Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1185/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 805/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty odprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 805/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] w przedmiocie nakazu wypłaty odprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Po przeprowadzeniu kontroli w spółce [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...], w której zawarł 11 nakazów, w tym m.in. nakaz określony w pkt 11 wskazanego rozstrzygnięcia, którym to, na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 404, dalej powoływanej jako "ustawa o PIP"), art. 94 pkt 5 i art. 85 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej powoływanej jako "kp") oraz art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2003 r. Nr 90, poz. 844 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 13 marca 2003 r."), nakazał ww. Spółce wypłacić byłemu pracownikowi A. W. przysługującą mu odprawę, do której nabył on prawo z dniem 30 kwietnia 2012 r. na skutek rozwiązania z nim stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, w kwocie brutto 3289,68 zł, wskazując jednocześnie że nakaz ten podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia określonego w pkt 11 ww. decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w Spółce kontroli ustalono, że pracodawca rozwiązał z A. W. stosunek pracy z dniem 30 kwietnia 2012 r. Jako przyczynę wypowiedzenia pracodawca wskazał restrukturyzację firmy poprzez zmniejszenie zatrudnienia, a mianowicie likwidację stanowiska pracy ww. pracownika. W świadectwie pracy jako tryb i podstawę prawną ustania stosunku pracy powołany został art. 30 § 1 pkt 2 kp w zw. z ustawą z dnia 13 marca 2003 r. Na liście prac pracodawca naliczył wysokość przysługującej pracownikowi odprawy w kwocie 3289,68 zł, odprawy tej jednak nie wypłacił pracownikowi, choć nabył on do niej prawo w dniu ustania stosunku pracy, tj. 30 kwietnia 2012 r. Zdaniem organu, takie działanie organu jest niezgodne z art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003 r.

Od powyższej decyzji ww. Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika – A. W., art. 77 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących Spółki, związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na bardzo złą sytuację finansową Spółki oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Podkreśliła, że jedynym istotnym składnikiem majątkowym Spółki jest jej nieruchomość, która jednak obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie wartość nieruchomości, a także że cały majątek obrotowy Spółki jest przedmiotem egzekucji. Zaznaczyła przy tym, że pomimo tak trudnej sytuacji finansowej stopniowo realizuje świadczenia pieniężne na rzecz pracowników w celu utrzymania miejsc pracy. Odwołująca wywiodła, że choć zaskarżona decyzja uzasadniona jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ I instancji wydając ją i określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę opisanych w odwołaniu znacznych problemy finansowych Spółki i sytuacji faktycznej, w jakiej się ona aktualnie znajduje. Wyjaśniając, że z uwagi na tą trudną sytuację finansową nie była w stanie zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, stwierdziła że w związku z tym zasadnym było i jest określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania przez Spółkę. Ponadto odwołująca podkreśliła, że na dzień wniesienia odwołania wysokość zobowiązań pieniężnych objętych nakazem uległa częściowemu obniżeniu na skutek wypłacenia na rzecz pracowników zaliczek na poczet zaległych wynagrodzeń. Zaznaczyła również, że uprawnienia przyznane Państwowej Inspekcji Pracy w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP odnoszą się, nie do byłych, lecz obecnych pracowników, w związku z czym zakwestionowanym nakazem nie mogło być objęte świadczenie przysługujące byłemu pracownikowi – A. W.

Wniesione w sprawie przez Spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w [...] rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z 11 nakazów objętych zaskarżoną decyzją organu I instancji, i w efekcie w stosunku do nakazu zawartego w pkt 11 rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr [...], którą utrzymał go w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez Spółkę okoliczności, uzasadniające, zdaniem Spółki, zarzuty odwołania, nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego nakazu. Odnosząc się do zarzutu wydania nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika, organ podkreślił, że użyte w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wyrażenie "świadczenia należne pracownikom" znaczy to samo co określenie "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Zaznaczył, że zobowiązanie pracodawcy do wypłacenie A. W. odprawy powstawało w wyniku ustania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika oraz, że pozostaje ono w związku z tym w ścisłym związku z zatrudnieniem, podczas którego pracownik otrzymał od pracodawcy wypowiedzenie umowy o pracę. Stwierdził, że nie ma żadnych podstaw by świadczenia, do których prawo nabywa się w związku z ustaniem zatrudnienia, obejmować innym reżimem prawnym niż świadczenia należne podczas trwania stosunku pracy, także w zakresie uprawnień władczych inspektorów pracy. W kwestii natomiast zawartego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących Spółki związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności, organ wskazał, iż z ugruntowanego orzecznictwa sądów oraz poglądów doktryny jednoznacznie wynika, że trudności ekonomiczne, nawet niezawinione przez pracodawcę, nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, gdyż w stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i że w związku z tym przerzucanie go na pracowników jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem, ci ostatni bowiem odpowiadają jedynie za sumienność i staranność przy wykonywaniu pracy, a nie za ekonomiczne efekty zakładu pracy (umowa o pracę jest tzw. umową starannego działania, a nie umową rezultatu).

Ustosunkowując się do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania, wyjaśnił iż stanowiący podstawę prawną nakazu przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jednoznacznie stanowi, że nakazy w tych sprawach podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i że w związku z tym wydanie decyzji terminowej w sytuacji, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Co do zaś zarzutu naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, organ stwierdził, iż trudności ekonomiczne Spółki, a zatem względy ekonomiczne, nie stanowią w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przeszkody powodującej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że Spółka nie wystąpiła do Okręgowego Inspektora Pracy, jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, zaś on nie widzi podstaw do zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. z urzędu. Przytoczone argumenty w ocenie organu odwoławczego, uzasadniają twierdzenie, iż nakaz zawarty pkt 11 rozstrzygnięcia organu I instancji był uzasadniony i zgodny z prawem, jako że świadczenia objęte nakazem były bezsporne, a co za tym idzie należne, dlatego też nie zaistniały przesłanki do przychylenia się do wniosku odwołującej o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Spółka wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika, wyjaśniła, iż zarzut ten jest uzasadniony, albowiem zaskarżonym nakazem objęty został były pracownik – A. W., tymczasem przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, mówiący o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, odnosi się wyłącznie do obecnych pracowników, tj. jak wynika z art. 2 kp "osób zatrudnionych" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, i nie obejmuje w związku z tym podmiotów, z którymi wygasł stosunek pracy. Skarżąca pokreśliła, że powyższy pogląd podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 188/10 oraz Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w sprawie dotyczącej nakazu zapłaty z dnia [...] maja 2010 r. o nr rej. [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań jej należy więc także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 kp, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia, w toku kontroli, naruszenia tegoż obowiązku, właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest więc wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika, w tym zakresie bowiem kompetencje ma sąd powszechny. Nakaz nie stanowi też podstawy dla pracownika do uruchomienia postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Istota natomiast nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, publ. Lex nr 275465). Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W sytuacji więc gdyby wynagrodzenie lub inne świadczenie wynikające z zawartej z pracownikiem umowy budziło kontrowersje, to jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy byłby sąd powszechny, jako że, jak wskazano wyżej, inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. Wymaga także podkreślenia, iż nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego – niż natychmiastowy – terminu wykonania (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. Lex nr 663848).

Ze wskazanych powodów Sąd I instancji uznał, że wydanie zaskarżonego nakazu wypłaty było dopuszczalne. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż w dniu przeprowadzenia kontroli u pracodawcy kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec wymienionych w nakazie pracowników, jak i wysokości niewypłaconych im wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w protokole. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] – Oddział w [...] do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie wywiązała się z zawartych z pracownikami umów w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzeń, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 kp i art. 85 kp. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Obligowało to organ, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Weryfikacja natomiast przez organ odwoławczy wydanego w sprawie nakazu wynikała jedynie ze zmiany stanu faktycznego, jaki zaistniał po zakończeniu kontroli przez inspektora pracy i sprowadzała się wyłącznie do skorygowania jego treści poprzez usunięcie z niego pracowników, których należności zostały w tym czasie uregulowane w całości oraz poprzez obniżenie kwot wynagrodzeń należnych pracownikom, którym po przeprowadzeniu kontroli wypłacono je w części.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy, skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnych pracownikom wynagrodzeń, które miały charakter wymagalny i których wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka.

Sąd I instancji podkreślił, że to ustawodawca, mając na względzie tą szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, w powołanym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. W konsekwencji zatem, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej swobody w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Wedle WSA w Bydgoszczy, należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy k.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie, poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ Inspekcji Pracy był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. będącej efektem finansowych trudności Spółki. Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu, względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy – obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym należy także zauważyć, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty, nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu i skardze, Spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, niewykonalność decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. powinna mieć charakter trwały, co oznacza że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 k.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, że podnoszone w skardze argumenty, związane z brakiem środków finansowych na wykonanie nakazu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Bezzasadny, w ocenie Sądu I instancji, jest także zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego a nie obecnego pracownika, tj. A. W. Argumentując powyższy zarzut, Spółka podkreślała, że przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy i że w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem, jak wynika z art. 2 kp, status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba, z którą wygasł stosunek pracy. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej Sąd stwierdził, że zakwestionowany nakaz dotyczył niewypłaconej A. W. odprawy, do której nabył on prawo z dniem 30 kwietnia 2012 r. w związku z rozwiązaniem z nim stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Pracodawca miał więc wynikający ze stosunku pracy obowiązek wypłaty na rzecz pracownika odprawy w związku z rozwiązaniem tego stosunku z przyczyn niedotyczących pracownika. Skoro więc tego nie uczynił i tym samym naruszył przepisy prawa pracy dotyczące wypłaty odprawy, tj. świadczenia związanego ze świadczoną pracą, to zaktualizowały się przesłanki zastosowania dyspozycji art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpił o zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 141 §4 w zw. z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez:

‒ niewyjaśnienie zarzutu skarżącej Spółki co do braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazu względem byłego pracownika oraz

‒ nieuwzględnienie braku możliwości, z uwagi na złą sytuację finansową Spółki i to całkowicie niezawinioną, natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę wydanego w dniu q maja 2012 r. nakazu nr [...] określonego w decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] (nr [...]) utrzymanego w mocy decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].

Postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji o nr [...] względem byłego pracownika – A. W., podczas gdy przepis art. 11 pkt 7 cytowanej wyżej ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłączenie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł m.in., że uprawnienia przyznane właściwym organom Państwowej Inspekcji Pracy w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie odnoszą się do byłych pracowników, a jedynie do obecnych pracowników. Brak możliwości wydania nakazu zapłaty względem byłego pracownika nie pozbawia przecież takiej osoby prawa do dochodzenia należności ze stosunku pracy na drodze sądowej. Do wydania tytułu egzekucyjnego na rzecz byłego pracownika uprawniony jest tylko i wyłącznie sąd powszechny. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sformułowania ujętego w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "świadczenia należne pracownikom" nie można interpretować w ten sam sposób jak "świadczenia wynikające ze stosunku pracy". Gdyby była bowiem taka intencja polskiego ustawodawcy, to art. 11 pkt 7 ww. ustawy miałby inną treść, z której wynikałoby wprost, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do wydawania nakazów zapłaty względem pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy, jak i tych osób, względem których stosunek pracy względem danego pracodawcy wygasł.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił w ogóle braku możliwości natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę wydanych w sprawie nakazów. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że niezmiernie przy tym istotny jest fakt, iż Spółka nie wywiązała się z obowiązku wypłaty świadczeń ze stosunku pracy tylko i wyłącznie z uwagi na złą sytuację finansową, która powstała w sposób całkowicie niezawiniony, co obrazują poniższe okoliczności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, aktualną, złą sytuacją finansową Spółki, uzasadniającą faktyczną niemożność jednorazowej i natychmiastowej wykonalności nakazu zapłaty, obrazują następujące okoliczności, na którą składają się głównie:

‒ istnienie zobowiązań Spółki łącznie na kwotę przewyższającą 70 mln zł, z czego oprócz zobowiązań wobec kontrahentów znaczną ich część stanowią również zobowiązania publiczno-prawne wobec ZUS, Urzędu Skarbowego, FGSP i inne,

‒ złą sytuację finansową zwiększającą łączną sumę zobowiązań pogłębiają dodatkowo ponoszone przez skarżącą Spółkę koszty postępowań sądowych oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych,

‒ prowadzone przeciwko skarżącej Spółce postępowania egzekucyjne, między innymi zajęcie wszystkich rachunków bankowych, uniemożliwiają i paraliżują możliwości wykonywania bieżącej działalności gospodarczej, wysokość zobowiązań oraz prowadzone postępowania egzekucyjne powodują, iż działalność gospodarcza Spółki (i jej obroty) prowadzona jest w bardzo ograniczonym zakresie, nieadekwatnym do kosztów utrzymania i wielkości przedsiębiorstwa,

‒ zdecydowana większość majątku trwałego przedsiębiorstwa Spółki stanowi przedmiot zawartej ze Skarbem Państwa umowy leasingowej, na mocy której do czasu jej wykonania był on oddany Spółce tylko do odpłatnego użytkowania, zaś do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia spraw sądowych ze Skarbem Państwa status prawny własności majątku znajdującego się w posiadaniu Spółki jest niejednoznaczny,

‒ nieuregulowany status prawny własności i majątku znajdującego się w posiadaniu skarżącej Spółki oraz brak innego majątku powoduje przy około kilkuset prowadzonych postępowaniach egzekucyjnych oraz łącznej wysokości egzekwowanych na rzecz wierzycieli wierzytelności, iż egzekucje te są prawie całkowicie bezskuteczne,

‒ jedynym istotnym składnikiem majątkowym jest nieruchomość Spółki, która obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie jej wartość,

‒ cały majątek obrotowy Spółki jest przedmiotem egzekucji.

Z powyższych okoliczności skarżący kasacyjnie wyprowadził wniosek, iż Spółka nie była w stanie zabezpieczyć we właściwym terminie dostatecznych środków finansowych na wykonanie w sposób jednorazowy zobowiązania wypłaty ww. odprawy.

Z przedstawionych okoliczności, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wynika też, iż konieczność podjęcia przez Spółkę czynności restrukturyzacyjnych w zakresie redukcji zatrudnienia doprowadziła do bardzo znacznych obciążeń finansowych związanych z powstaniem roszczeń pracowniczych (spadek poziomu zatrudnienia przez okres ostatnich lat z ok. 630 do 130 pracowników), co biorąc pod uwagę i tak bardzo trudną sytuację Spółki, w sposób bardzo poważny utrudnia ich wykonanie. Tym bardziej więc niemożliwym, z punktu widzenia możliwości finansowych Spółki, jest wykonanie w całości nakazu zapłaty pod rygorem jego natychmiastowego wykonania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Okręgowy Inspektor Pracy w q wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ wskazał, iż w zakresie stosowania przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzje inspektorów pracy nakazujące wypłatę świadczeń ze stosunku pracy odnoszą się zarówno do pracowników aktualnie zatrudnionych, jak i byłych pracowników. Natomiast, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, nie można do decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP stosować per analogiam art. 11 pkt 1 ustawy o PIP. Wynikający bowiem z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy obowiązek zapewnienia środków czystości w oczywisty sposób nie dotyczy byłych pracowników: w chwili ustania stosunku pracy obowiązek ten wygasa (ponadto środki czystości nie podlegają zamianie na ekwiwalent pieniężny), przez co nie może stać się przedmiotem decyzji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie i ich uzasadnienia, organ stwierdził, iż wysokie zadłużenie Spółki wobec kontrahentów i podmiotów publicznych w żadnym stopniu nie usprawiedliwia zaciągania kolejnych zobowiązań wobec własnych pracowników. Zgodnie z art. 22 § 1 kp przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy na rzecz pracodawcy, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Ponadto organ zauważył, iż strona skarżąca do dziś jest pracodawcą zatrudniającym ponad 100 pracowników. Realizując swoje uprawnienia egzekwuje od nich obowiązek świadczenia pracy, tym samym jednak zobowiązuje się do terminowego wypłacania wynagrodzeń i innych świadczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji kwestii braku podstaw prawnych do wydania na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazu względem byłego pracownika, nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 518/05, Lex nr 187551; wyrok NSA z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 219/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, odniósł się do kwestii dopuszczalności wydania nakazu względem byłego pracownika. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął, iż podstawą i przyczyną nabycia przez A. W. prawa do odprawy w związku z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracowników było świadczenie na rzecz Spółki pracy w okresie trwania stosunku pracy. Skoro pracodawca tego świadczenia nie wypłacił i naruszył przepisy prawa pracy, to zaktualizowały się, zdaniem WSA w Bydgoszczy, przesłanki do zastosowania art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazuje na to, iż zarzut ewentualnego braku podstaw prawnych do wydania nakazu względem byłego pracownika, Sąd ten rozpoznał. W tej sytuacji trudno dopatrywać się naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd oraz orzekające w sprawie organy nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej Spółki, jak też nieuwzględnienia braku możliwości natychmiastowego wykonania obowiązku objętego nakazem.

Zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.) "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

Ustawodawca nie przewidział dla decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż termin natychmiastowy. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut nieuwzględnienia przez WSA w Bydgoszczy braku możliwości natychmiastowego wykonania przez skarżącą Spółkę nakazu nr [...]. Organy PIP nie są bowiem uprawnione do różnicowania terminu wykonania nakazu, a w szczególności określenia innego niż wynikający z ustawy, terminu jego wykonania, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały ku temu uzasadnione przesłanki faktyczne (np. utrata płynności finansowej pracodawcy).

Zarzut wydania wyroku bez dokonania oceny nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem niewypłacalności Spółki jest również nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność wydania zaskarżonego nakazu przez Okręgowego Inspektora Pracy. Z ustaleń protokołu kontroli, nie zakwestionowanych przez skarżącą Spółkę wynika, że pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W rozpatrywanej sprawie nie było sporu co do należnego pracownikowi świadczenia wynikającego z zaskarżonego nakazu. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że należności pracownicze były należne, a więc przysługiwały pracownikowi. W takim wypadku mogą one stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązującego pracodawcę do jego wypłacenia.

Istota nakazu wypłaty należności pracowniczych sprowadza się bowiem jedynie do skłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika w sytuacji, w której obowiązek ten jest wymagalny.

Okoliczności związane z powstaniem stanu niewypłacalności skarżącej Spółki pozostają zatem bez wpływu na decyzję, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest więc prawidłowy. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji. Z tych przyczyn należy uznać, że toczące się przed sądami powszechnymi sprawy związane z niewypłacalnością skarżącej Spółki pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 11 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy polegającego na wydaniu nakazu nr 7 względem byłego pracownika – A. W., podczas gdy przepis art. 11 ust. 7 tejże ustawy umożliwia nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia oraz innego świadczenia należnego ze stosunku pracy tylko i wyłącznie pracownikowi, a nie byłemu pracownikowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wydanie przez inspektora pracy decyzji nakazującej wypłatę świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy wobec byłych pracowników. Ustanie stosunku pracy nie powoduje bowiem wygaśnięcia obowiązku zapłaty niewypłaconego a należnego świadczenia pieniężnego. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia funkcjonalna, zadaniem bowiem nakazu (decyzji) wydanego w oparciu o art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy o pracę w zakresie wypłaty wynagrodzenia, a także innych świadczeń pieniężnych. Obowiązek taki, pomimo ustania stosunku pracy, nadal istnieje.

W tej sytuacji, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalić.