Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 645/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50,51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 588/09 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 588/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytomiu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane) nakazał E. P., wykonanie czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni i łazienki lokalu nr [...] przy ul. [...] w Bytomiu w nieprzekraczalnym terminie do 27 lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin w dniu 9 października 2007 r. na parterze budynku przy ul. [...] w Bytomiu stwierdzono od strony lokalu nr [...] bezpośrednio pod pomieszczeniami kuchni i łazienki na I piętrze, że wylewki betonowe pod posadzką zostały ułożone na polepie glinianej na ślepym pułapie. Na I piętrze budynku, w pomieszczeniu kuchni i łazienki posadzki zostały wyłożone płytkami ceramicznymi. Ponieważ wykonanie posadzek zostało zrealizowane przez użytkowników lokalu nr [...] bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującej ustawy, dociążając drewniany strop, co stwarza domniemanie zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, zobowiązano użytkowników tego lokalu do przedłożenia opinii technicznej wskazującej sposób wzmocnienia stopu, a następnie nałożono obowiązek wykonania czynności zgodnie z przedłożoną opinią techniczną, uzgodnioną przez zainteresowane strony. Organ wskazał nadto, iż od powyższego obowiązku odwołała się skarżąca, a organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując przeprowadzenie postępowania naprawczego. W ramach tego postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której przedstawiono dwa alternatywne rozwiązania w zakresie usunięcia stwierdzonego zagrożenia dla konstrukcji stropu tj. wykonanie naprawy poprzez usunięcie wykonanej posadzki i wykonanie nowej zgodnie ze sztuką budowlaną lub też wykonanie zabezpieczenia od strony lokalu nr [...]. Przy braku możliwości wyegzekwowania usunięcia stwierdzonego zagrożenia zobowiązano sprawcę nieprawidłowości do wykonania robót naprawczych od strony lokalu nr [...] wykorzystując moment odsłonięcia stropu, dla przywrócenia bezpiecznego użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził również, że ujęte w ekspertyzie technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T. w lipcu 2007 r. rozwiązanie konstrukcyjne wzmacniające strop pod pomieszczeniami bez konieczności rozbiórki posadzek zostało zaakceptowane przez mgr inż. L. S., posiadającego wymagane uprawnienia konstrukcyjno - budowlane.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. P., która pismem z dnia 3 marca 2009 r. wniosła od niej odwołanie. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 10 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). Wskazała, iż organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego w sprawie, albowiem nie zostało zbadane jaki wpływ na strop pomiędzy parterem i I piętrem budynku przy ul. [...] w Bytomiu miały roboty budowlane przeprowadzone przez właściciela lokalu nr [...]. Ponadto podniosła, że nie uwzględniono, iż strona odwołująca się dokonała jedynie wymiany płytek PCV na ceramiczne w kuchni i łazience na ścianach i podłodze na istniejących wylewkach, a nie położenia dodatkowych płytek lub wykonania innych dodatkowych robót budowlanych, co mogłoby zwiększyć dotychczasowy nacisk na strop pomiędzy parterem i I piętrem budynku. Zauważyła także, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego oparł się jedynie na ekspertyzie technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T. w lipcu 2007 r. pomijając dwie opinie techniczne z dnia 17 grudnia 2007 r. wykonane przez mgr inż. L. S.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej terminu wykonania czynności i ustalił dla tej części nowy termin wykonania czynności do dnia 31 października 2009 r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest sformułowana precyzyjnie i określa jakie czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni łazienki lokalu nr [...] przy ul. [...] w Bytomiu powinny być wykonane i podaje sposób wykonania tych robót zgodnie z rysunkiem ekspertyzy technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T. Organ II instancji dodał, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w tej konkretnej sytuacji doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci wykonania posadzek w pomieszczeniu łazienki i kuchni w lokalu nr [...] będącego własnością E. P. do stanu zgodnego z prawem, ponieważ samowolne wykonanie tych robót spowodowało zagrożenie życia i mienia, co musi skutkować wykonaniem czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni i łazienki lokalu nr [...]. Organ dodał także, iż wykonanie nakazanych czynności leży w interesie odwołującej się i wynika z jej odpowiedzialności za spowodowanie zagrożenia życia i mienia, ponadto jest warunkiem niezbędnym dla bezpiecznego użytkowania ww. pomieszczeń oraz pomieszczeń położonych na parterze pod tymi pomieszczeniami w lokalu nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. P., która w ustawowym terminie wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jej treści zarzuciła organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w tym art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 206 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje twierdzenia podnoszone w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodała, iż uszkodzenia w konstrukcji budynku zostały spowodowane robotami budowlanymi przeprowadzonymi przez właścicielkę lokalu nr [...] mieszczącego się na parterze przedmiotowego budynku (w szczególności poprzez przesunięcie szybu kominowego i ściany nośnej budynku przy braku przeprowadzenia prac wzmacniających strop pomieszczenia mieszczącego się na parterze). Dodała także, iż prace które ona wykonała nie były wykonane samowolnie, albowiem z treści art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż remont budynku, w szczególności położenie nowych płytek ceramicznych w miejsce poprzednich zużytych nie wymaga uzyskania pozwolenia na dokonanie takich czynności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 588/09 uwzględniającego skargę E. P. wskazał, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności postępowanie administracyjne prowadzone przed organem nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organu nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wojewódzki zauważył, iż zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków następuje w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika, którego z wymienionych w tym przepisie naruszeń dopuściła się skarżąca E. P.. Jeżeli, jak twierdzą organy, wykonanie przez nią przedmiotowych robót budowlanych wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to należało w treści uzasadnienia nie tylko wyraźnie to określić, ale również wskazać podstawę prawną takiego twierdzenia. Tymczasem organ I instancji wskazał, że roboty wykonane zostały "bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującej ustawy" zaś organ odwoławczy, że skarżąca "jest sprawcą samowolnie wykonanych robót". Żaden z organów orzekających nie wyjaśnił przy tym, na czym owe formalności miały polegać, ani też na czym polega samowola budowlana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć omawiany przepis jedynie w zakresie określonym w art. 50 ust. 1 pkt 2 tzn. przy ustaleniu, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednakże i w tej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązków wymagało w ocenie Sądu uprzedniego, jednoznacznego ustalenia, że to właśnie wykonane przez niego roboty budowlane do takiego stanu zagrożenia doprowadziły, bowiem w kontrolowanej sprawie zaistniała sytuacja, w której inna osoba również wykonywała roboty budowlane (właścicielka lokalu nr [...]). Nakładając obowiązki na E. P. organ miał zatem obowiązek wykluczyć w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na stan stropu nad tym lokalem i na stan posadzki w lokalu nr [...]. Takich ustaleń organy nie poczyniły.

Argumentując swe stanowisko Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie można wykluczyć, że rozpoznając sprawę ponownie organ dokona takich ustaleń, że zarówno roboty wykonane w lokalu nr [...], jak i roboty wykonane w lokalu nr [...] przyczyniły się do powstania stanu zagrożenia. Gdyby tak się okazało, to adresatem decyzji (dwóch odrębnych) winien być zarówno jeden, jak i drugi inwestor. Może się również okazać, że roboty budowlane w obu przypadkach były prowadzone w sposób prawidłowy lub też nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie stanu zagrożenia. Wówczas należałoby rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku adresatem decyzji w odniesieniu do części wspólnych budynku byliby wszyscy jego współwłaściciele lub zarządca nieruchomości.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W pierwszej kolejności organ I instancji winien dokonać ustalenia, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane wymagały uprzedniego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego ustalenia, organ w sposób jednoznaczny winien wyjaśnić, które z wykonanych robót budowlanych w obu lokalach i w jakim zakresie doprowadziły do stanu zagrożenia i w zależności od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/GL 588/09 wniosła M. G.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w szczególności, że organy naruszyły zasady prawdy obiektywnej oraz nie doprowadziły do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co w rezultacie doprowadziło do uwzględnienia skargi E. P., w sytuacji gdy skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane w związku z art. 50 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że roboty budowlane dotyczące wylewek pod podsadzki nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zaś organ administracji nie uwzględnił wpływu robót remontowych wykonanych przez uczestniczkę postępowania w lokalu nr [...] na parterze budynku w Bytomiu przy ul. [...].

Wobec powyższego wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie gdyby w rozpoznawanej sprawie znalazł zastosowanie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy - mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ustawowych podstawach. Z uwagi jednak na ich wspólne uzasadnienie zasadne jest odniesienie się do nich łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej stanowiący, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w szczególności, że organy naruszyły zasady prawdy obiektywnej oraz nie doprowadziły do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co w rezultacie doprowadziło do uwzględnienia skargi E. P., w sytuacji gdy skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami. Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej stanowiący o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane w związku z art. 50 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że roboty budowlane dotyczące wylewek pod podsadzki nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zaś organ administracji nie uwzględnił wpływu robót remontowych wykonanych przez uczestniczkę postępowania w lokalu nr [...] na parterze budynku w Bytomiu przy ul. [...].

Mając na uwadze wymienione zarzuty skargi kasacyjnej, a zwłaszcza zarzut uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi E. P., w sytuacji "gdy skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami", po pierwsze wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie, bowiem bada on w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – zwanej dalej p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej (zob. Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2009, wyd. III; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09, LEX nr 597912).

Mając na uwadze uprawnienie Sądu I instancji wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane w związku z art. 50 ust. 1 tej ustawy - stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż kontrolowana w sprawie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności postępowanie administracyjne prowadzone przed organami nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organów nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanych decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji również zasadnie uznał, że zebrany w sprawie przez ww. organy materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą o nałożeniu na skarżącą E. P. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika, którego z wymienionych w art. 50 ust. 1 naruszeń dopuściła się skarżąca E. P., tj. czy wykonała roboty budowlane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Jeżeli zdaniem organów orzekających w sprawie, wykonanie przez E. P. przedmiotowych robót budowlanych wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to organy – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – zobowiązane były w treści uzasadnienia swych decyzji nie tylko wyraźnie ten obowiązek określić, ale również wskazać podstawę prawną takiego twierdzenia. Tymczasem organ I instancji wskazał, że roboty wykonane zostały "bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującej ustawy", zaś organ odwoławczy, że E. P. "jest sprawcą samowolnie wykonanych robót". Żaden z organów orzekających nie wyjaśnił przy tym, na czym owe formalności miały polegać, ani też na czym polega samowola budowlana.

W takiej sytuacji – jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji – zastosowanie mógł znaleźć art. 50 ustawy Prawo budowlane jedynie w zakresie określonym w ust. 1 pkt 2 tzn. przy ustaleniu, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednakże i w tej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązków wymagało uprzedniego, jednoznacznego ustalenia, że to właśnie wykonane przez niego roboty budowlane do takiego stanu zagrożenia doprowadziły.

W kontrolowanej sprawie zaistniała sytuacja, w której roboty budowlane zostały wykonane zarówno w lokalu nr [...] przez E. P. – właścicielkę tego lokalu, oraz w lokalu nr [...] przez M. G. właścicielkę lokalu nr [...]. Nakładając obowiązki na E. P. organ miał zatem obowiązek wykluczyć w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na stan stropu nad tym lokalem i na stan posadzki w lokalu nr [...]. Takich ustaleń organy nie poczyniły.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nie można wykluczyć, iż rozpoznając sprawę ponownie organ dokona takich ustaleń, że zarówno roboty wykonane w lokalu nr [...], jak i roboty wykonane w lokalu nr [...] przyczyniły się do powstania stanu zagrożenia. Gdyby tak się okazało, to adresatem decyzji (dwóch odrębnych) winien być zarówno jeden, jak i drugi inwestor. Może się również okazać, że roboty budowlane w obu przypadkach były prowadzone w sposób prawidłowy lub też nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie stanu zagrożenia. Wówczas należałoby rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W takim przypadku adresatem decyzji w odniesieniu do części wspólnych budynku byliby wszyscy jego współwłaściciele lub zarządca nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.