Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 100/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 46c ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 61a  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej W. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Niepublicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – uchylił ww. postanowienie Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych ustalonych przez organy.

Wnioskiem z 14 grudnia 2020 r. Niepubliczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" bądź "skarżąca"), jako podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711), na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 1845 ze zm.) wystąpił o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, oraz przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej, "w celu projektowania i budowy Centrum Leczenia i Rehabilitacji powikłań po COVID-19 na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] obręb [...]".

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek Spółki postępowania w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w części dotyczącej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1333 z późn. zm.), w zakresie projektowania i budowy wskazanej wyżej inwestycji.

Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest podmiotem wpisanym do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą jako wykonujący indywidualną praktykę lekarską, nie jest natomiast podmiotem, któremu polecono realizację zadań na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112). W związku z powyższym ocena możliwości wyrażenia wnioskowanej zgody, wymagała opinii dysponenta systemu świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych co do celowości działalności planowanej w obiektach objętych wnioskiem przez wnioskodawcę. [...] Oddział Wojewódzki NFZ poinformował, że zarówno sposób oraz kryteria oceny zasadności inwestycji w zakresie ochrony zdrowia (IOWISZ) uregulowane zostały w rozporządzeniach Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. podkreślając, że świadczenia i rehabilitacja lecznicza świadczeniobiorców po przebytej chorobie COVID-19 realizowane są wyłącznie w ramach programu pilotażowego, w którym bierze udział pomiot leczniczy wskazany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 13 lipca 2020 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził brak podstaw do wyrażenia żądanej przez Spółkę zgody, wobec czego pismem z 22 stycznia 2021 r. odmówił jej udzielenia.

W dniu 27 stycznia 2021 r. Spółka złożyła ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie wniosku z 14 grudnia 2020 r.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak: [...] Minister Zdrowia orzekł o dopuszczeniu się bezczynności przez Wojewodę [...] w załatwieniu wniosku Spółki z 14 grudnia 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy zgodnie z prawem, a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych dopuszczenia się bezczynności. Minister Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister przyjął, że "wniosek o wydanie zgody przez wojewodę, o której mowa w art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie stanowi sprawy administracyjnej związanej z koniecznością zachowania formy decyzji administracyjnej przewidzianej k.p.a. Tym niemniej każdy wniosek o wszczęcie postępowania wpływający do organu, powinien zostać załatwiony w sposób formalny. Może to nastąpić albo przez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji je kończącej albo w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego wszczęcia – wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, organ I instancji przyjął, że sprawa z wniosku Spółki nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W ustawowym terminie zażalenie na ww. postanowienie wniosła Spółka.

Rozpatrując złożone zażalenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 46c ust. 3 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który przewiduje, że odstąpienie od stosowania w okresie epidemii przepisów ustaw w nim wymienionych wymaga zgody wojewody. Organ II instancji zwrócił uwagę, że powyższy przepis nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Przepis nie przewiduje również, aby wojewoda był zobligowany do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawowych, nawet jeśli zachodzą przesłanki określone w ww. art. 46c ust. 3. W doktrynie prawa wskazuje się, że zgoda wojewody, o której mowa w ww. art. 46c ust. 3 "to w istocie prawo dyspensy, które stanowi tradycyjne uprawnienie z zakresu władzy ustawodawczej, które niegdyś przysługiwało monarsze" (J. Roszkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi pod red. L. Boska, Legalis). Ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem Covid-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112), dodając do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ww. art. 46c ust. 3 nadała wojewodzie szczególny rodzaj uprawnienia do przyznawania w warunkach zagrożenia epidemicznego lub epidemii przywileju realizacji inwestycji budowlanych z pominięciem obowiązujących rygorów ustawowych. W ocenie GINB uprawnienie to ma charakter prerogatywy. Działanie w ramach prerogatywy nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. ("Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco"), a zatem nie jest również zaskarżalne w administracyjnym toku instancji.

W związku z powyższym GINB uznał, że z uwagi na charakter zgody wojewody, o której mowa w analizowanym art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku Spółki w formie postanowienia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, iż ze względu na fakt, że pismo Wojewody [...] z 22 stycznia 2021 r., znak: [...] stanowi przejaw swego rodzaju prerogatyw, nie przysługuje wobec niego żaden środek zaskarżenia, tj. naruszenie wyrażonej w art. 15 k p a. zasady dwuinstancyjności,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uprawnienia Wojewody w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 46c ustęp 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, mają charakter dowolny i swobodny, mają niczym nieograniczony zakres, opierają się na uznaniowości skoro nie wynikają w żaden sposób z jakichkolwiek kryteriów lub warunków, których winne być przez wnioskodawcę spełnione.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB lub jego zmianę w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, akt administracyjny powinien zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach prawnych, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania aktu, elementy dodatkowe wyznaczone w przepisach szczególnych. Dodatkowo prawo do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach zawartych w akcie administracyjnym, winno wynikać wprost z przepisów prawa materialnego. Czynności organów administracyjnych, choćby zaledwie w części nie spełniające powyższych wymogów, stanowią tzw. "nieakty" czyli czynności pozornie tworzące wrażenie aktów administracyjnych, ale podejmowane przez organy niewłaściwe z pominięciem procedury wydawania. Nie wiążą one adresata i nie przysługuje im domniemanie ważności.

Zdaniem skarżącej z opisaną powyżej sytuacją do czynienia mamy na gruncie niniejszej sprawy. Organy obu instancji bezpodstawnie wkroczyły w taki zakres merytorycznego badania sprawy, który wykracza poza ustawowo przyznane im kompetencje a przez to bezpodstawnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, udzielenie wnioskowanej zgody a dodatkowo poddania jej kontroli instancyjnej.

Zgodnie z treścią przepisów leżących u podstaw skierowanego wniosku, jego merytoryczne badanie przez organ I instancji winno ograniczyć się wyłącznie do ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy, legitymacji do jego skierowania. Legitymacja do skierowania wniosku wynika zaś ze statusu prawnego wnioskodawcy. Dla podmiotów leczniczych oraz innych wskazanych w treści powoływanych przepisów, na czas trwania zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, ustawodawca udzielił blankietowej zgody na wszelkie odstępstwa od przepisów prawa budowlanego i przepisów planistycznych. Zakres odstępstw nie został w żaden sposób przedmiotowo ograniczony, nie podlega również badaniu merytorycznemu. Z wnioskiem o udzielenie odstępstw wnioskodawca nie jest obligowany do złożenia dokumentacji projektowej ani też szczegółowego jej opisu, stąd też w trybie badania wniosku, organ I instancji nie możliwości badania ich merytorycznego zakresu. Ze względu na stan zagrożenia epidemiologicznego lub stan epidemii, ze względu na cel, jakiemu ma służyć inwestycja i status prawny wnioskodawcy, postępowanie ma charakter uproszczony i winno ograniczać się wyłącznie do badania wniosku w oparciu o posiadane przez tenże organ informacje, czyli wyłącznie badanie statusu prawnego wnioskodawcy w oparciu o prowadzone przez Wojewodę rejestry podmiotów leczniczych. Każdorazowo wyjście poza wskazany wyżej zakres badania, stanowić będzie naruszenie przepisów prawa i przejaw niedozwolonej uznaniowości. Brak kryteriów i warunków, które wnioskodawca musi spełnić aby wniosek został uwzględniony, ogranicza więc możliwości decyzyjne organu.

Zdaniem skarżącej, poza faktem, iż zaskarżony akt administracyjny wyraża niczym nieuzasadnioną swobodę i dowolność, narusza obowiązujące normy prawne również w tym zakresie, iż pozbawia stronę możliwości zweryfikowania motywów leżących u jego podstaw jak również możliwości poddania go instancyjnej kontroli. Takie działanie stanowi rażący przejaw naruszenia podstawowych przepisów prawa i również z tego względu, wniesiona skarga winna zostać uwzględniona w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1161/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Organ I instancji przyjął, że oparcie dla zastosowania ww. przepisu stanowi wykładnia art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazany wyżej przepis przewiduje, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Sąd w całości podziela stanowisko GINB, że wskazanej w ww. normie prawnej zgody na stosowanie odstępstw nie powinno się odnosić do rozstrzygnięcia podejmowanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Powoduje to, że sprawa udzielenia tego rodzaju zgody nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, jak błędnie przyjmuje strona w złożonej skardze. Wymaga przypomnienia, że przez formę prawną działania administracji w nauce prawa administracyjnego uznaje się wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s.138). Najbardziej charakterystyczną z prawnych form działania administracji jest niewątpliwie decyzja administracyjna, niemniej nie pozostaje ona jedyną, która prowadzi do wywołania skutku prawnego na mocy aktywności podjętej przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 ww. ustawy warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak zatem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, taki wniosek sprawia, że w przypadku wystąpienia w podaniu o zgodę z powołaniem się na dyspozycję omawianego art. 46c ust. 3 sposób załatwienia tego podania może zostać poddany kontroli sądowej li tylko na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie pozostawania organu w bezczynności, w ramach której w konsekwencji możliwe jest skorzystanie przez Sąd z instrumentów zwalczania tego stanu określonych w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21, CBOSA).

Wobec tego Sąd uznaje za trafny ten kierunek poglądów, zgodnie z którym, z przywołanego przepisu 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani innych przepisów tej ustawy nie wynika, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. W ocenie Sądu, wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego nie można powiązać zgody udzielanej przez wojewodę z formą decyzji administracyjnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2019 r., I OSK 2268/18 CBOSA i przywołane w nim orzeczenia, wszystkie na: CBOSA). Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.

Powyższe nie oznacza, że omawianym przypadku w ogóle nie istnieje podstawa materialnoprawna zobowiązująca organ do podjęcia pewnego działania i uzewnętrznienia jego woli co do praw i obowiązków wnioskodawcy. Podstawę taką stanowi przepis art. 46c ust. 3 ww. ustawy. Tym niemniej, – jak już wyjaśniono – nie mamy tu do czynienia z sytuacją stanowiącą hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 61a ust. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.)

Organ II instancji prawidłowo przyjmując powyższe zapatrywanie i uchylając postanowienie Wojewody [...], jednocześnie jednak "umorzył" postępowanie organu I instancji". Takie rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie przez organ wyższej instancji, skoro GINB - skądinąd słusznie - doszedł do wniosku, że wniosek skarżącej nie zainicjował jakiegokolwiek postępowania, które powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem organu przybierającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia. Po wtóre, organ nie był uprawniony do "umarzania postępowania przed organem I instancji", w sytuacji gdy w wyniku złożenia przedmiotowego wniosku organ wojewódzki zobowiązany był wyrazić swoje stanowisko w zakresie udzielenia, bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od aktów prawnych wymienionych w art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które jednak jako "prerogatywa" Wojewody (na co wskazał GINB), nie jest podejmowane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli instancyjnej.

Odwołując się w tym miejscu do poczynionych na wstępie rozważań dotyczących możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że postanowienie wydawane na podstawie tego przepisu ma charakter jedynie formalnoprawny. Nie rozstrzyga ono merytorycznie i nie załatwia żadnej sprawy w ujęciu materialnym. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Ponownie wypada więc podkreślić, że w omawianym przypadku przepis art. 46c ust. 3 nie stwarza po stronie wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozpoznania jego żądań w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, lecz wyłącznie w ramach przyznanej "prerogatywy", która nie powoduje zainicjowania sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej bądź załatwianej milcząco. W konsekwencji, nie jest tu również wymagane wydanie przez organ postanowienia uregulowanego w art. 61a § 1 k.p.a., przy czym wydanie takiego orzeczenia przez Wojewodę nie wywołuje w zasadzie negatywnych skutków w obrocie prawnym bo i nie uruchamia trybu kontroli instancyjnej. Nie może być jednak mowy o "umorzeniu" w tym przedmiocie jakiegokolwiek postępowania, które podlegało kontroli organu wyższej instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia GINB.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.