Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1012/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 57a, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13n, art. 13k, ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 189g par. 1, art. 61 par. 3 i 4, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" marca 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ II instancji" lub "organ") na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), dalej u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 890 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie RM", art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.), dalej "u.t.d.", nałożył na D. W. (dalej "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy) przez urządzenie kontrolne o godz. 12:36:55 oraz o godz. 13:22:33 na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (granica państwowa) — węzeł [...].

W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto nie został on zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 18.000 kg.

Nakładając na stronę karę pieniężną GITD uznał, że udostępnienie pojazdu firmie [...], nie stanowiło przeniesienia jego posiadania, ponieważ kierującemu został fizycznie wydany pojazd, jednak wraz z jego wydaniem strony nie miały woli przeniesienia posiadania na kierującego. Strony nie zawarły bowiem stosownej umowy i zdaniem organu korzystanie z pojazdu miało miejsce na zasadzie władztwa prekaryjnego.

W odniesieniu zaś do przedawnienia terminu wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że uwzględniając art. 13n u.d.p., jak również okoliczność, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje formy wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, uzasadnionym wydaje się przyjęcie stanowiska, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego powinno być dokonane (wydane) przed upływem 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Zatem zdaniem GITD wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dacie podpisania zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie zostało podpisane w dniu 26 października 2018 r., dlatego też organ zachował 6 miesięczny termin, o którym mowa w art. 13 n u.d.p.

Na decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów oraz braku zbadania okoliczności dotyczących kwestii przeniesienia pojazdu na inny podmiot, art. 80 k.p.a. poprzez skomplikowaną prawnie ocenę dowodów wyrażającą się w ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o niezrozumiałe dla przeciętnego posiadacza pojazdu wywody prawne, jak również w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i pominięcie rozważenia nowych zasad postępowania administracyjnego tj.: rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, o czym mowa w art. 7a i art. 81a k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od GITD zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie za zasadny należało uznać najdalej idący zarzut skargi, dotyczący naruszenia art.13 n u.d.p., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13 k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie wymierzono Skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa art.13 ust.1 pkt 3 u.d.p.

Powołana regulacja prawna zawarta w art.13n znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie wprowadza instytucję przedawnienia sankcjonowania naruszeń związanych z prawidłowością obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 189 g § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzając znacznie krótszy (6-miesięczny w porównaniu do 5-letniego) okres przedawnienia sankcjonowania naruszenia obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego materialnego. Komentowany przepis oznacza utratę kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (zob. także Ł. Sadkowski, Kary pieniężne w świetle ustawy o drogach publicznych po nowelizacji KPA, Warszawa 2017).

W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne w sprawie, dokonane przez organ z których wynika, iż w dniu 30 kwietnia 2018 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: CIĄGNIK SAMOCHODOWY) przez: 1 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...]. o godzinie 12:36:55. na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (granica państwowa) — węzeł [...],

2 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 13:22:33, na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (granica państwowa) — węzeł [...] wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.

Jak wynika z akt sprawy zgodnie z art.61 § 4 k.p.a. nakładającym na organ obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu, organ sporządził w dniu [...] października 2018 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Nie jest sporne w sprawie, iż zawiadomienie to zostało doręczone Stronie w dniu 6 listopada 2018 r. Przed tą datą organ nie wykonał żadnej czynności zewnętrznej skierowanej do strony, lub do innego podmiotu, o której Strona byłaby powiadomiona. O wezwaniu skierowanym do [...] S.A. z dnia 9 października 2018 r. Strona nie została powiadomiona.

Mając więc na uwadze, iż do wskazywanego przez organ naruszenia prawa przez Stronę doszło w dniu 30 kwietnia 2018 r., 6-miesięczny termin przedawnienia kary upłynął w dniu 30 października 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu zostało doręczone Stronie w dniu 6 listopada 2018 r., a więc po upływie 6 miesięcznego terminu przedawnienia kary pieniężnej. Samo sporządzenie i podpisanie przez uprawnione osoby w dniu [...] października 2018 r., które nie weszło do obrotu prawnego i o którym Strona nie wiedziała, nie może być w ocenie Sądu uznane za skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 308/08, iż przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto, czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8).

Stanowisko to znajduje akceptację w piśmiennictwie, w którym już niejednokrotnie wyrażano pogląd, iż nie ulega wątpliwości, że czynność urzędowa, której podjęcie bądź dokonanie przez organ administracji publicznej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, musi mieć charakter zewnętrzny. Na ogół przyjmuje się w doktrynie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień dokonania czynności o wskazanych wyżej cechach. Jeżeli zatem pierwszą czynnością zewnętrzną organu będzie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, to za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia tego zawiadomienia stronie; jeśli pierwszą czynnością będzie wezwanie strony, za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia wezwania.

Zdaniem R. Kędziory (komentarz do art.61 k.p.a. Kmiecik Zbigniew R., Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego opublikowano: LEX 2014), skutek w postaci wszczęcia postępowania z urzędu należy wiązać z dokonaniem czynności zewnętrznej, a czynność ma charakter zewnętrzny wtedy, gdy dokonana jest wobec strony. Nie są czynnościami zewnętrznymi zwłaszcza czynności przygotowawcze organu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte z urzędu, które mogą przybrać np. formę konsultacji poprzez wymianę korespondencji pomiędzy organami administracji publicznej.

Reasumując brak skutecznego powiadomienia Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej, najpóźniej w dniu 30 października 2018 r., spowodowało przedawnienie prawa do wymiaru kary pieniężnej w stosunku do Strony z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 30 kwietnia 2018 r. Dalsze rozważania co do istoty sprawy są bezprzedmiotowe, dlatego też Sąd odstąpił od ich rozpoznania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro przedawnieniu uległo prawo orzekania przez organ w przedmiocie kary pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie to należało umorzyć.

Na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.145 § 3 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. i art.205 § 2 p.p.s.a.