Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 919/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5 poz. 42 ze zm.) w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 175 poz. 1704) w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz § 9.2 Regulaminu Postępowania Kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, po rozpoznaniu wniosku M. W. odmówiła nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez przeprowadzania egzaminu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca posiada odpowiednie wykształcenie w zakresie wnioskowanej specjalności, natomiast nie wypełnił obligatoryjnego warunku odbycia pełnego okresu dwuletniej praktyki na budowie odnośnie kierowania robotami budowlanymi oraz okresu praktyki przy sporządzaniu projektów w wymiarze 24 miesięcy. Organ podniósł, iż złożone do akt sprawy "dokumenty potwierdzające odbycie praktyki wykazują istotne braki, wpływające w sposób zasadniczy na rzeczywistą kwalifikację odbytej przez wnioskodawcę praktyki".

W ocenie organu praktyka na budowie udokumentowana przez M. W., polegająca m.in. na pełnieniu nadzoru techniczno-budowlanego nie spełnia wymogów wynikających z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Określenie nadzór techniczno-budowlany czy nadzór techniczny i urbanistyczno-budowlany nie może być uznany jako pełnienie samodzielnej funkcji technicznej na budowie, prace w takim charakterze należy traktować jako nadzór inwestorski. Ponadto organ podniósł, iż praktyka odbyta na budowie wykonywana była w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta w C. Zdaniem organu ponieważ urząd miasta należy traktować jako podmiot wypełniający zadania z zakresu administracji państwowej, praktyka wykazana w przedstawionym przez wnioskodawcę zaświadczeniu nie była możliwa w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta.

W ocenie organu wnioskodawca nie wypełniał ponadto przesłanek dotyczących posiadania odpowiedniego wykształcenia w momencie odbywania praktyki przy sporządzaniu projektów. W związku z tym także okres praktyki odbytej w tym zakresie przynajmniej w dużej części nie mógł być zaliczony.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. [...], po rozpoznaniu odwołania M. W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 kpa oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż do zaliczenia praktyki na budowie wymagane jest łączne spełnienie kilku przesłanek, a mianowicie osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane musiała pełnić w trakcie praktyki funkcje techniczne na budowie przez okres wskazany w art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, pełnienie tej funkcji powinno odbywać się pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a ponadto cały okres praktyki powinien być zgodny ze specjalnością uprawnień budowlanych, co wynika z § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu treść zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Miasta w C. wskazuje, że ten ostatni warunek nie został spełniony w przypadku odbytej przez wnioskodawcę praktyki na budowie. Praktyka ta w zaświadczeniu została udokumentowana w 12 pozycjach. Przeprowadzając analizę poszczególnych pozycji zaświadczenia organ wskazał, iż przez cały okres praktyki, w ramach 8 godzinnego dnia pracy wnioskodawca nadzorował lub kierował pracami właściwymi dla specjalności instalacyjnej, drogowej i konstrukcyjno-budowlanej oraz pracami, które nie mają nic wspólnego z branżą budowlaną, np. renowacja zieleni, montaż przęseł ogrodzenia. Zdaniem organu praktyka ta nie odpowiada wymaganiom określonym w § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia, co już jest wystarczającym powodem nie zaliczenia jej do wymiaru praktyki określonego w art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż tylko bliżej nieokreślona część tego wymiaru dotyczyła wykonywania funkcji technicznych na budowie w specjalności instalacyjnej, a sposób dokumentowania tej praktyki nie pozwala na precyzyjne określenie tego wymiaru. Ponadto Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podniosła, iż w zaświadczeniu wymieniono funkcję techniczną kierownika robót budowlanych, jednak dokładna analiza jego treści pokazuje, że okresy praktyki zawodowej objęte poszczególnymi pozycjami pokrywają się ze sobą w części bądź w całości, w niektórych okresach wnioskodawca pełnił funkcje kierownika budowy jednocześnie na 6 budowach, a to zdaniem organu oznacza, że funkcja techniczna sprawowana na budowach wskazanych w zaświadczeniu bardziej odpowiada funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego niż funkcji kierownika budowy.

W odniesieniu do praktyki przy sporządzaniu projektów organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie zaświadczenia wydanego przez Biuro Projektowania [...] nie jest możliwe ustalenie jej wymiaru, bowiem nie określono dokładnych dat rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy poszczególnych projektach, poprzestając jedynie na podaniu miesiąca i roku. Praktyka zawodowa powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu lub świadectwa ukończenia szkoły albo w trakcie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Organ podniósł, iż z dyplomu ukończenia wyższych wieczorowych studiów technicznych wynika, iż wnioskodawca ukończył je w 1981 r. Biorąc pod uwagę, że były to studia zawodowe, a nie magisterskie, zdaniem organu należałoby przyjąć, iż M. W. rozpoczął je w październiku 1977 r., zatem do wymiaru praktyki nie można zaliczyć prac, które miały miejsce przed tą datą, a więc prac wskazanych w zaświadczeniu w pozycjach 1-9. Tym samym okres praktyki projektowej zmniejszyłby się do 18 miesięcy.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. W., podnosząc m.in. iż zaliczenie do wymiaru praktyki zawodowej praktyki odbytej dopiero po ukończeniu studiów jest nieporozumieniem. Skarżący wskazał, że od 1976 r. pracował w Biurze Projektowania[...] w K. na stanowisku asystenta projektanta, samodzielnie wykonując poważne opracowania projektowe, natomiast działający w biurze zespół sprawdzający nie wnosił do tych opracowań żadnych zastrzeżeń. W tym okresie M. W. kontynuował studia na Wydziale [...] Politechniki [...] w G.. W odniesieniu do zawartych w decyzji stwierdzeń, iż w zaświadczeniu dotyczącym praktyki przy sporządzaniu projektów brak jest dokładnych dat rozpoczęcia i zakończenia praktyki przy sporządzaniu poszczególnych projektów skarżący podniósł, że podane w zaświadczeniu miesiące i lata to ciągłość wykonywania prac nad tymi projektami np. prace wskazane w poz. 1 wykonywane były od września 1976 r. do października 1976 r., w poz. 2 - od października do grudnia 1976 r. itd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. W. jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy w każdej indywidualnej sprawie mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może więc być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego.

Stosownie do treści art. 14 ustawy Prawo budowlane uzyskanie uprawnień budowlanych w poszczególnych specjalnościach do projektowania oraz do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Praktyka ta powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu, ale istnieje również możliwość jej odbywania w czasie zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych.

W przedmiotowej sprawie niesporne są ustalenia i ocena organów I i II instancji, iż skarżący spełnia wymóg posiadania odpowiedniego wykształcenia. Jak wynika z załączonego dyplomu M. W. ukończył studia na Wydziale [...] Politechniki [...] w G. w zakresie inżynierii środowiska, specjalność: wodociągi i kanalizacja. W tym miejscu zauważyć należy, iż wymóg studiów magisterskich wprowadziła dopiero ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy prawo budowlane w art. 14 ust. 3 (Dz. U. Nr 163 poz. 1364). Sporna natomiast w sprawie jest kwestia udokumentowania odbycia praktyk w wymiarze wymaganym przepisami prawa budowlanego, zarówno w zakresie sporządzania projektów, jak i robót budowlanych. W odniesieniu do tej kwestii organy nie podjęły żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia istniejących wątpliwości.

Wskazać należy, iż organ rozpoznający wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w sytuacji, gdy wnioskujący odbywał praktykę w trakcie studiów zaocznych lub wieczorowych, w pierwszym rzędzie winien dokładnie określić czasokres studiów wnioskodawcy i ustalić, co wnioskujący w tym czasie robił - czy odpowiada to wymogom praktyki zawodowej określonym w przepisach prawa budowlanego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie znana jest jedynie data ukończenia przez M. W. studiów - 1981 r. Opierając się na tej dacie organ II instancji uznał, iż rozpoczęcie studiów miało miejsce w 1977 r., jednocześnie wskazując, iż "wyliczenia te mają uproszczony charakter i mogą być obarczone błędem". Takie działania organu należy uznać za niedopuszczalne, tym bardziej, że z tych własnych domniemań organ wyprowadził dla strony negatywne wnioski, uznając, iż prace wykonywane przed 1977 r. nie mogą być zaliczone do okresu praktyki na budowie.

Skarżący wnioskując o nadanie uprawnień budowlanych przedstawił wykazy odbytych praktyk zarówno w zakresie sporządzania projektów (wykaz obejmujący okres od września 1976 r. do grudnia 1981 r.), jak i w zakresie robót budowlanych, zawierające opinię o stopniu przygotowania i wiedzy teoretycznej oraz oświadczenia osób posiadających uprawnienia budowlane, pod kierownictwem których praktykę odbywał. Organy dokonując analizy tej dokumentacji i w oparciu o tę analizę podejmując decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych, wskazywały bądź jak to organ I instancji, iż "złożone do akt sprawy dokumenty potwierdzające odbycie praktyki wykazują istotne braki", bądź też jak organ odwoławczy, iż sposób dokumentowania praktyki na budowie uniemożliwia precyzyjne określenie jej wymiaru. Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę nie poczyniły żadnych starań w celu jednoznacznego ustalenia wymiaru praktyk odbytych przez wnioskodawcę. Tymczasem jak już wskazano jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było więc zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane (do postępowania dotyczącego uzyskania uprawnień budowlanych stosuje się bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów). Organy w ocenie całkowicie pominęły regulację prawną § 6 ust. 1 zdanie końcowe, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. 95.8.38), z którego treści wynika, iż praktyka zawodowa może być odbyta podczas zaocznych lub wieczorowych studiów technicznych. Taki właśnie charakter miały studia wnioskodawcy Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 75 kpa, stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków...). Jeżeli Komisja Kwalifikacyjna miała wątpliwości co do wymiaru odbytych przez wnioskodawcę praktyk, ich sposobu (czy praktyka odbywana była pod nadzorem uprawnionej osoby, czy samodzielnie) winny wyjaśnić to w drodze dowodów, zanim wyprowadzą negatywne dla ubiegającego się o uprawnienia budowlane wnioski. Obowiązki Komisji Kwalifikacyjnej rozpatrującej wniosek o nadanie uprawnień budowlanych szczegółowo precyzuje § 8 ust. 4 w/w Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który nakłada na Komisję obowiązek wydania postanowienia zobowiązującego osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane do usunięcia wskazanych braków i wątpliwości w zakreślonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu może wydać decyzję odmawiającą nadania uprawnień budowlanych. W sprawie przedmiotowej Komisja tej regulacji prawnej także nie uwzględniła. Organy orzekające winny były więc wezwać stronę do przedstawienia dodatkowych dokumentów, bądź to innych dowodów. A nawet winny przesłuchać osobę ubiegającą się o uprawnienia budowlane lub osobę nadzorującą praktyki by wyjaśnić kwestię praktyk i spełnienia warunku z art. 14 Prawa budowlanego.. Oparcie się organów tylko na własnej ocenie zaoferowanych przez stronę wykazów bez wyjaśnienia wątpliwości świadczy o dowolności oceny w warunkach braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i bez wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego.

Oprócz omówionych naruszeń przepisów w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia również z naruszeniem art. 107 kpa. Zgodnie z tym przepisem, określającym wymogi decyzji, obowiązkowy składnik decyzji stanowią uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu organ winien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, zobowiązany jest wnikliwie omówić wszelkie okoliczności wpływające na podjęte rozstrzygnięcie. W decyzji odmawiającej M. W. nadania uprawnień budowlanych Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, że z uwagi na to, iż "Urząd Miasta należy traktować jako podmiot wypełniający zadania z zakresu administracji państwowej (...) praktyka wykazana w przedstawionym zaświadczeniu nie była możliwa w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miasta", w żaden sposób nie wyjaśniając, z czego wyprowadziła taki wniosek. Podobnie brak jest wyjaśnienia, dlaczego organ ten uznał, iż określenie nadzór techniczno-budowlany czy nadzór techniczny i urbanistyczno-budowlany, pojawiające się w zaświadczeniu przedstawionym przez wnioskodawcę, nie może być uznany jako pełnienie funkcji technicznej na budowie. Tok rozumowania organu prowadzący do tych wniosków winien znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, zważywszy, iż w dokumentach sprawy jest oświadczenie, iż praktykę odbywał skarżący pod nadzorem osoby z uprawnieniami.

Ujawnione naruszenie omówionych wyżej przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) celem ponownego wnikliwego jej rozpoznania.

Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.