Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2237/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W., decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w K., w obrębie nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], powołując się na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w K., w obrębie nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że badając stan wieczystoksięgowy i ewidencyjny wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. ustalono, że w tej dacie parcela gruntowa [...] objęta księgą gruntową lwh [...] gm. kat [...], gdzie w [...] wpisana jest współwłasność T. L. w 1/2 części i E. z Z.L. w 1/2 części. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie P. w K. nieruchomości oznaczonej m.in. jako parcela gruntowa [...] o pow. [...] ha. Z wykazu zmian gruntowych, wynika, że parcela gruntowa [...] podzielona została na parcele [...] i [...]. Parcela [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], położoną w K., w obr. [...], która jest przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

Parcela gruntowa, z której powstała działka nr [...] stała się własnością S. na podstawie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu do tej decyzji Wojewoda wskazał, że wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz S. dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznie nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości. Zatem, w ocenie Wojewody, w wyniku przeprowadzonego postępowania nie zostało ustalone w formie prawem przewidzianej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. na rzecz P. S.A. bądź jej poprzedników prawnych.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosły P. S.A., wskazując, że dana decyzja jest bezpodstawna. W odwołaniu P. S.A. wskazało, iż wbrew stanowisku organu mienie P. nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy. P. S.A. powołała się przy tym na judykaturę wskazując, że skoro grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie P., to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy lokalnemu charakterowi o jakim stanowi wymieniony przepis. Spółka wskazała, że takie stanowisko potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10. W odwołaniu podkreślono, że w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia S. przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować winien odmową komunalizacji mienia. P. S.A. zwróciło uwagę, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment [...]. Działka nr [...] obr. [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi własność S. i znajduje się we władaniu P. [...] K., co stanowi dowód na okoliczność, iż wbrew twierdzeniom organu, nieruchomość ujawniona w księdze wieczystej pozostawała w nieprzerwanym zarządzie P. W ocenie Spółki, to P. było w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r., co dodatkowo stanowi negatywną przesłankę komunalizacji tej nieruchomości. Ponadto Spółka powołała się na rozporządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", w szczególności art. 4 tego rozporządzenia. W ocenie P.S.A., wobec brzmienia przepisów tego rozporządzenia, z chwilą utworzenia przedsiębiorstwa P. wszystkie eksploatowane przez nie nieruchomości weszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa. Natomiast wymóg postawiony przez organ, dotyczący przedstawienia dokumentów pozwalających stwierdzić ustanowienie zarządu jest bezpodstawny.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z brzmienia przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że tytuł prawny S. do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną nie jest kwestionowany. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowi własność S. Powyższego wpisu dokonano na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1964 r. Orzeczeniem tym orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie [...] K. w K. nieruchomości położonych w K. w gm. kat [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta [...] m.in. działki nr [...]. W wykazie zmian gruntowych z 1976 r. widnieje wpis, iż zgodnie z planem podziału z dnia [...] listopada 1963 r., nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] o pow. [...] i działkę nr [...] o pow. [...] m2. Ponadto, z przedmiotowego wykazu wynika, że działka nr [...] obr. [...] powstała z działki nr [...], której władającym pozostawały osoby ﬁzyczne. Jak Wynika z wpisów z księgi wieczystej nr [...], działkę nr [...] odłączono z lwh [...] na wniosek z dnia [...] września 1999 r. W odpisie z księgi wieczystej z lwh [...] wydanym przez Sąd Rejonowy [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych zaświadczono, iż prawo własności nieruchomości objętej wykazem hipotecznym lwh [...], obejmującym działkę nr [...] o pow. [...] m2 wpisane było na rzecz osób ﬁzycznych, przy czym na karcie B widnieje wpis: "Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie części działki nr [...] o obszarze [...] m2 na rzecz S. na cele P. rozbudowy [...] P.".

Dla ustalenia, czy działki objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędnym pozostaje wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", ujętym w tym przepisie. Termin "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe (państwowe) zarządzane w ten sposób należało zatem do terenowego organu administracji państwowej. W sytuacji, gdy w myśl art. 6 ustawy z 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należy przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt l OSK 1697/11). Tym samym, wyłącznie faktyczne władanie sporną nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe "P." nie stanowi negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej jej komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność S., mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (wyrok WSA z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/10). W sytuacji, gdy podmiot, który uważa, że mienie nie podlega komunalizacji, nie posiada aktu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do posiadanego mienia, nie może skutecznie przeszkodzić komunalizacji tylko przez sam fakt korzystania z mienia. (wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09).

W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działka objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zostałyby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwa państwowemu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Okoliczność ta jest bezsporna. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Urząd Miasta K. oświadczył, iż nie posiada dokumentów mogących potwierdzić prawo zarządu P. S.A. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. Jednocześnie poinformowano, iż P. S.A. nie ponosi opłat rocznych za przedmiotową nieruchomość.

P. S.A. w piśmie z dnia 8 stycznia 2010 r. oświadczyło, że dokumentem świadczącym o tym, że do przedmiotowego gruntu istniej prawo zarządu jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. o wywłaszczeniu m.in. parceli [...], z której powstała przedmiotowa nieruchomość na rzecz S. w K. P. S.A. wyjaśniło przy tym, że na podstawie powyższego orzeczenia ujawniono prawo własności na rzecz S. w księdze wieczystej nr [...] oraz oświadczyło, iż w zasobach Spółki nie odnaleziono innych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego oświadczenia P. S.A. organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz S. dokonane na wniosek państwowych osób prawnych nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości nadawany był przez właściwe organy państwowe, które ustalały prawnorzeczowe tytuły do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników mienia w drodze decyzji. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Komisja zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę w decyzji, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nie kreowało do wywłaszczonego gruntu prawa zarządu na rzecz podmiotu, z wniosku którego wywłaszczenie następowało. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz S. Żaden z przepisów tej ustawy nie stanowił jednak o prawach, które podmiot wnoszący o wywłaszczenie nabywał w związku z wywłaszczeniem. W konsekwencji zatem, chociaż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. wskazywało na oddanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie [...] K. w K., to jednak mocą tego orzeczenia żadne z wymienionych praw nie mogło powstać. Ani z podstawy prawnej orzeczenia, ani z uzasadnienia orzeczenia nie wynika aby zarząd lub użytkowanie zostało ustanowione. Trudno zgodzić się z podniesionym w odwołaniu argumentem, iż prawo zarządu powstało z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) . Przepisy tego rozporządzenia oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu argumentu, że w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia S. przez gminę, z mocy prawa jest ustalenie, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji, a brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować winno odmową komunalizacji, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W konsekwencji zatem to podmiot, który wywodzi swoje prawa do zarządzania nieruchomością winien przedłożyć stosowne dokumenty potwierdzające ustanowienie tego prawa. W przeciwnym wypadku przyjmuje się, iż zarząd gruntem należał do terenowego organu administracji państwowej. Przywołane w odwołaniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10 zostało w późniejszych wyrokach tegoż Sądu uznane za odosobnione i nie zasługujące na aprobatę. Taka linia orzecznicza jest nadal w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywana.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy, w szczególności z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przedsiębiorstwo państwowe P. nie mogło być bowiem zaliczone do żadnego z tych podmiotów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 374/08), zaś wykonywane przez P. zadania nie należą do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów (wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07). Fakt funkcjonowania na nieruchomości [...], sam z siebie, nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się [...], czy inne obiekty P. (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Dlatego też podnoszone przez odwołującą się Spółkę argumenty, iż na działce nr [...] znajduje się [...] pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie jakie winno zapaść w niniejszej sprawie.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, materiał dowodowy został przez organ pierwszej instancji zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kpa. Wszystkie podmioty, które mogły dysponować dokumentami dotyczącymi praw do objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości zajęły stanowisko w sprawie i nadesłały posiadane dokumenty, dlatego brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż przedsiębiorstwu państwowemu "P." nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w K., w obrębie nr [...]. W konsekwencji należało przyjąć, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: I. prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – zwanej dalej "uggwn’, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; - w związku z art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; - polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, 2) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność S. "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, 3) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność S. w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego, 4) niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować, 5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P., polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawa przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)", 6) błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) uggwn, polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał; II. przepisów postępowania, a to: 1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej – w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie rozporządzenia o P. [...] były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o P. oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 uggwn i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do P. na mocy art. 6 uggwn, jak również błędnej wykładni rozporządzenia o P. i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez P. zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania, 2) art. 75 w zw. z art. 80 § 1 Kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej, co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że podstawowy błąd organu w niniejszej sprawie wynika z niezastosowania wykładni systemowej. Przede wszystkim art. 38 ust. 1 uggwn stanowi, iż "państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego". Następnie ust. 2 tegoż przepisu stanowi o decyzji t.o.a.p. o oddaniu gruntu w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Organ traktuje te przepisy jako immanentną całość, a tak wcale nie jest. To są dwie odrębne, autonomiczne normy. Ust. 1 stanowi bowiem tylko tyle, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie – ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji t.o.a.p. o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o P. Całkowicie błędna jest interpretacja organu, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa jak w przypadku P.) miała "obowiązek’, na gruncie art. 38 ust. 2, do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa, na podstawie lex specialis, jakim jest rozporządzenie o P. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem się dotychczas nie legitymowały. Jakakolwiek inna interpretacja prowadzi do absurdu. Nabycie tytułu prawnego przez P. na podstawie art. 4 rozporządzenia o P. miało miejsce z mocy prawa.

Skarżąca Spółka zauważyła, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. (Traktat wersalski). Nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostki organizacyjnej. Nigdy też poprzedniczki prawne skarżącej nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem. Nieracjonalnym jest więc oczekiwanie, aby cokolwiek w zakresie stanu prawnego nieruchomości zmieniło wejście w życie po siedemdziesięciu prawie latach art. 6 ustawy o gospodarce gruntami. Organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od roku 1919 przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek t.o.a.p.

Art. 80 uggwn, w swym pierwotnym brzmieniu, stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Organy nie ustaliły zatem, czy nieruchomość w 1985 r. była w użytkowaniu (przecież nie cywilnym, uregulowanym w Kc) przedsiębiorstwa państwowego P. A przecież w inny sposób, niż cofając się aż do roku 1919, nie da się ustalić, do kogo nieruchomość należała w roku 1990 i czy był to t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Ponadto skarżąca w całości podzieliła argumenty wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd zwraca uwagę, że problematyka dotycząca komunalizacji gruntu, co do którego P. S.A. uważają, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego P., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Początkowo nie było ono jednolite, ale w ostatnich latach wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa dokonaną przez organ, a powoływany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, w którym wyrażono pogląd odmienny od utrwalonego należy uznać za odosobniony i po wydaniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny już do tego zapatrywania nie nawiązywał.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że bezsporne jest, iż P. nie dysponują decyzją administracyjną, na mocy której uzyskałyby jakiekolwiek zindywidualizowane prawo (zarządu, użytkowania) do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obr. nr [...], ani jakimkolwiek innym dokumentem, który takie prawo mógłby tworzyć lub potwierdzać. Za taki dokument nie można było bowiem uznać orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie D. w K. nieruchomości oznaczonej m.in. jako parcela gruntowa I. kat [...] o pow. [...] ha (z której pochodzi grunt objęty decyzją komunalizacyjną). O wywłaszczenie nieruchomości mogło wnioskować przedsiębiorstwo państwowe, natomiast wywłaszczenie następowało jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Potwierdza to treść Księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że na podstawie wskazanego wyżej orzeczenia wywłaszczeniowego wpisano do tejże księgi jedynie S. Dopiero po uostatecznieniu się orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 30 ust. 1 tej ustawy) mogło nastąpić, w drodze odrębnej decyzji, przekazanie nieruchomości innym jednostkom państwowym, co wynika z przepisów art. 57 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159).

Wobec tego trafnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że sporna nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosek taki organ prawidłowo wysnuł z art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 6 uggwn. Skoro bowiem, w myśl art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej mógł, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, powierzyć go utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej – oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować gruntem, to w sensie normatywnym grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty skargi, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym – tytuł prawny dla skarżącej do spornego gruntu, a wyłączenie spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie obejmuje P., gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), które zostało wydane na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy.

Sąd zwraca uwagę, że od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną regulację przewidywał także art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do poprzednika prawnego skarżącej. Powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które P. oddano do dyspozycji na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest po nabyciu przez II RP, austriackiego mienia nieruchomego, na mocy art. 208 Traktatu pokoju pomiędzy Mocarstwami Sprzymierzonemi i Stowarzyszonemi z jednej strony a Austrją (...) podpisanego w St.-Germain-en-Laye dnia 10 września 1919 r. (ratyfikowanego na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 1924 r.- Dz. U. R. P. Nr 40, poz. 426). Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej, że sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu, miałoby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym [...] władały bez tytułu prawnego.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" był także chybiony. Przepis ten nie stanowił podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją. Wskazany przepis mógł stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia. Prawo zarządu musi wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami należącymi do S. (np. art. 38 ust. 2 uggwn). W tym kontekście nietrafny był też zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 uggwn, który miałby polegać na jego niezastosowaniu, skoro przepis ten mówił o przekształceniu z mocy prawa użytkowania w zarząd, a prawa użytkowania ustanowionego zgodnie z przepisami o gospodarowaniu nieruchomościami P. również nie posiadały.

Wbrew twierdzeniom skargi prawo użytkowania lub zarządu nie mogło powstać także na podstawie art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego P., gdyż tak jak i inne przepisy dotyczące utworzenia i działalności P. – jako mające charakter norm ogólnych – nie tworzył prawa do konkretnej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1211/12; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 827/11).

Z kolei możliwość uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą skarżąca upatrywała w art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Mienie to może być skomunalizowane, w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością S., znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy. Uwłaszczenie zatem P., dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc ponad 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego.

Przy prawidłowo wykładanych przez organ odwoławczy przepisach prawa materialnego niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż wszystkie okoliczności, które musiały podlegać ustaleniu i ocenie przez organ (a ich zakres determinowały przepisy prawa materialnego) zostały ustalone i ocenione w sposób wyczerpujący dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.