Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 764/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, 1a, 3, 6, 6a, art. 4 pkt 15a
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. T. z siedzibą w K. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości P., obręb nr [...], W., dwóch linii kablowych SN 15 kV.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosując art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił T. z siedzibą w K. udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości P., obręb nr [...], W., dwóch linii kablowych SN 15 kV.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych, zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie przedmiotowych linii w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] stanowiłoby naruszenie tego przepisu, a także przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stosownie do § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia, infrastruktura liniowa wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Mając na uwadze natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] na terenie Gminy P., które wynosi około 40.000 pojazdów na dobę, oraz posiadaną przez GDDKiA dokumentację przebudowy drogi krajowej nr [...] m.in. w ww. miejscowości, w ramach której przewidziana jest budowa dróg zbiorczych w pasie drogowym tej drogi oraz ekranów akustycznych, zasadnym jest zabezpieczenie pasa drogowego dla wskazanej infrastruktury drogowej. Ilość sieci uzbrojenia istniejąca już w pasie drogowym stanowi znaczące utrudnienie w pełnieniu zadań związanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. W przypadku awarii kabla, jego uszkodzenia lub innych prac remontowych, zachodzi konieczność zajęcia pasa, co także wiąże się z utrudnieniami i ograniczeniami w ruchu drogowym oraz wpływa na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej. Z rysunku załączonego do wniosku wynika, że działki przyległe do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], na obszarze objętym wnioskiem, nie są zabudowane na całej długości w rejonie granicy z pasem drogowym, co – zdaniem GDDKiA – pozwala na lokalizację ww. linii na ich terenie.

T. z siedzibą w K. powyższą decyzję uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o wydanie pozytywnego dla Spółki rozstrzygnięcia. Wskazała, że z art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych wynika, że przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zdaniem Spółki, również przepis § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie zabrania lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, bowiem budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Podziemne linie kablowe SN 15 kV zostaną zaprojektowane zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w sposób nieograniczający przebudowy albo remontu drogi. Jeśli ewentualna przebudowa lub remont drogi w przyszłości powodować będą konieczność przełożenia projektowanych urządzeń, to zgodnie z art. 39 ust. 5 ww. ustawy o drogach publicznych, koszt tego przełożenia ponosić będzie ich właściciel, czyli Spółka. Wnioskowana inwestycja była już przedmiotem wcześniejszych rozmów z GDDKiA i wówczas Spółka uzyskała wstępną zgodę na zlokalizowanie kabli elektroenergetycznych wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Istotne przy tym jest, że wskutek tych rozmów trasa projektowanych kabli była wielokrotnie modyfikowana wedle uwag przekazywanych przez GDDKiA.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że linia kablowa powinna być zlokalizowana poza granicami pasa drogowego, gdyż zgodnie z § 140 ust. 7 ww. rozporządzania w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej inwestycji, oprócz konsekwencji związanych z ujemnym wpływem na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, mogłaby również spowodować trwałe uszkodzenie elementów zagospodarowania pasa drogowego, co – zdaniem organu – należy uznać za niedopuszczalne. Ponadto, zarządca drogi musi uwzględnić rezerwę terenu pod nowe obiekty i urządzenia techniczne związane z drogą. Umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną", zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zatem zadośćuczynienie żądaniu strony byłoby niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla GDDKiA jest sprawą priorytetową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję T. z siedzibą w K. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 39 ww. ustawy o drogach publicznych, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), wskazując, że organ w sposób nieuzasadniony odmówił zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dwóch linii kablowych SN 15 kV w miejscowości P., bowiem w ogóle nie uwzględnił publicznego celu inwestycji oraz faktu, że nie spowoduje ona zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Spółka jest bowiem przedsiębiorstwem energetycznym, którego jednym z podstawowych obowiązków jest realizowanie celu publicznego, jakim jest zaopatrywanie ludności w energię elektryczną.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

W myśl art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Przepis art. 39 ust. 1a ww. ustawy o drogach publicznych uchyla generalny zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zastrzegając jednak, że dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym jest możliwe, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Innymi słowy, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi energii elektrycznej – jak w niniejszej sprawie – istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa.

W relacji obu powołanych przepisów prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotna jest jednak dalsza treść tego przepisu, która wskazuje, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak już zostało zaznaczone, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi energii elektrycznej istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Zatem decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie urządzenia w postaci kabli elektroenergetycznych może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał żadnej z powyższych okoliczności wyłączających możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony. Konstrukcja art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Uznaniowość w tego typu sprawach nie może być więc wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji. Tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazał, by umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości P. kabli elektroenergetycznych miało spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Oprócz powołania się na przepisy, organ nie wykazał, by ich brzmienie uniemożliwiało wyrażenie zgody na zlokalizowanie linii elektroenergetycznych, jak również nie wykazał konkretnych zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto nie wykazał, by lokalizacja przedmiotowej inwestycji miała doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Nie można a priori zakładać, że wnioskowana lokalizacja dwóch linii kablowych SN 15 kV w pasie drogi krajowej nr [...] spowoduje zagrożenia, na które organ powołuje się w zaskarżonej decyzji, a także, że będzie sprzeczna z § 140 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Rozporządzenie to nie zabrania lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, bowiem inwestycja liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Spółka twierdzi, że inwestycja zostanie wykonana w sposób, który nie ograniczy działań modernizacyjnych i eksploatacyjnych zarządcy drogi, natomiast – jak wynika ze sprawy – planowana infrastruktura liniowa ma przebiegać wzdłuż drogi nie tylko poza terenem zabudowy. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie zabrania lokalizacji wnioskowanej inwestycji w granicach pasa drogowego. Zawiera jedynie ograniczenia, jakie powinny być spełnione przy jej lokalizacji. Skarżąca Spółka w skardze podnosi, że projektowane przez nią linie kablowe zostaną zaprojektowane zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia, w sposób mało znaczący będą ograniczać w przyszłości zagospodarowanie pobocza drogi, minimalna odległość fundamentu ekranów akustycznych od skrajni kabla elektroenergetycznego wynosi 0,4 m, trasa linii kablowych projektowana jest poza terenem ruchu drogowego, zaś skrzyżowania z korpusem drogi przeprowadzone będą przewiertami sterowanymi, wykonywanymi spoza korony drogi, bez wprowadzania ograniczeń w ruchu drogowym. Przyszła eksploatacja linii kablowych, w tym usuwanie ewentualnych awarii, będzie mogła być realizowana w sposób niepowodujący ograniczeń w ruchu drogowym i nie wpłynie na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast gdyby w przyszłości w związku z ewentualną przebudową lub remontem drogi zaszła potrzeba przełożenia urządzeń przesyłowych, to zgodnie z art. 39 ust. 5 ww. ustawy o drogach publicznych, zostanie to wykonane na koszt Spółki.

Organ nie wykazał również, w jaki sposób umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dwóch linii kablowych SN 15 kV może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obecna technologia wykonania linii elektroenergetycznych oraz sposób ich ułożenia w gruncie zapewniają bezawaryjność pracy tych urządzeń. Skarżąca w skardze podnosi, iż wzdłuż przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] w pasie drogowym są już posadowione obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z drogą w postaci: linii telefonicznych, wodociągów itp., w przypadku których może wystąpić konieczność naprawy z uwagi na awarię czy potrzebę konserwacji bądź wymiany urządzeń. Co więcej, nie można także z góry zakładać, że przedmiotowa inwestycja będzie miała ujemny wpływ na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Organ okoliczności tej w żaden sposób nie wykazał.

Z akt sprawy wynika, że GDDKiA nie prowadzi na przedmiotowym odcinku drogi krajowej inwestycji, których wykonanie kolidowałoby z planowaną przez stronę skarżącą budową linii kablowych. Spółka wskazuje, że trasa projektowanych linii kablowych SN 15 kV zlokalizowana jest możliwie daleko od istniejącej drogi krajowej nr [...], lecz z uwagi na uwarunkowania techniczne (istniejące uzbrojenie), jak również formalne (działki z nieuregulowanym stanem prawnym, brak zgód na wejście w teren) uniemożliwiają wybudowanie linii w innej lokalizacji. W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt, że GDDKiA, realizując modernizację drogi, zrezygnowała z budowy kanału technologicznego, do czego była zobligowana zgodnie w wymogami art. 39 ust. 6 ww. ustawy o drogach publicznych, udaremniając przez to zainteresowanym podmiotom, w tym również skarżącej, możliwość umieszczenia linii kablowych w tym kanale. Artykuł 39 ust. 6 ww. ustawy o drogach publicznych stanowi, że zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym: 1) dróg krajowych; 2) pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego. W myśl art. 4 pkt 15a ww. ustawy o drogach publicznych, kanał technologiczny to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji:

a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam przyznaje, że obecnie uchylono decyzję środowiskową dla przebudowy drogi krajowej nr [...] na terenie Gminy P. i trwają prace projektowe dla ww. odcinka, a wobec tego organ w trakcie przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym. W sytuacji gdyby taki kanał technologiczny powstał, skarżąca Spółka – jak sama deklaruje w skardze – zrezygnowałaby z lokalizacji dwóch linii kablowych SN 15 kV w pasie drogi krajowej nr [...] i skorzystałaby z kanału technologicznego, ułożonego wzdłuż pasa drogowego.

Należy podkreślić, że celem uregulowań dotyczących kanału technologicznego jest rozwiązanie problemu mnogości sieci technicznych w pasach dróg publicznych. Założeniem ustawodawcy jest, by zarządca drogi lokalizował kanał technologiczny przy większości inwestycji drogowych, co w praktyce ma minimalizować liczbę podmiotów posiadających w pasie drogowym własne ciągi techniczne i zapewniać ochronę nowo budowanych czy przebudowywanych dróg przed ciągłymi ingerencjami w postaci inwestycji budowlanych i modernizacyjnych. Kanał technologiczny jest więc alternatywą, która pozwala zabezpieczyć ewentualne potrzeby wykorzystania przez inwestorów przestrzeni pasa drogowego na cele niedrogowe. Jednocześnie ustawodawca, wprowadzając art. 39 ust. 6 ww. ustawy o drogach publicznych, potwierdził, że w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak już zostało zaznaczone, decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka może być dowolna. Korzystanie z uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. T. jest przedsiębiorstwem energetycznym, którego jednym z podstawowych obowiązków jest realizowanie celu publicznego, jakim jest zaopatrywanie ludności w energię elektryczną. Poprowadzenie kabli SN 15 kV poprawi stabilność zasilania całości okolicznej sieci elektroenergetycznej, w tym również tej, z której zasilane są obecnie urządzenia związane z potrzebami utrzymania ruchu drogowego, jak np. oświetlenie przejść dla pieszych, oświetlenie pasa drogi, kamery monitoringu, fotoradary, co z pewnością wpłynie w konsekwencji na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Organ powinien zatem uwzględnić, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie; świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji tych paliw lub energii odbywa się na podstawie umowy o świadczenie tych usług. Jak wynika z przedstawionego planu sytuacyjnego z naniesioną lokalizacją projektowanych linii kablowych SN 15 kV, jedyna możliwość zasilenia energią elektryczną tych kabli istnieje ze stacji energetycznej, która znajduje się po drugiej stronie drogi krajowej nr [...], niż obszar, który ma być z niej zasilany. To powoduje, że linia ta musi przebiegać pod drogą krajową nr [...]. Dlatego też uzasadnionym jest, że Spółka swój wniosek skierowała do GDDKiA, a nie zwróciła się do Starosty czy osób władających poszczególnymi działkami, z których część ma nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Sytuacja ta de facto uniemożliwia zrealizowanie przez Spółkę przedmiotowej inwestycji, która – wbrew twierdzeniom organu – nie stanowi zabezpieczenia jedynie jej własnych i partykularnych interesów, lecz zgodnie z ww. przepisami, jest inwestycją celu publicznego. W świetle zatem art. 7 kpa, zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony przemawiają za wydaniem decyzji pozytywnej.

Przepis art. 7 kpa nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 (publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57) stwierdzono, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni go podziela.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. z siedzibą w K. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.