Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2862/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 157 par. 2 i art. 61 par. 1, art. 10 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1990/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., VII SA/Wa 1990/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka, inwestor) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, K.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., następnie zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], w części dotyczącej wysokości, liczby kondygnacji, powierzchni całkowitej i użytkowej oraz kubatury budynków A1 i A2 na działkach nr ew. [...] i [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2, wraz z infrastrukturą: dwoma przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, kablową siecią energetyczną nN - oświetleniem, układem drogowym, oraz siecią kanalizacji deszczowej, na działkach nr [...],[...] i [...] i nr [...] przy ulicy [...] w miejscowości [...] – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego.

Organ stopnia wojewódzkiego argumentował – po uprzedniej rekapitulacji przepisów uPb określających przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę – że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w rzeczywistości wskazała na istnienie jej interesu faktycznego, nie zaś prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, co pozwalałoby przyznać jej status strony postępowania nieważnościowego. Obszar planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania terenu, w tym zakresie w wyroku wskazano na uchwały Rady Gminy Kolbudy nr XV111/189/97 z dnia 19 czerwca 1997 r. oraz nr XXVl/206/2009 z dnia 28 kwietnia 2009 r.

Organ I instancji powołał się także na ustalenia wynikające ze sporządzonej dla projektu budowlanego zamiennego analizy zacieniania, dochodząc do wniosku, że spełnione są wymogi wynikające z przepisów prawa w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Wojewody – nie doszło do naruszenia prawa własności członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...], skoro nie ograniczono im wymaganego przepisami dostępu nasłonecznienia do mieszkań, nie naruszono tym samym przepisów prawa budowlanego, dotyczących warunków technicznych, jak i przepisów prawa cywilnego, dotyczących prawa własności, które skutkowałyby ograniczeniem korzystania z mieszkań, zgodnie z ich przeznaczeniem. Sam fakt pozostawania wnioskodawcy postępowania nieważnościowego z nieruchomością inwestycyjną w bliskim sąsiedztwie, nie może być utożsamiany ze znajdowaniem się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, jeśli nie wpływa ona na zmianę sposobu zagospodarowania działki należącej do sąsiadującej Wspólnoty, lub nie narusza jej prawa własności.

Z uwagi na powyższe, organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony i nie ma możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności omówionego pozwolenia na budowę. Za nieskuteczne uznano w tej sytuacji domaganie się przez Wspólnotę Mieszkaniową przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W wyroku ujawniono następnie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, poprzez niewłaściwe uznanie, że Wspólnota ta nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2010 r.;

- art. 7, 77 § 1, 78 § 1 K.p.a. oraz 84 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że błędne było twierdzenie organu I instancji, że inwestycja spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002) oraz, że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] nie przysługuje prawo bycia stroną w niniejszym postępowaniu.

Rozpoznając powyższe odwołanie GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd stwierdził następnie, iż uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, w którym wyodrębniono 11 lokali mieszkalnych. Ogół właścicieli tej nieruchomości reprezentowany jest przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną [...] (powstałą z podziału działki nr ew. [...]), na której zaprojektowano sporny budynek mieszkalny wielorodzinny A2 i część budynku mieszkalnego wielorodzinnego A1. Odległość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2 od granicy działki nr ew. [...] wynosi około 6 m. Wysokość projektowanego obiektu budowlanego A2 w kalenicy miała wynosić 14,79 m, natomiast według zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., jego wysokość wynosi w kalenicy 15,90 m.

W wyroku przy toczono dalej, iż analiza projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz z dnia [...] maja 2013 r., zdaniem GINB wykazać miała, że z uwagi na wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2 (14,79 m wg pierwotnego projektu budowlanego i 15,90 m wg zamiennego projektu budowlanego), jak również jego odległość od granicy z działką o numerze ew. [...] (ok. 6 m), działka wnioskodawcy postępowania nieważnościowego znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Przedstawione usytuowanie oraz rozmiary planowanego obiektu ograniczają bowiem, mając na uwadze treść § 13 rozp. MI z 2002, możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]. Chcąc zrealizować pewne kategorie przedsięwzięć (np. rozbudowę istniejącego lub budowę nowego obiektu z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki o numerze ew. [...]), aby spełnić wymogi dotyczące przesłaniania (przewidziane w § 13 rozp. MI z 2002), trzeba by odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o numerze ew. [...] na odległość większą, aniżeli 4 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002. Tym samym fakt realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego – w ocenie GINB – niewątpliwie ogranicza możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...].

Jakkolwiek z analizy przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia do projektu zamiennego budynków mieszkalnych A1 i A2 na działkach nr [...],[...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...] (sporządzonej przez architekta K. S.-K.) wynika, że warunki przesłaniania budynku na działce nr ew. [...], są zgodne z wymaganiami § 13 ww. rozp. MI z 2002, w stosunku do istniejącego na tej działce obiektu budowlanego, niemniej jednak ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać obiekty budowlane na danej działce. Chodzi bowiem o ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości, a nie o zgodność inwestycji z przepisami.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentująca ogół właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r. Umorzenie postępowania nieważnościowego z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowiło naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd wojewódzki wskazał dalej, że GINB dostrzegł także naruszenia innych przepisów proceduralnych. Zdaniem organu II instancji bowiem nie wiadomo, czy przedmiotem postępowania nieważnościowego była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], czy decyzja zamienna z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], czy też obie te decyzje. W ocenie organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy, nie zachodziły przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania przez organ wojewódzki art. 62 K.p.a., a decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja ją zmieniająca, mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. W sytuacji, gdyby przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym była zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], jak i decyzja tego organu z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], to doszło do naruszenia ww. art. 62 K.p.a., gdyż organ wojewódzki wszczął i prowadził jedno postępowanie nieważnościowe dotyczące dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób nieuprawniony dokonał "połączenia postępowań".

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że aktach sprawy znajdowała się nie potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa z dnia 20 listopada 2014 r., na mocy którego inwestor upoważnił J. W. do reprezentowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wszystkie pisma doręczane powinny być pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. W konsekwencji naruszony został art. 40 § 2 K.p.a., a w także art. 10 § 1 K.p.a.

W wyroku wskazano, iż mając na uwadze naruszenia przepisów: 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a., GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

[...] (dawniej [...] S.A.) wniosło do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2015 r.

Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji:

- pominięcie, że to na wnioskodawcy, a nie organie, spoczywał ciężar udowodnienia interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony;

- wykroczenie poza treść wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności, polegające na stwierdzeniu przez organ II instancji, że wnioskodawca posiada interes prawny ze względu na fakt, iż realizacja budynków ogranicza możliwość zagospodarowania działki nr [...], czym naruszono art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb;

- stwierdzenie, że przy ocenie istnienia interesu prawnego i ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę także mogące powstać w przyszłości obiekty budowlane;

- stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na obiekty budowlane mogące powstać w przyszłości bez przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez brak możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- stwierdzenie, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczył dwóch decyzji, tj. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe były ustalenia GINB dokonane po analizie projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz z dnia [...] maja 2013 r., (zmieniająca decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.), iż z uwagi na wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2, jak również jego odległość od granicy z działką o numerze ew. [...], działka Wspólnoty Mieszkaniowej [...], znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego przedsięwzięcia. Wbrew zarzutom skargi Wspólnota jako wnioskodawca powoływała się na swój interes wynikający nie tylko z obecnego oddziaływania na jej budynki, ale także potencjalnego oddziaływania w przypadku dalszego zagospodarowania działki nr [...].

W ocenie WSA w Warszawie występowały zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe dopuszczające prowadzenie postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej postępowanie nieważnościowe nie było bezprzedmiotowe, należało orzec o istocie sprawy, czego jednak organ wojewódzki nie uczynił. Wobec powyższego całkowicie zasadne było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowiło naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.

Zdaniem sądu a quo, jakkolwiek niezasadne były zarzuty organu odwoławczego dotyczące stwierdzonych uchybień procesowych organu I instancji, związanych z zakresem nadzwyczajnego postępowania, wątpliwości czy przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez organ I instancji była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, czy decyzja zamienna, czy też obie decyzje – to jednak wystarczającą przesłanką do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia był fakt niemożności merytorycznego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym zarzutów, które wcześniej nie były poddane ocenie organu I instancji. Niewątpliwie doszłoby w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Dalej w wyroku wywiedziono, że organ odwoławczy uprawniony był do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ I instancji w ogóle nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie strona zarzuca:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:

przyjęciu, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę i decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2013 r. o zamiennym pozwoleniu na budowę i status strony tego postępowania ze względu na rzekome znajdowanie się należącej do niej działki nr [...] w obszarze oddziaływania obiektów objętymi tymi decyzjami w związku z rzekomym ograniczeniem możliwości zagospodarowania w przyszłości tej działki mogącymi potencjalnie powstać obiektami budowlanymi, podczas gdy Wspólnota Mieszkaniowa na istnienie takiego interesu prawnego nie powoływała się we wniosku o stwierdzenie nieważności, ani tym bardziej takiego interesu nie udowodniła, a ponadto działka nr [...] jest już całkowicie zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, obecna zabudowa tej działki nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności wobec braku przesłaniania i ograniczenia dostępu światła dziennego do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na tej działce, a Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest właścicielem jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego znajdującego się posadowionej na tej działce budynku, a jedynie współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i części wspólnych tego budynku,

pominięciu, że badanie interesu prawnego dotyczy etapu wstępnego badania dopuszczalności złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i odbywa się według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia tego wniosku o stwierdzenie nieważności,

- stwierdzeniu, że przy ocenie istnienia interesu prawnego i ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, przy stwierdzonym przez organy administracji i sąd pierwszej instancji niewątpliwym braku oddziaływania rzeczonej inwestycji na obecną zabudowę działki nr [...], należy brać pod uwagę także potencjalnie mogące powstać w przyszłości obiekty budowlane, podczas gdy organ administracji I instancji istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy mógł ocenić ze względu na dzień złożenia wniosku wszczynającego postępowanie i argumentację w nim powołaną, a ponadto wnioskodawca w toku postępowania przed organami administracyjnymi wcale nie wskazywał, żeby jego interes prawny miał wynikać z ograniczenia przyszłych zamierzeń budowlanych na działce nr [...], co z kolei może wskazywać, iż zdaniem sądu pierwszej instancji organ winien był interes prawny wnioskodawcy badać z urzędu niezależnie od argumentacji wnioskodawcy w tym zakresie;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 Ppsa i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 Ppsa polegające na wykroczeniu poza granice sprawy i treść wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę i decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. o zamiennym pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanego w nim przez wnioskodawcę interesu prawnego uzasadniającego rzekomo jego status strony postępowania oraz stwierdzeniu przez sąd pierwszej instancji, że wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na fakt, iż realizacja budynków objętych ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę ogranicza możliwość zagospodarowania przez wnioskodawcę w przyszłości działki nr [...] potencjalnie mogącymi powstać obiektami budowlanymi, podczas gdy wnioskodawca wyraźnie wskazał we wniosku z dnia 30 lipca 2014 r., który stanowił przedmiot oceny przez organ I instancji, że interesu prawnego nadającego mu rzekomo status strony upatruje wyłącznie we wpływie rzeczonej inwestycji na dostęp światła dziennego do lokali mieszkalnych znajdujących się na parterach budynków już wybudowanych sąsiadujących z budynkami wznoszonymi w ramach inwestycji i niezgodności projektów budowlanych z przepisami w zakresie spełnienia wymogu oświetlenia i nasłonecznienia budynków już wybudowanych wynikającymi z rozp. MI z 2002 i wcale wnioskodawca nie wskazywał, żeby jego interes prawny miał wynikać z ograniczenia przyszłych zamierzeń budowlanych na działce nr [...];

art. 3 § 1 Ppsa i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na wadliwej realizacji funkcji kontrolnej, zaniechaniu uchylenia decyzji zaskarżonej skargą i zaaprobowaniu przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez organ II instancji przepisu, który nie poinformował i nie zapewnił skarżącemu możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji II instancji, czego skutkiem było pozbawienie skarżącego jako strony czynnego udziału w postępowaniu;

art. 141 § 4 Ppsa polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie rozpoznaniu przez sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 10 § 1 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 Ppsa, ewentualnie, z najdalej idącej ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie zgodnie z art. 185 § 1 Ppsa, zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Spółka wywodzi, że sąd wojewódzki niesłusznie uznał, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] miała interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych inwestorowi, nie wzięto w szczególności pod uwagę treści źródłowego wniosku wszczynającego postępowanie, gdzie wyraźnie ograniczono się do kwestii zacieniania istniejących budynków na działce nr [...]. Wprawdzie w odwołaniu Wspólnoty podnoszono także obowiązek uwzględnienia z urzędu przez Wojewodę ewentualnego zagospodarowania tej działki w przyszłości, ale jest ona już całkowicie zagospodarowana, to zaś uprawnia do stwierdzenia, iż do takiego zagospodarowania nie dojdzie.

W dalszym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że wnioskodawca postępowania nieważnościowego – Wspólnota Mieszkaniowa [...] uzasadniając swój przymiot strony nie mogła się powoływać na rzekome przesłanianie i zacienienie lokali mieszkalnych znajdujących się w wybudowanym już budynku przy ul. [...], skoro nie jest ona właścicielem ani zarządcą jakiegokolwiek lokalu w tym budynku, do którego to lokalu miałby zastosowanie przywoływany przez nią § 60 rozp. MI z 2002. Wspólnota Mieszkaniowa jest bowiem jedynie współwłaścicielem działki nr [...] i części wspólnych posadowionego na niej budynku i nie jest w szczególności właścicielem, ani zarządcą jakiekolwiek lokalu mieszkalnego, ani pomieszczeń przeznaczonych na przebywanie ludzi.

Spółka eksponuje, że badanie interesu prawnego wnioskodawcy winno uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty złożenia wniosku wszczynającego postępowanie nieważnościowe. To obowiązkiem Wspólnoty było wykazanie posiadania tego interesu prawnego, a także obowiązek wskazania naruszenia konkretnych przepisów, z których wynikać ma ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda nie był uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do doprecyzowania wniosku, czy jego modyfikowania. Za niedopuszczalne skarżąca kasacyjnie uznaje niejako "poszukiwanie" przez organ interesu prawnego wnioskodawcy, tym bardziej, że Wspólnota była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Okoliczności powyższe dowodzić mają także przekroczenia granic sprawy, skoro sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji co do przymiotu Wspólnoty Mieszkaniowej. Powołany w źródłowym wniosku zakres interesu Wspólnoty wyznaczał granice badania kręgu stron i interesu prawnego wnioskodawcy i niedopuszczalne było uwzględnianie przy tej ocenie innego interesu prawnego, którego nie wskazywano pierwotnie i nie udowodniono.

WSA w Warszawie nie rozpoznał także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a aprobując takie działanie organu odwoławczego dopuścił się z kolei naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Dalsza część skargi kasacyjnej zawiera stanowisko Spółki negujące z kolei stanowisko Wspólnoty odnośnie zakresu potencjalnego postępowania nieważnościowego dotyczącego wydanego pozwolenia na budowę. Przytaczając liczne orzeczenia sądowe eksponuje się zasadę trwałości decyzji ostatecznej i możliwy zakres badania takiej decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 Ppsa, który polegać ma na wykroczeniu poza granice sprawy i treść wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Z przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa wynika wyłącznie tylko tyle, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisów tych nie naruszył WSA w Warszawie, skoro rozpoznał skargę na decyzję administracyjną, którą – uznając za niezasadną – oddalił, stosując formę orzeczenia wskazaną w art. 151 Ppsa. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, obejmującego jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji oddalając skargę. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia w/w przepisów Ppsa w zw. z art. 157 § 2 i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 Ppsa. Z tego ostatniego przypisu wynika, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" (zastrzeżenie to nie dotyczy realiów przedmiotem sprawy, odnosi się bowiem do skarg na pisemne interpretacje przepisów praw podatkowego w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczająca i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Z kolei z przywołanych w/w w skardze kasacyjnej przepisów wynika odpowiednio, że "Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu", oraz że "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Treść art. 134 § 1 Ppsa wskazuje, że ustawodawca posługując się w nim określeniem "sprawa" rozumie pod tym pojęciem "sprawę sądowoadministracyjną". Przedmiot tej sprawy wyznaczyła skarga Spółki, w której przedmiotem uczyniono decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Oddalając skargę na tę decyzję WSA w Warszawie nie wykroczył poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, której granice wyznaczała skarga Spółki, przeto nie naruszono przepisów ujętych w pkt 2) a) skargi kasacyjnej.

B. Zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sprowadzają się one do tego, że sąd wojewódzki miał zaniechać uchylenia zaskarżonej decyzji i zaaprobowania przez ten sąd naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się przez Spółkę przed wydaniem decyzji przez GINB, a ponadto wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku wobec nierozpoznania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie może zostać uznana za skuteczną.

Przypomnieć wypadnie, iż aby zarzut naruszenia przepisów procesowych mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, skarżący kasacyjnie winien przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze dominuje ten kierunek rozumienia skutków naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., w którym eksponuje się, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Prawo strony do wysłuchania nie jest postrzegane jako tego rodzaju gwarancja, której uchybienie wpływa automatycznie na wadliwość podjętej decyzji. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy administracyjnej. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z dnia 27 lipca 2018 r., II OSK 2178/16; LEX nr 2547218; z dnia 11 sierpnia 2017 r., I OSK 1539/16, LEX nr 2391757; z dnia 12 kwietnia 2017 r., II GSK 1750/15, LEX nr 2305500; z dnia 16 października 2012 r., II OSK 1122/11, LEX nr 1234121; z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Wskazuje się również, iż przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Uchylenie decyzji na omawianej podstawie nastąpić może, gdy następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia organu administracji w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie to byłoby inne. Uznanie, że naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. – zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 3699/17, LEX nr 2442918). Identycznie ocenia się także zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi części pism w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2200/13, LEX nr 2089927).

W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, aby brak wyznaczenia jej terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznawanej przez WSA w Warszawie. W samej skardze kasacyjnej ograniczono się li tylko do wskazania, że Spółka nie zdążyła się zapoznać z dokumentami potwierdzającymi dysponowaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] tytułem prawnym do nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania obiektu oraz potwierdzającymi umocowanie zarządu tej Wspólnoty i pełnomocnika. Dodatkowo nie uwzględnia Spółka i tej okoliczności, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez GINB było podyktowane i tym, że organ I instancji nie doręczał pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi inwestora, zarzutu zaś naruszenia tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji w skardze kasacyjnej nie postawiono. Te okoliczności wskazują, że chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.

W konsekwencji nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Uchybieniem sądu wojewódzkiego był brak odniesienia się do – odnotowanego w części faktograficznej wyroku – zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienie to, jak uprzednio jednak wskazano, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji, wypadnie ponadto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

C. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna odnośnie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Spółka podnosząc zarzuty naruszenia tych przepisów argumentowała, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] pierwotnie nie powoływała się na fakt oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie działki nr [...], która już jest całkowicie zabudowana, pominięciu iż fakt badania interesu prawnego ma miejsce na wstępnym etapie postępowania nieważnościowego i odbywa się według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia takiego wniosku, nietrafności poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku, iż należy uwzględniać – przy ocenie interesu prawnego wnioskodawcy – także potencjalne obiekty, które mogą powstać na działce nr [...], co z kolei nakazywało badać interes strony niezależnie od argumentacji wnioskodawcy. Zdaniem Sądu w tym składzie tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (art. 3 pkt 20 uPb). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 uPb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, publik. ONSAiwsa 2008, nr 1, poz. 12, OSP 2008, nr 3, poz. 35 z glosą aprobującą W. Szwajdlera). Wskazuje się przy tym, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II OSK 769/13, LEX nr 1592161). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki eksponującej konieczność ograniczenia się w kwestii badania przymiotu strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę li tylko do argumentacji wnioskodawcy – Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – w chwili składania źródłowego wniosku, charakter i istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również argumentacja powołana w odwołaniu, uprawniały GINB do rozważenia tego zasadniczego zagadnienia i dojścia do odmiennej konkluzji, niż uczynił to umarzając postępowanie nieważnościowe Wojewoda [...]. Trafnie w judykaturze wskazuje się przy tym, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 534/15, LEX nr 2177614). Trafnie także ocenił sąd pierwszej instancji te elementy argumentacyjne organu odwoławczego, gdy idzie o przyznanie Wspólnocie Mieszkaniowej [...], będącej zarządcą nieruchomości – działki nr [...], statusu strony postępowania nieważnościowego, gdzie istotne znaczenie mają ustalenia dotyczące wysokości budynków objętych pozwoleniem na budowę oraz w aspekcie ich odległości od granicy z działką sąsiadującą (działką nr [...]), a których to okoliczności Spółka zasadniczo nie kwestionuje, w konsekwencji wprowadzenia ograniczeń ewentualnej zabudowy na działce wnioskującej Wspólnoty.

Nie mogły odnieść skutku te argumenty Spółki, w ramach których eksponowano, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest właścicielem lub zarządcą jakiegokolwiek lokalu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], a jedynie współwłaścicielem działki i zarządcą części wspólnych tam zlokalizowanego budynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawach z zakresu uPb mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.), wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu administracyjnym jako jego strona. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 671/15, LEX nr 2273717).

Podkreślić również wypadnie, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 uPb, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 uPb, zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem będą niewątpliwie przepisy techniczno-budowlane, zawarte w rozp. MI z 2002. Również w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich – wymagane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb – polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz zabudowy działek w przyszłości (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 66; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2014 , s. 101, 103, 118 i powołane tam orzeczenia sądowe). Na konieczność uwzględniania ewentualnej przyszłej zabudowy działki, przy rozstrzyganiu statusu strony postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę i ustalania obszaru oddziaływania inwestycji wskazuje także judykatura (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2668/13 z dnia 2 czerwca 2015 r. oraz II OSK 2002/13 z dnia 24 marca 2015 r., CBOSA.nsa.gov.pl).

Zasadnie GINB ustalił, że z uwagi na parametry planowanej inwestycji – wysokość budynków i ich odległość od działki Wspólnoty – wnioskodawcy postępowania nieważnościowego przysługuje legitymacja strony, to zaś uzasadniało uchylenie decyzji umorzeniowej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Oddalając skargę Spółki WSA w Warszawie nie dopuścił się przeto błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1) skargi kasacyjnej.

D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.