Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 50, 53, 54
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze sprzeciwu O S.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.) Wójt Gminy odmówił O S.A. ustalenia lokalizacji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci O S.A. Nr [...], składającej się z wieży kratowej stalowej o wysokości do 45 m n.p.t. z systemem anten, w tym anteny sektorowej (rozsiewczej) i radioliniowej (parabolicznej), platformy z szafami technologicznymi zlokalizowanymi u podstawy wieży, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dla wskazanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako inwestycji obiektu i urządzeń łączności publicznej, stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wójt Gminy w dalszej części uzasadnienia wskazał, iż planowana inwestycja spółki, przy uwzględnieniu jej zakresu i oddziaływania, znacznie ograniczy sposób użytkowania, zagospodarowania i zabudowy działek sąsiednich. Nadto w ocenie organu I instancji usytuowanie planowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej wśród głównie zabudowy mieszkalnej stanowi dysonans przestrzenny i nie jest zgodne z funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego.

Według organu wnioskowana inwestycja stanowi naruszenie interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p. i art. 143 Kodeksu cywilnego, albowiem zlokalizowane przedsięwzięcie w zakresie swej uciążliwości nie zamyka się wyłącznie w granicach działki nr [...] – zasięg jego oddziaływania oraz wyznaczone osie głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten obejmuje także tereny sąsiednie.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że brak takiej zgodności skutkuje odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

O S.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie, w której zarzuciła w/w decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z kierunkami polityki zagospodarowania przestrzennego oraz może naruszyć walory architektoniczne i krajobrazowe terenu;

- art. 56 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o naruszenie interesów osób trzecich na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., bowiem przepis ten określa wyłącznie treść decyzji lokalizacyjnej,

- art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o naruszenie interesów osób trzecich, bowiem zgodnie z treścią art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad jego powierzchnią wyłącznie w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy na tym samym terenie i w tym samym stanie faktycznym i prawnym Wójt Gminy wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] września 2017 r.;

- art. 6 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o zakwestionowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnię przepisów prawa, wbrew jednoznacznym wytycznym organu II instancji w zakresie interpretacji przepisów prawa;

- art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na arbitralnym przyjęciu, że planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich, podczas gdy ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące nie uniemożliwia zabudowy tych nieruchomości, uwzględniając istniejącą zabudowę na tym terenie, a zatem nie ingeruje w sposób niedopuszczalny w prawa osób trzecich,

- art. 8 k.p.a. przez odmowę ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla skarżącej spółki, w sytuacji gdy Wójt Gminy wydał na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla analogicznej inwestycji w tej samej miejscowości, jak również zignorowanie wiążących wytycznych organu II instancji w zakresie wykładni prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 §1 k.p.a., ewentualnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 §2 i 3 k.p.a. oraz zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie na jej rzecz warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej O S.A. nr [...], dz. nr [...].

W treści uzasadnienia odwołania skarżąca spółka podniosła, że wydana przez Wójta Gminy decyzja jest czwartym z kolei orzeczeniem wydanym w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji ponownie odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powielił dotychczasowe stanowisko w sprawie i zdaniem skarżącej ponownie nie odniósł się do wiążących go wytycznych wskazanych przez SKO. W dalszej części odwołania spółka przedstawiła argumentację na poparcie złożonych zarzutów, podkreślając przede wszystkim, iż organ niewłaściwie interpretuje przepisy prawa, w tym art.. 56 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie negatywnego oddziaływania na tereny sąsiadujące z działką, na której ma się znaleźć wnioskowana inwestycja.

Pismem z [...] października 2020 r. organ II instancji, w związku z żądaniem skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. ewentualnie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, poinformował skarżącą spółkę, że zgodnie z art. 50 ust 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Kolegium wyjaśniło, że wskazane wyżej osoby nie są zatrudniane w tut. Kolegium co oznacza, iż przygotowanie projektu w/w decyzji zgodnie z wymogami u.p.z.p. wiązałoby się z koniecznością zawarcia umowy cywilnoprawnej z osobą posiadającą stosowne uprawnienia urbanistyczne. W związku z powyższym SKO wezwało spółkę do wskazania, czy zobowiązuje się do poniesienia kosztów związanych z przygotowania projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę posiadającą stosowne uprawnie, które to koszty wyniosą ok. 20000 (dwadzieścia tysięcy) złotych plus należny podatek, w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca O S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oświadczyła, że brak jest podstaw prawnych, aby obciążyć stronę kosztami wykonania obowiązków organów w niniejszej sprawie. Strona skarżąca powołała treść art. 262 §1 k.p.a. i podała, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., I OSK 433/11 koszty postępowania poniesione w interesie strony, to koszty dodatkowych czynności dowodowych, np. dodatkowych biegłych powołanych na żądanie strony na okoliczności faktyczne w ocenie organu w pełni ustalone. Przywołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 17 października 2017 r., VI SA/Wa 1198/17, w którym Sąd wskazał, że organ ponosi koszty postępowania administracyjnego w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Nadto skarżąca ponownie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Następnie pismem z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w wezwaniu z [...] października 2020 r. wkradła się oczywista omyłka, albowiem koszty związane z przygotowaniem projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne wynoszą ok. 2000 (dwa tysiące) złotych, a nie 20000 (dwadzieścia tysięcy) złotych plus należny podatek. Wobec powyższego Kolegium wezwało stronę, by w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma wskazała, czy zobowiązuje się do poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne w podanej wysokości, pod warunkiem uznania, że organ II instancji nie będzie mógł uczynić zadość żądaniu strony, a tym samym spełnienia treści art. 136 § 4 k.p.a. Jednocześnie Kolegium w pozostałym zakresie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w wezwaniu z [...] października 2020 r. Strona skarżąca w/w pismo SKO pozostawiła bez odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO zaznaczyło, że powyższa decyzja jest trzecią a nie czwartą decyzją wydaną w sprawie. Organ II instancji wyjaśnił, że w poprzedniej decyzji z [...] kwietnia 2020r. nr [...], wydanej w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, pomimo jasnych zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], dotyczących wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii wniosku skarżącej, stanowiącego podstawę prowadzenia przez organ postępowania, Wójt Gminy tego nie wyjaśnił. Kolegium podkreśliło, że wniosek skarżącej z 2018 r. dotyczył wieży kratowej stalowej o wysokości do 55 m n.p.t., zaś wniosek skarżącej z 2019 r. wieży kratowej stalowej o wysokości do 45 m n.p.t. i wobec tego powstała wątpliwość czy wniosek z 2019 r. stanowił jedynie zmianę wniosku z 2018 r. w zakresie wysokości wieży, czy też nowy wniosek. Zdaniem SKO jedynie z treści decyzji oraz postanowienia organu z [...] lutego 2020 r. o podjęciu postępowania w sprawie można było wywnioskować, że organ wniosek skarżącej z [...] lutego 2020 r. (pismo datowane na [...] stycznia 2019 r., pierwotnie złożone 23 stycznia 2019 r.) traktuje jako nowy wniosek będący podstawą prowadzonego postępowania. Uznać zatem należy, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nie była pierwszą decyzją w sprawie, bowiem dotyczyła ona wniosku z 2018 r., a zaskarżona obecnie decyzja jest trzecią w sprawie.

W dalszej części zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę orzekania w niniejszej sprawie wskazując także, że nie budzi wątpliwości, iż planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci O S.A. ze względu na specyfikę publicznych sieci telekomunikacyjnych jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990).

Organ II instancji ponownie przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. uzupełnionym w dniu 4 lutego 2019 r. i w dniu 1 lipca 2020 r. spółka O S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci O S.A. Nr [...] składającej się z wieży kratowej stalowej o wysokości do 45 m n.p.t. z systemem anten: antenami sektorowymi - wysokość zawieszenia 39m, 1 radiolinią, platformy z szafami technologicznymi (wymiary szaf; 70cm x 70 cm wys. 200cm) o wymiarach: dł. 3,2 m, szer. 2,4 m, wys. 2,5 m zlokalizowanej u podstawy wieży na działce nr [...].

SKO w swoim rozstrzygnięciu zaznaczyło, że wobec wątpliwości, co do zakresu przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą spółkę, jak i braku formalnego wniosku w zakresie niedołączenia do wniosku mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z zaznaczonym terenem inwestycji oraz terenem, na który będzie ona oddziaływać (co wskazano w uzasadnieniu SKO w poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...]), Wójt Gminy pismem z dnia [...] maja 2020 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków wniosku. Strona skarżąca uzupełniła braki wniosku oraz udzieliła wyjaśnień w dniu [...] lipca 2020 r., co zdaniem Kolegium potwierdza zasadność poczynionych wcześniej ustaleń w sprawie i w konsekwencji zasadność uchylenia wcześniej wydanej decyzji w sprawie.

Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy przesądził, że na terenie objętym inwestycją oraz w obszarze oddziaływania anten nie ma obszarów, które w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogłyby powodować, że inwestycja ta wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do merytorycznej strony rozstrzygnięcia organ II instancji podtrzymał stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie w uprzednio wydanych decyzjach, zaznaczając, że powszechnie przyjmuje się, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. W konsekwencji odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło również, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przepisy umiejscowione w odrębnych aktach prawnych aniżeli u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle problematyki dotyczącej rozważanej decyzji podkreśla się, że decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.

W świetle powyższego, zdaniem SKO organ I instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji niezgodności z przepisami odrębnymi, biorąc pod uwagę brzmienie art. 56 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, że Wójt Gminy w zaskarżonej decyzji podniósł, iż na przeszkodzie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji stoją przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p., co w związku z art. 56 w/w ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dalszych rozważaniach organ II instancji odniósł się do powołanego przez organ odwoławczy naruszenia interesów osób trzecich na podstawie przepisów art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i art. 143 Kodeksu cywilnego. W tym miejscu Kolegium podniosło, że już w poprzednich decyzjach z [...] czerwca 2019 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wskazało, że przepis art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., dotyczący elementu regulacji decyzji lokalizacyjnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji. Zdaniem Kolegium również art. 143 Kodeksu cywilnego określający granice prawa własności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego

Nadto SKO wyjaśniło, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, podczas którego bada się, czy przepisy odrębne stoją na przeszkodzie temu, aby na danym terenie została zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem. Na etapie tym ograniczona jest ochrona osób trzecich, która interpretowana powinna być poprzez pryzmat art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Przy tym ochrona interesów osób trzecich w takim postępowaniu może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że przepis art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przewiduje, iż jednym z elementów decyzji lokalizacyjnej jest określenie w niej wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Przyjmuje się, że pod pojęciem "określenia warunków ochrony" w decyzji lokalizacyjnej nie należy jednak rozumieć obowiązku kierowania do inwestora czy osób trzecich określonych nakazów czy zakazów, bądź też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Natomiast nakazy i zakazy związane z ochroną tych interesów aktualizują się dopiero na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę.

Kolegium, odnosząc się do żądań skarżącej zawartych w odwołaniu, dotyczących przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ewentualnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. oraz zmiany zaskarżonej decyzji i wydania na jej rzecz warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej O S.A. nr [...], dz. nr [...] podniosło, że powołane przepisy art. 136 § 1-3 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na niespełnienie się przesłanek w nich zawartych.

Jak stanowi art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W myśl natomiast art. 136 § 3 k.p.a., przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

SKO wskazało, odnosząc się w pierwszej kolejności do regulacji art. 136 § 1 k.p.a., że co do zasady postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego ma charakter dodatkowy i uzupełniający. A contrario, przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 20.05.1998r. IV SA 2058/97). Kolegium podkreśliło, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości przed organem I instancji, które mogą być usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W aspekcie powyższego Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Powyższa analiza składa się zatem z dwóch elementów: z ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z materialnym prawem administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru inwestycji. Ustalenia te polegają na wskazaniu unormowań obejmujących obszar planowanej inwestycji oraz unormowań dotyczących charakteru planowanej inwestycji ze względu na jej typ. Natomiast drugim elementem analizy jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji, obejmująca m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Organ II instancji uznał zatem, że analiza ta polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym, co skutkuje przywołaniem w treści decyzji stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, wskazaniem właścicieli działki/działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym oraz sposobu zagospodarowania każdej działki/ działek z osobna. SKO wskazało, że zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony na podstawie przepisów odrębnych, a załącznikiem do decyzji jest także rysunek zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Zdaniem SKO zakres rozstrzygnięć zawartych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego determinuje jednocześnie zakres analizy wskazanej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez wskazanie przepisów odrębnych, przez pryzmat których należy ocenić zgodność z prawem planowanej inwestycji. Organ podkreślił, iż obowiązek dokonania analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jest niezbędnym elementem w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja ta indywidualizuje sytuację prawną inwestora, stanowiąc podstawę prawną wykonania wnioskowanej inwestycji w miejscu określonym w decyzji.

Zdaniem Kolegium przeprowadzenie przedmiotowej analizy winno wynikać co najmniej z treści zaskarżonej decyzji, a tej, jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie nie ma. Kolegium podkreśliło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dokonał w istocie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, podał jedynie, że działka nr [...] o pow. 0,1834 ha wg ewidencji gruntów jest zurbanizowanym terenem niezabudowanym (BP), nie wykazując nawet, komu przysługują prawa do działki objętej wnioskiem (jedynie z rozdzielnika decyzji i pozostałych akt sprawy można wnioskować komu przysługują te prawa).

Kolegium podniosło, że opisana wyżej analiza jest podstawowym dowodem w sprawie, a jej sporządzenie jest w istocie niezbędne dla sporządzenia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której wydanie, jak wyżej wskazano, jest zgodnie z art. 56 u.p.z.p. obowiązkiem organu przy braku sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi, co wynika z istoty decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest rozstrzygnięciem związanym, a nie uznaniowym. W konsekwencji oznacza to, że wydanie decyzji reformacyjnej w sprawie wiązałoby się z przeprowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania dowodowego nie w uzupełniającym lecz w pełnym zakresie, tj. prawidłowego sporządzenia opisanej wyżej analizy, zlecenie opracowania na jej podstawie projektu decyzji przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. oraz przeprowadzenie wymaganych uzgodnień w sprawie.

Następnie Kolegium wskazało, że stosownie do art. 50 ust 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. SKO podkreśliło, że osoby o których mowa w art. 5 u.p.z.p. nie są zatrudniane przez organ co oznacza, iż przygotowanie projektu decyzji zgodnie z wymogami u.p.z.p. wiązałoby się z koniecznością zawarcia umowy cywilnoprawnej z osobą posiadającą stosowne uprawnienia urbanistyczne. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że zlecenie przygotowania projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazanej powyżej osobie i poniesienie kosztów z tego tytułu, w okolicznościach niniejszej sprawy jest obowiązkiem organu odwoławczego.

Następnie SKO wskazało, że przede wszystkim na organie I instancji ciąży taki obowiązek, z uwagi na wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, a obowiązek wydania decyzji reformacyjnej przez organ odwoławczy ma miejsce tylko w przypadkach wynikających z przepisów prawa, tj. w szczególności gdy zachodzą podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami 136 § 1-3 k.p.a.

Zdaniem Kolegium z brzmienia art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego, bowiem w przepisie tym jest mowa, że organ "może przeprowadzić" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Zatem to organ decyduje o zakresie postępowania dowodowego, uwzględniając okoliczność, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie".

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji, odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a., wyjaśnił, że wniosek w powyższym zakresie był bezzasadny z uwagi na niespełnienie przesłanek wskazanych w tych przepisach i na poparcie wyrażonego stanowiska organ przedstawił treść w/w przepisów, z uwzględnieniem, których przesłanek zdaniem Kolegium strona nie spełniła.

Wobec powyższego, przy braku podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą w odwołaniu uzupełniającego postępowania dowodowego, ewentualnie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 136 § 1-3 k.p.a., jedyną możliwością przeprowadzenia takiego postępowania i dokonania wnioskowanych czynności, uznanych przez Kolegium jako nie mieszczących się w ustawowych opisanych wyżej obowiązkach organu odwoławczego, było uznanie ich za dokonane w interesie strony (inwestora) z obowiązkiem poniesienia przez nią kosztów z tego tytułu, zgodnie z art. 262 § 2 pkt 1 k.p.a. Na powyższe jednak skarżąca nie wyraziła zgody.

W konsekwencji SKO uznało przeprowadzenie postępowania przez organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jednocześnie stwierdziło brak podstaw do przeprowadzenia przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego na wniosek skarżącej, stosownie do art. 136 § 1-3 k.p.a., i tym samym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponadto organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę m.in. wykładnię przepisów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r., w szczególności wykazać przepisy mogące stanowić podstawę odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji celu publicznego inne, niż wykazane w decyzji z [...] maja 2020 r.

Reasumując, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo. Kolegium podzieliło przy tym w całości zarzuty odwołania kierowane do zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO odniosło się także do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla O S.A., w sytuacji gdy Wójt Gminy wydał na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla analogicznej inwestycji, w tej samej miejscowości.

Na decyzję SKO spółka O S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła pismem z [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw. Zaskarżonej w całości decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem II instancji nie było konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedłożonego sprzeciwu spółka podkreśliła konsekwentne jej zdaniem ignorowanie wytycznych organu II instancji zawarte w decyzjach wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Wójta Gminy. Według skarżącej organ odwoławczy w żaden sposób nie odnosi się do wytycznych i argumentacji SKO oraz powiela uzasadnienie pierwszej decyzji odmawiającej ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto w ocenie skarżącej spółki bezzasadne jest stanowisko organu, odnośnie zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności

w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wójta Gminy o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14, CBOSA). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ II instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności.

Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 § 1 k.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA: z 4 października 2019 r., I GSK 1715/19, z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, CBOSA). Dlatego też konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, CBOSA). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że uchylenie decyzji Wójta Gminy było spowodowane uznaniem przez SKO, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy podnieść, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA). SKO zasadnie zatem odwołało się w zaskarżonej decyzji do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p zgodnie z którym organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że dowodem w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., II OSK 2766/19, CBOSA). Kolegium podniosło, że organ I instancji w istocie nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podał jedynie, że działka nr [...] o pow. 0,1834 ha we ewidencji gruntów jest zurbanizowanym terenem niezabudowanym (BP), nie wykazując nawet podmiotu któremu przysługują prawa do działki objętej wnioskiem. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w istocie nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Kolegium wskazało, że podane przez organ I instancji przesłanki uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci ochrony osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) oraz art. 143 k.c. nie mogą zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p., co zostało już przesądzone w uprzednio wydanych w sprawie decyzjach organu odwoławczego. Wskazać trzeba, że analiza urbanistyczna jest istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym samym prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez samorządowe kolegium odwoławcze wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. Takie działanie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 13 października 2020 r., II OSK 2065/20, 26 listopada 2020 r., II OSK 2800/20, CBOSA).

Z powyższych względów w ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że w ramach uzupełnienia dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. nie mieści się zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO musiałoby bowiem w istocie "wyręczyć" Wójta Gminy w przeprowadzeniu postępowania, a nie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., II OSK 2065/20, CBOSA). Strona skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych zarzutów mogących podważyć zasadność stanowiska Kolegium.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. obligujące organ do przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Należy wskazać, że z przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę postępowania obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten jednoznacznie więc stanowi, że koszty postępowania ponosi organ orzekający tylko wtedy, gdy wynika to z jego ustawowego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., I OSK 1184/10, CBOSA). Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że wobec braku ustawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 1-3 k.p.a., obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał inwestora. Inwestor na takie rozwiązanie nie wyraził jednak zgody.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z przytoczonych względów zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. podlegał oddaleniu.