Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 14/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2771/19 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. oddalił skargę Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] lipca 2019 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie otworu okiennego w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości S. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą wniósł Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie otworu okiennego w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] w miejscowości S., w sytuacji, gdy odległości pomiędzy budynkami nie wynikały z niezgodnego z prawem działania inwestorów, ale ze zmiany przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (ugoda), która nastąpiła kilkadziesiąt lat po wybudowaniu inwestycji. Sąd podkreślił, że zmiana ta nastąpiła w wyniku zawarcia ugody pomiędzy spornymi stronami. Po tym czasie skarżący domagał się zamurowania otworu okiennego z powodu planów na powiększenie własnego budynku. W ocenie Sądu, niezrozumiałe są zarzuty skarżącego odnośnie do nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie i wskazywane w skardze braki związane z ustaleniami daty budowy spornego budynku (a właściwie i ściśle ujmując otworu okiennego). Stąd za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, późniejsze zdarzenia, w wyniku których nastąpiła zmiana granic działek (w wyniku zawarcia ugody) nie mogą stanowić podstawy do zarzucania właścicielowi czy też inwestorowi naruszania przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana tego typu okoliczności faktycznych nie może być uznana za przesłankę późniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, jeżeli wcześniej obiekt budowlany spełniał określone w nich wymagania. A zatem ustalenie nowej linii granicznej (już po zakończeniu inwestycji) nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą prowadzenie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem obiekt został usytuowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, to późniejsza zmiana linii granicznej między działkami nie może być uznana za zdarzenie będące przesłanką nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Taka sytuacja uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo Sąd wskazał, że okoliczności związane z tym, że nie można odnaleźć dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego (lub daty wybicia otworu okiennego) wynikają z tego, że nie było w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku regulacji prawnej zobowiązującej inwestorów czy zarządców nieruchomości do przechowywania dokumentacji budowlanej, w tym wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń robót budowlanych. W związku z tym nie można przyjąć, że brak tych dokumentów oznaczał realizację robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia, czy też wywodzić, że inwestycję wykonano niezgodnie z projektem budowlanym. Sąd podniósł, że sprawa dotyczy budowy z około 1950 r. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa ta nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji (tak jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 p.b.). Wówczas organy wydające pozwolenie na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Skoro zatem Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało regulacji odpowiadającej art. 63 p.b., to należy przyjąć, że gdy w zasobach administracji publicznej brak jest materiałów pozwalających na ocenę legalności przystąpienia do użytkowania, to taki fakt może być podstawą umorzenia postępowania w sprawie tego obiektu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Swoją skargę kasacyjną strona oparła na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania, tj. art 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i uznanie przebiegu spornej granicy działki przed jej zmianą na skutek ugody jako wynoszącą 4,10 metra, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż mogła ona wynosić mniej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracyjne nie naruszyły art. 80 k.p.a. i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udokumentowany przebieg granicy w czasie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie ugody, w wyniku której zmianie uległy granice przedmiotowych działek. Co prawda Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarł wywodów odnoszących się do linii granicznej sporządzonej na podstawie kontroli ewidencji gruntów nr [...], w której wskazywano na odległość zmienną od 3,88 do 4 metrów, ale uchybienie to nie mogło doprowadzić do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy nie wynika, by od czasu zrealizowania przedmiotowego budynku, tj. od lat pięćdziesiątych dwudziestego wieku, do ugody zawartej w 2018 r. zmieniany był przebieg spornej granicy i by w latach osiemdziesiątych, gdy dokonywano kontroli ewidencji gruntów nr [...], kwestionowana była zgodność z prawem odległości budynku od granicy działki. Ponadto, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że w 1984 r. budynek rzeczywiście częściowo był usytuowany w odległości nieco mniejszej od wymaganych co do zasady 4 m (od 12 cm do 0), to nie wynika z tego, że był on niezgodnie z prawem usytuowany w chwili jego budowy. Zauważyć w szczególności wypada, że stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 (to jest wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych - co najmniej 4 m od granicy działki, a jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych – odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m) mogły ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Tak więc istniała w przeszłości możliwość zgodnego z prawem sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

Decydujące znaczenie ma zatem przebieg granicy ustalony na podstawie modernizacji ewidencji gruntów nr [...], jako niekwestionowany przy zawarciu ugody. Skoro przed jej zawarciem budynek był usytuowany zgodnie z prawem, to późniejsza zmiana granic działek nie pozwala na ingerencję organów nadzoru budowlanego z tego powodu.

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.