Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 994/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 49
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina B. złożyła skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...], z dnia [...] grudnia 2013r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...], z dnia [...] września 2009r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 1996 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzają ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, ozn. w operacie ewidencji gruntów wsi Z. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha wpisanych w Kw [...] wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanymi w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...].

Prezydent Miasta R. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. i wezwał Prezydenta Miasta R. do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu, czy wchodzą w skład przedsiębiorstwu w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego.

W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienie z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymujące w mocy ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2008r., nr: [...].

Prezydent Miasta R. złożył-skargę na powyższe postanowienie, wskazując, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, a nawet gdyby przyjąć, że tak było, to i tak decyzja komunalizacyjna zawiera wady rażącego naruszenia prawa, powodujące jej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r, sygn. akt I SA/Wa 1775/08 uchylił ww. postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji.

W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr: [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina Miasto B., zarzucając ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art.7, 77, 80, art. 156 § 1 pkt. 2, art. 16 oraz art. 28 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wniósł Prezydent Miasta R., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 77 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem winno być ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 931/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Następnie w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Miasto B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. Akt I OSK 728/11, oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji zawiadomił strony postępowania o tym, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 931/10, ponownie zostanie rozpatrzona sprawa z wniosku Gminy Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami w sprawie.

Po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2009r.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych toczy się w trybie nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności takich decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Organ podkreślał, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w art. 153 wskazuje, że: " Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia ".

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w szczególności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. sygn. akt I OSK 1377/05 "Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy ".

Organ wskazał, że mając na uwadze, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 931/10, uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji stanowiła wykonanie oceny oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z oceną WSA w Warszawie analiza postępowania nadzorczego, zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnia przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r., nr [...] dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art.49 k.c. które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest czy organ w ogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to naruszył art. 49 k.c., a to już należy uznać za rażące naruszenie prawa (patrz wyrok WSA w Warszawie, sygn.. akt I SA/Wa 931/10).

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że z treści decyzji komunalizacyjnej wynika, że organ wiedział, iż na działkach będących przedmiotem komunalizacji znajdują się budynki, budowle i urządzeniu trwale związane z gruntem stanowiące stację uzdatniania wody, będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] w R.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wił 931/10, iż w postępowaniu komunalizacyjnym Wojewoda powinien był ustalić, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z poszczególnych działek pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R., czy też Gminy Miasta B. Ponieważ Wojewoda nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 k.c , to nie oceniając w ogóle przesłanek tego przepisu rażąco go naruszył.

Organ wskazał, że Minister działając w trybie nadzoru, jest upoważniony jedynie do kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...] pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji ma ten skutek prawny, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje tutaj skutek prawny z mocą wsteczną. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] o dotknięta wadą nieważności wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza, że sprawa ewentualnej komunalizacji spornego mienia pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę.

Reasumując, Minister Administracji i Cyfryzacji przyjął, że organ nadzoru prawidłowo podjął decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr: [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę B., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej operacie w ewidencji gruntów wsi Z., jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] wpisanych w KW [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr nieruchomości nr [....], stanowiącej integralną część decyzji. W ślad za oceną prawną i wskazaniami zawartymi w w/w prawomocnych wyrokach o sygn. akt I SA/Wa 931/10 oraz sygn. akt I SA/Wa 1775/08 - organ nadzoru orzekający w II instancji uznał, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., nr: [...], nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 49 kodeksu cywilnego.

Gmina B. złożyła skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...], z dnia [...] grudnia 2013r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...], z dnia 1 września 2009r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r., nr [...].

Skarżący zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i art.107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczące o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o jego braku, tj.:

- Brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym nie dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji.

- Brak samodzielnego wywodu organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ograniczenie się przez organ do powielenia wybranych fragmentów wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą.

- Brak wskazania dowodów na których organ się oparł.

- Brak zbadania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy na wszystkich działkach objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, o których mowa w art.49kc. Brak zbadania tej okoliczności uniemożliwia dokonanie oceny, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - w tym przesłanek wymienionych w art. 49 kc.

- Brak uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu zasadne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. tj. również co do komunalizacji objętych tą decyzją działek (co do których nie ma wątpliwości że stanowiły własność Skarbu Państwa i winny być przedmiotem komunalizacji), co jest o tyle istotne, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony w sprawie przez Prezydenta Miasta R., kwestionował jedynie de facto rozstrzygnięcie Wojewody [...] odnośnie budynków, budowli i urządzeń stanowiących jego zdaniem odrębny od gruntu przedmiot własności.

- Uchylenie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji Wojewody [...] oraz brak odniesienia się do stanu prawnego oraz interpretacji przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, co jest o tyle istotne, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została w czasie, w którym nie panowała jednolita wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a obecna wykładnia tego przepisu różni się od wykładni uprawnionej w czasie wydania decyzji komunalizacyjnej i zastosowanej przez Wojewodę [...].

- Brak uzasadnienia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym, czy i jakie znaczenie dla poprawności decyzji komunalizacyjnej miało uwzględnienie - lub nie - przez Wojewodę [...] przesłanek z art. 49 w sytuacji, w której art. 49 kc nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 III CZP 105/2005 OSNC 2006/10/159).

- Brak odniesienia się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do statusu własnościowego urządzeń, które w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej były w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, co jest o tyle istotne, że, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2008 r. I OSK 1441/2007: Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege.

- Naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia Gminy B. o zakończeniu postępowania dowodowego i niewyznaczenie Gminie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o braku takiego postępowania.

- Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], tj:

- Brak jednoznacznego wskazania, jaki przepis zdaniem organu został rażąco naruszony przez Wojewodę [...]. W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 września 2009r., nr [...], nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] stwierdzona została gdyż zdaniem organu Wojewody [...] "naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 77, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy". Natomiast w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013r. nr 664 utrzymującej w mocy powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazano, że "przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. nr [...], nastąpiło rażące naruszenie przepisu art. 49 kodeksu cywilnego". Minister nie wskazał więc jednoznacznie, jaki przepis zdaniem organu został rażąco naruszony przez Wojewodę [...].

- Brak uzasadnienia, dlaczego decyzja komunalizacyjna została uznana za naruszająca prawo w stopniu "rażącym" tj. uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

- Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], co do której nie wykazano aby została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

- Naruszenie art. 153 psa w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez:

- Brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak dokonania swobodnej (lecz nie dowolnej) i samodzielnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego i ograniczenie się przez organ jedynie do powtórzenia rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego dotyczącego przedmiotowej sprawy.

- Powtórzenie przez organ w zaskarżonej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego i uznanie się przez organ związanym tym merytorycznym rozstrzygnięciem podczas gdy takie merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Sądu Administracyjnego wydanego w związku z przedmiotową sprawą - dokonane zostało z przekroczeniem kompetencji orzeczniczych Sądu Administracyjnego i nie stanowi ono wiążącej organ "oceny prawnej" lub "wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 psa.

- Pominięcie przez organ orzeczeń Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą w tym zakresie, w jakim zawierały one rzeczywiste i wiążące organ "oceny" i "wskazania", o których mowa w art. 153 psa i niezastosowanie się przez organ do tych wskazań, które nakazywały organowi przeprowadzenie dogłębnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny wszystkich przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało przyjąć, że podlega ona oddaleniu.

Przede wszystkim i w pierwszej kolejności Sąd musiał ocenić czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły wiążące ocena prawna i wskazania, zawarte w orzeczeniach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn.. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U., Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie właśnie takie wiążące wskazania zostały zawarte w wyrokach z dnia 14 grudnia 2010r. ISA/Wa 931/10 oraz z dnia 5 czerwca 2012r. I OSK 728/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r. wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Zwięczyca nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 kc, które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest czy organ w ogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to naruszył art. 49 kc, a to już należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Sąd podkreślał, że z treści uzasadnienia decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wynika, że organ wiedział, iż na działkach będących przedmiotem komunalizacji znajdują się budynki, budowle i urządzenia trwale związane z gruntem stanowiące stację uzdatniania wody, będące w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ powinien ustalić czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z poszczególnych działek pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R., czy też Gminy Miasta B.. Ponieważ organ nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc, to nie oceniając w ogóle przesłanek tego artykułu rażąco go naruszył. Jednocześnie, Sąd podkreślał, że organ komunalizacyjny w ogóle nie badał przesłanek z art. 49 kc do czego w tej konkretnej sprawie był zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Gminy B. od wyroku z dnia 14 grudnia 2010r. zaznaczył, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał że kontrolując decyzję w trybie nadzorczym Minister Spraw Wewnętrznych miał obowiązek ustalić, czy wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda [...] badał przesłanki z art. 49 k.c., w oparciu o który to przepis w zw. z art. 5 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialny i pracownikach samorządowych, należało przeprowadzić postępowanie komunalizacyjne budynków i urządzeń położonych na nieruchomościach gruntowych oznaczonych jako działki nr. ew [...], [...], [...], [...], [...].

Nawiązując do wykładni art. 153 p.p.s.a. należało zatem wskazać, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zostały zawarte w wyrokach z dnia 14 grudnia 2010r. ISA/Wa 931/10 oraz z dnia 5 czerwca 2012r. I OSK 728/11 wiążące wskazania.

Dotyczyły one tego, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 kc, które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest czy organ w ogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to naruszył art. 49 kc, a to już należy uznać za rażące naruszenie prawa. Jednocześnie WSA podkreślił, że organ komunalizacyjny nie badał przesłanek z art. 49 kc, co rażąco naruszało prawo.

Wskazania te i ocena prawna są dla organu wiążące. Ponadto, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010r. poddany był kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi kasacyjnej. NSA oddalił skargę i uznał wykładnię przedstawioną przez WSA za prawidłową, dotyczyło to również wskazań i ocen zawartych przez ten Sąd.

Niezasadnym są zatem zarzuty skargi, powtórzenia przez organ w zaskarżonej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego i niezasadne uznanie się przez organ związanym tym merytorycznym rozstrzygnięciem.

Należy ponadto wskazać, że zarzuty przedmiotowej skargi w znacznej części pokrywają się z zarzutami skargi kasacyjnej w której Gmina B. zarzucała m.in. naruszenie: art. 153 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób aprioryczny kwestii, która przesądza w całości i jednoznacznie treść przyszłego rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co znalazło swój wyraz w dwukrotnym wyrażonym w treści uzasadnienia orzeczenia poglądzie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza prawo. Skarżący podnosił wówczas, że takie rozstrzygnięcie wbrew przepisowi art. 153 p.p.s.a. w zasadzie nie pozostawia żadnej możliwości przy ponownej analizie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ Sąd już rozstrzygnął jedyną kwestię mającą znaczenie dla treści rozstrzygnięcia organu i w praktyce sprowadził czynności organu w powtórzonym postępowaniu do formalnego wydania decyzji o z góry przesądzonej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012r. oddalającym skargę kasacyjna uznał, te zarzuty za bezzasadne.

Podobnie należało odnieść się do zarzutów naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które miały polegać na tym, że pomimo wskazania przez Sąd jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązano to z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., to nie wyjaśniono tejże podstawy prawnej, w szczególności w jaki sposób naruszenie wskazanych przepisów postępowania wpłynęło w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia, ograniczając się do lapidarnego, jednozdaniowego stwierdzenia o naruszeniu ww. przepisów, który to wywód w żaden sposób nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie pozwala na odszyfrowanie jakichkolwiek wskazań, co do dalszego trybu postępowania przy powtórnym rozpoznawaniu sprawy – samo stwierdzenie, że organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dokumentacyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania na czym ten brak prawidłowości polegał i co należałoby przedsięwziąć w celu umożliwienia prawidłowej oceny tegoż materiału, jawi się jako dalece niewystarczające z punktu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszając obowiązek wynikający z tego przepisu w sposób istotny, co uniemożliwia stronie dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości rozumowania Sądu oraz argumentów jakie zdaniem tego Sądu przemawiały za przyjęciem naruszenia w sposób istotny i mający wpływ na rozstrzygnięcie wskazanych przezeń przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy B. wskazując, że ww. zarzuty były niezasadne. Powtarzanie ich po raz kolejny w skardze do WSA było zatem całkowicie bezprzedmiotowe.

Zarzuty skargi z pkt I (jedynka rzymska) dotyczą właśnie sporu na tle wykładni i wskazań zwartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010r. Wobec kontroli instancyjnej i treści wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012r. należało uznać je za bezzasadne. Należy przy tym nadmienić, że organ nadzoru dokonał ustaleń czy Wojewoda [...] badał przesłanki z art. 49 k.c. i ustalił, że takich przesłanek nie badał, co stanowi rażące naruszenie prawa (przepisu art. 49 k.c.).

Skarżący zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i art.107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczące o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o jego braku, tj.:

Brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym nie dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji.

Odnosząc się do ww. zarzutów należy wskazać, że organ prawidłowo odniósł się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r.

Brak samodzielnego wywodu organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ograniczenie się przez organ do powielenia wybranych fragmentów wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą.

Organ odniósł się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r.

Brak wskazania dowodów na których organ się oparł.

W ocenie Sądu w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji i z uwzględnieniem wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r. organ wskazał dowody na których się oparł.

Brak zbadania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, czy na wszystkich działkach objętych decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] znajdowały się urządzenia mogące wchodzić w skład przedsiębiorstwa, o których mowa w art.49kc. Brak zbadania tej okoliczności uniemożliwia dokonanie oceny, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji - w tym przesłanek wymienionych w art. 49 kc.

Należy po raz kolejny podkreślić, że sprawa była kontrolowana przez WSA i NSA a organ odniósł się do wskazań zawartych w orzeczeniach tych Sądów. ("Ponieważ organ nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc, to nie oceniając wogóle przesłanek tego art. rażąco go naruszył." - Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2010r.,).

Brak uzasadnienia, dlaczego zdaniem organu zasadne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. tj. również co do komunalizacji objętych tą decyzją działek (co do których nie ma wątpliwości że stanowiły własność Skarbu Państwa i winny być przedmiotem komunalizacji), co jest o tyle istotne, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony w sprawie przez Prezydenta Miasta R., kwestionował jedynie de facto rozstrzygnięcie Wojewody [...] odnośnie budynków, budowli i urządzeń stanowiących jego zdaniem odrębny od gruntu przedmiot własności.

Sprawa była kontrolowana przez WSA i NSA, organ odniósł się do wskazań zawartych w orzeczeniach tych Sądów. Sąd nie podziela przy tym tezy, że wniosek złożony w sprawie przez Prezydenta Miasta R., kwestionował jedynie de facto rozstrzygnięcie Wojewody [...] odnośnie budynków,budowli i urządzeń stanowiących jego zdaniem odrębny od gruntu przedmiot własności. Nie wynika to z treści ww. wniosku ani z innych pism z akt sprawy.

Skarżący zarzucał uchylenie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji Wojewody [...] oraz brak odniesienia się do stanu prawnego oraz interpretacji przepisów prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, co jest zdaniem skarżącego, o tyle istotne, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...]wydana została w czasie, w którym nie panowała jednolita wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a obecna wykładnia tego przepisu różni się od wykładni uprawnionej w czasie wydania decyzji komunalizacyjnej i zastosowanej przez Wojewodę [...].

Organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r. Nie mógł dokonać innej wykładni.

Brak uzasadnienia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym, czy i jakie znaczenie dla poprawności decyzji komunalizacyjnej miało uwzględnienie - lub nie - przez Wojewodę [...] przesłanek z art. 49 w sytuacji, w której art. 49 kc nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 III CZP 105/2005 OSNC 2006/10/159).

Organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r. Nie mógł dokonać innej wykładni.

Brak odniesienia się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do statusu własnościowego urządzeń, które w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej były w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] co jest o tyle istotne, że, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2008 r. I OSK 1441/2007: Jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege.

Podobnie, jak przy poprzednich zarzutach należało wskazać, że organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r. Nie mógł dokonać innej wykładni.

Skarżący zarzucał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Gminy B. o zakończeniu postępowania dowodowego i niewyznaczenie Gminie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co świadczy o wadliwości postępowania dowodowego, a wręcz o braku takiego postępowania.

Zdaniem Sądu naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], tj:

Brak jednoznacznego wskazania, jaki przepis zdaniem organu został rażąco naruszony przez Wojewodę [...]. W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 września 2009r., nr [...] nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] stwierdzona została gdyż zdaniem organu Wojewody [...]"naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 77, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy".

Organ prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r., który wskazał, że organ komunalizacyjny nie badał przesłanek z art. 49 kc i dlatego rażąco naruszył prawo. Naruszenie dotyczyło art. 49 kc (uzasadnienie WSA). Organ nie mógł dokonać innej wykładni.

Naruszenie art. 153 psa w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a,. i art. 80 kpa w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez:

Brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak dokonania swobodnej (lecz nie dowolnej) i samodzielnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego i ograniczenie się przez organ jedynie do powtórzenia rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego dotyczącego przedmiotowej sprawy. Powtórzenie przez organ w zaskarżonej decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przedwcześnie zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego i uznanie się przez organ związanym tym merytorycznym rozstrzygnięciem podczas gdy takie merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Sądu Administracyjnego wydanego w związku z przedmiotową sprawą - dokonane zostało z przekroczeniem kompetencji orzeczniczych Sądu Administracyjnego i nie stanowi ono wiążącej organ "oceny prawnej" lub "wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 psa. Pominięcie przez organ orzeczeń Sądów Administracyjnych wydanych w związku z przedmiotową sprawą w tym zakresie, w jakim zawierały one rzeczywiste i wiążące organ "oceny" i "wskazania", o których mowa w art. 153 psa i niezastosowanie się przez organ do tych wskazań, które nakazywały organowi przeprowadzenie dogłębnego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dokonał oceny wszystkich przesłanek, które mogły mieć wpływ na proces komunalizacji

Organ, jak Sąd wskazał w pierwszej części rozważań, prawidłowo uwzględnił wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2010r. Nie mógł dokonać innej wykładni.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę w całości.