Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105  pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1404
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Iwona Maciejuk, Protokolant ref. staż. Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz W.S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o zwolnieniu W. S. ze służby w Izbie Celnej w [...], po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 4, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404).

W motywach uzasadnienia organ pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków, a w szczególności, gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że W. S. w dniu [...] lipca 2013 r., będąc w trakcie swojego urlopu wypoczynkowego, uczestniczył w spotkaniu towarzyskim, podczas którego spożywał alkohol. Na spotkanie to zabrał ze sobą broń prywatną, której nie zdążył odwieźć do domu.

W dniu zaś [...] lipca 2013 r., w godzinach porannych, W. S. wraz z dwoma znajomymi udał się taksówką do [...]. Jednak zamiast do [...] wymienieni ok. godz. 6.00 dotarli do lokalu, w którym przebywały osoby spoza Służby Celnej. W lokalu tym doszło do sytuacji, w której W. S. wyjął, przeładował i wymierzył broń w kierunku właściciela lokalu oraz jednego z pracowników ochrony. Później rozładował jednak i odłożył broń, po czym został wyprowadzony przez pracownika ochrony na zewnątrz lokalu. Na miejsce zdarzenia została wezwana Policja. Policjanci doprowadzili W. S., w celu wytrzeźwienia, do pomieszczenia dla osób zatrzymanych w [...]. Tam ustalono, że funkcjonariusz miał 2,45 promila alkoholu we krwi.

Za posiadanie broni, w stanie po spożyciu alkoholu, Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem nakazowym z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...] uznał W. S. winnym czynu przewidzianego w art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz wymierzył mu grzywnę w kwocie 1000 zł.

W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor Izby Celnej w [...] podał, że nie jest on organem uprawnionym do oceny czy wskazana kara, wymierzona w odrębnym postępowaniu przez właściwe organy sądowe, jest rzeczywiście adekwatna do popełnionego przez funkcjonariusza czynu. W sprawie istotne jest natomiast to, czy W. S. swoim postępowaniem daje gwarancję należytego wykonywania obowiązków służbowych i czy powinien pozostać w gronie funkcjonariuszy celnych. Zdaniem organu, W. S. bez wątpienia swoim zachowaniem złamał zakaz posiadania broni w stanie po spożyciu alkoholu. Tym samym naruszył regulację prawną, której celem jest przede wszystkim ochrona życia i zdrowia ludzkiego. Oczywistym jest, że broń w rękach osoby, która uprzednio spożywała alkohol, stanowi śmiertelne niebezpieczeństwo. Posiadanie broni w stanie po spożyciu alkoholu świadczy o tym, że W. S. dopuszczał możliwość postępowania wbrew przepisom prawa. Swoim zachowaniem wykazał, że nie jest funkcjonariuszem godnym zaufania. O jego nieodpowiedzialności i braku profesjonalizmu, zdaniem organu, świadczy to, że świadomie postanowił spożywać alkohol w momencie posiadania przy sobie broni. Dobrowolnie też znalazł się w lokalu, w którym doszło do incydentu z jego udziałem. Decydując się na to, W. S. powinien przewidzieć negatywne konsekwencje swoich wyborów, zwłaszcza w sytuacji, gdy ma duże doświadczenie oraz wiedzę odnośnie posługiwania się bronią, gdyż jest wieloletnim wykładowcą i egzaminatorem w tym zakresie. Fakt, że W. S., mimo swojego doświadczenia naruszył przepisy dotyczące posiadania i posługiwania się bronią, świadczy o tym, że funkcjonariusz nie gwarantuje, że będzie należycie i zgodnie z prawem wykonywał obowiązki służbowe. To on sam doprowadził do sytuacji, w której działał wbrew przepisom prawa, stanowiąc zagrożenie dla siebie oraz innych osób. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], incydent, który z udziałem W. S. miał miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., w sposób istotny zaszkodził wizerunkowi oraz prestiżowi formacji. W konsekwencji zachowania skarżącego, Izba Celna zmuszona była ustosunkować się do tych zdarzeń, w formie prasowej w dniu 30 lipca 2013 r., co świadczy o wymiarze i skali szkody, którą skarżący wyrządził dobru służby.

Organ wskazał, że ważną przyczyną, o której mowa w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, było to, że skarżący naruszył przepisy w stanie po spożyciu alkoholu, co powoduje uznanie, że nie gwarantuje swoją postawą należytego i zgodnego z prawem, wykonywania obowiązków służbowych.

Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji nie uwzględnił również negatywnych opinii Związku Zawodowego Pracowników Izby Celnej w [...] oraz Zakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Celnicy PL, co do zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyła również Zakładowa Organizacja Związkowa ZZ Celnicy PL, która wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Powołując się na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, organ stwierdził, że niewątpliwie słuszny interes strony przemawia za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie. Skarżący przed zdarzeniem z dnia [...] lipca 2013 r., nie był karany dyscyplinarnie, a przełożeni nie mieli zastrzeżeń do realizacji przez niego zadań, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy opinie służbowe. Był on był wielokrotnie wyróżniany, nagradzany i awansowany, uczestniczył w licznych szkoleniach i kursach, podnosząc w ten sposób kwalifikacje zawodowe. Brał również udział w licznych projektach mających na celu usprawnienie działania Służby Celnej.

Organ odwoławczy podniósł, że musi mieć jednak na względzie, iż Służba Celna stanowi formację utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Do zadań Służby Celnej należy również rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń w zakresie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy. Funkcjonariusze celni, realizując zadania Służby Celnej, pełnią społecznie doniosłą rolę - służą dobru wspólnemu wszystkich obywateli - Rzeczypospolitej Polskiej. To poprzez służbę pełnioną m.in. przez funkcjonariuszy celnych przejawia się państwo. Z powyższych względów nieprzestrzeganie przez funkcjonariusza celnego obowiązujących regulacji prawnych, tj. przepisów prawa dotyczących posiadania i noszenia tak niebezpiecznego dla życia i zdrowia ludzkiego przedmiotu, jakim jest broń, stoi w sprzeczności z interesem społecznym i stanowi przeszkodę do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego przejawiającego się w pozostawieniu go w służbie.

Organ odwoławczy podkreślił, że W. S. dysponował zarówno wiedzą, jak i doświadczeniem w zakresie posługiwania się bronią. Jako posiadacz m.in. uprawnień instruktora strzelectwa sportowego i bojowego, wykładowca i egzaminator w zakresie posługiwania się bronią, niewątpliwie powinien zdawać sobie sprawę, że posiadając przy sobie broń, w stanie po użyciu alkoholu, postępuje wbrew obowiązującym w tym względzie przepisom, stwarzając zagrożenie nie tylko dla siebie, ale i innych osób przebywających w jego otoczeniu.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach zarzutu braku dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego przebiegu zdarzenia i okoliczności, w których W. S. wyjął broń oraz motywów jego działania, organ wyjaśnił, że nie miały one istotnego znaczenia w sprawie. Przyczyną podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji o zwolnieniu ze służby było działanie W. S. wbrew obowiązującym przepisom prawa, a mianowicie posiadanie broni w stanie po spożyciu alkoholu, wyjęcie jej i kierowanie w stronę innych osób, a przez to stworzenie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Te z kolei fakty, ustalone zostały przez organ pierwszej instancji wyłącznie na podstawie niebudzących wątpliwości dowodów, pochodzących od niezależnych organów państwowych (Policja i Prokuratura) oraz od samego skarżącego. Zatem skarżący swoim zachowaniem udowodnił, że zdolny jest do świadomego działania wbrew przepisom prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż organ nie wykazał, że dalsze pozostawanie go w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych,

b) art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie strony w postępowaniu, w szczególności, gdy inni funkcjonariusze, popełniający przestępstwa i wykroczenia o znacznie większym ciężarze gatunkowym, nie zostali równie represyjnie ukarani,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniki sprawy, tj.:

a) art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na przyjęciu, że jego zachowanie spowodowało znaczną szkodę dla dobrego imienia Służby Celnej, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wykazał niewielki stopień jego oddziaływania na osoby trzecie i opinię publiczną,

b) art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zarówno organ zwierzchni, jak i współpracownicy nadal darzyli go zaufaniem,

c) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, a zwłaszcza niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ przyjął, że dalsze jego pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych,

d) art. 35 i art. 36 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły oraz niepoinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Rozwijając zarzuty skargi W. S. wskazał, że konstrukcja art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje na obligatoryjne zaistnienie obu przesłanek, tj. ważnej przyczyny i braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Kluczowe zatem dla oceny zgodności niniejszej decyzji z przedmiotowym przepisem jest określenie, jakie obowiązki służbowe zostały nałożone na funkcjonariuszy celnych oraz ocena, czy skarżący swoim zachowaniem przesądził, że nie daje gwarancji ich należytego zachowania (art. 1 i art. 2 ustawy). W skardze podkreślono ponadto wzorową, nienaganną służbę pełnioną przez skarżącego przez 19 lat oraz jego zasługi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1551/14, oddalił skargę na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3330/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie znajduje w pełni uzasadnienia w aktach sprawy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., a uzasadnienie tego wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a., i są to uchybienia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji nie przesądza ostatecznego wyniku sprawy. Zobowiązuje jedynie ten Sąd do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania analizy zarzutów zawartych w skardze i skonfrontowania ich z ustaleniami organów oraz materiałem dowodowym sprawy, a następnie sporządzenia uzasadnienia, które będzie spełniało wymagania przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 424/17 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Dla zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej niezbędne jest wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest zatem używać uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", które należy rozumieć z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że W. S. w dniu [...] lipca 2013 r., będąc w trakcie urlopu wypoczynkowego, uczestniczył w spotkaniu towarzyskim, podczas którego spożywał alkohol. Na spotkanie to zabrał ze sobą broń prywatną, której nie zdążył odwieźć do domu. W dniu [...] lipca 2013 r., w godzinach porannych, W. S. wraz z dwoma znajomymi udał się taksówką do [...]. Jednak zamiast do [...] wymienieni ok. godz. 6.00 dotarli do lokalu, w którym przebywały osoby spoza Służby Celnej. W lokalu tym doszło do sytuacji, w której W. S. wyjął, przeładował i wymierzył broń w kierunku właściciela lokalu oraz jednego z pracowników ochrony. Później rozładował jednak i odłożył broń, po czym został wyprowadzony przez pracownika ochrony na zewnątrz lokalu. Na miejsce zdarzenia została wezwana Policja. Policjanci doprowadzili W. S. w celu wytrzeźwienia do pomieszczenia dla osób zatrzymanych w [...]. Tam ustalono, że funkcjonariusz miał 2,45 promila alkoholu we krwi. Za posiadanie broni w stanie po spożyciu alkoholu Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem nakazowym z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...] uznał W. S. winnym czynu przewidzianego w art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz wymierzył mu grzywnę w kwocie 1000 zł.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w sprawie istotne jest to, czy W. S. swoim postępowaniem daje gwarancję należytego wykonywania obowiązków służbowych i czy powinien pozostać w gronie funkcjonariuszy celnych. Skarżący bez wątpienia swoim zachowaniem złamał zakaz posiadania broni w stanie po spożyciu alkoholu. Naruszył tym samym regulację prawną, której celem jest przede wszystkim ochrona życia i zdrowia ludzkiego.

Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu, że broń w rękach osoby, która uprzednio spożywała alkohol, stanowi śmiertelne niebezpieczeństwo. Posiadanie broni w stanie po spożyciu alkoholu świadczy o tym, że W. S. dopuszczał możliwość postępowania wbrew przepisom prawa, a to oznacza, że swoim zachowaniem wykazał, że nie jest funkcjonariuszem godnym zaufania. Ponadto, co istotne, skarżący dysponował zarówno wiedzą, jak i doświadczeniem w zakresie posługiwania się bronią. Jako posiadacz m.in. uprawnień instruktora strzelectwa sportowego i bojowego, wykładowca i egzaminator w zakresie posługiwania się bronią, niewątpliwie powinien zdawać sobie sprawę, że posiadając przy sobie broń w stanie po użyciu alkoholu postępuje wbrew obowiązującym w tym względzie przepisom, stwarzając zagrożenie nie tylko dla siebie, ale i innych osób przebywających w jego otoczeniu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego przebiegu zdarzenia i okoliczności, w których skarżący wyjął broń oraz motywów jego działania, Sąd stwierdził, że nie miały one istotnego znaczenia w sprawie. Przyczyną podjęcia przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby było działanie skarżącego wbrew obowiązującym przepisom prawa, a mianowicie posiadanie broni w stanie po spożyciu alkoholu, wyjęcie jej i kierowanie w stronę innych osób, a przez to stworzenie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. O nieodpowiedzialności i braku profesjonalizmu skarżącego świadczy fakt, że świadomie spożywał alkohol w momencie posiadania przy sobie broni. Dobrowolnie też znalazł się w lokalu, w którym doszło do incydentu z jego udziałem.

Ponadto, co nie pozostaje bez wpływu na wizerunek zarówno funkcjonariusza, jak i Służby Celnej, a co znalazło odbicie w aktach sprawy, incydent, który z udziałem W. S. miał miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., w sposób istotny zaszkodził wizerunkowi oraz prestiżowi formacji. Organy Służby Celnej musiały się ustosunkować do tego zdarzenia, gdyż było ono szeroko opisywane oraz komentowane przez media.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, czyn, którego dopuścił się skarżący spowodował, że utracił on atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Służby Celnej. To z kolei sprawiło, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby spełniające wymagania stawiane przed Służbą Celną, leżało wydalenie skarżącego z szeregów służby. Ponadto Sąd wskazał, że nałożenie na funkcjonariusza szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem W. S. podważył.

W ocenie Sądu nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem zarówno Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej w [...] podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające prawidłowo także stwierdziły, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię, która wiąże się z poszanowaniem porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego funkcjonariusza ze Służbą Celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że jego dotychczasowa służba była nienaganna, jednak nie może to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, w zestawieniu z zaistniałym wydarzeniem w dniu [...] lipca 2013 r. Reasumując Sąd stwierdził, że organy nie mogły także oceniać sposobu pełnienia przez skarżącego dotychczasowej służby, a jedynie – co wynika z treści art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej – badać podstawy do dalszego utrzymywania stosunku służbowego, w sytuacji utraty zaufania do funkcjonariusza celnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czego wynikiem było poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że z akt sprawy, w tym z dowodów pochodzących od organów państwowych (Policji i Prokuratury) wynika, że skarżący swoim zachowaniem stworzył zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz że świadomie spożywał alkohol posiadając przy sobie broń palną,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżone decyzje naruszają art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

4) art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku rozważenia kwestii dlaczego skarżący nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz na jakich dowodach oparł się Sąd pierwszej instancji ustalając, że skarżący swoim zachowaniem stworzył zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz pominięciu, że spożywał alkohol posiadając przy sobie broń palną.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż przeprowadzone postępowanie dowodowe dało podstawy do przyjęcia, że dalsze pozostawanie w służbie skarżącego gwarantuje należyte wykonywanie obowiązków służbowych, a tym samym nie doszło do wyczerpania przesłanek określonych w dyspozycji wskazanego przepisu,

2) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieetyczne zachowanie stanowi inną ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, podczas gdy takie zachowanie może stanowić przesłankę odpowiedzialności dyscyplinarnej, określonej w art. 166 ustawy o Służbie Celnej,

3) art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności gdy inni funkcjonariusze popełniający przestępstwa i wykroczenia, o znacznie większym ciężarze gatunkowym nie zostali równie represyjnie ukarani.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości maksymalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2756/17 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na sposób zredagowania art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, iż nienaganna 19 letnia służba skarżącego nie ma znaczenia dla oceny spełnienia warunku jakim jest niedawanie przez niego gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Dotychczasowy przebieg służby z woli ustawodawcy ma istotne znaczenie z punktu widzenia dawania przez funkcjonariusza lub nie gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Oznacza to, że musi być uwzględniany przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Konieczne jest zatem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, rozważenie wszystkich okoliczności związanych z dotychczasowym przebiegiem służby funkcjonariusza, a dopiero potem uzasadnienie powodów dla których Sąd pierwszej instancji uznał je za pozostające bez wpływu na prawidłowość podjętej decyzji. Samo stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że nienaganna służba skarżącego nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje w kolizji z art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej i narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać przyczyny dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że dotychczasowy nienaganny przebieg służby skarżącego nie ma znaczenia w sprawie. Podobnie nie sposób ustalić w oparciu o jakie dowody Sąd pierwszej instancji przyjmuje że skarżący swoim zachowaniem stworzył zagrożenie dla innych osób oraz że spożywał alkohol posiadając broń. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nasuwa także inne uwagi. W sytuacji gdy z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby nie tylko za to, że będąc nietrzeźwym posiadał broń, ale i za to że wyjął broń i kierował do innych osób, przez co stworzył zagrożenie dla zdrowia i życia, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji motywy zamiaru użycia broni przez skarżącego mogą okazać się istotne np. gdyby działał on w swojej obronie. Nie można zatem z góry, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji przyjąć, że motywy te nie są istotne w sprawie. Podkreślił, że zdarzenie, które spowodowało zwolnienie skarżącego ze służby może być uznane za inną ważną przyczynę, o której mowa w art. 105 pkt. 9 ustawy o Służbie Celnej, jednak dodatkowe uwarunkowania w nim zawarte zobowiązują Sąd pierwszej instancji do kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek wynikających z przepisu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pokazuje jednak, że Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na ciężarze gatunkowym zdarzenia, które legło u podstaw zwolnienia skarżącego, a inne kwestie w zasadzie pominął. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie wysoce naganne zachowanie skarżącego samo przez się nie może przesądzać o tym, że pozostawienie go w służbie nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków. Gdyby tak było treść art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej ograniczałaby się do dopuszczenia możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby w razie zaistnienia innej niż wskazane we wcześniejszych punktach przepisu, ważnej przyczyny. Oceniając, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy było prawidłowe Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć także inne okoliczności mające znaczenie w sprawie. Nie do przyjęcia jest postawienie przez Sąd pierwszej instancji tezy, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby" bez poczynienia jednocześnie własnych pogłębionych rozważań potwierdzających prawidłowość takiego stanowiska Sądu. W całości natomiast zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że skarżący bez wątpienia swoim zachowaniem złamał zakaz posiadania broni w stanie po spożyciu alkoholu. Naruszył tym samym regulację prawną, której celem jest przede wszystkim ochrona życia i zdrowia ludzkiego. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że wskazane okoliczności nie wyczerpują dyspozycji art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej i samo wysoce naganne zachowanie skarżącego nie zwalnia Sądu pierwszej instancji od obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich uwarunkowań, które muszą zostać spełnione w sprawie. Innymi słowy skarżący nie może zostać pozbawiony kontroli negatywnej dla niego decyzji w jej całokształcie tylko dlatego, że zdarzenie z jego udziałem samo w sobie było poważne i pozostawało w kolizji ze złożonym ślubowaniem i zadaniami realizowanym przez Służbę Celną.

Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona analizy dotychczasowej służby skarżącego i oceni, czy jej wieloletni, nienaganny przebieg (także po zdarzeniu) ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli nie, to wskaże motywy takiej oceny. W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd pierwszej instancji ustosunkuje się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, dotyczących bezpodstawnego przyjęcia że stworzył zagrożenie dla życia i zdrowia innych osób oraz że spożywał alkohol posiadając broń. Sąd po dokonaniu analizy zeznań świadków (właściciela lokalu i pracowników ochrony) zweryfikuje twierdzenia skarżącego co do motywów wyciągnięcia przez niego broni. Dopiero tak dokonana kontrola pozwoli Sądowi pierwszej instancji ocenić, czy art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. i. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz 1799 ze zm.) stanowiący, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8 ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Użycie w powołanym przepisie zwrotu "może zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania organu administracji publicznej podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję uznaniową sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowość podjętego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się bowiem, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania , czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalenia stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz wyróżnieniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, publ. CBOiS). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści poza systemowych kryteriów słusznościowych realizując określona politykę stosowania prawa administracyjnego( por. wynik NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11, publ. CBOiS).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te mogą jedynie badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać słuszności prowadzonej przez nie polityki kadrowej oraz przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać w służbie, czy też nie.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że przepis art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zawiera zwroty o dużym stopniu nieokreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szerokie możliwości realizacji władzy dyskrecjonalnej. Pomimo tego, że ustawa nie definiuje wymienionych pojęć, to nie ulega wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów, które regulują zadania i cele określonej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy. Pojęcie "ważna przyczyna" i "dobro służby" należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną obowiązków wynikających z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, a przede wszystkim z koniecznością zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

W podobny sposób trzeba odczytywać nieostre pojęcie "utrata zaufania", którym posługuje się ustawodawca w treści art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 750/08 (publ. CBOiS) wskazując, że określenie "utrata zaufania" jest nieostre, jednakże należy przyjąć potoczne rozumienie tego pojęcia jako brak możliwości powierzenia obowiązków i zadań osobie, co do której nie może być pewności, ze osoba ta z dobrą wiarą zadania te i obowiązki wykona.

Wypada także zwrócić uwagę na treść i charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z organem. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz maja charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstający w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, ze kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznego, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (por. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU1999/7/163, z 19 października 2004 r., K1/04, OTK-A 2004/9/93, z 13 lutego 2007 r., K46/05, OTK-A 2007/2/10).

Powyższe znajduje potwierdzenie w szczególnych wymaganiach stawianych kandydatom do Służby Celnej oraz w rocie ślubowania, w której funkcjonariusz zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania obowiązków oraz dbania o dobre imię służby.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący będący funkcjonariuszem celnym i przebywający na urlopie wypoczynkowym, uczestniczył w dniu [...] lipca 2013 r. w godzinach porannych w zdarzeniu mającym miejsce w lokalu w miejscowości [...]. Udał się tam w towarzystwie dwóch kolegów będąc w stanie po spożyciu alkoholu i posiadając przy sobie broń palną. W lokalu doszło do sytuacji, w której skarżący wyjął broń, przeładował ją i zwrócił w kierunku jednego z pracowników ochrony oraz właściciela lokalu. Po wezwaniu pracownika ochrony rozładował broń i odłożył na ziemię. Następnie pracownik ochrony założył mu kajdanki i wyprowadził na zewnątrz. Skarżący został przewieziony przez wezwaną na miejsce Policję do pomieszczenia dla osób zatrzymanych w [...] w celu wytrzeźwienia. Z protokołu doprowadzenia osoby w celu wytrzeźwienia wynika, ze o godz. 8:12 badanie wykazało obecność 2,45 promila alkoholu w organizmie skarżącego. Zdarzenie wzbudziło duże zainteresowanie lokalnych mediów.

Bezsporne jest również, iż wyrokiem nakazowym z dnia [...] października 2013 r. Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Karny. Sygn. akt [...], skarżący został uznany winnym posiadania broni po spożyciu alkoholu, tj. wykroczenia z art. 51 ust. 2 pkt 4 ustawy o broni i amunicji i skazany na karę grzywny w wysokości 1000 zł.

Wskazane wyżej zdarzenie stało się podstawą wszczęcia przez Dyrektora Izby Celnej w [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, a następnie podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby.

W ocenie Sądu, pomimo obszernego uzasadnienia szef Służby Celnej w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek zwolnienia w oparciu o powołany przepis. Trudno bowiem powiązać zaistniałe zdarzenie oraz fakt ukarania za wykroczenie, z brakiem gwarancji należytego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych, szczególnie w sytuacji, kiedy w toku dziewiętnastoletniej służby przed zdarzeniem był on wyróżniającym się i często nagradzanym funkcjonariuszem, co świadczy o bardzo dobrym wywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Również po zdarzeniu zastrzeżeń w tym zakresie organ nie podniósł. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem pogłębionych rozważań przez organ jako mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia. Podobnie nie sposób podzielić poglądu organu, by zdarzenie jakkolwiek naganne, miało spowodować utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Twierdzenie organu w odniesieniu do tej przesłanki nie zostały bowiem poparte merytoryczną argumentacją. Nie spełnia takiego wymogu wskazywanie zagrożenia zdrowia i życia innych osób nie znajdująca potwierdzenia w materiale dowodowym. Jeśli zaś chodzi o przesłankę dobra służby, to jak już Sąd wskazał wcześniej, należy ją również wiązać przede wszystkim z prawidłową i efektywną realizacją nałożonych na Służbę Celną ustawowych obowiązków. Tak rozumiane dobro służby nijak ma się do zaistniałego zdarzenia. Co najwyżej można mówić o tym, ze ucierpiał wizerunek Służby Celnej, a i to także w znacznej części poprzez nierzetelne informacje, które pojawiły się w mediach.

W tej sytuacji jako uzasadnione należało uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 35 i 36 Kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż kwestia ta wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

W konsekwencji jako zasadny jawi się zarzut naruszenia art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy, którzy za przestępstwa lub wykroczenia o większym ciężarze gatunkowym zostali potraktowani łagodniej. Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny oceniać innych rozstrzygnięć, gdyż wykracza to poza przedmiot postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę poczynione rozważania. Winien przede wszystkim wyjaśnić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy czy zostały spełnione przesłanki zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 §2 powołanej ustawy.