Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 129 par. 2, art. 155, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt [..], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2010r. Ta ostatnia decyzja ustalaliła środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 czerwca 2010r. Wójt Gminy, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, wydał decyzję środowiskową, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]"; kartę informacyjna przedsięwzięcia oraz charakterystyka przedsięwzięcia stanowiły załączniki do decyzji.

Decyzją z dnia 8 października 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trybie art. 155 k.p.a., zmieniło decyzję środowiskową z dnia 24 czerwca 2010r. w ten sposób, że:

1. zmieniona została nazwa przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]",

2. słowa: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 o mocy 250kW, na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" zmieniono na: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)",

3. w charakterystyce przedsięwzięcia oraz karcie informacyjnej przedsięwzięcia będących załącznikiem do niniejszej decyzji nazwę przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]" oraz parametry dotyczące wysokości elektrowni z "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" zmieniono na "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m).

W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, w dniu 14 października 2010r. S. H. złożyła wniosek o zmianę decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. w związku z podziałem działki nr [..] na działki o nr [..] i [..], a celem uspójnienia wszystkich dokumentów formalno-prawnych planowanego przedsięwzięcia z kartą techniczną obiektu wniosła o zmianę decyzji z dnia 8 października 2010r. polegającą na:

1. w pkt 1 zamiast "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N.na działce nr [..]" wpisaniu: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..],

2. w pkt 2 zamiast słów "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową po wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokości to 65m)" wpisaniu: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie niezabudowanej działki nr [..]. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 45m i średnicy rotora 40m (łączna maksymalna wysokość do 65m)",

3. w pkt 3 zamiast słów: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]" wpisaniu: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]",

4. zamiast słów: "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)" wpisaniu: "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 45m i średnicy rotora 40m (łączna maksymalna wysokość do 65m)".

Decyzją z dnia 25 października 2010r. Wójt Gminy zmienił decyzję tego organu z dnia 24 czerwca 2010r. oraz decyzję zmieniającą z dnia 8 października 2010r. w całości uwzględniając wniosek skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia 19 marca 2013r., nr [..], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. Kolegium uznało bowiem, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci przepisu art. 155 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że dokonano zmiany decyzji nieostatecznej. W dacie wydania decyzji z dnia 25 października 2010r. poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2010r. nie była jeszcze ostateczna. W. C. będący stroną postępowania odebrał decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2010r. w dniu 14 października 2010r. i było to najpóźniejsze doręczenie w niniejszej sprawie, od którego termin do zaskarżenia mijał w dniu 28 października 2010r. W konsekwencji decyzja z dnia 8 października 2010r. stała się ostateczna dopiero w dniu 29 października 2010r. Podkreślono przy tym, że z akt sprawy nie wynika, żeby decyzję doręczono stronie postępowania B. C.

Kolegium uznało również, że do naruszenia art. 155 k.p.a. doszło wskutek braku uzyskania pisemnych zgód na zmianę wszystkich stron postępowania.

Ponadto, dokonując zmiany uzasadniono ją tylko faktem podziału nieruchomości, chociaż zmiana dotyczyła także przedmiotu rozstrzygnięcia, parametrów planowanej elektrowni wiatrowej, zmiany jej usytuowania wobec zabudowań. Nie oceniono natomiast zmian w zakresie ich zgodności z prawem, interesem społecznym i słusznym interesem strony.

Poza tym Kolegium stanęło na stanowisku, że ze względu na związany charakter decyzji z dnia 24 czerwca 2010r. nie powinna ona podlegać zmianom w trybie art. 155 k.p.a.

Wnioskiem z dnia 3 października 2014r. S. H. zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji SKO. We wniosku zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 6, art., 7 i art. 8 k.p.a.

W wyniku rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2015r., o sygn. akt [..], odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia 19 marca 2013r. sygn. akt 1618/13. W uzasadnieniu Kolegium za błędny uznało swój pogląd wyrażony w decyzji z dnia 19 marca 2013r. w zakresie, w jakim dopatrzono się rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. w braku pisemnej zgody innych stron na zmianę decyzji organu pierwszej instancji oraz w ogóle w jego zastosowaniu. Kolegium uznało jednak, że decyzja z dnia 19 marca 2013r., pomimo częściowego chybionego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, tzn. zasadnie kwalifikuje decyzję Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej.

Kolegium naruszenia tych przepisów upatrywało w:

1. braku przeprowadzenia całego postępowania wymaganego przepisami powołanej ustawy,

2. zmianie decyzji, która nie była jeszcze ostateczna,

3. braku odniesienia się do kwestii, czy interes społeczny przemawia za wnioskowanymi zmianami decyzji np. poprzez brak ograniczenia mocy planowanej inwestycji i czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 87 ustawy środowiskowej wynika, że odpowiednie stosowanie przepisów działów V i VI w/w ustawy środowiskowej w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza obowiązek przeprowadzenia w całości postępowania opisanego w tych działach ustawy (w niniejszej sprawie winny być stosowane wyłącznie przepisy działu V) i zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji o treści zgodnej z tymi przepisami, w tym z art. 84 ustawy środowiskowej. Obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania należy odnieść do tych przypadków zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega zmianie w stosunku do określonego w pierwotnej decyzji. Dokonanie takiej zmiany skutkować może bowiem zwiększeniem oddziaływania na środowisko, dlatego też w takiej sytuacji zachodzi konieczność przeprowadzenia w całości ponownego postępowania. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania prowadziłoby w takich przypadkach do "obejścia" przepisów ustawy z 2008r. poprzez zmianę istotnych elementów decyzji środowiskowej, np. parametrów objętej nią decyzji bez przeprowadzenia wymaganych dla określonego typu przedsięwzięć ustaleń oraz bez zapewnienia społeczeństwu i stronom udziału w postępowaniu. Według Kolegium w sytuacji stwierdzenia w decyzji środowiskowej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do tej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponieważ decyzja zmieniająca winna odpowiadać tym samym wymogom powinna również zawierać załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. w swoim rozstrzygnięciu zmieniła decyzję z dnia 24 czerwca 2010r. zmienioną decyzja tego organu z dnia 8 października 2010r. poprzez zmianę nazwy przedsięwzięcia. Ponadto, w obu tych decyzjach zmieniony jest rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, jak też w końcu częściowo charakterystyka i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowiące załączniki do decyzji z 24 czerwca 2010r. zmienionej decyzją z dnia 8 października 2010r.

Kolegium stwierdziło, że o rażącym naruszeniu przez organ pierwszej instancji powyższą decyzją przepisu art. 155 k.p.a. świadczy to, że w dacie jej wydania nie była jeszcze ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. Dokonywane decyzją z dnia 25 października 2010r. zmiany dotyczyły treści zmian dokonanych decyzją tego organu z dnia 8 października 2010r., a niewpisanych w decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. Tak więc decyzja zmieniająca z dnia 25 października 2010r. stoi w sprzeczności z przepisami prawa - art. 155 k.p.a. Wydając swoją decyzję z dnia 25 października 2010r. organ nie dokonał oceny zaproponowanej przez stronę zmiany w świetle kryteriów wynikających z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej (rażące naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.87 tej ustawy).

Nadto, Wójt Gminy, wydając decyzję z dnia 25 października 2010r. w oparciu o art. 155 k.p.a., nie odniósł się w ogóle do kwestii, czy dokonana zmiana parametrów planowanej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym poprzez brak ograniczenia mocy planowanej inwestycji. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Takie zaniechanie organu pierwszej instancji uzasadniało, zdaniem Kolegium, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w całości.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że częściowo błędny opis rażących naruszeń prawa wskazany w decyzji Kolegium z dnia 19 marca 2013r. nie zmienia faktu, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. narusza wskazane w decyzji Kolegium przepisy prawa, a charakter tych naruszeń należało uznać za rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2015r. S. H. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając kwestionowanej decyzji Kolegium naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 25 k.p.a. poprzez udział w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji z dnia 29 października 2015r., sygn. akt SKO [..] członka Kolegium R. K., podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy, albowiem brał udział w wydaniu decyzji z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt [...], jako przewodniczący składu orzekającego i sprawozdawca. We wniosku za niedopuszczalne uznano poszukiwanie i wskazywanie przez SKO "nowych" przyczyn nieważności i przedstawianie ich jako uzasadniających stwierdzenie nieważności w sytuacji wykazania przez stronę rażącego naruszenia przepisów prawa przez Kolegium. Wskazano, że przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie został wskazany jako podstawa prawna decyzji SKO z dnia 19 marca 2013r. ani w żadnym miejscu tej decyzji nie został wzmiankowany, dlatego też nie może na obecnym etapie sprawy, kiedy strona wykazała rażące wady decyzji z dnia 19 marca 2013r., wskazywać tego przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. Prowadziłoby to do sytuacji, w której organ może na każdym etapie wskazywać nowe podstawy stwierdzenia nieważności, a strona nie miałaby możliwości poddania tego stanowiska kontroli w trybie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego.

Ustosunkowując się do koncepcji stosowania przepisów działów V i VI ustawy w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżąca wskazała, że oznacza to obowiązek stosowania tych przepisów adekwatnie do rodzaju i zakresu dokonywanej zmiany.

W ocenie skarżącej nieodniesienie się przez organ do niektórych przesłanek z art. 155 nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Wystarcza tu ustalenie, że zmiana lub uchylenie decyzji jest uzasadnione słusznym interesem strony. Skarżący nie miał także wątpliwości, że z chwilą dokonania zmiany decyzja z dnia 8 października 2010r. była ostateczna i żadnemu podmiotowi nie przysługiwało prawo do jej zaskarżenia. Wskazano również, że S. H., działając w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych zrealizowała inwestycje, ponosząc na ten cel bardzo wysokie nakłady finansowe. W chwili wydania decyzji przez SKO elektrownia wiatrowa, była oddana do użytku i eksploatowana.

Decyzją z dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt [..], uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2015r., sygn. akt SKO [..], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. poprzez udział w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji z dnia 29 października 2015r., sygn. akt SKO [..], przez członka Kolegium R. K., podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy, za uzasadniony.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt SKO [..], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt [..], gdyż nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stwierdzono bowiem, że wydając w dniu 25 października 2010r. kolejną decyzję zmieniającą decyzją środowiskową z dnia 24 czerwca 2010r. Wójt Gminy dokonał zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zmienionej decyzją z dnia 8 października 2010r., która nie była ostateczna naruszając tym samym w sposób rażący przepis art. 155 k.p.a. Ponadto, organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii, czy interes społeczny, o którym mowa w art. 155 k.p.a., przemawia za wnioskowanymi zmianami.

Kolegium uznało, na podstawie akt sprawy, że postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie o zmianę decyzji z dnia 24 czerwca 2010r. w zasadzie zostało sprowadzone i ograniczone do wydania w dniu 25 października 2010r. decyzji, przy czym w podjętym rozstrzygnięciu organ zmienił decyzję z dnia 24 czerwca 2010r. zmienioną decyzją z dnia 8 października 2010r. poprzez zmianę nazwy przedsięwzięcia, a w uzasadnieniu podjętej decyzji zmieniony został rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, w tym częściowo charakterystyka i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowiące załącznik do decyzji z dnia 24 czerwca 2010r. Ponadto z treści decyzji wynika, iż uzasadnieniem dla jej wydania był fakt przeprowadzonego podziału nieruchomości mimo, iż wnioskowana zmiana obejmowała parametry planowanej elektrowni wiatrowej ora zmiany jej usytuowania w stosunku do zabudowań. W ocenie Kolegium Wójt w ogóle nie ocenił tych zmian pod kątem ich zgodności z prawem, interesem społecznym i słusznym interesem strony.

Podkreślono ponownie, że decyzja zmieniająca decyzję środowiskową jest decyzją wydaną w tym samym przedmiocie co oznacza, że zastosowanie winny znaleźć te same reguły postępowania. Odpowiednie stosowanie przepisów działów V i VI ustawy środowiskowej, w przypadku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza obowiązek przeprowadzenia w całości postępowania opisanego w tych działach ustawy i zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji o treści zgodnej z tymi przepisami, w tym z art. 84 ustawy środowiskowej. W związku z powyższym przy odpowiednim zastosowaniu w/w przepisów prawa w sytuacji, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Objęta kwestionowaną decyzją, decyzja Wójta Gminy nie zawiera załącznika, jakim jest charakterystyka przedsięwzięcia. Wbrew przepisom prawa określonym w dziale V ustawy środowiskowej, Wójt Gminy podejmując w dniu 25 października 2010r. decyzję nie przeprowadził oceny wnioskowanej zmiany w świetle przesłanek wynikających z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 2 i art. 87 ustawy środowiskowej.

Reasumując, Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 marca 2013r. zbyt pochopnie i błędnie wskazano, że Wójt Gminy w decyzji z dnia 25 października 2010r. dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. polegającego na braku pisemnej zgody innych stron na zmianę decyzji organu pierwszej instancji oraz że brak było podstaw do zastosowania w wydanej decyzji przepisu art. 155 k.p.a. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienie pozostawało jednak bez wpływu na istnienie przesłanek nieważnościowych, o których mowa w decyzji z dnia 19 marca 2013r., w związku z czym zasadnym było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 19 marca 2013r.

W skardze na powyższą decyzję S.H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 k.p.a. i art. 130 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 19 marca 2013r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na przyjęciu przez SKO, że decyzja wydana przez Wójta Gminy z dnia 25.10.2010 r., zmieniająca decyzję Wójta Gminy z dnia 24.06.2010 r. Nr [..] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..], zmienioną decyzją tego organu z dnia 8.10.2010 r. nr [..], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 155 k.p.a.;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 19 marca 2013r., która została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, które to naruszenie zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017r.,

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez prowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem przepisów prawa, praw skarżącej oraz w sposób nieobiektywny,

4. naruszenie przepisu postępowania art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez niesporządzenie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia,

5. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na treść wydanego orzeczenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 19 marca 2013r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt [..], w całości i zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Samorządowe Kolegium Odwoławcze do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt [..]. Alternatywnie zawnioskowano, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145a § 1, o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt SKO [..], w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wystąpiono również z wnioskiem o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.H. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej decyzją z dnia 19 marca 2013r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r., pomimo braku którejkolwiek z powyższych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym w sposób rażący naruszyło prawo. W decyzji z dnia 22 czerwca 2017r. Kolegium ponownie dopuściło się naruszenia przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez podtrzymanie argumentacji odnośnie wyczerpania przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zawartej w decyzji Kolegium z dnia 19 marca 2013r. Według skarżącej Kolegium nie wyjaśniło w decyzji z dnia 19 marca 2013r., na czym polegało zrealizowanie drugiej i trzeciej z koniecznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wykazania charakteru przepisów, które, miałyby zostać naruszone, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Skoro Kolegium nie stwierdziło zaistnienia tych przesłanek, to już z tej przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. stanowiło oczywiste naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca zaprzeczyła, jakoby zmiana dokonana decyzją z dnia 25 października 2013r. dokonana została w odniesieniu do decyzji, która nie była jeszcze ostateczna. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej nie następuje z chwilą wydania decyzji zmieniającej, o ile nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasadą jest bowiem, że decyzja administracyjna wywołuje skutki nie z chwilą jej wydania, ale dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności. Zatem dopiero z chwilą, kiedy decyzja Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. stała się ostateczna, uległa zmianie decyzja Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. W tym momencie decyzja z dnia 8 października 2010r. była ostateczna, a żadnemu podmiotowi nie przysługiwało prawo do jej zaskarżenia.

Podkreślono przy tym, że decyzją z dnia 25 października 2010r. zmieniona została nie jedna, ale dwie wcześniejsze decyzje Wójta Gminy, a mianowicie decyzja Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2010r. i z dnia 8 października 2010r. Nawet jeśli Kolegium powzięło wątpliwości odnośnie prawidłowości zmiany decyzji z dnia 8 października 2010r. - całkowicie nieuzasadnione, zdaniem skarżącej, w świetle jednoznacznych przepisów k.p.a. - to poza sporem w niniejszej sprawie była ostateczność decyzji z dnia 24 czerwca 2010r. w chwili wydania decyzji z dnia 25 października 2010r. Zatem jeżeli jedną decyzją administracyjną organ dokonuje zmiany dwóch decyzji administracyjnych, to jeżeli wada dotyczyłaby jedynie zmiany w zakresie jednej zmienianej decyzji, to należy wyeliminować z obrotu wadliwą decyzję jedynie w tej części, w której jest ona dotknięta wadą, a nie w całości, jak uczyniło to SKO. Zmiana decyzji Wójta Gminy z dnia 24 czerwca 2010r. i zmiana decyzji Wójta Gminy z dnia 8 października 2010r. są rozstrzygnięciami odrębnymi, a ich prawidłowość podlega odrębnej weryfikacji. Również i w tym zakresie decyzja Kolegium z dnia 19 marca 2013r. oraz decyzja z dnia 22 czerwca 2017r. jest oczywiście sprzeczna z prawem.

Wskazano, że decyzja z dnia 19 marca 2013r. rażąco narusza prawo poprzez to, że wbrew dyspozycji art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. wymagała zgody na zmianę decyzji wszystkich stron oraz twierdziła, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji uznaniowych. Skarżąca wskazała, że wycofanie się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powyższego poglądu świadczy o brak podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r.

Co do braku wyjaśnienia przez Wójta Gminy przesłanek zmiany decyzji wynikających z art. 155 k.p.a. skarżąca wyjaśniła, że takie uchybienie może być rozważane najwyżej jako uchybienie w zakresie uzasadnienia decyzji a nie podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Brak opisania tych przesłanek nie oznacza, że Wójt przesłanek tych nie przeanalizował.

Za niedopuszczalne uznano, w sytuacji wykazania przez stronę rażącego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa, poszukiwanie i wskazywanie przez ten organ "nowych" przyczyn nieważności i przedstawianie ich jako uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r. Stwierdzenie nieważności następuje ze ściśle określonych przyczyn, a decyzja o stwierdzeniu nieważności posiada ściśle określoną podstawę prawną. W decyzji z dnia 19 marca 2013r. Kolegium wskazało, że zostaje ona podjęta "na podstawie: art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155; art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.".

Przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie został wskazany jako podstawa prawna decyzji z dnia 19 marca 2013r., ani w żadnym miejscu tej decyzji nie jest nawet wzmiankowany. Bezsporne być powinno, że Kolegium przepisu art. 87 ustawy środowiskowej w ogóle w sprawie nie stosowało i nie stanowił on podstawy stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, to organ nie może na obecnym etapie sprawy, kiedy strona wykazała rażące wady decyzji z dnia 19 marca 2013r, wskazywać tego przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r., bowiem przepis ten takiej podstawy nie stanowił. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że organ może na każdym etapie wskazywać co raz to nowe podstawy nieważności, a strona nie ma możliwości poddania stanowiska organu kontroli w trybie postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., ani sądowoadministracyjnego. Wyjaśniono przy tym, że wynikające z art. 87 ustawy środowiskowej odpowiednie stosowanie działów V i VI do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza obowiązek stosowania tych przepisów w zależności od okoliczności konkretnego przypadku, a przede wszystkim rodzaju i zakresu zmiany. Ponadto, w niniejszej sprawie w decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r., Wójt Gminy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt SKO [..], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt [..].

Skomplikowany stan faktyczny rozpoznanej sprawy wymaga w pierwszej kolejności nakreślenia tła faktycznego kontrolowanej decyzji z dnia 22 czerwca 2017r.

Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 czerwca 2010r., na wniosek inwestora skarżącej S. H., Wójt Gminy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]", kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz jego charakterystykę czyniąc załącznikami do decyzji.

Wnioskiem datowanym na dzień 21 lipca 2010r. S. H. zwróciła się do Wójta Gminy o zmianę decyzji środowiskowej poprzez:

- podwyższenie masztu rurowego z 30m na 50m,

- zmniejszenie płatów wirnika z 20m na 15m,

- zmianę maksymalnej wysokości turbiny z 50m na 65m.

W następstwie tego wniosku decyzją z dnia 8 października 2010r. Wójt Gminy, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję środowiskową z dnia 24 czerwca 2010r. w ten sposób, że:

- zmienił nazwę przedsięwzięcia z "Budowa elektrowni wiatrowej WTN 250 w miejscowości N. na działce nr [..]" na "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]",

- w punkcie dotyczącym rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia zmienił jej charakterystykę jako "inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej WTN 250 o mocy 250kW, na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków; siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 30m i średnicy rotora 20m (łączna maksymalna wysokości do 50m)" na "inwestycję, która polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków; siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)". Analogiczne zmiany wprowadzono do charakterystyki przedsięwzięcia i karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Wnioskiem z dnia 14 października 2010r. skarżąca po raz drugi wystąpiła o zmianę decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. w związku z podziałem działki nr [..] na działki o nr [..] i [.], a celem uspójnienia wszystkich dokumentów formalno-prawnych planowanego przedsięwzięcia z kartą techniczną obiektu, wniosła o zmianę decyzji z dnia 8 października 2010r. polegającą na:

1. w pkt 1 zamiast "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]" wpisaniu: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..],

2. w pkt 2 zamiast: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie zabudowanej działki nr [..] o powierzchni 7441m2 w odległości ponad 100 m od domu inwestora oraz pozostałych budynków. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową po wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokości to 65m)" wpisaniu: "inwestycja polegać będzie na budowie elektrowni wiatrowej na terenie niezabudowanej działki nr [..]. Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 45m i średnicy rotora 40m (łączna maksymalna wysokość do 65m)",

3. w pkt 3 zamiast: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]" wpisaniu: "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]",

4. zamiast: "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 50m i średnicy rotora 15m (łączna maksymalna wysokość do 65m)" wpisaniu: "Siłownia wyposażona będzie w wieżę rurową do wysokości 45m i średnicy rotora 40m (łączna maksymalna wysokość do 65m)".

Decyzją z dnia 25 października 2010r. Wójt Gminy zmienił decyzję tego organu z dnia 24 czerwca 2010r., zmienioną decyzją z dnia 8 października 2010r., w całości uwzględniając wniosek skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia 19 marca 2013r., nr [..], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. Z uzasadnienia wynika, że podstaw do stwierdzenia nieważności Kolegium dopatrzyło się w rażącym naruszeniu:

1. art. 155 k.p.a. polegającym na braku uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji,

2. art. 155 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do decyzji związanej, podczas, gdy przepis ten może być stosowany wyłącznie do decyzji uznaniowej,

3. art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany decyzji bez rozważenia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, a wyłącznie kierowanie się słusznym interesem strony,

4. art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji nieostatecznej.

Wnioskiem z dnia 3 października 2014r. S. H. wystąpiła do organu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy środowiskowej.

Wniosek ten Kolegium rozstrzygnęło podejmując decyzję z dnia 29 października 2015r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r., którą następnie, z przyczyn procesowych uchylono decyzją z dnia 15 lutego 2017r.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2017r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Kolegium stwierdziło, że pomimo zajęcia w kwestionowanej decyzji błędnego poglądu o braku możliwości orzekania o zmianie decyzji środowiskowej na podstawie art. 155 k.p.a. oraz o konieczności udzielenia zgody na zmianę w tym trybie przez wszystkie strony postępowania, decyzja z dnia 19 marca 2013r. nie narusza prawa w sposób rażący i nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podtrzymało bowiem swoje dotychczasowe stanowisko co do tego, że decyzja z dnia 25 października 2010r. rażąco naruszała prawo, tj. art. 155 k.p.a. Wójt Gminy dokonał bowiem zmiany decyzji środowiskowej, o treści zmienionej decyzją z dnia 8 października 2010r., która w dacie orzekania o drugiej zmianie nie była jeszcze ostateczna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia legalności odmowy przez Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 19 marca 2013r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 25 października 2010r. zmieniającej decyzję środowiskową, zmienioną decyzją z dnia 8 października 2010r.

Wskazać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Także tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść tego pojęcia ukształtowana została przez doktrynę i orzecznictwo. W orzecznictwie ukształtowały się dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa, jedno – uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, oraz drugie – zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 761).

Pomimo rozbieżności doktrynalnych i orzeczniczych co do rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" można wysnuć pewne ogólne wnioski odnoszące się do treści tego pojęcia jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po pierwsze, wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski, op.cit., s. 764).

Natomiast konieczność eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzania naruszenia prawa) uzasadnia się istnieniem w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Zwrócić należy uwagę, że w doktrynie podkreśla się wyraźnie, że kryterium skutków gospodarczych naruszenia prawa nie może być uznawane za wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 1135).

W ocenie sądu zaskarżona decyzja z dnia 22 czerwca 2017r. nie jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Podstawą prawną decyzji środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r., której zmiana z dnia 25 października 2010r., jest istotą kwestionowanej przez skarżącą decyzji Kolegium z dnia 19 marca 2013r., były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową.

W dacie podejmowania decyzji zmieniającej z dnia 25 października 2010r. przepis art. 87 ustawy środowiskowej stanowił, że przepisy niniejszego działu (działu V – przypis sądu) oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten, w dacie podejmowania decyzji zmieniającej, miał już przytoczone wyżej brzmienie wskutek jego zmiany przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. (Dz.U. Nr 119, poz. 804) zmieniającej ustawę środowiskową z dniem 20 lipca 2010 r.

Art. 87 ustawy środowiskowej odnosi się do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z jego treści wynika, że do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji środowiskowych, a także przepisy dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko. Ustawodawca nie wskazał, jakie dokładnie przepisy, w jakim zakresie oraz kiedy znajdą zastosowanie do zmiany decyzji. Użył tylko ogólnego sformułowania "niniejszego działu" oraz działu VI. Ponieważ przepis ten znajduje się w dziale V pod tytułem "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000", do zmiany decyzji odpowiednie zastosowanie znajdą art. 59-103 oraz art. 104-121 znajdujące się w dziale VI.

Ze względu na to, że nie wskazano, jakich zmian dotyczy art. 87, przyjąć należy, że dotyczy on każdej zmiany, niezależnie od jej znaczenia, wagi i tego, czego dotyczy.

Z powyższego przepisu wynika, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. stosowanym odpowiednio. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Powyższe oznacza, że instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter procesowy i nie może być przeprowadzona w oderwaniu od postanowień art. 155 k.p.a., stanowiącego procesową podstawę zmian każdej decyzji środowiskowej. Ponieważ przepis art. 87 ustawy środowiskowej ograniczył zastosowanie art. 155 k.p.a. tylko w zakresie konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych stron uczestniczących, to prima facie w pozostałym zakresie powinien on znaleźć pełne zastosowanie. W trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę tej decyzji. Postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis ma doprowadzić do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Z powyższego wynika, że zmiana (bądź uchylenie) decyzji możliwe jest w razie łącznego spełnienia przesłanek: interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za tym, oraz przepis szczególny nie sprzeciwia się temu. Przy tym zwrócić należy uwagę, że wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Takim brakiem dotknięta była jednak decyzja z dnia 25 października 2010r., na co w decyzji z dnia 19 marca 2010r. Kolegium prawidłowo zwróciło uwagę i co dodatkowo obciąża wadliwością decyzję zmieniającą.

Przepis art. 155 k.p.a. daje podstawy do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Taki szczególny przypadek przewiduje art. 155 k.p.a. Jego wyjątkowy charakter wymaga ścisłej wykładni i precyzyjnego stosowania do stanów faktycznych niewątpliwie wypełniających jego hipotezę. Przepis art. 16 k.p.a. statuuje bowiem ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych.

Z treści art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

W świetle dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia 19 marca 2013r. co do tego, że decyzja Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. wydana została w stosunku do decyzji środowiskowej, o treści nadanej jej decyzją zmieniającą z dnia 8 października 2010r., która w dacie podejmowania decyzji z dnia 25 października 2010r., nie była jeszcze ostateczna.

Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na dokonane w sprawie doręczenia odpisów decyzji zmieniającej z dnia 8 października 2010r. stronom postępowania i związane z tym uzyskanie przez wskazaną decyzję przymiotu ostateczności. Zgodnie z potwierdzeniami odbioru tej decyzji znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że ostatnim doręczeniem tej decyzji, było doręczenie dokonane w dniu 14 października 2010r. adresatowi W. C. W tej sytuacji przymiot ostateczności decyzja z dnia 8 października 2010r. uzyskała dopiero w dniu 29 października 2010r. W konsekwencji Kolegium zasadnie uznało, że Wójt Gminy orzekając o zmianie decyzji w dniu 25 października 2010r. orzekał w odniesieniu do decyzji nieostatecznej, rażąco naruszając przepis art. 155 k.p.a., co dawało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 października 2010r., w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy tym nie do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności oraz celów zasady ochrony trwałości decyzji ostatecznych, jest zaproponowana w skardze wykładnia przepisów art. 155 k.p.a., która dopuszcza możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji, która w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., nie byłaby jeszcze ostateczna, ale przymiot ten uzyskałaby później, to znaczy przed uostatecznieniem się decyzji uchylającej bądź zmieniającej. Przy konieczności ścisłej wykładni wyjątków, którym niewątpliwie, w stosunku do art. 16 § 1 k.p.a., jest instytucja uregulowana w art. 155 k.p.a., i braku rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia "ostateczności", taka wykładnia jest niedopuszczalna.

Również nie do obrony ze względu na cel regulacji środowiskowych mających zastosowanie w niniejszej sprawie jest argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że wnioskiem z dnia 14 października 2010r. skarżąca dążyła do zmiany, odrębnie i niezależnie, dwóch decyzji: środowiskowej z dnia 24 czerwca 2010r. i zmieniającej ją po raz pierwszy decyzji z dnia 8 października 2010r.

W ocenie sądu z treści powołanego wniosku wynika, że skarżąca zmierzała do zmiany decyzji środowiskowej, ale już o treści nadanej jej decyzją zmieniającą z dnia 8 października 2010r. Skarżąca wnioskowała bowiem, oprócz zmiany numeracji działek, o zmianę parametrów siłowni wiatrowej, które nadano temu urządzeniu mocą decyzji z dnia 8 października 2010r. Skarżąca nie wnioskowała o zmianę parametrów określonych w decyzji środowiskowej, ale parametrów już zmienionych decyzją z dnia 8 października 2010r. To, według sądu, w oczywisty sposób, oznacza, że dla skuteczności zmiany dokonanej decyzją z dnia 25 października 2010r., zmiany określone w decyzji z dnia 8 października 2010r. musiały być wprowadzone do decyzji środowiskowej w sposób ostateczny. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Wobec tego Kolegium prawidłowo decyzją z dnia 19 marca 2013r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2010r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że rażącej wadliwości decyzji z dnia 25 października 2010r. nie anulowały błędy Kolegium popełnione w decyzji z dnia 19 marca 2013r. Analiza przepisów art. 87 ustawy środowiskowej i art. 155 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że Kolegium błędnie stanęło na stanowisku o braku możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji środowiskowej oraz o konieczności uzyskania zgody wszystkich stron na dokonanie takiej zmiany. Wadliwość tego poglądu jest w niniejszej sprawie bezdyskusyjna. Co więcej, sam organ z tego stanowiska wycofał się już w decyzji z dnia 29 października 2015r., po raz pierwszy rozstrzygając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r.

O wadliwości decyzji z dnia 25 października 2010r., której skutki nie dadzą się pogodzić z wymogami praworządności, nie przesądzały wady, na które Kolegium błędnie powołało się. O rażący naruszeniu prawa w toku procedowania wskazanej zmiany decyzji środowiskowej przesądziło bowiem naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., albowiem organ dążył do zmiany decyzji środowiskowej, w brzmieniu nadanym jej decyzją zmieniającą z dnia 8 października 2010r., przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności.

Wskazać również należy, że dla prawidłowego przeprowadzenia zmiany objętej wnioskiem niezbędne było odpowiednie zastosowanie przepisów Działu V ustawy środowiskowej, w tym przepisów art. 63, art. 64 i art. 84 ustawy środowiskowej, regulujących tryb weryfikacji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 25 października 2010r. wydana została bez uzyskania opinii organów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, co zostało naprawione w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Co prawda Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2011r. wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości N. na działce nr [..]", ale z treści jego uzasadnienia wynika, że organ ten opiniował zupełnie inne przedsięwzięcie, z punktu widzenia mocy elektrowni wiatrowej, to znaczy opiniował przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 250 kW. Wójt Gminy natomiast, wbrew dyspozycji art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie wydał właściwego postanowienia, do czego był zobligowany nawet wówczas, gdy organ nie stwierdzał potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie uczynił również zadość przepisowi art. 84 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, który stosowany na zasadzie art. 87, obligował, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do stwierdzenia w decyzji zmieniającej decyzję środowiskową braku potrzeby przeprowadzania tej oceny i dołączenia do niej charakterystyki przedsięwzięcia w zmienionej wersji.

Na powyższe uchybienia zasadnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że decyzja z dnia 25 października 2010r. obarczona takimi wadliwościami, tj. naruszeniem art. 84 w związku z art. 87 ustawy środowiskowej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kolegium miało uzasadnione podstawy do oceny naruszenia przepisu art. 87 i przepisów działu V ustawy środowiskowej, w tym art. 63 i art. 84, albowiem pomimo braku powołania ich jako podstawy rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 25 października 2010r., nie budzi wątpliwości, że przepisy te kształtowały stan prawny niniejszej sprawy, determinowany określonymi faktami prawotwórczymi w niej występującymi, a mianowicie wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji środowiskowej, która mogła dojść do skutku tylko przy zastosowaniu przepisu art. 87 ustawy środowiskowej i jego wszystkich konsekwencji.

W ocenie sądu Kolegium prawidłowo i stosownie do ujawnionych naruszeń prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji z dnia 25 października 2010r. zmieniającej decyzję środowiskową, zmienioną decyzją z dnia 8 października 2010r. Skutki bowiem dokonanej w opisany wyżej sposób zmiany, z naruszeniem prawa, nie dadzą się pogodzić z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji z dnia 19 marca 2013r. przepisów art. 63, art. 84 i art. 87 ustawy środowiskowej jako przepisów, które – jak stwierdziło Kolegium - w sposób rażący naruszono przy wydawaniu decyzji z dnia 25 października 2010r., nie kwalifikuje decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jako obarczonej wadą nieważności. Wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosi się bowiem do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami kształtującymi sprawę administracyjną. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Naruszenia przepisów prawa, których dopuścił się Wójt Gminy przy wydaniu decyzji z dnia 25 października 2010r. o zmianie decyzji środowiskowej Kolegium prawidłowo zakwalifikowało jako rażące naruszenie prawa i odpowiednio do tych ustaleń w decyzji z dnia 19 marca 2013r. stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej. Następnie zaś konsekwentnie, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r. uznając ją za rozstrzygnięcie zgodne z prawem, adekwatne do stwierdzonych naruszeń, pomimo nietrafności zajętego przez Kolegium w części stanowiska.

W ocenie sądu Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy procesowo rozpatrzyło wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2013r., a uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji organu oraz odniesienia się do wniosków skarżącej nie można zakwalifikować jako rażących, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. wyjaśnić należy, że art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraża zasadę legalności, zwaną także zasadą legalizmu. Wiąże się ona ściśle z koncepcją demokratycznego państwa prawnego, której jednym z konstytutywnych elementów jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach określonych przez prawo. Przepis ten jest adresowany do organów władzy publicznej i stanowi także konstytucyjną regulację w zakresie ochrony środowiska. Organ administracji publicznej, orzekający w sprawach z zakresu ochrony środowiska może działać wyłącznie w sytuacji, gdy przepis pozwala mu podjąć działanie i tylko w granicach określonych przez ten przepis. Wbrew twierdzeniom skargi to nie Kolegium naruszyło powyższe zasady, ale Wójt Gminy wydając decyzję z dnia 25 października 2010r. z naruszeniem przepisów k.p.a. i ustawy środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.