Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 798/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 140/15 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie: a) pkt 1 c i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; b) pkt 3 i 4 oraz stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 grudnia 2015 r., sprostowanym postanowieniem z 5 stycznia 2016 r., po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w punkcie 1. zobowiązał Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmującego: a) podanie wysokości dodatku funkcyjnego jaki otrzymuje prof. J. P. z Wydziału [...] UAM z tytułu pełnienia funkcji "p.o. Dziekana" Wydziału [...] UAM w Kaliszu; b) doręczenie nieanonimizowanej kopii (skanu) wydanego przez Prokuraturę Rejonową [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, które było prowadzone przeciwko Dziekanowi Wydziału [...] UAM w K., dr hab. M.Ś. wraz z uzasadnieniem jakie wpłynęło do Rektora; c) doręczenie kopii (skanu) opinii prawnej sporządzanej dla Rektora UAM przez prof. R.Z., prodziekana Wydziału [...] UAM z czerwca 2014 w sprawie jakoby błędnie wykazanych przez dziekana M. Ś. nadgodzin; w punkcie 2. oddalił skargę w zakresie żądania doręczenia skanu (kopii) powołania prof. J. P. z Wydziału [...] UAM na funkcję "p.o. Dziekana" Wydziału [...] UAM w Kaliszu; w punkcie 3. stwierdził, że Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w pkt 1; w punkcie 4. stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 5. zasądził na rzecz skarżącego od organu 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

M. W. w dniu 30 grudnia 2014 r. jako dziennikarz miesięcznika "[...]" pocztą elektroniczną zwrócił się z prośbą do Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu o udostępnienie i przesłanie mu kopii dokumentacji urzędowej znajdującej się w posiadaniu uczelni:

1. nieanonimizowanego skanu (kopii) powołania prof. J. P. z Wydziału [...] UAM na funkcję "p.o. Dziekana" Wydziału [...] UAM w Kaliszu oraz podanie wysokości dodatku funkcyjnego, jaki otrzymuje p.o. Dziekana;

2. nieanonimizowanej kopii (skanu) "Umorzenia postępowania prokuratorskiego" z [...] listopada 2014 roku wraz z uzasadnieniem;

3. kopii (skanu) opinii prawnej sporządzanej dla Rektora UAM przez prof. R. Z., prodziekana Wydziału [...] UAM z czerwca 2014 w sprawie jakoby błędnie wykazanych przez dziekana M. Ś. nadgodzin.

Skarżący powołał się na ustawę prasową oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej wskazując, że powyższe dokumenty są informacją publiczną udostępnianą na wniosek.

W odpowiedzi skarżący otrzymał skan powołania prof. J. P. na funkcję "p.o. Dziekana" oraz pismo Rektora z [...].01.2015 r. w którym powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 782, ze zm., dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. ( Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2012 r. poz. 572, ze zm., dalej u.p.s.w.) stwierdzono, że informacja o wysokości dodatku funkcyjnego osób niewymienionych w art. 151 ust. 3 u.p.s.w. nie podlega pod ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Rektor powołując się na art.1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. oraz wobec trwającego postępowania karnego, poinformował skarżącego, że wniosek o udostępnienie nieanonimizowanej kopii postanowienia o umorzeniu postępowania karnego nie podlega pod ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zaś podlega, to w świetle art. 156 § 5 k.p.k. adresatem wniosku winien być podmiot prowadzący postępowanie, który może stwierdzić, czy udostępnienie dokumentu nie wpłynie na prawidłowy tok postępowania. Dodatkowo, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a - c) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzono, że opinia prawna prof. R. Z. z czerwca 2013 r. nie stanowi informacji publicznej.

Z powyższym stanowiskiem Rektora skarżący się nie zgodził. W skardze zaakcentował, że skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego:

1. "opinia prawna" prof. R. Z. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust.2 u.d.i.p., jak również jest informacją mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., tj. zawierającą aktualną wiedzę o sprawach publicznych,

2. wysokość dodatku funkcyjnego jaki otrzymywał prof. zw. J. P. w ramach pełnienia funkcji Dziekana Wydziału [...] w Kaliszu jest informacją publiczną dostępną na wniosek.

3. postanowienie o umorzeniu postępowania prokuratorskiego, które było prowadzone przeciwko Dziekanowi Wydziału [...] UAM w Kaliszu, dr. hab. M. Ś.przez Prokuraturę Rejonową [...] z zawiadomienia Rektora Uniwersytetu Adama Mickiewicza jest informacją publiczną dostępną na wniosek,

4. adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy, jest Rektor - jednoosobowy organ państwowej szkoły wyższej, który jest częścią zakładu administracyjnego i jest podmiotem obowiązanym do jej udzielenia,

5. żądana informacja znajduje się w posiadaniu Rektora, tj. podmiotu do którego zwrócono się o jej udzielenie.

Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia, z kolei zaś zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.s.w., władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.

Uwzględniając stan faktyczny sprawy Sąd zaznaczył, że zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy część wnioskowanych przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r. informacji stanowi informację publiczną. Odnosząc się do zagadnienia, czy wysokość dodatku funkcyjnego jaki otrzymywał prof. J. P. w ramach pełnienia funkcji Dziekana Wydziału [...] w Kaliszu stanowi informację publiczną, Sąd podzielił pogląd Rektora, że w myśl art. 151 ust. 3 u.p.s.w. w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych. Przyjmuje się, że nie istnieje obowiązek publikowania danych o wynagrodzeniach osób pełniących w/w funkcje, lecz informacja o nich musi być udostępniona na żądanie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu nie oznacza to jednak, że wynagrodzenie osób niewskazanych w art. 151 ust. 3 u.p.s.w. podlega ochronie, a ustawa o dostępie do informacji publicznej, na mocy art. 1 ust. 2 u.p.s.w., nie znajduje do nich zastosowania. W ocenie Sądu orzekającego wysokość dodatku funkcyjnego w publicznej szkole wyższej stanowi informację publiczną. Informacja ta bowiem dotyczy instytucji i osób publicznych, a dodatek funkcyjny jest finansowany ze środków publicznych. Nie ma więc żadnych przesłanek przemawiających za nieujawnianiem tego typu informacji. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W zakresie tym niewątpliwe mieszczą się dane o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje. Odrębną natomiast kwestią jest, czy przy uwzględnieniu treści art. 151 ust. 3 u.p.s.w. wysokość dodatku funkcyjnego podlega ochronie. O tym jednak przy uwzględnieniu faktu, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność, a nie ewentualna decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej, Sąd przy uwzględnieniu zakresu skargi nie mógł orzec w niniejszej sprawie

Zdaniem Sądu informacją publiczną jest także niezanonimizowana kopia (skan) postanowienia o umorzeniu postępowania "prokuratorskiego" z dnia 26.11.2014 r. wraz z uzasadnieniem. W tym zakresie Sąd podkreślił, że jest poza sporem, iż Prokuratura mieści się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 u.d.i.p., a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego skoro Rektor znalazł się w posiadaniu informacji publicznej wytworzonej przez inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, to także ma obowiązek traktować ją jako informację publiczną z wszelkimi tego konsekwencjami. Postanowienie prokuratora jest informacją publiczną podlegająca udostępnieniu. Natomiast odrębną kwestią, którą organ powinien ocenić z uwagi na ochronę danych osobowych jest udostępnienie niezanonimizowanego skanu. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Sąd stanął na stanowisku, że zasadniczo również opinia prawna prof. R. Z. posiada status informacji publicznej. Treść opinii prawnej nie ma co do zasady bezwzględnego waloru informacji publicznej. W judykaturze stanowiska w tym względzie nie są jednolite. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że o tym czy tego rodzaju opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. A zatem nie zawsze każda opinia prawna, bez względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Sąd zaznaczył jednak, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej opinii dlatego też wobec nieznajomości jej treści nie jest w stanie w pełni dokonać oceny tej opinii w zakresie posiadania waloru informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wspomniana opinia sporządzona dla Rektora przez prof. R. Z. - prodziekana Wydz. [...] UAM - z czerwca 2014 r. dotyczy kwestii jakoby błędnie wykazanych przez dziekana M. Ś. nadgodzin. Sąd wskazał zatem, że co do zasady stwierdzenie wadliwości wykazu nadgodzin należy do sfery faktów, co daje podstawy do przyjęcia, że skoro opinia ta dotyczy faktów, a nie zamierzeń, to posiada status informacji publicznej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wysokość dodatku funkcyjnego, postanowienie o umorzeniu postępowania prokuratorskiego, a także najprawdopodobniej opinia prawna prof. R. Z. - posiadają status informacji publicznej. Rektor w postępowaniu powinien zatem dokonać analizy przedmiotowych informacji pod kątem możliwości ich udostępnienia, i następnie, albo wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., albo udostępnić informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej. Organ nie udostępniając tych informacji lub nie wydając decyzji odmawiającej udzielania informacji publicznej popadł w zwłokę. W tym stanie rzeczy Sąd nie przesądzając o zasadności wniosku skarżącego uznał, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji w pkt 1 wyroku na podstawie art.149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należało przyjąć, iż miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie, pomimo stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu brak jest przesłanek wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W pkt 2 wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie żądania doręczenia skanu (kopii) powołania prof. J. P. z Wydziału [...] UAM na funkcję "p.o. Dziekana" Wydziału [...] UAM w Kaliszu, gdyż zostało ono już zrealizowane, a z treści skargi nie wynikało jednoznacznie, że nie obejmuje ona tego żądania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w części obejmującej pkt 1, 3, 4 i 5, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ust. 3 u.p.s.w. poprzez przyjęcie, że dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji p.o. dziekana podlega pod ustawę o dostępie do informacji publicznej;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że ustawa ta może znaleźć równoległe zastosowanie obok art. 156 k.p.k., w tym § 5 zdanie trzecie tego przepisu, i w konsekwencji przyjęcie, że kopia (skan) postanowienia Prokuratora Rejonowego [...] w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego podlega udostępnieniu przez Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że opinia prawna sporządzona przez prof. dr. hab. R. Z. w czerwcu 2014 r. stanowi informację publiczną;

4) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie przy wyznaczaniu granic prawa do informacji publicznej osobistego interesu skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie § 1 i 2 tego przepisu, zamiast na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 21 u.d.i.p.;

2) art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 17 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie udostępnienia informacji przez rektora szkoły wyższej istnieją podstawy do stwierdzenia, że w postępowaniu miało miejsce rażące naruszenie prawa;

3) art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa;

4) naruszenie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo, że Sąd nie był w posiadaniu informacji co do celu opinii sporządzonej przez prof. dr hab. R. Z.;

5) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:

- opinię z czerwca 2014 r. prof. dr hab. R. Z. sporządził jako Prodziekan Wydziału [...] UAM, mimo że z akt sprawy (odpowiedzi na skargę) wynika, że opinię sporządziła zewnętrzna kancelaria prawna;

- niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym celu opinii z czerwca 2014 r.

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez :

- niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zakresie zastosowania trybu wskazanego w tym przepisie oraz przyjęcia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

- brak odniesienia do stanowiska Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Pan M. W. jest osobiście zaangażowany w sprawę, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji;

- ustalenie stanu sprawy w sposób niestanowczy, a jedynie prawdopodobny poprzez przyjęcie, że opinia prawna z czerwca 2014 r. sporządzona przez prof. dr. hab. R. Z. najprawdopodobniej stanowi informację publiczną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie zauważyć należy, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK 122/8/A/2013) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim w oparciu o art. 61 Konstytucji. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Od tego typu dokumentów Trybunał w powoływanym wyżej wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej. W literaturze podkreśla się natomiast, iż "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych", jest dokumentem urzędowym (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Warto przytoczyć również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 (CBOSA), w myśl której nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim została opracowana.

Powyższe uwagi, usprawiedliwiają na gruncie rozpoznawanej sprawy procesowe i materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na wykazanie wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru opinii prawnej sporządzonej przez prof. dr hab. R. Z. w czerwcu 2014 r. Należy wskazać, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. A zatem to materiał faktyczny i dowodowy, jaki stanowił podstawę działania organu, kształtuje zakres rozpoznania sprawy przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kwalifikacji żądanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej opinii prof. dr. hab. R. Z. pomimo jej braku w zgromadzonych aktach. Nie jest w takim przypadku możliwe wnikliwe odniesienie się do oceny charakteru dokumentu stanowiącego istotę zagadnienia. Brak kompletności akt sprawy uniemożliwiał rozpoznanie przez Sąd sprawy w tym zakresie. Sąd w takim przypadku obowiązany był wezwać organ do przedstawienia żądanej we wniosku opinii, czego nie uczynił opierając swoją ocenę jedynie o argumentację obu stron.

Powyższa wadliwość usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji uwzględniając skargę zobowiązał Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu do rozpoznania wniosku w zakresie doręczenia kopii (skanu) opinii prawnej sporządzonej przez prof. R. Z. z czerwca 2014 r. w sprawie jakoby błędnie wykazanych przez dziekana nadgodzin. Stwierdzić trzeba, że wydanie wyroku w zakresie pkt 1 lit. c nastąpiło z naruszeniem art. 133 p.p.s.a. i skutkuje przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 1 lit. a sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty, odnoszące się do oceny pozostałych żądań wnioskodawcy, należało uznać za nieuzasadnione.

W kwestii trafności dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru informacji dotyczącej dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji p.o. dziekana wydziału, należy wskazać, że informacja o wysokości dodatku jako części wynagrodzenia pochodzącego ze środków publicznych posiada charakter informacji publicznej. Zasadnie zatem Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. Nie sposób wyprowadzić odmiennej oceny charakteru tej informacji posługując się argumentem o odrębności regulacji zawartej w art. 151 ust. 3 ustawy ( Prawo o szkolnictwie wyższym. Z faktu jawności wynagrodzeń rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów, które nie podlegają ochronie danych osobowych, nie sposób wykluczyć, by wynagrodzenia innych pracowników uczelni nie mogły zostać uznane za informację publiczną i udostępnione w trybie u.d.i.p.

Podobnie należy ocenić charakter objętych żądaniem informacji w postaci kopii (skanu) postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Pozostająca w dyspozycji Rektora kopia tego orzeczenia, niezależnie od możliwości dostępu do akt sprawy regulowany przepisami Kodeksu postępowania karnego, stanowiła dane obiektywne, wyczerpujące przybliżony na wstępie charakter informacji publicznej. Nie sposób zatem przyjąć, że w tym zakresie Sąd I instancji naruszył przywołany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Nie mogła również odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi kasacyjnej co do "osobistego zaangażowania" skarżącego w sprawę, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta bowiem nie powinna wpływać na wypełnianie ustawowych obowiązków przez organ. Co więcej, nie wpływa na uprawnienie do zwrócenia się o udzielenie informacji publicznej, które - zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - co do zasady przysługuje każdemu.

Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wyprowadzić z odmiennego stanowiska co do zasadności argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc następnie do oceny słuszności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji była bezczynność Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zasadnie zatem Sąd I instancji przywołał przepisy postępowania, które znajdują podstawę do orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność, mając na uwadze, iż w myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji, z uwagi na cel prowadzonego postępowania sądowego, prawidłowym było zastosowanie środka wskazanego w art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, o czym Sąd zasadnie orzekł w punkcie 1 lit. a i b zaskarżonego wyroku. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne zawarte w punkcie 3 wyroku orzeczenie w zakresie bezczynności organu, jako stanowiące powtórzenie punktu 1. Podkreślić trzeba, że zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oznaczało, że bezczynność zaistniała.

Nie sposób natomiast podzielić oceny Sądu I instancji, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym zakresie istotnym było uwzględnienie przyczyny, dla której doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku. W warunkach tej sprawy należy podkreślić, że na wniosek z [...] grudnia 2014 r. organ odpowiedział pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., czyniąc częściowo zadość żądaniu strony oraz poinformował, iż w pozostałej części wniosek odnosi się do danych, które nie stanowią informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmienne rozumienie charakteru żądanych informacji przez organ nie może zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji orzekając w punkcie 4 wyroku naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. Brak odpowiedniej reakcji organu w określonych ustawą terminach na wniosek, który w swej treści zawierał żądania udostępnienia informacji publicznej, spowodowany błędem działania organu, nie miał charakteru oczywistego.

Z tych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 3 i 4 oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, z przyczyn podanych wyżej stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 lit. b wyroku). W pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.