Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1492/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.2,art.3 ust.4, art.22 pkt.1, art.40,art.110 ust.2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.7,77 par.1, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.128 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art.51  ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [....] decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. nr [....] przyznał Z.K. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w kwocie 191 716 zł z tytułu zdarzenia losowego na pokrycie kosztów związanych z budową domu jednorodzinnego - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej "K.p.a.", w związku z art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s.".

Na poczet przyznanego świadczenia organ zaliczył kwotę 191 716 zł wypłaconą zgodnie z decyzją nr [....] z dnia 11 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. nr [....] przyznano zasiłek celowy 191 716 zł na pokrycie kosztów związanych z budową budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [....] w wyniku osunięcia się ziemi po intensywnych opadach deszczu jakie miały miejsce w miesiącu maju i czerwcu 2010 r.

Od decyzji strona wniosła odwołanie, które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób określony przepisami prawa dokonanego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem w zakresie kwoty świadczenia.

Ponownie ustalono na podstawie protokołu szacowania strat powodziowych i wywiadu środowiskowego, że na skutek osunięcia się ziemi uległ zniszczeniu budynek mieszkalny będący własnością i w którym zamieszkiwała wnioskodawczyni w dniu zdarzenia i prowadziła gospodarstwo domowe z czteroosobową rodziną. Utrzymuje się z rent i gospodarstwa rolnego.

Po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [....] z dnia 20 kwietnia 2011 r. o rozbiórce budynku, wniosek został przesłany do [....] Urzędu Wojewódzkiego celem weryfikacji. Do wniosku załączono: wywiad środowiskowy z dnia 10 czerwca 2010 r., kartę dokumentacyjną osuwiska z opinią, protokół nr [....] z dnia 10 czerwca 2010 r., protokół weryfikacyjny z dnia [....] października 2010 r., decyzję o wyłączeniu z użytkowania domu, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 14 maja 2011 r., wniosek Wójta o dotację z dnia [....] maja 2011 r., załącznik do wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r., operat szacunkowy z dnia 6 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. [....] Urząd Wojewódzki wniosek zweryfikował pozytywnie i przyznał wnioskowaną dotację.

Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, wzięto pod uwagę kryteria przyznawania zasiłków celowych dla powodzian przesłane przez Wojewodę [....] z dnia 13 października 2010 r. Wojewoda przekazał Wójtom, Burmistrzom i Prezydentom Miast i Gmin Województwa [....] – w ramach trybu II określonego w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r. znak [....] dotację na pomoc udzieloną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. w wysokości do 300 000 zł - wytyczne, ustalające zgodnie z art. 22 pkt 1 u.p.s. sposób wykonywania zadań.

W wytycznych tych stwierdzono:

"1. Poniższa procedura zastępuje wszystkie dotychczasowe wytyczne w odniesieniu do zasiłków celowych do 300 tysięcy zł. Pomoc przyznawana jest po oszacowaniu szkód przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości, zwanej dalej rzeczoznawcą. W opinii rzeczoznawca winien ustalić wartość jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku lub lokalu.

2. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona była od powierzchni użytkowej zniszczonego budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego wynikającej z deklaracji podatkowej lub decyzji podatkowej.

Wysokość ww. zasiłku jest równa iloczynowi powierzchni zniszczonego budynku lub lokalu pomnożonej przez wartość jednego metra, ale nie więcej niż 300 tysięcy zł. Cena jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej wynika z ustaleń rzeczoznawcy.

W przypadku, gdy cena jednego metra ustalona przez rzeczoznawcę przekracza 3 tys. zł. na potrzeby obliczenia wysokości zasiłku przyjmuje się cenę jednego metra równą 3 tysiące. Jeżeli powierzchnia budynku przekracza 100 m2, na potrzeby obliczenia wysokości zasiłku przyjmuje się powierzchnię równą 100 m2.".

Ponieważ w sprawie powierzchnia budynku wynosiła 150 m2 (deklaracja podatkowa) dla obliczenia wysokości zasiłku przyjęto powierzchnię równą 100 m2.

100 m2 (wielkość powierzchni budynku) x 1 917,16 zł (wartość jednego m2 ustalonego przez rzeczoznawcę w dniu 6 czerwca 2011 r.) = 191 716 zł (wysokość zasiłku).

Organ zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wytyczne wojewody nie mogą wprawdzie stanowić uzasadnienia przyznania pomocy stronie, jednak biorąc pod uwagę fakt, że bez otrzymania pomocy od wojewody zasiłki celowe udzielane poszkodowanym byłyby bardzo małe, to zasady i kryteria ustalone przez wojewodę i ministerstwo muszą być brane pod uwagę.

Ustalając wysokość świadczenia, wzięto również pod uwagę treść art. 3 ust. 4 u.p.s. - aktualne możliwości finansowe ośrodka. OPS w [....] posiada ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, przy znacznej liczbie osób ubiegających się o przyznanie tego świadczenia. W 2011 r. OPS w [....] na realizację zadań własnych (zasiłki celowe) dysponował kwotą 130 000 zł, co przy szacownej liczbie osób oczekujących pomocy (200 rocznie) powoduje, że na jedno środowisko przypada rocznie kwota 650 zł, w ujęciu miesięcznym - kwota 54,16 zł.

W związku z tym Ośrodek nie ma możliwości podniesienia przyznanego zasiłku do kwoty, którą wskazuje wnioskodawca, ponieważ potrzeby osób i rodzin nie odpowiadają celom i nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych na skutek powodzi. Zasiłków z tytułu powodzi nie można traktować jako form odszkodowania czy refundacji za straty poniesione w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Pomoc adresowana była do rodzin, które znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogły same zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane własne środki.

Z.K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej:

a) niesłuszność i dowolność przyjętej zasady wyliczenia zasiłku skutkującej dowolnością w przyjęciu kwoty 196 716 zł, która wg zasad określonych w wytycznych winna być odniesiona do powierzchni 150 m2, w tym błędne przyjęcie zasad wycenienia zasiłku zawartych w piśmie MSWiA z dnia [....] 2010 r.;

b) brak porównania do innych podobnych budynków oraz powierzchni domów objętych pomocą położonych w R. , w tej samej miejscowości co przedmiotowy budynek, które wg przypuszczeń skarżącej były oszacowane i wycenione do zasiłku na korzystniejszych aniżeli zniszczony budynek zasadach, pomimo gorszego stanu technicznego, a także o mniejszej powierzchni.

Wniosła o dopuszczenie dowodu:

- z akt (włącznie z operatem szacunkowym) zakończonych decyzją o przyznaniu zasiłku celowego dla zniszczonego budynku w [....] nr [....] ;

- z nowej opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy wykazującej wyższą wartość zniszczonego budynku, a co za tym idzie wyższą kwotę za jeden m2 zbliżoną do realnego stanu budynku i ceny zbliżonej do 3 000 zł za jeden m2, aniżeli przyjęto w operacie szacunkowym z uwagi na wartość budowli, dobry stan techniczny oraz datę wzniesienia.

Zarzuciła również brak ujęcia przy ocenie wysokości zasiłku stanu zdrowia jej chorującego od kilkunastu lat obłożnie małżonka, utraty plonów wykazanych w szacunku komisji rolnej co dopełnia tragizmu ich sytuacji oznaczającej ruinę związaną z utratą budynku, co dokumentują załączone do odwołania dokument niepełnosprawności oraz choroby F.K. w postaci orzeczenia ZUS z dnia 17 listopada 2010 r.

Wniosła o zmianę decyzji przez podwyższenie kwoty zasiłku celowego do wysokości kwoty określonej w Zasadach - piśmie MSWiA z dnia 24 września 2010 r. to jest według punktu II (strona 3/6), pkt 2 podpunkt 5 pod tytułem: "Tryb i zasady przyznawania pomocy": "Pomoc może być przyznana w wysokości do 300 000 zł, zaś wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest od powierzchni zniszczonego budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, wynikającej z deklaracji podatkowej / decyzji podatkowej, aktu notarialnego lub wypisu z księgi wieczystej" w sytuacji gdy przedmiotowy budynek ma pow. użytkową 150 m2, co winno wpłynąć na podwyższenie kwoty przyznanej pomocy do kwoty rzeczywistej straty, to jest 287 574 zł, nie licząc już wartości działki oraz kosztów rozbiórki budynku, których nie obejmuje ani wycena rzeczoznawcy, ani też zaskarżona decyzja co wynika z jej uzasadnienia.

Ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., 107 § 1 K.p.a. przez ustalenie niepełnych danych skutkujących zaniżeniem kwoty zasiłku celowego, wobec:

a) błędnego odniesienia się do opinii rzeczoznawcy, która wartość budynku oceniła na 287 574 zł, która to została utracona bezpowrotnie w sytuacji wysokiego poziomu wykończenia budowli i bardzo dobrego stanu technicznego, co winno skutkować pełną kwotą a nie sumą przyjętą w decyzji, nadto przez pominięcie, że:

b) opinia ta nie ujmuje kosztów zakupu nowej działki budowlanej, kosztów uzbrojenia terenu, kosztów planu, dowozu materiałów budowlanych, ani kosztów robocizny licząc je tylko wg cennika KCNR, wysokich kosztów rozbiórki starego domu, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji i powołaniem nowego biegłego,

c) braku odniesienia się do przyjętej w opinii wartości jednego m2 powierzchni użytkowej domu, która została wyceniona poniżej 2 000 zł, gdy tymczasem w tych rejonach biegły wycenia taki koszt powyżej 2 500 zł do 3 000 zł za jeden metr powierzchni użytkowej w nawiązaniu do atrakcyjnego - przed osunięciem się ziemi - położenia, dobrego stanu technicznego budowli, a także uzbrojenia terenu oraz standardu wykończenia i utrzymania budynku;

d) przez błędne przyjęcie zasad określonych w punkcie 1, podpunkt 2 ww. Zasad wydanych przez MSWiA, które mówią o dotacjach i wielkości domu nie większej niż 100 m2, a nie o zasiłkach celowych z punktu II ww. Zasad.

Skarżąca podniosła, że decyzja nie ujmuje okoliczności, na które wskazywała już w zarzutach poprzedniego odwołania.

Opinia obejmuje jedynie wartość budynku a nie wycenia dalszych kosztów, co winno skutkować powołaniem nowego biegłego. Oceniając wysokość zasiłku nie ujęto całości kosztów, takich jak m.in. ogromnych kosztów rozbiórki, kosztów dokumentacji i projektów budynku i przyłączy, ceny zakupu działki, jej uzbrojenia, dowozu materiałów i robocizny. Obecnie skarżąca zamierza wznieść mniejszy dom o pow. ok. 100 m2 pow. użytkowej, ale i tak zasiłek w tej wysokości nie wystarczy na jego wzniesienie, a przecież Zasady określają, iż nowy dom nie może przekraczać wielkości starego budynku.

Zarzut dowolności uzasadnia brak porównania do innych podobnych budynków oraz powierzchni domów objętych pomocą położonych w R. , czyli w tej samej miejscowości, co przedmiotowy budynek, które wg przypuszczeń skarżącej były oszacowane i wycenione do zasiłku na korzystniejszych, aniżeli zniszczony budynek, zasadach pomimo gorszego stanu technicznego, a także mniejszej powierzchni .

Zasadnym jest wniosek o dopuszczenie dowodu z akt (włącznie z operatem szacunkowym) zakończonych decyzją o przyznaniu zasiłku celowego dla zniszczonego budynku w sąsiedztwie w R. nr [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 24 maja 2013 r. nr [....] , utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 101 ust. 1 u.p.s.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 40 u.p.s.,

Z przywołanych przez organ I instancji wytycznych Wojewody [....] wynika, że przy obliczaniu wysokości zasiłku nie można było przekroczyć kwoty 3 tys. zł za m2 powierzchni zniszczonego budynku (nawet gdyby wycena biegłego wskazywała na wartość większą) oraz powierzchni 100 m2 budynku. W sposób logiczny uzasadnia to maksymalna wysokość zasiłku do kwoty 300 000 zł.

W sprawie skarżąca nie zgadza się z wyceną m2 powierzchni użytkowej zniszczonego domu zawartej w opinii biegłego rzeczoznawcy z dnia 6 czerwca 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest jednak podstaw, żeby opinię zakwestionować, albowiem sporządzona została przez biegłego rzeczoznawcę, zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości.

Żądanie skarżącej żeby powołać nowego biegłego i sporządzić nową opinię nie może zasługiwać na uwzględnienie albowiem nie mamy tutaj do czynienia z procesem cywilnym ale ze świadczeniem z pomocy społecznej, która jak wskazano nie może zaspokoić całkowicie potrzeb nawet tych osób, które zostały dotknięte klęską żywiołową.

Organ przyznał, że same wytyczne wojewody nie mogą stanowić podstawy prawnej do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jednakże wojewoda jako organ państwa, który przekazuje środki publiczne organom samorządu na udzielenie pomocy ofiarom klęsk żywiołowych ma nie tylko prawo ale nawet obowiązek ustalić ramy finansowe udzielanej jednostkowo pomocy. W sprawie kwota jednostkowej pomocy nie mogła przekraczać kwoty 300 000 zł. Dodatkowo wojewoda wskazał dwa istotne ograniczenia: 3 tys. zł za m2 powierzchni użytkowej oraz powierzchnia przyjęta do obliczeń nie powinna przekraczać 100 m2.

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że jako podstawę do obliczenia wysokości przyznanego świadczenia przyjął iloczyn 100 m2 powierzchni (budynek skarżącej miał 150) oraz kwotę 1 917,16 zł jako wartość m2 powierzchni użytkowej budynku skarżącej. W rezultacie kwota świadczenia, którą skarżąca otrzymała wyniosła 191 716 zł i zdaniem organu odwoławczego, ustalając taką wysokość świadczenia dla skarżącej organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została w sposób należyty uzasadniona i uzasadnienie to odpowiada zgromadzonemu w aktach materiałowi dowodowemu.

Zarzuty skarżącej w istocie rzeczy zmierzają w kierunku podniesienia wysokości przyznanego świadczenia przez kwestionowanie wyceny biegłego, co jednakże nie mogło zostać uwzględnione, albowiem zdaniem organu odwoławczego, taka okoliczność mogłaby być podnoszona np. w procesie cywilnym z ubezpieczycielem, jednakże w sytuacji udzielania pomocy z środków publicznych brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Z.K. wniosła od powyższej decyzji skargę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa:

1. procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. wobec wybiórczego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu w tym nie ustosunkowania do wszystkich zarzutów i ich podstaw, w tym przez:

a) błędną interpretację oraz ocenę pisma MSWiA z dnia 24 września 2010 r. i uznanie, iż otrzymana kwota odpowiada zasadom przyznania pomocy w trybie art. 40 u.p.s.;

b) niesłuszne przyjęcie do wyceny pomocy kwoty zaniżonej za jeden metr kwadratowy powierzchni użytkowej i uznanie, iż nie ma ona wpływu na ocenę skutkującą podwyższeniem kwoty zasiłku ;

c) pominięcie szczególnej sytuacji losowej, materialnej oraz rodzinnej skarżącej;

d) nie wyjaśnienie w kontekście całej sytuacji możliwości finansowych i kosztów budowy nowego w miejsce utraconego budynku mieszkalnego, który miał wartość 280 000 zł,

2) materialnego, w tym niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 u.p.s., a także art. 40 u.p.s., albowiem pomoc wynikająca z zasiłku celowego określonego w art. 40 ust. 2 u.p.s., skoro powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach, które stanowiły ich centrum życiowe, a następnie uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i w związku z tym osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, a podstawowym celem tego zasiłku jest pomoc w zapewnieniu dachu nad głową osobom, które w wyniku powodzi czy innej klęski żywiołowej utraciły miejsce zamieszkania, co winno znaleźć odzwierciedlenie w motywach skarżonej decyzji wobec bezspornej okoliczności, iż w dramatycznych okolicznościach utraciła ów dach nad głową pozostając z ciężko chorym i niepełnosprawnym mężem, co wykazała przedstawionymi dokumentami oraz załączając kartę jego leczenia szpitalnego z 16 kwietnia 2012 r. oraz orzeczenie o inwalidztwie.

Zdaniem skarżącej, organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., gdyż ustalił niepełny stan faktyczny niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a także art. 40 u.p.s. nieprawidłowo zinterpretował.

W szczególności dokonano błędnej i niepełnej analizy zgromadzonych dowodów, co uzasadnia zarzut sprzeczności dokonanych ustaleń z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym. Wszak pomoc socjalna winna być oceniona w aspekcie sytuacji życiowej skarżącej, w której podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie narażając ją i jej męża na egzystencję w warunkach nie odpowiadających godności człowieka wobec utraty dorobku życia. Ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone bez wsparcia pomocy społecznej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie ich zaspokoić. Skarżąca podkreśliła, że odwołanie nie zmierzało do zrekompensowania powstałego w ich majątku uszczerbku majątkowego, ale jedynie podnosiło, że nie oceniono kryteriów umożliwiających wzniesienie domu w ramach wytycznych określonych w cytowanym piśmie MSWiA. Skarżąca uważa, że określona w nim procedura ujednolica zasady przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r. Ujednolicenie zasad miało na celu równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku powodzi, a przez to pogłębianie zaufanie obywateli do organów państwa, co także wskazywała w odwołaniu podnosząc nierównoprawność w aspekcie materialnym i życiowym jej sytuacji z przypadkami objętymi o wiele korzystniejszymi decyzjami uznaniowymi Wójta, które pozostawały w lepszej kondycji mieszkaniowej i życiowej.

Organ winien był w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo i całościowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygnięcie, czego nie dokonano. Podkreśliła, że podejmowała wszystkie możliwe działania w celu zaradzenia własnym problemom, jednakowoż nie było i nie jest możliwe zapobieżenie im bez uwzględnienia jej wniosków pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, które były i są nadal znikome.

Jeżeli zasiłek celowy jest pochodną wykazanych okoliczności wskazującą na to, że skarżąca jest w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, to biorąc pod uwagę niewłaściwe, przyjęte przez organ kryteria dotyczące wartości budynku i ceny jednego metra powierzchni przy ograniczeniu podstawy do 100 m2 wnioski i zarzuty skargi są uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium stwierdziło, że skarżąca w istocie powieliła zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedłożone dodatkowo zaświadczenia o stopniu niepełnosprawności męża oraz wypis z leczenia szpitalnego nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Mając na względzie specyfikę regionu oraz lokalne uwarunkowania przyznana skarżącej pomoc jest pomocą, która jest adekwatna do możliwości ośrodka pomocy społecznej. Zmiana wysokości tego świadczenia nie leży w kompetencji organu odwoławczego albowiem jego wysokość jest uzależniona od możliwości finansowych gminy.

W trakcie rozprawy przed sądem skarżąca przyznała, że otrzymała odszkodowanie w wysokości 120 000 zł z tytułu ubezpieczenia w PZU przedmiotowego budynku, jak również, że aktualnie mieszka w nowym domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga została uwzględniona jednakże nie w uwzględnieniu zarzutów i argumentacji w skardze podniesionych, przy czym niewątpliwie trafnie skarżąca podnosiła, że w sprawie organ winien był w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo i całościowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygnięcie, czego nie dokonano.

Na wstępie należy zauważyć, że poza sporem w sprawie poddanej kontroli Sądu pozostaje to, że w wyniku osunięcia się ziemi po intensywnych opadach deszczu jakie miały miejsce w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. został zniszczony budynek mieszkalny położony w miejscowości R. , a na pokrycie kosztów związanych z budową budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego skarżącej został przyznany zasiłek celowy decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. nr [....] w kwocie 191 716 zł, następnie w całości skarżącej wypłacony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. nr [....] przyznał skarżącej świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w kwocie 191 716 zł, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowił art. 40 u.p.s., w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Z art. 40 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, a więc stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 u.p.s. nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Powyższe nie oznacza jednak, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Osoby korzystające z pomocy społecznej powinny wykorzystać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 2 u.p.s.).

Zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych na skutek powodzi. Ustawodawca przewidując taka formę pomocy miał na względzie objęcie jak najszybciej wsparciem tych osób, które doznały szkody w wyniku zdarzenia losowego bez względu na dochody. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono ocenie organu.

Osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego.

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 u.p.s. z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 u.p.s. zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Postępowanie administracyjne prowadzące do przyznania bądź odmowy przedmiotowego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym. W związku z tym, nakłada to na organ obowiązek szczególnej staranności i skrupulatności w przekazywaniu motywów rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 7 K.p.a. Taka konstrukcja nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia.

Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wartość świadczenia z pomocy społecznej zależy od organu. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Dopiero bowiem wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter). Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W sprawie powyższe zasady przyznawania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej określonego w art. 40 ust. 2 u.p.s. aczkolwiek zostały przywołane przez organy, nie zostały właściwie zastosowane, co wskazuje na ich naruszenie.

Niewątpliwie zarzuty skarżącej w istocie rzeczy zmierzały w kierunku podniesienia wysokości przyznanego świadczenia przez kwestionowanie wyceny rzeczoznawcy, przywoływanie trudnej sytuacji życiowej w tym złego stanu zdrowia męża skarżącej oraz wysokości zasiłków celowych przyznanych innym osobom. Argumentacja ta zdaniem Sądu nie była trafna.

W sprawie organy obu instancji uznały, że zachodziły podstawy do przyznania skarżącej zasiłku celowego w wysokości 191 716 zł, czego Sąd nie kwestionuje, co do samej zasady.

Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, zasadnie wzięto pod uwagę kryteria przyznawania zasiłków celowych dla powodzian przesłane przez Wojewodę [....] z dnia 13 października 2010 r. Wojewoda przekazał Wójtom, Burmistrzom i Prezydentom Miast i Gmin Województwa [....] – w ramach trybu II określonego w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r. znak [....] dotację na pomoc udzieloną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. w wysokości do 300 000 zł - wytyczne, ustalające zgodnie z art. 22 pkt 1 u.p.s. sposób wykonywania zadań.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że jako podstawę do obliczenia wysokości przyznanego świadczenia przyjął iloczyn 100 m2 powierzchni (budynek skarżącej miał 150) oraz kwotę 1 917,16 zł jako wartość m2 powierzchni użytkowej budynku skarżącej. W rezultacie kwota świadczenia - którą skarżąca otrzymała, wyniosła 191 716 zł i zdaniem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej decyzji, ustalając taką wysokość świadczenia dla skarżącej organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Oceny tej nie sposób podzielić.

Przede wszystkim należy wskazać, że ani z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji ani też z akt postępowania administracyjnego przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby organy badały i rozważały kwestię uzyskanego przez skarżąca odszkodowania z tytułu ubezpieczenia w PZU przedmiotowego budynku w wysokości 120 000 zł, co skarżąca przyznała w trakcie rozprawy przed sądem wskazując również, że aktualnie mieszka w nowym domu.

Jeżeli wartość utraconego budynku mieszkalnego wynosiła 280 000 zł, jak wskazywała skarżąca, kwota przyznanego i wypłaconego świadczenia, którą skarżąca otrzymała wyniosła 191 716 zł, to brak wyjaśnienia kwestii uzyskanego odszkodowania w wysokości 120 000 zł, wskazuje, że organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a, gdyż ustaliły niepełny stan faktyczny niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w odniesieniu do przesłanek wynikających z art. 40 u.p.s. Już, bowiem samo porównanie przywołanych powyżej kwot wskazuje, że skarżąca na pokrycie kosztów związanych z budową budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę zniszczonego budynku z uwzględnieniem uzyskanego odszkodowania otrzymała kwotę wyższą aniżeli wskazywana przez skarżącą wartość zniszczonego budynku.

Jak już wskazywano zasiłków z tytułu powodzi nie można traktować jako form odszkodowania czy refundacji za straty poniesione w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Pomoc adresowana była do rodzin, które znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogły same zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane własne środki. W konsekwencji nie można zdaniem Sądu, traktować środków z pomocy społecznej jako źródła przysporzenia majątkowego, a organy przyznające zasiłki z art. 40 ust. 2 u.p.s. winny te kwestie wszechstronnie wyjaśnić przed wydaniem decyzji i uzasadnić w odniesieniu do tych okoliczności podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Tym obowiązkom organy w sprawie nie sprostały, co wskazuje, że naruszyły zasady uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeśli kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, publ.www.nsa.gov.pl). Taki wniosek można jednak wywieść na podstawie prawidłowo poczynionych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wobec braku takich ustaleń trzeba mieć na uwadze, że poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie spoczywa na organach administracji, zaś Sąd ma obowiązek ocenić legalność podjętych w sprawie decyzji w oparciu o ustalony przez organy stan faktyczny sprawy wynikający z zebranego materiału dowodowego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku wskazał też, że nic nie stoi na przeszkodzie, by mogła być udzielana pomoc ze strony podmiotu publicznego (w tym oczywiście głównie ze strony państwa), wszystkim poszkodowanym przez siły natury, niezależnie od ich sytuacji majątkowej i faktu, czy z tytułu umowy ubezpieczenia osoby te otrzymały należne odszkodowania, ale tego rodzaju działanie nie może mieć umocowania prawnego w ustawie o pomocy społecznej. Taka pomoc może bowiem być tylko świadczona zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2, 3 i 4 u.p.s.).

Odnosząc powyższe stanowisko do sprawy zdaniem Sądu, możliwe jest przyznanie skarżącej przedmiotowego zasiłku w wysokości dotychczas określonej, jednakże takie rozstrzygnięcie musi poprzedzić niewadliwe ustalenie stanu faktycznego i uznanie przez organ, że taka pomoc będzie świadczona zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2, 3 i 4 u.p.s.).

Należy podkreślić, że przywoływana przez organy okoliczność, że [....] Urząd Wojewódzki Wydział Polityki Społecznej pismem [....] z dnia 7 lipca 2011 r. wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia zweryfikował pozytywnie i przyznał wnioskowaną dotację, nie zwalniało organów przy wydawaniu decyzji od stosowania przepisów rangi ustawowej wynikających z ustawy o pomocy społecznej jak i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wprawdzie zasadnie organ I instancji przyznał, że same wytyczne wojewody nie mogą stanowić podstawy prawnej do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jednakże wojewoda jako organ państwa, który przekazuje środki publiczne organom samorządu na udzielenie pomocy ofiarom klęsk żywiołowych ma nie tylko prawo ale nawet obowiązek, ustalić ramy finansowe udzielanej jednostkowo pomocy, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jednakże ustalenie wysokości pomocy przyznawanej w konkretnej sprawie należy do organu pomoc społeczną świadczącego w odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego. Może zatem zaistnieć sytuacja, w której organ przyzna świadczenie w wysokości innej aniżeli otrzymana dotacja w konkretnej sprawie w przedmiocie zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowiło wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Środki, pochodzące na wypłaty w/w świadczeń, były przyznane Gminie w postaci dotacji celowej. W przypadku zaś tego rodzaju dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego obowiązują ściśle określone zasady wydatkowania tych środków i równie ścisłe zasady ich rozliczenia. Zgodnie nawet z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.): udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ponadto, w art. 51 ust.1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm.) przewidziano, iż z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych. Z tego powodu wojewoda, który jest organem uprawnionym do nadzoru – pod względem legalności – w stosunku do organów samorządu terytorialnego, na podstawie art. 22 pkt 1 u.p.s., ustala sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy zaś ust. 2 w/w artykułu – sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego. Gmina zaś – po myśli art. 110 ust. 2 u.p.s. – realizując zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Powyższe więc oznacza, że wojewoda był uprawniony do ustalenia sposobu realizowania przez gminę świadczenia określonego w art. 40 ust. 2 u.p.s.

Jak wyżej wspomniano, podstawą merytoryczną decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego był art. 40 ust. 2 u.p.s., rozumiany w kontekście celów pomocy społecznej i rzeczą oczywistą było, że treści, zawartej w nim regulacji prawnej, nie mogły zmienić wytyczne udzielone przez wojewodę.

Nie była trafna argumentacja skarżącej, że ujednolicenie zasad wynikające z Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r. znak [....] miało na celu równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku powodzi, a przez to pogłębianie zaufanie obywateli do organów państwa, co także wskazywała w swym odwołaniu podnosząc nierównoprawność w aspekcie materialnym i życiowym jej sytuacji z uwzględnieniem złego stanu zdrowia męża skarżącej, z przypadkami objętymi o wiele korzystniejszymi decyzjami uznaniowymi Wójta, które pozostawały w lepszej kondycji mieszkaniowej i życiowej. Przede wszystkim należy wskazać, że każda sprawa ma inne okoliczności stanu faktycznego i w ramach podejmowanego rozstrzygnięcia organ okoliczności te rozważa. Nie ma zatem uprawnienia do rozstrzygania w oparciu o inne decyzje uznaniowe.

Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wyżej opisanym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Sąd uwzględnił skargę co było zgodne z wnioskami skarżącej zawartymi w skardze, z innych powodów niż wskazywane przez skarżącą.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 10.09.2013 r., sygn. II OSK 1260/13, LEX nr 1396122).

W tym miejscu należy, zatem podkreślić, że wyrok niniejszy nie przesądza treści rozstrzygnięcia jakie zostanie podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ zastosowanie określonej normy prawa materialnego może nastąpić w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Uprawnienia sądu administracyjnego wynikające z pełnionej funkcji kontrolnej nie upoważniają do zastępowania organów administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomimo uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.), ponieważ skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyła stosownego wniosku (art. 210 § 1 P.p.s.a.).