Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 742/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.),, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: Dyrektor RDLP) z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności, jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu oraz opłat rocznych za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej, wynikających z decyzji Dyrektora RDLP z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0111 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] z przeznaczeniem pod budowę ścieżki rowerowej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Dyrektor RDLP wydał decyzję nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., zezwalającą na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0111 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w [...], z przeznaczeniem pod budowę ścieżki rowerowej. W decyzji tej ustalił podstawę do naliczania należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w wysokości 21,35 m3 drewna, należność za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji w wysokości 4.078,06 zł oraz opłatę roczną z tytułu uzyskanego prawa do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W decyzji tej wskazano również, że wysokość jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu zostanie ustalona w odrębnej decyzji.

Gmina Miasta [...] zwróciła się do Dyrektora RDLP z wnioskiem o umorzenie opłat naliczonych w decyzji nr [...], w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniosła, że budowa ścieżki rowerowej jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej, która ma służyć zaspokajaniu istotnych potrzeb lokalnej społeczności z zakresu edukacji i wychowania, kultury fizycznej oraz ochrony zdrowia, poprzez propagowanie aktywnego stylu życia, jak i pozytywnych zachowań prośrodowiskowych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor RDLP odmówił umorzenia należności za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej (jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu oraz opłat rocznych), wynikających z decyzji nr [...]. Przywołał treść art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, że w jego ocenie w przedmiotowym stanie faktycznym budowa ścieżki rowerowej nie wypełnia żadnej z przesłanek ww. przepisu.

Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zarzucając naruszenie:

- art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację;

- art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do uznania, że inwestycja polegająca na budowie ścieżki rowerowej na terenie wpisanym do rejestru zabytków, nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 107 § 3 kpa, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwiło właściwe zapoznanie się z motywami działania Dyrektora RDLP, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

W uzasadnieniu strona podniosła, że budowa ścieżki rowerowej na terenie Miasta [...], którego układ urbanistyczny został wpisany jako dobro kultury do rejestru zabytków, stanowi inwestycję mającą charakter użyteczności publicznej z zakresu zarówno oświaty i wychowania, ale także i kultury oraz służy również do zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (inwestycja o dużych walorach wychowawczych i edukacyjnych, gdyż wpływa na rozwój kulturalny społeczności, która korzystając z niej zapoznaje się z zabytkowym układem Miasta [...], jak i obecną architekturą oraz przyrodą).

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych rozpatrzył odwołanie i decyzją z dnia

[...] stycznia 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora RDLP, zobowiązując go do rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego.

Dyrektor RDLP rozpatrzył sprawę ponownie zgodnie z wytycznymi i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmówił umorzenia należności, jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu oraz opłat rocznych za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, wynikających z decyzji nr [...].

Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji na podstawie fragmentarycznie ustalonego stanu faktycznego i poczynionych domniemaniach, polegających na ogólnym stwierdzeniu o wyłącznie komunikacyjnym zastosowaniu ścieżki rowerowej, z pominięciem jej faktycznego przebiegu, wytyczonego ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji obiektów historycznych, przyrodniczych i edukacyjnych, co doprowadziło do oceny, że budowa ścieżki rowerowej nie wypełnia przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego;

- art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zbyt wąskiej interpretacji przesłanek zwolnienia dotyczącego "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności" i uznaniu, że budowa szlaku rowerowego przebiegającego przez obszary o walorach kulturalnych i edukacyjnych nie wypełnia ww. przesłanki, co doprowadziło do dowolnej, a nie swobodnej interpretacji przepisu wbrew jego hipotezie.

Zgodnie z art. 10 § 1 kpa strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skorzystała w dniu 10 lipca 2019 r., nie wnosząc dodatkowej dokumentacji.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zauważył m.in., że warunek skorzystania z ulgi polegającej na umorzeniu częściowym lub całkowitym przedmiotowych obciążeń został przez ustawodawcę wyraźnie wskazany, a uprawniony organ (Dyrektor RDLP) może, ale nie musi umorzyć część lub całość ustalonych zobowiązań finansowych należnych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej pod warunkiem, że wyłączenie dotyczy inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu (w rozpatrywanym przypadku) edukacji i wychowania, kultury oraz ochrony zdrowia, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności.

Przepis art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza uznaniowy charakter wydawanej decyzji. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej zależy wyłącznie od woli organu właściwego nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia.

Organ zauważył też, że obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, nie ma ono definicji legalnej i wyjaśnienia desygnatu tego terminu szukać należy jako zestawienia pojęcia "celu publicznego" zawartego w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania "o charakterze użyteczności publicznej" zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

W związku z powyższym, Dyrektor RDLP dokonał samodzielnej wykładni pojęcia i uznał argumenty strony, że inwestycja należy do kategorii użyteczności publicznej, ponieważ faktycznie posłuży lokalnej społeczności. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe działanie Dyrektora RDLP.

W kontekście takiego uznania Dyrektor RDLP prowadził postępowanie w celu zbadania, czy inwestycja spełnia kolejne warunki wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazał, że inwestycje o charakterze publicznym z zakresu oświaty i wychowania stanowią przedszkola, szkoły, uczelnie wyższe, a nie siłownie, czy boiska sportowe, nawet prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Uznał również, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się także w definicji kultury, do której można zaliczyć domy kultury, muzea i kina. W odniesieniu zaś do argumentu strony, że ścieżka rowerowa stanowić będzie inwestycję z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej Dyrektor RDLP wskazał, że do tego typu inwestycji należą szpitale, przychodnie, ośrodki zdrowia, domy pomocy społecznej, a nie ścieżki rowerowe.

W kontekście powyższego, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wziął pod uwagę stanowisko strony i jej szerokie wyjaśnienia zawarte w odwołaniu (w których to próbowała wykazać, że budowa ścieżki rowerowej jest inwestycją z zakresu edukacji i wychowania, kultury fizycznej oraz ochrony zdrowia) i stwierdził, że nie sposób zgodzić się z nimi.

Zauważył bowiem, że już na etapie planowania miejscowego (wypis z dnia 8 grudnia 2016 r. z planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.), przedmiotowa działka została przeznaczona pod realizację ścieżki rowerowej. W kontekście takiego zapisu Dyrektor RDLP zezwolił na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji pod budowę ścieżki rowerowej (a nie inwestycji z zakresu oświaty i wychowania, kultury, czy ochrony zdrowia). Już ten fakt przesądza o braku możliwości zakwalifikowania ścieżki rowerowej do inwestycji z ww. zakresu.

W tym przypadku organ podniósł, że ścieżka rowerowa stanowi przede wszystkim szlak komunikacyjny wzdłuż linii kolejowej (często takiej ścieżce towarzyszy droga publiczna, co ma na celu zwiększenie przepustowości) i walory tego terenu – kulturowe, historyczne, przyrodnicze, pozostają bez wpływu na jej funkcję.

Organ ponownie nadmienił, że Dyrektor RDLP jako uprawniony organ może, ale nie musi umorzyć część lub całość ustalonych zobowiązań finansowych, co wskazuje, że przed wydaniem decyzji wnikliwie bada zasadność złożonego przez stronę wniosku. Dyrektor RDLP ma bowiem na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – należność, opłaty roczne oraz opłata za przedwczesny wyrąb drzewostanu stanowią dochód Funduszu Leśnego, a więc Skarbu Państwa (jednostki organizacyjne Lasów Państwowych prowadzą swoją działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty tej działalności z własnych przychodów).

Dlatego też brak umorzenia przez Dyrektora RDLP nałożonych na stronę opłat nie wskazuje na fakt nieuwzględnienia przez organ jej żądania, lecz uwzględnienie go w takim wymiarze (po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego), w jakim uprawnia organ dyspozycja art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zagospodarowanie gruntu wykracza poza kryteria wskazane w tym przepisie).

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina Miasta [...], zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zawężającej interpretacji przesłanek umorzenia w całości lub w części należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłaty rocznej z tytułu uzyskanego prawa do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, w kontekście inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, służącej lokalnej społeczności, a polegającej na budowie ścieżki rowerowej przez obszary o walorach kulturalnych, edukacyjnych i wychowawczych, co doprowadziło organ administracji publicznej do dowolnej, a nie swobodnej interpretacji przepisu sprzecznej z jego treścią;

b) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego sprawy (ograniczenie się wyłącznie do powierzchownej i w istocie błędnej analizy przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie, stanowiącego podstawę prawną zwolnienia z opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego), co doprowadziło organ administracji publicznej do wydania decyzji na podstawie fragmentarycznie ustalonego stanu faktycznego i poczynionych domniemań na niekorzyść Gminy, polegających na ogólnym stwierdzeniu o wyłącznie komunikacyjnej funkcji ścieżki rowerowej wzdłuż linii kolejowej, z pominięciem jej faktycznego przebiegu, wytyczonego ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji obiektów historycznych, przyrodniczych i edukacyjnych, co doprowadziło organ administracji publicznej do poczynienia dowolnej oceny, że budowa ścieżki rowerowej nie wypełnia przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego oraz niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak dokonania prawidłowej oceny inwestycji;

c) przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie zebrania niezbędnego materiału dowodowego i niewypełnienie obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej, skutkujące wydaniem w ramach uznania administracyjnego decyzji posiadającej cechy dowolności, bez należytego uzasadnienia, bez prawidłowego wyważenia interesu społecznego i uzasadnionego interesu obywatela, w szczególności bez wskazania dowodów na nadrzędność interesu publicznego, w tym na okoliczność braku wystarczających środków w budżecie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania. Zauważyć przy tym należy, że zarzuty podniesione w skardze stanowią zasadniczo powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, a do nich organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak słusznie zauważyły organy, z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej: ustawa) wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w odniesieniu do gruntów leśnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych oraz jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Słusznie organy zauważyły, że obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej". Nie ma ono definicji legalnej i wyjaśnienia tego terminu szukać należy jako zestawienia pojęcia "celu publicznego" zawartego w przepisie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz pojęcia zadania "o charakterze użyteczności publicznej" zawartego w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.).

W związku z powyższym, organy prawidłowo uznały argumenty skarżącej, że inwestycja należy do kategorii użyteczności publicznej, ponieważ faktycznie posłuży lokalnej społeczności.

Następnie organy zbadały, czy inwestycja spełnia kolejne warunki wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy i doszły do słusznego ustalenia że:

- inwestycje o charakterze publicznym z zakresu oświaty i wychowania stanowią przedszkola, szkoły i uczelnie wyższe, a nie siłownie, czy boiska sportowe, nawet prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego;

- przedmiotowa inwestycja nie mieści się również w definicji obiektów kultury, do których można zaliczyć domy kultury, muzea i kina;

- do inwestycji z zakresu ochrony zdrowia i opieki społeczne należą szpitale, przychodnie, ośrodki zdrowia i domy pomocy społecznej, a nie ścieżki rowerowe.

Wbrew zarzutom skarżącej, ustalenia takie nie zostały podjęte dowolnie, ale na podstawie analizy znaczenia słownikowego ww. pojęć i dorobku orzecznictwa w tym zakresie, o czym świadczą opinie włączone do akt postępowania.

Skarżąca próbowała wykazać, że wybudowana ścieżka rowerowa nie jest elementem drogi publicznej, lecz ma wyłącznie znaczenie edukacyjne i wychowawcze ze względu na przebieg uwzgledniający historyczny i przyrodniczy plan miasta. Trzeba jednak podkreślić, że prezentując takie stanowisko skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na jego poparcie, ani nie wnioskowała o ich przeprowadzenie, mimo że skorzystała z prawa o przeglądania akt w trybie art. 10 kpa, jednak również na tym etapie nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się i uzupełnienia dowodów przed wydaniem decyzji.

W tej sytuacji zasadnie organ oparł się na ustaleniu, że już na etapie planowania miejscowego (wypis z dnia 8 grudnia 2016 r. z planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.), przedmiotowa działka została przeznaczona pod realizację ścieżki rowerowej, a zapis taki był podstawą do wydania przez Dyrektora RDLP zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji pod budowę ścieżki rowerowej, a nie inwestycji z zakresu oświaty i wychowania, kultury, czy ochrony zdrowia. Już ten fakt przesądzał o braku możliwości zakwalifikowania ścieżki rowerowej jako inwestycji z ww. zakresu.

W związku z powyższym należy uznać za prawidłowe ustalenie, że ścieżka rowerowa stanowi w tym przypadku przede wszystkim szlak komunikacyjny towarzyszący albo uzupełniający drogę publiczną, a walory kulturowe, historyczne, przyrodnicze terenu, w którym ścieżka przebiega pozostają bez wpływu na jej funkcję.

W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno katalog inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak inwestycji celu publicznego z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 12 ust. 17 tej pierwszej ustawy, stanowią w ramach przywołanych przepisów katalog zamknięty i nie podlegają interpretacji rozszerzającej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2019 r., II SA/Kr 676/19, LEX nr 2734271). Zwraca się też uwagę na rozróżnienie użytego w art. 12 ust. 16 ustawy terminu "kultura", który może być doprecyzowany w zakresie wynikającym z treści ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.) i nie jest uzasadnione rozszerzenie hipotezy normy prawnej wynikającej z wyjątku statuowanego w art. 16 ust. 12 ustawy na działalność w zakresie kultury fizycznej i sportu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., IV SA/Wa 1412/14, LEX nr 1553581). To samo dotyczy zresztą

pojęć oświaty i wychowania oraz ochrony zdrowia. Gdyby podzielić stanowisko skarżącej, to również np. budowę chodnika, jako ciągu pieszego należałoby uznać za inwestycję z zakresu ochrony zdrowia, gdyż sprzyja ona zażywaniu ruchu przez obywateli, a także z zakresu oświaty, jeżeli prowadzi do szkoły. Takie jednak rozumowanie sprowadzałoby do absurdu interpretację art. 12 ust. 16 ustawy.

Stąd też za chybiony uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego.

Bezzasadny jest też zarzut dowolności podjętego przez organ rozstrzygnięcia bez należytego wyważenia interesu społecznego i uzasadnionego interesu obywatela. Wyrażona w art. 7 kpa zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż wyznaczają one treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym względzie zwrócić należy uwagę, że art. 12 ust. 16 ustawy daje organowi administracji uprawnienie do umorzenia całości lub części opłat związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych, więc odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej zależy wyłącznie od woli organu właściwego nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Warunek skorzystania z ulgi polegającej na umorzeniu częściowym lub całkowitym przedmiotowych obciążeń został przez ustawodawcę wyraźnie wskazany i niedozwolone jest rozszerzające interpretowanie przepisu.

Podzielić trzeba stanowisko organu, że umorzenie opłat nakładanych na podstawie ustawy stanowi przyznanie korzyści dla podmiotu wyłączającego grunt z produkcji, a równocześnie powoduje uszczuplenie przychodów Funduszu Leśnego, na który te opłaty miały wpływać. Skutkuje to zmniejszeniem możliwości finansowania celów, które ustawodawca nakazał realizować przy pomocy środków z tego Funduszu. Dlatego zastosowanie takiej ulgi nie może następować dowolnie, lecz wyłącznie w przypadkach w przepisie tym wyraźnie opisanych.

Ustalanie i pobieranie opłat za wyłączanie gruntów z produkcji jest jednym z narzędzi, jakimi ustawa przeciwdziała nadmiernemu wykorzystywaniu gruntów leśnych na inne cele. Przepis umożliwiający umorzenie opłat za wyłączenie gruntów z produkcji stanowi więc wyjątek od zasady odpłatności. Przepisy szczególne zaś powinny być stosowane wyłącznie zgodnie z dosłownym ich brzmieniem i niedopuszczalne jest interpretowanie wyjątków w sposób rozszerzający, na co wskazuje się w judykaturze (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 632/13, LEX nr 1370808).

Chybione są także zarzuty skargi, dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a więc przede wszystkim zasad legalizmu i prawdy obiektywnej. Ponadto organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a dokonana przez nie ocena tego materiału nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów.

Wprawdzie skarżąca nie akceptuje powyższych okoliczności, ale jej stanowisko jest jedynie wyrazem polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów.

W konsekwencji nie sposób zarzucić organom, że prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lub że nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa.

Na zakończenie podnieść należy, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym ją postępowaniu jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.