Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2667/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 106 par. 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 54 pkt 2 lit d0 w zw. z art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 93/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku –Białej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach wskazał, że wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. E. S. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Bielsku – Białej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako przebudowa i nadbudowa budynku handlowo – usługowego na cele biurowo – handlowo – usługowe, położonego w Bielsku – Białej przy ul. G.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., [...], Prezydent Miasta Bielska – Białej ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ramach tych warunków ustalono m.in. wymaganą ilość miejsc postojowych, którą określono na nie mniej niż 2 licząc na 100 m2 projektowanej powierzchni użytkowej biur oraz 1 na 200 m2 powierzchni przeznaczonej na ekspozycję i handel ceramiką sanitarną. Wskazano, że miejsca te należy urządzić na terenie wnioskowanej działki budowlanej (ok. 14) oraz wskazać pozostałe miejsca na parkingu miejskim ogólnodostępnym.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in., że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji przez uprawnionego architekta.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła obecnie skarżąca spółka – [...] Sp. z o.o. w W. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnia ochrony jej interesu prawnego, o czym stanowi art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.

Zarzut ten dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie sposobu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

Skarżąca podniosła, że obowiązek organu w zakresie określenia ilości miejsc

parkingowych stanowi realizację ustawowego obowiązku kształtowania ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 ustawy. Potwierdzeniem tego obowiązku jest norma zawarta w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Jednak ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawierają szczegółowych uregulowań co do sposobu, w jaki organ winien rozstrzygać te kwestie. W ocenie skarżącej dla prawidłowego ustalenia wymaganej ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a w szczególności unormowania zawarte w § 18 tego rozporządzenia.

Wskazując na powyższe skarżąca zauważyła, że organ pominął regulacje prawne dotyczące określenia ilości miejsc postojowych. Jedynie 14 miejsc zostało przewidzianych do realizacji na działce inwestycyjnej, zaś pozostałe na bliżej nie określonym parkingu miejskim ogólnodostępnym. Według skarżącej te pozostałe miejsca, to miejsca na parkingu urządzonym przez skarżącą na wydzierżawionej przez nią działce nr [...]. Działka ta została wydzierżawiona od Gminy Bielsko – Biała w związku z koniecznością urządzenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla własnej inwestycji w postaci Galerii S. Skarżąca przyznała, że zgodnie z umową dzierżawy parking jest ogólnodostępny, jednak wskazała, że mogą z niego korzystać bez ograniczeń osoby, dla których powstała Galeria. Parking ten nie jest terenem miejskim, którym organ mógłby swobodnie dysponować upoważniając osoby trzecie do zawłaszczanie sobie dla własnych potrzeb wybranych miejsc parkingowych. Skarżąca stwierdziła ponadto, że organ powinien orzekać o obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych na działce objętej inwestycją, a nie na działkach sąsiednich lub innych.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazano, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji w danym miejscu i nie rodzi żadnych praw do terenu. Organ podkreślił, że inny jest zakres ochrony osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajdą zastosowania przepisy prawa budowlanego, a przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. Dalej wskazano, że dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał się wykazać tytułem prawnym umożliwiającym mu urządzenie miejsc postojowych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, albowiem na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i później o pozwoleniu na użytkowanie, musiała wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej na urządzenie miejsc postojowych, a nie będącej terenem do niej należącym.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wyrażenie zgody na zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy mimo, iż sposób planowanego przedsięwzięcia narusza chroniony prawem interes skarżącej; art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak należytej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia; art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 u.p.z.p., w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w efekcie usankcjonowanie możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości wnioskodawcy mimo braku możliwości zapewnienia na jej terenie odpowiedniej, niezbędnej ilości miejsc postojowych; art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej zagrożonych wskutek bezprawnego zadysponowania dzierżawioną przez nią nieruchomością dla potrzeb wnioskodawcy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia w toku postępowania uzasadnionego interesu skarżącej oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa wskutek arbitralnego zadysponowania nieruchomością skarżącej dla potrzeb zamierzeń wnioskodawcy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów, które zasadniczo powtarzają argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wskazał w swojej decyzji konkretnego parkingu miejskiego ogólnodostępnego, a więc zarzuty w tym zakresie są co najmniej przedwczesne.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania E.S. (wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym) wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in. na możliwość korzystania z miejsc postojowych ogólnodostępnych innych, aniżeli miejsca na parkingu Galerii S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji zaznaczył, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu I instancji zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było, zdaniem Sądu I instancji podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał, że wszystkie zarzuty skarżącej Spółki koncentrują się wokół kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji w kontekście ewentualnego wykorzystania dla tych potrzeb miejsc postojowych znajdujących się na działce dzierżawionej przez skarżącą, a tym samym naruszenia jej interesu prawnego.

W świetle tak ukierunkowanych zarzutów podkreślenia w ocenie Sądu I instancji wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja o tej treści została zawarta w pouczeniu do decyzji organu pierwszej instancji. W świetle tego przepisu za nietrafne Sąd I instancji uznał twierdzenia skarżącej, jakoby wydane w sprawie decyzje stanowiły o "bezprawnym zadysponowaniu" dzierżawioną przez skarżącą nieruchomością, "bezprawnej ingerencji" w jej prawa majątkowe, czy też "arbitralnym zadysponowaniu" nieruchomością. O takim zadysponowaniu czy też ingerencji nie świadczy zdaniem Sądu I instancji również treść decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji w odniesieniu do kwestii miejsc postojowych określił jedynie, że pozostałe miejsca postojowe należy wskazać na parkingu miejskim ogólnodostępnym (pkt 2.6. lit. h decyzji). W decyzji nie znajduje się jakiekolwiek odniesienie do nieruchomości dzierżawionej przez skarżącą. W ocenie Sądu I instancji obawy skarżącej odnośnie ewentualnego naruszenia jej praw wynikających z umowy dzierżawy na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie znajdują żadnego umocowania tak w przepisach prawa, jak i w treści kontrolowanych decyzji.

Za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia przez organy orzekające § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...). Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje utrwalony pogląd, iż przepisy dotyczące warunków technicznych nie znajdują zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Tym samym pod pojęciem "przepisów odrębnych" w odniesieniu do ustawy należy wyłącznie rozumieć przepisy innych ustaw, a nie aktów podustawowych tj. rozporządzeń wykonawczych do ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1122/10).

Również przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 423/07).

Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje nie naruszają interesu prawnego skarżącej Spółki, nie ingerują w jej prawa majątkowe, ani też nie skutkują arbitralnym zadysponowaniem jej nieruchomością. W tej sytuacji również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą polegającą na uznaniu, iż chroniony prawem interes skarżącej nie stoi na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla uczestnika w sposób określony w zaskarżonej decyzji,

b) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niedokonania przez organ administracji należytej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także należytej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem możliwości realizacji planowanego przez uczestnika przedsięwzięcia inwestycyjnego,

c) art. 54 pkt 2 lit c) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przepisy wskazanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie zapewnienia dla planowanej inwestycji spełnienia wymagań dotyczących infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) art. 54 pkt 2 lit d) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieuwzględnienia przez organ administracji wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej, zagrożonych wskutek bezprawnego zadysponowania dzierżawioną przez niego nieruchomością dla potrzeb zamierzenia inwestycyjnego uczestnika,

2) Naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ a wynik sprawy, a to art. 233 k.p.c, w zw. z art. 106 § 5 u. o p.p.s.a. poprzez zaniechanie właściwego zbadania, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji oraz czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione, przy jednoczesnym, bezpodstawnym i nie popartym żadnymi dowodami, przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącej nie można zaakceptować rozstrzygnięcia usankcjonowanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopuszczającego możliwość realizacji inwestycji pomimo jednoznacznie stwierdzonego braku możliwości wykonania na nieruchomości objętej wnioskiem niezbędnej ilości miejsc postojowych (bo nieruchomość nie ma odpowiedniej powierzchni). Tym bardziej niedopuszczalne jest w tym zakresie usankcjonowanie próby obejścia tego wymogu poprzez dopuszczenie możliwości "wskazania" pozostałej, niezbędnej ilości miejsc postojowych na bliżej nieokreślonym, ogólnodostępnym parkingu miejskim. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. (II OSK 1498/06) "Prawo publiczne, jakim jest Prawo budowlane, rozumiane jako normy zawarte w ustawie jak i przepisach wykonawczych do tej ustawy, wymaga w interesie publicznym od każdego inwestora, zapewnienia miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników projektowanego obiektu. Obowiązek ten co do zasady nie może być zastąpiony wskazaniem, że obiekt znajduje się przy drodze publicznej, przy której mogą parkować pojazdy użytkowników nowoprojektowanego obiektu."

Wskazano, że chociaż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 uopzp każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, o tyle jednak, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W konsekwencji obowiązkiem organu administracji jest także badanie, czy zamierzona inwestycja nie będzie ingerować w chroniony prawem interes osób trzecich (np. poprzez zawłaszczenie dla własnych potrzeb nakładów inwestycyjnych na cudzej nieruchomości, czy też poprzez faktyczne ograniczenie możliwości korzystania z niej przez uprawnioną osobę trzecią wskutek zawłaszczenia jej części dla własnych potrzeb wnioskodawcy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa wskazać należy, że zarzut ten mógł się okazać skuteczny tylko w przypadku przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego i wykazania, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności przeprowadzonych przez niego dowodów były oczywiście błędne (zob. komentarz do art. 106 ppsa w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wa-wa 2011 oraz wyrok NSA z 27.6.2005, OSK 1576/04, CBOSA). Wobec niezastosowania przez kontrolowany sąd regulacji z art. 106 §3 p.p.s.a. nie można było takiego zarzutu skutecznie postawić.

Wskazane normy nie mogły służyć do zakwestionowania dokonanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny dowodów oraz sposobu ich zgromadzenia przez kontrolowane organy administracji.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 27.3.2012, II OSK 2448/10, CBOSA).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m. in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego.

Powyższe nie oznacza, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. W istocie bowiem regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. jako przepis wykonawczy do ustawy o prawie budowlanym mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego jakim jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć należy, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Z tego względu ochrona ta na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej

Zarzuty dotyczące warunków techniczno – budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę, winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. Zawarte w nich normy nie mogą określać warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, o których mowa w art. 54 ust.2 pkt.c u.p.z.p, jak również być podstawą analizy z art. 53 ust.3 u.p.z,p. .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt zamieszczenia w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy wskazania na miejsca postojowe parkingu ogólnodostępnego nie zawiera w sobie jakiegokolwiek ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącą spółkę uprawnień, wynikających z umowy dzierżawy terenu, stanowiącego własność gminy, na którym urządzony został ogólnodostępny parking miejski. Kwestionowany zapis nie wyłącza spod korzystania choćby części parkingu, nie zawiera odniesienia do konkretnie oznaczonego parkingu. W umowie dzierżawy parkingu położonego przy ulicy G. w B. zawarto ponadto wyraźne zastrzeżenie, że wykonany przez dzierżawcę parking będzie miał charakter miejski, ogólnodostępny. Zasadnie zatem sąd I instancji wskazał, że kwestionowany zapis decyzji nie narusza uprawnień skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.