Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1234/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 11, art. 26 ust.1 pkt 4 i 8, aart. 30 b ust. 3, art. 30 c ust. 3 pkt 1, art. 35 par.2,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Po 250/10 w sprawie ze skargi M.S. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 250/10, wydanym w sprawie ze skargi M. S. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, oddalono skargę.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 30 marca 2009 r. M. S., zwany dalej "skarżącym", przystąpił do ogłoszonego w dniu 19 lutego 2009 r. przez Zarząd Województwa [...] (działający jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013) konkursu nr 5/I/2009 dla działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP" SCHEMAT III. Wnioskodawca złożył wniosek i dokumentację aplikacyjną projektu pt. "Wykorzystanie najnowszych, innowacyjnych rozwiązań technologicznych i produktowych poprzez budowę i wyposażenie kompleksu Wellness & SPA w W.". Przedmiot projektu obejmował świadczenie usług, w szczególności w zakresie zajęć na basenie kąpielowym, areobiku, usług upiększających, kosmetycznych, gastronomicznych.

Pismem Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 15 stycznia 2010 r. poinformowano skarżącego o negatywnej ocenie jego projektu, który uzyskał łącznie 23 punkty, co stanowi 53,49% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. O negatywnym wyniku zdecydowało niespełnienie poszczególnych kryteriów oraz relatywnie niska liczba punktów przyznana za pozostałe kryteria przez Komisję Oceny Projektów (KOP).

KOP stwierdziła, że z uwagi na fakt zakupu prac B+R nie jest możliwe przyznanie punktów w tym kryterium, ponieważ kryterium dotyczy zakupionych prac na dzień złożenia wniosku. Zaznaczyła, że wskazane elementy prowadzonych przez przedsiębiorstwo wyników prac B+R dotyczą programu informatycznego. Stąd nie zakwalifikowała przygotowania programu informatycznego do prac badawczych.

Na powyższą ocenę wnioskodawca wniósł protest w zakresie oceny projektu według kryterium nr: 7, 9, 11, 18.

Odnośnie kryterium nr 7, za który przyznano 2 punkty, według skarżącego ocena projektu została przeprowadzona nierzetelnie i niezgodnie z ocenianym kryterium. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 1992 r. Z początkiem 2009 r. zaczął świadczyć usługi kosmetyczne oraz prowadzić zajęcia aerobiku. Nowa działalność była związana z uzyskaniem przez żonę wnioskodawcy – będącą współwłaścicielem firmy – świadectwa czeladniczego i certyfikatu. Dokumenty na tę okoliczność dołączono do wniosku, zaś informacja o tym została zawarta w punkcie 2.8 Biznes planu. Wskazał na ukończenie przez niego i jego żonę licznych kursów w zakresie świadczenia usług Wellness & SPA. Podkreślił, że jest absolwentem Uniwersytetu Ekonomicznego, kierunku: Organizacja i kierownictwo. Zadeklarował również współpracę z pracownikami AWF-u – E. S., L. S. i W. S. Wskazał ponadto na posiadany przez jego firmę certyfikat potwierdzający wdrożenie systemu zarządzania jakością zgodnego z normą ISO 9001 oraz Certyfikat ODK otrzymany z Ministerstwa Gospodarki pozwalający na prowadzenie kursów z zakresu szkoleń obsługi wózków widłowych. W ocenie skarżącego posiadane zasoby lokalowe są wystarczające na potrzeby realizacji projektu. Wynajmuje lokal o powierzchni 100 m², co podano w punkcie 2.5 Biznes planu. Podkreślił, że stworzenie odpowiednich zasobów lokalowych jest jednym z głównych celów projektu, zaznaczając o posiadaniu dobrze zlokalizowanej działki budowlanej w W. o powierzchni 1,100 ha, na której planowana jest inwestycja. W ocenie skarżącego obniżenie punktacji z powodu braku doświadczenia w realizacji projektów finansowych z Unii Europejskiej świadczy o nierówności szans w dostępie do środków pomocowych WRPO.

Zdaniem skarżącego argumentacja Komisji odnośnie oceny projektu według kryterium nr 9, gdzie nie przyznano żadnych punktów, świadczy o przeprowadzeniu analizy dokumentacji bez zachowania należytej staranności. W Biznes planie wskazano w punkcie 2.2, iż na moment składnia wniosku skarżący świadczył usługi aerobiku oraz usługi kosmetyczne, jednak ich zakres był – ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury – bardzo skromny. W przypadku usług kosmetycznych wykonywane są one "u klienta" po uprzednim umówieniu wizyty. Stąd realizacja projektu znaczenie poprawi jakość tych usług. Natomiast zajęcia aerobiku prowadzone są w oparciu o użyczone pomieszczenie. W ocenie wnioskodawcy o pobieżności oceny dokumentacji aplikacyjnej świadczy stwierdzenie, iż zajęcia aerobiku w basenie zostały wskazane jako nowa usługa w pkt. 3.3 Biznes planu. Natomiast zajęcia te zostały wskazane jako udoskonalona usługa w pkt. 3.4 Biznes planu. Stanowić one będą zmodyfikowaną i rozwiniętą formę zajęć aerobiku prowadzonych "na sucho". W pkt. 3.3. Biznes planu jako nowe usługi wymieniono zupełnie innego typu specjalistyczne zajęcia rekreacyjno – zdrowotne o cechach wysoce innowacyjnych, wśród których ani razu nie wymieniono zajęć z zakresu aerobiku. W celu potwierdzenia powyższego wnioskodawca przedłożył opinię Zakładu Teorii Sportu Akademii Wychowania Fizycznego w P.

Za niezasadną wnioskodawca uznał również ocenę projektu według kryterium nr 11, gdzie przyznano 2 punkty. Jak wskazał, zgodnie z przyjętymi założeniami zamierza stworzyć unikalną w skali regionu ofertę Wellness & SPA, z którą nie będzie w stanie rywalizować żaden mały, a nawet średniej wielkości zakład kosmetyczny. Wykorzystanie wyników prac B+R zakupionych od AWF dodatkowo wzmocni atrakcyjność oferowanych zajęć. Natomiast zakupienie nowoczesnego sprzętu wprowadzi nową jakość na rynek usług w zakresie odnowy fizycznej oraz pielęgnacyjno-kosmetycznych. Kluczowe dla projektu, jak podkreślił, jest pakiet zajęć rekreacyjnych prowadzonych w wodzie, stanowiąc innowacyjną, wręcz unikalną ofertę. Trudno mówić w tym przypadku o zagrożeniach ze strony innych konkurencyjnych podmiotów. Na dowód powyższego wnioskodawca wskazał na list intencyjny (stanowiący załącznik do wniosku) Wójta Gminy T. P. Ponadto zwrócił uwagę na informacje podane w pkt 2.3.2. Biznes planu, gdzie została opisana lokalizacja projektu w odniesieniu do konkurencji.

Przechodząc do oceny projektu według kryterium nr 18, za które nie przyznano punktów, załącznik do Regulaminu Konkursu – Kryteria Wyboru, jak podnosi skarżący, nie wskazuje, aby warunkiem uzyskania punktów było posiadanie wyników prac B+R na moment złożenia wniosku aplikacyjnego. Natomiast wyniki takich prac muszą zostać wykorzystane w ramach projektu, co zostało zapewnione w dokumentacji aplikacyjnej. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest zakwestionowanie przez KOP prowadzenia przez przedsiębiorstwo skarżącego prac badawczo – rozwojowych w zakresie opracowania możliwości wykorzystania Internetu do stworzenia programu komunikacji zewnętrznej i pozyskiwania informacji dla kompleksu W&S. Lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu oceny merytorycznej projektu świadczy, że nieprzyznanie punktów w tym kryterium miało charakter uznaniowy i oznaczało prawdopodobnie brak znajomości tematyki związanej z pracami B+R w dziedzinie informatyzacji.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. oddaliła protest w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że ocena dokonana przez KOP w zakresie kryterium nr 7 odbywała się wyłącznie na podstawie wniosku wraz z załącznikami. Kryterium nr 7 dotyczy aktualnie posiadanego potencjału przez przedsiębiorcę. Zdaniem organu podane w dokumentacji informacje wskazują, że na dzień złożenia wniosku przedsiębiorstwo skarżącego posiada niski potencjał na potrzeby efektywnej i kompleksowej realizacji projektu. Jak podkreślono, skarżący nie prowadzi działalności na obszarze będącym przedmiotem projektu (W&S), dlatego brak mu doświadczenia w tym zakresie. Nie posiada też zasobów lokalowych, w których mógłby prowadzić działalność będącą przedmiotem projektu. Skarżący również nie posiada żadnych urządzeń, które mogłyby być wykorzystane w realizacji projektu. Brak też jest po stronie skarżącego nagród, wyróżnień i patentów. Lakoniczne informacje nie potwierdzają również wykonywania obecnie zajęć aerobiku i usług kosmetycznych (co ma być przedmiotem projektu). Obecnie zatrudnione osoby nie posiadają doświadczenia w prowadzeniu usług, które będą przedmiotem projektu. Według organu z dołączonego do protestu listu intencyjnego, wynika jedynie chęć podjęcia współpracy, a ostateczny zakres współpracy zostanie określony dopiero umową. Skarżący nie ma także doświadczenia w korzystaniu z programów pomocowych Unii Europejskiej.

Odnośnie kryterium nr 9, jak ustalił organ odwoławczy, z przedstawionych we wniosku i Biznes planie informacji wynika, że skarżący nie może obecnie prowadzić wskazanych usług kosmetycznych i zajęć aerobiku (brak urządzeń i pomieszczeń do ich realizacji). Toteż, nie można skarżącemu przyznać punktów za udoskonalone usługi, których obecnie nie świadczy. Pokreślono brak po stronie skarżącego zasobów lokalowych i osobowych w celu prowadzenia usług kosmetycznych. Informacja o sposobie i miejscu świadczenia usług kosmetycznych przez żonę wnioskodawcy pojawiła się dopiero na etapie protestu. Wnioskodawca nie wskazał innej formy uzyskania przychodów, która mogłaby potwierdzać ich wykonywanie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że usługi kosmetyczne zostały wykazane jako nowy produkt w punkcie 3.3 Biznes planu na str. 33 i 34.

Przechodząc do kryterium nr 11 Komisja Odwoławcza wskazała, iż na obszarze 30 km od W. występuje duża liczba podmiotów prowadzących działalność podobną do projektowanej przez skarżącego, co w znacznym stopniu może utrudnić osiągnięcie odpowiedniej konkurencyjności, a tym samym uzyskanie odpowiedniej liczby klientów. Duża liczba konkurentów może przyczynić się do nieosiągnięcia prognoz finansowych wskazanych w Biznes planie. Stąd Komisja Odwoławcza uznała za zasadną ocenę merytoryczną dokonaną przez KOP.

Co do kryterium nr 18 jego brzmienie odnosi się do czasu przeszłego, a zatem odpowiednie punkty są przyznawane za informacje zawarte w dokumentacji konkursowej, dotyczące prac B+R, które zostały zakupione i opisane w dokumentach. Innymi słowy, zakup tych prac musi być już zrealizowany na dzień złożenia wniosku. Informacja zawarta w pkt. 3.7 Biznes planu nie zawiera danych, które pozwoliłyby zakwalifikować dla oceny projektu wdrożone oprogramowanie informatyczne do prac B+R. Wnioskodawca bowiem powinien wykazać zakres samodzielnie prowadzonych działań B+R, z wyszczególnieniem poszczególnych kosztów zgodnie z tymi działaniami, a nie fakt wykorzystania tych prac.

Na odmowę uwzględnienia protestu skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., wnosząc o uchylenie orzeczenia Komisji Odwoławczej i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie oceny protestu oraz spornego projektu z naruszeniem Regulaminu Konkursu nr 5/I/2009. Zdaniem skarżącego argumentacja uzasadnienia stanowiska Komisji Odwoławczej miała na celu obronę oceny merytorycznej, która została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i niezgodny z kryteriami wyboru projektów, nie zaś rzetelne i bezstronne rozpatrzenie sprawy. Według skarżącego stanowisko Komisji Odwoławczej jest błędne, wskazuje na brak fachowej wiedzy z danej dziedziny, narusza procedurę oceny i wyboru projektów, oraz nie uwzględnia wszystkich okoliczności wskazanych we wniosku i Biznes planie.

Odnośnie kryterium nr 7, jak wskazał skarżący, Instytucja Zarządzająca nie podała do publicznej wiadomości żadnych interpretacji, uszczegółowień czy opisu kryterium poza wskazanych w Kryteriach Wyboru. Ocena projektu została dokonana bez uwzględnienia jego indywidualnego charakteru. Wykazuje przy tym nieznajomość realiów procesów gospodarczych. W sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem projektu jeszcze nie funkcjonuje, nie mogą w nim pracować planowani do zatrudnienia pracownicy i współpracownicy. Zdaniem skarżącego wszelkie dane zawarte w dokumentacji aplikacyjnej wskazują na wysoki potencjał wnioskodawcy w aspekcie zasobów ludzkich. Składnikiem zasobów naturalnych wpływających na potencjał gospodarczy może być sama lokalizacja inwestycji, która jest nie tylko doskonała na chwilę obecną, ale jej atrakcyjność z każdym rokiem będzie wzrastać. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przy ocenie projektu. Przy ocenie potencjału kapitałowego nie uwzględniono faktu posiadanego przez skarżącego gruntu – niezabudowanej nieruchomości we wsi W o pow. 1,100 ha. Wskazał ponadto, że dokonując oceny potencjału w ramach kryterium nr 7 nie można brać pod uwagę nagród, wyróżnień oraz posiadanych patentów, gdyż są to okoliczności badane w kryterium nr 16 i 17. Jak podkreślił w przypadku przedmiotowego projektu do jego prawidłowej i kompleksowej realizacji nie są wymagane żadne patenty ani nagrody. Komisja Odwoławcza nie uwzględniła posiadanego przez skarżącego certyfikatu ISO 900. Jak zarzucił, oceniając kapitał intelektualny organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wiedzy, doświadczenia i kwalifikacji zawodowych jego, jego małżonki oraz przyszłych współpracowników.

Przechodząc do kryterium nr 9 niezrozumiałe jest dla skarżącego stanowisko Komisji Odwoławczej, która najpierw stwierdziła, że informacje o realizowanych usługach polegających na prowadzeniu zajęć zakresu aerobiku oraz usług kosmetycznych znajdują się w projekcie oraz, że wskazano je w strukturze przychodów, a następnie podważenie tego z powodu rzekomego nieposiadania stosownych pomieszczeń, czy urządzeń. W proteście wskazano, iż odnośnie wspomnianych zajęć, odbywają się one w pomieszczeniach użyczonych od członka rodziny. Z kolei usługi kosmetyczne są świadczone u klienta. Jak podkreślono, zajęcia aerobiku w wodzie są udoskonaloną formą zajęć z aerobiku prowadzonych przez wnioskodawcę przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Zaznaczono również, że w poprawionym (poprawnym p/w formalnym) Biznes Planie nie ma w punkcie 3.3. usług kosmetycznych wskazanych jako nowa usługa. Usługi te zostały wskazane natomiast w punkcie 3.4 Biznes Planu jako usługi udoskonalone.

Co do kryterium nr 11 skarżący zarzucił niewłaściwą interpretację oraz brak fachowej wiedzy po stronie osób oceniających projekt. W ocenie skarżącego wzrost konkurencyjności firmy w obszarze danych usług i w wyniku realizacji projektu oznacza porównanie oferty i możliwości produkcyjnych/usługowych danej firmy w okresie sprzed realizacji projektu oraz po jego realizacji. Jego zdaniem argumenty o zbyt silnej konkurencji dla projektu są chybione i zawierają nieprawdziwe informacje. Przedmiotem ocenianego projektu nie jest basen, lecz w pełni wyposażony i kompleksowy obiekt typu Wellness & Spa. Żaden z wymienionych przez Komisję Odwoławczą obiektów znajdujących się w aglomeracji P. nie spełnia przyjętych wymogów W&S. Stąd oceniany projekt będzie miał przewagę konkurencyjną na tym rynku. Do skargi skarżący dołączył odpowiednie dokumenty mające potwierdzać powyższe argumenty.

Przechodząc do kryterium nr 18, w ocenie skarżącego, nigdzie w dokumentacji konkursowej nie określono, że prace B+R muszą być zakupione przez wnioskodawcę przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Toteż, należy dopuścić możliwość, iż projekt wykorzysta prace B+R, które będą zakupione w okresie jego realizacji. Jak podkreślił, to nie prace B+R same w sobie są obiektem oceny w ramach kryterium nr 18, a sytuacja wykorzystania ich podczas realizacji projektu. W punkcie 3.5 Biznes Planu zaprezentowano również własne prace B+R w dziedzinie rozwiązań informatycznych jakie mogą zostać wykorzystane na cele projektu. Oszacowano również okres prowadzenia prac oraz ich koszt, co powinno pozwolić na prawidłową ocenę projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W piśmie z dnia 20 maja 2010 r. skarżący potrzymał swoje stanowisko i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania skargi, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, stanowią przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ), zwana dalej "u.z.p.p.r." Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 30e u.z.p.p.r., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, ocena merytoryczna projektu dokonana została przez Komisję Oceny Projektów na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących załącznik do Regulaminu konkursu, przyjętych zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. przez Komitet Monitorujący uchwałą Nr 3/2008 z dnia 8 lutego 2008 r., ze zmianą z dnia 11 grudnia 2008 r. Z regulaminu konkursu (pkt III) wynika, że ocena merytoryczna dokonywana jest w oparciu o dwa rodzaje kryteriów: kryteria dopuszczające, których spełnienie lub niespełnienie decyduje o dalszej ocenie bądź odrzuceniu wniosku i kryteria wartościujące, na podstawie których wniosek otrzymuje punkty, których średnia wartość decyduje o umiejscowieniu wniosku na liście rankingowej lub poza nią. Aby projekt znalazł się na liście rankingowej musi spełnić wszystkie kryteria formalne, merytoryczne dopuszczające oraz zdobyć co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania w ramach Schematu.

W sprawie sporna jest, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, punktacja za kryteria wartościujące numer 7, 9, 11 i 18.

W ramach Kryterium nr 7 – "Wnioskodawca posiada potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu", wnioskodawca uzyskał 2 punkty na 6 możliwych do uzyskania. Według organu skarżący nie posiada doświadczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, która jest przedmiotem projektu. Nie posiada również własnych zasobów trwałych (budynków i urządzeń). Potencjał wnioskodawcy obniża również brak patentów nagród i wyróżnień. Przedsiębiorstwo skarżącego nie korzystało też z programów pomocowych Unii Europejskiej oraz nie posiada odpowiednich zasobów lokalowych gwarantujących efektywną i kompleksową realizację projektu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący zarzucił, że instytucja zarządzająca nie podała do publicznej wiadomości żadnych interpretacji, uszczegółowień, ani żadnego innego opisu kryterium. Skarżący zarzucił również dokonanie niewłaściwej interpretacji użytego w kryterium nr 7 pojęcia "potencjału". Jego zdaniem, dokonując oceny wniosku, organy winny mieć na względzie indywidualny charakter projektu, a w konsekwencji uwzględnić, iż przedmiotowy wniosek dotyczy budowy i wyposażenia kompleksu Wellness & SPA. Zatem, przez potencjał należy rozumieć wskazane we wniosku i biznes planie projekty, co do zatrudnienia odpowiednich osób, pozyskania właściwych zasobów lokalowych i urządzeń - czyli potencjalne warunki, jakie powstaną dopiero na skutek realizacji projektu. Z kolei, jak wskazał organ, informacje odnoszące się do posiadanego przez wnioskodawcę potencjału na dzień złożenia wniosku miały być przedstawione w biznes planie. Informacja o tym została umieszczona na 3 stronie biznes planu. Zgodnie z opisem sposobu wypełniania tej części dokumentacji projektu skarżący winien zawrzeć w niej wszystkie informacje mające wpływ na jego potencjał, np. historię działalności przedsiębiorstwa, mocne strony i atuty przedsiębiorstwa, sytuację przedsiębiorstwa na tle konkurencji, posiadane przez firmę zasoby (w tym lokalowe i kadrowe ), doświadczenie w prowadzeniu inwestycji, know how, patenty, licencje. Komisja, na co wskazano w orzeczeniu, nie zdyskwalifikowała wnioskodawcy w aspekcie spełnienia wymogów ww. kryterium, a jedynie przyznała mu 2 z 6 możliwych punktów. Uwzględniono, wbrew zarzutom skargi, doświadczenie wnioskodawcy dotyczące dystrybucji podzespołów komputerowych, świadczenia usług informatycznych oraz uczestnictwa w szkoleniach i seminariach w zakresie dziedziny Weness & Spa, budowy hoteli. Uwzględniono fakt posiadania przez J. S. tytułu czeladnika w zawodzie wizażystki, ukończoną szkołę makijażu i uczestnictwo w pokazie makijażu. Komisja wyjaśniła również, że chęć podjęcia w przyszłości współpracy przez wskazane przez wnioskodawcę osoby (E. S., L. S., W. S.) nie wpływa na aktualnie posiadany przez wnioskodawcę potencjał, co przełożyło się na brak przyznania większej ilości punktów. Jak podniosła Komisja, z dokumentów konkursowych nie wynika, aby wnioskodawca i jego małżonka posiadali bogate doświadczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i specjalistyczną wiedzę w zakresie zarządzania i prowadzenia usług, jakie będą wynikiem realizacji projektu. Wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie dystrybucji podzespołów komputerowych i świadczenia usług informatycznych. Uczestniczył w szkoleniach i seminariach w zakresie dziedziny Weness & Spa i budowy hoteli. Żona wnioskodawcy uzyskała w 2008 r. tytuł czeladnika, ukończyła szkołę makijażu i również uczestniczyła we wskazanych wyżej szkoleniach. Z przedstawionych przez wnioskodawcę informacji wynika również jednoznacznie, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał zasobów lokalowych pozwalających zagwarantować efektywną i kompleksową realizację projektu. W ilości przyznanych punktów uwzględniono zaś fakt posiadania działki o powierzchni 1.100ha. Komisja wskazała również na to, iż dopiero w złożonym proteście, nie zaś w dokumentacji konkursowej, która podlega ocenie, wnioskodawca wskazał, że J. S. podróżuje ze swoim sprzętem – specjalną walizką z podręcznym wyposażeniem i świadczy swoje usługi. Wyjaśniając brak przyznania w ww. kryterium punktów za posiadany kapitał intelektualny, w tym patenty nagrody i wyróżnienia, Komisja wyjaśniła, iż ocena potencjału wnioskodawcy w ramach kryterium 7 odbywa się przez pryzmat posiadanych nagród i patentów, które choć nie będą bezpośrednio związane i wykorzystane w ramach realizowanego projektu, niewątpliwie wpływają na posiadany przez wnioskodawcę potencjał. Certyfikat potwierdzający wdrożenie systemu zarządzania jakością zgodnego z normą ISO 9001 został uwzględniony w kryterium nr 15, w ramach którego przyznano wnioskodawcy 2 punkty.

W ocenie Sądu brzmienie kryterium nr 7 zapisane w należycie ogłoszonych kryteriach wyboru projektów zostało w sposób przejrzysty doprecyzowane we wzorze biznes planu, gdzie podano, że na podstawie informacji zawartych w biznes planie zostanie oceniony potencjał wnioskodawcy, gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu oraz wskazano, jakie w szczególności informacje instytucja zarządzająca będzie brała pod uwagę przy ocenie potencjału wnioskodawcy. Wzór biznes planu, który skarżący zobowiązany był wypełnić zgodnie z instrukcjami w nim zawartymi, był jednakowy dla wszystkich wnioskodawców i został sprecyzowany już na etapie ogłoszenia konkursu. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że badając potencjał wnioskodawcy, w ramach ww. kryterium, instytucja zarządzająca ocenia i odpowiednio przyznaje punkty za cechy, które mają znaczenie dla oceny wiarygodności wnioskodawcy i jego zdolności do realizacji zgłoszonego projektu. W przypadku, gdy ocena ta dokonana jest zgodnie z kryteriami wyboru oraz z podanym w biznes planie sposobem, w jaki będą oceniane projekty w kryterium numer 7, tak, jak to ma miejsce, w ocenie Sądu przedstawione w skardze zarzuty, co do tego, jak należało ocenić potencjał wnioskodawcy, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż stanowią, niemającą uzasadnienia, polemikę z oceną Komisji.

Za kryterium nr 9 – "Udoskonalony/a pod względem technologicznym produkt/usługa oferowany/a przez wnioskodawcę w wyniku zrealizowanego projektu" przyznano skarżącemu 0 z 2 możliwych do uzyskania punktów. Według Komisji skarżący nie wprowadzi w wyniku realizacji projektu udoskonalonych produktów, gdyż obecnie nie są świadczone usługi w zakresie aerobiku w wodzie, aerobiku w wodzie dla kobiet w ciąży oraz aqua bike. Skarżący nie posiada bowiem obecnie zasobów lokalowych i osobowych do prowadzenia tych usług. Nie przedstawił on także informacji o posiadaniu zasobów lokalowych i osobowych w celu prowadzenia usług kosmetycznych. Również nie wskazał innej formy uzyskiwania przychodów oraz wskazał w biznes planie pkt 3.3 tę usługę jako nową. Jak stwierdziła Komisja odwoławcza informacje podane w biznes planie w pkt 2.2 wskazują, że w firmie skarżącego w strukturze przychodów występują nowe przychody z tytułu świadczenia usług kosmetycznych oraz usług w zakresie prowadzenia zajęć aerobiku. Wnioskodawca w biznes planie w pkt. 2.5 i pkt 2.8 nie wykazał posiadania urządzeń do świadczenia usług w zakresie zabiegów pielęgnacyjnych i kosmetycznych, o których mowa w biznes planie w pkt. 2.3, 2.4, 2.6, 3.4. Nie wskazał również pomieszczeń, w których są prowadzone obecnie usługi fitness, (w wynajmowanym pomieszczeniu, które zostało wskazane w pkt 2.5 została przedstawiona część biurowa, biurowo-salonowa oraz serwis wraz z magazynem, a zatem brak możliwości wykonywania tych usług we wskazanym pomieszczeniu). Na podstawie tych informacji została dokonana ocena kryterium nr 9. Odpowiadając na zarzuty zawarte w proteście, dotyczące sposobu wykonywania usług przez J. S. oraz informacji o wykonywaniu zajęć aerobiku w oparciu o użyczane pomieszczenia, które nie stanowią własności przedsiębiorstwa, Komisja wskazała, że zarzuty te nie mogą wpłynąć na ilość przyznanych punktów, gdyż skarżący nie przedstawił tych informacji w dokumentacji konkursowej. Komisja wskazała również, że podane przez wnioskodawcę informacje w pkt 2.3.2 biznes planu nie mają potwierdzenia w rzeczywistości, ponieważ wieś W. leży w odległości 10 km od P., miasto W. oddalone jest zaś o 45 km. Wnioskodawca wskazywał zaś, że ze względów na realizowanie inwestycji na trenach oddalonych od dużych aglomeracji w zasięgu 390 km nie występują żadne obiekty o podobnym charakterze oraz, że w całym regionie znajduje się tylko jeden ośrodek SPA we W., który od miejsca realizacji projektu jest oddalony o ponad 150 km, przez co nie stanowi znaczącej konkurencji dla planowanej inwestycji. Jak wskazała Komisja, i co w ocenie Sądu znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale, ocena ww. kryterium została przeprowadzona na podstawie informacji zawartych w dokumentacji konkursowej, którą wnioskodawca złożył w pierwotnej i poprawionej wersji, co potwierdza rzeczywiste możliwości firmy. Wbrew stanowisku skarżącego słusznie Komisja uznała za spóźnione podane w proteście przez wnioskodawcę informacje o prowadzeniu zajęć aerobiku w użyczanym pomieszczeniu i świadczeniu usług kosmetycznych przez żonę skarżącego w mieszkaniu lub lokalu udostępnionym przez obsługiwaną osobę. Informacje te skarżący zobowiązany był zawrzeć w dokumentacji konkursowej, czego jednak nie uczynił. W konsekwencji, brak przyznania punktów w zakresie kryterium nr 9, uznać należy za uzasadniony.

W ramach kryterium nr 11 – "Realizacja projektu wpłynie na rozwój przedsiębiorstwa oraz na wzrost jego konkurencyjności" – przyznano wnioskodawcy 2 z 4 możliwych do uzyskania punktów. Według organu inwestycja wpłynie na rozwój przedsiębiorstwa. Wzięto pod uwagę wpływ realizacji projektu na zwiększenie zasobów ludzkich, naturalnych i kapitałowych przedsiębiorstwa. Jednakże, w ocenie organów, w umiarkowanym stopniu wpłynie to na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku usług, które wnioskodawca projektuje świadczyć. Komisja wskazała, że planowany obiekt ma powstać w W. położonym 10 km od P. Na wymienionym obszarze znajduje się około 10 basenów, w których prowadzone są różnego rodzaju zajęcia rekreacyjno – zdrowotne oraz kilka obiektów podobnych do projektowanego przedsięwzięcia. Duża liczba podmiotów na wskazanym obszarze prowadzących działalność podobną do objętej wnioskiem może w znacznym stopniu utrudnić osiągnięcie odpowiedniej konkurencyjności, umożliwiającej uzyskanie wysokiej pozycji na rynku i zakładanych wpływów finansowych. Zdaniem skarżącego Komisje, dokonując oceny w ramach powyższego kryterium, niewłaściwie zinterpretowały pojęcie "wzrostu konkurencyjności" oraz nie uwzględniły wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Komisji oba aspekty kryterium nr 11, tj. rozwój przedsiębiorstwa i wzrost konkurencyjności, zostały ocenione na podstawie analizy wszystkich informacji zawartych we wniosku i dołączonych załącznikach. Biznes plan nawiązuje wprost do tego kryterium w rubryce 2.3.2, gdzie określono, że należy opisać wszystkie mocne strony i atuty przedsiębiorstwa oraz czym wyróżnia się na tle konkurencji. Wnioskodawca podał, iż ze względu na realizowanie inwestycji na terenach wiejskich we wsi W., oddalonej od dużych aglomeracji, w zasięgu 30 km nie występują żadne obiekty o podobnym charakterze. Wskazał, że w całym regionie znajduje się tylko jeden ośrodek SPA we W., który od miejsca realizacji projektu jest oddalony o ponad 150 km, przez co nie stanowi znaczącej konkurencji dla planowanej inwestycji. Komisja Odwoławcza wykazała nieprawdziwość powyższych informacji podając, że na wskazanym obszarze występuje duża liczba podmiotów prowadzących działalność podobną do projektowanej przez wnioskodawcę, co w znacznym stopniu może utrudnić osiągnięcie odpowiedniej konkurencyjności, umożliwiającej uzyskanie wysokiej pozycji na rynku. Jednocześnie okoliczność ta może mieć wpływ na uzyskanie odpowiedniej liczby klientów/odbiorców usług, która pozwoli stymulować i prowadzić odpowiednią politykę cenową. Z uwagi na fakt, że na politykę cenową oddziaływuje również konkurencja występująca na danym obszarze, ilość firm działających w tej branży może przyczynić się do braku osiągnięcia prognoz finansowych wskazanych w biznes planie, a jednocześnie osiągnąć wysoką pozycję na rynku. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej stanowisko Komisji, nie narusza ww. kryterium.

Sporna jest również ocena projektu dokonana w ramach kryterium nr 18 - "Projekt zakłada wykorzystanie elementów prowadzonych lub zakupionych przez przedsiębiorcę wyników prac B+R". Za to kryterium Komisja przyznała skarżącemu 0 z 6 możliwych do uzyskania punktów. W ocenie organu nie jest możliwe przyznanie punktów w tym kryterium, ponieważ dotyczy ono zakupionych prac na dzień złożenia wniosku. Komisja nie zakwalifikowała przygotowania programu informatycznego do prac badawczych. Punkty przyznawane za informacje zawarte w dokumentacji konkursowej muszą dotyczyć prac, które zostały zakupione i opisane w dokumentacji aplikacyjnej - dlatego zakup tych prac musi być już zrealizowany na dzień złożenia wniosku. W ocenie Sądu stanowisko organu znajduje potwierdzenie w treści biznes planu, gdzie skarżący przedstawił informacje o innowacyjności projektu, instytucję, która ma przeprowadzić prace badawczo – rozwojowe oraz ich przewidywany koszt. Zobowiązany był natomiast wskazać wyniki prac B+R (zakupionych lub przeprowadzonych w ramach przedsiębiorstwa) oraz wykazać ich niezbędność w projekcie, a ponadto zawrzeć informacje na temat kosztu i zakresu samodzielnie prowadzonych działań B+R, a także w przypadku zakupu prac B+R, koszt zakupu i zakres prowadzonych badań. Z informacji zawartych w pkt 3.7 biznes planu jednoznacznie wynika, że projekt zakłada dopiero zakupienie i wykorzystanie prac B+R. Zasadna i zgodna z kryterium wyboru nr 18 jest także ocena wniosku w zakresie prowadzonych przez wnioskodawcę w ramach własnej działalności prac B+R. Słusznie Komisja podkreśliła, że wnioskodawca nie podał informacji wymaganych w rubryce nr 3.7 biznes planu, to jest poszczególnych etapów tworzenia programu komunikacji zewnętrznej i pozyskiwania informacji dla kompleksu Wellness & SPA przez Internet. Informacje wnioskodawcy w tym zakresie ograniczyły się jedynie do wskazania sposobu wykorzystania programu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji konkurs nr 05/I/2009 ogłoszony został przez Zarząd Województwa [...] na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty związane z tym konkursem, w tym Kryteria Wyboru Projektów. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Skarżący przystępując do konkursu zobowiązany był złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami. Sformułowana w artykule 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zobowiązuje Komisję Oceny Projektów do dokonania oceny wyłącznie w oparciu o treść wniosku i jego załączników, a nie na podstawie późniejszych zdarzeń, jakie nastąpiły po złożeniu wniosku. Zatem, okoliczności podnoszone przez skarżącego w proteście, w zakresie w jakim wskazują na nowe okoliczności, nie mogą mieć wpływu na ocenę projektu, dokonaną w oparciu o treść wniosku.

Z tych względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, merytoryczna ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, oddalono skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący.

Skarga kasacyjna w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisów:

1. art. 35 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieprawidłowo ustanowionych pełnomocników organu administracji oraz poprzez wadliwe określenie organu administracji uczestniczącego w postępowaniu,

2. art. 31 ust. 1- 4 oraz 30b ust. 3 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 150 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż procedura oceny projektu złożonego przez skarżącego została przeprowadzona prawidłowo, podczas gdy sąd administracyjny nie ustalił nawet tożsamości osób oceniających projekty oraz zakresu posiadanych przez nich kwalifikacji, a w szczególności w zakresie tzw. wiedzy specjalnej niezbędnej do oceny projektu skarżącego,

3. art. 62 w zw. z art. 16 § 3 w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez rozstrzygnięcie postępowania w oparciu o niekompletną dokumentację sprawy administracyjnej, której zarządzenia złożenia przez organ administracji zaniechał sąd pierwszej instancji, a w okresie poza rozprawą jego przewodniczący,

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez brak określenia wszystkich wymaganych elementów uzasadnienia, co nie pozwala na określenie pełnych motywów, którymi kierował się sąd orzekający w sprawie oraz ograniczenie jedynie uzasadnienia do oceny stanu faktycznego i przeprowadzenia dalszych ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów:

1. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie dotacji, o którą wnosił skarżący, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa powszechnie obowiązującego z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu skarżącego i innych projektów podlegających ocenie w ramach tego samego konkursu,

2. art. 31 ust. 1 - 4 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż ocena projektu skarżącego została przeprowadzona prawidłowo.

Ponadto z ostrożności procesowej złożono kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, iż wniosek skarżącego został prawidłowo oceniony w zakresie weryfikacji spełnienia następujących kryteriów:

• kryterium 7: dot. wymogu posiadania potencjału gwarantującego efektywną i

kompleksową realizację projektu,

• kryterium 9: dot. wymogu posiadania udoskonalonego pod względem technologicznym produktu/usługi oferowanych przez wnioskodawcę w wyniku zrealizowanego projektu,

• kryterium 11: dot. wpływu realizacji projektu na rozwój przedsiębiorstwa oraz

na wzrost jego konkurencyjności,

• kryterium 18: dot. wymogu wykorzystania elementów prowadzonych lub zakupionych przez przedsiębiorcę wyników prac B+R.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga kasacyjna zawierała wniosek o uzupełniające przeprowadzenie dowodów z 19 dokumentów pominiętych przez sąd pierwszej instancji, a istotnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd pierwszej instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wskazano skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od tego, aby zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, nie każde zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania spełnia wspomniany wymóg formalny skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Toteż, skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na istotny charakter zarzucanego naruszenia przepisów postępowania z punktu widzenia wyniku sprawy. Stawiając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wspomnianych wyżej przepisów postępowania skarga kasacyjna nie przeprowadziła wywodu, aby zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej z przyczyn formalnych nie mogą być uwzględnione.

Ponadto, składając określone zarzuty procesowe, strona powinna posiadać interes prawny na analogicznych zasadach jak to ma miejsce w przypadku wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Takiego interesu prawnego nie posiada skarżący, który zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 § 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a to w związku z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu sądowym nieprawidłowo ustanowionych pełnomocników procesowych organu. Natomiast taki interes prawny mógłby posiadać organ, gdyby w następstwie działań procesowych nieupoważnionych przez niego pełnomocników doszło do wydania niezgodnego z prawem orzeczenia. Zważywszy na wskazane uchybienia procesowe skargi kasacyjnej bezprzedmiotowe jest analizowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii zgodności z prawem umocowania przez organ pełnomocników procesowych, reprezentujących go w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Wymaga także ustosunkowania się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 31 ust. 1- 4 oraz 30b ust. 3 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 150 p.p.s.a. przez brak ustalenia tożsamości osób oceniających projekty oraz zakresu posiadanych przez nich kwalifikacji, w szczególności w zakresie tzw. wiedzy specjalnej niezbędnej do oceny projektu skarżącego. Skarga kasacyjna, co jest jej mankamentem, nie wskazuje przepisu prawa jaki miałby tutaj naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie badając z urzędu wspomnianej kwestii, tym bardziej w sytuacji, gdy w świetle przepisów art. 31 powołanej ustawy ustanowienie ekspertów nie jest obligatoryjne. Poza ogólnymi zarzutami, że ocena projektu przez organ była nieprawidłowa, w skardze do Sądu pierwszej instancji nie podnoszono tak daleko idących zarzutów, które uzasadniałyby zajęcie się przez Sąd zarzucaną w skardze kasacyjnej kwestią, zwłaszcza gdy dziedzina działalności gospodarczej będąca przedmiotem wnioskowanego dofinansowania jest na rynku dość dobrze reprezentowana, co, jak można sądzić, nie nasuwa większych wątpliwości przy ocenie spornego projektu.

Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji sprawy w oparciu o niekompletną dokumentację. W świetle nader skrótowego uzasadnienia tego zarzutu "(...) Skarżący do skargi kasacyjnej załączył wszelkie posiadane dokumenty, które w trakcie weryfikacji wniosku otrzymał od organu administracji. Niemniej nie zawierają one żadnego opisu czynności podejmowanych przez pracowników organu administracji w sprawie wniosku skarżącego, co nie pozwala na jakąkolwiek ich weryfikację". Jak wynika z protokołu rozprawy nie była przez skarżącego podnoszona jakakolwiek niekompletność akt sprawy. Można zatem sądzić, że omawiany zarzut podyktowany był nieustosunkowaniem się Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku do każdego z wnioskowanych dokumentów, nie zaś ich brakiem na etapie wydawania rozstrzygnięcia sprawy. Dodać również należy, iż w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast skarga kasacyjna nie wykazała, aby wydając zaskarżony wyrok sąd nie dysponował materiałem sprawy, który był podstawą wydania zaskarżonej czynności organu.

Brak jest także podstaw dla uwzględnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez nieokreślenie wszystkich wymaganych elementów uzasadnienia, których brak nie pozwala na określenie pełnych motywów, którymi kierował się sąd orzekający w sprawie oraz ograniczenie jedynie uzasadnienia do oceny stanu faktycznego i przeprowadzenia dalszych ustaleń faktycznych. I tak, mimo swej obszerności, skarga kasacyjnej nie precyzuje wyraźnie, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trudno też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie i podaje motywy jakimi kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd nie ma obowiązku dokładnego ustosunkowania się do każdego dokumentu przedłożonego przez stronę, lecz do tych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji pominął dokument istotny dla wyniku sprawy, w skardze kasacyjnej strona winna wykazać, iż tym sposobem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jednakże, jak już wskazano, uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zawierało wspomnianego wywodu, co jest wymogiem formalnym skargi kasacyjnej opartej na tym zarzucie.

Reasumując, nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w zakresie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego mankamentem skargi kasacyjnej jest, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., brak sprecyzowania, czy zarzucana jest błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. 2, str. 367). Jak można rozumieć argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, na co w szczególności zdaje się wskazywać złożony z ostrożności procesowej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., skarga kasacyjna upatruje naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek skarżącego został prawidłowo oceniony w zakresie weryfikacji spełnienia wymienionych tam kryteriów. W rzeczy samej pod zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego kryje się zarzut naruszenia przepisów postępowania, który jednak nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o czym była już mowa.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, oraz art. 94 Konstytucji RP, w świetle którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według skargi kasacyjnej tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą stanowić podstawę o odmowie przyznania pomocy publicznej, nie zaś kryteria wyboru projektów wskazane w art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r., które zdaniem skargi kasacyjnej mają charakter tzw. prawa powielaczowego.

Powyższego stanowiska, podważającego walor prawny systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Może co prawda powstać wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa, gdyż system ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak również nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa, a także nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Tym niemniej, mimo tych mankamentów, należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa. Przemawia za tym wzgląd, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, jest kontrolowana przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 1 ustawy). Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie wchodziłoby w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 351). Dlatego, mimo nieprecyzyjnych regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczących charakteru systemu realizacji programu, o którym mowa w omawianych przepisach, należałoby nadać mu walor źródła prawa. Przemawia za tym dodatkowo okoliczność, że omawiana regulacja ma umocowanie we wspomnianej ustawie. Ponadto regulacja systemu realizacji programu spełnia pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu.

Jednakże przepisy systemu realizacji programu nie wiążą sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W razie wniesienia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu, sąd administracyjny kontroluje także jego zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności z Konstytucją RP i ustawami. Z powyższego obowiązku wywiązał się Sąd pierwszej instancji, który skontrolował rozstrzygnięcie organu, nie dopatrując się naruszenia prawa w negatywnej dla skarżącego ocenie spornego projektu. Prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała.

Można mieć wątpliwości, czy w omawianej kategorii spraw nie są za daleko idące ograniczenia w zakresie procedury postępowania, wyłączające Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.). Z drugiej jednak strony danie stronom możliwości korzystania ze wszystkich instrumentów procesowych przewidzianych w omawianym kodeksie mogłoby stanowić zagrożenie dla terminowości rozpoznawania tych spraw, co z kolei przełożyłoby się na niewykorzystywanie wszystkich środków pomocowych pochodzących ze środków Unii Europejskiej, co byłoby trudne do zaakceptowania i szkodliwe dla gospodarki jako całości.

Powyższe ograniczenia procesowe, co w pewnym stopniu może ograniczać w tych sprawach możliwości kontroli administracji przez sąd administracyjny, są jednakże jednakowe dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców. Nakłada to na nich, w ich własnym interesie, potrzebę należytego dokumentowania wniosków o dofinansowanie projektów wiarygodnymi dowodami, co do których, w razie sporu, organ musiałby się odnieść, zaś sąd administracyjny skontrolować stanowisko organów. W okolicznościach niniejszej sprawy za niewadliwe należy uznać stanowisko organu wskazujące na lakoniczność projektu wniosku skarżącego, co można odnieść przykładowo do kwestii świadczenia przez skarżącego i jego małżonkę usług objętych wnioskiem o dofinansowanie. Dokumentacja sprawy nie pozwala na dokonanie oceny, czy objęte projektem usługi były dotychczas świadczone w zakresie rzeczywistym, niewielkim, czy też od czasu do czasu. Dla dokonania takiego rozeznania brak jest w aktach sprawy, przykładowo zestawienia faktur wskazujących na wartość sprzedaży wspomnianych usług przez skarżącego i jego małżonkę.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.