Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 833/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1, art. 45
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. L. – R. i R. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części dachu budynku przy ul. [...] w P.., dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz remoncie w części poddasza budynku tegoż budynku, dokonanego bez wymaganego zgłoszenia.

Powyższe decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm. - dalej: Prawo budowlane) nakazał właścicielom budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w P. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu przez wykonanie szeregu robót budowlanych określonych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia 10 lutego 2003 r. L. G.K. zawiadomił organ o złym stanie technicznym budynku i załączył opinię techniczną na tę okoliczność. W dniach 20 marca oraz 13 maja 2003 r. w budynku przeprowadzono czynności kontrolne, które potwierdziły zgłoszone nieprawidłowości (k. 3 akt adm.).

Dnia 19 grudnia 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. zawiadomił właścicieli budynku przy ul. [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania prac budowlanych przy obiekcie (k. 4 akt adm.).

Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przeprowadził z urzędu kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono wykonanie robót budowlanych nie przewidzianych w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]

Dnia 7 stycznia 2009 r. wizję lokalną obiektu przeprowadzili pracownicy Miejskiego Konserwatora Zabytków. Stwierdzili, że w trakcie prac została zlikwidowana część lukarn, w miejsce których wstawiono okna połaciowe lub pokryto połać dachówką, a na prowadzenie tych prac nie uzyskano pozwolenia konserwatorskiego. Sporządzony protokół złożono do akt postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w P. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na remont dachu. Wyjaśnił, że w dniu 3 listopada 2008 r. K. K. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na remont dachu, jednakże podczas wizji lokalnej w dniu 7 stycznia 2009 r. stwierdzono, iż roboty dachowe zostały wykonane i zakończone. Zdaniem Konserwatora w takiej sytuacji postępowanie o wydanie pozwolenia konserwatorskiego stało się bezprzedmiotowe (k. 33 akt adm.).

Z tych samych przyczyn decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Miejski Konserwator Zabytków umorzył również postępowanie w sprawie wstrzymania prac budowlanych przy ul. [...] (k. 35 akt adm.).

Dnia 3 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponowną kontrolę wykonania obowiązków określonych decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., a następnie - wobec stwierdzonych nieprawidłowości - wszczął postępowanie w sprawie legalności robót (k. 46 akt adm.)

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), umorzył z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części dachu budynku przy ul. [...] w P. dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na remoncie w części poddasza budynku dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż 19 grudnia 2008 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne w budynku przy ul. [...] celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. W trakcie oględzin odnotowano wykonanie części robót wynikających z tej decyzji, ale także stwierdzono fakt wykonania innych prac polegających na: przebudowie części dachu, likwidacji czterech lukarn w bocznych częściach strychu budynku (w miejsce dwóch z nich wstawiono okna połaciowe), wymianie łat ponad powierzchnię 1,5 m od poziomu podłogi oraz wymianie dodatkowych elementów więźby dachowej. W toku kontroli ustalono, że wykraczające poza zakres decyzji (z 2003 r.) roboty zostały wykonane w okresie od listopada do grudnia 2008 r. Inwestor K. K. nie uzyskała na nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę, jak i nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu. Następnie organ wyjaśnił, że odnotowane roboty budowlane, polegające na likwidacji czterech lukarn oraz zastąpieniu dwóch z nich oknami połaciowymi stanowią przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Natomiast wymiana łat dachowych oraz elementów więźby dachowej jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wykonanie tych prac bez pozwolenia (a w przypadku remontu - zgłoszenia) skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w postępowaniu z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego podstawową rolę odgrywa ustalenie czy kontrolowane roboty prowadzone były w sposób prawidłowy, to jest zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz sztuką budowlaną. Badanie zakończonych samowolnych robót budowlanych (innych niż budowa) pod kątem ich prawidłowości znajduje uzasadnienie w świetle przewidzianych ustawą rozstrzygnięć zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy, jakie mogą zapaść w takiej sprawie. Organ stwierdził też, że inwestor nie przedstawił w toku postępowania podstawowej dla oceny prawidłowości planowanych prac informacji w postaci projektu budowlanego. Nie uzyskanie pozwolenia na przebudowę skutkowało również tym, że inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia prac i nie przekazał wymienionych w art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego informacji dotyczących zamierzenia inwestycyjnego. Także w części robót objętej zgłoszeniem organowi nie dostarczono informacji o rodzaju, zakresie i sposobie wykonania remontu w celu zweryfikowania ich zgodności z prawem (art. 30 ust. 2 oraz ust. 6 i 7 Prawa budowlanego). Powyższe okoliczności skłoniły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszczęcia postępowania. W oparciu o zebrany w jego trakcie materiał dowodowy doszedł on jednak do wniosku, że wykonana przebudowa i remont w budynku przy ul. [...] w P. zostały wykonane w sposób prawidłowy i zgodnie z prawem. W toku czynności kontrolnych ustalono, że zarówno przebudowa jak i remont wykonywane były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane – T.O., która posiada uprawnienia do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych. W aktach sprawy znajduje się także oryginał dokumentu nazywanego "dziennikiem budowy", w którym dokumentowano przebieg prowadzonych prac. Ponadto w dnia 5 marca 2009 r. T. O. złożyła sporządzone przez siebie trzy opinie techniczne. Pierwsza, z lipca 2008 r., dotyczy stanu technicznego budynku w okresie przed przystąpieniem do wykonania w listopadzie i grudniu 2008 r. robót wynikających z decyzji dnia [...] czerwca 2003 r. oraz robót wykraczających poza tą decyzję. W szczególności organ podkreślił, że w opinii odnotowano fakt pogarszającego się (w okresie od w 2003 r.) stanu technicznego budynku, co spowodowało konieczność rozszerzenia zakresu prac w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Opinia z listopada 2008 r. została sporządzona bezpośrednio przed przystąpieniem do prowadzenia prac dotyczących dachu oraz części poddasza budynku, a także w ich początkowej fazie. W opinii tej, z uwagi na stwierdzone przez T. O. zniszczenie i zużycie poszczególnych elementów, pogorszenie stanu technicznego budynku oraz stan zagrożenia dla zdrowia i życia osób przybywających w jego otoczeniu zakwalifikowano do wymiany: dwie krokwie zlokalizowane w części mieszkalnej poddasza; odcinek murłaty, konstrukcję kafarków i łaty drewniane. Trzecia z opinii sporządzona została po zakończeniu robót w grudniu 2008 r. i dotyczy kwestii prawidłowości wszystkich wykonanych robót. Opinia ta potwierdziła fakt wykonania odnotowanych przez pracowników Inspektoratu podczas czynności kontrolnych dodatkowych robót wykraczających poza zakres decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Organ podkreślił, że w końcowej części tej opinii T. O. zawarła oświadczenie, iż "prace naprawcze dachu wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną". Następnie organ wskazał, że podczas kontroli w budynku w dniu 19 grudnia 2008 r. oraz w dniu 3 czerwca 2009 r. inspektorzy nie stwierdzili, by wykonane dodatkowo, to jest w zakresie przekraczającym nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., roboty budowlane (remont i przebudowa) wykonane zostały w sposób nieprawidłowy. Mając na względzie powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodność z prawem (prawidłowość) robót wykonanych w budynku przy ul. [...], będących przebudową oraz remontem, wyłączą możliwość wydania w sprawie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z uwagi na prawidłowość zakończonych już robót nie można zakazywać dalszego ich prowadzenia bądź nakazywać rozbiórkę części obiektu, której te roboty dotyczyły. Zbyteczny jest także nakaz przywrócenia poprzedniego stanu budynku. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie zachodziła również możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż z uwagi na poprawność robót nie ma konieczności ich dostosowania do stanu odpowiadającego przepisom. Z tych przyczyn w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W odwołaniu od decyzji A. L.-R. i R. R. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie zażądali przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (na okoliczność czy dokonana przebudowa oraz remont zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem) oraz dokonania oględzin nieruchomości. Skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nie wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego oraz uchybienie przepisom postępowania: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. polegające na nie zebraniu materiału dowodowego, a w konsekwencji - oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazali również na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 8, 9 oraz 11 K.p.a., poprzez brak wskazania dowodów na okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, oraz nie wyjaśnienie przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów. W uzasadnieniu skargi A. L.-R. i R. R. stwierdzili, że pomimo dostrzeżenia przez organ niedopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia (a zatem zaistnienia przesłanek wydania decyzji stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego) organ nie wydał stosownej decyzji. Naruszono w ten sposób art. 105 K.p.a. Zdaniem skarżących organ nie dostrzegł, że umorzone postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości legitymującego się przymiotem strony. Zastosowanie w tej sytuacji przepisu art. 105 § 1 K.p.a. było zatem przedwczesne. W ocenie skarżących organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe (brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy). Nie można uznać, iż postępowanie prowadzone na wniosek strony i dotyczące realizacji robót odbiegających od obowiązujących przepisów stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje, bądź strona, na żądanie której wszczęto postępowanie, cofnie swój wniosek. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 51 Prawa budowlanego skarżący stwierdzili, że tryb przewidziany w art. 50 i 51 zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien ustalić czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków, których domaga się osoba wszczynająca postępowanie administracyjne. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo obowiązków wynikających z przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), nawet nie zweryfikował twierdzeń zawartych w opiniach technicznych sporządzonych przez T. O . Zdaniem skarżących działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczyły się do wykonania czynności kontrolnych w dniu 19 grudnia 2008 r. związanych z zakończeniem prac w budynku przy ul. [...]; organ nie dokonał żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy przeprowadzenie dodatkowych prac bez ich zgłoszenia oraz uzyskania pozwolenia na budowę było uzasadnione stanem technicznym budynku czy też stanowiło jedynie pretekst do poszerzenia zakresu prac - w szczególności nie podjął prób uzyskania dowodów pozwalających ustalić stan techniczny budynku sprzed rozpoczęcia prac. Nie zbadano czy prace na nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród i ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. A..L.-R. i R. R. podnieśli też, że rzetelność osoby sporządzającej opinie techniczne budzi wątpliwości wobec faktu, że pod jej nadzorem wykonywano nielegalnie prace. Ponadto stwierdzili, że charakter jednorodnej, przedwojennej, willowej zabudowy położonej w pobliżu budynku przy ul. [...], w okolicy powszechnie znanej ze swych walorów architektonicznych, stanowiących fragment willowej zabudowy S., wymaga dokonania oceny, w jaki sposób przeprowadzone prace wpłyną na obniżenie walorów architektonicznych całej okolicy, w której położona jest nieruchomość. W końcowej części uzasadnienia skarżący zaznaczyli, że uzasadnienie decyzji nie pozwala zorientować się, w jaki sposób w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu 19 grudnia 2008 r. przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w P. przy ul. [...] w trakcie której stwierdzono: wymianę więźby dachowej, wymianę łat dachowych do wysokości 1,5 m nad poziomem podłogi poddasza, wymianę całego pokrycia dachowego, wykonanie ławy kominowej, naprawę włazu dachowego, przemurowanie wszystkich kominów ponad dachem oraz naprawę podbitki z desek drewnianych okapu dachowego. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie: przebudowy części dachu, polegającej na likwidacji czterech lukarn w bocznych częściach strychu budynku, w miejsce dwóch z nich wstawiono okna połaciowe; wymiany łat ponad powierzchnię 1,5 m od poziomu podłogi oraz wymiany dodatkowych elementów więźby dachowej. Ustalono, iż prace te wykraczały poza zakres robót nakazanych decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wykonano je w okresie od listopada do grudnia 2008 r. Inwestor K. K. nie uzyskała na nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę, nie dokonała też zgłoszenia zamiaru wykonania remontu. W toku czynności kontrolnych ustalono także, że wszystkie roboty budowlane wykonywane były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane – T. O., która posiada uprawnienia do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych, a cały proces budowlany był zapisywany w dokumencie nazwanym "dziennikiem budowy". Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że dnia 26 marca 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w P. zaznaczając, że "remont dachu miał charakter zachowawczy, bez zmiany geometrii dachu i rodzaju pokrycia dachowego", a "gdyby nie brak zgody współwłaścicieli nieruchomości Miejski Konserwator Zabytków udzieliłby stosownego pozwolenia na wykonanie ww. prac". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na trzy opinie techniczne dotyczące robót, sporządzone przez T. O., zaznaczając w szczególności, że w końcowej części ostatniej z nich dokonano oceny poprawności wykonania robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów i zasad sztuki budowlanej. W dalszej części uzasadnienia (po wyjaśnieniu treści przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz przyczyn ich zastosowania w analizowanej sprawie) organ odwoławczy wskazał, iż wobec stwierdzenia prawidłowości kontrolowanych robót nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ani w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż z uwagi na poprawność robót nie ma konieczności ich dostosowania do stanu odpowiadającego przepisom. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym stanie rzeczy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał też, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, należy między innymi prowadzenie postępowań wyjaśniających dotyczących oceny legalności robót budowlanych, w tym przeprowadzanie oględzin, czy kontroli prowadzonych robót budowlanych. W tej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zatem właściwy do przeprowadzenia dodatkowych oględzin.

Skargę od decyzji złożyli A. L.-R. i R. R. wnosząc o jej uchylenie w całości. Ponadto zażądali przeprowadzenia wskazywanych wcześniej dowodów. W skardze ponowili zarzuty odwołania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że organ nadzoru budowlanego nie podjął czynności wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo istnienia ku temu przesłanek ustawowych, co uznać należy za naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy. Ich zdaniem bezspornym jest, iż K. K. dokonała remontu i przebudowy budynku przy ul. [...] bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia. Bezspornym jest również, iż roboty zostały już zakończone. Skarżący nie zgodzili się natomiast, iż roboty zostały wykonane prawidło. Błędna ocena organu - zdaniem skarżących - była efektem zaniechań w toku postępowania dowodowego. W szczególności nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego. Organ oparł się na budzących istotne wątpliwości dokumentach nazwanych "opiniami technicznymi" autorstwa T. O. oraz wzrokowej kontroli prawidłowości wykonania prac budowlanych przez pracowników nadzoru budowlanego. Bezkrytycznie dał wiarę tym dokumentom pomimo, że osoba, która je sporządziła, nadzorowała z ramienia inwestora nielegalny remont i przebudowę budynku. A. L.-R. i R. R. podnieśli też, że organ nie dokonał weryfikacji zawartych w "opiniach technicznych" twierdzeń i informacji; ograniczono się jedynie do zacytowania fragmentu jednego z dokumentów, iż "prace naprawcze dachu wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami I sztuką budowlaną". Zdaniem skarżących ocena autora opinii technicznych nie jest trafna, bowiem prace zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z przepisami prawa. Istnieje znaczne ryzyko, iż łaty oraz więźba dachowa zostały wymienione w sposób, który nie gwarantuje należytej jakości prac oraz trwałości ich wykonania. Ponadto prace na dachu budynku nie miały charakteru zachowawczego i nie były prowadzone za zgodą i wiedzą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Kolejna okolicznością, na jaką zwrócili uwagę A. L.-R. i R.R. jest fakt, że budynek, którego dotyczy postępowanie, zlokalizowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej i każda ingerencja w zewnętrzną bryłę budynku powinna być przeanalizowana pod kątem wpływu na całość założenia architektonicznego objętego ochroną konserwatorską. Organ nie dokonał odpowiedniej analizy, ograniczając się do zacytowania fragmentu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Tymczasem zmiany w dachu budynku, które nastąpiły wskutek zastąpienia lukarn, charakterystycznych dla przedwojennej willowej zabudowy, oknami połaciowymi niekorzystnie odróżnia przedmiotową nieruchomość od budynków zlokalizowanych w bliższymi i dalszym sąsiedztwie w obrębie S .

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W analizowanej sprawie bezspornym jest, że w budynku przy ul. [...] w P. inwestor K. K. wykonała roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu, polegającą na likwidacji czterech lukarn w bocznych częściach strychu budynku, zamiast których wstawiono okna połaciowe oraz wymianę łat ponad powierzchnię 1,5 m od poziomu podłogi i dodatkowych elementów więźby dachowej. Na prace te K. K. nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, ani też nie dokonała ich zgłoszenia. Nie były one również objęte decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], którą nakazano właścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

Organy obu instancji trafnie zauważyły, że roboty budowlane polegające na likwidacji czterech lukarn oraz zastąpieniu dwóch z nich oknami połaciowymi stanowią przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), to jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, za wyjątkiem parametrów charakterystycznych obiektu. Na tego rodzaju roboty budowlane inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Roboty polegające na wymianie łat dachowych oraz elementów więźby dachowej mieszczą się natomiast w określonej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego definicji remontu, który zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu.

Prace samowolnie wykonane przez K. K. w budynku przy ul. [...] w P.nie mieszczą się w kategorii budowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) stąd do ich legalizacji znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 2 lub art. 49b ust. 1 ustawy (art. 50 ust. 1), bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia - organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 51 ustawy, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Istotą trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego jest weryfikacja prawidłowości wykonania robót budowlanych i - w razie potrzeby - doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W ramach tego postępowania organ może nałożyć na inwestora określone obowiązki, w tym także związane z pełnym udokumentowaniem wykonanych prac budowlanych, w celu ich oceny i zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) ugruntował się pogląd, że dokonując oceny inwestycji wykonanej w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, powstaje dla organu nadzoru budowlanego kompetencja do nałożenia na inwestora obowiązku nie tylko wykonania określonych czynności faktycznych, ale także do nałożenia obowiązku przedłożenia pełnej dokumentacji wykonanej budowy bądź robót budowlanych (zob. wyrok z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06 - publ.: ONSAiWSA z 2007 r. Nr 6, poz. 132, wyrok z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08, wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1919/08, por. też: wyrok z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 393/08 - publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w szczególności uwagę, że dokumentacja jaką powinien przedłożyć inwestor (w zakresie samowolnie wykonanych inwestycji objętych pozwoleniem na budowę) - wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać elementy takie jak w przypadku opracowania projektowego. Wskazał też, że dopiero taka dokumentacja pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi; natomiast pozytywna ocena przedłożonej dokumentacji powoduje wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że samo stwierdzenie przez organ, iż dane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, nie oznacza, że postępowanie w trybie art. 51 staje się bezprzedmiotowe. Roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym muszą być bowiem ocenione także w świetle stosownej dokumentacji, do przedłożenia której inwestor powinien być zobowiązany przez organ.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy zaznaczyć należy, że przebieg postępowania naprawczego był tu o tyle szczególny, że inwestor – K.K. wykazała się dużą aktywnością już niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli stanu obiektu przy ul. [...] w P. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Dnia 13 stycznia 2009 r., a więc zanim jeszcze wszczęto postępowanie administracyjne, złożyła w organie oświadczenie, w którym zobowiązała się dostarczyć opinie techniczne dotyczące wykonanych prac. Opinie te zostały przedłożone 5 marca 2009 r. w siedzibie organu przez ich autora T.O. - osobę posiadającą uprawnienia budowlane i działającą w imieniu inwestora. Po powtórnej kontroli budynku w dniu 3 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zdecydował się wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (zob. k. 46 akt adm.). Następnie jednak - opierając się o złożoną przez inwestora dokumentację i bez przeprowadzania dalszych dowodów - doszedł do przekonania, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na K. K. obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. postanowił więc o umorzeniu postępowania. Stanowisko organu pierwszej instancji podzielił w pełni Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując decyzję w mocy.

Zdaniem Sądu, w szczególnych okolicznościach tej sprawy, zakończenie postępowania naprawczego przez jego umorzenie było co do zasady dopuszczalne. Należy zauważyć, że stwierdzenie zgodności wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno budowlanymi, dokonane w oparciu o przedłożoną przez inwestora przed wszczęciem postępowania naprawczego pełną dokumentację, nie rodziłoby potrzeby nakładania na niego obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych, w tym także obowiązku dodatkowego udokumentowania wykonanych prac (na co zwrócono uwagę w powołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06). Stąd w takim przypadku - wbrew zarzutom skargi - mogłyby zajść przesłanki do umorzenia postępowania naprawczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 308/08, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo przedstawionego wyżej stanowiska co do generalnej dopuszczalności umorzenia postępowania Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie materiał dowodowy nie został należycie zweryfikowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego by przesądzić o niecelowości postępowania naprawczego. W szczególności dotyczy to oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa w świetle zarzutów i wniosków dowodowych skarżących, jakie podnieśli w odwołaniu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się bowiem do zarzutów skarżących. Uzasadnienie motywów decyzji drugiej instancji sprowadzało się bowiem do jednego zdania: "z uwagi na to, iż stwierdzono prawidłowość robót wykonanych w budynku przy ul. [...] w P., będących przebudową oraz remontem (protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 19.12.2008 r. oraz opinia techniczna Pani O. z grudnia 2008 r.), brak jest podstaw do wydania decyzji (...)". Organ odwoławczy nie dokonał oceny dowodów na jakie się powołał. Nie odniósł się także do ich treści. O zgodności z prawem, w tym o prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych, organ odwoławczy orzekł wskazując jedynie na opinie techniczne autorstwa T. O. oraz protokół z dnia 19 grudnia 2008 r. - nie zważył przy tym, że opinie te były kwestionowane przez A. L.-R. i R. R. oraz nie dostrzegł, że w toku oględzin dokonanych dnia 19 grudnia 2008 r. pracownicy Inspektoratu - oprócz stwierdzenia faktu samowoli budowlanej - nie oceniali prawidłowości wykonanych prac. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności powinny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Obowiązki te dotyczą również organów odwoławczych, których zadaniem jest nie tylko weryfikacja decyzji pierwszej instancji, ale także ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (zob. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 100). W tej sprawie szersza ocena materiału dowodowego była konieczna tym bardziej, że sprzeczne twierdzenia i oceny co do prawidłowości wykonanych prac budowlanych zgłaszali sami właściciele budynku przy ul. [...] ."Organ administracji państwowej, dysponują sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną" (wyrok z dnia 11 listopada 1988 r. sygn. akt III SA 579/88, publ. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, pod red. R.Hauser, Warszawa 1995, s. 180). Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie A. L.-R. i R. R. nie powinien zatem ograniczać się do powołania opinii technicznej inwestora, ale obowiązany był dowód ten ocenić, a w szczególności wypowiedzieć się czy w danych okolicznościach sprawy przedłożona opinia techniczna jest wiarygodna i wystarczająca do stwierdzenia zgodności z prawem robót jakie samowolnie wykonała K.K . Nie może też ujść z pola widzenia organu fakt, że skarżący - kwestionując opinie techniczne inwestora - złożyli w odwołaniu umotywowany wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca wpływ na wynik sprawy. Zatem zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy organ jest obowiązany co najmniej rozpatrzyć i ocenić, nawet jeżeli takie żądanie wpłynęło po zamknięciu postępowania dowodowego, bądź dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 416 i 417). Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do wniosku dowodowego skarżących.

Trzeba też zaznaczyć, że opinia techniczna (por. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) obejmuje znacznie węższy zakres, aniżeli ocena zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych (zob. wyrok z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 133/09, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zawiera ona między innymi oceny zachowania warunków ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego) - a w tej sprawie kwestia ta miała istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] jest elementem zabudowy dzielnicy willowo-parkowej S. wpisanej do rejestru zabytków Miasta P. pod numerem [...] decyzją z dnia 19 stycznia 1983 r. i podlegającej przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zob. decyzje Miejskiego Konserwator Zabytków w P. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] - k. 33 akt adm. oraz z dnia 26 marca 2009 r. nr [...] - k. 35 akt adm.). Uznając, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na fragment uzasadniania decyzji Miejskiego Konserwator Zabytków w P. z dnia 26 marca 2009 r. nr [...], w którym organ stwierdził lakonicznie, iż "gdyby nie brak zgody współwłaścicieli nieruchomości Miejski Konserwator Zabytków udzieliłby stosownego pozwolenia na wykonanie ww. prac", a w dalszej części uzasadnienia nie badał już kwestii legalności wykonanych prac w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu takie działanie organów nadzoru budowlanego jest niewystarczające w kontekście rangi, jaką Prawo budowlane nadaje ochronie zabytków wpisanych do rejestru. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 153/09. Sąd ten zauważył, że choć postępowanie uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy, to jednak sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W pierwszej sytuacji prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a w drugim (obiekty objęte ochroną konserwatorka na podstawie planu) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia (art. 39 ust. 3 ustawy). W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 prawa budowlanego) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wymogi uzyskiwania stanowiska organu konserwatorskiego powinny także mieć w nim zastosowanie. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków konserwator zabytków powinien wypowiedzieć się w formie decyzji, a jego stanowisko nie może być zastąpione jakimkolwiek pismem zawierającym ocenę wykonanych robót (zob. też: wyrok z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 413/05, wyrok z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 621/07, z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 86/09 oraz z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07 - publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie stanowisko konserwatora, na jakie powoływały się organy nadzoru budowlanego, nie spełniało powyższych warunków co do formy. Co więcej, było to jedynie zdanie w trybie warunkowym, pochodzące z ubocznych rozważań zawartych w treści uzasadnienia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania prac budowlanych z dnia 26 marca 2009 r.

Odrębną kwestią wymagającą omówienia jest budzące kontrowersje w orzecznictwie zagadnienie podstawy prawnej decyzji zawierającej stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego (zob. powołane wyżej wyroki sygn. akt II SA/Gd 621/07 oraz II OSK 153/09). Jest to związane z tym, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określają jedynie formy udziału konserwatora w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę (decyzja lub postanowienie - art. 39 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, w razie ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wykonano samowolnie roboty budowlane (jak w tej sprawie), należy powiadomić o tym fakcie wojewódzkiego konserwatora zabytków, który z urzędu powinien wszcząć postępowanie z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopiero stanowisko konserwatora wyrażone w formie decyzji w takim postępowaniu umożliwi organowi nadzoru budowlanego pełną ocenę czy dane roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z prawem (m.in. przepisami techniczno budowlanymi), w tym także z poszanowaniem przepisów o ochronie obiektów wpisanych do rejestru zabytków, których prawo budowlane nie powinno naruszać (art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, por. powołany wyrok o sygn. akt II OSK 153/09).

Na marginesie sprawy Sąd przypomina organowi o konieczności dokonywania doręczeń każdemu z właścicieli nieruchomości osobno, chociażby małżonkowie będący stronami zamieszkiwali pod jednym adresem (wyrok z dnia 3 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 487/06, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2007, s. 133).

Mając na względzie, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zweryfikował w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w kontekście zarzutów i wniosków skarżących podniesionych w odwołaniu, a także nie uzupełnił materiału dowodowego o stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Sąd - działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania i wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 152 ustawy.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz

MK