Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 146/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 92a ust. 4, art. 92a ust. 5, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Jan Bała (autor uzasadnienia) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 372/11 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od K. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 372/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie kary pieniężnej, w pkt 1: uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji w pkt 2: zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego [...] 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w pkt 3 stwierdził, że pkt 3 zaskarżonej decyzji nie może być wykonany.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas kontroli w dniu [...] września 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] , przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] wraz z naczepą marki [...] , którym kierował kierowca [...]. W trakcie czynności kontrolujący stwierdzili, że zamontowany w samochodzie tachograf nie rejestruje wymaganych danych odnośnie prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy wskutek wymiany bezpiecznika na uszkodzony. W związku z powyższym stwierdzono, że dokonano samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi oraz wykonywano przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego zostały podłączone niedozwolone urządzenia dodatkowe. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół podpisany przez kierującego pojazdem bez zgłoszenia przez niego uwag.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na [...]karę pieniężną w wysokości [...]złotych, za wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz za samowolną ingerencję w prace urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi.

W uzasadnieniu organ przytaczając okoliczności faktyczne sprawy stwierdził, iż działanie przedsiębiorcy stanowiło naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) w związku z Lp. 11.1.2a, 11.1.2c załącznika do tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] 000 zł z tytułu ingerencji w urządzenie rejestrujące: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz nałożył karę pieniężną w wysokości [...] 000 zł z tytułu ingerencji w urządzenie rejestrujące: samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi.

Organ II instancji wskazał, iż użycie przez kierowcę uszkodzonego bezpiecznika stanowi element konstrukcyjny pojazdu. Działanie takie wyczerpuje znamiona samowolnej ingerencji w pracę tachografu zakłócającej jego prawidłowe działanie. Jednocześnie odpowiedzialność za naruszenia przepisów transportowych ponosi przedsiębiorca. Winien on liczyć się z koniecznością zatrudniania odpowiednich osób na stanowisku kierowcy, zaś ryzyko w tym względzie ciąży na przedsiębiorcy. Zarówno pracodawca jak i kierowca zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Osoba prowadząca przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie plecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja w punkcie 3 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Strona nie kwestionuje, że kierowca prowadzący pojazd w dacie kontroli drogowej ([...] września 2009 r.) dokonał samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe.

Zdaniem WSA, już po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego strona konsekwentnie eksponowała, że wszystkie transporty w jego przedsiębiorstwie są organizowane tak, aby przestrzegać czasu pracy kierowców i przewidzianych prawem przerw. Kierowcy mieli być informowani o obowiązujących w tym zakresie przepisach i zobowiązani do bezwzględnego ich przestrzegania. Przedsiębiorca twierdził, iż nie miał wpływu na zachowanie kierowcy i na to, co wydarzyło się bez jego wiedzy. Kierowca nie był zmuszony ani nie sugerowano mu zatrzymywania pracy tachografu, ponieważ miał czas, aby zgodnie z przepisami zrealizować zlecenie przewozu.

Sąd podał, że przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę. Z kolei przepis art. 93 ust. 7 ustawy stanowi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę faktu lub okoliczności naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. Jednakże w obu tych przepisach kryteria brane za podstawę do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę są w istocie równoważne. Na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł to przewidzieć, a nie zapobiegł temu. I odwrotnie, jeżeli przedsiębiorca mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy, którym posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, to zapewne miał wpływ na to wykroczenie, jeśli nie podjął działań zapobiegającym takim naruszeniom. Równoważność, pod kątem nałożenia kary pieniężnej, stanów faktycznych objętych przepisami art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, rozróżnianych jedynie ze względu na etap postępowania administracyjnego, ma w sprawie o tyle znaczenie, że skoro organ ustalił brak podstaw do zastosowania względem strony przepisu art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, to nie można już czynić zarzutu, iż nie zastosował, art. 93 ust. 7 cyt. ustawy. Wówczas organ popadłby w sprzeczność.

Sąd podkreślił, że istotnym zagadnieniem pozostaje kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów w zakresie wskazanym w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Rozkład ciężaru dowodu wynika z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów. To na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego, tj. samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, co jest penalizowane karą pieniężną. Na tę okoliczność został załączony do akt sprawy protokół z kontroli pojazdu z dnia [...] września 2010 r., podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę oraz protokół przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Strona powinna przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Skorzystała z tego prawa, przedstawiając argumentację uzasadniającą w jego ocenie zwolnienie go od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę pojazdu. W tej sytuacji, to na organach administracji orzekających w sprawie spoczywał obowiązek rozpatrzenia i oceny posiadanego materiału dowodowego oraz przekonującego uzasadnienia stanowiska w wydanych decyzjach (art. 107 § 3 k.p.a.) Z powyższych obowiązków organy nie wywiązały się w sposób dostateczny.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczy specyficznych sytuacji, kiedy to z ustaleń kontroli na drodze, w tym z zeznań kierowcy prowadzącego pojazd wynika, że, jak to określa przepis "...okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia". W takiej sytuacji organ administracji przed wszczęciem postępowania powinien dokonać wstępnych ustaleń, a nie przez zawiadomienie o jego wszczęciu – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – eliminować niejako automatycznie prawo przedsiębiorcy do powołania się na przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W czasie kontroli na drodze podjętej w dniu [...] września 2010 r. kontrolujący stwierdzili nieprawidłowość, która została potwierdzona zeznaniami kierującego pojazdem, złożonymi po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z zeznań przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy wynika jednoznacznie m.in. to, że skarżący przedsiębiorca nie wiedział o działaniu pracownika podjętym w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu. Wobec tego rzeczą organu orzekającego było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie znaczenie miały wspomniane zeznania świadka, w kontekście przypisania stronie odpowiedzialności za działanie i odpowiednie stosowanie urządzenia rejestrującego w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji – nałożenia na niego kary pieniężnej. Kwestie te, zdaniem Sądu powinny zostać należycie wyjaśnione również w odniesieniu do przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skoro organ zdecydował się wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, to powinien przekonująco uzasadnić odmowę zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, również z uwzględnieniem art. 92a ust. 5 cyt. ustawy. Powyższych zaś okoliczności nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji.

W konkluzji WSA podniósł, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku oceny stanowiska prezentowanego przez stronę w odniesieniu do przesłanek wskazanych w przepisach art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a zajęte w wyniku tej oceny stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej także k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy i nie ocenił właściwe zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, że organ nie zawarł w decyzji przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska, podczas gdy już sam fakt dopuszczenia się przez kierowcę rażącego naruszenia polegającego na wielokrotnej samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi kierowcę, dowodzi niezbicie potrzeby ukrycia jego rzeczywistej aktywności przed ewentualną kontrolą służb, która spowodowana była bądź to niewłaściwą organizacją pracy w przedsiębiorstwie skłaniającą kierowcę do tego rodzaju działań, bądź brakiem odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowcy po stronie przedsiębiorcy, oraz wyklucza wystąpienie przyczyn, o których mowa w art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym), a których zaistnienia strona wbrew obowiązkowi nie wykazała, czemu organ dał wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 92a ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, jako zagrożone zgodnie z przepisami załącznika do ww. ustawy jedną z najwyższych kar pieniężnych, mogłyby mleć charakter inny niż rażący i nie zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, podczas gdy takowe naruszenia zawsze mają charakter rażący i stwarzają bezpośrednie zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż umożliwiają kierowcy zafałszowanie rzeczywistych okresów pracy oraz praktycznie niweczą możliwość sprawdzenia przestrzegania norm prowadzenia pojazdu przez kierowcę, odbioru przerw i odpoczynków, a ponadto zostały popełnione wielokrotnie;

– art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w dane zapisywane przez ten tachograf, których dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, powinny być ocenione jako nie dające się przewidzieć i któremu przedsiębiorca nie mógł zapobiec, podczas gdy działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w tym przepisie, gdyż zawsze musi być rozpatrywane jako działanie wywołane nieprawidłowościami w organizacji pracy samego przedsiębiorstwa lub niewłaściwym doborem osób, które przedsiębiorca zatrudnia i którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż przedsiębiorca w toku postępowania administracyjnego podnosił, że kierowcy są informowani o obowiązujących regulacjach dotyczących czasu pracy, a on nie ma wpływu na to, że któryś z nich dopuszcza się łamania przepisów bez jego wiedzy i bez powodu. Wyjaśniał również, że o zmanipulowaniu prawidłowej pracy tachografu dowiedział się od kierowcy już po fakcie, przy czym kierowca nie miał potrzeby dokonywać tego rodzaju wykroczeń w zawiązku z realizowanym przewozem. Strona nie przedłożyła jednak na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. Tymczasem to strona powinna przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., a mianowicie, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć.

Organ podkreślił, że przedmiotem naruszeń ujawnionych w trakcie kontroli była ingerencja w funkcjonowanie urządzenia rejestrującego (tachografu) zainstalowanego w pojeździe, która spowodowała zmianę wskazań tego urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 92a ust. 5 u.t.d. odpowiedzialność przedsiębiorcy nie zostanie wyłączona, jeżeli naruszenie przepisów miało charakter rażący, tj. w szczególności zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub zostało popełnione wielokrotnie. Nie ulega wątpliwości, że naruszenia, których dopuścił się kierowca miały właśnie taki charakter. Fałszowanie rzeczywistej aktywności kierowcy i przebytej pojazdem drogi, mające na celu wprowadzenie w błąd organu kontroli, stwarzające ponadto zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż uniemożliwia ono odtworzenie faktycznej długości pracy kierowcy, bez wątpienia już samo w sobie stanowi czyn, którego stopień zagrożenia jest szczególnie wysoki i odpowiednio penalizowany.

Pracodawca posiada szereg instrumentów prawnych i faktycznych umożliwiających mu zabezpieczenie swoich interesów oraz zapewnienie należytego wykonywanie obowiązków przez zatrudnione osoby. Innymi słowy przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby wszystkie określone w przepisach prawa zasady dotyczące wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej były uwzględniane. Zgodnie z tymi zasadami przedsiębiorca powinien kształtować relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy w taki sposób, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie.

W ocenie skarżącego organu w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego zarówno w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć. a nie związane z doborem pracowników. Wymieniony przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą stronę postępowania administracyjnego nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków, ale i bezpośredniej przyczyny powstałych naruszeń prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wyłącznie z przyczyn procesowych, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności – na niezbadanie przez organ, czy zachodziły przesłanki do zastosowania w sprawie przepisów art. 92 ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, na które powoływał się skarżący.

Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Zdaniem tego Sądu skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą w jego ocenie zwolnienie od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę pojazdu, lecz organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, gdyż nie wyjaśnił m.in. jakie znaczenie miały zeznania świadka kierowcy, który podał, że przedsiębiorca nie wiedział o działaniu pracownika podjętym w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu. Poza tym według Sądu I instancji "(...) organ administracji przed wszczęciem postępowania powinien dokonać wstępnych ustaleń, a nie przez zawiadomienie o jego wszczęciu – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – eliminować niejako automatycznie prawo przedsiębiorcy do powołania się na przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym".

Naczelny Sąd administracyjny powyższego stanowiska Sądu I instancji nie podziela.

Przede wszystkim Sąd ten nie wyjaśnił, w jakim trybie organ jeszcze przed wszczęciem postępowania miałby "wstępnie ustalać", czy nie zachodzą przesłanki z art. 92a ust. 4 u.t.d. Ten ostatni zaś przepis takich wymogów nie zawiera. W przepisie tym jest wprawdzie mowa o tym, iż "nie wszczyna się postępowania wobec przedsiębiorcy jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na zaistniałe naruszenie prawa" lecz to jedynie oznacza, iż jeżeli brak jest takich okoliczności i dowodów to organ wszczyna postępowanie administracyjne. W przedmiotowej zaś sprawie organ nie dopatrzył się takich okoliczności i dlatego wszczął postępowanie. Zdaniem organu przedsiębiorca miał wpływ na dokonane przez kierowcę naruszenie prawa, gdyż powinien się liczyć z koniecznością przestrzegania szeregu przepisów, a stąd wynikała konieczność zatrudnienia odpowiednich osób, zaś ryzyko w tym względzie ciąży na przedsiębiorcy, przy czym przedsiębiorca powinien wydać odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadzać regularne kontrole przestrzegania przepisów.

Jeżeli zaś Sąd I instancji nie podzielał tego stanowiska organu to powinien dać temu wyraz w motywach zaskarżonego wyroku i wskazać jakie to okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na zaistniałe naruszenie prawa przez kierowcę.

Sąd I instancji powinien również mieć na uwadze, iż w myśl art. 92a ust. 5 u.t.d. ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie.

Już z samych wyjaśnień kierowcy wynikało zaś, iż popełnił on uchybienie wielokrotnie, a w sytuacji, gdy kierowca ingerował w pracę urządzenia rejestrującego czas pracy, to nie można przecież mówić o tym, że taka ingerencja nie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej trafnie przy tym podnosi się – z powołaniem na wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 422/09 – iż fałszowanie rzeczywistej aktywności kierowcy i przebytej pojazdem drogi, mające na celu wprowadzenie w błąd organu kontroli, stwarza w sposób niewątpliwy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż uniemożliwia odtworzenie faktycznej długości pracy kierowcy i bez wątpienia już samo w sobie stanowi czyn, którego stopień zagrożenia jest szczególnie wysoki i odpowiednio penalizowany.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd I instancji nie uzasadnił w dostatecznym stopniu zarzutu niewyjaśnienia przez organ sprawy w kwestiach istotnych dla wyniku sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ na potrzeby sprawy zgromadził wystarczający materiał dowodowy, również w najbardziej spornej kwestii dotyczącej zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż skarżący złożył w tej sprawie stosowne wyjaśnienia, a kierujący pojazdem wskazał na okoliczności zdarzenia i podał, że przedsiębiorca nie wiedział o jego działaniu podjętym w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu, mimo iż takie manipulacje miały już wcześniej wielokrotnie miejsce.

Te dowody organ uznał za niewystarczające do uznania, iż do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło na skutek zdarzeń i okoliczności, o jakich mowa w art. 93 ust. 7 tej ustawy i podał z jakich przyczyn skarżący mógł przewidzieć, iż do naruszeń prawa mogło dojść. Stąd rzeczą Sądu I instancji było dokonanie kontroli prawidłowości tego stanowiska organu.

Nie zachodzi przy tym potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (przedstawionych w skardze kasacyjnej tylko "z ostrożności procesowej"), gdyż – jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań – Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wyłącznie z powodu naruszeń prawa procesowego, a ponadto dopóki Sąd I instancji nie oceni, czy w sprawie dokonano niewadliwych ustaleń faktycznych przedwczesne byłyby rozważania dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.

zdanie

odrębne


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Nie podzielam stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 146/12, że istniały podstawy przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W mojej ocenie, zaistniały podstawy również do rozpoznania skargi złożonej do Sądu I instancji, a więc zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powołuje zarówno przepisy procesowe, jak i materialne lecz w mojej ocenie, zarzuty procesowe, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że skoro zachodziła w istocie jedynie ocena naruszenia prawa materialnego, należało orzec kasacyjnie, zgodnie z wyżej cytowanym art. 188.

Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni art. 92a ust. 4 i 5 a także art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Chodzi o odpowiedzialność pracodawcy względem zatrudnionego pracownika.

W mojej ocenie, zarzut ten jest uzasadniony

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W., nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że w sprawie w istocie nie podważono poczynionych przez organ ustaleń faktycznych skutkujących uznaniem, że doszło do wskazanych w decyzjach naruszeń i kto te naruszenia dokonał. W mojej ocenie dokonane naruszenia zostały przez organ zakwalifikowane prawidłowo, prawidłowo też została określona podstawa prawna nałożonej kary i jej wysokość. Problem w sprawie sprowadził się jedynie do kwestionowania odpowiedzialności pracodawcy za działania zatrudnionego kierowcy. Chodziło o to, że kierowca łamie przepisy, nie czyni tego na polecenie czy za zgodą przedsiębiorcy, a zatem nie można sprowadzić odpowiedzialności pracodawcy do zasady ryzyka i karać za zawinione działania kierowcy, w sytuacji gdy kierowca przyznał się do ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego prędkość pojazdu, aktywność kierowcy i przebytą drogę.

W myśl art. 92 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wskazane w tym przepisie, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 zł do 15.000,00 zł. Sankcje zawarte w tym przepisie odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, którymi nie są kierowcy lecz sami przedsiębiorcy. W przepisie tym posłużono się szerokim terminem "wykonujący przewóz drogowy", żeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową, naruszają prawo. Potwierdza to art. 93 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć karę pieniężną na wykonującego przewozy drogowe, a nie na kierowcę, który w ramach tego przewozu lub transportu kieruje pojazdem. Oznacza to, że po stronie przedsiębiorcy leży obowiązek zawarcia takich umów i obmyślenia rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Ponadto, art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, do którego także odwołał się organ II instancji wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców zatrudnionych lub pozostających w jego dyspozycji w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisy rozdziału II niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Przedsiębiorstwo transportowe wykonuje powyższe obowiązki poprzez wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadzanie regularnych kontroli przestrzegania przepisów wskazanych rozporządzeń, za naruszenia zaś przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, odpowiada przedsiębiorstwo transportowe.

Odpowiedzialność wynikająca z powyższych przepisów obejmuje zarówno odpowiedzialność za własne działania i zaniechania przedsiębiorcy, jak również za działania i zaniechania osób, z pomocą których wykonuje swoje działania. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Ponadto, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1257/06, że "art. 92 ust. 1 ustawy ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Kary pieniężne wymierzone w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje". Dały temu już wyraz istniejące ugruntowane orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 2167/09. Podobnie na temat wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 31marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 wskazał, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz Państwa. Mają one znaczenie prewencyjne, a ich istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta, nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Trybunał wskazał również, że sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 omawianej ustawy odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a zatem do przedsiębiorców, a nie kierowców przedsiębiorców. Powoduje to, że przedsiębiorca powinien w taki sposób zorganizować pracę, aby jego działalność odbywała się w sposób bezpieczny, jak również wprowadzać takie rozwiązania organizacyjne, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że celem powyższego przepisu nie jest funkcja represyjna, lecz chodzi o zagwarantowanie należytego prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że wprowadzenie w art. 92a omawianej ustawy dodatkowej odpowiedzialności kierowcy pojazdu samochodowego w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, nie wykluczyło co do zasady odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy.

W mojej ocenie, organ II instancji prawidłowo uznał, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy ponosi przedsiębiorca, gdyż to na nim spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Przedsiębiorca zatem powinien w taki sposób zorganizować pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń oraz organizowanie przedsiębiorstwa tak, aby jego funkcjonowanie dobywało się zgodnie z obowiązującymi przepisami. Konsekwencją tego jest także to, że przedsiębiorcę obciążają skutki naruszenia tych przepisów. Powyższy pogląd został także zaaprobowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Istotnie, ustawa o transporcie drogowym przewiduje niezależnie od siebie odpowiedzialność zarówno przedsiębiorcy, jak i kierowcy. Zgodnie z art. 92a ust. 3 twej ustawy wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy. Natomiast ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) dodano art. 92a, który wprowadził bezpośrednią odpowiedzialność kierowcy za naruszenia w nim wskazane. Powyższa regulacja nie wyklucza jednak, jak wcześniej wskazano, odpowiedzialności przedsiębiorcy, z tym że odpowiedzialność przedsiębiorcy kształtuje się na zasadzie administracyjnej, natomiast kierowca odpowiada za wykroczenia. Dlatego też w stosunku do przedsiębiorcy nie zachodzi potrzeba ustalania jego winy, gdyż odpowiedzialność administracyjna wiąże się z samym zaistnieniem faktu, za który przewidziana jest administracyjna sankcja. Wskazać również należy, że odpowiedzialność ta nie jest bezwarunkowa, gdyż przepisy art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 omawianej ustawy i objętych zarzutami skargi kasacyjnej stwarzają możliwość, w sytuacjach objętych tymi przepisami, zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia stwierdzone przez organ w toku kontroli. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na przedsiębiorcy, który powinien wykazać, że zachodzą przesłanki w nich wskazane.

W przedmiotowej sprawie K. M. występujący jako skarżący, a prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe K. M., podniósł, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia z uwagi na fakt dokonania tego naruszenia przez kierowcę. W mojej ocenie, powyższe twierdzenia nie stanowią okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie tej odpowiedzialności w oparciu o wskazane wyżej przepisy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 989/08, na który także trafnie powołał się Sąd I instancji, okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Przedsiębiorca powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą omawianych przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Nie stanowią zatem takiej przesłanki twierdzenia kierowcy i przyznanie się do dokonanych naruszeń. Odwoływanie się do braku możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie może być brane pod uwagę, gdyż przedsiębiorca mógłby się na taką okoliczność powoływać w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę obowiązujących przepisów. Takie podejście oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku właściwej organizacji pracy i przestrzegania przepisów. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże, w ocenie Sądu, tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", gdyż jak wskazano wyżej, przedsiębiorca ma obowiązek zorganizować kierowcom pracę w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacjach tego rodzaju, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem między innymi czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy i sprawowanego pełnego i skutecznego nadzoru nad zatrudnionymi pracownikami oraz czuwanie nad tym, aby wykonywali powierzone im obowiązki w sposób zgodny z prawem. Podkreślenia wymaga przy tym, że przedsiębiorca zatrudnia pracowników na swoje ryzyko, co wiąże się z obciążeniem skutku ich działań także w aspekcie odpowiedzialności administracyjnej. A zatem, brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie może być żadnym usprawiedliwieniem wyłączającym jego odpowiedzialność.

W mojej ocenie, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą i oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, co trafnie podniesiono w złożonej skardze kasacyjnej. Nie było zatem podstaw uchylania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, jak to wywiedziono w zaskarżonym wyroku. Trafnie skarga kasacyjna skoncentrowała się na błędnej wykładni prawa materialnego i z tej też przyczyny stanowisko Sądu I instancji należało uznać za błędne i upoważniające Naczelny Sąd Administracyjny do zreformowania wydanego orzeczenia, mając na uwadze art. 188 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zatem skargę należało oddalić, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 w związku z art. 193 tej ustawy – uchylając wyrok Sądu I instancji i orzekając o kosztach sądowych.

Z przyczyn powyższych złożyłam zdanie odrębne.