochrony przyrody polegającej na ochronie terenów zieleni i zadrzewień.

Nieporozumieniem jest też wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, mająca prowadzić do wniosku, że skoro nie pobiera się opłat za usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, to także nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie takiego drzewa. Przepis ten stanowi podstawę do zwolnienia z opłaty za usunięcie drzewa, ale nie zawiera zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia na jego usunięcie. Takie zwolnienie zawiera art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w którym powołanego przez skarżącą brak.

Kolejnym niezasadnym zarzutem jest twierdzenie, że organy administracji powołały się na nieobowiązujący plan miejscowy. Plan miejscowy, na który się w rozpoznawanej sprawie powołano, obowiązuje – jest to uchwała Rady Gminy w U. z dnia 10 października 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości R. w gminie U. (Dz.Urz. Woj. P. nr [...] z 2004 r., poz. [...]).

W związku z tym planem konieczne jest odniesienie się do argumentacji organów administracji, jakoby ustalenia obowiązującego planu nakładające obowiązek zachowania i ochrony zieleni wysokiej sprzeciwiały się udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Sądu takie kategoryczne stwierdzenie nie jest uprawnione. Oznaczałoby ono bowiem, że organ gminy, uchwalając plan miejscowy, zawierający takie ustalenie, wyłącza stosowanie na objętym tym planem obszarze gminy przepisów ustawy o ochronie przyrody, dotyczących udzielenia zezwoleń na usuwanie drzew. Do takiego wyłączenia stosowania przepisów ustawy przez organ gminy brak jest jednakże podstawy prawnej. Ustalenie planu miejscowego o obowiązku zachowania i ochrony zieleni wysokiej należy więc interpretować w ten sposób, że jest to okoliczność, którą właściwy organ winien brać pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew, jednakże nie oznacza ono, że w każdym przypadku należy odmówić udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Mimo takiego ustalenia planu miejscowego właściwy organ administracji powinien rozważyć czy za udzieleniem zezwolenia na usunięcie drzew nie przemawiają przyczyny podane przez wnioskodawcę.

W ustawie o ochronie przyrody nie wskazano wyraźnie przyczyn, które uzasadniałyby udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew. Można jednakże z jej przepisów zarówno o charakterze ogólnym, jak i bardziej szczegółowym wyinterpretować okoliczności, które powinny być przy podejmowaniu takiej decyzji brane pod uwagę. Przede wszystkim organ administracji powinien mieć na uwadze, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, w których nałożono obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, stanowią istotny element ograniczający właściciela nieruchomości w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. Organ administracji powinien więc zawsze rozważyć czy ograniczenie to jest w konkretnym przypadku proporcjonalne do chronionych wartości, jakimi w tym przypadku są środowisko i krajobraz. Nakaz taki wynika z zasady proporcjonalności ukształtowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zasady proporcjonalności istotna jest też ocena czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew nie spowoduje, że właściciel nieruchomości nie będzie mógł z niej korzystać w sposób określony w planie miejscowym. Nieproporcjonalna byłaby ochrona zadrzewień znajdujących się na nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na budownictwo, której skutek polegałby na tym, że na nieruchomości nie można niczego wybudować. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustawodawca daje pierwszeństwo wykorzystaniu nieruchomości na budownictwo, jeżeli w planie miejscowym takie jest jej przeznaczenie, przed ochroną drzew rosnących na takiej nieruchomości. Wskazuje na to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w którym zwolniono od opłat usunięcie drzew posadzonych lub wyrosłych na nieruchomości zakwalifikowanej wcześniej w planie miejscowym na cele budowlane.

Inną istotną wskazówką jest wyraźnie słabsza ochrona niektórych gatunków drzew. Wskazuje na to inny przepis mówiący o zwolnieniu od opłat za usunięcie drzew, mianowicie art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, z którego wynika, że ustawodawca w mniejszym stopniu chroni topole nienależące do gatunków rodzimych.

W końcu zauważyć należy, że istotną okolicznością w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody jest restytucja drzew. Po pierwsze właściwy organ administracji może uzależnić udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew od ich przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami (art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), po drugie opłaty za usunięcie drzew są umarzane w zależności od tego czy przesadzone albo zasadzone drzewa przeżyły (art. 84 ust. 5 i 6 powołanej ustawy).

Wskazane okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zostały należycie rozważone, mimo że ustalono, iż nieruchomości, z których drzewa miały być usunięte, są w obowiązującym planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę, że usunięte miały być topole, że przyczyną usunięcia drzew były plany inwestycyjne skarżącej oraz że skarżąca zobowiązała się zasadzić inne drzewa.

Jeżeli chodzi o podaną przez skarżącą przyczynę usunięcia drzew to należy zauważyć, że rację ma skarżąca, kiedy zarzuca, iż organy administracji niezasadnie przyjęły, iż przyczyna odwołująca się do zamiaru zabudowy działki powinna być wykazana poprzez przedłożenie pozwolenia na budowę. W ustawie o ochronie przyrody nie wyjaśniono wprost w jakim stopniu osoba ubiegająca się o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew powinna wykazać projektowany sposób zabudowy działki, jeżeli przyczyną usunięcia drzew jest zamiar zabudowy nieruchomości. Z art. 83 ust. 4 pkt 6 i 8 powołanej ustawy wynika, że we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wnioskodawca jest zobowiązany wskazać przyczynę usunięcia drzew, zaś jeżeli przyczyną tą jest budowa, to powinien do wniosku dołączyć mapę lub rysunek, na którym powinny być zaznaczone drzewa przeznaczone do usunięcia oraz budowany (czyli planowany) budynek. Jednakże z przepisów tej ustawy nie wynika, aby wnioskodawca był zobowiązany przedłożyć pozwolenie na budowę. Mając zaś na uwadze koszty związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę (pozwolenie na budowę można uzyskać dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego) i ewentualne ryzyko utraty tych nakładów w razie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, nie jest racjonalne postępowanie proponowane przez organy administracji, czyli uzyskanie najpierw pozwolenia na budowę, a dopiero na tej podstawie zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto należy zauważyć, że z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) wynika zasada, według której wymagane na podstawie przepisów szczególnych zezwolenia należy uzyskać przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Naruszało zatem powołane przepisy żądanie od skarżącej przedłożenia pozwolenia na budowę i oparcie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew na tym, że skarżąca odmówiła przedłożenia takiego dokumentu.

Jeżeli chodzi zaś o żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to należy wskazać, że żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdy obowiązuje plan miejscowy jest oczywiście niezasadne (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Natomiast jeżeli chodzi o żądanie przedłożenia planu zagospodarowania działki, to nie jest jasne, co organ administracji miał na myśli. Być może chodziło o projekt zagospodarowania działki, czyli część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Wówczas jednakże żądanie takiego dokumentu obok pozwolenia na budowę jest niezrozumiałe, skoro żądano pozwolenia na budowę, czyli decyzji, którą zatwierdza się projekt budowlany, a więc także projekt zagospodarowania działki.

Zatem, zarzuty skargi dotyczące wezwania do przedłożenia pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu zagospodarowania działki są zasadne. Wzywając do przedłożenia tych dokumentów w celu wykazania przyczyny usunięcia drzew i następnie opierając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew na tym, że żądanych dokumentów nie przedłożono, organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie przyrody.

Zasadny jest też zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że decyzją SKO z 21 listopada 2011 r. uchylono decyzję Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. także w tej części, w której zezwolono skarżącej na usunięcie dwóch brzóz. SKO w tym zakresie powołało się na art. 139 k.p.a., który zawiera zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść wnoszącego odwołanie i określa wyjątki od tego zakazu. Uchylenie decyzji Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. także w części, którą zezwolono skarżącej na usunięcie brzóz, jest niewątpliwie orzeczeniem na niekorzyść skarżącej. Zgodnie z art. 139 k.p.a. uchylenie decyzji w tym zakresie było zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdyby w tym zakresie decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. SKO w uzasadnieniu decyzji z 21 listopada 2011 r. nie przedstawiło jednakże takich okoliczności.

Nie przekonuje stanowisko SKO, według którego rażąco naruszono art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. wynika, że przed jej wydaniem dokonano oględzin drzew, których dotyczył wniosek. Co prawda w uzasadnieniu tej decyzji nie zawarto wyraźnego stwierdzenia, że w wyniku tych oględzin ustalono, iż w obrębie zadrzewień nie występują gatunki chronione, jednakże nie można przyjąć, że tym samym rażąco naruszono powołany przepis, skoro zezwolono na wycięcie brzóz, nie zaznaczając, aby były to brzozy karłowate, ojcowskie lub niskie, które zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz.U. nr 168, poz. 1764) były objęte ochroną.

Nie przekonuje też stanowisko SKO, że rażące naruszenie prawa wynika z tego, iż ogólne ustalenia odnoszące się do brzóz i ich stanu nie przesądzają o tym, że nie można ich zachować oraz z tego, że nie wyjaśniono odstąpienia od ustalenia opłaty za usunięcie brzóz, w szczególności nie wyjaśniono z jakiego powodu obumarły. Ustalenia w tym zakresie rzeczywiście nie są obszerne, ale nie sposób twierdzić, że tym samym rażąco naruszono przepisy ustawy o ochronie przyrody. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zezwolenie na usunięcie brzóz jest uzasadnione złym stanem tych drzew oraz groźbą przewrócenia (wskazuje na to ustalenie o przechyleniu drzew i uniesionej glebie). Z kolei niepobranie opłaty za usunięcie brzóz nie zostało w ogóle uzasadnione, ale nie ulega wątpliwości, że opiera się na art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi zaś, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Z przepisu tego wynika zatem, że opłata za usunięcie drzewa obumarłego lub nierokującego szans na przeżycie może być pobrana, jeżeli organ administracji wykaże, iż przyczyna tego stanu rzeczy leży po stronie posiadacza nieruchomości. Nie można więc twierdzić, że rażąco narusza wskazany przepis to, iż organ administracji nie wykazał, że drzewo obumarło lub nie rokuje szans na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że SKO, wydając decyzję z 21 listopada 2011 r. w zakresie, w którym uchyliło także tę część decyzji Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r., którą skarżącej zezwolono na usunięcie brzóz, naruszyło art. 139 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że skarga skarżącej jest zasadna i z tego powodu zaskarżona decyzja SKO z 9 maja 2012 r., poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy U. z 23 marca 2012 r., a także decyzja SKO z 21 listopada 2011 r. podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 135 powołanej ustawy. Należy zaznaczyć, że uchylenie także decyzji SKO z 21 listopada 2011 r. było konieczne i dopuszczalne. Konieczność uchylenia tej decyzji jest uzasadniona tym, że inaczej nie można wyciągnąć prawnych konsekwencji ze stwierdzenia, iż decyzja ta narusza prawo, gdyż uchylono nią decyzję Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. z naruszeniem art. 139 k.p.a. Dopuszczalność natomiast objęcia rozstrzygnięciem także tej decyzji wynika z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności z tego, że decyzja ta została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana, przy czym wobec uchylenia także decyzji SKO z 21 listopada 2011 r. ponownemu rozpoznaniu podlegać będzie odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy U. z 12 października 2011 r. Ponownie rozpoznając odwołanie SKO weźmie pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, w szczególności, że niezasadne było żądanie podania przyczyny usunięcia drzew poprzez przedłożenie pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i projektu zagospodarowania działki. Należy jednakże też mieć na uwadze, że osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew musi jednoznacznie wskazać przyczynę usunięcia drzew, zaś jeżeli tą przyczyną jest zamiar zabudowy działki budowlanej musi wskazać miejsce i rodzaj planowanej zabudowy, tak aby organ administracji mógł ocenić czy istnienie drzew koliduje z zamiarem zabudowy. Organ administracji musi także wziąć pod uwagę to, że skarżąca zaproponowała zasadzenie nowych drzew oraz że usunięte mają być topole. W końcu SKO winno uwzględnić, że nie wykazano w ocenie Sądu, aby istniały okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżącej w zakresie zezwolenia na usunięcie brzóz.

O kosztach nie orzeczono, gdyż skarżąca do zamknięcia rozprawy nie złożyła wniosku o ich przyznanie (art. 210 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).