Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2111/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 i art. 233
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 814/13 w sprawie ze skargi C. O. i J. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od C. O. i J. O. solidarnie na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 814/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi C. O. i J. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z [...] maja 2013 r. i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz C. O. i J. O. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy;

Decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraja z [...] lipca 1976 r. o ustaleniu rzecz J. O. odszkodowania za tereny przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr 25 Naczelnika Miasta Biłgoraja z 15 grudnia 1975 r. o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położone w Biłgoraju (Dz.Urz.WRN w Zamościu nr 1, poz. 6 z dnia 14 lutego 1976 r.), ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania.

Organ ten wskazał, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani odszkodowania. W świetle przepisu art. 10 ust. 1 tej ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłacano odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, ale nie wydawano decyzji w tym przedmiocie. Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej uchwałą/zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zatem odszkodowanie było wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte".

C. O. i J. O., spadkobiercy J. O. s. A. w dniu 10 stycznia 2013 r. wystąpili do Starosty Biłgorajskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr 25 Naczelnika Miasta Biłgoraja z 15 grudnia 1975 r. o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w Biłgoraju (Dz.Urz.WRN w Zamościu nr 1, poz. 6 z dnia 14 lutego 1976 r.)

Organ ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta Biłgoraja z [...] lipca 1976 r., znak: [...] zostało ustalone i wypłacone na rzecz J. O. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 2, 3, 4 i 15 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz.192 z 1973). Fakt wypłacenia tego odszkodowania na rzecz byłego właściciela potwierdzili na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. C. O. i J. O.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie których odszkodowanie było wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzji o odszkodowaniu nie wydawano, gdyż wysokość odszkodowania była wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m 2, dlatego prowadzenie ponownego postępowania ustalającego odszkodowanie za działkę nr 1676 jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W rezultacie Starosta Biłgorajski decyzją z [...] maja 2013 r., orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa położoną w Biłgoraju przy ul. [...].

W odwołaniu C. O. i J. O. wnieśli o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie. Ich zdaniem nie można było uznać, że wypłata odszkodowania na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa była równoznaczna ze spełnieniem obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.. Wypłata odszkodowania ustalonego nieważną decyzją jest bezskuteczna. Organ powinien zatem rozpoznać sprawę na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją z 17 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 w zw. z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone decyzją z [...] lipca 1976 r. zostało wypłacone, dlatego zobowiązanie wygasło i nie może być dochodzone ponownie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. O. i J. O. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Podnieśli, że wypłacone na podstawie nieważnej decyzji odszkodowanie jest bezskuteczne, nie zachodzi zatem podstawa do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek o ustalenie odszkodowania powinien być zatem rozpoznany przez organ merytorycznie, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazywali, powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne, w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze prawniczej ustabilizowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz Wyd. C.H.BECK 2009 s. 391 i następne). Art. 105 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 11, poz. 150 ). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, a więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Przy tak ujętym pojęciu bezprzedmiotowości postępowania motywacja organów, pozwalająca w ich mniemaniu na umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. nie może znaleźć poparcia. Zdaniem Sądu I instancji na akceptację nie zasługuje ocena organów sprowadzająca się do zakwestionowania możliwości ustalenia obecnie należnego odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa, z powołaniem na pogląd, według którego przy przejmowaniu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i o odszkodowaniu.

WSA w Lublinie wskazał, że wbrew przekonaniu organów co do powyższego zagadnienia w orzecznictwie brak jest jednolitości. Rzeczywiście w wyroku z 15 stycznia 2004 r. (SA/Bk 1132/03 opubl. w ONSAiWSA 2005/3/61) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 wspomnianej ustawy z 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m 2, ustalanej (początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W omawianym trybie przejęcia nie były zatem wydawane decyzje administracyjne ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, które było ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem co do istoty indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, tymczasem wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem zwykłego mnożenia ilości m 2 przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich, stawkę odszkodowania za 1 m 2. Stanowisko powyższe zostało powielone w kolejnych wyrokach sądów administracyjnych z dnia 21 czerwca 2007 r. (I OSK 1158/06) i 12 kwietnia 2011r., I OSK 878/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie funkcjonuje również pogląd odmienny, w którym wskazuje się, że skoro przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której to ustawy przejęcie nastąpiło, przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy) winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. Art. 7 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jednoznacznie bowiem stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaje wojewoda właściwy dla położenia nieruchomości. Co więcej, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy istniała możliwość ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu.

W konsekwencji przyjęto, że jeśli decyzja dotychczas nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami, por. wyrok NSA z dnia I OSK 397/11, wyrok z dnia 21 grudnia 2009 r. I OSK 1111/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co istotne, w powołanych orzeczeniach opierano się na treści ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w brzmieniu znowelizowanym na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Nr 48, poz. 282), gdzie skreślono ust. 2 i 3 dotychczasowego art. 10 ustawy, a według jego ust.1 wypłata odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, miało być wypłacane na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie dokonano zmiany ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm.). Zmiany te obowiązywały w dacie podejmowania decyzji przez Naczelnika Miasta, co zasadnym czyni wniosek o zastosowaniu tej interpretacji również w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy na akceptację nie zasługuje również pogląd sprowadzający się w istocie do wykazania, że wypłata na rzecz byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa powoduje wygaśnięcie zobowiązania do jego wypłaty, które nie może być dochodzone ponownie. Jakkolwiek trudno odmówić racji takiemu rozumowaniu, to jednak należy zauważyć, że nie może mieć ono miejsca w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, mocą której stosowne odszkodowanie zostało ustalone. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia, czy dla ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. istniała konieczność wydawania decyzji. Nawet jeśli przyjąć rozwiązanie odmienne, to przecież w sprawie nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie ustalono i wypłacono na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy. Dopóki nie stwierdzono jej nieważności wywoływała skutki prawne, zgodnie z zasadą trwałości, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a..

W orzecznictwie podnosi się natomiast konsekwentnie, że w takiej sytuacji odszkodowanie należy ustalić ponownie (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2311/11, wyrok z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08 opubl. w CBOSA). Co więcej, z uwagi na treść art. art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r, poz. 1774), stosownie do którego sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zastosowanie będą miały zasady ustalania odszkodowania określone w tej ustawie. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania stwierdzono dopiero w 2012 r.. Trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyr. z dnia 4 października 2012 r. (I OSK 1104/11 opubl. w CBOSA i podana tam literatura oraz orzecznictwo), że powyższy przepis wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji trzeba uznać, że nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną. Trafności tego stanowiska nie wyklucza brak w powołanym przepisie normy o stosowaniu przepisów tej ustawy o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bowiem wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy będących w toku, a więc także postępowań, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, niezakończonych decyzją ostateczną.

Wobec powyższego za uzasadnione uznał Sąd I instancji przekonanie, że na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy została stwierdzona nieważność wcześniejszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o odszkodowaniu jasne jest, że do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, a więc na podstawie jej art. 129 ust. 5 winna być ona aktualnie wydana (tak w wyrok NSA sygn. akt II OSK 1457/11, opubl. w CBOSA oraz podana tam literatura).

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (cyt. już wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. oraz podane tam orzecznictwo).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Lubelski, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. polegającą ma tym, że do przedmiotowej sprawy nie można zastosować tego przepisu;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 2013 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r., poz. 518).

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia i o rozstrzygnięcia o należnych kosztach.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że za wywłaszczoną nieruchomość strony otrzymały odszkodowanie w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy prawa. Ustawodawca nie przewidział w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwości orzekania jeszcze raz w tych sprawach.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że Wojewoda Lubelski decyzją z [...] października 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraja z [...] lipca 1976 r. z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przewidywały, że odszkodowanie było wypłacane na podstawie wykazów za przejęte grunty, a nie na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniach.

Decyzji o odszkodowaniu nie wydawano, gdyż wysokość indywidualnego odszkodowania za przejęte nieruchomości nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m 2. Z uwagi na to, że w sprawie właśnie na podstawie tego przepisu wypłacono odszkodowanie, bez znaczenia pozostaje fakt stwierdzenia nieważność tej decyzji.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że nie każde stwierdzenie nieważności decyzji powoduje automatyczne wypłacenie odszkodowania z tego tytułu. Przepis art. 160 k.p.a., który obowiązywał do dnia 1 września 2004 r. przewidywał odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. W skarżonej sprawie tej szkody nie ma. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej uchylony art. 160 k.p.a. znajduje dalej zastosowanie, bowiem art. 5 ustawy zachowuje go w mocy wobec zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 września 2004 r.). Wskazał skarżący kasacyjnie organ, że po uchyleniu art. 160 k.p.a. zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych są określone w kodeksie cywilnym, a podstawowe znaczenie mają postanowienia art. 417 § 1 i § 2 k.c..

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej wykładnia dokonana przez Sąd I instancji co do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości i art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dotyczących obliczania odszkodowania jest pozbawiona podstaw prawnych i zupełnie bezprzedmiotowa. Takie przepisy wówczas obowiązywały i były stosowane. Wywarły skutki prawne, które są nieodwracalne.

Gdyby było tak, że za wywłaszczone nieruchomości nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania to wówczas na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby orzec o odszkodowaniu.

Z tej przyczyny, że odszkodowanie wypłacono nie można do sprawy stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoływane w uzasadnieniu wyroki sądowe dotyczyły spraw, gdzie mimo wywłaszczenia nie wypłacono odszkodowania. W takich właśnie sytuacjach jest duża rola organów i sądów, aby znaleźć sposób aby osobom pokrzywdzonym, których pozbawiono nieruchomości bez jakichkolwiek rekompensat, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, przyznać odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. O. i J. O. wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w skardze i popierając ustalenia WSA w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 2013 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy przepisy nie przewidywały wydania w sprawie decyzji o odszkodowaniu, zasadne jest jego aktualne ustalanie na podstawie tych przepisów, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. polegająca na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

W przekonaniu składu orzekającego NSA w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarga kasacyjna jest uzasadniona, pomimo że nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu zasługują na aprobatę.

W szczególności błędny jest pogląd, że bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, iż Wojewoda Lubelski decyzją z [...] października 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraja z [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższa decyzja, a w szczególności motywy jej podjęcia, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W jej realiach należało uwzględnić przyczyny, dla których Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraja z dnia [...] lipca 1976 r. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także okoliczność, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być bowiem wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z 10 września 2015 r. sygn.. akt I OSK 2993/13 - dostępny w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nadzorczej, odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach, wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Z tego względu organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta Biłgoraja z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę Nr 1676, stanowiącą własność J. O., została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W obecnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organy administracji były związane faktem istnienia i treścią opisanej wyżej decyzji stwierdzającej brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.. Powyższe oznacza, że dopóki decyzja nadzorcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona.

Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m 2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie J. O. uzyskał odszkodowanie, które obliczono, jak wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraja z [...] lipca 1976 r., poprzez przemnożenie kwoty 16,20 zł wynikającej z Zarządzenia nr 3/14 Naczelnika Powiatu w Biłgoraju przez wielkość wywłaszczonej nieruchomości (3997 m 2).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zbędne są zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku rozważania, dotyczące spornej w orzecznictwie kwestii, czy po nowelizacji ustawy dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) w kwestii odszkodowania powinna być wydawana decyzja. Są one zbędne w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie decyzja o stwierdzeniu nieważności jako jej przesłankę wskazuje właśnie wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W tej kwestii należy zwrócić uwagę na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10 (dostępny w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach po nowelizacji przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie I OSK 878/10 uznał, że poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej".

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Podzielić należy tym samym stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, co uzasadnia umorzenie postępowania.

W tym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu motywów decyzji Wojewody oraz faktu uprzedniej wypłaty odszkodowania, organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem spadkobierców J. O. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za uzasadnione. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi, zgodnie z art 151 P.p.s.a.. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a..