Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1084/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt. 3, art. 233
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Kraków i Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 159/11 w sprawie ze skargi A. T., T. T. i K. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz A. T., T. T. i K. T. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. T., T. T. i K. T. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. T., T. T. i K. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz każdego ze skarżących kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rzeczone orzeczenie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta Krakowski działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 w zw. z art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.g.n." orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 665.702,00 zł za część działki nr [...] obr. [...] W.J. o pow. 960 m2, aktualnie odpowiadającą: części działki nr [...] o pow. 26 m2, części działki nr [...] o pow. 686 m2 i części działki nr [...], o pow. 248 m2 położonych w obrębie [...] jedn. ewid. K. m. K., stanowiących własność Gminy Kraków;

2. wypłacie kwoty 659.923,72 zł na rzecz następujących osób:

a) A. T. za udział wynoszący 1/3 części – 219.974,76 zł,

b) K. T. za udział wynoszący 1/3 części – 219.974,76 zł.

c) T. T. za udział wynoszący 1/3 części – 219.974,76 zł;

3. zobowiązaniu Gminy Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa do zapłaty wskazanej w punkcie 1 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja, stanie się wykonalna;

Jednocześnie w punktach 4-6 decyzji wskazano, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego; ustalona w punkcie 2 decyzji wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; a odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że pismem z dnia [...] października 2003 r. A. T., T. T. i K. T. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część działki nr [...] o pow. 2034 m2 obr. [...] W. J. w związku z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z [...] lipca 2003 r. nr [...] i z [...] września 2003 r. nr [...].

Działka nr [...] znajdowała się na terenie położonym w obrębie ulic: [...], P. B. i projektowanej ulicy [...] oraz rzeki [...], zwanym dalej "terenem budowlanym", który Naczelnik Dzielnicy Kraków - K. objął swym Zarządzeniem Nr [...] z [...] maja 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]" i jego podziału na działki budowlane, wydanym w trybie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, ogłoszonym 6 czerwca 1975 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Krakowa Nr 10, poz. 47. Wskazany teren zgodnie z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy z 6 lipca 1972 r. z mocy prawa został przejęty na rzecz Skarbu Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Kraków - K. tj. z dniem [...] sierpnia 1975 r.

Starosta Krakowski wskazał, że zgodnie z rejestrem parcelowym nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na osiedlu "P. - T.", który wraz z projektem podziału nr [...] stanowił załącznik do Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków - K. z [...] maja 1975 r. działka nr [...] stanowiła współwłasność: A.T. w 1/3 części, T. N. w 1/3 części i K. T. w 1/3 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w Krakowie z [...] lipca 1977 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym T. N. nabył T. T. w całości.

Organ l instancji wskazał następnie, iż decyzją z [...] grudnia 1978 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy Kraków - K. orzekł o nieodpłatnym zachowaniu prawa własności działki nr [...] o pow. 758 m2 na rzecz współwłaścicieli tj. A. T., T. T. i K. T. oraz ustalił jednocześnie odszkodowanie w kwocie 36.612 zł za część nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 2034 m2 w związku z jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 1979 r. nr [...]. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lipca 2003 r. nr [...]oraz wydaną na skutek ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] września 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] marca 1979 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-K. nr [...] z [...] grudnia 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] K., włączonej do terenu osiedla "P. - T." o pow. 2034m2.

Wartość przedmiotowej nieruchomości – jak podkreślił organ I instancji - zgodnie z operatem szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego została określona na kwotę 665.702 zł. Od powyższej kwoty do wypłaty została odjęta kwota 5.778,28 zł stanowiąca zwaloryzowane odszkodowanie jakie zostało przyznane i wypłacone poprzednim właścicielom na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - K. z [...] grudnia 1978 r.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 9, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 21 poz. 1 lit a i g ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze. zm.).

Decyzją z [...] listopada 2010 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem l instancji argumentując, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r. wobec czego organ l instancji błędnie zastosował jako podstawę prawną decyzji przepis art. 129 ust. 5 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się bowiem do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Skoro omawiana ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań (rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. W tej sytuacji brak jest materialno-prawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. T., T.T.i K. T. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że przepisu tego nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., podczas gdy: wniosku takiego nie da się wyciągnąć z treści tego przepisu, wniosek taki pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadą ochrony własności oraz z konstytucyjną zasadą gwarantującą wywłaszczonemu prawo do odszkodowania (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), wniosek taki jest sprzeczny z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175);

2) naruszenie prawa materialnego - art. 233 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją pominięcia przez organ administracji, że w wyniku stwierdzenia nieważności (wywołującego skutki prawne ex tunc) decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 1979 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-K. z [...] grudnia 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości powstała sytuacja, w której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, lecz z tego tytułu nie zostało ustalone stosowne odszkodowanie. Nastąpiło zatem otwarcie na nowo sprawy administracyjnej, która w części dotyczącej odszkodowania pozostaje do dzisiaj niezałatwiona, która to sytuacja mieści się w dyspozycji art. 233;

3) naruszenie prawa procesowego - art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a., polegające na ich pominięciu i nie wzięciu pod uwagę faktu związania Wojewody Małopolskiego jego własną, wcześniejszą decyzją wydaną w niniejszej sprawie w dniu [...] października 2005 r., w której uznał on co do zasady prawo skarżących do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właśnie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy.

4) naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a., formułującego fundamentalną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez całkowitą zmianę poglądu prawnego prezentowanego przez organ administracji do tej pory w sprawie i wyrażonego obszernym uzasadnieniem w decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2005 r.

5) naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 105 § 1 k.p.a, będące konsekwencją przyjęcia przez organ administracji błędnego poglądu w kwestii wykładni art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., polegające na nieuprawnionym umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w trybie art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie była możliwość przyznania odszkodowania za nieruchomość w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), w sytuacji gdy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w 1975 r. w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

W ocenie składu orzekającego Sądu I instancji przejęcie przez Skarb Państwa z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ustawy z 6 lipca 1972 r. wiązało się z przyznaniem odszkodowania. Odszkodowanie takie zostało przyznane osobom uprawnionym tj. A.T., K. T. i T. T. w decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków K. z [...] grudnia 1978 r. nr [...], którą orzeczono o nieodpłatnym zachowaniu prawa własności działki nr [...] o pow. 758m2 na rzecz właścicieli tj. A. T., T. T. i K.T. oraz o odszkodowaniu w kwocie 36.612 zł za część działki nr [...] w związku z przejęciem jej z mocy prawa przez Skarb Państwa w 1975 r. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] marca 1979 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że na skutek wznowienia postępowania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lipca 2003 r. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 1979 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część działki nr [...].

W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1978 r. i z [...] marca 1979 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną w trybie art. 5 ust. 2 ustawy 6 lipca 1972 r. część przedmiotowej działki nr [...] oznacza, iż złożenie w dniu [...] października 2003 r. wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przez skarżących: A. T., T. T. i K. T. nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1975 r. z mocy prawa własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1975 r. Stwierdzenie nieważności tych dwóch decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część działki nr [...] -przewidzianego dyspozycją art. 10 ust. 1 cyt. ustawy z 6 lipca 1972 r. – oznacza tym samym, że sprawa w zakresie ustalenia należnego odszkodowania nie została zakończona decyzją ostateczną, ponieważ decyzja ta została uchylona z mocą ex tunc, (była nieważna od chwili wydania) decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z [...] września 2003 r.

W konsekwencji - ze względu na treść art. 233, obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a stanowiącej, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów, nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak jak to uczynił organ l instancji. Skoro zatem odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1975 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym to – w przekonaniu Sądu - nic nie stoi na przeszkodzie, aby w oparciu o art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n., odszkodowanie takie zostało przyznane. W przekonaniu Sądu I instancji błędny jest pogląd organu odwoławczego, iż warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał najwcześniej w dacie wejścia ustawy w życie tj. 1 stycznia 1998 r. Przeciwnie - w szczególności w związku z faktem stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej decyzji w części, w której orzekały o odszkodowaniu, prawidłowe jest zastosowanie dyspozycji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Według Sądu I instancji za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także przepis art. 233 ustawy. Dodatkowo Sąd podkreślił, że instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zasadę tę precyzuje dodatkowo art. 128 ust. 1 u.g.n. Podsumowując, skład orzekający Sądu I instancji stwierdził, że skoro po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za część działki nr [...], nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową działkę, to powinna ona być wydana w trybie art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 oraz art. 233 cyt. ustawy skutkowałoby bowiem nie tylko naruszeniem dyspozycji z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ale także konstytucyjnej zasady ochrony własności z art. 64 Konstytucji. Ponadto Sąd zgodził się ze skarżącymi, że brak przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałby również przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 26, poz. 175), zgodnie z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dystynkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Kończąc rozważania Sąd wskazał, iż podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt l OSK 1111/08, Lex nr 582460), zgodnie z którym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tych okolicznościach Sąd I instancji ocenił, że organ II instancji wadliwie zastosował dyspozycję z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących nie było bezprzedmiotowe, poprzez co naruszył przepisy postępowanie administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wniesione przez Gminę Miasto Kraków oraz Wojewodę Małopolskiego.

Gmina Miasto Kraków reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w dostateczny sposób podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy

przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 90, poz. 32 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przy ustaleniu, iż takie odszkodowanie jest należne,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Wobec tak postawionych zarzutów autor kasacji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasator wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w całości wymogom postępowania sądowo-administracyjnego, w szczególności, w zakresie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów (formalnych i merytorycznych) uczestników postępowania w tym podnoszonych przez stronę skarżącą, a następnie wskazania podstawy prawnej uznania i odrzucenia zarzutów stron, a także powołania właściwej podstawy prawa materialnego w sprawie. W szczególności Sąd nie ustosunkował się do najważniejszego z argumentów, to jest zagadnienia wskazania właściwego podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Co więcej, wyrok Sądu I instancji nie polemizuje w dostateczny sposób ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego zawartym w ostatecznej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 26 stycznia 2011 r., prezentujących stanowisko w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania na rzecz stron. Przedstawione stanowisko Sądu dotyczące wykładni art. 129 ust. 5 u.g.n. nie koresponduje w pełnym zakresie z argumentami prawnymi oraz orzecznictwem przytoczonym przez Wojewodę Małopolskiego. Zdaniem autora kasacji uzasadnienie Sądu nie zawiera właściwej interpretacji zastosowania przepisu ustawy, jak również jego celu i skutków na tle całego systemu, które zostało zaprezentowane w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia [...] listopada 2010 r. Uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku nie zawiera również pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku powinno korespondować i polemizować ze wszystkimi zarzutami każdego z uczestników, przyznając rację jednym argumentom z jednoczesnym uzasadnieniem, dlaczego odmówiono uznania pozostałych, stojących do tych pierwszych w sprzeczności. W postępowaniu sądowo-administracyjnym Sąd ma obowiązek rozpatrzenia całokształtu sprawy, a w przypadku uznania prezentowanej interpretacji prawa materialnego przez stronę za wadliwą, wyłożyć w uzasadnieniu właściwą interpretację przepisów tak, aby wyrok odpowiadał wymogom procedury i prawa materialnego. Milczenie Sądu odnośnie zarzutów dotyczących meritum sprawy, które należy do zakresu rozpoznania i orzekania w sprawie, uznać należało jako naruszenie przepisów prawa materialnego.

Argumentując w następnej kolejności drugi z podniesionych zarzutów kasator wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Gmina Miejska Kraków kwestionowała nałożenie na nią decyzją organu I instancji obowiązku wypłaty odszkodowania, albowiem jej zdaniem organem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinien być Skarb Państwa, co wynika z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 90, poz. 32 ze zm.). Jak podkreślił wnoszący kasację ani organy administracji, ani też Sąd administracyjny I instancji nie odnieśli się merytorycznie do podnoszonej przez Gminę kwestii podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na tle obowiązującego prawa. Kwestia odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania związane z wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz byłych terenowych organów administracji była przedmiotem rozpoznania przez Sąd Najwyższy w drodze uchwały z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. akt: II CKU 174/97 (Prok.i Pr. 1999/1/31) oraz sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 10.02.2010 r. sygn. akt: I OSK 1310/09, wyrok NSA z dnia 08.12.1995 r. sygn. akt: IV SA 1033/94). Przywołując następnie brzmienie art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oraz tezy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 340/09 oraz Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I CSK 341/06 Kasator stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, to podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania może być jedynie Skarb Państwa.

Wyjaśniając następnie ostatni z zarzutów kasacji, a dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 129 ust. 5 u.g.n. wnosząca kasację Gmina Miejska Kraków powołując się na ogólne zasady wykładni prawa oraz przepisy intertemporalne ustaw wprowadzających nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziła, że błędny jest pogląd Sądu I instancji o dopuszczalności ustalenia odszkodowania w oparciu o wspomniany przepis w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania wydanej przed wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W opinii autora kasacji przepis art. 129 ust. 5 stosuje się do stanów faktycznych powstałych dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zresztą znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 09.08.2006 r. sygn. akt: II SA/Rz 260/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 09.05.2008 r. sygn. akt: II SA/Lu 144/08 oraz wyrok NSA z dnia 12.05.2009 r. sygn. akt: I OSK 710/08), które przyjmuje, że brak materialno-prawnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania powinno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w tego typu sprawach.

Wojewoda Małopolski reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego w skardze kasacyjnej wniósł natomiast o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez - w ocenie Sądu - błędne uznanie braku podstaw do jego zastosowania w sprawie, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 i 105 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, ze względu na brak materialnoprawnej podstawy orzekania w sprawie, nie było zasadne i zgodne z prawem. Powyższe stanowisko skutkowało uchyleniem decyzji II instancji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy tj. do spraw w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania tj. uznanie, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do sprawy z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część działki nr [...] obr. [...] W. J. przejętą w 1975 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego.

Uzasadniając postawione wyżej zarzuty kasacji jej autor przytoczył wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonaną przez Sąd I instancji, a następnie stwierdził, że skoro przejęcie działki nastąpiło w 1975 r., to jego zdaniem, brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepisu tego nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy tj. do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, a wykładnia przepisu skutkująca jego zastosowaniem, zaprezentowana przez Sąd I instancji nie jest właściwa. Dla poparcia słuszności swojego stanowisko Kasator przytoczył ogólną zasadę dotyczącą obowiązywania aktu prawnego, podnosząc iż wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Zatem, jeżeli ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 powołanej ustawy (tak jak w przypadku art.216 u.g.n.), to w zakresie ustalenia odszkodowań ma on zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w bieżącej linii orzeczniczej, na poparcie czego autor kasacji przytoczył tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 746/08. Tym samym brak – jego zdaniem - możliwości zastosowania przywołanego przepisu w sprawie jest niezależny od ewentualnej kwestii zastosowania art.233 u.g.n.

Wobec tego Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy uznał za niezasadne zastosowanie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Motywując w następnej kolejności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i 105 k.p.a. autor kasacji zauważył, że wskazany brak podstaw do zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] obr. [...] W.J., skutkuje zaistnieniem braku materialnoprawnej podstawy orzekania. Organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisu prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zatem postępowanie prowadzone w I instancji stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając wobec tego normy art.105 w zw. z art.140 k.p.a. oraz art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. - w ocenie Wojewody - za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewody Małopolskiego i Gminy Miejskiej Kraków pełnomocnik A.T., T. T. i K. T. wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie od każdego z organów na rzecz stron kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Ponadto pełnomocnik wniósł o wyrażenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak również ustalenia organu administracji publicznej posiadającego kompetencję do orzekania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podniesionymi zarzutami i tylko w granicach skargi kasacyjnej przeprowadza kontrolę zaskarżonego wyroku (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Z urzędu jedynie bada zaistnienie przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia nie stwierdził w mniejszej sprawie.

Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i Gminy Miejskiej Kraków będą rozważane łącznie, bowiem w zasadniczej części są tożsame.

Podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pozwalają na merytoryczne odniesienie, jedynie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.ps.a.

Bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji naruszył przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie mieści się w ramach naruszenia przepisów postępowania lecz odnosi się do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu. Bowiem warunkiem merytorycznego ustosunkowania się do każdego z zarzutów jest ich prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie, w ramach właściwej podstawy zaskarżenia oraz tak, ażeby Sąd odwoławczy nie miał wątpliwości, co do intencji autora kasacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a to z tego powodu, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy przewidziane w tym przepisie, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co umożliwia kontrolę kasacyjną tego wyroku.

Uzasadnienie omawianego wyroku pozwala niewątpliwie poznać motywy faktyczne i prawne, które zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd w dostateczny sposób wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się przede wszystkim do zasad wywłaszczenia nieruchomości i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym także norm Konstytucji RP, wskazując jakim przepisom uchybił organ odwoławczy.

Nie można zgodzić się także z zarzutem Gminy, iż obowiązkiem Sądu I instancji było ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez uczestników postępowania, w tym przede wszystkim do kwestii wskazania właściwego podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Godzi się zauważyć, że ów zarzut nie został postawiony w toku postępowania przed Sądem I instancji, nie wynikał on bowiem ze skargi, bo takowej Gmina nie wniosła, nie został on także podniesiony na rozprawie, bo w imieniu Gminy na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. nikt się nie stawił. Problem ten nie był również rozważany w decyzji organu II instancji, mimo iż faktycznie został podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co było uzasadnione charakterem wydanego rozstrzygnięcia, które w istocie nie badało merytorycznej poprawności decyzji organu I instancji. Natomiast Sąd pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1, badał całokształt prawnych aspektów, ale tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który był objęty treścią zaskarżonego aktu. Określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, stwierdzającym brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym, Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżony akt nie badał merytorycznej poprawności, poprzedzającej go decyzji, rozstrzygającej co do istoty o konkretnych prawach i obowiązkach stron, a więc i tego, na którym z podmiotów, na Skarbie Państwa, czy Gminie Miejskiej Kraków, spoczywa obowiązek wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie zarzut sformułowany jako "naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 90, poz. 32 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przy ustaleniu, iż takie odszkodowanie jest należne".

Oprócz tego, że zarzut ten nie został sformułowany poprawnie, ponieważ nie został powiązany z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to ponadto trzeba zauważyć, że przepis art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 w/w ustawy nie był w tej sprawie stosowany, co w świetle ugruntowanego na tym tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyni ten zarzut nieskutecznym. Na marginesie podnieść wypada, że Kasator niewłaściwie określił publikator ustawy – Przepisy wprowadzające (...) jako (Dz.U. nr 90, poz. 32 ze zm.), podczas gdy jest to (Dz.U. nr 32, poz. 191), nadto nie wskazał daty podjęcia tejże ustawy.

Sąd oceniając, iż brak było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania, prawidłowo zastosował tryb z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i słusznie orzekł, iż w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. winien zostać zastosowany do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących A. T., K.T. i T.T., a uchylenie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kp.a., skoro postępowanie w tym przedmiocie nie stało się bezprzedmiotowe.

Przyjąć bowiem należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), w szczególności w sprawach, w których wydano decyzję o wywłaszczeniu i która pozostaje w obrocie prawnym w zakresie odjęcia własności nieruchomości, zaś w części przyznającej odszkodowanie za tę nieruchomość, została stwierdzona jej nieważność, a tym samym nie zostało do tej pory ustalone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.), na podstawie których nastąpiło przejęcie, przewidywały odszkodowanie.

Regulacja przejściowa art. 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy do postępowań toczących się na podstawie przepisów tej ustawy i nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. W sytuacji, gdy decyzja ostateczna, została wyeliminowana, tak jak w mniejszej sprawie to należy uznać, że nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną i wówczas należy stosować przepisy tej ustawy, a więc również przepis art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za pozbawienie w przeszłości praw do nieruchomości w taki sposób, w jaki nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie (zobacz: Eugeniusz Mzyk, Stanisława Kalus (...), Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 479 i 708).

Nie jest więc trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a to z tego powodu, że wykładnia tego przepisu, dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Faktem jest, na co starał się zwrócić uwagę Kasator, że w kwestii art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a mianowicie tego, czy ma on zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami występowała rozbieżność w orzecznictwie, jednakże obecna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą można uznać za dominującą, opowiedziała się za stosowaniem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3, także do stanów faktycznych istniejących przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11; 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11; 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08; 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.nsa.gov.pl), a skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje.

Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej unormowań proceduralnych.

Kwestia podmiotu zobowiązanego do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, bowiem nie była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i na tym etapie postępowania byłaby przedwczesną. Ocena prawna, wyrażana w trybie art. 153 p.p.s.a., winna dotyczyć konkretnego, ściśle określonego rozstrzygnięcia i zawierać wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. A dla określenia granic danej sprawy kluczowe są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a, co zostało już podkreślone na wstępie tych rozważań.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.