Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2334/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 1; art. 4; art. 6; art. 7; art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 621/11 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej przy Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim w Siedlcach Sp. z o.o., Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Region Mazowsze Międzyzakładowej Komisji nr 1280 Pracowników Siedleckiej Służby Zdrowia i Organizacji Terenowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim w Siedlcach Sp. z o.o. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 marca 2010 r., nr 32/10 w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Siedlcach 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zakładowej Organizacji Związkowej przy Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim w Siedlcach Sp. z o.o., Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Region Mazowsze Międzyzakładowej Komisji nr 1280 Pracowników Siedleckiej Służby Zdrowia i Organizacji Terenowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy Mazowieckim Szpitalu Wojewódzkim w Siedlcach Sp. z o.o. solidarnie na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 330 (słownie: trzystu trzydziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II OSK 2334/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 sierpnia 2011 r., VII SA/Wa 621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 marca 2010 r., nr 32/10 w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej pod nazwą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Siedlcach. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 90 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. 2001.142.1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 marca 2010 r. stanowiącą akt prawa miejscowego wniosły związki zawodowe. Sąd uznał, że interes prawny skarżących wynika zarówno z art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) określającego prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, jak również z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 tej ustawy, w których określono zadania związków zawodowych. Z regulacji tych wynika, że związki zawodowe stanowią szczególny rodzaj organizacji społecznej powołanej do reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych pracowników i innych osób, o których mowa w art. 2, a także do obrony ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związków zawodowych musi być rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego uprawnienia związków zawodowych dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy, lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów w ujęciu art. 4 - obejmuje sprawy zatrudnienia, jak zachowanie dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy, co wpływa na warunki materialne osób wymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak również przedmiotowy krąg tych interesów dotyczy dbania o właściwy poziom usług medycznych świadczonych dla ogółu obywateli. Zaskarżona uchwała o likwidacji publicznego szpitala mieści się w zakresie ustawowych zadań związków zawodowych powołanych do obrony szeroko pojmowanych interesów pracowniczych. Skoro zatem związki zawodowe w rozpoznawanej sprawie miały prawo opiniowania projektu uchwały, to mają również wywodzące się z przywołanych przepisów ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Stanowisko, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji lub przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być zaskarżona przez związki zawodowe do sądu administracyjnego zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 30.03.2011 r., II OSK 2597/10, wyrok NSA z 17.03.2011 r., II OSK 2393/10).

Zaskarżona uchwała nr 32/10 Sejmiku Województwa Mazowieckiego podjęta została na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f) u.s.w. oraz art. 36, art. 43, art. 53a ust. 2 oraz art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.). Żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na niepubliczny zakład utworzony przez spółkę z o.o. z siedzibą w Siedlcach pod firmą ,,Mazowiecki Szpital Wojewódzki w Siedlcach". Przywołane przepisy ustawy o zoz mają zastosowanie wyłącznie do zakładu o statusie "publicznego" bowiem tylko dla tego rodzaju zakładu ustawodawca przewidział szczegółową procedurę, zgodnie z którą powinny przebiegać czynności "organu założycielskiego". Przekazanie przez województwo publicznych zadań do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który ma być utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązujących przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2007 r., II OSK 1532/07 oraz wyroku z 10 marca 2010 r., II OSK 1623/08.

Przepis § 1 pkt 3 uchwały o zapewnieniu osobom korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych dalsze, nieprzerwane ich udzielanie do czasu przejęcia działalności medycznej od Szpitala przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który dopiero powstanie i zostanie utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oznacza, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten, po jego utworzeniu będzie oferować, a tym samym, czy rzeczywiście przejmie wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne. W tej sytuacji wskazany przepis nie spełnia wymogu ustawowego, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o zoz. Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań ustawodawca określił prawną formę działania w postaci publicznego zoz (art. 8 ustawy).

W obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanie prawnym brak jest jednoznacznej podstawy prawnej do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też przekształceń polegających na utworzeniu przez województwo niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Tymczasem stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (por. wyrok NSA z 3 października 2006 r., I OSK 1035/06, LEX nr 28127).

Tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zoz). Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 1623/08, wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1453/10, wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., II OSK 1532/07). W przywołanych przepisach zaskarżonej uchwały brak jest określeń i precyzyjnych sformułowań, również nie ma żadnych kryteriów np. co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami. Ogólne stwierdzenie, iż "mienie dotychczas użytkowane przez likwidowany Szpital niezbędne do prowadzenia działalności przez Spółkę, zostanie udostępnione lub przekazane Spółce na podstawie odrębnych umów" nie spełnia wymogu art. 60 ust 4b pkt 3 i 4 ustawy o zoz. Zatem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i jako taka na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. jest nieważna.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Sejmik Województwa Mazowieckiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię:

1. art. 90 u.s.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że zaskarżona uchwała Nr 32/10 Sejmiku Województwa Mazowieckiego narusza interes prawny organizacji związkowych, które wniosły skargę, a tym samym uznanie, że organizacje te miały legitymację skargową w przedmiotowej sprawie;

2. art. 36, art. 43, art. 53a ust. 2 oraz art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy o zoz poprzez nietrafne przyjęcie, że "żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na niepubliczny zakład utworzony przez spółkę z o.o. z siedzibą w Siedlcach pod firmą "Mazowiecki Szpital Wojewódzki w Siedlcach",

3. art. 43 ust. 1 ustawy o zoz drowotnej poprzez stwierdzenie, że zapis zawarty w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów określonych w ww. artykule;

4. art. 60 ust. 4b pkt 3 i 4 ustawy o zoz poprzez stwierdzenie, iż w zaskarżonej uchwale "brak jest określeń i precyzyjnych sformułowań, również nie ma żadnych kryteriów, co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami".

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.; względnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 3) zasądzenie na rzecz Sejmiku Województwa Mazowieckiego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Ad 1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 90 u.s.w. jest błędna. Zdaniem Sądu, skoro zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych organizacje związkowe mają prawo opiniować akty prawa miejscowego, jakimi są uchwały dot. likwidacji spzoz-ów, to mają również prawo do zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić ze względu na specyficzne uregulowanie art. 90 u.s.w., który to przepis legitymację skargową przyznaje tylko temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący musi wykazać, iż konkretna uchwała narusza jego uprawnienie lub interes prawny, a nie tylko ewentualnie zagraża naruszeniem takiego interesu lub uprawnienia. Przepisu art. 90 u.s.w. nie można traktować jako podstawy do zaskarżania uchwał wyłącznie ze względu na odczucia skarżącego, powodowane subiektywnym przeświadczeniem, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa.

Interes prawny lub uprawnienie powinny wynikać przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Doktryna oraz orzecznictwo przyjmuje, że chodzi o interes prawny skarżącego (o jego własny interes), a nie o interes prawny innych podmiotów. Wprawdzie związki zawodowe powołane zostały do reprezentowania oraz obrony praw i interesów pracowników, ale to nie oznacza, iż interesy pracowników mogą być utożsamiane z interesem samych związków zawodowych (ich własnym interesem jako osób prawnych czy stron mających zdolność sądową). Związki zawodowe mają jedynie reprezentować interesy pracowników, co oznacza, że czym innym są te interesy (skoro są one tylko reprezentowane przez związki zawodowe), a czym innym interesy samych związków zawodowych jako odrębnych podmiotów prawnych. Art. 90 u.s.w. nie daje podstaw do wniesienia skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę nie opierając się na prawach własnych, lecz na interesie ogółu. Na gruncie przepisu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który jest odpowiednikiem art. 90 u.s.w., wykształcił się pogląd, że nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego. Wynika to z konstrukcji skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (a więc także z art. 90 u.s.w.), która nie ma charakteru skargi powszechnej i nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób i w interesie publicznym. Przepisy powyższe wprowadzają więc istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a.

Sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwala narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Przedmiotowe naruszenie nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne - wyrok NSA z 12.01.2010 r., II OSK 1736/09. Złożenie skargi w interesie grupy mieszkańców (art. 101 ust. 2a u.s.g.) wymaga legitymowania się pisemną zgodą poszczególnych osób, tworzących tę grupę, do ich reprezentowania we wniesieniu tej konkretnej skargi – por. wyrok WSA w Białymstoku z 2010-06-23, II SA/Bk 171/10: "Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. nie jest zatem skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskanym od nich umocowaniu. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia w oparciu o powołany przepis, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (vide: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2005, teza 3 do art. 101 u.s.g.)".

Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 90 u.s.w. przez organizację społeczną. Jeżeli bowiem przepis ten nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu województwa przez każdego, to również organizacja społeczna występująca powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków w stosunku do tej organizacji. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał organu województwa w oparciu o art. 90 u.s.w. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może (vide wyrok NSA z 12.05.2006 r., II OSK 1457/05, wyrok NSA z 12.01.2010 r., II OSK 1736/09, postanowienie NSA z 12.10.2001 r., II SA 138/01, wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2005 r., IV SA/Wa 338/05, postanowienie NSA z 08.05.2008 r., I OZ 318/08 oraz postanowienie NSA z 02.02.2010 r., I OSK 40/10). Skarżący musi wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, na którą wpływ ma zaskarżona uchwała. Sama sprzeczność uchwały z prawem, jak też zagrożenie interesu społecznego, nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organizacje związkowe, które zaskarżyły uchwałę Nr 32/10 Sejmiku Województwa Mazowieckiego nie wykazały, iż zaskarżona uchwała naruszyła ich indywidualny interes prawny. Interes ten został zaspokojony w związku z faktem, że Samorząd Województwa Mazowieckiego przedstawił projekt przedmiotowej uchwały do zaopiniowania organizacjom związkowym - w tym także tym, które zaskarżyły przedmiotową uchwałę - jest to fakt bezsporny i niekwestionowany przez żadną z organizacji związkowych. Nie zostało naruszone wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych prawo tych organizacji do opiniowania aktów prawa miejscowego. Natomiast, orzeczenie NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10 powołane przez WSA w Warszawie dotyczy sytuacji, gdy związki te w swojej skardze powoływały się na okoliczność niezasięgnięcia ich opinii przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu spzoz-u, tj. naruszenie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Ad. 2. Wykładnia, że żaden z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na niepubliczny zakład utworzony przez spółkę z o.o. z siedzibą w Siedlcach pod firmą "Mazowiecki Szpital Wojewódzki w Siedlcach" jest błędna. Wszystkie te przepisy dotyczą kwestii związanych z likwidacją spzoz-u. Art. 36 ustawy o zoz wskazuje, jaki akt prawny jest odpowiednią formą prawną dla oświadczenia woli właściwego organu o likwidacji spzoz. Jednocześnie wskazuje, że ustawodawca dał właściwemu organowi możliwość podjęcia decyzji o likwidacji. Art. 43 ustawy zawiera uregulowania dot. niektórych elementów treści aktu prawnego w zakresie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i trybu podejmowania takiego aktu (konsultacje - opiniowanie przez podmioty zewnętrzne). Art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy o zoz również wskazuje elementy, jakie powinien zawierać akt prawny dotyczący likwidacji publicznego zoz-u. Generalnie ustawodawca w żadnym z powołanych wyżej przepisów nie ograniczył organów właściwych do podjęcia decyzji o likwidacji spzoz-u, co do przyczyn czy celów takiej likwidacji, pozostawiając im w tym względzie całkowitą swobodę, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 60 ust. 3 ww. ustawy, a mianowicie, jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji." Skoro ustawodawca nie wymienił (oprócz jednej) przesłanek stanowiących podstawę lub cel likwidacji spzoz-u, dlaczego likwidacja spzoz-u, której następstwem jest przejęcie jego statutowo określonych zadań przez nzoz miałaby być możliwa jedynie w przypadku wyraźnego wskazania takiej możliwości przez przepis prawa, tym bardziej, że brak zdaniem skarżącego uregulowań, które stanowiłyby przeszkodę w dokonaniu takiej czynności. Przepisy Konstytucji RP - art. 165 ust. 2 oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego stanowią zasadę samodzielności samorządu, zakres tej samodzielności mogą ograniczać jedynie uregulowania ustawowe nie pozostające w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. W kwestii formy realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia, takich ograniczeń nie wprowadzono, nie zawarto zakazu realizacji tych zadań z pomocą spółek prawa handlowego, wprost przeciwnie, w ustawie o samorządzie województwa wprost wskazano możliwość utworzenia przez województwo spółki kapitałowej dla realizacji celów użyteczności publicznej. W związku z powyższym nic nie stoi na przeszkodzie, by radni podjęli uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w celu zawiązania jednoosobowej spółki województwa z ograniczoną odpowiedzialnością, która to spółka będzie udzielała świadczeń zdrowotnych. Tworzenie spółek dla wykonywania zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jak również przystępowanie do takich spółek, dopuszcza wyraźnie ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Decydując się zatem na wykonywanie zadań nałożonych na Województwo za pośrednictwem spółki handlowej, Województwo nie wyzbywa się tych zadań ani nie ceduje ich na podmiot "niepubliczny", a jedynie korzysta z uprawnienia przyznanego mu ustawą o gospodarce komunalnej oraz ustawą o samorządzie województwa, zezwalającymi Województwu na tworzenie jednostek organizacyjnych dla celów wykonywania tych zadań (art. 8 ust. 1) – por. wyrok z 11 sierpnia 2008 r. (II GSK 105/05), w którym NSA stwierdził m.in., że w zakresie wykonywania zadań własnych gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, niepowiązanych organizacyjnie z gminą podmiotów. Gmina (powiat lub województwo), będąc udziałowcem czy akcjonariuszem swojej spółki, decyduje o jej bycie prawnym i gospodarczym (tak wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2005 r., III SA/Wa 2445/05).W przypadku przejęcia zadań statutowych SPZOZ przez NZOZ prowadzony przez spółkę samorządową nie dochodzi de facto do cedowania zadań na podmiot niepubliczny. Zgodnie z przepisami u.s.w. zarówno spzoz utworzony przez województwo, jak i spółka, w której województwo posiada 100% udziałów, to wojewódzkie osoby prawne. W świetle zaprezentowanych wyżej uwag oraz orzeczeń sądowych powołanych na ich poparcie, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że spółka z wyłącznym udziałem Województwa, jest podmiotem prywatnym, a prowadzenie działalności medycznej przez utworzony przez tą spółkę NZOZ będzie równoznaczne z niedopuszczalną prywatyzacją zadań publicznych albo też przekazaniem zadań ochrony zdrowia podmiotowi niepublicznemu. Tworząc "Mazowiecki Szpital Wojewódzki w Siedlcach" spółkę z o.o. Województwo Mazowieckie zapewniło sobie, w akcie założycielskim spółki, jako jedynemu wspólnikowi tej spółki bardzo szeroką kontrolę nad jej działalnością, w tym w zakresie prowadzenia nzoz-u.

Ad. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o zoz. Przepis ten stanowi, że uchwała dot. likwidacji spzoz-u powinna "określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji". Powyższy przepis nie uprawnia do twierdzenia, że udzielania takich świadczeń nie może zapewnić nzoz utworzony przez spółkę będącą wojewódzką osobą prawną, jak to wykazano wcześniej. Ustawodawca pozostawia decyzji organu założycielskiego wybór, jaki podmiot i w jaki sposób będzie kontynuował udzielanie świadczeń dotychczas udzielanych przez likwidowany spzoz. Nieprzerwane udzielanie takich świadczeń jest gwarantowane m.in. przez przepis, że termin zakończenia działalności medycznej Szpitala nastąpi nie wcześniej niż podejmie działalność niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Spółkę. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały Nr 32/10 Sejmiku Województwa Mazowieckiego, pacjentom likwidowanego Szpitala korzystającym dotychczas ze świadczeń zdrowotnych zapewniono dalsze, nieprzerwane ich udzielanie, bez ograniczeń dostępności, warunków udzielania i ich jakości w rodzajowo oznaczonym zakresie wynikającym ze statutu Szpitala zarówno w okresie likwidacji do czasu przejęcia działalności medycznej od Szpitala przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Spółkę pod firmą "Mazowiecki Szpital Wojewódzki w Siedlcach" sp. z o.o. jak też później przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę. Potwierdzeniem powyższego jest treść § 2 ww. uchwały, która stanowi, że niepubliczny zakład utworzony przez Spółkę przejmie dokumentację medyczną pacjentów Szpitala, jak również zapis § 6, zgodnie z którym pracownicy Szpitala z dniem zakończenia przez Szpital działalności medycznej stają się pracownikami Spółki na zasadzie art. 231kp. Dodatkowo stwierdzono, że w Statucie nzoz-u utworzonego przez spółkę został określony dokładnie taki sam cel działania podmiotu jak również identyczny zakres świadczeń zdrowotnych, jak wymieniony w statucie likwidowanego szpitala. Ponadto, spółka przejęła w drodze cesji kontrakt zawarty z NFZ przez likwidowany szpital – co jest najlepszą gwarancją dla pacjentów, odnośnie braku zmian w ich uprawnieniach i dostępności do dotychczasowych świadczeń.

Ad. 4. Sąd dokonał błędnej wykładni art. 60 ust. 4b i pkt 3 i 4 ustawy o zoz. W zaskarżonej uchwale określono, iż mienie pozostałe po zlikwidowaniu Szpitala staje się własnością Województwa, co oznacza, że na dzień podjęcia uchwały o likwidacji Sejmik zadecydował, iż mienie po zlikwidowanym szpitalu bezpośrednio po zakończeniu likwidacji, a do czasu dalszych dyspozycji, pozostanie w zasobach Województwa. Nie jest to decyzja niedozwolona czy sprzeczna z prawem. Podejmując uchwałę o likwidacji organ założycielski nie musi podejmować decyzji o przekazaniu majątku po zlikwidowanej jednostce osobie trzeciej - może je zatrzymać dla siebie. Jednocześnie w uchwale jednoznacznie wskazano, iż zarówno mienie przejęte przez Województwo, jak i mienie Województwa, dotychczas jedynie użytkowane przez likwidowany Szpital niezbędne do prowadzenia działalności przez Spółkę zostanie udostępnione lub przekazane na podstawie odrębnych umów. Przepisy te wyczerpują dyspozycję art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz i dają pewność, że powstały w miejsce likwidowanego SPZOZ niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zostanie wyposażony w mienie niezbędne do prowadzenia działalności, pozostawiając otwartą kwestię formy udostępnienia tego mienia. Przepisy prawa nie wymagają, aby w tego typu uchwałach podawana była wartość mienia czy też dołączany był jego wykaz - wartość ta może, a właściwie na pewno ulegnie zmianie do czasu zakończenia likwidacji ze względu na czynności likwidacyjne. Ustalenie wykazu mienia, które będzie przejęte przez Województwo po zakończeniu likwidacji i zaspokojeniu roszczeń wierzycieli, odbywa się w trakcie likwidacji. Szczegółowe zasady i warunki dysponowania mieniem Województwa Mazowieckiego oraz jego jednostek organizacyjnych uregulowane są w innych uchwałach Sejmiku Województwa Mazowieckiego w szczególności w uchwale Nr 162/08 z 8 września 2008 r. w sprawie zasad wnoszenia przez Województwo Mazowieckie do spółek handlowych wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania w nich udziałów i akcji oraz w uchwale Nr 152/06 z 4 września 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem Województwa Mazowieckiego, zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata i w uchwale Nr 178/08 z 8 września 2008 r. w sprawie zasad postępowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, przy zbywaniu aktywów trwałych, oddawaniu ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie.

Wskazano wreszcie, że 1 lipca 2011 r. weszła w życie ustawa działalności medycznej, która określiła nową procedurę przekształcenia spzoz-u w spółkę prawa handlowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 90 u.s.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że zaskarżona uchwała Nr 32/10 Sejmiku Województwa Mazowieckiego narusza interes prawny organizacji związkowych, które wniosły skargę, jest trafny.

Uchwała (zarządzenie) organu gminy lub powiatu z zakresu administracji publicznej, a także uchwała normatywna organu samorządu województwa może być zaskarżona przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tą uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz 1592 ze zm. i art. 90 ust. 1 u.s.w.). Jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. Zatem sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Przykładowo, interes prawny może być naruszony także uchwałą organu gminy (powiatu), która wpływa negatywnie na status skarżącego jako mieszkańca gminy (powiatu). Musi on jednak wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego – por. post. NSA z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90 (ST 1991, nr 4, s. 47 z glosą E. Ochendowskiego) oraz post. z 25 maja 1992 r., SA/Wr 601/92 (ONSA 1992, nr 3–4, poz. 89). Powyższa ocena prawna zachowała swą aktualność również po 1 stycznia 2004 r. W wyroku z 3 września 2000 r., OSK 476/04 (ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Jak wynika z powyższych wywodów zarówno art. 50 p.p.s.a., jak i wskazane przepisy ustaw samorządowych odwołują się do pojęcia "interesu prawnego" przy określaniu legitymacji skargowej. Jednakże, w tym pierwszym przepisie przesłanką legitymacji skargowej jest interes prawny w otrzymaniu orzeczenia sądu, podczas gdy ustawy samorządowe (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w.) jako przesłankę tej legitymacji wskazują interes prawny nie w otrzymaniu orzeczenia tego sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący już w dniu podejmowania uchwały został tą uchwałą naruszony - A. Duda, Pojęcie interesu prawnego w prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 35.

Ostatnio pojawiło się orzeczenie, w którym dokonano rozszerzenia zakresu pojęciowego określenia "interes prawny" w odniesieniu do fundacji i organizacji społecznych. W wyroku z 12 czerwca 2007 r., II OSK 339/07 (niepubl.) NSA stwierdził, że ocena interesu prawnego tych podmiotów musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, zwłaszcza gdy chodzi o ochronę zwierząt, "które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą". Pogląd ten należy uznać za zdecydowanie nietrafny nie tylko dlatego, że nie można mówić o interesie prawnym zwierząt. Do tej pory zadania i kompetencje statutowe organizacji społecznej stanowiły jedno z kryteriów warunkujących udział tej organizacji w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób. I słusznie, ponieważ cele statutowe, choć są celami własnymi organizacji społecznej, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Z tego względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego.

Natomiast art. 19 tej ustawy, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego – por. np. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa miejscowego uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przedstawienie projektu przedmiotowej uchwały do zaopiniowania organizacjom związkowym - w tym także tym, które zaskarżyły przedmiotową uchwałę - jest bowiem faktem bezspornym i niekwestionowanym przez żadną z organizacji związkowych.

Jeżeli więc organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawa miejscowego w formie stosownej opinii (art. 19 ustawy o związkach zawodowych), to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie, w której zajęła stanowisko w tej formie, bo z mocy prawa jest ona organem współuczestniczącym w tym procesie - por. J. Borkowski Glosa do uchwały SN z 6 lutego 1996 r., III AZP 25/96, OSP 1997, nr 1, s. 27 i n.

W konsekwencji zatem uznać należało, że jeżeli przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. [por. np. Komentarz do ustawy o samorządzie województwa (pod red. P. Chmielnickiego), Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 444-445], to związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono w toku postępowania kasacyjnego naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.