Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 czerwca 2020 r., znak [...] uchylającej w całości decyzję Starosty Myślenickiego z 15 kwietnia 2019 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], położoną w obrębie S., gmina Sułkowice.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Myślenicki decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., na podstawie art. 12 ust. 4 i 5, art. 18, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3 a, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 71 321 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położoną w obrębie S., gm. Sułkowice, przeznaczoną pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi dojazdowej do przedszkola samorządowego w Sułkowicach", która z dniem 24 sierpnia 2015 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Sułkowice zgodnie z decyzją Nr [...] Starosty Myślenickiego znak: [...], z dnia 26 czerwca 2015 r. orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzającą podział nieruchomości i projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu; w punkcie 2 o odmowie powiększenia na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5 % ustalonej wartości nieruchomości; w punkcie 3 o wypłacie odszkodowania na rzecz M. B.; w punkcie 4 o zobowiązaniu Gminy Sułkowice do wypłaty odszkodowania; w punktach 5 i 6 o odpowiednim zastosowaniu kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o waloryzacji odszkodowania na dzień wypłaty.

W uzasadnieniu organ podał, że na mocy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przejęta została na rzecz Gminy Sułkowice nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz działka nr [...], położona w S., stanowiąca uprzednio własność M. B.. W wykonanym na zlecenie organu operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 71 321 zł. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Wskutek wniesionego odwołania przez M. B. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 marca 2018 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 745/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, kwestionując prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Sąd uznał, że organy naruszyły w tym postępowaniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania oceny zgodności operatu z przepisami prawa oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powodował, że operat nie poddawał się weryfikacji bądź weryfikacja ta była w znacznym stopniu ograniczona. Nieprzydatne dla rozstrzygnięcia wątpliwości okazały się wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone na rozprawie administracyjnej, jak też wyjaśnienia złożone na wezwanie organu odwoławczego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, na zlecenie Starosty Myślenickiego, sporządzony został nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawców majątkowych J. K. oraz G. M.-M., datowany na 4 marca 2019 r. Na tej podstawie decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. Starosta Myślenicki orzekł: w punkcie 1 - o ustaleniu odszkodowania w kwocie 135 000 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położoną w obrębie S., gm. Sułkowice, przejętą z mocy prawa na własność Gminy Sułkowice decyzją Starosty Myślenickiego z dnia 26 czerwca 2015 r. Nr [...] znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi dojazdowej do przedszkola samorządowego w Sułkowicach, która stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2015 r., w punkcie 2 - o odmowie powiększenia na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o kwotę 5% ustalonej wartości nieruchomości; w punkcie 3 - o tym, że ustalone w punkcie 1 odszkodowanie przysługuje M. B.; w punkcie 4 - o zobowiązaniu Gminy Sułkowice reprezentowanej przez Burmistrza Gminy Sułkowice, do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; w punkcie 5 - o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w punkcie 6 - o tym, że odszkodowanie, o którym mowa w pkt. 1 decyzji, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Sułkowice, podnosząc, że dwukrotny wzrost wartości pomiędzy pierwszą i drugą wyceną rzeczoznawców majątkowych budzi wątpliwości. Działki [...] są wydłużone i wąskie o szerokości około 10 m. Przy takiej konfiguracji działek kwota odszkodowania jest zbyt wysoka i nie jest adekwatna do faktycznej ceny nieruchomości, którą mogłaby uzyskać właścicielka na wolnym rynku.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 grudnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Analizując kryteria doboru cechy rynkowych oraz ich wartości organ odwoławczy wskazał, że kryteria ocen cechy "inne, w tym warunki zawarcia transakcji" nie spełniają wymogów art. 151 u.g.n. oraz § 4 pkt 4 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W świetle powyższego wymogu nie do zaakceptowania, zdaniem Wojewody, była przyjęta przez biegłe cecha cenotwórcza inne, w tym warunki zawarcia transakcji, w której występuje skala od 0 do 2, spośród których tylko ocenia pośrednia tj. 1, dotyczy sytuacji gdy strony umowy były niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej (a także sytuacji, w której nie są znane warunki zawarcia transakcji). Tym samym pozostałe dwie oceny dotyczą takich transakcji, które w świetle wymogu art. 151 ust. 1 u.g.n. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę jako te w oparciu o które można ustalić wartość rynkową nieruchomości. Co więcej, zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W świetle powyższego również nie można zaakceptować przyjęcia przez biegłe ww. cechy cenotwórczej oraz przypisanej jej skali oceny, zgodnie z którą ocena pośrednia tj. 1 dotyczy transakcji, której warunki zawarcia nie są znane. Powyższe błędne założenia biegłych oznaczały, zdaniem Wojewody, że przeprowadzona przez nie wycena nie może być uznana za miarodajną i spełniającą ww. wymogi stawiane przez przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 151/20 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było dokonanie przez organ odwoławczy negatywnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a w istocie jedynie krytycznie oceniony fakt przyjęcia przez biegłe (w tabeli na stronie 17 operatu) oprócz cech rynkowych takich jak: lokalizacja – położenie (25%), otoczenie – stopień zurbanizowania terenu (25%), przeznaczenie (20%), kategoria drogi (15%), cechy rynkowej określonej jako: "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", której wagę przyjęto na 15%, a wartość cechy zróżnicowano trzema ocenami: 2 – pozytywne (wysoka ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. utwardzenie drogi lub/i przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji), 1 – neutralne (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji) oraz 0 – negatywne (niska ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. dodatkowe ograniczenia, znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji). Sąd zauważył, że stosownie do art.151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Po zmianach dokonanych nowelizacją z 20 lipca 2017 r. zrezygnowano z wymogu, by strony transakcji były od siebie niezależne oraz wymogu wykluczania cen osiąganych w transakcjach, w których jedna strona jest lub może być uzależniona od drugiej (np. transakcjach między spółkami powiązanymi kapitałowo) oraz cen w transakcjach nagłych, np. dotyczących pojedynczych nieruchomości o funkcjach unikalnych na danym rynku, a zbywanych zaraz po wybudowaniu lub po zmianie funkcji. Nadal należy natomiast wykluczać ceny uzyskiwane w transakcjach zawieranych w sytuacji przymusowej (np. gdy ktoś nagle musi zbyć nieruchomość i oferuje okazyjną cenę, niższą od tej, którą uzyskałby, gdyby miał czas na prowadzenie negocjacji w sprawie zbycia i spokojne oczekiwanie na decyzję potencjalnych nabywców). Stosownie zaś do § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2019 poz. 2250) źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy.

Sąd zwrócił uwagę, że na stronie 13 operatu podano, że "uwzględniając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Skoro zatem tabela z karty 15 operatu zawiera szereg informacji dotyczących transakcji nieruchomościami podobnymi: datę transakcji, numer repertorium prowadzonego przez notariusza, powierzchnię nieruchomości, przeznaczenie i cel nabycia, uzyskaną cenę oraz informacje, czy nieruchomość nabyła osoba fizyczna, spółka prawa handlowego, czy też gmina, wydaje się, że rzeczoznawczynie znały warunki zawarcia transakcji w rozumieniu wskazanego przepisu. Na stronie 16 operatu biegłe zawarły ogólną uwagę metodologiczną, że "w przypadku nieruchomości drogowych bardzo istotny wpływ na poziom cen mają warunki zawarcia transakcji, relacje pomiędzy stronami umowy. Okoliczności zawarcia transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych nie zawsze mają charakter zbliżony do rynkowego. Zdarza się, że strona sprzedająca jest gotowa zbyć nieruchomość pod drogę za cenę znacznie niższą niż wartość nieruchomości, gdyż dzięki budowie drogi wzrośnie wartość nieruchomości przyległej, której jest właścicielem. W innych przypadkach zdeterminowany inwestor jest skłonny zakupić grunt pod drogę za cenę znacznie przewyższającą wartość, by zrealizować inwestycje bez opóźnień i dodatkowych kosztów, np. związanych z wywłaszczeniem. Rzeczoznawca majątkowy często nie ma możliwości ustalenia warunków transakcji, zweryfikować, czy ustalona cena na charakter wolnorynkowy." Wskazały również, że "z analizy rynku lokalnego, obserwacji oczekiwań i zachowań uczestników tego rynku wynika, że na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub wykorzystywanych na cele drogowe, ceny transakcyjne są uzależnione od atrybutów, których wagi i skale zawiera (...) tabela" z karty 17 operatu. W tabeli tej ostatnią cechę rynkową określono jako: "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", której wagę przyjęto na 15%, a wartość cechy zróżnicowano trzema ocenami: 2 – pozytywne (wysoka ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. utwardzenie drogi lub/i przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji), 1 – neutralne (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji) oraz 0 – negatywne (niska ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. dodatkowe ograniczenia, znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji). Tak więc wydaje się, że w opisie wartości tej cechy nie chodzi o "warunki zawarcia transakcji" w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale o warunki wymienione w tej tabeli: przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji, czy też znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji.

Odnosząc się do opisu nieruchomości o cenie minimalnej położonej w Z. nr rep. A [...] (k.18 operatu) Sąd stwierdził, że nieruchomość tę kupiła osoba fizyczna, a biegłe podały, że brak danych o warunkach transakcji. Niemniej warunki transakcji ocenione zostały na ocenę 1 (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji). Również w opisie nieruchomości o cenie maksymalnej (k.19) biegłe podały, że nieruchomość tę kupiła osoba fizyczna, a biegłe podały, że brak danych o warunkach transakcji. Niemniej warunki transakcji ocenione zostały na ocenę 1 (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji). Taki sam atrybut (1) przypisano nieruchomości wycenianej.

Finalnie Sąd nakazał zweryfikowanie przypuszczenia że wartość przedstawionej cechy nie miała wpływu na końcową wycenę szacowanej nieruchomości. Wskazał, że dla dokonania kategorycznej oceny przedstawionych okoliczności przedwczesnym było uchylenie zaskarżonej decyzji z zaleceniem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Najpierw należało zwrócić się do rzeczoznawczyń o wyjaśnienie wątpliwości, które w organie odwoławczym wzbudził operat, a w szczególności o jednoznaczne przedstawienie znaczenia sformułowania użytych w tabeli na stronie 17 operatu "Nie znamy warunków zawarcia transakcji" oraz o odniesienie się do zarzutów organu. Uzupełnienie w tym zakresie postępowania dowodowego, zdaniem Sądu, mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu określania stanu (tj. w dniu 26 czerwca 2015 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru miasta Sułkowice - w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/134/12 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 30 sierpnia 2012 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XXXVIII/240/2013 z dnia 28 października 2013 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLIII/276/2014 z dnia 27 marca 2014 r., wyceniana nieruchomość posiadała przeznaczenie mieszane. Mianowicie działka nr [...] była przeznaczona pod: zabudowę mieszkaniową i usługi (113MU, 41 MU) - około 69% powierzchni działki, komunikację (ulice) dojazdową (KDD) - około 22% powierzchni działki oraz zieleń nieurządzoną (ZR) - około 9% powierzchni działki. Z kolei działka nr [...] była przeznaczona pod: zabudowę mieszkaniową i usługi (41 MU) - około 60% powierzchni działki, komunikację (ulice) dojazdową (KDD) - około 34% powierzchni działki oraz komunikację - drogi (ulice) zbiorcze docelowo drogi (ulice) główne (KDZ/KDG) - około 6% działki. Biegłe wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy 18 transakcji nieruchomościami położonymi w terenach przeznaczonych pod cele drogowe z terenu północnego powiatu myślenickiego, z wyłączeniem miasta Myślenice. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu powiatu myślenickiego, z wyłączeniem miasta Myślenice, w wyniku której biegłe stwierdziły, iż średnia jednostkowa cena transakcyjna nieruchomości drogowych (wynosząca 37,12 zł/m2) jest wyższa od średniej jednostkowej ceny transakcyjnej nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo - usługową oraz zagrodową (wynoszącej 35,70 zł/m2), a zatem w ich ocenie w niniejszym przypadku zasada korzyści występuje. W efekcie biegłe przeprowadziły wycenę na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co Wojewoda ocenił jako błędne i sprzeczne z tym przepisem oraz przede wszystkim z przepisem § 36 ust. 3 tej regulacji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w ukształtowanym i jednolitym już obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na obligatoryjność zastosowania dyspozycji ww. § 36 ust. 3 rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia, że nieruchomości o przeznaczeniu dotychczasowym innym niż drogowe - które to przeznaczenie posiadały dotąd w przeważającej części przedmiotowe działki przejęte w wyniku decyzji ZRID - charakteryzują się niższą cennością niż nieruchomości drogowe, a tym samym braku podstaw do ograniczenia stosowania "zasady korzyści" poprzez odwołanie się jedynie do treści samego art. 134 ust. 4 ugn, a w konsekwencji uznania za właściwe uwzględnienie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ podkreślił, że obie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy działki w zdecydowanej większości miały dotychczas przeznaczenie inne niż drogowe (odpowiednio w 78% oraz w 60%). W efekcie stwierdził, że omawiany operat szacunkowy z dnia 4 marca 2019 r. - jako oparty na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym - został sporządzony wadliwie, a tym samym nie może on stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem biegłych w opisanej sytuacji było bowiem przynajmniej w stosunku do tych przeważających części obu działek o przeznaczeniu dotychczas innym niż drogowe dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, z której wydzielono pod drogę działki nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położoną w obrębie S., gm. Sułkowice, a następnie powiększenie uzyskanego wyniku maksymalnie o 50%. Niedokonanie powyższego i bezzasadne zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia (a w konsekwencji oszacowanie ich wartości wyłącznie w oparciu ceny nieruchomości drogowych) sprawiło, iż wynik przedstawiony w omawianym operacie szacunkowym jest niemiarodajny. Tym samym organ uznał, że operat szacunkowy - jako wykonany z naruszeniem § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny - został sporządzony wadliwie, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Fundamentalny i jednoznaczny charakter powyższego uchybienia (wadliwie dobrana baza transakcji porównawczych) wyklucza możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę Małopolskiego na podstawie art. 136 kpa i oznacza konieczność sporządzenia zupełnie nowego operatu szacunkowego, co uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. W ocenie organu należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 15 kwietnia 2019 r., celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego uwzględniającego ww. uwagi. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał również, że wydanie decyzji w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 151/20 uwzględniającym sprzeciw wniesiony od poprzedniej decyzji kasatoryjnej tutejszego organu z dnia 24 grudnia 2019 r., bowiem przedmiotowe rozstrzygnięcie oparte jest bowiem na przesłance zupełnie niezależnej od tej będącej podstawą wcześniejszego zastosowania przepisu art. 138 § 2 (podważonego przez Sąd), koncentrującej się na sformułowaniach użytych w tabeli na str. 17 operatu dotyczących wartości cechy "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", co z kolei czyniło zbędnym dalsze wyjaśnianie z biegłymi wątpliwości powziętych w związku z nimi, stosownie do zaleceń WSA w Krakowie.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła M. B. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazane uchylenie nastąpiło pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona zarzucanymi uchybieniami, obejmującymi naruszenia art. 7, art 77 oraz art. 80 k.p.a., Ustalenie organu odwoławczego, że sporządzony w dn. 4.03.2019 operat szacunkowy jest nieprzydatny dla rozstrzygnięcia toczącej się sprawy, oparte jest na dowolnej interpretacji przepisów § 36 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 21.09.2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109, dalej jako "Rozporządzenie"), dokonanej z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych ustalonych w toku sprawy. I w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy ustalone, niekwestionowane przez Organ odwoławczy okoliczności faktyczne sprawy przesądzały o konieczności zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę wyceny w sporządzonym w dn. 4 marca 2019 operacie szacunkowym.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że powyższe ustalenia organu II instancji oparte są na wadliwie przeprowadzonej ocenie zakresów zastosowania odpowiednich przepisów § 36 rozporządzenia, w ramach ustalonego w toku badanej sprawy stanu faktycznego. Wbrew bowiem przeświadczeniu Wojewody Małopolskiego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - którego istotne elementy stanowiły podstawę ustaleń rzeczoznawczym majątkowych w sporządzonym przez nie operacie, wskazuje, że biegłe powołały w trakcie sporządzania swojej opinii właściwą podstawę prawną ustalenia wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Zasadniczą przyczyną błędnego określenia przez Wojewodę Małopolskiego zakresu zastosowania § 36 rozporządzenia jest w ocenie odwołującej, wadliwa interpretacja przez organ orzecznictwa sądów administracyjnych rozpatrujących kwestię rozgraniczenia normatywnego § 36 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Zwrócono uwagę, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, nie wprowadza rozróżnienia na nieruchomości przeznaczone w całości pod inwestycje drogowe i na nieruchomości częściowo przeznaczone pod takie inwestycje. To ostatnie rozróżnienie jest pozanormatywnym kryterium wprowadzonym przez organ II instancji w zaskarżonej niniejszym sprzeciwem decyzji. I to ono ostatecznie stało się podstawą do uznania przez ten organ, iż operat z 4.03.2019 r. nie może stanowić podstawy do określenia wysokości odszkodowania przypadającego za wywłaszczone działki. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny stanowi, w ocenie skarżącej naruszenie jednej z podstawowych dyrektyw wykładni językowej: Lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Jeżeli bowiem ustawodawca nie wprowadza zróżnicowania między nieruchomościami, które jedynie w części są przeznaczone pod inwestycje drogowe w obowiązującym planie miejscowym, a nieruchomościami, które w tymże planie w całości przeznaczone są pod takie inwestycje, to takiego rozróżnienia nie wolno również samowolnie wprowadzać interpretatorowi - tj. organowi II instancji (por. uzasadnienia post. NSA z 8.09.2009 sygn. akt: II FZ 295/09, wyr. NSA z 9.12.2009 sygn. II FSK 1145/08). Co więcej, reguły wykładni językowej znajdują w okolicznościach niniejszej sprawy oparcie w interpretacji celowościowej przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jest bowiem oczywistym faktem, że przeznaczenie terenu pod inwestycje drogowe wpływa w sposób zasadniczy nie tylko bezpośrednio na wyliczony obszar nieruchomości przypadający na owo przeznaczenie komunikacyjne (w niniejszej sprawie odpowiednio: 22% pow. dla działki nr ew. [...], 40% pow. dla działki nr ew. [...]), ale również na rzeczywiste możliwości zagospodarowania obszarów nieruchomości bezpośrednio do tego terenu przylegających, a objętych innym przeznaczeniem na mocy zapisów planu miejscowego. Wyznaczenie takiego przeznaczenia komunikacyjnego pociąga za sobą zawsze wykreślenie nieprzekraczalnych linii zabudowy determinowanych planowanym przebiegiem pasa drogowego. Przebieg tych nieprzekraczalnych linii zabudowy po działkach o tak zróżnicowanych przeznaczeniach bardzo często wyklucza ich wykorzystanie do jakichkolwiek innych celów niż lokalizacja inwestycji drogowych. Wobec czego należy przyjąć, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy nie było wyłączenie z zakresu zastosowania normatywnego § 36 ust. 4 rozporządzenia takich sytuacji, w których przeznaczenie części działki na inwestycje drogowe determinuje w istocie wykorzystanie także jej pozostałych części. Przenosząc powyższe rozważania na ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody Małopolskiego, że działki wywłaszczone w zdecydowanej większości (odpowiednio w 78% i 60%) powierzchni mogą być traktowane jako posiadające przeznaczenie inne niż drogowe. Z ustaleń rzeczoznawczyń wynika bowiem jednoznacznie, że przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z linii zabudowy na działce [...], możliwa zabudowa dotyczyła 51% powierzchni działki, zaś na działce [...], możliwa zabudowa dotyczyła 19% powierzchni działki. W ocenie skarżącej należy przyjąć, że decyzja rzeczoznawczyń o zastosowaniu w toku sporządzanej wyceny nieruchomości § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdowała uzasadnienie normatywne, wynikające z prawidłowa przeprowadzonej wykładni wspomnianego przepisu w kontekście ustalonych okoliczności faktycznych badanej sprawy i nie może być uznana za wadę prowadzącą do pominięcia sporządzonego przez nie operatu i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego wskazującym, iż przyjęte przez organ odwoławczy decyzje interpretacyjne i wynikające z nich założenia materialnoprawne nie podlegają kontroli ze strony sądu administracyjnego w trybie składanego przez stronę sprzeciwu. Przeciwnie, w praktyce w każdym przypadku ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"). Odnosząc analogicznie wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone wyroku z 20.02.2018 r., (sygn. II SA/Bk 940/17) do toczącej się sprawy można wskazać, że w niniejszym postępowaniu właściwa kwalifikacja prawna określonego stanu faktycznego, jakim jest tu mieszane przeznaczenie (mieszkaniowo-komunikacyjne) działek o nr ew. [...] decyduje następnie o zakresie podlegających wyjaśnieniu w operacie szacunkowym okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja, dokonana przez Sąd Administracyjny nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., nie stanowi ona jeszcze bowiem materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty - tą istotą jest bowiem orzeczenie o wysokości odszkodowania przysługującego za wywłaszczone nieruchomości. Natomiast sama kwalifikacja wywłaszczonych nieruchomości jako nieruchomości, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie można przyjąć, iż przesądza ona o wyniku toczącej się sprawy.

Organ odwoławczy, przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych we wspomnianym wyżej sprzeciwie, przedstawiając polemikę z oceną orzecznictwa przeprowadzoną w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Sprzeciw w niniejszej sprawie okazał się zasadny.

Punktem wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie musi być norma wynikająca z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie konsekwentnie utrzymuje się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 1873/20 oraz przywołane tam judykaty, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 lipca 2020 r., sygn. I SA/Po 121/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), że ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. (por. przywołane w ww. orzeczeniu WSA w Poznaniu wyroki NSA z: 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12; 22 października 2014 r., II FSK 2472/12; 4 października 2016 r., I FSK 450/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu administracyjnym, toczącym się od 2015 r., w którym zapadła kontrolowana decyzja Wojewody Małopolskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wypowiadał się już dwukrotnie, a to w wyroku z 17 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 745/18 oraz w wyroku z 12 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 151/20.

W wyroku z 17 lipca 2018 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Myślenickiego z 30 czerwca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania. Powodem uchylenia decyzji był wadliwie sporządzony operat szacunkowy. W dalszym postępowaniu Starosta Myślenicki zlecił innym biegłym sporządzenie nowego operatu, który stał się następnie podstawą decyzji tego organu o ustaleniu odszkodowania z 18 kwietnia 2019 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 24 grudnia 2019 r., którą następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wyrokiem z 12 marca 2020 r. W wyroku tym Sąd dokonał oceny sporządzonego operatu, weryfikując negatywnie założenie organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. W kolejnej decyzji z 17 czerwca 2020 r. Wojewoda Małopolski ponownie uchylił decyzję Starosty Myślenickiego z 18 kwietnia 2019 r., tym razem wskazując, że operat został sporządzony wadliwie, albowiem biegłe przyjęły za podstawę opracowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy – w ocenie organu odwoławczego – właściwy był § 36 ust. 3 rozporządzenia. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2020 r. w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z przyjętym rozstrzygnięciem, bowiem przyjęta podstawa prawna wydania decyzji kasatoryjnej jest niezależna od tej, która podlegała ocenie Sądu. W ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stanowisko Wojewody Małopolskiego jest błędne.

Jak wskazano powyżej, normy regulujące postępowanie ze sprzeciwu wskazują na daleko idące ograniczenia w sprawowanej kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te nie wprowadzają jednak odrębnej regulacji co do zakresu związania wyrokiem wydanym ze sprzeciwu. Również art. 153 p.p.s.a. nie różnicuje mocy związania wyrokiem wydanym po rozpatrzeniu sprawy zainicjowanej skargą w stosunku do wyroku wydanego po rozpatrzeniu sprawy zainicjowanej sprzeciwem.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające utratę mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w przywołanym wyroku Sądu. Skutek ten następuje, gdy zmieni się stan prawny w taki sposób, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Skutek ten może również nastąpić w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym trybie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2018, s. 497).

Żadna z powyższych okoliczności w sprawie miała miejsca, w szczególności nie zmienił się ani stan prawny sprawy, ani też stan faktyczny. Zmiana stanowiska organu odwoławczego co do relewantnej podstawy prawnej operatu nie stanowi tego rodzaju okoliczności, która uzasadniałaby pominięcie oceny prawnej wskazanej w wyroku Sądu z 12 marca 2020 r., zważywszy na to, że Sąd dokonał w nim oceny sporządzonego w sprawie operatu i uznał, że posiada wady, które mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym. Organ nie mógł pominąć oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku również tylko z tej przyczyny, że wyrok zapadł w wyniku wniesienia sprzeciwu. Arbitralna zmiana stanowiska przez Wojewodę co do podstawy prawnej operatu w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, nie znajdująca odzwierciedlenia w podejmowanych przez organ czynnościach wyjaśniających, musi też budzić wątpliwości ze względu na wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę nakazującą organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, uznając, że w wyniku pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wbrew art. 153 p.p.s.a., organ błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd uznał zarzuty zawarte w sprzeciwie z zasadne w zakresie, w jakim korespondują z przedstawionym uzasadnieniem. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 marca 2020 r. oraz w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w punkcie I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowaniach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.