Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K.-M. i B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących A. K.-M. i B.M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Wojewoda Ł., decyzją z [...] 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] 2021 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem do studni chłonnej na dz. nr 36/7, 35/8, 129/6, obręb K-17 przy ul. AB nr 20 w K..

W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda przypomniał, że 23 sierpnia 2021r. inwestorzy A. K. – M. oraz B. M., wystąpili do Starosty P. z wnioskiem dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na ww. nieruchomości. Termin rozpoczęcia prac określono na 14 września 2021 r. Do zgłoszenia dołączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt inwestycji oraz mapę do celów projektowych z oznaczonym miejscem lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Starosta P. wskazaną wyżej decyzją z [...] 2021 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – p.b.) wniósł sprzeciw odnośnie zamiaru realizacji planowanej inwestycji.

W odwołaniu inwestorzy zarzucili naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pominięcia hierarchiczności źródeł prawa, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącym, że to właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia aktu wyższego rzędu (ustawa) niż akt prawa miejscowego oraz naruszenie art. 36 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która daje prawo właścicielowi gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, poprzez uniemożliwienie korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, poprzez uniemożliwienie korzystania z ww. przyznanego ustawą prawa.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Wojewoda Ł. zauważył, iż inwestycja dotyczy biologicznej oczyszczalni ścieków (przepustowość dobowa 1200l) z odprowadzeniem do studni chłonnej, zatem zgłoszenie dotyczy budowy oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Działki o nr 36/7, 35/8, 129/6, obręb K-17 przy ul. AB nr 20 w K., na których ma powstać planowana inwestycja objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/355/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania w części obszaru miasta K. (mpzp.) Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 2 mpzp w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego w całym obszarze planu zakazane jest wprowadzanie nie oczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenie i utrzymywanie otwartych zbiorników ściekowych. Ponadto w § 25 pkt 1 mpzp w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych plan ustala odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych\ (sanitarnych) poprzez istniejącą i projektowaną sieć kanalizacji sanitarnej do kolektora i dalej do Grupowej Oczyszczalni Ścieków, zaś w pkt 4 do czasu wyposażenia obszaru w sieć kanalizacji zbiorczej, plan dopuszcza stosowanie zbiorników bezodpływowych do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych z obowiązkiem okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do punktu zlewnego. Organ dodał, że kwestię odprowadzania ścieków do gruntu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311). Zgodnie z § 11 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego poza aglomeracją lub w aglomeracji, mogą być wprowadzane do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, jeżeli są spełnione łącznie określone warunki. Z powyższych przepisów, jak również z technologii oczyszczalni ścieków oraz załączonego do zgłoszenia opisu technicznego biologicznej oczyszczalni ścieków, jednoznacznie wynika, że projektowana oczyszczalnia ma na celu oczyszczenie ścieków gospodarczo-bytowych, do takich które będą spełniać dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń. Zatem odprowadzone do gruntu, poprzez zaprojektowany drenaż, będą ścieki oczyszczone. W związku z powyższym organ uznał, że ze względu na zakaz wprowadzania ścieków (nie oczyszczonych i oczyszczonych) do gruntu (§ 8.1. pkt 2 planu) projektowana oczyszczalnia ścieków nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta K., zatwierdzonego uchwałą z 28 grudnia 2005 r.

W skardze A. K.-M. i B. M. zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – k.p.a.);

- art. 7, art. 8 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pominięcia hierarchiczności źródeł prawa oraz stwierdzeniu, iż art. 87 Konstytucji RP to przepis nie stanowiący źródła prawa dla strony postępowania i nie ma bezpośredniego zastosowania w tej sprawie;

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącym, że to właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia aktu wyższego rzędu (ustawa) niż akt prawa miejscowego;

- art. 36 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która daje prawo właścicielowi gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, poprzez uniemożliwienie korzystania z w/w przyznanego ustawą prawa;

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości w/w decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w ich ocenie zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, istnieje możliwość wyposażenia nieruchomości nie tylko w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych, jak nakazano w planie miejscowym, ale także w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W tym ostatnim przypadku przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest też obowiązkowe. Z powyższego wynika, że przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniają taki sam poziom ochrony środowiska, co zbiorowe oczyszczalnie ścieków, czego niestety nie można powiedzieć o szambach. Na działkach nr 36/7, 35/8 oraz 129/6 brak jest możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo z dnia 24 sierpnia 2021 r. otrzymane z PGKIM Sp. z o.o. w K. (w aktach sprawy).

Skarżący powołali się również na ustawę Prawo wodne, która w art. 36 ust. 1 daje prawo właścicielowi gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie oraz ust. 5 powyższego artykułu, który stwierdza wprost, że właściciel gruntu w ramach zwykłego korzystania z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie ma prawo do odprowadzania oczyszczonych ścieków w ilości do 5 m3 na dobę. Zgłoszona do budowy przydomowa oczyszczalnia ścieków służy zaspakajaniu potrzeb własnych naszego gospodarstwa domowego i jest przeznaczona do oczyszczenia ścieków w ilości do 1,2 m3 na dobę, co jest ilością znacznie mniejszą niż zapisana w ustawie Prawo wodne ilość dopuszczalna w ramach zwykłego korzystania z wód. Odprowadzenie oczyszczonych ścieków zaplanowane jest do gruntu za pośrednictwem studni chłonnej, zlokalizowanej na terenie działki, której są jesteśmy właścicielami. Dodali, że pominięcie skarżących w planach budowy sieci kanalizacji oraz naciskanie i nakazywanie gromadzenia ścieków w zbiorniku bezodpływowym w porównaniu do przydomowej oczyszczalni powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów eksploatacyjnych na wywóz nieczystości. Szacowany roczny koszt obsługi szamba to minimum 3.450 zł (200 zł co 21 dni). Natomiast koszt obsługi oczyszczalni na rok nie przekroczyłby 150 zł. Podczas gdy koszt budowy szamba jest niewiele niższy w porównaniu z budową przydomowej oczyszczalni ścieków. Poza tym z informacji uzyskanych od pracowników PGKiM spółki z o.o. w K. nie ma najmniejszych szans aby kanalizacja została wybudowana przy ich nieruchomości. Tym samym skanalizowanie nieruchomości będzie niemożliwe, a szambo pozostanie rozwiązaniem docelowym. Zgodnie natomiast z zapisami miejscowego planu powinno to być rozwiązanie czasowe, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Co więcej, w ocenie skarżących Wojewoda Ł. nie przeanalizował akt niniejszej sprawy, a decyzja wydana została szablonowo. Organ nie rozróżnia odprowadzenia oczyszczonych ścieków do studni chłonnej wskazując, iż w projekcie odprowadzanie oczyszczonych ścieków następować będzie do zaprojektowanego drenażu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

W piśmie procesowym z 10 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wnieśli o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 10 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 grudnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca oraz organ nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 10 stycznia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynili decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] 2021 r., dotyczącą sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zgłoszenie dotyczy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem do studni chłonnej na dz. nr 36/7, 35/8, 129/6, obręb K-17 przy ul. AB nr 20 w K.. Odprowadzenie oczyszczonych ścieków zaplanowane jest do gruntu za pośrednictwem studni chłonnej, przez którą będą stopniowo i samoczynnie przesiąkać przez wykonane wcześniej warstwy drenarskie, w efekcie przedostając się do gruntu.

Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5).

Z kolei art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Co do zasady sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia.

W ocenie sądu jednak, zgłoszenia zgodnego z obowiązującymi przepisami sprzeciwu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone przepisami wyższej rangi niż akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy, dalej ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła, zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z 28 marca 2018 r. II SA/Kr 150/18 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Treść wskazanego wyżej § 8 ust. 1 pkt 2 mpzp stanowi iż w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego w całym obszarze planu zakazane jest wprowadzanie nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenie i utrzymywanie otwartych zbiorników ściekowych. Natomiast w myśl § 25 pkt 1 mpzp w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych plan ustala odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych (sanitarnych) poprzez istniejącą i projektowaną sieć kanalizacji sanitarnej do kolektora i dalej do Grupowej Oczyszczalni Ścieków, zaś w pkt 4 do czasu wyposażenia obszaru w sieć kanalizacji zbiorczej, plan dopuszcza stosowanie zbiorników bezodpływowych do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych z obowiązkiem okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do punktu zlewnego.

Ze względu na treść rozpoznawanej skargi powyższe regulacje zawarte w mpzp skonfrontować należało z przepisami rangi ustawowej, czyli przepisem art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), który stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Zacytowany przepis rangi ustawowej wyraźnie wskazuje, iż jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości.

W orzecznictwie, w analogicznych sprawach (sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków motywowany sprzecznością inwestycji z zapisami prawa miejscowego dopuszczającego jedynie gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) wielokrotnie podkreślano, iż zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10 wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z 8 lipca 2009 r., II SA/Gd 181/09; WSA Poznaniu z 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 194/09; WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Op 207/17). Ponadto zgodzić się należy również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że "zapisów (...) planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa (...), gdyby taki zakaz został umieszczony w planie miejscowym, stanowiłby on istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca bowiem, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków" (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1247/15).

Podkreślić także należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (zob. np.: wyroki NSA z: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09; 27 stycznia 2011r., II OSK 83/10; 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 3 października 2017 r., II OSK 2367/16; z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17).

W konsekwencji przyjąć należy, że skoro ustawa zawiera wprost przepis dopuszczający dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji. Jeśli zaś dojdzie, tak jak w niniejszej sprawie, do takiej sytuacji to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. W ocenie sądu nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. dopuszczą tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych), czy zakazują stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. jak w niniejszym postępowaniu - przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotne jest, że plan miejscowy nie może zabierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza także inne rozwiązania.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy sąd uznał, że wskazane przez organy regulacje m.p.z.p., na podstawie których organ zgłosił sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, są sprzeczne z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten bowiem dopuszcza budowę i eksploatację przydomowych oczyszczalni ścieków, także tych które za pomocą drenażu rozsączającego wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu (co jest normalnym, typowym rozwiązaniem) jeżeli oczyszczalnia taka spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z owych regulacji planu miejscowego nie można zatem wywodzić zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, skoro jest to rozwiązanie przewidziane we wskazanej ustawie.

Dodać należy, że rozwiązanie takie przewidziane zostało także w § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), który to przepis stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Należy zatem przyjąć, że dopóki na terenie objętym inwestycją nie zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna, to nie można narzucać inwestorowi rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego rozwiązania i metody nie są sprzeczne po pierwsze, z ustawą, po wtóre z wymaganiami technicznymi dla budynków i ich usytuowania.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

P.J.