Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1914/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/19 wydanego w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.79.2018.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/19; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji I Rozwoju decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. DO.7.4613.79.2018.RG utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 18 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.45.2017.PU.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.45.2017.PU Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1963 r., nr D.93/KW/63 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1962 r., nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...], o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność T. S..

J. S. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.79.2018.RG utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 18 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.45.2017.PU.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35) organ orzekający w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązany jest wyjaśnić wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie przy ocenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę ww. orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości stanowił art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z treścią tego przepisu w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wliczało się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane było nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Minister stwierdził, że słusznie zauważył organ I instancji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powołany przepis stanowił szczególną i samoistną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości, która dokonywana była nie w związku z realizacją określonego celu, ale z uwagi na konieczność regulacji stanów prawnych nieruchomości, na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe nakłady przekraczające pozostałą wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1198/12, publ. CBOSA). Jak wyjaśnia judykatura, szczególność tej normy prawnej polegała przede wszystkim na tym, że o ile zabudowanie cudzego gruntu obiektem przenoszącym jego wartość legitymowało inwestora do zgłoszenia cywilnego roszczenia o nabycie prawa własności tego gruntu przed sądem powszechnym, o tyle zastosowanie tego przepisu nie wiązało się z przeprowadzeniem postępowania sądowego i nabyciem własności za cenę ekwiwalentną do jego wartości, lecz z zastosowaniem trybu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK1198/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 13/10, publ. CBOSA). W literaturze przedmiotu podnosi się również, że ww. przepis stanowił samoistną podstawę do wywłaszczenia w terminie do 31 grudnia 1964 r. określonych wyżej kategorii gruntów wraz z budynkami, co w ten sposób zapobiegało skutkom prawnym przedawnienia roszczeń Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy (W. R., Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1975, s. 235, teza 1 do art. 47).

Minister zgodził się z organem I instancji, iż art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej przepisu art. 3 przedmiotowej ustawy. Regulacja ta została dodana z 9 lutego 1961 r. przez art. 1 pkt 12 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32), który zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej z dnia 31 stycznia 1961 r. miał zastosowanie również do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W judykaturze przyjmuje się, że jeśli postępowanie wywłaszczeniowe - tak jak w rozpatrywanej sprawie - zostało wszczęte przed 9 lutego 1961 r., to mogło być ono dalej prowadzone na podstawie ww. art. 47 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1198/12 publ. CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2790/18, pubi. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało na podstawie wniosku Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lipca 1960 r., w którym jako cel wywłaszczenia wskazano konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebę uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu. Tym samym, w dacie wszczęcia postępowania spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. Konieczność regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wskazana została również jako cel wywłaszczenia w kwestionowanych orzeczeniach. Przepis art. 47 ustawy wywłaszczeniowej wymieniony został w podstawie prawnej decyzji obydwu instancji, a spełnienie zawartych w nim przesłanek potwierdzało prawidłowość przyjętej przez organy podstawy wywłaszczenia, tj. przede wszystkim fakt zabudowania nieruchomości blokami mieszkalnymi przez byłe władze okupacyjne oraz okoliczności związane z wartością gruntu oraz wzniesionych na nim przez okupanta budynków. Ponadto Minister zwrócił uwagę, iż w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 października 1963 r. dodatkowo wyjaśniono, iż art. 47 ustawy, stanowiący samoistną podstawę prawną niniejszego wywłaszczenia, stosownie do art. 3 ust. 2 noweli do ustawy wywłaszczeniowej (Dz.U. z 1961. Nr 5, poz. 32) ma zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej noweli. W świetle powyższego w ocenie organu nadzoru, w sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Z kolei tryb postępowania wywłaszczeniowego był niezmienny. W pierwszej kolejności należało przeprowadzić ugodowe postępowanie ofertowe, a w razie niemożności zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe. Z wnioskiem o wywłaszczenie w niniejszej sprawie wystąpiło Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a zatem podmiot uprawniony zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, sporządzony 26 lipca 1960 r., z którego wynika, że występujący w imieniu właściciela nieruchomości pełnomocnik oświadczył, iż jego mocodawca nie zgadza się na zaproponowaną przez wnioskodawcę kwotę odkupu nieruchomości. Zgadza się wyłącznie na nieruchomość zamienną o tej samej powierzchni i w równorzędnym miejscu. W niniejszej sprawie spełniony został obowiązek nałożony na wnioskodawcę w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec nie zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, Prezydium skierowało wniosek o wywłaszczenie nieruchomości Zawierał on wszystkie elementy wymienione w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Skoro postępowanie zostało wszczęte, to należy zdaniem Ministra przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Natomiast zgodnie art. 16 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

W niniejszej sprawie zawiadomieniem z 9 sierpnia 1960 r. Prezydium poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do części nieruchomości, składającej się z parceli nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, informując jednocześnie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 sierpnia 1960 r. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej oraz pouczenie właściciela nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków. Jak wynika z zachowanego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru - ww. zawiadomienie doręczone zostało właścicielowi nieruchomości, a w rozprawie wywłaszczeniowej, przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 1960 r., uczestniczył właściciel nieruchomości T. S. oraz jego pełnomocnik.

Orzeczeniem z dnia [...] września 1962 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja o wywłaszczeniu spełniała wszystkie wymagania wskazane w przywołanym powyżej art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

Organ podniósł, że w zakresie złożonego przez stronę wniosku o ograniczenie wywłaszczenia do niezbędnych potrzeb - Prezydium Rady Narodowej [...] wyjaśniło, iż wniosek nie został uwzględniony, z uwagi na brak zgody na podział wywłaszczonej nieruchomości przez Wydział Urbanistyki i Architektury, gdyż 20 sierpnia 1962 r. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...], będący jednostką specjalistyczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, zawiadomił, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z [...] lipca 1962 r. - ww. teren przeznaczony został pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną. Zatem, z uwagi na ww. przeznaczenie, należało wywłaszczyć cały teren, w celu zapewnienia zaplecza dla istniejących już budynków mieszkalnych. W brew twierdzeniom skarżącej, decyzję organu wywłaszczeniowego w zakresie odmowy ograniczenia wywłaszczenia nieruchomości należy zdaniem Ministra uznać za zasadną.

Postanowieniem z dnia 15 maja 1963 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zarządziła przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia wartości budynków wzniesionych przez okupanta na przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia wartości przedmiotowego gruntu według cen w obrocie prywatno-prawnym. W dniu 16 lipca 1963 r. biegły rzeczoznawca sporządził opinię szacunkową, która potwierdzała, że posadowione na nieruchomości budynki wzniesione zostały w czasach wojennych w latach 1942-1944, zaś ich wartość wyliczona została przez biegłego na kwotę [...]zł. Na podstawie pisma Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej [...], z [...] sierpnia 1963 r. ustalono, że 1 m2 gruntu przy ul. [...] w [...] kosztuje od [...] do [...]zł w obrocie prywatno-prawnym. Z powyższego wynika, iż nawet przy uwzględnieniu najwyższej przewidzianej kwoty za 1 m2 gruntu na wskazanym obszarze, tj. [...]zł, wartość wywłaszczonego gruntu bezsprzecznie była niższa od wartości budynków wzniesionych przez okupanta ([...] m2x [...]zł = [...]zł).

Dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem, w dniu 31 października 1963 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1962 r. Ustosunkowując się do kwestii rzekomego wzniesienia przez okupanta zabudowań z użyciem materiałów należących do właściciela gruntu, wskazano, iż kwestia ta nie ma znaczenia prawnego w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, odpowiadając zaś na wniosek strony dotyczący ograniczenia wywłaszczenia, wyjaśniono, iż wniosek ten nie może być uwzględniony z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Minister zgodził się z organem I instancji, iż w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 47 ustawy, a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 lipca 2018 r., nie narusza prawa.

J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż przedmiotem wywłaszczenia była cała nieruchomość, obejmująca także grunty wolne od zabudowy;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wewnętrznych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 października 1963 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] września 1962 r., mimo iż wyżej wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 47 art. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 roku (tekst jednolity z 20 marca 1961 r.), z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości, na której nie zostały wzniesione budynki przez władze okupacyjne.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Ministrowi Inwestycji i Rozwoju.

Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2020r. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wniosła J. S..

W toku postępowania międzyinstancyjnego okazało się, że przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r. zmarła uczestniczka postępowania T. Z., co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu nr [...] wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w [...].

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wskazania następców prawnych zmarłej.

Następnie w związku z przesłaniem przez skarżącą aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej T. Z., postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie jedną ze stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 lipca 2018 r. była T. Z., która, jak wynika z nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu, zmarła [...] kwietnia 2020 r. tj. przed wydaniem wyroku.

Zaskarżony wyrok został zatem wydany wobec osoby zmarłej, co powoduje, że jest on obarczony wadą nieważności. Dodać należy, że w świetle orzecznictwa NSA, brak wiedzy Sądu I instancji o śmierci uczestnika postępowania w dniu wydania zaskarżonego wyroku, nie może mieć w tym kontekście żadnego znaczenia, bowiem skierowanie rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 179a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, uznając, że wystąpiły szczególne okoliczności, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać.

Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W piśmiennictwie podkreśla się, iż wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi, niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawa bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych. Konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być zatem w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (tak: J. B. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 635-636, teza 16). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 – Lex nr 1219119)

Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowane w tym postępowaniu decyzje nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył.

Prawidłowo organ uznał, że skoro wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), to w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowym terenie znajdowały się wybudowane przez władze okupacyjne bloki mieszkalne.

Art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, będący podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z decyzją z dnia 27 września 1962 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia 31 października 1963 r. stanowił, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wliczało się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane było nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Prawidłowo organ stwierdził, że powyższy przepis stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała wartość nieruchomości.

Przepis ten miał zatem na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe, nakłady przekraczające pozostałą wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych określonej kategorii nieruchomości gruntowych zabudowanych, poprzez wywłaszczenie na rzecz Państwa, mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – Dz. U. Nr 5, poz. 32) do 31 grudnia 1964 r.

W tym też terminie musiała zostać wydana ostateczna decyzja wywłaszczająca na rzecz Państwa daną nieruchomość gruntową.

W ocenie Sądu, sformułowanie zawarte w przepisie art. 47 ust. 1 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż przepis art. 47 stanowił samoistną podstawę do wywłaszczenia w terminie do 31 grudnia 1964 r. określonych wyżej kategorii gruntów wraz z budynkami, co w ten sposób zapobiegało skutkom prawnym przedawnienia roszczeń Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy (W. P. wywłaszczeniowe. Komentarz, Wyd. Prawnicze – Warszawa 1975, s. 235, teza 1 do art. 47).

Zarzut rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez objęcie wywłaszczeniem również tej części nieruchomości, która nie była zabudowana nie jest zasadny.

Skarżąca kwestionuje prawidłowość objęcia wywłaszczeniem działek nr [...] i [...] w całości, w sytuacji, gdy zabudowane one były tylko częściowo.

Należy jednak zauważyć, że przedmiotem wywłaszczenia w niniejszej sprawie były całe działki ewidencyjne. Przepis art. 47 ust. 1 mówi o wywłaszczeniu gruntu wraz z budowlami, na którym zostały one wzniesione. Nie ogranicza przedmiotu wywłaszczenia do gruntu niezbędnego do korzystania z budynku czy budowli. Zresztą kwestia ta była przedmiotem rozważań organów wywłaszczeniowych i z uwagi na brak zgody uprawnionego organu na podział przedmiotowych działek wywłaszczeniem objęto je w całości. W związku z powyższym, jeżeli nawet podział działek byłby zasadny, to brak dokonania takiego podziału w świetle treści art. 47 ust. 1 nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Słusznie Minister stwierdził również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 1 pkt 12 miał także zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, co oznacza, że jeśli - tak jak w rozpatrywanej sprawie - postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 9 lutego 1961 r., to postępowanie to mogło być prowadzone na podstawie ww. art. 47 ust. 1 ustawy.

Skoro art. 47 ust. 1 ustawy stanowił, że wywłaszczenie na tej podstawie było możliwe tylko do dnia 31 grudnia 1964 r., to oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy powinno być zakończone do dnia 31 grudnia 1964 r.

Dodać należy, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, przy czym, o wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

Skoro zatem w niniejszej sprawie, wywłaszczenie miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to nie było podstaw do dokonania wywłaszczenia na cel wymieniony w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej i tak się też stało. Jak wynika bowiem z treści kwestionowanych decyzji w podstawie prawnej wskazano właśnie art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Analiza zaś art. 47 ust. 1 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, jak wskazano wyżej, wbrew twierdzeniom skargi, iż możliwa jest różna jego interpretacja, w szczególności w kwestii znaczenia, dla toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, powierzchni gruntu objętego wywłaszczeniem.

W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Inwestycji i Rozwoju dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7,77 § 1 k.p.a., jak również 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.