Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1374/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 1 lipca 2015 r. nr XI/178/15 w sprawie określenia szczegółowych zasad otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn." Trzy Korony-Małopolska Nagroda Filmowa" stwierdza nieważność § 2 pkt 8 lit. c załącznika do uchwały Nr XI/178/15 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 1 lipca 2015 r.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Małopolskiego podjął w dniu 1 lipca 2015 r. uchwałę Nr XI/178/15 w sprawie zmiany uchwały Nr VII/108/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa". Jako podstawę prawną uchwały podano art. 14 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 2001 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) w związku z art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.). Załącznik do uchwały stanowił regulamin otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony – Małopolska Nagroda Filmowa".

W uzasadnieniu uchwały podano, że celem konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa" jest wyłonienie wartościowych scenariuszy związanych z Małopolską poprzez tematykę lub miejsce akcji. Nagrody przyznawane są dla autorów najlepszych prac o istotnym znaczeniu dla promocji regionu i aktywizacji lokalnego środowiska filmowego. Laureaci wybierani są przez grono najlepszych specjalistów branży filmowej, wybitnych scenarzystów, reżyserów czy producentów filmowych. Konkurs, którego współorganizatorem jest Województwo Małopolskie, pobudza i wspiera rozwój przemysłu filmowego na terenie województwa. Nagrodzone scenariusze pełną istotną rolę w promowaniu Województwa Małopolskiego jako ośrodka wspierającego działalność na rzecz rozwoju przemysłów kreatywnych, turystyki kulturalnej i przemysłów czasu wolnego.

Wprowadzenie jednolitego tekstu nowego regulaminu otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa", wynika z wprowadzenia istotnych zmian w stosunku do dotychczas obowiązującego regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały Nr VII/108/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 marca 2011 r. Nowy regulamin uwzględnienia zmianę stanowiska Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej ze współorganizatora na fundatora nagrody w ww. Konkursie. Do treści regulaminu wprowadzono zamiany dotyczące nowej roli Polskiego Instytutu Sztuki Filmowe w Konkursie.

Województwo Małopolskie - wraz z Krakowskim Biurem Festiwalowym oraz Telewizją Polską S.A. Oddział Terenowy w Krakowie jest współorganizatorem otwartego konkursu na scenariusze filmów fabularnych pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa". Polski Instytut Sztuki Filmowej jest fundatorem II nagrody w Konkursie. Współorganizatorzy i Fundator współdziałają zgodnie z regulaminem konkursu. Realizacja konkursu przyczynić się ma do promocji regionu, uaktywnienia środowisk twórczych oraz docenienia i nagrodzenia oryginalnego, filmowego sposobu widzenia Małopolski - ludzi, miejsc i opowieści.

W nowym regulaminie następuje rezygnacja z obowiązku przekazania na rzecz TVP pełni majątkowych praw autorskich i pokrewnych, w tym praw zależnych, do scenariusza oraz z obowiązku pozyskania przez TVP producenta filmu w okresie 3 lat od rozstrzygnięcia konkursu i zawarcia stosownych umów na ww. okoliczności.

Autorzy scenariuszy zobowiązują się do wystąpienia w pierwsze kolejności do Telewizji Polskiej S.A. z propozycją produkcji/koprodukcji filmu stworzonego na jego podstawie.

Nowy regulamin dookreśla założenia organizacyjne. Zostały wyszczególnione miejsca, gdzie zostają umieszczone informacje o uruchomieniu naboru do konkursu oraz podmiot odpowiedzialny za organizację prac Komisji Selekcyjnej i Jury Konkursu.

Wzajemne zobowiązania stron, podejmowane dla przeprowadzenia otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa" zostaną określone w stosownym porozumieniu zawieranym cyklicznie w roku realizacji tego przedsięwzięcia.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tj.: § 2 ust. 8 lit. c załącznika do ww. uchwały.

W skardze podano, że jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano, że art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406, z późn. zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Zgodnie z art. 7a ust. 2 ww. ustawy nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu. Art. 7a ust. 3 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.

Wojewoda Małopolski (organ nadzoru) powziął wątpliwości w przedmiocie oceny legalności zapisu § 2 ust. 8 lit. c załącznika do przedmiotowej uchwały - regulaminu otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa", zgodnie z którym autorzy wraz ze scenariuszem składają oświadczenie, że w przypadku nagrodzenia ich scenariusza i z chwilą odbioru nagrody, w sytuacji stworzenia filmu na jego podstawie zobowiązują się do przekazania nieodpłatnie, odrębną umową na rzecz organizatorów autorskich praw majątkowych na polach eksploatacji umożliwiających wykorzystywanie filmu w całości lub w postaci ekstraktów w działaniach kulturalnych i promocyjnych związanych z konkursem.

W ocenie organu skarżącego brak jest podstaw prawnych do regulowania w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej powyższej kwestii, a Sejmik Województwa Małopolskiego przyjmując takie zapisy przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z brzmienia ww. przepisu.

Stwierdzono bowiem, że działając na podstawie art. 7a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.

Odnosząc się natomiast do kwestii przysługujących autorowi autorskich praw majątkowych i kwestii ich ewentualnego przekazania zauważono, że z art. 17 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) wynika, że twórcy przysługuje wyłączne prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Majątkowe prawo autorskie jest cywilnym prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, a kwestię ewentualnego jego przeniesienia reguluje odrębna umowa. Stosownie bowiem do art. 41 ustawy o prawie autorskim autorskie prawa majątkowe mogą przejść na inne osoby w drodze dziedziczenia lub na podstawie umowy, a nabywca autorskich praw majątkowych może przenieść je na inne osoby, chyba że umowa stanowi inaczej. Umowa o przeniesienie autorskich praw majątkowych lub umowa o korzystanie z utworu, zwana "licencją", obejmuje pola eksploatacji wyraźnie w niej wymienione. Nieważna jest umowa w części dotyczącej wszystkich utworów lub wszystkich utworów określonego rodzaju tego samego twórcy mających powstać w przyszłości. Umowa może dotyczyć tylko pól eksploatacji, które są znane w chwili jej zawarcia. Twórca utworu wykorzystanego łub włączonego do utworu audiowizualnego oraz utworu wchodzącego w skład utworu zbiorowego, po powstaniu nowych sposobów eksploatacji utworów, nie może bez ważnego powodu odmówić udzielenia zezwolenia na korzystanie z tego utworu w ramach utworu audiowizualnego lub utworu zbiorowego na polach eksploatacji nieznanych w chwili zawarcia umowy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że w konsekwencji kwestionowanym zapisem regulaminu wkroczono w sferę praw autorskich regulowanych w oparciu o odrębne umowy, regulujące kwestie ewentualnego przeniesienia autorskich praw majątkowych, czyli kwestie, których organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma prawa regulować w akcie prawa miejscowego.

Kwestie wyrażenia zgody autorów na wykorzystanie ich utworów reguluje ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Zgoda na wykorzystanie utworu następuje w formie czynności prawnej - w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w formie aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej winny działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Powyższe zdaniem strony skarżącej oznacza, iż każde działanie organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym przypadku Sejmiku Województwa Małopolskiego - musi mieć wyraźne oparcie w obowiązującym prawie.

W związku z powyższym zobowiązanie autorów scenariuszy do przekazania nieodpłatnie, odrębną umową na rzecz organizatorów autorskich praw majątkowych na polach eksploatacji umożliwiających wykorzystywanie filmu w całości lub w postaci ekstraktów w działaniach kulturalnych i promocyjnych związanych z konkursem - w przypadku nagrodzenia ich scenariusza i z chwilą odbioru nagrody, w sytuacji stworzenia filmu na jego podstawie - jest w ocenie strony skarżącej sprzeczne z dyspozycją cytowanych wyżej norm oraz stanowi w konsekwencji o przekroczeniu przez Sejmik Województwa Małopolskiego delegacji ustawowej.

W doktrynie i w orzecznictwie panuje zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz analogii. Organ administracji wykonujący kompetencję prawodawczą nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Sejmik podniósł, że nie może budzić wątpliwości sama dyspozycja art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ww. regulacją również jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu.

Organ wskazał na treść art. 7a ust. 3 powyższej powołanej regulacji, który stanowi, iż minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.

Podkreślono, iż ustawodawca w ust. 3 art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej umożliwił wydanie regulacji w ramach urządzenia ministra jak i w drodze aktu prawa miejscowego samorządu województwa. Przy rozpatrywaniu zakresu delegacji ustawowej przekazanej jednostce samorządu terytorialnego dla realizacji upoważnienia ustawowego należy mieć na uwadze przepis art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony.

W świetle porównania regulacji art. 94 i art. 92 Konstytucji, swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Utrwalony jest pogląd zgodnie, z którym zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym czy wojewódzkim nie wymagają, aby w upoważnieniach ich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był szczegółowy zakres spraw przekazanych uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.

Podniesiono, że zgodnie z art. 7a. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej sejmik województwa może w drodze uchwały określić szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.

Wojewoda nie dokonując dogłębnej analizy zapisów ww. art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej doszedł do błędnego stanowiska, że uchwała przekracza delegację ustawową. Analiza art. 7a ust. 3 jest pozbawiona kluczowego odniesienia do najważniejszych kwestii wykładni i określeń ustawowych zawartych w delegacji ustawowej a przede wszystkim upoważnienia do "określenia warunków i trybu przyznawania nagród". Stwierdzono, że w ocenie organu przekazanie sejmikowi delegacji do określenia warunków i trybu przyznawania nagród musi być odczytywane w zakresie zadań, które spoczywają na Samorządzie województwa w zakresie zadań upowszechniania lub ochrony kultury.

Zastosowanie interpretacji Wojewody powoduje nieuprawnione zawężenie delegacji ustawowej, co jest nie tylko sprzeczne z art. 94 Konstytucji, ale innymi normami konstytucyjnymi.

Ponadto stwierdzono, że podobne regulacje miały miejsce w poprzednich wersjach regulaminu. Podobnie uregulowana kwestia była w regulaminie otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa" stanowiącym załącznik do uchwały Nr VII/108/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 marca 2011 r. w którym, znajdował się zapis w § 4 ust. 1 następującej treści: "Pomiędzy autorami zwycięskich scenariuszy a Telewizją Polską S.A. zostaną zawarte umowy o przeniesieniu praw autorskich do scenariuszy". Regulacje uchwały jak i innych o podobnym charakterze z analogicznymi zapisami podjęte przez inne jednostki samorządu terytorialnego nigdy nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

Przepis § 2 ust. 8 lit. c regulaminu otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa" (będący załącznikiem do wyżej wymienionej uchwały stanowiący zobowiązanie autorów prac do przekazania nieodpłatnie, odrębną umową na rzecz organizatorów autorskich praw majątkowych na polach eksploatacji umożliwiających wykorzystywanie filmu w całości lub w postaci ekstraktów w działaniach kulturalnych i promocyjnych związanych z Konkursem), ma na celu promocję konkursu i pokazanie zasadności jego przeprowadzania. Pozwala organizatorom konkursu pokazać przyszłym wnioskodawcom możliwości jakie daje udział w konkursie, miedzy innymi prestiżu zainteresowania potencjalnych producentów nagrodzonym scenariuszem i prowadzi do upowszechniania dzieł kultury.

Zapis ten ma na celu tylko stworzenie możliwości wykorzystania np. podczas gali konkursowej lub innych wydarzeń kulturalnych organizowanych lub współorganizowanych przez Województwo Małopolskie związanych z przedsięwzięciami audiowizualnymi, głównie fragmentów filmów, które powstałyby na podstawie nagrodzonego scenariusza.

Zadaniem organów samorządu województwa jest upowszechnianie i ochrona kultury, która jest niemożliwa bez narzędzi w postaci legalnego prawnego dostępu do dóbr kultury, które mają być promowane i upowszechniane poprzez udział w konkursie. Brak możliwości wykorzystania fragmentów prac konkursowych do promocji kultury czyni samą organizacje konkursu jedynie częściowym i fasadowym wypełnieniem ustawowych obowiązków.

Reasumują stwierdzono, iż wbrew zarzutom Wojewody Małopolskiego, w ocenie skarżącego, nie przekroczono upoważnienia ustawowego wynikającego z brzmienia ww. przepisu art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a zakres delegacji upoważnia sejmik województwa do nałożenia na startujących stosownych zobowiązań w regulaminie konkursu.

Wbrew zarzutom nie złamano również zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zapis § 2 ust. 8 lit. c regulaminu otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony - Małopolska Nagroda Filmowa" jest jednym z warunków przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, określonym w drodze uchwały na podstawie przywołanego wcześniej przepisu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nigdzie ustawowo nie zostało uregulowane i określone w jaki sposób organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają te warunki określać.

W świetle przywoływanego wcześniej porównania regulacji art. 94 i art. 92 Konstytucji, swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego a zatem i zakres delegacji i zasady legalizmu musi być analizowany przez pryzmat tego przepisu i jego analizy w kontekście zakresu delegacji z art. 7a ww. ustawy.

Uchwalonym zapisem regulaminu Sejmik Województwa Małopolskiego nie naruszył prawa i nie wkroczył w sferę praw autorskich albowiem w zapisie § 2 ust. 8 lit. c regulaminu będącego załącznikiem do kwestionowanej uchwały, odesłał do odrębnej umowy, która ma szczegółowo uregulować nieodpłatne przekazanie autorskich praw majątkowych.

Ponadto § 2 ust. 8 lit. c regulaminu nie jest wyrażeniem zgody na przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworu, a jedynie deklaracją/oświadczeniem, w którym autorzy zobowiązują się do określonych czynności, czyli właśnie do zawarcia odrębnej umowy, o której jest mowa w art. 41 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Należy zauważyć że umowa o której mowa w § 2 ust. 8 lit. c regulaminu może nie zostać zawarta przez uczestnika konkursu (inną kwestią będą konsekwencje ewentualnej odmowy podpisania umowy).

W związku z tym skarżony zapis nie narusza art. 41 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Oznacza to, że przekazanie praw autorskich odbędzie się na podstawie odrębnej umowy negocjowanej pomiędzy stronami zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a nie jak bezpodstawnie sugeruje, Organ nadzoru na podstawie regulaminu konkursu.

Tym samym w ocenie Sejmiku Województwa, zaskarżony zapis nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie Sejmik Województwa Małopolskiego nie przekroczył upoważnień ustawowych wynikających z cytowanego art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Mając powyższe na uwadze sformułowane przez Wojewodę zarzuty dotyczące uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XI/178/15 z dnia 1 lipca 2015 r. uznano je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Sąd dokonując oceny legalności w zaskarżonym zakresie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga została złożona przez Wojewodę Małopolskiego co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, a jej wniesienie po upływie okresu dopuszczalnego trwania postępowania nadzorczego nie było ograniczone żadnym terminem (art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.s.w.".

W ocenie Sądu istotą tej sprawy jest ustalenie, czy zgodnym z prawem jest treść § 2 ust. 8 lit. c załącznika do ww. uchwały, a wiec czy istniała w dacie podjęcia tejże uchwały norma prawna pozwalającą samorządowi Województwa Małopolskiego na uchwalenie takiej treści ww. przepisu. W ocenie Sądu obowiązujący system prawny nie pozwalał na uchwalenie § 2 ust. 8 lit. c załącznika do zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XI/178/15 z dnia 1 lipca 2015 r.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja oznacza, że stanowienie treści aktu prawa miejscowego nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem stanowi akt prawa miejscowego. Została ona bowiem skierowana do adresata pozostającego poza obszarem administracji samorządowej lub samorządowych wojewódzkich jednostek organizacyjnych. W szczególności § 2 ust. 8 lit. c załącznika do tejże uchwały skierowany jest bezpośrednio do uczestników organizowanego konkursu i nakłada na nich zobowiązanie, że w razie nagrodzenia ich scenariuszy i z chwilą odbioru nagrody, przekażą ci autorzy nieodpłatnie w drodze odrębnej umowy na rzecz organizatorów autorskie prawa majątkowe na polach eksploatacji umożliwiających wykorzystywanie filmu w całości lub w postaci ekstraktów w działaniach kulturalnych i promocyjnych związanych z konkursem. Podana treść § 2 ust. 8 lit. c załącznika do ww. uchwały stanowi wyraźne nałożenie obowiązku na osobę pozostającą poza systemem organów administracji samorządu województwa – tym samym jest to akt prawa miejscowego.

W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje samorządowi województwa uprawnień do ogólnego wprowadzania obowiązków w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 14 ust. 1 pkt 3 u.s.w., ani art. 18 pkt 20 u.s.w., ani też art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Samorząd terytorialny jest, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP, jedynie formą decentralizacji władzy publicznej, a w istocie decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to, że samorząd terytorialny jedynie wykonuje część zadań publicznych na analogicznych zasadach jak administracja rządowa i nie może samodzielnie kreować nowych zadań, ani też samodzielnie nakładać na podmioty pozostające poza strukturą danego samorządu dodatkowych obowiązków nie wynikających wprost z przepisów ustawowych.

Art. 14 ust. 1 pkt 3 u.s.w. wyznacza tylko ogólny zakres zadań publicznych, jakie ustawodawca przypisał do wykonywania przez samorząd województwa. Jednymi z nich są zadania z zakresu kultury. Z kolei art. 18 pkt 20 u.s.w. stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych niż wynikające z ustawy o samorządzie województwa sprawach zastrzeżonych odrębnymi ustawami lub statutem do kompetencji organu stanowiącego. Ani art. 14 ust. 1 pkt 3 u.s.w., ani art. 18 pkt 20 u.s.w. nie mogą stanowić podstawy do wydani aktu prawa miejscowego. Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów samorządu województwa, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono temu samorządowi i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał.

Art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) stanowi zaś, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Art. 7a ust. 2 ww. ustawy stanowi, że nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu. Zgodnie zaś z art. 7a ust. 3 ww. ustawy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. Powołany art. 7a ust. 1-3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zawiera legitymację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (w tym sejmiku województwa) do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania nagród osobom fizycznym i prawnym za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Błędne jest stanowisko Sejmiku Województwa Małopolskiego, że ustalenie warunków i trybu przyznawania nagród stanowi tak pojemny zakres, że można w nim zamieścić także nakładanie obowiązków na osoby wyróżnione w tak przeprowadzanym konkursie. Pod pojęciem "warunków i trybu przyznawania nagród" należy rozumieć tylko zobowiązanie organizatorów takiego konkursu do ustalanie procedury oceny i wyłaniania nagradzanych prac. Wyżej sformułowany zapis ustawowy nie pozwala na domniemanie, że warunki i tryb przyznawania nagrody obejmuje także możliwość nałożenia obowiązków na osoby wyróżnione nagrodami do spełnienia świadczeń nie wynikających z samego konkursu. Innymi słowy w tak przeprowadzanym konkursie można była (a nawet należało) ustalić sposób składania prac konkursowych, termin ich składania, zasady dokonywania oceny takich prac oraz inne formalne wymogi związane z pracami. Nie można natomiast było nakładać obowiązków, które nie należą do ocen składanych prac. Takim obowiązkiem zaadresowanym do uczestników konkursu było zobowiązanie ich do zawarcia umowy nieodpłatnie przenoszącej prawa majątkowe nagrodzonej pracy na rzecz organizatora. Taki warunek w ogóle nie powinien znaleźć się w regulaminie konkursu. Konkurs winien służyć nagradzaniu prac twórców, a nie nieodpłatnemu nabywaniu praw do najlepszych prac uczestników konkursu.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda Małopolski, treść § 2 ust. 8 lit. c załącznika do zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem twórcy przysługuje wyłączne prawdo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszelkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu, chyba że ustawa (a nie uchwała) stanowiłaby inaczej. Majątkowe prawo autorskie podlega przeniesieniu w drodze umowy opartej o równe prawa obu jej stron. W zaskarżonym przepisie ww. uchwały zasadę swobodnego dysponowania przez twórcę swoim majątkowym prawem autorskim naruszono, zobowiązując do złożenia oświadczenia o obowiązkowym umownym przeniesieniu autorskiego prawa majątkowego i to bezpłatnie na rzecz organizatorów w razie nagrodzenia ich pracy i odbioru nagrody. Dodatkowe uzasadnienie umownego i dobrowolnego przenoszenia majątkowych praw autorskich zawiera art. 41 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Jedną z granic samodzielności samorządu terytorialnego są prawa przyznawane mocą odrębnych ustaw. Skoro ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych przyznaje twórcy majątkowe prawo, to nie może tego prawa pozbawić akt rangi uchwały i nie jest dopuszczalna regulacja, która pod pozorem warunków i trybu organizowania konkursu zmierza wprost do wyzbycia się twórcy nagrodzonej pracy (utworu) z przysługującego mu prawa majątkowego.

Ponadto byłoby nieuzasadnionym pozbawianie twórcy dzieła należnego mu wynagrodzenia za jego utworzenie tylko dlatego, że dzieło to zostało docenione w danym konkursie. Takiego wynagrodzenia nie może zastąpić nagroda na konkursie. Konkurs stanowi bowiem formę oceny prac, a nie ich nabywania pod tytułem nieodpłatnym.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że Sąd nie podziela zawartej w niej argumentacji. Jak już zostało to wskazane, szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród nie może negować praw przyznanych odrębnymi ustawami. Uchwała sejmiku województwa nie może naruszać art. 17 i art. 41 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Art. 94 Konstytucji wbrew stanowisku Sejmiku Województwa Małopolskiego nie wyznacza luźnego związku pomiędzy delegacją ustawową a aktem prawa miejscowego. Jeżeli organ samorządu ma być upoważniony do regulacji prawa i obowiązków osób pozostających poza systemem administracji samorządowej, to delegacja ustawowa musi dokładnie określać, jakie prawa i w jakim zakresie można aktem wykonawczym do ustawy regulować. Żadne domniemanie w tym zakresie nie wchodzi w rachubę. Polski system samorządu terytorialnego nie jest oparty o zasadę autonomii i w żadnej ustawie nie określono zakresu spraw do swobodnej regulacji przez organy samorządu z wyłączeniem władzy ustawodawczej. Sąd nie podziela argumentacji Sejmiku Województwa, że delegacje ustawowe do wydawania aktów prawa miejscowego przez organy samorządu mogą być ogólne i to bez precyzowania szczegółowego zakresu spraw przekazywanych do regulacji aktami prawa miejscowego. Czym innym jest brak obowiązku (a nawet brak podstaw) do określania w delegacji ustawowej wiążących wytycznych co do treści aktu wykonawczego do ustawy będącej aktem prawa miejscowego, a czym innym określenie zakresu spraw podlegających regulacji aktem wykonawczym - aktem prawa miejscowego.

Nie ma w tej sprawie znaczenia kwestia istnienia takiej regulacji w innych aktach prawa miejscowego lub we wcześniejszych wersjach przedmiotowego konkursu.

Sąd nie podziela także i tej argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, która eksponuje kwestie prestiżu zwycięzcy konkursu, możliwość udziału w konkursie lub zainteresowania potencjalnych producentów np. filmów. Takie okoliczności nie uzasadniają obowiązku bezpłatnego przekazania przez twórcę danego dzieła praw majątkowych do tego dzieła. Nie ma żadnego uzasadnienia sytuacja, w której organizator bezpłatnie nabywa nagrodzone dzieło, po czym nie jest wykluczone zarabianie przez organizatora na takim dziele, a przynajmniej organizator nie ponosi kosztów nabycia tego dzieła. Jest to w oczywisty sposób dyskryminujące nagrodzonego twórcę, a uprzywilejowujący organizatora. W ten sposób upowszechnianie kultury odbywa się kosztem ich twórców. Nie ma racji Sejmik Województwa twierdząc, że § 2 ust. 8 lit c załącznika do ww. uchwały zawiera jedynie możliwość nieodpłatnego przeniesienia prawa majątkowego na organizatora, a nie obowiązek przeniesienia. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że autorzy scenariuszy wraz ze złożeniem scenariusza do konkursu składają (obowiązkowo) oświadczenie zobowiązujące ich do nieodpłatnego przekazania odrębną umową na rzecz organizatorów autorskich praw majątkowych w przypadku nagrodzenia ich dzieła (scenariusza) i odbioru nagrody. Gdyby ten przepis miał charakter tylko dobrowolny, to nie znalazłby się w regulaminie. Zawsze bowiem mógłby organizator konkursu na zasadzie swobody kontraktowania proponować twórcy scenariusza zawarcie dobrowolnej umowy przenoszącej prawa majątkowe do utworu na rzecz tegoż organizatora. Nie taki był sens zamieszczenia § 2 pkt 8 lit. c tego załącznika. Sensem tego przepisu, wyraźnie wyartykułowanym jego treścią, było przymusowe zobowiązanie autora, którego scenariusz zostałby nagrodzony, do nieodpłatnego przekazania tego dzieła organizatorowi w zakresie obejmującym autorskie prawo majątkowe. Tak sens tego przepisu odczytał Wojewoda Małopolski i tak to rozumie również Sąd rozpoznający tę sprawę.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżony § 2 ust. 8 lit. c załącznika do uchwały Nr XI/178/15 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VII/108/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 marca 2011 roku w sprawie określenia szczegółowych zasad otwartego konkursu na najlepsze scenariusze filmowe pn. "Trzy Korony-Małopolska Nagroda Filmowa" jako przepis o charakterze prawa miejscowego wydany został bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.