Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2004/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także: "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Ministra Finansów nr [...]

z dnia [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy – po wznowieniu postępowania – uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 25 października 2012 r. Spółka wniosła

o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w G.

W uzasadnieniu swojego wniosku Skarżąca wskazała, iż zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na fakt wydania w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11.

Na podstawie art. 243 § 1 i 2 w zw. z art. 240 § 1 pkt 11 oraz art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej Minister Finansów postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r., w celu przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 243 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "Ordynacja podatkowa", "O.p.").

Po przeprowadzeniu postępowania Minister Finansów nie stwierdził istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 O.p. i tym samym - stosownie do art. 245 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r.

Pismem z dnia 2 września 2013 r. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia:

art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 245 § 1 pkt 2 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy organ był zobligowany do uchylenia decyzji ostatecznej,

art. 120 i art. art. 121 § 1 O.p. poprzez niezastosowanie wskazanych w nich zasad postępowania i odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Finansów mimo istnienia wyraźnego wpływu wyroku Trybunału na niniejszą sprawę,

art. 122 oraz 187 § 1 O.p. poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy wejście w życie ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 138 spowodowało dalece negatywny wpływ na sprzedaż automatów hazardowych,

- art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - tzw. dyrektywa notyfikacyjna (Dz. U. UE.L.98.204.37, z późn. zm.).

Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

W skardze na decyzję z dnia [...] października 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 233 § 1 pkt 1 lit. a O.p. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w G., podczas gdy:

- organ powinien zastosować art. 233 § 1 pkt 2 lit. a, tj. uchylić ww. decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. i orzec co do istoty sprawy, a mianowicie uchylić ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2010 r.;

2) naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. art. 245 § 1 pkt 2 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w G., podczas gdy:

- organ był zobligowany do uchylenia ww. decyzji, a to ze względu na istnienie przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt. 11 O.p., tj. przesłanki wyraźnego wpływu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej również jako "TS UE") z dnia 19 lipca 2012 roku, w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r. (Dz. U. C 295/12), na treść ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r.;

3) naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 4, poz. 27, tekst jedn.), poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy:

- konsekwencją wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie powinno być wydanie na podstawie art. 245 § 1 pkt 1 O.p. decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, tj. wydaniu decyzji o udzieleniu Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w G.;

4) naruszenie art. 120 O.p. poprzez niezastosowanie zasady, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, a mianowicie:

- całkowicie bezpodstawną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., mimo wystąpienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 O.p. obligującej organ do uchylenia decyzji ostatecznej (art. 245 § 1 pkt 1);

5) naruszenie art. 121 § 1 O.p. poprzez niezastosowanie zasady, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych,

- wydanie przez organ zaskarżonej decyzji i sposób prowadzenia postępowania oraz liczne błędy proceduralne w sprawie budzą wiele wątpliwości skarżącej Spółki. W szczególności wątpliwości budzi niczym nieuzasadniona odmowa uchylenia ostatecznej decyzji, mimo istnienia wyraźnego wpływu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 roku, w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 oraz wydanych na jego podstawie szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2012 roku do sygn. akt: III SA/Gd 493/12, III SA/Gd 519/12, III SA/Gd 560/12, III SA/Gd 526/12, III SA/Gd 527/12, III SA/Gd 530/12, III SA/Gd 543/12, III SA/Gd 544/12, III SA/Gd 545/12 , III SA/Gd 546/12, III SA/Gd 548/12, III SA/Gd 554/12, które ponadto ostatecznie potwierdzają techniczny charakter przepisów, konieczność ich notyfikacji do Komisji Europejskiej i nakaz ich niestosowania do czasu notyfikowania, na treść decyzji Ministra Finansów z dnia 14 maja 2010 r.;

6) naruszenie przepisów art. 122 oraz 187 § 1 O.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy wejście w życie ustawy o grach hazardowych (w szczególności przepisu art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych - Dz. U. z 2009 r. Nr 209, poz. 1540) spowodowało dalece negatywny wpływ na sprzedaż automatów hazardowych, podczas gdy jest to okoliczność kluczowa dla ustalenia czy sporne przepisy wymagały notyfikacji, a zatem czy mogą być stosowane.

7) naruszenie art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 129 ust. 2 UGH, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego, co potwierdzają:

- Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r.,

- wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (opublikowany w Dz. U. UE z 29 września 2012 r.; 2012/C 295/19),

- wyroki Sądów Krajowych, w tym w szczególności wyroki WSA w Gdańsku o następujących sygnaturach: III SA/Gd 519/12, III SA/Gd 560/12, III SA/Gd 526/12, III SA/Gd 527/12, III SA/Gd 530/12, III SA/Gd 543/12, III SA/Gd 544/12, III SA/Gd 545/12, III SA/Gd 546/12, III SA/Gd 548/12, III SA/Gd 554/12,

- wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 roku, sygn. akt II GSK 307/11.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. pisma z dnia 24 września 2013 r. oraz pisma z dnia 25 października 2013 r. przedstawionych przez podmioty pochodzące z krajów Unii Europejskiej (Austria - firma "A. GmbH. Czechy - firma A. a.s.). w których expressis verbis przedstawiono wpływ wejścia w życie ustawy o grach hazardowych na sprzedaż automatów - do gier hazardowych oraz części do takich automatów - gdzie wskazane dowody przeprowadzone zostaną na okoliczność ustalenia faktycznego i istotnego wpływu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych na sprzedaż automatów do gier hazardowych oraz części do takich automatów na tynku polskim oraz unijnym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w sferze ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak w zakresie zastosowanych do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oddalenia przez Sąd wniosku o dopuszczenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu stwierdzić należy, iż Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.), natomiast nie czyni własnych ustaleń. Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a. jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04 niepubl.).

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wznowienie pozwala tylko wtedy ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę zakończoną ostatecznym rozstrzygnięciem, jeżeli postępowanie, w którym zostało ono wydane było dotknięte wadą określoną w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. W przedmiotowym przypadku Minister Finansów na wniosek strony zbadał formalną podstawę wznowienia z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji.

Organ po wydaniu w dniu 3 kwietnia 2013 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r., przeprowadził postępowanie co do wskazanej przesłanki wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i odmówił uchylenia weryfikowanej decyzji uznając, że odpowiada ona prawu.

Weryfikowaną decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku Spółki

o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Skarżąca oparła swoje żądanie wznowienia postępowania w sprawie na przesłance

z art. 240 § 1 pkt.11 O. p. i wskazała, że przesłankę tę spełnia wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. wydany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE")

w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11.

Wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2009 r., poprzedzający wydanie weryfikowanej decyzji dotyczył udzielenia, w oparciu o przepisy prawa materialnego

z ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – art. 24 ust. 1 (Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: "u.g.z.w."), zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach w salonie gier na automatach. Sąd zaznacza, że u.g.z.w. przewidywała możliwość, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, urządzania i prowadzenia gier na automatach w salonie gier lub w kasynie gry (art. 7 ust. 1). W salonie gier dopuszczalna była maksymalna ilość automatów w wielkości 70 sztuk (od 15 do 70 sztuk), a w kasynie gier 30 sztuk (od 5 do 30 sztuk), w myśl art. 9 pkt.1 lit a i b u.g.z.w. Gry na automatach zdefiniowane zostały

w art. 2 ust. 2a u.g.z.w. jako gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej także: "u.g.h.", "ustawa o grach hazardowych"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r. i została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 30 listopada 2009 r., powtórzono ten przepis wymieniając dodatkowo urządzenie komputerowe oraz podkreślając element losowości w tej grze (art. 2 ust. 3 u.g.h.), a także rozszerzono definicję o część stwierdzającą, że grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy.

Przypomnieć też należy, że ustawa z 1992 r. przewidywała prowadzenie działalności gospodarczej, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach

o niskich wygranych (art. 7 ust. 1a u.g.z.w.). Grami na automatach o niskich wygranych były gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych

o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła być wyższa niż 0,07 euro. Równowartość 15 euro i 0,07 euro ustalało się według kursu kupna, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego. Nowa ustawa nie przewiduje gier na automatach

o niskich wygranych, przy czym wniosek skarżącej o uzyskanie zezwolenia nie dotyczył automatów do gry o niskich wygranych.

Weryfikowaną decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie wydania powyższego zezwolenia. Umorzenia dokonano na podstawie przepisu przejściowego

z art. 129 ust. 2 u.g.h. stanowiącego, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Powyższy przepis został wprowadzony jako regulacja prawna przejściowa odnosząca się do zaistniałych zmian dotyczących reglamentacji w prowadzeniu działalności gospodarczej w grach hazardowych. Wspomniana ustawa z 1992 r. utraciła bowiem moc na podstawie art. 144 ustawy o grach hazardowych.

We wskazanym w podstawie wznowieniowej wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.,

w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiadał na pytania prejudycjalne dotyczące tego, czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - tzw. dyrektywa notyfikacyjna (Dz. U. UE.L.98.204.37. ze zm.), powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który: zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca urządzania gry (w sprawie C-213/11); zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność

w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w sprawie C-214/11); zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w sprawie C – 217/11). Pytania prejudycjalne dotyczyły zatem przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych tj. art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2.

Zgodnie z art. 1 pkt. 11 dyrektywy 98/34/WE "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie

z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze

i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują zatem:

– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Przepis art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nakłada natomiast na państwa członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazana Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. Wraz z tekstem przepisów powinny przekazać także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie została ona wyraźnie ujęta w projekcie oraz tekst podstawowych przepisów prawnych oraz innych regulacji, które zasadniczo i bezpośrednio dotyczą normy, jeżeli znajomość tego tekstu jest niezbędna do prawidłowej oceny implikacji, jakie niesie za sobą projekt przepisów technicznych.

Z sentencji wskazanego przez skarżącą wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. wynika, że: "artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm

i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy

z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Dla sprawy niniejszej powyższe oznacza, że konieczne było zbadanie, czy wprowadzone zmiany mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów do gier, czy automaty do gier mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał przypomniał, że zgodnie z jego wcześniejszym orzecznictwem z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE wynika, że pojęcie "przepis techniczny" obejmuje trzy kategorie przepisów, tj. specyfikacje techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy oraz zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów, wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Wyjaśnił także, że przepisy należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych, wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, (czyli mogą być traktowane jako owe zakazy), jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania (pkt 31). Orzekł także, że przepisy krajowe ustawy o grach hazardowych można uznać za przepisy techniczne w rodzaju "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu (pkt 35 wyroku, tak też w wyroku w sprawie Lindberg, C - 267/03, pkt 72). Uznał również, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych (pkt 36 zdanie pierwsze).

Trafnie organ podkreślał w przedmiotowej sprawie, że przywołany wyrok TSUE odnosi się do gry na automatach o niskich wygranych, a wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gry na automatach do gry, czyli nie tożsamych w odniesieniu do automatów objętych wyrokiem. Słusznie organ podkreślał, że orzeczenie TSUE wskazuje na "potencjalnie techniczny charakter" powyższych przepisów przejściowych, czyli nie przesądza ich technicznego charakteru, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia sądowi krajowemu. Nie jest natomiast słuszny pogląd strony skarżącej, że Trybunał przesądził zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach poza kasynami gry, nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne. Określenia użyte w orzeczeniu, że określone przepisy krajowe "mogą" powodować ograniczenia, czy że "mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza, że ustalenia, czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. Zatem, w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt 37, 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości (wyrok WSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 119/13, wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 424/11. sygn. akt II GSK 423/11, sygn. akt II GSK 307/11, z dnia 19 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 476/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach zawarł zalecenia co do postępowania organu w przedmiocie wniosków o udzieleniu/przedłużeniu zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach. Tym samym i wbrew twierdzeniom Strony, TSUE w wydanym wyroku nie przesądził o technicznym charakterze wskazanych wyżej przepisów ustawy o grach hazardowych. W przeciwnym razie rozważania NSA byłyby bezprzedmiotowe.

Powyższą interpretację potwierdzają wyroki sądów administracyjnych, wydanych po wyroku Trybunału Sprawiedliwości.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny już po wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 19 lipca 2012 r. nie umorzył postępowania w sprawie dotyczącego art. 135 ust. 2 u.g.h.

i uznał moc obowiązującą tego przepisu, więc nie można podważyć mocy obowiązującej także innych przepisów tej ustawy. Z tej także przyczyny zasadne jest przyjęcie, że przepisy przejściowe nie mają charakteru technicznego.

Przyjmując wskazówki zawarte w ww. wyroku TSUE w odniesieniu do treści art. 129 ust. 2 u.g.h. w zakresie, w jakim stanowił on podstawę wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, tj. w zakresie umorzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na urządzanie

i prowadzenie gier na automatach, Sąd w składzie orzekającym uznał, że przepis art. 129 ust. 2 nie kwalifikuje się do żadnej z ww. trzech kategorii przepisów technicznych

w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Regulacja nie dotyczy produktów (automatów do gier) w taki sposób, że mogłaby wpływać istotnie na ich właściwości lub sprzedaż (inne wymagania) oraz nie wprowadza zakazów, które wiązałyby się z trzecią, wyżej wymienioną kategorią przepisów technicznych.

Przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie może być również uznany za specyfikację techniczną. Nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej reglamentowanej działalności. Stanowi tylko tyle, że postępowania

w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Natomiast nie ma w nim odniesień dotyczących urządzeń do prowadzenia gier. Nie można też doszukać się w nim pośredniego ograniczenia w obrocie automatami do gry. Wynika to z faktu, że automaty do gier urządzanych pod rządami poprzedniej ustawy, w salonach gier, mogą być obecnie wykorzystane w kasynach gry. Ich wykorzystanie nie łączy się z jakąkolwiek przeróbką techniczną i koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów z tego tytułu.

Zmiana regulacji w zakresie urządzania gier na automatach nie wiąże się dla podmiotów prowadzących dotychczas działalność w zakresie salonów gier na automatach z większymi utrudnieniami. Procedura uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry przebiega w zasadzie w tożsamy sposób co niegdyś procedura uzyskania zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. Odmienność stanowią jedynie zmienione w stosunku do poprzedniej regulacji limity lokalizacyjne, określone w art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Wraz z przesunięciem działalności do kasyn ustawodawca zwiększył maksymalną ilość automatów, które mogą być eksploatowane w kasynie gry do 70 sztuk (co odpowiada maksymalnemu limitowi automatów eksploatowanych w salonach gier na automatach, na podstawie ustawy o grach

i zakładach wzajemnych). Podkreślić też należy, że ustawa o grach hazardowych nie wprowadziła żadnych barier dla wykorzystania tych automatów w innych państwach członkowskich UE. Przepisy ustawy o grach hazardowych nie stanowią przeszkody dla obrotu automatami do gry na obszarze UE, jeżeli przedsiębiorcy są zainteresowani zarobkowym ich wykorzystaniem w obrocie gospodarczym na jednolitym rynku unijnym. Jest wiele krajów członkowskich, które dopuszczają urządzanie gier na automatach poza kasynami (Belgia, Chorwacja, Bułgaria, Dania, Finlandia, Niemcy, Węgry, Łotwa, Malta, Czarnogóra, Norwegia, Litwa, Słowenia, Szwecja, Holandia i Szwajcaria). Rynek automatów do gier w Europie jest znaczny. Tym samym, nie sposób mówić

o nieistnieniu innego możliwego zastosowania dla automatów do gier, które wykorzystywane były w salonach gier na automatach. Ponadto, co słusznie zauważył organ, nie można wykluczyć takiej modyfikacji automatów, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu ustawy o grach hazardowych (a więc de facto przekształcenia ich w automaty zręcznościowe), co spowoduje, że ich wykorzystywanie na rynku nie będzie podlegało przepisom ustawy o grach hazardowych.

O możliwości wykorzystania automatów do gry stanowią dane wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na przestrzeni roku 2008 średnio w jednym salonie gier eksploatowanych było 27 automatów, w 2009 r. - średnio 27 automatów,

w 2010 r. - średnio 27 automatów, a w 2011 r. - 27 urządzeń, podczas gdy dopuszczalny maksymalny limit automatów do gier to 70 sztuk. Zatem w przypadku salonów gier na automatach ustawowe limity były wykorzystywane w mniej niż 50%. Natomiast w przypadku kasyn gry na przestrzeni roku 2008 eksploatowano w jednym kasynie gry średnio 24 automaty, w 2009 r. - średnio 24 automaty, w 2010 r. - średnio 23 automaty, a w 2011 r. - średnio 23, podczas gdy maksymalny limit wynosił do końca 2009 r. - 30 automatów do gry, a od 1 stycznia 2010 r. - 70 sztuk automatów do gry.

Zatem, skoro pod rządami spornych przepisów ustawy o grach hazardowych automaty do gier mogą być nadal skutecznie komercjalizowane w Polsce, a także mogą być komercjalizowane na ogromnym rynku gier hazardowych poza granicami państwa polskiego, to tym samym nie można powiedzieć, aby doszło w ten sposób do "istotnego wpływu na obrót" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE.

Przypomnieć należy, że według art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE "inne wymagania" oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki muszą mieć wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem z czysto literalnego brzmienia art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE wynika, że przepis ten mówi

w tym kontekście jedynie ogólnie o "obrocie" produktami, stwierdzając, że "innymi wymaganiami" są warunki, które na taki obrót mogą istotnie wpłynąć. Płynie z tego logiczny wniosek, że jeżeli obrót danym produktem, w tym też automatem do gier

i automatami do gier o niskich wygranych, jest pod rządami określonych przepisów nadal dopuszczalny w układzie trans-granicznym, to tym samym obrót ten nie zostaje ograniczony, a w każdym bądź razie nie zostaje ograniczony w stopniu istotnym, zaś przepisy regulujące ów obrót nie mogą być wówczas uznane za "inne wymagania"

w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE. Art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE mówi ogólnie o "obrocie", a nie bynajmniej o "obrocie krajowym", i dlatego też potencjalny dozwolony prawnie obrót transgraniczny również musi być uwzględniony przy kwalifikacji danych przepisów jako "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE.

Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, że art. 129 ust. 2 u.g.h. stanowi przeszkodę w handlu automatami do gier. Przepis niebędący przeszkodą w handlu wewnątrzunijnym i niestanowiący przeszkody w swobodnym przepływie towarów nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie podlega on obowiązkowi uprzedniej notyfikacji na podstawie tej dyrektywy. Zdaniem Sądu powyższy przepis nie ma charakteru technicznego.

Sąd podkreśla również, że państwa członkowskie mają pełną swobodę

w wyborze systemu regulacji sektora hazardowego - w tym w wyborze wartości, które decydują się chronić poprzez taki system. W ramach tej swobody państwa mogą wybrać pomiędzy absolutnym zakazem urządzania gier hazardowych, częściowym zakazem bądź przyzwoleniem połączonym z systemem nadzoru i kontroli nad sektorem (por. wyrok ETS w sprawie C-124/97), przy zachowaniu wymogu proporcjonalności (por. wyrok ETS w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica

i inni; wyrok ETS w sprawie C-65/05 Komisja p-ko Republice Greckiej).

Przypomnieć też należy, że dyrektywa ma na celu ochronę – w drodze kontroli prewencyjnej – swobody przepływu towarów, która jest jedną z podstaw Unii Europejskiej, oraz że kontrola ta jest konieczna, ponieważ przepisy techniczne objęte dyrektywą mogą stanowić przeszkody w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, dopuszczalne jedynie pod warunkiem, iż są niezbędne dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego (zob. wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r.

w sprawie C-194/94 CIA Security International, Rec. s. I-2201, pkt 40, 48; z dnia

8 września 2005 r. w sprawie C-303/04 Lidl Italia, Zb.Orz. s. I-7865, pkt 22; z dnia

9 czerwca 2011 r. w sprawie C-361/10 Intercommunale Intermosane i Fédération de l’industrie et du gaz, Zb. Orz. s. I-5079, pkt 10).

Zgodnie z pkt 2 preambuły dyrektywy rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez wewnętrznych granic, w którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału; zatem zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych dotyczących przepływu towarów oraz środków o skutkach równoważnych jest jedną z podstawowych zasad Wspólnoty. Zasadnie zatem organ, mając na uwadze zarówno cel, jaki ma realizować dyrektywa, jak i dotychczasowe orzecznictwo TSUE, słusznie przyjął, że nie sposób rozpatrywać kwestii wpływu przedmiotowych przepisów na sprzedaż produktu tylko i wyłącznie na rynku krajowym.

Reasumując, przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie

z jej przepisami przejściowymi, stanowią regulacje niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie TSUE dotyczącym swobody przepływu towarów. Tym samym nie są one w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów przeszkodami (ograniczeniami) w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei nie będąc przeszkodami w swobodnym przepływie towarów omawiane tutaj przepisy nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

Uprawiony jest również pogląd, że znaczenie działalności w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych ma charakter marginalny i to odnosi się także do automatów do gier, które urządzane były w salonach gier na automatach. Trafnie uznał Minister Finansów w odniesieniu do segmentu działalności w zakresie salonów gier na automatach, że przepisy objęte wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego.

Należy ponadto wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, nieuprawnione jest twierdzenie, iż brak notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej powoduje, że ustawa ta nie może być stosowana. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039), nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Żaden z przepisów Konstytucji nie normuje tej kwestii, ani też nie odwołuje się do niej wprost, czy nawet pośrednio, co wskazuje na to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku notyfikacji jako elementu konstytucyjnej procedury ustawodawczej. Instytucję notyfikacji należy postrzegać jako swoistą formę unijnej kontroli prewencyjnej, która służy sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów. Nie stanowi ona o współdecydowaniu Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie stanowionych w porządku krajowym ustaw, a uwzględnienie ewentualnych opinii i uwag ww. podmiotów odbywa się na zasadzie "tak dalece, jak to będzie możliwe". Sąd pogląd ten wraz z przytoczoną argumentacją w pełni podziela.

Stwierdzenie braku technicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. powoduje, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa powodująca zmianę weryfikowanej decyzji. Wskazana w sprawie przesłanka wznowienia postępowania

z art. 240 § 1 pkt. 11 O.p. jednoznacznie i bezwarunkowo wskazuje, iż wyrok TSUE musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. O tym, czy dany wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej może być podstawą do wznowienia postępowania nie przesądza sam fakt wydania go po wydaniu decyzji ostatecznej, lecz wyrok ten musi dotyczyć również wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania danej decyzji i mieć wpływ na dokonywaną po wydaniu decyzji ostatecznej ocenę jej zgodności z prawem unijnym w ten sposób, że w świetle orzeczenia Trybunału powinna zapaść decyzja o innej treści.

Oceniając natomiast wpływ wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE na właściwości lub sprzedaż automatów podkreślić należy, że działalność w zakresie gier na automatach może być kontynuowana w kasynach gry. Zmiana regulacji nie skutkuje utrudnieniami dla podmiotów dotychczas prowadzących działalność w zakresie salonów gier na automatach. Obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają nowym podmiotom łatwiejszy dostęp do rynku hazardowego - zwiększono bowiem maksymalną ilość automatów, które mogą być eksploatowane w kasynie gry. Automat do gry znajdujący się w salonie może być eksploatowany bez zmiany jego właściwości. Słusznie w tym kontekście zauważył organ, że fakt zmiany miejsca, modyfikacji sposobu użytkowania automatu do gry nie może być uznany za wpływający istotnie na jego właściwości.

Konsekwentnie, powyższa analiza wskazuje, że organ we właściwy sposób odniósł się do treści Dyrektywy 98/34/WE, słusznie nie stwierdził istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej i tym samym - stosownie do art. 245 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - odmówił uchylenia weryfikowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a.