Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 734/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w [...] – Okręg w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z [...] marca 2020r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. – Okręg w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] maja 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej powoływanej jako "u.r.o.d.") oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] marca 2020r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. W. prawa użytkowania części nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny ogród Działkowy im. [...] w B. (wydzielonej z działki o nr ew. [...]).

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2017r. P. W. (reprezentowane przez Okręgowy Zarząd w B.) wystąpił o uregulowanie stanu prawnego części nieruchomości, na której znajdują się działki Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]"(dalej powoływanego jako "ROD") – w oparciu o art. 75 ust. 6 w zw. z art. 77 u.r.o.d. Wnioskodawca wyjaśnił, że P. Z. D. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntów zajmowanych przez ww. ROD w oparciu o umowę zawartą z gminą B. [...] marca 2001r., jednakże umowa ta nie objęła części działki nr [...] obręb [...].

Wniosek został uzupełniony [...] grudnia 2018r. poprzez złożenie podpisu przez osoby uprawnione do reprezentowania P. Z. D., a ponadto został też doprecyzowany poprzez wskazanie, że żądaniem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania strona wnioskująca obejmuje część działki nr [...] – a dokładnie działkę [...] o powierzchni 0,3399 ha wydzieloną w projekcie podziału geodezyjnego.

Prezydent M. B. decyzją z [...] marca 2020r. ([...]) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania części nieruchomości wskazanej w uzupełnieniu wniosku z [...] grudnia 2018r. i zajmowanej przez ROD.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent M. B. wyjaśnił, że obecnie działka nr [...] w obrębie [...], zapisana jest w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. (państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd). Działka ta znajduje się poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. B., a zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady M. z [...] lipca 2009r.) działka znajduje się w strefie aktywności gospodarczej, w obszarze zieleni krajobrazowej o funkcji izolacyjnej. Organ ustalił nadto, że podmiotem wcześniej władającym ww. nieruchomością było Ministerstwo Obrony Narodowej, które protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym [...] grudnia 1994r. i aneksem z [...] stycznia 1996r. przekazało nieruchomość w zarząd Lasów Państwowych, przy czym obszar leśny przekazany w zarząd Lasom Państwowym miał nadal być użytkowany przez JW.3033 na podstawie umowy najmu.

Dalej organ I instancji przeanalizował możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w stosunku do części działki nr [...]. Organ uznał, że brak jest możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w stosunku do tej działki albowiem znajduje się ona w zarządzie Lasów Państwowych. Organ przytoczył brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy z 28 września 1991r. o lasach i wskazał na brak możliwości ingerencji w gospodarkę mieniem Lasów Państwowych przez inny niż nadleśniczy podmiot, czy organ reprezentujący Skarb Państwa.

Organ wyjaśnił nadto, że grunty stanowiące przedmiot żądania nie stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu u.r.o.d., nie doszło do przekształcenia przedmiotowej części ogrodu działkowego "[...]" w rodzinny ogród działkowy stosownie do obowiązującego porządku prawnego. Przy czym organ powołał się na przepis art. 42 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005r. i wskazał, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających objęcie przedmiotowego gruntu rejestrem pracowniczych ogrodów działkowych – co było stanowiło ustawowy wymóg określony w art. 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981r.

Organ ustosunkował się do dowodów zgromadzonych w sprawie – w tym tych zaproponowanych przez stronę (w postaci uchwały Zarządu POD o utworzeniu nowych ogrodów, pisemnych oświadczeń użytkowników poszczególnych działek, deklaracji objęcia w użytkowanie działki) i stwierdził, ze dowody te nie są wystraczające dla ustalenia, że w stosownym trybie przez władzę ogrodu, nastąpiło urządzenie części ogrodu na przedmiotowym gruncie. Jednocześnie organ zaznaczył, ze nie kwestionuje faktu urządzenia na części nieruchomości objętej wnioskiem urządzenia ogrodów działkowych – co zostało ustalone w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2019r. Konkludując – organ przyjął, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że działki objęte wnioskiem, w dniu wejścia w życie u.r.o.d. , istniały na przedmiotowym gruncie co najmniej 30 lat. Nie można też potwierdzić, że nieruchomość zajęta pod ogród działkowy stała się ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981r.

Organ w dalszej części dokonał też analizy zaistnienia pozytywnych przesłanek wydania decyzji o likwidacji przedmiotowej części ogrodu działkowego . W tym zakresie organ podkreślił, że funkcjonowanie części ogrodu, objętego wnioskiem, nie jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. B. (uchwała nr [...] Rady M. B. z [...] lipca 2019r.), które dla obszaru, w którym leży działka nr [...] przewiduje zieleń izolacyjną w terenie zamkniętym (w związku z planowaną rozbudową lotniska wojskowego).

P. W., w odwołaniu zakwestionował stanowisko organu o braku możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części działki nr [...]. Zarzucono naruszenie:

- art. 75 ust. 1, 5 i 6 u.r.o.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwą interpretację,

- art. 3 i 4 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że część nieruchomości będąca przedmiotem wniosku stanowi las i tym samym jest zarządzana przez Lasy Państwowe, podczas, gdy nieruchomość ta nie spełnia kryteriów uznania tego gruntu za las,

- art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sporu i niezweryfikowanie, czy sporna część nieruchomości stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach, a także poprzez błędne ustalenie, ze w sprawie brak jest dowodów potwierdzających istnienie działek rekreacyjnych na spornym gruncie.

Uzasadniając postawione zarzuty, podniesiono przede wszystkim, iż część działki nr [...], której wniosek dotyczy, od kilkudziesięciu lat jest wykorzystywany na potrzeby rodzinnych ogrodów działkowych (wcześniej pracowniczych ogrodów działkowych). Stowarzyszenie zakwestionowało też stanowisko organu co do istnienia po jego stronie obowiązku dokonania rejestracji (w oparciu o art. 42 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005r.) części ogrodu znajdującego się na spornej nieruchomości – albowiem dokonano zgłoszenia całego Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, zacytowało tez obszerne fragmenty uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że podziela pogląd organu I instancji odnośnie braku możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części działki nr [...] przez P. Z. D. i to wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach. Zdaniem Kolegium na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Prezydent M., działając w imieniu Skarbu Państwa, nie ma podstawy do potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej nabycia prawa użytkowania gruntów, które zgodnie z normą prawa podlega gospodarce Lasów Państwowych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. W., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 75 ust. 1, 5 i 6 u.r.o.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwą interpretację,

- art. 3 i 4 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że część nieruchomości będąca przedmiotem wniosku stanowi las i tym samym jest zarządzana przez Lasy Państwowe, podczas, gdy nieruchomość ta nie spełnia kryteriów uznania tego gruntu za las,

W oparciu o postawione zarzuty, uzasadnione w dalszej części skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez P. W. w odniesieniu do części działki nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...] w B..

Podstawę materialnoprawną żądania stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, sformułowanego we wniosku strony Skarżącej, stanowi przepis art. 75 ust. 6 u.r.o.d.). Zgodnie z jego brzmieniem - w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stosownie do art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej.

W świetle przywołanych regulacji należy przyjąć, że warunkiem uzyskania prawa użytkowania nieruchomości w oparciu o art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek:

- istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach,

- przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,

- brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród działkowy,

- niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji.

Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy może również nastąpić w przypadku opisanym w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., tj. w sytuacji, gdy rodzinny ogród działkowy spełnia chociażby jedną przesłankę negatywną likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określoną w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Nabycie prawa użytkowania następuje wówczas z dniem wejścia w życie u.r.o.d. i także wymaga stwierdzenia - w drodze decyzji. Do wymienionych powyżej przesłanek negatywnych wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego zaliczyć należy: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, że działka oznaczona jako 115 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych. Z akt sprawy wynika też (chociaż kwestia ta nie byłą przedmiotem ustaleń organów administracji), że ww. działka nie jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz innego podmiotu. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem również to, że: w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. nie wydano decyzji o likwidacji ROD "[...]", o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., w części dotyczącej działki nr [...] (art. 77 u.r.o.d.) oraz strona Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie organów obu instancji przeszkodą uzyskania przez Skarżącą ograniczonego prawa rzeczowego (w postaci użytkowania) na nieruchomości stanowiącej części działki nr [...] z mocy art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest okoliczność przyznania Lasom Państwowym prawo zarządu nad tą nieruchomością.

Z takim stanowiskiem organów Sąd się nie zgadza. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy formułując powyższe stanowisko odniosły się do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2020r., poz. 1463), który określa zakres kompetencji nadleśniczego - zobowiązując go do samodzielnego prowadzenia gospodarki leśnej i nakładając na niego odpowiedzialność za stan lasu. Zdaniem Sądu z przepisu kompetencyjnego nie sposób wywodzić istnienia kolizji między możliwością ustanowienia prawa użytkowania a wykonywaniem zarządu przez Lasy Państwowe na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa.

Przeszkodą do ustanowienia (stwierdzenia) prawa użytkowania nieruchomości nie może być samo pozostawanie nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych. Wynika to z charakteru prawnego i funkcji zarządu nieruchomościami leśnymi. Istotna jest tu regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którą w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Te elementy ustawowego zarządu nieruchomościami leśnymi należy uznać za czynniki kształtujące w praktyce sposób wykonywania prawa własności w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Zarządu regulowanego ustawą o lasach nie może być zatem utożsamiany z instytucją trwałego zarządu regulowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 43 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – j.t. Dz. U. z 2020r. poz. 1990), który stanowi jedną z form prawnych władania nieruchomościami publicznymi – tak jak dzierżawa, najem, czy też użytkowanie. Takie stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2020r. w sprawie I OSK 4121/18 (dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA) i stanowisko to Sąd w pełni podziela. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyłają, w sprawach dotyczących trwałego zarządu, a nieuregulowanych w tej ustawie do stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Stosownego odesłania brak w ustawie o lasach w odniesieniu do ustawowego zarządu przynależnego Lasom Państwowym. Ustawowy zarząd określony w ustawie o lasach nie może być uznawany za formę ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości – a zatem za błędne należy uznać stanowisko organów przyjmujące istnienie kolizji praw – tj. prawa użytkowania (jako ograniczonego prawa rzeczowego) i prawa wykonywania zarządu przez Lasy Państwowe.

Ponadto Sąd w pełni aprobuje też stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku 13 czerwca 2016r. (sygn. akt IV SA/Po 143/17 – dostępny w bazie CBOSA jw.), który zwrócił uwagę, że "wśród przesłanek odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 w zw. z ust. 6 u.r.o.d., ustawodawca nie wskazał celów wynikających z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ta ostatnia ustawa nie została też wskazana przez ustawodawcę jako wyłączająca stosowanie u.r.o.d." Należy przyjąć, że wynika to z charakteru regulacji zawartych w u.r.o.d., które służą ostatecznemu "uporządkowaniu" stanu prawnego gruntów należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządowych, a zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe – co z kolei uzasadnia pierwszeństwo stosowania tych regulacji, także przed rozwiązaniami ustawy o lasach.

Analizując materiał zgromadzony w aktach sprawy Sąd zauważa, że kwestia istnienia ewentualnej kolizji praw rzeczowych (czy ich "konkurencyjności") na nieruchomości objętej wnioskiem strony skarżącej powinna w realiach sprawy być rozważana nie w odniesieniu do zarządu Lasów Państwowych lecz w stosunku do użytkowania nieruchomości przez jednostkę wojskową podległą Ministrowi Obrony Narodowej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] została przekazana w zarząd Lasom Państwowym na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1994r. w oparciu o przepisy ustawy o lasach (art. 47 tej ustawy), przy czym w oparciu o aneks z [...] stycznia 1996r. nieruchomość ta na podstawie odrębnie zawartej umowy pozostała w użytkowaniu jednostki wojskowej. Organy zaniechały jednak ustalenia, czy umowa taka została zawarta, czy jej przedmiotem jest nieruchomość obejmująca działkę nr [...], czy podstawą oddania jednostce wskazanej przez Ministra Obrony Narodowej w użytkowanie gruntów leśnych był przepis art. 40 ust. 1 ustawy o lasach – co dałoby podstawę do poczynienia dalszych rozważań, czy nabycie użytkowania nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy naruszałoby prawa innych podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Skarżącego – tj. te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie dałoby się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.

Organy obu instancji uchybiły w tej sytuacji wymogom prowadzenia postępowania dowodowego w zgodzie z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i dokonały błędnej wykładni przepisu art. 75 ust. 6 w zw. z art. 35 ustawy o lasach.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzega dalsze istotne nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na wynik spraw. W sprawie nie poczyniono bowiem stosownych ustaleń w zakresie ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości (jej części) rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie u.r.o.d. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że ogrody usytuowane na części działki objętej wnioskiem stały się ogrodami stałymi na podstawie art. 11 ust. 3 i art. 33 ustawy z 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a tym samym stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi. Organ odwoławczy przemilczał zupełnie tę kwestię mimo zarzutów formułowanych w tym zakresie w odwołaniu. Brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu i do twierdzeń strony de facto wyklucza kontrolę tego rozstrzygnięcia przez Sąd i stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. – co z kolei wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Organ I instancji, odnosząc się zaś do możliwości nabycia przez stronę skarżącą prawa do użytkowania nieruchomości w oparciu o art. 75 ust. 6 u.r.o.d. wskazał na brak dowodów pozwalających na ustalenie, że przedmiotowe grunty objęte zostały rejestrem pracowniczych ogrodów działkowych, a tym samym że doszło do przekształcenia przedmiotowej części pracowniczego ogrodu działkowego w rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013r. Organ I instancji wskazywał też na brak dowodów na istnienie na gruntach objętych wnioskiem ogrodów działkowych co najmniej od 30 lat na dzień wejścia w życie ustawy o ROD – tym samym na brak możliwości potwierdzenia też, że przedmiotowe ogrody stały się ogrodami stałymi w rozumieniu art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Powyższa argumentacja organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze przepisy art. 66 pkt 1 u.r.o.d. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 8 lipca 2005r. oraz art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowią, iż rodzinne ogrody działkowe w aktualnym rozumieniu, definiowanym przez art. 2 pkt 5 u.r.o.d., mogą wyprowadzać swe istnienie od pracowniczych ogrodów działkowych. W tym zakresie należy zgodzić się z organem I instancji, bowiem przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca z 2005r., wskazuje, iż w dniu wejścia w życie kolejnej ustawy regulującej problematykę ogrodów działkowych, dotychczasowe pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981r., stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy z 2005r., zaś te, w dniu wejścia w życie u.r.o.d. stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu nowej ustawy. Błędnie jednak konkludował organ I instancji, iż o "stawaniu się" ogrodem działkowym w rozumieniu nowej ustawy decyduje objęcie ogrodu rejestrem pracowniczych ogrodów działkowych, którego obowiązek prowadzenia przewidywała ustawa z 1981r. W ocenie Sądu ewentualne zaniechanie dokonania rejestracji nie może być okolicznością przesądzającą. Istotne powinny być bowiem ustalenia faktyczne co do dat założenia ogrodów działkowych i okres ich funkcjonowania na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Jeżeli bowiem przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. stanowił, iż pracowniczy ogród działkowy, istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy stawał się rodzinnym ogrodem działkowym w jej rozumieniu, to tym samym dla możliwości nabycia prawa użytkowania w trybie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. należy wykazać istnienie pracowniczego ogrodu działkowego na dzień 21 września 2005r. aby ten mógł z kolei zostać uznany za rodzinny ogród działkowy w rozumieniu nowej (aktualnie obowiązującej) ustawy – u.r.o.d.

Po drugie - organ I instancji, w oparciu o wyniki oględzin w terenie, ustalił, że na nieruchomości objętej wnioskiem prowadzone są dwa ogrody działkowe ujęte w ewidencji Stowarzyszenia pod nr [...] (k. 121 akt adm.) Istnienie ogrodów działkowych na części działki nr [...] potwierdza również mapa ewidencyjna dołączona do wniosku (k. 6 akt adm.). Skarżące Stowarzyszenie przedstawiło dowody potwierdzające, że co najmniej ogród działkowy nr [...] został utworzony uchwałą Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" już [...] marca 1979r., ogród działkowy nr [...] (częściowo usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...]) funkcjonował zaś już w 1958 r. (k. 107 i 122 akt adm.). Dowody zgromadzone w sprawie przeczą zatem stanowczym stwierdzeniom organu I instancji co do braku w sprawie dowodów, potwierdzających urządzenie ogrodów działkowych w stosownym trybie na przedmiotowej nieruchomości.

Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Od tego obowiązku organ nie może się uchylić, stwierdzając w wydanej przez siebie decyzji, że określone okoliczności faktyczne nie mają miejsca, w sytuacji gdy potwierdzają je dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Decyzja organu I instancji wydana została zatem z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy – czego nie dostrzegł organ odwoławczy.

Warunkiem uzyskania ex lege prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest też ustalenie, że w sprawie nie wystąpił choćby jeden z warunków, o którym mowa jest w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., gdyż jego wystąpienie skutkuje nabyciem prawa użytkowania nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie u.r.o.d. na podstawie art. 76 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten dokonał analizy zaistnienia "pozytywnych" przesłanek wydania decyzji o likwidacji przedmiotowych ogrodów działkowych (powołał się przy tym na pozaustawową przesłankę niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. B. – uchwałę Rady M. B. z [...] lipca 2009r.) – nie dostrzegając, że Skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w oparciu o art. 75 ust. 6 u.r.o.d., a tak sformułowany wniosek wyznaczał granice sprawy podlegającej rozpoznaniu oraz zakres oceny, która powinna być w niniejszej sprawie dokonana na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Organ administracyjny był tym żądaniem związany. Badanie zatem spełnienia (nie spełnienia) przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. i prowadzenie postępowania w zakresie nie wskazanym przez stronę stanowi o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. Co prawda naruszenie to nie miało przesądzającego znaczenia dla stwierdzenia wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i decyzji organu I instancji – jednakże uwadze organów nie powinno umknąć to, że przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy zostały odrębnie określone w art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d. i stanowią odrębne tryby nabycia takiego użytkowania.

Wadliwość zaskarżonych rozstrzygnięć wynika również z pominięcia przez organy obu instancji okoliczności, że Skarżące Stowarzyszenie, określając przedmiot swojego wniosku, wskazało na działkę nr [...] – wydzieloną w projekcie podziału geodezyjnego. Organy zaniechały ustalenia, czy podział ten został przeprowadzony, czy toczy się postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W ocenie Sądu okoliczność ta ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu prowadzonego postępowania i tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zajęcie określonej nieruchomości (w rozpoznawanej sprawie działki ewidencyjnej nr [...]) tylko w części przez rodzinny ogród działkowy nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w zakresie terenu objętego tym prawem, ale powinno być uznane za zagadnienie materialnoprawne, które powinno zostać wyjaśnione przed wydaniem decyzji. W sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie wydzielenia geodezyjnego części nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy organ administracji powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. (gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd).

Zgodnie z art. 47 § 1 k.c. i art. 252 k.c. zasadą jest bowiem, że użytkowanie dotyczy całości rzeczy/nieruchomości (art. 252). Przepisy dopuszczają co prawda możliwość ograniczenia korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie, do określonej części rzeczy/nieruchomości lecz w myśl art. 253 § 2 k.c. wymagane jest jednak, aby część nieruchomości, na której użytkowanie będzie wykonywane, została oznaczona - czyli dostatecznie zindywidualizowana. W przypadku nieruchomości gruntowej należy więc określić nie tylko obszar (jak uczyniła to strona Skarżąca we wniosku domagając się stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do powierzchni 0.3399 ha), lecz także chociażby położenie fragmentu nieruchomości objętego treścią uprawnień użytkownika. Jeżeli użytkowanie zostaje wpisane do księgi wieczystej, a treść wpisu obejmuje także wskazanie części, do której ograniczono wykonywanie użytkowania, to w przypadku gruntów powinno następować to według danych ewidencji gruntów i budynków. W przypadku niedookreślenia przedmiotu wniosku istnieje wątpliwość co do prawidłowego wyznaczenia zakresu dokonania przez organy administracji oceny zasadności takiego wniosku. Wydanie zaś ewentualnie pozytywnego rozstrzygnięcia będzie wadliwe jako sprzeczne z regulacją dotyczącą prawa użytkowania ujętą w Kodeksie cywilnym, który jak wskazano powyżej przewiduje, że użytkowanie ze swej istoty obciąża całą rzecz/nieruchomość wraz z jej częściami składowymi.

Zauważyć też należy, że wnioskiem objęto powierzchnię gruntów wynoszącą 0,3399 ha, a z wyjaśnień strony skarżącej wynika, że na tej powierzchni usytuowane są dwie działki nr [...] oraz część działki nr [...]. Działki te - stanowiące podstawowe jednostki przestrzenne rodzinnego ogrodu działkowego prowadzonego na nieruchomości nr [...] - nie mogą w myśl art. 2 u.r.o.d. przekraczać powierzchni 0,05 ha. W tej sytuacji istnieje konieczność doprecyzowania wniosku i wyjaśnienia, czy rzeczywiście na całej powierzchni 0,3399 funkcjonuje rodzinny ogród działkowy, czy teren przekraczający powierzchnię dwóch działek jest np. wykorzystywany do wspólnego użytku działkowców. W realiach rozpoznawanej sprawy zabrakło stosownych ustaleń w tym zakresie.

Reasumując - wobec naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach, które ocenić należy jako dowolne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania części działki nr [...] obręb [...] w B..

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przyznając na rzecz Skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje uiszczony wpis, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego Stowarzyszenia organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy toczy się postępowanie o podział ewidencyjny działki nr [...] i rozważyć zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tego postępowania, ewentualnie zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania przedmiotu wniosku w sposób pozwalający na identyfikację części nieruchomości objętej żądaniem stwierdzenia nabycia prawa do użytkowania – np. poprzez wskazanie położenia i powierzchni gruntów zajętych pod rodzinny ogród działkowy na nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...]. Rzeczą organu będzie zatem w tej sytuacji precyzyjne ustalenie, w jakim zakresie działka nr [...] zagospodarowana jest na potrzeby Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] Dla wyjaśnienia tych okoliczności sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, stosując środki dowodowe przewidziane w k.p.a., w tym dowody z dokumentów, wyjaśnienia strony, zeznania świadków, oględziny, czy też opinię biegłego geodety. Organ winien też wyjaśnić, czy działka nr [...] jest użytkowana przez jednostkę wyznaczoną przez Ministra Obrony Narodowej i na jakiej podstawie. Ostatecznie organ powinien wyjaśnić dokładnie, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, status prawny Ogrodu Działkowego prowadzonego przez Skarżące Stowarzyszenie na nieruchomości nr [...] w chwili wejścia w życie u.r.o.d. – przy uwzględnieniu wszystkich przepisów przejściowych ustaw regulujących materię pracowniczych i rodzinnych ogrodów działkowych. W szczególności organy przy rozpoznawaniu sprawy powinny dokonać oceny możliwości zastosowania art. 75 ust. 6 u.r.o.d. z uwzględnieniem nie tylko treści art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (jak uczynił to organ I instancji) lecz także:

- art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych zgodnie z którym z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy;

- art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu;

- art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (t.j. - Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) w brzmieniu przed dniem 21 września 2005 r., zgodnie z którym miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu;

- art. 33 ww. ustawy z 6 maja 1981r.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.