Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 603/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 103, art. 157 ust. 1, ust. 1a, art. 152 ust. 1 i 3, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "N" Sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Po 603/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o.o. w P., od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji [...] z [...] marca 2020r, nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Zarządu Geodezji [...] decyzją z [...] marca 2020r, działając na podstawie art. 98a ust 1 i ust 1a , art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121 ze zm.), Uchwały Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. WLkp. Nr 83, poz. 1716), a także art. 104 kpa orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla N. sp. z o.o. w P. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy [...] działka nr [...], na skutek jej podziału na działki [...] do [...] oraz o zobowiązaniu do wniesienia opłaty w ustalonej kwocie.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powołując się na przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miasta P. ustalającą 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, uznał że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego K. W.. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę opracowania ustalono wysokość opłaty.

Od decyzji ustalającej opłatę strona złożyła odwołanie, podnosząc:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości był spowodowany wyłącznie jej podziałem, oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 155 oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że zastosowana przez biegłego metoda była odpowiednia, pomimo, że biegły nie wziął pod uwagę w sporządzonym operacie szacunkowym możliwości zabudowy nieruchomości przyjętych do porównań, co skutkowało błędnym uznaniem, że jedynie w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, głownie poprzez nieprawidłową analizę operatu szacunkowego, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie skarżącej zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (14 dni).

Powołując się na przepisy art. 98a ust 1 i ust 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wydania decyzji uwzględniającej wniosek o podział nieruchomości, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości i obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Na podst. przepisu art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miasta [...] określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe koncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność odwołującej się. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wyliczył,

że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej pod nr [...] przed podziałem miała wartość [...] zł, zaś po podziale - [...] zł. Wartość nieruchomości przed i po podziale została oszacowana z zastosowaniem

podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Zgodnie z przepisem art.

153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnie od nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r., II SA/Po [...] organ zauważył, że przy doborze nieruchomości porównywalnych podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który należy rozumieć stan jej zagospodarowania, stan prawny nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. W ocenie Kolegium w zakresie w jakim organ administracyjny jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego nieruchomości wykorzystane w obu sporządzonych w sprawie wycenach nie budzą wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również

nie budzi wątpliwości co do ich podobieństwa. Zaznaczył przy tym, że podobieństwo nieruchomości nie oznacza, że winny być one identyczne. Metodologia wyceny zakłada wręcz, że przyjęte do porównań nieruchomości będą różnić się między sobą - różnice te uwzględnia rzeczoznawca dokonując stosownych poprawek przy pomocy współczynników korygujących. W zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Mając na względzie powyższe okoliczności po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy organ uznał za wyczerpujący i niezawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie.

Strona skarżąca dołączyła do odwołania opinię biegłego z dnia [...] marca 2020 r., dotyczącą wydanej przez organ I instancji decyzji, sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego K. P.. Wskazana opinia zawiera w szczególności analizę operatu szacunkowego, stanowiącego podstawowy dowód dla zaskarżonej decyzji. Biegły podniósł w niej, że rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie szczegółowych możliwości zabudowy porównywanego terenu. Twierdzenie to stanowiło podstawę sformułowania przez skarżącą większości zarzutów. Organ zauważył, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. Powołując się na aktualną linię orzeczniczą NSA organ wskazał, że ani sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawułowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji wyznaczył skarżącej zbyt krotki czas na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Kolegium wyjaśniło, że nie stanowi uchybienia organu, jeżeli wyznaczane są krótkie terminy, szczególnie wówczas gdy materiał dowodowy jest zgromadzony i wyjaśniony.

Spółka N. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 146 ust. la w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65) dalej "u.g.n."),poprzez błędną ich wykładnię w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżącej jako właściciela, wzrosła jej wartość, w sytuacji gdy wskutek jej podziału nie zmieniła ona żadnej ze swych cech poza faktem dokonania celowego podziału i liczbą wydzielonych planowo działek, z których nieruchomość się składa (nastąpiła jedynie zmiana wewnętrznej struktury gruntu), zgodnie z projektem budowlanym i decyzją podziałową,

2. art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przyczyną wzrostu wartości spornej nieruchomości gruntowej był dokonany na wniosek skarżącej podział tej nieruchomości podczas, gdy organy dokonując badania i analizy opinii biegłego nie wzięły pod uwagę, iż biegły błędnie wziął pod uwagę działki, które nie są możliwe do samodzielnego zagospodarowania a wchodzą w skład nieruchomości tj. drogę wewnętrzną.

3. § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207/2004, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 155 oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe uznanie, że sposób i metoda przyjęta przez biegłego K. W. w opinii z dnia [...] grudnia 2019 r. były odpowiednie pomimo, iż biegły nie wziął pod uwagę w sporządzonym operacie szacunkowym możliwości zabudowy nieruchomości przyjętych do porównań oraz nie wziął pod uwagę wszystkich dróg wewnętrznych, które to działki nie mają możliwości bycia samodzielnie zagospodarowanymi w inny sposób, co skutkowało błędnym uznaniem, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

4. art. 150 do 156 u.g.n. i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez przyjęcie błędnych zasad szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym wynikającą z braku analizy rynku i nieuwzględnieniu w bazie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych rzeczywistej wartości rynkowej.

- naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy,

w postaci naruszenia;

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i 107 par. 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny oraz głównie poprzez nieprawidłową analizę operatu szacunkowego K. W. z dnia [...] grudnia 2019 r. i niezauważenie, że nie zawiera on analizy nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, jest niekonsekwentny (bierze pod uwagę nie wszystkie drogi wewnętrzne) oraz zawiera błędy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że nałożenie opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł było uzasadnione w sytuacji, gdy do wzrostu wartości nieruchomości nie doszło na skutek jej podziału;

2. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przepisów prawa, w szczególności poprzez zaniechanie analizy i oceny zgodności z przepisami prawa oraz zasadności opinii biegłego dotyczącej decyzji ([...]) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzonej przez K. P. podczas, gdy z opinii tej wynika brak wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości dokonanej po podziale co powinno skutkować uzupełnieniem postępowania dowodowego przez organ;

3. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania w uzasadnienie decyzji dlaczego organ uznał, że okoliczność możliwości zabudowy nieruchomości przyjętych do porównań nie są istotne przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości oraz dlaczego organ nie wziął pod uwagę, iż nieuwzględnianie w operacie szacunkowym jej dróg wewnętrznych ma wpływ na wartość nieruchomości;

Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów tj;

- operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul.

[...], zapisanej w KW [...] wydanej przez K. rzeczoznawcę majątkowego, z [...] września 2020 roku oraz z opinii uzupełniającej z dnia [...] września 2020 r. do opinii dotyczącej decyzji ([...]); celem wykazania błędów, których dopuściły się organy obu instancji bowiem wartość nieruchomości po podziale została błędnie wskazana przez rzeczoznawcę K. W..

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca uszczegółowiła zarzuty skargi. Wskazała m.inn, że organy dokonując badania i analizy opinii biegłego nie wzięły pod uwagę, iż biegły błędnie wziął pod uwagę działki, które nie są możliwe do samodzielnego zagospodarowania, a wchodzą w skład nieruchomości tj. drogi wewnętrzne. Działki [...], [...], [...] i [...] stanowić będą wewnętrzne drogi dojazdowe z miejscami parkingowymi. Zdaniem skarżącej wartość nieruchomości wg stanu po podziale, stanowić będzie sumę wartości dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...]. o łącznej powierzchni [...] m2. W opinii skarżącej rzeczoznawca nie powinien uwzględniać wartości działki nr [...] w wartości nieruchomości po podziale. W takiej sytuacji, wartość nieruchomości wg stanu po podziale oszacowana przez rzeczoznawcę wynosi [...] zł. wobec [...] zł przed podziałem, co skutkowałoby brakiem podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej z punktu widzenia uczestników rynku, wartość nieruchomości na skutek podziału nie mogła wzrosnąć, gdyż podział nie wpłynął na zwiększenie możliwej do zrealizowania powierzchni użytkowej mieszkań. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym w ogóle nie wziął pod uwagę możliwości zabudowy nieruchomości przyjętych do porównań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości i rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Zasadniczym jednak zarzutem strony skarżącej była kwestia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty strony dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1u.g.n. , a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego z [...] grudnia 2019r sporządzonego dla potrzeb postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami . Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze Lewis Nexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. ( ust.3)

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 17,18,19 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami podobnymi na terenie miasta P.. Analizie poddano rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wielorodzinną z usługami na terenie P., czyli o takim charakterze jak wyceniana nieruchomość. Biegły wskazał, że okres badania obejmował 3 lata poprzedzające datę na którą określono wartość przedmiotu wyceny. Z danych zawartych w operacie wynika, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje uzyskane z własnej bazy danych dotyczących transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę wielorodzinną z terenu miasta P.. Na podstawie danych z rynku biegły dokonał charakterystyki nieruchomości podobnych do wycenianej. Biegły opisał cechy porównawcze, wyjaśniając przy tym, w jaki sposób przyjęte przez niego cechy wpływają na wartość nieruchomości. Jako czynniki cenotwórcze wskazał następujące cechy rynkowe: lokalizację, otoczenie i powierzchnię nieruchomości oraz dostęp do mediów. Wartość 1 m2 każdej z nieruchomości powstałej po podziale skorygował o współczynnik korekcyjny w zależności od wartości cechy. Wartość 1 m2 wycenianych działek gruntu określona została jako średnia arytmetyczna skorygowanych wartości . Ponadto w przypadku działki nr [...] wartość 1 m2 działki gruntu została przemnożona przez współczynnik korekcyjny 0.9 z uwagi na prawdopodobieństwo obciążenia tej nieruchomości służebnością drogi koniecznej na rzecz działki nr [...]. Natomiast wartość 1 m2 działki nr [...] została przemnożona przez współczynnik korekcyjny 0.96 z uwagi na konieczność ustanowienia służebności mediów. W ocenie biegłego wartość rynkowa nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę gruntu nr [...] w stanie przed podziałem wynosi [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości po podziale na działki gruntu o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynosi [...] zł i stanowi sumę wartości działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Biegły uznał, że działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 stanowią drogi wewnętrzne dla pozostałych działek gruntu i nie są zdatne do samodzielnego zagospodarowania. Biegły w sporządzonym operacie szacunkowym nie wziął pod uwagę możliwości zabudowy nieruchomości (powierzchni użytkowej mieszkalnej) przyjętych do porównań ale do porównania przyjął nieruchomości podobne do wycenianej tj. przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wielorodzinną z usługami ( a nie pod zabudowę jednorodzinną, co zdaje się sugerować skarżąca). Co oznacza, że mimo przyjęcia innych czynników cenotwórczych, niż wskazana przez skarżącą powierzchnia użytkowa mieszkalna operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny. Wbrew twierdzeniu skarżącej działka nr [...] o pow. [...] m2 nie stanowi drogi wewnętrznej tak jak działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 świadczy o tym m.in. porównanie powierzchni ( działka nr [...] o pow. [...] m2) tych działek, a także ich przeznaczenie. Jak wynika bowiem z operatu szacunkowego i decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przedstawiony na mapie z projektem podziału działka nr [...] jest zdatna do samodzielnego zagospodarowania. Prawdopodobnie zostanie obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz działki nr [...] i na niej też mają być usytuowane naziemne miejsca parkingowe, w odróżnieniu od działek stanowiących jedynie drogi wewnętrzne.

Powyższa analiza operatu potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jednocześnie, zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego i są obowiązane do uwzględnienia negatywnej oceny takiego opracowania wystawionej przez odpowiednią organizację zawodową. Ponownie należy podkreślić, że organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech, wag czy współczynników korygujących. Zarzuty podnoszone w tej mierze w niniejszej sprawie nie mogły być zatem uwzględnione, jeżeli skarżąca nie skorzystała z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., a własny operat szacunkowy, który zawiera inne dane podważające prawidłowość wyliczeń biegłego przedstawiła dopiero w skardze. Zarzuty skarżącej, że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest zawyżona, że dokonana wycena działek nie uwzględnia powierzchni użytkowej mieszkalnej ( PUM), która stanowi podstawową jednostkę porównawczą w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić ponownie należy, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżąca nie uczyniła. Tymczasem możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Skoro zatem skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu, w tym wartość wyceny, powinna skorzystać z uprawnienia jakie daje im właśnie powołany przepis art. 157 u.g.n.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie, operat wskazuje nazwy dzielnic i ulic, przy których znajdują się przedmiotowe działki. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Nie można zatem uznać, wbrew stanowisku skarżącej, że operat w zakresie przyjętej metody wyceny, stanu badanych działek oraz przyjętych wniosków jest wadliwy. Wbrew stanowisku skarżącej rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił fakt, że przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uwzględnił ich położenie, sąsiedztwo, dojazd i dostępności do drogi publicznej, a także wielkość, kształt i uzbrojenie techniczne. Co oznacza, jak już wyżej wskazano, że mimo przyjęcia innych czynników cenotwórczych, niż wskazana przez skarżącą powierzchnia użytkowa mieszkalna operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy w ocenie Sądu słuszne było stanowisko organu odwoławczego, który zauważył, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywna wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. Nie spełnia tego warunku kontroperat dołączony do skargi. Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jeśli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zatem subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji operat szacunkowy autorstwa K. W. spełniał wymogi określone w § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...).

Reasumując organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły w tej sprawie cały materiał dowodowy, uzasadniły należycie swoje stanowisko zgodnie z zasadą przekonywania i w związku z tym nie naruszyły proceduralnych przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 3 k.p.a. oraz właściwych regulacji materialnoprawnych.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji