Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1529/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3a
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 2/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Bielsku-Białej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Bielsku - Białej kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 2/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej: u.p.p.)

W piśmie z dnia 15 października 2014 r. organ zwrócił się do redaktora naczelnego o wskazanie czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Redakcja nie odpowiedziała na wezwanie organu. Z kolei Zarząd Okręgowy PZŁ nie rozpatrzył wniosku z dnia 7 października 2014 r.

Następnie P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 7 października 2014r. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności określonej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej u.d.i.p.).

Zdaniem skarżącego, wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. w trybie u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. Oznacza to, że brak odpowiedzi jest bezczynnością w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarga była przedwczesna bowiem Zarząd zwrócił się do redaktora naczelnego pisma o podanie czy K. M. jest dziennikarzem tej gazety i nie uzyskał dotychczas odpowiedzi. Organ zaznaczył, że nie posiada wiedzy, co do tego kto jest redaktorem naczelnym tego dziennika w rozumieniu art. 7 ust. 5 u.p.p. Podniósł również, że papier firmowy nie stanowi niezbitego dowodu, zatem żądanie weryfikacji miało podstawy faktycznej i prawnej.

Organ stwierdził, że gdyby dziennikarz złożył wniosek bez powoływania się na to, że jest dziennikarzem, adresat nie miałby wątpliwości, że należy go rozpatrzyć na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze powołuje się, że podstawą jego działania jest u.p.p.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. podpisany przez K. M. z podaniem adresu i strony internetowej dziennika "[...]" oraz numeru rejestru, sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety nakazuje przyjąć, że nie został złożony przez wnioskodawcę działającego w imieniu własnym lecz jest to wniosek pochodzący od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p

W odniesieniu do kwestii dostępu do informacji oraz jej przedmiotu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., bowiem ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) i ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast poglądu o konieczności odrzucenia skargi ze względu na brak legitymacji biernej po stronie Zarządu Okręgowego PZŁ. Wyjaśnił, że zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 5 Prawa łowieckiego, § 133 Statutu PZŁ i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ustawa nie uzależnia ich legitymacji z tego tytułu od posiadania zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wniesienie skargi nie jest przedwczesne, gdyż jej przedmiotem jest brak właściwego działania podmiotu zobowiązanego a nie odmowa udzielenia informacji, zaś jej podstawą przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do formy złożenia wniosku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnych wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek taki nie jest podaniem w indywidualnej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z tych przyczyn, żądanie uzupełnienia złożonego wniosku (w dodatku nie skierowane imiennie do wnioskodawcy lecz do redakcji dziennika "[...]") poprzez sprecyzowanie czy wnioskodawca działa jako pracownik dziennika lub w inny sposób jest z nim związany, nie miało żadnego umocowania prawnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji udzielenie odpowiedzi na zapytanie dziennikarza zrealizowane miało być w trybie u.d.i.p., w terminach tam przewidzianych, tak jak zapytanie każdego innego obywatela. W przeciwnym wypadku podmiot wykonujący czynności jako prasa, o której mowa w słowniczku pojęć zawartych w art. 7 u.p.p., traktowany byłby w sposób odmienny i dyskryminujący na tle innych uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, co nie znajduje uzasadnienia ani w art. 61 Konstytucji RP ani też w przepisach u.d.i.p.

Również ustawa Prawo prasowe nie nakazuje dziennikarzom występowania z upoważnienia redakcji lub redaktora naczelnego, co tym bardziej odbiera walor zasadności twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę o oczekiwaniu na odpowiedź czy wnioskodawca pozostaje w stosunku pracy z redakcją lub w na innej podstawie z nią współdziała.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem naruszenie prawa nie miało cechy oczywistości.

Od powyższego wyroku Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności w sprawie (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 50 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że P. G. - redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]", przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) wskutek wniosku z 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

- art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 3a u.p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

Wobec podniesionych zarzutów Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ zaznaczył, że nie posiadał żadnych podstaw do stwierdzenia (potwierdzenia), iż K. M. jest dziennikarzem dziennika "[...]". W ocenie organu Sąd pierwszej instancji, pomijając ten zarzut w uzasadnieniu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż nie wyjaśnił jakie działanie wnioskodawcy winno skutkować potwierdzeniem statusu dziennikarza oraz na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż autorem wniosku z dnia 7 października 2014 r. jest dziennikarz w rozumieniu u.p.p.

Organ podkreślił, że wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza - podjął czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu u.p.p. Zaznaczył, że w czasach upowszechnionego internetu oraz drukarek kolorowych złożenie wniosku opatrzonego "logo" dowolnego podmiotu nie stanowi najmniejszego problemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności, ze względu na jego procesowe i materialne skutki należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Łowiecki" oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji.

Redaktor naczelny posiadał zatem legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p., to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw, przykładowo Prawo prasowe, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) lub ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "[...]". Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samego wnioskodawcę, który podkreślając swój status jako dziennikarza domagał się udzielenia informacji prasie. Wnioskodawca działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiadającego się za poglądem wyrażonym w orzeczeniach tego Sądu z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 1136/15 oraz 23 lutego 2016 r., I OSK 1496/15, powołanie się przez żądającego udzielenia informacji dziennikarza na przepisy prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, że gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając jednak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Dlatego żądanie złożone w trybie przepisów wskazanej ustawy powinno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy.

Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 u.p.p., to winien go wykazać, gdyż bez takiego wykazania nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Jest to zatem sytuacja odmienna od trybu udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie adresem internetowym. W takim bowiem przypadku nie zachodzi potrzeba ustalenia ich danych oraz potrzeba potwierdzenia statusu (z wyjątkiem, gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji).

Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Choć żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty oraz celu żądania. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "[...]" oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu, co oznacza, że organ nie mógł udzielić informacji w żądanym trybie, a tym samym nie pozostawał w bezczynności.

Wskazać należy, że skarga złożona do Sądu Wojewódzkiego nie konwaliduje wskazanego braku, lecz potwierdza jedynie uprawnienie redaktora naczelnego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Również forma wniosku, ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego wytworzenie jest bardzo łatwe.

Podkreślić również trzeba, że wniosek złożony w trybie prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1452/15, niepodobna uzależniać wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym - od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania.

Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw jednak organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy, co oznacza, że kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej. Sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za usprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. w aspekcie przedmiotu żądania wniosku. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na podstawie art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.

Inny status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" .

Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustawodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Stwierdzić również należy, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy - Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W odniesieniu do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego wskazać należy na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Podzielając poglądy wyrażone, między innymi, we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji powyższych rozważań Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, co przesądza zarazem o wadliwości rozstrzygnięć zawartych również w punktach drugim i trzecim wyroku.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn wskazanych wyżej stał się on bezprzedmiotowy. Zaznaczyć tylko należy, że istotą sporu nie było to, czy osoba która wystąpiła z wnioskiem o udzielenia informacji może być dziennikarzem, ale uprawnienie organu do potwierdzenia tego faktu przez wnioskującego lub właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej w części za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i znajdując podstawy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.