Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1295/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. S. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2021 r., znak [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r., znak [...], Kierownik Rejonowy w [...] (dalej: "Kierownik Rejonowy") udzielił [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na remont urządzeń energetycznych zlokalizowanych w [...], gmina [...] (budowa linii SN, nn i stacji transformatorowych nr 3, 4, 5 i 6).

W dniu 15 lutego 2021 r. do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r., wskazujący jako jego podstawę art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że działka nr [...], której jest właścicielem i na której została zlokalizowana stacja transformatorowa "[...]" oraz inne urządzenia energetyczne, w dacie wydania kwestionowanej decyzji była wpisana do rejestru zabytków województwa [...], a pomimo tego decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona stosowną decyzją konserwatorską.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 37b, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) stwierdził wydanie przez Kierownika Rejonowego decyzji z dnia [...] maja 1994 r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. po czym wskazał, że naruszenie prawa powoduje tylko wtedy nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi luz zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z dodanym przy zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. art. 37 b tej ustawy, który obowiązuje od 19 września 2020 r. nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1); w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). W związku z tym organ stwierdził, że w przypadku, gdy pozwolenie na budowę jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną, organ administracji architektoniczno-budowlanej zamiast stwierdzić jego nieważność, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzją Kierownika Rejonowego udzielono [...] S.A. pozwolenia na remont urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych w [...], gm. [...] (budowa linii SN, nn i stacji transformatorowych nr 3, 4, 5 i 6). W decyzji tej podano, że przy realizacji inwestycji należy bezwzględnie zachować warunki wynikające z dokonanych uzgodnień planu realizacyjnego. Projektowana napowietrzna sieć elektroenergetyczna została zaprojektowana m.in. przez działkę nr [...] położoną w [...], na której znajduje się zespół dworsko-parkowy.

Organ I instancji zaznaczył, że decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., znak [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków województwa [...] "zespół dworsko-parkowy w [...], gm. [...]", natomiast w decyzji z dnia [...] października 1997 r. znak [...] ten sam organ "uściślił" powołaną wyżej decyzję i wskazał, że przedmiotem ochrony jest dwór zlokalizowany na działce nr [...], kuźnia na działce nr [...] i park w granicach działek nr [...] o powierzchni 2,227 ha i nr [...] o powierzchni 0,17 ha. W pkt 8 pouczenia decyzji Konserwatora podano, że wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wynikało to zdaniem Wojewody z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229) oraz art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1962 r. nr 10 poz. 48).

Z analizy akt sprawy Wojewoda wywiódł, że inwestor nie uzyskał stosownej decyzji konserwatora zabytków.

Organ I instancji podkreślił, że o rażącym naruszenie prawa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, a następnie stwierdził, że decyzja Kierownika Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Brak decyzji organu konserwatorskiego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowił jednak w ocenie Wojewody rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to nie pociąga bowiem za sobą skutków społecznych i ekonomiczno-gospodarczych, które powodowałyby konieczność wyeliminowania tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności.

Wojewoda zaznaczył, że przesądzający o odmowie stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji jest upływ czasu, o którym mowa w art. 37b Prawa budowlanego, gdyż od jej doręczenia upłynęło ponad 5 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego GINB decyzją z dnia [...] maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w pkt 1) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. w całości, w pkt 2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] maja 1994 r., w pkt 3) umorzył postępowanie organu I instancji w pozostałej części.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji GINB przedstawił specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie wskazał, że z treści wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wynika, iż żąda on stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. w części odnoszącej się do terenu działki nr [...]. Organ podkreślił, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. Zgodnie z judykaturą dotyczącą inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Po stwierdzeniu, że skarżący, jako właściciel działki nr [...] posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kierownika Rejonowego w części dotyczącej tej działki, GINB zwrócił uwagę, że organ I instancji pismem z dnia 4 marca 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do jej całości. Stwierdził również, że Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2021 r. orzekał poza zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności i ocenił całą inwestycję. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, konieczne było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części wykraczającej poza działkę nr [...].

Przechodząc do analizy decyzji Kierownika Rejonowego w pozostałym zakresie, GINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei w myśl § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach lub powołać się na wcześniejszą decyzję o jego zatwierdzeniu oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

W świetle powyższych przepisów GINB stwierdził, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się protokół z negocjacji o wyrażenie zgody na przeprowadzenie modernizacji budowy sieci elektroenergetycznej w [...], z którego wynika, że Szkoła Podstawowa w [...], jako ówczesny "właściciel (użytkownik)" m.in. działki nr [...] wyraziła zgodę na realizację spornej inwestycji.

W sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia ww. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W ocenie GINB nie doszło również do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi.

Zgodnie natomiast z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

GINB podniósł, że inwestor wraz z projektem budowlanym przedłożył decyzję zatwierdzającą pod względem urbanistycznym plan realizacyjny, która została wydana m.in. na podstawie miejscowego – ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], zatwierdzonego uchwałą GRN w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał na § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarski Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich (Dz. U. z 1990 r. nr 11, poz. 75, ze zm.) i wynikający z niego obowiązek uzyskania od właściwego organu decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wyjaśniając, że inwestor przedłożył wraz z projektem budowlanym decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak również wydane przez ten sam organ wskazania lokalizacyjne z dnia [...] kwietnia 1993 r. na przebudowę i modernizację sieci i urządzeń elektroenergetycznych wydane przez Wójta Gminy [...].

Ponadto GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., znak: [...], w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...] zespołu dworsko-pałacowego w [...], gm. [...], w skład którego wchodzą: dwór, budynek starej kuźni i park. Dokonując analizy powyższej decyzji oraz jej załącznika GINB stwierdził, że cała działka nr [...] mieści się w granicach ochrony konserwatorskiej.

Przytaczając treść art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest zezwolenia konserwatora zabytków na realizację zamierzenia budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją. GINB ocenił, że powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu art. 31 ust. 1 ww. ustawy, tym niemniej naruszenie to nie ma charakteru "rażącego", z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Inwestycja zatwierdzona decyzją Kierownika Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. polega bowiem na budowie linii średniego napięcia i stacji transformatorowych oraz remoncie sieci niskiego napięcia. Inwestycje tego typu, w ocenie GINB, korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter, bowiem służą realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeby dostępu do elektryczności szerszej grupy podmiotów. Inwestycja ta służy również wnioskodawcy.

Organ wskazał, że system energetyczny jest zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie – poprzez demontaż jednego z elementów – pozbawia funkcjonalności całą sieć. Skutkowałoby to trudnymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, dalece większymi niż te związane z naruszeniem własności skarżącego. Poza tym w ocenie GINB sporna inwestycja przez ponad 25 lat nie była kwestionowana przez właścicieli działki nr [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji po ponad 25 latach jej funkcjonowania w obrocie prawnym bez kwestionowania jej przez żadną ze stron postępowania, pozostawałoby w opozycji do zasady pewności obrotu. Organ wskazał również na judykaturę, stojącą na stanowisku, że upływ czasu musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Istotnym czynnikiem przy ocenie kontrolowanej decyzji jest również stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych.

W konsekwencji GINB stwierdził, że choć w analizowanej sprawie naruszono art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujących uznanie naruszenia prawa za rażące. Organ odwoławczy uznał ponadto, że w procedowanej sprawie, nie ma potrzeby stosowania art. 37b Prawa budowlanego (w aktualnym brzmieniu).

GINB wskazał w tym zakresie, na stanowisko Wojewody, który uznał, że wydanie kwestionowanej decyzji bez wymaganej zgody konserwatora zabytków nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a jednocześnie zastosował art. 37b Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda stwierdził wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, ponieważ od jej wydania upłynęło więcej niż 5 lat. W ocenie GINB, skutkiem jednoczesnego stwierdzenia naruszenia prawa i odmowy stwierdzenia nieważności jest to, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. zawiera w sobie dwa wykluczające się rozstrzygnięcia.

Podsumowując GINB stwierdził, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., a wobec przedstawionych okoliczności należało uchylić w całości decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] maja 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w pozostałej części.

W skardze z dnia 1 czerwca 2021 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa tj. nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek błędnej wykładni pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa". Wskazał, że brak stosownej decyzji konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji Kierownika Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. o pozwoleniu na budowę na terenie wpisanym do rejestru zabytków jest właśnie rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja GINB z dnia [...] maja 2021 r., którą organ ten w pkt 1) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r.; w pkt 2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]; w pkt 3) umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd podzielił ustalenia faktyczne GINB, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je, jako prawidłowe i wyczerpujące.

Prawidłowo GINB zwrócił uwagę na to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15 – publ. Cbosa).

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18 – publ. Cbosa).

Ten nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18 – pub. Cbosa).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie, jako organ kasacyjny.

Organ odwoławczy, dokonując szczegółowej, przedstawionej w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - analizy stanu sprawy, wynikającej z pełni zgromadzonych akt administracyjnych rozważył, czy decyzja Kierownika Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r., była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przedstawione przez organ uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek uzasadniających potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza uznanie aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury (w szczególności wynikającymi z orzeczeń, powołanych przez organ). Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

Analiza akt sprawy, w tym w szczególności akt postępowania przed Kierownikiem Rejonowym w [...] zakończonego kwestionowaną, co do jej ważności decyzją z dnia [...] maja 1994 r. udzielającej [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na remont urządzeń energetycznych zlokalizowanych w [...], gmina [...] - budowa linii SN, nn i stacji transformatorowych nr 3, 4, 5 i 6 potwierdza poprawność stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja ta nie była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodzić się należy z organem (nie kwestionuje tego także skarżący), że ww. decyzja nie naruszała w sposób rażący art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (w brzmieniu nadanym mu 1 stycznia 1988 r. przez art. 8 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, Dz.U. z 1987 r., Nr 21, poz. 124), zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością.

W aktach administracyjnych organu wydającego pozwolenia na budowę znajduje się Protokół z negocjacji o wyrażenie zgody na przeprowadzenie modernizacji budowy sieci elektroenergetycznej w [...], z którego wynika, że Szkoła Podstawowa w [...], jako ówczesny "właściciel (użytkownik)" m.in. działki nr [...] wyraziła zgodę na realizację spornej inwestycji.

W sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego, że podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi.

Jak wynika z akt sprawy inwestor wraz z projektem budowlanym przedłożył decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w z dnia [...] grudnia 1993 r. znak: [...], zatwierdzającą pod względem urbanistycznym plan realizacyjny, która została wydana m.in. na podstawie miejscowego - ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], zatwierdzonego uchwałą GRN w [...] z [...] stycznia 1988 r. Nr [...]. Inwestor przedłożył także wraz z projektem budowlanym decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak również wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] kwietnia 1993 r. znak: [...], na przebudowę i modernizację sieci i urządzeń elektroenergetycznych, wydane przez Wójta Gminy [...] (wraz z załącznikiem graficznym), przy czym ww. stacja transformatorowa nr 5 zaplanowana została na działce nr [...].

Spór między organem, a skarżącym sprowadza się natomiast do tego, czy za rażące naruszenie prawa może być uznane wydanie kwestionowaną decyzją pozwolenia na budowę, w sytuacji nieuzyskania wcześniej przez inwestora zezwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji.

W sprawie poza sporem jest, że działka nr [...], na której m.in. realizowano inwestycję liniową mieści się w granicach ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r. znak: [...], w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...] zespołu dworsko-pałacowego w [...], gm. [...], w skład którego wchodzą: dwór, budynek starej kuźni i park.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi porozumienia, zgody lub pozwolenia innych organów administracji państwowej. Natomiast w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian.

W aktach sprawy istotnie brak jest zezwolenia konserwatora zabytków na realizację spornej inwestycji co oznacza, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku braku takiego zezwolenia niewątpliwie naruszało ww. art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Tym niemniej, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do wystąpienia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Należy bowiem brać pod uwagę, co słusznie akcentuje GINB, że inwestycja zatwierdzona kwestionowaną decyzją z dnia [...] maja 1994 r. polegała na budowie linii średniego napięcia i stacji transformatorowych oraz remoncie sieci niskiego napięcia. Budowa, czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny. Inwestycja taka ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Inwestycja ta jak wynika z akt sprawy miała również na celu zapewnienie dostępu do sieci elektrycznej budynkowi położonemu na działce nr [...] (linia energetyczna nn). Demontaż takiej linii pozbawiałby dostępu do elektryczności, co skutkowałoby trudnymi do zaakceptowania skutkami, dalece większymi niż te związane z naruszeniem własności skarżącego.

Nie sposób zatem mówić, że naruszenie art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wywołało skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Dla oceny tych skutków wywołanych decyzją z dnia [...] maja 1994 r. znaczenie ma również upływ czasu od jej wydania do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a więc czas jej niespornego prawnie istnienia w obrocie prawnym (ponad 25 lat).

Przyjmując takie właśnie stanowisko organ odwoławczy, jako jego źródło, wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Wprawdzie ww. wyrok Trybunału ma w omawianym zakresie charakter zakresowy, tym niemniej konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest - w ocenie Sądu - konieczność brania pod uwagę w postepowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno - gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Podkreślić w tym miejscy należy, że wprowadzenie aktualnie do ustawy – Prawo budowlane przepisu regulującego przedawnienie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37b ust. 1) stanowi realizację wskazanego wyroku Trybunału, podobnie jak nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r.

Jeżeli zatem na skutek wydanej przed ponad 25 laty decyzji Kierownika Rejonowego w [...] wykonano linię średniego napięcia i przeprowadzono remont sieci niskiego napięcia i przez te lata inwestycja zapewniała dostęp do elektryczności określonej grupie podmiotów, to zdaniem Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez 25 lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, a żadna ze stron postępowania jej nie kwestionowała.

Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę linii SN i remont urządzeń energetycznych pomimo braku zgody organu konserwatorskiego nie ma znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wobec uznania, że stwierdzone naruszenie nie ma charakteru "rażącego" słusznie GINB stwierdził, że w sprawie nie było potrzeby stosowania przez Wojewodę nowego art. 37b Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Powołany przepis art. 37b stosuje się bowiem tylko wówczas, gdy badana decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Za zasadne Sąd uznaje także rozstrzygnięcie GINB zawarte w zaskarżonej decyzji, co do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, w zakresie nieobjętym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Rejonowego w [...] tj. w części wykraczającej poza działkę nr [...].

Z treści tego wniosku niewątpliwie wynika, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części odnoszącej się do terenu ww. działki, której jest właścicielem, w tym też zakresie winna podlegać weryfikacji kwestionowana decyzja. W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym inwestycji liniowej (sporne przedsięwzięcie, jak słusznie wskazał GINB zalicza się do inwestycji liniowych), należy merytorycznie rozpatrywać tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego strony wnoszącej o wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1040/18).

W tych warunkach, nie znajdując podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.