Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 662/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na terenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...] jako działka nr 205 położonej w obrębie [....].

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2012r., B. i S. G. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w u przy ul. K., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na terenie nieruchomości oznaczonej nr 205 obr. [...] w granicy z działką nr 294 obr.[...] Miasta [...], wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. W treści pisma z dnia 4 stycznia 2013r., S. G. sprecyzował żądanie.

Na terenie Gminy Miejskiej dla terenu inwestycyjnego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji ustalił, że działka nr 205 obr. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z zabudową gospodarczą. Zabudowa w analizowanym obszarze charakteryzuje się następującymi parametrami: odległości istniejących budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej ul. K. ok. 8m; przeciętny stosunek powierzchni zabudowy budynków do powierzchni działek zajętych pod te obiekty - ok. 23%; przeciętna szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych ok. 10,5m; przeciętne wysokości istniejących budynków mieszkalnych - dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe; przeważająca forma zadaszenia, dachy wielospadowe o nachyleniu połaci około 3 - 45°, kryte blachą, blacho-dachówką oraz dachówką. Osiedle domków występujących przy ulicy K. charakteryzuje się zróżnicowaną funkcją mieszkalną i usługową, jak również zróżnicowaną formą architektoniczną zabudowy w obszarze objętym analizą. Istniejąca w tym obszarze zabudowa o podobnym charakterze, usytuowana w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej oraz bezpośrednio przy granicy została uwidoczniona na mapie będącej załącznikiem do Analizy i oznaczona symbolami:MN-2, -4, -6, -7, -9, -10, -11, -12, -14, -15, -16, -17, -20 -21.

Działka posiada od strony wschodniej i zachodniej bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. J. (stanowiąca działkę nr ewid.293/1 obr. [...]). Obsługę komunikacyjną przewidziano istniejącymi zjazdami drogowymi z drogi publicznej - ul. J. (stanowiąca działkę nr ewid.293/1 obr. [....]) w u. Działka usytuowana jest w zasięgu sieci elektroenergetycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest położona w obrębie obszarów chronionych przyrodniczo, zlokalizowana jest w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w strefie "C" ochrony konserwatorskiej, obejmującej układ urbanistyczny i zabudowę Starego Miasta i części dzielnicy Z. przylegającej do P. ustalonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...]maja 1972 r. w sprawie ustanowienia stref ochrony konserwatorskiej A, B, C.

Z mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla miasta P. sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział w 2013r wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany poza terenami osuwiskowymi. Z kolei na podstawie mapy zagrożenia powodziowego sporządzonej przez Prezesa KZGW, przekazanej przez Dyrektora RZGW w 2015r . wynika, że przedmiotowy teren znajduje się poza granicami terenu zalewowego o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 500 lat (Q 0,02%) i raz na 100 lat (Q1%) oraz raz na 10 lat (Q10)% i poza granicami terenu zalewowego w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Działka położona jest w obszarze i terenie górniczym gazu ziemnego -1" zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września [...] i w całości podlega przepisom ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Projektowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zgodnie z Uchwałą [...] Sejmiku Województwa z dnia 31marca 2014r. w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji oraz wyznaczenia nowej aglomeracji wnioskowana działka zlokalizowana jest w granicach aglomeracji.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r.nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił zamierzoną inwestycję. Stanowisko w sprawie zajął także Zarząd Dróg Miejskich w u w treści pisma nr [...]z dnia [...] grudnia 2016r. W ustawowym terminie nie wypowiedział się Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.B. wskazała na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawnych, w tym przede wszystkim dotyczących naruszenia uprawnień własnościowych (budowa w granicy działek). Nie zgadza się z ustalonymi w decyzji parametrami realizacyjnymi tj. pkt.2.1, 2.2., 3.1, 3.2 i 3.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję w mocy.

Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że

kwestie własnościowe (możliwość zainwestowania nieruchomości), jak i immisyjne nie mogą być przedmiotem rozważań tego etapu procesu inwestycyjnego. W oparciu o art.63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( D.z.U z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p.") decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a decyzja Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [....] w pkt 6 decyzji zobowiązuje inwestora do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki te podlegają analizie organu administracji budowlanej na etapie pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie zapadły już orzeczenia sądów administracyjnych - w tym ostatni wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 335/16 z dnia 15 czerwca 2016r., w którym Sąd uchylając decyzję SKO nakazał przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy na tym obszarze występuje zabudowa w granicy działek, jakiego rodzaju i z jaką intensywnością.

Analiza zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż działka nr 205 obr.202, w stanie aktualnym jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z zabudową gospodarczą. Zabudowa w analizowanym obszarze charakteryzuje się następującymi parametrami, odległości istniejących budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej ul. K. ok. 8m; przeciętny stosunek powierzchni zabudowy budynków do powierzchni działek zajętych pod te obiekty - ok. 23%; przeciętna szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych ok. 10,5m; przeciętne wysokości istniejących budynków mieszkalnych - dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, przeważająca forma zadaszenia: dachy wielospadowe o nachyleniu połaci około 3-45°, kryte blachą, blacho-dachówką oraz dachówką. Osiedle domków występujących przy ul. K. charakteryzuje się zróżnicowaną funkcją mieszkalną i usługową, jak również zróżnicowaną funkcją architektoniczną zabudowy w obszarze objętym analizą. Istniejąca w tym obszarze zabudowa o podobnym charakterze, usytuowana w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej oraz bezpośrednio przy granicy uwidoczniona w tabeli oraz na mapie będąca załącznikiem do Analizy i oznaczona symbolami: MN -2, -4, -6, -7,-10, -11, -12, -14, - 15, -16, -17, -20, -21.

Organ odwoławczy wskazał także, że wyliczenie w § 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588) ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki: gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę ( § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie powyższych przepisów bada organ administracji archiektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Sądu Z.B. zarzuciła decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. , § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że zostały złamane zasady zachowania odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również zasada dobrego sąsiedztwa. Nie zgadza się z twierdzeniem, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter jedynie wstępny, gdyż w rzeczywistości wiąże organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 270), zwana dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 - 2 u.p.z.p. każdy m prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów.

Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powoływane już rozporządzenie (z dnia 24.08.2003 r.). W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą wymieniony ostatnio organ ustalił - na wniosek B. i S. G. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na działce nr 205, obr. [...] w granicy z działką nr 294 przy ul. K. w u wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nie narusza prawa materialnego. Nie stwierdził też Sąd naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział i rozpatrzono zastrzeżenia skarżącej. Decyzje zawierające wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 54 u.p.z.p. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę), w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Trzeba również podkreślić, że działka nr 205 przeznaczona na przedmiotową inwestycję znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a który zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] RM w u z dnia 23.02.2006 r.) leży w jednostce przestrzennej - "III - Ogólnomiejskiej" obejmującej obszary zabudowy i kontynuacji rozwoju dominującej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego B. "III.MN - 2" - obejmujące istniejące zespoły budownictwa jednorodzinnego i usług podstawowych oraz rekreacji w rejonie ulic: K., Ż. i W., m., P., S., W., w kierunku L. i północnej granicy miasta, w rejonie "C" ochrony konserwatorskiej. Działka zaopatrzona jest w niezbędne media i posiada dostęp do drogi publicznej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), tj. Południowej Okręgowej izby Urbanistów. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 - a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu 19 marca 2013 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, uzyskano wymagane uzgodnienie, określono w niej również wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich.

Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa.

Najistotniejszy w niniejszej sprawie jest fakt związania zarówno organów administracji jak i sądów prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 355/16 na podstawie art. 153 P.p.s.a. oraz poprzedzającym go wyrokiem NA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w/w wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., będąc związany na zasadzie art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa dokonana przez NSA wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14 i wytycznymi co do dalszego postępowania stwierdził konieczność ustalenia w analizie urbanistycznej czy na obszarze nią objętym występuje zabudowa w granicy działek , jakiego rodzaju i z jaką intensywnością. I O ile nawet na obszarze objętym analizą taka zabudowa nie występuje, niezbędne jest wskazanie "innych określonych prawem wartości przestrzeni", uzasadniających w niniejszej sprawie odstępstwo od ogólnych reguł lokalizacji budynków i posadowienie planowanej rozbudowy w granicy z działką nr 294.

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14 "zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym stwierdzeniu, mając na uwadze systemowo także treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. należy upatrywać możliwości prawne określenia przez właściwe organy w decyzji o warunkach zabudowy względnie precyzyjnego usytuowania, jeżeli jest taki wniosek, planowanej inwestycji na działce budowlanej.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14).

A zatem, jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie odpowiedniej, sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej, zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na danej działce przy granicy z działką/ami sąsiednią (sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne.

Zadaniem właściwego organu, w myśl postanowień u.p.z.p. - w przypadku zamierzonej zabudowy w granicy - jest ustalenie, czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Istotne jest także, to czy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, co oznacza powinność ustalenia, czy na obszarze objętym analiza występuje zabudowa w granicy jako pewna prawidłowość stanowiąca o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli takiej kontynuacji nie ma, to ustalenie zabudowy w granicy wymaga wskazania innych określonych prawem wartości przestrzeni, którym ewentualnie służy takie rozstrzygniecie. Wnioskowanie w tym zakresie powinno uwzględniać wymogi zawarte w art. 7 in fine k.p.a. Należy podkreślić, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia wartości, którym służy i realizuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę te wartości zagospodarowania przestrzeni (m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust.2, art. 6 ust. 2, art. 54 u.p.z.p. ) nie podlegają powtórnej weryfikacji z punktu widzenia u.p.z.p. Na tym etapie - pozwolenia na budowę - kwestia zabudowy w granicy badana jest szczegółowo pod kątem norm, które realizują wartości Prawa budowlanego.

Należy zatem stwierdzić, że organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe pod warunkiem, jak to już było podkreślane, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa, stanowiąca pewien wyjątek, jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Zgodnie z treścią § 12. 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych;

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

4. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (...)".

Mając na uwadze treść powyższego przepisu trzeba wyjaśnić, że w powiązaniu ze wskazanymi powyżej normami u.p.z.p. umożliwia on organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy wypowiadanie się, na zasadach określonych prawem, o zabudowie w granicy, ale te wypowiedzi są formułowane pod kątem celu i zadań, które realizują te decyzje w świetle norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt stwierdzenia, że z punktu widzenia wartości przestrzeni zabudowa w granicy jest możliwa, nie oznacza związania organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie w ich przedmiocie rozstrzygania. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organy architektoniczno-budowlane w zakresie wypowiedzi znajdujących się w kognicji organów właściwych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te mają walor decyzji deklaratoryjnych, wiążąco deklarują jaka lokalizacja planowanej inwestycji w terenie jest możliwa z punktu widzenia normatywnych warunków zabudowy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych pozostających w związku materialnoprawnym z ta ustawą norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym tzw. przepisów odrębnych, do których nie zalicza się przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Treść przywołanego § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z roku 2002 jest stosowana przez organy architektoniczno-budowlane w trakcie postępowania nakierowanego na wydanie pozwolenia na budowę i wtedy te normy będą przez te organy stosowane. Wtedy też zostanie ustalone, czy przy potencjalnej zabudowie w granicy dopuszczalnej w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie mogła być zrealizowana zabudowa o danych konkretnych parametrach, które na etapie postępowania administracyjnego i sądowego kwestionuje skarżąca".

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza i wydana na jej podstawie decyzja spełniają powyższe warunki.

Sporządzona w sprawie Analiza zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż działka nr 205 obr. [...], w stawie aktualnym jest zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z zabudową gospodarczą. Zabudowa w analizowanym obszarze charakteryzuje się następującymi parametrami: odległości istniejących budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej ul. K. ok. 8m; przeciętny stosunek powierzchni zabudowy budynków do powierzchni działek zajętych pod te obiekty – ok. 23%, przeciętna szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych ok. 10,5m; przeciętne wysokości istniejących budynków mieszkalnych – dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, przeważająca forma zadaszenia: dachy wielospadowe o nachyleniu połaci około 3 – 450, kryte blachą, blacho – dachówką oraz dachówką. Osiedle domków występujących przy ulicy K. charakteryzuje się zróżnicowaną funkcją mieszkalną i usługową, jak również zróżnicowaną formą architektoniczną zabudowy w obszarze objętym analizą. Istniejącą w tym obszarze zabudowę o podobnym charakterze, usytuowaną w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej oraz bezpośrednio przy granicy uwidoczniono w tabeli oraz na mapie będącej załącznikiem do Analizy i oznaczono symbolami: MN-2, -4, -6, -7, -9, -10, -11, -12, -14, -15, -16, -17, -20, -21.

Jak wynika z opisanej analizy z dnia 12 grudnia 2016 r. i decyzji organu I instancji zaakceptowanej przez SKO potencjalna zabudowa w granicy będzie stanowiła kontynuacje istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie będzie kłóciła się z istniejącym układem urbanistycznym.

Ustalenia warunków zabudowy organ dokonuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym w zakresie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu wyznaczania takiej cechy, jak zabudowa w granicy. Przepis § 2 pkt 3 tego rozporządzenia określa jednak, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Przyjąć więc należy, że owo wyliczenie cech ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Nie jest to zresztą sytuacja szczególna na gruncie ustalania warunków zabudowy, bowiem w celu zapewnienia adekwatności ustalonych warunków z istniejącym zagospodarowaniem, w przypadku większości parametrów i wskaźników zabudowy, przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia przewidują dopuszczalność wyznaczenia określonych parametrów w sposób inny, niż to określa rozporządzenie, jeśli wynika to właśnie z przeprowadzonej analizy.

Rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają zastosowania. Pod tym względem należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi.

Zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę (organu administracji architektoniczno-budowlanej) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 503/08). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia warunków techniczno- budowlanych, a w szczególności dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, nie przesądzając oczywiście o kwestiach związanych z dalszym etapem procesu budowlanego, nie objętych materią niniejszej sprawy wskazać należy, że co do zasady, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki. Są to przypadki: gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§12ust.3 i ust.4pkt.2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno- budowlanymi, bada jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art.35ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art.35ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi.

W postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor składa oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Oświadczenie to jest jednym z środków dowodowych w sprawie, ocena jego należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej i jeżeli są wątpliwości co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. może i powinien skorzystać z innych dowodów (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 439/09).

Kwestie własnościowe nie są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką lub w odległości 1,5m od granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych jest zarzutem skutecznym dopiero na etapie pozwolenia na budowę (o czym była już mowa wyżej).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.