Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1900/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] dalej zwaną "decyzją organu II instancji", Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., dalej zwaną "decyzją organu I instancji" nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] o odmowie zwolnienia z zakazu wykonywania robót oraz gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego, zbiornika na nieczystości płynne, utwardzonej drogi, ogrodzenia i przepustu rurowego zapewniającego wjazd na działkę z drogi gminnej nr [...] oraz gromadzenia ścieków na działce o nr ew. [...] z obrębu L., gm. W., dalej "planowana inwestycja". Inwestorem jest K.K., dalej zwany "skarżącym". Organ I instancji wskazał, że:

1. Planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki [...] w rejonie 20+775 km dla którego w Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – Etap I – rzeka [...]" rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 106,77 m. n. p. m. a rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 10 lat (p=1%) wynosi 105,79 m.n.p.m. Rzędne terenu dla planowanej inwestycji mieszczą się w przedziale od 150,80 do 106,10 m.n.p.t.

2. Przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie raz na 100 lat teren pod planowaną inwestycją zostanie zalany warstwą wody o głębokości dochodzącej do 0,97 m. Zalane zostaną okoliczne tereny i droga dojazdowa, co skutecznie uniemożliwi samodzielną ewakuację.

3. Organ nie znalazł podstaw do zwolnienia od zakazów gromadzenia ścieków wskazując, że w przypadku wystąpienia powodzi analizowany teren zostanie pokryty wodą wskutek czego istnieje uzasadnione ryzyko przedostania się gromadzonych w zbiornikach ścieków do środowiska wodnego i gruntu, co może spowodować zagrożenie dla jakości wód.

Skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, K.p.a. poprzez niekompletne zebranie i wadliwą ocenę materiału dowodowego, pominięcie odległości inwestycji od rzeki [...] (ok 0,5 km), błędne ustalenie rzędnych nieruchomości położonych przy nieruchomości skarżącego, istnienie 2 dróg ewakuacji, które w razie powodzi będą możliwe do wykorzystania, istnienie przy działce skarżącego utwardzonej drogi. Nadto zarzucił naruszenie art. 88l ust. 2 ustawy prawo wodne poprzez niezasadną odmowę zwolnienia od zakazów i art. 88l ust. 3 tej samej ustawy poprzez nie zasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-metorologicznej w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Wskazał, że:

4. W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych. Zabrania się także m.in. gromadzenia ścieków. Zwolnienie od tych zakazów, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

5. Ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Każde działanie powodujące zwiększenie tego ryzyka są sprzeczne z wyżej wymienionymi celami.

6. Organ II instancji podzielił ustalenia organ I instancji co do położenia przedmiotowego terenu inwestycyjnego na określonych rzędnych terenowych. Ponadto ustalił, że rzeka [...] we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego została zakwalifikowana w I i II cyklu planistycznym dla regionu wodnego [...], pod poz. 1.16 jako odcinek 12-83 km do wykonania map w II cyklu planistycznym czyli do dnia 22 grudnia 2019r. Studium ochrony przecipowodzowej sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (D.U. 2011, Nr 32, poz. 159) zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ze studium tego wynika, że rzędna wody o przepływie p = 1% dla rzeki [...] wynosi 106,77 m.n.p.t. zaś rzędne wody o przepływie p =10% wynosi 105,79 m.n.p.m. Rzędne terenu w miejscu planowanej inwestycji wynoszą od 105,80 do 106,10 m.n.p.t. Ewentualna powódź doprowadzi do zalania terenu warstwą wody o głębokości wynoszącej od 0,67 do 0, 97 m. Położone w sąsiedztwie analizowanej nieruchomości drogi dojazdowe również zostaną zalane co może utrudnić ewakuację.

7. Fakt, że nie występowały w ostatnich dziesiątkach lat powodzie na tym terenie nie oznacza, że powódź na tym terenie nie wystąpi w przyszłości. Trwające obecnie zmiany klimatu zwiększają możliwość zagrożeń katastrofami klimatycznymi. Ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze szerszy aspekt, związany z całym rejonem nie zaś z poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar, może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały obszar mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza.

8. Zwolnienie od zakazów jest możliwe gdy budowa obiektów budowlanych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym – o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Chodzi o taką sytuację w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnienia i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony ludzi i mienia a nie o zwiększenie ryzyka powodziowego.

9. Lokalizacja zbiornika na ścieki stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. 2015, poz. 1422) w szczególności z § 34 stanowiącym, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

10. Podnoszony w odwołaniu fakt, iż w sąsiedztwie działki inwestycyjnej są już posadowione obiekty budowlane nie może odnieść skutku w stosunku do planowanej inwestycji. Fakt ten nie ma związku z niniejszym postępowaniem administracyjnym. Każda bowiem sprawa jest rozpoznawana indywidualnie.

11. Okoliczność związana z deklaracjami strony skarżącej o podniesieniu poziomu działki na której posadowiona ma być inwestycja także nie może być powodem do uznania zasadności zwolnienia od zakazów. Organ nie zaakceptował planowanego przez inwestora podniesienia poziomu części działki [...] i wskazał, że obszary bezpośrednio sąsiadujące z obszarem planowanej inwestycji znajdują się w strefie przepływu wielkich wód Ewentualna powódź może doprowadzić i tak do zniszczenia budynku a niesione przez wodę elementy zniszczonej budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Lokalizacja budynku na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzenie się wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swej drodze. Intensywny rozwój zabudowy powoduje, że obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece a co za tym idzie zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

12. W odniesieniu do zarzutu że organ powinien skorzystać z uprawnień określonych w art. 88 l ust. 3 Prawa wodnego czyli zasięgnąć opinii państwowej służby hydrometeorologicznej organ stwierdził, że jest to czynność fakultatywna a charakter sprawy nie wymagał zasięgania tego rodzaju opinii.

13. Organ dokonał rozważenia interesu indywidualnego uznał, że wartości jakimi są życie i zdrowie ludzkie oraz ich mienie mają wartość wyższą niż interes skarżącego, który nie może zagospodarować swej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli.

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego,

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na powtórzeniu twierdzeń organu pierwszej instancji oraz nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niekompletnym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie poprzez min. pominięcie, iż:

a. działka odwołującego znajduje się w odległości ok. 0,5 km od rzeki Świder,

b. na mapie (w skali 1:1000 dołączonej przez odwołującego się do dokumentacji) wyraźnie widać, iż pomiędzy działką odwołującego się a rzeką [...] znajdują się tereny położone na rzędnej wysokości co najmniej 107 m n.p.m., które zatrzymają ew. falę wody,

c. z działki stanowiącej własność odwołującego się odchodzą 2 drogi dojazdowe, które mogą stanowić potencjalną drogę ewakuacyjną położone na rzędnej wysokości powyżej zagrożenia powodziowego,

d. bezpośrednio do działki stanowiącej własność odwołującego się przylegają utwardzone drogi (działka [...] oraz ul. [...]),

e. niewykonanie przez organ wizji lokalnej, która pozwoliłaby na dokładną ocenę rzędnych działki stanowiącej własność skarżącego;

5. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie,

6. art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy nie ustalono czy zamierzone prace utrudnią ochronę przed powodzią oraz poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i po ustaleniu wszystkich przesłanek koniecznych do dokonywania oceny czy zwolnienie z zakazów może mieć miejsce, organ powinien zwolnić odwołującego się z zakazów,

7. art. 88l ust. 3 u.p.w. poprzez nie zasięgnięcie przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, niezbędne do stwierdzenia czy działania nie utrudnią ochrony przed powodzią mimo istniejących wątpliwości w tym zakresie w sytuacji gdy rzędne działki, na której miałaby powstać inwestycja znajdują się powyżej rzędnych rzeki.

Skarżący wniósł o włączenie do materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzenie dowodu z dokument w przygotowaniu tj. mapy sporządzonej przez geodetę, z której wynika, iż rzędne działki będącej własnością skarżącego w miejscu,

w którym miałaby powstać inwestycja wynoszą co najmniej 106,80 m n.p.t.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organ z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący podejmuje wszelkie możliwe działania zmierzające do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie polegające na min. dostarczaniu kolejnych dowodów do akt sprawy. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84). W przedmiotowym stanie faktycznym organ ograniczył się jedynie do zbadania dokumentów dołączonych przez stronę do wniosku oraz do zweryfikowania zapisów "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej- Etap I- rzeka [...]". Należy podkreślić, że organ nie odniósł się do wszystkich wniosków dowodowych złożonych przez stronę tj. np. do wniosku o dokonanie wizji lokalnej. W ocenie skarżącego organ powyższym zachowaniem naruszył art. 7 k.p.a.

Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji powinien zatem opierać się na zebranym materiale dowodowym, jego ocena powinna być dokonana na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego a ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ powinien również dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Wskazać ponadto należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, jednakże w nauce wskazuje się, że w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie wskazanych powyżej reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. alt 111 SA/Wr 282/07).

Organ w swoich rozważaniach całkowicie pominął fakt, iż na drodze wód wezbraniowych znajdą się naturalne bariery w postaci terenów położonych na poziomie co najmniej 107 m n.p.m. oraz bariera w postaci utwardzonej drogi powiatowej ([...]), której rzędne wynoszą od 107,75 m n.p.m. i wyżej i które to znajdują się na drodze do przedmiotowej działki o nr ew. [...]. Dodatkowo, co zostało zobrazowane na zdjęciach dołączonych do niniejszego odwołania, rzeka [...] na przedmiotowym odcinku mieści się w głębokim korycie otoczonym wysokim brzegiem (ok 2 m wysokości- w niektórych miejscach więcej) co również minimalizuje możliwość rozlania się wody z rzeki na okoliczne działki zwłaszcza na działkę odwołującego się, która znajduje się w znacznej odległości od brzegu rzeki. Należy zauważyć, iż brzeg rzeki znajduje się na wysokości ok 106,10 m n.p.m. (i wyżej). Skarżący nie zna rzędnej wysokości lustra wody lecz należy założyć, iż wynosi ona zdecydowanie mniej. Tym samym w przypadku zagrożenia powodziowego dla prawdopodobieństwa występowania raz na 10 lat (p=10%); rzędne wód wezbraniowych na poziomie 105,79 m n.p.m.) woda wezbraniowa nie wydostanie się z koryta rzeki.

W przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego dla prawdopodobieństwa występowania raz na 100 lat (p=l%); woda nie wydostanie się poza ulicę powiatową, której rzędne, jak już zostało wskazane oraz co potwierdza mapa znajdująca się w aktach sprawy, wynoszą co najmniej 107,75 m n.p.t, i która biegnie wzdłuż rzeki. Ponadto należy zauważyć, iż na drodze ww. wody wezbraniowej znajdzie się istniejąca zabudowa, która będzie stanowić naturalną zaporę dla płynącej wody (zabudowa znajduje się na całej długości wzdłuż koryta rzeki na różnych działkach tj. min. na: dz. ew. nr [...]). Tym samym nawet przy hipotetycznym założeniu, że woda wydostanie się poza ulicę powiatową, należy podkreślić, iż zostanie zatrzymana przez zabudowę znajdującą się na pobliskich działkach.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż przedmiotowa działka nr ew. [...] znajduje się ok 500 metrów od rzeki, a więc na terenie oddalonym od miejsc potencjalnie narażonych na zalanie. W okolicach działki [...], co zostało już wskazane, znajduje się szereg działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Osoby, które na przedmiotowych terenach żyją od dziesiątek lat (niejednokrotnie dziedzicząc ziemię po swoich rodzicach), nigdy nie byli świadkami ani również nie słyszeli od swoich przodków o tym, aby okoliczne tereny zostały zalane.

Skarżący wskazuje, iż w przypadku wybudowania budynku jednorodzinnego bez podpiwniczenia na terenie wyższym niż poziom wód wezbraniowych, zgodnie z nową mapą rzędnych wysokości działki (w przygotowaniu) nie wpłynie w żaden sposób na trwałość budynku. Dostępne na rynku materiały budowlane pozwalają na oddzielenie fundamentów budynku, w sposób, który zapewnia całkowitą nieprzepuszczalność oraz ochronę przed zawilgoceniami. Powyższe uzasadnia wydanie ew. decyzji warunkowej.

Organ w odniesieniu do kwestii gromadzenia ścieków całkowicie pominął, iż obecna technika pozwala na wkopanie w ziemię szczelnie zamkniętego i nieprzepuszczalnego zbiornika, do którego wody wezbraniowe nie mogłyby się przedostać. Tym samym ww. zbiornik nie wpływałby w żaden sposób na jakość wód powierzchniowych. Zakładając nawet, że ww. zbiornik zgodnie z twierdzeniami organu nie mógłby zostać wkopany w ziemię, należy wskazać, że możliwe jest pozostawienie takiego zbiornika na ziemi.

Odnosząc się do kwestii ew. ewakuacji z terenów zagrożonych w przypadku wystąpienia wód wezbraniowych podkreślił, iż do działki [...] przylegają 2 utwardzone drogi- działka [...] oraz ul. [...]. Należy również wskazać, iż droga na działce [...] polega dojechać do rozwidlenia na 2 kolejne drogi (dz. ew. nr [...] oraz [...]). Tym samym można stwierdzić, iż w przypadku wystąpienia ew. zagrożenia odwołujący jest w stanie samodzielnie oddalić się z terenów zagrożonych wodami wezbraniowymi. Doktryna wyróżnia dwa rodzaje decyzji administracyjnych- związane oraz uznaniowe. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt 11 GSK 491/09). Z takim rozwiązaniem mamy do czynienia w przypadku ww. art. 881 u.p.w., który umożliwia organowi swobodne podjęcie decyzji. Lecz nie zwalnia to organu z obowiązku szczegółowego zbadania stanu faktycznego i utrwalenia w aktach wyniku postępowania dowodowego. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09). Trzeba w tym względzie ponadto wskazać na rozumienie kwestii uznania przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdził on bowiem, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodę, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygania, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/11/33). Organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w art. 7 k.p.a. w szczególności poprzez ograniczenie badania sanu faktycznego do stwierdzenia, że rzędne działki [...] wynoszą 105,80-106,10 m n.p.t. a rzędne wód wezbraniowych na przedmiotowym terenie wynoszą odpowiednio 105,79 m n.p.t. i 106,77 m n.p.t. Organ całkowicie pominął okolicę działki oraz inne wykazane w niniejszym piśmie okoliczności. Organ ograniczył się również do stwierdzenia, że planowana inwestycja przyczyni się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi ew. zaostrzy jej negatywne skutki w sytuacji gdy nieruchomość odwołującego znajduje się wokół utwardzonych terenów

(2 drogi dojazdowe bezpośrednio połączone z działką [...], szereg działek zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz innymi budynkami gospodarczymi wokół nieruchomości odwołującego się). Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ powtórzył argumentację i twierdzenia organu I instancji. Ponadto warto podkreślić, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w 11 instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). W niniejszej sprawie organ powtórzył twierdzenia organu I instancji nie odnosząc się nawet do poszczególnych zarzutów wskazanych przez skarżącego. W ocenie skarżącego stanowi to rażące naruszenie prawa co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09). Trzeba w tym względzie ponadto wskazać na rozumienie kwestii uznania przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdził on bowiem, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodę, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygania, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/11/33). Reasumując skarżący stwierdził, że organ nic wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w art. 7 k.p.a. w szczególności poprzez ograniczenie badania stanu faktycznego do stwierdzenia, że rzędne działki o nr ew. [...] wynoszą 105,80-106,10 m n.p.t. a rzędne wód wezbraniowych na przedmiotowym terenie wynoszą odpowiednio 105,79 m n.p.t. i 106,77 m n.p.m. Organ całkowicie pominął okolicę działki oraz inne wykazane w niniejszym piśmie okoliczności. Organ ograniczył się również do stwierdzenia, że planowana inwestycja przyczyni się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi ew. zaostrzy jej negatywne skutki w sytuacji gdy nieruchomość odwołującego znajduje się wokół utwardzonych terenów (2 drogi dojazdowe bezpośrednio połączone z działką [...], szereg działek zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz innymi budynkami gospodarczymi wokół nieruchomości odwołującego się).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie zaskarżona decyzja nie zawiera wad których istnienie, w świetle art. 145 P.p.s.a. uzasadniałyby jej uchylenie czy też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawą prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne (D.U. 2015.poz. 469), dalej "P.w". Zgodnie z nim dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od zakazów o których mowa w ust. 1 określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Zakazy te to: m.in. zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem tak skonstruowanego przepisu jest de facto ochrona przed zwiększeniem ryzyka powodziowego w związku z ewentualnym wybudowaniem danego obiektu. Jeżeli zatem dana inwestycja nie wpłynie negatywnie (nie zwiększy) ryzyka powodziowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może zwolnić od zakazu budowy obiektów budowlanych.

W niniejszej sprawie niespornym było, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co jest związane z położeniem tego terenu w okolicy rzeki [...].

Organ dokonał w niniejszym postępowaniu ustaleń dotyczących rzędnych wody oraz terenu inwestycyjnego i na tej podstawie ustalił że planowana inwestycja może wpłynąć na ryzyko powodziowe ponieważ przedmiotowa nieruchomość zostałaby zalana wraz z drogami dojazdowymi.

Graniczną rzędną, jak to wynika, z treści decyzji i załączonych do akt dokumentów geodezyjnych jest rzędna terenu inwestycyjnego wyliczona na poziomie od 105,80 do 106,10 m.n.p.t. przy rzędnej wody 106,77 m.n.p.t (prawdopodobieństwo występowania powodzi raz na 100 lat) i 105,79 m.n.p.t (prawdopodobieństwo występowania powodzi raz na 10 lat). Skarżący w uzupełnieniu skargi przedstawił dowód w postaci mapy z rzędnymi terenu z których wynika, że rzędne działki inwestycyjnej wynoszą od 106,2 m.n.p.t. do 107,1 m.n.p.t.

Oceniając ten dokument Sąd uznał, że jest wiarygodny bowiem został sporządzony przez podmiot wykwalifikowany a jego treść nie została zakwestionowana przez organ w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Istotnie wynika z niego, że rzędne terenu inwestycyjnego nie są takie same na całej działce i w niektórych fragmentach wyższe niż rzędne wody (ponad 106,77 m.n.p.t). Nie oznacza to jednak, że w przypadku powodzi nie dojdzie do zalania terenu czy to działki inwestycyjnej czy działek sąsiednich których rządne są znacznie niższe: 105,7 z jednej strony i 105,8 z drugie strony. Także droga od strony północnej jest położona niżej iż rzędne rzeki (106,7 i 107 m.n.p.t) nie mówiąc już o rządnych działek w okolicy rzeki (105,9 m.n.p.t.) Oznacza to, że w przypadku powodzi zalane zostaną te działki, w dużej części działka inwestycyjna oraz drogi. Wybudowanie na terenie pomiędzy rzeką a drogą od strony północnej planowanej inwestycji w takich okolicznościach może doprowadzić także do większego zalewania działek położonych poniżej na skutek piętrzenia się wody (spływ wody z części działki położonej wyżej) a w konsekwencji negatywnie wpłynąć na możliwość ewakuacji.

Istotnie pomiędzy działką inwestycyjną a rzeką [...] znajdują się tereny o rzędnej 107 m.n.p.t. to jednak rzędna ta jest na niewielkim odcinku a obok niej, co wynika z dołączonej do skargi mapy, są tereny położone znacznie niżej o rzędnej (105,9, 105, 8 czy 106 m.n.p.t.). Wyrywkowe istnienie na terenie szczególnego zagrożenia powodzią terenów o rzędnych przewyższających rządne rzeki nie skutkuje, w ocenie Sądu, przyjęciem że do zalanie nie dojdzie. Cała inwestycja może zaburzyć ewakuację osób i mienia z zalanych terenów gdyż będzie stanowiła sztuczną barierę pomiędzy tymi obszarami. W związku z tym Sąd uznał, że przedstawiony dokument nie może mieć istotnego wpływu na legalność wydanej decyzji administracyjnej w kontekście przesłanek do zastosowania instytucji zwolnienia od zakazów. Także fakt, że, jak twierdzą mieszkańcy wsi, od kilkudziesięciu lat nie występowały na tym terenie powodzie, nie zmienia oceny stopnia zagrożenia powodziowego, który wynika ze Studium zagrożenia powodziowego. Nie można zapominać, że ewentualna powódź jest zjawiskiem nagłym a przebieg fali powodziowej nierzadko jest nie do przewidzenia. Doświadczenie wynikające z obserwacji tego rodzaju zdarzeń prowadzi do wniosku, że żywioł jakim jest woda jest nieprzewidywalny i tylko bardzo wysokie bariery są w stanie go zatrzymać. Różnica w rzędnych na wskazanym wyżej poziomie przy różnym ukształtowaniu terenu nie daje podstaw do przyjęcia, że na pewno do powodzi nie dojdzie i że wybudowanie przedmiotowego budynku na gruncie o różnych rzędnych nie wpłynie negatywne na zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. zebrał a następnie rozpatrzył materiał dowodowy a uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 K.p.a. Ocenił położenie działki inwestycyjnej odnosząc je do położenia nieruchomości sąsiednich w kontekście zagrożenia powodziowego i możliwości ewakuacji odnosząc ją do stanu faktycznego (istniejące drogi). Sąd tę ocenę w pełni podziela. Zaprezentowana ocena nie jest dowodna ale poparta rzeczowymi argumentami, co skutkuje brakiem podstaw do naruszenia art. 80 K.p.a.

W związku z tym Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy, na podstawie zebranego w sprawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do zwolnienia od zakazów. Organ, zgodnie z art. 7 K.p.a. rozważył interes obywatela i interes społeczny i uznał prymat interesu społecznego nad interesem obywatela.

Sąd nie stwierdziła także naruszenia art. 15 K.p.a. Uzasadnienie organu II instancji istotnie w pewnych kwestiach odwołuje się do argumentów organu I instancji jednakże nie powoduje to uznania naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z naruszeniem art. 15 K.p.a. mamy do czynienia gdy organ w ogóle nie ustalił okoliczności faktycznych i nie dokonał oceny dowodów a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ II instancji ocenił zebrane dowody i na ich podstawie doszedł do prawidłowych i logicznych wniosków. Fakt, że organ nie zasięgnął opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ jakim jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest sam w sobie organem wyspecjalizowanym a zasięgnięcie opinii (nie wiążącej) możliwe byłoby gdyby organ sam nie był w stanie na podstawie dostępnych materiałów i dowodów, ustalić okoliczności istotnych w sprawie. Zaciągnięcie tej opinii w trybie art. 88l ust. 3 Prawa wodnego nie jest obligatoryjne. W ocenie Sądu charakter dowodów istotnych w sprawie nie był na tyle skomplikowany aby zachodziła konieczność sięgania po tego rodzaju opinię.

Odnosząc się do zarzutu nie dokonania oględzin należy wskazać, że zgodnie z art. 85 § 1 K.p.a. przeprowadzenie tego dowodu nie jest obligatoryjne. Konieczność taka wynika z potrzeby jego przeprowadzenia. Skoro organ dysponował informacjami w postaci map z rzędnymi terenu oraz studium ochrony przeciwpowodziowej przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że dowód przestawiony przez skarżącego wskazywał na inne rzędne terenu nie ma wpływu na ocenę dokonaną przez organ gdyż różnice w wyliczeniach nie doprowadziłyby do innej oceny niż ta zaprezentowana przez organ a następnie przez sąd.

Zarzut wadliwej oceny braku możliwości lokalizacji zbiornika na ścieki należy uznać za nieuzasadniony w świetle powołanego przez organ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z § 34 tego rozporządzenia wynika zakaz budowania zbiorników na nieczystości stałe na obszarach podlegających szczególnej ochronie i narażonych na powodzie a takim jest teren planowanej inwestycji. Fakt, że być może istnieją możliwości odprowadzania nieczystości poprzez szczelne pojemniki nie wyklucza tego zakazu. Celem tak skonstruowanej normy jest zapobieżenie zanieczyszczaniu środowiska poprzez uniemożliwienie przedostania się nieczystości do wody. Zabezpieczeniem pewnym na takich terenach jest wyłącznie sieć kanalizacji, która uniemożliwia przedostanie się nieczystości do środowiska.

Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na inną niż zaprezentowana przez organ ocenę.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.