Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 147/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 pkt 5, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 4 i 5, § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO.415.112.2698.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Sanoka dnia 12 października 2021 r. znak: WGP.6730.8.2021 ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2021 r. M.P. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w S., obręb [...].

Decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr WGP.6730.8.2021 Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Organ wskazał, że działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] są wolne od zabudowy kubaturowej. W obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wnioskowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest możliwa z uwagi na brak zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.").

Odwołanie od decyzji złożył M.P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") poprzez poczynienie przez organ nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i sprzecznych z tym materiałem ustaleń, polegających w szczególności na przyjęciu innych niż wskazane wprost w treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy danych dotyczących łączności działki objętej wnioskiem z drogą publiczną oraz w konsekwencji wyznaczenie innej niż rzeczywistej i zgodnej z treścią wniosku inwestora strony frontowej działki, co świadczy o braku wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na podstawie jego fragmentów; Zarzucił naruszenie art. 9 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do strony o (doprecyzowanie, który bok działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie - zgodnie z założeniem strony - pełnił funkcję frontu działki. Jeśli organ miał wątpliwości (o czym świadczy przyjęcie innego niż wskazanego w treści wniosku boku działki za jej front), obowiązany był zwrócić się o wyjaśnienie tej wątpliwości do strony. Okoliczność ta w sposób bezpośredni miała wpływ na prawa i obowiązki strony.

Odwołujący wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa, a tym samym poczynienie takich ustaleń, które doprowadziły do nieuwzględnienia wniosku strony. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej "rozporządzeniem"), poprzez błędne uznanie, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przyjęcie za podstawę dokonanej analizy, na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym, nieprawidłowego boku jako frontu działki. Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Odwołujący zawnioskował o zmianę decyzji i ustalenie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO.415.112.2698.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia rygorów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W pkt 1 tego przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linia zabudowy i intensywność wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

By ustalić wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki wyznacza się obszar analizowany i na nim przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wokół działki nr [...] wyznaczony został obszar analizowany, którego granice wyznaczono w odległości ok. 115,5m od granicy tej działki, czyli w odległości wynoszącej 3-krotność szerokości frontu tejże działki wynoszącego 38,5m (38,5m x 3 = 115,5m). Za front działki organ I instancji przyjął szerokość działki od strony południowej. Działka ta ma kształt prostokąta o wymiarach ok. 38,5m x 422m.

Te ustalenia zakwestionował odwołujący, a SKO odnosząc się do tego zarzutu wyjaśniło, że organ I instancji ustalając front działki przyjął, że działka ta jest dostępna z drogi publicznej ul. [...] (działki nr ewid. [...]), poprzez dojazd wewnętrzny (działka nr ewid. [...]). Wnioskodawca natomiast podał, że we wniosku wskazał, że dostęp do działki z drogi publicznej ma się odbywać ul. [...], a nie ul. [...]. Zdaniem odwołującego przyjęcie wskazanego we wniosku dostępu do drogi publicznej, skutkowałoby przyjęciem za front działki dłuższego jej boku (boku o długości ok. 422m), co spowodowałoby objęcie obszarem analizowanym działek, na których znajduje się zabudowa.

Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia frontu działki jest prawidłowe. Jak wyjaśniło po dokonaniu analizy map (zasadniczej, ewidencyjnej) oraz ogólnodostępnych map znajdujących się w portalu Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...] (SIP) stwierdziło, że dostęp do działki nr ewid. [...] z drogi publicznej – ul. [...] (drogi krajowej nr [...]) jest możliwy poprzez ul. [...] łączącą się następnie z działką nr ewid. [...] (dojazdem wewnętrznym). Ulica [...] jest ulicą równoległą do ulicy [...], łączy się także z ulicą [...]. Ulica [...] nie łączy się z działką nr [...], ani też z działką nr ewid. [...], łączy się z tą działką (dojazdem wewnętrznym) drogą wewnętrzną oznaczoną jako działka o nr ewid. [...]. Działka ta przebiega prostopadle do ulicy [...] i prostopadle do ulicy [...] i równocześnie równolegle do ulicy [...]. Stanowi ona niejako łącznik pomiędzy ulicami [...] i [...]. Niezależnie od tego czy inwestor do działki nr ewid. [...] planuje dojazd ulicą [...] (co wydaje się optymalne) czy też ulicą [...], za front działki w przedmiotowej sprawie należało przyjąć krótszy bok działki wnioskiem objętej (bok od strony południowej o długości ok. 38,5m), równoległy do ulicy [...] czy też równoległy do drogi wewnętrznej oznaczonej nr ewid. [...]. Odcinek ulicy [...] przebiegający równolegle do działki nr ewid. [...] na "wysokości tej działki", a więc odcinek ulicy [...] powyżej połączenia tej ulicy z ulicą [...], jest drogą biegnącą do i wzdłuż Cmentarza [...], nie łączy się (powyżej skrzyżowania z ulicą [...]) z działką objętą wnioskiem czy też z działką o nr ewid. [...] (dojazdem wewnętrznym), do której to działki inwestor posiada ograniczone prawo rzeczowe - odpłatną na czas nieokreślony służebność przejazdu i przechodu tą działką - drogą wewnętrzną. Służebność ta została ustanowiona aktem notarialnym Repertorium [...] numer [...] sporządzonym w dniu [...] października 2021 r. Dojazd do działki nr ewid. [...] z ulicy [...], niezależnie od tego czy będzie on realizowany ulicą [...] czy ulicą [...], będzie następował od strony południowej. W tym stanie rzeczy SKO uznało, że front działki nr ewid. [...] został ustalony przez organ w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, a zarzuty odwołującego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 115,5m od granic działki wnioskiem objętej, jest zgodne z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Brak także uzasadnienia do poszerzania granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość ustaloną w rozporządzeniu, tylko w tym celu by w poszerzonym obszarze analizowanym znaleźć zabudowę, która pozwalałaby na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. W wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy. Teren ten to teren rolniczy, częściowo zakrzaczony i porośnięty drzewami, na północ od działki nr ewid. [...] (drogi wewnętrznej) pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z rolniczego na mieszkaniowy i odwrotnie.

SKO podało także, że nawet ewentualne poszerzenie granic obszaru analizowanego, nie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Teren znajdujący się w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest terenem rolniczym i niezabudowanym, natomiast jak wynika z dostępnych map najbliższe zabudowania znajdują się na działce nr [...] w kierunku południowo wschodnim w odległości ponad 200 m i w zupełnie innej jednostce urbanistycznej.

Burmistrz po ustaleniu, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje żadna zabudowa, zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom odwołującego nie naruszył także wymogów proceduralnych zawartych w k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.P. zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dopełnienia obowiązku podjęcia w postępowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznanie materiału dowodowego, polegające w szczególności na zignorowaniu faktu, że bezpośredni dojazd do drogi publicznej z działki objętej wnioskiem jest niemożliwy pomimo, że wynika to z ogólnodostępnych map,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób oczywisty nie odpowiada prawu.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że nie została spełniona określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 przesłanka wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie zostało wykazane, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy rozstrzygnięcie o zaistnieniu bądź niezaistnieniu tej przesłanki nie było możliwe z uwagi na nieprawidłowe ustalenie lokalizacji frontu działki, a w konsekwencji - obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu podkreślił, że o lokalizacji frontu działki, a tym samym podstawie wyznaczenia obszaru analizowanego, decyduje sam zainteresowany, wskazując w treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy szlak komunikacyjny, który stanowi łączność jego działki z drogą publiczną. Organ w myśl zasady określonej w art. 9 k.p.a. musi porozumieć się z wnioskodawcą i uzyskać od niego stanowisko, jak dla potrzeb danej inwestycji traktuje on front swojej działki. To od woli inwestora zależy w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie za front działki winien zostać uznany ten jej bok, z którego będzie odbywał się wjazd, za pośrednictwem drogi wewnętrznej.

Skarżący podkreślił, że we wniosku wskazał, że dojazd z działki będzie odbywał się od strony wschodniej działki, za pośrednictwem wewnętrznej drogi dojazdowej o nr ewid. [...], co do której inwestor posiada ograniczone prawo rzeczowe. Organy tymczasem uznały, że dojazd do działki powinien odbywać się z jej strony południowej. Takie stanowisko przeczy zarówno treści wniosku inwestora, jak i zasadom logiki. Dojazd bezpośrednio z działki objętej wnioskiem do drogi publicznej z południowego boku tej działki, nie jest możliwy. Pomiędzy działką objętą wnioskiem, a drogą publiczną, usytuowana jest działka o nr ewid. [...], do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Organ zaniechał przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej analizy zebranego w toku postępowania materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga została uwzględniona z przyczyn w niej podanych, jak również z powodów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Warto też uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem).

Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący trafnie zarzuca nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie w przepisów rozporządzenia, w zakresie dotyczącym dookreślania obszaru analizowanego. Otóż w myśl § 3 ust. 1 tego aktu normatywnego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednocześnie prawodawca wskazuje wyraźnie jak należy rozumieć front działki.

Zgodnie z art. 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie także z 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), które weszło w życie 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez SKO w myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu była mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W tym miejscu należy podkreślić, iż to długość frontu działki determinuje wielkość obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej (nie terenu inwestycyjnego), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Należy podkreślić, iż prawodawca w cyt. przepisie rozporządzenia posługiwał się w liczbie pojedynczej wyrażeniem "wjazd główny" i "wejście główne", dlatego teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych. To wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 528/16, LEX). Tak więc to od woli inwestora całkowicie zależy, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011).

Inwestor we wniosku podał, że dostęp do drogi publicznej działka inwestycyjna posiada "przez drogę wewnętrzną o numerze [...], następnie przez drogę wewnętrzną, tj. działkę [...], do drogi gminnej (ulicy [...]) oznaczonej jako działka nr [...]" (k. 16 akt organu I instancji).

Dojazd taki, jak wynika z map zalegających w aktach sprawy jest jak najbardziej możliwy. Skarżący w toku postępowania i w skardze podawał, że wjazd na działkę inwestycyjną będzie się odbywał z działki nr [...] od strony wschodniej. Problem w tym, że od strony wschodniej działka nr [...] nie graniczy z działka nr [...]. Graniczy z nią tylko od strony północnej i zachodniej (mapa ewidencyjna w aktach SKO, k. 7).

W tym zakresie dostęp do działki inwestycyjnej może przez działką nr [...] odbywać się od północy i od zachodu.

Rozstrzygający jest fakt, że na mapie załączonej do wniosku główny wjazd na działkę inwestycyjną wskazano od strony wschodniej drogi – działki nr [...] na zachodni bok dz. nr [...].

Skarżący zarzucił, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, w wyniku mylnego i niezgodnego z wolą inwestora oznaczenia określonego boku działki o nr ewid. [...] jako jej frontu, co nierozerwalnie wiązało się z zakresem badania spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.

SKO ustaliło, że za front działki organ pierwszej instancji przyjął szerokość działki wnioskiem objętej od strony południowej. Działka ta ma kształt prostokąta o wymiarach ok. 38,5m x 422m. Ustalenia te są kwestionowane przez odwołującego się i wobec tego wymagają szerszej analizy, gdyż sposób wyznaczenia frontu działki determinuje wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Organ pierwszej instancji ustalając front działki przyjął, iż działka ta jest dostępna z drogi publicznej ulicy [...] (działki nr ewid. [...]), poprzez dojazd wewnętrzny (działka nr ewid. [...]). Wnioskodawca kwestionuje te ustalenia podając, iż we wniosku wskazał, że dostęp do działki z drogi publicznej ma się odbywać ulicą [...], a nie ulicą [...], jak to bezpodstawnie przyjął organ. Przyjęcie wskazanego we wniosku dostępu do drogi publicznej, zdaniem skarżącego, skutkowałoby przyjęciem za front działki dłuższego jej boku (boku o długości ok. 422m), a to spowodowałoby objęcie obszarem analizowanym działek, na których znajduje się zabudowa. W ocenie składu orzekającego Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia frontu działki jest prawidłowe. Kolegium dokonało analizy map (zasadniczej, ewidencyjnej), których kopie znajdują się w aktach sprawy. Poglądowo Kolegium posłużyło się też ogólnodostępnymi mapami znajdującymi się w portalu Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...] (SIP). Analizując mapy znajdujące się w aktach sprawy, jak też mapy z portalu SIP (ortofotomapa, mapa zawierająca osnowę geodezyjną) stwierdzić należy, iż dostęp do działki nr ewid. [...] z drogi publicznej — ulicy [...] (drogi krajowej nr [...]) jest możliwy poprzez ulicę [...] łączącą się następnie z działką nr ewid. [...] (dojazdem wewnętrznym). Ulica [...] jest ulicą równoległą do ulicy [...], łączy się także z ulicą [...]. Ulica [...] nie łączy się z działką nr [...], ani też z działką nr ewid. [...], łączy się z tą działką (dojazdem wewnętrznym) drogą wewnętrzną oznaczoną jako działka o nr ewid. [...]. Działka ta przebiega prostopadle do ulicy [...] i prostopadle do ulicy [...] i równocześnie równolegle do ulicy [...]. Stanowi ona niejako łącznik pomiędzy ulicami [...] i [...]. Niezależnie od tego czy inwestor do działki nr ewid. [...] planuje dojazd ulicą [...] (co wydaje się optymalne) czy też ulicą [...], za front działki w przedmiotowej sprawie należało przyjąć krótszy bok działki wnioskiem objętej (bok od strony południowej o długości ok. 38,5m), równoległy do ulicy [...] czy też równoległy do drogi wewnętrznej oznaczonej nr ewid. [...]. Odcinek ulicy [...] przebiegający równolegle do działki nr ewid. [...] na "wysokości tej działki", a więc odcinek ulicy [...] powyżej połączenia tej ulicy z ulicą [...], jest drogą biegnącą do i wzdłuż Cmentarza [...], nie łączy się (powyżej skrzyżowania z ulicą [...]) z działką objętą wnioskiem czy też z działką o nr ewid. [...] (dojazdem wewnętrznym), do której to działki inwestor posiada ograniczone prawo rzeczowe - odpłatną na czas nieokreślony służebność przejazdu i przechodu tą działką - drogą wewnętrzną. Służebność ta została ustanowiona aktem notarialnym Repertorium [...] numer [...] sporządzonym w dniu [...] października 202Ir. Dojazd do działki nr ewid. [...] z ulicy [...], niezależnie od tego czy będzie on realizowany ulicą [...] czy ulicą [...], będzie następował od strony południowej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż front działki nr ewid. [...] został ustalony przez organ pierwszej instancji w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia.

Organy w zupełności zignorował fakt, że o tym, z której strony działki będzie odbywał się do niej wjazd, decyduje wyłącznie inwestor, który w przedmiotowej sprawie wyraził w tym zakresie swoją wolę w sposób dostateczny. W konsekwencji, za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego, organy przyjęły południowy bok działki objętej wnioskiem o wydani decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że stanowisko organu w tym zakresie przeczy zarówno treści wniosku inwestora, jak i zasadom logiki. Jak bowiem wynika wprost z ogólnodostępnych map, dojazd bezpośrednio z działki objętej wnioskiem do drogi publicznej z południowego boku tejże działki, nie jest możliwy. Pomiędzy działką objętą wnioskiem, a drogą publiczną, usytuowana jest bowiem działka o nr ewid. [...], do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Zupełnie niezrozumiałym jest zatem narzucanie przez organ przebiegu szlaku komunikacyjnego z działki objętej wnioskiem do drogi publicznej przez działkę, do której inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, skoro dojazd taki jest możliwy za pośrednictwem wewnętrznej drogi dojazdowej, co do której inwestorowi przysługuje ograniczone prawo rzeczowe.

Powyższe nie oznacza jednak, że frontem działki będzie cały dłuższy bok (zachodni) działki nr [...].

Uszło uwadze skarżącego, że wnosząc o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] wskazał jako teren inwestycji jej część oznaczona literami ABCD na mapie załączonej do wniosku. Prawidłowo organy odczytały ten wniosek jako dotyczący części działki nr [...] oznaczonej literami ABCD na mapie.

"Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/20).

W niniejszej sprawie określenie terenu inwestycji jako części dz. nr [...] jest usprawiedliwione faktem, że GDOŚ za dopuszczalną uznał zabudowę działki w jej południowej części, zgodnie z wnioskiem inwestora (postanowienie GDOŚ z dnia 6 sierpnia 2021 r., k. 49 akt I instancji).

Oznacza to także, że skoro terenem inwestycji jest część działki nr [...], a wjazd na nią ma odbywać się od strony jej boku oznaczonego literami AB, to front działki stanowi co do zasady trzykrotność tegoż boku AB.

Sąd nie podziela stanowiska SKO, że nawet ewentualne poszerzenie granic obszaru analizowanego, do czego w istocie dąży odwołująca się strona, w rozpatrywanym przypadku nie mogłaby doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Teren znajdujący się w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest bowiem wg SKO terenem rolniczym i niezabudowanym, natomiast jak wynika z dostępnych map najbliższe zabudowania znajdują się na działce nr [...] w kierunku południowo wschodnim w odległości ponad 200 m i co najistotniejsze w zupełnie innej jednostce urbanistycznej.

Twierdzenie to nie wynika z analizy i nie zostało poparte żadnymi dokumentami w aktach sprawy.

Z przytoczonego wyżej postanowienia GDOŚ wynika coś zupełnie innego. Wg GDOŚ przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowane jest na działce nr [...] w S., obręb [...]. Całkowita powierzchnia działki wynosi 16383 m2. Teren inwestycji przeznaczony pod inwestycję na przedmiotowej działce obejmuje 1081 m2 i jest położony w południowej części działki. Zgodnie z treścią karty informacyjnej przedsięwzięcia, teren na którym planowana jest lokalizacja budynku mieszkalnego oraz towarzyszącej mu infrastruktury technicznej, leży na działce niezabudowanej, lecz ze wszystkich stron (z wyjątkiem lasu) jest ona otoczona zabudową mieszkalną jednorodzinną. Obecnie cała działka jest użytkowana rolniczo, jest orana a na całej powierzchni uprawiana jest gorczyca. Na działce nie występuje roślinność piętra wysokiego, z wyjątkiem północnej części działki w okolicach cieku wodnego. Działkę w ok. 2/3 jej długości przecina ciek wodny nie wydzielony geodezyjnie, będący własnością właściciela działki. Nie jest on jednak potokiem górskim, lecz ciekiem okresowym prowadzącym wodę regularnie w okresach wilgotnych, o reżimie hydrologicznym śnieżno – deszczowym. Jego odległość od obszaru objętego wnioskiem w konturze ABCD wynosi ok. 240 m co ma bezpośredni wpływ na brak oddziaływania na niego przez projektowany budynek mieszkalny. Działki sąsiadujące od strony południowo – wschodniej o nr ewid. [...]; [...]; [...] oraz [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w luźnej zabudowie wsi B. Na południowy zachód od działki objętej wnioskiem, w kierunku do drogi krajowej zlokalizowane jest osiedle domów jednorodzinnych przy ul. [...], stanowiące zabudowę zwartą na obszarze Miasta S.

Zdaniem Sądu należałoby więc rozważyć, czy to południowa część działki nie jest być zgodna pod względem urbanistycznym z kompleksem zabudowy istniejącym od jej zachodu, południa i wschodu. Należy postawić pytanie, czy nie zachodzą podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego o tą właśnie zabudowę. Należy podkreślić, że obszar analizowany wyznaczony wadliwie w tej sprawie obejmował od strony południowej teren obowiązującego MPZP "[...] – II".

Poczynienie ustaleń co do przeznaczenia terenów w tym mpzp będzie konieczne dla ustaleń czy zachodzą warunki dla rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad 3-krotną szerokość frontu działki.

Końcowo podnieść jeszcze należy, iż z akt sprawy nie wynika w sposób precyzyjny (na podstawie właściwych dokumentów), aby R.M. podpisany pod "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" miał aktualne uprawnienia do sporządzania takowych dokumentów. Co do jego uprawnień można jedynie domniemywać na podstawie pieczątki umieszczonej pod wspomnianą analizą. Uprawnienia do sporządzania analizy powinny być jednak udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2007 r., II SA/Kr 740/06, wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2011 r., IV SA/Po 250/11).

Tym samym stwierdzić należy, że brak dokumentu potwierdzającego, że R.M. posiada uprawnienia na podstawie art. 5 pkt 5 u.p.z.p., art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Powyższe braki w dokumentacji wskazują na dodatkowy argument za uchyleniem kontrolowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 1 lit.a i c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.