Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 877/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości (dalej także: "Minister" lub "organ") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku A. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] grudnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia skarżącemu przetworzonej informacji publicznej w postaci całkowitego kosztu użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców, za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2017 r.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący A. S. skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.").

W przedmiotowym wniosku skarżący zwrócił się o sporządzenie i przekazanie zestawienia bilingów rozmów/połączeń telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych ministra sprawiedliwości i jego zastępców oraz dyrektora generalnego i dyrektorów departamentów, biur i komórek równorzędnych oraz ich zastępców, a także kosztów tych połączeń/rozmów od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia

[...] września 2017 r., wraz z podaniem przyczyny opóźnienia.

Następnie, Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przedstawił odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu pisma Minister Sprawiedliwości wskazał, iż biling telefoniczny, ze względu na w/w rodzaj informacji, które obejmuje, nie dotyczy informacji publicznej, do której ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił jednocześnie, że sądy administracyjne wielokrotnie zajmowały stanowisko w kwestii tego, czy informacja o numerze służbowego telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) osoby pełniącej funkcję publiczną, stanowi informację publiczną. Organ zauważył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, tego rodzaju informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że numer służbowego telefonu jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej. Dlatego też, zdaniem organu, nie można wywieść obowiązku podania konkretnego numeru służbowego telefonu komórkowego z wykonywania przez dany podmiot funkcji publicznych. Ponadto, Minister Sprawiedliwości uznał, że telefon komórkowy nie służy też do bezpośredniego komunikowania się obywatela z funkcjonariuszem publicznym lub organem władzy publicznej. Służy natomiast do wewnętrznego komunikowania się osób wykonujących przypisane im zadania publiczne. Potrzeba takiej komunikacji może zaistnieć również poza godzinami urzędowania. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14 - stwierdził, że nietrafny jest argument, iż służbowy telefon komórkowy stanowi majątek publiczny i nie ma przeszkód, aby udostępnić pełną wiedzę o elemencie tego majątku. Według organu, informacją o sposobie wykorzystania majątku publicznego będzie w tej sytuacji informacja o cenie zakupu aparatu i kosztach jego użytkowania. W konsekwencji, organ stwierdził, że numer telefonu komórkowego, sam w sobie, nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym. W ocenie organu, jeśli numery telefonów, uwidocznione w poszczególnych bilingach (wykazach połączeń) nie posiadają waloru informacji publicznej, także informacje o dacie, czy czasie trwania poszczególnych połączeń takiego przymiotu mieć nie mogą.

Odnosząc się z kolei do wniosku o przekazanie całkowitego kosztu użytkowania służbowych telefonów, stacjonarnych i komórkowych, Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, dyrektorów departamentów/biur oraz ich zastępców, w okresie od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r., organ poinformował, że wniosek w tej części dotyczy przetworzonej informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymuje co miesiąc wraz z bieżącą fakturą za usługi telekomunikacyjne, zbiorcze wykazy wykonanych usług telekomunikacyjnych (tzw. bilingi). Bilingi nie zawierają nazwisk poszczególnych użytkowników, a jedynie numery telefonów (stacjonarnych i komórkowych) użytkowników. W tej sytuacji, organ uznał, że wytworzenie informacji odpowiadającej kryteriom wskazanym we wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r., wymagałoby ręcznej kwerendy wszystkich miesięcznych, zbiorczych wykazów połączeń z okresu ostatnich blisko dwóch lat w celu ustalenia, które połączenia, dotyczą użytkowników wskazanych w w/w wniosku (a zatem Ministra, Sekretarzy i Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego i wszystkich dyrektorów z zastępcami). Minister wskazał, że opisane czynności, zmierzające do realizacji wniosku w zakresie kosztów użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych, są bardzo czasochłonne i wymagają znacznego nakładu intelektualnego. Do ich realizacji konieczne byłoby oddelegowanie co najmniej kilku pracowników merytorycznych Urzędu Ministerstwa Sprawiedliwości, co mogłoby w sposób negatywny rzutować na funkcjonowanie Ministerstwa Sprawiedliwości.

Podsumowując, Minister Sprawiedliwości wskazał, że skoro żądanie skarżącego odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, to na stronie skarżącej spoczywa konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym, Minister wezwał skarżącego do wykazania - w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania - że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej (a zatem kosztów użytkowania telefonów służbowych przez członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie od listopada 2015 r. do czerwca 2017 r.) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, że proces przetworzenia wnioskowanych informacji jest usprawiedliwiony szczególnym interesem publicznym.

Do dnia 21 listopada 2017 r. skarżący nie zastosował się do wyżej opisanego wezwania organu i nie wskazał okoliczności świadczącej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez stronę skarżącą informacji przetworzonej.

W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na niewskazanie przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał informacji o całkowitym koszcie połączeń zrealizowanych od [...] listopada 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. ze służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców.

Organ ustalił, że Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymuje od dostawcy usług telekomunikacyjnych, co miesiąc wraz z fakturą, wykazy wykonanych usług telekomunikacyjnych, które zawierają informacje o płatnych połączeniach zrealizowanych przez poszczególnych abonentów. Zarówno na fakturach, jak i w wykazach abonenci (pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości) nie są wskazani z imienia i nazwiska, lecz wyłącznie poprzez podanie numeru telefonu stacjonarnego lub komórkowego. Zakres wniosku obejmuje okres 20 miesięcy i 6 grup stanowisk w Ministerstwie Sprawiedliwości (pow. 50 osób).

Minister poinformował ponadto, że z ustaleń organu wynika również, że w Ministerstwie Sprawiedliwości część osób posiada więcej niż jeden numer telefonu i korzysta zarówno ze służbowych telefonów stacjonarnych, jak i komórkowych, zaś przydzielone numery telefonów ulegają zmianie (np. w związku ze zmianą stanowiska).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że opracowanie dla wnioskodawcy żądanej informacji, tj. obliczenie łącznego kosztu połączeń, zrealizowanych od [...] listopada 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. przez osoby wskazane we wniosku, wymagałoby podjęcia co najmniej następujących czynności:

1. wyselekcjonowania archiwalnych - miesięcznych wykazów połączeń, które dotyczą zakresu czasowego, wskazanego we wniosku, spośród bardzo obszernej dokumentacji, związanej z korzystaniem z usług telekomunikacyjnych przez Ministerstwo Sprawiedliwości,

2. ustalenia, które osoby - w czasie wskazanym we wniosku - zajmowały poszczególne stanowiska kierownicze tam określone, w tym stanowiska dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów/biur,

3. ustalenia, które numery telefonów, widniejące w poszczególnych wykazach połączeń, były przypisane do osób, wskazanych w pkt 2 (niektóre osoby zmieniały, rezygnowały, bądź korzystały z kilku numerów telefonów),

4. wyodrębnienia z każdej miesięcznej faktur- zbiorczej i dołączonego do niej wykazu połączeń, numerów przypisanych do osób, wskazanych w pkt 2,

5. zsumowania każdej wyodrębnionej pozycji z faktury za dany miesiąc

(a więc łącznie za okres blisko 2 lat i grupy pow. 50 osób), co pozwoliłoby na uzyskanie całkowitego kosztu żądanych połączeń.

Zdaniem organu, w/w czynności są bardzo czasochłonne i pracochłonne, a także wymagają zaangażowania kilku pracowników.

W związku z powyższym, organ uznał, że informacja o koszcie zrealizowanych połączeń, której dotyczy wniosek skarżącego z dnia 12 lipca 2017 r., jest przetworzoną informacją publiczną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w tej sytuacji zachodziła podstawa do wezwania skarżącego do wskazania powodów uzasadniających, że przetworzenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, Minister Sprawiedliwości wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji, tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona.

Organ zauważył, że pomimo skierowanego do skarżącego pisma z dnia [...] września 2017 r., doręczonego stronie w dniu 9 października 2017 r., skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, nie dając organowi podstaw do ustalenia, w jakim celu skarżący potrzebuje i zamierza wykorzystać żądane informacje.

Minister Sprawiedliwości, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13 - stwierdził, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał w chwili składania wniosku swojej indywidualnej, realnej i konkretnej możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Organ uznał jednocześnie, że skarżący nie wykazał również tego po otrzymaniu wezwania z dnia [...] września 2017 r.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której z jednej strony przedmiotem żądania została objęta przetworzona informacja publiczna, z drugiej zaś nie została spełniona konieczna przesłanka, uzasadniająca domaganie się udostępnienia tej informacji, wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p.

Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła, że sporna decyzja Ministra pozbawiona jest rzeczywistego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a zatem nie może pozostać w obrocie. Zdaniem skarżącego, powtarzanie zwrotów ustawowych nie jest uzasadnieniem faktycznym i prawnym decyzji. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, pozostawienie spornej decyzji Ministra w obrocie prawnym stanowiłoby niebezpieczny i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym - w którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio (art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - precedens.

Skarżący zwrócił uwagę, że domagał się informacji nie o osobach tylko o kosztach użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych wyszczególnionych stanowisk, stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy publicznych o określonej randze. Skarżący stwierdził, że Ministerstwo Sprawiedliwości dysponuje zestawieniami kosztów użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych, a konieczność sporządzenia zestawienia lub wyciągów z posiadanych dokumentów nie czyni tych informacji przetworzonymi. Zdaniem skarżącego, fakt, iż przydzielone numery telefonów ulegają zmianie, niektóre osoby zmieniały, rezygnowały, bądź korzystały z kilku numerów telefonów prowadzi do wniosku, iż w Ministerstwie Sprawiedliwości nikt nad kosztami, wydatkowaniem środków publicznych, majątkiem Skarbu Państwa nie sprawuje kontroli i nadzoru. W ocenie skarżącego, powyższe nie uzasadnia wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przeciwnie, nawet gdyby przyjąć, iż jest to informacja przetworzona, to szczególnie istotnym dla interesu publicznego jest ujawnienie kosztów/kwot "trwonionego, wyprowadzanego z Ministerstwa Sprawiedliwości majątku Państwa Polskiego".

Zdaniem skarżącego, Minister Sprawiedliwości jest ustawowo zobowiązany do udostępnienia dokumentów posiadanych lub wytworzonych dotyczących kosztów użytkowania służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych na poszczególnych enumeratywnie wyszczególnionych stanowiskach i nie wolno mu żądać wykazywania interesu prawnego i faktycznego, a w tym "zakresu szczególnie istotnego dla interesu publicznego".

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący stwierdził, że wykazując dobrą wolę, modyfikuje swój wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. w ten sposób, że wnosi o podanie przez organ łącznej kwoty/kosztu użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych Ministerstwa Sprawiedliwości w 2015 roku i 2016 roku, a w dotychczasowym kształcie jedynie za rok 2017.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. W ocenie organu, zarówno wniosek z dnia [...] lipca 2017 r., jak również wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r., w zakresie odpowiadającym poprzedniemu wnioskowi, odnosi się do informacji stanowiących przetworzoną informację publiczną. Ponadto, Minister stwierdził, że oba wnioski strony skarżącej nie spełniają niezbędnej przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., uzasadniającej domaganie się udostępnienia wnioskowanej informacji.

W piśmie z dnia 2 maja 2018 r. A. S., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zawartym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, wyrażającym się w przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem w zakresie udostępnienia bilingów rozmów, stanowi informację przetworzoną.

Zdaniem strony skarżącej, "wybiegi organu świadczą jedynie o tym, że nikt w obsługujących go Urzędach nie panuje nad gospodarką telefonami i kosztami ich użytkowania".

Skarżący podkreślił również, że wielokrotnie udzielał odpowiedzi nas wezwanie do wskazania istotnego interesu publicznego. Skarżący uznał, że interes publiczny wyraża się w tym, że "Ministerstwo Sprawiedliwości i Prokuratura Krajowa to instytucje służące wyprowadzaniu środków publicznych i praniu brudnych pieniędzy".

Ponadto, skarżący stwierdził, że ma nieograniczone prawo dostępu do żądanych informacji publicznych, nie musi więc wykazywać interesu prywatnego i publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, ze względu na niewskazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż - wbrew stanowisku strony skarżącej - właściwie zastosował w niniejszej sprawie ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie naruszając przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, odmawiając stronie skarżącej dostępu do wnioskowanej informacji publicznej - nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2018 r., należy na wstępie zauważyć, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie było to, iż Minister, jako adresat wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. inicjującego postępowanie, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W toku postępowania nie budziło również sporu to, że informacja o całkowitym koszcie połączeń zrealizowanych od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. ze służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał również sam organ, wydając sporną decyzję w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, uznać należy, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo uznał, że informacja objęta zakresem wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r., a dotycząca informacji o całkowitym koszcie połączeń zrealizowanych od [...] listopada 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. ze służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym, czy organ prawidłowo wezwał skarżącego o wskazanie, na czym polega szczególny interes publiczny przemawiąjący za udzieleniem stronie wnioskowanej informacji.

W związku z powyższym, koniecznym było dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15). W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14, czy też wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; czy też wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; wyrok z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący ma charakter informacji przetworzonej.

Warto zauważyć, że w orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, że biling telefoniczny, ze względu na rodzaj informacji, które obejmuje, nie dotyczy informacji publicznej, do której ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a informacja o numerze służbowego telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) osoby pełniącej funkcję publiczną nie stanowi informacji publicznej. Numer służbowego telefonu jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej.

Odnośnie przekazania całkowitego kosztu użytkowania służbowych telefonów, stacjonarnych i komórkowych, Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, dyrektorów departamentów/biur oraz ich zastępców, w okresie od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r. strona skarżąca została powiadomiona w piśmie z dnia [...] września 2017 r., że określone żądanie strony skarżącej odnosi się do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, tak więc na stronie skarżącej spoczywa konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącego zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, skoro z wyjaśnień organu wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie posiada informacji o całkowitym koszcie użytkowania telefonów stacjonarnych i komórkowych przez Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego Ministerstwa Sprawiedliwości, dyrektorów wszystkich departamentów i biur w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz ich zastępców, za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] czerwca 2017 r., gdyż nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w tym zakresie, co uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na ww. kwestie bez konieczności dokonania ww. analiz i przeglądów.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący, jako wnioskodawca, nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez niego informacji przetworzonej.

Stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie pozwala na zrealizowanie wniosku w tym zakresie, zaś strona skarżąca została powiadomiona, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej może nastąpić jedynie po wykazaniu przez nią, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżącego zakres informacji ma charakter informacji przetworzonej, albowiem - skoro organ nie prowadzi zestawień, ewidencji, czy też rejestrów w spornym zakresie - niemożliwe było udzielenie odpowiedzi na wnioskowane kwestie bez konieczności dokonania analiz i przeglądów. Pozyskanie ich nie jest natomiast możliwe bez uprzedniego przetworzenia. Skoro mamy tu więc do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego.

Na informację publiczną przetworzoną składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W szczególności, za takie działania, które zostały uznane za wykonanie obowiązku informacyjnego, stanowi pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2017 r., albowiem z ich treści jasno wynikały twierdzenia organu.

Powyższe stanowisko, znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2359/16, w którym NSA, na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stwierdził, że nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie oraz brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez stronę skarżącą, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W tym zakresie, Minister Sprawiedliwości przede wszystkim dokładnie zbadał, czy żądana informacja, ma charakter informacji prostej - czyli dostępniej "od ręki" i zatem może zostać niezwłocznie udostępniona, czy też stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. i która wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną (na żądanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji) szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji, jak też, czy w ogóle stanowią informacje publiczną.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Sprawiedliwości - wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. - nie naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem w sytuacji, gdy zasadnie uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a - pomimo wezwania - skarżący, jako wnioskodawca, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.