Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej A. W. kwotę 3008 (trzy tysiące osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. W. z tytułu ograniczenia prawa własności oraz szkód powstałych na części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w związku z realizacją inwestycji pn.: "[...]" oraz zobowiązującej [...] S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została objęta realizacją inwestycji pn.: "[...]". Decyzją z [...] maja 2012 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w części uchylił i zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. W. z tytułu ograniczenia prawa własności oraz szkód powstałych na części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w związku z realizacją inwestycji pn.: "[...]" oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

II.3. Od powyższej decyzji Wojewody z [...] marca 2015 r. odwołanie złożyła A. W. Skarżąca na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o jej zmianę poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że odszkodowanie z tytułu szkód związanych z ograniczeniem prawa w strefie kontrolowanej gazociągu zostało zaniżone. Odszkodowanie to winno być ustalone tak, jak dla nieruchomości z możliwością zabudowy siedliskowej. Skarżąca powołała się na decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków rekreacji indywidulanej w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolniczego. Skarżąca ponadto podniosła, że ustalone odszkodowanie nie obejmuje oszacowania roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem na niej urządzeń infrastruktury technicznej. W szczególności skarżąca nie zgładziła się z wysokością przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego do obliczeń współczynnika "k" na poziomie 0,2, gdyż jej zdaniem powinien on wynosić 0,3.

II.4. Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1501; dalej również "specustawa") w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 specustawy, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015, poz. 1774, z późn. zm., zwanej także "u.g.n.") stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 specustawy, decyzje administracyjne, o których mowa w tej ustawie, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Dalej Minister wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową gazociągu stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. (nr uprawnień [...]). Rzeczoznawca ten ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...], gmina [...] i znajduje się poza strefą zwartej zabudowy miejscowości [...]. Najbliższe jej otoczenie stanowią tereny rolne. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową. Kształt nieruchomości jest regularny, wydłużony. Pas terenu, przez który przebiega gazociąg położony jest w północnej części działki. Na obszarze przebiegu gazociągu, występują grunty sklasyfikowane w operacie ewidencji gruntów jako RIIIa. Na terenie działki został posadowiony słupek znacznikowy. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca wskazał, że nieruchomość objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym położona jest na terenie oznaczonym jako użytki rolne. Jednakże dla fragmentu nieruchomości objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa, uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obszar ten położony jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem TT.08 - tereny techniczne służące lokalizacji obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a częściowo na terenie oznaczonym symbolem 07.K.D.S - tereny komunikacji drogowej. W piśmie, które wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] czerwca 2015 r., do sprawy o znaku: [...], biegły wyjaśnił, że przy szacowaniu szkody związanej ze zmniejszeniem wartości nieruchomości oraz trwałego ograniczenia w sposobie korzystania nie uwzględnił jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2011 r.), który został zatwierdzony w dniu [...] października 2011 r., a zatem już po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zatem na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położona była na terenach rolnych. Wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] biegły wskazał, że dla określenia wartości szkód prawnych - ograniczenia prawa własności w strefie kontrolowanej - przyjął stan nieruchomości z [...] czerwca 2011 r. (data wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji). Natomiast dla wyceny pozostałych szkód przyjął stan nieruchomości w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] marca 2014 r. (data początkowa i końcowa okresu udostępnienia nieruchomości wykonawcy robót). W analizowanym opracowaniu biegły szacując wysokość szkód określił: wartość ograniczenia prawa własności w strefie kontrolowanej gazociągu, podatek rolny od nieruchomości w okresie udostępnienia nieruchomości wykonawcy robót oraz szkody fizyczne, w tym utracone korzyści. W celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości powstałej w związku z budową gazociągu w pierwszej kolejności rzeczoznawca określił wartość nieruchomości bez obciążenia urządzeniami przesyłowymi. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega przyjęciu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Następnie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych dokonanej współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Badaniu poddano rynek obrotu gruntami niezabudowanymi, położonymi na terenach rolnych w gminie [...] w okresie od września 2013 r. do dnia sporządzenia operatu. W wyniku analizy rynku biegły wyłonił zbiór [...] transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Ceny transakcyjne (po uwzględnieniu korekty związanej ze wzrostem cen w badanym okresie) zawierały się w przedziale od 1,87 do 3,50 zł/m² przy cenie średniej 2,57 zł/m². Po przeprowadzeniu badania lokalnego rynku nieruchomości biegły ustalił cechy mające wpływ na cenę transakcyjną nieruchomości w analizowanym segmencie rynku do których należą: lokalizacja (waga 30%), powierzchnia (waga 40%) oraz bonitacja gleb (waga 30%). Następnie biegły dokonał korekty ceny średniej nieruchomości na ustalonym rynku i ustalił wartość wycenianej nieruchomości bez obciążenia urządzeniami przesyłowymi na 3,50 zł/m2. W wyniku obliczeń biegły ustalił wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości, tj. trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość ta została określona jako iloczyn określonej powyżej wartości nieruchomości, powierzchni strefy kontrolowanej oraz współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości w wysokości 0,20. Wartość skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii (współkorzystanie z nieruchomości) rzeczoznawca oszacował na kwotę [...] zł. Wysokość ta została określona przy uwzględnieniu wartości gruntu obciążonego urządzeniem, stopy kapitalizacji oraz współczynnika w wysokości 0,2. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. biegły wyjaśnił, że z uwagi na podziemny charakter infrastruktury bez konieczności jej bieżącej konserwacji zasadne jest przyjęcie współczynnika k w wysokości 0,2. Biegły wskazał, że przyjęcie współczynnika k na poziomie 0,3, nie jest właściwe w przypadku przedmiotowej nieruchomości bowiem współczynnik taki stosuje się w przypadku, gdy infrastruktura przesyłowa znajdująca się na nieruchomości ma charakter nadziemny, dotyczy np. linii energetycznych, co w warunkach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Łącznie wartość zmniejszenia wartości nieruchomości w strefie kontrolowanej gazociągu biegły ustalił na kwotę [...] zł. Wartość podatku rolnego od nieruchomości należnego w okresie budowy gazociągu została ustalona w wysokości [...] zł. Rzeczoznawca wskazał, że na wartość szkód fizycznych, w tym utraconych korzyści składają się: wartość szkód w zasiewach, uprawach i innych zbiorach w 2012 r. w wysokości [...] zł, wartość kosztów rekultywacji biologicznej w wysokości [...] zł, wartość utraconego dochodu rolniczego w 2013 r. w wysokości [...] zł, wartość szkody z powodu zmniejszonego plonowania w pasie budowy w okresie porekultywacyjnym w wysokości [...] zł oraz wartość szkody spowodowanej lokalizacją naziemnych elementów infrastruktury technicznej w wysokości [...] zł. Łącznie wartość szkód fizycznych w tym utraconych korzyści została wyceniona na kwotę [...] zł. Łącznie szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz wartość poniesionych szkód fizycznych w tym utraconych korzyści wraz z podatkiem rolnym od nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Minister wskazał, że oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego miał na uwadze wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Ponadto, oceny tego dowodu dokonano z uwzględnieniem przepisu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz specustawy. Zdaniem Ministra, operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. został wykonany prawidłowo. W pierwszej kolejności, w celu oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości, biegły określił wartość nieobciążonej nieruchomości rolnej, a następnie pomniejszył tę wartość zgodnie ze stanem faktycznym zaistniałym po wybudowaniu gazociągu. Biegły szczegółowo uzasadnił przyjęte przez niego współczynniki oraz oparł się na prawidłowych danych, w tym także dotyczących powierzchni strefy kontrolowanej. Zauważyć należy, że biegły uwzględnił wszystkie aspekty związane z powstałą na nieruchomości szkodą. Określił zarówno zmniejszenie wartości nieruchomości, jak i szkody związane ze zmniejszonym plonowaniem czy też wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej na czas budowy. Niemożliwym jest, jak wskazują w odwołaniu skarżący, określenie wysokości współkorzystania z nieruchomości, jako nieruchomości nieobciążonej infrastrukturą techniczną. Biegły odrębnie oszacował wartość trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a następnie obciążenie nieruchomości współkorzystaniem przez inwestora przesyłowego. Współkorzystanie z nieruchomości przez właścicieli oraz inwestora przesyłowego dotyczy bowiem nieruchomości obciążonej infrastrukturą techniczną. Zatem ani obowiązujące przepisy ani zasady logicznego rozumowania nie pozwalają na uznanie, że prawo wejścia na nieruchomość przez inwestora przesyłowego dotyczy nieruchomości nieobciążonej infrastrukturą. Minister stwierdził również, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Nie ma zatem podstaw do uznania, że wycena została sporządzona nieprawidłowo. Odnosząc zarzutu strony dotyczącego braku oszacowania przez biegłego wartości roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem na niej urządzeń przesyłowych, należy stwierdzić, że określone przez organ I instancji odszkodowanie zawiera wszystkie elementy przewidziane przez obowiązujące przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Reasumując Minister uznał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony prawidłowo, co szeroko omówiono w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Subiektywne poczucie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości tego operatu.

III.1. Ze wskazaną na wstępie decyzją Ministra nie zgodziła się skarżąca. W skardze na tę decyzję zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4-8 i art. 130 u.g.n. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z [...] października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. za prawidłowy oraz brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozparzenia materiału dowodowego, wyrażające się w uznaniu, że przyznane skarżącej odszkodowanie zostało należycie wyliczone i pokrywa wszystkie jej roszczenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że podtrzymuje w całości merytoryczne argumenty przemawiające za wnioskiem o podwyższenie należnego jej odszkodowania z tytułu szkód prawnych. Nie były bowiem one dotychczas przedmiotem merytorycznego postępowania - wobec oparcia rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym obarczonym błędem. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Zastosowanie znajduje tu więc teoria różnicy, zgodnie z którą szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasada pełnego odszkodowania. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 30 specustawy, w przypadku gdy wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości objętej decyzją następuje z dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uznać zatem należy ten dzień za istotny dla ustalenia stanu nieruchomości. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie biegły błędnie ustalił przeznaczenie planistyczne nieruchomości i przez to stan nieruchomości. Z uwagi na brak prawidłowego ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości i przez to wadliwość operatu szacunkowego, nie sposób się odnieść do jej merytorycznej części. Skarżąca od samego początku wskazywała, że odszkodowanie powinno być proporcjonalne do stopnia ingerencji posiadacza w treść cudzego prawa, uwzględniać wartość wykorzystywanej nieruchomości, przewidywany okres korzystania ze służebności oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości obciążonej służebnością i samej służebności, a także - dodać należy - powinno pokrywać wszystkie niedogodności, jakie w przyszłości dotkną właściciela obciążonej nieruchomości w związku z ustanowieniem służebności. Skarżąca wskazała w szczególności na pominiętą w sprawie możliwość siedliskowej zabudowy nieruchomości (co istotnie wpływa na ustalenie wartości 1 m² nieruchomości). Zdaniem skarżącej, w wyniku posadowienia i istnienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, uczestnicy nie mogą w sposób swobodny korzystać z ich własności. Przede wszystkim pokrzyżowane zostały precyzyjne plany inwestycyjne skarżącej związane z budową i lokalizacją na przedmiotowej nieruchomości budynków rekreacji indywidualnej - w wyniku czego skarżąca ponosi wymierną szkodę i traci sprecyzowane korzyści. Powyższe winno zatem mieć znaczenie dla oceny niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała, że na działce nr [...] istnieje możliwość zabudowy siedliskowej, co potwierdza decyzja nr [...] z [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zmienia to istotnie przeznaczenie gruntu, jego wartość i wysokość szacowanej ceny za 1 m². Zdaniem skarżącej wartość ta powinna wynosić minimum 35,00 zł/m². Została zatem dziesięciokrotnie zaniżona w niniejszej sprawie. Sam fakt posadowienia infrastruktury przesyłowej na przedmiotowej działce powoduje brak możliwości swobodnego jej wykorzystania przez właściciela na zaplanowane uprzednio działania i skutkuje wymiernymi stratami i szkodami także w zakresie utraconych korzyści. W końcowej części skarżąca powołała się również na decyzję Ministra z [...] maja 2015 r. wydaną w podobnej sprawie (tj. sprawie odszkodowania związanego z tą samą decyzją lokalizacyjną)

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17; zob. np. art. 145 § 3 p.p.s.a.). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości skarżącej w związku z objęciem części tej nieruchomości wspomnianą wyżej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 2011 r. (tj. ograniczeniem tą decyzją sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej). W istocie spór ten dotyczy ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na dzień [...] czerwca 2011 r., czyli na datę wydania decyzji lokalizacyjnej.

IV.4. Podstawą materialnoprawną przyznania odszkodowania w mniejszej sprawie jest art. 24 w zw. z art. 30 specustawy w powiązaniu z odpowiednimi przepisami u.g.n. oraz powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 24 ust. 2 specustawy, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. W myśl zaś art. 24 ust. 1 specustawy, decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. Inwestor, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywa koszty ustalenia wysokości odszkodowań. Z kolei w art. 30 specustawy przewidziano, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy mowa jest o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Jeżeli chodzi o znajdujące odpowiednie zastosowanie w sprawie regulacje ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami związane ze sposobem ustalania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to wskazać przede wszystkim należy na art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zastosowanie w sprawie znajduje również art. 130 u.g.n. W myśl art. 130 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W aspekcie opinii rzeczoznawcy majątkowego należy również odwołać się m. in. do art. 154 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem odszkodowania z tytułu szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., określa § 43 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W szczególności, zgodnie § 43 ust. 3 tego rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

IV.5. Przenosząc powyższe ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości skarżącej wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dostrzega, że operat szacunkowy z [...] października 2014 r. nie jest precyzyjny w tej kwestii. W szczególności na s. 3 operatu ("źródła danych merytorycznych") wymienia się m. in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] października 2011 r. Podobnie na s. 5 operatu, plan ten jest również omawiany przez rzeczoznawcę. Równocześnie jednak należy zauważyć, że biegły powołał się w tym operacie m. in. na "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" (nie podając jednak ani daty, ani numeru tego studium), wedle którego to studium działka skarżącej jest położona na terenach oznaczonych jako użytki rolne. Ponadto, ustalając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegły wziął pod uwagę transakcje dotyczące niezbudowanych gruntów rolnych. Następnie, biegły w piśmie, które wpłynęło do Ministra w dniu [...] czerwca 2015 r. wyjaśnił, że przy ustalaniu odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie uwzględnił postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ten akt prawa miejscowego został uchwalony po dacie decyzji lokalizacyjnej. Ustalenie te zostało następnie przyjęte w zaskarżonej decyzji (s. 3). Sąd dostrzega, że cześć wstępna rzeczonych wyjaśnień biegłego dotyczy innej nieruchomości (działki nr [...], obręb [...]), ale włączenie tego pisma do akt administracyjnych niniejszej sprawy, jego dalsza treść, a także oświadczenie organu pozawalają przyjąć, że to pismo biegłego dotyczy operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Należy w końcu dodać, że o oparciu się przez biegłego na zapisach studium, a nie postanowieniach planu miejscowego, świadczy w końcu okoliczność, że biegły w ogóle ustalał odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. W sytuacji bowiem, w której to plan byłby źródłem ograniczenia prawa własności skarżącej (a nie decyzja lokalizacyjna), inna byłaby podstawa roszczeń odszkodowawczych skarżącej oraz tryb dochodzenia tych roszczeń. W tym kontekście bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do dołączonej do skargi decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. W świetle uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że kwestia przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nie została w tamtej sprawie prawidłowo ustalona.

IV.6. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące przyjęcia współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości 0,2 zamiast postulowanego przez skarżącą 0,3. Przekonujące są wywody Ministra w tej kwestii zawarte na s. 4 decyzji, gdzie Minister odwołał się do obszernych wyjaśnień biegłego w tej sprawie sporządzonych w dniu [...] lutego 2015 r. Biegły w wyjaśnieniach tych w sposób logiczny i rzeczowy wyjaśnił, że współczynniki 0,3 – 05 stosuje się do infrastruktury, która ma charakter nadziemny, a nie podziemny, jak w niniejszej sprawie. Dodać należy, że kwestia doboru konkretnego współczynnika jest elementem wiedzy specjalistycznej i ocena legalności takiego ustalenia jest ograniczona do kontroli logiczności i rzeczowości ustaleń biegłego w tej materii.

IV.7. Natomiast kwestią, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jest niewyjaśnienie przez Ministra okoliczności podnoszonej m. in. w odwołaniu, a dotyczącej znaczenia dla sprawy powoływanej już wyżej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków rekreacji indywidulanej w ramach rozbudowy istniejącego siedliska rolniczego (dalej decyzja ta będzie określana również jako "pozwolenie na budowę"). Tymczasem kwestia wpływu tej decyzji na ustalenie przeznaczenia nieruchomości była akcentowana przez skarżącą od początku postępowania. Decyzja ta została również dołączona do odwołania. Minister nie odniósł się jednak do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym uznał, że: "jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zakres planowanej inwestycji nie koliduje z ustaleniami decyzji udzielającej pozwolenia na budowę" (s. 5). Podobnie biegły w wyjaśnieniach z [...] lutego 2015 r. stwierdza: "nie cała działka [...] jest przeznaczona pod zabudowę, ponieważ zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] (...) teren projektowanej inwestycji zawierał się w strefie ochronnej 30 m, wykluczonej spod zabudowy, co potwierdza projekt zagospodarowania terenu (dołączony wraz z treścią powołanej decyzji)". Równocześnie Sąd zauważa, że na załączniku graficznym do pozwolenia na budowę widoczna jest linia oznaczona jako "strefa ochronna 30 m od gazociągu średniego ciśnienia". Tymczasem decyzja lokalizacyjna z [...] czerwca 2011 r. dotyczy budowy gazociągu wysokiego ciśnienia. W świetle tej rozbieżności nie jest jasna relacja linii widocznej na załączniku do pozwolenia na budowę do linii wyznaczających zakres ograniczenia własności nieruchomości skarżącej na mocy decyzji lokalizacyjnej. W tym miejscu godzi się podkreślić, że kontroli sądowoadministracyjnej w mniejszej sprawie podlega decyzja organu II instancji. W decyzji tej (scil. jej uzasadnieniu) brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do wyraźnie podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu kwestii możliwości zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę. W szczególności skarżąca twierdzi, że na skutek decyzji lokalizacyjnej taki sposób zagospodarowania jej nieruchomości nie jest możliwy. Brak jest stanowiska Ministra w sprawie tego zarzutu skarżącej, a tym samym Sąd nie ma możliwości oceny legalności tego aspektu sprawy i rzeczowej weryfikacji prawidłowości tego poglądu w świetle akt sprawy. Należy przypomnieć, że w świetle umówionej szeroko w punkcie IV.2 uzasadnienia kontrolnej funkcji sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne czynienie przez Sąd samodzielnych ustaleń w tej kwestii, niejako w zastępstwie organu II instancji. Wyrok sądu administracyjnego nie może również bazować na przypuszczeniach lub domysłach, że istotny dla sprawy element stanu faktycznego kształtuje się tak, a nie inaczej. Dodać należy, że istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej może mieć istotne znaczenie dla określenia przeznaczenia nieruchomości w świetle art. 154 ust. 2 u.g.n. Skoro ustawodawca uznaje za istotne dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to tym bardziej należy brać pod uwagę decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i zezwalającą na budowę jako przyznająca stronie dalej idące uprawnienia (argumentum a minori ad maius). Godzi się podkreślić, że z art. 154 ust. 2 u.g.n. nie wynika pierwszeństwo studium przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2014; J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2015, komentarz do art. 154). Reasumując, Minister nie odnosząc się do kwestii znaczenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej naruszył obowiązek wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z treści powołanych przepisów k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji powinno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie do tych wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się w szczególności, że zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem istotne dowody zgromadzone w sprawie, czy też istotne twierdzenia strony lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 67; wyr. WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r., VIII SA/WA 576/09, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., I SA/OP 556/10, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2012 r., IV SA/WR 268/11, CBOSA). W podobnym kierunku wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 26 czerwca 2014 r. (II SA/PO 477/14, CBOSA), stwierdzając: "Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji". Warto dodać, że obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży również na organie II instancji, który powinien w swojej decyzji w szczególności rozstrzygnąć zasadność wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., II SA/KR 340/09, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo).

IV.8. Rozpoznając sprawę ponownie Minister winien jednoznacznie ustalić, czy wydanie decyzji lokalizacyjnej rzeczywiście uniemożliwiło lub ograniczyło skarżącej realizację decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym celu Minister powinien zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia do rzeczoznawcy majątkowego. Następnie Minister dokona oceny tych wyjaśnień, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Ministra. Te ustalenia i oceny powinny być przy tym poczynione w sposób pozwalający – w razie ewentualnej ponownej kontroli sądowoadministracyjnej – na rzeczową weryfikację przez Sąd prawidłowości takiego stanowiska Ministra w świetle materiałów zebranych w aktach sprawy. Jeżeli stanowisko skarżącej okaże się trafne, zajdzie potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Sąd podkreśla, że w niniejszym wyroku nie przesądza o trafności przedmiotowego zarzutu skarżącej. Rzecz w tym, że treść zaskarżonej decyzji oraz zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalają Sądowi na jednoznaczną, wnikliwą i rzetelną ocenę zasadności tego zarzutu skargi.

IV.9. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis (591 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (2400 zł).