Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2021r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na potrzeby niepublicznego żłobka, w budynku wielorodzinnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 16 listopada 2020 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na potrzeby niepublicznego żłobka. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego nr [...] na parterze na potrzeby niepublicznego żłobka na dz. nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. Dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu budynku - bez zmiany stanu istniejącego. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji - bez zmiany stanu istniejącego, z ul. [...] (pkt 1.5 decyzji). Zarządca dróg gminnych (ul. [...]) - Prezydent [...], opinią nr [...] z [...]kwietnia 2021 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji bez uwag.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem 14 dniowego terminu, wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. W odwołaniu wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 61 §1 k.p.a., gdyż wniosek nie został uzupełniony, z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie powzięcia niezbędnych czynności w celu ustalenia istniejącego stanu faktycznego (nieustalenie czy wniosek nie stanowi legalizacji samowoli budowalnej) , nieuzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi. Podniesiono, iż decyzja narusza interesy osób trzecich tj. właścicieli lokali usytuowanych w budynku.

Uzasadniając, wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021.741 ze zm). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika także, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, organ stwierdził, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odstąpił od wykonania analizy odnośnie parametrów istniejącej zabudowy, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), z uwagi na fakt, że inwestycja polegać będzie jedynie na zmianie sposobu użytkowania bez elementów budowy, rozbudowy, zmiany bryły budynku. Po dokładnym przeanalizowaniu dokonanych ustaleń skarżonej decyzji Kolegium uznało, że zostały one wytyczone zgodnie z prawem. Planowana zmiana przeznaczenia z lokalu usługowego/biurowego na potrzeby żłobka niepublicznego w budynku wielorodzinnym z usługami, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż inwestycja znajduje się na terenie zabudowy wielorodzinnej z funkcją usługową. Funkcja planowana stanowić będzie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowej. Parametry obiektu nie ulegają zmianie, gdyż decyzja dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku.

W zaskarżonej decyzji organ wykazał, iż spełnione są warunki określone w art. 61 ustawy. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Uzyskano wymagane prawem uzgodnienia - uzgodnienie z zarządcą drogi - pismo z dnia 13 kwietnia 2021 r.

Wynikająca z z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p,z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, która wpisuje się w funkcję mieszkalną i usługową występującą, na terenie analizowanym i w najbliższym sąsiedztwie. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne, przedszkole, żłobek; szkoła. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją.

Organ wskazał, że kwestie dotyczące usytuowania planowanej zabudowy względem nieruchomości sąsiednich są zatem przedmiotem rozważań na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu, iż w lokalu objętym decyzją działa już żłobek i decyzja stanowi legalizację samowoli budowlanej należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się pisma z postępowania prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w tej sprawie i postępowanie to nie wykazało prowadzenia działalności żłobka w tym lokalu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. rażącego naruszenia art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021, poz. 735, "k.p.a.") w zw. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez wcześniejszego uzgodnienia ostatecznego jej projektu przez Zarządcę dróg gminnych na terenie Dzielnicy [...] - Prezydenta [...], mimo istnienia takiego obowiązku - uzgodnieniu w opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. podlegał projekt decyzji, który w części "1.5. Warunki obsługi w zakresie komunikacji" różni się w sposób istotny od wydanej decyzji, co polega na usunięciu ze wcześniejszego projektu decyzji (który był przedmiotem opinii nr [...] z dnia [...]kwietnia 2021 r.) wskaźników i warunków dotyczących miejsc postojowych na terenie inwestycji, które to uchybienie powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa wart 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art 61 § 1 k.p.a. w zw. z art 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone - inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a zatem przedmiotowy wniosek powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania, a dalsze postępowanie w sprawie nie powinno być prowadzone bez złożenia nowego wniosku niedotkniętego brakami formalnymi;

3. art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło do:

3.1. poczynienia błędnego ustalenia, zgodnie z którym nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1[...], podczas gdy fakt prowadzenia żłobka w lokalu wynika z załączonych dokumentów [wydruków z internetu], oświadczeń właścicieli lokali, a nadto w dniu zaplanowanej kontroli inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego lokal został przygotowany w ten sposób by wywołać wrażenie, że lokal nie jest użytkowany jako żłobek (np. nie było w dniu kontroli dzieci w placówce, meble zostały przykryte folią);

3.2. nieustalenia przez organ, że dalsze prowadzenie żłobka w lokalu nr [...] będzie naruszało prawa i interesy osób trzecich - właścicieli pozostałych lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...];

4. art. 7 k.p.a. oraz art 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana przed zajęciem stanowiska (wydaniem opinii) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] - organ I instancji w pismach z dnia 10 maja 2021 r. oraz z dnia 14 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię "czy aktualne użytkowanie lokalu jest zgodne z jego biurową funkcją, czy wymagana jest zmiana sposobu użytkowania zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. "na potrzeby niepublicznego żłobka'", a następnie wydał zaskarżoną decyzję, mimo że żądana opinia nie została złożona do akt sprawy, a miała kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;

5. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego (w tym dowodów z zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącą) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w spawie, co miało na celu udowodnienie faktu o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest, że w lokalu nr 1 od wielu miesięcy prowadzony jest żłobek, co świadczy o dokonanej samowolnie zmianie sposobu użytkowania lokalu;

6. art 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że powinna zostać ona uchylona, gdyż organ I instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie - organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r., że zebrał dowody i materiały w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy inwestor złożył jeszcze w dniu 21 września 2021 r. kolejne pismo w sprawie, a zatem organ powinien był udzielić skarżącej dodatkowego terminu do wypowiedzenia się także co do tego materiału;

7. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, dlaczego organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji gdy pozostawała ona w sprzeczności ze słusznym interesem pozostałych właścicieli lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...] , co było podnoszone w toku postępowania, w szczególności w piśmie skarżącej z dnia 14 kwietnia 2021 r.;

8. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z wydruków ze stron internetowych, z których jednoznacznie wynika, że w lokalu nr 1 prowadzony jest żłobek;

9. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że doszło już wcześniej do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1, a decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o tą podstawę prawną wydaje się dla inwestycji planowanej (czyli przyszłej zmiany sposobu użytkowania lokalu), a nie już zrealizowanej (gdy w lokalu nr 1 doszło już do zmiany jego przeznaczenia);

10. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez:

10.1. jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu miarodajne jest przyjęcie jako analizowanego obszaru tylko innych budynków położonych w granicach wyznaczonego obszaru, podczas gdy prawidłowa odpowiednia wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dla zamierzenia inwestycyjnego objętego postępowaniem, a dotyczącego zmiany sposobu użytkowania tylko jednego lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, istotnym obszarem sąsiedzkim miarodajnym dla wyznaczenia funkcji kontynuacji dla inwestycji są także inne lokale mieszkalne usytuowane w budynku przy ul. [...];

10.2. jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność żłobkowa wpisuje się w funkcję mieszkalną;

11. § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że mapa stanowiąca część tej decyzji jest nieczytelna, a w konsekwencji generuje następujące wątpliwości:

11.1. jaki właściwie jest teren inwestycji i co oznacza linia przerywana wychodząca poza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczony literami A-B-C-D-A, a w konsekwencji czy fragment budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] wyznaczony przedmiotową linią przerywaną powinien także zostać uznany za teren inwestycji (linia, o której mowa, a której nie opisano w legendzie, zaznaczona została kolorem na mapach stanowiących załączniki do odwołania wniesionego przez skarżącą);

11.2. dlaczego poza liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji, który został oznaczony literami A-B-C-D-A, znajduje się część schodów do budynku (a zatem także do lokalu nr 1) oraz cały podjazd, który może być także wykorzystywany do wjazdu wózkami do lokalu nr [...].

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie - o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zwrot skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, naruszył w sposób rażący art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. Nie został bowiem uzgodniony przez Zarządcę dróg gminnych na terenie Dzielnicy [...] - Prezydenta [...] ostateczny projekt decyzji wydanej przez organ I instancji. Zarządcy dróg gminnych do obligatoryjnego uzgodnienia został przedstawiony projekt decyzji, który na późniejszym etapie postępowania został w sposób istotny zmieniony. Opinia Zarządcy drogi nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie może być zatem uznana za spełnienie wymogu wskazanego w art 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. Przedmiotowa zmiana dotyczy pkt. 1.5 "Warunki obsługi w zakresie komunikacji", a zatem najważniejszej części decyzji, która pozostaje w przedmiocie zainteresowania Zarządcy drogi. W projekcie przedstawionym Zarządcy drogi do uzgodnienia wskazano, że: "Należy zapewnić miejsca postojowe na terenie inwestycji, według zalecanych wskaźników parkingowych, określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.), dla strefy 1c zróżnicowanych obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów, tj,: - dla usług - od 15 do 25 miejsc na 1000 m powierzchni użytkowej usług, w tym miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ponadto należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów (w formie stojaków lub schowków) w liczbie min, 10 miejsc na 100 miejsc postojowych dla samochodów". Warunek ten został z kolei całkowicie usunięty z projektu decyzji już po wydaniu przez Zarządcę drogi opinii z dnia 13 kwietnia 2021 r. Oznacza to, że Zarządca drogi uzgodnił projekt decyzji, w którym w sposób szczegółowy opisany został wymóg zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji według podanych wskaźników parkingowych, a organ I instancji nie tylko zrezygnował później z opisywanego wymogu, ale także nie uzgodnił wprowadzonej zmiany z Zarządcą drogi, mimo istniejącego obowiązku. Usunięcie z projektu decyzji wymogu dotyczącego komunikacji, a zatem kluczowego z punktu widzenia oceny przez Zarządcę drogi (a także z punktu widzenia właścicieli lokali tworzących Wspólnotę) należy uznać za zmianę tak istotną, że projekt po jej wprowadzeniu powinien zastać poddany ponownym uzgodnieniom. Zaakcentować także należy, że wprowadzona zmiana w projekcie nie została uzasadniona przez organ I instancji (nie wiadomo z czyjej inicjatywy została wprowadzona). Nie zostało także wyjaśnione, dlaczego tak istotna zmiana została wprowadzona dopiero po uzyskaniu uzgodnienia przez Zarządcę drogi pierwotnego projektu. Takie postępowanie organu I instancji, a w konsekwencji także organu II instancji jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zgłoszonych już w odwołaniu powyższych zastrzeżeń stwierdzając jedynie lakonicznie, że: "Uzyskano wymagane prawem uzgodnienia - uzgodnienie z zarządcą drogi - pismo z dnia 13 kwietnia 2021 r.". Zaakcentować należy, że organ nie posiada wiedzy (wiedzę w tym zakresie ma jedynie organ uzgadniający) do oceny czy wprowadzona do projektu zmiana ma wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, a zatem nie mógł samodzielnie zdecydować o tym czy wprowadzona zmiana jest zmianą istotną czy nie. W ocenie strony skarżącej, wyżej opisane naruszenie prawa przez organy obu instancji ma charakter rażący, a w konsekwencji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze podniesiono ponadto, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a zatem utrzymanie w mocy decyzji tego organu nie jest prawidłowe. Po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być w ogóle prowadzone, gdyż zgodnie z art 64 § 2 k.p.a. wniosek inwestora powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania, a w konsekwencji postępowanie umorzone. Wniosek został złożony przez inwestora w dniu 16 listopada 2020 r. W związku z tym, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi organ wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku w sposób wskazany w tym piśmie w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia wnioskodawcy. Jednocześnie organ w tym wezwaniu poinformował wnioskodawcę, że nieusunięcie braków we wskazanym 14 - dniowym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to zostało doręczone [...] Sp. z o.o. w dniu 19 grudnia 2020 r. Termin na uzupełnienie braków formalnych upłynął zatem z końcem dnia 4 stycznia 2021 r. Wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych w terminie, a zatem zgodnie z art 64 § 2 k.p.a. wniosek powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. [...] Sp. z o.o. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, a jedynie "uzupełniła" wniosek po upływie przewidzianego terminu. Za słuszny należy uznać pogląd, zgodnie z którym "przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, wniosek nie może więc zostać złożony w sposób dorozumiany. Przywrócenie terminu wymaga zatem wyraźnej prośby zainteresowanego. Tym samym sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.

Po drugie, organ naruszył art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a., gdyż nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Organ zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania zgłoszonych świadków, którzy posiadają wiedzę na temat prowadzenia w lokalu nr 1 żłobka i to od wielu miesięcy (czym organ naruszył art 136 § 1 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 § 1 k.p.a.), które to zeznania powinny być skonfrontowane z protokołem oględzin lokalu sporządzonym przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów lub wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom znajdującym się w aktach sprawy, np. wydrukom ze stron internetowych, z których jednoznacznie wynika, że w lokalu nr [...] prowadzony jest żłobek (co świadczy o naruszeniu przez organ art 107 § 3 k.p.a.).

Po trzecie, organ uchybił także art 7 k.p.a. oraz art 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana przed zajęciem stanowiska (wydaniem opinii) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] . Organ w pismach z dnia 10 maja 2021 r. oraz z dnia 14 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię "czy aktualne użytkowanie lokalu jest zgodne z jego biurową funkcją, czy wymagana jest zmiana sposobu użytkowania zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. "na potrzeby niepublicznego żłobka'", a następnie wydał zaskarżoną decyzję, mimo że żądana opinia nie została złożona do akt sprawy, a miała kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Po czwarte, zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, w której organ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r., że zebrał dowody i materiały w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy inwestor złożył jeszcze w dniu 21 września 2021 r. kolejne pismo w sprawie, a zatem organ powinien był udzielić skarżącej dodatkowego terminu do wypowiedzenia się także co do tego materiału.

Zgodnie z art 59 ust 1 u.p.z.p. decyzja wydawana na tej podstawie powinna określać szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla planowanej (a zatem przyszłej) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Łd 921/17, LEX). Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję wydaną w sytuacji, w której wcześniej doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 naruszył ww. przepis przez jego niewłaściwe zastosowanie. Ustalenie faktu, te doszło do samowolnej i faktycznej zmiany użytkowania lokalu nr 1 jest możliwe na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach spawy, a w szczególności: wydruków ze stron internetowych załączonych do pism skarżącej oraz właścicieli lokali; fotografii załączonej do pisma skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz pism składanych przez właścicieli lokali; oświadczeń właścicieli lokali, które dodatkowo potwierdzone miałyby być ich zeznaniami; wyjaśnień inwestora z dnia 29 czerwca 2021 r., te w lokalu prowadzona była klubokawiarnia - fakt przyznany; protokołu oględzin lokalu nr [...], z którego wynika, że lokal został przystosowany do prowadzenia w nim działalności żłobkowej; wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania w sprawie już wykonanych w lokalu robót budowlanych. Konsekwencją ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, gdyż decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie powinna być wydana dla inwestycji już zrealizowanej.

W skardze wskazano również na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdyż dla zamierzenia inwestycyjnego objętego postępowaniem, a dotyczącego zmiany sposobu użytkowania tylko jednego lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, istotnym obszarem sąsiedzkim miarodajnym dla wyznaczenia funkcji kontynuacji dla inwestycji są także inne lokale mieszkalne usytuowane w budynku przy ul. [...].

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, także zaprezentowana przez organ wykładnia, zgodnie z którą planowana działalność żłobka wpisuje się w funkcję mieszkalną nie jest prawidłowa. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z wolą większości właścicieli lokali budynku usytuowanego przy ul. [...] jedynym odstępstwem od mieszkalnej funkcji lokali usytuowanych w tym budynku oraz okolicy jest ich przeznaczenie "na prowadzenie działalności biurowej, rozumianej jako cicha i spokojna działalność na małą skalę". W rezultacie w budynku tym nie ma lokali zagospodarowanych w inny sposób niż na mieszkania lub biura o niewielkiej skali działalności. Tym samym - zdaniem skarżącej - nie jest dopuszczalne użytkowanie lokalu nr [...] jako żłobka, gdyż zaburzy to (już zaburza, bo zmiana taka została samowolnie już dokonana) podstawową funkcję tego budynku - mieszkalną z niewielkim udziałem funkcji usługowej ograniczonej do działalności biurowej.

Ponadto wskazano, że stanowiąca załącznik graficzny do decyzji mapa jest nieczytelna, a w konsekwencji generuje wątpliwości dotyczące tego, jaki właściwie jest teren inwestycji i co oznacza linia przerywana wychodząca poza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczony literami A-B-C-D-A, a w konsekwencji czy fragment budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...], wyznaczony przedmiotową linią przerywaną, powinien także zostać uznany za teren inwestycji (linia, o której mowa, a której nie opisano w legendzie, zaznaczona została kolorem na mapach stanowiących załączniki do odwołania skarżącej). Organ nie odniósł się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu wątpliwości, dlaczego poza liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji, który został oznaczony literami A-B-C-D-A, znajduje się część schodów do budynku (a zatem także do lokalu nr 1) oraz cały podjazd, który może być także wykorzystywany do wjazdu wózkami do lokalu nr [...]. Naruszył tym samym § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art 8 § 1 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, organ, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił w sposób istotny i mający wpływ na treść tej decyzji art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ nie tylko utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z uchybieniem wskazanemu przepisowi, ale także nie odniósł się w sposób szczegółowy do podnoszonych przez właścicieli lokali argumentów i zastrzeżeń dotyczących tego, w jaki sposób prowadzenie żłobka w lokalu nr [...] będzie naruszało ich prawa i interesy. Nieprawidłowe jest bowiem stwierdzenie organu, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie przeprowadza się analizy tego czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Zaakcentować należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności ze słusznym interesem osób trzecich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2576/17, LEX). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naruszenie interesu właścicieli lokali będzie polegało na negatywnym wpływie inwestycji na ich lokale oraz na nieruchomość wspólną prowadzącym do bezpodstawnego ograniczenia i zakłócenia korzystania przez nich z przysługującego im prawa własności nieruchomości poprzez: utrudnienie dostępu do budynku wynikające z nadmiernej ilości osób gromadzących się przy głównym wejściu w związku z przyprowadzaniem i odbieraniem dzieci ze żłobka; generowanie uciążliwego hałasu związanego z prowadzeniem tego typu działalności, zważywszy na to, że zgodnie z opinią dotyczącą wniosku o zmianę użytkowania lokalu usługowego na cele niepublicznego żłobka sporządzoną przez projektanta tego budynku mgr inż. arch. R G (w aktach sprawy) "projekt zatwierdzony w 1991 roku nie przewidywał współczesnych przegród akustycznych" wymaganych przy prowadzeniu działalności wskazanej we wniosku; blokowanie wjazdu do garażu podziemnego wynikające z braku miejsc parkingowych dostosowanych do potrzeb tego typu działalności zarówno w garażu, jak i przed budynkiem, co dodatkowo może naruszać bezpieczeństwo w ruchu drogowym w bezpośredniej okolicy budynku, w szczególności jego mieszkańców, na co również wskazuje w swojej opinii mgr inż. arch. R G; zwiększoną ilość nieczystości tworzonych przez żłobek co będzie rodziło problemy związane z ich składowaniem mając na uwadze opinię mgr inż. arch. R G, w której dostrzega on problem związany z brakiem możliwości rozbudowy śmietnika, co w konsekwencji może negatywnie wpływać na czystość w budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...] października 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na potrzeby niepublicznego żłobka, w budynku wielorodzinnym na działce nr ew. [...]obr. [...] przy ul. [...] . Organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu budynku - bez zmiany stanu istniejącego. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji - bez zmiany stanu istniejącego, z ul. [...] (pkt 1.5 decyzji). Zarządca dróg gminnych (ul. [...] ) - Prezydent m. [...] , opinią nr [...] z [...]kwietnia 2021 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji bez uwag.

Zastosowanie w tej spawie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy w tej sprawie pozostają bez zmian, gdyż inwestycja dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego.

Natomiast kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2385/20, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie bezsprzecznie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa, co zostało wykazane w analizie. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że funkcja usług związanych z opieką nad dziećmi jest powiązana z funkcją mieszkaniową i ma uzupełniający charakter w stosunku do funkcji mieszkaniowej. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organów obu instancji, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego na potrzeby niepublicznego żłobka w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest jednolite stanowisko, że w ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie więc nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1318/17). Funkcja terenu związana z usługami oświatowymi i opieką na dziećmi jest związana z funkcją mieszkaniową, jest to funkcja towarzysząca funkcji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., II OSK 1843/19). Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność żłobkowa wpisuje się w funkcję mieszkalną.

W ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podniesiono również w skardze, że analiza funkcji terenu nie powinna się opierać wyłącznie na funkcji tylko innych budynków położonych w granicach wyznaczonego obszaru, lecz dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania tylko jednego lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, istotnym obszarem sąsiedzkim miarodajnym dla wyznaczenia funkcji kontynuacji dla inwestycji są także inne lokale mieszkalne usytuowane w budynku przy ul. [...]. Zdaniem Sądu, analiza urbanistyczna została prawidłowo przeprowadzona w tej sprawie, wykazano w niej, że na obszarze analizowanym występuje zarówno funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, jak i usługowa. Jak wskazano powyżej, nawet biorąc po uwagę wyłączne funkcję mieszkaniową istniejącą w przedmiotowym budynku, nie można uznać, że działalność związana z opieką żłobkową nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy – zdaniem strony skarżącej - doszło już wcześniej do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1, a decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o tą podstawę prawną wydaje się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej. Z akt spawy wynika, że organ I instancji w pismach z dnia 10 maja 2021 r. oraz z dnia 14 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię "czy aktualne użytkowanie lokalu jest zgodne z jego biurową funkcją, czy wymagana jest zmiana sposobu użytkowania zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. "na potrzeby niepublicznego żłobka. PINB udzielił odpowiedzi na te pisma pismem z dnia 21 lipca 2021 r., przesyłając protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] , w którym wskazano, że brak jest jednoznacznych śladów użytkowania lokalu. W uwagach do protokołu oględzin pełnomocnik Wspólnoty wskazała na zarysowanie jednej ze ścian, na co pełnomocnik inwestora wskazał, że to zarysowanie jest skutkiem oparcia mebli w kartonach o ścianę. Z akt sprawy wynika (protokół kontroli PINB z dnia [...] czerwca 2021 r., dokumentacja fotograficzna), że w lokalu wykonane zostały roboty budowlane dostosowujące lokal do działalności związanej z edukacją lub opieką nad dziećmi, co skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót (postanowienie PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2021 r.). Natomiast z ustaleń organów nadzoru budowlanego nie wynika, aby działalność żłobka była faktycznie prowadzona w tym lokalu, nie zostało też wszczęte postępowanie dotyczące samowoli użytkowej na podstawie art. 71a Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 1529/18, że "skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw, to inwestor może zainicjować postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w celu jej legalizacji w każdym czasie. Kwestia czy uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nastąpi po nałożeniu na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, czy wcześniej - z własnej inicjatywy inwestora, nie ma znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Na interes prawny inwestora w uzyskaniu takiej decyzji nie mają wpływu działania (bądź zaniechania) organu nadzoru budowalnego". W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, nawet w przypadku hipotetycznego przyjęcia, że działalność żłobkowa była już prowadzona w tym lokalu przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu jego użytkowania, to wcześniejsze uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która jest wymagana dla legalizacji samowoli użytkowej (art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego) nie stanowi naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Umorzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przypadku ustalenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, po to aby następnie ewentualnie inwestor musiał się ubiegać o taką samą decyzję w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli użytkowej byłoby zbytnim formalizmem i prowadziłoby do przedłużania się stanu samowoli. W związku z powyższym, Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące tej kwestii (naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a.) i twierdzenia skarżącej Wspólnoty, iż przedmiotowa działalność była już prowadzona w lokalu nr [...] przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy są bezprzedmiotowe.

Dodać należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art 77 § 1 k.p.a. podniesiono, że organ I instancji w pismach z dnia 10 maja 2021 r. oraz z dnia 14 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię "czy aktualne użytkowanie lokalu jest zgodne z jego biurową funkcją, czy wymagana jest zmiana sposobu użytkowania zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. "na potrzeby niepublicznego żłobka'", a następnie wydał zaskarżoną decyzję, mimo że żądana opinia nie została złożona do akt sprawy, a miała kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zauważyć jednak należy, iż – jak wynika z akt sprawy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi na wskazane pisma organu I instancji pismem z dnia 21 lipca 2021 r., przesyłając protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], w którym wskazano, że brak jest jednoznacznych śladów użytkowania lokalu. Przedstawił w tej sposób swoją odpowiedź na zadane pytania.

Natomiast głównym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji w tej sprawie była kwestia ustalenia liczby miejsc parkingowych dla tej inwestycji. W orzeczeniach, w których sądy administracyjne opowiadały się za obowiązkiem określenia liczby miejsc postojowych już na etapie ustalenia warunków zabudowy, powinność tę wywodzono z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Niemniej jednak, zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych i postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Z treści powołanego przepisu wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 449/16 i powołane tam orzecznictwo). Dodać należy, iż z przepisu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) wynika nakaz uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych, jednak brak jest przepisów, które wskazywałaby konkretną ilość takich miejsc na etapie ustalania tychże warunków. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy powinny zostać określone – co do zasady - warunki ustalenia liczby miejsc parkingowych dla danej inwestycji. W ocenie Sądu, jeżeli warunki zabudowy dotyczą zmiany sposobu użytkowania lokalu, to organ powinien ustalić czy ta zmiana w ogóle wiąże się ze zwiększeniem potrzeb na miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy we wniosku z dnia 10 listopada 2020 r. inwestor wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji planowane są 2 miejsca parkingowe w garażu. W projekcie decyzji przedstawionym zarządcy drogi – Prezydentowi m. [...] do uzgodnienia wskazano, że: "Należy zapewnić miejsca postojowe na terenie inwestycji, według zalecanych wskaźników parkingowych, określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwała Nr [...] Rady [...]z dnia [...]października 2006 r.), dla strefy Ic zróżnicowanych obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów, tj,: - dla usług - od 15 do 25 miejsc na 1000 m powierzchni użytkowej usług, w tym miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ponadto należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów (w formie stojaków lub schowków) w liczbie min. 10 miejsc na 100 miejsc postojowych dla samochodów". W opinii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. zarządca drogi uzgodnił ten projekt bez uwag w odniesieniu do pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...]. Zasadnie wskazała strona skarżąca, że warunek ten został usunięty z projektu decyzji już po wydaniu przez zarządcę drogi opinii z dnia 13 kwietnia 2021 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, dlaczego organ I instancji nie zawarł w decyzji w ogóle ustaleń dotyczących miejsc postojowych, zwłaszcza, że takie miejsca wskazał inwestor we wniosku, a następnie ustalenia w tym zakresie zawarto w projekcie decyzji przedstawionym zarządcy drogi do uzgodnienia. Kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Brak jakichkolwiek ustaleń w decyzji dotyczących miejsc postojowych dla tej inwestycji albo wskazania, że w okolicznościach konkretnej sprawy miejsca te nie są wymagane, stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odniesieniu do zarzutu skargi rażącego naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p., wskazać należy, iż Sąd nie dopatrzył się tu kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji. Podkreślenia wymaga, że brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., uwzględnianej przez Sąd z urzędu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2018 r., II SA/Gl 130/18). Natomiast dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia. Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to nie przybiera ono formy postanowienia, lecz stanowi część orzeczenia kończącego postępowanie decyzji (por. wyroki NSA z 6 września 2007 r., II OSK 776/07; z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08; z 4 października 2012 r., II OSK 1038/11; z 7 października 2015 r., II OSK 318/14; z 7 lipca 2019 r. II OSK 1717/18, z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2515/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie zarządca drogi Prezydent m.st. Warszawy, w imieniu którego działał Kierownik Referatu Gospodarowania Pasem Drogowym w Wydziale Infrastruktury Dzielny [...] wydał jedynie opinię nr [...]z dnia [...]kwietnia 2021 r., a nie postanowienie o uzgodnieniu decyzji. Wskazane przez stronę skarżącą uchybienie przepisom procesowym nie stanowiło więc samoistnej podstawy do uchylenia decyzji, lecz rację ma strona skarżąca, że jeżeli w tej sprawie zastosowania została procedura opiniowania projektu decyzji przez zarządcę drogi, to opiniowaniu powinien podlegać ostateczny projekt decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art 61 § 1 k.p.a. w zw. z art 64 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ I instancji – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone inwestorowi 19 grudnia 2020 r., zatem termin na uzupełnienie braków upływał w dniu 4 stycznia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że przedstawiciel inwestora w dniu 21 stycznia 2021 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem (k.5) wniósł o przedłużenie tego terminu z powodu stanu epidemii. W tym samym dniu wpłynęło też pismo inwestora (k.7/3), w którym uzasadnił opóźnienie w uzupełnieniu braków sytuacją epidemiczną. Organ I instancji w sposób dorozumiany przedłużył inwestorowi termin na uzupełnienie braków, dalej procedując uzupełniony wniosek. W literaturze wyrażany jest pogląd, że przedłużenie takiego terminu przez organ nie jest dopuszczalne z uwagi na kategoryczność konsekwencji związanych z niewykonaniem wezwania w zakreślonym terminie. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia stanowi bowiem obowiązek organu w przypadku stwierdzenia bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie ponownemu złożeniu wniosku (zob. J. Wegner [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r., Lex/el komentarz do art. 64 k.p.a.). W doktrynie wskazuje się również, że naruszenie terminu urzędowego wyznaczonego przez organ do uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. musi wiązać się z pewnymi sankcjami, gdyż inaczej przepisy o terminach nie spełniałyby funkcji, z uwagi na które wprowadza się je do poszczególnych procedur. Sankcją taką jest bezskuteczność czynności dokonanej po terminie, czy to wyznaczonym przez ustawę, czy przez organ administracji. Uchybienie terminowi do uzupełnienia braków podania rodzi zatem potrzebę wydania postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania podania wniesionego w konkretnej dacie, a odrębnej rejestracji może wymagać to samo podanie z datą, w której zostało złożone w kompletnej postaci (por. M. Romańska [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, wyd. II, Lex/el – komentarz do art. 64 k.p.a.). Sąd podziela co do zasady ten pogląd, lecz z uwagi na ekonomikę procesową pozostawianie na tym etapie postępowania wniosku z dnia 10 listopada 2020 r. bez rozpoznania jest zbytnim formalizmem. Nie ma to wpływu na wynik sprawy, a będzie skutkowało przedłużeniem się postępowania. Organ powinien załatwić wniosek, przyjmując, że został on złożony w dacie, w której został uzupełniony przez inwestora, tj. w dniu 21 stycznia 2021 r.

W ramach zarzutu naruszenia § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. skarżąca Wspólnota wskazała, że mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy jest nieczytelna i nasuwa wątpliwości, gdyż nie wyjaśniono, co oznacza linia przerywana wychodząca poza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczony literami A-B-C-D-A oraz dlaczego poza liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji, który został oznaczony literami A-B-C-D-A, znajduje się część schodów do budynku (a zatem także do lokalu nr [...]) oraz cały podjazd, który może być także wykorzystywany do wjazdu wózkami do lokalu nr 1. Do tych kwestii powinien się odnieść organ I instancji, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i wyjaśnić wskazane przez stronę wątpliwości w zakresie oznaczeń na załączniku graficznym do decyzji.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie, że prowadzenie żłobka w lokalu nr 1 będzie naruszało prawa i interesy właścicieli pozostałych lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...]oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, dlaczego organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy pozostawała ona w sprzeczności ze słusznym interesem pozostałych właścicieli lokali usytuowanych w tym budynku. Wskazać należy, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się, choć bardzo ogólnie, do kwestii ochrony interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wskazane przez skarżącą Wspólnotę niedogodności dla mieszkańców związane z funkcjonowaniem placówki żłobkowej w budynku są zrozumiałe z punktu widzenia doświadczenia życiowego, lecz ochrona interesów osób trzecich nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli inwestor spełnia wszystkie warunki przewidziane w przepisach prawa, to organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W decyzji ma jednak obowiązek zawrzeć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a decyzja organu I instancji wydana w tej sprawie takie ustalenia zawierała (pkt 2 decyzji).

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że powinna zostać ona uchylona, gdyż organ I instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w sprawie, gdyż organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r., że zebrał dowody i materiały w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy inwestor złożył jeszcze w dniu 21 września 2021 r. kolejne pismo w sprawie, a zatem organ powinien był udzielić skarżącej dodatkowego terminu do wypowiedzenia się także co do tego materiału. Strona skarżąca nie wykazała, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wskazała, jakie dodatkowe argumenty i wnioski dowodowe mogłaby wnieść w odniesieniu do treści tego pisma inwestora.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. – decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyjaśni kwestię ustalenia miejsc parkingowych dla tej inwestycji oraz oznaczeń na załączniku graficznym do decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.