Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1411
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, utrzymał w mocy swoją decyzją personalną Szefa CBA Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., którą przyznał D. K. odprawę w wysokości 43 610,96 zł brutto (słownie: czterdzieści trzy tysiące sześćset dziesięć złotych 96/100) - co stanowi 640% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, tj. 82 560 zł brutto, pomniejszonego o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] lipca 2010 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 38 949,04 zł brutto (słownie: trzydzieści osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści dziewięć złotych 04/100). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z [...] listopada 2017 r. Szef CBA wydał decyzję personalną nr [...], na mocy której zwolnił D. K. ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Następnie decyzją personalną nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., w związku z faktem zwolnienia D. K. ze służby, Szef CBA przyznał funkcjonariuszowi odprawę w wysokości 43.610,96 zł brutto, co stanowi 640 % uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. kwotę 82.560,00 zł brutto, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2010 r., tj. o kwotę 38.949,04 zł brutto.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2010 r., z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ponieważ świadczenie pieniężne, jakim jest odprawa wypłacana w związku ze zwolnieniem ze służby ma charakter jednorazowy. Wskazano również, że pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

D. K. złożył od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż przywołane w decyzji personalnej podstawy prawne o pomniejszeniu odprawy nie mają oparcia w zaistniałej sytuacji, a wskazana w decyzji wykładnia funkcjonalna art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz przywołany na jej poparcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt IOSK 224/13, nie znajdują zastosowania w jego przypadku. Funkcjonariusz zwrócił uwagę, iż w jego sytuacji nie zaistniała ciągłość kadrowa, gdyż pełnił służbę w dwóch różnych instytucjach państwowych, funkcjonujących na podstawie odrębnych ustaw. Mając na uwadze powyższe, funkcjonariusz zwrócił się o wypłacenie pełnej odprawy, a nie tylko tzw. świadczenia wyrównawczego.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego ponownie rozpoznając sprawę powołał się na art. art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i wskazał, że zgodnie nim z funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy otrzymuje odprawę. Wysokość należnej odprawy uzależniona jest od charakteru służby (przygotowawcza bądź stała) oraz od stażu służby w CBA. Art. 97 ust. 1 ustawy o CBA przewiduje, iż wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Podał też, że odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok.

Następnie podał, że na podstawie akt osobowych D. K. ustalono, że został on przyjęty do służby w CBA i mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej w dniu [...] lipca 2010 r., a z dniem [...] listopada 2017 r. został zwolniony ze służby. Na dzień zwolnienia funkcjonariusz posiadał on staż służby w CBA wynoszący 7 lat, 4 miesiące i 16 dni.

Organ podał, że w związku ze zwolnieniem ze służby, zgodnie z dyspozycją art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, charakter służby (stała) oraz długość stażu w CBA uprawniały D.K. do otrzymania odprawy w wysokości 640% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Na dzień zwolnienia uposażenie miesięczne funkcjonariusza wynosiło 12.900,00 zł brutto. 640% uposażenia 82.560,00 zł brutto. W toku ustalania prawa funkcjonariusza do odprawy ustalono, że D. K., w okresie od [...] listopada 1994 r. do dnia [...] lipca 2010 r. pełnił służbę w Policji. Mając na uwadze powyższe należało ustalić, czy funkcjonariuszowi wypłacono odprawę z tytułu zwolnienia z Policji. W tym celu zwrócono się ze stosownym zapytaniem do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] W odpowiedzi uzyskano informację, iż w związku ze zwolnieniem z Policji D. K. otrzymał odprawę w wysokości 38.949,04 zł brutto.

Następnie organ wskazał, że z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze.

Organ podkreślił, iż przedstawiona powyżej wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13, gdzie Sąd stwierdził, iż: "Wielokrotne przyznanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem, a więc takie świadczenia powinny być wypłacone tylko raz. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby.".

Organ nie zgodził się z twierdzeniami D. K., iż przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13, nie znajduje zastosowania w jego przypadku. Sądy administracyjne wielokrotnie rozpatrywały skargi byłych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na decyzje personalne, w których potrącano im kwoty odpraw o wysokość odpraw otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby Policji. Organ wskazał też wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 541/17, w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie przyznania odprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał: "Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze - ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13; publ.j.w.). Nie powielając zatem trafnej argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, co do zasady, iż dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.".

Reasumując organ podał, że uwzględniając powyższe, kwotę odprawy należnej D. K. z tytułu pełnienia służby w CBA w wysokości 640% uposażenia zasadniczego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. w kwocie 82.560,00 zł brutto, należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2010 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, tj. o kwotę 38.949,04 zł brutto. Funkcjonariuszowi należało więc wypłacić kwotę 43.610,96 zł brutto.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 96 ust. 1 w zw. z 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1310) polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji w dniu [...] lipca 2010 roku, tj. o kwotę.38 949,04 zł

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nr [...] bez podstawy prawnej;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art.. 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokość odprawy, przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA, o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji;

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W związku z tym wniósł skarżący o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2010 r., tj. o kwotę 38 949,04 zł, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie decyzji nr [...], w części dotyczącej pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2010 r. Ponadto, wniósł o zobowiązanie organu, do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącego do odprawy w wysokości 640% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w CBA. Skarżący wniósł też o zasądzenie od organu kosztów niniejszego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że na dzień zwolnienia go ze służby, jego staż służby w CBA wynosił 7 lat, 4 miesiące i 16 dni. Wobec powyższego, długość jego stażu w CBA oraz charakter służby, uprawniały go na postawie art. 97 ust. 1 Ustawy o CBA do otrzymania odprawy w wysokości 640 % uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie skarżący powołując się na przepis art. 92 ust. 1 pkt. 2 i art. 96 tej ustawy o CBA stwierdził, że odprawa uregulowana w Ustawie o CBA nie przysługuje w każdym przypadku zwolnienia ze służby, a jedynie w ściśle określonych sytuacjach, w tym w wypadku zwolnienia ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 Ustawy o CBA.

Następnie powołując się na art. 97 ust. 1 ustawy o CBA stwierdził, że podstawę wymiaru odprawy stanowi charakter służby oraz okres zatrudnienia w CBA. Co szczególnie ważne, w ustawie o CBA brak przepisów dopuszczających zaliczenie do okresu pełnienia służby w CBA okresów pełnienia służby w jakichkolwiek innych formacjach zmilitaryzowanych, a także umożliwiających niewypłacenie odprawy lub jej pomniejszenie. Podał też, że ustawa o CBA nie przewiduje żadnych innych świadczeń o charakterze wyrównawczym lub uzupełniającym związanych ze zwolnieniem ze służby. Ustawa nie zawiera także katalogu tzw. przesłanek negatywnych, warunkujących uzyskanie odprawy. W świetle powyższego, a także mając na uwadze brzmienie przepisów Ustawy o CBA skarżący stwierdził, że jedynymi przesłankami uzyskania odprawy jest fakt zwolnienia ze służby w ściśle wskazanych przypadkach.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, skarżący stwierdził, że spełnił on wszystkie przesłanki, od których ustawa o CBA uzależnia przyznanie odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby, a co za tym idzie, decyzja nr [...], w części dotyczącej przyznania mu odprawy jest prawidłowa; pomniejszenie jej wysokości o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ocenił jako nieuprawnione działanie organu.

Następnie skarżący odniósł się do przywołanego w decyzji wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt: I OSK 224/13) i wskazał, że w tym orzeczeniu NSA wyrokował nie w oparciu o ustawę o CBA, tylko na podstawie ustawy o Policji. Ponadto podał, że wyrok ten dotyczył uprawnień policjanta, który uprzednio odbywał służbę w Milicji Obywatelskiej; nie wystąpiła więc zmiana formacji zmilitaryzowanej jak ma to miejsce w jego sprawie, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej stali się bowiem policjantami z mocy prawa z chwilą rozwiązania tej formacji. Zostało to wprost wyrażone w art. 149 ust. 1 Ustawy o Policji. Ponadto, zarzucił, że ustawa o Policji wprost wyklucza możliwość przyznania odprawy policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń (por. art. 118 Ustawy o Policji), a także przewiduje przyznanie policjantowi odprawy w mniejszym wymiarze. W ustawie o CBA brak jest zaś analogicznych rozwiązań. Ustawodawca nie przewidział zarówno regulacji miarkującej wysokość odprawy wypłacanej funkcjonariuszom CBA, jak i wyłączającej prawo do odprawy w związku z rozpoczęciem służby w innej formacji. Nie wprowadził także przepisu, który by odsyłał do treści norm wynikających z Ustawy o Policji bądź innego aktu prawnego przewidującego takie rozwiązania. Skarżący stwierdził, że funkcjonariuszem CBA w służbie stałej może zostać każdy funkcjonariusz, już od pierwszego dnia służby. W momencie wstąpienia do służby stałej w CBA były policjant, przyjmując wyżej wskazaną interpretację organu, nie nabywa uprawnień "funkcjonariusza CBA w służbie stałej" , a "byłego policjanta - funkcjonariusza CBA w służbie stałej". Zdaniem skarżącego, jego uprawnienia winny być określone ustawą o CBA wprost, a nie dowolną interpretacją organu, gdyż za wykładnię prawa, skarżącemu, jako prawnikowi i legaliście, trudno ją uznać.

Skarżący wskazał ponadto, że w ustawie o CBA, prawo do odprawy mają jedynie funkcjonariusze zwolnieni ze służby w ściśle określonych przypadkach wskazanych w ustawie. Jednym słowem, uzyskanie prawa do odprawy przez funkcjonariusza CBA nie ma, jak w przypadku policjanta, powszechnego, generalnego charakteru, ale związane jest wyłącznie z konkretnie wskazanymi przesłankami zwolnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 roku, sygn. akt: II SA/Wa 2331/11).

Jednocześnie podał, że zgodnie z art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się okresy nieprzerwanej służby w innych służbach, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby funkcjonariusz został przyjęty do służby w Policji i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Przy obliczaniu wysokości odprawy należnej funkcjonariuszowi CBA brany jest natomiast pod uwagę wyłącznie staż służby w CBA. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości zaliczania do stażu służby w CBA okresu spędzonego w innej formacji zmilitaryzowanej. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawa o CBA w odmienny sposób uregulowała prawo do odprawy, co przekłada się na odmienny charakter tego świadczenia w stosunku do odprawy przysługującej w Policji.

Jednocześnie podkreślił, że również generalny katalog świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom zasadniczo się różni pomiędzy poszczególnymi formacjami (por. art. 92 ust. 1 Ustawy o CBA i art. 108 ust. 1 Ustawy o Policji), co prowadzi do wniosku, że zróżnicowanie pozycji prawnej funkcjonariuszy w obrębie różnych formacji zmilitaryzowanych stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Ponadto stwierdził, że katalog świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom CBA jest o wiele węższy niż w przypadku funkcjonariuszy Policji. Tym bardziej więc brak uzasadnienia do bezpodstawnego pomniejszania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA w sytuacji, kiedy funkcjonariuszom nie przysługują żadne inne rekompensaty i ekwiwalenty pieniężne, choćby takie jak nagroda jubileuszowa. Wskazał też, że poszczególne formacje mundurowe nie są kategorią jednolitą, a to oznacza, że nieuprawnionym jest stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o Policji, w sytuacji dotyczącej funkcjonariuszy CBA, zwłaszcza w zakresie przysługujących im praw. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 1 Ustawy o CBA, Centralne Biuro Antykorupcyjne jest służbą specjalną i nie ma charakteru umundurowanej formacji policyjnej.

Skarżący wskazał, że organ dokonał pomniejszenia mu odprawy w sposób nieuprawniony, bowiem ten obowiązek winien wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa, gdyż ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego. Jak wynika z art. 6 k.p.a., organ administracji publicznej ma bezwzględny nakaz działania na podstawie przepisów prawa, tzn. na podstawie ustaw oraz wydanych na ich podstawie i w celu ich wykonania przepisów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., sygn. akt: I SA 217/83). Przyjęta w Konstytucji RP zasada praworządności z ustalonym zamkniętym systemem źródeł prawa krajowego wyłącza natomiast dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym.

Skarżący podał, że zgodnie ze stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo brak jest przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie. Innymi słowy, przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1774/14). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, uznając, że powyższe przepisy stanowią podstawę do pomniejszenia jego odprawy.

Skarżący zarzucił, że niedopuszczalnym było zastosowanie wprost wykładni funkcjonalnej, z całkowitym pominięciem wykładni językowej i systemowej. Powołał się też na zdanie odrębne sędziego NSA - Stanisława Boguckiego do wyroku NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 818/09.

Zarzucił też, że przepisy ustawy o CBA nie uzasadniają uznania tej służby za mundurową. W przepisach wewnętrznych używane jest określenie "strój służbowy" a nie mundur.

Odnosząc się zaś do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 kpa skarżący podał, że trudno byłoby postępowaniu dowodowemu przeprowadzonemu przez organ przypisać przymiot kompletności. Oparł on bowiem decyzję jedynie o pismo uzyskane w toku postępowania z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], stwierdzające, że w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji wypłacono mu odprawę w kwocie 38 949,04 zł. Organ błędnie uznał, że przedmiotowa informacja jest wystarczającą przesłanką do pomniejszenia skarżącemu odprawy, którą otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do stawianych zarzutów, stwierdził, że są one nieuzasadnione.

Organ wskazał, że nie posiada wiedzy dlaczego w przypadku zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie zastosowano wówczas przepisu art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowiącego m. in. że odprawa z tytułu zwolnienia z Policji nie przysługuje policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o CBA stanowią m. in. że funkcjonariusz zwalniany ze służby na podstawie pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby otrzymuje odprawę a jej wysokość dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok.

Organ stwierdził, że istota zarzutów skarżącego dotyczy stosowania przez organ instytucji odprawy z tytułu zwolnienia ze służby z CBA, jako świadczenia o charakterze jednorazowym i w konsekwencji pomniejszania jej o wysokość już wypłaconej odprawy z tytułu zwolnienia z innej służby.

Organ podał, że stosując przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o CBA w przedmiotowej sprawie miał na uwadze wypracowaną, jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego, min. wyrok z dnia 1 czerwca 2005 r. (OSK 1714/04).

Przywoływany wyżej wyrok, zdaniem organu, zawiera fundamentalną tezę dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Według NSA analogiczna sytuacja, jak w określona w orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym odprawy "pracowniczej", "występuje w przypadku odprawy przysługującej policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o policji. W obu wymienionych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości.".

Zasada ta została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r. (I OSK 540/10), w którym Sąd, badając sprawę stosowania przepisów ustawy o Policji, dotyczących odprawy w przypadku przyjęcia do służby w CBA, również wskazał " że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak i emerytura - ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa.".

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik organu podzielił pogląd, że ,analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane." Decyzję uchylono z uwagi na jej wadliwą sentencję. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w powyższym wyroku "Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w CBA i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy (...) o Policji (...) i art. 119 ust. 2 ustawy (...) o Straży Granicznej (...), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA na podstawie określonej podstawy prawnej (art. 96 ust. 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak i emerytura - ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (...) .W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (...).

Nie powielając zatem trafnej argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, co do zasady, iż dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.".

Powyższą argumentację podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/16, który rozpoznając sprawę w podobnym stanie faktycznym i prawnym, uznał, że "co do zasady (...) dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku z wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.".

Pełnomocnik organu stwierdził też, że zaskarżona decyzja czynią zadość wymaganiom wynikającymi z przepisów art. 107 kpa oraz ze wskazanych wyżej orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Szefa CBA, należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem analizy sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogły być wyłącznie prawidłowość działania tego organu administracji publicznej i w konsekwencji zasadność zastosowania przez ten organ materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, którą stanowiły przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne, stanowiące przedmiot wydanych decyzji. Spór dotyczył natomiast subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do właściwych norm prawnych i ich właściwej interpretacji.

W konsekwencji, istota tego sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Szef CBA, przyznając stronie skarżącej odprawę pieniężną z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie traktuje wspomnianą instytucję odprawy, jako świadczenie o charakterze jednorazowym, a w konsekwencji tego, czy prawidłowo dokonuje pomniejszenia jej wysokości o kwotę wypłaconej już wcześniej stronie skarżącej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016, poz. 1310 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych.

Powyższe stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015, poz. 355 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA w oparciu o określoną podstawę prawną (art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak emerytura - ma charakter jednorazowy.

Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13; publ. j. w.).

Nie powielając zatem trafnej argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, co do zasady, iż dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.

Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji personalnych bez podstawy prawnej, w drodze analogii, a także zarzuty naruszenia art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA poprzez błędną wykładnię nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, w ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, Szef CBA nie dopuścił się przede wszystkim naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Sąd stwierdził też, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prawidłowo interpretując regulację prawną wyrażoną w powołanych wyżej przepisach 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie przyjął, że z uwagi na wypłaconą skarżącemu w 2010 r. odprawę z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, zaszły wszelkie podstawy do zaliczenia na poczet należnej skarżącemu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA, kwoty pieniężnej wypłaconej wcześniej stronie skarżącej z tytułu przyznanej odprawy pieniężnej przy zwolnieniu z Policji.

Przyjmując powyższe stanowisko, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Jednocześnie, z uwagi na wszechstronne i pełne zarazem uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa, w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Szef CBA nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 kp.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych regulacji prawnych - jednorazowy charakter instytucji odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA nie daje podstawy, aby uwzględnić stanowisko skarżącego i wypłacić wspomnianą odprawę niepomniejszoną o kwotę wcześniej wypłaconej odprawy z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.