Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 953/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej H.K. kwotę 300 zł ( słownie: trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej "p.w.") a także na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia 19.11.2008 r., które uznało, że powinny być wydane dwie odrębne decyzje administracyjne w sprawie wpływu drogi gminnej na stosunki wodne i w sprawie wpływu zasypanego rowu na działce Państwa K. na działki sąsiednie - po toczącym się - na podstawie wniosku H. i Z. K. z dnia 2.09.2006r. - postępowaniu administracyjnym w sprawie wykonania przepustu wodnego w związku z przebudową drogi gminnej na "[...]" - Wójt Gminy odmówił wydania decyzji nakazującej Wójtowi Gminy - zarządcy drogi nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalony przez organy:

Wójt Gminy na podstawie wniosku H. i Z. K. z dnia 2.09.2006r. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 p.w. w sprawie wykonania przepustu wodnego w związku z przebudową drogi gminnej nr [...] na "[...]". Zdaniem Państwa K. - wykonanie tego przepustu będzie powodowało zalewanie ich gruntu przy najmniejszych opadach deszczu.

Następnie Wójt Gminy przedstawił przebieg postępowania, w szczególności stwierdził, iż prowadził postępowanie administracyjne, w ramach którego w oparciu o zgromadzoną dokumentację, oględziny w terenie przeprowadzone podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14 października 2015r., przesłuchania stron postępowania oraz po uwzględnieniu dowodów i wniosków stron postępowania złożonych podczas tych oględzin w dniu 14 października 2015r., dowodu z opinii biegłego M. K., dokumentacji przesłanej przez strony postępowania po rozprawie administracyjnej w dniu 14 października 2015r. oraz innych czynności ustalił stan faktyczny.

Wójt Gminy ustalił, że pierwotnie woda opadowa i roztopowa spływała ze wschodu na zachód tj. z terenów położonych powyżej spornego odcinka drogi gminnej nr [...] na ten teren. Woda opadowa i roztopowa z terenów położonych po lewej stronie drogi gminnej (patrząc w górę drogi) tzn. w sąsiedztwie starego domu pp. K. i powyżej tego domu od strony północnej spływała poprzez nawierzchnię drogi gminnej lub/ i istniejącą tam "dylinę" spływała do rowu po prawej stronie drogi gminnej w dół, po czym na wysokości słupa elektrycznego nr [...] i kępy drzew kierowała się na zachód (poprzez działkę obecnie nr [...] stanowiącą własność p. A.M. a wcześniej nr [...]) i na granicy z działką dawniej nr [...] stanowiącą pp. Z. i H. K. (a obecnie nr [...] stanowiącą własność p. K. K.) wpływała do rowu biegnącego ukośnie przez całą działkę pp. Z. i H. K. w stronę drogi gminnej nr [...]. Częściowo woda opadowa i roztopowa spływała też z terenów położonych powyżej działki stanowiącej własność p. A. M. (po południowej stronie drogi gminnej nr [...]) na tę działkę i dalej w dół zgodnie ze spadkiem terenu na zachód aż wpływała do rowu biegnącego ukośnie przez całą działkę pp. Z. i H. K. w stronę drogi gminnej nr [...]. Woda opadowa i roztopowa poniżej starego domu pp. K. i poniżej obecnego lewego bocznika drogi gminnej (dawniej dojazd do starego domu pp. K.) spływała do lewego rowu przydrożnego drogi gminnej nr [...].

W dalszej części organ I instancji przedstawił ustalenia zawarte w przeprowadzonej w niniejszej sprawie opinii biegłego M. K. Organ wyjaśnił, że z opinii tej wynika, że za stan pierwotny uznano okres, kiedy droga gminna nr [...] stanowiła drogę polną, której koleiny uzupełniane były kamieniami lub żwirem, nie było asfaltowego bocznika tej drogi biegnącego na północ od tej drogi, a był dojazd do starego domu pp. K. mający charakter drogi polnej, istniał stary dom pp. K., nie było jeszcze nowego domu pp. K. poniżej obecnie istniejącego asfaltowego bocznika, biegnącego na północ od drogi gminnej nr [...], nie było zabudowań stanowiących m. innymi własność p. B. K., istniał lewostronny rów przydrożny drogi gminnej nr [...] powyżej "dyliny" kierującej wodę z tego lewego rowu drogi gminnej do prawego rowu tej drogi, po lewej stronie tej drogi poniżej "dyliny" kierującej wodę z tego lewego rowu drogi gminnej do prawego rowu tej drogi nie było lewego rowu przydrożnego, rów ten zaczynał się dopiero poniżej dojazdu do starego domu stanowiącego własność pp. K. - być może, że pomiędzy końcem górnego odcinka lewostronnego rowu przydrożnego drogi gminnej (poniżej "dyliny" kierującej wodę z tego lewego rowu drogi gminnej do prawego rowu tej drogi) a zachodnim brzegiem dojazdu do starego domu stanowiącego własność pp. K. była następna "dylina" kierująca wodę opadową i roztopową z końca górnego odcinka tego rowu do początkowego odcinka dojazdu do starego domu stanowiącego własność pp. K., istniał rów biegnący od kępy drzew i słupa energetycznego nr [...] na działce p. A. M. z wylotem włączonym do rowu biegnącego ukośnie przez całą działkę pp. Z. i H. K. w stronę drogi gminnej nr [...], istniał rów biegnący ukośnie przez całą działkę pp. Z. i H. K. w stronę drogi gminnej nr [...]. W stosunku do tak ustalonego stanu pierwotnego, organ I instancji stwierdził w ślad za opinią biegłego, iż doszło wielokrotnie do zmiany stosunków wodnych, a następnie opisał te zmiany.

Organ wskazał, że biegły nie uznał za zmianę stanu wody na gruncie robót wykonanych podczas modernizacji samej drogi nr [...]. Co prawda, jak stwierdził, szybkość spływu wody po nawierzchni asfaltowej jest większa niż była wówczas, kiedy droga była polna, ale przy przebudowie drogi nie zmieniono spadków poprzecznych i podłużnych i woda z samej nawierzchni drogi gminnej w głównej mierze spływa w stronę zachodnią w dół tej drogi lub do lewego rowu przydrożnego tej drogi (z pominięciem prawego rowu przydrożnego drogi gminnej zasilającego rów na działce nr [...]). Również i ilość wody odprowadzanej z terenu powyżej starego domu pp. J. i W. K. i lewego rowu przydrożnego drogi gminnej (powyżej obecnego bocznika a wcześniej dojazdu do starego domu stanowiącego własność pp. J. i W. K.) nie zwiększyła się poprzez wymianę "dyliny" na rurę plastikową, bo nie zwiększył się obszar zlewni terenu odprowadzanego wody opadowe i roztopowe za pośrednictwem tej rury do prawostronnego rowu przydrożnego drogi gminnej.

Natomiast za niekorzystną dla działki nr [...] zmianę stosunków wodnych, biegły uznał likwidację, za wiedzą Z. i H. K. - rowu, biegnącego ukośnie przez całą tę działkę w stronę drogi gminnej nr [...]. Skutkowało to bowiem rozproszeniem się dotychczas ujętego w jeden rów strumienia wody opadowej i roztopowej, przez co woda ta zaczęła rozlewać się w sposób chaotyczny po całej tej działce, a także po działkach sąsiednich.

Do niekorzystnej dla działki nr [...] zmiany stosunków wodnych, w opinii biegłego doprowadziły w nieustalonym czasie, prawdopodobnie w 2006r. nieznane osoby i jak się wydaje na zlecenie lub przynajmniej za wiedzą pp. Z. i H. K. ówczesnych właścicieli tej działki poprzez wykonanie nasypu ziemnego na północno zachodniej granicy z działką stanowiącą, własność p. A. M. Nawiezienie ziemi pogorszyło jeszcze skutek związany z likwidacją rowu biegnącego ukośnie przez całą tę działkę nr [...] w stronę drogi gminnej nr [...], bo skierowało ten rozproszony likwidacją rowu jw. strumień wody jeszcze bardziej na południe do wnętrza tej działki i skutkowało zawodnieniem znacznie większego niż poprzednio obszaru tej działki.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że prace związane z przebudową drogi gminnej nr [...] w 2006r. nie spowodowały zmian stanu wody na gruncie działki [...]. Zdaniem organu postępowanie administracyjne wykazało również, że prace związane z przebudową tej drogi gminnej nr [...] nie spowodowały szkód na działce [...] (ani na działkach powstałych w wyniku podziału tej działki).

Organ wyjaśnił również, że twierdzenia stron wnioskujących w niniejszym postępowaniu administracyjnym, że na ich działki były odprowadzane ścieki bytowe z posesji położonych powyżej tych działek, nie znalazły odzwierciedlenia w rzeczywistości. W szczególności organ I instancji powołał się na wyniki badań wykonanych przez specjalistyczne laboratorium, które wykazały, że woda z rowu na spornym terenie jest czysta.

Organ wskazał również, że przebudowa drogi gminnej prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi w tym zakresie. Natomiast wyczyszczenie rowu przydrożnego po stronie działki nr [...] wykonane zostało w ramach obowiązków zarządcy drogi i miało na celu przywrócenie prawidłowego odwodnienia tej drogi o wykonanej wówczas nowej nawierzchni asfaltowej.

Reasumując, w ocenie Wójta Gminy nie doszło do zaniedbania obowiązków zarządcy drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ podniósł, że roboty budowlane określone w zgłoszeniu znak [...] z 17.08.2006r. nie miały charakteru budowy nowej drogi czy też modernizacji tej drogi w rozumieniu przepisów budowlanych skutkującej koniecznością wykonania nowych urządzeń odwadniających tej drogi. Natomiast istnienie rowu po stronie działki nr [...] zostało potwierdzone przez biegłego w opinii z października 2015r. oraz przez strony przeciwne postępowania w ramach zeznań poczynionych na rozprawie w dniu 14.10.2015r. Dowodem na istnienie tego rowu są także zdjęcia — 3 szt. drogi nr [...] "[...]" w okresie przed remontem w 2006r. dołączone do pisma p. B. K. z dnia 15.10.2015 r. Organ wskazał również, że przepust pod drogą gminną istniał już przez wykonaniem nakładki asfaltowej, o czym informował p. R. G. - pełnomocnik gminy podczas rozprawy dnia 14.10.2015r. a biegły p. M. K. w swojej opinii z października 2015 r. napisał, że ilość wody odprowadzanej z terenu powyżej starego domu Państwa J. i W. K. i lewego rowu przydrożnego drogi gminnej nie zwiększyła się poprzez wymianę "dyliny" na rurę plastikową, bo nie zwiększył się obszar zlewni terenu odprowadzanego wody opadowe i roztopowe za pośrednictwem tej rury do prawostronnego rowu przydrożnego drogi gminnej.

Odwołanie od ww. decyzji pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. wniosła H. K. – dalej zwana skarżącą, domagając się jej uchylenia w całości zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. Odwołująca podniosła, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony oraz obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że w obecnej sytuacji żąda wykonania ofosowania drogi w taki sposób, aby został wykonany prawidłowo rów odwadniający ją po stronie lewej. Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy pojawiają się nieścisłości dotyczące istniejącego obecnie rowu po prawej stronie, który to przed remontem nie istniał, a został wykonany przez nie ustaloną osobę, a pełnomocnik Gminy oświadczył, że odmulono rów po prawej stronie oraz, że w trakcie remontu nie położono żadnego przepustu pod drogą. Z powyższym twierdzeniem nie zgodziła się skarżąca, ponieważ jest położona rura plastikowa i dlatego z nieruchomości wyżej położonych woda przeprowadzona jest na lewą stronę. Zdaniem skarżącej Pan M. K. nie przedstawił żadnych wyliczeń i wykresu zmiennych dla drogi przed modernizacją i po niej. Opinia biegłego powinna uwzględniać zmiany parametrów, jakie mają miejsce w takiej sytuacji. Droga o nawierzchni ziemnej charakteryzuje się innym współczynnikiem wsiąkalności oraz innym współczynnikiem spływu wody, przy zmiennym nachyleniu stoku. Szczelnie utwardzone powierzchnie dróg nie pozwalają swobodnie przenikać do gleby, ich współczynnik spływu jest kilkakrotnie większy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że opinia sporządzona dla przedmiotowej sprawy nie zawiera wniosków popartych danymi, wyliczeniami a przede wszystkim rzetelnym osądem, który powinien przewodzić dla rozwiązania tej sprawy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 maja 2016 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania Gminie - właścicielowi nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy z dnia 30.12.2015r., znak: [...] poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 9 kwietnia 2015r. wyroku ( sygn. akt II SA/Kr 38/15) w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22.10.2014r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, którym to wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Następie organ odwoławczy przywołał treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienie organ I instancji omówił treść art. 29 ustawy Prawo wodne. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie jak również zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015r., sygn. akt: II SA/Kr 38/15. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Krakowie wynikało, iż w materiale dowodowym sprawy brak było wystarczających dowodów, na podstawie których organy administracyjne doszły do wniosku, iż wyżej opisane działania Gminy nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, a zwłaszcza że "wykonanie nawierzchni asfaltowej na rozpatrywanym odcinku drogi gminnej nie zmieniło kierunku przepływu wód spływających w dół w czasie opadów atmosferycznych". Z pewnością nie można uznać za taki dowód oględzin przedmiotu postępowania (a na taki jedynie organy się powołują) albowiem jak wyżej już wywiedziono szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin, zwłaszcza przy pogodnej aurze. Mało tego wymaga to dla poczynienia stosownych ustaleń wiadomości specjalnych albowiem konieczne i niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych dla ustalenia, że brak jest zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich i jakichkolwiek szkód po stronie skarżącej i jej dzieci, a spowodowanych przez wody spływające z przebudowanej drogi. Równocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku zwrócił uwagę na okoliczność, iż na gruncie omawianego przepisu, organy nie są zobligowane do ustalenia i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicielowi wykonanie określonych prac (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1034/11). Analizując uzupełniony materiał dowodowy niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego. Wskazał, iż ww. opinii przedstawiono przebieg postępowania, stanowiska stron, następnie biegły przedstawił swoje ustalenia w zakresie tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega. Organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń biegłego, które organ I instancji uznał za własne, a które organ odwoławczy również podziela - wynika, że w stosunku do ustalonego, niebudzącego wątpliwości i szczegółowo opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanu pierwotnego w niniejszej sprawie wielokrotnie doszło do zmiany stosunków wodnych. Przy czym nie wszystkie zmiany były dla nieruchomości skarżącej i jej dzieci niekorzystne. W szczególności, jak wynika z opinii biegłego, roboty wykonane podczas modernizacji drogi nr [...] nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawców. Natomiast niekorzystne dla działki nr [...] zmiany stosunków wodnych nastąpiły, co najmniej za wiedzą p. Z. i H. K., ówczesnych właścicieli działki ew. nr [...] i polegały na likwidacji rowu biegnącego ukośnie rowu przez ich działkę w stronę drogi gminnej [...] oraz na wykonaniu nasypu ziemnego na północno zachodniej granicy z działką stanowiącą własność A. M.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zmiany stanu wody na gruncie dokonane przez właścicieli działek położonych po północnej stronie drogi gminnej nr [...] przed i po 2006r. oraz działania dokonane przez zarządcę tej drogi gminnej lub inne osoby na zlecenie zarządcy drogi w związku z modernizacją tej drogi w 2006r. nie spowodowały szkód dla dawnej działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w ww. opinii biegłego, która jest wyczerpującą, i rzetelnie sporządzona. W szczególności, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego strony nie wnosiły żadnych uwag do sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii biegłego. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż to sami wnioskodawcy p. Z. i H. K. spowodowali szkody na swojej działce poprzez likwidację istniejącego tam wcześniej rowu oraz wykonanie dwóch rowków biegnących po trasie tej działki w dół zgodnie ze spadkiem terenu oraz wykonanie nasypu ziemnego na północno - wschodniej granicy z ówczesną działką nr [...] stanowiącą własność p. A. M., a nie powstały one w wyniku zmiany stanu wody na działce stanowiącej drogę gminną podczas jej przebudowy w 2006r.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego-wnioskodawcy, która jest niezbędna do zastosowania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zatem zarzut zawarty w odwołaniu, iż Gmina zmieniła stosunki wodne na gruncie i powinna wykonać ofosowanie, zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną, jednak sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Z uwagi zatem na nieprecyzyjne i nie odpowiadające treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, w ten sposób, że odmówił nakazania Gminie właścicielowi nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...], stanowiącej drogę przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom

Organ odwoławczy podkreślił również, że organ I instancji ponownie błędnie uznał za strony niniejszego postępowania p. A.M., W. K., A. K. oraz. D. K. Bowiem w świetle dyspozycji art. 29 oraz art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, za strony postępowania prowadzonego w tym przedmiocie powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę, a wyjątkowo także inne osoby, które wykażą swój interes prawny w tym postępowaniu. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na rozstrzygniecie. Strony były zawiadamiane o terminie przeprowadzenia dowodów, a przed wydaniem decyzji pouczone o prawie zapoznania się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła H. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zarzucając jej błędną wykładnię art. 29 ustawy Prawo wodne oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, iż jeżeli organ odwoławczy przyjął za pewnik tezy postawione przez biegłego, to winien podać, dlaczego jej zarzutów nie wziął pod uwagę. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania bezspornie ustalono, że zarządca drogi gminnej nr [...] Wójt Gminy w czasie modernizacji zmienił stosunki wodne poprzez podwyższenie korpusu drogi o 16 cm, pokrywając nawierzchnię masą asfaltową, która do tej pory była zwykłą polną drogą. Dodała, iż wbrew stanowisku organów doszło do zmiany stanu wody na jej gruncie i to z winy zarządcy drogi nr [...] wskutek jego działań. Zdaniem skarżącej, toczący się spór zostałby bezsprzecznie rozwiązany, gdyby zarządca wykonał ofosowanie. Nadto skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, iż błędne uznanie za strony postępowania, wskazanych w decyzji osób nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dot. zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego w kwestii odniesienia się do ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Istotne jest bowiem to, że osoby, mające przymiot stron postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, tj. były zawiadamiane o terminie przeprowadzenia dowodów, a przed wydaniem decyzji pouczone o prawie zapoznania się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Wstępnie, w kontekście art. 153 p.p.s.a. przypomnieć trzeba zalecenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015r. w sprawie II SA/Kr 38/15, którym uchylono poprzednio wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, odmawiające nakazania Gminie – właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Otóż Sąd uprzednio wskazał, że niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych dla ustalenia, że brak jest zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich i jakichkolwiek szkód po stronie skarżącej i jej dzieci, a spowodowanych przez wody spływające z przebudowanej drogi, co ma nastąpić w drodze opinii biegłego. Organy bowiem ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że na nieruchomości wnioskodawców od wielu lat istniał rów odprowadzający wody opadowe ze zbocza góry do rowu znajdującego się przy drodze zlokalizowanej na działce nr [...], który przez wnioskodawców został zasypany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzono dowód z opinii biegłego, tak więc w tym zakresie wykonano zalecenia Sądu. Dowód ten stanowił podstawę dla ustaleń organu I instancji, gdyż, jak to celnie określiło SKO, ustalenia opinii organ I instancji przyjął za własne. Wymaga zauważenia, że podobny zabieg wykonało SKO, które podzieliło wszystkie stwierdzenia biegłego w zakresie stanu faktycznego, nie znajdując podstaw do ich zakwestionowania, gdyż uznało, że opinia jest wyczerpująca i rzetelnie sporządzona.

Należy zauważyć, że Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu orzekającego aktualnie, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, zaś organy, w tym organ odwoławczy, naruszyły prawo procesowe, a w szczególności art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

1/ Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno organ I jak i II instancji pominęły zupełnie materiał dowodowy, a to zeznania świadków i stron, zgromadzony w trakcie trwającego postępowania. Nie dokonano wobec tego ustaleń faktycznych w oparciu także o ten materiał (por. m.in. protokoły oględzin i rozpraw z przesłuchaniami – k. [...], [...], [...], [...]), nie dokonując uprzednio oceny dowodów. Tymczasem nadmienić należy, że dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć na względzie, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. aktII SA/Lu 708/13). "Oprócz wniosków koniecznych, opartych na wyniku oględzin i badań przeprowadzonych przez samego biegłego – opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do własnych ustaleń dokonanych przez tegoż biegłego ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny" (tak wyrok z dnia 20 kwietnia 2000 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Białymstoku SA/Bk 1236/99, publ. Lex/el.). Teza ta wymaga uzupełnienia o tyle, że odniesienie się przez biegłego do materiału dowodowego następuje jedynie w zakresie jego weryfikacji z punktu widzenia wiadomości specjalnych. Z pewnością biegły nie jest uprawniony do oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji według kryterium wiarygodności oraz do sugerowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy /vide wnioski końcowe opinii/.

W rozpatrywanej sprawie jej istotą było ustalenie, czy poprzez wykonanie modernizacji drogi na działce nr [...], w tym położenie asfaltu, wykonanie dwóch przepustów, powoduje tworzenie się rozlewiska na działce na [...], przy czym ta kwestia była zbadana wespół z zagadnieniem wpływu na szkodę zasypania rowu na wspomnianej działce, a w każdym razie po południowej stronie drogi –działki nr [...]. Kwestie te, po wielu latach prowadzenia postępowania globalnie, zostały przez Wójta Gminy, rozdzielone przed wydaniem decyzji w I instancji do odrębnego procedowania. Niemniej, odnosząc się do ustaleń biegłego, albo jest tak, że wyłączną przyczyną tworzenia się rozlewisk jest zasypanie rowu na działce nr [...] (część dawnej działki nr [...] – biegły używa tutaj takiego określenia działki) oraz zrobienie nasypu, albo istnieją tutaj dwie współprzyczyny, to jest rzeczone zasypanie rowu i utworzenie nasypu, oraz – zwiększona w stosunku do stanu pierwotnego ilość wody płynąca od północy, czyli od strony drogi – działki nr [...].

Należy bowiem zauważyć, iż z logicznego punktu widzenia ilość wody rozlewającej się po działce nr [...] (czyli wielkość rozlewiska) zależy od ilości wody spływającej od strony drogi – działki nr [...]. Zagadnienie współprzyczynowości w powstaniu szkody, tak jak rozważa się go na gruncie prawa cywilnego, jest skomplikowane co do samej istoty współprzyczynowości, natomiast nie co do rezultatu w przypadku, gdy zostanie ustalone, że taka współprzyczynowość ma miejsce. Wówczas bowiem odpowiedzialność dotyczy każdego z podmiotów odpowiedzialnych z "swoją" współprzyczynę i co do zasady powinna to być odpowiedzialność solidarna w stosunku do podmiotu zewnętrznego (poszkodowanego). Jeśli natomiast jednym z odpowiedzialnych za wspólprzyczynę jest właśnie ów podmiot zewnętrzny (poszkodowany), to odpowiedzialny za ową drugą współprzyczynę powinien odpowiadać tylko w granicach swojego udziału w szkodzie.

Przedmiotem obecnie badanych rozstrzygnięć była tylko kwestia związana ze spływem wody od strony drogi – działki nr [...], zatem tylko tym zagadnieniem Sąd będzie się zajmował.

Co do stosunków wodnych od północnej strony – biegły z zakresu gospodarki wodno – ściekowej, M. K., w wydanej opinii wskazuje na 3 zmiany stosunków wodnych w stosunku do stanu pierwotnego, a to zmianę na działce nieustalonej (Sąd przypuszcza, że chodzi o zmianę na działce nr [...]) poprzez wybudowanie nowego domu przez P. K., dalej na działce nieustalonej (Sąd przypuszcza, że chodzi o zmianę na działce nr [...]) poprzez wyasfaltowanie dojazdu do starego domu zwanego "bocznikiem", nadto wyczyszczenie rowu przydrożnego drogi gminnej – działki nr [...]. Biegły nie uznaje za taką zmianę modernizacji drogi, w szczególności wymiany "dyliny" na rurę plastikową. Natomiast ustalenia biegłego co do stanu sprzed owych zmian (tzw. stan pierwotny) wskazują na: 1/ fakt, że droga – działka nr [...] stanowiła drogę polną z koleinami, 2/ nie było asfaltowego bocznika, 3/ nie było nowego domu P.K. i innych zabudowań, 4/ istniała "dylina" kierująca wodę z lewego ("górnego") rowu przydrożnego do prawego rowu (tego, który następnie został oczyszczony) – dalej "dylina nr 1", nie było rowu po lewej stronie poniżej "dyliny nr 1 ", czyli między "dyliną nr 1 " a dojazdem do starego domu. Biegły wskazał, że "być może" istniała kolejna "dylina", poniżej "dyliny nr 1", między końcem lewostronnego "górnego" rowu a zachodnim brzegiem starego dojazdu, kierująca wodę z końca tego rowu do początkowego odcinka dojazdu do starego domu (nazwana dalej przez Sąd "dyliną w poprzek dojazdu").

Organy nie wyjaśniły tego wątku, jak również ogólnie wątku ilości tzw. "dylin" czyli wcześniej istniejących przepływów wody. Tymczasem, gdyby przyjąć, że taka dylina (w poprzek dojazdu) rzeczywiście istniała, oznaczałoby to najprawdopodobniej, że woda opadowa z lewostronnego górnego rowu częściowo spływała na prawą stronę (dylina nr 1), lecz także spływała częściowo na lewą stronę, przez ową hipotetyczną dylinę prowadzącą przez stary przejazd (w poprzek niego, czyli wzdłuż drogi-działki nr [...]). Należy zauważyć, że H. K. w swych zeznaniach na rozprawie w dniu 14.10.2015r. opowiada, że były 2 dyliny w poprzek bocznika. Gdyby przyjąć, że rzeczywiście było odprowadzenie części wody z lewostronnego rowu "górnego" do lewostronnego rowu "dolnego", to powstaje pytanie o prawidłowość kategorycznego stwierdzenia biegłego, że wyasfaltowanie bocznika (pod którym nie ma przepustu) było neutralne dla spływu wód na dawną działkę nr [...].

Należy zatem wyjaśnić pierwotny stan na gruncie pod kątem wyżej wskazanym, ale także pod kątem ogólnej ilości "dylin". Zeznania H. K. /k.[...]/ i A. K. /k.[...]/ różnią się w tym zakresie od zeznań J. i W. K. /k./, W. K. /k.[...]/ B. K. /k.[...]/ i A. M. /k.[...]/. Biegły wspomina o jednej istniejącej uprzednio dylinie ("dylina nr 1") oraz o drugiej w poprzek bocznika, istniejącej "być może". Tymczasem powstaje pytanie o kolejną "dylinę", o której wspominają w zeznaniach p. K., a mianowicie taką, w miejsce której – wedle nich- ułożono drugi przepust pod asfaltem. Należy tu dodać, że P. K. zaprzeczają pierwotnemu istnieniu takiej dyliny. Pierwszy przepust, zgodnie z opinią biegłego, jest położony zamiast "dyliny nr 1" w miejscu, gdzie kończył się asfalt i odprowadza wodę z górnego lewostronnego rowu do rowu po stronie prawej drogi – działki nr [...]. W czasie oględzin w dniu 27 marca 2008r. /k.[...]/ organ stwierdził, że na wysokości wjazdu P. K., pod drogą gminną znajduje się rura fi 20 oraz powyżej posesji znajduje się kolejny przepust fi 20 (jak należy przypuszczać, ten opisany przez biegłego, który sąd opisuje jako przepust nr 1). Co do drugiego ("przepust nr 2"), p. K. twierdzili na wspomnianych oględzinach, że został on zrobiony jak i przepust nr 1, w miejsce dwóch dylin, które istniały wcześniej. W opinii biegły co do "przepustu nr 2" stwierdził, że nie zauważył wlotu drugiego przepustu, a tylko jego wylot /k.[...]/. Nie wyjaśniono jednak tych okoliczności w sposób kategoryczny, a mianowicie, czy istnieje przepust nr 2, jak jest usytuowany, jakie wody (skąd płynące) ma odprowadzać, czy ma połączenie z jakimś rowem biegnącym wzdłuż bocznika po wschodniej stronie, oraz czy powstał w miejscu poprzednio istniejącej dyliny, czy też nie. Nawiasem mówiąc, w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] mowa jest o drugim przepuście, o którym Sąd pisze tak: "Druga rura, także skierowana w stronę rowu po lewej stronie drogi (wg opinii biegłego K. będzie to prawy rów) została natomiast założona przy wjeździe do garażu znajdującego się na posesji w R. (jej wlot znajduje się w rowie przy wjeździe do garażu)".

Warto zauważyć, że istnieje różnica, czy z lewej strony drogi - działki nr [...] na prawą istnieją dwa przepusty, czy też tylko jeden, gdyż niewątpliwie może mieć to znaczenie dla ilości wody odprowadzanej na działkę nr [...] (na prawą stronę). Ustalenie ilości dylin (czy była tylko jedna – dylina nr 1, czy było ich dwie lub trzy (dylina w poprzek przejazdu, druga dylina w poprzek drogi -działki nr [...]) ma też, jak się wydaje, znaczenie dla określenia pierwotnego stanu wyjściowego dla spływu wód. Skoro bowiem biegły stwierdził, że pierwotnie woda spływała z terenów położonych powyżej drogi nr [...] na ten teren (czyli, jak rozumie Sąd – na teren drogi), przy czym z terenów położonych w górnej części drogi po stronie północnej, także z terenu w sąsiedztwie domu P.K., spływała na drogę i przez nią, a także przez dylinę na drugą (prawą) stronę, to ustalenie czy istniała druga dylina w poprzek przejazdu, może częściowo zmienić ten wniosek i prowadzić do uznania, że pierwotnie część wody z północy spływała na stronę "lewobrzeżną" przez stary przejazd; wymaga to wyjaśnienia. Co zaś do dyliny nr 2, to ustalenie, czy była, czy nie była pierwotnie, ma znaczenie dla ustalenia jak wyżej ( ile wody spływało na prawą stronę) ale także do ustalenia, czy wykonanie przepustu nr 2 było jedną ze zmian w stosunkach wodnych, czy też nie. W ocenie Sądu wyjaśnienie tych okoliczności należy do organów administracji, a opinia biegłego może być tylko pomocna w zakresie wiadomości specjalnych. W sytuacji sprzecznych zeznań ( jak w niniejszej sprawie na temat ilości i położenia dylin), gdy okoliczności sprawy nie wykluczają stanowczo jakiejś wersji, organ albo musi wybrać wersję stanu faktycznego przed skierowaniem opinii do biegłego, wskazując ewentualnie na potrzebę jej weryfikacji z punktu widzenia wiadomości specjalnych i dokonując uzasadnienia swojego stanowiska w decyzji poprzez ocenę dowodów, albo winien zwrócić się do biegłego o sporządzenie opinii wariantowo, wskazując warianty ( np. ile było dylin i gdzie) i wnosząc o wskazanie wniosków odnoszących się do przyjętych wariantów, a następnie zdecydować o przyjęciu konkretnej wersji po dokonaniu oceny dowodów, analizie całości materiału i przyjęciu którejś z nich za wiarygodną. Może być również i tak, że organ przed skierowaniem zlecenia biegłemu nie przywiązał wagi do pewnych okoliczności, a tym samym do ich oceny i wyboru jakiejś wersji; niemniej wobec faktu zwrócenia przez biegłego uwagi na ich istotność (jak w tej sprawie kwestia owych dylin) należy się do nich ustosunkować, ewentualnie zlecając biegłemu na tym etapie wykonanie opinii wariantowej.

W niniejszej sprawie tak się nie stało. W sytuacji sprzecznych wersji organy przerzuciły ciężar ustaleń wyłącznie na biegłego, co, jak wcześniej wskazano, jest niedopuszczalne. "Organ administracji państwowej, dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami świadków i stron, nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe, a drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria, jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną" (por. B. Adamiak, por. B. Adamiak w: Kodeks Postepowania Administracyjnego Komentarz, wyd. 7, wyd. CH Beck, Warszawa 2005, str. 404). Tak więc brak w sprawie oceny wszystkich dowodów i ustaleń faktycznych poczynionych na ich podstawie nie pozwala zająć ostatecznego stanowiska w przedmiocie prawidłowości rozstrzygnięcia.

2/ Kolejną kwestią jest ustosunkowanie się przez organy do samej opinii biegłego. Organy uznały ją za rzetelną i wyczerpującą. Wedle Sądu ocena ta jest co najmniej przedwczesna, gdyż, jak to zostanie wyjaśnione, opinia stanowczo wymaga uzupełnienia. Tym samym aktualnie, w odniesieniu do takiej opinii, jak przedstawiona w sprawie – ocena ta nie jest trafna. Nie odnosząc się w tym miejscu do kwestii jej rzetelności, z całą pewnością powiedzieć można, że nie jest ona wyczerpująca.

Należy rozpocząć od pewnych uwag natury ogólnej. "Fakt, że organ nie posiada wiedzy specjalistycznej (...), nie prowadzi automatycznie do obowiązku bezkrytycznego akceptowania konkluzji biegłego. Opinia sporządzona przez niego stanowi tylko jeden ze środków dowodowych i jako taka podlega swobodnej ocenie co do posiadanej przez nią mocy dowodowej. Ponieważ organom administracji publicznej została przypisana czynna rola w prowadzeniu postępowania dowodowego, to fakt bezkrytycznego akceptowania opinii biegłego stanowi naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a." (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2011 r. II SA/Po 47/11, LEX nr 1097032, por. też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 września 2015 r. II SA/Lu 127/15, LEX nr 1945054). Podobnie też WSA w Kielcach wskazał, że "Możliwość zwrócenia się przez organ administracji publicznej do biegłego nie oznacza bezkrytycznego przyjęcia przez organ ustaleń biegłego za własne. Sporządzona opinia winna być spójna i wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Omawiany środek dowodowy nie może zawierać niejasności, pomyłek, braków, a w tym zakresie organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia przez biegłego" (wyrok z dnia 6 kwietnia 2011 r. LEX nr 950520, por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. II SA/Kr 1292/09 LEX nr 573752). Podobne obowiązki spoczywają na sądzie administracyjnym. "W związku z wprowadzeniem sądowej kontroli decyzji administracyjnych Sąd nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Uzasadnienie konieczne jest więc po to, by Sąd mógł dokonać wspomnianej wyżej oceny (tak wyrok NSA (do 2003.12.31) w Katowicach z dnia 6 maja 1998 r. I SA/Ka 1604/96, LEX nr 33410). Jest jasnym, że organy (ani Sąd administracyjny) nie mają wiedzy specjalistycznej i nie mogą z tego punktu widzenia kontrolować opinii biegłego (choć mogą i powinny formułować pytania i prosić o weryfikację wniosków czy hipotez, które im się nasuwają). Wobec tego wydana w sprawie prawidłowa opinia biegłego powinna tak wskazywać i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, żeby umożliwić organom i sądowi, czyli decydentom bez wiedzy fachowej, dokonania oceny jej motywów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 marca 2012 r. II SA/Rz 1172/11, LEX nr 1145858). Innymi słowy, jak trafnie podsumowuje to zagadnienie wyrok NSA (do 2003.12.31) w Warszawie (IV SA 1061/97, LEX nr 47251) "Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej".

Jak chodzi o opinie specjalistyczne z zakresu szeroko rozumianych stosunków wodnych na gruncie, to charakteryzują się one znacznym powiązaniem opisu stanu faktycznego i wywiedzionych wniosków. Ma to określone konsekwencje dla możliwości prawidłowego odczytania opinii. Istotne jest zauważenie oczywistej okoliczności, że biegły (czy nawet organ I instancji), mają możliwość naocznego obejrzenia terenu i znajdujących się tam urządzeń, które następnie opisują. Tymczasem organ II instancji najczęściej, a sąd administracyjny – nigdy, nie mają możliwości zapoznania się bezpośrednio z faktorami faktycznymi sprawy. Zatem, aby opinia specjalistyczna, o której mowa, była zrozumiała i weryfikowalna nie tylko dla osób, które były w terenie i widziały przedmiot opinii, ale i dla pozostałych organów orzekających oraz sądu - musi ona zawierać jasne zobrazowanie stanu faktycznego nie tylko poprzez opis, który w tych sprawach – nadmiernie skomplikowany - potrafi niejednokrotnie bardziej zaciemnić, niż wyjaśnić stan sprawy, ale i poprzez szkic sytuacyjny, często z mapą wysokościową z naniesionymi niezbędnymi elementami topografii, o której mowa w części opisowej opinii oraz nadto zdjęciami, z których każde winno być opisane osobno tak, aby nie trzeba się było domyślać, co przedstawiają. Niestety, w niniejszej sprawie opinia zawiera szkic oparty na mapie ewidencyjnej, który zawiera jedynie 3 elementy oraz kierunek spływu wód (niewyczerpująco). Nie zawiera zaś szeregu elementów ujętych w części tekstowej opinii, nie jest zorientowany co do kierunków świata, nie zawiera rzędnych terenu dla udokumentowania jego spadków. Podobnie zdjęcia nie są opisane, a tylko są zbiorczo wymienione przy opisie różnych elementów sytuacyjnych (vide k. [...] i [...] verte). Wobec powyższego powzięcie wyobrażenia o stanie faktycznym sprawy i prześledzenie rozumowania i wniosków biegłego jest utrudnione, a w niektórych aspektach niemożliwe.

Dla lepszego zrozumienia opinii, a w niektórych fragmentach, dla zrozumienia jej w ogóle, konieczne zatem jest sporządzenie na bazie mapy wysokościowej – szkicu z przedstawieniem, oprócz zaznaczenia już ujętych elementów /k.[...]/ - także:

- kierunków świata, - rzędnych terenu, - przepustu nr 1, - przepustu nr 2 (którego wlotu biegły się nie dopatrzył), -bocznika, -starego i nowego domu p. K. oraz garażu, -prawostronnego rowu bocznika, -gdzie zaczynają się i kończą na spornym terenie lewostronne i prawostronne rowy drogi nr [...], oraz ich położenie w stosunku do przepustów, -gdzie znajduje się tzw. kępa i słup elektryczny, -gdzie tworzą się rozlewiska na działce nr [...] ( dawna [...]), -na jakim odcinku ( kilku metrów) drogi – działki nr [...] woda spływa od bocznika do prawego rowu przydrożnego drogi gminnej, - na jakim odcinku bocznika spływa na lewą, a na jakim odcinku na prawą jego stronę. W tym zatem zakresie oraz ewentualnie także w innym, wedle uznania organu odwoławczego – organ zleci uzupełnienie graficzne opinii biegłego oraz nakaże opisanie zdjęć (łącznie z już wykonanymi) pojedynczo.

Ponadto w warstwie merytorycznej opinia powinna przedstawiać rozumowanie biegłego prowadzące do istotnych wniosków stanowiących przedmiot i zadanie opinii, a nie tylko, jak to naprowadzono, jedynie zdanie biegłego. To, że opinia z zakresu stosunków wodnych jest opracowaniem specjalistycznym, nie może pozbawiać jej możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego została sporządzona. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także ewentualnie przeprowadzone obliczenia i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, organy administracji, jak i sąd kontrolujący. W niniejszej sprawie biegły zawarł stwierdzenia jednoznaczne, jak na przykład to, że zmiana stosunków wodnych polegająca na wybudowaniu nowego domu przez P. K. była działaniem obojętnym dla działki nr [...], gdyż woda z tego terenu zawsze spływała do lewego rowu przydrożnego. Natomiast wnioski co do wyasfaltowania tzw. bocznika są takie, że woda opadowa i roztopowa zaczęła szybciej spływać z tego dojazdu w stronę drogi gminnej. Niemniej było to działanie neutralne dla działki skarżącej, gdyż woda z uwagi na jego wyprofilowanie spływa głównie do lewego rowu. Równocześnie biegły w tym samym zdaniu pisze, że woda z tego bocznika spływa do prawego rowu przydrożnego drogi gminnej na niewielkim odcinku kilku metrów od lewego bocznika na zachód i w dół tej drogi. Oznacza to, że część wody spływa szybciej (po wyasfaltowaniu) do prawego rowu, a więc na działkę [...]. Jaka część, czy istotna, czy nie – nie wiadomo. Jak spływała woda, obecnie spływająca po boczniku w części na lewo, a w części na prawo – przed wyasfaltowaniem bocznika – nie wiadomo, gdyż biegły rozdziela teren używając określeń "w sąsiedztwie starego domu pp.K. i powyżej tego domu od strony północnej" (str.[...] verte) oraz "poniżej starego domu pp. K. i poniżej lewego bocznika" (str.[...]). Czy zatem woda płynąca przez teren starego dojazdu pierwotnie (przed wyasfaltowaniem) płynęła na lewą czy na prawą stronę drogi, a może na obie – nie sposób odczytać. Zwłaszcza, że ze spostrzeżeń biegłego wynika, że (str.[...]) woda opadowa i roztopowa "poprzez asfalt lewego bocznika drogi gminnej wpływa do rowu po prawej stronie tego bocznika (na niewielkim odcinku kilku metrów od lewego bocznika na zachód i w dół tej drogi – dalej ukształtowanie drogi jest takie, że woda wpływa do lewego rowu przydrożnego tej drogi) i dalej poprzez przepust pod drogą gminną płynie rowem przydrożnym prawostronnym (...)" – dodajmy, w stronę działki [...]. Na tle takich spostrzeżeń rodzi się pytanie, czy to znaczy, że część wody ( jaka?) z bocznika wpływa do rowu po prawej stronie bocznika, który musi zatem kończyć się przepustem (prawdopodobnie przepustem nr 1). Opinia nie zawiera żadnych stwierdzeń na temat, jaka część wody spływa (szybciej z powodu asfaltu) z bocznika na prawą stronę, nie mówiąc o braku przejrzystości w tym zakresie przy opisie stanu pierwotnego spływu przez teren starego dojazdu.

Kolejne pytania nasuwają się po lekturze wniosków co do wyasfaltowania drogi – działki nr [...].

Biegły napisał we wniosku końcowym, że nie uznaje za zmianę stanu wody na gruncie robót wykonanych podczas modernizacji drogi – działki nr [...]. Co prawda szybkość spływu wody po nawierzchni asfaltowej jest większa niż gdy droga była polna, ale nie zmieniono spadków i woda z samej nawierzchni drogi spływa w stronę zachodnią w dół tej drogi lub do lewego rowu przydrożnego /k.[...]/. Natomiast z obserwacji biegłego wynika, że część wody ( oprócz tej spływającej do prawego rowu bocznika czyli na prawo, oraz tej spływającej do lewego rowu) "spływa asfaltem drogi gminnej nr [...], po czym poniżej przepustu ( na niewielkim odcinku kilku metrów od lewego bocznika na zachód i w dół tej drogi – dalej ukształtowanie tej drogi jest takie, że woda spływa do lewego rowu przydrożnego tej drogi) przelewa się do prawostronnego rowu" i dalej na działkę [...].

Jeśli pierwotnie woda spływała ze wschodu na zachód na teren drogi, jak ustalił biegły /k.[...]/, to by prawdopodobnie oznaczało, że spływa jej po wyasfaltowaniu po drodze więcej (gdyż nie wsiąka w drogę, jak to musiało mieć miejsce wcześniej, gdy droga była powierzchnią biologicznie czynną). Oznacza to, że więcej wody i szybciej spływa na prawą stronę ( tak z bocznika, o czym pisano wyżej) jak i z samej drogi asfaltowej.

Zatem co do tzw. stanu pierwotnego, należy stwierdzić, że:

1/ woda spływała ze wschodu, z terenów powyżej spornego odcinka drogi - na zachód na "ten teren" – czyli na teren drogi polnej obecnie na działce [...] /k.[...] /– ale nie wiadomo, jak spływała dalej, (czy na prawo, czy na lewo, czy na lewo i prawo i w którym miejscu),

2/ woda z terenów na północ od starego domu p. K. spływała przez drogę istniejącą dyliną nr 1 na prawo /k.[...]/,

3/ woda z terenu, gdzie powstał nowy dom p. K. spływała na lewo,

4/ nie wiadomo, jak spływała woda z terenu powyżej starego dojazdu do p. K. i samego dojazdu (dzisiejszy bocznik),

5/ nie wiadomo, czy istniała dylina w poprzek starego dojazdu, oraz czy gdyby istniała, to mogłaby powodować przejęcie części wody spływającej z góry lewostronnie na zachód, kierując ja do lewego "dolnego" rowu, a w takim razie, czy jej likwidacja poprzez wyasfaltowanie bocznika miała czy nie miała wpływu na stosunki wodne,

6/ nie wiadomo, czy istniała druga dylina równolegle do dyliny nr 1, od wjazdu do garażu przez drogę – działkę nr [...], oraz, czy gdyby nie istniała, to czy założenie drugiego przepustu od wjazdu do garażu do rowu po prawej stronie drogi miało, czy nie miało wpływu na stosunki wodne.

Co zaś do stanu obecnego, to należy jasno odpowiedzieć na pytanie – czy ilość wody spływająca na działkę nr [...] i szybkość jej spływu ma czy nie ma wpływu na tworzenie się rozlewisk, niezależnie od zasypania rowu i zrobienia nasypu na tejże działce, lub też jako współprzyczyna z zasypaniem rowu i zrobieniem nasypu? Bowiem jeśli nie ma to żadnego znaczenia, to rzeczywiście dalsze rozważania nie mają sensu. Przy czym rozważania biegłego w tym zakresie winny być poparte jakimś szerszym wywodem.

Jeśli zaś ma to znaczenie (wpływ), obojętnie, czy samoistnie, czy jako współprzyczyna, to należy wyjaśnić:

1/ wskazany już stan pierwotny

2/ czy wyasfaltowanie bocznika (pozbawienie tego odcinka charakteru powierzchni biologicznie czynnej) wpłynęło czy nie wpłynęło na szybkość i ilość wody spływającej z terenu powyżej bocznika na prawą stronę drogi – działki nr [...], oraz przy założeniu, że istniała dylina w poprzek starego przejazdu – także na ilość wody obecnie spływającej na prawą stronę także z obszarów położonych powyżej spornego odcinka drogi nr [...], oraz czy nie jest to zmiana stosunków wodnych i dlaczego,

3/ czy wyasfaltowanie drogi – działki nr [...] ( pozbawienie jej charakteru powierzchni biologicznie czynnej) oraz wykonanie 2 przepustów wpłynęło czy nie wpłynęło na szybkość i ilość wody spływającej z bocznika przez drogę na prawą stronę oraz z samej drogi na prawą stronę.

Uogólniając powstałe wątpliwości, jeśli pierwotnie woda z terenów położonych powyżej górnej części drogi oraz z terenów północnych spływała w części na lewo, w części na prawo oraz samą drogą w dół (na zachód), to logicznym jest, że każda ingerencja w ten przepływ (wyasfaltowanie drogi czyli pozbawienie jej wchłanialności, oraz bocznika, domniemane założenie przepustu w miejscu, gdzie go nie było, domniemana likwidacja połączenia poprzez dylinę rowów lewostronnych przez wyasfaltowanie bocznika, po jednoznacznym ustaleniu przez organ, które z tych zmian miały miejsce) - mogła mieć wpływ na przykład na przekierowanie większej ilości wody na prawą stronę, czyli w stronę działki skarżącej.

Te pytania, oraz inne, które ewentualnie postawi organ odwoławczy, winny stanowić uzupełnienie tekstu opinii, w każdym wypadku ze stosownym uzasadnieniem biegłego.

Reasumując, dopiero uzupełnienie opinii w warstwie tekstowej oraz graficznej pozwolić powinno na weryfikację wniosków końcowych biegłego. Być może wnioski biegłego będą takie same, ale nie zmienia to faktu, że opinia musi być weryfikowalna, jak to już wywiedziono wyżej.

3/ Sąd administracyjny zauważa też, iż słuszny jest zarzut skarżącej pominięcia w postępowaniu odwoławczym niektórych dotychczasowych stron postępowania, jakkolwiek zarzut ten – sam w sobie – nie mógłby odnieść procesowego skutku ze względu na to, ze skarżąca nie może podnosić braku zawiadomienia osób innych niż sama skarżąca. Niemniej zarzut ten jest związany z ważną kwestią braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Mianowicie, SKO uznało, że nie są stronami postępowania A.M., W.K., A. K. i D. K. W ocenie Sądu, skoro w sprawie rozważa się okoliczności nie związane ściśle z działką drogową nr [...], ale także z działkami przyległymi (tj. [...], [...], [...], [...]), co jest słuszne z uwagi na zakres postępowania - to właściciele tych gruntów powinni brać udział w postępowaniu, tak jak to miało miejsce dotychczas. Ponadto do chwili obecnej w ocenie Sądu nie zostało dokładnie wyjaśnione, na jakiej działce leży w interesującym nas obszarze tzw. lewostronny górny rów przydrożny drogi – działki nr [...], prawostronny rów przydrożny tej drogi (czy leżą one w obszarze działki drogowej czy też na obrzeżach działek sąsiadujących), gdzie kończy się działka nr [...] a zaczyna tzw. bocznik oraz czy jest on (bocznik) tożsamy w zakresie położenia z działką nr [...]. Tym samym ocena SKO co do usunięcia tych stron z postępowania była co najmniej przedwczesna.

4/ Podsumowując, wobec wskazanych naruszeń przepisów procesowych, a to art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o pełny materiał dowodowy, błędną ocenę opinii biegłego oraz brak oceny dowodów pozostałych, decyzja organu odwoławczego musiała zostać uchylona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy nie może ograniczać się do kontroli zasadności argumentów odwołania podniesionych co do orzeczenia organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Skoro zatem organ I instancji ograniczył się do podzielenia w całości wniosków biegłego bez rozpatrzenia pozostałego materiału dowodowego i jego oceny, obowiązkiem organu odwoławczego było uzupełnienie tego elementu, do czego zostaje zobowiązany obecnie. Nadto wobec zauważonych braków co do opinii biegłego, koniecznym jest jej uzupełnienie w kierunku wskazanym przez Sąd, ale także w zakresie, jaki uzna za konieczny organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, o kosztach orzekając w oparciu o art. 200 p.p.s.a.