Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1567/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw z art. 48 ust 4 , art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 789/16 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Z. H. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 789/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

20 października 2010 r. PINB dla miasta Wrocławia zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie robot budowlanych związanych z budową garażu" na oznaczonej nieruchomości.

Postanowieniem z [...] marca 2012 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych "polegających na budowie wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji". W uzasadnieniu organ opisał roboty prowadzone w budynku dwukondygnacyjnym na kondygnacji przyziemia oraz na drugiej kondygnacji. Wskazał, że roboty te stanowią odbudowę budynku. Postanowienie miało umożliwić inwestorowi zalegalizowanie samowolnie budowanego budynku (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego).

Decyzją z [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego, PINB nakazał skarżącemu, w związku z niewykonaniem obowiązków legalizacyjnych, rozbiórkę "wolno stojącego budynku gospodarczego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji". W uzasadnieniu organ ponownie opisał roboty budowlane wykonane na obu kondygnacjach i obecny stan techniczno- budowlany obiektu. Według inwestora rozpoczął on roboty latem 2010 r. bez pozwolenia na budowę, wykorzystując fundamenty, stropy i ściany pierwszej kondygnacji budynku. Organ potwierdził, że roboty takie stanowią odbudowę połączoną ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

PINB wskazał, że inwestor dołączył decyzję umarzającą postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla planowanej przebudowy budynku, czyli dla innej inwestycji, niż odbudowa w znacznej części już wykonana. Według zapisu w akcie notarialnym budynek gospodarczy - obora wymagająca kapitalnego remontu miała powierzchnię 72 m2, zaś po wykonaniu robót budowlanych ma powierzchnię 63 m2. Nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, ponadto jego wysokości i pozostały jedynie fragmenty ścian pierwszej kondygnacji. Nie była więc to jedynie przebudowa budynku. Dołączony przez inwestora projekt budowlany, złożony po terminie, również nie dotyczył odbudowy, lecz niezgodnie z ustaleniami, przebudowy budynku.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 388/13, WSA we Wrocławiu uchylił decyzję z 2 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu Sąd przytoczył obszerny wywód prawny na temat naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), a ponadto zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, według pierwszej instancji nastąpiła odbudowa budynku w części kondygnacji. Z kolei według organu samowola budowlana polegała na wykonaniu budynku, przy wykorzystaniu istniejących elementów poprzedniego budynku. Ocena ta nie została poprzedzona rozważeniem okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie wskazał w sposób niewątpliwy, czy odbudowa dotyczy całego budynku, czy tylko jednej kondygnacji. Postępowanie tymczasem wszczęto w odniesieniu do całego budynku, jak też skarżący inwestor opisał roboty prowadzone na obu kondygnacjach. Organ powinien w sposób należyty uzasadnić pogląd, że roboty te nie stanowiły przebudowy. Nie wiadomo z czego wynika ustalenie, że nastąpiła zmiana wysokości budynku. Sąd nakazał przesłuchać świadka, sprawdzić prawidłowość dotychczasowych ustaleń lub je uzupełnić oraz szczegółowo odnieść się do twierdzeń i zarzutów skarżącego. W tym celu organ powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji robót.

Wyrokiem z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2972/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku. NSA potwierdził ocenę organów, że inwestor nie przedłożył dokumentów uzasadniających legalizację samowoli. Dokumenty te może skutecznie złożyć, do czasu wydania decyzji ostatecznej. Według NSA, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma prawidłowe zakwalifikowanie robót. Zdaniem NSA, organ nie wyraził jednoznacznego stanowiska, czy dokonana przez organy kwalifikacja prawna robót odnosi się do całego budynku, czy tylko do jednej kondygnacji. Tymczasem postępowaniem objęty był cały budynek. Decyzja pierwszej instancji również obejmuje rozbiórką cały budynek opisany jako garażowy z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji. Natomiast według skarżącego, nakaz dotyczy drugiej kondygnacji. Ta rozbieżność powinna ulec wyjaśnieniu przez organ. Organ powinien ponadto wyjaśnić, dlaczego nakazem objęty został cały budynek, wraz z elementami pozostałymi po poprzednim budynku, które nie podlegały zmianom w trakcie robót (fundamenty, ściany pierwszej kondygnacji). Sąd odwoławczy podtrzymał wskazania zawarte w wyroku WSA, że zadaniem organu będzie wyjaśnienie zakresu robót wykonanych na obu kondygnacjach, prawidłowe zakwalifikowanie tych robót, a przez to rozważenie czy stosuje się do nich art. 48 Prawa budowlanego. Organ rozważy potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 K.p.a.). Niewykluczone będzie zastosowanie również art. 138 § 2 K.p.a.

W toku ponownego postępowania odwoławczego organ na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Do akt dołączono wydruki fragmentów ortofotomapy nieruchomości z 2006, 2009 i 2015 r., dokumentację fotograficzną obiektu sporządzoną w trakcie oględzin w 2010 i 2012 r., zdjęcia obiektu sprzed rozpoczęcia robót i w ich trakcie oraz przesłuchano świadka w obecności pełnomocnika inwestora. Dołączono ponadto fragment mapy zasadniczej z naniesionym obiektem według stanu z marca 2010 r. oraz z 1987 .

Dolnośląski Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję pierwszej instancji i orzekając o istocie sprawy nakazał rozbiórkę wolno stojącego dwukondygnacyjnego budynku garażowego, z wyłączeniem fundamentów. Według przytoczonych ustaleń, w wyniku oględzin z 2010 i 2012 r. ustalono, posadowienie na granicy nieruchomości budynku dwukondygnacyjnego, przekrytego dachem płaskim ze spadkiem w kierunku działki inwestora. Ściany przyziemia są otynkowane, a przy bramach garażowych pokryte klinkierem. Dwie bramy garażowe mają wymiary 2,11 x 4, 60 m i 2,11 x 2,70 m. Ściany drugiej kondygnacji wykonano w konstrukcji żelbetowej z wypełnieniem z bloczków gazobetonowych. Wewnątrz pierwszej kondygnacji są dwa pomieszczenia. Jedna ze ścian budynku przylega do garażu na sąsiedniej nieruchomości. W jednym z pomieszczeń na parterze wykonano sufit podwieszany. Otwory okienne są w ścianie zwróconej w kierunku do działki inwestora. Nie wykonano wierzchnich warstw wykończeniowych. Wymiary budynku wynoszą 6.95 x 9.15 m. W oparciu o zeznania świadka organ ustalił, że przed rozpoczęciem robót budynek nie nadawał się do użytkowania z powodu złego stanu technicznego. Jak zeznał, w pierwszej kondygnacji wybudowano nowe ściany konstrukcyjne, a jedynie zachowano istniejącą ścianę od strony sąsiedniej działki, do której dostawiono nową ścianę. Pozostałe ściany również są w całości nowe. Ściany stare drugiej kondygnacji rozebrano i odbudowano z zachowaniem niektórych fragmentów od granicy z sąsiednią działką. Tutaj również dostawiono nową ścianę. Dach wykonano od nowa, ze zmienionym kątem i kierunkiem spadku, przez co podniósł się on od strony sąsiedniej działki. Obecnie powstał nowy układ konstrukcyjny całego budynku i zmieniła się jego wysokość z uwagi na zmianę konstrukcji dachu i wykonanie go na tej samej wysokości na całej długości budynku (poprzednio była zmienna). Według organu z powyższych ustaleń wynika, że inwestor wybudował nowy budynek, przy wykorzystaniu niektórych elementów budynku istniejącego w tym miejscu, co stanowiło odbudowę (art, 3 pkt 6 Prawa budowlanego), nie zaś przebudowę istniejącego obiektu (art. 3 pkt 7a). Pozostawienie fragmentów ścian spowodowane było brakiem możliwości prowadzenia robót od strony sąsiedniej działki, co wynikało z określonych relacji z sąsiadem. Wkomponowanie tych fragmentów ścian w nowy budynek uzasadnia objęcie ich nakazem rozbiórki, natomiast niewątpliwie istniejące fundamenty nie zostały objęte robotami i powinny pozostać. Po omówieniu art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych. Organ powołał w tym zakresie wcześniejsze oceny.

W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie art. 10, art. 139, art. 107 K.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego wskutek pozbawienia go postępowania legalizacyjnego w zakresie pierwszej kondygnacji budynku, a także wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Oceniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że organ zapewnił zawodowemu pełnomocnikowi skarżącego czynny udział w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Pełnomocnik uczestniczył w czynnościach podejmowanych przez organ w tym postępowaniu, był informowany przez organ o zakresie dodatkowego postępowania lub na żądanie organu przedstawiał wymagane dokumenty. Zgłoszony w skardze zarzut nie połączył ze wskazaniem, w jaki sposób wypowiedzenie się pełnomocnika do dodatkowego materiału procesowego mogło doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Nie twierdził, że uniemożliwiono mu powołanie lub dołączenie innych jeszcze dowodów. Z treści zeznań świadka, którego pominięcie przez organ było jedną z przyczyn uchylenia decyzji, wynikało niewątpliwie, że nastąpiła odbudowa obu kondygnacji.

Sąd wskazał, że punktem wyjścia dla zarzutów jest przyjęte przez skarżącego założenie, że postępowanie i decyzja pierwszej instancji dotyczyły wyłącznie robót prowadzonych na drugiej kondygnacji. Tymczasem założenie to jest niezgodne z wiążącymi w nin. sprawie wyrokami sądowymi (art. 190 i 153 P.p.s.a. z zaznaczeniem, że przesądzenie znaczenia istotnej okoliczności prawotwórczej przez sąd odwoławczy stanowiło pośrednio wiążącą wykładnię prawa). Niezależnie od istnienia związania Sądu wskazaniami i ocenami prawnymi zawartymi w cytowanych wyrokach, nie ma w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości co do ich prawidłowości. Źródłem pewnej niejasności rozstrzygnięcia pierwszej instancji było niefortunne połączenie opisu przedmiotu nakazu (cały budynek, to jest obie jego kondygnacje) z opisem funkcji spełnianych przez budynek (garaż - w pierwszej kondygnacji lub jako funkcja przeważająca oraz część gospodarcza - w drugiej kondygnacji). W postanowieniu z art. 48 Prawa budowlanego wyraźniej organ ten pisze o całym budynku. Podejmując nieudaną próbę wykonania obowiązków legalizacyjnych skarżący nie miał wątpliwości, że odnoszą się one do całego budynku, czego wyrazem była treść dołączonej decyzji oraz projektu budowlanego. Organ nie orzekł w sposób niedozwolony na niekorzyść odwołującego się inwestora, gdyż jedynie doprecyzował treść nakazu odnoszącego się do budynku, poprzez wyeliminowanie opisu sposobu zamierzonego użytkowania drugiej kondygnacji. Z korzyścią dla skarżącego natomiast ograniczył zakres nakazu, przez wyłączenie z niego rozbiórki fundamentów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istniała wątpliwość, czy nie należało wymagać od organu podjęcia próby ponowienia procedury legalizacyjnej, oczywiście nie z przyczyn podawanych w skardze, lecz z uwagi na wyniki dodatkowego postępowania. Mogłoby to uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyby zaistniały do tego wszelkie przesłanki ustawowe. Byłaby to jednak, w ocenie Sądu, wątpliwość nieuzasadniona. Z wyroku sądu odwoławczego pełnomocnik skarżącego dowiedział się, że postępowanie administracyjne niewątpliwie dotyczyło obu kondygnacji budynku oraz że organy trafnie uznały obowiązki legalizacyjne za niewykonane, jednak nadające się jeszcze do wykonania. Wynika z tego, że po prostu skarżący nie był zainteresowany legalizacją samowoli, z czego nie można mu czynić zarzutu. Dostosowując się do wiążącej wykładni sądowej organ, po niewątpliwym ustaleniu dokonania odbudowy obu kondygnacji budynku, wydał prawidłowo nakaz dotyczący całego budynku.

W ocenie Sądu, nie było też potrzeby dokonywania kwalifikacji robot budowlanych skarżącego w sugerowany przez niego sposób, to jest z punktu widzenia cech przebudowy wymienionych w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Skarżący dokonał odbudowy, bowiem po dokonaniu rozbiórki trzech ścian budynku oraz stropu i dachu, wybudował je od nowa. Jedynie pomocniczo wskazać można, że wybudowanie czwartej ściany od wewnątrz, jako przylegającej do zachowanej starej ściany, zmieniło kubaturę lub powierzchnię użytkową budynku, zaś podwyższenie dachu zmieniło jego wysokość. Organ prawidłowo odstąpił od drobiazgowych ustaleń rozmiaru tych zmian. Nie nastąpiły one bowiem w istniejącym budynku, co jest istotą przebudowy i nie było wątpliwości, że przebudowa nie miała miejsca, niezależnie od konkretnych zmian parametrów budynku.

Po rozebraniu przez inwestora niemal całego budynku i włączeniu pozostałych jego fragmentów w nową zabudowę, nie było podstaw przy nakazie rozebrania tej zabudowy do pozostawienia zachowanej substancji starej zabudowy, co zdaniem Sądu prowadzi do aprobaty dla rozstrzygnięcia organu także w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. H. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego po zakończeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej z 14 września 2016 r., na skutek czego strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także możliwości obrony prawnie chronionego interesu prawnego,

b) art. 139 K.p.a., poprzez nieuprawnione orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia interesem społecznego,

c) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy prawo budowlane, poprzez brak ich zastosowania do części budynku: odpowiadającej kondygnacji parterowej budynku dwukondygnacyjnego, a tym samym pozbawienie strony możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dla robót budowlanych na kondygnacji parterowej budynku dwukondygnacyjnego, gdyż organ ustalił dopiero w 2016 roku, fakt prowadzenia prac budowlanych w kondygnacji parterowej budynku, ale nie umożliwił stronie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dla tego zakresu prac.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB we Wrocławiu zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji przez PINB: Dz. U. z 2010 r. poz. 290 ze zm.- w dacie wydania decyzji przez DWINB: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 388/13, skorygowanymi wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2972/13. Wskazania te, przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA, sprowadzały się do wyjaśnienia przez organ odwoławczy zakresu przeprowadzonych robót na każdej kondygnacji, prawidłowego ich zakwalifikowania i rozważenia, czy ma do nich zastosowanie tryb określony w art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane. Jak dalej stwierdził NSA, organ odwoławczy miał rozważyć konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. Zdaniem NSA, wyniki szczegółowych ustaleń mogą prowadzić do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do jednego z zarzutów kasacji NSA stwierdził, że przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, że ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, wskazał jedynie na konieczność dokonania ustaleń, które pozwolą na dokonanie jednoznacznej oceny charakteru wykonanych robót i zastosowania do ich legalizacji prawidłowego trybu.

Wiążąca jest więc ocena, zgodnie z którą, w kontrolowanym poprzednio przez WSA i NSA postępowaniu administracyjnym nie był jednoznacznie ustalony zakres i charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego.

Skutkiem tego braku było nie tylko to, że nie można było bez tych ustaleń dokonać wyboru trybu usuwania samowolnych działań inwestora. Jednocześnie, miało to wpływ na ewentualne wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków mających doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie z 28 marca 2012 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań, umożliwiających legalizację robót wskazywało, jako przedmiot wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i przedmiot projektu budowlanego, roboty budowlane związane z budową garażu. Zostało wydane w sytuacji, w której inwestor złożył oświadczenie o wykonaniu budynku na fundamentach, ścianach i stropach pierwszej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku gospodarczego.

W konsekwencji mogło to doprowadzić do błędnego sformułowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i umorzenia postępowania w tym zakresie, co skutkowało nieprzedłożeniem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy obiektu. Podobnie, potraktowanie przez inwestora robót jako przebudowy, skutkowało złożeniem projektu budowlanego nieuwzględniającego pełnego zakresu wykonanych robót.

Dodać można, że kwestia kwalifikacji robót wykonanych z wykorzystaniem części poprzednio istniejącego obiektu nie jest jednoznaczna i w każdym przypadku powinna być oceniana indywidualnie. Jak pokazuje przykład niniejszej sprawy, kwalifikacja robót jako budowy obiektu dwukondygnacyjnego, dla której pozostawienie niektórych elementów poprzedniego budynku nie miało znaczenia, jest niewątpliwa dopiero obecnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

Zauważyć jeszcze należy, że co prawda inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem obowiązków, zresztą taką ocenę wyraził w powołanym wyżej wyroku NSA, ale nie można nie dostrzec tego, że przedkładając decyzję o umorzeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i projekt budowlany przebudowy obiektu, podjął próbę legalizacji. Jego zachowanie można zakwalifikować jako naruszenie w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji, zwłaszcza po jednoznacznym zdefiniowaniu wykonanych robót przez organ odwoławczy, możliwe i wskazane było zastosowanie dyspozycji art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną w powołanym kilkukrotnie wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2972/13, według którego, złożenie dokumentów po upływie wyznaczonego terminu, ale przed wydaniem ostatecznej decyzji nie może skutkować samo w sobie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Zasadniczym celem legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 2-4 i 49 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodności z prawem. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe z powodów merytorycznych, powinna nastąpić rozbiórka obiektu. Względy formalne, w postaci niewykonania w terminie postanowienia nakładającego obowiązki, jakkolwiek również mogą doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce, powinny mieć zastosowanie gdy w sposób niewątpliwy inwestor bez własnej winy w zakreślonym terminie nie podejmuje współpracy z organem nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie przedwcześnie przyjęto, że tryb legalizacji został wyczerpany z uwagi na niezastosowanie się inwestora do zobowiązania określonego w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r.

W ustalonym stanie faktycznym przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dodać warto, że dokończenie trybu legalizacji doprowadzi do sytuacji, która wykaże, czy inwestor w niniejszej sprawie rzeczywiście nie jest zainteresowany legalizacją obiektu, jak uznał Sąd pierwszej instancji. Zbadanie jego aktywności powinno nastąpić po wydaniu postanowienia opartego na art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Po upływie zakreślonego terminu będzie możliwa merytoryczna ocena, czy możliwa jest legalizacja obiektu.

Nie ma podstaw do twierdzenia, że skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym sensie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało jednak, jak wynika z powyższych uwag, umożliwić skarżącemu podjęcie ponownie czynności procesowych związanych z legalizacją robót, według zakresu jednoznacznie ustalonego przez organ odwoławczy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Było to uchybienie wobec obowiązków organu wynikających z trybu legalizacji, opisanych wyżej, a nie zagadnienie pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu.

Nie doszło do naruszenia art. 139 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2972/13, że "jak wynika z treści kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji, rozbiórką objęty jest cały wolno stojący budynek garażowy z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji". Ocena ta jest wiążąca. Niezależnie od tego, że w uzasadnieniach poprzednio wydanych decyzji, kontrolowanych w postępowaniach II SA/Wr 388/13 i II OSK 2972/13, nie doszło do jasnego sprecyzowania wykonanych samowolnie robót i wynikającego z tego jasnego zakwalifikowania tych robót, w decyzjach obu instancji nakazano rozbiórkę całego obiektu. Nie można zatem mówić o pogorszeniu sytuacji na skutek wydania obecnie zaskarżonej decyzji również nakazującej rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku garażowego (z wyłączeniem fundamentów).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie art. 48 ust. 4 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego i przedwczesne zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 § 1 P.p.s.a.