Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2727/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 10 , art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Legnickie Pole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 161/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr VII/28/2011 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Legnickie Pole na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 21 kwietnia 2011 r., Nr VII/28/2011 Rada Gminy Legnickie Pole, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.), uchwaliła zmianę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" wynikającą z wniosków gminy.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w toku badania legalności uchwały stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 - dalej jako rozporządzenie) w związku z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegającym na niesporządzeniu tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzupełniającego studium o pojedyncze, zmienione ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również polegające na niewyłożeniu do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany tekstu jednolitego.

Jak wskazał organ nadzoru, w odpowiedzi na jego wystąpienie o udzielenie informacji na temat przeprowadzonej procedury planistycznej i wyjaśnienie zapisów uchwały, jak również o przesłanie tekstu ujednoliconego zmienionego studium, Wójt Gminy Legnickie Pole przesłał dokument "Ujednolicony tekst studium" (Legnickie Pole, kwiecień 2011), który zawiera pierwotny tekst studium uchwalony uchwałą Rady Gminy Legnickie Pole, Nr IV/14/98 z dnia 30 grudnia 1998 r. wraz z załączonymi do niego wszystkimi uchwałami zmieniającymi zapisy studium. W opinii strony skarżącej przesłany dokument nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca stwierdziła, że omawiany dokument nie jest ujednoliconą formą studium w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, albowiem rozporządzenie jednoznacznie określa, że forma ujednoliconego projektu studium musi zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany, a zatem sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć jako sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia (uchylane) zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki etc.). Odnośnie natomiast do rysunku studium, ujednolicona forma polega na sporządzeniu projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Również sporządzone przez Wójta Gminy Legnickie Pole zestawienie uchwał nie spełnia wymogów definicji ujednoliconej formy studium, tym samym należy uznać, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono tekstu jednolitego studium, czym naruszono wskazane wcześniej zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, wbrew stwierdzeniu Wójta zawartemu w pkt 2 pisma z dnia 19 września 2011 r., należało uznać, że wyłożony dokument nie spełniał wymogów określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda Dolnośląski zwrócił także uwagę, że sporządzając kolejne zmiany studium gminy Legnickie Pole, zachowano jedynie ujednoliconą formę rysunku studium, nie zachowując tego wymogu w stosunku do tekstu studium, a efektem takich działań organu stanowiącego gminy jest problem z ustaleniem obowiązujących zapisów treści studium w momencie dokonania czwartej z kolei zmiany studium (uchwała Rady Gminy Legnickie Pole, Nr VII/28/2011 z dnia 21 kwietnia 2011 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że Wójt Gminy Legnickie Pole przesłał do organu nadzoru ujednoliconą formę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" uchwalonego uchwałą Nr IV14/98 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 grudnia 1998 r. w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) ze wszystkimi wprowadzonymi zmianami, tj. z dnia 19 lipca 2004 r. wprowadzoną uchwałą Nr XVI/82/2004 r., z dnia 28 grudnia 2007 r. wprowadzoną uchwałą Nr XIII/64/07, z dnia 30 stycznia 2009 r. wprowadzoną uchwałą Nr XXIII/140/09 oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r. wprowadzoną uchwałą Nr VII/28/2011.

Organ wskazał, że do wyłożenia przedstawiono dokument w formie ujednoliconego studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zgodnie z wymogiem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. Zwrócił też uwagę, że w piśmie do organu nadzoru zawarto wyjaśnienia, że art. 10 ust. 1 i ust. 2 dotyczy dokumentu studium sporządzonego w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium dotyczyła natomiast dokumentu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole" uchwalonego uchwałą Nr IV/14/98 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 grudnia 1998 r., który sporządzony został w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zmiana studium dokonana w 2011 r. dotyczyła wprowadzenia uzupełnień do istniejącego tekstu studium - ustalenia dotyczyły wprowadzenia jednostkowych zmian kierunków w zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmowały pełnej aktualizacji studium tzn. uaktualnienia uwarunkowań i wprowadzenia pełnych określeń wynikających z przepisów obecnie obowiązującego prawa.

Autor odpowiedzi na skargę stwierdził również, że w § 1 uchwały nr XXIV/150/09 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 26 lutego 2009 roku o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole wyraźnie wyszczególniono, że zmiana dotyczy terenów otwartych w obrębach geodezyjnych Ogonowice, Biskupice, Nowa Wieś Legnicka, Czarnków, Koiszków, Raczkowa, Lubień, Ogonowice, Legnickie Pole przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych oraz jednostkowych zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy Legnickie Pole.

Organ ponadto zauważył, że na sesji w dniu 28 października 2011 r. podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia pełnej aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Legnickie Pole (uchwała Nr X/56/2011 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 28 października 2011 r. w sprawie sporządzenia pełnej aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Legnickie Pole).

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zmiana studium nie dotyczy uzupełnienia studium o poszczególne ustalenia, ale obejmuje zmianę wyznaczonych w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium obszarów, na których zmienia się polityka przestrzenna i ustala inne niż dotychczasowe zasady zagospodarowania przestrzennego. Do zmiany tej nie ma zastosowania przypadek określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia.

W toku sprawy sądowej, na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada Gminy wyjaśniła, iż obszary dla których uchwała dokonała zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy zawarte są w tabelarycznym wykazie wniosków, które zostały uwzględnione (każda zmiana posiada na rysunku studium numer korespondujący z numerem w tabeli, w nawiasach znajduje się informacja o numerze działki objętej wyszczególnioną zmianą). Tabela ta odpowiada zapisowi § 1 uchwały intencyjnej.

Wojewoda podkreślił natomiast, że zarzuca brak ujednoliconej formy studium przede wszystkim ze względu na szczególny charakter wprowadzonych zmian. W "Tekście wprowadzonych zmian" powinny być zawarte przepisy modyfikujące pierwotny dokument studium ewentualnie stanowiące odstępstwo od dotychczasowych kierunków zagospodarowania. Tymczasem z treści zapisów w tym rozdziale, obok nowych ustaleń znajdują się powtórzenia dotychczasowych kierunków zagospodarowania (dotyczących mocy turbin czy też ich wysokości). Podkreślono, że zmiana studium która pierwotnie miała na celu wyznaczenie nowych obszarów pod elektrownie wiatrowe, ostatecznie obszarów tych nie wprowadziła. Za niewłaściwe uznano więc wskazanie jako zmiany tych przepisów, które już znajdują się w tekście studium. "Tekst zmiany studium" jest tak naprawdę odzwierciedleniem przebiegu procedury planistycznej i zawiera w swej treści informacje które ostatecznie nie stanowiły zmiany studium. W ocenie Wojewody z przedstawionych dokumentów nie wynika jednoznacznie zakres wprowadzonych zmian, jest to jedynie zbiór uchwał (pierwotnej i zmieniającej) których redakcja nie pozwala ustalić polityki przestrzennej w gminie. Skoro więc gmina nie posiada ujednoliconego tekstu studium to w konsekwencji nie wyłożono go do publicznego wglądu. Zasadny jest wiec zarzut nie spełnienia wymogu o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia w zakresie formy wyłożonego studium. Zarzut ten jest konsekwencją zarzutu podstawowego - braku sporządzenia podczas procedury planistycznej ujednoliconej formy studium.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 161/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, orzekł iż nie podlega ona wykonaniu oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zauważył, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Powołując się na doktrynę prawa WSA wskazał, iż zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu. Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei według § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać:

1/ część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy przedstawioną w formie tekstowej i graficznej,

2/ część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2,

3/ rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2,

4/ uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego aktu również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Według ust. 2 tego paragrafu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Zmiana studium winna zatem obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium.

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 ustawy). Zmiana studium ma charakter nowelizacji a nie derogacji aktu planistycznego i zastąpienia go całkiem nowym (rada gminy modyfikuje jedynie część postanowień w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian). W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych zapisów studium oznaczonych w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Zmiany te mogą przybierać różny charakter dotykając również obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy. Na tak określonym obszarze rada może zmienić wszystkie uwarunkowania i ustalenia studium lub też pojedyncze ustalenia lub uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 2. u.p.z.p.

Zdaniem WSA z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że zakwestionowana zmiana studium nie obejmuje obszaru całej gminy. Treść uchwały z dnia 26 lutego 2009 r., Nr XXIV/150/09 o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole wskazuje, że pierwotnie zmianą objęto:

"1/ tereny otwarte w obrębach geodezyjnych Ogonowice, Biskupice, Nowa Wieś Legnicka, Czarnków, Koiszków, Raczkowa, Lubień, Ogonowice, Legnickie Pole przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych

2/ zmiany w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikające z bieżących potrzeb gminy Legnickie Pole".

Na tak określonym obszarze zmiany studium dotyczyć miały następujących ustaleń określonych w art. 10 ust. 2 ustawy:

"1/ określenia zmian w strukturze przestrzennej gmin oraz w przeznaczeniu terenów,

2/ kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy,

3/ określenie kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

4/ kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.".

W § 2 ust. 1 uchwały nowelizującej wskazano natomiast, że zmiana studium o którym mowa w § 1 ust. 1 obejmuje "wprowadzenie zmian w części opisowej i graficznej studium na mapie nr 1 w skali 1:10.000 (oryginalnej skali studium), w zakresie oznaczonym w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej uchwały (pomniejszonej do skali 1:20.000), w zakresie określonym w załącznikach graficznych do niniejszej uchwały". W 2 § ust. 2 uchwały odnotowano: "Do części opisowej studium wprowadza się tekst uzupełniający dotyczący zmian w kierunkach zagospodarowania przestrzennego wynikających z wniosków składanych do Gminy Legnickie Pole". Według § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, jej integralną częścią jest część tekstowa (tekst uzupełniający), załącznik graficzny nr 1 o którym mowa w § 2, załącznik nr 2 tabelaryczny wykaz zmian wprowadzonych do studium oraz załącznik nr 3 Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu zmian studium.

WSA przytoczył powyższe zapisy uchwały dla zobrazowania jej nieczytelności wynikającej zarówno z samej redakcji aktu, jak też z rozbieżności pomiędzy tekstem a załącznikami. Do uchwały załączono bowiem - zgodnie z § 1 ust. 3 - załącznik graficzny nr 1 opisany jako "Gmina Legnickie Pole zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki zagospodarowania przestrzennego"; załącznik nr 2 "Wykaz wniosków/wprowadzonych zmian do zmiany studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Legnickie Pole"; załącznik nr 3 "Rozstrzygnięcie dot. sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium". Ponadto do uchwały przedstawionej WSA dołączono "Tekst zmiany studium" opisany również jako załącznik do ww. uchwały jednak bez podania kolejnego numeru oraz "Wykaz uzgodnień/opinii uzyskanych na podstawie art. 11 pkt 5 i 8 ustawy...". Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kontrolowana uchwała posiada tylko jeden załącznik graficzny, zatem niezrozumiałe jest do jakich załączników graficznych (należy domniemywać, że innych niż nr 1) odsyła ostatni człon § 2 uchwały w którym określono zakres zmiany studium. Wątpliwości budzi również jaki "tekst uzupełniający", stanowiący integralną część uchwały, wprowadzony został do części opisowej studium, skoro do uchwały nie dołączono "tekstu uzupełniającego". Należy przypuszczać - jak zauważa WSA - że chodzi o "Tekst zmiany studium", który stanowi nieopisany w samej uchwale i nieoznaczony liczbowo załącznik do uchwały.

Przedstawione przez WSA wątpliwości wynikły z niespójności i nieczytelności kontrolowanej uchwały w istotnej kwestii jaką jest zakres i obszar wprowadzonych do studium zmian. Dopiero bowiem dokładna analiza wszystkich opisanych wyżej elementów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa zmiana dotyczy konkretnych nieruchomości szczegółowo (przez podanie ich oznaczeń geodezyjnych i właścicieli) wymienionych w załączniku nr 2 stanowiącym wykaz wniosków/wprowadzonych zmian oraz oznaczonych na załączniku graficznym nr 1. Nieruchomości te położone są w obrębach Legnickie Pole, Biskupice, Gniewomierz, Kłębanowice, Koiszków, Mąkolice, Koskowice, Księginice, Lubień, Mikołajowice, Nowa Wieś Legnicka, Ogonowice, Raczkowa, Taczalin. Według wyjaśnienia pełnomocnika gminy złożonego w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2012 r. w taki właśnie sposób określone zostały obszary dla których uchwała dokonała zmian w osiedleńczej strukturze przestrzennej wynikających z bieżących potrzeb gminy, co koresponduje z § 1 tiret drugie uchwały intencyjnej z dnia 26 lutego 2009 r. Powyższe informacje wskazują też, że uchwała w sprawie zmiany studium nie objęła obszarów gminy określonych w § 1 tiret pierwsze uchwały intencyjnej, przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Na podstawie dokumentacji planistycznej można bowiem ustalić, że już w trakcie prac nad projektem zmiany studium odstąpiono od zamiaru objęcia nim przedmiotowych obszarów, z wyjątkiem obrębu Ogonowice. W konsekwencji uzgodnieniom i opiniom poddany został projekt studium, w którym przewidziano tereny pod elektrownie wiatrowe we wskazanym obrębie. Również w części tekstowej i graficznej projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od dnia 11 sierpnia 2010 r. do dnia 10 września 2010 r. przewidziano w obrębie Ogonowice lokalizację 4 elektrowni wiatrowych. Natomiast uchwalona zmiana studium - ani w części tekstowej jak też graficznej - nie obejmuje już żadnych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Powyższe wynika z faktu, że Rada Gminy na sesji uchwalającej zmianę studium w drodze autopoprawki pominęła planowane zmiany przeznaczenia terenów w obrębie Ogonowice, zawężając tym samym proponowaną nowelizację studium. Mając na uwadze fakt, że w przypadku uchwalenia studium ustawodawca nie wypowiedział się na temat skutków wprowadzenia przez organ stanowiący gminy zmian w projekcie studium w kontekście ponowienia czynności planistycznych, tak jak uczynił to w art. 17 ustawy w odniesieniu do planu miejscowego oraz uwzględniając, że zmiana w projekcie studium wprowadzona przez radę, nie doprowadziła w istocie do zmiany dotychczasowych zapisów studium, należało przyjąć, że opisane działanie rady było obojętne pod względem ewentualnego naruszenia prawa. Inaczej mówiąc, brak ponowienia czynności planistycznych określonych w art. 11 u.p.z.p. nie prowadził - w przedstawionych okolicznościach - do naruszenia prawa.

Jednakowoż zmiany w trakcie procedury planistycznej granic objętych planowaną zmianą studium spowodowały nieczytelność samego tekstu zmiany studium. W ślad za autopoprawką dotyczącą zawężenia terenów dla których planowano zmianę przeznaczenia, nie poszły zmiany projektu studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym wyłączonych spod zabudowy oraz kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W "Tekście zmiany studium" uchwalonym przez Radę znalazły się zapisy dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych - pomimo, że zmiana studium nie przewidywała przeznaczenia nieruchomości na te cele. W punkcie I.1. zmiany studium zapisano, że obejmuje ona: wprowadzenie zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów wynikających z wniosku z dnia 30 stycznia 2008 r. jaki zgłosiła [A] spółka jawna z G. która przygotowuje się do budowy 4 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w obrębie Ogonowice - pomimo, że w efekcie wniosek ten nie został uwzględniony. Dalej w części zatytułowanej "Tekst zmian pkt II kierunki zagospodarowania przestrzennego" w "Ograniczeniach związanych z realizacją zasad zrównoważonego rozwoju gminy i ochrony elementów środowiska przyrodniczego zlokalizowanych poza terenami prawnie chronionymi" zapisano, że "w obszarach wyznaczonych w Studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolem EE/R można lokalizować turbiny o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW. Wysokość każdej z turbin do 120 m, średnicy wirnika do 100 m, całkowita wysokość konstrukcji przy zastosowaniu turbiny o największych gabarytach w stanie wzniesienia śmigła wirnika wyniesie 170 m" (ppkt 5 i 6). Dalej wskazano, że na terenach rolnych dopuszcza się powadzenie utwardzonych dróg służących eksploatacji turbin i jednocześnie służących jako drogi dojazdu rolniczego. Lokalizacja turbin musi uwzględniać wzajemne odległości min. 350 m oraz odległości od strefy osiedleńczej 500 m ze względu na poziom hałasu, jaki wytwarza turbina . W pkt 2 "Kierunki rozwoju systemu komunikacji i infrastruktury technicznej" postanowiono, że w obszarach wyznaczonych w studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolem EE/R nie przewiduje się budowy nowych dróg publicznych. Na czas budowy turbin nieznacznej czasowej modernizacji może ulec istniejący system dróg publicznych i dróg dojazdu rolniczego" (pkt 14 i 15) i wreszcie w pkt "Elektroenergetyczne linie dystrybucyjne" wpisano, że "ustala się budowę wiatraków i związanych z nimi linii dystrybucyjnych średniego napięcia i stacji transformatorowych i transformatorowo-rozdzielczych. Ustala się budowę farm wiatrowych i związanych z nimi linii dystrybucyjnych SN i stacji SN/NN (ppkt 3 i 5)". Przytoczone regulacje wprowadzone mocą kwestionowanej uchwały jako zmiany studium wskazują na sygnalizowaną już wcześniej wewnętrzną niespójność i nieczytelność analizowanego tekstu, uniemożliwiającą jednoznaczne ustalenie zakresu wprowadzonych zmian na tle całościowego tekstu studium. Nie można bowiem - jak zauważa WSA - zapominać, że omawiane zmiany studium dotyczą tylko terenów gminy ograniczonych do konkretnych działek geodezyjnych, które mocą tej samej uchwały przeznaczone zostały pod mieszkalnictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz usługi. Natomiast w pierwotnym tekście studium, w odniesieniu do innych terenów, znalazły się już zapisy dotyczące wymogów mocy turbin i ich wysokości. Niezrozumiałe jest więc wprowadzenie omawianych zapisów jako zmiany studium, tym bardziej, że można je interpretować jako powtórzenie zapisów pierwotnego tekstu studium. Nieczytelność poddanej weryfikacji sądowej zmiany tekstu studium jest tak duża, że na jej podstawie nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jakim zakresie.

WSA wskazał także na rozbieżność pomiędzy tekstem zmiany studium a załącznikiem graficznym wynikającą z oznaczenia na załączniku graficznym przeznaczenia objętych zmianą działek nr [...] (część) oraz [...] w obrębie Taczalin. Na załączniku graficznym nr 1 działki te oznaczone zostały symbolem LS, przy czym według legendy umieszczonej na tym załączniku dotyczącej projektowanej zmiany studium jak też stanowiącej oznaczenia wprowadzonych do studium zmian, nie przewidziano w ogóle terenów LS i nie wyjaśniono znaczenia tego symbolu. Z załącznika nr 2 do uchwały zmieniającej wynika, że wskazane działki objęte zostały zmianą studium w zakresie zmiany funkcji działki z rolnej na leśną. Jednakże w "Tekście zmiany studium" dotychczasowe nieruchomości rolne w obrębie Taczalin przewidziano pod rozwój funkcji osiedleńczych mieszkaniowych - mieszkalnictwo jednorodzinne. Na załączniku graficznym nr 1 tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone zostały symbolem MN. Tym samym nie jest wiadomo jaki jest zakres zmian wprowadzonych kwestionowaną uchwałą odnoście wskazanych wcześniej działek geodezyjnych, co wynika z wewnętrznej niespójności załączników i uchwały. Niespójność ta nie pozwala ustalić rzeczywistego kształtu dokonanej w tym zakresie nowelizacji, co nosi znamiona naruszenia zasad sporządzania studium.

Zdaniem WSA uchwała w sprawie zmiany studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednolicony rysunek studium. Zaskarżona uchwała zawiera natomiast "Tekst zmiany studium" oraz załącznik graficzny który opisany został jako zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak natomiast załącznika w postaci ujednoliconego tekstu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany oraz ujednoliconego rysunku studium z naniesieniem projektowanej zmiany. Nie stanowi ujednoliconej formy studium dokument, który przesłany został do Wojewody pismem z dnia 19 września 2011 r. Przedstawiony przez Gminę ujednolicony tekst studium obejmował jedynie zebrane i zestawione: pierwotną uchwałę w sprawie studium oraz kolejne uchwały zmieniające. Brak natomiast tekstu w którym do tekstu pierwotnego byłyby wprowadzone i wyróżnione zmiany wynikające z nowelizacji studium. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, wskazane braki świadczą o naruszeniu § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Za niekonsekwentne (wobec wcześniej udzielonej odpowiedzi na skargę) i niesłuszne uznano stanowisko organu prezentowane w piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r., że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 8 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zaskarżona zmiana studium nie polega na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, lecz dokonuje zmiany wyznaczonych w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium obszarów, na których zmienia politykę przestrzenną i ustala inne niż dotychczasowe zasady zagospodarowania przestrzennego. Podjęta uchwała jest niespójna z uchwałą intencyjną jeżeli chodzi o wyznaczone w niej obszary gminy dla których przewidziano zmianę. Obszary objęte zmianą to pojedyncze działki geodezyjne lub ich część. Nowelizacją nie objęto natomiast wskazanych w uchwale intencyjnej obrębów geodezyjnych na których zmienia się politykę przestrzenną. Nadto dokonano nią w odniesieniu do wskazanych terenów zmian tylko pojedynczych ustaleń o których mowa w art. 10 ust. 2 wynikających z pkt 1, 2 i pkt 5 tego przepisu. Wynika to wprost z "Tekstu zmiany studium" w którym odnotowano w pkt I (Wstęp), że opracowanie wprowadza nowe, jednostkowe ustalenia w strukturze przestrzennej Gminy Legnickie Pole. Takie też stanowisko prezentowała Rada w przekazanej do WSA odpowiedzi na skargę i wcześniej wobec organu nadzoru, wprost wskazując, że "zmiana studium dotyczyła wprowadzenia uzupełnień do istniejącego tekstu studium - ustalenia dotyczyły wprowadzenia jednostkowych zmian kierunków w zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmowały pełnej aktualizacji studium tzn. uaktualnienia uwarunkowań i wprowadzenia pełnych określeń wynikających z przepisów obecnie obowiązującego prawa". W niniejszej sprawie zaistniała zatem inna sytuacja niż wskazywana w piśmie procesowym strony skarżącej. W tej sytuacji przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia znajdował zastosowanie a to obligowało do sporządzenia ujednoliconego tekstu studium.

W trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, czym naruszono zasady sporządzania studium. Ujednolicona forma projektu studium nie była też przedmiotem opinii i uzgodnień oraz nie została następnie wyłożona do publicznego wglądu, co z kolei prowadziło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Konsekwencje wskazanych wyżej naruszeń zdaniem WSA należy oceniać przez pryzmat celu w jakim wprowadzono regulację § 8 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że ma on zapewniać czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzanie zmian w studium. Niejednokrotnie bowiem odczytanie tekstu studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej może być utrudnione z tego względu, że nie mamy do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym.

Sporządzenie kolejnej zmiany studium bez ujednoliconej formy studium, która nie została wykonana również na etapie wcześniejszych zmian, uniemożliwia prawidłowe odczytanie tekstu studium. Potwierdzają to przedstawione wyżej okoliczności wskazujące na wewnętrzną niespójność i nieczytelność samej uchwały nowelizującej oraz niespójność załączników (odnośnie działki w Taczalinie i zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych). W ocenie Sądu pierwszej instancji na podstawie tego aktu nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jaki sposób. Utrudnia to w znaczny sposób, a nawet uniemożliwia ustalenie rzeczywistego kształtu nowelizacji a w konsekwencji prawidłowe odczytanie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach, co może mieć szczególne znaczenie na etapie badania spójności ze studium ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, uwzględniając art. 28 u.p.z.p. WSA stwierdził, iż wskazane naruszenia stanowiły dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu również naruszenie trybu sporządzania zmiany studium polegające na braku wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej studium należy kwalifikować jako naruszenie istotne.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), WSA uwzględniając skargę na zaskarżony akt stwierdził, że został on wydany z naruszeniem prawa bowiem w myśl art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Sytuacja tego rodzaju zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) a nadto, zostało uchwalone w dniu 21 kwietnia 2011 r. zatem od momentu jego podjęcia upłynął rok.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Radę Gminy Legnickie Pole.

W środku odwoławczym orzeczeniu WSA we Wrocławiu zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zostały naruszone zasady sporządzania studium oraz doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zaskarżonej uchwale można przypisać jedynie nie mające istotnego charakteru naruszenia procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zarówno wnioski Sądu pierwszej instancji, jak i wydane na ich podstawie rozstrzygnięcie, są nieprawidłowe. Zaskarżona przez Wojewodę uchwała wraz z kompletem dokumentacji spełniała wymagania określone w § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz w art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Wyliczone w uzasadnieniu wyroku WSA naruszenia trybu sporządzania zmiany studium nie miały charakteru istotnego, dlatego też nie było podstaw do uznania, że zachodzi przesłanka nieważności uchwały.

Projekt studium, który nie musiał mieć formy tekstu jednolitego, a jedynie formę ujednoliconą, został wyłożony do wglądu wraz ze wszystkimi wcześniejszymi zmianami studium. Taka forma była wystarczająca do stwierdzenia zakresu wprowadzanych zmian i pozwalała, poprzez odpowiednie wyróżnienie w treści, na zorientowanie się jakie będą konkretne jednostkowe zmiany kierunków w zagospodarowaniu przestrzennym. W projekcie wyróżniono konkretne tereny otwarte w podanych obrębach geodezyjnych oraz jednostkowe zmiany w osiedleńczej strukturze przestrzennej (każda zmiana na rysunku posiadała numer korespondujący z numerem w tabeli załączonej do projektu, w której to tabeli podano informację o numerze działki objętej wyszczególnioną zmianą). Sposób opracowania projektu zmiany studium był taki sam jak w przypadku poprzednich zmian.

Rada Gminy przyznała, że podjęta uchwała nie w pełni odzwierciedla postanowienia uchwały intencyjnej z dnia 26 lutego 2009 r. Nr XXIV/150/09. Jednakże zmiana uchwalona w węższym od pierwotnie przewidzianego zakresie, nie powodująca sprzeczności, a jedynie niespójność, nie może być traktowana jako naruszenie zasad obowiązujących w sporządzaniu aktu planistycznego.

Z powyższych przyczyny niezasadne było zastosowanie przez WSA art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem Wojewody WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w zarzucie 1 skargi kasacyjnej. Zasadnie uznał, że przy podejmowaniu uchwały zostały naruszone zasady sporządzania studium oraz doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Forma w jakiej nastąpiło wyłożenie projektu zmiany studium w żadnym wypadku nie może zostać uznana za wystarczającą a w szczególności za zgodną z wymogiem wynikającym z § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten przewiduje szczególną formę dla projektu aktu wykładanego do publicznego wglądu, mającą na celu ułatwienie uczestnikom procedury planistycznej ustalenia, jakie zmiany zostają wprowadzone w studium i jakie to może mieć konsekwencje dla nieruchomości objętych zmianą. W przypadku tak obszernego aktu, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg przygotowania wersji ujednoliconej studium, z wyróżnionymi projektowanymi zmianami jest jak najbardziej uzasadniony. Procedura polegająca na wyłożeniu do publicznego wglądu tekstu pierwotnego studium wraz z kolejnymi załącznikami do uchwał zmieniających studium oraz kolejną projektowaną zmianą w postaci załącznika do kwestionowanej uchwały rażąco narusza wskazany wyżej obowiązek. Tak przygotowany tekst studium nie jest tekstem ujednoliconym, nie stanowi bowiem opracowania o charakterze spójnym, jednolitym i zmusza uczestników procedury do ustalania we własnym zakresie, w jakim stopniu projektowana zmiana ingeruje w dotychczasowe rozwiązania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA przepisów postępowania Wojewoda Dolnośląski podniósł, że Rada Gminy wnosząc skargę kasacyjną powołała się na nieistotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium, które wynikać mają z materiału dowodowego, jednakże nie wykazała przedmiotowej przesłanki w treści skargi kasacyjnej. Zdaniem Wojewody trudno domyślać się o jaką część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego może chodzić oraz które jego elementy (fragmenty) potwierdzają zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną oraz z jakich powodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA we Wrocławiu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy zaskarżenia przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zarzut procesowy jest jednak konsekwencją zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie uznaje bowiem, iż na tle ustalonego stanu faktycznego nie było podstaw do stwierdzenia podjęcia uchwały z naruszeniem prawa, gdyż wprawdzie doszło przy jej wydawaniu do naruszeń proceduralnych, ale nieistotnych. Kwestia ta - jak wspomniano - może być jednak rozważana w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - iż stwierdzone uchybienia mają charakter istotny. Nadto, należy zgodzić się z Wojewodą Dolnośląskim, iż w ramach zarzutu procesowego nie wskazano, jakie konkretnie uchybienia podniesione przez WSA miały nieistotny charakter. Należy jednak bez wątpienia przyjąć, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło o uchybienia, które zostały przez WSA uznane jako istotne, tj. dające podstawę do orzeczenia o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (np. brak klarownego tekstu jednolitego, niejasności co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego potwierdzić należy, iż podjęcie zaskarżonej uchwały odbyło się z naruszeniem zarówno zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jaki i trybu jego sporządzania.

W zakresie naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, NSA w pełni podziela ustalenia WSA, iż Rada Gminy nie dokonała wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. NSA podkreśla, iż wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, a więc źródłami powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie - patrz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione.

W kontekście powyższych uwag należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, którym jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie - jak wskazał WSA - jest kilka. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, bowiem może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych.

Tym samym wskazać należy, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Nie jest w ocenie NSA właściwe przedstawianie projektowanych zmian poprzez sieć odesłań do wcześniejszych. Bez znaczenia dla sprawy jest to, iż wcześniejsze zmiany studium (niezaskarżone do sądu administracyjnego), uchwalane były w ten sam sposób. Ewentualne wadliwości w trakcie poprzednich procedur nie mogą uzasadniać dalszego trwania w błędzie organu gminy w kolejnych postępowaniach.

Nie można również podzielić zastrzeżeń Rady Gminy, iż § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Jak słusznie zauważył WSA, obszary objęte zmianą studium to pojedyncze działki geodezyjne lub ich część, a nie wskazane w uchwale intencyjnej obręby geodezyjne. Nadto projektowane zmiany dotyczyły pojedynczych ustaleń, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. Powyższe w pełni uzasadniało więc zastosowanie § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W takim przypadku istotne jest prawidłowe i klarowne przedstawienie zakresu wprowadzanych zmian.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał również, iż uchwała nowelizująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Legnickie Pole jest wewnętrznie niespójna i nieczytelna oraz że zachodzi niespójność jej załączników (np. odnośnie do działek w Taczalinie - ich przeznaczenia, a także zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych). Wskazuje to na naruszenie zasad sporządzania zmiany studium.

Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie zawarto w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu (obszernie przywołano je również w ramach części historycznej niniejszego uzasadnienia), zatem ponowne ich powoływanie nie jest konieczne. Zauważyć jedynie należy, iż jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, zmiany zakresu opracowania planistycznego, co do jego granic, spowodowały nieczytelność tekstu zmiany studium. W ślad za autopoprawką dotyczącą zawężenia terenów dla których planowano zmianę przeznaczenia, nie poszły - wydawać by się mogło oczywiste - zmiany projektu studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym wyłączonych spod zabudowy oraz kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zachodzi także wspomniana już rozbieżność co do przeznaczenia działek w obrębie Taczalin oznaczonych numerami [...] (w części) oraz [...]. W tym zakresie tekst zmiany studium jest niespójny z załącznikiem graficznym. Chodzi przede wszystkim o oznaczenie w załączniku graficznym wskazanych działek symbolem, który nie został szczegółowo opisany w ramach legendy. Inne jest zaś przeznaczenie tych działek w samym "Tekście zmiany studium".

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając wyrok WSA we Wrocławiu za w pełni prawidłowy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.