Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1497/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 2-3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2, par. 6 ust. 1-2, par. 9 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej według załączonej przez inwestora koncepcji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 2, działka nr [...], obręb [...]. Jako podstawę prawną tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 K.p.a. oraz art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż w dniu 21 grudnia 2009r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W związku z wniesionym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło wskazaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazał przy tym, że obszar analizowany został wyznaczony jako "trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem", nie mniej jednak niż 50m. Inwestorzy planują dobudowę piętrową do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony południowej. Nawiązanie do linii zabudowy, skali i charakteru obiektów sąsiednich, stworzyło przy ul. A jednorodny układ urbanistyczny, polegający na zabudowie kolejnych działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w układzie szeregowym, o szerokości elewacji frontowej ok. 6 m z wyraźnie wykształconą linią zabudowy.

Budynki połączone są ścianami szczytowymi lokalizowanymi w granicy działek, tworzą równoległe ciągi zabudowy wzdłuż ulic osiedla rozdzielane niskimi budynkami infrastruktury technicznej. Prawie wszystkie działki na tym osiedlu mają jednakową szerokość odpowiadającą szerokości budynku.

Wyjątek stanowią skrajne segmenty zabudowy szeregowej z szerszymi działkami.

W obszarze analizowanym brak jest zabudowy o takiej szerokości elewacji frontowej -szerokość po rozbudowie wyniosłaby 9,5 m, natomiast średnia i jednocześnie maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynosi 60 m.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) nie ma podstaw do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.

Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją już pogodzić z istniejącą zabudową. Zabudowa wskazywana przez wnioskodawcę jako odbiegająca od podstawowych założeń zabudowy szeregowej, znajduje się poza obszarem analizowanym.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. zarzucił, iż organ pierwszej instancji uznał, że zastrzeżenia zgłaszane przez uczestników postępowania spełniają wymogi art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionował ustalenie, iż obszarze analizowanym określonym w odległości 50 m od granic jego działki, nie znajdują się budynki o odpowiedniej szerokości elewacji frontowej. Wskazał przy tym, iż na działkach między segmentami nr 10 i 12 przy ul. A, ul. A 9 oraz ul. B 139 znajdują się dobudowane budynki techniczno – gospodarcze. W związku z tym szerokość elewacji budynków mieszkalnych, wraz z dobudowanymi, wynoszą: przy ul. A 10 - łącznie 9,8m, A 9 - łącznie 9,8 m, B 139 - łącznie 9,8m.

Poza tym szerokość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego w analizowanym terenie przy ul. C 3 wynosi 9,3 m. Planowana rozbudowa domu przewiduje natomiast, iż szerokość ta będzie wynosiła około 9 m, czyli w terenie analizowanym jest to kontynuowana cecha.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż działanie mające zapewnić ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno polegać nie tylko na obligatoryjnym stwierdzeniu kontynuacji cech zabudowy istniejącej, lecz także na ocenie możliwości wkomponowania nowoplanowanej inwestycji bez naruszenia istniejącego ładu przestrzennego.

Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie ratio legis art. 61 ustawy. Wobec tego nie zawsze można w sposób formalistyczny ograniczać sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło wprawdzie pogląd organu pierwszej instancji, iż zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy. Budynek szeregowy składa się z więcej niż z dwóch segmentów, połączonych wspólną ścianą, tworzących podłużną, zwartą konstrukcję architektoniczną. Elewacja frontowa jest mocno wydłużona. Obiekt ten tworzy podłużną zwartą bryłę o dużych gabarytach. Ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko w wypadku spełnienia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród których warunek wymieniony w pkt 1 określony jest w doktrynie jako zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ładu przestrzennego, a istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu.

Dostosowanie to powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, nowej zabudowy, jaką posiada sąsiadująca zabudowa. Przy wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy brać pod uwagę, że przepis ten stwarza ograniczenie w realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikające z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ustawa Prawo budowlane – tekst jedn. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 118 ze zm.).

Wykładnia tego przepisu musi więc uwzględniać istotę prawa własności i wynikające z niego uprawnienia. Wprawdzie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisem rozporządzenia w szerokości minimalnej, jednakże mając na uwadze konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, nie znajduje on należytego uzasadnienia. Ocenie organu pierwszej instancji pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinno podlegać osiedle A tworzące pewną spójność urbanistyczną, charakteryzującą się określonymi cechami, a nie tylko niewielki jego wycinek. Takie spojrzenie na obszar poddany analizie pozwala na zapewnienie ładu przestrzennego również w dłuższej perspektywie, przy pozostawaniu w zgodzie z istniejącą zabudową.

Dopiero analiza cech tego osiedla jako całości i wykluczenie planowanej inwestycji, jako sprzecznej z istniejącą, może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Na osiedlu, które winno być poddane ocenie organu, znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, które są rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla budynków w zabudowie szeregowej.

Fakt istnienia takiej rozbudowy na działkach narożnych potwierdza również odwołujący. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dokonane przez organ zaostrzenie kryteriów ustalenia warunków zabudowy było niedopuszczalne, a zatem doszło do naruszenia tych przepisów, mających charakter normy prawa materialnego. Obraza art. 61 ust. 1 ustawy musiała wpłynąć na wynik kontrolowanej sprawy, albowiem to właśnie jego nieprawidłowa wykładnia przesądziła o wydaniu decyzji negatywnej.

W tej sytuacji należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wprawdzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia, a jedynie powtórnej oceny, jednakże z uwagi na sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może zastosować trybu z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Celem zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowania (art. 10 K.p.a.) należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł.

W skardze tej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

a. art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy co do istoty nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w części, podczas gdy w tej sytuacji organ wyższego stopnia winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś decyzję kasatoryjną z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;

b. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na błędnym przyjęciu, że zgodnie z tymi przepisami czynnikiem decydującym o ustaleniu dopuszczalnej szerokości elewacji nie jest średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 % bądź też inna szerokość elewacji frontowej, o ile wynikałoby to z analizy urbanistycznej, jak wynika z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, lecz czynnikiem tym jest szerokość elewacji frontowej budynków, które są rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń urbanistycznych osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na której zlokalizowana by miała być zamierzona inwestycja.

W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, iż skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo przyznało, że nie jest potrzebne uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tylko jego powtórna ocena, to nie powinno ono w konsekwencji wydawać decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ale właśnie dokonać oceny stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania samodzielnie i rozstrzygnąć co do istoty.

Niezasadnie przyjęło, że odbiegające od założeń budynki, nie mieszczące się w granicach średniej w obszarze analizowanym, winny stanowić powinny stanowić punkt odniesienia dla ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej. Skoro nie zakwestionowało prawidłowości analizy urbanistycznej, stwierdzając, że materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, to wykroczyło poza swoje kompetencje, kwestionując dalej prawidłowość ustaleń organu pierwszoinstancyjnego w zakresie wniosków, które były zdeterminowane analizą urbanistyczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej Spółdzielni poparł skargę, do której przyłączył się także uczestnik postępowania J. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa.

Analiza zawartych w skardze twierdzeń wskazuje, iż zdaniem strony skarżącej, wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się uchybień polegających na naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów należy przede wszystkim zwrócić uwagą na to, że po rozpatrzeniu odwołania w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej zgodnie z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Natomiast zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, iż w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Stwierdzić przy tym należy, iż wbrew zarzutom zawartym w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, iż kontrolowana przez sąd decyzja czyni zadość tym wymogom określonym w cytowanym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. Wprawdzie - istotnie - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia a jedynie powtórnej oceny", to jednak analiza pozostałej części tego uzasadnienia prowadzić musi do wniosku, iż przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi była wadliwość analizy urbanistycznej, która w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stanowi podstawowy dowód w sprawie.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunki dla planowanej inwestycji, przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, która podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 – 4).

W niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że załączniki graficzne do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sporządzone zostały z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 cytowanego rozporządzenia. Zarówno bowiem część graficzna decyzji, na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem, jak i cześć graficzna analizy zostały sporządzone na kopiach map w nieokreślonej skali, które nie zawierają informacji o tym, jakiego rodzaju są to mapy.

Tego rodzaju wadliwość powoduje, iż decyzja ta już tylko z tego powodu naruszała art. 107 § 2 K.p.a., jako nie zawierająca odpowiadającego wymogom zawartym w przepisach szczególnych składników.

Poza tym na mapie stanowiącej część graficzną do analizy urbanistycznej w sposób nie budzący wątpliwości oznaczono jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Co do wyznaczenia granic obszaru analizowanego to można jedynie przypuszczać, że został on wyznaczony czarną linią przerywaną. Brak jest natomiast objaśnienia, co ta linia oznacza. Taki sposób udokumentowania przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wzbudza zastrzeżenia co do jej poprawności, a w szczególności tego, co było jej przedmiotem.

Należy również zwrócić uwagę na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wytknęło organowi pierwszej instancji brak uzasadnienia dla zbyt wąsko wyznaczonego obszaru analizowanego, aczkolwiek mającego pozostawać w formalnej zgodności z powołanym wyżej § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że sam sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny, obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ uzasadniony.

Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji tymczasem nie wynika, jakimi przesłankami organ ten kierował się wyznaczając obszar analizowany jako "trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem", którym to pojęciem nie posługuje się zresztą § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem o "trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", odnosi się zatem do szerokości frontu działki jako parametru stanowiącego podstawę wyznaczenia analizowanego, a nie bliżej niesprecyzowanego frontu terenu. Zasadnie również Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na istnienie na osiedlu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, budynków mieszkalnych rozbudowanych w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla budynków w zabudowie szeregowej na działkach narożnych, co powinien był uwzględnić organ pierwszej instancji wydając decyzję w sprawie warunków zabudowy. Należy przy tym podkreślić, iż fakt istnienia takiej zabudowy wynika nawet z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w której stwierdzono, że prawie wszystkie działki na tym osiedlu mają jednakową szerokość odpowiadającą szerokości budynku, wyjątek stanowią skrajne segmenty zabudowy szeregowej z szerszymi działkami.

Z analizy urbanistycznej nie wynika jednak jaką szerokość miałyby mieć tego rodzaju budynki. Okoliczność ta ma tymczasem istotne w sprawie znaczenie, skoro z akt sprawy wynika, że działka inwestora jest właśnie tego rodzaju, a planowana inwestycja w ocenie organu pierwszej instancji nie spełnia jedynie warunku "dobrego sąsiedztwa", o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na zbyt szeroką elewację frontową.

Ponadto, w odwołaniu inwestor zakwestionował poprawność ustaleń wynikających z analizy, wykazując, iż również na niektórych objętą analizą działkach znajdują się budynki o szerszej elewacji frontowej aniżeli wynika to z jej ustaleń.

Załączył przy tym do odwołania odpowiednią dokumentację fotograficzną. Tym samym podważył jej rzetelność w sposób uzasadniający ponowne jej przeprowadzenie.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w myśl § 6 ust. 1 i 2, którego naruszenie zarzuciła skarżąca spółdzielnia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis ten w ust. 1 odwołuje się wprawdzie do pojęcia średniej szerokości elewacji frontowej, z tolerancją 20 %, co należy podkreślić. W ust. 2 dopuszcza jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Przepis ten pozwala zatem na ustalenie tego wskaźnika w sposób odbiegający od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego, jeżeli tylko na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o parametrach podobnych do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Jak trafnie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Bk 458/09 (opublikowanym w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego a ochroną prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Przyjęcie wskaźnika średniego w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznać można za wyraz troski ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o kształtowanie ładu przestrzennego. Nie można jednak ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego.

Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno – budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy.

Reasumując, stwierdzić należy, że wskazane wyżej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji świadczą o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnieniu decyzji w sposób właściwy, a także błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, co narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 – Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96 – Lex nr 36091; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowany).

W takiej sytuacji konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Wskazać w tym miejscu również trzeba, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O treści rozstrzygnięcia może jednak decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (tak też NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998r., III SA 1679/96 – Lex nr 35460). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby związanie organu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.

A.D.