Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 521/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11b, art.  art. 11d ust. 1-4, art. 11f ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 11b i art. 11 d ust. 1-4 oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa"), utrzymana została w mocy decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej łączącej ulicę K. z ulicą T. w S. W rozstrzygnięciu wydanej decyzji Wojewoda dodał do rozstrzygnięcia organu I instancji na stronie 6 zapis: "15. Termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna".

Zaskarżona decyzja jest wynikiem tego, że rozstrzygnięciu organu I instancji sprzeciwiła się skarżąca, która jest właścicielką działki ew. [...]. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej łączącej ulicę K. z ulicą T. w S., spowoduje wywłaszczenie jej nieruchomości w części pod drogę.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji W. S. zarzuciła nieuwzględnienie jej uwag zgłoszonych na etapie postępowanie wyjaśniającego. Skarżąca nie wyraża zgody na budowę ww. inwestycji, ponieważ uważa, że nie mają do jej realizacji zastosowania przepisy specustawy drogowej ze względu na fakt, że budowana droga jest drogą wewnętrzną.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania. Organ ten ponownie rozpatrując sprawę podkreślił znaczenie i szczególny charakter postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Potwierdził kompetencje Starosty do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 11a tej ustawy, który to organ działał na wniosek właściwego zarządcy drogi i który nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia tego wniosku ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie. Wniosek ten został, zgodnie z wymogiem ustawowym, poprzedzony uzyskaniem opinii właściwych miejscowo organów, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy potwierdził kompletność wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prawidłowość podjętych przez organ czynności oraz prawidłowość zawiadomienia o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 11d ustawy. Dodał również, że ustawa w art. 11e nakazuje do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosować przepisy kpa, z zastrzeżeniem jej przepisów.

Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania w wydanej decyzji Starosty, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

Potwierdził, że w dniu [...] maja 2017 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji przez Gminę, w którym Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek pismem z dnia [...] lipca 2017 r. o następujące dokumenty: analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze, wykaz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, mapy do celów projektowych, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, projekt budowlany, opinię Zarządu Województwa, opinię Zarządu Powiatu, opinię Burmistrza Gminy oraz opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto inwestor złożył wyjaśnienia w zakresie braku wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, decyzji środowiskowej oraz opinii w zakresie obronności Państwa.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462). Organ zauważył, że inwestor nie miał obowiązku przedkładania opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej,

Wojewoda wskazał, że wezwał organ I instancji do uzupełnienia przekazanej dokumentacji o mapy w skali 1:500 opatrzonej pieczęcią poświadczającą jej wykonanie na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, opinii wskazanych w art. 11d ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ostatecznej decyzji - pozwolenie wodnoprawne. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta przekazał brakujące dokumenty.

Analizując decyzję Starosty organ odwoławczy stwierdził, że spełnia ona wymagania wynikające z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja Starosty zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren. Decyzja zawiera także zatwierdzone podziały nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych), stanowiące załącznik do decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, będący jej integralną częścią. W decyzji wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy, określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robot budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.

Wojewoda za niedopuszczalną uznał ocenę organów administracji dotyczącą racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ma ona bowiem charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Wojewoda wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Pozyskiwanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, nie odbywa się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg służących polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie jest wymagana zgoda właściciela gruntu przeznaczonego do przejęcia pod inwestycję drogową. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na budowę drogi nie jest również związany zamierzeniami właścicieli gruntów położonych na trasie planowanej inwestycji drogowej.

Kolejne wnioski dowodowe Wojewoda uznał za bez znaczenia w sprawie. Wyjaśnił, że narysowanie alternatywnego przebiegu drogi nie może zostać uwzględnione przez organ ze względu na fakt, że organ nie może wpływać na przebieg inwestycji, a ponadto mapa przekazana przez skarżącą nie została sporządzona przez projektanta o odpowiednich kwalifikacjach. Nie ma też znaczenia w przedmiotowej sprawie stan zdrowia odwołującej się.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła brak przyjęcia przez organy alternatywnego przebiegu spornej drogi po działkach Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej powodem przejęcia jej nieruchomości w ramach postępowanie nie są nachylenia terenu lecz stacja transformatorowa usytuowana na działce Starostwa.

Skarżąca podniosła, że Starostwo jest właścicielem działek [...] i [...], na których terenie znajdują się przewody stacji transformatorowej. Uważa, że Starosta to nie tylko organ orzekający o wydaniu decyzji dla Burmistrza, ale to również strona w sprawie, ponieważ właścicielem projektowanej drogi będzie Skarb Państwa.

Skarżąca domaga się wyjaśnienia sprawy w oparciu o art. 9 kpa, a na podstawie art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. Starosta i wojewoda zobowiązani są do przestrzegania przy wydawaniu decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca powołała się na okoliczność pominięcia wniosku o rejestrację drzewa na jej działce jako pomnika przyrody w ramach ochrony środowiska. Wskazała się na obowiązek z art. 11 f ust. 1 punkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Art.32 ust.1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zobowiązuje do spełnienia wymagań ochrony Środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie skarżącej w trakcie wykonywania prac na terenie Urzędu Gminy naruszono konstrukcję jej domu. Skarżąca domaga się wyznaczenia przynajmniej 6 metrowego izolacyjnego pasa zieleni. Powołała się na opinię wykonaną na zlecenie Urzędu Gminy, że musi być 12 metrowy izolacyjny pas zieleni. Na podstawie tej opinii wydana została decyzja Burmistrza nr [...], załączona do odwołania. W decyzji Wojewoda nie odniósł się do tych argumentów.

Skarżąca powołała się na inne inwestycje planowane przez Burmistrza, jak wyburzenie lądowiska ratunkowego czy inwestycja budowy parkingu dla samochodów osobowych na 125 miejsc przy PKS. Zwróciła uwagę na środki z funduszy unijnych niezbędne na realizację zamierzeń. Dodała, że nie uwzględniono wykonania na jej działce dwóch wjazdów z zaprojektowanej drogi, o które wielokrotnie wnioskowała, celem odróżnienia działki w części północnej i północno wschodniej. Narusza to art. 11f ust. 1 punkt 8 lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skarżąca podniosła, iż jest osobą, która kończy [...] lata, wymagającą opieki. Zjazdy w północnej i północno wschodniej części jej działki spowodują, że udrożni ona swoją działkę przy szpitalu, przez co zapewni dojazd karetki pogotowia od szpitala do niej bez problemu.

Skarżąca zakwestionowała podnoszony przez Wojewodę spadek terenu. W jej przekonaniu Burmistrz podaje nieprawdę. Do odwołania załączyła wyliczenia spadków terenu dla dwóch alternatywnych projektów przedmiotowej drogi. Zgodnie z załącznikiem nr 1 droga składa się z trzech odcinków.

Pochylenie terenu na odcinku AB wynosi 7, 78%

Pochylenie terenu na odcinku BC wynosi 2,4%

Pochylenie terenu na odcinku CD wynosi 6,6 %.

Według załącznika nr 2 i nr 3, droga składa się z jednego odcinka odchylenie terenu na odcinku AB wynosi 6,9%. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) dopuszcza 12% pochylenia dla jezdni.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że projektowana droga łączyć będzie ul. K. z ul. T. w S. W decyzji zostało wyraźnie wskazane, że będzie ona stanowić drogę gminną. Wobec powyższego, zarzuty w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym.

Wojewoda wskazał również, że odwołująca się składała w trakcie postępowania drugoinstancyjnego kolejne wnioski dowodowe, jednak nie miały one znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim narysowanie alternatywnego przebiegu drogi nie może zostać uwzględnione przez organ ze względu na fakt, że organ nie może wpływać na przebieg inwestycji, a ponadto mapa przekazana przez odwołującą się nie została sporządzona przez projektanta o odpowiednich kwalifikacjach. Nie ma też znaczenia w przedmiotowej sprawie stan zdrowia odwołującej się.

W oparciu o powyższe Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 11b i art. 11 d ust. 1-4 oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa"), utrzymana została w mocy decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej łączącej ulicę K. z ulicą T. w S.

W wydanej decyzji Wojewoda dodał do rozstrzygnięcia organu I instancji na stronie 6 zapis:" 15. Termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna".

Inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach – nieruchomościach położonych w obrębie ewidencyjnym S., stanowiących:

1) mienie gminy S. o numerach [...] oraz [...];

2) nieruchomościach położonych w obrębie ewidencyjnym S., powstałych w wyniku projektu podziału działek nr:

- [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], (własność - Gmina),

- [...], powstałej w wyniku podziału działki [...], (własność - Powiat),

- [...], powstałej w wyniku podziału działki [...] (własność skarżącej),

- [...], powstałej w wyniku podziału [...], (własność - Skarb Państwa, wykonywanie prawa własności - Agencja Nieruchomości Rolnych),

- [...], powstałej w wyniku podziału działki [...] (własność - Powiat);

3) nieruchomościach, w stosunku do których decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapewnia inwestorowi prawo wejścia na ich teren w celu prowadzenia robót budowlanych oraz czasowo ogranicza sposób korzystania z nieruchomości lub jej części: działki nr [...],[...],[...] – stanowiące własność Gminy;

4) na terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania (uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centralno- zachodniej części miasta, gmina ([...] z dnia 2013.02. [...].) – dalej jako: " m.p.z.p."

Zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. teren przeznaczony pod projektowaną drogę posiada w planie oznaczenie KD-D5 .

Zgodnie z § 32 ww. aktu prawa miejscowego: "Tereny oznaczone symbolami: KD-D1, KD-D2, KD-D3, KD-D4, KD-D5 i KD-D6 przeznacza się na cel drogi publicznej dojazdowej:

1) dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania ruchem,

2) dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z podstawową funkcją drogi,

3) obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, budowli i urządzeń z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z podstawowym przeznaczeniem terenu,

4) na terenie KD-D5 obowiązuje wydzielenie zieleni izolacyjnej od strony działki nr [...] o szerokości minimum 4,0 m,

5) parametry i wskaźniki kształtowania zagospodarowania terenu:

a) szerokość w liniach rozgraniczających - jak na rysunku planu,

b) dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą techniczną drogi - odwodnienia, oświetlenia itp., na warunkach zarządcy drogi w porozumieniu z gestorami sieci".

W załączniku nr 2 do m.p.z.p. zawarto listę nieuwzględnionych uwag oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralno - zachodniej części Miasta, Gmina.

Z załącznika wynika, że osobą, która składała uwagi do planu, była skarżąca. Wszystkie uwagi i wnioski zostały rozpoznane.

Pierwsza z uwag została zgłoszona we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.

"1. Osoba składająca uwagę, będąca właścicielem dz. nr [...], wnosi o wprowadzenie do części graficznej planu obowiązkowego pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 12,0 m na działce nr [...], wzdłuż granicy z dz. [...];

2. Prośba o postawienie ogrodzenia na granicy działki nr [...] i [...];

3. Prośba o pozostawienie w stanie nienaruszonym drzewostanu zarówno liściastego jak i owocowego, cennego ze względu na walory przyrodnicze. Ponadto wnosząca uwagę prosi o zmianę przebiegu drogi - teren KD-D5 tak by nie było konieczności wydzielania powyższej drogi z terenu działki Pani S." Uwaga dotyczyła terenu KD-D5 - teren drogi publicznej dojazdowej.

Uwaga nie została uwzględniona:

"Ad 1. Na załączniku graficznym umieszczono oznaczenie informacyjne w postaci symbolu zieleni izolacyjnej, bez podawania konkretnych wymiarów jej szerokości. Natomiast w części tekstowej planu ustalono szerokość pasa zieleni izolacyjnej na min 4,0 m.

Ad 2. Plan miejscowy nie jest dokumentem rozstrzygającym kwestie budowy ogrodzenia. Sprawy te są regulowane Prawem budowlanym oraz Kodeksem cywilnym.

Ad 3. Przebieg drogi oznaczonej symbolem KD-D5 pozostaje bez zmian. Projektowana droga KD-D5 jedynie w niewielkim stopniu obejmuje teren dz. nr [...]"

Druga z uwag została zgłoszona we wniosku z [...] października 2012 r.: "1. Osobą składająca uwagę, będąca właścicielem dz. nr [...], wnosi o wprowadzenie do części graficznej planu lokalizacji na działce sąsiedniej obowiązkowego pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 12,0 m; 2. Prośba o postawienie ogrodzenia na granicy działki nr [...] i [...];

3. Prośba o umieszczenie na załączniku graficznym dwóch wjazdów na działkę nr [...], jednego z drogi KD5, a drugiego wjazdu z ciągu pieszo jezdnego - KX4;". Uwaga dotyczyła terenu drogi publicznej dojazdowej o symbolu KD5.

Nie uwzględniono uwag, stanowisko uzasadniono:

"Ad. 1. Na działce nr [...] projekt planu będzie dopuszczał lokalizację pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 4,0 m.

Ad 2. Plan miejscowy nie jest dokumentem rozstrzygającym kwestie budowy ogrodzenia. Sprawy te są regulowane Prawem budowlanym oraz Kodeksem cywilnym.

Ad. 3 Plan miejscowy nie jest dokumentem rozstrzygającym o lokalizacji wjazdów z dróg publicznych na działki".

Z powyższego wynika, że przebieg lokalizacji spornej drogi został w jej kształcie ujęty już w m.p.z.p. z pasem izolacyjnym zieleni o szerokości 4m. Wyjaśniono w rozpatrzonej uwadze, że projektowana droga KD-D5 jedynie w niewielkim stopniu obejmuje teren dz. nr [...]".

Dokumenty potwierdzają, że przy skarżącej pozostanie nowo wydzielona działka nr [...] o powierzchni 04191ha, a pod inwestycję drogową została wydzielona działka o nr [...] o powierzchni 0,0409 ha.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku inwestor dołączył niezbędne dokumenty w tym: opinie właściwego miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta oraz burmistrza, mapę na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W przedmiotowej sprawie z uwagi na krótki odcinek realizowanej dogi, do 1 km, nie było potrzeby uzyskania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Należy także podkreślić, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 60 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

Pozostałe opinie wskazane w art. 11d ust 1 pkt 8 ustawy zrid, nie były wymagane.

Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej oceny formalnych wymogów wniosku inwestora w rozumieniu art. 11 d ust. 1 ustawy i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami ustawy - Prawo budowlane, stosownie do art. 11 i ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, wydana przez organ drugiej instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11 f ust. 1 ustawy. Organ poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg drogi oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Wszystkie wniesione przez strony uwagi organ przekazał inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych zastrzeżeń, a następnie przekazał stronom, w tym skarżącemu, udzieloną przez inwestora odpowiedź.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że stosownie do art. 11 f ust. 1 ustawy, zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie, z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 9art. 10, art. 15 i art. 107 k.p.a. Odniósł się do każdego z podniesionych przez odwołujących się, w tym skarżącą, zarzutów dotyczących przede wszystkim lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz możliwości dokonania zmiany w lokalizacji.

Skarżąca jest właścicielem działki nr ew. [...], która z mocy decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. została w części przeznaczona pod projektowany pas drogowy (zajęto działkę nr ew. [...] o pow. 0,0409 ha).

W kwestii tej należy zauważyć, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego ustawy zrid, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części -należącej do skarżącej – działki, spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przy czym odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy zrid, właściwy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, jako organ architektoniczno-budowlany, w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje inwestor i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązane lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 170114 - organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższe jednak nie oznacza automatycznie, że w każdym postępowaniu organy administracji obowiązane są uwzględniać postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustaw mogą przewidywać odmienne uregulowania.

Z mocy art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłączone zostało stosowanie do postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A skoro tak, to tym samym w postępowaniu tym organ udzielający zezwolenia nie dokonuje analizy zgodności z planem ani nie stosuje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, jeżeli jednak taka zgodność zachodzi, to tym bardziej uzasadniony jest kierunek i przebieg drogi, która wpisze się w ład przestrzenny.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

W obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 208/12).

Skarżąca domaga się wyznaczenia przynajmniej 6 metrowego izolacyjnego pasa zieleni. Podkreśliła, że wynajęty przez Urząd Gminy specjalista wydał opinię, że musi być zapewniony 12 metrowy izolacyjny pas zieleni. Na podstawie tej opinii wydana została decyzja Burmistrza nr [...]. Dowodem jest załącznik nr 4.

Odnosząc się do stawianego zarzutu należy stwierdzić, że stanowisko odnośnie zachowania pasa 12 metrów izolacyjnego – dotyczyło innego zamierzenia inwestycyjnego – decyzji Burmistrza dnia [...] listopada 2011 r. [...] o ustaleniu dla Gminy warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania tereny polegającego na budowie parkingu na terenie działki nr [...] w miejscowości S. Dlatego też przywołana przez skarżącą opinia nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Sąd podziela stanowisko organów, że projektowana droga jest drogą gminną w konsekwencji nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji, nadał rygor natychmiastowej wykonalności stanowiący jeden z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Zgodnie z art. 17 ust. 1 starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Realizacja inwestycji zapewni bezpieczeństwo, podniesie jakość systemu komunikacyjnego danego obszaru i ograniczy uciążliwości dla mieszkańców.

Na marginesie odnosząc się do wniosku skargi - Sąd stwierdza, że nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niezależnie od charakteru stwierdzonej wadliwości tej decyzji, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (gdy dotyczy decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie), uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 1 k.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 984/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 603/11).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do wyłączenia Starosty od rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji, Sąd stwierdza, że zarzut skargi jest nieuzasadniony. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, a odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Sąd stwierdził, że nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10 dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić również należy, że decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. w pkt 14, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy, na wniosek Zarządcy drogi, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy nie uchylił rozstrzygnięcia w tym zakresie, a jedynie uzupełnił je o kolejny pkt 15 orzekając o terminie, poprzez określenie 120-dniowego terminu, od dnia w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to jest zasadne i ma oparcie w treści art. 16 ust. 2 specustawy. Rygor ma to znaczenie, że nie trzeba z rozpoczęciem robót czekać 120 dni. Jeżeli zostanie wydana decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to rygor nie upada.

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302).