Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1947/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 lit. a . art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1221/12 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i uchyla postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz R. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1221/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 9 marca 2011 r. L.K. (dalej wnioskodawczyni) zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę należnego jej wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru nad pojazdem – samochodem osobowym marki Fiat 126p nr rej. [...] w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd bądź Prawo o ruchu drogowym). W uzasadnieniu wniosku powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.2010 r., I OPS 1/10, [ONSAiWSA 2011/1/3] (dalej uchwała I OPS 1/10). Wskazała, że ów samochód przetransportowano i przyjęto na parking dnia 17 maja 2004 r. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w . (dalej Naczelnik) orzekł o przejęciu tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa. Urząd Skarbowy wypłacił L. K.e wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu za okres od 23 maja 2005 r. do 11 sierpnia 2005 r. Wnioskodawczyni zgłosiła żądanie wypłaty wynagrodzenia za pozostały okres przechowywania pojazdu tj. za okres od 17 maja 2004 r. do 22 maja 2005 r. (tj. 370 dni) w wysokości 7,63 zł brutto za dobę tj. łącznie w kwocie 2.823,10 zł, wskazując, że koszty te zostały wyliczone na podstawie uchwały Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. (dalej Uchwała).

Pismem z 16 lutego 2012 r. L. K. cofnęła swój wniosek z uwagi na zmianę wnioskodawcy, wskutek czego decyzją z [...] lutego 2012 r. [nr [...], na podstawie art. 105 § 2 kpa; k. 20 akt administracyjnych] Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wynagrodzenia za okres sprawowania nadzoru na nad pojazdem - samochodem osobowym marki Fiat 126p nr rej. [...]w okresie od 17 maja 2004 r. do 22 maja 2005 r. z wniosku L.K..

Wnioskiem z 24 lutego 2012 r., R. K. (dalej skarżący bądź wnioskodawca) wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę wynagrodzenia w wysokości 6.203,28 zł z tytułu przetransportowania, przechowywania, dozorowania, a także zwrotu koniecznych wydatków związanych z pełnieniem dozoru nad owym pojazdem w tym samym okresie, za który wcześniej wynagrodzenia domagała się L. K., tj. od 17 maja 2004 r. do 22 maja 2005 r. We wniosku wskazał, że zgodnie z art. 836 Kodeksu cywilnego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie i dozór objętego wnioskiem pojazdu nie została określona w umowie ani w taryfie, dozorcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W okresie za który wnioskodawca dochodzi wynagrodzenia, przyjęte były średnie stawki w wysokości 16,17 zł brutto za dobę parkowania. Wynagrodzenie to stanowi średnią cenę uzyskiwaną przez wnioskodawcę w tym okresie za dozór pojazdów przechowywanych na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w T., Starosty Bieruńsko–L. czy Prezydenta Miasta T..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z 6 czerwca 2012 r.) Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi i wynagrodzenie za dozór nad pojazdem - samochodem osobowym marki Fiat 126p nr rej. [...] za okres od 17 maja 2004 r. do 22 maja 2005 r. w łącznej kwocie 2.177,02 zł brutto. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Naczelnik wskazał art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej pea) w związku z art. 130a prd i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237, dalej rozporządzenie z 2011 r.).

Naczelnik podzielił co do zasady stanowisko skarżącego, że w świetle powołanej uchwały I OPS 1/10, dozorcy należy się wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za cały okres dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a prd i przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie uwzględnił wysokości postulowanego przez skarżącego wynagrodzenia. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenie NSA z 28.1.2011 r. I OSK 494/10 i stwierdził, że stawki określone w uchwale rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli innych niż Skarb Państwa oraz, że opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 130a ust. 10 prd. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może przedstawić pokwitowania w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. W uchwale I OPS 1/10 podano, że ustalając wysokość wynagrodzenia za sprawowanie dozoru należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad pojazdem oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania, jednak mogą one stanowić jedynie jeden z elementów ustalenia kwot za dozór pojazdu. Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z wnioskiem przedsiębiorcy oraz pismami uzupełniającymi ten wniosek doszedł do przekonania, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wysokości poniesionych kosztów przedstawionych w przesłanej kalkulacji. Wysokość stawki wskazanej we wniosku w sposób rażący odbiega od średnich stawek dobowych na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej organu. W związku z tym organ likwidacyjny uznał za właściwe przyjęcie jako podstawy wyliczenia kwot dotyczących zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzeniem za dozór, średniej stawki dobowej wyliczonej w oparciu o stawki obowiązujące w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej tego organu. Uznał, że stawki stosowane przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność o takim samym profilu co wnioskodawca i na terenie objętym jego właściwością miejscową, działają w zbliżonych warunkach rynkowych. Dokonując kalkulacji wysokości stosowanej stawki dobowej uwzględniają w niej koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy.

Naczelnik zamieścił w uzasadnieniu postanowienia tabelę, w której zaprezentował stawki opłat miesięcznych za przechowywanie samochodów na parkingach strzeżonych stosowanych przez trzech różnych przedsiębiorców w porównywalnym okresie i sumę kwot tych opłat, średnią cenę abonamentu miesięcznego, średnią cenę abonamentu dobowego, wysokość abonamentu dobowego wynikającą z uchwały rady miasta i wreszcie ustaloną przez siebie średnią cenę abonamentu dobowego brutto. Ta ostatnia kwota wyniosła za wskazany okres odpowiednio 5,28 i 5,40 zł. W oparciu o dane przedstawione w tej tabeli organ przyznał skarżącemu kwotę w łącznej wysokości 2.177,02 zł brutto z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu za żądany okres wraz z kosztem jego przetransportowania (196,42 zł; k. 25 akt administracyjnych).

W zażaleniu na postanowienie z [...] czerwca 2012 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 102 § 2 pea, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i przyznanie wnioskowanej kwoty 6.203,28 zł tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu. Skarżący podniósł, że Naczelnik nie jest konsekwentny w swych ustaleniach, bowiem wskazuje, że podstawą wyliczenia wynagrodzenia winna być stawka dobowa, a jej wyliczenia dokonuje w oparciu o ryczałty miesięczne podmiotów prywatnych, a nie stawki dobowe. Nie kwestionuje wysokości stawki ustalonej przez radę powiatu za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ale stawkę tę jedynie dolicza do swych obliczeń średniej stawki za parkowanie pojazdu, które następuje z mocy umowy stron. W sposób nieuzasadniony organ nie uwzględnia wykonywania przez skarżącego zadania publicznego na mocy art. 130a prd. Skarżący jest wyznaczoną jednostką, który zaczyna sprawowanie dozoru nad pojazdem na zlecenie właściwego organu Policji - realizując w ten sposób zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej. Z wydanego przez organ postanowienia nie wynika, czy organ uwzględniając parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia badał równocześnie, czy te parkingi spełniają warunki wymienione wyżej, czy posiadają opinię właściwego komendanta Policji, czy posiadają określoną ilość miejsc do parkowania i wymagany monitoring. Skarżący ustalając wysokość wynagrodzenia powołał się na wysokość opłat ustalonych przez "radę powiatu tyskiego" (na terenie, którego znajdował się pojazd), ponieważ stawki tych opłat odnoszą się właśnie do sprawowanego dozoru na podstawie art. 130a prd, uwzględniające podwyższone koszty prowadzenia tego dozoru i inne trudy związane z prowadzeniem takiego dozoru. Skarżący podkreślił, że Prawo o ruchu drogowym posługuje się tylko stawkami dobowymi, a abonamenty dotyczą sytuacji, gdy zawierana jest umowa między przedsiębiorcą prowadzącym parking a klientem, i samochody wyjeżdżają i wjeżdżają, podczas gdy samochód dozorowany pozostaje na parkingu 24 godziny i cały czas ten parking zajmuje. Z art. 836 kc wynika zasada ustalania wynagrodzenia przechowawcy - jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie i dozór objętego wnioskiem pojazdu nie została określona w umowie ani w taryfie, dozorcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Podkreślił, że za okres od dnia przepadku pojazdu do dnia faktycznego odebrania pojazdu organy przyznały wynagrodzenie według tabeli opłat ustalanej przez starostwa.

Rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z 3 sierpnia 2012 r.), Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej Dyrektor Izby bądź organ odwoławczy) [na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa] uchylił w całości postanowienie z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z zestawienia twierdzeń zawartych przez skarżącego we wniosku z 24 lutego 2012 r. i z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają oczywiste sprzeczności nie wyjaśnione przez organ I instancji w toku postępowania. Naczelnik nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie najistotniejszym w tej sprawie - kto faktycznie, w okresie od 17 maja 2004 r. do 22 maja 2005 r. sprawował dozór nad owym pojazdem. Ustalenie tej kwestii ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem o zapłatę należności związanych z dozorowaniem pojazdu w tym okresie. W ocenie organu odwoławczego, Naczelnik nie odniósł się we właściwy sposób do wyliczenia stawki dobowej zaproponowanej we wniosku skarżącego. Poza stwierdzeniem, że stawka ta jest zawyżona, organ nie przedstawił argumentów, które przesądziły o jej nieuwzględnieniu i o przyjęciu wyliczeń dokonanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu [k. 29 akt administracyjnych].

W skardze na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 102 § 2 pea i art. 28 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zakwestionował konieczność wyjaśnienia kwestii, kto faktycznie sprawował nadzór nad owym pojazdem; kwestię wysokości i sposobu obliczenia ustalonego wynagrodzenia za dozór pojazdu. Skarżący zaznaczył, że L. i R.K. są współwłaścicielami parkingu przy ul. K. w T.. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu jest ten kto występuje z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia. W jego ocenie działanie organu odwoławczego stoi w sprzeczności z art. 7 kpa. Wskazał postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w innych sprawach – m.in. postanowienia z [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2011 r., z których wynika w jego ocenie, że L. K. nie była podmiotem wyznaczonym przez Starostę do prowadzenia parkingu na podstawie Prawa o ruchu drogowym, bowiem podmiotem wyłącznie wyznaczonym był skarżący. W ocenie skarżącego działanie organu, który najpierw, umarzając postępowanie wskazuje kto winien być stroną postępowania, a następnie odmawia temu podmiotowi przymiotu strony kwestionując tym samym własne stanowisko, zmierza jedynie do przedłużania i wprowadzania w błąd stron postępowania.

Uzasadniając zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji wysokości przyznanego wynagrodzenia, skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie dnia 13 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wywody zawarte w złożonym piśmie z 13 marca 2013 r. Dodatkowo wskazała, że dozór nad pojazdem może być sprawowany przez osobę, której ten dozór powierzono – za pomocą innych osób.

Z kolei pełnomocnicy organu odwoławczego wnieśli jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 1221/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (a na mocy art. 144 kpa – także postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest orzeczenie kasacyjne, a zatem nie rozstrzygające merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją lub postanowieniem organu I instancji podlega, na skutek złożonego środka odwoławczego, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy obligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji [postanowienia] organu I instancji.

Organ II instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie (art. 138 § 2 kpa). Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu I instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Sąd rozpoznając skargę na takie rozstrzygniecie nie może przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o treści żądanej przez strony postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, nie zostały naruszone podstawy wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia wszystkich aspektów sprawy, a organ odwoławczy nie był władny skorzystać z możliwości wskazanej w art. 136 kpa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wydane postanowienie nie przesądza w końcu o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji, które przecież jest uzależnione od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 1/10, rozstrzygnął sporną dotychczas w orzecznictwie kwestię ponoszenia kosztów nieopłaconego przez dotychczasowego właściciela wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 130a prd za okres poprzedzający przejście jego własności na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z tą uchwałą, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 prd nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 pea w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zasadnicza kwestia, wymagająca rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, sprowadza się do określenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o pokrycie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 prd. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko Dyrektora Izby, że określenie wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem tego dozoru, a także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, będzie możliwe dopiero po ustaleniu podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem. Nie można nie dostrzegać, że w uchwale I OPS 1/10 mowa jest o jednostce wyznaczonej przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego oraz o jednostce wyznaczonej przez ten organ do usuwania pojazdów. W uzasadnieniu uchwały Sąd zawarł obszerne rozważania dotyczące charakteru stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking strzeżony wyznaczony przez starostę. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu usuniętego z drogi na własność Skarbu Państwa stosunek ten miał charakter administracyjnoprawny. Powstał on na skutek władczych działań organów administracyjnych. Z przepisów zamieszczonych w art. 130a prd i w rozporządzeniach wykonawczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2002 r., a następnie z 2007 r. wynikało, że działania jednostek reprezentujących Skarb Państwa podejmowane były w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odbioru. Działania te miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników.

W związku z takim charakterem stosunku prawnego łączącego Skarb Państwa z podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania pojazdów z drogi i umieszczania ich, a następnie przechowywania na parkingu, uznać należy za niedopuszczalne wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należności za przechowywanie pojazdu, których nie uiścił jego dotychczasowy właściciel (uchwała Sądu Najwyższego z 18.6.2007 r., III CZP 47/07, OSNC 2008/7-8/80, dalej uchwała III CZP 47/07). Stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę ze Skarbem Państwa, uzasadnia możliwość wystąpienia o pokrycie tych nieuregulowanych należności do organu egzekucyjnego w oparciu o art. 102 § 2 pea w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (uchwała I OPS 1/10). Gdyby okazało się, że pojazd został usunięty z drogi przez podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, czy też był on przechowywany na parkingu przez podmiot niewyznaczony przez starostę, wówczas należałoby przyjąć, że Skarb Państwa łączył z takimi podmiotami stosunek cywilnoprawny, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konsekwencją tego stanu rzeczy byłaby możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującą na szereg wątpliwości wynikających z braku dostatecznych ustaleń faktycznych dotyczących uprawnienia skarżącego do wystąpienia do Naczelnika z wnioskiem o ustalenie w trybie art. 102 § 2 pea należności z tytułu poniesionych przez niego koniecznych kosztów dozoru nad przedmiotowym pojazdem i wynagrodzenia za dozór. W szczególności z wystawionej dyspozycji usunięcia pojazdu nr 155/2004 z 17 maja 2004 r. wynika, że pojazd należy usunąć na parking "Kapustka", ul. Katowicka 56c. Z dokumentu tego nie wynika, jaki podmiot prowadził parking, na którym umieszczono ów pojazd. Kolejny dokument znajdujący się w przedłożonych aktach wskazuje, że pismem z 12 stycznia 2005 r. o przejęcie przedmiotowego samochodu przez Skarb Państwa wystąpiła L.K. w imieniu własnym, jako Pomoc Drogowa Auto Naprawa Złomowanie Samochodów L. K., ul. K. [...]. L. K. wypłacono wynagrodzenie za dozór i przechowywanie tego samochodu w okresie od 23 maja 2005 r. do 11 sierpnia 2005 r., czyli po przejęciu go na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe może świadczyć, że to właśnie ten podmiot sprawował dozór nad usuniętym z drogi pojazdem.

W niniejszej sprawie pierwotnie z wnioskiem (z 9 marca 2011 r.) o wypłatę należnego wynagrodzenia wystąpiła L. K.a, by następnie wniosek ten cofnąć (pismo z 16 lutego 2012 r.), co w dniu 29 lutego 2012 r. spowodowało wydanie przez Naczelnika decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru przedmiotowego pojazdu w wymienionym okresie na rzecz L. K.. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nie wynika, kto winien być stroną postępowania w tym zakresie, czyli kto był wyznaczony do prowadzenia parkingów w trybie art. 130a prd. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie wynika ani z treści uzasadnienia tej decyzji, ani z innych zebranych w sprawie dowodów, że wynagrodzenie za dozór i zwrot kosztów należy się skarżącemu. W przedmiotowym okresie, co nie jest kwestionowane, skarżący był podmiotem wyznaczonym do wykonywania dozoru. Nie wyjaśniono w toku postępowania w sposób nie budzący wątpliwości, czy w istocie skarżący dozór ten wykonywał. W świetle przedstawionych rozważań nasuwa się wręcz odwrotna konkluzja, że faktyczny dozór nad pojazdem sprawowała L. K.. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że podmiot wyznaczony do prowadzenia parkingu dozorowanego w trybie art. 130a prd nie musi wykonywać tego dozoru osobiście. Może się posłużyć innymi podmiotami na zasadzie np. zlecenia. W kontrolowanym postępowaniu taka okoliczność nie została jednak ustalona. Nie sposób za taką okoliczność uznać istnienia ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej między skarżącym a L.K., czy też, jak wywodzi skarżący, prawa współwłasności w stosunku do parkingu. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że małżonkowie K. prowadzą działalność gospodarczą odrębnie, co powoduje, że podmiotem wskazanym w trybie art. 130a prd mógł być jedynie każdy z nich odrębnie.

Okoliczności te dowodzą potrzeby dokonania precyzyjnych ustaleń faktycznych odnośnie charakteru prawnego stosunków łączących Skarb Państwa z jednostką wyznaczoną przez starostę prowadzącą parking strzeżony, która sprawowała dozór nad tym pojazdem. Dyrektor Izby zasadnie uznał postanowienie organu I instancji za wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa i stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi, które dotyczą sposobu ustalenia i wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, Sąd I instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie na obecnym etapie postępowania. Motywy zaskarżonego postanowienia sprowadzają się do niewyjaśnienia kwestii podmiotowych. Kwestia wysokości wydatków i wynagrodzenia będzie musiała być uwzględniona przez organy orzekające w ponownym postępowaniu, po uprzednim ustaleniu podmiotu uprawnionego do ich otrzymania. W tej kwestii wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne, a ich orzecznictwo wydaje się jednolite (wyroki NSA z 5 lutego 2013 r.: I OSK 2219/12 i I OSK 2356/12).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł R. K.a reprezentowany przez r. pr. A. D., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 102 § 2 pea przez uznanie, że do domagania się wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 pea niezbędną przesłanką jest fakt, że podmiot (dozorca) równocześnie, osobiście, samodzielnie musi sprawować dozór, nie może sprawować do przez inne podmioty gospodarcze;

II. przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ppsa przez niewykonanie obowiązku wzięcia przez Sąd I instancji pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 102 "egz."); naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 75, 80 i 107 § 1, i 3 kpa przez ich niezastosowanie, które przejawiło się w pominięciu wynikającej z tych przepisów zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego;

4. art. 141 § 4 ppsa w takim zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawiły się opisane wyżej "uzasadnienia" [s. 2 skargi kasacyjnej] niniejszej skargi sprzeczności, powodujące, że motywy zaskarżonego wyroku nie mogą być uznane za wyjaśnione, z powodu sprzeczności w uzasadnieniu [;] zaskarżone orzeczenie może nie poddawać się kontroli kasacyjnej, a tym samym wskazana wada zaskarżonego wyroku może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przez brak stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności brak oceny pod względem zgodności z prawem, czym samym naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych;

5. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wyjaśnienie kwestii przez Dyrektora Izby Skarbowej, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, to jest z kim został nawiązany stosunek administracyjnoprawny (z R. K. czy L. K.) naruszałoby dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazując na powyższe naruszenia wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej stawce wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia;

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. i umorzenie postępowania, w przypadku stwierdzenia, że w skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wynagrodzenie, gdyż nie prowadził faktycznie dozoru nad pojazdem (art. 188 ppsa);

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej stawce wynikającej z rozporządzenia, zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i na rozprawie dnia 6 maja 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. Autor skargi kasacyjnej w nawiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego zgłosił żądanie ewentualne, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji, w przypadku stwierdzenia, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wynagrodzenie, w oparciu o art. 188 ppsa (s. 3, 5 skargi kasacyjnej).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 102 § 2 pea przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do domagania się wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 pea niezbędne jest sprawowanie osobiście, samodzielnie dozoru, gdyż dozorca nie może sprawować go przez inne podmioty gospodarcze. Zagadnienie to musi być rozważane w świetle normy prawa materialnego, wywiedzionej z art. 28 kpa, bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy R. . był stroną stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem było parkowanie usuniętego z drogi pojazdu.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jest pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego w trybie art. 129 ust. 2 pkt 10 i art. 130a ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 prd (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm. – obowiązującym w dniu 17 maja 2004 r.) z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (postanowienie SN z 18.11.2008 r., II CSK 284/08, Lex 483286). Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych (uchwała III CZP 47/07; uchwała I OPS 1/10, wyrok 7 Sędziów NSA z 13.4.2015 r., I OPS 4/14, Lex 1665291).

Mimo, że dyspozycja usunięcia pojazdu z 17 maja 2004 r. nr 155/2004 r., sporządzona na standardowym i przestarzałym druku (powołano art. 50a ust. 1/art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), niestarannie wypełnionym przez sierż. szt. K. G. (brak koniecznych skreśleń; nieprecyzyjne określenie marki pojazdu "PF 126p"; brak precyzyjnego określenia podmiotu, któremu powierzono holowanie i sprawowanie dozoru ("Usunięcia pojazdu dokonuje Pomoc drogowa "[...]", który potwierdza przyjęcie ww pojazdu i zobowiązuje się do niezwłocznego dostarczenia na parking strzeżony. Pojazd należy usunąć na parking: K. ul. K. [...]"; k. 1a akt administracyjnych), to nie ulega wątpliwości, że skoro podmiot Ratownictwo Drogowe R." [...]" P.U.H. R. K., C.Ś., ul. K. 1, wyznaczony został jako przedsiębiorca do usuwania z dróg pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w przypadkach określonych w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a parking przy ul. K. [...], prowadzony przez firmę Ratownictwo Drogowe R." [...]" P.U.H. R. K., C. Ś., ul. K. [...], został wyznaczony jako parking strzeżony w T. dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w przypadkach określonych w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (§ 1 pkt 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 zarządzenia z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]Prezydenta Miasta T., dalej zarządzenie z [...]stycznia 2004 r.; k. 15b-15c akt administracyjnych), to nie ulega wątpliwości, że to R. K., prowadzący działalność pod ww firmą, stał się stroną stosunku administracyjnego usunięcia pojazdu z drogi i przechowania pojazdu – Fiata 126p nr rej. [...]i to skarżący ma interes prawy w dochodzeniu roszczenia, wynikającego z art. 102 § 2 pea (art. 28 kpa). Już rozważenie tych dowodów z odpisów dokumentów (k. 1a, 1, 15b-15c akt administracyjnych) wskazuje, że to R. K. jest podmiotem stosunku administracyjnoprawnego i stroną postępowania o charakterze materialnym (art. 28 kpa) o wypłatę wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdu Fiat 126p nr rej[...].

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że dla realizacji uprawnień R. K. do otrzymania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór (art. 102 § 2 pea) nie ma znaczenia, czy z jedynego parkingu przy ul. K. [...] w T., prowadzonego przez firmę R. K., korzystał też inny podmiot – w szczególności prowadząca odrębną działalność gospodarczą żona skarżącego – L.K. pod firmą P. D Auto Naprawa Złomowanie Samochodów L. K., ul. K. [...], ani czy R. K., sprawując dozór nad Fiatem 126p nr rej. [...], sprawował go przez inne osoby – w tym firmę prowadzoną przez żonę – L.. Słusznie Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że podmiot wyznaczony do prowadzenia parkingu dozorowanego w trybie art. 130a prd nie musi wykonywać dozoru osobiście (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1221/12). Wojewódzki Sąd nietrafnie uznał, że konieczne jest wykazanie dowodami, że musiało się to odbywać "na zasadzie np. zlecenia". Zgodnie z prawem (art. 31 § 1 i 2 pkt 1 in fine i 2 in princ. kro) i doświadczeniem życiowym jest, że pozostający w ustawowej wspólności majątkowej małżonkowie, prowadzący działalność gospodarczą w najprostszych formach działalności gospodarczej (k. 26 akt I OSK 1946/13), korzystając z tej samej nieruchomości należącej do majątku wspólnego, nie formalizują szeregu działań faktycznych, z których czerpią dochody wchodzących w skład majątku wspólnego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej Dyrektor Izby nietrafnie uznał, że postanowienie z 6 czerwca 2012 r. zostało wydane z naruszeniem ar. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w wz. z art. 126 kpa (s. 5-6 postanowienia z 3 sierpnia 2012 r.).

W szczególności ani w Prawie o ruchu drogowym, ani w zarządzeniu z 14 stycznia 2004 r. nie wprowadzono wymogu osobistego wykonywania usuwania pojazdów bądź czynności wykonywania dozoru. Przeciwnie – w § 6 ust 1 i 2 zarządzenia Prezydent wskazał na istnienie harmonogramu usuwania pojazdów, a w § 7 zarządzenia jednoznacznie nałożył obowiązek zorganizowania przez przedsiębiorcę pełniącego dyżur we własnym zakresie zastępstw w celu wykonania dyspozycji, w przypadku trudności z wykonaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (k. 15b-15c akt administracyjnych).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa.

Zarzut II.5, mimo że określony w ramach podstawy kasacyjnej z punktu 2 art. 174 ppsa, przy uwzględnieniu uzasadnienia tego zarzutu i treści żądania ewentualnego (s. 2, 3, 5 skargi kasacyjnej) odnosi się w istotnej części do podstawy kasacyjnej z punktu 1 art. 174 ppsa. Trafnie bowiem autor skargi kasacyjnej wskazuje, że zagadnienie, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, z kim nawiązano administracyjny stosunek materialnoprawny – zatem kwestia uznania legitymacji materialnoprawnej skarżącego – jest kwestią prawną, a nie faktyczną (s. 2 i 5 skargi kasacyjnej). Błędnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu II instancji, że zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy było wyjaśnienie kwestii podmiotowych (s. 11 uzasadnienia II SA/Gl 1121/12), skoro prawidłowa ocena już zebranych dowodów z odpisów dokumentów (k. 1a, 1, 15b-15c akt administracyjnych), pozawalała na trafne ustalenie kwestii podmiotowych.

Ponieważ Sąd I instancji wskazał, że "na obecnym etapie postępowania" zarzuty dotyczące sposobu ustalenia i wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie (s. 7, 11 uzasadnienia II SA/Gl 1221/12), kluczowym dla rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej pozostaje, czy słusznie Sąd I instancji uznał za trafne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że wyjaśnienie przez Dyrektora Izby, kto jest podmiotem uprawnionym do występowania o wynagrodzenie, to jest z kim został nawiązany stosunek administracyjnoprawny, nie wymagało wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Podstawą prawną do wydania postanowienia kasacyjnego z 3 sierpnia 2012 r., powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, był art. 138 § 2 kpa. Ten typ postanowienia kasacyjnego różni się od postanowienia kasacyjnego typowego (art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu postanowienia kasacyjnego (decyzji kasacyjnej) jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu postanowienia (decyzji) określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne (decyzję kasacyjną) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano postanowienie (decyzję), prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne (decyzję kasacyjną) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 547-549 nb 8). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit. s. 540-541, nb 3-5).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1 akapit 2; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 550-551 nb 8); winien być interpretowany właściwie.

Niezasadnie Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Izby prawidłowo wydał postanowienie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie mogąc uzupełnić postępowania dowodowego w koniecznym zakresie (art. 136 kpa). W rzeczywistości, w kontrolowanej sprawie, Dyrektor Izby, zgodnie z art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., miał pełną możliwość dokonania ustaleń, czy to R. K., czy też jego żona L. K., jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zapłatę należności związanych z dozorowaniem pojazdu w przedmiotowym okresie (s. 5-6 uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2012 r.). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że przeciwko ewentualnemu zastosowaniu w sprawie art. 136 kpa przemawiał wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych dowodów dla oceny, że R. K. był stroną stosunku administracyjnoprawnego przechowywania przedmiotowego pojazdu, przy czym Dyrektor Izby żadnego konkretnego dowodu dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie wskazał (uzasadnienie postanowienia z [...] sierpnia 2012 r.; k. 29 akt administracyjnych).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Mimo że autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I naruszył art. 134 § 1 ppsa przez niewykonanie obowiązku wzięcia pod rozwagę naruszenia prawa, którego strona nie podniosła w skardze, to w skardze kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakiego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd nie wziął pod rozwagę. Zarzut ten należało zatem uznać za gołosłowny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1, art. 75, 80, 107 § 1 i 3 kpa przez ich niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiegokolwiek dowodu, który organy obu instancji nie przeprowadziły z naruszeniem wskazanych norm dopełnienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor uznał za niedopuszczalne "sprostowanie treści dyspozycji usunięcia pojazdu" w drodze osobowych źródeł dowodowych dla wyjaśnienia, kto w dyspozycji tego dokumentu został wskazany jako podmiot, na parking którego samochód winien być odholowany i tam przechowywany (s. 4 skargi kasacyjnej). Ten ostatni pogląd jest zbyt daleko idący – ustawodawca nie wyłączył możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 kpa), choć w kontrolowanej sprawie prowadzenie takich dowodów nie jest konieczne dla ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 369, nb 2).

Wojewódzki Sąd nie naruszył art. 141 § 4 ppsa ani art. 1 § 1 i 2 [ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.] Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w brzmieniu z dnia wydania kontrolowanego wyroku – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa). Art. 1 § 1 i 2 pusa mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 pusa, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy; merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd oddalił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, prócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z: 12.10.2010 r., II OSK 1620/10; 12.1.2012 r., II GSK 1399/10, cbosa). Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym dopatruje się "sprzeczności w uzasadnieniu", a Naczelny Sąd Administracyjny takich sprzeczności nie stwierdził. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu bądź jego oceną prawną, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 102 § 2 pea, z przyczyn wyżej podniesionych przy badaniu zarzutów materialnoprawnych. Naruszenie art. 102 § 2 pea i art. 28 kpa skutkowało niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa jako normy wynikowej.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżone postanowienie (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. będzie konieczność merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia z [...] czerwca 2012 r. Rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Skarbowej w K. związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 1947/13 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 514, uw. 11).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.