Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2009/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt. 5, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant starszy asystent Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 435/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. IV SA/Wa 435/11 oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji .

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 1984 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów obiektu "J.", obejmującego wsie J. I, G., K. i K. K. w gminie S. Scaleniem zostały objęte m.in. działki nr [...] i [...] położone we wsi K. oraz działki ew. nr [...],[...], [...], [...],[...] i [...] położone we wsi G., o łącznej pow. 3,11 ha, należące do R. M.

Wnioskiem z dnia 30 marca 2004 r. R. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. we wskazanej wyżej części. We wniosku zarzuciła, że scalenie zostało dokonane bez podstaw prawnych, nie była powiadamiana pisemnie o czynnościach postępowania scaleniowego, o dokonaniu scalenia dowiedziała się w 2004 r. Wniosek ten został załatwiony odmownie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., która po ponownym rozpatrzeniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 2009 r.

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2010 r. R. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kwestionowanej decyzji zarzuciła, że została skierowana do osoby nie będącej stroną, a ponadto organ z urzędu nie ustalił, czy nie zachodzą inne przesłanki nieważności, wymienione w art.156 §1 k.p.a. i czy decyzję wydał właściwy organ.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono naruszenie art.24 §1 pkt 5 k.p.a., art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazano na brak dowodu doręczenia zawiadomienia o postępowaniu scaleniowym, niezbadanie, czy nie zachodziły inne, niż wskazane przez skarżącą, przesłanki z art.156 §1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższej decyzji podano, że projekt scalenia gruntów obiektu "J." obejmującego wsie J. I, G., K. i K. K. w gminie S. został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.) i zatwierdzony decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 16 wskazanej ustawy. Decyzja ta nie została więc wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Minister podkreślił, że w toczącym się przed organem nadzoru postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów R. M. podanych w podpisanych przez nią pismach w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.

Minister zaznaczył, iż K. S. nie będąc stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. pomagała swojej matce R. M.w redagowaniu pism kierowanych do organu. Nie oznaczało to jednakże ponad wszelką wątpliwość, że K. S. była pełnomocnikiem w postępowaniu nieważnościowym, w związku z czym organ nie wystąpił do K.S. o dołączenie stosownego pełnomocnictwa, lecz prowadził przedmiotowe postępowania zarówno przy udziale R. M., jak i K. S.. Nie oznacza to jednak, że zarzut R.M., dotyczący rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez skierowanie decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. do jej córki K. S., nie będącej stroną w sprawie, jest uzasadniony, gdyż decyzje te zostały także skierowane do R. M., będącej jedyną stroną w tej sprawie.

Zdaniem organu nie naruszył on art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a. , gdyż K. P. nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. podjętej w pierwszej instancji, w nowej sprawie, z wniosku R. M. z dnia 7 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r., podjętej w pierwszej instancji w sprawie z wniosku z dnia 30 marca 2004 r. mimo, iż pracownik ten brał udział w wydaniu tej decyzji.

Organ ponadto wskazał, że w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. dokonano analizy struktury gruntów R. M. objętych postępowaniem scaleniowym i wydzielonych jej w jego wyniku. Na podstawie tej analizy stwierdzono, że R. M. w zamian za objęte scaleniem jej grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,08 ha i wartości porównawczej 66,50 jednostek szacunkowych położone we wsi K. oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,03 ha i wartości porównawczej 185,20 jednostek szacunkowych położone we wsi G. w wyniku scalenia wydzielono grunty zamienne oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1,16 ha i wartości porównawczej 72,30 jednostek szacunkowych, położone we wsi K. oraz działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,00 ha i wartości porównawczej 185,30 jednostek szacunkowych, położone we wsi G. Łączna wartość objętych scaleniem gruntów należących do R. M. wynosiła 251,70 jednostek szacunkowych, a łączna wartość gruntów wydzielonych jej w wyniku scalenia wyniosła 257,60 jednostek szacunkowych. Oznacza to, że w wyniku scalenia R. M. otrzymała grunty o wartości większej od wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Poza tym stwierdzono, że w odniesieniu do gruntów R. M. dokonano zasadniczej zmiany polegającej na wydzieleniu ekwiwalentu gruntowego za grunty rozmieszczone w wąskich, najbardziej odległych od siedliska działkach oznaczonych nr [...] i [...], jako grunty zamienne położone w sąsiedztwie jej wąskich przedscaleniowych działek nr [...] i [...], co wpłynęło na poszerzenie wydzielonych jej w tej części gruntów, oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. W związku z powyższym wykazano, że poprzez poprawę rozłogu gruntów R. M. wydzielonych w wyniku scalenia w stosunku do jej przedscaleniowych gruntów polepszono warunki gospodarowania dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym R. M., osiągając tym samym cel zawarty w ustawie o scaleniu gruntów. Minister podkreślił, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek z dnia 30 marca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r., a nie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1979 r., podejmującej z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi J. I, G., K. i K. K.

Powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. R. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, odrębnym od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją załatwiającą materialną sprawę administracyjną, jak i od uprzednio przeprowadzonego postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wniosek R. M. z dnia 30 marca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu "J." oraz jej wniosek z dnia 7 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. spowodowały wszczęcie dwóch odrębnych od siebie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, przemawia za uznaniem za niesłuszny zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie "w niższej instancji" jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest wzięcie udziału w wydaniu decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Sąd podkreślił, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k. p. a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej - a nie piastun funkcji ministra (minister) - brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Sytuacja taka, zdaniem Sądu I instancji, nie zachodzi w niniejszej sprawie dlatego, że w wydaniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wzięły udział inne osoby (podsekretarz stanu M. Z. i sekretarz stanu K. P.). Podobnie rzecz się ma z decyzjami podlegającymi kontroli, gdyż w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz w wydaniu utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wzięły udział inne osoby (M. Z. i K. P.). Według Sądu I instancji do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a. doszłoby dopiero wówczas, gdyby w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. wziął udział ten sam pracownik naczelnego organu administracji publicznej. Podobna zasada obowiązuje wobec zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Skoro w wydaniu tych decyzji, w dwóch odrębnych postępowaniach nieważnościowych, wzięli udział inni pracownicy naczelnego organu administracji publicznej, nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a.

W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. organ przeprowadził kontrolę swej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k. p. a., czego efektem jest zasadne przekonanie organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., skutkiem czego odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Sądu okoliczności tej nie zmienia fakt, że organ w sentencji decyzji wymienił tylko art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k. p. a., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wyraźnie odniósł się do niektórych tylko, a wskazanych we wniosku z dnia 7 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, przesłanek z art. 156 § 1: wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.) oraz skierowania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. do K. S. - osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a.).

Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut strony skarżącej polegający na pominięciu przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. okoliczności, iż brak jest dowodu doręczenia stronom decyzji z dnia [...] października 1979 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego i brak jest dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. o zmianie terminu zakończenia postępowania stronom postępowania. Powyższe zarzuty nie są uzasadnione, ponieważ obowiązujący w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 1979 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. o zmianie terminu zakończenia postępowania art. 6 ust. 4 ustawy o scalaniu gruntów nie wymagał indywidualnego doręczenia stronom tych decyzji. Sąd stanął na stanowisku, że mimo potraktowania przez organ K. S. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i w samej tej decyzji jako strony nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a., ponieważ decyzja ta została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, tj. do R. M..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła R. M., która zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że decyzje z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., mimo że przy wydaniu tych decyzji brali udział odpowiednio M. Z. i K. P. - ci sami Sekretarze Stanu działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. tj. decyzji ocenianych w trybie nadzoru,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji unormowana art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. z uwagi na fakt skierowania decyzji do R. M. będącej stroną w sprawie mimo, iż ustalono, że oceniana w trybie nadzoru decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. K. S.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, iż decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. wobec błędnego uznania, iż organ prowadząc postępowanie w trybie nadzoru przeanalizował istnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. mimo, jednoczesnego stwierdzenia, że organ w sentencji decyzji przywołał jedynie jako jej podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji odniósł się tylko do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomijając merytoryczne rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, których to rozpatrzenie skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem,

4) art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie, iż decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. dotknięte są wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako, że w toku postępowania zakończonego tymi decyzjami pominięto K. S. mimo, iż decyzje ocenianie w trybie nadzoru były również do niej skierowane

Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wywodzono, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego na określenie hierarchii organów administracji publicznej posługują się określeniem "organ niższej instancji" oraz "organ wyższego stopnia". Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 127 § 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest "organ wyższego stopnia". Tym samym zasadnym jest stwierdzenie, że skoro reguła wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotycząca wyłączenia pracownika, znajduje zastosowanie w toku postępowania przed organem I i II instancji, to powinna znaleźć także zastosowanie w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru. Według skarżącej za taką interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa tej regulacji, gdyż ratio legis instytucji wyłączenia pracownika jest stworzenie prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności pracowników przy załatwianiu sprawy indywidualnej. M. Z. i K. P. - sekretarze stanu, działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powinni zostać wyłączeni od udziału w sprawie, w której wydano decyzje z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r., skoro w postępowaniu tym oceniano legalność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. tj. decyzji w wydaniu, których udział brali ci sami sekretarze stanu. Dlatego autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzje ocenianie w trybie nadzoru zostały skierowane do K. S. nie będącej stroną w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny zaskarżonych decyzji Sąd I instancji ustalił, iż organ w jej sentencji wymienił tylko art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., a w jej uzasadnieniu wyraźnie odniósł się do niektórych tylko przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowania decyzji do K. S. -osoby nie będącą stroną w sprawie. Jednocześnie mimo poczynienia takich ustaleń Sąd I instancji uznał, iż organ przeprowadził kontrolę swojej decyzji w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako

" p.p.s.a.". Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżone skargą R. M. decyzje zostały podjęte w trybie nadzwyczajnym, co obligowało organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji wyłącznie do zbadania, czy podlegająca kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 §1 k.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] grudnia 2010 r., a nie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1984 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów obiektu " J.". Z uzasadnienia kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że organ nadzoru we właściwy sposób dokonał kontroli własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w aspekcie przesłanek z art.156 §1 k.p.a. Organ nadzoru nie poprzestał na stwierdzeniu, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją zbadano przesłanki z art.156 §1 k.p.a., lecz odniósł się do zarzutu naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. W sposób bardzo szczegółowy dokonał analizy postępowania scaleniowego i wywiódł, że przebiegało ono zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją właściwego organu ( art.156 §1 pkt 1 k.p.a.), a nadto, ocenił kwestionowaną decyzję w aspekcie przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organ nadzoru nie dopatrzył się zaistnienia pozostałych przesłanek skoro odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Te pozostałe przesłanki z art.156 §1 k.p.a. tj. pkt 3, 5 i 6 nie zostały w toku całego postępowania podniesione przez stronę. We wniosku z dnia 7 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności podniesiono trzy zarzuty: skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, brak ustalenia z urzędu innych przyczyn nieważności ( poza wskazanymi przez skarżącą) oraz wydanie decyzji przez niewłaściwy organ. Natomiast we wniosku z dnia 30 grudnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono ponadto, że brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz nie zbadano, czy zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Organ nadzoru, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie odniósł się jedynie do kwestii doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Jednakże, jak zostało wyżej wskazane, przedmiotem nadzoru była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności z dnia [...] grudnia 2010 r., a nie decyzja kończąca postępowanie scaleniowe. Jednakże i ta okoliczność została przez Sąd I instancji w sposób właściwy wyjaśniona. Sąd wskazał bowiem, że przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie przewidywały doręczania zawiadomień o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz decyzji wydanych w tym postępowaniu uczestnikom scalenia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej, odnośnie zarzutu naruszenia art.156 §1 k.p.a., polegającego na nierozpatrzeniu z urzędu przez organ wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie wskazała, że zarzut ten dotyczy "niepełnego rozpoznania przesłanki z art.156 §1 pkt 2, czyli zbadanie w bardzo wąskim zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa". Zdaniem pełnomocnika skarżącej Minister nie zbadał kwestii ogłoszenia decyzji z 1983 r. określającej nowy termin zakończenia postępowania scaleniowego, nie przeprowadził konsultacji społecznych i nie doręczył stronie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zajął stanowisko w kwestiach podnoszonych przez pełnomocnika i ocenił pod tym kątem zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.7, 77 , 80 i 107 k.p.a. polegający na nierozpatrzeniu przez organ przesłanek nieważności wymienionych w art.156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo również ocenił zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że K. S., córka skarżącej, we wszystkich pismach kierowanych do organu wskazywała, że reprezentuje swoją matkę, mimo że w aktach brak stosownego pełnomocnictwa. W sytuacji, gdy organ skutecznie doręczył decyzję stronie postępowania R. M., to okoliczność, że doręczył ją także córce, która podpisywała wspólnie z matką pisma i przedstawiała się jako jej pełnomocnik, nie stanowi o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną. Według ugruntowanego już stanowiska zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przez pojęcie " skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Decyzja może określać jedynie prawa i obowiązki strony postępowania i w tym znaczeniu jest ona skierowana do tego podmiotu ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str.912). W doktrynie podkreśla sie także, że " decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć "( tak. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Janowicz, 1999 , str.384). Gdyby natomiast organ skierował decyzję wyłącznie do K. S. zamiast do R. M., to zarzut ten byłby zasadny. Taka sytuacja jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Za usprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art.24 §1 pkt 5 k.p.a. Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje podpisali z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ci sami sekretarze stanu, którzy wydali decyzję zaskarżoną w niniejszym postępowaniu oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Tego typu sytuacja w świetle przepisu art.24 §1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowi wprost podstawy wyłączenia, skoro przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak opisana sytuacja procesowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwarzała również podstawy do wyłączenia pracownika organu. Kwestia wyłączenia pracownika organu była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ugruntowane jest już stanowisko, że w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ ( art.127 §3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. W świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OPS 2/09, publ. ONSAiWSA 2009/4/60: " Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy(....)" . Stanowisko to koresponduje z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, publ. OTK-A2008/10/178. Istotne znaczenie dla ujednolicenia stosowania instytucji wyłączenia pracownika miała uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82. Z uchwały tej wynika, że art.24 §1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art.5 §2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o jakim mowa w art.127§3 k.p.a. Natomiast pracownik upoważniony do działania w imieniu ministra ( np. sekretarz stanu) nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wymaga także przypomnienia, że kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowionym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących instytucję wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowo- administracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, publ. OTK-A 2008/8/137, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.18 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art.45 ust.1 Konstytucji R.P.

Celem instytucji wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania sprawy w sposób, który nie stwarza żadnych wątpliwości co do bezstronności procedowania. Ratio legis art.24 §1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający wyrobiony pogląd w sprawie mógłby być niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.24 §1 pkt 5 k.p.a. jest słuszny.

Jednakże mimo trafności powyższego zarzutu trzeba mieć na względzie, że naruszenie art.24 §1 pkt 5 k.p.a. jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Zatem nawet ustalenie zaistnienia tej przesłanki musi prowadzić w dalszej kolejności do sprawdzenia, czy w sprawie nie występuje negatywna przesłanka, o której mowa w art.146 § 2 k.p.a. Przepis ten zawiera zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ( por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2298/11 i z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/11, oba wyroki publ. www. nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji nie dopatrzyli się zaistnienia w sprawie żadnej z podstaw określonych w art.156 §1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Zatem, nawet przy przyjęciu, że doszło do naruszenia art.24 §1 pkt 5 k.p.a., zapadłaby decyzja tej samej treści, co po myśli art.146 § 2 k.p.a. powoduje brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.