Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2179/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 PB
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. W. i A. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zmianami), po rozpatrzeniu sprawy wiaty, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w P., wybudowanej przez M. i W. K., na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...] października 2012r. - umorzył postępowanie administracyjne.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli A. i A. W..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. i A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].10.2014r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wiaty, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny organu II instancji jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, po rozpoznaniu skargi A.i A. W., uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...].10.2013r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w P. z dnia [...].07.2013r., nakładającą na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem i przepisami, tj. usytuowania jej zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia z dnia [...].10.2012r., oraz wykonania jej zgodnie z przepisami, tj. o powierzchni zabudowy do 25 m2.

Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 17.06.2014r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ powiatowy zwrócił się do Urzędu Miasta w P. o udzielenie informacji czy lokalizacja przedmiotowej wiaty w przyjętym przez Prezydenta Miasta P. bez sprzeciwu zgłoszeniu z dnia [...].10.2012r., jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności czy jej usytuowanie mieści się w liniach zabudowy na działce nr ew. [...]). Następnie organ wystąpił do Wojewody [...] o zbadanie legalności przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. Wojewoda [...] do tego wystąpienia ustosunkował się pismem z dnia [...].09.2014r.

Natomiast w toku postępowania odwoławczego, [...] WINB postanowieniem z dnia [...].12.2014r., zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin w celu dokładnego i jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy obiekt stanowi wiatę, która została wzniesiona (biorąc pod uwagę jej parametry i usytuowanie) zgodnie z dokonanym zgłoszeniem z dnia [...].10.2012r., czy też jest obiektem kubaturowym.

[...] WINB wystąpił w dniu [...].03.2015r. do Urzędu Miasta w P. o przekazanie pisemnej informacji czy usytuowanie przedmiotowej inwestycji, która nie jest obiektem kubaturowym, nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr ew. [...], a także o przesłanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem rysunku miejscowego planu, na którym oznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Zdaniem organu odwoławczego w toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB w P. zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.04.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, którym uchylono decyzje organów nakładającą na M. i W. K. obowiązek doprowadzenia wiaty, do stanu zgodnego z prawem i przepisami.

WSA w Warszawie wskazał wtedy, że w poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].07.2013r. ustalono jedynie, że obiekt nie jest samowolną budowlaną, ale został wykonany inaczej niż wynika to z załącznika do zgłoszenia. Parametry techniczne wiaty były inne, jak również inne było jej usytuowanie na działce. PINB w P. nie zbadał natomiast zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie dokonano analizy przeznaczenia i możliwości (lub jej braku) zabudowy działki, na której zrealizowano sporną inwestycje, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy naruszyły przepisy prawa procesowego, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W związku z powyższymi wskazaniami, PINB w P. ustalił teraz, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu "[...] " w P., przyjętym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Rady Miasta P., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] poz. [...], działka o nr ew. [...] przy ul. [...], położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 65MN. Dla przedmiotowego terenu plan miejscowy ustala, między innymi, nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu.

Zgodnie z § 5 pkt 12 tekstu planu, przez "nieprzekraczalną linie zabudowy" należy rozumieć możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii. Lokalizacja wiaty w miejscu wskazanym w załączniku mapowym do zgłoszenia z dnia [...] października 2012r. jest zgodna z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu kubaturowego.

Organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne wskazując, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, nie jest trwale związany z gruntem, nie jest ograniczony z czterech stron przegrodami budowlanymi, jest wiatą, a zatem nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podzielając tę argumentację organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja powstała na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z dnia [...].10.2012r., dotyczącego zamiaru budowy wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 i nie można zarzucić inwestorom działania w warunkach samowoli budowlanej.

Obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, gdyż posiada wymiary 5 m (długość) x 5 m (szerokość), wysokość ściany bocznej wynosi 2,80 m, a jego wysokość mierzona w kalenicy - 4,05 m. Posiada także dach kryty gontem bitumicznym, zaś usytuowanie od działek sąsiednich jest zgodne z załącznikiem mapowym dołączonym do zgłoszenia - od strony wschodniej odległość ta wynosi 1,50 m a od strony południowej 6,50 m. Powyższy stan faktyczny potwierdza protokół kontroli z dnia [...].09.2013r. oraz protokół oględzin z dnia [...].01.2015r.

Zdaniem, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło także do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P., przyjętego przez Radę Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] poz. [...].

Plan ustala nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu. Zgodnie z § 5 pkt 12, przez "nieprzekraczalną linię zabudowy" należy rozumieć możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii.

W ocenie WINB inwestycja nie jest obiektem kubaturowym, gdyż o kubaturze, w ujęciu formalno-prawnym, można mówić jedynie w kontekście budynku. Definicja kubatury (kubatury brutto) jest zawarta w § 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kubaturę posiadają jedynie budynki. Definicja budynku znajduje się w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem (posadowiony jest na gruncie utwardzonym polbrukiem, bez fundamentów), o konstrukcji nośnej (z belek drewnianych podwalinowych, zamocowanych za pomocą łączników stalowych, gwoździ), którą tworzą słupki drewniane, rygle, płatwice drewniane, z trzech stron obudowany jest ścianami osłonowymi z desek. W związku z powyższym nie spełnia definicji budynku.

Przedmiotową inwestycję można zakwalifikować jako wiatę. Za wiatę można uznać, w szczególności taki obiekt, który jest zadaszony i nie jest obudowany ścianami ze wszystkich stron lub w ogóle ich pozbawiony, posadowiony na słupach. Omawianą konstrukcję drewnianą nośną tworzą słupki, obiekt posiada ściany osłonowe z trzech stron (nie czterech), a ponadto posiada dach, co powoduje, że można zakwalifikować go jako wiatę. Wiaty natomiast nie mają kubatury, w związku z czym nie są obiektami kubaturowymi.

Odnosząc się do argumentów A. i A. W. wskazujących, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany, który narusza § 10 miejscowego planu, organ II instancji stwierdził, że art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego kwalifikuje obiekt budowlany jako tymczasowy, w sytuacji gdy jest on niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, dla którego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie. Dotyczy to wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Inwestycja o przedmiotowej wielkości, konstrukcji, sposobie połączenia z gruntem, przeznaczeniu do długotrwałego używania, wyczerpuje definicję wiaty (której budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi) i należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a nie budynków.

Zdaniem organu odwoławczego omawiana inwestycja, która powstała legalnie i nie jest budynkiem lecz wiatą, nie narusza przepisów planistycznych. Wynika to również z pisma Urzędu Miasta w P., Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta z dnia [...].03.2015r., w którym wskazano, iż miejscowy plan nie ustala odległości sytuowania obiektów typu wiata od granic sąsiednich nieruchomości. Ponadto w stosunku do spornego obiektu nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., gdyż dotyczą one jedynie budynków, którym wiata nie jest. Wykonane roboty nie naruszają zatem przepisów prawa.

Organ stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

A. i A. małżonkowie W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014r. umarzającą postępowanie administracyjne.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 136 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie;

2) art. 7, 75, 77, 80 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

3) art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez wadliwą i dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, a szczególności nieuwzględnienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego przez jego niezastosowanie;

2) § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P.;

3) postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalających nieprzekraczalną linią zabudowy, poza którą zabronione jest sytuowanie budynków i obiektów kubaturowych, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że są właścicielami zabudowanej nieruchomości w P., przy ul. [...] i graniczą od zachodu z nieruchomością należącą do inwestorów, tj. działką nr [...]. Działki te objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P. uchwalonym Uchwałą Rady Miasta P.Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004, poz. [...]).

Miejscowy plan ustanawia w § 10 zakaz lokalizowania na terenie objętym planem obiektów tymczasowych.

W listopadzie 2012 r. małżonkowie K. wybudowali tuż przy granicy z ich nieruchomością obiekt budowlany o funkcji garażowej, lokalizując go w miejscu nieprzeznaczonym do zabudowy, wykraczając kilkadziesiąt metrów poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wcześniej, w dniu [...].10.2012 złożyli w Urzędzie Miasta P. zgłoszenie zamiaru budowy "wiaty drewnianej wolnostojącej bez drzwi o powierzchni 25 m2, załączając rysunek wiaty wraz ze wskazaniem szerokości ściany 5 m oraz łącznej wysokości 3,6 m do kalenicy.

W ocenie skarżących wykonany obiekt budowlany jest obiektem kubaturowym, usytuowany został z przekroczeniem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" wskazanej w miejscowym planie, w odległości ok. 1,5 metra od granicy ich działki, posiada cztery ściany (w tym ściana tylna o wysokości 4,5 m do kalenicy), utwardzoną posadzkę (podłoże), dach dwuspadowy, a więc cechy budynku-obiektu budowlanego kubaturowego, jest trwale związany z gruntem.

W prawie budowlanym nie ma definicji pojęcia obiektu kubaturowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że wiata nie stanowi obiektu małej architektury, a budowa wiaty wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, LEX nr 77637).

Legitymowanie się przez inwestora zgłoszeniem nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do badania legalności działań inwestora.

Zdaniem skarżących, gdyby organ uwzględnił wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie mógłby dokonywać legalizacji obiektu budowlanego, który wybudowany został w miejscu niedozwolonym. W przedmiotowej sprawie organ powinien zastosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wymiary obiektu nieodpowiadaną parametrom wskazanym w zgłoszeniu, jak długość ścian, wysokość, wyniesienie podłoża pod wiatą powyżej poziom gruntu rodzimego o ponad 1 m, utwardzenie terenu pod wiatą i wokół wiaty.

Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej wiaty i należy odwołać się do znaczenia pojęcia "wiata" w słowniku języka polskiego, gdzie wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesiona np. nad przystankiem lub parkingiem. Przedmiotowy obiekt budowlany odbiega od tej definicji.

Wyznaczenie w miejscowym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy dawało gwarancję, iż działka skarżących od strony zachodniej, poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy, nie zostanie zabudowana, pozostanie terenem czynnym biologicznie. To z kolei miało wpływ na zakup ich nieruchomości, jak i wybór projektu domu i jego usytuowanie, w tym skierowanie okien salonu oraz tarasu na stronę zachodnią, która miała pozostać "zielona", a nie zabudowana.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 1243/15, uwzględnił skargę A.W. i A. W. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku Sądu z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 - do czego, z mocy art. 153 p.p.s.a., był zobowiązany.

Zdaniem Sądu, zarówno z protokołu oględzin spornego obiektu, jak również ze znajdującego się w aktach materiału fotograficznego wynika, że sporny obiekt nie jest wiatą lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, a zatem powinien być oceniany przez organ zgodnie z właściwymi przepisami dotyczącymi budynków. Brak sprzeciwu do zgłoszenia nie oznaczał, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do badania zgodności tego budynku z prawem. Budynek ten powinien zostać oceniony przez organ pod względem zgodności z przepisami w zakresie warunków technicznych, jak również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co zresztą uprzednio wskazywał już Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 1979/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1243/15 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czym jest sporna inwestycja, a od tego czy stanowi ona budynek, uzależnione jest stosowanie przepisów dotyczących budynków, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to reguluje m.in. minimalne odległości inwestycji od granic z działkami sąsiednimi. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie jest budynkiem, nie jest możliwe sprawdzenie jej pod kątem spełniania warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu.

Ustalenie, czym jest obiekt ma znaczenie też w kontekście stosowania postanowień uchwały Rady Miasta P.z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P., która w § 5 pkt 12 definiuje nieprzekraczalną linię zabudowy polegającą na możliwości sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii.

W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt (wiata) nie należy do żadnej z powyższych kategorii, nie będą miały do niej zastosowania postanowienia miejscowego planu. Plan miejscowy nie normuje kwestii sytuowania obiektów typu wiata. W takim przypadku nie jest możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, jak domagają się tego skarżący.

W postępowaniu organy konsekwentnie prezentowały stanowisko, że obiekt stanowi wiatę, która należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), ale nie wypełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów.

Z protokołów kilkukrotnych oględzin wynika, że obiekt jest wiatą, ustawioną na utwardzonym polbrukiem terenie, nie jest związany trwale z gruntem - jest przymocowany w dwóch miejscach kołkami rozporowymi typu SKR (protokół oględzin z [...] września 2013 r.), nie posiada fundamentów (protokół oględzin z [...] stycznia 2015 r.).

Organy wskazały też, że wiata posiada ściany osłonowe z trzech stron (nie czterech), nie posiada kubatury, nie może być więc zaliczona do obiektów kubaturowych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że o pojęciu kubatury można mówić jedynie w odniesieniu do budynku.

Definicja kubatury (kubatury brutto) jest zawarta w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem, w ocenie organów, kubaturę posiadają jedynie budynki. Pojęcia kubatury nie można odnosić do wiaty, która budynkiem nie jest.

Wszystkie te kwestie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji, do czego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle się nie odniósł.

Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli ustaleń organów w kontekście ich zgodności z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów, dla których ustalenia organów i oparte na nich wnioski należałoby uznać za błędne. Ogólnikowo stwierdził, że z protokołu oględzin spornego obiektu, jak również z materiału fotograficznego wynika, że sporny obiekt nie jest wiatą lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, co było niewystarczające dla oceny prawidłowości rozumowania zawartego w zaskarżonym wyroku.

Nie wyjaśnił również, dlaczego uznał, że organy nie zastosowały się do wytycznych WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 i przez to naruszyły art. 153 P.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że organy zwracały się do Urzędu Miasta P. o informację, czy usytuowanie obiektu (wiaty) jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzyskane odpowiedzi wskazują, że usytuowanie obiektu zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia dokonanego przez inwestora jest zgodne z postanowieniami planu, pod warunkiem, że nie jest on budynkiem ani innym obiektem kubaturowym. W konsekwencji stanowiska organów, że wiata nie jest żadnym z tych obiektów, przyjęto, że jej usytuowanie nie narusza postanowień planu.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji miał dokonać kontroli zaskarżonej decyzję przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 (art. 153 P.p.s.a.) oraz uzasadnić rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 1979/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1243/15 i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w opisanym wyżej wyroku, Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa.

Obowiązkiem Sądu było obecnie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz ustalenie czy organy uwzględniły wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13.

Należy przypomnieć, że Sąd uznał wówczas, iż kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ówczesnej ocenie Sądu, organ nie dokonał analizy i oceny ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w każdym razie nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym zakresie. Żaden z organów nie dokonał analizy przeznaczenia i możliwości (lub jej braku) zabudowy działki, na której zlokalizowano sporną inwestycję, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił tylko, czy było dokonane zgłoszenie i czy wniesiono do niego sprzeciw. Tym samym naruszono przepisy prawa procesowego, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę obecne ustalenia organów nadzoru budowlanego, dokonane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, należy stwierdzić, że choć realizowały zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, to dokonana przez nich merytoryczna ocena nie była prawidłowa, co stanie się przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyroku tut. Sądu wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czym jest sporna inwestycja, a od tego czy stanowi ona budynek, uzależnione jest stosowanie przepisów dotyczących budynków, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie jest budynkiem, nie jest możliwe sprawdzenie jej pod kątem spełniania warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu.

Ustalenie, czym jest obiekt ma także znaczenie w kontekście stosowania postanowień uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P., która w § 5 pkt 12 definiuje nieprzekraczalną linię zabudowy polegającą na możliwości sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii.

W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt (wiata) nie należy do żadnej z powyższych kategorii, nie będą miały do niej zastosowania postanowienia miejscowego planu.

W obecnym postępowaniu administracyjnym organy konsekwentnie prezentowały stanowisko, że obiekt stanowi wiatę, która należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), ale nie wypełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów.

Organy wskazały też, że wiata posiada ściany osłonowe z trzech stron (nie czterech), nie posiada kubatury, nie może być więc zaliczona do obiektów kubaturowych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że o pojęciu kubatury można mówić jedynie w odniesieniu do budynku.

Definicja kubatury (kubatury brutto) jest zawarta w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ocenie organów, kubaturę posiadają jedynie budynki. Pojęcia kubatury nie można odnosić do wiaty, która budynkiem nie jest.

Zgodzić się należy z twierdzeniami organów, że wiata będąca przedmiotem postępowania stanowi obiekt budowlany. W powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996 r.), lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t. 5, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003r., s. 80).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zawiera pojęcie i klasyfikację obiektów budowlanych. Definicja "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1) została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wiata nie może być zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych (wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, Lex nr 77637; wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1517/03, Lex nr 160743). Nie ulega też wątpliwości, że nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2).

Skoro zatem wiata nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury ani tymczasowym obiektem budowlanym, to należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1851/96, publ. LEX nr 47196).

W wiążącej tutejszy Sąd, ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016r., sygn. II OSK 1979/16, wykluczone zostało zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. - do obiektu wiaty nie będącego budynkiem.

Wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również odmienne poglądy - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2012r., sygn. II OSK 728/11, to jednak wobec treści art. 190 p.p.s.a., nie będą miały zastosowania w tej sprawie.

W postępowaniu prowadzonym w odniesieniu do przedmiotowej wiaty ustalono, że inwestorzy w dniu [...].10.2012 dokonali w Urzędzie Miasta P. zgłoszenia zamiaru budowy wiaty drewnianej wolnostojącej bez drzwi o powierzchni 25 m2, załączając rysunek wiaty wraz ze wskazaniem szerokości ściany 5 m oraz łącznej wysokości 3,6 m do kalenicy.

Natomiast z protokołu oględzin z dnia z dnia [...].01.2015r. przeprowadzonych przez organ powiatowy w trybie art. 136 k.p.a. wynika, iż obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, gdyż posiada wymiary 5 m (długość) x 5 m (szerokość), wysokość jego ściany bocznej wynosi 2,80 m, a jego wysokość mierzona w kalenicy - 4,05 m. Jego usytuowanie od działek sąsiednich jest zgodne z załącznikiem mapowym dołączonym do zgłodzenia - od strony wschodniej odległość ta wynosi 1,50 m a od strony południowej 6,50 m.

Już z tego opisu, w porównaniu do rysunku załączonego do zgłoszenia, wynika inna wysokość wiaty, do czego organ w żaden sposób się nie odniósł.

W ocenie skarżących wykonany obiekt budowlany jest obiektem kubaturowym, usytuowanym z przekroczeniem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" wskazanej w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego terenu "[...] " w P. uchwalonego przez Radę Miasta P. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004, poz. [...]).

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ustępie 2 powoływanego przepisu podkreślono, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Postanowienia ww. ustawy wskazują, że swoboda właściciela w sposobie zagospodarowaniu terenu (jako jeden z atrybutów składających się na treść prawa własności) doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów poza ustawami należą również przepisy prawa miejscowego, albowiem zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Wobec treści § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy czyli możliwości sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii, organy nadzoru budowlanego, musiały ocenić zgodność lokalizacji wiaty z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazany § 3 pkt 24 rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r., definiuje kubaturę brutto budynku, jako sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego umarzając obecnie postępowanie, dokonały nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P., albowiem jego intencją było wprowadzenie ładu przestrzennego, polegającego na ograniczeniu obszaru, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków i innych obiektów kubaturowych rozumianych jako takie, które ład ten mogą zakłócić.

Plan posłużył się pojęciem budynków oraz innych obiektów budowlanych, nazwanych obiektami kubaturowymi. Rodzi się zatem pytanie jakie mogą być obiekty budowlane, które nie będąc budynkami, są jednocześnie obiektami kubaturowymi.

Abstrahując od braku przeprowadzenia przez orzekające organy, dostatecznej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] " w P. - w tym właśnie aspekcie, to w ocenie Sądu użyte w planie pojęcie "nieprzekraczalna linia zabudowy", powinno być odczytywane przy uwzględnieniu celu takiego zapisu planu. Zauważyć również trzeba, że plan wskazuje dodatkowo na zakaz wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych (jak np. barakowozy, obiekty kontenerowe, kioski). Zdaniem Sądu dzieje się tak, by chronić ład przestrzenny na tym terenie, o czym mowa w § 4 pkt 2 planu miejscowego. W tej sprawie nie wystarczyło powołanie się na interpretację treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartą w piśmie Urzędu Gminy, że lokalizacja wiaty w miejscu wskazanym w załączniku mapowym do zgłoszenia z dnia [...] października 2012r. jest zgodna z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu kubaturowego.

Wprawdzie w prawie budowlanym nie ma definicji pojęcia obiekt kubaturowy (który nie byłby również budynkiem), to jednak w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, wiata może być uznana za obiekt kubaturowy o jakim mowa w § 5 pkt 12 planu miejscowego, który określił nieprzekraczalną linię zabudowy jako możliwość sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych na działce bez prawa przekroczenia tej linii.

Jednocześnie, słusznie organ II instancji zauważył, że przedmiotowa wiata nie jest obiektem budowlanym tymczasowym, gdyż art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, kwalifikuje obiekt budowlany jako tymczasowy, w sytuacji gdy jest on przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Podkreślić trzeba również, że legitymowanie się przez inwestora zgłoszeniem, nie zamyka organom nadzoru budowlanego drogi do badania legalności powstałego obiektu. Gdyby organ dokonał wnikliwej (także celowościowej) wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do możliwości zabudowy na terenie objętym planem, to mogłoby się okazać że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego, albowiem wybudowany został w miejscu niedozwolonym.

Wyznaczenie w miejscowym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy spełnia także funkcje gwarancyjne dla właścicieli działek sąsiednich. Pozwala bowiem na kształtowanie zabudowy na ich własnej działce, w sposób najbardziej racjonalny i adekwatny do treści tego planu.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę wiaty zlokalizowanej na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w P., wybudowanej przez M. i W. K., organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych ocen Sądu, a potem podejmą stosowne decyzje.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznając iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących, kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.).