Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2062/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 692/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 26 września 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 692/17 oddalił skargę [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 22 marca 2017 r. nr [...] , w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009-2012 r.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący 17 kwietnia 2009 r. złożył wniosek o przyznanie na 2009 r.: płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) w wariancie 3.1.1 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach) i w wariancie 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków). Skarżący zadeklarował łącznie [...] ha do płatności PRŚ 3.1.1 i [...]ha do płatności PRŚ 4.1. Postępowanie zostało zakończone decyzją z 19 marca 2010 r., którą skarżącemu przyznano płatności do wartości zadeklarowanych, w łącznej wysokości [...] zł.

W następnych latach, tj. 2010-2012 skarżący złożył wnioski kontynuacyjne dla płatności rolnośrodowiskowej. Po rozpatrzeniu tych wniosków organ wydał decyzje na mocy których przyznano skarżącemu płatności.

Skarżący 7 maja 2013 r. złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie na 2013 r. PRŚ 3.1.1 (do powierzchni [...] ha) i PRŚ 4.1 (do powierzchni [...] ha). W dniu 7 maja 2013 r. został także złożony wniosek [...] dotyczący przeniesienia części gospodarstwa zgłoszonego do płatności PRŚ wraz z zobowiązaniem dotyczącym tych płatności (do działki ewid. nr 12/1). W związku z transferem od 2013 r. zobowiązanie skarżącego dotyczyło powierzchni [...]ha w przypadku płatności PRŚ 3.1.1 i [...]ha, w przypadku płatności PRŚ 4.1.

Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją z 14 lipca 2016 r., którą przyznano skarżącemu płatności w pomniejszeniu, łącznie [...]zł (1.500 zł PRŚ 3.1.1 i [...] zł PRŚ 4.1). W tej decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności PRŚ 4.1 ustalono na 21,76 ha, a do PRŚ 3.1.1 - [...] ha. Podstawą decyzji były wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącego z 30 grudnia i 20 lipca 2013 r.

Odwołanie od decyzji w sprawie płatności za 2013 r. okazało się nieskuteczne, gdyż zostało złożone po terminie.

W związku z ww. okolicznościami, Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, wypłaconych skarżącemu na podstawie decyzji dotyczących płatności PRŚ za lata 2009-2012. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z 28 listopada 2016 r. mocą której skarżący powinien zwrócić [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z 22 marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z 28 listopada 2016 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania WSA wskazał trzeba, że ustawodawca - stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa i wspieraniu), że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy finansowej to nie organ, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem przeniesienie ciężaru dowodowego na producenta rolnego, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a.

WSA wskazał, że organy dysponowały obszernym materiałem dowodowym zebranym m.in. w czasie kontroli terenowej. Działki objęte płatnościami rolnośrodowiskowymi zostały szczegółowo zmierzone i opisane. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz szkice obrazujące miejsca i kierunek wykonania zdjęć. Szkice obrazują dokładny przebieg granic obszarów koszonych i niekoszonych na deklarowanych działkach. Zatem ustalenia, które legły u podstaw zmniejszenia płatności za 2013 r. i w konsekwencji wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie nienależnie pobratanych płatności za lata wcześniejsze znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. Jak ustalono w toku tych kontroli powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 3.1.1 za 2013 r. była taka sama jak deklaracja za ten rok ([...]ha), a powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. różniła się od deklaracji za 2013 r. i wynosiła 21,86 ha (zadeklarowana [...]ha). Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie norm związanych z płatnościami rolnośrodowiskowymi polegające na pozostawieniu nieskoszonej powierzchni większej niż 10%, ale mniejszej niż 50% i pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek. W wyniku kontroli terenowej ww. obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności. W przypadku działek rolnych A oraz B obszar wykluczony obejmował m.in. las i zakrzaczenia.

WSA wskazał, że ustaleń tych skarżący nie podważył, poprzez przedstawienie konkretnych argumentów popartych dowodami. W tym zakresie zarzuty skargi sprowadzają się do przerzucania odpowiedzialności za zaistniały stan na ARiMR, sugerując że "być może organy celowo czekały praktycznie do zakończenia okresu objętego planem z realizacją jakichkolwiek kontroli, ażeby "dać" rolnikowi szansę by przekroczył dopuszczalną normę tolerancji". WSA podkreślił, że skarżący podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zobowiązywał się do wypełniania wymogów określających dane wsparcie. Zobowiązanie PRŚ dotyczy 5 lat i w całym okresie organy mają prawo przeprowadzania kontroli terenowej, natomiast skarżący był obowiązany do wypełniania wszystkich wymogów związanych z tym wsparciem.

W skardze podjęto również próbę zbagatelizowania ujawnionych przez kontrolujących nieprawidłowości, które przyniosły rezultat w postaci przekroczenia progu dopuszczalnego odchylenia jedynie o 2%. Przy czym stwierdzone nieprawidłowości tłumaczy czynnikiem czysto ludzkim, a mianowicie niechlujstwem traktorzysty, który nie omieszkał opuścić fragmentami wymagające dużego wysiłku fragmentu łąk czy też nie kosił trawy przy samej linii granicy. Abstrahując od faktu, że powyższa argumentacją potwierdza ustalenia kontroli, co do stwierdzonych nieprawidłowości i niedopełnienia wszystkich wymogów, to należy na skarżącym spoczywał obowiązek przypilnowania, aby prace związane z prawidłowym użytkowaniem gruntów w tym np. z wykaszaniem traw były prawidłowo wykonane.

WSA wyjaśnił, że tego rodzaju zarzuty i argumenty (np. ludzie poruszający się okoliczną, przebiegającą w granicy drogą, znacząco zmienili jej usytuowanie, wchodząc, a praktycznie wjeżdżając w głąb należącej do skarżącego ziemi) nie poparte jakimikolwiek dowodami, w żaden sposób nie mogą podważyć ustaleń kontroli, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja zawiera szczegółowe wyliczenia kwot do zwrotu wynikających z braku dochowania zobowiązania w zakresie uprawianej powierzchni oraz realizacji wszystkich wymogów związanych z płatnościami.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego WSA wskazał, że postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). Ponadto art. 1 pkt 2 ustawa o wspieraniu stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przepisy zaś art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.; dalej: rozporządzenie 65/2011) kierowane są do Państw Członkowskich, które określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Przepisy rozporządzenia 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy wyżej powołanej ustawy o wspieraniu.

WSA wskazał, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w latach 2009-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc za te lata i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Następnie WSA wskazał, że zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361; dalej: rozporządzenie PRŚ).

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr [...] do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

WSA zauważył, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia PRŚ, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia PRŚ.

Przy czym zastosowanie sankcji z § 39 rozporządzenia PRŚ możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia PRŚ implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia PRŚ, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

WSA wskazał następnie, że dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2009-2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu.

Stwierdzone w wyniku kontroli terenowych z 20 lipca i 30 grudnia 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącego w 2013 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie § 39 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w 2013 r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

W kontekście powyższego WSA nie uznał za zasadny zarzut niewłaściwej interpretacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 m.in. poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach sprawy "rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności". Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, który odwołuje się do rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a szczególnie § 38 i § 39 (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II GSK 4969/16).

WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że przepisy regulujące płatności rolnośrodowiskowe są jednoznaczne, stąd m.in. każdy wymóg dotyczący wsparcia zawiera odpowiedni zakres tolerancji uwzględniający specyfikę danego wsparcia. Przekroczenie tolerancji nie uprawnia organu do stopniowania sankcji w inny sposób niż opisany w przepisach regulujących przyznawanie płatności PRŚ. Tym samym dla ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranej płatności bez znaczenia pozostaje niewielkie według skarżącego przekroczenie podjętych zobowiązań. Stwierdzone zostało ewidentne przekroczenie, skutkujące wydaniem decyzji o zwrocie.

Ponadto w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ organ nie jest zobowiązany ustalać, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taka wykładnia § 39 jest nieuprawiona i rozszerzająca. WSA podkreślił charakter płatności rolnośrodowiskowej, a więc że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Tak więc wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Zatem za nieuzasadniony WSA uznał zarzut, że w stosunku do całego pozostałego terenu organ nie uprawdopodobnił, że naruszenia mogły mieć charakter trwały.

Reasumując WSA w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu:

- poprzez błędne przyjęcie - będące wynikiem niewłaściwej interpretacji iż samo stwierdzenie naruszenia jakichkolwiek wymogów, stanowi materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej;

- podczas gdy prawidłowo stosując powołane wyżej przepisy WSA powinien był dojść do słusznego wniosku, niepozwalającego na przyjęcie zasadności nałożonych na skarżącego zobowiązań, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, tj. uwzględnieniem żądań skargi.

2) § 38 ust. 2 i § 39 in genere rozporządzenia PRŚ w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu;

- poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie, a także poprzez automatyczne przyjęcie odpowiedzialności, a co za tym idzie nałożenie sankcji za lata wcześniejsze, z uwagi na treść § 38 ust. 2 rozporządzenia PRŚ, w szczególności, zaś stwierdzenie "w danym roku", z uwagi na niezachowanie w konkretnym czasie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze oraz poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach sprawy wskazanych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 "rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności", a także poprzez nie znajdujące odzwierciedlania w niniejszej normie przyjęcie, że w okolicznościach sprawy występują podstawy do ustalenia nienależnie pobranych płatności środowiskowych, o których mowa w zaskarżonej decyzji;

- podczas gdy prawidłowo stosując powołane wyżej przepisy WSA powinien był dojść do słusznego wniosku, niepozwalającego na przyjęcie zasadności nałożonych na skarżącego zobowiązań, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, tj. uwzględnieniem żądań skargi;

3) § 39 in genere rozporządzenia PRŚ w zw. z art. 29 i art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu;

- poprzez ich błędną wykładnie, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia i oceny w jaki sposób organ wyliczył wysokość żądanej od skarżącego kwoty, jak również poprzez nieuwzględnienie, iż organy automatycznie przy stwierdzaniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odniosły stwierdzone uchybienia do lat poprzednich;

- podczas gdy prawidłowo stosując powołane wyżej przepisy WSA powinien był dojść do słusznego wniosku, że w sprawie nie spełniły się przesłanki umożlwiające wykorzystanie przez organ swoistego automatyzmu w ocenie czy doszło do naruszenia w latach uprzednich, co powinno było skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, tj. uwzględnieniem żądań skargi;

4) § 39 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia PRŚ w zw. z art. 29 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 65/2011;

- poprzez jego niezastosowanie;

- podczas gdy prawidłowo stosując powołane wyżej przepisy WSA powinien był dojść do słusznego wniosku, niepozwalającego na przyjęcie zasadności nałożonych na skarżącego zobowiązań, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, tj. uwzględnieniem żądań skargi.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;

- poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja, i w związku z tym brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydanie przez organy decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zwłaszcza zaś twierdzeń skarżącego oraz bez uwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji godzącej w słuszny interes obywateli;

- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, zamiast jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie decyzji organów ARiMR obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera oba rodzaje zarzutów, co oznacza, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze procesowym. Wynika to z tego, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte na art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., dotyczą naruszenia przez WSA: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, art. 8 w zw. z art. 11 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że nie zostały one prawidłowo skonstruowane, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie niezasadną. Ponadto nie został poprzez te zarzuty wykazany związek przyczynowy pomiędzy ich naruszeniem a wynikiem sprawy.

Jeżeli chodzi o przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. to przypomnieć należy, że są to przepisy ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma w nich zawarta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi. Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem mieć miejsce wówczas gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ WSA rozpoznał sprawę należącą do kognicji sądów administracyjnych, zastosował kryterium legalności zaskarżonej decyzji i środek przewidziany w ustawie sądowoadministracyjnej.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. również zawierają wadę konstrukcyjną.

W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia, które wskazywałby argumenty potwierdzające zasadność tych zarzutów. Za taką nie sposób bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenie, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, które nie są jednak przez skarżącą kasacyjnie wskazane. Przy czym autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tego rodzaju postępowaniu jak rozpoznawane, to nie organ, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie wymienionej ustawy nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ przepisy art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyroki NSA: z 24 lipca 2012 r., II GSK 958/11 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 2859/17; dostępne na: nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Nie jest więc dopuszczalne zakwestionowanie przyjętych w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy o wspieraniu –jest wyłączone. Przy czym omawiany zarzut posiada i tę wadę, że skarżący kasacyjnie nie wykazuje konkretnie na czym błąd organów i WSA, co do przyjętego w sprawie stanu faktycznego polegał.

Resumując zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione.

Wobec tego, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie podważony, ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może pomijać faktów, które WSA przyjął za podstawę wyrokowania. Wynika z nich, że skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w latach 2009-2012. W piątym roku zobowiązania ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 3.1.1 za 2013 r. była taka sama jak deklaracja za ten rok ([...]ha), a powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. różniła się od deklaracji za 2013 r. i wynosiła [...] ha (zadeklarowana [...] ha). Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie norm związanych z płatnościami rolnośrodowiskowymi polegające na pozostawieniu nieskoszonej powierzchni większej niż 10%, ale mniejszej niż 50% i pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek. W wyniku kontroli terenowej ww. obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo. W przypadku działek rolnych A oraz B obszar wykluczony obejmował m.in. las i zakrzaczenia.

Powyższe spowodowało, po pierwsze przyznanie rolnośrodowiskowej w pomniejszeniu za 2013 r., a po wtóre wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków, wypłaconych skarżącemu na podstawie decyzji dotyczących płatności PRŚ za lata 2009-2012, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji do WSA na mocy której skarżący powinien zwrócić kwotę [...] zł.

Odnosząc powyższe do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione, zaś odpowiedź na tak sformułowane zarzuty została przedstawiona w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 3446/17 (dostępny na: www.orzeczenia.wsa.gov.pl), które skład orzekających w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela.

Wskazać zatem należy, że przepisy rozporządzenia 65/2011, tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości. Przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Z kolei przepisy rozporządzenia 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy o wspieraniu, która w art. 1 pkt. 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. Przy czym postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami.

Sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia PRŚ, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza jednak sankcji określonej w § 39 rozporządzenia PRŚ.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia PRŚ – płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia PRŚ możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia PRŚ implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia PRŚ, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji, kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2009-2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli w 2013 r. nieprawidłowości, których nie udało się skarżącemu kasacyjnie podważyć, w zakresie podjętego przez skarżącego w 2009 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w 2013 r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Wskazać także należy, że przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Z kolei zwrot płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu dobrej kultury rolnej, co jest jednym z warunków otrzymania płatności należy zakwalifikować, zgodnie z brzemieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ organ nie ma obowiązku ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Trzeba przede wszystkim jeszcze raz podkreślić charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, wskazać należy, że wykładnia omówionych przepisów dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku była prawidłowa. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1-3 należało uznać za nieusprawiedliwione.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym zarzucono naruszenie § 39 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w zw. z art. 29 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 16 ust. 5 rozporządzenia 65/2011, poprzez jego niezastosowanie.

Wskazać należy, że zgodnie z § 39 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia PRŚ – płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut jedynie sugeruje, że w jego ocenie takie przekroczenie – niższe niż 3% – nastąpiło przynajmniej w stosunku do części działek. Nie wskazuje jednak ani tych działek ani stosowanych obliczeń. W takiej sytuacji w istocie podważa przyjęty w sprawie stan faktyczny, który jak wyjaśniono wyżej, nie został skutecznie zakwestionowany. Przy czym postępowania kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest miejscem, w którym na nowo czyni się ustalenia faktyczne sprawie. Innymi słowy nie jest zadaniem sądu kasacyjnego szukanie działek a następnie dokonywanie procentowych wyliczeń na których skarżący zaprzestał realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Na marginesie zauważyć należy, że dopiero podczas kontroli w gospodarstwie skarżącego w 2013 r. wykazano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzone było na mniejszym obszarze niż podjęte zobowiązanie, a więc po 15 marca 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmującego wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).