Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...], którą nałożono na M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. w S., karę pieniężną w wysokości 400 zł tytułem nieprzekazania w terminie ustawowym kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2018 r., według następującego wyliczenia: spóźnienie o 4 dni (1 – 4 listopada 2018 r.) x 100 zł = 400 zł.

Z akt sprawy wynika, że M. B. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Postępowanie, w którym wydano ww. decyzje, zostało wszczęte na skutek informacji od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z którą skarżący nie złożył kwartalnych sprawozdań z prowadzonej działalności. Organ ten wskazał, że zgłoszono do niego fakt wylewania przez stronę ścieków na pole oraz wylewanie ich najpierw do zbiornika na gnojowicę a na stację zlewną dopiero po wypełnieniu całego zbiornika. W trakcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary włączono do materiału dowodowego decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2011 r. o zezwoleniu M. B. na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych z terenu Gminy J., wydaną na dziesięć lat.

Wymierzając karę pieniężną organ pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 9o ust. 1 i 2, art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: ustawa. Wyjaśnił, że przedsiębiorca był zobowiązany składać sprawozdania do końca miesiąca następującego po upływie kwartału, w związku z czym termin złożenia sprawozdania za III kwartał 2018 r. upływał 31 października 2018 r. Skarżący przekroczył termin ustawowy, a długość opóźnienia policzono do dnia złożenia sprawozdania, co nastąpiło 5 listopada 2018 r. (k. 6 akt adm.) Organ wskazał, że zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy, za każdy dzień opóźnienia wymierzono karę w wysokości 100 zł, co spowodowało wymierzenie kary w wysokości 400 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B.. Zarzucił naruszenie: art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez opieszałe działanie organu; art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czy Gmina mogła we własnym zakresie takie sprawozdanie złożyć na podstawie posiadanych informacji o jego działalności; art. 8 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu sprawozdania w terminie; art. 35 § 1 i 2 K.p.a. poprzez bezczynność organu w sytuacji, gdy wydanie decyzji mogło nastąpić niezwłocznie w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ; art. 2 Konstytucji (zasady proporcjonalności) poprzez nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej przez stronę działalności. Przyznał, że uchybił obowiązkowi i nie kwestionuje ukarania co do zasady, jednak organ posiadał informacje o prowadzeniu przez niego działalności, mógł zatem wcześniej wszcząć postępowanie, podczas gdy uczynił to dopiero [...] grudnia 2018 r., a decyzję wydał [...] marca 2019 r. Wskazał na nadmierną represyjność kary oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze akt P 26/11, który – zdaniem strony – zawiera argumentację mającą odniesienie w sprawie niniejszej i uzasadniającą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu przewidującego wysokość kary za nieterminowe złożenie sprawozdania kwartalnego.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wskazało na art. 9o oraz art. 9xb ustawy i wyjaśniło, że obowiązek złożenia sprawozdania powstaje z mocy prawa, zaś wszczęcie postępowania w przedmiocie ukarania za spóźnienie w wykonaniu tego obowiązku nie jest warunkowane żadnymi okolicznościami podlegającymi ocenie i mogącymi skutkować "niewszczęciem" lub "ułaskawieniem". Zdaniem Kolegium, bezspornie strona uchybiła o 4 dni w złożeniu sprawozdania za III kwartał 2018 r. Nieterminowe złożenie sprawozdania stwierdzono w wyniku kontroli przeprowadzonej przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wynik kontroli został przesłany do organu pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2018r., po czym niezwłocznie zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Niezasadne pozostają, zdaniem Kolegium, zarzuty naruszenia art. 12 i 35 K.p.a., bowiem przepisy te dotyczą już wszczętych postępowań a nie samego ich wszczynania. Za niezrozumiały w okolicznościach sprawy organ odwoławczy potraktował zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., bowiem przepisu tego nie naruszono a uzasadnieniem żądania umorzenia postępowania nie może być opieszałe i niebudzące zaufania strony działanie organu. Nie zgodziło się Kolegium z podjętą przez stronę próbą przerzucenia na organ odpowiedzialności za nieterminowe złożenie sprawozdania w sytuacji, gdy organy administracji nie mają obowiązku informowania przedsiębiorcy o nieprzestrzeganiu przez niego obowiązków wynikających z przepisów ustawowych. Wskazało, że skoro skarżący złożył sprawozdanie z opóźnieniem czterodniowym, to nie sposób zarzucać organowi zaniechania we wszczęciu postępowania w grudniu 2018 r. i wpływu tego zaniechania na wysokość kary w okolicznościach tej konkretnej sprawy w sytuacji, gdy sprawozdanie już w organie się znajdowało, co uwzględniono w wysokości kary.

Zdaniem Kolegium, strona miała pełną świadomość treści art. 9o ustawy, bowiem przedmiotowa sprawa nie jest pierwszą tego typu tej właśnie strony. Była ona już ukarana w czerwcu 2016 r. za nieterminowe przedłożenie sprawozdania za I kwartał 2016 r. w Gminie W. (Kolegium wskazało sprawę zakończoną decyzją SKO z dnia [...] listopada 2016r., znak [...]).

Za bezpodstawny uznało Kolegium zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, bowiem przepis ten reguluje zasadę demokratycznego państwa prawnego a nie zasadę proporcjonalności, jak strona wskazała. Nadto, w przypadku przepisu art. 9xb ustawy nie można mówić o bezwzględnej wysokości kary w stosunku do czynu oraz braku możliwości miarkowania, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 26/11 nie ma odniesienia do okoliczności sprawy niniejszej. Wysokość kary uregulowanej w art. 9o ustawy uzależniona jest od stopnia opóźnienia, a rozmiar zwłoki (ilość dni) jest zarazem wyznacznikiem miarkowania kary. O dolegliwości kary decyduje więc wyłącznie sposób postępowania przedsiębiorcy, którego obowiązkiem jest znać i stosować się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kolegium przypomniało, że sporna w przedmiotowej sprawie kara ma realizować cel prewencyjny - skłaniać do terminowego wywiązywania się z obowiązku składania stosowych sprawozdań.

Skargę na rozstrzygnięcie Kolegium złożył do sądu administracyjnego M. B.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez opieszałe działanie organu, który posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy mógł działać wnikliwie i szybko;

2. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie czy istniała możliwość złożenia przez Gminę własnych sprawozdań na podstawie danych posiadanych przez Gminę, pomimo niezłożenia sprawozdań przez skarżącego,

3. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

4. art. 9 K.p.a. poprzez brak informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania,

5. art. 35 § 1 i 2 K.p.a. poprzez bezczynność organu w sytuacji, gdy wydanie decyzji mogło nastąpić niezwłocznie w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

6. art. 9 ust. 2 ustawy poprzez niepoinformowanie o konieczności złożenia sprawozdań kwartalnych,

7. art. 2 Konstytucji (zasada proporcjonalności), poprzez nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i umorzenie postępowania. Wskazał, że opieszałe działanie organu i niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu postępowania przyczyniło się do niezakończenia postępowania w rozsądnym terminie, co miało bezpośredni wpływ na wysokość kary. Wójt posiadał przy tym wiedzę o prowadzeniu przez skarżącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Co prawda nie miał obowiązku wysyłania wezwań do składania sprawozdań, ale wątpliwości budzi bezczynność organu przez tak długi czas. Decyzja została wydana dopiero [...] marca 2019 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero [...] grudnia 2018 r., co budzi zastrzeżenia w sytuacji posiadania przez organ materiałów informujących o niezłożeniu w terminie sprawozdań. Wszczęcie postępowania powinno było nastąpić niezwłocznie, by nie narażać strony na nadmierne koszty związane z nałożeniem kary. Organ winien także niezwłocznie informować stronę o nieotrzymaniu sprawozdania w ustawowym terminie tj. po upływie kwartału, a nie wzywać do złożenia sprawozdania po upływie trzech kwartałów, co mógł uczynić znacznie wcześniej. Nie zgodził się skarżący z twierdzeniem, iż nakaz szybkiego działania dotyczy tylko postępowań wszczętych, bowiem przepisy art. 12 i 35 K.p.a. ustanawiają ogólną zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego, działanie organu narusza zasadę proporcjonalności, a przewidziana w art. 9xb pkt 2 ustawy administracyjna kara pieniężna jest nadmiernie represyjna w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego oraz nie podlega miarkowaniu, co stanowi o jej niekonstytucyjności. Skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11 dotyczący kary administracyjnej za nieterminowe przekazywanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach (art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach), w której Trybunał sformułował stanowisko, iż "nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością". Wskazał również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zaprezentowano pogląd o uprawnieniu sądu administracyjnego do odmowy zastosowania przepisu ustawy w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją. Zdaniem skarżącego, powinno to nastąpić w przedmiotowej sprawie. Przewidziana w art. 9xb pkt 2 ustawy wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka, a w konsekwencji ukaranie narusza zasady proporcjonalności. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie naruszyłby kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił dodatkowo, że bezpodstawne jest zarzucanie organowi bezczynności we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie ukarania, skoro sprawozdanie zostało złożone zaledwie cztery dni po terminie. Kolegium wyjaśniło, że skarżący w sposób dowolny odnosi się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. (sygn. P 26/11). Trybunał zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisu, który nakładał karę w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przedłożenie zbiorczego zestawienia na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy odpadach. Określona tam kara była ustalana w sposób jednolity, bez względu na okres spóźnienia. Konstrukcja kary spornej w przedmiotowej sprawie uwzględnia zarówno miarkowanie jak i adekwatność kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności nie doszło do uchybień zarzuconych w skardze. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.

Podstawą prawną decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które stosownie do ust. 2 tego przepisu, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczą. Z kolei zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy, podmiot zobowiązany, który przekazuje po terminie sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Karę nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b ustawy).

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje fakt niezłożenia przez skarżącego sprawozdania za III kwartał w terminie ustawowym, tj. do 31 października 2018 r., a złożenie go 5 listopada 2018 r. Skarżący nie kwestionuje również faktu prowadzenia działalności w okresie, za który sprawozdanie miał obowiązek złożyć oraz nie kwestionuje zasadności ukarania. Zarzuty dotyczą wysokości nałożonej kary jako nieproporcjonalnej oraz do której to wysokości przyczynił się organ. Zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z ustawy (art. 9o ust. 1) i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało również przez ustawodawcę ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 ustawy, organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym (takiego obowiązku nie nakłada na organ ustawa). Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych jest profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowe wykonanie. Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, jak i ryzyko związane z wysokością tej kary, obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawodawca nie uzależnia ukarania od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie.

Podobnie jednoznacznie została ukształtowana wysokość kary, tj. 100 zł za każdy dzień opóźnienia "w przekazaniu po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o, nie więcej jednak niż za 365 dni" (art. 9xb pkt 2 ustawy). Zdaniem sądu, z tego przepisu wynika, a uprawnia do takich wniosków wykładnia językowa której rezultat w tym wypadku nie budzi wątpliwości i nie wymaga dla swej weryfikacji sięgania do innych rodzajów wykładni, że kara 100 zł przewidziana została przez ustawodawcę za "każdy dzień opóźnienia" w złożeniu "sprawozdania" a nie sprawozdań, przy czym nie więcej niż za opóźnienie wynoszące 365 dni w złożeniu "sprawozdania" (liczba pojedyncza).

Zdecydowanie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w których strona podejmuje próbę podważenia wysokości kary z powołaniem się na zbyt późne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary i zbyt długie jego prowadzenie (zdaniem strony, noszące znamiona bezczynności i przewlekłości). Wiedzę przedsiębiorcy o obowiązku złożenia kwartalnych sprawozdań ustawodawca traktuje jako okoliczność istniejącą obiektywnie, niepodlegającą ocenie czy ustalaniu w toku postępowania o wymierzenie kary na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, w tym niezależną od reakcji czy braku reakcji organu na opóźnienia sprawozdawcze. Podobnie jak i wysokość kary jest zależna od długości opóźnienia a nie od reakcji czy braku reakcji organu na to opóźnienie. Jednakże co najistotniejsze w okolicznościach tej konkretnej sprawy, wszczęcie postępowania nie mogło oddziaływać na wysokość kary, skoro w momencie wszczęcia (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2018 r.) wymagane sprawozdanie było już w organie złożone.

Zauważyć także należy, że postępowanie wszczęto w wyniku interwencji WIOŚ zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpływ do UM w J. w dniu [...] grudnia 2018 r.), w której poinformowano o kontroli u podmiotu skarżącego w dniach [...] października 2018 r. – [...] grudnia 2018 r. Już zatem na początku października 2018 r. skarżący miał podstawy do autoweryfikacji realizacji obowiązków ustawowych ze skutkiem w postaci niezwłocznego złożenia sprawozdań (odnośnie tych, co do których termin upłynął) lub w postaci terminowego złożenia sprawozdania, którego termin jeszcze nie upłynął (dotyczy to sprawozdania spornego w sprawie niniejszej). Przypomnieć należy, że skarżący nie podważa prowadzenia działalności w okresie, za który stwierdzono uchybienie. Skarżący sprawozdanie za III kwartał 2018 r. złożył [...] listopada 2018 r. Irrelewantne w tym stanie faktycznym pozostają daty wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary (zawiadomienie z dnia 21 grudnia 2018 r.) i wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Pomijając nawet istotny w sprawie fakt, że czterodniowe opóźnienie nie dawało w istocie nawet szansy na reakcję organu (trafnie wskazało SKO, że 1 listopada był dniem wolnym od pracy, 2 listopada był to piątek, a 3 i 4 listopada 2018 r. to dni wolne ustawowo od pracy: sobota i niedziela), to z okolicznością wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy ustawodawca nie wiąże żadnych przesłanek ukarania, w szczególności nie łączy z nimi jakichkolwiek okoliczności egzoneracyjnych czy ekskulpacyjnych.

Z wyżej wskazanych powodów zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a., art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2 K.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku i są w okolicznościach niniejszej sprawy bezzasadne. Z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek okoliczności o charakterze obiektywnym, niemożliwym do przezwyciężenia i niemożliwym do przewidzenia, które wskazywałyby na brak możliwości złożenia sprawozdania w terminie. A tylko takie, mając na uwadze obiektywny charakter odpowiedzialności w sprawie niniejszej, mogłyby zostać rozważone jako mające wpływ na możliwość wymierzenia kary i jej wysokość. Niniejsza sprawa nie jest również sprawą ze skargi na bezczynność organu, zatem zarzuty tej kwestii dotyczące pozostają bezzasadne. Zgromadzony materiał dowodowy również nie nosi znamion niepełności czy niewystarczalności. Natomiast zarzucone naruszenie art. 8 i 9 K.p.a., tj. naruszenie obowiązków informacyjnych przez organ, nie może dotyczyć informowania o warunkach i obowiązkach prowadzenia działalności gospodarczej oraz konsekwencjach ich naruszenia. Obowiązki informacyjne w tych przepisach sformułowane dotyczą prowadzenia postępowania a nie obowiązków materialnych, ustawowych, ciążących na podmiotach prowadzących określonego rodzaju działalność gospodarczą.

Sąd zauważa, że obowiązek sprawozdawczy ma na celu ochronę środowiska naturalnego. Podzielić należy stanowisko sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie II SA/Op 149/19, zgodnie z którym "sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami, w tym także sprawozdania, o których mowa w niniejszej sprawie, stanowią element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.)" – wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl (powoływanej dalej jako CBOSA). Obowiązek sprawozdawczy nie jest zatem obowiązkiem o wyłącznie formalnym charakterze, ale służy ściśle określonym celom, finalnie związanym z ochroną środowiska.

Nie doszło również do naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Zdaniem sądu, wskazany przepis nie dotyczy sytuacji skarżącego, bowiem dotyczy obowiązków formułowanych w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc wynikających z zezwolenia. W sprawie niniejszej obowiązki sprawozdawcze są obowiązkami ustawowymi, wynikającymi z przepisu prawa i niezależnymi od treści decyzji udzielającej zezwolenia, tzn. niezależnymi od tego, czy wskazano w jej treści na obowiązek sprawozdawczy wynikający z art. 9o ust. 1 i 2 ustawy czy też nie. Nawet wskazanie w decyzji takiego obowiązku nie oznaczałoby, że wynika on z decyzji a nie z ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2700/17 (CBOSA), informacyjne treści zawarte w decyzji nie wpływają na ustawowo określone sprawozdawcze obowiązki przedsiębiorcy. Informacyjna treść decyzji nie może znosić lub wprowadzać obowiązków ustawowych.

Bezskuteczny pozostaje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w tym zasady proporcjonalności sformułowanej wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd w sprawie niniejszej wskazuje, że wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony, wykracza poza ocenę legalności decyzji administracyjnej dokonywaną przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie (vide np. wyroki w sprawach II SA/Op 149/19, II SA/Go 924/18, CBOSA).

W ocenie sądu, przewidziany w art. 9xb pkt 2 ustawy sposób ustalania wysokości kary nie budzi wątpliwości w świetle zasady proporcjonalności, skoro wysokość tej kary obliczana jest proporcjonalnie do dni opóźnienia, a jednocześnie ustawodawca określił jej maksymalną, górną granicę. Jako niekonstytucyjny tego przepisu nie postrzega również Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki w sprawach II OSK 2700/17 czy II OSK 1477/17, CBOSA) oraz sądy wojewódzkie w orzeczeniach wyżej wskazanych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie sygn. akt P 26/11 dotyczył innej sytuacji i innej w skutkach regulacji niż regulacja kwestionowana w sprawie niniejszej. Dotyczył przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie 12 marca 2010 r. - 19 lipca 2011 r., który przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Trybunał stwierdzając jego niezgodność z art. 2 Konstytucji RP uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności wskazując, że zbytnia dolegliwość tej kary wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Zdaniem sądu, konstrukcja kary przewidzianej w art. 9xb pkt 2 ustawy jest odmienna, gdyż nie określa bezwzględnej jej wysokości, ale uzależnia ją od ilości dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Brak jest zatem wątpliwości co do konstytucyjności wskazanego przepisu, który w sprawie niniejszej nie został również naruszony sposobem wyliczenia kary.

Dodać na marginesie należy, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zróżnicował odpowiedzialność za poszczególne rodzaje uchybień. W art. 9zc ust. 1 ustawy wskazał okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu niektórych kar wymierzanych na podstawie ustawy, w tym np. kary wymierzanej na podstawie art. 9xb pkt 1 ustawy (za nierzetelnie przekazane sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o). Takich okoliczności nie wskazał jeśli chodzi o obowiązek dotrzymania kwartalnego terminu sporządzania sprawozdań. Zróżnicowanie to, zakładając racjonalność ustawodawcy, ocenić należy jako zamierzone.

Kontrola sądu przeprowadzona w pozostałym zakresie również nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów niewskazanych w skardze. Wysokość kary (wyliczenie), sposób prowadzenia postępowania oraz realizacji obowiązku informowania w samej decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej nie są dotknięte wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie tych rozstrzygnięć. Jednocześnie sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie IV SA/Po 963/17 (CBOSA), w którym odstąpiono od zastosowania przepisu art. 9xb pkt 2 ustawy jako przewidującego nadmiernie represyjną karę nieznajdującą oparcia w zasadzie proporcjonalności i zalecono ustalenie wysokości kary takiej, jak została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wyroku w sprawie P 26/11. Zdaniem sądu, nie ma ku temu podstaw w sprawie niniejszej, przy jednoznacznej treści przepisu art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 1 i 2 ustawy oraz uzależnieniu wysokości kary od długości okresu opóźnienia.

Wskazać należy natomiast na art. 9zf ustawy, zgodnie z którym do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej zawierają regulacje w zakresie udzielania ulg podatkowych, co może stać się przedmiotem uwagi skarżącego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.