Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 169/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35 par 1 i par. 2, art. 37 par. 1, art. 157, art. 156 par. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 200, art. 149, art. 51 par 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego T. S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków w terminie 14 (czternastu) dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 października 2012 r. T. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie: Ministra Infrastruktury i Rozwoju) w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], działając na podstawie przepisu art. 34j ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. S. złożonego na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. Nr 216, poz. 1423), powierzył skarżącemu wykonywanie przeglądów technicznych statków. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] wskazał, że zakres powyższego powierzenia określa umowa zawarta w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] a T. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w B. o powierzeniu wykonywaniu przeglądów technicznych statków (dalej także: "umowa"), dodając jednocześnie, że przedmiotowe powierzenie traci moc z dniem rozwiązania umowy.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], powołując się na przepisy art. 34j ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej oraz § 21 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r., a także na Pkt 7.2 umowy zawartej ze skarżącym w dniu [...] czerwca 2011 r. - zawiesił wydane skarżącemu upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków do czasu uzupełnienia załączników wymienionych w § 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że strona skarżąca nie wykonała zobowiązania przewidzianego w postanowieniach pkt 5.4.6. umowy, ponieważ nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ubezpieczenie działalności objętej upoważnieniem.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 157 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organu nadrzędnego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2012 r., wskazując, iż wydana decyzja dotycząca zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] wypowiedział stronie skarżącej umowę z dnia [...] czerwca 2011 r.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. wyjaśnił skarżącemu, że Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] powierzył stronie wykonywanie przeglądów technicznych statków w drodze umowy, z której wynika, iż spory między stronami mają być rozwiązywane za pomocą negocjacji, a w przypadku braku rozwiązania sporu w ten sposób rozwiąże go sąd powszechny właściwy dla siedziby organu inspekcyjnego, nie natomiast organ administracji wyższego stopnia.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący T. S., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustosunkowując się do wezwania strony skarżącej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister stwierdził, że wydanie, zawieszenie i wypowiedzenie przez organ upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych, ani żadnym innym trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący, działając za pośrednictwem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu, zarzucając Ministrowi nierozpoznanie wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zawieszającej upoważnienie skarżącego do wykonywania przeglądów technicznych statków.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że w jej ocenie rozstrzyganie spraw z zakresu upoważniania do wykonywania przeglądów technicznych statków powinno następować w drodze postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał ponadto, że między stronami postępowania zarysowały się zasadnicze różnice dotyczące kwestii, czy "upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków", wydane w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego, wspomniane rozstrzygnięcie Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] stanowi decyzję administracyjną, co wiąże się z wszelkimi związanymi z tym konsekwencjami natury procesowej, natomiast Minister stwierdził - w ocenie skarżącego błędnie - że ww. rozstrzygnięcie organu upoważniające stronę do wykonywania przeglądów technicznych statków nie ma charakteru decyzji administracyjnej i w związku z tym nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący, powołując się na treść przepisu art. 34j ust. 5 ustawy o żegludze śródlądowej – stwierdził, że Minister Infrastruktury, wykonując ww. delegację, wydał rozporządzenie z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków. Skarżący wskazał także, że w § 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia określono, że podmiot ubiegający się o upoważnienie składa do właściwego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej wniosek o upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków. Skarżący podkreślił, że w jego opinii, innych regulacji prawnych odnośnie upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie ma. W tej sytuacji, skarżący uznał, że wniosek złożony do właściwego organu administracji publicznej powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego (art. 61 k.p.a.), zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej (art.104 i art. 107 k.p.a.). Skarżący podkreślił ponadto, iż powołane wyżej regulacje nie przewidują, aby zakres i warunki upoważnienia zostały określone przez strony w umowie o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem strony skarżącej, powyższe przemawia za tym, aby kwestie te były rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, zważywszy dodatkowo, że przepis art. 162 k.p.a. dopuszcza, aby decyzja była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku lub określonych czynności. Skarżący poddał pod rozwagę Sądu wątpliwość, czy w takiej sytuacji, w ogóle dopuszczalne jest przeniesienie warunków, które powinny być w decyzji, do umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 6 k.p.a. wynika wprost, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji skarżący uznał, że w tej sprawie brak jest podstawy prawnej do zawierania przez podmiot upoważniony i organ administracji publicznej umowy cywilnoprawnej określającej warunki upoważnienia. Skarżący przyznał wprawdzie, że w pewnych sytuacjach organy administracji publicznej mogą zawierać umowy cywilnoprawne, niemniej - jak podkreślił - warunkiem tego jest umocowanie organu do zawarcia takiej umowy przewidziane w konkretnym przepisie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - odrzucił skargę T. S. uznając ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani ustawa o żegludze śródlądowej, ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków - nie określają formy prawnej, w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Sąd uznał ponadto, że powołane przepisy nie regulują także kwestii zawieszania lub wypowiadania upoważnienia. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że uprawnienia i obowiązki wynikające z zawartej na podstawie art. 34 ustawy o żegludze śródlądowej umowy o powierzeniu danemu podmiotowi wykonywania przeglądów technicznych statków - nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Sąd stwierdził, że powyższa umowa nie jest umową administracyjną tylko cywilnoprawną i dlatego jej wykonywanie podlega kontroli sądu powszechnego a nie administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest formą dekoncentracji uprawnień organu, nie ma ono cech aktu administracyjnego, nie stanowi ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich i nie kształtuje w sposób władczy indywidualnej sytuacji prawnej pomiotu. W ocenie WSA w Warszawie, w opisanej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o udzieleniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków lub o jego zawieszeniu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że udzielenie upoważnienia nie jest również innym aktem lub czynnością, o której mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem upoważnienie to nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu i nie wywołuje wobec niego żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, sytuację prawną podmiotu kształtuje umowa cywilnoprawna. W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął, że skoro sytuacja prawna podmiotu, któremu udzielono upoważnienia, została ukształtowana umową, to między stroną skarżącą a organem nawiązał się stosunek zobowiązaniowy, a prawa i obowiązki stron kształtuje umowa, a nie informacje pochodzące od organu administracji. Mając na uwadze powyższe założenia, WSA w Warszawie, uzasadniając odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej - stwierdził, że organ nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego.

Od powyższego postanowienia WSA w Warszawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, lub o uchylenie postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, skarżący - powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na:

- przyjęciu, że upoważnienie podmiotów do dokonywania przeglądów statków jest "formą dekoncentracji uprawnień organu w ramach wykonywania jego ustawowych kompetencji",

- przyjęciu, że powołane wyżej przepisy nie określają "formy prawnej, w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków",

- przyjęciu, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 2 p.p.s.a. - poprzez stwierdzenie, że udzielenie upoważnienia, czy też zawieszenie wydanego upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w formie decyzji administracyjnej;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - polegające na odrzuceniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarga powinna być rozpoznania merytorycznie.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, strona skarżąca stwierdziła, że Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...], udzielając skarżącemu w dniu [...] czerwca 2011 r. upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków, wydał jednocześnie dwa dokumenty: dokument powierzenia i umowę określającą jego zakres. Zdaniem strony, działaniem takim organ uchylił się od załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Skarżący stwierdził, że dokument upoważnienia jest jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem podjętym przez organ administracji publicznej. Strona uznała, że jest on skierowany do indywidualnego adresata, którego prawa i obowiązki określa. Ponadto, zdaniem skarżącego, rozstrzyga indywidualną sprawę co do istoty. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że jest on rozstrzygnięciem mającym charakter decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, gdyby organ nie wydał upoważnienia, nie miałby podstawy do zawarcia umowy uszczegóławiającej jego zakres. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że wykonywanie przeglądów technicznych statków nie jest czynnością z zakresu kompetencji i zadań administracji żeglugowej, zatem nie może być przekazane innym podmiotom, jako zadanie z zakresu administracji. Przyznawanie zaś zewnętrznym podmiotom odnośnych uprawnień (upoważnień czy "powierzeń") jest czynnością materialnego prawa administracyjnego i powinno być załatwiane w trybie k.p.a. Ponadto, skarżący stwierdził, że umowa cywilnoprawna zawarta na podstawie powierzenia nie może go zmieniać ani określać zasad jego obowiązywania, zaś wszelkie czynności zmierzające do zmiany powierzenia, jako decyzji, muszą podlegać kontroli instancyjnej. Skarżący stwierdził więc, że jeżeli uznać, iż powierzenie jest decyzją administracyjną, to skarga na bezczynność była zasadna, a postanowienie o jej odrzuceniu błędne i jako naruszające prawo powinno zostać uchylone.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 595/13, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując szczegółowej analizy zarówno przepisów ustawy o żegludze śródlądowej regulujących funkcjonowanie kontroli stanu technicznego statków, w tym regulacji dotyczących upoważnienia podmiotów do przeprowadzania przeglądów technicznych, jak i analizy poglądów doktryny i orzecznictwa - uznał ostatecznie, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków wydane przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, które potwierdza kwalifikacje oraz przygotowanie podmiotu do wykonywania tych przeglądów nadaje mu uprawnienie do działania - ma charakter decyzji administracyjnej. NSA wyjaśnił, że podmiot "ubiega się", "składa wniosek", a organ administracji w ramach jego kompetencji i "imperium" załatwia sprawę indywidualną i w formie decyzji "upoważnia" podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. W ocenie NSA, upoważnienie to zawiera w sobie prawo do wystawiania dokumentów z przeglądu technicznego, które to dokumenty następnie będą podstawą do wydawania przez organ świadectw zdolności żeglugowej. NSA nadmienił ponadto, że warunkiem wydania upoważnienia jest przedstawienie organowi prawidłowej dokumentacji określonej w rozporządzeniu. NSA zwrócił natomiast uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stawiania przez organ warunków dodatkowych. NSA podkreślił także, iż kompetencje dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej do wydawania decyzji w omawianej materii wywodzą się z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o żegludze śródlądowej (nadzór nad bezpieczeństwem żeglugi śródlądowej) i art. 34j ust. 5 (delegacja dla ministra dotycząca określenia sposobu udzielania upoważnienia) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. i wedle tych przepisów należy oceniać dopuszczalność zawieszenia przez organ upoważnienia oraz dopuszczalność żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest jego rzeczą ocena znajdującej się w aktach umowy cywilnoprawnej z dnia [...] czerwca 2011 r. między Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] (jako organem) a skarżącym T. S., któremu organ odrębnym aktem z tej samej daty "powierzył wykonywanie przeglądów technicznych statków". Jednak NSA zauważył jednocześnie, że jako podstawa prawna umowy wskazany jest art. 34 cyt. ustawy, który dotyczy zagadnień związanych ze wspólnotowymi świadectwami zdolności żeglugowej i w żadnej mierze nie dotyczy przeglądów technicznych z art. 34j ustawy, o które chodzi w tej sprawie i które warunkuje uzyskanie świadectwa zdolności żeglugowej. NSA wskazał, że organ nie dostrzegł różnic między inspekcją techniczną statku, która co do zasady przeprowadza organ (inspekcyjny) a przeglądem technicznym statku, który zawsze przeprowadza upoważniony podmiot niebędący organem administracji. NSA wyjaśnił, że są to różne działania, wykonywane przez różne podmioty, oparte na zupełnie odmiennych podstawach prawnych i wywierające odmienne skutki. NSA zwrócił uwagę, że nie można wymiennie używać określeń ustawowych "powierza" i "upoważnia" i mieszać uregulowań wynikających z cesji uprawnień organu do inspekcji technicznej statku na wybrany podmiot oraz wskazania podmiotu upoważnionego do wykonywania przeglądów technicznych. Nadmienił, że organ na mocy art. 34d ustawy "powierza" wykonywanie swoich kompetencji podmiotowi wcześniej upoważnionemu i wskazanemu w obwieszczeniu Ministra. Natomiast na mocy art. 34j ustawy, po sprawdzeniu kwalifikacji, "upoważnia" ubiegający się o to podmiot do wykonywania zadań, które z mocy ustawy nie należą do organu administracji tylko do wybranego podmiotu, posiadającego stosowne kwalifikacje. Reasumując NSA wyjaśnił, że "powierzenie" z art. 34d ustawy jest zatem cesją uprawnień organu, a "upoważnienie" z art. 34j ustawy jest przyznaniem podmiotowi uprawnień uwarunkowanych posiadaniem stosownych kwalifikacji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty kasacyjne strony skarżącej dotyczące wadliwej wykładni art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. oraz wadliwej oceny charakteru prawnego zarówno upoważnienia, jak i orzeczenia o jego zawieszeniu, bowiem - jak wskazał NSA - organ nie dostrzegł różnicy między umownym określeniem warunków cesji własnych uprawnień, a przyznaniem decyzją administracyjną uprawnień określonych w ustawie.

NSA stwierdził, że z uwagi na fakt, iż zasadny jest pogląd, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków ma charakter decyzji administracyjnej, należy zatem uznać, że wszelkie działania organu dotyczące tej decyzji podlegają kontroli sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, NSA stwierdził, że postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi, z uwagi na jej niedopuszczalność spowodowaną cywilnym charakterem sprawy, jest wadliwe i wydane z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

NSA zalecił zatem, aby Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, wziął pod uwagę powyższe wywody dotyczące charakteru prawnego "powierzenia" z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie ocenił, czy akta są kompletne, czy w sprawie było wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia o "zawieszeniu upoważnienia", a jeżeli tak, to czy było ono rozpatrzone przez organ. NSA wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mieć na względzie, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a postępowanie odwoławcze "w toku" wyklucza dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej odwołaniem. NSA stwierdził, że jeżeli w sprawie nie było wniesione odwołanie, a jedynie wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o zwieszeniu upoważnienia, Sąd oceni, czy uchylenie się przez organ od merytorycznej oceny tego wniosku było dopuszczalne w świetle charakteru prawnego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012 r.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu, wniósł o odrzucenie skargi. Ponadto, odpowiadając na pytanie Sądu, pełnomocnik organu wskazał, że według jego wiedzy w sprawie nie było wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w przedmiocie zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle obowiązujących przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy stanowczo podnieść, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak również: J. P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; patrz także: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Wyraźnie wskazać należy w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1290/07).

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 595/13.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wszechstronnej wykładni zarówno przepisów ustawy o żegludze śródlądowej regulujących funkcjonowanie kontroli stanu technicznego statków, w tym regulacji dotyczących upoważnienia podmiotów do przeprowadzania przeglądów technicznych, jak i analizy poglądów doktryny oraz judykatury odnośnie podstaw do konkretyzacji działań organów administracji w drodze decyzji administracyjnej - stwierdził wyraźnie, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków wydane przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, które potwierdza kwalifikacje oraz przygotowanie podmiotu do wykonywania tych przeglądów nadaje mu uprawnienie do działania - ma charakter decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że skoro upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. i wedle tych przepisów należy oceniać dopuszczalność zawieszenia przez organ upoważnienia oraz dopuszczalność żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia. Uznając w konsekwencji za uzasadnione zarzuty strony skarżącej, podniesione w skarze kasacyjnej wniesionej od postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/12, a dotyczące wadliwej wykładni art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. oraz wadliwej oceny charakteru prawnego zarówno upoważnienia, jak i orzeczenia o jego zawieszeniu - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na fakt, iż zasadny jest pogląd, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków ma charakter decyzji administracyjnej, należy zatem uznać, że wszelkie działania organu dotyczące tej decyzji podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym oceną prawną NSA - uznał, że skarga T. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony organ - wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie rozstrzygnął wspomnianego wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym skarżący - powołując się na przepisy art. 157 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. - wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2012 r. wydanej w przedmiocie zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków, pomimo upływu ustawowego terminu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu.

Zgodnie z Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż zasadę powyższą należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władze publiczne (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 49).

Zasada powyższa znajduje swoje potwierdzenie również w przepisach prawa międzynarodowego, w tym przede wszystkim w Art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także w Art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r., czy też Art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, które stanowią o prawie obywatela do załatwienia sprawy w "rozsądnym terminie".

Niewątpliwie prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), czy też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie uznawane jest za jedno z podstawowych konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych jednostki.

Realizacja prawa jednostki do szybkiego rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym służy przyjęty przez k.p.a. system różnorodnych gwarancji procesowych. Podstawowe znaczenie ma ujęta w katalogu zasad ogólnych zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zgodnie z ogólną dyrektywą wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, co oznacza, że organ nie może w sposób nieuzasadniony przetrzymywać sprawę bez nadania jej biegu, gdyż zobowiązany jest do prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

Z kolei - w świetle przepisu art. 35 § 2 k.p.a. - niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego dostarczonego przez stronę lub znanego urzędowi z urzędu. Wyraźnie należy przy tym podkreślić, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny w drodze czynności pozaprocesowych (tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 277-278; podobnie: A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005).

W tym stanie rzeczy, rozpoznając sprawę ponownie, Sąd wziął pod uwagę ocenę prawną NSA dotyczącą charakteru prawnego "powierzenia" z dnia [...] czerwca 2011 r., a także ustalił, iż w sprawie nie było wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia o "zawieszeniu upoważnienia". W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że skoro upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków udzielone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] wydane zostało w drodze decyzji administracyjnej, to działanie tego organu w stosunku do tej decyzji, polegające na zawieszeniu upoważnienia, winno być oceniane również w świetle przepisów k.p.a., a więc - w konsekwencji - za dopuszczalne należy uznać żądanie skarżącego zmierzające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o zawieszeniu upoważnienia.

W tej sytuacji, uchylenie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od merytorycznej oceny wniosku strony skarżącej było niedopuszczalne w świetle charakteru prawnego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie przesądzając na tym etapie w jakikolwiek sposób zasadności stanowiska strony skarżącej odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej zawieszenia upoważnienia udzielonego skarżącemu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. - uznał, że uzasadnione jest zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. i wydania w tym zakresie stosownej decyzji w terminie 14 (czternastu) dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem, zaś w przypadku bezczynności Ministra, wniesienie przedmiotowej skargi nie jest uwarunkowane uprzednim złożeniem zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a.

Jednocześnie należy uznać, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu prawidłowo wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, działając w tym zakresie na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Z tej przyczyny organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej zawieszenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków i wydania we wskazanym przez Sąd terminie stosownej decyzji w oparciu o odpowiednie unormowania k.p.a. oraz regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 złotych uiszczonego wpisu sądowego.