Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], Rada Miasta, działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej "u.z.z.w."), przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prokurator Rejonowy w I. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w całości. Uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez niezrealizowanie w niej treści ustawowego upoważnienia - niewprowadzenie koniecznych regulacji, czego obowiązek wynika z naruszonego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że § 2 pkt 1)-3) regulaminu określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez nieuprawnione odesłanie do treści obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy. Ponadto podniósł, że niezgodny z prawem jest §10 ust. 1 regulaminu uzależniający możliwość korzystania z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od zgody przedsiębiorstwa w przypadku osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, § 10 ust. 4 regulaminu stanowiący o odpłatności uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem oraz §12 ust. 3 regulaminu stanowiący o odpłatności wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący pobieżnie zapoznał się z zaskarżoną uchwałą, o czym świadczy błędnie podana podstawa prawna uchwały oraz błędna interpretacja jej §10. Organ podniósł, że wymieniony paragraf w całości określa wymogi fizycznego wykonania przyłączenia na dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków, zaś w przypadku zawarcia umowy tytuł prawny do nieruchomości nie jest konieczny, co potwierdzają zapisy §5-7 regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poddawszy kontroli sądowej przedmiotową uchwałę Rady Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Jej zapisy nie odpowiadają bowiem przepisom kompetencyjnym właściwym materii regulowanej przez zaskarżoną uchwałę, a to skutkowało przekroczeniem przez organ uchwałodawczy granic upoważnienia ustawowego w stanowieniu aktu prawa wewnętrznego. Zauważyć tu należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O ile zarzuty zawarte w skardze Prokuratora okazały się trafne, to nie wyczerpywały one w całości katalogu nieprawidłowości, jakimi dotknięta została zaskarżona uchwała.

Zgodnie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: "Konstytucja RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Emanacją powyższej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały (i w tym brzmieniu cytowane będą przepisy tej ustawy w dalszej części uzasadnienia) – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA z 9 dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wcześniej wskazano, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1) u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W §2 zaskarżonej uchwały określono m.in., że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarczając wodę i odprowadzając ścieki w szczególności dostarcza wodę do nieruchomości o jakości przeznaczonej do spożycia ludzi w sposób ciągły i niezawodny (§2 pkt 1), zapewnia w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie wody o wielkości wynikających z warunków technicznych przyłączenia (§2 pkt 2), odbiera ścieki w sposób ciągły, o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami, w ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia nieruchomości (§2 pkt 3) oraz określa dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń odbieranych ścieków, a także kontroluje, czy jakość przyjmowanych ścieków jest zgodna z obowiązującymi przepisami (§2 pkt 4). Powyższe ustalenia regulaminu nie stanowią, w ocenie Sądu, o minimalnym poziomie usług. Delegacja zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. obliguje radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie i jakość wody oraz ciągłość dostaw. Regulamin odwołuje się w tej kwestii do ogólnie określonych przepisów obowiązującego prawa, nie określając tych parametrów. Określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może następować przez odesłanie do treści obowiązujących przepisów wykonawczych do tej ustawy. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a w szczególności poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, sposobu odprowadzania ścieków (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 925/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma znaczenia, że wymagania jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16). Uznać należy, że Rada Miejska w powyższym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi znalazły odniesienie do zaskarżonej uchwały. Nieprawidłowości tutejszy Sąd dostrzegł odniesieniu do ustaleń § 7 regulaminu. Sprowadziły się one do nieuprawnionego uregulowania w poszczególnych zapisach materii zarezerwowanej dla uzgodnień umownych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawieranych na podstawie art. 6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6) u.z.z.w. umowa pomiędzy wskazanymi wyżej stronami o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków określa w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Analiza treści § 7 regulaminu doprowadza do wniosku, że ustalenia o których mówi art. 6 ust. 3 pkt 6) u.z.z.w. uregulowane zostały w poszczególnych ustępach tego paragrafu. Ustalają one możliwość rozwiązania umowy oraz warunków tego rozwiązania. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

Odnośnie ustaleń § 10 zaskarżonego regulaminu, poprzeć należy argumenty zawarte w skardze na ten akt. W § 10 ust. 1 zdanie drugie regulaminu ustalono, że w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie nieruchomości osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wprowadzenie klauzuli o możliwości niewyrażenia zgody na przyłączenie nieruchomości do sieci wodnokanalizacyjnej świadczy o wykroczeniu uchwałodawczy poza kompetencje przyznane przepisem upoważniającym. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stan prawny nieruchomości nie został przez ustawodawcę wyodrębniony jako przesłanka warunkująca możliwość korzystania przez odbiorcę usługi wodociągowo-kanalizacyjnej z tej usługi. Poprzeć należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1148/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym.

Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że zaskarżony regulamin w sposób nieuprawniony wprowadził opłaty związane z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a konkretnie opłatę za uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem (§10 ust. 4 regulaminu) oraz za wydanie warunków technicznych przyłączenia do tej sieci (§12 ust. 3 regulaminu). Pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w.) nie mieści się ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za przyłączenie do sieci, ani upoważnienie do określenia, a potem pobierania, opłat za uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym lub za wydanie warunków technicznych przyłączenia. W art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 u.z.z.w. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 116/06 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Sądu, że opłaty nałożone w powyższym przedmiocie warunkowałyby w istocie możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, a to ze względu na treść § 5 regulaminu uzależniającego zawarcie umowy między odbiorcą usług i przedsiębiorstwem po spełnieniu warunków technicznych przyłączenia oraz § 15 ust. 1 in fine regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku warunków technicznych umożliwiających zrealizowanie usługi. Przedmiotową opłatę uznać należy zatem za opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 - dalej jako "u.g.k."), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko zawarte w zacytowanym w skardze wyroku WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ponoszenia takich opłat nie wynika także z przepisów u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/2006 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za uzgodnienie warunków technicznych oraz za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP.

W § 17 regulaminu Rada wskazała, że "wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorcy w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska naturalnego". O wstrzymaniu zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków Przedsiębiorstwo niezwłocznie informuje odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty"(ust. 2). Powyższe unormowania regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy. Ponadto modyfikują postanowienia art. 8 u.z.z.w., które przewidują odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, w przypadku wystąpienia zdarzeń określonych przez ustawodawcę (ust. 1 pkt 1-4) oraz wskazują kogo należy zawiadomić o zamiarze odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (ust. 3). Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 166/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/90 (publ. OSS 2000/1/17) uznał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Wreszcie stwierdzić należy, że nie uszło uwadze Sądu, iż część zapisów zaskarżonej uchwały stanowi w istocie powtórzenie lub zmodyfikowanie przepisów u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; cytowany wcześniej wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 dnia marca 2018 r., sygn., akt II SA/Bd 1256/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Organ uchwałodawczy, konstruując zapisy zaskarżonej uchwały powtórzył (lub powtarzając – zmodyfikował) przepisy zawarte w u.z.z.w. Oprócz wskazanego wcześniej §17 modyfikującego brzmienie art. 8 u.z.z.w. Sąd zauważył, że §8 regulaminu jest kopią art. 26 ust. 1 u.z.z.w. Dostrzegając powyższe należy wskazać, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wobec powyższego, nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.