Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 607/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64 par. 2, art. 128
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...],[...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ż. decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku spółki P.S. Sp. z o.o. z siedzibą w N. , ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie położonym w gminie Ż. , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] (obręb [...] - Z. ), działki nr [...], [...] (obręb [...] - Ż. ), działka nr [...] (obręb [...] - G.) oraz działki nr [...], [...], [...] (obręb [...] - Z. ).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji wykonano analizę wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającą na celu określenie wymagań dla projektowanych obiektów. Na podstawie analizy ustalono, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na określonym we wniosku terenie. W trakcie prowadzonej procedury administracyjnej uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

W jednobrzmiących odwołaniach z dnia 27 kwietnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. W. i I. W. oraz J. M. i G. M. wskazali, że z załącznika graficznego nr [...] do decyzji wynika, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z ich nieruchomościami. Z tegoż załącznika wynika również to, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości w bardzo niekorzystny sposób. Po pierwsze, sieć gazowa średniego ciśnienia jest inwestycją niebezpieczną samą w sobie mogącą spowodować wycieki, a co za tym idzie wybuch gazu i pożar w sąsiedztwie zabudowań odwołujących. Żyjąc na co dzień z taką świadomością komfort egzystencji odwołujących będzie bardzo obniżony. Po drugie, taka lokalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje całkowite obniżenie wartości należących do odwołujących nieruchomości, na których nie będzie można zlokalizować żadnej inwestycji budowlanej. Ponadto ewentualna próba sprzedaży działek zostanie zredukowana do minimum ze względu na to, że nikt nie będzie chciał kupić nieruchomości w sąsiedztwie "bomby gazowej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r., nr [...],[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy wniosek, spełnia warunki, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Z informacji wskazanych we wniosku, w szczególności danych charakteryzujących inwestycję wynika, że ma być ona działaniem lokalnym mającym na celu zaspokojenie również interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma podstaw do stawiania tej inwestycji warunku spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 u. p. z. p. Przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także sprzeciw społeczności lokalnej nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Decyzja taka jest decyzją administracyjną o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie można wydać decyzji odmownej. Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja nie narusza przepisów. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Kwestie podniesione przez odwołujących nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie lokalizacji celu publicznego bada się jedynie dopuszczalność danej inwestycji, natomiast jej szczegółowe warunki będą określone na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego.

W skardze z dnia 2 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2022 r. uczestnik postępowania spółka P. S. sp. z o.o. z siedzibą w N. , wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Kolegium. Wskazała, że decyzja została wydana zgodnie z prawem, a wniosek dotyczy sieci gazowej średniego ciśnienia, czyli sieci dla gazu o ciśnieniu od 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie. Wybuchy gazu, o których wspominają skarżący mają miejsce bardzo rzadko i są spowodowane błędem ludzkim w obsłudze tychże sieci, a co najważniejsze dotyczą sieci wysokiego ciśnienia, czyli takich, w których ciśnienie gazu kształtuje się na poziomie powyżej 1,6 MPa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022 r., nr [...],[...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia 29 czerwca 2022 r. po rozpoznaniu odwołań M. i I. W. oraz J. i G. M.. Organ odwoławczy uznał więc – choć nie zostało to wprost wskazane w treści zaskarżonej decyzji – że odwołania te odpowiadają wymogom formalnym przewidzianym dla takiego rodzaju pisma. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 128 zdanie 1 i 2 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Tym niemniej, w zdaniu trzecim tego przepisu ustawodawca wskazał, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 53 ust. 6 u.p.z.p., w którym wskazano, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że odmienna od Kodeksu postępowania administracyjnego regulacja treści odwołania ma na celu wzmocnienie instytucji ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zwłaszcza preferowaniu tych inwestycji dla dobra ogółu społeczeństwa. Podkreśla się, że ustawodawca wprowadził dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mając na względzie zapobieganie wykorzystywaniu instytucji odwołania do blokowania procesów inwestycyjnych.

Wobec tego odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Ponadto w odwołaniu należy określić istotę i zakres żądania stanowiącego przedmiot odwołania. Odwołujący obowiązany jest także wskazać dowody uzasadniające określone w odwołaniu żądanie. Zarzuty przeciwko decyzji należy przy tym rozumieć jako wskazanie uchybień uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd./el. 2019).

W sytuacji, kiedy odwołanie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., obowiązkiem organu odwoławczego jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się przy tym dwa odmienne poglądy odnośnie skutków procesowych, jakie wiążą się z nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania. Według pierwszego ze stanowisk, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego środka prawnego bez rozpoznania. Zwolennicy tego poglądu wskazują art. 64 § 2 K.p.a. jako podstawę prawną uzasadniającą powyższą czynność techniczno-procesową (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1696/17 oraz wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. II OSK 1245/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według drugiego stanowiska, organ administracji publicznej uznając, że dostrzeżone braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione, winien stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania stosując art. 134 K.p.a. W zakresie tego poglądu akcentuje się, że wskazany ostatnio przepis stanowi regulację autonomiczną dla postępowania odwoławczego, a przez to wyklucza stosowanie art. 64 § 2 K.p.a., który zasadniczo jest właściwy dla postępowania przed organem pierwszej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 2416/15 oraz wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2494/19).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym na aprobatę zasługuje drugi ze wskazanych poglądów, z uwagi na kwestię zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego o treść art. 134 K.p.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przyjąć więc należy, że jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest do zastosowania art. 134 K.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 K.p.a. Przepis ten jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postepowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II K.p.a.). Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 K.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2549/19).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołania M. i I. W. oraz J. i G. M. i wydało merytoryczną decyzję w sprawie, choć odwołania te nie spełniają wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Chociaż bowiem w odwołaniach tych wskazano zakres żądania (uchylenie zaskarżonej decyzji), to nie sformułowano w nich w nich zarzutów pod adresem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powiązanych z przepisami prawa procesowego lub materialnego ani dowodów na ich poparcie (nie wskazano na naruszenie jakichkolwiek przepisów prawa procesowego lub materialnego). Obowiązkiem organu odwoławczego w tej sytuacji było więc wezwanie odwołujących do usunięcia braków formalnych odwołań w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności tych odwołań. Za niewystarczające należy bowiem uznać ogólnikowe sformułowania, które nie zostały powiązane z żadnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, że "inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość w bardzo niekorzystny sposób", "sieć gazowa jest inwestycją niebezpieczną samą w sobie mogącą spowodować wycieki, a co za tym idzie wybuch gazu i pożar", "komfort egzystencji będzie bardzo obniżony", czy też że "taka lokalizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości" i "ewentualna próba sprzedaży całej działki zostanie zredukowana do minimum, ze względu na to, że nikt nie będzie chciał kupić nieruchomości w sąsiedztwie bomby gazowej". Poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji należy bowiem wymienić wadliwości związane z konkretnym naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zarzutów nie można przy tym ograniczyć tylko do wskazania podstawy prawnej, lecz należy uzasadnić i wykazać powiązanie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa lub np. wadliwym ustaleniem stanu faktycznego.

Reasumując, Kolegium winno było na etapie wstępnym badania odwołań wezwać odwołujących się do uzupełnienia w terminie 7 dni ich braków formalnych. Dopiero w przypadku terminowego usunięcia braków formalnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione byłoby nadać odwołaniom dalszy bieg. Niedopuszczalnym jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji, bez skutecznego zakończenia fazy wstępnej, o ile organ uznał odwołanie za nie zawierające elementów przewidzianych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Jak przy tym wskazuje się w judykaturze, wydanie decyzji na skutek odwołania, które nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. rozpatrywane jest w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1568/07). Odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto, nie wszczyna bowiem postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022 r., nr [...],[...], z powodu rażącego naruszenia art. 53 ust. 6 u.p.z.p.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy wezwie M. W. i I. W. oraz J. M. i G. M. do uzupełnienia braków formalnych złożonych odwołań w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.). Organ odwoławczy będzie miał przy tym na uwadze, że wezwanie formułowane na podstawie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 9 K.p.a. winno wskazywać wnoszącemu, jakie wymogi odwołania nie zostały przez niego spełnione. Odwołującemu jako stronie postępowania należy bowiem udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniósł szkody na skutek nieznajomości prawa. Obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może się ograniczać do formalistycznego wskazania regulacji prawnych oraz określenia skutków niezastosowania się do treści wezwania. Strona winna uzyskać wiedzę o tym, jakie konkretne braki jej odwołania muszą zostać uzupełnione, aby uchronić się przed konsekwencjami pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W ten sposób organ wypełni zasadę ogólną obligującą go do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przypadku uzupełnienia odwołań organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że nie można art. 53 ust. 6 u.p.z.p. rozumieć w ten sposób, że niewskazanie, mimo wezwania, w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołania w każdym przypadku uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Zależy to od tego, czy istota odwołania sprowadza się wyłącznie do sporu o fakty. Nie można bowiem stwierdzić niedopuszczalności odwołania, jeżeli w odwołaniu podniesiono zarzuty zarówno dotyczące prawa, jak i faktów, a odwołujący się mimo wezwania nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń co do faktów. W tym przypadku nieprzedstawienie dowodów nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę zarzutów co do prawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 25/19). Dowody służą wykazaniu istnienia istotnych w sprawie faktów, a nie uzasadnieniu żądania. Ponadto obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie istnienia istotnych dla sprawy faktów powstaje tylko wtedy, gdy fakty te są sporne. Nie ma potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której odwołujący się nie twierdzi, aby dokonano wadliwych ustaleń faktycznych lub w sprawie, w której odwołujący się twierdzi, że dokonano wadliwej prawnej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Nie ma też potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której w ogóle nie chodzi o spór o fakty lub spór o prawną ocenę prawidłowo ustalonych faktów, lecz jej istotą jest czysta kwestia prawna. W końcu mogą się zdarzyć sprawy, w których występują różne kwestie, mianowicie zarówno spór o prawo, jak i spór o fakty (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1421/17).

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 września 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).