Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3199/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151 § 1 pkt 1,art. 145 § 1 pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 326/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. W. na rzecz R. N. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 326/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej "budowę dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej - obiekt I i obiekt II z wewnętrzną instalacją gazową i zjazdem z drogi gminnej ulicy [...] na parcelę nr [...] przy ulicy [...] obręb [...] w [...]".

Pismem z 27 lipca 2016 r. M. W., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Uzasadniając wniosek podniosła, że jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...] w [...] i bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Wyjaśniła, że o wydaniu decyzji dowiedziała się z pisma organu z 13 lipca 2016 r., doręczonego jej w dniu 15 lipca 2016 r.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił na żądanie M. W. postępowanie w powyższej sprawie.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że oceny przymiotu strony dokonał na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) i w wyniku analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, w tym na nieruchomość wnioskującej (działkę nr [...]) stwierdził, że lokalizacja czterech budynków na nieruchomości inwestora nie narusza przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Podniósł, że nie ma zbliżenia budynków czy urządzeń do granic działki, ani gabaryty budynków nie skutkują ograniczeniami w zabudowie i użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Organ wskazał także, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. o warunkach zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2015 r. Wyjaśnił przy tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 90/16 uchyla jedynie decyzję organu drugiej instancji. W obrocie prawnym pozostaje więc w dalszym ciągu decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2015 r., co powoduje, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. wnosząc o jej uchylenie.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ zauważył, że okoliczności podnoszone w odwołaniu dotyczą niezgodnego z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury usytuowania projektowanych budynków względem granicy działki nr [...] oraz niezgodnego z § 19 ust. 2 rozporządzenia usytuowania projektowanych miejsc postojowych w granicy z działką nr [...] - drogą publiczną. Dokonując więc analizy podniesionych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że wbrew odwołującej nie stwierdzono by projektowane budynki naruszały przepisy § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 6 ww. rozporządzenia, a tym samym by powodowały ograniczenia ewentualnej przyszłej zabudowy należącej do niej działki. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia, uznając, że planowane przez inwestora miejsca postojowe spełniają wymagania w zakresie odległości od granicy działek budowlanych, tzn. zachowania odległości 3 m od granicy działki i 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Natomiast w przypadku działki nr [...] będącej drogą publiczną usytuowanie miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 3 m nie narusza zapisów § 19 rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że w analizowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że skarżąca jest właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma być realizowana sporna inwestycja. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 ww. ustawy – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Tak więc w pierwszym rzędzie za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu mogą być uznane nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

A zatem wbrew stanowisku organów orzekających samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, i nie mogą być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działki skarżącej - nr [...], odnosząc się wyłącznie do kwestii dotyczącej zgodności projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowane poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. A zatem skoro skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia (co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), to zachodziła przesłanka do wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji nie tylko do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, lecz również do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 kpa z uwzględnieniem art. 146 § 2 kpa.

Ponadto Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze także to, że w toku postępowania ujawniona została nowa przesłanka wznowienia postępowania - tj. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W obrocie prawnym pozostała wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy z [...] września 2015 r., jednak decyzja ta, z uwagi na uchylenie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego przez Sąd, nie jest decyzją ostateczną, w oparciu o którą organ może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W tych warunkach Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – inwestor - R. N.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że wnioskodawczyni M. W. – posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co z kolei miało obligować organ pierwszej instancji do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnej Sąd zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, mimo że prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i uchylona decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaktualizowała się przesłanka określona w tym przepisie;

c) art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak precyzyjnego określenia przez Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia, jak również wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności nie jest jasne stanowisko Sądu czy wnioskodawczyni – M. W. powinna zostać uznana przy ponownym rozpoznaniu sprawy za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czy też organy w oparciu o ponowną analizę powinny dokonać ponownej oceny czy budowa projektowanych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym działki nr [...] i w konsekwencji dokonanie ponownej oceny czy wnioskodawczyni przysługuje czynna legitymacja w postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca – M. W. wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że wnioskodawczyni M. W. – posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej "budowę dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej - obiekt I i obiekt II z wewnętrzną instalacją gazową i zjazdem z drogi gminnej ulicy [...] na parcelę nr [...] przy ulicy [...] obręb [...] w [...]".

Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Stroną tego postępowania mogą zatem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 kpa i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym.

Pogląd, dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że określone ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerują w chronione prawa podmiotowe skarżącej jako właściciela działki położonej obok działki inwestycyjnej, które wymagają ochrony prawnej i mieszczą się w pojęciu interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działki skarżącej - nr [...]. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy obu instancji dokonały szczegółowej analizy potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej. Ustalenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiednie, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania, dokonane zostało bowiem w oparciu o przepisy odrębne, w tym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego, ochrony zabytków, dróg publicznych, ochrony przyrody, które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu. Dokonana w tym zakresie analiza doprowadziła organy do stwierdzenia, że lokalizacja czterech budynków i elementów zagospodarowania nieruchomości nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym m.in. § 12, § 13, § 14, § 18, § 19, § 23, § 60, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zachodzi bowiem sytuacja zbliżenia budynków i urządzeń do granic działki ani ich gabarytów skutkujących ograniczeniami w zabudowie i użytkowaniu nieruchomości sąsiednich w aktualnym ich stanie zainwestowania. Organy ustaliły także, że sporna inwestycja nie powoduje uciążliwości takich jak hałas, drgania, promieniowanie i nie wpływa negatywnie na środowisko. Natomiast planowane budynki - jako budynki mieszkalne jednorodzinne nawiązują do zabudowy na działkach sąsiednich. A zatem wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym by skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu, z którego wynikłaby okoliczność objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania obiektów. Analiza projektu budowlanego w części obejmującej plan zagospodarowania działki budowlanej nie daje ponadto żadnych podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia wskazanych w skardze przepisów § 13 ust. 1 i 3 , § 19 ust. 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość projektowanych budynków od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi znajdującymi się na działce stanowiącej własność skarżącej, z uwzględnieniem ich wysokości, zapewnia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń i nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Zarzut naruszenia § 19 ust. 2 powyższego rozporządzenia jest bezzasadny pomija bowiem, co wyjaśniły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, że zgodnie z § 19 ust. 4 powołanego rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2 tego paragrafu, nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Działka nr [...], przy której przewidziano usytuowanie 4 miejsc postojowych stanowi ul. [...]. Ponadto skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym co do tej działki, a także nie sąsiaduje ona ze stanowiącą własność skarżącej działką nr [...], co już samo w sobie wyklucza możliwość wywodzenia z tego faktu jej interesu prawnego jako strony w rozpatrywanej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96; ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Przymiot strony nie zależy od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Sytuacja taka nie zaistniała jednak, co wykazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie.

Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, powoduje, że za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 141 § 4, gdyż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnej błędnie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, gdyż organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania wznowionego z wniosku Magdaleny Wisły. Wyjaśniły także przyczyny, z powodu których uznały brak podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, co z kolei obligowało organ do odmowy uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. A zatem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zaktualizowała się przesłanka określona w powyższym przepisie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że konieczną przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o którą wydano tą decyzję ostateczną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 14 lipca 2017 r., w obiegu prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. o warunkach zabudowy działki nr [...] objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 90/16 uchylił bowiem jedynie decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy powyższą decyzję. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania zaistniała nowa przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że wprawdzie w obrocie prawnym pozostała decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy z [...] września 2015 r., jednak decyzja ta, z uwagi na uchylenie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego przez Sąd, nie jest decyzją ostateczną, w oparciu o którą organ może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, pominął istotny fakt, że kontrola sądowoadministracyjna w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy wydanego w trybie zwykłym pozwolenia na budowę, ale decyzji podjętej w trybie nadzwyczajnym - odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę podjętej po wznowieniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji także orzecznictwo sądów administracyjnych powołane w zaskarżonym wyroku, dotyczące kontroli zgodności z prawem pozwolenia na budowę, nie jest adekwatne do oceny decyzji administracyjnych podjętych w rozpoznawanej sprawie, których kontrola jest ograniczona treścią art. 145 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.