Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2895/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, § 1a § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 § 3 i § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 186/16 w sprawie ze skargi B.A. i W.A. na bezczynność Minister Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 186/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.A. i W.A. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w pkt 1. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku B.A. i W.A. z dnia 16 kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2007 r. nr [...] i Wojewody [...] z dnia 17 września 2008 r. nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 3. przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących B.A. i W.A. sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.A. i W.A., reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność przy rozpatrywaniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ewentualnie o stwierdzenie przez Sąd nieważności wyżej wymienionych decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r.

W uzasadnieniu skargi podali m.in., że wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej decyzji. Organ zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. poinformował ich o przekazaniu sprawy ówczesnemu Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. W dniu 24 czerwca 2014 r. skarżący otrzymali informację, że Minister zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie akt sprawy. Wojewoda [...] przekazał akta Ministrowi w dniu 25 czerwca 2014 r., zaś Starosta [...] uczynił to w dniu 17 lipca 2014 r.

Skarżący w dniu 22 października 2015 r. wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi przesłał on zawiadomienie o prowadzeniu postępowania (datowane na dzień 13 listopada 2015 r.) oraz – do wiadomości – pismo skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...].

Zdaniem skarżących, organ nie zastosował się do regulacji zawartej w art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). Nie otrzymali oni bowiem od organu żadnego pisma, w którym zostaliby poinformowani o przyczynach zwłoki i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto skarżący wskazali, że o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości starają się od około 2000 r. Pierwotna decyzja w tej sprawie (decyzja Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2000 r. nr [...]) została uznana za nieważną decyzją Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2010 r. nr [...]. W związku z tym, że nieważna decyzja stanowiła wyłączną podstawę umorzenia postępowania w kolejnym postępowaniu, prowadzonym z wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kierując się aktualnym poglądem, wynikającym z orzecznictwa sądów administracyjnych, wnieśli podanie w niniejszej sprawie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został przekazany do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w dniu 5 maja 2014 r. (przy zawiadomieniu Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r.). Minister pismami z dnia 5 czerwca 2014 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] i do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie akt sprawy. Akta Wojewody [...] zostały doręczone Ministrowi w dniu 30 czerwca 2014 r., zaś Starosty [...] w dniu 30 lipca 2014 r. Skarżący pismem z dnia 22 października 2015 r. wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa, poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 13 listopada 2015 r. poinformował strony postępowania o jego wszczęciu, na wniosek B.A. i W.A. W dniu 11 kwietnia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęła skarga B.A. i W.A. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że skarga na bezczynność jest nieuzasadniona, albowiem postępowanie będące jej przedmiotem zostało zakończone – decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uległo przesunięciu ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie – wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw. Wynika to w szczególności z potrzeby wydania aktów prawnych, regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także z konieczności wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 7 grudnia 2015 r. nie było możliwe wydanie potrzebnych upoważnień z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Zostało ono opublikowane w Dz. U. z dnia 8 grudnia 2015 r. poz. 2080. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów, musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Obecnie organ sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5.000) pomimo podejmowanych starań usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe. Poszczególne sprawy są rozstrzygane (co do zasady) według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wynikałby expressis verbis obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 – 8 K.p.a.; rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw prowadzi nieuchronnie do opóźnienia w pozostałych. W tej sytuacji organ jest zmuszony kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu, jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86).

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że od przekazania wniosku skarżących (z dnia 5 maja 2014 r.) organ (w którego kompetencje wstąpił następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) podejmował pewne czynności w celu rozpatrzenia sprawy. To jednak w okresie od otrzymania akt w dniu 30 lipca 2014 r. aż do dnia wpływu wezwania stron do usunięcia naruszenia prawa w dniu 22 października 2015 r. nie realizował żadnych działań. Dopiero pismem z dnia 13 listopada 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania na ich wniosek. Wydanie decyzji przez organ w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu 11 maja 2016 r., a więc miesiąc po wpływie do organu skargi na bezczynność (w dniu 11 kwietnia 2016 r.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt pozostawania organu w okresie od dnia 30 lipca 2014 r. do wystosowania wezwania z dnia 22 października 2015 r. w bezczynności jest bezsporny. Odnosząc stan sprawy do regulacji zawartej w art. 35 K.p.a., określającej terminy załatwienia sprawy, wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności przez okres ponad 15 miesięcy. Czasokres bezczynności organu oraz fakt, iż nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 K.p.a., nakazującego, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, skutkował stwierdzeniem, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że samo załatwienie sprawy przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania – przed wydaniem decyzji czy innego aktu. W takim przypadku sąd administracyjny odstępuje jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, zaś postępowanie w tym zakresie umarza.

Zgodnie z art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wobec wniosku stron uprawniała Sąd do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w tym przypadku adekwatną będzie suma pieniężna w wysokości 1.500 zł., tj. kwota 100,00 zł za każdy miesiąc pozostawania organu w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił argumentacji organu, że zwłoka w załatwianiu sprawy wynikała z trudności kadrowych (duża liczba spraw) czy organizacyjnych (potrzeba wydania nowych upoważnień), zwłaszcza w sytuacji, gdy bezczynność w zasadzie występowała przed datą reorganizacji. Trudności kadrowe nie mogą usprawiedliwiać zwłoki organu w załatwianiu sprawy. Organ administracji publicznej ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postępowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie – co do potrzeby stosownie szybkiego rozpatrzenia sprawy – jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący, zwłaszcza gdy wnioskodawcy nie są informowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynie zwłoki.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 1b P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 – 3 sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa i zaskarżając wyrok w zakresie pkt 2 i 3 zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a., poprzez przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz, że jej wysokość jest nieadekwatna do mającej miejsce bezczynności;

3) art. 141 § 1 (błędnie – winno być § 4) P.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadniania przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia, poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie skargi, względnie zmniejszenie wysokości sumy pieniężnej zasądzonej na rzecz skarżących, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, istota podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz skarżących sumę pieniężną – w ocenie autora skargi kasacyjnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa i nieadekwatnej do mającej miejsce bezczynności bez wyczerpującego uzasadniania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia podanych w niej przepisów nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. uznać należy, iż jest on nietrafny.

W sprawie jest niesporne, że wniosek B.A. i W.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 17 września 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, został przekazany ówczesnemu Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia w dniu 5 maja 2014 r. Organ (w którego kompetencje następnie wstąpił Minister Infrastruktury i Budownictwa) zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] o nadesłanie akt sprawy. Organ po ich otrzymaniu, odpowiednio w dniach 30 czerwca 2014 r. i 30 lipca 2014 r., nie podejmował żadnych czynności aż do dnia 13 listopada 2015 r., kiedy to na skutek wezwania skarżących z dnia 22 października 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozstrzygnięcie sprawy – zawiadomił ich o wszczęciu postępowania na ich wniosek. Załatwienie sprawy przez organ przez wydanie decyzji nr [...] nastąpiło dopiero w dniu 11 maja 2016 r., a więc miesiąc po wpływie do organu skargi na bezczynność (w dniu 11 kwietnia 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze regulacje określone w art. 35 i art. 36 K.p.a., prawidłowo przyjął, że nierozpatrzenie przez organ sprawy przez okres ponad 15 miesięcy, niepoinformowanie stron o przyczynach zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy uzasadniało stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących. Zasadnie również ocenił charakter stwierdzonej bezczynności organu – miała ona bowiem miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie uznał, że przedstawiona przez organ argumentacja mająca usprawiedliwiać niezałatwienie wniosku skarżących w terminie (zmiany organizacyjne, trudności kadrowe, nadmierna ilość spraw prowadzonych co do zasady według kolejności wpływu) nie mogła być uwzględniona.

Stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest fakultatywna w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Podważenie poprawności stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe w przypadku wykazania, iż w tym zakresie sąd rozpoznający sprawę przekroczył granice uznania. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że bezczynność organów w tych sprawach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie mogły być w rozpoznawanej sprawie rozważane. Zostały one wydane w stanach faktycznych, w których okresy bezczynności były znacząco krótsze, niż w tej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., na wniosek skarżących orzekł o przyznaniu od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B.A. i W.A. sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Powołany przepis w kwestii wysokości przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej odsyła do art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. może przyznać skarżącemu sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca określając jedynie górną granicę wysokości sumy pieniężnej, która może być przyznana od organu na rzecz skarżącego pozostawił sądowi w tym zakresie pewną swobodę.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że adekwatną sumą pieniężną od organu na rzecz skarżących będzie kwota 1.500 zł. Kompensowała ona 15-miesięczną bezczynność organu w rozpatrzeniu ich wniosku tj. 100,00 zł za każdy miesiąc.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, wysokość tej sumy pieniężnej mieściła się w ustawowej granicy, nie była wygórowana i była adekwatna do stopnia rażącego naruszenia prawa przez organ. Maksymalną kwotą, jaką mógł przyznać Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę połowę wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2015 (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – M.P. 2016.145), była bowiem kwota 19.499 zł.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., który postawiono jako samodzielny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie powołanego wyżej przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie występuje. Zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej na tle art. 141 § 4 P.p.s.a. w istocie nawiązywały do oceny wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie wysokości sumy pieniężnej przyznanej od organu na rzecz skarżących poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było w tym zakresie niewyczerpujące. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyznając od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną 1.500 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.