Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1097/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 1 pkt 2, ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 6, § 19 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2788/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. W. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2788/14 po rozpoznaniu skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwienia startu młodym rolnikom, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca złożyła [...] sierpnia 2010 r. w Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni decyzją z [...] grudnia 2010 r. przyznał skarżącej wnioskowaną płatność w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia określonych warunków, by w ciągu 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia odebrania decyzji przedłożyła dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia.

Skarżąca [...] lutego 2014 r. złożyła w Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR żądane przez organ dokumenty, w tym świadectwo uzyskania tytułu zawodowego.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] lutego 2014 r., zwrócił się do skarżącej o przedłożenie dokumentów potwierdzających wymagany staż pracy w rolnictwie oraz poinformował o sankcjach wynikających z niespełnienia wymogu uzupełnienia wykształcenia w ciągu 3 lat.

Wnioskodawczyni [...] kwietnia 2014 r. złożyła w Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR prośbę o wydłużenie terminu na uzupełnienie wykształcenia, do którego dołączyła:

1) oświadczenie Sołtysa o tym, że Strona "pracuje w gospodarstwie matki W. R. od 2004 r."

2) zaświadczenie Dyrekcji Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. W. w B., że była słuchaczką semestru I (kursu kwalifikacyjnego - rolnik), od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] listopada 2012 r.;

3) zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2012 r. (wystawione przez lekarza rodzinnego), wskazujące możliwość nauki i pracy w zawodzie rolnika.

Skarżąca podniosła, że w 2012 r. uzyskała tytuł zawodowy w zawodzie rolnik i dopełniła formalności związanych z rozpoczęciem edukacji w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. W. w B., gdzie miała uzyskać tytuł kwalifikacyjny - rolnik. Jednakże z uwagi na ogrom pracy związany z prowadzeniem gospodarstwa dopiero teraz może uzupełnić wymagane wykształcenie.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformował skarżącą o odmowie wydłużenia terminu na uzupełnienie wykształcenia, ze względu na brak podstaw prawnych. Następnie, [...] kwietnia 2014 r., organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2014 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu programu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" na kwotę 75 000 zł.

Skarżąca złożyła odwołanie.

Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] maja 2014r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w przepisie § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2014, Nr 201, ze zm.), tj. nie uzupełniła wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. W przypadku skarżącej, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, warunek dotyczący kwalifikacji zawodowych należałoby uznać za spełniony, gdyby oprócz posiadania tytułu zawodowego przydatnego do prowadzenia działalności rolniczej, odbyła co najmniej 3 - letni staż pracy w rolnictwie. W ocenie Prezesa ARiMR dokumenty przedstawione przez skarżącą nie potwierdziły stażu, spełniającego wymagania, wymienione w § 6 ust. 4 tegoż rozporządzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, nakazującego zwrot 100% kwoty pomocy. W przypadku skarżącej, nie wystąpiły żadne okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski. Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r., ze zm.) oraz § 22 ust. 1 ww. rozporządzenia krajowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca jako osoba nieposiadająca wymaganego rozporządzeniem wykształcenia, [...] listopada 2010 r., złożyła pisemne oświadczenie, zgodnie z którym, zamierzała w 2011 r. podjąć naukę w Zespole Szkół Kształcenia Rolniczego im. W. w B. i po zakończeniu nauki, uzyskać tytuł zawodowy "technik rolnik". A podanie jako przyczyny nieuzupełnienia wykształcenia, w ocenie Prezesa ARiMR dużej ilości pracy w gospodarstwie, nie może stanowić argumentu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes ARiMR podniósł, iż skarżąca nie złożyła żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 listopada 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zwracając uwagę, że skarżąca została wezwana przez Dyrektora Oddziału Pomorskiego ARiMR do przedłożenia dokumentów potwierdzających co najmniej 3 - letni staż pracy w rolnictwie (pismo z [...] lutego 2014 r.). W związku z brakiem udokumentowania ww. stażu pracy do skarżącej wysłano informację o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu, należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., dalej: rozporządzenie). Jednym z warunków przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia). W § 6 ust. 1 rozporządzenia zawarto zamknięty katalog sytuacji, w których warunek posiadania kwalifikacji zawodowych uważa się za spełniony. Zgodnie z tym przepisem brak wykształcenia rolniczego może być uzupełniony posiadaniem określonej długości stażu w rolnictwie. Staż w rolnictwie nie oznacza jakiejkolwiek pracy w rolnictwie, gdyż został zdefiniowany w § 6 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że za staż pracy w rolnictwie uznaje się okres, liczony do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, w którym wnioskodawca:

1) podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik lub,

2) był zatrudniony w gospodarstwie rolnym, na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, na stanowisku związanym z prowadzeniem produkcji rolnej, lub

3) odbył staż, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), obejmujący wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

Nadto, osobie nieposiadającej określonych w rozporządzeniu kwalifikacji zawodowych, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Dodatkowo w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia zawarto zapis, iż osoba taka powinna uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 19 pkt 6 rozporządzenia). Nieuzupełnienie wykształcenia powoduje obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy w 100% (§ 20 ust. 1 i 3), zaś nieprzedłożenie w terminie dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia również powoduje obowiązek zwrotu pomocy.

W związku z powyższym, skarżąca posiadając wykształcenie średnie, inne niż rolnicze zobowiązana była uzupełnić wykształcenie. Zobowiązanie takie zostało określone w decyzji o przyznaniu pomocy. Wobec podnoszenia przez skarżącą w trakcie rozprawy okoliczności posiadania stażu pracy w rolnictwie, Sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała spełnienia kryterium posiadania kwalifikacji, określonego w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to jest przy posiadaniu wykształcenia średniego innego niż rolnicze, legitymowania się co najmniej 3 letnim stażem pracy w rolnictwie, w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Z załączonego do wniosku zaświadczenia KRUS nie wynika, że skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik. Podkreślenia wymaga, że dla spełnienia przesłanki stażu pracy w rolnictwie w rozumieniu rozporządzenia nie jest wystarczające potwierdzenie wykonywania pracy w rolnictwie, np. w gospodarstwie matki, jak to miało miejsce w przypadku skarżącej, ale niezbędne jest spełnienie warunków określonych w wyżej przytoczonym § 6 ust. 4 rozporządzenia.

Przyznana skarżącej pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł, z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, stanowi zatem kwotę nienależnie pobranych środków publicznych.

Należy jednak rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie były podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu z uwagi na uregulowanie wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, s. 18), który to przepis znajduje zastosowanie do spornej płatności w oparciu o art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, s. 74).

Stosownie do tego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Zdaniem Sądu, należało przyjąć, że płatność została dokonana na skutek błędu organu. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej zanim przyznał pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" dokonał kontroli wniosku, w którym wnioskodawczyni nie zadeklarowała stażu pracy w rolnictwie. Skarżąca nie wskazała również aby w ramach dotychczasowej aktywności zawodowej pozostawała domownikiem w gospodarstwie, pracownikiem lub osobą bezrobotną.

Sąd nadmienił, że w rozpoznawanej sprawie, należy zauważyć, iż skarżąca jest osobą urodzoną [...] sierpnia 1992 r., zaś wniosek o przyznanie pomocy został przez nią złożony [...] sierpnia 2010 r., a zatem po upływie zaledwie dwóch tygodni od ukończenia przez wnioskodawczynię 18 lat. Odnosząc się do wskazanych w § 6 ust. 4 rozporządzenia okresów uznawanych za staż pracy w rolnictwie należy zauważyć, iż wnioskodawczyni nie była w stanie spełnić do dnia złożenia wniosku wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik, gdyż ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403, ze zm.) stanowi w art. 6 pkt 2 lit. a), że przez domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat. Odnośnie okresu zatrudnienia w gospodarstwie rolnym, na podstawie umowy o pracę lub spółdzielczej umowy o pracę, na stanowisku związanym z prowadzeniem produkcji rolnej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 § Kodeksu pracy zabronione jest zatrudnianie osoby, która nie ukończyła 16 lat. Ponadto, możliwość odbycia stażu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), obejmującego wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej dotyczy osób bezrobotnych, które ukończyły 18 lat.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu należy uznać, że organ administracji publicznej przed przyznaniem pomocy finansowej dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w kontekście możliwości spełnienia przesłanki co najmniej 3 - letniego stażu pracy w rolnictwie.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy ważne natomiast jest, czy podjęte przez wnioskodawczynię zobowiązanie w zakresie uzupełnienia wykształcenia obarczone było błędem zauważalnym w zwykłych okolicznościach. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do okoliczności dotyczącej braku możliwości wykrycia błędu przez wnioskodawczynię w zwykłych okolicznościach. Prezes ARiMR powołał się na konieczność znajomości przez beneficjenta ogólnych zasad przyznawania płatności, jako okoliczności wykluczających możliwość zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ocena taka jest, zdaniem Sądu, niekompletna. Świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu nie przesądza automatycznie o uznaniu, że dokonana przez wnioskodawczynię wadliwa ocena możliwości uzupełnienia kwalifikacji zawodowych obarczona była błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez skarżącą. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących zadeklarowanego przez skarżącą uzupełnienia wykształcenia, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu pomocy.

W związku z powyższym i okoliczności sprawy, organ administracji publicznej powinien raz jeszcze ocenić charakter błędu i wskazać, w sposób przekonujący, czy w zwykłych okolicznościach skarżąca mogła błąd wykryć, a to w aspekcie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. § 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201 ze zm., dalej: rozporządzenie MR), polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z treści decyzji i akt sprawy polegających na uznaniu, że już na etapie weryfikacji wniosku organ w wyniku błędu, postawił przed beneficjentką zadanie niemożliwe do spełnienia w postaci wymagania 3 letniego stażu w rolnictwie w rozumieniu § 6 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 rozporządzenia MR, podczas gdy na etapie weryfikacji wniosku Beneficjentki organ nie rozważał możliwości uzyskania przez nią 3 letniego stażu w rolnictwie, bowiem zobowiązała się ona do uzyskania wykształcenia rolniczego średniego i uzyskania tytułu zawodowego technik rolnik (§ 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MR), a zatem brak było obowiązku wykazania stażu w rolnictwie w konsekwencji czego WSA przyjął bezpodstawnie, że organ dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w kontekście możliwości spełnienia przesłanki co najmniej 3 letniego stażu w rolnictwie, pomimo że na etapie przyznania pomocy organ nie badał przedmiotowych zagadnień z uwagi na fakt, że Wnioskodawczyni zobowiązała się do uzyskania wykształcenia średniego rolniczego, przy którym nie jest wymagane legitymowanie się stażem w rolnictwie. Konsekwencją powyższego było nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku błędnie zastosowanym z art. 74 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 podczas gdy w sprawie ewentualnie mógłby być zastosowany art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina - o analogicznej treści, stanowiący, iż "obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach" przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 74 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) ma zastosowanie, podczas gdy ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż organ, zarówno na etapie przyznawania pomocy, jak również w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie popełnił pomyłki, a tym samym wskazana powyżej regulacja nie ma zastosowania.

J. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy na wstępie zauważyć, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. został poddany wyrok Sądu I instancji, wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że ww. przepis stanowi podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, gdyż powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, poprzez jego niezastosowanie. Z tego względu niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis jest podstawą uchylenia decyzji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli ono mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tego rodzaju naruszenia Sąd I instancji nie stwierdził i nie wskazał w podstawie prawnej wydanego orzeczenia tej normy prawnej. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na sposób naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a dokonując oceny ustalonych okoliczności faktycznych w istocie dokonuje subsumcji przesłanek z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 do przyjętego przez organ stanu faktycznego.

Tak więc analiza zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej dowodzi, że dotyczą one w istocie naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez wadliwe przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie.

Podkreślić należy, że w zakresie obowiązywania aktów prawnych istotne jest to, że do dla płatności zrealizowanych w okresie od kwietnia 2006 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 796/2004, a dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014 r. stosuje się przepisy odpowiednio - art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia ocenie powinny być poddane ustawowo określone przesłanki warunkujące zastosowanie określonej normy prawnej, a te zarówno przypadku art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 jak i w przypadku art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 są takie same. Oznacza to, że stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane na tle stosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 jest aktualne także przy ocenie prawidłowości stosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu albo jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Powołany przepis znosi więc obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich obejmuje pomyłkę właściwego organu lub innego organu, druga natomiast stanowi o niemożności wykrycia błędu przez rolnika. Natomiast z treści art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Tak więc poza sporem pozostaje okoliczność, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Przypomnieć więc należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10). Przykładowo wskazuje się w judykaturze, że pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono także pogląd, iż: "Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14). Jednocześnie podkreśla się, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Ponadto przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizm) rolnika.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 621/12; z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13 - niepublikowane).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności zbadania sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie regulacji przewidzianej w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, która pod względem treści przesłanek odnoszących się do braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności jest tożsama ze wskazaną przez Sąd I instancji regulacją zawartą w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

Zauważyć należy, że trafnie podnosi Sąd I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak wywodu prawnego wyjaśniającego powody niezastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, a co za tym idzie brak jest oceny przesłanek warunkujących wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, każdorazowo - po analizie całokształtu materiału dowodowego - powinien był ocenić indywidualne okoliczności sprawy i na ich podstawie dokonać ustaleń co do możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu. Niejednokrotnie będzie się to wiązało z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, czy są to przepisy proste i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Przy ocenie czy było możliwe wykrycie przez rolnika błędu, organ powinien również uwzględnić naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, czy też obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie powinien także odrzucić kwestii doświadczenia, w tym przypadku młodego wieku skarżącej, a także profesjonalizmu beneficjenta, czy korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ nie odniósł się do faktycznych możliwości związanych z uzupełnieniem przez skarżącą wykształcenia w ciągu okresu czasu wskazanego w decyzji o przyznaniu płatności, jak również nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska w zakresie spełnienia przesłanki wykazania przez skarżącą stażu pracy. Podkreślić należy, że w związku z treścią dokumentu z 19 lutego 2014 roku okazanego na rozprawie i oświadczeniem, iż był składany do organu okoliczność ta wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W przedstawionym zakresie o możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta nie może decydować okoliczność, że skarżąca podpisała oświadczenie, że znane jej są zasady przyznawania płatności. Z faktu tego nie można wyciągać wniosku o możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta.

Z przedstawionych wyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.c w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 , poz.1800) orzekł, jak w sentencji wyroku.