Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. A. kwotę 582 (pięćset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 687 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania G.A. (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty W. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] o pow. 0, 0065 ha, która powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. [...], a zajętą pod drogę publiczną gminną (część ul. [...]), która zgodnie z decyzją nr [...], znak: [...], z [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...].

W decyzji z [...] czerwca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...], wydał decyzję Nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] wraz z budową rurociągu teletechnicznego i rozbiórką budynków (kategoria obiektu budowlanego XXV), którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2009 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0065 ha, z obrębu [...]. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...] września 2009 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. W piśmie z 29 marca 2010 r. Starosta W. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...].

W dniu [...] kwietnia 2010 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J.S. operat szacunkowy określający wartość rynkową ww. nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości 7 969,00 zł (słownie: siedem tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt dziewięć złotych 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ew. [...] o pow. 65 m2 położoną w [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na dostrzeżone uchybienia w operacie szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2011 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E.W. nowy operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 13 715,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy siedemset piętnaście złotych 00/100).

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] maja 2012 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawienie nie stanowi wiarygodnego dowodu.

W dniu [...] października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy K.K. sporządził nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 34 000,00 zł (słownie; trzydzieści cztery tysiące złotych 00/100).

Po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta [...], Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej miała przeznaczenie drogowe, rzeczoznawca powinien do wyceny w pierwszej kolejności poszukiwać nieruchomości drogowych.

W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. nowy operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości 14 625,00 zł (słownie: czternaście tysięcy sześćset dwadzieścia pięć złotych 00/100) za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz G.A. - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G.A., nie zgadzając się z wysokością odszkodowania ustaloną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony [...] sierpnia 2014 r. W piśmie z 13 lutego 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji 18 lutego 2015 r. zatytułowanym "odwołanie Pani G.A." skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, co do orzeczenia, którego motywy i okoliczności zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W odwołaniu strona wskazała, że otoczenie działki, za którą zostało ustalone odszkodowanie stanowią tereny w przeważającej części przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Skarżąca podnosi w odwołaniu, że sprzedając działkę jako budowlaną prywatnie w całości otrzymałaby za 1m² od 400 zł do 800 zł. Po odjęciu 0,0065 ha działka straciła na wartości. Strona nie wie i nie może zrozumieć dlaczego ten sam rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] października 2012 r., ustalił odszkodowanie za działkę na kwotę 34 000 zł, a w dniu [...] sierpnia 2014 r. wycenił działkę na kwotę 14 625 zł. Skarżąca wskazuje, że w tych dwóch wycenach rzeczoznawca zastosował tę samą metodę wyceny.

Po rozpatrzeniu odwołania w decyzji z [...] czerwca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi położonych na obszarze Ząbek, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2012 r. - 2013 r. Zdaniem organu II instancji, biegły wskazał, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym [...] grudnia 2003 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...], wyceniana nieruchomość położona jest w projektowanych liniach rozgraniczających drogi gminnej oznaczonej na rysunku Planu symbolem [...]. Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 3 transakcji o cenach jednostkowych 260,00 zł/m2, 233,00 zł/m2 oraz 170,00 zł/m2. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1m² wycenianej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 65 m2 ustalono w wysokości 225,00 zł, co razem dało sumę 14 625 zł. W ocenie organu odwoławczego, biegły w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 65 m² w obrębie ewidencyjnym [...] kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ II instancji podniósł, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r. zawiera konsekwencje w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy rozstrzygnięcie Starosty W. uznał za prawidłowe.

W skardze skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- § 36 ust. 4 zd. 2 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 153 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy K.K. ustalając wartość działki ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0065 ha w sposób prawidłowy:

1) ustalił wartość, opierając się na cenach transakcyjnych 3 (trzech) nieruchomości "drogowych", uznając je jednocześnie za prawidłowy zbiór nieruchomości podobnych mogących być przedmiotem podejścia porównawczego metody porównywania parami, w sytuacji, gdy 3 nieruchomości porównywane z działką wycenianą w operacie tj. działki przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], nie mogą być uznane za zbiór kilkudziesięciu nieruchomości (co najmniej 11 transakcji) dla których może być stosowane podejście porównawcze, gdyż jest to tylko zbiór 3 transakcji tzw. "drogowych";

2) ustalił tę wartość, opierając się na cenach transakcyjnych 3 (trzech) nieruchomości drogowych, uznając je jednocześnie za prawidłowy zbiór nieruchomości podobnych mogących być przedmiotem podejścia porównawczego metody porównywania parami, w sytuacji gdy 3 nieruchomości porównywane w ww. operacie nie mogły być uznane za nieruchomości podobne;

- § 36 ust. 4 zd. 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w zw. z art. 153 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy w operacie z 26 sierpnia 2014 r. winien powtórzyć swe wyliczenia zawarte w operacie z [...] października 2012 r., w którym uznał że wycenę należy przeprowadzić z wykorzystaniem danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, czyli gruntów służących zabudowie jednorodzinnej, ze względu na brak dostatecznej ilości transakcji dotyczących nieruchomości "drogowych";

- art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na narzuceniu przez Starostę W. rzeczoznawcy majątkowemu K.K. wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości co należy do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, ze względu na posiadaną przez niego wiedzę specjalistyczną, który w przypadku sporządzania zaskarżonego operatu ograniczony był w wyborze najlepszej metody i techniki szacowania nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy tj. wysokość odszkodowania ze względu na błędnie opracowany operat;

- art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzenie przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego K.K. dwóch odrębnych operatów szacunkowych do tej samej działki gruntu tj. [...] z obrębu [...] (jeden z [...] października 2012 r. - wartość 34 000 zł - drugi zaś z [...] sierpnia 2014 r. - wartość 14 635 zł) jest prawidłowym działaniem zarówno organu l stopnia jak i rzeczoznawcy majątkowego, i nie narusza to zasady dwuinstancyjności, gdyż ten rzeczoznawca potwierdza jedynie aktualność sporządzonej wyceny, jest błędne, gdyż bez istotnych zmian cen transakcyjnych na badanym rynku opracowuje się operaty o diametralnie (rażąco) różnych wartościach (jeden 34 000 zł, drugi 14 625 zł);

- art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie tj. nieumieszczenie na operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. klauzuli potwierdzającej jego aktualność, a w ramach potwierdzania operatu sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego "nowego" operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2014 r., i oparcie go na zbiorze 3 nieruchomości drogowych w sytuacji, gdy na badanym rynku wystąpiły tylko 3 takie transakcje, a więc nie mogą stanowić one podstawy do ustalenia wartości rynkowej wycenianego gruntu.

Skarżąca wnosi także o ustalenie przez rzeczoznawcę oraz uzasadnienie czy możliwe jest rozszerzenie rynku nieruchomości "drogowych" o tereny sąsiadujących gmin, powiatów ewentualnie o teren województwa, jeżeli na tym terenie występuje odpowiednia liczba transakcji pozwalających na stworzenie "zbioru" nieruchomości, które będą mogły być podstawą do następnego ich porównywania do wyceny z zastosowaniem podejścia porównawczego metody porównywania parami.

Skarżąca zarzuca także naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie przyczyn występujących w sprawie trudności z ustaleniem rynkowej wartości nieruchomości [...] z obrębu [...] co do której w trakcie postępowania administracyjnego ustalano wartość na: 1) 7 969 zł w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S.; 2) 13 715 zł w operacie szacunkowym z [...] lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W.; 3) 34 000 zł w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.K.; 4) 14 625 zł w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. Skarżąca podnosi, że w operatach tych stwierdzono że nie nastąpiła istotna zmiana cen nieruchomości na badanym rynku - nieruchomości z gminy [...]. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w tym ustalenie, że operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r. opracowany został w sprzeczności z § 36 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia, które w analizowanej sprawie winno mieć zastosowanie ze względu na brak nieruchomości "drogowych", a więc podstaw do zastosowania § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l stopnia w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien uchylić przedmiotową decyzję w następstwie uznania że rzeczoznawca majątkowy K.K. nie mógł wydać w toku postępowania administracyjnego dwóch całkowicie odmiennych operatów szacunkowych, co do tej samej nieruchomość, gdyż instytucje "potwierdzenia aktualności operatu" wykonuje się przez umieszczenie stosownej klauzuli na operacie, a nie opracowywaniu nowego operatu z przyjęciem innej podstawy do wyceny, a więc 3 transakcji "drogowych" ze zbioru 3 nieruchomości, które nie mogły być uznane za nieruchomości podobne w stosunku do wycenianej nieruchomości. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że rzeczoznawca majątkowy K.K. sporządzając ponownie operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r. zasugerował się treścią decyzji Nr [...] Wojewody [...] i treścią pisma Starosty w W. z [...] sierpnia 2014 r., przyjmując wbrew przepisom prawa - jako podstawę do ustalenia wyceny nieruchomości § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia, a nie jak to miało miejsce w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. § 36 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia czyli doboru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Na badanym rynku brak bowiem danych pozwalających na prawidłowe ustalenie zbioru nieruchomości z których mogłyby być "brane" do szacowania nieruchomości, a co za tym idzie do uznania nieruchomości wycenianej w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Zdaniem skarżącej, utworzony przez rzeczoznawcę zbiór 3 (trzech) transakcji "drogowych" nie może być uznany za prawidłowy. Za błędne należy uznać także czynności związane z szacowaniem nieruchomości drogowych przez rzeczoznawcę w oparciu o § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia, a to ze względu na brak dostatecznej liczby danych do porównania. Z rozporządzenia jak również z przepisów o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, iż musi być to zbiór kilkudziesięciu nieruchomości (co najmniej 11) z których wybiera się 3 nieruchomości podobne, które wycenia się według przyjętych cech i wag nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą. Ze zbioru 3 transakcji trudno wybrać 3 nieruchomości uznając jednocześnie, że są one podobne do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca postąpił tak sugerując się wyżej wskazanymi dokumentami (Wojewody [...] i Starosty W.) co doprowadziło do naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. gdyż rzeczoznawca powinien niezależnie od jakichkolwiek sugestii i nacisków dokonywać wyboru metod i technik wyceny, gdyż stanowi to o prawidłowości operatu szacunkowego ze względu na posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego wiedzę specjalistyczną, którą nie posiada, ani Wojewoda [...], ani Starosta W. Według skarżącej, rzeczoznawca majątkowy powinien potwierdzić aktualność operatu szacunkowego z [...] października 2012 r. , umieszczając na operacie szacunkowym zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. odpowiednią klauzulę aktualizacyjną, wcześniej wyjaśniając, że na badanym rynku lokalnym w zakresie nieruchomości drogowych brak jest dostatecznej liczby danych transakcyjnych pozwalających na oszacowanie wartości działki ew. [...] z obrębu [...]. Taka informacja powinna wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy z prawidłowym uwzględnieniem przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. W ocenie skarżącej, w analizowanym przypadku doszło do licznych naruszeń prawa materialnego i procesowego (szczegółowo) wskazanego z treści zarzutów (petitum skargi), w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien stwierdzić, że doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a., dopuszczając przez organy w postępowaniu administracyjnym do błędnego wydania i opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. dwóch operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości ze wskazaniem ze proces "aktualizacji" operatu zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 u.g.n. polega na stwierdzeniu aktualności poprzez klauzulę, a nie na niezasadnym sugerowaniu się przez rzeczoznawcę metodami i technikami wskazanymi w pismach pochodzących od organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zasadę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone", (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji § 36 ust. 4 zd. 2 i 4 ust. 1 -3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 153 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy K.K., ustalając wartość działki ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0065 ha w sposób prawidłowy ustalił tę wartość, opierając się na 3 nieruchomościach drogowych, uznając je jednocześnie za prawidłowy zbiór nieruchomości podobnych mogących być przedmiotem podejścia porównawczego metody porównywania parami, w sytuacji, gdy 3 nieruchomości porównywane z działką wycenianą w operacie tj. działki przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], nie mogą być uznane za zbiór kilkudziesięciu nieruchomości (co najmniej 11 transakcji) dla których może być stosowane podejście porównawcze, gdyż jest to zbiór 3 transakcji tzw. "drogowych".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że 3 nieruchomości porównywane z działką wycenianą w operacie nie mogą być uznane za zbiór kilkudziesięciu nieruchomości (co najmniej 11 transakcji). Prawodawca określił zatem w § 4 ust. 4, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Oznacza to, że rzeczoznawca w niniejszej sprawie nie miał obowiązku wybrania (co najmniej 11 transakcji) dla których może być stosowane podejście porównawcze. Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Nie można zgodzić z zarzutem skarżącej, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z [...] sierpnia 2014 r. winien powtórzyć swe wyliczenia zawarte w operacie z [...] października 2012 r., w którym uznał że wycenę należy przeprowadzić z wykorzystaniem danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości czyli gruntów służących zabudowie jednorodzinnej, ze względu na brak dostatecznej ilości transakcji dotyczących nieruchomości "drogowych".

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...], Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej miała przeznaczenie drogowe, rzeczoznawca powinien do wyceny w pierwszej kolejności poszukiwać nieruchomości drogowych. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy nie powinien być przyjęty jako dowód w sprawie w przedstawionej formie. Nie zawierał on bowiem kompletnej i wiarygodnej analizy rynku – co stanowiło uchybienie formalne w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda [...] dostrzegł nieprawidłowości w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy.

Wskazać przy tym należy, że skarżąca z jednej strony uważa, że rzeczoznawca w nowym operacie winien powtórzyć swe wyliczenia zawarte w operacie z [...] października 2012 r., w którym rzeczoznawca przyjmując podejście porównawcze- metodę porównywania parami wybrał próbkę 3 transakcji o cenach jednostkowych od 526 zł/m² do 666 zł/m², a z drugiej strony kwestionuje w operacie z [...] sierpnia 2014 r. ilość trzech transakcji, uznając, że nie mogą one być uznane za zbiór kilkudziesięciu nieruchomości.

Sąd nie stwierdził zasadności zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na narzuceniu przez Starostę W. rzeczoznawcy majątkowemu wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Skarżąca nie wyjaśnia przy tym na czym polega zarzucane organowi I instancji narzucenie rzeczoznawcy majątkowemu wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie tj. nieumieszczenie na operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. klauzuli potwierdzającej jego aktualność. Odnosząc się do tego zarzutu należy jeszcze raz powtórzyć, że po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...], Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej miała przeznaczenie drogowe, rzeczoznawca powinien do wyceny w pierwszej kolejności poszukiwać nieruchomości drogowych. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy nie powinien być przyjęty jako dowód w sprawie w przedstawionej formie. Nie zawierał on bowiem kompletnej i wiarygodnej analizy rynku – co stanowiło uchybienie formalne w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [...] dostrzegł nieprawidłowości w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. i z tego powodu uchylił decyzję organu I instancji.

W niniejszym postępowaniu Sąd dokonał kontroli postępowania przed organami I i II instancji, które wydane decyzje oparły o materiał dowodowy w skład, którego wchodził m.in. operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r. a nie operat szacunkowy z [...] października 2012 r.

Skarżąca zasadnie kwestionuje dokonaną przez organy orzekające w sprawie ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalonego odszkodowania, bowiem jak wynika z analizy orzecznictwa: 1) operat szacunkowy winien być sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego niż ten, który już wcześniej sporządził operat w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1036/14, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Zdaniem NSA, uchybieniem w zakresie postępowania administracyjnego było to, że w materiale dowodowym znalazły się dwa operaty szacunkowe dotyczące tego samego przedmiotu wyceny, sporządzone przez tego samego autora. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i doprowadzenia do takiego stanu, w którym stanowisko tego samego rzeczoznawcy majątkowego nie będzie budziło wątpliwości co do jego ostatecznej wersji. Brak takiego wyjaśnienia może sprawiać wrażenie, że co najmniej jeden ze zgromadzonych w sprawie operatów szacunkowych jest nierzetelny lub zawiera nieprawdziwe dane, co dodatkowo przemawia za obowiązkiem organu w zakresie podjęcia dalszych środków dowodowych. Mając zastrzeżenia do operatu organ powinien zastosować środki dowodowe przewidziane prawem, a mianowicie zlecić sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy albo wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez K.K.

Sąd uznał także zasadność zarzutów obejmujących naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać należy, że strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji rozpatrujące sprawę zobligowane były ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organy rozpatrujące sprawę miały nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winny żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W ocenie Sądu, wydane decyzje organu I i II instancji naruszają przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest na ustalenie wysokości odszkodowania.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji nieścisłości operatu szacunkowego z wyceny niezbudowanej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] ul. [...] powiat [...], województwo [...] obejmującej działkę nr [...] obręb [...].

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Należy podkreślić, że organy rozpatrujące sprawę zobligowane były ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości.

Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt OSK 1650/10). Zaś sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartego na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu. W ocenie Sądu, dokonana analiza ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć, że organ II instancji rozważył wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania.

Tym samym, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z [...] sierpnia 2014 r. zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy, nieścisłości operatu szacunkowego nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę, ani przez organ II instancji. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi.

Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia oraz informacje umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń dotyczących określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]). Wskazać należy, że organ orzekający powinien uwzględnić, że przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę czterech nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy K.K. na stronie 8 operatu (k. 189 t. 2/2 akt sprawy) w wykazie odnotowanych transakcji przyjął następującą powierzchnię nieruchomości: działka Nr [...], ul. [...] pow. 0,1270 ha; działka nr [...], [...], [...] ul. [...], pow. 0,0616 ha; działka nr [...], [...], ul. [...], pow. 0,0158 ha; działka nr [...], ul. [...], pow. 0,0702 ha. Z zestawienia tego wynika, że przyjęte do porównania nieruchomości spośród, których rzeczoznawca wybrał trzy nieruchomości nie są najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej powierzchni. Wskazać należy, że nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 0,0065 ha. Biegły uznał za najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości o pow. 65 m², nieruchomości o: pow. 616 m², 158 m², i 702 m². Biegły nie uzasadnił także dlaczego właśnie te nieruchomości uznał za podobne. Operat z [...] sierpnia 2014 r. nie zawiera uzasadnienia dlaczego i pod jakim względem przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobnymi do wycenianej i jakie cechy zadecydowały o podobieństwie, które nie może budzić wątpliwości. Okoliczności te muszą być szczegółowo uzasadnione, aby strony, organ i sąd miał możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego, brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 135/12). Rzeczoznawca w operacie podał, że przeprowadził wizję w terenie (strona 4 operatu, k. 193). W treści operatu nie zostały jednak przedstawione ustalenia dokonane podczas tej wizji. Jest to zatem kolejny brak tego dokumentu.

Wskazać należy, że w operacie szacunkowym tego samego rzeczoznawcy z [...] października 2012 r. wybrano również 3 transakcje. Wyboru właściwej metody i techniki szacowania dokonuje, zgodnie z art. 154 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie dokonując oceny rynku w aspekcie cech rynkowych rzeczoznawca zastosował skalę ocen w odniesieniu do lokalizacji (korzystna, przeciętna, mało korzystna), sąsiedztwa i otoczenia (korzystne, przeciętne, mało korzystne), lecz nie wyjaśnił, co się pod taką skalą ocen kryje, tzn. nie wskazał jakie okoliczności uznał za ocenę, że określona lokalizacja jest korzystna, przeciętna itd.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę czterech nieruchomości spośród których wybiera trzy (tak jak w operacie z [...] sierpnia 2014 r.), to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny.

Biegły niczym nie uzasadnił dokonanego wyboru, przy czym działki przyjęte do porównania różnią się atrybutami wobec działki wycenianej. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie a nie inne nieruchomości do porównania.

Wskazać należy również, że w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r. ten sam rzeczoznawca majątkowy ze zbioru 6 cen transakcyjnych wykorzystał w obliczeniach obiekty porównawcze dotyczące 3 transakcji sprzedaży obiektów, których powierzchnia wynosiła: 475 m², 473 m² i 464 m². Oznacza to, że również w operacie szacunkowym z [...] października biegły nie dokonał wyboru nieruchomości podobnych pod względem powierzchni. Wskazać należy również, że różnica w wycenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z [...] października 2012 r. oraz na podstawie operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2014 r. tego samego rzeczoznawcy majątkowego stosującego metodę porównywania parami jest istotna, a przy tym obie metody powinny prowadzić do ustalenia wartości rynkowej danej nieruchomości i zapewne jakieś różnice mogą się pojawić, ale nie mogą one być aż tak duże, a ponadto muszą zostać wyjaśnione przez biegłego.

W ocenie Sądu, organy bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie – bez wnikliwej jego oceny – który o ponad połowę zmniejsza poprzednio ustaloną kwotę odszkodowania przez tego samego rzeczoznawcę, co powinno było wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do kompetencji rzeczoznawcy i rzetelności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Ewidentnie znaczna różnica wartości odszkodowania określonego w trzecim i czwartym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. powinna była wzbudzić w organach orzekających w sprawie refleksję prowadzącą do dogłębnej analizy tego dowodu nawet, jeśli organy ograniczyły się tylko do jego formalnoprawnej kontroli.

Nie można uznać za dopuszczalne takie szacowanie wartości nieruchomości, według którego biegły dowolnie ustala jej wartość, dowolnie przyjmując metodę i nieruchomości do wyceny. Rodzi to słuszne podejrzenie o zbyt dużą swobodę w ustalaniu wartości danej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ winien nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem.

Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W konsekwencji, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, to nie tylko sam powielił te naruszenia, ale dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego i poddanie jej rzetelnej ocenie przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.