Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 618/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c, art. 6h, art. 6i, art. 6o
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 120, art. 121, art. 122, art. 191, art. 200, art. 210
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka, Sędziowie WSA Małgorzata Fita, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. F. –N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc czerwiec 2013 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. G.W. z dnia [...] nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. F. – N. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. F. – N. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], w sprawie określenia za miesiąc czerwiec 2013 r. opłaty za gospodarowanie odpadami z nieruchomości położonej w miejscowości O. w wysokości 1.260,00 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję i określiło wysokość tej opłaty w kwocie 1.188,00 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. określił za miesiąc czerwiec 2013 r. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości O., nr administracyjny [...], w wysokości 1.086,00 zł dla E. F.- N.

W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższego rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy W.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. ponownie określił stronie za miesiąc czerwiec 2013 r. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości O., nr administracyjny [...], w wysokości 1.260,00 zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., strona ponownie odwołała się od decyzji Wójta Gminy W. zarzucając rozstrzygnięciu, w związku z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach naruszenie:

- art. 120, 121, 122 i 187 Ordynacji podatkowej w związku z art. 165, 216 i 217 Ordynacji poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie, które zostało wszczęte niezgodnie ze wskazanymi przepisami, co spowodowało, iż postępowanie było prowadzone w sposób rażąco sprzeczny z prawem, z zasadą praworządności i zaufania obywateli do organów podatkowych, ponadto zaniechano wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skutkowało to wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o tezy organu nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,

- art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez dowolną i jednostronną ocenę materiału dowodowego skutkującą wydaniem przez organ decyzji w analogicznej treści, jak decyzja uchylona przez organ odwoławczy,

- art. 200 Ordynacji podatkowej na skutek pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,

- art. 210 Ordynacji podatkowej poprzez jedynie ogólne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające odniesienie się do jej zasadności,

- art. 6o w związku z art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wadliwe ustalenie opłaty oraz nieuwzględnienie przy określaniu opłaty ilości odpadów powstających na nieruchomościach podobnych oraz rzeczywistej ilości odpadów przekazywanych do odbioru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę stwierdziło, że właściciele nieruchomości niezamieszkałych mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Ponadto zdaniem organu opłata ta obejmuje nie tylko koszty wywozu odpadów komunalnych, ale powinna również rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy, obejmujące także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnej zbiórki odpadów oraz koszty administrowania systemem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Przy czym pierwszą deklarację zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, należało złożyć w terminie do ostatniego dnia lutego 2013 r. Strona skarżąca złożyła wymaganą deklarację w dniu [...] maja 2013 r. oświadczając, że odpady będą zbierane selektywnie oraz zadeklarowała odbiór jednego pojemnika o pojemności 120 litrów, określając jednocześnie opłatę miesięczną w wysokości 34 zł.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w wyniku czynności kontrolnych organ I instancji prawidłowo uznał, że stan wykazany w deklaracji jest niezgodny z wymaganiami wynikającymi z ustaleń prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy W. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. W toku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. kontroli przez upoważnionych pracowników Urzędu Gminy W. ustalono bowiem, iż nieruchomość na której prowadzona jest działalność gospodarcza obejmująca tak zwaną małą gastronomię, jest wyposażona w jeden pojemnik o pojemności 120 litrów. Ponadto ustalono, że na terenie kontrolowanej nieruchomości, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą znajduje się 30 miejsc przeznaczonych do konsumpcji. Ustalenie dotyczące ilości miejsc konsumpcyjnych, obejmujących zarówno miejsca konsumpcyjne wewnątrz lokalu, jak i na zewnątrz, znajduje swoje odzwierciedlenie w treści protokołu sporządzonego w trakcie przeprowadzonej kontroli. Protokół został podpisany przez stronę skarżącą bez zgłaszania zastrzeżeń do zawartych w nim ustaleń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że już na etapie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...] dokonano szacunku ilości powstających odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne przyjmując, że ilość wytworzonych odpadów dla tego typu nieruchomości w ciągu jednego miesiąca stanowi iloczyn ilości miejsc konsumpcyjnych, ilości dni w danym miesiącu oraz 10 litrów od jednego miejsca konsumpcyjnego. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego zarzuty strony dotyczące zawyżenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na wytwarzanie mniejszej ilości odpadów komunalnych nie mogą być uwzględnione.

W ocenie organu odwoławczego organ prowadzący ponowne postępowanie dokonał jednak nieprawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że ilość odpadów komunalnych, dla których należy wyposażyć nieruchomość w odpowiednie pojemniki została obliczona zgodnie z treścią § 6 pkt 3 wspomnianego regulaminu. Zgodnie z wymienionym aktem prawa miejscowego ilość powstających odpadów komunalnych w ciągu dnia jest uzależniona od źródła powstawania i dla lokali gastronomicznych wynosi - 10 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne, w tym także zlokalizowane na zewnątrz lokalu. Opłata za miesiąc czerwiec stanowi zatem iloczyn ustalonej normy wytwarzania odpadów (10 litrów), ilości miejsc konsumpcyjnych oraz ilości dni w miesiącu i wynosi dla miesiąca czerwca 2013 r. – 9.000 litrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami została określona przy zastosowaniu obowiązujących stawek, wynikających z uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa L. z 11 lutego 2013 r., poz. 727). Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami przyjęto zaś jako sumę iloczynu 9 pojemników o pojemności 1.100 litrów i stawki opłaty za jeden pojemnik wynoszącej 140 zł, co dało zawyżona kwotę 1.260,00 zł. Opłata powinna wynieść 1.188,00 zł, jako suma iloczynu 8 pojemników o poj. 1.100 l każdy razy stawka za jeden pojemnik wynosząca 140 zł plus 2 pojemniki o pojemności 120 l razy stawka za jeden pojemnik wynosząca 34 zł.

Organ odwoławczy stwierdził także, że według niego uchybienia dotyczące wszczęcia postępowania oraz w uchybienia w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji przed uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nie mają wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy strona skarżąca miała pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu a przed wydaniem decyzji organ wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji zawiera pełny opis stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, zastosowanych w świetle rozpatrywanego stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] strona wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu I instancji z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 120, 121, 122 i 187 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 165, 216 i 217 Ordynacji podatkowej na skutek prowadzenia postępowania w sposób rażąco sprzeczny z prawem, z zasadą praworządności i zaufania obywateli do organów podatkowych, a nadto zaniechanie wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, powodujące wydanie decyzji w oparciu o założenia organu nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym oraz pomimo braku prawidłowego wszczęcia postępowania, jak również przy pominięciu wniosku dowodowego skarżącej w przedmiocie ustalenia rzeczywistej ilości wytworzonych odpadów, liczby dni otwarcia lokalu i innych,

- art. 200 Ordynacji podatkowej na skutek pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,

- art. 210 Ordynacji podatkowej poprzez jedynie ogólne uzasadnienie skarżonych decyzji uniemożliwiające odniesienie się do ich zasadności, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego,

- art. 6o w zw. z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 6 ust 3 pkt 5 Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. i § 2 ust 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłat za pojemnik o określonej pojemności poprzez wadliwe ustalenie opłaty oraz nieuwzględnienie przy określaniu opłaty ilości odpadów powstających na nieruchomościach podobnych oraz rzeczywistej liczby przekazanych do odbioru odpadów, jak również zawyżenie wysokości opłaty poprzez naliczenie opłaty za 9.040 l, przy założeniu średniego wytwarzania odpadów na podstawie wskazanych uchwał na poziomie 9.000 l.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] sierpnia 2013 r. bez wskazania okresu, którego miało dotyczyć, a następnie zakończone wydaniem decyzji za miesiące czerwiec, lipiec i sierpień 2013 r. Powyższe uchybienie nie zostało w jakikolwiek sposób skorygowane w trakcie postępowania, skutkując prowadzeniem postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych.

Skarżąca wskazała, że czynności kontrolne zostały wykonane w dniu [...] sierpnia 2013 r., a postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu zostało wydane [...] bez wskazania jakiego okresu dotyczy. Strona nie mogła zatem domniemywać, iż przedmiotowe postępowanie będzie dotyczyło również miesięcy poprzedzających wskazane czynności organu.

Zdaniem skarżącej prowadzenie przez Wójta Gminy W., zaakceptowane następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postępowania w sposób dowolny i sprzeczny z przepisami prawa, winno skutkować stwierdzeniem z urzędu nieważności wskazanych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca podniosła również, iż nie została poinformowana przez Wójta Gminy o możliwości zapoznania i ustosunkowania się do materiału dowodowego sprawy przed ponownym wydaniem decyzji przez Wójta w dniu [...], co całkowicie uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreśliła, że w uzasadnieniu skarżonych decyzji nie wskazano, w jaki sposób została ustalona liczba miejsc konsumpcyjnych, przyjmując ich liczbę na 30, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższej kwestii. W protokole kontroli w sposób jednoznaczny wskazano, iż w lokalu znajduje się 5 stolików, bez określenia liczby miejsc konsumpcyjnych. W powyższym zakresie, brak jest wskazania jakichkolwiek dowodów stanowiących podstawę dokonania przyjętych ustaleń. Skarżąca nadmieniła, że w decyzjach Wójta Gminy W., dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drugim z lokali posiadanych przez nią, przy liczbie 10 takich samych stolików ilość miejsc konsumpcyjnych zostało ustalona na 66. Podkreśliła, iż organy nie określiły, w jaki sposób i w oparciu o jakie kryteria została ustalona liczba miejsc, a przyjęcie niczym nie uzasadnionego założenia, co do ilości miejsc konsumpcyjnych, w ocenie skarżącej prowadzi do zawyżenia ustalonych opłat przynajmniej o 1/3 ich wysokości.

Według strony skarżącej jeżeli wysokość opłaty jest uzależniona od średniej ilości odpadów obliczanych w oparciu o ilość dni i liczbę miejsc konsumpcyjnych, a nie w sposób ogólny w odniesieniu do miesiąca, przy czym każdy miesiąc powinien być liczony jako 30 dni kalendarzowych, to organ orzekający winien czynić ustalenia nie tylko w zakresie liczby miejsc konsumpcyjnych, ale również liczby dni faktycznego otwarcia lokalu i wytwarzania odpadów.

W ocenie skarżącej wysokość opłaty winna stanowić iloczyn pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organy orzekające w niniejszej sprawie zdaniem skarżącej nie ustaliły ani wielkości odpadów rzeczywiście przekazanych przez nią, ani liczby odpadów powstających na nieruchomościach podobnych, poprzez chociażby porównanie deklaracji przedsiębiorców, którzy prowadzą analogiczną działalność gastronomiczną, a których deklaracje nie były kwestionowane. Ustalając opłatę, organ podatkowy winien uwzględnić jej zdaniem średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z przedkładanymi przez nią dokumentami w postaci umowy z firmą Z. z dnia [...] lipca 2013 r. odpady w postaci makulatury, folii, butelek pet, szkła i puszek aluminiowych były odbierane przez wskazaną firmę. Ponadto zgodnie z informacją Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. we W. z dnia 25 listopada 2013 r. skarżąca w analogicznym sezonie 2012 r. przekazała odpady w wysokości 1,1 m ³ . Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają, jej zdaniem, iż nie wytwarzała ona i nie przekazywała więcej odpadów niż zadeklarowała.

Za całkowicie błędne i niekorzystne dla skarżącej uznać należy jej zdaniem wyliczenie wysokości opłaty w kwocie 1.188 zł stanowiącej iloczyn 8 pojemników o poj. 1.100 l, zwłaszcza, że każda z wydanych w sprawie decyzji obliczała inną wysokość opłaty.

Końcowo skarżąca podniosła, że ważność wskazywanych powyżej Uchwał Rady Gminy W. została zakwestionowana na drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodała, że nie jest stroną wspomnianego postępowania i nie posiada informacji na temat etapu, na jakim znajduje się postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Biorąc to pod uwagę należy uznać skargę za zasadną, choć nie wszystkie zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm, dalej Ordynacja podatkowa), stanowiącego zamknięty katalog możliwych organu odwoławczego, organ ten wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo

2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie,

3) uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albo

4) umarza postępowanie odwoławcze,

5) organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę, organ ten wskazuje okoliczności faktyczne, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oczywistym jest, że wybór rozwiązania z § 1 pkt 2 lit a tego przepisu, to jest uchylenie w części decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, musi wiązać się z dokładnym określeniem, w jakiej części organ uchyla decyzję, oraz w jakiej pozostałej części utrzymuje jej rozstrzygnięcie w mocy. Rozstrzygnięcie, uchylające decyzję organu I instancji "w części", i to bez określenia, jakiej części to dotyczy, oraz bez rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji organu I instancji, nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć decyzji organu odwoławczego, określonych przez przepisy art. 233 Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 5 października 2000 r., III SA 2244/99, System Lex). Rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...], iż organ ten uchyla w części decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] i w tym zakresie orzeka o określeniu przedmiotowej opłaty w kwocie 1.188,00 zł, obligowało organ do jednoczesnego wypowiedzenia się w jakiej części utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, skoro uchylił tylko jej "część". Tej treści rozstrzygnięcie, z jakim mamy do czynienia w sprawie, jest rozstrzygnięciem niepełnym i brak ten nie może zostać "naprawiony" treścią uzasadnienia. Należy bowiem podkreślić, że rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji podatkowej, jest jego kwintesencją, i nie powinno pozostawiać co do jego treści żadnych wątpliwości. Określa ono bowiem, jakie skutki prawnopodatkowe rodzi ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny sprawy. Rozstrzygnięcie Kolegium poddane sądowej kontroli wydane zatem zostało z naruszeniem art. 210 § 1 pkt 5 w zw. z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., dalej u.c.p.) przewiduje, w art. 3 ust. 1, iż utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie gminy m.in. organizują zintegrowany system gospodarki odpadami komunalnymi, którego istotnymi elementami są: selektywne gromadzenie odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości i takie zbieranie odpadów komunalnych, budowa i eksploatacja instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz urządzeń do składowania odpadów komunalnych. U.c.p., w art. 3b i 3c, nakłada przy tym na gminy obowiązek uzyskania we wskazanych tam terminach określonego współczynnika masy odpadów komunalnych, podlegających biodegradacji, przekazywanych do składowania oraz poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p. realizując wskazane obowiązkowe zadanie własne, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może także na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p., w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne. Pod pojęciem właścicieli nieruchomości należy przy tym rozumieć, jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p., także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Właściciele nieruchomości, w tym także nieruchomości niezamieszkałych, zgodnie z art. 6h u.c.p., obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i pkt 2 obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych, jak o tym stanowi art. 6j ust. 3 u.c.p., opłata stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki tej opłaty. Zasady wyposażania nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych określa, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p. Również rada gminy, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p. określa wysokość stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Może ona przy tym z godnie z treścią art. 6k ust. 3 określić niższe stawki opłaty, jeśli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Elementy konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tylko zatem częściowo unormowane zostały w przepisach u.c.p. W pozostałym zakresie ustawodawca pozostawił kształtowanie jej konstrukcji organom stanowiącym gmin. Podkreślić także należy, iż opłata, o której mowa, nie stanowi jedynie odpłatności za odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, na jakich one powstają. Jest natomiast, jak to przewiduje art. 6r ust. 2 u.c.p., źródłem finansowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z powołanym przepisem powinna ona zostać skalkulowana na takim poziomie, aby zapewnić pokrycie kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania tych odpadów oraz obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami.

Art. 6m ust. 1 u.c.p. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Także w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonych w deklaracji ilości odpadów, właściciel jest obowiązany, zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p., złożyć nową deklarację w ciągu 14 dni od nastąpienia zmiany. Wzór deklaracji, na podstawie art. 6n u.c.p., określa rada gminy w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

Z kolei jak stanowi art. 6o u.c.p., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Na podstawie art. 6q u.c.p. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się zaś przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Realizując wskazane wyżej upoważnienia zawarte w u.c.p., uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Rada Gminy W. postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Z tego względu nie może mieć znaczenia z punktu widzenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przypadającymi od skarżącej, zawarcie przez nią umowy z Z. odbierającej odpady w postaci makulatury, folii, butelek pet, szkła i puszek.

Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie takich nieruchomości położonych na terenie Gminy W. w 2013 r. określone zostały uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. Zgodnie z §5 ust. 1 tego regulaminu do zbierania odpadów komunalnych stosuje się pojemniki o pojemnościach: 120, 1.100, 7.000 l. oraz pojemniki o pojemności 1.100 l oznaczone odpowiednimi kolorami do selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Zgodnie natomiast z §6 ust. 3 pkt 5) regulaminu pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałej ustala właściciel nieruchomości, przy uwzględnieniu, że nieruchomość musi być wyposażona w przynajmniej jeden pojemnik 120 litrowy i średnia ilość odpadów komunalnych w przypadku lokali gastronomicznych wynosi w ciągu dnia 10 litrów na jedno miejsce konsumpcyjne. Należy przy tym uwzględnić także miejsca w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu.

Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2013 r. normuje uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalania stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. §2 ust. 1 wskazanej uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w zależności od pojemności pojemnika: 48 zł od pojemnika o pojemności 120 l., 210 zł od pojemnika o pojemności 1.100 l oraz 1.470 zł od pojemnika o pojemności 7.000 l. Z kolei §2 ust. 2 ustala stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w zależności od pojemności pojemnika: 34 zł od pojemnika o pojemności 120 l., 140 zł od pojemnika o pojemności 1.100 l oraz 980 zł od pojemnika o pojemności 7.000 l.

Zgodnie z art. 6o u.c.p. właściwy organ określając wysokość opłaty powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powołany przepis nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę. Mogą one wynikać z przepisów prawa miejscowego, normujących metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, np. uchwalonego na podstawie art. 4 u.c.p. regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Określając wysokość opłaty nie można wszakże pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o u.c.p., średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Uwzględniając treść uchwały Rady Gminy we W. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., określającej normatyw w zakresie ilości odpadów wytwarzanych w lokalach gastronomicznych, jako 10 l od jednego miejsca konsumpcyjnego dziennie, szacunek o którym mowa w art. 6o u.c.p. powinien odnosić się również do ilości dni w danym miesiącu, w których na nieruchomości niezamieszkałej prowadzona była działalność gastronomiczna, a tym samym powstawały odpady komunalne, do czego z kolei nawiązuje art. 6c ust. 2 u.c.p. Ilość dni, w których w danym miesiącu prowadzona była na nieruchomości działalność gastronomiczna, bezpośrednio determinowała bowiem będzie wysokość opłaty miesięcznej. W przypadku działalności gastronomicznej o charakterze sezonowym, w miejscowości letniskowej, oszacowanie czynników decydujących o ilości odpadów powstających na nieruchomości niezamieszkałej, stanowiące w świetle powołanego przepisu u.c.p. konieczny element procesu określenia wysokości opłaty, nawiązywać powinno, jak była o tym mowa, do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ilość ta wynika bądź z deklaracji składanych przez właścicieli podobnych nieruchomości za analogiczne okresy, bądź decyzji określających wysokość opłaty skierowanych do ich właścicieli.

Przeprowadzenie wskazanego szacowania, stanowiącego jak wyżej wskazano element procesu określania wysokości opłaty, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż szacunku, o którym mowa w art. 6o u.c.p., dokonała Rada Gminy a znalazł on wyraz w treści uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. Niewątpliwie treść §5 i 6 tego regulaminu jest wynikiem pewnego szacunku, który jednak był elementem procesu stanowienia prawa miejscowego. Powołany wyżej art. 6o u.c.p. nakłada natomiast na wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta obowiązek dokonania oszacowania parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w procesie stosowania prawa, tzn. przy wydawaniu decyzji określającej wysokość opłaty, czyli w procesie przekształcania generalnej i abstrakcyjnej normy prawa lokalnego w normę indywidualną i konkretną, a zatem odnoszącą się do danego podmiotu oraz konkretnego okresu i źródła powstawania odpadów komunalnych.

Podkreślić jednak należy, iż szacowanie parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6o u.c.p., nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Ordynacji podatkowej. Przeciwnie, w pierwszej kolejności organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 187 Ordynacji podatkowej. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 §1 Ordynacji podatkowej), zgodnie zaś z zasadą swobodnej oceny dowodów, okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 191 Ordynacji podatkowej). Na organie prowadzącym postępowanie ciąży, przy tym, zgodnie z art. 123 §1 Ordynacji podatkowej, obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Realizacja tego obowiązku polega m.in. na stworzeniu stronie możliwości wypowiedzenia się w odniesieniu do dowodów przeprowadzanych w celu ustalenia poszczególnych okoliczności faktycznych (art. 192 Ordynacji podatkowej) oraz wyznaczenie jej terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 200 Ordynacji podatkowej).

Podkreślić również należy, iż wydanie i doręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, bez czego nie może toczyć się żadne postępowanie podatkowe, ma szczególnie doniosłe znaczenie w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji w sprawie określenia wysokości opłaty, przypadającej od właściciela nieruchomości niezamieszkałej, na której odpady powstają nieregularnie, sezonowo. W takim przypadku w postanowieniu wyraźnie wskazać należy okres, którego dotyczy postępowanie i objęty będzie decyzją wydaną po jego przeprowadzeniu. Strona bowiem z treści tego postanowienia czerpie wiedzę o swojej sytuacji prawnej w zakresie prawa materialnego i procesowego. Może w związku z tym, czynnie uczestnicząc w postępowaniu, bronić swoich spraw oraz, współpracując z organem podatkowym przyczynić się do zebrania materiału dowodowego, wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie prowadzone zgodnie ze wskazanymi regulacjami nie będzie zaś podważać zaufania do organów podatkowych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż postanowienie Wójta Gminy W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] nie określało okresu, którego dotyczyć miało postępowanie a przed wydaniem decyzji organ I instancji nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, co stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] strona nie mogła mieć jednak wątpliwości, jakiego okresu dotyczy postępowanie a przed wydaniem kolejnej decyzji z dnia [...]., wbrew twierdzeniom skarżącej, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (doręczonym skarżącej 7 marca 2014 r.) wyznaczony został jej termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Decyzja zaś zarówno organu I instancji z dnia [...], jak również zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] zawierają uzasadnienie, które jednak nie wyjaśnia dostatecznie mechanizmu obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w świetle wymagań wynikających z art. 6o u.c.p. Z tego względu nie można, zdaniem Sądu, podzielić zarzutu naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 200 i częściowo tylko można podzielić zarzut naruszenia art. 210 Ordynacji podatkowej.

W trakcie postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, na podstawie umowy najmu lokalu niemieszkalnego z dnia [...] kwietnia 2013 r., iż właścicielem niezamieszkałej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w O., w rozumieniu przepisów u.c.p. a tym samym obowiązanym do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest skarżąca E. F.-N. oraz charakter prowadzonej przez nią działalności.

W świetle powołanych wyżej przepisów u.c.p. oraz przepisów prawa miejscowego można natomiast postawić organom prowadzącym postępowanie zarzut braków w ustaleniu stanu faktycznego co do innych elementów mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przypadającej od skarżącej za czerwiec 2013 r. Zdaniem Sądu protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazujący, iż na terenie kontrolowanej nieruchomości ustawiono 30 miejsc konsumpcyjnych, nie stanowił wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżąca prowadziła działalność gastronomiczną w każdym z 30 dni miesiąca sierpnia w zakresie wynikającym z protokołu kontroli, a tym bardziej nie mogła przesądzać o prowadzeniu tej działalności we wszystkich dniach czerwca, którego dotyczy niniejsza sprawa. Aby ustalić stan faktyczny należało zatem odwołać się do innych jeszcze środków dowodowych, jak np. zeznania świadków lub przesłuchanie strony, czy też dzienne raporty kasowe. Z tego względu za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania; art. 180 §1, art. 187 §1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej, co doprowadziło do wydania decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ze względu na braki co do ustalenia stanu faktycznego nie ma uzasadnienia odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skarżącej, związanych z przyjęciem przez organy, jako podstawy obliczenia wysokości opłaty, określonej liczby pojemników o określonej pojemności. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest z kolei podnoszona przez skarżącą kwestia liczby miejsc konsumpcyjnych przy jednym z 10 stolików w drugim z należących do niej lokali.

Podkreślić natomiast trzeba, jak była o tym wyżej mowa, iż organ określając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Pomijając przy określaniu opłaty uwzględnienie uzasadnionych szacunków, w tym średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, organ prowadzący postępowanie, zdaniem Sądu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6o u.c.p. Nie można zaś podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 6j u.c.p. Adresatem przepisów zawartych w powołanym artykule jest przede wszystkim rada gminy dokonująca wyboru metody obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W sprawie poddanej rozstrzygnięciu Wójt Gminy W., zgodnie zaś z przepisami prawa miejscowego oraz art. 6j ust. 3, obliczał opłatę jako iloczyn liczby pojemników oraz stawki opłaty.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu, poprzez przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co okoliczności mających wpływ na wysokość opłaty, wynikających z przepisów u.c.p. oraz prawa miejscowego, zwłaszcza co do ustalenia dokładnego czasookresu, w którym faktycznie strona prowadziła działalność gastronomiczną.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.