Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 408/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127 par 3, art. 28 i art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Gospodarki Przestrzennej i Środowiska w Urzędzie Miejskim w Wałbrzychu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha, decyzją z 12 maja 2011 r., nr [...], powołując się m.in. na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zezwolił A S.A. w [...] na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr a - obręb [...] [...], położonej w [...] przy ul. [...] - wyszczególnionych w tabeli obejmującej liczby porządkowe drzew od 1 do 132, zawartej w treści osnowy decyzji, o numeracji nadanej zgodnie z inwentaryzacją drzew przeprowadzoną przez wnioskodawcę i stanowiącą załącznik do wniosku (pkt I), naliczając jednocześnie opłatę w wysokości 363 290,24 zł (pkt 1.1). Przy czym w pkt 1.2 organ orzekł, iż nie pobiera się opłaty w wysokości 233 379,04 zł za usunięcie wymienionych w tym punkcie topól gatunków nierodzimych o obwodach pni powyżej 100 cm, pod warunkiem zastąpienia ich drzewami innych gatunków, w wieku powyżej 10 lat, w ilości nie mniejszej niż 32 sztuki. Dalsza część rozstrzygnięcia została zawarta w pkt II-V.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A S.A. w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 13 czerwca 2011 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w związku z cofnięciem w dniu 10 czerwca 2011 r. odwołania przez Spółkę.

Następnie A S.A. w [...] pismem z 8 czerwca 2012 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 maja 2011 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w pkt 1.1 tej decyzji.

Decyzją z 11 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 12 maja 2011 r. w zakresie ustalającym w pkt 1.1 opłatę za usunięcie drzew, a następnie decyzją z 5 marca 2013 r., nr [...], rozpatrując wniosek A S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z 11 października 2012 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez A S.A. na powyższą decyzję Kolegium z 5 marca 2013 r., uchylił decyzje obu instancji na mocy wyroku z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 366/13.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 21 stycznia 2014 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 12 maja 2011 r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290,24 zł, a po rozpatrzeniu wniosku A S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 6 marca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z 21 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 465/14, po rozpoznaniu skargi A S.A. na powyższą decyzję, uchylił obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu.

Rozpatrując po raz kolejny sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wydało decyzję w dniu 5 marca 2015 r., nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 12 maja 2011 r. w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290,24 zł, a na skutek wniosku A S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy powyższą decyzję w dniu 19 czerwca 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując kolejną skargę złożoną przez A S.A. na ww. decyzję z 19 czerwca 2015 r., wyrokiem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 621/15, ponownie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, rozpatrując sprawę po raz czwarty, decyzją z 18 lutego 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 12 maja 2011 r., nr [...], zezwalającej A S.A. w [...] na usunięcie drzew w części ustalającej w pkt 1.1 decyzji opłatę za usunięcie drzew z terenu działki nr a obręb [...] [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w wysokości 363 290,24 zł. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi A S.A. w [...] w dniu 26 lutego 2016 r.

Tym razem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 18 lutego 2016 r. wystąpił Prezydent Miasta Wałbrzycha. Reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J. L. - A S.A. w [...] wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż wnoszący podanie nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, postanowieniem z 8 kwietnia 2016 r., nr [...], wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do załatwienia wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniosku Prezydent Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 18 lutego 2016 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 12 maja 2011 r., nr [...] zezwalającej A S.A. w [...] na usunięcie drzew, w części ustalającej opłatę za usuniecie drzew z terenu działki nr a, obręb [...] [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w wysokości 363 290,24 zł. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium uznało, iż przedmiotowy wniosek Prezydenta Miasta Wałbrzycha nie może zostać rozpatrzony, albowiem skarżący nie posiada statusu strony w tym postępowaniu. Cytując przepisy art. 134, art. 127 § 3, art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej K.p.a.), Kolegium wywiodło, że w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., jeśli ustawa powierza organowi tej gminy kompetencję do wydania decyzji w danej sprawie (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2006 r., nr 6, s. 42-43; uchwały NSA: z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ON SA z 2001 r., nr 1, poz. 17; z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115; wyrok NSA z 16 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Organ odwoławczy stwierdził, że powierzenie organowi gminy funkcji orzeczniczych w określonej sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej praw w formach przewidzianych przepisami prawa proceduralnego, takimi jak składanie odwołania od decyzji, czy zażalenia na postanowienie (zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" z 2007 r., nr 9, s. 34-48). Podał, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której gmina mogłaby w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania. Kolegium argumentowało, że skoro w analizowanym przypadku Prezydent Miasta Wałbrzycha jest wedle art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym organem wykonawczym gminy (miasto na prawach powiatu jest zarazem gminą), to nie dysponuje legitymacją do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 18 lutego 2016 r. Z tego też powodu wniesione przez organ podanie nie wszczęło postępowania, a co za tym idzie, w świetle wniosku pełnomocnika A S.A. o umorzenie postępowania odwoławczego, nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia opartego o art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Wałbrzycha, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) oraz w zw. z art. 417 i art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 280 - dalej K.c.). W uzasadnieniu wskazał, że Kolegium w Opolu, uznając brak istnienia po stronie Prezydenta Miasta Wałbrzycha przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie dokonało szczegółowej analizy sprawy. W szczególności nie dokonało kompleksowej oceny akt sprawy i nie uwzględniło wszystkich okoliczności sprawy. Wedle oceny skarżącego, posiadanie przez niego przymiotu strony organu należy upatrywać w fakcie zarządzania przez niego, za Skarb Państwa, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych Miasta [...], w tym nieruchomościami, na których były posadowione drzewa objęte decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 12 maja 2011 r. Jednocześnie Prezydent Miasta Wałbrzycha przyznał, iż kompetencje w zarządzaniu zasobem nieruchomości Skarbu Państwa nabył w dniu 1 stycznia 2013 r., czyli półtora roku po wydaniu przez niego decyzji zezwalającej na usunięcie drzew przez A S.A. Wyjaśnił przy tym, że Spółka A S.A. nie jest właścicielem nieruchomości, na których posadowione były drzewa, ale jej użytkownikiem wieczystym. Nadto dowodził, powołując się w tym zakresie na przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem, to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stąd posiadanie przez właściciela nieruchomości, czy też przez podmiot zarządzający w jego imieniu daną nieruchomością, przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 157 i nast. K.p.a., a dotyczącym prawidłowości decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, jest ściśle związane z zakresem uprawnień właściciela. Tym bardziej, że postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nie było zwykłym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Powyższe, w ocenie skarżącego, znajduje potwierdzenie w art. 33 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa stwarza realną możliwość realizacji ustawowo określonych obowiązków związanych z nadzorem prawidłowego korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji posiada on interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podał, że na interes prawny wskazuje także art. 417 i 4171K.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 maja 2016 r., nr [...], na mocy którego stwierdzono niedopuszczalność wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 lutego 2016 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha, zezwalającej A S.A. w [...] na usunięcie drzew, w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew z terenu działki nr a, obręb [...] [...], położonej w [...] przy ul. [...], w wysokości 363 290,24 zł.

Podstawą prawną podjęcia tego postanowienia był przepis art. 134 K.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O możliwości zastosowania powyższego przepisu do rozpoznawanego w kontrolowanym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesądza treść art. 127 § 3 K.p.a., według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność wskazując, że Prezydent Miasta Wałbrzycha, jako organ gminy, nie ma w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na skutek wniosku Prezydenta miasta Wałbrzycha o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha zezwalającej Spółce A S.A. w [...] na usunięcie drzew w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew z terenu omówionej działki w wysokości 363 290,24 zł

Skarżący dąży do zweryfikowania zgodności z prawem decyzji podjętej w dniu 18 lutego 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu i nie zgadzając się z decyzją stwierdzającą nieważność decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew, zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

W rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej organu gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącego w fakcie zarządzania i posiadania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, za Skarb Państwa, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych Miasta [...], w tym nieruchomościami, na których były posadowione drzewa objęte decyzją z dnia 12 maja 2011 r., nie ma - w ocenie Sądu - decydującego znaczenia.

Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OPS 2/15, dostępna na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościom prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

W powoływanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2015 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałobyjego stronom".

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.

W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

W konsekwencji, skoro w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Wałbrzycha orzekał jako organ pierwszej instancji, bez znaczenia pozostają zarzuty podniesione w skardze odnośnie do uprawnień właścicielskich - zarządzania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha za Skarb Państwa zasobem nieruchomości położonych w granicach administracyjnych Miasta [...], w tym nieruchomości na których posadowione były sporne drzewa, objęte decyzją tegoż organu z dnia 12 maja 2011 r. Sytuacja, w której Prezydent Miasta Wałbrzycha wydał decyzję z dnia 12 maja 2011 r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie spornych drzew, jako organ pierwszej instancji, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez niego ochrony interesu prawnego jako strony postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym doszło do stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach nie ma także znaczenia pełnienie przez organ obowiązków związanych z nadzorem nad prawidłowym korzystaniem z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Stąd podniesione w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.