Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 160/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 86
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
article: art. 191 ust. 1 pkt 1, art. 191 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
article: art. 15 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą L. a Starostą Z. w przedmiocie ustalenia powiatu właściwego do pokrycia kosztów pobytu dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo - wychowawczej postanawia: wskazać Starostę Z. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 września 2012 r. Starosta L. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. w kwestii ustalenia powiatu właściwego do pokrywania kosztów pobytu dzieci umieszczonych w placówce.

W uzasadnieniu Starosta L. wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wobec tego organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie matka dzieci: M. W., S. Z., B. Z., miała ograniczoną władzę rodzicielską nad małoletnimi, to miejsce zamieszkania matki małoletnich dzieci, a w związku z tym również miejsce zamieszkania dzieci nie stanowi podstawy do określenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów ich utrzymania w placówce.

Zdaniem Starosty L. w związku z tym, powiat właściwy do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci należy określić na podstawie ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Wskazał, że miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały małoletnich nie był Powiat L. w związku z czym, powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Powiat Z. bowiem rodzeństwo: M. W., S. Z., oraz B. Z. przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem przybywali na terenie Powiatu Z.

Organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 6 kwietnia 1999 r. rodzeństwo: M. W., S. W., oraz B. Z. zostało umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na tej podstawie Urząd Miejski w J. skierował wymienione dzieci z dniem 5 listopada 1999 r. do Pogotowia Opiekuńczego w J.

Następnie dzieci umieszczone zostały w 2001 r. w placówce w J. Z., a tym samym znalazły się pod jurysdykcją Sądu Rejonowego w Wałbrzychu, (w tym czasie nastąpiła zmiana nazwiska S. W. na Z.).

Sąd Rejonowy w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt IVR Nsm 371/02 umieścił trójkę rodzeństwa w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu L.

Wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt RIII Nsm 12/08 dzieci te umieszczono w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie Miasta J. to jest S. Z., oraz B. Z. od dnia 15 stycznia 2008 r., a M. W. od dnia 16 stycznia 2008 r.

Zdaniem Starosty L. dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że to Powiat Z. jest właściwym do ponoszenia wskazanych wyżej wydatków jest fakt, iż jedno dziecko z rodzeństwa, to jest M. W., dnia 4 września 2009 r. skreślono z listy wychowanków placówki i umieszczono w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w S. W czasie pobytu w tym ośrodku powstała dla niego rodzina zastępcza, w której został umieszczony, a wydatki związane z jego pobytem w tej rodzinie ponosił Powiat Z. Oznacza to zdaniem organu, że był on i jest nadal właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt tych dzieci w placówkach.

Wobec tego Starosta L. wskazał, że zgodnie z art. 86 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., oraz art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., Powiat L. nie jest właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt tych dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Z. wniósł o jego odrzucenie, względnie o oddalenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje realnie spór o właściwość w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o wykładnię prawa, który to spór nie ma charakteru sporu kompetencyjnego.

W ocenie organu Starosta L. w istocie domaga się uzyskania orzeczenia, z którego ma wynikać rozstrzygnięcie kwestii cywilnoprawnej pozostającej w gestii sądu cywilnego, gdyż wnioskodawca nie wskazuje na treść wniosku lub postępowania które w sprawie się toczy lub które ma zostać wszczęte. Przedmiotem sporu jest bowiem ustalenie, który z uczestników postępowania w sprawie jest zobligowany do płatności konkretnych sum pieniężnych na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego, to jest Miasta J. związanych z utrzymywaną pieczą zastępczą w formie instytucjonalnej.

Wskazano, że rodzeństwo po raz pierwszy zostało umieszczone w opiece zastępczej w dniu 5 listopada 1999 r. w Pogotowiu Opiekuńczym w J. Następnie w dniu 30 sierpnia 2001 r. dzieci umieszczono w placówce opiekuńczo- wychowawczej w J. Z. Kolejne umieszczenie nastąpiło w dniu 22 maja 2002 r. w rodzinie zastępczej zamieszkałej na terenie powiatu l.

Wskazano, że w tym czasie nie obowiązywały przepisy dotyczące partycypowania w kosztach utrzymania dzieci umieszczonych w opiece zastępczej oraz nie zawierano porozumień pomiędzy powiatami.

Starosta Z. powołując się na treść art. 154 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że nie było podstawy do zawarcia porozumienia pomiędzy Powiatem L. a Powiatem Z. w sprawie przyjęcia oraz warunków pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dzieci, które zostały umieszczone w rodzinie zastępczej przed 1 stycznia 2004 r.

Organ podał dalej, że w wyniku rozwiązania rodziny zastępczej dzieci przeniesiono na podstawie postanowienia Sądu Rodzinnego w L. z dnia 15 stycznia 2008 r. do placówki opiekuńczo - wychowawczej na terenie Miasta J. Licząc od 1999 r. było to już dla dzieci czwarte umieszczenie w opiece zastępczej. Mając na uwadze pobyt rodzeństwa od dnia 22 maja 2002 r. w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu L. i następne umieszczenie rodzeństwa w dniu 15 stycznia 2008 r., było to dla Powiatu L. już drugie umieszczenie w opiece zastępczej. Zdaniem organu w okresie pobytu dzieci w rodzinie zastępczej miał zastosowanie przepis art. 154 w związku z art. 86 ust 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazano, że zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z przytoczonych powyżej dat wynika, że dzieci przebywały do 15 stycznia 2008 r. pod opieką rodziny zastępczej, której miejscem zamieszkania była miejscowość w Powiecie L.

Wobec tego, w ocenie Starosty Z. zasadnym było zawarcie w 2008 r. porozumienia pomiędzy Powiatem L. a Miastem J. na podstawie art. 86 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Organ stwierdził zatem, że właściwym do ponoszenia wydatków byłby powiat ostatniego zameldowania dzieci. Ponadto wskazano, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. W tym wypadku przed umieszczeniem dzieci w placówce opiekuńczo – wychowawczej w J. był to Sąd Rodzinny w L. Zdaniem organu dowodzi to braku podstaw do twierdzeń o właściwości miejscowej Starosty Z. w sprawie.

Przedstawiając sytuację M. W. organ wskazał, że dnia 4 września 2009 r. został on skreślony z listy wychowanków placówki opiekuńczo-wychowawczej funkcjonującej w ramach systemu opieki zastępczej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Następnie dziecko zostało umieszczone w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w S., to jest w placówce działającej w ramach systemu oświaty, które nie podlegają rozliczeniom finansowym pomiędzy powiatami. W dniu 1 maja 2010 r. małoletni M. W. ponownie trafił do systemu opieki zastępczej, poprzez umieszczenie go w rodzinie zastępczej funkcjonującej na terenie Powiatu J.

Wobec tego – zdaniem Starosty Z. – powiatem właściwym w przedmiotowej sprawie będzie Powiat L.

Starosta Z. wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania – wskazane we wniosku – przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdyż do takich spraw mają zastosowanie przepisy zawarte w ustawie o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Z istoty sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego wynika, że musi on mieć miejsce pomiędzy co najmniej dwoma organami, które odmawiają załatwienia danej sprawy bądź uważają, że są właściwe jednocześnie do załatwienia tej sprawy.

Stosownie do art. 4 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych wszczynane jest na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie natomiast z art. 22 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., z wnioskiem o rozstrzyganie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona oraz organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze.

W niniejszej sprawie Starosta L. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim a Starostą Z. w kwestii ustalenia powiatu właściwego do pokrywania kosztów pobytu dzieci umieszczonych w placówce.

Wskazać w tym miejscu należy, że spory kompetencyjne i o spory właściwość rozstrzyga się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich rozstrzygania.

Wskazać należy, że art. 86 a ustawy o pomocy społecznej z dniem 1 stycznia 2012 r. został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887).

Powołany przepis art. 86 a ustawy o pomocy społecznej został zastąpiony przez przepis art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Z treści art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 191 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie miejscem siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu dzieci: M. W., S. Z. oraz B. Z. w placówce opiekuńczo – wychowawczej w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w Z. (postanowienie z dnia 6 kwietnia 1999r., sygn. akt R III Nsm 251/98). Z kserokopii dokumentu z dnia 29 października 1999 r., znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, że dzieci: M. W., S. W. i B. Z. zostały skierowane do pogotowia opiekuńczego na podstawie postanowienia sądowego, o którym mowa powyżej, a adresem zamieszkania dzieci była [...], R. (powiat z.). Tam też zamieszkiwała ich opiekunka prawna – matka K. W. – której w tamtym czasie przysługiwała opieka całkowita w stosunku do dzieci.

Natomiast późniejsze ograniczenie władzy rodzicielskiej matki oraz kolejne zmiany placówek sprawujących opiekę nad dziećmi nie mają wpływu na powyższe ustalenia. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków, o których jest nowa w tym przepisie, istotny jest stan faktyczny, jaki miał miejsce przed umieszczeniem dzieci po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Wobec powyższego uznać należy, że to Starosta Z. będzie właściwy do pokrywania kosztów pobytu dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo – wychowawczej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.