Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2767/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. R. i B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. R. i B. D. kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań A. R. i B. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], stwierdzającej z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej B. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (środkowego segmentu) przy ul. [...] w [...] (dz. nr ewid. [...], ark. [...] obręb [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (środkowy segment) na działce nr ew. [...] art. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (środkowego segmentu) przy ul. [...] w [...].

Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność powyższej decyzji.

Organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] wydał badaną decyzję bez sprawdzenia kompletności projektu budowlanego stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Podał ponadto, że w dacie złożenia przez B. D. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dla terenu, na którym planowana jest inwestycja obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego " [...]" w [...]. W badanej decyzji organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których pominął ustalenia miejscowego planu, a w to miejsce uwzględnił zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy są odmienne od ustaleń ww. miejscowego planu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. R. i B. D..

Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

GINB podał, że Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...]), dalej jako "mpzp". Z załącznika graficznego do ww. uchwały wynika, ze działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższy akt władztwa planistycznego gminy określił: 1) linie zabudowy; 2) rodzaj zabudowy - budynki mieszkalne wolnostojące lub bliźniacze w zabudowie szeregowej, wyłącznie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy, w przypadku gdy szerokość frontu działki jest mniejsza niż 10,00m; 3) ilość budynków mieszkalnych na działce budowlanej - 1; 4) geometrię dachu - dowolna, z zastrzeżeniem stosowania jednolitej formy dachów dla zabudowy bliźniaczej; 5) wysokość budynków mieszkalnych - od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 10,00m; 6) wysokość budynków garażowych – 3,5m w przypadku dachu płaskiego oraz 5,0m w przypadku dachu stromego; 7) obowiązek stosowania jednakowych gabarytów budynków w zabudowie bliźniaczej; 8) powierzchnię zabudowy - nie więcej niż 50% dla działek o powierzchni mniejszej lub równej 350,0m2; 9) powierzchnię zabudowy budynku garażowego - nie więcej niż 40,0m2; 10) udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 35% powierzchni działki budowlanej; 11) współczynnik liczby miejsc postojowych - 2 oraz dodatkowe 2 stanowiska w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym.

Miejscowy plan zagospodarowania jednocześnie dopuścił: 1) przeznaczenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy; 2) lokalizację kondygnacji podziemnych; 3) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 20% powierzchni działki budowlanej dla działek o powierzchni mniejszej niż 350,0m2; 4) lokalizację budynku garażowego jako wolno stojącego lub na granicy działki budowlanej wyłącznie jako zblokowanego z istniejącym budynkiem garażowym na sąsiedniej działce: 5) lokalizację budynku garażowego w głębi działki.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę związany był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to za faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedno ze źródeł prawa i w przypadku, gdy taki plan dla danego terenu obowiązuje, bez znaczenia jest treść uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem GINB decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do dopuszczalnej powierzchni zabudowy, która wynosi 58 % (mpzp dopuszczał maksymalnie 50%) oraz liczby zaprojektowanych miejsc postojowych (1 podczas gdy mpzp wymagał 2). W pozostałym zakresie organ stwierdził, że projekt budowlany nie narusza zapisów mpzp.

W ocenie organu odwoławczego czynności zmierzające do zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykonane roboty budowlane pozostają bez znaczenia, bowiem dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, a na taką ocenę nie może mieć wpływ ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji tego prawa.

Ponadto stwierdzone naruszenia ustaleń mpzp w zakresie dotyczącym liczby miejsc postojowych, obok rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi również rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z §18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), albowiem w sytuacji gdy mpzp reguluje kwestię liczby miejsc postojowych to projekt budowlany podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami mpzp jak i zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie GINB niezapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych na działce inwestora narusza również ustalenia postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] uzgadniającego sporną inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej, w którym określono, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że niektóre części projektowanego budynku zaprojektowane zostały w odległościach mniejszych, niż wynikające z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, względem działek nr ew. [...] oraz [...], co jednak nie stanowi naruszenia prawa, albowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo w ww. zakresie od § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do wskazanych przez Wojewodę [...] naruszeń przepisów dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego organ odwoławczy podał, że jakkolwiek projekt budowlany nie uwzględnia w pełni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. nr 120 poz. 1133 ze zm.), utrudniając ocenę zgodności z mpzp, nie można jednak mówić o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych powyższym naruszaniem.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację BIOZ. W szczególności inwestor uzyskał: warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej; warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej; warunki przyłączenia do sieci gazowej; opinię ZUDP z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...]; uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...]; postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] uzgadniające sporną inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej; decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu; uzgodnienie projektowanego zjazdu. Powyższe oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie stwierdził również innych naruszeń art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 w zw. z art. 78 ustawy zasadniczej polegającego na doręczeniu, przez Wojewodę [...], postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania równocześnie z weryfikowanym rozstrzygnięciem, co uniemożliwiło złożenie zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw, albowiem zawarte w art. 101 § 3 k.p.a. uregulowanie nie przewiduje możliwości składania zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania. Takie postanowienie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym rozpoznawany wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, zasługuje na aprobatę, bowiem w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym.

GINB wskazał również, że brak winy po stronie inwestora pozostaje bez znaczenia dla oceny stwierdzonych naruszeń jako rażące, albowiem ocenie organów administracji weryfikujących zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę podlega zapadłe przez organ stopnia podstawowego rozstrzygnięcie. Podał ponadto, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, zatem możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania.

Skargę na powyższą złożyli wnieśli A. R. i B. D. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nawet gdy odstępstwa inwestycji od mpzp nie wywołują negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, powodują nieważność decyzji, podczas gdy są to odstąpienie nieistotne;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy owo naruszenie nie miało takiego charakteru, z uwagi na to, że w dacie wydania ostatecznej decyzji inwestycja została zakończona, a odstąpienie od postanowień mpzp zostało spowodowane zaniechaniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] zatwierdzającej projekt budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], w [...];

- art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co skutkowało odmową zawieszenia postępowania, podczas gdy wszczęcie postępowania zmierzającego do zmiany mpzp stanowi przesłankę wystarczającą do zawieszenia niniejszego postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu zmiany MPZP.

Skarżący wskazali, że A. R., złożyła wniosek o zmianę mpzp w zakresie niezgodności z nim zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. projektu architektoniczno-budowlanego dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]). Spowodowało to wniesienie przez B.a D. w dniu 29 listopada 2013 r. wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Jednakże Wojewoda [...], wydając w dniu . grudnia 2013 r. postanowienie w tym zakresie odmówił w nim zawieszenia przedmiotowego postępowania, a jednocześnie w tym samym dniu wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 roku, nr [...].

Skarżący wskazali, na terenie spornej nieruchomości w wyniku przebudowy obiektu został wyodrębnione dodatkowe, tj. drugie miejsce parkingowe posadowione przy bramie garażowej. Zostało ono utwardzone kostką "poz-brukową". Nie sposób zatem twierdzić, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia mpzp, a także §18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowienia Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2007 roku, znak: [...]. Podali, że w aktach prawnych brak szczegółowych wymogów jakie winny spełniać owe miejsca postojowe.

W zakresie przekroczenia o 8% dopuszczalnej powierzchni zabudowy nieruchomości skarżący podali, że takie naruszenie postanowień mpzp nie powoduje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym o 8% nie wprowadza istotnych odstępstw od postanowień mpzp. Na niektórych działkach sąsiednich ze sporną zabudową wskaźnik ten jest wyższy i wynosi od 60% do 70% zabudowy. Co więcej wpływ na powierzchnię zabudowy ma wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest bowiem elementem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Tymczasem skarżący zwiększyli powierzchnię czynna biologicznie dokonując wyłożenia dachu trawnikiem.

Przyjęcie stanowiska, że niewielkie odstępstwo od przyjętej w mpzp powierzchni zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która w niniejszej sprawie nie została wykonana. Na działkach bezpośrednio graniczących występuje zabudowa o różnej intensywności, co nakłada na organ obowiązek dokładnego określenia powodów przyjęcia, że niewielkie odstąpienie od zasad ogólnych mpzp w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy jest niedopuszczalne. Lakoniczne stwierdzenie, iż takie wyznaczenie wskaźnika (tj. 58 %) narusza ustalenia mpzp w ocenie skarżących jest niewystarczające. Przyjęcie odmiennego stanowiska w niniejszej sprawie prowadzi do naruszenia prawa własności. Niedopuszczalnym jest takie ograniczenie prawa własności, które godziłoby w jego istotę, co znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., K 20/07.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, albowiem organ pominął okoliczność, że inwestor nie był w żaden sposób odpowiedzialny za powstanie tego naruszenia, albowiem do wydania decyzji niezgodnej z mpzp doprowadziło jedynie wadliwe działanie Prezydenta Miasta [...]. Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem jakakolwiek niezgodność decyzji z przepisami prawa, ale jedynie niezgodność o charakterze kardynalnym, która doprowadzałaby do takiej sytuacji, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc możliwe jedynie wtedy, gdy doprowadziłoby ono w ten sposób do usunięcia z obrotu prawnego takiej decyzji administracyjnej, która nie może zostać zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ państwa. Tymczasem stwierdzenie nieważności tej decyzji doprowadziłoby do sytuacji, że inwestor poniósłby negatywne konsekwencje błędów popełnionych przez wydawaniu decyzji przez właściwy w sprawie organ (Prezydenta Miasta [...]).

Skarżący wskazali również, że zgodnie z art. 156 §2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponieważ na przedmiotowej nieruchomości zostały już zakończone prace budowlane, zatem pozwolenie na budowę wywołało nieodwracalne skutki prawne i nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżących, ponieważ w niniejszej sprawie rzeczona inwestycja została już zakończona, bezprzedmiotowe jest orzekanie co do jej nieważności, a to niewątpliwie uzasadnia umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Jednocześnie dla ustalenia momentu, gdy budowa budynku zostaje zakończona, nie jest decydujące np. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, ale jedynie faktyczne zakończenie prac budowlanych.

Skarżący wskazali ponadto, że Wojewoda [...] błędnie uznał, iż wniosek o zawieszenie postępowania został złożony na podstawie art. 98 §1 k.p.a., We wniosku o zawieszenie postępowania jako podstawę do jego złożenia wskazano bowiem art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Dlatego bezzasadne było podnoszenie przez organ wskazanego poprzednio przepisu w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania i powoływanie się na to, iż wnioskodawca nie był podmiotem, który wszczął postępowanie, jako podstawę od odmowy zawieszenia postępowania, albowiem nie dotyczyły go ograniczenia określone w art. 98 §1 k.p.a. Artykuły 97 §1 pkt 4 i 98 §1 k.p.a. tworzą bowiem dwie, niezależne od siebie podstawy do zawieszenia postępowania, co organ administracyjny całkowicie pominął w wydanym przez siebie orzeczeniu.

Zdaniem skarżących organ II instancji wadliwe uznał także, że kwestia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazali, że celem prowadzonego postępowania jest bowiem doprowadzenie do zgodności z mpzp warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym B. D.. Tymczasem do tego samego celu dąży postępowanie w przedmiocie zmiany mpzp, ponieważ jeżeli mpzp zostanie zmieniony w taki sposób, aby jego ustalenia odpowiadały ustaleniom przewidzianym w pozwoleniu na budowę, nie będzie między nimi żadnych niezgodności. Spowoduje to, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ze wskazanych powodów okaże się bezprzedmiotowe i winno zostać wtedy umorzone. Rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta [...] wniosku o zmianę MPZP spełnia więc powyższe wymogi, albowiem jest rozstrzygane przez inny podmiot niż ten, który prowadzi przedmiotowe postępowanie; kwestia ta nie była wcześniej prawomocnie rozstrzygnięta przez żaden inny organ; a ponadto dotyczy ona zdarzenia prawnego bezpośrednio wiążącego się z przedmiotem niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy podzielić pogląd prezentowany przez organy obu instancji , iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej B. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (środkowego segmentu) przy ul. [...] w [...] (dz. nr ewid. [...], ark. [...] obręb [...]), zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Nie ulega wątpliwości, iż po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] w dniu[...] marca 2007 r., decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (środkowy segment) na działce nr ew. [...] art. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...].

Z załącznika graficznego do powyższej uchwały wynika, ze działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższy akt władztwa planistycznego gminy określił: 1) linie zabudowy; 2) rodzaj zabudowy - budynki mieszkalne wolnostojące lub bliźniacze w zabudowie szeregowej, wyłącznie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy, w przypadku gdy szerokość frontu działki jest mniejsza niż 10,00m; 3) ilość budynków mieszkalnych na działce budowlanej - 1; 4) geometrię dachu - dowolna, z zastrzeżeniem stosowania jednolitej formy dachów dla zabudowy bliźniaczej; 5) wysokość budynków mieszkalnych - od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 10,00m; 6) wysokość budynków garażowych – 3,5m w przypadku dachu płaskiego oraz 5,0m w przypadku dachu stromego; 7) obowiązek stosowania jednakowych gabarytów budynków w zabudowie bliźniaczej; 8) powierzchnię zabudowy - nie więcej niż 50% dla działek o powierzchni mniejszej lub równej 350,0m2; 9) powierzchnię zabudowy budynku garażowego - nie więcej niż 40,0m2; 10) udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 35% powierzchni działki budowlanej; 11) współczynnik liczby miejsc postojowych - 2 oraz dodatkowe 2 stanowiska w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym.

W zaistniałej sytuacji w pierwszej kolejności organ architektoniczno-budowlany winien był ustalić, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas bowiem, gdy wchodzi w życie plan miejscowy o innych ustaleniach niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy decyzja ta nie może być już podstawą do prowadzenia prac budowlanych (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w decyzji o warunkach zabudowy, to dopuszczalne jest wnioskowanie o pozwolenie na budowę w oparciu o niniejszą decyzję. Jednakże w sytuacji, kiedy projekt budowlany w ocenie organu wykracza poza postanowienia decyzji o warunkach, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć na względzie również zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu. Wynika to z regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ( vide wyrok NSA z 4 stycznia 2011r., II OSK 1881/10).

Tymczasem jak wynika z analizy zapisów prawa miejscowego zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, która wynosi 58 % podczas gdy miejscowy plan dopuszczał maksymalnie 50% oraz liczby zaprojektowanych miejsc postojowych wynoszącej jedno podczas gdy plan wymagał dwóch. W pozostałym zakresie zdaniem organów decyzja o pozwoleniu na budowę , zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie narusza także ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie pozostawia więc wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. D. pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą naruszenia art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednak zastrzeżenie Sądu budzi brak wszechstronnej oceny tego naruszenia który rzutuje na jego kwalifikacje jako rażącego.

Utrwalone orzecznictwo wskazuje, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Należy przy tym podkreślić, że istota rozważań dotyczących naruszenia prawa winna sprowadzać się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, a więc nie rozstrzygnął tego, co stanowiło istotę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego.

W szczególności organ nie ocenił skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie gospodarczym, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Skutki te winny być ocenione zarówno w odniesieniu do inwestora B. D., który dochował wszelkich procedur nałożonych przepisami prawa jak również w kontekście negatywnego wpływu powstałej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w zakresie możliwości ich zagospodarowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a zatem w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak wyjaśnienia czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ nie mógł bowiem poprzestać na samym zestawieniu treści badanej decyzji z przywołanym w niej przepisem oraz na przywołaniu orzecznictwa dotyczącego stosowania tego przepisu. Obowiązany był poczynić ustalenia tak co do charakteru przepisu, jak również skutków/następstw stwierdzonej nieprawidłowości i ocenić te ostatnie w kontekście możliwości ich zaakceptowania.

W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, iż jak twierdzą Skarżący , na terenie przedmiotowej nieruchomości w wyniku przebudowy obiektu został wyodrębnione dodatkowe, tj. drugie miejsce parkingowe posadowione przy bramie garażowej, utwardzone kostką "poz-brukową". Skarżący podjęli także starania dla zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości, choć nie można tego wskaźnika utożsamiać z dopuszczalną powierzchnią zabudowy. Rzeczą organu będzie więc ocena czy przekroczenie tego wskaźnika o 8% w stosunku do ustaleń miejscowego planu można w tym konkretnym stanie faktycznym ocenić jako rażące naruszenie prawa.

Za chybiony natomiast należy uznać sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

Z całą pewnością postępowania zmierzającego do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi tak rozumianego prejudykatu, bowiem organ nadzoru , pomimo barku rozstrzygnięcia tej kwestii ma możliwość wydania decyzji w sprawie niniejszej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., bowiem fakt ukończenia budowy i zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę ,a nawet uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11), i nie stanowi także o bezprzedmiotowości postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, iż Sąd orzekając w sprawie podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nie wykazanie, iż w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i nie poczynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń.

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji