Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2766/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] (dalej skarżący, Wójt) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), na mocy której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 64,3920 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...]-[...] – utrzymał w mocy własną decyzję.

Stan sprawy był następujący:

Wnioskiem dnia 8 maja 2017 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 64,3920 ha gruntów rolnych klas III, stanowiących użytki rolne klasy RIIIa - 34,7414 ha, Rlllb - 16,6370 ha, S-RIIIa - 5,6216 ha, S-RIIIb - 7,3920 ha, położonych w obrębie [...]-[...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, infrastruktury technicznej oraz pod drogi, i Wniosek Wójta został w całości negatywnie zaopiniowany przez Prezesa [...] Izby Rolniczej oraz przez Marszałka Województwa [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas III.

Następnie Wójt wnioskiem z dnia 28 grudnia 2018 r. wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołując się przede wszystkim do uwarunkowań: przestrzennych tj. korzystnego położenia względem istniejącego układu komunikacyjnego oraz miasta [...], ekonomicznych tj. rozwoju społeczno- gospodarczego gminy oraz do prowadzonej polityki przestrzennej gminy. Ponadto, potrzebę zmiany przeznaczenia wskazanych gruntów skarżący uzasadnił wzrostem liczby mieszkańców gminy oraz zainteresowaniem inwestorów do zabudowywania dużych areałów gruntów.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych uregulowano przesłanki, jakimi winien kierować się organ przy przeznaczaniu gruntu rolnego na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

W ocenie organu, z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że wskazane grunty rolne klas III o łącznej pow. 64,3920 ha stanowią zwarte kompleksy użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tereny te położone są przede wszystkim w otoczeniu gruntów rolnych, co oznacza, że planowana na nich zabudowa nie będzie kontynuacją istniejącej strefy układu urbanistycznego. Obszar opracowania obejmuje ok. 131 ha użytków rolnych, z przewagą gruntów ornych i sadów, należących do wysokich klas bonitacyjnych: Ilia, IIIb i IVa i tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Organ podkreślił, że użytki rolne klas III są gruntami wysokiej klasy bonitacyjnej, które obok klasy I, II należy szczególnie chronić. Z informacji Wójta wynika, że na terenie gminy [...] grunty klasy I nie występują, a grunty orne klas II-III zajmują łącznie 1101,8448 ha, co stanowi 16,6% powierzchni gminy [...]. W ogólnej strukturze rolnej gminy zdecydowanie przeważają grunty rolne klas 1V-VI, które zajmują ok. 83,4%. Oznacza to, że istnieją możliwości lokalizowania obiektów działalności nierolniczej na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo-glebowymi jeśli chodzi o ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej. W poprzednich procedurach planistycznych na cele produkcyjno- usługowe przeznaczono ok. 543 ha gruntów rolnych klas II-VI, w tym 110,4166 ha gruntów rolnych klas II-III, które nie zostały w pełni zagospodarowane, nadto w granicach istniejących stref produkcyjno-usługowych oraz w sąsiedztwie omawianych terenów znajdują się grunty rolne o niższym potencjale produkcyjnym, co oznacza, że są możliwości zlokalizowania zabudowy nierolniczej w tej samej okolicy na gruntach słabszych klas. W ocenie organu, również usytuowanie gruntów rolnych względem istniejącego układu komunikacyjnego w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, bowiem bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Wójt Gminy [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] września 2019r. znak [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżonej decyzji Wójt zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia , tj. :

1. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ rozpatrujący wniosek powinien rozważyć czy interes społeczny będący podstawą żądania przez wnioskującą gminę zmiany przeznaczenia gruntów, należy ewentualnie przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, w sytuacji gdy organ zobowiązany jest jedynie do zbadania czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane grunty o nierolniczym przeznaczeniu;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 §3 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, poprzez brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego istotnych dla sprawy okoliczności tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania, co doprowadziło do poczynienia przez Organ w zaskarżonych decyzjach do błędnych ustaleń faktycznych jakimi kierował się organ wydając decyzję odmowną.

3. art. 80 i 84 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarły obszar oraz przyjęcie, że Wójt Gminy [...], dążąc do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów działa niejako "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości w/w. decyzji oraz zobowiązanie organu w trybie art. 145 a § 1 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem o przeznaczenie na cele nierolnicze 64,3920 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne kl.III, położonych na terenie gminy [...], w obr. [...],

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, żeby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] września 2019r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na mocy której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 64,3920 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy Komorniki, w obrębie ewidencyjnym [...] - [...].

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Wprowadzone w art. 3 powołanego aktu prawnego kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowią, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Zasady przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zostały określone w rozdziale 2 tej ustawy "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" (art. 6-10a). Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1).

Analiza struktury jakościowo - ilościowej gleb na terenach objętych wnioskiem, w szczególności oparta na mapach załączonych do akt sprawy prowadzi do konkluzji, że wskazane grunty rolne klas III o łącznej pow. 64,3920 ha stanowią zwarte kompleksy użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tereny te położone są przede wszystkim w otoczeniu gruntów rolnych, co oznacza, że planowana na nich zabudowa nie będzie kontynuacją istniejącej strefy układu urbanistycznego. Należało zgodzić się z organem, że skoro cały obszar opracowania obejmuje ok. 131 ha użytków rolnych, z przewagą gruntów ornych i sadów, należących do wysokich klas bonitacyjnych: IlIa, Illb i IVa, to tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Na terenie gminy [...] grunty klasy I nie występują, a grunty orne klas II-III zajmują łącznie 1101,8448 ha, co stanowi 16,6% powierzchni gminy [...]. W ogólnej strukturze rolnej gminy zdecydowanie przeważają grunty rolne klas 1V-VI, które zajmują ok. 83,4%. Oznacza to, że istnieją możliwości do lokalizowania obiektów działalności nierolniczej na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo- glebowymi jeśli chodzi o ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej.

Na terenie gminy występuje ok. 659 ha gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane (ok. 163 ha klas II-III, ok. 496 ha klas IV-VI). Grunty te mogą z pewnością zaspokoić potrzeby inwestycyjne, uwzględniając nawet wzrost liczby mieszkańców w gminie. Sąd uznał zatem uznać za słuszną konkluzję organu, że - w myśl zasady racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - w pierwszej kolejności należy poddać zagospodarowaniu tereny już przeznaczone na cele nierolnicze w ramach dotychczas uchwalonych planów miejscowych, a nie powiększać ich zasoby. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu realizuje kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Poza tym, w granicach istniejących stref produkcyjno-usługowych oraz w sąsiedztwie omawianych terenów znajdują się grunty rolne o niższym potencjale produkcyjnym, co oznacza, że są możliwości zlokalizowania zabudowy nierolniczej w tej samej okolicy na gruntach słabszych klas.

Nie można zgodzić się z zarzutem Wójta, że brak zgody Ministra uniemożliwia utworzenie układu komunikacji publicznej, poprzez wyznaczenie nowych połączeń drogowych dróg lokalnych. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), nie stosuje się przepisów u.o.g.r.l., a także ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie "specustawy drogowej" mogą abstrahować zarówno od istniejącego, jak i planowanego sposobu zagospodarowania terenu, posiadając tym samym prymat nad regulacjami ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz planowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że nie są zasadne, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie zapadło w oparciu o materiały dowodowe przesłane przez Wójta, po zapoznaniu się z opinią Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Minister ocenił wszystkie okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Organ uzasadnił swoją decyzję, odnosząc się do przytoczonych przez Wójta argumentów zawartych we wniosku, wskazując na wszystkie fakty, które zostały udowodnione i potwierdzone na podstawie załączonych do wniosku dokumentów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działa jako organ wyspecjalizowany w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 84 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W sprawie nie pojawiły się kwestie wymagające specjalistycznej wiedzy, której nie posiadałby organ badający sprawę, a do analizy przedmiotowej sprawy wystarczająca była wiedza z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także ochrony środowiska, gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego, prawa geodezyjnego i kartograficznego, którą organ dysponuje.

W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, uznał, że prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności. W ocenie Sądu, organ skorzystał z tego instrumentu w sposób prawidłowy. Wszystkie grunty rolne, zwłaszcza o najlepszej klasie bonitacyjnej są dobrem naturalnym i władze publiczne są zobligowane do ich ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń. Ingerencja w te szczególnie cenne zasoby jest uzasadniona jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonująco wykazane przez wnioskodawcę.

Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.