Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1205/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 11 kwietnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].01.2003r., znak: [...]. o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6, 15 i 16 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W toku postępowania ustalono, że J. M. pracował w latach 1979-87 w Przedsiębiorstwie [...] w [...] na stanowiskach, na których badania nie wykazały przekroczenia NDN hałasu oraz dopuszczalnych wartości przyspieszenia drgań. Natomiast w okresach [...].06.1991-[...].12.1991, [...].05.1994-[...].09.1999 oraz [...].03.2000-[...].03.2002 J. M. pracował w Wytwórni Materiałów Budowlanych W. K. w [...] na stanowisku betoniarza w narażeniu na hałas i drganie mechaniczne, jednakże jak wykazały badania z 2002r. o natężeniach nie przekraczających dopuszczalnych wartości.

J. M. był badany w przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych.

W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. wskazał na istniejącą pomiędzy orzeczeniami lekarskimi obu ośrodków różnicę w diagnozie dotyczącej choroby wibracyjnej. W jego ocenie bowiem MOMP w [...] uznał, że są objawy tego schorzenia, lecz nie ma związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, natomiast IMP w [...] uznał, że w ogóle nie ma objawów tego schorzenia. Skarżący zakwestionował również prawidłowość przeprowadzonych badań środowiska pracy podkreślając, że zostały one przeprowadzone w czasie, gdy już nie pracował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że diagnoza lekarska dotycząca choroby wibracyjnej jest jednakowa, w obu wypadkach bowiem jest ona negatywna. Wskazano również, że argumenty o niestarannym zebraniu wyników pomiarów w środowisku pracy są bezzasadne wobec nie rozpoznania schorzeń wymienionych w wykazie. Podkreślono, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo na przykład kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzeń słuchu jak również schorzeń w obrębie górnych dróg oddechowych i jednocześnie niezakwalifikowaniu ich jako zawodowych, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do poszczególnych chorób są zbyt lakoniczne, w większości jednozdaniowe. Nieco bardziej rozbudowane jest jedynie uzasadnienie dotyczące schorzenia słuchu, także jednak i ono nie może być uznane za wystarczające, ogranicza się bowiem jedynie do konkluzji o niewielkim stopniu uszkodzenia.

Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia MOMP w Krakowie, jedynym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, stanowiąc jedynie obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności. Analogicznie w orzeczeniu IMP w Sosnowcu stwierdzono, że ubytek słuchu 6dB i 7dB stanowią jedynie obniżenie czułości słuchu, które nie powodując upośledzenia słuchu nie mogło być uznane za chorobę.

Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.

Za niezgodny z prawem uznać należy także argument powołany w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego IMP w [...] braku udokumentowanego minimum 10-letniego narażenia zawodowego. Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie wprowadzały takiego wymogu, nie uniemożliwiały zatem rozpoznania choroby zawodowej w przypadku krótszego niż 10-letni okres narażenia zawodowego.

Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzeń zawodowych słuchu i choroby wibracyjnej argument braku narażenia na hałas ponadnormatywny i ponadnormatywną wibrację. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, w ogóle nie wskazując ewentualnych przyczyn, które mogły spowodować schorzenie słuchu.

Za zasadne uznać należy także zawarte w skardze zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego warunków pracy skarżącego. Postępowanie to nie zostało przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione.

Za bezzasadny uznać natomiast należy zarzut skargi dotyczący niezgodności w treści orzeczeń lekarskich odnośnie choroby wibracyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego uznać należy, że w obu wypadkach nie rozpoznano objawów tego schorzenia, a więc nie doszło do zarzucanej niezgodności treści diagnozy. Zgodzić się jednak należy, że nadmierna lakoniczność i nieprecyzyjność tych orzeczeń mogą wywoływać wątpliwości co do ich treści.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.

Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji, zwłaszcza organu I instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa.

Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.