Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 471/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 3 ust. 2 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi U. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. M. i B. M. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi U. i B.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. [...] Burmistrz [....] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "[...]" na działce nr ewid. 106/1 w S.M." na rzecz A S.A. w [....].

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obszarze, gdzie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.")., skutkowało koniecznością wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku prowadzonego postępowania przeprowadzono analizę dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a w szczególności po kątem dokonania prawidłowej kwalifikacji mocy promieniowania izotropowego EiRP przez anteny projektowanej stacji. W konsekwencji powyższych działań stwierdzono, ze planowana inwestycja nie wymaga wykonania oceny oddziaływania na środowisko, zaś ustalone w decyzji warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie ładu przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyli. U.i B.M., E. i G.K., A.W., M.F. oraz A.S.

Pełnomocnik U. i B.M. — Z.G., w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, dalej "P.o.ś."), art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "Rozporządzenie"), art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 107 § 1, § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), a także art. 52 ust. 2 pkt 1 i 54 ust. 1 u.p.z.p.

E. i G.K. zarzucili, że z załącznika graficznego dołączonego do kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że promieniowanie wiązki przebiega nad należącą do nich nieruchomością (nr 125/7). Nie zgodzili się na lokalizację planowanej inwestycji albowiem jej oddziaływanie będzie miało wpływ na otoczenie i uniemożliwi im budowę budynku mieszkalnego lub usługowo-mieszkalnego.

Podobną argumentację podniosła w złożonym środku odwoławczym A.W., która wskazała, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że wiązka promieni telefonii komórkowej przechodziłaby przez jej działkę. To spowodowałoby trudności w ewentualnej sprzedaży działki.

M.F. zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. art. 80 k.p.a., a także art. 52 u.p.z.p. Zarzucił Organowi I instancji nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

A.S. również podniosła, że przez należącą do niej działkę nr 122/5, położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji będzie przechodzić wiązka promieniowania. W efekcie zostanie zaniżona wartość tej nieruchomości.

Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko Organu I instancji i przytoczoną w uzasadnieniu decyzji argumentację. Wyjaśniło, że w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 50 u.p.z.p. Odnosząc się do głównego zarzutu odwołań koncentrującego się na braku należytego rozpatrzenia potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na najbliższe otoczenie i środowisko, a przede wszystkim na sąsiednie względem terenu inwestycji nieruchomości należące do odwołujących organ wyjaśnił, że stacje bazowe telefonii komórkowych należą do grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, przez co rozumie się pole elektryczne, magnetyczne oraz elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0 Hz do 300 GHz (art. 3 pkt 18 P.o.ś.). Ich oddziaływania nie traktuje się jako niebezpiecznego dla ludzi pod warunkiem zachowania podstawowych wymogów określonych w przepisach ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz poprzez zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawne dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 92, poz. 1883). Dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz (megaherców) - częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej - standard jakości środowiska określony jako dopuszczalny poziom składowej elektrycznej dla pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz jako standardu jakości środowiska używa się także współczynnika gęstości mocy pola, który wynosi 0,1 W/m². Wskazane wyżej krajowe regulacje uważa się za określające poziom ochrony na dostatecznym poziomie a także spełniającym normy europejskie. Powyższe normatywy podlegają weryfikacji w trybie art. 122a P.o.ś., a zgodnie z tym przepisem prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Wyniki pomiarów przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

W odniesieniu do inwestycji takiej, jak objęta kwestionowaną decyzją lokalizacyjną mogły potencjalnie znaleźć zastosowanie dwa przepisy Rozporządzenia - § 2 ust 1 pkt 7 albo § 3 ust. 1 pkt 8. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: (a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi główną wiązki promieniowania tej anteny, (c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z Kolei w myśl § 3 ust 1 Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne. radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: (a) 15 W, a miejsca dostępne dia ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (c) 500 W, a miejsca dostępne dia ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Dia instalacji, które z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zawsze (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub choćby potencjalnie (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) - czyli dla tzw. przedsięwzięć "podprogowych" - nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w świetle przywołanych przepisów rozporządzenia podstawą kwalifikacji danej instalacji radiokomunikacyjnej (tu: stacji bazowej telefonii komórkowej) jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma więc znaczenia ewentualna obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie - możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływań.

Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Organ stwierdził, że planowana inwestycja celu publicznego nie może zostać zakwalifikowana do przedsięwzięć określonych w powoływanym Rozporządzeniu i nie jest wymagane dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności analiza przedstawionego przez wnioskodawcę opracowania "[...]" sporządzonego przez A.B. Z jego treści wynika, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko w taki sposób, który wymagałby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto projektowana stacja będzie tak usytuowana, że obszary wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie będą przebiegały przez miejsca dostępne dla ludzi, gdyż znajdą się wysoko ponad powierzchnią ziemi i nie przetną miejsc dostępnych dla ludzi. Powyższe stanowisko jest zgodne z oceną organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawartego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w Rozporządzeniu Organ pierwszej instancji nie mógł dokonać odmiennej oceny niż ta wyrażona we wspomnianym postanowieniu. Mimo, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazano inny numer planowanej stacji bazowej tj. 53084 niż ten, który stanowi przedmiot niniejszego postępowania lokalizacyjnego tj. 55034 inwestycje te są tożsame. Świadczy o tym w szczególności miejsce planowanej inwestycji tj. działka nr 106/1 w S.M. oraz karta informacyjna i opracowanie "[...]" dołączone do wniosku.

W dalszej kolejności Organ odwoławczy stwierdził, iż wydając decyzję organ pierwszej instancji uwzględnił wszelkie wymogi formalne tej decyzji wynikające z art. 54 u.p.z.p., określając w decyzji rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji. Projekt decyzji lokalizacyjnej został sporządzony przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach, a dotyczących w szczególności prawdopodobnej zmiany tj. spadku wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji Organ wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim twierdzenia odwołujących są czysto hipotetyczne, a ewentualny wpływ inwestycji na prawa osób trzecich będzie podlegał szczegółowej ocenie na etapie realizacji inwestycji w toku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Spadek wartości sąsiednich nieruchomości będzie mógł być zaś wyrównany przez inwestora na zasadach określonych w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie U.i B.M. reprezentowani adwokata T.C. zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do poniesionych zarzutów z jednoczesnym przyjęciem, iż postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. ma moc wiążącą pomimo, że nie dotyczy sprawy administracyjnej o charakterze merytorycznym a sam tryb nie znajduje w ocenie skarżących oparcia w przepisach prawa,

- art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy środowiskowej w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie iż bliżej nie określona inwestycja o nie ustalonych parametrach technicznych nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych co wyklucza możliwość zaakceptowania jej,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji (pól przekraczających wartości graniczne) albowiem nie uwzględnia konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych,

- art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych co jest tożsame z uznaniem, że jest bezprzedmiotowa,

- art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy środowiskowej w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagam obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Dodatkowo z decyzji nie wynika ile wynosi moc EIRP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych i tym samym na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten mając na uwadze całość przedsięwzięcia,

- art. 7, art. 8, art. 107 § 1, § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na brak podania faktycznej mocy EIRP anten objętych analizą, brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora, brak konkretnej jednostki prawnej Rozporządzenia i jej merytorycznego uzasadnienia, brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego skarżący zażądali uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia merytorycznego, z którego wynikałoby jak organ samodzielnie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie konieczności zyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlaczego analizował tylko pojedyncze elementy przedsięwzięcia oraz z jakich powodów nie przyjął najgorszego wariantu dla środowiska czyli maksymalnych tiltów. W istocie nie sposób odkodować zaskarżonej decyzji wydanej dla bliżej nieokreślonej inwestycji bez dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem maksymalnych tiltow anten. W ocenie skarżących nie można zaakceptować przedłożonej przez inwestora dokumentacji albowiem wedle inwestora przedmiotem kwalifikacji przedsięwzięcia jest ustalenie, która z 6 anten wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czyli przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko czego obowiązujący system prawny nie zna. Należy podkreślić, iż w przepisach brak jest przepisów jakiegokolwiek rozporządzenia czy też ustawy odnoszącej się do pojedynczych elementów przedsięwzięcia. Organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tą kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Aby ta ocena nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie. Orzekanie przez organ wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniach dostarczonych przez inwestora jest niedopuszczalne. W ocenie skarżących sporządzona przez inwestora dokumentacja jest sprzeczna z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych z uwagi na to, że została sporządzona dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia i bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten według danych katalogowych anten oraz uchwytów Niestety tego zagadnienia nie omówił organ bezkrytycznie przyjmując stanowisko inwestora.

Istotą wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest umożliwienie dokonania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (potencjalnie albo zawsze). Przedsięwzięcie musi być rozumiane jako pewna całość, bowiem tak jak w przedmiotowej sprawie prowadzenie odrębnej procedury oddziaływania na środowisko dla każdej z anteny z osobna byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy. Skarżący wskazali na konieczność badania sumarycznej mocy EIRP całego zespołu antenowego na danym sektorze akceptując pogląd, że pod pojęciem "pojedynczej anteny" należy rozumieć "pojedynczy system antenowy" złożony z par panelowych anten sektorowych (lub ich większej ilości), których wiązki główne promieniują w tych samych kierunkach wyznaczonych azymutami, czyli promieniują w tych samych sektorach. Panelowa antena sektorowa nie jest pojedynczą anteną w rozumieniu cytowanego wyżej rozporządzenia. Reasumując parametr jakim jest EIRP pojedynczej anteny zawsze podlegał zsumowaniu i jest to zjawisko określane jako superpozycja albowiem energia anten tak jak energia z żarówek wchodzi w kumulację.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Tytułem wstępu podkreślić wypada, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosowanie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Kolegium kontrola legalności kontestowanej decyzji nie jest prawidłowa. Wadliwością dotknięta jest także decyzja Organu I instancji, co musiało skutkować ich uchyleniem. W sprawie występują bowiem zagadnienia, które wymagają wyjaśnienia, co w żadnym razie nie mogło prowadzić do wydania rozstrzygnięcia bez szczegółowej ich analizy, której organy nie dokonały.

Jak wskazywano już wielokrotnie planowana inwestycja obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej z umiejscowionymi na niej 8 antenami o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo EIRP dla pojedynczych 4 anteny wynoszącej 12 397 W i dla pozostałych 4 anten wynoszącej 5 348 W. Wskazano 4 azymuty głównych wiązek promieniowania anten usytuowanych po dwie na każdym azymucie: 20˚, 130 ̊, 230˚ i 310 ̊. Inwestor zaplanował posadowienie anten na wieży o konstrukcji stalowej na fundamentach żelbetowych. W ocenie organów administracji, tak określona inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie została zakwalifikowana do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taka konkluzja skutkowała uprzednio wydaniem przez Burmistrza [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, stanowisko to – w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów – można podważać, a przedstawiona kwestia wymaga wyjaśnienia.

Sięgając do treści przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zauważyć można, że przepisy te dokonują rozróżnienia instalacji rediokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne uwzględniając częstotliwość MHz i moc W tychże instalacji. Zdaniem składu orzekającego, opierając się na parametrach wskazanych w tabeli 2 i 3 stanowiącej element składowy kwalifikacji przedsięwzięcia wykonanej przez A. B. w lipcu 2016 r. i uwzględniając, że minimalna odległość osi głównej wiązki od miejsc dostępnych dla ludzi dla anteny A6 wynosi 3 m (dolny kraniec tiltu) i 38, 3 m (górny kraniec tiltu) przy rozpatrywanej długości wektora osi głównej wiązki mniejszej lub równej 200 m i 300 m; w sprawie niezbędna jest ocena, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit c i rozporządzenia.

Niewątpliwie przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia posługują się pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", ale jednocześnie nie definiują tego pojęcia dlatego przy wykładni tych pojęć nie może z pola widzenia umykać definicja zawarta w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 799 ze zm.).

W toku ponownie prowadzonego postępowania, wobec braku gruntownej analizy w zakresie ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od lokalizacji planowanej inwestycji Organ I instancji winien podjąć w ramach swoich uprawnień także działania w celu ustalenia tej kwestii w sposób niewątpliwy. Skład orzekający podziela przyjęte w judykaturze stanowisko, iż ustawodawca mówiąc w przepisie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności, zastrzega, że chodzi o miejsca, w których wzniesiono już (lub możliwe jest wzniesienie) legalnie budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi (wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 roku, sygn. II OSK 323/14; z dnia 7 sierpnia 2014 roku, sygn. II OSK 419/13; z dnia 31 maja 2010 roku, sygn. II OSK 719/09, dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie WSA, z pola widzenia Organów nie może także umykać treść przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W tym zakresie konieczne jest wyjaśnienie kwestii ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny tym bardziej, że nie podlega kwestii, ze anteny umieszczane są po 2 na jednym azymucie, a zatem dochodzi do nakładania się wiązek. Niewątpliwie też wszystkie zaplanowane anteny umiejscowione będą na jednej wieży, co powinna uwzględniać ocena ich oddziaływania na środowisko.

W rozważaniach Organów brakło miejsca na zajęcie stanowiska w przedstawionym zakresie, stąd zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania Organ I instancji powinien, w ramach postępowania dowodowego ustalić w sposób niewątpliwy wskazane wyżej okoliczności, co należy uznać za wytyczne w zakresie dalszego prowadzenia postępowania.

Przedmiotem kontroli w trybie art. 135 p.p.s.a. stosowanej w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uczynił także postanowienie Burmistrza [....] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie organu postanowienie to jest wadliwe i zostało wydane z naruszeniem wskazanej niżej regulacji. Otóż po myśli art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017), 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które jednak nie zostały skonkretyzowane w kodeksie. Jako, że jest to pojęcie niedookreślone należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo w orzecznictwie oraz literaturze pod tym pojęciem rozumie się sytuacje, kiedy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, złożony wniosek jest bezprzedmiotowy, toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, itp. Żadna z wymienionych wyżej sytuacji nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

W błędzie pozostaje Burmistrz [...] twierdząc, że brak wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunkowany charakterem przedsięwzięcia, które ani potencjalnie ani zawsze znacząco nie będzie oddziaływać na środowisko, jest równoznaczny z brakiem materialno- prawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie tejże decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to założenie całkowicie chybione. Zauważyć należy, że jeśli organ powziął wątpliwości, co do podstawy prawnej wniosku skarżących winien ewentualnie te wątpliwości wyjaśnić, poprzez zwrócenie się do strony ze stosownym zapytaniem. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika jednak, że Organ I instancji nie miał wątpliwości w powyższym zakresie, a mimo to w podstawie prawnej postanowienia powołał jedynie art. 61a § 1 k.p.a. Nie sposób nie dostrzec, że w obowiązujących od dnia 15 listopada 2008 r. przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz.1405 ze zm., dalej "ustawa"), w Dziale V zatytułowanym: "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" zawarte są przepisy dotyczące warunków i przesłanek wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 i nast. ww. ustawy). Tym samym brak było podstaw do uznania, że żądanie skarżących dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, a co za tym idzie brak jest podstawy materialnoprawnej takiego żądania (!). W sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na charakter inwestycji nie będącej ani przedsięwzięciem mogącym zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ dokonując takiej kwalifikacji przedsięwzięcia winien był wydać decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny ponieważ wydaje rozstrzygnięcie, które ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy stanowi bowiem akt formalny a nie merytoryczny. Tymczasem Organ z jednej stronie zakończył postępowanie na etapie formalnej oceny wniosku wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a z drugiej jednak przedmiotem sformułował ocenę co do kwestii merytorycznej z zakresie oceny charakteru inwestycji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. To przesądza o wadliwości postanowienia.

Po drugie obowiązkiem organu była samodzielna ocena czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Bezrefleksyjne opieranie się na stanowisku wnioskodawcy połączone z brakiem rozważań w tym zakresie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi rażące uchybienie obowiązkom organu, jako dysponenta postępowania administracyjnego zobligowanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdej sprawie administracyjnej.

Reasumując, opisane uchybienia – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wobec naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. legło u podstaw uchylenia postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA w Rzeszowie orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, § 2 p.p.s.a.