Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 423/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją

z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS, Zakład), po rozpatrzeniu wniosku B. D. (dalej jako: strona, skarżąca) utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]" odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wskazano, że zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej jako u.s.u.s.),

Zgodnie z zapisami u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia liczy się od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Przy obliczaniu terminu przedawnienia należy uwzględnić zapisy ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011r. Nr 232, poz. 1378), zgodnie z którą okres przedawnienia należności z tytułu składek skrócony został z 10 do 5 lat. Tym samym przedawnienie należności z tytułu składek oraz nienależnie opłaconych składek, którego bieg rozpocznie się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później będzie wynosił 5 lat, chyba, że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiłoby wcześniej. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej.

Organ podkreślił, że w stosunku do strony ZUS podjął czynności, które zawiesiły bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek:

- od 3 grudnia 2015 r. do 21 lutego 2017 r. - tj. od wszczęcia postępowania do uprawomocnienia decyzji o wysokości zadłużenia,

- od 23 marca 2015 r. do 23 lipca 2020 r. - tj. od dnia złożenia wniosku o abolicję do uprawomocnienia się decyzji - zgodnie z art. 1 ust 15. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji.

ZUS ustalił, że należności za okres od marca 2009 r. do września 2014 r. nie uległy przedawnieniu i są wymagalne.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należność te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu, do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zakład w celu zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 2009 r. do września 2014 r. dokonał wpisu na hipotekę na należącej do strony nieruchomości o numerze księgi wieczystej nr "[...]" oraz nieruchomości o numerze księgi wieczystej nr "[...]". Odnośnie zabezpieczenia hipotecznego dokonanego po 31 grudnia 2002 r. wskazano, że od 1 stycznia 2003 r. obowiązuje przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 (s/p-218) orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przewidujący wyłącznie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Organ podkreślił, że przytoczone powyżej przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jednakże spełnienie którejkolwiek z przesłanek automatycznie nie powoduje podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 u.s.u.s określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umorzone. Nie oznacza to, że spełnienie jednego z tych warunków skutkuje umorzeniem należności.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w przypadku strony:

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

- przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, lecz nie wystąpiła równocześnie przesłanka braku majątku, gdyż pobiera ona świadczenie emerytalne, którego wysokość pozwala na prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego; jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości gruntowych, na których ZUS zabezpieczył należności z tytułu składek wpisem na hipotekę;

- przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie strona wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia świadczenia emerytalnego; nie upłynął okres dochodzenia należności przez ZUS; strona jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości gruntowych, na których ZUS zabezpieczył należności z tytułu składek wpisem na hipotekę.

Powyższe wskazuje zaś, że dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Tym samym, w ocenie Zakładu brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozpatrzenie wniosku strony na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zakład podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w cytowanym rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W toku prowadzonego postępowania ZUS ustalił, że od 11 października 2018 r. do nadal strona pobiera świadczenie w aktualnej wysokości 1718,82 zł brutto, tj. 1419,13 zł netto. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia w wysokości 429,70 zł (w lutym 2021 r.). małżonek strony od 20 grudnia 2001 r. ma przyznaną na stałe rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1 313,50 zł brutto, tj. 1117,28 zł netto. Ze świadczenia nie są dokonywane potrącenia. Mąż strony od 1 czerwca 2015 r. do nadal jest zatrudniony na umowę zlecenie z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne od grudnia 2020 r. do lutego 2021 r. w wysokości 1 000,00 zł tj. 851,00 zł netto. Od 1 września 2015 r. do nadal mąż strony jest zatrudniony jako pracownik na ¼ etatu z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za grudzień 2020 r. w kwocie 2 750,00 zł, tj. 2 026,40 zł netto, za styczeń i luty 2021 r. w wysokości 1 250,00 zł, tj. 967,54 zł netto. Od 12 czerwca 2020 r. do nadal na umowę zlecenie z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne od grudnia 2020 r. do stycznia 2021 r. w wysokości 530,00 zł, tj. 451,30 zł netto. Syn strony od 8 marca 2021 r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę.

ZUS powołując się na stałą i jednolitą linię orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, wskazał, że przy obliczaniu możliwości zarobkowych gospodarstwa domowego, dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym mają wpływ na ogólną sytuację materialną rodziny i winny być brane pod uwagę przy określaniu podstawy umorzenia należności składkowych z tytułu trudnej sytuacji finansowej, dlatego uwzględnił dochody strony, jej męża i syna w kwocie 4.806,25 zł.

Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej strony jest kwota określająca minimum socjalne. Organ ustalając wspólny dochód brał pod uwagę minimum socjalne ustalone dla 2 - osobowego gospodarstwa emeryckiego na podstawie danych z GUS w III kwartale 2020 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, które wyniosło 2.084,31 zł tj. 1.042,15 zł na osobę i dla 1 - osobowego gospodarstwa pracowniczego, które wyniosło 1.264,66 zł. ZUS ustalił, że dochód gospodarstwa domowego strony jest wyższy od minimum socjalnego.

W ocenie organu trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Łączna kwota miesięcznych wydatków związanych z egzystencją strony wynosi 1118,50 zł. Do dyspozycji pozostaje jej więc kwota w wysokości 3 687,75 zł. Po uwzględnieniu rat spłacanych kredytów do dyspozycji w budżecie domowym pozostaje kwota w wysokości 3.111,70 zł. Fakt spłacania kredytów nie jest przesłanką do umorzenia należności składkowych.

Organ zauważył, że we wspólnym gospodarstwie domowym zamieszkuje syn strony, który aktualnie rozpoczął pracę. Zatem w ocenie organu dochód strony w gospodarstwie domowym się zwiększy.

ZUS uznał, że na poziomie uzyskiwanych dochodów oraz wydatków ponoszonych przez gospodarstwo domowe strony istnieje realne zaspokojenie potrzeb życiowych strony i rodziny. W sytuacji życiowej strony organ nie znalazł znamion ubóstwa, jak również nie ma podstaw do stwierdzenia, że ma ona charakter trwały i pogłębiający się. Pomimo trudnej sytuacji materialnej strona nie korzysta z pomocy państwa. W sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od 1 października 2018 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie w wysokości 528,00 zł. ZUS zauważył, że z uwagi na kryterium dochodowe gospodarstwa domowego strona nie otrzymałaby pomocy z MOPS.

W ocenie organu strona ma także możliwości spłaty zobowiązania w układzie ratalnym. W ramach udzielonej ulgi istnieje także możliwość dostosowania warunków spłaty do sytuacji życiowej i materialnej, umożliwiając tym samym regulowanie zobowiązania, przy jednoczesnym zapewnieniu środków utrzymania. Przy czym rozłożenie należności z tytułu składek na raty wymaga złożenia stosownego wniosku przez stronę i jest rozpoznawane w odrębnym postępowaniu.

Analiza dokumentacji dokonana przez organ nie wykazała, że w sprawie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogło pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Strona nie udokumentowała, że klęska żywiołowa, lub inne nadzwyczajne wydarzenie były powodem wyrejestrowania działalności gospodarczej. Nie zachodzi zatem przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. ZUS nie kwestionuje i nie bagatelizuje schorzeń strony i jej męża, nie podważa także konieczności ich stałego leczenia, jednakże w jego ocenie przedłożone przez stronę zaświadczenia lekarskie nie są podstawą do umorzenia należności. Wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem choroby zobowiązanej lub członków jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości przychodu. Źródłem utrzymania strony jest stały dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, który jest wypłacany bez względu na stan jej zdrowia.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że opieka nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia bądź ogranicza stronie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. W przypadku strony nie zachodzi więc przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Organ dodatkowo wskazał, że dla kwestii umorzenia zaległości nie mają znaczenia okoliczności związane z jej powstaniem - na które powoływała się strona. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia, ocenie podlega wyłącznie sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia. ZUS nie ma obowiązku pilnowania i przypominania płatnikowi składek o podstawowym obowiązku, którym jest monitorowania zmian zachodzących w przepisach w zakresie ubezpieczeń społecznych. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej prowadzeniem ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek wobec ZUS.

Reasumując organ uznał, że zobowiązanie strony z tytułu składek może być ściągnięte w drodze postępowania egzekucyjnego (obecnie zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia emerytalnego) lub spłacone w układzie ratalnym. Decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na stronie do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej.

Na powyższą decyzję strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wnosząc o jej częściowa zmianę w ten sposób, że: zostaną całkowicie umorzone odsetki za zwłokę od zaległych składek, umorzenie 60% należnych składek: ubezpieczenie społeczne za okres 03/2009-09/2014r., ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2012,01/2013-08/2014r., -Fundusz Pracy za okres 03/2009-10/2013 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1, art. 30 Konstytucji RP i art.48b u.s.u.s.

W uzasadnieniu dodatkowo wskazano, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2018r., III AUa 284/18 organy administracji publicznej powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarżąca wskazała, że ZUS wydając decyzję po 6 latach i 4 miesiącach, powinien szczególnie wnikliwie rozważyć sprawę. Wbrew konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do Państwa i stanowionego prawa, latami tolerowano stan niedopłaty, wiedząc o błędzie płatnika. Działano na szkodę ważnego interesu ubezpieczonego, a także publicznego. W decyzji jest wiele sprzeczności. Od 1999 do 2014 roku skarżąca prowadził sklep w małej miejscowości, przez 15 lat płaciła sumiennie składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Zadłużenie skarżącej powstało w wyniku niewiedzy o zmianie ustawy z 2007 roku, która nałożyła na rencistów obowiązek opłacania składek społecznych i Fundusz Pracy. ZUS przez ponad 6 lat nie wysłał ani jednego upomnienia, żadnej informacji że na jej koncie płatnika widnieje niedopłata składek, dopiero w 2014 roku przysłano wezwanie do zapłaty zaległych składek na ponad siedemdziesiąt tysięcy złotych. Majątek skarżącej nie jest równowarty temu zadłużeniu. Mąż skarżącej od 1 grudnia będzie emerytem, umowy zlecenia, które wykonuje nie są dożywotnie, w każdym momencie ich obecny dochód może obniżyć się o połowę, a syn otrzymał zatrudnienie na 5 miesięcy. Rażące zaniedbania urzędników ZUS i opieszałość w działaniu doprowadziły do tego, że dług jest bardzo wysoki, nierealny do spłaty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na wniosek organu skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Zarządzeniem z dnia 9 sierpnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału stosownie do brzmienia art. 15 ZZS4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r., poz. 1842 ze zm.), uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządził, skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając jednocześnie termin posiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jednak nie wszystkie argumenty podniesione przez stronę skarżącą zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...]" oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 75.320, 71 zł.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266., dalej jako "u.s.u.s.").

Na wstępie rozważań zauważyć należy, że ustawa z dnia 15 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz wydanym w oparciu o jej przepisy rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. ( art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s. ) na podstawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione zostały enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stanowią je sytuacje, w których:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postepowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia.

Dalej wskazać należy, że w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidziana została możliwość ich umarzania w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności ustawodawca doprecyzował, że przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów publicznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. o sygn. II GSK 345/06).

Zasady umarzania należności wobec ubezpieczonych – płatników składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych należności nie stosuje się wyłącznie wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08 LEX nr 564200; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08 LEX nr 484039; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09 LEX nr 746112; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 LEX nr 1772240; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14 LEX nr 1775041).

Wymaga podkreślenia, że decyzje wydawane przez Zakład na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w nim sformułowanie "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4". Powyższe oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć należności. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, wypełniając normę z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ciąży na nim także obowiązek sporządzenia wnikliwe i logiczne, wyjaśniającego przesłanki którym się kierował uzasadnienia decyzji, jak obliguje art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując kontroli decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, Sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna.

Mając na względzie powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych, na które powołuje się organ odnośnie braku przedawnienia dochodzonych należności. Na s. 5 zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...]" można przeczytać, że organ podjął czynności, które zawiesiły bieg terminu przedawnienia należności. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących czynności, o których wspomina organ odwoławczy, a które potwierdzałyby przerwanie biegu terminu przedawnienia dochodzonych składek.

Tym samym w ocenie Sądu, wobec braku dokumentacji źródłowej ustalenia organu w tym zakresie wymykają się kontroli Sądu a niewątpliwie kwestia przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego jest kwestią kluczową, którą Sąd winien brać pod uwagę w każdym postępowaniu (por. uchwała NSA z 24 maja 2021 r., sygn. akt I FPS 1/21).

Co więcej w zaskarżonej decyzji jak również w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest przejrzystego wskazania, w jaki sposób i w oparciu, o jakie dokumenty organ ustalił względem skarżącej kwotę należności w wysokości 75 320, 71 zł. W decyzji organu I instancji z "[...]" (k. 49-50) organ jedynie wymienia poszczególne należności podając kwoty składek oraz odsetek, jednak w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak jest jakiegokolwiek wytłumaczenia w jaki sposób kwoty podane w sentencji decyzji zostały wyliczone. Co więcej z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd nie jest w stanie samodzielnie zweryfikować, czy kwota łączna dochodzonych należności jest prawidłowa.

Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, skąd wynikają poszczególne kwoty za poszczególne okresy. Sąd podobnie jak strona skarżąca nie jest w stanie na podstawie uzasadnienia decyzji zweryfikować, czy nakazanie jej zwrotu określonych kwot wymienionych w sentencji decyzji jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1496/19).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka wyłącznie "na podstawie akt sprawy". W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3727/18; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3112/21). W orzecznictwie podnosi się, że co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06).

W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podkreślić należy, że ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięć, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14 LEX nr 2091899) ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W tych sprawach konieczne jest także zastosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych ( por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r. II GSK 301/06 LEX nr 325379).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozważany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata należności powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem publicznym, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem obywatela (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r. III SA 3118/01 publ. w POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r. II GSK 345/06 LEX nr 321267; z 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08 LEX nr 564200; z 8 lipca 2015 r. II GSK 1502/14 LEX nr 1795849).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a wyciągnięte wnioski nie uwzględniają przedstawionego wyżej rozumienia przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku. Jeszcze raz podkreślić należy, że zawarte w nim wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym, zaś katalog ważnych przyczyn jest otwarty. Nie może umknąć z pola widzenia, że z dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, iż należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach. Organ realizując dyrektywę wynikającą z tego przepisu i badając, czy w konkretnej sprawie "uzasadniony przypadek" występuje, powinien przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy. Bez wątpienia za taką okoliczność uznana może być podnoszona na etapie postępowania administracyjnego jak również w skardze do Sądu kwestia braku jakikolwiek reakcji organu na powstanie przedmiotowego zadłużenia.

Sąd bazując na poglądzie Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 2 marca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 2474/15, stwierdza że zachowanie osoby zobowiązanej oraz okoliczności powstania zadłużenia publicznoprawnego, w tym przyczynienia się organu do powstania zaległości, powinny być brane przez organ przy podejmowaniu kierunku rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie zaległość stanowi skutek naruszenia przepisów regulujących kwestie ubezpieczenia, bez względu czy naruszenie to było przez zobowiązaną zawinione czy też nie, to jednak ten aspekt sprawy, np. swoisty stopień "zawinienia" zobowiązanej w wypełnieniu obowiązku zgłoszenia się do ubezpieczenia, czy ewentualne przyczynienie się organu do powstania lub zwiększenia zadłużenia (np. w formie odsetek) powinien być brany pod uwagę przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w konkretnych okolicznościach faktycznych może dojść do sytuacji, w której w interesie praworządnego państwa, realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej będzie leżała eliminacja (lub przynajmniej ograniczenie) przypisanych decyzją administracyjną ciężarów publicznoprawnych.

Podkreślić należy, że skarżąca podnosi w skardze do Sądu, że ZUS przez ponad 6 lat nie doręczył jej ani jednego upomnienia, żadnej informacji, że na koncie płatnika widnieje niedopłata składek, dopiero w 2014 r. przesłano wezwanie do zapłaty zaległych składek na ponad 70 000 zł. W ocenie Sądu, organ powinien rozważyć wielkość całkowitego zadłużenia (tj. ponad 70 000 zł.) i ewentualny stopień przyczynienia się do powstania tej zaległości poprzez bezczynność ZUS-u.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędów czy zaniechań spowodowanych przez organu administracji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 875/87, POP 1992, nr 3, poz. 60; wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 79; wyrok SN z 5 października 1994 r., III ARN 46/94, OSNAPiUS 1995, nr 5, poz. 58; teza pierwsza wyroku NSA z 21 października 1994r., SA/Wr 895/94, POP 1996, nr 3, poz. 81; wyrok NSA z 25 kwietnia 1996 r., SA/Bk 375/95, LEX nr 26783; wyrok NSA z 27 marca 1998 r., III SA 1493/96, LEX nr 33757; teza druga wyroku NSA z 12 maja 2000 r., III SA 957/99, OSP 2001, nr 9, poz. 131).

Podnoszone okoliczności mimo, iż dotyczą sensu stricte decyzji wymiarowej zdaniem Sądu winny również podlegać rozważeniu przez organ w przedmiotowym postępowaniu w kontekście oceny interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.).

Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 marca 2007r., II GSK 345/06, że: "Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu.

Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77): "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie rozumie przytoczone powyżej tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego również w ten sposób, że organ nie może pomijać w uzasadnieniu decyzji także i tych okoliczności, które świadczą na korzyść strony skarżącej tj. w tym przypadku - działania w przeświadczeniu o prawidłowości obliczanych składek na ubezpieczenie społeczne przy braku negatywnej reakcji organu na takie postępowanie. Tym samym, zdaniem Sądu, organ naruszył więc art. 11 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi przez Sąd i dokona wyboru jednej z możliwych konsekwencji decyzyjnych: udzieli wnioskowanej ulgi albo odmówi umorzenia należności składkowych. Dodatkowo wskazać należy, że organ może przy tym wybrać wariant pośredni i tylko częściowo umorzyć przypadającą mu należność, jeśli "ważenie" argumentów doprowadzi go do konkluzji, że takie załatwienie sprawy uwzględni słuszny interes obywatela i jednocześnie będzie zgodne z interesem społecznym. Zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. nakazuje bowiem organowi administracji publicznej kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony. W świetle powyższej zasady można zatem uznać, że obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, Lex nr 9626). Tym bardziej, że strona we wniesionej do Sądu skardze wskazywała na całkowite umorzenie odsetek za zwłokę od zaległych składek oraz umorzenie 60% należnych składek.

Niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia organ powinien wskazać motywy wyboru alternatywy decyzyjnej w uzasadnieniu decyzji i to w odniesieniu do wszystkich relewantnych okoliczności sprawy, szczególnie jeśli są podnoszone przez stronę, tak jak ewentualne przyczynienie się organu do powstania lub zwiększenia zadłużenia (np. w formie odsetek). Obowiązek taki wynika chociażby z wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad informacji (art. 9, 11), czy też zaufania do organów (art. 8).

Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego Sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.