Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 315/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz D. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. A. (zwaną dalej również skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Byczyny z dnia 7 października 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 10 października 2019 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Byczynie (dalej w skrócie: OPS), działający z upoważnienia Burmistrza Byczyny, przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką – Z. R. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

W dniu 5 lutego 2020 r. (data wpływu) skarżąca złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Z. R., która jest wdową. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie z dnia 28 stycznia 2020 r., w którym wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę. Skarżąca przedłożyła też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 24 lutego 2010 r. zaliczające matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1980 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 stycznia 2010 r. We wniosku dowodziła, że na podstawie art. 27 ust. 5 ww. ustawy może dokonać wyboru świadczenia, dlatego domaga się uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podała też, że pobierane aktualnie świadczenie jest dwukrotnie niższe niż świadczenie wnioskowane.

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do stawienia się w organie w celu jednoznacznego ustalenia, o jakie świadczenie ubiega się w związku z opieką nad matką. Jednocześnie pouczył skarżącą, że w chwili rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna zostanie wszczęte postępowanie mające na celu "wydanie decyzji odmownej na świadczenie pielęgnacyjne".

W pisemnym oświadczeniu z dnia 11 lutego 2020 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) skarżąca wskazała, że jest w trakcie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z czym w momencie przyznania prawa do tego świadczenia rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 10 października 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2020 r. Dyrektor OPS poinformował skarżącą, że przed wydaniem decyzji odmownej w zakresie wnioskowanego świadczenia przysługuje jej prawo wglądu do akt i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Decyzją z dnia 4 marca 2020 r., nr [...], Burmistrz Byczyny odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz nadal pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej SKO decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W zaleceniach Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ustalić treść żądania zawartego w oświadczeniu z dnia 28 stycznia 2020 r. i w zależności od wyników tego postępowania rozpatrzyć wniosek zgodnie z wolą strony.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji pismem z dnia 15 lipca 2020 r. oraz 4 września 2020 r. wezwał skarżącą do jednoznacznego oświadczenia, czy jej wolą jest uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wyjaśnił, że dopiero po uzyskaniu tego oświadczenia będzie mógł wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i po jego zakończeniu - rozpatrzyć wniosek w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W oświadczeniu z dnia 18 września 2020 r. skarżąca ponownie podała, że jest w trakcie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, dlatego w momencie przyznania prawa do tego świadczenia rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 10 października 2019 r.

Następnie decyzją z dnia 7 października 2020 r. Burmistrz Byczyny odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na Z. R. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od 6 listopada 2018 r. skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego do dnia wydania decyzji nie zrezygnowała. Organ uznał zatem, że skarżąca nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy. Nadto stwierdził, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała od 40 roku życia, co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający art. 17 ust. 1b ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. Ponadto podniosła zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła też niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia utracił przymiot konstytucyjności, a skoro tak, to w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nadto zarzuciła, że organ uniemożliwił jej wybór świadczenia bardziej korzystnego, co stanowi o wydaniu decyzji z pominięciem art. 27 ust. 5 ustawy oraz zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Według skarżącej z jej oświadczenia jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o istocie sprawy, tj. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazało, że w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. poinformowało skarżącą, iż ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (nie zrezygnowała z tego prawa), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Następnie SKO przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4. Odnotowało również, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 wynosi 1.830 zł, a w roku 2021 wynosi 1.971 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło dalej, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. W związku z tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, organ stwierdził, że o jej prawie do świadczenia pielęgnacyjnego należało procedować w oparciu o przepisy ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Dalej Kolegium dowodziło, że skarżąca ma ustalono prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu m.in. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ podkreślił, że w znacznej części orzecznictwa przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W ocenie Kolegium w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżącej została zagwarantowana możliwość wyboru świadczenia, o której mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Natomiast skarżąca trzykrotnie, pismami z dnia: 28 stycznia 2020 r., 11 lutego 2020 r. oraz 18 września 2020 r. oświadczyła, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale dopiero w momencie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyło SKO, że oświadczenie z dnia 11 lutego 2020 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 6 lutego 2020 r. w celu jednoznacznego ustalenia, o jakie świadczenie strona chce się ubiegać w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Z kolei oświadczenie z dnia 18 września 2020 r. stanowi odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2020 r., ponowione pismem z dnia 4 września 2020 r., o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie i określenie, czy wolą skarżącej jest uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium podniosło także, że poinformowało skarżącą, iż okoliczność, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (nie zrezygnowała z tego prawa) może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Zatem, skoro skarżąca nie zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie mogło być jej jednocześnie przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Na podstawie tych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że korzysta z formy pomocy w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Ponownie podniosła, że z treści złożonego przez nią oświadczenia jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Jednakże organ nie uwzględnił powyższej okoliczności, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej w jej przypadku spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne do przyznania wnioskowanego świadczenia przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając wniosek skarżącej w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz stanowisko organu (brak żądania rozpoznania sprawy na rozprawie), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – Z. R., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 24 lutego 2010 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że niepełnosprawność istnieje od 1980, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 stycznia 2010 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca - stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium słusznie uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wobec ustalenia przez Kolegium, że zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ponieważ skarżąca ma ustalone decyzją organu pierwszej instancji prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, Kolegium uznało, że znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca do chwili wydania decyzji nie zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem nie mogło jej być przyznane jednocześnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Oceniając powyższe stanowisko organu, zdaniem Sądu, dostrzec trzeba, że do wniosku z dnia 5 lutego 2020 r. skarżąca dołączyła - na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy - oświadczenie z dnia 28 stycznia 2020 r., iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo w piśmie przewodnim do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca akcentowała, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrała świadczenie pielęgnacyjne. Wniosła też o uchylenie zasiłku dla opiekuna w razie przyznania wnioskowanego świadczenia. Również w kolejnych oświadczeniach z dnia: 11 lutego 2020 r. i 18 września 2020 r., składanych na wezwanie organu, skarżąca podtrzymała wolę rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w momencie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa - co też dostrzegło Kolegium - również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien najpierw wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia, jeszcze przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast literalnego odczytywania oświadczeń skarżącej i prezentowania stanowiska, że jest ono nieprecyzyjne, ponieważ skarżąca wskazała, że rezygnuje na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest niezrozumiałe, ponieważ skarżąca w sposób jednoznaczny potwierdziła swoją rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 10 października 2019 r. i wniosła o uchylenie tej decyzji z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji ze świadczenia dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Według Sądu z takiego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu w świetle wszystkich oświadczeń skarżącej trudno przyjąć - jak to uczyniło Kolegium - że nie dokonała ona wyboru świadczenia. Poza tym zauważyć przyjdzie, że skarżąca, będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znała treść art. 24 ust. 2 ustawy, dlatego jej oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranych świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas. Na taki sposób sformułowania woli przez skarżącą niewątpliwie miała też wpływ treść wezwań kierowanych do niej przez organ. Mianowicie w wezwaniu z dnia 6 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż w chwili rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna zostanie wszczęte postępowanie mające na celu wydanie decyzji odmownej co do świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie w kolejnych wezwaniach organ wyjaśnił skarżącej, że rozpatrzy jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po uzyskaniu oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i zakończeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji w sprawie tego zasiłku. Uwzględniając treść tych wezwań, w ocenie Sądu, skarżąca mogła mieć uzasadnioną obawę, czy w miejsce otrzymywanego świadczenia uzyska wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Z tego też powodu w swoich oświadczeniach wskazała, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast żadnych wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, że skarżąca w sposób jednoznaczny dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce pobieranego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skoro zatem skarżąca dokonała już w dniu 5 lutego 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczeń skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestanie pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ winien natomiast - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od lutego 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (uchylenie przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji) skarżąca została pozbawiona prawa do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jej jednoznacznych oświadczeń o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.