Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1579/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: Art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 58 par. 1  pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w N na § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzystu złotych) uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2000 r. Rada Miasta N podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 z późń. zm.).

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w N podnosząc zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, że "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich" z zastrzeżeniem w punkcie 3 ww. uchwały, że: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie lub poszerzona o napoje o innej zawartości alkoholu, jeżeli prowadzenie tych punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach";

- art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnej działalności gospodarczej i równości wobec prawa w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, a także nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że już po wydaniu zaskarżonej uchwały, w dniu 24 kwietnia 2001 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2000 r. Nr 12 poz. 136) podjęła kolejną uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której w § 1 ust. 2 dokonano zmiany w § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r., którego dotychczasową treść zastąpiono następującym brzmieniem: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie".

Skarżąca spółka wskazała, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Podniesiono, że interes prawny skarżącej wynika z faktu, że jako przedsiębiorca i właściciel lokalu nr [...] położonego w N przy ul. B nie może sprzedawać w tym lokalu napojów alkoholowych, gdyż Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyraziła negatywną opinię. W uzasadnieniu wskazano, że w budynku działa punkt przedszkolny, a tym samym obydwa podmioty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie poprzez zajmowanie powierzchni tego samego budynku. Zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, chyba że prowadzenie tych punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach.

Strona skarżąca podniosła, że uchwała nr [...] w § 3 ust. 2 oraz zmienionym Uchwałą nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. brzmieniem § 3 ust. 3 przedmiotowej uchwały uniemożliwiła skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości, do której skarżąca posiada tytuł prawny. Po wejściu w życie wprowadzonego zapisu o niewydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich oraz możliwości prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych tylko do czasu wygaśnięcia zezwolenia, skarżąca została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżącej prowadzenie tego punktu nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach, tym bardziej, że powstały tam punkt przedszkolny w rzeczywistości do chwili obecnej nie funkcjonuje.

Przede wszystkim strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r., że "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie o w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo - wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich".

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonych (art. 97 konstytucji RP). Niedopuszczalne jest zatem, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami pod ustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego to wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałań alkoholizmowi, upoważniający do wydawania uchwały dotyczące liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, jak również zasady usytuowania na terenie gminy sprzedaży napojów.

Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego maja niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby doprowadzić do naruszenia jednej z podstawowej zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczenia przez organy gminy na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.11.2005 III SA/Lu 532/05).

Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustaw. Przepis wykonawczy może ze swojej istotny jedynie wykonywać ustawę, a wiec ja uzupełnić, nie może natomiast, wykraczając poza zakres pozostawiony mu do uregulowania, wprowadzać szerszych ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, traci bowiem swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego. Bez obiektywnego uzasadnienia nie wolno Radzie Miasta (ani innemu organowi prawodawczemu) podejmować uchwał, które arbitralnie wyłączają na określonym terenie działania zasady wolności działalności gospodarczej, która na podstawie Konstytucji obowiązuje na terenie całego kraju. Co więcej, jakiekolwiek ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie ze względu na szczególnie ważny interes publiczny. Niedopuszczalne jest ingerowanie w konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie, gdy taki szczególnie ważny interes publiczny nie istnieje. Dla każdego zakazu musi bowiem istnieć powód jego wprowadzenia.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Go 1103/13).

Tymczasem zdaniem strony skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla rady gminy, zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Podniesiono, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt: U17/97, Lex nr 32606).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06).

Według art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 22 Konstytucji stanowi natomiast, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W sprawie jest niesporne, że na wyznaczonym uchwałą terenie działalność gospodarczą, której przedmiotem jest sprzedaż napojów alkoholowych, prowadzą podmioty gospodarcze - placówki gastronomiczne oraz placówki handlu j detalicznego, posiadające zezwolenia wymagane ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle powołanych przepisów mają równe prawa, zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo, wykonywania i działalności gospodarczej, tak jak inne podmioty gospodarcze. Przepisem § 3 uchwały wprowadzono natomiast zróżnicowanie podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych i prowadzących działalność przedszkolną. Takie różnicowanie w ocenie skarżącej jest istotnym naruszeniem powołanych przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych statuujących zasadę równości gospodarczej oraz równości podmiotów gospodarczych.

Wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa powinien być rozumiany w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnic zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87).

Strona skarżąca podniosła, że to ona pierwsza rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej pod ww. adresem, posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Placówka przedszkolna pojawiła się dopiero w 2012 r. Przez okres ponad jednego roku oba podmioty działały równoległe. Obecnie punkt przedszkolny nie funkcjonuje. Zdaniem skarżącej została ponadto naruszona zasada wzajemności. Komisja przyznająca koncesje na alkohol musi sprawdzić, czy w pobliżu nie ma szkoły czy przedszkola. Wobec tego dlaczego organ wydający zgodę na prowadzenie przedszkola nie ma obowiązku sprawdzić, czy w pobliżu nie ma punktu sprzedaży alkoholu. Właściciel przedszkola jest w sytuacji uprzywilejowanej, bowiem może on bez żadnych przeszkód otworzyć punkt przedszkolny obok sklepu z alkoholem, co oznacza dla właściciela sklepu koniec działalności. Jest to traktowanie podmiotów gospodarczych w nierówny sposób, co jest wprost niezgodne z Konstytucją. Ponadto sprzedaż alkoholu głównie piwa przynosi największy dochód, z którego przede wszystkim utrzymuję się właściciel małego osiedlowego sklepiku. W taki sposób w świetle prawa w zasadzie każdy może bez żadnych przeszkód otworzyć obok sklepu z alkoholem przedszkole, i w ten sposób pozbyć się konkurencji. Takie działanie jest bezprawne.

Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że komisja przyznająca koncesję traktuje przepisy uchwały bardzo wybiórczo. Istnieje wiele przykładów funkcjonowania w N w bliskim sąsiedztwie sklepów z alkoholem i placówek szkolnych i przedszkolnych. Przy ulicy C, na parterze budynku mieszczą się duże delikatesy ze stoiskiem monopolowym, a na piętrze Niepubliczne Przedszkole "B". Pod numerem [...] jest sklep sprzedający alkohol, a naprzeciwko, po drugiej stronie ulicy, pod numerem [...] - Miejskie Przedszkole nr [...]. Można się jedynie domyślać, że w tych przypadkach komisja nie miała przeciwwskazań co do udzielenia koncesji.

Wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Najwyższego, wojewódzkich sądów administracyjnych, a także w doktrynie nie budzi wątpliwości, że jakiekolwiek ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywateli może nastąpić na podstawie ustawy oraz tylko i wyłącznie ze względu na szczególnie ważny interes publiczny i tylko w zakresie koniecznym z punktu widzenia tego interesu.

W przedmiotowej sprawie, ograniczenie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wydaje się rażące niesprawiedliwe i dyskryminujące. Odstępstwo od zasady równości jest niczym nieuzasadnione, w szczególności, że to strona skarżąca pierwsza rozpoczęła działalność gospodarczą pod wskazanym adresem, posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a wskutek zaskarżonej uchwały nie może uzyskać kolejnego zezwolenia, gdyż w międzyczasie powstał punkt przedszkolny. Przy czym należy zwrócić uwagę, że pierwotne brzmienie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2000 roku w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, ograniczało swobodę wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie o bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich przy jednoczesnym umożliwieniu stronie skarżącej kontynuowania sprzedaży napojów alkoholowych, jeżeli prowadzenie punktu nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji organizacji mieszczących się w tych obiektach.

Przepis art. 12 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mówi wyraźnie: "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Rada Miasta w 2003 r. uchwaliła, że pierwszeństwo ma ta firma, czy instytucja, która wcześniej zaczęła działalność. Takie rozwiązanie powinni wziąć pod uwagę radni miasta N, w przeciwnym razie działanie miasta jest absurdalne i w rzeczywistości zahamowuje rozwój przedsiębiorczości i niszczy długoletnie rodzinne biznesy. Uchwała powoduje, że miasto ma aktualnie jeden niedziałający punkt przedszkolny (który był otwarty jedynie kilka dni od początku jego powstania), za cenę zlikwidowanego zakładu pracy działającego na rynku [...] od prawie 10 lat i zwolnienia prawie 10 zatrudnionych tam pracowników.

Mając na względzie powyższe argumenty podniesiono, że wprawdzie sąd administracyjny nie może sam stwierdzić niekonstytucyjności przepisu ustawy, jednakże sądy nie są związane treścią aktów wykonawczych i mogą samodzielnie odmówić ich zastosowania w przypadku sprzeczności z ustawą lub Konstytucją (wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 33/02, OSNP 2003/7/111). Konstytucja jest najwyższym prawem RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8). Jeżeli uchwała jest formalnie zgodna z przepisem ustawy, lecz niezgodna z przepisem Konstytucji, to należy ją uznać za nieważną. Pomimo braku uprawnienia do odmowy zastosowania obowiązującej ustawy, sąd nie może ignorować treści Konstytucji i jako aktowi hierarchicznie wyższemu musi dać jej pierwszeństwo przed przepisem ustawy, zwłaszcza że przepis ten ma tylko charakter kompetencyjny. W wyroku z dnia 13 grudnia 1990 r. III ARN 31/90 stwierdził: "akt wykonawczy do ustawy, nawet jeżeli wydany został w granicach jej upoważnienia, nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeżeli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu społecznego". Tym bardziej zasada taka ma zastosowanie do przepisów Konstytucji. Stosując prawo, bierze się pod uwagę również spójność treściową systemu prawa. W doktrynie prawniczej jest powszechnie przyjęty pogląd, że strukturę systemu prawa rekonstruuje się nie tylko na podstawie formalnej analizy powiązań kompetencyjnych pomiędzy normami prawnymi, ale również na podstawie ich związków treściowych.

Na wypadek nie przychylenia się przez Sąd do powyższej argumentacji, strona skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym o zgodność art. § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2015 r. strona skarżąca zarzuciła dodatkowo, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w lokalnej prasie, przez co doszło do naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Podniesiono, że zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały [...] z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ustalenia dla miasta N maksymalnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych zmienionych uchwałą nr [...] z dnia 24 kwietnia 2001 r. skarżący mógł prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych (piwa, wina, wódki) w lokalu przy ul. B w N na podstawie zezwolenia, które przysługiwało mu od dnia 1 maja 2008 r., aż do czasu jego wygaśnięcia z dniem 31 maja 2013 r. pomimo tego, iż od kwietnia 2012 r. w tym budynku funkcjonował punkt przedszkolny.

W dniu 16 kwietnia 2013 r. wnoszący skargę zwrócił się o wydanie zezwoleń na kontynuacji sprzedaży ww. napojów alkoholowych, jednakże wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, z uwagi na usytuowanie przedszkola w budynku, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż alkoholu.

Zażalenie na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddalone, zaś wedle posiadanych przez pracowników Urzędu Miasta informacji spółka "A" wniósł skargę na to orzeczenie.

Organ nie posiada informacji o wynikach postępowania sądowego, wywołanego tą skargą. Dodano, że budynek przy ul. B należy do Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w N, zaś wnoszącemu skargę przysługuje własność wyodrębnionego lokalu. Analizując powyższy stan faktyczny dojść należało do wniosku, iż rzeczywistą przyczyną niemożności prowadzenia przez wnoszącego skargę sprzedaży alkoholu w budynku przy ul. B w N jest fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "S" wyraziła zgodę na usytuowanie w tymże budynku przedszkola, mimo że znajdował się już w nim punkt sprzedaży alkoholi, zaś spółka "A" temu nie przeciwdziałała.

Gdyby skarżący w odpowiednim czasie podjął działania zapobiegające wynajęciu przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S" lokalu na potrzeby przedszkola, problem z uzyskaniem przez niego ponownego zezwolenia nie zaistniałby. A zatem niekorzystna dla skarżącego sytuacja powstała wskutek braku zapobiegliwości wymaganej od profesjonalisty, a nie z tego powodu, że obowiązuje uchwała określająca zasady usytuowania punktów sprzedaży alkoholu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniesiono, że całkowicie bezpodstawny jest zarzut, że zaskarżona uchwała wykracza poza upoważnienie ustawowe. Uchwała została wydana w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 95, poz. 230, z późn. zm.). Przepis art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy stanowił (i nadal stanowi), że "Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów". Natomiast § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały określił, w jakich miejscach nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zaś w ustępie 2 tego § 3 sprecyzowano pojęcie "bezpośrednie sąsiedztwo" występujące w pkt 2 i 3 ustępu 1 § 3. Określono w ten sposób, że "Przez bezpośrednie sąsiedztwo rozumie się sytuację, gdy lokal w którym znajduje się punkt sprzedaży spełnia jeden z poniższych warunków: a) usytuowany jest w tym samym budynku, budowli lub na terenie obiektów wymienionych w ust. 1; b) graniczy bezpośrednio z obiektami wymienionymi w ust 1.

W ocenie organu trudno uznać, że postanowienia § 3 ust. 1 uchwały nie regulują kwestii usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, skoro przez uregulowanie negatywne wskazują, że we wszystkich miejscach, za wyjątkiem miejsc wskazanych w analizowanym postanowieniu uchwały, punkty mogą zostać usytuowane, gdyż zezwolenie zostanie udzielone.

Strona skarżąca nie wskazuje na czym w szczególności polega owo przekroczenie zakresu upoważnienia i rozważanie w tym zakresie prowadzi w sposób ogólny i w zasadzie doprowadza je do dość oczywistej tezy, że ograniczenia wolności gospodarczej mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Jednakże uchwałodawca nie rozszerzył zakresu upoważnienia, gdyż nie uregulował tymi postanowieniami uchwały innych kwestii niż kwestia usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z istoty upoważnienia ustawowego, zawartego w cytowanym przepisie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż alkoholu będą ograniczeni w działalności, gdyż, skoro ma zostać określone, gdzie można sytuować punkty sprzedaży, to w samym założeniu oznacza to, że nie można ich sytuować wszędzie.

Dodano, że ustawodawca nałożył na gminy obowiązek podjęcia uchwały regulującej tę kwestię, a nie udzielił tylko upoważnienia do tego uregulowania. W ten sposób ustawodawca przekreślił całkowitą swobodę przedsiębiorcy w zakresie sytuowania punktów sprzedaży alkoholu i przesądził, że usytuowanie tych obiektów podlega reglamentacji. Zaskarżona uchwała gminy tylko tę regulację uszczegóławia i dostosowuje do miejscowych warunków.

Podniesiono, że analizując treść ustępu 1 i 2 § 3 zaskarżonej uchwały nie sposób dojść do wniosku, że wprowadzone nimi ograniczenia są nieuzasadnione, nadmierne lub nie zmierzające do realizacji celów ustawy. Przez wszystkie postanowienia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewija się zasadnicza myśl o konieczności ograniczenia dostępności alkoholu i demoralizacji dzieci i młodzieży, która nadto znajduje wsparcie w art. 72 ust. 1 Konstytucji, który wyraża tezę, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka przed demoralizacją. Wprowadzając zaskarżone postanowienie uchwały Rada Miasta N urzeczywistniła wskazane wyżej cele i zasady ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przywołanego postanowienia Konstytucji RP. Nie można bowiem zaprzeczyć, że zakaz sytuowania punktu sprzedaży alkoholu w budynku, w którym mieści się przedszkole lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie służy realizacji wymienionych celów.

Wolność gospodarcza, stanowiąca zasadę chronioną konstytucyjnie, nie ma charakteru bezwzględnego, co wynika choćby z postanowienia art. 22 Konstytucji, i musi ustąpić przed mającą charakter bezwzględny i niedoznający żadnych ograniczeń wartością, również chronioną konstytucyjnie (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP) nakazującą ochronę młodzieży przed demoralizacją.

W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, którego egzemplifikacją jest teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., VIII SA/Wa 876/12, że "Zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna".

W analizowanej sprawie zróżnicowanie nastąpiło ze względu na istotną cechę różnicującą, to jest ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży alkoholu, przy czym zróżnicowania tego dokonano ze względu na ochronę istotnej wartości konstytucyjnej, wskazanej powyżej. Dodano, iż zaskarżona uchwała ma charakter abstrakcyjny i ogólny i w żaden sposób nie uprzywilejowuje żadnego z podmiotów, gdyż każdy podmiot, który znajdzie się w sytuacji ograniczającej sprzedaż alkoholu zobowiązany jest się do niej zastosować. Nieuzasadnione uprzywilejowanie miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby na przykład w uchwale określono, że podmioty gospodarcze prowadzące działalność w formie niebędącej spółką kapitałową mogą sprzedawać alkohol w każdym miejscu, lub zawarto temu podobne uregulowanie, co oznaczałoby, że podmioty te zostały uprzywilejowane, ze względu na cechę nieistotną (forma prowadzonej działalności). Takiego uregulowania w uchwale nie ma.

Organ wskazał, że strona skarżąca miała ponad rok na dostosowanie działalności do zmienionej sytuacji prawnej, gdyż przedszkole zostało umieszczone w budynku przy ul. B w kwietniu 2012 r., zaś zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło w dniu 31 maja 2013 r.

Zarzut nierównomiernego traktowania przedsiębiorców jest całkowicie bezpodstawny. Przytoczony w skardze przykład rzekomo nierównego traktowania przedsiębiorców, polegający na tym, że w budynku przy ul. C funkcjonuje punkt sprzedaży alkoholu jest nietrafny, gdyż zezwolenie na sprzedaż alkoholu firmie "B" (która przejęła firma L) zostało wydane w dniu 9 września 2013 r. z datą ważności do dnia 30 września 2018 r., zaś niepubliczne przedszkole "B" powstało później, gdyż w dniu 30 września 2013 r. i na mocy § 3 ust. 3 uchwały (w brzmieniu zmiany z 2001 r.) sprzedaż może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Natomiast Miejskie Przedszkole nr [...] położone jest przy ul. C, zaś sklep położony jest po przeciwnej stronie tejże ulicy pod numerem [...], a zatem zgodnie z definicją § 3 ust. 2 uchwały nie jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż ani nie jest usytuowany w tym samym budynku, co przedszkole, ani z nim nie graniczy.

Organ wskazał, że nie jest mu znana uchwała Rady Miasta, na którą się powołuje strona skarżąca, nie podając jej daty ani numeru, która to uchwała określa jakoby, że "pierwszeństwo ma ta firma, czy instytucja, która wcześniej zacz działalność". Nie znając treści tej uchwały trudno się do niej odnieść, jednakże gdyby istotnie istniał przepis uchwały zabraniający sytuowania "firmy, czy instytucji" w pobliżu istniejącego punktu sprzedaży alkoholu, to przepis ten nie miałaby oparcia normatywnego, gdyż ustawa o wychowaniu w trzeźwości daje podstawę jedynie do określenia usytuowania punktów sprzedaży, a ani ta ustawa, ani żadna inna nie daje podstawy do zakazania prowadzącemu przedszkole lub podobny zakład do sytuowania go w pobliżu punktu sprzedaży alkoholu. Jakkolwiek niewątpliwie prowadzący przedszkole powinien się powstrzymywać od tego rodzaju zachowań, jednakże uchybienie takie może mieć jedynie charakter naruszenia norm moralnych i ewentualnie art. 72 ust. 2 Konstytucji, w każdym jednak razie normowanie kwestii uchwałą rady gminy, zdaniem organu, nie jest oparte na żadnej normie prawnej.

Podkreślono, że w zaskarżonej uchwale zawarto mechanizm pozwalający kontynuowanie sprzedaży alkoholu w przypadku usytuowania w sąsiedztwie obiektu chronionego (§ 3 ust.3 uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Strona skarżąca sprecyzowała na rozprawie przed sądem administracyjnym, że przedmiotem zaskarżenia jest treść § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. Nr [...], przy czym gdy chodzi o § 3 ust. 3 powyższej uchwały to strona skarżąca kwestionuje ten przepis w brzmieniu nadanym przepisem § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...].

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą pismem z dnia 31 lipca 2015 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta N w dniu 5 sierpnia 2015 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Miasta N z dnia 15 września 2015 r. Nr [...] zawierająca odpowiedź na wezwanie do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia została doręczona stronie skarżącej w dniu 23 września 2015 r. Oznacza to, że skarga, która wpłynęła na dziennik podawczy Urzędu Miasta N w dniu 21 października 2015 r. została złożona w ustawowym terminie.

Skarga podlega jednak odrzuceniu ze względu na brak legitymacji prawnej strony skarżącej do zaskarżenia określonych w skardze przepisów przedmiotowej uchwały.

Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w uniemożliwieniu zaskarżoną uchwałą prowadzenia działalności gospodarczej w stanowiącym własność skarżącej lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. B w N w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Strona skarżąca wskazuje, że jako przedsiębiorca i właściciel lokalu nr [...] położonego w N przy ul. B nie może sprzedawać w tym lokalu napojów alkoholowych, gdyż Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wyraziła negatywną opinię ze względu na fakt, że w budynku działa punkt przedszkolny, a tym samym obydwa podmioty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie poprzez zajmowanie powierzchni tego samego budynku. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały "nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, chyba że prowadzenie tych punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach". Strona skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała zarówno w § 3 ust. 2, jak w brzmieniu § 3 ust. 3 zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. uniemożliwiła skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości, do której skarżąca posiada tytuł prawny wskazując, że "po wejściu w życie wprowadzonego zapisu o niewydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich oraz możliwości prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych tylko do czasu wygaśnięcia zezwolenia, skarżąca została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem". Strona skarżąca podniosła, że to ona pierwsza rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej pod ww. adresem, posiadając zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Placówka przedszkolna pojawiła się dopiero w 2012 r. Przez okres ponad jednego roku oba podmioty działały równoległe. Obecnie punkt przedszkolny nie funkcjonuje. Jednocześnie skarżąca dodaje, że pierwotne brzmienie Uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. "ograniczało swobodę wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie o bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich przy jednoczesnym umożliwieniu stronie skarżącej kontynuowania sprzedaży napojów alkoholowych, jeżeli prowadzenie punktu nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji organizacji mieszczących się w tych obiektach". Na rozprawie przed sądem administracyjnym strona skarżąca wskazała, że pierwotne brzmienie przepisu § 3 ust. 3 uchwały z 2000 r. było dla skarżącej korzystne. Z kolei gdy chodzi o zaskarżony przepis § 3 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały z 2000 r., to w ocenie strony skarżącej regulacja ta narusza jej interes prawny z tego względu, że inni przedsiębiorcy uzyskują pozwolenia na sprzedaż alkoholu mimo niespełniania warunków wynikających z tego przepisu i istnieją możliwości obchodzenia tego przepisu. Zdaniem strony skarżącej uchwała w tym zakresie jest nieprawidłowo stosowana, co prowadzi do naruszenia równości przedsiębiorców i właśnie w nieprawidłowym stosowaniu tego przepisu przez organ gminy strona skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Strona skarżąca podkreśla przy tym, że gdyby § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z 2000 r. był prawidłowo stosowany względem wszystkich przedsiębiorców, to skarżący nie miałby do niego zastrzeżeń.

Dla przyjęcia, że interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą konieczne jest ustalenie, że to treść tej uchwały uniemożliwia stronie skarżącej uzyskanie kolejnego pozwolenia na sprzedaż alkoholu w stanowiącym własność skarżącej lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. B w N. Strona skarżąca kwestionowała już przed sądem administracyjnym znowelizowane brzmienie § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wnosząc skargę na § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...], na mocy którego dokonano zmiany treści § 3 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w ten sposób, że zastąpiono dotychczasową treść tego przepisu: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie lub poszerzona o napoje o innej zawartości alkoholu, jeżeli prowadzenie punktów nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach" następującym brzmieniem: "W już istniejących punktach sprzedaży napojów alkoholowych, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1, sprzedaż napojów alkoholowych może być kontynuowana w dotychczasowym zakresie do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie". Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: III SA/Kr 197/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę ze względu na brak legitymacji procesowej strony skarżącej. Zgodnie z art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie (a zatem zarówno wyrok, jak i postanowienie) prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro znowelizowane brzmienie § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały odpowiada brzmieniu § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr [...], to również skargę w zakresie dotyczącym § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały należało odrzucić z powodu braku legitymacji procesowej strony skarżącej.

Niezależnie od powyższej okoliczności, strona skarżąca nie ma legitymacji procesowej również do zaskarżenia § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w związku z § 3 ust. 3 tej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Analiza treści całego § 3 zaskarżonej uchwały, w tym również jej ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 zarówno przed jego zmianą uchwałą z 2001 r., jak i po zmianie, wykazuje, że przepis ten w 2000 r. ukształtował sytuację prawną podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w już istniejących punktach, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wymienionych w ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. w ten sposób, że mimo ograniczeń wynikających z cyt. ust. 1 uchwały z 2000 r. dopuszczał "kontynuowanie sprzedaży napojów alkoholowych w dotychczasowym zakresie" o ile nie powodowało to zakłóceń w funkcjonowaniu oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach, a po zmianie w 2001 r. do czasu wygaśnięcia zezwolenia z przyczyn określonych w ustawie.

Regulacja powyższa nie kształtowała zatem sytuacji prawnej strony skarżącej, która uzyskała zezwolenie na sprzedaż alkoholu od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 31 maja 2013 r., tj. 8 lat po podjęciu zaskarżonej uchwały, a zatem nie "kontynuowała sprzedaży napojów alkoholowych" w 2000 r. Ingerencja w sytuację prawną strony skarżącej miałaby miejsce, gdyby zezwolenie na sprzedaż alkoholu strona skarżąca uzyskała przed uchwaleniem, a następnie wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Podejmując działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w 2008 r. strona skarżąca nie podlegała regulacji § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały ani w jej pierwotnym brzmieniu, gdyż brzmienie to nie obowiązywało już od 2001 r., ani też w brzmieniu znowelizowanym, ponieważ treść znowelizowanej regulacji nie dotyczyła sytuacji faktycznej strony skarżącej.

Brak możliwości kontynuowania w 2013 r. działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. B w N nie był zdeterminowany treścią § 3 ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, lecz wynikał z okoliczności faktycznych zaistniałych w 2012 r. (lokalizacja przedszkola w przedmiotowym budynku), do których odnosiła się treść § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nr [...] stanowiącego, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie szkół i placówek przedszkolnych. Skoro zatem przedmiotowa uchwała w zakresie § 3 ust. 3 nie mogła wkroczyć ani w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej jako właściciela lokalu nr [...] ani w sferę jej praw ukształtowanych w oparciu o normy stanowiące podstawy do wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholi, to nie można przyjąć, że uchwała ta naruszała interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ustaleń powyższych nie zmienia stanowisko Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ponieważ kwestia istnienia interesu prawnego i jego naruszenia uchwałą z zakresu administracji publicznej jest kwestią obiektywną i nie może być uzależniona od oceny dokonywanej przez podmiot wyrażający opinię w sprawie udzielania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Kontrola tej oceny pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Tym bardziej w realiach niniejszej sprawy nie mógł naruszać interesu prawnego strony skarżącej przepis § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zaskarżonej uchwały skoro w okresie obowiązywania tego przepisu stronie skarżącej zostało wydane - zgodnie z jej wnioskiem - zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w 2008 r. przez co zagwarantowana została stronie skarżącej swoboda działalności gospodarczej. Skoro zaskarżona uchwała umożliwiała realizację przez skarżącą swobody działalności gospodarczej, to nie byłoby w ocenie Sądu trafne przyjęcie, że mimo niezmienionej treści od 2001 r. uchwała zaczęła naruszać interes prawny skarżącego w 2015 r., tj. w dacie wniesienia skargi ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, tj. zlokalizowanie przedszkola w sąsiedztwie punktu sprzedaży alkoholu, należącego do skarżącej. Tym bardziej przyjęcie takie nie znajdowałoby podstaw w związku z twierdzeniami strony skarżącej, że pierwotne brzmienie przepisu § 3 ust. 3 uchwały z 2000 r. było dla skarżącej korzystne, a naruszenia swojego interesu prawnego treścią § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z 2000 r. skarżąca upatruje nie w treści tego przepisu, lecz w jego nieprawidłowym stosowaniu przez organ gminy podkreślając jednocześnie, że gdyby § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z 2000 r. był prawidłowo stosowany względem wszystkich przedsiębiorców, to strona skarżąca nie miałaby do niego zastrzeżeń.

W istocie intencją strony skarżącej jest doprowadzenie do stanu, w którym w zmienionej sytuacji faktycznej (lokalizacja przedszkola w budynku, w którym strona skarżąca zamierza prowadzić działalność w zakresie sprzedaży alkoholu) będzie mogła ona uzyskać ponownie zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Osiągnięcie tego celu nie może jednak nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę z 2000 r. normującą w § 3 ust. 3 kwestie kontynuowania sprzedaży napojów alkoholowych, a po zmianie w 2001 r. również kwestie korzystania z wydanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kontekście treści § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta N z dnia 24 października 2000 r. nr [...]. Intencja ta nie stanowi również podstawy prawnej interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby być naruszone zaskarżoną uchwałą. Skoro strona skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w zaszłościach faktycznych (lokalizacja przedszkola), a nie w treści uchwały, która przez szereg lat stanowiła podustawową podstawę normatywną do prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży alkoholu i która z istoty swojej nie reguluje kwestii dopuszczalności lokalizacji przedszkoli i innych placówek oświatowych, to nie można przyjąć, że wykazała legitymację procesową w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Interes prawny skarżącej nie może być budowany na jej przekonaniu o potrzebie zakazywania lokalizacji placówek oświatowych w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejących punktów sprzedaży alkoholu.

Skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro stronie skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie ich zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.