Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2651/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola,  publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2435/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2435/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze, którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzono nieważność: zarządzenia nr [..] Burmistrza Miasta i Gminy C. z [..] lipca 2019 r. w przedmiocie uchylenia zarządzenia nr [..] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [..] im. [.]. w C., zwanego dalej "Zarządzeniem I", zarządzenia nr [..] Burmistrza z [..] lipca 2019 r. w przedmiocie uchylenia zarządzenia nr [..] z [..] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [..] im. [..] w C., dalej jako "Zarządzenie II", zarządzenia nr [..] Burmistrza z [..] lipca 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [..] im. [..] w C., zwanego dalej "Zarządzeniem III".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jako podstawę prawną Zarządzenia I wskazano art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1587 – dalej Rozporządzenie), a także art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono także, że zarządzenie II oraz III wydano na podstawie art. 63 ust. 1 i 10 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2017 r. poz. 1597) oraz Rozporządzenia.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że pismem z 5 lipca 2019 r. osoba o inicjałach W.Z.W, zwana dalej "wnioskodawczynią", wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia II i III oraz wstrzymanie ich wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że zarządzeniem nr [..] z [..] maja 2019 r., dalej jako "zarządzenie o ogłoszeniu konkursu", Burmistrz ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [.] im. [.] w C., dalej jako "Szkoła". Rozstrzygnięcie konkursu miało nastąpić [...] lipca 2019 r. Wnioskodawczyni zgłosiła swoją kandydaturę w tym konkursie i złożyła wszystkie wymagane dokumenty. W dniu [...] lipca 2019 r. Burmistrz wydał Zarządzenie II i III. Pierwszym z nich uchylono zarządzenie o ogłoszeniu konkursu. Zarządzeniem III ogłoszono natomiast ponowny konkurs na to stanowisko. Wnioskodawczyni wskazała, że żadne z zarządzeń nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z nimi.

Dalej organ nadzoru wskazał, że 9 lipca 2019 r. do organu wpłynęło pismo osoby o inicjałach A.H., zwanej dalej "Zainteresowanym I, który poinformował nim organ o nieprawidłowościach w postępowaniu konkursowym na stanowisko Dyrektora Szkoły. W dniu 9 lipca 2019 r. do organu nadzoru wpłynęło kolejne pismo osoby o inicjałach E.B., zwanej dalej "Zainteresowanym II". W ocenie Zainteresowanego II zabrakło skuteczności w powiadomieniu członków Komisji o odwołaniu konkursu, a sposób traktowania ich w terminie przeprowadzenia konkursu pozostawia wiele do życzenia,

Wojewoda M. pismem z 1 sierpnia 2019 r. zawiadomił Burmistrza o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzeń I, II oraz III z uwagi na podjęcie ich bez podstawy prawnej i z istotnym naruszeniem przepisu art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, pouczając jednocześnie o prawie do ustosunkowania się do opisanych w piśmie okoliczności.

W odpowiedzi na wszczęcie postępowania nadzorczego Burmistrz stwierdził, że Zarządzenia I, II oraz III wydano w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i nie naruszają one art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego. Burmistrz wskazał, że nieprawidłowy wybór przedstawicieli członków Komisji konkursowej może stanowić w dalszym etapie procedury konkursowej podstawę unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły. Po podjęciu informacji o nieprawidłowości w wyborze przedstawicieli jeszcze przed rozstrzygnięciem konkursu (ale już po powołaniu Komisji) postanowił o uchyleniu zarządzenia o powołaniu Komisji.

W następstwie wydania Zarządzenia I Burmistrz wydał w dniu [.]. lipca 2019 r. Zarządzenie II, którym uchylił zarządzenie o ogłoszeniu konkursu. W uzasadnieniu podał, że uchylenie zarządzenia o powołaniu Komisji determinuje konieczność uchylenia zarządzenia o ogłoszeniu konkursu. Nieuchylenie zarządzenia o ogłoszeniu konkursu spowodowałoby niemożność zwołania posiedzenia Komisji z zachowaniem terminów wskazanych w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, a w konsekwencji przeprowadzenie konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły wbrew przepisom Rozporządzenia.

Organ nadzoru podniósł, że w następstwie wydania Zarządzenia II Burmistrz wydał Zarządzenie III w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły. Zarządzenie nie zawiera uzasadnienia. Burmistrz wydając Zarządzenia I, II oraz III działał bez podstawy prawnej, w sposób zmierzający do obejścia przepisu art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Burmistrz trzykrotnie - w krótkich odstępach czasu - ogłaszał konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły. Pierwsze zarządzenie nr [..] w sprawie ogłoszenia konkursu wydał [..] maja 2019 r., po czym [.] maja 2019 r. uchylił je zarządzeniem nr [.]; w dokumentacji przesłanej organowi nadzoru brak uzasadnienia tego zarządzenia. Z wyjaśnień Burmistrza wynika, że przyczyny uzasadniające uchylenie zarządzenia nr [..] opublikowano na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy C. Poinformowano wtedy, że "z uwagi na omyłkę pisarską w pkt IV pkt 1 załącznika do zarządzenia Burmistrza nr [..] z [..] maja 2019 roku w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły zarządzenie to zostaje uchylone z dniem dzisiejszym na mocy zarządzenia nr [..] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [..] z [.]. maja 2019 roku w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły". Po raz drugi konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły ogłoszono [.] maja 2019 r. zarządzeniem o ogłoszeniu konkursu, które uchylono z kolei Zarządzeniem II. W dniu [.] lipca 2019 r. Burmistrz po raz trzeci (Zarządzeniem III) ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły. Z informacji powziętych przez organ nadzoru z urzędu wynika, że także to ostatnie ogłoszenie uchylono - zarządzeniem Burmistrza nr [..] z [..] lipca 2019 r. Organ wskazał, że w uzasadnieniu skarżonych zarządzeń nie wykazano, że zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zarządzenia o powołaniu Komisji, jak i zarządzenia o ogłoszeniu konkursu, a w ślad za tym, że zaistniała konieczność wydania Zarządzenia III.

Odnosząc się do pierwszego z powodów uchylenia przez Burmistrza zarządzenia o powołaniu Komisji wskazano, że obowiązkiem Burmistrza było zbadać - na etapie poprzedzającym powołanie Komisji - czy przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców legitymują się dokumentami, które wskazują na ich prawidłowe powołanie. Burmistrz był obowiązany zbadać przed podjęciem zarządzenia na podstawie art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego prawidłowe umocowanie przedstawicieli mających wejść w skład Komisji i podjąć działania dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości; nie uczynił tego na właściwym etapie postępowania konkursowego. Wszystkie działania Burmistrza dotyczące wyjaśnienia wątpliwości, związanych z powołaniem przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców miały miejsce dopiero po powołaniu Komisji; winny zaś zostać podjęte na etapie powoływania składu Komisji. Niedopełnienie tego wymogu przez Burmistrza przed wydaniem zarządzenia o powołaniu Komisji czyniło badanie umocowań na dzień przed posiedzeniem Komisji spóźnionym. Niezależnie od tego okoliczność, że Dyrektor Szkoły nie udostępniła protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej i rady rodziców nie może świadczyć o ich braku w dokumentacji szkoły, a co za tym idzie o nieprawidłowym wyłonieniu przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców do składu Komisji. Osoby przeprowadzające kontrolę w Szkole legitymowały się bowiem upoważnieniami Burmistrza o niesprecyzowanym zakresie co do przedmiotu kontroli. Dyrektor Szkoły mógł mieć zatem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego umocowania osób kontrolujących o przeprowadzenia kontroli.

Stwierdzono, że brak w dokumentacji uchwał z posiedzeń rady pedagogicznej i rady rodziców nie dowodzi jeszcze, że nie zostały one podjęte. Z pisma nauczycieli Szkoły z 12 czerwca 2019 r. - na które w uzasadnieniu Zarządzenia I powołuje się Burmistrz - wynika bowiem, że "[.] czerwca 2019 r. odbyło się posiedzenie rady pedagogicznej Szkoły, na którym dokonano wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej do składu Komisji". Nie zakwestionowano faktu oddania głosów na przedstawicieli rady pedagogicznej do składu Komisji; co więcej, stwierdzono, że wyboru dokonano. Na dzień wydania Zarządzenia I Burmistrz nie dysponował materiałem dowodowym uzasadniającym przyjęcie, że wybór przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców Szkoły do składu Komisji nie miał miejsca, pomimo braku formalnych uchwał w tym zakresie.

Odnosząc się do drugiego z powodów uchylenia przez Burmistrza zarządzenia o powołaniu Komisji – a mianowicie dokonania wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej Szkoły do składu Komisji wbrew zasadzie tajności - wskazano, że Prawo oświatowe nie przewiduje wymogu, by głosowanie w tej kwestii musiało być przeprowadzone w sposób tajny. Ponadto podniesiono, że Burmistrz nie dopełnił obowiązku kontroli prawidłowości wskazania przedstawicieli do Komisji przed wydaniem Zarządzenia I. Przejawił natomiast wzmożoną aktywność dzień przed odbyciem przez Komisję posiedzenia.

Zdaniem organu, wobec niewykazania przez Burmistrza zaistnienia przesłanek powołanych w uzasadnieniu Zarządzenia I, wydano je bez podstawy prawnej. Zmierza ono de facto do obejścia procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły w drodze konkursu. W związku z uznaniem Zarządzenia I za sprzecznego z prawem (podjętego bez podstawy prawnej) należało przyjąć, że ściśle z tym zarządzeniem powiązane i stanowiące jego chronologiczne następstwo Zarządzenia II i III również naruszają prawo w sposób istotny. Wbrew twierdzeniom Burmistrza zawartym w uzasadnieniu Zarządzenia II, uchylenie zarządzenia o powołaniu Komisji nie determinowało konieczności uchylenia zarządzenia o ogłoszeniu konkursu. Niemożność zwołania posiedzenia Komisji z zachowaniem terminów wskazanych w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nie uzasadnia uchylenia zarządzenia ogłoszeniu konkursie i rozpoczęcia przeprowadzania procedury konkursowej od początku.

Organ ocenił, że zarządzenia I, II oraz III wydano bez podstawy prawnej i w rzeczywistości zmierzają one do obejścia przepisu art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego. Burmistrz nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie skarżonych zarządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazał że w świetle dokumentacji, którą dysponował organ nadzoru, nie było podstaw, by Burmistrz uchylał wydane w sprawie własne zarządzenia. Dlatego też zasadne było wszczęcie postępowania nadzorczego. Nie można wprawdzie zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, jakoby wszystkie działania Burmistrza dotyczące wyjaśnienia wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy mogły być podejmowane wyłącznie na etapie przed powołaniem Komisji. Burmistrz mógł czynić takie ustalenia w każdym czasie w przypadku wątpliwości co do prawidłowego prowadzenia postępowania konkursowego. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie. Ostatecznie bowiem – do czasu wydania Zarządzeń I-III - istotnych nieprawidłowości w tym przypadku nie ujawniono. Burmistrz miał wyłącznie wątpliwości co do prawidłowego procedowania w przedmiocie wyboru Dyrektora Szkoły (kwestia wyłonienia kandydatów do Komisji). W takiej sytuacji powinien dążyć on do wyjaśnienia wszelkich zastrzeżeń. Dopiero gdy nieprawidłowości zostałyby bezsprzecznie dowiedzione, mógł podjąć przewidziane prawem środki. Tak więc zbyt daleka jest teza, jakoby Burmistrz nie mógł kontrolować prawidłowości wytypowania członków Komisji po ich powołaniu. Jednak możliwości podejmowania działań nadzorczych zostały ograniczone. Inna byłaby wszak faktyczna pozycja organu gminy gdyby zwrócił się o określone informacje do rady pedagogicznej czy rodziców, przed powołaniem ich przedstawicieli.

W ocenie Sądu I instancji, chybiona jest argumentacja Burmistrza, jakoby wykazano, że w sprawie istniały uzasadnione podstawy do uchylenia zarządzenia o powołaniu Komisji oraz zarządzenia o ogłoszeniu konkursu z uwagi na niewłaściwe powołanie do Komisji przedstawicieli rady pedagogicznej. Rację ma organ nadzorczy wskazując, że przepisy Prawa oświatowego oraz Rozporządzenia nie obligują rady rodziców, czy rady pedagogicznej do przedłożenia organowi gminy uchwał w przedmiocie dokonania wyboru przedstawicieli do składu Komisji. Nie oznacza to oczywiście, że – w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości wyłonienia tych przedstawicieli - organ gminy nie może zmierzać do ich wyjaśnienia.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej uchybienia zasadzie tajności w wyborze przedstawicieli rady pedagogicznej do Komisji Sąd I instancji wskazał, że nie ma racji organ nadzorczy w tym zakresie. Zarówno wykładnia językowa, jak i historyczna przepisów Prawa oświatowego nakazuje interpretować dodany art. 73 ust. 1a Prawa oświatowego szeroko. Powinno się więc wywodzić z danej regulacji wymów głosowania tajnego w danej kwestii. Nie ma to jednak znaczenia dla sprawy. W świetle zgromadzonej dokumentacji nie wykazano bowiem, co trafnie wywiódł organ nadzoru, aby wymogu tego nie spełniono. Nie ma przekonywujących dowodów, które potwierdziłyby, że w sprawie przy głosowaniu uchybiono regułom tajności.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie również organ nadzoru wskazał, że uchylenie zarządzenia o powołaniu Komisji nie determinowało konieczności uchylenia zarządzenia o ogłoszeniu konkursu. Wprawdzie - zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia - Przewodniczący Komisji ustala termin i miejsce posiedzenia Komisji, o czym powiadamia na piśmie członków Komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Natomiast posiedzenie Komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu konkursu (tak § 3 ust. 2 Rozporządzenia). Nie można jednak zgodzić się z poglądami wyrażonymi w orzeczeniach powołanych w skardze, wedle których po upływie wskazanego 14-dniowego terminu jakiekolwiek działanie Komisji nie może rodzić skutków prawnych. Termin ten nie ma mianowicie charakteru materialnoprawnego, lecz procesowy - instrukcyjny. Dlatego też jego uchybienie nie powoduje bezskuteczności czynności. W związku z tym uchylenie zarządzenia o ogłoszeniu konkursu i rozpoczęciu przeprowadzania ponownej procedury konkursowej od początku nie można uznać za uzasadnione.

Zdaniem Sądu I instancji, chybiony jest także zarzut postawiony w skardze o naruszeniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od przedłożenia Zarządzeń I-III. Istotna jest tu data wydana rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie jego doręczenia. Nie ma natomiast podstaw do tego, by twierdzić, że wskazana na nim data wydania jest błędna.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 77 § 1, 80 K.p.a., a także 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki tego ostatniego przepisu. Organ w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nadzorcze. W sposób bardzo obszerny i przekonywujący wskazał na przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności Zarządzenia I-III. Wyrażone w danych przypadkach dwie błędne oceny (kwestia braku możliwości kontroli po powołaniu Komisji i wymogu tajności) nie miały więc wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że słusznie organ uznał, że pozostawienie w obiegu Zarządzeń I-III prowadziłoby do istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego. Czynności podejmowane przez Burmistrza organ nadzoru miał podstawy kwalifikować jako nieprowadzące do zakończenia niniejszej procedury i – w efekcie – wyłonienia dyrektora Szkoły zgodnie z ustawową zasadą.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 85 i 91 ust. 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie, podczas gdy Wojewoda M., wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [.] sierpnia 2019 r. wykroczył poza kryterium kontroli legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji), badając tym samym przedmiotowe zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [..] pod kątem kryterium celowości i rzetelności, co jest niedopuszczalne

2. art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe i art. 91 ust. 4 u.s.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz Miasta i Gminy C. wydając zarządzenia nr [..] w sposób istotny naruszył prawo, podczas gdy Burmistrzowi nie można zarzucić, iż swoim działaniem zmierzał do wyłonienia dyrektora z pominięciem procedury konkursowej, a wydawane przez niego zarządzenia zawierały przekonywujące uzasadnienia,

3. art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie, że termin 30 –stu dni jest zachowany, o ile przed jego upływem organ wyda rozstrzygnięcie nadzorcze,

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zarzuty podniesione w skardze winny doprowadzić Sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać uchylone.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie niniejszej organ nadzoru zaingerował w legalne działanie Burmistrza dokonując oceny tego działania w zakresie kryterium celowości i rzetelności, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, mimo że pełnomocnik na rozprawie zwrócił na to uwagę. Organ nadzoru nie powinien był analizować ewentualnego konfliktu istniejącego między dyrektorem szkoły a organem prowadzącym szkołę, czy też brać pod uwagę próby odwołania dyrektora w przeszłości, a co wziął pod uwagę, jak wynika z odpowiedzi na skargę. Takie działanie wykracza poza kryterium legalności. Zdaniem organu, Sąd nieprawidłowo przyjął, że Burmistrz w sposób istotny naruszył prawo, tj. art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe. Sąd, tak jak organ nadzoru, nie wyjaśnił, na czym owo naruszenie miałoby polegać. Burmistrz, uchylając zarządzenie w sprawie powołania Komisji w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję i ponownie ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora szkoły na mocy zarządzenia [..]. Gdyby jego wolą było obejście art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, Burmistrz nie wydałby kolejnego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, ale już w tym momencie powierzyłby stanowisko dyrektora w innej formie niż w drodze konkursu, co nie było jego zamiarem. Stanowisko Sądu, że Burmistrz naruszył cyt. przepis jest tym bardziej zaskakujące, że Sąd I instancji jednocześnie podzielił argumenty Gminy podnoszone w skardze, że nie ma racji organ nadzoru, iż Burmistrz mógł podjąć działania wyjaśniające sposób powołania przedstawicieli do komisji konkursowej tylko przed powołaniem komisji w drodze zarządzenia oraz, że wybór członków komisji konkursowej musi odbywać się w głosowaniu tajnym. Burmistrz powziął informację o nieprawidłowościach przy wyborze członków komisji konkursowej od nauczycieli biorących udział w posiedzeniu rady pedagogicznej, na której wyłoniono członków komisji konkursowej. Z pisma tego wynikało, że wybór tych członków nastąpił wbrew zasadzie tajności, o której mowa w art. 73 ust. 1a ustawy Prawo oświatowe. Sąd nie wskazał, jakich działań Burmistrz nie podjął w celu bezsprzecznego dowiedzenia nieprawidłowości w wyborze członków komisji konkursowej. Ponadto organ podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że 30 – dniowy termin, o którym mowa w art. "91 ust. u.s.g." jest zachowany, jeśli przed jego upływem organ wyda rozstrzygnięcie nadzorcze. Przed upływem tego terminu organ musi bowiem nadać rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z ogólnymi przepisami K.p.a. i Prawa pocztowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie, podczas gdy Wojewoda M. wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [..] sierpnia 2019 r., wykroczył poza kryterium kontroli legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji), badając tym samym przedmiotowe zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [..] pod kątem kryterium celowości i rzetelności, co jest niedopuszczalne, jest nieuzasadniony. Brak zasadności zarzutu jest konsekwencją następujących okoliczności.

W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazuje przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna formalnie spełniać nie może, gdyż w systemie prawa brak jest przepisu, który zakazywałby exspresis verbis stosowania kryterium celowości i rzetelności przy sprawowaniu nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zakaz ten wywodzony jest z art. 85 u.s.g. w drodze wnioskowania a contrario. Z tych względów zarzut ten wymaga merytorycznego rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu, że po pierwsze, ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, ani z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nie wynika na czym miałaby polegać sprzeczność z prawem wydanych zarządzeń. Po drugie według niego Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nadzoru zbadał celowość i rzetelność zarządzeń, a ewentualna sprzeczność tych zarządzeń z prawem, nie jest ani oczywista, ani bezpośrednia, co winno uniemożliwić ingerencję nadzorczą w zarządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, że z analizy rozbudowanej treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż organ nadzoru ocenił okoliczności, które zdaniem Burmistrza, miały uzasadniać uchylenie każdego z zarządzeń. Uznał, iż zarzucane naruszenia przepisów prawa nie wystąpiły, co w konkluzji doprowadziło go do wniosku, iż każde z tych zarządzeń wydane zostało bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej do uchylenia zarządzeń stanowił zdaniem organu nadzoru oraz Sądu I instancji, który w tym zakresie zgodził się ze stanowiskiem prawnym organu nadzoru, istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n. W przypadku zarządzenia nr [..] organ nadzoru ocenił kwestię naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego przy wyborze przez radę pedagogiczną i radę rodziców przedstawicieli do komisji konkursowej. Doszedł do wniosku, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulujące tryb wyłaniania przedstawicieli nie zostały naruszone. Nie została naruszona zasada tajności przy wyborze przedstawicieli rady pedagogicznej. Przepisy prawa nie nakładają na radę pedagogiczną i radę rodziców obowiązku przedkładania organowi uchwał podjętych przez te ciała kolegialne i protokołów z posiedzeń podczas który dokonano wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej. Ważne jest także, iż na etapie zwracania się do obu ciał o dokonanie wyboru przedstawicieli Burmistrz nie domagał się dokumentacji w postaci uchwał wyboru i protokołu z posiedzeń obu ciał. Aktywność Burmistrza w tym zakresie pojawiła się na dzień przed posiedzeniem komisji konkursowej. W świetle powyższych okoliczności, organ nadzoru uznał, iż zarządzenie nr [..] mające za przedmiot uchylenie wcześniejszego zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej zostało wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyło prawo w sposób istotny. Jego uchylenie determinowało konieczność uchylenia zarządzeń nr [..] o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora oraz nr [..] o ogłoszeniu nowego konkursu na stanowisko dyrektora, gdyż oba zarządzenia były ściśle powiązane i stanowiły chronologiczne następstwa zarządzenia nr [..]. Organ nadzoru uznał oba zarządzenia za wydane również bez podstawy prawnej. Stanął bowiem na stanowisku, iż uchylenie zarządzenia nr [..] o powołaniu komisji konkursowej nie zmuszało Burmistrza do uchylenia zarządzenia nr [..] o ogłoszeniu konkursu, gdyż niemożność dochowania terminów do zwołania posiedzenia komisji konkursowej, o których mowa w paragrafie 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nie uzasadniała uchylenia zarządzenia o ogłoszeniu konkursu i rozpoczęcia procedury konkursowej od początku, gdyż terminy te mają charakter procesowy i instrukcyjny i nie powodują bezskuteczności dokonanych przez komisje czynności. Tym samym wydanie zarządzenia nr [..] o ogłoszeniu nowego konkursu na stanowisko dyrektora wydane zostało bez podstawy prawnej. Argumentacja ta została w sposób wyraźny podzielona przez Sąd I instancji, z dwoma zastrzeżeniami, które Sąd omówił odrębnie w pisemnym uzasadnieniu (k. 21 i nast. uzasadnienia).

Stanowisko autora skargi kasacyjnej co do braku poglądu Sądu I instancji w zakresie sprzeczności z prawem uchylonych przez organ nadzoru zarządzeń, jest więc bezpodstawne, gdyż w treści uzasadnienia wyroku Sąd wyraził swoją ocenę prawną.

Odnosząc się do drugiej kwestii, tj. dokonania nadzoru przez pryzmat kryterium celowości i rzetelności wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej zasadniczo nie podaje, jakie okoliczności wskazują, iż nadzór nad uchylonymi zarządzeniami dokonany został z punktu widzenia celowości i rzetelności. Ogranicza się tylko do jednego zdania w tym zakresie wskazując, że "organ ten nie powinien analizować ewentualnego konfliktu istniejącego między dyrektorem szkoły a organem prowadzącym szkołę, czy też brać pod uwagę próby odwołania w przeszłości dyrektora szkoły". Zarzut w takiej postaci nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, gdyż nie został on należycie uzasadniony. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia na czym miało polegać dokonanie nadzoru przez pryzmat kryteriów celowości i rzetelności w tej sprawie, tj. wyjaśnienie związku pomiędzy konfliktem dyrektora szkoły z organem prowadzącym szkołę i jego wpływem na treść trzech zarządzeń. Z obowiązku tego autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się, co czyni postawiony zarzut gołosłownym. Brak uzasadnienia zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Niezależnie od tego zauważyć należy, iż treść uzasadnienia wyroku i zarządzenia nadzorczego zogniskowana jest wokół analizy prawnej i prowadzi do wykazania braku podstaw prawnych wydania trzech zarządzeń, co wskazuje na dokonanie nadzoru z punktu widzenia kryterium legalności. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzut naruszenia art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe i art. 91 ust. 4 u.s.g. przez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż Burmistrz Miasta i Gminy C. wydając zarządzenia nr [..] w sposób istotny naruszył prawo, podczas gdy Burmistrzowi nie można zarzucić, iż swoim działaniem zmierzał do wyłonienia dyrektora z pominięciem procedury konkursowej, a wydane zarządzenia zawierały przekonujące uzasadnienia, jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska.

Odnosząc się do zarzutu, w pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze, iż zarzut I.1 skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny, co oznacza, iż uprawnione jest przyjęcie, że Burmistrz wydając trzy uchylone przez organ nadzoru zarządzenia naruszył przepisy prawa w sposób istotny, gdyż wydał jest bez podstaw prawnych. Po drugie, przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co obliguje autora skargi kasacyjnej do formułowania zarzutów pod adresem Sądu. W treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji brak jest zaś stwierdzenia, że Burmistrz naruszył przepis art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe i swoim działaniem zmierzał do wyłonienia dyrektora z pominięciem procedury konkursowej. Całość rozważań Sądu ogniskuje się wokół istotnego naruszenia przepisów prawa sprowadzającego się do braku podstaw prawnych do uchylenia przedmiotowych zarządzeń. Z wywodu Sądu wynika, że istotne naruszenie przepisów prawa nie dotyczy przepisu art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe. Sąd w uzasadnieniu wskazuje, iż słusznie organ nadzoru stwierdził w kontekście przepisu art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, że doszło do naruszenia prawa materialnego, którego nie sposób kwalifikować jako nieistotne, w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. Istotne naruszenie przepisów prawa odnoszone jest więc do innych przepisów niż przepis art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe. Z powyższych rozważań wynika, że istotne naruszenie prawa polega na wydaniu przez Burmistrza trzech zarządzeń bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego zastosowanie nie było podstawą orzeczenia sądowego. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie został sprecyzowany. Uzasadnienie zawiera w tym zakresie generalne rozważania na temat istotnego naruszenia prawa bez odniesienia tej kwestii do rozpoznawanej sprawy i konkretnych przepisów znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. W skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis i na czym miało polegać w danej sprawie niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Z tych względów zarzut ten nie jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że termin 30-dniowy jest zachowany, o ile przed jego upływem organ wyda rozstrzygnięcie nadzorcze, jest nieuzasadniony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano dodatkowo, iż do rozstrzygnięcia nadzorczego należy zastosować art. 57 § 5 k.p.a. z uwagi na zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Nie może tym zostać uznany za zachowany termin 30-dniowy, jeżeli przed jego upływem organ nadzoru nie nada rozstrzygnięcia nadzorczego w jednym ze sposobów wskazanych w tym przepisie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Odpowiednie zastosowanie k.p.a. powoduje zatem zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie (tj. w zmodyfikowanej postaci), zaś pewne przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Biorąc pod uwagę ww. okoliczności uznać należy, że w sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie.

Dla oceny, czy przepis art. 57 § 5 k.p.a. znajdzie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym konieczna jest wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. z przepisu tego wynika, że organ nadzoru jest zobowiązany "orzec" o nieważności (np. zarządzenia organu gminy) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tego zarządzenia.

Na wstępie zaznaczyć należy, że bez wątpienia wśród wszystkich typów wykładni wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową. Na gruncie polskiego systemu prawa, podobnie zresztą jak na gruncie innych systemów prawnych należących do kręgu kultury civil law i common law można mówić o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie z tą zasadą w sytuacji, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny interpretator może oprzeć się na wyniku wykładni językowej, a dopiero wtedy gdy rezultat wykładni językowej budzi wątpliwości powinien odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 97), a w dalszej kolejności dyrektyw wykładni sensu largo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat wykładni językowej art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. jest jasny i jednoznaczny, a w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wyniku tej wykładni i poszukiwania znaczenia przepisu poza kontekstem językowym. Jego analiza semantyczna pozwala na pełne odkodowanie jego znaczenia. Wynika z niego, iż organ nadzoru obowiązany jest orzec w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Czasowe ograniczenie kompetencji organu nadzorcze powiązane zostało w sposób nie budzący wątpliwości z czynnością orzekania. Organ nadzoru nie ma natomiast obowiązku w tym terminie nadać rozstrzygnięcia nadzorczego do organu w jeden ze sposobów określony w art. 57 § 5 k.p.a. W tym znaczeniu przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania do postępowania nadzorczego.

W tym miejscu przywołać należy jeden ze wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 6 kwietnia 1993 r., SA/Lu 1189/92, który choć formalnie dotyczył innej kwestii, to w istocie dotykał problemu terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził w nim, że "data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym". Z tych przyczyny zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zarzuty podniesione w skardze winny doprowadzić sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać uchylone, jest nieuzasadniony. Bezzasadność tego zarzutu jest następstwem dwóch okoliczności.

Po pierwsze, przepisy art. 145 § 1 pkt lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Uchylenie decyzji lub postanowienia albo oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Powyższe przepisy są przepisami regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06).

Po drugie, konstrukcja zarzutu narusza wymogi formalne określone w art. 174 i 176 P.p.s.a. W zarzucie zawarto sformułowanie, że "zarzuty podniesione w skardze winny doprowadzić sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać uchylone". Wskazane powyżej przepisy wymagają, aby w skardze kasacyjnej określić jej podstawę, a w jej ramach przepisy, które zostały naruszone przez wyrok sądu I instancji. W związku z tym, iż każdy z zarzutów wyznacza precyzyjny zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w skardze kasacyjnej do argumentacji i zarzutów zawartych w innych pismach wnoszonych w toku postępowania przed organem lub sądem administracyjnym, np. w skardze (por. wyrok NSA z 19.1.2009 r., I OSK 118/08). Oznacza to, że jeśli autor skargi kasacyjnej podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze, to musi je precyzyjnie określić powołując konkretne przepisy w skardze kasacyjnej. Obowiązkowi temu uchybiono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Każde z powyższych uchybień ma charakter istotny i samodzielnie czyni dany zarzut bezskutecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz Wojewody M. kwotę 240 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.