Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 739/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 i 2, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 roku odmawiającą uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dniach od 07 września do 11 października 2016 roku, poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdziło, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku wydana została z naruszeniem prawa, jednocześnie nie uchyliło przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium wyjaśniło, że Zarząd Dróg Miejskich wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. T. Sp. z o. o., oświadczyła, że to ona jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Reklama została przez spółkę zdemontowana.

Zawiadomieniem z dnia 18.10.2016 r., skierowanym do T.Sp. z o. o. (ul. [...],[...] E.), Zarząd Dróg Miejskich poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przez umieszczenie reklamy o treści: "V." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Przesyłka pocztowa zawierająca w/w zawiadomienie została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie." Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent W., działający przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, wymierzył karę pieniężną dla T. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dniach 07 września 2016 r. - 11 października 2016 r., poprzez umieszczenie reklamy o treści: "V." o pow. 11,81 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił karę pieniężną w wysokości 25 834,38 zł.

Powyższa decyzja została skierowana do Spółki, za pośrednictwem operatora pocztowego, na adres - ul. [...], E. jednakże wróciła do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie." W dniu 03.10.2017 r. Prezes T. Sp. z o. o. zapoznał się w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich z aktami sprawy, w której wydana została w/w decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej z dnia 16 grudnia 2016 r. i oświadczył, że z winy poczty nie otrzymał żadnego pisma w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 02.11.2017 r. T. Sp. z o. o. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła o wznowienie, postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. W dniu 24.10.2017 r. dołączyła odpowiedź Poczty Polskiej S.A. w sprawie reklamacji dotyczących nieotrzymania zawiadomień o nadejściu przesyłek poleconych. Operator pocztowy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło okoliczności świadczące o niezachowaniu w sposób należyty procedur obowiązujących w zakresie doręczenia przesyłek pocztowych określonych w ustawie z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016r. poz. 1113, 1250). Zawiadomienia o nadejściu skarżonych przesyłek nie były pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej, lecz dosyłane pod adres wskazany w żądaniu dosyłania przesyłek.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu zażalenia T. Sp. z o. o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r., uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i postanowiło o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent W. odmówił uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o. o. i zapoznaniu się z aktami sprawy Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 216 r. zostało zainicjowane wnioskiem T.Sp. z o. o., w którym to wniosku Spółka powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją.

Z akt sprawy wynika, że T.Sp. z o. o. powzięła od R.Sp. z o. o. wiadomość o postępowaniu prowadzonym przez Zarząd Dróg Miejskich w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] przez umieszczenie reklamy o treści: "V." bez zezwolenia zarządcy drogi. Z uwagi na powyższe poinformowała organ pierwszej instancji, iż jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Spółka prowadziła korespondencję z Zarządem Dróg Miejskich za pośrednictwem poczty elektronicznej i wskazywała adres: E., ul. [...],[...] W. na który Zarząd Dróg Miejskich skierował zawiadomienie z dnia 18.10.2016 r. wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej.

Organ przytoczył treść art. 39, art. 42 § 2, art. 42 § 3, art. 44 k.p.a. oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 19.07.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 21/18.

Stwierdził, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 18.10.2016 r. o wszczęciu postępowania zamieszczona jest informacja o pierwszym awizowaniu przesyłki (25.10.2016 r.) i o powtórnym awizowaniu (03.11.2016 r.), brak jest natomiast adnotacji listonosza o placówce pocztowej, w której adresat może odebrać przesyłkę. Przesyłce zawierającej powyższe zawiadomienie został nadany nr [...].

Na kopercie zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., zwróconej do organu pierwszej instancji jako nie podjętej w terminie, widnieje pieczątka: "mieszkanie/furtka/zamknięte. Zawiadomienie pozostało w skrzynce. Data 28.12.2016" oraz pieczątka o ponownym awizowaniu "05.01.2017". Zamieszczono nadto informację o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym "W.Przesyłce zawierającej powyższą decyzję został nadany nr [...].

O ile zatem, co do przesyłki pocztowej zawierającej w/w zawiadomienie można postawić zarzut wadliwego i nieskutecznego doręczenia, wobec nie wskazania urzędu pocztowego, w którym adresat może odebrać awizowaną przesyłkę, o tyle - w ocenie Kolegium- zarzutu takiego nie sposób postawić wobec sposobu doręczenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Z adnotacji poczynionych przez doręczającego na kopercie zawierającej decyzję i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, wynika że spełnione zostały wszystkie warunki tzw. doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. Listonosz zamieścił informację o pierwszym awizo, o powtórnym awizo oraz wskazał nazwę urzędu pocztowego, w którym można podebrać przesyłkę. Ponadto, przesyłka zawierająca w/w decyzję została prawidłowo skierowana na ówczesny adres Spółki – E. [...], ul. [...].

Organ podniósł, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o nie braniu udziału w postępowaniu. Postępowanie zaś zamyka się niejako w ramach wyznaczonych przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania - z jednej strony - i przez wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji - z drugiej strony.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy poprzez skuteczność tzw. doręczenia zastępczego decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., stronie została doręczona decyzja, jednakże strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym podjęcie przez organ administracji przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tym samym, decyzja nie uwzględnia stanowiska strony w sprawie. Mimo więc doręczenia w/w decyzji w trybie art. 44 k.p.a., strona pozbawiona została - bez własnej winy - udziału w postępowaniu.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do wyjaśnień i argumentów T. Sp. z o. o. zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Kolegium wskazało, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania T. Sp. z o. o. złożyła do akt sprawy reklamacje zgłoszone do Poczty Polskiej na okoliczność wadliwego doręczania Spółce m. in. przesyłek pochodzących od Zarządu Dróg Miejskich wraz z odpowiedzią Poczty Polskiej. Analiza wniesionych reklamacji oraz skargi przyjętej w dniu 04.10.2D17 r. prowadzi do wniosku, że nie dotyczą one ani zawiadomienia z dnia 18.10.2016 r., ani decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Reklamacje dotyczą korespondencji pochodzącej od Zarządu Dróg Miejskich, jednak oznaczonej innymi numerami przesyłek aniżeli przesyłki zawierające przedmiotowe zawiadomienie i decyzję. Ponadto w załączniku do pisma zatytułowanego "skarga". T. Sp. z o. o. wyszczególniła kwestionowane przesyłki. Według wykazu, przesyłki, których nadawcą byt Zarząd Dróg Miejskich, pochodzą z maja — przesyłka nr [...] oraz z kwietnia - przesyłka nr [...]. Spółka opisała reklamowane przesyłki jedynie miesiącem bez podania roku kalendarzowego. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w niniejszej sprawie w październiku, a decyzja o wymierzeniu kary w grudniu. Z uwagi na powyższe, również wyjaśnienia udzielone przez Pocztę Polską w odpowiedzi na powyższe reklamacje nie mają znaczenia dowodowego dla niniejszej sprawy.

Kolegium wskazało na pismo Poczty Polskiej S. A. z dnia 23.03.2018 r. w którym operator pocztowy odnosząc się do przesyłek o numerach: [...] (przesyłka zawierająca zawiadomienie) i [...] (przesyłka zawierająca decyzję) wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami przesyłki nadane w postępowaniu administracyjnym nie podlegają dosyłaniu. Powyższe przesyłki nie były więc dosyłane pod wskazany w żądaniu dosyłania adres, lecz podjęto próbę ich doręczenia pod adresem na nich wskazanym: ul. [...],[...] E. Natomiast zawiadomienia - pierwsze i powtórne dotyczące w/w przesyłek zostały dostane, przesyłką nierejestrowaną, do T. Sp. z o. o. pod wskazany przez Spółkę adres do dosyłania przesyłek - ul. [...] W. (obecna siedziba Spółki wg danych ujawnionych w KRS).

Przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe nakazują, aby organ właściwy w sprawie, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia stoty sprawy, wydał decyzję z katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Mając na uwadze wyjaśnienia poczynione w toku niniejszego postępowania i zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji Kolegium stwierdziło, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2016 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, a zatem spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazało, że w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyliI tej decyzji. Organ wydaje wskazaną powyżej decyzję gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone w przepisie art. 146 k.p.a.

Stosownie zaś do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji (...), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy czym, zastosowanie tego rozwiązania może być wyłącznie wynikiem ponownego, po wznowieniu postępowania, merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uregulowana w art. 151 §2 k.p.a. Kwestie związane z zajęciem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2068). W myśl art. 40 ust. 1 w/w ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). Natomiast, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy poza sporem jest, że w okresie od dnia 07 września 2016 r. do dnia 11 października 2016 r. T. Sp. z o. o. umieściła w pasie drogowym ul. [...] nośnik reklamowy, o powierzchni ustalonej przez zespół Wydziału Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, podczas wizji w terenie w dniu 16.09.2016 r. Okoliczności te przyznaje odwołująca się Spółka. Skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem - bez względu na przyczyny zajęcia - zarządca drogi zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną, z zastosowaniem stawek przyjętych w uchwale Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., (...) (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004, Nr 148, poz. 3717).

Z uwagi na powyższe, wobec zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wobec faktu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ stwierdził że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydania z naruszeniem prawa.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r., w zakresie jakim stwierdza, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku wydana została z naruszeniem prawa, a nie uchyla jej z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogła by zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej oraz w zakresie oceny materiału dowodowego, jakoby decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., została prawidłowo dostarczona zastępczo, całkowite uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił R. Sp. z o. o.o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]przez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 12.10.2016 r. do kancelarii Zarządu Dróg Miejskich złożono oświadczenie T. Sp. z o.o., że to ona jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Następnie drogą mailową, (wiadomość z dnia 13.10.2016 r.) skarżąca poinformowała, że tablica reklamowa przy ul. [...] w rejonie ul. [...] została zdemontowana i w dniu 17.10.2016 r. na skrzynkę mailową kancelarii Zarządu Dróg Miejskich przesłała potwierdzające, że przedmiotowa reklama została faktycznie usunięta. Na tym etapie skarżąca myślała, że sprawa jest zakończona. W dniu 03.10.2017 r. po egzekucji należności skarżąca zapoznała się w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich z aktami sprawy, gdzie powzięła wiadomość o zawiadomieniach i decyzji wydanej w sprawie, których nie otrzymała. Złożyła wówczas oświadczenie, że z winy poczty nie otrzymała żadnego pisma w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 02.11.2017 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wyjaśniła, że w dniu 26.09.2017 r. z konta Spółki zostało pobrane zajęcie egzekucyjne w wysokości 29 090,25 zł. na żądanie Urzędu Skarbowego w O., tytułem kary ustalonej przez ZDM. Wskazała, że dopiero w dniu 03.10.2017 r. dowiedziała się o decyzji ustalającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie otrzymała natomiast ani przedmiotowej decyzji, ani powiadomienia o przesyłce z ZDM. Ustaliła, że przesyłki pochodzące od ZDM nie były awizowane w formie papierowej ani elektronicznej; nie posiadała zatem wiedzy o żadnej korespondencji przychodzącej na adres siedziby Spółki. Niedostarczenie aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania z winy Poczty Polskiej uniemożliwiło skarżącej branie czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na niedostarczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., strona została pozbawiona możliwości złożenia odwołania, co spowodowało daleko idące konsekwencje finansowe dla Spółki.

W dniu 24.10.2017 r, skarżąca dołączyła do wniosku o wznowienie postępowania, odpowiedź Poczty Polskiej S.A. w sprawie reklamacji dotyczących nieotrzymania zawiadomień o nadejściu przesyłek poleconych. Operator pocztowy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło okoliczności świadczące o niezachowaniu w sposób należyty procedur obowiązujących w zakresie doręczenia przesyłek pocztowych określonych w ustawie z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Zawiadomienia o nadejściu skarżonych przesyłek nie były pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej, lecz wg oświadczenia poczty dosyłane pod adres wskazany w żądaniu dosyłania przesyłek.

Postanowieniem z dnia [...]02.2018 r. Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu zażalenia T. Sp. z o. o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...]04.2018 r., uchyliło w/w postanowienie i postanowiło o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją znak: [...]z dnia [...] grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent W. odmówił uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]02.2019 r. uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2018 r., w całości w tym zakresie orzekając co do istoty w ten sposób, że stwierdziło, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku wydana została z naruszeniem prawa, jednocześnie nie uchyliło przedmiotowej decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozpoznaniu zauważono, że samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18.10.2016 nie spełnia wymogów art. 44 k.p.a, natomiast dostarczenie decyzji wg dokumentacji sporządzonej przez pocztę odbyło się w sposób prawidłowy.

Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z w\w decyzją w części dotyczącej prawidłowości dostarczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku, oraz nieuchylenia tej decyzji, z powodu możliwości wydania wyłącznie decyzji odpowiadającej w swojej istocie dotychczasowej decyzji. W ocenie skarżącej uznanie prawidłowości tzw. dostarczenia zastępczego, decyzji o wymiarze kary, jest nieprawidłową oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie. Kolegium opisało wymogi dotyczące uznania skutecznego dostarczenia zastępczego z powołaniem się na wyrok sądu. Po czym stwierdziło, że "na kopercie zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., zwróconej do organu pierwszej instancji jako nie podjętej w terminie, widnieje pieczątka "mieszkanie/furtka/zamknięte. Zawiadomienie pozostawiono w skrzynce. Data 28.12.2016" oraz pieczątka o ponownym awizowaniu "05.01.2017". Jest to przyjęcie jako dowód zafałszowanego dokumentu, gdyż zgodnie z wyjaśnieniem poczty, załączonym do sprawy, nadchodzące przesyłki nie były pozostawione w skrzynce. Zgodnie z rozpatrzeniem skargi o numerze [...] z dnia 23 listopada 2017 r "Zawiadomienia o nadejściu przesyłek, nie były pozostawiane w oddawczej skrzynce pocztowej". Odpowiedź poczty dotyczy skargi na przesyłkę [...] wskazaną w internetowym formularzu, oraz [...] wskazaną w treści tej skargi. Tym samym Poczta Polska, podważyła dokument o awizowaniu przesyłek, na podstawie, którego to dokumentu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje prawidłowość dostarczenia zastępczego.

Skarżąca zauważyła, że tak, jak Poczta Polska, nie uznaje faktu pozostawienia awizo w skrzynce odbiorczej, tak również, nie powołuje się na to Zarząd Dróg Miejskich w decyzjach wydanych w sprawie. Nie było kwestią sporną, między skarżącą i Zarządem Dróg Miejskich, jakoby awizo zostało pozostawione w skrzynce. Organ stał na stanowisku, że awizo nie były pozostawione w skrzynce, ale skuteczność dostarczenia miała wynikać z faktu "dosyłania" awizo listem zwykłym na "adres wskazany do doręczeń". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się, w żaden sposób, do przyjęcia przez ZDM, na niekorzyść strony, skuteczności dostarczenia przez "dosyłanie awizo". Zgodnie z tym założeniem, hipotetycznie, listonosz miał zamiast pozostawić awizo w skrzynce, która znajduje się na posesji, z własnej kieszeni kupić znaczki i koperty, żeby wysłać awiza listem zwykłym na inny adres, dokonując tego, w sposób nie przewidziany prawem, regulaminem ani inną formą dopuszczonego zachowania i pomijając fakt, że wysłanie awizo takim listem nie gwarantuje zachowania terminu i nie jest możliwe do zweryfikowania, czy taka czynność została w ogóle dokonana. Tym samym ZDM naruszyło art. 44 k. p. a, czego nie stwierdziło SKO w decyzji, będącej przedmiotem tej skargi.

Jak również, stwierdzenie, że po wznowieniu postępowania, mogła by zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji pierwotnej, jest iluzoryczne, ze względu na skutki, jakie mogło by wywołać wydanie nowej decyzji w przedmiocie sprawy. Otwierało by to drogę do wnioskowania o przewidziane prawem ulgi w spłacie zobowiązań. Możliwości tej skarżąca została pozbawiona, nie biorąc, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a możliwość taka istniałby gdyby organ wydał nową decyzję, nawet odpowiadającą swej istocie pierwszej decyzji. Ponadto decyzja narusza art. 107 § 1 pkt 9 poprzez nieuwzględnienie w pouczeniu informacji o wysokości opłaty od skargi, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wymierzająca skarżącej karę pieniężną w wysokości 25 834,38 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dniach 07 września 2016 r. - 11 października 2016 r., poprzez umieszczenie reklamy o treści: "V.o pow. 11,81 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Po zakończeniu pierwszego etapu polegającego na wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, drugi etap postępowania jest związany z przeprowadzeniem postępowania dowodowego i zbadaniem zaistnienia przesłanek wznowienia. Badanie sprawy w zakresie określonym w art. 151 § 1 i 2 kpa może nastąpić bowiem dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wznowione postępowanie kończy się wydaniem decyzji albo postanowienia (gdy jego przedmiotem jest postanowienie). Przedmiot tych decyzji jest zdeterminowany przez cel instytucji wznowienia postępowania. Etap ten kończy się wydaniem jednego z następujących rodzajów rozstrzygnięć:

1) decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b kpa,

2) decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa oraz o rozstrzygnięciu o istocie sprawy,

3) decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Należy zatem zauważyć, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę po wznowieniu postępowania jest nie tylko badanie, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy, co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa, zgodnie z którym:

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Ich wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy, co do istoty.

Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 kpa jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Organ stwierdza zatem wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 kpa. Taka decyzja winna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 166/14 LEX nr 1507926: "Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania").

Organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, wyjaśnienia jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ administracji publicznej powinien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które – raz jeszcze warto podkreślić – jest zgodne z prawem materialnym (zob. wyr. WSA w Warszawie z 7.6.2006 r., VII SA/WA 444/06 Legalis) .

Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Reasumując, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 dotyczy przypadków, gdy doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie może zapaść wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po rozważeniu wniosków strony przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji.

Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to brak jest podstaw do jej uchylenia również w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd nie ma zastrzeżeń co do oceny merytorycznej poczynionej w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę, organ zgromadził pełny materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a następnie poczynił na tej podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych przez skarżącego.

Nie jest sporne, że decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu wadliwość procesowa nie wpłynęła jednak na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Materialno prawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 udp reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 udp kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej.

Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego.

Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że w okresie od dnia 07 września 2016 r. do dnia 11 października 2016 r. skarżąca umieściła w pasie drogowym ul. [...] nośnik reklamowy, o powierzchni ustalonej przez zespół Wydziału Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, podczas wizji w terenie w dniu 16.09.2016 r. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowego nośnika stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi.

Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).

Z art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Podkreślić należy, że wysokość jest spowodowana bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1301/11, zgodnie z którym: "Przepis art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy też konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów".

Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

W konsekwencji Sąd uznał, że nawet wadliwość procesowa przy rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. polegająca na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Stąd też zasadne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zgodnie z którym w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania, zapadłaby decyzja w istocie odpowiadająca decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Zatem, w myśl art. 151 § 2 k.p.a., należało odmówić jej uchylenia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

16