Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 564/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 sygn. akt I SA/Wa 1225/06 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. oddalił skargę A.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) stwierdził niedopuszczalność odwołania adwokata P.G. pełnomocnika A.S. od decyzji Prezydenta m.st. [...] z dnia [...]., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [..]. przy ul. [...] (obecnie ul. [...] i [...]) hip. nr [...], ponieważ wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta m.st. [...] z dnia [...]. doręczona została adwokatowi P.G. w dniu 7 listopada 2005 r. Zgodnie zaś z art. 127 i 129 kpa od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W tym więc przypadku 21 listopada 2005 r. był ostatnim dniem na skuteczne wniesienie odwołania.

Odwołanie adwokata P.G. wniesione zostało w dniu 2 grudnia 2005 r., o czym świadczy data stempla Urzędu Pocztowego [...] na potwierdzeniu nadania przesyłki poleconej nr [...], a więc po upływie obowiązującego w tym zakresie terminu. W tej sytuacji organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia.

Na powyższe postanowienie skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik skarżącej A.S. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. Wskazał, że organ wbrew treści tego przepisu i pomimo nie tylko uprawdopodobnienia, ale wręcz udowodnienia niezawinienia w niedochowaniu terminu na wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony, terminu tego nie przywrócił, a następnie na tej podstawie, że uchybiono terminowi na jego wniesienie, uznał je za niedopuszczalne.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że udowodnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania przedkładając zwolnienie lekarskie z zaleceniem "chory musi leżeć".

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nie sposób wymagać, jak czyni to Wojewoda, aby w dniu choroby pełnomocnik miał możliwość znalezienia substytuta gotowego sporządzić pismo w sytuacji, gdy substytut nie zna sprawy, bowiem jej nie prowadzi. Jest to wymaganie nierealne lub mało prawdopodobne w realizacji, ponieważ wiele problemów nastręcza znalezienie chętnego profesjonalnego zastępcy procesowego, który takiej czynności się podejmie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 kpa czternastodniowego terminu. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665, Biul. Skarb. 1997, nr 5, s. 32; oraz wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, niepubl.). Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, niepubl.). W świetle orzecznictwa sądowego stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00, niepubl, z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 350/98, niepubl, z dnia 14 stycznia 1998 r., SA/Sz 306/98, niepubl.).

Bezsporne jest, że pełnomocnik skarżącej adwokat P.G. złożył odwołanie z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia. Pełnomocnikowi doręczona została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w dniu 7 listopada 2005 r. Termin do wniesienia odwołania upływał więc w dniu 21 listopada 2005 r. Odwołanie pełnomocnik wniósł w dniu 2 grudnia 2005 r. Organ prawidłowo ustalił i ocenił datę doręczenia decyzji, datę rozpoczęcia i upływu terminu do złożenia odwołania i datę jego wniesienia. Wraz z odwołaniem pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., a następnie postanowieniem nr [...] w tym samym dniu wydał zaskarżone postanowienie. Organ zachował więc prawidłową kolejność czynności procesowych. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Treść art. 134 kpa będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyroki NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, niepubl. oraz z dnia 29 stycznia 1997 r., l SA/Gd 1482/96, niepubl.).

Sąd podkreślił, ze podnoszone w skardze kwestie dotyczące przyczyn niezachowania terminu do wniesienia odwołania i odmowy organu przywrócenia tego terminu wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy i były poddane ocenie sądu w postępowaniu ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie sygn. akt l SA/Wa 1224/06.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu A.S. złożył adwokat P.G. wskazując jako jej podstawę art. 174 pkt 2 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ administracyjny nie naruszył prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.

W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd Wojewódzki odmówił de facto przywrócenia terminu wskazując, ze pełnomocnictwo zostało udzielone z prawem substytucji i pełnomocnik mógł tej substytucji udzielić, a ponadto, że zwolnienie lekarskie nie zawiera adnotacji "chory musi leżeć". Zaznaczył też, że ustanowienie substytuta to prawo, a nie obowiązek profesjonalnego pełnomocnika. Nadto z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że jeżeli pełnomocnik strony bez swej winy nie wykonał czynności, choćby przeszkoda uniemożliwiająca mu jej dokonanie wystąpiła tylko w ostatnim dniu terminu – to przywrócenie terminu jest sprawą oczywistą. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że na ewentualne udzielenie substytucji i zapoznanie się substytuta z aktami pozostawałoby tylko kilka godzin, co oznaczałoby że byłaby to możliwość wyłącznie teoretyczna. Odnosząc się do kwestii, że pełnomocnik nie udowodnił, że zapadł na chorobę nagłą, uniemożliwiającą sporządzenie pisma, autor skargi wskazał, że nie miał obowiązku niczego udowadniać, wystarczyło zwykłe uprawdopodobnienie przez wykazanie choroby zwolnieniem lekarskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg ich prawidłowego określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przez ustawodawcę przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.).

Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Jednak samo spełnienie przymusu adwokacko-radcowskiego nie gwarantuje jeszcze, iż skarga kasacyjna odpowiadać będzie wszystkim pozostałym wymaganiom i poddawać się będzie merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpatrywana skarga kasacyjna spełnia minimum wskazanych powyżej wymogów, jednak zarzuty w niej zawarte należało uznać za nieskuteczne. Mianowicie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegającym na uznaniu, że organ administracji nie naruszył prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarta została argumentacja dotycząca kwestii przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zaznaczyć trzeba, że podstawa skargi kasacyjnej z pkt. 2 art. 174 p.p.s.a. musi się odnosić do przepisów p.p.s.a. a nie przepisów postępowania administracyjnego. Zasady postępowania przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem p.p.s.a, natomiast przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne nie stosują, a jedynie w ich świetle oceniają działania organów administracji. Dlatego też zarzut naruszenia prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien wskazywać przepisy tej ustawy, a przepisy k.p.a. mogą być przytoczone w związku z nimi. W procedurze sądowoadministracyjnej sąd bada legalność aktów lub czynności administracji, z czego wynika, iż sam nie ustala faktów sprawy, a jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązały się organy administracji. Z tego względu sąd administracyjny nie może bezpośrednio naruszyć przepisów k.p.a., gdyż ich nie stosuje. Niewłaściwie jest zatem sformułowany zarzut skargi kasacyjnej przez podanie, że Sąd naruszył przepisy postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym powołaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 kpa, przy czym pierwszy z wymienionych przepisów zawarty jest w ustawie p.p.s.a.

Należy podkreślić, że wyrok Sądu Wojewódzkiego, którego dotyczy skarga kasacyjna wydany został w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd kontrolował bowiem legalność postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...], który na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Oznacza to, że Sąd badał, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył tych właśnie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania. Kwestia postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu była uwzględniona tylko jako formalna przesłanka do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że podnoszone w skardze kwestie dotyczące przyczyn niezachowania terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy i były poddane ocenie sądu w postępowaniu ze skargi A.S. na postanowienie z [...] nr [...].

Brak więc w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego przepisów, które miały zastosowanie w sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się merytorycznie co do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zakresem i podstawą zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Nie jest zatem możliwa kwalifikacja zarzutu skargi kasacyjnej odmiennie, niż to uczynił skarżący.

W konsekwencji skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.