Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 713/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Prezydent W. wydał na rzecz Pana R. K. "A." zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rejonie ul. [...]. na okres od dnia [...] marca 2004r. do dnia [...] marca 2004r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 856 m2 i ustalił opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 41 430, 40 zł wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 856 m2 i ustalonej stawki w wysokości 1,10 zł dziennie pomnożonej przez ilość dni, tj. 22, powiększonej o 100%.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzję wydano w związku z wnioskiem strony z dnia [...] marca 2004r.

Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej naliczenia opłat wniósł skarżący R. K.

Odwołujący się zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa polegające na naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż pismo skierowane przez "A." z dnia [...] marca 2004r. skierowane do zarządu Dróg Miejskich w W. stanowiło wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, podczas gdy faktycznie był jedynie informacją o kontynuacji programu sponsorskiego oraz na naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego mimo wcześniejszej zgody Zarządu W. na zwolnienie z tych opłat i wydanie przez Zarząd Dróg Miejskich decyzji o uchyleniu obowiązku ich uiszczania.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] czerwca 2004r. Kolegium zwróciło się do Odwołującego się o dodatkowe wyjaśnienie, czy w istocie firma P. R. K. "A." występowała z wnioskami do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

W odpowiedzi, Odwołujący się w piśmie z dnia [...] lipca 2004r., wskazał, iż wedle niego to, czy pismo "A." było wnioskiem, w rozumieniu art. 61 k.p.a. pozostaje bez znaczenia prawnego. Zarząd Dróg Miejskich potwierdził w zaskarżonych decyzjach zgodę na zajęcie pasa drogowego poprzez zamieszczenie w nim reklamy na siatce osłonowej i ta część decyzji nie jest kwestionowana przez skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast poprawność wydania tej decyzji jedynie w części dotyczącej ustalenia opłat. Skarżący współpracował z władzami miasta w zakresie prowadzenia remontów zabytków i na mocy aktów organów samorządowych i na podstawie porozumienia z władzami miasta zwolniony był przez czas trwania remontu z ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego

Zmiana przepisów ustawy o ruchu drogowym nie powinna mieć wpływu na ustalony sposób współdziałania miasta W. z podmiotami prywatnymi. Od zmiany przepisów tej ustawy wyłączna kompetencja do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego przeszła na organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym Zarząd Dróg Miejskich nie miał podstawy prawnej do tego, aby naliczyć opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dopiero bowiem w dniu 27 maja 2004r. Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę nr XXXI/666/2004, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 19 czerwca 2004r., która weszła w życie w dniu 3 lipca 2004r. Uchwała ta uwzględnia specyficzną sytuację form sponsorujących remonty zabytków [...], ustalając stawkę symboliczną opłaty w wys. 10 gr. za metr kwadratowy reklamy. Oznacza to, że w okresie od dnia 8 grudnia 2004r. (wejście w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych) do dnia 3 lipca 2004r. (wejście w życie wym. uchwały) nie istniała podstawa prawna, ma mocy której, można by ustalić wysokość opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Istnieje zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej opłat.

Pismem z dnia [...] grudnia 2004r. Kolegium zwróciło się z ponowną prośbą do strony o wyrażenie jednoznacznego stanowiska czy w istocie firma P. R. K. "A." występowała z wnioskami do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Kolegium, w piśmie tym wyjaśniło także dlaczego ustalenie faktu złożenia wniosku jest istotne dla rozpoznania sprawy oraz poinformowało, iż w przypadku nieudzielenia pisemnej odpowiedzi uzna wyjaśnienie Odwołującego się zawarte w odwołaniu, iż firma P. R. K. "A." nie występowała z wnioskami do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, za ostateczne stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2005r. Odwołujący się poinformował, iż wszelkie dokumenty związane z decyzjami Prezydenta wydanymi w przedmiotowych sprawach znajdują się w aktach sprawy, zaś wobec braku innych wniosków, pisma Skarżącego z dnia [...] stycznia i [...] marca 2004r. należy uznać jak stosowne wnioski, o których mowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2005r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało między innymi, że:

w istocie w dniu 28 listopada 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953). W art. 1 pkt 40 tej ustawy zmieniono art. 40 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, iż dodano pkt 8 w następującym brzmieniu "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". Rada m.st. Warszawy w dniu 27 maja 2004r. uchwaliła uchwałę nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Uchwała ta ogłoszona została w Dz.Urz.Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 i weszła w życie dopiero w dniu 5 lipca 2004r.

Nie oznacza to jednak, że w okresie od dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy o drogach publicznych do dnia wejścia w życie wymienionej uchwały istniała luka prawna w zakresie ustalania wysokości opłat z tytułu zajmowania pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 9 cytowanej wyżej noweli do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086, tj. z 2004r. z p. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 tego przepisu dotyczy to także reklam umieszczanych w pasie drogowym. Ust. 3 stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą wedle ust. 11 nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ani przepisy ustawy, ani też wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie upoważniały żadnego organu do stosowania ulg i zwolnień z tej opłaty. W tym stanie rzeczy organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miał obowiązek ustalić właściwą opłatę.

Według art. 40 ust. 8 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Nawet zatem rada gminy nie może ustalać zwolnień i ulg w tej opłacie. W art. 40 ust. 9 ustawy wymieniono enumeratywnie czynniki, które rada gminy uwzględnia, jeśli ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Wyliczenie tych czynników oznacza, iż rada nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie.

Nie mogą być więc zasadne zarzuty zawarte w odwołaniu w punktach A i B, jeżeli chodzi o punkt A, to Odwołujący się wyjaśnił, iż pisma z dnia [...] stycznia i [...] marca 2004r. mogą zostać potraktowane jako stosowne wnioski, o których mowa w piśmie SKO z dnia [...] grudnia 2004r., tj. wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Także niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie B, organ wydając decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego miał obowiązek ustalić wysokość opłaty w tym przedmiocie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan R. K., zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] marca 2004r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 77 i 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu podniósł między innymi, że: decyzja z dnia [...] marca 2004r. została doręczona skarżącemu w czasie jej obowiązywania, tj. [...] marca 2004r.

W opinii Skarżącego otrzymanie decyzji w trakcie okresu jej obowiązywania narusza art. 6 k.p.a., tj. artykuł, który mówi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ani K.p.a. ani ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) nie zezwalają zarządcy drogi na wydanie decyzji z mocą wsteczną. W szczególności nie ma możliwości wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w taki sposób, iż organ doręcza decyzję stronie za okres, który minął, a tym samym przedmiotowe zezwolenie stało się nieaktualne.

W ocenie skarżącego nie można nakładać z mocą wsteczną obowiązku.

Skarżący występując z pismem datowanym na [...] marca 2004r. nie miał intencji wnioskowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z nałożeniem na niego opłat z tego tytułu.

Skarżący zakładał bowiem, że skoro w roku 2002 i częściowo w 2003 nie ponosił opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczenia na Hotelu [...] reklam w ramach programu sponsorującego remont tego budynku, to również w roku 2004 zachowa prawa z tego tytułu. Wyjaśnić przy tym należy, że w ramach programu sponsorskiego dot. renowacji elewacji Hotelu [...] ponoszenie opłat za zajęcie pasa drogowego nie wchodziło w rachubę, ponieważ Skarżący ok. 50% przychodów z reklam przeznaczać miał na rzecz właściciela Hotelu [...], który z tego dodatkowo finansował jego remont, a ok. 30 % przychodów Skarżącego stanowiły koszty stałe prowadzenia akcji reklamowej na rusztowaniu stojącym przy ww. Hotelu.

Skarżący podnosi ponadto, że w aktach sprawy znajdują się informacje na temat programu sponsorskiego administrowanego przez skarżącego dotyczącego wpisanego do rejestru zabytków Hotelu [...] w postaci wyciągów z protokołów z posiedzeń Zarządu W. Tak więc fakty te były doskonale znane zarządcy drogi.

Tym samym zarządca drogi winien, w trybie art. 10 k.p.a., jeszcze przed [...] marca 2004r. uzyskać od strony potwierdzenie, czy chce otrzymać decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego wraz z określeniem opłaty z tego tytułu w wysokości takiej, jak za "normalną" reklamę (stawka za zajęcie pasa drogowego + 100%). Brak zachowania powyższej procedury oznacza, iż na Skarżącego nałożono opłatę z datą wsteczną, nie pozostawiając mu możliwości zadecydowania jeszcze w na początku marca 2004 r. o tym, czy prowadzić program sponsorski ponosząc opłaty za zajęcie pasa drogowego (i stratę finansową z tego tytułu), czy wstrzymać ten program (ze szkodą dla funduszy przeznaczonych na remont elewacji Hotelu [...]).

Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zarząd Dróg Miejskich przy braku podstawy prawnej do naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego posłużył się aktami prawnymi nie znajdującymi zastosowania w sprawie.

Uchwalona 14 listopada 2003 r. ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych i innych ustaw (zwana dalej ustawą z 14 listopada 2003r.) weszła w życie 9 grudnia 2003r., a to stosownie do art. 13 tej ustawy, który stanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tylko w kilku ściśle określonych sytuacjach, ustawa z dnia 14 listopada 2003r. stanowiła, że niektóre jej przepisy wchodzą w życie z innym niż ww. terminie (np. z dniem ogłoszenia, z dniem 1 stycznia 2004r. czy po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia).

Z powyższego wynika, że z dniem 9 grudnia 2003 r. uchylony został cały art. 40 ustawy o drogach publicznych obowiązujący jeszcze 8 grudnia 2003 r., a w jego miejsce wprowadzono nową regulację dot. określenia:

1. przypadków, w których możliwe jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub za zezwoleniem,

2. sposobu ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego z tym zastrzeżeniem, że Minister Infrastruktury uzyskał delegację do określenia stawek opłat w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uzyskały prawo określenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest organ wykonawczy danej jednostki (wójt, prezydent, zarząd powiatu, zarząd województwa),

3. przypadków, w których wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego może zostać zróżnicowana (art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych),

4. delegacji dla Rady Ministrów do określenia warunków niezbędnych do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego (art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych).

Wejście w życie ustawy z 14 listopada 2003r. oznaczało więc - co do zasady – uchylenie obowiązywania Rozporządzenia RM z 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33). W zasadzie, ponieważ od przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 14 listopada 2003r. zależało, w jakim zakresie rozporządzenie czasowo dalej obowiązywało. Rozumowanie takie jest zgodne z § 32 i 33 Zasad techniki prawodawczej wprowadzonych w życie Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908) (zwanych dalej zasadami). W § 32 ust. 1 i 2 Zasad stwierdza się, że: akt wykonawczy wydany na podstawie ustawy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie:

1) przepisu ustawy zmieniającej (ustawa A) inną ustawę (ustawa B) poprzez uchylenie przepisu ustawy B upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego,

2) ustawy A zmieniającej treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego - zawartego w ustawie B - w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczącego treści tego aktu.

W przypadku obowiązującego do 8 grudnia 2003 r. upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego określającego min. wysokość stawek opłat i kar za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych) mamy zarówno do czynienia z uchyleniem tego upoważnienia (czyli art. 40 ust. 7 cyt ustawy), jak i z ze zmianą rodzaju aktu wykonawczego (było rozporządzenie Rady Ministrów a obecnie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury albo uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego).

Również w doktrynie prawa wyraża się podobne zapatrywania, a mianowicie: "Jeżeli uchyla się ustawę, na której podstawie wydano akt wykonawczy, albo uchyla się lub zmienia jedynie przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, oznacza to, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej ustawy (§ 23 ust. 1 ZTP - tj. zasad techniki prawodawczej w wersji z 1991r.). Jeżeli zaś zamierza się czasowo zachować w mocy akt wykonawczy oparty na przepisach uchylonej ustawy, należy to wyraźnie zaznaczyć w nowej ustawie, określając termin, do którego ma być wydany nowy akt wykonawczy (...) (C. Kosikowski, Legislacja podatkowa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa1998r., str. 89.). W ustawie z 14 listopada 2003 r. znajdują się dwa przepisy, które dotyczą dalszego obowiązywania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowych, obowiązujących przed dniem 9 grudnia 2003r.

Pierwszy przepis to art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003r., który stanowi, iż do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Drugi przepis to art. 11 cytowanej ustawy, który stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w sprawie opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych kar i opłat, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 9 cytowanej ustawy określa, że nie dłużej niż przez 12 miesięcy mogły obowiązywać te przepisy wykonawcze, które wydane zostały na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą. Przykładem takiego upoważnienia jest art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w którym to przepisie wprowadzono, z dniem 9 grudnia 2003r. jedną merytoryczną zmianę polegającą na dopisaniu celu w jakim minister właściwy do spraw transportu ustala przebieg istniejących dróg krajowych (tj. zapewnienia ciągłości dróg krajowych). Bez zmiany została treść przepisu odnosząca się do podmiotu uprawnionego do wydania aktu wykonawczego, jak i zakresu upoważnienia.

Taki przypadek nie zachodzi w odniesieniu do Rozporządzenia RM z 1986 r., które to rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych obowiązującej przed 9 grudnia 2003 r. Ta delegacja ustawowa została bowiem z dniem 9 grudnia 2003 r. uchylona, a na jej miejsce weszły dwa nowe przepisy, które w nowy sposób uregulowały stanowienie przepisów wykonawczych, dotyczących określenia wysokości opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. Są to przepisy art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych. Przy czym ust. 7 dotyczy rozporządzenia wykonawczego wydanego przez ministra właściwego dla spraw transportu (tj. Ministra Infrastruktury), a ust. 8 dotyczy przepisów wydanych uchwałą organu, stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a więc rady powiatu, rady sejmiku województwa, rady gminy, rady miasta.

Mając powyższe na uwadze należy więc wykluczyć możliwość stosowania art. 9 ustawy z 14 listopada 2003r. do dalszego (czasowego) obowiązywania Rozporządzenia RM z 1986 r. Pozostaje więc do rozważenia czy art. 11 ustawy z 14 listopada 2003r. może stanowić podstawę prawną do obowiązywania nie dłużej niż przez 6 miesięcy przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 1986 r. Odpowiedź na to pytanie jest tylko częściowo pozytywna. Art. 11 jednoznacznie nawiązuje tylko do art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, w którym mowa jest o delegacji dla ministra właściwego dla spraw transportu, obecnie Ministra Infrastruktury, do określania wysokość opłat i kar za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skoro więc art. 11 nie dotyczy przepisów, które mają wejść w życie na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, to z tego wynika, iż art. 11 nie może być podstawą prawną do utrzymania w mocy Rozporządzenia RM z 1986 r. w zakresie, w jakim to rozporządzenie stanowiłoby po 9 grudnia 2003r. podstawę prawną decyzji zarządców dróg będących organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że skoro ani art. 9, ani art. 11 ustawy z 14.11.2003r. nie utrzymują w mocy przepisów wykonawczych, wynikających z Rozporządzenia RM z 1986 r. w zakresie niezbędnym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ustalenia opłat i kar z tego tytułu, to z powyższego wynika, iż z dniem 9 grudnia 2003 r. uchylone zostało Rozporządzenie RM z 1986 r. w tym zakresie, jaki dotyczy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zarządców drogi, którymi są organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że Prezydent W., który jest zarządcą dróg położonych na terenie W., nie mógł od 9 grudnia 2003 r. stosować Rozporządzenia RM z 1986 r., ponieważ w tym czasie ono już w stosunku do niego nie obowiązywało.

Powyższa interpretacja ma również swoje uzasadnienie wynikające z analizy historycznej powstawania ustawy z 14 listopada 2003 r. Jako druk sejmowy nr 1933 datowany na 22 sierpnia 2003 r. Premier RM L. M. przedstawił Sejmowi RP projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W projekcie tym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych miał stanowić delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, określających wysokość opłaty i kar za zajęcie pasa drogowego zarówno w przypadku, gdy zarządcą drogi jest jednostka samorządu terytorialnego, jak i gdy zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W tym jednym ustępie zawarte więc były dwie delegacje ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu i dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego.

W nawiązaniu do artykułu 40 ust. 7 ww. projektu, art. 9 tego projektu stanowił, iż do dnia wejścia w życie przepisów określonych w tymże art. 40 ust. 7 do wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, ustalania opłat i kar z tego tytułu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Na etapie pierwszego czytania tego projektu w komisji sejmowej nastąpiła jego zmiana w ten sposób, iż z art. 40 ust. 7 w wersji projektu, który wpłynął do Sejmu, stworzono dwa ustępy ust. 7 i ust. 8. Pierwszy z tych ustępów stanowił delegacje ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządca jest Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad. Ust. 8 stanowił zaś delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządca jest jednostka samorządu terytorialnego. W następstwie zmiany projektu ustawy na etapie pierwszego czytania nastąpiła również zmiana numeracji przepisu przejściowego - pierwowzoru obecnego art. 11 ustawy z 14 listopada 2003r. oraz niewielka jego korekta stylistyczna. Jednakże zamiast wprowadzenia do obecnego art. 11 ustawy z 14 listopada 2003r. zapisu, iż do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych stosuje się Rozporządzenie RM z 1986r., postanowiono dotychczasową regulację z projektu ustawy - druk sejmowy 1933, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w tylko w art. 40 ust. 7 obowiązują czasowo przepisy ww. rozporządzenia.

Przy interpretacji powyższych zagadnień należy mieć na uwadze fakt, iż opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego stanowią część prawa daninowego, o których mowa w art. 217 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, (...) następuje w drodze ustawy". Tak więc niedopuszczalne jest stosowanie analogii, ani niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca art. 11 ustawy z 14 listopada 2003r., a więc taka interpretacja, na podstawie której, pomimo jednoznacznego brzmienia ustawy, dopuszczalibyśmy do tego, iż w pewnym okresie począwszy od 9 grudnia 2003 r. obowiązywałyby przepisy Rozporządzenia RM z 1986 r. w odniesieniu do przypadków, kiedy zarządcą drogi był organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Stosowanie interpretacji rozszerzającej kłóci się bowiem z faktem, iż nie można w sposób dorozumiany stwierdzać obowiązywania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia na rzecz państwa opłat, stanowiących ciężar podobny do ciężaru podatkowego. W tym zakresie organy administracji publicznej winny przepisywać przepisy ściśle, literalnie, a nie w sposób rozszerzający.

Podsumowując należy stwierdzić, że na skutek aktualnego brzmienia art. 11 ustawy z 14 listopada 2003r. w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 czerwca 2004 r. Rozporządzenie RM z 1986 r. obowiązywało tylko w zakresie, w jakim stosowane było przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do nakładania opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozporządzenie nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego wydawanych przez innych zarządców drogi, np. Prezydenta W.

W dalszej części skargi zostały szczegółowo omówione naruszenia dotyczące przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. l35 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydając powyższą decyzję zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji związany był rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to, że organ był obowiązany do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108)".

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza ponadto, że organ administracji jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie zostało zainicjowane przez skarżącego pismem z dnia [...] marca 2004r. (K. 23 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, jaki charakter miało powyższe pismo, czy stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i ustalenia stosownej opłaty za powyższe zajęcie, czy też miało jedynie charakter informacyjny o wznowieniu programu sponsorskiego na elewacji Hotelu "[...]" i w konsekwencji nie mogło być ono potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem nowej, niekorzystnej decyzji nakładającej na skarżącego opłaty.

W ocenie składu orzekającego organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy powyższego pisma, do czego był zobowiązany zgodnie z treścią art. 61 i 64 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001r. "W razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony".

W niniejszej sprawie organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru pisma z dnia [...] marca 2004r. mimo jego niejednoznacznego znaczenia, czym naruszył ww. przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, co wymaga podkreślenia skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji tylko w zakresie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie z naruszeniem art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy całej decyzji z [...] marca 2004r. Sąd nie stwierdził w tym wypadku nieważności decyzji z [...] lutego 2005r., gdyż uznał, że również, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., winien skontrolować decyzję pierwszoinstancyjną w całości, zwłaszcza w kontekście wyciągu z protokołu [...] posiedzenia Zarządu W. z dnia [...] listopada 2002r., z którego wynika, że zarząd wyraził zgodę na zwolnienie firmy skarżącego "A." z opłaty za umieszczenie w pasie drogi banerów informacyjno-reklamowych.

Zwolnienie powyższe może w ocenie Sądu sugerować, iż kwestia zajęcia pasa drogowego na banery informacyjno-reklamowe (rusztowanie fasadowe – Hotelu [...]) była już przedmiotem postępowania administracyjnego, czego nie wyjaśniono w uchylonych decyzjach. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny powyższa kwestia Sąd musiał uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. w celu wyjaśnienia sytuacji skarżącego sprzed daty złożenia pisma z dnia [...] marca 2004r., gdyż może to mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

W ocenie Sądu poważnym naruszeniem zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli wobec organów administracji było również działanie organu pierwszej instancji polegające na doręczeniu decyzji skarżącemu w trakcie jej obowiązywania (K 25 akt adm.), tj. [...] marca 2004r. Tego typu działanie uniemożliwia, a co najmniej utrudnia, w ocenie Sądu, skarżącemu możliwość obrony swoich interesów prawnych.

Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji.

Sąd odstąpił od rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi, gdyż w ocenie Sądu powyżej stwierdzone uchybienia skutkują uchyleniem decyzji.