Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 122/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/11 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W.M., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., znak [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] w P., gm. K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Wielkopolski po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji uznając, iż nie jest ona dotknięta żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku Wojewody Wielkopolskiego, spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności badanej decyzji, dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Dokonując analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotowa inwestycja p.n. "rozbudowa budynku mieszkalnego" dotyczy w istocie rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy w jego miejsce zupełnie nowego budynku, a nie jak wskazano w projekcie rozbudowy budynku mieszkalnego. Tym samym brak jest spójności pomiędzy treścią decyzji Starosty Średzkiego, a zatwierdzonym nią projektem budowlanym.

Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, stanowi o naruszeniu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej organ wskazał, że z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, iż ostatecznie inwestor zrezygnował z całkowitej rozbiórki budynku, przedkładając poprawiony projekt budowlany, który przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia". Powyższe zostało uznane przez Starostę za wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony po poprawkach projekt budowlany nie spełniał obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty Średzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym Starosta Średzki zatwierdzając projekt budowlany i udzielając R.M. pozwolenia na "rozbudowę" budynku mieszkalnego, rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie jest rozbudową istniejącego budynku, lecz budową zupełnie nowego obiektu budowlanego, co w sposób jednoznaczny ukazują poszczególne rysunki projektu, a w szczególności rysunki elewacji nr 11, 12, 13 i 14 wskazujące "obrys istniejącego budynku", jak również rysunek nr 2 "rzut fundamentów". Zatem budowa takiego budynku niewątpliwie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Nadto wskazano, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporny budynek został usytuowany w taki sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek został zatem zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...]. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie projektowanego budynku jest rażąco niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu bez znaczenia natomiast, w kontekście zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, pozostaje fakt "nie wyburzania" północnej i wschodniej ściany istniejącego dotychczas budynku. Przewidziane w projekcie budowlanym pozostawienie powyższych ścian zewnętrznych nie może bowiem w żaden sposób sanować niezgodnego z przepisami prawa usytuowania budynku względem sąsiedniej działki nr ew. [...]. Nadto podniesiono, że działka nr [...], na której zaprojektowana została inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzykosy przyjętym uchwałą Rady Gminy Krzykosy z dnia 22 lutego 2007 r., Nr W23/2007, symbolem "ROM/RM" o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową. Zgodnie z postanowieniami § 10 ust. 1 ww. miejscowego planu dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek. Usytuowanie spornego budynku nie spełnia zatem wymogów miejscowego planu, jak również dyspozycji § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe naruszenia prawa są oczywiste, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że Starosta Średzki wydając przedmiotową decyzję o pozwoleniu na rozbudowę "zatwierdził projekt budowlany przewidujący przeprowadzenie robót budowlanych" sprowadzających się m.in. do rozbiórki budynku mieszkalnego. Rozbiórka budynku może zostać przeprowadzona po dokonaniu zgłoszenia zamierzenia przeprowadzenia rozbiórki bądź uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę. Potraktowanie prac rozbiórkowych w kategorii rozbudowy sprawia, że zamierzona rozbiórka pozostaje w istocie poza jakąkolwiek kontrolą ze strony uprawnionych organów architektoniczno-budowlanych. Tak więc, na gruncie analizowanego przypadku, błędna kwalifikacja robót budowlanych nie sprowadza się tylko do kwestii nazewnictwa, gdyż jej skutki wiążą się z niekontrolowanym przebiegiem procesu realizacji inwestycji, co z kolei pociąga za sobą potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.M., wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia stwierdzającego, że usytuowanie postawionego budynku jest zgodne z przepisami prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ niższej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, gdyż w istocie nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie;

- rażące naruszenie przepisów prawa miejscowego polegające na ich wadliwej interpretacji;

- naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącego;

- naruszenie art. 85 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie oględzin; rażąco wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, iż sporny budynek nie spełnia wymogów planu miejscowego, tymczasem budynek posadowiono dokładnie w tych samych granicach i stanowi on kontynuację domu, który powstał w 1906 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa – rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenie takie zatem zachodzi gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie takie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zdaniem Sądu, z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika bezsprzecznie, iż przedmiotowa inwestycja określona jako rozbudowa budynku mieszkalnego w rzeczywistości dotyczyła budowy nowego budynku w miejsce dotychczas istniejącego. Poszczególne rysunki projektu budowlanego (rysunki elewacji nr 11, 12, 13 i 14 wskazujące obrys istniejącego budynku oraz rysunek nr 2 przedstawiający rzut fundamentów) w sposób jednoznaczny wskazują na budowę nowego obiektu. Dalej Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie analizy dokumentacji projektowej trafnie ocenił, iż przedmiotowa inwestycja w istocie dotyczy rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy w jego miejsce zupełnie nowego budynku, a nie - jak wskazano w projekcie - rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu nie mogą mieć zatem zastosowania dla przedmiotowej inwestycji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące rozbudowy budynków, lecz wymogi dotyczące lokalizacji nowych obiektów.

Sporna inwestycja powinna też spełniać wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nadto Sąd wskazał, że - jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - przedmiotowy budynek został usytuowany w ten sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek został zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...]. Wobec powyższego Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż usytuowanie przedmiotowego budynku w sposób rażący narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nadto Sąd wskazał na § 10 ust. 1 miejscowego planu, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że przepisy te pozostają w oczywistej sprzeczności z zatwierdzonym decyzją Starosty Średzkiego projektem "rozbudowy" dotyczącym w istocie, jak trafnie wskazał organ nadzorczy, rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego w miejsce rozebranego. Poprawiony projekt budowlany przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia", czyli w istocie przewidywał rozbiórkę budynku z wyjątkiem dwóch pozostawionych ścian i wybudowanie nowego budynku mieszkalnego. Natomiast kontrolowana decyzja zatwierdziła projekt "rozbudowy" budynku, co powoduje oczywisty brak spójności pomiędzy treścią decyzji Starosty, a zatwierdzonym przez nią projektem budowlanym.

Zaś zarzut skarżącego, iż całkowita rozbiórka budynku była dopuszczalna ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku, co wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym, w ocenie Sądu, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, iż skarżący nie złożył wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i nie załączył dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Konkludując wskazano, że - zdaniem Sądu - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Starosty Średzkiego, bowiem organ stopnia podstawowego przy wydawaniu kontrolowanej decyzji naruszył w sposób rażący wskazane przepisy prawa budowlanego i techniczno-budowlane, obligujące organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł R.M. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

b) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że zaistniały stan faktyczny będący przedmiotem niniejszej sprawy uzasadnia zastosowanie tychże przepisów, w tym uchylenia jako nieważnej decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz Wojewody Wielkopolskiego i tym samym stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji z uznaniem, że dotknięte są one wadą art. 156 § 1 K.p.a., w sytuacji kiedy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza fakt remontu i rozbudowy budynku mieszkalnego R.M. na jego posesji i tym samym nie podlega rygorom opisanym w wyżej cytowanych przepisach i zgodny jest z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzykosy;

II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", bowiem,

a/ Sąd pierwszej instancji pominął sygnalizowany przez skarżącego i jego pełnomocnika zarzut braku rażącego naruszenia prawa przy rozważaniu zarzutu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dot. rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości 30 cm od granicy działki. Nie dokonał jego wykładni przyjmując a priori ustalenia organu nadzoru budowlanego za jedynie słuszne,

b/ Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął sygnalizowany przez skarżącego i jego pełnomocnika zarzut, że budowla posadowiona została nie w granicy z działką W.M., jak to przyjął w swoim orzeczeniu i w uzasadnieniu Sąd, tylko w odległości 30 cm od granicy. Powyższe wynika z pomiaru geodezyjnego i opisów na mapach. Przedłożone Sądowi przez skarżącego w tej kwestii dokumenty nie zostały rozpatrzone.

Nadto w związku z wyłonieniem się istotnego zagadnienia prawnego oraz braku jednolitego orzecznictwa wniesiono o rozpatrzenie poniższej tezy:

"Czy niewielkie odstępstwa od planu zagospodarowania przestrzennego, przy realizacji budowli w sytuacji kiedy wydano już prawomocną decyzję zezwalającą na budowę stanowią "rażące naruszenie prawa" uzasadniające unieważnienie decyzji z wszelkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi".

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W.M. w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w jej petitum zarzuty zostały prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. W szczególności podkreślić należy, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. dotyczy pkt 2 tej normy prawa materialnego, co już wynika z motywów wniesionej kasacji. Podobnie rzecz dotyczy art. 35 ust. 3, który wadliwie został określony w petitum kasacji jako 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W kasacji zaskarżając wyrok Sądu I instancji wskazano zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno przywołane zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż wydane pozwolenie, zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego w P., gm. K., objęte decyzją Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie takiej wady nie można zarzucić wskazanej wyżej decyzji.

Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, albowiem trudno jest uznać by w tej sprawie kumulatywnie wykazano zaistnienie przesłanek rażącego naruszenia prawa, co skutecznie zakwestionowano przedmiotową skargą kasacyjną.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/95, OSNAPiUS 1994, nr 3, poz. 36). Dlatego też nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Rzeczą organu stosującego wymieniony przepis jest więc ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i w tym zakresie organ ów powinien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. Wypada w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r., IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, a w najnowszym orzecznictwie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Zatem wypada podkreślić, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995 nr 24, poz. 297 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biuletyn Skarbowy 1997, nr 2, poz. 26).

Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (porównaj wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r., UK 77/11, OSNP 2013/5-6/67).

W rozpoznawanej sprawie zaprezentowana ocena rażącego naruszenia prawa dotycząca wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego w P., gm. K., na działce nr [...], zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim nie objęła kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że chodzi tu o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i do tego są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niewątpliwie ocena rażącego naruszenia prawa bez tego przecież podstawowego elementu omawianej konstrukcji prawnej powoduje, że już z tego powodu należało uwzględnić wniesioną w tej sprawie kasację, wobec nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - na co wskazano w motywach skargi kasacyjnej.

Ponadto rzeczą organu stosującego wymieniony przepis, jak już wyżej wskazano, jak i Sądu kontrolującego decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, było ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i w tym zakresie organ ów powinien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. W tej kwestii również nie wyjaśniono jakiego podmiotu dobro zostało naruszone wydaniem decyzji o rozbudowie. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja skarżącego na działce nr [...], realizowana została w miejscu istniejącego przecież wcześniej tam obiektu budowlanego, graniczącego z działka uczestnika W.M. (działka nr [...]). Kwestia ewentualnego ograniczenia prawa zagospodarowania tej działki została całkowicie pominięta. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania wyjaśniał, że ograniczenie to w szczególności wynika z faktu zacieniania tej działki przez budynek skarżącego. Ten element musi zostać właściwie oceniony przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Podobnie rzecz się ma z kwestią nie zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr [...]. W rozpoznawanej sprawie wskazano ogólnie na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na zaprojektowanie budynku nierównolegle od strony granicy z działką nr [...]. Naruszenie tej normy prawa materialnego skutecznie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, albowiem rażące naruszenie tej normy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi zostać ocenione poprzez pryzmat skutków ograniczenia zagospodarowania działki sąsiedniej.

Natomiast co do oczywistości naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji organu architektoniczno-budowlanego, która kwestionowana jest w skardze kasacyjnej, to wyjaśnić należy, że Wojewoda Wielkopolski jako organ pierwszoinstancyjny w tej sprawie nie znalazł podstaw do przyjęcia konstrukcji prawnej wystąpienia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Odmienne natomiast stanowisko zajął w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ ten uznał, że skoro plan zagospodarowania Gminy Krzykosy przyjęty uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r. dopuszcza lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicy działek (§ 10 ust. 1 planu), zaś sporny budynek usytuowany został jednym rogiem od strony północno-wschodniej z działką nr [...], następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią, to budynek inwestora nie spełnia wymogów ww. planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z treści ww. przepisu wynika, że możliwość wykazania sprzeczności zamierzenia z planem związana jest z koniecznością wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Tym bardziej stwierdzając nieważność decyzji należy wykazać taką sprzeczność poprzez wskazanie konkretnej normy uchwały nie pozwalającej na realizację takiego zamierzenia. To, że prawo miejscowe dopuszcza zabudowę przy granicy nie oznacza generalnie, w okolicznościach tej sprawy, sprzeczności spornej inwestycji dotyczącej rozbudowy domu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie również nie wykazano wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Poza tym jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

W ocenie Sądu I instancji także w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem projekt po poprawkach nie spełniał obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty Średzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że weryfikacja prawidłowości wykonania postanowienia nakładającego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, związana jest przecież z oceną prawidłowości wykonania takiego obowiązku. Dokonywanie takiej oceny nie pozwala na przyjęcie, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań co do rażącego naruszenia prawa, że z takim oczywistym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości i od razu rzucającym się w oczy naruszeniem prawa mamy do czynienia w opisanym zakresie, skoro w tej sprawie doszło do przedstawienia poprawionego projektu budowlanego, a inwestor wycofał się z pierwotnego zamierzenia (całkowitej rozbiórki).

Przypomnieć nadto należy, co wpływa na ocenę rażącego naruszenia prawa, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją o rozbudowie budynku mieszkalnego. Brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", zatem należy w tym zakresie kierować się wyłącznie znaczeniem potocznym tego pojęcia. Jest to w istocie zmiana stanowiąca powiększenie parametrów istniejącego budynku mieszkalnego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość. Faktem jest, że częścią zatwierdzonego projektu budowlanego była opinia techniczna dopuszczająca rozbiórkę (z uwagi na zły stan techniczny murów) ścian budynku, którego dotyczyła rozbudowa. Tak naprawdę zatwierdzony projekt budowlany dla spornej inwestycji określony jako rozbudowa, dopuszczał rozbiórkę istniejących ścian objętych pozwoleniem, stąd też powstała rozbieżność między treścią decyzji, a zatwierdzonym projektem budowlanym.

W tych okolicznościach uznano, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd ten będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.