Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 712/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 83, art. 86, art. 79, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego M. B. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...][...], orzekającej o odmowie wymeldowania M.B. z pobytu stałego , utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. M.B. zwróciła się do organu o wymeldowanie M.B. (syna) z pobytu stałego z nieruchomości położonej przy ul. A 1 w miejscowości B., wskazując, że od lipca 2017 r. przebywa pod adresem A nr 3 w nowo wybudowanym budynku, gdzie przeprowadził się wraz z rodziną. W piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni podniosła, że syn nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. A 1. W jej domu, w którym syn z rodziną dotychczas mieszkał, zostawił zamknięte drzwi tak, że nie ma ona dostępu do kotłowni i do zegara wody. Jest zima, a ona nie ma ogrzewania ani ciepłej wody. Podała też, że syn z synową dokuczają jej, grożą i niszczą posesję. Stwierdziła, że boi się gróźb i bicia ze strony syna, synowej i brata .

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ przesłuchał w charakterze strony uczestnika postępowania, który oświadczył, że zamieszkuje w B. przy ul A 1, gdzie z rodziną zajmuje 6 pokoi i pod tym samym adresem prowadzi działalność gospodarczą. Faktycznie jest w trakcie budowy swojego domu w sąsiedztwie, ale tam jeszcze nie mieszka. Organ przesłuchał też 2 wskazanych przez M.B. świadków ( sąsiadów ), przeprowadził oględziny nieruchomości położonej przy A 1, uzyskał informację z komisariatu Policji w R., że funkcjonariusze zastali M.B. pod adresem A 1 w pomieszczeniu gospodarczym oraz załączył deklarację uczestnika o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia 16 września 2013 r.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji decyzją z dnia [...], na podstawie m.in. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, orzekł o odmowie wymeldowania M.B. z ww. adresu. Organ wskazał, że M.B. zamieszkuje na terenie spornej nieruchomości w sposób ciągły i trwały. Zdaniem organu, kontrola meldunkowa oraz zeznania świadków potwierdziły fakt przebywania syna wnioskodawczyni pod spornym adresem.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła obrazę art. 35 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wymeldowania M.B. w sytuacji, gdy dobrowolnie zmienił miejsce stałego pobytu od 4 lipca 2017 r. z budynku przy ul. A nr 1 na budynek położony przy A nr 3. Skarżąca wskazała także na błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na uznaniu, że M.B. zamieszkuje na stałe przy A nr 3. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że M.B. wiedząc o planowanej wizji podjął czynności mające na celu upozorowanie faktycznego zamieszkiwania w budynku. Podała też, że między stronami toczy się spór sądowy o przeniesienie własności przedmiotowej działki – sygn. akt I C 250/14.

Po otrzymaniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] 14 marca 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy B. o przeprowadzenie oględzin nieruchomości położonej w B. przy ul. A 3 – pod kątem potencjalnego zamieszkiwania w niej M.B., ze zwróceniem uwagi na stan techniczny budynku, umeblowanie, podłączone media .

Termin oględzin został wyznaczony na 16 kwietnia 2018 r. o czym został zawiadomiony pełnomocnik skarżącej oraz uczestnik postępowania.

Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu 16 kwietnia 2018 r. przez pracowników UG B., nieruchomość objęta oględzinami była zamknięta . M.B. stawił się z żoną i wujem na posesji ale nie udostępnił budynku do oględzin.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji publicznej w sprawach wymeldowania stanowi przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Przytoczony akt prawny definiuje pojęcie pobytu stałego jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Organ wskazał, że użyte przez ustawodawcę pojęcie opuszczenia miejsca pobytu stałego składa się zarówno z elementu obiektywnego (fakt nieprzebywania w miejscu oznaczonym jako pobyt stały) oraz subiektywnego (wola nieprzebywania w miejscu oznaczonym jako pobyt stały). Wola opuszczenia miejsca pobytu stałego ustalana jest w pierwszej kolejności na podstawie oświadczenia strony, które w sytuacji, gdy nie pozostaje w sprzeczności z elementem obiektywnym, jest wystarczające dla stwierdzenia, iż doszło bądź nie do opuszczenia miejsca stałego pobytu. Oznacza to, że nieprzebywanie w lokalu (nieruchomości) przy jednoczesnym braku zamiaru powrotu i niedopełnieniu obowiązku meldunkowego stanowi dostateczną przesłankę do wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy na skutek oświadczenia woli strony dochodzi do sprzeczności pomiędzy obiektywnym a subiektywnym elementem składającym się na pojęcie opuszczenia miejsca stałego pobytu, tj. gdy pomimo nieprzebywania w lokalu (nieruchomości) strona wyraża zamiar przebywania w nim, organ administracji publicznej zobowiązany jest wyjaśnić zaistniałe wątpliwości.

Organ wskazał, że celem wykazania istnienia interesu prawnego skarżąca załączyła oryginał uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 29 listopada 2017 r. wraz z oryginałem wypisu z kartoteki budynków z dnia 29 listopada 2017 r. Z treści niniejszych dokumentów, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż działka oznaczona nr ewidencyjnym 95/2 ma nadany nr porządkowy A 1, a jej wyłącznym właścicielem jest M.B.

Poddając natomiast ocenie pod kątem proceduralnym postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa sprawa została rozpoznana zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną. Strony każdorazowo były zawiadamianie o zamiarze przeprowadzenia kolejnych czynności dowodowych z odpowiednim - wskazanym przez ustawodawcę wart. 79 § 1 k.p.a. terminem. Uczestnicy zaskarżonego postępowania byli także poinformowani o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. wraz z podaniem przyczyny zwłoki.

Jedyny zarzut Wojewody [...] dotyczy kwestii przesłuchania w dniu 11 grudnia 2017 r. M.B. Co prawda ustawodawca w art. 86 k.p.a. dopuścił możliwość przesłuchania strony postępowania, jednak taka czynność powinna mieć charakter incydentalny i być stosowana jedynie w przypadku wyczerpania środków dowodowych lub gdy z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie ze zdaniem drugim powołanego art. 86 k.p.a. do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące przesłuchania świadka z wyjątkiem norm dotyczących środków przymusu. Stosownie do przytoczonej normy prawnej, Wójt Gminy B. decydując się

przesłuchać M.B. był zobowiązany na podstawie art. 79 k.p.a. zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia niniejszego dowodu, co nie zostało uczynione. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że analizowane zeznania mają jedynie charakter wyjaśnień stron w przedmiotowej sprawie, a upoważniony przez Wójta Gminy B. urzędnik mylnie spisał niniejsze oświadczenie na protokole przesłuchania strony/świadka, którego wzór najwidoczniej jest stosowany w postępowaniach administracyjnych przez organ meldunkowy.

Ocena działań organu I instancji pod kątem interpretacji przepisów materialnoprawnych w toku postępowania również, zdaniem organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie należało w sposób wyczerpujący ustalić, czy M.B. opuścił posesję położoną w B. przy ul. A 1 w sposób dobrowolny i trwały.

Wojewoda wyjaśnił, że ze zgromadzonych akt postępowania wraz z czynnościami dowodowymi przeprowadzonymi na podstawie art. 52 k.p.a. przez organ meldunkowy (na zlecenie Wojewody [...]) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż M.B. w dalszym ciągu przebywa w spornej nieruchomości, a co za tym idzie nie opuścił swojego dotychczasowego miejsca zameldowania w sposób "trwały" i "dobrowolny", o czym świadczy chociażby treść protokołu z przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2018 r. oględzin spornej nieruchomości. Sformułowanie "Pan B.M. z żoną i dwójką dzieci zajmuje na piętrze 5 pomieszczeń. ( ... ) W znajdujących się szafach na piętrze znajdują się rzeczy osobiste rodziny" jednoznacznie świadczy o skoncentrowaniu przez Stronę centrum życiowego na terenie posesji położonej przy ul. A 1 w miejscowości B. Niniejsza okoliczność została również w pewnym stopniu potwierdzona w trakcie kontroli, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w R. W korespondencji z dnia 22 grudnia 2017 r., Komendant Komisariatu Policji w Rz. poinformował, że w miejscowości B., ul. A 1 zamieszkuje M.B.. Komisariat Policji w R. informuje, iż w/wymienionego, zastano w pomieszczeniu gospodarczym znajdującym się pod wskazanym adresem". Powołane ustalenia dokonane przez wskazane organy potwierdzają złożone uprzednio przez M.B. w dniu 11 grudnia 2017 r. wyjaśnienia.

Zdaniem Wojewody [...] w dalszym ciągu nieruchomość położona przy ul. A 1 w miejscowości B. wypełnia dla M.B. znamiona definicji miejsca stałego pobytu. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż pomimo kwestionowania niniejszego stanu faktycznego, skarżąca nie okazała ani nie zawnioskowała o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu świadczącego o opuszczeniu przez Stronę spornej nieruchomości. Odwołująca konsekwentnie, w toku zarówno postępowania wyjaśniającego jak i odwoławczego twierdziła, iż M.B. od miesiąca lipca 2017 r. nie przebywa pod adresem A 1 w miejscowości B.

W związku z powyższym, jak wskazał organ II instancji, dążąc do weryfikacji istnienia ewentualnych przesłanek wymeldowania strony, dnia 15 maja 2018 r. wezwano skarżącą do okazania, w terminie 7 dni dowodów na poparcie twierdzeń dotyczących opuszczenia przez M.B. spornej nieruchomości pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca, pomimo podjęcia korespondencji w dniu 22 maja 2018 r., nie odpowiedziała na wezwanie.

Wnioskodawczyni jedynie, w treści odwołania poinformowała, że pomiędzy stronami toczy się spór sądowy o przeniesienie własności działki oznaczonej nr 95/02, który został zarejestrowany pod sygn. I C 250/14. Powołana sprawa cywilna nie ma jednak wpływu z punktu widzenia potencjalnych przesłanek wymeldowania w przedmiotowej sprawie. Wynik ewentualnego postępowania cywilnego o przeniesienie własności pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania/zameldowania danej osoby, ponieważ fakt legitymowania się prawem własności do nieruchomości sam w sobie ex lege nie wyklucza przebywania danej osoby pod spornym adresem. W takim wypadku konieczne jest wykonanie ewentualnego wyroku na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Dopiero w takim przypadku, po - przykładowo - skutecznie przeprowadzonej eksmisji, wymeldowanie danej osoby będzie uzasadnione i uczyni zadość rejestrowemu charakterowi instytucji wymeldowania.

W skardze M.B. zarzuciła naruszenie:

I. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M.B.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy B. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, iż brak było podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy;

3. art. 7 i 8 k.p.a, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;

4. art. 77 i 107 k.p.a, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, w sytuacji, w której opuścił on miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się;

2. art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nieruchomość przy ul. A 1 w B. stanowi dla M.B. miejsce stałego pobytu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzje organu I i II instancji zostały wydane naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. art. 83 § 3, 86 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j. ze zm.).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 657, ze zm.). Zgodnie z art. 35 ww. ustawy właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle tego przepisu, warunkiem wydania decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego jest zatem uprzednie ustalenie przez organ, że osoba opuściła to miejsce, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

Sformułowana w art. 25 ust. 1 ustawy definicja pobytu stałego odpowiada w swej treści definicji pobytu stałego ustalonej, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), natomiast w art. 15 ust. 2 tej ustawy, podobnie jak w art. 35 ustawy aktualnie obowiązującej, określona została przesłanka wymeldowania, w postaci opuszczenia miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu za aktualne należy uznać ustalone na gruncie poprzedniego stanu prawnego poglądy orzecznictwa dotyczące podstaw wymeldowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że miejscem stałego pobytu osoby jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, ma urządzone centrum życiowe, tj. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy, przyjmuje wizyty (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1120/13, oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalić należy, czy wskazana we wniosku osoba opuściła miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. Opuszczenie miejsca pobytu stałego nie oznacza bowiem jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Dla oceny zamiaru istotne jest z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II OSK 376/11; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2313/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przesłankę dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu trzeba tym samym oceniać na tle konkretnej sytuacji. Także zamiar opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy oceniać nie tylko poprzez deklarowaną przez stronę wolę wewnętrzną (lub jej brak), ale także na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, posiadanie rzeczy w lokalu lub związanych z danym lokalem (np. kluczy, rzeczy osobistych), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Jakkolwiek bowiem zamiar, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnych okoliczności.

Przez dobrowolność rozumie się przy tym nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu. O opuszczeniu lokalu można tym samym mówić także wówczas, gdy dana osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter dobrowolny w tym znaczeniu, że nie może być wynikiem bezprawnego działania osób trzecich (po. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2006/09; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1455/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 521/06). Różnorodność okoliczności faktycznych wielu spraw meldunkowych powodowała przyjęcie przez sądy wykładni art. 15 ust. 2 ustawy mającej na celu ochronę osób, które zostały zmuszone do opuszczenia miejsca pobytu stałego na skutek niezgodnych z prawem działań współlokatorów lub innych osób (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 46/10). Podkreślenia wymaga jednak, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika, by w każdym przypadku koniecznym było ustalenie dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się bowiem także stanowisko, że nawet jeżeli przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, a owe opuszczenie trwa odpowiednio długo i gdy osoba usunięta z lokalu nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, to organ administracji zobowiązany jest do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro osoba ta tej czynności sama nie dopełniła (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1973/10; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 716/09).

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o wymeldowanie syna – M.B. wystąpiła M.B. wskazując, że nie zamieszkuje w nieruchomości położonej przy ul. A 1, lecz od 4 lipca 2017 r. mieszka w budynku położonym przy ul. A 3 w B. Treść pisma skarżącej złożonego w toku postępowania świadczyła też o poważnym konflikcie między stronami. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji ograniczyło się jednak tylko do przesłuchania już na wstępie w charakterze strony uczestnika postępowania (k. 19 akt admin.), 2 świadków (sąsiadów): A.M. (k. 37 akt admin.) i A.K. (k. 36 akt admin.) – wskazanych przez uczestnika postępowania oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości położonej przy ul. A 1 (k. 40 akt admin. – w dniu 9 stycznia 2018 r.). Z kolei na zlecenie organu II instancji w ramach pomocy prawnej, w oparciu o art. 52 k.p.a., organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2018 r. miał przeprowadzić oględziny nieruchomości położonej przy ul. A 3 (k. 87 akt admin.). Z protokołu wynika, że nowy budynek nie został udostępniony do oględzin, a protokół podpisali jedynie pracownicy organu I instancji. Organ II instancji uznał jednak, że w dalszym ciągu posesja przy ul. A 1 wypełnia dla uczestnika znamiona definicji stałego pobytu.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie pobieżnie, mało wnikliwie i nie daje odpowiedzi na wszystkie pojawiające się wątpliwości. Z przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego nie wynika jednoznacznie, że nieruchomość położona przy A 1, nie zaś nieruchomość przy A 3, stanowi nadal centrum życiowe uczestnika postępowania, a wniosek skarżącej był niezasadny. Zatem wydanie decyzji o odmowie wymeldowania było co najmniej przedwczesne..

Przypomnieć trzeba, że zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jednymi z naczelnych zasad postępowania są sformułowane w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasady te realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym i przepisy o tzw. gwarancjach czynnego udziału w postępowaniu. Nakładają one na organ administracji obowiązek dopuszczania jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Istotne znaczenie ma przy tym zachowanie gwarancji czynnego udziału strony w tak dokonywanych czynnościach postępowania dowodowego (art. 10 § 1 w zw. z art. 78, art. 79, art. 83 i art. 86 k.p.a.).

Przepisy procedury administracyjnej statuują także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (80 k.p.a.). Dowody aby mogły być podstawą ustaleń muszą być przeprowadzone zgodnie z przewidzianymi zasadami procedury.

Treść uzasadnienia decyzji powinna więc dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie, wskazać należy na te naruszenia procedury administracyjnej, które dotyczą prowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie sądu, organ I instancji – dokonujący ustaleń faktycznych w sprawie, które miały stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego i nie uzasadnił w sposób przekonujący swojej oceny, a organ odwoławczy te naruszenia zaakceptował.

Warto w związku z tym zauważyć, że stan faktyczny w sprawie stanowiący podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, jak już powyżej wskazano, praktycznie opiera się na zeznaniach 2 świadków wskazanych przez uczestnika postępowania, jego przesłuchaniu w charakterze strony w dniu 11 grudnia 2017 r. oraz oględzinach przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2018 r. Dowody te nie zostały jednak należycie ocenione w uzasadnieniu decyzji. Organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że wynika z nich, "Iż Pan M.B. zamieszkuje na terenie spornej nieruchomości w sposób ciągły i trwały". Organ nie przesłuchał innych osób, które zamieszkują na terenie posesji przy A 1. Nie próbował też ustalić kto bywa na terenie tej nieruchomości, w związku z prowadzeniem tam przez uczestnika działalności gospodarczej. Organ II instancji dodatkowo zlecił przeprowadzenie oględzin nieruchomości położonej przy A 3, lecz w treści swojej decyzji nie zawarł już oceny odmowy udostępnienia do oględzin budynku przy ul. A 3 . Warto również zauważyć, że organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania (k. 15 akt admin.) wezwał uczestnika do stawienia się w celem złożenia wyjaśnień. Tymczasem w dniu 11 grudnia 2017 r. (k. 19 akt admin. protokół przesłuchania strony) uczestnik został przesłuchany przez pracownika organu I instancji w charakterze strony. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu odwoławczego, że powyższe przesłuchanie należy traktować jak wyjaśnienia strony, a urzędnik tylko mylnie spisał oświadczenie na druku protokołu przesłuchania strony. Skoro czynności tej nadano formę przesłuchania strony, to stanowi ona dowód z przesłuchania strony. Czynność ta została przeprowadzona jednak z naruszeniem art. 86 k.p.a. Przepis art. 86 k.p.a. stanowi, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Strona może w toku trwającego postępowania składać wyjaśnienia i oświadczenia, ale nie w charakterze świadka, więc pouczanie uczestnika o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań było nieprawidłowe. Podkreślić więc należy, że przesłuchanie strony ma niejako charakter posiłkowy, w sytuacji braku innych środków dowodowych, bądź służy wyjaśnieniu istotnych faktów, których nie udało się ostatecznie wyjaśnić w postępowaniu dowodowym, więc nie powinno być przeprowadzane na początku wszczętego postępowania lecz na jego końcu i powinno dotyczyć także skarżącej. W czasie przesłuchania M.B. uczestniczyła również jego żona – H.B., która podpisała się pod protokołem przesłuchania nie będąc ani uczestnikiem ani stroną tego postępowania (k. 19 odw. akt admin. ), zatem nie można w ustalić w jakiej roli osoba ta występowała w przesłuchaniu. Wskazać także trzeba, że art. 79 § 1 i 2 k.p.a. stanowi gwarancję realizacji jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z treścią tego przepisu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Organ I instancji z pewnością uchybił tak określonemu obowiązkowi. Jak bowiem wynika z akt sprawy nie zawiadomiono stron o zamiarze ich przesłuchania. Skarżąca zaś w toku całego postępowania administracyjnego nie została w ogóle przesłuchana ani organ nie przyjął od niej żadnych wyjaśnień.

W ocenie Sądu organ zaniechał też wyjaśnienia szeregu okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Tak jak już wcześniej wskazano, organy przesłuchały w sprawie tylko 2 świadków wskazanych przez uczestnika, z których tak naprawdę nie wynika jednoznacznie fakt zamieszkiwania uczestnika w budynku przy

A 1. Świadek A.K. zeznała, że trudno jej stwierdzić czy M.B. opuścił miejsce pobytu stałego, bo tam nie bywa. Natomiast widuje go na obu posesjach. Nie potwierdziła twierdzeń skarżącej, że stała na schodach, gdy syn wyłączał jej prąd, i że regularnie odwiedza jej syna i synową. Świadek A.M. zeznał, że przed świętami widział na własne oczy jak dzieci z matką wchodziły do domu, co oznacza chyba, że mieszkają w tym budynku, oraz, że rozmawiał któregoś dnia w listopadzie rano z M.B., który wyglądał przez okno dachowe, co świadczyło, że przebywał w spornej posesji, a nowy budynek nie wygląda według niego na zamieszkały. Organ nie przeprowadził praktycznie żadnej oceny tych zeznań, w tym także w kontekście twierdzeń skarżącej i innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Zupełnie pominął fakt, że na tej samej nieruchomości przy ul A 1 uczestnik prowadzi działalność gospodarczą, co zapewne powoduje, że często jest tam obecny. Ze złożonych wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na posesji przy ul. A 1 poza budynkiem mieszkalnym znajduje się też duży budynek gospodarczy. Z akt nie wynika jaką działalność prowadzi uczestnik, czy zatrudnia jakieś osoby bądź, czy w związku z działalnością gospodarczą uczestnika jakieś osoby stale tam bywają. Ustalenia takie mogą mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca w swoim piśmie kierowanym do organu stwierdza, że obawia się syna. O te okoliczności nie zostali jednak zapytani ani świadkowie ani strony. Ponadto w myśl art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny i organ prawidłowo postanowił o przeprowadzeniu tego dowodu. Protokół z oględzin nieruchomości przy ul. A 1 przeprowadzonych 9 stycznia 2018 r. nie opisuje jednak wszystkich mogących mieć znaczenie okoliczności: np. dlaczego część pomieszczeń jest niezamieszkałych, czy uczestnik ma rzeczywiście możliwość ograniczenia skarżącej dostępu do kotłowni i innych pomieszczeń użytkowych, czy są ślady niszczenia budynku i urządzeń, na co skarżąca wskazywała w swoim piśmie z 2 stycznia 2018 r. i nie zawiera stanowiska i uwag obecnej przy oględzinach skarżącej, która odmówiła podpisania protokołu, co może wskazywać że nie zgadza się z jego treścią. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy , gdzie i jakich okoliczności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół powinien zawierać więc obiektywny, w miarę szczegółowy opis zastanej na miejscu sytuacji i uwagi zainteresowanych stron w tym przedmiocie, co dopiero pozwala na wciągnięcie wniosków przez organ rozpoznający sprawę i sąd. Protokół z 9 stycznia 2018 r. niektórych tych wymogów nie spełnia i nie opisuje i nie wyjaśnia wszystkich możliwych do wyjaśnienia na miejscu okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie zlecił też organowi I instancji przeprowadzenie oględzin nieruchomości położonej przy ul. A 3, lecz uczestnik postępowania odmówił udostępnienia budynku do oględzin. Okoliczność ta i jej uzasadnienie nie została przez organ odwoławczy oceniona w żaden sposób w treści decyzji, choć brak odbioru technicznego budynku nie stanowi przeszkody do dokonania oględzin wnętrza budynku. Uczestnik uniemożliwił więc potwierdzenie, że budynek przy A 3 nie stanowi jego centrum życiowego. Powyżej wskazane sprzeczności i niejasności oraz naruszenia przepisów postępowania w toku postępowania dowodowego nie pozwalają uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości. Nie przesądzając zatem w żadnym kierunku o wyniku sprawy, w ocenie Sądu postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione w znacznym zakresie. Zebrany materiał dowodowy nie dawał bowiem podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie organu wskazujące na spełnienie przesłanek uzasadniających wymeldowanie, z oparciem się jedynie o wcześniej przedstawione sprawozdanie z przebiegu postępowania, absolutnie nie wyczerpuje też wymogów powołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że uzasadnienie ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była jego kontrola przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego, a następnie przez sąd. Brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego – uniemożliwia dokonanie jego prawidłowej oceny. W niniejszej sprawie uzasadnienie organu I instancji praktycznie w ogóle nie zawiera ustalonego przez organ stanu faktycznego. Relacjonuje jedynie przebieg postępowania, zeznania świadków i stanowisko uczestnika. Organ odwoławczy wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania nie dostrzegł, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustosunkuje się do oceny zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zwróci uwagę na treść art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, 83, 86 i art. 107 § 3 k.p.a. i obowiązki jakie przepisy te nakładają na organy orzekające w sprawach. Tak więc, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien przeprowadzić dowody z przesłuchania świadków, jeżeli zostaną zgłoszeni przez strony, ewentualnie przeprowadzić inne konieczne czynności i dowody z urzędu, ponownie przeprowadzić dowód z oględzin budynku mieszkalnego przy ul A 1 oraz rozważyć celowość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, jeżeli po wyczerpaniu wszystkich środków dowodowych pozostaną jeszcze niewyjaśnione istotne fakty. Biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej, że uczestnik poinformowany o terminie oględzin upozorował faktyczne zamieszkanie w jej budynku, organ powinien rozważyć przeprowadzenie niezapowiedzianych kontroli meldunkowych w budynkach przy ul A 1 i 3 . W uzasadnieniu powinna znaleźć się ocena, którym dowodom organ dał wiarę, a którym nie i dlaczego. Każdy przeprowadzony dowód musi być oceniany w kontekście całego pozostałego materiału. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami i jego kompleksowa ocena pozwoli na dokonanie oceny spełnienia przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji organów I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.

k.ż.