Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 171/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 170, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 170 ust 1 i 3, art. 276 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS"), J. W. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] września 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi KAS.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że powoda łączył z pozwanym stosunek służbowy. Do dnia [...] maja 2017 r. powód pełnił służbę na stanowisku [...] Służby Celnej. Sąd podniósł, że w analogicznym stanie faktycznym w sprawie prowadzonej przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/17 wskazano, że prokonstytucyjna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "PwKAS", wymaga uznania, że w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub zatrudnienia - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "DIAS", "organ I instancji") deklaratoryjnie orzeka o wygaśnięciu stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że w jego ocenie decyzja o niekontynuowaniu zatrudnienia powoda w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie pozwanej - IAS w [...]. Sąd wskazał m.in., iż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Podniósł, iż w judykaturze wielokrotnie już podkreślano, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że powód nie otrzymał propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, co skutkowało wygaśnięciem jego stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS (pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana indywidualna, formalna decyzja o zwolnieniu powoda ze służby). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS). Nadto Sąd zauważył, iż w myśl art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", która weszła w życie 1 marca 2017 r., w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Szef KAS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] skierowanym do J. W. stwierdził niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Odnosząc się do związania wydanymi w niniejszej sprawie postanowieniami sądów powszechnych organ wskazał, że został uznany za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) J. W. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby.

Nadto stwierdził, iż zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.). Podał, że w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy PwKAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść przepisu art. 170 ust. 3 PwKAS nie reguluje formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Organ wskazał, że przepisy PwKAS w przypadku braku przedstawienia przez DIAS propozycji służby/pracy do dnia [...] maja 2017 r., co miało miejsce w sprawie odwołującego, nie przewidują trybu odwoławczego (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a zatem odwołanie J. W. do Szefa KAS o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, jest niedopuszczalne.

Na skutek skargi J. W. na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z akt sprawy, jak również z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. (sygn. akt [...]) nie wynika, aby J. W. wniósł odwołanie od decyzji administracyjnej. Nie jest zrozumiałe, i nie wynika to z zaskarżonego postanowienia, dlaczego Szef KAS potraktował sprawę przekazaną przez Sąd Rejonowy jako odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a. Nie znajduje zaś uzasadnienia traktowanie jako odwołania pisma, co do którego sama strona nie wskazuje, aby jego przedmiotem było zaskarżenie jakiejkolwiek decyzji.

Nadto Sąd wskazał, iż z uzasadnienia postanowienia Sądu [...] w [...], który powołał się na poglądy zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/17, jednoznacznie wynika, że decyzja "o niekontynuowaniu zatrudnienia powoda" w nowych strukturach "powinna przybrać formę decyzji administracyjnej". Sąd wskazał tym samym na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu nie podał, jaki akt traktuje jako decyzję administracyjną, od której strona miałaby wnieść "odwołanie" - pismo z dnia [...] września 2017 r.

Tym samym, jak stwierdził Sąd, Szef KAS traktując pismo (pozew) z dnia [...] września 2017 r. jako odwołanie i stwierdzając jego niedopuszczalność naruszył art. 134 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż wobec treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] oraz treści żądań strony zawartych w piśmie (pozwie) z dnia [...] września 2017 r. przyjąć należało, że pismo to stanowi żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej o zwolnieniu J. W. ze służby. Szef KAS powinien zatem, na podstawie art. 65 k.p.a., przekazać ww. pismo do rozpatrzenia DIAS w [...], w której skarżący pełnił służbę.

Końcowo Sąd stwierdził, iż w sytuacji gdy przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie organu o niedopuszczalności odwołania, tj. rozstrzygnięcie procesowe, brak było podstaw do oceny zasadności zarzutów dotyczących wykładni przepisów PwKAS.

Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Ministerstwa Finansów w dniu [...] sierpnia 2019 r., zaś przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Szef KAS przekazał pismo (pozew) J. W. z dnia [...] września 2017 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością DIAS w [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] DIAS w [...], powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby J. W. w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. J. W. nie otrzymał bowiem propozycji służby/pracy w IAS w [...], w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ustawa PwUKAS nie umożliwia weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 PwKAS, odnoszącej się do złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. zarzucił:

1) obrazę art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w tym, iż DIAS błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżący w ogóle nie powinna być wydawana;

2) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom DIAS nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i tym samym pozbawił go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, co wskazuje na dyskryminację skarżącego;

3) nieuwzględnienie i niezastosowanie się w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu do prawomocnych postanowień: Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...], które to Sądy wskazywały, że "decyzja o niekontynuowaniu zatrudnienia powoda w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej";

4) nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18 i innych aktualnych wyroków NSA, wskazujących na obowiązek wydania przez dyrektorów izb administracji skarbowej decyzji administracyjnych wobec tzw. "wygaszonych" funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji pełnienia służby/pracy;

5) niestosowanie się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podtrzymał argumentację DIAS uznając, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego J. W.

Organ odwoławczy zaznaczył, że oceny możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 PwKAS

oraz przepisów k.p.a. Wskazał, że stosunek służbowy skarżącego jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez DIAS do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. W przypadku braku propozycji pracy/służby przepisy PwKAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Szef KAS uznał zatem, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ww. ze służby. Wskazał, że art. 170 ust. 3 PwKAS nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy, brak jest zatem podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza.

Szef KAS zaznaczył, iż decyzja administracyjna, będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Nie można zatem domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Na poparcie tego stanowiska organ powołał liczne poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa.

Szef KAS uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazał, iż sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP sugeruje, że w istocie skarżący kwestionuje zgodność PwUKAS, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, z ww. przepisami Konstytucji. Zaznaczył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie badał dotąd zgodności ww. aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie. Skoro zatem żaden z przepisów PwKAS nie został zakwestionowany, zaś przepisy te nie przewidują w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wydania decyzji w trybie administracyjnym, przyjąć należy, że ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Szefa KAS nie jest trafny zarzut nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...]. Wskazał, iż Szef KAS został uznany przez Sąd Rejonowy w [...] za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) J. W. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, lecz zarazem we właściwości organu mieściło się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania. Organ stwierdzając, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza - na skutek nieprzedstawienia mu propozycji służby/pracy na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS - nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze, wydał rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. WSA w Warszawie uchylając postanowienie Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, iż pismo (pozew) J. W. z dnia [...] września 2017 r. stanowi żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej o zwolnieniu ze służby, które Szef KAS powinien był przekazać do rozpatrzenia DIAS w [...], w której skarżący pełnił służbę. Przy czym WSA w Warszawie nie zawarł wskazówek ani wytycznych co do sposobu procedowania sprawy przez DIAS, ani też co do rodzaju rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w sprawie. W związku z tym organ I instancji stwierdzając, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania w ww. sprawie.

Końcowo Szef KAS zauważył, iż powołane przez skarżącego wyroki NSA, w których Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał propozycji służby/pracy w KAS w konsekwencji czego jego stosunek służbowy wygasł, nie przesądzają o obowiązku wydania takiej decyzji w przypadku skarżącego. Wyroki te zapadły bowiem w indywidualnych sprawach, a oceny prawne zawarte w tychże wyrokach nie są wiążące dla organu w niniejszej sprawie i nie obligują go do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby J. W.

Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa KAS z dnia [...] listopada 2019 r. zarzucając organowi naruszenie:

- art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 PwKAS poprzez przyjęcie, że podanie z dnia [...] września 2017 r. stanowiące wniosek w sprawie osobowej, nie podlegało załatwieniu przez właściwy organ administracji (w I instancji przez DIAS w [...]) w prawnej formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choć regulacje te, tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia załatwiającego takie podanie (w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby - art. 169 ust. 4 PwKAS), jak i negatywnego (o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby wskutek braku podstaw do przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby - art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 PwKAS) wprost przewidują kompetencję jurysdykcyjną z art. 1 k.p.a., wskazując na konieczność wydania decyzji w sprawie personalnej,

- art. 61a § 1 k.p.a. z racji odmowy wszczęcia postępowania, które było postępowaniem podlegającym zakończeniu w formie decyzji administracyjnej,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", w sytuacji gdy Szef KAS był adresatem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1829/18, w którym zobowiązano go do tego, aby podanie z dnia [...] września 2017 r. zostało załatwione decyzją orzekającą o istocie sprawy, stwierdzając, że sprawa nim zainicjowana należy do spraw załatwianych w postępowaniu jurysdykcyjnym (co wykluczało m.in. stwierdzenie niedopuszczalności odwołania).

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości,

- zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Stosownie natomiast do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służby zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przy czym nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd, kwestionując w wyroku z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/18 prawidłowość zastosowania przez Szefa KAS art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, rozstrzygnął wyłącznie kwestię charakteru pisma skarżącego z dnia [...] września 2017 r. nie formułując wytycznych co do rodzaju rozstrzygnięcia jakie ma zostać podjęte przez DIAS w [...]. Pozostałe zarzuty skargi są jednak uzasadnione. Trafnie bowiem wywodzi skarżący, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był wydać decyzję administracyjną w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego (zwolnienia ze służby).

Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni przepisów PwKAS, wypracował stanowisko, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS), jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS dochodzi wprawdzie ex lege (w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy), niemniej jednak, traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17; publ. CBOSA).

Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. j.w.), w uzasadnieniu którego podniesiono, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 PwKAS, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe poglądy znalazły aprobatę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (publ. CBOSA) wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jedno z tych rozwiązań polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie

w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia

w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, iż z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Sąd - biorąc pod uwagę wiążące, na mocy art. 170 i art. 269 § 1 p.p.s.a., rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 - wskazuje, że w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji

o zwolnieniu skarżącego ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, który traktuje się jako zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania ww. decyzji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy obu instancji w wydanych

w sprawie postanowieniach (Szefa KAS z dnia [...] listopada 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie DIAS w [...] z dnia [...] września 2019 r.), stanowił art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1685/19 (publ. CBOSA).

Sąd pierwszej instancji poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. orzeczeniach aprobuje i uznaje za własne. Sąd podkreśla ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony - pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza, z drugiej strony - cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy.

Należy ponadto wskazać, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS zawiera sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS,

o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Tylko bowiem wydanie decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który nie otrzymał propozycji dotyczącej nowych warunków służby lub zatrudnienia, prawo do sądu. Skoro z mocy art. 170 ust. 3 PwKAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to należy uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Orzekanie w formie decyzji wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 PwKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów postępowania administracyjnego (...), ZNSA 2011, nr 4, s. 9 - 24; wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie z powodów przedstawionych powyżej. Zatem DIAS, zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, winien był wydać wobec skarżącego decyzję dotyczącą stosunku służbowego skarżącego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował z uwagi na art. 165 ust. 7 PwKAS w związku z art. 170 ust. 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Konkludując Sąd stwierdza, że wydane w sprawie postanowienia obu organów podlegały uchyleniu jako wadliwe. Wadliwość tę należy naprawić, mając na względzie związanie, na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną przedstawioną przez Sąd w ww. orzeczeniu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.