Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 8/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
659
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 190 art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis I. stwierdza bezczynność organu w zakresie rozpoznania sprawy o umorzenie składek ubezpieczeniowych i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. stwierdza przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych i przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia prawomocności niniejszego wyroku; IV. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 690 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SAB/Wr 9/14), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis, stwierdził przewlekłość postępowania i określił, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu [...] r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wpłynął wniosek A. M. o umorzenie kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o umorzenie zaległości ubezpieczeniowych wraz z odsetkami za zwłokę z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Skarżąca domagała się rozpatrzenia wniosku w ramach postępowania w sprawie pomocy de minimis zgodnie z przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Pismem z dnia [...] r. Zakład wezwał skarżącą do złożenia informacji i dokumentów w zakresie pomocy publicznej. Skarżąca w dniu [...] r. złożyła pismo, w którym poinformowała, że wnosi o udzielenie ulgi w ramach pomocy de minimis oraz przedłożyła oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis. Wskazała, że formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis złożyła w dniu [...] r., jako załącznik do wniosku o udzielenie ulgi.

W piśmie z dnia [...] r. skarżąca sprecyzowała swój pierwotny wniosek wskazując, że dotyczy on również kosztów egzekucyjnych.

Wniosek skarżącej z dnia [...]r. został przez ZUS rozpoznany jako: 1) podanie o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych; 2) podanie o umorzenie kosztów związanych z egzekucją zadłużenia wynikającego z prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s. – utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 14 października 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie, WSA we W. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 172/12), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że umorzenie składek z tytułu ubezpieczeń, generalnie ujmując, może stanowić rodzaj pomocy de minimis, której zasady udzielania zostały uregulowane w ustawodawstwie krajowym oraz w unormowaniach prawa europejskiego, to znaczy w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 06.379.5), określającego zasady udzielania pomocy w ramach zasady de minimis (zwane dalej "rozporządzeniem Komisji"). Wobec tego umarzanie należności składkowych może podlegać ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.). Ustalenia zatem wymagało, czy skarżąca podlega pomocy publicznej w tym trybie, czy też jest z niej podmiotowo wyłączona i z jakich względów.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, Zakład - pismem z dnia [...] r. - wezwał skarżącą do dostarczenia brakujących dokumentów zaznaczając, że w przypadku nieokreślenia rodzaju wnioskowanej pomocy, z uwagi na brak formalny oraz nieuzupełnienie aktualnych informacji o pomocy publicznej, wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Z uwagi, że skarżąca nie dostarczyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów (tj. do dnia [...] r.), w dniu [...] r. Zakład poinformował ją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W międzyczasie, w dniu [...] r., skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek do czasu uzyskania stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej we W. w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] r. ZUS Oddział w W. odmówił zawieszenia postępowania.

W dniu [...]r. skarżąca złożyła w Oddziale Zakładu odpowiedź na wezwanie z dnia [...] r., załączając 18 załączników. W dniu [...] r. złożyła plik dokumentów przedstawiających jej obecną sytuację materialną i rodzinną. W odpowiedzi Zakład pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o regułach postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej o obowiązkach podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis i o wymogach odnośnie dostarczenia wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis. Poinformował o tym, że w związku z niedostarczeniem żądanych informacji jej wniosek pozostawiony został bez rozpoznania.

Wydawane przez Dyrektora Oddziału ZUS w W. postanowienia z dnia: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. – odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzanego postępowania egzekucyjnego – zostały uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (odpowiednio postanowienia z dnia: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r.).

W pismach z dnia [...] r., [...] r., [...]r., kierowanych do Prezesa ZUS, skarżąca wnosiła skargi na zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań w tym naruszenie praworządności i przewlekłe rozpatrywanie wniosku w sprawie umorzenia zaległości wobec ZUS wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnień i egzekucji w ramach pomocy de minimis oraz zażalenie na pozostawienie jej wniosków bez rozpoznania i niezałatwienie sprawy w terminie przez właściwe organy i ich pracowników, naruszenie praworządności i interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw, w tym na bezczynność organu.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na przewlekłe i biurokratyczne załatwienia je sprawy. Wskazała, że stosownie do art. 35-37 k.p.a. w dniu [...] r. złożyła zażalenie na niezałatwienie wniosku z dnia [...] r. o pomoc de minimis. W uzasadnieniu podniosła, że z nieznanych powodów Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w terminie określonym w k.p.a. nie dokonał jakiejkolwiek czynności określonej przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w piątym postanowieniu, w okresie od października 2013 r. do kwietnia 2014 r. Podniosła, że w dniu [...] r. (po zapoznaniu się z zawiadomieniem ZUS z dnia [...] r. informującym o zakończeniu postępowania wyjaśniającego) złożyła wniosek o przesłanie kopii zebranego materiału dowodowego, mającego wpływ na treść postanowienia i decyzji w ramach wnioskowanej pomocy. W szczególności chodziło o dokumenty, które ZUS opracował na podstawie analizy, syntezy przedłożonych materiałów mających wpływ na uzasadnienie postanowienia i decyzji. Jednak do chwili obecnej nie otrzymała wnioskowanych materiałów, a udostępnione w siedzibie ZUS w Ś. dokumenty nie zawierały jakichkolwiek dokumentów sporządzonych przez ZUS Oddział w W. w okresie od piątego postanowienia, mimo że ustawowy termin już dawno minął. Dalej skarżąca dodała, że przez ponad dwa lata ZUS Oddział w W. nie rozpatruje jej wniosku o pomoc de minimis zgodnie z art. 107-109 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i przepisami wykonawczymi. Nie wykonał także zaleceń określonych w wyroku WSA (sygn. akt III SA/Wr 172/12). Od dwóch lat ZUS rozpatruje wniosek w sposób negujący istnienie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz rozporządzeń wykonawczych. Podkreśliła ponadto, że złożyła w sprawie materiał dowodowy w dniu [...] r., [...] r. oraz [...] r. Wskazała dodatkowo na naruszenie praworządności i jej interesów, poprzez bezprawną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zajęcia stanowiska przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. oraz poprzez bezprawną odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. odmawiającego zawieszenia postępowania. Wskazała na niezasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nałożenia hipoteki przymusowej oraz blokady wszystkich kont, w sytuacji w której wniosek o pomoc de minimis przez ponad dwa lata nie został właściwie rozpatrzony, a także na pobranie w ramach postępowania egzekucyjnego opłaty dodatkowej, pomimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że w każdym z trwających od ponad dwóch lat postępowań administracyjnych zebrany i udostępniany materiał dowodowy stanowi kolejny dowód naruszenia praworządności. Każdorazowo po informacji Zakładu o zakończeniu postępowania dowodowego w aktach sprawy brak było jakichkolwiek notatek, analiz, działań. Centrala ZUS w Warszawie w formie pisemnej deklarowała w 2013 r., że sytuacja się poprawi, jednakże zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przewlekłe i biurokratyczne załatwianie wniosku o pomoc de minimis z dnia [...] r. trwa nadal.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Zakładu wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 par. 1 pkt. 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniósł, że w związku z zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie Dyrektor Oddziału ZUS prowadził wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Dyrektor Oddziału ZUS kilkakrotnie odmawiał umorzenia kosztów egzekucyjnych a Dyrektor Izby Skarbowej we W. uchylał te postanowienia w całości - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy uzupełniono materiał dowodowy. Skarżąca złożyła w dniu [...] r. dodatkowe oświadczenie dotyczące współpracy z podmiotami krajowymi i zagranicznymi. Postępowanie to jest w toku. W tej sytuacji zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z rozpoczętym i nadal toczącym się postępowaniem w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej przez Dyrektora Oddziału ZUS w W., jest celowe.

Zarządzeniem Sędziego z dnia [...] r. wezwano skarżącą do złożenia oświadczenia, czy przedmiotem jej skargi do WSA we W. z dnia [...] r. jest jedynie przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis, czy też skarży jeszcze jakieś akty, czy czynności.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że "postępowanie o przyznanie pomocy de minimis dotyczy wniosku z dnia [...] r. i nadal jest w toku". Dlatego też skarżąca domaga się aby wniosek (o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych a także z tytułu kosztów egzekucyjnych) rozpoznano jako wniosek o pomoc de minimis. Dodatkowo w pismach z dnia [...] i [...] r. skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem skargi są również inne postanowienia ZUS Oddział w W., jak również inne czynności tego organu, w tym: postanowienie z dnia [...] r. dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia [...] r., bezczynność polegająca na niezałatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania z dnia [...] r.

Zarządzeniem wydanym w niniejszej sprawie uznano, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis, w zakresie umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych jak i kosztów postępowania egzekucyjnego, natomiast do odrębnego rozpoznania wyłączono skargi na: postanowienie dotyczące odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego; bezczynność polegająca na niezałatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.

W pismach z dnia [...] r. i z dnia [...] r. skarżąca ponownie podniosła, że ZUS nie respektuje od dwóch lat zaleceń wynikających z wyroku WSA z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia zadłużenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Podniosła, że w ramach powadzonego przez ZUS postępowania zostało wydane kolejne postanowienie przez Zakład w dniu [...] r. w sprawie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, uchylone ponownie przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. - postanowieniem z dnia [...] r.

WSA we W. pokreślił, że niezależnie czy skarżąca złożyła czy nie w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty i informacje, zdaniem Sądu I instancji, ZUS zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie dopuszczalności zastosowania pomocy de minimis, a także w zakresie jej sytuacji materialnej i w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie wnioskowanej ulgi w spłacie zadłużenia, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania.

Odnośnie wniosku w części dotyczącej kosztów postępowania egzekucyjnego WSA wskazał, że Zakład postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzanego postępowania egzekucyjnego, w łącznej kwocie 831,80 zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Następnie Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Dalej Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 786,30 zł oraz umarzającego postępowanie w części dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych objętych tytułami egzekucyjnymi nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] na kwotę 346,57 zł. Postanowienie to zostało w całości uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Następnie – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – Zakład postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1 147,50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. Dalej Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1 147,50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. Następnie Zakład postanowieniem z dnia [...] r. odmówił skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1 169,90 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. Sąd I instancji zauważył, że z zaprezentowanych powyżej rozstrzygnięć wynika, iż ZUS wydał postanowienia w sprawie: w jednym przypadku w terminie 2 miesięcy po uchyleniu przez organ drugiej instancji wcześniejszego postanowienia tego organu, w dwóch przypadkach po upływie 3 miesięcy, w jednym po upływie 5 miesięcy, ostatnie postanowienie w sprawie zostało wydanie przez ZUS po upływie 6 miesięcy od uchylenia poprzedniego przez organ drugiej instancji. Po uchyleniu przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowienia z dnia [...] r. postanowieniem z dnia [...] r., do dnia wydania orzeczenia przez Sąd ([...] r.) ZUS nie rozpoznał ponownie sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA we W. z dnia

16 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SAB/Wr 9/14), NSA wyrokiem z 22 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 1029/15) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we W.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nadal nie rozpoznał jej wniosku z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, ze WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Odstąpienie od zastosowania przepisu art. 190 p.p.s.a., jest możliwe tylko w przypadku zasadniczej zmiany stanu faktycznego w sprawie lub podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek.

Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania. Tym samym w odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wiążąca jest ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2016 r. i zawarte tam wskazania co dalszego postępowania.

Odnosząc się natomiast do związania tutejszego Sądu wykładnią NSA, wskazać należy – w ślad za NSA – że w związku z treścią skargi złożonej w niniejszej sprawie konieczne było - w granicach tej konkretnej sprawy – ustalenie, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje w bezczynności (przewlekle prowadzi postępowanie) nie wydając rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności składkowych i umorzenia kosztów egzekucyjnych w ramach pomocy de minimis o co wnosiła skarżąca we wniosku z dnia [...] r. NSA podkreślił również niezbędność oceny, czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. NSA zaakcentował ponadto, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy mieć na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji należy odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności w sprawie umorzenia składek oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Należy podkreślić, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) , stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ zwleka z załatwieniem wniosku strony, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku. Okoliczności, które przyczyniają się do zwłoki organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Podkreślić należy, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Innymi słowy, ogólnie ujmując - bezczynność organu w rozumieniu przepisów p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym według przepisów art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., czyli z nieuzasadnionym okolicznościami, wydłużającym się procedowaniem organu, przez co strona oczekuje nadal na rozstrzygnięcie swej sprawy.

Z przewlekłością postępowania przed organem administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Z drugiej strony w orzecznictwie podkreśla się że nawet najbardziej skomplikowany charakter sprawy, przy założeniu, że organ dysponuje fachową kadrą, nie może uzasadniać przekroczenia terminu jej załatwienia.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dalej wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., Nr 1257, zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.

Faktem bezspornym w niniejszej sprawie jest, że postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku strony z dnia [...] r. nie zostało zakończone w żaden sposób przewidziany prawem. We skazanym wniosku strona wystąpiła o umorzenie należności składkowych należnych ZUS oraz umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją należności składkowych, w ramach pomocy de minimis

Odnosząc się w pierwszej kolejności do postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia składek ubezpieczeniowych, należy wskazać, że decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] r. (znak [...]) w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 172/12), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, to żądanie zawarte w tym wniosku wyznaczyło granice sprawy administracyjnej i prowadzonego postępowania. W tej sytuacji ustalenia zatem również wymagało, czy skarżąca podlega pomocy publicznej, czy też jest z niej podmiotowo wyłączona i z jakich względów. Organ tymczasem w decyzji pierwszej instancji w ogóle nie zajął się tym zagadnieniem, zaś w decyzji drugiej instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, na tle art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, że skoro zobowiązana prowadzi działalność na rynku lokalnym i nie współpracuje z przedsiębiorcami zagranicznymi, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności pomocy publicznej, gdyż udzielona pomoc nie miałaby wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Sąd wskazał ponadto, że rzeczą organu było dokładne rozważenie w pierwszym rzędzie, w sposób pełny, czy wniosek spełnia warunki podmiotowe i przedmiotowe przyznania pomocy de minimis i odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji, poprzez wyjaśnienie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia – odwołującej się do analizy unormowań art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy de minimis oraz ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Wskutek wyroku WSA we W. z [...]r. – Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawił wniosek skarżącej z dnia [...] r. bez rozpoznania z powodu niedostarczenia przez nią w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, o czym poinformował skarżącą pismem z [...] r. W konsekwencji ZUS w dalszym ciągu nie rozpoznał złożonego przez skarżącą wniosku i nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA. Niedostarczenie przez skarżącą żądanych dokumentów nie stanowiło bowiem podstawy do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania, gdyż organ powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności zastosowania w przypadku skarżącej pomocy de minimis, a także w zakresie jej sytuacji materialnej - na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował. W przedmiocie wniosku o umorzenie składek ubezpieczeniowych ZUS nie podjął zatem żadnej czynności od [...] r.

W związku z powyższym należy uznać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy o umorzenie składek ubezpieczeniowych, wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Zakład do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia prawomocności niniejszego wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania jak i brak efektywnych działań ze strony prowadzącego to postępowanie organu, przyjąć należy, że bezczynność Zakładu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14). Sytuacja, w której strona czeka na rozpoznanie jej wniosku od sierpnia 2011 r. (wyłączając okresy postępowania sądowego) nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Zakładu w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

Oceniając postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące rozpoznania wniosku skarżącej z [...] r. w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych, należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, że Zakład postanowieniem z dnia [...]r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzanego postępowania egzekucyjnego, w łącznej kwocie [...] zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności w zakresie dopuszczalności udzielenia skarżącej pomocy publicznej.

Następnie Zakład – w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania - postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wskazano, że sprawa została rozpoznana z naruszeniem przepisów o pomocy publicznej oraz zachodziła konieczność zbadania sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej.

Dalej Zakład - w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania - postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 786,30 zł oraz umarzającego postępowanie w części dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych objętych tytułami egzekucyjnymi nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] na kwotę 346, 57 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na odmowę umorzenia kosztów egzekucyjnych nie było konieczności rozpatrywania sprawy w kontekście przepisów o pomocy publicznej. W zakresie umorzenia postępowania co do kosztów egzekucyjnych, wskazano, że część kosztów nie była wymagalna na dzień wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi, a część została wyegzekwowana przed wszczęciem postępowania. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Ponadto organ II instancji podniósł, że sprawa została rozpatrzona z pominięciem przepisów traktujących o pomocy publicznej, co również stanowi uchybienie, powodujące konieczność uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że wniosek wszczynający sprawę dotyczył umorzenia kosztów egzekucyjnych skarżącej jako zobowiązanej, która prowadzi działalność gospodarczą. Udzielanie ulg w tym przypadku kwalifikowane jest prawnie jako udzielanie tzw. pomocy publicznej, która podlega szczególnemu reżimowi prawnemu, obligującemu organ do przeprowadzenia dodatkowych, wstępnych, czynności dowodowych w kierunku ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów o pomocy publicznej. W przypadku stwierdzenia, że ulga, o którą wnioskuje skarżąca, stanowi pomoc publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), organ ma obowiązek zbadać, czy istnieje dopuszczalność jej udzielenia. Dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku ustaleń w tym zakresie, organ posiada kompetencję do oceny, czy skarżąca spełnia wskazane w art. 64e § 2 u.p.e.a. warunki do umorzenia kosztów egzekucyjnych. W sytuacji natomiast, gdy dana ulga nie stanowi pomocy publicznej, organ od razu może przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 64e u.p.e.a., bez badania wniosku pod kątem dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej. Reasumując organ II instancji podniósł, że przed rozpoznaniem sprawy w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w zakresie tzw. pomocy publicznej, tj. do ustalenia przeznaczenia wnioskowanej przez skarżącą pomocy publicznej, a następnie uzyskania informacji o już uzyskanej pomocy publicznej. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszoinstancyjny dokonując analizy sprawy mającej na celu ustalenie, czy w danej sprawie, w wyniku udzielenia ulgi, może dojść do udzielenia pomocy publicznej, winien mieć na względzie art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i ocenić, czy zostały spełnione wszystkie zawarte w nim przesłanki.

Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Izby Skarbowej we W. wskazał, iż organ I instancji pismem z dnia [...] r. nr [...] wezwał skarżącą do złożenia informacji i dokumentów w zakresie pomocy publicznej. Skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania i w dniu [...] r. złożyła pismo, w którym poinformowała, że wnosi o udzielenie ulgi w ramach pomocy de minimis oraz przedłożyła oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis. Natomiast formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis złożyła w dniu [...] r. jako załącznik do wniosku o udzielenie ulgi. Jednakże w ocenie organu II instancji, organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych dokumentów i nie dokonał ich analizy w zaskarżonym postanowieniu, co ma istotne znaczenie i jest niezbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Dyrektor Izby Skarbowej we W. podniósł wreszcie, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Skarżąca swój pierwotny wniosek, który wpłynął do organu pierwszej instancji dnia [...] r. sprecyzowała bowiem pismem z dnia [...] r., w którym wskazała, że wnioskiem o umorzenie mają być objęte koszty egzekucyjne, które stały się wymagalne po wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu II instancji ww. stan faktyczny nie oznacza tym samym, że należności, które stały się wymagalne po dniu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ulgi nie mogły zostać objęte, na wniosek skarżącej, już prowadzonym postępowaniem w sprawie przyznania ulgi.

W konsekwencji opisanego wyżej rozstrzygnięcia, Zakład postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1.147, 50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Skarbowej we W. wskazał, że sprawa została rozpoznana z naruszeniem przepisów procesowych mających istotne znaczenie dla sprawy (art. 7,8,77 80 i 107 kpa) oraz z naruszeniem przepisów o pomocy publicznej. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej we W. organ I instancji błędnie ocenił, że procentowy udział skarżącej w rynku może stanowić samodzielne kryterium oceny, czy wnioskowana pomoc jest pomocą publiczną, czy też taką pomocą nie jest. Dlatego też organ I instancji – przyjmując, że wniosek skarżącej stanowi wniosek o udzielenie pomocy publicznej - winien rozważyć stan faktyczny sprawy nie tylko w odniesieniu do przepisu art. 107 Traktatu ale również w odniesieniu do kryteriów pozostałych przepisów o pomocy publicznej, w tym w szczególności w odniesieniu do art. 108 i art. 109 tego Traktatu. Po stwierdzeniu, że ulga, o którą wnioskuje skarżąca, stanowi pomoc publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), organ I instancji winien zbadać, czy istnieje dopuszczalność jej udzielenia. Dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku ustaleń w tym zakresie, organ posiada kompetencję do oceny, czy skarżąca spełnia wskazane w art. 64e § 2 u.p.e.a. warunki do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Dalej organ wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do dokonania ustaleń odnoszących się do sytuacji finansowej skarżącej niezgodnych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i ze stanem rzeczywistym (tj. organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu interesu publicznego w umorzeniu kosztów egzekucyjnych oraz nie rozważył jej sytuacji majątkowej w kontekście wyników przymusowej egzekucji tych kosztów oraz nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym). Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji winien ponowienie przeanalizować zagadnienie przedmiotu postępowania, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na skarżącej w dniu wydania zakwestionowanego postanowienia ciążyłyby koszty egzekucyjne w kwocie 1.186,80 zł, podczas gdy w zaskarżonym postanowieniu odmówiono skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.147, 50 zł.

Dalej Zakład - w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania - postanowieniem z dnia [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1.147, 50 zł. Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano min, że organ I instancji pomimo nakazu analizy dopuszczalności udzielenia ulgi w sprawie w dalszym ciągu nie dokonał oceny dopuszczalności udzielenia pomocy de minimis tj. nie zbadał, czy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie tego rodzaju pomocy nie jest zagrożony, w rozumieniu Wytycznych Wspólnotowych, w szczególności czy nie pozostaje w sytuacji, o której mowa w pkt 11 Wytycznych. Dyrektor Izby Skarbowej we W. zauważył także, że organ I instancji nie wykonał wskazania, zgodnie z którym w postępowaniu ponownym należało przeanalizować zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na skarżącej w dniu [...] r. ciążyły koszty egzekucyjne w kwocie łącznej 1.186,80 zł. Tymczasem w zakwestionowanym postanowieniu odmówiono jej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie niższej tj. w kwocie 1.147,50 zł. Organ odwoławczy zauważył, że nie przeprowadzono żadnej czynności wyjaśniającej wysokość kosztów egzekucyjnych, które objąć należało postępowaniem i podjęto rozstrzygnięcie co do kwoty 1.147,50 zł bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Następnie Zakład postanowieniem z dnia [...] r. odmówił skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.169,90 zł.

Postanowienie to uchylone zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia [...] r. i sprawa została przekazana do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek w zakwestionowanym postanowieniu organ I instancji przeanalizował przesłanki dla zakwalifikowania pomocy, o którą wnioskuje skarżąca, do kategorii pomocy publicznej, jednak przeprowadzona ocena zdaniem organu II instancji nie jest uzasadniona ani charakterem prowadzonej działalności ani lokalnym jej zasięgiem. W zakwestionowanym postanowieniu wskazano, że ulga, o którą wnioskuje skarżąca nie jest pomocą publiczną, gdyż - jakkolwiek spełnia określone w art. 107 Traktatu kryteria od 1 do 3, to jednak nie spełnia kryterium 4 o treści "grozi zakłóceniem łub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi". Jednakże w ocenie organu II instancji, analiza przesłanki art. 107 pkt 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie została przeprowadzona przez organ I instancji prawidłowo - na co wskazała skarżąca w piśmie z dnia [...] r. formułującym zarzuty zażalenia, a pomoc, o którą ubiega się skarżąca jest w rzeczywistości pomocą publiczną. Jakkolwiek w załączniku do pisma z dnia [...] r. skarżąca oświadczyła, że prowadzi lokalną działalność gospodarczą w zakresie usług rachunkowych, jej podstawowymi odbiorcami usług są podmioty krajowe i nie współpracuje z przedsiębiorcami zagranicznymi, to wykonuje ona działalność, która potencjalnie może zakłócać konkurencyjność podmiotów zagranicznych na tym samym rynku lokalnym (usługi biura rachunkowego), ponadto w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji sam ustalił, że skarżąca wykonywała w 2013 r. usługi dla podmiotów zagranicznych, co w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej we W. świadczy o potencjalnym zakłóceniu konkurencyjności, o którym mowa w art. 107 pkt 4 wymienionego Traktatu. Zakłócenie konkurencji dotyczy zarówno aktualnie istniejącej konkurencji, jak i zakłóceń potencjalnych. Oznacza to, jak podkreślił organ II instancji, że aby wystąpiła przesłanka zakłócenia konkurencji na jednolitym rynku europejskim przedsiębiorca nie musi być aktualnie zaangażowany w prowadzenie działalności na rynku Unii Europejskiej, wystarczy, że ma (lub mógłby mieć) z konkurencją ze strony uczestników prowadzących ten sam rodzaj działalności gospodarczej w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dany środek wsparcia nie wpływa na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową przede wszystkim gdy: świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają charakter lokalny, tzn. odbiorcami tych towarów i usług są mieszkańcy ograniczonego obszaru; ewentualny wpływ na konsumentów z sąsiednich państw członkowskich jest jedynie marginalny; pomoc nie skutkuje przyciągnięciem inwestycji do danego regionu. Skoro skarżąca w przeszłości świadczyła usługi na rzecz podmiotów zagranicznych, to zdaniem organu II instancji, przesłanka, o której mowa w art. 107 pkt 4 Traktatu została w niniejszej sprawie spełniona. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny kwestii charakteru prawnego pomocy, o którą skarżąca się ubiega, nie dokonano również analizy dopuszczalności tej pomocy jako pomocy de minimis, która w niniejszej sprawie powinna być dokonana obligatoryjnie.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że organ I instancji nie przeprowadził analizy dopuszczalności udzielenia pomocy de minimis w zakwestionowanym postanowieniu, pomimo zaoferowania przez skarżącą koniecznych do przeprowadzenia takiej analizy danych podstawowych (oświadczenie o wysokości pomocy publicznej złożone jako załącznik do pisma z dnia [...] r.). Organ I instancji, przy analizie merytorycznych przesłanek udzielenia ulgi, nie uwzględnił kwestii obciążenia hipotecznego nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Mając na uwadze, że nieruchomości skarżącej stanowią podstawowy składnik jej majątku (nie licząc ruchomości o wartości deklarowanej przez skarżącą w oświadczeniu z [...] r. oraz bieżących wierzytelności z tytułu świadczonych usług księgowych) - kwestia oceny bezskuteczności egzekucji z tych nieruchomości jest - zdaniem organu odwoławczego - istotną kwestią dla oceny bezskuteczności egzekucji z majątku skarżącej. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej we W. obciążenie hipoteczne nieruchomości przewyższające jej wartość może uzasadniać, w kontekście kolejności zaspokojenia wierzycieli z ceny licytacyjnej, stwierdzenie, że nie jest ona składnikiem majątku, z którego egzekucja może być przeprowadzona skutecznie, dlatego jest ona istotna dla postępowania i powinna zostać poddana rozważeniu przez organ oceniający wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 64c u.p.e.a., a argumentacja zastosowana w sprawie przez organ I instancji okoliczności tej nie uwzględnia.

Dyrektor Izby Skarbowej we W. zauważył też, że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności istnienia w sprawie przesłanki ważnego interesu publicznego, ograniczył się jedynie do wyjaśnienia tego pojęcia (bez odniesienia się do okoliczności powoływanych przez skarżącą w postaci zabezpieczenia miejsca pracy czy też stanu zdrowia skarżącej jej możliwości zarobkowania).

Dyrektor Izby Skarbowej we W. wskazał ponadto, że organ I instancji nie odniósł się do podnoszonej okoliczności kryzysu gospodarczego, który wpłynął na pogorszenie się sytuacji finansowej skarżącej i powstanie zadłużenia publicznoprawnego, nie przeanalizował ponadto ogólnego poziomu zadłużenia skarżącej z tytułu zaległości publicznoprawnych stanowiących przedmiot toczącego się postępowania egzekucyjnego (okoliczność znana ZUS z urzędu), jak również zadłużenia cywilnego, odnosząc się jedynie do kwot rat płaconych przez skarżącą miesięcznie z tytułu kredytów i pożyczek. W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącej dotyczących kwestii objęcia przedmiotem postępowania kosztów związanych z opłatą dodatkową nienależnie jej wymierzoną, organ odwoławczy wskazał, że koszty te nie zostały ostatecznie objęte przedmiotem postępowania, jako nienależne, na co wskazano w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu, organ I instancji, nieprawidłowo ustalił przedmiot postępowania ulgowego na kwotę kosztów egzekucyjnych [...] zł (dowód: wykaz kosztów egzekucyjnych ZUS Inspektorat w Ś. z dnia [...] r. str.2). Winien był bowiem objąć postępowaniem wszystkie koszty egzekucyjne, o umorzenie których wnioskowała skarżąca. Dyrektor Izby Skarbowej we W. zauważył jednak, że jakkolwiek organ I instancji przeprowadził analizę wysokości kosztów egzekucyjnych, których dotyczył wniosek, tj. objęcia postępowaniem ulgowym wszystkich wystawionych na jej nazwisko przez ZUS tytułów wykonawczych, w których naliczono koszty egzekucyjne, o których umorzenie ubiegała się skarżąca, to w aktach sprawy znajduje się jedynie wykaz naliczonych kosztów dla poparcia prawidłowości wyliczenia ogólnej kwoty kosztów oraz niektóre tytuły wykonawcze bez potwierdzeń odbioru przez skarżącą, z potwierdzeniami doręczenia upomnień, formularza zajęć rachunków bankowych. W aktach sprawy nie przedstawiono również wszystkich objętych postępowaniem tytułów wykonawczych, brak jest potwierdzeń odbioru tytułów wykonawczych co, jak podniósł organ odwoławczy, uniemożliwia skontrolowanie zasadności naliczenia kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej naliczanej w dacie doręczenia tytułu. Brak w aktach również odpowiedzi banków na zajęcia egzekucyjne uniemożliwia kontrolę prawidłowości naliczenia kosztów egzekucyjnych od tych zajęć. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, dokumenty te warunkują przeprowadzenie kontroli prawidłowości wskazania przez organ I instancji kwoty kosztów naliczonych w tytułach wykonawczych wystawionych na skarżącą, a stanowiących przedmiot niniejszego postępowania.

Zaprezentowany wyżej przebieg postępowania dotyczącego załatwienia wniosku skarżącej o umorzenie kosztów egzekucyjnych nakazuje uznać sformułowany w skardze zarzut przewlekłości postępowania w tym zakresie za uzasadniony. Co więcej, przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący. Podkreślić należy, że Dyrektor Izby Skarbowej sześciokrotnie uchylał wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r., rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie Sądu wszelkie czynności proceduralne w ramach tego postępowania można było podejmować zdecydowanie szybciej, a postępowanie dowodowe mogło być przeprowadzone sprawniej. Podkreślić należy, że organ I instancji konsekwentnie nie wykonywał zaleceń organu odwoławczego zawartych w kolejnych postanowieniach uchylających postanowienie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Pomimo wskazówek co do ustaleń, których dokonanie w sprawie było niezbędne w szczególności dotyczących możliwości uzyskania pomocy publicznej, jak też oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, a także przedmiotu postępowania ulgowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kolejnych wydawanych w sprawie postanowieniach, nie stosował się prawidłowo do nałożonych na niego obowiązków. Podkreślić przy tym trzeba, że wysokość zadłużenia jest okolicznością znaną Zakładowi z urzędu, a także ta kwestia, pomimo wskazówek organu II instancji, nie została prawidłowo ustalona. Głównym powodem uchyleń kolejnych postanowień ZUS była przede wszystkim konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i niewyjaśnienie w sposób rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a także braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podkreślić także należy, że w każdym przypadku ponownego rozpoznania sprawy w wyniku uchylenia postanowienia ZUS, organ I instancji przekraczał jednomiesięczny termin rozpoznania sprawy – w jednym przypadku postanowienie zostało wydane po upływie 2 miesięcy po uchyleniu przez organ II instancji wcześniejszego postanowienia tego organu, w dwóch przypadkach po upływie 3 miesięcy, w jednym po upływie 5 miesięcy, a postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane po upływie 9 miesięcy po wydaniu postanowienia w II instancji. W ocenie Sądu organowi I instancji można zarzucić brak staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by mogło się ono zakończyć w ustawowym terminie, zwłaszcza, że ZUS dysponował dokładnymi wskazówkami organu odwoławczego, co do okoliczności, które należało ustalić i wyjaśnić. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżąca reagowała na wszelkie wezwania organu i je wykonywała. Okres trwania postępowania w sprawie wniosku skarżącej, spowodowany koniecznością sześciokrotnego uchylania postanowień wydanych w I instancji (z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części), konsekwentny brak należytego wykonywania wskazówek organu II instancji przy jednoczesnej aktywnej postawie skarżącej, biorącej czynny udział w postepowaniu, świadczy o rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości postępowania.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie ZUS dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie zaległych składek oraz przewlekłości postępowania w odniesieniu do wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią tego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd nałożył na organ obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia prawomocności niniejszego wyroku. Sąd przyjął przy tym, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I, II i III sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).