Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1657/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujący stan sprawy.

Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej przy ulicy [...] (dawniej przy ulicy [...]) w W., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła H. F. zarzucając jej: naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodnego i błędną jego ocenę oraz stwierdzenie, że wywłaszczana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia; naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków w przedmiocie powołania biegłego dendrologa; naruszenie art. 107 § 3 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 112 ust. 3 i art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez przyjęcie, że zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna, jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, a także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wywłaszczona działka była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdził, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III u.g.n. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Natomiast nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie.

Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został zrealizowany. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego np. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Cel wywłaszczenia zawarty w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości został określony bardzo ogólnie, jako obiekt [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. o lokalizacji szczegółowej zagospodarowanie terenu miało nastąpić według planu stanowiącego załącznik do tej decyzji. Prezydent W. zaznaczył, że w obszarze wywłaszczonej nieruchomości, która aktualnie oznaczona jest jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zaprojektowana została zieleń z boiskami i miejscami gier, a przy granicy obiektu drzewa. Tym samym organ pierwszej instancji zaznaczył, że zrealizowano część zaplanowanych obiektów oraz że na nieruchomości nie miały być wzniesione obiekty kubaturowe, lecz obiekty sportowe i zieleń. W dniu [...] lipca 2013 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi teren zieleni częściowo porośnięty krzewami i drzewami wysokimi. Według przedstawiciela Policji teren ten przeznaczony jest do ćwiczeń służb specjalnych policji. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że zieleń znajdująca się na nieruchomości jest nieurządzona, nieuporządkowana oraz miejscowo jest zaśmiecona. Komenda Stołeczna Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oświadczyła, że na działce nr [...] nie miały powstać żadne obiekty, natomiast w projekcie zagospodarowania terenu z 1974 r. zaprojektowano lokalizację do małych gier, nie określając jednocześnie ich charakteru. Komenda Stołeczna Policji stwierdziła ponadto, że przedmiotowa działka ewidencyjna wraz z działkami sąsiednimi są wykorzystywane jako tereny sportowe przeznaczone do ćwiczeń dla jednostek Policji. Drzewa są wykorzystywane m. in. jako punkty ukrycia zespołów, budowanie zasadzek i do innych celów szkoleniowych specjalistycznych jednostek Policji. Przygotowywanie funkcjonariuszy do sprawnego przeprowadzenia akcji szturmowych według każdego wariantu wymaga ciągłych ćwiczeń takich jak omawiane. Ponadto, zdaniem organów, o realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości świadczy zdjęcie lotnicze z 1982 r., które obrazuje sposób jej zagospodarowania. Na podstawie jego analizy ustalono, że nieruchomość była zadrzewiona, zaś na podstawie zdjęcia lotniczego z 1976 r. wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt użytkowany rolniczo.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r., II OSK 1754/13, kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W niniejszym postępowaniu, zdaniem Wojewody, Prezydent W. zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie kwestionowanej przez odwołującą się decyzji. Organ pierwszej instancji dokonał również wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, a stanowisko swoje wyraził w uzasadnieniu decyzji w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Zdaniem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie nie było konieczności powołania biegłego dendrologa, co zostało zgłoszone przez stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z pismem Biura Planowania Rozwoju Miasta z dnia [...] maja 1972 r. dotyczącego wytycznych urbanistycznych dla lokalizacji inwestycji obiektu [...] wynika, że wzdłuż granic na terenie obiektu od strony zachodniej, wschodniej i południowej należy przewidzieć pas wysokiej zieleni izolacyjnej szerokości [...] m. Porównując zdjęcie lotnicze z 1976 r. ze zdjęciem z 1982 r. można jednoznacznie ustalić, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej w dniu wywłaszczenia teren użytkowany rolniczo znajduje się pas zieleni izolacyjnej. Organ drugiej instancji zaznaczył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, stwierdził, że gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej. Tym samym zarzut pełnomocnika odwołującej się dotyczący zmiany jakościowej przeprowadzonego wywłaszczenia nieruchomości, a także nie wykorzystywania wywłaszczonej działki zgodnie z celem wywłaszczenia jest nieuzasadniony.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. F. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak wnikliwego jego rozpatrzenia, przy stwierdzeniu, że nieruchomość wywłaszczona w decyzji wydanej przez Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nie stała się zbędna, tj. poprzez przyjęcie, iż inwestycja celu publicznego została zrealizowana zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i nie narusza art. 136 u.g.n.;

2. art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej w przedmiocie powołania biegłego dendrologa, a także sporządzenia inwentaryzacji zieleni w celu oceny, czy zieleń na nieruchomości wywłaszczonej, tj. na działce [...] z obrębu [...], stanowi zieleń samosiejną, jaki jest wiek istniejących drzew, czy stanowi zieleń urządzoną jako ingerencja człowieka, a także wniosku o zwrócenie się do odpowiedniej jednostki administracyjnej przejmującej kompetencje architektury i budownictwa, w celu uzyskania dokumentacji o przebiegu i realizacji inwestycji celu publicznego, co stanowiło o istocie sprawy;

3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym braku wskazania przyczyny odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innych środków dowodowych, w tym wniosku o powołanie biegłego dendrologa, wniosku o sporządzenie inwentaryzacji, czy dokumentacji architektonicznej i budowlanej o przebiegu i realizacji inwestycji celu publicznego, a także brak wyjaśnienia dlaczego organ I instancji, co zostało przyjęte także przez organ II instancji, posiłkował się "Koncepcją zamienną inwestycji celu publicznego z 1994 roku", przy ocenie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji kiedy koncepcja ta była sporządzona 20 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, oraz braku analizy fotogrametrycznej zdjęcia lotniczego z 1982 r.

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie bezzasadnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r., podczas gdy prawidłowa byłaby zmiana zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub też uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia, w związku z naruszeniem przepisów postępowania, oraz koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 112 ust. 3 i art. 137 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczana, jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, przy przyjęciu, że brak ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w tym brak zabudowania, zagospodarowania lub urządzania zieleni może stanowić realizację celu publicznego poprzez zmianę przeznaczenia.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wywłaszczona działka nr [...] z obrębu [...] była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej, w której zaplanowano urządzenie zieleni z boiskami i miejscami gier, która została zrealizowana, w sytuacji w której zgodnie z decyzją lokalizacyjną wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była wyłącznie pod "boiska do gier małych", a także poprzez przyjęcie na podstawie zdjęcia lotniczego z 1982 r., iż zieleń została na nieruchomości urządzona, podczas gdy nie sporządzono opinii fotogrametrycznej, uzasadniającej przyjęcie twierdzenia pozytywnego, a z analizy zdjęcia lotniczego w obszarze wywłaszczonym wynika, iż brak jest jakiegokolwiek urządzania zieleni na nieruchomości oraz ingerencji człowieka.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że następcą prawnym po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości – S. L., jest skarżąca H. F. Celem publicznym, na który powyższa nieruchomość została wywłaszczona była realizacja tzw. "Obiektu [...]", na wniosek Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej.

Realizacja "Obiektu [...]", była oparta o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] maja 1972 r. W wytycznych urbanistycznych do lokalizacji szczegółowej przewidziano pas wysokiej zieleni izolacyjnej szerokości [...] m przy granicach obiektu od strony zachodniej, wschodniej i południowej. Integralną częścią decyzji lokalizacyjnej jest mapa do celów projektowych, określająca poszczególne cele inwestycji, która w obszarze wywłaszczonej nieruchomości zakładała realizację "boisk do gier małych", oznaczenie nr [...] na mapie lokalizacyjnej.

Organ I instancji uznał "Zamienną koncepcję zagospodarowania terenu Obiektu [...]" z 1994 r. za dowód uzupełniający materiał dowodowy w sprawie i ustalił, iż na wywłaszczonej nieruchomości koncepcja zamienna zakłada urządzenie zieleni. Należy wskazać, że tzw. koncepcja zamienna zakładała realizację obiektów w 20 lat po wywłaszczeniu, zatem brak jest podstaw do posiłkowania się tą koncepcją, uwzględniwszy iż w pierwotnym planie zakładano na wywłaszczonej nieruchomości "boiska do gier małych". Organ II instancji pominął w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji dowód przyjęty przez organ I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, bowiem uznanie koncepcji zamiennej za dowód, a w następstwie wywodzenie wniosku, że na nieruchomości wywłaszczonej miała być zaplanowana zieleń powoduje błąd logiczny i w konsekwencji narusza także przepisy prawa materialnego.

Organ I instancji dopuścił dowód w postaci zdjęć lotniczych z 1982 r., na podstawie których ustalił, że widoczne są drzewa w obszarze wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zostało także zaakceptowane przez organ II instancji, jako dowód potwierdzający realizację zaplanowanej na obiekcie zieleni, co jest rażącym błędem w ustaleniach faktycznych. Ponadto organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie opinii fotogrametrycznej, która wskazałaby co znajduje się i w jakim obszarze na zdjęciu z 1982 r.

"Obiekt [...]" realizowany był w II fazach, gdzie w I fazie do 1985 r. zrealizowano jedynie ogrodzenie, kotłownie, 2 budynki magazynowe, budynek stołówki, 4 budynki koszarowe, stację trafo i wartownie. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, co zostało przyznane także przez Policję w pismach. Żadne z powyższych obiektów nie uzasadniają urządzania na wywłaszczonej nieruchomości zieleni, która miałaby jakoby towarzyszyć infrastrukturalnie innym obiektom, takim jak np. "boiska do gier małych". Realizacja zieleni, bez pierwotnej infrastruktury, bez wznoszenia jakichkolwiek obiektów towarzyszących, mijałaby się z celem. Na zdjęciu widoczne są prowadzone prace w środkowej części "Obiektu [...]" polegające na budowie 4 budynków koszarowych. Należy podkreślić, iż cały "Obiekt [...]" to [...] ha. Pozostała część "Obiektu [...]" jest niezagospodarowana, nieurządzona, zaniedbana i nie służy realizacji celu publicznego do dnia dzisiejszego. Zdjęcie z 1982 r. ukazuje, iż na działce [...] znajdują się nieuporządkowane krzewy, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o ingerencji człowieka w ich urządzaniu.

Na terenie "Obiektu [...]" zatwierdzono realizację terenów szkoleniowo ćwiczebnych z uwzględnieniem sportowych aspektów dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. (k.56), obejmując realizacją wykonanie robót budowlanych zezwalających na budowę pawilonu, toru przeszkód, dróg dojazdowych i ukształtowania terenu. Do 1997 r. na obszarze "Obiektu [...]" brak było jakichkolwiek zorganizowanych terenów ćwiczebnych, sportowych, które wbrew twierdzeniu Komendy Stołecznej Policji uzasadniały stworzenie terenów zielonych, w sąsiedztwie rzekomego samolotu, autobusu i pociągu, służąc do realizacji manewrów służb specjalnych, na obszarze wywłaszczonej działki nr [...].

Należy zauważyć, iż do 1994 r., tj. koncepcji zamiennej, czyli 20 lat po wywłaszczeniu, samolot ani żadna infrastruktura nie były umiejscowione w sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości. Tzw. małpi gaj do ćwiczeń dla jednostki został zrealizowany po 20 latach od wywłaszczenia, ale w odległości kilkuset metrów od działki. To jak aktualnie wykorzystywana jest wywłaszczona nieruchomość nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, z uwagi na ewentualne badanie przesłanek ustawowych do zwrotu do 10 lat od dnia wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej działka nr [...] jak wiele innych obszarów jednostki "Obiektu [...]" wywłaszczona została "na zapas", bowiem nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia jakim były "boiska do gier małych", ani także żadnego innego, pozostawiając teren naturze, przy braku jego zagospodarowania, co uzasadnia jej zwrot w oparciu o art. 136 i art. 137 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej przy ulicy [...] (dawniej przy ulicy [...]) w W., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższego wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym z orzecznictwa z ostatniego okresu wynika, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r. (zob. wyrok NSA z dnia 24.06.2014 r., I OSK 2876/12, LEX nr 1493700 oraz orzecznictwo tam powołane: wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12 i z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12). Ma to też związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie to odnosi się głównie do mienia samorządu terytorialnego, ale może mieć znaczenie dla wykładni powołanych przepisów również w niniejszej sprawie.

Nieruchomość objęta decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę "Obiektu [...]" dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wytyczne urbanistyczne do decyzji lokalizacyjnej wskazują, iż teren objęty decyzją użytkowany był rolniczo. Zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi teren ten znajdował się w strefie ograniczeń wysokości zabudowy wynikających z działania lotniska Okęcie. Wzdłuż granic na terenie obiektu od strony zachodniej, wschodniej i południowej przewidziano pas wysokiej zieleni izolacyjnej szerokości [...] m. Mapa do celów projektowych wskazuje obiekty, jakie miały powstać na nieruchomościach objętych działaniem decyzji lokalizacyjnej. Z powyższej mapy wynika, że na całym obszarze "Obiektu [...]" przewidziano realizację następujących budynków: szkolnego, sztabowego, dowództwa, klubowego, internatu, stołówki, magazynowych, dyspozytorni, garażowego, strażnicy, izby chorych, jak również obiektów o innym przeznaczeniu.

Dokonane przez organ ustalenia, nie kwestionowane również przez skarżącą, wskazują, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot położona jest we wschodniej części "Obiektu [...]" i przylega do jego granicy. Zaprojektowana została na niej zieleń z boiskami i miejscami do gier, a przy granicy obiektu drzewa. W "Zamiennej koncepcji zagospodarowania terenu Obiektu [...]" z 1994 r., obszar obejmujący aktualną działkę nr [...] z obr. [...]stanowił teren zielony.

Zdaniem skarżącej zamienna koncepcja zagospodarowania "Obiektu [...]" w ogóle nie może być brana pod uwagę, jako powstała 20 lat po wywłaszczeniu, a konkludując swoje zarzuty skarżąca stwierdza, że działka nr [...], jak wiele innych obszarów "Obiektu [...]", wywłaszczona została "na zapas", bowiem nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia, jakim były "boiska do gier małych", ani także żadnego innego celu, pozostawiając teren naturze, co uzasadnia jej zwrot w oparciu o art. 136 i art. 137 u.g.n.

W ocenie sądu, w okolicznościach tej sprawy taka konstatacja jest nieuprawniona. Zauważyć bowiem należy, że cel publiczny, na jaki dokonano wywłaszczenia, można ogólnie określić jako realizacja obiektu dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej (aktualnie Policji). W obecnym rozumieniu celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie, byłaby to budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa (art. 6 pkt 7 u.g.n.). Jak wynika z pierwotnej koncepcji lokalizacyjnej, obiekt ten miał charakter wielozadaniowy. Miały się tam mieścić funkcje szkoleniowe, rekreacyjne, zakwaterowania, magazynowe, siedziba dowództwa i inne. Ponadto obiekt miał być realizowany w kilku etapach. Zauważyć też należy, że działka będąca przedmiotem żądania o zwrot stanowi jedynie jeden z elementów kompleksu, stanowiącego ogrodzoną całość, służącą na przestrzeni wszystkich lat od wywłaszczenia celom Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji. Nie ma też jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że kompleks służył innym celom. Zmiana lokalizacji poszczególnych funkcji w takim obiekcie na przestrzeni czasu, uwarunkowana albo możliwościami budżetowymi albo aktualnymi potrzebami zadaniowymi Milicji (Policji), nie może, w ocenie sądu, przekreślać zasadniczego założenia, że "Obiekt nr [...]" jako całość wciąż służy podstawowemu celowi publicznemu, z powodu którego nastąpiło wywłaszczenie. W tym stanie rzeczy częściowa zmiana założeń zagospodarowania spornej działki, poprzez zastąpienie planowanych boisk do gry małej zielenią, w sytuacji, gdy na pozostałej części działki został zrealizowany zakładany cel w postaci pasa izolacyjnego zieleni wysokiej (w tym zadrzewienia) wzdłuż ogrodzenia, nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy zieleń na spornej działce jest obecnie elementem funkcji szkoleniowej obiektu.

W powyższych okolicznościach sąd w obecnym składzie opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149), w której stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). "Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej" (wyrok SN z dnia 23.02.2007 r. III CSK 391/06, LEX nr 529707). I mimo, że poglądy te zostały wypowiedziane przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z wyjątkiem ostatniego cytowanego wyroku), to w ocenie sądu zachowały swoją aktualność (tak też SN w wyroku z dnia 23.02.2007 r.), przynajmniej na tle okoliczności tej sprawy, gdyż zbędność na cel wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie u.g.n., jak zaznaczono wyżej, nie może być oceniana wyłącznie poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi o istotnym dla sprawy znaczeniu zauważyć należy, że porównanie zdjęć lotniczych z 1976 r. i z 1982 r. wyraźnie wskazuje, że pas zieleni izolacyjnej wzdłuż ogrodzenia na spornej działce musiał powstać po 1976 r., gdyż na zdjęciu z tego roku go nie ma (rolniczy charakter spornego obszaru przed wywłaszczeniem potwierdzają także wytyczne urbanistyczne), a na zdjęciu z 1982 r. jest wyraźnie widoczny i do oceny tego faktu nie potrzeba ani opinii dendrologa ani opinii fotogrametrycznej. Istnienie tego pasa również w chwili obecnej potwierdza protokół oględzin nieruchomości oraz załączone zdjęcia. Skoro zatem na części działki objętej żądaniem zwrotu zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia w postaci zieleni izolacyjnej i to wzdłuż ogrodzenia służącego całemu kompleksowi, a na pozostałej części jeden rodzaj obiektów rekreacyjnych w postaci boisk do gry zastąpiono innym elementem o tej samej lub podobnej funkcji (rekreacyjno-szkoleniowej), to nie można uznać, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Natomiast częściowa zmiana planowanego zagospodarowania nie stanowi, w ocenie sądu, zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, uzasadniającej ocenę, że ta część nieruchomości jest zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza z punktu widzenia funkcji i celów całego obiektu. Wyłączanie w chwili obecnej z całego wielofunkcyjnego i ogrodzonego obiektu poszczególnych elementów, z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez skarżącą, mogłoby zakłócić funkcjonowanie obiektu jako całości lub poszczególnych jego funkcji (w tym wypadku funkcji szkoleniowej – zapewnienie terenu do ćwiczeń dla właściwych oddziałów Policji), co najdobitniej świadczy o niezbędności spornej działki na cel wywłaszczenia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę uznając, że w powyższych okolicznościach odmowa zwrotu części spornej działki nie narusza prawa, gdyż nie można uznać, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia, rozumiany tak, jak wyżej wyjaśniono i w oparciu o taką wykładnię art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., jak przedstawiona wyżej.