Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1639/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K., E. W., E. M. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr 1639/15 POSTANOWIENIE Dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. J., J. K., M. J., A. K., H. W., K. W., E. M., W. W., A. R., E. W., P. W., J. D., S. R., E. M., M. F., A.B, A. B., J. P., A. K., A. A., G. B., B. O., D. R., S. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: odrzucić skargę A. J., M. J., A. K., .K. W., E. M., P. W., J. D., S. R., M. F., A. B., A. A., G. B., B. O., D. R., S. R., M. R., A. K., J. P., A. B., W. W., H. W.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W sprawie niniejszej skarżący, a to A.J., J.K. i inni ....., zam. K. ul. [....] , E.M. , M.F. i inni...., zam. K. , ul. [....] zostali wezwani na ręce pełnomocnika radcy prawnego W.R. do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało przez pełnomocnika odebrane w dniu 22 lutego 2016r. /k.88/. Wpis został w terminie uiszczony przez skarżących J.K. , E.W. , E.M. i A.R. , pozostałe osoby natomiast nie uiściły wpisu.

Wezwano nadto pełnomocnika skarżących radcę prawnego W.R. o przedłożenie stosownych pełnomocnictw od skarżących do występowania w niniejszej sprawie ich imieniem w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi, który pismem z dnia 28 stycznia 2016r. /prezentata/ przedłożył pełnomocnictwa od części skarżących, za wyjątkiem H.W. , W.W. , A.B. i innych...., odnośnie których pełnomocnictwa nie zostały przedłożone do dnia rozprawy.

Stosownie do art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności, na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata. Zgodnie zaś z art. 220 § 3 p.p.s.a., skarga, od której nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Wobec faktu, że skarżący, a to A.J. , M.J. i inni ...., zam. K. ul. [....] , M.F. i inni ...., zam. K. , ul. [....] nie uiścili opłaty na wezwanie wystosowane do pełnomocnika, skarga przez nich wniesiona podlegała odrzuceniu zgodnie ze wskazanym przepisem.

Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wedle zaś art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. W świetle powyższego, niedołączenie pełnomocnictwa do skargi w terminie jest traktowane jako jej brak formalny. W konsekwencji skarga, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie, podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec zatem niedołączenia pełnomocnictwa od H.W. , W.W. i innych...., skargi wymienionych osób podlegały odrzuceniu w oparciu o przedstawione przepisy.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia.

Sygn. akt II SA/Kr 1639/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2014r. nr [....] Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego a to "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [....] o oznaczeniu KRA0211 F z wewnętrzną linią zasilającą i planowanym zjazdem z ul. [....] w K. , na działkach nr [....] , [....] obr [....] ", w skład której wejdą: wieża kratowa o wysokości 36,5 m (37,5 m to wysokość wieży wraz ze sztycami odgromowymi), urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych przy podstawie wieży, 4 anteny radioliniowe (2 typu YHLIP-32 i 2 typu YHLIP-23), 9 anten sektorowych: -2 typu Kathrein 80010305 pracujące w paśmie 900MHz, w sektorach: Gl, G3, 1 typu Kathrein 80010634 pracująca w paśmie 900 MHz w sektorze G2, -3 typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 1800 MHz, w sektorach: D1/L1, D2/L2, D3/L3, -3 typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 2100MHz, w sektorach:U21, U22, U23. Całkowita suma EIRP od wszystkich anten dla azymutach 0° i 230° wyniesie 6088[W] a na azymucie 110°- 5843[W].

W załącznikach do decyzji określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z częścią graficzną. W decyzji wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując wszystkie konieczne uzgodnienia i opinie.

W toku postępowania na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Tym samym, z uwagi na niewyrażenie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane.

Nadto, zgodnie z opiniami Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. [....] /k.189 i 299/ inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stąd dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia 20.10.2014r., znak [....] Prezydent Miasta K. sprostował z urzędu błędy pisarskie i inne oczywiste omyłki, zwłaszcza w zakresie załącznika nr 1 do decyzji, wskazując, że dokumenty, w oparciu o które badano inwestycję, zawierały prawidłowe dane, zaś błąd powstał przy redagowaniu tekstu decyzji /k.301/.

Decyzja stała się ostateczna.

W dniu 2 czerwca 2015r. (prezentata) wpłynął wniosek A.J. i innych..., o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej , jako rażąco naruszającej prawo, a to:

1) § 2 ust. 1. pkt. 7 i par. 3 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213 poz. 1397) poprzez uznanie, iż objęta wnioskiem inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze, bądź co najmniej mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,

2) art. 59, art. 71 i art. 73 ust.1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 póz. 1227) poprzez wydanie decyzji pomimo uprzedniego nie uzyskania i nie przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazano, że w powyższej sprawie inwestor w wykonaniu wezwania do usunięcia braków wniosku z dnia 02.06.2014 r. przedłożył opracowanie: Kwalifikacja Przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 póz. 1397), w którym (Tabela 2 - Parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 w/m2 oraz sumaryczne moce EIRP wyznaczone dla anten stacji bazowej) wskazano, iż:

dla azymutu 0 suma EIRP wynosi 6088 W,

dla azymutu 110 suma EIRP wynosi 5843 W,

dla azymutu 230 suma EIRP wynosi 6088 W.

Jednocześnie inwestor (jak również organ administracyjny) błędnie przyjął, iż wyznaczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania tych miejsc. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynku mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Organ administracyjny rażąco naruszył przepis par. 2 ust. 1. pkt. 7 lit b) Rozporządzenia przyjmując, iż miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Tymczasem przy uwzględnieniu przywołanej powyżej ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, analizując występowanie miejsc dostępnych dla ludności dla azymutu 110 stwierdzić należy, iż w promieniu 150 m znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uwzględniając bowiem istniejącą zabudowę oraz dopuszczalną potencjalną wysokość tego typu zabudowy na w/w terenie oraz uwzględniając zupełnie pominiętą przez inwestora oraz organ administracyjny kwestię wznoszącego się ukształtowania terenu (który nie jest terenem płaskim jak błędnie wskazywał inwestor w przedłożonych materiałach), istniejące oraz potencjalnie możliwe do realizacji (nadbudowa, rozbudowa) budynki na działkach [....] oraz [....] (ul. [....] nr [....] o wysokości ok. 11 m) jak również potencjalnie możliwe do realizacji budynki na działkach nr nr [....] - stanowią miejsca dostępne dla ludności położone w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania w azymucie 110. Wskazano, iż również dla azymutu 230 w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny występują miejsca dostępne dla ludności - potencjalna zabudowa mieszkaniowa przy ul. [....] na działce nr [....] . Powyższe sprawia, iż objęta wnioskiem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ administracyjny ponadto naruszając rażąco przepis par. 3 ust. 1. pkt. 8 lit f) Rozporządzenia nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, pomimo, iż sumaryczne moce EIRP wyznaczone dla anten stacji bazowej dla każdego z trzech azymutów przekraczały 5000 W . Gdyby organ administracyjny dokonał poprawnej analizy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, ustaliłby, iż inwestycja stanowi co najmniej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ administracyjny ograniczył się bowiem jedynie do bezkrytycznego przyjęcia za inwestorem analizy dokonanej w promieniu jedynie 150 m od stacji bazowej i to analizy wykonanej wadliwie.

Zgodnie z art. 59 i 71 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 póz. 1227) inwestycja objęta wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, względnie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto jej uzyskanie konieczne jest przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej wnioskujący wskazali, że oświadczenie inwestora w zakresie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pozostawało w sprzeczności z przedłożonymi przez inwestora dokumentami, a to mapami ewidencji gruntów i mapą zasadniczą, na których uwidoczniona była zabudowa oraz tereny, na których znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Decyzją z dnia 16 września 2015r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014r.

Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie takie jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest bezspornie przedsięwzięciem, jakie można zgodnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku nr 213 póz. 1397 ze zm.) zakwalifikować jako: 1. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2. przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub 3. przedsięwzięcie inne niż te powyżej wskazane, a zatem przedsięwzięcie, które nie może zawsze, ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze, tylko potencjalnie albo nie mogących nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od ustaleń faktycznych mających za przedmiot ustalenie odległości pomiędzy środkiem elektrycznym, w osi głównej wiązki promieniowania anteny a miejscem dostępnym dla ludności. Jak wynika z załącznika l do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014 roku NR [....] znak: [....] w toku postępowania ustalono, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nie było konieczności uzyskiwania dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dowód: załącznik l do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014 roku NR [....] znak: [....] karta 282 akt sprawy). Nadto w toku sprawy przedłożono projekt decyzji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. , a ten nie wyraził swojego sprzeciwu także w przedmiocie kwalifikacji przedsięwzięcia (dowód: pismo Prezydenta Miasta K. - Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki z 29 lipca 2014 r. wraz z potwierdzeniem jego odbioru, karta 235-236 akt sprawy). Wreszcie kwalifikacja przedsięwzięcia została poczyniona przez Organ I instancji na podstawie wniosku o wydanie decyzji, w tym załączonej do niego "Kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku nr 213 póz. 1397)".

Wobec powyższego podnoszona we wniosku podstawa dla stwierdzenia nieważności, polegająca na błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie mogącego zawsze, ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest podstawą dla stwierdzenia nieważności, jako polegająca na ewentualnym błędzie w ustaleniach faktycznych (gdyż to ustalenia faktycznej odległości pomiędzy środkiem elektrycznym, w osi głównej wiązki promieniowania anteny a miejscem dostępnym dla ludności, były podstawą kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego). Z uwagi także właśnie na kwalifikację zamierzonej inwestycji jako przedsięwzięcia nie mogącego zawsze, ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014 roku NR [....] znak: [....] z uwagi na uzyskanie tej decyzji bez wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się nadto do podnoszonej przez wnioskodawców kwestii interpretacji pojęcia nieostrego, jakim jest pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, wskazano, że z uwagi na konieczność wykładni tego pojęcia, także w licznych sprawach sądowych (pojęcie to było przedmiotem wykładni w kilkudziesięciu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz kilkuset orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych), w razie naruszenia normy prawnej zawierającej to pojęcie, nie można nadać znaczenia rażącego temuż naruszeniu z uwagi na wątpliwości, jakie powodują konieczność wykładni tegoż pojęcia (brak jest przymiotu oczywistości naruszenia prawa z uwagi na konieczność wykładni pojęcia nieostrego).

Po rozpoznaniu ponownego wniosku o rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 26 października 2015r. znak SKO. [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po ponownym zbadaniu akt sprawy oraz objętej postępowaniem decyzji Prezydenta Miasta K. - Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 k.p.a. SKO w uzasadnieniu podniosło i podtrzymało wszystkie argumenty wskazane we wcześniejszej decyzji. Końcowo Kolegium podkreśliło, iż rozpoznając niniejszą sprawę badało decyzję pod kątem zaistnienia wad kwalifikowanych, których istnienie skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Wskazano, iż ewentualne istniejące uchybienia w sprawie - w sytuacji weryfikowania decyzji w trybie odwoławczym -mogłyby skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej zauważono, iż wobec niezaskarżenia decyzji przez strony w terminie, stała się ona ostateczna i nie można jej aktualnie wyeliminować z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, z uwagi na okoliczność, iż w ocenie składu orzekającego nie zawiera wad kwalifikowanych, o których stanowi przepis art. 156 k,p.a.

Skargę na ostatnio wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skutecznie -z punktu widzenia formalnego- złożyli J.K. (wedle oświadczenia właściciel działek [....] i [....] ), E.W. (wedle oświadczenia właściciel działek [....] i [....] ), E.M. (wedle oświadczenia właścicielka działek nr nr [....] ) i A.R. (wedle oświadczenia właściciel działek [....] i [....] ). Wnieśli o jej uchylenie oraz zarzucili naruszenie przez organ administracyjny art. 156 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z: 1 ) § 2 ust. 1. pkt. 7 i par. 3 ust. l pkt. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213 poz. 1397), 2) art. 59, art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 3 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227), poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26.08.2014 r. Nr [....] wydana została bez rażącego naruszenia prawa pomimo, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (czego nie uczyniono) i pomimo, iż dla przedmiotowej inwestycji inwestor nie uzyskał i nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono taką samą argumentację, jaka była zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a którą zacytowano powyżej. Skarżący kategorycznie podkreślili, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały przez Prezydenta Miasta K. w sposób rażący konkretnie wskazane przez nich przepisy prawa i nie sposób mówić, iż w sprawie miał miejsce jedynie błąd w ustaleniach faktycznych bez naruszenia przepisów prawa. SKO rozstrzygało o sprawie, która dotyczyła sfery stosowania prawa. Zdaniem skarżących nie można oceniać, czy naruszenie prawa miało miejsce, ani czy było ono rażące, jeżeli nie dokona się oceny zastosowania prawa do konkretnego stanu faktycznego. W mniejszej sprawie nie można mówić o błędzie w ustaleniach faktycznych, lecz o rażącym naruszeniu przepisów prawa - to bowiem przepisy prawa, a to przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 póz. 1397) w sposób niezwykle precyzyjny (wskazując w metrach odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten) regulują w jakich przypadkach przedsięwzięcie kwalifikowane winno być jako: 1/ przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2/ przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 3/ przedsięwzięcie inne niż te wskazane powyżej, a zatem przedsięwzięcie, które nie może zawsze, ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący wskazali nadto, iż przywołane powyżej przepisy prawa naruszone przez Prezydenta Miasta K. , są regulacjami stworzonymi w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz zdrowia ludzkiego. Przestrzeganie tych regulacji pozwala na ustalenie, czy planowana inwestycja może mieć szkodliwy wpływ na lodowisko naturalne i zdrowie bądź wręcz życie mieszkańców nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Wobec faktu, że skarga jest oparta na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przypomnienia wymaga, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. wynika, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, czego domagają się skarżący w przedmiotowej sprawie, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10, Lex 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, Lex 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex 1145613; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10, Lex 1151823). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury), mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (czego nie uczyniono) oraz że dla przedmiotowej inwestycji inwestor nie uzyskał i nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podnieść wobec tego należy, że z samej treści decyzji nie wynikają powyższe naruszenia. W decyzji zawarto stwierdzenie, że na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (T.J. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz. 1397 z poźn. zm.) oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 01.07.2014 r. znak: [....] , inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynikało to, po pierwsze, z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora, po drugie, z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, a nadto, brak było negatywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Z treści zatem decyzji nie wynika w żaden sposób konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U.2016.71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 określa, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

7) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Par. 3 ust. 1 wspomnianego Rozporządzenia określa zaś, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Kwalifikacja powyższa ma znaczenie z punktu widzenia Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2016.353), której art. 59 w interesującym zakresie brzmi:

"1. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1". Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 cytowanej ustawy – uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ergo, dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymienia w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i to uzyskana przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przypomnieć trzeba w tym miejscu, nawiązując do treści kwestionowanej decyzji, że wspomniana decyzja nr [....] z dnia 26.08.2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której główna treść została zacytowana w części wstępnej uzasadnienia, w załączniku nr 1 określała typ anten sektorowych planowanej inwestycji. W jej zakres miały wchodzić:

-2 anteny sektorowe typu Kathrein 80010305 pracujące w paśmie 900 MHz w sektorach G1, G3 na azymutach 0⁰ i 230⁰, po jednej antenie na każdy sektor, zawieszone na wysokości 35,4 m n.p.t., dla pojedynczej anteny równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyniesie 1905[W]; zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 wyniesie na azymutach 0⁰ i 230⁰ - 38,9m, maksymalne pochylenie wiązki wynosi 10⁰;

- jedna antena sektorowa typu Kathrein 80010634 pracująca w paśmie 900 MHz w sektorze G2 na azymucie 110⁰, zawieszona na wysokości 35,5 m, równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyniesie 1660[W]; zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 wyniesie na azymucie 110⁰ - 36,4m; maksymalne pochylenie wiązki wynosi 10⁰;

- 3 anteny sektorowe typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 1800 MHz w sektorach D1/L1, D2/L2, D3/L3, na azymutach 0°, 110° i 230°, po jednej antenie na każdy sektor; zawieszone na wysokości 35,8 m, dla pojedynczej anteny równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyniesie 1995[W], zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 wyniesie 39,9 m2; maksymalne pochylenie wiązki wynosi 10⁰;

- 3 anteny sektorowe typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 2100 MHz w sektorach U21, U22, U23, na azymutach 0°, 110° i 230°, po jednej antenie na każdy sektor; zawieszone na wysokości 35,8 m, dla pojedynczej anteny równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyniesie 2188 [W], zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 wyniesie 39,9 m2, maksymalne pochylenie wiązki wynosi 10⁰ na azymutach 0° i 230°, zaś 8⁰ na azymucie 110⁰.

Całkowita suma EIRP od wszystkich anten dla azymutów 0° i 230° wyniesie 6088 [W], a na azymucie 110° - 5843 [W] /k. 282 i 301 akt adm./.

Podstawą do wydania decyzji, oprócz wskazanych w niej uzgodnień i opinii, w zakresie oceny inwestycji w świetle przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213 poz. 1397), była przedłożona przez inwestora tzw. kwalifikacja przedsięwzięcia /k.39-63 akt adm./ oraz analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej /k.65-89 akt adm./, uzupełnione dodatkowym opisem inwestycji /k.97-109/ - sporządzone przez osoby mające specjalistyczną wiedzę. Kwalifikacja i analiza została przeprowadzona, biorąc pod uwagę następujące założenia: 1/ równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczana ma być dla pojedynczej anteny, zaś odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny – w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (bez anten radioliniowych) /k.43 i 47akt adm./; 2/ wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji /k.47/, 3/ profile terenu (spadek, wznios) zostały wyznaczone precyzyjnie na podstawie danych z mapy zasadniczej, zweryfikowanych podczas wizji lokalnej /k.53/. Dla takich założeń, w szczególności biorąc pod uwagę, że maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) pojedynczej anteny w każdym sektorze wynosi 2188 [W], wyznaczono rzut pionowy /k.81/ i przekroje poziome /k.83-87/, przy maksymalnym zasięgu 150 metrów wokół środka elektrycznego anteny ( § 1 ust. 7 a oraz § 3 ust. 1 pkt 8e Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r.).

W świetle zatem cytowanych wyżej przepisów Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., zmiana stanowiska wyrażonego w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014r. nr [....] w przedmiocie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - musiałaby wynikać z ponownego przeanalizowania, jaka jest moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, a jednocześnie, w jakiej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przy dokonywaniu takiej analizy, niezależnie od szeregu parametrów faktycznych, które trzeba wziąć pod uwagę, należy dokonać wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Problem ten sygnalizowany jest także w skardze, gdzie podkreśla się, że inwestor (jak również organ administracyjny) błędnie przyjął, iż wyznaczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania tych miejsc, gdy tymczasem zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynku mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Ze stanowiskiem skarżącego można się zgodzić tylko o tyle, o ile wskazuje, że pojęcie "miejsca dostępne dla ludności" wymaga wykładni. Już w tym miejscu można wskazać, że rozumienie tego pojęcia nie jest jednolite. Na przykład, dokonując podsumowania orzecznictwa w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015r. ( II OSK 832/14, Lex/el.) wskazał, że "Legalna definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" została wprowadzona do prawa ochrony środowiska i powszechnie w orzecznictwie wykorzystuje się tę definicję przy stosowaniu rozporządzenia RM z 2010 r. Zgodnie z nią są to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jak wskazuje się we właściwie jednolitym orzecznictwie NSA, przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2589/11)". Jednakże można wskazać w najnowszym orzecznictwie przykłady odmienne, jak choćby wyrok NSA z 21 maja 2014r., II OSK 2907/12 (baza orzeczeń CBOSA), gdzie NSA przekonywująco wyjaśnił, że przez "miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. (obecnie w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.) należy sięgnąć do kryterium, które przyjęto na potrzeby badania pól elektromagnetycznych w środowisku w Załączniku nr 2 pkt 7 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (tak: J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 49 i nast., por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, nawet przy przyjęciu, że chodzi o miejsca, gdzie taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym ( czyli przy przyjęciu poglądu skarżącego), powstaje dalsze zagadnienie, a mianowicie, w jaki sposób ustalać tę potencjalną możliwość zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, jak w sprawie badanej, gdzie nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015r. II OSK 2706/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że w takiej sytuacji niezbędne jest dokonanie ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jak też możliwego sposobu wykorzystania takiego niezabudowanego terenu. To stanowisko zmierza do wskazania konieczności ustalenia stanu faktycznego na gruncie niezabudowanym, a następnie oceny możliwości zabudowy w przyszłości. Z kolei w cytowanym już wyroku II OSK 419/13, NSA określił stanowczo ( przeciwnie do cytowanego wcześniej stanowiska), że błędny jest pogląd, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jednego przedsięwzięcia możliwe są ustalenia o skutkach nadających uprawnienie do realizacji innego przedsięwzięcia. Mianowicie w postępowaniu o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w istocie następowałoby ustalenie uprawień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym. Oznacza to, zdaniem NSA, że w tym postępowaniu organ rozpoznający wniosek nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji i w szczególności ustalania jej konkretnych paramentów jak choćby wysokości planowanego budynku. Takie rozumowanie w ocenie NSA prowadzi do wniosku, że owa potencjalna zabudowa musi być skonkretyzowana poprzez istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej. NSA stwierdził, że prawdą jest, iż przyjmuje się, że decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego, bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Przyjęcie tego poglądu w odniesieniu do przedmiotowej sprawy oznacza, że dla ustalenia, że tereny działek które wskazuje skarżący, są terenami dostępnymi dla ludności ze względu na możliwość potencjalnej zabudowy, skarżący winien wykazać, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się tereny, które mogą zostać zabudowane - w oparciu o wydane już ostateczne decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje lokalizacyjne (czego skarżący nie wykazuje).

Końcowo, omawiając problemy interpretacyjne przepisów prowadzących do oceny konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zreasumować należy, podążając za myślą wyrażoną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 18 marca 2015r. II SA/Gd 629/14, Lex/el.) - to, co wynika z wymienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w zakresie parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko. Należą tu: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. W przepisach nie określa się przy tym wysokości usytuowania anten, co - zdaniem cytowanego sądu - ma zasadnicze znaczenie dla określenia miejsc dostępnych dla ludności.

O wątpliwościach w wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" była już mowa. Jednakże spornym zagadnieniem jest także kwestia ustalania mocy promieniowania anten.

Skarżący wskazał, posługując się przedłożoną do omawianej sprawy przez inwestora Kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 póz. 1397), że w opracowaniu tym (Tabela 2 - Parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 w/m2 oraz sumaryczne moce EIRP wyznaczone dla anten stacji bazowej) wskazano, iż:

* dla azymutu 0 suma EIRP wynosi 6088 W,

* dla azymutu 110 suma EIRP wynosi 5843 W,

* dla azymutu 230 suma EIRP wynosi 6088 W.

Skarżący podał, iż przy wskazanych przez inwestora sumarycznych mocach EIRP wyznaczonych dla anten stacji bazowej zgodnie z przywołanym powyżej przepisami rozporządzenia, należało dokonać analizy, w jakiej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności (w rozumieniu podanym przez skarżącego, czyli także do potencjalnej zabudowy). Powstaje zatem pytanie, czy w świetle § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. bierze się pod uwagę sumaryczne moce anten (jeśli ich azymuty się pokrywają), skoro zgodnie z brzmieniem cytowanych przepisów określa się równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjne, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sugestia, że tak właśnie może być, jest zawarta w uzasadnieniu cytowanego już wyroku NSA II OSK 2706/13, gdzie sąd zauważył, że ma znaczenie przedstawienie obrazu anten nachodzących i nakładających się na siebie dla ustosunkowania się do zarzutu ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania. Tymczasem literalna wykładnia przepisów temu stanowczo przeczy, co znalazło potwierdzenie w cytowanym już wyroku II OSK 2907/12, gdzie NSA wskazał:

"Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny - a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Mając to na uwadze, należy opowiedzieć się za stanowiskiem, iż do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne § 4 ani § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2004 r. (w brzmieniu po nowelizacji z 2007 r.) nie mają i nie mogą mieć zastosowania, gdyż logicznie rzecz ujmując kryteriów tych - z uwagi na ich charakter - nie da się po prostu sumować ani kumulować. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przepisach najnowszego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Te najnowsze przepisy niejako potwierdzają, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu". W efekcie trzeba wskazać, że gdy badać oddziaływanie dla pojedynczych anten, w zakresie branych pod uwagę odległości należy pozostać przy wnioskach zawartych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014r. Niemniej konkluzja tego wątku prowadzi do stwierdzenia, że jest to kolejne zagadnienie sporne na tle wykładni.

Reasumując powyższe, z samej treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2014r. nr [....] nie wynika, aby istniała konieczność poprzedzenia jej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w świetle opinii Wydziału Kształtowania Środowiska, treści "Kwalifikacji" i "Analizy" przedłożonej przez inwestora i milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Aby zatem przyjąć pogląd przeciwny, należałoby dokonać odmiennej wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" przyjmując, że chodzi o tereny także potencjalnej zabudowy, przy czym przyjąć dalszy pogląd o sposobie badania tej okoliczności (konieczność przedstawienia bądź nie decyzji lokalizacyjnych oraz o warunkach zabudowy), następnie założyć kontrowersyjny (sprzeczny z brzmieniem przepisów) pogląd o konieczności zsumowania mocy anten dla poszczególnych azymutów celem wyznaczenia innych odległości niż przyjęte w "Kwalifikacji" będącej podstawą decyzji, dla oceny zasięgu inwestycji w świetle przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Końcowo, w zależności od przyjętych założeń, należałoby ustalać stan faktyczny, z którego wynikałoby, czy w sprawie jest konieczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego, w wypadku tej sprawy muszą zostać przyjęte odpowiednie założenia oparte na interpretacji przepisów, aby dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych (przykładowo – moc anteny determinuje badaną odległość miejsca dostępnego dla ludności).

Opisane hipotetyczne działania prowadzące do stwierdzenia, czy organ wydający decyzję naruszył prawo, nie mogą mieć miejsca w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym badania podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując zatem ustalone w tej kwestii orzecznictwo sądowe, stwierdzić należy, że 1/ nie można stwierdzić, że decyzja rażąco narusza prawo, jeśli przepisy stanowiące podstawę jej wydania budzą wątpliwości interpretacyjne, gdyż w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (bez wykładni), 2/ decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy wada ta tkwi w samej decyzji, a więc można ja wywieźć z jej treści, 3/ przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, że wydanego rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym.

Jak to zostało wyżej wykazane, w sprawie mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi odnośnie przepisów będących podstawą orzekania, wada nie wynika z samej decyzji i nie zachodzi jasne i oczywiste przekroczenie prawa.

Z tych względów skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a