Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.50  ust.1 pkt 4 in fine, art. 51 ust.7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

TEZY

Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Maria Czapska-Górnikiewicz Grzegorz Czerwiński Zofia Flasińska Teresa Kobylecka (współspr.) Włodzimierz Ryms Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Katarzyna Miller z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 3 października 2016 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) znajdują zastosowanie w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia?". podjął następującą uchwałę: Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego zagadnienia prawnego: "czy przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) znajdują zastosowanie w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia?".

Uzasadniając wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność w stosowaniu przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, a także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; dalej: Prawo budowlane) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawnobudowlaną, tj. nie wymaga pozwolenia na budowę ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia.

Według pierwszej z dwóch odmiennych linii orzeczniczych, norma art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia i inwestor wymóg ten spełnił, jednak wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że przywołana teza wyrażona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14 - czerpie swoją genezę ze starszego orzecznictwa sięgającego pierwszych lat obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., choć już wówczas nie było ono jednolite. W wyroku z dnia 2 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1758/96, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego, w związku z tym rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne uciążliwości dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi. U podstaw takiego poglądu leży teza, że skoro organy nadzoru budowlanego nie mogły ingerować w proces budowlany poprzez określenie konkretnych wymogów techniczno-budowlanych danego obiektu budowlanego, co jest zasadniczą treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, to również nie były władne do precyzowania takich wymogów w trakcie budowy ogrodzenia jak i po jego wybudowaniu.

Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie zmienił się od 1998 r. na tyle, by teza wyrażona w sprawie o sygn. akt IV SA 1758/96 utraciła aktualność. Znalazła ona aprobatę m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 564/04 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 308/14, które wskazały, że pozwolenie na budowę, podobnie jak zatwierdzony projekt budowlany, nie zawiera wszystkich ustaleń i warunków wymaganych przepisami prawa dla realizacji robót budowlanych, dlatego też w takim przypadku art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że na jego mocy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do badania legalności prowadzonych robót budowlanych także w odniesieniu do przepisów prawa, które nie zostały wprost inkorporowane do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Także w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonej w wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/05, roboty budowlane (w tym przypadku: montaż drewnianych konstrukcji i podwyższenie terenu), których przeprowadzenie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a których rezultatem jest zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę powinny być traktowane jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Druga linia orzecznicza, jak stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich, opowiada się natomiast za dopuszczalnością stosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, a także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawnobudowlaną. Za dopuszczalnością zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku budowy zespołu obiektów małej architektury niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia opowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1135/05. Przedmiotem sprawy był montaż urządzeń, tworzących plac zabaw dla dzieci, dokonany z naruszeniem przepisu § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2008 r.), polegającym na niedochowaniu wymaganej odległości placu zabaw dla dzieci od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W ocenie WSA w Szczecinie w sprawie tej należało zastosować procedurę wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, w okolicznościach sprawy nie istniała podstawa do umorzenia postępowania, jak uczynił to organ drugiej instancji.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał ponadto, że za interwencją organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego opowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1501/14. W sprawie tej przesądzono, że choć zrealizowanie ścianki działowej z otworem drzwiowym nie wymagało pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, jednakże naruszony został przepis § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także spowodowano istnienie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. W ten kierunek orzeczniczy wpisuje się także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09 akceptowane w innych wyrokach tego Sądu, np. w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 911/10 i powołanych w jego uzasadnieniu orzeczeniach.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w ten nurt orzeczniczy wpisuje się także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2041/06, w którym stwierdzono naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię. NSA nie podzielił tezy, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania przewidzianych Prawem budowlanym działań, gdy chodzi o obiekty budowlane, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie tego sądu z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bezspornie wynika, że organy administracji publicznej, konkretnie nadzoru budowlanego, mogą podejmować działania przewidziane w Prawie budowlanym także wtedy, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Teza ta, jak zaznaczył Rzecznik znalazła pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1884/14. Pogląd ten został już także dość kategorycznie wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, w której stwierdzono m.in., że skoro obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48, to konsekwentnie trzeba przyjąć, że mieszczą się w hipotezie art. 50. Jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich liczne nowelizacje Prawa budowlanego na przestrzeni nieco ponad 20 lat jego obowiązywania nie dezaktualizują tego poglądu.

Na marginesie dotychczasowych rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował także fakt, że podobne wątpliwości interpretacyjne wedle jego wiedzy nie pojawiły się nigdy na gruncie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi podstawę do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku usunięcia wykrytych - w toku użytkowania obiektu budowlanego - nieprawidłowości, w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejś z czterech niepożądanych sytuacji, enumeratywnie w tym przepisie wskazanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 357/96, stanął na stanowisku, że art. 66 Prawa budowlanego upoważnia organy nadzoru budowlanego, w przypadku spełnienia zawartych w nim przesłanek, do interwencji również w stosunku do obiektów, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem celem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, a nie tylko tych, których wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten zaaprobował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4190/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 917/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 884/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1407/10.

Ustosunkowując się do powyżej przedstawionych rozbieżności Rzecznik Praw Obywatelskich skłania się do aprobaty tej linii orzeczniczej, która opowiada się za dopuszczalnością zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, a także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawnobudowlaną.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich za prawidłowością takiego stanowiska przemawia zarówno literalna, jak i systemowa oraz celowościowa wykładnia przepisów ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10. Z powyższego wynika, że nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego nie ogranicza się tylko do warunków i rozwiązań przyjętych w projektach budowlanych, a obejmuje szeroko rozumianą zgodność z normami prawa, w tym Prawa budowlanego, wymogami ochrony środowiska, rozwiązaniami architektoniczno-budowlanymi i przepisami techniczno-budowlanymi. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą m.in., zadania wynikające z przepisów art. 48-51 tej ustawy. Na potrzeby niniejszego wniosku analizy wymaga sformułowanie użyte w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1". Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, skoro hipotezą art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego objęte są obiekty lub ich części będące w budowie albo wybudowane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, to nasuwa się spostrzeżenie, że hipotezą art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego objęte są wszystkie inne przypadki obiektów budowlanych, do których zastosowania nie znajdzie ani art. 48 ust. 1, ani art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Będą do nich należeć nie tylko obiekty wykonywane bez pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, ale także - verba legis - "roboty budowlane" inne niż te, o których mowa w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), nawet jeżeli wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Brak jest regulacji, która choćby tylko w sposób dorozumiany wyłączała zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie skorelowanych z nim przepisów w stosunku do obiektów, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie. Gdyby tak było, poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego pozostawałaby szeroka działalność inwestycyjna mogąca nie tylko wywoływać zagrożenia, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim naruszać obiektywny porządek prawny (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine), regulowany w tej materii zasadniczo przepisami prawa publicznego. Zarówno przepis art. 1 Prawa budowlanego określający przedmiot regulacji tej ustawy, ani żaden inny jej przepis, nie wyłączają spod jej działania przywołanej kategorii obiektów i robót budowlanych tylko z tego powodu, że ich realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub też nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyby taka właśnie miała być wola ustawodawcy, kategoria tych obiektów i robót budowlanych nie mieściłaby się w ogóle w przedmiocie normowania Prawa budowlanego.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że pomimo zwolnienia przez ustawodawcę pewnych form aktywności budowlanej z obowiązku ich akceptacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, wychodząc ze słusznego założenia - w myśl zasady de minimis non curat praetor - o braku konieczności poddawania reglamentacji prawnej stosunkowo niewielkiej i nieingerencyjnej działalności inwestycyjnej, nie oznacza to, że wskazane kategorie obiektów i robót budowlanych nie muszą spełniać wymagań określonych czy to w Prawie budowlanym, w szczególności tych, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, czy to w przepisach wykonawczych, zwłaszcza w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, ale także innych przepisach techniczno-budowlanych, które zazwyczaj regulowane są aktami prawnymi w randze rozporządzenia. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, projektowanie i budowa obiektów budowlanych (od 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu nie tylko do całości, ale i poszczególnych części), wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi musi odbywać się w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, z uwzględnieniem i poszanowaniem szeregu wymogów wyszczególnionych w tym przepisie. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać poszczególne rodzaje obiektów budowlanych i ich usytuowanie określają głównie akty wykonawcze wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym np. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, stwierdzające w przepisie § 1, że ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy.

Z powyższych przepisów wynika, że ogólne wymagania określone w art. 5 i 6 Prawa budowlanego, rozwinięte w przepisach szczegółowych poszczególnych ustaw, jak i rozporządzeń wykonawczych, muszą spełniać wszystkie obiekty budowlane, zarówno na etapie projektowania, budowy i użytkowania. Analiza rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzi do wniosku, że jego postanowienia odnoszą się także wprost do obiektów budowlanych i robót nieobjętych reglamentacją prawnobudowlaną (np. § 41 - § 43, § 70 i n., § 113 i n., § 122 i n., § 132 i n.).

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że w kontekście powyższych uwag należy mieć na względzie, m.in., że budowa obiektu budowlanego niewymagającego ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie może nie respektować ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli takie przedsięwzięcie narusza ustalenia aktu planistycznego, to w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, także jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami, a zatem wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie trafności tej tezy Rzecznik powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09, w którym stwierdzono, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem; odpowiednie zastosowanie znajduje, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego.

Korelatem przywołanych regulacji materialnoprawnych są kompetencje organów nadzoru budowlanego do prowadzenia kontroli i wszczynania postępowań jurysdykcyjnych - nie tylko na etapie użytkowania obiektu budowlanego (art. 66 Prawa budowlanego) - a w rezultacie ustalenie, czy wykonywanie (wykonanie) robót budowlanych nie odbywa się w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 także w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), lub z naruszeniem prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego).

Z tych wszystkich względów, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, brak jest na gruncie przepisów Prawa budowlanego podstaw do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego może umorzyć postępowanie dotyczące np. stanu technicznego obiektu lub urządzenia budowlanego czy nieprawidłowego ich wykonania, zgodności robót budowlanych z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, z powołaniem na jego bezprzedmiotowość, tylko na tej podstawie, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie ma kompetencji do wydawania rozstrzygnięć (czy to w formie decyzji - pozwolenia na budowę, czy w formie dorozumianej - niezgłoszenia sprzeciwu) na etapie poprzedzającym realizację danego obiektu lub urządzenia budowlanego czy wykonania prac budowlanych (tak m.in. zdanie odrębne sędziego WSA Jacka Bursy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 669/13).

W sprawie stanowisko zajął prokurator Prokuratury Krajowej, który wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) znajdują zastosowanie w stosunku do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia".

Prokurator Prokuratury Krajowej zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż w jego ocenie za wyrażonym przez Rzecznika poglądem przemawia literalna i systemowa wykładnia przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Przepis ten nie ogranicza stosowania ustawy jedynie do obiektów, urządzeń i prac budowlanych w stosunku do których wydawane są pozwolenia na budowę lub objętych procedurą zgłoszeniową. W związku z tym nie można przyjąć, że kompetencje organów nadzoru budowlanego ograniczają się do kontroli przestrzegania tej ustawy w zakresie obiektów, urządzeń i prac budowlanych objętych bądź pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego obowiązane są do kontroli przestrzegania prawa budowlanego w zakresie dotyczącym np. utrzymania danego obiektu, jego stanu technicznego, czy kwestii związanych z samą realizacją procesu budowlanego, nawet jeżeli organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadały kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie zgody na jego realizację. Uregulowanie, które miało na celu przyspieszenie procesów inwestycyjnych w stosunku do niedużych zamierzeń budowlanych nie może jednak przekładać się na niemożność kontroli powstających w tym uproszczonym trybie obiektów i urządzeń budowlanych przez inny wyspecjalizowany organ administracji - organ nadzoru budowlanego.

Organy administracji architektoniczno - budowlanej i organy nadzoru budowlanego są różnymi organami administracji i o różnych kompetencjach, które w żaden sposób się nie warunkują oraz nie wykluczają. Szczegółowo zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego określa przepis art. 83 Prawa budowlanego, a przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń wskazujących, że wymienione w nim zadania i kompetencje ograniczają się do obiektów lub urządzeń budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

Prokurator Prokuratury Krajowej podkreślił, że czym innym jest kompetencja organów administracji architektoniczno - budowlanej do kontroli zamierzeń inwestycyjnych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, a czym innym kompetencja organu nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowań dotyczących stanu technicznego obiektów i urządzeń budowlanych, zagrożeń jakie stwarzają, sposobu ich wykorzystania (art. 66 Prawa budowlanego) oraz oceny zagrożeń prowadzonych prac budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Kompetencje te są od siebie niezależne i się nie wykluczają. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek prowadzić postępowania dotyczące stanu technicznego obiektów i urządzeń budowlanych, zagrożeń jakie stwarzają, sposobu ich wykorzystania oraz oceny zagrożeń prowadzonych prac budowlanych - niezależnie od tego, czy obiekty te, urządzenia lub prace budowlane objęte są pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zwolnienie pewnej kategorii robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia nie może oznaczać, że roboty te mogą nie być objęte rygorami prawa budowlanego.

W stosunku do tego rodzaju robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale i powinien zastosować środki przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego, jeśli są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Każde roboty budowlane powinny być bowiem wykonane zgodnie z przepisami, a zwłaszcza w sposób nie stwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, mienia lub środowiska.

Rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza wniosku oraz orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że istnieją podstawy do podjęcia uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. O wyjaśnienie przepisów prawnych zwrócił się uprawniony do tego podmiot (art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), który wykazał, że stosowanie powołanych we wniosku przepisów Prawa budowlanego wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tego względu zapewnienie jednolitego rozumienia przepisów prawnych powołanych w petitum wniosku jest konieczne dla zagwarantowania właściwego poziomu ochrony osób, których praw dana inwestycja dotyczy albo, na których prawa dana inwestycja oddziałuje.

Przechodząc do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego należy zauważyć, że jak słusznie nadmienił we wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich, rozbieżność w stosowaniu przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, a także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego ujawniła się już w pierwszych latach stosowania tej ustawy. Postanowieniem z dnia 17 lutego 1999 r., sygn. akt SA/Bk 874/98 Naczelny Sąd Administracyjny – O. Z. w Białymstoku wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej: "w jakim zakresie w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) podlegają nadzorowi budowlanemu, lub czy są z niego wyłączone w całości lub w części obiekty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia".

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 21 czerwca 1999 r. (OPS 4/99; ONSA 1999, nr 4, poz. 118) odmówił jednak wyjaśnienia przedstawionej powyżej wątpliwości prawnej z tego względu, że uznał za niedopuszczalne rozstrzyganie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej w sprawie, co do której wyrażona została już ocena prawna w wyroku wydanym w tej samej sprawie administracyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lutego 1999 r., sygn. akt SA/Bk 874/98 przedstawiającemu składowi siedmiu sędziów wątpliwość prawną podniesiono, że w przedmiotowej kwestii zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska. W wyroku z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt IV SA 651/95 (ONSA 1997 nr 1, poz. 27), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414, ze zm.), ogrodzenia budowane poza miejscami publicznymi, niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analogiczne stanowisko NSA zaprezentował w wyroku z dnia 10 grudnia 1997 r., sygn. akt SA/Bk 172/97 oraz z dnia 30 października 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1343/98. Odmiennie stanowisko wyrażono w wyrokach w sprawach o sygn. akt SA/Bk 407/97, SA/Bk 1041/97, SA/Bk 1194/97.

Zdaniem składu orzekającego, który przedstawił powołanym postanowieniem z dnia 17 lutego 1999 r., sygn. akt SA/Bk 874/98 zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, jako niewątpliwe można przyjąć, że w przypadku obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę i zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który to przepis reguluje wyłącznie skutki wybudowania (bądź budowy) obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez uzyskania tegoż pozwolenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Sam bowiem wskazany przepis art. 48 Prawa budowlanego ogranicza rodzaje obiektów budowlanych, do których ma on zastosowanie, chodzi o obiekty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a wykonywanych bądź wykonanych bez spełnienia tych wymogów. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726), tj. do dnia 23 grudnia 1997 r., ogrodzenia, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych nie wymagały pozwolenia na budowę. W brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r., od dnia jej wejścia w życie (24 grudnia 1997 r.) pozwolenia na budowę nie wymagają wszystkie ogrodzenia. Zgłoszenia wymaga zaś budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to, jak stwierdzono w uzasadnieniu powołanego postanowienia z dnia 17 lutego 1999 r., że obiekty budowlane niewymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie mieszczą się w regulacji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Dotyczy to także urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi jakimi są ogrodzenia. W tym zakresie będą więc wyłączone spod nadzoru budowlanego. Natomiast dalsze uogólnienie prowadzące do wyłączenia takich obiektów spod nadzoru budowlanego w ogóle budzi poważne wątpliwości. Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lutego 1999 r. wyraził stanowisko, że do obrony byłby pogląd, iż w pozostałym zakresie będą one podlegały nadzorowi budowlanemu. Przykładowo można uznać, że mieszczą się w dyspozycji art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z redakcji tych przepisów wynika bowiem, że w art. 50 Prawa budowlanego chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych, niż te o których stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Definicja robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego który nie wymaga pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Tym samym te ostatnie mieszczą się w dyspozycji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wniosek taki jest ponadto zgodny z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 (ONSA 1998 nr 1, poz. 3), wskazującym, że obiekty budowlane, które nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, nie są objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego, w którym mowa jest jedynie o takich obiektach, które zostały wybudowane (lub są w budowie) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. A zatem obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie mieszczą się w hipotezie art. 48 Prawa budowlanego. Konsekwentnie trzeba zatem przyjąć, że mieszczą się w hipotezie art. 50 Prawa budowlanego.

Odmiennie niż jak to wynika z analizy orzecznictwa przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lutego 1999 r., sygn. akt SA/Bk 874/98, w miarę jednolite stanowisko jest natomiast prezentowane w doktrynie. Zdaniem E. Radziszewskiego obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia mieszczą się także w dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego jest władny wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki. Przepis art. 51 Prawa budowlanego jest bowiem bezpośrednio związany z art. 50 Prawa budowlanego i wynika z regulacji tego ostatniego przepisu (L. Bar, E. Radziszewski: "Nowy kodeks budowlany, komentarz", Warszawa 1995 str. 91-92 oraz aprobująca glosa do wyroku z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 769/97; OSP 2000, z. 2, poz. 20, w którym NSA stwierdził, że przepisy rozdziału 9 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane, odnoszą się także do związanych z budynkami ogrodzeń, na wzniesienie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie).

Także Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 7, art. 50, Nb 535, C.H. Beck Warszawa 2016 stwierdził, że w przeciwieństwie do regulacji art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczącego samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową, kolejne regulacje art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczą znacznie szerszego zasięgu robót budowlanych, bo zarówno tych realizowanych samowolnie, jak i na podstawie wymaganego pozwolenia (zgłoszenia), a także wówczas, gdy są to roboty niepodlegające tym obowiązkom, o ile są one prowadzone w sposób określony w ust. 1 pkt 2 i 4. Pogląd powyższy podziela A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 3, art. 50, Nb 708, Wolters Kluwer Warszawa 2016 wskazując, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może mieć miejsce również w stosunku do robót, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a są wykonywane w taki sposób, że mogą stanowić zagrożenie, o którym mowa w pkt 2 tego artykułu. Zagrożenia te mogą mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, na każdym etapie, niezależnie od tego, czy roboty budowlane są wykonywane legalnie, czy też nie.

Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego skłania się do aprobaty tej linii orzeczniczej, która opowiada się za dopuszczalnością zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, a także art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia. Wniosek powyższy dotyczy zatem zarówno robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia,do których mogą mieć zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego już w trakcie ich wykonywania, ale także robót budowlanych już wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy. Przy czym swoje rozważania Rzecznik prowadzi jednocześnie w odniesieniu do przesłanki zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 jak i pkt 4 Prawa budowlanego. Wydaje się jednak, że rozważania co do wykładni każdej z tych przesłanek należy prowadzić odrębnie.

Dokonując wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można poprzestać na wykładni gramatycznej bowiem nie daje ona jednoznacznych wyników. Zakres przedmiotowy tego przepisu został określony poprzez odesłanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W przepisach tych jest z kolei mowa o obiektach budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić czy ustawodawca miał na myśli jedynie przypadki prowadzenia innych robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, innych niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, czy również przypadki prowadzenia tego rodzaju robót nawet, jeżeli nie podlegają one takiej reglamentacji. Decydujące znaczenie w takiej sytuacji będzie miała wykładnia systemowa, a także celowościowa wymienionych przepisów.

Zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Jak wynika z analizy poszczególnych przepisów ustawy - Prawo budowlane ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w myśl którego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia obejmuje zatem rozwiązania przyjęte w projektach budowlanych, które są zatwierdzane w decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przy wykonywaniu jakichkolwiek robót budowlanych oraz utrzymywaniu wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

W art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego upoważniono właściwy organ do nałożenia, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź pogorszenie stanu środowiska.

Nie budzi również wątpliwości, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku usunięcia wykrytych - w toku użytkowania obiektu budowlanego - nieprawidłowości, w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejś z czterech niepożądanych sytuacji, enumeratywnie w tym przepisie wskazanych, m.in. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Zauważyć należy przy tym, że przyjęcie dopuszczalności zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, nie wyłącza możliwości zastosowania do stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie użytkowania obiektów budowlanych art. 66 i n. Prawa budowlanego. Zgodnie także z art. 69 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy każdego obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też nie, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy tych środków są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić właściwy organ.

Istotnym też jest to, że definicja katastrofy budowlanej zawarta w art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego, którą jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów, nie ogranicza kompetencji organów nadzoru budowlanego jedynie do obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Mając na uwadze powyższe regulacje jednoznacznie gwarantujące organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska na każdym etapie realizacji i utrzymania obiektu budowlanego, przyjęcie założenia, że organy te nie mogą sprawować nadzoru budowlanego wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, byłoby niespójne z tymi regulacjami, nieracjonalne i sprzeczne z interesem publicznym, który stanowi istotę celowości działania organów budowlanych.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz inne orzeczenia odnoszące się do omawianego problemu (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13 oraz wyrok NSA O. Z. w Łodzi z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 2420/97) wskazują, że problem zakresu przedmiotowego art. 50 i 51 Prawa budowlanego w większości przypadków pojawia się przy realizacji ogrodzeń. Przyjęcie zatem poglądu, że art. 50 Prawa budowlanego nie odnosi się do obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oznaczałoby, że w stosunku do większości ogrodzeń, które nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia (z wyjątkiem ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), organy nadzoru budowlanego nie miałyby możliwości wyegzekwowania, np. zawartego w § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), obowiązku wykonywania ogrodzeń w sposób niestwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub zwierząt oraz zakazu umieszczania na wysokości mniejszej niż 1,8 m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Nie do zaakceptowania byłby również fakt braku możliwości wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, tylko dlatego, że nie podlegają one obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zagadnienie powyższe zyskało jeszcze bardziej na znaczeniu z dniem 28 czerwca 2015 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która zwolniła z obowiązku dokonania zgłoszenia budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Budowa ogrodzeń od strony miejsc publicznych czy to ze względu na konstrukcję, użyte materiały budowlane, czy też sposób prowadzenia robót budowlanych niesie ze sobą duże ryzyko różnego rodzaju zagrożeń. Sprzeczny z interesem publicznym byłby zatem pogląd, że wykonywanie ogrodzeń mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wynikające np. z naruszenia ustaleń i warunków określonych w dziale II, rozdziale 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może stanowić przesłanki do ich wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z tego względu, że nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zasadnie zauważył także NSA O. Z. w Gdańsku w wyroku z dnia 8 marca 2000r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, że założenie, iż wstrzymanie wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska jest wynikiem odstępstwa od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach albo jest wynikiem wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, czyniłoby ten przepis zbędnym. Podstawą wstrzymania wykonywania robót budowlanych bowiem mógłby być wówczas art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 3 Prawa budowlanego (od dnia 11 lipca 2003 r. treść pkt 3 przeniesiono do pkt 4 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718). Interpretacja prowadząca do wniosku, że przepis jest zbędny, nie jest dopuszczalna. Z tych względów należy przyjąć, że właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach albo nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie tego przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosuje się natomiast art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Podzielić należy także pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich o dopuszczalności zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jako wyniku przede wszystkim z systemowej oraz celowościowej wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Dokonując oceny prawnej w powyższym zakresie należy przede wszystkim przywołać art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.). Jak wynika natomiast z załącznika I do powyższej dyrektywy obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów.

Aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań przy realizacji obiektów budowlanych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i e Prawa budowlanego nałożono na organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego obowiązek m.in. nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów spełniających wymogi określone w art. 10 Prawa budowlanego. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ustawodawca w

art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Określając zatem przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zaliczono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Warunki określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, niezależnie od tego czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a także właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, dla pozostałych obiektów budowlanych. Nie wydaje się możliwy do obrony pogląd, że racjonalny ustawodawca upoważnia właściwych ministrów do określenia warunków technicznych, a jednocześnie nie zapewnia w ustawie - Prawo budowlane procedury umożliwiającej właściwym organom ocenę zgodności realizowanych robót budowlanych z tymi przepisami. Oznaczałoby to bowiem, że przykładowo przywołany już wyżej § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do ogrodzeń nie objętych obowiązkiem zgłoszenia byłby jedynie postulatem ustawodawcy a nie bezwzględnie obowiązującą normą prawną.

Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności realizowanych obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przywołać wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13, w którym zwrócono uwagę, że przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe stanowisko jest zasadne, bowiem ład przestrzenny jest kształtowany przez wszystkie obiekty i roboty budowlane, a nie tylko przez te, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając te okoliczności na uwadze, w art. 59 ust. 1 - 3 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis ten stosuje się odpowiednio również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1485/07, NSA wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu, wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza takie "szerokie" stosowanie tego przepisu. Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia budowlanego, a jednocześnie miała charakter jednorazowy i tymczasowy i miała trwać do roku nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie po upływie rocznego okresu zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wytrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08) przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, a jest nim możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a Prawa budowlanego). Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ust. 2, dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden bowiem inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Interpretując zatem przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ust. 2 w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) nie sposób, jak podkreślono w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., założyć aby racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym.

Należy mieć na uwadze, że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taka zmiana zagospodarowania terenu podlega także regulacjom Prawa budowlanego. Artykuł 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje natomiast wszystkie inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc takie, które w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych (obiektu budowlanego).

Z punktu widzenia wniosku zgłoszonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich najistotniejsze jest jednak, że sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 tej ustawy przez dokonanie zmiany zagospodarowania terenu nie będącej wynikiem prowadzenia robót budowlanych. Roboty i obiekty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podlegają zatem kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy. Norma art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia za przyjęciem, że art. 59 ust. 2 tej ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych i obiektów budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Kompetencje do wydawania nakazów rozbiórki posiadają natomiast organy nadzoru budowlanego, a nie organy gminy.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ".

Mając powyższe na uwadze NSA podjął uchwałę jak w sentencji.