Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 11, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 17, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 95, art. 96, , art. 103, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: Art. 7, art. 9, art. 77  par. 1, art. 79 a i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 23, art. 27, art. 128, art. 129, art. 130
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) i art. 17, art. 17b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania T. W. (dalej: skarżąca), od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2021 r. znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem I. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Gminy odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem I. W., legitymującym się orzeczeniem zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe. Z treści przywołanego orzeczenia wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 4 października 2018 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 26 listopada 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na dwie przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Pierwszą z nich stanowi okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność powstała 4 października 2018 r., a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jako drugą przesłankę odmowy świadczenia wskazano fakt pozostawania przez I. W. w związku małżeńskim i nieposiadania przez małżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)

Po rozpoznaniu odwołania T. W. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. ([...]), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, w trakcie prowadzenia ponownego postępowania, powinien uwzględnić uwagi zawarte w decyzji Kolegium i uzupełnić materiał dowodowy, tj.: ustalić, jaki był przebieg aktywności zawodowej skarżącej oraz czy skarżąca obecnie faktycznie nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej albo zaprzestała prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, czy skarżąca w związku z orzeczeniem częściowej niezdolności do pracy mogłaby w ogóle podjąć aktywność zawodową, jak wygląda obecna sytuacja zdrowotna osoby wymagającej opieki, zweryfikować oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego poprzez ustalenie jakie okoliczności świadczą, że do takiego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego faktycznie doszło, oraz ustalić, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ l instancji uzyskał zaświadczenia nr [...] z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 23 czerwca 2021 r., z którego wynika, że skarżąca jedynie przez okres trzech lat (od 24 września 1995 r. do 31 marca 1998 r.) podlegała z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik.

Skarżąca przedłożyła również umowę dzierżawy gruntów rolnych zawartą w dniu 1 października 2018 r. na okres 5 lat przez jej męża I. W. z synem S. W. Z informacji uzyskanej od skarżącej o przebiegu aktywności zawodowej wynika, że od 1997 r. do chwili obecnej pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a z dostarczonego przez nią zaświadczenia lekarskiego wynika, że pomimo częściowej niezdolności do pracy, w chwili obecnej jest w stanie zapewnić mężowi opiekę całodobową.

W dniu 16 czerwca 2021 r. przeprowadzono wywiad w którym ustalono m.in., iż skarżąca - żona I. W. mogłaby podjąć aktywność zawodową, lecz nie jest to możliwe przez wzgląd na stan zdrowia męża.

Ustalono również, że od 2018 r. tj. od samego początku problemów zdrowotnych męża podjęła się opieki nad nim. Zaprzestała wówczas prowadzenia gospodarstwa rolnego, które wydzierżawiła synowi w 2018 r.

W tak ustalonym stanie sprawy, decyzją z dnia [...] 2021 r. znak [...], Burmistrz Gminy ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem I. W. Jako wyłączną podstawę odmowy wskazano brak spełnienia warunku określonego w treści art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego daty powstania niepełnosprawności.

Od decyzji te, odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając iż odmówiono jej wnioskowanego świadczenia z powołaniem się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi po ukończeniu przez nich wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji GOPS po raz drugi wydał błędną decyzję, gdyż skarżąca spełnia wszystkie przesłanki zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej zwrócono uwagę na sprzeczności z dokonanymi na użytek prowadzonego postępowania ustaleniami organu pomocowego, iż spełnione są przesłanki przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem I. W. Ponadto nadal nie ustalono również, czy niepodejmowanie aktywności zawodowej przez skarżącą ma związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, czy też wynika po prostu ze stanu jej zdrowia, jak stwierdził organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, od 2017 r. przebywającej na rencie z powodu częściowej niezdolności do pracy. Mimo wyraźnego wskazania w poprzednio wydanej decyzji, nadal nie wyjaśniono więc, czy tak naprawdę to nie stan zdrowia skarżącej stanowi przeszkodę w podjęciu przez nią aktywności zawodowej. Wreszcie, pomimo wyraźnego wskazania zawartego w poprzednio wydanej decyzji Kolegium, nie ustalono również, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] 2021 r. znak: [...], Burmistrz Gminy ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż w poprzednim postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego przez J. W. w związku z opieką nad bratem I. W. i przeprowadzonego wywiadu wynikało, że od 2018 r. opiekę sprawował syn S. W., a od stycznia 2020 r. to J. W. wraz z synową A. W. sprawują opiekę nad I. W. Z tego wywiadu wynikało, że skarżąca pozostaje w stałym leczeniu z powodu choroby i często wymaga leczenia szpitalnego. Dostarczono również zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że skarżąca nie może opiekować się mężem. Do toczącego się obecnie postępowania skarżąca dostarczyła kolejne zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że "pacjentka pomimo częściowej niezdolności do pracy jest w stanie w chwili obecnej zapewnić mężowi opiekę całodobową". Z przeprowadzonych postępowań wynika brak jednoznacznego udowodnienia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad I. W. W poprzednim postępowaniu to brat J. W. sprawował opiekę, jeździł z niepełnosprawnym do lekarza, na rehabilitację, pomagał mu w codziennym funkcjonowaniu. Z tych ustaleń wynika, że to J. W. pomagał w codziennej pielęgnacji i funkcjonowaniu. W toczącym się obecnie postępowaniu to skarżąca opiekowała się mężem od października 2018 r. i nadal sprawuje opiekę, pomimo częściowej niezdolności do pracy. W ocenie organu nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem. Z zaświadczenia wynika, że pomimo częściowej niezdolności do pracy, pacjentka może opiekować się mężem. Jeżeli może opiekować się mężem, to może również podjąć pracę zarobkową, a opiekę może nadal sprawować brat i synowa. Organ zwrócił uwagę, iż z informacji uzyskanej od skarżącej o przebiegu aktywności zawodowej wynika, że od 1997 r. nieprzerwanie pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ponadto zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący daty powstania niepełnosprawności.

Od decyzji T. W. odwołała się zarzucając, podobnie jak poprzednio, nieuwzględnienie wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., który orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenie pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nadmieniła również, że jej niepełnosprawność (częściowa niezdolność do pracy) nie wyklucza jej z kręgu osób, które mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawną osobą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, ze odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podkreślił, że skarżąca na podstawie orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 4 stycznia 2021 r. jest częściowo niezdolna do pracy do 31 lipca 2022r.

Organowi odwoławczemu z urzędu wiadomym jest, iż wcześniej to J. W. ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem I. W. W przeprowadzonych wówczas (w dniu 17 września 2020 r. oraz 29 października 2020 r.), rodzinnych wywiadów środowiskowych wynika, że skarżąca pozostaje w stałym leczeniu z powodu nawracającej depresji i schizofrenii oraz uciążliwej łuszczycy, często wymaga leczenia szpitalnego do dwóch tygodni. W konsekwencji to brat J. W. jeździ z I. W. do lekarza, na rehabilitację, pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu. Z ustaleń tych jednoznacznie wynikało, że to brat niepełnosprawnego – J. W. pomaga mu w codziennej pielęgnacji i funkcjonowaniu. Również skarżąca w złożonym w trakcie prowadzonego wówczas postępowania oświadczeniu z dnia 28 października 2020 r. stwierdziła, że od grudnia 2018 roku opiekę nad I. W. sprawował syn, a od stycznia 2020 roku opiekę sprawowała synowa A. W. i brat J. W.

Przedłożyła również zaświadczenie lekarskie z dnia 28 października 2020 r., w którym lekarz stwierdził, że skarżąca ze względu na stan zdrowia oraz choroby podstawowe, nie jest w stanie opiekować się chorym mężem. Obecnie jednak jak twierdzi skarżąca mogłaby podjąć aktywność zawodową, jednak nie jest możliwe ze względu na stan zdrowia męża.

Rozpoznając sprawę, organ wskazał, że przy rozważaniu kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyznaczanego przesłankami określonymi w art. 17 ust. 1b u.ś.r., konieczne jest - wbrew stanowisku organu pomocowego - wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W świetle obowiązujących przepisów nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Szczegółowe uzasadnienie prawne powyższego stanowiska zostało przedstawione przez Kolegium w pierwszej wydanej w niniejszej sprawie decyzji odwoławczej, zatem nie zachodziła konieczność ponownego przytaczania zawartej w niej argumentacji prawnej.

Pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu.

W realiach niniejszej sprawy skarżąca od 1997 r. pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak sama oświadczyła w sprawie dotyczącej przyznania bratu J. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej mężem I. W. (wniosek z dnia 22 września 2020 r.), ze względu na stan zdrowia oraz choroby podstawowe, nie jest w stanie opiekować się chorym mężem. A zatem deklarowana obecnie przez nią rezygnacja z aktywności zawodowej (rezygnacja z zaprzestania w pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 4 stycznia 2018 r.) nie była wymuszona koniecznością opieki nad mężem, gdyż takiej opieki, jak twierdzi, nie była w stanie sprawować. Co więcej w toku obecnie prowadzonego postępowania, skarżąca nie starała się nawet przekonać, że aktualnie ma możliwość podjęcia takiej aktywności, ale nie może tego uczynić z powodu konieczności opieki nad mężem, skupiając się jedynie na wykazaniu, iż jej stan zdrowia, nie uniemożliwia sprawowania takiej opieki. Należy zauważyć, iż o możliwych powodach rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia, T. W. miała wiedzę z uzasadnień poprzednich decyzji odwoławczych, mimo to, oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących możliwości sprawowania opieki, nie wskazała żadnych okoliczności ani dowodów, które uwiarygodniłyby hipotezę o możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej. Kolegium nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża oraz faktu, iż wymaga on opieki. Należy jednak mieć na względzie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku żony względem męża, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, a taki bezpośredni związek w niniejszej sprawie nie występuje.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga T. W. Zaskarżonej decyzji, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu art, 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażającym się w nieuzasadnionym przyjęciu, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie praworządności, wyrażające się w pominięciu zbadania kwestii przesłanki konieczności niepodejmowania zatrudnienia skarżącą, a nie tylko przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, - art. 8 § 1 w zw. z art 77 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego przez organ, a związanego z ustaleniem, czy i dlaczego skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, przez co nastąpiło wydanie decyzji z nieuprawnionym pokrzywdzeniem skarżącej, poprzez nieuzasadnione i niepoparte przepisami prawa twierdzenie przez organ, że skarżąca miała wykazać możliwości podjęcia aktywności zawodowej,

- art. 9 k.p.a. - przez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przejawiający się w zaniechaniu poinformowania przez organ strony o możliwości zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy,

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieprawidłowy zastosował w/w przepisy, skupiając się na przesłance rezygnacji z zatrudnienia osoby wnioskującej, mimo że nie pracowała. Zaznaczyć należy, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia dotyczyć ma osób pracujących w chwili złożenia wniosku, które to z uwagi na sytuację życiową muszą z zatrudnienia zrezygnować. Fakt, że skarżąca nie pracowała, nie stanowi jedynego możliwego kryterium do rozpoznania, bo jest przesłanka braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Zatem istnieje konieczność zbadania przez organ, czy z uwagi na zakres niepełnosprawności, skarżąca ma możliwość pracy. Organy pominęły tę kwestię. Zatem przy ustaleniu konieczności stałej opieki nad mężem, a fakt tejże nie był kwestionowany przez organ, wnioskodawczyni miała prawo wystąpienia o świadczenie w dowolnej chwili. Organ zaniechał zbadania, z jaką opieką należy liczyć się w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że skarżąca przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a aktualne zaświadczenie lekarskie nie wskazuje przeciwskazań do podjęcia się opieki nad mężem. Ustalono, że wcześniej jej stan zdrowia na taką opiekę nie pozwalał. Opieką zajmował się brat J. W. i synowa. Stan faktyczny zmienił się - organ pominął taką możliwość, albowiem synowa urodziła dziecko (organ pominął to w ustaleniach), J. W. sam ma problemy zdrowotne - nadciśnienie, cukrzyca. Skarżąca jako małżonka, musi i może sprawować opiekę nad mężem.

Zdaniem skarżącej, organ w przedmiotowej sprawie w sposób wybiórczy wziął pod uwagę jedynie przesłankę z rezygnacji skarżącej z aktywności zawodowej i to w sposób zupełnie nieuzasadniony, albowiem skarżąca przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1997 r. Organ w konsekwencji bezzasadnie uznał, że w toku postępowania, T. W. miała starać się przekonać organ, że aktualnie ma możliwości podjęcia aktywności, ale nie może tego uczynić z uwagi na opiekę nad mężem, skoro wystarczające było uznanie na podstawie dokonanych przez organ ustaleń lub też przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego, że skarżąca nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Nielogicznym jest wymaganie przez organy wykazywania możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez osoby wnioskujące, które nie pracują. Żadna z przesłanek przepisu art. 17 ust 1 u.ś.r. nie narzuca wykazywania przez wnioskodawcę, iż mają możliwość podjęcia zatrudnienia.

Skarżąca zarzuciła, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy, i nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, naruszając praworządność, przez pominięcie zbadania kwestii przesłanki konieczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność męża, a nie tylko przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, którego de facto nie posiadała.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).

Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)".

Co więcej "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129), a zatem obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje, jeżeli, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 9 czerwca 2021 r. oraz przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, skarżąca jest w stanie swój obowiązek wobec męża spełnić. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 4 stycznia 2021 r., skarżąca została uznana częściowo niezdolną do pracy do dnia 31 lipca 2022 r., a zatem nie tylko częściowo ale i czasowo.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium, dotyczącego postępowania z wniosku J. W. z dnia 14 września 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem w okresie wcześniejszym, Sądowi z urzędu wiadomo, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, ze skargi J. W. na decyzję Kolegium odmawiającą mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, sygn. akt III SA/Kr 253/21, w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że "zgodziło się z organem, iż w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych, gdyż małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności... Uprawnienie; do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy". Wyrok oddalający skargę J. W. w tej sprawie, jest prawomocny.

W związku z powyższym organ pomocowy, zgodnie ze wskazaniami organu II instancji zawartymi w decyzjach z dnia 1 czerwca 2021 r. i z dnia 6 sierpnia 2021 r., winien był ustalić czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Sąd wskazuje, iż wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazano że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291; dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. "Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 794/20, opubl. w CBOSA).

Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować, przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Renta jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa, eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się, nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty, skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie pouczyły skarżącej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, podczas gdy, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest odwołanie się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stosownie do art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., obowiązkiem organów było umożliwienie skarżącej złożenia do właściwego organu, wniosku o zawieszenie renty. W związku z tym organ powinien wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin, aby mogła złożyć stosowny wniosek. Następnie organ powinien ustalić, czy prawo do renty zostało zawieszone i w zależności od tych ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających, organy naruszyły powołane przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji uznać należy za wydane z istotnym, i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że daje jej możliwość wyboru świadczenia.