Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 993/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. sp. z.o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. sp. z.o.o. z siedzibą w D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja"), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "Organ", "GINB"), po rozpatrzeniu odwołania "D." sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej także jako "Skarżąca", "Strona", "Spółka", "Producent") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB", ,,Organ I instancji") nr [...] z dnia [...] grudnia 2019r. (dalej ,,decyzja I instancji") umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rury dymowej ze stali czarnej 130/500 mm, 2 mm ([...]) w ilości 5 sztuk, wyprodukowanej przez Stronę – uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 32 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 266 , dalej ,,ustawa o wyrobach"), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2019 r. osoby upoważnione przez [...] WINB przeprowadziły kontrolę u sprzedawcy tj. M. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także ,,Sprzedawca"). Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: rura dymowa ze stali czarnej 130/500 mm, 2mm ([...]), w ilości 5 sztuk.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] czerwca 2019 r. (nr akt: [...]). W protokole kontroli wskazano m.in. że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych dotyczących wskazanego wyrobu budowlanego.

W dniu 6 sierpnia 2019 r., [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego – rura dymowa ze stali czarnej 130/500 mm, 2mm ([...]), którego producentem jest "D." sp. z o.o. z siedzibą w D., znajdującego się w ilości 5 szt. u Sprzedawcy, niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach, o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił kontrolowanego Sprzedawcę oraz Producenta. Ponadto w piśmie wskazano stwierdzone nieprawidłowości w odniesieniu do deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (dalej także ,,DWU") oraz informacji towarzyszących oznakowaniu CE. Równocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się przez Strony z aktami sprawy i przedstawienia swojego stanowiska.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. Producent wskazał, że "wyroby zostały oznakowane i posiadają stosowne dokumenty uzupełniające zgodnie z obowiązującymi przepisami" a ponadto poinformował, że "wyroby te i ich oznakowanie były przedmiotem kontroli planowej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w okresie od 6 kwietnia 2016 r. do 15 kwietnia 2016 r.", a postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu zostało umorzone po potwierdzeniu przez ten organ "poprawności oznaczeń". Jednocześnie Producent poinformował, o zamiarze wycofania ww. wyrobu budowlanego od Sprzedawcy.

M. sp. z o.o. z siedzibą w P., pismem z dnia 12 września 2019 r. poinformowała, że po otrzymaniu informacji o niespełnianiu przez kontrolowane wyroby budowlane wymagań określonych w ustawie o wyrobach, zostały one wycofane ze sprzedaży i zwrócone do dostawcy K. sp. z o.o. Do pisma załączono m.in. kopię faktury korygującej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponadto Sprzedawca wyjaśnił, że 1 sztuka ww. wyrobu budowlanego, została sprzedana zanim otrzymano informację o konieczności wstrzymania sprzedaży.

Natomiast Producent w piśmie z dnia 18 września 2019 r. poinformował m.in. że oznaczenie wyrobu budowlanego: rura dymowa ze stali czarnej 130/500 mm, 2 mm ([...]) była przedmiotem oceny dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej także ,, [...] WINB") i organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wprowadzenie zaakceptowanych przez organ kontroli nowych oznaczeń wyrobu.

Spółka wskazała, iż wywody zawarte w ww. decyzji stały się podstawą do wprowadzenia zastosowanych reguł i zasad w oznaczeniu wyrobów budowlanych przez nią produkowanych. Ponadto Strona podniosła, iż nieuprawnione jest "wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena oznaczenia takich samych wyrobów budowanych, już raz ocenionych jako prawidłowe". W ocenie Producenta prowadzenia takiego postępowania stanowi okoliczność skutkującą stwierdzeniem nieważności "przyszłej decyzji" na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2096 ze zm., dalej ,,Kpa").

Producent załączył do ww. pisma decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] oraz potwierdzenie przyjęcia zwrotu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. [...] WINB przeprowadził kontrolę sprawdzającą (nr akt kontroli: [...]) u Sprzedawcy.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., umarzającą postępowanie w sprawie rury dymowej ze stali czarnej 130/500 mm, 2mm ([...]), w ilości 5 sztuk, wyprodukowanej przez "D." sp. z o.o. z siedzibą w D., z uwagi na wycofanie wyrobu przez Producenta od Sprzedawcy.

Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu zarzucono decyzji wydanej przez Organ I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach oraz art. 11 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4.4.2011, str. 5 ze zm., dalej ,,rozporządzenie 305/2011") poprzez uznanie, iż deklaracja właściwości użytkowych dla rury dymowej 130/500 została sporządzona przez Producenta niezgodnie z art. 6 rozporządzenia 305/2011 oraz informacje towarzyszące oznakowaniu CE nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 305/2011, gdy w rzeczywistości wyrób ten i jego oznaczenie spełnia wszystkie wskazane wyżej normy, co potwierdziła kontrola planowa u Producenta dokonana w zakładzie produkcyjnym "D." sp. z o.o., ul. [...], przez [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. zakończona decyzją [...] WINB o nr [...].

Ponadto Producent stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oparciem decyzji o umorzeniu postępowania na wycofaniu z obrotu produktów Spółki, a nie na podstawie prawidłowego oznaczenia rury dymowej 130/500mm ze stali czarnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji lub też stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu.

Natomiast w świetle przepisu art. 2 pkt 11 ustawy o wyrobach przez wycofanie z obrotu należy rozumieć każdy środek, którego celem jest zapobieżenie udostępnieniu na rynku wyrobu budowlanego w danym łańcuchu dostaw (zob. art. 2 pkt 23 rozporządzenia 305/2011).

W niniejszej sprawie, zdaniem Organu, mamy do czynienia z sytuacją, gdzie Producent, po stwierdzeniu przez Organ nieprawidłowości w sporządzonej deklaracji właściwości użytkowych oraz wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE, wycofał z obrotu wyrób budowlany w ilości 4szt, ponieważ 1 sztuka została sprzedana zanim otrzymano informację o konieczności wstrzymania sprzedaży. Powyższa okoliczność została potwierdzona również przez [...] WINB w toku kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu [...] września 2019 r. u Sprzedawcy.

Mając na uwadze, iż wyrób budowlany objęty postępowaniem nie znajduje się już u kontrolowanego Sprzedawcy, gdyż został zwrócony do Producenta, a więc został wycofany z obrotu, zasadnym zdaniem GINB było wydanie przez [...]WINB decyzji na podstawie na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach. Natomiast w odniesieniu do 1 sztuki wyrobu budowalnego, która została sprzedana konieczne było umorzenie postepowania na podstawie art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach, z uwagi na brak przedmiotu postępowania u kontrolowanego Sprzedawcy.

Dodatkowo Organ wyjaśnił, że w przypadku zbiegu odwołania oraz żądania stwierdzenia nieważności pierwszeństwo należy przyznać pierwszemu z wymienionych trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza art. 138 Kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2012 r" sygn. akt III SA/Kr 1488/11).

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w które zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 ustawy wyrobach oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia 305/2011 - poprzez uznanie, że deklaracja właściwości użytkowych rury dymowej ze stali czarnej 130/500 mm (niepowtarzalny kod identyfikacyjny wyrobu: [...]) została sporządzona przez Producenta niezgodnie z art. 6 rozporządzenia 305/2011 oraz informacje towarzyszące oznakowaniu CE nie odpowiadają wymaganiom określonym w art. 9 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, podczas gdy wyrób ten i jego oznaczenie spełnia wszystkie wskazane wyżej normy;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach poprzez umorzenie postępowania w oparciu o przesłankę wycofania z obrotu wyrobu budowlanego niezgodnego z ustawą o wyrobach, w sytuacji, w której postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 32 pkt 1 ustawy o wyrobach, to jest na podstawie stwierdzenia, że rura dymowa ze stali czarnej 130/500 mm, wyprodukowana przez Stronę spełnia wymagania określone w ww. ustawie;

art. 138 §1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] WINB, w sytuacji, w której organ odwoławczy winien uchylić przedmiotową decyzję Organu I instancji i umorzyć postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 32 pkt 1 ustawy o wyrobach;

art. 10 §1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie wymienionego przepisu przez Organ I instancji nie jest istotne dla sprawy;

art. 156 §1 pkt 3 Kpa poprzez stwierdzenie, że zbadanie wyrobu budowlanego przez [...] WINB i ustalenie przez niego w drodze ostatecznej decyzji, iż wyrób budowlany jest zgodny z przyjętymi normami, nie kreuje stanu powagi rzeczy osądzonej i uprawnia [...] WINB do ponownego badania tego wyrobu budowlanego i ponownego merytorycznego badania zgodności wyrobu z normami, pomimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ww. spraw.

Strona wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").

Dokonywana, w świetle powyżej wymienionych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przy jej wydaniu Organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję I instancji w zakresie przyjętej w niej podstawy prawnej a w pozostałym zakresie utrzymującej ją w mocy.

Stosownie do postanowienia art. 107 § 1 Kpa decyzja administracyjna zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 Kpa).

Trzeba mieć na uwadze, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia w przedmiocie interesu prawnego lub obowiązku określonych podmiotów – stron prowadzonego postępowania administracyjnego. To o ich prawach i obowiązkach rozstrzyga na podstawie obowiązujących przepisów prawa właściwy organ administracji publicznej i podejmuje określone rozstrzygnięcie w sprawie. ,,Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy orzeka zawsze o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16).

Celem zatem tego postępowania jest załatwienie sprawy, zaś sposób jej załatwienia może być następnie kwestionowany w drodze wniesionego odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na etapie natomiast postępowania wywołanego wniesieniem tych środków zaskarżenia właściwy organ w II instancji weryfikuje zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia wydając jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa. Istotne jednak jest to, że na tym etapie następuje ocena prawidłowości rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji i w jej ramach dochodzi także do oceny prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej. Utrzymanie decyzji I instancji w mocy co do przyjętego w niej rozstrzygnięcia (por. art. 107 § 1 pkt 5 Kpa) przy jednoczesnym uchyleniu jej w zakresie wskazanej podstawy prawnej (por. art. 107 § 1 pkt 4 Kpa) należy postrzegać za nieznajdujące oparcia w art. 138 Kpa. Sposoby bowiem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ujęte w tym przepisie prawa dotyczą istoty sprawy to jest rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji a nie innych jej elementów (w tym podstawy prawnej), których ewentualna konwalidacja na etapie odwoławczym powinna zostać dokonana ale o ile nie pociąga za sobą konieczności zmiany rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji zaskarżonej a i brak innych podstaw do jego zmiany, decyzja ta powinna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Jak słusznie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1987 r. ,,uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia, jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie, jest sprzeczne z przepisami art. 138 k.p.a." (sygn. akt IV SA 220/87). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że ,,jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki." (wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 929/18).

W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji w którym Organ utrzymuje w mocy decyzję I instancji w zakresie przyjętego w niej rozstrzygnięcia ale jednocześnie uchyla w zakresie wskazanej w niej podstawy prawnej, która w ocenie Organu winna zostać uzupełniona o dodatkowy przepis prawa, należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Takie bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znajduje oparcia ani w treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ani w innych postanowieniach tego artykułu określającego katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien stosownie do wymogów nałożonych na organ odwoławczy ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie tj. zweryfikować zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji I instancji i ustalić, czy i jakie niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami zaistniały, przy czym powinno to nastąpić także z odniesieniem się do zarzutów odwołania kwestionujących ustalenie niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym organ ,,obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (...)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020r., sygn. akt I GSK 1725/18).

W przypadku zaś ponownego ustalenia istnienia podstaw faktycznych dla przyjęcia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie zarówno przepis art. 32 pkt 2 jak i pkt 3 ustawy o wyrobach Organ winien wskazać mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa w podstawie prawnej wydawanej decyzji a w jej uzasadnieniu wyjaśnić zasadność swojego stanowiska w tym zakresie. Organ zobowiązany jest przy tym uwzględnić to, że art. 138 Kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego i o ile Organ uzna, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest zasadne w całości i nie wymaga zmiany to powinien utrzymać decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Już niezależnie od wskazanego powyżej naruszenia przepisu postępowania, które musiało zdeterminować treść orzeczenia sądowego zapadłego w sprawie, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie sprostała także innym wymogom przypisanym decyzji organu odwoławczego. Brak w niej bowiem weryfikacji rozstrzygnięcia Organu I instancji w zakresie przyjętej przez ten Organ niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi ustawą o wyrobach i to w sytuacji gdy prawidłowość tych ustaleń była kwestionowana przez Stronę.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja administracyjna, której podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 32 pkt 2 i pkt 3 ustawy o wyrobach.

Zgodnie z postanowieniem art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach właściwy organ wydanej decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu. Możliwość wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w oparciu o tę podstawę prawną wymaga poczynienia określonych ustaleń co do okoliczności faktycznych, jakich zaistnienie warunkuje zastosowanie ww. przepisu w sprawie. W pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie czy wyrób budowlany jest objęty normą zharmonizowaną (czy też nie), bądź czy też została dla niego wydana europejska ocena techniczna albowiem ma to znaczenie w świetle stawianych mu wymagań określonych ustawą o wyrobach (zob. art. 5 ustawy o wyrobach). Następnie powinno dojść do ustalenia w jakim zakresie jest on niezgodny z wymaganiami określonymi ustawą o wyrobach oraz czy stwierdzone niezgodności zostały usunięte lub też może wyrób został wycofany z obrotu. Stwierdzenie niezgodności wyrobu z wymaganiami powinno opierać się na dokonanej przez Organ analizie polegającej na określeniu wymagań jakie dany wyrób powinien spełniać a następnie odniesieniu tych wymagań do konkretnego wyrobu budowlanego, który takiej ocenie jest poddawany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Realizacja tego celu następuje między innymi w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli (w niniejszej sprawie przeprowadzonej u Sprzedawcy). Istotne jest jednak z punktu widzenia prowadzonego postępowania administracyjnego i stawianych mu wymogów aby nie tylko zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy ale nadto go w jego całokształcie rozpatrzyć ale następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej wydawanej w sprawie.

Organ nie był zatem wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 Kpa) a nadto, w konsekwencji, do takiego uzasadnienia faktycznego wydawanej decyzji, które będzie zawierać wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa).

Trzeba mieć na uwadze, że organy administracji publicznej są zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem. Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 Kpa), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 Kpa).

Organ, jak i [...] WINB nie sprostały powyższym wymogom i nastąpiło to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że z treści zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji trudno wywodzić, jakie okoliczności faktyczne i z jakich powodów legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć. Tak jak już powyżej zostało to wspomniane Organ w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach powinien określić rodzaj stawianych wyrobowi budowlanemu wymagań i zakres ich niespełnienia. Sąd zauważa, że powinno to nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości, precyzyjny tak aby nie było wątpliwości jakie wymaganie nie zostało spełnione i z jakich powodów (to jest w oparciu o jakie przepisy prawa ustanawiające wspomniane wymogi stwierdzenie to należy uznać za uzasadnione). Warunków tych nie spełnia zarówno decyzja I instancji jak i zaskarżona decyzja. Nie zostały w nich bowiem w sposób dokładny wskazane uchybienia w zakresie wymogów przypisanych informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu budowlanego jak też nie została przez Organy obu instancji wyjaśniona zasadność ich stanowiska w tym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji I instancji [...] WINB, w zakresie niezgodności wyrobu z wymaganiami stwierdził bowiem ogólnikowo, że w informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w przedłożonej deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. niewłaściwie określono numer zastosowanej zharmonizowanej specyfikacji technicznej, przy czym nie uściślił jaki numer został wskazany i z jakich powodów należałoby uznać, że został on wskazany niewłaściwie. Organ dalej podniósł, że zamierzone zastosowanie określone w informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w DWU nie było zgodne z załącznikiem ZA zastosowanej normy zharmonizowanej, przy czym nie wyjaśnił jak zostało określone zamierzone zastosowanie, jaka norma zharmonizowana miała zastosowanie i dlaczego wskazane zastosowanie pozostawało niezgodne z załącznikiem. Podobnie ma się sytuacja ze stwierdzonym brakiem niepowtarzalnego kodu identyfikacyjnego typu wyrobu wskazanego w DWU. W tym przypadku winno także być wyjaśnione z czego wynika obowiązek zawarcia tego kodu w informacji towarzyszącej CE i jaki kod powinien być wskazany. W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazana także została nieprawidłowość polegająca na tym, że DWU ,,nie zawierała pełnego wykazu zasadniczych charakterystyk wskazanych w załączniku ZA zastosowanej normy zharmonizowanej". W takim przypadku należało określić, jaki wykaz zasadniczych charakterystyk został wskazany, a jaki powinien w świetle treści tego załącznika. Nie jest bowiem wystarczające dla oceny zaistniałej nieprawidłowości odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych braków w wykazie. Także w odniesieniu do wskazanej nieprawidłowości dotyczącej braku zadeklarowanej szorstkości średniej odcinków komina należało wskazać z czego wynika obowiązek objęcia jej informacją towarzyszącą oznakowaniu CE i jaką treść powinna przyjąć ta informacja aby można było uznać, że zawiera wymagane wartości. Kolejna ze wskazanych nieprawidłowości dotyczyła podania w informacji towarzyszącej oznakowaniu CE informacji, która nie jest zasadniczą charakterystyką i nie powinna być zawarta w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE (dot. oznaczenia "L01200"). W tym przypadku Organ był zobligowany wskazać o jaką informację chodzi, dlaczego nie można jej uznać za zasadniczą charakterystykę i z jakich powodów nie powinna być zawarta w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE. W dalszej kolejności, w odniesieniu do kolejnej wskazanej nieprawidłowości dotyczącej informacji w DWU (,,przy odporności na pożar sadzy") Organ winien określić, jaka właściwość użytkowa została wskazana, jaka powinna zostać wskazana aby mogła być uznana za odnoszącą się do zasadniczej charakterystyki. Organ I instancji wskazał jako kolejną nieprawidłowość brak wyjaśnienia przez Stronę sposobu deklarowania wytrzymałości na ściskanie, zginanie oraz oporu przenikania ciepła. W tym zakresie należy zauważyć, że brak pozyskania określonych informacji od Strony postępowania nie może być sam w sobie zrównany z niezgodnością wyrobu budowlanego z wymaganiami. W takim przypadku rolą Organu jest dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego czy deklarowane wartości należy uznać za niezgodne i z jakich powodów a następnie wyjaśnić zajęte w tym zakresie stanowisko w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Właściwe wypełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej w niniejszej sprawie polegało na wskazaniu precyzyjnie, które dokładnie dane zostały wskazane w ww. dokumentach dotyczących kontrolowanego wyrobu (ewentualnie jakie nie zostały wskazane) i dlaczego Organ ocenia, że zostały podane nieprawidłowo (ewentualnie dlaczego powinny zostać podane w sytuacji ich braku). Nie może jednak to nastąpić w oderwaniu od przywołania właściwych wymogów albowiem stanowią one punkt odniesienia dla stwierdzenia niezgodności danego wyrobu budowlanego. Organy winny zatem zestawić stwierdzony stan faktyczny zobrazowany w treści informacji towarzyszącej oznakowaniu CE i DWU do ,,wzorca" takich dokumentów, jaki byłby prawidłowy dla analizowanego wyrobu budowlanego w świetle obowiązujących wymagań. W tym zakresie Organ winien mieć na uwadze, że ,,wzorzec" taki należało określić w oparciu o obowiązujące przepisy prawa reglamentujące wymaganą treść analizowanych tutaj dokumentów tj. przepisy rozporządzenia 305/2011 (w szczególności art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 i art. 9 tego rozporządzenia - w odniesieniu do wymogów oznakowania CE oraz w związku z art. 4 i art. 6 rozporządzenia – w odniesieniu do deklaracji właściwości użytkowych) oraz przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji UE Nr 574/ 2014 z dnia 21 lutego 2014 r. zmieniające załącznik III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w odniesieniu do wzoru, który należy stosować przy sporządzaniu deklaracji właściwości użytkowych wyrobów budowlanych (Dz. Urz. UE L 159 z 28 maja 2014r., str. 41). Ponadto, w przypadku gdy do wyrobu budowlanego, z racji daty jego wprowadzenia do obrotu miałyby mieć zastosowanie przepisy przejściowe ujęte w art. 66 rozporządzenia 305/2011 Organ winien dokonać wspomnianej analizy w oparciu o wymogi dla tego wyrobu określone zgodnie z tymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Organ I instancji nie wskazał w sposób należyty, jakie niezgodności wyrobu budowlanego stwierdził. Zaniechał bowiem określenia, jakie dokładnie elementy treści informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz DWU są niezgodne z wymaganiami i z jakich powodów. Trzeba też podkreślić, że w zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego w powyższym zakresie, w tym w konsekwencji także konwalidacji stwierdzonych powyżej uchybień decyzji I instancji w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i to w odniesieniu do okoliczności istotnych w sprawie z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania.

W tym stanie rzeczy należy zatem wnioskować, że Organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę faktyczną rozstrzygnięć a to z kolei skutkuje tym, że decyzje takie wymykają się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Rolą bowiem sądu administracyjnego nie jest czynienie własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy ale ocena prawidłowości ich dokonania przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Braki jednak jakie Sąd stwierdził w zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji w powyżej opisanym zakresie powodują, że nie sposób prześledzić toku wnioskowania Organów, co do wskazanych niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami i ocenić, czy faktycznie zaistniały podstawy do ich stwierdzenia, a to z kolei świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa.

W świetle uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji nie można przyjąć, że Organy uczyniły zadość przepisom postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa albowiem wymogom tym nie może sprostać w niniejszej sprawie lakoniczne odwołanie się do treści informacji towarzyszącej oznakowaniu CE i DWU wyrobu budowlanego Skarżącej i bliżej niesprecyzowanych wymogów mających świadczyć o zasadności przyjętych przez Organ niezgodności. Taki stan rzeczy wskazuje, że Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego rozpatrzenia w całokształcie co było konieczne dla potrzeb mającego zapaść w sprawie rozstrzygnięcia. To z kolei uzasadnia przyjęcie, że te uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na okoliczność, że wskazane powyżej naruszenia dotknęły nie tylko zaskarżonej decyzji ale i decyzji I instancji Sąd na zasadzie art. 135 Ppsa orzekł także o uchyleniu i tej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy winny ustalić, czy i jakie niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami zaistniały przy czym rzetelna ocena w tym zakresie, o czym już była mowa powyżej, powinna nastąpić poprzez zestawienie wyraźnie określonych danych z informacji towarzyszącej oznakowaniu CE i DWU dotyczących przedmiotowego wyrobu budowlanego z odpowiednimi wymaganiami dla tych dokumentów. Tylko bowiem przy zachowaniu takich reguł możliwe będzie ustalenie, czy niezgodności faktycznie zaistniały i jakiego były rodzaju i w konsekwencji wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W zależności zaś od wyniku dokonanej w tym zakresie analizy w dalszej kolejności Organy winny rozważyć, z odwołaniem do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, zasadność zastosowania w sprawie odpowiedniego punktu (punktów) art. 32 ustawy o wyrobach.

Następnie dokonana w powyższym zakresie analiza powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie w sprawie w sposób odpowiadający wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa opartego na twierdzeniu, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed [...] WINB, Sąd zauważa, że niezgodności wyrobu budowlanego objętego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie dotyczyły właściwości tkwiących w samym wyrobie budowlanym (por. art. 4 ustawy o wyrobach) ale niezgodności formalnej wyrobu budowlanego z wymaganiami przypisanymi dla dokumentów towarzyszących oznakowaniu CE oraz dla DWU. Już zatem charakter tych wymagań jest tego rodzaju, że nie wyklucza prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego tych wymagań także w odniesieniu do takiego wyrobu, w stosunku do którego uprzednio (nawet kilka lat wcześniej) wydano decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na usunięcie określonych nieprawidłowości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że postępowanie dotyczy wyrobów będących w obrocie i jeżeli na skutek kontroli okazałoby się, że w obrocie pozostają wyroby budowlane niespełniające tych wymagań organ zobowiązany jest wszcząć takie postępowanie i w zależności od wyniku dokonanej w jego toku oceny co do zarzucanych niezgodności wydać odpowiednią decyzję. Zasadność takiego stanowiska znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniu art. 59 rozporządzenia 305/2011 zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia m.in. niezgodności polegającej na tym, że oznakowanie CE zostało umieszczone z naruszeniem art. 8 lub art. 9 tego rozporządzenia lub też deklaracja właściwości użytkowych nie została sporządzona zgodnie z przepisami art. 4, art., 6 i art. 7 rozporządzenia państwo członkowskie zobowiązuje właściwy podmiot gospodarczy do usunięcia występujących niezgodności (art. 59 ust. 1 lit. a i d rozporządzania 305/2011). Przy czym, przepis art. 59 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku utrzymywania się stwierdzonej niezgodności opisanej w ust. 1 konieczne staje się podjęcie wszelkich odpowiednich środków w celu ograniczenia lub zakazania udostępniania wyrobu budowlanego na rynku, lub zapewnienia jego wycofania od użytkowników lub jego wycofania z obrotu. Z uregulowań tych należy wnioskować, że celem nadrzędnym jest niepozostawanie w obrocie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań formalnych i w każdym przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy konieczne staje się podjęcie właściwych środków w celu usunięcia utrzymującej się niezgodności. Reakcja zatem właściwych organów powinna następować zawsze gdy aktualny pozostaje w dalszym ciągu stan niezgodności formalnej wyrobu budowlanego. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa we wskazanym przez Skarżącą zakresie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie mamy tutaj do czynienia z res iudicata.

Za niezasadny należy także uznać sformułowany w skardze, bliżej nieuzasadniony, zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia uprawnień Strony wynikających z tego przepisu prawa. Strona została poinformowana o swoich uprawnieniach a ponadto jak wynika z akt sprawy korzystała z nich w zakresie jaki postrzegała za uzasadniony. Należy ponadto zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa aby mógł okazać się skuteczny winien opierać się na wykazaniu, że jego uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Jest to niezbędne dla stwierdzenia, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14; z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11; z 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, której przedsięwzięcie przełożyłoby się na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 209 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i złożyły się na nie: 200 zł. tytułem wpisu sądowego oraz 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.