Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1188/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2020 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 89 ust. 1 i 3 - 5 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., zwanej dalej: "UPO") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokonanie likwidacji szkoły publicznej na podstawie procedury przewidzianej w tym artykule poza wskazanymi obowiązkami formalnymi dokonywane jest przez Organ Gminy w sposób w pełni dowolny i arbitralny, w szczególności w zakresie ustalenia przesłanek celowości i zasadności dokonania likwidacji, a w związku z tym zakresu okoliczności faktycznych podlegających badaniu przez Organ Gminy, w sytuacji kiedy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ zobligowany był do dokonania oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście obowiązków i zasad związanych z realizacją zadania z zakresu zapewnienia powszechnych warunków do nauki na terenie gminy, w tym zapewniania uczniom warunków nauki, wychowania i opieki (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.01.2019 r. w sprawie II SA/Wa 1050/18). Organ w zakresie realizacji ww. zadań jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 89 ust. 1 UPO, ale nie tylko, inną normą prawa materialnego pełni art. 39 UPO, gwarantujący uczniom dostępność do szkół, przede wszystkim na terenie danej j.s.t. (tak: komentarz do art. 89 ustawy Prawo Oświatowe, M. Pilich, WKP, 2018). Ponadto zdaniem skarżącego organ zobowiązany jest do uwzględnienia wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki (pośrednio wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06),

W efekcie zdaniem skarżącego doszło do przyjęcia ww. błędnej wykładni poprzez:

. oparcie zaskarżanej uchwały na wybiórczo i dowolnie przyjętych i ustalonych przesłankach faktycznych, tj. jedynie na podstawie okoliczności wskazanych przez Organ Gminy w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R.

. wydanie zaskarżonej uchwały z pominięciem stanowiska prezentowanego zarówno przez Związek Zawodowy "NSZZ" Solidarność, jak również przez mieszkańców Sołectwa S., w tym rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w S., w tym przez Skarżących, które winny wzbudzić uzasadnioną wątpliwość co do przyjętych przez Organ okoliczności faktycznych stanowiących wprost wskazane w uchwale intencyjnej przez Organ przesłanki ustalenia celowości i zasadności likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. , w tym co do powołanych okoliczności w zakresie oceny ekonomicznej, demograficznej, społecznej, powoływanych wyników edukacyjnych uczniów likwidowanej placówki, jak również okoliczności braku poprzedzenia likwidacji szkoły Podstawowej w S. należycie przeprowadzonymi konsultacjami społecznymi z lokalną społecznością Sołectwa S., a ponadto z pominięciem szeregu istotnych okoliczności wymaganych na gruncie innych, niż art. 89 UPO przepisów, a których zastosowanie winno prowadzić do uznania braku celowości i zasadności likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z punktu widzenia zasad związanych z zapewnieniem dostępu do publicznego gminnego systemu oświaty takich jak chociażby zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia uczniów reorganizowanych szkół oraz ich rodziców w związku z przeprowadzeniem reorganizacji lokalnej sieci szkół podstawowych w trakcie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

. art. 89 UPO stosowanym zgodnie z wykładnią przedstawioną w zarzucie pkt 1,1 powyżej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. H USG poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wydaniu zaskarżanej uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przewidzianego w przepisie mającym charakter normy szczególnej, tj. na podstawie dowolnie przyjętych przesłanek i dokonanych ustaleń faktycznych w przedmiocie celowości i zasadności reorganizacji gminnego systemu szkół podstawowych poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. pomimo, iż całokształt okoliczności faktycznych oceniany z punktu widzenia norm prawa wiążących Organ Gminy winien prowadzić do podjęcia decyzji przeciwnej, które to naruszenie stanowić może jednocześnie podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "KPA") z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania w przedmiocie likwidacji publicznej szkoły podstawowej;

. art. 39 ust. 5 - 6, 8 UPO poprzez ich niezastosowanie i dokonanie faktycznej zmiany lokalnej sieci szkół poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie filii tej szkoły w S. bez uprzedniego: dostosowania obwodów sieci szkół poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany lokalnego planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii na podstawie art. 39 ust. 8 UPO w przedmiocie ustalenia (zmiany) planu sieci publicznych szkół i uzyskania opinii w tym przedmiocie przed dokonaniem faktycznej zmiany sieci szkół, co potwierdzałaby legalność faktycznie przeprowadzonej zmiany w zakresie obwodów szkolnych obejmujących miejscowości S. oraz R. oraz umożliwiałaby dostosowanie obwodów sieci szkół do faktycznie dokonanej zmiany przed rozpoczęciem roku szkolnego 2020/2021;

. naruszenie art. 88 UPO w związku z art. 89 ust. 9 oraz art. 39 ust. 7a poprzez ich niezastosowanie polegające na prowadzeniu procedury mającej na celu faktyczną zmianę lokalnej sieci szkół publicznych, w tym zmianę obwodów oraz zmianę innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, o której mowa w wart. 39 ust. 7a UPO bez jednoczesnej zmiany aktu założycielskiego Szkoły Podstawowej w R. w związku z zamiarem utworzenia filii tej szkoły w S. oraz związaną z tym zmianą obwodów przekształcanej szkoły;

. naruszenie art. 7, art. 38, art. 68 ust. 1 i 4, art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, zwanej dalej: "Konstytucją") poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia celowości i zasadności likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z pominięciem tych zasad, a w szczególności z uwagi na podnoszone przez lokalną społeczność oraz organizacje związków zawodowych okoliczności takie jak stworzenie w związku z reorganizacją szkół dodatkowego ryzyka zakażenia dla dzieci i ich rodzin w związku z epidemią wirusa SARS-CoV-2, jak również braku ustalenia wpływu likwidacji szkoły na realizacją zadań z zakresu zapewnienia powszechnych warunków do nauki na terenie gminy, w tym zapewniania uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, w sytuacji, kiedy przy wydawaniu skarżonego aktu prawnego Organ związany był również wskazanymi normami prawnymi mającymi charakter nadrzędny;

. art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (dalej: t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm., zwanej dalej: "UZZ") poprzez wydanie zaskarżanego orzeczenia z naruszeniem procedury wynikającej z ust. 3 ww. ustawy w związku z zajęciem negatywnego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły przez NSZZ "Solidarność", gdy tymczasem uchwała likwidacyjna stanowi akt prawny podejmowany w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tak: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r. IOPS 2/10; wyrok NSA z dnia 24.01.2017 r. I OSK 2419/16);

. na wypadek przyjęcia, iż uchwała likwidacyjna ma charakter aktu prawa

miejscowego skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 89 UPO stosowanym zgodnie z wykładnią przedstawioną w zarzucie pkt I, 1 powyżej w zw. z art. 40 ust. 1 USG w zw. z art. 94 K poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wydaniu zaskarżanej uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego

przewidzianego w przepisie mającym charakter normy szczególnej, tj. na

podstawie dowolnie przyjętych przesłanek i dokonanych ustaleń faktycznych

w przedmiocie celowości i zasadności reorganizacji gminnego systemu szkół

podstawowych poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w S. pomimo,

iż całokształt okoliczności faktycznych oceniany z punktu widzenia norm

prawa wiążących Organ Gminy winien prowadzić do podjęcia decyzji

przeciwnej, które to naruszenie stanowić może jednocześnie podstawę

stwierdzenia nieważności uchwały, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "KPA") z

uwagi na wydanie skarżonej decyzji z przekroczeniem upoważnienia

ustawowego;

. art. 101 ust. 1 i 2 USG poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu

uchwał nr [...] Rady Gminy z dnia 30 kwietnia

2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz nr

[...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w

sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez

utworzenie Szkoły Filialnej w S. po otrzymaniu przez Organ Gminy

odpisów skarg wniesionych przez M. J. oraz B. K. przy jednoczesnym ponownym uchwaleniu uchwał w dniu

[...].06.2020 r. w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz

w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez

utworzenie Szkoły Filialnej w S., a więc w zakresie okoliczności

objętych merytoryczną kontrolą sądową, przy jednoczesnym stworzeniu

konieczności złożenia ponownej skargi z uwagi na sprostowanie jedynie

wskazanych uchybień formalnych związanych z treścią skarżonych uchwał

(dotyczącą regulacji obwodów szkół oraz kwestii ogłaszania uchwał) przy

podtrzymaniu wszystkich pozostałych podstaw merytorycznych w/w

uchwał objętych obecnie kontrolą sądowo-administracyjną Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w B. w sprawach prowadzonych przed tut.

Sądem ze skarg p. M. J. oraz p. B. K. na

uchwały Rady Gminy z [...].04.2020 r. w przedmiocie likwidacji

Szkoły Podstawowej w S. oraz w sprawie przekształcenia Szkoły

Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., co prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów prawa, gdyż jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. wydanym w sprawie II OSK 332/18 "art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sądadministracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Kr 780/12 wskazał, że "Nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Należy zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc)."

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 54 § 3 PPSA poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonych uchwał nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. po otrzymaniu przez Organ Gminy odpisów skarg wniesionych przez M. J. oraz B. K. na te uchwały w trybie art. 54 § 1 PPSA w sytuacji, kiedy to:

. organ Gminy nie był uprawniony do zastosowania instytucji autokontroli w przypadku wniesienia skargi na jego uchwałę;

. organ Gminy w istocie dokonał uchylenia skarżonych uchwał celem obejścia przepisów z art. 54 § 3, gdyż podejmując w tym samym dniu ponownie uchwały w tym samym przedmiocie w istocie nie uwzględnił skarg w całości;

. organ Gminy w istocie dokonał uchylenia skarżonych uchwał celem uniemożliwienia doprowadzenia do ich sądowej kontroli już po prawidłowym wszczęciu przez skarżących postępowania sądowoadministracyjnego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł:

1. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z uwagi na przewidywane nieodwracalne skutki wykonania uchwały, w szczególności z uwagi na podnoszone przez lokalną społeczność oraz organizacje związków zawodowych okoliczności takie jak stworzenie w związku z reorganizacją szkół dodatkowego ryzyka zakażenia dla dzieci i ich rodzin w związku z epidemią wirusa SARS-CoV-2, czy też rozwiązanie z upływem okresów wypowiedzenia stosunków pracy z kadrą Szkoły Podstawowej w S. w związku z zainicjowanymi w maju br. zwolnieniami;

2. na podstawie art. 150 (ewentualnie art. 147 § 1 PPSA) o uchylenie lub ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. w całości.

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

4. na podstawie art. 111 PPSA § 1 o zarządzenie połączenia do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy oraz sprawy wszczętej na podstawie skargi datowanej na dzień [...].07.2020 r. wniesionej do tut. Sądu w imieniu Skarżącej p. B. K., której przedmiotem zaskarżenia również jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].06.2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na zachowaną właściwość tut. Sądu oraz tożsamość przedmiotu zaskarżenia - tej samej uchwały rady gminy, a w związku z tym możliwości objęcia przedmiotu zaskarżenia jedną skargą,

5. na podstawie art. 111 PPSA § 2 o zarządzenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy oraz spraw wszczętych przed Sądem na podstawie:

. skargi wniesionej w imieniu M. J. datowanej na dzień [...].07.2020 r., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].06.2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.,

. skargi wniesionej w imieniu B. K. datowanej na dzień [...].07.2020 r., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].06.2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.,

. sprawy prowadzonej przed tut. sądem pod sygnaturą II SA/BD 627/20 ze skargi M. J., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].04.2020 r. w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.,

. sprawy prowadzonej przed tut. sądem pod sygnaturą II SA/BD 628/20 ze skargi B. K., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].04.2020 r. w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S.,

. sprawy ze skargi M. J. z dnia [...].04.2020 r., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].04.2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., skierowana do sądu za pośrednictwem Organu Gminy(brak informacji o wpływie skargi do sądu na dzień sporządzenia niniejszego pisma),

. sprawy ze skargi B. K. z dnia [...].04.2020 r., której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy z dnia [...].04.2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., skierowanej do sądu za pośrednictwem Organu Gminy (brak informacji o wpływie skargi do sądu na dzień sporządzenia niniejszego pisma),

Wniosek w przypadku obu ww. spraw skarżący uzasadnił ziszczeniem się przesłanki z art. 111 § 2 PPSA w postaci pozostawania obu spraw w bezpośrednim związku jako dotyczących uchwał podjętych w ramach tego samego procesu reorganizacji systemu szkół podstawowych na terenie Gminy Z. W. polegającego na likwidacji szkoły Podstawowej w S. oraz utworzenia w S. filii szkoły Podstawowej w R. , zainicjowanego uchwałą intencyjną Rady Gminy nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. . W przypadku połączenia spraw zgodnie z wnioskami powyżej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, od Organu na rzecz każdego ze Skarżących, w wysokości łącznej wynikającej z wniosku o zasądzenie kosztów zawartego w każdej ze skarg z osobna, tj. w przypadku połączenia wszystkich spraw w wysokości 8-krotności tych kosztów łącznie.

W zakresie postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 PPSA skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania, a w związku z tym brak właściwego postępowania dowodowego przed Organem Gminy celem poparcia przytoczonego stanu faktycznego i przedstawionych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał na swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Następnie odnosząc się do sformułowanych na gruncie skargi zarzutów podniósł, iż w wyniku zainicjowania kontroli w trybie nadzorczym oraz sądowym przedmiotowych uchwał oraz z uwagi na uzasadnione zarzuty błędów proceduralnych organ gminy podczas XIX Sesji Rady Gminy podjął uchwały w przedmiocie:

. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r., w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. (pkt 14 porządku obrad);

. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. (pkt 15 porządku obrad);

. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Siemoniu (pkt 16 porządku obrad)

. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S..

Skarżący zauważył, iż celem zabezpieczenia swoich interesów organ gminy w istocie nie uwzględnił wcześniejszych zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści skarg skierowanych do WSA, jak również w treści wniosku do Wojewody [...], a jedynie dokonał zabiegu mającego na celu wyeliminowanie z treści uchwał części dostrzeżonych i uznanych wad proceduralnych - tj. wad wskazanych przez Wojewodę [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w nagraniu XIX sesji Rady Gmin udostępnionym pod adresem [...] gdzie w trakcie sesji wprost wskazano, iż podjęcie uchwał uchylających uchwały podjęte [...].04.2020 r. oraz podjęcie nowych uchwał związane jest jedynie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez Wojewodę [...], natomiast z pominięciem pozostałych podniesionych zarzutów kwestionujących zasadność samej procedury, a więc w istocie nie stanowiło czynności w trybie autokontroli związanych z wniesieniem za pośrednictwem Organu Gminy skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Powyższe w ocenie skarżącego znajduje również odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu uchwał "o uchyleniu", gdzie wprost wskazano, iż "Zastrzeżenia wskazane przez Wojewodę [...] będą wyeliminowane w nowej uchwale rady gminy w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.." Z powyższego wynika zamiar dokonania jedynie korekty, nie zaś wstrzymania samej zainicjowanej procedury mającej na celu reorganizację sieci szkół, w szczególności poprzez jej reorganizację na terenie sołectwa S..

Nowo podjęte uchwały zdaniem skarżącego pomijają szereg zgłaszanych zastrzeżeń, dotyczących m.in. braku uwzględnienia zarzutów lokalnej społeczności odnośnie założeń merytorycznych przyjętych przez Organ Gminy w uzasadnieniu uchwał likwidacyjnych, zastrzeżeń związanych z restrukturyzacja lokalnej sieci szkół podstawowych w trakcie światowej epidemii wirusa SARS-CoV-2, co wskazuje na obejście przepisów o trybie autokontroli przez Organ Gminy, która uchyliła uchwały będące na tym etapie przedmiotem kontroli sądowej i nadzorczej.

Uzasadnienie działań Gminy [...] W. zmierzających do likwidacji Szkoły Podstawowej w S. zostało przedstawione w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (dalej: uchwała intencyjna) oraz w dokumencie "Diagnoza Sytuacji Organizacyjno-Finansowej Funkcjonowania Sieci Szkół w Gminie Z. W.", przygotowanym przez Urząd Gminy, datowanym na miesiąc luty 2020 r.

Najważniejsze podstawy dla podjętych działań wymienione zostały na str. 1 uzasadnienia uchwały intencyjnej, tj.:

. w szkole podstawowej w S. o strukturze organizacyjnej klas I-VIII funkcjonuje 8 oddziałów szkolny oraz jeden oddział przedszkolny;

. w poszczególnych oddziałach szkolnych uczy się od 3 do 9 uczniów, w oddziale "0" - 6 dzieci, łącznie 53 uczniów;

. brak uzasadnienia dla utrzymywania w S. szkoły o pełnej strukturze klas przy tak małej liczbie dzieci;

. negatywny wpływ na funkcjonowanie dzieci w klasach o niskiej liczebności pod kątem psychologiczno-pedagogicznym;

. mała liczebność klas generuje wysokie koszty utrzymania szkoły w kontekście otrzymywanej subwencji oświatowej;

. brak inicjatywy społecznej od momentu próby likwidacji szkoły w 2016 roku, np. utworzenia stowarzyszenia przez rodziców celem przejęcia szkoły.

Powyższe założenia zostały rozwinięte przez Organ Gminy w powoływanym opracowaniu "Diagnoza Sytuacji Organizacyjno-Finansowej Funkcjonowania Sieci Szkół w Gminie Z. W." stanowiącym opracowanie poprzedzające podjęcie w/w uchwały intencyjnej.

Jak podniósł skarżący, szczegółowa lektura zarówno uzasadnienia uchwały intencyjnej, jak również ww. opracowania opiera się w szczególności na argumentacji natury finansowej - tj. wykazaniu zdaniem Organu Gminy nieopłacalności dalszego prowadzenia szkoły podstawowej z uwagi na potencjał demograficzny szkoły w S., koszty utrzymania szkoły (koszty te w zestawieniu z kosztami utrzymania innych placówek oświatowych na terenie Gminy Z. W. są zbyt wysokie na jednego ucznia), a ponadto zdaniem Organu Gminy brak było wystarczającej inicjatywy po stronie społeczności lokalnej związanej z kosztami ww. placówki oświatowej.

W powyższym zakresie zdaniem skarżącego uchwała nr [...] Rady Gminy opiera się na stanie faktycznym ustalonym i wskazanym jako podstawa uchwały intencyjnej - uchwały Rady Gminy nr [...], stanowiącej następnie również podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego przez [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S., ponieważ w uzasadnieniu obu postanowień [...] Kuratora Oświaty z dnia [...].03.2020 r. szeroko przytoczono uzasadnienie uchwały intencyjnej Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. . Lektura uzasadnień obu orzeczeń wskazuje, iż ustalenia wszystkich faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skierowanego przez W. W., dokonano jedynie w oparciu o ww. uzasadnienie uchwały Rady Gminy, jak również w oparciu o treść otrzymanego wniosku - a więc w całości w oparciu o niepoddane krytycznej kontroli stanowisko wnioskodawcy. Błędnie ustalony stan faktyczny oraz całkowite i konsekwentne ignorowanie stanowiska społeczności lokalnej - zgłaszanych organom zastrzeżeń w przedmiocie likwidacji szkoły w S..

Skarżący wskazał, iż w zakresie ww. stanowiska Organu Gminy (w pełni przyjętego za własny przez Kuratora Oświaty) przedstawionego w opracowaniu "Diagnoza Sytuacji Organizacyjno-Finansowej Funkcjonowania Sieci Szkół w Gminie Z. W." (stanowiącego podstawę merytoryczną uchwały intencyjnej), Organ Gminy otrzymał stanowisko społeczności lokalnej w reprezentacji Sołtysa [...], Radnego Sołectwa S., Rady Sołectwa, Rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w S. oraz M. S. S. - pismem z dnia [...].02.2020 r. odnoszącym się wprost do okoliczności powoływanych przez Organ Gminy jako przesłanki podjęcia zamiaru likwidacji szkoły.

Z powyższego pisma wynikało, iż Organ Gminy nie uwzględnił w swoim opracowaniu chociażby następujących okoliczności w znacznej mierze wprost odnoszących się do "przesłanek" podjętej uchwały intencyjnej:

. wpływu wzrostu ilości nowych domów oraz planowanej inwestycji w postaci budowy kompleksu 21 mieszkań (nowe rodziny) w zakresie przyjętych założeń demograficznych odnoszących się do funkcjonowania oraz kosztów Szkoły Podstawowej w S. ,

. braku ilości spadku dzieci w gminie - minimalny wzrost według aktualnych danych,

. nie uwzględnienie dzieci z Punktu Przedszkolnego w S.,

które to argumenty wprost korespondują z założeniami przyjętymi przez Organ Gminy, iż "Celem likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i utworzenia filii jest konieczność dopasowania sieci szkół prowadzonych przez Gminę Z. W. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związaną z tym dbałość o prawidłowy rozwój psychofizyczny uczniów i ich dostępność do edukacji". Skarżący zauważył, iż Organ Gminy powołuje się na zmiany demograficzne, by następnie w tabeli graficznej na stronie trzeciej uchwały intencyjnej (str. 2 uzasadnienia) przywołać prognozy (założenia), z których nie wynika przewidywany spadek dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły podstawowej (str. 1 - 2 uzasadnienia uchwały Rady Gminy nr [...] r. z dnia [...].02.2020 r.).

Mieszkańcy sołectwa wskazywali Organowi Gminy szereg okoliczności, z których wynika wadliwość poczynionych ustaleń Organu Gminy (gdzie czynnik demograficzny oraz bezpośrednio związany z nim czynnik kosztowy stanowiły podstawową przesłankę podjętej decyzji o likwidacji szkoły i utworzenia filii) w zakresie prognozy demograficznej dla Sołectwa, a w związku z tym również dla Szkoły Podstawowej w S.. Organ w szczególności w całości pominął inwestycje lokalne mające zwiększyć zasiedlenie we wsi, w której położona jest szkoła, co w oczywisty sposób w najbliższym czasie wpłynie również na przyrost we wsi liczby dzieci.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii akcentowanej przez lokalną społeczność oraz związek zawodowy, iż w szczególności w okresie epidemii wirusa SARS-CoV-2 uwzględnić należy również interes, jakim jest ochrona miejsc pracy pracowników likwidowanej placówki oświatowej. Jak wskazuje chociażby związek zawodowy w przedstawionej opinii z dnia [...] kwietnia 2020 r. "decyzja o likwidacji powinna zostać odłożona co najmniej o rok; panująca epidemia budząca zrozumiały lęk o zdrowie i życie mieszkańców - Uczniów Szkoły i ich Rodziców, a także Pracowników Szkoły została dodatkowo poszerzona o stres związany z zamiarem likwidacji Placówki, z którą są związani".

Skarżący podkreślił również, że przeprowadzenie analizy nastąpiło według stanu uczniów na dzień [...].09.2018 r., nie zaś na dzień [...].09.2019 r. oraz nie uwzględnił uwagi w zakresie kwestii finansowania szkoły, tj. korzystne tendencje kosztowe ze względu na spadek kosztów utrzymania ucznia w Szkole Podstawowej w S. przy jednoczesnym wzroście tych kosztów w przypadku Szkoły Podstawowej w R. . Organ Gminy pomimo podkreślania drugiego argumentu kluczowego, jakim są koszty Szkoły Podstawowej w S., zdaniem skarżącego nie uwzględnił szeregu okoliczności takich jak: obiektywne zestawienie tych kosztów z innymi kosztami ponoszonymi na 1 ucznia placówki oświatowej o podobnym rozmiarze, tendencji spadkowej kosztów w Szkole Podstawowej w S., czy stosunku wysokości przyznanej subwencji oświatowej do ilości uczniów w porównaniu do innych szkół podstawowych na terenie Gminy.

Pomimo przedstawienia Organowi Gminy przez lokalną społeczność szeroko zakreślonych zarzutów odnośnie przyjętych podstaw procesu w przedmiocie likwidacji-przekształcenia lokalnych struktur systemu kształcenia powszechnego przedstawiciele lokalnej społeczności nie otrzymali odpowiedzi od Organu Gminy.

Lokalna społeczność wielokrotnie wskazywała na potrzebę oparcia działań Organu Gminy dotyczących Szkoły Podstawowej na dialogu struktur samorządowych z lokalną społecznością, w tym umożliwienia przedstawienia swojego stanowiska w toku konsultacji społecznych dotyczących zasadności podejmowania działań w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.. W tym zakresie wpłynął do Organu Gminy wniosek Sołtysa [...], jak również przedstawicieli lokalnej społeczności w dniu [...].12.2019 r. (datowany na dzień [...].12.2019 r.). W związku z brakiem odpowiedzi kolejny wniosek w tym zakresie wpłynął do Organu Gminy w dniu [...].02.2020 r. (pismo z dnia [...].02.2020 r., tym razem adresowane do Przewodniczącego Rady Gminy). Powyższy problem był akcentowany przedstawicielom lokalnych władz samorządowych również przez księdza kanonika lokalnej Parafii, który wystosował w tym przedmiocie drogą mailowa pismo do Radnych Gminy w dniu [...].04.2020 r. w związku zaplanowaną na dzień [...].04.2020 r. nadzwyczajna sesją rady gminy. Działania Rady Gminy budzą powszechny sprzeciw lokalnej społeczności, w tym w szczególności z uwagi na konsekwentne unikanie podjęcia merytorycznego dialogu, gdyż większość kierowanej ww. korespondencji do Organu Gminy nie spotkała się z odpowiedzią.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że uchwała Rady Gminy w przedmiocie likwidacji szkoły gminnej - za przeważającym poglądem orzecznictwa - nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 USG, a także art. 94 Konstytucji. Z uwagi na powyższe postanowienie w treści takiej uchwały, iż wchodzi ona w życie w terminie określonej liczby dni od daty jej publikacji (na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) stanowi naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością przedmiotowej uchwały, co znalazło szerokie omówienie w przytoczonym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21.07.2013 r. w sprawie IV SA/Po 641/13, LEX: 1491148; NSA w wyroku z dnia 18.05.2017 r. I OSK 23/17; NSA w wyroku z dnia 24.01.2017 r. I OSK 2419/16).

Utrwalone orzecznictwo zdaniem skarżącego wskazuje również, iż podjęcie uchwały wymaga realizacji procedury, o której mowa w art. art. 19 ust. 2 i 3 UZZ, a w przypadku negatywnej opinii związku zawodowego (co wynika wprost z załączonej korespondencji pisemnej i mailowej, koniecznym było przedstawienie przez Organ Gminy uzasadnionego stanowiska na piśmie podającego powody nieuwzględnienia stanowiska związku zawodowego. Skarżący nie posiada jednakże wiedzy o dochowaniu przez Organ Gminy ww. procedury.

Skarżący podkreślił, że cała procedura w przedmiocie likwidacji/przekształcenia, prowadzona jest w oparciu o art. 89 UPO, którego prawidłowa wykładnia w szczególności rzutować winna na ocenę niezgodności z prawem skarżonej uchwały. Przywołał pogląd Ministra Oświaty przytoczony i zaaprobowany przez sąd orzekający w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1050/18, sformułowany w sposób następujący: Minister nie zgadza się z twierdzeniem strony, że szkoła powinna być przede wszystkim efektywna ekonomicznie, tj. koszty jej funkcjonowania nie powinny stanowić nadmiernego obciążenia dla gminy. Ponadto należy zauważyć, że w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 r., zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2395), została przewidziana dodatkowa waga P3 na uczniów małych szkół podstawowych. Wartość wagi została zwiększona w 2018 r. z poziomu 0,18 do 0,20 (tj. o 11%). Ponadto, w związku z wprowadzaniem nowego ustroju szkolnego i rozpoczęciem funkcjonowania klas 7 i 8 w szkołach podstawowych zmieniono definicję małej szkoły, tak aby uwzględniała pojawienie się tych klas. W2018 r. wagą P3 naliczono dla samorządów kwotę subwencji w wysokości 214 min zł. Środki na jednego ucznia naliczone tą wagą wynoszą średnio w kraju 1164 zł. Ani Kurator, ani Minister wydając opinię w sprawie likwidacji czy przekształcenia szkoły, nie może kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako jedną z głównych podstaw do wydania opinii. Minister zauważa, że subwencja oświatowa, którą otrzymuje gmina, nie musi wystarczać na pokrycie wszystkich wydatków oświatowych (nie wszystkie zadania oświatowe gminy są subwencjonowane czy dotowane), zaś pokrywanie z budżetu gminy wydatków na zadania oświatowe, jako zadania własnego gminy, jest jak najbardziej prawidłowe.

Wyżej przedstawione stanowisko prezentujące poglądy orzecznictwa, doktryny, jak również organów administracji rządowej w ocenie skarżącego wskazuje, iż w toku postępowania w przedmiocie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły organy prowadzące postępowanie (zarówno organy gminy, jak również w ramach roli opiniodawczej Kurator Oświaty), zobowiązane są przeprowadzić prawidłowe i pełne postępowanie w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych wynikających ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad daną szkołą i nie powinno ulegać wątpliwości, że jeżeli organ nadzoru zobligowany jest do dokonania w powyższym zakresie oceny zasadności i celowości, a także skutków przeprowadzenia likwidacji/przekształcenia szkoły - to również Organ Gminy oceniany w tym zakresie, związany jest tymi normami, gdyż jak wskazuje się w powołanych orzeczeniach, zakres oceny jakiej winien dokonać Kurator Oświaty odzwierciedla zakres norm prawnych, które wiążą Organ Gminy ponad zakres obowiązków wynikających z literalnego brzmienia art. 89 UPO.

Ponadto skarżący wskazał, że art. 89 UPO nie jest jedyną normą prawną wiążącą w zakresie prowadzenia postępowania likwidacyjnego i z uwagi na związanie szeregiem innych norm prawnych przez Organ Gminy, skarżona uchwała narusza również w szczególności art. 7, art. 38, art. 68 ust. 1 i 4, art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji w całości pomijając kwestię bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia rodziców i dzieci, a także kadry nauczycielskiej, których dotyczyć będzie przeprowadzana reorganizacja gminnego systemu szkół w okresie pomiędzy przewidywanymi szczytami epidemii SARS-CoV-2, jednocześnie największej epidemii na świecie i w kraju obecnego stulecia.

Wskazał też, że błędna wykładnia art. 89 UPO przyjęta przez Organ Gminy w istocie doprowadziła do świadomej minimalizacji prawnych obowiązków i uproszczenia procedury, a w istocie do w pełni arbitralnego przeforsowania zaplanowanej optymalizacji wydatków gminnych. Ponadto na etapie wszczęcia postępowania przed Wojewodą Kujawsko-Pomorskim dostrzeżone i wskazane Organowi Gminy zostały naruszenia, w szczególności w zakresie art. 13 UOAN, jak również wynikające z art. 39 ust. 5 i 5a UPO w związku z dokonaną w treści uchwał zmianą obwodu sieci szkół.

Skarżący zwrócił uwagę na zakres zmian jakie zaszły w treści nowo podjętych w dniu [...].06.2020 r. uchwał w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie F. S. P. w S., bowiem dokonano wykreślenia zapisów o publikacji uchwał w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz zapisów o zmianie obwodów sieci szkół. Jednocześnie w uzasadnieniu obu "nowych" uchwał znalazła się deklaracja, iż "zmiana obwodów sieci szkół celem ich dostosowania do dokonanej zmiany faktycznej w strukturze placówek określone zostaną w odrębnej uchwale rady gminy w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Z. W. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych od dnia [...] września 2020 roku zgodnie z art. 39 ust. 5 i 5a ustawy Prawo Oświatowe."

W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie w ocenie skarżącego dominuje stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 54 § 3 PPSA prawo do autokontroli nie przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego w odniesieniu do wydanych przez nich aktów prawa miejscowego lub innych aktów podejmowanych przez nie w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wyłączne uprawnienie do oceny aktów wydanych przez jednostki samorządu terytorialnego zachowuje bowiem właściwy wojewoda na podstawie art. 91 USG oraz sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA, co wskazuje na brak uprawnienia po stronie Rady Gminy w zakresie wykonania autokontroli w odniesieniu do wydanych przez ten organ uprzednio uchwał.

W tym zakresie wskazał, że praktyka organów samorządu terytorialnego w zakresie uchylania własnych uchwał po ich zaskarżeniu przez strony do właściwego sądu administracyjnego, czy też skierowaniu przez nie wniosku do wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego celem wyeliminowania wskazanych przez strony w ww. środkach prawnych naruszeń prawa, jest wadliwa ze względu, na rodzaje skutków prawnych wywoływanych odpowiednio: przez uchylenie oraz stwierdzenie nieważności uchwał. Stwierdzenie nieważności (przez wojewodę lub sąd administracyjny) następuje aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Dla oceny wadliwości aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania [Matan Andrzej. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018, tak też wyrok Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 9.12.2003 r., P 9/02. OTK-A 2003/9, poz. 100).

Ponadto, nawet gdyby uznać, że Rada Gminy jest uprawniona do wykonania autokontroli w odniesieniu do wydanych przez nią uchwał, to w ocenie skarżącego warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie wniesionych przez strony skarg w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w nich podstawy prawnej oraz doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostanie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniami skarżących, wynikającymi z treści skarg. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 PPSA, lecz powinien pozostawić wniosek czy odpowiednio skargę do rozpoznania wojewodzie oraz sądowi, którzy ocenią prawidłowość zaskarżonej decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość wybiórczego eliminowania przez organ stwierdzonych naruszeń. W szczególności wykonanie prawa autokontroli nie może sprowadzać się do uchylenia zaskarżonych uchwał, a następnie wydania nowych o rozstrzygnięciu analogicznym jak uprzednio zaskarżone. A zatem nawet gdyby uznać, że Rada Gminy jest uprawniona do wykonania prawa autokontroli w odniesieniu do wydanych przez nią uprzednio uchwał, to autokontrola ta nie mogłaby sprowadzić się do uchylenia wydanych przez Gminę uprzednio uchwał, a następnie wydania nowych, nadal zmierzających do likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz uczynienia z niej Szkoły Filialnej w S..

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego działanie Organu Gminy budzi uzasadnione wątpliwości w przedmiocie jego zgodności z art. 54 § 3 PPSA, w tym charakteru dokonanej czynności prawnej, stanowiącej próbę obejścia przedmiotowego przepisu z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu, pogłębiania zaufania obywatela, działania w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem, kierowanych do organów administracyjnych oraz organów samorządu terytorialnego,

Rozbudowując powyższe zastrzeżenia, skarżący wskazał na tezę zawartą w wyroku z dnia 16.01.2014 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSC 2293/13, iż "Każda ingerencja organów administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jako godząca w określoną w art 45 ust 1 oraz art 77 ust 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, jest niedopuszczalna. Wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego."

Podsumowując skarżący stwierdził, iż uzasadniona jest kontrola uchwał podjętych w dniu [...].06.2020 r. uchylających uchwały Rady Gminy z dnia [...].04.2020 r. z uwagi na uzasadnione wątpliwości, czy:

. Gmina była uprawniona do wykorzystania jakiegokolwiek środka prawnego zmierzającego do zakłócenia postępowań nadzorczych i sądowo-administracyjnych w sytuacji braku kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwał - uwzględniając podane w zebranym orzecznictwie nadrzędne normy rangi konstytucyjnej,

. Gmina nie dokonała w sposób sprzeczny z instytucją autokontroli lub w celu obejścia tej instytucji, a więc pomimo faktycznego braku uprawnienia do uchylenia uchwał z uwagi na zawisłość spraw sądowo-administracyjnych,

. Gmina była uprawniona do ponownego podjęcia uchwał w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. pomimo zawisłości sporu sądowo-administracyjnego w przedmiocie zasadności uprzednich uchwał w tym samym przedmiocie, a więc z naruszeniem w szczególności zasady pewności prawa.

Ponadto skarżący wskazał, że podjęcie ponownie w dniu [...].06.2020 r. uchwał w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia braku uprzedniego dostosowania obwodów lokalnego systemu szkół podstawowych do przyjętych w tych uchwałach rozwiązań faktycznych oraz faktu, iż do rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 w placówkach, w których dotychczas nie dostosowano obwodów pozostały dwa miesiące, a jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. I OSK 1389/16 "Nadto, uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły mają inny charakter i skutek, niż uchwała określająca granice obwodów. Ta ostatnia nie wywołuje zmian w zakresie kontynuowania nauki w tej samej szkole w której dziecko rozpoczęło naukę na początku roku szkolnego. Zmiany te są następstwem ewentualnej likwidacji lub przekształcenia szkoły. Z przynależnością terytorialną wiąże się proces rekrutacji do szkół." Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie I OSK 3045/13 wskazał, że "Jedynie dodatkowo o wadliwości uchwały świadczy naruszenie art. 17 ust. 5 u.s.o. (Sąd pierwszej instancji omyłkowo podał art. 17 ust. 4, który odnosi się do szkół podstawowych i gimnazjów). Zmiana siedziby szkoły publicznej powinna być powiązana ze zmianą sieci szkół publicznych. Ustawodawca nie określa co prawda kolejności podejmowania uchwał, jednak uchwała o zmianie siedziby szkoły powinna być niesprzeczna z planem sieci szkół, gdyż w innym przypadku w obrocie pozostawałyby dwa akty rady gminy o odmiennej treści w tym samym aspekcie." W wyroku z dnia 28.01.2014 r. wydanym w sprawie I OSK 2303/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "W orzecznictwie podkreśla się, że przeniesienie (zmiana) siedziby szkoły publicznej musi być powiązane z unormowaniami dotyczącym zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Przepisy nie wskazują jaka ma być kolejność podejmowania przedmiotowych uchwał oraz jakie są skutki niezachowania tej kolejności. Pomocą w odpowiedzi na pytania o kolejność podejmowania uchwał o zmianie siedziby szkoły oraz o ustaleniu planu sieci szkół i o rodzaj związku między nimi może być treść art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że rada gminy ustała plan sieci szkół publicznych (...), a także określa granice obwodów tych szkół. Z treści tego unormowania wynika, że rada gminy (miasta) ustala projekt rozmieszczenia, rozplanowania na określonym terenie większej liczby szkół, co przyjmuje normatywną nazwę "sieci szkół" oraz wskazuje obszar objęty zasięgiem działania (właściwości) konkretnej szkoły, co jest równoznaczne z normatywną kompetencją do określania "granic obwodów" tych szkół (...) W konsekwencji można wywieść wniosek, że uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, jeżeli jednocześnie prowadzi do zmiany jej obwodu, lub zmian w planie sieci powinna być poprzedzona uchwałą w sprawie zmiany planu sieci. Przeciwny wniosek byłby równoznaczny z akceptacją stanowiska, że przedmiotem uchwały zmieniającej akt założycielski w zakresie przeniesienia siedziby szkoły może być objęta materia zastrzeżona dla uchwał w sprawie ustalania sieci szkół i określania granic ich obwodów."

Ponadto skarżący podkreślił, iż zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie nowej filii tej szkoły w S., budzi uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w związku z brakiem przewidzenia w treści przedmiotowej uchwały oraz uchwały intencyjnej podjęcia uchwały o zmianie aktu założycielskiego przedmiotowej szkoły celem zapewnienia koherentności aktów normatywnych regulujących kształt lokalnej sieci szkół na terenie gminy (tak: NSA w cytowanym wyroku I OSK 3045/13 "Dodać należy, że także statut szkoły powinien zostać dostosowany do dokonywanego przekształcenia (art. 58 ust. 6 i art 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 6 u.s.o.), aby system prawny pozostał koherentny.)"

Przyjęcie przez Gminę obowiązku dostosowania lokalnej sieci szkół, zdaniem skarżącego budzi uzasadnioną wątpliwość co do możliwości jej dostosowania w sposób umożliwiający uczniom sołectwa S. uczestnictwo w rekrutacji w roku szkolnym 2020/2021, zważając na obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (w zakresie zmiany lokalnej sieci szkół Gmina takiej opinii nie uzyskała) przed podjęciem uchwały, tj. zgodnie z art. 39 ust. 8 UPO.

Ponadto zdaniem skarżącego uzasadnioną wątpliwość również budzi fakt podjęcia ponownie uchwał likwidacyjnych z terminem wejścia w życie z dniem [...].08.2020 r. pozbawiającym zainteresowanych prawa kontroli sądowej oraz nadzoru administracyjnego tych uchwał przed datą ich wykonania. W tym zakresie uzasadniony jest jego zdaniem zarzut naruszenia przez Organ Gminy art. 101 ust. 2 USG polegającego na uchyleniu uchwał nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. po otrzymaniu przez Organ Gminy odpisów skarg wniesionych przez M. J. oraz B. K. przy jednoczesnym ponownym uchwaleniu uchwał w dniu [...].06.2020 r. w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., a więc w zakresie okoliczności objętych merytoryczną kontrolą sądową, przy jednoczesnym stworzeniu konieczności złożenia ponownej skargi z uwagi na sprostowani jedynie wskazanych uchybień formalnych związanych z treścią skarżonych uchwał (dotyczącą regulacji obwodów szkół oraz kwestii ogłaszania uchwał) przy podtrzymaniu wszystkich pozostałych podstaw merytorycznych ww. uchwał objętych obecnie kontrolą sądowo-administracyjną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawach prowadzonych pod sygnaturą, co prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów prawa, co znajduje potwierdzenie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych.

Odnosząc się do powyższych uwag skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie co prawda nie istnieje tożsamość przedmiotu skargi ze sprawami prowadzonymi przez tutejszym Sądem pod sygnaturą II SA/BD 627/20 oraz II SA/BD 628/20, jak również ze sprawami z dwóch pozostałych skarg na uchwały w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. z dnia [...].04.2020 r. skierowane do Sądu za pośrednictwem Rady Gminy, jednak sprawy dotyczą tego samego stanu faktycznego. Ponadto uzasadnioną wątpliwość budzi ponowne podjęcie uchwał w tożsamym przedmiocie na podstawie tych samych okoliczności faktycznych, będącym na etapie oceny sądowo-administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę W. W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Gmina Z. W. wypełniła dyspozycję art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, a co za tym idzie nie naruszyła prawa prowadzoną procedurą likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. .

W. W. wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. . Organ prowadzący szkołę pismem nr [...] z dnia [...].02.2020 r., zawierającym uchwałę wraz z uzasadnieniem, zwrócił się do K. - P. Kuratora Oświaty o wydanie pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie.

[...] Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. (pismo nr [...].IZ z dnia [...] marca 2020 r.) oraz w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie w S. filii Szkoły Podstawowej w R. (pismo nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.) z dniem [...] sierpnia 2020 r.

Ponadto w dniu [...].07.2020 r. wpłynęły do urzędu postanowienia Ministra Edukacji N., stwierdzające niedopuszczalność zażaleń, złożonych przez M. J. oraz B. K., na ww. pozytywne opinie [...] Kuratora Oświaty.

Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "[...]" w T. pismem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. negatywnie zaopiniowała podjętą przez radę gminy uchwałę intencyjną. Pismem Nr [...] z dn. [...].04.2020 r. Gmina [...] W. poinformowała, że działania podjęte w zakresie likwidacji szkoły i utworzenia filii będą kontynuowane. Związek Nauczycielstwa Polskiego nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Informacja o planowanych zmianach w sieci publicznych szkół została skutecznie doręczona w ustawowym terminie wszystkim rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej w S. oraz Szkoły Podstawowej w R. .

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Rada Gminy podjęła następujące uchwały:

. uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.,

. uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S.,

(data ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]: [...] maja 2020 r., wejście w życie [...] maja 2020 r.).

Podsumowując W. W. podkreślił, iż procedura przekształcenia szkoły nastąpiła zgodnie z przepisami prawa oświatowego. Niemniej jednak zaskarżona uchwała została uchylona z przyczyn formalnych w związku ze stanowiskiem wojewody jako organu nadzoru i podjęta nowa.

Wójt Gminy Z. nie zgodził się z poglądem wyrażonym w skardze, iż dokonano niedozwolonej samokontroli, bowiem jego zdaniem Rada Gminy ma prawo do podejmowania uchwał w zakresie przekazanym do kompetencji Gminy i z tego prawa korzysta, uchwalając uchwały jak również uchylając uchwały i podejmując nowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W niniejszej sprawie skarżący M. J. pismem z [...] lipca 2020 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. (dalej powoływanej też jako "uchwała"), w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej powoływanej w skrócie jako "usg"). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Z przepisu tego wynika, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uwarunkowana została nie tylko wymogiem istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.

Skarżący wykazując w sprawie legitymację do wniesienia skargi na ww. uchwałę, podkreślił że jest rodzicem ucznia uczęszczającego do objętej procedurą reorganizacyjną Szkoły Podstawowej w S., wyjaśniając że córka uczęszcza do klasy 1 tej szkoły, oraz że syn uczęszcza do Punktu Przedszkolnego "S." prowadzonego w tym samym budynku.

W sprawie, w kwestii posiadania legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który postanowieniem z dnia 12 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 4808/21) uchylił postanowienie tut. Sądu z dnia 4 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 760/20) odrzucające skargę M. J. na ww. uchwałę ze względu na brak legitymacji do wniesienia skargi. W mającym moc wiążącą ww. postanowieniu z dnia [...] czerwca 2021 r., NSA stwierdził, że skarżący jako ojciec dziecka uczęszczającego do przekształcanej szkoły, jest legitymowany do zaskarżenia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma bowiem interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910, dalej powoływanej jako "upo"). Naruszenie interesu prawnego rodzica ucznia przekształcanej szkoły, mającego źródło w art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 upo, wynika zaś z pozbawienia możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu, lub spowodowania, że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona lub będzie wiązała się z nadmierną uciążliwością związaną np. z odległością szkoły do miejsca zamieszkania, jak również z uwagi na pozbawienie go poinformowania o przekształceniu szkoły. Jednocześnie NSA podkreślił, że kwestię naruszenia interesu prawnego należy oceniać nie tylko w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale w całym okresie wykonania uchwały, ponieważ odrzucenie skargi skutkowałoby pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swych praw.

Uznając więc, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2021 r., że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, Sąd przeprowadził merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, w ramach wynikających z zastosowanego trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tj. trybu z art. 101 ust. 1 usg.

Na mocy zaskarżonej uchwały nr [...], z dniem [...] sierpnia 2020 r. przekształcona została Szkoła Podstawowa w R. poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w S. o strukturze organizacyjnej klas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 oraz art. 95 ust. 3 i ust. 4 upo. W art. 89 upo ustawodawca określił standard procedury likwidacji oraz przekształcenia szkół i placówek publicznych. Zgodnie z art. 89 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie; organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosowanie zaś do art. 89 ust. 3 upo szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty [...]. Na podstawie art. 89 ust. 9 upo przepisy ust. 1 i ust. 3 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W przepisach art. 95 ust. 3 i 4 upo wskazana natomiast, że w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV oraz, że taka szkoła filialna jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII.

Z przytoczonych regulacji wynika, że procedurę przekształcenia szkoły inicjuje

zamiar przekształcenia szkoły, który dla swojej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego (art. 29 ust. 1 pkt 1 upo), a zatem zostaje wyrażony w postaci tzw. uchwały intencyjnej organu prowadzącego szkołę (tj. rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), która powinna zawierać uzasadnienie, określające motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10) oraz która wskazuje termin zamierzonego przekształcenia. Szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego, a zatem 31 sierpnia (art. 94 upo). Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Ponadto szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, jak i uchwała przekształcająca szkołę, mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), a więc w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. została poprzedzona podjętą w dniu [...] lutego 2020 r. uchwałą Rady Gminy nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wraz z utworzeniem w S. filii Szkoły Podstawowej w R. . Po podjęciu uchwały intencyjnej i wystąpieniu przez organ prowadzący szkołę pismem z dnia [...] lutego 2020 r. do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie, [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie w S. filii Szkoły Podstawowej w R. z dniem [...] sierpnia 2020 r. [...] Kurator Oświaty wyraził także pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. (postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].IZ) z dniem [...] sierpnia 2020 r. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie, na którą powołano się m.in. w zaskarżonej uchwale, jest to, że Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "[...]" w T. pismem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. negatywnie zaopiniowała podjętą uchwałę intencyjną, że Związek Nauczycielstwa [...] nie zajął stanowiska w sprawie oraz, że informacja o planowanych zmianach, w tym o zamiarze przekształcenia Szkoły, została skutecznie doręczona w ustawowym terminie wszystkim rodzicom uczniów Szkoły. Następnie w dniu [...] kwietnia 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwały nr [...] i nr [...] odpowiednio: w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S.. Uchwały te zostały w dnia [...] czerwca 2020 r. uchylone przez Radę Gminy odpowiednio: uchwałą nr [...] (dotyczącą uchylenia uchwały nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.) i uchwałą nr [...] (dotyczącą uchylenia uchwały nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. ). Na sesji w dniu [...] czerwca 2020 r. Rady Gminy podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oraz zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S..

Ponadto należy wskazać, że Rady Gminy podjęła dnia [...] sierpnia 2020 r. uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Z. W. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych.

W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że Rady Gminy w sposób odpowiadający wymogom prawa dokonała zaskarżoną uchwałą przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., przeprowadzając wymaganą prawem procedurę poprzedzającą przekształcenie Szkoły. W ramach tej procedury dokonane zostały przewidziane w art. 89 upo czynności poprzedzające przekształcenie Szkoły. Podjęta w dniu [...] lutego 2020 r. uchwała intencyjna, przedstawia uzasadnienie przyczyn potrzeby reorganizacji sieci szkół prowadzonych przez Gminę Z. W.. Rada Gminy wskazała na konieczność dostosowania sieci szkół do realnych potrzeb uwarunkowanych zachodzącymi zmianami demograficznymi oraz związana? z tym konieczność dbałości o prawidłowy rozwój psychofizyczny uczniów i ich dostępność do edukacji, zgodnie z wymaganiami podstawy programowej (odpowiednio doposażono klasopracownie i zaplecze dydaktyczne), z uwzględnieniem także potrzeby racjonalizacji wydatków budżetowych ponoszonych na realizacje? zadań oświatowych. Wskazane w uchwale intencyjnej powody przekształcenia znalazły akceptację [...] Kuratora oświaty, który postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. pozytywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S.. Rada Gminy zgodnie z wymogiem ustawowym zapewniła możliwość kontynuowania nauki po zamierzonej reorganizacji sieci szkół. W szczególności poprzez przekształcenie szkoły, polegające na utworzeniu w S. filii Szkoły Podstawowej w R. na bazie zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w S., umożliwiono kontynuowanie nauki w tym samym budynku szkoły najmłodszym dzieciom, w miejscu ich zamieszkania. Nie zmieniono organizacji i funkcjonowania Punktu Przedszkolnego "[...]" w budynku szkolnym w S.. Natomiast wszystkim uczniowie klas IV-VIII dotychczasowej Szkoły Podstawowej w S. zapewniono kontynuację naukę w Szkole Podstawowej w R. , której odległość od S. wynosi 6 km. Podkreślono, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i uchwały intencyjnej, że Gmina Z. W. w dalszym ciągu w myśl art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 upo będzie realizowała obowiązek dowożenia uczniów na zajęcia szkolne i sprawowania nad nimi opieki w trakcie dowozu. Zapewniono też zachowanie zatrudnienia przez niektórych pracowników dotychczasowej Szkoły Podstawowej w S..

Jak podkreślono przekształcenie czy też likwidacja szkoły publicznej wymaga spełnienia przez organ prowadzący szkołę ustawowych przesłanek dopuszczających przekształcenie oraz likwidację szkoły publicznej. W tym zakresie organ prowadzący związany jest przede wszystkim normami określającymi tryb przekształcenia bądź likwidacji szkoły, a więc przede wszystkim normami wynikającymi z art. 89 upo, ale też innymi przepisami prawa nakładającymi na niego konkretne ustawowe obowiązki dotyczące realizacji zadań w zakresie edukacji i oświaty.

Z akt sprawy oraz informacji udzielonych przez strony postępowania wynika, że organ prowadzący szkołę wypełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 upo. Zapewnił możliwości kontynuowania nauki w tym samym budynku szkoły uczniom klas I–III, nie wprowadził żadnych zmian w zakresie funkcjonowania Punktu Przedszkolnego "[...]", natomiast uczniom starszych klas – IV-VIII zapewnił kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej w R. wraz z możliwością korzystania z zorganizowanego przez Gminę bezpłatnego transportu na zajęcia szkolne, uwzględniając tym samym wymagania wynikające z treści art. 39 ust. 3 upo, dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły. Z przepisu tego wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i uchwały intencyjnej, zawarto zapewnienie realizacji tego obowiązki. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 upo nakłada na organ prowadzący szkołę ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły przekształcanej lub likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Szkoła Podstawowa w R. dysponuje lepszymi warunkami do realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej niż niewielka Szkoła Podstawowa w S., co wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały intencyjnej. Dla oceny tej okoliczności nie mają znaczenia przyczyny dla których taki stan rzeczy ma miejsce. Organ prowadzący, wskazując na potrzebę przekształcenia szkoły powołał się na względy demograficzne, bardzo małą ilość dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w S. i perspektywę utrzymania się tego stanu w kolejnych latach. Wskazał, że w Szkole Podstawowej w S. o strukturze organizacyjnej klas I-VIII funkcjonuje 8 oddziałów szkolnych oraz jeden oddział przedszkolny i, że w poszczególnych oddziałach szkolnych uczy sie? od 3 do 9 uczniów, w oddziale "0" – 6 dzieci, a zatem łącznie 53 uczniów. Zdaniem Sądu tak mała ilość uczniów uczęszczających do Szkoły (a nie dzieci uczęszczających do Punktu Przedszkolnego), czego odzwierciedleniem jest chociażby konieczność prowadzenia oddziału szkolnego liczącego 3 czy też 5 uczniów, stanowi podstawę do uznania braku uzasadnienia dla utrzymywania w S. szkoły o pełnej strukturze klas dla tak niewielkiej liczby dzieci. Natomiast powoływana przez skarżącego kwestia wzrostu ilości nowych domów i planowanych inwestycji mieszkaniowych w S., nie musi przełożyć się automatycznie na wzrost ilości dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w S., tym bardziej, że z danych przedstawionych w uchwale intencyjnej wynika, że do Szkoły Podstawowej w S. uczęszcza jedynie 68 % dzieci z terenu obwodu tej Szkoły, a 25 dzieci uczęszcza do innych szkół. Choć skarżący kontestuje zarówno dane demograficzne wskazane przez organ prowadzący szkołę, jak też dane co do kosztów prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w przeliczeniu na jednego ucznia (co wynika przede wszystkim z braku uwzględniania w wyliczeniach organu prowadzącego szkołę liczby dzieci uczęszczających do Punktu Przedszkolnego oraz wydatków ponoszonych na Punkt Przedszkolny, który to stanowi – na co słusznie zwrócił uwagę organ - odrębną jednostkę niewchodzącą w struktury organizacyjne szkoły podstawowej), to jednak z przedstawionych danych jasno wynika, że ponoszone koszty na jednego ucznia są wyższe niż w przypadku średniej kwoty wydatków wynikającej z prowadzenia innych gminnych szkół (nawet z uwzględnieniem Punktu Przedszkolnego), a podnoszona przez skarżącego kwestia, że wydatki te będą w przyszłości rosnąć w Szkole Podstawowej w R. w związku ze spadkiem ilości dzieci uczęszczających do tej szkoły, jest także dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością reorganizacji sieci szkół prowadzonych przez Gminę Z. W.. Dokonane przekształcenie nie było zatem arbitralne i bezpodstawne, lecz zostało racjonalnie uzasadnione zarówno względami organizacyjnymi i demograficznymi (bardzo mała liczba dzieci uczęszczająca do Szkoły w S. i ucząca się w poszczególnych oddziałach i brak perspektywy znaczącej zmiany tej sytuacji), dbałością o prawidłowy rozwój psychofizyczny uczniów poprzez zapewnienie im możliwości nauki w klasach o średniej liczebności, a także dostępnością do edukacji (w tym bazy lokalowo-dydaktycznej i sportowej), jak też – a nie jedynie - względami budżetowymi związanymi z koniecznością optymalizacji wydatków na realizację zadań oświatowych. Skarżący w ramach motywów skargi nie przedstawił argumentów podważających racje, które legły u podstaw dokonanego przekształcenia szkoły.

Obowiązki organu prowadzącego szkołę dotyczące przekształcenia oraz likwidacji szkoły wynikające z omawianych powyżej unormowań art. 89 i art. 39 ust. 3 upo zostały w sprawie spełnione. Organ prowadzący przedstawił też w uzasadnieniu uchwały powody dokonanego przekształcenia, które wskazują, że przekształcenie szkoły jest uzasadnione, a nie arbitralne. Ponadto, co należy wyraźnie podkreślić, utworzenie zaskarżoną uchwałą szkoły filialnej w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w S. umożliwi kontynuowanie nauki dzieciom w wieku przedszkolnym i w młodszym wieku szkolnym w ich miejscu zamieszkania, w dotychczasowym budynku szkoły.

Zauważyć przy tym należy, że spoczywające na gminie zadania oświatowe w zakresie zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich więc wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 upo), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji czy przekształceniu szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia [...], że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1613/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie mogą być też uznane za determinujące ocenę legalności przekształcenia bądź likwidacji szkoły opinie lokalnej społeczności czy nawet subiektywne odczucia rodziców uczniów uczęszczających do szkoły filialnej. Jedynie racje oparte na zarzucie naruszenia norm określających procedurę przekształcenia i likwidacji szkoły, bądź norm nakładających na organ obowiązek realizacji konkretnych ustawowych zadań w zakresie edukacji i oświaty, może stanowić podstawę skutecznego podważenia legalności uchwały w sprawie przekształcenia czy likwidacji szkoły. Tego rodzaju podstawy nie stanowi ogólnikowy (tj. nie połączony z zarzutem naruszenia konkretnej normy prawnej) zarzut braku przeprowadzenia odpowiednich konsultacji ze społecznością lokalną. Należy przy tym zauważyć, że czym innym jest brak konsultacji, a czym innym brak uwzględnienia postulatów społeczności lokalnej. Ponadto przedmiotowa procedura przekształcenia szkoły, stanowi już kolejną podjętą procedurę reorganizacji, od momentu próby likwidacji Szkoły Podstawowej w S. w 2016 r., która to mogła stanowić asumpt dla społeczności lokalnej dla zorganizowania się celem przejęcia szkoły z tak małą ilością uczniów, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Co do zaś stanowiska skarżącego, iż organ gminy, tak jak Kurator Oświaty, zobligowane były przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, dokonując oceny zasadności i celowości dokonanego przekształcenia, a nie jedynie warunków formalnych przekształcenia wynikających z art. 89 upo, to zauważyć należy, że także Kurator Oświaty nie może kierować się argumentami natury celowościowej i słusznościowej, czy też subiektywnymi ocenami społeczności lokalnej, lecz związany jest konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 upo i innych konkretnych przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących kwestii uchylenia (uchwałami nr [...] i nr [...] ) w dniu [...] czerwca 2020 r. przez Radę Gminy uchwał z dnia [...] kwietnia 2020 r.: nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., pomimo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. uchwały i pomimo wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie legalności tych uchwał, wskazać należy, że okoliczność uchylenia ww. uchwał nie ma znacznie dla oceny zgodności z prawem stanowiącej przedmiot skargi uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S., gdyż z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały istotne jest zachowanie trybu przekształcenia określonego w art. 89 upo, a w sprawie jak wykazano w ramach tego trybu dokonane zostały przewidziane w art. 89 upo czynności poprzedzające przekształcenie Szkoły, i co istotne w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniały w obrocie prawnym uchwały dotyczące materii objętej zaskarżoną uchwałą, w związku z czym nie było przeszkody prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto zarówno uchwały uchylające z dnia [...] czerwca 2020 r., jaki i uchwały podjęte dnia [...] kwietnia 2020 r., stanowią odrębne akt prawne, które nie stanowią przedmiotów kontroli tut. Sądu w niniejszej sprawie. Na marginesie należy jedynie wskazać, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma prawo do podejmowania uchwał w sprawach należących do kompetencji tego organu, w tym do uchylenia własnych uchwał, natomiast dokonanie tej czynności po zaskarżeniu uchwały tego organu do Sądu, nie można traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przewidzianych w art. 54 § 3 ppsa, jako że możliwość korzystania z instytucji autokontroli jest w takiej sytuacji wyłączona, dlatego też uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na taką uchwałę, w związku z czym sąd administracyjny pomimo uchylenia uchwały dokonuje kontroli jej legalności. Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że skargi wniesione na uchwały z dnia [...] kwietnia 2020 r.: nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. zostały prawomocnie odrzucone przez Sąd z uwagi nr brak legitymacji do ich zaskarżenia, natomiast podjęte w dniu [...] czerwca 2020 r. uchwały nr [...] i nr [...] uchylające uchwały z dnia [...] kwietnia 2020 r.: nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. - funkcjonują w obrocie prawnym, stanowią odrębne akty prawne od przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, i w związku z tym nie podlegają kontroli (tak jak i ww. uchwały z dnia [...] kwietnia 2020 r.) w niniejszym postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S.. Natomiast, jak już podkreślono, w sprawie objętej kontrolą tut. Sądu, nie było przeszkody prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż w momencie podjęcia tej uchwały nie istniały w obrocie prawnym akty prawne normujące materię objętą zaskarżoną uchwałą.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty skargi dotyczące braku uprzedniego dostosowania obwodów lokalnego systemu sieci szkół podstawowych do przejętych zaskarżoną uchwałą rozwiązań faktycznych i związanych z tym wątpliwości skarżącego co do kwestii możliwości dostosowania tego systemu w sposób umożliwiający uczniom sołectwa S. uczestnictwo w rekrutacji w roku szkolnym 2020/2021. Podkreślić należy bowiem, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Z. W. oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych. Na mocy zaskarżonej uchwały, z dniem [...] września 2020 r., określono granice obwodów publicznych szkół podstawowych – z uwzględnieniem brzmienia dwóch ww. uchwał Rady Gminy podjętych [...] czerwca 2020 r., tj. uchwały nr [...] w sprawie likwidacji (z dniem [...] sierpnia 2020 r.) Szkoły Podstawowej w S. oraz uchwały nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. poprzez utworzenie Szkoły Filialnej w S. (z dniem [...] sierpnia 2020 r.). Ponadto uchwały w sprawie sieci szkolnej nie pozostają w stosunku "bezpośredniej" zależności od uchwały w sprawie przekształcenia czy likwidacji szkoły podstawowej i, w odróżnieniu od tych ostatnich, mogą być podjęte w każdym czasie. Przepisy nie wskazują kolejności podejmowania tych uchwał, ani też skutków niezachowania określonej kolejności, co także wyklucza możliwość kwalifikacji podnoszonych wadliwości w tym zakresie jako istotnie naruszających prawo. Odnieść to należy także do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej materii podjęcia uchwały w sprawie zmiany aktu założycielskiego przedmiotowej szkoły.

Podważyć legalności zaskarżonej uchwały nie mogły również podniesione przez skarżącego argumenty dotyczące kwestii przeprowadzenia postępowania przekształceniowego w okresie pandemii, gdyż przepisy prawa nie wyłączyły w tym okresie możliwości podjęcia działań określonych w art. 89 upo. Także negatywnie zaopiniowanie uchwały intencyjnej przez Komisję Międzyzakładową Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "[...]" w T. pismem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi wniesionej przez rodzica dziecka uczęszczającego do szkoły objętej przekształceniem. Należy też podkreślić, że wskazana opinia ma charakter niewiążący i, że w treści zaskarżonej uchwały i uchwały intencyjnej zawarto zapewnienie zachowanie zatrudnienia przez niektórych pracowników dotychczasowej Szkoły Podstawowej w S.. Co do zaś zarzutu skarżącego odnośnie przeprowadzenia analizy funkcjonowania sieci szkół w Gminie Z. W. według stanu na dzień [...] września 2018 r., a nie na dzień [...] września 2019 r. to wskazać należy, na wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wyjaśniono, że koszty funkcjonowania szkół – subwencja oświatowa oraz dotacje na pokrycie kosztów wychowania przedszkolnego na 2019 rok są obliczane na podstawie danych z Systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2018 r. oraz, że z tego względu też liczba uczniów w poszczególnych szkołach została przyjęta analogicznie według danych z dnia 30 września 2018 r.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie poczynione powyżej uwagi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skarg, uznając że podniesione przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.