Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1652/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] - Okręg [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2456/18 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] - Okręg [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2456/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku [...] - Okręg [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 1992 r. Wojewoda Warszawski postanowił z dniem 8 czerwca 1992 r. zlikwidować i wykreślić z rejestru przedsiębiorstw państwowych Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" w Warszawie, w celu przekazania majątku przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Warszawie, w tym działki nr [...] /11.

Wnioskiem z 2 stycznia 2014 r. Polski Związek [...] Okręg [...] w Warszawie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr ewidencyjnym A, obręb [...].

Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Warszawskiego, w części dotyczącej przekazania gruntu położonego w Warszawie przy ul. Malborskiej, oznaczonego jako działka nr [...] /11, obręb [...] na własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister uznał, że Polski Związek [...] nie jest stroną w sprawie.

Wnioskiem z 2[...] marca 2017 r. Polski Związek [...] Okręg [...] w Warszawie wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. Polski Związek [...] Okręg [...] w Warszawie wskazał przy tym, że jego zdaniem przysługiwał i nadal przysługuje mu tytuł prawny (tj. prawo użytkowania) do działki nr [...] /11, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego pozwoli na uznanie bezskuteczności nabycia działki nr [...] /11 przez AWRSP, co w dalszej perspektywie skutkować będzie zaistnieniem podstaw do potwierdzenia posiadania prawa użytkowania tego terenu przez Polski Związek [...] .

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją nr [...], z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku [...] Okręg [...] w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy pierwszą decyzję.

Minister wskazał, że w postępowaniu dotyczącym likwidacji państwowego przedsiębiorstwa PGR "[...]" celem przekazania jego majątku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, uprawnienia strony posiadają Skarb Państwa jako właściciel mienia, Agencja która to mienie przejmuje, aktualny właściciel gruntu [...] S.A. (później w ramach [...] S.A.) oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości.

Zdaniem Ministra, skarżący nie wykazał, aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]/11. Tytułu takiego w szczególności nie zastępuje twierdzenie, że Polski Związek [...] nabędzie - w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 z późn.zm.) prawo użytkowania omawianego gruntu, jako stanowiącego obecnie (według [...]) z mocy prawa własność Gminy Warszawa Praga Północ. Przede wszystkim dlatego, że gmina nie uzyskała stosownej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto, z dostępnej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby w 1980 r. lub później, działka nr [...] /11 została oddana w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] . Organ powołał się na treść pisma Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP w Warszawie z 5 maja 1998 r., znak: [...]. Polski Związek [...] nie przedstawił nawet dowodu, że jest prawnym użytkownikiem wskazanej działki. Decyzja nr [...] z [...] października 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, świadczy jedynie, że ustalone zostało miejsce i warunki inwestycji w postaci pracowniczego ogródka działkowego, na terenie położonym przy ul. Nowo-Wincentego i Trasy Nowo-Toruńskiej. Decyzja ta nie ustanawiała jednak żadnych praw nabytych do działki nr [...]/11 na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych (później Polskiego Związku [...] ). Dodatkowym potwierdzeniem tego, że Polski Związek [...] nie ma tytułu prawnego do nieruchomości są następujące okoliczności. Działka nr [...]/11 w momencie przekazania jej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowiła własność Skarbu Państwa. Następnie aktem przeniesienia własności ziemi z [...] czerwca 1997 r., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wniosła tę działkę aportem na pokrycie udziałów tworzonych dla podwyższenia kapitału zakładowego spółki [...] sp. z o.o. Na tej podstawie jako właściciel nieruchomości, dla której Sąd prowadzi księgę wieczystą nr [...], ujawniona została spółka [...] S.A., a obecnie [...] S.A., powstały po połączeniu trzech spółek nieruchomościowych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Polski Związek [...] Okręg [...] w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia okoliczności przywołanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 2[...] marca 2017 r. uzasadniających interes prawny [...] w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., co polegało na wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r. bez uprzedniego ponaglenia [...] ego Urzędu Wojewódzkiego do udzielenia odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie nadesłania posiadanych dokumentów, z których wynikałoby, że [...] przysługuje prawo użytkowania przedmiotowego gruntu;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie oceny czy okoliczności uzasadniające interes prawny [...] w rozumieniu art. 28 K.p.a. zostały udowodnione, jedynie na podstawie części materiału dowodowego, z pominięciem oceny szeregu dowodów przedstawionych przez stronę przy piśmie nr [...] z 24 stycznia 2017 r. oraz zgromadzonych przez organ;

- art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących na istnienie interesu prawnego [...] w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., dot. możliwości potwierdzenia nabycia prawa użytkowania do przedmiotowego terenu przez [...] również na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., a następnie wydania decyzji komunalizacyjnej;

- art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie, iż Polski Związek [...] nie posiada interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., pomimo ustalenia, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" należący do [...] istnieje na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję nr [...] z [...] października 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, co oznacza, że jest (i był) ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a to jest wystarczającą przesłanką do uznania interesu prawnego [...] w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, pomimo iż decyzja ta była nieprawidłowa ze względu na okoliczności, o których mowa powyżej, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak jego zastosowania, tj. brak uchylenia decyzji z [...] marca 2017 r. i orzeczenia co do istoty sprawy.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę

Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania, została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] czerwca 1992 r., którą z dniem 8 czerwca 1992 r. postanowiono zlikwidować i wykreślić z rejestru przedsiębiorstw państwowych Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" w Warszawie, w celu przekazania majątku przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Warszawie, w tym działki nr [...] /11. Decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] czerwca 1992 r. została wydana na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu dotyczącym likwidacji państwowego przedsiębiorstwa PGR "[...]" celem przekazania jego majątku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, uprawnienia strony posiadają Skarb Państwa jako właściciel mienia, Agencja która to mienie przejmuje, aktualny właściciel gruntu oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości.

W ocenie Sądu, nieobjęcie działki nr [...] /11 spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, które stały się własnością Gminy Warszawa Praga-Północ z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskazuje, że nieruchomość ta nie spełniała, w ocenie Gminy, przesłanek do jej komunalizacji. Zgodnie z art. 17a ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. termin przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że Urząd Dzielnicy Gminy Warszawa Prawa-Północ Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, w dniu 22 czerwca 1992 r., wydał wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] /11 był Skarb Państwa a władającym Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" według stanu z 1984 r. Działka nr [...] /11 została objęta protokołem zdawczo-odbiorczym z 6 lipca 1992 r., dotyczącym składników mienia Skarbu Państwa zlikwidowanego w myśl ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw państwowego przedsiębiorstwa rolnego o nazwie Państwowe Gospodarstwo Rolne Warszawa-[...] spisanym pomiędzy: Wojewodą Warszawskim jako organem założycielskim zlikwidowanego przedsiębiorstwa i Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z protokołu wynika, że państwowe przedsiębiorstwo rolne o nazwie Państwowe Gospodarstwo Rolne Warszawa-[...] zlikwidowane zostało z dniem 8 czerwca 1992 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] ego nr [...] z [...] czerwca 1992 r. Skoro organem założycielskim państwowego przedsiębiorstwa rolnego Państwowe Gospodarstwo Rolne Warszawa [...] był Wojewoda Warszawski, to działka nr [...] /11 nie stała się z mocy prawa własnością Gminy Warszawa Praga-Północ na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z [...] września 1977 r., którą przekazano w użytkowanie Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód teren położony przy ul. Nowo-Wincentego i Trasy Nowo-Toruńskiej o powierzchni 26,3454 ha, objęty decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], z [...] października 1976 r., wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z przeznaczeniem pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. W wyniku zrealizowania tej inwestycji, protokołem z 31 sierpnia 1980 r., dokonano przekazania-przyjęcia do eksploatacji inwestycji Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. Nowo-Wincentego os. [...] w Warszawie.

Pismami z 30 września 1980 r. Państwowe Gospodarstwo Rolne Warszawa [...] i z 20 października 1980 r. Zjednoczenie Państwowych Przedsiębiorstw Gospodarki Rolnej, skierowanymi do Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód, podmioty te przychyliły się do przekazania na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych "[...]" terenu ograniczonego od północy kanałem, a od zachodu rozpoczynającą się budową trasy toruńskiej, który jest nieprzydatny dla PGR [...] do produkcji rolnej z uwagi na brak możliwości dojazdu do niego maszynami.

Powyższe pisma wskazują, że grunty znajdujące się w użytkowaniu PGR [...], o których mowa wyżej, nie były objęte protokołem z 31 sierpnia 1980 r. przekazania do eksploatacji inwestycji Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. Nowo-Wincentego os. [...] w Warszawie.

W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja z 1985 r., skierowana do Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku [...] , wydana po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód z [...] czerwca 1985 r. Nr [...], w sprawie pracowniczych ogrodów działkowych "[...]", ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji na terenie położonym w Dzielnicy Praga Północ w rejonie ulic Nowo-Wincentego i Nowo-Toruńska o powierzchni ca 28,12 ha. Zdaniem Sądu, skoro w 1985 r. pracownicze ogrody działkowe "[...]" już istniały, to decyzja powyższa dotyczy ich powiększenia. W dniu 12 maja 1981 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58, ze zm.), która w art. 8, w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 1995 r., stanowiła, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...]. Grunty te pozostają własnością Państwa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, ani skarżący nie wykazał, że działka nr [...]/11 została przekazana w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] . Natomiast faktem jest, że władającym działką nr [...]/11 do dnia 6 lipca 1992 r. - data protokolarnego przekazania majątku AWRSP - był PGR [...]. Z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 6 lipca 1992 r. wynika jednocześnie, że na terenach PGR [...] istniały ogrody działkowe funkcjonujące na podstawie umów dzierżawy.

W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że jest prawnym użytkownikiem działki nr [...]/11. Zgromadzony materiał dowodowy nie podważa władania działką nr [...]/1 przez PGR [...] do dnia 6 lipca 1992 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek [...] . Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

a. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1992 r., polegającą na przyjęciu, że koniecznym warunkiem uznania za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. jest przysługiwanie co najmniej prawa użytkowania w tej dacie, z pominięciem uprawnienia wynikającego wprost z alt. 8 ustawy o pod, który przyznawał [...] w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1992 r. uprawnienie do uzyskania prawa użytkowania, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku iż organ prawidłowo przyjął, że Polski Związek [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., pomimo tego, że ustalono, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" należący do [...] istnieje na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję lokalizacyjną z 1985r., co oznacza, że co najmniej od 1985 r. jest ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a w świetle art, 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., [...] przysługiwało uprawnienie do uzyskania prawa użytkowania wystarczające dla przyjęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r.;

b. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych polegającą na nie przyjęciu, iż interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. wynika również z ww. przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania iż organ prawidłowo przyjął, że Polski Związek [...] nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., pomimo tego, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" należący do [...] istnieje na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję lokalizacyjną z 1985r., a wydanie decyzji z [...] czerwca 1992 r. może skutkować likwidacją ogrodu (art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o rod), i uniemożliwia skorzystanie z praw określonych w art. 9 ustawy o rod, co jest wystarczającą przesłanką do uznania interesu prawnego [...] w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r.;

c. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie przez Sąd z przekroczeniem granic sprawy, kwestii zgodności decyzji z [...] czerwca 1992 r. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, pomimo że nie było to przedmiotem postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2017 r.;

d. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, iż:

i. decyzja z [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, podczas gdy decyzja ta była nieprawidłowa ze względu na okoliczności, o których mowa w pkt a i b powyżej, oraz

ii. decyzja z [...] lipca 2018 r. naruszała art. 138 § 2 K.p.a. przez brak jego zastosowania i brak uchylenia decyzji z [...] marca 2017 r., która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 105 § K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwe jest zatem merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Jedyną przyczyną umorzenia postępowania nadzorczego było przyjęcie, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Ocena organu w tej spornej kwestii była jednak przedwczesna.

W decyzji pierwszej Minister oparł swoją ocenę na trzech argumentach. Po pierwsze wskazał, że działka nr [...]/11 nie została objęta komunalizacją na rzecz Gminy Warszawa Praga-Północ na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr [...] 2, poz. 191). Po drugie, zdaniem Ministra, z dokumentów nie wynika aby w 1980 r. albo później działka została oddana w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] . Po trzecie, Polski Związek [...] nie przedstawił, mimo wezwania, dowodu, że jest prawnym użytkownikiem działki.

W decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, dodał, że skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu tytuł prawny do działki, zaś takiego tytułu nie zastępuje twierdzenie o tym, że Polski Związek [...] nabędzie prawo użytkowania na podstawie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Nadto, zdaniem Ministra, decyzja z dnia 4 października 1976 r. o ustaleniu warunków realizacji inwestycji nie ustanowiła żadnych praw na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych.

Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Stanowisko to wynika z odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

W tym kontekście rozważenia wymagają także skutki wejścia w życie art. 9 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym, a nie na etapie wstępnym, przewidzianym w art. 61a § 1 K.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2019, pkt 8 do art. 157).

W związku z tym należy odnotować, że Minister nie rozważył legitymacji procesowej w postępowaniu nadzorczym w kontekście wskazanych przez stronę skarżącą przepisów art. 9 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), mimo że wniosek złożony przed wejściem w życie tej ustawy, został rozpoznany decyzją z dnia [...] marca 2017 r.

Z przepisów tych mogą wynikać skutki prawne dla sfery prawa i obowiązków Polskiego Związku [...] (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1114/17).

Ponadto, przedwczesna jest ocena, że nieprzedłożenie przez skarżącą dokumentu o przekazaniu gruntu (działki nr [...]/11) na rzecz [...] w użytkowanie oznacza niedysponowanie przez Związek tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Posiadanie takiego tytułu świadczyłoby zaś niewątpliwie o statusie strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r.

Decyzja o zlikwidowaniu i wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstw państwowych Państwowego Gospodarstwa Rolnego "[...]" w Warszawie, w celu przekazania majątku tego przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie może naruszać praw rzeczowych ograniczonych należących do osób trzecich, takich jak: użytkowanie. Ewentualne pozbawienie osoby trzeciej prawa rzeczowego ograniczonego do nieruchomości stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jest oczywiste, że podmiot dysponujący prawem rzeczowym ograniczonym, miał interes prawny w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464).

Ustalenia Ministra w zakresie dysponowania przez skarżącego prawem użytkowania działki nr [...]/11 nie mogą ograniczyć się do konstatacji o braku dokumentów w tym zakresie. O braku użytkowania nie świadczy, samo przez się, to że Gmina nie wystąpiła o objęcie działki komunalizacją. Tym bardziej nie wyklucza tytułu prawnego Związku rozporządzenie tytułem własności na rzecz Agencji, a następnie uczestnika. Rzecz przecież w tym, że zdaniem skarżącej, przekazanie tytułu prawnego decyzją likwidującą PGR, w zakresie spornej działki, stanowiło rażące naruszenie prawa poprzez objęcie zakresem przedmiotowym decyzji działki nr [...]/11.

O statusie strony może świadczyć uzyskanie przez Związek prawa użytkowania, przy czym uproszczeniem, w świetle analizowanego stanu prawnego, jest teza, zgodnie z którą, o uzyskaniu użytkowania świadczyć może tylko dokument z którego wprost wynika uzyskanie tego prawa przez skarżącą.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na braki w ustaleniach faktycznych, które determinują rozważenie różnych ewentualnych stanów faktyczno-prawnych.

Przede wszystkim, nie jest jasne, czy według Ministra, działka nr [...]/11 była objęta decyzją Nr [...], z dnia [...] października 1976 r. o lokalizacji pracowniczego ogrodu działkowego. Pośrednio, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja o lokalizacji jest związana również z działką nr [...]/11. Minister stwierdził wszak, że decyzja ta ustaliła jedynie miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci pracowniczego ogrodu działkowego, "nie ustanawiała jednak żadnych praw nabytych do działki nr [...]/11 na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych". Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w aktach sprawy znajduje się kolejna decyzja z tamtego okresu, tj. decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia [...] września 1977 r., którą przekazano w użytkowanie Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód teren położony przy ul. Nowo-Wincentego i Trasy Nowo-Toruńskiej, o pow. 26,3454 ha – objęty decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], z dnia [...] października 1976 r., wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. Warszawy z przeznaczeniem pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego.

O ile decyzja o przekazaniu w użytkowanie obejmowała działkę nr [...]/11, to obowiązkiem organu było ustalenie, czy Polski Związek [...] nabył użytkowanie tego gruntu na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58). W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1114/17.

Jak już wyżej wskazano, Minister nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji wydania decyzji przekazującej w użytkowanie terenu pod pracowniczy ogród działkowy Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa.

Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji bowiem, jakkolwiek odnotował wydanie decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] września 1977 r. o przekazaniu w użytkowanie, to jednak następnie, powołując się na dwa pisma: z dnia 30 września 1980 r. i z dnia 20 października 1980 r., uznał, że grunty, o których mowa w tych pismach, nie były objęte protokołem z dnia 31 sierpnia 1980 r. o dokonaniu przekazania-przyjęcia do eksploatacji inwestycji Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. Nowo-Wincentego os. [...] w Warszawie.

Jest to ustalenie zbyt nieprecyzyjne aby mogło niejako "uzupełnić" ustalenia organu, które w zakresie daty lub co najmniej okresu włączenia działki nr [...] /11 do terenu na którym funkcjonować miał lub już funkcjonował pracowniczy ogród działkowy, nie wypowiedział się bezpośrednio, a jak wyżej wskazano, pośrednio przyjmował, że działka nr [...]/11 była objęta lokalizacją z 1976 r.

To zagadnienie faktyczno-prawne powinno być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego, w granicach dopuszczalnych ustaleniem legitymacji skarżącego do uruchomienia merytorycznego postępowania nadzorczego.

W postępowaniu tym organ powinien również odnieść się do znaczenia, w świetle obowiązującego wówczas unormowania 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wskazanej jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzji z 1985 r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, pracowniczych ogrodów "[...]", w terenie położonym w Dzielnicy Praga Północ w rejonie ulic Nowo-Wincentego i Nowo-Toruńska, o pow. ok. 28,12 ha. Najpierw ustalić należy, czy decyzja ta obejmuje teren działki nr [...]/11, a następnie ocenić, czy przyznane tą decyzją uprawnienie obejmuje prawo użytkowania. Wypowiedź Sądu, że decyzja ta dotyczy powiększenia istniejących już w 1985 r. pracowniczych ogrodów działkowych "[...]", nie stanowi stanowiska w istotnej kwestii związanej z wydaniem decyzji. Skoro zaś Sąd uznał za wskazane odnotować wydanie tej decyzji, to wymaga ona pełnego rozważenia z punktu widzenia działki nr [...] /11 oraz art. 8 obowiązującej wówczas ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.