Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2089/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r sprawy ze skargi E.S. na postanowienie Ministra Transportu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2089/07

Uzasadnienie

Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nałożył na E. S. grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo – Wschodni w K. z dnia [...] maja 1999 r. Decyzją tą, wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. S. oraz E. i J. B., wyrażono zgodę na przeniesienie zjazdu z drogi krajowej nr [...]B. – G. prowadzącego na działkę nr [...] w B., na granicę działek nr [...] i nr [...]. Jednocześnie decyzją nałożono obowiązek wykonania nowego zjazdu, rozebrania zjazdu istniejącego do działki nr [...] oraz odtworzenie rowu drogowego na odcinku wskazanym w decyzji.

E. S. złożyła pismem z dnia [...] marca 2004 r., które wpłynęło do wojewody w dniu [...] kwietnia 2004 r., zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego (postanowienia z dnia [...] marca 2004 r.). W piśmie podkreślała, iż zaskarżone postanowienie skierowano błędnie wyłącznie do skarżącej, a nie skierowano również do pozostałych adresatów decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Wskazywała na niewykonalność nałożonego obowiązku oraz niedoręczenie wszystkim zobowiązanym upomnienia. W związku z tym żądała umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz jego wstrzymanie do czasu rozpatrzenia zarzutu. Jak podnosiła zobowiązanie zasypania rowu było niewykonalne, bowiem rów ten został zasypany, prawdopodobnie przez zarządcę drogi i w jego miejscu istnieje obecnie chodnik. Jednocześnie wskazała, że działka nr [...] przestała być wyłączną własnością zobowiązanych, gdyż uległa podziałowi na parcele nr nr pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...]i pgr [...] i niektóre z tych parceli stały się własnością innych osób. Sytuacja ta sprawiła, iż stosownie do art. 199 k.c. skarżąca, bez uprzedniego postanowienia sądu, nie może wykonać obowiązku, gdyż działałaby z przekroczeniem zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Wojewoda M., na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. przekazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., jako wierzycielowi, zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, celem zajęcia stanowiska oraz postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu zajęcia stanowiska przez wierzyciela w sprawie zarzutów.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odpowiedzi na pismo wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r., postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. wniósł o oddalenie zarzutów E. S. jako bezpodstawnych.

W ocenie organu nie zachodził błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż E. S. była stroną decyzji, a tytuł wykonawczy może być wystawiony na jednego z dłużników. Wierzyciel nadmienił, iż nie będzie wszczynał egzekucji w stosunku do E. i J. B., ponieważ obecnie nie są oni właścicielami terenu przyległego do drogi krajowej. W związku z tym decyzja w stosunku do nich jest nieaktualna, dlatego nie doręczono im upomnienia nie uznając ich za stronę postępowania. W chwili wydania decyzji właścicielem działki nr [...] była E. S., a właścicielami działki nr [...] E. i J. s. S. B. W chwili wydawania postanowienia z nieruchomości nr [...] powstały działki nr nr [...], [...] i [...] przyległe do drogi krajowej nr [...] oraz działka nr [...], która do tej drogi nie przylega. Współwłaścicielami działek przyległych do drogi krajowej są obecnie I. B. (córka J. i E. B.), J. B. (syn J. i E. B.) oraz E. s. (córka J. i E. B.) i jej mąż K. S.

Działka nr [...] nie była dzielona i należy do małżonków E. i K. S.

Jak wynika z powyższego E. i J. B., na rzecz których i E. S. wydana była decyzja, nie posiadają obecnie działek przyległych do drogi krajowej. Zatem upomnienie skierowano jedynie do E. S.

Co do niewykonalności decyzji wskazano, iż w decyzji nie nakazano rozbiórki chodnika, a jedynie rozbiórkę zjazdu i odtworzenie rowu nie precyzując szczegółów wykonania. Uznając za niemożliwe przerwanie ciągłości chodnika wyjaśniono, że odwodnienie powinno zostać usytuowane poza jego krawędzią. Natomiast prace powinny zostać przeprowadzone pod nadzorem zarządcy drogi, który wskaże sposób ich wykonania.

Od powyższego rozstrzygnięcia E. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej organ administracji wadliwie ustalił stan faktyczny, a uzasadnienie postanowienia nie wyjaśniało podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że skarżąca nie była jedynym właścicielem działki, dlatego postępowanie egzekucyjne powinno obejmować wszystkich współwłaścicieli. W dacie wydania decyzji ([...] maja 1999 r.) działka nr [...] nie należała wyłącznie do E. i J. s. S. B., gdyż uległa ona podziałowi już w dniu [...] stycznia 1999 r. i z dniem [...] lutego 1999 r. przeszła na własność innych osób. Wykonanie decyzji, jako przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, jest niemożliwe ze względu na położony chodnik, a odwodnienie nie wiadomo w jaki sposób można obecnie dokonać. Jednocześnie ponoszono, iż dla wykonania obowiązku z decyzji koniecznym jest uzyskanie zgody sądu zgodnie z art. 199 k.c.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu powołanie się na art. 199 k.c. nie było trafne, bowiem zjazd jako część pasa drogowego nie wchodzi w skład nieruchomości. Wszystkie zarzuty podnoszone przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinny być artykułowane w postępowaniu dotyczącym decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki zjazdu. Tymczasem strona czyniła podstawą zarzutów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgłoszone po raz pierwszy zastrzeżenia o innym stanie własności nieruchomości świadczyły o wprowadzeniu organu w błąd w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji opierał się bowiem na wniosku stron i na przedłożonych przez nich dokumentach. Jednakże ten problem dotyczy innego postępowania niż prowadzone obecnie. Natomiast z zarzutów dotyczących niewykonalności obowiązku wynika, że przeszkoda ta istniała w dacie wydania decyzji, co dawało podstawę stronie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec wyrażenia stanowiska przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z tej samej daty oddalił zarzuty E. S. w sprawie prowadzenia egzekucji, zgłoszone pismem z dnia [...] marca 2004 r. informując stronę o prawie wniesienia zażalenia do Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z pouczeniem na postanowienie o oddaleniu zarzutów E. S. złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Zarzuciła nieuzasadnione ograniczenia kręgu zobowiązanych tylko do niej, oczywistość niewykonalności zobowiązania i niespełnienie przez wierzyciela wymogu z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem skarżącej pominięcie w postępowaniu J. i E. B. naruszyło ich prawo do czynnego udziału w czynnościach egzekucyjnych. Podobnie, jak w uprzednio składanych pismach E. S. podnosiła, że działka nr [...], która powstała po podziale działki nr [...], jest obecnie współwłasnością E. S., K. S. i J. B. Ze względu więc na art. 199 k.c. skarżąca nie może wykonać zobowiązania, gdyż swoim działaniem naruszyłaby zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Z tych względów postępowanie egzekucyjne powinno obejmować wszystkich współwłaścicieli. Przedmiotowa nieruchomość nr [...] decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 1999 r. została podzielona na działki wskazane w zarzucie z dnia [...] marca 2004 r. Następnie umową darowizny z dnia [...] lutego 1999 r. J. B. s. S. i Z. oraz E. B. c. J. i H. przenieśli na swe córki I. B. i E. S. oraz na syna J. B. własność działki pgr [...] oraz na syna J. B. i jego małżonkę M. B. własność działki pgr [...].

W okresie późniejszym dokonano dalszych podziałów i zmian własności. Decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2002 r. działka pgr [...] uległa podziałowi na działki pgr [...] i pgr [...]. Następnie z dniem [...] listopada 2002 r. umową częściowego zniesienia współwłasności własność działek pgr [...] i pgr [...] przeszła na I. B. i E. S. natomiast własność działki pgr [...] nabył w całości J. B. s. J. i E. Umową z dnia [...] czerwca 2003 r. zniesienia współwłasności, sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej I. B. przeniosła na rzecz małżonków E. i K. S. przysługujący jej udział 1/3 we współwłasności działki pgr [...] oraz na rzecz E. S. udział 1/2 we współwłasności działki pgr [...], a E.S. przeniosła na rzecz I. B. udział 1/2 we współwłasności działki [...]. J. B. s. J. i E. oraz E. i K. małżonkowie S. ustanowili na działce pgr [...] służebność gruntową (parkowania pojazdów) na rzecz każdorazowych właścicieli działek pgr [...] i pgr [...].

W obecnym stanie faktycznym z działki nr [...] powstały działki pgr [...] – własność J. (s. S. i Z.) i E. B.; pgr [...] – własność J. (s. J. i E.) i M. B.; pgr [...] –droga; pgr [...]– własność I. B.; pgr [...]– własność J. B. (s. J. i E.); pgr [...] – własność E. S.; pgr [...] – współwłasność E. i K. małżonków S., E. S. oraz J.B. (s. J. i E.).

Z powyższych względów skarżąca uznała adresowanie obowiązku wyłącznie do pierwotnych właścicieli działki nr [...] za niewykonalny. Niewykonalność ta wynika również z faktu istnienia chodnika w miejscu uprzedniego rowu.

Nadto wskazano na wadliwość tytułu wykonawczego przez naruszenie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Druk tytułu wykonawczego nie jest wypełniony w polach 8 – 12 oraz w polach 15, 16 i 22, a podany adres zobowiązanej jest wadliwy. Nadto w polu 25 wpisano poza zobowiązaniem uprawnienie skarżącej.

Dodatkowo w zażaleniu podnoszono, iż organ administracji nie wziął pod uwagę wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej.

Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewoda M. przekazał zażalenie E. S. Ministrowi Infrastruktury informując jednocześnie, iż przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r. przekazał część dokumentów skarżącej wraz z zażaleniem z dnia [...] marca 2004 r. na postanowienie wojewody z dnia [...] marca 2004 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Minister Infrastruktury uznając się za niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia przekazał go, postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który uznając się za niewłaściwy, postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., zwrócił sprawę do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury.

Uznając się ponownie niewłaściwym Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. przekazał zażalenie E. S. do rozpoznania według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowe zażalenie, w ocenie ministra, było elementem postępowania egzekucyjnego w sprawie decyzji zarządcy drogi o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Organem wyższego stopnia wobec wojewody, właściwym do rozpatrzenia zażalenia w tej sprawie, był więc organ centralny – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – na co wskazują przepisy art. 25 § 2 i art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

E. S. na powyższe postanowienie, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 i art. 65 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 17 § 1 zd. 2 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z żądaniem uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wstrzymanie zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem skarżącej organem wyższego stopnia nie był, występujący w charakterze wierzyciela Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad lecz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił swoje postanowienie o przekazaniu sprawy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. przekazał zażalenie skarżącej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.

W odpowiedzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. przekazał zażalenie E. S., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo – Wschodni w K. z dnia [...] maja 1999 r., do załatwienia według właściwości Ministrowi Transportu.

Powołując się na art. 23 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 17 k.p.a. organ stwierdził, że nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia będące jednocześnie organami odwoławczymi właściwymi ze względu na charakter sprawy. Na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg publicznych należą do właściwości Ministra Transportu.

Na postanowienie to E. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przekazanie sprawy ministrowi właściwemu ds. budownictwa. W uzasadnieniu podała, że sprawa dotyczy likwidacji zjazdu z drogi publicznej, a więc należy do szeroko pojętej kategorii budownictwa. Wskazując jednocześnie na art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. sugerowała rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Prezesa Rady Ministrów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Ministrowi Transportu, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Minister Transportu postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., po rozpatrzeniu zażalenia E. S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2004 r. oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ administracyjny zauważył, iż stosownie do art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie zarzutów przewidzianych w art. 33 pkt 1-5 tej ustawy, stanowisko wyrażone przez wierzyciela wiąże organ egzekucyjny. Natomiast zgodnie z art. 29 § 1 ww. ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości tytułu wykonawczego polegającej na niewypełnieniu wszystkich pól druku i źle sformułowanego obowiązku w polu nr 25 organ podkreślił, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia ta nie była podnoszona w zarzucie, a zaistniała w następnych pismach skarżącej. W związku z tym organ administracji, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1997 r. w sprawie I SA/Lu 1246/96 stwierdził, że zarzut ten był spóźniony i nie został rozpatrzony.

E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Transportu z dnia [...] września 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2004 r. oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania ( art. 10, art. 128, art. 136 i art. 140 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów i uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nadto zarzucono naruszenie dalszych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 §1 i § 2 k.p.a.) w związku z art. 18 ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uzasadnienia podstawy prawnej, a także naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ww. ustawy przez znaczne przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy odmówił, z naruszeniem wymienionych przepisów, rozpatrzenia zażalenia w zakresie zarzutu naruszenia art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. podnoszono, iż przez okres blisko 3,5 lat prowadzenia postępowania skarżąca nie była poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami, a tak długi okres prowadzenia postępowania dodatkowo stanowił naruszenie art. 35 § 3 i art. 8 k.p.a. Nadto uzasadnienie prawne postanowienia nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czym rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie to zostało wydane przez sekretarza stanu z upoważnienia Ministra Transportu co, w ocenie skarżącej, stwarza wątpliwość prawidłowości tego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, jako następca prawy Ministra Transportu, wnosił o jej oddalenie przytaczając argumenty podnoszone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia prawnego postanowienia minister stwierdził, iż zarzut jest całkowicie bezpodstawny, natomiast przekroczenie terminu załatwienia sprawy zaistniało na skutek negatywnego sporu co do właściwości organów.

Odpierając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że strona przez cały czas postępowania administracyjnego miała możliwość zapoznawania się z aktami, natomiast nie zachodziła konieczność informowania skarżącej o przeprowadzanych czynnościach bowiem dodatkowe czynności o charakterze merytorycznym nie były dokonywane.

Co do braku umocowania wydającego postanowienie wskazano, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu był osobą umocowaną do podpisania przedmiotowego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy były orzeczenia organów egzekucyjnych administracji publicznej wydane na skutek zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W myśl art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - dalej p.e.a. - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie art. 29 § 2 p.e.a.

Powołany przepis art. 29 § 1 p.e.a. określa zakres działania organu egzekucyjnego stwierdzając, że organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie bowiem do tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wyd. Unimex 2005, s. 295). To wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny na etapie jego skierowania przez wierzyciela w sposób jednoznaczny potwierdza, iż badanie to ma charakter formalny. W przeciwnym przypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej (por. wyroki NSA z 14 listopada 2006 r. w sprawie II FSK 1480/2005, z dnia 18 października 2006 r. w sprawie II FSK 1302/2005, z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie I SA 303/1999, z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie III SA 5113/1998).

Zgodnie z art. 33 p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

W myśl przepisu art. 34 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie w jakim ten wypowiedział się co do zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-5. Wierzyciel – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – wypowiedział się co do zarzutów skarżącej, uznając je za nieuzasadnione. Zatem organ egzekucyjny, wydając zaskarżone postanowienia, był związany stanowiskiem wierzyciela w wymienionym zakresie.

Zdaniem skarżącej organy egzekucyjne naruszyły przepisy postępowania nie wypowiadając się w przedmiocie zarzutów. Należy zatem ponownie stwierdzić, że zarzuty wskazane w art. 33 pkt 1-5 p.e.a. mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego jedynie przez wierzyciela w sprawie zajęcia stanowiska. Pozostałe zarzuty z tego przepisu zgłoszone przez skarżącą, zgodnie z art. 34 § 1 p.e.a., rozważał organ egzekucyjny.

Zarzut niedoręczenia upomnienia nie był uzasadniony, bowiem jest poza sporem, że skarżącej, jako zobowiązanej, upomnienie zostało doręczone. Egzekucja skierowana była do E. S., która nie negowała faktu, iż obowiązek wynikający z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] maja 1999 r. dotyczył również jej. Skarżąca mogła stawiać zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji w stosunku do niej. Kwestia prowadzenia egzekucji w stosunku do innych zobowiązanych z wymienionej decyzji nie mogła być przedmiotem rozważań organu egzekucyjnego, bowiem odnosić się mogła ewentualnie do wymagalności obowiązku objętego egzekucją, której organ egzekucyjny badać nie mógł.

Podnoszony zarzut niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 p.e.a. był przez organ egzekucyjny rozważany i uznano go za spóźniony. Organ administracji uzasadnił swoje stanowisko wskazując na przepis art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a., zgodnie z którym zarzut ten mógł być podnoszony jedynie w zarzutach zgłoszonych w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. W zgłoszonym zarzucie skarżąca nie podnosiła tej kwestii.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku to należy ponownie stwierdzić, iż wierzyciel w tym zakresie wyraził swoje stanowisko, a organ egzekucyjny zgodnie z art. 34 § 1 p.e.a. w związku z art. 33 pkt 5 p.e.a. był tym stanowiskiem związany.

Sąd orzekający nie stwierdził, by organ administracji naruszył przepisy postępowania wskazane przez skarżącą w skardze. Wydając zaskarżone postanowienie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej z podaniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca przez cały czas postępowania administracyjnego miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy natomiast długi okres tego postępowania, jak uzasadnił to organ odwoławczy, wynikał z faktu ustalania właściwości poszczególnych organów administracji.

Zarzut podpisania postanowienia przez osobę nieupoważnioną nie był zasadny. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu, który podpisał postanowienie, jak wynika z pieczątki imiennej był upoważniony do podpisania tego postanowienia zgodnie z art. 268a k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.