Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 479/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 § 1, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska (spr.) . po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1716/12 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1716/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P., dalej także skarżąca, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. podając, że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 15.12.2010 r. ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 444 zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania także ustalono, że w okresie od lipca do grudnia 2010 r. skarżącej przyznano pomoc finansową w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 3720,80 zł przeznaczonej na: zakup żywności, dofinansowanie do zakupu leków, zakup zamka do drzwi, materaca, karty telefonicznej, obuwia zimowego i kurtki zimowej, kosztów leczenia i rehabilitacji oraz opłacenia zadłużenia w opłatach za energię elektryczną. Ponadto w listopadzie przyznano jej zasiłek celowy w kwocie 1400 zł na opłacenie turnusu rehabilitacyjnego. Organ podał, że w toku postępowania wnioskodawczyni, pomimo stosownych wezwań, nie przedstawiła zaświadczania lekarskiego uzasadniającego konieczność długotrwałego leczenia/rehabilitacji poza świadczeniami finansowanymi ze środków NFZ oraz braku możliwości zapewnienia tych świadczeń w ramach NFZ. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że leczenie w ramach NFZ jest dla niej niewystarczające, a podjęcie leczenia poza funduszem jest w jej przypadku niezbędną potrzebą życiową.

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przyznanie pomocy w niniejszej sprawie miało charakter uznaniowy. Ze względu na ograniczone środki jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, nie każdy potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienia w pełni swoich oczekiwań. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wnioskodawczyni otrzymuje bowiem stałe, bardzo wysokie wsparcie finansowe, na co sama wskazała w odwołaniu. Ponadto świadczenia medyczne, w tym rehabilitacja, przysługujące chorym niepełnosprawnym w ramach świadczeń z NFZ z całą pewnością umożliwiają życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczekiwanie zatem, że ze świadczeń pomocy społecznej opłacane będą dodatkowe, świadczone poza NFZ, nawet zalecane masaże, czy inne zajęcia, świadczy o nadmiernych żądaniach i oczekiwaniach odwołującej się. Kolegium stwierdziło również, że w grudniu 2010 r. skarżąca domagała się przyznania zasiłków na łączną kwotę 1644 zł. Rozpatrując w/w wnioski organ przyznał skarżącej zasiłki celowe na zakup: żywności - 500 zł, leków - 70 zł, odzieży i obuwia - 320 zł.

W skardze złożonej na powyższą decyzję skarżąca podnosiła, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły jej indywidualną sytuację zdrowotną jako osoby niepełnosprawnej z rozwijającym się zespołem pourazowym i padaczką. Nie wzięły też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej i niemożności podjęcia przez nią pracy pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1273/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Uchylając ww. decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd ten wskazał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku podał, że organy obu instancji wydały kwestionowane przez skarżącą decyzje z naruszeniem art, 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w niniejszym przypadku zobowiązane sprawdzić, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. Zdaniem tego Sądu, możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie miał bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca aby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. Organy powinny wykazać zatem, jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. W niniejszej sprawie organy skoncentrowały się jedynie na wysokości świadczeń uprzednio przyznanych skarżącej oraz na kwestii, czy leczenie/rehabilitacja, o pokrycie kosztów których wystąpiła skarżąca, stanowi w jej przypadku niezbędną potrzebę życiową.

Sąd wskazał przy tym, że organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny z słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zarzucił organom, że wydane przez nie decyzje nie spełniały wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Wskazał, że powyższe uchybienia uniemożliwiły sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod względem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że organ w rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku celowego ma obowiązek zawsze kierować się wysokością posiadanych środków oraz ustalać, ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało także wtedy, gdy organ stwierdził, że potrzeby osoby wnioskującej o przyznanie pomocy nie odpowiadają celom i nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej oraz znacznie przekraczają żądania, które można uznać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że organ ma obowiązek w rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku celowego zawsze kierować się wysokością posiadanych środków oraz badać ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało także w sytuacji, gdy organ ustalił, że potrzeba zgłoszona przez beneficjenta pomocy społecznej nie jest niezbędną potrzebą życiową; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy na wskazany przez skarżącą cel oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższych ustaleń naruszało wyżej wskazane przepisy k.p.a. i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że stanowiło podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem - w ocenie Kolegium - decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wywodziła, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezpodstawne. Wskazane przez Kolegium art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nakazują przyznawać zasiłki celowe w wysokości zaspokajającej niezbędne potrzeby życiowe i pozwalającej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy te nie zwalniają organów przyznających zasiłki celowe z wszechstronnego uzasadnienia decyzji dotyczących takich zasiłków, w tym w szczególności uzasadniania decyzji odmawiających ich przyznania. Uchylone decyzje, zdaniem skarżącej, nie zawierały uzasadnienia pozwalającego na ocenę, czy odmowa przyznania skarżącej zasiłków w żądanej wysokości była faktycznie działaniem uzasadnionym. Ocena taka byłaby możliwa po wykazaniu, że organ decydujący o przyznaniu zasiłków nie dysponuje środkami na ich przyznanie ze względu na potrzeby innych osób ubiegających się o podobne zasiłki. Wskazane zatem uchybienia były wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a.

Po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 627/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1273/11 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, że organy rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, o który mowa w ostatnim z powołanych wyżej przepisów, zobligowane były wziąć pod uwagę wysokość posiadanych w swoim budżecie środków na ten cel oraz liczbę beneficjentów, którzy korzystają z tej formy pomocy również w sytuacji, gdy ustalono, że tego rodzaju pomoc nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej wnioskodawczyni, a w konsekwencji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy zobligowany był ustalić wskazane wyżej okoliczności. Zdaniem NSA, z treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 1 nie wynika, że organ I instancji jest zobligowany ustalić oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji dane dotyczące własnych możliwości finansowych - a w przypadku organu nadrzędnego możliwości finansowych organu I instancji - oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Nie można w związku z tym wymagać od organów obligatoryjnego uwzględniania pozaustawowych kryteriów w sytuacji, gdy nie mają one dla rozstrzygnięcia sprawy jakiegokolwiek znaczenia. NSA stwierdził, że w sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do ustalenia, że wskazany przez stronę cel, na jaki domagała się przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, tj. pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji poza ramami świadczeń z NFZ, nie był niezbędną potrzebą życiową skarżącej. NSA podał, że w analizowanej sprawie organ - na podstawie zebranych w sprawie dowodów - nie uwzględnił wniosku strony z uwagi na nieprzedstawienie przez nią, pomimo wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązku, zaświadczeń lekarskich potwierdzających, że korzystanie z dodatkowych świadczeń poza przyznanymi jej w ramach świadczeń NFZ, miało charakter niezbędnej potrzeby bytowej. W niniejszym zatem wypadku wskazywanie danych o posiadanych przez organ środkach finansowych oraz liczbie beneficjentów udzielanej przez niego pomocy - w sytuacji, gdy ustalono, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro wnioskodawczyni w żadnym zakresie nie wykazała, choć była do tego wzywana, że zabiegi leczniczo-rehabilitacyjne, o których refundację wnioskowała, nie stanowiły takiej potrzeby, zasadnym było uznanie, że nieudzielenie jej pomocy w tym zakresie było uzasadnione.

W ocenie NSA, stanowisko Prezydenta, zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie.

NSA uznał zatem, że Sąd I instancji w konsekwencji bezzasadnie przyjął, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy te wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Wskazane decyzje zawierały przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem NSA, uchylenie decyzji Prezydenta i Kolegium - z uwagi na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego - było nieprawidłowe. Nie uzasadniało zatem oparcia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. NSA zalecił Sądowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny naruszenia przez organy obu instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jako Sąd I instancji, któremu niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 627/12 NSA wskazał, że P. P. nie spełniała kryteriów do przyznania zasiłku celowego. NSA zwrócił uwagę, że skarżąca, mimo wezwania przez organ, nie przedstawiła zaświadczeń lekarskich potwierdzających, że korzystanie z dodatkowych świadczeń leczniczo -rehabilitacyjnych poza przyznanymi jej w ramach świadczeń NFZ miało charakter niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. NSA wskazał też, że stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy odmownie załatwiające wniosek skarżącej, zaaprobowane następnie przez organ odwoławczy, pozostawało w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 tej ustawy. NSA uznał też, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA, organy wydały prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. NSA stwierdził, że wskazane decyzje zawierały uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa wart. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nie naruszają prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając o kosztach należnych ustanowionemu dla skarżącej pełnomocnikowi z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącej, domagając się jego uchylenia w całości oraz przyznania wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 133 § 1 p.p.s.a przez wydanie wyroku, którego sentencja i uzasadnienie pozostają w rażącej sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy,

- art. 144 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego nie narusza art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu podniósł, że jego zdaniem Sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. i decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. Zaskarżone decyzje zostały jego zdaniem uzasadnione w sposób nie pozwalający na ocenę, czy faktycznie istniały podstawy do odmowy przyznania skarżącej zasiłków celowych w żądanej przez nią wysokości. Organ I instancji nie wskazał, czy faktycznie nie dysponuje środkami pozwalającymi na przyznanie zasiłków w pełnej, żądanej wysokości, a organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn tego zaniechania. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia pełną kontrolę decyzji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nakazują przyznawać zasiłki celowe w wysokości zaspokajającej niezbędne potrzeby życiowe i pozwalającej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy te nie zwalniają organów przyznających zasiłki celowe z wszechstronnego uzasadnienia decyzji dotyczących takich zasiłków, zgodnie z odpowiednimi przepisami k.p.a., w tym w szczególności uzasadniania decyzji odmawiających ich przyznania.

Podstawą do odmowy przyznania zasiłku celowego na specjalistyczne masaże nie może być tylko stwierdzenie, że podobne świadczenia strona może uzyskać w ramach świadczeń NFZ. Powszechnie znana jest sytuacja NFZ, w tym czas oczekiwania na świadczenia finansowane przez tę instytucję. Skarżąca w 2010 r. przechodziła rehabilitację po wypadku samochodowym i w jej sytuacji istotne było skorzystanie z rehabilitacji w możliwie krótkim czasie. Do tego konieczne było przyznanie zasiłku celowego, ponieważ skarżąca nie dysponowała środkami na opłacenie masaży, a świadczenia finansowane przez NFZ były w tej sytuacji niewystarczające.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że decyzje nie zawierały uzasadnienia pozwalającego na ocenę, czy odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłków w żądanej wysokości była faktycznie działaniem uzasadnionym. Ocena taka byłaby możliwa po wykazaniu, że organ decydujący o przyznaniu zasiłków nie dysponuje środkami na przyznanie pomocy ze względu na potrzeby innych osób ubiegających się o podobne zasiłki oraz po wykazaniu, że takie same świadczenia faktycznie można w krótkim czasie uzyskać bezpłatnie.

Wskazane uchybienia są w ocenie autora skargi kasacyjnej wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na niekonsekwencję strony przeciwnej, która w bardzo podobnych stanach faktycznych część wyroków WSA uchylających orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie odmowy przyznania zasiłków celowych zaskarżyła, a z częścią się zgodziła. Sytuacja ta jest dla strony niezrozumiała. Sytuacja ta sugeruje, że strona przeciwna częściowo zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, co dodatkowo uzasadnia wniesienie niniejszej skargi.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jest zdaniem jej autora uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej powołała wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 133 § 1 p.p.s.a przez wydanie wyroku, którego sentencja i uzasadnienie pozostają w rażącej sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy,

- art. 144 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego nie narusza art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za chybione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także - jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek zaś wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Wskazać również należy, że przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego, za naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. można uznać sytuację polegającą na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, lex nr 594014). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, https://cbois.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekał bowiem w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy odnosząc się do zasadniczych kwestii mających istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Za nieusprawiedliwiony uznać także należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do konstrukcji tego zarzutu należy wskazać, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, lex nr 965128). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne (zob. wyroki NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, lex nr 1296047 oraz z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1058/12, lex nr 1398143).

W skardze kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 § 4 p.p.s.a., jednak przepis ten po pierwsze nie zawiera "§ 4", a po drugie stanowi o związaniu sądu wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania jego sentencji. Mając zaś na względzie treść tego zarzutu można jedynie domniemywać, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze treść art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa elementy uzasadnienia wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis reguluje więc wymogi jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://cbois.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odpowiada ono wszystkim wymaganiom stawianym mu w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym w pełni Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawidłowości postępowania oraz z wykładnią i oceną prawną mających w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie może w żadnej mierze prowadzić do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i prowadzić w rezultacie do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota niniejszej sprawy, jak to wskazał w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 627/12 Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadzała się do ustalenia, czy wskazany przez stronę cel, na który domagała się przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, tj. pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji poza ramami świadczeń z NFZ, jest niezbędną potrzebą życiową skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ nie uwzględnił wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. z uwagi na nieprzedstawienie przez nią, pomimo wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązku, zaświadczeń lekarskich potwierdzających, że korzystanie z dodatkowych świadczeń poza przyznanymi jej w ramach świadczeń NFZ, miało charakter niezbędnej potrzeby bytowej. W tej sytuacji przyjęto, że skarżąca nie spełnia przesłanki przewidzianej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Za nietrafny wobec powyższego uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzje administracyjne w niczym nie naruszały ww. przepisów prawa. Bez znaczenia też pozostaje w sprawie okoliczność, że w niektórych podobnych stanach faktycznych spraw dotyczących przyznania skarżącej zasiłków celowych strona przeciwna wniosła skargi kasacyjne, a z częścią wyroków wydanych przez Sąd I instancji się zgodziła.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o powyższym wniosku, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.