Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 742/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 757/16 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez R. M. , jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 757/16, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...], wydaną w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wójta Gminy Cz. z dnia [...]r., nr [...], odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią H. M. . W uzasadnieniu wskazano, że specjalny zasiłek opiekuńczy może być przyznany osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Organ stanął na stanowisku, że obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej H. M. ciąży w pierwszej kolejności na jej córce E. M. oraz na synu J. M. . Pomimo ustalenia, że E. M. mieszka i pracuje w H. i w odwiedziny do swojej matki przyjeżdża sporadycznie, natomiast J. M. jest osobą nadużywającą alkoholu i nie opiekuje się matką, nie pomaga jej w codziennych obowiązkach, a z powodu nadużywania alkoholu stwarza sytuacje konfliktowe, zdaniem Wójta, nie zmienia to faktu, że obowiązek alimentacyjny dzieci wobec matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki.

W odwołaniu R. M. podniosła, że to ona faktycznie całodobowo sprawuje opiekę nad babcią, a ponadto wskazała, że decyzją z dnia [...] r., w takim samym stanie faktycznym, Wójt Gminy Cz. przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne za okres od listopada do grudnia [...] r.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało się na treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228 poz. 2255, [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 518 ze zm.]), dalej u.ś.r., oraz art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej: K.r.o., wskazując, że w świetle tych regulacji o możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego rozstrzyga w pierwszej kolejności ustalenie, czy ciąży na osobie wnioskującej o jego przyznanie obowiązek alimentacyjny wobec niemożliwości uczynienia zadość temu obowiązkowi przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności. Kolegium ustaliło, że H. M. jest osobą niepełnosprawną, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe oraz wymaga permanentnej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Obowiązek opieki nad wymienioną obciąża jej córkę E. M. i syna J. M. . Kolegium ustaliło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż E. M. mieszka i pracuje w H. . W odwiedziny do matki przyjeżdża sporadycznie, natomiast J. M. nie opiekuje się matką i nie pomaga w codziennych obowiązkach. W ocenie Kolegium, przytoczone powyżej okoliczności nie są jednak tego rodzaju, żeby zwalniały z ciążącego na dzieciach względem matki obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowały jego przejście na odwołującą się. W szczególności nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem matki fakt wykonywania pracy przez E. M. za granicą, gdyż nie uniemożliwia to wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. W takim przypadku obowiązek ten może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. W odniesieniu do J. M. organ uznał, że chociaż samo nadużywanie alkoholu nie zwalnia go z obowiązku alimentacyjnego, to jednak można przyjąć, że nie jest on w stanie uczynić zadość ciążącej na nim powinności.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. M. . W ocenie skarżącej, utrzymywanie obowiązku sprawowania opieki na córce E. M. jest niezasadne z uwagi na jej nieobecność w kraju i ze względu na to, że jej dochody są niewystarczające by zapewnić wskazywaną przez organ II instancji opiekę osoby trzeciej. Podniosła też, że nie ma żadnego wpływu na to by uzyskać pomoc w opiece nad babcią ze strony E. M. bądź J. M. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę i powołując się na art. 16a ust. 1 u.ś.r., uznał za bezsporne to, że H. M. (babcia skarżącej) legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, rzeczywistą opiekę nad nią sprawuje skarżąca, która spełnia ponadto kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Opierając się na przepisach art. 128, 129 § 1 i 2 oraz 132 K.r.o. wywiódł, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę zobowiązaną możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Przepisy K.r.o. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Innymi słowy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W realiach sprawy dwoje dzieci H. M. może tę opiekę sprawować, a fakt wykonywania pracy zarobkowej, nawet za granicą, nie może zostać uznany za wyłączający możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że w roku [...] otrzymywała świadczenie przez dwa miesiące w takich samych okolicznościach faktycznych, Sąd zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego z dniem [...] r.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia czy spełnienie obowiązku alimentacyjnego przez dzieci H. M. jest możliwe i niepołączone z nadmiernymi trudnościami;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 16a u.ś.r. i art. 132 K.r.o. przez błędną wykładnię, nie uwzględniającą przechodzenia obowiązku alimentacyjnego na kolejny krąg zobowiązanych również wtedy, gdy uzyskanie potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Na podstawie powyższego skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrelacjonowano stan sprawy oraz podkreślono, że art. 132 K.r.o. zawiera zwroty niedookreślone i dopiero orzecznictwo wypracowało model, że obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W orzecznictwie przyjmuje się, że nadmierną trudnością jest fakt zamieszkiwania zobowiązanego za granicą. Na organach administracyjnych spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy istnieje możliwość uzyskania świadczeń alimentacyjnych, bez nadmiernych trudności, od zamieszkałej na stałe poza granicami kraju córki skarżącej, a takich ustaleń w sprawie nie poczyniono. W ocenie skarżącej, z uwagi na jej zły stan zdrowia i wiek, nawet bez potrzeby szczegółowego badania należało stwierdzić, że obowiązek alimentacyjny spoczywa obecnie na wnuczce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należało, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu, prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.).

Przywołana regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w K.r.o. (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2414/15 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W powołanym przepisie został zatem zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką a z woli ustawodawcy jednym z warunków niezbędnych, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Dodatkowo wskazać należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie było natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

W orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, że nie ma podstaw aby rozważań Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględniać w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14, zam. w CBOSA).

W świetle powyższego za nieuprawniony należało uznać wywód zawarty w skardze kasacyjnej, opierający się na interpretacji art. 132 K.r.o., zgodnie z którym niepodejmowanie przez osobę uprawnioną, z uwagi na swój zły stan zdrowia i podeszły wiek, działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku alimentacyjnego od swoich dzieci, stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że obowiązek alimentacyjny obciążający te osoby nie istnieje, a wobec tego zmaterializował się istniejący w dalszej kolejności obowiązek alimentacyjny skarżącej.

Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 16a u.ś.r. – okazał się chybiony.

W rezultacie za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut procesowy, sprowadzający się do niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy obowiązek alimentacyjny obciążający córkę uprawnionej – E. M. jest możliwy do zrealizowania na drodze procesowej i niewyjaśnienia czy jest ona w stanie zapewnić jej konieczne środki utrzymania. Uwzględnienie tak skonstruowanego zarzutu spowodowałoby nałożenie na organy administracyjne obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia czy i w jakiej wysokości obciąża córkę oraz syna uprawnionej obowiązek alimentacyjny, czyli przeprowadzenie postępowania stanowiącego domenę orzeczniczą sądów powszechnych (rodzinnych). Brak wyroku oddalającego powództwo o alimenty w stosunku do osób zobowiązanych było w tych okolicznościach sprawy wystarczającą podstawą do uznania, że nie doszło do przejścia obowiązku prawnego dostarczania potrzebnych środków utrzymania na skarżącą, co jak wywiedziono na wstępie stanowi materialnoprawną podstawę przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Brak jest przy tym możliwości przyjęcia domniemania, że skoro jedno z dzieci nadużywa alkoholu a drugie przebywa za granicą, to nie mają one możliwości wywiązywania się z obowiązku dostarczania odpowiednich środków utrzymania swojej matce, tym bardziej, że jak wynika z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń zaskarżonego wyroku, jej córka E. M. pracuje zawodowo.

Uwzględnienie skargi na tę zgodną z prawem decyzję administracyjną spowodowałoby niczym nie uzasadnione przerzucenie na organy Państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego (art. 128 i nast. K.r.o.).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.