Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1124/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: w zw. z art. 28 i art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 994/09 w sprawie ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz B.T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 994/09 oddalił skargę B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia z urzędu, jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.D. pismem z dnia 8 lutego 2007 r. złożył do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza stanowiącej jego własność, a nieruchomością sąsiednią składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza stanowiącą własność Gminy Kraków. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości (wypis z ksiąg wieczystych) na wszystkie rozgraniczane nieruchomości, w tym też graniczące jednym punktem (brak wypisów dla działki nr [...]). Po częściowym uzupełnieniu wniosku ponownie wezwano wnioskodawcę o jego uzupełnienie.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2007 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków – Krowodrza stanowiącej własność M.D., a nieruchomością sąsiednią objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w tym samym obrębie stanowiącej własność Gminy Kraków w całości w zarządzie Zarządu Gospodarki Komunalnej w Krakowie, a nieruchomością sąsiednią (jeden punkt) objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w tym samym obrębie stanowiącej własność A.T. oraz B.T. na prawach wspólności ustawowej w 2/3cz. I S.T. w 1/3 części, a nieruchomością sąsiednią jeden punkt objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w tym samym obrębie stanowiącą własność K.L. oraz T. L. na prawach wspólności ustawowej w całości.

Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego na gruncie, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] wydaną na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U 2005r. Nr 240, poz. 2027) umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu decyzji podał, że z uwagi na powstały pomiędzy stronami M.D. a Państwem B. i A.T., S.T, przedstawicielem Gminy Kraków sporem o granice i nie zawarciem ugody postępowanie administracyjne należało umorzyć i przekazać sprawę rozgraniczenia do rozpatrzenia sądowi powszechnemu właściwemu dla miejsca położenia nieruchomości. Wyjaśnił, że akta sprawy zostaną przesłane do Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy po uprawomocnieniu się decyzji.

Na skutek złożenia od powyższej decyzji przez B.T. odwołania sprawa została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podało m.in., że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy w sposób jednoznaczny ustalić zakres przedmiotowy postępowania. W ocenie organu odwoławczego z niewiadomych przyczyn organ pierwszej instancji rozszerzył przedmiot postępowania.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. wystąpił do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. W odpowiedzi z dnia

5 lutego 2009 r. wnioskodawca poinformował, że żąda przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami o numerach: [...].

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe w części dotyczącej granicy pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków- Krowodrza, a nieruchomością sąsiednią graniczącą (jeden punkt) objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków- Krowodrza, a nieruchomością sąsiednią (jeden punkt) objętej księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] położonej w obr. 11 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że błędnie wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] obr. 11 j.ewid. Kraków –Krowodzrza, a nieruchomościami sąsiednimi graniczącymi z nią jednym punktem działki nr [...] płożone w ty samym obrębie.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Krakowie wniosła B.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie wyraża zgody na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż dotyczy ono jej interesu prawnego. Zdaniem odwołującej oświadczenie wnioskodawcy nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z jego wcześniejszych twierdzeń jednoznacznie wynikało, że postępowaniem tym objęta jest także jej nieruchomość,

a według wnioskodawcy sporna była nie tylko granica między nieruchomością będącą jego własnością, a nieruchomością Gminy Kraków, ale także granica pomiędzy jego nieruchomością i jej nieruchomością. Wskazała, że z załączonego do odwołania szkicu polowego nr 1 wynika, że mur graniczny znajdujący się zgodnie z danymi z mapy numerycznej na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Kraków, częściowo znajduje się także na jej nieruchomości, której część wskazują punkty nr 1, 5, 6 oraz punkt wyznaczony przez przecięcie się linii łączącej punkty nr 2788 i 3348 i ogrodzenia (w odległości 40 cm od punktu nr 6) Odwołująca podkreśliła, że ewentualne ustalenie przebiegu granicy zgodnie z stanowiskiem wnioskodawcy wzdłuż ogrodzenia trwałego, a nie granicy wynikającej z danych numerycznych zawartych w operacie ewidencji gruntów (linia łącząca punkty: 2788 - 3169 i dalej do punktu nr 900) zmieni granice nieruchomości, której jest współwłaścicielką, zmniejszając jej powierzchnię, ewentualnie uniemożliwi jej dostęp do części nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 105 § 1 K.p.a oraz art. 30 ust. 1 cyt. ustawy- Prawo geodezyjne

i kartograficzne, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony.

W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do rozgraniczenia ww. nieruchomości z urzędu (art. 30 ust. 2), gdyż nie miało miejsca scalanie gruntów, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny nie uzasadniały przeprowadzenia rozgraniczenia przy braku wniosku strony. Postępowanie toczyło się z wniosku M.D. z dnia 14 lutego 2007 r., sprecyzowanego następnie jako żądanie rozgraniczenia działki [...]. Stwierdziło, że wniosek zawierający żądanie strony wyznacza przedmiot postępowania i organ nie jest uprawniony do swobodnego jego interpretowania. Z tego względu uznało, że postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące dodatkowo działki nr [...] jest bezprzedmiotowe. W tym zakresie brak jest bowiem żądania strony.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu w związku z błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki (wskazane

w tym przepisie) do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także art. 7 K.p.a oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z niepodjęciem przez organy czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) podał, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.

Granice nieruchomości wyodrębniają z otaczającej przestrzeni zasięg prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Granice te określone są w terenie poprzez położenie punktów i przebieg linii granicznych. Istotą sporu o rozgraniczenie jest ustalenie przebiegu granic na gruncie, celem ustalenia zasięgu prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Przez rozgraniczenie rozumie się określenie, jak na gruncie przebiega linia graniczna i jak mają być rozmieszczone punkty i linie graniczne umożliwiające wytyczenie tej linii. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2000r.sygn.akt l CKN 296/00 (Lex nr 51331) stwierdził, że postępowanie o rozgraniczenie polega na ustaleniu

w terenie linii, do której rozciąga się prawo właścicieli sąsiadujących ze sobą gruntów przy założeniu, że linia ta istnieje a tylko stała się sporna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawy związane ze wszczynaniem postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia reguluje art. 30 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu tylko w trzech przypadkach: przy scalaniu gruntów; w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej; gdy rozgraniczenie jest uzasadnione interesem społecznym. Poza wymienionymi przypadkami postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracyjnym wszczyna się na wniosek strony (właściciela nieruchomości, jej użytkownika wieczystego i każdego, komu przysługują określone uprawnienia do nieruchomości - por. S. Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999, s.820). Postępowanie

o rozgraniczenie wszczyna się postanowieniem, na które nie służy zażalenie (art. 30 ust. 3 i 4). Z powyższego wynika, że to podmiot składający wniosek o rozgraniczenie określa, które granice uważa za sporne z granicami sąsiednimi i tym samym decyduje

o zakresie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M.D., który określił przedmiot postępowania oraz jego zakres. Jednocześnie wskazał, które granice swojej nieruchomości uważa za sporne. Żądanie zawarte we wniosku dotyczyło określenia zasięgu prawa własności wnioskodawcy i Gminy Kraków w stosunku do działek nr [...], poprzez ustalenie na gruncie linii, do której owo prawo sięga. Treść złożonego wniosku nie wskazuje, aby domagał się on rozgraniczenia swojej nieruchomości z nieruchomością, której współwłaścicielką pozostaje skarżąca B.T. tj. z działką oznaczoną nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona przez skarżącą interpretacja art. 29 ust. 2 powołanej ustawy, jest błędna. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w miarę potrzeby" nie oznacza bowiem, że złożenie wniosku o rozgraniczenie uprawnia organ administracji do decydowania o tym, że istnieje potrzeba rozgraniczenia nieruchomości wnioskującego z innymi nieruchomościami, nie wskazanymi we wniosku. Określenie przez ustawodawcę, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami oznacza tyle, że postępowaniem rozgraniczeniowym mogą być objęte tylko niektóre granice nieruchomości, jeżeli istnieje taka potrzeba. Potrzeba ta wynika z istnienia sporu co do przebiegu granicy. A zatem stan sporu co do przebiegu granicy determinuje treść złożonego wniosku o rozgraniczenie. Organ administracji jest związany treścią wniosku i nie ma podstawy prawnej do rozszerzania przedmiotu postępowania o dokonywanie rozgraniczenia w zakresie, co do którego wniosek nie został złożony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że wniosek M.D. dotyczył tylko rozgraniczenia jego nieruchomości z nieruchomością stanowiącą własność Gminy Kraków. Skoro jednak postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę [...] a nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...], których wniosek nie dotyczył, to zaistniała sytuacja wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego bez istnienia w tym zakresie wymaganego wniosku. Odwołując się do art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 omawianej ustawy podał, że do wydania wymienionych tam decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, określający, które z granic mają podlegać rozgraniczeniu (pomijając sytuacje prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu). W przeciwnym wypadku, tj. braku wniosku strony, postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe. (art. 105 § 1 K.p.a.). W konsekwencji uznał, że skoro wniosek M.D. dotyczył tylko rozgraniczenia jego nieruchomości składającej się z działki nr [...] z nieruchomością sąsiednią składającą się z działki nr [...], to za sporną uznaje się tylko granicę z tą działką i organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia w stosunku do innych działek, z którymi graniczy jego nieruchomość, ponieważ był związany zakresem wniosku. Brak wniosku w zakresie rozgraniczenia działki nr [...] i z działką nr [...] spowodował brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 105 § 1, 107 § 3, 7, i 77 K.p.a. wyjaśnił, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, skoro przy braku żądania rozgraniczenia z działką skarżącej organ prawidłowo umorzył postępowanie w tym zakresie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.),skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.T. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. art. 29 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne

w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

2. art. 9 K.p.a. poprzez brak udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień dotyczących okoliczności prawnych sprawy mogących mieć wpływ na ustalenie praw

i obowiązków strony, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż właścicielom nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne numer [...] nie przysługiwał status strony postępowania, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie dotyczył tych nieruchomości. W ocenie skarżącej z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić, gdyż godzą one w jej interes, jako właścicielki nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Wynik tego postępowania wpłynie bowiem na jej prawo własności. Odwołując się do art. 28 K.p.a. podała, że materialna podstawa legitymacji strony jest ujmowana szeroko, nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać również z innych gałęzi prawa np. z prawa cywilnego. Każdy podmiot ma status strony postępowania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie organu administracyjnego ma bezpośredni wpływ na jego prawo, w tym na prawo własności poprzez zmianę jego treści.

Zdaniem skarżącej wprawdzie żądanie wnioskodawcy postępowania rozgraniczeniowego dotyczy ustalenia linii granicznej pomiędzy wskazanymi przez niego działkami, to jednak organ administracji publicznej jest zobowiązany do zbadania wniosku w świetle przepisów prawa, w tym do ustalenia z urzędu, kto w danej sprawie ma interes prawny lub obowiązek.

Autor skargi kasacyjnej podał, że Prezydent Miasta Krakowa prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, błędnie zastosował art. 29 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Treść ww. przepisu określa w sposób jednoznaczny zakres postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości tj. ustalenie położenia punktów i linii granicznych. Są to dwa elementy, co do których łącznie organ musi wydać rozstrzygnięcie. W świetle tego przepisu niedopuszczalne jest zatem dokonanie podziału postępowań administracyjnych dotyczących rozgraniczenia na te odnoszące się tylko do ustalenia położenia punktów granicznych i odrębnie określenia położenia linii granicznej. Są to bowiem elementy wspólnie występujące i wzajemnie od siebie zależne. Oznacza to, że przedmiotem postępowania w zakresie rozgraniczenia nieruchomości każdorazowo będą punkty graniczne oraz przebieg linii granicznej prowadzonej od tych punktów. W przedmiotowej sprawie rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], oddzielonych linią graniczną zakończoną punktem granicznym zlokalizowanym na przecięciu linii granicznej pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...], musi dotyczyć również tego punktu granicznego. Punkt graniczny na styku działki ewidencyjnej nr [...] jest bowiem integralnym elementem linii granicznej dzielącej działki nr [...], a każda zmiana jej lokalizacji spowoduje zmianę położenia ww. punktu granicznego. Jeżeli zatem zmiana linii granicznej wpływa na położenie punktu granicznego, to właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem w oparciu o art. 28 K.p.a. w zw. z art. 29 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz 140 K.c. są stronami tego postępowania. Pozbawienie ich tego statusu jest naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 152 K.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów. Przepis ten zobowiązuje zatem skarżącą do czynnego działania przy rozgraniczeniu jej nieruchomości z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez wyznaczenie lokalizacji linii granicznej i punktu granicznego, dla nich wspólnego. Jest to potwierdzeniem istnienia jej interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym w tej sprawie.

W ocenie skarżącej organ administracji publicznej poprzez akceptację wniosku

o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego wyłącznie jednej linii granicznej z pominięciem punktu granicznego na niej zlokalizowanego naruszył również art. 9 K.p.a. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

M.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnił, że jego pierwotny wniosek był żądaniem rozgraniczenia pomiędzy jego działką nr [...], a działką nr [...]. Prezydent Miasta Krakowa wszczynając rozgraniczenie wszczął także rozgraniczenie w jednym punkcie z działką [...] i w jednym punkcie z działką [...]. Wskutek odwołania od późniejszej decyzji umarzającej całość postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wydało zalecenia dla organu pierwszej instancji o treści "Natomiast organ I instancji z niewiadomych przyczyn rozszerzył przedmiot postępowania o działki nr [...], mimo, iż z treści wniosku nie wynikało, aby granica w tych punktach była sporna" Podkreślił, że skorygowane żądanie było w istocie powtórzonym żądaniem o rozgraniczenie z działką [...] i tylko z tą działką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy zarzut naruszenia w tej sprawie obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a.

Z powołanego przepisu wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tego przepisu przez przyjęcie przez organ wniosku

o rozgraniczenie mimo, że dotyczył on wyłącznie jednej linii granicznej z pominięciem zlokalizowanego na niej punktu granicznego. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca kwestionuje dokonaną w sprawie przez organy i zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obowiązek o którym mowa w tym przepisie nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych dotyczących jej sytuacji. Przy pomocy tego zarzutu nie można zatem podważać oceny prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 29 ust 1 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne

i kartograficzne w związku z art. 28 K.p.a. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei,

ust. 2 tego przepisu stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl ust. 3 ww. przepisu rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.

Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.

W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA

z dnia 19 listopada 1982r., ISA 1425/82, OSP 1984, nr 3, poz.46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności.

Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6. cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29- 38), jak

i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r.

w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Nie sposób rozpatrywać kwestii związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym przed organem administracji publicznej bez odniesienia się do przepisów regulujących rozgraniczenie nieruchomości w Kodeksie cywilnym. W art. 153 tego kodeksu określono podstawy rozgraniczenia nieruchomości prowadzonego przez sąd powszechny, natomiast

w art. 152 zobowiązano właścicieli nieruchomości sąsiadujących do współdziałania przy rozgraniczeniu. Przy czym wskazać należy, iż zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej nie jest współdziałaniem

w rozumieniu art. 152 K.c., gdyż jest to uczestnictwo w toku postępowania administracyjnego, zaś regulacja zawarta w powołanym przepisie obliguje właścicieli nieruchomości sąsiadujących do dokonania polubownego rozgraniczenia, bez udziału

w nim organów administracji publicznej czy sądu. W świetle uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1982 r., III CZP 9/82, OSNCP 1982, nr 10, poz.140, użyte w art. 152 K.c. pojęcie rozgraniczenia oznacza wytyczenie na powierzchni nieruchomości linii granicznej, której przebieg nie stanowi kwestii spornej.

Zgodnie z art. 30 omawianej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Przy czym wszczęcie z urzędu postępowania następuje na podstawie przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje na podstawie postanowienia , na które nie przysługuje zażalenie( ust.4 ww. przepisu).

W postępowaniu rozgraniczeniowym obok organu administracji i geodety upoważnionego przez właściwy organ, występują strony. Powołana ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 K.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06;

z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach

i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania

z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego może wynikać także z norm prawa cywilnego (por. A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Kraków 2005, s. 259 oraz wyrok NSA

z dnia 13 października 2003r.,ONSA 2003, nr4;wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002r.,III RN 128/02).

Stronami postępowania o rozgraniczenie są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów ( nieruchomości ) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia ( por. St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego ,Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis , Warszawa 2003 , str.121).

w rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ administracji publicznej był związany treścią żądania zawartego we wniosku M.D. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością -działką nr [...] położoną w obr. 11 jedn. ewid. Kraków - Krowodrza stanowiącą jego własność, a nieruchomością sąsiednią składającą się

z działki nr [...] położoną w tym samym obrębie stanowiącą własność Gminy Kraków, czy też był zobligowany do zapewnienia udziału tym w postępowaniu również właścicielom, współwłaścicielom nieruchomości sąsiednich tj. działek nr [...] graniczących z działką wnioskodawcy jednym punktem.

Wskazać należy, iż dokładne określenie podmiotów, które powinny występować w tym postępowaniu gwarantuje poprawność dokonanych na gruncie czynności.

Ze zgromadzonej i przygotowanej na potrzeby niniejszego postępowania przez uprawnionego geodetę dokumentacji wynika, że sporne stały się współrzędne punktu granicznego wyznaczającego przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, których dotyczył wniosek M.D. tj. nieruchomością - działką nr [...] a nieruchomością sąsiednią- działką nr [...]. Z protokołu granicznego z dnia 14 czerwca 2007 r. wynika, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] nie zgodziła się na takie ustalenie granicy, która wiązałoby się ze zmianą współrzędnych punktu granicznego leżącego u zbiegu granic działek o nr [...]. Fakt ten znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu technicznym (karta 59 akt administracyjnych). Z kolei w piśmie z dnia 14 lipca 2008 r.(karta 34 akt administracyjnych) M.D. zgłosił zastrzeżenia do materiałów rozgraniczeniowych. Wskazał, że na szkicu nr 1 przedstawiającym sytuację graniczną pkt nr 6 powinien znajdować się w pkt 1. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r. [...] podano, że punkt nr 6 odzwierciedla położenie linii wynikającej z operatu K- 252/75 na przecięciu z granicą ewidencyjną , natomiast punkt 1 jest położony w odległości 33 cm od punktu nr 6 i leży na murze. Ponadto stwierdzono, że w toku postępowania rozgraniczeniowego powstał spór pomiędzy M.D. i Gminą Kraków,

a skarżącą i innymi właścicielami działki nr [...]. M.D. jako obowiązującą wskazał granice od pkt 7-6 wg operatu parcelacyjnego K-747/77, zaś właściciele działki nr 449/2 jako obowiązującą wskazali granicę według operatu ewidencyjnego gruntów – danych numerycznych (punkt 2788-3169). Na szkicu polowym nr 1 sporządzonym przez geodetę w tej sprawie, załączonym do odwołania skarżącej podano, że granica jej działki ma wspólny punkt 2788 i 900 z Markiem Dońcem, granica działki Gminy Kraków ma wspólny punkt 2788 z jej działką, a przesunięcie pkt 2788 w terenie zmienia granice jej działki i zmniejsza powierzchnię jej działki.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w toku postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego wnioskiem M.D., w wyniku sporu co do położenia punktu granicznego leżącego u zbiegu granic działek nr [...], sporna stała się także granica pomiędzy, działką nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy, a działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżącej. Oznacza to, że w rozumieniu art. 29 ust. 2 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne powstała także potrzeba rozgraniczenia granic nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednia oznaczoną jako działka nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca, określając w art.30 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odmiennie od przyjętych w K.p.a. zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony i określenia podmiotów

i uczestników tego postępowania oraz zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie może wyłonić się kolizja interesów nie tylko pomiędzy zgłaszającym wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicielem nieruchomości a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, ale również pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami innych sąsiednich nieruchomości graniczących z jego nieruchomością jednym punktem. Ocena jednak tej kolizji, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej należy do organu orzekającego. W związku

z powyższym nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony

i nie ma możliwości zbadania jego zasadności w tym zakresu żądania na tym etapie postępowania tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 4 omawianej ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 61 § 3 K.p.a.

Powyższe rozważania wskazują, że skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, a w rozpoznawanej sprawie sporne jest położenia punktu granicznego

u zbiegu granic nieruchomości oznaczonych jak działki nr [...], który to punkt ma kluczowe znaczenie nie tylko dla ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, a nieruchomością Gminy Kraków, ale także granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy a nieruchomością skarżącej, to w tej sprawie obowiązkiem organu administracji publicznej było określenie jej statusu, a następnie rozważenie możliwości jej udziału w tym postępowaniu.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za zasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a w sprawie nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z przyczyn wyżej podanych uznał, że skarga B.T. zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy rozpoznające sprawę ponownie uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a, a także § 14 ust 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).