Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2197/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 57 par. 3, art. 187 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 149/12 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 149/12 po rozpoznaniu skargi Z. W. w punkcie pierwszym uchylił czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym [...] w punkcie drugim zasądził od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego kwotę 160 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Z. W. pismem z dnia 30 września 2011 r. wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30.525 zł, tytułem opłat pobranych za wydanie kart pojazdu dla 53 samochodów wymienionych w załączniku do powyższego podania, w tym również dla samochodu marki Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje żądanie, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Wskazał, że dokonał opłat za wydanie kart pojazdu, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), jednakże wyrażona tam norma prawna w swej hipotezie określa stan i obowiązek tożsamy z tym, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i dlatego wszelka argumentacja odnosząca się do wskazanego przepisu rozporządzenia z 2003 r. w całości powinna odnosić się również do § 1 rozporządzenia z 2002 r.

Starosta Nyski w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, a tym samym odmawia zwrotu żądanej należności. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym [...], opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak jest możliwości zastosowania rozwiązań analogicznych jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), albowiem w stosunku do wcześniejszego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność przepisów tego aktu wykonawczego z Konstytucją lub Prawem o ruchu drogowym.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. Z. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27.400 zł z tytułu nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Uzasadniając swoje roszczenie, podniósł, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że opłata ustalona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych. Zdaniem wnioskodawcy powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 18/08, w którym WSA w Poznaniu przyjął, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. uznać należy za niekonstytucyjny. Z. W. dodał ponadto, że stanowisko organu w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej za kartę pojazdu należy do szeroko pojętego zakresu działania administracji publicznej. Skoro sprawa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., ma charakter administracyjny, to organ załatwia ją w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z. W., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia czynności Starosty Nyskiego i zobowiązania organu do zwrotu opłaty. Zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1, art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. i brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 w sprawie niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczył również, że do tej pory organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że odmowa zwrotu opłat uiszczonych przez skarżącego za karty pojazdu dla 48 samochodów jest zasadna, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Opłaty te wniesione zostały na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w odniesieniu do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z przepisami Konstytucji RP lub przepisami Prawa o ruchu drogowym. Skoro nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia, brak jest podstaw do zwrotu tych opłat w części przewyższającej kwotę 75 zł, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Organ zaznaczył, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z regulacją zawartą w § 1 rozporządzenia z 2002 r., bo w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w kwocie 1000 zł. To z kolei oznacza, że kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i wobec tego nie można przenosić poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. na grunt rozporządzenia z 2002 r. Podkreślając bezzasadność powoływania się w niniejszej sprawie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący rozporządzenia z 2003 r., w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 127/07, organ dodatkowo wywodził, że stworzenie przez Trybunał możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, iż przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu gdy to nastąpi, działania organów nie są co do zasady bezprawne. Ponadto zdaniem organu roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie 27400 zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło, zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że kwestia przedawnienia winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów regulujących m.in. sprawy przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej). W przedmiotowej sprawie upłynął już 5-letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu i w związku z tym wygasło prawo do żądania "nadpłaconej" części opłaty.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2012 r. Z. W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo podniósł, iż sąd administracyjny posiada w przedmiotowej sprawie kompetencje do stwierdzenia niezgodności § 1 rozporządzenia z 2002 r. z Konstytucją RP, a ponadto, że ordynacja podatkowa może mieć zastosowanie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. Przyjęcie stanowiska organu dotyczącego przedawnienia dochodzonego roszczenia prowadziłoby do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw nabytych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na mocy art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym ONY 08FR.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności Starosty Nyskiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy- samochodu marki Volkswagen Passat. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu również powinność uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w indywidualnej sprawie administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jej istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Przedmiotowy obowiązek ma charakter administracyjny, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje bowiem spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Sąd I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zaaprobował ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Gdyby do zwrotu pobranej należności - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, stwierdzić należy, że aktualnie obowiązująca treść art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. opłatę za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 1000 zł. Zasadnie podnosi organ, że legalności powyższego przepisu nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04 Trybunał orzekł jedynie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - zwane także rozporządzeniem z 2003 r.) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia ani jej zakres. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność w stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania. Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji określi wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej Starosta Nyski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego wyroku i rozpoznania skargi Z. W. poprzez jej oddalenie, względnie uchylenia kwestionowanego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego tj.:

a/ art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. od początku jego obowiązywania w sytuacji, gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu;

b/ art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.;

c/ art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten dotyczy skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który w związku z tym nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP;

d/ art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę Nyskiego odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych wyżej przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania);

e/ art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy Prawo ruchu drogowym i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r., oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić ich zastosowania;

f/ art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty Nyskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty);

g/ art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu powinny być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych;

h/ art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno- prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a/ art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Starosty Nyskiego w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

b/ art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą;

c/ art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący Z. W. wniósł, za pośrednictwem organu – Starosty Nyskiego, jedną skargę z dnia 20 stycznia 2012 r., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości, z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi, co w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi) liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi;

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nieuprawniony jest wynikający z zaskarżonego orzeczenia wniosek, iż obowiązek organu uznania prawa skarżącego do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wynikać ma ze wskazanych przepisów Konstytucji RP, bowiem przepisy te z całą pewnością nie są adresowane do organów administracji publicznej, a brak jest przy tym innej normy, która pozwalałaby tym organom na samodzielne rozstrzygania o zgodności z Konstytucją lub aktami wyższego rzędu stosowanych przez nie przepisów. Przede wszystkim art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na tak szerokie rozumienie wynikającej z niego zasady niezawisłości sędziowskiej, jak to zostało uczynione w zaskarżonym orzeczeniu. Podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, a do tego właśnie sprowadza się zaskarżone orzeczenie. W stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją RP lub ustawą Prawo o ruchu drogowym, a tym samym dotychczas nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności przepisów tego rozporządzenia. Istotne jest również to, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. nie jest tożsamy z regulacją zawartą w § 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., gdyż w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty tj. 1000,00 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Analogicznej regulacji brak jest w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, że kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym nie można przenosić poglądów Trybunału Konstytucyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 na grunt regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że starosta jest jedynie organem rejestrującym pojazd według enumeratywnie określonych zasad. Oznacza to, że w sytuacji, gdy uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a wysokość opłaty określana jest na podstawie rozporządzeń wydawanych w oparciu o delegację wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, to rolą organu rejestrującego pojazd jest jedynie pobranie od strony opłaty za wydanie karty pojazdu w takiej wysokości, jaka w danym momencie wynika z przepisów wykonawczych. Starosta Nyski, jako organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co wynika zarówno z treści art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 K.p.a. Powyższe uwagi prowadzą zatem do wniosku, że Starosta Nyski nie tylko w dacie pobierania od skarżącego opłat za karty pojazdu nie miał podstaw do kwestionowania przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., ale ponieważ Starosta nie jest powołany do oceny konstytucyjności przepisów i dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw do odmowy ich stosowania – również w dacie wniesienia żądania o zwrot części tych opłat. Ponadto stwierdzić należy, że skoro w dotychczasowym stanie prawnym nie istniały przepisy prawa dotyczące zwrotu należności za wydanie karty pojazdu i kwestii przedawnienia tych opłat, a o możliwości żądania zwrotu nadpłaconej części opłaty przesądziło w istocie jedynie orzecznictwo sądowe, to nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż pomimo tego, że od dnia 1 stycznia 2010 r. istnieją w tym zakresie wyraźne regulacje prawne, sprawy zwrotu przedmiotowych opłat powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów. Dlatego, w ocenie skarżącego kasacyjnie zasadnym jest uznanie, że począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. kwestie związane z należnościami związanymi z opłatami za wydanie kart pojazdu, winny być rozpatrywane wyłącznie przy odpowiednim stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej.

Organ dodał ponadto, że nie było żadnego uzasadnienia dla dokonania rozdzielenia skarg, bowiem nie jest istotna ilość opłat za karty pojazdów, których zwrotu domaga się skarżący, jeżeli organ odmówił ich zwrotu jednym, zaskarżonym aktem. W związku z tym organ został obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi. Zabieg taki stanowi istotne dodatkowe obciążenie dla budżetu Powiatu Nyskiego, dla którego nie ma żadnego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawo sądów do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normą zawarta w przepisie ustawy oraz uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją w zasadzie nigdy nie było kwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny niemal od początku swojej działalności korzystał z takiej możliwości, przyjmując, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten został wyrażony między innymi wyrokach: z dnia 20 grudnia 2001 r., I SA/Po 1684-1686/00 (baza http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z dnia 14 lutego 2002 r. I SA/Po 461/01 z glosami R. Hausera i A. Kabata oraz J. Mikołajewicza (OSP 2003, nr 2, poz. 17), z dnia 19 kwietnia 2006 r., OSK 180/06 (Lex nr 209503), z dnia 20 czerwca 2006 r., I OSK 933/05 (Lex nr 266907), dnia 20 czerwca 2006 r. I OSK 934/05 (Lex nr 265745); z dnia 21 czerwca 2006 r. II OSK 364/06 (niepubl.); z dnia 4 lipca 2006 r., I FSK 971/05 (Lex nr 279623), z dnia 3 kwietnia 2007, II OSK 1614/06 (niepubl.).

Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że: "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 Konstytucji "przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Także w piśmiennictwie przyjmuje się, że powołane przepisy stosowane łącznie dają sądom bezsporną, jeszcze mocniejszą niż pod rządami poprzedniej Konstytucji, podstawę do kontynuowania dotychczasowej praktyki, stosownie do której sędzia ma prawo do niestosowania sprzecznego z Konstytucją aktu podustawowego (por. np. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 178 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz., red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 15-16; B. Naleziński, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 392; A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., I FSK 1074/05, Przegl. Sejm. 2007, nr 5, s. 186-187.)

Teza o prawie sądu administracyjnego do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją przepisu rozporządzenia została ponadto wyrażona w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Prawidłowość takiej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4 (podobnie też orzeczeniach z dnia 3 lutego 2005 r., SK 7/03, OTK-A 2005, nr 2, poz. 19 i z dnia 23 września 2009 r., P 81/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 130) Trybunał wskazał bowiem, że z uwagi na podustawową rangę kwestionowanego przepisu "ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być stosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie ulega bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy" (cyt. za R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 34-36).

Dlatego też nie ma racji autor skargi kasacyjnej, kwestionując dopuszczalność samodzielnego badania i oceny przez Sąd I instancji zgodności z Konstytucją RP i ustawami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

2. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie zasadności przedmiotowej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że obowiązywały one w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd I instancji- jak wskazano wcześniej- był uprawniony do kontroli konstytucyjności aktu podustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowane jest, że ocena sądu administracyjnego, co do niezgodności z Konstytucją i ustawą, przepisu rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

W orzecznictwie nadto przyjmuje się, iż w takim przypadku w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą co do zasady podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w przekonaniu sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu złamania przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.). Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Reasumując, w niniejszej sprawie naruszenie prawa przez organ polega na odmowie zwrotu omawianej należności w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stwierdzenie istotnego złamania prawa materialnego obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązek stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie może ograniczać uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie wszelkich innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, LEX nr 1082693).

3. W tej sytuacji zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz przepisu art. 6 K.p.a., poprzez nierespektowanie obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa i bezzasadne przyjęcie, że wbrew tym przepisom, organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić ich zastosowania. Istotne w sprawie jest bowiem nie to, czy organ administracji może sam odmówić zastosowania przepisu wykonawczego, lecz to, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej w indywidualnej sprawie, sąd posiada takie uprawnienie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego przezeń działania uznał za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania.

4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Działania organu dotyczące pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu oraz w zakresie odmowy zwrotu części pobranej z tego tytułu należności niewątpliwie nie mają charakteru decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Jeżeli jednak usprawiedliwione jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu przedmiotowej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu powołanego art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Stanowisko takie utrwalone jest już w orzecznictwie. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1030/06, z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 52/07 oraz z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08. Zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest zatem niezasadny.

5. W tej sytuacji nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisem dającym podstawę do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Skoro zatem istnieje prawne umocowanie do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty przedmiotowej opłaty, to zasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że podstawę uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

6. Za nieskuteczny należy również uznać zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty Niskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazuje, iż to właściwy minister w drodze rozporządzenia został upoważniony do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu, a nie organ wydający kartę.

Oceniając ten zarzut, stwierdzić należy, iż w przepisie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, został uznany przez Sąd I instancji za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił podstawę prawną do ustalenia opłaty za kartę pojazdu dotyczącego sprowadzonego z zagranicy samochodu marki Volkswagen Passat, następnie zarejestrowanego w Polsce pod numerem rejestracyjnym ONY 08FR.

W takiej sytuacji organem właściwym do określenia kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta Niski. Przy określeniu tej kwoty organ winien uwzględnić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii, a mianowicie, że "czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej".

Przedstawione rozumowanie Sądu I instancji nie narusza przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Czym innym jest bowiem wydanie, w oparciu o delegację ustawową, przez właściwego ministra, rozporządzenia (stanowienie prawa powszechnie obowiązującego), a czym innym jest ustalenie kwoty nadpłaty (stosowanie prawa w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej).

7. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta sprowadza się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie działań przewidzianych w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie – jak niekiedy przyjmuje się– w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Ten ostatni pogląd pojawiający się w niektórych orzeczeniach wojewódzki sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie zasługuje zatem na akceptację.

8. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, stwierdzić należy, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena NSA wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak to zostało powyżej wyjaśnione, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy cyt. ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji pogląd wyrażony w ustawie z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest aktualny i słusznie Sąd I instancji uznał, iż jest treścią tej uchwały związany (art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 P.p.s.a.).

9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. wskazać należy, iż w przypadku zaskarżenia w jednym piśmie więcej niż jednego aktu lub czynności ewentualnie bezczynności – przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg. Norma ta jest obligatoryjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., I GZ 166/10, LEX nr 643264).

W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu skarżącemu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów. Skarżący wniósł jedną skargę. Skarga ta dotyczyła jednak wszystkich 48 – wymienionych w załączniku nr 1 do skargi – pojazdów. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem, dotyczyła odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu w 48 sprawach. Słuszne było zatem rozdzielenie skarg i wezwanie do uiszczenia wpisów sądowych oddzielnie w każdej, w istocie odrębnej sprawie, a następnie obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w każdej sprawie, w której skarga została uwzględniona.

10. W sprawie odmiennym zagadnieniem pozostaje charakter odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, a mianowicie czy taką odmowę rzeczywiście należy- tak jak to uczynił Sąd I instancji- uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. czy też akt w rozumieniu powołanego przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 889/11 i z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 2102/10 zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednak brak w skardze kasacyjnej stosownego zarzutu w tym zakresie pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej nie jest też możliwa ocena czy od skarg na akty lub czynności przewidziane w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. pobiera się wpis stosunkowy, czy też wpis stały.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.