Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 812/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), po przeprowadzeniu na wniosek F. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: 1) decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu handlowo - usługowego, polegającą na dobudowie od strony płn. - wsch. III kondygnacyjnej części ekspozycyjnej (ozn. A) w konstrukcji żelbetowej oraz jednokondygnacyjnego pomieszczenia magazynowego (ozn. B) w konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w W. Gminie B. przy ul. M. róg S. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...];[...]) decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., n [...], zmieniającej decyzję własną o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w części dotyczącej projektu budowlanego rozbudowy obiektu handlowo - usługowego (ozn. jako cz. A) w konstrukcji żelbetowej i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla obiektu handlowo - usługowego (ozn. jako cz. A), III kondygnacyjnego bez podpiwniczenia, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. M. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], stwierdził nieważność ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. K. i S. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.K. i S. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa".

Organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Następnie wskazał, iż sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, została poprzedzona wydaniem decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego w Gminie W. na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], przy ul. M.. Jako podstawowe przeznaczenie terenu wynikające z przepisów prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano usługi II i III stopnia obsługi, o charakterze ogólnomiejskim, stołecznym i gminnym, z zakresu administracji, gastronomii, handlu, turystyki, bankowości, finansów i ubezpieczeń, kultury, nauki, specjalistycznej służby zdrowia, łączności itp. W ww. decyzji wskazano w punkcie 4.2, że miejsca parkingowe należy zapewnić wyłącznie na terenie własnej lokalizacji, bez określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych. Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono 19 istniejących miejsc parkingowych.

W kontekście powyższego, organ stwierdził, że sporna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego obiektu handlowo - usługowego nie narusza w sposób rażący warunków określonych w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002r., nr [...]. Dodał, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja nie wygasła. Zatem ani organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budowę ani tym bardziej organ w ramach prowadzonego nadzwyczajnego postępowania nadzorczego nie mogą samodzielnie podważyć mocy prawnej tej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany był jedynie do sprawdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, nie posiadał natomiast uprawnień do kontroli, czy przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., Nr [...], poz. [...]), w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. w Gminie [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H., które zostały skonkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też skoro w decyzji o warunkach zabudowy nie został zawarty zapis o wymaganej liczbie miejsc parkingowych, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji niespełnienie przez inwestora warunku określonego w § 9 pkt 2 ust. 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dla obszaru oznaczonego symbolem U/MN/MW - rejon koncentracji usług z zabudową mieszkaniową, ustalono realizację miejsc parkingowych wyłącznie na terenie lokalizacji własnej w liczbie wynikającej ze wskaźnika 30 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług.

W odniesieniu do okoliczności, iż w nagłówku wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę widnieją K. K. i S.K., natomiast pod wnioskiem widnieje jedynie podpis S. K., organ nadzoru podał, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał pełnomocnika K. K. i S. K. – J.W. do wskazania czy w dacie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. o wydanie pozwolenia na budowę K. K. i S. K. posiadali wspólność majątkową, informując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi na niniejsze wezwanie we wskazanym terminie, organ odwoławczy uzna, że K. i S. K. posiadali wspólność majątkową małżeńską w ww. okresie. Powyższe wezwanie zostało doręczone J. W. w dniu [...] listopada 2013r. Na ww. wezwanie nie udzielono odpowiedzi. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, uznać należało, że skoro K. i S. K. posiadali wspólność majątkową małżeńską w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to S. K. był umocowany do reprezentowania małżonka, a tym samym składając wniosek o pozwoleniu na budowę działał zarówno w imieniu własnym, jak i żony. W przypadku bowiem współwłasności wynikającej z małżeńskiej wspólności majątkowej udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. nr 9, poz. 59 ze zm.) normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekroczyło zatem czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a tylko wówczas można by o takim przekroczeniu mówić.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył nadto, iż do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono dokumenty (akty notarialne), z których wynikało prawo inwestora do działek inwestycyjnych [...],[...],[...].

Organ nadzoru stwierdził także, iż budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką [...] i ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,5 m od granicy działki [...]. Takie zaś usytuowanie nie narusza rażąco § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140) w myśl którego, dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 [tj. 3 m], lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że K. K. nie legitymowała się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego w Gminie [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], przy ul. M. została wydana wyłącznie na rzecz S. K.. W ocenie organu nadzoru II instancji, brak jest bowiem przepisu, który nakładałby obowiązek tożsamości podmiotowej adresata decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i inwestora. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09, w myśl którego, to jedynie według poglądów wyrażonych w orzecznictwie, a nie wprost z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek legitymowania się przez podmiot występujący z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz. W powyższym wyroku Sąd wyjaśnił, że sam brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył, że regulacja zawarta w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Nie jest zaś rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który - nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji - może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest natomiast przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze powyższe stanowisko oraz rozbieżności co do interpretacji art. 34 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony był do zastosowania literalnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą inwestor miał obowiązek wykazania się decyzją o warunkach zabudowy, bez względu jest natomiast fakt, kto był jej adresatem. Dlatego też okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana wyłącznie na rzecz S. K., natomiast K. K. nie była jej adresatem, nie stanowi rażącego art. 32 ust. 4 pkt 1, jak również art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Dalej, organ wskazał, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy.

Organ odwoławczy uznał, że organ wojewódzki stwierdzając nieważność decyzji pierwotnej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], błędnie jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], wskazując, że decyzja pierwotna nie wywołała skutków prawnych od daty jej wydania (a tym samym nie można było wydać decyzji zmieniającej) i tym samym decyzja zmieniająca zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 36a Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z podanej przez organ wojewódzki przyczyny jest bowiem jedynie dopuszczalne oddzielnym rozstrzygnięciem po wcześniejszym ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji pierwotnej.

Organ zaznaczył, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], została zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], w zakresie podziału i wymiarów okiennych w elewacji północnej. Przewidziane zmiany nie naruszają przepisów prawa.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., prowadziła do uznania, że wskazane powołane decyzje nie są one obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F. B., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 35 § 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie stosowania względem inwestora warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 65 § 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku zgody wnioskodawcy na przeniesienie udzielonych mu warunków zabudowy na podmiot trzeci,

3) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 107 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji nie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi F. B. rozwinął podniesione zarzuty, wskazując mianowicie, iż w toku postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, na organach administracji ciążył obowiązek ustalenia, czy na terenie objętym przedmiotową inwestycją istniał w chwili podejmowania rozstrzygnięcia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie, możliwe było stwierdzenie, czy konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, iż niezależnie jednak od tego, czy w odniesieniu do danego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też inwestor posługuje się jedynie decyzją ustalającą warunki zabudowy, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, organ architektoniczny miał obowiązek zbadania, czy przedstawiony mu projekt budowlany pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący podniósł, iż z punktu widzenia niniejszej sprawy, istotne znaczenie ma kwestia, czy w sytuacji, kiedy inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy, organ architektoniczny udzielający mu zezwolenia na budowę, a następnie organ II instancji w toku niniejszego postępowania, słusznie zaniechał oceny inwestycji pod kątem jej zgodności z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, zaniechanie to miało charakter bezprawny i nie znajdowało żadnego uzasadnienia prawnego. Sytuacja, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nieuprawniona i daje możliwości wielu nadużyciom. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o znaczeniu powszechnie obowiązującym na obszarach nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem miejscowym.

F. B. wskazał, iż działka inwestora położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszczalne jest zlokalizowanie usług, których uciążliwość nie będzie wykraczać poza granice działki własnej. Na inwestycji spoczywał obowiązek zlokalizowania miejsc parkingowych wyłącznie na terenie nieruchomości własnej. Zdaniem skarżącego, choć obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej", trudno uznać, iż działalność w rozmiarze projektowanym przez inwestora, skoncentrowana w budynku, którego powierzchnia zabudowy wynosi blisko 2.000 m2 a kubatura wynosi 13.000 m3, gdzie ograniczenia techniczne terenu wykluczają zachowanie warunków środowiskowych - parking i teren czynny biologicznie - nie zakłóca istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru i nie wpłynął na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Obiekt przeznaczony do prowadzenia działalności handlowej w określonym rozmiarze trudno uznać za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i obojętny środowiskowo, skoro wiąże się z nim konieczność zapewnienia punktów rozładunku, miejsc parkingowych dla obsługi i klientów, z czym wiąże się wzmożony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisja szkodliwych substancji. Uciążliwościami są również inne odczuwalne pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności w zakresie oddziaływania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich, na których skoncentrowana jest niska zabudowa mieszkaniowa.

Ponadto, skarżący wskazał, iż inwestor ubiegający się w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy o wydanie mu pozwolenia na budowę, musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na jego wniosek i do niego skierowaną. W przeciwnym bowiem wypadku zbędny byłby przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot. Skarżący przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1342/05, zgodnie z którym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego postała wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Decyzja taka uprawnia do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Dlatego też w razie zmiany tych warunków dotyczących m.in. osoby inwestora lub terenu objętego inwestycją nie może się nią posłużyć nabywca części terenu objętego decyzją ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący zaznaczył także, iż w przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego dla jej skuteczności wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Powyższe wymagania mają również odniesienie do stosunków panujących pomiędzy małżonkami, a tym samym do okoliczności niniejszej sprawy

Strona zarzuciła również organowi II instancji, iż ten w ogóle nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego kwestii posłużenia się przez inwestora nieważnym oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2002 r., pomimo tego, iż jego skutkiem był brak po stronie inwestora tytułu prawnego do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] obręb [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu handlowo - usługowego, polegającą na dobudowie od strony płn. - wsch. III kondygnacyjnej części ekspozycyjnej (ozn. A) w konstrukcji żelbetowej oraz jednokondygnacyjnego pomieszczenia magazynowego (ozn. B) w konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w W. Gminie B. przy ul. M. róg S. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], oraz decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., n [...], zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w części dotyczącej projektu budowlanego rozbudowy obiektu handlowo - usługowego (ozn. jako cz. A) w konstrukcji żelbetowej i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla obiektu handlowo - usługowego (ozn. jako cz. A), III kondygnacyjnego bez podpiwniczenia, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. M. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...].

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badane w trybie stwierdzenia nieważności decyzje, nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie są one dotknięte rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym na dzień 5 sierpnia 2002 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wskazał organ, Sąd te ustalenia przyjmuje za swoje, sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego w Gminie [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...], przy ul. M.. Jako podstawowe przeznaczenie terenu wynikające z przepisów prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano usługi II i III stopnia obsługi, o charakterze ogólnomiejskim, stołecznym i gminnym, z zakresu administracji, gastronomii, handlu, turystyki, bankowości, finansów i ubezpieczeń, kultury, nauki, specjalistycznej służby zdrowia, łączności itp. W ww. decyzji wskazano w punkcie 4.2, że miejsca parkingowe należy zapewnić wyłącznie na terenie własnej lokalizacji, bez określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych.

Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono 19 istniejących miejsc parkingowych.

Stwierdzić więc należy, że sporna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego obiektu handlowo-usługowego nie narusza w sposób rażący warunków określonych w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...].

Istotą sporu, w niniejszym postępowaniu, jest kwestia, czy organ wydający pozwolenie na budowę, w przypadku legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, miał obowiązek dokonania sprawdzenia inwestycji pod kątem jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście wskazać należy, za organem nadzoru, iż organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, oceniona jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1250/04, zauważył, że stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązująca w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budową ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła. Skoro, stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja jest zgodna z planem miejscowy, to jest to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budową na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 452/02).

Wskazać można także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2044/96, w którym wyrażono pogląd, iż organ budowlany, w którego ocenie inwestycja pozostaje w kolizji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Może natomiast zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji o dostrzeżonej wadliwości, zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast odmowa wydania pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego narusza prawo, nie honoruje bowiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dopiero więc, gdyby została wyeliminowana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaszłaby przesłanka do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie wznowienia, lub stwierdzenia nieważności decyzji, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.

Przywołane przez skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 84/12 i z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 517/11, nie przemawiają za uwzględnieniem skargi, bowiem zapadły na tle odmiennego stanu faktycznego i prawnego, tj. obowiązywania znowelizowanego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z postanowieniami którego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ był obowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Rozróżniane był więc tylko dwa przypadki - obowiązywania planu i jego braku.

Wobec powyższego, należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany był jedynie do sprawdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, nie posiadał natomiast uprawnień do kontroli, czy przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., Nr [...], poz. [...]), w sprawie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H. w Gminie [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla H., które zostały skonkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też skoro w decyzji o warunkach zabudowy nie został zawarty zapis o wymaganej liczbie miejsc parkingowych, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji niespełnienie przez inwestora warunku określonego w § 9 pkt 2 ust. 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dla obszaru oznaczonego symbolem U/MN/MW - rejon koncentracji usług z zabudową mieszkaniową, ustalono realizację miejsc parkingowych wyłącznie na terenie lokalizacji własnej w liczbie wynikającej ze wskaźnika 30 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług.

Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru, iż decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na fakt, że K. K. nie legitymowała się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 200 2r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana wyłącznie na rzecz S. K..

W tym kontekście należy ponownie przypomnieć, iż kontrola decyzji odbywa się w trybie nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde naruszenie przepisu, będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wyżej zaznaczono, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09, wskazał, iż brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył, iż regulacja zawarta w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażono pogląd, że w świetle omawianego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, iż podmiot występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołącza do niego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. IVSA 770/03, z dnia 14 kwietnia 2005 sygn. VII SA/Wa 813/04). Natomiast w innych wyrokach przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na wniosek podmiotu przedstawiającego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem, dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto wskazał, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było dokonanie oceny dopuszczalności określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (obecnie z generalnym porządkiem planistycznym). Decyzja o warunkach zabudowy, chociaż zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle poczynionych rozważań, mając także na uwadze rozbieżności, co do interpretacji art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, należy zgodzić się z organem nadzoru, że organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony był do zastosowania literalnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor miał obowiązek wykazania się decyzją o warunkach zabudowy, bez względu jest natomiast fakt, kto był jej adresatem. Dlatego też okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana wyłącznie na rzecz S. K., natomiast K. K. nie była jej adresatem, nie stanowi rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W kontekście powyższego nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot. Skarżący wprawdzie przywołał zarzut naruszenia art. 65 § 5 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże z treści uzasadnienia skargi i braku takiej redakcji ww. przepisu w ustawie, Sąd potraktował, iż skarżącemu chodziło o zarzut naruszenia art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto trudno jest uznać, aby na gruncie niniejszej sprawy mogło dojść do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy została wydana na rzecz jednego podmiotu, który także później, na jej podstawie, wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnośnie oceny, przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, faktu, iż w nagłówku wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę widnieją K. K. i S. K., natomiast pod wnioskiem widnieje jedynie podpis S. K., oraz kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzić należy, że również w tym przypadku nie można doszukać się cech rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że co do zasady, pozwolenie na budowę, jako decyzja w przedmiocie uprawnienia inwestora do budowy określonego obiektu budowlanego, może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, należy mieć jednakże na względzie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wziąć pod uwagę okoliczności występujące w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wezwał pełnomocnika K. K. i S. K. – J. W. do wskazania czy w dacie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. o wydanie pozwolenia na budowę K. K. i S. K. posiadali wspólność majątkową, informując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi na niniejsze wezwanie we wskazanym terminie, organ odwoławczy uzna, że K. i S. K. posiadali wspólność majątkową małżeńską w ww. okresie. Powyższe wezwanie zostało doręczone w dniu [...] listopada 2013 r. i pozostało bez odpowiedzi. Można więc uznać, iż skoro K. i S. K. posiadali wspólność majątkową małżeńską w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to S. K. był umocowany do reprezentowania małżonki, a tym samym składając wniosek o pozwolenie na budowę działał zarówno w imieniu własnym, jak i żony.

W przypadku współwłasności wynikającej z małżeńskiej wspólności majątkowej udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964r. Nr 9 poz. 59 z późn. zm.) normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie, w niniejszej sprawie, przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekroczyło zatem czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a tylko wówczas można by o takim przekroczeniu mówić. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono dokumenty, w postaci aktów notarialnych, z których wynikało prawo inwestora do działek inwestycyjnych [...],[...],[...]. Ponadto, do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć także należy, że pod wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, podpisał się zarówno S. K., jak i K.K., co można uznać za konwalidowanie braków.

Jeszcze raz należy podnieść, iż nie każde naruszenie prawa będące podstawą do uchylenia decyzji w trybie zwykłym będzie podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

Prawidłowo także, zdaniem Sądu, organ nadzoru uznał, iż usytuowanie spornego budynku nie narusza rażąco § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), który dopuszcza usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 [tj. 3 m], lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Budynek bowiem został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką [...] i ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,5m od granicy działki [...]. Zaznaczyć przy tym należy, iż z dniem 16 marca 2001 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2001 r., nr 17, poz. 207).

Wskazać również należy za organem, iż przewidziane zmiany w zakresie podziału i wymiarów okiennych w elewacji północnej, zatwierdzone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., zmieniającej decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., także nie naruszają przepisów prawa.

Słusznie także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wytknął organowi wojewódzkiemu, że stwierdzając nieważność decyzji pierwotnej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., błędnie jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując, że decyzja pierwotna nie wywołała skutków prawnych od daty jej wydania (a tym samym nie można było wydać decyzji zmieniającej) i tym samym decyzja zmieniająca zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 36a Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z podanej przez organ wojewódzki przyczyny jest bowiem jedynie dopuszczalne oddzielnym rozstrzygnięciem po wcześniejszym ostatecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji pierwotnej.

Niezrozumiały jest zarzut podniesiony w skardze, odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 107 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji nie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie stosują przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zarzut ten można bowiem postawić jedynie Sądowi. Jednakże w kwestii naruszenia art. 7 i art. 107 k.p.a., Sąd nie stwierdził naruszenia ww. przepisów. Organ nadzoru w sposób właściwy dokonał analizy kwestionowanych decyzji, zaś swoje rozstrzygnięcie w sposób należyty uzasadnił.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowane przez niego decyzje Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nie wyczerpują przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie są dotknięte inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Okoliczność, jak twierdzi skarżący, zrealizowania inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Należy ona do gestii organów nadzoru budowlanego, ponadto, jak wyżej podniesiono, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.