Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2022/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 16 pkt 3 lit. a w odniesieniu do sformułowania "pasa drogowego", par. 18 pkt 3, par. 19 pkt 5 lit. b, części tekstowej i części graficznej uchwały odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz par. 21 pkt 2; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ".(dalej również "zaskarżona uchwała").

Podmiotem inicjującym postępowanie sądowe jest organ nadzoru, tj. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "skarżący"), który zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." w związku z art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ( z późn. zm.), poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej, jako integralnej części uchwały, załącznika określającego wzory kolorów ustalonych w planie dla obiektów budowlanych;

2. art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra u Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych", poprzez zawarcie w ustaleniach dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji - minimalnych wymagań w zakresie szerokości pasa drogowego dotyczących dojazdów nie wyznaczonych na rysunku planu miejscowego, których wydzielenie zostało dopuszczone na terenach przeznaczonych pod zabudowę;

3. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r.;

4. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego i planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp" - poprzez uchwalenie wzajemnie sprzecznych ustaleń planistycznych dotyczących szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania fragmentu terenu oznaczonego symbolem MN2;

5. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, w związku z brakiem ustalenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz geometrii dachu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami ZD1 oraz ZD2;

6. art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 2 ust. 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o rod", poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2 na poziomie 5 m, tj. niezgodnej z wymogiem przywołanych przepisów ustawy o rod;

7. art. 2 pkt 5 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), poprzez zaliczenie terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP, jako obszaru pod realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

W związku z powyższymi naruszeniami, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

1. § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały oraz załącznika nr 4;

2. § 16 pkt 3 lit. a uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) pasa drogowego (...) ";

3. § 18 pkt 3 uchwały;

4. § 19 pkt 5 lit. b uchwały;

5. części tekstowej i części graficznej uchwały odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2;

6. § 21 pkt 2 uchwały;

oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ", na sesji w dniu [...] lutego 2017 r. Rada Miejska w L. naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujący, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Wojewoda zakwestionował następujące ustalenia planu miejscowego:

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 skarżonej uchwały, jej integralną częścią jest " załącznik nr 4 - wzory kolorów ustalonych w planie dla obiektów budowlanych". Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o p.z.p. ustalenia dotyczące kolorystyki obiektów budowlanych są jednym z fakultatywnych elementów planu miejscowego, wobec czego mogą zostać określone w akcie planistycznym bez konieczności odwoływania się do ustaleń zawartych w załącznikach. W przypadku skarżonej uchwały zostały one określone w jej części tekstowej, poprzez odwołanie do systemu oznaczania barw RAL - w § 10 uchwały wskazano rodzaje kolorów dla pokryć dachów oraz elewacji budynków, które mogą być stosowane na obszarze objętym planem miejscowym, oznaczając je symbolami literowo- cyfrowymi. Wzory kolorów zostały ponadto określone w załączniku nr 4 do uchwały Nr [...], przy czym zdaniem organu nadzoru działanie takie było pozbawione podstaw prawnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W rozdziale 9 skarżonej uchwały Rada Miejska w L. określiła ww. zasady, stanowiąc w § 16 pkt 3 lit. a uchwały, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę dopuszcza się wydzielenie dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu, przy spełnieniu wymogu minimalnej szerokości pasa drogowego równej 6 m, a w przypadku dojazdu obsługującego więcej niż 5 działek -8 m.

Zdaniem wnoszącego skargę, gdy sporządzający plan zamierzał dopuścić na terenach nim objętych wydzielanie niewyznaczonych na rysunku planu miejscowego dojazdów do prywatnych nieruchomości, nie mógł określać minimalnych wymogów w zakresie szerokości tego rodzaju dojazdów operując pojęciem pasa drogowego.

Stosowanie w części tekstowej planu miejscowego pojęcia pasa drogowego bez jednoczesnego wyznaczenia jego lokalizacji w załączniku graficznym stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych, a w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności § 16 pkt 3 lit. a skarżonego planu miejscowego, w zakresie w jakim jest w nim mowa o pasie drogowym.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, określając w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o p.z.p.). W rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Tereny objęte skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są położone na obszarze oznaczonym na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. jako strefa 4 - Dolina [...] - rekreacja i osadnictwo. Stosownie do ustaleń tekstu ww. studium zawartych w części 2 pn. Kierunki rozwoju przestrzennego, rozdziale 2.3 pn. Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, punkcie 2.3.3. Wskaźniki zagospodarowania terenów, tabeli 12 (strona 60 studium) - minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w strefie 4 wynosi 2000 rn) Tymczasem w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] " wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem MN1, ustalając jednocześnie w tekście miejscowego planu minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych- z podziału nieruchomości na poziomie i 200 m2 (§ 18 pkt 3 skarżonej uchwały).

W ocenie organu nadzoru konieczne jest zatem wyeliminowanie nieważnych zapisów skarżonego aktu z obrotu prawnego. Ze względu na fakt, że określenie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jest ustaleniem fakultatywnym (art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.), stwierdzenie nieważności § 18 pkt 3 inkryminowanej uchwały pozwoli doprowadzić do jej zgodności z przepisami.

W ocenie organu nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały powstała wewnętrzna sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozbieżność pomiędzy częścią tekstowa, a częścią graficzną miejscowego planu - w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN2, stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie "wymaganego zakresu projektu mpzp, zgodnie z którym "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego ".

W rozdziale 7 skarżonego planu miejscowego określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Zgodnie z § 14 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. " Ustala się granice pasa technologicznego istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć o napięciu 400 kV, o przebiegu określonym na rysunku planu". Przebieg pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej, o której mowa wyżej, przez teren oznaczony symbolem MN2 został określony w części graficznej planu miejscowego i stosownie opisany w objaśnieniach do rysunku. Analiza dalszych ustaleń skarżonego planu miejscowego wskazuje natomiast, że w § 19 pkt 5 lit. b kwestionowanej uchwały zawarto zapis: " Ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN2 (...) 5) szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) b) fragment terenu położony w strefie kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy PN 400 mm". Powyższe jednoznacznie wskazuje na rozbieżność zarówno pomiędzy ustaleniami części tekstowej skarżonego planu, jak i sprzeczność pomiędzy ustaleniami zawartymi w tekście uchwały oraz w załączniku graficznym do niej. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż cześć graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera norm prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to cześć tekstowa planu.

Wobec powyższego w opinii organu nadzoru istnieje konieczność stwierdzenia nieważności § 19 pkt 5 lit. b skarżonej uchwały, co doprowadzi do wewnętrznej spójności części tekstowej oraz jej zgodności z częścią graficzną, nie naruszając przy tym komunikatywności całego aktu prawnego.

Analiza treści skarżonej uchwały wskazuje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] " nie zróżnicowano jasno ustaleń, o których mowa w 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w odniesieniu do terenu ogólnego i działek, pomimo że ograniczenia dotyczące rodzajów obiektów budowlanych oraz ich gabarytów wynikające ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych dotyczą wyłącznie terenu działek w ramach rodzinnych ogrodów działkowych. Stosownie do art. 13 ust. 1 ww. ustawy "Na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich zaś stosownie do art. 2 ust. 9a ustawy o rod "Ilekroć w ustawie jest mowa o (...) altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacvjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich przypadku terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2 wskaźniki maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz geometrii dachu nie zostały określone, natomiast maksymalna wysokość zabudowy na tych obszarach została ustalona na poziomie 5 m (§ 22 pkt 2 lit. b i § 23 pkt 2 lit b ww. uchwały), tj. niezgodnie z cytowanymi powyżej art. 13 ust. 1 oraz art. 2 ust. 9a ustawy o rod.

Stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m.in. ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Definicja inwestycji celu publicznego została zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy p.z.p., i należy przez nią rozumieć "(...) działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również Inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) ".

W inkryminowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w L. uchwaliła, że teren oznaczony symbolem ZP, którego przeznaczenie określono jako teren zieleni urządzonej, jest terenem pod realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (§21 pkt 2 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru przywołany wyżej § 21 pkt 2 uchwały należy uznać za naruszający regulację art. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym Ustawodawca przesądził, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Na liście celów publicznych nie znalazły się tereny zieleni urządzonej, a wobec zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów określających katalog celów publicznych - pojęcia te należy rozumieć ściśle. Skoro zatem tereny zieleni urządzonej nie zostały wprost wskazane w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie planu miejscowego, zgodnie z którym są one przeznaczone pod inwestycję celu publicznego, narusza w ocenie organu nadzoru istotnie ww. przepisy i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Mając zatem na uwadze, że teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem ZP nie obejmuje żadnej z działek wymienionych w studium miasta i gminy L. jako planowane pod inwestycję celu publicznego, Wojewoda uznał, że wyjaśnienia gminy dotyczące określonego w studium przeznaczenia tegoż terenu pozostają bez wpływu na ocenę legalności § 21 pkt 2 kwestionowanej uchwały. Irrelewantne dla sprawy są również sygnalizowane przez gminę trudności w stosowaniu przepisów, które powodują, że zieleńce - stanowiące preferowaną przez samorząd formę zieleni urządzonej - nie mogą być realizowane jako inwestycja celu publicznego, bowiem - jak wskazano na stronie 17. niniejszej skargi - fakt, że ustawodawca nałożył na organ obowiązek wykonywania określonych zadań publicznych nie jest równoznaczny z zezwoleniem na jego realizację w formie inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o :

oddalenie skargi w całości;

zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Gmina L. nie zgodziła się z zarzutami organu nadzoru, podnosząc :

Zgodnie z dyspozycją § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Ustawa może zawierać załączniki". zgodnie z ust. 2 przytoczonego przepisu "W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym". "Wzory kolorów ustalonych w dianie dla obiektów budowlanych" są pochodną (uszczegółowieniem) ustaleń § 10 uchwały. Część tekstowa, co wynika wprost z istoty tego elementu planu, może mieć wyłącznie charakter normatywny. Cementy nienormatywne należy więc zamieszczać w załącznikach do uchwały, zgodnie z dyspozycją § 19 ust. 2 wymienionego wcześniej rozporządzenia. Skarżący zdaje się zapominać, że uchwała Rada Gminy nie wprowadziła w tym zakresie nowej innej kolorystyki, a jedynie to wyłącznie w celu lepszego zobrazowania planu wskazała możliwie najbardziej zbliżone kolory wg systemu RAL. Gdyby w zakresie odwzorowania kolorów przyłożyć miarę jakiej zdaje się wymagać Wojewoda, należałoby ten plan, jak i Nidy inny, odczytywać z certyfikowanym wzornikiem kolorów wg specyfikacji RAL. Nie było więc ani umiarem ani celem Rady Gminy wychodzenie poza zakres umocowania ustawowego aby tworzyć własny system kolorystyczny, a jedynie uczynić go bardziej czytelnym. Skarga w tym zakresie wydaje się być przejawem zbytniego formalizmu.

Odnosząc się do drugiego z wniosków Gmina wskazała, że intencją sporządzającego plan było wydzielenie w planie niezbędnego układu dróg publicznych z jednoczesnym pozostawieniem właścicielom nieruchomości możliwości wydzielania prywatnych dojazdów do swoich nieruchomości, stanowiących jedną z dopuszczonych przepisami postaci dostępu do układu dróg publicznych. Mając na uwadze tendencję panującą w gminie do wydzielania dojazdów o najmniejszej dopuszczonej przepisami szerokości - 5 m, sporządzający plan postanowił uregulować warunki wydzielania dojazdów, szczególności ich minimalną szerokość w przypadkach gdy dojazd obsługując więcej niż jedną nieruchomość pełni funkcję drogi wewnętrznej. Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) pojęcie linii rozgraniczających drogę odnosi się do granic terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalonych w planie, a więc wydzielonych na rysunku planu. Dojazdy, o których mowa w § 16 pkt 3 uchwały, nie zostały wydzielone w planie, dlatego też przy tworzeniu ustaleń posłużono się pojęciem pasa drogowego w znaczeniu ogólnym, które zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) oznacza: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz i przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia Wiązane z potrzebami zarządzania drogą". Pojęcie to jest powszechnie stosowane w ustawach, rozporządzeniach i uchwałach dotyczących kwestii dróg;

W zakresie problemu poruszonego w siódmym tiret: do dnia 13 kwietnia br. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] " obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Zgodnie z dyspozycją § 9 pkt 5 tego planu dla terenu 1MN, odpowiadającemu terenowi MN1, minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej ustalono na 1200 m\ Na takie też działki podzielona została część terenu 1MN, wzdłuż ul. [...]. Z uwagi na istniejące zagospodarowanie oraz ustalenia obowiązującego planu miejscowego, a także chcąc uniknąć obniżenia wartości nieruchomości, ustalono minimalną powierzchnię działki na poziomie 1200 m.

Ustalenie § 19 pkt 5 lit. b jest pomyłką pisarską, chodzi o pas technologiczny istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV., niemniej jednak analizując skutki jakie może ta omyłka powodować w trakcie realizacji ustaleń planu, zwrócić należy uwagę, iż wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo, uwzględniając ograniczenia dla «budowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych dla linii energetycznych najwyższych napięć o napięciu 400 kV. Abstrahując od faktu, iż ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu dotyczą skrawka terenu MN2 o powierzchni niespełna 116 m2, w przypadku konieczności uzyskania uzgodnienia w związku z realizacją obiektów budowlanych, uzgodnienie będzie wymagane od zarządcy faktycznie istniejącej sieci a nie od zarządcy sieci, którą omyłkowo wskazuje tekst planu. Ponieważ na rysunku planu sieć i granice pasa technologicznego są ustalone i opisane prawidłowo - ustalenie faktycznego zarządcy sieci (i ewentualnego organu uzgadniającego) nie nastręczać będzie problemów. Należy wskazać, iż przepis § 19 pkt 5 lit. b nie ma samodzielnie charakteru normatywnego. Taki charakter mają ustalenia § 14 ust 1 i 2, które to przepisy ustalają granicę pasa technologicznego (na rysunku planu), a następnie określają szczególne warunki ««gospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w granicach tego pasa. Ustaleniem normatywnym jest także wspomniane wcześniej ustalenie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wrócenie uwagi w ustaleniach szczegółowych dla terenów na fakt, że fragment terenu podlega szczególnym warunkom zagospodarowania terenu oraz ograniczeniom w ich użytkowaniu jest pomocniczym przepisem, który ogólną normę §14 łączy z terenami, których ta norma dotyczy. Praktyka wskazuje, że przepisy łączące przepisy ogólne z rysunkiem planu i konkretnym terenem zazwyczaj bardzo ułatwiają posługiwanie się planem miejscowym;

Zasady funkcjonowania, w tym zasady zagospodarowania, rodzinnych ogrodów działkowych, a także prawa i obowiązki działkowców zostały określone w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 20 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 przytoczonej ustawy "Działkowiec ma prawo zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia zgodnie z przepisami ustawy oraz regulaminem". Dyspozycja art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy doprecyzowuje, iż na terenie działki może znajdować się: altana działkowa spełniająca wymagania określone w art. 2 pkt 9a - "wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach ¡¡łaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2, oraz obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 15 m2 oraz o wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Przepisy przytoczonej ustawy jednoznacznie określiły więc parametry obiektów jakie mogą być lokalizowane na terenie działek w ramach rodzinnych ogrodów działkowych. Ustalenia § 22 pkt 2 lit. a oraz § 23 pkt 2 lit. a planu wyraźnie wskazały, iż na terenach oznaczonych symbolem ZD1 I ZD2 możliwa jest wyłącznie lokalizacja altan i obiektów gospodarczych w rozumieniu przepisów odnoszących się do rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym plan odwołał się do opisanych powyżej ustaleń ustawy w zakresie parametrów obiektów. Mając na uwadze fakt, iż ustalenia planu miejscowego działają wspólnie z przepisami odrębnymi, w tym wypadku przepisami ustawy r.o.d., w ocenie sporządzającego plan nie Wchodziła więc konieczność ustalenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz geometrii dachu. W planie ustalono natomiast położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczając tym samym obszar na którym mogą powstawać obiekty wskazane w ustawie f,0.d. Z uwagi na brak ustalenia w zakresie geometrii dachu, maksymalną wysokość zabudowy ustalono na poziomie 5 m. Na ustalenie to nakłada się bowiem dyspozycja art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy w zakresie ograniczenia wysokości w przypadku dachów płaskich do 4 m. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w »prawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. {§87) tereny ogrodów działkowych zaliczone zostały do terenów zieleni i wód - podpunkt 5.4, a nie do terenów zabudowy, dla których niezbędne jest określenie wskazanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 f, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) parametrów i Wskaźników kształtowania zabudowy.

Podstawą prawną do zaliczenia terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem ZP, do inwestycji celu publicznego był art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.). Znaczna część terenu - działki o nr ew.: [...], stanowi własność Gminy L. . Pozostała część terenu - fragmenty działek o nr ew.: [...] i [...], stanowiącą własność prywatną, gmina ma zamiar wykupić. Wspomniany teren zieleni urządzonej jest częścią projektowanego układu publicznych terenów zieleni1 związanych ze starorzeczem W., ciągnących się od B. aż do D . Wspomniany układ terenów zieleni został wskazany do realizacji w Studium jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym na stronie 81, w pkt 4 jako inwestycje w zakresie ochrony środowiska

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia [...] lutego 2017 r. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

Wskazać należy, że wniesiona skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzą do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, wraz z datą uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art.15 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1 powołanego przepisu), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4 powołanego przepisu), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6 powołanego przepisu), granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7 powołanego przepisu), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9 powołanego przepisu), zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10 powołanego przepisu).

Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, określone w § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a mianowicie:

• ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (pkt 4 powołanego przepisu), przy czym zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów - należy przez to rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy,

• ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (pkt 7 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (pkt 9 powołanego przepisu).

Z kolei projekt rysunku planu miejscowego, stosownie do treści § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia oraz linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego).

Warto również wskazać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art.1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje również ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Zaakcentowania wymaga, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Skoro ustalenia planu zawierają normy wiążące, to stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych na dalszych etapach realizacji zamierzeń inwestycyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący dopuszczenia się wydzielenie dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu, przy spełnieniu wymogu minimalnej szerokości pasa drogowego równej 6 m, a w przypadku dojazdu obsługującego więcej niż 5 działek -8 m.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ilekroć w ww. akcie jest mowa o pasie drogowym, należy przez to rozumieć wydzielony liniami .granicznymi i grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnia, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych stanowi, że pod pojęciem linii rozgraniczających drogę "(...) rozumie się (...) granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasv drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) ".

Powyższe wskazuje, że pojęcia pasa drogowego i linii rozgraniczających grunt, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu - są nierozerwalnie związane.

Sąd podziela stanowisko wojewody, że w przypadku skarżonej uchwały organ stanowiący gminy zastosował pojęcie pasa drogowego, odnosząc je do dojazdów niewydzielonych na rysunku stanowiącym załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie w części tekstowej planu miejscowego pojęcia pasa drogowego bez jednoczesnego wyznaczenia jego lokalizacji w załączniku graficznym stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych, a w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności § 16 pkt 3 lit. a skarżonego planu miejscowego, w zakresie w jakim jest w nim mowa o pasie drogowym.

Na aprobatę zasługuje również zarzut dotyczący wiążącego charakteru studium wynikającego z przepisu art. 9 ust._4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., ale również z art. 15 ust. 1 zd. 1 oraz art. 20 usJL.,1 ww. ustawy.

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu oceny czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie rysunku planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń zawartych w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Istotnym jest, że w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu studium". Chociaż studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, określając w szczególności kierunki L wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o p.z.p.). W rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Tereny objęte skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są położone na obszarze oznaczonym na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. jako strefa 4 - Dolina [...] - rekreacja i osadnictwo. Stosownie do ustaleń tekstu ww. studium zawartych w części 2 pn. Kierunki rozwoju przestrzennego, rozdziale 2.3 pn. Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, punkcie 2.3.3. Wskaźniki zagospodarowania terenów, tabeli 12 - minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w strefie 4 wynosi 2000 rn. Tymczasem w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] " wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem MN1, ustalając jednocześnie w tekście miejscowego planu minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych- z podziału nieruchomości na poziomie 1200m2

Sąd podziela ocenę organu nadzoru, że konieczne jest wyeliminowanie nieważnych zapisów skarżonego aktu z obrotu prawnego. Ze względu na fakt, że określenie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jest ustaleniem fakultatywnym (art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.), stwierdzenie nieważności § 18 pkt 3 inkryminowanej uchwały pozwoli doprowadzić do jej zgodności z przepisami.

W ocenie Sądu trafny jest również zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną miejscowego planu - w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN2. Organ nadzoru słusznie zakwalifikował to, jako naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, zgodnie z którym "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego ".

W rozdziale 7 skarżonego planu miejscowego określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Zgodnie z § 14 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. " Ustala się granice pasa technologicznego istniejącej napowietrzne}j linii elektroenergetycznej najwyższych napięć o napięciu 400 kV, o przebiegu określonym na rysunku planu". Przebieg pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej, o której mowa wyżej, przez teren oznaczony symbolem MN2 został określony w części graficznej planu miejscowego i stosownie opisany w objaśnieniach do rysunku. Analiza dalszych ustaleń skarżonego planu miejscowego wskazuje natomiast, że w § 19 pkt 5 lit. b kwestionowanej uchwały zawarto zapis: "Ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN2 (...) 5) szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) b) fragment terenu położony w strefie kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy PN 400 mm". Powyższe jednoznacznie wskazuje na rozbieżność zarówno pomiędzy ustaleniami części tekstowej skarżonego planu, jak i sprzeczność pomiędzy ustaleniami zawartymi w tekście uchwały oraz w załączniku graficznym do niej.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż cześć graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może b\ć z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera norm prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to cześć tekstowa planu.

Stanowisko doktryny i judykatury, ale przede wszystkim przepisy art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., a także § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, jednoznacznie wskazują, iż ustalenia części graficznej wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej.

Należy podzielić stanowisko organu, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której ustalenia planu miejscowego pozostawiają wątpliwości co do rodzaju infrastruktury przebiegającej przez obszar objęty planem, a co za tym idzie - co do warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w jego użytkowaniu. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. W tym kontekście nie sposób zaakceptować wyjaśnień, że zapis § 19 pkt 5 lit. b kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym fragment terenu oznaczonego symbolem MN2 jest położony w strefie kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN 400 mm, jest oczywistą omyłką pisarską. Bez wpływu na ocenę organu nadzoru pozostają również twierdzenia, że § 19 pkt 5 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " nie ma samodzielnie charakteru normatywnego, a jest przepisem pomocniczym, który łączy ogólną normę zawartą w § 14 kwestionowanej uchwały z terenami, których ta norma dotyczy. Jakkolwiek zgodnie z przedstawionymi wyjaśnieniami technika taka ma ułatwiać posługiwanie planem miejscowym, to w przypadku niniejszego planu miejscowego - z uwagi na zaistniały błąd w ustaleniach - czyni zapisy uchwały wzajemnie sprzecznymi, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp.

Wobec powyższego, słuszna jest opinia organu nadzoru, że istnieje konieczność stwierdzenia nieważności § 19 pkt 5 lit. b skarżonej uchwały, co doprowadzi do wewnętrznej spójności części tekstowej oraz jej zgodności z częścią graficzną, nie naruszając przy tym komunikatywności całego aktu prawnego.

Zasadny zdaniem Sądu jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp - poprzez nieustalenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz geometrii dachu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami ZD1 oraz ZD2, a także zarzut naruszenia ww. przepisów w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 2 ust. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach dzialkowych poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2 na poziomie 5 m, należy ponownie podkreślić, że art. 15 ustawy o p.z.p. jest jednym z podstawowych przepisów regulujących zasady sporządzania planu miejscowego. Ustawodawca, wskazując w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. obowiązkową i fakultatywną treść planu miejscowego, wyznaczył zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów objętych ustaleniami planu miejscowego.

Stosownie do art. 15 ust. 1 zdanie 1 ustawy o p.z.p. " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem ". Zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlane' (...) oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp " (...) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (...) a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia dotyczące maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz gabarytów obiektów, w tym wysokości projektowanej zabudowy i geometrii dachu, należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego. W związku z powyższym powinny one znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym, a przy ich określaniu należy mieć na uwadze wymogi wynikające z przepisów odrębnych.

Zgodnie z –art. 2 pkt-5-ust w ww. akcie jest mowa o rodzinnym ogrodzie działkowym - należy przez to rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające sic z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Działka z kolei jest definiowana jako podstawowa jednostka przestrzenna rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (art. 2 pkt 2 ustawy o rod), natomiast teren ogólny - jako grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek (art. 2 pkt 3 ustawy o rod).

Analiza treści skarżonej uchwały wskazuje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] " nie zróżnicowano ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w odniesieniu do terenu ogólnego i działek, pomimo że ograniczenia dotyczące rodzajów obiektów budowlanych oraz ich gabarytów wynikające z ustawy o rod dotyczą wyłącznie terenu działek w ramach rodzinnych ogrodów działkowych. Stosownie do art. 13 ust. 1 ww. ustawy "Na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich zaś stosownie do art. 2 ust. 9a ustawy o rod "Ilekroć w ustawie jest mowa o (...) altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacvino-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich

W przypadku terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2 wskaźniki maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz geometrii dachu nie zostały określone, natomiast maksymalna wysokość zabudowy na tych obszarach została ustalona na poziomie 5 m (§ 22 pkt 2 lit. b i § 23 pkt 2 lit b ww. uchwały), tj. niezgodnie z cytowanymi powyżej art. 13 ust. 1 oraz art. 2 ust. 9a ustawy o rod.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., IV SA/Po 1203/11, LEK nr 1125241, , że jeśli organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, to nie przesądza to samo w sobie o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione ".

■ Jednocześnie Sąd akceptuje ocenę Wojewody [...], że w przypadku inkryminowanej uchwały brak jest takiego uzasadnienia, a opisane nieprawidłowości wskazują, że przy określaniu wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gabarytów obiektów dla obszarów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem:

- obligatoryjny minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz geometrii dachu nie został określony, wbrew wymogom art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp,

- maksymalna wysokość planowanej zabudowy została określona niezgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 13 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 9a ustawy o rod,

co uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisów części tekstowej i części graficznej uchwały odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2 na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p..

W pełni usprawiedliwiony jest również zarzut nieuprawnionego zaliczenia terenu zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP, jako obszaru pod realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m.in. ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Definicja inwestycji celu publicznego została zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., i należy przez nią rozumieć "(...) działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również Inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) ".

Mówiąc o celach publicznych, należy przede wszystkim mieć na względzie treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z tego powodu w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono także definicję celów publicznych.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami). Katalog określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie wyczerpuje wszystkich celów publicznych przewidzianych przepisami, bowiem zgodnie z art. 6 pkt 10 ww. aktu cele publiczne mogą być określane również przez odrębne ustawy. Takie brzmienie przepisów wskazuje, że jakkolwiek katalog celów publicznych jest zamknięty na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie stanowi on kompletnego spisu czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych.

Analizując niniejsze zagadnienie organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę na zakres pojęć "cel publiczny" i "zadanie publiczne". W tym celu można odwołać się do poglądu wyrażonego w publikacji Ewy Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym katalog celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że cele te nie są tożsame z zakresem użytego w Konstytucji RP pojęcia zadań publicznych, gdyż katalog ten nie ma związku z częścią takich zadań. Nie wszystkie bowiem zadania publiczne mogą być wykonywane przy pomocy instytucji, o których mowa w komentowanej ustawie (w tym wywłaszczenia).

Kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości zostały uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami w Dziale III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, rozdziale IV Wywłaszczanie nieruchomości. Przepisy powyższego rozdziału Stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 112 ust. 2 i 3 ww. ustawy "Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości" i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują jak daleko idące konsekwencje dla prawa własności, prawa użytkowania wieczystego czy innych praw rzeczowych na nieruchomości może mieć Zaliczenie danej kategorii inwestycji do celów publicznych. Z tego też względu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający katalog celów publicznych należy interpretować ściśle,.

W inkryminowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w L. uchwaliła, że teren oznaczony symbolem ZP, którego przeznaczenie określono jako teren zieleni urządzonej, jest terenem pod realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (§ 21 pkt 2 uchwały).

Sąd aprobuje stanowisko organu nadzoru, że przywołany wyżej § 21 pkt 2 inkryminowanej uchwały należy uznać za naruszający regulację art. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca przesądził, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Na liście celów publicznych nie znalazły się tereny zieleni urządzonej, a wobec zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów określających katalog celów publicznych - pojęcia te należy rozumieć ściśle. Skoro zatem tereny zieleni urządzonej nie zostały wprost wskazane w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie planu miejscowego, zgodnie z którym są one przeznaczone pod inwestycję celu publicznego, narusza w ocenie organu nadzoru istotnie ww. przepisy i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Słuszność powyższego poglądu potwierdza dodatkowo porównanie zapisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp określających kategorie terenów zieleni urządzonej (parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje) z treścią art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje ono jednoznacznie, że jeśli chodzi o tereny zieleni urządzonej, tylko na obszarach przeznaczonych pod lokalizację parków plan miejscowy może przewidywać realizację inwestycji celu publicznego. Z porównania wskazanych wyżej regulacji wynika bowiem bezsprzecznie, że w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się terminami o węższym znaczeniu niż pojęcie terenu zieleni urządzonej zastosowane w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, przy czym wskazać należy, iż przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem późniejszym i tym samym wyraża on aktualną wolę ustawodawcy. Należy również zaznaczyć, iż w sensie cywilno-prawnym czym innym jest pojęcie " zamiaru wykupu " od pojęcia " wywłaszczenia ".

W wyjaśnieniach przedstawionych organowi nadzoru wskazano ponadto, że teren oznaczony symbolem ZP jest częścią projektowanego układu publicznych terenów zieleni związanych ze starorzeczem W. i został wskazany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym na stronie 81, w pkt 4 jako inwestycje w zakresie ochrony środowiska.

Zgodnie z przywołanymi wyżej zapisami studium, planowane na terenie gminy lokalne inwestycje celu publicznego obejmują takie działania jak m.in. "(...) rewitalizacja układu jezior starorzecza W. wzdłuż S. z urządzeniem terenów zieleni i parku edukacji ekologicznej z wykorzystaniem działek o nr ew. [...] obręb [...] (strefa 4)", a tymczasem teren oznaczony w kwestionowanym planie miejscowym symbolem ZP obejmuje - zgodnie z wyjaśnieniami gminy - działki: [...], stanowiące własność gminy L. , oraz fragmenty działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które gmina zamierza wykupić od prywatnych właścicieli. Analiza załącznika graficznego do skarżonej uchwały wskazuje ponadto, że teren oznaczony symbolem ZP rozciąga się również na fragment działki o numerze ewidencyjnym [...].

Mając zatem na uwadze, że teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem ZP nie obejmuje żadnej z działek wymienionych w studium miasta i gminy L. jako planowane pod inwestycję celu publicznego, należy za organem nadzoru uznać, że wyjaśnienia gminy dotyczące określonego w studium przeznaczenia tegoż terenu pozostają bez wpływu na ocenę legalności § 21 pkt 2 kwestionowanej uchwały. Bez znaczenia dla sprawy są również sygnalizowane przez gminę trudności w stosowaniu przepisów, które powodują, że zieleńce - stanowiące preferowaną przez samorząd formę zieleni urządzonej - nie mogą być realizowane jako inwestycja celu publicznego, bowiem - jak wskazano na stronie 17. niniejszej skargi - fakt, że ustawodawca nałożył na organ obowiązek wykonywania określonych zadań publicznych nie jest równoznaczny z zezwoleniem na jego realizację w formie inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej, jako integralnej części uchwały, załącznika określającego wzory kolorów ustalonych w planie dla obiektów budowlanych.

Zgodnie z dyspozycją § 29 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Ustawa może zawierać załączniki". Zgodnie z ust. 2 przytoczonego przepisu "W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym".

Sąd akceptuje stanowisko organu gminy, że "Wzory kolorów ustalonych w dianie dla obiektów budowlanych" są pochodną (uszczegółowieniem) ustaleń § 10 uchwały. Część tekstowa, co wynika wprost z istoty tego elementu planu, może mieć wyłącznie charakter normatywny. Elementy nienormatywne należy więc zamieszczać w załącznikach do uchwały, zgodnie z dyspozycją § 19 ust. 2 wymienionego wcześniej rozporządzenia.

Przekonujące są wyjaśnienia Rady Gminy L. , że zaskarżona uchwała nie wprowadziła w tym zakresie nowej tj. innej kolorystyki, a jedynie w celu lepszego zobrazowania założeń planu, wskazała najbardziej zbliżone kolory wg systemu RAL.

Wbrew zarzutowi skargi, w Rada Miejska w L. uchwalając załącznik nr 4 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., co skutkuje oceną, że nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności ustaleń uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odnoszących się do tego załącznika, jak również stwierdzenie nieważności samego załącznika nr 4.

Mając na uwadze powyższe uchybienia w ocenie Sądu niezbędnym było stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w części dotyczącej :

1.. § 16 pkt 3 lit. a uchwały, w odniesieniu do sformułowania: " (...) pasa drogowego (...) ";

2. § 18 pkt 3 uchwały;

3. § 19 pkt 5 lit. b uchwały;

4. części tekstowej i części graficznej uchwały odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami ZD1 i ZD2;

5. § 21 pkt 2 uchwały.,

Przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych reguł legislacji, mieć na uwadze, że akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu prawnego winien być przejrzysty, a dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać czytelne i jednoznaczne ustalenia. Dla zachowania stanu praworządności będzie wystarczające usunięcie przez gminę stwierdzonych uchybień bez konieczności powtórzenia całej, kosztownej i skomplikowanej procedury planistycznej.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.