Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 233/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 pkt 1 a pkt 2 i 3 , art. 21ust 1, ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia[...] . Nr[...] , Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu P. i miasta Szczecin Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. z dnia [...] r., o nr [...] w sprawie przyznania A. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że w dniu 30 marca 2011 roku do Biura Powiatu P. i miasta Szczecin ARiMR z siedzibą w S., wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2011. We wniosku Wnioskodawca zadeklarował do płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Płatności Zwierzęcej dwie działki rolne -A o powierzchni [...] ha oraz B o powierzchni [...] ha położone na działce ewidencyjnej nr 8/4 w obrębie G.. Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości [...] zł, natomiast w ramach Płatności Zwierzęcej w wysokości [...] zł.

Płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej w oparciu o przepisy art. 20 ust. 2 rozporządzenia 173/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż płatność została pomniejszona ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha) a powierzchnią stwierdzoną ([...] ha) we wniosku, wynoszącą [...] %.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z dnia 5 grudnia 2011r. A. M. wniósł odwołanie. Strona nie zgodziła się z ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie powierzchni stwierdzonej na obszarze [...] ha, podczas gdy faktyczna powierzchnia jest równa deklarowanej tj. [...] ha. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, 77§ 1, 78§ 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, tj., ze zm.) dalej k.p.a.. Odwołujący się, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowej płatności do powierzchni deklarowanej oraz wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu z uwagi na fakt, iż w systemie identyfikacji działek rolnych wpisano maksymalny kwalifikowany obszar działek niezgodny ze stanem faktycznym- w oparciu o nieaktualne zdjęcia cyfrowe, które zostały wykonane w 2007 roku, dlatego też koniecznym jest zdaniem skarżącego przeprowadzenie kontroli na miejscu, względnie wykonanie aktualnych ortofotomap cyfrowych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść przepisów prawa powołanych jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał, iż powierzchnia referencyjna dla działki ewidencyjnej położonej w gminie D., obrębie ewidencyjnym G. o nr [...] , którą A. M. zadeklarował do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i Płatności Zwierzęcej w 2011 roku, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ortofotomapą jest metryczny obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Ortofotomapą odzwierciedla sytuację na gruncie i stanowi dowód jego użytkowania. Na podstawie ortofotomapy ocenie podlegają występujące na danej działce elementy krajobrazu, które mają charakter trwały. W dyspozycji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znajdują się urządzenia oraz oprogramowanie informatyczne umożliwiające przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, które umożliwiają z dokładnością do 0,50 m określać granice mierzonych obiektów. Wykonując kontrolę administracyjną która jest jednym z etapów obsługi wniosku o przyznanie płatności, pracownik Agencji ma możliwość wizualizacji na ekranie monitora działek rolnych zadeklarowanych przez Wnioskodawcę. Wizualizacja przeprowadzana jest przy wykorzystaniu systemu ZSZiK, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe jako dane graficzne GIS, uznawane (wg Rozporządzenie Komisji (WE) 73/2009, 1122/2009) jako dane referencyjne w oparciu, o które pracownik Agencji prowadzi kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające.

Dalej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wskazał, że rolnik otrzymując spersonalizowany formularz wniosku dokonuje zmian na tym formularzu w przypadku, kiedy stwierdzi, iż wyznaczona maksymalna powierzchnia obszaru kwalifikowanego w ramach poszczególnych działek referencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny.

W związku z obowiązkiem wykorzystywania w kontroli administracyjnej danych dotyczących powierzchni wyznaczonych wektorowo, występują różnice pomiędzy danymi opisowymi zawartymi w EGiB, a danymi graficznymi (PEG), które odzwierciedlają jedynie powierzchnie gruntów uprawnionych do płatności i zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowią powierzchnie referencyjne, w oparciu o które przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o przyznanie płatności.

Odnosząc się do powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo zadeklarowanej we wniosku organ odwoławczy podkreślił, że weryfikacja tych powierzchni w bazie LPIS odnosi się do sprawdzenia, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej.

W ocenie organu II instancji, Kierownik Biura Powiatowego przed wydaniem decyzji wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy - kontrola wizualna, kompletności i administracyjna oraz procedury prowadzenia wyjaśnień rozbieżności wspierane są przez dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, dane wektorowe granic pól zagospodarowania oraz ortofotomapy cyfrowe z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS). Pomiar działki rolnej i określenie jej powierzchni uprawnionej do płatności przeprowadzone zostało na podstawie wizualizacji tj. podglądu i pomiaru działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej na tle wszystkich dostępnych warstw GIS (ortofotomapy, warstwa ewidencyjna w postaci rastrowej lub wektorowej oraz pola zagospodarowania) oraz w oparciu o istniejące na załączniku graficznym informacje wprowadzone przez Wnioskodawcę.

Wyjaśniając zasadność pomniejszenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności JPO i PZ, w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] na [...] ha zadeklarowanej przez A. M. we wniosku o przyznanie płatności, czyli do powierzchni ewidencyjno gospodarczej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wartość powierzchni oznaczonej jako PEG (powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza) stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych takich jak grunty orne, pastwiska, łąki, sady i uprawy wieloletnie, uprawnionych do uzyskania płatności przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt. 34 rozporządzenia 1122/2009.

Dokonując analizy pomiaru działek rolnych A i B w granicach działki ewidencyjnej nr[...] , dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego podczas kontroli administracyjnej wniosku w systemie informatycznym Agencji, organ II instancji stwierdził, że po uwzględnieniu obszarów wyłączonych (zalesienia, zakrzaczenia) wyznaczona powierzchnia pokrywa się z informacją zawartą w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji wskazał, iż faktyczna powierzchnia działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowi maksymalnie powierzchnię [...] ha powierzchni wnioskowanej, po wykluczeniu obszarów nieuprawnionych do płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest powierzchnia PEG, której wartość jest ustalona na podstawie ortofotomapy, która została sporządzona w dniu 12 września 2010 roku i jest ważna przez okres 5 lat.

Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] %. Powołując treść odpowiednich przepisów organ odwoławczy wskazał, że jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach środka związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 % lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2011 r. określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 r. wyniosła [...] zł. Należna kwota płatności wynosi więc [...] zł.

Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), organ odwoławczy wskazał, iż we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 została zadeklarowana powierzchnia [...] ha trwałych użytków zielonych (grupa upraw JPO, TUZ). Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wynosi [...] ha.

Na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi [...] DJP. Powierzchnia maksymalna została ustalona na podstawie § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia i wynosi [...] ha.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stawka płatności zwierzęcej do 1 ha uprawy w 2011 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2011 r. i wyniosłą [...] zł. Należna kwota płatności wyniosła zatem [...] zł.

Powyższą decyzję organu odwoławczego A. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie w całości skarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił :

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprowadzające się do przyjęcia, iż powierzchnia stwierdzona na przedmiotowym obszarze rolnym wynosi [...] ha, podczas gdy w faktycznie jest ona równa powierzchni deklarowanej o obszarze [...] ha,

b) art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu, mimo iż zgłoszony wniosek dowodowy miał kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dlaczego organ odmówił mocy dowodowej dowodowi z kontroli na miejscu i odmówił jego przeprowadzenia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76, ze zm.) – poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że wynik kontroli na miejscu nie ma znaczenia dla ustalenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego - mimo, iż jest to organ prowadzący system identyfikacyjny działek rolnych.

Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę ustalenia poczynione podczas uprzednio prowadzonych kontroli na miejscu, jak również bezzasadnie odmówiono przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z kontroli na miejscu. Ponadto jeżeli powszechnie obowiązujące przepisy prawa wskazują na podstawie jakich danych prowadzi się system identyfikacji działek, a strona wyraźnie kwestionuje ustalenia dokonane w oparciu o ortofotomapy cyfrowe, organ nie może odmówić przeprowadzenia dowodu.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie kontroli na miejscu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności bowiem, skarżący kwestionuję aktualność ortofotomapy.

A. M. podniósł, iż organ wskazuje co prawda, że ortofotomapa została sporządzona w dniu 12 września 2010 r., ale nie wyjaśnia na podstawie zdjęć z jakich lat owa mapa została wykonana. Wskazał, iż udostępniona mu mapa nie została opatrzona jakąkolwiek datą, co dodatkowo daje podstawy do kwestionowania jej aktualności.

Nadto, skarżący jako podstawę kwestionowania jej aktualności wskazuje również na wygląd nieruchomości na zdjęciu. Zdaniem skarżącego, jej stan nie odpowiada aktualnemu.

W ocenie A. M., z uwagi na duże zaciemnienia nieruchomości widoczne na mapie, jednoznaczne dokonanie kwalifikacji powierzchni na jej podstawie nie jest możliwe — mimo dysponowania przez organ narzędziem w postaci oprogramowania informatycznego, gdyż zdjęcie po prostu jest niedokładne.

Jak wskazał skarżący, zgadza się on z przytaczanymi przez organ podstawami prawnymi sposobu wyliczenia powierzchni, jednakże wskazuje jednocześnie, iż kwestionowanie danych z ortofotomapy przez stronę postępowania, winno skutkować skorzystaniem z normy art. 9a ust. 2 pkt. 4 ww. ustawy, której organ zdaje się w ogóle nie zauważać.

A. M. podniósł także, iż w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ nie stwierdził dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu z kontroli na miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo ustalono powierzchnię kwalifikowaną do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Materialnoprawną podstawę przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania stanowią przepisy zarówno krajowe jak i wspólnotowe. Z aktów krajowych kluczowe znaczenie ma ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz.1051 ze zm., dalej zwana ustawą o płatnościach), przepisy której określają tryb przyznawania rolnikom jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej (UPO).

Przyznanie płatności nastąpić może dopiero przy spełnieniu określonych ustawowo warunków, badanie natomiast, czy owe wymogi zostały spełnione, stanowi obowiązek organu rozpoznającego wniosek o przyznanie płatności. Organ administracji, będący dysponentem funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest wnioski producentów rolnych o przyznanie płatności rozpatrywać w myśl obowiązujących przepisów, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy i przeprowadzając postępowanie dowodowe, wnikliwie oceniając treść wniosku o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jak stanowi natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd mając na uwadze treść art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stwierdza, że dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzgnięcia należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108).

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 3 ust.2 pkt ustawy o płatnościach. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu, tym bardziej, że kontrola administracyjna wniosku dokonywana była bez udziału strony.

Stosownie do treści art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009,przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rady ( WE) Nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Według art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne i to aktualne na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym kontroli na miejscu.

Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy o płatnościach, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO, UPO, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji m.in. stanie na straży praworządności oraz wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a. zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane systemu LPIS wprowadzone – jak wskazuje organ- w oparciu o ortofotomapę z 12 września 2010 r. są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności JPO i UPO na rok 2011. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania, nie można zgodzić się z tak postawioną tezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowych, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie i to w sytuacji gdy nie mamy w sprawie trwałego wyłączenia działki z płatności (DR 10). Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, także wnioskowanego przez stronę dowodu z kontroli na miejscu.

Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornych działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że w odwołaniu skarżący podnosił, iż w systemie identyfikacji działek rolnych wpisano maksymalny kwalifikowany obszar zgłoszonych działek (A i B położonych na działce ewidencyjnej nr 8/4 w obrębie G.) niezgodnie ze stanem faktycznym, w oparciu o nieaktualne zdjęcia cyfrowe które zostały wykonane w 2007 r. W związku z powyższym, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu. W ocenie skarżącego, poczynione ustalenia na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu faktycznej powierzchni, umożliwiłyby dokładne ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie.

Sąd zauważa, iż stosownie do art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu.

W zaskarżonej decyzji, organ w ogóle nie odniósł się do żądania strony, nie wyjaśnił dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu z kontroli na miejscu. Co więcej, pomimo dokonanych zastrzeżeń co do rzetelności dokonanego przez organ pomiaru organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając autorytatywnie, że do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest powierzchnia PEG, której wartość jest ustalona na podstawie ortofotomapy, która została sporządzona w dniu 12 września 2010 r. i jest ważna przez okres 5 lat. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornych działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony było przeprowadzone.

Organy poprzestały tu jedynie na ustaleniu powierzchni według systemu informacji geograficznej, systemu LPIS/GIS na dzień 12 września 2010 r.

Brak odniesienia się do znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosku dowodowego uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była zapoznana i przekonana co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, w ocenie składu orzekającego, pozwala twierdzić, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu dopiero wyjaśnienie przez organ zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów.

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przepisanych prawem, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Poczynione wyjaśnienia nie pociągnęły za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty oraz wniosek dowodowy podważający aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W miarę potrzeby organ rozważy możliwość dokonania kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.