Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2869/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2703/12 w sprawie ze skargi [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do odpłatnego nabycia nieruchomości 1 .oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 2703/12 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do odpłatnego nabycia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012r. w sprawie zostały wydane następujące decyzje i orzeczenia. W dniu [...] lipca 1984r. [...], na podstawie art.274 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze, złożyła wniosek do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o wydanie decyzji w sprawie nabycia na własność spółdzielni nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a będących w użytkowaniu spółdzielni. Wniosek dotyczył obszaru o powierzchni 123,42ha. Z uwagi na nierozpoznanie wniosku, Spółdzielnia złożyła skargę na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1990r. II SAB 22/90 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 1990r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] umorzył postępowanie, podnosząc że art.274 ustawy Prawo spółdzielcze z dniem 7 lutego 1990r. utracił moc prawną. Decyzja ta stała się ostateczna.

W 1998r. z wniosku Spółdzielni zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1990r.. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] października 1998r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. utrzymał ją w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 1999r. II SA 125/99 oddalił skargę Spółdzielni.

W takich okolicznościach Spółdzielnia wniosła skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2000r. SK 7/00 uwzględnił skargę konstytucyjną.

Na podstawie wyroku Trybunału konstytucyjnego Spółdzielnia wystąpiła o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 17 marca 1999r.. Wyrokiem z dnia 22 marca 2001r., II SA 3039/00 Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie i uchylił wyrok NSA z dnia 17 marca 1999r., II SA 125/99, a także uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1998r. oraz poprzedzającą ją decyzję byłego Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1998r.

Następnie Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1990r..Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2005r. stwierdziło nieważność decyzji, a decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymało w mocy swoja decyzję. Wyrokiem z dnia 20 października 2005r. IV SA/Wa 1140/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2007r. II OSK 327/06 oddalił skargę kasacyjną Agencji Nieruchomości Rolnych. W tym postępowaniu, przesądzono również, że wniosek złożony przez Spółdzielnię w dniu [...] lipca 1984r. został prawidłowo podpisany.

Wobec powyższego Spółdzielnia zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o załatwienie wniosku i wydanie merytorycznej decyzji. Burmistrz pismem z dnia [...] maja 2007r. poinformował Spółdzielnię, że w chwili obecnej nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji. Spółdzielnia traktując to pismo jako decyzję złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagała się również wyłączenia Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007r. uwzględniło odwołanie i uchyliło decyzje organu i instancji, równocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2007r. odmówiło wyłączenia Burmistrza od rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2008r., IV SA/Wa 7/08 oddalił skargę [...].

Następnie Burmistrz rozpoznając wniosek Spółdzielni wydał decyzje z dnia [...] lipca 2008r., którą odmówił przekazania nieruchomości, decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2008r. i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który kolejną decyzją z dnia [...] września 2009r., również odmówił Spółdzielni odpłatnego przekazania nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał m.in., że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, albowiem większość nieruchomości pozostaje w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, wskazał również, że Spółdzielnia nie wykazała, czy spełniała przesłankę określona w art.274 §1 Prawa spółdzielczego, tzn czy prowadzone gospodarstwo rolne zrzeszone było w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, decyzją z dnia [...] listopada 2009r. uchyliło decyzję organu I instancji wskazując, że organ nie rozważył zarówno kwestii swojej właściwości jak i spełnienia przez Spółdzielnie przesłanek z art.274.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r. IV SA/Wa 283/10 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku tym Sąd między innymi zajął stanowisko prawne co do kilku istotnych kwestii. Przede wszystkim podniósł, że kwestia organu właściwego tj. Burmistrza Gminy i Miasta [...] została potwierdzona już we wcześniejszych wyrokach, skoro zatem sąd badając legalność poprzednich decyzji wydawanych w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie właściwości organów orzekających w sprawie, to brak podstaw do podważania właściwości organu. Wskazał także, że organ ustalając, czy Spółdzielnia spełnia przesłankę użytkowania gruntów winien oceniać wyłącznie na dzień 1 stycznia 1983r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy Prawo spółdzielcze, późniejsze zaprzestanie użytkowania gruntów nie ma znaczenia prawnego. Dalej Sąd stwierdził, że przesłanka pozostawania nieruchomości we własności Państwa musi być spełniona zarówno w dacie wejścia w życie ustawy, jak również w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Z powołanego przepisu nie wynika, że nieruchomości te przechodziły z mocy prawa na własność rolniczych spółdzielni produkcyjnych, a zatem decyzja organu miała charakter konstytutywny, co oznacza, ze kształtowała stosunki prawne wynikające z tego przepisu. Zatem nieruchomości rolne, o których mowa w art.274 prawa spółdzielczego powinny stanowić własność Państwa również w dacie wydawania decyzji. Sąd zwrócił również uwagę, że status strony przysługuje wszystkim podmiotom legitymującymi się prawami do przedmiotowych gruntów. Wyrok ten nie był przedmiotem skargi kasacyjnej.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie rozpoznał wniosek Spółdzielni, wydając decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. orzeczono o aktualnym uprawnieniu do nabycia, w myśl art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210 ze zm.), w wersji sprzed jej znowelizowania ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 6, poz. 37), zwanej dalej nowelą z 1990 roku, przez [...] szeregu nieruchomości należących obecnie do Skarbu Państwa oraz Gminy [...]. Wskazano także numery działek, do których nabycia Spółdzielnia była uprawniona wcześniej – wymieniając działki zakupione w międzyczasie przez samą Spółdzielnię oraz zbyte na rzecz osób trzecich, w tym m.st. Warszawy (dokładne numery działek znajdują się w tej decyzji). Wskazano, że [...]: jest podmiotem uprawnionym do nabycia od Gminy [...] wymienionej w ww. decyzji nieruchomości; jest podmiotem uprawnionym do nabycia wskazanych nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych; jest podmiotem uprawnionym do nabycia wymienionych nieruchomości Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...]; była podmiotem uprawnionym do nabycia od Agencji Nieruchomości Rolnych wskazanych nieruchomości zbytych na rzecz wnioskodawcy [...] (obecnie stanowiącej własność spółki powołanej przez wnioskodawcę); była podmiotem uprawnionym do nabycia nieruchomości wymienionych w decyzji, które to prawo wygasło na skutek rozporządzenia tymi nieruchomościami pod tytułem szczególnym na rzecz osób trzecich. Jednocześnie organ ustalił ceny, za które ma nastąpić nabycie przedmiotowych nieruchomości. Wycena nastąpiła na podstawie operatu szacunkowego zgodnie z zasadami określonymi w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 26, poz. 134), zwane dalej "rozporządzeniem z 1984 roku". Odpłatność ustalono na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych obowiązujących w dniu ich przejęcia, w tym przypadku w latach 1979-1981. Łączna wartość nieruchomości podlegających nabyciu zwaloryzowana na dzień [...] stycznia 2012 r. wyniosła 469 650 zł.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołań [...], Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Miasta Stołecznego Warszawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt 2 decyzji) oraz orzekło o wniesieniu jednego z odwołań z uchybieniem terminu (pkt 1 decyzji). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010r. IV SA/Wa 283/10. Nadto podniosło, że w odniesieniu do nieruchomości, które nie spełniają łącznie wymaganych przesłanek, organ powinien odmówić ustalenia prawa wnioskodawcy do ich nabycia, nie zaś orzekać, czy wnioskodawca byłby uprawniony do ich nabycia, albowiem brak podstawy prawnej do wydania tej treści orzeczenia. Kolegium wskazało, że brak podstawy prawnej do orzekania, gdy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lecz Gminy Miasto [...]. Ponadto Kolegium zakwestionowało zasady w oparciu o które zostały ustalone ceny nieruchomości wskazując i wyjaśniając, że co do zasady ceny powinny zostać ustalone zgodnie z art.30 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Kolegium wskazało również na szereg uchybień dotyczących ustalenia stanu faktycznego odnośnie kilku wskazanych nieruchomości.

Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie. W skardze oraz dodatkowym piśmie procesowym Spółdzielnia sformułowała poniższe zarzuty.

a) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 §2 K.p.a. wobec wydania orzeczenia uchylającego decyzję organu I. instancji, mimo że istniały podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego (o treści zgodnej z odwołaniem Spółdzielni), a więc organ II. instancji był obowiązany do wydania takiego orzeczenia,

- art. 7, 8, 9, 77 K.p.a. wobec braku należytego wyjaśnienia sytuacji prawnej Strony skarżącej oraz wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, które powinien wziąć pod rozwagę organ I. instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

- art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., wobec braku prawidłowych wskazań, co do dalszego postępowania przed organem I. instancji, w szczególności co do zakresu przedmiotowego uprawnienia Spółdzielni (to jest do jakich nieruchomości może się ono odnosić) oraz sposobu określenia odpłatności za nabycie tych nieruchomości.

b) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 274 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze w związku z art. 1 noweli z 1990 roku oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 7/00, a także w związku z art. 5 i 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez przyjęcie, że uprawnienie Spółdzielni może być realizowane tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, podczas gdy uprawnienie to może być realizowane także w odniesieniu do nieruchomości, co do których wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa zostało powierzone Agencji Nieruchomości Rolnych,

- art. 274 § 1 i § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze w związku z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nabycie własności części nieruchomości objętych wnioskiem przez gminy (Gminę [...] oraz m.st. Warszawę), powoduje jakoby wniosek nie mógł zostać w tym zakresie uwzględniony, podczas gdy nabycie części nieruchomości objętych wnioskiem przez Gminę [...] oraz m.st. Warszawę nastąpiło wraz z wszelkimi obciążeniami, w tym wynikającymi z realizacji uprawnienia Spółdzielni, w trybie art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze,

- art. 274 § 1 i § 2 ustawy - Prawo Spółdzielcze w związku z art. 65 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nabycie własności jednej z nieruchomości objętych wnioskiem przez Powiat [...] powoduje, jakoby wniosek nie mógł zostać w tym zakresie uwzględniony, podczas gdy nabycie tej nieruchomości przez Powiat nastąpiło wraz z wszelkimi obciążeniami, w tym wynikającymi z realizacji uprawnienia Spółdzielni w trybie art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze,

- art. 274 § 1 i § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze w związku z uznaniem, jakoby nieruchomości, które zostały nabyte przez Spółdzielnię po cenach wolnorynkowych, względnie, które zostały zbyte na rzecz osób trzecich nie mogły być przedmiotem decyzji w trybie art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze, podczas gdy wydanie deklaratoryjnej decyzji w tym trybie jest konieczne w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, stanowiących własność Państwa w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo spółdzielcze, a późniejsze rozporządzenia nieruchomościami objętymi wnioskiem Strony skarżącej nie mają wpływu na zasadność i aktualność tego wniosku,

- art. 274 § 3 ustawy - Prawo spółdzielcze, w związku z art. 1 noweli z 1990 roku i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 7/00 oraz w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1984 roku, poprzez ich niezastosowanie do określenia sposobu ustalenia ceny, za jaką ma nastąpić nabycie nieruchomości przez Spółdzielnię, podczas gdy sytuacja prawna Spółdzielni uregulowana była w całości przez art. 1 noweli z 1990 roku, uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 7/00 za niezgodny z Konstytucją, wobec czego aktualnie do ustalania zasad odpłatności za nieruchomości, które mają zostać nabyte przez Stronę skarżącą zastosowanie może znaleźć jedynie art. 274 § 3 ustawy - Prawo spółdzielcze i przepisy rozporządzenia z 1984 roku wydane na jego podstawie,

- art. 2 noweli z 1990 roku poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie przy określaniu odpłatności za nieruchomości, które ma nabyć Spółdzielnia, podczas gdy do ustalenia zasad odpłatności za nieruchomości, które ma nabyć Spółdzielnia znajduje zastosowanie art. 274 § 3 ustawy - Prawo spółdzielcze w związku z art. 1 noweli z 1990 roku w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 7/00,

- art. 2 ust. 2 noweli z 1990 roku w związku z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r., Nr, 58, poz. 348), zwanej dalej "ustawą z 1958 roku", w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie noweli z 1990 roku, wobec uznania, że art. 2 noweli z 1990 roku odsyła do sposobu ustalania ceny ustalanej wedle zasad obecnie obowiązujących przy sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, podczas gdy przepis art. 2 ust. 2 noweli z 1990 roku odsyła do stosowania ustawy z 1958 roku, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie noweli,

- art. 2 ust. 2 noweli z 1990 roku w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wobec uznania, jakoby stosowanie - na zasadzie art. 2 noweli z 1990 roku - ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powodowało konieczność ustalenia odpłatności za nabycie gruntów po cenach wolnorynkowych, podczas gdy nawet gdyby uznać, że art. 2 noweli z 1990 roku odsyła do odpowiedniego zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ze względu na specyfikę odnośnego uprawnienia, zastosowanie może znaleźć jedynie art. 30 ust. 2 (a nie ust. 1) ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawach toczących się przed sądami powszechnymi, związanych z roszczeniami Spółdzielni, postępowania zostały zawieszone, Sądy bowiem oczekują na wynik postępowania przed organem administracji. Miałoby to przemawiać za zasadnością orzekania przez organy administracji również w przedmiocie nieruchomości, które wprawdzie obecnie nie mogą być już nabyte przez Spółdzielnię (przeszły na rzecz osób trzecich innych niż – zdaniem Strony - jednostki samorządowe, lub zostały nabyte już przez samą Spółdzielnię w innym trybie). Uzasadniając twierdzenie, że cena nabycia nieruchomości powinna być inna niż wolnorynkowa – ustalona w świetle zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w myśl ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - wywodzono, że po złożeniu wniosku przez Spółdzielnię ekspektatywa nabycia prawa do gruntu została ostatecznie (maksymalnie) ukształtowana również co do ceny nabycia według zasad wskazanych w rozporządzeniu z 1984 roku. Analogiczna argumentacja przemawiała za interpretacją, że roszczenia z tytułu możliwości nabycia gruntów należących uprzednio do Skarbu Państwa, mogą być obecnie kierowane w stosunku do gruntów, które przeszły na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Komunalizacja nie skutkowała bowiem naruszeniem praw osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Agencja Nieruchomości Rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, podzielając poglądy organu. Wskazał, że sprawa została przez organ odwoławczy wyjaśniona w wystarczającym stopniu, mając na względzie rodzaj wydawanego orzeczenia (kasatoryjne). Trafnie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, skoro grunty zostały wycenione przy przyjęciu niewłaściwych metod (nie uwzględniono właściwych przepisów – co z kolei kwestionuje, co do meritum, strona skarżąca). Mając na uwadze, że ocena prawna dokonana przez organ jest prawidłowa, chybiony jest zarzut sformułowania błędnych wytycznych co do dalszego postępowania (jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Trafnie, zdaniem sądu, organ uznał, że przedmiotem nabycia mogą być wyłącznie grunty, których właścicielem jest na dzień orzekania Skarb Państwa. Powoływane w skardze regulacje, gdzie wyrażono zasadę przejścia na jednostki samorządu terytorialnego praw i obowiązków związanych z przejętym mieniem (art. 9 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 65 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a dodatkowo także art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) nie obejmowały roszczeń osób trzecich, które z mocy ustawy mogły dotyczyć wyłącznie gruntów Skarbu Państwa. Nie są trafne zdaniem sądu wywody, jakoby odmienna ocena wynikała z treści uzasadnienia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 283/10. Sąd orzekając w okresie, gdy mienie publiczne stanowiło już własność Państwa (co do którego podmiotem praw i obowiązków jest Skarb Państwa – art. 34 K.c.) bądź jednostek samorządu terytorialnego, wskazał jednoznacznie, że przedmiotem nabycia mogą być wyłącznie nieruchomości określone na dzień orzekania mianem "państwowe". W dacie wydania wyroku pojęcie "mienie Państwowe" było równoznaczne z określeniem "mienie Skarbu Państwa". Ocena prawna w tym zakresie, zawarta w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 283/10 (przywołana dosłownie przez organ w zaskarżonym akcie), jest wiążąca dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bez znaczenia jest w tej sytuacji okoliczność, że na gruncie innych stanów faktycznych, lecz analogicznych uwarunkowań prawnych, np. w kontekście komunalizacji gruntów warszawskich, w orzecznictwie są wyrażane odmienne poglądy (kwestie podnoszone w skardze). Chybione są zdaniem sądu wywody, jakoby z treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 7/00 można było wywieść, że ekspektatywa ostatecznie (maksymalnie) ukształtowana po stronie Spółdzielni obejmowała także nabycie nieruchomości w cenach określonych rozporządzeniem z 1984 roku. Przeciwnie, z uzasadnienia tego orzeczenia wynika expressis verbis (fragmenty trafnie przywołane w zaskarżonym orzeczeniu), że Trybunał celowo nie zamierzał kwestionować uprawnienia prawodawcy do zniesienia uprzywilejowania jednostek gospodarki uspołecznionej względem rolników indywidualnych, co do zasad nabywania nieruchomości Skarbu Państwa. Expressis verbis uznano za dopuszczalne zastosowanie zasad wyceny nieruchomości wskazanych w ustawie z 1958 roku także do spółdzielni rolniczych, na które prawo własności nie zostało przeniesione przed dokonaniem zmian. Uprawnione było wobec okoliczności faktycznych danej sprawy, zastosowanie per analogiam art. 2 noweli z 1990 roku, z którego treści wynika zasada zmiany wysokości odpłatności za nieruchomości, co do których nie dokonano jeszcze przeniesienia własności (ust. 1) oraz obowiązek zastosowania aktualnych zasad wyceny nieruchomości rolnych należących do Skarbu Państwa (ust. 2). Zastosowanie analogii było w danym przypadku właściwym środkiem do usunięcia luki w prawie (zabiegiem zgodnym zresztą z sugestią zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału). Luka ta powstała na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis, którym uchylono podstawę do orzekania w przedmiocie złożonych w terminie wniosków, jest sprzeczny z Konstytucją. Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, orzeczenie to nie dotyczyło kwestii niekonstytucyjności uchylenia zakwestionowaną regulacją (tj. art. 1 noweli z 1990 roku) dotychczasowych zasad ustalania ceny przejmowanych gruntów. W tej sytuacji odwołanie się do analogii było w pełni zasadne, bowiem nie do przyjęcia byłaby sytuacja, aby dwa podmioty będące w tej samej sytuacja faktycznej – gdy oba złożyły w terminie wnioski, lecz mimo tego własność nieruchomości nie została przeniesiona, a orzeka się obecnie o cenie nabycia gruntu – obowiązane były do ponoszenia opłat za grunty na innych zasadach – przy czym zasady korzystniejsze dotyczyłyby podmiotu, którego wniosek w ogóle nie został rozpatrzony do czasu uchylenia art. 274 ustawy – Prawo spółdzielcze (co wyłącznie zostało uznane za sprzeczne z Konstytucją przez Trybunał). Przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 7/00 była wyłącznie dopuszczalność zrównania zasad nabywania nieruchomości przez jednostki gospodarki uspołecznionej (spółdzielnie) i rolników indywidualnych. Zasady te (zakreślone ustawą z 1958 roku) odbiegały znacznie od tych, wynikających z nieobowiązującej na dzień wejścia w życie noweli z 1990 roku, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – były one korzystniejsze dla Strony – umożliwiały nabycie nieruchomości w niższej cenie. Stąd w skardze wskazano alternatywnie, że cena nabycia, jeżeli już nie według zasad wskazanych w rozporządzeniu z 1984 roku, powinna być ustalona zgodnie z regułami zamieszczonymi w ustawie z 1958 roku (do której odsyłała bezpośrednio nowela z 1990 roku na dzień wejścia jej w życie). Strona jednak pomija, że podstawą działania organów administracji nie mogą być akty nieobowiązujące na dzień orzekania (patrz uchylenie stosownych przepisów ustawy z 1958 roku w 1991 roku – art. 58 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), chyba że inna reguła wynika z przepisów przejściowych. W danym przypadku, z woli prawodawcy, a rozwiązanie to nie zostało nigdy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, do będących w toku spraw dotyczących nabycia gruntów rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa wprowadzono nowe zasady ich nabywania (w zw. z art. 57 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), w tym wyceny w myśl art. 30 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązań w stosunku do spółdzielni, które złożyły wnioski o nabycie nieruchomości w myśl ustawy – Prawo spółdzielcze, lecz nabycie nie nastąpiło do czasu zmiany reguł wyceny, nie było też kwestionowane w judykaturze. Takiego przypadku dotyczy powoływany w zaskarżonym akcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1415/08. Sama okoliczność, że w rozpatrywanym ówcześnie przez Naczelny Sąd Administracyjny przypadku wydano w myśl art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze decyzję o możliwości nabycia nieruchomości przed wejściem w życie noweli z 1990 roku, nie może stanowić przesłanki do uznania, jakoby sytuacja skarżącej Spółdzielni mogła być lepsza (wycena według korzystniejszych zasad – niższa cena nabycia nieruchomości), niż innego podmiotu, w stosunku do którego stosowne orzeczenie wydano, lecz nie przeniesiono własności w myśl art. 2 noweli z 1990 roku. Chybione są z tych samych powodów wywody, jakoby wyceny należało dokonać, co do zasady według reguł wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organ administracji obowiązany jest do stosowania prawa na dzień orzekania. Dokonując wyceny, w tym możliwości zastosowania sposobu szacowania wskazanego w ust. 2, należy mieć na uwadze całą treść normatywną art. 30 ustawy - wyceny takiej można dokonać wyłącznie, gdy taka możliwość wynika bezpośrednio z obowiązującej ustawy. Chybione są zarzuty skargi, jakoby obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji - w odniesieniu do tych spośród nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej, które przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie, zostały przez Skarb Państwa zbyte na rzecz osób trzecich - czy przed ich zbyciem przez Skarb Państwa nieruchomości te spełniały przesłanki do orzeczenia o ich nabyciu przez skarżącą, czy też nie. Trafnie wskazuje organ, że podstawą władczego rozstrzygania spraw przez organy administracji w praworządnym państwie może być wyłącznie przepis prawa materialnego, przyznający mu stosowną kompetencję. W rozpoznawanej sprawie, wbrew wywodom skargi możliwe jest jedynie orzeczenie, co do gruntów, do których nabycia uprawniona jest Spółdzielnia na dzień orzekania. Co do pozostałych, organ może wydać wyłącznie decyzję negatywną. Kompetencji organów do orzekania w przedmiocie innych kwestii (jakie grunty mogły być nabyte w przeszłości) nie sposób wywieść jedynie z okoliczności, że sądy powszechne w pewnych sprawach zawiesiły postępowanie, oczekując na wynik niniejszej sprawy. Kontrola zasadności wydania określonych rozstrzygnięć procesowych przez te sądy wykracza poza granice niniejszej sprawy. Nie mogą one jednocześnie mieć wpływu na zakres kompetencji organów administracji orzekających w danej sprawie. Trafnie zauważa Strona skarżąca normę art. 66 § 4 K.p.a. Przepis ten statuuje jednak szczególną właściwość organów administracji. Jako wyjątek od reguły nie może być stosowany per analogiam w innych sytuacjach procesowych np. zawieszenia postępowanie (wykładnia a contrario).

Od tego wyroku skarżąca spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 274 § 3 ustawy z dnia 16 września 1982 roku - Prawo spółdzielcze w związku z art. 1 ustawy o zmianie ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze ("ustawa zmieniająca") i w związku z wyrokiem TK z 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00 oraz w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia RM z 13 IV 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa poprzez ich niezastosowanie do określenia sposobu ustalenia ceny, za jaką ma nastąpić nabycie nieruchomości [...], podczas gdy sytuacja prawna [...] uregulowana była w całości przez art. 1 ustawy zmieniającej, uznany Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją, wobec czego aktualnie do ustalania zasad odpłatności za nieruchomości, które mają zostać nabyte przez Stronę Skarżącą, zastosowanie może znaleźć jedynie art. 274 § 3 Prawa Spółdzielczego i przepisy Rozporządzenia wydane na jego podstawie,

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Ustawy Zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie (w drodze analogii) przy określaniu odpłatności za nieruchomości, które ma nabyć [...], podczas gdy do ustalenia zasad odpłatności za nieruchomości, które ma nabyć [...] znajduje zastosowanie art. 274 § 3 Prawa Spółdzielczego w związku z art. 1 Ustawy Zmieniającej i w związku z Wyrokiem TK, a także przepisami Rozporządzenia, a przepis art. 2 ustawy zmieniającej nie może być stosowany w drodze analogii na niekorzyść strony, która nie jest dozwolonym środkiem wykładni w prawie administracyjnym, a przede wszystkim ze względu na to, że nie ma na nią miejsca w niniejszej sprawie ponieważ nie występuje stań "luki w prawie", która uzasadniałaby taki zabieg interpretacyjny,

- rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową udzielenia pełnej ochrony prawnej maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie nabycia przez [...] własności nieruchomości, podczas gdy zgodna z konstytucyjną zasadą ochrony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, wynikającą z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, wykładnia odnośnych przepisów Ustawy Zmieniającej oraz Prawa Spółdzielczego wymagała uznania, iż prawo [...] powinno być realizowane na takich samych zasadach, jak pierwotnie ukształtowane, bez możliwości modyfikacji istotnych elementów eskpektatywy (w tym wypadku: najistotniejszych) na niekorzyść [...].

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, wobec uznania że art. 2 ustawy zmieniającej odsyła do sposobu ustalania ceny ustalanej wedle zasad obecnie obowiązujących przy sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, podczas gdy przepis art. 2 ust. 2 Ustawy Zmieniającej odsyła do stosowania Ustawy o Sprzedaży Nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie Ustawy Zmieniającej,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wobec uznania, iż stosowanie na zasadzie art. 2 ustawy zmieniającej Ustawy o Gospodarowaniu Nieruchomościami Rolnymi powoduje konieczność ustalenia odpłatności za ich nabycie po cenach wolnorynkowych (art. 30 ust. 1 Ustawy o Gospodarowaniu Nieruchomościami Rolnymi), podczas gdy nawet gdyby uznać, że art. 2 ustawy zmieniającej odsyła do odpowiedniego zastosowania Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami, to ze względu na specyfikę odnośnego uprawnienia, zastosowanie może znaleźć jedynie art. 30 ust. 2 (a nie ust. 1) Ustawy o Gospodarowaniu Nieruchomościami Rolnymi,

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. wobec przyjęcia, że w wyroku WSA w Warszawie do sygn. akt IV SA/Wa 283/10 sąd ten sformułował rzekomo ocenę prawną, iż przez sformułowanie w art. 274 § 1 Prawa Spółdzielczego "nieruchomości stanowiące własność Państwa" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości należące do Skarbu Państwa, a SKO jest związane taką oceną, podczas gdy w powołanym wyroku WSA w Warszawie taka ocena nigdy nie została sformułowana i nie można jej wywieść z treści uzasadnienia orzeczenia, a wręcz przeciwnie - WSA w Warszawie specjalnie używał sformułowania "własność Państwa" zamiast "własność Skarbu Państwa", aby zachować nomenklaturę używaną w Prawie Spółdzielczym, której zastosowanie jest znacznie szersze i odnosi się nie tylko do Skarbu Państwa, ale także do jednostek samorządu terytorialnego, a w związku z czym SKO nie było związane oceną, że przez "Państwo' należy rozumieć wyłącznie "Skarb Państwa", a co najwyżej może-być związane oceną, że pojęcie "Państwo' należy rozumieć szerzej niż tylko "Skarb Państwa", naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 274 § 1 i § 2 Prawa Spółdzielczego w związku z art. 1 Ustawy Zmieniającej oraz w związku z Wyrokiem TK, a także w związku z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 65 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 13 ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez przyjęcie, że nabycie własności części nieruchomości objętych wnioskiem przez jednostki samorządu terytorialnego (Gminę [...], m.st. Warszawę, Powiat [...]) powoduje, iż wniosek nie może zostać w tym zakresie uwzględniony, podczas gdy nabycie części nieruchomości objętych wnioskiem przez Gminę [...] oraz m.st. Warszawę i Powiat [...] nastąpiło wraz z wszelkimi obciążeniami, w tym także wynikającymi z realizacji uprawnienia [...] w trybie art. 274 Prawa Spółdzielczego,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 274 § 1 i § 2 Prawa Spółdzielczego i w związku z art. 66 § 4 k.p.a. wobec uznania, iż nieruchomości, które zostały nabyte przez [...] po cenach wolnorynkowych, względnie które zostały zbyte na rzecz osób trzecich nie mogą być przedmiotem decyzji w trybie art. 274 Prawa Spółdzielczego, podczas gdy wydanie deklaratoryjnej decyzji w trybie art. 274 Prawa Spółdzielczego jest konieczne w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych Wnioskiem stanowiących własność Państwa w dniu wejścia w życie Prawa Spółdzielczego, a późniejsze rozporządzenia nieruchomościami objętymi wnioskiem strony skarżącej nie mają wpływu na zasadność i aktualność tego Wniosku,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 274 § 1 i § 2 Prawa Spółdzielczego w związku z art. 1 Ustawy Zmieniającej oraz w związku z Wyrokiem TK, a także w związku z art. 2a w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przeznaczenie jednej z nieruchomości objętych wnioskiem nieruchomości pod drogę publiczną, powoduje iż wniosek nie może zostać w tym zakresie uwzględniony, podczas gdy dopiero stworzenie na nieruchomości drogi publicznej, a nie samo tylko jej przeznaczenie na ten cel może skutkować brakiem możności uwzględnienia wniosku w odniesieniu do takiej nieruchomości;

naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. wobec przyjęcia, że SKO trafnie uchyliło Decyzję Ustalającą i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy istniały podstawy do wydania przez SKO orzeczenia reformatoryjnego (o treści zgodnej z odwołaniem [...]), a więc organ II instancji był obowiązany do wydania takiego orzeczenia,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. wobec przyjęcia, że SKO należycie wyjaśniło sytuację prawną Skarżącej oraz wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które powinien wziąć pod rozwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., wobec przyjęcia, że SKO dokonało prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji, w szczególności co do zakresu przedmiotowego uprawnienia [...] (to jest do jakich nieruchomości może się ono odnosić) oraz sposobu określenia odpłatności za nabycie tych nieruchomości, podczas gdy błędy proceduralne oraz błędy dotyczące wykładni i stosowania prawa materialnego, jakich dopuściło się SKO w Zaskarżonej Decyzji, spowodowały, że wskazania co do dalszego postępowania skierowane przez SKO do Burmistrza są wadliwe i niezgodne z prawem, w konsekwencji:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w zw. z art. 1 §§ 1 i p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie Zaskarżonej Decyzji, podczas gdy naruszenia przez SKO prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że Sąd I Instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić Zaskarżoną Decyzję,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, co jest konsekwencją uchybień wzmiankowanych powyżej, przez co w obrocie pozostaje decyzja, która nie odpowiada prawu.

W obszernym uzasadnieniu spółdzielnia rozwinęła stawiane zarzuty i wskazała m.in., że żadna luka prawna nie powstała, nie ma więc miejsca na analogię.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ANR w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i odnosząc się do zarzutów spółdzielni.

Pismem z [...] grudnia 2013 r. spółdzielnia wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. M. Ś. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentu – wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostę P[...] oraz odpisu zwykłego księgi wieczystej.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca przedłożyła opinię prawną na temat skutków prawnych wyroku TK z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00 w kontekście rozpoznawanej sprawy.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. ANR w Warszawie podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odniosła się di zarzutów pod adresem ANR w dwóch pismach procesowych skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie była więc ograniczona do rozważenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W obszernej skardze kasacyjnej sfomułowano szereg zarzutów, ale istota sporu sprowadza się do oceny skutków prawnych jakie wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r. SK 7/00 w sytuacji prawnej skarżącej. Rozstrzygnięcia wymagają przede wszystkim trzy podstawowe zagadnienia: pierwszym z nich jest odpowiedź na fundamentalne pytanie według jakich przepisów ma nastąpić ustalenie ceny nieruchomości, które zostały objęte wnioskiem, drugim istotnym zagadnieniem wymagających rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wnioskiem może być objęta nieruchomość, która w dacie orzekania nie stanowi własności Skarbu Państwa, lecz jest przedmiotem własności jednostek samorządu terytorialnego (Gminę [...], m.st. Warszawę, Powiat [...]). Trzecim zaś spornym zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy nieruchomości, które zostały nabyte przez [...] po cenach wolnorynkowych, względnie które zostały zbyte na rzecz osób trzecich mogą być przedmiotem decyzji w trybie art. 274 Prawa Spółdzielczego.

Skarżąca kasacyjnie, nie podzielając stanowiska prawnego Sądu pierwszej instancji, prezentuje stanowisko, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r. SK 7/00 jest "odżycie" całego art.274 Prawa spółdzielczego, czyli łącznie z jego §3, który zawierał delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad odpłatności i wydanym na tej podstawie rozporządzeniem z dnia 13 kwietnia 1984r.w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnię produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Przepisy tego rozporządzenia stanowiły, że odpłatność za nieruchomości rolne ustala się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (§ 2), ale w §3 przewidziano możliwość obniżenia ceny nawet powyżej 50% ceny w zależności od osiąganych przez spółdzielnie średnich plonów zbóż, zaś § 4 przewidywał dalsze korzystne rozwiązania w postaci, czy to rozłożenia na raty na okres 40 lat, czy to w postaci bonifikat. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenie ceny nieruchomości powinno nastąpić na podstawie art.274 §3 w związku z powołanym rozporządzeniem z dnia 13 kwietnia 1984r..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem tym nie można się zgodzić i to z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem o prostych skutkach prawnych, czyli takim orzeczeniem w którym cały przepis zostaje uznany za niezgodny z Konstytucją, ale wyrokiem zakresowym. Wyrok zakresowy, to orzeczenie w którym w sentencji Trybunał stwierdza niezgodność konkretnego przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania, używając charakterystycznego sformułowania " w zakresie w jakim dotyczy". Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego rodzą niejednokrotnie wątpliwości co do ustalenia skutków prawnych jakie wywołały. Stąd też rozpoznając sprawę, w której został wydany wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego w pierwszej kolejności konieczne jest podjęcie decyzji walidacyjnej, czyli ustalającej jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, a następnie decyzji interpretacyjnej co do sposobu jej rozumienia. W niniejszej sprawie o ile zakres podmiotowy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r. nie budzi wątpliwości, to przedmiotem sporu jest zakres przedmiotowy.

W przedmiotowym wyroku Trybunał konstytucyjny orzekł, że art.1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990r. o zmianie ustawy –Prawo spółdzielcze w zakresie w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której – z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spaw administracyjnych – nie wydano decyzji, o której mowa w art.274 §2ustawy z dnia 16 września 1982r. obowiązującym do dnia 7 lutego 1990r.jest niezgodny z art.64 ust.2 w związku z art.21 ust.1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że generalne pozbawienie spółdzielni przywilejów dokonane przez ustawę z 1990r. znajdowało uzasadnienie zarówno w wymiarze politycznym jak i konstytucyjnym. Z wielu względów jest zresztą oczywiste, że ustawodawca porządkując stosunki własnościowe w pierwszym okresie formowania się III rzeczypospolitej, mógł znieść szczególne uprawnienia rolniczych spółdzielni produkcyjnych, choćby ze względu na swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, wprowadzona – nowelizacja z 29 grudnia 1989r.- do Konstytucji RP. Jednak przedmiotem orzekania w tej sprawie nie jest jednak ta kwestia, a tylko pytanie, czy ustawodawca w 1990r. prawidłowo uregulował sytuacje przejściowe, jakie pojawiły się na tle uchylenia art.274 prawa spółdzielczego. Tym bardziej, że ustawodawca uznał, że konieczne jest wprowadzenie przepisów przejściowych, łagodzących skutki dokonanej zmiany. Art.2 nowelizacji z 1990r. odniósł się jednak tylko do sytuacji, gdy już została wydana ostateczna decyzja administracyjna, a nie doszło jeszcze do przejęcia własności. W stosunku do tych sytuacji utrzymano roszczenie spółdzielni o nabycie własności, ale pod warunkiem nowego ustalenia odpłatności za nabywane nieruchomości. Jak podkreśla Trybunał, te unormowania wydają się w sposób optymalny łączyć wymogi ochrony praw nabytych z innymi imperatywami konstytucyjnymi, nie zostały one zresztą zakwestionowane w rozpatrywanej sprawie. Natomiast poza unormowaniami przejściowymi pozostały sytuacje, gdy nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji administracyjnej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne jest ustalenie zakresu przedmiotowego wyroku. Zagadnienia tego dotyczy wprost fragment uzasadnienia wyroku w którym Trybunał zwraca również uwagę, że "Zarzut niekonstytucyjności skarżący kieruje przeciwko art.1 ustawy z 1990r. i wiąże go z przekreśleniem przez ten przepis ekspektatywy uzyskania własności użytkowanych przez niego nieruchomości. Skarga koncentruje się na utrzymaniu przez spółdzielnię roszczenia o nabycie własności, nie podniesiono w niej natomiast zagadnienia, w jaki sposób miałaby być ukształtowana odpłatność za to nabycie. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art.2 nowelizacji z 1990r. zmodyfikował w sposób istotny zasady obowiązujące wcześniej. Nie zostało to jednak zakwestionowane i dlatego można przyjąć, że rozstrzygnięcie Trybunału ogranicza się tylko do przesądzenia samej zasady, czy skarżącą spółdzielnię można było pozbawić ekspektatywy uzyskania prawa własności, a nie ma potrzeby wnikania w problem sposobu, w jaki dzisiaj miałaby zostać ustalona odpłatność za to uzyskanie"

Analizując zatem zarówno sentencje wyroku Trybunału jak i jego uzasadnienie nie można mieć wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego. Tym zakresem przedmiotowym było uznanie art.1 ustawy z 1990r. za niezgodny z wskazanymi przepisami Konstytucji, w zakresie w jakim – rolniczym spółdzielniom produkcyjnym z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw - nie wydano decyzji o której mowa w art. 274 § 2 ustawy prawo spółdzielcze. Zakresem tego wyroku przesądzona została tylko kwestia możliwości nabycia prawa własności,, natomiast z przedmiotowego wyroku nie wynika, że odpłatność za nabywane nieruchomości ma być ustalana według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984r.. To skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość nabycia przez spółdzielnię prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa w trybie bezprzetargowym bez względu, czy Agencja Nieruchomości Rolnych przeznaczyła je do sprzedaży, bez względu czy spółdzielni przysługiwało by pierwszeństwo określone w art.29 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odnosząc się jeszcze do prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie poglądu , że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000r. SK 7/00 jest "odżycie" całego art.274 prawa spółdzielczego. To przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że jest to problem niezwykle sporny i dyskusyjny. Jak podkreśla P. Tuleja nie można akceptować rozumowania, że uznanie przez Trybunał przepisu zmieniającego za niezgodny z Konstytucją powoduje systemowy skutek w postaci powrotu do systemu prawa przepisu uchylonego. Ten sam Autor na podstawie analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że problem z tzw. odżyciem pojawia się wtedy, gdy Trybunał stwierdzi w uzasadnieniu, że odżycie nastąpiło (P. Tuleja, Dopuszczalność tzw. odżycia norm po wyroku Trybunału Konstytucyjnego [w:] Tekst jednolity ustawy wobec orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pod red .M Laskowskiej i Z. Wrony, Wydawnictwo Sejmowe 2013, s.101 i 102). W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku z dnia 24 października 2000r., Trybunał Konstytucyjny w żadnej formie nie stwierdza, że nastąpiło odżycie rozwiązań prawnych dotyczących ustalania odpłatności, a wręcz odwrotnie wyraźnie zaznacza, że przedmiotem wyroku jest przesądzenie samej zasady co do możliwości nabycia prawa własności nieruchomości.

Można zatem stwierdzić, że istotą art.1 ustawy nowelizującej było uchylenie skuteczności prawnej dotychczasowego art.274 prawa spółdzielczego. Art.2 wyznacza temu uchyleniu pewne granice, bo wyklucza jego pełne odniesienie do sytuacji, w której zapadła już decyzja ostateczna, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zaś rozszerzenie tych granic i objecie nim sytuacji w której mimo złożenia wniosku i upływu terminu do jego załatwienia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna.

Podnoszony tym samym w skardze kasacyjnej pogląd, że skutkiem wyroku Trybunału jest nie tylko możliwość nabycia przez skarżącą prawa własności określonych nieruchomości, ale również ustalenie ceny nabywanych nieruchomości według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984r. wydanego na podstawie art. 274 § 3 prawa spółdzielczego nie znajduje uzasadnienia. Ponadto pogląd ten, iż w stosunku do skarżącej organ wydając aktualnie decyzję o nabyciu nieruchomości miałby stosować zasady ustalania cen określone w rozporządzeniu z dnia 13 kwietnia 1984r., podczas gdy w stosunku do spółdzielni, które uzyskały ostateczne decyzje o nabyciu nieruchomości przed uchyleniem art. 274, ale nie zawarły umowy przenoszącej własność, cena z mocy prawa ulegała zmianie i określana była na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 2 ustawy z 1990r.), jest nie do pogodzenia z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi.

Należy jeszcze zaznaczyć, że art.2 ustawy z 20 stycznia z 1990r.,stanowi, że odpłatność za nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Problematyka ta uregulowana była w ustawie z dnia 12 marca 1958r.o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Natomiast z dniem 1 stycznia 1992r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje miedzy innymi zasady sprzedaży nieruchomości, ustawa ta uchyliła również rozdział I ustawy z 12 marca 1958r. dotyczący sprzedaży nieruchomości. Tym samym w przypadku stosowania art.2 ustawy z 20 stycznia 1990r., po 1 stycznia 1992r. ustalenie ceny nieruchomości powinno być dokonane według aktualnego stanu prawnego czyli ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Dodatkowym wsparciem powyższej argumentacji jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009r. II OSK 1415/08, w sprawie w której rolnicza spółdzielnia produkcyjna na podstawie obowiązującego art.274 prawa spółdzielczego uzyskała w dniu [...] grudnia 1989r. decyzję ustalająca ją nabywcą państwowych nieruchomości rolnych. W decyzji tej organ ustalił cenę, a spółdzielnia uregulowała ją w dniu [...] grudnia 1989r., do zawarcia umowy przeniesienia własności tych nieruchomości w formie aktu notarialnego jednak nie doszło. Dopiero pismem z dnia [...] maja 2001r. spółdzielnia wniosła o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] grudnia 1989r. w zakresie ceny nabycia prawa własności nieruchomości zgodnie z art.2 ustawy z 20 stycznia 1990r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze. W wyroku tym NSA w pełni podzielił stanowisko prawne sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym do ustalenia ceny nabycia nieruchomości zastosowanie ma art.56 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991r.o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a co za tym idzie przepisy tej ustawy regulujące zasady ustalania ceny sprzedaży tych nieruchomości art.30 tej ustawy ), albowiem na mocy art.58 pkt 2 powołanej ustawy został skreślony rozdział I ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, do którego odwoływał się art. 2 ustawy zmieniającej Prawo spółdzielcze. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawą prawną decyzji w zakresie zmiany ceny nabycia prawa własności nieruchomości są przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania.

Powyższe uzasadnia pogląd, że ustalenie ceny nabycia nieruchomości w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa, czyli art.30. Powołany art. 30 w ust.1 i w ust.2 reguluje dwa sposoby ustalania ceny. Jako zasadę przyjęto rozwiązanie zawarte w art.30 ust.1 zgodnie z tym przepisem cenę nieruchomości z Zasobu ustala się...natomiast stosownie do ust.2 cena nieruchomości rolnej może być również ustalana ....przy zachowaniu ograniczeń wynikających z ust.3 i ust.5 ustawy. Tym samym sposób ustalenia ceny określony w art.30 ust.2 ma charakter szczególny, dotyczy tylko nieruchomości rolnych, a nadto muszą być spełnione dodatkowe warunki określone w ust.3 i ust.5. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z tym kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji , iż do ustalenia ceny zastosowanie ma tylko art.30 ust.1 ustawy, zastosowanie może również znaleźć sposób ustalania ceny określony w art.30 ust.2, jeżeli spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki dotyczące tego sposobu.

Drugim istotnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia, a podnoszonym w skardze kasacyjnej jest ustalenie, czy wnioskiem może być objęta nieruchomość, która w dacie orzekania nie stanowi własności Skarbu Państwa, lecz jest przedmiotem własności jednostek samorządu terytorialnego (Gminy [...], m.st. Warszawę, Powiatu [...]). Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, że wnioskiem mogą być objęte tylko nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa podkreślając, że w dacie wydania wyroku pojęcie "mienie państwowe" było równoznaczne z określeniem "mieniem Skarbu Państwa". Sąd pierwszej instancji odwołał się również do związania oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego i Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010r. IV SA/Wa 283/10. Skarżąca kasacyjnie, nie zgadzając się z poglądem Sądu pierwszej instancji, wskazuje, że w powołanym wyroku z 14 kwietnia 2010r. IV SA/Wa 283/10 , Sąd używa pojęcia nieruchomości we własności Państwa, a to wskazuje na szerszy zakres niż we własności Skarbu Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. W pierwszej kolejności odnosząc się do poglądu prawnego zawartego w wyroku z 14 kwietnia 2010r. IV SA/Wa 283/10 należy zwrócić uwagę, że został on sformułowany w ten sposób, że przesłanka pozostawania nieruchomości we własności Państwa musi być spełniona zarówno w dacie wejścia w życie ustawy (czyli 1 styczeń 1983r.), jak również w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Ten termin nieruchomości rolne stanowiące własność Państwa, jest terminem który występuje w art.274 §1 prawa spółdzielczego, stąd też Sąd formułując przytoczony pogląd w sprawie IV SA/Wa 283/10 posługuje się tym samym pojęciem własność Państwa, aby podkreślić, iż w obu momentach czasowych, tj. na dzień 1 stycznia 1983 r. i na dzień orzekania przez organ nieruchomości rolne stanowią własność tego samego podmiotu Państwa. W drugiej zaś kolejności należy się odnieść do samego pojęcia własność Państwa, którym posłużył się ustawodawca w art. 274 § 1 prawa spółdzielczego, w sytuacji gdy w aktualnym porządku prawnym nie ma takiego pojęcia, koniecznym staje zatem ustalenie jaką obecnie ma treść byłe już pojęcie własność Państwa. Na dzień 1 stycznia 1983r. tj. datę wejścia w życie art 274 §1 prawa spółdzielczego, obowiązywał kodeks cywilny w swym pierwotnym brzmieniu, który w art. 44 stanowił, własność i inne prawa majątkowe są albo mieniem ogólnonarodowym (państwowym), albo mieniem organizacji spółdzielczych lub innych organizacji społecznych ludu pracującego, albo mieniem indywidualnym osób fizycznych lub osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, albo mieniem osobistym osób fizycznych. Z kolei zgodnie z ówczesnym art. 128 § 1 k.c. socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, przepis ten z dniem 1 lutego 1989r. uzyskał następujące brzmienie art. 128. § 1. Socjalistyczna własność (1) Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym, a z dniem 1 października 1990r. utracił moc prawną. Również z dniem i października 1990r. art.44 kc uzyskał brzmienie, mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, a nadto wprowadzony został art. 44¹ § 1 kc, który stanowi, własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Powyższe uwagi dotyczące stanu prawnego i jego zmian w kodeksie cywilnym pozwalają dostrzec, że aktualnie pojęcie mienie (czyli własność i inne prawa majątkowe) państwowe oznacza mienie Skarbu Państwa, albo innych państwowych osób prawnych. Pojęcie własność państwowa nie obejmuje tym samym własności komunalnej. Nie mogą być również przedmiotem nabycia nieruchomości państwowe, które w wyniku komunalizacji stały się własnością komunalną. Zasadnie bowiem zwraca się uwagę, że obciążenie gmin zobowiązaniami zaciągniętymi przez Skarb Państwa, nawet jeżeli zobowiązania te związane są z przekazywanymi gminom wraz z zadaniami składnikami majątkowymi, winno znajdować wyraźnie oparcie w ustawie, jak miało to miejsce na przykład w art. 9 ustawy-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 z 1990 r., poz. 191 z późn. zm.) w stosunku do mienia opisanego w art. 5 tejże ustawy. Natomiast generalnie w sprawach wynikających z art.274 prawa spółdzielczego w związku z art.2 ustawy zmieniającej z 1990r., a dotyczących możliwości nabycia przez spółdzielnie produkcji rolnej prawa własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, ustawodawca w przepisach komunalizacyjnych takiej możliwości nie przewidział.

Równocześnie należy zwrócić uwagę, na szczególne rozwiązanie prawne, zawierające dodatkową podstawę prawną komunalizacji gmin jakim jest art.13 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu nadanym na dzień 23 luty 2000r. Powołany art.13 w ust.1 zamknął proces przejmowania przez Agencję Nieruchomości Rolnych praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia o którym mowa w art.1 i 2 ustawy na dzień 30 czerwca 2000r. Zgodnie zaś z ust.2. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1(1) , w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Gminy przejmują nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich (ust.3). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust.2 stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust.4). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przywołuje art.13 ust.3 stwierdzając, że zarówno przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , jak i art.13 ust.3 nie obejmowały roszczeń osób trzecich, które z mocy ustawy mogły dotyczyć wyłącznie gruntów Skarbu Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, komunalizacja uregulowana w powołanym art.13 ma jednak trochę odmienny charakter, przede wszystkim z uwagi na jej przedmiot, tj. nieruchomości określone art.1 art.2 ustawy, a także z uwagi na treść ust. 3. Z decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie nie wynika, w oparciu o jakie przepisy komunalizacyjne gmina nabyła prawo własności nieruchomości.

Kolejne trzecie istotne zagadnienie podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy nieruchomości, które zostały już nabyte przez [...] po cenach wolnorynkowych, względnie które zostały zbyte na rzecz osób trzecich mogą być przedmiotem decyzji wydanej w trybie art. 274 prawa spółdzielczego. Problem ten powstał w związku z pkt IV i pkt V decyzji organu I instancji w których organ określił co do jakich nieruchomości [...] była podmiotem uprawnionym do ich nabycia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie, a Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował to stanowisko podkreślając, że podstawą władczego rozstrzygnięcia spraw przez organy administracji w praworządnym państwie może być wyłącznie przepis prawa materialnego, przyznający mu stosowną kompetencję. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko. Poglądu tego nie zmienia fakt, że decyzja wydawana na podstawie art. 274 prawa spółdzielczego nie jest decyzją o przeniesieniu własności nieruchomości, a stanowi tylko podstawę do zawarcia cywilnoprawnej umowy, że ma znaczenie deklaratoryjne, czy też ma charakter decyzji ustalającej. Bez względu bowiem jaki jest charakter prawny decyzji, obowiązuje podstawowa zasada jaką jest istnienie podstawy materialnoprawnej do orzekania w danej sprawie przez organ. Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 274 § 2 prawa spółdzielczego była decyzją w sprawie ustalenia spółdzielni produkcji rolnej jako nabywcy nieruchomości rolnych, stanowiących własność Państwa, użytkowanych w dniu wejścia w życie przez spółdzielnię. Przedmiotem sprawy administracyjnej w której orzekał organ było ustalenie spółdzielni jako nabywcy nieruchomości, jeżeli były spełnione przesłanki określone w art.274 § 1, bądź też odmowa ustalenia, jeżeli przesłanki te nie były spełnione. Z normy materialnoprawnej zawartej w przepisie art. 274 nie wynika inny zakres sprawy administracyjnej, w szczególności z normy tej nie wynika, aby organ zakresem sprawy mógł objąć ustalenia dotyczące nieruchomości co do których spółdzielnia mogła być w przeszłości uprawniona do ich nabycia, ale w dacie orzekania tego uprawnienia nie posiada. Przyjęcie, że decyzja ma charakter ustalający nie zmienia tej oceny, albowiem nadal organ związany jest zakresem sprawy administracyjnej i podstawą prawną do orzekania. A sprawą administracyjną w tym przypadku było ustalenie spółdzielni produkcji rolnej jako nabywcy nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, a użytkowanych przez spółdzielnie. To rozwiązanie, czyli ustalanie spółdzielni jako nabywcy nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej korespondowało z obowiązującym wówczas trybem sprzedaży nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi , w którym kandydata na nabywcę ustalał w drodze decyzji terenowy organ administracji państwowej (art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi), a decyzja ta stanowiła podstawę do zawarcia umowy notarialnej. Tym samym brak podstawy prawnej pozwalającej na rozszerzenie zakresu przedmiotowego sprawy administracyjnej o ustalenia dotyczące nieruchomości co do których w dacie orzekania nie jest możliwe nabycie ich przez spółdzielnię. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez organ, stąd też nie można się zgodzić z stanowiskiem podnoszonym w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.