Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012r. Nr XXXVII/235/12 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Połaniec stwierdza nieważność § 3 ust. 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2-4 i § 27 pkt 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 grudnia 2012 r., Nr XXXVII/235/12 Rada Miejska w Połańcu ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Połaniec. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4 ust. 1 i 4, § 6 ust. 1, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i ust. 10, § 13, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1-4, § 27 pkt 2, § 28 ust. 1-4 oraz § 30. Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu art. 4 ust. 2 zd. 1 i ust. 6 i 7 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Połaniec – co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres regulaminu określa znacznie szerzej;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 Regulaminu – art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy przez zapis wskazujący grupy podmiotów, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania Regulaminu określa jako "teren gminy";

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1-3 i § 10 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości zamieszkałych, na których powstają odpady komunalne do zapewnienia utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego poprzez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w odrębnych przepisach oraz poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a ponadto przez zobowiązanie właściciela nieruchomości usytuowanej na terenach nieuzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej w celu gromadzenia wytworzonych nieczystości ciekłych w wyposażenie nieruchomości w szczelne zbiorniki bezodpływowe o odpowiedniej objętości lub lokalną oczyszczalnię ścieków, a urządzenia te powinny być wybudowane i eksploatowane zgodnie z obowiązującymi przepisami;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2-4 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie dodatkowego obowiązku uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych, nałożenie obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów oraz nałożenie na podmioty wskazane w § 2 w pkt 2-8 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz placów i chodników w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 6 i Regulaminu przy określeniu zasad mycia poza myjniami dopuszczenie tylko w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzone bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz zasad naprawy pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją, które mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 3 ust. 8 Regulaminu poprzez zakaz naklejania plakatów, reklam, wykonywania napisów, bądź wykonywania rysunków na elewacjach budynków, wiatach przystanków autobusowych i innych podobnych obiektach stanowiących własność komunalną, a co stanowi materię uregulowaną w innych przepisach rangi ustawy;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania czterech rodzajów odpadów komunalnych, jak również selektywnego obowiązku zbierania odpadów zielonych;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 Regulaminu, przez nałożenie zakazu zbierania w pojemnikach/workach przeznaczonych do zbierania odpadów śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu i odpadów wielkogabarytowych;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby bezpłatnych toalet, oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy i terenów przyległych, jeśli jest taka potrzeba;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 3 pkt 1, 4-5 Regulaminu, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów w pkt 1 pojemniki z tworzyw sztucznych o pojemności 120 l. lub 240 l., pkt 4 worki o pojemności 80 l. i 120 l. oraz pkt 5 kosze uliczne o pojemności 35 l.-80 l. – w zapisie dwu wersji pojemności i formule oznaczenia od-do;

11. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 10 i 11 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 13 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający procesom gnilnym w zbiorniku;

13. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 Regulaminu – treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku dokumentowania korzystania z usług i okazywania umów oraz dowodów płacenia za powyższe usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

14. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 18 i 19 oraz 30 Regulaminu, przez zawarcie postanowień w zakresie kontroli obowiązków właścicieli nieruchomości, skutków niewykonania tych obowiązków, naruszenia przepisów regulaminu, organów dokonujących kontroli i zasad wydawania decyzji, podczas gdy regulacje te są zawarte w art. 5 ust. 6 i 7 oraz art. 6, a nadto w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 23 pkt 1 i 2 Regulaminu, poprzez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowych obowiązków uzyskania stosownej decyzji, prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem – co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 pkt 3 i 4 Regulaminu, poprzez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników sąsiednich;

18. (w skardze 23) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 2 pkt 3 załącznika do Regulaminu, poprzez nałożenie na podmioty bliżej nieokreślone, lecz utrzymujące zwierzęta gospodarskie, realizację obowiązku zwalczania much i gryzoni poprzez stosowanie zabiegów dezynsekcji i deratyzacji pomieszczeń, w których znajdują się zwierzęta;

19. (w skardze 24) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 3 załącznika do Uchwały – Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a więc w szczególności utrzymania ich w odległości 10m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30m od granicy z drogą publiczną lub najbliżej położonymi zabudowaniami, w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu odstępstwa od tych zasad w sytuacji umieszczenia między ulami, a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej szczelnej przeszkody o wysokości co najmniej 3m (w regulaminie brak regulacji odnoszącej się do hodowli pszczół);

20. (w skardze 25) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 i 2 załącznika do Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązku skutecznej deratyzacji i przeprowadzania deratyzacji oraz nałożenie na "właścicieli budynków jednorodzinnych" realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby;

21.(w skardze 26) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 ust. 1 załącznika do Uchwały – Regulaminu, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Szydłów nad realizacja obowiązków wynikających z Regulaminu (w zaskarżonej uchwale materia ta zawarta jest w § 29, w którym Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy w Połańcu);

22. (w skardze 27) przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 27 ust. 2 i 3 załącznika do Regulaminu, przez zawarcie postanowień, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie podlega karze grzywny, a postępowanie w sprawach, "o których mowa w ust. 1" toczy się według przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia – podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości (w zaskarżonym regulaminie § 27 nie zawiera ustępów, natomiast w § 30 zawarta jest regulacja, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów niniejszego Regulaminu stosowane będą środki egzekucyjne określone w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Połańcu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Rady Regulamin powinien być czytelny i zrozumiały dla korzystających, stąd powtórzenia zapisów ustawowych, ale w zakresie niezbędnym dla łatwiejszego przyswojenia całości.

Na rozprawie Prokurator sprecyzował, że zaskarża jedynie te przepisy regulaminu, które zostały wymienione na str. 1 i 6 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 598/15 w punkcie I stwierdził nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 oraz ust. 10, § 14, § 18, § 19, § 23 pkt 1, § 28 oraz § 30 zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach. Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 6 i 7 uchwały z dnia 13 grudnia 2012 r., nie powielają istniejących regulacji ustawowych i mieszczą się w delegacji ustawowej;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012 r., Nr XXXVII/235/2012 nie naruszają delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 uchwały z dnia 13 grudnia 2012 r., Nr XXXVII/235/2012 mieszczą się w delegacji ustawowej;

d) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 23 pkt 2, 3 i 4 uchwały z dnia 13 grudnia 2012 r., nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 27 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012 r., Nr XXXVII/235/2012 nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2748/15 w punkcie 1 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 3 ust. 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2-4, § 27 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, w punkcie 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

W uzasadnieniu NSA ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego pod lit. a) stwierdził, że jest on uzasadniony w odniesieniu do norm Regulaminu zawartych w § 3 ust. 7. Zatem Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 7 Regulaminu (uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012 r., Nr XXXVII/235/2012) nie powielają istniejących regulacji ustawowych i mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 3 ust. 7 Regulaminu: "Naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy, "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W związku z tym, ograniczenie napraw pojazdów do napraw związanych jedynie z ich bieżącą eksploatacją stanowi ograniczenie prawa podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem.

W zakresie nie uwzględnienia zarzutu dotyczącego treści § 3 ust. 6 Regulaminu Sąd podzielił, bez niepotrzebnych powtórzeń, stanowisko Sądu I instancji.

Sąd II instancji uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej wskazany pod lit. b), podnoszący obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 6 ust. 1 Regulaminu nie naruszają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 Regulaminu "Właściciele nieruchomości, na terenie której powstają odpady zielone, zobowiązani są do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów, o których mowa w ust. 2." W przekonaniu Sądu II instancji, Rada Miejska na dzień podjęcia uchwały, zobowiązując właścicieli nieruchomości, na terenie której powstają odpady zielone do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego zbierania Odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów o których mowa w ust. 2 (kompostowanie na własne potrzeby) przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy. Jest to bezsprzecznie przekroczenie upoważnienia ustawowego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do nałożenia, na dzień podjęcia uchwały, na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku. Rada Gminy, nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów- z tym co do treści § 4 ust. 1 regulaminu Sąd I instancji się zgodził - lecz dotyczy to także odpadów zielonych. Zdaniem Sądu II instancji, jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych Rada Gminy może zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów. Należy podkreślić, że to na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Art. 4 ust. 2 pkt 1a, cytowanej ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. W tym cytowanym przepisie ustawy chodzi głównie o to, aby Rada między innymi normami regulaminu, dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.12.2014 II SA/Bd 964/14). Wyrazem takiego dążenia może być sformułowanie "zaleca się" (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.12.2014 II SA/Bd 964/14).

Sąd II instancji uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt c) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 Regulaminu mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 13 Regulaminu "Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku". Sąd II instancji zauważył, że nie podziela pewnego zakresu argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że brak jest upoważnienia do określania częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3b ustawy. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W tej sytuacji, mając na uwadze treść ww. upoważnienia, wymóg zapobiegania powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku jest sformułowany w sposób uniemożliwiający stosowanie wskazanego przepisu, co stanowi rażące przekroczenie zasady przyzwoitej legislacji i tym samym jest przejawem działania poza granicami upoważnienia ustawowego. W przekonaniu Sądu II instancji w ramach omawianej regulacji jest możliwe "opisowe", "efektywnościowe" określenie częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych, chociaż wymogi te dotyczą przede wszystkim obowiązków gminy.

Sąd II instancji uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt d) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji treści art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 23 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. W odniesieniu do treści § 23 pkt 2 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nieprzewidującego żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Sąd zauważył, że zagadnienie to już było przedmiotem kontroli NSA w Warszawie, a skład orzekający podziela i uważa za swoje stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i poglądu wyrażonego w komentarzu do tego przepisu autorstwa Wojciecha Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także, zdaniem NSA zastosowanie do treści § 23 pkt 3 omawianego Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Omawiany przepis wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca, a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca rzadko uczęszczanego". Sąd II instancji podzielił argumentacje skargi kasacyjnej, że także treść § 23 pkt 4 Regulaminu wychodzi wyraźnie, w sposób kwalifikowany prawem, poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Sąd II instancji uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt e) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji treści art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 27 pkt 2 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 27 pkt 2 Regulaminu: "Zezwala się na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości poza obszarem wymienionym w § 24 pod warunkiem przestrzegania następujących zasad: nie powodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich". Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdził, że podziela ją jedynie w zakresie, w jakim argumentacja ta podnosi, że w ramach ww. upoważnienia ustawowego, regulamin może regulować jedynie kwestie porządku i czystości, a zatem kwestie zapachu zostały podniesione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jednocześnie posłużenie się terminem uciążliwości zapachowych, które są zdecydowanie niewymierne prawnie, czyni omawiany przepis z punktu widzenia prawidłowości techniki legislacyjnej niewykonalny, a zatem także nie mieszczący się w granicach upoważnienia ustawowego.

Podsumowując, NSA stwierdził, że Sąd I instancji - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanych zakresach skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił kierować się nie tylko wskazaniami i oceną, ale rozważyć też stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012r. Nr XXXVII/235/12 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Połaniec muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2748/15.

Należy przy tym wskazać, że wyrok Sądu I instancji z 28 sierpnia 2015 r. został zaskarżony wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę. W pozostałej część, tj. zakresie pkt I, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 oraz ust. 10, § 14, § 18, § 19, § 23 pkt 1, § 28 oraz § 30 – wyrok z 28 sierpnia 2015 r. jest prawomocny i w tej części zarzuty skargi nie mogą już być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Podobnie przedmiotem rozważań Sądu nie może też być zarzut dotyczący § 3 ust. 6 Regulaminu, gdyż w tym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Kierując się oceną prawną NSA za uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący § 3 ust. 7 Regulaminu. W regulacji tej ustalono, że: "Naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Sąd II instancji, poprzez proste porównanie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przesądził, że treść § 3 ust. 7 Regulaminu ingeruje w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, a tym samym wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W ustawie brak jest bowiem norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym naprawy związane z bieżącą eksploatacją. W konsekwencji stwierdzić należy, że powyższa norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres dozwolonych zachowań.

Kierując się oceną prawną NSA za uzasadniony należy uznać również zarzut dotyczący § 6 ust. 1 Regulaminu. W myśl § 6 ust. 1 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości, na terenie której powstają odpady zielone, zobowiązani są do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów, o których mowa w ust. 2." W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów zielonych. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowania, o jakich jest mowa w Regulaminie ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność.

Kierując się oceną prawną NSA należy również uznać za zasadny zarzut dotyczący § 13 Regulaminu. Stosownie do jego treści: "Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku". Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W tej sytuacji, mając na uwadze treść ww. upoważnienia, wymóg zapobiegania powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku jest sformułowany w sposób uniemożliwiający stosowanie wskazanego przepisu, co stanowi rażące przekroczenie zasady przyzwoitej legislacji i tym samym jest przejawem działania poza granicami upoważnienia ustawowego. Zaznaczyć jednak należy, że w ramach omawianej regulacji możliwe jest "opisowe" i "efektywnościowe" określenie częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych, chociaż wymogi te dotyczą przede wszystkim obowiązków gminy.

Skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 23 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu o treści: "Utrzymujący psy są zobowiązani do: 2) prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca; 3) prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem; 4) nie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci." Kierując się oceną prawną NSA zawartą w wyroku z 27 czerwca 2017 r. w odniesieniu do powyższej regulacji Regulaminu stwierdzić należy, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Z drugiej strony trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 23 pkt 3 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Regulacja ta wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca, a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca mało uczęszczanego". Również treść § 23 pkt 4 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W tym kontekście trzeba przywołać art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący § 27 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym: "Zezwala się na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości poza obszarem wymienionym w § 24 pod warunkiem przestrzegania następujących zasad: 2. nie powodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich". Stwierdzić należy, że w ramach upoważnienia ustawowego, regulamin może regulować jedynie kwestie porządku i czystości, a zatem kwestie zapachu zostały podniesione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jednocześnie posłużenie się terminem uciążliwości zapachowych, które są zdecydowanie niewymierne prawnie, czyni omawiany przepis z punktu widzenia prawidłowości techniki legislacyjnej niewykonalny, a zatem także nie mieszczący się w granicach upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na uwadze w części obejmującej § 3 ust. 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2-4 i § 27 pkt 2 należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Realizując wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały.