Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 840/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1 pkt 2, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit e, art. 11 f ust. 2, art. 12 ust.1, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 124
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par  1pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11 g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), dalej jako "u.z.r.i.d." po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa planowanej drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinka ul. [...] od km 0+000 do km 0+058,50 wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami i zbiornikiem retencyjno-rozsączającym, budową sieci oświetlenia drogowego, przebudową sieci nN oraz SN oraz wycinką drzew zmienił tę decyzję w ten sposób, że:

1. Uchylił:

• w zapisie punktu 2 skarżonej decyzji: "Poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji" w tabeli pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu obręb [...] [...] wykreślam działkę nr [...];

• zapis punktu II skarżonej decyzji "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu - linie rozgraniczające określono na planie sytuacyjnym linią koloru fioletowego (załącznik graficzny nr [...] do niniejszej decyzji);

• mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu stanowiącą załącznik graficzny nr [...] skarżonej decyzji,

• rysunek nr [...] Plan zagospodarowania terenu Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiący załącznik nr 4a do zaskarżonej decyzji;

• rysunek nr [...] Plan sytuacyjny Projektu Zagospodarowania Terenu będący częścią załącznika nr [...] zaskarżonej decyzji;

• rysunek nr [...] Plan sytuacyjny projektu branży drogowej będący częścią załącznika nr [...] zaskarżonej decyzji

i orzekł w tym zakresie następująco:

• w punkcie 1 skarżonej decyzji: "W liniach rozgraniczających inwestycji" w tabeli pod budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] obręb [...] ark. [...] dopisał działkę nr [...];

• w punkcie II skarżonej decyzji wprowadził zapis: "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu - linie rozgraniczające określono na planie sytuacyjnym linią przerywaną koloru fioletowego (załącznik graficzny nr Z IW do niniejszej decyzji);

• w punkcie V "Zatwierdzenie podziału nieruchomości" skarżonej decyzji obręb ewidencyjny [...] wprowadził zapis: działka nr [...] o powierzchni 0,2165 ha dzieli się na działki: nr [...] o powierzchni 0,0177 ha - pod drogę nr [...] o powierzchni 0,3259 ha;

• w punkcie VI "Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego" wprowadził działkę nr [...] obręb [...] ark. [...]

• zatwierdził w miejsce uchylenia mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu stanowiącą załącznik graficzny nr [...] W do niniejszej decyzji;

• zatwierdził w miejsce uchylenia, rysunek zamienny nr [...] Plan zagospodarowania terenu Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiący załącznik nr [...] W do niniejszej decyzji,

• zatwierdził w miejsce uchylenia, rysunek zamienny nr [...] Plan sytuacyjny Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiący załącznik nr [...] W do niniejszej decyzji;

• zatwierdził w miejsce uchylenia, rysunek zamienny nr [...] Plan warstwicowy projektu branży drogowej stanowiący załącznik nr [...] W do niniejszej decyzji;

• zatwierdzam nową dokumentację geodezyjną - mapę z projektem podziału nieruchomości obręb [...] działka nr [...], stanowiącą załącznik nr [...] W do niniejszej decyzji;

2. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. reprezentującego Prezydenta Miasta L. z [...].

W dniu [...] r. wpłynęło pismo B. K., który zarzucał m.in. że nie udzielił zgody na dysponowanie na cele budowlane jego działkami nr ewid.[...] i [...]. Odnosząc się do tego zarzutu organ I instancji podniósł, że w świetle przepisów u.z.r.i.d. zgoda taka nie jest wymagana.

Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania inwestor był wzywany do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym (postanowieniem z dnia [...] r.), wezwanie zostało wykonane. Dla inwestycji została wydana ostateczna decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. z [...]. udzielająca pozwoleń wodnoprawnych.

Organ stwierdził zgodność projektu budowlanego oraz dokumentacji technicznej i geodezyjnej z wymaganiami rozporządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), a także Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) .

Organ wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku wymagało dokonania podziału kilku działek, co nastąpiło decyzją z [...] r.: działka nr ewid [...] ([...] stanowiąca pas drogowy ul. [...], przeznaczona pod przebudowę drogi, podzieliła się na działki nr [...] oraz nr [...], na której zaplanowano roboty budowlane objęte sporną inwestycją drogową; działka nr ewid. [...] ([...]), przeznaczona pod budowę ul. [...], podzieliła się na działki nr [...] oraz nr [...], objętej sporną inwestycją.

Organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, że spełnione zostały warunki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d.) ze względu na uzasadniony interes społeczny. Realizacja inwestycji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz podniesienia standardu obsługi komunikacyjnej.

W konsekwencji organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. zezwolił na realizację spornej inwestycji. Zgodnie z tą decyzją inwestycja miała być realizowana: w pkt 1. W liniach rozgraniczających inwestycji na wskazanych działkach odpowiednio pod budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] ul. [...], w pkt 2. Poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – na wskazanych działkach odpowiednio pod przebudowę innych dróg publicznych – droga powiatowa nr [...] ul. [...] i pod budowę/przebudowę zjazdów oraz na wskazanych działkach w obrębie [...] ark. [...], w tym m.in. na działce nr [...] należącej do skarżącego B. K. pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu. W decyzji wskazano też, że zakres inwestycji przewiduje m.in. budowę sieci kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym oraz przyłączami. W pkt II. decyzji pn. "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji" wskazano, że "Zgodnie z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu – linie rozgraniczające określono na planie sytuacyjnym linią koloru fioletowego (załącznik graficzny nr [...] do niniejszej decyzji). Liniami tymi objęto wskazane działki pod budowę drogi gminnej ul. [...] i drogi gminnej ul. [...]. W pkt.9 określił także na podstawie art. 124 ust. 4- 7 i art. 124a u.g.n. "ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu (...)" obejmujące m.in. działkę nr [...] oraz zezwolił na wykonanie tych sieci.

W odwołaniu od tej decyzji B. K. podnosił, że nie wyraża zgody na usytuowanie zbiornika retencyjno - rozsączającego na jego działce nr [...] przylegającej bezpośrednio do budowanej ulicy [...].

Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zakres inwestycji obejmuje budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z włączeniem do ul. [...] - droga powiatowa nr [...] klasy [...] Budowaną ulicę poprowadzono po śladzie bitumicznej drogi wewnętrznej o szerokości ok. 3,0 m. Przewidziano budowę jezdni o nawierzchni bitumicznej wraz z chodnikami z kostki betonowej i zjazdami na działki sąsiednie. Inwestycja obejmuje budowę oświetlenia drogowego wraz z budową i przebudową sieci infrastruktury technicznej. W ramach inwestycji przewidziano budowę kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym w zakresie niezbędnym do obsługi projektowanego układu drogowego. Przedsięwzięcie przewiduje wykonanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wycinkę krzewów i ukształtowanie trawników.

Następnie Wojewoda stwierdził, że wniosek został złożony przez uprawniony podmiot, wniosek jest kompletny, zawiera wymagane opinie i uzgodnienia. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty: mapę w skali 1:500 - załącznik nr [...] badanej decyzji, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (załączniki nr [...] i nr [...]) oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także, wymagany przepisem art. 11d ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d. projekt budowlany (załącznik nr [...]), który został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Organ I instancji przed wydaniem decyzji dochował procedur nakazanych przepisami prawa. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d. - zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zał. nr [...]), odnosi się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdza projekt budowlany (opracowanie wielobranżowe – zał. nr [...]), rozstrzyga o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określa, że wydzielone działki stają się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego - Gminy L.. Dokumentacja związana z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe (zał. nr [...] i nr [...]) przyjęto w dniu [...] r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów odwołania. W odpowiedzi inwestor w piśmie z [...]. wskazał, że przebieg projektowanej drogi został ustalony w sposób optymalny pod względem technicznym i finansowym. W celu prawidłowego zaprojektowania ulicy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną konieczne jest przejęcie części nieruchomości prywatnych. Inwestor podkreślił, że na etapie wstępnych założeń projektowych rozpatrywano dwa warianty odwodnienia budowanej drogi, wybrano wariant o mniejszym zakresie rzeczowym polegający na budowie kanalizacji deszczowej z włączeniem jej do zbiornika retencyjno-rozsączającego na działce nr [...].

Następnie Wojewoda pismem z dnia [...]. zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwodnienia projektowanej ulicy polegającego na odprowadzeniu wód opadowych do zbiornika retencyjno - rozsączającego umieszczonego poza pasem drogowym. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Mostów w L. pismem z dnia [...] r. poinformował, że w wyniku ponownej analizy rozwiązań projektowych zdecydowano o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji i wprowadzeniu korekty linii rozgraniczających teren tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika; w związku z tym przedstawił dokumentację zamienną tj. nową mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...] obr. [...] ark. [...]

Mając na uwadze akta sprawy, zarzuty odwołania i stanowisko inwestora, Wojewoda stwierdził, że choć decyzja organu I instancji jest właściwa pod względem formalnym, to jednak wymaga korekty, dlatego zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a orzekł, jak na wstępie.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powołał się przede wszystkim na oświadczenia inwestora - Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L., o wprowadzeniu zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno - rozsączającego do granic pasa drogowego. Konieczne stało się więc orzeczenie o wprowadzeniu dodatkowego podziału działki skarżącego nr [...] i przekazaniu wydzielonej działki nr [...] o pow. 0,0177 ha na pas drogowy, a także konieczne stało się sporządzenie nowych (zmienionych) niektórych załączników graficznych do decyzji.

Wojewoda stwierdził, że zmiana decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta L. było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a ten, poza niewielką korektą wprowadzoną niniejszą decyzją, pozostaje w większości zgodny z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Stwierdził także, że osobiste oczekiwania strony w stosunku do kształtu inwestycji nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, wejście z robotami budowlanymi na działki przyległe ograniczono do niezbędnego minimum i jest to podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania budowanej drogi i terenu sąsiedniego. Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do zapisu art. 11e u.z.r.i.d. nie mogą uzależniać wydania zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13); muszą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dodał, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie nieuregulowanym w przepisach u.z.r.i.d., stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy - w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 - właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych przepisami organ jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Należy mieć też na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Podnieść należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taki właśnie charakter mają przepisy u.z.r.i.d.

Wojewoda nie podzielił też wniosku B. K. o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 e u.z.r.i.d. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi gminnej ulicy [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z budową jej infrastruktury, w tym zbiornika retencyjno-rozsączającego na wody opadowe z obejściem prawa tj. na podstawie przepisów u.z.r.i.d., zamiast w trybie ustawy Prawo budowlane;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 11 c u.z.r.i.d. poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków posadowienia zbiornika retencyjno-rozsączającego na wody opadowe na działce [...] stanowiącej własność skarżącego;

3) art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 pr. bud. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. polegające na rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy ponad odwołanie i przekroczenie kompetencji (kontrola prawidłowości projektów) oraz bezpodstawne zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwodnienia projektowanej ulicy, co – zdaniem skarżącego - pomimo niezmienionego miejsca posadowienia zbiornika retencyjno-rozsączającego stanowiło formę wymuszenia na inwestorze konieczność przejęcia części działki skarżącego nr [...] o pow. 0,0177 ha oraz konieczność opracowania dokumentacji zamiennej;

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. poprzez brak uzasadnienia faktycznego dwóch wariantów odprowadzenia wód opadowych;

5) art. 15 k.p.a. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił dodatkowo, że faktycznie realizacja spornej inwestycji leży w interesie dewelopera - L. gdyż jest ona warunkiem uzyskania przez tego dewelopera pozwolenia na użytkowanie budynków wzniesionych przez niego przy ulicy [...]. W związku z tym, że skarżący nie wyrażał zgody na lokalizację zbiornika retencyjno-rozsączającego na terenie jego działki siedliskowej nr [...], deweloper nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę tej drogi, dlatego zawarł umowę z Prezydentem Miasta L. w sprawie inwestycji drogowej obejmującej budowę planowanej drogi gminnej ulicy [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z budową niezbędnej infrastruktury drogowej. W konsekwencji tej umowy Prezydent Miasta L. reprezentowany przez Zarząd Dróg i Mostów w L. złożył wniosek o wydanie takiego pozwolenia w trybie u.z.r.i.d., faktycznie zaś uzyskanie tego pozwolenia leży w interesie prywatnym tj. dewelopera. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana z obejściem przepisów prawa, a więc jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta L. wydając decyzję znał stanowisko skarżącego sprzeciwiającego się lokalizacji zbiornika retencyjno-rozsączającego na jego działce nr [...], skarżący wskazywał też organowi na możliwość odprowadzenia wód opadowych do kolektora usytuowanego na ulicy [...], mimo to, nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Natomiast Wojewoda rozpatrując odwołanie skarżącego rozpatrzył je ponad jego treść, wymuszając faktycznie na inwestorze konieczność powiększenia pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika tj. przejęcie części działki skarżącego o nr [...] o pow. 0,0177 ha.

Wojewoda dokonując w zaskarżonej decyzji zmiany pasa drogowego w celu włączenia do niego gruntu, na którym posadowiony został w projektach zbiornik retencyjno - rozsączający, pominął okoliczność, że działka nr [...] leży daleko od drogi nie przylegając do niej. W ocenie skarżącego pas drogowy w obecnym kształcie, po jego korekcie w zaskarżonej decyzji, nie jest jednolitym ciągłym pasem, lecz sztucznym pasem drogowym utworzonym tylko w interesie dewelopera, aby ułatwić mu wykonanie odprowadzenia wód opadowych z budowanej ulicy. Taki pas drogowy ukształtowany został z pokrzywdzeniem skarżącego. Celem zbiornika retencyjno-rozsączającego jest zgromadzenie w nim wód opadowych, które samoczynnie wsiąkną do gruntu, na którym został posadowiony. Efektem tego będzie podnoszenie się poziomu wód gruntowych, co spowoduje szkody w budynkach skarżącego usytuowanych na działce nr [...], w tym w jego budynku mieszkalnym. Obecnie działka ta jest zalewana wodami opadowymi od strony ulicy [...], a negatywne skutki działania wód opadowych zwiększą się po lokalizacji na tej działce zbiornika retencyjno-rozsączającego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie spraw administracyjnych, bada wyłącznie to, czy organ przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia (decyzji, postanowienia) nie naruszył obowiązujących przepisów prawa materialnego lub procesowego w istotnym stopniu.

Kontrolując w takim zakresie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy bez podstawy prawnej orzekł bowiem w zaskarżonej decyzji o przejęciu na rzecz Gminy L. części nieruchomości skarżącego pod budowę urządzeń związanych z inwestycją drogową, podczas gdy zajęcie nieruchomości leżących poza pasem drogowym (liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową) pod takie urządzenia następuje w trybie art. 124 u.g.n., zaś zgodnie z tym przepisem przejęcie nieruchomości jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela urządzenia.

O tym, jakie elementy, a więc jakie rozstrzygnięcia powinna zawierać decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, stanowi przepis art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d.

Przepis ten ma następujące brzmienie: Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Do koniecznych elementów należy więc m.in. określenie linii rozgraniczających teren oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem - Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Ustawodawca dopuszcza objęcie decyzją zrid "w razie potrzeby" także innych ustaleń (art.11 f ust. 1pkt 8), w tym m.in. (e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, czy (f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

W odniesieniu do realizacji takich obowiązków ustawodawca wymaga (i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz (j) zezwolenia na wykonanie tych urządzeń. Jednocześnie w art.11 f ust.2 –zastrzega, że "Do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) stosuje się odpowiednio". Z kolei zgodnie z tym przepisem, (1.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (...). (3.) Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (4). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. (5). Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. (...) (7). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (...).

Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wywłaszczenie) w trybie u.z.r.i.d. możliwe jest wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do budowy drogi, w tym pasów drogowych. To w tym celu następuje podział nieruchomości, przez które zaplanowano przebieg drogi. Natomiast w celu realizacji sieci uzbrojenia terenu oraz urządzeń wodnych lub melioracji wodnych szczegółowych (do których należy budowa sieci kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno - rozsączającym) nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości: w tym celu następuje zajęcie nieruchomości stosownie do przepisu art. 124 u.g.n. W świetle tego przepisu, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na ten cel jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości.

W niniejszej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył, wprost przeciwnie, wyraźnie i jednoznacznie podnosi, że nie wyraża zgody na zajęcie jego nieruchomości pod usytuowanie zbiornika retencyjno-rozsączającego.

W związku z powyższym wadliwe i niezgodne z powołanymi przepisami było orzeczenie przez Wojewodę: o podziale działki skarżącego nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] zajętą pod budowę zbiornika, która została wadliwie objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, i która w konsekwencji przeszła na własność Gminy (została wywłaszczona). Organ odwoławczy miał kompetencję do wydania decyzji merytorycznej, jednak zastosował wadliwie przepisy prawa materialnego tj. art. 11f ust. 1 pkt 2, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e w zw. z art. 11 f ust. 2 i art. 124 u.g.n. i art. 12 ust. 1 i 4 u.z.r.i.d. pozbawiając skarżącego prawa własności do części nieruchomości, wbrew jego woli. Skarżący w odwołaniu domagał się zmiany projektowanej inwestycji w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjno - rozsączającego (proponował wykonanie tego zbiornika w innym miejscu, nie na jego działce nr [...]). Organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił tego żądania, ale w wyniku podjętych z urzędu czynności pozbawił skarżącego (wbrew jego woli i niezgodnie z przepisami) części jego nieruchomości.

Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowała konieczność jej uchylenia.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpatrzeć zarzuty odwołania skarżącego na nowo i ocenić, czy decyzja organu I instancji, która zatwierdziła przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie zbiornika retencyjno-rozsączającego na spornej działce nr [...] i ograniczała sposób korzystania z niej oraz zezwalała na wykonanie na niej tego fragmentu sieci kanalizacji deszczowej – stosownie do art. 124 u.g.n. – jest prawidłowa i czy nie narusza przepisów. Konieczne będzie też wezwanie inwestora do modyfikacji wniosku, gdyż projekt obejmujący w liniach rozgraniczających pas drogowy lokalizację spornego zbiornika (fragmentu sieci) jest niedopuszczalny.

Choć rzeczywiście organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie u.z.r.i.d. nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, w tym do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, gdyż to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (przy czym – wbrew zarzutom skargi - inwestor nie ma prawnego obowiązku przedstawiania kilku wariantów inwestycji), to jednak organ niewątpliwie bada, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą (por. wyroki NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 22 września 2020 r., II OSK 711/20 oraz z 14 2021 r. II OSK 1332/21). Ustawa u.z.r.i.d. nie umożliwia natomiast wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art.12 ust. 1 i 4 u.z.r.i.d. w celu urządzenia sieci uzbrojenia terenu, w tym sieci kanalizacji deszczowej, jeśli nie leży ona w pasie drogowym (taka lokalizacja kanalizacji deszczowej jest dopuszczalna - m.in. § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U. z 2016r., poz.124 ze zm.).

Określenie granic (parametrów, w tym szerokości) pasa drogowego nie jest natomiast dowolne, ograniczone jest bowiem przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy te z jednej strony mają gwarantować bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś z drugiej określają granice ingerencji w prawo własności osób trzecich. Tak więc przy projektowaniu pasa drogowego należy mieć na uwadze to, że ma on charakter liniowy. Przebieg drogi na poszczególnych odcinkach jest wymuszony jej przebiegiem na całej długości. Liniowy charakter inwestycji drogowej dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności, co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Wymagania dotyczące geometrii drogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych również nie pozwalają na dowolne kształtowanie jej osi. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać poszerzenie pasa drogowego poprzez stworzenie uskoku w stosunku do jego osi, tylko na obszarze jednej działki i wyłącznie w celu wywłaszczenia tej działki, tj. wydzielenia w drodze podziału i nabycia przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) w trybie art. 12 ust. 1 – 4 u.z.r.i.d. bez zgody jej właściciela, w związku z potrzebą zajęcia jej pod urządzenia sieci uzbrojenia terenu, w tym także sieci kanalizacji deszczowej. Przepis art. 11 f ust. 2 u.z.r.i.d. jako zasadę wprowadza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy sieci uzbrojenia terenu, w tym sieci deszczowej wraz z urządzeniami wodnymi (art. 124 u.g.n.), a nie wywłaszczenie (art. 12 u.z.r.i.d.). Nabycie zajętej pod takie urządzenia nieruchomości Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela; takiego wniosku w niniejszej sprawie skarżący nie złożył.

W związku z powyższym Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego - w części obejmującej pkt 1, tj. w zakresie wydzielenia działki skarżącego nr [...] i przejęcia jej przez Gminę L. - na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325); w pozostałym zakresie skargę oddalił (art. 151 cyt. ustawy); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 cyt. ustawy.

Rozpatrując ponownie odwołanie, Wojewoda będzie miał powyższe uwagi na względzie, a ponadto odniesie się do zarzutu skarżącego, że sporny zbiornik może przyczynić się do zalewania jego działki.

Natomiast nie ma racji skarżący, że organ wydając zaskarżoną decyzję w trybie u.z.r.i.d. dokonał obejścia prawa, gdyż wniosek – zdaniem skarżącego - powinien być rozpatrywany na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczy inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.z.r.i.d., a więc inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej (gminnej). Jednocześnie wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, wymienionego w art. 11 b u.z.r.i.d. tj. od zarządcy drogi – Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L.. Sporna droga nie jest drogą prywatną. Kwestia ewentualnych umownych rozliczeń finansowych pomiędzy Gminą a deweloperem nie ma znaczenia przy kwalifikowaniu spornej inwestycji jako inwestycji drogowej (a nie tylko budowlanej).

Z tych względów, orzeczono, jak w sentencji wyroku.