Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1034/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. - ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. F. z 15 maja 2017 r. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z[...]maja 2017 r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Minister Zdrowia wskazał, że na mocy porozumień z Wojewodą [...], zawartym [...] grudnia 2013 r. i [...] listopada 2014 r., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...] nałożył na W. F. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 150,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych) z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – I. F. - urodzonego [...] sierpnia 2015 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lutego 2017 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia w/w postanowienia. Jednocześnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia w/w postanowienia. Dodatkowo ww. organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 15,00 zł (słownie: piętnaście złotych) za czynności egzekucyjne. W/w postanowienie zostało doręczone skarżącej 12 maja 2017 r.

Zażaleniem z 15 maja 2017 r. (data nadania pisma do organu: 19 maja 2017 r.) zobowiązana zaskarżyła do Ministra Zdrowia ww. postanowienie. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

Pismem z 15 maja 2017 r. zobowiązana złożyła również zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem z [...] maja 2017 r. zostały rozpoznane przez wierzyciela, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. jako nieuzasadnione.

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zarzucono naruszenie: 1) art. 29 § 1 u.p.e.a. - ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 w zw. z 29 § 1 ww. ustawy, poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej, 2) art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, 3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku, 4) art. 33 pkt 9 u.p.e.a., poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 5) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnienie zasadności nałożenia grzywny, 6) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk i w związku z tym, pozbawienie prawa do prawidłowego udziału w postępowaniu, a także poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania, 7) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości.

Rozpoznając powyższe zażalenie Minister wskazał, że postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot [...] lutego 2017 r., tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Upomnieniem z [...] listopada 2016 r. (doręczonym 23 listopada 2016 r.), ww. organ wezwał zobowiązaną do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

Wobec braku wykonania nałożonego obowiązku, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wszczęcie wobec zobowiązanej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie ww. tytuł wykonawczy. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 150,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych) i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 15,00 zł (słownie: piętnaście złotych).

Minister Zdrowia wskazał na stanowisko strony - na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko – I. F. nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. W opinii skarżącej powyższe badanie nie zostało określone jako obowiązkowe. Skarżąca miała prawo odmowy wyrażenia zgody na jego wykonanie. Organ podkreślił, że to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia bądź potwierdzenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza, ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Tym samym słuszne było działanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, polegające na wydaniu postanowienia, którym nałożył na skarżącą obowiązek wykonania szczepień. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka.

Minister podniósł również, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 18/13 zapadłym na kanwie zbliżonego stanu faktycznego sprawy cyt.: "(...) Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak - według twierdzeń skarżącego - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".

W ocenie Ministra Zdrowia - zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie. Nie może być uznany za zasadny, zatem nie może stwierdzić naruszenia opisanego w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ podkreślił przy tym, że w rozumieniu ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1793 z późn. zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 z późn. zm.), lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Minister wskazał, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku.

W ocenie Ministra nie można także stwierdzić zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym doręczonego upomnienia PPIS) była informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności wzięto pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Minister powołał się na akta sprawy, które jednoznacznie wskazują na fakt, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Podniósł również, że skarżąca kwestionuje uprawnienia Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem Ministra zarzut ten nie podlega kontroli w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego", które są pojęciami odmiennymi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ww. ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], który na mocy porozumień z [...] grudnia 2013 r. i [...] listopada 2014 r. powierzył Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym.

Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Minister Zdrowia wskazał również, że na podstawie art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie może przekazywać Wojewódzkiemu Inspektorowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Dodatkowo, jeżeli takie porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Tym samym zawieranie ww. porozumień nie jest niezgodne z prawem.

Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Minister ocenił, że nie jest zasadny zarzut skarżącej, odnośnie wydania postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określony w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Przytoczył § 5 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Minister, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., (poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, wystawionego tytułu wykonawczego) oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy, (poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej), wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z późn. zm.), pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125, z późn. zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice.

Minister podniósł również, że w zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jego opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że pismem z 28 lutego 2017 r. (data doręczenia skarżącej: 11 marca 2017 r.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

W oparciu o tak przedstawioną argumentację, opisanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła W. F.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - naruszenie art. 20, art. 26 u.p.e.a, poprzez niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, - naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych (odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 4, 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, - naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 29 ust. 1 u.p.e.a., poprzez zaniechanie badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania), - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka), - naruszenie art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez utrzymanie w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Zdrowia, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna I. F. - obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.).

Stosownie do art. 119 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Podkreślenia wymaga, że wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 ww. ustawy.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem, tym samym spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.).

Zgodnie z ww. przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z późn. zm.). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym szczegółowo powyżej opisanym. Wobec niewykonania ww. obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny zastosował ww. środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu wymaga również wyjaśnienia, że niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2012 r., sygn. II SA/Go 61/12, dostępny CBOSA). Organ egzekucyjny nie bada bowiem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżąca, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji stwierdzić należy, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13). Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień nie zrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13). Tym samym brak badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodzica wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżąca nie dostarczyła przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniego syna. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny.

Sąd podkreśla - o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne. Tym samym, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, stał się wymagalny. W sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne.

W ocenie Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego - tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił także argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na ochronę zdrowia.

Obowiązek szczepień, mający na celu ochronę zdrowia i zwalczanie chorób epidemicznych, wynika bezpośrednio z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia. Zauważyć ponadto trzeba, że ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 389/16).

Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.