Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1577/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 629/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 1577 /14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez A. S. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kozienicach na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) "w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. N. w K., własności Pana T. W. sporządzonego w miesiącu lutym 2012 r. przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie w/w robót budowlanych. Inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy lub określonych robót budowlanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Po zakończeniu w/w budowy inwestor Pan T. W. ma obowiązek wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kozienicach z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego załączając wymagane dokumenty określone w przepisach".

Jak wskazał organ sprawa była rozpoznawana kilkakrotnie zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny. Ostatecznie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy nowego projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego realizowanej na działce o nr [...] w K. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 123/12). Jak ustalił organ I instancji, podczas rozbudowy przedmiotowego budynku inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji Starosty Kozienickiego z dnia [...] czerwca 2008 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę, co uzasadniało przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego. Przedstawiony projekt budowlany zamienny odzwierciedla zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawiera także opis wykonania określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określając m.in. wysokość kalenicy budynku mieszkalnego do 8,0 m od poziomu terenu, wysokość budynku mieszkalnego do II kondygnacji (druga w poddaszu użytkowym) oraz sytuowanie budynku na działce. W projekcie zamiennym znajduje się opis stanu istniejącego i jego ocena techniczna. Co do klasy odporności ogniowej budynku wskazano, iż budynek jest zwolniony od ich wymagań i nie jest wymagane uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych. Natomiast zarzut braku koty wysokościowej (bezwzględnej wysokości poziomu zero budynku powyżej poziomu morza) mógłby być zasadny w przypadku projektowanego nowego budynku, a nie rozbudowy z nawiązaniem do poziomu istniejącej części budynku. Mapa do celów projektowych została opracowana w dniu 24 października 2011 r. przez geodetę uprawnionego i załączona do pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy określono maksymalną powierzchnię działki 30% w linii rozgraniczenia inwestycji i 30% na chodniki i dojazdy. Tymczasem projekt zabudowy przewiduje 116,1 m2, a całkowita powierzchnia działki wynosi około 456 m2 (12,0 m x 38,0 m), co stanowi 25% powierzchni działki. Dojścia i chodniki wynoszą około 80 m, co stanowi około 17% powierzchni działki. Bilans terenu jest zgodny powierzchniowo z warunkami zabudowy. BIOZ jest czytelny i znajduje się w projekcie zamiennym rozbudowy. Skala, w której została opracowana część rysunkowa projektu zamiennego jest wystarczająco czytelna i jest zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu. W pkt 9 orzeczenia technicznego, projektant opisał wpływ projektowanej rozbudowy na użytkowanie budynków sąsiednich. Ponadto lokalizacja projektowanej rozbudowy w stosunku do stron świata wyklucza możliwość zacieniania pomieszczeń mieszkalnych budynku sąsiedniego. Ocena techniczna stanu istniejącej rozbudowy jest zawarta w części opisowej projektu zamiennego i została wykonana przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.S.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy również uznał złożony w sprawie projekt budowlany zamienny za spełniający wymogi z art. 35 Prawa budowlanego, a rozwiązania w nim przyjęte za nienaruszające uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącego. Nowa dokumentacja wskazuje, iż w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem inwestor zobowiązany jest do zmniejszenia długości rozbudowy w poziomie poddasza poprzez rozbiórkę ścian bocznych opartych na płycie balkonowej i obcięcie płyty balkonowej po licu ściany parteru oraz zamurowania bloczkami z betonu komórkowego o grubości 24 cm otworów okiennych usytuowanych w ścianie szczytowej rozbudowy usytuowanej w granicy z działką o nr [...]. Istniejące w ścianie rozbudowanego budynku mieszkalnego w granicy z działką o nr [...] dwa otwory okienne o wymiarach 0,50 m x 0,80 m i 0,87 m x 0,66 m należy zastąpić ściankami z luksferów. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że usytuowanie budynku w granicy działek nr [...] i [...] przewidywała decyzja Burmistrza Gminy Kozienice z dnia [...] lutego 2008 r. o warunkach zabudowy oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję złożył A. S., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 2, § 13, § 206, § 226 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 113), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Jak podkreślił skarżący, projekt budowlany zamienny przewiduje trzy kondygnacje, a decyzja o warunkach zabudowy dwie. Nadto sporny budynek z nadbudowywaną częścią, usytuowany w granicy z jego działką grozi katastrofą budowlaną ze względu na jego fatalny stan techniczny. Brak jest przy tym dokumentów z wiarygodnymi pomiarami grubości, głębokości, jakości fundamentów i ścian istniejącego budynku, informacji jakiego rodzaju są wieńce i stropy. Nie wiadomo, jaka jest nośność budynku i brak jest odpowiednich analiz i wyliczeń matematycznych istniejącego budynku. W sprawie nie ustalono także, jaka jest jakość podłoża gruntowego oraz poziom wód gruntowych, a w projekcie występują istotne błędy i braki.

W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawie bezsporne jest dokonanie przez inwestora zmian w przedmiotowym budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez:

1. zmianę parametrów rozbudowy, tj. powiększenie długości rozbudowy w poziomie poddasza o 1,25 m,

2. wykonanie w ścianie szczytowej przy granicy z działką [...] dwóch otworów okiennych o szerokości 1,00 x 0,60 m,

3. wykonanie w ścianie szczytowej istniejącego budynku mieszkalnego dwóch okien o wymiarach 0,60 x 0,80 m.

Sąd stwierdził, iż sam fakt przedłożenia żądanego projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje jednak organu do automatycznego jego zatwierdzenia. Przeciwnie, niepodjęcie przez organ wobec złożonego projektu zamiennego właściwych czynności kontrolnych stanowiło ewidentne naruszenie prawa. Stosownie, bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego", tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego było przedwczesne, gdyż postępowanie mające na celu ocenę złożonego projektu budowlanego zamiennego nie zostało przeprowadzone prawidłowo. W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy zaniechał powtórnego rozpoznania sprawy, naruszając zasadę dwuinstancyjności, pominął odniesienie się do prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w kwestii opisu projektowanego zagospodarowania działki zarówno w odniesieniu do treści opisowej (pkt 7 projektu), jak i graficznej oraz zaniechał odniesienia się do argumentów strony dotyczących bilansu terenu. W tym zakresie organ I instancji wskazał jedynie, iż bilans terenu jest zgodny powierzchniowo z warunkami zabudowy. Nadto zdaniem Sądu koniecznym jest zweryfikowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji w zakresie BIOZ, gdyż na powołanej str. 7 i 8 ww. dokumentu brak jest szczegółowego opisu BIOZ.

Odnosząc się do kwestii tzw. skali, w której została opracowana część rysunkowa projektu zamiennego, Sąd podał, że zdaniem organu I instancji jest ona wystarczająco czytelna. Jest to jednak określenie nieostre i w tym zakresie organ winien określić, czy w części rysunkowej projektant przyjął prawidłową skalę, czy też jak podnosi skarżący była to skala wadliwa.

Wreszcie brak jest stanowiska organów w zakresie prawidłowej liczby kondygnacji. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza wysokość budynku mieszkalnego do dwóch kondygnacji (druga kondygnacja w poddaszu użytkowym). Brak odniesienia się organu do zarzutu skarżącego, iż w dobudowanej części są trzy kondygnacje, skutkuje uznaniem, iż organy nie rozpoznały sprawy wszechstronnie. Analogicznie organy zaniechały wypowiedzenia się w kwestii naruszenia § 13 rozporządzenia w zakresie zacienienia i nasłonecznienia.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy winien szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że organ niejednokrotnie zajmował stanowisko w kwestiach podnoszonych przez skarżącego, gdyż w takiej sytuacji skarżący może skutecznie podnosić zarzut wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Sąd, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, zobowiązany będzie odnieść się do decyzji organu I instancji w kontekście regulacji art. 35 Prawa budowlanego. Organ winien też ocenić, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zobowiązany będzie ustosunkować się do argumentów skarżącego podnoszonych w pismach z dnia 28 stycznia 2013 r. i z dnia 23 marca 2013 r.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne. Jak jednak podkreślił, istotne znaczenie w sprawie ma decyzja o warunkach zabudowy, która określa linię zabudowy, lokalizację projektowanej rozbudowy, wysokość budynku mieszkalnego do drugiej kondygnacji, wysokość kalenicy, nachylenia połaci dachowej, szerokość elewacji frontowej, maksymalną powierzchnię działki przeznaczoną pod zabudowę 30% w liniach rozgraniczenia inwestycji, odnosi się także do funkcji terenu. Skarżący nie może natomiast skutecznie kwestionować tych warunków, które zostały w decyzji tej ustalone, co jest istotne w kontekście głównego zarzutu skargi – usytuowania rozbudowy w granicy działek [...] i [...].

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji podjęto na mocy art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

a. na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i wyczerpująco wykazały zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

b. na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

• art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowej ocenie przez Sąd, że decyzja organu administracji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego była przedwczesna, podczas gdy ocena projektu budowlanego zamiennego w postępowaniu naprawczym powinna być dokonana pod kątem dokonanych zmian w projekcie i jako taka została dokonana przez organ wydający decyzję,

• naruszenie § 13 ust.1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowej ocenie przez Sąd, że decyzja organu administracyjnego w sposób nieostry odnosi się do kwestii skali części - rysunkowej sporządzonego projektu zamiennego, podczas gdy projekt budowlany zamienny został sporządzony w skali zgodnej z wymogami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego, tj. w skali 1:100,

• naruszenie art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 95 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 45 w zw. z art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd, że decyzja organu administracyjnego nie odnosi się do kwestii prawidłowości skali projektu zamiennego, liczby kondygnacji budynku zawartych w projekcie, podczas gdy odpowiedzialność zawodową za projekt zamienny ponosi architekt, który go sporządził, zaś organ nie jest upoważniony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zamiennego do badania kwestii technicznych projektu, a jedynie jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniósł o uwzględnienie "skargi" poprzez uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podług norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. S., wnosząc o jej odrzucenie, a w uzasadnieniu wskazał na bezzasadność sformułowanych w kasacji zarzutów i w konkluzji odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż zarzucając organom administracyjnym obu instancji naruszenie tych przepisów Sąd pierwszej instancji odnosił je do przedwczesności rozstrzygnięcia zatwierdzającego projektu budowlany zamienny. Podstawę uchylenia w sprawie zaskarżonej decyzji nie stanowiły jednak – jak stwierdza się w treści analizowanego zarzutu – nieprawidłowości w ustalonym stanie faktycznym sprawy, ale przede wszystkim nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Tym samym stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji ostatecznej nie dotyczyła ustaleń stanu faktycznego, ale uchylenia się przez organ od jego analizy. W tej sytuacji polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego wyroku musiała nawiązywać do konkretnych przyczyn, dla których Sąd stwierdził wadliwość decyzji organu odwoławczego. Ta z kolei czyniła koniecznym nawiązanie do celów, dla których prowadzone jest postępowanie naprawcze z art. 51 Prawa budowlanego oraz postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

I tak podkreślić trzeba, iż podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Z tych też przyczyn, koniecznym pozostaje ustalenie w pierwszej kolejności przez organy nadzoru budowlanego wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych lub nie (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego), skoro przesłanką zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia wymienionych w przepisie tym obowiązków jest właśnie "przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę". W świetle tych ustaleń organ określa następnie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu – co słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji – jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno - budowlanymi.

Wbrew twierdzeniom autora kasacji organ, badający przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny miał obowiązek odniesienia się do kwestii wymienianych przez Sąd pierwszej instancji, tj. bilansu terenu BIOZ, ilości kondygnacji oraz skali projektu. Jego badanie nie mogło ograniczyć się zaś jedynie do zbadania kwestii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Taki sposób rozumienia postępowania naprawczego – jak przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie – całkowicie pomija jego istotę, jakim jest doprowadzenie całości wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Stanowi ono, bowiem kompleksowe rozwiązanie prawne w wyniku, którego budowany lub wybudowany obiekt budowlany zostanie doprowadzony do stanu całkowitej zgodności z prawem, zaś inwestor będzie legitymował się stosowną zgodą administracyjną na jego realizację oraz zatwierdzoną przez organ dokumentacją budowlaną. Z tego punktu widzenia, podstawowym zadaniem organu pozostaje przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc ustalenie, czy obiekt taki, jak w nim określony, spełnia wymagania przewidziane w przepisanych prawa. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia w zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz w ewentualnym wyrażeniu zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone.

Z tych też przyczyn, za bezzasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sygnalizując jedynie, iż przepis ten mógł nawiązywać do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a nie etapu jego oceny, o którym stanowi art. 51 ust. 4 tej ustawy, podkreślić przede wszystkim trzeba, iż analiza tego projektu nie jest ograniczona jedynie do zmian dokonanych w tym projekcie, ale stanowi ponowną ocenę zamierzenia budowlanego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wydana uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę, od której realizacji inwestor istotnie odstąpił, z mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego podlega uchyleniu.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W tym zakresie stwierdzić trzeba, iż argumentacja kasacji zdaje się jedynie potwierdzać prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nakazał organowi odwoławczemu ocenę prawidłowości skali, w której została opracowana część rysunkowa projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, projekt ten nie został sporządzony w skali 1:100 jak stwierdza skarżący, ale w skali 1:500, nie wymienionej w tym przepisie. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę pozostaje, zatem ocena wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Nie mógł zostać uwzględniony wreszcie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 95 Prawa budowlanego w związku z art. 45 i art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów. Kwestia ponoszenia odpowiedzialności zawodowej autora projektu budowlanego zamiennego nie może, bowiem ani ograniczać, ani wyłączać ustawowych obowiązków organów do sprawdzenia jego zgodności z prawem i zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu.

Końcowo uzupełnić należało wskazania poczynione organowi odwoławczemu przez Sąd pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceni prawidłowość decyzji organu I instancji, szczególnie w zakresie jej rozstrzygnięcia i ustalenia, czy decyzją tą rzeczywiście zatwierdzono przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Brak wyeksponowania tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie podważał prawidłowości stanowiska zawartego w skarżonym wyroku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu odwoławczego z uwagi na brak prawidłowej oceny przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, oceny zarzutów strony odwołującej i odzwierciedlenie tej analizy przez organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z tych też przyczyn słusznie zarzucił organowi odwoławczemu Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i nie zostało to skutecznie podważone w niniejszej kasacji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.