Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2277/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.32 ust. 1, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt. 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 288/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. M. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 288/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta Pabianic decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej: u.ś.r. – a także art. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks Pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 237, poz. 1654), odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem R. M.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje uprawnionemu z tytułu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oprócz przesłanek pozytywnych warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła też okoliczności wyłączające przyznanie omawianego prawa, o czym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem osoba wymagająca opieki nie może pozostawać w związku małżeńskim. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego organ uznał, iż zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dotyczy sytuacji, w której pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. M. zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zwiazku z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że M. M. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, z uwagi na fakt, że pozostają w związku małżeńskim. Zdaniem odwołującej się, prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów, uwzględniająca orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz utrwaloną linię orzeczniczą, winna skutkować przyznaniem tego świadczenia.

W ocenie odwołującej się, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego podstawowym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku istnieniem konieczności zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego M. M. stwierdziła, iż mimo okoliczności, że przepisy nie przewidują wprost istnienia między małżonkami obowiązku alimentacyjnego, to zgodnie z utrwalonym poglądem zarówno doktryny jak i orzecznictwa powinności wskazane w art. 23 i art. 27 K.r.o. noszą cechy obowiązku alimentacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, a także powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, nie zatrudnionej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to nie może on stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia [...] listopada 2011 r.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 u.ś.r. stwierdził, że uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługują osobie pozostającej w związku małżeńskim. Dalej Kolegium podkreśliło, iż wyjątkiem jest sytuacja gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad mężem (żoną), bowiem wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku rodzica (lub rodziców) jest to dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie, natomiast M. M. tych przesłanek nie spełnia, gdyż pozostaje w związku małżeńskim.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż cytowane przez odwołującą się wyroki sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, nie mają mocy wiążącej, bowiem ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), dokonano nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiany te weszły w życie z dniem 14 października 2011 r. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrzyło niniejszą sprawę w oparciu o znowelizowane przepisy.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. M., podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zawarte zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., II SA/Łd 288/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem R. M. W ocenie organów orzekających świadczenie to wnioskodawczyni nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia.

Sąd podkreślił, że powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w wielu wyrokach i było oceniane odmiennie, niż uczyniły to organy obydwu instancji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej (nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wyklucza prawną możliwość jego przyznania.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 K.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny.

W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W motywach wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu.

W konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka.

W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, o jakim mowa w art. 128 K.r.o., który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 K.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem.

Sąd I instancji stwierdził, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., która wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad małżonkiem, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej, nie może być aprobowana. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Niezrozumiałe jest przy tym powoływanie się przez organ odwoławczy na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która jakoby spowodowała, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, straciła na znaczeniu i organy nie są już nią związane. Dokonana w art. 1 pkt 6 lit a) i b) ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła bowiem do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, stosownie do przywołanych wyżej motywów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2012 r., II SA/Łd 288/12, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (SKO). Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego,

b) art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zw. z art. 128 K.r.o., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, gdyż tak stanowi ustawa,

c) art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, w szczególności dokonywać w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) u.ś.r. faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,

d) art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt. 2a [powinno być pkt 2 lit. a] u.ś.r.

2. przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji po pierwsze błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, po drugie dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej.

Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO stwierdziło, że ustawodawca jasno określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jednoznacznie na normy zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym jako przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia. Natomiast w art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem pominąć obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i odmówić jego zastosowania, bowiem korzysta on nadal z domniemania konstytucyjności. Skoro zatem racjonalny ustawodawca, mając wiedzę w zakresie poglądów prezentowanych przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, oznacza to, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dopóki omawiany przepis nie zostanie zmieniony przez ustawodawcę, należy stosować go wprost, zgodnie z literalnym brzmieniem.

SKO podkreśliło, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. został znowelizowany art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tą zmianą krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego to osoby, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciążają krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, z kolei art. 129 K.r.o. ustala "kolejność" zobowiązanych, natomiast art. 132 K.r.o. określa, kiedy powstaje obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności. Na te przepisy K.r.o. wskazał w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny i w ogóle nie odniósł się do przepisów dotyczących sytuacji prawnej małżonków, w tym art. 23 i 27 K.r.o., które regulują obowiązek przyczyniania się małżonków do zaspokajania potrzeb rodziny. Regulacja Kodeksu rodzinnego wskazuje, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 – 144 K.r.o., a obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, o których mowa w art. 23 i 27 K.r.o., to nie tożsame instytucje i rozwiązania prawne. W tej sytuacji skoro brak jest w treści wyroku TK z dnia 18 lipca 2008 r., wyraźnego orzeczenia o niekonstytucyjności przesłanki uregulowanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., to należy uznać, iż przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. "Prokonstytucyjna wykładnia ustaw" nie może stanowić klauzuli generalnej do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji dowolności w ich przyznawaniu. Ustawodawca, a nie sąd administracyjny, w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. określił przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie, że nieograniczonemu kręgowi osób, które opiekują się daną osobą należy przyznać to świadczenie, to by to uczynił. Sąd I instancji, w ocenie SKO, dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła.

Podstawowe znaczenie w procesie interpretacji przepisów prawa ma wykładnia o charakterze gramatycznym (językowym). Zdaniem SKO, jeśli w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania norm konstytucyjnych wprost, a oczywistym jest, że żaden z przepisów Konstytucji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania w podstawie prawnej decyzji administracyjnej, gdyż nie przyznają one konkretnych, zindywidualizowanych uprawnień – to stosowanie wykładni prokonstytucyjnej może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka nie może jednak w żadnym razie być contra legem (podobnie jak wykładnia celowościowa, czy systemowa) czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, sprzecznej z gramatycznym brzmieniem przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej.

Skoro Sąd I instancji miał wątpliwości, co do tego, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją (wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to zgodnie z art. 193 Konstytucji winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i wówczas uzyskałby wiążące stanowisko organu umocowanego przez ustrojodawcę do kontroli konstytucyjności ustaw. Samodzielna próba dokonania takich ocen (uzasadniona tym, że jest to wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nadal pozostają aktualne wywody zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.) w ramach wykładni przepisów jest obejściem podstawowych konstytucyjnych zasad ustrojowych.

Już po wydaniu w 2008 r. wyroków przez Trybunał Konstytucyjny treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została zmodyfikowana na skutek działania ustawodawcy, który dokonując nowelizacji przepisów miał przecież świadomość jaka jest treść podjętych przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięć, a mimo to wspomnianego przepisu nie uchylił, modyfikując jedynie jego treść.

Co zaś się tyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, bowiem jedynie zacytował fragmenty uzasadnień części wyroków sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, tym samym nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, z uwagi na ich znaczenie dla organów i sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winny być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości co do ich treści. Organ nie może bowiem domniemywać, na czym polegało uchybienie przepisom postępowania i jakie czynności powinien podjąć. Ogólnikowość wskazań co do dalszego postępowania jest w istocie jednoznaczna z ich brakiem. Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku, jako pozbawione jednego z obligatoryjnych przy uchyleniu decyzji elementów, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając w całości wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do rozumienia art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stwierdziła dodatkowo, że zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, w szczególności zaś treść ostatniego akapitu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób jednoznaczny wskazuje, czym winien kierować się i do czego został zobligowany organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, w kontekście całości wywodu zaprezentowanego w wyczerpującym uzasadnieniu Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 128 K.r.o., poprzez ich błędną wykładnię, który okazał się nieusprawiedliwiony. Wskazywane również w tym zarzucie oraz w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy uznać w związku z tym także za bezpodstawne, jako że przepis ten ma jedynie wynikowy charakter.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi zaś, że "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrażony w art. 27 K.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 K.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42). Także nowsze orzecznictwo przesądza, że "z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r. o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej" (zob. wyrok SN z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). Obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., nie można zatem sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych K.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów K.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 K.r.o. Przy czym obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 K.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 K.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16).

Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem w niniejszym przypadku skarżąca M. M., która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem i na której "ciąży obowiązek alimentacyjny". Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., nie dotyczy zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie – jak wskazano wyżej – w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. I taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Skarżąca nie jest ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Może nie dość precyzyjnie wyłożył to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, odwołując się głównie do wywodów zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, tym niemniej stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości co do istoty uprawnienia M. M. Sąd uznał bowiem, że pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a więc art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może być wykładany tak, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie. Takie ujęcie problemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych problemów z jego zrozumieniem, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest też prawdą twierdzenie SKO zawarte w skardze kasacyjnej, że wykładnia gramatyczna (językowa) przepisu, nie uwzględniająca całego kontekstu normatywnego, ma jakikolwiek prymat nad pozostałymi metodami wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77).

Nie narusza więc powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji (art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1) fakt odwoływania się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej (między innymi jak rozumieć obowiązek alimentacyjny na gruncie K.r.o.) oraz do zasad konstytucyjnych omówionych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia właściwej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., którego gramatyczne brzmienie może budzić wątpliwości zarówno konstytucyjne, jak i związane z celem regulacji.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), ani poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (dowolną ocenę stanu prawnego), ani poprzez wykroczenie poza swoją właściwość. Sprawa kontroli decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego niewątpliwie należy do właściwości sądów administracyjnych, a tylko tego oraz kryteriów sprawowanej przez sąd kontroli (zgodność z prawem) dotyczy norma zawarta w powołanym przepisie. "Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. normuje zakres kontroli przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z dnia 11.03.2009 r., I FSK 103/08, LEX nr 541990). Wskazanego przepisu nie narusza więc sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu administracyjnego, bowiem sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Ponadto "przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420). Przy tak skonstruowanej właściwości sądu administracyjnego kontrola wykładni i zastosowania w akcie administracyjnym przepisów prawa materialnego nie oznacza wykroczenia poza właściwość sądu lub niewłaściwego zastosowania przepisu, tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze sposobem ustalenia jego treści, dokonanym przez sąd.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji R.P. Przepis ten stanowi, że "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem."

Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji daje tylko prerogatywę sądowi do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. Poza tym pytanie prawne wymaga wykazania związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76). Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że "skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Skoro więc w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i uczynił to w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji, to nie było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdzeniem tego może być postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), którym TK umorzył postępowanie z pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., z uwagi właśnie na brak związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego, powodowany faktem, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym.

Ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku jest zaś wystarczającym wskazaniem, na gruncie art. 153 p.p.s.a., co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Wytyczne co do dalszego postępowania są konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Winny więc być z nią zgodne" (wyrok NSA z dnia 26.08.2011 r., II FSK 487/10, LEX nr 1068727).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.