Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 530/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 81a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

II SA/Kr 530/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2022 r. znak [...] orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia 29 października 2021r. znak: [...], którym nakazano wstrzymanie inwestorowi Panu E. W. zam. [...] prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], [...] oraz [...] w miejscowości S., gm. W. oraz nałożono obowiązek przedłożenia w tut. inspektoracie w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stało się ostateczne:

1. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności budowy drogi wewnętrznej na działce nr [...], [...] oraz [...] w miejscowości S., gm. W., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego drogi wewnętrznej na działce nr [...] [...] oraz [...] w miejscowości S., gm. W., wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działką nr [...], [...] oraz [...] w miejscowości S., gm. W. .

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] oraz akta sprawy UM w W. znak: [...], przesłane do tut. Inspektoratu za pismem z dnia 10 listopada 2021 r., znak: [...] Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w maju 2020 roku inwestor Pan E. W. rozpoczął roboty związane z wymianą gruntu za pomocą własnego sprzętu, które doprowadziły do wykonania utwardzenia terenu materiałem kamiennym od zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr [...] aż do ok. [...] granicy działki nr [...] w S. . Ponadto, utwardzono częściowo działkę nr [...] w S. . Zgodnie ze wskazaniami PINB na dzień kontroli z dnia 8 lipca 2020 r., szerokość utwardzenia gruntu na działce nr [...] wynosiła ok. 7,0 m, a na działce nr [...] ok. 11,6 m. Z kolei łączna długość pasa utwardzenia na działce [...] wraz z szerokością pasa na działce nr [...] wynosiła ok. 32,0 m. Nawierzchnia utwardzenia została wyrównana z poziomem istniejącego gruntu. Wykonano również obustronnie trzy poszerzenia utwardzenia na szerokość ok. 6,9 m do 8,5 m jedną stroną na odcinku pasa znajdującego się na działce nr [...] w S. .

Na powyższe postanowienie skargę złożył Pan E. W., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. P.. Skarżący zarzucił że na żadnym etapie uzasadnienia organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, w tym przywołanych naruszeniach procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W zażaleniu pełnomocnik strony zakwestionował wykonane przez przedstawicieli organu I instancji pomiary podkreślając, iż nie istnieją granice nieruchomości, a kontrolujący w trakcie czynności nie posiadali żadnych przyrządów pomiarowych i nie potrafili wskazać granic działek. Faktem jest, iż teren, na którym dokonano wymiany gruntu został doprowadzony do terenu działki sprzed wymiany, lecz nie polega na prawdzie wykonanie rowów, dlatego też te ustalenia są dowolne i nie oparte w materiale dowodowym. W zażaleniu pełnomocnik zakwestionował ocenę zeznań świadków, co zostało pominięte przy ocenie materiału dowodowego dokonanego przez organ II instancji pomimo tego, że – jak to twierdzi – rozpoznał sprawę ponownie w całości. W zażaleniu podkreślono, że utwardzenie powstało tylko w celu umożliwienia pojazdom przejazdu, aby nie zapadły się w ziemię i było skutkiem ruchu pojazdów, a nie zastosowania urządzeń zagęszczających typu walec, wibrator czy inne urządzenia zagęszczające, czego oba organy nie miały na uwadze. Dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji stwierdził, że wykonane utwardzenie jest budową drogi wewnętrznej, a przemawia za tym wybranie około 80 cm ziemi na nasadzenia drzew, a w to miejsce nawiezienia materiału kamiennego. W ocenie skarżącego wymiana gruntu i doprowadzenie istniejącej działki do stanu poprzedniego nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W kontekście wskazanych przez Skarżącego wyroków nie można uznać, iż została wykonana droga, gdyż takiego zamiaru nie miał żalący się. Wymiana gruntu następowała stopniowo w zależności od zapotrzebowania właściciela działki na ziemię uprawną dla potrzeb realizowanego zamówienia publicznego dla [...]. Zamówienie to realizowane przez firmę skarżącego jako wykonawcę robót związanych z [...] co wymagało dostarczenia 9000 m3 niezbędnej do tego działania ziemi dobrej jakości z terenu działki nr [...], a w to miejsce została nawieziona ziemia gorszej jakości, rozsypana i wyrównana do poprzedniego terenu. Teren działki nie był utwardzany i zagęszczany, a ubicie następowało w sposób naturalny przez koła poruszających się pojazdów. Nie można uznać z kolei, iż teren z którego była wymieniona ziemia stanowił inwestycję liniowa, gdyż faktycznie ze względów technicznych najpierw wybierano ziemię w kierunku rzeki D., a następnie po bokach z tym, że nie wykonano żadnego rowu odprowadzającego wody jak zakłada organ II instancji, lecz po obu stronach działki wzdłuż pierwotnie wybranej niecki dokonywano w zależności od potrzeb kolejnych wymian planując wymianę ziemi na całej działce nr [...]. Dalej skarżący wskazuje, że w takim stanie rzeczy ustalenia faktyczne nie polegają na prawdzie co sprawia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie powinno być uchylone. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie, (por. Wyrok NSA z dnia 23.09.2020r. do sygn. II OSK 1241/20 LEX nr 3100358). Organ prowadząc czynności nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczących w istocie rzeczy wymiany gruntu, a nie budowy drogi, która była realizowana w trzech etapach w zależności od zapotrzebowania. Nie wyjaśniono granic, w jakich była wymiana, jak też głębokości oraz faktu, że po wybranym gruncie jeździły samochody z ziemią, co doprowadziło do samoczynnego zagęszczenia gruntu poprzez poruszające się samochody. Sądownictwo administracyjne oraz doktryna prawa administracyjnego jako podstawową tezę przyjmuje zasadę, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć także na uwadze, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zatem z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, organ nadzoru budowlanego wdraża postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji, co uczyniono w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ podnosi, iż kwestia wykorzystania zdjętego humusu i celu nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem przedmiotem postępowania jest budowa nowego obiektu na działce rolnej. Kwalifikacja wykonanych robót nastąpiła w oparciu o zgromadzony w sposób wystarczający, materiał dowodowy, w tym oględziny i zeznania świadków, ocenione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Przedmiot postępowania jest określony precyzyjnie poprzez wskazanie jego parametrów tj. szerokości, długości i usytuowania na określonych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności skarżonego postanowienia z prawem stwierdza, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ramy prawne dla kontrolowanego postanowienia wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie przedstawiał się w świetle akt administracyjnych następująco. W maju 2020 roku inwestor Pan E. W. rozpoczął roboty związane z wymianą gruntu za pomocą własnego sprzętu, które doprowadziły do wykonania utwardzenia terenu materiałem kamiennym od zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr [...] aż do ok. [...] granicy działki nr [...] w S. . Ponadto, utwardzono częściowo działkę nr [...] w S. Zgodnie ze wskazaniami PINB na dzień kontroli z dnia 8 lipca 2020 r., szerokość utwardzenia gruntu na działce nr [...] wynosiła ok. 7,0 m, a na działce nr [...] ok. 11,6 m. Z kolei łączna długość pasa utwardzenia na działce [...] wraz z szerokością pasa na działce nr [...] wynosiła ok. 32,0 m. Nawierzchnia utwardzenia została wyrównana z poziomem istniejącego gruntu. Wykonano również obustronnie trzy poszerzenia utwardzenia na szerokość ok. 6,9 m do 8,5 m jedną stroną na odcinku pasa znajdującego się na działce nr [...] w S. .

Droga, jak zasadnie wskazuje organ II instancji w skarżonym postanowieniu, jest obiektem budowlanym, który należy zaliczyć do budowli stanowiącej obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jak trafnie wskazał organ I instancji, decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a wiec stanowi budowę drogi w rozumieniu art 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie doszło do wybrania gruntu, a następnie wyrównania poziomu gruntu do stanu poprzedniego za pomocą materiału kamiennego w celu umożliwienia dojazdu do działki nr [...]. Stanowiło to budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Pr. bud. biorąc pod uwagę funkcję przez nią reprezentującą. Należy podkreślić, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego bezpośrednio wynika, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pieszych, rowerów, samochodów, a nawet pojazdów ciężarowych, co zostało wskazane przez Inwestora oraz świadków (akta PINB, k. 54, 55 administracyjnych akt sprawy).

Stan faktyczny wskazuje zatem, że doszło do wykonania drogi bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w myśl art. 48 ust. 1 p.b. zasadnie organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, a w konsekwencji organ II instancji zasadnie utrzymał to postanowienie w mocy jako prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że pozostają one nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonym postanowieniu, podobnie jak w poprzedzającym je rozstrzygnięciu, dokonano jednoznacznej identyfikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując jego położenie na działkach o przywołanych numerach i precyzując jego wymiary, wobec czego nietrafione są twierdzenia o niewyjaśnieniu "granic, w jakich była wymiana". Nie znajduje także podstaw pozostaje również podnoszone przez skarżącego twierdzenie o nieustaleniu głębokości wybrania gruntu, bowiem organ jasno wskazał, że na podstawie oględzin można stwierdzić, że na działce nr [...] od strony działki nr [...] wybrano pas ziemi o głębokości około 90 cm, zaś od strony działki [...] – około 70 cm (s. 5, akapit pierwszy zaskarżonego postanowienia). Nie można także przyznać racji twierdzeniom skarżącego, że organy bezpodstawnie stwierdziły wykonanie "rowu odprowadzającego wody". W treści rozstrzygnięć organów nie sposób odnaleźć takich ustaleń, zaś użycie wziętego w cudzysłów terminu "rowy" było synonimicznym określeniem wykopów powstałych po wybraniu kolejnych pasów ziemi wzdłuż utwardzonej powierzchni. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organy nie ustaliły faktu, że samoczynne zagęszczenie gruntu nastąpiło przez poruszające się po nim samochody, należy zauważyć, że okoliczność ta nie miała decydującego znaczenia dla stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych przy budowie drogi wewnętrznej, ponieważ stwierdzenie tych ostatnich było uzasadnione już z powodu wykonania nawierzchni z materiału kamiennego, zdatnej do wykorzystania jej jako szlaku komunikacyjnego. Fakt, że – jak przyznaje skarżący – nawierzchnia była wielokrotnie używana do przejazdów samochodów, potwierdza, że realizowaną funkcją wykonanego obiektu była budowa drogi.

Mając natomiast na uwadze kwestionowanie przez skarżącego protokołów z czynności, z powodu dokonanych skreśleń i poprawek bez ich omówienia, należy zauważyć, że dokonane przez pracownika organu korekty były drobne i miały oczywisty, przede wszystkim gramatyczny charakter (skreślenie "nadal" i zastąpienie słowem "dalej", skreślenie zdania "działki będącej własnością jej męża", w sytuacji gdy w poprzednim zdaniu wskazano "na działce będącej własnością jej męża", zastąpienie imienia "M. prawidłowym imieniem "E. " itd.), zatem nie prowadziły do zmiany ustaleń czy sensu oświadczeń. W związku z tym, przedmiotowe protokoły mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie. Co więcej, skarżący nie wskazuje, w jaki sposób podnoszone uchybienia mogłyby uzasadniać brak wiarygodności dokonanych ustaleń i w jaki sposób mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W zasadniczych i istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy częściach, protokół kontroli z 8 lipca 2020 r. i protokół oględzin z 12 sierpnia 2021 r. zawierają zapisy jednoznaczne, a stwierdzenia w nich zawarte znajdują uzasadnienie w materiale graficznym i dokumentacji zdjęciowej.

Podsumowując zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a), w ocenie Sądu, zarzuty te są niezasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły przy tym odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zauważyć także należy, że w niniejszej sprawie nie sposób mówić o naruszeniu przez organy art. 81a K.p.a. Uregulowana w tym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, może być stosowana w przypadku "niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego". Jak wyżej wskazano, poczynione w trakcie postępowania ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie pozostawiały pola do zastosowania tego przepisu.

Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.