Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 35/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.48 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: ust.1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 9 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Grudziądza działającego imieniem Gminy Miasta Grudziądza o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Miasto Grudziądz a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do powołania rady społecznej Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. Dr Wł. Biegańskiego w Grudziądzu postanawia: wskazać Radę Miejską Grudziądza jako organ właściwy do powołania rady społecznej Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. Dr Wł. Biegańskiego w Grudziądzu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. pełnomocnik Gminy - Miasto Grudziądz zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą - Miastem Grudziądz (w imieniu której działa Prezydent Miasta Grudziądza), a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim poprzez wskazanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego do powołania, na podstawie art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618 z późn. zm., dalej "Udl"), Rady Społecznej [...]. Do wniosku dołączono m. in. uchwałę Rady Miejskiej w Grudziądzu w kwestii upoważnienia Prezydenta Miasta Grudziądza do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Udl w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, kadencja rady społecznej w [...], będącym podmiotem leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, zakończyła się z dniem 30 kwietnia 2016 r. Jak wynika z regulacji art. 48 ust. 5 Udl "radę społeczną powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący". Podmiotem tworzącym jest zaś − zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy − podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej.

Na gruncie wskazanych powyżej regulacji Gmina Miasto Grudziądz, w związku z brakiem wymaganej przepisami podstawy prawnej, uznaje się za niewłaściwą do wykonywania uprawnień podmiotu tworzącego względem wskazanego Szpitala, a tym samym do powołania rady społecznej w [...] (Szpital). Jednocześnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie uznaje się za organ tworzący względem wspomnianego Szpitala (podkreślając, że podmiotem takim jest Gmina - Miasto Grudziądz), wskazując tym samym, że jest niewłaściwy do wykonywania uprawnień podmiotu tworzącego, czyli m. in. do powołania rady społecznej Szpitala. Oznacza to, że pomiędzy Gminą - Miastem Grudziądz (jej organami) a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim zaistniał negatywny spór kompetencyjny odnoszący się do właściwości w zakresie powołania rady społecznej [...] w trybie i na zasadach określonych przepisami Udl.

Do wniosku dołączono liczne załączniki, mające m. in. dowodzić wystąpienia sporu kompetencyjnego, a ponadto uchwałę Nr XXI/40/16 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego i udzielającego upoważnienia w tym aspekcie Prezydentowi Miasta Grudziądza. Organ ten, w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. zwrócił uwagę Wojewodzie na upływającą kadencję Rady Społecznej [...], czego konsekwencją jest konieczność powołania nowej rady społecznej przez podmiot wykonujący uprawnienia podmiotu tworzącego, z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Odpowiadając na powyższe Wojewoda Kujawsko-Pomorski w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r. stwierdził, że nie ulega dla niego wątpliwości, że to Miasto Grudziądz jest organem tworzącym dla tego Szpitala, a tym samym − że to organy Gminy − Miasta Grudziądza powinny realizować uprawnienia wspomnianego organu tworzącego.

Wnioskodawca przypomina, że Rada Miasta Grudziądza, podejmując uchwałę Nr 11/20/98 z dnia 10 listopada 1998 r. w sprawie przekształcenia [...] w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, realizowała zadania powierzone Gminie − Miastu Grudziądz przez Wojewodę Toruńskiego na mocy obowiązującego wówczas porozumienia z dnia 29 grudnia 1995 r. Stąd przekształcenie Szpitala w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej dokonane cyt. uchwałą Rady Miasta Grudziądza zrealizowane zostało w imieniu Wojewody przez właściwy organ Gminy − Miasta Grudziądza, działający w tym zakresie z upoważnienia wynikającego z jednoznacznie brzmiącego zapisu porozumienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie wnioskodawcy podmiotem, który przekształcił publiczny zakład opieki zdrowotnej − [...] w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 Udl był Wojewoda Toruński (obecnie: Wojewoda Kujawsko-Pomorski), w imieniu którego działała − zgodnie z zawartym porozumieniem − Rada Miasta Grudziądza.

Pełnomocnik Gminy zauważa, że rozstrzygnięcie powstałego pomiędzy Wojewodą Kujawsko-Pomorskim a Gminą - Miastem Grudziądz sporu kompetencyjnego w zakresie podmiotu właściwego do powołania rady społecznej Szpitala wymaga określenia, który ze wskazanych podmiotów wykonuje uprawnienia "podmiotu tworzącego" zgodnie z obecnie obowiązującymi regulacjami prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście podkreśla, że formalnie podmiotem tworzącym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 Udl, nieprzerwanie od dnia przekształcenia Szpitala w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pozostaje Wojewoda Toruński (Wojewoda Kujawsko-Pomorski), co znajduje zresztą bezpośrednie odzwierciedlenie w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Zdaniem wnioskodawcy nieuwzględnienie Szpitala w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw, a w konsekwencji nieprzypisanie go do konkretnej, wyraźnie wskazanej jednostki samorządu terytorialnego, wyłącza możliwość powoływania się na przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1998 r. − Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, dalej uPwu), jako podstawę wykonywania przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego uprawnień podmiotu tworzącego ten Szpital.

W ocenie pełnomocnika Gminy należy przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest unormowań, które mogłyby stanowić podstawę prawną do wykonywania przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego (w tym Gminę - Miasto Grudziądz, na której właściwość w tym względzie Wojewoda się powołuje) uprawnień podmiotu tworzącego w stosunku do Szpitala. Odnosi się to więc także do powołania rady społecznej tego Szpitala zgodnie z art. 48 ust. 5 Udl. Zdaniem wnioskodawcy, skoro żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji prawnej do wykonywania tych uprawnień zamiast Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, należy uznać, że uprawnienia te powinien wykonywać sam Wojewoda, będący organem tworzącym dla tego Szpitala i z tych powodów winien zostać podmiotem właściwym do powołania rady społecznej [...].

W odpowiedzi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wniesiono o odrzucenie ww. wniosku w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), względnie wskazanie Gminy - Miasta Grudziądz jako organu właściwego do powołania na podstawie art. 48 ust. 5 ustawy Udl [...].

Odnosząc się do treści wniosku i przywołanych dla jego uzasadnienia argumentów i twierdzeń Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosi w pierwszej kolejności o odrzucenie przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z przyczyn formalnych. Argumentując niniejsze stanowisko Wojewoda wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 4 Ppsa w zw. z art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.), ponieważ ten powstaje, gdy dwa organy administracji publicznej uznają się za właściwe lub niewłaściwe do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Wojewoda wskazuje, że opisana przez Gminę - Miasto Grudziądz sytuacja prawna nie może być uznana za spór kompetencyjny ponieważ wskazana we wniosku sprawa, na tle której, w ocenie wnioskodawcy, doszło do sporu kompetencyjnego, nie ma charakteru sprawy indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Członków rady społecznej Szpitala nie będącego w rozumieniu przepisów Udl przedsiębiorcą, powołuje organ tworzący, ale powołanie to nie przybiera formy decyzji, jak również przedmiotowa "sprawa" nie ma charakteru sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Podnosi dalej organ administracji rządowej, że jest to co prawda czynność z zakresu administracji publicznej, niemniej nie mająca charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W ocenie Wojewody nie może zatem powstać spór w rozumieniu art. 4 Ppsa w zw. z art. 22 § 2 K.p.a. i przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Nadto Wojewoda wskazuje, że nie może być uznana za spór kompetencyjny sytuacja, w której nie istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy.

Wojewoda podkreśla, że Gmina - Miasto Grudziądz wykonywała uprawnienia organu tworzącego wobec Szpitala przez ostatnie 16 lat, nie reagując w sposób przewidziany przepisami Udl, wobec narastającego z każdym rokiem zadłużenia finansowego Szpitala.

Na wypadek nieuwzględnienia żądania o odrzucenie wniosku Gminy - Miasta Grudziądz, Wojewoda wnosi o wskazanie Gminy - Miasta Grudziądz jako organu tworzącego dla [...] w konsekwencji organu właściwego do powołania na podstawie art. 48 ust. 5 Udl, rady społecznej tego Szpitala.

W ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego spór opisany we wniosku jest w istocie sporem o interpretację przepisów ustawy uPwu i sprowadza się do wskazania, kto jest podmiotem tworzącym Szpital, a precyzyjnie rzecz ujmując, czy Gmina - Miasto Grudziądz przejęła na podstawie art. 47 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 74 ust. 1 uPwu, uprawnienia podmiotu tworzącego dla [...]. W ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Gmina - Miasto Grudziądz z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęła z mocy cyt. ustawy, na podstawie jej przepisów (art. 47 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 74 ust. 1 uPwu), uprawnienia organu tworzącego dla Szpitala, a zatem to wnioskodawca jako organ tworzący Szpital w rozumieniu Udl, jest właściwy do powołania członków rady społecznej Szpitala. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w całości zaprzecza stanowisku zaprezentowanemu przez wnioskodawcę jakoby uprawnienia podmiotu tworzącego w stosunku do Szpitala nie zostały przejęte przez jakąkolwiek jednostkę samorządu terytorialnego, zaś podmiotem tworzącym w świetle obowiązujących aktów prawnych był nadal formalnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Powyższe stanowisko Wojewody Kujawsko-Pomorskiego jest też zbieżne ze stanowiskiem Ministra Zdrowia, który wbrew temu co podnosi wnioskodawca, nie wskazał na konieczność złożenia wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, ponieważ w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. (podpisanym z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia), na które powołuje się wnioskodawca, wyraźnie wskazał, że zadania podmiotu tworzącego Szpital powinna realizować Gmina - Miasto Grudziądz.

W odpowiedzi na wniosek wskazano, że z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 47 ust. 1 uPwu jednostki samorządu terytorialnego z mocy ustawy przejęły uprawnienia organów administracji rządowej, które utworzyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. W wydanym na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 Udl rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów określono, że jednostką właściwą do przejęcia uprawnień podmiotu tworzącego Szpital jest miasto na prawach powiatu – Grudziądz, co znalazło odbicie w księdze rejestrowej Szpitala, a ponadto w przejęciu przez powyższy podmiot inwestycji centralnej, jaka była budowa Szpitala. Przywołano ponadto fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie o sygn. K 20/99, odnoszącego się do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 47 ust. 2 Udl oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia organu, który je utworzył. W ocenie Wojewody z motywów tego wyroku wynika niezbicie, że przejęcie przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego publicznych zakładów opieki zdrowotnej następowało – nie z mocy stosownego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów – ale z mocy art. 47 ust. 1 Udl. W obrocie prawnym pozostawało – z uwagi na prospektywny charakter cyt. wyroku K 20/99 – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, z treści którego jednoznacznie wynikało, że Szpital został przejęty przez Miasto Grudziądz. Rozporządzenie to miało charakter techniczny, a nie prawotwórczy. Brak umieszczenia Szpitala w wykazie ujętym w następnym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. nie można uznać za skutkujący "powrotem" uprawnień podmiotu wnioskującego wobec Szpitala do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Niesporne jest także i to, że mienie Szpitala zostało skomunalizowane decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2000 r.

W konkluzji Wojewoda wskazuje, że władze Miasta Grudziądza przez kilkanaście lat podejmowały rozstrzygnięcia wobec Szpitala zarezerwowane dla podmiotu tworzącego, zaś wywołany spór kompetencyjny zmierza do uwolnienia się wnioskującego podmiotu od odpowiedzialności za stan finansowy Szpitala oraz stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności za ten stan na Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

Pismem procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. Gmina - Miasto Grudziądz ustosunkowując się do odpowiedzi na wniosek przedstawionej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego podkreśla w pierwszej kolejności, że zamknięcie jednostce samorządu terytorialnego możliwości skierowania do Sądu wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego z organem właściwym w zakresie nadzoru nad tą jednostką, z punktu widzenia kryterium legalności prowadziłoby do powstania niedopuszczalnej sytuacji, w ramach której organ nadzorujący mógłby stwierdzić, iż jednostka samorządu terytorialnego wykonywać ma jego określone kompetencje (niezwiązane z wydawaniem decyzji administracyjnych, ale dotyczące podejmowania konkretnych czynności prawnych, np. powoływania określonych podmiotów), zaś jednostka ta byłaby zmuszona − wbrew obowiązującemu prawu − do ich realizacji, bez możliwości poddania takiego działania kontroli sądowej.

W odniesieniu do kwestii powołania rady społecznej Szpitala oraz powstałego na tym tle sporu kompetencyjnego bez znaczenia – zdaniem wnioskodawcy − pozostają natomiast zagadnienia związane z sytuacją finansową Szpitala oraz ewentualnych rozliczeń powstałych na tym gruncie, jak również przyszłych działań właściwych podmiotów służących rozwiązaniu problemów natury finansowej. Wnioskodawca podnosi, że organy Gminy - Miasto Grudziądz, nie podzielając stanowiska organów administracji rządowej dotyczących rzekomego przejęcia przez Gminę uprawnień podmiotu tworzącego, postąpiły zgodnie z sugestią Ministra Zdrowia kierując sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Szeroko przedstawiane w odpowiedzi Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. kwestie związane z przekazywaniem mienia oraz inwestycji nie mają nic wspólnego z kwestią powołania rady społecznej Szpitala, co jest przedmiotem sporu kompetencyjnego. Zaznaczono, że przekazywanie mienia, o którym mowa w odpowiedzi na wniosek, było konsekwencją przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego uprawnień podmiotów tworzących względem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W ocenie Wojewody przekazywanie takie było więc następstwem, a nie przyczyną dokonywania zmian organizacyjnych w zakresie ochrony zdrowia.

Pismem procesowym z dnia 2 sierpnia 2016 r. działający w imieniu Wojewody pełnomocnik w całej rozciągłości podtrzymał wszystkie twierdzenia i zarzuty wyrażone w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r., a argumentację wnioskodawcy zawartą w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. uznał za chybioną.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski m. in. stanowczo sprzeciwił się sugestii wnioskodawcy, jakoby przez ostatnie kilkanaście lat wnioskodawca zastępował Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego z uwagi na jego bierność w wykonywaniu zadań podmiotu tworzącego [...]. Wskazuje, że forsowana obecnie przez wnioskodawcę koncepcja kilkunastoletniego "zastępowania" Wojewody Kujawsko-Pomorskiego przez wnioskodawcę zainteresowanego stałym i nieprzerwanym zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy w zakresie ochrony zdrowia powstała na potrzeby niniejszego postępowania, jako element obranej przez wnioskodawcę strategii wyjaśnienia powodów, dla których przez ostatnie kilkanaście lat wykonywał on obowiązki podmiotu tworzącego.

Wskazano dalej, że Wojewoda nie mógł kwestionować rzekomego "zastępowania" go przez wnioskodawcę, albowiem wnioskodawca aż do 2016 r. − kiedy to sytuacja finansowa Szpitala uległa drastycznemu pogorszeniu − nie posługiwał się argumentem o "zastępstwie" Wojewody przy wykonywaniu obowiązków podmiotu tworzącego Szpital, realizując te obowiązki we własnym imieniu. Dopiero teraz, kiedy na jaw wyszły gigantyczne zobowiązania nadzorowanego przez wnioskodawcę Szpitala przestał być zainteresowany "stałym i nieprzerwanym zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy w zakresie ochrony zdrowia", a stał się zainteresowany przerzuceniem odpowiedzialności za sytuację finansową Szpitala i jego dalsze funkcjonowanie na Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, z tym że właściwość w tym aspekcie przydano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Żądanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego odrzucenia wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego nie jest zasadne.

Przede wszystkim nie jest trafne stanowisko, aby spór kompetencyjny między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej ograniczać tylko do przypadku sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Źródeł tego stwierdzenia należy upatrywać w wykładni przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP "Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne". W art. 166 ust. 2 i 3 Konstytucji RP unormowano kwestie zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych odpowiednio jako zadania własne lub zadania zlecone (cyt. przepisy stanowią odpowiednio, że "Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne" oraz "Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych"). Systemowa wykładnia przepisów art. 166 Konstytucji RP wskazuje zatem, że spór kompetencyjny między organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej dotyczyć może wykonywania przez organ jednostki samorządu terytorialnego zadania publicznego. Nie ulega wątpliwości, czego potwierdzeniem stanowisko prezentowane w judykaturze, że spory kompetencyjne mogą dotyczyć wyłącznie wykonywania administracji publicznej w formach władczych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., I OW 66/12, LEX nr 1333874). Dodatkowo, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że rozpatrywanie przez sądy administracyjne sporów kompetencyjnych stanowi instytucjonalny element sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). W doktrynie wskazywano zresztą, że spór kompetencyjny może dotyczyć nie tylko orzecznictwa administracyjnego, ale także innych form działania (por. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 239.). Niesporne jest, że w sporze kompetencyjnym udział bierze organ administracji rządowej oraz organy jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Miasta Grudziądz, skoro z wnioskiem wystąpił Prezydent Miasta Grudziądza, działający także z upoważnienia Rady Miejskiej w Grudziądzu.

Nie jest także podstawą do odrzucenia wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego argumentacja Wojewody, jakoby przed wniesieniem przez Prezydenta Miasta Grudziądza wniosku o rozpatrzenie sporu, brak było przekazania podania w tej kwestii w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Gmina Miasto – Grudziądz miała nie przekazać organowi administracji rządowej sprawy powołania członków rady społecznej Szpitala. Przeczy temu jednak treść dokumentów załączonych do wniosku, a to pisma Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia 6 kwietnia 2016 r. (załącznik Nr 3.4), w którym organ gminy poruszając kwestię komisji konkursowej dotyczącej powołania dyrektora Szpitala zwraca się do Wojewody o zajęcie stanowiska w sprawie, w związku z upływem kadencji członków dotychczasowej rady społecznej Szpitala. W piśmie tym wyrażono sugestię, że to Wojewoda Kujawsko-Pomorski jest podmiotem tworzącym dla Szpitala. W piśmie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Grudziądza organ administracji rządowej wyraził przeciwny pogląd, uważając iż to Miasto Grudziądz jest podmiotem tworzącym w rozumieniu przepisów Udl i sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem tego szpitala "we wszystkich aspektach jego działalności". Z kolei w piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Grudziądza i Rady Miejskiej w Grudziądzu Wojewoda Kujawsko-Pomorski apeluje do "władz Grudziądza" o natychmiastowe podjęcie wykonywania ustawowych obowiązków podmiotu tworzącego. W tym stanie rzeczy przed wniesieniem wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego zaistniała sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego – organy Gminy – Miasto Grudziądz, oraz organ administracji rządowej – Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zajęli stanowisko na piśmie, że nie są "podmiotami tworzącymi" dla przedmiotowego Szpitala, a w konsekwencji nie dokonują realizacji ustawowo określonych kompetencji dla takiego podmiotu.

Przedmiot zatem sporu między Gminą – Miastem Grudziądz, a ściślej między organami tej Gminy, a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim, dotyczy kompetencji właściwego organu, wynikającej z art. 48 ust. 5 Udl. Wedle art. 48 ust. 1 Udl "W podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: 1) inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego; 2) doradczym kierownika". Rady społecznej nie powołuje się w: 1) wojewódzkich, powiatowych i granicznych stacjach sanitarno-epidemiologicznych; 2) regionalnych centrach krwiodawstwa i krwiolecznictwa, Wojskowym Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa, Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa utworzonym przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych; 3) podmiotach leczniczych tworzonych przez pracodawcę w celu ochrony pracujących przed wpływem niekorzystnych warunków środowiska pracy oraz sprawujących profilaktyczną opiekę nad pracującymi; 4) podmiotach leczniczych w formie jednostki budżetowej utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych w ramach jednostek organizacyjnych Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu (art. 48 ust. 3 Udl). Nie ulega wątpliwości, że [...] nie jest podmiotem wymienionym w powyższym przepisie, przeto powinna zostać powołana w nim rada społeczna. W myśl art. 48 ust. 5 zd. 1 cyt. ustawy "Radę społeczną powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący". Spór kompetencyjny ogniskuje się wokół ustalenia tego, kto jest "pomiotem tworzącym" w rozumieniu art. 48 ust. 5 Udl, uprawnionym do powołania Rady Społecznej [...]. Definicja ustawowa tego pojęcia znajduje się w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 6 Udl, wedle którego użyte w ustawie określenie "podmiot tworzący" oznacza – "podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej".

Wnioskujący o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego pełnomocnik organów Miasta Grudziądza eksponuje, że Szpital został utworzony w 1995 r. przez ówczesnego Wojewodę Toruńskiego, nadto wojewoda ten powierzył – w formie porozumienia zawartego dniu 29 grudnia 1995 r. – organom Gminy Miasto Grudziądz, wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, dotyczących m. in. ochrony zdrowia realizowanych także przez Szpital. Porozumienie to obowiązywało do końca 1998 r. Zdaniem organu gminy znalazło to odzwierciedlenie w różnych rejestrach (rejestr prowadzony przez Sąd Rejonowy w Toruniu), w których wpisano jako podmiot tworzący Wojewodę Toruńskiego, a jako podmiot nadzorujący – Zarząd Miasta Grudziądza. Porozumienie to wygasło na mocy art. 99 uPwu. Dalej argumentacja wnioskującego Prezydenta Miasta Grudziądza odnosi się do treści art. 47 ust. 1 i 2 uPwu oraz wydawanych na podstawie cyt. przepisów rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 20/99.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu mają kwestie wysokości i przyczyn zadłużenia Szpitala. Przesądzające znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia zaistniałego sporu kompetencyjnego ma natomiast kwestia uwzględnienia treści art. 47 ust. 1 uPwu. Zgodnie z cyt. przepisem "Z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów o zakładach opieki zdrowotnej". Obowiązujący w dacie wejścia w życie uPwu art. 47 ust. 2 cyt. zawierał delegację ustawową dla Prezesa Rady Ministrów, aby w drodze rozporządzenia określić do dnia 30 listopada 1998 r., wykaz zakładów, o których mowa w ust. 1, oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył. Niesporne między uczestnikami sporu jest to, że w pierwotnym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 145, poz. 941) nie wymieniono [...]. Powyższe rozporządzenie znowelizowano rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 166, poz. 1204), w którym jako podmiot przejmujący uprawnienia organu, który utworzył Szpital wskazano "powiat grudziądzki". Wreszcie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 60, poz. 641) wskazano jako podmiot, który przejął uprawnienia organu, który utworzył Szpital wskazano Gminę Miasto Grudziądz. Trzeba mieć na względzie, co słusznie zauważył Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na wniosek, że zgodnie z art. 47 ust. 3 uPwu przejęcie przez jednostki samorządu terytorialnego zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 47 ust. 1, następowało w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, z tym że majątek ruchomy Skarbu Państwa, przekazany w nieodpłatne użytkowanie samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, stawał się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tych zakładów. Jak wynika ze stanowiska Wojewody Kujawsko-Pomorskiego mienie Szpitala zostało skomunalizowane decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2000 r. [...], a faktu komunalizacji nie kwestionowały organy Gminy Miasto Grudziądz.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wywołanego sporu kompetencyjnego ma także właściwe odczytanie skutków, jakie dla wykładni art. 47 ust. 1 uPwu ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., w sprawie K 20/99 (OTK 2000/5/140, Dz. U. z 2000 r., Nr 52, poz. 632). Cyt. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in. o zgodności art. 47 ust. 1 uPwu z przepisami art. 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz o niezgodności art. 47 ust. 2 uPwu z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie wyrokiem tym Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej art. 47 ust. 2 uPwu oraz wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów - na dzień 25 czerwca 2001 r. Orzekając prospektywnie, w motywach wyroku K 20/99 wskazano, że "automatyzm w tym zakresie prowadziłby do normatywnej próżni, która miałaby istotne, negatywne konsekwencje faktyczne i prawne", tym bardziej że zakłady opieki zdrowotnej funkcjonowały w oparciu o rozporządzenia wydane na podstawie art. 47 ust. 2 uPwu od 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano w cyt. wyroku taka sytuacja doprowadziłaby do tego iż "jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły uprawnienia organów administracji rządowej tworzących samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie miałyby - do czasu zmiany istniejącego stanu prawnego - żadnych podstaw prawnych do realizowania uprawnień związanych z przejęciem tychże zakładów i do nadzoru organizacyjnego nad tymi zakładami". Z tych względów Trybunał odsuwając w czasie termin utraty mocy obowiązującej art. 47 ust. 2 uPwu oraz aktów wykonawczych (rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów) wydanych na podstawie zawartej w nim delegacji, uznał że takie rozwiązanie stworzy możliwość uporządkowania istniejącego stanu prawnego, zarówno w zakresie dotyczącym treści kwestionowanego przepisu ustawy, jak i przepisów wydanych w następstwie zrealizowania wadliwej delegacji ustawowej. Niesporne jest zatem, że w okresie od 1 stycznia 1999 r., jako podmiot, który przejął uprawnienia organu tworzącego Szpital wskazano Gminę Miasto Grudziądz. Art. 47 ust. 2 uPwu został skreślony na mocy art. 10 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz.497) z dniem 15 maja 2001 r. Cyt. ustawą dodano w art. 47 ust. 2a w brzmieniu: "Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw, uwzględniając przepisy ust. 1 i 1a". W wydanym na podstawie cyt. art. 47 ust. 2a uPwu rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. 65, poz. 659) nie wymieniono [...]. Zdaniem Sądu podzielić jednak należy w tym względzie stanowisko Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, wedle którego brak wymienienia Szpitala w cyt. rozporządzeniu z dnia 22 czerwca 2001 r. nie oznacza "powrotu" do sytuacji sprzed 1 stycznia 1999 r., co oznaczałoby że na powrót podmiotem tworzącym dla Szpitala stać miałby się wojewoda. Cyt. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów weszło w życie z dniem 25 czerwca 2001 r. Skoro zatem z dniem 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 47 ust. 1 uPwu Gmina Miasto Grudziądz przejęła uprawnienia organu tworzącego względem Szpitala, a potwierdzeniem tego był stosowny wpis w księdze rejestrowej Szpitala tej jednostki samorządu terytorialnego jako pomiotu tworzącego, uwidocznienie tej jednostki samorządu terytorialnego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1999 r. jako podmiotu przejmującego uprawnienia podmiotu tworzącego względem Szpitala, a także fakt skomunalizowania mienia Szpitala na rzecz Gminy Miasta Grudziądza, to brak jest podstaw by wnioskować, iż uprawnienia podmioty tworzącego względem Szpitala wykonywać powinien Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Okoliczność bycia przez Gminę Miasto Grudziądz dla Szpitala podmiotem tworzącym, w rozumieniu art. 48 ust. 5 w zw. z 2 ust. 1 pkt 6 Udl potwierdzała praktyka działania organów tej gminy, które wszak – przez kilkanaście lat – korzystały z kompetencji w tym zakresie, jakie przewidują stosowne przepisy Udl. Wskazują na to kopie licznych uchwał Rady Miejskiej w Grudziądzu z lat 2003-1015, którymi organ ten powoływał Radę Społeczną [...], dokonywał zmian w jej składzie w trakcie kadencji rady, zatwierdzał bądź nadawał statut Szpitala. Ma tu także znaczenie okoliczność, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej Usg), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 Usg).

Biorąc te wszystkie okoliczności pod rozwagę dojść należało do wniosku, że podmiotem tworzącym w rozumieniu art. 48 ust. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 Udl jest Gmina Miasto Grudziądz. Ponieważ rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. 2 Ppsa) w grę wchodziło wskazanie Rady Miejskiej w Grudziądzu lub Prezydenta Miasta Grudziądza. Mając na uwadze, że stosownie do art. 18 ust. 1 Usg "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej", oraz to, że w myśl art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugie Udl członków rady społecznej stanowią m. in. przedstawiciele wybierani odpowiednio przez radę gminy lub radę powiatu albo przez sejmik województwa, uznać należy że kompetencja powołania rady społecznej należy do rady gminy, gdy podmiotem tworzącym w rozumieniu przepisów Udl jest gmina.

Ta konstatacja z kolei nakazuje Sądowi, działającemu na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa, wskazać jako organ właściwy do powołania rady społecznej Szpitala Radę Miejską w Grudziądzu. Z tych względów postanowiono jak w sentencji.