Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2475/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.38 ust.1 pkt 16
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art.3 § 2 pkt 6, art.147 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: rt.25 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Wiesław Morys(spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 125/12 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 125/12, uwzględnił skargę A. M. na uchwałę Zarządu Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], stwierdzającym nieważność § 1 tej uchwały oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie, nadto orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji i kosztach postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Powiatu K. uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], powołując się na przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2572 ze zm.), odwołał z dniem [...] lipca 2011 r. A. M. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. (§ 1), cofnął mu udzielone w dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. oraz do podejmowania czynności prawnych i występowania w postępowaniu sądowym i administracyjnym we wszystkich sprawach związanych z działalnością statutową Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., a także do ustanawiania innych pełnomocników zgodnie z art. 106 K.c. (§ 2), powierzył wykonanie uchwały Staroście K. (§ 3) oraz postanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd zatrudnia i zwalnia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty Zarząd odwołuje dyrektora szkoły ze stanowiska w związku z otrzymaniem negatywnej oceny pracy. W dniu [...] grudnia 2011 r. A. M. otrzymał właśnie negatywną ocenę swojej pracy.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały, A. M. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, przede wszystkim art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Zarząd Powiatu K., iż przepis ten, w świetle zaistniałych okoliczności, daje podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. z dniem 30 grudnia 2011 r. Uważał, że brak jest podstaw do odwołania go w trybie natychmiastowym bez uprzedniego wypowiedzenia i to w trakcie roku szkolnego, bo jedynym materialnym przepisem pozwalającym na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego jest art. 38 ust. 1 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy. Zarzucił nadto naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 27 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu tej ustawy, podczas gdy będąc dyrektorem szkoły, ale nie jej nauczycielem, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty winien podlegać w ramach oceny przepisom tejże ustawy w związku z przepisami art. 6a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97 poz. 674 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi, a nie jak przyjęła strona przeciwna w ramach oceny winien podlegać wskazanemu przepisowi art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych, która to ocena kwalifikacyjna niewątpliwie nie jest oceną pracy w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty, a jednak stała się materialną podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, choć była nieprawomocna i podlegała zaskarżeniu w trybie sądowym,

2) art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewystąpienie przed podjęciem zaskarżonej uchwały, która w konsekwencji stanowiła rozwiązanie ze skarżącym umowy o pracę bez wypowiedzenia, do Rady Miejskiej w K. G. o wyrażenie zgody na realizację tej czynności prawnej należącej do zakresu prawa pracy ze skarżącym, będącym radnym tej Rady od [...] grudnia 2010 r.

Ponadto A. M. dowodził naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wdrożonego przed podjęciem uchwały postępowania administracyjnego wobec ukształtowanego charakteru prawnego zaskarżonej uchwały przemawiającego za koniecznością traktowania jej na równi z decyzją administracyjną poprzez odmowę możliwości czynnego udziału skarżącego na każdym etapie postępowania przed podjęciem uchwały, a przede wszystkim brak uzasadnienia orzeczenia wraz z udokumentowaną argumentacją przemawiającą za przyjętym rozstrzygnięciem oraz brak pouczenia o środkach zaskarżenia przysługujących skarżącemu zarówno w trybie administracyjnym jak i pracowniczym. Prócz tego zarzucił naruszenie przepisów postępowania w związku z niewłaściwie przeprowadzoną okresową oceną kwalifikacyjną skarżącego, błędnie traktowanego przez stronę przeciwną jako pracownika samorządowego, co znalazło wymierny wyraz w pozwie skierowanym przezeń do sądu pracy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i określenie, że nie podlega ona wykonaniu, a nadto wstrzymanie wykonania uchwały na czas trwania postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując że uchwałą Zarządu powierzono skarżącemu, w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, funkcję dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., jako osobie niebędącej nauczycielem, ponieważ jako nauczyciel nie posiadał aktualnej oceny pracy nauczyciela, natomiast spełniał wymagania jako osoba niebędąca nauczycielem. W czasie konkursu tak był oceniany i w takim też trybie powierzono mu funkcję dyrektora szkoły. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego odwołania ze stanowiska w trakcie roku szkolnego stwierdzono, iż w zarówno w praktyce, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że negatywna ocena pracy stanowi podstawę odwołania w każdym czasie. Odnosząc się do zarzutów związanych z nieprzeprowadzaniem oceny w trybie przewidzianym dla nauczycieli, wskazano na odmienność statusu osoby niebędącej nauczycielem, dlatego oceny dokonano w trybie ustawy o pracownikach samorządowych. Ustawa o systemie oświaty wyraźnie różnicuje status dyrektora szkoły, któremu powierzono sprawowanie funkcji w trybie art. 36 ust. 1, od statusu osoby niebędącej nauczycielem, której powierzono funkcję w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Konsekwentnie również, co do przyczyn odwołania ze stanowiska, ustawa ustanawia odrębne przesłanki. Zarząd Powiatu uznał więc, iż niewłaściwym w tym przypadku byłoby zastosowanie trybu oceny obowiązującego nauczyciela, gdyż powierzenia dokonano na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Brak efektywności, stagnacja, bierność i niestaranne wywiązywanie się z powierzonych mu obowiązków, doprowadziło do utraty przez organ prowadzący, jakim jest powiat reprezentowany przez zarząd powiatu, zaufania niezbędnego do prawidłowego i rzetelnego kierowania placówką przez skarżącego. Przeprowadzona ocena wykazała brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania, w tym znaczące pogorszenie wyników matur uzyskiwanych przez uczniów. W odniesieniu do zarzutu braku zgody Rady Miejskiej w K. G. na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy stwierdzono, iż skarżący został odwołany jedynie z funkcji dyrektora szkoły - nadal łączy go z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących stosunek pracy. Skarżący pozostaje bowiem pracownikiem - nauczycielem wychowania fizycznego, przebywającym na urlopie bezpłatnym od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2012 r. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły zatrudnionemu w niej nauczycielowi nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. Tak samo należy ocenić odwołanie ze stanowiska dyrektora. Skutkuje ono pozbawieniem funkcji i uprawnień organu zarządzającego szkołą, uszczupla należne wynagrodzenie za pracę i pozbawia dodatku funkcyjnego. Nie powoduje jednak rozwiązania stosunku pracy. Jego odwołanie nie wymaga więc uzyskania zgody rady.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], dołączonym do akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu K., którym to przepisem odwołano skarżącego z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 232/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zarządu Powiatu K. na powyższe rozstrzygniecie Wojewody Dolnośląskiego.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego obecnie wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi A. M., iż akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa wadliwego odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Następnie Sąd I instancji podał, iż jego zdaniem Wojewoda Dolnośląski, kontrolując zaskarżoną uchwałę słusznie stwierdził, że uchwała ta w § 1 została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż nie poprzedziła jej zgoda Rady Gminy w K. G. na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym będącym radnym. Naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji uznał za istotne uchybienie prawu skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Argumentacja ta w pełni została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 232/12. Z tego też względu orzekanie w niniejszej sprawie o legalności § 1 omówionej na wstępie uchwały stało się z oczywistych względów bezprzedmiotowe. W oparciu zatem o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zarzutu skargi odnoszącego się do § 1 zaskarżonej uchwały. Na mocy art. 147 § 1 tej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej tym rozstrzygnięciem nadzorczym, w szczególności postanowienia § 2 obejmującego cofnięcie udzielonego skarżącemu pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. oraz do podejmowania czynności prawnych i występowania w postępowaniu sądowym i administracyjnym we wszystkich sprawach związanych z działalnością statutową tegoż Zespołu Szkół, a także do ustanawiania innych pełnomocników zgodnie z art. 106 K.c. W jego opinii pomiędzy tymi dwoma postanowieniami uchwały (§ 1 i § 2) zachodzi ścisły, organiczny związek, ponieważ bez funkcjonowania § 1 niemożliwe jest utrzymywanie w obrocie prawnym przepisu § 2, a tym bardziej § 3 i 4. Skoro więc brak zgody rady stanowił istotne naruszenie prawa i pociągał za sobą nieważność odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora zespołu szkół, to tym samym powinien skutkować nieważnością i pozostałych postanowień uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Powiat K. postulując uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi A. M. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Powiatu K. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała Zarządu Powiatu K., nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r., w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. oraz cofnięcia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, i jako taki akt podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się zaniechaniem odrzucenia skargi A. M. i przyjęciem jej przez Sąd I instancji do rozpoznania oraz wydaniem zaskarżonego wyroku. Tymczasem uchwała ta nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej i jako taki akt ten nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, co powinno skutkować wydaniem przez Sąd I instancji postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Ponadto, w oparciu o art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt: [...], wraz z uzasadnieniem oraz z odpisu skargi Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na uchwałę Zarządu Powiatu K. nr [...], z dnia [...] maja 2012 r., w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a ponadto dowody te nie mogły zostać powołane przed Sądem I instancji z uwagi na ich zaistnienie dopiero po wydaniu przez ten Sąd zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że uchwała Zarządu Powiatu nr [...] nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie może być przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne, a zatem wniesiona w takiej sprawie skarga powinna zostać odrzucona. Skoro jednak Sąd I instancji rozpoznał niniejszą sprawę zamiast skargę odrzucić, czyli uznał się za kompetentny do kontroli jej legalności, to naruszył powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania wyroku przez Sąd I instancji w sprawie, która nie powinna być przedmiotem rozpoznania, albowiem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dalej wywodzono, że z jednej strony Sąd Pracy w Jeleniej Górze stwierdził w oparciu o przepisy prawa pracy, że odwołany uchwałą Zarządu Powiatu nr [...] dyrektor przestał zajmować to stanowisko z dniem [...] grudnia 2011 r. i brak jest możliwości jego przywrócenia do pracy, z drugiej zaś strony Wojewoda Dolnośląski, mając na uwadze swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, traktuje odwołanego Pana A. M. nadal jako dyrektora. Następnie wskazano, iż mając powyższe na uwadze oraz charakter wspomnianej uchwały, to jest fakt występowania przez Zarząd Powiatu nie jako samodzielny organ administracji publicznej, lecz jako organ zarządzający Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. G., który składa w imieniu pracodawcy oświadczenie woli skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy zawiązanego na podstawie powołania i który to stosunek pracy nie może podlegać restytucji, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji nie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz ze sprawą ze stosunku pracy. Jedyną dopuszczalną drogą ewentualnego korygowania uchwały jest, w ocenie autora skargi kasacyjnej, droga postępowania cywilnego przed sądem pracy, zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1965 r., Nr 15, poz. 113 ze zm.).

Odpowiadając na skargę kasacyjną A. M. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, gdyż w jego ocenie została ona złożona przez niewłaściwy organ samorządowy. Stroną postępowania skargowego przed Sądem I instancji było Starostwo Powiatowe w K. G. reprezentowane przez Zarząd Powiatu K., a nie Powiat K., przez co zaistniały podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej po myśli art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego skarżący uznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej za bezzasadne i nie znajdujące oparcia w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, a zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed szczegółowymi wywodami dotyczącymi uchybienia wskazanego w skardze kasacyjnej godzi się ustosunkować do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, który zmierzał do odrzucenia tego środka. Jest on nietrafny, gdyż stroną niniejszego postępowania jest Powiat K., reprezentowany przez pełnomocnika poprawnie ustanowionego przez Starostę tego Powiatu. Zatem nie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Po myśli art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat został wyposażony w osobowość prawną. Oznacza to przyznanie mu podmiotowości umożliwiającej m. in. bycie stroną w stosunkach prawnych, a także statuującej przymiot strony w postępowaniu sądowym. Jak głosi art. 32 P.p.s.a. stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest – obok skarżącego – organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Literalne odczytanie tej normy wskazywałoby na zarząd jako stronę tego postępowania, lecz tak być nie może, gdyż nie ma on zdolności sądowej, czyli tego właśnie przymiotu. Bowiem po myśli art. 25 § 1 P.p.s.a. zdolność sądową ma przede wszystkim osoba prawna (wedle § 2, 3 i 4 także inne jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, lecz nie organy). Jak głosi art. 26 § 1 tej ustawy wymienione wyżej podmioty mają też zdolność procesową (czyli zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu). Wedle art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności procesowych poprzez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Prowadzi to do konkluzji, że formułując treść przepisu art. 32 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się tzw. skrótem myślowym. W konsekwencji czego przyjąć należy, że organ powiatu nie mając zdolności sądowej, nie może być stroną postępowania, natomiast może działać w imieniu powiatu, który został wyposażony w zdolność procesową. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest więc co do zasady powiat reprezentowany przez organ. Stosownie do brzmienia art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są rada i zarząd. Przy czym starosta wchodzi w skład zarządu i jest jego przewodniczącym (art. 26 ust. 2 tej ustawy), organizuje pracę zarządu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 tej ustawy). Pojawiają się zatem głosy, że jest on również organem powiatu, mimo że nie został jako taki wymieniony w przywołanej ustawie (p. przykładowo Czesław Martysz w Komentarzu do art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej LEX). On zatem winien być traktowany jako reprezentant powiatu w tym postępowaniu. Stanowisko takie w zakresie wójta gminy (burmistrza, prezydenta) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (dostępnej w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można je ostrożnie odpowiednio odnieść do powiatu. Zaskarżony obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł przed pojęciem wspomnianej uchwały. Wypada też zważyć, że po myśli art. 33b pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo stanowi jeden z elementów powiatowej administracji zespolonej, stąd niepodobna jako strony postępowania oznaczać starostwa. Wadliwości w tym zakresie mogą być potraktowane ewentualnie jako uchybienia procesowe niemające wpływu na wynik sprawy. Przy czym określenie zarządu jako organu podejmującego zaskarżoną w sprawie uchwałę jest prawidłowe. Nie ma zatem podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej (tak ja zresztą skargi, co zamiennie postulowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną) z tego powodu, zwłaszcza że omówione wątpliwości zdają się należeć do materii oznaczenia strony, a nie strony postępowania jako takiej.

Rozważania w zakresie zasadności skargi kasacyjnej trzeba rozpocząć od przypomnienia, że powołała się ona wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów prawa procesowego, dowodząc, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż zaskarżony akt nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zarzut ten jest chybiony, bo zaskarżona uchwała podjęta w ramach upoważnienia z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym mieści się w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Co prawda przyjmuje się, że akty tam pomieszczone mają charakter generalny (akty indywidualne to akty opisane w art. 3 § 2 pkt 1-4a), lecz odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska nie jest wyłącznie ograniczone do tej tylko osoby, bo wywiera szerszy skutek, zatem tylko pozornie do tej kategorii nie należy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie doszło do naruszenia tego przepisu, ani przepisu art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż brak było podstaw do odrzucenia skargi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała nie jest wyłącznie aktem dotyczącym stosunku pracy, a ma również cechy aktu administracyjnoprawnego. Konkluzja wyprowadzona przez Sąd I instancji jest więc prawidłowa. Po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań powiatu należy edukacja publiczna. Nie powinno przeto budzić wątpliwości, że czynności podejmowane w tej materii noszą cechy publicznoprawne. Na przestrzeni czasu charakter uchwał o odwołaniu dyrektora szkoły czy placówki oświatowej wywoływał rozbieżności w orzecznictwie. Obecnie jednak dominuje stanowisko, wedle którego tego rodzaju uchwała jest aktem o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych i w przepisach prawa pracy. Bowiem z jednej strony dotyczy sfery publicznej, mającej administracyjnoprawne odniesienie, bo dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce publicznej, realizującej tego rodzaju zadania, jest więc aktem władczym wydawanym przez organ wykonujący zadania administracyjne, z drugiej strony dotyczy sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej. Stanowisko to znalazło wyraz w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, przykładowo w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 6/96, wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08, publ. j. w.). Taki też pogląd pojawił się w doktrynie (p. Mateusz Pilich w Komentarzu do art. 36 ustawy o systemie oświaty – System Informacji Prawnej LEX). Czym innym jest wszak zagadnienie organizacyjne związane z zarządzaniem placówką, a czym innym kwestia zatrudnienia konkretnej osoby na stanowisku kierowniczym. Oczywiście obie sfery się łączą w jednym akcie, wszak jego podstawa, skutki oraz ewentualne dochodzenie realizacji konkretnych obowiązków i roszczeń, są zróżnicowane. Zależą one bowiem od materii, której dotyczą. I tak kwestie publicznoprawne – ocena legalności aktu - zostały pozostawione sądom administracyjnym, zaś roszczenia pracownicze sądom pracy. Obawy wzajemnej kolizji są nikłe, bo inne są granice badania w obu sprawcach, inny jest więc zakres ingerencji oraz inne możliwe do zastosowania środki i skutki orzeczeń obu sądów. W pierwszym wypadku ocenie podlega tylko zgodność z prawem aktu, w drugim zachowanie wymogów z zakresu prawa pracy i zasadność ewentualnie wynikających z tych przepisów roszczeń. Taki pogląd wyraził m. in. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 46) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08 (publ. j. w.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z przytoczonym tamże stanowiskiem, nie akceptując odmiennych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powołanie A. M. na stanowisko dyrektora szkoły nastąpiło na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a więc na podstawie przepisu dotyczącego osoby niebędacej nauczycielem. Kwestie należące do zakresu prawa pracy pozostają poza rozważaniami w tej sprawie, stąd zarówno legalność, jak i charakter tego aktu są w tym momencie obojętne, dlatego szerokie wywody zwarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej materii należy pominąć. Jednakowoż porządkując jej zakres godzi się odnotować, że uchwała w tej materii skutkowała zarówno nawiązaniem stosunku pracy (na marginesie skoro bowiem taki tryb przyjęto, tym samym uznano, że A. M. nie był czynnym – zatrudnionym – nauczycielem), jak i powierzeniem mu funkcji kierowniczej, a wiec wywołującym – obok oddziaływania na materię pracowniczą – także skutki w sferze publicznoprawnej. Tak też ujął to zagadnienie Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt [...], orzekającym w sprawie z powództwa A. M. o przywrócenie do pracy i wynagrodzenie. Powierzenie powiatom zadań z zakresu edukacji publicznej, w tym powoływanie i odwoływanie przez organ prowadzący szkołę ich kierowników, mieści się w ramach powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym), toteż niepodobna twierdzić zasadnie, że jest to czynność mająca oparcie wyłącznie w przepisach prawa pracy. Skutki niezgodnego z prawem odwołania ze stanowiska pozostają poza ramami niniejszej sprawy, dość powiedzieć, że brak możliwości przywrócenia do pracy na tym gruncie nie może oddziaływać na ocenę legalności aktu odwołania przez sąd administracyjny, który też nie bada ewentualnych skutków wyroku uwzględniającego skargę na wadliwą uchwałę. Niezgodna z prawem uchwała nie mogła wywołać zamierzonego skutku w sferze administracyjnoprawnej, a stan taki uzasadnia jej usunięcie z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze nie zajął stanowiska odmiennego, gdyż dochodząc do – zgodnego z ustaleniami poczynionymi w niniejszej sprawie – przekonania, że doszło do odwołania dokonanego z naruszeniem prawa, skutkującego mimo to rozwiązaniem stosunku pracy, którego reaktywować nie może, orzekł o stosownych roszczeniach. Natomiast nie wypowiedział się, bo nie mógł tego uczynić, w kwestii skutków na gruncie publicznoprawnym zaskarżonej uchwały.

Końcowo wypadnie dodać, że nie można pominąć tej okoliczności, iż powyższy wywód podzielił Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 232/12, oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego nieważność § 1 uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12, oddalającego skargę kasacyjną wskazano, iż uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły wywołuje podwójny skutek i podlega ocenie zarówno na gruncie prawa pracy, jak i prawa administracyjnego, według odmiennych przesłanek właściwych dla danego stosunku prawnego.

Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej i powołanej na jego poparcie argumentacji, w tym odmiennych poglądów judykatury i doktryny. Zatem na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.

-----------------------

1