Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 207/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędziowie NSA Jan Bała, Halina Wojtachnio (spr.), Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 331/05 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 331/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.

W uzasadnieniu Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. M. umorzenia odsetek od nieopłaconych w terminie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu ZUS podał, że płacenie odsetek jest obligatoryjne w każdym przypadku opóźnienia należności głównej. W decyzji zawarto pouczenie o możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie określonym w art. 127 § 3 Kpa.

Decyzją z dnia 26 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 26 sierpnia 2004 r.

Na ostateczną decyzję Prezesa ZUS Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 145§ 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. 0d decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy wyżej wymienionego artykułu są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji.

Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Przepis art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Stosownie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 15 Kpa jest dwuinstancyjne, a stosownie do art. 127 § 1 i 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy da się wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 wrzenia 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) – jest Minister Polityki Społecznej.

Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 Kpa w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

Na marginesie Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 Kpa, badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.

W ocenie Sądu, ponieważ ani Prezes Zakłau, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, a organem wyższym jest Minister Polityki Społecznej (jak to wyżej wywiedziono), Sąd był zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dodatkowo Sąd wskazał na uchybienia przepisów postępowania polegające w szczególności na naruszeniu art. 10 Kpa.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności przepisów: art. 66 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 123 u.s.u.s., art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w zw. z art. 127 § 3 Kpa, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, art. 10, art. 15, art. 17, art. 180 w zw. z art. 181 Kpa przez:

- uznanie, że w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co skutkuje nieważnością wydanej decyzji oraz wskazanie, że właściwym do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru.

Niewłaściwą interpretację przepisów kompetencyjnych dotyczących Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako państwowej jednostki organizacyjnej na gruncie Konstytucji R.P. i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz dopuszczenie możliwości administracyjnego dwuinstancyjnego trybu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucił w szczególności naruszenie przepisów:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 Kpa w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przez:

- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej odnośnie właściwości skutkującej nieważność zaskarżonej decyzji oraz że nie został wyczerpany dwuinstancyjny tryb odwoławczy poprzez rozpatrzenie odwołania przez organ administracji publicznej wyższego szczebla, jakim jest w tym przypadku Minister Polityki Społecznej – w sytuacji gdy od tego typu decyzji odwołanie nie przysługuje,

- uznanie, że w sprawach umorzenia należności z tytułu składek ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu odwoławczego od wydawanych decyzji, lecz mają zastosowanie bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W opinii skarżącego, skoro art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. expressis verbis wykluczają możliwość składania odwołań ( w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 Kpa), to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu – przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. 0dmienny wniosek, do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego tj. przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o działach administracji rządowej, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej działającym we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 Kpa jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m. in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest zatem usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi – odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i § 2 Kpa. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 Kpa. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 Kpa w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można stwierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.