Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 672/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 67 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1752/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od T. SA w K. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kwotę 1650 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1752/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, uchylił ją.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nałożył na P. S.A. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł tytułem udzielenia zamówienia na zagospodarowanie popiołu dennego o kodzie 10 01 24 z bloku 460 MW w P. S.A. Elektrownia [...] z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, określających przesłanki stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki. Ustalił jednocześnie, że termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia ukaranemu niniejszej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu - na wniosek P. S.A. w K. - sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 202 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 201 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), określanej dalej jako "P.z.p.".

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wpłynęło zawiadomienie P. S.A. w K. o wszczęciu postępowania w trybie z wolnej reki na zagospodarowanie popiołu dennego o kodzie 10 01 24 z bloku MW w P. S.A. Elektrownia [...], w którym jako podstawą prawną podano art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p.

Przeprowadzona w dniu [...].03.2009 r. kontrola przedmiotowego postępowania, stwierdziła, że P. S.A. mimo braku okoliczności uprawniających do wyboru wykonawcy zamówienia na podstawie art. 67 ust. 1pkt 3 P.z.p. zastosował tę przesłankę do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki. W wyniku postępowania zawarta została w dniu [...].12.2008 r. umowa Nr [...] o łącznej wartości 5.790.000,00 zł netto z konsorcjum firm: "F." S.A. w K., T. Sp. z o.o. w B. i U. Sp. z o.o. w R.

Zastrzeżenia P. S.A. w K. od wyniku kontroli nie zostały przez Krajową Izbę Odwoławczą uwzględnione.

Po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych określających przesłanki zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki przy udzielaniu zamówień publicznych, w piśmie

z dnia [...].02.2010 r., P. S.A. podtrzymał swoje stanowisko, iż prawidłowo zastosował ten tryb zamówienia. W ocenie zamawiającego, wystąpiła wyjątkowa sytuacja związana z przyczynami nie leżącymi po jego stronie, albowiem wobec unieważnienia postępowania przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego zamawiający został zmuszony do podjęcia doraźnych i pilnych działań zapewniających zabezpieczenie odbioru odpadu z budowanego bloku na okres do momentu przeprowadzenia drugiego przetargu nieograniczonego. Zamawiający zarzucił, że w dotychczasowym postępowaniu nie została zbadana druga z przesłanek uzasadniających udzielenie zamówienia z wolnej ręki, tj. prawidłowość zastosowania przez zamawiającego art. 67 ust.1 pkt 1lit. a P.z.p.

Wymienioną wyżej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nałożył na P. S.A. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, tytułem udzielenia zamówienia na zagospodarowanie popiołu dennego o kodzie 10 01 24 z bloku 460 MW w P. S.A. Elektrownia [...], z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, ustalając, że termin płatności nałożonej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia ukaranemu decyzji.

P. S.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W motywach strona wskazała, że podała wszystkie okoliczności i powody zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, które potwierdzają spełnienie przesłanek z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 P.z.p. oraz przedstawiła opinię naukową prof. dr hab. inż. J. M. Opinia ta potwierdza brak możliwości na etapie wszczęcia postępowania ustalenia wszystkich właściwości popiołu dennego, jako odpadu z prototypowego bloku energetycznego w P. S.A. Elektrowni [...], co z kolei miało zasadniczy wpływ na powstanie nadzwyczajnej sytuacji w postaci braku jednego wykonawcy, wyłonionego w postępowaniu konkurencyjnym, tj. w pierwszym przetargu nieograniczonym, który podjąłby się odbioru i wywozu odpadu.

Na podstawie pisma z dnia 29.07.2010 r. Dyrektora Departamentu Gospodarowania Odpadami Ministerstwa Środowiska organ ustalił, iż z danych zawartych w Centralnym Systemie Odpadowym wynika, że w 2008 r. dziewięć podmiotów w Polsce poddawało odzyskowi odpady o kodzie 10 01 24, a stosowaną metodą był proces odzysku R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, wśród nich wykonawca. Podkreślono, że z uwagi na sposób klasyfikacji odpadów, wynikający z prawa Unii Europejskiej, odpady zaklasyfikowane pod tym samym kodem odpadów mogą wykazywać zróżnicowane właściwości fizykochemiczne, a tym samym mogą podlegać różnym procesom odzysku lub unieszkodliwiania.

Następnie na podstawie pisma Ministerstwa Środowiska z dnia 7.01.2011 r. ustalono, iż wszystkie podmioty, które w 2008 r. poddawały odzyskowi odpady o kodzie 10 01 24 metodą odzysku R14 Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części posiadały właściwe uprawnienia administracyjne na prowadzenie gospodarowania odpadami o kodzie 10 01 24.

Na podstawie informacji uzyskanych od urzędów marszałkowskich właściwych dla poszczególnych podmiotów organ ustalił, że wszystkie wymienione podmioty zachowały uprawnienia do prowadzenia gospodarowania odpadami o ww. kodzie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podniósł, że stosownie do art. 10 ust. 1 P.z.p. podstawowymi trybami udzielania zamówień publicznych są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony, przy czym przepis ten wyraża zasadę prymatu trybów przetargowych (otwartych) nad innymi trybami udzielania zamówień publicznych. Powyższa zasada wzmocniona została w art. 10 ust. 2 P.z.p., według którego zamawiający może udzielić zamówienia w innym trybie niż przetarg nieograniczony, czy przetarg ograniczony, tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, podstawę zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki strona upatrywała na przesłankach tj. wymienionych w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p.

Odnosząc się do pierwszej z nich organ wskazał, że art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a P.z.p. stanowi, iż zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeżeli dostawy usługi lub roboty budowlane mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze. Dopuszczalność udzielenia zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a P.z.p. uzależniona jest zatem od obiektywnego istnienia na rynku w danym miejscu i czasie wyłącznie jednego wykonawcy, który jest w stanie wykonać kreślone zamówienie. Zatem istnienie jednego wykonawcy zdolnego do realizacji zamówienia musi być oczywiste i wynikać z obiektywnych, nie budzących wątpliwości przyczyn, a nie z subiektywnego przekonania zamawiającego. Podkreślono, iż przesłanka jednego wykonawcy nie oznacza wykonawcy, który jako jedyny w danym miejscu i czasie jest zainteresowany w uzyskaniu tego konkretnego zamówienia, ale wykonawcę, który - obiektywnie rzecz biorąc - jako jedyny jest w stanie tego rodzaju zamówienie wykonać. Tym samym zamawiający nie może zastosować trybu zamówienia z wolnej ręki, jeżeli w danym miejscu

i czasie istnieje domniemanie dwu lub więcej wykonawców mogących świadczyć usługi objęte przedmiotem zamówienia.

W ocenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, okoliczności sprawy nie wskazują, by w chwili udzielania zamówienia na zagospodarowanie popiołu dennego o kodzie 10 01 24 z bloku MW w P. S.A Elektrownia [...] zrealizować je mógł wyłącznie jeden wykonawca tj. ten, z którym zawarto umowę w sprawie zamówienia publicznego. Organ uznał za nietrafny argument strony, że niezłożenie w przetargu żadnej oferty świadczy

o istnieniu na rynku monopolu tego jednego wykonawcy, któremu zamówienia udzielono. Nie można bowiem z faktu, iż w postępowaniu konkurencyjnym nie złożono żadnej oferty wywodzić argumentu za uznaniem, że mamy do czynienia z jednym wykonawcą zdolnym do realizacji zamówienia.

Z informacji uzyskanych z Centralnego Sytemu Odpadowego, potwierdzonych informacjami z Wojewódzkich Systemów Odpadowych wynikało, że co najmniej osiem podmiotów w 2008 r. dysponowało decyzjami administracyjnymi pozwalającymi na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadem o kodzie 10 01 24, w szczególności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania tego odpadu. Organ zauważył, że żaden z podmiotów wchodzących w skład konsorcjum osobno tj. U. Sp. z o.o., F. S.A. i T. Sp. z o.o., ani też wszystkie te podmioty łącznie, nie dysponowały w dniu udzielenia przedmiotowego zamówienia zezwoleniami administracyjnymi na gospodarowanie odpadem o kodzie 10 01 24 w ilości zabezpieczającej maksymalne roczne zapotrzebowanie strony. W tym stanie rzeczy odpada argument o zastosowaniu art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a P.z.p. z uwagi na posiadanie uprawnień administracyjnych do wykonania zamówienia wyłącznie przez jeden podmiot, albowiem podmiot któremu zamówienia udzielono takich uprawnień nie posiadał.

Przechodząc do analizy przesłanki udzielenia zamówienia z wolnej ręki określonej w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podniósł, że przepis ten stanowi, że zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeżeli ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Dla powoływanie się na tę regulację konieczne jest zaistnienie łącznie okoliczności w postaci: wyjątkowej sytuacji, której przyczyny nie leżą po stronie zamawiającego, by sytuacji tej zamawiający nie mógł przewidzieć oraz, konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia

i brak możliwości zachowania terminów określonych dla innych trybów zamówienia.

Organ zauważył, że planowana na początek września data pierwszego wypustu popiołu dennego znana była stronie na długo przed podjęciem decyzji o udzieleniu zamówienia na zagospodarowanie tego odpadu, bowiem już w kontraktowym harmonogramie inwestycyjnym datowanym na [...].12.2002 r. Decyzję o przeprowadzeniu postępowania w trybie przetargu nieograniczonego podjęto na początku marca 2008 r., jednak dopiero [...].06.2008 r. przekazano ogłoszenie o zamówieniu z ustalonym terminem składania ofert na [...].08.2008 r. Procedura przetargu nieograniczonego została więc wszczęta w terminie, który przy przewidzeniu wszystkich zdarzeń oraz wynikających z nich obowiązków i terminów określonych P.z.p., nie pozwalał na udzielenie zamówienia przed wskazaną datą pierwszego wypadu popiołu. Nie można zatem uznać, by konieczność udzielenia zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., po unieważnieniu przetargu nieograniczonego, nie wynikała z przyczyn leżących po stronie zamawiającego oraz że nie można jej było przewidzieć. Obowiązkiem zamawiającego jest działanie z należytą starannością która powinna się przejawiać w odpowiednio wczesnym wszczęciu postępowania z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących w tym postępowaniu wystąpić, w szczególności z uwzględnieniem czasu na konieczność ewentualnego wezwania do uzupełnienia dokumentów, badania i oceny ofert, skorzystania przez wykonawców z przysługujących im środków ochrony prawnej, a także ich rozpoznania przez uprawnione podmioty. Brak należytej staranności w tym zakresie musi być oceniony jako okoliczność zależna od zamawiającego, a w związku z tym nie może być uzasadnieniem dla odstąpienia od stosowania trybów konkurencyjnych.

Ustosunkowując się do argumentu strony o prototypowości zamówienia,

z którą związana była trudność, czy wręcz niemożliwość, prawidłowego opisania przedmiotu zamówienia organ stwierdził, iż okoliczność tego rodzaju nie wyczerpuje żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p. i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki. Okoliczność taka może natomiast wskazywać, że zamawiający znając utrudnienia związane z opisem przedmiotu zamówienia dokonał błędnego wyboru trybu udzielenia zamówienia. Zastosowany przez stronę przetarg nieograniczony jest bowiem trybem, który - co do zasady - służy do udzielania zamówień w przypadku, gdy przedmiot zamówienia nadaje się do opisania w sposób wymagany ustawą już na etapie przygotowania postępowania, czemu daje się wyraz w zawarciu odpowiedniego opisu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dostępnej dla wykonawców od wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy zamawiający ma trudności z prawidłowym opisaniem przedmiotu zamówienia np. z uwagi na jego prototypowość P.z.p. przyznaje mu instrumenty umożliwiające przeprowadzenie postępowania konkurencyjnego i udzielenie zamówienia, m.in. poprzez zastosowanie trybu negocjacji z ogłoszeniem. Umożliwia on doprecyzowanie lub uzupełnienie opisu przedmiotu zamówienia oraz warunków umowy w wyniku negocjacji z wykonawcami.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki natychmiastowej konieczności wykonania zamówienia oraz niemożliwość zachowania terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Już bowiem w dniu [...] sierpnia 2008 r. strona miała świadomość potrzeby przeprowadzenia kolejnego postępowania o udzielenie zamówienia. W terminie składania ofert wyznaczonym na tą datę nie wpłynęła bowiem żadna oferta. Jednak unieważnienie przetargu nieograniczonego nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2008 r., a procedurę zamówienia z wolnej ręki wszczęto dopiero [...] września 2008 r. (data przesłania zaproszenia do negocjacji). Negocjacje z zaproszonym wykonawcą przeprowadzono w dniach: [...] września, [...] października i [...] października 2008 r., prace komisji przetargowej zostały zakończone [...] października 2008 r., natomiast dopiero [...] grudnia 2008 r. udzielono przedmiotowego zamówienia publicznego z terminem obowiązywania umowy od dnia [...] stycznia 2009 r. Dopiero więc po upływie ponad 4 miesięcy od podjęcia decyzji o zastosowaniu trybu zamówienia z wolnej ręki z powołaniem przesłanki natychmiastowej konieczności wykonania zamówienia - zamówienie to zostało udzielone. W czasie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. strona miałaby możliwość przeprowadzenia pełnej procedury konkurencyjnej. zarówno dla przetargu nieograniczonego, jak i dla przetargu ograniczonego.

Powołanym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na skutek skargi P. S.A. w K. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając, że sprawa rozstrzygnięta została bez należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zgodził się z twierdzeniem Spółki, że fakt posiadania uprawnień do zagospodarowania odpadu o danym kodzie nie oznacza możliwości realizacji przedmiotu zamówienia. Kopalnie posiadają uprawnienia, jednak nie zajmują się przewozem i odbiorem odpadu z miejsca jego powstania. Sąd podkreślił, że Ministerstwo Ochrony Środowiska oraz Urzędy Marszałkowskie wskazały, iż w okresie gdy zamawiający przeprowadzał postępowanie przetargowe w ramach przetargu nieograniczonego, istniały na rynku podmioty mogące zrealizować zamówienie określone w materiałach przetargowych, a mimo to żadna z tych firm nie przystąpiła do przetargu, nie przejawiając jakiegokolwiek zainteresowania zamówieniem.

Sąd podkreślił, że zawarta w 2002 r. umowa na budowę nowoczesnego bloku o wydajności 460 MW stanowiła inwestycję innowacyjną i prototypową. Podany w umowie harmonogram orientacyjnie określał kiedy można spodziewać się pierwszego odpadu w postaci popiołu. Do czasu pojawienia się odpadu, zamawiający nie mógł rozpocząć przygotowania postępowania na ich utylizację. Do [...] marca 2008 r. trwały prace nad określeniem parametrów fizykochemicznych oraz badanie rynku w celu określenia wartości zamówienia. Brak szczegółowej informacji na temat specyfiki i właściwości odpadów z kotłów fluidalnych uniemożliwiał jednoznaczną ocenę czy inne firmy oprócz jednego wykonawcy – F. S.A., T. Sp. z o.o. i U. Sp. z o.o. były w stanie zagospodarować przedmiotowy odpad. Sąd zwrócił uwagę, że w 2008 r. na rynku gospodarki odpadami, istniało 9 podmiotów mających zezwolenie na zagospodarowanie takich popiołów. Zamawiający miał zatem uzasadnione przypuszczenie, że na istniejącym rynku występuje wielość podmiotów, mogących zagospodarować odpad. Zamawiający w trakcie analizy rynku poprzedzającej przetarg, jak

i w czasie samego postępowania przetargowego otrzymywał od potencjalnych wykonawców szereg pytań dotyczących przedmiotu zamówienia i warunków realizacji umowy, co świadczyło o ich zainteresowaniu prowadzonym postępowaniem. Zamawiający nie miał więc podstaw, aby przypuszczać, że prowadzone postępowanie nie da spodziewanego rezultatu. Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia z wolnej ręki wynikała z przyczyn, których zamawiający nie mógł przewidzieć. Tryb z wolnej ręki został poprzedzony odpowiednio wcześniej wszczętym postępowaniem przetargowym. Zamawiający po przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego rozpoznawał rynek wykonawców i została przedstawiona tylko jedna oferta utworzonego Konsorcjum, która na rynku [...] mogłaby być realnie wykonana na okres przejściowy 1 roku. W ocenie Sądu, zamawiający miał więc prawo przypuszczać, iż do realizacji zamówienia samodzielnie nie zgłosi się żaden podmiot, mający stosowne uprawnienia i możliwości techniczne, albowiem nikt nie zgłosił w postępowaniu przetargowym żadnej oferty.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że w sprawie zatem brak jest pełnych ustaleń organu na okoliczność potrzeby natychmiastowego wykonania zamówienia ze względu na groźbę powstania olbrzymiej szkody, wielokrotnie przewyższającej koszty utylizacji odpadu, jakim jest popiół denny z tego bloku, a jakie wymuszała na zamawiającym realizacja inwestycji. Ustalenia te Sąd uznał przy tym za istotne dla sprawy, bowiem mające na celu wykazanie zaistnienia bądź nie przesłanki określonej w art. 67 ust 1 pkt 3 P.z.p., jako potrzeby "natychmiastowego wykonania zamówienia".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z powodu naruszenia przepisów postępowania tj.:

* art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, na czym konkretnie miało polegać naruszenie przez organ, który wydał uchyloną decyzję wymienionych w wyroku przepisów postępowania, jak również poprzez niezawarcie w owym uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, w szczególności wskazań,

w jakim zakresie rzeczona sprawa wymaga wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego,

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes UZP dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej

z prawem decyzji, w sytuacji, gdy pomimo uwzględnienia uwag zawartych w wyroku WSA istniały i nadal istnieją podstawy do wydania decyzji tożsamej z uchyloną decyzją,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ

na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu K.p.a., w szczególności, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu K.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dopuścił się naruszenia wymienionego przepisu K.p.a., tj. dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona nie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w kwestionowanym orzeczeniu nie została podjęta nawet próba wykazania, że przywołane w jego uzasadnieniu okoliczności mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik sprawy, a tym bardziej próba wykazania, że okoliczności te mogły wpłynąć na ów wynik w sposób istotny, a zatem, że mogły doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia tej sprawy. W wyroku tym wymieniono wprawdzie szereg okoliczności wskazujących na zasadność zastosowania art. 67 ust. 1 pkt 3 P.z.p., jednak w ocenie składającego skargę kasacyjną, nie dawały one w rzeczywistości podstawy do udzielenia przedmiotowego zamówienia w trybie z wolnej ręki.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zakwestionował stanowisko P. S.A. w K., że w niniejszej sprawie przyczyny zaistnienia wyjątkowej sytuacji nie leżą po stronie zamawiającego, jak też, iż sytuacji tej zamawiający nie mógł przewidzieć. Uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, że fakt naruszenia przepisów regulujących stosowanie trybu z wolnej ręki poprzez jego błędne zastosowanie mógłby stanowić podstawę uchylenia skarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy w sytuacji takiej podstawę uchylenia mógłby stanowić wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., którego to przepisu w kwestionowanym wyroku nie powołano.

Składający skargę kasacyjną podniósł, że uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje wprawdzie uchybienia, których zdaniem Sądu, dopuścił się organ, jednakże jednocześnie brak jest wskazania, w jaki sposób sanacja tych uchybień i braków mogłaby wpłynąć na wynik powtórzonego przez organ postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z normującymi ją regułami, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że strona skarżąca podniosła w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. wskazując na naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Zgodzić należy się z zarzutem, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku, co wynika z zacytowanej treści przepisu, stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje - perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ponownego opisania przebiegu postępowania administracyjnego, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić zrelacjonowania przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji

i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, LEX nr 951904).

Przepis art. 67 § 1 pkt 3 u.p.z.p. dopuszcza możliwość udzielenia zamówienia z wolnej ręki w sytuacji, kiedy kumulatywnie wystąpią następujące okoliczności : zaistnieje wyjątkowa sytuacja, przyczyny zaistnienia tej sytuacji nie leżą po stronie zamawiającego, sytuacji tej zamawiający nie mógł przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielania zamówień.

W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w części uzasadnienia, w której wskazywał, jakie to czynniki zważyły o jego rozstrzygnięciu w znacznej mierze opisał ponownie bieg postępowania, konkludując, że w sprawie brak jest pełnych ustaleń organu, co do potrzeby natychmiastowego wykonania zamówienia ze względu na groźbę olbrzymiej szkody. Brak ustaleń we wskazanym zakresie uznał Sąd za podstawę do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta bez należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, co stanowiło o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Stanowisko Sądu w tej materii jest nieuzasadnione, bowiem zebrany

w sprawie materiał dowodowy w sposób niewątpliwy wskazuje, że za natychmiastowym wykonaniem zamówienia przemawiała konieczność szybkiej utylizacji powstałego odpadu. Faktu potrzeby natychmiastowego wykonania zamówienia nie kwestionuje skarżący organ, a nawet taką konieczność potwierdza w skardze kasacyjnej. W sytuacji opisanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku trudno jest przypisać zasadność zarzutu naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w tym zakresie. Tym samym uzasadnionym staje się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z powołanymi wyżej przepisami.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w W. dokona analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod katem ustalenia, czy w sprawie zachodzą wszystkie, wymienione w art. 67 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunki pozwalające zamawiającemu na udzielenie zamówienia z wolnej ręki. Dokonując tej analizy nie można zapomnieć o konieczności ustosunkowania się do twierdzeń organu o możliwości przeprowadzenia przez zamawiającego, w okresie kiedy powziął wiadomość o konieczności unieważnienia przetargu, pełnej procedury konkurencyjnej. zarówno dla przetargu nieograniczonego jak i dla przetargu ograniczonego, jak również do wskazywanego przez organ, zawinionego, wadliwego wyboru trybu udzielenia zamówienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.