Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 11d ust. 5, art. 11e, art. 11f ust. 1 i 3, art. 11g ust. 3, art. 11i ust. 2, art. 12 ust. 1, 4 i 4a, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 49, art. 134, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 170 i art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skarg H. C. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania H. C. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy bocznej od ul. [...] w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] orzekł, co następuje:

I. uchylił punkt XII na stronie 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zastąpił go stwierdzeniem "Nie dotyczy";

II. uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji stanowiący Mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (1 arkusz) i w tym zakresie zatwierdził, w miejsce uchylonego załącznika, nowy załącznik nr 1 Mapa w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren (rys. nr 2), który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1;

III. uchylił rysunek nr 2 Plan zagospodarowania terenu w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, w części A Projekt Zagospodarowania Terenu na str. 19 i w to miejsce zatwierdził nowy rysunek nr 2 Plan zagospodarowania terenu, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2;

IV. uchylił rysunek nr D-1 Plan sytuacyjny w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, w części B Projekt architektoniczno-budowlany – branża drogowa na str. 27 i w to miejsce zatwierdził nowy rysunek nr D-l Plan sytuacyjny, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 3;

V. uchylił rysunek nr D-2 Przekroje normalne w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, w części B Projekt architektoniczno-budowlany – branża drogowa na str. 28 i w to miejsce zatwierdził nowy rysunek nr D-2 Przekroje normalne, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 4;

VI. uchylił rysunek nr I-1 Plan sytuacyjny w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, w części C Projekt architektoniczno-budowlany – branża instalacyjna - kanalizacja deszczowa na str. 39 i w to miejsce zatwierdził nowy rysunek nr l-l Plan Sytuacyjny, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 5;

VII. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., działającego za pośrednictwem pełnomocnika, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy bocznej od ul. [...] w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] – w odniesieniu do terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (oznaczonego linią przerywaną koloru czarnego na mapach stanowiących załącznik nr 1 do decyzji), obejmującego następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: gmina [...], obręb [...], ark. [...], dz. nr ewid.[...], [...], [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm. – dalej: specjalna ustawa drogowa; ustawa specjalna).

W osnowie decyzji zostały kolejno określone w punktach I-XX wymagania, warunki i skutki, w tym:

- w pkt I. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii: 1) w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi należy zachować warunki wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124); 2) inwestycję należy zrealizować tak, aby zapewnić powiązanie wszystkich istniejących dróg publicznych położonych na terenie objętym inwestycją, z zapewnieniem dostępu nieruchomości do dróg publicznych; 3) przedmiotowa inwestycja posiada skrzyżowanie z drogą gminną – ul. [...],

- w pkt II. określenie linii rozgraniczających teren: 1. ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji (linia przerywana koloru różowego) na mapach zasadniczych w skali 1:500 (mapy przyjęte przez Starostę [...] do zasobu powiatowego dnia [...] lipca 2016 r. i zaewidencjonowane pod nr [...]), stanowiących załącznik nr [...] do niniejszej decyzji; linie rozgraniczające teren określają jednocześnie granice projektowanego pasa drogowego drogi gminnej; 2 stwierdzenie, że zgodnie z art. 12 ust. 2 specjalnej ustawy drogowej linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, oznaczone linią przerywaną koloru różowego; 3) ustalenie, że liniami rozgraniczającymi teren objęte są nieruchomości powstałe w wyniku podziału, oznaczone w Tabeli nr 1 w pkt V niniejszej decyzji,

- w pkt IV. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ustalenie, że niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (pkt 1) i nieruchomości lub ich części, o których mowa w pkt VI.1 niniejszej decyzji, stają się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna;

- w pkt V. zatwierdzenie podziału nieruchomości przedstawionych w Tabeli nr 1, z oznaczeniem nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, ustalonymi niniejszą decyzją, które przeznaczone są po poddziale do zajęcia pod realizację inwestycji na rzecz Burmistrza [...]: z dotychczasowej działki nr [...] przeznaczono pod realizację inwestycji działkę nr [...] (pozostała działka nr [...]) – nr księgi wieczystej [...]; z dotychczasowej działki nr [...] przeznaczono działkę [...] (pozostała działka nr [...]) – nr księgi wieczystej [...]; z dotychczasowej działki nr [...] przeznaczono działkę nr [...] (pozostała działka nr [...]) – nr księgi wieczystej [...], z dotychczasowej działki nr [...] przeznaczono działkę nr [...] (pozostała działka nr [...]) – nr księgi wieczystej [...],

- w pkt VI. orzeczenie, że części nieruchomości powstałe wskutek podziału nieruchomości, oznaczone w kolumnie nr 5 "Nr działki zajętej pod realizację inwestycji" w Tabeli nr 1 zawartej w pkt V niniejszej decyzji, stają się z mocy prawa własnością Gminy [...], z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

VII. zatwierdzenie projektu budowlanego pn. "Budowa ulicy bocznej od ul. [...] w [...]" (dla obiektów budowlanych kategorii: IV, XXV, XXVI) stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej decyzji, który to projekt budowlany obejmuje jedną część, w tym: Projekt zagospodarowania terenu, Projekt architektoniczno-budowlany – Branża drogowa, Projekt architektoniczno-budowlany – Branża Instalacyjna - Kanalizacja deszczowa,

- w pkt XII. obowiązek budowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach przedstawionych w poniższej Tabeli nr 2,

- w pkt XIII. obowiązek przebudowy innych dróg publicznych na nieruchomościach przedstawionych w poniższej Tabeli nr 3,

- w pkt XX. określenie terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna (pkt 1) i nadanie niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – wobec czego Starosta orzekł, że niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

H. C. – współwłaścicielka działki o nr. ewid.[...] ark. [...] obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] – w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nawiązującym do treści wcześniejszego pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r.) wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. H. C. (dalej: zainteresowana; skarżąca; storna) zakwestionowała zasadność budowy drogi, ponieważ w jej ocenie droga ta będzie nieprzejezdna i przez to mało przydatna dla mieszkańców [...]; tym bardziej, że kilka metrów dalej, równolegle, biegnie ul. [...] wraz z chodnikiem dla pieszych i dogodnym dojazdem do marketu [...]. Zwróciła również uwagę na nieproporcjonalne "okrojenie i uszczuplenie metrażowe" jej działki, co negatywnie wpłynie na atrakcyjność i wartość materialną tej nieruchomości.

Prowadząc postępowanie odwoławcze, Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy sprawy, w tym dotyczący dokumentacji projektowej i uzgodnień, a także w zakresie dokonania niezbędnych obwieszczeni i ogłoszeń w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto wyjaśnił, że umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi materiałami i w tym zakresie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 ustawy specjalnej, w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomił pełnomocnika zarządcy drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości według stanu z dnia [...] września 2018 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Poza tym organ II instancji zawiadomił strony w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r. oraz na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Urzędu Miasta [...] od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r., a także na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Starostwa Powiatowego w [...] od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...] listopada 2018 r.

W wyznaczonym terminie z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie skorzystali pełnomocnik J. S. (współwłaścicielki działki o nr ewid: [...] i [...] ark. [...] obr. [...] i H. C., która w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. w zasadniczym zakresie powtórzyła argumenty prezentowane we wcześniejszych pismach w sprawie. Natomiast J. S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wniosła odwołanie od decyzji nr [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2018 r. (dalej również: skarżąca), jednocześnie występując o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W piśmie tym oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie swojej nieruchomości pod realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazała m.in., że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu oparł się na danych zawartych w ewidencji gruntów, gdzie figurował adres ul. [...], [...], pod którym to adresem strona nigdy nie zamieszkiwała, a ponadto adres ten był niekompletny.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] Wojewoda odmówił J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez tą stronę postępowania.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] Wojewoda w części uchylił zaskarżoną przez H. C. decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i w tym zakresie orzekł merytorycznie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzja odwoławcza została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 specjalnej ustawy drogowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474).

Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że [...] kwietnia 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek zarządcy drogi w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy bocznej od ul. [...] w [...], który został złożony zgodnie z art. 11b ust. 1 specjalnej ustawy drogowej po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa (postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...]), Zarządu Powiatu w [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.) oraz Burmistrza Miasta [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]), z których tę ostatnią opinię Wojewoda uznał za zbędną z uwagi na tożsamość podmiotu występującego o opinię oraz podmiotu tę opinię wydającego. Ponadto Wojewoda zauważył, że do wniosku winny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy specjalnej oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W tym zakresie wskazał na to, że w aktach sprawy znajdują się takie dokumenty, jak pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] i pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]). Zarazem stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 7a, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a-e, g, art. 11d ust. 1 pkt 9 i art. 11d ust. 4 ustawy specjalnej.

Wskazując na wymogi formalne wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określone w art. 11d ustawy specjalnej, organ odwoławczy uznał, że "wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy". Dodał, że wprawdzie dołączone do wniosku materiały zawierały nieścisłości (wskazane w wezwaniach, które Wojewoda skierował do organu I instancji w toku postępowania odwoławczego), jednak zostały one wyjaśnione i skorygowane w toku postępowania odwoławczego.

Zdaniem organu II instancji Starosta [...] zasadnie wszczął i przeprowadził na podstawie złożonego (a następnie uzupełnionego) wniosku postępowanie administracyjne, o czym też stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy specjalnej zawiadomił pisemnie pełnomocnika zarządcy drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pismo z dnia [...] czerwca 2018 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów według stanu z dnia [...] maja 2018 r.). Wojewoda dalej wyjaśnił, że Starosta zawiadomił pozostałe strony o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] od [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r. oraz w BIP od [...] czerwca 2018 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] i w BIP od [...] czerwca 2018 r. do [...] lipca 2018 r.; obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej ("[...]") w dniu [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Odnotował również uzupełnienie projektu budowlanego o kwestie dotyczące kanału technologicznego. Dodał, że następnie Starosta zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów według stanu z dnia [...] maja 2018 r.) na podstawie art. 11c, art. 11d ust. 5 ustawy specjalnej, w związku z art. 10 k.p.a. zawiadomił pisemnie zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i przystąpieniu do rozpatrywania zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia treści rozstrzygnięcia (pismo z dnia [...] lipca 2018 r.) oraz zawiadomił pozostałe strony o zakończeniu postępowania dowodowego w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. i w BIP od [...] lipca 2018 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] i w BIP od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Obwieszczenie zostało również [...] lipca 2018 r. zamieszczone w prasie lokalnej ("[...]").

Idąc dalej, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy specjalnej Starosta doręczył decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnikowi zarządcy drogi oraz zawiadomił pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczenia; w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty [...] na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] od [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. i w BIP od [...] sierpnia 2018 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] i w BIP od [...] sierpnia 2018 r. do [...] września 2018 r., zmieszczenia obwieszczenia również w prasie lokalnej ("[...]") dnia [...] sierpnia 2018 r. Ponadto zauważył, że organ I instancji zawiadomił pisemnie (pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.), uwzględniając treść art. 11f ust. 4 ustawy specjalnej, o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją, zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości.

Co do sposobu zawiadomienia "Urzędu Miasta [...]/Miasta [...]/Burmistrza Miasta [...]" o wszczęciu postępowania, zakończeniu postępowania dowodowego i wydaniu decyzji przez Starostę [...] Wojewoda odwołał się do brzmienia art. 392 k.p.a. i stwierdził, że organ I instancji powinien był "doręczyć korespondencję na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Miasta [...] / Miasta [...] / Burmistrza Miasta [...]", jednak w ocenie organu II instancji doręczenie korespondencji pocztą tradycyjną jest naruszeniem nieistotnym, które nie miało wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.

Natomiast w odniesieniu do zawiadomienia o wydaniu decyzji przez Starostę [...] organ odwoławczy stwierdził, że Starosta wysyłając to zawiadomienie, oparł się na danych aktualnych na dzień [...] maja 2018 r., tj. dzień sporządzenia wypisu z ewidencji gruntów i budynków, gdzie figurował niepełny adres J. S., co uniemożliwiało wysłanie zawiadomienia. Zarazem wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji przez Starostę [...], tj. [...] lipca 2018 r. w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...]) został ujawniony pełny adres J. S., na który należało wysłać zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji. Wojewoda zauważył, że informacja ta była znana organowi I instancji z urzędu, bowiem zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. – dalej: Prawo geodezyjne) starosta prowadzi dla obszaru powiatu ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) i ewidencja gruntów i budynków zawiera dane właścicieli nieruchomości i miejsce ich stałego pobytu (art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego). Zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając treść art. 49 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne zawiadomienie pozostałych stron (w tym J. S.) o wydaniu decyzji przez Starostę [...], co nastąpiło w drodze publicznego ogłoszenia z dniem [...] września 2018 r. W tym względzie organ II instancji odwołał się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 stwierdzając, że doręczenie stosownie do art. 11f ust. 3 specjalnej ustawy drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Podsumowując tę cześć rozważań Wojewoda stwierdził, że organ I instancji popełnił błąd, opierając się na danych w katastrze nieruchomości aktualnych na dzień [...] maja 2018 r., gdzie figurował niepełny adres J. S., jednak jest to naruszenie nieistotne, które nie miało wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.

Przechodząc do dalszych rozważań merytorycznych Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. na rzecz Burmistrza Miasta [...] i spełnia wymogi:

1) z art. 11f ust. 1 pkt 1 ustawy specjalnej, w punkcie I. ustalając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii,

2) z art. 11f ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w punkcie II. prawidłowo określając linie rozgraniczające teren,

3) z art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, w punkcie III. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

4) z art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy, w punkcie IV. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikające z prawa budowlanego,

5) z art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż organ I instancji w punkcie V. na stronie 3. prawidłowo zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej,

6) z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż organ I instancji w punkcie VI. na stronie 3. prawidłowo wskazał nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...],

7) tylko częściowo wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy, w punkcie VII. zatwierdzając projekt budowlany; w tym względzie organ II instancji stwierdził przeoczone przez Starostę [...] nieprawidłowości i nieścisłości w projekcie budowlanym, które zostały wskazane w wezwaniach Wojewody z dnia [...] września 2018 r., [...] października 2018 r. i [...] października 2018 r.; na skutek dokonanych przez zarządcę drogi korekt organ II instancji uznał za konieczne uchylenie następujących rysunków: nr 2 Plan zagospodarowania terenu z części A Projekt Zagospodarowania Terenu, nr D-1 Plan sytuacyjny z części B Projekt architektoniczno- budowlany – branża drogowa, nr D-2 Przekroje normalne z części B Projekt architektoniczno-budowlany – branża drogowa, nr l-1 Plan sytuacyjny z części C Projekt architektoniczno-budowlany – branża instalacyjna - kanalizacja deszczowa; po analizie uzupełnionego i skorygowanego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z Prawem budowlanym, obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg, a także zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; projekt budowlany zawiera też informację o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego;

8) z art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy, gdyż: w punkcie VIII. organ I instancji prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a), a także zawarł zapisy dotyczące obowiązków inwestora; w punkcie IX. organ I instancji – wobec braku takiej potrzeby – nie określił obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b);

- w punkcie X. organ I instancji prawidłowo określił obowiązek i terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c),

- w punkcie XI. organ I instancji – wobec braku takiej potrzeby – nie ustalił szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d),

- w punkcie XII. organ I instancji nieprawidłowo ustalił obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, j), a w punkcie XVI. nie określił ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i), jednak w toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że projektowana kanalizacja deszczowa stanowi całość techniczno-użytkową drogi, w związku z czym musi być położona w pasie drogowym, a tym samym niedopuszczalne jest jej lokalizowanie poza pasem drogowym (liniami rozgraniczającymi teren) w ramach obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. W związku z powyższym pełnomocnik zarządcy drogi dokonał korekty złożonego wniosku poprzez usunięcie nieruchomości z wykazu nieruchomości niezbędnych w celu dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, jednocześnie przedkładając skorygowaną mapę, przestawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych; na skutek dokonanych przez zarządcę drogi korekt organ II instancji uznał za konieczne uchylenie zapisów punktu XII decyzji,

- w punkcie XIII. organ I instancji prawidłowo ustalił obowiązek przebudowy innych dróg publicznych i zezwolił na jego wykonanie, a także nie ustalił – wobec braku takiej potrzeby – ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, i, j),

-w punkcie XIV. organ I instancji – wobec braku takiej potrzeby – nie ustalił obowiązku przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f),

- w punkcie XV. organ I instancji – wobec braku takiej potrzeby – nie ustalił obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h),

- w punkcie XVI. organ I instancji – wobec braku takiej potrzeby – nie określił ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i).

9) z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż organ I instancji w punkcie XX. prawidłowo określił termin wydania nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności [zgodnie z wnioskiem zarządcy drogi].

Poza tym Wojewoda uznał, że decyzja Starosty spełnia wymogi art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji prawidłowo wskazał w decyzji jej adresata oraz strony postępowania, zaś uzasadnienie decyzji zawiera opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, odniesienie do wymogów art. 88 ust. 1 i art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) oraz uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak i pouczenie co do terminu wniesienia odwołania. Zauważył również, że wprawdzie Starosta nie rozpatrzył uwag H. C. zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., jednakże uwagi te zostały rozpatrzone przez Wojewodę w toku postępowania odwoławczego. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że jest to naruszenie nieistotne, które nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że ustalenia w zakresie, w którym uchylił decyzję Starosty i orzekł w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wsparł się orzecznictwem sądów administracyjnych i przypomniał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu i organ rozstrzygający w tym przedmiocie nie ma kompetencji do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym do oceny przebiegu drogi pod względem możliwie najmniejszego stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których ma być zlokalizowana droga, ani też do zmiany lokalizacji projektowanej drogi. Organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania organ winien ocenić kompletność złożonego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy oraz zbadać, czy inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Podniósł, że co do przebiegu inwestycji organ jest natomiast tym wnioskiem związany, bowiem nie współuczestniczy w projektowaniu inwestycji, a jej usytuowanie zależy od woli zarządcy drogi, gdyż o przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca. Poza tym stwierdził, że wskazanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konkretnych nieruchomości lub ich części, jako przechodzących na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, następuje wskutek ujęcia tych nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi we wniosku.

Organ II instancji stwierdził następnie, że we wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazane zostały nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji inwestycji, zaś rodzaj i zakres prac budowlanych, wynikających z budowy drogi oraz towarzyszącej jej infrastruktury, został szczegółowo określony w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że na części nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji zaprojektowane zostały elementy układu komunikacyjnego – plac do zawracania samochodów – co widoczne jest m.in. na planie zagospodarowania terenu, jednak nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej z ominięciem tej nieruchomości, gdyż z uwagi na nieprzelotowe zakończenie projektowanej drogi konieczne jest wykonanie placu do zawracania samochodów. W związku z tym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że kształt inwestycji narusza normy prawne, gdyż organ I instancji był związany wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i rozstrzygając sprawę, nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, a zakres wywłaszczenia był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia. Zwrócił również z uwagę na uprawnienia właścicieli nieruchomości zajętych na cele drogowe, wynikające z art. 13 ust. 3 specjalnej ustawy drogowej.

Ponadto Wojewoda szczegółowo odniósł się do uwag wniesionych przez J. S. i jej pełnomocnika, uznając je za niezasadne. W tym zakresie stwierdził, że sposób zawiadomienia stron w toku postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej regulują jednoznacznie przepisy ustawy – m.in. art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 specjalnej ustawy drogowej w powiązaniu z treścią art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego. Organ odwoławczy zauważył, że zawiadomienie następuje na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a zawiadomienie skierowane na ten adres jest skuteczne i to nawet w sytuacji, gdy znane mu są inne adresy stron niż ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a z informacji zawartych w tym rejestrze (według stanu na dzień [...] maja 2018 r.) dla J. S. wskazany był adres: [...], [...]. Dodał też, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu udzielającym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze, ani nie zobowiązują organu administracji publicznej do kwestionowania zapisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ich zgodności ze stanem faktycznym. W tym względzie organ II instancji zauważył, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb ustalania właścicieli i postępowanie zgodne z tym trybem należy uznać za legalne, i co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych, a także niezależnie od wiedzy organu odnośnie adresów osób fizycznych, nabytej w toku innych postępowań. Ponadto omawiając kwestię zasadności realizacji inwestycji podkreślił, że decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy specjalnej, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych, warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Dodał też, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. zarządca drogi, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2018 r., ustosunkował się do uwag J. S. i jej pełnomocnika, wskazując m.in., że przyjęte założenia projektowe uniemożliwiają ominięcie nieruchomości stanowiącej własność tej strony postępowania; zaprojektowane rozwiązania lokalizacyjne oraz techniczno-wykonawcze uznano za bardziej korzystne pod względem użytkowym przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa oraz zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśnienia te Wojewoda uznał za wystarczające.

W odniesieniu do żądania doręczenia odpisu decyzji Starosty [...], Wojewoda stwierdził, że nie znalazł w tym zakresie podstaw prawnych, ponieważ decyzja ta podlegała bezpośredniemu doręczeniu wyłącznie Burmistrzowi Miasta [...], zgodnie z przepisami ustawy specjalnej (art. 11f ust. 3), a w odniesieniu do J. S. zastosowanie miało zawiadomienie o wydaniu decyzji (w drodze obwieszczenia).

Wojewoda za bezpodstawne uznał stanowisko skarżącej, że i on sam nie ustrzegł się błędów w kwestii dotyczącej adresu strony ([...], [...]). W tym względzie wyjaśnił, że uznawszy przekazane przez Starostę akta sprawy za niekompletne, w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wezwał organ I instancji do ich uzupełnienia m.in. w zakresie dowodu wysłania do J. S. zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. ul. [...], [...], który został ujawniony w katastrze nieruchomości (ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostę [...]) dnia [...] lipca 2018 r. Poza tym Wojewoda wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomił m.in. J. S. o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, które to zawiadomienie zostało wysłane na aktualny adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. ul. [...], [...] (potwierdzenie odbioru pisma w dniu [...] listopada 2018 r.), zaś dalsza korespondencja w sprawie była kierowana do pełnomocnika (adwokata) J. S..

W skardze z dnia [...] kwietnia 2019 r. H. C. zakwestionowała celowość realizacji inwestycji drogowej. W tym zakresie wskazała na to, że inwestycja jest planowana dla jednego przedsiębiorcy kosztem właścicieli sąsiednich działek, którzy poniosą ewidentne straty z tego tytułu. Wskazała przy tym na istnienie innej, równoległej drogi bocznej do ul. [...], która jest odpowiednia dla ruchu pieszego, rowerowego i dojazdu do parkingu przy supermarkecie [...]. Zwróciła też uwagę na stwierdzone przez Wojewodę błędy w dokumentacji projektowej i brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie procedury szczególnej, a także zrealizowanie inwestycji kosztem uszczuplenia jej własności. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 373/19.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. S. zarzuciła Wojewodzie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu w sprawie przepisów specjalnej ustawy drogowej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie stanowi drogi publicznej gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto naruszenie przepisów postępowania:

- art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, czym pozbawiono strony postępowania możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji Starosty [...] w części i jej zmianie oraz utrzymaniu w mocy, pomimo braku podstaw do orzeczenia co do meritum sprawy i przy wystąpieniu przesłanek do uchylenia w całości rozstrzygnięcia organu I instancji,

- art. 134 k.p.a. w związku z art. 11c oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specjalnej ustawy drogowej polegające na ich błędnym zastosowaniu,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności rodzaju planowanej inwestycji w kontekście spełniania kryterium drogi publicznej gminnej oraz okoliczności zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Przy tak sformowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 374/19. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Tutejszy Sąd połączył tę sprawę do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 373/19.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że przepis art. 138 k.p.a. przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Poza tym zauważył, że nie naruszył przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 specjalnej ustawy drogowej, gdyż nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia środka odwoławczego, wniesionego z uchybieniem terminu, wobec czego postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania przez J. S..

W toku postępowania Sąd ustalił, że w tutejszym Sądzie zostały również zarejestrowane dwie skutecznie wniesione skargi J. S., których przedmiotem są wyżej przywołane postanowienia Wojewody z dnia [...] i [...] lutego 2019 r. Odpowiednio, pod sygn. akt IV SA/Po 390/19 sprawa ze skargi na postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a pod sygn. akt IV SA/Po 391/19 sprawa ze skargi na postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Ze względu na ekonomikę postępowania, jak i w celu zapewnienia stronie realnej możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Sąd postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 373/19, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowań w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 390/19 i IV SA/Po 391/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 390/19 oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 99/20. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 391/19 tutejszy Sąd oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 860/20.

Wobec powyższego Sąd postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął postępowanie z urzędu i przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ II instancji, dostrzegając uchybienia popełnione przez organ I instancji, uznał za zasadne częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzeczenie merytoryczne, a w swej zasadniczej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 k.p.a. – nie narusza prawa. W konsekwencji obydwie skargi jako bezzasadne podlegały oddaleniu.

Na wstępie dalszych rozważań trzeba podkreślić w zasadzie związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika m.in. z brzmienia przepisu art. 11e specjalnej ustawy drogowej (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), który stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie tutejszego Sądu możliwe jest natomiast takie działanie organu, jak wskazywanie zarządcy drogi na brzmienie obowiązujących przepisów prawa lub dostrzeżone przez organ, a pominięte przez wnioskodawcę uwarunkowania faktyczne i prawne inwestycji, co może wpłynąć na zmianę (modyfikację) złożonego wniosku. Dopuszczalna jest natomiast weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Tego rodzaju weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, a jedynie zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Jeszcze raz należy podkreślić, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08, LEX nr 566729, dostępny jw.)

Organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami specjalnej ustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 582/15, dostępny jw.). Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 specjalnej ustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W istocie realizacja inwestycji drogowej (drogi publicznej) może być prowadzona tak na podstawie przepisów powołanej ustawy specjalnej, jak i na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wybór drogi należy do inwestora (zarządcy drogi). Natomiast w razie wyboru przez inwestora trybu realizacji inwestycji drogowej określonego w specjalnej ustawie drogowej, w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wprost wynika z art. 11i ust. 2 ustawy specjalnej.

Warto też mieć na uwadze, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego lub zarządzane przez te jednostki nie są budowane i utrzymywane jedynie w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, powiatów lub województw, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli kraju, jak również innych użytkowników tych dróg. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta, a tym bardziej konkretnym podmiotom prywatnym czy węższemu kręgowi użytkowników dróg, tj. w szczególności mieszkańcom osiedli obsługiwanych komunikacyjnie przez takie drogi czy też właścicieli i klientów placówek usługowych, handlowych lub produkcyjnych, generujących wzmożony ruch drogowy na drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący danego zarządcę drogi publicznej (gminę), a tym bardziej inne podmioty (np. prywatnych inwestorów).

W świetle powyższych rozważań podkreślić należy, że stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Idąc dalej, warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu, w tych warunkach Wojewoda, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w tym wniosku zarządcy drogi i rozstrzygnięcia sprawy – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy taki kierunek i zakres rozstrzygania przez organ odwoławczy był zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewniał ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w instancji odwoławczej. Co więcej, w art. 11g ust. 3 specjalnej ustawy drogowej został zawarty przepis lex specialis w stosunku do art. 138 § 1 i 2 k.p.a., który dopuszcza możliwość wydania decyzji uchylającej w części decyzję organu I instancji, a stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji w całości jak i stwierdzenia jej nieważności. W tym też zakresie zarzuty obydwu skarg były całkowicie chybione.

Odnosząc się do pozostałych, najistotniejszych zagadnień spornych pomiędzy stronami postępowania, wynikających ze skargi i wcześniejszych oświadczeń stron w postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdza, że i w tym względzie rację przyznać należało Wojewodzie.

Po pierwsze, przedmiotowa inwestycja określona we wniosku zarządcy drogi, wbrew stanowisku skarżących, dotyczy realizacji inwestycji drogowej z zakresu dróg publicznych. Skarżąca H. C. zarzuciła, że projektowana droga jest planowana dla jednego przedsiębiorcy kosztem właścicieli działek sąsiednich i nie będzie przydatna dla mieszkańców [...]. Podobne stanowisko zajęła J. S., a nadto podniosła, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi drogi publicznej gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), gdyż będzie służyć prywatnemu właścicielowi, do którego należy obiekt hotelowy i myjnia samochodowa.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast art. 1 tej ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Projektowana inwestycja drogowa, zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz w projekcie budowlanym stanowić będzie drogę publiczną – drogę gminną klasy technicznej D (dojazdowej). Z kolei przepis art. 1 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej wskazuje na to, że jej przepisy "stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako »zwieńczenie« zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych" (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 312/14, dostępny jw.). Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2617/15 (dostępnym jw.) wskazał, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie, czy mamy do czynienia z istniejącą drogą czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny, przy czym budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Kwestia funkcji drogi w sieci dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia normatywnego. Każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specjalnej ustawy drogowej (art. 1 ust. 1), przy tym drogi dojazdowe i lokalne są budowane również w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 25/19, dostępnym jw.). Z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej nie wynika po stronie organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej obowiązek uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Treść art. 1 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, jednak bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to nie w stosunku do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Odesłanie to wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie też ustawa nie może służyć do realizacji drogi wewnętrznej, niebędącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych.

Zdaniem Sądu, nawet jeżeli w sprawie występuje tego rodzaju powiązanie, o którym wspominają obydwie skarżące, to nie ma ono doniosłego wpływu na ocenę kontrolowanego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie przekreśla bowiem znaczenia tego podstawowego faktu, że wniosek dotyczy realizacji inwestycji dotyczącej drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem spełnia przesłankę z art. 1 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej. Usprawnienie komunikacji na wskazanym we wniosku terenie przyległym do odcinka drogi stanowiącej ul. [...] z całą pewnością wiąże się z realizacją inwestycji drogowej (drogi publicznej). Nie ma bowiem znaczenia źródło generowanego ruchu drogowego, lecz sam fakt jego przebiegania po określonych ulicach – drogach publicznych. Dodać należy, że kształt przedmiotowej inwestycji w pełni odpowiada również celowi publicznemu określonemu w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji). Warto także wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny zajmuje jednoznaczne stanowisko, iż drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz ze względu na dobro wspólne, a zatem w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych (por. wyroki TK z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10 i z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02).

Jeszcze raz należy podkreślić, że omawiana inwestycja, jako dotycząca rozbudowy elementu układu komunikacyjnego (dróg kategorii gminnej), mieści się w zakresie regulacji powołanej ustawy specjalnej. Bez znaczenia jest natomiast to, że jej realizacja usprawni również obsługę komunikacyjną konkretnych placówek usługowych czy handlowych. Problemy komunikacyjne powinny być bowiem rozwiązywane przez właściwego zarządcę drogi niezależenie od tego, jaka będzie spodziewana przyczyna natężenia lub innych zjawisk występujących w ruchu drogowym (samochodowym, pieszych lub rowerowym).

Po drugie, wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specjalnej ustawy drogowej). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i innych szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (patrz wyroki NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11 i 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3190/19 – dostępne jw.).

Prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym i może ono być ograniczane w zakresie wynikającym z Konstytucji i ustaw szczególnych. Taki wniosek wynika wprost z treści art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tego rodzaju ustawą, o której mowa w przywołanych przepisach Konstytucji, jest zaś specjalna ustawa drogowa, na podstawie której zarządca drogi publicznej realizuje inwestycję drogową. W ustawie tej przewidziane są odpowiednie mechanizmy i instytucje, które pozwalają na efektywne realizowanie zadań publicznych w zakresie budowy i utrzymania dróg, ale z poszanowaniem interesów właścicieli nieruchomości. Dodać należy, że również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego zakreśla granice prawa własności, wskazując na ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem i ten przepis nie przewiduje bezwzględnego prymatu prawa własności względem innych wartości chronionych konstytucyjnie.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, to z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, stają się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W związku powyższym należy podzielić to stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepisy specjalnej ustawy drogowej pozwalają na realizację zasadniczego celu tej ustawy, to jest uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny jw.).

Po trzecie, poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli tutejszego Sądu znalazły się wszystkie te poruszane przez skarżących kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak to trafnie zauważył Wojewoda, organy administracji publicznej – a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne – nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, dostępny jw.). Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od obydwu skarżących. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań.

W ocenie Sądu organ II instancji należycie wykazał, że przedstawiony projekt nie narusza przepisów prawa. Wybór konkretnych rozwiązań jak już wspomniano –pozostawiony jest natomiast projektantom budowli drogowych i zarządcy drogi (inwestorowi). Dodać należy, że pełnomocnik zarządcy drogi przedstawił w sprawie stanowisko i zarówno na wezwanie organu I instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się decydując na konkretny kształt inwestycji i stwierdzając brak możliwości zmiany zakresu inwestycji, wskazanego w pierwotnym wniosku (uznając, że przyjęte założenia projektowe uniemożliwiają ominięcie nieruchomości objętych inwestycją). Sąd nie zgadza się z pełnomocnikiem skarżącej J. S. co do tego, że uzasadnienie braku możliwości innego przebiegu drogi jest lakoniczne. W takim zakresie, jaki był możliwy w ramach kompetencji organów orzekających w sprawie, kwestia ta została wyjaśniona z inwestorem. W szczególności na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się do zarządcy drogi o ustosunkowanie się do twierdzeń tej strony. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik zarządcy drogi, stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia [...] grudnia 2018 r., ustosunkował się do uwag J. S. i jej pełnomocnika. Inwestor wskazał na to, że przyjęte założenia projektowe uniemożliwiają ominięcie nieruchomości stanowiącej własność J. S., gdyż zaprojektowane rozwiązania lokalizacyjne oraz techniczno-wykonawcze uznano za bardziej korzystne pod względem użytkowym, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa oraz zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu z samego tylko faktu niezadowolenia strony z przebiegu drogi, częściowo po jej nieruchomości, nie można wywodzić obowiązku, by organ odwoławczy dalej kwestionował te założenia, aż do uzyskania takich, które satysfakcjonowałyby skarżącą.

Również w odniesieniu do skarżącej H. C. i jej uwag podniesionych w postępowaniu odwoławczym Wojewoda przedstawił odpowiednie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to zostało wskazane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i nie ma potrzeby go tutaj powielać. Wystarczy jedynie przypomnieć, że na części nieruchomości stanowiącej własność tej strony zaprojektowane zostały elementy układu komunikacyjnego (plac do zawracani pojazdów), a zatem nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej z ominięciem tej nieruchomości, gdyż z uwagi na nieprzelotowe zakończenie przedmiotowej drogi konieczne jest wykonanie placu do zawracania samochodów.

Należy również podkreślić, że jeżeli wskutek realizacji inwestycji część nieruchomości nieobjętej lokalizacją inwestycji nie będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właścicielowi takiej części nieruchomości będzie przysługiwało roszczenie cywilnoprawne realizowane w trybie art. 13 ust. 3 specjalnej ustawy drogowej, tj. żądanie dotyczące nabycia części nieruchomości niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę publiczną (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1351/11, LEX nr 1133458, dostępnym jw.). Na kwestie te zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po stronie skarżonego organu nie doszło do naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Jak już wspomniano, realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania została zachowana w sprawie. Wojewoda dostrzegł pewne uchybienia w zaskarżonej decyzji organu I instancji i dokonał w tym zakresie niezbędnej merytorycznej korekty rozstrzygnięcia w punktach I-VI osnowy decyzji, czemu dał wyraz również poprzez dołączenie do decyzji nowych załączników mapowych (graficznych). Tym samym organ odwoławczy zadośćuczynił obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji).

Dodać należy, że zakres zmian nie miał bezpośredniego wpływu na zakres praw i obowiązków obydwu stron skarżących, który nie uległ modyfikacji w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie zmieniał również zasadniczego kierunku rozstrzygnięcia, korygując jedynie – w mniej istotnych elementach – jego ostateczny kształt. Sąd nie doszukał się po stronie Wojewody naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani też art. 11c i art. 11g ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym wydanie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności należy ponownie podkreślić, że Wojewoda jako organ odwoławczy był w pełni uprawniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o charakterze (częściowo) refromatoryjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na wnikliwe i wszechstronne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie jałowe zreferowanie przebiegu postępowania. Tym bardziej, że Wojewoda szczegółowo omówił zakres modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. Słusznie też Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, zwrócił uwagę na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółową analizę przebiegu postępowania oraz wyczerpującą informację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko została przedstawiona ocena decyzji Starosty [...], ale również omówione zostały uwagi wniesione przez skarżącą H. C., jak i kwestie podniesione przez J. S., w tym i te dotyczące zrealizowania zawiadomień właścicieli i użytkowników wieczystych działek w toku postępowania rozpoznawczego oraz o wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., choć nie udało się organowi – tak jak i Sądowi w niniejszej sprawie – zachować zwięzłości sprawozdawczej, co jednak złożyć należało na karb specyfiki przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które skarżony organ, a w ślad za nim i tutejszy Sąd uznał za wymagające omówienia.

Na koniec odnieść się jeszcze odrębnie należy do kwestii związanych z zarzutem J. S., dotyczącym naruszenia art. 134 k.p.a. (w związku z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 specjalnej ustawy drogowej).

Po pierwsze, Wojewoda nie naruszył w sprawie przepisu art. 134 k.p.a. w związku z przepisami specjalnej ustawy drogowej. Kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta w odrębnej sprawie dotyczącej kwestuj wpadkowej, tj. związanej z wydaniem przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], w którym stwierdził uchybienie do wniesienia odwołania przez J. S.. Tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 391/19 oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie, wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 860/20. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę był zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. związany treścią tych orzeczeń, wobec czego zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z przepisami ustawy specjalnej należało z gruntu odrzucić, jako całkowicie bezpodstawny.

Po drugie, Wojewoda szczegółowo odniósł się do kwestii związanych z zawiadamianiem stron i doręczaniem decyzji w toku postępowania prowadzonego w trybie specjalnej ustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 3 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin, właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W przywołanej przez organ odwoławczy uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 powołanej ustawy doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej doręcza się w drodze obwieszenia. Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji. Ewentualne wadliwe wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje bez wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania. Słusznie zatem Wojewoda nie znalazł w tym zakresie podstaw prawnych do ponownego doręczenia J. S. (odpisu) decyzji Starosty [...], skoro decyzja ta podlegała bezpośredniemu doręczeniu wyłącznie Burmistrzowi Miasta [...], zgodnie z przepisami ustawy specjalnej (art. 11f ust. 3), a w odniesieniu do J. S. zastosowanie miało zawiadomienie o wydaniu decyzji (w drodze obwieszczenia).

Co się zaś tyczy przepisu art. 11d ust. 5 specjalnej ustawy drogowej, Wojewoda wyczerpująco przedstawiał wykładnię tego przepisu w powiązaniu z treścią art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem specjalnej ustawy drogowej organy orzekające w sprawie wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości i doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zawiadomienie następuje na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a zawiadomienie skierowane na ten adres jest skuteczne i to nawet w sytuacji, gdy znane mu są inne adresy stron niż ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Zarazem jednoznacznie ustalił, że wskazany w katastrze nieruchomości prawidłowy adres J. S., tj. ul. [...], [...], został ujawniony w katastrze nieruchomości (ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostę [...]) dnia [...] lipca 2018 r. Zatem zasadnie uznał, że organ I instancji w późniejszej fazie postępowania popełnił błąd, opierając się na danych w katastrze nieruchomości aktualnych na dzień [...] maja 2018 r., gdzie figurował niepełny adres J. S.. Niemniej jednak Sąd stwierdza, że wcześniejsze względem [...] lipca 2018 r. zawiadomienia były skuteczne. Natomiast skutki uchybienia dotyczącego nieuwzględnienia właściwego adresu strony już po jego ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków zostały przez organ II instancji ocenione prawidłowo jako naruszenie nieistotne, które nie miało wpływu na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.

Po trzecie, Wojewoda rozstrzygając merytorycznie sprawę w instancji odwoławczej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez J. S., a istotne dla ochrony jej interesu prawnego w postępowaniu. Nie została ona zatem pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. Poza tym w postępowaniu odwoławczym Wojewoda w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zawiadomił J. S. o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, które to zawiadomienie zostało wysłane na aktualny adres wskazany w katastrze nieruchomości, a dalsza korespondencja w sprawie była kierowana do jej pełnomocnika.

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Wojewody, którym z pewnymi niezbędnymi korektami w zasadzie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.