Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 156/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2 zd. pierwsze, art. 39 do art. 49, art. 109,  art. 129 § 2, art. 134, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Protokolant Sekretarz sądowy Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C.N. i B. "Ż" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako organ) stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. (w dalszej części uzasadnienia jako spółka) na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2013 r., nakładającą na spółkę obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem wraz z odsetkami.

Organ uzasadniał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w sprawie mającej za przedmiot wykorzystanie dotacji. Zdaniem Prezydenta Miasta, dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego organ zwrócił uwagę, że w myśl art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 13.885 ze zm. – dalej jako u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.13.267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.12.749 ze zm.). Wobec tego, jak wyjaśniał organ, odwołanie spółki od decyzji organu pierwszej instancji należało ocenić zgodnie z przepisami k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a. w stadium wstępnym postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W wypadku negatywnego wyniku czynności wstępnych, organ wydaje postanowienie, w którym, w zależności od przedmiotu i treści poczynionych ustaleń, stwierdzi bądź niedopuszczalność odwołania, bądź uchybienie terminowi do jego wniesienia. Przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie; niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji; ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Następnie organ wyjaśniał, że w świetle art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie służy stronie tylko od decyzji i, co do zasady, do organu wyższego stopnia.

W tym stanie prawnym organ argumentował, że w okolicznościach nin. sprawy mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania spółki z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym, tj. brak w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, nieistnienie decyzji w znaczeniu prawnym. Jest to spowodowane brakiem skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2013 r. Z tego powodu decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Została bowiem doręczona bezpośrednio spółce z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza wyjątków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są poglądy, iż od prawidłowego doręczenia decyzji uzależniony jest bieg terminu na złożenie odwołania. Doręczenie jej stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jest doręczeniem informacji o decyzji, ale nie otwiera terminu do jej zaskarżenia.

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r., doręczonym spółce. W aktach sprawy, przy piśmie z dnia 12 lipca 2013 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 15 lipca 2013 r., znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez spółkę adwokatowi W. O. Zgodnie z jego treścią adwokat W. O. został umocowany do reprezentowania spółki m.in. we wszystkich postępowaniach administracyjnych, których spółka jest stroną (pkt 3); we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących szkół, których organem prowadzącym jest spółka (pkt 4). Umocowanie adwokata W. O. niewątpliwie daje mu prawo do reprezentacji spółki także w nin. sprawie, zarówno na etapie pierwszej instancji, jak też postępowania odwoławczego. Od daty zgłoszenia się pełnomocnika spółki w postępowaniu administracyjnym, tj. złożenia do akt tego postępowania dokumentu umocowania, obowiązkiem organu administracji, prowadzącego postępowanie, było doręczać korespondencję w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, nie zaś samej spółce. Ten obowiązek dotyczy również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2013 r. Organ motywował, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W konsekwencji od 15 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji wszelkie pisma, w tym decyzję, powinien doręczać ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi spółki. Dla skuteczności pełnomocnictwa nie ma znaczenia czy zostało ono opłacone, czy wraz z nim dołączony został dowód uiszczenia opłaty skarbowej i czy taka opłata została dokonana po terminie. W tym zakresie organ powołał się na treść art. 6 ust. 1 pkt 4, ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U.12.1282 ze zm.) oraz na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz.U.07.187.1330). Odpowiednim trybem, w przypadku braku uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej, jest bowiem powiadomienie właściwego organu podatkowego o nieuregulowaniu opłaty na podstawie art. 11 ww. ustawy o opłacie skarbowej. Wobec tego złożenie dowodu zapłaty opłaty skarbowej po terminie wynikającym z ww. rozporządzenia Ministra Finansów (13 sierpnia 2013 r.), a przede wszystkim sama zapłata tej opłaty również po terminie (8 sierpnia 2013 r.), nie pozbawiało adwokata W. O. statusu pełnomocnika spółki, jaki wynika z treści dokumentu umocowania, złożonego organowi.

W ocenie organu, nie można rozpatrywać odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, tj. gdy decyzję organu pierwszej instancji doręczono stronie postępowania zamiast jej pełnomocnikowi (zob. sygn. III SA/Lu 181/11, System informacji prawnej LEX). W następstwie organ nie był uprawniony do merytorycznej oceny odwołania i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przeciwne postępowanie organu stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Spółka nie zgodziła się z postanowieniem organu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zarzuciła naruszenie art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio stronie a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, w następstwie, że nie weszła do obrotu prawnego, co w sposób oczywisty poderwało jej zaufanie do działania organów administracji publicznej.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi spółka wykazywała, że organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w drugiej instancji. Nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w celu wyjaśnienia czy i kiedy pełnomocnik spółki dowiedział się o decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie stało się tak, że pełnomocnik spółki dowiedział się o decyzji organu pierwszej instancji w dniu, w którym ta decyzja została doręczona samej spółce. Unormowanie dotyczące doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi powinno być odczytywane w powiązaniu z zasadami postępowania administracyjnego: praworządności, pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, udzielania niezbędnych informacji. W ocenie spółki, nieprawidłowe postępowanie organu pierwszej instancji w żadnym razie nie może powodować dla niej negatywnych skutków, a zaskarżone postanowienie zamyka spółce drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Z tego powodu jest ono rażąco sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Spółka złożyła odwołanie, działając w dobrej wierze i w zaufaniu do organu, wobec doręczenia jej decyzji. Zastosowała się do zawartego w niej pouczenia. W takich okolicznościach nie może być dotknięta negatywnymi skutkami błędnego doręczenia. Składając odwołanie, spółka wykazała się przecież należytą starannością. Organ pierwszej instancji, z własnej winy, pominął ustanowionego pełnomocnika i pomimo należytej staranności ze strony spółki, została ona pozbawiona ochrony prawnej, prawa do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W ocenie spółki, niezwłocznie należało doręczyć decyzję organu pierwszej instancji w sposób prawidłowy. W okolicznościach nin. sprawy stało się tak, że pomimo nieprawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, odwołanie od niej zostało złożone w sposób prawidłowy. Wobec tego, skoro prawo spółki do złożenia odwołania nie zostało ograniczone, a więc błąd organu pierwszej instancji nie wywołał dla niej żadnych negatywnych skutków, to należało rozpoznać sprawę co do istoty w drugiej instancji.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko oraz argumentację faktyczną i prawną, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie trzeba zgodzić się z organem, że w myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, nieuregulowanych nin. ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. Natomiast art. 60 u.f.p. dotyczy środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Zatem prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym tryb postępowania w sprawie mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji jest unormowany przez przepisy k.p.a.

Przechodząc zatem na grunt k.p.a., w pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę na art. 32 k.p.a. Stanowi on, że strona może działać przez pełnomocnika. Stosownie zaś do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno zostać udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu. Jednocześnie ani k.p.a., ani ww. ustawa o opłacie skarbowej nie wiążą ważności czy skuteczności pełnomocnictwa z uiszczeniem od niego stosownej opłaty skarbowej. Zatem skutki prawne, w postaci prawa do reprezentacji strony, wywołuje pełnomocnictwo zarówno z zapłaconą opłatą skarbową, jak i bez takiej opłaty. W każdej z tych sytuacji ustanowiony pełnomocnik reprezentuje stronę w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć przy tym trzeba, że w analizowanej sprawie nie zostały wykazane okoliczności natury faktycznej bądź prawnej, skutkujące wygaśnięciem pełnomocnictwa (dla przykładu: wypowiedzenie pełnomocnictwa, brak bądź utrata zdolności spółki do udzielenia umocowania).

Skoro więc spółka była reprezentowana przez pełnomocnika w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, pozostaje rozważyć, jakie znaczenie prawne ma doręczenie decyzji tego organu samej spółce, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Otóż w myśl art. 40 § 2 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z unormowania tego, w ocenie sądu, wynika wprost, że w sytuacji reprezentacji strony przez pełnomocnika organ nie ma wyboru, lecz jest zobowiązany przez ustawodawcę do doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, jeśli ma to być takie doręczenie, o jakim mówi k.p.a. Wobec kategorycznego brzmienia ww. regulacji tylko doręczenie w niej opisane, a więc w tym przypadku pełnomocnikowi strony, wywołuje skutki prawne na gruncie k.p.a. Jeśli jednak organ, pomimo ustanowienia przez stronę pełnomocnika, doręczy decyzję samej stronie, pomijając jej pełnomocnika, to dokona faktycznej czynności doręczenia, ale nie będzie to doręczenie decyzji w rozumieniu prawa - k.p.a. Taka faktyczna czynność doręczenia może być postrzegana wyłącznie jako informacja dla strony o treści rozstrzygnięcia i jego motywach, udzielona przez organ bez podstawy prawnej (w sposób pozaustawowy), która nie wiąże się dla strony, a także dla jej pełnomocnika, z żadnymi prawami ani obowiązkami.

W dalszej kolejności istotny jest art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przytoczone unormowanie jednoznacznie wyznacza moment początkowy i końcowy ustawowego terminu, w którym można złożyć odwołanie. Warto przy tym zauważyć, że odwołanie może złożyć zarówno sama strona, jak i jej pełnomocnik, ale to nie oznacza jeszcze, że organ jest uprawniony doręczyć decyzję zarówno stronie, jak też jej pełnomocnikowi.

Zestawienie art. 40 § 2 zd. pierwsze z art. 129 § 2 k.p.a., w ocenie sądu, prowadzi do wniosku, że doręczenie decyzji samej stronie wbrew art. 40 § 2 k.p.a. nie spełnia warunku z art. 129 § 2 k.p.a. w postaci doręczenia decyzji i w następstwie nie otwiera ustawowego terminu na złożenie odwołania. Sformułowanie, jakim ustawodawca posłużył się w art. 129 § 2 k.p.a. w brzmieniu "od doręczenia decyzji stronie" nie jest odstępstwem (wyjątkiem) od regulacji zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. Nie oznacza ono, że dla celów otwarcia ustawowego terminu na złożenie odwołania decyzję należy zawsze doręczyć samej stronie, nawet jeśli jest ona reprezentowana przez pełnomocnika. Zdaniem sądu, art. 129 § 2 k.p.a. nie funkcjonuje w oderwaniu od pozostałych unormowań prawnych, tworzących system procedury administracyjnej, uregulowanej w ramach k.p.a., ale jest systemowo z nimi powiązany, w tym z regulacjami k.p.a. dotyczącymi doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "od doręczenia decyzji stronie", jakie zostało zawarte w art. 129 § 2 k.p.a., oznacza więc, jeśli uwzględnić wykładnię systemową wewnętrzną, że ustawodawca ma na uwadze nie dosłownie doręczenie decyzji zawsze samej stronie, ale doręczenie, które wywołało skutek prawny w stosunku do strony (będzie to nie tylko doręczenie pełnomocnikowi, ale też dla przykładu w określonych sytuacjach domownikowi, sąsiadowi). Wobec tego wymóg doręczenia decyzji stronie, określony w art. 129 § 2 k.p.a., od którego rozpoczyna się bieg ustawowego terminu na złożenie odwołania, należy rozpatrywać według zasad i trybu doręczania decyzji przewidzianego w art. 39 do art. 49 i art. 109 k.p.a. Podsumowując tę część rozważań, w kwestii systemowego powiązania art. 129 § 2 k.p.a. z przepisami tej ustawy o doręczeniach, sąd podziela pogląd, w myśl którego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 228; A. Wróbel w opracowaniu komentatorskim do art. 40 i art. 129 k.p.a. w Systemie informacji prawnej LEX).

W ocenie sądu, nie ma też prawnego znaczenia okoliczność, że w sytuacji wadliwego (w rozumieniu niezgodnego z prawem) doręczenia decyzji samej stronie, zamiast jej pełnomocnikowi, uzyskuje ona czy może uzyskać wiedzę o treści decyzji i przekazać ją ustanowionemu pełnomocnikowi. Jest to bowiem argument pozaprawny. Ustawodawca nie wiąże skutków prawnych, w postaci rozpoczęcia biegu terminu na złożenie odwołania, z powzięciem wiedzy przez stronę o treści decyzji ani z przekazaniem otrzymanej decyzji do rąk ustanowionego pełnomocnika i powzięciem wiedzy o treści decyzji przez tegoż pełnomocnika. Taki skutek wywołuje natomiast doręczenie decyzji zgodnie z prawem. Zatem, w sytuacji doręczenia decyzji samej stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, nie ma prawnego znaczenia, jak strona postąpi z doręczoną jej decyzją. Podobnie nie ma znaczenia w takich okolicznościach, jak pełnomocnik wykorzysta informację o treści przekazanej mu przez mocodawcę decyzji. Co więcej, trzeba zauważyć, że również przy prawidłowym, czyli zgodnym z prawem doręczeniu decyzji, ustawodawca pozostawił poza zakresem regulacji prawnej w k.p.a. zagadnienie powzięcia wiedzy o treści decyzji przez stronę czy jej pełnomocnika. Z punktu widzenia art. 129 § 2 k.p.a. istotne jest bowiem tylko jej doręczenie, a kwestia czy z prawidłowo doręczoną decyzją strona (jeśli działa osobiście) bądź jej pełnomocnik (kiedy został ustanowiony w sprawie) zechcą się zapoznać i kiedy nie ma wpływu na rozpoznanie momentu, w którym rozpoczyna się termin na złożenie odwołania.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem stwierdza m.in. niedopuszczalność odwołania. Skoro decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona w myśl art. 40 § 2 k.p.a., to w następstwie nie został otwarty termin na złożenie odwołania w warunkach opisanych w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec tego odwołanie złożone w takich pozaustawowych okolicznościach należy kwalifikować jako niedopuszczalne. Sąd jest zdania, że w sytuacji doręczenia decyzji samej stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, nie dochodzi do doręczenia, jakiego wymaga art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i w związku z tym odwołanie jest składane, kiedy nie został otwarty termin na dokonanie tej czynności. Podkreślić przy tym trzeba, że termin na złożenie odwołania, jego moment początkowy i końcowy, zostały wyraźnie określone w art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. W tym zakresie ustawodawca nie daje swobody ani organowi, ani stronie i nie odwołuje się do okoliczności poinformowania o treści decyzji samej strony czy jej pełnomocnika, ani do wiedzy strony czy pełnomocnika o treści decyzji.

W kontekście argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą, trzeba jeszcze zatrzymać się na skutkach zastosowania przez organ art. 134 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie niesie dla niej niekorzystne skutki, zamyka drogę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu drugiej instancji. W ocenie sądu, tak nie jest, bowiem z chwilą doręczenia decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (a więc z chwilą doręczenia w rozumieniu prawa a nie jakiegokolwiek innego przyjętego przez organ sposobu powiadomienia strony o treści decyzji) rozpocznie się bieg terminu na złożenie odwołania, stosownie do treści art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. W tym terminie pełnomocnik spółki będzie uprawniony złożyć odwołanie (ewentualnie, stosownie do okoliczności, z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia). Dotąd ani strona skarżąca, ani organ nie wykazały aby nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z ar. 40 § 2 k.p.a.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że argument strony skarżącej o rzekomo niekorzystnych dla niej skutkach stanowiska organu, który zastosował art. 134 k.p.a., jest wynikiem wybiórczego spojrzenia na skutki prawne związane z doręczeniem decyzji. Zagadnienie to ma istotnie szerszy zakres. Otóż zatarcie granicy między doręczeniem w rozumieniu prawa - k.p.a. a doręczeniem faktycznym w jakikolwiek inny sposób (do czego w istocie zmierza argumentacja strony skarżącej) niesie istotne niebezpieczeństwo, że decyzja doręczona wbrew prawu zostanie zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności i to rozstrzygnięcie organ doręczy w ten sam sposób z obrazą prawa, a następnie wystawi tytuł wykonawczy i podejmie czynności egzekucyjne, skierowane do majątku spółki, w celu realizacji obowiązku, wynikającego z tej decyzji. Wówczas niewątpliwie należałoby mówić o istotnym naruszeniu interesu prawnego strony. W przekonaniu sądu, to właśnie wzgląd na praworządność i zaufanie obywateli do organów administracji publicznej wymaga konsekwencji w ocenie następstw niestosowania przez organ pierwszej instancji przepisów k.p.a. o doręczeniach. Przyjęcie, że doręczenie wbrew art. 40 § 2 k.p.a. otwiera jednak drogę do złożenia odwołania na podstawie art. 129 § 2 k.p.a. wymagałoby przyjęcia w dalszej kolejności, że organ jest uprawniony w ten sam sposób doręczyć postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie na tej podstawie wystawić tytuł wykonawczy i przeprowadzić postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji.

Takie relatywizowanie skutków naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., dzielenie ich na korzystne i niekorzystne dla strony, ma jeszcze jeden kontrargument systemowy. Otóż pomijanie pełnomocnika strony przy dokonywaniu doręczeń prowadzi do realizacji przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jej zaistnienie jest niezależne od wpływu na wynik sprawy. Wobec tego naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., także w powiązaniu z art. 129 § 2 k.p.a., powinno być (w rozumieniu obowiązku) brane pod uwagę bez względu na związek z wynikiem sprawy. Skoro naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. jest objęte przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to oznacza, że ustawodawca przypisał temu naruszeniu istotne znaczenie w każdych warunkach, bez względu na jego powiązanie z wynikiem sprawy.

W świetle powyższego, sąd w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym strona prawidłowo ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego decyzja organu pierwszej instancji powinna (w rozumieniu obowiązku) zostać doręczona temu pełnomocnikowi, zgodnie z jednoznaczną treścią art. 40 § 2 k.p.a. Skoro do takiego doręczenia nie doszło, to nie nastąpiło doręczenie, jakiego wymaga art. 129 § 2 k.p.a. W rezultacie więc nie rozpoczął się bieg ustawowego terminu na złożenie odwołania. Termin ten zostanie otwarty dopiero z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji w sposób odpowiadający przepisom k.p.a. Wówczas zostanie zrealizowany art. 129 § 2 k.p.a. w zakresie, w którym wyznacza moment początkowy terminu na złożenie dowołania.

Warto też raz jeszcze zauważyć, że ustanowienie pełnomocnika wywołuje zasadniczo różne skutki dla strony i dla organu. O ile strona jest uprawniona działać obok swego pełnomocnika czy nawet zajmować odmienne stanowisko, o tyle organ nie jest uprawniony wybierać czy będzie stosował jednoznaczny w swej treści art. 40 § 2 k.p.a. i doręczał decyzje wyłącznie ustanowionemu pełnomocnikowi, czy też nie.

W ocenie sądu, zapatrywanie prezentowane przez stronę skarżącą, w myśl którego pełnomocnik złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z zachowaniem wymogów z art. 129 § 2 k.p.a., mimo braku doręczenia mu tej decyzji, jest wprost sprzeczne z treścią ww. regulacji. Zakłada ono, że termin na złożenie odwołania może się rozpocząć w dowolny sposób, przez pozaustawową czynność faktyczną, nieobjętą zakresem art. 129 § 2 k.p.a.

Dla dopełnienia oceny prawnej trzeba odnotować, że orzecznictwo sądów administracyjnych w rozpatrywanej wyżej kwestii nie jest jednolite. Sąd w składzie orzekającym, kierując się przedstawionymi wyżej motywami, opowiada się za wykładnią art. 129 § 2 k.p.a., która będzie respektowała jego systemowe powiązanie z art. 40 § 2 k.p.a. i która w okolicznościach analizowanej sprawy doprowadziła organ do prawidłowego zastosowania art. 134 tej ustawy. Przede wszystkim nie jest to stanowisko, które można oceniać jako nadmiernie formalistyczne. Jest ono formalistyczne jedynie o tyle, o ile było to zamiarem samego ustawodawcy. Ponadto wiązanie skutków prawnych tylko z takim doręczeniem, jakie zostało unormowane w k.p.a., wbrew przekonaniu skarżącej spółki, jest dla strony gwarancją należytej ochrony jej interesów prawnych i to nie tylko w postępowaniu administracyjnym (por. wyżej nawiązanie do postępowania egzekucyjnego).

Tym samym sąd w sprawie nin. wpisuje się w stanowisko prawne przyjęte m.in. w sprawach sygn.: II OSK 810/05, II OSK 944/08, II GSK 509/10, II OSK 98/11, II SA/Wa 888/06, II SA/Wa 1855/07, II SA/Kr 1904/98, III SA/Łd 616/07, I SA/Kr 1787/09, IV SA/Gl 53/09, I SA/Gl 508/12, II SA/Gl 181/13, (powołane orzeczenia dostępne w Systemie informacji prawnej LEX; por. też A. Wróbel w opracowaniu komentatorskim do art. 40 i art. 129 k.p.a. w Systemie informacji prawnej LEX).

Z tych powodów niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.12.270 ze zm.).