Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3161/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3, 4, i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 6/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 6/14, w sprawie ze skargi ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2013 r., znak [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 15 lutego 2008 r. Wójt Gminy B. powiadomił M. B. i J. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obr. [...] nr [...] o powierzchni 0,1333 ha i nr [...] o powierzchni 0,0188 ha w związku ze zbyciem tych nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia w gminie planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy B. nr XXXI/218/05 z dnia 28 października 2005 r. Współwłaścicielami nieruchomości (z księgą wieczystą w Sądzie Rejonowym w Będzinie - nr [...]) są M. B. w udziale 2/3 i J. B. - w udziale 1/3.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Wójt Gminy B. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 13.575 zł i do jej wniesienia zobowiązał solidarnie M. B. i J. B.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi, prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 977/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku nie podzielając zarzutu, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, zarzucono jednak brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przygotowania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia. Wskazano także, że w przypadku współwłasności nieruchomości w częściach ułamkowych, współwłaścicieli obciąża opłata planistyczna w częściach ułamkowych wynikających z udziału we współwłasności.

Orzekając ponownie po ww. wyroku WSA w Gliwicach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, decyzją dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy B. ponownie ustalił jednorazową opłatę w wysokości 12.735 zł i zobowiązał strony do jej uiszczenia w kwotach odpowiadających im udziałom w prawie własności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na skutki wejścia w życia z dniem 11 sierpnia 2011 r. ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą dodano art. 87 ust. 3a. Wskazano przy tym, że ustalając rentę planistyczną po dniu wejścia w życie tego przepisu należy oszacować wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z przepisów planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. i uwzględnieniem jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie pomiędzy utratą mocy przez poprzedni plan a wejściem w życie planu aktualnie obowiązującego. Zarzucono też zaskarżonej decyzji oparcie na operacie, który nie uwzględniał tego faktu i nie zawierał stosownych wyliczeń.

Po sporządzeniu nowego operatu (w dniu 30 grudnia 2011 r. i po ponownych oględzinach nieruchomości - w dniu 14 grudnia 2011 r.) oraz wypowiedzeniu się stron postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy B. w pkt 1 orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej dz. nr [...] o powierzchni 0,1333ha i 1/2 działki nr [...] o powierzchni 0,0094 ha spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 2 określił wysokość tej opłaty na kwotę 8.017 zł, a w pkt 3 wskazał, że do jej wniesienia zobowiązana jest M. B. w 2/3 częściach w przypadku działki [...] (tj. 4.994 zł) oraz w 1/4 w przypadku dz. nr [...] (tj. 264zł) oraz J. B. w 1/3 w przypadku dz. nr [...] (tj. 2.496 zł) oraz w 1/4 części dz. [...] (tj. 264 zł), a nadto w pkt 4 zobowiązał do jej wniesienia w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji.

W odwołaniu od ww. decyzji J. B. zarzucił organowi naruszenie prawa, gdyż uprawnienie do ustalenia opłaty planistycznej uległo przedawnieniu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z wyceną nieruchomości, co ostatecznie doprowadziło do przygotowania nowego operatu szacunkowego przez biegłego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz w tym zakresie orzekło merytorycznie ustalając, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 7,612 zł, a do jej wniesienia zobowiązani są M. B. w 2/3 części w przypadku dz. [...] (tj. 4.740 zł) oraz w 1/4 w przypadku dz. nr [...] (tj. 251 zł) oraz J. B. w 1/3 w przypadku dz. nr [...] (tj. 2.370 zł) oraz w 1/4 części dz. [...] (tj. 251 zł). W uzasadnieniu wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty uchwałą Rady Gminy w B. z dnia 28 października 2005 r. wszedł w życie, w dniu 31 grudnia 2005 r. Podkreślono, że niniejsze postępowanie wszczęto w dniu 15 lutego 2008 r., a zatem przed upływem 5 lat, od kiedy plan stał się obowiązujący. Wyjaśniono również, że żaden przepis nie ogranicza terminem możliwości wydania decyzji w trwającym postępowaniu, jeżeli zostało ono wszczęte przed upływem wskazanych 5 lat. Zarzut niedopuszczalności wydania decyzji ze względu na upływ czasu uznano wobec powyższego za chybiony. Odnosząc się do meritum sprawy, uznano że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy i miarodajny, wobec czego zaakceptowano dokonaną nim wycenę i z jej wykorzystaniem obliczono wysokość należnej opłaty planistycznej, indywidualizując zakres obowiązków stron w zależności od ich udziałów w prawie własności działek.

W wyniku złożonej skargi na powyższą decyzję, w której zarzucono naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do sporządzenia nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 1235/12) uwzględnił skargę J. B. Uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że istotnie gdy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zdaniem Kolegium taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu II instancji, w sprawie nie miała miejsca wyłącznie korekta operatu będącego podstawą orzekania przez organ I instancji, ale było to sporządzenie nowego operatu, o czym świadczy nie tylko twierdzenie samego rzeczoznawcy, ale także treść złożonego dokumentu, który nie jest określany jako aneks, czy uzupełnienie operatu z dnia 30 grudnia 2011 r. Powstała sytuacja nie była przez organ odwoławczy zamierzona, gdyż zwróciło się ono o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, kierując do rzeczoznawcy w istocie dwa konkretne pytania. Można więc przypuszczać, że zamiarem było przeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie dopuszczonym art. 136 k.p.a. Tym niemniej, ostatecznie Kolegium otrzymało nie tyle uzupełniony materiał dowodowy (o co wnioskowało), ale zupełnie nowy operat szacunkowy. Uznając, że operat szacunkowy jest podstawowym materiałem dowodowym służącym ustaleniu opłaty planistycznej, gdyż w istocie w operacie rzeczoznawca oblicza jej wysokość, doszło do sytuacji niezamierzonej przez organ II instancji, że właśnie na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie w pełnym zakresie. Uchylając kontrolowane decyzje Sąd doszedł do przekonania, że w oparciu o miarodajny materiał sprawa powinna być rozpoznana ponownie przez organy obu instancji. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania ze względu na upływ czasu. Podkreślił, że wszczęcie postępowania nastąpiło przez upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Ustawa nie określa terminu do wydania decyzji w sprawie, określając jedynie termin do wszczęcia postępowania w sprawie.

Prowadząc kolejny już raz postępowanie, organ I instancji przygotował nowy operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2013 r., dołączony został wypis z miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Nr XXXI/218/05 Rady Gminy B. wraz z wyrysem dotyczącym przedmiotowych działek, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Nr XXXI/218/05 Rady Gminy B. z dnia 28 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz art. 104 k.p.a. ustalił w pkt 1 jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę gruntu oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,1333 ha i 1/2 części działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0188 ha - tj. o powierzchni 0,0094 ha, spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 2 określił wysokość tej opłaty na kwotę 8.565 zł, a w pkt 3 wskazał, że do jej wniesienia zobowiązana jest M. B. w 2/3 częściach w przypadku dz. [...] (tj. 5,334 zł) oraz w 1/4 w przypadku dz. nr [...] (tj. 282zł) oraz J. B. w 1/3 w przypadku dz. nr [...] (tj. 2.667 zł) oraz w 1/4 części dz. [...] (tj. 2682 zł), a nadto w pkt 4 wskazano numer konta bankowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2008 r.

Nieruchomość składająca się z działki o nr [...] i 1/2 działki oznaczonej nr [...] w obowiązującym planie przyjętym uchwałą z dnia 29 października 2005 r. znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast przed uchwaleniem tego planu nieruchomość ta znajdowała się w terenach użytkowanych rolniczo i według ewidencji gruntów składała się z użytków R V o powierzchni 231 m2 oraz R VI o powierzchni 1290 m2.

Według planu miejscowego, który utracił moc w dniu 21 grudnia 2003 r. działki te stanowiły teren oznaczony symbolem 23 RP - tj. "tereny upraw polowych, adaptacja istniejącego sposobu użytkowania, dopuszcza się realizację ośrodków produkcji rolnej, ogrodnicze i zwierzęcej, adaptacja i możliwości modernizacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych". W okresie bezplanowym tj. od dnia 31 grudnia 2003 r. do wejścia w życie obecnego planu - tj. do dnia 30 grudnia 2005 r. stan nieruchomości nie uległ zmianie. Dla nieruchomości tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i nie zmienił się sposób jej zagospodarowania, użytkowania i wykorzystywania.

Wzrost wartości nieruchomości nastąpił z dniem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po zacytowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołaniu się na § 22 uchwały Nr XXXI/218/05 z dnia 29 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu przewidującego 20% stawkę służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, organ przedstawił dokonane w niniejszym postępowaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz wydane rozstrzygnięcia. Wskazał, że w dniu 25 czerwca 2013 r. do organu przesłana została całość akt wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 1235/12), w związku z czym zlecono rzeczoznawcy majątkowemu przygotowanie operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. W dniu 29 lipca 2013 r. strona zgodnie z art. 10 k.p.a. została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z przygotowanym operatem, a następnie dokonano oceny przedłożonego operatu. Stwierdzono, że wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Dokonując wyceny rzeczoznawca uwzględnił wszystkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, tzn. kształt i wielkość działki, położenie, uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej oraz otoczenie. Wykazał również wpływ cech rynkowych na jej wartość. Zastosował także w przypadku potrzeby wskaźniki korygujące. Wyliczenie należnej opłaty nastąpiło poprzez przemnożenie różnicy w wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu przy zastosowaniu 20% stawki przyjętej w obowiązującym planie.

Odwołanie od ww. decyzji złożył J. B., wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. W jego ocenie skoro miejscowy plan wszedł w życie w dniu 31 grudnia 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny usunął z obrotu prawnego poprzednio wydane decyzje przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach i Wójta Gminy B., konieczne jest ponowne wszczęcie postępowania od samego początku, a nie jego dalsza kontynuacja, podczas gdy w dniu 31 grudnia 2010 r. upłynął 5-letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia tej opłaty.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, iż podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wzrost jej wartości spowodowany uchwaleniem planu lub jego zmianą oraz jej zbycie. Środkiem dowodowym w sprawie jest operat szacunkowy. Postępowanie związane z ustaleniem przedmiotowej uchwały toczy się od 2008 r., a pierwsza decyzja w sprawie wydana została w dniu [...] maja 2008 r. Następnie wydawane były kolejne decyzje oraz dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Organ odwoławczy potwierdził, iż uchwałą Rady Gminy B. nr XXXI/218/05 z dnia 28 października 2005 r., która weszła w życie 30 grudnia 2005 r. przyjęto nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B., według którego dz. nr [...] i nr [...] znalazły się na terenie oznaczonym symbolem 17 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami w ramach zabudowy mieszkaniowej. W myśl § 22 tej uchwały stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości dla terenu oznaczonych symbolem MN i MN/U – ustalona została na 20%.

Potwierdził też fakt częściowego zniesienia współwłasności i sprzedaży (akt notarialny z dnia 17 grudnia 2007 r.) przez współwłaścicieli dz. nr [...] i nr [...] M. B. (w 2/3) i J. B. (w 1/3), powstałych po podziale z dz. [...] na dz. nr [...], [...] i [...], po 1/2 dz. nr [...] i po 1/4 dz. nr [...]. Spowodowało to wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W prowadzonym obecnie postępowaniu przygotowany został nowy operat szacunkowy, który stanowi podstawę określenia przez organ wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek z terenu określonego symbolem 23 RP – tereny rolne (stary plan z 1991 r.) na tereny o symbolu – 17 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (plan z 2005 r.) z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego nastąpił wzrost wartości tej nieruchomości. Rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości według planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. i według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie bezplanowym tj. do dnia 30 grudnia 2005 r. była taka sama. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dokonał rzeczoznawca w przygotowanym w sprawie operacie z dnia 24 lipca 2013 r. Wynika z niego, że cena 1m2 gruntów przeznaczonych na teren rolny wynosi 2,97 zł/m2, a pod zabudowę mieszkaniową – 32.98 zł/ m2. W związku z powyższym organ wyliczył różnicę wartości zbytych działek, a następnie przy zastosowaniu 20% stawki opłaty wyliczył wysokość należnej opłaty łącznie na kwotę 8.565 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy został pozytywnie oceniony przez organ I instancji, który wskazał na uwzględnienie przez rzeczoznawcę wszystkich elementów, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości (tj. kształt, wielkość, położenie, uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej, otoczenie) oraz zastosowanie w sytuacji braku nieruchomości podobnych – wskaźników i współczynników korygujących. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w dokonanych wyliczeniach, a ponadto wskazało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku odniósł się do możliwości umorzenia postępowania, stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na upływ czasu. Podkreślono, że niewątpliwie wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Organ dodał, że wbrew twierdzeniom strony w odwołaniu, uchylenie decyzji przez Sąd w wyroku nie zakończyło postępowania. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe, które zostało rozpatrzone w niniejszym postępowaniu.

Organ wyjaśnił, że termin 5-letni, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia tej opłaty, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, a w związku z tym postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, stąd też brak podstaw jego umorzenia.

Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z uwagi na naruszenie przepisów: art. 105 k.p.a. poprzez wszczęcie i wydanie decyzji w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej w sytuacji, gdy roszczenie o zapłatę uległo przedawnieniu; art. 64, art. 10, art. 77 i art 79 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie sporządzonego operatu oraz o zwrot kosztów postępowania. W rozwinięciu skargi jej autor powtórzył argumenty podnoszone już w odwołaniu, że organ nie uwzględnił zarzutu przedawnienia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 1235/12) wyjaśnił, iż dokonana została ona w innej sytuacji prawnej. Jego zdaniem, Kolegium błędnie przyjęło, że nadal po uchyleniu decyzji przez Sąd występuje kontynuacja postępowania. Skarżący podniósł, że "kontynuacja" tego postępowania nie zwalania organów od stosowania prawa, a wszczęcie postępowania następuje przez doręczenie stronie stosownego zawiadomienia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Pominięto także przepisy gwarantujące stronie czynny udział postępowaniu, nie powiadamiając go o czynnościach dowodowych. Na tę okoliczność przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że wobec braku uczestnictwa w wizji lokalnej w dniu 15 lipca 2013 r. nie mógł zadawać pytań i żądać wyjaśnień od biegłego rzeczoznawcy. Dodał, że protokołu z tej wizji nie dołączono do operatu, co uniemożliwia ocenę wniosków zawartych w treści operatu.

Wreszcie, zdaniem skarżącego, operat został sporządzony wadliwie, niewłaściwie przeprowadzono wycenę w zakresie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości - nie uwzględniono bowiem, czy na danym terenie zabudowa była dopuszczalna. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądowego. Podkreślił też, że błędne i niewystarczające jest oparcie się na danych z ewidencji gruntów. Zasadnicze jest bowiem ustalenie przez organ, czy przed wejściem w życie planu miejscowego działka mogła być faktycznie zabudowana, czy hipotetycznie można było uzyskać w stosunku do niej decyzję o warunkach zabudowy. W tym przypadku biegły takich ustaleń nie dokonał.

Podniósł także, że nie uwzględniono w wycenie faktu, iż wyceniana nieruchomość objęta jest wydzielonym pasem z zakazem zabudowy w ramach terenów inwestycyjnych stanowiących rezerwę dla realizacji drogi. Nie określono w operacie jaki obszar powierzchni gruntu zajęty jest na realizację celu publicznego, i czy wpływa to na wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium stwierdziło, iż w sprawach tych zajął już stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ostatnim wyroku z dnia 20 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przeprowadzona w sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż odpowiadają one prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ww. przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, tj. że:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Przepisami pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie poza sporem pozostawał fakt częściowego zniesienia współwłasności i sprzedaży, przed upływem pięciu lat, przez M. B. i J. B. aktem notarialnym Nr rep. A [...] z dnia 17 grudnia 2007 r. nieruchomości położonej w B. (tj. dz. nr [...] i po 1/4 dz. nr [...].). Niesporne pozostawało także to, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy w B. nr XXXI/218/05 z dnia 28 października 2005 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu. W planie tym przedmiotowe działki znalazły się w terenie oznaczonym symbolem "17 MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami w ramach zabudowy mieszkaniowej. Poza sporem pozostawał także fakt, że w poprzednio obowiązującym planie (zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 21 czerwca 1991 r.), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. przedmiotowe działki w całości położone były w terenie oznaczonym symbolem "23 RP" – uprawy polowe, adaptacja istniejącego sposobu użytkowania, gdzie dopuszczono realizację ośrodków produkcji rolnej, ogrodniczej i zwierzęcej oraz adaptację i możliwość modernizacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nie ulegało więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. Wobec niewątpliwie istnienia okresu luki planistycznej, organy ustaliły faktyczne wykorzystanie tej nieruchomości w tym przedziale czasowym, czyli w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 30 grudnia 2005 r. i wskazały, iż były wykorzystywane jako działki rolne.

Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 ww. ustawy, gdyż wskutek zmiany przeznaczenia gruntów należących do skarżącego z rolnego na cele zabudowy mieszkaniowej dokonanej wymienionym powyżej planem, ich wartość uległa zwiększeniu. Podstawowym dowodem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenie tej nieruchomości w uchwalonym planie.

W przygotowanym, w sprawie operacie ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości według przeznaczenia ustalonego "starym", obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planem miejscowym i wartość tej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po jego utracie – dalej wykorzystywana jako tereny upraw rolnych wyniosła 1m2 - 2,97 zł, podczas gdy wartość ta po uchwaleniu "nowego" planu z dnia 28 października 2005 r. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług wyniosła - 1 m2 - 32,98 zł. Sporządzająca operat szacunkowy biegła rzeczoznawca wyliczyła zatem wartość tej nieruchomości przed i po zmianie, a powstałą różnicę przemnożyła przez stawkę procentową opłaty planistycznej określonej w tym planie. W ten sposób organ I instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty – tj. kwotę 8,565 zł, zgodnie z 20% stawką tej opłaty przewidzianą w planie, której uiszczenie następnie prawidłowo zostało podzielone pomiędzy zobowiązanych stosownie do ich udziałów we własności przedmiotowych działek.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie można zatem podzielić zarzutów skarżącego kierowanych w stosunku do przygotowanego w sprawie kolejnego już operatu szacunkowego. Operat ten przygotowany i sporządzony został bowiem zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne, a nadto został pozytywnie oceniony przez organy orzekające w sprawie.

Wprawdzie operat taki, jak każdy dowód, podlega ocenie przez organy orzekające w sprawie zgodnie z art. 80 k.p.a., ale może on być zakwestionowany, gdy zostanie wykazane, że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zawiera błędy formalne, rachunkowe, jest nielogiczny, a tego skarżący nie wykazał. Błędów takich nie dopatrzył się także skład orzekający w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, operat sporządzony został z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i wymagań, zaś analiza jego treści prowadzi do stwierdzenia, że biegła - rzeczoznawca uwzględniła wszystkie elementy, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości, czyli jej kształt, wielkość, położenie, uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej czy jej otoczenie. W przypadku braku nieruchomości podobnych - biegła prawidłowo zastosowała wskaźniki i współczynniki korygujące. Podzielić też trzeba - zdaniem Sądu I instancji - stanowisko orzekających organów, że nie dopatrzono się uchybień w dokonanych w nim wyliczeniach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w toku przeprowadzonego postępowania organy nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, prowadząc w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w tym postępowaniu, umożliwiając im wypowiedzenie się w sprawie, zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia należycie i wyczerpująco uzasadniając. Nie można bowiem za zasadny uznać zarzutu skarżącego, że nie został on powiadomiony o terminie wizji przedmiotowych działek dokonywanej przez biegłą - rzeczoznawcę. Fakt ten nie może też wpłynąć na prawidłowość przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego.

Jako bezzasadne, należy zdaniem Sądu I instancji, uznać także twierdzenia skarżącego, że zarówno rzeczoznawca, jak i orzekające w sprawie organy oceniając "faktyczne wykorzystanie terenu" w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny brać pod uwagę nie tylko rzeczywiste, konkretne wykorzystanie terenu przez dotychczasowego właściciela, lecz również to, w jaki sposób z tej nieruchomości można było korzystać. Według skarżącego, na przedmiotowym terenie można było uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, stąd sposób faktycznego wykorzystania terenu powinien być uznany jako przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową.

Jakkolwiek brak jest w tym zakresie jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, to jednak w ocenie tego składu orzekającego rozumowanie skarżącego pozostawało w istotnej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Pojęcia "faktyczne wykorzystanie terenu" nie można i nie wolno utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym wykorzystaniem terenu. W konsekwencji skoro w okresie bezplanowym strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki, to brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenie terenu, niż rzeczywisty sposób jej wykorzystania, czyli potraktowanie tego terenu jako terenu upraw polowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do braku podstaw przyjmowania potencjalnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla określenia przeznaczenia terenu. Ustawodawca konkretnie wskazał, że wyłącznie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wydanej dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, ma wpływ na zmianę wartości nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutu i wniosku skarżącego w zakresie umorzenia przedmiotowego postępowania, Sąd I instancji w pełni podziela stanowisko Sądu wyrażone w poprzednim wyroku, zgodnie z którym - wbrew twierdzeniom skarżącego - brak było w sprawie podstaw do umorzenia postępowania ze względu na upływ czasu. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew temu co twierdzi skarżący, nastąpiło pismem Wójta Gminy B. z dnia 15 lutego 2008 r., a zatem wszczęcie tego postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty, nie zawiera żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie. Nie można więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że uchylenie ostatnim wyrokiem Sądu poprzednich decyzji, zakończyło postępowanie wszczęte w 2008 r., które wobec braku ostatecznej decyzji w tej sprawie jest nadal kontynuowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – J. B.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3, 4 i 6. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że roszczenie o opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. może być zgłoszone przez organ administracji w drodze decyzji określonej w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wydanej w postępowaniu wszczętym po upływie pięcioletniego terminu ustanowionego w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., a zatem po wygaśnięciu kompetencji stanowiącej podstawę prawną decyzji;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że:

a) Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem, że roszczenie o jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalone zostało po upływie pięcioletniego terminu uprawniającego do naliczenia tej opłaty;

a) Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pomimo wad tego operatu polegających na braku wykazania wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na obliczenie jednorazowej opłaty planistycznej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie merytoryczne skargi w sytuacji uwzględnienia zarzutu określonego w pkt 1 skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie, w zakresie zarzutu określonego w pkt 1, wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przepisy ustawy określają kryteria ustalania wysokości opłaty, ale również - co w ocenie skarżącego kasacyjnie wymaga podkreślenia - tryb w jakim organ może nałożyć obowiązek uiszczenia opłaty i zgłosić swoje roszczenia z tego tytułu. W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji właściwego organu administracji, a zatem mają zastosowanie wszystkie wymagania dotyczące poprawności i ważności tego aktu administracyjnego określone w k.p.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że najważniejszym wymaganiem odnośnie decyzji administracyjnych jest istnienie podstaw prawnych upoważniających organ do rozstrzygnięcia sprawy w taki właśnie sposób. Kompetencja organu obejmować musi przy tym nie tylko przedmiot sprawy ale i ramy czasowe, jeśli takie ustawodawca zakreślił. W rozpatrywanej sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie, istotne znaczenie ma art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. zgodnie z którymi roszczenia, o których mowa w art. 36 ust 4 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan albo jego zmiany stały się obowiązujące. Zważywszy, że roszczenia organu z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości zgłaszane są zainteresowanemu w formie decyzji - w ocenie skarżącego kasacyjnie - uznać należało, że po upływie tego okresu wygasły podstawy prawne do wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w dniu 31 grudnia 2005 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzony uchwałą nr XXXI/218/05 Rady Gminy w B. z dnia 28 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz.Urz.Woj.ŚI. Nr 139, poz. 3481 z 30 listopada 2005 r.). Pięcioletni termin na zgłoszenie przez właściwy organ roszczeń z tytułu opłaty planistycznej upłynął zatem w dniu 31 grudnia 2010 r. i czynności podejmowane po tej dacie nie miały podstaw prawnych. Decyzja ostateczna ustalająca opłatę, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, wydana została w przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] października 2013 r. (znak: [...]) w wyniku postępowania wszczętego w dniu 29 lipca 2013 r., a zatem bezspornie po upływie okresu pięcioletniego, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dla oceny zachowania terminu uwzględniać należy daty tego właśnie postępowania, a nie daty wcześniejszych czynności, które wyeliminowane zostały z obrotu prawnego i nie doprowadziły do skutecznego zgłoszenia przez organ roszczeń z tytułu opłaty planistycznej. Miało to miejsce dwukrotnie wskutek uchylenia decyzji administracyjnych ustalających obowiązek opłaty planistycznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w toku sądowoadministracyjnej kontroli tych decyzji.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie podziela interpretacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiącego przedmiot kasacji, w której przy charakterystyce przesłanek ustalenia opłaty - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd błędnie wskazał, że ustalony w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., 5-letni termin dotyczy daty sprzedaży nieruchomości, a nie zgłoszenia roszczenia – odpowiednio przez złożenie wniosku w przypadku obniżenia wartości lub ustalenia opłaty przez organ w przypadku podwyższenia wartości.

Ponadto w zakresie zarzutu określonego w pkt 2a, skarżący kasacyjnie podniósł, że zarzut ten wiąże się z błędną interpretacją przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby Sąd przyjął prawidłowo, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w wyniku postępowania prowadzonego po wygaśnięciu uprawnień organu do ustalenia w drodze decyzji opłaty planistycznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.

Z kolei w zakresie zarzutu określonego w pkt 2 b, skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie Sąd I instancji analizując spełnienie przez operat wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie dokonał wnikliwej oceny, czy wnioski biegłego oparte są na podstawie prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości (zwłaszcza przeznaczenia i opisu stanu nieruchomości), w szczególności zaś, skład orzekający pominął fakt, że w związku z uchwaleniem "nowego" planu wystąpiły ograniczenia w korzystaniu z wycenianej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a tym samym nie zbadano, czy biegły dokonał oceny również w tym zakresie oraz czy ograniczenie w dysponowaniu wycenianą nieruchomością mogło mieć istotny wpływ na spełnienie przesłanki wzrostu jej wartości zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęta do wyceny działka skarżącego jest objęta w części wydzielonym pasem z zakazem zabudowy w ramach terenów inwestycyjnych stanowiących rezerwę dla realizacji drogi, co wynika z części tekstowej oraz graficznej uchwały nr XXXI/218/05 Rady Gminy w B. z dnia 28 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (DZ.Urz.Woj.ŚI. Nr 139, poz.3481 z 30 listopada 2005 r.). Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że zgodnie z § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rysunek planu załącznik nr 1, stanowi integralną część niniejszej uchwały i jest opracowany na mapach katastru gruntów i budynków, obowiązuje zgodnie z objaśnieniami i oznaczeniami graficznymi w granicach objętych planem i w zakresie określonym uchwałą, natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego w części graficznej niniejszej uchwały określa się elementy zagospodarowania przestrzennego, wśród których wskazuje się na tereny z wydzielonym pasem w zakresie części tekstowej oraz graficznej przywołanej uchwały. Mając więc na uwadze treść wskazanych przepisów uchwały skarżący kasacyjnie zauważył, że wskazane ograniczenie prawa własności wycenianej nieruchomości potwierdzają także dokumenty przyjęte przez biegłego za podstawę sporządzenia operatu (decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] w sprawie podziału nieruchomości [...], rejestru gruntów i budynków – arkusz mapy 19, wyrysu z planu miejscowego, źródła danych merytorycznych str. 3 operatu oraz załączniki). Pomimo tego, rzeczoznawca w operacie nie zawarł jakiejkolwiek oceny, czy okoliczność ta mogła mieć wpływ – a jeśli nie to dlaczego - na wzrost wartości nieruchomości wynikający z ograniczenia prawa własności wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona - zwłaszcza, że w okresie bezplanowym na działce oznaczonej wówczas nr ewid. [...] o pow. 7106 m.kw został wytyczony pas gruntu przebiegający na wysokości połowy całkowitej powierzchni dz. [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że wydzielony pas gruntu zajął 800 mkw (co wynika z mapy katastru gruntów i budynków – arkusz 19, skala 1:2000) i stanowi wystarczającą powierzchnię działki dla zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej.

Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie w operacie należało ustalić, czy wskazane ograniczenia mogły mieć wpływ na wykazanie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, czy też okoliczność ta spowodowała obniżenie wartości wycenianej nieruchomości. Kwestia ta wymagała wiadomości specjalnych, natomiast opinia biegłego pomija ocenę w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że wycena nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej nie może zostać zakłócona podziałem dużej działki na mniejsze. W przeciwnym bowiem razie wycena nie oddaje rzeczywistej modyfikacji wartości nieruchomości spowodowanej zmianą albo uchwaleniem planu miejscowego.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesłanka wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie została wykazana także w związku z błędnym określeniem "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, za wadliwe uznać należy przyjęcie przez biegłego, że "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" odpowiadał rolniczemu wykorzystywaniu nieruchomości wycenianej w okresie bezplanowym, o czym świadczy informacja z ewidencji gruntów (użytek rolny RV i RVI), jak również nie sposób zgodzić się z oceną Sądu, że skoro w okresie bezplanowym strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki to brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenia terenu niż jako terenu o przeznaczeniu rolnym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że biegły nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, np. co do stanu sieci uzbrojenia terenu, sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jak też ustalenia, czy decyzje o warunkach zabudowy były wydawane dla nieruchomości gruntowych sąsiednich, co jest o tyle istotne, że wyceniana nieruchomość graniczy geodezyjnie z gruntami w zabudowie mieszkaniowej. W szczególności zaś, ustalając rolnicze wykorzystywanie wycenianego gruntu wyłącznie na podstawie kryteriów formalnych, tj. na podstawie danych z ewidencji gruntów, biegły pominął fakt, że w okresie bezplanowym zmienił się jednak w sposób istotny stan zagospodarowania tego gruntu. Świadczy o tym fakt, że dokonano dalszego rozdrobnienia nieruchomości, tj. dokonano podziału działki oznaczonej nr ewid. [...] na mniejsze działki: o nr ew. [...] oraz [...](co wynika z wyrysu planu miejscowego załączonego do operatu), wydzielono również drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do działki skarżącego o nr ew. [...]. Skutkiem tego zdaniem skarżącego kasacyjnie, zmniejszyła się tzw. norma obszarowa gruntu rolnego (dz. [...]o pow, 7106 mkw, poniżej 1 ha), co tym samym nie pozwala na przyjęcie, że wyceniany grunt w okresie bezplanowym był wykorzystywany na cele rolne. Zdaniem skarżącego, okoliczności te miały istotny wpływ na prawidłowe ustalenie wysokości opłaty planistycznej, dlatego też i w tym zakresie operat nie można uznać za wiarygodny dowód w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, 718, j.t., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Sąd II Instancji nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).

W myśl art. 36 ust. 4 : " Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości".

Zgodnie z art. 37 u.p.z.p.: "1. (.....) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.2. (uchylony). 3. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. 5. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. 6. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5".

W przekonaniu Sądu, wbrew poglądom skarżącego kasacyjnie przedstawionym powyżej, trafne i zgodne z regułami wykładni prawa jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w kontrolowanym wyroku, polegające na przyjęciu, że roszczenie o opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest zgłaszane przez właściwy organ administracji w drodze zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, przy czym przedmiotowe wszczęcie postępowania w sprawie wydania tej decyzji powinno mieć miejsce przed upływem pięcioletniego terminu ustanowionego w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Taka wykładnia wskazanych przepisów prawa odpowiada brzmieniu wykładanych przepisów i naturze stosowania prawa administracyjnego a zarazem jednoznacznie obiektywizuje zgodnie z prawem czas skutecznego wystąpienia przez organ gminy z właściwym roszczeniem. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby, że dla skuteczności roszczenia ma znaczenie upływ czasu związany z koniecznością wydania przez właściwy organ ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiotowej sprawie, co w pewnym stopniu uzależniałoby skuteczność wniesienia roszczenia od aktywności adresatów decyzji i zarazem wierzycieli gminy w przedmiocie korzystania z przysługujących im środków prawnych wobec decyzji administracyjnych. Należy zatem podzielić stanowisko kontrolowanego WSA w Gliwicach, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew temu co twierdzi skarżący, nastąpiło pismem Wójta Gminy B. z dnia 15 lutego 2008 r., a zatem wszczęcie tego postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty, nie zawiera żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie. Nie można więc, zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że uchylenie ostatnim wyrokiem Sądu poprzednich decyzji, zakończyło postępowanie wszczęte w 2008 r., gdyż to postępowanie, trafnie zdaniem WSA w Gliwicach, wobec braku ostatecznej decyzji w tej sprawie jest nadal kontynuowane do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

W związku z tym Sąd nie podziela stanowiska, że roszczenia organu z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości zgłaszane są zainteresowanemu w formie decyzji, a nadto, że wydanie decyzji w sprawie opłaty po upływie okresu, o którym jest mowa w art. 37 ust. 3-4 u.p.z.p. ma miejsce w sytuacji, w której zdaniem skarżącego kasacyjnie wygasają, z uwagi na upływ czasu, podstawy prawne do jej wydania.

Stanowisko przyjęte przez skład rozpoznający Sądu II instancji jest spójne z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1394/11, które obecny skład podziela.

Z uwagi na powyższe konstatacje, nie można zgodzić się z tezą, że Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku pominął okoliczność zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i wygaśnięcia kompetencji administracyjnej stanowiącej podstawę prawną ww. decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, uchwała Rady Gminy B. z dnia 28 października 2005 r., nr XXXI/218/05, którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B., weszła w życie w dniu 31 grudnia 2005 r., tj w terminie 30 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 139, poz. 3481 z 30 listopada 2005 r. Natomiast umową częściowego zniesienia współwłasności i sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 2007 r. współwłaściciele nieruchomości znieśli częściowo współwłasność przedmiotowych działek, a następnie je zbyli. W związku z powyższym, pismem z dnia 15 lutego 2008 r., organ l instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, a zatem wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana przez Wójta Gminy B. w dniu [...] maja 2008 r. A zatem termin skutecznego, zgodnego z prawem wniesienia roszczenia przed upływem 31 grudnia 2005 r. przez organ Gminy został zachowany.

Jak wynika z przebiegu postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiotowej zindywidualizowanej i skonkretyzowanej sprawie, adresaci decyzji wydawanych w ramach prowadzonego postępowania korzystali z prawa do odwołania i prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnej w związku z czym załatwienie sprawy wszczętej w dniu 15 lutego 2008 r. ostateczną decyzją przeciągnęło się w czasie, a wydanie przez SKO w Katowicach decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]sierpnia 2013 r. w sprawie opłaty - będącej przedmiotem kontroli w kwestionowanym wyroku WSA w Gliwicach - miało miejsce w dniu [...]października 2013 r.

Jednak ta okoliczność w żadnym wypadku nie ma znaczenia dla skuteczności wniesienia roszczenia, które miało miejsce w dniu 15 lutego 2008 r.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że konstrukcja sądowej kontroli decyzji administracyjnych opiera się na tożsamości zindywidualizowanej sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd orzeka w granicach sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa ta polega na sądowej kontroli, czy organy w sposób zgodny z prawem rozstrzygnęły daną indywidualną sprawę administracyjną. Zatem pomimo tego, że od pierwszej wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. były wnoszone odwołania a następnie skargi do WSA w Gliwicach, zarówno kontroli instancyjnej i kontroli sądowej była poddana - odpowiednio do ich kompetencji - ta sama indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej w postaci swoistego niepowtarzalnego splotu stanu faktycznego i prawnego.

W wyniku wniesienia odwołania przez uprawnione podmioty, SKO w Katowicach dokonywało powtórnego aktu stosowania prawa w celu porównania, czy organ I instancji prawidłowo zastosował prawo, a WSA w Gliwicach w wyniku wniesienia skargi kontrolował zgodność z prawem działania administracji publicznej w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2008 r. Data 29.07.2013 r. , którą skarżący podaje jako datę wszczęcia postępowania w sprawie przez organ I instancji - jest datą figurującą na zawiadomieniu wydanym z up. Wójta Gminy B., informującym na podstawie art. 10 k.p.a., że w toku postępowania w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty - zgromadzone zostały dowody i materiały tj. operat szacunkowy z dnia 24.07.2013 r. z którym strony mogą się zapoznać w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. To zawiadomienie jest obojętne z prawnego punktu widzenia jeżeli chodzi o samo wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której jest mowa w art. 37 ust. 6 u.p.z.p., które bezsprzecznie miało miejsce w dniu 15 lutego 2008 r., gdyż organowi ww. zawiadomieniu w świetle art. 10 k.p.a. chodziło o zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu podjętym po kasatoryjnym wyroku WSA w Gliwicach, w sprawie wszczętej w dniu 15 lutego 2008 r. , gdyż wtedy ww. sprawa nie była zakończona decyzją ostateczną.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawa prawna skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenia dla wyniku sprawy nie została należycie uzasadniona (pkt 2a) - przez co zarzuty te nie poddają się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, że podstawą skargi kasacyjnej nawiązującej do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania nie może być samodzielnie potraktowany przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi normę kompetencyjną odsyłającą do art. 156 k.p.a. lub do innych przepisów stanowiących o nieważności aktu, a jednocześnie, co trzeba dodatkowo podkreślić, skarżący kasacyjnie nie wskazał, w jakim konkretnie zakresie treści art. 156 k.p.a. Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez kontrolowaną przez niego decyzję SKO w Katowicach. Sąd II instancji nie może w tym przedmiocie zastępować skarżącego kasacyjnie. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że treść art. 156 k.p.a. wskazuje na kwalifikowane wady aktu administracyjnego posiadające zasadniczo wymiar materialnoprawny. Zatem stosując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd koncentruje się na przesłankach nieważności, w związku z czym wadliwe nie skorzystanie przez Sąd z kompetencji o której stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zasadniczo wiąże się z naruszeniem prawa materialnego. Nie można też, jak to czyni skarżący kasacyjnie, uzasadniać zarzutu naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji błędną interpretacją przepisów prawa materialnego.

W zakresie omawianego obecnie zarzutu określonego w pkt 2a skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie bowiem podniósł, że zarzut ten wiąże się z błędną interpretacją przepisów prawa materialnego. Zarzut ten jest sprzeczny wewnętrznie, gdyż nie można uzasadniać zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego zarzutem błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego.

W drugiej podstawie skargi kasacyjnej (pkt 2b) w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenia dla wyniku sprawy, skarżący kasacyjnie wskazuje w jej uzasadnieniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie precyzując zarazem jakie konkretne normy postępowania sądowego zostały naruszone przez Sąd I instancji. W tym przypadku treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej a odniesienie się przez skarżącego kasacyjnie do postanowień m.in. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie zastępuje braku wskazania przez kasatora odpowiednich podstaw proceduralnych uzasadniających ocenę przez Sąd II instancji podniesionego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji.

W tym stanie sprawy, skarga kasacyjna - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - podlega oddaleniu.