Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2686/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1985/19 w sprawie ze skargi Z.T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1985/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę prawy ze skargi Z.T. (skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący w związku z pełnioną zawodową służbą wojskową [...] marca 1991 r. otrzymał przydział kwatery stałej nr [...] przy [...]. Na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] o nr [...] z [...] grudnia 1991 r. Otrzymał on także pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu - na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 1995 r. Szef WRZKB po rozpoznaniu prośby skarżącego odmówił przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu, wskazując, że zarówno przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i rozporządzanie Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. Nr 16 poz. 53) nie określały, aby w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego mógł nastąpić zwrot pomocy finansowej. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nakazał skarżącemu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie dotychczas zajmowanej osobnej kwatery stałej. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] lutego 2019 r. skarżący złożył wniosek do Prezesa o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR nr [...] z [...] sierpnia 2002 r.

Skarżący [...] lutego 2019 r. złożył do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...], wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2002 r o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Prezes AMW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora OR z [...] sierpnia 2002 r. wskazując m.in., że w czasie orzekania o obowiązku zwolnienia kwatery istniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie art. 41 ust. 1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368), jak również, że otrzymanie pomocy finansowej w formie zaliczkowej było wystarczającym warunkiem do powstania obowiązku zwolnienia dotychczasowego lokalu. Wskazano, iż nie było przy tym konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną, jak również, iż decyzja będąca przedmiotem oceny nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnił, iż stwierdzone nieprawidłowości w treści decyzji nie stanowią naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności wydanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Obrony Narodowej skarżący złożył [...] maja 2019 r.

Minister Obrony Narodowej uzasadniając decyzję z [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OR z [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora OT z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej, bowiem w ocenie organu nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Minister wyjaśnił, iż dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest obwarowana wystąpieniem jednego z wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Przypomniał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, bowiem jego przedmiotem jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Zauważył, iż do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.

Organ zauważył, iż wobec niewniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Szefa WRZKB z [...] grudnia 1991 r. stała się ona ostateczna, zatem strona otrzymała pomoc, o jakiej stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Dodatkowo wskazał, iż faktu tego skarżący nie neguje. Wyjaśnił, że była to pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe o czym świadczy treść regulacji obowiązujących w czasie jej przyznawania, tj. ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.), akty wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. z 1994 r. Nr 16, poz. 53 ze zm.), jak również akt "wewnętrzny", tj. Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78).

W ocenie organu, wobec powyższego zaistniały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Wskazując na brzmienie art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu wskazywało, wyjaśnił, iż organ nie kieruje się uznaniem, a jest związany dyspozycją ww. przepisów. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku merytorycznego odniesienia przez organ I instancji do zarzutu "w przedmiocie tego, iż w dacie wydawania decyzji otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji" wskazał, że kwestia ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, tj. zwolnienie osobnej kwatery stałej, bowiem przepisy o ekwiwalencie pieniężnym nie miały w zaistniałych okolicznościach zastosowania.

Ponadto organ nadmienił, że z art. 29 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) wynikała zasada wzajemnego wykluczania się prawa do przydziału osobnej kwatery stałej i prawa do otrzymania pomocy z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie mieszkania. Wyjaśnił, iż przepisy tej ustawy nie przewidywały, aby żołnierz zawodowy mógł w innych przypadkach poprzez zwrot pomocy finansowej "odzyskać" prawo do przydziału osobnej kwatery stałej, bowiem istniała wyraźna zasada, iż skorzystanie z pomocy uniemożliwia zachowanie osobnej kwatery stałej, czego wyrazem był art. 30 ust. 1 pkt 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu. Przypomniał także, że konsekwencją tych uregulowań było ograniczenie możliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej do ściśle określonych przypadków (§17 zarządzenia nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej - Dz. U. Nr 16, poz. 53). Ponadto co istotne regulując te przypadki w zarządzeniu nr 63/MON, wykluczono możliwość uchylenia się przez żołnierza zawodowego od obowiązku zwolnienia zajmowanej kwatery stałej poprzez zwrot pomocy finansowej.

Zdaniem organu omawiając kwestię "zwrotu" pomocy na cele mieszkaniowe, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element z nią związany. Skarżący faktycznie pomoc tę otrzymał z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego i z pomocy tej skorzystał, istotne przy tym jest, że uzyskanej pomocy finansowej przed dniem 1 stycznia 1996 r. nie zwrócił, zatem jego uprawnienie do zakwaterowania, jako żołnierza zawodowego, zostało zrealizowane w ten właśnie sposób. Instytucja pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa, istniała do dnia 31 grudnia 1995 r. Zgodnie zaś art. 28 ust. 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, pomoc ta przysługiwała osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej, natomiast w art. 29 ust. 3 i 4 ustawodawca uregulował możliwość zwrotu udzielonej pomocy. Jednakże z dniem 1 stycznia 1996 r. ww. ustawę zastąpiła ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), która odstąpiła od tej formy pomocy w ramach przysługującego żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania. Jednocześnie w przepisach tej ustawy nie uwzględniono zapisów odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie dotychczas obowiązujących norm. Tym samym skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, posiadał uprawnienie do zakwaterowania, z którego skorzystał w formie pomocy finansowej Państwa na budownictwo mieszkaniowe, zaś niezwrócenie udzielonej pomocy finansowej do dnia wejścia w życie nowej ustawy spowodowało ten skutek, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane, co oznacza, że nie jest możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej, a więc powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed jej przyznaniem, jako że obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. Podkreślono, że w przepisach ustawy o zakwaterowaniu i jej kolejnych wersji, nie ma regulacji odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie poprzednio obowiązujących norm, zatem intencją ustawodawcy było, by tę formę pomocy żołnierzom zawodowym ze strony Państwa traktować jako sposób realizacji przysługującego im uprawnienia do zakwaterowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał na treść art. 156 k.p.a., wyjaśniając, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Przypomniał, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że stanowiący podstawę decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] z [...] sierpnia 2002 r. przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) nakazywał przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący otrzymał na podstawie decyzji z [...] marca 1991 r. pomoc finansową w formie zaliczkowej w kwocie 39.840.000 zł. Następnie przypomniał, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 1995 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu prośby dotyczącej zwrotu przyznanej ww. decyzją pomocy finansowej na budowę domu w formie zaliczkowej, odmówił zwrotu przyznanej pomocy finansowej, wskazując, iż w myśl obowiązujących wówczas przepisów nie ma prawnej możliwości zwrotu pomocy finansowej w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego. Sąd zauważył, że obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i nie są przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu, zatem nie może odnieść się w żaden sposób do zarzutów stawianym tym decyzjom dotyczącym przyznania skarżącemu pomocy finansowej najpierw zaliczkowej, a następnie odmowy zwrotu tej pomocy.

Wskazując na treść art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy wyjaśnił, że skoro skarżący otrzymał bezzwrotną pomoc finansową, to trzeba przyjąć, iż wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery - art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. W jego ocenie, przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zarówno żołnierz zawodowy jak i emeryt lub inwalida wojskowy są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymali pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, zaś skarżący taką pomoc otrzymał.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- ograniczenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii podania przepisów prawa bez dokonania wnikliwej analizy pod kątem stawianych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie tego, że przyznana skarżącemu pomoc finansowa miała charakter zaliczkowy, tymczasem WSA bez żadnego wyjaśnienia przyjął, że skarżący otrzymał pomoc bezzwrotną, pomimo że nie została wydana w tym zakresie żadna decyzja, zaś za taką decyzję nie sposób uznać decyzji o odmowie zwrotu;

- brak odniesienia się WSA do zarzucanej organowi bezzasadnej odmowy przeprowadzenia dowodów ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z 28.04.1995 roku nr [...],

Powyższe miało istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji nie wiadomo, czy sąd 1 instancji w ogóle rozważył stawiane zarzuty tj. rozpoznał istotę sprawy i jakie w tym zakresie zajął stanowisko i jak je uzasadnia;

b. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uznanie, że zachodzą podstawy do oddalenia skargi w sytuacji gdy analiza stawianych tam zarzutów w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art 87 ust 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. prowadzi do wniosku o konieczności uwzględnienia złożonej skargi i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzi oczywiste naruszenie prawa materialnego w sytuacji, gdy pozwany otrzymał pomoc zaliczkową, a taka nie stanowi podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 1 w z w. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2002 r.;

b. art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2002 r. polegające na uznaniu, że pomoc zaliczkowa, która nie została uznana za bezzwrotną stanowi podstawę do zwolnienia kwatery stałej.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; ewentualnie o ile sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż uzasadnienie jest tak lakoniczne, że nie wyjaśnia żadnych kwestii poruszonych w skardze, a tym samym nie wyjaśnia w sposób merytoryczny zastosowanych przepisów prawa. Skarżący nie wie, na jakiej podstawie sąd ustalił, że otrzymał pomoc bezzwrotną, skoro z żadnego dokumentu to nie wynika. Zaś sama odmowa dokonania zwrotu pomocy nie stanowi o zamianie pomocy zaliczkowej na bezzwrotną, bowiem w tym kontekście powinna być wydana dodatkowa decyzja, a takowej w aktach brak. Ponadto z uzasadnienia nie wynika także stanowisko WSA w przedmiocie zarzutu stawianego organowi o bezzasadnej odmowie przeprowadzenia dowodów ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z 28 kwietnia 1995 r. nr [...].

Zwrócił uwagę, iż żaden z organów administracji ani WSA nie wypowiedział się dlaczego w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów i wprowadzonej w art. 8 § 2 k.p.a. zasady, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stanowisko MON nie ma istotnego znaczenia dla sytuacji skarżącego.

Podkreślił, iż z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania zaskarżonych decyzji skarżący otrzymał na podstawie decyzji z [...] marca 1991 r. pomoc finansową w formie zaliczkowej, jednak pomoc ta nigdy nie została zamieniona na bezzwrotną. W jego ocenie powoduje to taki stan, iż kwestia pomocy finansowej udzielonej skarżącemu nie została zakończona, a w mocy pozostaje tylko decyzja z dnia [...] marca 991 r., przyznająca pomoc w formie zaliczkowej, bowiem nie sposób uznać, aby decyzja odmawiająca dokonania zwrotu stanowiła domyślnie jednocześnie decyzję o zamianie pomocy finansowej na bezzwrotną.

Wskazując na treść art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. wyjaśnił, że aby uznać, iż otrzymał on pomoc finansową, powinna być zakończona sprawa tej pomocy przyznawanej ówcześnie w obu formach, tj. zaliczkowej i bezzwrotnej, natomiast brak tego ostatniego elementu sprawia, iż w odniesieniu do skarżącego nie mógł mieć zastosowania przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy. W jego ocenie, skoro więc nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego, a uzyskana pomoc stanowiła jedynie część świadczenia przyznanego w formie zaliczkowej, to nie zostały spełnione warunki określone w art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy uzasadniające przekazanie zajmowanej kwatery stałej.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że bezzasadne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażonego w decyzji, że wystarczyło, aby pomoc finansowa była udzielona zarówno w formie zaliczkowej, jak i bezzwrotnej, bowiem taka wykładnia jest uprawniona dopiero od 1 lipca 2004 r., gdy ustawodawca zamienił w przedmiotowym przepisie spójnik "i" na "lub" i nie mogła mieć zastosowania w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej więc z perspektywy czasu i zmian dokonywanych przez ustawodawcę widać, że naruszenie prawa przez organ II instancji rozpatrujący odwołanie miało charakter oczywisty, gdyż wbrew literalnemu brzmieniu przepisu pomoc udzieloną skarżącemu potraktowano de facto jako zaliczkową i bezzwrotną, pomimo iż nie miała ona takiego charakteru, co nie było kwestionowane przez organ. Powyższe zaś przesądza o tym, że decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z [...] sierpnia 2002 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, iż w jednym piśmie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji, zarówno tej o zwolnieniu kwatery, jak i tej o odmowie zwrotu, zaś wyrokiem z 2 marca 2020 r. WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2074/19 uchylił decyzję I i II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w [...] z [...] stycznia1995 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu przyznanej pomocy finansowej.

W piśmie z [...] września 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt: II SA/WA 2074/19 z dnia 2 marca.2020 r. wraz z uzasadnieniem na fakt istnienia bezwzględnej przyczyny nieważności decyzji administracyjnej, która jest podstawą stanu faktycznego wydanego w niniejszej sprawie wyroku i prowadzi do stwierdzenia bezwzględnej nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej,

W piśmie z [...] października 2020 r. organ wskazał, iż wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku z dnia 2 marca 2020 r. wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt 2074/19 jest bezzasadny, wobec czego organ wnosi o jego oddalenie.

W uzasadnieniu podniósł, iż wniosek skarżącego o zwrot przyznanej pomocy finansowej nie może być obecnie, i nie mógł być ówcześnie, rozpatrzony na drodze administracyjnej, co ma na obecnym etapie znaczenie kluczowe z uwagi na to, że nie wpływa na fakt otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej na budowę domu. Wskazał, iż Sąd Wojewódzki stwierdziła, że iż sprawy o zwrot przyznanej pomocy mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem organu nawet w przypadku, gdyby kwestia zwrotu udzielonej pomocy zarówno ówcześnie, jak i obecnie, trafiła pod kognicję sądu powszechnego, to konstrukcja i treść przepisów regulujących jej przyznawanie oraz, w ściśle określonych przypadkach jej zwrot, musiałaby być brana pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia chociażby z tego względu, że była to pomoc udzielana ze środków publicznych, jak również z tego względu, że przepisy te nie dawały organowi możliwości samowolnego kształtowania treści stosunku prawnego pomiędzy tym organem a beneficjentem przyznanej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

Mając na względzie powyższe w pierwszej kolejności należało ocenić zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze (które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014 r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13, CBOIS). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji nie odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi. Skarżący bowiem w sposób jednoznaczny wywodził, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej, albowiem kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, to jest art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.). Istota skargi sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie otrzymał jedynie pomoc finansową w formie zaliczkowej, tymczasem przepis art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. do uznania tej pomocy jako ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagał, aby była to pomoc finansowa w formie zaliczkowej i bezzwrotnej.

Pomimo tak sformułowanego zarzutu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do powyższego zarzutu. Przy czym w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący otrzymał jedynie pomoc w formie zaliczkowej, a następnie przytoczył treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2002 r. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji), nie wyjaśniając, czy w jego ocenie przyznanie pomocy zaliczkowej świadczy o spełnieniu warunku z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 2002 r. Przypomnieć przy tym należy, że toczące się postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc odnosi się jedynie do kwestii dotyczących, w tym przypadku rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji nie wyjaśnił zaś czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie jedynie pomocy finansowej w formie zaliczkowej uzasadnia twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji). Rację ma także skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego bezzasadności odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z 28 kwietnia 1995 r.nr [...], które to stanowisko zdaniem skarżącego wskazywało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu skargi Sąd I instancji ustosunkuje się do przedstawionych powyżej zarzutów skargi i oceni legalność zaskarżonej decyzji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.