Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1996/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 1, art. 223 ust. 1 i 4, art. 223 ust. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 903/11 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 903/11, oddalił skargę A. H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż:

zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy - w zakresie określenia korpusu - decyzja Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r., wydana na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 323), mocą której mianował on A. H. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. wymieniony funkcjonariusz wniósł odwołanie od powyższego aktu mianowania, w którym wystąpił o jego uchylenie oraz nadanie stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych z mocą od dnia 31 listopada 2009 r. Odwołujący się zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy wydawaniu aktu mianowania, art. 6 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. Minister Finansów powierzył mu pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w K., a następnie od dnia [...] lipca 2007 r. pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w B. W okresie od 10 grudnia 2007 r. do 9 lutego 2009 r. zajmował stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w B. Akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. narusza zatem przepisy prawa, ponieważ nie uwzględnia faktu zajmowania przezeń stanowisk, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej nie uwzględnił odwołania, gdyż doszedł do przekonania, że w przypadku A. H. przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej A. H. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stanowisko eksperta celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy pragmatycznej, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowiska kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału Izby Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec tego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu było mianowanie odwołującego się na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ nie zakwestionował faktu zajmowania w przeszłości przezeń stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania takiego stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis ten umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, a więc okresu przejściowego, niejako na styku obu ustaw – nowej i poprzedniej. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony wśród przepisów przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do nowej regulacji w tym zakresie. Nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż nie oznaczałoby to dostosowania, czy transponowania stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie funkcjonariuszy. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 omawianej ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej winien odnosić się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem jej wejścia w życie, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, a jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołującego się, iż mianowanie na stopień należący do korpusu aspirantów nastąpiło z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. w wydanym akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej podniósł, że na dzień wydania tego aktu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany był pogląd, iż mianowanie na stopień służbowy, jako nie mieszczące się w katalogu spraw objętych art.188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie następowało w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 przywołanej ustawy formy decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże nie istniała konieczność uzasadniania faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a. orzekł jak w osnowie.

Decyzja ta spotkała się ze skargą A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyeksponował on w niej zarzuty naruszenia: art. 156 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"; art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej; art. 107 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r., która nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego oraz faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, bo niezgodne z ww. przepisem sformułowanie osnowy decyzji. Na tej podstawie postulował stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, względnie jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. H. podniósł m.in., iż w związku z pismem Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2010 r. informującym, iż akt mianowania nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego, lecz sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, złożył pozew do Sądu Pracy we Wrocławiu o uchylenie aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd Rejonowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...], orzekł o przekazaniu sprawy Dyrektorowi Izby Celnej we W. Postanowienie to uprawomocniło się w związku z wydaniem przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu Wydział VII Pracy postanowienia z dnia [...] maja 2010r., sygn. akt [...], oddalającego zażalenie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu poinformował skarżącego o rozpoznaniu i rozstrzygnięciu jego sprawy dotyczącej uchylenia aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzając, iż mianowanie na stopień służbowy odbyło się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego pismo to stanowi w istocie decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej w wyniku zaskarżenia przez stronę decyzji (aktu mianowania) z dnia [...] listopada 2009r. w drodze pozwu do sądu pracy. Pozew cywilny bowiem nabrał, na skutek przekazania go przez sąd powszechny organowi administracyjnemu do załatwienia w administracyjnym trybie postępowania, cech odwołania od decyzji, które zostało rozpatrzone przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu w dniu [...] listopada 2010 r., o czym świadczy choćby sformułowanie zawarte w decyzji: "W wyniku rozpoznania Pańskiej sprawy stwierdzam...". Zatem odmawiając uwzględnienia żądania strony ujętego w pozwie (odwołaniu), Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu w sposób wiążący ustalił konsekwencje określonych norm prawa materialnego, stosując je do tego konkretnego przypadku i przesądził o istocie sprawy. Tym samym organ ten rozstrzygając dwukrotnie niniejszą sprawę (w pierwszej oraz w drugiej instancji) dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwencją poglądu o załatwieniu przedmiotowej sprawy w II instancji przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. jest stanowisko o wydaniu przez Szefa Służby Celnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obu ww. decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zdaniem skarżącego zapadłe decyzje są wadliwe również w zakresie prawa materialnego, gdyż zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na zajmowanie stanowisk kierowniczych związanych z podporządkowaniem służbowym, winien on zostać mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Skarżący zwrócił uwagę, iż ustawodawca posługuje się w nowej pragmatyce służbowej zarówno określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy" (art. 222 ust.1), jak i "przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 223 ust. 3 pkt 2). Nadanie przez Szefa Służby Celnej powołanym pojęciom odnoszącym się do różnych stanów faktycznych tożsamego znaczenia skutkowało naruszeniem przez organ administracji publicznej zasad wykładni przepisów prawa, opartej na racjonalności działania ustawodawcy. Końcowo skarżący stwierdził, iż decyzja (akt mianowania) Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. narusza art. 107 k.p.a., ponieważ nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz nie podzielając zarzutów skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2011 r. odniósł się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę oraz, na wypadek nie przychylenia się do jego stanowiska, postulował wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 233 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cywilnej jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga A. H. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zważył, iż pismo Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2010 r., które skarżący traktuje jako decyzję administracyjną, nie zostało wydane przez organ w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie zostało także przez piastuna organu podpisane. Również analiza treści przedmiotowego pisma, w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, iż mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną. Było to bowiem pismo informacyjne skierowane do skarżącego, nie pochodzące od organu, lecz od jednostki organizacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna powinna przynajmniej posiadać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. Określonego powyżej minimum kwestionowane przez skarżącego pismo nie spełnia. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi, iż zaskarżoną decyzją po raz drugi w toku instancyjnym rozpoznano odwołanie strony od aktu minowania, przez co jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), Sąd uznał, że dla jego wykładni, w szczególności użytego w tym nim pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku", należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor izby celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zważywszy na ostatnio zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe i stopień służbowy, w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3 nowej ustawy pragmatycznej, która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Omawiany przepis należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym podano: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą (...)" – (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492). Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowisk "kierowniczych" zajmowanych przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem go w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu projektu nowej ustawy pragmatycznej: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...), określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze rekrutacją, która będzie obejmowała m.in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi". Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w skardze, iż sam akt mianowania oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organy służby celnej przyjmowały, iż przedmiotowy akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co wówczas potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zwrócił uwagę, a stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Sąd wskazał, iż postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc co do określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnia wniosku strony o wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że powołany przepis nie narusza praw konstytucyjnych funkcjonariuszy Służby Celnej, albowiem zamiar ustawodawcy wprowadzenia zmian organizacyjnych w Służbie Celnej został poprzedzony analizą prawną (patrz projekt ustawy), a treść przepisów dostosowawczych, w tym art. 223 powołanej ustawy nie budzi zastrzeżeń w zestawieniu z gwarancjami konstytucyjnymi. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – oddalił skargę.

A. H. zaskarżył tenże wyrok skargą kasacyjną, w której domagał się uchylenia go w całości i rozpoznania sprawy, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem kasatora winno ono być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie nim stanu istniejącego wyłącznie do dnia (w dniu) wejścia ustawy, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia ustawy". Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. [...], w którym Sąd ten stwierdził, iż w art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy nie zawarto kryterium "bezpośredniości" okresu zajmowania stanowiska bądź pełnienia obowiązków. Przyjęcie tego dodatkowego, nie ujętego w przepisie kryterium byłoby wyjściem poza ramy normy prawnej i tworzeniem pozaustawowych kwantyfikatorów. Nadto "niejednoznaczność i nieprecyzyjność" zawartego w tym artykule sformułowania nie może w żaden sposób obciążać funkcjonariusza celnego. Takie bowiem przerzucanie na obywatela konsekwencji, nawet nie zamierzonego przez ustawodawcę braku precyzji stosowanych przez niego sformułowań, godzi w jedną z fundamentalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej - wywodzącą się z art. 2 Konstytucji RP - zasadę zaufania obywatela do Państwa. Autorka skargi kasacyjnej przytoczyła również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. OSK 1134/04, w którym Sąd ten stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie. Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeśli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, istniejący przed wejściem ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia ustawy. Powołując się na doktrynę prawa polskiego kasator stwierdził, iż proces wykładni stosujemy wyłącznie w celu ustalenia sensu normy prawnej. Jeżeli językowe znaczenie tekstu prawnego jest jasne, nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Do jednoznacznego ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy wykładnia językowa jest wystarczająca i nieuzasadnionym jest stosowanie innych sposobów wykładni prawa. Skoro ustawa odwołuje się do okresu "przed wejściem w życie ustawy" nie zakreślając jednocześnie jakichkolwiek ram czasowych, to należy przyjąć, iż ustawodawcy chodziło o potoczne, powszechnie przyjęte rozumienie tego zwrotu. Zakwestionował wreszcie przyjęty przez Sąd I instancji cel spornego przepisu, nadto powołał się na publiczne wypowiedzi Szefa Służby Celnej, które miały wzmacniać prezentowaną w skardze kasacyjnej wersję rozumienia go.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2012 r. A. H. szczegółowo przedstawił stanowisko Szefa Służby Cywilnej, występującego w trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy również jako przedstawiciel rządu, twierdzącego, że termin "przed wejściem w życie ustawy" będzie przezeń rozumiany jako każdy okres przed wejściem w życie ustawy. Ta wypowiedź, zdaniem skarżącego, ma znamiona wykładni autentycznej spornego przepisu. Podkreślił, że gdyby wolą ustawodawcy było zawężenie zakresu czasowego przepisu, skorzystałby z jednego ze sformułowań: "w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy", "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", "do dnia wejścia w życie ustawy". Dodatkowo, odwołując się do wykładni celowościowej uznał, iż ratio legis ustawy o Służbie Celnej było utworzenie nowej, konkurencyjnej na rynku pracy struktury administracyjnej, która zapewni funkcjonariuszom nowej tworzonej służby warunki sprzyjające rozwojowi kariery zawodowej oraz zagwarantuje, że wysiłek włożony w rozwój tej kariery znajdzie odzwierciedlenie w stopniu i stanowisku funkcjonariusza. Interpretacja spornego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, jego zdaniem, niesłusznie pomija funkcjonariuszy z dużym doświadczeniem zawodowym. Tymczasem oczywistym jest, że ocena osiągnięć danego funkcjonariusza, jak i jego predyspozycji do wykonywania zadań w nowo tworzonej strukturze, może być przeprowadzona wyłącznie z wzięciem pod uwagę całej dotychczasowej kariery funkcjonariusza, w tym uwzględniając zajmowane przez niego stanowiska i posiadane stopnie. W jego ocenie wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którą regulacja ta dotyczy jedynie funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym prowadzi do wniosku o braku zgodności w/w przepisu prawnego z Konstytucją RP, w tym z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 ustawy zasadniczej. Przepis prawa winien być bowiem na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. W przeciwnym przypadku zasadnym jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tego przepisu prawnego z konstytucją RP. Wskazał również, iż skoro ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", to opowiedział się za potocznym rozumieniem tego sformułowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli błędne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wskazała jako jedyny zarzut naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię. Problemem wymagającym rozważenia jest więc w istocie klasyczna ("czysta") kwestia interpretacji wskazanej wyżej normy prawnej. Norma ta zawarta została w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W rzeczy samej nie ma większego znaczenia dla oceny tego zagadnienia fakt, że nie ten przepis był podstawą zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, lecz art. 223 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Bowiem skarżący zarzuca, że nie ten przepis, a przepis wskazany jako naruszony, winien znaleźć zastosowanie w sprawie. W istocie zatem, jak słusznie dostrzegły wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia znaczenia użytego w obu przywołanych przepisach zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Rozumienie go stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia bowiem to nic innego jak określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego. Odbywa się on zawsze wówczas, gdy zachodzi konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. Jakkolwiek obecnie nadal przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej, to jednak coraz częściej dochodzą do głosu pozostałe sposoby interpretacji, jak też wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie wtedy, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej da się zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka, i tylko wówczas, gdy ta metoda wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Toteż tylko w takiej sytuacji wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wskazanych wyżej przepisów mogłyby zostać uznane za trafne. Przeto tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Jednakowoż jak dowodzi już tylko stan niniejszej sprawy tak nie jest. W jej toku pojawiły się bowiem różne wersje rozumienia opisanego powyżej zwrotu użytego w przytoczonych przepisach. Przede wszystkim jest tak z powodu tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno praktycznie dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Na marginesie proponowane przez skarżącego sformułowanie "do dnia wejścia w życie ustawy", czy "w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy" może nasuwać wątpliwości, choćby w przypadku czasowego zajmowania stanowiska do dnia obowiązywania dotychczasowej ustawy. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do konkluzji, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, tym bardziej, że wyniki zastosowania kilku metod nie są spójne. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy uczynić zastrzeżenie, że oczywistość twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów, nie zwalnia od dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujący w tej sprawie problem nie należy zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować inne metody. Przy czym wstępną wskazówkę stanowić tu może uzasadnienie projektu danego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Cywilnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od regulacji dotychczasowej. Przeto interpretując zamieszczone w nich zwroty odwołać się wypada do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej materii godzi się zważyć, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników – rządzącego się nieco innymi prawami niż stosunki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby sięgania poza ramy rozdziału, w jakim zamieszczono oceniane przepisy, gdyż przemawia za tym pewna autonomiczność przepisów przejściowych (tym bardziej nie ma uzasadnienia sięgania do systemu prawa czy nawet tylko systematyki danej gałęzi prawa).

Operację interpretacji trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej. Wyraża ona regułę przypisania funkcjonariuszom celnym pełniącym w dniu wejścia w życie ustawy służbę przymiotu funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. Jest to w tym zakresie przepis nadrzędny w tej części owego aktu prawnego, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Bowiem po pierwsze niepodobna w tym przepisie było zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii o tym samym znaczeniu. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Wszak pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

Ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pokrzywdzeniem i pominięciem w awansach funkcjonariuszy, którzy przez dłuższy okres czasu pełnili służbę na stanowisku dającym prawo do zaliczenia do wyższego korpusu, a więc legitymują się dużym doświadczeniem zawodowym, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali z niego odwołani, godzi się wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem funkcjonariusza, który w przeszłości piastował funkcję dającą mu prawo do zaliczenia do korpusu wyższego, lecz choćby ze względu na nieprzydatność został z niej odwołany na długo przed wejściem w życie ustawy. Przeto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dbałość o brak pokrzywdzenia czy wykorzystania doświadczenia funkcjonariuszy nie może przemawiać za przyjęciem wykładni prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie rzecz się ma z argumentami natury faktycznej (chodzi tu o kwestie uposażeniowe, szkoleniowe i inne wymogi, od których zależny jest przydział do wyższego korpusu). Indywidualne efekty oddziaływania decyzji o mianowaniu nie mogą przesądzać kierunku interpretacji przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym zakresie obciążania skutkami wadliwej legislacji obywatela, bo ta niewątpliwie nieprecyzyjna regulacja pozwala na wydobycie sensu normy prawnej zgodnego z wolą ustawodawcy. Wreszcie godzi się wskazać, że na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze, odmiennie wykładające sporne normy orzeczenia sądów powszechnych, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez sądy powszechne odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], wskazując na prymat wykładni językowej, sam stwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając go dogłębnej ocenie. Na koniec trzeba wskazać, że publiczne wypowiedzi Szefa Służby Cywilnej nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, aczkolwiek w świetle zapadłych decyzji o odmiennej treści podważają zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Są to w każdym razie wypowiedzi, które nie wiążą sądów w zakresie wykładni prawa i nie wpływają nawet na ocenę legalności decyzji.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, bo jej zarzut okazał się nietrafny, skoro zaskarżony wyrok zapadł na skutek prawidłowej wykładni podważonego w niej przepisu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest powodów do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o legalność zakwestionowanego przepisu, gdyż w drodze wykładni da się ustalić jego znaczenie, a jego zgodność z Konstytucją nie nasuwa istotnych zastrzeżeń.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.