Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 898/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 2, par. 143, par. 57 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 22 lutego 2006 r. nr XXIX/272/06 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 4 pkt 4 w zakresie słów "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości", § 5 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 lit. c) , d), e) i f) zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 22 lutego 2006 r., nr XXIX/272/06, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Rada Gminy w Klimontowie uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Klimontów.

W § 4 pkt 4 uchwały ustalono, że właściciele nieruchomości oraz najemcy/właściciele lokali zapewniają utrzymanie na ich terenie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, usuwanie błota, śniegu i lodu powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń – w miarę potrzeby.

W § 5 pkt 5 uchwały ustalono, że " na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabawy dzieci i uprawniania sportu".

W rozdziale VII p.t. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, znalazły się kolejne zapisy dotyczące sposobu postępowania z psami. W § 14 ust. 1 lit. c, d, e i f stwierdzono, że "Do obowiązków właścicieli utrzymujących psy należy: (...)

c). Prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu w nałożonym kagańcu.

d). Prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel /opiekun/ sprawuje nadzór nad jego zachowaniem.

e). Nie wprowadzania psów na teren placu zabaw i piaskownic dla dzieci.

f). Nie wprowadzania psów do placówek handlowych - nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w kwestionowanych przepisach, tj. w w § 4 pkt 4, § 5 pkt 5 i § 14 pkt 1 lit. c, d, e i f Regulaminu zapisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W oparciu o taki zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że ustawowe upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do określenia w drodze regulaminu wyłącznie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie i tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej.

Odnośnie zaskarżonych zapisów zawartych w § 4 pkt 4 Regulaminu Prokurator podniósł, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, nie reguluje kwestii powierzonych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b). u.c.p.g. do uregulowania radzie gminy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika leżącego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc rada gminy w Regulaminie wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g, to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator stwierdził, że rada gminy nie była upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Prokurator przytoczył tu treść art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które zabraniają puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna oraz stwierdzają, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Następnie Prokurator stwierdził, że treść zaskarżonej uchwały wprowadza większe ograniczenia niż powołana ustawa. Powołał się też na wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, w którym wskazano, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony akt nie obowiązuje. Gmina Klimontów przystąpiła bowiem do Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki powierzając temu związkowi sprawy z zakresu utrzymania porządku i czystości w gminie.

Powołując się na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ zauważył, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w artykule 3 ust. 2, określone w tej ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Obwieszczeniem Wojewody Świętokrzyskiego z 5 marca 2013 roku ogłoszono zmianę statutu Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, w związku z przejęciem przez ten Związek zadań publicznych gminy w zakresie objętym skarżoną uchwałą. W związku z wykonywaniem przez ten związek gmin zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego wykonują właściwe organy tego związku. W konsekwencji mają też prawo do uchylania uchwał podjętych przez gminy wchodzące w jego skład. W takiej sytuacji w miejscu starych uchwał wchodzą nowe. Uchwałą nr XIV/52/2013 z 27 marca 2013 roku Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki przyjęło regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin wchodzących w skład tego związku. Uchwała ta nie derogowała wprost uchwał rad gmin należących do związku podjętych wcześniej, tj. przed ich przystąpieniem do związku, w związku z czym z dniem ogłoszenia uchwały Zgromadzenia Związku utraciły one moc prawną zgodnie z regułą kolizyjną, według której lex posteriori derogat legi priori.

Z ostrożności procesowej organ odniósł się też do argumentacji skargi wnosząc o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutów dotyczących § 4 pkt 4 Regulaminu zauważył, że nie może budzić wątpliwości, iż Rada Gminy określiła obowiązki określone w tych przepisach w odniesieniu do nieruchomości nie stanowiących własności Gminy. Czytając cały przepis § 4 Regulaminu skarżący nie mógł wysunąć wniosku o przekroczeniu zakresu umocowania do jego wydania. Obowiązek posprzątania błota i śniegu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, dotyczy nieruchomości stanowiących własność zobowiązanego o czym świadczy całe brzmienie zakwestionowanego przepisu, a nie jedynie jego pkt 4. Celem zapisu § 4 pkt 4 Regulaminu było uregulowanie obowiązków właścicieli na terenie nieruchomości danego właściciela, w tym jeżeli służy ona do użytku publicznego. Wbrew zarzutom Skargi zaskarżoną uchwałą Rada Gminy nie wprowadziła obowiązku w stosunku do wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a jedynie do tych, które jako stanowiące własność osób fizycznych służą użytkownikowi publicznemu i położone są wzdłuż tych nieruchomości.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych regulacja wprowadzająca generalny zakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych dotyczących na przykład choroby czy wieku, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Dlatego realizując upoważnienie z artykułu 4 ustęp 2 punkt 6 u.c.p.g., zaskarżony Regulamin przewiduje wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązków wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Prowadzenie psa bez smyczy dopuszczalne jest na terenach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel czy opiekun sprawują nadzór nad jego zachowaniem. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest na wyroki o sygnaturach II OSK 618/14, II OSK 1160/17 i II OSK 443/16.

W konkluzji Rada Gminy Klimontów wniosła o uznanie, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, poprzez wykroczenie poza granice delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w przeważającej części.

Na wstępie, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. poza granicami zarzutów skargi, ale w granicach sprawy, należy się odnieść do wątpliwości przedstawionych w odpowiedzi na skargę dotyczących uchwalenia w dniu 27 marca 2019 r. przez Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (dalej "Związku Gmin"), który według twierdzenia organu, wprawdzie nie uchylił wyraźnie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, ale w myśl dyrektywy wykładni prawa lex posteriori derogat legi priori, regulując później tę samą materię ze skutkiem dla wszystkich gmin wchodzących w skład związku międzygminnego, a więc i dla gminy Klimontów, w istocie spowodował, że zaskarżona uchwała przestała obowiązywać.

Sąd wyraża pogląd, że związek międzygminny, który wykonuje zadania z zakresu zapewnienia czystości i porządku na terenie wchodzących w jego skład gmin, jest uprawniony do derogowania będącej aktem prawa miejscowego uchwały rady gminy, która to gmina następnie weszła w jego skład. Wniosek taki wynika z treści art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, który wprawdzie nie obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonego regulaminu, ale został dodany przez art. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz.U.11.152.897) zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości z dniem 1 stycznia 2012 r., w związku czym obowiązywał w dacie uchwalenia przez Zgromadzenie Ekologiczne Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki uchwały z dnia 27 marca 2013 r. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, (tj. zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gmin wchodzących w skład związku), określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Z ujęcia w tym przepisie zakresu tego upoważnienia, a w szczególności ze sformułowania "w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego" należy wywodzić, że do kompetencji właściwego organu związku międzygminnego w zakresie zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, należy oprócz uchwalania nowych regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gmin wchodzących w skład związku międzygminnego, również zmienianie i uchylanie takich będących aktami prawa miejscowego regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalonych przez rady gmin, które w skład tego związku międzygminnego następnie weszły.

Sąd nie podziela jednak wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że uchwalenie nowego regulaminu automatycznie prowadzi do uchylenia dotychczas obowiązującego w danej gminie regulaminu. Wynika to z różnych zakresów regulacji znajdujących się w obu regulaminach, co powoduje istotne wątpliwości co do oceny, które z przepisów starego regulaminu zostały w całości zastąpione nową regulacją, a które nie i w jakiej ewentualnie części. Przywołany przez organ pogląd jest ponadto sprzeczny z przepisem § 14 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym akt prawa miejscowego zawiera (a więc obligatoryjnie musi zawierać), przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowana przez inny akt prawa miejscowego. Wprawdzie przedmiotem oceny Sądu nie jest uchwała Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r., ale brak w tej uchwale obligatoryjnego odniesienia się do uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie powinien znaleźć odzwierciedlenie w stosownej akcji właściwego organu zmierzającej do usunięcia tej wadliwości, przez co nie może być ignorowany, ani sanowany przy ocenie Regulaminu zaskarżonego w niniejszej sprawie.

W dalszym ciągu należy zauważyć, że wynikające z powyższych wywodów pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonego regulaminu pozwala na merytoryczną jego ocenę przez sąd administracyjny. Na przeszkodzie takiej ocenie nie stoi przy tym fakt uchwalenia w dniu 27 marca 2013 r. nowego regulaminu przez Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, skoro zaskarżony regulamin został uchwalony wcześniej.

Dodatkowo ubocznie można zauważyć, że nawet przyjęcie odwrotnego poglądu od przyjętego wyżej, co do braku skutku uchylenia zaskarżonego regulaminu przez sam fakt wydania przez Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki nowego regulaminu, a więc przyjęcie, że zaskarżony regulamin jednak został skutecznie wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem 27 marca 2013 r., tj. z dniem przyjęcia tego nowego regulaminu - nie stanowiłoby przeszkody dla sądowo administracyjnej kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd następują od daty jego uchwalenia (ex tunc), w odróżnieniu od działających tylko na przyszłość (ex nunc) skutków wyraźnego, bądź dorozumianego jego uchylenia przez organ, który go wydał, bądź w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, przez organ związku międzygminnego, w skład którego dana gmina weszła. W okresie więc pomiędzy datą wejścia w życie zaskarżonego Regulaminu (2006 r.), a datą wejścia w życie Regulaminu uchwalonego w dniu 27 marca 2013 r. przez Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (25 kwietnia 2013 r.), zaskarżony regulamin pozostawał w obrocie prawnym i mógł wówczas wywoływać skutki prawne dotyczące przykładowo nałożenia w trybie art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości kary grzywny za nie wykonywanie obowiązków określonych w zaskarżonym regulaminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień Regulaminu należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi:

1) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

2) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Odnośnie pierwszego z zaskarżonych przepisów, tj. § 4 pkt 4 Regulaminu Prokurator uznał, że został on uchwalony bez ustawowego upoważnienia. Według organu natomiast, zakres delegacji z art. 4 ust. 2 lit. c). ustawy o utrzymaniu czystości nie budzi wątpliwości, że rada określa obowiązki określone w tej delegacji w odniesieniu do nieruchomości nie stanowiących własności gminy. Obowiązek uprzątania błota, śniegu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości dotyczy nieruchomości stanowiących własność zobowiązanego, o czym świadczy całe brzmienie § 4 Regulaminu. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie wprowadziła obowiązku w stosunku do wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a jedynie do tych, które jako stanowiące własność osób fizycznych służą użytkowi publicznemu i położone są wzdłuż tych nieruchomości.

Odnosząc się do takich wywodów należy zauważyć, że prawidłowe odczytanie zakresu delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości, a w konsekwencji i ocena, czy została ona przekroczona wymaga analizy innych przepisów tej ustawy, a zwłaszcza art. 5, który w ustępie 1 nakłada na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków mających na celu zapewnienie utrzymania czystości porządku. Ze względu na dyrektywę wykładni prawa zakładającą racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że zakresy regulacji zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4) i w art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości – nie pokrywają się. Pierwszy z tych przepisów dotyczy bowiem nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących uprzątania z chodników położonych wzdłuż nieruchomości tych właścicieli, które to chodniki zostały zdefiniowane jako wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Taki zapis oznacza, że wprost w ustawie zostały na właścicieli nałożone obowiązki dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z chodników, jako rodzaju urządzeń służących do ruchu pieszego oraz z tylko z tych chodników, które znajdują się wzdłuż nieruchomości właściciela, a więc nie stanowią jego własności. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli wprost w przepisie rangi ustawowej jest o tyle zrozumiałe, że stanowi on rodzaj publicznego świadczenia nałożonego na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości, co, podobnie jak nałożenie na obywatela wszelkich rodzajów danin publicznych, wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej, bądź wyraźnej delegacji ustawowej. Natomiast delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości dotyczy innych niż chodniki części nieruchomości służących do użytku publicznego, które jednak stanowią część nieruchomości należących do adresatów wymagań nakładanych w regulaminie czystości i porządku w gminie na podstawie tej delegacji. Obowiązek bowiem uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników nie należących do właścicieli nieruchomości, został na nich nałożony wprost w art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu czystości. W określeniu więc z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" mieści się możliwość nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości do nich należących, ale służących do użytku publicznego, a ponadto innych niż chodniki.

Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony przepis § 4 pkt 4 Regulaminu, ale tylko w części dotyczącej słów "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości", wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu czystości. Odnosi się bowiem do chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości właściciela, a więc nie należących do niego, co jak wyżej wyjaśniono stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej, i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone właśnie w art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu czystości z wyjątkiem dotyczącym chodnika na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, czego nie uwzględniono w zaskarżonym przepisie. Pozostała natomiast zaskarżona regulacja mieści się w granicach delegacji ustawowej, gdyż dotyczy części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, a określenie terminów, w jakich ma następować uprzątanie błota, śniegu i lodu (niezwłocznie) oraz innych zanieczyszczeń (w miarę potrzeby), mieści się w delegacji, ustawowej, która służyć ma określeniu w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Biorąc pod uwagę notoryjnie znane w naszym klimacie zagrożenia wynikłe z zalegającego na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego śniegu, lodu, czy błota, nie można mieć wątpliwości, że określenie terminów ich uprzątania mieści się w pojęciu zasad utrzymania czystości i porządku oraz rzeczywiście powinno następować niezwłocznie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki, a uprzątanie innych zanieczyszczeń, nie stanowiących bezpośredniego zagrożenia dla porządku - w miarę potrzeby.

Odnośnie pozostałych zaskarżonych przepisów należy zauważyć, że skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 5 pkt 5). oraz w § 14 pkt 1 lit. c, d, e, f (w rzeczywistości chodzi o § 14 ust. 1 lit. c), d), e) i f), co wynika z treści zaskarżonego Regulaminu i przepisu § 57 ust. 2 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej) Regulaminu o treści:

§ 5 pkt 5). Na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się:

5). Wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawniania sportu."

"§ 14 ust. 1. Do obowiązków właścicieli utrzymujący psy należy: (...)

c). Prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu – w nałożonym kagańcu.

d). Prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel /opiekun/ sprawuje nadzór nad jego zachowaniem.

e). Nie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci.

f). Nie wprowadzania psów do placówek handlowych – nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników."

Odnosząc się do powyższej regulacji Regulaminu stwierdzić należy, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, nieuwzględnione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. 2003.77,687 ze zm.) wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Z drugiej strony trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość, czy upodobania mogą być z łatwością trzymane na smyczy, czy na ręce. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nieproporcjonalne, nadmierne oraz prowadzące w rezultacie do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 14 ust. 1 lit. d). Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Regulacja ta wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca, a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc niespełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca mało uczęszczanego".

Również treść § 5 pkt 5). i § 14 ust. 1lit. e i f Regulaminu wyraźnie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W tym kontekście trzeba przywołać art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na niespójność, a przez to niejasny zakres kwestionowanych przepisów § 5 pkt 5). i § 14 ust. 1lit. e Regulaminu. O ile bowiem pierwszy z tych przepisów dotyczy zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci, to drugi wprowadza karkołomnie ujęty obowiązek właścicieli psów nie wprowadzania ich na teren placów zabaw(...) dla dzieci, co w istocie również sprowadza się do zakazu wprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. Czym w zamyśle autorów Regulaminu mają się różnić "tereny przeznaczone dla zabaw dzieci" od "terenów placów zabaw i piaskownic (które to piaskownice też przecież mieszczą się w pojęciu terenów przeznaczonych dla zabaw dzieci) dla dzieci", a także czym różni się wyprowadzanie psów na te tereny (§ 5 pkt 5).), od ich tam wprowadzania (§ 14 ust. 1 lit. e).) - nie zostało w Regulaminie wyjaśnione, co powoduje niedające się usunąć wątpliwości interpretacyjne oraz przekonanie, że co najmniej część dyspozycji przepisu § 14 ust. 1 lit. e). Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ujętej w § 5 pkt 5).

Ubocznie tylko należy zwrócić uwagę na wadliwości stylistyczne i gramatyczne w zakwestionowanych przez Prokuratora przepisach, które choć na ogół same w sobie nie mają charakteru istotnych naruszeń prawa, to z pewnością utrudniają odkodowanie norm prawnych, jakie w sobie kryją. Tytułem przykładu można tu wskazać zapisy § 5 pkt 5). "tereny przeznaczone dla (...) uprawniania sportu", § 14 ust. 1 lit. c), d)., e). i f). "Do obowiązków (...) należy: (...) Prowadzenia psa (...) Nie wprowadzania psa (psów)", zamiast: "Do obowiązków (...) należy: (...) prowadzenie psów, czy nie wprowadzanie psów (...)".

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 4 w zakresie słów "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości", § 5 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 lit. c), d), e) i f), o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. W pozostałej natomiast części skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.