Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1552/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 w zw z art. 7 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 357/17 w sprawie ze skargi K.C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od K.C. na rzecz Wójta Gminy D. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 357/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Wójta Gminy D. do rozpoznania wniosku skarżącego K.C. z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami stwierdzając, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] lipca 2017 r. K.C. zwrócił się drogą poczty elektronicznej do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej na temat treści obrad sesji Rady Gminy z [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] stycznia 2017 r. oraz [...] marca 2017 r. Żądana informacja dotyczyła brzmienia udzielanych odpowiedzi i wyjaśnień na zadawane w trakcie sesji pytania i poruszane kwestie. Wnioskodawca podniósł przy tym, że wnioskowanych informacji nie zawierają protokoły, które zostały umieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, gdyż nie istnieje dokument urzędowy, który zawierałby takie dane. Wskazano, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie wiązałoby się z koniecznością wytworzenia nowych jakościowo dokumentów, co wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej. Statut Gminy D. w § 92 ust. 1 stanowi, że protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg oraz wskazuje jego obligatoryjne elementy (ust. 2) w tym przebieg obrad (pkt 6), który zawiera w szczególności streszczenie stanowiska radnych, tekst zgłaszanych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień, zaś na wniosek mówcy - pełne przytoczenie treści wypowiedzi. W przekonaniu autora odpowiedzi, fakt zatwierdzenia przez Radę poszczególnych, wskazanych we wniosku protokołów, pozwala domniemywać, że oddają one rzeczywisty przebieg obrad i stanowią źródło informacji publicznej w tym zakresie.

W piśmie z [...] października 2017 r. K.C. raz jeszcze zwrócił się o udostępnienie żądanych informacji publicznych,

W odpowiedzi z dnia [...] października 2017 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że protokoły z objętych wnioskiem sesji zostały umieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy, Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2017 r., na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżący powołując się na treść § 92 pkt 2 Statutu Gminy D., wskazał na obowiązek nagrywania przebiegu sesji na nośniku elektronicznym, które to nagranie jest przechowywane przez całą kadencję. Zatem informacją publiczną jest zarówno nagranie z sesji, jak i protokół z niej, Wyjaśnił, że wnioskowane informacje są nagrane na nośniku elektronicznym. Pomimo obowiązku wynikającego ze Statutu, że protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg, w rozpatrywanym przypadku tak nie jest. Skarżący wskazał, że w protokołach z sesji brak jest odpowiedzi pracowników Urzędu Gminy oraz Wójta na zadawane pytania. W przekonaniu skarżącego, mieszkańcy, którzy nie uczestniczą w sesjach Rady, nie mają możliwości zapoznania się z informacją publiczną w tym zakresie. W udostępnionych na stronie BIP Urzędu Gminy protokołach, brak jest informacji o które wnioskował, a są one informacją publiczną. Wnioskował bowiem o informacje zawierające odpowiedzi i wypowiedzi pracowników urzędu gminy, radnych, wójta, które były udzielane na posiedzeniu Rady. Wobec tego wyjaśnił, że chciałby wiedzieć, co odpowiedziały poszczególne osoby na zadawane pytania. Treść pytań oraz wniosków jest zapisana w protokole, natomiast brak jest na nie odpowiedzi. Do skargi jej autor dołączył m.in. protokoły z objętych wnioskiem sesji z zaznaczeniem fragmentów, które obejmował jego wniosek.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując że organ terminowo reagował na składane wnioski.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezspornym jest, iż Wójt Gminy D. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w tym również protokołów lub stenogramów obrad Rady Gminy D. Natomiast skarżący zażądał informacji na temat odpowiedzi i wypowiedzi urzędników gminy, radnych i wójta, udzielanych na posiedzeniach rady, których treść nie została zaprotokołowana. Jak wynika z przedłożonych do skargi protokołów z sesji rady, ich treść - w zakresie objętych wnioskiem, ogranicza się do zaprotokołowania jedynie treści pytania oraz ogólnego określenia osoby udzielającej danej odpowiedzi. Nie budzi więc wątpliwości, iż w formie, w jakiej zostały sporządzone i upublicznione na stronie BIP Urzędu Gminy protokoły z sesji rady, nie zawierają one wnioskowanej przez skarżącego informacji.

Sąd zastrzegł, że skarżący nie oczekuje udostępnienia samego nagrania sesji rady. W tym zakresie jego skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt IV SABAA/r 98/16, w którym stwierdzono brak istnienia na gruncie u.d.i.p. - po stronie organu gminy - zobowiązania do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji odnoszącej się do szczegółowych kwestii, które były przedmiotem obrad rady. Kluczowym dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje dokonanie oceny wnioskowanych przez skarżącego dokumentów/informacji na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." Przyjmując, że wnioskowane informacje zostały zarejestrowane na nagraniach z sesji rady, zgodnie z § 91 ust. 2 Statutu Gminy D., w ocenie Sądu I instancji, organ był zobowiązany do tego, aby dokonać przekształcenia intelektualnego, czy też nadać nową formę informacji zawartej na nagraniu dźwięku z sesji rady, celem jej udostępnienia. W takim przypadku nie dochodzi do "przetworzenia" informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p. Informacja zawarta na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym nie zmienia się w informację przetworzoną, np. przez proces sczytywania nagrania z sesji. Czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu. Sąd nie zgodził się zatem z twierdzeniem organu, że żądaną informacją podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponował (nie posiadał gotowej informacji odpowiadającej żądaniu).

Możliwość udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z przebiegu obrad rady została ograniczona wyłącznie do sytuacji, w której nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Skoro muszą być spełnione te dwa warunki łącznie, to w badanej sprawie nie ma wątpliwości jedynie co do faktu sporządzenia i udostępnienia protokołów. Ocena prawidłowości sporządzenia protokołów, a zwłaszcza tego czy odzwierciedlają one wiernie przebieg sesji nie jest przedmiotem oceny Sądu, niemniej jednak, skoro zgodnie ze Statutem Gminy D. przebieg sesji był nagrywany na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku, to można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że nagranie dźwięku z przebiegu sesji będzie w pełni rejestrować obrady, w tym obejmować treść udzielanych odpowiedzi na pytania, o co wnioskował skarżący.

W ocenie Sądu, przeszkodą dla udostępnienia wnioskowanej informacji nie jest również reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dokumenty wewnętrzne, jako informacja o charakterze roboczym, podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej WSA w pełni podzielił przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie.

Sąd I instancji podkreślił, że niniejsza sprawa nie dotyczy dostępu do nagrania z sesji rady - w sensie dostępu do tego nośnika, ale obejmuje informację o określone fakty. Dlatego też w jego ocenie przyjąć należało, iż ma miejsce bezczynność organu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania objętego wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., ponowionego w dniu [...] października 2017 r. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w omawianej ustawie, a bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem odpowiedź organu nastąpiła terminie w określonym w u.d.i.p. Bezczynność organu wynika z nieprawidłowej wykładni, tak przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i powołanych przez organ orzeczeń sądów, które nie zapadły, jak twierdzi organ, w tożsamej sprawie. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu zachowań przyjmujących postać lekceważenia, złej woli, czy rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy D., zaskarżając go oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie w całości skargi skarżącego K.C., jak również zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ jest zobowiązany do sporządzenia i udostępnienia na podstawie nagrania obrad sesji stenogramu mimo sporządzenia i opublikowania protokołów z posiedzeń Rady Gminy D. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie ustalił, że Wójt Gminy D. pozostaje w bezczynności w zakresie żądania skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie wybranych informacji z sesji Rady Gminy D., mimo iż w treści odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował, że protokoły z objętych przedmiotowym wnioskiem sesji zostały zamieszczone na stronie BIP Urzędu Gminy D. (ze wskazaniem konkretnych adresów strony internetowej BIP) zatem nie podlegają już udostępnieniu na wniosek, a w konsekwencji Sąd I instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 149 § 1 zamiast art. 151 p.p.s.a,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd i instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd i instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd i instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ jest zobowiązany do sporządzenia i udostępnienia na podstawie nagrań obrad sesji stenogramu, pomimo sporządzenia i opublikowania protokołów z posiedzeń Rady Gminy D. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D.

Zakres prawa do informacji publicznej określony został w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do niej. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art.61 ust.1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art.61 ust.2 Konstytucji RP. Przepis art.61 ust.1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

Z kolei art.61 ust.2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu." Przepis ten odczytywany łącznie z art.61 ust.1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art.61 ust.1 Konstytucji RP.

Regulacja art.7 ust.1 pkt 3 u.d.i.p. bezpośrednio koresponduje z powyższymi unormowaniami Konstytucji RP i należy ją odczytywać jako unormowanie wskazujące na formy informacji o działalności podmiotów, o których mowa w art.3 ust.1 pkt 3 u.d.i.p., tj. działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej podczas jej posiedzeń, informacją publiczna jest zatem informacja o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń, a formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia takich organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie z brzmieniem artykułu 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Ze wspomnianego art. 18 ust.1 u.d.i.p. wynika, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Organy te są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa obywateli do śledzenia swoich posiedzeń, a w miarę potrzeby także zapewnić transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z tych posiedzeń. Możliwość wstępu na posiedzenia organu kolegialnego, jakim jest rada gminy jest zatem podstawową formą dostępu do informacji publicznej w tym zakresie. Nadto na organie ciąży obowiązek udostępnienia protokołów lub stenogramów obrad organów kolegialnych. Z obowiązku tego organ jest zwolniony jedynie w przypadku "sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady", przy czym "sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych" nie jest obowiązkiem organów wynikającym z powyższego przepisu. O ile bowiem w przypadku protokołów lub stenogramów ustawodawca wypowiada się kategorycznie - "organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad", o tyle co do "materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady" ustawodawca posłużył się formułą "chyba że" odniesioną do ich sporządzenia i udostępnienia. Oznacza to, że z obowiązku udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad organ jest zwolniony wtedy, gdy zdecyduje się na "sporządzenie i udostępnienie" materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych, przy czym nie ma obowiązku - z mocy omawianego przepisu - podjęcia takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym "zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09 dostępny w CBOSA). Podobnie w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt: I OSK 356/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1216/10, że żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu władzy publicznej powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w u.d.i.p. Ustawa ta dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Wymóg udostępnienia protokołu z przebiegu obrad ma charakter bezwzględny. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji, jeżeli te organy się na nią zdecydują. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej z posiedzeń organów kolegialnych, następuje więc przez wstęp na posiedzenia oraz dostęp do protokołów lub stenogramów. Protokoły lub stenogramy sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół lub stenogram staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Jeżeli sporządzony protokół lub stenogram jest niepełny i nie odzwierciedla w pełni przebiegu posiedzenia organu kolegialnego, to odpowiedzialność za to ponosi osoba sporządzająca protokół lub stenogram i podmiot ją nadzorujący. Nie sposób jednak w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "uzupełniać", czy też "naprawiać" braków protokołu lub stenogramu poprzez sięganie do nagrań audiowizualnych lub teleinformatycznych przebiegu posiedzenia i zapisanych na nich informacji. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie ma też obowiązku udostępniania informacji zawartej na nośniku teleinformatycznym. Jeżeli więc przebieg posiedzenia organu kolegialnego był rejestrowany, to zapis taki ma w zasadzie wewnętrzny, roboczy i nieoficjalny charakter, a więc nie posiada waloru nośnika informacji publicznej, a służy wyłącznie pomocą przy sporządzaniu obligatoryjnego protokołu lub stenogramu z posiedzenia takiego organu. Ustawodawca gwarantuje dostęp do informacji publicznej z posiedzeń organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów poprzez wstęp na takie posiedzenie oraz sporządzenie i udostępnienie protokołów lub stenogramów z ich przebiegu. Jedynie w przypadku, gdy taki organ sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady, mogą one stanowić informację publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p. i realizują zasadę jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu całego posiedzenia organu kolegialnego, jak i poszczególnych jego fragmentów wypełnia swój obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez zapewnienie dostępu na posiedzenie organu kolegialnego, a później przez udostępnienie protokołu lub stenogramu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania informacji zawartej na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym, nawet jeżeli przebieg posiedzenia był rejestrowany, chyba że sam się na to zdecydował (art. 19 u.d.i.p.). Obowiązek taki nie może również wynikać z aktów podustawowych np. statutu gminy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem podniesiony zarzut skargi kasacyjnej uznając go za zasadny. Gmina D. nie przyjęła jako zasady udostępniania materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad swoich organów kolegialnych. Jak wynika z § 91 ust. 1 Statutu Gminy D. z przebiegu każdej sesji rady gminy sporządza się protokół. Przebieg sesji nagrywany jest na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku, który przechowuje się przez okres kadencji (§ 91 ust. 2 Statutu). Protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg (§ 92 ust. 1 Statutu). Artykuł § 92 ust. 2 statutu określa obligatoryjne elementy protokołu stanowiąc, że protokół z sesji powinien w szczególności zawierać: 1) numer, datę i miejsce odbywania sesji, godzinę jej rozpoczęcia i zakończenia oraz wskazywać numery uchwały, imię i nazwisko przewodniczącego obrad i osoby sporządzającej protokół, 2) stwierdzenie prawomocności posiedzenia, 3) imiona i nazwiska nieobecnych członków Rady z ewentualnym podaniem przyczyn nieobecności, 4) odnotowanie przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji, 5) ustalony porządek obrad, 6) przebieg obrad, a w szczególności streszczenie stanowisk radnych, tekst zgłaszanych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień, zaś na wniosek mówcy - pełne przytoczenie treści wypowiedzi, 7) przebieg głosowania z wyszczególnieniem liczby głosów: "za", "przeciw" i "wstrzymujących" oraz głosów nieważnych, 8) odnotowanie opuszczenia sali obrad przez radnego i jego powrotu, 9) wskazanie wniesienia przez radnego zdania odrębnego do treści uchwały, 10) podpis przewodniczącego obrad i osoby sporządzającej protokół, 11) fakt przerwania obrad oraz jego powody. Zatem, zgodnie ze wskazanym powyżej § 92 ust. 2 pkt 6 Statutu Gminy D., obowiązkowo w protokole wskazuje się przebieg obrad, a w szczególności streszczenie stanowisk radnych, tekst zgłaszanych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień, zaś jedynie na wniosek mówcy - pełne przytoczenie treści wypowiedzi. W konsekwencji, co nie budzi wątpliwości w sprawie, udostępnione na stronie BIP Urzędu Gminy protokoły z sesji rady gminy nie zawierają wnioskowanej informacji. Podzielić jednak należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, iż nie posiada ona dokumentu, który zawierałby informacje w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. Sam Sąd I instancji potwierdza to w sposób pośredni nakazując organowi dokonanie "przekształcenia intelektualnego, czy też inaczej ujmując zagadnienie, nadać nową formę informacji zawartej na nagraniu dźwięku z sesji rady, celem jej udostępnienia." Tym samym nakazuje wytworzyć informację, w innej formie niż zostało to zarejestrowane, polegającą na udostępnieniu treści odpowiedzi na niektóre pytania zadane podczas kilku sesji Rady Gminy D. wskazanych przez wnioskodawcę. Zatem Sąd I instancji nakazał w oparciu o nagrania rejestrujące sesje Rady Gminy D., które - jak wskazano wyżej - w tym wypadku nie mają charakteru informacji publicznej, wytworzyć dokument o określonej treści (zawierający pełną treść odpowiedzi na konkretne pytania zadane podczas wskazanych sesji tego organu), a który w tej sposób dopiero wówczas zawierałby w swojej treści informację publiczną. Również z tego punktu widzenia, złożony wniosek nie jest więc wnioskiem o udzielenie prostej informacji publicznej, gdyż dla jego realizacji wymagane byłoby wytworzenie dokumentu o określonej treści.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.