Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1047/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 25 ust. 1, art. 68 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 7 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 206/09 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. B. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 marca 2007 r., złożonym w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej również jako ARiMR), E. B. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. We wniosku zadeklarował, w ramach pakietu ochrona gleb i wód (kod K01b i K01c), użytkowanie trzech działek rolnych oznaczonych literami E, G i L, o łącznej powierzchni 1,71 ha. Użytkowanie wskazanych działek zadeklarowano w dwóch wariantach tj. międzyplon ozimy - 1,10 ha oraz międzyplon ścierniskowy - 0,61 ha. Wymienione we wniosku działki ewidencyjne położone były w obrębie S., w gminie Ł. (powiat kielecki, województwo świętokrzyskie). Następnie, 27 kwietnia 2007 r. E. B. wystąpił o zmianę wniosku.

W dniu 3 lipca 2007 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy niezapowiedzianą kontrolę. Kontrola objęła m.in. działki rolne oznaczone we wniosku literami: E, G i L, na których zadeklarowano realizację pakietu ochrona gleb i wód. Kontrola wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu deklarowanych powierzchni. W ramach pakietu międzyplon ścierniskowy na części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej we wniosku literą E, zamiast deklarowanej powierzchni 0,61 ha, stwierdzono 0,34 ha. W ramach pakietu międzyplon ozimy na części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej we wniosku literą G, zamiast deklarowanej powierzchni 0,75 ha stwierdzono 0,54 ha.

Z uwagi na fakt, iż działki rolne objęte wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (E, G i L), raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 3 lipca 2007 r. został włączony do akt sprawy rolnośrodowiskowej. O powyższym, jak i o przysługującym prawie do zapoznania się i wypowiedzenia co do wszelkich zebranych dowodów i materiałów w prowadzonym postępowaniu, E. B. został zawiadomiony.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (nr ...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach odmówił przyznania E. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Odmowę uzasadniono faktem wystąpienia różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek, a powierzchnią rzeczywiście stwierdzoną w trakcie kontroli (o 39,02%).

Na skutek odwołania wnioskodawcy, Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (nr ...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się pisemne pełnomocnictwo z dnia 4 listopada 2005 r., w którym E. B. upoważnił Z. B. do reprezentowania go przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mimo tego pełnomocnik strony nie był zawiadamiany o podejmowanych w toku sprawy czynnościach, co jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach obliczając powierzchnię deklarowaną do płatności nie uwzględnił wniosku strony, odnosząc powierzchnię deklarowaną do stwierdzonej w ramach pakietu ochrony gleb i wód, a nie według grupy upraw w ramach wariantów.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy E. B. złożył oświadczenie o sposobie użytkowania działek rolnych wraz z uwagami do wyników kontroli na miejscu, dołączając jednocześnie kopię planu działalności rolnośrodowiskowej oraz rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (nr ...), odmówił przyznania E. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Odmowę uzasadniono przedeklarowaniem powierzchni działek w pakietach K01b i K 01c odpowiednio o 23,60% i 79,41%.

W wyniku kolejnego odwołania E. B. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (nr ...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w zakwestionowanej decyzji powołano się na art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. str. 74). Tymczasem w myśl art. 37 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 rozporządzenie to ma zastosowanie do wsparcia wspólnotowego dotyczącego okresu programowania rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2007 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr ...) odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Odmowa uzasadniona została przedeklarowaniem powierzchni działek w pakietach K01b i K 01c odpowiednio o 23,60% i 79,41%.

Od tej decyzji wywiedziono kolejne odwołanie, w którym w istocie potwierdzono powierzchnie upraw w plonie głównym na działkach E, G, L stwierdzone przez kontrolerów w dniu 3 lipca 2007 r. Poinformowano także, że w sierpniu 2007 r. zasiany został poplon na powierzchniach stwierdzonych działek rolnych E, G, L i sąsiadujących z nimi działkach, na których w plonie głównym występowały truskawki, ziemniaki i pszenżyto. Powyższe spowodowało, że powierzchnia poplonów we wrześniu 2007 r. wyniosła 1,75 ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. (nr ...) Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż E. B. wnioskował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu "międzyplon ozimy K01b" do działek rolnych oznaczonych literami G i L, o łącznej powierzchni 1,10 ha, zaś w wyniku kontroli ustalono, że uprawnione do płatności są działki rolne o łącznej powierzchni 0,89 ha, zawyżenie powierzchni wyniosło 23,6% obszaru uprawnionego do płatności {[(1,10 ha - 0,89 ha)/0,89 ha] x 100% = 23,60%}. Skutkuje to odmową płatności dla wskazanej grupy upraw. W ramach wariantu międzyplon ścierniskowy wniesiono natomiast o przyznanie płatności do działki rolnej oznaczonej literą E o powierzchni 0,61 ha. W wyniku kontroli ustalono, że uprawniona do płatności jest powierzchnia 0,34 ha, zawyżenie powierzchni wyniosło 79,41% obszaru uprawnionego {[(0,61 ha - 0,34 ha)/0,34 ha] x 100% = 79,41%) i stanowi to podstawę do odmowy płatności dla tej grupy upraw.

Organ wskazał również, że przedmiotem kontroli na miejscu z dnia 3 lipca 2007 r. była struktura oraz obszar zasiewu uprawianego przez wnioskodawcę w plonie głównym w 2007 roku. W tym zakresie stwierdzono rozbieżności pomiędzy deklaracją we wniosku a stanem faktycznym. Uzyskane wyniki z pomiaru plonu głównego stanowiły podstawę do wyliczenia powierzchni międzyplonów kwalifikującej się do płatności rolnośrodowiskowej. Organ zaznaczył, że powierzchnia plonu głównego jest ściśle związana z powierzchnią międzyplonu (międzyplon, aby spełniać swoje funkcje powinien zostać wykonany w tym samym miejscu, co plon główny). We wniosku z dnia 26 kwietnia 2007 r., na stronie 6 (sekcja IX - Oświadczenie o sposobie użytkowania działek rolnych) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię plonu głównego tożsamą z powierzchnią międzyplonu.

Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Określenie "na wniosek" oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest związany bezpośrednio jego zakresem. Ponieważ wniosek strony dotyczył międzyplonów wsianych na powierzchni upraw E, G i L i nie obejmował międzyplonów na działkach D, I, F, a producent nie zgłosił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR zmiany do wniosku, która umożliwiłaby wzięcie pod uwagę dodatkowych powierzchni dla międzyplonów, ani też nie zmienił deklaracji międzyplonów we wniosku przed ostatecznym terminem siewu międzyplonów, tj. przed 30 września 2007 r. (zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ww. rozporządzenia Rady Ministrów, część II ust. 5 pkt 2c), organy ARiMR rozpatrzyły wniosek wyłącznie co do powierzchni międzyplonów wsianych na działkach E, G i L i zasadnie odmówiły przyznania płatności ze względu na przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

W skardze na powyższą decyzję E. B. wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz "spowodowanie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 rok w wysokości 1.147 zł". Zaskarżonym decyzjom zarzucił to, iż:

1. kontrola z dnia 3 lipca 2007 r. została przeprowadzona wadliwie i zawiera rażące błędy pomiarowe, co spowodowało zaniżenie powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawcy minimum o 1,38 ha i wydanie błędnych decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej płatności. E. B., choć podpisał in blanco protokół z tej kontroli, nie czytał jego zawartości, ani też nikt z kontrolujących mu go nie odczytał przed podpisaniem. Protokołu nie otrzymał ani rolnik, ani jego pełnomocnik, bo został on wręczony przez kontrolujących ciężko choremu, 96-letniemu ojcu E. B., pozostawionemu z kontrolującymi przez skarżącego i jego żonę przed zakończeniem spisywania protokołu. Ojciec E. B. protokół zawieruszył i aż do przypadkowego odnalezienia w dniu 17 kwietnia 2008 r. jego treść nie była znana wnioskodawcy.

2. poplony zaplanowane wiosną 2007 r. w programie rolnośrodowiskowym i poprawie dobrostanu zwierząt na 2007 rok w ramach pakietu K01 i wariantu K01b na powierzchni deklarowanej 1,10 ha i wariantu K01c na powierzchni deklarowanej 0,61 ha, na działkach rolnych oznaczonych literami E, L i G, wnioskodawca miał ustawowy termin ukształtować do 30 września 2007 r. Z tego obowiązku wywiązał się pod koniec sierpnia 2007 r. gdyż wtedy obsiał poplonami łączną powierzchnię 1,75 ha, w tym miedzy innymi na działce rolnej I powierzchnię 0,13 ha i na działce rolnej D powierzchnię 0,38 ha. Powierzchnie te rolnik następnie przekształcił i włączył do objętych wnioskiem działek rolnych G i E co w efekcie dało na działce G łączny poplon o powierzchni 0,79 ha, a na działce rolnej E łączny poplon o powierzchni 0,61 ha. Zdarzeń tych nie mogła stwierdzić kontrola na miejscu, skoro została przeprowadzona wcześniej, bo w dniu 3 lipca 2007 r. Kolejne kontrole potwierdziłyby ten stan rzeczy, jednak nie zostały przeprowadzone mimo licznych wniosków i próśb wnioskodawcy. W tej sytuacji dopiero kontrola przeprowadzona w dniu 1 września 2008 r. ujawniła, że deklarowana w 2007 r. wielkość działek jest zgodna ze stanem faktycznym, a ich łączna powierzchnia wynosi ponad 5,67 ha, w tym wielkość wszystkich gruntów rolnych deklarowanych w 2007 r. jako objętych programem rolnośrodowiskowym wynosi 1,75 ha.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia o terminie kontroli z dnia 3 lipca 2007 r. pełnomocnika skarżącego Z. B. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Odpowiadając na twierdzenia strony powołującej się na pomiary dokonane przez "Parlament Ekologiczno-Rolny RP" organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji (Dz. U. Nr 229 poz. 2273) oraz zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427), czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Dlatego dla organów rozstrzygających sprawę wiążące są tylko pomiary dokonane przez osoby mające imienne upoważnienie Prezesa ARiMR do ich wykonania. Odpowiadając na zarzuty dotyczące przekazania protokołu z kontroli schorowanemu ojcu skarżącego po uprzednim podpisaniu go in blanco przez E. B. organ stwierdził, że takie twierdzenie nie znajduje podstaw w zgromadzonych dowodach. Protokół z kontroli z dnia 3 lipca 2007 r. został kompletnie wypełniony, zaaprobowany podpisem E. B. na każdej jego stronie, a następnie osobiście odebrany, o czym świadczy jego podpis. Odnosząc się do argumentów strony powołującej się na ewidencję gruntów w celu wykazania powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego organ wyjaśnił, że o kwalifikacji gruntu do płatności przesądza aktualne jego wykorzystanie, a nie rolnicze przeznaczenie w ewidencji.

W piśmie z dnia 30 marca 2009 r. organizacja społeczna pod nazwą "Parlament Ekologiczno-Rolny RP" w Kielcach wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Równocześnie organizacja złożyła pismo, w którym poparła skargę E. B. oraz powtórzyła w rozbudowanej formie zarzuty skargi i ich uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 206/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika organizację społeczną działającą pod nazwą "Parlament Ekologiczno-Rolny RP" w Kielcach.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. (sygnatura j.w.) WSA w Kielcach oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż zasadniczy zarzut dotyczył wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji w zakresie stwierdzonej powierzchni poplonów na działkach rolnych E i G. Skarżący kwestionował zarówno wadliwe, bo pomijające rzeczywiste granice działek, wykonanie pomiarów w czasie kontroli z dnia 3 lipca 2007 r., jak i uwzględnienie przez organy administracji jedynie stwierdzonej w czasie tej kontroli powierzchni działek rolnych, podczas gdy rolnik miał obowiązek i prawo wywiązania się ze swych zobowiązań co do deklarowanej powierzchni realizowanych pakietów/wariantów w gospodarstwie rolnym w terminie do dnia 30 września 2007 r., co uczynił już po kontroli, pod koniec sierpnia 2007 r.

Odnosząc się do dokonanych pomiarów Sąd pierwszej instancji zauważył, że zostały one przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ich wyniki, zwłaszcza co do granic zmierzonych działek rolnych, determinujących ich powierzchnię, uwiarygodnia udział w tej kontroli samego wnioskodawcy E. B., a także brak z jego strony jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń co do wyników, jakie mógł zgłaszać w zakreślonym przy podpisywaniu protokołu terminie 14 dni od otrzymania protokołu. Wbrew zarzutom skargi, a także wbrew ustaleniom poczynionym przez organy administracji w toku postępowania, nie można zdaniem WSA przyjąć, aby na skutek braku poinformowania o tej kontroli pełnomocnika wnioskodawcy, strona nie była właściwie powiadomiona o jej terminie, przez co można ją uznać za wadliwie przeprowadzoną. Wskazane rozumowanie organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2008 r., opierało się na ustaleniu, że Z. B. w dacie kontroli z dnia 3 lipca 2007 r. była już pełnomocnikiem E. B. ustanowionym na podstawie pełnomocnictwa z dnia 4 listopada 2005 r. Ustalenie to nie jest jednak - zdaniem WSA - zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak zauważono, w aktach sprawy znajduje się kserokopia pełnomocnictwa z dnia 4 listopada 2005 r. podpisanego przez E. B. Z jego treści wynika jednak, że nie zostało ono udzielone do reprezentowania strony w niniejszej sprawie. Stosownie do jego treści, E. B. upoważnił Z. B. do przeprowadzenia wszelkich czynności związanych z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów, wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich oraz do przeprowadzenia wszelkich czynności związanych z identyfikacją i rejestracją zwierząt i z wnioskiem o pomoc finansową na działanie - wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W tak zawężonym zakresie umocowania nie mieściło się więc upoważnienie do reprezentowania E. B. w niniejszej sprawie toczącej się na podstawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W konsekwencji przeprowadzając kontrolę na miejscu organ nie miał obowiązku powiadomienia o niej Z. B., a udział w kontroli samej strony spełniał wymogi, jakim kontrole na miejscu powinny odpowiadać nawet przy założeniu, że powiadomienie strony o kontroli było konieczne. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzonej w sprawie kontroli na miejscu artykułem 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum, który to okres nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym.

Zarzuty skargi zmierzające do podważenia wiarygodności wyników kontroli na miejscu oparte na twierdzeniu, że skarżący nie otrzymał protokołu z tej kontroli w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie zostały uznane przez organ za nieudokumentowane i niewiarygodne. Nadto, zarzuty te nie były zgłaszane w toku postępowania administracyjnego i pojawiły się dopiero na etapie skargi.

Za nieuzasadniony WSA uznał także zarzut, że rolnik w terminie do dnia 30 września 2007 r. wywiązał się z obowiązku obsiania poplonów na zadeklarowanych działkach, czego nie mogła stwierdzić przeprowadzona w sprawie kontrola na miejscu, skoro odbyła się w dniu 3 lipca 2007 r. Wbrew tym twierdzeniom niewystarczające jest wykazanie przez rolnika, że w terminie do dnia 30 września 2007 r. (wynikającym z punktu II.5.2c) załącznika numer 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. posiadał na zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych działkach rolnych, rośliny zadeklarowane we wniosku jako międzyplon, bez względu na to, czy i jaki plon główny rolnik posiadał na tych działkach wcześniej. Trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy, że powierzchnia plonu głównego jest ściśle związana z powierzchnią międzyplonu, ponieważ międzyplon, aby spełnić swą funkcję wyznaczoną zadeklarowanym przez rolnika przedsięwzięciem rolnośrodowiskowym realizowanym w ramach pakietu międzyplon ozimy i międzyplon ścierniskowy, powinien zostać wykonany w tym samym miejscu, co plon główny. Realizacja międzyplonu w innym miejscu (nawet na miejscu innego niż zadeklarowany plonu głównego, a tym bardziej w miejscu, gdzie żaden plon główny nie został obsiany) - celu tego nie może spełnić. W związku z tym stwierdzenie w czasie kontroli na miejscu w dniu 3 lipca 2007 r., że na zadeklarowanych przez rolnika działkach rolnych oznaczonych literami E i G, zamiast zadeklarowanej powierzchni upraw w plonie głównym wynoszącej odpowiednio 0,61 ha i 0,75 ha, stwierdzono powierzchnię 0,34 ha i 0,54 ha wystarczało do ustalenia, że rolnik nie wywiązał się z deklaracji i zobowiązań przyjętych we wniosku. Dlatego też nie mogły zmienić rozstrzygnięcia w sprawie późniejsze, tj. przeprowadzane po 3 lipca 2007 r. kontrole na miejscu. Dotyczy to również kontroli przeprowadzonej na działkach wnioskodawcy w dniu 1 września 2008 r. w związku z jego kolejnym wnioskiem o dopłaty za 2008 rok. Z tych samych przyczyn pomiary przeprowadzone według twierdzeń skargi, przez przedstawicieli dopuszczonej do udziału w sprawie organizacji społecznej w dniach 17 i 28 kwietnia 2008 r., nie miały znaczenia dla sprawy.

Bez znaczenia było również to, iż skarżący wysiał międzyplony na działkach rolnych D, I i F, które w ogóle nie były objęte wnioskiem.

Za nieuzasadnione uznano także twierdzenia skarżącego, dotyczące zmiany powierzchni deklarowanych międzyplonów, działek na których zmiany te miały nastąpić, a także obiektywnych przyczyn, dla których takie zmiany musiał zostać przeprowadzone (szkody leśne, złe warunki atmosferyczne, czy inne zdarzenia losowe). WSA wskazał, iż zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu jego złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. E. B. zobowiązał się ponadto, do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w szczególności jeśli zmiany dotyczyły wykorzystania gruntów rolnych i wielkości powierzchni.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną, w której wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania bądź też uchylenie i uwzględnienie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W środku odwoławczym sformułowano zarzuty naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że będąca przedmiotem rozpoznania przez WSA w Kielcach decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego ARiMR z dnia [...] lutego 2009 r. odpowiada prawu,

2. art. 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie,

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), przez pominięcie, że organy obu instancji wydały decyzje nieważne merytorycznie, gdyż były to decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż w postępowaniu przed organami obu instancji oraz przed WSA skarżący występował bez pomocy fachowego pełnomocnika. W miarę swoich możliwości wskazywał liczne uchybienia, zwłaszcza dotyczące kontroli z dnia 3 lipca 2007 r. oraz czynności pokontrolnych. W związku z powyższym, organy miały obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7-10 k.p.a. W ocenie skarżącego z obowiązku tego się jednak nie wywiązały skoro decyzje były wielokrotnie uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zaniechano w szczególności dokładnego wyjaśnienia zagadnienia prawidłowości pomiarów powierzchni gospodarstwa rolnego i powierzchni poplonów mimo, iż organom przedstawiano wyniki pomiarów przez instytucję doradztwa rolniczego, które w znaczący sposób odbiegały od wyników kontroli z dnia 3 lipca 2007 r. Wskazano również, iż skarżącemu nie udzielono wyjaśnień i pouczeń, że zaniechanie przez niego podniesienia pełnych zarzutów (np. co do prawidłowości pomiarów, fachowości osób je wykonujących) lub wniosków (np. co do międzyplonów na działkach D, I, F), będzie miało negatywne skutki w dalszym toku postępowania. To spowodowało, iż wydane decyzje dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa. Tym samym zaskarżona decyzja winna być usunięta z obrotu prawnego. Dodatkowo podniesiono, iż skarżącego nie poinformowano o możliwości ustanowienia fachowego pełnomocnika zarówno w postępowaniu przed organami jak i przed WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor jako podstawy kasacyjne powołuje naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), które miały mieć wpływ na wynik sprawy i doprowadziły do niezasadnego - w jego ocenie - oddalenia skargi. Zauważyć także należy, iż zarzuty procesowe, choć sformułowane w sposób nader ogólny, pozwalają - w zestawieniu z uzasadnieniem środka odwoławczego - na odkodowanie intencji strony kwestionującej wyrok WSA w Kielcach. Zasadniczą więc oś sporu w sprawie stanowią kwestie związane przede wszystkim z niewłaściwymi, w ocenie skarżącego, pomiarami działek oraz błędne przyjęcie, iż międzyplon musi być realizowany na obszarze działki, na której wcześniej realizowany był określony plon główny.

Z zarzutami tymi nie sposób się jednak zgodzić.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż E. B. był obecny podczas czynności kontroli, w trakcie której dokonano pomiarów zadeklarowanych przez niego działek i upraw, co stwierdził własnoręcznym podpisem, którego nie kwestionuje (stosowne podpisy znajdują się na każdej karcie raportu z kontroli). Okoliczność, iż - jak twierdzi - podpisał protokół in blanco nie mogła zostać uznana za chociażby uprawdopodobnioną, bowiem twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne i nie odwołują się do jakiegokolwiek dowodu. Mówiąc inaczej, skarżący w istocie kwestionuje wiarygodność dokumentu, jako wypełnionego przez pracowników organu niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w jego nieobecności, nie podejmuje jednak żadnych działań w celu wyjaśnienia tej kwestii we właściwym trybie.

Odnośnie natomiast do twierdzeń, iż międzyplon nie musi być realizowany na działkach wskazanych we wniosku, na których zrealizowano uprawę plonu głównego, zaś skarżący mógł nałożone na niego obowiązki wykonać w terminie do dnia 30 września 2007 r., należy w pełni zaaprobować pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w tym zakresie. Jak słusznie podniesiono, niewystarczające jest wykazanie, że we wskazanym terminie (do końca września 2007 r.), skarżący posiadał na zgłoszonych we wniosku działkach rolnych, rośliny zadeklarowane jako międzyplon i bez względu na to, czy i jaki plon główny wysiał na tych działkach wcześniej. W ocenie NSA powierzchnia plonu głównego jest ściśle związana z powierzchnią międzyplonu, ponieważ międzyplon, aby spełnić swą funkcję wyznaczoną zadeklarowanym przedsięwzięciem, powinien zostać wykonany w tym samym miejscu co plon główny. Realizacja międzyplonu w innym miejscu (nawet na miejscu plonu głównego innego niż zadeklarowany, a tym bardziej na miejscu, gdzie żaden plon główny nie został obsiany) - celu tego nie spełnia. Należy pamiętać, iż przyznawana rolnikom pomoc finansowa (m.in. z tytułu realizacji określonych przedsięwzięć rolnośrodowiskowych) nie jest celem samym w sobie. Jej istotą, uzależnioną oczywiście od rodzaju pomocy, jest stymulacja prawidłowej gospodarki rolnej np. poprzez zwiększenie biologicznej aktywności i żyzności gleby. Zasadnie zatem przyjęto, że skoro w trakcie kontroli na miejscu w dniu 3 lipca 2007 r. stwierdzono, iż na zadeklarowanych przez rolnika działkach rolnych oznaczonych literami E i G, zamiast zadeklarowanej powierzchni upraw w plonie głównym występują zaniżenia, to było oczywiste, że rolnik nie spełni dalszego wymagania w postaci wysiania międzyplonu na miejscu plonu głównego (skoro go nie ma). W zupełności wystarczało to zatem do ustalenia, że skarżący nie wywiązał się, i do końcowego okresu (30.09.2007) już się nie wywiąże, z deklaracji i zobowiązań przyjętych we wniosku. Dodać trzeba, iż postępowanie o przyznanie określonego rodzaju pomocy jest postępowaniem wymagającym dużej dbałości i konsekwencji w wykonywaniu przyjętych na siebie obowiązków. Jest to uzasadnione potrzebą ścisłego kontrolowania wydatkowania środków publicznych (finansowanych ze środków krajowych i unijnych).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 248 p.p.s.a.