Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2060/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1062/17 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1062/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A.C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]września 2017 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 15 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W pkt 6 propozycji ustalono uposażenie, tj.: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby- łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W dniu 5 czerwca 2017r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2017r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w związku z otrzymaną propozycją określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]skarżący wniósł o przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według dotychczasowego mnożnika, tj. 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446) mnożnik kwoty bazowej na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej na poziomie Urzędu Celno-Skarbowego jest ustalony w wysokości od 2,321 do 2,721. W ocenie strony przyznany dotychczas mnożnik w wysokości 2,614 mieści się w przedstawionych granicach, nie będąc jednocześnie "rażąco wysokim". Przyznany mnożnik kwoty bazowej w dotychczasowej wysokości był potwierdzeniem i docenieniem przez byłego pracodawcę posiadanej wiedzy, doświadczenia i zaangażowania wykazanego w trakcie prawie piętnastoletniej służby. Okoliczność powyższą potwierdzają oceny okresowe dokonywane przez bezpośrednich przełożonych, jak i nagrody indywidualne przyznawane zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów.

Decyzją z dnia [...]września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]uchylił zaskarżoną decyzję, tj. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]maja 2017r. w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]wskazał, że po dokonaniu analizy akt osobowych, mając na uwadze kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj.: posiadane przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania uznał za zasadne podwyższenie mnożnika kwoty bazowej do uposażenia zasadniczego. Zmieniając przedmiotową decyzję wzięto pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta, zgodnym z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w Łodzi stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w Izbie Celnej w [...], a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego. Dodatkowo organ podkreślił, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Powyższe umożliwiają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. Obecnie obowiązujące rozporządzenie pozwala awansować funkcjonariusza na wyższe stanowisko na wniosek naczelnika urzędu celno-skarbowego gdy upłynie rok pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, w ocenie okresowej lub opinii służbowej ustalono poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym "na poziomie oczekiwań" oraz gdy funkcjonariusz wzorowo realizuje obowiązki służbowe lub przejawia inicjatywę na dotychczas zajmowanym stanowisku. Natomiast § 7 ww. rozporządzenia umożliwia zmianę na stanowisku poprzez podwyższenie uposażenia zasadniczego bez zmiany stanowiska służbowego, powyższe następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego, składany do kierownika jednostki organizacyjnej, z zachowaniem drogi służbowej.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca, zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności.

Dalej Sąd podał, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.) Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej.

Sąd I instancji podkreślił, że skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów.

Zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi decyzji – zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej, niż dotychczas wysokości.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o przywrócenie uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości. Stwierdził, że zasadne jest podwyższenie kwoty bazowej uposażenia zasadniczego. Zmieniając decyzję z dnia 15 maja 2017r., tj. podwyższył mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i podał, że wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446).

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku funkcjonariusza w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w Izbie Celnej w [...], a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Organ nadmienił również, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Umożliwiają to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu właśnie taki, a nie inny wskaźnik uposażenia zasadniczego został przyjęty dla skarżącego, gdy zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ( Dz. U. z 2017 r, poz. 446) w załączniku do rozporządzenia dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że zmieniając propozycję służby poprzez podwyższenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej organ wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy okoliczności odnoszących się do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych, jak i indywidualnie przyznanych nagród zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów. Także stwierdzenie, że przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza, a otrzymana propozycja określająca warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Skarżący, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z mocy art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał.

Powyższe uchybienia zdaniem Sądu, naruszają nie tylko przytoczone przepisy ustawy wprowadzającej ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd podkreślił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 165 ust 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. wskutek mylnego przyjęcia, że w przypadku ustalenia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego konieczne jest wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza - podczas gdy skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani pozostałych warunków pełnienia służby w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy nie wymagają wyjaśnienia przesłanki jakimi kierował się organ określając skarżącemu w propozycji z dnia [...]maja 2017 r. niższe stanowisko służbowe od dotychczasowego, w tym uposażenie zasadnicze i jakie okoliczności to uzasadniają, natomiast istotne jest, że posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby organ, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, uwzględnił w zaskarżonej decyzji, czemu dał realny wyraz ustalając skarżącemu najwyższe uposażenie zasadnicze w grupie funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...];

2) art. 151 P.p.s.a. i nieoddalenie skargi lecz zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy w zw. z art. 143 § 1 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że:

a) podjęte rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione, w szczególności przez nie wykazanie jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości - podczas gdy w przypadku reorganizacji i zmiany z tego powodu nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego na mocy art, 165 ust. 7 ustawy, nie jest konieczne wykazanie przyczyn zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby, a ponadto skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani innych warunków pełnienia służby w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy, nie wymagały wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji przesłanki jakimi kierował się organ ustalając skarżącemu decyzyjnie w propozycji z dnia [...]maja 2017 r. niższe uposażenie zasadnicze od dotychczasowego i jakie okoliczności to uzasadniały,

b) nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu został ustalony dla skarżącego mnożnik uposażenia zasadniczego w wysokości 2.400 gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446) dalej: rozporządzenie, dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721 - podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości spowodowane było nie kwestionowanym w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obniżeniem stanowiska służbowego skarżącego z naczelnika wydziału w b. Służbie Celnej na stanowisko eksperta w Służbie Celno-Skarbowej, które nie wiąże się z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań komórki organizacyjnej oraz, że podwyższenie w zaskarżonej decyzji mnożnika kwoty bazowej do wysokości 2.400 odpowiada stanowisku eksperta i jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności zdobytych w okresie zatrudnienia skarżącego w b. Służbie Celnej, bowiem z akt sprawy wynika, że jest to mnożnik najwyższy jaki przyznano funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...],

c) organ nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych jak i indywidualnie przyznanych nagród zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...]jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów - podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że podwyższenie tą decyzją mnożnika kwoty bazowej do wysokości 2.400 jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności skarżącego zdobytych w okresie zatrudnienia w b. Służbie Celnej i odpowiada stanowisku eksperta, a ponadto z akt sprawy wynika, że przyznany skarżącemu mnożnik jest najwyższy z przyznanych funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku eksperta Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w związku z czym brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji expressis verbis do ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych jak i przyznanych nagród nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego wyroku dokonywana jest tylko w zakresie zarzutów składających się na podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie obarczona jest poważnymi wadami dotyczącymi sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew cytowanemu przepisowi autor skargi kasacyjnej połączył w jedną obie podstawy kasacyjne ( zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania ) nie wskazując w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wymienione przepisy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS mylnym przyjęciem przez Sąd że organ miał obowiązek wykazać przyczyny zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby nie mieści się w dyspozycji art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., który wskazuje wyłącznie na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jako dopuszczalne formy naruszenia przepisów prawa materialnego. " Mylne przyjęcie " o jakim mowa w skardze kasacyjnej dotyczy ustaleń, te zaś pozostają zawsze w sferze regulowanej przez przepisy postępowania.

Niezależnie od powyższego teza taka nie wynika w ogóle z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarga funkcjonariusza dotyczyła jedynie kwestii uposażenia i ta została przez Sąd rozstrzygnięta.

Nie jest też wiadome dlaczego skarga kasacyjna zarzuca naruszenie drugiego z wymienionych przepisów prawa materialnego, który dotyczy uprawnienia funkcjonariusza do wniesienia skargi do Sądu i który to przepis nie mógł być przez Sąd I instancji stosowany.

Zupełnie niezrozumiałe jest też powołanie się na zarzut naruszenia art. 143 § 1 P.p.s.a. Przepisu takiego po prostu nie ma.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty przedstawione w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione także z innych powodów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uwzględnił skargę z jednej przyczyny, a mianowicie ocenił iż organ nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany. Nie jest zatem trafne twierdzenie skargi kasacyjnej jakoby Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się proponując funkcjonariuszowi niższe stanowisko służbowe.

Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Sytuacje wyżej wskazane nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Skarga funkcjonariusza dotyczyła jedynie kwestii uposażenia i ta została przez Sąd rozstrzygnięta.

Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał uposażenie niższe od dotychczasowego. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany związane z reorganizacją Służby Celnej okazały się wyjątkowo niekorzystne dla funkcjonariusza. Po pierwsze obniżono mu stanowisko służbowe, po drugie obniżono mu uposażenie. O ile kwestia stanowiska służbowego pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy, o tyle jak słusznie ocenił to Sąd I instancji funkcjonariusz mógł oczekiwać uwzględniając art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Dlatego obniżając uposażenie organ miał obowiązek wykazania rzeczywistych przyczyn takiego stanu rzeczy.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie pozwala na kontrolę przyczyn przyznania funkcjonariuszowi uposażenia w takiej właśnie wysokości. W przypadku gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie pozwala na kontrolę w zakresie jej prawidłowości. Nie odpowiada na pytanie dlaczego funkcjonariusz nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia skoro nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej ( Dz. U z 2017r., poz. 446 ).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.