Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 616/20 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 616/20 oddalił skargę J. M. (dalej "skarżący") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] maja 2019 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dołączając do wniosku notatkę służbową z [...] maja 2019 r., w której przedłożył opis zdarzeń w latach [...], mogących świadczyć o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, Komendant Miejski Policji w B. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zalecając przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeanalizowanie dokumentacji pozostającej w jego dyspozycji za cały okres pełnienia służby skarżącego w Komisariacie [...] Policji w B., a także odniesienie się szczegółowo do treści zawartych w poszczególnych materiałach, tj. protokołach powypadkowych.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski Policji w B. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując na brak dokumentacji, na podstawie której można potwierdzić okresy pełnienia służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z [...]lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające, dokonując rzetelnie i kompleksowo ponownej analizy i oceny dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji, w szczególności pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Podał, że organ pierwszej instancji przeanalizował poszczególne stanowiska zajmowane przez skarżącego, aż do [...] maja 2019 r. kiedy skarżący został zwolniony ze służby. Ustalono, że skarżący wywiązywał się powierzonych obowiązków w różnym stopniu, zgodnie z wymaganiami. Polecenia służbowe wykonywał sumiennie, zgodnie z ich treścią, bez zastrzeżeń. Z kolei z zakresów czynności funkcjonariusza wynikało, że powinien realizować on różne zadania, w zależności od zajmowanego stanowiska m.in. czynności patrolowe, udział w zabezpieczeniu imprez o charakterze masowym, zapewnieniu opieki osobom nieletnim, w działaniach przywracających naruszony porządek prawny, ochronie życia ludzi i mienia, prowadzeniu działań operacyjno-rozpoznawczych, wykrywczych, prowadzeniu różnego rodzaju formy pracy operacyjnej oraz wykonywaniu czynności procesowych. Organ odwoławczy podał, że wskazane zapisy nie dały jednak podstaw do potwierdzenia czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Z zapisów znajdujących się w rozkazach nagrodowych, nie wynika, że skarżący wykonywał czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Ponadto wyróżnienia dotyczyły niejednokrotnie kilku funkcjonariuszy, w związku z czym trudno było określić rolę jaką pełnił w danym zdarzeniu konkretnie skarżący. Dokonano także weryfikacji dwóch wypadków. Pierwszy z nich, to wypadek z [...] sierpnia 2007 r., w którym podczas penetracji rejonu skarżący został zaatakowany przez psa osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa. W wyniku upadku wyżej wymieniony doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu. Drugi to zdarzenie z [...] listopada 2008 r., gdzie skarżący, zgodnie z grafikiem miał tego dnia rozpocząć służbę i wychodząc z domu, schodząc po schodach w pewnym momencie niefortunnie postawił prawą stopę na stopniu schodów, w wyniku czego doznał urazu, który spowodował trwałe następstwo w postaci uszczerbku na zdrowiu. Komendant Miejski Policji w B. zakwalifikował wypadek z 2007 r., jako zdarzenie w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. W sytuacji, w której znalazł się skarżący wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla jego życia i zdrowia w czasie, gdy brał on udziału w konkretnym zdarzeniu, bądź też w określonej akcji. Takich przesłanek nie natomiast spełniało zdarzenie z 2008 r. Organ odwoławczy podkreślił także, że organ pierwszej instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp, zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji, o dokonanie analizy oraz dokonał ustaleń w przedmiocie uczestnictwa skarżącego w charakterze pokrzywdzonego. Z przesłanych informacji wynikało, że dokumentacja, która mogłaby świadczyć o pełnieniu przez wymienionego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury została wybrakowana po upływie okresu przechowywania zgodnie z przepisami o archiwizacji albo też we wskazanym materiale nie stwierdzono zapisów świadczących o pełnieniu służby przez skarżącego w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, także w zakresie zdarzeń wskazanych przez skarżącego we wniosku.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] kwietnia 2020 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie dowiodła istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencyjne w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp w postaci: książki wydarzeń, rejestru interwencji, notatek służbowych, dokumentacji z wydarzeń nadzwyczajnych, bazy danych oraz innych dokumentów obejmujących analizowany okres, zwrócił się ponadto do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji, zarówno o dokonanie jej analizy, jak i udostępnienie oraz dokonał ustaleń w przedmiocie uczestnictwa skarżącego w charakterze pokrzywdzonego. Organ przeanalizował poszczególne stanowiska zajmowane przez skarżącego, aż do 7 maja 2019 r., kiedy skarżący został zwolniony ze służby.

Końcowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaświadczenie wydaje się w oparciu o istniejące rejestry, ewidencje i inne dane. Weryfikacji poddaje się więc dokumentację wytworzoną w toku służby policjanta, a organ pierwszej instancji nie był upoważniony do tworzenia w ramach tego postępowania nowej dokumentacji, nowych faktów na potrzeby wydania zaświadczenia. Działał w granicach i na podstawie prawa. Z samego faktu pełnienia służby na określonym stanowisku, z przypisanymi do niego zadaniami nie wynika, że służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie jest istotne samo przekonanie skarżącego, iż wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów czy innych zbiorów danych w tym notatników służbowych, pozwalających na stwierdzenie powyższych okoliczności. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zaświadczenie bowiem jest wydawane na podstawie dokumentów i zapisów, nie zaś domniemań czy przypuszczeń. Organy Policji nie są zatem władne wydać zaświadczenie o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z posiadanej przez nich dokumentacji, a stanowią jedynie subiektywne odczucie danego funkcjonariusza.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia w całości skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] lipca 2020 r. w sytuacji, gdy skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno — Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w zw. § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno — Skarbowej i Służby Więziennej (dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez:

- ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania jako funkcjonariusz czynności służbowych takich jak np. branie udziału w doprowadzeniu osób zatrzymanych, przeszukaniach, zatrzymaniach osób poszukiwanych/podejrzanych, zabezpieczeniach imprez masowych, pozyskiwanie informatorów wśród grup przestępczych nie stanowi o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;

- ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zaistnienie niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw przez funkcjonariusza podczas wykonywania służby (co znajduje potwierdzenie w aktach skarżącego, w licznych rozkazach zbiorowych) nie stanowi o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią naruszonego przepisu w zestawieniu z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) uprawnienie do wydania zaświadczenia nie może być warunkowane koniecznością wykazania zaistnienia bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, a jedynie wystarczającym jest stwierdzenie zaistnienia szczególnych warunków zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza;

- ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności (co do których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia funkcjonariusza np. zachowaniem określonej osoby, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości wprowadzone ww. Rozporządzeniem zostało uznane za sprzeczne z treścią Konstytucji RP, zaś żaden przepis prawa nie nakazuje wykazania ww. sytuacji co do daty, miejsca i czasu a nadto, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie nakazuje funkcjonariuszom podczas sprawowania służby odnotowywania w jakikolwiek sposób, że dana zaistniała sytuacja - sprecyzowana co do miejsca, daty i czasu — była sytuacją stanowiącą szczególnie zagrażającą życiu lub zdrowiu;

2) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż występowanie w aktach osobowych skarżącego za wnioskowany okres znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, rozkazów zbiorowych, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw nie stanowią podejmowania czynności operacyjno — poznawczych lub dochodzeniowo — śledczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji jednoczesnego przez Sąd przyznania w ślad za organem, iż w aktach osobowych skarżącego występuje znaczna ilość rozkazów mających charakter zbiorowy, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw co powinno prowadzić do uznania, iż skarżący spełnia warunki do wydania mu zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę, naruszył funkcję kontrolną, jaka spoczywała na nim i powielił błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, będących podstawą roszczeń skarżącego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, sprzecznym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. (sygn. akt 56/5/A/2014) jest wskazanie, że sytuacje szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza, których zaistnienie uprawnia funkcjonariusza do ubiegania się o podwyższenie przysługującej mu emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok pełnionej służby zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z § 4 rozporządzenia muszą zostać sprecyzowane co do daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza np. zachowaniem określonej osoby (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie skarżącego, zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku błędnie przyjęły, iż przepis § 4 pkt 1 Rozporządzenia należy stosować literalnie, z pominięciem wykładni systemowej. Wskutek takiej interpretacji, uprawnienia emerytalne funkcjonariusza Policji związane są w tym zakresie wyłącznie z pełnieniem służby w warunkach bezpośrednio zagrażających jego zdrowiu lub życiu. Skoro bowiem w ocenie organów, a kolejno Sądu - należy te sytuacje precyzować co do miejsca, czasu, daty - to należałoby konkretyzować jakie bezpośrednio w danej sytuacji zagrożenie funkcjonariuszowi one przyniosły. Przeczy to w zupełności treści normy ustawowej, na podstawie której zostało wydane rzeczone postanowienie, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i kolejno pozostaje w sprzeczności z treścią wyroku TK jaki zapadł w przedmiotowej sprawie, uznający niekonstytucyjność przesłanki "bezpośredniości". Skarżący stanął na stanowisku, że w powołanych przepisach nie ma bowiem mowy o "sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", ale ustawodawca posługuje się zwrotem "w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". Tym samym, w zupełności nieuprawnionym i naruszającym przepisy prawa materialnego jest poszukiwanie w aktach osobowych odwołującego sytuacji sprecyzowanych co do miejsca, daty, czasu i przebiegu zdarzenia - albowiem uprawnienie do otrzymania świadczeń emerytalnych nadaje wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wskazując, że Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do przeprowadzonych przez organy obu instancji czynności w tym gromadzenie dokumentacji z innych jednostek organizacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię.

Stosownie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1 rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W wyroku z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15).

Przyjęcie w świetle powyższego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne i nie stanowić normalnego następstwa służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, w niczym nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10, 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11).

Twierdzenia skarżącego co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzać jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł ewentualnie dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 sierpnia 2013 r., w sprawie sygn. akt I OSK 605/12, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 k.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Jedynie odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwalają organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie nie zostały podważone skutecznie ustalenia organu o braku udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co stało na przeszkodzie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Dlatego też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 ust. 1 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.