Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2693/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 4a,  art. 146  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. – H. uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zezwalająca [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 z późn. zm. zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków ) oraz art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego dalej k.p.a. i na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż decyzja ostateczna decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zezwalająca [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe jej uchylenia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...].01.2012 r., po wznowieniu postępowania na wniosek M. K. – H., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10. 2010 r. nie zezwalającej na podział geodezyjny nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], według przedłożonego projektu podziału nieruchomości [...] z dnia [...].08.2010 r., która została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].05.2012 r.

Organ przytoczył art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do sprawowania opieki nad zabytkami zobowiązani są ich właściciele i użytkownicy zabytków i zaznaczył, że instytucje tej ustawy nie stanowią instrumentu ochrony interesów osób zgłaszających roszczenia do zabytkowych nieruchomości. Przepisy tej ustawy nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich, tj. osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub położonej na obszarze do takiego rejestru wpisanym. Zdaniem organu wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczyło w/w pozwolenie. Zaskarżona decyzja nie powodowała powstania w jego sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków wynikających z powyższej ustawy. Wprawdzie wnioskodawca wyjaśnił, że planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] lecz na dzień wydania decyzji odwołujący się nie dysponuje tytułem prawnym do rzeczonej nieruchomości. Organ podkreślił, że zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

Po rozpatrzeniu odwołania M. K.-H. od powyższej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. – wydaną na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego organ konserwatorski prawidłowo wskazał, iż M. K.-H. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającą pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez M. K. – H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. (Sygn. akt VII SA/Wa 1913/12) uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 maja 2012 r. oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].01.2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż M. K.-H. nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierając się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50, poz. 279). Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu warszawskiego nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. K. – H.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 913/13 oddalił skargę kasacyjną, jednakże, w uzasadnieniu orzeczenia NSA nie podzielił poglądu WSA zawartego w kwestionowanym wyroku, wedle którego M. H. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Konserwatora Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. NSA dokonując wykładni obowiązujących przepisów prawa, jak również stanowiska doktryny i orzecznictwa wskazał, iż M. K.-H. posiada roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierając się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. [...], poz[...]), które przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Następnie, Stołeczny Konserwator Zabytków, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem tutejszego organu z dnia [...].05.2011 r., zakończonego ostateczną decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2010 r. nie zezwalającą [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji powołał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.12.2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1913/12) stwierdzający, iż M. K.-H. nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierając się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr [...], poz. [...]).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...]], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż organ I instancji dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia albowiem w zaistniałej sytuacji organy były zobowiązane do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/12, obejmującego uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ale w zakresie dotyczącym oceny prawnej organy związane były wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 914/13.

Tym samym, skoro w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 914/13, Sąd uznał, iż osoba posiadająca roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr [...], poz. [...]) ma przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to tym samym winien był uwzględnić fakt, iż p. M. K. – H. jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. niepozwalająca [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył stan faktyczny i prawny, a następnie stwierdził, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji nr [...] z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , gdyż stosownie do art. 146 § 1 kpa nie może nastąpić uchylenie decyzji, jeżeli od dnia jej wydania lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, daje postawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylając powyższą decyzję [...] Konserwatora Zabytków, stwierdził na podstawie art. 151 § 2 kpa, w związku z art. 146 § 2 kpa, iż decyzja ostateczna decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zezwalająca [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe jej uchylenia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pk 4 kpa z uwagi na upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził w uzasadnieniu, że w art. 146 k.p.a. , wskazane są przesłanki które powodują wyłączenie możliwości badania merytorycznego sprawy i wydania decyzji podstawie na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że art. 146 k.p.a. wprowadza dwie negatywne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej, zaś jedną z nich jest, określony w art. 146 § 1 kpa termin, albowiem zgodnie brzmieniem art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.

Następnie Minister wskazał, iż kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zezwalającą [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie, zakończone powyższą decyzją, zostało wznowione postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z wnioskiem M. K. – H., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Minister wskazał, że decyzja, objęta wznowieniem postępowania (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) została doręczona stronie w dniu [...] października 2010 r., a zatem od tego dnia rozpoczął się bieg 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa i termin ten upłynął w dniu [...] października 2015 r. Tym samym, niezależnie od okoliczności, które przyczyniły się do upływu tego terminu, z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki o której mowa w art. 146 § 1 kpa, w odniesieniu do decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r., organ może wyłącznie wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 2 kpa i stwierdzić, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówić jej uchylenia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. .

Ponadto Minister wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera co do istoty prawidłowe rozstrzygnięcie jednakże organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa skorygował nieprawidłowo sformułowaną sentencję zaskarżonej decyzji, jak również sporządził uzasadnienie odpowiadające wymogom, określonym w art. 107 § 3 kpa.

Decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. zaskarżył do Sądu M. K. – H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. niezezwalającej dokonać podziału geodezyjnego nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Zdaniem Skarżącego, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. powinna być uchylona gdyż nie spełnia istotnych warunków formalnych określonych w art. 107 § 3 K.p.a., narusza przepis art. 149 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz pozostawia w obrocie prawnym decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. obarczoną wadami, które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm. dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Decyzja organu pierwszej instancji, [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana po wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zezwalającą [...] na podział geodezyjny działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie, zakończone powyższą decyzją, zostało wznowione postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z wnioskiem M. K. – H., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Decyzja, objęta wznowieniem postępowania (decyzja nr [...] z dnia października 2010 r.) została doręczona stronie w dniu [...] października 2010 r., a zatem od tego dnia rozpoczął się bieg 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa i termin ten upłynął w dniu [...] października 2015 r.

Prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictw Narodowego wskazał, że skoro od dnia doręczenia ostatecznej decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków upłynęło 5 lat, to nastąpił upływ czasu, który uniemożliwił uchylenie tej decyzji.

Tym samym, niezależnie od okoliczności, które przyczyniły się do upływu tego terminu, z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, w odniesieniu do decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r., organ może wyłącznie wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 2 kpa i stwierdzić, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówić jej uchylenia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 kpa.

Przepis ten, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425 - treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Stanowisko Skarżącego, iż organy prowadzące postępowanie mają obowiązek rozpoznać sprawę co do jej istoty jest nieuzasadnione.

Dla upływu biegu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu, w tym te okoliczności podnoszone przez skarżącego, nie mogą wpłynąć na ocenę legalności decyzji kontrolowanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

-----------------------

2