Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2977/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 50/19 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 50/19, oddalił skargę R. K. (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Starosty [...] (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę [...] (dalej: Gmina) własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2, które z mocy prawa, przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji Wójta Gminy z [...] listopada 1998 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...].

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności powyższej nieruchomości podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie, w toku negocjacji toczących się pomiędzy stronami, skarżąca wyraziła wolę nieodpłatnego przekazania działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy w zamian za odstąpienie od naliczania opłaty adiacenckiej, co zostało odzwierciedlone w protokole z dnia [...] listopada 1998 r.

W takiej sytuacji – w ocenie organu pierwszej instancji – brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Skarżąca nie zgodziła się z wydanym postanowieniem i wniosła od niego zażalenie do organu odwoławczego.

Wojewoda, opisanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2018 r., podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji wskazując, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego nie budziło bowiem wątpliwości, że na skutek negocjacji toczących się pomiędzy skarżącą a Gminą, strona zrezygnowała z ustalenia i wypłacenia jej odszkodowania za działki przejęte z mocy prawa pod drogę publiczną w zamian za rezygnację Zarząd Gminy z ustalenia opłaty adiacenckiej. Wojewoda zauważył przy tym, że prawidłowość zrzeczenia się odszkodowania nie została podważona przez żadną ze stron w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Dlatego też organ miał obowiązek uwzględnienia skutków prawnych wynikających ze złożonego przez stronę oświadczenia, niezależnie od tego, że zrzeczenie się prawa do odszkodowania nastąpiło jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, możliwa jest rezygnacja z prawa do odszkodowania przed uzyskaniem przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a poza tym w momencie dokonania tej czynności strona wiedziała już, że wyniku podziału działki nr [...] powstaną m.in. działki nr [...] i [...]. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie przez nią określony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wskazał, że osoba biorąca udział w negocjacjach po stronie Zarządu Gminy działała w jego imieniu, zaś kwestia uprawomocnienia się decyzji podziałowej nie miała istotnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie z uwagi na możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie wydane w sprawie podziału nieruchomości nabyło walor prawomocności i ostateczności.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że skoro doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o jego ustalenie, to postępowanie administracyjne w ogóle nie podlega załatwieniu w formie decyzji, bowiem zostało zakończone w trybie cywilnoprawnym. Powoduje to odmowę jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania polegające na zgromadzeniu niewyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych jej okoliczności, które doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z pominięciem utrwalonego dorobku judykatury i nauki prawa. Skarżąca zarzuciła również Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na dopuszczeniu możliwości dokonywania uzgodnień dotyczących odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, które zmierzały do pozbawienia jej prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczona nieruchomość, na podstawie porozumienia zawartego z osobą nieposiadającą należytego umocowania ze strony Gminy.

Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Swoje stanowisko w sprawie wyraziła również Gmina, wnosząc o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie, czy negocjacje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podjęte przez dotychczasowych właścicieli i organ administracji publicznej przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział były prawnie skuteczne.

Sąd zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował pogląd, zgodnie z którym możliwość dysponowania prawem do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną powstawała dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności. Sąd odnotował jednak występowanie również stanowiska odmiennego – które w całości podzielił – wskazującego na konieczność oceny skuteczności prowadzonych przez strony negocjacji wedle zasad właściwych prawu cywilnemu, które nie sprzeciwiają się możliwości zrzeczenia się odszkodowania po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności. Choć bowiem prawo do odszkodowania materializuje się dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, to zdaniem Sądu już z momentem wydania decyzji podziałowej właściciel nieruchomości, a więc osoba której nadal jeszcze przysługuje do niej prawo własności, nabywa ekspektatywę prawa do uzyskania odszkodowania, skonkretyzowaną zarówno co do przedmiotu, w zamian za który odszkodowanie przysługuje, jak i co do podmiotu zobowiązanego do jego wypłacenia.

Przy czym w ocenie Sądu pierwszej instancji rola organów administracji publicznej, a następnie samego sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do uwzględnienia rezultatów przeprowadzonych negocjacji, nie zaś do oceny ich ważności i skuteczności. Jeżeli bowiem takie rokowania były prowadzone przez legitymowane do tego podmioty, a ich rezultat został odzwierciedlony w stosownym protokole podpisanym zarówno przez właściciela nieruchomości, jak i podmiot publiczny, to wszelkie kwestie związane z zarzutami co do skuteczności złożonych oświadczeń woli, ich wykładni, a także w zakresie kwestii związanych z właściwym umocowaniem osób do występowania w imieniu i na rzecz reprezentowanych podmiotów, pozostają poza kompetencją organów administracji, jak również i kognicją sądu administracyjnego.

Skoro w niniejszej sprawie protokół z dnia [...] listopada 1998 r. zawierał w swojej treści jasne i niebudzące wątpliwości oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania w zamian za odstąpienie od ustalania opłaty adiacenckiej, to tym samym należało przyjąć zdaniem Sądu pierwszej instancji, że kwestia przyznania odszkodowania została określona w drodze cywilnoprawnego porozumienia, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed właściwym sądem powszechnym. Z tych powodów organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że nie było podstaw do żądania ustalenia odszkodowania w ramach postępowania administracyjnego i zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., prowadząca do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana poglądu prawnego nie stanowi odstępstwa od utrwalonej praktyki spraw administracyjnych, zaś zawnioskowane przez stronę dowody nie miały znaczenia dla sprawy, gdyż w jej ramach nie było możliwe dokonanie oceny skuteczności podjętych czynności prawnych. Sąd uznał również za niezasadny zarzut nienależytego umocowania osoby podpisującej protokół negocjacji, tj. przez Zarząd Gminy, a nie przez jej Wójta. Wskazując bowiem na zachodzące w tym zakresie zmiany ustrojowe Sąd podkreślił, że w dacie prowadzonych rokowań organem wykonawczym Gminy pozostawał jej Zarząd. W związku z tym podpisanie protokołu przez pracownika działającego w imieniu tak określonego organu Gminy było działaniem prawidłowym.

W skardze kasacyjnej strona zakwestionowała wydany wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody, pomimo tego że wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone zostało gromadzeniem materiału dowodowego zmierzającego do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania, oraz że w sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" niwecząca możliwość wszczęcia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.) i pozbawieniem skarżącej możliwość obrony swoich praw (art. 183 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a.), w szczególności poprzez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Ponadto skarżąca, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów procesowych, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.), polegające na jego błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki nr [...] oraz [...] mimo, że niewątpliwym jest, że skarżąca została pozbawiona praw do tej nieruchomości na zasadzie przewidzianej w treści art. 98 ust. 3 u.g.n.;

2) art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnej interpretacji, czego wyrazem jest uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;

3) art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 listopada 1998 r. – t. jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, dalej u.s.g.), poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że oświadczenie A. G. zawarte w treści protokołu z dnia [...] listopada 1998 r. zostało skutecznie złożone w imieniu Gminy mimo, że zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobą wyłącznie upoważnioną do reprezentacji gminy na zewnątrz jest jej Wójt oraz mimo tego, że przy składaniu rzeczonego oświadczenia A. G. nie posiadała upoważnienia Zarządu Gminy lub Wójta Gminy, a przynajmniej nie powołała się na stosowne umocowanie udzielone jej przez Zarząd Gminy lub Wójta Gminy, ani tym bardziej przy dokonaniu tej czynności nie wylegitymowała się takim umocowaniem;

4) art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej k.c.), poprzez jego niezastosowanie, czego dowodem jest pominięcie faktu dorozumianego cofnięcia przez skarżącą złożonego wcześniej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, do czego doszło wraz z doręczeniem Gminie zaproszenia z dnia [...] marca 2018 r. do podjęcia negocjacji zmierzających do ustalenia odszkodowania za działki nr [...] oraz [...].

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie zostało poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego przedłożonego przez Gminę, w tym m.in. protokołu z przeprowadzonych rokowań, którego ocena nie była oczywista i wywoływała wątpliwości. W takiej sytuacji nie zachodziły przesłanki do podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten winien bowiem znajdować zastosowanie wyłącznie w przypadku istnienia oczywistej, dostrzegalnej prima facie niemożności prowadzenia postępowania w sprawie. Nie mógł on natomiast stanowić podstawy do formułowania ocen merytorycznych dotyczących istoty zgłoszonego żądania, albowiem te były zastrzeżone dla ewentualnej decyzji, którą organ zobligowany był wydać w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za drogę przejętą w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skarżąca podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji uznając dopuszczalność skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed nabyciem przez decyzję podziałową waloru ostateczności, oparł się na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, bazującej na nieprzystającym do okoliczności niniejszej sprawy orzecznictwie sądowym. Nie dokonał on tym samym rzetelnej i pogłębionej analizy argumentów przytoczonych w skardze, popartych ugruntowanym stanowiskiem judykatury, z którego wynikała możliwość dysponowania roszczeniem odszkodowawczym dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania podziałowego.

Strona stwierdziła również, że w kwestionowanym orzeczeniu Sąd nie uwzględnił podniesionego przez nią zarzutu względem prawidłowości reprezentacji Gminy w toku negocjacji zakończonym w dniu [...] listopada 1998 r., który na etapie postępowania kasacyjnego w dalszym ciągu należało podtrzymać. Bezskuteczność oświadczeń złożonych w imieniu Gminy powoduje bowiem ten skutek, że stanowisko skarżącej o rezygnacji z odszkodowania wymagałoby potraktowania w kategoriach jednostronnego oświadczenia woli, które zostało następnie odwołane w efekcie przystąpienia do ponownych negocjacji.

W świetle tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, z uwzględnieniem opłaty od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina – jako uczestnik toczącego się postępowania – wniosła o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Gminy wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albowiem uwzględnia on skutki wynikające z zawartego ze stroną porozumienia, jak i jego cywilny charakter, powodujący niemożność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 u.p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 u.p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia prawa materialnego postawiono warunkowo "z daleko idącej ostrożności procesowej", uzależniając ich rozpatrywanie od negatywnego wyniku rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji tak wyraźnie ukierunkowanej skargi kasacyjnej należało skoncentrować się na rozpoznaniu podniesionego zarzutu procesowego, a dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, przejść do skontrolowania procesu stosowania przez ten sąd przepisów prawa materialnego w granicach określonych przez kasatora.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. postawiony został zarzut naruszenia tj. art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Autor kasacji uznaje, że naruszenie owych przepisów polegało na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy postanowień organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania, mimo, że: po pierwsze- wydanie postanowienia organu pierwszej instancji poprzedzone zostało gromadzeniem materiału dowodowego zmierzającego do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego zrzeczenia się przez skarżącą prawa do odszkodowania, a po wtóre- w sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" niwecząca możliwość wszczęcia postępowania w sprawie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Inaczej ujmując zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

W ramach tego przepisu ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich występuje wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast przesłanka przedmiotowa, objęta niedookreślonym terminem "inne uzasadnione przyczyny", nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach konkretnej sprawy. Przykładowo wskazać można na takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej czy też brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę strony, podzielił zapatrywania obu organów, iż w sprawie zachodziła "inna uzasadniona przyczyna", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., skutkująca odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. że sprawa została załatwiona na drodze cywilnoprawnej- w drodze negocjacji pomiędzy stronami, co skutkuje niemożliwością załatwienia jej w trybie administracyjnoprawnym. Sąd ten skonstatował, że zawarte porozumienie co do wysokości odszkodowania z [...] listopada 1998 r., którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym i jako takie nie może być przedmiotem badania na drodze postępowania administracyjnego, stanowi przeszkodę dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za przyjęte przez gminę pod drogę publiczną nieruchomości skarżącej. Powyższe stwierdzenie poprzedził pogłębiony wywód prawny, który ogniskował się wokół trafnie określonej istoty sporu, czyli ocenienia skuteczności negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podjętych przez dotychczasowych właścicieli i organ administracji publicznej przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza treści protokołu negocjacji z [...] listopada 1998 r. jednoznacznie wskazuje, że dokument ten stanowi wynik uzgodnień poczynionych przez strony w zakresie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym kwestia związana z odszkodowaniem została ustalona w drodze cywilnoprawnego porozumienia. Zasadnie w tym kontekście zwrócono uwagę, że procedura uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter sekwencyjny, gdyż dopiero w przypadku niepowodzenia rokowań przeprowadzanych w trybie cywilnoprawnym możliwe jest skierowanie żądania o ustalenie odszkodowania do właściwego organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym do 2018 r. dominował pogląd, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne powstaje z chwilą, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Tym samym jakiekolwiek wiążące pertraktacje między właścicielem nieruchomości a organem mogły nastąpić dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Podobne stanowisko wyrażane było w odniesieniu do możliwości zrzeczenia się odszkodowania z tą argumentacją, że przed uzyskaniem cechy ostateczności przez przedmiotową decyzję roszczenie o odszkodowanie nie powstaje, a zatem niemożliwe jest jego zrzeczenie się.

Zwrócono również uwagę, iż powyższy pogląd prawny został zakwestionowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w uzasadnieniu którego sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, gdyż w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Do tego stanowiska przychylił się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, przyznając, że dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych w tej kwestii winien ulec weryfikacji. Dodatkowo wywiedziono, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując jednocześnie, że "z chwilą wydania (nieostatecznej) decyzji o podziale nieruchomości właściciel nieruchomości nabywa ekspektatywę prawa do uzyskania odszkodowania, skonkretyzowaną zarówno co do przedmiotu, w zamian za który takie odszkodowanie przysługuje, jak i co do podmiotu zobowiązanego do jego wypłacenia".

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie co do zasady przychyla się to tezy, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w tym również zrzeczenie się takiego odszkodowania, może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, z tym jednak zastrzeżeniem, że warunkiem skuteczności tych uzgodnień jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Uostatecznienie decyzji podziałowej nie jest zatem warunkiem sine qua non skuteczności rezygnacji dotychczasowego właściciela z przysługującego odszkodowania, jednakże nie powinno budzić wątpliwości, iż już samo wydanie decyzji podziałowej porządkuje nie tylko kwestie natury administracyjnej, ale też i sferę relacji cywilnoprawnych. Trafnie w tej mierze wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 998/14, dowodząc w kontekście nierówności negocjacyjnej stron, że "w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości ekspektatywa maksymalnie ukształtowana powstaje z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne. W okresie pomiędzy doręczeniem stronie decyzji orzekającej o podziale nieruchomości na jej wniosek, a uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie sposób odmówić dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa do swobodnego dysponowania swoimi prawami majątkowymi, w tym maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do odszkodowania za utraconą na rzecz gminy nieruchomość, co obejmuje również uprawnienie do rezygnacji z tego prawa".

Nie można również zapominać, iż w określonych okolicznościach faktycznych mogło nie dojść do skutecznego załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, co w rezultacie nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego w pominiętej części. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy wówczas do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne dla przyjęcia, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie.

Powracając do początkowych rozważań odnośnie przedmiotowej przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. zasadnym jest zwrócenie uwagi, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje samoistnie o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Ta "oczywistość", związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie, musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach", czyli wynikać z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.

W przedmiotowej sprawie Starosta zupełnie pominął aspekt wydania decyzji podziałowej w kontekście związania nią Gminy z chwilą jej doręczenia stronie, a tym samym daty jej wejścia do obrotu prawnego, koncentrując się wyłącznie na dacie jej sporządzenia, tj. [...] listopada 1998 r., w powiązaniu z datowanym na dzień [...] listopada 1998 r. protokole negocjacji w sprawie odszkodowania. Dopiero Wojewoda, ustosunkowując się do zawartego w zażaleniu strony zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia kwestii skutecznego doręczenia decyzji podziałowej i daty jej uprawomocnienia, wskazał na, wynikającą z pieczęci na tej decyzji, datę [...] listopada 1998 r., czyli dzień sporządzenia protokołu z negocjacji, jednocześnie oświadczając, że "w czasie wydawania ww. decyzji podziałowej nie było przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym strona mogła zrzec się prawa do odwołania, więc rozstrzygnięcie to nie mogło stać się prawomocne w dniu jego wydania". Powoływano się jedynie na zapisy protokołu z dnia [...] listopada 1998 r., z którego miano wynikać, że strona wiedział o wydaniu decyzji podziałowej i oświadczyła, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Zwraca uwagę naprzemienne używanie terminów "prawomocność" i "ostateczność" decyzji, chociaż są to dwie odmienne konstrukcje prawne.

W sprawie nie odniesiono się w żadnej instancji do kwestii całościowego rozwiązania kwestii roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnoprawnym eliminując jakoby z definicji możliwość nieobjęcia części roszczeń strony trybem administracyjnym.

W ocenie Sądu kasacyjnego nie było zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób oczywisty, wręcz naoczny, wystąpiła sytuacja uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejęta pod drogę. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy kierując się regułami procesowymi należało wszcząć postępowanie administracyjne i w ramach poszerzonego postępowania wstępnego wyjaśnić te kwestie w sposób wnikliwy i pełny, a następnie, w zależności od rezultaty tych czynności, kontynuować postępowanie i wydać decyzję merytoryczną (pozytywną lub negatywną), bądź też umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w całości lub w części, jeżeli jego dalsze prowadzenie okaże się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Tym samym na uwzględnienie zasługuje zgłoszony zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., częściowo w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 3 u.g.n., ale tylko w odniesieniu do przyjęcia błędnej interpretacji, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, bez skonkretyzowania sytuacji prawnej, z której takie roszczenie ma wynikać, a zwłaszcza z pominięciem skutków wejścia takiej decyzji do obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego ich rozpoznanie stało się bezprzedmiotowe zważywszy na ukierunkowane żądania kasatora związane z sekwencyjną konstrukcją skargi kasacyjnej uzależniającej postawienie tej grupy zarzutów od wyniku rozstrzygnięcia podstawowego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty, jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i art. 98 ust. 3 u.g.n.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 u.p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.