Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 17/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, ust. 1art. 68 ust. 1 i ust. 1a, art. 72 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 155
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
article: art. 37 § 1, art. 109 § 1, art. 248
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 i § 1a, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy I. zobowiązuje Marszałka Województwa do doręczenia P. B.rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie przebiegu egzaminu państwowego na prawo jazdy; II. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz P. B. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. wpłynęło opatrzone tą samą datą pismo P. K. zatytułowane jako: "WNIOSEK – ZASTRZEŻENIA DOT. PREBIEGU CZĘŚCI PRAKTYCZNEJ EGZAMINU PAŃSTWOWEGO".

W treści pisma zawarto oświadczenie o wniesieniu zastrzeżenia do przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii A2 przeprowadzonego w dniu [...] września 2015 r.

Egzaminatorem przeprowadzającym egzamin na prawo jazdy w dniu [...] września 2015 r. był P. B.

Zastępca Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L. na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przekazał pismo P. K. z dnia [...] września 2015 r. jako skargę Marszałkowi Województwa L.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Marszałek Województwa L. zawiadomił P. K. o sposobie załatwienia wniesionej przez niego skargi z dnia [...] września 2015 r., uznając ją za nieuzasadnioną.

Pismo to doręczone zostało P. K. i Dyrektorowi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L.

W dniu [...] listopada 2015 r. do Marszałka Województwa L. wpłynął wniosek P. B. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego z dnia [...] listopada 2015 r. o doręczenie pisma wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi P. K. z dnia [...] października 2015 r. o sposobie rozpatrzenia skargi.

W piśmie tym wskazano, że P. B. będąc egzaminatorem przeprowadzającym egzamin, którego dotyczyła skarga jest również stroną postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa L. i winny być mu doręczane wszystkie pisma wydawane w toku tego postępowania. W uzasadnieniu takich twierdzeń powołano się na art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 40 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Marszałek Województwa L. odmówił P. B. doręczenia pisma z dnia [...] października 2015 r., którym zawiadomiono P. K. o sposobie załatwienia skargi.

W uzasadnieniu takiego stanowiska Marszałek Województwa L. wskazał, że egzaminator nie jest stroną postępowania skargowego wszczętego wskutek złożenia skargi przez osobę egzaminowaną na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy, który był przez niego prowadzony. Podkreślił, że zgodnie z art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, natomiast w sprawie prowadzone było postępowania skargowe, a nie postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. P. B. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa L. w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (sprawa o sygn. akt [...]).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] września 2015 r. do Marszałka Województwa L. wpłynęła skarga dotycząca egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, przeprowadzonego w dniu [...] września 2015 r. przez egzaminatora P. B. Wymienione postępowanie skargowe zostało zakończone przez organ pismem z dnia [...] października 2015 r. informującym o sposobie załatwienia skargi, przy czym jego odpis nie został doręczony P. B. W związku z tym pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa L. o przesłanie mu odpisu pisma z dnia [...] października 2015 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami egzaminator jest stroną postępowania wszczętego taką skargą. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Marszałek Województwa L. odmówił przesłania skarżącemu odpisu pisma z dnia [...] października 2015 r. wskazując, że w jego opinii egzaminator nie jest stroną postępowania skargowego wszczętego na skutek wniesienia przez osobę egzaminowaną skargi na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zdaniem Marszałka Województwa sprawa zainicjowana wniesieniem skargi jest rozpatrywana w trybie przewidzianym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi organ zawiadomił wyłącznie skarżącego. Zdaniem organu wszczęcie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach zaistnienia przesłanek do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy zawartych w art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Dopiero w takim przypadku, w opinii Marszałka Województwa, egzaminator uzyskuje status strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe w świetle przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Skarga wskazana w art. 68 ust. 1 tej ustawy jest pismem, które wszczyna postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Rozpatrzenie przez organ tej skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w danej sprawie istnieją podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Jak wynika z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zatem zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego powinien mieć zagwarantowany czynny udział we wszystkich stadiach tego postępowania. W konsekwencji, w myśl art. 40 k.p.a. winno mu być również doręczone pismo z dnia [...] października 2015 r. zawierające informację o sposobie załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa L. wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania skargowego w trybie przewidzianym przepisami działu VIII k.p.a., ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia (zażalenia na bezczynność organu) w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, braku formalnego skargi przez złożenie dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa lub dowodu wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę treść skargi, jej dopuszczalność i skuteczność nie jest uzależniona od wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., a nadto jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby potraktować pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r., obejmujące wniosek o doręczenie skarżącemu przez Marszałka Województwa L. pisma tego organu z dnia [...] października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/16 odrzucił skargę.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z treścią skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczyła ona bezczynności Marszałka Województwa L. w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, w związku z przekazanym Marszałkowi Województwa L. pismem zatytułowanym "Wniosek – zastrzeżenie dot. przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego", wniesionym przez egzaminowanego w dniu [...] września 2015 r. P. K., Marszałek Województwa, działając w trybie postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", rozdziału 2 "Skargi" (art. 227 i następne k.p.a.), w dniu [...] października 2015 r. skierował do wnoszącego skargę pismo zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, informując jednocześnie o treści pouczenia przewidzianego w art. 239 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, że postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.

W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja miała miejsce w sprawie, w której Marszałek Województwa L., jako organ wskazany w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, rozpatrzył w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. skargę dotyczącą egzaminu.

Ponadto, w związku z argumentacją skarżącego, iż skarga przewidziana w art. 68 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi pismo wszczynające postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, kierując się argumentacją skarżącego, skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie należałoby poprzedzić wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący nie wnosił jednak takiego zażalenia, co także skutkowałoby niedopuszczalnością skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.

Powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi zostało zaskarżone przez P. B. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1515/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/16 odrzucające skargę P. B. na bezczynność Marszałka Województwa L. w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w jego ocenie postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także oceny Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że w sprawie nie doszło do wyczerpania trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. w którym zwrócił się do Marszałka Województwa L. o doręczenie pisma organu wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi P. K. z dnia [...] października 2015 r. o sposobie rozpatrzenia skargi. Wskazano w nim, że pismo to powinien dostać również P. B. jako strona postępowania, stosownie do art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Nie budziło zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie uznać należy za znajdujące się w toku do czasu doręczenia decyzji w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy także egzaminatorowi, a to z uwagi właśnie na przywołany art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, zatem rzeczony "wniosek" organ powinien był potraktować jako zażalenie na swoją bezczynność, polegającą na niedoręczeniu pisma stanowiącego rozpatrzenie skargi co do istoty (będącego zatem decyzją administracyjną). O treści pisma przesądza bowiem jego treść, a nie tytuł. Skoro zaś treść pisma wyraźnie wskazuje na niezadowolenie skarżącego z uwagi na nie doręczenie mu w terminie pisma kończącego postępowania, to tym samym powinno być traktowane jako zażalenie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny takiej konstatacji nie podważało skierowanie pisma (zażalenia) z dnia [...] listopada 2015 r. do marszałka województwa lubelskiego, należało mieć wszak na uwadze, że w myśl art. 63 § 1 k.p.a. przez podania rozumie się żądania, wyjaśnienia, odwołania, a także właśnie zażalenia. Art. 65 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z kolei § 2 tego przepisu wyraźnie wskazuje, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Ze względu na te regulacje, marszałek województwa po otrzymaniu pisma pełnomocnika P. B. powinien był uznać się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia i przekazać niezwłocznie pismo będące zażaleniem organowi właściwemu – tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. – zawiadamiając jednocześnie o tym tego pełnomocnika. Uchybienie w zakresie oznaczenia organu właściwego przez pełnomocnika wynikać mogło w ocenie Sądu z precedensowego charakteru sprawy i wiążących się z tym wątpliwości, które rozwiewa w istocie dopiero niniejsze postanowienie. Z mocy art. 65 § 2 k.p.a. wniesienie przez P. B. zażalenia do marszałka województwa wywołuje skutki w zakresie terminu jak wniesienie zażalenia do organu właściwego.

Reasumując powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga została poprzedzona wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, wobec czego uznać należy, że nie jest niedopuszczalna z podanych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak przyjął to Sąd pierwszej instancji.

Za podstawę prawną wydanego orzeczenia uchylającego zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął art. 185 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ocena co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Dokonując oceny powyższych okoliczności należy mieć na uwadze, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1515/16 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/16 odrzucające skargę P. B. na bezczynność Marszałka Województwa L.

Powyższe orzeczenie, jako wydane w sprawie przez sąd wyższej instancji, wiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Niewątpliwie zatem w sprawie rozstrzygnięta została kwestia braku podstaw do odrzucenia skargi wniesionej na bezczynność organu w postępowaniu zainicjowanym skargą, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 poz. 155 ze zm. - dalej jako: "ustawa o kierujących pojazdami") czy to z uwagi na brak kognicji (właściwości) sądu administracyjnego do rozpoznania takiej skargi, czy też z uwagi na niedopuszczalność skargi spowodowaną niewyczerpaniem trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Kwestia ta przesądzona została orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie, w toku sprawowanego przez ten Sąd nadzoru judykacyjnego, które to orzeczenie wiąże tak Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i strony.

Powyższe nie rozstrzyga jednak czy w tego rodzaju sytuacji sąd administracyjny pierwszej instancji związany jest także wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji.

Czym innym pozostaje bowiem związanie wydanym w toku instancji orzeczeniem o charakterze formalnym, a czym innym związanie wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a.

Pomimo, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostało w sprawie na skutek wniesionej skargi kasacyjnej kwestia ta budzi istotne wątpliwości.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Co do zasady nie budzi wątpliwości, że w przypadku uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd ten związany jest wykładnią prawa materialnego i procesowego dokonaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w praktyce oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania, czy też kontestowania w inny sposób.

Tak w szczególności dzieje się wówczas, gdy zarówno sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny orzekały w sprawie merytorycznie co do jej istoty, wydając w sprawie orzeczenia w formie wyroków.

W przedmiotowej sprawie stan ten pozostawał częściowo odmienny.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie w związku z wniesioną skargą kasacyjną, jednakże czynił to w formie postanowienia, rozpoznając środek odwoławczy od postanowienie sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia skargi, a więc od orzeczenia o charakterze formalnym (incydentalnym).

Na znaczenie tego rodzaju okoliczności zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. II GSK 162/09 (System Informacji Prawnej LEX nr 596672), w uzasadnieniu którego wskazał, że postępowanie zażaleniowe dotyczy kwestii incydentalnych, nie może zatem w jego toku dojść do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Ewentualne związanie sądu I instancji poglądem wyrażonym przez NSA w postanowieniu wydanym na skutek zażalenia dotyczy danej kwestii incydentalnej. Na konieczność rozróżniania tego, czy orzeczenie sądu kasacyjnego dotyczy zasadności samej skargi, czy też kwestii incydentalnej (formalnej), zwracano także uwagę w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących braku podstaw do stosowania przepisów art. 203 i 204 p.p.s.a. wówczas, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

W przedmiotowej sprawie stan jest o tyle inny, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostało w związku z wniesioną skargą kasacyjną, a nie w postępowaniu zażaleniowym.

Jednakże ani sąd pierwszej instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny, nie orzekał w sprawie merytorycznie co jej istoty, tj. nie rozstrzygał w przedmiocie zasadności samej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w sprawie orzeczenie o charakterze formalnym o odrzuceniu skargi. W takim też przedmiocie orzekał również postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawową zasadą w działalności orzeczniczej sądu jest zasada samodzielności judykacyjnej sądu. Zgodnie z tą zasadą sąd jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego rozstrzygania wszelkich pojawiających się w sprawie kwestii, tak faktycznych, jak i prawnych.

Ograniczenia samodzielności judykacyjnej sądu muszą wynikać jednoznacznie z przepisów prawa i nie mogą być wykładane rozszerzająco.

W takiej sytuacji istotne wątpliwości musi budzić sytuacja, w której sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy co do jej meritum byłby z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w sprawie nie rozstrzygał co do zasadności samej skargi, lecz wypowiadał się jedynie w przedmiocie kwestii o charakterze incydentalnym (formalnym).

Związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie powinno wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony orzeczeniem sądu pierwszej instancji i zasadą związania granicami skargi kasacyjnej.

Granice kognicji sądu drugiej instancji wyznacza bowiem orzeczenie sądu pierwszej instancji oraz zakres, w jakim zostało ono zaskarżone środkiem odwoławczym.

W sprawie przedmiotem postanowienia sądu pierwszej instancji, jak i skargi kasacyjnej, pozostawała jedynie kwestia formalna dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność organu.

Pomimo istnienia tego rodzaju istotnych wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę ostatecznie przyjął, że z mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1515/16.

Po pierwsze wskazać należy, że dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. objęte są nie tylko wyroki, ale także i postanowienia zaskarżone skargą kasacyjną.

W szczególności wskazać należy, że w art. 185 § 1 p.p.s.a. mowa jest o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia. Termin ten odnosi się tak do wyroków, jak i postanowień sądu.

Formalnie rzecz biorąc brak jest więc podstaw do wykluczenia spod zastosowania przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. postanowień zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną.

Po drugie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r. wprost stwierdzono, że wydano je na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W sentencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawarto rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe pozostaje w zgodzie z utrwaloną już praktyką orzeczniczą sądów odwoławczych, która tłumaczona jest tym, że w przypadku uchylania tego typu rozstrzygnięć formalnych w przedmiocie odrzucenia skargi nie istnieje potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w znaczeniu wydania kolejnego orzeczenia w miejsce uchylonego, lecz wystarczy sprawie (skardze) nadać bieg (zob. W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., C. H. Beck i przywoływane tam poglądy piśmiennictwa prawniczego). Podzielając co do zasady to stanowisko zauważyć należy jedynie, że w praktyce procesu cywilnego orzeczenia uchylające tego rodzaju rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, jak przykładowo postanowienie o odrzuceniu pozwu, uznawane są nie za orzeczenia kasacyjne, lecz reformatoryjne. Wywodzi się bowiem, że w przypadku uchylenia przykładowo postanowienia o odrzuceniu pozwu dochodzi w istocie do zmiany rozstrzygnięcia, która to zmiana polega na wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia tamującego bieg sprawy.

Po trzecie wskazać należy, że na związanie w tego typu sytuacjach wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji wskazywał sam Naczelny Sąd Administracyjny. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko takie wyraził w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 marca 2016 r., I OPS 3/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ostatecznie przyjął, że z mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnia prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1515/16.

Związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r. skutkowało koniecznością uznania skargi za uzasadnioną.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że w sprawie wątpliwości skarżącego i organu nie budził ustalony stan faktyczny, który pozostawał bezspornym, lecz ocena prawna ustalonych prawidłowo okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r. wykładni prawa dokonał interpretacji wszystkich istotnych przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie.

I tak w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną.

W konsekwencji też należało stwierdzić, że postępowanie wszczęte pismem P. K. z dnia [...] września 2015 r. było postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skoro przedmiotem postępowania prowadzonego przed Marszałkiem Województwa L. było unieważnienie egzaminu państwowego na prawo jazdy to oczywistym jest, że jego stroną - jako egzaminator - powinien być również skarżący.

Wynika to z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, który wprost stanowi, że egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Skoro zaś stroną postępowania administracyjnego pozostawał skarżący to należało mu doręczyć odpis wydanej w sprawie decyzji - pisma z dnia [...] października 2015 r. (art. 109 § 1 k.p.a.).

Takiej wykładni przepisów prawa dokonał w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w szczególności, że pismo organu stanowiące rozpatrzenie skargi co do istoty było decyzją administracyjną.

W sprawie nie budzi wątpliwości to, że organ nie doręczył skarżącemu pisma stanowiącego rozpatrzenie skargi co do istoty.

Skoro organ nie podjął czynności, do których był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to tym samym dopuścił się bezczynności.

Stwierdzając bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do dokonania czynności, której zaniechał, tj. do doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W sprawie bezczynność spowodowana została nie brakiem jakiejkolwiek aktywności organu (organ udzielił skarżącemu stosownych wyjaśnień), lecz odmienną, od przyjętej ostatecznie, interpretacją przepisów prawa regulujących charakter i tryb rozpoznania skargi, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Wykładania prawa zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawał związany, jest jednak tylko jedną z możliwych w tej kwestii interpretacji spornych przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

Istnieją bowiem racjonalne i przekonywujące względy, które uzasadniałyby także interpretowanie przepisów art. 68 i 72 ustawy o kierujących pojazdami w sposób, w jaki dokonywał tego organ.

Na samym wstępie wskazać należy, że już brzmienie art. 67 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazuje na to, że skarga dotycząca egzaminu oraz uprawnienie do unieważnienia egzaminu to dwa odrębne i niezależna od siebie środki, przy pomocy których marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy.

Przede wszystkim jednak o tym, w jaki sposób może zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy rozstrzyga wprost art. 72 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy bądź z urzędu, bądź na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Treść tego unormowania jest wyraźna i jednoznaczna. Wynika zaś z niego, że jedynym podmiotem uprawnionym do skutecznego złożenia wniosku o unieważnienie egzaminu, czy też ściślej rzecz biorąc jedynym podmiotem, którego wniosek skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, jest dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Odmienną ocenę tej kwestii mogłoby uzasadniać umiejscowienie normy z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami w przepisie dotyczącym skargi na egzamin, na co wskazywał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny.

Tego typu argumentacja byłaby jednak jedynie argumentacją na poziomie wykładni systemowej.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że sama treść normy z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami w żaden sposób nie uzasadnia tezy o tym, że złożenie przez osobę poddawaną egzaminowi skargi dotyczącej egzaminu skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Z przepisu art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami wynika bowiem jedynie to, że egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Z treści tego przepisu nie wynika, by postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy było tożsamym z postępowaniem ze skargi dotyczącej egzaminu.

Odwoływanie się w takiej sytuacji do rezultatów opartych na dyrektywach wykładni systemowej może budzić istotne wątpliwości, albowiem prowadzą one do wykładni contra legem, tj. do wykładni sprzecznej z wyraźnym przepisem prawa - art. 72 ustawy o kierujących pojazdami.

Zwrócić należy przy tym uwagę na to, że norma art. 68 ust. 1a została dodana do ustawy o kierujących pojazdami dopiero w 2014 r.

Wychodząc z założenia o racjonalności ustawodawcy trudno jest zaś przyjmować, że w taki właśnie sposób, tj. poprzez zamieszczenie lakonicznego pojedynczego uregulowania, ustawodawca chciał dokonać zmiany ustawy, czy też potwierdzenia nie do końca jasnego charakteru skargi, o której mowa w art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, na co wskazywał w postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny.

W istocie bowiem dodanie do art. 68 ustawy o kierujących pojazdami przepisu ustępu 1a nic nie wyjaśniło jeżeli chodzi o charakter skargi dotyczącej egzaminu. Wprost przeciwnie dokonanie nowelizacji ustawy w taki sposób stan ten uczyniło wyjątkowo niejasnym.

Wychodząc zatem z założenia o racjonalności ustawodawcy można by twierdzić, że gdyby istotnie celem działania prawodawcy była, czy to zmiana charakteru skargi z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, czy też wyjaśnienie wątpliwości co do rzeczywistego charakteru prawnego tej skargi, to uczyniłby to w sposób wyraźny i jednoznaczny, w szczególności zmieniając w odpowiedni sposób przepis art. 72 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.

W podobny sposób można by także oceniać ograniczenie w ustawie o kierujących pojazdami terminu do wniesienia skargi, czy też uregulowanie trybu jej wnoszenia.

Skarga z art. 248 k.p.a. pozostaje bowiem maksymalnie odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki. Z uwagi zaś na doniosłość społeczną instytucji egzaminu na prawo jazdy celowym mogło być wprowadzenie dodatkowych - względem "zwykłego" postępowania skargowego - uregulowań, które zapewniłyby sprawny i należyty nadzór nad przebiegiem egzaminu, nie dopuszczając przy tym do nieuzasadnionego wykorzystania tego środka, w szczególności poprzez wnoszenie skargi w terminach odległych od dnia przeprowadzenia egzaminu. Skarga z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami jest jednym ze środków, przy pomocy których marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy. Skarga taka może dostarczyć marszałkowi informacji wskazujących na to, że egzamin został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, co ostatecznie może także skutkować wszczęciem z urzędu przez marszałka województwa postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Czym innym jednak pozostaje przedstawienie marszałkowi województwa czy to w drodze skargi, czy też w inny dowolny sposób informacji o tym, że egzamin na prawo jazdy przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a czym innym uznanie, że samo złożenie takiej skargi skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Powyższe wywody wskazują na to, że przepisy art. 68 i 72 ustawy o kierujących pojazdami mogły być zatem interpretowane także w taki sposób, w jaki dokonywał tego organ.

W takiej zaś sytuacji brak było podstaw do uznania, że bezczynność organu spowodowana odmienną wykładnią przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Jak trafnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa miałoby miejsce wówczas gdyby dopuszczono się rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa w zakresie regulacji istotnych i nie uzasadniających odmiennych ocen. Nie stanowi zaś takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ stosujący prawo za jedną z możliwych i racjonalnie uzasadnionych interpretacji przepisów prawa.

Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa przez organ nie miało charakteru oczywistego.

Mając na uwadze powyższe, w tym szczególności związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punktach I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, nie zawarł w skardze wniosku o zwrot kosztów.

Wniosek taki zgłoszony został natomiast we wniesionej skardze kasacyjnej. Jako, że wniosek ten nie został ograniczony jedynie do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd uznał, że miał on charakter ogólny i odpowiadał art. 209 p.p.s.a.

Na poniesione przez skarżącego koszty postępowania składały się kwoty: 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (k.8), 100 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.88, 91), 100 zł uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (k.46, 49) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym przed sądem administracyjnym pierwszej i drugiej instancji w łącznej kwocie 360 zł.

Z uwagi na to, że skarga wniesiona została przed dniem 1 stycznia 2016 r., na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804), wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustalono zgodnie z przepisami § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2015, poz. 1078).