Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3262/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.130 par 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par 1pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 16
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art 91 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1115/14 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]; III. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz P. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1115/14 oddalił skargę P. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j, 1 i ust. 2 ustawy dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.) wyznaczył P. S. do wykonywania na terenie powiatu s. od dnia 9 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących czynności:

1) sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju,

2) sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawianiem wymaganych świadectw zdrowia,

3) pobierania próbek do badań,

4) badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni.

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 155 i art. 104 k.p.a., za zgodą strony, uchylił w całości powyższą decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. uznając, iż P. S. odbył wymaganą 3 miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 89, poz. 860 z późn. zm., zwane dalej: "Rozporządzenie z dnia 22 kwietnia 2004 r."), przed uzyskaniem kwalifikacji zawodowych lekarza weterynarii, a nie po uzyskaniu prawa do wykonywania zawodu lekarza weterynarii.

Na skutek wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. wyznaczającej skarżącego do wykonywania określonych w niej czynności weterynaryjnych. Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. nie mógł uchylić w trybie art. 155 k.p.a. decyzji, w przypadku gdy decyzja była dotknięta wadą nieważności. W takim przypadku decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest rażąco niezgodna z prawem. W sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną do jej wyeliminowania z obrotu prawnego właściwy jest tryb stwierdzenia jej nieważności określony w art. 156 k.p.a., nie zaś zmiany lub uchylenia decyzji określony w art. 155 k.p.a.

P. S. w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 130 §1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy stwierdzenie to organ oparł na sprzecznym z treścią art. 130 § 1 k.p.a. ustaleniu wykonalności decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia[...] marca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r.

Następnie Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że choć [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. zanim decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się ostateczna, a zatem zanim zaszły przesłanki do uznania, "że Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. nie mógł uchylić w trybie art. 155 k.p.a., czyli w trybie właściwym do zmiany, uchylenia decyzji zgodnej z prawem, w przypadku gdy decyzja była dotknięta wadą nieważności", to obecnie z uwagi na wydanie decyzji przez Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. uprawnione jest stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2012 r., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zasadne jest bowiem twierdzenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, że w trybie art. 155 k.p.a., nie można uchylić decyzji, która zawiera wadę nieważności.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie. Jednocześnie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji tj. [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości. Zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. wskutek przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzenie to organ oparł na rażąco sprzecznym z prawem ustaleniu, jakoby decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2011 r., była dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy decyzja ta nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i jako takiej służy jej domniemanie legalności, brak jest ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia, które stwierdzałoby jej nieważność, a zatem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji, w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że wyznaczenie lekarza weterynarii P. S. do wykonywania określonych czynności w tym m.in. sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając treść § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. Sąd stwierdził, że osoba wyznaczona do określonych w decyzji czynności weterynaryjnych powinna mieć 3-miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych wyznaczonym przez wojewódzkiego lekarza weterynarii. Ponieważ skarżący uzyskał prawo wykonywania zawodu w dniu [...] grudnia 2011 r. to nie miał możliwości odbycia 3-miesięcznej praktyki przed dniem 9 stycznia 2012 r. Z uwagi na powyższe, a także ze względu na fakt, że skarżący nie odbył 3 miesięcznej praktyki po uzyskaniem prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii, wyznaczenie skarżącego do wykonywania czynności weterynaryjnych przy uboju zwierząt nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2011 r., którą wyznaczono P. S. do wykonywania określonych czynności weterynaryjnych, to zasadnie również uznał, że uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Trybem właściwym do weliminowania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. z obrotu prawnego jest bowiem tryb nieważnościowy wskazany w art. 156 k.p.a.. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc, a nie ex tunc, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty kwestionujące poprawność samego uznania, że decyzja z dnia [...][ grudnia 2011 r. wydana była w warunkach rażącego naruszenia prawa nie znajdują uzasadnienia. W Polsce kwestia minimalnego wymaganego doświadczenia zawodowego lekarza weterynarii została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób. Przepisy te zostały rażąco naruszone w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. Z tego powodu za zasadne należało uznać stanowisko organu, że decyzji takiej nie można było uchylić w oparciu o art. 155 k.p.a., lecz należało usunąć ją z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a. W tych okolicznościach uchylenie decyzji zawierającej wadę kwalifikowaną, a nie stwierdzenie jej nieważności, Sąd uznał za rażące naruszenie art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. S., zaskarżając go w całości. Skarżący podniósł zarzuty:

I. naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy organ administracji wydał zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przy czym zarówno naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia organu administracji, jak i naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie prawidłowego zastosowania przepisów procesowych skarga winna zostać uwzględniona.

Nadto, ze względu na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotyczącego w szczególności oceny zgodności z prawem wyznaczenia skarżącego do wykonywania określonych czynności, w związku z treścią art. 170 P.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi również:

II. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z pkt 1-5 rozdziału IV. działu A. sekcji Dl Załącznika 1 oraz art. 5 rozporządzenia nr 854/2004 w zw. z pkt. 1-5 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 oraz art. 5 ust. 7 Rozporządzenia (WE) nr 854/2004, art. 288 TUE, art. 1 i art. 2 Aktu z dnia 16 kwietnia 2003 r. dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864, Dz. U. UE L 03.236.33, zwanego dalej: "Traktatem akcesyjnym") oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, iż posiadanie przez skarżącego wymienionej w § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. 3-miesięcznej praktyki w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych stanowi niezbędny warunek dla podjęcia i ważności decyzji w sprawie wyznaczenia lekarza weterynarii niebędącego pracownikiem Inspekcji do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz I ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, podczas gdy warunki, jakie winien spełniać skarżący jako lekarz weterynarii niebędący pracownikiem inspekcji, by móc uzyskać wyznaczenie do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz I ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, zawierają w sposób wyczerpujący postanowienia pkt 1-5 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 w zw. z art. 5 Rozporządzenia nr 854/2004, zaś w świetle akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, w związku z treścią art. 288 TUE i konstytucyjnym porządkiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to właśnie w oparciu o te kryteria należało ustalić przygotowanie skarżącego do wykonywania wspomnianych czynności urzędowego lekarza weterynarii - ponieważ normy Rozporządzenia nr 854/2004 są w tym zakresie jasne, precyzyjne i w sposób zupełny regulujące kwestię kwalifikacji zawodowych urzędowego lekarza weterynarii, ustalony w sprawie stan faktyczny nie może być rozpatrywany w oparciu o hipotezę normy prawa krajowego, określonej w § 2 pkt 2 Rozporządzenia;

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 1 ust.1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z pkt 4 ust. 2 rozdziału IV, pkt 4 ust. 1 działu V, pkt 3 i 4 Załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów weterynarii i architektury (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1233 - zwanego dalej "Rozporządzeniem MNiSW"), w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia MNiSW poprzez wadliwe przyjęcie, iż z porównania art. 1 ust. 3 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii oraz art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wynika, iż praktykę, o której mowa w § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. może odbywać tylko lekarz weterynarii mający prawo wykonywania zawodu, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które uzależniałyby możliwość, skuteczność czy też ważność odbycia przedmiotowej 3-miesięcznej praktyki od uzyskania dyplomu lekarza weterynarii;

- pkt 2 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 Rozporządzenia nr 854/2004 w zw. z art. 5 ust. 7 art. 5 i art. 5 zdaniem wstępnym oraz art. 2 ust. 1 pkt f Rozporządzenia nr 854/2004, pkt. 1, 3-7 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 Rozporządzenia nr 854/2004, jak również w zw. z art. 288 TUE oraz w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie za dopuszczalne ustalenie, iż zachodzi konieczność rozpatrywania znaczenia pojęcia "wymaganej wiedzy" użytego w treści w pkt 2 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 Rozporządzenia 854/2004 w oparciu o regulację prawa krajowego, tj. § 2 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r., podczas gdy w świetle akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (art. 2 Traktatu akcesyjnego), w związku z treścią art. 288 TUE i konstytucyjnym porządkiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz charakterem prawnym rozporządzenia unijnego, niedopuszczalnym jest precyzowanie treści pkt 2 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 Rozporządzenia nr 854/2004 i ustalanie wiążących reguł interpretacji w oparciu o przepisy prawa krajowego;

IV. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj.:

- pkt 1-5 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 Rozporządzenia nr 854/2004 w zw. z art. 5 ust. 7, art. 5 zdaniem wstępnym oraz art. 2 ust. 1 pkt f Rozporządzenia nr 854/2004, jak również w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w zw. art. 1 i art. 2 Traktatu akcesyjnego, art. 288 TUE oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwe uznanie, iż ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny odpowiada jedynie hipotezie norm prawa krajowego, podczas gdy w rzeczywistości materię niniejszą wyczerpująco reguluje Rozporządzenie nr 854/2004;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. zostały wydane w sposób rażąco sprzeczny z prawem.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania pod sygn. II OSK 3262/14 sprawy o sygn. II OSK 3261/14 i II OSK 3262/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie skutecznie wykazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że Główny Lekarz Weterynarii w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. To rozstrzygnięcie nie było jednak prawidłowe, albowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ mógł jedynie uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając decyzję umorzyć postępowanie w I instancji. Nie mógł natomiast utrzymać zaskarżonej decyzji w mocy.

Zgodnie z sentencją organ administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednak po pierwsze oparł się nieprawidłowej podstawie prawnej, a po drugie utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oznacza potwierdzenie, że została ona wydana w sposób prawidłowy - po wszechstronnym i prawidłowym rozważeniu materiału dowodowego oraz przy zastosowaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. Decyzja Głównego Lekarza Weterynarii była wadliwa, ponieważ potwierdzenie prawidłowości postępowania, prowadzonego przez [...] Lekarza Weterynarii, stoi w sprzeczności z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), od której skarżący wniósł odwołanie. W konsekwencji decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie podlegała wykonaniu do dnia [...] marca 2014 r. (daty jej ostateczności), a mimo to [...] Lekarz Weterynarii w oparciu o nią wydał w dniu [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. uchylającej decyzję o wyznaczeniu skarżącego do wykonywania określonych w niej czynności - co czyni tę decyzję wadliwą. Tymczasem właściwym rozstrzygnięciem podjętym przez organ II instancji w tej sprawie powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo orzeczenie co do istoty. Jednakże żadne z tych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie nie zapadło. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, aprobując rozstrzygnięcie organu, wadliwie je ocenił pod kątem zgodności z przepisami procedury administracyjnej i niezasadnie uznał, że "postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa".

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związane z wykazaniem błędu subsumcji może mieć miejsce, gdy w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny.

W kontekście stanu faktycznego sprawy skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucił i uargumentował niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania oraz trafnie podniósł zarzut wadliwej subsumcji wskazanych norm prawa materialnego.

Istota sporu sprowadza się do dwóch kwestii, po pierwsze, czy przepisy rozporządzenia unijnego mogły być bezpośrednio stosowane w rozpoznawanej sprawie oraz, czy regulacje prawa krajowego wprowadzające dodatkowe kryteria (ograniczenia) w zakresie wyznaczenia lekarza do wykonywania czynności weterynaryjnych są zgodne z normami prawa unijnego.

Sąd Wojewódzki uznał, że wyznaczenie skarżącego do wykonywania czynności weterynaryjnych odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, albowiem osoba wyznaczona do takich czynności powinna mieć 3 miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność z zakresu uboju zwierząt rzeźnych wyznaczonym przez wojewódzkiego lekarza weterynarii. U uzasadnieniu wskazano, że z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. z 2004 r., Nr 89, poz. 860 z późn. zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 22 kwietnia 2004 r.") wynika, że powiatowy lekarz weterynarii może wyznaczyć do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, lekarzy weterynarii niebędących pracownikami inspekcji, którzy posiadają prawo wykonywania zawodu oraz posiadają 3 miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych wyznaczonym przez wojewódzkiego lekarza weterynarii - w przypadku nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, badania mięsa zwierząt łownych oraz nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawiania wymaganych świadectw zdrowia. Sąd stwierdził, że ponieważ skarżący uzyskał prawo wykonywania zawodu w dniu [...] grudnia 2011 r., nie miał możliwości odbycia 3 miesięcznej praktyki przez dniem 9 stycznia 2012 r. tj. przed początkową datą określoną w unieważnionej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na powyższe, a także ze względu na fakt, że skarżący nie odbył 3 miesięcznej praktyki po uzyskaniu prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii, wyznaczenie skarżącego do wykonywania czynności weterynaryjnych przy uboju zwierząt nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że w Polsce kwestia minimalnego wymaganego doświadczenia zawodowego lekarza weterynarii została uregulowana w powyższym rozporządzeniu z dnia 22 kwietnia 2004 r.

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że norma zawarta w pkt 2 zdanie II rozdziału IV (Kwalifikacje zawodowe), działu A (urzędowi lekarze weterynarii), sekcji III Załącznika 1 do rozporządzenia nr 854/2004 stanowi, że: "Kandydaci mogą uzyskać wymaganą wiedzę w toku podstawowego wykształcenia w zakresie weterynarii lub poprzez podjęte szkolenie bądź zdobyte doświadczenie zawodowe po uzyskaniu kwalifikacji lekarza weterynarii". Użycie przez prawodawcę unijnego spójnika "lub" oznacza zastosowanie alternatywy łącznej, czyli prawdziwość tylko jednego z elementów oznacza prawdziwość całego zdania. W tym przypadku posiadanie wiedzy zdobytej w toku podstawowego wykształcenia w zakresie weterynarii i brak doświadczenia zawodowego zdobytego po uzyskaniu kwalifikacji lekarza weterynarii oznacza spełnienie przez skarżącego wymogów rozporządzenia nr 854/2004.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prawo stanowione przez organizację międzynarodową stosowane jest bezpośrednio mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, o ile wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Kwestię tę reguluje wprost art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C Nr 83 z 30 marca 2010 r., s.47) stanowiący, że Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach członkowskich. Z postanowień art. 91 ust. 3 RP wynika nie tylko zasada bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasada pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Zatem w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem unijnym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego i to niezależnie od rangi porównywanych norm (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II GSK 295/11, LEX nr 1137935).

Bezpośrednie obowiązywanie prawa unijnego (wspólnotowego) oznacza, że jego normy od dnia wejścia w życie stają się automatycznie częścią porządku prawnego w państwach członkowskich obok norm prawa krajowego, bez potrzeby ich inkorporacji (sprawa C-26/62 NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos przeciwko Nederlandse administratie der belastingen, ECR 1963, s. 1). Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia zakłada, że wchodzi ono w życie, wywierając skutek na korzyść lub obciążając podmioty prawne, nie wymagając przy tym jakichkolwiek działań w celu transformacji w prawo krajowe. Państwa członkowskie nie mogą tym samym podejmować żadnych działań, które naruszałyby unijny charakter przepisów rozporządzenia i wynikających z nich skutków w odniesieniu do jednostki. Nawet jeżeli administracja poszczególnych państw członkowskich - w przypadku trudności interpretacyjnych - może czuć się zmuszona do podejmowania działań na rzecz wykonania rozporządzenia i przy tej okazji do wyjaśniania wątpliwości, to może czynić to jedynie przy poszanowaniu postanowień wspólnotowych (zob. wyrok ETS z dnia 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie upatruje autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia w zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji analizy wskazanych regulacji rozporządzenia nr 854/2004 pod kątem tego, czy są one na tyle precyzyjne, że faktycznie mogą wywrzeć skutek bezpośredni na obszarze prawa krajowego. Rozporządzenie nr 854/2004 podlega bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i brak jest jakichkolwiek podstaw normatywnych do relatywizowania możliwości takiego stosowania w obszarze prawa krajowego. Kolizja norm, o której mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że nie jest możliwe stosowanie jednocześnie obu konkurujących ze sobą regulacji prawnych, a to z kolei prowadzi do wniosku, że dla zastosowania konstytucyjnej reguły kolizyjnej konieczne jest porównanie elementów treściowych kolidujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie.

W przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność treściowa rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2004 r. z rozporządzeniem nr 854/2004. Należy przy tym zwrócić uwagę, że rozporządzenie z dnia 22 kwietnia 2004 r. jest aktem wcześniejszym od rozporządzenia nr 854/2004. Ponadto rozporządzenie krajowe weszło w życie z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej (§ 4). Zatem nie tylko reguła lex superior, ale także lex posterior przemawia za nakazem stosowania postanowień rozporządzenia nr 854/2004. Ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa unijnego, jest ono aktem bezpośrednio skutecznym i wprost przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które organy i sądy krajowe mają obowiązek chronić. Postanowienia rozporządzenia nr 854/2004 stanowią normy samowykonalne, które w sposób precyzyjny regulują kwestię kwalifikacji zawodowych urzędowego lekarza weterynarii, w tym tryb zdobywania "wymaganej wiedzy" przez kandydatów na urzędowych lekarzy weterynarii, to powinny znaleźć bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją nieprawidłowego stosowania przez organ administracji prawa materialnego było pominięcie, w toku postępowania administracyjnego, przesłanek wynikających z rozporządzenia nr 854/2004.

Mając na względzie powyższe rozważania należy uznać, że lekarz weterynarii niebędący pracownikiem inspekcji, może uzyskać wyznaczenie do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz I ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, na podstawie postanowień pkt 1-5 rozdziału IV, działu A, sekcji III Załącznika 1 w zw. z art. 5 rozporządzenia nr 854/2004. W związku z treścią art. 288 TUE i konstytucyjnym porządkiem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to właśnie w oparciu o te kryteria należało ustalić przygotowanie skarżącego do wykonywania czynności urzędowego lekarza weterynarii, ponieważ normy rozporządzenia nr 854/2004 są w tym zakresie jasne, precyzyjne i w sposób zupełny regulujące kwestię kwalifikacji zawodowych urzędowego lekarza weterynarii.

Zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organy orzekające w sprawie w ogóle nie rozważały, czy mimo braku dyplomu, skarżący, mając ukończone kształcenie z zakresu przedmiotów szczegółowych w obszarze higieny żywności, mógł odbywać praktykę w zakładach, w ramach której wykonywał czynności lekarza weterynarii - m.in. przeprowadzał badanie przed- i poubojowe zwierząt. Co istotne - ukończenie kształcenia z zakresu danego przedmiotu szczegółowego na kierunku weterynaria następuje z chwilą wpisu zaliczenia lub oceny do indeksu - na weterynarii, zgodnie ze standardami kształcenia, nie obowiązuje wykonanie pracy dyplomowej (magisterskiej) ani nie obowiązuje egzamin dyplomowy, ukończenie studiów (kształcenia) następuje po zdaniu egzaminów i uzyskaniu zaliczeń ze wszystkich przedmiotów obowiązujących w programie studiów.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie NSA uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.