Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 530/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.3,, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu Zgorzeleckiego na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 sierpnia 2008 r. nr NK.II.0911-8/385/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego nr XXIV/161/2008 z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład powiatowego zasobu nieruchomości powiatu zgorzeleckiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXIV/161/2008 podjętą na sesji w dniu 26 czerwca 2008 r. Rada Powiatu Zgorzeleckiego uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład powiatowego zasobu nieruchomości powiatu zgorzeleckiego. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 12 pkt 8 lit a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 13, art. 14, art. 15, art. 22, art. 25b, art. 34 ust.6, art. 70 ust. 2 i 4, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze późn.zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 sierpnia 2008 r. nr NK.II. 0911-8/385/08 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność § 6 ust. 4 i ust. 5, § 8 oraz § 10 ust. 1 we fragmencie "w drodze bezprzetargowej", § 18 i § 19, § 12, § 13 zdanie pierwsze, § 14, § 21 i § 22, § 24 ust. 1, § 25 i § 26 ust. 2.

Organ nadzoru podał, że w przepisach § 6 ust. 4 i ust. 5 uchwały Rada Powiatu wprowadziła zapisy o zwolnieniu z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu:

- nieruchomości gruntowej niezabudowanej na rzecz podmiotu który dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony lub co najmniej przez 10 lat (ust. 4);

- nieruchomości zabudowanej na rzecz podmiotu, który dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony lub co najmniej na 10 lat i w tym czasie nieruchomość została zabudowana budynkiem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 5).

W ocenie Wojewody przepisy te pozostają w sprzeczności z art. 12 pkt 8 lit. a w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 11 ust. 1 i art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

Motywując powyższe zarzuty organ przytoczył treść art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując na wynikającą z ust. 1 tego przepisu zasadę zbywania nieruchomości publicznych w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia określone zostały w art. 37 ust. 2 i ust. 3. Organem właściwym do decydowania o formie przetargu oraz o zbyciu nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 jest zarząd powiatu. Jednostka stanowiąca powiatu została zaś wyposażona w kompetencje do zwolnienia ze stosowania trybu przetargowego przy sprzedaży poprzez wydanie stosownej uchwały, przy czym zwolnienie to może nastąpić w dwóch przypadkach określonych w art. 37 ust. 3:

- gdy nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych – o ile cele realizowane są przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody w całości przeznacza się na działalność statutową;

- gdy zbycie nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

W obu przypadkach zwolnienia nie stosuje się, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 37 ust. 3 nie precyzuje kiedy nieruchomość miała zostać zabudowana i przez kogo. Z treści omawianego przepisu nie wynika wprost, że zabudowa ta miała być dokonana w okresie obowiązywania umowy z aktualnym dzierżawcą. Zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu Zgorzeleckiego kwestionowanymi przepisami § 6 uchwały zmodyfikowała przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzając w ust. 4 nową przesłankę zobowiązującą zarząd do zbycia nieruchomości bez przeprowadzenia przetargu, zaś w ust. 5 modyfikując art. 37 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że umowa dzierżawy powinna być zawarta na czas nieokreślony lub przynajmniej na 10 lat i w tym czasie powinna być zabudowana budynkiem na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem art. 37 ust. 3 ustawy nie precyzuje kiedy nieruchomość miała być zabudowana i przez kogo i brak zapisu, aby zabudowa miała być dokonana w okresie obowiązywania umowy z aktualnym dzierżawcą. Mogą wystąpić stany faktyczne, w których w dzierżawę jest oddawana nieruchomość już wcześniej legalnie zabudowana oraz sytuacje, w których w prawa i obowiązki dzierżawcy wszedł inny podmiot aniżeli ten który był dzierżawcą.

W § 8 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że Zarząd może oddać nieruchomość gruntową w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 określiła zaś przypadki w których "Zarząd może oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej", według kryterium podmiotowego tj: 1. osobom fizycznym lub prawnym, jeżeli grunty są zabudowane domami mieszkalnymi; 2/ podmiotom które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową (...) na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności zarobkowej; 3/organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe; 4/ kościołom i związkom wyznaniowym mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej). W ust. 3 postanowiono, że Zarząd Powiatu kierując się przesłankami wynikającymi z ust. 2 może przeznaczyć do oddania w użytkowanie wieczyste bez przetargu również; 1/ nieruchomości zabudowane obiektami budowlanymi do kapitalnego remontu lub rozbiórki oraz 2/ nieruchomości zabudowane obiektami zabytkowymi wymagającymi remontu.

W § 10 ust. 1 uchwały Rada przyznała pierwszeństwo w nabyciu w drodze bezprzetargowej lokali użytkowych ich najemcom i dzierżawcom, którzy na podstawie umów najmu lub dzierżawy korzystają z nich nie krócej niż 5 lat przed złożeniem wniosku.

Zdaniem organu nadzoru § 8 oraz § 10 ust. 1 we fragmencie "w drodze bezprzetargowej" istotnie narusza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przytoczonych przepisach Rada wyraziła bowiem zgodę na odstąpienie od przetargu w przypadku wystąpienia okoliczności nieprzewidzianej przez ustawodawcę w art. 37 ust. 2 i ust. 3. Organ raz jeszcze powtórzył, że zasadą wynikającą z ustawy jest, iż zbycie nieruchomości publicznych następuje w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 37 ust. 2 i ust. 3. Organem właściwym do decydowania o formie przetargu oraz o zbyciu nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest zarząd powiatu a rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu tylko w dwóch przedstawionych wcześniej przypadkach określonych w art. 37 ust. 3.

W § 18 uchwały wprowadzona została regulacja w których Rada wyraziła zgodę na odstąpienie przez Zarząd od przetargu przy wydzierżawieniu nieruchomości. Podobną regulację zawarto w § 19 uchwały w odniesieniu do oddania w najem lokali użytkowych na czas dłuższy niż 3 lata.

Zdaniem Wojewody przepisy te naruszają art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacji przyznającej radzie kompetencję do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów najmu, dzierżawy i użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nie można interpretować w oderwaniu od zdania pierwszego art. 37 ust. 4 ustawy, według którego, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wobec takiej regulacji Rada może odstąpić od zasady przetargowego wydzierżawienia i wynajęcia nieruchomości tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i ust. 3. Przepis ten nie stanowi zaś samodzielnej podstawy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono również nieważność § 12 uchwały w którym Rada przyznała Zarządowi uprawnienie do rozłożenia na równe raty roczne ceny za zbywaną nieruchomość, określając jednocześnie zasady jakie zarząd winien stosować (tj. 1/ oprocentowanie wynosi 50 % kwoty odsetek ustawowych w stosunku rocznym od niespłaconej kwoty; 2/ w przypadku sprzedaży innych lokali niż mieszkalne rozłożeniu na raty podlega nie więcej niż 50% ceny; 3/ raty podlegają zapłacie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok; 4/ w przypadku lokali mieszkalnych raty mogą być rozłożone na okres do 10 lat, a w przypadku innych nieruchomości na okres do 5 lat; 5/rozłożenie na raty nie dotyczy kosztów i opłat, które ponosi nabywca stosownie do § 14; 6/ na zabezpieczenie roszczenia o zapłatę całości ceny wraz z odsetkami będzie ustanowiona hipoteka). Organ nadzoru zakwestionował również § 13 zdanie pierwsze, w którym Rada postanowiła, że pierwsza opłata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe wynosi 15% ceny nieruchomości, a w pozostałych przypadkach 25% ceny nieruchomości, oraz § 14 uchwały, w którym określono, że koszty i opłaty związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży lub oddanie w użytkowanie wieczyste ponosi nabywca, zaś nabywca na wniosek którego przeznacza się nieruchomość do sprzedaży zobowiązany jest do wpłacenia zryczałtowanej opłaty w wysokości 1000 zł, która podlega zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży lub przepada w przypadku nie dojścia umowy do skutku z przyczyn leżących po stronie nabywcy. Zakwestionowano również § 21 i § 22 uchwały w których Rada określiła obowiązkowe klauzule jakie winne znaleźć się w umowach najmu lub dzierżawy dotyczące waloryzacji czynszu i zasad oddania w dalszą dzierżawę lub najem albo zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Zdaniem Wojewody przytoczone przepisy uchwały istotnie naruszają art. 32 ust. 2 pkt 3 i art. 48 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ust. 1 i art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając stanowisko w tym względzie organ nadzoru wskazał, że kwestie zawarte w tych przepisach regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, odnośnie ustalenia stawki pierwszej opłaty za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste art. 71 ust. 1 ustawy stanowi, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, zaś według art. 72 ust.2 ustawy stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Odnośnie § 14, § 21 i § 22 organ stwierdził, że przepisy te normują kwestie które powinny być uregulowane w umowie. Zapisy takie godzą ponadto w zasadę swobody umów (art. 3531 k.c.). Zdaniem Wojewody organ stanowiący nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem przez powiat umów, jeżeli ustawa takiej kompetencji nie przewiduje. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia rady do stanowienia ani o wysokości stawki procentowej pierwszej opłaty przy oddawaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, ani o rozłożeniu terminów zapłaty za nieruchomość na raty i ich okresach, ani szczegółowych postanowień umowy zawieranej przez powiat reprezentowany przez zarząd. Powołując się na przepisy art. 169 Konstytucji RP oraz na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (art. 9 i art. 26 ust. 1 ) Wojewoda wskazał na ścisły rozdział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze powiatu. Podkreślił, że na mocy art. 32 ust. 2 ustawy powiatowej gospodarowanie mieniem powiatu należy do kompetencji zarządu powiatu. Z tym przepisem koresponduje art. 11 ust. 1 przyznający reprezentację jednostek samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami organom wykonawczym oraz art. 25 b w którym jako organ gospodarujący zasobem powiatu wskazano zarząd powiatu. Organ zaznaczył, że z przywołanych przepisów wynika, iż bieżące gospodarowanie mieniem powiatu należy do zarządu. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym powinien być interpretowany w sposób ścisły, gdyż stanowi wyjątek od tej zasady. Organ stanowiący powiatu nie może wkraczać w kompetencje organu wykonawczego i odwrotnie.

Wojewoda stwierdził również nieważność § 24 ust. 1, § 25 i § 26 ust. 2 uchwały ze względu na istotne naruszenie art. 43 ust. 6 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W § 24 ust. 1 Rada wprowadziła zasadę, że warunki korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym ustala Zarząd Powiatu w decyzji o ustanowieniu zarządu. W § 25 postanowiono, że lokale użytkowe i nieruchomości gruntowe mogą być oddane jednostkom organizacyjnym w użyczenie na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata, albo na czas nieokreślony. Natomiast w § 26 ust. 2 wskazano, że wysokość udzielonej bonifikaty (ustalonej w ust 1 tego przepisu) oraz warunki bonifikaty określa Zarząd w decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd.

Zdaniem organu nadzoru wskazane przepisy uchwały naruszają przepis art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w którym to przepisie rada wyposażona została w uprawnienia do ustalenia w drodze uchwały szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Zatem organem właściwym do ustalenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd z mocy ustawy jest rada i brak regulacji która upoważniałaby ten organ do delegowania tych uprawnień na zarząd. Upoważnienie takie poczynione przez radę w niniejszej sprawie, stanowi przekroczenie kompetencji z art. 43 ust. 6 ustawy. Wojewoda ocenił, że Rada nie posiada również upoważnienia do decydowania jakie zapisy winne znaleźć się w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. To ustawodawca w art. 45 ust. 2 i 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami (omyłkowo wskazano ustawę o samorządzie powiatowym) określił jakie elementy powinna zawierać decyzja o trwałym zarządzie. Ponadto Wojewoda stwierdził, że – jeżeli chodzi o zapis w § 26 ust. 2 – to z treści art. 83 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że to rada uprawniona jest do każdorazowego wyrażania zgody na udzielenie bonifikat w zależności od celu na jaki oddano nieruchomość w trwały zarząd. Zatem umocowanie dla Zarządu z § 26 ust. 2 nie ma podstawy prawnej. Ponadto, według Wojewody, Rada powtórzyła przepis art. 84 ust. 5 przywołanej ustawy dokonując jego istotnej modyfikacji przez nałożenie na Zarząd obowiązku określenia w decyzji warunków utraty bonifikaty, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat Zgorzelecki, po uprzednim podjęciu przez Radę Powiatu Zgorzeleckiego uchwały nr XXVI/174/2008 z dnia 4 września 2008 r. o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zapisy § 6 ust. 4 i 5 uchwały nie stanowią nieuprawnionej modyfikacji ani powtórzenia art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem stanowią generalną regułę do zwolnienia z przetargu w przedmiotowych okolicznościach, wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy wskazuje jedynie na możliwość podjęcia uchwały w przedmiotowej kwestii, zatem Rada posiadała uprawnienie aby z mocy tego przepisu jak też przepisu art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym ustalić generalną zasadę dotyczącą zbywania nieruchomości spełniających przesłanki do zbycia bez przetargu, określone w art. 37 ust. 3 ustawy, co wyłącza konieczność każdorazowego pytania się przez Zarząd.

Zdaniem skarżącego § 8 ust. 2 uchwały wskazuje na katalog podmiotów, które spełniają przesłanki art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie wykonują działalności nastawionej na zysk a realizują cele publiczne lub mieszkaniowe. Rada nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody, że zbycie bez przetargu może nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 ustawy. Rada może bowiem zakreślić krąg podmiotów spełniających przesłanki z art. 37 ust. 3 ustawy aby jednocześnie określić, które z nich uzyskują jej zgodę na bezprzetargowe nabycie prawa użytkowania wieczystego. Dlatego zakwestionowany rozstrzygnięciem przepis nie jest sprzeczny z art. 37 ust. 3 ustawy.

W odniesieniu do § 18 uchwały stwierdzono, że treść tego przepisu pozostaje w zgodzie z art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konkretnie, jego pkt 5 zgodny jest z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy, natomiast pkt 6 z art. 37 ust. 3 tego aktu. Pozostałe przepisy tego paragrafu mają natomiast odniesienie do sytuacji, gdy brakuje chętnych na dzierżawę i w celu zabezpieczenia interesów majątkowych powiatu. Skarżący uważa, że według art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada może określić przypadki w których zarząd powiatu może odstąpić od przetargu na dzierżawę nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy powiatowej, zadaniem rady jest określenie zasad gospodarowania nieruchomościami powiatu. Z przedstawionych regulacji wynika więc, że obowiązkiem rady jest również zabezpieczenie interesów majątkowych powiatu w przypadku braku chętnych na dzierżawę nieruchomości. Prowadzenie długotrwałej procedury przetargowej w sytuacji, gdy oczywistym jest, że znajdzie się tylko jeden oferent jest niecelowe i bezzasadne. Unieważniony przepis miałby zastosowanie tylko w przypadku jednego nabywcy i ma charakter fakultatywny. Jego celem jest sprawne gospodarowanie przez Zarząd nieruchomościami. Podobnie odniesiono się do zakwestionowanego § 19 uchwały podnosząc dodatkowo, że pkt 2 zgodny jest z art. 37 ust. 3 zdanie pierwsze a pkt 8 i pkt 9 z art. 37 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 37 ust. 2 pkt 2.

W ocenie strony skarżącej również unieważniony § 12 uchwały, w pkt 1 stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uprawnia radę do ustalenia odmiennych od ustawowego oprocentowania rat ceny zbywanej nieruchomości. W skardze podniesiono, że z art. 70 ust. 2 i 3 ustawy wynika dla rady uprawnienie do doprecyzowania okresu na który rozkłada się na raty pozostałą część ceny oraz doprecyzowania rodzaju zabezpieczenia (§ 12 pkt 2-4). Organ nadzoru bezpodstawnie przyjął przy tym, że dotyczy to tylko użytkowania wieczystego podczas gdy postanowienia § 12 odnoszą się również do przeniesienia własności.

Za bezpodstawny uznano zarzut niezgodności § 13 zdanie 1 z art. 72 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawodawca w przepisie tym określił widełkowo (granicznie) wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego skarżący uważa, że Rada mogła wskazać jakie stawki – mieszczące się w tych widełkach – należy stosować w konkretnych przypadkach. Zauważył również, że analogiczny przepis funkcjonował we wcześniej obowiązującej uchwale i nie był kwestionowany przez Wojewodę.

W skardze nie zgodzono się ponadto z twierdzeniem, że zapisy § 22 i § 23 uchwały sprzeczne są z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Za bezsporne uznano, że rada może zarządowi określić sposób waloryzacji czynszu najmu i ograniczyć możliwość podnajmu i poddzierżawy do obowiązku wyrażania zgody przez zarząd. Skarżący stwierdził również, że koszty związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży obowiązany jest pokryć nabywca a jako zasady gospodarowania nieruchomościami przeznaczonymi do zbycia należy traktować określenie przez radę kwoty zaliczki i sposób jej rozliczenia, gdyż są one ustalane jednakowe dla wszystkich. W ocenie autora skargi § 24 ust. 1 uchwały nie jest sprzeczny z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem odzwierciedla on jedynie stan prawny wynikający z ustawy i nie stanowi powielania jej zapisów. Podniesiono również, że treść § 24 uchwały nie dowodzi, że udzielono zarządowi umocowania do określanie reguł generalnych w zakresie szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd. Jest to jedynie porządkowe wskazanie organu uprawnionego w kwestiach dotyczących trwałego zarządu.

Jeżeli chodzi natomiast o zakwestionowaną treść § 25 i § 26 uchwały, to zdaniem strony skarżącej rada ma uprawnienie do określenia ram czasowych obciążenia nieruchomości powiatu trwałym zarządem, skoro w ustawie mowa jest tylko o trwałym zarządzie na czas określony lub nieokreślony (art. 44). Zarząd powiatu wykonując swoje kompetencje porusza się w tych ramach czasowych, dlatego rada nie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego.

Wbrew stanowisku Wojewody zapis zawarty w § 26 ust. 2 uchwały nie może być traktowany jako upoważnienie dla Zarządu do samodzielnego udzielenia bonifikaty od opłat za trwały zarząd, gdyż reguluje on tylko kwestie porządkowe związane z decyzją o trwałym zarządzie. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustanawia bowiem katalogu zamkniętego elementów jakie powinny być ujęte w decyzji o trwałym zarządzie, dlatego – zdaniem skarżącego - mogą być tam również zawarte inne informacje - jak te z § 26 ust. 2.

W konkluzji skargi stwierdzono, że rozstrzygnięcie nadzorcze w wielu aspektach jest sprzeczne z prawem i w sposób nieuprawniony narusza samodzielność powiatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik Wojewody nie zgodził się z zarzutami skargi, wskazując na ich bezzasadność. W obszernym uzasadnieniu, przedstawiona została argumentacja odnosząca się do przedstawionych w skardze zarzutów poparta stosownymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że wynik sprawy zależny jest między innymi, od rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy". W dniu 9 października 2009 r. Sąd postanowił o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) – zwanej w dalszej cześci u.p.p.s.a - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym również badając, czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisy prawa proceduralnego.

Mając na uwadze wskazane kryterium legalności Sąd przy ocenie zaskarżonego aktu nie znalazł podstaw do stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa, wymagającego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.p. W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały w art. 79 ust. 1 u.s.p. który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna(...). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4) ".

Przywołany wyżej przepis art. 79 omawianej ustawy, przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i 4 wskazanej wyżej ustawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ustawodawca (podobnie jak w innych ustawach samorządowych) nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne, nie dotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa jest mniej doniosłe niż inne wadliwości, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA; również Z. Kmieciak. Ustawowe założenia nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6str. 13; J.P Tarno [w:] J.P. Tarno, M.Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd Terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, s.253)). Zawarte w art. 79 u.s.p rozgraniczenia dwu kategorii wad uchwał organów powiatu – istotne i nieistotne, ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa. Mając na względzie identyczność regulacji prawnych zawartych w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w omawianym art. 79 u.s.p Sąd podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie wadliwości uchwały organu powiatu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. wyliczającego przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego wydanego w sprawie indywidualnej. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy zatem istotne (oczywiste) naruszenie prawa, nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu zgorzeleckiego, w części dotyczącej zapisów § 6 ust. 4 i ust.5; § 8, § 10 ust. 1 we fragmencie "w drodze bezprzetargowej", § 12, § 13 zdanie pierwsze, § 14, § 18, § 19, § 21, § 22, § 24 ust.1, § 25 i § 26 ust. 2 wskazując, że przepisy te istotnie naruszyły art. 12 pkt 8 lit a w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 oraz art. 11 ust. 1, art. 25 b, art. 37 oraz art. 43 ust. 6 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n.

Oceniając prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd zobligowany był ustalić, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencji nadzorczej i czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanych wyżej przepisów uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego. Mając na względzie treść art. 134 u.p.p.s.a. stwierdzić należy, że prawidłowa ocena rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga nie tylko merytorycznego zbadania samego rozstrzygnięcia ale również przeprowadzenia przez Sąd oceny legalności zakwestionowanych w tym rozstrzygnięciu przepisów uchwały (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. I OSK 191/07 dostępny w bazie orzeczeń nsa.gov.pl).

Dla oceny kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień uchwały istotne jest, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1) natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust.4). Jeżeli zatem ustrojodawca wyodrębnił stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę można przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z organów, nie mogą być realizowane przez drugi z tych organów. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja pozostawiła tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2009 r. I OSK 284/09). Przedstawiony podział został uszczegółowiony w przepisach ustaw samorządowych – również w ustawie o samorządzie powiatowym, która w art. 9 ust. 1 określa, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (z zastrzeżeniem przepisów o referendum). Według art. 26 ust. 1 organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w przepisie art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3). Natomiast w art. 12 określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym w pkt 8 lit. a wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Wśród ustaw szczególnych, o których mowa w przytoczonym przepisie, na pierwszym miejscu wskazać należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdzić trzeba, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W korelacji z tym uregulowaniem pozostaje też przepis art. 25 b u.g.n., stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepis ten zawiera również zapis o odpowiednim stosowaniu art. 25 ust. 2 i 3 tej ustawy. Z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.g.n. oraz art. 23 ust. 1 (do którego odsyła) wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości z zasobu oraz ich nabywania do zasobu. W konsekwencji, przedstawione regulacje nakazują przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu. Organ stanowiący powiatu decyduje zaś w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządnych pozwala – zdaniem Sądu – również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, na przyjęcie stanowiska prezentowanego w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07 (opublik. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2008 r., Nr 183, poz. 2067) zgodnie z którym, rada powiatu nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Rada nie mogła zatem uregulować w poddanej kontroli uchwale tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone zarządowi powiatu jako organowi wykonawczemu. Uregulowanie takiej materii narusza konstytucyjny rozdział na organy wykonawcze i stanowiące. Oznacza to również, że rada powiatu podejmując uchwałę na podstawie art. 12 pkt 8 lit.a u.s.p władna była określić jedynie zasady gospodarowania mieniem powiatu i to takie, które dotyczą wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie, zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Odnosząc się do problemu "zasad gospodarowania" które stanowią przedmiot uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu zauważyć trzeba, że ustawodawca w żadnej z ustaw samorządowych ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśnił jak należy rozumieć owo pojęcie. Wychodząc ze słownikowego pojęcia "zasad" (jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach) w judykaturze przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez radę zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. przywołany już wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07, czy też wyrok z dnia 19 sierpnia 2008 r. II SA/Wr 304/08 ). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn.akt I OSK 1440/08) przyjął rozumienie omawianych zasad jako "ogólnych reguł i wytycznych określających z mocy przepisu sposób postępowania [przy gospodarowaniu mieniem] i nieskonkretyzowane w sposób wykluczający swobodę indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych". W konsekwencji regulacje przekraczające tak rozumiane zasady kwalifikowane być muszą jako naruszające prawo w stopniu istotnym.

Dodać należy, że w praktyce – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w innych orzeczeniach (patrz wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 565/09 nie publik.) – w analizowanych uchwałach często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przywołanym orzeczeniu Sąd praktykę taką uznał za dopuszczalną jednakże pod warunkiem, że postanowienia te mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia radę ustawa o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga bowiem, że niekiedy ustawa o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę do podjęcia uchwały nie mającej charakteru generalnego lecz indywidualny, przyznający określone uprawnienia ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom, np. wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty (tak w przywołanym wyroku o sygn. akt II SA/Wr 565/09).

Przechodząc do oceny poszczególnych zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów uchwały należy podzielić pogląd organu nadzoru, że Rada w § 6 ust. 4 i ust. 5 powtarzając przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. dokonała jego nieuprawnionej modyfikacji. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że modyfikowanie przepisu ustawowego w uchwale rady powiatu jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. wskazał, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (sygn akt II SA/Wr 2572/02 opublik. Dz.Urz.Opols 2003/78/1520). Zgodnie również podkreśla się, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca to co zawarte jest w obowiązującej ustawie, narusza prawo w stopniu istotnym (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98, Oss 2000/1/17). W rezultacie należy podzielić stanowisko, że naruszenie prawa stanowią tak przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych (por. wyrok II SA/Gl 225/06 z dnia 30 czerwca 2006 r. , nsa.gov.pl). W orzecznictwie za dopuszczalne przyjmuje się jedynie przytoczenie in extenso zapisów aktów wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis aktu, gdyby było to konieczne dla uczynienia przepisu uchwały czytelnym i zrozumiałym (por. wyrok z dnia wyrok z dnia 12 października 2005 r., II SA/Wr 385/05; z dnia 28 czerwca 2005r. II SA/Wr 501/03 lub z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca.

Jak trafnie wskazał Wojewoda jedną z podstawowych zasad gospodarowania nieruchomościami publicznymi zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomości jest przetargowy tryb sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości. Ustawodawca przewidział jednak od tej zasady wyjątki określone w art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 3. O ile jednak w art. 37 ust. 2 wymieniono zostały przypadki rezygnacji z przetargu z woli ustawodawcy, to w art. 37 ust. 3 zawarte zostało upoważnienie dla wojewody lub rady odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu ze względu na ich przeznaczenie lub ze względu na podmioty korzystające z tych nieruchomości. Zgodnie zatem z tym przepisem rada może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Regulacja ta zostaje wyłączona, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Porównując przytoczony przepis z postanowieniami zakwestionowanego § 6 ust. 4 i ust. 5 uchwały można dostrzec, że postanowienia te podjęte zostały z modyfikacją normy art. 37 ust. 3 zdanie drugie. Przepis ten nie pozwala bowiem na objęcie nim dzierżawców mających umowy nieruchomości na czas nieokreślony ani na objęcie nieruchomości niezabudowanych. Wprowadzając zatem takie przesłanki zwolnienia Rada w sposób sprzeczny z ustawą rozszerzyła ustawowe warunki uprawniające ją do zwolnienia z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu.

Ponadto Sąd zauważa, że oceniana uchwała Rady Powiatu Zgorzeleckiego podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. Uchwała taka winna mieć charakter generalny i abstrakcyjny, a nie jednostkowy. Przepis art. 37 ust. 3 u.s.g. uprawniający radę odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia od obowiązku przetargowego trybu zbycia nieruchomości nie zawiera dla rady normy kompetencyjnej upoważniającej ją do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości. Nadanie postanowieniem – regulującym możliwość odstąpienia od przetargu w omawianym przypadku – charakteru generalnego, jest zdaniem Sądu wadliwe, choćby z tego względu, że zwolnienie przewidziane w art. 37 ust. 3 u.g.n. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się jeden podmiot spełniający określone w nim warunki. Zwolnienie rady odnosić winno się zatem do konkretnej nieruchomości. Udzielenie tak zindywidualizowanego zwolnienia od przetargu wymaga kontroli rady pod względem zasadności jego zastosowania. Zgoda na odstąpienie od przetargu wymaga zatem odrębnej zgody rady wyrażonej w formie uchwały (por. też wyrok z dnia 16 października 2009 r. II SA/Gl 761/09; wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. I OSK 331/09; wyrok z dnia 15 grudnia 2009 r. II SA/Wr 565/09). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej wywodzącej z art. 37 ust 3 u.g.n. uprawnienia do ustalenia generalnej zasady zbywania nieruchomości bez przetargu. Mając na względzie przedstawione wyżej uwagi stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 i ust. 5 nie narusza obowiązującego prawa.

Trafnie również Wojewoda zakwestionował przepis § 8 uchwały w którym w ust. 1 Rada wprowadziła zasadę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w ust. 2, w których może znaleźć zastosowanie forma bezprzetargowa. Porównanie treści wskazanego przepisu uchwały z art. 37 wskazuje, że Rada wprowadziła tę normę z naruszeniem regulacji ustawowej. Użycie w art. 37 ust. 2 ustawy sformułowania "zbycie nieruchomości" oznacza, że regulacja zawarta w tym przepisie, taksatywnie wymieniająca przypadki bezprzetargowego zbycia nieruchomości obejmuje także oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jak zostało to już wskazane w art. 37 ust. 2 mamy do czynienia ze zwolnieniami ustawowymi. Zatem Rada jest uprawniona do zwolnienia od obowiązku oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze przetargu tylko w przypadkach określonych w ust. 3 art. 37 ustawy, a jak wcześniej podniesiono przepis ten nie uprawnia rady do ustalenia generalnej zasady oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste bez przetargu. Tym samym Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej określonej w art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, że regulacja zawarta w § 8 ust. 2 i 3 nie mieści się w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy. Z przedstawionych wyżej względów zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności omawianego przepisu.

Wobec tego co dotąd powiedziano należy również zgodzić się z tą częścią rozstrzygnięcia nadzorczego w której Wojewoda wyeliminował część § 10 we fragmencie "w drodze bezprzetargowej". To ustawodawca w art. 37 ust. 2 pkt 1 wprowadził już zasadę, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu na podstawie art. 34 tej ustawy (a więc również w przypadku pierwszeństwa fakultatywnego przyznawanego uchwałą rady na podstawie art. 34 ust.6) następuje w drodze bezprzetargowej. Zastosowanie trybu bezprzetargowego w takiej sytuacji należy do kompetencji zarządu.

Przedstawiona wyżej argumentacja odpowiednie zastosowanie znaleźć musi również wobec § 18 i § 19 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 4 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że stosuje się odpowiednio również ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że rada powiatu jest uprawniona do zwolnienia z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości powiatu, tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n.

Taki pogląd w odniesieniu do nieruchomości komunalnych zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09), w której stwierdzono, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Dokonując analizy przepisu art. 37 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Po drugie, skoro przepis art. 37 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37.

Zdaniem Sądu za takim stanowiskiem organu podejmującego przedmiotową uchwałę, przemawiają następujące argumenty. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, prowadziłoby do takiego rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, że zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów, oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 u.p.p.s.a. według którego, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zgodnie z § 2 tegoż przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Mimo, że formalnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w omawianym trybie wiąże tylko w danej sprawie to w orzecznictwie wskazuje się na idący dalej charakter tych uchwał. Podkreśla się, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże, więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 269 § 1 u.p.p.s.a. – por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2008r., I OSK 254/07)).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, co do zasady, stanowisko zaprezentowane w przedstawionej uchwale. Porównując zatem treść § 18 i § 19 kontrolowanej uchwały z treścią art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. należy dostrzec, że określone w nim przypadki eliminujące tryb przetargowy nie mieszczą się w kategorii tych sytuacji w których rada władna jest zwolnić z obowiązku przetargu przy zawarciu umów najmu, dzierżawy lub użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Normując w § 18 i § 19 te kwestie w odmienny sposób, Rada Powiatu Zgorzeleckiego naruszyła omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akceptując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w zakresie eliminacji wskazanych przepisów uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego, Sąd miał ponadto na względzie, że przywołane wyżej uchwała NSA podjęta została na tle innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. Punktem odniesienia do rozważań była uchwała rady miejskiej, mocą której, wyrażono zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. W istocie zatem, podstawą uchwały organu stanowiącego gminy był przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. na podstawie którego rada wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargu, przy zawieraniu umowy dzierżawy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Natomiast uchwała Rady Powiatu Zgorzeleckiego podjęta została przede wszystkim na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Uchwała taka jak już wskazano winna mieć charakter generalny i abstrakcyjny, a nie jednostkowy. Przepis art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.s.g. uprawniający radę odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, najmu, dzierżawy i użytkowania nie zawiera dla rady normy kompetencyjnej upoważniającej ją do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania tych umów. W tym zakresie aktualna pozostaje przedstawiona wcześniej argumentacja wskazująca na wadliwość nadania postanowieniom regulującym możliwość odstąpienia od przetargu na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. charakteru generalnego.

Nie narusza prawa rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim zakwestionowano w nim § 12, § 13 zdanie pierwsze oraz § 14, § 21 i § 22 uchwały.

W § 12 Rada Powiatu określiła zasady rozłożenia na raty ceny za zbywaną nieruchomość. Wskazuje na to wprost zdanie wprowadzające tego przepisu. Zauważyć przy tym należy, że Rada w przepisie tym nie zastrzegła, że chodzi o zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym lub w trybie rokowań. Tymczasem ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza zasadę, że cena nieruchomości zbywanej w drodze przetargu musi podlegać zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (art. 70 ust. 1). Jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości bez przetargu lub w drodze rokowań o których mowa w art. 39 ust. 2, zapłata ceny może być rozłożona na raty. Zasady rozłożenia na raty określa przepis art. 70 ust. 2 u.g.n. I tak, zapłata pierwszej raty musi nastąpić najpóźniej w dniu zawarcia umowy przenoszącej własność, natomiast następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony umowy. Rozłożenie na raty nie może nastąpić na czas dłuższy niż 10 lat a wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Z przedstawionych przepisów wynika zatem, że kwestie dotyczące samego rozłożenia na raty, liczby rat, terminów ich płatności oraz sposobu zabezpieczenia wierzytelności (poza hipoteką) określają strony umowy. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn.akt II SA/Wr 554/07, że kwestie te mieszczą się w kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (tu; powiatu) kształtującego w imieniu tej jednostki treść zawieranej umowy. Warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność a umowę zawiera organ wykonawczy, działający w imieniu jednostki. W opisanym zakresie ustawodawca nie przewidział zaś instrumentu prawnego ( w postaci uchwały) dla organu stanowiącego, pozostawiając te kwestie do uregulowania bezpośrednio do treści czynności prawnej jaką jest umowa. Rada powiatu nie była uprawniona do określania i ustalenia zasad rozkładania na raty ceny za zbywaną nieruchomość. Wprowadzając uregulowanie w takim kształcie jaki przybrał przepis § 12 uchwały Rada wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Zauważyć też trzeba, że Rada omawianym przepisem naruszyła regulację art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.g.n, gdyż, jak już wskazano, zasady zawarte w § 12 dotyczą ceny zbywanej nieruchomości, bez zastrzeżenia trybu bezprzetargowego lub rokowań. Uznać więc należało, że regulacja § 12 uchwały odnosi się również do zbycia nieruchomości w trybie przetargowym. Tym samym sprzecznie z ustawą Rada wprowadziła możliwość rozłożenia na raty również ceny nieruchomości zbywanej w trybie przetargu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić argumentacji strony skarżącej, że § 12 pkt 1 uchwały stanowi wykonanie art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w szczególności delegacji zawartej w ust. 4 tej normy, zaś pkt 2-4 stanowi doprecyzowanie okresu na który rozkłada się raty, pozostałą część ceny za zbywaną nieruchomość oraz rodzaj zabezpieczenia. Jak już wykazano Rada nie została upoważniona mocą delegacji ustawowej do określania zasad rozkładania na raty ceny zbywanej nieruchomości ani też do doprecyzowania postanowień umowy. Kwestie te ustawa o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w tym akcie nieuregulowanym, pozostawiła do regulacji między stronami umowy, czyli między nabywcą nieruchomości a powiatem reprezentowanym przez jego zarząd. Z art. 70 ust. 2 u.s.g. zdanie ostatnie wynika wprost, że terminy płatności pozostałych rat (a tym samym ich liczbę), ustalają strony w umowie. Zauważyć przy tym należy, że zakwestionowany § 12 uchwały należy czytać w całości, w szczególności ze zdaniem wprowadzającym z którego wynika, że rada w tej normie określiła zasady rozkładania na raty, dla określenia których nie miała umocowania. Z przedstawionych względów przepis ten trafnie wyeliminowany został z obrotu prawnego w całości. Dla określenia w taki sposób – jak uczyniono w uchwale - zasad rozkładania na raty ceny zbywanej nieruchomości nie dawał też Radzie podstawy powołany w skardze przepis art. 70 ust. 4 u.g.n., gdyż norma ta przyznaje uprawnienie tylko do wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej niż określona w art. 70 ust. 3 ustawy, a nie do określenia zasad rozkładania na raty ceny sprzedaży. Ponadto uprawnienie to dotyczy jedynie sytuacji, gdy rozłożeniu na raty podlega cena sprzedaży nieruchomości zbywanej w trybie bezprzetargowym lub rokowań, czego w § 12 nie zastrzeżono. Wobec powyższego trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność przywołanego przepisu w całości.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, co do tego, że § 13 zdanie pierwsze uchwały istotnie narusza prawo. W przepisie tym Rada określiła wysokość pierwszej opłat rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów oddanych na cele mieszkaniowe na 15% a w pozostałych przypadkach na 25% ceny nieruchomości. W art. 72 ust. 2 u.g.n. postanowiono, że stawka procentowana pierwszej opłaty rocznej wynosi od 15% do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast w art. 73 ust. 5 postanowiono, że konkretną wysokość pierwszej opłaty oraz opłat rocznych i udzielonych bonifikat ustala się w umowie. W tym względzie skład orzekający podziela prezentowane przez tut. Sąd stanowisko, że jeżeli to organ wykonawczy w imieniu powiatu zawiera umowy (art. 11 i art. 25 b u.g.n.), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego, to w kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 ustawy (tak w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07). Tym samym trafne są zarzuty Wojewody podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym, że omawianym przepisem Rada kształtując stosunki cywilnoprawne wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Przywołany przepis nie mieści się kategorii zasad gospodarowania nieruchomościami, które rada jest uprawniona ustanowić.

Podobne uwagi odnieść należy, do regulacji zawartej w § 14, § 21 i § 22 uchwały. Obciążanie nabywcy kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mieści się w sferze indywidualnych regulacji umownych należących do kompetencji organu wykonawczego powiatu. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami (por. wyrok z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Wr 139/08; wyrok z dnia 16 października 2008 r. II SA/Gl716/09). Tym samym Rada nie jest uprawniona do określania – jako zasady o której mowa w art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. – wysokości kwoty zaliczki na poczet kosztów przygotowania nieruchomości do zbycia. Przygotowanie nieruchomości do zbycia i rozliczenie związanych z tym kosztów należy do sfery gospodarowania mieniem powiatu, które na mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. należy do kompetencji zarządu. Również czynności związane z gospodarowaniem zasobem nieruchomości – w tym przez zapewnienie ich wyceny - wykonuje zarząd powiatu (art. 23 w związku z 25b u.g.n.). Rada nie byłą również uprawniona do określenia w ocenianej uchwale sposobu waloryzacji czynszu najmu, podobnie jak do ograniczania możliwość podnajmu lub poddzierżawy na rzecz osób trzecich przez nakazanie Zarządowi wyrażenia zgody na tę okoliczność. Jak słusznie wskazał Wojewoda kwestie te należą do szeroko rozumianych rozstrzygnięć umownych konkretyzowanych w czynności prawnej dokonywanej przez strony stosunku obligacyjnego. Wszelkie ustalenia w tym zakresie (przybierające formę oświadczenia woli) władny jest poczynić wspólnie z drugą stroną umowy jedynie organ wykonawczy powiatu, któremu przyznano kompetencje do dokonywania czynności prawnych w imieniu powiatu i któremu z mocy u.g.n. powierzono gospodarowanie zasobem nieruchomości powiatu. W kontekście przedstawionych uwag, skład orzekający podziela również stanowisko, według którego, wskazywanie przez radę organowi wykonawczemu w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. Rada jest bowiem upoważniona do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez powiat reprezentowany przez jej organ wykonawczy (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. II SA/Wr 335/08).

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje również stanowisko organu nadzoru wskazujące, że § 24 ust. 1, § 25 i § 26 uchwały istotnie narusza prawo.

W § 24 ust. 1 Rada wprowadziła regulację według której warunki korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym ustala Zarząd Powiatu w drodze decyzji administracyjnej. Rację ma Wojewoda, że zapisem tym Rada w sposób nieuprawniony dokonała delegacji przyznanej jej kompetencji do szczegółowego określania warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 6 u.g.n. wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą ustalić odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Powyższa regulacja oznacza, że treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy może być również kształtowana, przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu – przez radę powiatu). Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących przypisana im ustawowo, która nie może być delegowana przez te organy na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji, innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., III SA/Kr 574/08 niepublik.).Odnośnie omawianego zapisu § 24 ust. 1 uchwały nie można zgodzić się z ze stroną skarżącą, że zapis ten należy odczytywać nie jako delegację kompetencji lecz jedynie wskazanie, że Zarząd Powiatu określa w treści decyzji warunki korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Wykładania taka pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego zapisu w którym nie tylko ograniczono się do wskazania organu ale również określono, że organ ten w decyzji może określać warunki korzystania z nieruchomości. Zapis ten przekazuje więc kompetencje rady zarządowi, jako, że ten ostatni z mocy ustawy nie jest uprawniony do samodzielnego określania tych kwestii. Ponadto, rada nie jest uprawniona, ani na mocy art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. , ani na mocy jakiegokolwiek przepisu u.g.n. do określania jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. To ustawodawca w art. 45 ust. 2 i 2a u.g.n. określił treść decyzji o ustanowieniu prawa trwałego zarządu. Wśród nich nie ma zaś warunków korzystania z nieruchomości jako, że również ustawodawca w art. 43 ust. 2 określił jakie są podstawowe uprawnienia jednostki organizacyjnej jako trwałego zarządcy nieruchomości. Jak zaś już zostało wskazane, uszczegółowienie warunków korzystania dopuszczalne jest – wobec nieruchomości powiatowych – jedynie w drodze uchwały organu stanowiącego powiatu (art. 43 ust. 6 uchwały). Wprowadzenie przez radę zakwestionowanego przepisu świadczy o delegacji przyznanej jej ustawowo kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Wprowadzając regulację zawartą w § 25 uchwały w którym postanowiono o możliwości oddawania w użyczenie jednostkom organizacyjnym lokali użytkowych oraz nieruchomości gruntowych Rada istotnie naruszyła przepis art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p., jako, że nie zawiera on dla organu stanowiącego powiatu delegacji do określania zasad oddawania nieruchomości powiatu w użyczenie. Przepis ten ograniczono jedynie do umów wydzierżawiania lub wynajmowania. Również, żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym względzie uprawnienia dla rady. Kwestia uregulowana § 25 uchwały należy do kategorii spraw związanych z zarządzaniem mieniem powiatu i mieści się w kompetencji organu wykonawczego powiatu. Tym samym rada wskazanym uregulowaniem wkroczyła w sferę kompetencji organu wykonawczego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, że błędne jest stanowisko organu nadzoru, co do istotnej wadliwości § 26 ust 2 uchwały. W przepisie tym Rada postanowiła, że wysokość udzielonej bonifikaty (od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu) oraz warunki utraty bonifikaty określa Zarząd Powiatu w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wskazać zatem należy, że rada – co już wcześniej było sygnalizowane – nie posiada delegacji do określenia w uchwale w sprawie zasad gospodarowania treści i elementów decyzji administracyjnej. Uprawnienie takie nie wynika w szczególności z przepisu art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. ani też z przepisów u.g.n. Tym samym mamy ponownie do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, przywołana regulacja istotnie narusza przepis art. 84 ust. 5 u.g.n. według którego w decyzji właściwego organu (tu zarządu powiatu) ustala się wysokość opłat rocznych (z tytułu trwałego zarządu – przyp. Sądu) oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat. Rada uregulowała zatem w uchwale materię, która została już uregulowana w ustawie i to w sposób kompletny. Organ stanowiący powiatu regulując powyższą kwestię dokonał przy tym istotnej modyfikacji przepisu ustawowego jako, że przyjął, iż w decyzji administracyjnej Zarząd winien określić warunki utraty bonifikaty. Z powyższych względów nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że § 26 ust. 2 uchwały nie narusza istotne prawa, gdyż ma charakter porządkowo- proceduralny związany z wydawaną decyzją o trwałym zarządzie. Wprowadzenie takiej regulacji w uchwale w sprawie zasad gospodarowania narusza zakres delegacji ustawowej określonej przepis art. 12 pkt 8 lit a u.s.p. oraz wskazany przepis art. 84 ust. 5 u.g.n.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw do zakwestionowania w istniejących warunkach prawnych zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.