Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 508/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 149 § 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1015/12 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

A. W. wystąpiła do Wojewody [...} z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2005 r. Podniosła, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] i w związku z tym ma interes prawny do występowania w tej sprawie w charakterze strony. O toczącym się postępowaniu nie została powiadomiona, a skomunalizowane działki nr [...] i [...] nie należały nigdy do Skarbu Państwa, lecz stanowiły drogi dojazdowe do lasu i w konsekwencji tego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. skomunalizowane zostało mienie prywatne, a nie państwowe.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania.

W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do mienia objętego decyzją komunalizacyjną z dnia [...] maja 2005 r., w związku z czym nie miała interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu.

W zażaleniu na ww. postanowienie A. W. podniosła, że brak jej interesu prawnego powinien być oceniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Błędne jest odmówienie jej przymiotu strony, gdyż decyzją Wojewody skomunalizowano także część nieruchomości stanowiącej jej własność, a działki nr [...] i [...] nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że każde postępowanie wznowieniowe ma dwa etapy: najpierw należy zbadać, czy podmiot, który wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania, ma przymiot strony i czy zachowany został termin do złożenia takiego wniosku. Organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, ponieważ nie wykazała, że posiadała (posiada) interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym, którego wznowienia zażądała. Z dołączonych przez wnioskodawczynię pism wynika jedynie, że jest ona właścicielką działek sąsiadujących ze skomunalizowanymi działkami. Tymczasem z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ dotyczy to interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w takim postępowaniu, jeśli wykażą w sposób niebudzący wątpliwości, że mienie to stanowi ich własność i nie może być skomunalizowane. A. W. nie wykazała, że posiadała przed dniem wejścia w życie ww. ustawy tytuł prawny do spornego mienia.

Na ostateczne postanowienie A. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:

1/ obrazę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie, czy podmiot powołujący się na tę podstawę ma istotnie przymiot strony, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania;

2/ obrazę art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ocenę podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania oraz art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie;

3/ obrazę art. 28 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że właściciel nieruchomości, której część objęto komunalizacją, nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego;

4/ naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Skarżąca stwierdziła, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału stron w tych czynnościach ustalających. Zatem ustalenie podstaw wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego.

Skarżąca wskazała, że przedłożyła na wstępnym etapie postępowania akt własności oraz wypis z księgi wieczystej, które to dokumenty nie zostały ocenione przez organy obu instancji. Tymczasem jest ona właścicielką nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, które przejęła od swoich rodziców. Stan prawny działek skarżącej wynikający z prawa własności, udokumentowanego stosownymi wpisami do ksiąg wieczystych, był i jest uregulowany. Był także uregulowany na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W niewyjaśnionych okolicznościach Gmina J. uzyskała własność wskazanych we wniosku działek. Zdaniem skarżącej w rzeczywistości skomunalizowane nieruchomości w kształcie ustalonym decyzją komunalizacyjną (powierzchna i położenie) nie istniały, a dokumentów stanowiących podstawę uzyskania tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości wskazanych w decyzji nie posiada zarówno Gmina, jak Starostwo. Tymczasem działka nr [...], stanowiąca wewnętrzną drogę dojazdową do lasu, w kształcie ustalonym decyzją komunalizacyjną, jest zdaniem skarżącej działką wirtualną. Gdyby bowiem tę działkę zlokalizować na gruncie, to obejmie ona znaczną część działki nr [...], będącej jej własnością. Stąd też zgodnie z art. 28 k.p.a., jako właściciel tej nieruchomości, ma ona interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania.

Uwadze organu odwoławczego uszło także, że skarżąca powołała się nie tylko na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności m.in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...]. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego.

W orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjął, że w tym postępowaniu uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia (por. np. wyrok NSA z 29.09.1998 r. I SA 57/98).

Takimi dokumentami na dzień 27 maja 1990 r. nie wykazała się skarżąca i to przesądza, zdaniem Sądu I instancji, że nie posiada ona przymiotu strony uprawniającej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego.

Skarżąca jest bowiem jedynie właścicielką działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami skomunalizowanymi na rzecz gminy.

Jeżeli zatem brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, to ocena taka może się odbyć przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Złożone zatem przez skarżącą, jako osobę nieuprawnioną, żądanie wznowienia postępowania skutkować musiało wydaniem przez organ, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. skargę kasacyjną złożyła A. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., przez uznanie, że nie zaszły przesłanki wznowienia postępowania tam wskazane,

2/ art. 28 k.p.a., przez wyrażenie poglądu, że właściciel nieruchomości, której część powierzchni objęto decyzją komunalizacją, nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego,

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się co najmniej na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania bez jakiegokolwiek procesowego zweryfikowania twierdzeń strony, w tym do pozaprocesowej, jednostronnej oceny złożonych przez stronę dokumentów,

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia przymiotu strony, przy jednoczesnym zaakceptowaniu dowolnych ustaleń organów w zakresie interesu prawnego skarżącej,

3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 149 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi, mimo dokonania merytorycznej oceny podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania oraz art 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez ich niezastosowanie,

4/ art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez samodzielnie i dowolne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w oparciu o dowody oraz fakty, które zaistniały po dniu wydania kwestionowanego aktu,

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i nie został procesowo zweryfikowany,

6/ art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zawarcie w uzasadnieniu argumentacji odnoszącej się do dowolnych twierdzeń, w tym bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że czynności geodezyjne okazania granic dotyczyły obydwu wymienionych w uzasadnieniu działek.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, gdy będzie zachodziła potrzeba ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania. Z wniosku o wznowienie wynikało, że skarżąca powoływała się na swój interes prawny wynikający z prawa własności, a udokumentowany aktem notarialnym. Ponadto odmawiając wznowienia postępowania organ nie odniósł się w ogóle do powołanej we wniosku o wznowienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Tymczasem już z samego zestawienia i porównania znajdujących się w aktach sprawy map oraz aktu własności nieruchomości wynika, że komunalizacją objęto częściowo "wirtualne" nieruchomości, o powierzchni nieistniejącej w rzeczywistości. Zarówno organy administracji, jak też Sąd I instancji, nie oceniły jednak interesu prawnego skarżącej w kontekście takiego zestawienia dokumentów. W obrocie prawnym funkcjonuje zatem decyzja ostateczna, która komunalizuje działki o powierzchni nieprzysługującej Skarbowi Państwa.

Tymczasem organy, wbrew treści art. 149 § 1 k.p.a., nie wydały postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo konieczności przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a wiec realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Ustalając brak interesu prawnego strony powołał się bowiem na oświadczenie strony, złożone na rozprawie. Tymczasem strona nie mogła złożyć i nie złożyła oświadczenia w zakresie czynności okazania granic działki nr [...], jako że nigdy takich czynności nie przeprowadzano. Nieuprawnione zatem jest "rozciąganie" wyjaśnień strony odnoszących się do działki nr [...] (graniczącej z drogą nr [...]) do drugiej z nieruchomości. Ponadto skarżąca jedynie na pytanie Sądu wyjaśniła, że protokół okazania granic działki nr [...] z drogą gminną na dzień rozprawy nie został jeszcze wprowadzony do zasobów ewidencji gruntów, zaś wyniki tego okazania potwierdziły, że działka nr [...] nie miała powierzchni i kształtu przyjętego w decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a., do wszystkich zarzutów skargi, w tym ustalenia kręgu stron postępowania na danym etapie postępowania administracyjnego, jak też zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym wskutek wniesionego zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 504).

Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania może, co do zasady, nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania w tym pierwszym trybie nastąpić może: z inicjatywy samego organu, na wniosek organizacji społecznej, w wyniku złożenia skargi w trybie postępowania skargowego, wreszcie w wyniku złożenia sprzeciwu prokuratora.

W odniesieniu do przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 145a § 1 k.p.a., a także art. 145b § 1 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony.

Z chwilą wpłynięcia do organu administracji podania o wznowienie postępowania organ ten uzyskuje uprawnienie do badania: czy żądanie zostało złożone przez podmiot mający w tym interes prawny, czy podmiot ten posiada zdolność procesową, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Negatywny wynik tego badania spowodować musi wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia, czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna. Potwierdza to wniosek, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane na wniosek strony zostaje wszczęte na ogólnych zasadach, to znaczy w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji - art. 61 § 3 k.p.a. Jeśli tak, to w konsekwencji stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, ale także wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja, ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania. Niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania – wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też o odmowie wznowienia postępowania, muszą być o tym zawiadomione wszystkie strony. Nie można więc przyjmować, że na etapie rozstrzygania o wznowieniu postępowania w postępowaniu uczestniczy wyłącznie wnioskodawca i organ administracji.

Rozważenia w tym miejscu wymaga kwestia, konsekwentnie podnoszona przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, przed Sądem I instancji, a także w skardze kasacyjnej, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia. Czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania może badać wystąpienie tej przesłanki w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, czy też może to uczynić, podobnie jak w odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowienia, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Wątpliwości te mogą powstać ze względu na fakt, że jest to jedyna podstawa wznowienia, w której ustawodawca posłużył się określeniem "strona". Tak więc, skoro w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, to pojawia się problem, czy organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania musi traktować wznowienie postępowania w oparciu o tą przesłankę, tak jak wszystkie pozostałe przesłanki wznowienia postępowania, to znaczy czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu może badać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania.

W wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, jak kształtowały się stanowiska orzecznictwa i doktryny w tej kwestii.

Pierwsze stanowisko, przyjęte w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, zakłada, że "dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.". Sąd uznał więc, że nie została spełniona przesłanka podmiotowa wznowienia postępowania, a więc nie jest możliwe przejście do następnego etapu postępowania polegającego na badaniu, czy przedmiotowa przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, a jeżeli tak, to czy wywarła ona wpływ na treść dotychczasowej decyzji ostatecznej.

Drugie stanowisko zakłada, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a. – wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09.

Trzecie stanowisko prezentuje B. Adamiak: "Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania doręcza się żądającemu wznowienia postępowania. Jeżeli decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wydana z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo złożenia odwołania przysługuje wyłącznie temu podmiotowi. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne wobec tego podmiotu. W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowania, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1)" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, s. 543 – 544.

W opisywanym wyroku z 30 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się jednak za czwartym, kompromisowym stanowiskiem. Sprowadza się ono do tego, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Gdy natomiast okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia, czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. Pośrednio potwierdzają taką tezę wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 938/09, z 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09.

Owo kompromisowe stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku NSA z 30 czerwca 2011 r. podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym. Oznacza to, że organy, wbrew twierdzeniom skarżącej, mogły dokonać oceny, czy przysługiwał jej przymiot strony, bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a negatywny wynik tej oceny musiał doprowadzić do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego.

We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni powołała się na dwie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W tym ostatnim przypadku podnosiła, że z posiadanych przez nią dokumentów (map ewidencyjnych) wynika, że skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. działki nr [...] i [...] (będące drogami dojazdowymi do lasu i łąk) miały znacznie mniejszą powierzchnię, niż przyjęto to w decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, jej zdaniem, że należy przyjąć, że wyszły na jaw nowe okoliczności, istniejące, choć nieznane organowi w dacie wydania decyzji.

Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy (zgromadzonych przez organy, jak i dołączonych przez wnioskodawczynię), w żaden sposób nie można wyciągnąć wniosków konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą. Skarżąca nie wykazała bowiem, że skomunalizowane działki nr [...] i [...] w jakikolwiek sposób ingerowały w należące do niej działki nr [...] i [...], pomniejszając tym samym granice jej własności. Przyjąć więc należy, że wywód ten nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by tak rzeczywiście było, a na przypuszczeniach. Nie sposób odnieść się w logiczny sposób do stawianej tezy, jeśli na jej poparcie strona nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, nawet jeśliby miała ona sama w sobie prawne znaczenie, jeśli brak jest przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. był zatem całkowicie chybiony, skoro skarżąca w żaden sposób wykazała, by przysługiwało jej jakiekolwiek prawo rzeczowe do skomunalizowanych nieruchomości Skarżąca, jako podmiot nie posiadający w sprawie interesu prawnego, nie mogła być więc stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną. W konsekwencji organ I instancji winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W tej sytuacji za nietrafne należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147 i art. 149 § 2 k.p.a.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., bowiem organy prawidłowo wykazały, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co pozbawiało ją interesu prawnego do żądania wznowienia tego postępowania. Na marginesie dodać należy, że skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu stwierdziła, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że właściciel nieruchomości, której część powierzchni objęto decyzją komunalizacyjną, nie jest stroną tego postępowania. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zupełnie co innego. Sąd I instancji uznał jedynie, że skarżąca nie była właścicielką (ani nie przysługiwały jej inne prawa rzeczowe) komunalizowanych nieruchomości i dlatego nie mogła być stroną tego postępowania. Gdyby prawo takie wykazała – przysługiwałby jej oczywiście interes prawny do udziału w postępowaniu.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wystarczał w zupełności do prawidłowego uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania komunalizacyjnego, a uzasadnienie tego stanowiska zawierało wszelkie wymagane przepisami elementy. W tej sytuacji nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu powiązany z tymi zarzutami zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wydał bowiem wyrok na podstawie akt sprawy, a podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia rozumienia oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. odnośnie do czynności okazania granic działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Spór co do przebiegu granic między działkami nie może bowiem w żaden sposób wpłynąć na ocenę posiadania przez skarżącą praw rzeczowych do działek nr [...] i [...].

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., również umotywowany jedynie przywołaniem fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie do czynności geodezyjnego okazania granic, która to czynność, jak wyżej podniesiono, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Przeprowadzone wywody jednoznacznie wskazują, że Sąd I instancji, na gruncie ustalonego stanu faktycznego, nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.