Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1727/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1096/20 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1096/20, po rozpoznaniu skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2020r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżącej T. S. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy W. odmówił przyznania T. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża B. S., legitymującego się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS") OR/PT we Włocławku z dnia 1 października 2019 r. o okresowej niezdolności badanego do samodzielnej egzystencji od – nie da się ustalić, do – października 2021 r., stwierdzając że w sprawie nie został spełniony warunek ustawowy do przyznania wnioskowanego świadczenia, określony w art. 17 ust. 1b u ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trackie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że skarżąca przebywa na emeryturze, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2019r. Zdaniem SKO to ta okoliczność, a nie wskazana przez organ I instancji, skutkuje brakiem uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium wskazało przy tym – powołując się na cel świadczenia pielęgnacyjnego, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z emerytury nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz podkreśliło, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, jak też ewentualnej kompensacji tj. dopłaty wyrównującej niższe świadczenie (tj. przyznaną skarżącej emeryturę). Zaznaczono, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ich wysokość nie narusza norm konstytucyjnych, a także że świadczenie emerytalne, choć jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym. Wskazano także, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. był przedmiotem oceny TK, który uznał, że przepis ten jest niekonstytucyjny w części określającej, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, oraz że w pozostałej części przepis ten nadal obowiązuje. Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut skarżącej dotyczący odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b) u.ś.r., podnosząc że przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13), że w związku z tym zawarte w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium to w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później należy pominąć.

Na w/w decyzję, T. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że w sprawie jest bezspornym, iż skarżąca w dniu 10 marca 2020 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana.

Sąd podkreślił, że – mając na względzie treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38 /13, uznającego art. 17 ust. 1b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – w całości podziela stanowisko organu II instancji, iż przepis art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie mógł stanowić w sprawie podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis ten bowiem w następstwie w/w wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie (analogicznie opiekunów osób niepełnosprawnych których daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić) należy pominąć.

Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., Sąd I instancji wskazał, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym Sąd podkreślił, że aktualnie w orzecznictwie – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej – wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej.

W ocenie Sądu I instancji, w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego Sąd uznał, że skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 546,71 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1.830 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło jedynie z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

Sąd wskazał jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) oraz 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W w/w wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20)

Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w w/w wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wnioskowanym przez skarżącą wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego – winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Sąd wskazał, że obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania T. S., że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury, Sąd uznał za przedwczesną, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.

Jednocześnie Sąd podał, że biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna/niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Sąd podkreślił, że ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie ma ona takiej możliwości. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń.

Sąd wskazał że ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co Sąd podkreślił – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) – w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o rozważanie przez Sąd przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego. Zrzeczono się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r, w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładnia przepisu;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 79a K.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sposób jasny i precyzyjny wskazuje, że osobie uprawnionej do emerytury (mającej ustalone prawo do emerytury) nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości określenie, w zakwestionowanym przepisie, adresata oraz rodzaj ograniczenia. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska, iż pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania ustalonego prawa do emerytury narusza konstytucyjną zasadę równości albo dokonywać prokonstytucyjnej wykładni opartej na zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej pojęcia "ustalenia prawa do emerytury" w taki sposób, by odnosić to pojęcie do "pobierania emerytury". Podkreślono, że sytuacja osoby, która rezygnuje z pracy i traci w związku z tym jedyne źródło utrzymania, aby podjąć się opieki jest zasadniczo inna od osoby, która nie podejmuje zatrudnienia i posiada źródło utrzymania w postaci emerytury.

Kolegium nie podzieliło wykładni dokonanej przez WSA, uznając, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. jest w tym zakresie precyzyjny, wyraźny i nie budzi wątpliwości, co do jego rozumienia i intencji ustawodawcy. Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie przewidział bowiem możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, mimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w stosunku zbiegu innych świadczeń. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy uznać, że był to celowy zabieg ustawodawcy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sytuacji osoby nabywającej prawo do emerytury nie można też rozpatrywać poprzez pryzmat wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do najniższej emerytury. Musi bowiem istnieć wzajemna zależność pomiędzy brakiem dochodów z powodu niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacją z niego, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty czy emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe, niż emerytura nie oznacza, zdaniem Kolegium, że zostały naruszone normy konstytucyjne.

Ponadto, skarżący organ stwierdził, że wobec licznych rozbieżności również w najnowszym orzecznictwie sądowym, co do wykładni i stosowania art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w którym prezentowane są aż trzy różne stanowiska sądów, zachodzi potrzeba podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów, celem usunięcia rozbieżności i ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tym zakresie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") i odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie pobiera emeryturę.

Należy wskazać, że powyższa kwestia była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w niektórych orzeczeniach (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zasadniczej modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21).

W wyrokach tych, dostrzegając się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, odstąpiono od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Odwołując się w powyższych wyrokach do podstawowych zasad konstytucyjnych uznano, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach podkreślił, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art.17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. Zasadnie również Sąd Wojewódzki stwierdził, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art.8 ust.2 Konstytucji RP, który stanowi jedynie, że przepis Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Trudno również w świetle opisanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić zarzut naruszenia art.103ust.3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty, jak również art.134 tej ustawy określającego okoliczności i zasady wstrzymania wypłaty świadczeń.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 79a K.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r.), to ich ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu wyżej opisanego sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r skoro naruszenie wskazanych przepisów polega według autora skargi kasacyjnej na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury. Skoro jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest dokładnie odwrotnie, to tym samym zarzuty te również okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.