Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 687/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. R. i A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i A.R. oraz odwołania radcy prawnego P.S. - pełnomocnika Pani K. R. i Pana A.R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), cytowana dalej w skrócie jako "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie artykułu 105 § 1 K.p.a., mocą której umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. i A.R. o uchylenie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...].2009 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej klasy "D" o długości 1010,60 m na nieruchomościach położonych w miejscowości P., nr ewid. dz.: 607, 101 i 88/3.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 23.04.2021 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek K. i A.R. o uchylenie na podstawie art 154 K.p.a. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].2009 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej klasy "D" o długości 1010,60 m na nieruchomościach położonych w miejscowości P., na dz.nr ewid.: 607, 101 i 88/3. Rozpatrując w.w. wniosek, organ I instancji ustalił, że w dniu 22.05.2009 r. Gmina P. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi gminnej w m. P., gm. P. na dz. nr ewid.: 607, 101, 88/3. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] przychylił się do wniosku Gminy P. i decyzją nr [..] z dnia [...]2009 r. zatwierdził złożony projekt budowlany oraz wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę drogi. Decyzja stała się ostateczna w dniu 02.07.2009 r. Jak wynika z dokumentacji stronami postępowania była Gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. Adresatem decyzji była Gmina P.. Państwo K. i A.R. nie byli stronami postępowania w przedmiocie w.w. decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta [...] wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Państwo R. występowali w 2015 r i 2019 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania - bezskutecznie. Również w roku 2015 i 2019 występowali do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] - również ze skutkiem negatywnym. Kolejną próbą wyeliminowania w.w. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego jest wniosek Państwa R. w niniejszej sprawie o uchylenie decyzji Starosty [...] na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. W ocenie organu pierwszej instancji przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strona tj. Gmina P. nabyła kwestionowaną decyzją uprawnienie do przebudowy drogi, a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka do zastosowania wskazanego wyżej przepisu. Organ pierwszej instancji nie znalazł również podstawy do zastosowania art. 154 K.p.a. i uchylenia decyzji z urzędu, albowiem brak w tym przypadku zarówno interesu społecznego, jak i interesu stron postępowania, w którym zapadła przedmiotowa decyzja nr [...]. Tym samym organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku państwa R. Mając na uwadze, że postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe ze względu na fakt, że wniosek pochodził od osób, które w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie były stronami, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że w dniu 23 kwietnia 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Pani K. R. i Pana A.R., o uchylenie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] 2009 r., na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. z powodu ważnego interesu strony polegającego na tym, iż na skutek błędnie wydanej decyzji przy założeniu, że Wójt Gminy P. jest właścicielem działek nr ewid. 607 i 101, wydano zgodę na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi gminnej klasy "D" o długości 1010,6 m, podczas gdy Wójt nie był żadnym właścicielem wymienionych działek, a drogi znajdujące się na tych działkach były drogami wewnętrznymi, pozostającymi poza kompetencjami Wójta. W uzasadnieniu wniosku, wskazano, że słuszny interes strony został naruszony, ponieważ Pani K. R. i Pan A.R. - właściciele działek nr ewid. 102 i 103 utracili prawo własności do tych działek, gdyż wybudowano na nich drogę. Organ pierwszej instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] działając na postawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Pani K. R. i Pana A.R.. Starosta [...] wskazał, że cytowany przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ strona, tj. Gmina P. nabyła kwestionowaną decyzją uprawnienie do przebudowy drogi, a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka do zastosowania tego przepisu.

W ustawowo przewidzianym terminie, odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] wnieśli Pani K.R. i Pan A.R., obszernie uzasadniając, że ich działki nr ewid. 102 i 103 zostały bezprawnie zajęte pod budowę drogi. Odrębnym pismem, odwołanie od ww. decyzji wniósł również radca prawny P.S. - pełnomocnik Pani K. R. i Pana A.R., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie art. 154 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego nie zmieniono wskazanej decyzji pomimo, iż przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto Skarżący w odwołaniu zarzucił w.w. decyzji naruszenie art. 7 oraz art. 10 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego ani wyjaśniającego w niniejszej sprawie i wysłanie tego samego dnia pełnomocnikowi strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, radca prawny P.S. wnosi o uchylenie wnioskowanej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W dniu 23 czerwca 2021 r., za pośrednictwem Starosty [...], do Wojewody [...] wpłynęło pismo, w którym Pani K. R. i Pan A.R., wnoszą odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] ze względu na to, iż decyzję nr [...] wydaną przez Starostę [...], Gmina P. uzyskała po przedstawieniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną we wniosku zawierającym działki o numerach 607, 101 i 88/3, wskazując niezgodnie ze stanem faktycznym, że jest ich właścicielem. W złożonym piśmie, Skarżący wskazują, że Gmina P. w chwili składania ww. oświadczenia nie była właścicielem wymienionych działek, gdyż działki te stanowiły drogi wewnętrzne.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji stała się ostateczna z dniem 2 lipca 2009 r. Pani K. R. i Pan A.R. nie brali udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie, wniosek o uchylenie decyzji pochodzi od osób, które nie były uznane za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na fakt, iż złożony wniosek o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie mógł być rozpatrzony przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody [...], zasadne było zatem umorzenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Pani K. R. i Pana A.R., należało utrzymać w mocy, gdyż odpowiada ona prawu.

Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przywołali przesłankę wynikającą z art. 154 § 1 K.p.a., tj.: decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu II instancji z cytowanego przepisu wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej, tj.: musi istnieć decyzja ostateczna, na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wskazane wart. 154 § 1 K.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Pojęcie: "nabycie prawa", użyte w tym przepisie, rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę kształtuje sytuację prawną inwestora, czyli Gminy P., a zatem należy do kategorii rozstrzygnięć, w oparciu o które następuje nabycie prawa przez stronę. Wobec powyższego, nie została spełniona jedna z trzech równoważnych przesłanek określonych wart. 154 § 1 K.p.a., umożliwiająca zmianę lub uchylenie wzmiankowanej decyzji.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 10 K.p.a., tutejszy organ wskazuje, że Starosta [...] nie przeprowadził przedmiotowego postępowania zgodnie ze wskazanymi przepisami zawartymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tj. nie umożliwił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Jednakże z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, wskazane naruszenie pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostały wniesione 2 skargi na decyzję Wojewody [...].

W pierwszej skardze z dnia 25 lipca 2021 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. R. i A.R. wnieśli skargę z tego powodu, że nie zostały rozpatrzone argumenty wskazane przez nich.

W drugiej skardze z dnia 5 sierpnia 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. R. i A.R. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyli w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie, w wyniku czego nie zmieniono wskazanej decyzji pomimo, iż przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 oraz art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego ani wyjaśniającego w niniejszej sprawie, a wysłanie tego samego dnia pełnomocnikowi strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego bez przeprowadzenia stosownego postępowania.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach procesu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie dnia [...] 2009 roku decyzją nr [...] Starosta [...] wydał zgodę Gminie P. reprezentowanej przez Wójta na wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej klasy D o długości 1010 m i 60 cm na nieruchomościach położonych w miejscowości P. numer ewidencyjny działek 607, 101, 88/3. Z treścią tej decyzji nie sposób się zgodzić, ponieważ już w samej sentencji tej decyzji napisane jest, że decyzja będzie dotyczyła przebudowy drogi gminnej klasy D. Pełnomocnik wskazał, że w rzeczywistości nie było żadnej drogi gminnej tylko droga wewnętrzna. W związku z tym decyzja oparta była o błędny stan faktyczny. W rzeczywistości nie mogła dotyczyć drogi wewnętrznej, a tylko drogi gminnej. Skoro nie mieliśmy do czynienia z drogą gminną w niniejszej sprawie tylko wewnętrzną, decyzja ta nigdy nie mogła być wydana, a niestety została. Skutek jest taki, że stała się prawomocna, a na jej podstawie wybudowano drogę wbrew przepisom.

W ocenie pełnomocnika drugą rażącą nieprawidłowością decyzji było stwierdzenie, że Wójt posiada prawa do wykonywania robót budowlanych na działkach 607 i 101. W rzeczywistości była to nieprawda, ponieważ Wójt nie posiadał żadnych praw do tych działek, w szczególności nie był właścicielem. Starosta [...] jak wynika z uzasadnienia stwierdził wyraźnie, że oparł się na oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym przez Wójta. Oświadczenie to w rzeczywistości jest sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ Wójt nie posiadał praw do tych działek. Jest to drugi błąd, który powinien skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji.

Pełnomocnik wskazał, że z wnioskiem zwraca się właściciel działki numer 102 i 103. Są to działki sąsiadujące z działką 101. Na skutek wydania przedmiotowej decyzji została zbudowana droga, która została zbudowana nie tylko na działce 101, ale również na działkach 102 i 103. W moim pełnomocnika prawa strony zostały tutaj naruszone ponieważ właściciel działki 102 i 103 utracił prawo korzystania z własnego gruntu. Słuszny interes strony więc w niniejszej sprawie jest jak najbardziej spełniony.

Pełnomocnik powołał się także na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1995 r., sygn. akt. III SA 1115/94, z którego wynika, że "interes społeczny lub słuszny interes strony może wyrażać się zarówno w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa".

Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł, że słuszny interes strony nie może być rozumiany abstrakcyjnie. Musi być oceniony na tle całokształtu sytuacji faktycznej, przy jednoczesnym dążeniu do obiektywizacji wszystkich istotnych elementów i okoliczności, które w sumie, w swym całokształcie (ich ciężar gatunkowy, skala, natężenie, długotrwałość występowania w czasie, zaistnienie i rozwój wydarzeń, przewidywanie ich skutków, mogących nastąpić innych wydarzeń i komplikacji itp.) dają podstawę do oceny, jaką treść i znaczenie należy nadać danemu pojęciu niedookreślonemu w konkretnym przypadku- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1985 r., II SA 993/85.

W ocenie pełnomocnika słuszny interes strony został z całą pewnością naruszony, ponieważ właściciel działki 102 im 103 utracili prawo własności co do tych działek, gdyż na ich działkach wybudowano drogę, zamiast na działce 101. W rzeczywistości nie powinna być wydana żadna zgoda na zabudowę działek 607 oraz 101 i na wybudowanie drogi.

Pełnomocnik skarżących zarzucił, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 10 K.p.a., a ponadto że w niższej sprawie nie było żadnego postępowania dowodowego, ani wyjaśniającego. Pełnomocnik podniósł, że tego samego dnia otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz w oddzielnej kopercie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jako że tego samego dnia pełnomocnik otrzymał obydwa dokumenty oczywistym jest, że żadnego postępowania wyjaśniającego, ani dowodowego w niniejszej sprawie nie było. Nie było oczywiście również żadnej informacji co do możliwości wypowiedzenia się o zebranych materiałach i dowodach, choć sprawa ta nie była sprawa niecierpiącą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W związku z powyższym już sam ten fakt winien skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania, ponieważ postępowanie jako takie w ogóle się nie toczyło w niniejszej sprawie, a organ arbitralnie uznał, że nie będzie się zajmował mniejszą sprawą, ponieważ pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a decyzją o umorzeniu postępowania nie wystąpiła żadna przerwa umożliwiająca organowi przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Odnosząc się do ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, należy stwierdzić, że decyzja, której uchylenia domagają się skarżący, to decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...]2009 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej klasy "D" o długości 1010,60 m na nieruchomościach położonych w miejscowości P., na dz.nr ewid.: 607, 101 i 88/3.

Podkreślić należy, że skarżący wnosili o uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]2009 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 K.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego stronami postępowania w przedmiocie wydania wskazanej wyżej decyzji była Gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. Adresatem decyzji była zaś Gmina P. Państwo K. R. i A.R. nie byli stronami postępowania w ramach wskazanego wyżej postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, że skoro skarżący nie byli stronami wskazanej wyżej decyzji administracyjnej, to skarżący nie mają legitymacji do występowania z żądaniem jej zmiany.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, czyli, po pierwsze, brak przymiotu strony oraz, po drugie, fakt, na podstawie w.w. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]2009 r. w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych Gmina P. nabyła prawo do wykonania objętych jej zakresem przedmiotowym robót budowlanych, organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję. Ponadto organy obu instancji nie znalazły również podstawy do zastosowania artykułu 154 K.p.a. i uchylenia decyzji z urzędu ze względu na brak interesu społecznego jak i interesu strony wskazanej wyżej decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela stanowiska organów w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy z twierdzeniem organów obu instancji, że artykuł 154 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a to z tego powodu, że adresat decyzji, czyli Gmina P. nabyła kwestionowaną przez skarżących decyzją uprawnienie do przebudowy drogi, czyli nabyła prawo, tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 154 K.p.a. (przypomnieć należy, że art. 154 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa) W ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę należy do tej kategorii decyzji administracyjnych, na podstawie których strony takich decyzji nabywają prawo, w tym przypadku prawo do przebudowy drogi.

Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 154). Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23.02.2007 r., I OSK 553/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA").

Na podstawie materiału aktowego w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie nie może się ostać. Wskazanego wyżej interesu w ocenie Sądu nie można dopatrywać się w tym, że, jak twierdzą skarżący, wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, o uchylenie której wnosili, doszło do zbudowania drogi nie tylko na działce 101, ale także na działkach numer 102 i 103, których właścicielami są skarżący, a tym samym utracili oni prawo korzystania z ich własności. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14, CBOSA); wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19, CBOSA).

Powszechnie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej może być wszczęte na żądanie strony albo z urzędu. Skoro więc nie zostały spełnione przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony to brak było również podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Wobec braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie proszę. 154 K.p.a. organ administracji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, co w niniejszej sprawie uczynił, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie organy słusznie przyjęły, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania.

Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną okoliczność, a mianowicie, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej, co nie budzi żadnych wątpliwości ani w doktrynie, ani wy orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym kontekście należy zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe (zob. m.in. wyr. NSA z 12.6.2008 r., II OSK 195/08, CBOSA, por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz do art. 154. Wyd. 17, Warszawa 2021).

Odnosząc się ponadto do zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego, tzn. art. 7 i 10 K.p.a.

Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 k.p.a. można ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika to przede wszystkim z faktu, że organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji dały wyraz temu, iż zapoznały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a więc postępowanie wyjaśniające przeprowadziły. Z tego też względu zarzut skargi w powyższym zakresie uznać należy za chybiony.

Sąd zauważa, że faktycznie w sprawie doszło do naruszenia artykułu 10 K.p.a., organ I instancji przesłał bowiem tego samego dnia pełnomocnikowi stron postępowania administracyjnego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Godzi się jednak zauważyć, że stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z punktu widzenia strony skarżącej przyjąć więc należy, że zawiadomienie to miało tylko charakter informacyjny, było skierowane przede wszystkim do stron decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2009 r. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że postępowanie administracyjne toczyło się od dnia wniesienia wniosku, czyli od dnia 23 kwietnia 2021 r.

Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych skutecznie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału może podnieść pominięta strona w sytuacji, gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (Wyrok NSA z 14.01.2022 r., I OSK 536/21, CBOSA). Realizację obowiązków organu administracji z art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (Wyrok NSA z 13.12.2021 r., II GSK 636/21, CBOSA). Mając na uwadze powyższe poglądy, Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. Wyrok WSA w Lublinie z 18.11.2021 r., II SA/Lu 349/21, CBOSA). W niniejszej sprawie, uwzględniając przede wszystkim jej przedmiot i okoliczności faktyczne, nie można doszukać się zasadniczo takiej wady postępowania, którą należałoby zakwalifikować jako taką, która miała wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się, za wyjątkiem dokumentów wytworzonych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przez organy administracji, różnego rodzaju dokumenty dostarczone przez strony tego postępowania, a więc stronie znane. Skarżący nie wykazał natomiast, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Sąd takowych uchybień również się nie dopatrzył.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. skargę należało oddalić.

k.ż.