Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 764/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 132 ust. 1, 134 ust. 1, 139 ust. 1 pkt 1, 142 ust. 5, 6 i 7, 146 ust. 1, 147, 148, 152 ust. 1, 153, 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez podmiot leczniczy Z. w L. (zwany daje "skarżącym",) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego Nr [...] obejmującego obszar działania: L. [...]; C. [...], D. [...], K. [...], K. [...], L. [...], L. [...], N. [...], Z. [...].

Do postępowania zostały złożone 3 oferty:

- oferta Z. w L.,

- oferta F. Spółka z o.o. prowadzącej F.,

- oferta W. w L..

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r.

Po uzupełnieniu braków formalnych oferty przez skarżącą, złożeniu wyjaśnień przez F. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako F.), W. w L. oraz weryfikacji czasu pracy personelu u świadczeniodawców w dniu [...] listopada 2011 r. sporządzono "ranking otwarcia".

W rankingu otwarcia oferta skarżącej i dwóch pozostałych oferentów otrzymały po 64 pkt.

W dniu [...] listopada 2011 r. w części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert.

Zgodnie z "rankingiem końcowym" wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu uzyskali taką samą liczbę punktów oceny, tj. 64 pkt. W związku z tym komisja konkursowa wybierając korzystniejszą ofertę brała pod uwagę bezwzględną wartość ceny oferowanej przez oferentów za poszczególne zakresy świadczeń opieki zdrowotnej objęte przedmiotowym postępowaniem, a co za tym idzie korzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia.

W dniu [...] listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, poprzez wybranie oferty nr [...] F. Spółka z o.o. prowadzącej F..

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania świadczeniodawcy Z. w L. wskazał na naruszenie przez organ przepisów postępowania konkursowego, tj. art. 148 ustawy o świadczeniach, wobec niewybrania oferty skarżącego jako najkorzystniejszej pomimo uzyskania przez oferenta maksymalnej liczby punktów za złożoną ofertę oraz art. 142 ust. 7 tej ustawy, wobec zaniechania przeprowadzenia negocjacji z oferentami, podczas gdy przepis ten nakłada na komisję konkursową obowiązek prowadzenia negocjacji co najmniej z dwoma oferentami, między innymi w celu ustalenia ceny, jeśli w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Zdaniem skarżącej, zaniechano przeprowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu i z tego względu rozstrzygnięcie zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury, której celem miało być zagwarantowanie wyboru najkorzystniejszej oferty.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dniu [...] grudnia 2011 r. nie uwzględnił odwołania Z. w L., wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia negocjacji z oferentami, powołując przepis art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach i wskazując, że przeprowadzenie negocjacji stanowi uprawnienie komisji konkursowej, a nie jej obowiązek i dopiero wówczas, gdy komisja z tego prawa skorzysta, przepisy ustawy o świadczeniach przewidują przeprowadzenie negocjacji co najmniej z dwoma oferentami, gdy na konkurs ofert wpłynęła więcej niż jedna oferta.

Ponadto organ dokładnie opisał przeprowadzone postępowanie stwierdzając, że pomimo osiągnięcia przez każdą ze złożonych ofert maksymalnej ilości punktów za kryterium cenowe i pozacenowe, najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia zawiera oferta F..

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. w L. wniósł o przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odwołaniu skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. z naruszeniem zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych. Jego zdaniem, na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie doszło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia postępowania konkursowego naruszającego art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach wobec jego niezastosowania oraz art. 142 ust. 6 tej ustawy wobec jego nieprawidłowej wykładni.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska wskazał, że przyjęcie przez organ swobody w decydowaniu, czy przeprowadzać negocjacje, czy też ich zaniechać, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Podkreślił, że brak przeprowadzenia negocjacji pozbawił go możliwości prowadzenia swobodnej konkurencji.

Prezes NFZ w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zaznaczył, że stosownie do treści ustawy o świadczeniach organy obu instancji zobowiązane są do zbadania, czy wskutek rozstrzygnięcia postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ zaznaczył, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz:

1) zarządzeniu nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

2) zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Natomiast ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10 zarządzenia Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców wiążące.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes NFZ poddał analizie całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdzając, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.. oraz art. 12 § 1 k.p.a., zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Prezes NFZ stwierdził, że wszystkie trzy oferty świadczeniodawców uzyskały po 64 pkt, zatem wzięto pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. I tak:

Z. w L.;

2.738,00 złotych w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt), 3.654,00 złote w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt),

F. wskazała na cenę; 2.720,00 złotych w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt), 3.654,00 złote w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt).

W. wskazała na cenę; 2.738,70 złotych w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt);

3.654,00 złote w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt).

Z powyższego wynika, że wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu w "Rankingu końcowym" uzyskali po 10 pkt za kryterium ceny wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego, określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, zaś F. zaoferowała najniższą cenę ze względu na roczną cenę udzielania tych świadczeń, którą musiałby uiścić [...] Oddział Wojewódzki Funduszu - 3 328 404,00 złote, zaś W. zadeklarowała cenę łączną 3 342 092,40 złote, a Z. w L. zaoferował cenę -

3 341 580 złotych.

Jeśli chodzi o zarzut odwołującego dotyczący nieprzeprowadzenia negocjacji organ stwierdził, mając na uwadze treść art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z powyższym organ uznał, iż komisja konkursowa prowadząca postępowanie nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji z oferentami biorącymi udział w tym postępowaniu. W analizowanym postępowaniu komisja postanowiła skorzystać z prawa wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie oferty, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Prezes NFZ wskazał, że wszyscy oferenci załączyli do ofert kalkulacje dobowych kosztów funkcjonowania zespołów ratownictwa medycznego uzasadniające ceny zaoferowane przez świadczeniodawców. Jak podał, komisja nie miała podstaw do powzięcia wątpliwości co do przedstawionych w treści ofert propozycji cenowych, skoro ceny te znalazły potwierdzenie w załączonych do ofert kalkulacjach kosztów. W tym miejscu Prezes NFZ zaznaczył, że oferta odwołującego nie została wybrana pomimo spełnienia wszystkich wymagań formalno - prawnych. Do prowadzonego postępowania złożona została oferta, która uzyskała maksymalną liczbę punktów oceny oraz prezentowała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i w konsekwencji, jako korzystniejsza, została wybrana w celu zawarcia umowy.

Zdaniem Prezesa NFZ, nie naruszono w toku prowadzonego postępowania zasad określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy zgromadzonej w niniejsze sprawie dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. w L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz decyzji ją poprzedzającej. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzucił organom prowadzącym postępowanie w sprawie naruszenia następujących przepisów prawa, a mianowicie:

1) art. 7, art. 8, k.p.a., poprzez złamanie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych,

2) art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni,

3) art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach wobec jego niezastosowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację i podkreślił, że komisja konkursowa ma obowiązek prowadzić negocjacje, co najmniej z dwoma oferentami, między innymi w celu ustalenia ceny, jeżeli w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W niniejszym konkursie, jak podał skarżący, uczestniczyło trzech oferentów, a według jego wiedzy negocjacje nie zostały przeprowadzone. Skarżący stwierdził w związku z tym, że podjętemu rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert towarzyszyło naruszenie procedury, której celem miało być zagwarantowanie wyboru najkorzystniejszej oferty i jako takie winno zostać uchylone.

Skarżący, przywołując treści przepisu art. 142 ust. 5, 6 i 7, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie negocjacji z oferentami było obowiązkiem komisji, która w ten sposób winna realizować zasadę swobodnej konkurencji. Wskazał, że z uwagi na niewielkie różnice w cenie w zaoferowanych ofertach, możliwe było uzyskanie na skutek negocjacji obniżenia ceny przez poszczególnych oferentów, co pozwoliłoby na wybór oferty zapewniającej ciągłość, kompleksowość i dostępność świadczeń, a zarazem przedstawiającej jeszcze korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, w stosunku do oferty wybranej z zaniechaniem negocjacji.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji nie dopuściły się uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zarzuty podniesione przez skarżącego Z. w L. nie zasługują na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach, skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych, służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

Tak, więc zadaniem organu - Narodowego Funduszu Zdrowia, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym, zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Świadczeniodawca, może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania, określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ww. ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ww. ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołania, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

W niniejszej sprawie kontrolowanej przez Sąd, organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegał się skarżący, zastosowanie miały:

Zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

Zarządzenie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący w swoich zarzutach koncentruje się na braku przeprowadzenia negocjacji cenowych w części niejawnej konkursu.

Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło jednak w sprawie do naruszenia art. 142 ust. 5, 6 i 7 ustawy o świadczeniach. Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż w świetle art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przeprowadzenie negocjacji nie jest obowiązkiem, ale prawem komisji konkursowej. Dopiero, gdy komisja podejmie decyzję o przeprowadzeniu w toku danego postępowania negocjacji, to zgodnie z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach ma obowiązek przeprowadzenia ich z co najmniej dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent.

W niniejszej sprawie komisja zaniechała przeprowadzenia negocjacji albowiem oferenci złożyli w ofertach propozycje cen za które uzyskali w rankingu końcowym maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny tj. 10 pkt. Kryterium ceny zostało wyliczone zgodnie z algorytmem oceny oferty według kryterium cenowego określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny oferty. W tej sytuacji prowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, co nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Dlatego też komisja konkursowa skorzystała z prawa wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez proste przyjęcie oferty, które zapewni ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia..

W tym miejscu należy również wskazać, że wszyscy oferenci załączyli do ofert kalkulacje dobowych kosztów funkcjonowania zespołów ratownictwa medycznego uzasadniające ceny zaoferowane przez świadczeniodawców. Wobec powyższego oferta cenowa znalazła również potwierdzenie w kalkulacji kosztów oferty.

Powyższe stanowisko Sądu znajduje również potwierdzenie w doktrynie prawa- A. Pietraszewska-Mechta (Komentarz do art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych LEX 2010 r.).

W komentowanym przepisie art. 142 ust. 5 i 6 ustalono dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo prowadzenie negocjacji. Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje cenowe z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Użycie w powyższym przepisie wyrazu "może", nie nakłada na komisję obowiązku przeprowadzenia negocjacji. Negocjacje winny być przeprowadzone w tym wypadku, gdy kryterium cenowe może zaważyć na rozstrzygnięciu przypadku. Biorąc powyższe pod rozwagę należy wskazać, że art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach winien być interpretowany tylko wspólnie za art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, bowiem w wypadku skorzystania przez komisję z prawa przeprowadzenia negocjacji z oferentami ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., gdyż organ przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zebrał i rozważył cały materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.