Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 644/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania T. S.A. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., obręb ew. [...], gm. K..

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że rozpoznając wniosek T. S.A. z 26 lipca 2019 r. Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 35 ust 3 p.b. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku poprzez doprowadzenie dokumentacji projektowej do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], dalej: m.p.z.p., a następnie stwierdzając, że wyjaśnienia spółki zamieszczone w piśmie z 20 września 2019 r. nie doprowadziły do usunięcia tychże nieprawidłowości decyzją z [...] września 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., obręb ew. [...], gm. K.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że działka nr ew. [...], położona w miejscowości N., w obrębie ewidencyjnym [...], na której planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], jest przeznaczona w m.p.z.p. pod tereny rolne. W § 8 ust. 8 m.p.z.p. widnieje zapis dotyczący możliwości lokalizacji na terenach rolniczych "sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa". Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej i tym samym jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. Nawiązując do treści art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062), dalej: u.w.r., Starosta [...] zaznaczył, że m.p.z.p. wskazuje na jakich terenach możliwe jest sytuowanie wież telekomunikacyjnych, § 5 ust. 1 pkt 19 m.p.z.p. ustala bowiem przeznaczenie terenów oznaczone symbolem T "tereny urządzeń i obiektów telekomunikacji". Ponadto, m.p.z.p. w § 7 pkt 9 wskazuje, że dla terenów zabudowy usługowej U oraz działalności produkcyjnej, składów i magazynów P ustala się "realizację urządzeń infrastruktury technicznej".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T.S.A., wnosząc o jej uchylenie. Spółka zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez niedziałanie przez Starostę [...] w postępowaniu na podstawie i w granicach prawa, niestanie na straży praworządności oraz prowadzanie postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa; 3) art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z m.p.z.p.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] stycznia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że stwierdzona przez organ I instancji niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. odpowiada prawu, wobec czego po bezskutecznym wezwaniu inwestora do usunięcia ww. sprzeczności postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., Starosta [...] był upoważniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do art. 35 ust. 3 p.b. Organ odwoławczy zauważył, że działka nr ew. [...] w miejscowości N., gm. K., położona jest, w części lokalizacji inwestycji, na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze (§ 5 ust. 1 pkt 15 m.p.z.p.). Zgodnie § 8 ust. 8 pkt 1 m.p.z.p. (Zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu), na terenach rolniczych R dopuszcza się lokalizację: a) obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, b) zbiorników wodnych, c) urządzeń melioracji i małej retencji, d) zieleni i ogródków działkowych, e) dróg gospodarczych dojazdowych do pól, f) sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa, g) w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację nowych siedlisk. W dalszej części działka nr ew. [...], zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., położona jest natomiast na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i hodowlanych - RM (§ 5 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.). W świetle § 8 ust. 6 pkt 10 w zw. z § 89 ust. 5 m.p.z.p., dla terenów zabudowy zagrodowej RM dopuszcza się lokalizację "lokalnych urządzeń infrastruktury technicznej", przez które należy rozumieć zgodnie z § 2 pkt 20 m.p.z.p. "sieci: wodociągowe, kanalizacyjne, telefoniczne, gazowe i energetyczne wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem tych sieci na wyznaczonym liniami rozgraniczającymi terenie z wyłączeniem urządzeń technicznych związanych z funkcjonowaniem tych sieci i realizowanych dla całej miejscowości lub kilku miejscowości". Organ wskazał, że poza sporem jest, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] będzie służyła szerszemu zasięgowi obszaru. Teren rolniczy, na którym inwestor zaproponował budowę ww. inwestycji, umożliwia jednocześnie budowę tylko sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa. Budowa stalowej wieży typu [...] o wysokości H+52,5 m oraz jej wyposażenie nie stanowi obiektu liniowego jakim są sieciowe elementy infrastruktury technicznej napowietrzne i podziemne. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954), dalej: p.t., pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej należy rozumieć: urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, stupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z kolei sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju (art. 2 pkt 35 p.t.). Zatem sieciowe elementy infrastruktury telekomunikacyjnej napowietrznej i podziemnej stanowią telekomunikacyjne linie kablowe, tj. obiekty liniowe. § 3 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), określa linię kablową nadziemną jako linię kablową umieszczoną na podbudowie nadziemnej, a linię kablową podziemną jako linię kablową umieszczoną bezpośrednio w ziemi. Powyższe prowadzi do wniosku, jak wskazał Wojewoda [...], że udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze jest niezgodne z ustaleniami § 8 ust. 8 pkt 1 lit. f m.p.z.p. Powyższe jest spójne z § 10 ust. 10 ustaleń ww. planu stanowiących element "Zasad obsługi infrastruktury technicznej" obowiązujących dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie i będących w istocie zasadą systemową. Dopuszcza się nim bowiem na wyznaczonych planem terenach realizację liniowych elementów infrastruktury technicznej, niewymagających przeznaczenia terenów i niekolidujących z ustaleniami planu.

Wojewoda [...] stwierdził, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie. Zabudowę ogrodową należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, tym samym należy uznać, iż zabudowa zagrodowa stanowi per analogiam tereny pod zabudowę jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, że planowana przez spółkę inwestycja mieści się w definicji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) i stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o której mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r. Jednak powyższy przepis nie może być podstawą prawną dla nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lokalizacja takiej inwestycji nie może bowiem naruszać ustanowionych w planie ograniczeń lub zakazów. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na to, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 46 ust. 1a u.w.r. z uwagi na to, że powyższy przepis dodany na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), w świetle art. 25 ww. ustawy nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. złożyła T. S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja planowana przez inwestora spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 2 u.w.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że za nieuprawnione uznać należy utożsamianie zabudowy zagrodowej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o której mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r. Zabudowa zagrodowa, choć w jej skład wchodzi też zabudowa mieszkaniowa, nie pełni wyłącznie funkcji mieszkalnej, albowiem towarzyszy jej funkcja usługowa, hodowlana oraz produkcyjna. Wszystkie te funkcje są ze sobą równorzędne. Nierzadko przy tym pozostałe funkcje związane są ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko. Tym samym, skoro jedną (a nie jedyną) cechą zabudowy zagrodowej jest funkcja mieszkalna, nie sposób uznać takiej zabudowy za równoznaczną z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa w świetle przywołanych poglądów odpowiada funkcji mieszkaniowo-usługowo-produkcyjnej. Mając na uwadze powyższe, jak zauważyła spółka, uznać należy planowaną inwestycję za dopuszczalną na przedmiotowym terenie. Co do zasady, przywołany m.p.z.p. nie precyzuje wprost terenów, na których dopuszczalne jest lokalizowanie inwestycji celu publicznego - stacji bazowych telefonii komórkowej. Plan nie wprowadza również zakazów lokalizacji tego typu inwestycji. W konsekwencji zatem za dopuszczalne uznać należy zlokalizowanie przedmiotowej stacji bazowej na terenie działki nr ew. [...], skoro jej mieszkalno-rolniczo-usługowe przeznaczenie w m.p.z.p. nie jest sprzeczne z lokalizacją tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Zgodność ta w kontrolowanym postępowaniu została zakwestionowana przez organy orzekające w sprawie, którą to ocenę skarżąca spółka podważyła w złożonej przez siebie skardze, wskazując, że w sprawie spełniła wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., wobec czego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły odmówić wydania jej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...]. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wnioski skargi przypisujące zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa, to nie opiera ich trafności na argumentacji zamieszczonej w skardze, albowiem w sposób wadliwy sprowadza ona naruszenie przez organ art. 35 ust. 3 p.b., stanowiący podstawę prawną decyzji z [...] stycznia 2020 r., do naruszenia art. 46 ust. 2 u.w.r. i kwestii niemożności utożsamiana zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenie przewidzianym pod zabudowę zagrodową z zasadami obowiązującymi dla zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził analizę § 8 ust. 6 pkt 10 w zw. z § 89 ust. 5 m.p.z.p., jednakże nie miała ona decydującego wpływu na kierunek wydanego rozstrzygnięcia. Za niesporne należy traktować ustalenie, zgodnie z którym w świetle art. 46 ust. 2 u.w.r. przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, niemniej kluczowe znaczenie w rozpatrywanym przypadku – w ocenie Sądu - ma to, iż planowany obiekt stacji bazowej, na której mają zostać zamontowane telekomunikacyjne anteny sektorowe i radioliniowe, został zlokalizowany na terenie tej części działki nr ew. [...], która jest objęta przeznaczeniem rolniczym, a nie tym, który jest określony symbolem RM (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), a ponadto, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej spółki, w sprawie nie mógł znajdować bezpośredniego zastosowania art. 46 ust. 2 u.w.r. Odnośnie do wykładni przypisywanej przez Wojewodę [...] § 8 ust. 6 pkt 10 m.p.z.p. Sąd na marginesie powyższej uwagi jedynie zauważa, że "lokalne urządzenia infrastruktury technicznej", o których mowa w ww. przepisie, nie mogą być postrzegane jako odpowiadające, jako przyjął błędnie organ, "urządzeniom infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych" w rozumieniu § 2 ust. 20 m.p.z.p. Definiensem, a zatem tą częścią definicji, która stanowi jej człon definiowany pozostaje "urządzenie infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych". Do niego w sposób ścisły odwołuje się w ramach rozdziału 3 - § 8 ust. 5 pkt 3 lit. d m.p.z.p., co uwzględniając funkcję, która powinna być nadawana znaczeniom definiującym pojęcia użyte w tekście prawnym, sprzeciwia się przyjmowaniu, że w § 8 ust. 6 pkt 10 m.p.z.p. nieistotne pozostaje użycie zbliżonego, lecz nieidentycznego sformułowania (zakaz wykładni synonimicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przywołane wyżej zasady stanowiące o niesprzeczności realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne zamieszczone w zd. 2 ww. przepisu zostały poprzedzone regułą ogólną, zgodnie z którą, jeżeli lokalizacja tejże inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Taka treść przepisu każe zwrócić uwagę na jego hipotezę, która odwołuje się do sytuacji "nieumieszczenia lokalizacji" inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w planie, a więc niemożności odnalezienia w treści przepisów gminnych zamieszczonych w planie takich postanowień, które wiążąco regulowałyby zasady realizowania tego rodzaju obiektów na obszarze określonym granicami opracowania planu. Tymczasem, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości wniosek, iż analizowany w niniejszej sprawie m.p.z.p. nie może być postrzegany jako plan miejscowy, o którym mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r., jeżeli inwestycje w nim określone zostały expressis verbis przewidziane na terenie oznaczonym symbolem T - tereny urządzeń i obiektów telekomunikacji. Organ budowę tego rodzaju infrastruktury powiązał również z budową urządzeń określanych mianem "infrastruktury technicznej".

Wzgląd na powyższe każe przyjąć, że w sprawie znajdowały zastosowanie bezpośrednio nie tyle postanowienia art. 46 ust. 2, ale art. 46 ust. 1 u.w.r., przyjmującego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przy czym wymaganie to stosuje się także do takiego planu miejscowego, jak analizowany, tj. obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy (art. 75 ust. 1 u.w.r.). Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym formułowane jest stanowisko, zgodnie z którym z powyższej normy wynika obowiązek interpretowania ustaleń obowiązującego planu miejscowego w taki sposób, aby usuwać w możliwie najszerszym zakresie zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji telekomunikacyjnych. Art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej, a co za tym idzie nie można przyjmować, że lokalizacja inwestycji tego rodzaju jest dopuszczalna w każdym wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, tym niemniej potrzeba rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i jej użyteczność publiczna powinny stać na przeszkodzie obowiązywaniu takich ustaleń planu, które uniemożliwiają świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, stanowiąc nieuzasadnioną barierę do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1935/19). Trafnie wskazuje się, że celowość wprowadzonych w planie rozwiązań powinna mieć na uwadze niedoprowadzenie do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2487/19; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. II OSK 19/17). Powyższe prowadzi do aprobowanego przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę wniosku, zgodnie z którym ustalenia obowiązującego planu muszą być wykładane tak, aby usuwać nieuzasadnione zakazy i ograniczenia w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co ma miejsce tak wtedy, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 u.w.r., jak i wówczas, gdy ewentualne zakazy lub ograniczenia miałby zostać wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2769/16; wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 328/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2470/14; wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14).

W świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. Wojewoda [...] powinien był w tych warunkach kierować się w kontrolowanym postępowaniu ogólną zasadą, iż regułą powinna być możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, natomiast wyjątkiem ograniczenia i zakazy ustanowione w planie miejscowym. Wyjątki od prawa zabudowy powinny być równocześnie interpretowane ściśle, zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie powinny odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jeżeli uwzględnić tę dyrektywę interpretacyjną, to zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że postanowienia § 54 m.p.z.p. redukującego w planie teren urządzeń i obiektów telekomunikacyjnych do obszaru o pow. 0,06 ha (67 T) nie mogły kształtować samoistnie kierunku wydanego względem skarżącej spółki rozstrzygnięcia odmownego. Za bezpodstawne w niniejszej sprawie uznawać również trzeba twierdzenie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej objętej wnioskiem spółki nie spełniała warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem była niezgodna z przeznaczeniem terenu rolniczego określonym w § 8 ust. 8 m.p.z.p., jeżeli argumentem nakazującym oparcie się na takim wniosku miałoby być stwierdzenie, że prawodawca lokalny przewidział na terenie oznaczonym symbolem R, poza obiektami gospodarczymi związanymi z hodowlą i produkcją rolną i innymi wymienionymi w § 8 ust. 8 lit. a-e i g, jedynie "sieciowe elementy infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa".

Wymaga zauważenia, że m.p.z.p. w żaden sposób nie zdefiniował ww. pojęcia. Jego ogólne znaczenie organ odniósł do definicji kierunkowych zamieszczonym w p.t. i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, uznając, że odnosić je należy jedynie do telekomunikacyjnych obiektów liniowych. Wymagało, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże uwzględnienia, że przyjęcie przez Radę Gminy w K., iż na terenie oznaczonym symbolem R możliwa jest budowa tego rodzaju infrastruktury technicznej nie łączyło się z żadnymi innymi ograniczeniami, które limitowałyby łączenie wykorzystywania rolniczego terenu z budową infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej. Powoduje to, że kierując się dyspozycją art. 46 ust. 1 u.w.r., nie można uznać, iż przeznaczenie na cele rolnicze terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem R łączące się z określeniem, że możliwa jest na nim budowa sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności stanowi przeszkodę do budowy na tym terenie również sieciowych elementów infrastruktury technicznej (telekomunikacyjnej) do obsługi ludności w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Wpływ na tę ocenę ma konieczność nadania szerokiego funkcjonalnego znaczenia wskazanej infrastrukturze, które nie wymaga nadania jej elementom technologicznym ścisłego rozumienia z uwagi na konieczność uwzględnieniu innych postanowień (ograniczeń) zamieszczonych w § 8 ust. 8 m.p.z.p., a także fakt, że analizowany m.p.z.p. został uchwalony przed wejściem w życie u.w.r., przez co intencjom prawodawcy lokalnego związanym z ustaleniem zasad lokalizacji "elementów infrastruktury technicznej" powinien zostać nadany inny (szerszy) sens normatywny, skoro w dacie przeprowadzania procedury planistycznej Radzie Gminy w K. nie było znane ciążące na organie stanowiącym gminy obowiązki określone w art. 46 ust. 1 u.w.r. odnoszące się do wspierania rozwoju tych elementów infrastruktury technicznej, która ma charakter łączności publicznej. W wyroku z 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1925/20 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na to, że wzgląd na fakt, iż poddawany czynnościom interpretacyjnym plan miejscowy został uchwalony przed wejściem w życie u.w.r. czyni koniecznym poddanie procesu wykładni postanowień tego planu analizie uwzględniającej wolę ustawodawcy zamierzającego ograniczyć w koniecznym zakresie władztwo planistyczne gminy.

Zdaniem Sądu, ustalenie, że dla terenów zabudowy usługowej U oraz działalności produkcyjnej, składów i magazynów P m.p.z.p. dopuścił w § 8 ust. 7 pkt 9 realizację urządzeń infrastruktury technicznej bez uszczegółowienia jej rodzaju nie może być argumentem za nadaniem jego § 8 ust. 8 pkt 1 lit. f znaczenia wyłączającego budowę kluczowego rodzaju infrastruktury telekomunikacyjnej, tym bardziej, jeżeli temu wnioskowi nie towarzyszyło wystąpienie do inwestora o wykazanie, że pokrycie sygnałem o odpowiednich parametrach planowanego obszaru nie jest możliwe przy innym zlokalizowaniu stacji bazowej (na terenie oznaczonym symbolem U lub P). W złożonym odwołaniu spółka zwróciła uwagę na przeprowadzoną przez siebie analizę umiejscowienia stacji bazowej z punktu widzenia potrzeby zapewnienia skuteczności odbioru i dostarczenia sygnału lokalnym użytkownikom sieci, jak też niemożność budowy stacji na terenie posiadającym inne przeznaczenie.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, że Wojewoda [...] wadliwie skorzystał z kompetencji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, co ma związek z niezasadnym uznaniem przez organy orzekające w sprawie obu instancji, iż skarżąca spółka, występując o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N. nie wykazała zgodności planowanego zamierzenia z § 8 ust. 8 pkt 1 lit. f m.p.z.p. (art. 35 ust. 3 p.b.). Rozpoznając sprawę, Starosta [...] będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną zamieszczoną w niniejszym wyroku w zakresie wyżej przedstawionym, poddając wniosek inwestora ponownie merytorycznej ocenie odpowiadającej obowiązkom nałożonym na organ administracji architektoniczno-budowlanej przez przepisy p.b.

Dostrzegając naruszenie przez organy orzekające w sprawie prawa materialnego, Sąd nie znalazł podstaw, by jednocześnie stwierdzić, że kontrolowane postępowanie było obarczone wskazanymi w skardze uchybieniami procesowymi (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.