Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 970/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1 , art. 270 ust. 1 , art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: § 5 ust. 1 pkt 39, § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 3, 4 ,5
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku A w Ł. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 970/19

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] r. (nr [...]), na podstawie m.in. art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273, art. 273a ust. 6, art. 272 ust. 1 i art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.) [dalej: Prawo wodne] oraz § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy A w Ł. (dalej: ROD A), za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2019 r., opłatę zmienną w wysokości 2.597 zł, za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że 3 września 2019 r., na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, ustalił ROD A w Ł., w formie informacji ww. opłatę zmienną.

Pismem z 19 września 2019 r. ROD A złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością wymierzonej opłaty. Zdaniem strony nałożenie opłaty nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ nie uwzględnił bowiem, że pobór wód z ujęcia służył dla celów rolniczych, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Podejmując kwestionowaną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni przypomniał, że zgodnie z art. 4 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2176) [dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działakowych] rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, tj. rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na ich potrzeby (podlewanie działek), wykluczał zdaniem organu przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, to jest: do celów rolniczych leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Organ zauważył, że przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia "cele rolnicze". W tej sytuacji należało się odwołać do równoważnego pojęcia działalności rolniczej, wprost zdefiniowanego w przepisach prawa. Dyrektor posłużył się przepisami ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 106, ze zm.), w której przez działalność rolniczą rozumie się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych.

Wracając do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Dyrektor powołał się na art. 4 i art. 2 pkt 2 tej ustawy, z których wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, nie zaś do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej. Celem poboru wód przez działkowców nie jest cel rolniczy. Pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, to jest: do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. W związku, z tym zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego. informacja ustalająca wysokość opłaty została ustalona poprawnie.

Jako dodatkowy argument organ wskazał, że ROD A nie wniósł reklamacji do wcześniejszej informacji, ustalającej wysokość opłaty stałej oraz informacji ustalających wysokość opłat zmiennych, które zostały wystawione na podstawie przesłanych wykazów. ROD A w oświadczeniach przesłanych dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, wskazał cel wskazany w pkt 36, a tym samym potwierdził, że nie pobiera wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (cel z pkt 39).

Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy A, zarzucając jej naruszenie:

przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że ROD A w Ł. dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że do ustalenia opłaty zmiennej zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego, zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego, względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego;

przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";

art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego przez bezzasadne zastosowanie;

§ 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie;

art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego poprzez niezastosowanie;

§ 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 ww. rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie;

g) art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ, w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że ma do czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, obciążony jest w całości opłatą wodną zgodnie z art. 274 pkt 3 lit c Prawa wodnego, czy też w części, a w pozostałym zakresie zgodnie z art. 274 pkt 3 lit. b tej ustawy. Tym samym organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie koniecznym do wydania decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji czyni również racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a., nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia stosowania względniejszych stawek opłat, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.

Następnie wskazano, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Za pomocniczym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień Prawa wodnego, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Oba akty de facto służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych.

Strona skarżąca przytoczyła również treść art. 4 i art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zarzucając ich pominięcie przez organ, względnie dokonanie niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania.

W ocenie strony skarżącej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ponadto przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Odwołując się do treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych strona skarżąca podniosła, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Logicznym będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych opłatami (w przypadku poboru - wód naziemnych), względnie potraktował ten pobór w sposób preferencyjny (w przypadku poboru wód podziemnych). Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych.

Według strony skarżącej za powyższym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna, a także celowościowa, uwzględniająca całokształt regulacji odnoszących się do ROD. Mianowicie, do dnia wejścia w życie Prawa wodnego, pobór wód (zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych) na potrzeby nawadniania rodzinnych ogrodów działkowych korzystał z całkowitego zwolnienia z opłat. Likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną, tj. rezygnacją, co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, co pośrednio uczynił organ, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Fakt pominięcia przez organ przywołanych przepisów i okoliczności, czyni zasadnym zarzuty naruszenia art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 i art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem strony skarżącej skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie Prawa wodnego, było błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj wskazanej ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu przez bezzasadne zastosowanie do ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

W ocenie strony skarżącej analogicznie należy postrzegać zastosowanie przez organ § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Z tych samych względów, działanie organu naruszyło art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego, jak również § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 ww. rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi treść art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.) [dalej: Prawo wodne], zgodnie z którym usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 powoływanej ustawy stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący Rodzinny Ogród Działkowy A posiada pozwolenie wodnoprawne z 6 maja 2015 r. wydane przez Prezydenta Miasta Ł. na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z otworu studziennego nr 2 zlokalizowanego na terenie działki nr 74/9 obręb [...] w Ł. przy ul. B 5, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych.

Istota sporu sprowadza się natomiast do podstawy ustalenia wysokości opłaty zmiennej.

Jak wynika z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 tej ustawy). Wysokości stawek opłat za usługi wodne określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. 2017, poz. 2502), zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, co było kwestionowane przez skarżący ROD, według którego stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. Organ stał na stanowisku, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie 38.

Wyjaśnienia zatem wymaga cel, na jaki została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że jak wynika z przepisów ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176) [dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych] rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 powoływanej ustawy). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z kolei w preambule do powyższej ustawy ustawodawca wskazał wprost, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody.

Ponadto, co istotne, w art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że analiza przytoczonych przepisów daje podstawy do przyjęcia, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych - w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lutego 2020 r., II SA/Go 822/19, wyrok WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r., II SA/Ol 1001/19, wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2020 r., III SA/Gd 625/19).

Argumentem przemawiającym za uznaniem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie jest też treść art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym.

W judykaturze zwraca się uwagę, iż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej, że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych.

Na marginesie warto też zauważyć, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 294 pkt 5a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych objęty był zwolnieniem z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 Prawa wodnego, a ustawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących zwolnień od opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Wykładnia obowiązujących przepisów prawa nie może zatem zmierzać do poprawiania ustawodawcy, którego celem było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach.

Należy ponadto wskazać, że zaprezentowana wyżej wykładnia jest w ocenie Sądu zgodna z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. (art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d Prawa wodnego), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c) in fine). Oczywistym być musi, że pobór wody związany z celami rolniczymi, a więc z działalnością mającą na celu produkcję rolno-zwierzęcą, w sposób uzasadniony może następować na warunkach uprzywilejowanych, aniżeli w przypadkach korzystania z wód służących przede wszystkim realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie obciążył skarżący ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39, który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a który nie dotyczy nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.

dc