Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 680/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków przeznaczenia nieruchomości na grunty rolne zabudowane oraz wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia 12 lutego 2013 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. C. i M. H.- C., zwani dalej odwołującymi się, wnieśli do Starostwa Powiatowego w Z. Ś. pismo z dnia 16 sierpnia 2011r. określone mianem "odwołania od zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 18 maja 2011r.", które dotyczyło zmiany dotychczasowego wpisu użytku [...] na użytek budowlany na ich działce nr [...] o pow. 0,1594 ha, obręb K. Z. I, dokonanej na podstawie operatu geodezyjnego [...] z dnia 4 kwietnia 2011 r., wystawionego przez geodetę powiatowego (zmiana [...]).

W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Z., zwany dalej również organem I instancji, pismem z dnia 31 sierpnia 2011r. poinformował odwołujących się, że zmiana zapisu użytku B-RIIIb (grunty rolne zabudowane) na B (tereny mieszkaniowe) została wykonana na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych. Organ I instancji jednocześnie podkreślił, że przedmiotowy wykaz został sporządzony w wyniku współpracy przy aktualizacji danych ewidencji gruntów między Geodetą Powiatowym, a Wójtem Gminy K. Z.. Ponadto podniesiono, że zmiana ta została wykonana w celu doprowadzenia do zgodności zapisów użytków gruntowych z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej w skrócie jako r.e.g.b.).

Odwołujący się pismem z dnia 5 września 2011r. ponownie podnieśli, że ich wystąpienie z dnia 16 sierpnia 2011r. jest odwołaniem od otrzymanego zawiadomienia o zmianach w operacie ewidencji gruntów i budynków, wnosząc jednocześnie o wydanie w tej sprawie decyzji.

Starosta Z., traktując powyższe pisma odwołujących się jako wniosek o przywrócenie użytku gruntowego B- RIIIb (grunty rolne zabudowane) z B (tereny mieszkaniowe) w działce nr [...] obręb K. Z. I, decyzją z dnia 30 września 2011r., nr [...], odmówił dokonania przedmiotowej zmiany.

W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że wprowadzona w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiana nr [...] została dokonana bez powiadomienia właścicieli działki nr [...]. Odwołujący się ponadto zarzucili, że wprowadzony użytek "B" (tereny mieszkaniowe) jest niezgodny z faktycznym stanem użytkowania.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwany dalej organem II instancji, organem odwoławczym lub w skrócie DWINGiK, w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 16 grudnia 2011r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Z. z dnia 30 września 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając że zachodzi konieczność zebrania dodatkowych dowodów i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości celem dokonania rozstrzygnięcia o wpisie w działce nr [...] właściwego użytku gruntowego zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na istotę sprawy, a mianowicie:

- archiwalne wpisy w operacie ewidencji gruntów i budynków,

- dokumenty znajdujące się w dowodach zmian operatu (akty notarialne kupna- sprzedaży),

- zebranie informacji o budynku i dokonanie klasyfikacji rodzajowej tego budynku (KŚT),

- oględziny terenowe,

- dokumentacja geodezyjna z ewentualnego pomiaru konturu użytku gruntowego.

Zalecono zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien przede wszystkim dokonać oględzin przedmiotowej nieruchomości i analizy dokumentacji dotyczącej przeznaczenia budynku. Zwrócono również uwagę, iż zarzut dotyczący dokonania zmiany bez powiadomienia właściciela działki nr [...] zasługuje na uwzględnienie, gdyż z akt sprawy, a przede wszystkim z pisma Starosty Z. z dnia 31 sierpnia 2011 r. wynika, że organ nie zawiadomił prawidłowo strony o dokonanej zmianie bezpośrednio po jej wprowadzeniu.

Po zwrocie akt administracyjnych, co nastąpiło w dniu 27 stycznia 2012 r., organ I instancji pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. zawiadomił odwołujących się oraz Wójta Gminy K. Z. o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zebrania dodatkowych dowodów oraz oględzin w terenie działki nr [...] położonej w Kamieńcu Z. celem rozstrzygnięcia o wpisie właściwego użytku gruntowego. Jednocześnie w zawiadomieniu wezwano odwołujących się do osobistego stawiennictwa lub przez pełnomocnika na spotkanie w dniu 5 lipca 2012 r.

W protokole z oględzin z dnia 5 lipca 2012 r., w pierwszej części opisano stanowiska stron przedstawione na rozprawie, która odbyła się w świetlicy Urzędu Gminy w Kamieńcu Z., a następnie ustalenia poczynione w trakcie oględzin, że "wskazana w operacie granica pomiędzy B a rolną jest niezgodna z wymogami rozporządzenia w spr. EGiB w związku z powyższym kontur budowlanki należy zamknąć za postawionym budynkiem gospodarczym tak aby objęła również grunt utwardzony pod huśtawką".

Starostwo Powiatowe w Z. Ś. pismem z dnia 21 listopada 2012 r. zawiadomiło odwołujących się o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących dokonanych z urzędu zmian gruntowych przedmiotowej działki nr [...] (zmiana B= 0,1594 ha na: B= 0,0883 ha i R= 0,0711 ha) na podstawie operatu geodezyjnego 032.04-159/2012 z dnia 20 listopada 2012 r., wystawionego przez geodetę powiatowego (zmiana 118/2012).

Starosta Z. decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...], orzekł o odmowie przywrócenia użytku B-RIIIb (grunty rolne zabudowane) z B (tereny mieszkaniowe) na działce nr [...] położonej w obrębie K. Z. I, gmina K. Z., oraz o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany na działce nr [...] położonej w obrębie K. Z. I, gmina K. Z., polegającej na wpisaniu użytku B o pow. 0,0883 ha i RIIIa o pow. 0,0711 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w oparciu o decyzję organu odwoławczego z dnia 16 grudnia 2011 r. wszczęto postępowanie administracyjne, w ramach którego dokonano ponownej analizy dokumentów kartograficznych i prawnych znajdujących się w zasobie. Na rozprawie administracyjnej w dniu 2 marca 2012 r. przyjmując, że powierzchnia mieszkaniowa jest większa od powierzchni użytkowej ustalono zgodnie z klasyfikacją środków trwałych (KŚT), ze budynek na spornej działce jest budynkiem mieszkalnym. Uwzględniając natomiast stanowisko odwołujących się, że wprowadzony użytek "B" (tereny mieszkaniowe) jest niezgodny z faktycznym stanem użytkowania postanowiono uzyskać potwierdzenie poprzez pomiar konturu budowlanki w terenie. S. C., zwany dalej skarżącym, będąc z zawodu geodetą posiadającym uprawnienia państwowe do wykonywania samodzielnych czynności w geodezji, przyjął zobowiązanie do wykonania pomiaru użytku. Skarżący w dniu 30 maja 2012 r. przekazał operat z pomiarowy, oznaczony [...] do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże kontrola tego operatu przed przyjęciem do zasobu wykazała, że określając granice użytku budowlanki za tylną ścianą budynku, geodeta nie zastosował się do przepisów § 68 ust. 3 pkt 1 r.e.g.b. i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia definiującego tereny mieszkaniowe. Dalej podnoszono, iż celem wyjaśnienia tych wątpliwości została zwołana na dzień 5 lipca 2012 r. rozprawa administracyjna, której przedmiotem było przeprowadzenie wizji na gruncie działki [...] w celu określenia właściwego sposobu użytkowania i granic użytku gruntowego. Wyjście w teren poprzedziło przypomnienie definicji "terenów mieszkaniowych" i "sadu" oraz dyskusja nad interpretacją treści publikacji prezentowanych przez skarżącego. Skarżący żądał przywrócenia na działce zapisu B/RIIIb, a po dyskusji stwierdził, że chce by część działki nie służąca bezpośrednio obsłudze budynku była uznana jako użytek rolny. Wizja w terenie ustaliła, że można wyznaczyć teren bezpośrednio związany z budynkiem mieszkalnym i teren pozostały jako rolny. Stwierdzono, że za budynkiem mieszkalnym znajduje się budynek gospodarczy, rabaty skalne, wybetonowana powierzchnia (po śmietniku) na której ustawiona jest huśtawka, urządzone ciągi komunikacyjne, drzewa i krzewy ozdobne ogrodowe i pojedyncze drzewa owocowe. Tym samym wskazana w operacie z pomiaru geodezyjnego granica terenu mieszkalnego, jest niezgodna z definicją zawartą w r.e.g.b. W związku z tym określono granice pomiędzy terenem mieszkalnym a rolnym, na którym rosną tylko drzewa owocowe. Dla udokumentowania stanu wykonano zdjęcia części działki za budynkiem. W spisywanym na okoliczność rozprawy protokole określono granice terenu mieszkaniowego następująco "kontur budowlanki należy zamknąć za postawionym budynkiem gospodarczym, tak by objął również grunt utwardzony pod huśtawką."

Wskazano następnie, że w oparciu o ustalenia powstałe w trakcie wizji przekazano operat pomiarowy skarżącemu celem wyliczenia powierzchni zgodnie z ustaleniami w terenie i zawartymi w protokole. Skarżący, pomimo dwukrotnego wnoszenia na bazie protokołu z kontroli operatu pomiarowego o dokonanie obliczeń powierzchni użytków zgodnie z treścią protokołu z dnia 5 lipca 2012 r., nie wykonał obliczeń, a jedynie operat przekazał dnia 21 listopada 2012 r. za pośrednictwem Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Z. Ś.. W związku z powyższym w ramach czynności materialno-technicznych pracownik Wydziału w oparciu o dokumenty pomiarowe zawarte w operacie dokonał obliczenia powierzchni użytków w działce [...]. Z obliczeń wynikło, że tereny mieszkaniowe stanowią powierzchnię 883m2, a teren pozostały to użytek rolny RIIIb o powierzchni 711m2. Przy opisie użytku rolnego, który jest obsadzony drzewami owocowymi, nie dopisano litery S, która oznacza sady, ponieważ wg załącznika nr 6 do r.e.g.b. (ust. 1 pkt 2) do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000ha. Wyniki obliczeń przedstawiono w wykazie zmian gruntowych, który przesłano do strony, zaś czynności powyższe zarejestrowano pod wewnętrznym KERG-iem 032.04-159/2012.

Podsumowując rozważania wskazano, że rozstrzygnięcie powyższe orzeczono zważywszy, że:

- Wójt Gminy zaświadczył że, działka [...] leży na terenie oznaczonym symbolem "MU1.2" (przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej - mieszkaniowej i usługowej) co oznacza, że jej grunt nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego,

- w budynku wyróżnia się powierzchnię usługową (apteka) i mieszkalną, ustalono na podstawie deklaracji podatkowych i zmian powierzchni użytkowych w wyniku adaptacji (wg KŚT rodzaj środka trwałego "110" - budynki mieszkalne),

- archiwalne wypisy i dokumenty znajdujące się w dowodach zmian, w tym akt notarialny kupna-sprzedaży, potwierdzają nie rolny charakter nieruchomości,

- zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym, podatkiem rolnym objęte są wszystkie grunty zaliczane w ewidencji gruntów i budynków do użytków rolnych, niezależnie od tego, czy wchodzą w skład gospodarstwa rolnego czy nie,

- przeprowadzono rozprawę administracyjną z wizją w terenie, która określiła obszar związany z funkcją mieszkaniową i obszar o charakterze gruntów rolnych,

- strona otrzymała do wiadomości wykaz zmian użytków, obliczonych w czynnościach materialno-technicznych, w oparciu o protokół z wizji terenowej i dowody pomiarowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący żądając przywrócenia użytku gruntowego B/RIIIb na całej działce nr [...], podnosząc, iż nigdy nie wnosił wniosku o zmianę użytku, zaś Starosta nie mógł takiego postępowania prowadzić z urzędu na wniosek Wójta Gminy K. Z..

W kilku kolejnych pismach procesowych skarżący przedkładał liczne kserokopie korespondencji z organami samorządowymi, jak też uzupełniał swoją argumentację podnosząc m.in., że zmiana użytku gruntowego musi być odpowiednio udokumentowana.

Starosta Z. postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., nr GKN- K.6620.1.40.2011, sprostował oczywistą omyłkę pisarską w pkt II sentencji swej decyzji z dnia 12 lutego 2013 r., nr GKN-K.6620.1.40.2011/2013, w ten sposób, że zamiast nieprawidłowej nazwy konturu RIIIa, należy wpisać RIIIb.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., nr GK-KN.7221.67.2011.EB, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 12 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu, po przywołaniu szeregu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, dalej w skrócie u.p.g.k.) oraz rozporządzenia wykonawczego r.e.g.k., wskazano ustalony stan faktyczny i prawny:

1. Akt notarialny z dnia 18 lipca 1994r. Rep. A 1532/94 "umowa zrzeczenia się nieruchomości" Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne "Cefarm" we Wrocławiu zrzekło się na rzecz Skarbu Państwa tj. działki nr [...] położonej w obrębie K. Z. I wraz z własnością posadowionego na niej budynku apteki stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności;

2. Karta inwentaryzacyjna nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...], będąca załącznikiem do decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 9 sierpnia 1994r. nr [...]. W karcie tej w poz. "rodzaj użytkowania" wpisano "budowlana zabudowana", zaś rodzaj budynku "mieszkalno-handlowy";

3. Akt notarialny z dnia 16 maja 1995r. Rep. A nr [...], umowa sprzedaży na rzecz S. C. i M. H.- C., samodzielnego lokalu mieszkalnego wraz z udziałem [...] w działce nr [...] i częściach wspólnych budynku. W § 1 tej umowy wskazano, że "nieruchomość zabudowana jest domem mieszkalnym dwukondygnacyjnym, w którym znajduje się 1 lokal użytkowy (apteka) i 1 lokal mieszkalny";

4. Zaświadczenie Wójta Gminy K. Z. z dnia 26 października 2010r. nr [...], dotyczące przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z., uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. Z. z dnia 21 grudnia 2005r. nr [...], m.in. dla działki nr [...]. Przedmiotowa działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem "MU.1.2" gdzie ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej - mieszkaniowej i usługowej;

5. Pismo Wójta Gminy K. Z. z dnia 17 marca 2011r. (bez znaku sprawy) oraz z dnia 17 marca 2011r. nr [...] informujące, że właściciel działki nr [...] nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego;

6. Dokumentacja dotycząca pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], wykonana przez geodetę uprawnionego S. C., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 listopada 2012r. Opracowanie to zawiera dwa wykazy zmian danych ewidencyjnych z dnia 19 maja 2012r. W pierwszym wykazie w stanie starym wpisano: B o powierzchni ogólnej 0,1594 ha, wstanie nowym: B-RIIIb o powierzchni ogólnej 0,1594 ha. W drugim wykazie zmian danych ewidencyjnych w stanie starym wpisano: B-RIIIb o powierzchni ogólnej 0,1594 ha, a w stanie nowym: B o powierzchni 0,0490 ha i S-RIIIb o powierzchni 0,1104 ha. Zmiany wynikającej z przedłożonych wykazów zmian danych ewidencyjnych organ prowadzący operat ewidencyjny nie wprowadził do bazy danych ewidencji gruntów i budynków, gdyż uznał, że aktualizacja danych wymaga wyjaśnień i uzyskania dodatkowych dowodów. Zatem, mając na uwadze § 47 ust. 3 r.e.g.b., Starosta Z. przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości;

7. Protokół z dnia 5 lipca 2012r. z przeprowadzonych oględzin na działce nr [...] położonej w obrębie K. Z. w obecności właścicieli działki oraz przedstawiciela Urzędu Gminy K. Z.. W trakcie oględzin ustalono, że zasięg konturu użytku "B" wynikający z dokumentacji, o której mowa w punkcie 6, jest niezgodny z definicją "terenów mieszkaniowych" określoną w załączniku nr 6 do r.e.g.b. Z tego względu uznano, że "kontur budowlanki należy zamknąć za postawionym budynkiem gospodarczym tak by objęła również grunt utwardzony pod huśtawką". Uczestnicy podpisali protokół z przeprowadzonych oględzin bez uwag;

8. W ramach czynności materialno-technicznych, sporządzono wykaz zmian danych ewidencyjnych (L.dz. [...]), w którym w stanie starym wpisano: B o powierzchni ogólnej 0,1594 ha, a w stanie nowym: B o powierzchni 0,0883 ha i RIIIb o powierzchni 0,0711 ha. Do sporządzenia tego wykazu wykorzystano dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Ustalono nowy zasięg konturu B - tereny mieszkaniowe, zgodny ze stanem faktycznym w terenie.

W dalszej części motywów decyzji podniesiono, że z analizy akt sprawy wynika, a w szczególności z przeprowadzonych oględzin, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m.in. budynek o przeważającej funkcji mieszkalnej. Stąd, w protokole z oględzin nieruchomości określono granice terenu mieszkaniowego, stwierdzając: "kontur budowlanki należy zamknąć za pozostawionym budynkiem gospodarczym, tak by objął również grunt utwardzony pod huśtawką." Teren ten w tej części zakwalifikowano więc do konturu użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe, zgodnie z definicją wskazaną w załączniku nr 6 do r.e.g.b. Natomiast za budynkiem mieszkalnym stwierdzono pojedyncze drzewa owocowe - obszar ten określony jest w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne sklasyfikowane jako RIIIb. Jednocześnie należy wskazać, że grunt ten nie jest sadem, gdyż nie spełnia kryteriów określonych w definicji, o której mowa w pkt 1 ppkt 2 załącznika nr 6 do r.e.g.b.

Ponadto zauważono, że z treści przytoczonych przepisów u.p.g.k. i r.e.g.b. wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Ewentualne zmiany ewidencyjne mogą zostać wprowadzone w drodze czynności materialno- technicznej, gdy przedstawiony przez stronę dokument może być podstawą tych zmian według treści rozporządzenia i przedmiotowe zmiany z niego wynikają. W sytuacji wątpliwości co do zasadności lub w ogóle dopuszczalności dokonania zmian na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, a więc gdy nie kwalifikują się one według przepisów § 46 ust. 2 r.e.g.b., organ powinien powzięte wątpliwości wyjaśnić.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta Z. podjął działania i przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w toku którego określił kwestionowany zasięg użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe, zgodnie ze stanem faktycznym w terenie, zaś zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 47 ust. 3 r.e.g.b.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, iż z przywołanych przepisów wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia przez organy administracji stanowiska osoby domagającej się wszczęcia postępowania. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Jednocześnie art. 9 k.p.a. wyraźnie nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W tym kontekście skarżący wskazał, iż wolą składających pisma z dnia 16 sierpnia i 5 września 2011 r. nie było złożenie wniosku o dokonanie nowego wpisu na bazie danych wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków w ramach "aktualizacji", przeprowadzonej w dniu 18 maja 2011 r. Celem tym było stwierdzenie bezskuteczności tej "aktualizacji", jako dokonanej w niewłaściwym trybie, bez należytej podstawy faktycznej i prawnej.

Skarżący zarzucił, iż jego żądanie należało ocenić na podstawie treści, jak również okoliczności towarzyszących jego złożeniu, gdyż pismo było reakcją na zawiadomienie o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, dokonanej przez Starostę z urzędu, z inicjatywy Wójta. Konsekwentnie w pismach skarżący miał zarzucać, że zmiany do ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone bez jego wniosku.

Cytując przepis § 46 ust. 2 r.e.g.b. skarżący zwracał uwagę, iż starosta nie może podejmować z urzędu postępowań administracyjnych w celu zmiany użytków gruntowych na podstawie przeprowadzonych przez gminy weryfikacji tych użytków, w stosunku do nieruchomości niestanowiących własności gmin. Informacje przekazane przez Wójta mogłyby zostać wykorzystane przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a u.p.g.k. Mogły uruchomić inne procedury prawne. Nie mogły jednak stanowić podstawy dla wprowadzenia zmian w trybie bieżącej aktualizacji danych. Takie jest również oficjalne stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (odpowiedź na interpelację poselską nr 839 VI kadencji Sejmu z dnia 21 lutego 2008 r.).

Zdaniem skarżącego w tej sytuacji rolą organu ewidencyjnego było rozstrzygnięcie o samej prawnej dopuszczalności wprowadzenia zmiany z dnia 18 maja 2011 r. Tymczasem organ I instancji przy aprobacie organu II instancji "sprecyzował" jego żądanie, nie biorąc pod uwagę istoty sprawy ani słusznego interesu strony, przez co zmienił całkowicie charakter i ramy postępowania, którego przeprowadzenia domagał się skarżący.

Dodatkowo zarzucone, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie odpowiada elementarnym wymogom k.p.a. Zwrócono uwagę na brak określenia stanu faktycznego nieruchomości w protokole oględzin z dnia 5 lipca 2012r., gdyż ustalenia oględzin zostały przedstawione w jednym zdaniu ( "W trakcie oględzin ustalono, że wskazana w operacie granica pomiędzy częścią zabudowaną "B" a rolą jest niezgodna z wymogami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków"). W przekonaniu skarżącego nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organ dokonał takich ustaleń, tym bardziej, że brakuje opisu stanu zagospodarowania działki ("jakie drzewa, krzewy znajdują się na nieruchomości, w jakiej ilości. Jakie uprawki. Czy są ślady wcześniejszego uprawiania gruntu w sposób rolny".)

Zarzucono natomiast, że protokół oględzin zawiera informacje ewidentnie fałszywe ("Kierownik przedstawił, że podstawą zmian w ewidencji gruntów w tym przypadku jest zapis w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. Z. jak również prowadzona modernizacja operatu ewidencji gruntów we oparciu o zarządzenie starosty"), bowiem działka nr [...] znajduje się w I strefie zalewowej i z tego powodu podlega szczególnym ograniczeniom co do możliwości zabudowy. Zdaniem skarżącego wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z., który jako akt prawa miejscowego powinien być urzędnikom znany w całości.

Podniesiono również, iż nie jest prawdą, że "w tym wypadku" podstawą zmian na przedmiotowej działce była modernizacja operatu ewidencji gruntów w oparciu o zarządzenie starosty. Modernizacja została bowiem zakończona w 2004 r., a w jej wyniku użytek B-RIIIb został utrzymany. Przepisy, które Starosta powołuje jako podstawę dokonania zmian ewidencji z urzędu, zostały wprowadzone w latach 2001 - 2003 (ustawa o zmianie ustawy o podatku rolnym i rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów).

Nieprawdziwą w ocenie skarżącego jest również informacja, że Kierownik odniósł się do stanowiska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (odpowiedź na interpelację poselską nr 839 VI kadencji Sejmu z dnia 21 lutego 2008r.), bowiem żaden z organów nie ustosunkował się nigdy do przedstawionej wykładni § 46 ust. 2 r.e.g.b. Powyższe stanowi również ewidentne naruszenie 107 § 3 k.p.a.

Na zakończenie podniesiono, że niezgłoszenie zastrzeżeń do protokołu oględzin nie pozbawiło skarżącego możliwości kwestionowania jego wyników, gdyż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Powtarzając treść art. 7 k.p.a. podniesiono, iż niewątpliwie w interesie strony leży uzyskanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, w tym przypadku przychylnej opinii w sprawie, jednakże "słuszny interes strony", o którym mówi cytowany przepis k.p.a. nie może być rozumiany, jako zobowiązujący organ administracji do wydania rozstrzygnięcia, jakie sugeruje strona skarżąca. Należy zauważyć, że nie ma w tym wypadku podstaw do twierdzenia, że organy nie podejmowały działań w celu załatwienia sprawy, jak też, że postępowanie było prowadzone w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa. Rozpoznanie sprawy administracyjnej polega na: ustaleniu istnienia pewnych faktów prawotwórczych (takich, które wywierają skutki prawne - kształtują treść stosunku prawnego) oraz ocenie prawnej ustalonych faktów, co organ odwoławczy uczynił, gdyż po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 października 2011r., decyzją z dnia 16 grudnia 2011r. uchylił decyzję Starosty Z. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego i dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji stosując się do zaleceń organu odwoławczego podjął działania i przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w toku którego określił kwestionowany zasięg użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe, zgodnie ze stanem faktycznym w terenie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2013 r., odnosząc się do odpowiedzi organu na jego skargę, wskazał, że o rażącym naruszeniu art. 7 k.p.a. przez stronę przeciwną świadczy okoliczność, że przedmiotem postępowania zainicjowanego jego pismami powinno być rozstrzygnięcie o usunięciu wpisu, na skutek którego, w dniu 18 maja 2011 r., wprowadzono zmianę ewidencyjną nr 60/11, która nigdy nie odzwierciedlała stanu faktycznego nieruchomości. Skarżący godząc się z poglądem, iż wpisu ewidencyjnego nie można dokonać z mocą wsteczną wskazał, że nie wyklucza on jednakże możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Na te sposobność przywołał tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 114/10, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony (obowiązany) do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i art. 22 u.p.g.k., w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania.

Zarzucono w tym piśmie, iż strona przeciwna nie odniosła się również do zarzutu związanego z przebiegiem postępowania dowodowego, a zwłaszcza co do prawidłowości przeprowadzenia dowodu z oględzin działki. Zdaniem skarżącego protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2012 r. nie zawiera wymaganych w art. 68 § 1 k.p.a. ustaleń, gdyż brakuje w nim zupełnie opisu stanu faktycznego, stwierdzonego na miejscu przez osobę przeprowadzającą oględziny. Zaprezentowane zostały w nim jedynie wnioski, do których osoba ta doszła po przeprowadzeniu oględzin. Wprawdzie podczas oględzin wykonano zdjęcia fotograficzne, lecz nie mogą one zastąpić treści sporządzonego protokołu, odczytanego po zakończeniu czynności i podpisanego przez osoby obecne. Wykonane zdjęcia nie znajdują bowiem żadnego odniesienia w adnotacjach protokołu oględzin. Treść protokołu nie zawiera więc żadnych informacji o tym, jak oględziny przebiegały, jakie uwagi wnosiła strona i jak osoba przeprowadzająca te oględziny się do tych uwag odnosiła, nie mógł więc on stanowić wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z protokołu nie wynika najistotniejsza w sprawie okoliczność - jaki jest obecnie stan zagospodarowania działki i co zmieniło się od czasu poprzedniej aktualizacji wpisu, a brak tych ustaleń świadczy o niewykonaniu zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 16 grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo z przyczyn po części zarzucanych przez skarżącego, jak też i tych, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na mocy przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w powyższy sposób Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów dotyczących trybu rozstrzygania przedmiotowej sprawy oraz przepisów normujących przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Rozpoczynając rozważania warto przypomnieć, iż podstawą prawną rozstrzygnięć w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy powoływanej powyżej już wielokrotnie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (u.p.g.k.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (r.e.g.b.). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż przywołana ustawa należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym również i orzecznicze, podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 8 u.p.g.k. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Natomiast z przepisów rozdziału 3 r.e.g.b., regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 45 ust. 1 r.e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 r.e.g.b.), poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.

Istotne jest to, że w ramach postępowania wszczynanego z urzędu można wyróżnić postępowanie urzędowe sensu stricto, jak też postępowanie urzędowe sensu largo (zgłoszeniowe).

W pierwszym przypadku dotyczyć to będzie wprowadzanych z urzędu zmian wynikających stosownie do § 46 ust. 2 r.e.g.b. z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2), dokumentacji architektoniczno- budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 3), ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (pkt 4).

W drugim natomiast przypadku odnosi się to do zmian wprowadzanych co prawda z urzędu, ale po uprzednim zgłoszeniu przez osoby, zobowiązane do tego mocą przepisu art. 22 ust. 2 u.p.g.k., zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Odmienną kategorią jest postępowanie wnioskowe, które legislator ministerialny wyraźnie oddziela od postępowania zgłoszeniowego, skoro przy wyliczeniu podmiotów, które w myśl § 49 ust. 11 r.e.g.b. starosta zawiadamia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, posługuje się zwrotem "osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona". Postępowanie wnioskowe tym różni się od postępowania zgłoszeniowego, iż ze stosownym pismem (wnioskiem) żądającym dokonania określonych zmian danych objętych prowadzoną ewidencją gruntów i budynków, nie zaś w ramach wykonania nałożonego mocą art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obowiązku ustawowego, dobrowolnie mogą wystąpić nie tylko właściciele nieruchomości oraz inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki państwowe i samorządowe (osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami- § 10 ust. 2 r.e.g.b., jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych- § 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.b.), ale także użytkownicy wieczyści gruntów oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przy czym w tym ostatnim przypadku dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i ust. 2 r.e.g.b.).

W tym miejscu konieczne jest jednak sprecyzowanie, iż odnośnie właścicieli i szeroko pojętej kategorii osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami zakres przedmiotowy owych wniosków nie może być tożsamy z obowiązkiem zgłoszeniowym. W tym przypadku będą to raczej wnioski idące w kierunku żądania usunięcia, sprostowania lub zmiany dokonanego wpisu. Co prawda przepisy r.e.g.b. posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania, jednakże jak na to słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/12, "usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć." Koniecznym jest jednak dopowiedzenie, iż dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w przedmiotowej ewidencji, a nie przywróceniem poprzedniego wpisu, gdyż ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy.

Na co należy zwrócić szczególną uwagę, to przede wszystkim to, że wprowadzenie z urzędu zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia, o którym mowa w art. 22 ust. 2 u.p.g.k., bądź to na podstawie dokumentów wpływających do starosty, tj. tych wymienionych w § 46 ust. 2 r.e.g.b. Przyjąć zatem można, iż w praktyce w większości przypadków, w sytuacji braku wątpliwości starosty co do prawidłowości i prawdziwości przedłożonej dokumentacji, regułą będzie dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w ramach czynności materialno-technicznej. Nawet jeżeli w początkowej fazie tej aktualizacji zaistnieje konieczność przedłożenia dodatkowych dowodów, to starosta korzystając z dyspozycji § 47 ust. 3 r.e.g.b., zamiast wszczynać postępowanie administracyjne, może ograniczyć swoje czynności "dowodowe" do wezwania osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 u.p.g.k., zgłaszających zmiany do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 u.p.g.k.). Na marginesie należy zauważyć, iż ministerialny legislator wskazując w § 49 ust. 1 r.e.g.b. podmioty, które starosta jest zobowiązany zawiadomić o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, w tym także i takich wydanych w trybie czynności materialno-technicznej, ograniczył się wyłącznie, oprócz podmiotów instytucjonalnych (organy podatkowe, wydziały ksiąg wieczystych, jednostki statystyki publicznej), do osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, pomijając w ramach przeprowadzonego postępowania urzędowego sensu stricto zupełnie właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami.

Po drugie taka zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdy zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 r.e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta, jeżeli nie wybierze wariantu wezwania osób zgłaszających zmiany do dostarczenia niezbędnej dokumentacji, przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia zmiany. Zgodzić się należy w pełni z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż "zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem.(...) Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogły być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Tak też jest w przypadku wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków przez starostów. Dokonanie tego rodzaju zmian niewątpliwie wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, dlatego też przepisy art. 20 i art. 22 u.p.g.k. upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych."

Ten tryb należy zdaniem orzekającego Sądu zastosować również w przypadku postępowania wnioskowego, gdyż wpłynięcie wniosku uruchamia postępowanie administracyjne, które co do zasady winno zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji administracyjnej. Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny twierdząc w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09, iż "sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno-technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej."

Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można również w treści § 48 ust. 2 r.e.g.b., gdzie przy wyliczeniu informacji, które winny zostać odnotowane w komputerowym rejestrze kancelaryjnym, zwanym dziennikiem zgłoszeń zmian, w pkt 6 wskazuje się "datę wprowadzenia zmiany w bazie danych lub datę podjęcia decyzji o odmowie wprowadzenia zmian".

W tak zarysowanym kontekście prawnym przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków odnoszącej się do działki nr [...], a dotyczącej aktualizacji użytków, Starosta Z. dokonał w dniu 18 maja 2011 r. na podstawie, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i sporządzonego przez geodetę powiatowego, operatu geodezyjnego [...] z dnia 4 kwietnia 2011 r., zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych (w dzienniku zgłoszeń zmian odnotowano: L.dz. zgłoszeń [...], L.dz. ewidencji zmian [...]). Zmiana danych ewidencyjnych dokonana zatem została z urzędu przez organ uprawniony w drodze czynności materialno-technicznej w ramach aktualizacji ewidencji. W tej sytuacji pozbawiona jest racji argumentacja skarżącego co do wnioskowego charakteru tego wpisu, gdyż sygnalizacji Wójta Kamieńca Z. o konieczności aktualizacji danych ewidencyjnych nie przydano statutu wnioskowego, a jedynie informacyjny, i co za tym idzie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego efektem końcowym byłaby decyzja administracyjna stanowiąca podstawę wpisu zmian ewidencyjnych. Skoro zatem złożony przez geodetę powiatowego operat geodezyjny [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego to Starosta, w wykonaniu obowiązku utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, był zobowiązany do wprowadzenia z urzędu, w trybie czynności materialno-technicznej, zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków.

Rację ma natomiast skarżący twierdząc, iż organy naruszyły podstawową zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a., zobowiązującą je do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd ze swojej strony dodać może jeszcze naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie ulega wątpliwości, iż w toku prowadzonego postępowania organy nie wyjaśniły skarżącemu w sposób przejrzysty i jednoznaczny jaki był charakter dokonanej aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Należy również nadmienić, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego nie doszło w sprawie do naruszenia § 49 ust. 1 r.e.g.b. co do braku zawiadomienia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych, ponieważ zmiana w ewidencji z dnia 18 maja 2011 r. nie został wprowadzona na skutek wniosku lub zgłoszenia odwołujących się, a tym samym nie było obowiązku zawiadomienia o niej odwołujących się. Na marginesie rozważań można podnieść, iż jest to ewidentna luka prawna rozporządzenia wykonawczego, która de lege ferenda winna być usunięta, a do tego czasu, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zasadnym jest zawiadamianie o dokonanych zmianach ewidencyjnych również tą kategorię podmiotów, które z natury rzeczy jako właściciele lub władający nieruchomością mają najsilniejszy interes prawny i faktyczny w niezwłocznym zawiadomieniu o dokonaniu tej czynności materialno-technicznej.

Przechodząc dalej wskazać trzeba, iż organy obu instancji prawidłowo sklasyfikowały pisma odwołujących się z 16 sierpnia i 5 września 2011 r. jako wniosek o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie użytku B-RIIIb (grunty rolne zabudowane) w miejsce dokonanego zmianą z dnia 18 maja 2011 r. użytku B (tereny mieszkaniowe). Wbrew zarzutom skarżącego przeprowadzenie postępowania administracyjnego było w takiej sytuacji konieczne, a co istotne również dla niego korzystne, gdyż była to jedyna dostępna droga zbadania aktualności danych ewidencyjnych, które zostały wprowadzone do operatu ewidencyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu nawet w przypadku, gdy dokonany wpis był obciążony wadą od początku, lecz po tej dacie nie został przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowy operat geodezyjny potwierdzający prawidłowość poprzedniego stanu operatu ewidencyjnego (wówczas byłaby możliwość w drodze czynności materialno-technicznej "przywrócić" z urzędu dawne dane), pozostaje wyłącznie droga postępowania administracyjnego, która może zainicjować bądź to sam organ (wszczęcie postępowania z urzędu) lub uprawniona strona (wszczęcie na wniosek).

Po uchyleniu decyzją DWINGiK, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 u.p.g.k., pierwotnej decyzji Starosty Z., odmawiającej przywrócenia użytku B-RIIIb, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w ramach którego dokonał ponownej analizy dokumentów kartograficznych i prawnych znajdujących się w zasobie, przeprowadził dwie rozprawy administracyjne i oględziny przedmiotowej działki oraz sporządził, korzystając z operatu przekazanego przez skarżącego i dokonanych pomiarach użytków, wykaz zmian gruntowych, który wraz z pozostałą dokumentacją geodezyjną i kartograficzną, stał się podstawą dokonania kolejnej zmiany danych w ewidencji w trybie czynności materialno- technicznych. Zmianą nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r., na podstawie operatu geodezyjnego [...] z dnia 20 listopada 2012 r., sporządzonego przez geodetę powiatowego, dokonano z urzędu zmiany użytku B= 0,1594 ha (tereny mieszkaniowe) na użytek B= 0,0883 ha (tereny mieszkaniowe) i RIIIb= 0,0711 ha (grunty orne) (w dzienniku zgłoszeń zmian odnotowano: L.dz. zgłoszeń [...], L.dz. ewidencji zmian [...]). Starosta Z. decyzją rozstrzygającą z dnia 12 lutego 2013 r., na podstawie art. 22 ust. 1 u.p.g.k. i § 47 ust. 3 r.e.g.b., orzekł w pkt I o odmowie przywrócenia użytku B-RIIIb (grunty rolne zabudowane) z B (tereny mieszkaniowe) oraz w pkt II o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany polegającej na wpisaniu użytku B o pow. 0,0883 ha i RIIIb o pow. 0,0711 ha.

Dochodząc do istoty problemu w niniejszym postępowaniu należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy pochylić się nad treścią art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w analizowanym postępowaniu organu I instancji doszło do szeregu bardzo istotnych naruszeń proceduralnych, zwłaszcza odnoszących się do przepisów procesowych art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 2 i § 3, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Po pierwsze- brak było podstaw do wszczęcia postępowania przez organ I instancji w oparciu o decyzję DWINGiK (str. 2 decyzji), czyli dopiero po zwrocie akt, co nastąpiło po uchyleniu pierwotnej decyzji Starosty Z. z dnia 30 września 2011 r. Przypomnieć tylko można, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie budzi żadnej wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek odwołujących się z dnia 16 sierpnia 2011 r., który wpłynął w następnych dniach do Starostwa Powiatowego w Z. Ś. (w aktach brak prezentaty wpływu). Potwierdzenie tego faktu znajdujemy w głowach obu decyzji organu I instancji, gdzie mówi się, że zostały one wydane "po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16-08-2011 r. i z dnia 05-09-2011 r. Państwa M. H.-C. i S. C.". W tym wypadku zbędne, a wręcz bezprzedmiotowe, było wszczynanie postępowania administracyjnego z urzędu, kiedy toczyło się ono już z wniosku odwołujących się od sierpnia 2011 r. Na marginesie wypada zauważyć, że w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak jest, sygnalizowanego w uzasadnieniu decyzji, postanowienia o wszczęciu takiego postępowania, jak też dowodów na zawiadomienie stron o jego wszczęciu.

Po drugie- jak wynika z analizy treści pism odwołujących się, datowanych na 16 sierpnia 2011 r. i 5 września 2011 r., określonych mianem "odwołania", które organy słusznie, ale też, co omówiono wyżej, w pewnym sensie niekonsekwentnie, uznały za wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, żądanie dotyczyło przywrócenia poprzedniego wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków, tj. użytku B-RIIIb (grunty rolne zabudowane). Przypomnieć należy, iż w sytuacji, gdy z tych pism nie wynikało w sposób jednoznaczny, jakie jest żądanie wnoszących te pisma, organ administracyjny zobligowany był treścią unormowania zawartego w art. 64 § 2 k.p.a. do wezwania wnioskodawców do usunięcia braków tych pism w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pism bez rozpoznania. Ponieważ organ I instancji nie miał wątpliwości co do treści żądania odwołujących się to mógł rozstrzygać sprawę wszczętą takim wnioskiem tylko w granicach żądania zawartego we wniosku. Wykroczenie poza zakres przedmiotowy żądania oznacza, że w tej części przekroczonej mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym z urzędu, co wymagało dla swojej skuteczności wydania stosownego postanowienia o jego wszczęciu i zawiadomienia stron. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji doszło do niedopuszczalnego połączenia trybu wnioskowego z trybem urzędowym, czego rezultatem było zawarcie w jednej decyzji negatywnego rozstrzygnięcia co do żądania przywrócenia dawnego stanu operatu ewidencyjnego, tj. użytku B-RIIIB (grunty rolne zabudowane), oraz pozytywnego rozstrzygnięcia o wprowadzeniu z urzędu w operacie ewidencji gruntów zmiany polegającej na wpisaniu użytków B (tereny mieszkaniowe) i RIIIb (grunty rolne). Prawidłowe rozstrzygnięcie winno było się ograniczyć tylko do rozpoznania żądania odwołujących się, czyli bądź to na wprowadzeniu bądź też na odmowie wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym. Pobocznie nie sposób nie zasygnalizować innej jeszcze nieprawidłowości, która przejawia się w istocie w bezprzedmiotowości dokonania w formie decyzji administracyjnej zmiany w operacie ewidencyjnej polegającej na wpisaniu użytku B o pow. 0,0883 ha i RIIIb o pow. 0,0711 ha, w sytuacji gdy taka treść danych ewidencyjnych istniała w dniu wydania decyzji z dnia 12 lutego 2013 r. Organowi I instancji zdaje się chyba umknęło, iż w drodze czynności materialno-technicznych w dniu 21 listopada 2012 r., na podstawie operatu geodezyjnego [...] z dnia 20 listopada 2012 r., sporządzonego przez geodetę powiatowego, dokonano z urzędu zmiany użytku B= 0,1594 ha (tereny mieszkaniowe) na użytek B= 0,0883 ha (tereny mieszkaniowe) i RIIIb= 0,0711 ha (grunty orne).

Po trzecie- zauważyć trzeba w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi, na których też opierał swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, brak szeregu dokumentów i dowodów, na które powoływał się Starosta Z. w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lutego 2013 r., w szczególności protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 2 marca 2012 r. i dowodów pomiarowych służących do obliczenia powierzchni użytków w działce nr [...].

Po czwarte- zgodzić się należy z zarzutami skarżącego co do wadliwości sporządzonego protokołu z rozprawy i oględzin przeprowadzonych na działce skarżącego w dniu 5 lipca 2012 r. Stosownie do przepisu art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Mając na uwadze fakt, iż protokół z dnia 5 lipca 2012 r., oprócz przebiegu rozprawy administracyjnej, obejmował wyniki oględzin wydaje się zasadnym stwierdzenie, że winien on zawierać w swojej treści wystarczające dane opisowe i liczbowe, które pozwoliłyby na ustalenie w sposób możliwie dokładny konturów użytków gruntowych. Z treści natomiast protokołu spisanego dnia 5 lipca 2012 r. z przeprowadzonych oględzin wynika jedynie, że: "W trakcie oględzin ustalono, że wskazana w operacie granica pomiędzy B a rolną jest niezgodna z wymogami rozporządzenia w spr. EGiB w związku z powyższym kontur budowlanki należy zamknąć za postawionym budynkiem gospodarczym tak aby objęła również grunt utwardzony pod huśtawką". W protokole brak jest jakichkolwiek adnotacji o dołączonych pismach czy dowodach, w tym także o wykonaniu zdjęć fotograficznych. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 lutego 2013 r. organ I instancji podał, że "wizja w terenie ustaliła, ze można wyznaczyć teren bezpośrednio związany z budynkiem mieszkalnym i teren pozostały jako rolny. Stwierdzono, że za budynkiem mieszkalnym znajduje się budynek gospodarczy, rabaty skalne, wybetonowana powierzchnia (po śmietniku) na której ustawiona jest huśtawka, urządzone ciągi komunikacyjne, drzewa i krzewy ozdobne ogrodowe i pojedyncze drzewa owocowe. Tym samym wskazana w operacie z pomiaru geodezyjnego granica terenu mieszkalnego, jest niezgodna z definicją zawartą w w/w rozporządzeniu. W związku z tym określono granice pomiędzy terenem mieszkalnym a rolnym na którym rosną tylko drzewa owocowe, dla udokumentowania stanu wykonano zdjęcia części działki za budynkiem. W spisanym na okoliczność rozprawy protokóle określono granice terenu mieszkaniowego następująco "kontur budowlanki należy zamknąć za postawionym budynkiem gospodarczym, tak aby objął również grunt utwardzony pod huśtawką" Wykonane czynności opisano w protokóle, a protokół podpisany został przez wszystkich uczestników." Nie budzi Sądu żadnych wątpliwości, iż poczynione w uzasadnieniu ustalenia i odniesienia do protokołu z oględzin nie znajdują rzeczywistego odzwierciedlenia w protokole załączonym do akt administracyjnych.

Po piąte- pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do przywoływanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w kontekście terenów zalewowych, nie tylko nie przeprowadzono w tym kierunku postępowania uzupełniającego, ale w istocie nie odniesiono się do tych zastrzeżeń, opierając się bezkrytycznie na zaświadczeniu Wójta Gminy K. Z. z dnia 26 października 2010 r.

Dostrzeżone tak liczne uchybienia proceduralne organu I instancji jednoznacznie świadczą w ocenie Sądu, iż organ odwoławczy wadliwie rozstrzygnął odwołanie skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Z. winien w pierwszej kolejności ustalić aktualny zakres żądania odwołujących się, gdyż jak wynika z niektórych pism znajdujących się w aktach administracyjnych skarżący w trakcie dwuletniego postępowania mógł zmodyfikować pierwotne żądanie dokonania zmiany operatu ewidencyjnego polegające na przywróceniu (w istocie wpisaniu na nowo) użytku B-RIIIb na całej działce nr [...]. Kolejnym krokiem winno być przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, uwzględniającego wskazania organu odwoławczego i tut. Sądu, przy czym niezbędne jest zwłaszcza przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowej działki, z którego to dowodu należy sporządzić protokół odpowiadający wymogom art. 68 § 1 k.p.a. Dopiero tak wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego lub uwzględniającego żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt II znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisie art. 200 u.p.p.s.a.