Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 810/08 w sprawie ze skargi K. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 810/08 oddalił skargę K. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne i umorzenia postępowania organu I instancji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną do Sądu administracyjnego I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. uchylono decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem i umorzono postępowanie organu I instancji w tej sprawie, w pozostałej zaś części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. K. M. R. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. R.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o jakim mowa w art. 17 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy (pkt 1 sentencji decyzji) oraz odmówił świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem (pkt 2 sentencji decyzji).

Od tej decyzji K. R. odwołała się do organu wyższego stopnia, wnosząc o pozytywne załatwienie sprawy. Wskazała, iż koszty związane z leczeniem i opieką niepełnosprawnego syna M. w warunkach domowych znacznie przekraczają kryterium dochodowe. Syn wymaga całodobowej opieki, a to wyklucza możliwość podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem i umorzyło postępowanie organu w tej sprawie, w pozostałej zaś części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, przy zastosowaniu odpowiednio przepisów art. 5 ust. 3 - 10 ustawy. W tym miejscu organ zauważył, iż warunkiem przyznania omawianego świadczenia jest łączne wystąpienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że K. R. nie spełnia jednej z przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku dochodowego. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że dochodem rodziny w 2007 był dochód uzyskany przez małżonka odwołującej się w kwocie [...] zł. Po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenia społeczne - [...] zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne -[...] zł, dochód ten wyniósł [...] zł. Ponadto dochodem rodziny jest dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego w kwocie [...] zł, co łącznie dało - [...] zł. Przy tej wysokości dochodu pięcioosobowej rodziny, średni miesięczny dochód wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - [...] zł. Na tej podstawie uznano, iż dochód na osobę w rodzinie odwołującej się jest wyższy niż określone w art. 5 ust. 2 ustawy kryterium dochodowe, tj. 583 zł. Zdaniem organu w konkretnej sprawie został przekroczony również dochód, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Przepis ten dopuszcza przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji przekroczenia powyższego kryterium dochodowego pod warunkiem, że kwota przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie jest niższa lub równa kwocie najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 48 zł. Zgodnie z tym przepisem dochodem uprawniającym do świadczenia pielęgnacyjnego jest dochód nieprzekraczający kwoty 631 zł na osobę w rodzinie. W niniejszym przypadku miesięcznie dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, a zatem prawidłowo organ l instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudniana lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem stwierdzono, iż żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organowi wypłacającemu świadczenie rodzinne uprawnienia do orzekania w formie decyzji w powyższym przedmiocie. Obowiązek opłacania w/w składek towarzyszy świadczeniu głównemu, tj. świadczeniu pielęgnacyjnemu i nie jest świadczeniem samoistnym, podlegającym rozstrzygnięciu poprzez wydanie decyzji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. "w" ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w stosunku do osób otrzymujących świadczenia pielęgnacyjne, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, płatnikiem składek jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta i opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, według zasad określonych w art. 6 ust. 2a, 2b. Z uwagi na powyższe uznano za zasadne uchylnie decyzji w tej części i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

Końcowo zaakcentowano, iż organ administracji publicznej rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związany jest przepisami prawa, które uzależniają przyznanie tego typu świadczenia od spełnienia prawem określonych przesłanek, nie pozostawiając organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Stąd w sytuacji, gdy został stwierdzony brak choćby jednej z przesłanek koniecznych do przyznania wnioskowanego świadczenia organ nie możne wydać decyzji o jego przyznaniu. Argumentacja zaś podnoszona przez odwołującą nie ma istotnego znaczenia w sprawie, a zatem nie mogła być uwzględniona przy jej rozpatrywaniu, a tym bardziej nie mogła stanowić podstawy do przyznania świadczenia rodzinnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. M. R. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca przede wszystkim zarzuciła nieuwzględnienie podstawowego celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. udzielanie pomocy najuboższym rodzinom wychowującym dzieci, co skutkowało pozbawieniem świadczeń rodzinę, w której wychowywane jest troje dzieci, w tym dziecko niepełnosprawne, opieka nad którym pochłania znaczne środki finansowe. Zdaniem skarżącej Kolegium dopuściło się także naruszenia: przepisów art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nieuwzględnienie celów pomocy społecznej oraz zasady indywidualizacji świadczeń z pomocy społecznej, podstawowych praw konstytucyjnych (art. 18, 32, 67, 68 i 71 ust. 1 Konstytucji RP), a także zasady ogólnej z art. 9 K.p.a., tj. obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób obliczony został miesięczny dochód na osobę w rodzinie i zweryfikowanie czy został on obliczony prawidłowo, zwłaszcza że wliczono premię konsolidacyjną, która jest świadczeniem wypłacanym wyjątkowo. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż Kolegium w sposób nieprawidłowy wskazało podstawę prawną podjętej decyzji, poprzez powołanie się na klauzulę "z późn. zm.". Powyższe sformułowanie pozbawia stronę możliwości prawidłowego zorientowania się w obowiązującym stanie prawnym, gdyż praktycznie wyklucza możliwość odnalezienia wszystkich nowelizacji ustawy, które zostały dokonane po pierwszej publikacji aktu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. oddalił skargę K. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania składki na ubezpieczenie społeczne i umorzenia postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji m.in. wskazał, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania wypłacania określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia rodzinne przewidziane ww. ustawą przede wszystkim mają na celu wsparcie niezamożnych rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka i kierowane są do rodzin o najniższych dochodach. Podstawowym wyznacznikiem przyznania omawianych świadczeń jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniem rodzinnym jest między innymi świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł - art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy. Tymczasem jak ustaliły organy obu instancji dochód pięcioosobowej rodziny skarżącej wyniósł [...] zł rocznie, co średnio miesięcznie stanowi - [...] zł, a w przeliczeniu na osobę - [...] zł. Powyższa kwota bez wątpienia przekroczyła określone w art. 5 ust. 2 ustawy kryterium dochodowe, tj. 583 zł. Podstawowy zatem warunek przyznania wnioskowanego świadczenia nie został spełniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M. R. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i nie zastosowania bezpośrednio stosowanych artykułów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 w zw. z art. 2 poprzez brak realizacji zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej poprzez niezastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego w postaci art. 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. wraz z protokołem zmieniającym z dnia 21 października 199Ir. oraz artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. ; art. 5 poprzez orzekanie w ewidentnej sprzeczności z międzynarodowymi standardami regulującymi prawa człowieka; art. 7 poprzez akceptację stanu rzeczy, w którym to organ władzy publicznej działa na podstawie wybiórczego stosowania powszechnie obowiązujących reguł prawnych pomijając całość powszechnie obowiązującego prawa; art. 18 poprzez brak realizacji Konstytucyjnej ochrony rodziny i rodzicielstwa poprzez utrzymanie w mocy Decyzji wydanej na podstawie art. 17 ust. 1-5, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych mimo jej oczywistej sprzeczności z powyższym artykułem Ustawy Zasadniczej oraz poruszanymi w skardze niniejszej przepisami prawa międzynarodowego; art. 30 poprzez naruszenie rozstrzygnięciem sądowym utrzymującym w mocy krzywdzącą decyzję właściwego organu przyrodzonej, niezbywalnej i nienaruszalnej godności, której ochrona jest obowiązkiem władz publicznych; art. 32 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją oraz dyskryminujących w życiu społecznym osoby niepełnosprawne; art. 68 ust. 1 i 3 poprzez stosowanie w rozstrzygnięciu sporu przepisów ustawowych stojących w jawnej sprzeczności z w/w artykułem Ustawy Zasadniczej w zakresie braku zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom i osobom niepełnosprawnym oraz naruszających zasadę prawa do ochrony zdrowia; art. 71 ust. 1.poprzez zastosowanie przepisów ustawowych naruszających w sposób ewidentny zasadę prawa do szczególnej pomocy rodzinie; art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisów naruszających prawa dziecka zapisanych w prawie międzynarodowym; a także naruszenie przepisów prawa w postaci artykułów 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. wraz z protokołem zmieniającym z dnia 21 października 1991r.w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzestrzeganie prymatu regulacji prawa międzynarodowego na podstawie art. 91 ust. 2. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wiążącego Rzeczpospolita Polską i oparciu rozstrzygnięcia w przedmiotowym sporze jedynie na nie zgodnych z w/w regulacjami przepisach ustawy z dnia28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych co jednocześnie narusza artykuły 2, 5 ,7 ,18 ,30 ,32 ,68 ust. 1 i 3, 71 ust.l. oraz 72 ust. 1 zdanie pierwsze Ustawy Zasadniczej; naruszeniu przepisów prawa w postaci artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka , przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzestrzeganie prymatu regulacji prawa międzynarodowego na podstawie art. 91 ust. 2. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wiążącego Rzeczpospolita Polską i oparciu rozstrzygnięcia w przedmiotowym sporze jedynie na nie zgodnych z w/w regulacjami przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; naruszeniu przepisów proceduralnych które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 115 § 1 i 2 w zw. z art. 6 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak pouczenia strony o możliwości rozwiązania sporu w drodze mediacji, naruszenie prawa poprzez brak zastosowania art. 3. ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z Art. 193. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z artykułami 173 i 174 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym nie realizując konstytucyjnej zasady Rzeczpospolitej Polskiej jako państwa prawnego płynącej z art. 2 Ustawy Zasadniczej w sytuacji, w której od odpowiedzi na pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, naruszeniu przepisu proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak przyjęcia w badaniu legalności wydania zaskarżonej decyzji powszechnie obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego wymienionych wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie( pkt.1), 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem wydana w sprawie decyzja znajduje pełne oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna. Wojewódzkie sądy administracyjne zaś dokonują wyłącznie oceny zgodności z prawem skarżonego orzeczenia.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego w postaci art. 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie oraz artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do żądania skargi kasacyjnej bezpośredniego stosowania Konstytucji RP oraz ww. przepisów Konwencji o prawach dziecka i Europejskiej Kart Społecznej, z pominięciem art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy wskazać, że po pierwsze organy rozstrzygające niniejszą sprawę zastosowały obowiązujące przepisy prawa, stosownie do treści art. 6 K.p.a. Z zasady legalności określonej w tym przepisie postępowania wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, co w istocie dotyczy całego systemu prawa, łącznie z Konstytucją i wiążącymi Polskę przepisami prawa międzynarodowego. Jednakże organy administracji nie mają uprawnienia do dokonywania oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP i umowami międzynarodowymi i z tych przyczyn organy obu instancji orzekające w rozpoznawanej sprawie nie mogły pominąć obowiązujących przepisów prawa materialnego, uznając że są one sprzeczne z ustawą zasadniczą bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Po drugie Sąd I instancji rozpoznający sprawę nie może odmówić zastosowania przepisów ustawy uznając je za niezgodne z Konstytucją (ratyfikowaną umową międzynarodową). Jeśli zaś Sąd ma to przekonanie (lub wątpliwości) co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją, to na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. Wskazać też trzeba, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał ten jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji (art. 1 ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 3 wymienionej wyżej ustawy oraz art. 193 Konstytucji RP, sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. I już tylko na marginesie, NSA zaznacza, że ww. konwencje nie mają bezpośredniego zastosowania, lecz są skierowane do Państwa polskiego i poprzez ich ratyfikację znajdują swój wyraz w ustawodawstwie krajowym. Zawarta w wymienionych przepisach gwarancja prawa do zabezpieczenia społecznego nie może być rozumiana jako źródło określonego stosunku, z wynikającym z niego prawem do świadczeń. O formach i zakresie świadczeń decydują bowiem ustawy.

Ponadto przepisy Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dotyczą m.in. przysługującemu każdemu dziecku prawa do odpowiedniego poziomu życia. Zarazem jednak przepisy te nakładają na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko odpowiedzialność za zapewnienie dziecku warunków niezbędnych dla jego rozwoju. Na państwo zaś Konwencja nakłada obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne dla zapewnienia, że te świadczenia na utrzymanie dziecka będą spełniane przez rodziców, czy inne zobowiązane do tego prawnie osoby. Przepis ten zobowiązuje także państwo, ale jedynie do wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka do odpowiedniego poziomu życia. Obowiązek wspomagania rodziców przez państwo został w Konwencji ograniczony poprzez odwołanie się do warunków krajowych oraz do środków, jakim dysponuje konkretne państwo.

Za nietrafne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 5 poprzez orzekanie w ewidentnej sprzeczności z międzynarodowymi standardami regulującymi prawa człowieka, art. 7 poprzez akceptację stanu rzeczy, w którym to organ władzy publicznej działa na podstawie wybiórczego stosowania powszechnie obowiązujących reguł prawnych pomijając całość powszechnie obowiązującego prawa, art. 18 poprzez brak realizacji Konstytucyjnej ochrony rodziny i rodzicielstwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pozostającej w sprzeczności z powyższym artykułem Ustawy Zasadniczej oraz poruszanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa międzynarodowego, art. 30 poprzez naruszenie rozstrzygnięciem sądowym utrzymującym w mocy krzywdzącą decyzję właściwego organu przyrodzonej, niezbywalnej i nienaruszalnej godności, której ochrona jest obowiązkiem władz publicznych, a także art. 32 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją oraz dyskryminujących w życiu społecznym osoby niepełnosprawne, art. 68 ust. 1 i 3 art. 71 ust. 1.oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisów naruszających prawa dziecka zapisanych w prawie międzynarodowym.

Odnosząc się do ww. żądań skarżącej stwierdzić należy, iż organy działając stosownie do treści złożonego wniosku wszczęły postępowanie w sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, iż dokonały ustaleń w zakresie uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej dochodu. Prawidłowe wyliczenia matematyczne dokonane przez organ doprowadziły do ustalenia, iż przekroczona została kwota progowa, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można zatem postawić organom zarzutu dokonania nieprawidłowych ustaleń. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma podstaw prawnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Pojęcie dochodu nie jest pojęciem uznaniowym lecz zdefiniowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji do powyższego trzeba przyjąć, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, co mogłoby być wyłączną przyczyną jej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności art. 2, 18 oraz 30, 32 , 71, 72 Konstytucji, na wstępie należy powiedzieć, iż stosownie do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wynikająca z przytoczonego przepisu zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i wynika z nich najogólniej, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, to jest bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej (relewantnej). Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się istotną cechą wspólną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszenia wymienionej zasady w odniesieniu do skarżącej, która nie spełnia ustawowych przesłanek by otrzymać wnioskowane świadczenie. Wskazany z kolei jako podstawa zarzutów skargi art. 18 Konstytucji stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast według art. 71 ust. 1 Konstytucji, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Według poglądu Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 10 lipca 2000r. w sprawie SK 21/99 (OTK ZU z 2000r., nr 5, poz. 144), "przepisy te ujęte w postać zasad polityki państwa, a nie praw jednostki, nie mogą stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń. Uważa się powszechnie, nie tylko w doktrynie prawa konstytucyjnego, że tak sformułowane postanowienia określające cele działalności organów władzy publicznej są normami programowymi i jako takie nie mogą być podstawą roszczeń obywatela (...)". Mając to na uwadze, słusznie Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby przedstawienie pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z przytoczonymi przepisami Konstytucji RP oraz wskazanymi umowami międzynarodowymi. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zapewnienie pomocy finansowej państwa rodzinie, w której są dzieci, a która jest w niedostatku. Temu służy wyznaczenie kryterium dochodowego, obiektywizujące sytuację rodziny, uprawniające (przy zachowaniu dodatkowych przesłanek) do pomocy finansowej państwa w postaci świadczeń przewidzianych w omawianej ustawie. Uzyskanie przez skarżącą dochodu przewyższającego ustanowione w ustawie kryterium oznacza, iż w rozumieniu ustawy strona nie jest w danym momencie osobą na tyle ubogą, by otrzymywać przedmiotowe świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw, by w omawianym zakresie kwestionować politykę finansową państwa. Wskazując na powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów odnośnie naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP i umów międzynarodowych. Sąd na marginesie zwraca jednak uwagę, że poszczególne rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych mogą być przedmiotem krytycznych ocen oraz wniosków de lege ferenda, co nie oznacza, iż każdy tak oceniony przepis uzasadnia twierdzenie o jego niekonstytucyjności.

Poza zasadniczymi rozważaniami dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji i zasadnością skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny godzi się wskazać, iż skład orzekający rozumie trudną sytuacje skarżącej, zajmującej się wychowaniem dziecka niepełnosprawnego, jednakże kwestia pomocy takiej osobie leży w gestii odpowiednich organów administracyjnych oraz stosownych regulacji prawnych i nie mogła być podstawą oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.