Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 310/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P.T., (dalej - skarżący) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Wskazana decyzja zapadła w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych wynikających z akt administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Zastępca Burmistrza J.-Z.pismem z dnia [...]r. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., (dalej - PINB), interwencji w sprawie nieruchomości zlokalizowanej przy pl. Z. [...] w J.-Z. ze względu na zagrożenia dla osób przemieszczających się w pobliżu nieruchomości wynikające z odpadającego z budynku tynku, gzymsów, dachówek oraz szkła z okien. Zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. poinformowano ustalonego na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów właściciela przedmiotowej nieruchomości tj. E[...]I Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy pl. Z. V w J.-Z. Po skierowaniu do wskazanej wyżej spółki nieskutecznych wezwań do przedłożenia dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku oraz zawiadomień o oględzinach nieruchomości, w dniu 16 października 2018 r. przeprowadzono potwierdzone protokolarnie oględziny, w których poza przedstawicielami Gminy J.-Z. nie brał udziału przedstawiciel właściciela nieruchomości. Dążąc do przeprowadzenia czynności dowodowej w obecności właściciela nieruchomości organ wyznaczał terminy kolejnych oględzin oraz ponawiał oparte na art. 65 i art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), żądania przedłożenia protokołów kontroli okresowych budynku. Po ustaleniu zaistniałych zmian właścicielskich przedmiotowej nieruchomości, organ nadzoru budowlanego kolejne wezwania i informacje o terminach oględzin kierował do P. T., bowiem w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów jako właściciela nieruchomości wskazano E. P. T.spółka jawna. Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r. skarżący poinformował o braku mediów w przedmiotowym budynku oraz zadeklarował przedłożenie żądanych przez organ dokumentów. W dniu 28 stycznia 2019 r. przeprowadzono kontrolę budynku sporządzając na tę okoliczność protokół i dokumentację fotograficzną. Kolejne pisma kierowane do właściciela nieruchomości poskutkowały wyłącznie informacją z jego strony z dnia 13 lutego 2019 r. o likwidacji spółki. Organ w dniu 18 lutego 2019 r. ponowił przeprowadzone w obecności przedstawiciela Gminy J.-Z. oględziny nieruchomości.

W dniu 4 marca 2019 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał E

P. T. spółka jawna z siedzibą w Warszawie jako właścicielowi budynku zlokalizowanego przy pl. Z. [...] w J. – Z., w związku z nieodpowiednim stanem technicznym tego budynku zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków z elewacji frontowej budynku nr [...], które utraciły przyczepność do muru oraz gzymsów, które grożą upadkiem na chodnik i jezdnię (bryła I), usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek z attyki budynku (bryła II), zabezpieczenie przyległego do budynku ciągu pieszego wzdłuż pl. Z. i ul. W.w J.-Z. Nadto wskazując na art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie - Dz. U. z 2020 r., poz. 256, j.t., dalej - k.p.a.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec interwencji Zastępcy Burmistrza Miasta J.-Z. organ nadzoru budowlanego skierował do adresata decyzji upomnienie. Działania organu zmierzające do wyegzekwowania decyzji okazały się nieskuteczne, gdyż wobec ustalenia zmian właścicielskich przedmiotowej nieruchomości pismem z dnia [...]r. PINB wystąpił do DWINB o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]ze względu na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]DWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...]r., nr [...].

Organ I instancji pismem z dnia 26 lipca 2019 r. zawiadomił skarżącego o uznaniu go za stronę prowadzonego postępowania oraz pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.. Pismem z tej samej daty wezwano go do podjęcia działań zabezpieczających nieużytkowanego budynku w terminie 7 dni, zaś odrębnym pismem do udostępnienia aktualnych protokołów z przeglądów okresowych. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. skarżący poinformował organ o braku zagrożeń i podał, że dokumentacja zdjęciowa przedłożona w załączeniu nie potwierdza uszkodzeń i ujawnia istniejące zabezpieczenia.

Ponownie wyznaczane terminy oględzin nie doprowadziły do ustalenia stanu wewnątrz obiektu ze względu na brak uczestnictwa skarżącego, jednakże stan budynku na zewnątrz dokumentowano fotograficznie z jednoczesnym załączaniem wykonanych fotografii do protokołów oględzin.

W dniu[...]r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i § 2, art. 108 § 1 i art. 10 § 2 k.p.a. nakazał P. T. właścicielowi budynku zlokalizowanego przy pl. Z. [...] w J. – Z. (dz. nr [...] obr. 4 J. – Z.) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez:

1. Skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków z elewacji frontowej budynku nr [...] - dawnej biblioteki (bryła I), które utraciły przyczepność do ścian murowanych oraz gzymsów, grożących upadkiem na przylegający bezpośrednio do budynku chodnik i jezdnię,

2. Usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek z attyki budynku - dawnego kina (bryła II),

3. Skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku,

4. Monitorowanie rys i pęknięć powstałych w konstrukcji budynku poprzez założenie plomb kontrolnych lub montaż rysomierzy,

5. Oczyszczenie zamontowanego na budynku daszku ochronnego z siatki z zalegających fragmentów dachówek, cegieł, tynku i itp.

W sentencji decyzji zamieszczono zapisy dotyczące wyznaczenia terminu wykonania obowiązków określonych w pkt od 1 do 5 do dnia 31 stycznia 2020 r. oraz wykonywania robót określonych w pkt od 1 do 4 pod nadzorem i według wskazań osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej oraz legitymującej się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniając to ochroną zdrowia lub życia ludzkiego.

Uzasadniając wydany nakaz organ wskazał na ustalenia poczynione w trakcie kontroli i oględzin, z których wynika, że budynek nr [...] składa się z dwóch brył: I - dawnej biblioteki, II - dawnego kina. Położony jest on w bezpośrednim sąsiedztwie dróg gminnych, tj. pl. Z.(dz. nr [...]obręb [...] J.-Z.) i ul. Warszawskiej (dz. [...] obręb [...] J.- Z.). Bryła budynku nr I wykonana jest w technologii tradycyjnej murowanej o trzech kondygnacjach nadziemnych, dach dwuspadowy kryty dachówką ceramiczną. Pokrycie dachowe wykazuje miejscami ubytki, dachówki są luźne, grożą upadkiem. Połać dachowa pofalowana. Od strony ulicy wykonano zabezpieczenie w postaci daszku z siatki. Nad wejściem (elewacja frontowa) - gzymsy ceglane z licznymi ubytkami, cegły zlasowane, wykruszone, tynki odpadające. Częściowy brak oszklenia w stolarce okiennej. Na elewacji bocznej budynku (południowej) widoczne pęknięcia. Bryła budynku nr II wykonana w technologii tradycyjnej murowanej. Dach dwuspadowy kryty papą. Papa zniszczona, pofałdowana. Rynny i rury spustowe skorodowane porośnięte roślinnością. Od strony ulicy obiekt posiada attykę pokrytą dachówkami, które w wielu miejscach są uszkodzone, poluzowane, grążą upadkiem na chodnik i jezdnię. Budynek od strony północnej, południowej i wschodniej jest wygrodzony trwałym ogrodzeniem, na którym umieszczone są tablice ostrzegawcze. Według oświadczenia przedstawiciela Gminy J. – Z.przedmiotowy obiekt jest nieużytkowany od około 10 lat, nadto znajduje się on w wykazie zabytków nieruchomych.

W trakcie oględzin z dnia 8 stycznia 2019 r. stwierdzono, że dach budynku był pokryty śniegiem, podobnie jak teren przyległy do budynku. W trakcie oględzin w obecności przedstawicieli nadzoru budowlanego i Gminy J.-Z. fragment tynku z elewacji frontowej spadł na chodnik. Organ nadzoru budowlanego taśmą ostrzegawczą wygrodził teren wzdłuż budynku od strony pl. Z. Z kolei podczas oględzin w dniu 18 lutego 2019 r. odnotowano, iż stan techniczny budynku, tj. części dawnej biblioteki, od strony frontowej znacznie się pogorszył. W rejonie wejścia głównego do budynku na chodniku i częściowo na jezdni pl. Z. zalegały odpadnięte fragmenty tynku i muru ceglanego. Gmina J. – Z.celem wyeliminowania zagrożenia, postawiła przy chodniku betonowe gazony i wygrodziła teren taśmą ostrzegawczą, która wielokrotnie była zrywana. Natomiast w trakcie oględzin z dnia 12 listopada 2019 r. stwierdzono, że część budynku dawnej biblioteki od strony parku jest dostępna dla osób postronnych, które w tej części pomieszkują, o czym świadczą m.in. znajdujące się w pomieszczeniach stare meble, piecyk grzewczy, płyty styropianowe na podłodze. Z kolei w dniu 13 grudnia 2019 r. organ stwierdził, że ogląd z zewnętrz obiektu wskazuje, że jego właściciel nie przeprowadził żadnych dodatkowych prac zabezpieczających ani nie przystąpił do jego remontu. Stan techniczny budynku ulega dalszej degradacji.

Oceniając potwierdzony dowodowo stan przedmiotowego budynku PINB odwołał się do kilkukrotnych oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego, w tym osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, które wykazały ponad wszelką wątpliwość konieczność wydania nakazów określonych w pkt 1-5 decyzji, mających na celu usunięcie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wywołanego przez stwierdzone w toku oględzin zagrożenie upadkiem luźnych elementów z dachu budynku, fragmentów tynków, gzymsów z elewacji frontowej budynku na chodnik lub jezdnię, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem nr [...]. Zaznaczono przy tym, że wydana decyzja jest decyzją częściową, mającą na celu wyeliminowanie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wywołanego możliwością upadku luźnych elementów z dachu budynku lub daszku zabezpieczającego (przerwanie siatki), fragmentów tynków, gzymsów z elewacji frontowej budynku na chodnik lub jezdnię, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem nr[...], pożaru. Nadto decyzja nie rozstrzyga wszystkich nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Po wskazaniu na art. 5 ust. 2 i art. 61 Prawa budowlanego podkreślono, iż brak użytkowania budynku nie zwalnia właściciela z obowiązku jego utrzymania i dbałości o prawidłowy stan techniczny. Obiekt budowlany, niezależnie od tego, czy jest użytkowany, czy też w pewnym okresie nie jest użytkowany, winien być utrzymywany w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz znajdować się w stanie, który nie stwarza zagrożeń, a wobec stwierdzenia zagrożeń ze strony przedmiotowego budynku - właściciel obiektu winien usunąć powstałe zagrożenie. Zaistnienie zagrożeń obliguje organ do podjęcia działań określonych w art. 66 bądź 67 Prawa budowlanego.

Zdaniem PINB stwierdzone wady obiektu budowlanego nie gwarantują spełnienia wymagań podstawowych w zakresie nośności i stateczności konstrukcji (więźby dachowej, ścian murowanych), o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo budowlane oraz stoją w sprzeczności z wymaganiami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Przeprowadzono także analizę przepisów Prawa budowlanego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, podkreślając związany charakter wydawanych w tym względzie rozstrzygnięć, warunkowany ustalonymi nieprawidłowościami, w stosunku do których organ zobligowany jest do wydania stosowanego nakazu.

Końcowo organ I instancji uzasadnił okoliczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odstąpienia od zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. i zaznaczył, że odnośnie pozostałych nieprawidłowości, jakie ewentualnie występują w budynku zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna, po dokonaniu oględzin wewnątrz budynku oraz po przedłożeniu przez właściciela żądanych protokołów z kontroli stanu technicznego budynku.

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący odwołał się od wyżej wskazanej decyzji żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także wstrzymania wykonania decyzji. Żądania odwołania oparto na zarzutach naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 66 Prawa budowlanego. W odwołaniu z dnia 6 lutego 2020 r. podano, że uzasadnienie zarzutów oraz wniosków procesowych przedstawione zostanie w odrębnym piśmie.

W dniu [...]r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków wskazanych w punktach 1-5 sentencji zaskarżonej decyzji i wyznaczył nowy termin: 30 kwietnia 2020 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania uwzględniając poczynione przez organ I instancji ustalenia, wydane dotychczas rozstrzygnięcia oraz okoliczności związane ze zmianami właścicielskimi i niemożliwością przeprowadzenia kontroli wewnątrz budynku. W ramach własnych rozważań DWINB przytoczył regulacje prawnomaterialne dotyczące problematyki utrzymania obiektu budowlanego, po czym stwierdził, że organ I instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił bezsprzecznie, zły stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w J.Z., przy pl. Z. [...] w J.-Z. Całokształt zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego zdaniem organu II instancji wskazuje jednoznacznie, iż stan techniczny przedmiotowego budynku, stwierdzony na podstawie wielokrotnych oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji, odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego organ ten zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Według DWINB z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powodują zagrożenie życia lub zdrowia osób przebywających w budynku, jak i w bezpośrednim jego sąsiedztwie przemieszczających się po ciągu pieszo-jezdnym w pobliżu budynku. Nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, których usunięcie nakazał organ I instancji były znane skarżącemu, co najmniej od wielu lat, o czym świadczy zgromadzona dokumentacja w aktach sprawy. Uzasadniając prawidłowość wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego posiłkowano się poglądami judykatury dotyczącymi związanego charakteru decyzji nakazowej oraz braku badania w toku postępowania dotyczącego utrzymania obiektu budowlanego przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości.

W dalszej kolejności organ II instancji ocenił jako prawidłowe określenie terminów wykonania obowiązków, akcentując przy tym zaistnienie przesłanek w postaci zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia, które wzięto pod uwagę zaopatrując decyzję rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podał również, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie ma charakter decyzji częściowej, mającej na celu wyeliminowanie przez właściciela budynku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wywołanego możliwością upadku luźnych elementów z dachu budynku lub daszku zabezpieczającego (przerwanie siatki), fragmentów tynków, gzymsów z elewacji frontowej budynku na chodnik lub jezdnię, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem nr [...], pożaru. Decyzja ta nie rozstrzyga kwestii usunięcia przez właściciela obiektu wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Zgodzono się nadto z PINB, że brak użytkowania obiektu nie zwalnia jego właściciela z obowiązku utrzymania tego obiektu oraz dbałości o jego prawidłowy stan techniczny. Obiekt budowlany, niezależnie od tego, czy jest użytkowany, czy też w pewnym okresie nie jest użytkowany, winien być utrzymywany w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz znajdować się w stanie, który nie stwarza zagrożeń, a wobec stwierdzenia zagrożeń ze strony przedmiotowego budynku - właściciel obiektu winien usunąć powstałe zagrożenie.

DWINB nie podzielił zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na stan techniczny, w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt. Zaznaczono, że upływ czasu może wpłynąć wyłącznie na dalsze pogorszenie stanu obiektu, a w interesie właściciela obiektu powinno być jak najszybsze usunięcie zagrożenia wynikającego z nienależytego stanu technicznego budynku.

Końcowo organ nie uznał zasadności twierdzeń związanych z nieważnością decyzji, zaznaczając, że w odwołaniu wskazano wyłącznie podstawy prawne zarzutów, bez ich uzasadnienia, natomiast pismo, o którym mowa w treści odwołania, zawierające szczegółowe uzasadnienie sformułowanych zarzutów oraz wniosków procesowych nie wpłynęło do organu do dnia wydania decyzji. Oceniono zatem decyzję organu I instancji jako prawidłową oraz uzasadniono zmianę terminu wykonania obowiązków jako skutek upływu terminu wyznaczonego przez organ I instancji.

Skarżący pismem z dnia 28 marca 2020 r. kierowanym do DWINB za pośrednictwem PINB uzupełnił odwołanie. Pismo to wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 kwietnia 2020 r. (prezentata organu), po czym zostało przekazane do organu II instancji w dniu 20 kwietnia 2020 r., (prezentata DWINB). Pismem z dnia 22 maja 2020 r. organ II instancji poinformował pełnomocnika skarżącego o wydaniu decyzji w sprawie w dniu 30 marca 2020 r..

Nie godząc się z wydaną decyzją P. T.zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 66 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w budynku, który wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków oraz objęty jest ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez jednoczesnego uwzględnienia ochrony konserwatorskiej zabytku nieruchomego w drodze uzgodnień z organami ochrony konserwatorskiej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 7, art. 77. art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji nie rozważył całości materiału dowodowego, jak również nie poczynił objaśnienia w drodze uzasadnienia, które czyniłoby zadość wymogowi wskazania przesłanek przemawiających za nieprzydawaniem wagi danemu dowodowi, a także dopuścił się nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony, bez wskazania w uzasadnieniu przesłanek przeciw temu przemawiających;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, pomimo iż powziąwszy przesłanki zawieszenia postępowania organ odwoławczy winien był wydać postanowienie, a następnie wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do rozstrzygnięcia innego organu administracji w przedmiocie powstałego zagadnienia wstępnego;

- art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1 u.o.z., poprzez wydanie decyzji, która utrzymała w mocy decyzję PINB, pomimo zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB ze względu na okoliczność, iż jej wykonanie doprowadzić mogłoby do uszkodzenia zabytku, który to czyn zagrożony jest karą pozbawienia wolności, a do przesłanek których brania pod uwagę z urzędu, w każdym stadium postępowania, zobowiązany był organ skarżony.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Obszerne pismo procesowe zawiera uzasadnienie podniesionych zarzutów, pośród których zdecydowana większość wiązana jest z faktem ujęcia przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Autor skargi poczynając od zaistniałego jego zdaniem naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego po zasadniczo wszystkie wymienione we wstępnej części skargi przepisy procedury administracyjnej przyjmuje, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jako rozstrzygnięcie prowadzące do uszkodzenia zabytku i rozstrzygnięcie, którego wykonanie prowadzi do popełnienia czynu zagrożonego karą jest nieważne w świetle art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 u.o.z.. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nie podjęły niezbędnej ze względu na wpisanie obiektu do gminnego rejestru zabytków współpracy z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, wobec czego nie uczyniły zadość obowiązującym w tym zakresie przepisom. Z tej okoliczności wyprowadzano naruszenie przepisów odrębnych przez organy nadzoru budowlanego, przy czym zwracano uwagę na prymat wartości chronionych przepisami o ochronie zabytków. Argumentacja skargi dotycząca przepisów procedury administracyjnej, zresztą wielowątkowa, dotyczy ważenia interesu publicznego i interesu strony, czynnego udziału strony w postępowaniu, oceny dowodów, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznania administracyjnego, mankamentów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, niezasadności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wobec konieczności rozpoznania zagadnienia wstępnego w postaci wydania rozstrzygnięcia przez organ ochrony konserwatorskiej.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 grudnia 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą utrzymano w zasadniczej części, poza zmianą wyznaczonego terminu, decyzję organu I instancji nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego. Zgodnie z treścią powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis ten ma charakter restytucyjny i służy doprowadzeniu istniejącego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Traktowany jest też w praktyce orzeczniczej jako instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie, który ustawodawca przyjął w art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nakazem ustawowym podmioty powyżej określone powinny utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 powoływanej wcześniej ustawy.

Z zastosowanego przez legislatora sposobu zredagowania przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy wnosić, że decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym powinna zawierać rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zobowiązujące odpowiednio wskazany podmiot do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym oraz rozstrzygnięcie wyznaczające zobowiązanemu podmiotowi określony w sposób konkretny termin wykonania orzeczonego obowiązku. Podstawę dla wydania rozstrzygnięcia stanowi ustalenie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, natomiast w odniesieniu do drugiego rozstrzygnięcia ustawodawca nie określił normatywnych przesłanek, którymi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu terminu wykonania obowiązku.

Nadto decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany w zakresie nałożenia na określony podmiot obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku. Stwierdzenie bowiem zaistnienia którejkolwiek z sytuacji (okoliczności) uwzględnionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej w trybie powołanego przepisu. Z kolei przy wyznaczaniu terminu, przed upływem którego należy wykonać orzeczone obowiązki organ nadzoru budowlanego pozostaje w sferze uznania, bowiem nie dysponuje żadnymi wskazaniami ustawodawcy w tym zakresie ani kryteriami przez niego ustanowionymi. W judykaturze administracyjnej zwraca się uwagę, że w istniejących warunkach prawnych organ nadzoru budowlanego ma zapewnioną przez ustawodawcę swobodę w przedmiocie określenia terminu wykonania nakazanych

W ocenie Sądu czynności wyjaśniające organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny - jako podstawy orzekania - przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne, z których wynika, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności adekwatne do tak skonstruowanego przez ustawodawcę wzorca normatywnego.

Doręczone wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny, wskazują jednoznacznie, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym powodującym realne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzi oraz bezpieczeństwo mienia. Kilkukrotnie prowadzone oględziny i kontrole, wobec konsekwentnego braku udziału w tych czynnościach właściciela, umożliwiały tylko ocenę zewnętrznej substancji budynku. Jednakże już sam ograniczony dostęp do obiektu potwierdzał stan daleko odbiegający od zadawalającego. Odpadające elementy tynku czy pokrycia dachowego stwarzały tak daleko idące zagrożenia, że doraźnych zabezpieczeń dokonywały osoby reprezentujące organ nadzoru budowlanego biorące udział w oględzinach oraz Gmina J.-Z. Dodatkowym aspektem sprawy wpływającym na szeroko rozumiane bezpieczeństwo jest ustalenie przebywania w budynku osób trzecich. Co prawda w toku postępowania kwestionowano istnienie zagrożeń ze względu na wykonane zabezpieczenia, co miała potwierdzać przedstawiona dokumentacja fotograficzna, (karty 186-191 akt administracyjnych), jednak nie można z tym stanowiskiem skarżącego się zgodzić. Twierdzenia strony skarżącej, zdaniem Sądu, pozostają w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym przez organ. Dokumentacja sporządzona w trakcie wielokrotnych oględzin nie budzi wątpliwości co do prawidłowego i rzetelnego odzwierciedlenia stanu faktycznego, zaś sam skarżący przesyła fotografie z dużym prawdopodobieństwem uzyskane z internetu, które zresztą zostały pobrane w dniu 21 sierpnia 2019 r. i dokumentują stan budynku z dnia 20 kwietnia 2013 r., zresztą już wówczas nieodpowiedni.

Wobec powiedzianego nie sposób podzielić zarzuty skargi wskazujące na naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej ze względu na nie rozważenie całości materiału dowodowego, nie poczynienie objaśnienia i nie wskazanie przesłanek przemawiających za nieprzydawaniem wagi danemu dowodowi, a także dopuszczenia się nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony, bez wskazania w uzasadnieniu przesłanek przeciw temu przemawiających. Rozbieżność w stanowiskach organów i skarżącego jest oczywista lecz i oczywisty jest w świetle zebranych dowodów zły stan obiektu i to wyłącznie ustalony w ramach zewnętrznych oględzin. Strona skarżąca mimo wielokrotnych wezwań nie tylko nie przedłożyła żądanych dokumentów, nie uczestniczyła w żadnej czynności organu, mimo kierowania do niej zawiadomień, a dodatkowo poza zapewnieniami, że ,,po powrocie do kraju (po 10 września br.) podejmę wszelkie starania, aby zapoznać się z aktami postępowania, odnieść się do zgromadzonych dowodów i wykonać obowiązki spoczywające na właścicielu, a wynikające ze stanu faktycznego i prawnego tej nieruchomości", faktycznie nie składała żadnych konkretnych wniosków dowodowych, ani w żaden sposób, oględnie rzecz ujmując, nie współdziałała z organem podejmującym próby wyeliminowania, (jak dowodzą akta administracyjne), realnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji kwestionowane przez skarżącego spełnia warunki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.. Należy także zaznaczyć, że poza zawiadamianiem strony o prowadzonych czynnościach organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z uwzględnieniem okoliczności dających podstawę do zastosowania możliwości wynikających z art. 10 § 2 k.p.a. wskazanego w podstawie prawnej decyzji. Sam skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie podniósł konkretnych, (uzasadnionych), zarzutów ani też nie wskazał wymagających szczegółowej analizy dowodów w postępowaniu odwoławczym, gdyż deklarowane uzasadnienie odwołania wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji. W tych okolicznościach nie może być więc wątpliwości, że strona skarżąca, jak podał to w uzasadnieniu decyzji DWINB, posiada wiedzę o nieprawidłowościach w stanie technicznym budynku od kilku lat. Nie podejmuje jednak żądnych działań nakierowanych choćby na eliminację zagrożeń, co jest przedmiotem interwencji władz lokalnych, czy mieszkańców, (vide - akta administracyjne). Jak już sygnalizowano pracownicy nadzoru budowlanego przeprowadzający oględziny dokonywali doraźnych zabezpieczeń budynku, zaś gmina zabezpieczyła teren przyległy, z kolei właściciel budynku nie podjął na przestrzeni lat działań zmierzających do realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku. Kierowane przez skarżącego do organu w toku postępowania pisma, przy jednoczesnym ignorowaniu wezwań do przedłożenia protokołów przeglądów okresowych, a nawet brak czynnego udziału w czynnościach kontrolnych, pozwalają na zasadność przypuszczenia, że właściciel budynku wiedzę o jego stanie technicznym czerpie wyłącznie z kierowanych do niego decyzji tudzież stron internetowych, bowiem skrzętnie przekazuje zamieszczone tam fotografie sprzed kilku lat jako dowód w sprawie. Zdaniem Sądu w takim stanie rzeczy, w tym w szczególności wobec ustalonej w aktach sprawy zewnętrznej ,,kondycji" budynku, organy właściwe instancyjnie zasadnie uznały, że stan techniczny obiektu budowlanego może stanowić zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i wymaga interwencji służb nadzoru budowlanego w formie ustawowo określonej.

Zakres orzeczonych robót znajduje uzasadnienie i potwierdzenie swojej prawidłowości w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przy czym, podążając za zarzutami skargi, należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność polegającą na tym, że PINB podkreślając w swojej decyzji, że przedmiotowy obiekt znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych wydał decyzję częściową, jak pisze się na stronie 4 uzasadnienia decyzji ,,mającą na celu wyeliminowanie przez właściciela budynku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wywołanego możliwością upadku luźnych elementów z dachu budynku lub daszku zabezpieczającego (przerwanie siatki), fragmentów tynków, gzymsów z elewacji frontowej budynku na chodnik lub jezdnię, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem nr [...], pożaru". W końcowej części uzasadnienia PINB podał, że ,,Odnośnie pozostałych nieprawidłowości, jakie ewentualnie występują w budynku przy pl. Z. [...] w J.-Z., zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna, po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego oględzin wewnątrz budynku oraz po przedłożeniu przez właściciela żądanych protokołów z kontroli stanu technicznego budynku sporządzonych przez osoby stosownie uprawnione i przynależne do izby inżynierów".

Skarżący czyni zarzuty naruszenia przepisów skutkujące wręcz nieważnością decyzji ze względu na brak uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków. Ocena zarzutów i twierdzeń skargi podniesionych w tym zakresie musi się odbyć z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy oraz treści kierowanego do zobowiązanego nakazu. Otóż PINB nakazał: skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków z elewacji frontowej budynku, które utraciły przyczepność do ścian murowanych oraz gzymsów, grożących upadkiem na przylegający bezpośrednio do budynku chodnik i jezdnię; usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek z attyki budynku - dawnego kina; skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku; monitorowanie rys i pęknięć powstałych w konstrukcji budynku poprzez założenie plomb kontrolnych lub montaż rysomierzy oraz oczyszczenie zamontowanego na budynku daszku ochronnego z siatki z zalegających fragmentów dachówek, cegieł, tynku i itp.." Szczegółowa analiza sentencji decyzji nie daje podstaw do przyjęcia aby wykonanie nałożonych na stronę obowiązków godziło w regulacje wynikające z faktu objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Roboty wymienione w punktach 3-5 sentencji decyzji dotyczą wykonania pewnych czynności i siłą rzeczy nie stanowią żadnej ingerencji w substancję budynku. Z kolei w punkcie pierwszym organ nakazał skucie uszkodzonych i zniszczonych tynków na elewacji, które utraciły przyczepność do ścian murowanych oraz gzymsów, grożących upadkiem na przyległy bezpośrednio do budynku chodnik i jezdnię. Z treści zawartego w decyzji nakazu nie można wyprowadzać aby organ zobligował stronę do ingerencji w obiekt skutkującą zniszczeniem dobra objętego opieką konserwatorską. W decyzji jest mowa o usunięciu elementów uszkodzonych i zniszczonych, które samoczynnie wobec procesu degradacji odpadają od budynku, co miało miejsce choćby w trakcie oględzin z dnia [...]r., ,,podczas oględzin w obecności uczestnika oględzin część tynku spadła", (vide - karta 70-78 akt administracyjnych). Podobnie sytuacja przedstawia się względem obowiązku zawartego w punkcie nr 2, gdzie nakazano usunięcie luźnych i uszkodzonych dachówek. W przywołanym wyżej protokole odnotowano, że ,,siatka stanowiąca zabezpieczenie pod ciężarem zalegających w niej dachówek i cegieł może ulec zerwaniu i cała jej zawartość może spaść na chodnik i ulicę". Zatem nakaz ujęty w tym punkcie decyzji ewidentnie dotyczy usunięcia zagrożeń, bez ingerencji w substancję obiektu. Skarżący nie ma więc podstaw do zasadnego twierdzenia, jak czyni to w skardze, że przez wykonanie decyzji może dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i doprowadzić do powstania odpowiedzialności za czyn zabroniony. W świetle stanowiska strony skarżącej znamienne pozostaje, że mając świadomość objęcia obiektu ochroną konserwatorską na przestrzeni lat własnym zaniechaniem w wykonywaniu obowiązków właścicielskich, co najmniej godzi się z jego postępującą degradacją, zaś w nakazie de facto bieżących, a nadto pilnych i niezbędnych zabezpieczeń, doszukuje się możliwości naruszenia prawa. Stanowisko skarżącego oczekującego od organu zawieszenia postępowania, czy też wnioskującego o wstrzymanie wykonania decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego bliższe jest raczej próbie przesunięcia w czasie realizacji obowiązków właścicielskich niż dbałości o stan obiektu czy respektowania obowiązujących przepisów w zakresie utrzymania obiektu, w tym też norm prawnych wynikających z objęcia obiektu ochroną konserwatorską.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie czynności wyjaśniające zostały przeprowadzone w sposób wymagany przepisami art. 77 § 1 k.p.a., wszystkie istotne w sprawie kwestie zostały ustalone w sposób prawidłowy, a oceniając materiał dowodowy organy zastosowały się do reguł przyjętych w przepisach art. 80 i art. 81 k.p.a., uznając prawidłowo – na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę, że ustalone fakty odpowiadają hipotezie normy zawartej w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W sposób zgodny z prawem określony też został w decyzji adresat orzeczonego nakazu. Słusznie także organ II instancji zmodyfikował termin wykonania obowiązków. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że organy orzekające w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym właściwie zastosowały przy orzekaniu przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni i nie naruszyły zasad procedury administracyjnej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.