Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2827/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzana przez ekspertów, z określonymi przez przepisy kryteriami, zasadami i trybami jej przeprowadzania, gdyż w przeciwnym wypadku, prawo zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a. byłoby iluzoryczne.

TEZY

Rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzana przez ekspertów, z określonymi przez przepisy kryteriami, zasadami i trybami jej przeprowadzania, gdyż w przeciwnym wypadku, prawo zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a. byłoby iluzoryczne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 383/16 w sprawie ze skargi Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki na rzecz Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lipca 2016 r., III SA/Kr 383/16 oddalił skargę Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z [...] stycznia 2016 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ taki wniosek złożyła strona skarżąca, a strona przeciwna nie wniosła sprzeciwu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki, dalej jako "ustawa o NCN", kognicji sądu administracyjnego poddano decyzje Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, wydane w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN. Zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 tej ustawy, Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki rozpoznaje odwołanie od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w przedmiocie przyznania środków nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Przepisy powołanej ustawy nie wskazują dla sądu administracyjnego innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki niż zgodność z prawem.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu dotyczącego wydania decyzji odwoławczej w nieprawidłowym składzie, gdyż przepisy określają liczbę członków Komisji Odwoławczej NCN, ale nie precyzują, w jakim składzie mają być wydawane decyzje. Tym samym wydanie decyzji przez 4 członków pięciosobowej Komisji uznał za prawidłowe.

Sąd podniósł, że konkurs A został wszczęty 15 marca 2015 r., a w tej dacie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN stanowił, że Komisja Odwoławcza Rady podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania, będąc wówczas lex specialis wobec art. 138 k.p.a., jednak w sprawie Komisja Odwoławcza wydała zaskarżoną decyzję w dniu [...] stycznia 2016 r., kiedy to art. 33 ust. 3 ustawy o NCN miał już od 25 maja 2015 r. inną treść w związku z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 249). Jak wskazał WSA, skoro konkurs A został ogłoszony 12 marca 2015 r. i od tej daty można było składać wnioski do 16 czerwca 2015 r. to dla tych postępowań, w których wnioski wnioskodawców zostało złożone przed 25 maja 2015 r. stosowany był art. 33 ust. 3 ustawy o NCN w wersji dotychczasowej, a dla wniosków złożonych po tej dacie – art. 33 ust. 3 w nowej wersji, zaś postępowanie o przyznanie środków finansowych zostało w sprawie wszczęte dopiero z dniem złożenia wniosku przez uczestnika. Niemniej, między rozstrzygnięciem objętym zakresem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji a rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną w tej sprawie decyzją "odmawiającą przyznania wnioskodawcy środków finansowych na realizację projektu badawczego" – nie ma merytorycznej różnicy, wobec czego uchybienie nie było istotne.

Sąd nie uznał za zasadny także zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji na podstawie aktu prawnego, który nie ma mocy prawnej. W jego ocenie tak uchwała nr [...] z 12 marca 2015 r. Rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu A i regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich z 12 grudnia 2013 r. – uchwała Rady nr 90/2013 (powinno być z 12 marca 2015 r. nr [...]) – zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu z art. 30 ust. 2 ustawy o NCN wynika, że Rada mogła dla danego konkursu określić dodatkowe kryteria, poza określonymi w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Taki akt wydawany na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o NCN ma "oczywiście charakter wykonawczy do ustawy". Delegacja ustawowa wskazuje, jaki organ może wydać taki akt (Rada Narodowego Centrum Nauki) oraz zakres sprawy objętej regulacją (dodatkowe kryteria nie objęte art. 30 ust. 1 ustawy o NCN w zakresie oceny wniosków składanych w ramach konkursu). Zdaniem Sądu, "taka uchwała nie jest aktem wewnętrznym". Także i uchwała Rady nr [...] z 12 marca 2015 r. – regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich – została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ustawy o NCN, który stanowi, że Rada Narodowego Centrum Nauki określi szczegółowy regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów.

Za w niewielkim stopniu zasadny Sąd pierwszej instancji uznał jedynie zarzut skargi, że zaskarżona decyzja nie zawierała ustosunkowania się Komisji Odwoławczej do zarzutów zawartych w odwołaniu, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł powodów, dla których decyzje wydawane w sprawach przyznawania środków finansowych na badania naukowe nie mogłyby posiadać rzetelnych uzasadnień, na podstawie których strona mogłaby zostać przekonana o prawidłowości wydania danego rozstrzygnięcia. W jego ocenie w demokratycznym państwie prawa, respektującym zasadę praworządności i chroniącym prawa obywateli, każde działanie organu wykonującego administrację winno znaleźć uzasadnienie. Sąd podkreślił w związku z tym, że każda osoba, domagająca się podjęcia czynności przez organ administracyjny, a przede wszystkim czynności władczej przyznającej lub odmawiającej przyznania określonego prawa (dobra, świadczenia) winna otrzymać także wyjaśnienie przesłanek i powodów, dla których w danej konkretnej sprawie organ wydał decyzję o takiej, a nie innej treści. Zarówno art. 11 k.p.a. (zawierający zasadę przekonywania), jak i art. 8 k.p.a. zawierający zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych wyraźnie wskazuje na potrzebę uzasadniania decyzji. WSA stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które spełnia podstawowe wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, organ pierwszej instancji – Dyrektor Narodowego Centrum Nauki – wydaje decyzję obejmującą przyznanie środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursu i to jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu w decyzji Dyrektora Centrum nie mogła znaleźć się np. ocena opinii ekspertów kwalifikujących poszczególne projekty lub nastąpić samodzielne przyznanie przez Dyrektora punktów (np. dodatkowych punktów dla danego projektu badawczego zgłoszonego w danym konkursie), gdyż Dyrektor jest związany, w świetle art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN, przedłożoną mu listą rankingową projektów badawczych. Ustawodawca tak uregulował postępowanie w sprawie przyznania środków finansowych przez Narodowe Centrum Nauki w konkursach na realizację zadań w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich, że pozbawił Dyrektora Centrum prawa do decydowania merytorycznego o projekcie przedłożonym przez wnioskodawcę lub ustalania opozycji takiego projektu na liście rankingowej – w związku z czym nie można czynić mu skutecznie zarzutu naruszenia przepisów prawa.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji WSA wskazał, że powinna ona zawierać wyjaśnienie treści art. 33 ust. 1 ustawy o NCN oraz wskazanie, ile punktów otrzymał dany projekt, od ilu punktów kwalifikowano projekty do finansowania i które miejsce przypisano danemu projektowi, któremu odmówiono finansowania. Nie spełnia obowiązku należytego uzasadnienia także odesłanie na stronę internetową, celem uzyskania dodatkowego wyjaśnienia. Wskazał też, że częściowo wadę te usunęło uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym wyraźnie określono, ile punktów uzyskał projekt wnioskodawcy. Chociaż brakuje wyraźnego wskazania w tej decyzji, ile projektów (z których miejsc) podlegało zakwalifikowaniu do finansowania i które miejsce uzyskał projekt badawczy Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk o numerze rejestracyjnym [...], to jednak to uchybienie nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż z samego faktu nieprawidłowego niezamieszczenia pozycji projektu badawczego strony skarżącej w rankingu projektów badawczych nie wynika, aby naprawienie tej wady mogło doprowadzić do wydania odmiennej decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że opisana wada nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

WSA uznał też, że z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wynika, iż zakres kontroli instancyjnej Komisji Odwoławczej nad decyzją organu I instancji obejmuje tylko badanie, czy naruszono procedurę konkursową i czy naruszono inne wymagania formalne. W ocenie Sądu Komisja Odwoławcza nie ma prawa do kontroli merytorycznej, a więc kontroli zasadności bądź celowości np. przyznania danej ilości punktów za poszczególne kryteria oceny (np. oceny poziomu naukowego badań, oceny charakteru projektu oraz wpływu realizacji projektu na rozwój dyscypliny naukowej; oceny osiągnięć naukowych kierownika projektu; oceny możliwości wykonania projektu). Z tego względu zarzuty skargi, które dotyczą wadliwej ilości punktów przyznanych w poszczególnych kategoriach (kryteriach) oceny projektu badawczego, nie mogły być zdaniem WSA w Krakowie przedmiotem oceny w trybie odwoławczym przez Komisję Odwoławczą. Ponadto, Sad mając uprawnienia jedynie do kontroli legalności działania organu administracyjnego, nie może stwierdzić naruszenia prawa przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki z tego powodu, iż nie zweryfikowała ona i nie oceniła prawidłowości przyznania takiej a nie innej liczby punktów projektowi strony w danych kategoriach. "Zasady kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie dają się pogodzić z oczekiwaniem strony skarżącej. Sąd przekroczyłby zakres swojej kognicji kontrolując decyzje w tej sprawie nie tylko z uwagi na kryterium legalności, ale także kryterium zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do projektu badawczego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej."

Odnosząc się do uwag materialnych skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że:

- konkurs A został prawidłowy ogłoszony, przez właściwy organ i to ogłoszenie zawierało wszystkie niezbędne elementy;

- projekt badawczy strony skarżącej został wniesiony w terminie i zgodnie z pkt 2 oraz 4 uchwały Nr [...] z dnia 12 marca 2015 r. Rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu A w związku z § 6 regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich (załącznik do uchwały z 12 marca 2015 r. Rady NCN nr [...]);

- projektowi badawczemu skarżącej nadano właściwy bieg zgodnie z §§ 8-15 regulaminu oraz pkt 5 uchwały Nr [...] w sprawie warunków przeprowadzenia konkursu A,

- eksperci w szczególności dokonali oceny tych kryteriów, które zawierał załącznik nr 1 do regulaminu. "Zespół ekspertów dokonał kwalifikacji pod względem liczby punktów projektu wnioskodawcy i po ustaleniu liczby punktów projektu, otrzymał on określoną pozycję na liście rankingowej (pozycję nr 27), a ostatnia pozycja kwalifikowana do finansowania to pozycja 26. Projekt strony skarżącej nie został zakwalifikowany do II etapy oceny merytorycznej, a etapy oceny projektu także wynikały z § 16 ww. regulaminu". W tym zakresie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Sąd ten uznał za trafną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Instytut Nauk Prawnych PAN, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCN z [...] stycznia 2016 r. sygn. [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Instytut wniósł także o rozważenie zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, w przedmiocie zgodności § 4 ust. 9 i 10 Regulaminu Rady NCN w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr 44/2011 z dnia 13 października 2011 r. Rady NCN w sprawie zmiany uchwały Rady NCN nr 3/2010 z dnia 15 grudnia 2010 r. dotyczącej przyjęcia Regulaminu działania Rady NCN z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP i § 9 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 września 2010 r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki.

W skardze kasacyjnej postawiono osiem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji uprzedniego wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na rozprawę i zawiadomienia przez sąd skarżącego o wyznaczeniu rozprawy na dzień 13 września 2016 r., co stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07) i pozbawiło skarżącego czasu wyznaczonego przez Sąd na przygotowanie do rozprawy, możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji w piśmie procesowym.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez nią wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu decyzji, której sentencja wykracza poza granice wskazane w zamkniętym katalogu art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i przyjęcie przez WSA w Krakowie, że decyzja oparta na art. 138 k.p.a. jest decyzją tożsamą z decyzją opartą o art. 33 ust. 3 ustawy o NCN w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249), co stoi w sprzeczności z jednoznacznym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tyczącym tej kategorii spraw (wyrok z 5 listopada 2014 r., I OSK 1831/14).

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010 r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki (Dz. U. z 2010 r. Nr 171, poz. 1154) przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji spełnienia przesłanek art. 156 § 1 i 2 k.p.a. wynikających z wydania decyzji przez organ drugiej instancji w składzie 4-osobowym, w sytuacji w której zgodnie z § 9 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia skład Komisji Odwoławczej Rady NCN wynosi 5 członków.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez uchylenie się przez WSA od zbadania prawidłowości dokonanej przez organ administracji oceny złożonego wniosku w świetle art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A 1 i B 1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich" w zakresie zaaprobowania przez Komisję Odwoławczą przyznania przez organ pierwszej instancji:

- 2 punktów w kategorii "ocena wykonania przez kierownika projektu innych projektów badawczych uprzednio finansowanych przez naukę" w miejsce 3 punktów uzasadnionych w sytuacji, gdy "efekty zakończonych projektów opublikowane są w wydawnictwach o zasięgu międzynarodowym", co pomija będącą wynikiem projektu badawczego finansowanego przez Polsko-Niemiecką Fundację na Rzecz Nauki we Frankfurcie nad Odrą publikację "[...]", Berliner Wissenschaftsverlag 2015;

- 2 punktów w miejsce 3 punktów w kategorii "ocena poziomu naukowego badań", które powinny być przyznane w przypadku planu opublikowania monografii w "wydawnictwach głównego nurtu dla danej dziedziny" zwłaszcza wobec braku definicji legalnej tego rodzaju wydawnictwa;

- 2 punktów w miejsce 3 punktów w kategorii "kwalifikacje kierownika projektu", kwestionujące w sposób nieuprawniony "współpracę z dobrymi naukowcami z innych ośrodków" i "publikację w dobrych wydawnictwach", mimo realizacji w 2014 r. przez kierownika projektu badawczego z naukowcami z wielu ośrodków uniwersyteckich RFN i krajowych placówek naukowych oraz publikacji wyników projektu w uznanym wydawnictwie w RFN;

- 1 punktu w miejsce 3 w kategorii "ocena wpływu projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej" w sytuacji, w której trafnie podkreślono, że efektem projektu ma być pierwsza polska monografia na temat o szybko rosnącym znaczeniu;

- bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że przygotowanie manuskryptu monografii nie jest zadaniem badawczym, a publikacja pierwszej polskojęzycznej monografii na, jak wskazał skarżący kasacyjnie, niezwykle istotny temat z zakresu prawa unijnego nie ma jakiegokolwiek wpływu na naukę europejską.

Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez Komisję Odwoławczą przy Radzie NCN zaskarżoną decyzją art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A1 i B 1 załącznika nr 1 "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich", wprowadzonym uchwałą Rady NCN nr 90/2013 z 12 grudnia 2013 r., polegające na błędnym obliczeniu punktów należnych wnioskowi, których przyznanie jest precyzyjnie określone w ww. załączniku.

Po szóste, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że wskazany przepis ustawy o NCN zawęża zakres kontroli instancyjnej przez Komisję Odwoławczą, a w konsekwencji kontroli także sądowej, jedynie do kwestii formalnych i nie obejmuje oceny prawidłowości przyznania danej ilości punktów za poszczególne kryteria oceny, co stoi w sprzeczności z orzecznictwem odnoszącym się do kontroli decyzji wydawanych przez organ drugiej instancji w ramach postępowania o przyznanie środków finansowanych na realizację programów badawczych.

Po siódme, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że decyzja Komisji Odwoławczej nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Po ósme, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1, 2 i 3 ustawy o NCN w zw. z punktami A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich", będącego załącznikiem do uchwały Rady NCN nr 90/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r., przez jego błędne zastosowanie polegające na zaaprobowaniu przyznania punktów w sposób opisany w czwartym zarzucie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Odwoławcza Rady NCN w Krakowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie NCN zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

NCN uznaje za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Samo wyznaczenie rozprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie wyłącza możliwości późniejszego rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym. To właśnie Instytut w swojej skardze do WSA wnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego faktu, za niekonsekwentne należy uznać twierdzenia Instytutu jakoby taki sposób postępowania sądu pozbawił go możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok NSA z 3.07.2008 r. (II OSK 754/07). W stanie faktycznym, w oparciu o który został wydany ten wyrok, doszło do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym już po wcześniejszym przeprowadzeniu rozprawy.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenia tego Instytut upatruje w treści sentencji wydanej przez Komisję Odwoławczą NCN, zgodnie z którą Komisja "odmówiła przyznania Instytutowi środków finansowych", co ma wykraczać poza dyspozycję art. 138 k.p.a. NCN wskazał w związku z tym, że użycie w sentencji decyzji Komisji Odwoławczej takiego właśnie sformułowania wynikało z poprzedniego brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy o NCN. Na dzień 15 marca 2015 roku, a więc na dzień ogłoszenia przez NCN konkursu A, przepis ten stanowił, że "Komisja Odwoławcza Rady podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania." Cytowany przepis został znowelizowany ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 249). Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 25 maja 2015 r., a więc już po ogłoszeniu konkursu A, natomiast przed złożeniem przez Instytut wniosku o przyznanie środków w ramach tego konkursu. W ocenie NCN specyfika postępowań konkursowych organizowanych przez NCN wymaga, aby stan prawny, w oparciu o który rozstrzygane są konkursy, był oceniany na dzień ogłoszenia konkursu, a nie zgodnie z art. 61 k.p.a. Jakkolwiek, postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie skarżącego rozpoczęło się w myśl art. 61 k.p.a. z dniem wpłynięcia do NCN wniosku o przyznanie finansowania, jednakże wniosek ten oceniany winien być w odniesieniu do stanu prawnego z dnia ogłoszenia konkursu. W przypadku tak specyficznych postępowań, jak postępowania konkursowe prowadzone przez Centrum, stosowanie bezpośrednio art. 61 k.p.a. doprowadziłoby do sytuacji, w której wnioski o przyznanie finansowania projektów badawczych, zgłoszone do jednego konkursu, byłyby oceniane przez pryzmat różnych stanów prawnych, co stanowić mogłoby naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady równego traktowania. Nie wydaje się możliwe do zaakceptowania, aby uczestnicy postępowania konkursowego byli traktowani w różny sposób jedynie ze względu na to, w którym momencie, określonego przez organ organizujący konkurs, terminu na składanie wniosków, zdecydowali się na jego złożenie. Zwrócono też uwagę, że w myśl art. 25 ust. 2 ustawy o NCN informacje o warunkach przeprowadzenia konkursu na realizację projektów badawczych, kryteriach oceny wniosków oraz kwocie środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów badawczych są ogłaszane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem terminu składania wniosków, w związku z czym Centrum nie miało możliwości uniknięcia w niniejszej sprawie powyższej sytuacji przez skrócenie ustawowego terminu.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie Komisja Odwoławcza NCN powinna była orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora NCN, to słuszne jest stanowisko Sądu, że pomiędzy taką decyzją, a decyzją "odmawiającą przyznania wnioskodawcy środków finansowych na realizacje projektu badawczego" nie ma merytorycznej różnicy. Orzeczenie przez organ drugiej instancji dokładnie w ten sam sposób, w jaki orzekł organ pierwszej instancji ma bowiem ten sam skutek co orzeczenie o utrzymaniu decyzji w mocy, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ewentualne uchybienie w tym zakresie nie może być uznane za mające podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

NCN uznaje za nieuzasadniony również zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez wydanie decyzji przez Komisję Odwoławczą Rady NCN w składzie 4-osobowym. Nie można przyznać racji twierdzeniu, że żaden z przepisów nie zawiera upoważnienia do uregulowania przez Radę NCN trybu działania Komisji Odwoławczej rady NCN, bo § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010 r. upoważnia radę NCN do uchwalenia regulaminu Rady określającego szczegółowy tryb jej działania, tryb wyboru przewodniczącego oraz powołania komisji Rady. Upoważnienie to obejmuje zarówno prawo do ustalenia regulaminu określającego tryb pracy Rady jako całości jak i tryb pracy poszczególnych komisji Rady, w tym Komisji Odwoławczej. Zatem, Rada NCN jest uprawniona do określenia nie tylko sposobu powoływania Komisji Odwoławczej, ale również sposobu jej działania, czego przejawem jest § 4 Załącznika do uchwały Rady NCN nr 44/2011 z 13 października 2011 r. ws. Regulaminu działania Rady Narodowego Centrum Nauki, który zawiera postanowienia regulujące działalność Komisji Odwoławczej NCN oraz jej Przewodniczącego. Punkt 10 przywołanego paragrafu stanowi, iż "Decyzja (Komisji Odwoławczej NCN) podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 3 swoich członków". Taka regulacja pozostaje w zgodzie z zakresem upoważnienia Rady do uchwalenia trybu swojego (a więc i swoich komisji) działania. Przepis ten nie pozostaje również w sprzeczności z § 9 ust. 1 Statutu NCN, wskazującym, że w skład Komisji Odwoławczej wchodzi 5 członków reprezentujących różne grupy dziedzin nauki. Należy odróżniać regulacje dotyczące składu danego organu kolegialnego od regulacji określających minimalną liczbę członków zdolnych do podejmowania decyzji w imieniu tego organu.

Kolejna grupa zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 80 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 33 ust. 2 ustawy o NCN i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) oraz zarzut naruszenia art. 30 ust 1, ust 2 i ust. 3 ustawy o NCN, są związane z kwestią zakresu kontroli decyzji Dyrektora NCN przez Komisję Odwoławczą oraz zakresu kontroli decyzji Komisji Odwoławczej przez sąd administracyjny. Zdaniem organu zakres ten został precyzyjnie określony przez ustawodawcę w art. 33 ust 2 ustawy o NCN. Zgodnie tym przepisem od decyzji Dyrektora przysługuje wnioskodawcy odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Słusznie więc, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "zakres (kontroli instancyjnej Komisji Odwoławczej nad decyzją organu I instancji) obejmuje tylko badanie, czy naruszono procedurę konkursową i czy naruszono inne wymagania formalne." Podobne stanowisko wyraził również WSA w Krakowie w wyroku z 21 października 2015 r., III SA/Kr 255/15 stwierdzając, że "podkreślenie tych zasad kontroli zaskarżonej decyzji jest szczególnie uzasadnione wobec oczekiwań skarżącego, że przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem będzie także, kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do wniosku skarżącego. Oczekiwanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż brak przepisu prawa materialnego, który poddawał by ocenie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki, weryfikację zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku." Powyższe wskazuje, że zarzuty Instytutu nie mogły być przedmiotem oceny przez Komisję Odwoławczą w trakcie rozpatrywania odwołania Instytutu. Zatem, zarzuty takie pozostają również poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, mającego uprawnienie jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie odnieść się należy do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Uznać należy go za niezasadny, ponieważ to Instytut wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zatem jego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe, a to z uwagi na art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, co spełnione zostało w sprawie niniejszej. Opisany zarzut skargi kasacyjnej nie został poparty przytoczeniem argumentacji, którą Instytut miałby zamiar przedstawić na rozprawie, a której nie przedstawił wskutek rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Tymczasem to pod kątem tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny mógłby ocenić, czy omyłka Sądu pierwszej instancji mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Zaś, że przytoczony wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. (II OSK 754/07) nie jest adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 września 2010 r. w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki, które skarżący kasacyjnie Instytut upatruje w wydaniu przez Komisję Odwoławczą decyzji przez organ w składzie 4-osobowym, w sytuacji w której zgodnie z § 9 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia skład Komisji Odwoławczej Rady NCN wynosi 5 członków. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i wywody Sądu pierwszej instancji. W ich uzupełnieniu warto zaakcentować, że odmienną jest sytuacja, gdy przepisy określają składy orzekające danego organu, a inną, gdy stanowią wyłącznie o rozstrzyganiu przez dany organ kolegialny in gremio (nb. w tej kwestii sygnalizowany w doktrynie jest skądinąd niedostatek rozwiązań normatywnych – zob. W. Chróścielewski, Organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (propozycje zmian przepisów k.p.a.), ZNSA 2013, nr 4, s. 17, 22-23). Zgodnie z § 9 ust. 1 zd.2 rozporządzenia, w skład Komisji Odwoławczej wchodzi 5 członków reprezentujących różne grupy dziedzin nauki. Tym samym przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadza w ramach tego organu składów czy zespołów orzekających, wobec czego decyzje powinny być podejmowane in gremio (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, nr 3, s. 32-34; R. Stankiewicz, Organ kolegialny a wydawanie decyzji administracyjnych, PPP 2014, nr 2, s. 19). Zatem z regulacji § 9 ww. rozporządzenia wynika implicite, że wolą prawodawcy było, aby Komisja mogła podejmować już decyzję, jeżeli opowiada się za nią większość członków Komisji, a nie tylko w sytuacji, gdy głosuje za nią wszystkich pięciu jej członków. Gdyby bowiem przyjąć zapatrywanie skarżącego kasacyjnie, przepis § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowiący, iż członek Komisji Odwoławczej nie bierze udziału w postępowaniu odwoławczym w przypadku, gdy pozostaje z wnioskodawcą w takim stosunku prawnym, że może zaistnieć konflikt interesów – prowadziłby przy takiej interpretacji do niemożliwości rozstrzygnięcia sprawy, gdyż niespełnione byłoby quorum w postaci 5 członków Komisji. Z tych względów § 4 ust. 10 Regulaminu działania Rady Narodowego Centrum Nauki (uchwała Rady NCN nr 3/2010 z 15 grudnia 2010 r. ze zm.), wydanego w oparciu o § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, nie wprowadza tu zasadniczej nowości normatywnej, lecz ma charakter precyzujący normę wynikającą z § 9 ww. rozporządzenia. Podanie w regulacjach tego Regulaminu – w sposób niesprzeczny z aktem powszechnie obowiązującym – sposobu i trybu głosowania Komisji Odwoławczej, będącej komisją tej Rady, mieści się w zakresie pojęcia "trybu działania Rady", o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, pozostawionym do uregulowania w regulaminie tej Rady. Wspomniany § 4 ust. 10 Regulaminu stanowi, że decyzja Komisji Odwoławczej "podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 3 swoich członków. W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego, a w przypadku jego nieobecności, członka Komisji Odwoławczej, o którym mowa § 4 pkt 7 tego Regulaminu." Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny precyzuje, jaka liczba członków organu kolegialnego jest niezbędna dla ważności podejmowanych przez ten organ decyzji. Błędne jest więc twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że dla ważności decyzji Komisji Odwoławczej Rady konieczne jest, aby została ona podjęta, a co za tym idzie i podpisana – przez cały skład osobowy tego organu. W odniesieniu bowiem do członków organu kolegialnego, warunek wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. (podpis osoby upoważnionej) zostanie spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów wszystkich członków składu orzekającego – tj. tych członków organu kolegialnego, którzy uczestniczyli przy wydaniu decyzji. Decyzja administracyjna, która wydana jest w postaci uchwały podejmowanej przez organ kolegialny, stanowi wyraz woli przejawianej przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych praw i obowiązków, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzję organu kolegialnego należy uznać za podjętą z chwilą wyrażenia woli przez ten organ w sposób prawem określony tzn. najczęściej w drodze głosowania (tajnego lub jawnego) zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów obecnych członków danego organu przy zachowaniu minimalnej, a koniecznej dla możności podejmowania uchwał, liczby uczestniczących osób (quorum). W analizowanej materii, jeśli zatem spełniony zostanie wymóg wynikający z § 4 ust. 10 Regulaminu działania Rady Narodowego Centrum Nauki w zw. z § 8 ust. 2 i § 9 rozporządzenia w sprawie Statutu Narodowego Centrum Nauki, to podjęta przez Komisję Odwoławczą decyzja jest ważna. Przyjęte zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 19 maja 2006 r., I OSK 111/06). Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, analizowana norma określa wewnętrzny tryb procedowania organu administracji publicznej, nie kształtuje zaś podstaw rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotu zewnętrznego wobec tego organu, zatem nie narusza ona art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, nie było potrzeby kierowania wnioskowanego pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

Niezasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Jakkolwiek doszło na tym tle do uchybienia, to materialnie odmowa przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego odpowiada w skutkach prawnych utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Nie miało to zatem wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 5 listopada 2014 r. (I OSK 1831/14), który dotyczył wydania w ogóle nieprzewidzianej wówczas przepisami ustawy o NCN decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie, w nawiązaniu do argumentacji odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, o ile zgodzić się można, że to od daty ogłoszenia o konkursie następuje ustalenie i "zamrożenie" reżimu prawnego, w jakim będzie się on odbywał (por. postanowienie NSA z 28 czerwca 2016 r., I OSK 1328/16), o tyle odnosić się to może tylko do uprawnień i obowiązków dotyczących stron postępowania, nie zaś względem kompetencji organu, które prawodawca może każdoczasowo zmieniać. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował reguły intertemporalne i ustalił właściwy reżim prawny.

Niemniej skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem usprawiedliwione okazały się pozostałe postawione w niej zarzuty, czyniąc oddalenie skargi przez WSA w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a przedwczesnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w części stanowisko zawarte w czwartym, piątym, szóstym i ósmym zarzucie skargi kasacyjnej, tj. odnoszące się do naruszenia art. 30 ust. 1-3 i art. 33 ust. 2 ustawy o NCN oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie wyroku w sprawie z uchyleniem się przez WSA w Krakowie od zbadania prawidłowości dokonanej przez organ administracji oceny złożonego wniosku w świetle art. 30 ust. 1-3 ustawy o NCN. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny nad decyzjami organów agencji, jaką jest Narodowe Centrum Nauki. W ocenie NSA, Sąd I instancji wadliwie ustalił ten zakres, a co za tym idzie przeprowadził kontrolę zbyt wąsko. Prawidłowo przyjął, że sprawowana przez niego kontrola ograniczona jest wyłącznie do kryterium legalności, jednak wadliwie uznał, że obejmuje ona tylko zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami określającymi postępowanie przed samym organem, zaś pozostawił poza zakresem kontrolę zgodności działania organu Narodowego Centrum Nauki z przepisami materialnoprawnymi, determinującymi wydawane rozstrzygnięcie, jak też ocenę zgodności podstawowego dowodu w sprawie (tj. oceny ekspertów) z przepisami określającymi jego przeprowadzenie.

Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów NCN czy ekspertów w formułowaniu ocen naukowych. Stąd nie jest możliwe, jak chciałby skarżący kasacyjnie Instytut, aby sąd administracyjny zastąpił ocenę ekspertów, co do liczby punktów przyznanych w danej kategorii, swoją oceną i punktacją. Nie oznacza to jednak, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacji tego dowodu przez organy NCN (dyrektora i Komisję Odwoławczą) pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym jednostce prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Taka interpretacja prowadziłaby do niezgodności ww. przepisu z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, zatem konieczne jest wyłożenie normy art. 33 ust. 4 (obecnie ust. 5) ustawy o NCN w sposób nienaruszający regulacji konstytucyjnych. Podobnie rzecz się ma z powołanym w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, stanowiącym, że odwołanie do Komisji Odwoławczej przysługuje "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzona przez ekspertów, z określonymi przez przepisy prawa kryteriami, zasadami i trybem jej przeprowadzania, gdyż w innym przypadku prawo zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., byłoby iluzoryczne (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 92). Istotnie zaś zgodzić się należy, że w sytuacji, gdy ocena wniosku została dokonana wyłącznie w zakresie kryteriów wynikających z przepisów prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), w przepisanym trybie i składzie (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz w sposób świadczący, że z perspektywy tych kryteriów dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie (art. 7 k.p.a.) – i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy – to wówczas ocena ta determinuje wynik konkursu oraz decyzję dyrektora NCN (art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o NCN modyfikujące art. 80 k.p.a.) i nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) lub sądowoadministracyjnym (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5, ustawy o NCN).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny WSA w Krakowie, że "Sąd przekroczyłby zakres swojej kognicji kontrolując decyzje w tej sprawie nie tylko z uwagi na kryterium legalności, ale także kryterium zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do projektu badawczego. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej." Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o NCN nie ustanawiają tu odmiennego kryterium kontroli, ani nie zawężają jej zakresu. Tym samym sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję Komisji Odwoławczej Rady obowiązany jest do kontroli, czy ocena ekspertów analizujących wniosek strony skarżącej była przeprowadzona zgodnie z wszystkimi określającymi ją przepisami prawa – i w tym sensie, czy jest niewadliwa. Czuwać w tym zakresie powinien w pierwszej kolejności Dyrektor NCN, który w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o NCN powołuje, na wniosek Rady, zespoły ekspertów, dokonujące ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowujące na tej podstawie listy rankingowe oraz dokonujące ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. W ramach tej pieczy ma on m.in. możliwość określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN). Może też podejmować czynności faktyczne (np. zwrócić się o uzupełnienie uzasadnienia oceny), we współpracy z Koordynatorem Dyscypliny, aby opinia eksperta była sporządzona zgodnie z prawem. Niezgodność z przepisami prawa dokonanej oceny wniosku prowadzi bowiem do wadliwości decyzji Dyrektora NCN opartej na tej ocenie jako podstawowym dowodzie rzutującym na miejsce wniosku na liście rankingowej danego konkursu. Do weryfikacji prawidłowości w tym zakresie na skutek wniesionego odwołania powołana jest Komisja Odwoławcza Rady NCN (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN), a w dalszej kolejności w razie wniesienia skargi sąd administracyjny (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5, ustawy o NCN).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ocenę wniosku określał art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Zgodnie z jego treścią, przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się:

1) poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji;

2) nowatorski charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane;

3) osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców;

4) zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań;

5) wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej;

6) ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.

Dokonując kontroli decyzji organu NCN według kryterium zgodności z tym przepisem, sąd administracyjny rozpoznający skargę obowiązany jest rzetelnie zweryfikować, czy przy ocenie wniosku, którego dotyczy zaskarżona decyzja:

1) ustalono, jak przedstawia się poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji we wniosku;

2) sprawdzono, w jakim stopniu charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane, jest nowatorski;

3) uwzględniono wszystkie przedstawione osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców;

4) rozważono zasadność planowanych kosztów zarówno w stosunku do przedmiotu, jak i zakresu badań;

5) określono, jaki może być wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej;

6) uwzględniono ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.

Wynik oceny wniosku przez eksperta, aby przyczyniał się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 k.p.a., nie może być arbitralny, lecz musi poddawać się weryfikacji, a tym samym powinien być przez oceniającego adekwatnie i w sposób zindywidualizowany uzasadniony w świetle danego kryterium, co sprzyja też realizacji art. 11 k.p.a. (por. A. Jakubowski, jw., s. 87-88). Ponadto, skoro Dyrektor NCN określa szczegółowy tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN), to sąd administracyjny powinien dokonać kontroli, czy oceny wniosku zostały sporządzone przez zespół ekspertów zgodnie z tą regulacją szczegółową określoną przez Dyrektora NCN. W związku z art. 30 ust. 3 ustawy o NCN określa ona bowiem przeprowadzenie dowodu w sprawie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku unaocznia, że tego rodzaju wymaganej analizy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Zawarte w nim stwierdzenie, że "zespół ekspertów dokonał kwalifikacji pod względem liczby punktów projektu wnioskodawcy i po ustaleniu liczby punktów projektu, otrzymał on określoną pozycję na liście rankingowej (pozycję nr 27), a ostatnia pozycja kwalifikowana do finansowania to pozycja 26. Projekt strony skarżącej nie został zakwalifikowany do II etapy oceny merytorycznej, a etapy oceny projektu także wynikały z § 16 ww. regulaminu. W tym zakresie argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest trafna." – nie może być uznane za dostateczne. Nie wynika bowiem z niego, że sąd ten dokonał kontroli jedynego dowodu, na którym oparły się organy NCN – tj. oceny wniosku przez ekspertów – w zakresie zgodności z trybem sporządzania tej oceny oraz jej kryteriami.

Zarzut czwarty, piąty i ósmy skargi kasacyjnej uznać należało jednak za niezasadny w tej części, w jakiej wytyka Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie przeprowadził kontroli decyzji co do zgodności z punktami A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich" w zw. art. 30 ust. 2 ustawy o NCN. Jak już wspomniano, sąd administracyjny w myśl art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroluje decyzje według kryterium zgodności z prawem (legalności). Normę determinującą rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki niepodlegającej organowi może stanowić tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie jednostka wnioskująca do Narodowego Centrum Nauki o przyznanie środków publicznych, jaką jest Instytut Nauk Prawnych PAN, nie jest względem organów NCN w relacji podległości organizacyjnej, służbowej czy funkcjonalnej, lecz w relacji zewnętrznej. Co za tym idzie, ukształtowanie tej relacji oraz obowiązków, jakie musi jednostka spełnić, aby móc uzyskać od NCN środki finansowe, może wynikać tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Analiza regulacji przywołanego załącznika nr 1 do uchwały Rady NCN nr 90/2013 z 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że jest to akt normatywny (generalny i abstrakcyjny) zawierający przepisy prawne regulujące warunki, jakie spełnić muszą podmioty zewnętrzne wobec Narodowego Centrum Nauki, aby przyznane zostały im środki finansowe na projekty badawcze, staże czy stypendia. Są to regulacje analogiczne co do charakteru względem np. przepisów rozporządzenia z dnia 27 października 2015 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę w ramach programu "Diamentowy Grant" (Dz.U. z 2015 r. poz. 1818). Postanowienia ww. aktu Rady NCN oddziałują jak akt prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA w Krakowie, że "taka uchwała nie jest aktem wewnętrznym" (zob. też trafne wywody A. Wróbla w zdaniu odrębnym od wyroku TK z dnia 10 lutego 2015 r., SK 50/13, OTK ZU 2015, nr 2, nr 12), jednak Sąd ten nie wyciągnął z tego faktu dostatecznych konsekwencji. Jak wyjaśnił TK w wyroku z 12 grudnia 2011 r. (P 1/11, OTK ZU 2011, seria A, nr 10, poz. 115), "akty powszechnie obowiązujące to akty, do stanowienia których prawodawca musi się legitymować kompetencją udzieloną mu przez Konstytucję (lub – w wypadku rozporządzeń – przez przepis ustawy spełniający wymagania wskazane w art. 92 ust. 1 Konstytucji), mające formę przewidzianą w ustawie zasadniczej, ustanowione w procedurze określonej w Konstytucji lub ustawie i takie, których normy mogą być adresowane do każdego podmiotu: osób fizycznych, organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych oraz mogą wyznaczać im prawa i obowiązki. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, ze dla działalności prawotwórczej wynika z tego bezwzględnie wiążący wniosek: jeżeli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną wskazanych wyżej podmiotów, musi legitymować się kompetencją udzieloną przez Konstytucję i uczynić to w formie aktu normatywnego wskazanego w Konstytucji (np. w ustawie, rozporządzeniu z mocą ustawy, rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego), a ponadto – należycie go ogłosić (por. art. 88 Konstytucji)." Stwierdzić należy, że takiej legitymacji na gruncie obowiązującego prawa nie posiadają organy Narodowego Centrum Nauki. Jednocześnie, wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji, art. 21 czy art. 30 ust. 2 ustawy o NCN nie mogą być wykładane w taki sposób, który prowadziłby do ich niezgodności z art. 87 Konstytucji, tj. że przepisy ustawowe mogą rozszerzać katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego względem określonego w Konstytucji. Taka subdelegacja byłaby niezgodna z konstytucyjnym założeniem nie tylko przedmiotowego, ale i podmiotowego "zamknięcia" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, dokonanym w art. 87 Konstytucji (szerzej: K. Działocha, Uwagi do art. 87, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 2; M. Wiącek, Art. 87, w: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 62-66). De lege lata sąd administracyjny nie jest co prawda uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego tego rodzaju pozakonstytucyjnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, jednak w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji nie jest nim związany w rozpoznawanej sprawie, a co więcej – władny jest kwestionować legalność decyzji administracyjnej będącej wynikiem zastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonych w akcie, który nie mieści się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trudno przyjąć, aby zgodność decyzji z tego rodzaju normami miał egzekwować sąd administracyjny, wszak zgodność ta nie oznacza jeszcze zgodności decyzji z prawem powszechnie obowiązującym w świetle Konstytucji. Stąd zarzut odnoszący się do niezastosowania przez WSA przepisów punktów A.1 i B.1 załącznika nr 1 do "Regulaminu przyznawania środków..." nie mógł być uznany za zasadny.

Odnosząc się do siódmego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wcale nie stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady NCN nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Przeciwnie, Sąd ten wskazał trafnie, że "nie znajduje żadnych powodów, dla których decyzje wydawane w sprawach przyznawania środków finansowych na badania naukowe nie mogłyby posiadać rzetelnych uzasadnień na podstawie których strona mogłaby zostać przekonana o prawidłowości wydania danego rozstrzygnięcia. Tym samym zarówno art. 11 k.p.a. (zawierający zasadę przekonywania), jak i art. 8 k.p.a. zawierający zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych wyraźnie wskazuje na potrzebę uzasadniania decyzji administracyjnych, poza oczywiście wyraźną treścią art. 107 § 3 k.p.a.". Każda osoba domagająca się podjęcia przez organ administracyjny czynności władczej przyznającej lub odmawiającej przyznania określonego prawa (dobra, świadczenia) winna otrzymać wyjaśnienie przesłanek i powodów, dla których w danej konkretnej sprawie organ wydał decyzję o takiej, a nie innej treści. Opisany zarzut skargi kasacyjnej o tyle jest jednak zasadny, że sąd administracyjny powinien kontrolować decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN także odnośnie przedstawienia w jej uzasadnieniu weryfikacji, czy nie doszło do naruszenia procedury w zakresie oceny wniosku przez ekspertów. Konstatacja WSA w Krakowie, że stwierdzone braki uzasadnienia nie miały w sprawie administracyjnej istotnego wpływu na jej wynik, staje się zatem przedwczesna, będzie to bowiem dopiero przedmiotem ponownej weryfikacji przez ten Sąd. Przedwczesne było też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że z niedostatku w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, "ile projektów (z których miejsc) podlegało zakwalifikowaniu do finansowania i które miejsce uzyskał projekt badawczy Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk", nie wynika, aby naprawienie tej wady mogło doprowadzić do wydania decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu, a co za tym idzie, że miało wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze konkursowy charakter postępowania (art. 20 ust. 2 ustawy o NCN), w związku z którym tego rodzaju konstatacje sąd administracyjny powinien czynić dopiero po zweryfikowaniu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego tej brakującej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji, odnoszącej się do całokształtu wyników konkursu. Analiza akt sprawy unaocznia zaś, że nie zostały one dotychczas skompletowane przez WSA w Krakowie w sposób umożliwiający weryfikację postępowania konkursowego przez odniesienie rezultatu oceny wniosku w analizowanej sprawie do wyniku oceny pozostałych wniosków w konkursie.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten zastosuje się do przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wytycznych i oceny prawnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.