Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 799/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 634/15 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od B. W. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 634/15 sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Uchylona przez Sąd I instancji decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.); art. 15 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 30); art. 23 ust. 2, art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. WE L z 2009 r. Nr 316); art. 4 ust. 1, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z 2011 r. Nr 25); art. 21 ust. 1-3, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 173); § 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329; dalej: rozporządzenie ONW), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Skierniewicach z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania B. W. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

2.2. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane w pismem z 2014 r. B. W. stanowiącym wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014, w którym zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 29,99 ha.

2.3. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. strona dokonała korekty wniosku oraz dokonała jego zmiany poprzez dodanie działki rolnej o powierzchni 0,17 ha, co spowodowało, że łączna powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2014 wyniosła 30, 16 ha.

2.4. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią kwalifikującą się do przyznania wnioskowanej płatności. W oparciu o system informacji geograficznej ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 29,92 ha.

2.5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał B. W., po potrąceniu kwoty 0,61 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości 5355,07 zł, w tym:

– ONW – Nizinne strefa I [...] w wysokości 5355,07 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 3407,43 zł, środki krajowe 1947,64 zł.

2.6. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wskazał, iż od przyznanej płatności dokonano, na podstawie art. 23 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, potrącenia kwoty 0,61 zł z uwagi na 2 dniowe przekroczenie terminu przewidzianego do złożenia zmiany do wniosku. Ponadto organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 płatność została przyznana do stwierdzonej powierzchni, kwalifikującej się do przyznania płatności, tj. do 29,92 ha.

2.7. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. strona wniosła o szczegółowe wyjaśnienie obliczeń powierzchni zgłoszonej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...], której powierzchnię kwalifikującą się do płatności organ wyliczył na 3,05 ha. Według strony powierzchnia tej działki, kwalifikująca się do przyznania wnioskowanej płatności wynosi 3,16 ha. Jednocześnie strona wyjaśniła, że zgłoszone do wniosku działki rolne oznaczone H, I, J stanowią zwarte obszary TUZ, w całości pokryte roślinnością.

2.8. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 19 stycznia 2015 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że jej pismo z dnia 12 stycznia 2015 r. stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanej w przedmiocie przyznają płatności ONW na rok 2014.

2.9. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Skierniewicach z dnia [...] grudnia 2014 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej regulują przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Dalej powołując się na rozporządzenie ONW z dnia 11 marca 2009 r. organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 2 rozporządzenia płatność przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który:

– jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha, a nie więcej niż 300 ha;

– został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanym dalej "numer identyfikacyjny";

– przestrzega wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

2.10. Organ odwoławczy wskazał również, że mając na uwadze powyższe regulacje, rolnik składając wniosek o przyznanie płatności jest obowiązany do wskazania powierzchni, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok oraz zobowiązuje się do przestrzegania norm i wymogów, przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Rolą organu jest natomiast weryfikacja spełniania przez rolnika przesłanek przyznania tych płatności. Narzędziem służącym weryfikacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

2.11. W niniejszej sprawie w toku postępowania organ I instancji, w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdził, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku strony do płatności ONW jest większa niż powierzchnia stwierdzona. Organ ustalił na podstawie danych zamieszczonych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), że maksymalna powierzchnia PEG zgłoszonej do wniosku działki ewidencyjnej nr [...] , położonej w obrębie B. wynosi 3,05 ha, a nie jak deklarowała strona 3,16 ha. Powyższe ustalenia zostały zweryfikowane ponownie przez organ odwoławczy, który w oparciu o dane ZSZiK dokonał pomiaru działki ewidencyjnej nr [...] na aktualnej ortofotomapie, z uwzględnieniem zakreśleń dokonanych przez stronę na załączniku graficznym złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2014. Analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy potwierdziła ustalenia organu I instancji, co do maksymalnej powierzchni PEG wynoszącej 3,05 ha. Z powierzchni przedmiotowej działki zostały bowiem wykluczone zadrzewienia znajdujące się w środkowej części działki. Teren niekwalifikujący się do przyznania wnioskowanej płatności obrazuje zdjęcie zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że dokonane wykluczenia są wiernym odzwierciedleniem terenu wyłączonego przez stronę z granic działek rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] na załączniku graficznym dołączonym do wniosku. Organ wskazał ponadto, że strona negując ustalenia organu, co do występowania na przedmiotowej działce zadrzewień oraz co do ustalonej powierzchni klasyfikującej się do przyznania płatności, nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność użytkowania tej działki na powierzchni 3,16 ha. Tym samym w ocenie organu odwoławczego za prawidłowe uznać należy ustalenia organu I instancji, co do stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną, wynoszącą 0,24 ha. (0,8021%).

2.12. Mając powyższe na uwadze, stosownie do treści art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 kwota przyznanej stronie płatności ONW obliczona na podstawie wzoru 29,92 ha (powierzchnia stwierdzona) x 179 zł (stawka płatności na 1 ha na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I) wyniosła 5355,68 zł. Wyliczona w ten sposób kwota została następnie pomniejszona, na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w zw. z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 o kwotę 0,61 zł, z uwagi na 2 dniowe przekroczenie terminu przewidzianego do złożenia zmiany do wniosku. Zatem przysługująca stronie kwota płatności ONW na rok 2014 wynosi 5355,07 zł.

2.13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W. zarzuciła, że nie istnieje jakakolwiek możliwość jednoznacznego, precyzyjnego wyznaczenia na materiale graficznym granic powierzchni zadrzewienia ani granic powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższe nie jest możliwe z uwagi na cienie rzucane przez korony drzew znacznie wkraczające w obręb faktycznie użytkowany rolniczo. Jedynym sposobem ustalenia granicy powierzchni działki użytkowanej rolniczo jest przeprowadzenie pomiarów na miejscu, co nie zostało przez organy wykonane. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy uznając za prawidłowy pomiar dokonany przez organ I instancji nie podał punktów pomiarowych, które potwierdziłyby poprawność tych ustaleń. Powyższe oznacza, że nie przeprowadzono precyzyjnego pomiaru powierzchni działki. Skarżąca wskazała, że w latach poprzednich zgodziła się do zmniejszenia powierzchni działki [...] do 3,16 ha, w celu uniknięcia wątpliwości, co do powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo. Dalsze zmniejszanie tej powierzchni jest niczym nieuzasadnione i nie poparte jakimikolwiek pomiarami przeprowadzonymi na gruncie. Zakwestionowała także zdjęcie zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie jest ono załącznikiem graficznym załączonym do złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności ONW na 2014 r.

2.14. Wniosła o dokonanie pomiaru na miejscu i wyznaczenie rzeczywistej powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...].

2.15. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną.

3.1. Oceniając prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń faktycznych sprawy, co do zasadnego pomniejszenia kwoty przyznanej skarżącej płatności ONW na rok 2014 z uwagi na przedeklarowanie powierzchni działki rolnej o nr ewidencyjnym nr [...], zgłoszonej do wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organy agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności. Sąd I instancji wskazał, że choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych – system LIPS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy, np. wskazywanych przez skarżącą, iż istniejące na tej działce zadrzewienie (korony drzew), rzucają cień, wkraczający w obręb (granice) powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, użytkowanej rolniczo jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie kontroli na miejscu, o co strona wnosiła, Organy nie rozpoznały jej wniosku.

3.2. Narzędziem prawnym przewidzianym zarówno przez prawodawcę unijnego jak i krajowego służącym weryfikacji zgodności wniosku o przyznanie płatności z warunkami na jakich przyznawana jest dana płatność, są zarówno przeprowadzane przez pracowników ARiMR kontrole administracyjne, jak i kontrola na miejscu.

3.3. Sąd I instancji zauważył również, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Na mocy tychże zmian, organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym więc organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.

3.4. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG. Organy administracji publicznej zostały zobowiązane przez WSA w Łodzi, do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, przy zastosowaniu wszelkich narzędzi przewidzianych prawem.

4. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

4.1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

4.1.1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW) w zw. z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L z 2009 r. Nr 316, s. 65; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) w zw. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 30; dalej: rozporządzenie nr 73/2009), w zw. z art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z 2011 r. Nr 25, s. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG oraz przyjęcie, że jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, użytkowanej rolniczo jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie kontroli na miejscu, w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał oceny wniosku strony zgodnie z przytoczonymi powyżej zasadami, gdzie pierwszeństwo ma obligatoryjna kontrola administracyjna wniosku, a kontrola na miejscu ma jedynie charakter uzupełniający, przy czym niedopuszczalne jest przyznanie płatności ponad powierzchnię maksymalną ustaloną na podstawie pomiaru na ortofotomapach, zwłaszcza, że organ odwoławczy w sposób jasny i całościowy wyjaśnił dlaczego powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana przez stronę, co dodatkowo zobrazował za pomocą wydruku pomiaru działki ewidencyjnej nr [...], gdzie wyraźnie widać obszar zadrzewiony i gdzie zaobserwować można, inaczej niż ZW1 to twierdzi strona, że pomiar powierzchni wyłączonej nie był wykonywany po cieniu drzew, a po środkowej części koron drzew, tj. w sposób uwzględniający również część powierzchni pod koronami uprawnioną do płatności, a pomiar jest zgodny z zaznaczonym na załączniku graficznym obrysem działek rolnych, wobec czego organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu przyczyny zmniejszenia powierzchni uprawnionej do płatności, stąd skarga powinna zostać oddalona.

4.1.2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1613; dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że modyfikacja reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW, tj. wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, powoduje konieczność nie tyko rozpatrzenia materiału dowodowego, ale również jego zebrania w celu ustalenia faktycznej powierzchni maksymalnej na działce ewidencyjnej o nr [...] w sytuacji, gdy organ odwoławczy ocenił przedstawiony przez stronę materiał dowodowy w postaci wniosku i załączników graficznych z zaznaczonymi granicami działek rolnych, w kontekście danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), z którego wynika, że powierzchnia maksymalna na działce ewidencyjnej o nr [...] wynosi 3,05 ha, z uwagi na występowanie na działce zadrzewień czyli powierzchni nieuprawnionych, a strona w postępowaniu nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, podczas gdy to na stronie w tym postępowaniu spoczywa ciężar udowodnienia, że ustalona powierzchnia maksymalna jest niezgodna z obrazem ortofotomapy lub ze stanem faktycznym w terenie, stąd też w tym postępowaniu to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne, wobec czego organ działał zgodnie z powyższymi przepisami, a zatem skarga powinna zostać oddalona.

4.1.3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywisty błąd pisarski, nieistotny, dopisanie literki "c" po art. 141 § 4) poprzez niepełne uzasadnienie wyroku przejawiające się w niesprecyzowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania jakie przepisy zostały przez organ naruszone podczas wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchybienie to uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, a zatem orzeczenie sądu I instancji nie poddaje się kontroli, gdyż brakuje mu wymaganych prawem części w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dalsze prawidłowe postępowanie organu, bowiem z uzasadnienia nie wynika jakie konkretnie przepisy zostały naruszone, co również powoduje trudność w konstruowaniu zarzutów kasacyjnych, bowiem można się jedynie domyślać, że Sąd miał na myśli naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkować powinno uchyleniem wyroku WSA w Łodzi i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd.

4.2. W związku z powyższym organ wniósł o:

4.2.1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi B. W.,

4.2.2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4.2.3. Alternatywnie organ wniósł o:

4.2.3.1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

4.2.3.2. Zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4.2.3.3. Nadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, należało ja więc uwzględnić.

5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

5.3. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny – jak wyżej wskazano – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to istotne jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, gdyż zawarte w nich przyczyny zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji determinują kierunek działalności sądu kasacyjnego.

5.4. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

5.5. Dodać przy tym trzeba, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania bądź też do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych (wyrok NSA z 12 września 2018 r., I GSK 971/18).

5.6. W rozpoznawanej skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne. Oparta została o procesową podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w której kasator zarzucił naruszenie:

– art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, w zw. z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, w zw. art. 17 rozporządzenia 73/2009, w zw. z art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG oraz przyjęcie, że jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, użytkowanej rolniczo jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie kontroli na miejscu,

– art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że modyfikacja reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW tj. wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, powoduje konieczność nie tyko rozpatrzenia materiału dowodowego, ale również jego zebrania w celu ustalenia faktycznej powierzchni maksymalnej na działce ewidencyjnej o nr [...],

– oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie wyroku przejawiające się w nie sprecyzowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania jakie przepisy zostały przez organ naruszone podczas wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie orzeczenia nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dalsze prawidłowe postępowanie organu, bowiem z uzasadnienia nie wynika jakie konkretnie przepisy zostały naruszone.

5.7. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższe zarzuty według wyżej wskazanych reguł uznał je za zasadne z następujących względów.

5.8. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uchwale z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8 /09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

W rozpoznawanej sprawie skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości, bowiem w skardze kasacyjnej podniesiono również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

5.8.1. Przechodząc do rozważań co do istoty sformułowanego zarzutu muszą być one poprzedzone rozważaniami natury bardziej ogólnej, a mianowicie roli pisemnego uzasadnienia orzeczenia sądu w odtworzeniu procesu myślowego sędziów, który doprowadził do wydania uzasadnianego orzeczenia oraz ustawowych wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Warto w tym miejscu przypomnieć najważniejsze tezy powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i w rozpoznawanej sprawie przedstawia jako własne.

5.8.2. W uchwale tej trafnie zwrócono uwagę, iż mimo że w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki w: B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, tom I, s. 573), to mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia. Dlatego dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 558). Zakres powagi rzeczy osądzonej (co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia) jest brany z urzędu pod rozwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Nie można w związku z tym podzielić tych wypowiedzi judykatury i piśmiennictwa, które uzasadnienie orzeczenia sprowadzają jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i to w ograniczonym zakresie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r., II FSK 25/05, niepubl.; z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05, niepubl.). Wbrew tym poglądom, uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek istotnie sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak wspomniane następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-350). Istotą uzasadnienia jest bowiem uzasadnienie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 308).

5.8.3. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia omawianej wątpliwości prawnej zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia".

5.8.4. Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej – sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zajęcie stanowiska(wyeksponowanie, opisanie) co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne również wtedy, gdy sąd uchylając zaskarżoną decyzję uznaje ustalony stan faktyczny tylko w części za wadliwy.

5.8.5. Ciążący na sądzie pierwszej instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wprost z treści art. 188 zd. ostatnie p.p.s.a., który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także, sprzecznie z intencją ustawodawcy, ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 390; B. Gruszczyński w: Prawo o postępowaniu..., s. 554; B. Dauter, Metodyka..., s. 430).

5.8.6. Reasumując tę część rozważań należy przyjąć, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., odmiennie niż jego odpowiednik w postępowaniu cywilnym – art. 328 § 2 k.p.c., nie zawiera elementu uzasadnienia, jakim jest "wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia". Jest to o tyle zrozumiałe, że nie sposób wyobrazić sobie proste przetransponowanie tego uregulowania na grunt przepisów dotyczących kasacyjnego – co do istoty – postępowania sądowoadministracyjnego (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, OSP 2005, z. 12, s. 653), a poza tym, jak już zostało powiedziane wcześniej, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161-164). Ponieważ kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych, w: Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231), ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny, ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (B. Dauter, Metodyka..., s. 435). Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. wyrok NSA z 18 września 2007 r., I FSK 1206, niepubl.), tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku. Jak istotna z punktu widzenia kontroli instancyjnej jest rola uzasadnienia orzeczenia w części obligującej do prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego, może świadczyć orzecznictwo Sądu Najwyższego, który mimo związania z mocy art. 398[13] k.p.c. ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia, dopuszcza możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., gdy z uzasadnienia orzeczenia nie da się odczytać, jaki stan faktyczny stanowił podstawę rozstrzygnięcia (por. wyroki SN z: 5 czerwca 2009 r., I UK 21/09, Lex nr 515699; 9 lipca 2008 r., I PK 2/08, Lex nr 49769; 9 września 2007 r., II CSK 175/07, Lex nr 484699). W kontekście prowadzonych rozważań, należy się opowiedzieć za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, które dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście ustaleń faktycznych, to nie tylko treść rozstrzygnięcia (sama sentencja orzeczenia), ale treść całego orzeczenia – sentencji i uzasadnienia – jakie zapada w konkretnej sprawie.

5.8.7. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r. (FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego ważnego dla praktyki orzeczenia, zaakceptowanego zarówno przez orzecznictwo jak i piśmiennictwo prawnicze (por. poza wskazanymi we wniosku m.in. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., II FSK 16/08, niepubl.; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 516; A. Kabat w: Prawo o postępowaniu..., s. 385 i B. Gruszczyński, tamże, s. 476) wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

5.8.8. W świetle powyższych rozważań, uzasadnienie zaskarżonego w sprawie orzeczenia wymogów tych nie spełnia. Nie budzi wątpliwości, iż Sąd I instancji oprócz arbitralnego stwierdzenia, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG, nie zawiera żadnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego przez organ, a w dodatku całkowicie pomija przeprowadzone przez organ dowody. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej zostały zobowiązane przez WSA w Łodzi, do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, przy zastosowaniu wszelkich narzędzi przewidzianych prawem, tyle tylko, że Sąd I instancji, nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wskazano bowiem w uzasadnieniu orzeczenia, nawet jednego z przepisów procedury administracyjnej czy też przepisów prawa materialnego, które w przekonaniu Sądu I instancji, zostały przez organ naruszone podczas wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak jest również wskazówek dla organu co do dalszego postępowania. Uchybienia te uniemożliwiają również kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przy tak sporządzonym uzasadnieniu, nie sposób poznać motywy zaskarżonego orzeczenia ani też prześledzić toku rozumowania Sądu I instancji. Z tych względów sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zarzuty kasacji w tym zakresie należało uznać za trafne.

5.9. Za trafne należało też uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, w zw. z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, w zw. art. 17 rozporządzenia 73/2009, w zw. z art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2, rozporządzenia nr 65/2011 poprzez przyjęcie, że jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, użytkowanej rolniczo jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie kontroli na miejscu. Słusznie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są (art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Organ wyraził pogląd, iż ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Przeprowadzane z kolei kontrole administracyjne wniosków płatności ONW, mają na celu stwierdzenie czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. powierzchni maksymalnej (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza – PEG). W rozpoznawanej sprawie łączna powierzchnia działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej została wyliczona na 3,05 ha. Powierzchnia ta została ustalona przez organy orzekające w sprawie, w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Ponieważ kontrola dokonywana na miejscu ma charakter uzupełniający w stosunku do kontroli administracyjnych prowadzonych według wyżej opisanych zasad Sąd I instancji, winien był w pierwszej kolejności, odnieść się do wyników kontroli administracyjnej organu opisanych w decyzjach i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie jak i do argumentacji prawnej i faktycznej organu. Tak się jednak nie stało. Brak w uzasadnieniu orzeczenia mimo przytoczenia tych przepisów prawa, które przytoczył organ, Sąd I instancji, nie ocenił dowodów i ustaleń organów przeprowadzonych według wyżej wskazanych zasad, stwierdzając jedynie, iż nic nie stoi na przeszkodzie aby przeprowadzić kontrolę na miejscu.

Ponadto jak wynika z akt sprawy nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że nie uzasadnił swojego stanowiska dlaczego powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana przez stronę, co dodatkowo zobrazował za pomocą wydruku pomiaru działki ewidencyjnej nr [...].Organ odwoławczy wyjaśnił również, że pomiar powierzchni wyłączonej nie był wykonywany po cieniu drzew, a po środkowej części koron drzew, tj. w sposób uwzględniający również część powierzchni pod koronami uprawnioną do płatności, i jest zgodny z zaznaczonym na załączniku graficznym obrysem działek rolnych. Jednakże Sąd I instancji nie odniósł się tego stanowiska uniemożliwiając po raz kolejny kontrolę instancyjną orzeczenia przez Sąd kasacyjny, opierając się wyłącznie na stanowisku jednej ze stron.

5.10. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny również uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ zobowiązany jest nie tyko rozpatrzeć wnikliwie materiał dowodowy, ale również samodzielnie poszukiwać dowodów w celu ustalenia faktycznej powierzchni maksymalnej na działce ewidencyjnej o nr [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. (...) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

5.11. Powyższa regulacja prawna w sposób znaczący modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania – określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11; z 17 czerwca 2015 r., II GSK 832/14). Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów.

5.12. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie. W jej okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego – sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 80 k.p.a. w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie, co Sąd I instancji zobowiązany będzie również rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

5.13. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

5.14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).