Wyrok NSA, sygn. akt OSK 630/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 47 ust. 3, par. 49 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2625/01 w sprawie ze skargi Andrzeja N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 9 października 2001 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Andrzeja N. na rzecz (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. kwotę 300 zł /trzysta/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r. SA/Rz 2625/01 uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia 9 października 2001 r. (...) w przedmiocie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z dnia 8 sierpnia 2001 r. (...) Starosta Powiatu R. działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Andrzeja K. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi T. dotyczącej powierzchni działek Nr 1697 i 1698/1 położonych w T.

Starostwa wskazał, że rozbieżność w powierzchni działek 1697 /dawna 1013/4/ oraz 1698/1 spowodowana jest odnowieniem operatu ewidencji gruntów wsi T. dokonanym w 1977 r. i przejściem z systemu parcelowego na system działkowy z nowym obliczeniem powierzchni działek, użytków i klas gruntów. W wyniku odwołania Andrzeja K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wydał w dniu 9 października 2001 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ II instancji nie podzielił argumentów odwołania i wywiódł, że w operacie ewidencji gruntów nie popełniono omyłki, a stan w nim uwidoczniony odpowiada dokumentom będącym podstawą dokonywania stosownych wpisów. Organ wskazał także, że różnica w powierzchni działek, na którą wskazuje odwołujący się wynika ze sposobu obliczenia powierzchni. Dlatego do chwili odnowienia operatu ewidencji powierzchnia mogła być inna niż ma to miejsce po dokonaniu odnowienia, gdyż pierwotnie powierzchnia wyliczona była graficznie. W konsekwencji organ wskazał, że rozbieżność w powierzchni działek nie jest skutkiem zmiany ich granic, ale dokładniejszych metod pomiaru stanu faktycznego na gruncie.

Na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożył Andrzej K. W skardze zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa przez błędne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, który od 1.01.2004 r. stał się właściwym do rozpoznawania skargi - uznał po rozpoznaniu sprawy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Sąd podkreślił, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Rozstrzygają to stosowne przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego /art. 20, art. 22 i art. 24/. Oznacza to, że wszelkie zmiany przedmiotowe i podmiotowe dokonywane są w niej na podstawie stosownej, prawem określonej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków nie jest władczym rozstrzygnięciem organu, zatem nie przybiera ono formy decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu takie sprostowanie błędu /omyłki/ czyli dokonanie takich zmian nie może być rozstrzygane decyzją administracyjną, bowiem dla takiej decyzji brak jest podstaw w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Żadnej zmiany takiej podstawy nie daje powołany przez organy art. 20 ust. 1 i art. 22 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje zakres informacji jaki obejmuje ewidencja gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą gruntów. Organem tym jest starosta. Jednak żaden z przywołanych przepisów, ani jakikolwiek inny nie wskazuje, że starosta w formie indywidualnego aktu władczego dokonuje prostosowania błędów w ewidencji gruntów i budynków. Jest to zdaniem Sądu znamienne, albowiem w tej samej ustawie regulując problematykę rozgraniczenia nieruchomości ustawa wyraźnie wskazuje, że formą załatwienia sprawy jest decyzja. Stan taki według Sądu nie pozwala domniemywać formy decyzji dla odmowy sprostowania błędu w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podzielił poglądy doktryny prawa i orzecznictwa, że organy mogą wydawać decyzję odmowną pomimo braku wyraźnego wskazania w przepisie prawa podstawy do jej wydania, jednak z modyfikacją, że możliwe to jest tylko wówczas, gdy z przepisów prawa jednoznacznie wynika władczy charakter działań organu. To znaczy, że przepis ustawy posługując się różnymi określeniami pozwala w drodze wykładni przyjąć, że organ działa jednostronnie i władczo. W zakresie prowadzenia ewidencji staroście jako organowi prowadzącemu nie można takiego atrybutu przypisać, poza wyraźnie wskazanymi w rozporządzeniu z dnia 29.03.2001 r. przypadkami. Tak jest w sytuacji, gdy starosta zakłada ewidencję gruntów i budynków /par. 43 rozporządzenia/ lub wydaje decyzję w okolicznościach opisanych w par. 12 ust. 2 rozporządzenia. Wtedy przepis prawa wyraźnie wskazuje na decyzyjne rozstrzygnięcie. Stan taki nakazuje przepisy te traktować jako wyjątki od ogólnej zasady, a to daje podstawę do przyjęcia a contrario, że w pozostałych przypadkach organ nie działa przez wydanie decyzji. Jest to stan zupełnie odmienny od regulowanego wcześniej rozporządzeniem z 1996 r., które w par. 30 ust. 4 stanowiło, że wprowadzenie do ewidencji zmian, sprostowań błędów i omyłek odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas przepisy rozporządzenia wyraźnie odsyłały do Kpa. Obecne takiej generalnej reguły nie zawierają. Z tego więc powodu Sąd dla odmowy sprostowania błędu /zmian/ w operacie ewidencyjnym w formie decyzji nie widzi podstaw. Brak podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa dla wydania decyzji musiałby prowadzić do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji. Domniemanie takie, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP, która jednoznacznie określiła źródła prawa /art. 87/ i zasady działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa /art. 7/. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, w szczególności w wyroku NSA z 27.04.1981 r. SA 767/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 36, w wyroku NSA z 17.12.1985 r. III SA 988/85 - OSPiKA 1987 z. 5-6 poz. 116, w uchwale SN z 28.05.1992 r. III AZP 4/92 - OSN 1992 nr 12 poz. 211. Przyjmowane w tych orzeczeniach ścieśniające ujęcie decyzji administracyjnej jest zasadne, zwłaszcza po wejściu w życie ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która po raz pierwszy otworzyła drogę do zaskarżania innych niż decyzje i postanowienia, aktów dotyczących przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia albo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Wprowadzenie do porządku prawnego możliwości zaskarżenia innych czynności lub aktów z zakresu administracji publicznej skutkuje zdaniem Sądu niezasadnością sformułowanego w orzecznictwie poglądu na rzecz decyzyjnego sposobu orzekania o odmowie dokonania czynności materialno-technicznych. Z tego powodu Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił tez zawartych w wyrokach NSA z 14.06.1983 r. SAB 6/83, z 31.08.1984 SA 430/84, w wyroku SN z 28.11.1990 r. III AZP 30/90 i uchwale SN z 25.03.1992 III AZP 2/92 uznając je w obowiązującym stanie prawnym, za idące zbyt daleko w poszukiwaniu podstaw dla decyzji administracyjnej. Pogląd ten aprobowała doktryna W. Dawidowicz, z problematyki decyzji organów administracji państwowej - Państwo i Prawo 1984 nr 10 s. 10. Sąd uchylając decyzję II instancji dla zasadności takiego rozstrzygnięcia przywołał także argument systemowy. Polski porządek prawny reguluje kilkanaście różnych ewidencji. Brak jest przepisów uniwersalnych, które mogłyby być stosowane we wszystkich przypadkach, toteż charakterystykę przepisów każdej ewidencji należy prowadzić ad casum i w każdym przypadku z osobna ustalać istniejące reguły.

Dokonując wykładni przepisów trzeba pozostawać w ramach przyjętej dla interpretacji prawa konwencji, że prawodawca działa racjonalnie. Przyjmując taką podstawę aksjologiczną zauważyć należy, że dla tych ewidencji dla których ustawodawca chciał przewidzieć decyzyjną formę działania to ją wyraźnie w przepisach określił. Przykładem może tu być ustawa z dnia 19.11.1999 r. Prawo o działalności gospodarczej, gdzie wyraźnie wskazuje się, że odmowa wpisu następuje w drodze decyzji. Podobnie rozwiązano taką kwestię w Centralnej Ewidencji Badań Klinicznych prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 6.09.2001 r. - Prawo farmaceutyczne. W tym przypadku wpisów, zmian i skreśleń w ewidencji dokonuje się m.in. na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, jeżeli ta czynność ma być dokonana z urzędu. Innym przykładem może być ewidencja i identyfikacja podatników i płatników. W tym przypadku ustawa z dnia 13.10.1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników w art. 3 wskazuje, że ewidencję taką prowadzą urzędy skarbowe, a nadanie stosownego numeru /NIP/ następuje w drodze decyzji wydanej przez ten urząd. To przykładowe przedstawienie przepisów niektórych ustaw, regulujących różne ewidencje wskazuje, że ustawodawcy znana jest zasada decyzyjnego działania w ramach niektórych ewidencji. Jeżeli ustawodawca taką formę wybiera to wyraźnie na nią wskazuje w przepisach materialnych.

Ustawa - prawo geodezyjne i kartograficzne takiej regulacji w zakresie ewidencji nie zawiera, nie czynią tego również przepisy wykonawcze do niej. Z tych powodów Sąd także twierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Niemożność wydania decyzji w sprawie będącej przedmiotem rozważań Sądu nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej. Nie dokonanie zmiany w zakresie powierzchni działek jak to ma miejsce w niniejszej sprawie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków właściciela wynikających z przepisów prawa. Art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 /właściciel/ są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości obowiązek właściciela do zgłaszania zmian. Czynność ta nie jest jednak weryfikowana w trybie opisanymi normami Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu II instancji zawiera niewłaściwe oznaczenie podstawy rozstrzygnięcia. Organ nie wskazał w podstawie prawnej na podstawie jakich przepisów działa. Jak wykazano nie mogą to być art. 20 czy art. 21 ust. 7 i 7b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania obejmuje żądanie sprostowania błędu, zatem Sąd nie może ustalić jakie przepisy były podstawą orzekania i jakiej organ dokonał kwalifikacji prawnej. Organ II instancji nie rozstrzygnął też jakim trybem mają być eliminowane błędy i omyłki w ewidencji. Te uchybienia dotyczące postępowania są istotnymi i mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ostateczności decydują jaką formę wybrać celem załatwienia wniosku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. zastąpiony przez pełnomocnika radcę prawnego Małgorzatę W., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 i 3 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, par. 48 ust. 2 pkt 6 i par. 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ poprzez przyjęcie, iż powołane przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy. Ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla całego Kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami /art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne/. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności ze stanem prawnym oraz faktycznym na gruncie. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej /art. 22 ww. ustawy/. Realizując przepisy powołanego art. 22 Starosta ma obowiązek wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym /aktualizować dane ewidencyjne/. Stosownie do par. 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., o którym wyżej mowa, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów wymienionych w par. 10 i par. 11 rozporządzenia. Podstawą do wprowadzenia zmian z urzędu są dokumenty formalnoprawne wymienione w par. 46 ust. 2 rozporządzenia. Starosta dokonując z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków realizuje zadania nałożone przez par. 44 pkt 2 - utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W tym zakresie działanie organu nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Nie można jednak według wnoszącego skargę kasacyjną zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który neguje podstawę prawną decyzji administracyjnej wydanej z wniosku strony o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obejmujących swym zakresom dane zawarte w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy. W myśl przepisów par. 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne. Z przepisów par. 48 ust. 2 pkt 6 omawianego rozporządzenia wynika, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym /w tym odmowa/ następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to również z par. 123 ust. 1-3 wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków /instrukcja G-5 Ewidencja gruntów i budynków/ wprowadzonych w życie zarządzeniem Nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 3.11.2003 r. Żądanie strony zmierzające do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które to zmiany mogą wywoływać skutki prawne i skutki w stosunku do osób trzecich, powoduje konkretyzację prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w określonym stanie faktycznym. Ta konkretyzacja uprawnienia /bądź odmowa/ stanowi zewnętrzny akt władczy organu administracji publicznej, określający sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie /wyrok NSA z 5.03.1998 r. IV SA 964/96/. Dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków z wniosku stron w zakresie granic i powierzchni nieruchomości w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zapewnia równocześnie ochronę interesów osób trzecich, których praw dotyczą wprowadzane zmiany. Uchylona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9.10.2001 r. została wydana w wyniku odwołania wniesionego przez Andrzeja K., który był również wnioskodawcą zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę R. Zakres przedmiotowy wnioskowanych zmian dotyczył również interesu prawnego osób trzecich co obligowało do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron w trybie przepisów par. 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia. W konsekwencji organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków obowiązane są na podstawie powołanego przepisu do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w oparciu o art. 20 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisów tych wynika bowiem, iż na organie prowadzącym ewidencję gruntów spoczywa obowiązek aktualizowania zbioru informacji o gruntach i budynkach.

Odpowiedź na skargę kasacyjną P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej K. i Stanisława K. uznając zasadność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16.01.2004 r. stanowiącego przedmiot zaskarżenia skargą kasacyjną. W związku z czym zwrócili się o utrzymanie omawianego wyroku w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że ma ona usprawiedliwione podstawy z tym, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 22 ust. 2 i 3 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ przez przyjęcie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej dotyczącej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów. Otóż zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w cytowanych przepisach. Żaden z tych przepisów, jak wskazuje ich treść, nie daje podstaw do wydania przez starostę prowadzącego ewidencję gruntów i budynków decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym przedmiocie. Art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera definicję pojęcia ewidencji gruntów i budynków, zaś art. 20 ust. 1 tej ustawy określa jakie informacje obejmuje tego typu ewidencja. Z kolei art. 22 ust. 2 statuując obowiązek właściciela i władającego gruntem zgłaszania staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a w ust. 3 tej normy upoważnia starostę do żądania od ww. osób zgłaszających zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dostarczenia odpowiednich dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji, o której mowa.

Prawidłowe zatem było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w tym względzie w zaskarżonym wyroku, że powołane przepisy nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania przez Starostę R. decyzji w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów. Wcale to jednak nie oznacza, że taka podstawa prawna do wydania decyzji w omawianym zakresie nie istniała. W obowiązującym stanie prawnym podstawę prawną do wydania decyzji mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego zaliczane do źródeł prawa. Takimi obok ustaw są także wymienione w Konstytucji RP rozporządzenia wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W wykonaniu upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/. Rozporządzenie to reguluje w rozdziale 3 zatytułowanym "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych" - kwestie dotyczące aktualizacji danych zawartych w ewidencji zarówno z urzędu jak i na wniosek upoważnionych podmiotów. Analiza przepisów tego rozdziału rozporządzenia wskazuje, że w przypadku kiedy starosta działa w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji na wniosek uprawnionego podmiotu, to jeśli przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jest wystarczająca do wprowadzenia zmian w ewidencji i nie budzi wątpliwości, starostwa dokonuje zmiany w ewidencji a następnie na podstawie par. 49 ust. 1 pkt 4 zawiadamia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona. W tym przypadku starosta nie wydaje decyzji administracyjnej. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas stosownie do postanowień par. 47 ust. 3 cytowanego rozporządzenia starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - żąda dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zatem w tych okolicznościach tryb postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych zależy od wyboru starosty. Jeżeli starosta z uwagi na konieczność uzyskania wyjaśnień zainteresowanych lub zebrania dodatkowych dowodów niezbędnych dla aktualizacji operatu ewidencyjnego zdecyduje się na przeprowadzenie w sprawie tej aktualizacji postępowania administracyjnego to ponieważ rozporządzenie z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie reguluje zasad tego postępowania, zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normujące zasady postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami tego Kodeksu winno zakończyć się wydaniem przez organ go prowadzący decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji.

W rozpoznawanej sprawie w świetle jej dokumentacji nie ulega wątpliwości, że Starosta R. w związku z wnioskiem Andrzeja K. z dnia 28.06.2001 r. - sprawę wprowadzenia zmian w opieracie ewidencji gruntów wsi T. dotyczących działek Nr 1697 i Nr 1698/1 postanowił rozpoznać w postępowaniu administracyjnym. Świadczy o tym pismo Starosty R. z dnia 23.07.2001 r. zawiadamiające zainteresowane strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Istniała zatem podstawa do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie mimo powołania przez organ w osnowie tej decyzji niewłaściwej podstawy prawnej. Podkreślić należy, że prawodawca nie określił w powołanym rozporządzeniu w sposób jednoznaczny i spójny trybu dokonywania aktualizacji operatu ewidencyjnego co może nasuwać wątpliwości co do formy w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku dotyczącego aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie jak wykazano Starosta R., a w postępowaniu odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. mieli podstawę /par. 47 ust. 3 rozporządzenia/ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji kończących je. Nie miał zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego z tej tylko przyczyny, że jego zdaniem decyzyjny tryb załatwienia wniosku Andrzeja K. nie miał podstawy w przepisach prawa obowiązujących w zakresie ewidencji gruntów i budynków.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie sprawę do ponownego rozpoznania.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną oparto na art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.