Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4364/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 157 ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 480/18 w sprawie ze skarg T.S. i M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 480/18, wydanym po rozpoznaniu skarg T.S. i M.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., [...], a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], i zasądził od Wojewody [...] na rzecz M.S. kwotę 2000 zł oraz na rzecz T.S. kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] ([...]), Starosta [...] orzekł m.in., że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] jako działki nr: [...] o pow. 0,1312 ha, [...] o pow. 0,0157 ha i [...] o pow. 0,2717 ha, została przejęta na własność Gminy Miejskiej [...] i przeznaczona pod realizację inwestycji pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr 111315R klasa drogi L, ul. Łączności w [...] odc. od km 0+001 do km 0+996,50".

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1e, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - zwanej dalej k.p.a., Starosta [...]:

I. 1. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 282 402,80 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] jako działki nr: [...] o pow. 0,1312 ha, [...] o pow. 0,0157 ha i [...] o pow. 0,2717 ha, na które składa się wartość odtworzeniowa nieruchomości w kwocie 268 955 zł oraz dodatek 5% od ww. wartości w kwocie 13 447,80 zł z tytułu wydania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, tj. T.S. i M.S. (odpowiednio po 141 201,40 zł za przysługujące im po 1/2 części udziały w prawie własności tej nieruchomości),

2. ustalił odszkodowanie w wysokości 8 400 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego część przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz współwłaścicieli nieruchomości władnącej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] jako działka nr [...] , tj. w kwocie 4 200 zł na rzecz M.Z. i K.Z. (współwłaścicieli nieruchomości władnącej w 1/2 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) oraz w kwocie 4 200 zł na rzecz B.Z. oraz J.Z. (współwłaścicieli nieruchomości władnącej w 1/2 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej),

3. ustalił odszkodowanie w wysokości 8 872 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego część przedmiotowej nieruchomości w postaci służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] na rzecz właścicieli nieruchomości władnącej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] jako działka nr [...] , tj. na rzecz Z.K. oraz K.K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej,

II. wskazał, że do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt I zobowiązany jest Burmistrz Miasta [...].

Skarżący wnieśli odwołania od powyższej decyzji.

M.S. zarzucił, że organ orzekł o ustaleniu odszkodowania opierając się na operacie, który nie uwzględnia właściwej wartości rynkowej nieruchomości. W jego ocenie rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnych ustaleń, przyjmując drogowe przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem, wartość ta powinna zostać określona przy uwzględnieniu jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne i usługi. Wskazał też na naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieudzielanie odpowiedzi na składane przez niego wnioski i zarzuty do operatu szacunkowego. Stwierdził, że przyznane mu odszkodowanie powinno być "odszkodowaniem słusznym", w pełni rekompensującym wszelkie szkody powstałe na skutek utraconej własności nieruchomości.

T.S. zarzuciła z kolei nieprawidłowe ustalenie stanu i przeznaczenia nieruchomości w operacie szacunkowym oraz nieprawidłową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Podała, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenianej, zaś sporządzony operat szacunkowy nie zawierał analizy w zakresie możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści dla działki nr [...] i określenia wartości rynkowej gruntu, tj. wydzielonych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] według alternatywnego sposobu użytkowania.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że za nieruchomości przejęte pod drogi na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalenie odszkodowania następuje - w zakresie w niej nieuregulowanym - na zasadach określonych w u.g.n., tj. w oparciu o operat szacunkowy określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Wybór odpowiedniej metody i techniki szacowania należy do sporządzającego go rzeczoznawcy majątkowego. Według organu, sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę A.S. operat z dnia [...] maja 2017 r. odpowiada wymaganiom § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca wskazał, że podlegające wycenie działki nr [...] , [...] i [...] objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] obszaru [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z zapisami planu teren obejmujący przedmiotowe działki położony jest w konturze oznaczonym symbolem KDL-03 - "Tereny dróg publicznych klasy lokalnej - przeznaczenie terenu pod drogę publiczną klasy lokalnej". Biegły wskazał, że przedmiotowe działki położone są w południowej części miasta [...]. Teren działek w części południowej jest płaski, w pozostałej części ze spadkiem, z miejscowymi nierównościami i pofałdowaniami. Kształt działek jest regularny, w formie wydłużonego prostokąta. Dojazd do nich odbywa się z drogi publicznej ul. [...] (z niewielkimi utrudnieniami ze względu na małą szerokość drogi) oraz ul. [...]. Działki położone są w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, użytkowanych rolniczo działek wolnych od zabudowy oraz nieużytków. Działki użytkowane są częściowo jako porośnięte trawą tereny zielone, częściowo jako działki rolne z uprawą pszenicy, częściowo pozostają nieużytkowane. W obrębie działki nr [...] znajdują się dwa utwardzone wjazdy na nieruchomości przyległe zabudowane budynkami mieszkalnymi. W obrębie działek nr [...] i [...] znajdują się nasadzenia drzew i krzewów owocowych oraz ozdobnych. Biegły przeprowadził analizę lokalnego rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (obejmujący teren Miasta [...]). Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej spełniających warunki do zastosowania podejścia porównawczego, okres badania cen został wydłużony na lata 2014 - 2017. Zebrano informację o 6 działkach gruntowych, które w omawianym okresie czasu były przedmiotem transakcji. Pozwoliło to ustalić, iż przedział cenowy nieruchomości przeznaczonych pod drogi waha się od 48 do 85 zł za 1 m2 gruntu w zależności od lokalizacji, otoczenia, powierzchni oraz warunków zagospodarowania działki.

W ocenie Wojewody, biegły prawidłowo dokonał wyceny działek nr [...] , [...] i [...] w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod cele drogowe. Biegły ustalił ceny rynkowe wpływające na poziom cen wraz z określeniem wag tych cen. Wartość rynkowa przejętego gruntu została określona dla aktualnego sposobu użytkowania przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegły ustalił, że wartość 1 m2 gruntu wynosi 62,92 zł i mieści się w przedziale 48 - 85 zł za 1 m2 cen nieruchomości podobnych, które były wzięte do porównania i wyceny. Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Koszty odtworzenia budowli określono w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość roślin ogrodowych określono metodą kosztowo - dochodową.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianych działek, przyjmując ceny transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Odnosząc się do przedłożonej przez T.S. negatywnej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. wykonanego przez rzeczoznawcę A.S., sporządzonej przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509) uchyliła z dniem 1 września 2017 r. art. 157 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Tym samym, zrezygnowano z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co w rezultacie powoduje, iż negatywna opinia Komisji nie dyskwalifikuje takiego operatu z obrotu. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmuje organ prowadzący postępowanie.

Wojewoda ocenę Komisji uznał za dowód w sprawie, jednak się z nią nie zgodził. Podkreślił, że dokonana przez niego ocena operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. wykazała, że operat jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Za nietrafne Wojewoda uznał zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Nie zgodził się również ze stanowiskiem, że odszkodowanie powinno rekompensować wszelkie szkody powstałe wskutek utraty prawa własności.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody [...] T.S. zawnioskowała o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: art. 2 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie przepisu stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie za słusznym odszkodowaniem; art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ust. 3 i 4, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem ww. przepisów; art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.n., poprzez nieprawidłową wycenę nieruchomości z pominięciem stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia; art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy strona przedstawiła negatywną oceną operatu będącego podstawą decyzji, sporządzoną przez właściwe Stowarzyszenie; § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem zasad określonych w tych przepisach. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewszechstronne i dowolne rozważenie materiału dowodowego, prowadzące do błędu w ustaleniach faktycznych i mylne przyjęcie przez organ, że wartość rynkowa wywłaszczonych nieruchomości na moment ustalenia odszkodowania – wskazana w operacie szacunkowym - jest prawidłowa; naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego w sytuacji, gdy pierwotny operat uzyskał ocenę negatywną i koniecznym było zasięgnięcie opinii biegłego.

M.S. a zarzucił natomiast naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym: art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz wydanie decyzji ustalającej wartość odszkodowania na podstawie błędnego operatu szacunkowego; naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie w decyzji właściwej wartości rynkowej nieruchomości, jej stanu, położenia i przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne i usługi. Wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z uwagi na błędne ustalenie wartości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który nie uwzględnia właściwej wartości rynkowej nieruchomości. Zarzucił także pominięcie opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Wskazał, że jako strona nie mógł w pełni uczestniczyć w postępowaniu z winy Starosty. Podkreślił, że kwota odszkodowania podana w decyzji nie odpowiada wartości rynkowej jego nieruchomości a organ ma obowiązek zapewnienia słusznego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 480/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargi T.S. i M.S. za zasadne.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że sporządzony w sprawie przez powołanego przez Starostę [...]rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do określenia wysokości ustalanego przez ten organ odszkodowania, co błędnie zaaprobował Wojewoda.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał na wstępie, że przedstawiony powyżej stan faktyczny jest bezsporny jeżeli chodzi o objęcie położonych w [...] (obr. [...]) działek nr [...] o pow. 0,1312 ha, [...] o pow. 0,0157 ha i [...] o pow. 0,2717 ha wynikającym z decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi gminnej - ul. [...]. Działki te z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, tj. [...] maja 2017 r. przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej [...] , względem której zaktualizował się obowiązek ustalenia i wypłaty z tego tytułu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli, tj. T. i M.S. W tym zakresie [...] września 2017 r. wydana została ustalająca odszkodowanie w wysokości 282 402,80 zł decyzja Starosty [...], utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Spór w sprawie sprowadza się do prawidłowości sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego i wysokości ustalonego na jego podstawie odszkodowania, które w ocenie skarżących jest znacząco zaniżone względem rzeczywistej wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wydanej [...] września 2017 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz skarżących wyłącznie na podstawie operatu z dnia [...] maja 2017 r. Starosta wskazał, że od 1 września 2017 r. obowiązuje nowelizacja u.g.n., na mocy której uchylono jej art. 157 ust. 1a, zgodnie z którym operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. Powołując się w związku z powyższym na wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów Starosta wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jawi się jako sporządzony prawidłowo i został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie, wobec czego nie przychylił się do wniosku pełnomocnika T.S. o wstrzymanie się z wydaniem decyzji w sprawie do czasu wydania opinii przez Stowarzyszenie (ocenę tę podzielił następnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...]).

Sąd I instancji, nie kwestionując uprawnienia organów administracji do swobodnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, uznał powyższe stanowisko za błędne i sprzeczne z przepisami prawa.

Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), której art. 1 pkt 27 lit. b uchylił art. 157 ust. 1a u.g.n. Istotna w tym względzie pozostaje treść art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 września 2017 r.) nadal był wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, bowiem w tej dacie postępowanie o ustalenie odszkodowania nie było zakończone. Starosta, posiadając wiarygodne informacje (potwierdzone odpisem umowy z [...] sierpnia 2017 r.) co do zlecenia opracowania przez T.S. [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. – kierując się treścią tego przepisu oraz biorąc pod uwagę ewentualnie możliwą negatywną ocenę operatu – powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania do czasu sporządzenia tej oceny.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wydanie przez Starostę w dniu [...] września 2017 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jedynie w oparciu o operat z dnia 10 maja 2017 r. nie wykluczało, na mocy art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej następstw, o jakich mowa w mającym zastosowanie w sprawie art. 157 ust. 1a u.g.n. Ponadto, negatywna ocena operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r., dokonana przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych skutkowała utratą przez niego charakteru opinii o wartości nieruchomości, co powinien uwzględnić rozpatrujący odwołania Wojewoda. W praktyce wykluczało to dopuszczalność utrzymania w mocy decyzji Starosty i powinno skutkować jej uchyleniem oraz przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu, w kontekście art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że wydana względem operatu negatywna opinia nie dyskwalifikuje go z obrotu. Podważa ona bowiem prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, jako zapadłych w oparciu o operat szacunkowy wykonany według oceny [...] SRM z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. § 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 3, 4 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5-7 i 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez: nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości; nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości; nieprawidłową analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; brak analizy w zakresie możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści dla działki nr [...] i określenia wartości rynkowej gruntu, tj. wydzielonych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] według alternatywnego sposobu użytkowania; nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, poprzez przyjęcie jako podstawy wyceny nieruchomości nie spełniających kryterium nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nieprawidłowy wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.

W związku z powyższym, mimo wynikającej z § 36 rozporządzenia zasady wiążącej wycenę nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe z ich przeznaczeniem przed przejęciem pod drogi publiczne, Sąd – abstrahując od utraty w przedmiotowej sprawie przez operat z dnia [...] maja 2017 r. opinii o wartości nieruchomości - zwrócił uwagę, że już z samej analizy jego treści wynikały zasadnicze rozbieżności w argumentacji, a co za tym idzie, wątpliwości co do trafności ustalenia wartości przedmiotowych działek w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Wynikały one m.in. z zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami przy sygnalizowanej w treści operatu małej liczby transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe "o różnych cenach jednostkowych i brakiem cech porównywalności" oraz konieczności wydłużenia okresu badania cen z dwóch lat poprzedzających wycenę na lata 2014 - 2017 z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji, przy jednoczesnym zapisie o położeniu działek "w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o dużej aktywności budowlanej".

Sąd zaznaczył, że z 6 stwierdzonych transakcji nieruchomościami drogowymi w okresie 2014 – 2017, do bezpośredniego porównania w celu określenia szacunkowej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjął minimalną liczbę 3 nieruchomości podobnych (zgodnie z przytoczonym w treści operatu zapisem pkt 4.1. noty interpretacyjnej NI "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości"), którymi transakcje miały miejsce w latach 2014 – 2015, co oprócz stwierdzenia niewystarczającej ilości niezbędnych do porównania transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę, nie zostało poparte stosowną argumentacją; w myśl pkt 3.3. wskazanej noty interpretacyjnej, wykorzystanie cen z innych okresów (tj. dłuższych niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości) wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wytyczne zawarte w powyższej nocie interpretacyjnej nie stanowią wprawdzie obowiązujących przepisów prawa, niemniej jako określające standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych mogą być pomocniczo wzięte pod uwagę w toku oceny prawidłowości sporządzenia operatu, zwłaszcza że zostały przytoczone w jego treści.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 157 ust. 1a u.g.n., a także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem Sądu zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wynikające z treści uzasadnienia uwagi dotyczące utraty przez operat z dnia [...] maja 2017 r. charakteru opinii o wartości nieruchomości wraz z określonymi w ocenie [...] SRM przyczynami wydania jego negatywnej oceny, co bezpośrednio implikuje dalszy tok postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Wojewoda [...].

Zaskarżając wyrok w całości Wojewoda zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji obu instancji, pomimo niewykazania przez Sąd I instancji, że załatwienie sprawy z uwzględnieniem tekstu oceny negatywnej stowarzyszenia "w istotny sposób" (a więc mogący realnie przełożyć się na inną, konkretną wysokość odszkodowania) miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ocena Sądu I instancji w żadnym aspekcie nie odnosi się do kwestii, z jakich przyczyn (obejmujących cechy szacowanej nieruchomości) przyjęta dotychczas wartość i oceny zawarte w opinii biegłego okazałyby się nieprawidłowe;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niezaopatrzeniu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wywód wskazujący, że uchybienia procesowe organu II instancji (polegające na pominięciu oceny stowarzyszenia) miały szanse przełożyć się – po uwzględnieniu wszystkich cech konstrukcyjnych porównywanych nieruchomości – na wynik sprawy i przesądzić o wyższej wartości odszkodowania;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu jako kryterium kontroli legalności decyzji obu instancji "wytycznych interpretacyjnych", które nie stanowią źródła prawa i ich zastosowanie przez Sąd I instancji polega na realizacji kontroli wykraczającej poza probierz legalności;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 157 ust. 1a u.g.n., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że negatywna ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wydana przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych dla wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A.S. operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...] , [...] i [...] , obręb [...], położone w [...], wyklucza możliwość jego wykorzystania w celu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, podczas gdy opinia Stowarzyszenia podlega ocenie organu administracji publicznej jak każdy inny dowód w sprawie na podstawie całokształtu zebranego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż każda negatywna opinia wydana przez komisję opiniującą stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych dotycząca operatu szacunkowego zawsze dyskwalifikuje taki operat z mocy samego prawa.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną T.S. i M.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienienie.

Przede wszystkim, jako nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850).

Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że sposób zrealizowania przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej i zastosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) nastąpił w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. – pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował też środki przewidziane w ustawie. Nieprawidłowa – w ocenie skarżącego kasacyjnie – ocena legalności prowadzonego postępowania, nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu. Samo zaś odwołanie się przez Sąd I instancji do wytycznych noty interpretacyjnej nie stanowi o wykroczeniu poza określone przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. kryterium. Jak bowiem wyjaśnił Sąd I instancji wytyczne zawarte w nocie interpretacyjnej nie stanowią wprawdzie obowiązujących przepisów prawa, niemniej jako określające standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych mogą być pomocniczo wzięte pod uwagę w toku oceny prawidłowości sporządzenia operatu, zwłaszcza że zostały przytoczone w jego treści. Sąd I instancji stwierdził natomiast naruszenie przepisów w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, dotyczącego oceny operatu szacunkowego, wskazując konkretne nieprawidłowości w tym zakresie i odwołując się do przepisów prawa, tj. § 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 3, 4 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5-7 i 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym innym przepisem. Dlatego też, zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można bowiem Sądowi I instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, dokonując oceny prawnej zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny natomiast był zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1a u.g.n.

Przepis ten stanowi, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie. Przepis ten obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i został uchylony z dniem 1 września 2017 r. przy czym, jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w dniu wejścia jej w życie nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W doktrynie wskazuje się, że instytucja ta jest ukierunkowana na zapewnienie odpowiedniego stopnia ochrony praw i wolności poszczególnych podmiotów, które zostały ukształtowane przez fakt sporządzenia operatu szacunkowego i konsekwencje z tego wynikające. W tym kontekście biegły rzeczoznawca nie jest stroną postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 157 u.g.n., nie są również do niego adresowane rozstrzygnięcia wydane w jego toku. Przedmiotem ochrony w takim postępowaniu nie są prawa rzeczoznawcy, a sytuacja prawna podmiotów, która uległa aktualizacji w oparciu o sporządzony przez niego operat szacunkowy (zob. TK w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 26/13). Negatywna weryfikacja operatu powoduje, że traci on charakter prawny właściwy dla opinii o wartości nieruchomości, a informacja ta, wraz z przywołaniem imienia i nazwiska rzeczoznawcy, który zakwestionowany dokument sporządził, umieszczana jest przez okres roku na stronie internetowej właściwej organizacji zawodowej (zob. E. Klat – Górska, L. Klat – Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2015).

W orzecznictwie wskazuje się, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2356/17, Lex nr 271644). To zaś pozwala na zakwalifikowanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców jako dowodu w sprawie, dowodu z wiadomości specjalnych na temat innego dowodu również z wiadomości specjalnych. Ocena stowarzyszenia rzeczoznawców jest w postępowaniu administracyjnym dowodem w sprawie, podlegającym tak jak i operat swobodnej ocenie organu (art. 80 k.p.a.), z tym że do dnia 1 września 2017 r. negatywna ocena wywoływała skutek w postaci utraty ważności operatu szacunkowego przy czym z wyraźnej woli ustawodawcy skutek ten działał jedynie na przyszłość "od dnia wydania tej oceny" (art. 157 ust. 1a w brzmieniu do 31 sierpnia 2017 r.). Uznanie, że ocena ma charakter dowodu nie wykluczało, że z jej treści mogłyby wynikać jakieś okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy, a istniejące w dacie wydania decyzji.

W wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1590/16 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy k.p.a. i u.g.n., a także postępowania sądowoadministracyjnego, wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, co zresztą potwierdzone zostało przez ustawodawcę poprzez uchylenie tego przepisu z dniem 1 września 2017 r. Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 u.g.n., dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10; wyrok z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 455/11, aprobowane przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 903, nb 5) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela w całości powyższy pogląd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienny pogląd Sądu I instancji, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym przepisu art. 157 ust. 1a u.g.n., był nieprawidłowy, co trafianie zarzucono w skardze kasacyjnej. Powyższe okoliczności nie stanowiły jednakże podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uszło bowiem uwadze skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje, wskazał na uchybienia i nieprawidłowości operatu szacunkowego, i wynikające z tego braki postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów, skutkiem czego kwestia ta nie mogła stanowić przedmiotu kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią, na podstawie art. 153 p.p.s.a., przedstawioną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego z pominięciem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy

.