Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 8/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust.1, ust. 3, 3a i 3 b, art. 32, art. 31
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 59 § 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek ubezpieczeniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego P.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 kwietnia 2011r. P.S. wystąpił do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty należności z tytułu zaległych składek w kwocie łącznej 12.676, 93 zł oraz umorzenie odsetek od tych składek w łącznej kwocie 14 780 zł obejmujących :

- odsetki w kwocie 11 628 zł. od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2001 r. do sierpnia 2003 r. ,

- odsetki w kwocie 2 308 zł. od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2001 r. do stycznia 2005 r.,

- odsetki w kwocie 726 zł. od składek na fundusz Pracy i FGŚP na za okres od kwietnia 2001 do sierpnia 2003 r.

Wniosek uzasadniał bardzo ciężką sytuacją finansową. Wywodził, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia z uwagi na niski dochód z tytułu zatrudnienia, utrzymywanie żony i dwojga dzieci, z których jedno jest przewlekle chore.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, z późn. zm. - dalej powoływanej jako ustawa o sus), odmówił umorzenia odsetek w łącznej wysokości 13 516 zł, w tym odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2001r. do sierpnia 2003r. i za lipiec 2004r. - w kwocie 10 666 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2001r. do marca 2003r. oraz za styczeń 2004r. i styczeń 2005r. - w kwocie 2 077 zł i na Fundusz Pracy za okres od lipca 2001r. do grudnia 2002r. oraz styczeń – sierpień 2003r. - w wysokości 773,00 zł.

W uzasadnieniu organ wywiódł, iż w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Oceniając zebrany materiał dowodowy Zakład uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Wnioskodawca co prawda już nie prowadzi działalności gospodarczej, ale zatrudniony jest na umowę o pracę z wynagrodzeniem 1 500 zł brutto, natomiast jego żona osiąga wynagrodzenie 1 386.00 zł brutto. W stosunku do zadłużenia z tytułu odsetek nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, którego skuteczność jest jednym z mierników oceny spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Jednocześnie we wniosku zobowiązany zadeklarował spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego. Tym samym, w ocenie Zakładu w sprawie nie występują obecnie przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 powołanej wyżej ustawy. Ponadto sprawa nie wykazuje również przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a. Zdaniem Zakładu, umorzenie należności przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszelkich innych możliwości dochodzenia należności byłoby niewątpliwie działaniem sprzecznym z interesem Zakładu, na którym ciąży obowiązek dbałości o dobro finansów ubezpieczeń społecznych. W obecnym stanie faktycznym umorzenie byłoby w okolicznościach sprawy przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych, pozbawiając fundusz wpływu należnych i obowiązkowych odsetek.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.S. zarzucił, że stanowisko Zakładu jest dla niego krzywdzące i nie odzwierciedla zaistniałego stanu rzeczy. Podnosił, że w jego sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a ponadto spełnia przesłanki określone w § 3 rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2011r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w imieniu którego działał Dyrektor Oddziału), powołując się na przepis art. 138 § 1 Kpa i art. 83 ust. 4 ustawy o sus utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2011r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę "za okresy i w kwotach określonych" w sentencji tej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia, których udowodnienie może być podstawą do umorzenia, zostały wyczerpująco określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o sus. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Z przyczyn oczywistych nie można odnieść się do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1 ("dłużnik zmarł..."). Co do przesłanki sformułowanej w pkt 2 i pkt 4 stwierdza się, iż nie było prowadzone postępowanie upadłościowe czy likwidacyjne, co do pkt 4a, pkt 5 i pkt 6 ustalono, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności wykazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustalono, że zobowiązany wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności, jednakże istnieje majątek w postaci wynagrodzenia za pracę, z którego Zakład może skutecznie prowadzić egzekucję. Tym samym – w ocenie organu - w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3.

Prezes wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Badając, w kontekście przepisów rozporządzenia, czy opłacenie należności z tytułu składek (w tym odsetek za zwłokę) pozbawi dłużnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i oceniając sytuację majątkową dłużnika organ musi mieć na uwadze ważny interes osoby zobowiązanej, ale również stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przez ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia zadłużenia należy rozumieć ubóstwo osoby zobowiązanej do opłacenia należności, zagrażające jej dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego w zakresie, który uniemożliwia spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu.

Organ wskazał, iż sytuacja wnioskodawcy nie uległa zmianie w stosunku do stanu istniejącego w momencie wydania decyzji z [...] sierpnia 2011r., zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę wynika, że ma on 43 lata. W 2005 r. zlikwidował działalność gospodarczą. Jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy za wynagrodzeniem 1.500 zł brutto. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która podjęła pracę na czas określony od maja do października 2011 r. z wynagrodzeniem miesięcznym 1.386 zł brutto. Na utrzymaniu małżonkowie mają dwoje dzieci. Rodzina objęta jest pomocą finansową Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jednak w oświadczeniu tego organu nie wskazano wysokości udzielonej pomocy. Wnioskodawca oświadczył, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, obejmujące opłatę 42 zł (kwartalnie) za wywóz odpadów, 120 zł za energię elektryczną, 50 zł za wodę, 84 zł za telefon, 1300 zł (rocznie) za asygnatę na drewno oraz wydatki w wysokości 100-150 zł związane z leczeniem. Nadto spłaca kredyt bankowy w ratach miesięcznych po 531,22 zł.

Organ wskazał, iż łączny dochód miesięczny rodziny wynosi ok. 2.000 zł netto, zaś miesięczne wydatki stanowią łącznie ok. 1.060,00 zł (w tym utrzymanie mieszkania ok. 380 zł, leczenie 150 zł, rata kredytu ok. 530 zł ) zatem dochód, który pozostaje na 1 członka rodziny wynosi ok. 265 zł. Strona nie wykazuje żadnych zaległości z tytułu opłat bieżących związanych z utrzymaniem, nie udokumentowała żadnych zaległości publicznoprawnych czy cywilnoprawnych. Organ wywiódł, iż obowiązek zapłaty kredytu bankowego nie może być argumentem świadczącym o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego. Co więcej sytuacja, w której wierzyciel prywatny uzyskuje spłaty swoich wierzytelności, natomiast wierzyciel będący dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostaje tej możliwości pozbawiony jest stanem nieracjonalnym z punktu widzenia finansów publicznych.

Dokonując analizy wysokości miesięcznych dochodów i wydatków rodziny wnioskodawcy organ uznał, że sytuacja finansowa zobowiązanego jest trudna, jednak nie ma charakteru wyjątkowego. Dłużnik znajduje się w okresie aktywności zawodowej, nie powołuje się na problemy zdrowotne, zaś niekwestionowany przez organ fakt, iż córka jest przewlekle chora, nie stanowi przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 3. Zgodnie bowiem z powołaną regulacją, choroba musi dotyczyć osoby zobowiązanej lub powodować konieczność opieki nad członkiem rodziny uniemożliwiającą zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów. Zakład wskazał, iż w okolicznościach sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia zaległych odsetek oraz uznał, że sytuacja finansowa może ulec poprawie. Tym samym umorzenie odsetek w obecnym stanie faktycznym byłoby przedwczesne. Oboje małżonkowie pracują i otrzymują wynagrodzenie za pracę. Nadto obowiązany spłaca dobrowolnie kredyt bankowy w wysokości 531,22 zł, natomiast nie podjął próby spłaty zadłużenia w na proponowanych przez ZUS bardzo korzystnych warunkach (84 raty w wysokości ok. 300 zł), uzasadniając to zbyt wysoką kwotą rat. W ocenie organu nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nadto odmowa umorzenia odsetek nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji dłużnika i jego rodziny.

Powołując się na stanowisko Sądu Apelacyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 24 listopada 2004r. (III AUa 1381/04, OSAB2005/2/54) Prezes wskazał, że "umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródła przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Taka zaś sytuacja nie występuje w przypadku wnioskodawcy .

Powołał się też organ na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie powyższych przepisów, co oznacza, że ma on prawo odmówić umorzenia należności z tytułu składek nawet w sytuacji, gdy prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazałoby wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Instytucja umorzenia zaległości składkowych, co wynika z intencji ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie, bowiem zasadą jest obowiązek opłacania składek. Podkreślił, iż stosownie do przepisu art. 7 Kpa, orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważył nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacania składek, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych.

W skardze P.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż pomimo udokumentowanej bardzo ciężkiej sytuacji materialnej i życiowej skarżącego nie zostały spełnione przez niego przesłanki całkowitej nieściągalności podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż nie jest w stanie w żadnym razie spłacić ciążących na nim zaległości. Podnosił także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, jego błędną ocenę z przekroczeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz uznania administracyjnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niewyjaśnienie zobowiązanemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, a w konsekwencji i lakoniczne uzasadnienie decyzji.

W oparciu o powołane zarzuty domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania administracyjnego.

Uzasadniając skargę skarżący wywodził, iż skutkiem dokonanej odmowy będzie olbrzymia szkoda wyrządzona jego rodzinie, której dochody już obecnie nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Podnosił, iż organ nie ustalił jego sytuacji życiowej w szczególności w sposób szczegółowy nie ustalił niezbędnych wydatków rodziny służących zaspokojeniu potrzeb bytowych oraz potrzeb chorej żony i córki. Organ nie uwzględnił żadnych wydatków poza rachunkami za media, w szczególności pominął wydatki na wyżywienie i zapewnienie rodzinie niezbędnej garderoby, a dzieciom wyprawek szkolnych i podręczników. Podnosił, iż organ w istocie zignorował fakt korzystania przez jego rodzinę z pomocy opieki społecznej (np. w postaci dofinansowania posiłków dla dzieci), co w orzecznictwie sądowym jest uznane za okoliczność przemawiającą za zastosowaniem ulgi w spłacie zobowiązań składkowych. Wywodził, iż sytuacja finansowa zmusza go do stałego zapożyczania się u dalszych krewnych dla pokrycia wydatków na zupełnie podstawowe potrzeby rodziny. Temu też służył zaciągnięty kredyt, którego to obciążenia organ nie uwzględnił.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów aktu podjętego w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego ze względu na brak wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia, dowolną ocenę materiału dowodowego, który nie został wyczerpująco zebrany, jak i lakoniczność uzasadnienia. Podjęta decyzja nie tylko prowadzi do pozbawienia rodziny skarżącego środków na podstawowe potrzeby bytowe, ale naraża ją też na koszty przyszłego postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. wnioskodawca podtrzymał skargę. Jednocześnie wskazał, iż został składkami obciążony niesłusznie bowiem wymierzono je za okresy, kiedy zgłosił zawieszenie działalności gospodarczej. Wskazał, że w grudniu 2011 r. utracił zatrudnienie i pozostaje na zasiłku dla bezrobotnych. Żona ma przedłużoną umowę o pracę do października 2013 r., a rodzina nadal korzysta z pomocy społecznej. Okazał kserokopie decyzji GOPS o przyznaniu w styczniu i lutym 2012 r. pomocy w formie dofinansowania posiłków w szkole dla dzieci na okres od stycznia do czerwca 2012 r. oraz zasiłku celowego w kwocie 300 zł na zakup żywności i odzieży dla dzieci. Wyjaśnił, iż kredyt zaciągnięty został na konieczny, ze względu na zły stan techniczny, remont domu matki w którym zamieszkują. Podał, iż nie przyjął propozycji spłaty zaległych składek w ramach układu ratalnego ze względu na zbyt wysoką ratę (300 zł) ustaloną w systemie rosnącym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – powoływanej dalej jako ppsa). Wyjaśnienia wymaga też, że w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny, rozpoznając zasadność skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną podstawą prawną. Spoczywa na nim bowiem obowiązek kontroli całokształtu sprawy administracyjnej i uwzględniania dostrzeżonych uchybień organu, a nie tylko tych podnoszonych przez stronę skarżącą.

Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2011r., odmawiającą wnioskodawcy P.S. umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zważywszy na przedmiot weryfikowanego przez Sąd aktu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę do umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust.1 w związku art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r, Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Dotyczy on bowiem należności z tytułu składek, które to pojęcie obejmuje zarówno składki jak i odsetki od nich (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r.. II GSK 679/08 - LEX nr 484061). Tym samym odsetki od składek na ubezpieczenie społeczne podlegają umorzeniu na zasadach takich jak składki na ubezpieczenie społeczne. Powołany przepis art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ustawy prowadzą też do wniosku, iż również umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne, FP I FGŚP następuje wg zasad przewidzianych dla umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne.

W świetle regulacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie budzi wątpliwości, iż decyzja ZUS-u o umorzeniu należności z tytułu składek (odsetek) jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06 (wszystkie powoływane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o sus i § 3 powoływanego przez organ rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

W art. 28 ust. 1 ustawy o sus określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek w całości lub części), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich okolicznościach ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt 1-6). W art. 28 ust. 3a ustawy przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek). Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani- tak jak skarżący - płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności (zatem i składki) mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Jest to możliwe jedynie w przypadku dokładnego ustalenia jaka jest sytuacja podmiotu wnioskującego o umorzenie. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie II GSK 301/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 Kpa.

Przypomnienia wymaga, że stosownie do § 3 rozporządzenia MGPiPS, Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest m.in. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ( § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Tę sytuację sam prawodawca wskazał jako mogącą powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Właściwa wykładania powołanych przepisów prawa materialnego wyznacza zakres postępowania dowodowego, koniecznego w sprawie wszczętej wnioskiem o umorzenie składek (czy odsetek) i dokonanych w nim ustaleń. W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09, Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnił, że istota sprawy o umorzenie należności składkowych sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie II GSK 349/09). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek Zakład nie ustali istnienia stanu całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

Zważywszy na przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, ciężar dowodu wykazania istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy. On powinien wskazać okoliczności uzasadniające wniosek i udokumentować je. Jednakże podkreślenia wymaga, iż to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych w nim ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 1351/10).

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zasadny pozostawał zarzut skargi, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób naruszający przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa tj. przepisy gwarantujące prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie oraz prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W wyniku tych uchybień brak jest podstaw do oceny, czy zaistniały przesłanki umorzenia odsetek od zaległych składek.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy istniejących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, organ zasadnie uznał, iż nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o sus. Brak było podstaw do przyjmowania całkowitej nieściągalności z pkt 3 ust. 3 art. 28 powołanej ustawy w sytuacji gdy skarżący uzyskiwał stały dochód z umowy o pracę. Jednakże w ramach stosowania art. 28 ust. 1 i ust. 3a u stawy o sus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS organ powinien, rozważając tę przesłankę umorzenia, mieć na uwadze czy dłużnik ma realne możliwości uzyskania takich dochodów które pozwalałyby mu na spłatę zadłużenia. Te realne możliwości muszą zostać przez organ wykazane. Organ musi uzasadnić, dlaczego uznał, że nie powinien zostać zastosowany § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Nie jest wystarczające wskazanie na stałe dochody z tytułu zatrudnienia strony i małżonka oraz wysokość ponoszonych wydatków na media, opłaty stałe i inne zobowiązania. Konieczne jest wyjaśnienie jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany ma realizować swoje zobowiązania, nawet w sposób ratalny i to nie tylko z tytułu odsetek ale składek na ubezpieczenie społeczne. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwala stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. W wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia.

Wywodów dotyczących omówionych kwestii zaskarżona decyzja organu jest pozbawiona. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał za wiarygodne i uwzględnił w wyliczeniach wszystkie wskazywane przez skarżącego wydatki stałe na utrzymanie mieszkania leczenie i spłatę kredytu. Zestawienie to nie obejmuje kosztów wyżywienia, środków higieny i innych elementarnych zakupów. Po uwzględnieniu jedynie wydatków stałych, zdaniem organu, dochód na członka rodziny skarżącego wynosi 265 zł. W decyzji Prezesa brak jest jednak jakiegokolwiek wywodu co do tego jak przy takim dochodzie 4 - osobowa rodzina, w tym z jednym dzieckiem przewlekle chorym, może zaspokoić swe elementarne potrzeby bytowe i dysponować jeszcze środkami na spłatę ponad 25 000 zadłużenia z tytułu składek, choćby w proponowanych ratach po 300 zł i odsetek. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż wyliczenia rachunkowe organu są wadliwe, gdyż uwzględnienie wskazanych w decyzji wydatków przy ustalonym dochodzie netto 2 000 zł daje dochód na członka rodziny wynoszący 235 zł (2 000 – 1060 = 940 : 4 = 235).

W decyzji brak też uzasadnienia stanowiska Prezesa dla wyrażonego w niej przekonania o możliwej poprawie sytuacji skarżącego w przyszłości.

Szczególnego zaakcentowania wymaga jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, że Zakład zbagatelizował fakt korzystania przez rodzinę skarżącego z pomocy finansowej państwa w ramach opieki społecznej. Organ jedynie wskazał na złożone przez wnioskodawcę zaświadczenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2011 r. stwierdzające, iż jego żona objęta jest pomocą finansową ośrodka. Uczynił przy tym zarzut wnioskodawcy, iż nie wynika z niego wysokość udzielonej pomocy, w sytuacji gdy wyjaśnienie tej kwestii spoczywało na organie jako odpowiedzialnym za rzetelność ustaleń faktycznych czynionych w sprawie.

Zasadnie tym samym skarżący zarzuca, iż organ w swych ustaleniach pominął wyjaśnienie kwestii korzystania przez jego rodzinę z pomocy społecznej. Należy mieć na uwadze, że było to obowiązkiem organu w ramach rozważania kwestii, czy możliwe jest uzyskanie należności odsetkowych w sytuacji, gdy źródłem dochodów strony i jej rodziny są środki pieniężne z pomocy społecznej przeznaczone na zapewnienie jej minimum egzystencji. Środki pomocy społecznej uruchamiane są bowiem w celu wsparcia osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach nie zagrażających egzystencji. Należy mieć bowiem na uwadze, że okoliczność korzystania z pomocy społecznej, co prawda automatycznie nie przesądza o umorzeniu należności, to może wskazywać, iż sytuacja skarżącego jest na tyle trudna, że może uzasadniać zastosowanie ulgi. Powtórzyć należy, iż korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa stanowi istotną okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem żądania strony o umorzenie zadłużenia (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r. w spawie II GSK 393/09 ).

Wskazanie w decyzji jako przeciwwagi dla trudnej sytuacji rodziny skarżącego jedynie okoliczności związanej z pozostawaniem skarżącego w okresie aktywności zawodowej i nieuskarżania się przez niego na problemy zdrowotne, jako uzasadnienia dla odmowy umorzenia odsetek i pozbawione uzasadnienia rokowania o możliwej poprawie sytuacji skarżącego, a tym samym i przedwczesności decyzji, nie czyni w żaden sposób zadość omówionym wymogom, co do uzasadnienia decyzji uznaniowej. Rodzi to konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa.

Nadto zważyć należy, iż konstrukcja prawna art. 28 ustawy o sus pozwala na przyjęcie stanowiska, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetek) może nastąpić albo z urzędu, albo na wniosek zainteresowanej strony, przy czym w sytuacji gdy został złożony wniosek o umorzenie tych należności - stanowisko uprawnionego do jego złożenia przesądza o zakresie żądania.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o umorzenie odsetek od zaległych składek w łącznej kwocie 14 780 zł, w tym od odsetek w kwocie 11 628 zł od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2001r. do sierpnia 2003r., odsetek w kwocie 2 308 zł. od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2001r. do stycznia 2005r. i odsetek w kwocie 726 zł. od zaległych składek na fundusz Pracy i FGŚP za okres od kwietnia 2001 do sierpnia 2003 r.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. Zakład odmówił umorzenia odsetek w łącznej wysokości 13 516 zł, w tym odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2001r. do sierpnia 2003r. i za lipiec 2004r. - w kwocie 10 666 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2001r. do marca 2003r. oraz za styczeń 2004r. i styczeń 2005r. - w kwocie 2 077 zł i na Fundusz Pracy za okres od lipca 2001r. do grudnia 2002r. oraz styczeń – sierpień 2003r. - w wysokości 773,00 zł. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS-u utrzymał zaś w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2011 r. "za okresy i w kwotach określonych" w sentencji tej decyzji.

Z porównania zakresu żądania strony we wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. i i zakresu rozstrzygnięcia w decyzjach organów wynika, iż organy nie odniosły się do żądania umorzenia odsetek od zaległych składek za okres od kwietnia 2001 do lipca 2001 r. Jednocześnie ze znajdującej się w aktach administracyjnych korespondencji wewnętrznej między komórkami organizacyjnymi Zakładu (pismo Wydziału Realizacji Dochodów do Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek z dnia [...] czerwca 2011r. wynika, iż rozważana była kwestia przedawnienia składek co najmniej za kwiecień i maj 2001r. Kwestia ta koresponduje z przepisem art. 24 ust. 4 ustawy o sus, - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji – zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

W sporządzonej dnia [...] lipca 2011 r. przez Wydział Rozliczeń Kont Płatników Składek aktualizacji rozliczenia konta skarżącego jako zaległe wskazano już tylko składki od miesiąca lipca 2001r. Te okoliczności w powiązaniu z treścią sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazują, iż organ uznał składki z okres od kwietnia do czerwca 2001 r. za przedawnione. Stosownie zaś do przepisu art. 31 ustawy o sus w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej przedawnione zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa. Wygaśnięcie zobowiązania z tytułu składek skutkuje wygaśnięciem zobowiązania z tytułu odsetek od przedawnionych składek.

Poruszana kwestia rodzi konieczność wyjaśnienia relacji między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek (także odsetek) a umorzeniem tych należności. Zważywszy na skutek jaki rodzi przedawnienie składek (tj. wygaśnięcie zobowiązania składkowego i odsetkowego) wskazać należy, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (odsetek) może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. w sprawie II GSK 1073/09). W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się bowiem orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie (w całości lub w części objętej przedawnieniem). Z tych względów należy uznać, że kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych. Oznacza to, iż organ musi rozważać kwestię przedawnienia – działając z urzędu - i jeżeli stwierdzi przedawnienie musi się do niej odnieść w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji.

Należy mieć na uwadze, iż z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. wprost stwierdzono iż egzekucja zaległości składkowych nie została wszczęta. Nadto z akt administracyjnych niniejszej sprawy (na podstawie, których orzeka sąd) nie wynika by na etapie ponownego rozstrzygania przez Prezesa ZUS-u doszło do przerwania bądź zawieszenia biegu przedawnienia o jakim mowa w przepisach art. 24 ustawy o sus. Obligowało to Prezesa do odniesienia się do kwestii istnienia wymagalnych należności składkowych (zatem i odsetkowych) na dzień podejmowania decyzji przez ten organ. Rozstrzygając w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 83 ust. 4 , art. 123 ustawy o sus) Prezes zobowiązany był bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy na dzień podejmowania rozstrzygnięcia, a tym samym odnieść się do kwestii przedawnienia składek (odsetek) ewentualnie za dalsze okresu tj. po czerwcu 2001 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja ze względu na nieodniesienie się do omówionej relacji umorzenia należności składkowych do ich przedawnienia narusza przepisy art. 7, 77 § 1 , 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 105 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjne, co również rodziło konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z mocy art. 135 ppsa Sąd uznał też za konieczne wyeliminowanie z obrotu decyzji Zakładu z dnia [...] sierpnia 2011r. w celu zapewnienia skarżącemu prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jego wniosku z uwzględnieniem przesłanek rozporządzenia pominiętych przy wydawaniu tego aktu.

Odnosząc się do wywodów skarżącego na rozprawie wskazać należy, iż podnoszone przez niego okoliczności dotyczące pogorszenia jego sytuacji (utrata pracy) nie mogły być przez Sąd uwzględnione w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, jako zaistniałe po jej wydaniu. Zważywszy na fakt uchylenia decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej będą one przedmiotem oceny organu przy ponownych rozpoznawaniu sprawy. Nadto wyjaśnić należy, iż poza zakresem niniejszego postępowania pozostawała kwestia związana z przekonaniem skarżącego, iż zaległości składkowe są wynikiem bezpodstawnego naliczenia składek za okresy w których nie prowadził działalności gospodarczej. Istnienia zaległości skarżący w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował. Kwestia ta mogłaby być podnoszone we właściwym postępowaniu odwoławczym przez sądem powszechnym – sądem ubezpieczeń społecznych.

Z podanych wyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. Zważywszy na wynik sprawy o kosztach postępowania, obejmujących jedynie koszty dojazdu na rozprawę, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 1 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, obligujących go do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, nakierowanego na ustalenie okoliczności, w tym nowo powstałych, związanych z przesłankami umorzenia należności. Organ w szczególności przeanalizuje finanse zobowiązanego i jego rodziny, oceniając czy ich stan pozwala one na stwierdzenie, że w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS, oczywiście w zakresie w jakim nie uległy one przedawnieniu.