Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1300/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy K. kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...]

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Krakowski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H.Z. i A.Z. orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz H.Z. i A.Z..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, z treści orzeczenia Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] wynika, że m.in. część parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] o pow. 82 nr, obj. Lwh [...], stanowiącej własność J.Z. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod przebudowę i poszerzenie ulic P. , W. , K. i O. . Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Krakowie z dnia [...] lipca 1993 r., sygn. akt [...], wynika, iż spadek po zmarłym J.Z. nabył w całości W.Z.. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...], wynika, iż spadek po W.Z. nabyli: E. K. , H.Z. oraz A.Z., po 1/3 części. Zgodnie z umową częściowego działu spadku z dnia [...] listopada 2008 r., Rep. A nr [...], ww. spadkobiercy oświadczyli, że stosownie do zapisu zawartego w testamencie W.Z., wszystkie roszczenia reprywatyzacyjne związane z mieniem przejętym przez Skarb Państwa, przypadają wyłącznie H.Z. i A.Z.. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. H.Z. złożył wniosek o zwrot części byłej parceli 1. kat. [...] b. gm kat. [...] o pow. 65 m2. Wniosek o zwrot odnosi się do aktualnej działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Pismem z dnia 29 października 2013 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła A.Z.. Zgodnie z planem podziału nieruchomości z dnia 23 lipca 1971 r. nr ks. rob. [...] działka nr [...] b. gm. kat. [...] o pow. 4592 m2 uległa podziałowi m. in. na działkę nr [...] o pow. 82 m2 poł. w obr. [...]. Na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów [...] oraz porównania mapy małego obrębu [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków z mapą ewidencyjną obrębu [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, działka nr [...] o pow. 82 nr. obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 65 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Dokument ten zawiera uwagę, że granice działki nr [...] nie uległy zmianie w stosunku do granic działki nr [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem cała działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków.

Dalej organ wyjaśnił, że przesłankami zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; zwrócono także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W ocenie organu I instancji, dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków są: H.Z. i A.Z., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Z kolei przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarb Państwa na podstawie orzeczenia wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], które stało się ostateczne w dniu 20 lutego 1972 r. Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało zaś w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia organ I instancji dokonał na podstawie następujących dowodów: orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu; planu realizacyjnego ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie, na którym widnieje data 23 listopada 1970 r.; archiwalnych zdjęć lotniczych nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z lat: 1968, 1970, 1975, 1982; kopii archiwalnej mapy zasadniczej założonej w 1981 r. przez Krakowskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne, nr [...] protokołów z przeprowadzonych w dniach [...] marca 2014 r. i [...] października 2014 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości; książki drogi ul. K. sporządzonej w kwietniu 2002 r. oraz metryki ul. K. sporządzonej w lipcu 1988 r.; kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z działką nr [...] obr. [...] (mały) oraz zdjęciami lotniczymi z lat: 1970, 1975, 1982; protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] października 2016 r. rozprawy administracyjnej połączonej z przesłuchaniem świadków.

Organ I instancji ustalił w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], z przeznaczeniem pod przebudowę i poszerzenie ulic P. , W. , K. i O. , zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu [...] w K.. Z analizy planu realizacyjnego ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie, na którym widnieje data 23 listopada 1970 r., wynika, że realizowana inwestycja zakładała przebudowę i poszerzenie ulic: K. i P. w taki sposób aby usprawnić ruch na tym skrzyżowaniu. Porównanie aktualnej mapy zasadniczej z omawianym planem realizacyjnym wskazuje, iż do chwili obecnej nie nastąpiła przebudowa tych ulic zgodnie z założeniami ww. planu realizacyjnego tej inwestycji. Po przebudowie ul. P. , co było związane z budową galerii handlowej, ul. K. i została zwężona i stała się ulica jednokierunkową. Z analizy kopii archiwalnej mapy zasadniczej założonej w 1981 r. przez Krakowskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne, nr [...] wynika, iż teren działki nr [...] poi. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, stanowił wówczas teren zielony. Pozyskane do akt zdjęcia lotnicze przedstawiają teren objęty wnioskiem o zwrot w latach: 1968, 1970, 1975 oraz 1982. Jak wynika z zdjęcia wykonanego w 1968 r., a zatem przed datą wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość stanowiła wówczas teren zielony porośnięty drzewami. Na zdjęciach z 1970 r. oraz z 1975 r. zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nie uległo zmianie. Z kolei analiza zdjęcia lotniczego z 1982 r. wykazała, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła teren zielony porośnięty drzewami, natomiast drzewostan w porównaniu do wcześniejszego okresu został wyraźnie uporządkowany, a ogrodzenie, które miało zostać usunięte, nie jest już widoczne. Z porównania planu realizacyjnego ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie oraz zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu wynika – zdaniem organu I instancji – że cel, na jaki miało miejsce wywłaszczenie, nie został zrealizowany, gdyż nie nastąpiła przebudowa i poszerzenie ulicy K. . Podkreślić także należy, że jak wynika z analizy aktualnej mapy zasadniczej, ulica K. została nawet zwężona, co było związane z przebudową ul. P. . Także z wykonanej w dniu 15 grudnia 2017 r. przez geodetę uprawnionego M. K. kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z ww. archiwalnymi zdjęciami lotniczymi wynika, że ul. K. oraz skrzyżowanie z ul. P. nie były przebudowywane. Zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, ma kształt nieregularny. Granice: wschodnią, północno-wschodnią oraz północną stanowi ogrodzenie z siatki metalowej. Pozostałe granice w terenie nie są widoczne. Działka porośnięta jest niepielęgnowaną trawą oraz samosiejkami. W części zachodniej działki znajduje się tablica reklamowa na podmurówce, która w części wchodzi w obszar przedmiotowej nieruchomości. W części północnej działki znajduje się kiosk RUCHU posadowiony na podmurówce, którego część wchodzi w działkę sąsiednią, a także drzewo. W okresie od 1991 r. do 1995 r. na przedmiotowej ulicy K. wykonywane były remonty cząstkowe polegające na wylaniu asfaltu, nie były prowadzone działania inwestycyjne związane z jej poszerzeniem. Przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich; stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków. Świadkowie przesłuchani w sprawie w zasadzie nie pamiętają sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a fakt wyburzania znajdujących się na tym terenie starych budynków, wiążą z budową galerii handlowej. Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował, iż przedmiotowa nieruchomość leży poza pasem drogowym dróg publicznych – ul. P. i ul. K. . Na działce nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, znajduje się odcinek przyłącza kanalizacyjnego Ř 200 mm do budynku przy ul. P. (L. inst. [...]). W granicy przedmiotowej działki znajduje się linia kablowa średniego napięcia typu HAKFtA 3x120 mm2 wybudowana w 2005 r. relacji 1410-1841 oraz linie kablowe niskiego napięcia: YAKY 4x120 mm2 relacji [...]- szafa telekom. ONU wybudowana w 2005 r., YAKY 4x120 mm2 relacji [...]- szafa telekom. ONU wybudowana w 2006 r., YAKY 4x120 mm2 relacji [...] szafa telekom. ONU wybudowana w 2006 r. oraz złącze ZK-1b nr 2942 (wolnostojące) wybudowane w 2006 r. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się złącze kablowe o numerze ZK-KRK190046, wybudowane w 2006 roku oraz czynny kabel niskiego napięcia typu YAKY 4x 120 mm2 relacji: Złącze kablowe o numerze ZK-KRK190046 – ul. P. , istniejący od 1991 roku.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody przedstawione wyżej wskazują, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako przebudowa i poszerzenie ulic P. W. , K. i O. zgodnie z planem realizacyjnym ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na poszerzeniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie zaprojektowanego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wskazuje także na niewykonanie w jej obszarze prac związanych z realizacją zaplanowanej inwestycji. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, pozostaje własnością Gminy Kraków, w związku z czym jej stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił powody, dla których zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego złożyła Gmina Kraków podnosząc w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny porośnięty drzewami teren zielony przyległy do skrzyżowania ulic: K. i P. . Jak wynika z przeprowadzonych rozpraw w terenie połączonych z oględzinami nieruchomości oraz z pozyskanych zdjęć lotniczych, zagospodarowanie działki odpowiada ww. przeznaczeniu. Dodatkowa okolicznością przemawiającą za tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany są przebiegające przez działkę sieci uzbrojenia podziemnego tj. podziemne sieci elektryczne. Z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia nie ma znaczenia to, iż ZlKiT stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza pasem drogowym. Ponadto zasadnym wydaje się stwierdzenie, iż odmienność standardów należy postrzegać zarówno na poziomie określenia celu wywłaszczenia – jak zaś wiadomo cele te były określane ogólnikowo, niejednoznacznie i niejednolicie w różnych dokumentach – jak również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. Sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych części przejętych nieruchomości istotnie odbiegało od współczesnego standardu. Jak wskazano w przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy w PRL obowiązywała daleko idąca swoboda, jeżeli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji.

Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania oraz poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne i wskazał w szczególności, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, którymi w przedmiotowej sprawie są – w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. – spadkobiercy jej poprzedniego właściciela, tj. wnioskodawcy A.Z. i H.Z.. Po drugie zaś, ww. działkę należy uznać za nieruchomość wywłaszczoną, gdyż jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] stycznia 1972 r. znak [...] wydanej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokonawszy analizy zabranego materiału dowodowego, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W ramach argumentacji prowadzącej do tej konstatacji organ odwoławczy m.in. wskazał, że analiza pozyskanych zdjęć lotniczych oraz fragmentu planu realizacyjnego potwierdza, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się teren zielony już przed datą wywłaszczenia. Zgodnie z planem realizacyjnym projektowana przebudowa skrzyżowania ul. P. z ul. K. polegać miała na zmianie układu ww. skrzyżowania poprzez poszerzenie jezdni ulicy K. u zbiegu z ul. P. , w efekcie czego parametry tego skrzyżowania miały zostać przystosowane do obsługi ruchu autobusowego pobliskiego dworca [...]. Z kolei istniejące na przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie miało zostać cofnięte w głąb nieruchomości, która pozostawała przy właścicielu (w kierunku północnym-zachodnim). Zmiany te spowodowałoby, iż ruch pieszych odbywałby się jezdnią, w związku z czym na ww. planie realizacyjnym wskazano nowy przebieg chodnika wzdłuż ul. K. oraz P. , który miał znajdować się na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z aktualnej mapy zasadniczej przedstawiającej skrzyżowanie ulic P. i K. w Krakowie, do chwili obecnej nie nastąpiła przebudowa oraz poszerzenie ulic P. i K. w sposób zgodny z ww. fragmentem planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji. Rzeczony plan zakładał, iż wylot z ul. K. na ul. P. zostanie przebudowany (poszerzony) w taki sposób, aby ułatwić (usprawnić) ruch na powyższym skrzyżowaniu. Natomiast jak wynika z mapy zasadniczej, w wyniku przebudowy ulicy P. związanej z budową galerii handlowej około 10 lat temu (o której wspominali w swoich zeznaniach świadkowie przesłuchiwani w przedmiotowej sprawie) wylot ulicy K. w stronę ulicy P. nie został poszerzony. Ponadto na aktualnej mapie zasadniczej na rogu ulic K. i P. j widać charakterystyczne zakole, za którym (w głąb ul. K. ) znajduje się zatoczka autobusowa. Po przebudowie ulicy P. w; związku z budową galerii handlowej, ulica K. stała się ulicą jednokierunkową (wcześniej była ulicą dwukierunkową). Powyższe wskazuje raczej na to, że w praktyce ulica K. przy okazji budowy galerii handlowej została zwężona, co przemawia zdaniem organu odwoławczego za uznaniem, iż na przedmiotowym terenie nigdy nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia określonego jako poszerzenie ulic P. , K. W. i O. . Przedmiotowa nieruchomość leży poza pasem drogowym dróg publicznych - ul. P. i ul. K. . O realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy także fakt, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajduje się linia kablowa średniego napięcia typu HAKFtA 3x120 mm2 wybudowana w 2005 r. relacji 1410-1841 oraz linie kablowe niskiego napięcia: YAKY 4x120 mm2 relacji [...]- szafa telekom. ONU (wybudowana w 2006 r.), YAKY 4x120 mm2 relacji [...] szafa telekom. ONU (wybudowana w 2006 r.) oraz złącze ZK-lb nr 2942 (wolnostojące) -wybudowane w 2006 r. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko i argumentację organ I instancji co do tego, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, a to przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że działka nr [...] powstała z parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa na cel przebudowy i poszerzenia ul. K. , P. W. i O. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...].01.1972 r., nr [...] Wbrew stanowisku Starosty Krakowskiego i Wojewody – cel ten należy uznać za zrealizowany. Zgodnie z pozyskanym przez Starostę Krakowskiego planem realizacyjnym ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...] przedmiotowa nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny teren zielony przyległy do skrzyżowania ul. K. i P. , porośnięty drzewami. Jak wynika z przeprowadzonych w postępowaniu rozpraw w terenie połączonych z oględzinami nieruchomości oraz z pozyskanych przez organ prowadzący sprawę zdjęć lotniczych, zagospodarowanie działki odpowiada w/w przeznaczeniu. Co więcej, wyburzony został narożny budynek, znajdujący się niegdyś w części na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Dodatkową okolicznością przemawiającą za tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany są przebiegające przez działkę sieci uzbrojenia podziemnego, tj. dokładnie podziemne sieci energetyczne. Z punktu widzenia realizacji celu nie ma za to znaczenia, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie uznaje, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza pasem drogowym. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13), skarżąca zwróciła uwagę na to, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W ocenie strony skarżącej zasadne jest stwierdzenie, iż tę odmienność standardów należy postrzegać zarówno na poziomie określania celu wywłaszczenia – jak zaś wiadomo cele te były określane ogólnikowo, niejednoznacznie i niejednolicie w różnych dokumentach – jak również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. Należy zauważyć, że sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych części przejętych nieruchomości istotnie odbiegało od współczesnego standardu. Jak już wcześniej wskazano w przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy w okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda jeśli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż Starosta Krakowski i Wojewoda wydali swe decyzje z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy H.Z. i A.Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. Organy administracji publicznej obu instancji oceniły, że od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem jest ona na ten cel zbędna. Sąd oceny tej nie podziela.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] z przeznaczeniem pod przebudowę i poszerzenie ulic P. W. K. i O. zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie. Wprawdzie we wspomnianym orzeczeniu wywłaszczeniowym wymieniono "przebudowę i poszerzenie ulic P. , W. , K. i O. ", ale kluczowe znaczenie dla pełnej rekonstrukcji celu wywłaszczenia ma zawarte tam odesłanie do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] w Krakowie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako cel wywłaszczenia należy postrzegać tę szerzej rozumianą inwestycję, a nie li tylko takie czy inne działania wobec konkretnej ulicy pozostającej w jej ramach. Tak zrekonstruowany cel wywłaszczania jawi się jako zrealizowany zawsze, ilekroć ulokowano i wykonano na odnośnej nieruchomości jakikolwiek element wchodzący w skład owej szerzej rozumianej inwestycji. Jeżeli jest to element, który w zatwierdzonym planie realizacyjnym był tam pierwotnie planowany, można bez wahania skonstatować realizację celu wywłaszczenia – jest ona w gruncie rzeczy oczywista; jeżeli w grę wchodziłby inny element, zapewne byłaby rozważana kwestia tzw. modyfikacji celu wywłaszczenia, ale nawet wtedy nie można by negować jego realizacji.

W świetle ustaleń powołanego planu realizacyjnego przedmiotowa nieruchomość miała zostać zagospodarowana jako ogólnodostępny teren zielony przyległy do skrzyżowania ul. K. i P. , porośnięty drzewami. Z kolei z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności zdjęć lotniczych oraz oględzin, wynika, że właśnie w taki sposób ją zagospodarowano, przy czym – gdy idzie o aspekt temporalny – nastąpiło to przed upływem okresów relewantnych z punktu widzenia zacytowanego wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. W szczególności warto zauważyć, że przed 1982 rokiem drzewostan został wyraźnie uporządkowany, a ogrodzenie zgodnie z planem zostało usunięte. W obliczu tych ustaleń, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do formułowania tezy o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na marginesie warto zauważyć, że strona skarżąca zasadnie wskazuje także na przebiegające przez działkę sieci uzbrojenia podziemnego – sieci energetyczne, z których część pochodzi z 1991 roku. Skarżąca, zdaniem Sądu, ma rację również wtedy, gdy twierdzi, że z punktu widzenia realizacji celu nie ma znaczenia to, iż – w świetle pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie – nieruchomość znajduje się poza pasem drogowym.

Należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w kwestii oceny dowodów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy; po części błędna jest także przyjęta przez organy wykładnia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy administracji publicznej powinny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej; na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego przez pełnomocnika – radcę prawnego (480 zł).