Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1125/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3 art. 183 § 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 146 § 2 art. 151§ 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 95 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 350/19 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 350/19, oddalił skargę T. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania T. F. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] października 2017 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz czterech zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w [...], gm. [...] - w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2018r.; w pkt 2 stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r. nr [...] z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu; w pkt 3 nie uchylił decyzji Starosty [...] z [...] października 2017r. nr [...] z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja Wojewody [...] zaskarżona została w zakresie rozstrzygnięcia pkt 3 jej sentencji, gdzie odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2017r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie będąc związany granicami zaskarżenia, nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie legalności rozstrzygnięć zawartych w punkcie 1 i 2 skarżonej decyzji, stąd wniesiona skarga została rozpoznana w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd wskazał, że zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działek Nr [...], [...], części działek [...], [...], [...] położnych we wsi [...], gmina [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. ([...]), a niezgodności tej skarżący upatruje w posadowieniu dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących na działce o pow. 888 m2 w sytuacji, gdy obowiązujący plan miejscowy wymaga, aby minimalna powierzchnia działki budowlanej pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą wynosiła 700 m2. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, stwierdzając, że brak jest w planie wskazania, że na działce o minimum pow. 700 m2 można posadowić jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący. Takiego zapisu nie ma, a do takiej interpretacji planu prowadzi twierdzenie skarżącego. Sąd podniósł, że ograniczeniu intensywności zabudowy na działkach służy zazwyczaj wskaźnik dotyczący powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Te wskaźniki ustalone w planie odpowiednio na poziomie maksymalna powierzchnia zabudowy do 30% powierzchni działki i minimalna powierzchnia ekologicznie czynna co najmniej 50% przedmiotowa inwestycja spełnia. Powyższe, w ocenie Sądu, czyni niezasadnym zarzut skargi, że w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz czterech zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w [...], gm. [...] nie zapadłaby decyzja o treści rozstrzygnięcia tożsamej z tą w decyzji z [...] października 2017 r. Sąd podniósł także, że podział nieruchomości związany m.in. ze zniesieniem współwłasności następuje niezależnie od ustaleń miejscowego planu miejscowego. Oznacza to, że skoro sam ustawodawca postanowił o możliwości podzielenia nieruchomości niezależnie od postanowień planów miejscowych w określonych wymienionych enumeratywnie sytuacjach, to brak jest podstaw do kwestionowania takiej możliwości. Nie może tym samym stać się uzasadnionym zarzut ewentualnego późniejszego podziału działki po wybudowaniu dwóch budynków celem zniesienia współwłasności. Zwłaszcza, że przepis prawa w tym zakresie jest precyzyjny. Nadużyciem zaś byłoby na etapie zatwierdzania projektu budowlanego kwestionować prawo do zbycia każdego z dwóch wybudowanych budynków innej osobie i wnioskowanie o podzielenie działki celem sprzedaży tylko jej części przynależnej do budynku. Ponadto, zdaniem Sądu, wadliwie podniósł skarżący zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewodę [...], a wcześniej Starostę [...] stanowiska zawartego w wyroku sygn. akt II SA/Po 357/17, gdyż przepis art. 8 § 2, zawierający zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie znajduje zastosowania w ocenianej sprawie. Reguła ta pozwala przyjmować, że jednostka – na podstawie wcześniejszych działań lub zapewnień administracji – może w racjonalny sposób przewidywać, że rezultat działania administracji przyjmie lub zachowa określoną treść. Pewne subiektywne przekonanie wynikające ze zobiektywizowanych okoliczności. Te subiektywne przekonania mogą wynikać z: dotychczasowego stosowania norm prawa administracyjnego, dotychczasowego zwyczaju i praktyki administracyjnej, informacji pochodzących od administracji w toku postępowania (zapowiedź pewnego działania lub pewnej polityki), wytycznych sądu administracyjnego w danej sprawie. Tymczasem w żaden sposób na podstawie linii orzeczniczej Starosty [...] czy też Wojewody nie mógł skarżący oczekiwać, że organy te wyinterpretują z planu miejscowego obowiązującego dla działki nr [...] w [...], gm. [...], że dopuszczalne tam będzie wybudowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podniesienie zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. tak sformułowanego świadczy o niezrozumieniu istoty zasady statuowanej w tym przepisie. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Skargą kasacyjną T. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania jako niezgodna z przepisami prawa budowlanego swoją treścią nie mogła odpowiadać decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. i winna zostać uchylona;

2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę na działce nr [...] o powierzchni 887 m2 dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych pomimo określenia minimalnej powierzchni działki dla zabudowy jednorodzinnej tj. 700 m2, co w rezultacie stanowi obejście prawa w zakresie wielkości działki, bowiem zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w przypadku nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami możliwy jest podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić stanowiska skarżącego, że objęta przedmiotowym, wznowionym postępowaniem decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. - udzielająca K. W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz czterech zbiorników na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w [...], gmina [...] - została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej: ustawy - Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego wskazana powyżej inwestycja polegająca na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o powierzchni 888 m2 jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r. – Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2003 r. Nr [...] poz. [...] – dalej: m.p.z.p.), bowiem w planie tym wskazano jako minimalną powierzchnię działki do zabudowy jednorodzinnej obszar 700 m2. Powyższy zapis, zawarty w uchwale z dnia [...] grudnia 2002 r., skarżący rozumie w ten sposób, że na każde 700 m2 działki może przypadać jeden budynek mieszkalny - w przeciwnym razie późniejszy podział nieruchomości w oparciu o art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami spowodowałby sytuację, w której budynek zabudowy jednorodzinnej byłby zlokalizowany na działce mniejszej niż to wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, a to z poniższych względów.

Ustalenia uchwały z dnia [...] grudnia 2002 r. (karta terenu [...]) dla działek o nr [...], [...], [...], [...](teren oznaczony symbolem 1.MNe,Ue,H) przewidują jako funkcję podstawową – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z funkcją usług nieuciążliwych i handlu. Dla tego terenu ustalenia m.p.z.p. określające minimalną powierzchnię działek przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (700m2), nie zawierają zastrzeżenia, że na jednej działce o pow. minimalnej 700m2 dopuszcza się budowę tylko jednego budynku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawrócił uwagę, że ustalenia planu w żaden sposób nie wprowadzają ograniczenia co do możliwości posadowienia na takiej działce większej ilości obiektów zabudowy jednorodzinnej niż jeden budynek na każde 700 m2. Jedynymi zawartymi w tej uchwale ustaleniami ograniczającymi gęstość zabudowy na działkach o minimalnej powierzchni 700 m2 jest obowiązek zachowania wskaźnika powierzchni zabudowy (do 30 % powierzchni działki) oraz obowiązek zachowania minimalnego procenta powierzchni ekologicznej czynnej, tj. nieutwardzonej (minimum 50%). Posadowienie zatem na działce o powierzchni min. 700 m2 więcej niż jednego obiektu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy zachowane zostaną wskazane powyżej warunki urbanistyczne. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji.

Ze stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. projektu zagospodarowania terenu działki nr [...] w [...] wynika, że powierzchnia projektowanej na tej działce zabudowy kubaturowej (dla dwóch budynków), wynosi 228,96 m2, co stanowi 25,78 % powierzchni całkowitej tej działki. Równocześnie z zawartego w tym załączniku bilansu terenu wynika, że powierzchnia biologicznie czynna stanowić będzie 52,07 % przedmiotowej działki, tj. teren o powierzchni 462,40m2. Z powyższych zapisów wynika zatem, że przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji uwzględniono zarówno warunek dopuszczający maksymalnie 30% powierzchni zabudowy jak i warunek zachowania minimalnego procenta powierzchni ekologicznie czynnej. Jednocześnie sama przedmiotowa działka o powierzchni 888 m2 spełnia warunek minimalnej powierzchni terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Przedmiotowa inwestycja - wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O niezgodności tej inwestycji z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] nie może świadczyć unormowana w art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) możliwość podziału - niezależnie od ustaleń planu miejscowego - nieruchomości celem zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Ocena zgodności przedmiotowej inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana była bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli tak jak wprost nakazuje art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, natomiast do ewentualnego podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie mogło dojść dopiero po zrealizowaniu ww. inwestycji.

Z powyższych względów nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie zarzucić decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., że została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane. W konsekwencji kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nie można przypisać naruszenia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Uznanie przez Wojewodę [...], że rozwiązania przyjęte w projekcie zagospodarowania działki nr [...] są zgodne m.in. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligowało ten organ do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. i nie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. Stosownie bowiem do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zasadnie w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję z dnia [...] marca 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.