Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 804/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 28 września 2018 roku nr LI/570/2018 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łask 1. stwierdza nieważność : § 4, § 9, §10 ust. 1 i 2, § 13 ust. 3, § 14 ust. 3, § 16, § 17, § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łasku na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 28 września 2018 r. nr LI/570/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łask, w części dotyczącej § 4, § 9 , § 10 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 3; § 14 ust. 3, § 16, § 17, § 27 Załącznika do ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), dalej jako: ustawa.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 9 , § 10 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 3; § 14 ust. 3, § 16, § 17, § 27 Załącznika do ww. uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 22 października 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w celu kontroli uchwały Rady Miejskiej w Łasku. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły następujących postanowień załącznika do ww. uchwały:

1) w Rozdziale 2 zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" Rada Miejska nie wypełniła dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy bowiem nie określiła minimalnego poziomu świadczonych usług,

2) w § 9, § 10 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu Rada Miejska z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i z naruszeniem przepisów Kodeksu Cywilnego uregulowała termin na który umowa jest zawierana oraz możliwości rozwiązania i wygaśnięcia umowy zawieranej między dostawcą a odbiorcą usług,

3) w § 13 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska bez podstawy prawnej nałożyła na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

4) w § 14 Regulaminu, w części dotyczącej budowy przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, uznać należy za niezgodny z prawem bowiem wprowadza ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,

5) w § 16 Regulaminu Rada Miejska z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 ustawy wskazała sytuacje, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci, gdy zgodnie z powołanym przepisem rada gminy jest uprawniona do określenia technicznych warunków umożliwiających dostęp do usług wodociągowych i kanalizacyjnych,

6) w § 17 Regulaminu wskazano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej; zdaniem organu nadzoru, żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie; budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków, ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, jednakże jest to już kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (zagadnienie cywilne), a nie przedmiot uchwały wydawanej na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy,

7) § 27 Regulaminu dotyczący zawarcia umowy w celu zapewnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe wykracza poza zakres delegacji przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Podsumowując Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowy regulamin nie wypełnia zakresu upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym na wstępie zakresie całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku stwierdziła, że w świetle przedstawionych zarzutów oraz powołanego orzecznictwa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona w zaskarżonej części, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Kontrolowana sprawa jest kolejną tego rodzaju sprawą rozpoznaną przez tutejszy Sąd, stąd też argumentacja przedstawiona w niniejszej sprawie ma swoje oparcie w argumentach Sądu przedstawionych w uzasadnieniach dotychczas wydanych orzeczeń, vide: wyrok z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 59/18; wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19; wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn.akt II SA/Łd 841/19 - dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łasku z dnia 28 września 2018 r. nr LI/570/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łask, która w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g.. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 19 ustawy - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 art. 19 ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy określił elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Uwypuklić należy, iż przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w przepisie art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić należy się z Wojewodą Łódzkim, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego (§ 4 załącznika do uchwały). Rada nie uregulowała minimalnego poziomu świadczonych usług rozumianych jako wskazanie konkretnych parametrów tych usług. Wprowadziła wprawdzie zapis Rozdział 2 Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i oprowadzania ścieków, a za raz po nim Oddział 1. Prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i § 4, w którym Rada nie określiła jednak co najmniej minimalnego ciśnienia wody, minimalna ilość dostarczonej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Już chociażby zapis § 4 pkt 1a gdzie wskazano "realizacja dostawy wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem" nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy Regulamin nie określił żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości i ilości dostarczanej wody.

Nie ma przy tym znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z dnia11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19).

Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06).

Sąd podziela argumentację Wojewody Łódzkiego również w zakresie postanowień § 9 i § 10 ust. 1 i ust. 2 regulaminu, w których Rada zamieściła zapisy dotyczące czasookresu na jaki ma być zawierana umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, kiedy umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu oraz w jakich przypadkach umowy takie wygasają.

W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 pkt 6 ustawy). Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, jak również "okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia". Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa wygasa, czy kiedy może być rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" użytym w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag i zapis § 14 ust. 3 regulaminu należy ocenić jako niezgodny z prawem, ponieważ w sposób władczy narzuca odbiorcy formę zawieranej z przedsiębiorstwem umowy oraz jej poszczególne elementy, co wkracza w materię prawa cywilnego, zasadę swobody zawierania umów.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. Z tego wniosek, że określone w § 14 ust. 3 pkt 5 regulaminu zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają również art. 31 ust. 1 ustawy, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/08).

Sąd przychyla się do kolejnego zarzutu Wojewody Łódzkiego, iż w § 13 ust. 3 regulaminu Rada bez podstawy prawnej nałożyła na osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci obowiązek dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Zwrócić należy uwagę, iż skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Niedopuszczalne jest także żądanie dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, bowiem dokument tego typu nie jest wymagany przepisami Prawa budowlanego, a rada gminy nie ma legitymacji prawnej do władczego wkraczania w tą sferę stosunków administracyjnoprawnych. Tym bardziej, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonanego przyłącza.

Z kolei w § 16 załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Strona skarżąca zasadnie podniosła, że powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, to jest odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/180).

Z uwagi na powyższe za wadliwe należy uznać również uregulowanie § 17 regulaminu, w którym Rada wskazała, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Rację ma organ nadzoru, iż żaden przepis prawa obwiązującego nie uzależnia przystąpienia do budowy przyłącza od wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie.

W ocenie Sądu, usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 27 regulaminu, stanowiącego, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a Gminą Łask. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby, w ocenie Sądu, niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak również powtarzaniu zapisów ustaw i innych aktów normatywnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej naruszenia wszystkich wskazanych w skardze zapisów Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

IB