Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1075/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, art. 75 par 1, art. 77 par 1, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2042
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2263/17 w sprawie ze skargi B. B., A. A., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2017 r. nr DAP-WOSRI-722-208/2017/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2263/17 oddalił skargę B. B., A. A., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 września 2017 r. nr DAP-WOSRI-722-208/2017/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. E. 29 grudnia 1990 r. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie za mienie pozostawione przez F. F. poza obecnymi granicami RP, położone w miejscowości [...]. Do wniosku załączono oświadczenia świadków G. G. i H. H. Ze znajdujących się w aktach postanowień o stwierdzenie nabycia spadku po F. F. i jego żonie I. I. wynika, że spadkobiercami są B. B., E. E. i A. A.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z 10 lipca 2017 r. nr N-VII.7541.16.2014 odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 8 września 2017 r. nr DAP-WOSRJ-722-2018/2017/BZ, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że strony nie przedstawiły dowodów potwierdzających posiadanie prawa własności, a tym samym pozostawienie nieruchomości w miejscowości [...] przez F. F.

Jak wskazał organ, z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że według stanu na 1939 r. właścicielem majątku pozostawionego w miejscowości [...] był J. J., ojciec F. F. Takim dokumentem jest pismo Państwowego Archiwum Obwodu [C] z 6 września 2012 r. oraz pismo Państwowego Archiwum Obwodu [D] z 13 września 2012 r. Z pism wynika również, że nie odnaleziono informacji dotyczących majątku nieruchomego, jaki według stanu na 1939 r. należał do F. F. Na podstawie dokumentów Wojewoda Podkarpacki decyzją z 5 sierpnia 2014 r. potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonych w miejscowości [...] i [A], powiat [B], województwo [C].

W aktach znajdują się oświadczenia świadków, którzy wskazują, że F. F. mógł być właścicielem lub mógł zarządzać majątkiem położonym w miejscowości [...]. Świadkowie nie wskazali skąd to jest im wiadome. Przekazy ustne i praca na gospodarstwie nie stanowią podstawy do uzyskania wiedzy o prawie własności. Nadto zeznania świadków są rozbieżne co do powierzchni i struktury majątku. Organ wystąpił do szeregu instytucji archiwalnych w celu uzyskania informacji, dokumentów potwierdzających treści zawarte w oświadczeniach świadków, jednakże nie udało się pozyskać żadnej wiedzy. Nie udowodniono więc, w sposób niebudzący wątpliwości, że F. F. był właścicielem majątku w [...], będącego odrębną własnością od majątku należącego do jego ojca J. J. Tym samym organ uznał, że brak jest dowodów potwierdzających posiadanie prawa własności przez F. F. nieruchomości w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że podziela pogląd organów orzekających w sprawie, że nie zostało w sprawie wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że F. F. w okresie poprzedzającym II Wojnę Światową był właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno organ, jak i spadkobiercy czynili starania o pozyskanie dowodów potwierdzających to prawo własności. Zwracano się do szeregu instytucji tak w Polsce, jak i poza jej granicami. W żadnej z tych instytucji nie odnaleziono żadnego dowodu, który potwierdzałby, że F. F. był właścicielem nieruchomości położonych w [...]. Natomiast przy piśmie z 3 października 2013 r. Archiwum Państwowego w Obwodzie [C] zostały przesłane uwierzytelnione kopie dokumentów sporządzonych przez ówczesne urzędy polskie, z których wynika, że właścicielem nieruchomości na terenie powiatu [B] w [A] i w [...] był J. J., ojciec F. F. Jest to pismo Starostwa Powiatowego [C] z 27 maja 1939 r. kierowane do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rolnictwa i Ref. Rol. w [C], przy którym przedłożono wykaz nieruchomości ziemskich znajdujących się na terenie powiatu, których obszar przekracza 50 ha. W wykazie nieruchomości ujęto właściciela J. J., który w miejscowości [...] posiadał ziemi ogółem 423 ha oraz w miejscowości [A] ogółem 1 104 ha. W wykazie nie ujęto własności F. F., co pozwala na stwierdzenie, że w okresie poprzedzającym II Wojnę Światową, w 1939 r. F. F. nie był właścicielem nieruchomości w [...].

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma żadnych dowodów, że w [...] były dwa folwarki, z których jeden należał do ojca - J. J., a drugi do syna - F. F. Gdyby taką własnością F. F. dysponował, to musiałaby ona być wyszczególniona w wykazie sporządzonym przez władze powiatu. Z pisma przewodniego Starostwa nie wynika, że wykaz jest niekompletny i że z jakichś powodów nie umieszczono w nim nieruchomości stanowiących własność F. F. Jednocześnie archiwum poinformowało, że w jego zasobach nie ma jakichkolwiek danych o majątku nieruchomym, który według stanu na 1939 r. należał do F. F. na terenie powiatu [B].

Jak uznał Sąd I instancji, wobec treści wymienionych dokumentów urzędowych, organ zasadnie odmówił wiarygodności świadkom, których oświadczenia zostały załączone przez zainteresowanych. Zeznania świadków nie mogą być jedynym dowodem potwierdzającym własność F. F. Również wszelkie wydawnictwa i przywołane opracowania nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego prawo własności do nieruchomości, jeżeli nie odwołują się do dokumentów, z których taki tytuł prawny wynika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. B., D. D., C. C. i A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", z uwagi na ich niezastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji powinien był skargę uwzględnić z uwagi na:

1. zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2. zupełne pominięcie przez organ, jak i Sąd I instancji dowodów z dokumentu – pisma poufnego Starosty [B] z 6 lutego 1937 r. kierowanego do 6 Pułku Ułanów [E], z którego jednoznacznie wynika, że F. F. jest właścicielem folwarku,

3. oparcie rozstrzygnięcia na dokumentach załączonych do pisma z 3 października 2013 r. z Archiwum Państwowego w Obwodzie [C], które były pozyskane i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w innej sprawie, to jest w sprawie nieruchomości pozostawionej przez J. J.,

4. pominięcie przez organ i Sąd I instancji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 lipca 1934 r. o podziale powiatu [B] w województwie [C] na gminy wiejskie (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) i brak ustalenia dokładnej powierzchni gruntów w gminie [...], która w 1934 r. znalazła się w dwóch gminach,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji do oddalenia skargi oraz nieprawidłowego zastosowania art. 151 P.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenia świadków nie mogą być jedynym dowodem potwierdzającym własność F. F. i błędnym przyjęciu, że brak jakichkolwiek dokumentów, z których nawet pośrednio wynikałoby, że F. F. był właścicielem folwarku w [...] daje podstawę odmowy wiarygodności oświadczeniom świadków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie rozpatrzono całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji nie odniósł się do przedłożonego przez skarżących dokumentu urzędowego, nie wskazał dlaczego odmówił mu mocy dowodowej i wiarygodności. Jako dokument urzędowy przedstawiono poufne pismo Starosty [B] z 6 lutego 1937 r. pozyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego, w którym Starosta powiatowy R. K. potwierdza, że F. F., zamieszkały w [...], jest właścicielem folwarku.

W kwestii tego pisma wypowiedział się już Minister Skarbu Państwa w piśmie z 22 grudnia 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 396/11 wskazał, że "Dołączone do akt sprawy pismo Starosty [B] z dnia 6 lutego 1937 r. może stanowić dowód wyłącznie w zakresie prawa własności przysługującego Panu F. F. F., co do nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Nie jest jednak dowodem potwierdzającym powierzchnię i rodzaj przedmiotowej nieruchomości."

Tym samym niezrozumiałe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że skarżący nie przedłożyli żadnego urzędowego dowodu potwierdzającego, że F. F. w okresie poprzedzającym II Wojnę Światową był właścicielem folwarku w [...]. Sąd I instancji, jak i organy obu instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku kolejnych odwołań i skarg nie odnieśli się do tego urzędowego dokumentu. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pismo Starosty [B] z 6 lutego 1937 r. jest dokumentem urzędowym i wobec tego ma taką samą moc dowodową jak dokumenty z Archiwum Państwowego Obwodu [C].

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że dokumenty z [C] Archiwum mają związek z reformą rolną II RP przeprowadzoną na mocy ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Majątku w miejscowości [...], którego właścicielem był F. F. nie ma w tych wykazach, ponieważ nie był on objęty tą reformą ze względu na powierzchnię użytków rolnych, powierzchnię lasów, prowadzenie zarodowej chlewni, a także uprzemysłowienie – prowadzenie cegielni (art. 4 i 5 ustawy z 28 grudnia 1925 r.). Z kolei, J. J. jako właściciel majątku w [A] i [...] znalazł się w tych wykazach ponieważ:

- w [A] posiadał gorzelnię, dlatego do parcelacji ujęto część ziemi z tej, która przekraczała powierzchnię 700 ha,

- w [...] miał 423 ha użytków rolnych, a mógł w świetle ustawy mieć 300 ha, stąd 123 ha podlegało parcelacji.

Powierzchnia majątku F. F. w [...] nie przekraczała norm użytków rolnych wskazanych w ustawie o wykonaniu reformy rolnej, a ponadto folwark był uprzemysłowiony, zatem i z tego powodu nie był przeznaczony do parcelacji. Organy, tak jak i Sąd I instancji całkowicie pominęły ten fakt.

Z zestawienia pisma Starosty [B] i pisma z Archiwum Państwowego Obwodu [C] wynika, że w miejscowości [...] były dwa majątki. Potwierdzają to także inne dowody zebrane w sprawie, w tym oświadczenia świadków, którym Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił wiarygodności, uzasadniając to tym, że brak jest jakichkolwiek dokumentów z których nawet pośrednio wynikałoby, że F. F. był właścicielem folwarku w [...].

Powołując się na wyrok NSA z 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 796/12, a także wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/09, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2 tego przepisu, dowodami, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, których mowa w art. 1 cyt. ustawy oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone zgodnie z ustalonymi wymogami ustawowymi. Przepis ten nie uzależnia wiarygodności tych oświadczeń od istnienia dokumentu, z którego chociażby pośrednio wynikało, że F. F. był właścicielem folwarku w [...], ale stwierdza, że mogą zastąpić taki dokument lub być jego uzupełnieniem.

Jak wskazano w cyt. wyroku NSA sygn. akt I OSK 796/12, "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przypadku braku dowodów, wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 omawianej ustawy, organ prowadzący postępowanie winien podejmować wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jest – stosownie do art. 7 i 75 § 1 k.p.a. – przeprowadzić inne dowody. Przepisy ustawy z 2005 r. nie wykluczają bowiem w postępowaniu, dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty zabużańskiej, przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a jedynie te dowody mają pierwszeństwo przed innymi".

W przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną przedstawili dokument urzędowy potwierdzający, że F. F. był właścicielem folwarku w miejscowości [...]. Tym samym, zeznania świadków nie są jedynymi dowodami potwierdzającymi własność. Do tego, zeznania świadków określają składniki tego majątku.

Ponadto Sąd I instancji bezpodstawnie stwierdził, że wszelkie wydawnictwa i przywołane w sprawie opracowania nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego prawo własności, jeżeli nie odwołują się do dokumentów, z których taki tytuł wynika, pomijając pismo Starosty z 6 lutego 1937 r. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, przywołane opracowania książkowe, biograficzne, rodzinne stanowią dowody posiłkowe w rozumieniu art. 75 K.p.a., potwierdzające stan faktyczny bądź prawny zawarty w innych dokumentach stanowiących dowód w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a także oświadczeniach, o których mowa w art. 6 ust. 5 cyt. ustawy. Zarówno organy jak i Sąd I instancji, odmawiając wiarygodności tym dowodom powinny to uzasadnić. Przywołane stwierdzenie, że nie odwołują się do dokumentów z których taki tytuł prawny wynika, jest nieuzasadnione.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali również, że pismo Starostwa Powiatowego [C] z 27 maja 1939 r. przy którym przedłożono wykaz nieruchomości ziemskich znajdujących się na terenie powiatu, których obszar przekracza 50 ha i w którym ujęto właściciela J. J., który w miejscowości [...] posiadał ogółem 423 ha, a w miejscowości [A] ogółem 1 104 ha, zostało pozyskane w innej sprawie w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym majątku pozostawionego przez J. J.

Organy dokonały dowolnej oceny pozostałych dowodów dołączonych do sprawy dotyczącej majątku pozostawionego przez J. J., gdzie zajmowano się wyłącznie nieruchomościami stanowiącymi jego własność. Między innymi na podstawie zeznań świadków organy obu instancji błędnie ustaliły, że w miejscowości [...] nie było dwóch majątków. Wskazani świadkowie potwierdzili, że J. i K. J. pozostawili nieruchomość w [A] i [...], ponieważ zeznawali wyłącznie w sprawie tych nieruchomości. Na podstawie tych oświadczeń nie można uznać, że w miejscowości [...] nie było dwóch majątków, a tak błędnie uznał Sąd I instancji. Z tego względu oświadczenie P. K. z 15 sierpnia 2016 r. wskazane jako jedyny dowód na to, że w [...] pozostawiono dwa majątki, nie stoi w sprzeczności z dokumentem uzyskanym z Archiwum Państwowego w [C]. Oświadczenie z 15 sierpnia 2016 r. zostało złożone w uzupełnieniu oświadczenia z 19 kwietnia 2005 r. i z 13 stycznia 2011 r. i pytano wówczas o majątek F. F.

Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie mienia pozostawionego przez J. J. został wybiórczo potraktowany. Z uzasadnienia ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 marca 2014 r. nr N-V.7541.52.2012 wynika, że strony tego postępowania oświadczały, że we wskazanej miejscowości były dwa odrębne majątki, należące do J. J. i do F. F. Podobnie wskazano w uzasadnieniu decyzji Wojewody Podkarpackiego z 5 sierpnia 2014 r. nr N-V-7541.52.2012. Organy prowadząc postępowanie w sprawie majątku pozostawionego przez F. F. pominęły całkowicie te informacje i nie prowadziły postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym dowodów z przesłuchania stron w trybie art. 86 K.p.a.

Organy obu instancji nie przeprowadziły dowodu z zeznania stron pomimo zaleceń zawartych w decyzji Ministra Skarbu Państwa z 31 marca 2017 r., jak i w wyroku WSA w Warszawie z 15 lipca 2011 r., co stanowi dowód naruszenia art. 7 K.p.a., a w konsekwencji art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Stanowisku organu, że w miejscowości [...] nie było dwóch majątków zaprzeczają opracowania internetowe na temat wsi [...], a także rozporządzenie z 21 lipca 1934 r. o podziale powiatu [B] w województwie [C] na gminy wiejskie. Na podstawie tego rozporządzenia dotychczasowa gmina [...] znalazła się w dwóch gminach wiejskich: [X] i [Y]. Przy czym w gminie [X] pozostały tylko dwa przysiółki gminy [...], a pozostałe przysiółki znalazły się w gminie [Y]. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że organ na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów powinien ustalić powierzchnię gminy [...], która w 1934 r. znalazła się w dwóch gminach.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną poinformowała w piśmie z 20 sierpnia 2021 r., że D. D. zmarła 1 kwietnia 2021 r., a spadek nabył C. C. w całości.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1075/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tej sprawie.

Z tego względu, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1075/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Kluczowym zagadnieniem, jakie wystąpiło w analizowanej sprawie była kwestia, czy F. F. pozostawił mienie nieruchome poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a konkretnie czy w miejscowości [...], powiat [B], województwo [C] istniały dwa majątki ziemskie: jeden należący do ojca F. F. – J. J. i drugi – należący do F. F. W toku postępowania administracyjnego toczącego się m. in. z wniosku następców prawnych F. F. została bowiem wydana przez Wojewodę Podkarpackiego decyzja z 5 sierpnia 2014 r. potwierdzająca prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. J. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonych w miejscowości [...] i [A], powiat [B], województwo [C], na mocy której również wnioskodawcy w niniejszej sprawie uzyskali prawo do rekompensaty. Zdaniem organów oraz Sądu Wojewódzkiego, fakt istnienia dwóch majątków w miejscowości [...] należących do ojca i syna, a co za tym idzie fakt pozostawienia majątku przez F. F., nie został dowiedziony. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków, którzy wskazują, że F. F. mógł być właścicielem lub mógł zarządzać majątkiem położonym w miejscowości [...], ale oświadczenia te zostały uznane przez organy administracyjne i Sąd za niewiarygodne i niespójne z pozostałym materiałem dowodowym. Faktu tego nie można było również potwierdzić w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, a mianowicie pisma Państwowego Archiwum Obwodu [C] z 6 września 2012 r. i pisma Państwowego Archiwum Obwodu [D] z 13 września 2012 r. Na podstawie tych ostatnich dokumentów ustalono natomiast, że według stanu na 1939 r. właścicielem majątku pozostawionego w miejscowości [...], powiat [B], obwód [C], był J. J. Z pism wynika również, że nie odnaleziono informacji dotyczących majątku nieruchomego, jaki według stanu na 1939 r. należał do F. F.

W związku z powyższym należy zauważyć, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pomocą szczególnych środków dowodowych. W art. 6 ust. 1 ustawy zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Po myśli zaś ust. 4 tego artykułu, takimi dowodami mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego.

W przypadku braku takich dokumentów, dowodami w sprawie mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej i nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 6 ust. 5 ustawy).

Zawarcie w art. 6 ust. 4 sformułowania "w szczególności" oznacza więc oczywiście, że w/w katalog środków dowodowych ma charakter otwarty. Choć zatem ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. zawiera szczególną procedurę w zakresie rozpoznawania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty zabużańskiej - zwłaszcza w odniesieniu do postępowania dowodowego – to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przypadku braku dowodów, wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 omawianej ustawy, organ prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jest – stosownie do art. 7 i 75 § 1 K.p.a. – przeprowadzić inne dowody. Tym samym nie było przeszkód w oparciu rozstrzygnięcia na dokumentach załączonych do pisma z 3 października 2013 r. z Archiwum Państwowego w Obwodzie [C], które były pozyskane i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w innej sprawie, to jest w sprawie nieruchomości pozostawionej przez J. J. Przepisy ustawy z 2005 r. nie wykluczają bowiem w postępowaniu, dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty zabużańskiej, przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a jedynie te dowody mają pierwszeństwo przed innymi.

W rozpatrywanym jednak przypadku nie zachodziła sytuacja, w której brak było w ogóle dowodów wymienionych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, gdyż zostały przedstawione oświadczenia świadków spełniające – z punktu widzenia formalnego - przewidziane ustawą wymogi. Nie zachodziła więc konieczność dalszego prowadzenia postępowania, celem przeprowadzania jeszcze innych dowodów, obecnie już w trybie przepisów ogólnych, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność zaś, że poddane ocenie przez organ oświadczenia złożone przez świadków zostały uznane za niewiarygodne, w sytuacji, gdy powody takiej oceny, zostały w uzasadnieniu obu decyzji wyjaśnione w sposób logiczny i w powiązaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, nie mogła uzasadniać stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art. 80 i art. 86 K.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, że ocena dowodów, dokonana przez organy, nie była dowolna, znajdowało pełne uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Jak wyżej wspomniano, fakt pozostawienia poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości rolnych i leśnych przez F. F. potwierdzały jedynie oświadczenia z 11 kwietnia 2005 r. K. T. K., I. I. P., z 14 marca 2006 r. K. J. K., z 7 kwietnia 2006 r. W. P., z 13 stycznia 2011 r. N. M., s. T., a także K. P. I. z 11 kwietnia 2005 r., 13 stycznia 2011 r. i z 15 sierpnia 2016 r. – to ostatnie dopiero wskazujące, że w [...] były dwa majątki ziemskie. W oświadczeniach tych raz była mowa o posiadaniu przez F. F. 399 ha lasów, 114 ha ziemi ornej, 10 ha łąk, 1 ha sadu, cegielni, obory, warsztatu stolarskiego, chlewni, stodoły, małego parku, innym razem – o tym, że F. F. był właścicielem 300 ha gruntów, pastwisk i łąk, 400 ha lasów, 6 ha pod budynkami i parkiem.

Dane zawarte w oświadczeniach świadków są sprzeczne bądź niespójne z informacjami pozyskanymi od Państwowego Archiwum Obwodu [D] z 13 września 2012 r. z których wynika, że według stanu na 1939 r. do J. J. należał majątek położony we wsi [...], powiat [B], obwód [C]. Z w/w pisma wynika również, że "(...) w dokumentach Archiwum Państwowego nie odnaleziono informacji dotyczącej majątku nieruchomego, jaki według stanu na rok 1939 r. należał do F. F. we wsi [...], powiat [B], obwód [C]". Ponadto Archiwum poinformowało, że nie może przekazać informacji dotyczącej rodziny F. w miejscowości [...] w byłym rejonie [X] z powodu braku niezbędnych dokumentów archiwalnych. W aktach sprawy znajduje się natomiast uwierzytelniona kopia tłumaczenia przysięgłego zaświadczenia Państwowego Archiwum Obwodu [C] z 26 kwietnia 2011 r. znak: B/9/05-12, z którego wynika, że do J. J. we wsi [...], powiat [B], według stanu na 1939 r. należało ogółem 423 ha ziemi oraz we wsi [A], powiat [B] według stanu na 1939 r. należało ogółem 1 104 ha ziemi.

Informacje z Archiwum Państwowego Obwodu [C] prawidłowo organy uznały za wiarygodne, co zaaprobował Sąd I instancji. Ustalenia w sprawie tym samym zostały oparte na zbiorach archiwalnych Ukrainy, w których znajdują się dokumenty polskie sporządzone przed 1 września 1939 r. między innymi: sprawozdanie Urzędu Wojewódzkiego w [C] z 15 lipca 1937 r. dot. zapasu ziemi prywatnej przeznaczonej na reformę rolną w nieruchomościach ziemskich przekraczających podstawowe normy władania według stanu na dzień 1 lipca 1937 r., wykazy sporządzone w starostwach powiatowych dla Urzędu Wojewódzkiego w [C] zawierające wykazy nieruchomości ziemskich znajdujących się na terenie powiatu, których obszar przekraczał 50 ha. Na podstawie tych dokumentów w sposób uprawniony zatem organy wywiodły, że skoro majątek J. J. w [A] i w [...] był odnotowany w dokumentach archiwalnych, to nie można stwierdzić, że właścicielem majątku w [...] był F. F., natomiast można stwierdzić, że właścicielem majątku w [...] i [A] był J. J. i w osobno toczącym się postępowaniu administracyjnym potwierdzono prawo do rekompensaty jego spadkobiercom.

Zgodzić się trzeba z oceną organów administracyjnych, że w oświadczeniach świadków fakt prawa własności przynależnego F. F. jest oparty na wynikającej z pracy w majątku bądź sąsiedztwa wiedzy, że majątek w [...] dał F. F. jego ojciec. Brak jest natomiast jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających przekazanie przez ojca na rzecz syna części albo całości majątku. Dowody te są zaś sprzeczne z innymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Również wskazywane przez skarżących kasacyjnie wydawnictwa i opracowania nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego prawo własności do nieruchomości, jeżeli nie odwołują się do dokumentów, z których taki tytuł prawny wynika. Uwaga ta odnosi się także do pisma poufnego Starosty [B] z 6 lutego 1937 r. pozyskanego z Centralnego Archiwum Wojskowego. Kolejno, dowodami na potwierdzenie prawa własności F. F. do majątku w [...] nie mogą być także poprzednio wydane w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ani decyzje administracyjne.

Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że nie ma żadnych wiarygodnych dowodów, że w [...] były dwa folwarki, z których jeden należał do ojca J. J., a drugi do syna F. F. Trafne jest też spostrzeżenie Sądu, że gdyby taką własnością F. F. dysponował to musiałaby ona być wyszczególniona w wykazie sporządzonym przez władze powiatu. Z pisma przewodniego Starostwa nie wynika, że wykaz jest niekompletny i że z jakichś powodów nie umieszczono w nim nieruchomości stanowiących własność F. F. Wnioski zaś jakie wyprowadzają skarżący kasacyjnie z pominięcia w wykazie majątku F. F., tj. z powodu nieprzekroczenia norm użytków rolnych wskazanych w ustawie o wykonaniu reformy rolnej oraz uprzemysłowienia majątku, a co za tym idzie niepodleganiu parcelacji, jako niepoparte żadnymi dowodami, należało uznać za dowolne.

Podkreślić należy, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie przesłanki dotyczącej prawa własności nieruchomości, nie spoczywa wyłącznie na organie, bo w tej materii należy oczekiwać co najmniej istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ale i z obecnie obowiązującej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7). Przepis art. 6 powołanej ustawy ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 K.p.a. Zatem, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania istnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. Nie można przerzucać całego ciężaru dowodowego w tego rodzaju postępowaniach na organ, bo zasadą jest obowiązek wykazania relewantnych okoliczności faktycznych przez stronę. W niniejszej zaś sprawie zostały podjęte przez organ czynności, o których mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Odnośnie do oświadczeń świadków, o jakich mowa w art. 6 ust. 5 w/w ustawy, należy wskazać, że są one środkiem dowodowym, gdy spełniają warunki formalne, ale na równi z innymi dowodami podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. Tak też było w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu było mianowicie rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego możliwa była ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Tylko jeżeli organ administracji publicznej uzasadnił przekonująco dlaczego uwzględnił jedne dowody i odmówił uwzględnienia, względnie uznał za niewystarczające, nieprzekonywujące dla udowodnienia tez przedstawianych przez stronę, to nie można z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1903/17, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 550-551, nb 2, 3).

Mając zatem na uwadze obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 K.p.a., organ podjął z urzędu czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zebranie materiału dowodowego. Organ wywiązał się też ze swych obowiązków określonych w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podejmując szereg działań mających na celu pozyskanie dowodów na poparcie twierdzeń skarżących, że ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Działania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu.

Nie można w niniejszej sprawie stwierdzić również naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ze stwierdzenia Sądu I instancji, że "Zeznania świadków nie mogą być jedynym dowodem potwierdzającym własność F. F." nie można wywieść naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenia świadków nie mogą być jedynym dowodem potwierdzającym własność F. F. i błędnym przyjęciu, że brak jakichkolwiek dokumentów, z których nawet pośrednio wynikałoby, że F. F. był właścicielem folwarku w [...], daje podstawę odmowy wiarygodności oświadczeniom świadków.

Zacytowane stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego wyrwane z kontekstu całości wypowiedzi rzeczywiście sugeruje błąd w wykładni normy prawnej wynikającej z art. 6 ust. 5 cytowanej ustawy. Jednak stwierdzenie to padło w kontekście oceny dokumentów zgromadzonych w sprawie, a zwłaszcza dokumentów urzędowych w relacji do oświadczeń świadków. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem, że: "Wobec treści wymienionych dokumentów urzędowych, organ zasadnie odmówił wiarygodności świadkom, których oświadczenia zostały załączone przez zainteresowanych, ponieważ brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których nawet pośrednio wynikałoby, że F. F. był właścicielem folwarku w [...] i wobec istnienia dokumentów urzędowych, które potwierdzają, że właścicielem folwarku w [...] był jego ojciec". Sposób argumentacji Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje natomiast, że Sąd przyjął, że strony postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogą udowodnić fakt pozostawienia mienia na podstawie dowodów z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a w przypadku ich braku, tylko na podstawie oświadczeń co najmniej dwu świadków, spełniających wszystkie wymogi z art. 6 ust. 5 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.