Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2388/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 66
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 725/13 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] 2) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz L.K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 725/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Straży Granicznej opisaną decyzją, wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmawiającą wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni, za lata 2007, 2008 i 2009.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż stronie z tytułu służby w Straży Granicznej wypłacono należności przysługujące zgodnie z art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za ostatnie 3 lata służby, tj. za rok 2010, 2011 i 2012. W dniu 17 lipca 2012 r. L.K. wystąpił o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze [...] dni za lata 2007, 2008 i 2009 r. Żądanie swe wnioskodawca uzasadnił wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił wypłaty wnioskowanych ekwiwalentów. Skarżący skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ w decyzji odwoławczej wskazał, że z treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wynika jednoznacznie, iż funkcjonariusz zwolniony na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 może otrzymać ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, nie więcej jednak, niż za ostatnie 3 lata. Odnosząc się do argumentacji strony i zarzutu naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, organ podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Oznacza to, że organ związany jest przepisem, który nie daje podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Organ wskazał, także, iż art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 03. 299. 9), dotyczy zagwarantowania przez Państwa Członkowskie UE pracownikom prawa do corocznego płatnego urlopu w naturze, ograniczając prawo do ekwiwalentu jedynie do wypadków rozwiązania stosunku pracy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Dyrektywy minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie obejmującym słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Podstawą wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji jest tożsamy zapis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, który zawiera takie samo ograniczenie. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż o sprzeczności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP może świadczyć pośrednio również realizowany proces legislacyjny senackiego projektu ustawy o Policji, zmieniającej między innymi ustawę o Straży Granicznej w zakresie art. 118 ust. 1 pkt 2. W uzasadnieniu do wymienionego projektu ustawy, jako podstawowy powód zmiany, wskazuje się niezgodność wymienionej regulacji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, ponieważ w jego ocenie wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2007-2009. Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule. Powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku. Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził trzyletnie ograniczenie czasowe. Sąd zauważył, że prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy i to powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy, zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją, ale nie oznacza to, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99, podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca.

W skardze kasacyjnej L.K. zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej przez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W oparciu o ten zarzut wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ze skierowaniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powołał się na to, że argumenty Sądu dotyczące możliwej odrębności regulacji ustawy o Policji i ustawy o straży Granicznej oznaczałyby pogwałcenie przez ustawodawcę zasady równości obywateli wobec prawa i stałyby w sprzeczności z uwarunkowaniami konstytucyjnymi, wskazanymi w przywoływanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r.

Organ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i w obszernym wywodzie poparł argumentację Sądu I instancji, dotyczącą poprawności legislacyjnej przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w kontekście przepisów umożliwiających poszczególnym funkcjonariuszom coroczne korzystanie z prawa do urlopu oraz braku faktycznych przeszkód po stronie skarżącego do wykorzystania tego urlopu przed upływem okresu przedawnienia. Tylko wykorzystanie urlopu w naturze spełnia funkcję regeneracyjną urlopu, a niekorzystanie z tego świadczenia oznacza, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie może w sposób prawidłowy i efektywny pełnić służby. Podkreślił, że środki na wypłatę ekwiwalentu za urlop powinny być planowane w budżecie a występowanie o znaczne kwoty tego ekwiwalentu uniemożliwiają racjonalną politykę płacową. Podniósł, że sporna regulacja prawna jest zgodna z przepisami dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Została ona oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na sprowadzeniu zagadnienia, za jaki okres wypłaca się funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny z niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, do literalnego brzmienia przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, pomimo oczywistej niekonstytucyjności tego przepisu.

Przypomnieć należy, iż naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie w istocie ograniczono się do przytoczenia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i dokonania wykładni językowej tego przepisu bez poddania go analizie systemowej. Wskazując na omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 stwierdzono, że nie stanowi on podstawy do uregulowania kwestii roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto wyrok ten dotyczy innej pragmatyki służbowej i w drodze analogii nie ma zastosowania do Służby Granicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż oparcie się przez ten Sąd wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie konieczne stało się zweryfikowanie rezultatu językowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wykładnią systemową powyższego przepisu. W doktrynie i orzecznictwie możliwość weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową nie nasuwa wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) wyraził poglądy, że gdy wyniku wykładni językowej normy prawnej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy posiłkować się tym ostatnim, co oznacza, że "granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych". Pogląd ten został w pełni zaakceptowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1180/13 (publ. w CBOIS), dotyczącym analogicznej sytuacji, jak w sprawie niniejszej. Zwrócono w nim uwagę na to, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że "Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z dnia 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; por. także postanowienia z: dnia12 lutego 2008 r. sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17; z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52; z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. P 38/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114; z dnia 1 października 2008 r. sygn. P 25/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 142; z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. P 64/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 13). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy, powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (por. np. powołane postanowienia o sygn.: P 14/05, P 24/07, P 25/07, P 26/07, P 62/07 i P 64/08 oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109.). Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości ("przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego" – postanowienie z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76; teza powtórzona w postanowieniach z: dnia 30 maja 2005 r. sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60 i z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji dotyczącej skarżącego, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata". Przepis ten stanowił, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".

Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r., nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK-A z 2010 r., nr 2, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej".

Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonaną w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w tym co do kwestii jego zgodności z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca dostrzegł, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3:". Oznacza to, że z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.

W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jako wskazówkę interpretacyjną w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu – jako gwarantowane konstytucyjnie – nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to również prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany, będącego prawem majątkowym, którego ograniczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatnio powołany przepis Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla sytuacji poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, których wystąpienie pozwalałoby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie niemożności jego wykorzystania) – rekompensaty pieniężnej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaaprobował dokonaną przez organy Straży Granicznej wykładnię art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata, tj. za lata 2007, 2008 i 2009.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata".

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie prawa materialnego (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej), pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu decyzji organów Straży Granicznej, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale i poprzedzającej ją decyzji tego organu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Straży Granicznej uwzględnią wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a..