Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 547/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 294/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 294/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, zlokalizowanej w L. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...] w obrębie ewid. [...]), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

1) W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowanie dowodowe i dokładnie wyjaśniły okoliczności niniejszej sprawy,

ii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował art. 151 k.p.a. w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja o braku podstaw do jej uchylenia,

iii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zarzutów strony skarżącej, albo pobieżne i niewyczerpujące odniesienie się do nich,

iv. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie naruszył zasad wyrażonych w art. 7, 7a, 7b oraz 8 k.p.a., w sytuacji gdy organ drugiej instancji, wydając sporną decyzję nie uwzględnił powyższych zasad postępowania, co w konsekwencji świadczy o tym, że proces wydawania decyzji był arbitralny i automatyczny. Organ więc działał w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

v. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "ppsa" w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku nie uchylił decyzji i nie przekazał sprawy od ponownego rozpoznania,

vi. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało wskazane w skardze do Sądu pierwszej instancji;

2) w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 59 Prawa budowlanego poprzez przychylenie się do stanowiska organu w zakresie niewydania pozwolenia na użytkowanie, mimo że wszystkie przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej (dalej: instalacja, infrastruktura, stacja), zostały spełnione. Co w konsekwencji stanowi swoistą aprobatę stwierdzenia, że pozwolenie na użytkowanie jest decyzją uznaniową.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy niesłusznie i błędnie przyjęły, że sam fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystarczającą przesłanką wznowieniową oraz pozwala na bezrefleksyjne, automatyczne wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zależność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest jednoznaczna, a w doktrynie i orzecznictwie istnieje spór w tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie ważne wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał analizy dlaczego wznowiono postępowanie udzielające spółce pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i dlaczego odmówiono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji,

powiązał to ze stanem faktycznym sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co do której wadliwie zastosowano skrót "p.p.s.a." Skrót ten stosuje się do ustawy z 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która jest powoływana w skardze kasacyjnej jako właśnie "p.p.s.a." Niezasade jest również powoływanie tego przepisu w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. Zgodnie z tymi normami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadził zatem kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.

Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i zasadami prawnymi wyrażonymi w art. 7 (zasadą prawdy obiektywnej), art. 7a (zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - w sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do treści normy prawnej), art. 7b (zasadą współdziałania organów) i art. 8 (zasadą zaufania do władzy publicznej). Przypomnieć krótko należy, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w L. przy ul. [...] (działka nr [...], w obrębie [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pismem z [...] maja 2018 r. poinformował organ I instancji, że wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 133/17, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2016 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (wyrok prawomocny). Wobec powyższego prawidłowo postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone własną ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z punktu 8) art. 145 § 1. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2014 r. II OSK 3048/12). Istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zależna od pozwolenia na budowę, nie jest to w żadnym wypadku decyzja uznaniowa. Dlatego ma rację sąd wojewódzki, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż zasadnie organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w drodze wyroku WSA w Łodzi z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 133/17. Oznacza to też, że słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i rozstrzygnął o istocie sprawy, odmawiając wydania pozwolenia na jej użytkowanie. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się również niezasadny. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.