Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1378/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na terenie działek nr [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części dz. o nr ew. [...] (dostęp do drogi) z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie [...], orzekło o:

- uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie powołania w punkcie 1.2.4. działki nr ew. [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie;

- uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 15,0 m i w tym zakresie orzekło o ustaleniu minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki na 13,0 m;

- utrzymaniu decyzji organu I instancji w pozostałej części w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. [...] Sp. z o.o. [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na terenie działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...], na terenie [...].

Zarząd [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji.

Odwołanie od ww decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyły Spółki: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez podjęcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że:

- załącznik graficzny nr 1 jest sprzeczny z decyzją oraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poprzez objęcie działek nr [...] i [...] granicami terenu inwestycji na załączniku graficznym nr 1, podczas gdy nie zostały one wymienione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treści zaskarżonej decyzji;

- załącznik graficzny nr 1 jest sprzeczny z decyzją oraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w których część działki nr ew. [...] nie była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani nie oznaczono jej cyframi 1-2-3-4, powołanymi w treści decyzji;

- na załączniku graficznym nr 1 nie oznaczono cyframi 1-2-3-4 dostępu do drogi publicznej, co powoduje sprzeczność załącznika graficznego z treścią decyzji;

- zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegający na braku uzasadnienia podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o mieszkalną część budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], organ I instancji nie wyjaśnił motywów takiego wyznaczenia linii zabudowy;

- zasadny jest zarzut naruszenia art. 10 i 28 kpa oraz art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a polegający na nie uznaniu za stronę postępowania [...] Spółka komandytowo-akcyjna - właściciela działek nr ew. [...], [...], [...] będących w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji;

- nadto Kolegium wskazało także, iż decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w tym postępowaniu tj. do Spółki [...] Sp. z o.o. [...], zamiast do wnioskodawcy tj. do Spółki [...] Sp. z o.o. [...], a także, organ I instancji nie doręczył zaskarżonej decyzji Spółce [...] Sp. z o.o., która nabyła w dniu [...] marca 2016 roku działkę o nr ew. [...], bezpośrednio graniczącą z terenem planowanej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji, od której odwołania złożyły: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w [...].

Obie Spółki zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez przyjęcie do analizy zagospodarowania obszaru niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...], podczas gdy analizę można oprzeć wyłącznie w oparciu o działki zabudowane;

- art. 54 pkt 2 lit. c) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku legitymowania się przez inwestora - [...] Sp. z o.o. [...] - warunkami przyłączenia do sieci, energetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej;

- sprzeczność decyzji WZ z załącznikiem nr 2 - wynikami analizy zagospodarowania obszaru w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, gdyż zgodnie z decyzją parametr ten znajduje się w przedziale od 24% do 30%, podczas gdy z wyników analizy parametr ten znajduje się w przedziale od 26% do 30%;

- sprzeczność decyzji z załącznikiem nr 1 polegający na objęciu decyzją działek o nr ew. [...], [...] i [...] i części działki o nr ew. [...] podczas gdy z załącznika graficznego nr 1 wynika, że dotyczy on decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie dz. o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...];

- wewnętrzną sprzeczność decyzji w zakresie oznaczenia terenu objętego inwestycją poprzez podanie w osnowie obszaru składającego się z działek o nr ew. [...], [...] i [...] i części działki o nr ew. [...], a w pkt. 1.2.4 decyzji wskazanie terenu składającego się z części działek o nr ew. [...] oraz części działek o nr ew. [...], [...] i [...];

- brak oznaczenia na legendzie załącznika nr 1 wyznaczonego linią przerywaną obszaru oznaczonego cyframi 1-2-3-4;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niedopuszczalnym określeniu wysokości głównej kalenicy poprzez wartość maksymalną, niedopuszczalnym okręceniu kąta spadku dachu poprzez wartość maksymalną, braku uzasadnienia podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego określenia geometrii dachu, które uniemożliwia zbadania czy parametr ten wskazany w decyzji przyczyni się do zachowania i kształtowania ładu przestrzennego w danym terenie.

Wskazując na powyższe zarzuty, Ww Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie na podst. art. 138 § 2 k.p.a., o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W dniu [...] września 2017r. do Kolegium wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. [...], w którym spółka wniosła o uwzględnienie w trakcie orzekania zmianę parametru dotyczącego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - ocl 13 do 23 m, zgodnie z decyzją Kolegium nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Po rozpatrzeniu powyższej sprawy Samorządowe Kolegium w [...], zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2018 r. w pkt 1) uchyliło zaskarżoną decyzję we wskazanej wyżej części i umorzyło postępowanie w tym zakresie; w pkt 2) uchyliło zaskarżoną decyzję we wskazanej wyżej części i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy zaś w pkt 3) decyzję organu I instancji w pozostałej części utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniach, uznając za niezasadne zarzuty naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącego przyjęcia do analizy działki nr [...] z obrębu [...], podczas gdy, jak wskazali odwołujący, analizę można oprzeć wyłącznie w oparciu o działki zabudowane. Kolegium dokonało sprawdzenia stanu zagospodarownaia przedmiotowej działki na mapie [...] dostępnej na stronie internetowej Urzędu [...] (http://www.mapa.um.warszawa.pl/mapaAppl/mapa?service=mapa), z której wynika, że działka nr ew. [...] jest zabudowana sześcioma budynkami;

- art. 54 pkt 2 lit. c) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącego wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku legitymowania się przez inwestora - [...] Sp. z o.o. [...] - warunkami przyłączenia do sieci, energetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej;

- w zakresie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem nr 2 - wynikami analizy zagospodarowania obszaru w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, bowiem w analizie obszaru podano, że wskaźnik ten na obszarze analizowanym wynosi od 2% do 84%, przy czym średni wskaźnik wynosi około 25%;

- także zarzut sprzeczności decyzji z załącznikiem nr 1, gdyż zarówno w części tekstowej decyzji, jak i na załączniku graficznym nr 1 jako teren inwestycji wskazane zostały część działek nr ew. [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) i część działki nr [...] jako dostęp do drogi publicznej (oznaczona na mapie literami 1234 i linią przerywaną;

- braku oznaczenia w legendzie załącznika nr 1, wyznaczonego linią przerywaną obszaru oznaczonego cyframi 1-2-3-4, organ odwoławczy uznał za nieistotne uchybienie, nie mające wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, tym bardziej, że na stronie pierwszej decyzji podano, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji w części stanowiącej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, oznaczony został cyframi 1-2-3-4;

- podobnie za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 8 ww rozporządzenia, na stronie drugiej decyzji organ I instancji podał, że dopuszcza się zastosowanie dachu płaskiego łub wielospadowego i dachu o spadku do 20%. Dach płaski ma spadek 0%, zatem uznać należało, że wskaźnik ten ustalony został od 0% do 20%. W analizie obszaru organ I instancji podał, że dachy budynków wielorodzinnych są płaskie lub wielospadowe o kącie nachylenia do 20%, co zostało zawarte w pkt 1.1 decyzji dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wewnętrznej sprzeczności ww decyzji w zakresie oznaczenia terenu objętego inwestycją poprzez podanie w osnowie obszaru składającego się z działek o nr ew. [...], [...] i [...] i części działki o nr ew. [...], a w pkt. 1.2.4 tej decyzji terenu składającego się z części działek o nr ew. [...] i [...] oraz części działek o nr ew. [...], [...] i [...] SKO uznało, że jest on uzasadniony. Wobec powyższego w części wskazującej jako teren inwestycji działkę nr [...] (punkt 1.2.4. decyzji) uzasadnionym było uchylenie w tej części decyzji i umorzenie postępowanie w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Ostatecznie, zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku, z zachowaniem warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nie zaburzy tego ładu i będzie stanowiło kontynuację funkcji i parametrów w obszarze analizowanym. Organ wskazał także, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego zaś kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Podniósł także, iż celem posiadania warunków przyłączenia do sieci energetycznej, gazowej wodociągowej i kanalizacyjnej jest zagwarantowanie przez gestora sieci, że obsługa planowanej inwestycji będzie możliwa. Stąd przedstawienie warunków przyłączenia do sieci dla takiej samej inwestycji, na tym samym, terenie, wydane dla spółki powiązanej z wnioskodawcą (będącej komplementariuszem wnioskodawcy) nie może prowadzić do wniosku, że wnioskodawca nie dysponuje aktualnymi warunkami przyłączenia do sieci. Tym bardziej, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie musi dysponować prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, ani umowami z gestorami sieci o zapewnieniu obsługi.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika spółki [...] Sp. z o.o. [...] o zmianę parametru dotyczącego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z - od 15,0 m do 21,5 m - na - od 13,0 m do 23,0 m, Kolegium uznało, że możliwa jest zmiana tego parametru poprzez ustalenie minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 13,0 m zamiast 15,0 m. Natomiast nie jest możliwa zmiana maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 21,5 m do 23,0 m, bowiem w obszarze analizowanym nie występują budynki o tej wysokości, co wynika z analizy obszaru.

Z powyższą decyzja nie zgodziły się [...] Sp. zo.o. [...] z siedzibą w [...] (inwestor) i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

1. [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] (inwestor) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Zarządu [...] z [...] kwietnia 2017 r. o warunkach zabudowy, w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i zobowiązanie SKO w [...] do wydania - w odniesieniu do uchylonej części zaskarżonej decyzji - decyzji ustalającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na: "do 23,0 m"; jak również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ww Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 8 kpa poprzez nieuzasadnione działanie organu administracji publicznej niosące dla Inwestora niekorzystne skutki, a w konsekwencji orzeczenie w sposób naruszający zaufanie obywatela do organów państwa; a

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wydający decyzję czynności zmierzających do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób, który nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu strony, co przejawia się m. in. pominięciem w ustaleniach okoliczności istotnych w sprawie;

- art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wydający decyzję czynności zmierzających do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego oceny, co przejawia się m. in. pominięciem w ustaleniach okoliczności istotnych w sprawie, w tym wydanych w tożsamych sprawach decyzji organu I i II instancji;

- art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i zawierającego wszystkie elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego przejawiający się w nieustosunkowaniu się do wszystkich okoliczności sprawy oraz niewskazaniu powodów, dla których organ wydający decyzję nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 59 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie maksymalnej wysokości planowanego budynku niezgodnie z wnioskiem inwestora, pomimo, że wnioskowana wysokość budynków znajdowała swoje oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy w tym zakresie decyzji organu I instancji, to jest w części dotyczącej ustalenia maksymalnej wysokości inwestycji.

2. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie. Ww Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 59 ust.1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy na terenie, który składa się wyłącznie z części działek w sytuacji, w której teren w rozumieniu ww ustawy nie może być ograniczony tylko do części działek;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie do analizy zagospodarowania obszaru niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] podczas gdy analizę można oprzeć wyłącznie o działki zabudowane;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu w mocy części decyzji organu I instancji pomimo braku warunków przyłączenia sieci gazowej, energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy części wewnętrznie sprzecznej decyzji organu I instancji, która w zakresie oznaczenia terenu inwestycyjnego w osnowie wskazuje obszar składający się z działek o nr [...], [...], [...] i części działki o nr [...] a w pkt 2.3.4. ww decyzji - terenu składającego się z części działek o nr [...], [...], [...] i [...].

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymało dotychczasowe stanowisko wnosząc o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy wniesione skargi podlegały uwzględnieniu choć nie wszystkie zarzuty w nich zawarte podlegały uwzględnieniu.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na terenie działek, zgodnie z sentencją decyzji WZ, o nr ew. [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części dz. o nr ew. [...] (dostęp do drogi) z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie [...].

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia - ust. 1, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w ust. 2, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu, dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala się czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. Ustawy. W ocenie Sądu jednak, powyższa analiza jest nieprawidłowa z uwagi na niespójne określenie terenu inwestycji. Nie jest bowiem czytelne wokół jakich działek lub ich części obszar analizy został wytyczony. Wskazują na to numery ewidencyjne powołanych w sentencji decyzji WZ działek, inne niż w załączniku graficznym nr 1 i nr 2. Sentencja powyższej decyzji odnosi się bowiem do terenu obejmującego działki o nr ew. [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części działki o nr ew. [...] (dostęp do drogi). Podobnie z treści załącznika nr 2 wynika, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na trenie ww działek, przy czym jednak odmiennie niż w sentencji ww decyzji, odnosi się wyłącznie do ich części a nie całości "(...) na terenie części działek o nr ew. [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części działki o nr ew. [...] (dostęp do drogi)...". Natomiast z załącznika graficznego nr 1 wynika, iż teren inwestycji obejmuje całe działki ale o innych numerach ewidencyjnych tj. o nr [...], [...], [...]. W przedmiotowej decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy występuje zatem niespójność w zakresie obszaru, dla którego te warunki zabudowy zostały ustalone, która zdaniem Sądu, uniemożliwia określenie, jakie w istocie działki bądź ich części ww decyzją zostały objęte co tym samym uniemożliwia ustalenie prawidłowości wyników przeprowadzonej analizy.

Jednocześnie, podnieść należy, iż ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na powyższe pośrednio wskazuje także powołany wyżej § 3 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji (tj. np. części działki). Do pojęcia działki budowlanej jako całości a nie jej, wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zatem, nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, prowadziłoby do obchodzenia przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy).

W ocenie Sądu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dopiero po prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, możliwe jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika parametrów nowej zabudowy, o których mowa w ww rozporządzeniu (§ 1). Regulacja prawna wskazana w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, w celu zagwarantowania ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W tym celu niezbędne jest prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej.

Z tego też względu zarzuty skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] znajdują w omawianym zakresie w pełni uzasadnienie.

Zasadnym jest także, w ocenie Sądu, podniesiony przez Ww Spółkę zarzut, iż analizę zagospodarowania terenu należy oprzeć wyłącznie w oparciu o działki zabudowane w celu ustalenia średnich wskaźników zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia. Z przepisu § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że celem ustalenia średniego wskaźnika zabudowy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym. Pominięcie bowiem działek o mniejszej intensywności zabudowy celem podwyższenia średniego wskaźnika zabudowy uznać należy za całkowicie sprzeczny z przytoczoną wyżej regulacją. Przy czym, zarzut skargi odnosił się do sytuacji przeciwnej, tj. uwzględnienia przez organ w analizie urbanistycznej działki o nr ew [...] z obrębu [...], jako działki niezabudowanej. Natomiast zgodnie z poczynionymi przez SKO ustaleniami, na podstawie mapy [...] dostępnej na stronie internetowej Urzędu [...] wynika, że działka o nr ew. [...] jest zabudowana sześcioma budynkami. Jednakże powyższe o tyle nie ma znaczenia w sprawie niniejszej, iż obszar analizy, z uwagi na niespójne przedstawienie terenu inwestycji, nie może być prawidłowo zweryfikowany. Dopiero po ponownym prawidłowym określeniu terenu inwestycji, obszaru, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, będzie możliwe, na tej podstawie, prawidłowe ustalenie granicy terenu poddanego analizie. A następnie, o ile taka będzie wola stron postępowania, poddanie badaniu ustalonych na nowo warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, teren analizy urbanistycznej może obejmować także działki niezabudowane. Ustawodawca bowiem, zgodnie z ww § 3 ust. 1 cyt. rozp., określił, iż wokół działki budowlanej wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, jednakże nie uzależnił wyznaczenia terenu objętego analizą od poszukiwania wyłącznie działek zabudowanych. W tym zakresie ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, który winien być wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach.

Jednakże, podnoszone przez skarżącą ww okoliczności będą mogły być (ewentualnie) przedmiotem badania dopiero po ponownym, zgodnie z powyższymi wytycznymi, rozpoznaniu wniosku inwestora.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w pkt 3 skargi Ww Spółki, tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku legitymowania się przez inwestora warunkami przyłączenia do sieci gazowej, kanalizacyjnej, energetycznej i wodociągowej, Sąd nie uznaje go za uzasadniony. Wystarczy bowiem dokument potwierdzający możliwość takiego podłączenia (warunki przyłączenia traktowane są jak przyrzeczenie zawarcia umowy). Może to być np. umowa na wykonanie uzbrojenia terenu zawarta pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną (np. gestorem sieci), a inwestorem. Taka umowa potwierdza spełnienie warunku wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust 5 u.p.z.p.). Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2576/17).

Jednocześnie wskazać należy, iż w powyższych okolicznościach i w świetle poczynionych rozważań, zarzuty skargi inwestora [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...], odnoszące się do meritum decyzji WZ (wyliczonych wskaźników zabudowy), jako przedwczesne - nie podlegały merytorycznej ocenie Sądu.

Reasumując zatem należy stwierdzić, iż w pierwszej kolejności koniecznym jest w sposób prawidłowy określenie terenu inwestycji (wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych) i tym samym prawidłowe wyznaczenie terenu analizy urbanistycznej, na podstawie której zostaną dopiero ustalone parametry zabudowy. Kluczowym dla analizy urbanistyczno-architektonicznej jest wymóg zamieszczenia wyników analizy do decyzji WZ, w załącznikach: tekstowym i graficznym, które muszą być zgodne w swojej treści co do zakresu obszaru inwestycji, gdyż stanowią jej integralną część (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bk 183/08, LEX nr 499844). W sprawie niniejszej, pomimo iż spełniono powyższy warunek tj. dołączono do decyzji ww załączniki, to jednak zarówno oba załączniki jak i sama treść przedmiotowej decyzji wskazują na różne tereny inwestycyjne. To z kolei bezpośrednio wpływa na całkowitą nieczytelność przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić na marginesie należy, że istotą wprowadzenia takiej a nie innej procedury w celu ustalenia warunków zabudowy, tj. konieczność sporządzenia w sposób prawidłowy analizy urbanistyczno-architektonicznej i przygotowania projektu decyzji administracyjnej przez uprawnionego biegłego, jest fachowe oraz obiektywne przygotowanie parametrów i warunków dla planowanej inwestycji, a nie ich określenie pod realizację subiektywnych zamiarów inwestora.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji jako wadliwe podlegały uchyleniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 i 3 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i wydać w zakresie przedmiotowego wniosku prawidłowe rozstrzygnięcie.

.