Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 116/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. w dniu (...( przekazał do Starostwa Powiatowego w G. sprawozdanie Nr (...( z pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska z terenu Zakładu X Sp. z o.o. Oddział Y z siedzibą w G., stwierdzające przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. W następstwie powyższego, Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska z terenu wskazanego Zakładu, o czym zawiadomił stronę, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. oraz Stowarzyszenie Z, które zgłosiło swój udział w sprawie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia (...(, określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez ten Zakład w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej.

Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania złożonego przez X Sp. z o.o. Oddział Y w G.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S., po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia, decyzją z dnia (...(, uchyliło decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia dodatkowych ustaleń, celem określenia m.in. położenia Zakładu oraz kategorii terenu chronionego przed hałasem.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta, decyzją z dnia (...(, wydaną na podstawie art. 115a oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie pomiarów emisji (Dz.U. Nr 283, poz. 2842) oraz art. 104 K.p.a., m.in. określił dla Zakładu dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska przez ten zakład w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości 50 dB (A) w porze dnia (tj. od 600 do 2200) i 40 dB (A) w porze nocnej (tj. od 2200 do 600), zobowiązując jednocześnie stronę do: podjęcia stosownych działań chroniących środowisko przed hałasem; wykonania pomiarów hałasu w terminie 1 miesiąca po upływie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i przedłożenia wyników pomiarów w formie pisemnej Staroście oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w S. w terminie 30 dni od dnia ich wykonania; wykonania dodatkowych pomiarów emisji hałasu do środowiska w przypadku zmian w technologii lub innych zmian mających wpływ na wielkość emisji hałasu.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone w dniach 7 i 20 lipca 2006 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w S. pomiary hałasu emitowanego do środowiska z terenu X Sp. z o.o. Oddział Y w G. wykazały, że Zakład emituje hałas z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu. W przedłożonym w dniu (...( sprawozdaniu z pomiarów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. wskazał, jako dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu Zakładu, poziom uwzględniający normy ustalone dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej z usługami, ustalone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec wątpliwości w zakresie zasadności przyjętej w sprawozdaniu klasyfikacji terenów akustycznie chronionych, organ pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienia do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 16 lipca 2007 r., wskazał, że brak jednoznacznych ustaleń co do rodzajów terenu objętych oddziaływaniem hałasu spowodował, że dokonano klasyfikacji akustycznej jak dla rodzajów terenów z grupy "2" oraz "3" (zabudowa jednorodzinna oraz z zabudowa jednorodzinna z usługami) aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. We wnioskach sprawozdania odniesiono się do poziomu równoważnego dźwięku o wartości 45 dB (A), niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia, czy przedmiotowy teren należy do grupy "2" lub "3" wskazanego rozporządzenia.

Starosta wskazał dalej, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i treść art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu Zakładu oraz terenów sąsiednich, dwukrotnie (pismem dnia 6 października 2006 r. w toku pierwotnie prowadzonego postępowania oraz w dniu 24 kwietnia 2007 r. w toku ponownie przeprowadzanego postępowania) wystąpił do Burmistrza G. o przesłanie materiałów graficznych i informacji o faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów sąsiadujących z Zakładem. Według materiałów przesłanych przez Burmistrza w dniu 30 października 2006 r., sąsiedztwo terenu Zakładu stanowiły zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz tereny szkoły muzycznej. Z kolei w informacji z dnia 8 czerwca 2007 r., uzyskanej od Burmistrza G. w ramach doprecyzowania stanowiska z dnia 30 października 2006 r. wskazano, że w sąsiedztwie Zakładu X Sp. z o.o. Oddział Y w G. dominuje zabudowa jednorodzinna. Organ pierwszej instancji, po przeanalizowaniu materiałów graficznych, załączników mapowych oraz zestawienia podmiotów gospodarczych, wykonujących działalność usługową na analizowanym terenie, uznał stanowisko Burmistrza co do dominującej zabudowy jednorodzinnej za zasadne. W konsekwencji dokonał określenia dopuszczalnego poziomu norm hałasu stosownie do przepisu art. 114 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska i zgodnie z normami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: w porze dziennej - 50 dB (A), w porze nocnej - 40 dB (A).

Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę na zaistniałą w międzyczasie zmianę przepisów, a mianowicie wejście w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu i utratę mocy obowiązującej dotychczas obowiązującego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2004 r. Istotna dla rozstrzygnięcia zmiana dotyczyła wykreślenia z grupy 3 (załącznik nr 1 do rozporządzenia) terenów klasyfikowanych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Opierając się na definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm.), Starosta uznał za dopuszczalne istnienie lokali użytkowych w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co jednak nie zmienia faktycznego zagospodarowania, a tym samym funkcji terenu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na poparcie swego stanowiska powołał się ponadto na ustalenia decyzji Burmistrza G. z dnia (...(, określającej X Sp. z o.o. Oddział Y w G. warunki w zakresie ochrony środowiska dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu (hala magazynowa obudowana) - zainstalowanie w istniejącej hali magazynowej linii do pozyskiwania lamelek z drzewa bukowego na terenie działki nr (...( położonej w obrębie nr (...( m. G., którą w punkcie 8 rozstrzygnięcia zobowiązano inwestora do dotrzymania dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku określonym jak dla terenów sąsiadujących (przeważająca zabudowa jednorodzinna) sklasyfikowanych akustycznie na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu z projektowaną inwestycją.

Za uzasadnione, w świetle przepisu art. 141 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, Starosta uznał także zobowiązanie strony do podjęcia działań, które ograniczą wprowadzenie do środowiska ponadnormatywnego poziomu hałasu.

X Sp. z o.o. Oddział Y z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła w pierwszej kolejności, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił faktyczne wykorzystanie i zagospodarowanie terenów przyległych do Zakładu, tj. okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez Zakład na nieruchomości sąsiednie. Odwołujący się wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin przedmiotowych terenów (art. 85 K.p.a.), dopiero bowiem uwzględniając obszar i sposób zagospodarowania terenów objętych ochroną i z nimi sąsiadujących można wiarygodnie określić rodzaj terenu, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W odwołaniu zakwestionowano również dokonanie ustaleń w zakresie funkcji przedmiotowych terenów posiłkując się ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uznanie za teren zabudowy jednorodzinnej, obszarów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z wydzielonymi lokalami użytkowymi.

Ponadto strona wskazała na istniejące i funkcjonujące na obszarze objętym potencjalnym oddziaływaniem zakłady usługowe i produkcyjne, stwierdzając, że ich bytność na tym terenie przesądza o możliwości uznania przedmiotowego terenu za mający charakter mieszkaniowo-usługowy. Podniosła również, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje wydanie nowego rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, albowiem akt ten uwspółcześnia jedynie terminologię zastępując określenie "teren zabudowy mieszkaniowej z usługami rzemieślniczymi" określeniem tereny mieszkaniowo-usługowe, nie dokonując jednak zmiany klasyfikacji rodzajów terenów ani też norm hałasu.

Odwołujący się wskazał także na niewykonalność zaskarżonej decyzji, upatrując tejże w ograniczeniu dla Zakładu poziomu dopuszczalnego hałasu w porze nocnej na poziomie 40 dB (A), gdy tymczasem uśredniony poziom tła akustycznego, uwzględniający hałas emitowany z innych źródeł (teren wokół zakładu) w porze nocnej wynosi 41,2 dB (A). Poziom tła akustycznego jest wyższy niż norma ustanowiona dla Zakładu.

Stowarzyszenie Z, reprezentowane przez S.W. w piśmie z dnia 26 listopada 2007 r., ustosunkowało się do argumentów złożonego odwołania, wskazując, że dokonana w zaskarżonej decyzji klasyfikacja terenów chronionych akustycznie jest prawidłowa, a wydana przez organ pierwszej instancji decyzja powinna być utrzymana w mocy. Stowarzyszenie zanegowało między innymi prawdziwość powołanych w odwołaniu twierdzeń o funkcjonowaniu w ramach rozważanego terenu takich zakładów rzemieślniczych, jak zakład kuśnierski i bar, zakład betoniarski, zaś zakład stolarski P określiło jako "niemal zupełnie nieuciążliwy dla otoczenia".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...(, wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 115a oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przedłożenia wyjaśnień Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S., z których wynika, że wskazanie w sprawozdaniu Nr (...( z pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska występowania w sąsiedztwie zakładu jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z usługami (grupa terenów "3") uzasadnione było występowaniem na tych terenach obiektów z prowadzoną zróżnicowaną działalnością gospodarczą. Brak jednoznacznych ustaleń spowodował podanie w sprawozdaniu klasyfikacji akustycznej zarówno do terenów zaliczanych do grupy terenów "2" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też z grupy "3" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Odniesienie się we wnioskach sprawozdania do poziomu równoważnego dźwięku o wartości 45 dB (A) w porze nocnej za przyczynę, jak podnosi Inspektor, miało wskazanie kryterium - niezależnie od kwalifikacji akustycznej terenu - oceny występowania przekroczeń poziomów dopuszczalnych w porze nocnej, a więc uzasadniającego wystąpienie o wydanie decyzji określającej poziomy dopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto organ pierwszej instancji oparł się w swych ustaleniach faktycznych na informacji Dyrektora Wydziału Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy i Miasta w G. z dnia 8 czerwca 2007 r., z której wynika, że na terenach objętych załącznikami mapowymi przeważają zabudowania mieszkalne jednorodzinne. Dodatkowo do informacji załączone zostały mapy ewidencyjne obejmujące analizowane przez organ pierwszej instancji tereny, ze wskazaniem lokalizacji podmiotów gospodarczych wpisanych do ewidencji działalności gospodarczej.

Zdaniem Kolegium, tak zgromadzony (uzupełniony) w sprawie materiał dowodowy, jak też poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne w dalszym ciągu nie dają podstawy do rzetelnej oceny faktycznego wykorzystania i zagospodarowania terenów zakładu i sąsiednich. Organ pierwszej instancji nadal nie dokonał określenia położenia Zakładu emitującego hałas, poprzez wskazanie konkretnej nieruchomości (dane ewidencyjne) i usytuowanie w jej granicach terenu Zakładu. Podanie jej adresu policyjnego nie jest bowiem wystarczające do oceny zlokalizowania położenia Zakładu, z którego działalnością związana jest emisja hałasu poddana ocenie w ramach dopuszczalnych norm. Na załączonych do akt mapach, uwidocznione są sprzeczne oznaczenia terenu działki nr (...(. Na powyższe nie pozwala także załączona do informacji Burmistrza G. z dnia 20 października 2006 r. mapa, stanowiąca graficzne zobrazowanie terenu Zakładu oraz terenów sąsiednich, gdyż na mapie tej nie zaznaczono analizowanego terenu działki, na której usytuowany jest zakład emitujący hałas. Zidentyfikowanie tego obszaru nie jest też możliwe przy porównaniu z nim przedłożonych w sprawie map, z uwagi na niekonsekwentne i odmienne oznaczenie terenu działki nr (...(. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...( wskazuje na inne położenie powołanej działki nr (...(, a inne jej położenie przedstawia mapa sporządzona przez geodetę S.D. z Zakładu Usług Geodezyjnych (...(. Z tej ostatniej mapy wynika, że rozważany w niniejszym postępowaniu teren, na którym usytuowany jest Zakład oznaczony jest działką nr (...(.

Kolegium uznało, że w związku z powyższymi rozbieżnościami, jak też wobec braku ustalenia i wskazania położenia źródła hałasu, którego emisja powodować miałaby przekroczenie dopuszczalnych norm, nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, jakie normy obowiązują na terenie, który winien być poddany analizie i ochronie. Organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić powyższe okoliczności i przedstawić na mapie ewidencyjnej działkę, na której usytuowane jest źródło hałasu (zakład), jak też przedstawić na mapie sytuacyjnej lokalizację tej działki i sąsiednich terenów. Kolegium zauważyło, że analizą objęty powinien być obszar wokół terenu Zakładu, objęty oddziaływaniem hałasu i dla tak ustalonego obszaru konieczną jest rzetelna ocena jego faktycznego wykorzystania i zagospodarowania.

Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że przedstawienie nieczytelnych map, bez jakiejkolwiek ich analizy, bez sprawdzenia, chociażby w formie oględzin terenu, w jaki sposób sąsiednie tereny wokół zakładu są zagospodarowane i wykorzystane, nie wyczerpuje pojęcia i powinności oceny przesłanek, określonych w przepisie art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska, warunkujących zakwalifikowanie terenu do jednej z kategorii terenów wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 ustawy.

W ocenie organu II instancji wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza materiałów przesłanych przez Gminę, w postaci map ewidencyjnych z lokalizacją podmiotów gospodarczych, jak też dowodów załączonych do odwołania (dokumentacja fotograficzna), nie przemawia za ustaleniem istniejącej zabudowy jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazanie na istnienie w okolicach Zakładu, na terenach zabudowy jednorodzinnej zakładów usługowych, nie tylko nie stanowi przeszkody w ustaleniu funkcji dla tych terenów innej niż uznana przez organ pierwszej instancji, ale wręcz pozwala na zakwalifikowanie tych terenów, z uwagi na kryterium ich faktycznego wykorzystania i zagospodarowania, jako terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami.

Kolegium nie zaakceptowało uzasadnienia zakwalifikowania terenów wokół zakładu do terenów zabudowy jednorodzinnej, opartego na interpretacji pojęcia budynek jednorodzinny, sformułowanego na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. O funkcji i przeznaczeniu terenu nie decyduje bowiem fakt, czy dom jednorodzinny zachowuje swój charakter, pomimo zezwolenia na wykorzystanie jego pomieszczeń jako lokali użytkowych, ale rzeczywisty fakt wykonywania na określonym terenie działalności usługowej, bądź też takiego jego przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Sposób użytkowania obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowanie terenu wskazuje na jego funkcję. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nie definiuje pojęcia funkcja terenu, jednakże pomocniczo posłużyć można się znaczeniem tego terminu przyjętym na potrzeby rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), który w § 2 pkt 2 funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu definiuje jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi Konsekwentnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego (utrata mocy obowiązującej w dniu 1 stycznia 2004 r.), uchwalonego przez Radę Gminy i Miasta w G. uchwałą Nr (...(, teren analizowanej działki nr (...(, obręb nr (...( m. G. przeznaczony był pod tereny przemysłowo-składowe, strefa uciążliwości w granicach działki (informacja Burmistrza G. z dnia (...(). Wprawdzie w chwili obecnej ustalenia planu nie obowiązują, nie ma też uchwalonego nowego planu zagospodarowania tych terenów, jednakże nie pozostaje obojętnym zakwalifikowanie tych terenów według dotychczasowych regulacji prawa miejscowego narzucających określony sposób zabudowy i zagospodarowania terenów. Jakkolwiek plan nie obowiązuje, tak powstała, zgodnie z jego założeniami zabudowa nie utraciła swego charakteru i nie zmieniło się automatycznie faktyczne wykorzystanie tych terenów, którego podwaliny stanowił plan zagospodarowania przestrzennego.

Z tych to powodów za w pełni uzasadnione Kolegium uznało zarzuty odwołania w powyższym zakresie.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu niewykonalności decyzji oraz stanowiska odwołującego się jakoby wyższy od rozważanego dla Zakładu poziom hałasu tła akustycznego uniemożliwiał zobowiązanemu uczynienie zadość wymaganiom tak określonej emisji hałasu. Według Kolegium, normy ustanowione dla Zakładu nie muszą jednocześnie oznaczać ograniczenia wielkości hałasu do poziomów oznaczonych w decyzji przez wszystkie jego źródła mające wpływ na poziom hałasu w danym rejonie. Jakkolwiek uśredniony poziom hałasu tła akustycznego przewyższa określone w zaskarżonej decyzji wartości dla Zakładu, a doprowadzenie do takich wartości emisji z terenu Zakładu nie usunie uciążliwości hałasowych na rozważanym terenie do oczekiwanego poziomu 40 db (A) w porze nocnej, ze względu na emisje przekraczające ten poziom z innych źródeł (tło akustyczne), tak nie jest niewykonalną decyzja, zobowiązująca podmiot odpowiedzialny za jedno ze źródeł emisji (Zakład) do zminimalizowania poziomu emisji poprzez podjęcie działań chroniących środowisko przed hałasem.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Stowarzyszenia Z w G. w zakresie charakterystyki funkcji terenów sąsiadujących z Zakładem, opartej na zakwestionowaniu ich funkcji usługowej, wobec wykonywania jedynie usług nie mających charakteru rzemieślniczego. Drobne usługi związane z zaspokojeniem bieżących potrzeb ludności nie pozbawiają, zdaniem Stowarzyszenia, danej dzielnicy charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem zdaniem organu, przepisy analizowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826) nie klasyfikują odmiennie terenów, na których dopuszcza się usługi rzemieślnicze lub inne. Tereny takie objęte są wspólnym określeniem tereny mieszkaniowo-usługowe i dla nich ustalony jest jednakowy poziom hałasu.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja określająca dopuszczalne poziomy hałasu i zobowiązująca do poczynienia określonych nakładów, służących dostosowaniu do takich rygorów istniejącej działalności, wiąże się z istotnym zobowiązaniem dla określonego podmiotu, jak też ewentualnością ponoszenia kar, o których mowa w przepisie art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co dodatkowo obliguje organy do zgromadzenia wiarygodnych w sprawie dowodów i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Stowarzyszenie Z z siedzibą w G., reprezentowane przez S.W., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższą decyzję ostateczną, której zarzuciło dowolność interpretacji przepisów Prawa ochrony środowiska, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Kolegium, że organ gminy właściwy do określenia kwalifikacji terenów dla potrzeb norm dopuszczalnego poziomu hałasu niedostatecznie udowodnił swoje stanowisko. Podniosła, że ustawodawca nie precyzuje sposobu dokonania oceny faktycznego zagospodarowania terenu podlegającego ochronie i nie ma wymogu dokonania oględzin terenu. W jej ocenie, wobec faktu, że do ustalenia faktycznego zagospodarowania rozważanego obszaru wystarczy odwołanie się do zapisów poprzednio obowiązującej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego terenu, oględziny są zbędne, a ich przeprowadzenie przyczyni się do złamania zasady szybkości postępowania. Organ gminy, jako gospodarz terenu, słusznie oparł swoje twierdzenie na dostępnym materiale graficznym, stanowiącym odwzorowanie faktycznego stanu rzeczy, zaś przedstawiony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający dla poparcia tego stanowiska.

Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu pominięcie art. 114 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazała, że w rozważnym przypadku dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i to ona przesądza o charakterze osiedla, a położone w jego obrębie nieliczne punkty usługowe, służą zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności. Jej zdaniem, zarzut braku wyraźnie zakreślonych granic badanego obszaru jest nie do utrzymania w świetle załączonej do materiałów sprawy mapy, a ponadto trudno precyzyjnie wyznaczyć granicę oddziaływania akustycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach orzekania sądu administracyjnego określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.

Kontrola według kryterium zgodności z prawem oznacza między innymi to, że sąd bierze pod uwagę wyłącznie kwestie prawne wynikające z przepisów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego, ale wyłącznie w granicach przedmiotowo-podmiotowych sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Dlatego już na wstępie niniejszych motywów wyjaśnić trzeba, że bezprzedmiotowa, dla rozstrzygnięcia sprawy (zarówno administracyjnej jak i sądowej), jest polemika między organem odwoławczym (wywołana zresztą wywodami tego organu w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji), a stroną skarżącą na temat stanowiska Stowarzyszenia Z prezentowanego w innej sprawie, dotyczącej zakładu stolarskiego P. Wobec tego, zbędne było ustosunkowanie się Sądu do zawartego w uzasadnieniu skargi stanowiska strony skarżącej, odnoszącego się w tym zakresie do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Stawiany skargą zarzut naruszenia wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady ekonomiki tego postępowania okazał się chybiony.

Przepis ten stanowi, że "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"(§ 1). "Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie" (§ 2). Realizacja tej zasady ogólnej postępowania administracyjnego jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35 Kpa), środkami obrony przed bezczynnością organu (art. 37 § 1 Kpa) oraz odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej za zwłokę (art. 38 Kpa). Realizacja zasady szybkości postępowania nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów procedury administracyjnej stanowiących urzeczywistnienie innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Oznacza to, że w imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia, okoliczności sprawy.

Podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 Kpa zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zbadanie legalności stanowiska organu odwoławczego co do stwierdzonych braków postępowania wyjaśniającego oraz istnienia takiego zakresu tych braków, który nie jest możliwy do usunięcia w postępowaniu odwoławczym bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wymaga interpretacji art. 138 § 2 Kpa również w kontekście zasady szybkości postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa następuje w tym przypadku wówczas, gdy organ odwoławczy posiada możliwość uzyskania wszechstronnego materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w mniejszej części niż znaczna, nie wydaje jednej z decyzji określonych w art. 138 § 1 Kpa, lecz uchyla decyzję pierwszej instancji i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie i w odniesieniu do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy tak rozumianego art. 138 § 2 Kpa nie naruszył.

Wbrew stanowisku skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie został oceniony przez organ odwoławczy jako niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 115 a ust.1 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu zobowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W decyzji, o której mowa w art. 115 a ust. 1 wskazanej ustawy organ dokonuje przyporządkowania konkretnemu zakładowi produkcyjnemu wskaźników dopuszczalnego poziomu hałasu, w zależności od rodzaju terenu, na który zakład ten oddziałuje.

Dopuszczalny poziom hałasu został normatywnie zróżnicowany, jak wynika to z art. 113 ust.2 pkt 1 lit. a)-f), ze względu na przeznaczenie terenu (pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele usługowo mieszkaniowe) oraz porę dzienną i nocną. Wskaźniki dopuszczalnych poziomów hałasu dla tak zróżnicowanych terenów, z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu i czasu odniesienia sprecyzowane zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 113 ust.1 P.o.ś.), którym, w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120,poz. 826).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia przeznaczenia terenu pozostającego w strefie oddziaływania hałasu emitowanego z Zakładu do środowiska. Zdaniem strony skarżącej, jest to teren o przeznaczeniu takim jak ustalił to organ I instancji, a więc teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, czego nie podziela prowadzący Zakład stanowiący źródło hałasu i co poddał w wątpliwość organ odwoławczy konkludując, że materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia czy przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową czy przeznaczony jest na cele usługowo-mieszkaniowe.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ustalenie przeznaczenia terenu pozostającego w oddziaływaniu ponadnormatywnego hałasu determinowało będzie określenie w decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu.

Z tego względu, wskazane i szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz znajdujące oparcie w aktach sprawy braki materiału dowodowego uniemożliwiające jednoznaczne ustalenie spornej okoliczności nie mogą zostać zbagatelizowane, bowiem leżące w interesie strony skarżącej ustalenie najniższego dopuszczalnego poziomu hałasu nie może nastąpić z naruszeniem prawa również strony przeciwnej, prowadzącej określoną działalność, do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

W szczególności, nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że organ gminy jako gospodarz terenu, słusznie oparł swoje twierdzenie na dostępnym materiale graficznym, stanowiącym odwzorowanie faktycznego stanu rzeczy.

Po pierwsze, organem właściwym do czynienia w niniejszej sprawie ustaleń, według stanu prawnego obowiązującego w jej toku, nie jest organ gminy, lecz jest nim starosta jako organ właściwy - z mocy art. 378 ust. 1 P.o.ś.

Co prawda, w aktach sprawy znajduje się pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 8 grudnia 2006 r. zawierające między innymi dokonaną przez Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko interpretację art. 115 P.o.ś. stwierdzającą, że przez użyte w tym przepisie określenie "właściwy organ" należy rozumieć organy administracji odpowiedzialne za sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jednakże jest to jedynie pogląd, który nie posiada mocy wiążącej, gdyż nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego (vide art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Przede wszystkim jednak interpretacja ta jest w ocenie sądu wadliwa.

Mieć trzeba na uwadze, że art. 115 ustawy P.o.ś. był nowelizowany. Jego pierwotne brzmienie było następujące: "W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia, na podstawie faktycznego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, czy teren, na którym planuje się przedsięwzięcie, należy do rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1; przepisy art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio."

Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 954) i uzyskał treść następującą; "W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio".

Przyjęcie, że pod użytym w znowelizowanym art. 115 pojęciem: "właściwe organy" rozumieć należy organ administracji właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a więc ten sam organ, który był wskazany w pierwotnym brzmieniu przepisu, musiałoby prowadzić do wniosku o zmianie pozornej i nieracjonalności ustawodawcy, czego w procesie interpretacji przepisu zakładać nie wolno.

Istota dokonanej zmiany wiąże się z zagadnieniem wielości organów właściwych do podejmowania decyzji opartych o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zakresu przedmiotowego regulacji prawnej wynikającej z art. 115 tej ustawy. Przepis ten w zamyśle ustawodawcy nadającego aktualne brzmienie miał mieć szersze niż dotychczas zastosowanie, a zatem miał odnosić się zarówno do prac planistycznych jak wynika to z art. 114 ust. 1 ustawy P.o.ś. (właściwość organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego), jak i do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta) lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 46 a ust.7 P.o.ś., do której wydania właściwymi mogą być różne organy w zależności od rodzaju inwestycji (np. wojewoda, starosta, dyrektor regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, wójt, burmistrz, prezydent miasta), ale także dla wydawania decyzji na podstawie art. 115a P.o.ś. (właściwość starosty). Dlatego w zmienionym brzmieniu art. 115 mowa jest o "właściwych organach" a nie o właściwym organie.

Tak więc dla potrzeb obecnej sprawy, wskazany w art. 115 ustawy P.o.ś. zwrot: "właściwe organy" należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organem właściwym do dokonania oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a ustawy, jest starosta.

Starosta, co oczywiste, może zwrócić się do organu gminy o udostępnienie posiadanych materiałów mających znaczenie dla sprawy, ale musi dokonać we własnym zakresie oceny ich przydatności i kompletności dla ustalenia badanej okoliczności. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, nie przewidzianej przepisami procedury administracyjnej, w której ustalenia wiążące czyniłby organ nie prowadzący postępowania.

Kwestia współdziałania organów uregulowana została w art. 106 Kpa, który stanowi w § 1, że: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 Kpa).

Tak więc, gdy wolą ustawodawcy jest uzależnienie wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to daje temu wyraz w przepisie poprzez wskazanie tego organu, zakresu jego współdziałania oraz związania lub nie związania (uzgodnienie, opinia) organu decyzyjnego stanowiskiem organu współdziałającego.

Przepis art. 115 a nie przewiduje dla wydania przez starostę decyzji współdziałania z jakimkolwiek organem, a zatem stanowisko organu gminy co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu nie posiada charakteru wiążącego, a co najwyżej może być brane pod uwagę tak jak każdy inny dowód podlegający ocenie organu decyzyjnego.

Po drugie, uzyskany przez Starostę od organu gminy materiał graficzny nie jest wystarczający, skoro - jak wykazało to Kolegium - postępowanie organu I instancji nie dostarczyło materiału wykazującego określenie położenia Zakładu emitującego hałas poprzez wskazanie konkretnej nieruchomości (dane ewidencyjne) i usytuowanie w jej granicach terenu zakładu, zaś na dołączonych mapach uwidocznione są sprzeczne oznaczenia terenu działki nr (...(. Przy okazji zauważyć też trzeba, że organ I instancji jako siedzibę Zakładu X Sp. z o.o. "Oddział Y" w G. raz podaje ul. (...( 31 a innym razem ul. (...( 1. Tymczasem przepis art. 115 a w związku z art. 115 wymaga prawidłowego ustalenia zarówno położenia obiektu emitującego hałas jak i podlegających ochronie terenów znajdujących się w zasięgu ponadnormatywnego hałasu wytwarzanego przez ten obiekt.

Pamiętać trzeba, że postępowanie mające na celu ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez określony podmiot do środowiska jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy postępowania ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie w jakim ustawa – Prawo ochrony środowiska nie zawiera mających pierwszeństwo uregulowań szczególnych. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej P.o.ś) w odniesieniu do przedmiotu postępowania określonego w art. 115 a ust. 1, nie reguluje w odrębny sposób postępowania dowodowego, a zatem, zgodnie z art. 75 § 1 Kpa "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny".

Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy należy zatem skorzystać z takich środków dowodowych, które w sposób wszechstronny ujawnią i wyjaśnią wszystkie istotne okoliczności. Należy mieć na uwadze, że materiał dowodowy powinien być jasny i zrozumiały zarówno dla wszystkich stron postępowania, dla organów obu instancji i dla sądu. To, co w zakresie zagospodarowania terenu może być oczywiste dla strony z racji zamieszkania na danym obszarze nie zawsze jest tak samo jednoznaczne dla podmiotów nie mających bezpośredniej styczności z tym terenem.

Z tego punktu widzenia, pozbawione racji jest stanowisko strony skarżącej wywodzącej, że postulowane zaskarżoną decyzją oględziny są zbędne, niepotrzebnie wydłużałyby czas postępowania, a wystarczające byłoby - z racji istnienia w nieodległej przeszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odwołać się do jego zapisów w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania danego obszaru.

Ustalenie faktycznego zagospodarowania terenu, którego dotyczy art. 115 a ustawy P.o.ś. na podstawie zapisów nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby naruszenie prawa i prowadziłoby do obejścia, art. 115 ustawy, który reguluje sytuację braku tego planu.

Wprawdzie rację ma strona skarżąca podnosząc, że w przypadku niemożności ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu z uwagi na możliwość zaliczenia terenu do kilku rodzajów terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, jednakże zastosowanie tej reguły kolizyjnej, wskazanej w art. 114 ust. 2 ustawy P.o.ś. wymaga również szczegółowej wiedzy o rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu Zakładu emitującego hałas, ich powierzchni i faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystaniu. Dokonanie oględzin tych terenów postulowane w zaskarżonej decyzji stanowić będzie dowód miarodajny i w powiązaniu z dokumentacją graficzną wskazaną przez SKO, pozwoli na usunięcie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnej z prawem decyzji.

W ocenie sądu, w powyższych okolicznościach Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 Kpa, bowiem zgromadzenie istotnego materiału dowodowego wymagało będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Dlatego należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.