Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 252/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: m. in. art. 59 i nast
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 sierpnia 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...], znak [...], ustalił na rzecz A. Sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z funkcją uzupełniającą biurowo- hotelowo- rekreacyjną z garażami podziemnymi, wraz z małą architekturą, stacjami transformatorowymi, infrastrukturą techniczną, układem drogowym wraz z naziemnymi miejscami parkingowymi oraz wjazdami na dz. nr [...] ,[...] [...] itp... , obr.[...], wraz z infrastrukturą liniową- sieciami instalacyjnymi i układem drogowym na dz. nr [...] ,[...] [...] [...] [...] itp... , Obr [...] , w rejonie ulic [...] w K". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zmianami) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 22 czerwca 2006 r., jak również wskazał na kolejne korekty koncepcji zagospodarowania, a potem tytułu i zakresu inwestycji. Wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach przewidzianych w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienił uzyskane w związku z art. 53 ust. 4 tej ustawy, uzgodnienia i opinie. Wskazał także na treść pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009r, znak [...] w którym podał on przyczyny braku podstaw do żądania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z 106 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...].

Prezydent Miasta K. w dalszych wywodach powołał uwagi i zastrzeżenia wniesione przez strony : T.K. , M.B. , B. i K.M. , a także [...] Agencję [...] S.A. w K. oraz Ł. I i W.M. , podają motywy uznania ich za niezasługujące na uwzględnienie. Od powyższej decyzji wnieśli w terminie odwołania: K.G. i B.G. , Z.C. , Towarzystwo [...] w K. , Stowarzyszenie "[...]" w K. , Agencja [...] S.A. w K. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców "[...] w K.

K. i B.G. domagali się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub też całkowitego unieważnienie decyzji organu pierwszej instancji.

Z.C. wnosił o unieważnienia w całości zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji odmownej. Zarzucił, że rozstrzygnięcie narusza art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że decyzja winna odnosić się do jednego obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja odnosi się natomiast do wielu obiektów budowlanych, na różnych niezwiązanych ze sobą terenach. W takiej sytuacji należało przeprowadzić oddzielne postępowania i wydać odrębne decyzje.

Towarzystwo [...] w K. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając, że inwestycja jest niezgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem nie spełnia ona wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, czy linii zabudowy. Nie określono przeznaczenia zabudowy oraz linii zabudowy dla lokalizacji budynków we wschodniej części terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej (50 m) wyznaczono powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż na podstawie ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykonana analiza określa wprawdzie, że szerokość elewacji frontowych zabudowy wielorodzinnej i usługowej nie powinna być większa niż 50 m, w celu zachowania charakterystyki szerokości elewacji budynków tu istniejących, ale nie wskazano jakie działki przyjęto do tej analizy, w szczególności nie określono, czy dotyczy to również wschodniej części inwestycji. Wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych planowanych budynków (odrębnie dla części zachodniej i części wschodniej inwestycji), ale nie określono, w nawiązaniu do których istniejących budynków wyznaczono zasady kształtowania dachu planowanych budynków odrębnie dla części zachodniej i części wschodniej inwestycji.

Inwestycja w części wschodniej nie spełnia również wymogu dostępu do drogi publicznej. Stwierdzenie, że działka dla której wydano decyzję ma dostęp do drogi publicznej za pomocą dróg wewnętrznych jest nieprawdziwe. Działka nr 2 graniczy z potokiem [...] i nie ma żadnego połączenia z drogami po drugiej stronie potoku. Ponadto są to niepubliczne drogi wewnętrzne będące własnością innych osób, które nie wyraziły zgody na korzystanie z nich przez inwestora. Drogi te nie stanowią również połączenia z ul. [...]. Droga przy ul. [...], na które powołuje się wydający decyzję są jedynie wewnętrznymi drogami dojazdowymi do [...](nr ) i stacji paliw BP (nr [...]). Zaznaczona na mapie droga dojazdowa do wschodniej części inwestycji (działka nr [...]) nie łączy się z ul.[...], lecz prowadzi tunelem pod ul. [...] do obiektów handlowych. Niezależnie od powyższego, budowa przeprawy mostowej w celu połączenia działki nr [...] z drogami wewnętrznymi po drugiej stronie potoku spowodowałaby przerwanie korytarza ekologicznego wzdłuż potoku [...]. Zezwolenie na budowę przeprawy mostowej przez potok [...] jest również sprzeczna z warunkami określonymi w warunkach ochrony zieleni określonymi na str. [...] decyzji.

Wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powołuje się na uzyskane opinie. Wszystkie one zostały wydane w latach 2006-2008, zaś od tego czasu inwestor kilkakrotnie zmienił zakres inwestycji i koncepcję zagospodarowania. Opinie dotyczyły więc innej koncepcji inwestycji.

. Wydający decyzję nie odniósł się do konkretnych uwag sformułowanych przez strony (m.in. dotyczących prowadzenia dojazdu przez teren [...] Agencji Rozwoju Regionalnego), co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a.

Wadą jest także, że w decyzji nie określenie liczby miejsc parkingowych. Zalecono jedynie, aby inwestor zrealizował miejsca parkingowe wg wskaźnika 6-9 miejsc postojowych/1000 m2 pow. użytkowej oraz 10-12 miejsc postojowych/100 zatrudnionych. Jednocześnie w decyzji nie określono powierzchni użytkowej, nie wiadomo również ile osób będzie zatrudnionych. Nie można więc określić liczby miejsc parkingowych, a tym samym stwierdzić czy inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest niejasna i niezrozumiała. Wydający ją organ naruszył tym samym nie tylko art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również art. 7, 8, 9, 11 k.p.a.

Została wydana jedna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla dwóch nie powiązanych ze sobą terenów (nie graniczących ze sobą, nie połączonych żadną trasa komunikacyjną). Nie wiadomo w której części inwestycji realizowane będą funkcje biurowo-hotelowo-rekreacyjne. Nie wiadomo jakie funkcje pełnić będzie zabudowa we wschodniej części inwestycji - decyzja dopuszcza zabudowę mieszkaniową jedynie w zachodniej części terenu inwestycji, a jednocześnie zgodnie z nazwą przedsięwzięcia funkcje biurowo- hotelowo- rekreacyjne mają być funkcjami uzupełniającymi. Z powyższego wynika, że we wschodniej części nie można wprowadzić żadnej zabudowy (co jest sprzeczne z warunkami określonymi w pkt. III b dopuszczającym powierzchnie zabudowy do 10%), lub że wydający decyzję przyjął absurdalną interpretację iż funkcja wschodniej części inwestycji jest funkcją uzupełniająca dla funkcji zachodniej części inwestycji pomimo, że nie ma z nią żadnego związku.

Ustalenie warunków przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego składającego się z dwóch niezależnych i w żaden sposób nie powiązanych ze sobą inwestycji powinno odbyć się w dwóch oddzielnych postępowaniach administracyjnych, zakończonych wydaniem dwóch oddzielnych decyzji. Jeżeli jednak tak się nie dzieje, to postępowanie wymaga sporządzenia niezwykle szczegółowej analizy terenu i przeprowadzenia w sposób niezwykle precyzyjny postępowania. Wniosek dotyczy bowiem zagospodarowania znacznej przestrzeni i obejmuje swoim zakresem jej zagospodarowanie obiektami o różnej funkcji, nie powiązanych ze sobą komunikacyjnie, mających kilka frontów, kilka linii zabudowy, kilka, połączeń komunikacyjnych. Wymaga również podzielenia dla potrzeb decyzji oznaczenia charakterystyki stref zabudowy oraz zagospodarowania terenu na enklawy, a następnie wyznaczenia parametrów oddzielnie dla każdej z enklaw. Z przepisów przytaczanego powyżej rozporządzenia wynika, że ustalenia co do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu mają mieć charakter jednoznaczny i stanowczy, zaś decyzja powinna być sformułowana w sposób niepozostawiający wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających. W przypadku skarżonej decyzji tak się nie dzieje. Stowarzyszenie "[...]" w K. wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyło, że integralną część wydanej decyzji stanowią załączniki nr 2 i nr 4, które winny być sporządzone na aktualnej urzędowej kopii mapy zasadniczej z Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii. Mapy te powinny być potwierdzone przez Urząd Miasta K. , Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w aktualnej dacie oraz powinny odpowiadać rzeczywistemu stanowi. Załączniki nr 2 i nr 4 są niezgodne z terenem, a ponadto nie są aktualne. Treść map nie odpowiada stanowi faktycznemu. Zatem podjęta decyzja została oparta na nieaktualnych dokumentach. [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucała, że ustalone w przedmiotowej decyzji warunki w zakresie komunikacyjnej obsługi inwestycji (pkt 11.4 lit. d i pkt 11.4 lit.f załącznika nr 1 do decyzji) obejmują m. innymi bezpośredni dostęp projektowanej inwestycji do drogi publicznej ul.[...] poprzez przebudowane skrzyżowanie (rondo) w rejonie budynków przy ul. [...], wybudowanych na działkach Agencji nr [...] i nr [...] w obr. [...], oraz układ dróg wewnętrznych zrealizowany do obsługi jej nieruchomości. Przywołana w decyzji opinia Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia [....] września 2008 r., znak [...] w zakresie komunikacji i obszarów przyległych do pasa drogowego jest nieprecyzyjna, nie wyznacza inwestorowi warunków oraz możliwości realizacyjnych przejazdu przez torowisko tramwajowe, organizacji bezpiecznego ruchu na skrzyżowaniu projektowanej drogi z torowiskiem tramwajowym, a także nie zabezpiecza lewoskrętu w ul. [...] dla uczestników ruchu. Z tego też powodu uczestnicy ruchu drogowego wyjeżdżający z terenu projektowanego przedsięwzięcia, jadący w kierunku miasta musieliby korzystać z wewnętrznego układu drogowego zrealizowanego na nieruchomości Agencji, położonej w obr.[...] (po drugiej stronie ulicy [...]), co pogorszy, a wręcz uniemożliwi dotychczasowym użytkownikom korzystanie z wybudowanych na tej nieruchomości dróg wewnętrznych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że opiniach wydanych na etapie postępowania administracyjnego, jak również w załączniku Nr 1 do decyzji nie przedstawiono rozwiązania w zakresie zapewnienia lewoskrętu w ul. [...] jak również nie wskazano, że jedyną możliwością skomunikowania terenu przedsięwzięcia w kierunku centrum K. jest włączenie całego generowanego przez inwestycję ruchu komunikacyjnego do wewnętrznego układu drogowego Agencji, niedostosowanego do tak dużego natężenia.

Powyższa opinia ZDiT jest sprzeczna z opinią tej samej instytucji wydaną w dniu [...] lipca 2008 r., znak [...] do postępowania administracyjnego o sygn. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, z funkcją uzupełniającą biurowo - hotelowo - rekreacyjną z infrastrukturą techniczną (w tym stacje transformatorowe), układem drogowym i pieszym, naziemnymi miejscami parkingowymi na działkach: [...] [...] [...] [...] ...itp..obr. [...] wraz z zespołem basenu całorocznego z funkcją rekreacyjną, z infrastrukturą techniczną, układem drogowym i pieszym, naziemnymi miejscami parkingowymi na działkach nr: [...] ,[...] [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (układem drogowym i pieszym, w tym czterema wjazdami na teren inwestycji - podstawowymi od ul. [...] z przejazdem przez tory tramwajowe oraz przepustem - mostkiem nad ciekiem wodnym, oraz uzupełniającymi od ul. [...]j oraz [...] - ciąg pieszo-jezdny uzupełniający) na działkach nr: [...] [...] [...] ...itp w rejonie ulic [...]", wszczętego na wniosek tego samego inwestora, zawierającą m. innymi poniższy zapis: "Nie dopuszcza się przejazdu przez torowisko tramwajowe od ul. [...]dojazdu na teren inwestycji, również w przypadku zastosowania sygnalizacji świetlnej". W nazwie projektowanego przedsięwzięcia nie ujęto również koniecznych do wybudowania elementów, tj. przejazdu przez torowisko tramwajowe oraz przepustu -mostka - nad ciekiem wodnym. W świetle powyższego nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe.

Stowarzyszenie [...] w K. żądało unieważnienia w całości zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji odmownej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucało, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna wewnętrznie, oparta na błędnej interpretacji pojęcia działki budowlanej i w konsekwencji niewłaściwej analizie urbanistycznej. Zarzuciło też, że podano nieprawdziwy zakres inwestycji, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym. Decyzja narusza też art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy.

W uzasadnieniu odwołania podnosiło, że tytuł wniosku o wydanie decyzji po wielokrotnych poprawkach, brzmi: "Zespół zabudowy mieszkałno-usługowej z funkcją uzupełniającą biurowo-hotelowo-rekreacyjną z garażami podziemnymi, wraz z małą architekturą, stacjami transformatorowymi, infrastrukturą techniczną , układem drogowym wraz z naziemnymi miejscami parkingowymi oraz wjazdami na dz. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 , 7 , 8 , 9, obr. [...], wraz z infrastrukturą liniową - sieciami instalacyjnymi i układem drogowym nadz. [..] [...] [...] ... itp... obr. [...], w rejonie ulic [...] w K. " Decyzja została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego o identycznej nazwie. Natomiast w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (Zał. Nr 3 do decyzji, początek 1-szej strony) czytamy: "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej dla działki budowlanej złożonej z działek gruntowych [...] [,...] [...] [...] (część zachodnia oraz działek gruntowych [...],[...][...],[...] (część wschodnia) obr.[...]..." W załączniku Nr 3 pominięto działkę nr [...] . Działka ta występuje na załącznikach graficznych nr 2 i 4. Z porównania wynika, że wydana decyzja zawiera załączniki sprzeczne między sobą oraz sprzeczne z samą decyzją.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej (Zał. nr 3 do decyzji, strona 1 na górze) czytamy: "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej dla działki budowlanej złożonej z działek gruntowych 3, 4, 6, 7 (część zachodnia) oraz działek gruntowych 1, 2, 5 , 9 (część wschodnia) obr.[...]..." Wynika z tego, że Wydział Architektury i Urbanistyki uważa za jedną działkę budowlaną dwa różne tereny niegraniczące ze sobą, odległe od siebie o kilkaset metrów. Taka interpretacja pojęcia działki budowlanej jest niewłaściwa. Z przywołania w definicji działki budowlanej i pojęcia nieruchomości gruntowej wynika tylko to, że wszystkie działki gruntowe wchodzące w skład działki budowlanej muszą mieć jednego właściciela (art. 46 § 1 k.c. ) Definicja działki budowlanej zawiera dodatkowo inne warunki, co powoduje, że nie każda nieruchomość gruntowa jest działką budowlaną. Jeżeli nieruchomość gruntowa składa się z wielu nieprzyległych do siebie działek gruntowych, to nie może być uznana za działkę budowlaną, bowiem cechy geometryczne działki budowlanej muszą spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów. Niewątpliwie jedną z takich cech geometrycznych jest spójność powierzchni działki budowlanej, analogicznie jak działki gruntowej lub ewidencyjnej. Dopuszczenie braku spójności przestrzennej działek gruntowych stanowiących działkę budowlaną skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego określenia innych cech działki budowlanej. Zastosowana interpretacja jest sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozporządzeniu tym, w odniesieniu do ustalanych wielkości, zastosowano w większości liczbę pojedynczą. Analiza urbanistyczna w sprawie niniejszej winna być wykonana dla co najmniej dwóch działek budowlanych, określonych w istniejącej analizie jako części jednej działki budowlanej.

Stowarzyszenie podniosło dalej, że działki [...] [...] opisane w dokumentacji jako prywatne, są w rzeczywistości zajęte pod drogi publiczne. Działek gruntowych dróg publicznych nie można uznać za część działki budowlanej. Wydanie decyzji o zabudowie drogi publicznej jest niedopuszczalne. Takie podejście umożliwia nadto inwestorowi zabudowę większej części działki budowlanej niż to wynika ze współczynnika zabudowy określonego w decyzji.

W decyzji, w tym w załącznikach, stwierdzono spełnienie warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, lecz nie podano, które działki sąsiednie spełniają ten warunek. W rzeczywistości takie działki nie istnieją. Decyzja dopuszcza dla zachodnich działek budowlanych, dostępnych z ul. [...], zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast z ul. [...]są tylko wjazdy do stacji redukcyjnej gazu, garaży i basenu. ul. [...] nie ma zatem dostępnych działek z zabudową mieszkaniową. Z kolei przy ul. [...] nie ma hoteli.

Bezpośredni dostęp zachodnich działek budowlanych do ul. [...] jest bezsporny. W decyzji nie podano natomiast w jaki sposób ma zapewniony dostęp do drogi wschodnia działka budowlana. Z treści wniosku można się domyślać, że chodzi o dostęp poprzez działki [...] .[...] [...] , [...] obr. [...] W aktach postępowania brak dokumentów, z których wynikałaby służebność przejazdu przez te działki. Służebność taka jest konieczna, bowiem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak określa dostęp do drogi publicznej:

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r, znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 póz. 717 z późn.zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na wstępie nawiązało do treści zaskarżonej decyzji i wniesionych odwołań wskazując dalej, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia kilku warunków. Jednym z takich wymagań jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W sprawie niniejszej projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu, wykonaną w dniu 5 października 2007r. Z wniosków tej analizy wynika, że w przypadku planowanej inwestycji przekroczone zostałyby wskaźniki powierzchni zabudowy oraz dopuszczalne maksymalne wartości w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu, a ponadto znaczna część inwestycji znalazłaby się poza liniami zabudowy. Wobec powyższego, końcowy wniosek tej analizy stwierdza, że "ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia możliwe byłoby jedynie po znacznym zmodyfikowaniu wniosku".

Jak wynika z akt sprawy, inwestor w dniu 19 października 2007r. przedłożył dokument zawierający poprawioną koncepcję zagospodarowania przedmiotowego terenu, po czym sporządzono dwa aneksy do analizy - w dniu 20 grudnia 2007r. oraz w dniu 26 marca 2008r. Przedłożona "poprawiona koncepcja" poza materiałami fotograficznymi, nie zawiera żadnego opisu, pozwalającego na stwierdzenie, że zmiana, czy modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy, rzeczywiście nastąpiła. Ponadto, aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej, wykonany w dniu 20 grudnia 2007r., odwołuje się do "dyskusji przeprowadzonej na posiedzeniu MKUA" oraz "polecenia służbowego Dyrektora Wydziału [...]", zaś kolejny aneks - z dnia 26 marca 2008r., odnosi się jedynie do kwestii interpretacji przeznaczenia terenów oznaczonych w nieobowiązującym planie ogólnym symbolem "[...]". Innych opracowań analizatorskich akta sprawy przekazane organowi odwoławczemu nie zawierają, w związku z czym trudno przyjąć, iż ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji znajdują swe oparcie w wynikającym z analizy sposobie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym tym bardziej, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują by dla możliwości ustalenia warunków zabudowy decydujące znaczenie miała opinia MKUA, czy też określonego rodzaju polecenia służbowe. W związku z tym w obecnym stanie sprawy nie jest możliwa ocena, czy zamierzona inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że materiały sprawy, zwłaszcza te zgromadzone w tomie l., nie są prowadzone chronologicznie, co potwierdza przytoczona numeracja kart.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a ze względu na wiążący charakter tej decyzji w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), także ustalenia zawarte w analizie winny być jasne i znajdować oparcie w zasadach przewidzianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niejednoznaczność ustaleń, analiza urbanistyczno-architektoniczna w istocie rzeczy powinna być sporządzona ponownie.

Zaskarżona decyzja ustalając warunki zabudowy określiła zamierzenie inwestycyjne posługując się terminem: "zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z funkcją uzupełniającą biurowo- hotelowo-rekreacyjną z garażami podziemnymi (...)." Nie podaje jednak konkretnej liczby planowanych do realizacji budynków mieszkalnych, usługowych, czy też hotelowo-rekreacyjnych, a jednocześnie nie wskazuje, iż inwestycja miałaby polegać np. na realizacji zespołu budynków zintegrowanych, wzajemnie połączonych. Także wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie określa liczby planowanych przez inwestora budynków, choć wynika z niego, iż zakres zamierzonej inwestycji jest dość znaczny. Ilość budynków wchodzących w skład danego rodzaju przedsięwzięcia nie powinna budzić wątpliwości, ustalone decyzją warunki zabudowy winny być w swej istocie jasne i konkretne, co także wynika z wiążącego charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jeżeli chodzi o poruszana w złożonych odwołaniach kwestię szeroko rozumianego dojazdu do planowanej inwestycji to w zaskarżonej decyzji wskazano, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] oraz ul. [...] w oparciu o układ dróg wewnętrznych przy budynkach przy ul. [...] ( pkt.[..] ). Obsługa komunikacyjna zachodniej części inwestycji (ul. [...]) nastąpi w oparciu układ dróg wewnętrznych, które zrealizuje na własny koszt inwestor, natomiast od strony ul.[...]j między innymi poprzez istniejące zjazdy i układ dróg wewnętrznych, przy czym użytkowanie dróg wewnętrznych należy uzgodnić z właścicielem poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W myśl jednak art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż sprawy ewentualnych służebności drogowych, czy też uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, na których usytuowane są drogi wewnętrzne, jako regulowane na drodze cywilnoprawnej nie mają wpływu na rozstrzygnięcia w sprawach ustalania warunków zabudowy. Jednocześnie z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakich działkach są usytuowane drogi wewnętrzne, w oparciu o które ma nastąpić obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, oraz czy inwestor ma prawo korzystania z nich. Inwestor w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien posiadać określony tytuł prawny do korzystania z dróg wewnętrznych, jeżeli w oparciu o tego rodzaju drogi jest realizowany dostęp do drogi publicznej oraz obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne także z tego względu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje między innymi działkę nr [...] , jako wchodzącą w skład "infrastruktury liniowej - sieci instalacyjnych i układu drogowego". Działka ta stanowi własność [..] Agencji Rozwoju Regionalnego SA w K. , która, jak wynika ze złożonego odwołania, domaga się precyzyjnego określenia warunków w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się pojęciem "obowiązującej linii nowej zabudowy" oraz "linii istniejącej zabudowy na działce/działkach sąsiednich", a nie pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", jak to ujęto w załącznikach graficznych do decyzji z dnia [...] marca 2009r. oraz w załączniku opisowym do tego rozstrzygnięcia , stąd przy ponownym rozpatrzenia sprawy winna nastąpić korekta rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji także w tym zakresie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia decyzją [...] sierpnia 2009r.( znak [...], A. sp. z o.o. w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając:

a) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest niejasna i niejednoznaczna, uniemożliwia ocenę, czy zamierzona inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy, oraz poprzez brak wskazania konkretnych zapisów analizy dotkniętych tymi wadami - co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji w tym zakresie;

b) naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że inwestor planujący zamierzenie w postaci zespołu budynków winien określić dokładną liczbę tych budynków oraz ich liczba nie powinna budzić wątpliwości, gdy tymczasem taki wymóg nie wynika z żadnego przepisu prawa, w szczególności art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulującego wymaganą treść i elementy wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż inwestor w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien posiadać tytuł prawny do korzystania z dróg wewnętrznych, w szczególności w postaci służebności drogowej;

d) naruszenie art. 61 § ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że brak tytułu prawnego do działki nr [...] skutkuje ustaleniem, iż wschodnia część terenu inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, gdy tymczasem dostęp taki jest zapewniony pośrednio przez drogi wewnętrzne należące do B. Sp. z o.o. do ul. [...]- co skutkuje również naruszeniem art. 80 k.p.a.;

e) naruszenie § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, iż użycie przez organ pierwszej instancji w treści decyzji sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" powoduje wadę decyzji, skutkującą koniecznością jej uchylenia;

f) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołań, niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe zarzuty A. Sp. z o.o. w K. rozwijała w obszernych wywodach uzasadnienia skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnosiła też Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w K

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego o specyficznym charakterze, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wypadku zaskarżenia decyzji tego rodzaju, rzeczą sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie kontroli, czy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia kasatoryjnego przy odstąpieniu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając nadto możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 - 2 k.p.a., przy czym decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a., jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Na wyjątkowość uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. oraz obowiązek rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty wielokrotnie zwracano uwagę tak w doktrynie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne; 1983, s. 223; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 592; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328), jak i w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.03.2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, Lex Omega nr 198333 oraz z 25.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex Omega nr 597285, czy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z 11.09.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 329/08, Lex Omega nr 517958).

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Przy stosowaniu przedmiotowego przepisu jako wyjątku od zasady, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym powtórzenie postępowania w całości. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad , o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. - gdyż przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu odwołania (tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, póz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.).

O ile podstawą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłanka ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji podania i wykazana, zaś prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego zależy od jej faktycznego wystąpienia.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykazało dostatecznie istnienie uzasadnionych podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., odstępując słusznie od stosowania trybu , o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niemniej jednak także Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z naruszeniem prawa , w tym warunkach uznawanych za wadę kwalifikowaną uzasadniająca wznowienie postępowania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. -oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, póz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora ( art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W myśl art. 64 ust. 2 u.p.z.p., przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży, przez którą należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 19, tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

W tym kontekście należy zauważyć, że o ile inwestycja ma polegać na budowie obiektów budowlanych, jakimi są między innymi budynki, spełnienie wymogów zawartych w wyżej wskazanych przepisach, dotyczących obowiązku podania charakterystyki inwestycji nie jest możliwe bez określenia liczby budynków. Takie zamierzenia winny zostać przedstawione przez inwestora zarówno w formie opisowej, jak i graficznej , zaś to co z nich wynika nie pozostaje bez wpływu dla badania kwestii spójności określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej - co z kolei przekłada się na możliwość prawidłowej oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Co do każdego budynku odrębnie należy podać dane dotyczące przeznaczenia i gabarytów jego przeznaczenia i gabarytów, zaś jeżeli ma to być obiekt handlowy - także planowanej powierzchni sprzedaży. To, że inwestora posiada już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pewną swobodę w zagospodarowaniu terenu co do lokalizacji budynków, których liczba musi być znana ( podobnie jak przeznaczenie i gabaryty), jest zupełnie innym zagadnieniem.

Trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie niniejszej aż do daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor nie określił w formie pisemnej podstawowych danych dotyczących planowanej zmiany zagospodarowania terenu, tak co do liczby, jak i przeznaczenia, gabarytów oraz pozostałych parametrów i cech poszczególnych budynków, które na konkretnych działkach zamierza zrealizować.

Pewien ogólny zresztą pogląd co do zamiaru inwestora odnośnie liczby planowanych do realizacji budynków oraz ich lokalizacji mogą dawać dopiero materiały graficzne założone w toku postępowania. Do wniosku bowiem dołączono tylko mapy ( zasadniczą w skali 1: 500 i ewidencyjną w skali 1 : 1000 , a także sytuacyjno-wysokościową ), przy czym odrębnie na kserokopii jednej z nich zakreślono odręcznie teren objęty wnioskiem, ze wskazaniem ternu pod infrastrukturę techniczną.

Stosowną plansza mogącą ujawniać w ogólnym zarysie zamiar inwestora stanowi dopiero k. [...] akt organu pierwszej instancji. Kolejną dołączono do pisma do pisma inwestora z dnia 28 września 2006r. , zaś obrazują one łącznie 38 budynków wolnostojących lub połączonych w określone zespoły o różnej liczbie kondygnacji. Z wniosku zaś wynikają pozostała ogólne dane dla całej inwestycji, co nie dotyczy jednak projektowanego układu drogowego.

Zasadnicze nowum stanowią dokumenty załączone do pisma inwestora z dnia 17 grudnia 2006r. Wśród tych materiałów znajdują się dwa szkice różne w treści co do ilości, układu i liczby kondygnacji planowanej zabudowy kubaturowej , z których każdy został nazwany jednakże tak samo - szkicem koncepcyjnym zagospodarowania terenu zabudowy mieszkalno-usługowej wielorodzinnej w rejonie ulic [...] w K. -korekta [...]. Jeden ze szkiców obrazuje 38 budynków wolnostojących lub połączonych w określone zespoły, drugi zaś tylko 14 budynków. Na zmianę zamiaru inwestora w kwestii realizacji inwestycji o znacznie mniejszej liczbie obiektów kubaturowych, przy nieokreślonym jednakże nadal przeznaczeniu każdego z nich, oraz bez podania jednoznacznie liczby planowanych obiektów oświadczeniem na piśmie mogłyby wskazywać późniejsze materiały. Do takich wniosków mogą prowadzić w szczególności szkice koncepcyjne wszyte przy pismach inwestora z daty 30 kwietnia 2007r. oraz przy protokole czynność z 1 czerwca 2007r. Przy korektach nie zmieniano przy tym danych dotyczących określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, jak również innych tam wskazanych danych charakteryzujących - wp. w zakresie planowanej sprzedaży. Nie podano też takiej charakterystyki dla poszczególnych budynków, ani konkretnego przeznaczenia każdego z nich.

W takim stanie rzeczy przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, wykonaną przez osobę mającą kwalifikacje do sporządzenia projektu decyzji , której wnioski były negatywne dla inwestora. Przy analizie brak map i szkiców. Nie jest zatem do końca widomo, którą wersję rozważano.

O ile inwestor z uwagi na negatywne wniosku analizy dokonał - jak podał w piśmie z dnia 4 października 2007r. - kolejnej zmiany koncepcji, którą miały obrazować załączniki, to zważyć należy, że takowe dokumenty stanowią 2 fotografie terenu, czego nie można uznać za czytelne sprecyzowanie wniosku nawet w części graficznej.

Nie jest zatem wiadomym jakie przedsięwzięcie inwestor zmierza ostatecznie realizować.

Nie stanowi odpowiednich materiałów dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia aneks do analizy urbanistyczno- architektonicznej wykonany w dniu 20 grudnia 2007r, który odwołuje się do bliżej nieznanej w treści "dyskusji przeprowadzonej na posiedzeniu MKUA" oraz "polecenia służbowego Dyrektora Wydziału AU UMK". Kolejny aneks - z dnia 26 marca 2008r., odnosi się jedynie do kwestii interpretacji przeznaczenia terenów oznaczonych w nieobowiązującym planie ogólnym symbolem "[...]". Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polecenia służbowe albo opinia doradczej jednostki organizacyjnej organu administracji publicznej , nie mogą zostać uznane za materiał dowody mający przemawiać za zasadnością wydanej przez Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] znak [...]. W szczególności zaś, powyższa opinia nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, ani też szerszego uzasadnienia wyrażonego w niej stanowiska.

Zważyć należy również, że przy wykonanej dotąd analizie wraz z uzupełnieniem nie ma także mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym.

Niezależnie od twierdzeń skarżącej, rozstrzygnięcie zawarte decyzji organu pierwszej instancji wymienia działkę nr [...]jako przeznaczoną także pod układ drogowy. Kwestia konkretnego przeznaczenia działek pod infrastrukturę w tym układ drogowy nie została zresztą właściwie scharakteryzowana we wniosku opisowo i graficznie, zaś pozostała także poza wyjaśnieniami w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nie jest także wiadomym również z treści decyzji organu pierwszej instancji dla jakiej liczby budynków, o jakim konkretnie przeznaczeniu i na których działkach wydawane jest rozstrzygnięcie.

Już te uchybienia, jako czyniące niemożliwym przeprowadzenie w sprawie właściwej kontroli w zakresie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz ponowne rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Słusznie wskazało zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie po sprecyzowaniu wniosku należy przeprowadzić ponowną analizę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie przystaje w żaden sposób do materiałów zebranych w sprawie w ramach analizy( pierwotna wraz uzupełnieniem i aneksem ), co słusznie wytknął organ odwoławczy. W tym zakresie można dodatkowo wskazać, że Załącznik graficzny nr 2 do taj decyzji przestawia jeden nie wiadomo jak utworzony obszar analizowany znacznych rozmiarów.

Dokonując dalej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zasadności innych dostrzeganych przez organ odwoławczy uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji, upoważniających do wydania decyzji kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na następujące zagadnienia.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie ( wyrok wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ), że : " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt .1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania

inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807 ).

Nadto, spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, a także by ich sytuacja na takich właśnie obszarach w zakresie dopuszczalności zagospodarowania ternu była analogiczna.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. , przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry , zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny.

i tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z §4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę

Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych

- np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3 ). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4 ). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 200"fr. Nr 19, póz. 115 z późn. zm. ). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne ), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku

- podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, póz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego nawet uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji prowadzić jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do : 1 - oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 - oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 - oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 -wymiarowania, 5 -oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 -oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 - Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O Ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło słusznie nie tylko wady wniosku, którego nie sprecyzowano dostatecznie w niniejszej sprawie, dostrzegło trafnie dowolność analizy prowadzonej dla tak niejednoznacznie ujętego przedsięwzięcia, zauważyło, że samo rozstrzygnięcie nie przystaje także do materiałów mających stanowić analizę urbanistyczno - architektoniczną, zaś decyzja Prezydent Miasta K. z dnia [...] 2009r. nr , znak [...] w tym zakresie ogólnikowa, ale także prawidłowo zwróciło uwagę na niezachowanie wymogu stanowczości i konkretności ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, powinności określenia dla każdego budynku obowiązującej linii zabudowy.

W decyzji organu pierwszej instancji nie wyznaczono bowiem obowiązującej linii zabudowy. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej podawano albo tylko jako maksymalne, albo tylko jako minimalne. Szerokość elewacji frontowych i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wszystkich budynków *do górnej krawędzi attyki , a także wysokość budynków z uwzględnieniem geometrii dachu wyznaczono również podając tylko szerokość i wysokość maksymalną.

W sprawie niezbędnym było również wyjaśnienie , że teren ma dostęp do drogi publicznej, przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych,

rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Kategoria dróg wewnętrznych obejmuje zatem wszystkie drogi, które nie zostały zaliczone do żadnej konkretnej kategorii dróg publicznych, a których jedynie przykładowe wyliczenie ujęte zostało w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tak rozumiany dostęp do drogi publicznej poprzez drogę lub drogi wewnętrzne musi być dostępem zagwarantowanym prawnie. Ustawa o drogach publicznych nie gwarantuje bowiem powszechnego dostępu do dróg wewnętrznych. O ile w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego można by podjąć próbę uzasadnienia charakteru dróg wewnętrznych jako ogólnie dostępnych ( co jednak zależy od konkretnego stanu faktycznego ), o tyle w przypadku innych podmiotów będących właścicielami takich dróg prawo nie jest to możliwe.

Także służebność drogowa dla terenu inwestycji winna istnień już w momencie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dla zasadności takiego podejścia bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzję o warunkach zabudowy dla określonego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, że o wydanie takiej decyzji może się ubiegać jednocześnie nawet nieograniczona liczba podmiotów, zaś wnioskodawca nie musi dysponować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej granicami planowanej inwestycji. Służebność drogowa jako służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym dla konkretnej nieruchomości oraz obciąża określoną nieruchomość. W tej sytuacji nie mają znaczenia zmiany podmiotowe po stronie właściciela, zaś służebność jako pewien stan prawny istnieje niezależnie od tego kto jest wnioskodawcą w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższych rozważań nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi powołane uprzednio w pkt a) do e) albowiem organ pierwszej instancji wydał decyzję zarówno z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i zasad wynikających z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a.

O ile skarżąca podnosi , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało na niektóre zarzuty odwołania ( pkt f ), to zważyć należy, że w sytuacji niesprecyzowania przez inwestora wniosku w sposób wymagany prawem rozważanie niektórych budzących kontrowersje kwestii szczegółowych było bezprzedmiotowe. Taka ocena nie dotyczy jednak zarzutów dotyczących przedmiotu niniejszego postępowania jako obejmującego więcej niż jedną sprawę administracyjną, którą to kwestię winno ono rozważyć. Wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej co do okoliczności, które należy wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie mają charakteru wiążącego, ale brane są pod uwagę przez organ pierwszej instancji z uwagi na autorytet organu wyższego stopnia. Stwierdzone naruszenie wymogów z art. 107 1 § i 3 k.p.a. nie należy jednakże do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zastrzeżenia budzi w sprawie niniejszej natomiast fakt, że organ drugiej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli postępowania przed organem pierwszej instancji pod kątem odpowiedniego ustalenia stron i respektowania ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co mógł i winien uczynić wydając zaskarżoną decyzję. Tytułem przykładu można wskazać, że już w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, iż uznawany za stronę przez organ pierwszej instancji Z.B zmarł 2008r., a jego spadkobiercami są zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. akt [...] żona M.B syn G.B. a K.B. o 1/3 części. O ile M.B. brała udział w postępowaniu będąc uznawana za stronę już uprzednio obok męża Z.B. to pozostali spadkobiercy wyżej wymienionego zostali w nim pominięci już przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009r. nr [...], znak [...] Powyższe zaś dodatkowo uzasadnia wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej z uwagi na wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro jednak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie decyzji w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnym jest także wyeliminowanie z obrotu prawnego tego aktu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" odnośnie zaskarżonej

decyzji, oraz dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", co do decyzji organu pierwszej instancji. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.