Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2463/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1026/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. we W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. we W. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. (spółka, Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i określenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddalił skargę.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego (Marszałek Województwa) zawarł z P. T., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. umowę nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa kujawsko- pomorskiego" w ramach Priorytetu VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw.

Celem głównym projektu było nabycie umiejętności posługiwania się nowoczesnymi technologiami informatycznymi przez 400 pracujących osób z województwa kujawsko-pomorskiego. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez zorganizowanie szkoleń zmierzających do nabycia nowych umiejętności lub ich udoskonalenia w ramach technologii informatycznych z zakresu elektronicznego obiegu dokumentów i archiwizacji danych. Zgodnie z umową przyznano stronie środki w kwocie nieprzekraczającej 720.202,22 zł, które miały być przekazywane transzami. Projekt miał być realizowany w okresie od 2 listopada 2009 r. do 31 października 2011 r.

Na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2010 r. pomiędzy Marszałkiem Województwa, P. T. oraz spółką, nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu na spółkę. W tym samym dniu zawarto Aneks nr 1 do umowy, zmieniający nazwę Beneficjenta, którym stała się spółka.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 lipca do 11 lipca 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości w realizacji projektu polegające na kwalifikowaniu do udziału w szkoleniu w ramach niniejszego projektu – osób, które zostały przez spółkę przeszkolone w identycznym zakresie, w ramach innego realizowanego przez nią projektu.

Pismami z dnia [...] września oraz z dnia [...] października 2014 r. Marszałek Województwa poinformował spółkę, iż wydatki dotyczące uczestnictwa 117 osób w szkoleniu – zostały uznane za niekwalifikowalne.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. spółka została wezwana do zapłaty wydatków uznanych za koszty niekwalifikowalne w łącznej wysokości 80.680,37 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W związku z brakiem dobrowolnego uregulowania należności wynikających z wezwania do zapłaty, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Marszałek Województwa zobowiązał spółkę do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w łącznej wysokości 80.680,37 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, spółka naruszyła zasady kwalifikowalności wydatków – określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej Wytyczne) – w zakresie racjonalności i efektywności wydatków, a ponadto naruszyła Wytyczne w części dotyczącej niedozwolonego podwójnego finansowania tych samych szkoleń, w konsekwencji czego przyczyniła się swym działaniem do powstania szkody w ogólnym budżecie UE. Sytuacja ta wypełnia z kolei znamiona art. 211 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: "u.f.p. z 2005 r.") oraz art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: "u.f.p."), co powoduje konieczność odzyskania dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Rozwoju i Finansów (zwany dalej: "Ministrem") wydał w dniu [...] marca 2017 r. zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję Marszałka Województwa w części dotyczącej zwrotu kwoty 32.178,17 zł wraz z należnymi odsetkami oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego dokonał porównania materiałów szkoleniowych każdego z sześciu bloków szkoleniowych w ramach Projektu nr 1 i Projektu nr 2, a następnie stwierdził, iż za niekwalifikowalne uznać należało wydatki poniesione w związku z dwukrotnym udziałem 117 osób w szkoleniach pod nazwą:

- "Elektroniczny Obieg Dokumentów – przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań";

- "Elektroniczny Obieg Dokumentów – praktyczne zajęcia przy komputerach" oraz "Biuletyn Informacji Publicznej – praktyczne zajęcia przy komputerach, współpraca z innymi aplikacjami: elektroniczny obieg dokumentów";

- "Elektroniczna Skrzynka Podawcza i podpis elektroniczny – przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań".

Minister nie podzielił stanowiska spółki, że nie miała ona obowiązku dokonywać sprawdzenia, czy kandydaci uczestniczyli uprzednio w szkoleniu z analogicznego zakresu, jak również, że mogła ona dowolnie udzielać wsparcia osobom, które zgłosiły się do udziału w Projekcie nr 2, gdyż projekt ten został zatwierdzony w takim kształcie do dofinansowania.

W konsekwencji Minister podniósł, iż ustalony stan faktyczny w sprawie dowodzi naruszenia przez spółkę § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie i podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, co oznacza, że za niekwalifikowalne uznać należało wydatki związane z udzieleniem wsparcia 117 uczestnikom trzech z sześciu modułów szkolenia pt. Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych w e-gospodarce, bowiem doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 184 u.f.p.

Minister nie podzielił również zarzutów odwołania, w szczególności odnoszących się do metodologii wyliczenia kwoty niekwalifikowalnej, zastosowanej przez Zespół kontrolujący w ostatecznej wersji informacji pokontrolnej nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że metodologia ta została określona w sposób przejrzysty i zasadny. Ponadto wskazał, iż sposób wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych jest korzystny dla spółki, gdyż wydatki te zostały określone wyłącznie w odniesieniu do kosztów Zadania 4 i kosztów pośrednich. Korektą nie objęto natomiast kosztów personelu odpowiedzialnego za rekrutację lub całych kosztów zarządzania.

Jednocześnie Minister przedstawił ponowny sposób wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych dotyczących udziału 117 osób w 3 z 6 modułów, stosując przy tym metodologię tożsamą z metodologia przyjętą w decyzji I instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska Marszałka Województwa, iż spółka naruszyła zakaz podwójnego finansowania, bowiem w sprawie nie doszło do sytuacji, by rozliczono koszt udziału tych samych osób w tym samym szkoleniu w dwóch różnych projektach.

Rozpoznając skargę wniesioną przez spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił ją.

W uzasadnieniu wskazał, że w kontrolowanej sprawie spółka nie podważa ustaleń dokonanych przez organy, że w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 października 2011 r. realizowała dwa projekty: "Poznaj nowoczesne technologie internetowe podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy" oraz "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa kujawsko- pomorskiego". W ramach obu projektów spółka zorganizowała szkolenia pod nazwą "Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych stosowanych w e-gospodarce", w których uczestniczyły dorosłe osoby pracujące z obszaru województwa kujawsko-pomorskiego, w tym 117 osoby, które dwukrotnie wzięły udział w szkoleniu o wskazanej nazwie, w ramach obu realizowanych przez skarżącą projektów.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, iż w ocenie skarżącej, udział 117 osób był zgodny z celem projektu i nie naruszał postanowień umowy ani Wytycznych, a tym samym poniesione w związku z tym wydatki, były kwalifikowalne, gdy tymczasem – w ocenie organów – wydatki te były niezgodne z celem projektu, a przez to nieracjonalne i nieefektywne.

W ocenie WSA rację w tym sporze należy przyznać organom.

Zdaniem Sądu I instancji decydujące znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy dwukrotne przeszkolenie tej samej grupy osób w ramach szkolenia o tożsamym przedmiotowo zakresie może być uznane za "nabycie nowych umiejętności" bądź też za "udoskonalenie umiejętności" przez te osoby. Przy czym zasadnicze również znaczenie ma zakres przedmiotowy szkoleń organizowanych przez skarżącą w ramach dwóch projektów.

WSA podzielił stanowisko zajęte przez Ministra w zaskarżonej decyzji, iż trzy spośród sześciu modułów szkolenia pod nazwą "Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych w e-gospodarce" uznać należy za tożsame pod względem przedmiotowym. Świadczy o tym zarówno zakres zagadnień jakie miały być przekazane szkolonym (przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań), jak również służące temu materiały szkoleniowe. Sąd I instancji dostrzegł, iż w odróżnieniu od organu I instancji, Minister dokonał kompleksowej analizy programu i materiałów szkoleniowych każdego z sześciu bloków (modułów) szkolenia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.

Dalej nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, iż nie może ona ponosić konsekwencji tego, że pewna grupa osób wzięła udział w szkoleniach zarówno w ramach Projektu nr 1, jak i Projektu nr 2. Jak to słusznie wskazał Minister, zgodnie Podrozdziałem 3.6 Wytycznych, spółka ponosiła odpowiedzialność za udzielanie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. Jednocześnie, każdy uczestnik projektu miał obowiązek złożyć deklarację uczestnictwa w projekcie, która zawiera m. in. oświadczenie uczestnika o spełnieniu kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie. Oznacza to zatem, iż spółka miała obowiązek sprawdzenia takich deklaracji również pod kątem kwalifikowalności wydatków, celem ustalenia czy poniesienie wydatku za udział konkretnego uczestnika jest niezbędne dla realizacji celu projektu. W konsekwencji, spółka miała obowiązek sprawdzić również, czy udział zgłaszającego się spowoduje "nabycie" bądź "udoskonalenie" umiejętności, przyjmując przy tym miernik obiektywny.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska obu organów, w zakresie w jakim wskazują, że poniesiony przez spółkę wydatek na udział w szkoleniu 117 osób, nie spełniał warunku "racjonalności i efektywności", w rozumieniu Wytycznych (litera b) punktu 1) Podrozdziału 3.1). Zauważyć bowiem należy, iż Marszałek Województwa dla odkodowania tych zwrotów posłużył się znaczeniem słownikowym, cytując Słownik języka polskiego w wersji internetowej, gdy tymczasem Wytyczne w tym zakresie wyraźnie wskazują, iż wydatki racjonalne i efektywne to takie, które "nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat)". W zakresie tego ostatniego zwrotu Wytyczne odsyłają z kolei do Sekcji 3.1.4 – a więc do "Zasad efektywnego zarządzania finansami". W ocenie WSA, nie chodzi tu zatem o sytuację, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organy nie wykazały by Skarżąca zawyżyła wydatek w stosunku do cen i stawek rynkowych, czy też by naruszyła zasady efektywnego zarządzania finansami w rozumieniu Sekcji 3.1.4 Wytycznych. Jednocześnie podkreślił, iż powyższe spostrzeżenie nie miało znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W konsekwencji rację przyznał organom, iż przy realizacji projektu naruszone zostały zarówno postanowienia umowy, jak również zapisy zawarte w Wytycznych. Naruszenia te, należało traktować jako naruszenie procedur, o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie prowadzone zarówno przez Marszałka Województwa, jak również przez Ministra było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Postępowanie było prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7 i 11 k.p.a., zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości, wnosząc:

- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż na spółce ciążył obowiązek weryfikacji oświadczeń uczestników (deklaracji) oraz odrzucania zgłoszeń osób, które uczestniczyły w innym projekcie, w sytuacji gdy Instytucja Pośrednicząca na etapie wyboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowała przedstawione przez Beneficjenta warunki rekrutacji beneficjentów ostatecznych projektu jak również zaakceptowała wymagania, jakie spełnić mieli kandydaci na uczestnika szkolenia, a kwestia uczestnictwa w innym szkoleniu nie była przez Instytucję Pośredniczącą podnoszona, jak również możliwość pominięcia zgłoszenia beneficjenta ostatecznego przez Spółkę, nie była dopuszczana przez Instytucję Pośredniczącą,

b. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w tym między innymi:

I. zarzutu nieuwzględnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów faktu, iż w ramach prowadzonych procedur konkursowych, udzielono pozytywnej oceny merytorycznej dwóm projektom Beneficjenta o podobnej tematyce, ze zbliżonym okresem realizacji (tj. projektu pt. "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa kujawsko-pomorskiego" oraz projektu pt. "Poznaj nowoczesne technologie internetowe i podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy"), zakwalifikowano oba projekty Beneficjenta do dofinansowania i ustalono, że realizacja obu projektów przyczyni się do zrealizowania określonego dla Priorytetu VIII. celu działania, którym jest "podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki", a następnie bezpodstawnie zarzucono Beneficjentowi, że jednoczesna realizacja obu projektów prowadzi do sytuacji, w której sfinansowanie udziału Beneficjentów w projekcie nr 1 wyklucza możliwość realizacji celu projektu nr 2 wobec tych samych Beneficjentów, podczas gdy to na Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej, będącej dysponentami środków finansowych w ramach PO KL ciążył obowiązek efektywnego zarządzania PO KL i przyznawania dofinansowania jedynie takim inicjatywom, których realizacja zmierza do zrealizowania priorytetów PO KL,

II. przyjęcia przez Ministra Rozwoju i Finansów istnienia na etapie końcowego rozliczania projektu, dodatkowego, niewynikającego z obowiązujących przepisów prawa oraz zawartej umowy, kryterium uznania wydatków przeznaczonych na szkolenie beneficjentów ostatecznych za niekwalifikowalne, tj. kryterium nieuczestniczenia przez beneficjenta ostatecznego w innym szkoleniu organizowanym przez Odwołującego z zakresu nowych technologii informatycznych,

III. nieuwzględnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów w zaskarżonej decyzji, iż Instytucja Pośrednicząca na etapie wyboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowała przedstawione przez Beneficjenta warunki rekrutacji beneficjentów ostatecznych projektu i wymagania, jakie spełnić mieli kandydaci na uczestnika szkolenia,

IV. błędnego uznania przez Ministra Rozwoju i Finansów w zaskarżonej decyzji, że Odwołujący miał obowiązek w ramach rekrutacji uczestników dokonać sprawdzenia, czy kandydaci na beneficjentów ostatecznych nie uczestniczyli uprzednio w szkoleniu z zakresu nowych technologii informatycznych, podczas gdy obowiązek ten nie wynikał z przyjętych i zaakceptowanych przez Instytucję Pośredniczącą kryteriów rekrutacji uczestników projektu, nie znajduje również umocowania w obowiązującej beneficjenta dokumentacji konkursowej ani też w przepisach powszechnie obowiązujących,

V. całkowicie dowolnego przyjęcia przez Ministra Rozwoju i Finansów, że sprzeczny z Wytycznymi jest udział tych samych Beneficjentów ostatecznych w dwóch szkoleniach organizowanych przez Odwołującego z zakresu nowych technologii informatycznych, i stwierdzeniu, że wówczas Beneficjent ostateczny nie nabywa nowej wiedzy ani umiejętności przez co jego udział jest nieefektywny a wydatki związane z tym udziałem są niekwalifikowalne, podczas gdy zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007- 2013, Priorytetem VIII istotą projektów realizowanych w ramach działań Priorytetu VIII jest "Stymulowanie podnoszenia i aktualizacji umiejętności zawodowych przez osoby pracujące, zwłaszcza starsze i o niskich kwalifikacjach, dla utrzymania ich aktywności na rynku pracy", co oznacza, że zgodny z powyższym Priorytetem jest udział tych samych beneficjentów ostatecznych w dwóch projektach o podobnym zakresie kształcenia, jeżeli w ten sposób dochodzi do stymulacji podnoszenia już posiadanych przez beneficjenta kwalifikacji zawodowych bądź aktualizacji umiejętności zawodowych, które beneficjent nabył przed udziałem w szkoleniu (w tym nabytych w trakcie innego szkolenia realizowanego przez Odwołującego),

VI. niewyjaśnieniu w przedmiotowej decyzji, udziału konkretnie których Beneficjentów ostatecznych uznano za niekwalifikowalny, poprzestając jedynie na określeniu liczby tych beneficjentów ostatecznych,

VII. pominięcia przez organ i nieprzytoczeniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji okoliczności i dowodów (w tym dokumentów) świadczących o tym, że zajęcia praktyczne realizowane w ramach projektu nr 1 i projektu nr 2 nie miały identycznego przebiegu, a przez to udział Beneficjentów ostatecznych w obu projektach pozwalał na "nabycie nowych umiejętności bądź podwyższenie bieżących z zakresu stosowania technik informatycznych" i był zgody z określonym we wniosku o dofinansowanie celem projektu i opisem jego grupy docelowej,

VIII. pomięcia części przedstawionego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez przytoczenie w treści decyzji jedynie tematów prowadzonych zajęć podczas realizacji projektów nr 1 i 2 oraz przeprowadzenie ich pobieżnej analizy z pominięciem kwestii osób prowadzących zajęcia oraz dokładnej analizy zakresu przekazanej na zajęciach wiedzy, w sytuacji gdy zagadnienie to stanowiło istotne okoliczności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, a powodujące, iż nie może ostać się twierdzenie, jakoby oba prowadzone projekty zostały zrealizowane w sposób identyczny, a tym samym uczestnictwo w obu projektach części tych samych osób spowodowało bezzasadne wydatkowanie funduszy publicznych, z naruszeniem przepisów prawa.

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi beneficjenta w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rozwoju i Finansów obarczona była szeregiem uchybień wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym naruszeniem:

I. art. 6, art. 7 i art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, oraz działaniu przez organ odwoławczy bez umocowania w obowiązujących przepisach

II. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy zebranego materiału w sposób wyczerpujący, oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnieniu i pominięciu okoliczności świadczących o tym, że realizowane przez Beneficjenta projekty nie miały identycznego przebiegu, w tym nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy między innymi harmonogramów prowadzonych szkoleń

III. art. 107 § 3 kpa, poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wyniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący kasacyjnie zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Została ona oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzutem procesowym najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikają formalne warunki uzasadnienia Sądu I instancji. Zatem przepis ten odnosi się do elementów uzasadnienia, które pozwalają uznać, że uzasadnienie jest formalnie poprawne. Oznacza to, że formalnie poprawne jest uzasadnienie, które składa się z elementów wskazanych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może być podstawą kwestionowania poglądów i ocen, które doprowadziły Sąd I instancji do rozstrzygnięcia. Jeżeli w tym zakresie, Sąd I instancji dopuszcza się naruszeń prawa, to naruszenia takie mogą być kwestionowane poprzez zarzuty podnoszące wadliwe stosowanie prawa procesowego lub materialnego, w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, a nie poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy także zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez WSA do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezpodstawny należy uznać także zarzut zawarty w pkt 1. c. petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA złożona skarga kasacyjna nie wskazuje na uchybienia, które dałyby podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jej uzasadnienie stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organ, który zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zgodzić należy się z oceną WSA, że "...działające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż wydatek poniesiony przez Skarżącą na szkolenie 117 osób, nie był wydatkiem niezbędnym dla realizacji projektu. Jak wynika natomiast z Wytycznych, aby wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi spełniać łącznie wszystkie warunki wskazane w Podrozdziale 3.1, co jak prawidłowo stwierdziły organy nie miało miejsca w niniejszej sprawie. “ Rezultatem powyższego jest stwierdzenie, że przy realizacji projektu naruszone zostały zarówno postanowienia umowy, jak również zapisy zawarte w Wytycznych. Naruszenia te, prawidłowo zakwalifikowano jako naruszenie procedur, o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., co w efekcie spowodowało konieczność wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że każdy uczestnik projektu miał obowiązek złożyć deklarację uczestnictwa w projekcie, która zawierała m. in. oświadczenie uczestnika o spełnieniu kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie. Oznacza, iż Skarżąca kasacyjnie miała obowiązek sprawdzenia takich deklaracji również pod kątem kwalifikowalności wydatków, celem ustalenia czy poniesienie wydatku za udział konkretnego uczestnika jest niezbędne dla realizacji celu projektu. Brak weryfikacji deklaracji uczestników projektu spowodowało, że Skarżąca kasacyjnie ponosić konsekwencje tego, że pewna grupa osób wzięła udział w szkoleniach zarówno w ramach Projektu nr 1, jak i Projektu nr 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA trafnie uznał, że organ nie naruszył ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i zebrany materiał były wystarczający do wydania decyzji.

Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania niweczy zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz - równolegle - niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez organ, a zatem Sąd ten zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).