Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 20/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 3, art. 110 ust. 2, ust. 4 pkt 3, art. 117 ust. 1, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 151, 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego w zakresie zmiany terminu zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem [...]sierpnia 2008 r. zwolnił ze służby w Policji skarżącego W. L. W uzasadnieniu podano, że powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione było treścią orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którą wymieniony został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do [...] grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, jak również raportu funkcjonariusza z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. W. L. wniósł o zmianę terminu zwolnienia ze służby na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Wniosek swój uzasadnił faktem, iż został wprowadzony w błąd przez pracowników Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. na temat okoliczności faktycznych dotyczących nabycia przez niego uprawnień emerytalnych wynikających z zaliczenia mu okresu służby wojskowej w armii byłego ZSRR, który to okres nie został uwzględniony przez Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA w O.

Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany rozkazu personalnego nr [...] w zakresie zmiany terminu zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu natomiast podał, że skarżący nabył prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a., tj. prawo do świadczeń wymienionych w art. 114 ust. 1 – 2, art. 117 ust. 1 – 2 oraz wypłaty nagrody rocznej za 2008 r. za okres 8 miesięcy na podstawie art. 110 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, a ponadto prawo ubiegania się o przyznanie renty inwalidzkiej. Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, organ administracji nie jest związany podaną podstawą prawną, bowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie.

W odwołaniu z dnia [...] września 2011 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Natomiast w dniu [...] listopada 2011 r. zastępca dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSW przekazał Komendantowi Głównemu Policji skargę W. L. z dnia [...] listopada 2011 r. skierowaną do Premiera Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też pismem l. dz. [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, iż z uwagi na brzmienie art. 234 pkt 1 k.p.a., organ zobligowany jest rozpatrzeć wniesioną skargę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w związku ze złożonym przez stronę odwołaniem od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2011 r.

Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny sprawy – wyjaśnił instytucje procesowe określone przepisem art. 154 i 155 k.p.a. i wskazał, że strona we wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyraziła swoją wolę, wskazując jako podstawę żądania art. 154 § 1 k.p.a. Jednakże, jak słusznie uznał organ pierwszej instancji, jeżeli już z treści wniosku można było wywnioskować, że rozpatrzenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie będzie możliwe ze względu na to, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, należało rozpoznać żądanie strony w świetle przepisu prawa mogącego mieć zastosowanie w sprawie, tj. art. 155 k.p.a. (zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. wniosek może być rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a. - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 855/1997, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07, z dnia 16 lipca 2009 r. II OSK 1163/08). W dalszej części podkreślił, iż w myśl przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli występują łącznie trzy przesłanki: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Analiza materiałów postępowania pozwoliła organowi odwoławczemu stwierdzić, iż zainteresowany wyraził niezbędną zgodę na rozpoznanie i rozpatrzenie swojego wniosku w trybie art. 155 k.p.a., bowiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. skierował żądanie uchylenia rozkazu o zwolnieniu ze służby z dniem [...] sierpnia 2008 r., nie mając jedynie świadomości, iż art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Niewątpliwie więc w rozważanej sprawie żądaniem strony, które wiąże organy administracji, jest dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zwolnienia jej ze służby. Odnosząc się do drugiej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. "(...) gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu (...)", organ wskazał, że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. Sformułowanie to należy jednak ocenić, zarówno w odniesieniu do konkretnej treści przepisu szczególnego, jak i w szerszym ujęciu do celu jaki ma on realizować. Zaznaczono dalej, że przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a., oprócz negatywnej przesłanki wynikającej z przepisów szczególnych bądź sytuacji, w której nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, może być także brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej, tworzącej prawa nabyte, nie może oznaczać dowolności w tym zakresie. Sama zgoda strony oraz organu administracji publicznej jako drugiej strony stosunku służbowego, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a., stwarza jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, bowiem reaktywacja stosunku służbowego traktowana jest jako ponowne nawiązanie stosunku służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2000 r. IV SA 391/98). Podkreślono, że w świetle art. 25 i art. 26 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. Tymczasem orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O. z dnia [...] lipca 2009 r. W. L. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby i zaliczony do [...] grupy inwalidów w związku ze służbą. Stwierdzenie natomiast niezdolności do służby w Policji przez Komisję Lekarską MSWiA dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość jej pełnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1338/05). W kontekście powyższego, w niniejszej sprawie zaistniała jedna przesłanka pozytywna. Jest nią prawidłowo sformułowana zgoda strony. Druga przesłanka pozytywna, a to zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, nie zaistniała natomiast. Nastąpił bowiem konflikt tych dwóch interesów. W jasno sformułowanym interesie strony leży dalsze pełnienie służby. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) było rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym, zgodnie z jego wolą wyrażoną w raporcie, a także, aby policjant jako osoba służąca społeczeństwu i zapewniająca ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymująca bezpieczeństwo i porządek publiczny, spełniała kryteria określone w odrębnych przepisach prawnych. Odnosząc się natomiast do pisma z dnia [...] listopada 2011 r. skierowanego do Premiera Rzeczypospolitej Polskiej, a przekazanego Komendantowi Głównemu Policji w dniu [...] listopada 2011 r. organ wskazał, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest przepisów prawa nadających Komendantowi Głównemu Policji uprawnienie do działania, które stanowiłoby satysfakcjonujące dla skarżącego załatwienie sprawy. Wymieniony na podstawie orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w O. został zaliczony do [...] grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, renta inwalidzka wynosi dla inwalidów zaliczonych do III grupy – 40% podstawy wymiaru bez uwzględnienia dodatków, o których mowa w art. 18 ust. 1 i tym samym W. L. nie pozostał bez środków do życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucają jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało zwolnienie skarżącego ze służby przed upływem wskazanego w tym przepisie okresu 12 miesięcy liczonych od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, podczas gdy zwolnienie strony powinno nastąpić z upływem wskazanego okresu oraz naruszenie przepisów art. 7, 9, 154 i 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w toku rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż to na skutek nieprawidłowych informacji udzielonych mu i nieprawidłowo prowadzonej przez organ dokumentacji kadrowej, złożył wniosek o zwolnienie ze służby w policji, który zwolnił organ z obowiązku zachowania 12-miesięcznego okresu ochronnego, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Jego zdaniem, słuszny interes obywatela, o którym mowa w art. 7 i 155 k.p.a., nie został w analizowanym przypadku uwzględniony, albowiem nie został on zwolniony ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby, lecz znacznie wcześniej. Gdyby bowiem nie złożył oświadczenia, a decyzję w tej sprawie podjął pod wpływem błędu, to powyższy okres musiałby zostać zastosowany obligatoryjnie. Natomiast fakt niezastosowania się przez organ do żądania skarżącego w sprawie zmiany terminu jego zwolnienia ze służby świadczy o przyjęciu przez organ prymatu szeroko pojętego interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela. Nadto, nie leży w interesie społecznym utrata przez obywatela szans na godziwe zaopatrzenie emerytalne, którego został pozbawiony na skutek błędnych opinii prawnych i zapewnień organów Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 412/12, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, odnosząc powyższe żądanie do przesłanek z art. 155 k.p.a., iż bez wątpienia wniosek skarżącego dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienie i skarżący wyraził zgodę na zmianę wnioskowanej decyzji. Za zmianą przemawia także słuszny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że użycie w przepisie art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, iż dla zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wystarczają tylko racje interesu społecznego, bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony. W orzecznictwie pojawił się też pogląd odmienny, iż nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. W niniejszej sprawie przesłanka wystąpienia interesu społecznego także została spełniona. Zdaniem Sądu nie można pominąć, że to organ Policji utwierdził skarżącego w przekonaniu, iż uzyskał on wymagany staż służby do osiągnięcia resortowego świadczenia emerytalnego. Tylko z tego względu skarżący złożył pisemne wystąpienie ze służby, pozbawiając się tym samym ochrony trwałości stosunku służbowego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zarówno w interesie strony, jak i interesie społecznym leży, aby naruszony porządek prawny, polegający na pozbawieniu strony ustawowych uprawnień do pozostawania w stosunku służbowym przez 12 miesięcy okresu ochronnego, a tym samym uzyskanie wysługi lat uprawniającej do świadczenia emerytalnego, został przywrócony. Organy administracji publicznej działają wszak na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzą postępowanie w sposób budujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 zd. 1 k.p.a.). Organ Policji, nie realizując tych zasad w postępowaniu zakończonym zwolnieniem skarżącego ze służby, tym bardziej ma interes (tożsamy z interesem publicznym) w usunięciu negatywnych dla strony skutków, do których powstania sam się przyczynił. Zaznaczono, iż tryb zmiany decyzji ostatecznej określony przepisem art. 155 K.p.a. jest przewidziany zarówno do korygowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jeżeli to naruszenie nie ma postaci kwalifikowanej, jak i decyzji prawidłowej. Taka forma "korygowania" aktów administracyjnych nie jest sprzeczna z interesem społecznym. Tym bardziej, że organ w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby posiada nie tylko luz decyzyjny (w tym zakresie decyzja nie ma charakteru związanego), ale i wyraźny przepis prawa umożliwiający przesunięcie daty zwolnienia ze służby o okres 12 miesięcy (art. 43 ust. 1 ustawy o Policji). Ponadto zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko organów Policji, iż na przeszkodzie w pozostawaniu przez skarżącego w stosunku służbowym stoją orzeczenia lekarskie, stwierdzające u wymienionego [...] grupę inwalidzką. Przedmiotowe orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby niewątpliwie zabraniają pełnienia służby (wykonywania czynności służbowych) przez skarżącego, co nie oznacza, iż nie może on pozostawać w stosunku służbowym, skoro wprost taką możliwość stwarza przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2234/12, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m.in., że: "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego art. 155 K.p.a., jak i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 155 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi zatem być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Zakres zastosowania nadzwyczajnej instytucji pozwalającej na wzruszenie decyzji (w tym także określonej w art. 155 K.p.a.) powinien być rozumiany ściśle, to jest w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia wspomnianej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 155 K.p.a. zwrócono uwagę na konieczność różnicowania dwóch rodzajów decyzji ostatecznych (uznaniowe, związane). Wskazano, iż charakter każdego z rodzajów rozstrzygnięć pozwala stosować nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej wyłącznie do pierwszych z nich, stanowi naturalną konsekwencję dotychczasowej linii orzeczniczej NSA. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Podobne stanowisko zajął NSA we wcześniej wydanym wyroku z dnia 4 października 1999 r., sygn. IV SA 1459/97 (niepubl.). Sąd zauważył wówczas, iż wzruszenie decyzji niewadliwych może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy, lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wyłączone jest jednak zastosowanie tej instytucji do decyzji związanych. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w O. z dnia [...] lipca 2008 r. W. L. uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Jednocześnie tym orzeczeniem zaliczono go do [...] grupy inwalidów w związku ze służbą. Konsekwencją tego orzeczenia było złożenie przez stronę raportu o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. Jak wyjaśniła strona postępowania działania te podjęte zostały w sytuacji kiedy był przekonany, iż posiada wymagane 15 lat służby w Policji przez zaliczenie okresu 1 roku, 7 miesięcy i 11 dni zasadniczej służby wojskowej w armii byłego ZSRR do stażu emerytalnego. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zwolnił ww. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r. zgodnie z wnioskiem strony zawarty w złożonym raporcie o zwolnienie ze służby w Policji. Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowił podstawę materialnoprawną zwolnienia ze służby w Policji określa, iż policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Jak statuuje przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z kolei norma art. 43 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy określa, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Stan faktyczny tej sprawy wskazuje na to, iż strona niezależnie od okoliczności, które spowodowały poddanie się badaniu lekarskiemu, uznana została orzeczeniem komisji lekarskiej za trwale niezdolnego do służby w Policji. Skutkiem tego było złożenie raportu o zwolnienie ze służby dnia [...] sierpnia 2008 r. i wydanie decyzji o zwolnieniu w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. W tych okolicznościach sprawy zauważyć należy, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stosować można jedynie do policjanta, który zaprzestał służby z powodu choroby i w stosunku do którego nie wydano uprzednio decyzji o zwolnieniu. W takim przypadku decyzja o zwolnieniu ze służby może zostać wydana dopiero po upływie okresu ochronnego, o ile policjant z własnej woli nie zrezygnuje z korzystania z takiego okresu – zgłaszając wystąpienie ze służby już w okresie niezdolności do pracy z powodu choroby (porównaj postanowienie NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 151/12, LEX nr 1239424). W tej sprawie zatem skoro strona sama zrezygnowała w okresie niezdolności do pracy z korzystania z okresu ochronnego o jakim stanowi ww. norma prawa wobec zgłoszenia wystąpienia ze służby, jak też wydano w tym zakresie stosowną decyzję o zwolnieniu, to w takim właśnie stanie faktycznym i prawnym nie można wskazywać na potrzebę zastosowania w ramach niniejszego postępowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jak czyni to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż norma ta nie miała zastosowania w tej sprawie w chwili wydawania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] sierpnia 2008 r., a której to zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domaga się strona. Natomiast Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną w trybie art. 155 K.p.a. ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu, a zatem czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Sąd I instancji podniósł ponadto z powołaniem na ww. normę art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, że organ w części dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby posiada nie tylko luz decyzyjny (w tym zakresie decyzja nie ma charakteru związanego), ale i wyraźny przepis prawa umożliwia przesunięcie daty zwolnienia o okres 12 miesięcy. Przede wszystkim w kontekście przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji dotyczącego przecież okresu ochronnego nie można oceniać charakteru decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, albowiem w tym zakresie zastosowanie ma art. 41 tej ustawy. W szczególności ust. 3 tej normy określa, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższej normy wynika jedynie, że cytowana regulacja oparta jest na typowej dla materialnego prawa administracyjnego konstrukcji, w której funkcjonariusz występuje w sytuacji podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania, a organ w roli podmiotu uprawnionego do formalnego jednostronnego decyzyjnego ustalenia sytuacji funkcjonariusza. Oznacza to, że skutek czynności procesowej funkcjonariusza jest zdeterminowany imperatywną regulacją prawną wyznaczającą sposób zachowania się organu. Ze złożeniem przez funkcjonariusza zgłoszenia o wystąpieniu ze służby łączą się bowiem ustawowe obowiązki podjęcia przez organ materialnoprawnego aktu o zwolnieniu ze służby w normatywnie określonym terminie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi podstawę prawną zwolnienia policjanta ze służby daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia. Organ nie jest związany wskazaną przez policjanta datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby – w terminie 3 miesięcy – zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy (porównaj wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, LEX nr 1264615). Dotychczasowe rozważania pozwalają, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego obie decyzje wydane w trybie art. 155 K.p.a. dokonał wadliwej wykładni art. 155 K.p.a. nakazując rozstrzygać w ramach tego trybu nadzwyczajnego w oparciu o przepis prawa, który nie miał zastosowania w sprawie, a tym samym dotyczył kwestii nierozstrzyganych decyzją, której dotyczył przedmiotowy wniosek. Skuteczny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego wadliwej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że możliwe jest z uwagi na tę normę ustawy o Policji dokonanie zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji poprzez przesunięcie daty zwolnienia poza okres ochronny 12 miesięcy do dnia [...] listopada 2009 r. w sytuacji kiedy decyzja z dnia [...]sierpnia 2008 r. wskazywała jako dzień zwolnienia ze służby datę [...] sierpnia 2008 r. (...) Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez Sąd I instancji może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wskazał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo na takie naruszenie przepisów postępowania, które to uzasadniałoby stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli uwzględni się przedstawione powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania. (...) Jednakże istotne znaczenie dla uznania naruszenia tej normy prawa procesowego ma zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań mających zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a dotyczy to oceny charakteru decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wydanej w tej sprawie, na co trafnie zwrócono uwagę w motywach skargi kasacyjnej. Niewątpliwie, co już wyżej podnoszono, hipotezą przepisu art. 155 K.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Sąd I instancji nie przeprowadził w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o Policji takiej oceny, z której wynikałoby jaki jest charakter decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji i czy możliwe jest dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w ramach trybu nadzwyczajnego art. 155 K.p.a. w odniesieniu do zmiany terminu zwolnienia ze służby w Policji. Zamieszczenie bowiem w motywach zaskarżonego wyroku ogólnikowego stwierdzenia odnoszącego się do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest niewystarczające i nie pozwala na kontrolę toku rozumowania Sądu w tym zakresie, a co za tym idzie pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości polemizowania z taką oceną sprawy."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem bezspornym jest, że skarżący W. L. w wyniku zwolnienia go ze służby w Policji mocą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], uzyskał na podstawie art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) prawo do wypłaty co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto otrzymał on prawo do świadczeń przewidzianych w art. 114 ust. 1 – 2 oraz nagrodę roczną za okres 8 miesięcy przyznaną na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy. Zatem została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 155 k.p.a., a mianowicie nabycie przez skarżącego opisanych powyżej praw.

Z kolei zawarte w tym przepisie kolejne przesłanki dotyczące uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony – i które muszą być spełnione łącznie z pierwszą, tj. omówioną już wyżej – wskazują, że wzruszenie decyzji w trybie powyższego przepisu może dotyczyć jedynie decyzji wydanych na podstawie uznaniowych, a nie związanych norm prawa materialnego. Innymi słowy, dotyczy to takich norm prawnych, które pozwalają organowi administracji przy rozstrzyganiu na swobodę działania w przedmiocie określenia konsekwencji stanu faktycznego danej sprawy. Zatem wybór ten może być zmieniany lub uchylany w trybie art. 155 k.p.a., a co jest niemożliwe przy decyzjach związanych.

Natomiast stosownie do treści art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r., policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący W. L. orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w O. z dnia [...] lipca 2008 r., uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i jednocześnie zaliczono go do [...] grupy inwalidów w związku ze służbą. A zatem, skoro w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby istniało orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające jego niezdolność do służby w Policji, to organ miał obowiązek wydać rozkaz o jego zwolnieniu ze służby i nie miał on charakteru uznaniowego.

Rzeczą oczywistą jest, że w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło przed upływem opisanych powyżej 12 miesięcy, lecz stwierdzić z drugiej strony należy, iż wymieniony raportem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zwrócił się do organu zwalniającego z prośbą o "zwolnienie mnie ze służby z dniem [...].08.2008 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 Ustawy o Policji z dnia 06.04.1990 roku. Informuję, że posiadam orzeczenie Komisji Lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji i wybieram możliwość pobierania świadczenia na podstawie art. 117 ust. 1 Ustawy o Policji".

Wobec treści wskazanego już wyżej przepisu art. 43 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że organ był wolą skarżącego związany i po pierwsze nie mógł go zwolnić po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, a po drugie związanie co do daty zwolnienia ze służby w Policji było wyraźnie zakreślone przez skarżącego i organ nie miał w tym względzie żadnej swobody.

Reasumując, rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] sierpnia 2008 r., ma charakter związany, a nie uznaniowy i wobec powyższego nie ma wobec niego zastosowania nadzwyczajny tryb zmiany tego ostatecznego rozkazu na podstawie art. 155 k.p.a.

Podkreślić ponadto należy, że zwolnienie funkcjonariusza Policji w trybie art. 41 ust. 3 ma zupełnie inny charakter i nie ma odniesienia do niniejszej sprawy, bowiem jest odrębnym trybem zwolnienia oraz nie dotyczy sytuacji, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy i co wyraźnie skarżący w swoim raporcie zaakcentował.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.