Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 694/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 67a par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa[...], na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 121, poz. 1205 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.o.g.r.l."), art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.f.p."), art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67 b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., zwanej dalej "Ordynacją podatkową"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 czerwca 2014 r. [...] sp. z o. o. w O. o umorzenie całości opłaty rocznej za 2014 r., w ramach pomocy de minimis, przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia[...], orzekł o odmowie umorzenia opłaty rocznej za 2014 r. w kwocie 186.855,09 zł, w ramach pomocy de minimis, przysługującej Województwu [...] od [...] sp. z o. o. w O. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w obrębie geodezyjnym[...], usytuowanych na części działki nr 5/10, naliczonej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że zachodziła konieczność zbadania czy w sprawie występuje przesłanka ważnego interesu podatnika lub interesu społecznego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że pojęcie "ważnego interesu podatnika" powinno być wiązane z sytuacjami wyjątkowymi, losowymi, niezależnymi od działań podatnika. W ocenie organu istnienia przesłanki ważnego interesu podatnika nie można łączyć ze wskazanym we wniosku Porozumieniem dotyczącym inwestycji[...], zawartym w sierpniu 2005 r., pomiędzy[...], Ministrem Gospodarki RP, [...] sp. z o.o. Województwem [...] oraz Gminą[...]. Dokument ten w odniesieniu do kooperantów firmy [...] miał charakter intencyjny, nie tworzący zobowiązania. Udzielenie pomocy publicznej przez organ wymagało i wymaga odrębnego postępowania dla każdego wnioskodawcy, na jego wniosek. Organ wskazał ponadto na zmianę przepisów prawa, z którym wiąże się zmiana charakteru opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Opłaty z tego tytułu są zaliczone do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Samorząd Województwa, będący dysponentem środków finansowych z tego tytułu, nie został wyposażony w kompetencje uprawniające do uchwalenia programu pomocowego, przewidującego udzielenie pomocy publicznej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

Zdaniem organu I instancji decyzja o rozpoczęciu i prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] Strefy Ekonomicznej w O. była suwerennym wyborem Spółki, dlatego umorzenie opłat rocznych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych pod inwestycję [...] sp. z o. o. w O. w okresie od 2007 do 2017 r., nie mogło stanowić, w stosunku do wielomilionowych nakładów inwestycyjnych ponoszonych przez Firmę, argumentu podjęcia decyzji o rozpoczęciu działalności w PSSE w[...], ponieważ ulokowanie inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych, na warunkach określonych w zezwoleniach, daje Firmom szereg przywilejów; to inwestor, analizując rynek zbytu i pracy, podejmuje suwerenną decyzje o lokalizacji przedsiębiorstwa.

Wyżej opisana sytuacja w przekonaniu Marszałka nie wpisuje się w okoliczności mogące uzasadnić jej wyjątkowość lub losowość, bądź uniezależnienie od działań podatnika, a brak przesłanek ważnego interesu podatnika zawartych we wniosku, czyni bezskutecznym badanie wymogów określonych w art. 67 b Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II FSK 610/09), gdyż ulgi tej i tak nie można już udzielić, a przez to nie znajdują zastosowania przepisy regulujące pomoc publiczną.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia lub też o zmianę decyzji i wydania jej w zgodzie z wnioskiem z uwagi na naruszenie prawa procesowego oraz prawa materialnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie i nie wyjaśnienie, że Porozumienie zawarte w roku [...] między [...] a Stronami Polskimi, w tym Marszałkiem Województwa[...], w którym Marszalek przyjął, że udzielone zobowiązanie na podstawie art. 393 kodeksu cywilnego nie jest zobowiązaniem zupełnym a Kooperanci występują niejako jako przyszli beneficjenci pomocy publicznej przy czym w ogóle nie tworzą zobowiązania. Tak więc nie jest to zobowiązanie. Działaniem tym Marszałek przekreślił możliwość żądania od Stron Polskich jakiegokolwiek działania na rzecz Kooperantów w przedmiocie uzyskania pomocy publicznej z tego tytułu, że odpadają Wnioskodawcy przesłanki do otrzymania pomocy publicznej. Usunięto tzw. Efekt Zachęty (Porozumienie z 2006r.)Zgodnie z zawartym Porozumienie określa kto jest Kooperantem i jakie warunki musi stworzyć, żeby uznać go za Kooperanta. Słownik z Porozumienia wskazuje kim jest Kooperant i do kogo Kooperant ma obowiązek zgłoszenia istnienia na terenie miejscowości Ostaszewa tak aby być uznanym za Kooperanta. Strony Polskie w zawartej umowie zobowiązują się udzielić pomocy publicznej do 50% wartości kosztów kwalifikujących się. Marszałek nie wskazał w oparciu o jakie przepisy uznał, że nie jest to zobowiązanie. Jednocześnie, Marszałek współpracował przy realizacji umowy i znane mu są fakty z urzędu, więc wiedział kim jest kooperant. Dodatkowo w latach 2008 -2010 Marszałek udzielał zwolnienia z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na podstawie decyzji [...] oraz poprzednich, w których potwierdzał spełnianie przez Wnioskodawcę warunków opisanych w § 7 uchwały Sejmiku Województwa[...], Nr XXIV/471/08 (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 101, poz. 1619 z późn. zm.) oraz że spełnia wymagania określone ustawą z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t. j. Dz. U. z 2007 Nr 59, poz.404 ze zm.) oraz przedstawione we wniosku stanowisko, w którym strona wnioskodawcy podniosła, że na skutek jego inwestycji w regionie, nastąpił pozytywny efekt zwiększenia się zatrudnienia, powstanie nowych miejsc pracy oraz wpływ na rozwój gospodarczy i ekonomiczny regionu oraz zastosowano w inwestycji nowe technologie a co za tym idzie umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jest jednym z elementów pomocy publicznej jaki był im obiecany w zamian za inwestycje w regionie. Tym samym niezrozumiałe są argumenty, że zawarte Porozumienie z 2006 r. nie stanowi zobowiązania, a Wnioskodawca wybrał [...] bez zawarcia Porozumienia na podstawie suwerennej decyzji, bez obietnicy Stron Polskich co do udzielenia mu pomocy publicznej. Stanowisko Marszałka jest sprzeczne z art. 3531 kodeksu cywilnego. Tak naprawdę nie ma potrzeby aby stosować tutaj art. 56 k.c. Jeżeli zgodnie z prawem Marszalek zobowiązał się do udzielenia pomocy publicznej to powinien wykonać swoje zobowiązanie tak aby Wnioskodawca nie przekroczył 50% kosztów kwalifikujących się do otrzymania pomocy publicznej. Tym bardziej że udzielenie tej pomocy publicznej jest możliwe. Możliwość ta występuje nieprawnie od roku 2007.

2. Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. wobec naruszenia art. 91 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraża podstawową zasadę prawną, tj. zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym oraz zasadę pierwszeństwa stosowania prawa unijnego przed prawem polskim w razie luki lub kolizji prawnej. Prawo europejskie stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowane. Tym samym organ naruszył nie tylko wskazany przepis konstytucji ale również:

• przepisy Rozporządzenia Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, który stanowi materialnoprawną podstawę prawną udzielenia wnioskowanej pomocy, która nie może być przyznana jedynie podmiotowi znajdującemu się w trudnej sytuacji gospodarczej. Zgodnie z art. 5 tego Rozporządzenia 1407/2013 pomoc de minimis jako pomoc regionalna może być kumulowana z inną pomocą państwa pod warunkiem, że nie przekroczy ona pułapu maksymalnej intensywności pomocy określonej na podstawie rozporządzeń Komisji Europejskiej w sprawie wyłączeń grupowych (np. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, obowiązujące w dniu podpisania Porozumienia z 2006 r.).

• art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

• przepisy Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.

3. Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni przesłanki ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego (art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej) poprzez utożsamianie jej wyłącznie z sytuacjami nadzwyczajnymi i losowymi, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który definiuje pomoc regionalną jako pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia (art. 107 ust. 3 punkt a) Traktatu). Doprecyzowanie tego stanowiska zawiera punkt 16 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) NR 1628/2006 z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej oraz Rozporządzenie Komisji Europejskiej Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), które w punkcie 29 stanowi, że w przypadku pomocy regionalnej za podstawę istnienia efektu zachęty (Porozumienie 2006) można również uznać fakt, że w danym regionie objętym pomocą nie przeprowadzono by projektu inwestycyjnego w takiej formie bez udziału pomocy. Rozporządzenie to w ocenie skarżącej spółki jest kontynuacją rozporządzenia Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, a na gruncie prawa krajowego regulacje te zawiera Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc regionalną (Dz. U. z dnia 2 lipca 2008 r.) w związku z czym obiecana w Porozumieniu z 2006 r. pomoc regionalna stanowi wyższy poziom pomocy publicznej, niż pomoc de minimis, która podlega kumulacji z pomocą np. regionalną.

4. Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie art. 22b ust 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że dochody (opłaty roczne), o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) i jako takie na mocy odesłania z art. 67 ustawy o finansach publicznych mogą być na wniosek podatnika umarzane na warunkach przewidzianych w art. 67a Ordynacji Podatkowej. Zapis 3.1.2. Porozumienia, który wskazywał na udzielenie pomocy i wsparcia w "granicach obowiązujących przepisów prawa" stanowi dyspozycję, którą wypełniają wskazane powyżej przepisy prawa. Wnioskodawca składając wniosek o udzielenie pomocy publicznej, oparł go o obowiązujące w stosownym czasie przepisy. Zmiana przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 maja 2013 r. nie wpłynęła zdaniem skarżącej w żaden negatywny sposób na ważny interes wnioskodawcy w uzyskaniu pomocy publicznej, gdyż nadal aktualny pozostaje art. 67a i 67b Ordynacji Podatkowej, który odwołuje się do ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, którego gwarancję stanowi podpisane w 2006 r. i nadal obowiązuje Porozumienie, które gwarantuje zmiany społeczne, gospodarcze i ekonomiczne dla regionu.

5. Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 59, poz. 404 ze zm.) poprzez uznanie, że jedynym sposobem udzielania pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis jest istnienie programu rządowego, programu samorządowego albo programu pomocowego określonych w odrębnych przepisach, a ich brak jest równoznaczny z niespełnieniem kryterium legalności przyznania pomocy de minimis, podczas gdy ustawa ta w art. 6 ust. 2 stanowi, że do pomocy publicznej udzielanej na podstawie aktu normatywnego (którym jest Rozporządzenia Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, stanowiący materialnoprawną podstawę prawną udzielenia wnioskowanej pomocy) niebędącego programem pomocowym, stosuje się przepisy dotyczące pomocy indywidualnej, z zastrzeżeniem ust. 2. Pomoc publiczna przewidziana w akcie normatywnym, który uzależnia nabycie prawa do otrzymania pomocy wyłącznie od spełnienia przesłanek określonych w tym akcie, bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, albo gdy wydawana decyzja jedynie potwierdza nabycie prawa, może być udzielana, jeżeli akt normatywny jest programem pomocowym zatwierdzonym przez Komisję zgodnie z art. 88 Traktatu WE lub przewidującym udzielanie pomocy, której nie dotyczy obowiązek notyfikacji. Oznacza to, że Rozporządzenie KE 1407/2013 stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o udzieleniu pomocy de minimis. Ponadto istnieje ważne i wiążące Porozumienie z 2006 r., które stanowi spełnienie kryterium istnienia ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, o którym stanowi art. 67a Ordynacji podatkowej. Dodatkowo Porozumienie z 2006 uzyskało notyfikację Komisji Europejskiej w sprawie pomocy dla[...], która uznała pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Notyfikacja wskazuje, że "polskie władze zamierzają udzielić pomocy na rzecz projektu inwestycyjnego zarówno w ramach istniejących programów pomocy, jak i w formie pomocy ad hoc"(punkt 31). Pomoc ad hoc jest pomocą indywidualną, przyznawaną bez potrzeby wydania programu pomocowego. W dokumencie Notyfikacji w punkcie 2.6.2. "Podstawa prawna pomocy ad hoc" wskazane zostało Porozumienie z 2006 r. W tej sytuacji w ocenie spółki za całkowicie chybiony należałoby uznać wniosek organu, że Porozumienie ma w stosunku do Kooperantów jedynie charakter intencyjny i nie stanowi gwarancji istnienia ważnego interesu podatnika. Komisja Europejska w punkcie 21 Notyfikacji wymienia jako inwestorów w ramach Crystal Parku spółkę Sharp oraz "osiem innych przedsiębiorstw" (w tym Sohbi) wskazując, że "każde z tych przedsiębiorstw wynegocjowało i zawarło indywidualne porozumienie z polskimi władzami" (punkt 22).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisy Rozporządzenia Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu określają warunki dopuszczalności pomocy publicznej przedsiębiorcom oraz zasady przyznawania tego rodzaju pomocy. Przepisy przywołanych aktów prawnych nie zawierają norm, z których potencjalni beneficjenci wywodzić mogliby uprawnienia do otrzymania pomocy, o przyznanie której występowali do organów państw członkowskich Unii Europejskiej.

W ocenie organu odwoławczego sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów przywołanych aktów prawnych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż należności i opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 22 b ust. 3 u.o.g.r.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym (...), a zatem mają do nich zastosowanie zarówno przepisy ustawy o finansach publicznych, jak i przepisy Ordynacji podatkowej.

Wskazano również, że przywołane wyżej ustawy: o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o finansach publicznych i Ordynacja podatkowa przewidują możliwość stosowania ulg w płatności danin publiczno - prawnych, jednak mając na uwadze rodzaj ulgi, o przyznanie której wystąpiła Spółka, odroczenie terminu płatności należnych Samorządowi Województwa [...] opłat rocznych, żądanie nie jest objęte dyspozycją przywołanych wyżej przepisów art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l., ponieważ nie mogły one stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium - pomoc, o udzielenie której wystąpiła Spółka nie jest objęta bezpośrednio obowiązującym aktem prawa wspólnotowego dotyczącym pomocy w ramach zasady de minimis; nie stanowi ona również pomocy publicznej, o której mowa w art. 67 b § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.

W przypadku rozpatrywania wniosku o udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowej, pochodzącego od osoby prowadzącej działalność gospodarczą, dla jego uwzględnienia w ocenie Kolegium spełnione być muszą łącznie przesłanki określone w art. 67a i w art. 67b Ordynacji podatkowej.

Zdaniem organu odwoławczego, faktu istnienia ważnego interesu nie można wywodzić z Porozumienia zawartego we wrześniu [...] r. pomiędzy Stronami Polskimi, a [...] w sprawie inwestowania w PSSE w[...], ponieważ fakt notyfikacji tego porozumienia oznacza, że Komisja Europejska wyraziła zgodę, na udzielenie pomocy podmiotom inwestującym w PSSE w [...] do określonej wysokości, lecz nie oznacza to jednak, że pomoc ta musi być przyznana w maksymalnej, określonej w Porozumieniu wysokości.

Jak podkreślono, w sprawie nie występuje również przesłanka istnienia "interesu publicznego", uzasadniająca przyznanie wnioskowanej ulgi, gdyż środki uzyskiwane z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, przeznaczane są na cele określone w art. 22 c u.o.g.r.l. i służą realizacji celów społecznych określonych w tym przepisie.

Kolegium zauważyło ponadto, że ulgi w zapłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym stanowić powinny wyjątek od zasady powszechności ponoszenia tego rodzaju opłat, dlatego też przyznawane ulgi nie mogą prowadzić do sytuacji, w której zasadą stanie się zwalnianie Spółki z obowiązku ponoszenia tego rodzaju opłat.

W skardze do sądu [...] sp. z o. o. w O. zarzuciła decyzji organu odwoławczego następujące uchybienia:

1. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. wobec naruszenia art. 91 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraża podstawową zasadę prawną, tj. zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa unijnego w polskim systemie prawnym poprzez niesłuszną odmowę zastosowania w sprawie przepisów unijnych, tj. przepisów:

• Rozporządzenia Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis,

• art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich

• Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu,

pomimo tego, że są to przepisy, które stanowią materialnoprawną podstawę dla roszczeń skarżącej, a ich niezastosowanie w konsekwencji naruszyło interes prawny skarżącej i miało wpływ na dalsze ustalenia Kolegium;

2. w konsekwencji naruszenia z punktu 1, nastąpiło naruszenie art. 67 b § 1 pkt 2) w zw. z art. 67a § 1 pkt 3) Ordynacji podatkowej poprzez błędne uznanie, że pomoc, o udzielenie której wystąpiła Spółka nie jest objęta bezpośrednio obowiązującym aktem prawa wspólnotowego dotyczącego pomocy w ramach zasady de minimis, podczas gdy aktem takim jest Rozporządzenie Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, które weszło w życie 1 stycznia 2014 r. i jak wszystkie rozporządzenia ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, oraz dokonanie błędnej wykładni przesłanki ważnego interesu podatnika lub ważnego interesu publicznego (art. 67a Ordynacji podatkowej) poprzez uznanie, że zawarte Porozumienie z 2006 r. nie mieści się w żadnej z tych kategorii.

3. Naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. z w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie ustawy (art. 6 ust. 2) o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 59, poz. 404 ze zm., dalej u.p.s.d.p.p.) poprzez uznanie, że jedynym sposobem udzielania pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis jest istnienie programu rządowego, programu samorządowego albo programu pomocowego określonych w odrębnych przepisach, a ich brak jest równoznaczny z niespełnieniem kryterium legalności przyznania pomocy de minimis, podczas gdy ustawa ta w art. 6 ust. 2 stanowi, że do pomocy publicznej udzielanej na podstawie aktu normatywnego (którym jest Rozporządzenia Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, stanowiący materialnoprawnąpodstawę prawną udzielenia wnioskowanej pomocy) niebędącego programem pomocowym, stosuje się przepisy dotyczące pomocy indywidualnej, z zastrzeżeniem ust. 2. Pomoc publiczna przewidziana w akcie normatywnym, który uzależnia nabycie prawa do otrzymania pomocy wyłącznie od spełnienia przesłanek określonych w tym akcie, bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, albo gdy wydawana decyzja jedynie potwierdza nabycie prawa, może być udzielana, jeżeli akt normatywny jest programem pomocowym zatwierdzonym przez Komisję zgodnie z art. 88 Traktatu WE lub przewidującym udzielanie pomocy, której nie dotyczy obowiązek notyfikacji.

4. Naruszenie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. poprzez ich zastosowanie w sprawie (i powołanie w podstawie prawnej decyzji) i uznanie, że przewidziane w nich ulgi (umorzenie całości lub części należności i opłat rocznych na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego) nie mają zastosowania do żądania spółki, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawie przede wszystkim z uwagi na to, że przewidują zastosowanie ulg w postaci umorzenia należności na wniosek organu wykonawczego, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu, tak jak w niniejszej sprawie, a te ustalenia w konsekwencji miały wpływ na negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie.

5. Naruszenie art. 22 c u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w sprawie nie występuje przesłanka istnienia interesu publicznego, uzasadniająca przyznanie ulgi, gdyż środki uzyskiwane z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych przeznaczone są na cele określone w art. 22 c u.o.g.r.l., podczas gdy przepis ten stanowi jedynie otwarty katalog celów społecznie użytecznych ("w szczególności") i nie zamyka możliwości udzielenia ulg, które nie zakłócałyby ich realizacji.

6. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego (art. 80 k.p.a. w z art. 67a o.p.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i błędne założenie przez organ, że w tej sprawie uznaniowy charakter decyzji nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku zobowiązanego, podczas gdy takie zobowiązanie organu do udzielenia Skarżącemu pomocy wynika wprost z Porozumienia z 2006 r., w którym Marszałek Województwa zobligował się do udzielenia - w granicach obowiązującego prawa - pomocy, współpracy oraz wsparcia Kooperantom, tak długo jak będą prowadzić działalność w Strefie (punkt 3.1.1. Porozumienia), a prawo obowiązujące, zarówno w chwili podpisania Porozumienia, jak i w chwili obecnej, na to pozwala.

7. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji konkretnych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, pomimo tego, że skarżąca powoływała się zarówno na Porozumienie z 2006 r., jak i dodatkowo przedstawiła w toku postępowania konkretne dowody odnoszące się do sytuacji finansowej, stanu zatrudnienia, produkcji spółki i innowacyjności rozwiązań technologicznych, potwierdzające ważny interes podatnika. Organ stwierdzając, że dowody te, łącznie z Porozumieniem z 2006 r., nie wskazują na ważny interes podatnika, nie uzasadnił swojego stanowiska, bowiem nie podał dlaczego i z jakich przyczyn tak twierdzi, a to świadczy o braku merytorycznego ustosunkowania się do sprawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w sprawie nie występuje przesłanka ważnego interesu podatnika.

8. Naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że dobro państwa i interes podatnika jest stawiany niżej niż korzyści finansowe Skarbu Państwa i tym samym złamanie zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasad sprawiedliwości społecznej.

W ocenie skarżącej spółki, Kolegium niesłusznie uznało, że przepisy wspólnotowe, tj. Rozporządzenie Komisji Europejskiej 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r., art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Rozporządzenie Komisji Europejskiej (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., nie zawierają norm, z których potencjalni beneficjenci, w tym skarżąca, wywodzić mogliby uprawnienia do otrzymania pomocy, podczas gdy treść art. 67 b § 1 pkt 2) Ordynacji podatkowej literalnie wskazuje, że organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis. Rozporządzenie Komisji Europejskiej 1407/2013 stanowi materialnoprawną podstawę żądania skarżącej i zgodnie z naczelnymi zasadami prawa, jest stosowane bezpośrednio w polskim systemie prawnym, co potwierdza również brzmienie krajowej regulacji w tym zakresie, tj. ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 2 ust. 10), bowiem definiując pomoc de minimis, wprost odwołuje się do regulacji wspólnotowych, wskazując, że pomoc ta oznacza inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc spełniającą przesłanki określone we właściwych przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy de minimis innej niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

Zdaniem skarżącej oznacza to, że jedyną właściwą podstawą materialnoprawną do rozpatrywania zasad udzielenia pomocy de minimis stanowią wyłącznie te regulacje wspólnotowe, a prawo krajowe do nich wprost odsyła, gdyż nie zawiera w tym przedmiocie odrębnych regulacji.

Naruszenie art. 67a § 1 pkt 3) Ordynacji podatkowej w przekonaniu skarżącej spółki polega także na dokonaniu błędnej wykładni przesłanki ważnego interesu podatnika i interesu publicznego poprzez uznanie, że powodem tym nie może być zawarte w 2006 r. Porozumienie, które zawiera zobowiązanie Stron Polskich (w tym Województwa[...]) do udzielenia Kooperantom wsparcia tak długo, jak będą prowadzić działalność w PSSE. W interesie publicznym powinno leżeć również wywiązanie się z zaciągniętego zobowiązania, w przeciwnym razie zasady sprawiedliwości i bezpieczeństwa społecznego, które składają się na rozumienie interesu publicznego, pozostają jedynie pozorne.

Kolegium rozpatrując odwołanie odwoływało się w licznych miejscach do przepisów, które w ocenie skarżącej nie mają w sprawie zastosowania, wywodząc z tego niespełnienie przez spółkę warunków otrzymania pomocy de minimis, co bezpośrednio narusza jej interes prawny i miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcie, oparte na błędnych podstawach prawnych; dotyczy to również art. 12 ust. 16 u.g.r.l., który znalazł się w podstawie prawnej decyzji, mimo tego, że nie ma on zastosowania w tej sprawie.

Podkreślono, że art. 22 c u.o.g.r.l. wymienia przykładowy, otwarty katalog celów, finansowanych ze środków budżetu województwa. Uznanie przez Kolegium, że w sprawie nie występuje przesłanka istnienia interesu publicznego, uzasadniająca przyznanie ulgi, gdyż środki uzyskiwane z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych przeznaczone są na cele określone w art. 22 c u.o.g.r.l., nie pozostaje w związku z treścią tego przepisu, który nie zamyka możliwości udzielenia ulg, które nie zakłócałyby ich realizacji. Środki te służą, jak słusznie zauważa Kolegium, realizacji celów społecznych, a do takich można zaliczyć również przyznanie wsparcia skarżącej, który dzięki utrzymaniu inwestycji w regionie przyczynia się do poprawy szeroko rozumianych warunków życiowych, socjalnych i gospodarczych mieszkańców województwa.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a art. 67a o.p. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że co do zasady ocena spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie zależy wyłącznie od organu administracyjnego. Ocena sprawy dokonana przez Kolegium zdaniem skarżącej była jednak oceną dowolną, a nie swobodną, gdyż nie opierała się na żadnych merytorycznych przesłankach, co znalazło wyraz także w uzasadnieniu decyzji - organ błędnie założył, że również w tej sprawie jest zupełnie niezwiązany żadnym stanowiskiem i należy ją rozpatrzyć przez pryzmat standardowej procedury uznania administracyjnego. Tymczasem, organ był zobligowany, na mocy punktu 7.4.2. Porozumienia z 2006 r. do udzielenia - w granicach obowiązującego prawa - konkretnej pomocy, współpracy oraz wsparcia Kooperantom, tak długo jak będą prowadzić działalność w Strefie (punkt 3.1.2J Porozumienia), co oznacza, że nie tylko powinien uznać zawarte Porozumienie za spełnienie przez spółkę przesłanki ważnego interesu, ale przede wszystkim wykonać, zaciągnięte na jego mocy zobowiązanie, wykorzystując do tego przewidziane prawem środki.

Podkreślono również, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać m.in. określenie przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a Kolegium wskazało jedynie, że w jego ocenie, zarówno Porozumienie z 2006 r., jak i przedłożone przez spółkę dokumenty w sprawie wielkości zatrudnienia, produkcji, innowacyjności technologii, nie uzasadniają ważnego interesu podatnika i nie uzasadniło w żaden sposób motywów takiej decyzji ani przesłanek, które kierowały Kolegium by w taki, a nie inny sposób ocenić złożone dowody. Brak możliwości poznania stanowiska Kolegium w tym zakresie, uniemożliwił skarżącej merytoryczne ustosunkowanie się do takiego rozstrzygnięcia, co będzie również utrudniało kontrolę sądowoadministracyjną.

W ocenie skarżącej, Kolegium tak ukierunkowało sposób prowadzenia postępowania, że interes i korzyści finansowe Skarbu Państwa (budżetu województwa) od początku były stawiane wyżej, niż pojedynczy interes podatnika, co stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i jednocześnie nie budzi zaufania do władzy publicznej. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów finansowych Skarbu Państwa, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, co zdaniem skarżącej miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej spółki, Marszałek Województwa [...] podpisując Porozumienie w [...] r. spowodował taką okoliczność, że nie można mówić o możliwości umorzenia zobowiązana (art. 67a Ordynacji podatkowej), a obowiązku jego umorzenia (art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy w sprawie zgodne prawem odmówiono przyznania skarżącej ulgi w postaci umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za 2014 r. w ramach pomocy de miminis, o którą to formę wsparcia wystąpiła skarżąca we wniosku z dnia 26 czerwca 2014 r. Ocena przedmiotu sporu wymaga uwzględnienia kryterium legalności jako wyznacznika sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.)

Na wstępnie wyjaśnić należy, że opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stanowią w myśl art. 22b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) dochody województwa będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.). W świetle art. 60 pkt 7 u.f.p. niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, w tym więc i opłaty roczne określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym, iż w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jakim jest skarżąca, na podstawie ustawy o finansach publicznych można udzielić określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań (w tym w formie umorzenia) stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, jedynie w stosunku do należności wymienionych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. (art. 64 u.f.p.), w przypadki środka publicznego, o którym mowa w art. 60 pkt 7 tj. dochodów pobieranego przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, nie ma możliwości zastosowania dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą określonej w ustawie o finansach publicznych ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 55 w zw. z art. 64 u.f.p.).

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ulgi takiej w stosunku do tego typu należności nie przewiduje też ze względu na przedmiot inwestycji realizowanej przez skarżącą ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wynika z treści art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. Do opłat rocznych, jako dochodów pobieranych przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw określonych w art. 60 u.f.p. należy zatem stosować z mocy art. 67 u.f.p. przepisy Ordynacji podatkowej, w tym i więc w zakresie przewidzianych w tej ustawie ulg w spłacie zobowiązań .

Regulacje dotyczące ulg w spłacie zobowiązań podatkowych zawarte zostały w rozdziale 7a Ordynacji podatkowej i zróżnicowane zostały ze względu na podmiot zobowiązany. Zgodnie z przepisem art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Natomiast według art. 67b § 1 pkt 2 organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a które: nie stanowią pomocy publicznej (pkt 1), które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis (pkt 2), które stanowią pomoc publiczną udzielaną na jeden z enumeratywnie wymienionych w przepisie celów (pkt 3). Z przytoczonych regulacji wynika, że dla podatnika prowadzącego działalność gospodarczą (przedsiębiorcy) ustawodawca uzależnił udzielenie ulgi w pierwszej kolejności od wymogu spełnienia określonych dla każdego podatnika przesłanek z art. 67a tj. przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego (w związku z odesłaniem w art. 67b § 1 op do zasad udzielania ulg określonych w art. 67a op (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoscy w wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 81/14), a dodatkowo także przesłanek z art. 67b § 1 op, a więc związanych z rodzajem pomocy która ma zostać udzielona przedsiębiorcy.

Z powyższego wynika, że podstawową kwestią w przypadku wniosku przedsiębiorcy o udzielnie ulgi w zapłacie należności, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. jest ustalenie przez organ czy wniosek przedsiębiorcy jest uzasadniony ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Dopiero bowiem to ustalenie determinuje kwestię oceny wniosku z punktu widzenia przesłanek z art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej, dotyczących dopuszczalności danego rodzaju pomocy dla przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie którejś z ulg wymienionych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej opiera się przy tym na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza że zastosowanie ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze wskazuje się, że ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do analizowanego przepisu jest uznanie wyjątkowości przyznawania wszelkich ulg podatkowych jako odstępstwa od zasady powszechności opodatkowania. Taka konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że nawet w razie wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, do organu podatkowego należy wybór sposobu rozstrzygnięcia wniosku. Aby jednak mówić o uznaniu niezbędne jest wcześniejsze wystąpienie sytuacji z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej odpowiadającej użytym pojęciom "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego". Jeżeli bowiem organ podatkowy nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytym pojęciom, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego.

Pojęcia "ważny interes podatnika oraz "interes publiczny" stanowią pojęcia niedookreślone, które na gruncie indywidualnych spraw mogą przybrać różne znaczenie. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwaliło się, że o istnieniu "ważnego interesu podatnika" decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ podatkowy rozstrzyga o umorzeniu, bądź nie zaległości podatkowych. Interesu tego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem podatnika o potrzebie umorzenia zaległości podatkowych. Organy przy ocenie czy wystąpiła przesłanka ważnego interesu podatnika nie mogą ograniczać tego pojęcia jedynie do nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych, pomijając przy tym normalne sytuacje dotyczące kwestii ekonomicznych, majątkowych, mieszkaniowych czy też zdrowotnych. Wyjątkowych charakter ulg podatkowych powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do ich zastosowania wszelkie okoliczności będące następstwem określonych decyzji gospodarczych podatnika czy ryzyka ekonomicznego związanego z każdym rodzajem działalności gospodarczej. Ocena czy w danym przypadku ważny interes podatnika mógłby uzasadniać zastosowanie ulgi wymaga ustalenia faktycznej sytuacji wnioskodawcy i zbadania czy ma on realne możliwości uregulowania zaległości. Z kolei przy wykładni pojęcia "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości służących ogółowi, wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej (patrz: Bogusław Dauter, Komentarz Lex do art. 67a op; wyrok NSA z 1 września 2015 r., sygn. atk I FSK 43/14). Podkreślić należy, że obie wymienione przesłanki mają charakter równorzędny, w związku z czy organ orzekając o zastosowaniu ulgi może mieć za podstawę albo przesłankę ważnego interesu podatnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie. W przypadku jednak obu tych przesłanek ciężar wykazania okoliczności mających stanowić o ich wystąpieniu spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy, albowiem postępowanie o zastosowanie ulg określonych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wszczynane jest na wniosek, i to wnioskodawca winien zatem wykazać okoliczności uzasadniające wniosek.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżąca tych okoliczności nie wykazała. Z akt sprawy wynika, że skarżąca upatruje zaistnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w Porozumieniu dotyczącym inwestycji[...], zawartym w sierpniu [...] r. pomiędzy[...], Ministerstwem Gospodarki RP, [...] Sp. z o.o., Województwem [...]oraz Gminą[...], w ramach którego to przyszli kooperanci firmy [...] zostali wskazani, obok firmy[...], jako przyszyli beneficjenci pomocy państwa. Przedmiotowe Porozumienie zawarte zostało jednak nie pomiędzy skarżącą a Stronami Polskimi, lecz pomiędzy [...] a Stronami Polskimi w związku z realizacją przez [...] dużego projektu inwestycyjnego w PSSE w [...]. Porozumienie to określa główne warunki inwestycji [...] i proponowanego z tego tytułu pakietu pomocy. Pomoc ta została notyfikowana przez Komisję na skutek zgłoszenia przez władze polskie zamiaru udzielenia pomocy regionalnej na rzecz projektu[...]. Z powyższego wynika po pierwsze, że to [...] jest stroną ww. Porozumienia z władzami polskimi, a po drugie że notyfikowana przez Komisję pomoc dotyczy pomocy regionalnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się o udzielnie pomocy de minimis. Nie budzi wątpliwości, że przyszli kooperanci firmy [...] zostali wskazani w przedmiotowym Porozumieniu jako podmioty względem których Strony Polskie podejmą wszelkie starania w granicach obowiązujących przepisów prawa do zapewnienia pomocy. Niemniej jednak okoliczność ta nie oznacza, że przyszli kooperanci firmy [...] otrzymają każdą wnioskowaną pomoc państwa, zważywszy że Komisji został zgłoszony zamiar udzielenia pomocy w formie pomocy regionalnej, a jako beneficjent tej pomocy została wskazana firma [...]. Poza tym w Porozumieniu mówi się o pomocy w granicach obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem pomoc stanowiąca przedmiot wniosku (umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w ramach pomocy de minimis) nie jest oparta na obowiązujących przepisach prawa, gdyż aktualnie po zmianie charakteru opłat (nie są to już należności cywilnoprawne, lecz niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym) nie ma programu pomocy de minimis ze środków pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). Ze względu zatem na rodzaj i podmiot pomocy zgłoszonej Komisji do notyfikacji, oraz charakter pomocy zawnioskowanej w sprawie przez skarżącą, nie można w przedmiotowym Porozumieniu upatrywać ważnego interesu skarżącej oraz interesu publicznego. Zdaniem Sądu podjęcie przez skarżącą decyzji o rozpoczęciu działalności na terenie PSSE w [...] stanowiło suwerenną decyzję uwarunkowaną szeregiem różnorodnych czynników ekonomicznych, społecznych i gospodarczych, w tym nie wykluczając tych związanych z powoływanym przez skarżącą unormowaniem Porozumienia dotyczącym wsparcia i pomocy dla przyszłych kooperantów firmy [...]. Nie oznacza to jednak, że ten czynnik zachęty stanowi o wystąpieniu w sprawie przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego, biorąc pod uwagę okoliczność, że dotyczy on pomocy w granicach obowiązującego prawa, że nie warunkuje on przyznania każdej wnioskowanej pomocy i że kwestia uzyskania bądź nie pomocy stanowi ryzyko ekonomiczne określonych decyzji gospodarczych, co samo w sobie nie może być objęte przesłanką ważnego interesu. Nie można również pominąć przy ocenie przesłanki interesu publicznego faktu, że środki uzyskiwane z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji przeznaczone są na cele określone z art. 22c u.o.g.r.l., służąc realizacji celów społecznych określonych w tym przepisie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżąca powiązała wstępnie przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego wyłączenie z okolicznością zawarcia ww. Porozumienia, które jak wykazano nie świadczy samo w sobie o zaistnieniu tych przesłanek, i nie przestawiła żadnych innych okoliczności dotyczących wskazanych przesłanek, Sąd uznał za prawidłowo stanowisko orzekających w sprawie organów o braku podstaw do przyznania wnioskowanej ulgi z uwagi na niespełnienie przez skarżącą przesłanek ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego, których to ciężar wykazania spoczywał przede wszystkimi na skarżącej, jako podmiocie zainteresowanym, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie o zastosowanie ulg określonych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Brak możliwości przyznania w takich okolicznościach wnioskowej ulgi podyktowany był dodatkowo wyjątkowym charakterem przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, jako przepisu stanowiącego odstępstwa od zasady powszechności opodatkowania.

Zdaniem Sądu wniosek skarżącej nie spełnia także przesłanek z art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej związanych z rodzajem dopuszczalnej pomocy dla przedsiębiorcy. W przepisie art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej ulgi dla przedsiębiorcy podzielone zostały na dwie grupy: niestanowiące pomocy publicznej i stanowiące pomoc publiczną, te ostatnie zaś podzielone na takie, które: stanowią pomoc de minimis i są inną pomocą publiczną. Taki podział obliguje organ podatkowy do ustalenia po pierwsze, jakiego charakteru pomocy dotyczy wniosek, w dalszej kolejności zaś, czy ewentualna pomoc jest dopuszczalna w świetle wspólnotowych i krajowych przepisów regulujących dopuszczalność udzielania pomocy publicznej, a następnie dopiero, czy ten konkretny wnioskodawca spełnia warunki do zastosowania określonej ulgi (patrz. Bogusław Dauter, Komentarz LeX do art.67(b) ustawy - Ordynacja podatkowa).

W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy wprost i jednoznacznie wskazywała, że domaga się ulgi w postaci umorzenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w ramach pomocy de minimis. Bezsprzecznie zatem wniosek skarżącej dotyczył pomocy de minimis. Ocena dopuszczalności udzielenia skarżącej tej formy pomocy państwa wymaga w pierwszej kolejności omówienia instytucji pomocy publicznej.

Pomoc publiczną stanowi pomoc, która spełnia kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE, a więc jest: 1) udzielana przez państwo lub ze środków państwowych; 2) beneficjentem jej jest przedsiębiorca; 3) powoduje uzyskanie korzyści dla beneficjenta na warunkach dogodniejszych niż oferowane na rynku; 3) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów); 4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Pomoc, które spełnia ww. kryteria z art. 107 ust. 1 TFUE stanowi pomoc publiczną i zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE wymaga zgłoszenia Komisji, celem jej zatwierdzenia. Rada może jednak określić kategorie pomocy, które są zwolnione z wymogu zgłoszenia (art. 109 TFUE). Zgodnie z art. 108 ust. 4 TFUE Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące takich kategorii pomocy państwa. Rozporządzeniem Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącym stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U.UE.L.1998.142.1, dalej powoływanym jako rozporządzenie Rady nr 994/98) Rada postanowiła, zgodnie z art. 109 Traktatu, że pomoc de minimis może stanowić jedną z takich kategorii. Na tej podstawie uznaje się, że pomoc de minimis, czyli pomoc przyznana jednemu przedsiębiorstwu w danym okresie, która nie przekracza pewnej określonej kwoty, nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu i w związku z tym nie podlega procedurze zgłoszenia. Rada we ww. rozporządzeniu nr 994/98 upoważniła także Komisję do przyjęcia rozporządzeń w oparciu o które wyłączone z obowiązku zgłoszenia Komisji zostaną wyszczególnione kategorie pomocy tzw. wyłączenia grupowe (wyłączenia blokowe), m.in. pomoc regionalna, pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.1999.83.1, dalej powoływanym jako rozporządzenie Rady nr 659/99) stanowi, że pomoc publiczna (nowa pomoc) może być udzielana na podstawie programu pomocowego oraz jako pomoc indywidualna. Programem pomocowym według przywołanego rozporządzenia jest akt, na podstawie którego bez dalszego wprowadzenia w życie wymaganych środków można przyznać pomoc indywidualną przedsiębiorcom określonym w tym akcie w sposób ogólny i abstrakcyjny, a także akt niezwiązany z jakimś przedsięwzięciem (projektem), na podstawie którego przyznaje się pomoc jednemu lub kilku przedsiębiorcom na czas nieokreślony lub w nieokreślonej kwocie (art. 1d). Program pomocowy stanowi zatem co do zasady akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym na podstawie którego będzie udzielana pomoc indywidualnym przedsiębiorcom (będą wydawane indywidualne decyzje lub zawierane umowy). Projekt programu pomocowego zanim zacznie obowiązywać wymaga, stosownie do art. 108 ust. 3 TFUE, zgłoszenia Komisji i jej akceptacji, chyba że jak wskazano to wyżej jest to program pomocy de mimimis lub program w ramach wyłączeń grupowych, które nie wymagają akceptacji Komisji, lecz jedynie zgłoszenia do Prezesa UOKiK i jego opinii (art. 7 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zasada obowiązku notyfikacji Komicji zamiaru udzielenia pomocy nie ma zastosowania także w sytuacji udzielania pomocy indywidualnej na podstawie programu pomocowego co do którego stosowania państwo uzyskało zgodę Komisji (chyba że Komisja zażądała tego w decyzji akceptującej program), jako że to wyłącza konieczność notyfikacji pomocy indywidualnej udzielanej na podstawie zaakceptowanego programu. Pomoc indywidualna to natomiast pomoc udzielana poza programami pomocowymi, a więc zgodnie z art. 1e rozporządzenia Rady nr 659/99, pomoc która nie jest przyznawana na podstawie programu pomocowego, o którym mowa w art. 1d rozporządzenia nr 659/99 (pomoc udzielana na postawie aktu, który nie został zaakceptowany przez Komisję jako program pomocowy), oraz podlegająca obowiązkowi zgłoszenia, pomoc przyznawana na podstawie programu pomocowego (pomoc udzielana na postawie zaakceptowanego programu pomocowego, w stosunku do której Komisja zażądała odrębnej notyfikacji w decyzji akceptującej program). W obu wymienionych przypadkach pomocy indywidualnej, projekt pomocy indywidualnej podlega opiniowaniu przez Prezesa UOKiK, a następnie obowiązkowi zgłoszenia Komisji, zgodnie z art. 108 TFUE. Przywołana powyżej ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. regulująca postępowanie w sprawach dotyczących pomocy publicznej, w art. 6 określa dwa przypadki udzielenia pomocy tj. na podstawie aktu normatywnego niebędącego programem pomocowym (§1) oraz aktu normatywnego samodzielnie określającego przesłanki udzielenia pomocy. W pierwszym wypadku chodzi o akt normatywny niespełniający wszystkich przesłanek określonych w art. 1d rozporządzenia nr 659/99, i wymagający w związku z tym dodatkowej (każdorazowej) konkretyzacji przede wszystkim co do zakresu, dopuszczalności oraz beneficjenta pomocy, co może nastąpić jedynie w trybie i na zasadach przewidzianych dla pomocy indywidualnej. Taka sytuacja nie występuje w sprawie. Drugi zaś ze wskazanych wypadków dotyczy aktu normatywnego samodzielnie określającego w sposób całkowity przesłanki udzielenia pomocy, a więc stanowiącego zarówno materialnoprawną, jak i bezpośrednią formalnoprawną podstawę udzielenia pomocy. Możliwość udzielenia pomocy na podstawie takiego aktu normatywnego uzależniona została od tego aby taki akt normatywny posiadał status programu pomocowego zatwierdzonego przez Komisję, lub przewidywał udzielenie pomocy, której nie dotyczy obowiązek notyfikacji. W przypadku pomocy de minimis nie ma aktu normatywnego samodzielnie określającego w sposób całkowity przesłanki udzielenia tej pomocy. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zwróciła się ani o przyznanie pomocy indywidualnej, ani pomocy w ramach wyłączeń grupowych, w tym pomocy regionalnej. Dlatego też, w świetle powyższego, jej wniosek o przyznanie pomocy de minimis wymagał istnienia programu pomocowego. Takiego programu pomocowego dotyczącego udzielenia pomocy w postaci umorzenia należności pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie ma, albowiem samorząd Województwa jako dysponent należności pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie został wyposażony w kompetencje do uchwalania programu pomocowego przewidującego udzielnie pomocy publicznej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu tych należności, jako że inaczej niż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani w ustawie o finansach publicznych, nie ma delegacji do przyjęcia w tym zakresie programu pomocy publicznej. Sąd podziela ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 81/14, iż dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów.

Również przepisy rozporządzenia Komisji nr 1998/2006 nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy w postaci umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej, gdyż pomimo że ma ono zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane, to jednakże nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy de minimis na gruncie krajowym. Rozporządzenie określa jedynie zasady przyznawania pomocy. Udzielanie pomocy zgodnie z zasadami de minimis, określenie przeznaczenia takiej pomocy i jej potencjalnych beneficjentów wymaga przyjęcia krajowej podstawy prawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 552/12).

Mając na względzie wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za niezasadne i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.