Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 247/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska Leszek Włoskiewicz Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 91/05 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 91/05 oddalił skargę D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obu instancji spełnia wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe.

W drodze aktualizacji wywiadu środowiskowego organ ustalił sytuację materialną, rodzinną i bytową strony, uzupełniając tak poczynione ustalenia o dowody z dokumentów. Poczynione przez organ ustalenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy od 1 września 2004 r. do 30 października 2004 r. Ustalenia te były wyczerpujące i nie są dowolne. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie ograniczył się do oceny zarzutów odwołania, badając sprawę ponownie przestrzegając zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Decyzje organów obu instancji wskazują także na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 34 poz. 543 z późn. zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (...) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z ustępu 2 tego artykułu wynika dalej, że w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Przywołując poza tym przepisem normy ustawy dotyczące kryterium dochodowego i dochodu rodziny, zwrócono także uwagę na mający w sprawie zastosowanie przepis przejściowy ustawy, a to art. 147 ust. 1 pkt 2 określający minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2004 r. Odnosząc te przepisy materialne do ustaleń faktycznych dotyczących rodziny skarżącego organy wykazały prawidłowo wysokość zasiłku okresowego, do której D. A. jest uprawniony, a to kwoty 127,52 zł. Sąd wywody te podzielił. Zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż wysokość świadczenia ogranicza jedynie art. 3 ust. 4 ustawy jest chybiony. W myśl tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Norma ta należy do ogólnych przepisów ustawy określających m.in. cele pomocy społecznej. Nie może być ona samodzielnie podstawą roszczenia w odróżnieniu od cytowanych zapisów art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. W toku postępowania sądowego skarżący podniósł także zarzut wadliwości decyzji wobec nieuwzględnienia uchwały Rady Miasta [...] opartej na przepisie art. 38 ust. 6 ustawy przewidującym uprawnienie rady gminy do podwyższenia minimalnych kwot zasiłku okresowego. Z informacji Urzędu Miasta [...] z 30 września 2005 r. wynika, że Rada Miasta nie podjęła uchwały w trybie art. 38 ust. 6 ustawy. Ustawa nie obliguje organu gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego. Daje jedynie uprawnienie, które może być realizowane w praktyce stosownie do możliwości budżetowych gminy. Zdaniem Sądu brak takiej uchwały nie jest przejawem dyskryminacji członka wspólnoty gminnej uprawnionego do świadczeń pomocy społecznej z mocy ogólnych przesłanek wyrażonych w art. 7 i 8 w związku ze szczególnym przepisem art. 38 ustawy. Takie podjęcie uchwał przez Radę Miasta [...] w oparciu o inne delegacje ustawy (np. w trybie art. 43 ust, 1 i 10 ustawy czy art. 96 ust. 4 ustawy) nie stanowi podstaw, nie może być argumentem na korzyść skarżącego, starającego się wykazać obligatoryjność wydawania aktów prawa miejscowego z mocy art. 38 ust. 6 ustawy.

Zdaniem Sądu brak podjęcia przez radę gminy uchwały nie narusza art. 32 Konstytucji. Przepis ten nie stanowi podstawy do wywiedzenia samoistnego roszczenia o wyższy zasiłek okresowy, gdyż wysokość takiego świadczenia pomocy społecznej reguluje ustawa lub fakultatywna uchwała podjęta w trybie art. 38 ust. 6 ustawy (por. wyrok SN z 14 marca 2002 r., MRN 141/01, OSNP 2002/24/584).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł D. A. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata J. K. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 "pkt" lit. c w związku z art. 39 i art. 102 § 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) – poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w konsekwencji czego skarżącemu nie przyznano zasiłku celowego pomimo spełnienia przesłanek warunkujących jego nabycie, 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a polegające na wydaniu wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w związku z czym Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy w celu ustalenia, czy na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie decyzji M.O.P.S. z [...] wskazuje, iż została ona wydana w związku z wnioskiem skarżącego z 30 sierpnia 2004 r. a dotyczącego ewentualnej refundacji zakupu okularów leczniczych. W aktach administracyjnych brak jest tego wniosku. W ocenie skarżącego powinnością Sądu I instancji było uzupełnienie materiału dowodowego tak, aby możliwa była weryfikacja prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Co więcej uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że decyzja ta została wydana z urzędu, co dziwić musi, skoro w tej samej decyzji organ powołuje się na wniosek skarżącego. Jeżeli więc organ wydał decyzję z urzędu o przyznanie skarżącemu świadczenia okresowego, to w jaki sposób został rozstrzygnięty jego wniosek o przyznanie refundacji zakupu okularów. W ścisłym związku z tym pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu zasiłku celowego, o który wnosił. Podanie skarżącego właśnie taki miało cel. M.O.P.S. działając z urzędu przyznał zainteresowanemu świadczenie okresowe, o którym mowa w art. 36 "pkt" lit. b ustawy z czym skarżący co do zasady zgadza się, gdyż jest to zgodne z treścią art. 102 § 2 ustawy. Niemniej jednak D. A. działając zgodnie z treścią art. 102 § 1 ustawy domagał się przecież czegoś innego, co nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji organu administracji I instancji, więc zachodzi domniemanie rozstrzygnięcia negatywnego w zakresie wniosku D. A.. Innymi słowy organy administracji obu instancji, a w ślad za nimi także WSA w Opolu naruszyły dyspozycję art. 36 pkt 1 lit.c w związku z art. 39 ustawy poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia – niezależnie od zasiłku okresowego – także zasiłku celowego na zakup okularów, pomimo tego, że skarżący niewątpliwie spełniał przesłanki warunkujące przyznanie tego rodzaju świadczenie, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W ustawie brak przecież przepisu wykluczającego kumulację świadczeń z pomocy społecznej. Przeciwnie – art. 3 ust. 4 ustawy stanowi wyraźnie, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Natomiast art. 39 ustawy wyraźnie przewiduje, że zasiłek celowy przyznaje się m.in. na potrzeby związane z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, przykładowo wskazanej w § 2 tegoż przepisu, tj. m.in. "na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu". Obowiązkiem organów, a także Sądu I instancji było dokonanie wykładni ww. przepisu celem ustalenia, czy na jego podstawie możliwe było pokrycie kosztów okularów leczniczych niezbędnych skarżącemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez D. A. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 listopada 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty zawarte w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej wniesionej przez D A nie pozostają w związku z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zapadł zaskarżony wyrok. Przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Sąd I instancji w wyroku z 15 listopada 2005 r. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinom w [...] z [...] przyznającą skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Postępowanie w sprawie przyznania D. A. tego rodzaju zasiłku zostało wszczęte przez organ pomocy społecznej z urzędu. Zgodnie z art. 102 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64, poz. 593 z późn. zm.) pomoc społeczna może być udzielona na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Postępowanie w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym (w którym zgodnie z art. 14 omawianej ustawy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie odpowiednio przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej) kończącym się wydaniem przez organ odpowiedniej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ww. ustawy). Ustawa o pomocy społecznej nie określa momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zatem będą tu miały odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w Dziale II – Postępowanie, Rozdziale I kpa zatytułowanym "Wszczęcie postępowania", a zwłaszcza art. 61 kpa. Z dokumentacji sprawy, a w szczególności z Aktualizacji wywiadu z 23 września 2004 r. oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] wynika, że D. A. zwrócił się do organu pomocy społecznej z wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów zakupu okularów leczniczych. Wniosek ten stosownie do postanowień art. 61 § 3 kpa wszczął postępowanie w przedmiocie wnioskowanego świadczenia, które jak wynika z akt sprawy nie zostało zakończone w prawem przewidzianej formie. Organ bowiem niezależnie od wzmiankowanego wniosku złożonego przez D. A. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące przyznania zainteresowanemu świadczenia w postaci zasiłku okresowego i świadczenie takie mu przyznał. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji nie stwierdził, że świadczenie to zostało przyznane skarżącemu w związku z jego wnioskiem z 30 sierpnia 2004 r. – w odpowiedzi na to żądanie – a podał, iż uczynił to z urzędu uznając, że jest on "uprawniony do otrzymania w pierwszej kolejności pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego". Tak więc przy takim sformułowaniu należało oczekiwać, że w następnej kolejności zostanie rozpoznany wniosek z 30 sierpnia 2004 r., w związku z którym toczyło się już postępowanie administracyjne. W toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego skarżący nie kwestionował zasadności przyznania mu zasiłku okresowego, domagał się tylko zwiększenia jego wysokości. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z zarzutami skierowanej doń skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o której wyżej mowa ustosunkował się tylko do decyzji przyznającej D. A. zasiłek okresowy natomiast nie rozważał – bo nie mógł – kwestii specjalnego zasiłku celowego bo była ona przedmiotem odrębnego postępowania (jak dotąd niezakończonego). Powyższe wskazuje, że toczyły się przed organem pomocy społecznej dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno wszczęte przez organ z urzędu w przedmiocie zasiłku okresowego, a drugie wszczęte wnioskiem strony z 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego.

Ponieważ postępowanie, którego dotyczy zaskarżony wyrok dotyczyło zasiłku okresowego, a przyznanie tego świadczenia wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przeto skargę kasacyjną jako niepozostającą w związku z przedmiotem zaskarżonego wyrok należało uznać za bezpodstawną i na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.