Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 134 par. 1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej na wniosek M. M. z dnia 5 września 2012 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej, przewiedzianej do realizacji na części działki nr [...], ark. [...], obręb [...] - położonej w [...] przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie części przedmiotowej działki nr [...], która znajduje się na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że w dniu 5 września 2012 r. wypłynął wniosek [w którym] inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego [...] w zabudowie [...], przewiedzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] - położonej w [...] przy ul. [...]. Przedstawiając stan faktyczny organ wyjaśnił, że część nieruchomości objętej wnioskiem, tj. jej zachodnia część znajduje się na terenie objętym zakresem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 1999 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]); pozostała cześć znajduje się na obszarze, na którym nie obwiązuje żaden plan miejscowy, a realizację inwestycji przewidziano na większej części działki, położonej w dalszej odległości od drogi i rozciągającej się w stronę rzeki. W piśmie z dnia 29 października 2012 r. inwestor zmienił wniosek w zakresie funkcji planowanego budynku - z mieszkalnego na biurowy.

Dalej podniósł, że w dniu [...] 2012 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora; decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zwrócił uwagę na to, że inwestycja ma być zlokalizowana w strefie ponadnormatywnego hałasu wynikającego z użytkowania [...] [...], gdzie wykazano poziom hałasu akustycznego w przedziale 65-70 dB, a w 2007 r. dla tego terenu została ustalona strefa ograniczonego użytkowania.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ stwierdził, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znajdują się tam również obiekty usługowe, średni udział powierzchni zabudowy w p[powierzchni działki wynosi 16%, wysokość budynków mieszkalnych wynosi "z reguły" od ok. 4,5 m do okapu i ok. 8 m do kalenicy przy dachu skośnym oraz 7 m do górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim; występując dachy płaskie i skośne; średnia szerokość elewacji frontowej to 13 m; po zachodniej stronie ul. [...] (gdzie położona jest działka stanowiąca teren inwestycji) budynki zlokalizowane są na linii zabudowy przebiegającej tworząc uskok, w odległości 3-11 m od ulicy. Dalej organ stwierdził, że "na obszarze analizowanym nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz średnich parametrów z obszaru analizowanego oraz sposobu zagospodarowania terenu", a zarazem, ze "zamierzenie kontynuuje część cech zabudowy i zagospodarowania działek" występujących na tym obszarze. Organ wskazał na odstępstwa w zakresie: lokalizacji budynku poza pasem zabudowy, ok. 14 m za linia najdalej wysuniętego budynku w kierunku rzeki po tej samej stronie ul. [...]; lokalizacji budynku w strefie zarezerwowanej na ogrody lub zabudowę pomocniczą, gdyż na całym obszarze analizowanym respektowana jest zasada frotowo usytuowanej zabudowy jednorodzinnej, w głębi pozostawienie strefy wolnej od zabudowy lub zabudowanej budynkami pomocniczymi.

Organ wyjaśnił następnie, że po wykazaniu braku spełnienia "warunku kontynuacji" rozpatrzył konsekwencje przestrzenne lokalizacji inwestycji na zasadach odbiegających od pozostałych sąsiednich obiektów tym zakresie, odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze), stwierdził, że inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr [...] poz. [...]), znajduje się w strefie [...] obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...] w [...], w której to strefie obowiązuje zakaz przeznaczeni terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży - takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp. oraz zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska.

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że zmienione w 2007 r. rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...] w [...] utracił swoją moc obwiązującą z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, na podstawie którego uległa zmianie art. 135 ust. 2 ustawy [z dnia 27 kwietnia 2001 r.] Prawo ochrony środowiska [aktualnie: Dz.U. z 2013, poz. 1232 - z późn. zm.]. W tym zakresie organ wyjaśnił, że argumentacja Kolegium opiera się na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09, które nie jest wiążące dla innych sądów i organów. Wskazując na rozbieżność orzecznictwa, organ przedstawił wywód prawny odwołujący się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II CSK 421/10 na uzasadnienie tezy, że zmiany treści art. 135 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska nie wpłynęły na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, a zmiana powyższego przepisu nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiła dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego.

Odnosząc się do uwarunkowań akustycznych na analizowanym obszarze, organ stwierdził, że I strefa ograniczonego użytkowania [...] [...] objęła teren, gdzie dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A – w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826) – od operacji naziemnych i pozostałych źródeł hałasu związanych z funkcjonowaniem [...] jest równy lub większy od 55 dB, natomiast nieruchomość znajduje się na terenie, gdzie wykazano poziom hałasu w przedziale 65-70 dB (dane z mapy akustycznej miasta [...] sporządzona w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. – uchwała [Rady] Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2008 r.), a określony przez przepisy rozporządzenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych poziom wynosi 60 dB. Organ powołał się także na powierzchnie znany fakt występowania uciążliwości hałasu lotniczego w tej części [...] (przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu).

Wskazując, że dopuszczenie realizacji inwestycji – wobec braku wystarczających możliwości technicznych pozwalających na zmniejszenie uciążliwości związanego z hałasem lotniczym – stałoby w sprzeczności z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.), stwierdził, że w takich okolicznościach pozytywna decyzja o warunkach zabudowy obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. powodującą jej nieważność. Na uzasadnienie takiego wniosku organ podniósł, że wydanie pozytywnej decyzji dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkowałby tym, że decyzja ta nie mogłaby zostać skonsumowana (tj. w jej oparciu nie uzyskano by decyzji pozwolenia na budowę), gdyż inwestor nie jest w stanie zapewnić wymaganego klimatu akustycznego na przedmiotowej nieruchomości.

Odwołując się do brzmienia art. 54 w zw. art. 64 u.p.z.p. organ podniósł, że dla planowanego zamierzenia nie sposób określić warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz kształtowania ładu przestrzennego - z uwagi na zanieczyszczenie hałasem akustycznym i brak możliwości spełnienia wymogów art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. przepisu odrębnego względem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stwierdził, że decyzja pozytywna byłaby sprzeczna z art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Reasumując, organ stwierdził, że w sprawie dowiedziono, iż nie można wydać decyzji o treści zgodnej z wnioskiem, gdyż planowane zamierzenie narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego, dobrego sąsiedztwa oraz nie spełnia wymaga przepisów odrębnych, tj. art. 112 Prawa ochrony środowiska, a zatem niezgodność inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.

Odwołanie od decyzji z dnia 28 maja 2013 r. wniósł inwestor M. M., domagając się jej uchylenia w całości i ustalenia warunków zabudowy dla jego zamierzenia inwestycyjnego. Podniósł, że działka objęta wnioskiem ma specyficzny kształt, a na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne zlokalizowane w ich tylnej części, przy czym jedna z nich ma kształt zbliżony do działki inwestora. Powołując się na treść art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdził, że teren objęty inwestycją nie znajduje się na obszarze ograniczonego użytkowania, a zatem na terenie objętym inwestycją dotrzymane są standardy jakości środowiska, tym samym jest utrzymany poziom hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz stanowisko orzecznictwa dotyczące specyfiki orzekania przez organ odwoławczy w sprawie, w której została wydana negatywna decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium uznało, że nie może orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji.

Wskazując na uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że rozporządzenie nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., w wyniku którego tren inwestycji objęty został strefą I obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...[, nie obwiązuje i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (na uzasadnienie takiego poglądu Kolegiom powołało orzecznictwo sądów administracyjnych). Wyjaśniło przy tym, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są zapisy mapy akustycznej dla miasta [...] wykonanej na podstawie art. 118 ustawy Prawo ochrony środowiska, a rodzaj planowanej zabudowy nie uniemożliwia zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu w ramach ochrony przed hałasem ustanowionej w przepisach art. 112 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kolegium wytknęło organowi I instancji, że nie rozstrzygnął on jednoznacznie, czy inwestycja kontynuuje funkcję obszaru analizowanego. Zwróciło uwagę również na braki formalne decyzji organu I instancji w zakresie wymaganych przez prawo załączników (część graficzna decyzji o warunkach zabudowy), o których mowa w § 9 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zwróciło uwagę na potrzebę uwzględnienia przez organ I instancji przy badaniu spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., że opinia A Sp. z o.o. z dnia 27 lipca 2012 r. była ważna przez okres 12 miesięcy.

W odniesieniu do kwestii kontynuacji linii zabudowy Kolegium uznało, że z analizy urbanistycznej, jak i z treści decyzji administracyjnej nie wynika, by w sprawie wykluczona była możliwość zastosowania do ustalenia linii nowej zabudowy przepisu

§ 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, że wydaje się, że frontowa zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość w tym linii zabudowy przy uwzględnieniu charakteru terenu inwestycji. Tym bardziej, że w niedalekiej odległości od terenu inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa usytuowana »w głębi« terenu oddalonego od rogi publicznej (np. działka przy ul. [...] nr [...])".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M., który stwierdził, że nie jest zadowolony z decyzji Kolegium ponieważ z doświadczenia wie, iż organ I instancji, mimo że Kolegium wyraźnie podkreśla, że argumenty tego organu są bezzasadne, to i tak będzie przytaczał różne wywody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wyda decyzję odmowną, od której znów będzie musiał odwoływać się do organu II instancji. Stwierdził, że w związku z tym, iż organ odwoławczy nie może przesądzić o istocie sprawy ani ingerować w sposób załatwienia sprawy przez organ I instancji, a ten organ nie zmieni swojej decyzji, wnosi o zajęcie przez tutejszy Sąd stanowiska i orzeczenie, że to Kolegium ma wydać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem. Przy tym wskazał na błąd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, gdyż organ ten inwestycje określił jako budynek biurowy z garażem, a organ I instancji wydał decyzję odmowną dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy w dniu 5 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty wskazując dodatkowo, że w bardzo podobnej sprawie zapadło korzystne rozstrzygnięcie tutejszego Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Granice orzekania sądu I instancji wyznacza zatem sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Przedmiotem skargi strona może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, Lex nr 745304). Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu uchylającego decyzję Prezydent Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w wyżej opisanej lokalizacji. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz stanowiska skarżącego, istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Kolegium rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, stwierdzając określone uchybienia organu I instancji, mogło załatwić sprawę merytorycznie poprzez wydanie warunków zabudowy zgodnie z żądaniem strony.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni tego przepisu, trzeba mieć na względzie także treść art. 136 K.p.a. co oznacza, że należy przyjąć, iż organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest decyzją kasatoryjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei sąd administracyjny, przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 18/13, LEX nr 1385555 - orzeczenie dostępne jw.).

W odniesieniu do sytuacji, w której organ odwoławczy orzeka w sprawie, w której organ I instancji wydał negatywną decyzję o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., bowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może też przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, LEX nr 1132096 - orzeczenie dostępne jw.). Innymi słowy, w takiej sytuacji zachodzi niedopuszczalność wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy w stosunku do negatywnej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast Sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (patrz wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1315/06, LEX nr 382681 - orzeczenie dostępne jw.). Trafnie też na taki stan rzeczy zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Sąd podziela pogląd organu II instancji co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie niewyjaśnionych okoliczności faktycznych.

Kolegium wskazało na konkretne uchybienia popełnione przez organ I instancji, stwierdzając, że powołane przez ten organ okoliczności nie mogły stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym tez zakresie organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji co do dalszego postępowania.

W odniesieniu do stanowiska Prezydenta Miasta P. co do spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę na istotne braki dotyczące kwestii spełnienia warunku uzbrojenia terenu, zwracając uwagę na to, że opinia A Sp. z o.o. z dnia 27 lipca 2012 r. była ważna przez okres 12 miesięcy, zatem w dacie orzekania przez organ II instancji nie można było ocenić spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (czy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego). Kolejną okolicznością faktyczną, co do której Kolegium wyraziło zastrzeżenia, było ustalenie organu I instancji, że tren inwestycji objęty został strefą I obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...], co wiązało się z rozstrzygnięciem co do obowiązywania rozporządzenia nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Inną istotną kwestią, na którą zwróciło uwagę Kolegium, były braki formalne decyzji organu I instancji w zakresie wymaganych przez prawo załączników (część graficzna decyzji o warunkach zabudowy) oraz brak rozważenia przez ten organ możliwości ustalenia linii zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, bowiem analiza urbanistyczna z dnia 7 maja 2013 r. jest lakoniczna i poza wskazaniem odległości, w jakich usytuowane są budynki wzdłuż ul. [...], w ogóle nie omawia kwestii ustalenia linii zabudowy z odstępstwem od warunków występujących na obszarze analizowanym w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Sąd stwierdza, że trafnie Kolegium oceniło uchybienia organu I instancji i braki przeprowadzonego przez ten organ postępowania. Uznając, że w sprawie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy, Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na potrzebę wyjaśnienia kwestii zapewnienia wystarczającego uzbrojenia dla działki objętej wnioskiem, jak tego wymaga przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co wymaga zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego - poprzez pozyskanie aktualnego stanowiska gestora sieci energetycznej. Podobnie otwartą sprawą pozostaje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z odstępstwem od zasad wyrażonych § 4 ust. 1-3 tego przepisu.

Nade wszystko jednak Kolegium zwróciło uwagę na wadliwe przyjęcie przez organ I instancji, że był związany ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] [...] w [...].

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również tutejszy Sąd związane są oceną prawną i ustaleniami dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09. Postanowieniem tym NSA stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. weszło w życie z dniem [...] lutego 2008 r., a zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, który w dacie jego wydania w dniu [...] grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i de lege lata brzmiał on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". W konsekwencji NSA uznał, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą. z dniem 15 listopada 2008 r. Dodatkowo NSA podkreślił, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. nr 175, poz. 1462), który stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto wyjaśnił, że z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie, a to oznacza, że nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r., zawierała powyższy przepis przejściowy. NSA powołał również argument, że ratio legis ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, z późn. m.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania; stąd też nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.

Mając na względzie treść art. 170 P.p.s.a. oraz treść powołanego wyżej postanowienia NSA z dnia 6 października 2010 r., w ocenie tutejszego Sądu trafnie Kolegium uznało, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2008 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku skarżącego. Rozporządzenie Wojewody nr [...] utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. Stanowisko powyższe znajduje swoje oparcie nie tylko w powołanym powyżej postanowieniu NSA z dnia 10 października 2010 r., ale koresponduje w zakresie rozważań trawnych z innym postanowieniem NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 502/09 (dotyczącym innej strefy ograniczonego użytkowania na płaszczyźnie tej samej zmiany przepisów Prawa ochrony środowiska), jak i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki z dnia: 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 174/12; 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 752/13).

Podkreślić w tym miejscu należy, że nawet ewentualna negatywna ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Kolegium nie mogła doprowadzić do nakazania Kolegium merytorycznego i pozytywnego załatwienia sprawy na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak chciałby tego skarżący. Co więcej, nawet gdyby Sąd dostrzegł po stronie Kolegium uchybienia inne niż powodujące nieważność tej decyzji, a takich Sąd nie doszukał się w toku kontroli zaskarżonego aktu, nie mógłby uchylić zaskarżonego orzeczenia na niekorzyść skarżącego - z uwagi na brzmienie art. 134 § 2 P.p.s.a., a taki charakter przybrałoby orzeczenie tutejszego Sądu, skoro Kolegium, orzekając ponownie (po uchyleniu zaskarżonej decyzji) w sprawie, nie mogłoby, jak już to wyżej wyjaśniano, ustalić po raz pierwszy (tzn. w sytuacji, gdy organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy) warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku. Tym bardziej niekorzystne byłoby zaś orzeczenie przez Kolegium w toku ponownego rozpatrzenia sprawy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne zajęcie przez WSA w Poznaniu odmiennego stanowiska w kwestii dopuszczalności wydania w podobnej sprawie przez Kolegiom merytorycznej decyzji w przedmiocie wydania warunków zabudowy, jak na to powołał się skarżący na rozprawie, nie jest dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, który jest instancją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, stwierdzając określone uchybienia procesowe po stronie organu I instancji, obowiązany był do uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta P. będzie zobowiązany przeprowadzić pełne (pogłębione) postępowanie wyjaśniające i po ustaleniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, w tym wyjaśnieniu kwestii kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy i za odparowania terenu, jak również uzbrojenia technicznego terenu i możliwości ustalenia linii zabudowy, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w sposób odpowiadający wymogom przepisu art. 59 i art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli zaś to rozstrzygnięcie będzie dla inwestora niekorzystne, a zasadnicza część materiału dowodowego pozwalająca na rozstrzygnięcie co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, będzie zgromadzona, Kolegium – w razie zaskarżenia takiej decyzji organu I instancji – będzie mogło w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, po ewentualnym wykorzystaniu możliwości wskazanych w art. 136 K.p.a., zweryfikować stanowisko organu I instancji i stosownie do sytuacji orzec merytorycznie, stosując jedno z rozwiązań określonych w art. 138 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.