Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi C.D.G. i E.K-G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących C.D.G. i E.K-G. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. C. G. i E. K. (dalej: "inwestorzy") zwrócili się do Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie B. w gminie G., w związku z inwestycją polegającą na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączem wodociągowym, przyłączem energetycznym z zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zewnętrzną instalacją kanalizacyjną ze szczelnym zbiornikiem na ścieki. We wniosku wskazali parametry ww. budynku, w tym szerokość elewacji frontowej wynoszącą 12 m oraz szerokość elewacji bocznej – do 10 m.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wójt Gminy G. ustalił inwestorom warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacji indywidualnej z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi na części ww. działki. W pkt 3 decyzji ustalono warunki kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości nie mniejszej niż 3 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową i nie mniejszą niż 100 m od linii brzegowej jeziora B., stanowiącej granicę ewidencyjną jeziora (ppkt 6). W pkt 4 ustalono natomiast warunki kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej (zwróconej w stronę drogi powiatowej) do 12 m (ppkt 10). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren inwestycyjny położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sejneńskie" (dalej: "OChK"), o którym mowa w uchwale Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. nr XII/94/15 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2015, poz. 2122; dalej: "uchwała SWP") zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2018 r. nr L/469/18 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2018, poz. 2907; dalej: "uchwała zmieniająca"), na którym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jezior, rzek i innych naturalnych zbiorników wodnych. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2019 r.

Dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "Kolegium") wszczęło z urzędu postepowanie w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., wskazując w jej uzasadnieniu, że teren inwestycyjny, dla którego ustalono warunki zabudowy położony jest w większości w strefie 100 metrów od granicy działki ewidencyjnej stanowiącej brzeg jeziora B.. Kolegium podkreśliło, że na problem ten zwracał szczególną uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ"), który postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody. Kolegium wskazało przy tym, że wniosek inwestorów o ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3 m od drogi powiatowej nie ma wpływu na fakt, że w obszarze 100 m od linii brzegowej jeziora nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy. Kolegium uznało, że w tym zakresie decyzja Wójta stoi w jaskrawej sprzeczności z jednoznacznie wyartykułowanym w obowiązującym przepisie zakazem określonego zachowania, co oznacza, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Kolegium uznało, że nawet jeśli przyjąć, że decyzja Wójta jest tylko w części nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, to dotknięta jest ona jeszcze inna wadą nieważności, tj. brakiem możliwości jej wykonania. Wynika to w ocenie Kolegium z faktu położenia działki inwestycyjnej o długości 110 m między drogą powiatową, a jeziorem. Skoro bowiem wyłączony spod możliwości zabudowy jest teren o długości 100 m od jeziora, a z drugiej strony nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi powiatowej została ustalona na odległość 3 m od tej drogi, to pozostały do zagospodarowania teren działki ma długość 7 m. Tymczasem inwestorzy planują budowę budynku o wymiarach 12 m x 10 m (co wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy), w związku z czym decyzja Wójta jest niewykonalna w kontekście żądania inwestorów.

Skargę na ww. decyzję wywiedli do sądu administracyjnego inwestorzy, którzy zaskarżyli ją w całości zarzucając jej:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. przez:

– niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w sytuacji gdy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że prawo - o ile w ogóle zostało naruszone - to zostało naruszone w sposób rażący, a także, że decyzja jest niewykonalna, w sytuacji gdy skarżący na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę (ostateczną),

– ustalenie odmiennego stanu faktycznego niż organ rozpoznający sprawę, co jest niedopuszczalne w ramach postępowania stwierdzającego nieważność,

b) art. 156 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skarżący rozpoczęli realizację budowy domku letniskowego,

c) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji:

– na podstawie jakich dowodów Kolegium ustaliło, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna, w sytuacji gdy skarżący w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wykonali projekt budowlany, który został zatwierdzony i uzyskali pozwolenie na budowę (ostateczne),

– na czym zdaniem Kolegium polegało rażące naruszenie prawa i dyspozycji których przepisów uchybiono,

d) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na braku rozważenia przez Kolegium interesu skarżących, których prawo do dysponowania nieruchomością w oparciu o zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zostało naruszone, w szczególności przez zaniechanie dokonania przez Kolegium właściwej analizy przepisów prawa, które wskazują, że ograniczenie w zakresie zabudowy dotyczy wyłącznie linii 100 m od linii brzegowej jeziora B., a tym samym skarżącym pozostaje pas gruntu o długości 7 m, który umożliwia posadowienie budynku zgodnie z celem

e) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli, w tym:

– pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której strony sporządziły projekt budowalny, uzyskały pozwolenie na budowę i budowę rozpoczęły, wywołała nieodwracalne skutki prawne,

– pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w procedurze uzgadniania z RDOŚ, a tym samym jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne,

f) art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, pominięcie milczeniem niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

a) § 4 ust 1 pkt 7 uchwały SWP zmienionej uchwałą zmieniającą, przez błędne uznanie, że wydane warunki zabudowy są niezgodne z tym przepisem, w sytuacji gdy warunki zabudowy nie przewidują (nie dopuszczają) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, a zatem są zgodne z uchwałą,

b) art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zakresie czynienia ustaleń faktycznych wynikających z uzgodnień w sposób odmienny od treści tych uzgodnień, w sytuacji gdy wynik ten (wynik uzgodnień) jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz Dziennika Budowy nr [...] wydanego dnia [...] lipca 2020 r., (których odpisy załączono do skargi) celem wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy jest wykonalna oraz, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Ponadto skarżący wnieśli o zwrócenie się do Starosty S. o nadesłanie akt postępowania dotyczącego udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę, a następnie dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. z decyzji wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, celem wykazania ww. faktów. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzowali podniesione zarzuty oraz wskazali, że zmodyfikowali swoje założenia inwestycyjne związane z zabudową przedmiotowej działki w taki sposób, aby odpowiadały one ustalonym przez Wójta warunkom zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z pisma Wójta z dnia [...] marca 2021 r. wraz z załącznikiem – mapą zawierającą wyrysowane odległości o jeziora B. oraz od pasa drogowego, celem wykazania, ze decyzja o warunkach zabudowy jest wykonalna, zostały zachowane odległości 100 m od linii brzegowej jeziora od 3 m od pasa drogowego. Skarżący załączyli odpis ww. pisma wraz z załącznikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 27 kwietnia 2021 r., skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176). Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) skierowana decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania; 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w owym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie oraz w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, lecz swoisty rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 Kpa). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli nieważnościowej (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA"). Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest ustalenie, czy jest dotknięta ona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wedle jednolitego orzecznictwa i poglądów doktryny, z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., III OSK 281/21, Lex nr 3150449). Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, ocenia jedynie, czy organ zasadnie stwierdził wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie dokonuje wszechstronnej kontroli merytorycznej sprawy. W wyniku tak zawężonej kontroli, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada prawu.

Decyzja ta została oparta na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., których zaistnienie, w ocenie Kolegium, uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Wójta ustalającej inwestorom warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie B. w gminie G., w związku z inwestycją polegającą na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączem wodociągowym, przyłączem elektroenergetycznym z zewnętrzną instalacją elektryczną oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki. Przypomnieć wypada, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (zd. 1). Wedle art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych); linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wbrew ustaleniu Kolegium, decyzji tej nie można zatem zarzucić, że była niewykonalna w dniu jej wydania, bowiem jako decyzja o charakterze ustalającym, nie nakłada ona w istocie na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie przyznaje im żadnych praw (wedle art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich). Nie wywołuje tym samym skutków materialnoprawnych, ze względu na które mogłaby podlegać wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym oraz, ze względu na które - takiego wykonania by w ogóle wymagała. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do wykonania. Wykonaniu podlegają jedynie akty, zobowiązujące, ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a także akty, na podstawie których dany podmiot uzyskuje uprawnienie, albo mocą którego zostają na niego nałożone sprecyzowane obowiązki (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 1319/17, CBOSA).

Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wywołuje skutków prawnych podlegających wykonaniu, bowiem nie stanowi samodzielnej podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym do realizacji inwestycji budowlanej. Ma ona jedynie charakter swoistej promesy, określającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) - a więc rozstrzygnięcia otwierającego inwestorowi drogę do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami związanymi z procesem inwestycyjnym. Samo zaś uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że pozwolenie na budowę zostanie mu udzielone lub, że złożone przez niego zgłoszenie będzie skuteczne, a tym samym, że teren inwestycyjny w ogóle zostanie zabudowany. Wszelkie bowiem skutki związane z ewentualną realizacją inwestycji budowlanej, dla której ustalono warunki zabudowy, materializują się dopiero na etapie uzyskania przez inwestora stosownych zgód budowlanych. Z tego też względu nie można przyjąć, aby decyzja Wójta (nie podlegająca wykonaniu ze swojej istoty), była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a niewykonalność ta miała charakter trwały. Skoro bowiem decyzja ta w ogóle nie nadawała się do wykonania, trudno mówić o jej niewykonalności rozumianej jako nieusuwalne przeszkody natury faktycznej lub prawnej, uniemożliwiające jej wykonanie. Nie sposób zatem dopatrywać się w kontrolowanej sprawie zaistnienia przesłanki niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Drugą ze stwierdzonych przez Kolegium przesłanek, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wójta było jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma przy tym Kolegium, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy akt ten nie może być zaakceptowany przez organy praworządnego państwa i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano stronie prawa albo ich odmówiono, lub też wbrew tym przesłankom, obarczono stronę obowiązkiem albo obowiązek uchylono. Stąd powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195). O tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 567/2018, Lex nr 2627233; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Tak rozumiane rażące naruszenie przepisów prawa, w niniejszej sprawie nie zaistniało. Nie mają przy tym racji skarżący, kiedy twierdzą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia na czym polegać miało rażące naruszenie prawa, którego dopatrzyło się Kolegium oraz, dyspozycji których przepisów naruszono. W uzasadnieniu wyraźnie bowiem wskazano na § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały SWP wedle którego na OChK zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od m.in. linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (lit. a.) z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stwierdzając, że teren inwestycyjny w większości położony jest w strefie 100 m od linii brzegowej jeziora B., na którym obowiązuje zakaz nowej zabudowy, Kolegium w sposób jednoznaczny odniosło się do powyższego przepisu aktu prawa miejscowego, wskazując na dostrzeżoną w tym względzie sprzeczność decyzji Wójta. Sprzeczności tej nie dopatrzył się jednak sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W pkt 3 ppkt 6 decyzji Wójta ustalono bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości nie mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora B. stanowiącej granicę ewidencyjną. Warunek ten w ocenie sądu, w pełni odpowiada zapisowi § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały SWP. Wyklucza bowiem możliwość zabudowy działki nr [...] na obszarze znajdującym się w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora B.. Trudno w tym postanowieniu (warunku) decyzji Wójta dopatrywać się zatem sprzeczności z wyżej cytowanym § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały SWP. Oceny tej nie zmienia okoliczność wyznaczenia odrębnej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi powiatowej w odległości nie mniejszej niż 3 m od linii rozgraniczającej tą drogę (vide: pkt 3 ppkt 6 decyzji Wójta). Nawet gdyby tak wyznaczone obie nieprzekraczalne linie zabudowy, wyłączające spod nowej zabudowy pas działki nr [...] o długości 100 m od strony jeziora B. oraz o długości 3 m od strony drogi powiatowej, umożliwiały inwestorom realizację budynku o długości jedynie 7 m (co jest wątpliwe zważywszy na wymiary widniejące na mapie stanowiącej załącznik do pisma Wójta z dnia [...] marca 2021 r.; k. 35), to inwestorzy – wbrew twierdzeniu Kolegium - nadal mieliby możliwość realizacji inwestycji o parametrach opisanych we wniosku o wydanie warunków zabudowy, w których wskazali na maksymalną szerokość elewacji bocznej - do 10 m. Budynek, którego elewacja boczna wynosiłaby 7 m, mieściłby się bowiem w tak określonym przez nich parametrze (o wartości maksymalnej). Podkreślić przy tym należy, że decyzja Wójta tego parametru nie precyzuje, wyznaczając jedynie szerokość elewacji frontowej budynku (do 12 m – pkt 4 ppkt 1 decyzji). W konsekwencji, wbrew stanowisku Kolegium o braku możliwości realizacji przez inwestorów planowanej przez nich inwestycji na działce nr [...], taka możliwość – ograniczona co prawda m.in. zapisami pkt 3 ppkt 6 oraz pkt 4 ppkt 1 decyzji Wójta – istnieje, czego dowodem jest udzielone inwestorom w dniu 17 lipca 2020 r. pozwolenie na budowę. W tym względzie zwrócić należy uwagę, na art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 11186 ze zm.), który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego). Gdyby więc Starosta S. dopatrzył się w projekcie budowlanym jakiejkolwiek sprzeczności m.in. z zapisem pkt 3 ppkt 6 decyzji Wójta o warunkach zabudowy, to biorąc po uwagę zasadę praworządności z art. 6 k.p.a., nie udzieliłby skarżącym pozwolenia na budowę, w oparciu o które przystąpili oni w dniu [...] listopada 2020 r. do realizacji inwestycji (vide: k. 12-18).

Trudno zatem dopatrzyć się w zakwestionowanej przez Kolegium decyzji Wójta jakiejkolwiek sprzeczności z ww. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały SWP, a tym bardziej sprzeczności o charakterze rażącym. W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Wójta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a poczynione w tym względzie przez Kolegium ustalenia są wadliwe - wręcz sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (dowolne).

Na marginesie zauważyć również należy, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został uzgodniony z RDOŚ na podstawie art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p., a zatem negatywne w tym względzie postanowienie RDOŚ z dnia 11 lipca 2019 r. nie odnosi się do decyzji będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego.

W tym stanie rzeczy sąd, stwierdzając naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących w łącznej kwocie 1.014 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżących wpis sądowy w wysokości 500 zł (k. 24), opłaty skarbowe od dwóch pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł (k. 9 i 10) oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).