Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 480/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 52,art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Artur Kot, Protokolant referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Wójt Gminy C. (zwany dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 52 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., zwana dalej" "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pracowni Architektów [...] występujących w imieniu inwestora Gminy C. (zwana dalej: "inwestor"), orzekł o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie obiektów w zabudowie usług publicznych, zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...], [...] i [...] oraz części pasa drogowego przyległej drogi wojewódzkiej nr ewidencyjny działki [...] i gminnej nr ewidencyjny działki [...] (ul. O.), w miejscowości C., gmina C.

Organ I instancji podał, że inwestycja dotyczy budowy budynku administracyjnego, obiektów rekreacji i kultury (amfiteatr i scena z budynkiem zaplecza, plac zabaw, plac do terenowej gry w szachy), wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną w tym zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe o pojemności do 25 m3 oraz dwoma zjazdami publicznymi z przyległej drogi wojewódzkiej, trzema zjazdami publicznymi z przyległej drogi gminnej i miejscami postojowymi.

Określając warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych wskazał w zakresie linii zabudowy, iż linię zabudowy dla budynków i budowli zadaszonych od strony drogi wojewódzkiej – ustala się w odległości 20 m od krawędzi jezdni ww. drogi, uwidocznioną na załączniku Nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Maksymalną wielkość powierzchni zabudowy obiektami kubaturowymi w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalił na 15%. Minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalił na 40%. W zakresie gabarytów rzutu projektowanej zabudowy wskazał, że są one ograniczone wymiarami terenu inwestycji, wskaźnikiem maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i względami funkcjonalnymi oraz doświetlenia budynku.

Wysokość projektowanej zabudowy ustalił: dla budynku administracyjnego: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - maksymalnie 9 m, podobnie dla budynku zaplecza sceny: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - maksymalnie 9 m natomiast maksymalną szerokość elewacji frontowych ustalił: dla budynku administracyjnego - maksymalnie 40 m, a dla budynku zaplecza sceny - maksymalnie 25 m.

W zakresie geometrii dachów określił: dla budynku administracyjnego - dach dwuspadowy złożony z brył dwuspadowych lub wielospadowy, o symetrycznym nachyleniu połaci dachowych pod kątem w zakresie 30-45°, dopuszczając realizację lukarn okien połaciowych i świetlików w połaciach dachowych.

Jednocześnie Wójt zaznaczył, iż decyzja nie określa odległości projektowanych budynków od granic sąsiednich działek budowlanych. Szczegółowe usytuowanie inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem MI"). Usytuowanie budynku powinno być zgodne z wymaganiami wynikającymi z § 12, § 13, § 60, § 271, § 272 ww. rozporządzenia.

Wójt określił także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi infrastrukturalnej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Pracowni Architektów [...] działającej w imieniu inwestora (z [...] czerwca 2012 r. – przypis Sądu). Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta na skutek odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (zwana dalej: "skarżąca", "spółka") została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwany dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Podstawę powyższego stanowiły nieprawidłowości we wniosku oraz w zakresie postępowania uzgodnieniowego. Ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu wniosku, Wójt wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także i ta decyzja została w wyniku odwołania skarżącej uchylona – decyzją Kolegium znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło wówczas nieprawidłowości wniosku i decyzji w zakresie określenia inwestora, nieprawidłową mapę do wniosku, niewłaściwie określony teren inwestycji, niezgodność wniosku w części opisowej i graficznej.

Organ I instancji wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając sprawę usunięto wszystkie stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia. Wskazał, iż planowana inwestycja zakwalifikowana jest do kategorii inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja nie jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie i/lub znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2010 r. Nr 213 poz. 1397). Lokalizacja projektowanych obiektów nie przewiduje zbliżeń do granic sąsiednich działek budowlanych, które skutkowałyby koniecznością objęcia tych działek obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, zgodnie z przepisami rozporządzenia MI. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji pokrywa się z granicami terenu inwestycji, w sposób określony we wniosku w przedmiotowej sprawie. Nie zachodzi zatem okoliczność powiększenia zakresu stron postępowania w przedmiotowej sprawie o właścicieli lub władających nieruchomościami innymi niż posiadające wspólną granicę z działkami wchodzącymi w całości lub w części w skład terenu inwestycji. WW. inwestycja zlokalizowana jest na terenie wykazanym w ewidencji gruntów jako teren rolny i została uzgodniona z właściwymi organami uzgadniającymi. Ponadto planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz dla którego obowiązek sporządzenia takiego planu nie obowiązuje ani nie został ustalony.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 50 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej: "u.g.n.") polegającym na przyjęciu, że inwestycja stanowiąca przedmiot skarżonej decyzji jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy inwestycje celu publicznego wyodrębnia się na podstawie kryterium przedmiotowego, gdzie konieczne jest wystąpienie jednocześnie określenia przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., jak również przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, co w konsekwencji spowodowało braki w dokonaniu przez organ administracji ustalenia, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne;

2. art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez: a) brak dokonania starannej oceny wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na nieruchomości skarżącej, gdzie granice obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji wyznacza oddziaływanie faktyczne na nieruchomości sąsiednie; b) realizację przedmiotowej inwestycji, która pozbawi spółkę jako właściciela działki [...], dostępu do drogi publicznej;

3. art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w toku postępowania, co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, poprzez nie umieszczenie na tablicy ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o niniejszym postępowaniu i skarżonej decyzji;

4. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niezastosowanie;

5. ponadto błędnie przyjęto nazewnictwo "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego";

6. na działce nr [...] zlokalizowana jest studnia głębinowa, co do której nie poczyniono uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w kwestii wymagań Prawa wodnego. Ponadto nie określono lokalizacji naniesień w stosunku do tej studni głębinowej więc istnieje zagrożenie naruszenia wynikającego z Prawa ochrony środowiska i Prawa wodnego;

7. decyzja winna wskazywać projektowane przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, by nie było rozbieżności w daleko posuniętych i dokonanych już uzgodnieniach planu miejscowego zagospodarowania z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

8. na załączonej kopii mapy powinien znaleźć się cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji;

9. brak informowania stron o ustaleniach z organami odrębnymi przy uzgodnieniach projektu decyzji;

10. złamanie zasady praworządności i dokładnego wyjaśnienia sprawy;

11. brak kopii mapy zasadniczej;

12. brak uzgodnienia decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium podało, iż w terenie zamierzonej inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, zatem rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożyła Gmina C. działająca przez pełnomocnika - Pracownię Architektów "[...]". Złożony wniosek, po wcześniejszych uzupełnieniach jest kompletny i spełnia obecnie wszystkie wymogi z art.52 ust. 2 u.p.z.p, bowiem określa na prawidłowej mapie granice terenu inwestycji, zawiera wszystkie dane dotyczące projektowanej inwestycji, takie jak rodzaj oraz podstawowe gabaryty poszczególnych budynków. Wskazuje też na potrzeby w zakresie infrastruktury. Wskazano, że za strony postępowania uznani zostali właściciele i współwłaściciele działek przyległych do terenu inwestycji, których zawiadomiono o wszczęciu postępowania i zapewniono im czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Kolegium uznało, że postępowanie w tym zakresie przeprowadzone zostało prawidłowo.

Wskazało następnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie poprzedzone zostało przygotowaniem projektu decyzji przez osobę do tego uprawnioną, który to projekt poddany został uzgodnieniom z organami właściwymi i uzyskał pozytywne uzgodnienia. Zamierzona inwestycja planowana jest do realizacji na gruntach stanowiących własność Gminy C. (działka [...] i [...]) oraz na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa (działka [...]), zatem nie zachodzi potrzeba dokonywania oceny w przedmiocie jej celowości. Podjęta przez organ I instancji decyzja spełnia wymogi art. 54 u.p.z.p., bowiem zawiera wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia wymagane tym przepisem, w tym prawidłowo formułuje wymogi w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydanie tej decyzji nie narusza słusznego interesu stron postępowania. Ponadto decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z wymogami przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w ramach własnego postępowania zwrócił się do Wójta o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące w szczególności oznaczeń na załącznikach graficznych oraz rodzaju studni znajdującej się na działce [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i określenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że budowa budynku administracyjnego jak również obiektów rekreacji i kultury mieści się w pojęciu celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest bowiem na kryterium przedmiotowym, co oznacza, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Zgodnie zaś z ustawą o samorządzie gminnym, do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, w tym zaspokojenie potrzeb w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych oraz kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek kultury.

Kolegium za właściwe uznało stanowisko organu I instancji, że oddziaływanie ww. inwestycji zamykać się będzie w granicach terenu przeznaczonego pod jej realizację i inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na tereny sąsiednie. Ponadto realizacja przedmiotowego zamierzenia nie pozbawi skarżącej dostępu do drogi publicznej. Nawet jeżeli działka [...] stanowi ciek wodny, to dojazd do działki nr [...] może odbywać się inną drogą, np. drogą opartą na działce nr [...] i [...].

Za nieuprawniony uznało także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. organ jest zobowiązany do powiadomienia stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Strony zostały pisemnie zawiadomione o wszczęciu postępowania, a w aktach sprawy znajduje się obwieszczenie informujące o zakończeniu postępowania z adnotacją, że zostało ono wywieszone w dniu [...] marca 2013 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i na terenie inwestycji oraz obwieszczenie o wydaniu decyzji, na którym znajduje się adnotacja, że zostało ono wywieszone w dniu [...] marca 2013 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w C. i na terenie inwestycji. Uznało także, że w świetle regulacji art. 53 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być doręczona inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja, pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co w tym wypadku miało miejsce – to zarzut o niedoręczeniu decyzji spółce jest nietrafiony. Ponadto sporna inwestycja nie będzie realizowana w terenie objętym ochroną konserwatorską.

Kolegium nie zgodziło się także z argumentem, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto nazewnictwo "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego", gdyż - jak wyjaśniono wcześniej - planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego. Odnośnie studni głębinowej znajdującej się na działce [...] Kolegium poczyniło ustalenia w toku postępowania odwoławczego, z których wynika, że znajdująca się na tej działce studnia jest studnią głębinową nieczynną i od której nie ustalono żadnej strefy ochronnej. Studnia jest ogrodzona, ogrodzenie to pozostało z czasów kiedy była używana.

Organ odwoławczy podał, iż w zaskarżonej decyzji nie można zamieszczać warunków realizacji inwestycji wynikających z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem projekt planu nie ma mocy wiążącej, dopóki nie zostanie uchwalony i opublikowany. Załącznik graficzny do decyzji, zgodnie z art. 54 § 3 u.p.z.p. powinien określać linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zgodnej z art. 52 ust.2 pkt 1. Załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Obszar, na który inwestycja może oddziaływać, określa inwestor we wniosku, co zostało w tej sprawie dopełnione i ocenione przez organ. Oddziaływanie inwestycji w tym przypadku pokrywa się z granicami jej lokalizacji. W aktach sprawy znajdują się mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, o czym świadczą oryginalne pieczęcie i podpisy Starostwa Powiatowego w S. (np. k-[...] akt I inst.) i w tej sytuacji Wójt mógł potwierdzić za zgodność z oryginałem kserokopię tej mapy. Zarzut dotyczący braku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznano za chybiony. Kolegium podniosło nadto, że spółka była informowana o ustaleniach dotyczących uzgodnień decyzji, bowiem organ I instancji informował strony w drodze obwieszczenia o możliwościach zapoznania się z materiałem dowodowym. Zarzuty odwołania dotyczące złamania zasady praworządności i dokładnego wyjaśnienia sprawy nie zostały umotywowane, a zdaniem Kolegium okazały się nieuzasadnione. Załącznik do decyzji - mapa jest prawidłowa i spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie są trafne zarzuty dotyczące braku graficznego przedstawienia zagospodarowania terenu inwestycji oraz uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co Kolegium wyjaśniło uprzednio.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów procedury i prawa materialnego:

1. art. 10 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, jak również, że strony zostały powiadomione o wydaniu decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty;

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Kolegium zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasad praworządności jest nie uzasadniony;

3. art. 50 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. polegającym na przyjęciu, że inwestycja stanowiąca przedmiot skarżonej decyzji jest inwestycją celu publicznego oraz, że "nie zachodzi potrzeba dokonywania oceny w przedmiocie jej celowości, jak również przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, co w konsekwencji spowodowało braki w dokonaniu przez organ administracji ustalenia, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne oraz czy występuje potrzeba realizacji tej inwestycji;

4. art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez: a) brak dokonania starannej oceny, wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie, a w szczególności dla nieruchomości spółki, gdzie granice obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji wyznacza oddziaływanie faktyczne na nieruchomości sąsiednie, jak również brak odniesienia się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, gdzie organ stwierdza w sposób ogólny, że ,,oddziaływanie tej inwestycji zamykać się będzie w granicach terenu przeznaczonego pod jego realizację", a ponadto b) realizacja przedmiotowej inwestycji pozbawi spółkę jako właściciela działki [...] dostępu do drogi publicznej ze względu na okoliczność, iż wynikająca z mapy droga dojazdowa do działki [...] stanie się ciekiem wodnym bez możliwości wykorzystania jako drogi dojazdowej, co przyczyni się do znacznych utrudnień w wykonywaniu działalności o charakterze ogólnospołecznym przez skarżącą i w związku z czym Wójt winien przedstawić pełną dokumentację, którą dysponuje w zakresie ustanowienia drogi koniecznej na rzecz skarżącej, a nadto organ odwoławczy stwierdził, że działka [...] stanowi ciek wodny;

5. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego;

6. art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię;

7. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że załącznik do decyzji - mapa jest prawidłowa i spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

8. art. 4a ustawy prawo wodne;

9. błąd w ustaleniach faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 28, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż właściwe rozpoznanie sprawy administracyjnej winno rozpocząć się od ustalenia stron niniejszego postępowania, w tym wnioskodawcy, jeżeli postępowanie to wszczynane jest na wniosek. Bezspornym w niniejszym postępowaniu jest, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego złożyła Gmina C. działająca przez organ wykonawczy uprawniony do jej reprezentowania tj. Wójta. Przy czym upoważnienia do reprezentowania Gminy w tym postępowaniu Wójt udzielił Pracowni Architektów "[...]" w W. W sprawie organy różnie wskazywały wnioskodawcę – raz Gminę, raz jej pełnomocnika.

W zakresie ustalenia stron postępowania, Sąd stwierdza, iż z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy wynika, iż prowadzący postępowanie organ zaniechał ustalenia tej okoliczności. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, a organ odwoławczy zaaprobował tezę, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji pokrywa się z granicami terenu inwestycji, w sposób określony we wniosku w przedmiotowej sprawie, nie zachodzi zatem okoliczność powiększenia zakresu stron postępowania w przedmiotowej sprawie o właścicieli lub władających nieruchomościami innymi niż posiadające wspólną granicę z działkami wchodzącymi w całości lub w części w skład terenu inwestycji. Nie określono jednak w jaki sposób doszło do określenia podmiotów, którym przysługiwała legitymacja strony. Zaznaczyć należy, że określając strony postępowania przed jego wszczęciem organ I instancji przyjął (k. [...] – [...] akt administracyjnych), że podmiotami tymi są: Starostwo Powiatowe w S., Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. (działka [...]), Inspektorat Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., J. i E. H. (działka [...]), [...] sp. z o.o. (działka [...]), R. R. (działka [...]), PGE Dystrybucja S.A. Oddział w S. (działka [...]) oraz inwestor, który został błędnie określony jako Pracownia Architektów "[...]" w W. (działka [...], [...], [...]). Następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt ustalił, że przymiot ten przysługuje Gminie C. (inwestorowi), Zarządowi Dróg Wojewódzkich w W. oraz PGE Dystrybucja S.A. Oddział w S. Przyczyna, dla której wykaz stron został zmieniony nie została wyjaśniona. Z kolei wydając zaskarżoną decyzję Kolegium przyjęło pierwotnie określony wykaz stron (k. [...] akt Kolegium), nie wyjaśniając zmiany w tym zakresie. Wskazało jedynie, że zarzut skarżącej dotyczący niedoręczenia jej decyzji organu I instancji jest chybiony, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być doręczona inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja, pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W niniejszej sprawie skarżąca była zawiadomiona o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia.

Powyższe uchybienia skutkowały także naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzania inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Zadaniem tej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Organy administracji właściwe do wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organy te nie mogą w szczególności uzależnić wydania decyzji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń i warunków. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym.

Wymaga również podkreślenia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym wyraźnie stanowi przepis art. 56 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami u.p.z.p., to ma prawny obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku zobligowany jest do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Norma ogólna musi być skonkretyzowana przez taki przepis, aby mogła oddziaływać pośrednio na rozstrzygnięcie (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 468 i nast.).

Niezależnie od powyższych uwag, w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu, orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ewidentnym jest bowiem, że skoro inwestorem i wnioskodawcą postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest Wójt Gminy C. to nie mógł on jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia Wójta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ jest on pracownikiem gminy (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia Wójta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Wójta. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie jest on także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia Wójta od udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., III SA/Łd 301/08, publ: cbois).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby Wójta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad Wójtem (w tym wypadku przez Kolegium), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Powyższe okoliczności przedwczesnym czynią odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w prowadzeniu postępowania uniemożliwiały merytoryczną ocenę podjętych w sprawie rozstrzygnięć i determinowały uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do uwzględnienia ww. rozważań Sądu (art. 153 p.p.s.a.).

Nie mniej w nawiązaniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wprawdzie określenie - w ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p.). Podkreślić jednak należy, że ochrona interesów osób trzecich w omawianym postępowaniu nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Badanie wymagań wynikających z ochrony interesów osób trzecich odbywa się w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt, a więc kontrola dopiero wówczas jest skonkretyzowana. Tym samym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w granicach określonych przepisami omawianej ustawy oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym tylko zakresie.

Jeszcze tylko zauważyć należy, iż organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji, musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkcie 1 sentencji wyroku). W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2). Rozstrzygnięcie o kosztach, które obejmuje uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł Sąd zaś oparł o treść art. 200 p.p.s.a.