Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 629/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15 ust 2 pkt 10, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 r., nr LVIII/898/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 5 listopada 2013 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr LVIII/898/VI/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Spławie - rejon ulicy Chrzanowskiej w Poznaniu".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. B. zaskarżając ją w zakresie § 3 pkt 5)b.

Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9,10 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego co w konsekwencji spowodowało nierówne traktowanie Skarżącej jak i innych właścicieli narzucając im obowiązek utrzymania dróg wewnętrznych w sytuacji gdy będą one w rzeczywistości stanowiły główny sposób komunikacji z drogami publicznymi zlokalizowanymi na północy oraz południu obszaru zabudowy jednorodzinnej.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 5)b uchwały Rady Miasta Poznania nr LVIII/898/VI/2013 z dnia 5 listopada 2013 r. w części w jakiej ustalano przeznaczenie terenów na drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami 1KDW-17KDW oraz odpowiadającej jej w tym zakresie części graficznej oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż nadanie drogom oznaczonym w Uchwale symbolami 1KDW-17KDW, 1KDWxs-3KDWxs, KDWxr, KDWxr, KDWx charakteru dróg wewnętrznych należy uznać za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sposób wykorzystania tych dróg jednoznacznie wskazuje, że drogi wewnętrzne jak ustalone w Uchwale nie będą miały charakteru uzupełniającego i porządkującego, a będą stanowiły główny sposób komunikacji z drogami publicznymi zlokalizowanymi na północy oraz południu obszaru zabudowy jednorodzinnej. Powoduje to nieuzasadnione przerzucenie odpowiedzialności za ich utwardzenie oraz utrzymanie na rzecz osób prywatnych, podczas gdy głównym beneficjentem korzyści wynikającej z zabudowy zlokalizowanych będzie gmina, z uwagi na obciążenia podatkowe nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zasada równości w planowaniu przestrzennym przejawia się w równym traktowaniu podmiotów o identycznej sytuacji. Należy przy tym zaznaczyć, iż realizacja zasady równości nie może być utożsamiana z jednolitym traktowaniem wszystkich podmiotów bez względu na indywidualne uwarunkowania związane z tymi podmiotami.

Organ zaznaczył, iż obecnie obszar Planu jedynie w niewielkim stopniu jest zagospodarowany zgodnie z określonymi w Planie przeznaczeniami. Zdecydowana większość terenów jest użytkowana rolniczo. Dominującą formą własności gruntów jest własność prywatna osób fizycznych. Organ zaznaczył, iż na obszarze Planu występują zarówno działki o znacznej powierzchni, aczkolwiek długie, wąskie i przylegające do drogi jedynie krótkim bokiem, charakterystyczne dla gruntów rolnych, jak również znacznie mniejsze działki, o proporcjach i kształcie optymalnym do zainwestowania w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dla realizacji określonego w Planie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zasadne będzie dokonywanie podziałów większych, głównie wąskich i długich działek. W tym celu niezbędne było stworzenie układu komunikacyjnego umożliwiającego wydzielenie nowych działek budowlanych i zapewnienie im obsługi komunikacyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż: "Przeznaczając w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu".

Organ podkreślił, iż przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1KDW-17KDW, 1 KDWxs-3KDWxs, KDWx i KDWxr determinowane były przez lokalne uwarunkowania geodezyjne, strukturę własności i stopień zainwestowania obszaru objętego Planem. Z uwagi na wielkość i kształt działek na obszarze Planu oraz ich strukturę własnościową uznano, że nie ma uzasadnienia dla nadawania ww. drogom publicznego charakteru. Drogi te służyć mają obsłudze terenów przeznaczonych w Planie pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ułatwiając przekształcenie terenu użytkowanego rolniczo na tereny zabudowy mieszkaniowej.

Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar Planu wiąże się z podstawowym systemem transportowym miasta. Wyznaczone w Planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz osiedla.

W trakcie opracowywania Planu przyjęto założenie, że drogi publiczne nie tylko służą obsłudze zlokalizowanych przy nich działek ale także pełnią istotną rolę w układzie Komunikacyjnym, budując układ ulic na osiedlu oraz stanowiąc oś, do której podłączone są drogi wewnętrzne. Drogi wskazane w Planie jako wewnętrzne takiej roli nie pełnią - służą obsłudze nowo wydzielonych działek zabudowy jednorodzinnej i mają charakter lokalny.

Organ wyjaśnił, iż podnoszone przez Skarżącą ryzyko wykorzystania dróg wewnętrznych jako głównego sposobu komunikacji z drogami publicznymi: ul. Spławie i ul. Chrzanowską nie ma związku z przeznaczeniem dróg jako wewnętrzne, czy też publiczne. W praktyce to ustalona na nich organizacja ruchu decyduje o ich wykorzystaniu przez użytkowników, a nie status tych dróg.

Choć Skarżąca nie precyzuje w jaki sposób jej zdaniem zasada równości doznała naruszenia, to należy stwierdzić, iż Skarżąca nie została potraktowana w sposób odmienny od innych właścicieli gruntów na obszarze Planu. Tereny dróg wewnętrznych starano się wyznaczyć w taki sposób aby wynikające z ich przebiegu korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli przyległych działek potencjalnie korzystających z tych dróg.

Organ nie zgodził się z tezą Skarżącej, iż gmina będzie głównym beneficjentem korzyści wynikających z zabudowy na obszarze Planu. Aby móc zabudować działkę i uzyskać w tym celu decyzje administracyjne należy zapewnić działce budowlanej dostęp do drogi publicznej, co może odbywać się poprzez drogi wewnętrzne. W przedmiotowym Planie dostęp do drogi publicznej dla działek wskazanych w skardze jest umożliwiony poprzez drogi wewnętrzne, co pozwala uzyskać Skarżącej decyzje administracyjne w celu zabudowy tych działek.

Ponadto, jak wskazano uprzednio, obecnie zdecydowana większość terenów na obszarze Planu jest użytkowana rolniczo (ewidencyjnie są one działkami rolnymi), a dominującą formą własności gruntów jest własność prywatna osób fizycznych. Plan umożliwia właścicielom działek rozwój tych terenów poprzez zmianę funkcji, ponieważ działki na obszarze Planu przeznaczono w znacznej mierze pod tereny inwestycyjne. Mając na uwadze, iż działki Skarżącej przed uchwaleniem Planu były działkami rolnymi, uchwalenie zaskarżonego Planu umożliwiło podział tych działek, ich zainwestowanie w formie zabudowy oraz zapewniło do nich dostęp komunikacyjny, co wpływa pozytywnie na wartość tych nieruchomości, czego beneficjentami będą niewątpliwie ich właściciele.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę wyjaśniając na pytanie Sądu, iż Skarżąca nie kwestionuje samego przebiegu dróg, a tylko określenie ich jako dróg wewnętrznych, które powinny być drogami publicznymi.

Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż przyjęcie planu służyło umożliwieniu aktywizacji zabudowy terenów objętych planem, aby znaczenie systemu dróg publicznych i wewnętrznych wiązało się z koniecznością ograniczenia kosztów dla Gminy w sytuacji gdy uchwalenie planu było w interesie właścicieli terenu.

Na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącej oświadczył, iż działki Skarżącej mają nadal charakter rolny i nie zostały zagospodarowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 24 czerwca 2022 r. – wpływ do organu 29 czerwca 2022 r. k. [...] akt sądowych). Wniesiona również została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (odpowiedź na ww. wezwanie zostalo doręczone pełnomocnikowi Skarżącej dnia 28 lipca 2022 r. - rewers k. [...] akt sądowych), skarga złożona w organie 8 sierpnia 2022 r.).

Odnosząc się natomiast do ostatniej formalnej przesłanki dopuszczalności skargi tj. "naruszenia interesu prawnego" wyjaśnić należy, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącej jako właścicielce nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje interes prawny.

W tym miejscu warto wskazać, iż fakt że cześć nieruchomości Skarżącej znajduje się poza terenem objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego. Istotne jest wyłącznie, iż Skarżąca jest właścicielką nieruchomości które zostały objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącej należy mieć na uwadze, iż nieruchomości stanowiące jej własność znajdują się, stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, na obszarze w większości przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową a częściowo pod obsługę komunikacyjną. Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej, gdyż przedmiotowy plan miejscowy wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości.

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że Sąd bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny Skarżącej, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącej skargę.

Przyjęcie, że interes prawny Skarżącej został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę , w części dotyczącej działek Skarżącej, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do samej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2013 r. nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej, a więc Sąd uprawniony jest w niniejszej sprawy do kontroli tej procedury.

W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż Rada Miasta Poznania w dniu 16 września 2008 r. podjęła uchwałę nr XLII/493/V/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionego obszaru, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. W toku procedury organ wyłożył projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu dwukrotnie. Watro w tym miejscu odnotować, iż drugie wyłożenie wynikało z faktu uwzględnienia części uwag wniesionych po pierwszym wyłożeniu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procesowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się sprzeczności jej postanowień z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętego uchwałą Nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej jako "Studium"), którego wypis i wyrys znajduje się w aktach sądowych.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976).

Warto w tym miejscu odnotować, iż nieruchomości Skarżącej zgodnie z wyrysem Studium znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] tzn. na terenie przeznaczonym pod zabudowę niską mieszkaniową jednorodzinną.

Tym samym przeznaczenie nieruchomości Skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pozostaje w zgodności z postanowieniami Studium.

Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA).

Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przez stronę Skarżącą przeznaczenie działki w części pod drogi wewnętrzne, które w ocenie Skarżącej winny mieć status dróg publicznych, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, w ocenie Sądu, w sposób racjonalny i uzasadniony.

Niewątpliwie sporne drogi wewnętrzne wraz z istniejącymi oraz projektowaną drogą publiczną stanowią spójny system komunikacyjny do obsługi wyznaczonych na tym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. System ten ma zapewniać komunikację obszaru zabudowanego z drogami publicznymi. Skomunikowanie bowiem z drogą publiczną terenu zabudowy jest koniecznym warunkiem wyznaczenia takiej funkcji. Zatem wyznaczenie terenów pod drogi jest konieczne, w szczególności, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie duże połaci terenu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową.

Istota sporu w niniejszej sprawie natomiast polega na tym czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając zamiast dróg publicznych drogi wewnętrzne.

Drogi wewnętrzne są jednym z rodzajów dróg przewidzianych przez polski system prawny. Mówi się o nich wyraźnie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440). Z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że mogą one być elementem systemu dróg, łącząc się z drogami publicznymi. Także z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) wynika, że drogi wewnętrzne mogą być składnikiem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie ma wiec przeszkód, pomimo braku wyraźnego ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 2, aby w omawianym planie wyznaczyć takie drogi.

Na taką możliwość wskazano również w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka. Mianowicie o możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określanie przebiegu dróg wewnętrznych również na działkach niepublicznych wypowiedział się tenże Sąd w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r. ze skargi nr 22531/05). W wyroku tym Trybunał nie zakwestionował samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do podmiotów prywatnych. Wręcz przeciwnie – przypomniał swoje utrwalone stanowisko, że państwo, na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem organu gminy pozbawiać możliwości kształtowania polityki przestrzennej, również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych połączonych z drogami publicznymi.

Innymi słowy wyznaczenie drogi wewnętrznej w planie podlega analogicznym kryteriom jak wyznaczenie drogi publicznej tj. w kontekście nadużycia władztwa planistycznego i powiązanej zasady proporcjonalności.

W ocenie Sadu kwestionowane rozwiązanie planistyczne, przy uwzględnieniu również stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (m.in. wyrok z 6 listopada 2007 r. sprawa Bugajny i inni przeciwko POLSCE Skarga nr 22531/05), w odniesieniu do planowanych dróg wewnętrznych przebiegających częściowo po terenie działek Skarżącej nie jest rozwiązaniem dowolnym, a do tego znajduje uzasadnienie merytoryczne.

Należy pamiętać, iż wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele w sytuacji, kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi jest optymalna. Jednak w przypadku braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne lub publiczne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Rozpoznając niniejszą sprawę nie można pominąć okoliczności, iż zarówno w dniu uchwalania planu miejscowego, jak i obecnie, działki objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nieruchomości Skarżącej, maja charakter rolny. Tym samym gmina zasadnie zmieniając sposób przeznaczenia tych terenów z rolnych na tereny pod budownictwo mieszkaniowe wyznaczyło drogi wewnętrzne. Należy mieć na uwadze, iż konieczność realizacji drogi na działkach Skarżącej powstanie dopiero w sytuacji zrealizowania dopuszczalnej w planie miejscowym zabudowy. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Dostępność ta może być bezpośrednia, ale kiedy takiej brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych. Natomiast do czasu realizacji zabudowy nie ma konieczności budowy dróg.

Warto również pamiętać, iż ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 301/16). Tym skoro Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwiła m.in. Skarżącej realizację zabudowy mieszkaniowej na terenach o przeznaczeniu rolniczym, to nie można uznać, iż wyznaczenie na części działki drogi stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić, a prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy planistyczne mają również obowiązek uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ocenie Sądu takie ukształtowanie sieci komunikacyjnej wskazuje jednoznacznie, iż organ miał na uwadze zarówno interes publiczny i interesy prywatne. Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały potwierdza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż drogi publiczne, w tym nowo wyznaczona droga publiczna, stanowią główny szkielet siatki ulic. Jak racjonalnie wskazał organ drogi publiczne nie tylko służą obsłudze zlokalizowanych przy nich działek ale także pełnią istotna rolę w układzie komunikacyjnym do której podłączone są drogi wewnętrzne. Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania stanowiska, iż drogi wewnętrzne przewidziane na nieruchomościach Skarżącej nie pełnią istotnej roli komunikacyjnej, a mają wyłącznie charakter lokalny służący obsłudze indywidualnej zabudowy.

Ponadto jak wskazał organ przyjęte rozwiązania w zakresie dróg wewnętrznych podyktowane było uwarunkowaniami geodezyjnymi, strukturą własności i stopniem zainwestowania. Jak wyjaśnił organ wielkość, kształt i struktura działek nie uzasadniała nadawania drogom charakteru publicznego, gdyż te mają służyć obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną ułatwiając tym samym przekształcenie terenu użytkowanego rolniczo na teren zabudowy mieszkaniowej.

Analiza części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi również do uznania, iż drogi wewnętrzne na nieruchomości Skarżącej zostały tak ukształtowane, iż maja służyć przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej jej nieruchomości. Fakt wyznaczenia drogi wewnętrznej poprzez środek nieruchomości Skarżącej niewątpliwie wpływa na możliwość bardziej intensywnej zabudowy, a z drugiej strony nie ingeruje w prawo własności nieruchomości sąsiednich, dla których ta droga jest nieprzydatna.

Warto zwrócić uwagę, iż samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym rozumianym choćby poprzez konieczność wybudowania i utrzymywania dróg na terenach rolnych (nie wspominając o konieczności zapłaty odszkodowania). W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności.

Tym samym tak rozplanowania sieć niewątpliwie stanowi pogodzenie interesu publicznego z interesem prywatnym.

W tym miejscu warto wskazać również, iż bez dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio czy też pośrednio) nie byłoby możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast przyjęte rozwiązanie ułatwia realizację przewidzianej w planie zabudowy mieszkaniowej poprzez umożliwienie podziału większych działek rolnych jak i wskazanie ich obsługi komunikacyjnej.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym na uwadze, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11, https://cbois.nsa.gov.pl). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której układ ten ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest bowiem obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/09, https://cbois.nsa.gov.pl).

Natomiast w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wyznaczone na nieruchomościach Skarżącej drogi wewnętrzne w przypadku braku ich realizacji nie pozbawią innych nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Tym samym możliwość zabudowania nieruchomości sąsiednich nie stanowiących własności Skarżącej w żadnym wypadku nie jest uzależniona od zgody Skarżącej na realizację dróg na jej terenie. Analiza załączonej przez organ mapki tj. załącznika graficznego do planu miejscowego z naniesionymi granicami nieruchomości skarżącej, niewątpliwie prowadzi do wniosku, iż brak realizacji dróg wewnętrznych 3KDW, 6KDW, 7KDW, 9KDW, 10KDW, 12 KDW czy też KDWxr w części znajdującej się na działkach Skarżącej w żadnym stopniu nie pozbawi nieruchomości znajdujących się przy tych drogach dostępu do dróg publicznych czy to już istniejących czy też nowo planowanej 1 KD-L. Warto zauważyć, iż dopiero brak wyznaczenia drogi 1KD-L mógłby prowadzić do sytuacji, że brak zgody Skarżącej na realizację dróg wewnętrznych mógłby pozbawić właścicieli niektórych nieruchomości objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępu do drogi publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie wyznaczenie ww. drogi publicznej powoduje, iż taki problem nie występuje.

Należy mieć na uwadze, iż planowane drogi wewnętrzne 2KDW, 5KDW i 8 KDW służyć mają obsłudze komunikacyjnej wyłącznie nieruchomości Skarżącej.

Na marginesie Sąd wskazuje, odnosząc się do żądania skargi, iż podzielenie stanowiska Skarżącej skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Na mocy art. 147 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony wyłącznie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a nie do zmiany jej treści.

Natomiast samo wyeliminowanie postanowień planu co do sieci komunikacyjnej prowadziłoby do sytuacji, iż plan miejscowy nie zawierałby obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., co w dalszej kolejności skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności planu w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.