Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 217/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 169 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 178 § 2, art. 179
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Kraczowski, Protokolant Marta Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1290/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1290/16 uwzględnił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w budżecie państwa na rok 2014 zaplanowano dotację celową dla jednostek samorządu terytorialnego województwa [...] na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej "Wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania". Wynagrodzenie to jest wypłacane przez gminę ze środków budżetu państwa jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej).

W dniu 25 sierpnia 2014 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej: GOPS), podczas składania zapotrzebowania na IV kwartał 2014 r. na środki na wypłatę wynagrodzenia dla opiekunów prawnych zgłosił, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt IIICZP 6/14, dodatkowe potrzeby na środki finansowe na rok 2014, wskazując odrębnie wysokość potrzeb na wypłatę wynagrodzenia dla opiekunów prawnych i dla kuratorów osób częściowo ubezwłasnowolnionych (okoliczność niesporna, potwierdzona treścią pisma Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2015 r.).

Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewoda [...] (dalej: wojewoda) poinformował Gminę [...]o dokonanych zmianach w planie dotacji celowych na rok 2014, poprzez m.in. zwiększenie planu dotacji celowej z przeznaczeniem na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki - zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynikających z postanowień sądów, których wykonanie powinno nastąpić do końca grudnia 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania - zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Zgodnie z treścią pisma z dnia 26 października 2015 r. nr [...] Gmina [...] otrzymała tę dotację kolejno w dniach 4 i 6 grudnia 2014 r.

W związku z powzięciem informacji o wykorzystaniu części ww. dotacji celowej na wypłatę wynagrodzeń dla kuratorów osób częściowo ubezwłasnowolnionych, pismem z dnia 3 września 2015 r. wojewoda wystąpił do Kierownika GOPS o obliczenie kwot środków dotacji celowej wykorzystanych na wynagrodzenia dla kuratorów, wraz z odsetkami i o ich zwrot na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego. Odpowiadając na wezwanie Kierownik GOPS wyjaśnił, że kwota podstawowa wynagrodzeń wypłaconych kuratorowi ze środków budżetu państwa w roku 2014 wynosi 1.369,35 zł. Kwota ta była wypłacana jako wynagrodzenie jednego kuratora za okres od dnia 28 marca do dnia 31 grudnia 2014 r. W ocenie GOPS wypłacone świadczenia nie mają charakteru nienależnie pobranych.

Wobec braku zwrotu ww. kwoty wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Gminy [...] w sprawie zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej z budżetu państwa w roku 2014 w kwocie 1.369,35 zł, przyznanej na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, tj. wypłacenie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 20 listopada 2015 r. wojewoda wydał decyzję nr PS-V.313.183.2015, którą zobowiązał gminę do zwrotu kwoty 1.369,35 zł w trybie art. 169 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.), jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej, udzielonej z budżetu państwa w 2014 roku na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej "Wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania", wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, tj. od dnia 5 listopada 2014r. od kwoty 1.219,35 zł i od dnia 3 grudnia 2014r. od kwoty 150 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania gminy Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję wojewody w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie i orzekając co do istoty sprawy stwierdził, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, należy liczyć od dnia 6 listopada 2014 r. (od kwoty 1.219,35 zł) oraz od dnia 4 grudnia 2014 r. (od kwoty 150 zł). W pozostałej części minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a te obejmują sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Niemniej jednak, stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa. Zgodnie bowiem z art. 53a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Minister podkreślił, że wypłacanie wynagrodzenia ze środków publicznych (w tym przypadku z budżetu państwa) ma charakter wyjątkowy. Co do zasady bowiem, wynagrodzenie opiekuna pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona. Podkreślił, że dotację celową przyznano skarżącej w roku 2014 na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej), wynikających z postanowień sądów, których wykonanie powinno nastąpić do końca grudnia 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania (art. 18 ust. 2 i 3 ww. ww. ustawy). Zdaniem organu oznacza to, że dotacja została przekazana wyłącznie na wypłatę wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania. Wykorzystanie środków pochodzących z dotacji celowej na wypłatę wynagrodzeń należnych kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej stanowi wykorzystanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem. Minister nie podzielił więc poglądu gminy że przyznana jej dotacja celowa z budżetu państwa na wypłatę wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania obejmuje swoim zakresem również wypłatę wynagrodzeń dla innych podmiotów (kuratora ustanowionego przez sąd dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że nie ma sporu między stronami, iż kwota wydatkowana przez skarżącą na pokrycie kosztów wynagrodzenia kuratora w 2014r. wyniosła 1.369,35 zł. W sprawie brakuje natomiast ustaleń organów dotyczących podstaw i przyczyny jej wydatkowania przez skarżącą gminę. Wymaga to uzupełnienie stanu faktycznego w sprawie. Zgromadzony przez organy, przedłożony sądowi w aktach administracyjnych, materiał dowodowy pozwala na jego uzupełnienie. Z treści ww. pisma skarżącej z dnia 10 września 2015r. oraz pisma z dnia 16 i 26 października 2015r. wynika, że kwota 1.369,35 zł dotyczyła realizacji przez gminę postanowienia Sądu Rejonowego w Łasku III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt III RNs 30/1, przyznającego [...] z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo [...], przebywającego w Domu Pomocy Społecznej w [...], wynagrodzenia okresowego w kwocie po 150 zł miesięcznie, płatnego ze środków publicznych. Przyznanie powyższego wynagrodzenia potwierdza odpis orzeczenia. Z komparycji ww. postanowienia wynika, że sprawa toczyła się z wniosku [...], a jej przedmiotem było przyznanie wynagrodzenia opiekunowi prawnemu. Akta administracyjne zawierają również zaświadczenie ww. Sądu Rejonowego w Łasku z dnia 27 stycznia 2011r. stwierdzające, że [...] została ustanowiona kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego [...], przebywającego w DPS w [...], w sprawach urzędowych dotyczących osoby oraz majątku podopiecznego, w szczególności do składania oświadczeń woli w sprawach dotyczących należnych ubezwłasnowolnionemu świadczeń pieniężnych oraz dotyczących sposobu jego leczenia. Sąd poświadczył również fakt złożenia stosownego przyrzeczenia. Z akt wynika także iż pismem z dnia 9 lipca 2014r. [...] wystąpiła do GOPS w [...] o wypłatę ww. wynagrodzenia powołując się na postanowienie z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt III RNs 30/11 oraz na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt III CZP 6/14. Wypłacono jej wynagrodzenie, na podstawie ww. orzeczenia sądu powszechnego za okres od 28 marca do 31 grudnia 2014r.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności są istotne w sprawie, gdyż wskazują, iż wypłacone wynagrodzenie dotyczyło opieki nad osobą częściowo ubezwłasnowolnioną. Wskazują, że o częściowym ubezwłasnowolnieniu [...] zadecydował sąd powszechny, a podstawą tej czynności musiał być przepis art. 16 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 poz. 459 j.t., dalej k.c.).

Sąd I instancji powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt III CZP 6/11 podzielił tezy w niej zawarte, wskazujące, że rolą gminy jest wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 18 ust.1 pkt. 9 ustawy o pomocy społecznej. Gmina zarządza dokonanie wypłaty, nie ma podstaw do wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej bowiem art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej wskazuje wprost, że wynagrodzenie wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Sąd Najwyższy wypowiedział się też o roli gminy jako strony postępowania sądowego o przyznanie wynagrodzenia wskazując na istotę interesu prawnego w postępowaniu nieprocesowym i nie znajdując uzasadnienia do udziału Skarbu Państwa w postępowaniu w przedmiocie przyznania kuratorowi wynagrodzenia, ponieważ interesu gminy nie przesądza źródło finansowania, a jej działanie podyktowane jest w istocie chronieniem interesu Skarbu Państwa. Jego celem jest wykonanie postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji. SN podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia jest samodzielnym postępowaniem co do istoty sprawy i nie stanowi kontynuacji postępowania o ustanowienie kuratora dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, do kręgu jego uczestników należą jedynie te osoby, których interesu dotyczy wynik postępowania.

Zdaniem WSA, wbrew stanowisku organu to sąd powszechny przesądził w postanowieniu z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt III RNS 30/11, o wynagrodzeniu kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, płatnym ze środków publicznych, czyli według treści art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3 k.r.o. Środki publiczne to środki przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 36 pkt.1 ppkt. h tej ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne- wynagrodzenia należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Natomiast według treści art. 18 ust. 1 pkt. 9 do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki , a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa ( art. 18 ust. 2). Zdaniem Sądu nie ma podstaw prawnych aby doszukiwać się w ustawie o pomocy społecznej, do której stosowania odsyła art. 162 § 3 k.r.o., przepisów odsyłających w przedmiotowej materii do stosowania ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przywołane przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki (lub kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej) określają cel dotacji dla gminy. Jednocześnie ustalają podmioty, które o tym decydują, w tym w sposób jednoznaczny przypisują rolę stanowiącą sądom powszechnym orzekającym o ustaleniu wynagrodzenia dla opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej oraz odpowiednio wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów cel przedmiotowej dotacji nie wynika z treści ustawy o finansach publicznych. Przyznana skarżącej dodatkowa kwota dotacji celowej na 2014 r. została wskazana w piśmie Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2014r. jako zwiększenie dotacji celowej z przeznaczeniem na "sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki - zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynikających z postanowień sądów, których wykonanie powinno nastąpić do końca grudnia 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania - zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ww. ustawy." Zatem wypłata, przez skarżącą, wynagrodzenia dla kuratora, według ustaleń Sądu Rejonowego w Łasku zawartych w postanowieniu z dnia 12 maja 20111r., sygn. akt III RNs 30/1, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust.1.pkt.1 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t. ze zm., dalej: k.p.a.), jak i wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz błędne zastosowanie, w sposób wpływający na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zobowiązany uwzględnić powyższe wskazania sądu.

Skargą kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej w sprawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 141 § 4 i art. 133 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz.718 j.t. ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

brak odniesienia się w nim do stanowiska przedstawionego w sprawie przez Ministra Finansów (w decyzji, odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy), a przez to wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego (poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie, w sposób wpływający na wynik sprawy), w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie orzeczeń wydanych przed sądem powszechnym, przy jednoczesnym braku dokonania przez WSA w Warszawie analizy przepisów mających wpływ na rozstrzygniecie sprawy, stanowiących podstawę prawną decyzji Ministra Finansów i Wojewody [...];

oparcie uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku na podstawie:

a) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, pomimo, że uchwała ta nie była procedowana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, nie jest ponadto wiążąca w sprawie, a także

b) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łasku III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III RNs 30/11 przyznającego wynagrodzenie z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, płatnego ze środków publicznych

- pomimo, że orzeczenia te nie dotyczyły kwestii prawidłowości wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej w sprawie;

uchylenie obu zaskarżonych w sprawie decyzji organów administracji publicznej i jednoczesne wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu należy uwzględnić wskazania Sądu, pomimo że powyższym wyrokiem WSA w Warszawie przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystania w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, powyższe stanowi dodatkowo naruszenie art. 135 p.p.s.a.;

2. art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w związku z art. 1 § 1

2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 190 p.p.s.a. oraz art. 390 § 2 i art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822, z późn. zm., dalej: k.p.c.), poprzez brak zapewnienia rzetelnego procesu sądowego w zakresie kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem na skutek wydania wyroku w oparciu o niewiążącą w tej sprawie uchwałę SN z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skład orzekający nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm., dalej. u.f.p.) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 9, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonych decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz decyzji Wojewody [...], pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

4. art. 126, art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie, wypłata przez skarżącą ze środków dotacji celowej z budżetu państwa (przeznaczonej na realizację zadnia zleconego z zakresu administracji rządowej) wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pomimo że:

wypłacanie wynagrodzenia należnego kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej;

przyznana dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na wynagrodzenie należne kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli;

przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły;

5. art. 126, art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, art. 5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 53a ustawy o pomocy społecznej, oraz w związku z art. 162 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682, dalej: k.r.o.), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów (i w efekcie niewłaściwe zastosowanie) prowadzącą do uznania, że przyznana w sprawie dotacja celowa z budżetu państwa była przeznaczona na wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo [...], przyznanego postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III RNs 30/11, podczas gdy wskazane przepisy nie stanowią o finansowaniu z budżetu państwa wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora (wskazane przepisy k.r.o. stanowią wyłącznie o pokrywaniu wskazanych kosztów ze środków publicznych);

6. art. 166 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu Konstytucji RP w sprawie (pominięcie) i w efekcie błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej poprzez analogię, a zatem zakwestionowana część dotacji, w ocenie WSA w Warszawie, została wykorzystana właściwie, co z kolei doprowadziło do błędnej wykładni i w efekcie zastosowania art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie określenia dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uznał stanowisko organu odwoławczego za niezgodne z prawem. W ocenie Sądu I instancji przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy (art.178 § 2 w zw. z art. 162 § 3) oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki określają cel dotacji dla gminy i przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej a zatem stanowią także podstawę wynagrodzenia kuratora przyznanego przez sąd powszechny. WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organów, że celu przedmiotowej dotacji nie można wywieść z treści ustawy o finansach publicznych i uznał, że "Wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania" ze środków budżetowych państwa stanowi uprawnienie do wypłaty tak określonego celu dotacji również na wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

Podkreślić należy, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt II pkt 4, 5 i 6 jej petitum poprzez błędną wykładnię uznał za uzasadniony.

Przypomnieć należy, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.). Stosownie do art. 169 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa na warunkach określonych w tym przepisie. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 [...] organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanej przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Środki na realizację i obsługę tego zadania zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2), natomiast koszty obsługi tego zadania wynoszą 1,5% dotacji celowej otrzymanej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust.3).

Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej i co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. Tak więc, zdaniem NSA, powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą być wykładane rozszerzająco, co oznacza, że nie mogą być stosowane do wypłacania wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków dotacji celowej przyznanej skarżącej w roku 2014 na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej), wynikających z postanowień sądów, których wykonanie powinno nastąpić do końca grudnia 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania (art. 18 ust. 2 i 3 ww. ww. ustawy).

Przeciwne stanowisko do zaprezentowanego, zajął Sąd I instancji wywodząc je z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14. Zresztą w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się, że także jej autor nie podziela oceny zaprezentowanej w powołanej uchwale. Natomiast słuszna jest uwaga kasatora, że w analizowanej sprawie Sąd I instancji skupiając swoje rozważania wokół orzeczeń wydanych przez sądy powszechne i stosowanych w nich przepisach, pominął w sposób nieuprawniony, że właściwą płaszczyznę dla rozważań omawianego zagadnienia stanowią przepisy prawa administracyjnego, gdyż w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego nie procedował w sprawie cywilnej. Właściwym przedmiotem rozważań, na podstawie słusznie powołanej uchwały Sądu Najwyższego (jakkolwiek nie wiążącej w niniejszym postępowaniu), było wyjaśnienie, z jakich przyczyn, do środków publicznych, z których jest pokrywane wynagrodzenie kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej – zaliczył wyłącznie środki pochodzące z budżetu państwa zaś nie zaliczył środków publicznych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości dla rozpoznającego sprawę Sądu drugiej instancji, że z ww. uchwały wynika, że "w razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 k.r.o., wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej". W uzasadnieniu uchwały w kontekście powołanego art. 162 § 3 w związku z art. 178 § 2 k.r.o. wskazano właściwego uczestnika postępowania w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 u.p.s.), akcentując interes gminy wywodzony nie w oparciu o źródło finansowania, a jej działaniem podyktowanym chronieniem interesu Skarbu Państwa jako celu wykonania postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji. Dokonując interpretacji uchwały wskazać można, że w postępowaniu w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki ze środków budżetu państwa (art. 18 ust. 2 i 3 u.p.s.) gmina będąc uczestnikiem tego postępowania chroni interesu Skarbu Państwa (chroni środków przekazanych jej przez administrację rządową). Inaczej natomiast jest w postępowaniu o wynagrodzenie kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w którym również gmina może być uczestnikiem postępowania zainteresowanym chronieniem środków własnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważyć bowiem należy, że w art. 162 § 3 k.r.o. dotyczącym wynagrodzenia opiekuna, jest odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w jej art. 53a jest wskazanie jedynie przesłanek decydujących o wysokości tego wynagrodzenia. Nie jest to zatem przepis stanowiący podstawę do ustalenia z jakich konkretnie środków publicznych wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo powinno być wypłacane, w odróżnieniu do wynagrodzenia za opiekę, gdzie wprost w art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej zawarta jest podstawa do wypłaty wynagrodzenia opiekuna z dotacji rządowej. Istotne jest zwrócenie uwagi, że na podstawie art. 178 § 2 k.r.o. w zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów poniższych, czyli art. 179 k.r.o., który kładzie nacisk na pokrycie wynagrodzenia kuratora przez podmiot żądający jego ustanowienia. A zatem do kognicji sądu powszechnego rozpoznającego sprawę w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej należy zapewnienie prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

W konkluzji w ocenie NSA, nie sposób przyjąć za prawidłową interpretację Sądu I instancji, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 18 i art. 53a ustawy o pomocy społecznej, że środki na pokrycie wynagrodzenia kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo powinny (tak jak środki na wynagrodzenie opiekuna) pochodzić z dotacji rządowej. Przeczy temu również analiza historyczna zmian wprowadzonych do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz do ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia 6 listopada 2008 roku (Dz. U nr 220, poz. 1431), w tym analiza projektów tych zmian zawartych w drukach Sejmu VI kadencji nr 629 i 888 wraz z uzasadnieniami. Wynika z nich, że odmienne uregulowanie wynagrodzenia opiekuna i kuratora było celowe z uwagi na różnice istniejące między tymi instytucjami prawnymi. Przede wszystkim zauważyć należy, że opieka dotyczy osób małoletnich lub całkowicie ubezwłasnowolnionych, a więc osób, które wymagają całkowitej opieki, a nie tylko pomocy w załatwianiu spraw, jak ma to miejsce w przypadku osób częściowo ubezwłasnowolnionych.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą NSA wskazywanie konkretnego źródła finansowania wynagrodzeń kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, wystarczającym będzie wyrażenie poglądu, że stanowisko kasatora wskazujące na środki publiczne jakimi dysponuje gmina w ramach realizacji zadań własnych jest stanowiskiem zasługującym na aprobatę.

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w pkt II pkt 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych okazał się usprawiedliwiony.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procedury sformułowany w pkt I 1 obejmujący m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie zarzut ten kontestuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów o charakterze materialnym. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego czynią zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pozostałym zakresie.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu (270 zł.).