Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 186/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J. W. kwotę 1038 (jeden tysiąc trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) orzeczono o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

W dniu 8 stycznia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim wpłynęła skarga G. W. na działalność i uciążliwości związane z funkcjonowaniem restauracji "[...]" w P., położonej w [...]. Zarzuty dotyczyły braku pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, braku odpowiedniej wentylacji, wyciszenia pomieszczeń lokalu oraz wykonanych bezprawnie robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 13 września 2002 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r., Nr [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 13 września 2002 r., wskazując, że w sprawie nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszono rażąco art. 105 § 1 K.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 26 maja 2009 r., Nr [...], nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, samowolnie przebudowanej wraz ze zmiana sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w P., [...], na działce o nr ewid. A., k.m. [...], to jest przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję kawiarnianą, jako funkcję sprzed dokonanej samowolnie przebudowy. W wyniku wniesionych odwołań przez W. T. i J. W. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim ponownie nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, samowolnie przebudowanej wraz ze zmiana sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w P., [...], na działce o nr ewid. A., k.m. [...], to jest przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję wyłącznie kawiarni, jako funkcję sprzed dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1993 r. oraz sprzed dokonania przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania w 2000 r . Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w wyniku wniesionych odwołań, decyzją z dnia 21 października 2009 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., Nr [...], powtórnie nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, samowolnie przebudowanej wraz ze zmiana sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w P., [...], na działce o nr ewid. A., k.m. [...], to jest przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze, obecnie z restauracją "[...]", z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję wyłącznie kawiarni, jako funkcję sprzed dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1993 r. oraz sprzed dokonania przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania w 2000 r . Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w wyniku wniesionych odwołań, decyzją z dnia 7 maja 2010 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, decyzją z dnia 30 września 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w dniu 14 października 2008 r. przeprowadzono ponownie dowód z oględzin oraz przesłuchano w charakterze strony W. T., obecnego właściciela lokalu oraz świadka Z. J., będącą współwłaścicielką lokalu do 2001 r. Podkreślał organ, że tak uzupełniony materiał dowodowy pozwolił na sprecyzowanie przedmiotu postępowania i jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania jako samowolnej zamiany sposobu użytkowania w 1993 r. oraz wykonania przebudowy wraz z dalszą zmiana sposobu użytkowania, dokonaną w 2000 r. Dalej wskazał organ, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy uwzględnieniu argumentów przedstawionych w decyzji OWINB z dnia 7 maja 2010 r. doszedł do przekonania, że obecny stan obiektu powstał niespornie w wyniku samowoli budowlanej, która stanowi jeden z przypadków trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednak w obecnej sytuacji nie występują przesłanki do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ani też nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadniał organ w tym zakresie, że obecny sposób użytkowania lokalu, do którego przynależy również część pomocnicza w kondygnacji piwnic, pozostaje w zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze P., a nadto samowolnie wykonane roboty nie naruszyły bezpieczeństwa obiektu.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. W.. W złożonym odwołaniu podniósł, że organ I instancji w okresie 2 lat wydał 3 decyzje niemalże jednobrzmiące, które zostały uchylone z zaleceniem przeprowadzenia poprawnego postępowania dowodowego. Obecna decyzja nie realizuje zaleceń i wskazań organu odwoławczego, a nadto narusza art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 5-12 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz motywy, jakimi kierowały się organy wydając zapadłe w sprawie decyzje. Oceniając prawidłowość decyzji organu I instancji stwierdził, że co do zasadności umorzenia postępowania stanowisko organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka braku przedmiotu postępowania. Inwestor dokonał, bowiem samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego połączonej z wykonaniem robót budowlanych. Ocena zaś, co do braku zasadności wykonania robót naprawczych nie może stać w sprzeczności z obiektywnie stwierdzonym naruszeniem litery prawa. Wskazując na poparcie swojego stanowiska poglądy wyrażane przez judykaturę stwierdził, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego może on, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić taką decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, orzekając w ten sposób co do istoty sprawy. Dalej uzasadniał organ, że we wcześniejszych decyzjach organu II instancji stwierdzano, że w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia winny być przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania, a więc przed nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. Przepisy przejściowe zawarte w kolejnych nowelizacjach Prawa budowlanego stanowiły, że do spraw dotyczących zamiany sposobu użytkowania stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnia to zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Dalej organ stwierdził, że organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie de facto zalegalizował samowolną zmianę sposobu użytkowania. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, ze obecny sposób użytkowania lokalu zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto brak jest dowodów wskazujących na niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi i stąd też zasadna jest legalizacja obecnego sposobu użytkowania lokalu użytkowego, jako restauracji.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się J. W.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim PINB w powiecie prudnickim uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczne rozstrzygnięcie wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, a OWINB w Opolu ten stan rzeczy zaakceptował; oraz naruszenie prawa procesowego to jest art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W uzasadnieniu dowodził, że organy obu instancji wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ograniczyły postępowanie dowodowe do ustalenia, że skoro obecny sposób użytkowania lokalu restauracji "[...]" jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak jest dowodów wskazujących na niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi należy odstąpić od nałożenia obowiązków doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i zalegalizować zarówno dokonane prace budowlane, jak również powstały w ich konsekwencji odmienny od pierwotnego sposób użytkowania przedmiotowego lokalu. Skarżący argumentował w tym zakresie, że takie stanowisko organów nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, że w sprawie nie doszło do zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwalałby na ustalenie, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania lokalu, jaki zakres robót budowlanych został wykonany przez inwestora oraz czy te roboty zgodne są z warunkami techniczno-budowlanymi. Nadto organy w uzasadnieniach zapadłych decyzji nie wskazały żadnego dowodu świadczącego o zgodności wykonanych samowolnie prac budowlanych z przepisami prawa budowlanego, a analiza zapisów orzeczenia technicznego z maja 2002 r. zawiera jedynie ocenę zagrożenia bezpieczeństwa obiektu poprzez naruszenie konstrukcji budynku. Skarżący akcentował, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły: czy lokal spełnia wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi; czy lokal spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to m.in. w zakresie wentylacji i klimatyzacji oraz instalacji gazowej, elektrycznej i bezpieczeństwa p/poż.; czy inwestor dokonał zaślepienia nieczynnych otworów kominowych, których przebudowa została dokonana w sposób sprzeczny z pierwotną wersja obiektu, a także czy opracowany został przez inwestora projekt przebudowy pomieszczeń piwnicznych na pomieszczenia klubowe; a nadto nie zweryfikowały informacji ujętych w piśmie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 marca 2002 r. z którego wynika, że wentylacja w budynku nie spełnia m.in. warunków higieniczno-sanitarnych, zaś dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania obiektu spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa p/poż. pracy i ochrony środowiska oraz wielkości obciążeń.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Z uwagi na charakter stwierdzanych uchybień od razu też zaznaczyć trzeba, iż w niniejszej sprawie sąd nie dokonywał oceny legalności merytorycznego rozstrzygnięcia w świetle przepisów prawa materialnego. Dokonanie takiej oceny możliwe jest, bowiem jedynie wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, a postępowanie administracyjne czyni zadość zasadom przewidzianym dla niego przez ustawodawcę.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2010 r. i orzeczono o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przedmiot postępowania stanowiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego połączona z wykonanymi robotami budowlanym, a inwestor nie legitymuje się stosownym zgłoszeniem, ani też pozwoleniem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jako prawidłowe uznać należy, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o powołaną regulację art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obwiązującym w dacie wszczęcia postępowania to jest w styczniu 2002 r., gdyż przepisy zawarte w kolejnych nowelizacjach przepisów Prawa budowlanego przewidywały stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania. Niemniej jednak, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w tym działania podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, stanowiące władcze rozstrzygnięcia, a także treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że pomimo prawidłowego zastosowania podstawy materialnej, decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a.

Stosownie do art. 7 K.p.a. obowiązkiem organu, który realizowany jest poprzez nakazy dotyczące postępowania wyjaśniającego w tym wynikające z art. 77 i art. 80 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ciąży zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii dokonania bądź nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, w tym i daty, ale także zakresu robót budowlanych, sposobu i oceny ich wykonania, a więc oceny czy odpowiadają one bądź nie warunkom techniczno-budowlanym oraz ich kwalifikacji prawnej to jest, które z tych robót i na podstawie, jakich przepisów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie podlegały one w ogóle reżimowi Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny. W szczególności organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie roboty budowlane zostały wykonane w 1993 r., jakie w 2000 r. oraz czy wykonane samowolnie roboty zgodne są z warunkami technicznymi oraz czy dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że organ czynił próby zmierzające do przeprowadzenia dowodów w tym zakresie, ale nie dokonał ich kwalifikacji i oceny, a dopiero jednoznaczne określenie, na ich podstawie, stanu faktycznego sprawy może być podstawą do poprawnego procedowania w sprawie. W niniejszej sprawie brak jest dokumentacji potwierdzającej legalny sposób przebudowy połączony ze zmianą sposobu użytkowania, a zatem organy winny rozstrzygając sprawę dysponować inwentaryzacją budowlaną opisującą szczegółowo obiekt (pomieszczenia restauracji "[...]" wraz z pomieszczeniami piwnicznymi), a materiał dowodowy winien być uzupełniony o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzić powinno dokonanie oględzin m.in. z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa. Podczas oględzin należy ustalić pełen zakres objętych sporem robót budowlanych. W sprawie koniecznym, jest zatem ustalenie i wyjaśnienie, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania obiektu, jakie konkretnie roboty wykonano bez pozwolenia bądź zgłoszenia i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego dotyczą.

Zauważyć należy także, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jego kompletności lub nie winna być dokonana z punktu widzenia szeroko rozumianego Prawa budowlanego, a więc i także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem). Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ winien dokonać również oceny spełnienia w/w warunków. Podkreślić należy bowiem, iż przepisy techniczno-budowlane są przepisami w większości bezwzględnie obowiązującymi. Organ administracji budowlanej w przypadku stwierdzenia naruszenia takich przepisów nie ma innej możliwości niż wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (por wyrok NSA z 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 86/99). Stąd też tak istotne jest ustalenie przez organ czy określone roboty naruszają nie tylko przepisy ustawy, ale także i rozporządzenia. Brak zaś możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem skutkować winien nakazem z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dostrzec należy również, że obowiązek zgodności wykonanych robót budowlanych nie odnosi się wyłącznie do przepisów i standartów techniczno-budowlanych, ale zgodności wykonanych robót z prawem, a więc i przepisami regulującymi kwestie dokumentacji prac. Zdaniem Sądu, organ nie może pozostawić obiektu bez dokumentacji, która jest konieczna w czasie późniejszego jego funkcjonowania, czy też wykonywania kolejnych robót.

Nie sposób nie dostrzec również, że dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia.

Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 K.p.a., w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiadają wymogom wynikającym z tego przepisu. Dostrzec trzeba, że kilkakrotne uchylanie przez organ odwoławczy decyzji PINB w powiecie prudnickim nie zwalniało tego organu, ani też OWIN w Opolu z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie też wynik tych ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w uzasadnieniach decyzji brak jest nie tylko ustaleń stanu faktycznego, ale także nie przedstawiono w nich jego analizy, co do braku potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w kontekście dowodów, które pozwalałyby na zajęcie takiego stanowiska. Samo lakoniczne stwierdzenie, że brak jest dowodów wskazujących na niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, przy braku powołania się na nie oraz dokonania ich oceny, nie pozwala na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności jednoznacznego ustalenia, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania lokalu, jakie konkretnie roboty, w jakim czasie zostały wykonane w lokalu oraz analizy prawnej tego samowolnego procesu inwestycyjnego, którego skutkiem jest obecny stan obiektu, w tym oceny zmiany sposobu użytkowania pod kątem zgodności z obowiązującym wówczas stanem prawnym.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 2 zdanie drugie w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).