Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 731/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B., H. M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w M. nr ... z dnia ... 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie P. w M. (Dz.Urz. Woj. Wielk., poz. 1738 - dalej powoływana także jako "plan miejscowy").

Powyższa uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia ... 2009 r. nr ..., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm. - dalej: "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") Rada Miejska w M. postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie P. w M. (k. 7 akt administracyjnych, teczka 1/3).

O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogłoszono poprzez obwieszczenie (zob. obwieszczenie z dnia 12 stycznia 2010 r. nr PP.MS.7322-5/09 - obwieszenie wywieszono na tablicy w dniach od 11 do 19 lutego 2012 r. - k. 8 akt administracyjnych, teczka 1/3), przekazano informację zarządom osiedli w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń i poinformowania mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty (k. 9-11 akt administracyjnych, teczka 1/3), umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 17 akt administracyjnych, teczka 1/3) oraz lokalnej prasie (k. 18 akt administracyjnych, teczka 1/3). Jednocześnie w ogłoszeniach poinformowano o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).

Pismami z dnia 11 czerwca 2010 r. Burmistrz Gminy M. (dalej: "Burmistrz") wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w P. o uzgodnienie zakresu i szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzanej dla projektu planu miejscowego (art. 53 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) (k. 24 i 25 akt administracyjnych).

Kolejnym pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. oraz pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Burmistrz zawiadomił organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego (k. 30-59 oraz 93 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Następnie organy te złożyły szereg uwagi do planu miejscowego (k. 60-83 i 92 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Pismem z dnia ... 2010 r. nr ... Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. ustosunkował się do zapytania w sprawie uzgodnienia i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego (k. 86 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Z kolei pismem z dnia ... 2010 r. nr ... swoje stanowisko w powyższym zakresie nadesłał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (k. 87 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Uchwałą z dnia ... 2010 r. nr ... Rada Miejska w M. zmieniła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia 29 października 2009 r. powiększając obszar objęty planem o tereny pomiędzy ulicą M., P. M., P., S., K., S. wraz z tymi ulicami oraz K. w M. (k. 100 akt administracyjnych, teczka 1/3).

O zmianie uchwały ponownie obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego (obwieszczenie wywieszono w dniach od 19 grudnia 2010 do dnia 10 stycznia 2011 r., k. 101 akt administracyjnych, teczka 1/3), informację przekazano zarządom osiedli w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń i poinformowania mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty (k. 102-105 akt administracyjnych, teczka 1/3) oraz zamieszczono lokalnej prasie (k. 108-109 akt administracyjnych, teczka 1/3). Jednocześnie w ogłoszeniach poinformowano o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).

Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. Burmistrz ponownie zawiadomił organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego (k. 110-113 oraz 116-146 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Pismami z dnia 5 stycznia 2011 r. Burmistrz ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w P. o uzgodnienie zakresu i szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzanej dla projektu planu miejscowego (art. 53 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o.o.ś.) (k. 113-114 akt administracyjnych, teczka 1/3).

Następnie organy uzgadniające i opiniujące złożyły szereg uwag do planu miejscowego (k. 1-25 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. nr WOO-III.411.71.2011.JM Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. ustosunkował się do zapytania w sprawie uzgodnienia i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego (k. 27 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Z kolei pismem z dnia 11 lutego 2011 r. nr NS-72/1-47(1)/11 swoje stanowisko w powyższym zakresie nadesłał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (k. 28 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. nr PP.MS.7322-5/09 Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c i pkt 7, art. 23, art. 24 i art. 25 u.p.z.p. wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu (k. 57-87 akt administracyjnych, teczka 2/3).

W czerwcu 2011 r. organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu przesłały swoje stanowiska (k. 88-134 akt administracyjnych, teczka 2/3). Projektu planu nie uzgodnił Starosta Poznański oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (k. 110 i 113 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Po dokonaniu uzupełnień projekt planu miejscowego został ostatecznie uzgodniony postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr OU-539/1059/2011 (k. 146 akt administracyjnych, teczka 2/3), postanowieniem Wielkopolskiego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 8 września 2011 r. nr WZDW.32.73230-85/10 (k. 153 akt administracyjnych, teczka 2/3) oraz postanowieniem Starosty Poznańskiego z dnia 6 września 2011 r. nr KZ.III.4415-13-07/10/11 (k. 156 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Obwieszczeniem z dnia 16 września 2011 r. nr PP.MS.7322-5/09 wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od 16 września 2011 r. do 8 listopada 2011 r. ogłoszono o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.) (k. 164 akt administracyjnych, teczka 2/3). O wyłożeniu planu do publicznego wglądu poinformowano też zarządy poszczególnych osiedli (art. 165-169 akt administracyjnych, teczka 2/3) oraz zawiadomiono w lokalnej prasie (k. 174 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Dnia 10 października 2011 r. zorganizowano publiczną dyskusję nad projektem planu (k. 182 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Pismem z dnia 19 października 2011 r. M. B. złożyła uwagę do planu miejscowego wskazując, że nie ma uzasadnienia ekonomicznego dla budowy układu komunikacji drogowej 8DK-D, stanowiącego dojazd do kilku działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżąca zwróciła też uwagę, że zaprojektowano drogę, która przebiega przez jej działkę przy ul. Reymonta 6 (wydzielając jej część). Zważając na wymogi zawarte w nowym planie, w których przewiduje się zabudowę wolnostojącą na działkach o powierzchni minimum 600 m2, straci ona możliwość podziału działki i zrealizowania inwestycji dla swojej rodziny, którą zaplanowała zgodnie z warunkami obowiązującymi w dotychczasowym planie. Skarżąca wyraziła też zaniepokojenie zbliżeniem zjazdu na projektowaną drogę publiczną 8KD-D z ul. Reymonta, który grozi uszkodzeniem obiektu. Dodała też, że przebieg drogi zmusi ja do wyburzenia budynku gospodarczego funkcjonalnie związanego z jej budynkiem mieszkalnym. W załączeniu do uwagi M. B. zaproponowała nowy przebieg drogi (k. 7 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Dnia 7 listopada 2011 r. uwagi do projektu planu miejscowego zgłosiła również H. M. Jej zdaniem droga planowana na działce nr 1411, będącej jej własnością, pogorszy warunki życia i zdrowia jej właścicieli. Będzie miała też taki skutek na całą ulicę Reymonta, a także Sienkiewicza, Kilińskiego i Mickiewicza. Ulice te są aktualnie ulicami o spokojnym ruchu komunikacyjnym, który w wyniku planu się zwielokrotni. Dodała też, że zdaje sobie sprawę z potrzeb rozwoju miasta, jednakże droga przez jej działkę jest całkowicie zbędna. H. M. zaznaczyła też, że projektowane w planie miejscowym rozwiązania będą negatywnie oddziaływać na zabytki, jakie znajdują się w granicach otaczającej historycznej strefy urbanistycznej miasta. W dalszej części pisma H. M. przedstawiła też proponowane przez siebie rozwiązania planistyczne (k. 14 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Uwagi do planu miejscowego złożyły także inne osoby (k. 15-21 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Na potrzeby planu miejscowego przygotowana została także prognoza oddziaływania na środowisko (k. 41-83 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Plan miejscowy dla terenów przy Szosie Poznańskiej w Mosinie uchwalono uchwałą Rady Miejskiej w Mosinie nr XXII/161/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że plan miejscowy ma przede wszystkim za zadanie: umożliwić funkcjonowanie i rozwój istniejącej szkoły oraz Ośrodka Sportu i Rekreacji w Mosinie, przy zapewnieniu właściwej obsługi komunikacyjnej tego terenu, w tym zagwarantowanie dróg dojazdowych oraz miejsca pod odpowiednią liczbę miejsc postojowych; wyposażyć teren położony po zachodniej stronie Szosy Poznańskiej w usługi ogólnospołeczne i konsumpcyjne miedzy innymi w zakresie handlu, gastronomii, zabudowy biurowo-administracyjnej, budynków użyteczności publicznej, lokalizowane na terenach znajdujących się w strefie oddziaływania drogi wojewódzkiej, tj. Szosy Poznańskiej, i przez to ograniczonych do przeznaczania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jego celem jest też wypełnić zabudową mieszkaniową wolne i predysponowane do tego celu tereny usytuowane po zachodniej stronie Szosy Poznańskiej oraz zapewnić właściwą obsługę komunikacyjną tego obszaru poprzez wyznaczenie dróg publicznych i dróg wewnętrznych, obsługujących tylne części działek, zabudowanych od strony frontowej bądź też umożliwiających obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii. Nadto plan ma zapewnić ochronę nieczynnych cmentarzy poprzez utworzenie z nich enklaw zieleni ogólnodostępnej.

Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. M. B. i H. M. złożyły wspólne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o art. 101 u.s.g. Zażądały usunięcia naruszenia ich interesu prawnego w związku ze zmianą rozwiązań planistycznych dla działki nr 1410 przy ul. Reymonta 6 oznaczonej w części graficznej planu jako obszar 2MN i dla działki nr 1411 przy ul. Reymonta 5 oznaczonej w części graficznej planu jako obszar 4MN w taki sposób by: wyłączyć z planu możliwość budowy drogi publicznej 8KD-D kosztem pozbawienia i naruszenia prawem chronionej własności właścicieli prywatnych przy ul. Reymonta 6 i 5; umożliwić podział każdej z działek 1410 i 1411 przy ul. Reymonta 6 i 5 na dwie działki budowlane, w celu budowy na każdej z nich drugiego wolno stojącego domu stanowiących kontynuację zrealizowanej i realizowanej zabudowy przy ul. Reymonta, jako drugiej linii zabudowy, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. oraz wyłączyć z planu obsługę komunikacyjną terenu na zapleczu działek prywatnych przy ul. Reymonta oznaczonego w planie część 2MN i część U z projektowanej drogi publicznej 8KD-D. Jednocześnie M. B. i H. M. wystąpiły, aby obsługę tego terenu oznaczonego w części 2MN i U przewidzieć z drogi wewnętrznej, realizowanej w ramach kompleksowej zabudowy tego obszaru przez jednego inwestora (np. dewelopera). Przebieg tej drogi byłby określony w projekcie budowlanym ze zjazdem z drogi oznaczonej na rysunku planu 7KD-D oraz w przyszłości z drogi 1KD-Z (która zmieni kategorię po zrealizowaniu obwodnicy Mosiny).

W uzasadnieniu wnoszące wezwanie do usunięcia prawa wskazały, iż zachodzi podejrzenie, że postanowienia planu są niezgodne z prawem, w szczególności poprzez niezachowanie ładu przestrzennego (realizowanego zgodnie z planem miejscowym z 1996 r.), jak również niezachowania zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina, a także poprzez nielegalne wkroczenie w interesy prawne mieszkańców. M. B. i H. M. wyjaśniły, że w planie miejscowym pod projektowaną drogę publiczną 8KD-D bezprawnie pozbawia się ich części działek nr 1410 i 1411 w ul. Reymonta 6 i 5, których są właścicielkami. Projektowany zjazd i budowa drogi kosztem ich nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych z lat 20-tych przy ul. Reymonta 6 i 5, spowoduje wstrząsy, drgania, spaliny samochodowe, hałas oraz możliwe podmywanie starych fundamentów, co może doprowadzić do pęknięć i katastrofy budowlanej a w konsekwencji do ich rozbiórki. Ponadto, likwidacja pod budowę drogi budynku gospodarczego (pralnia, suszarnia, skład opału) przy ul. Reymonta 6, pozbawi nieruchomość obiektu niezbędnego do jej prawidłowego funkcjonowania. Ponadto, pozbawienie właścicieli części nieruchomości uniemożliwi podział każdej z nich na dwie działki budowlane, w celu budowy drugich domów wolno stojących stanowiących kontynuację zrealizowanej i realizowanej drugiej linii zabudowy w ulicy Reymonta zgodnie z prawem i uprawnieniami nabytymi aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan z 1996 r. W planie tym nie przewidziano budowy drogi do obsługi terenów miedzy Szosą Poznańską a ul. Reymonta kosztem właścicieli działek 1410 i 1411.

M. B. i H. M. zaznaczyły też, że w trakcie sporządzania planu nikt z nimi nie konsultował rozwiązań planu, nie powiadamiał właścicieli działek nr 1410 i 1411 przy ul. Reymonta 6 i 5 o zamierzeniach planistycznych kosztem ich nieruchomości. Również nie przedstawiono żadnych wariantowych rozwiązań obszaru między ul. Reymonta a Szosą Poznańską. W podsumowaniu M. B. i H. M. wskazały, że jest niedopuszczalnym przedkładanie celu publicznego kosztem prywatnej własności nieruchomości usytuowanych przy ul. Reymonta 5 i 6 (k. 177 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa obszernie ustosunkował się Burmistrz, jednakże swoje stanowisko przesłał jedynie do Rady Miejskiej (k. 183 akt administracyjnych, teczka 3/3).

Pismem z dnia 5 sierpnia 2012 r. M. B. i H. M. wniosły skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie nr XXII/161/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżące wskazały, że uchwała narusza ich interes prawny, jako właścicielek nieruchomości przy ul. Reymonta 5 i 6. Plan miejscowy przewiduje pozbawienie ich dużej części nieruchomości, tym narażając je na niepowetowane straty. Równocześnie - zdaniem skarżących - postanowienia planu nie są uzasadnione interesem publicznym. M. B. i H. M. wskazały też, że zaskarżona uchwała narusza szereg aktów prawnych. Naruszono: art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, 8 i 10 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., art. 4 pkt 23 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych, § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, art. 2, 7 i 21 Konstytucji RP. Ponadto w ocenie skarżących plan zawiera postanowienia niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina.

W uzasadnieniu skarżące w pierwszej kolejności odniosły się do kwestii wyznaczenia fragmentu drogi 8KD-D na terenie działek nr 1410 i 1411. Ich zdaniem nastąpiło to sprzecznie z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rozwiązanie planistyczne zawarte w planie jest ekonomicznie nieuzasadnione. Drogę przeprowadzono przez duże części działek budowlanych przy ul. Reymonta 5 i 6, znajdujących się w historycznej strefie urbanistycznej miasta Mosiny z budynkami wpisanymi do gminnej ewidencji zabytków. Budowa drogi może spowodować zawalenie się istniejących budynków mieszkalnych pochodzących z początku XX wieku objętych ochroną konserwatorską i może skutkować roszczeniami odszkodowawczymi skarżących w przyszłości. Dodatkowo budowa drogi publicznej z pełnym uzbrojeniem podziemnym, oświetleniem i chodnikami generuje w przyszłości dodatkowe koszty na jej utrzymanie i remonty, a brak jest funkcjonalnego uzasadnienia dla jej budowy, ponieważ nie obsługuje działek przyległych, gdyż te są dostępne z drogi 9KD-D. Jednocześnie pozbawia gminę podatków za użytkowanie gruntów jako terenów zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem M. B. i H. M. planowana droga jest także niezgodna wymaganiami ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), ponieważ obsługa terenu oznaczonego w planie jako U odbywa się przez teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej jako 2MN, 3MN, 4MN, co jest również niezgodne ze sztuką urbanistyczną. Zdaniem skarżących nie jest wskazane żeby dojazd do terenu usługowego odbywał się przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obsługę terenu U w pełni zapewnia istniejąca obecnie droga 7KD-D. Pozostałemu terenowi zabudowy mieszkaniowej 2MN (działki gminne) obsługę zapewnia droga 7KD-D oraz wyznaczona część drogi 8KD-D na gruntach gminnych. Pozostawienie części drogi tylko na działce gminnej, jako drogi nieprzelotowej, wpisuje się w układ drogowy wyznaczony w miejscowym planie.

W ocenie skarżących projektując drogę przez działki 1410 i 1411 nie uwzględniono też art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. czyniąc to sprzecznie z potrzebami interesu publicznego. Pozostałe elementy układu drogowego tego obszaru, w sposób wystarczający obsługują działki gminne na terenach 2MN i U. Ponadto budowa drogi jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. i będzie miała niekorzystny wpływ na środowisko. Planując drogę nie uwzględniono skarżących, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. M. B. i H. M. podniosły, że okrojenie działek uniemożliwi ich podział i budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, stanowiących kontynuację istniejącej i realizowanej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto rozbiórka budynku gospodarczego pod budowę drogi uniemożliwi nieruchomości przy ul. Reymonta 6 jej prawidłowe funkcjonowanie. W ocenie skarżących sposób wyznaczenia w planie drogi 8KD-D jest społecznie niesprawiedliwy w związku ze znacznym pomniejszeniem działek prywatnych. Narusza to art. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżące zwróciły także uwagę, że w uchwalonym miejscowym planie w § 8 ust. 1 pkt 14 lit. a, dla terenów 1MN, 2MN, 3MN, 4MN (w tym dla działek 1410 i 1411) ustalono powierzchnię działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym nie mniejszą niż 600 m2. Natomiast w § 9 ust. 1 pkt 12 dla terenów 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, dla takiej samej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym ustalono nie mniejszą niż 400 m2. Wprowadzenie takich różnic dla terenów sąsiadujących jest krzywdzące dla właścicieli nieruchomości na terenach 1MN-4MN. Nie ma to uzasadnienia szczególnie, że wyznaczenie terenu 8KD-D pozbawi właścicieli działek 1410 I 1411 możliwości ich podziału i zabudowy drugim domem mieszkalnym wolnostojącym. Wprowadzenie takich dużych różnic dla takiego samego rodzaju zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie M. B. i H. M. rozwiązanie planistyczne obejmujące fragment drogi 8KD-D, która została przeprowadzona kosztem działek 1410 i 1411, nie spełnia ustaleń Studium Gminy Mosina. Przewidziano w nim bowiem obowiązek dbania o ład przestrzenny jako jeden z głównych czynników dla rozwoju społecznego i ekonomicznego każdej społeczności lokalnej oraz przeznaczanie i przygotowanie terenów pod inwestycje. Oba zadania nie zostały zrealizowane.

Dodatkowo Uchwała Nr XXII/161/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie Poznańskiej w Mosinie zmieniła Uchwałę Nr XXVI/142/96 z dnia 19 grudnia 1996 r. Mosina - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejon ulic Poznańska, Poniatowskiego, Reymonta, Kilińskiego, Słowackiego. Wprowadzona zmiana jest bardzo niekorzystna I krzywdząca dla Skarżących, ponieważ w planie z 1996 r. nie wyznaczono drogi kosztem działek nr 1410 i 1411, umożliwiono budowę dodatkowych budynków mieszkalnych a obsługa działek gminnych odbywała się niezależnymi drogami w układzie dróg nieprzelotowych. Przy uchwalaniu nowego miejscowego planu nie uwzględniono interesu prawnego właścicieli działek przy ul. Reymonta 5 i 6, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Poza ustaleniami dotyczącymi przebiegu drogi 8KD-D M. B. i H. M. zwróciły w skardze uwagę także na szereg innych naruszeń. Wskazały, że w § 9 ust. 1 pkt 2 dla terenów 1MN/U - 4MN/U, w sąsiedztwie terenów 1MN - 4MN, dopuszczono lokalizację zabudowy usługowej. Nie sprecyzowano ich rodzaju ani wielkości, co oznacza, że zgodnie z § 17 uchwały będzie można sytuować handel wielkopowierzchniowy. Lokalizacja takiego handlu znacznie utrudni zamieszkiwanie na terenach 2MN i 4MN. Takie rozwiązanie jest niezgodne ze sztuką urbanistyczną oraz ładem przestrzennym (art. 1 ust. 2, pkt 1 u.p.z.p.). Naruszono ponadto art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. W § 8 ust. 1 pkt 16, § 9 ust. 1 pkt 15, § 10 ust. 1 pkt 17 i § 11 ust. 1 pkt 14 zawarto wskazanie, że "zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów z terenu 1KD-Z". W ocenie M. B. i H. M. w ten sposób Rada Miejska rozstrzygnęła o lokalizacjach zjazdów z nieruchomości przyległych do drogi przekraczając swe uprawnienia wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz naruszyła przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych. Naruszyła też przepisy o właściwości organów, co jest samodzielną podstawa stwierdzenia nieważności uchwały w myśl art. 28 u.p.z.p.

Następnie skarżące zwróciły uwagę, że w § 17 pkt 2 stwierdzono, iż "nie określa się szczegółowych zasad i warunków scalania podziału nieruchomości", co jest sprzeczne z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym rozporządzeniem plan powinien zawierać określenie kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, a takiego określenia nie ustalono w planie. Określenie szczegółowych zasad jest obowiązkowe zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W § 19 dotyczącym "zakresu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" oraz w § 14 i § 15 nie określono także parametrów dróg. Narusza to art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Skarżące zakwestionowały też wprowadzoną w § 2 pkt 7 planu definicję "reklamy". Została ona bowiem zdefiniowana w ustawie o drogach publicznych, stąd Rada Miejska zmieniając definicję ustawową naruszyła art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Nieprawidłowe zdaniem M. B. i H. M. jest także to, że w § 5 pkt 5 i 6 dla terenów "MN" i "MN/U" ustalono dopuszczalny poziom hałasu, jednakże na rysunku planu oraz w § 3 pkt 1 i 2 nie wprowadzono terenów o takich symbolach, natomiast wprowadzono 1MN - 4MN I 1MN/U-4MN/U, dla których już nie określono dopuszczalnego poziomu hałasu. Skarżące wskazały, że jest to brak precyzji, który uzasadnia zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wreszcie M. B. i H. M. zaznaczyły, że w § 6 wprowadzono obowiązek uzgodnień nieprzewidziany ustawą.

W dalszej części skargi skarżące zwróciły uwagi na brak precyzji w części postanowień planu, co - ich zdaniem - narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżące wywiodły swój interes prawny z tytułu prawa własności działek o nr 1410 i 1411. Zgodnie z obowiązującym planem dla działek tych ustalono przeznaczenie: a) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem 2MN; b) tereny dróg publicznych, oznaczone symbolem 8KD-D. Dlatego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących może być analizowane tylko i wyłącznie w zakresie tych ustaleń, które dotyczą w/w jednostek 2MN i 8KD-D. W pozostałym zakresie, ze względu na fakt, iż skarżące nie wykazały legitymacji skargowej skarga powinna podlegać oddaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W myśl art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na tej podstawie każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowywania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z przepisów tych wynika, że własność nie ma charakteru nieograniczonego, ale ograniczony poprzez między innymi ustalenia, znajdującego swoje umocowanie w ustawie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina dysponuje swoistym władztwem planistycznym, a zatem prawem decydowania o przeznaczeniu określonych terenów na określone cele oraz zasadach ich zabudowy i zagospodarowania. Korzystając z tego władztwa gmina musi niewątpliwie wyważyć nie tylko pomiędzy odmiennym interesem publicznym, a interesem prywatnym, ale także pomiędzy różnymi interesami prywatnymi, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalanie ich sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie odbywa się bez udziału zainteresowanych: procedura planistyczna zarówno związana z opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i planu miejscowego przewiduje możliwość składania wniosków do planu oraz uwag do projektu planu, a także przewiduje sposób rozpatrywania nieuwzględnionych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, uwag ponownie przez radę gminy.

Następnie Burmistrz wskazał, że o naruszeniu u.p.z.p. można byłoby ewentualnie mówić w sytuacji, gdyby ustawa nakładała obowiązek uregulowania pewnych kwestii w planie miejscowym, a plan miejscowy nie odnosiłby się w żaden sposób do tych kwestii, albo też w sytuacji gdyby przyjęte w planie rozwiązania np. dotyczące szerokości dróg były niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 5 u.p.z.p. opracowywanie projektów planu miejscowego jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też należy rozróżnić dwa zagadnienia: projektu jako efektu pracy twórczej oraz zgodności zaproponowanych rozwiązań z obowiązującymi przepisami. Pierwsze zagadnienie to niewątpliwie praca twórcza: wizja urbanisty dotycząca sposobu zagospodarowania danego terenu. Drugie zagadnienie to zgodność tej wizji z obowiązującymi przepisami, to jest czy wyznaczona droga publiczna ma odpowiednie parametry właściwe dla swojej klasy, czy wyznaczone działki budowlane mają zapewniony właściwy dostęp do drogi publicznej, czy skrzyżowania są zlokalizowane w odpowiedniej odległości od siebie itp. Nie ulega wątpliwości, że dana wizja urbanisty dotycząca zagospodarowania danego terenu może być negatywnie oceniana. Legalność planu badana jest jednak wyłącznie przez pryzmat obowiązujących przepisów. Świadczą o tym art. 36 i art. 37 u.p.z.p., stanowiące, że w przypadku gdyby przyjęte rozwiązania projektowe wpływały na spadek wartości nieruchomości, albo też ograniczyły lub uniemożliwiły korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób (albo zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem) to należy zrekompensować to w postaci odszkodowania lub wykupienia nieruchomości lub jej części. Innymi słowy plan miejscowy, jeżeli jest wykonany zgodnie ze sztuką i zgodnie z obowiązującymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a sposób ewentualnej rekompensaty określony jest w art. 36 i 37 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe Burmistrz zauważył, że skarżące zwracają przede wszystkim uwagę na uciążliwości związane z przebiegiem drogi 8KD-D. Są to jednak uciążliwości tylko przypuszczalne, natomiast nie można mówić o realnym, istniejącym w chwili wniesienia skargi, naruszeniu interesu prawnego lub też uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów związanych z drogą 8KD-D Burmistrz stwierdził, że: droga 8KD-D posiada parametry właściwe dla drogi tej klasy, umożliwia wyznaczenie określonego kwartału zabudowy 2MN. Nadto wyznaczenie drogi 8KD-D, jako łączącej się z drogą 7KD-D i 9KD-D, zapewnia bezpieczeństwo przejazdu w przeciwieństwie do sytuacji, gdyby droga 8KD-D kończyła się nawrotką. W ocenie Burmistrza wyznaczenie drogi 8KD-D ułatwia bardziej racjonalne pod względem ekonomicznym i technicznym poprowadzenie sieci infrastruktury technicznej (łączenie sieci pierścieniowo) niż w przypadku, gdyby droga 8KD-D kończyła się nawrotką. Organ zaznaczył też, że skrzyżowania drogi 8KD-D z drogami 7KD-D i 9KD-D zaprojektowane zostały pod kątem prostym, co wpływa na bezpieczeństwo ruchu oraz, że droga 8KD-D poprowadzona została po działkach o nr 1430, 1431, 1432/2, które ze względu na swoje parametry i tak nie mogłyby zostać samodzielnie zagospodarowane pod budownictwo. Odnosząc się do stwierdzeń skarżących Burmistrz wskazał, że obsługa terenów U może odbywać się zarówno z drogi 2KD-L, 7KD-D i 8KD-D oraz, że nie można zakładać, iż jeden inwestor wykupi cały teren U oraz, że na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę jeden inwestor określi, gdzie będzie droga wewnętrzna na terenach U. Teren U może nigdy nie należeć do jednego inwestora i w takiej sytuacji brak drogi 8KD-D uniemożliwiłby w ogóle zainwestowanie tego terenu.

Uzasadniając rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie Burmistrz wskazał też, iż teren U stanowi strefę buforową, tj. oddzielenie od hałasu od obecnej drogi wojewódzkiej, oznaczonej symbolem 1KD-Z, położonych dalej terenów zabudowy mieszkaniowej; droga 2KDW nie została poprowadzona jako przelotowa ze względu na fakt, iż zarówno od drogi 11KD-D i 10KD-D tereny są już w takim stopniu zainwestowane, że ewentualne poprowadzenie drogi wiązałoby się z wyburzeniami.

Zdaniem organu nadal możliwy jest też podział działek o nr 1410 i 1411 obręb Mosina w następujący sposób: a) w zabudowie bliźniaczej, względem drogi 8KD-D, gdzie połączenie między budynkami mógłby stanowić np. przeszklony łącznik, garaże, albo też zblokowane garaże połączone z budynkami mieszkalnymi zadaszonymi przejściami; b) lokalizacji segmentu budynku bliźniaczego w granicy z działka o nr 1429/6 obręb Mosina: w konsekwencji wydzielona zostałaby działka z możliwością zabudowy jednorodzinnej oraz działki w zabudowie bliźniaczej; c) ze względu na fakt, iż właścicielem sąsiedniej działki o nr 1429/6 jest gmina, jest możliwość rozliczenia wykupu lub przejęcia za odszkodowaniem drogi 8KD-D w postaci działek budowlanych wytyczonych z przedmiotowej działki gminnej: w konsekwencji skarżące mogą zyskać dodatkową wytyczoną z działki o nr 1429/6 działkę budowlaną w zabudowie bliźniaczej bądź też taką działkę, która umożliwi łącznie z działką o nr 1410 wytyczenie dwóch działek pod zabudowę wolnostojącą.

Organ dodał też, że tereny MN i tereny MN/U są terenami o różnym przeznaczeniu, to jest dla terenów MN ustalono funkcję: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla terenów MN/U funkcję: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług: z tego względu że są to tereny o różnym przeznaczeniu mogą mieć ustalone różne zasady zabudowy i zagospodarowania.

Zdaniem Burmistrza projekt planu jest zgodny ze studium Gminy Mosina w zakresie podniesionym przez skarżące, ponieważ poprzez racjonalne wyznaczenie układu komunikacyjnego wpływa na podnoszenie ładu przestrzennego (wyznaczenia kwartałów zabudowy o określonej funkcji) i jednocześnie poprzez wyznaczenie terenów U wyznacza i przygotowuje tereny pod inwestycje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Burmistrz stwierdził, że skarżące kwestionują postanowienia uchwały dla jednostek, które większości przypadku nie dotyczą ich nieruchomości.

Burmistrz zaznaczył przy tym, między innymi, że droga oznaczona na rysunku planu symbolem 1KD-Z jest obecnie drogą wojewódzką klasy głównej. Droga ta nie przylega do działek skarżących. Jak wynika z § 18 uchwały droga utrzyma tę klasę do czasu realizacji znajdujących się poza obszarem opracowania planu miejscowego obwodnic miasta Mosina. Obecna klasa drogi, konieczność zapewnienia na niej płynności oraz bezpieczeństwa ruchu wymagają utrzymania istniejących zjazdów i jednocześnie zapewnienie obsługi komunikacyjnej pozostałych działek z dróg niższej kategorii. Określenie w planie sposobu obsługi komunikacyjnej obejmuje nie tylko wyznaczenie układu komunikacyjnego tj. klas dróg, ale także szczegółowego określenia obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek. Przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) określa tylko niezbędne minimum tego co powinny regulować w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wprowadzone w planie postanowienia dotyczące zakazu lokalizacji nowych zjazdów na drogę 1KD-Z określają precyzyjnie, na zasadzie zakazu, sposób obsługi komunikacyjnej działek położonych przy tej drodze.

Zgodnie z § 15 pkt 9 zaskarżonej uchwały na terenach dróg publicznych podział na działki następuje zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren. Biorąc pod uwagę ustawowo określoną skalę rysunku planu, a także konieczność przedstawienia skali w postaci podziałki liniowej określenie szerokości dróg następuje poprzez bezpośredni pomiar z rysunku planu. Dodatkowo zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej klasy, w myśl rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), warunkuje jej szerokość w liniach rozgraniczających.

Organ zaznaczył też, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) dotyczy dróg publicznych, a reklama może być również zrealizowana poza tym obszarem, stąd też konieczne jest jej zdefiniowanie.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżące wątpliwości dotyczących oznaczenia poszczególnych terenów i obowiązujących na nich uwarunkowań Burmistrz podniósł, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu powinny zawierać między innymi symbol i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W celu zapewnienia czytelności oraz przejrzystości planu odwołano się do oznaczeń jednostek bez wymieniania numerów, co oznacza, że odwołanie do MN i terenów MN/U dotyczy to wszystkich terenów MN i MN/U niezależnie jaki mają numer wyróżniający.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Burmistrz dodał, że ustalenia zawarte w § 6 oraz w § 11 ust. 1 pkt 15 uchwały wynikają odpowiednio z uzgodnienia z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w Poznaniu oraz Dyrektorem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zapisy te zostały wprowadzone na żądanie lub za zgodą organów.

W piśmie z dnia 1 października 2012 r. M. B. i H. M. podtrzymały swoje stanowisko. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę zaznaczyły, że niedopuszczalne jest przedstawione przez Burmistrza rozumienie ładu przestrzennego wyłącznie jako wizji urbanisty. Zgodnie z u.p.z.p. przez ład przestrzenny rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W przypadku zaprojektowania części drogi 8KD-D na ich działkach nie uwzględniono żadnego z uwarunkowań, co zostało przedstawione w pismach w sprawie. Rada Gminy uchwalając plan nie brała też pod uwagę interesu prawnego właścicieli działek nr 1410 oraz 1411 i zlekceważyła ich. Planując część drogi 8KD-D kosztem działek nr 1410 i 1411 nie wyważono proporcjonalnie interesu publicznego, lecz interes publiczny został po prostu przedłożony nad interes prywatnych właścicieli. Zdaniem M. B. i H. M. zaprojektowany fragment drogi też jest funkcjonalnie, kompozycyjnie, środowiskowo, kulturowo i ekonomicznie nieuzasadniony. Połowa długości drogi 8KD-D nie obsługuje żadnej z działek przyległych, a niszczy wartościową, długoletnią, wysoką, zieleń między obiektami ujętymi w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto istnieją możliwości zapewnienia prawidłowej obsługi terenów gminnych na obszarze 2MN i U z istniejącego już układu drogowego.

Skarżące zaznaczyły też, że obecny plan nie musiał zmieniać istniejącej kompozycji i realizowanej harmonii przestrzennej zabudowy jednorodzinnej. Obecny układ komunikacji drogowej (7KD-D, 9KD-D, 2KD-L) oraz infrastruktura techniczna są racjonalne i wystarczające. Budowa części drogi 8KD-D kosztem ich działek budowlanych burzy ład przestrzenny tego obszaru, który jest prawidłowo i społecznie sprawiedliwie zagospodarowany. Wobec czego, nieuzasadniony jest podział tego obszaru częścią drogi 8KD-D na kwartały 2MN i 4MN, których zabudowa jest jednolita i jednorodna, a ustalenia planu są tożsame. W obszarze planu nie ma regularnych kwartałów, każdy teren jest o innym kształcie a więc nie można mówić o aspekcie urbanistycznym, na który powołuje się strona przeciwna. To właśnie kwartał 4MN o małej powierzchni jest obcym elementem w kształtowaniu tej przestrzeni.

Skarżące nie zgodziły się też, że wyznaczenie drogi 8KD-D jako łączącej się z drogą 7KD-D i 9KD-D zapewnia bezpieczeństwo przejazdu w przeciwieństwie do sytuacji gdyby droga 8KD-D kończyła się nawrotką. Zdaniem skarżących jest właśnie odwrotnie, jeżeli droga 8KD-D będzie kończyła się nawrotką, to będzie mniejszy ruch samochodowy, zostanie wyeliminowana obsługa komunikacyjna terenu usługowego, będzie mniej samochodów parkujących na ulicy 9KD-D, będzie ruch uspokojony i adekwatny dla terenów mieszkaniowych. Teren U nie stanowi strefy buforowej od terenu 1KD-Z dla terenów 2MN i 4MN, ponieważ teren 1KD-Z bezpośrednio sąsiaduje z terenami 4MN i 2MN.

W piśmie z dnia 12 października 2012 r. Burmistrz odpowiedział na pismo M. B. i H. M. i ponownie szeroko wyjaśnił przyczyny przyjęcia zawartych w planie rozwiązań planistycznych. Podkreślił zwłaszcza, że plan miejscowy wyznacza optymalny i czytelny (przejrzysty), z punktu widzenia różnych użytkowników, układ komunikacyjny i tym samym zapobiega powstawaniu tzw. "sięgaczy", czy ustanawiania służebności gruntowym celem obsługi działek budowlanych (miało to miejsce przy uprzednio obowiązującym planie miejscowym) oraz umożliwia racjonalne zagospodarowanie wszystkich działek, w tym tych, których nie można byłoby racjonalnie zagospodarować. Burmistrz zauważył też, że droga 8KD-D obsługiwać będzie działki wydzielone z terenów 2MN, 4MN oraz U na całej swojej długości. Oznacza to, że jeżeli skarżące podzielą należące do nich nieruchomości, a będą miały taką możliwość, to będą one obsługiwane właśnie z zaprojektowanej drogi 8KD-D.

Podczas rozprawy, jaka odbyła się dnia 17 października 2012 r.,

strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z całokształtu skargi i jej zarzutów wynika, że niewątpliwie asumptem do jej złożenia przez M. B. i H. M. było wprowadzenie w uchwale Rady Miejskiej w Mosinie nr XXII/161/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Szosie Poznańskiej w Mosinie rozwiązania planistycznego polegające na przeprowadzeniu drogi 8KD-D od Szosy Poznańskiej (drogi 1KD-Z) do ul. Reymonta (drogi 9KD-D) z wykorzystaniem fragmentów działek skarżących: południowego pasa działki nr 1410, będącej własnością M. B. i północnego pasa działki 1411, będącej własnością H. M.

Wokół powyższego zagadnienia oscyluje też większość zarzutów skargi. Odnosząc się do zasadności przyjętego przebiegu drogi 8KD-D skarżące postawiły zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6, 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 2 i 21 Konstytucji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Skarżące podniosły, że zaprojektowany przebieg nowej drogi 8KD-D poprzez ich działki narusza walory ekonomiczne przestrzeni (budowa drogi w pobliżu zabytkowych obiektów powodować będzie pogorszenie ich stanu i roszczenia odszkodowawcze, droga 8KD-D nie obsługuje działek przyległych), jest niezgodny w wymaganiami ładu przestrzennego (umożliwia obsługę terenów usługowych poprzez tereny zabudowy mieszkaniowej) oraz jest sprzeczny z interesem publicznym (ponieważ dotychczasowy układ drogowy był wystarczający dla obsługi terenów 2MN i U) i będzie miał niekorzystny wpływ na środowisko (poprzez zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, zwiększenie ilości hałasu i spalin oraz spowodowanie zagrożeń dla istniejących budynków mieszkalnych). Zdaniem M. B. i H. M. droga 8KD-D naruszy też ich prawo własności, gdyż nastąpi okrojenie ich działek w sposób uniemożliwiający ich podział i budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, stanowiących kontynuację zabudowy realizowanej na działkach sąsiednich. Przez to naruszone zostały art. 2 i 21 Konstytucji RP. Co więcej, w ocenie skarżących działania gminy nie uwzględniają postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina, gdzie dbałość o ład przestrzenny i przeznaczenie i przygotowywanie terenów pod inwestycje uczyniono zadaniem podstawowym. Dodatkowo nie uwzględnia się założeń planistycznych przyjętych w dotychczasowym planie miejscowym wprowadzonym uchwałą nr XXVI/142/96 z dnia 19 grudnia 1996 r. Mosina - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rejon ulic Poznańska, Poniatowskiego, Reymonta, Kilińskiego, Słowackiego.

Zarzuty M. B. i H. M., odnoszące się do art. 1 ust. 2 oraz art. 2 i 21 Konstytucji w istocie zmierzają do wykazania, że ustalając przebieg drogi 8KD-D przez ich działki gmina nadużyła władztwa planistycznego, w ten sposób, że w ramach uprawnionego aktu planistycznego zlekceważyła zasady, które owy akt powinien uwzględniać.

W ocenie Sądu zarzuty skarżących nie są zasadne. W tym miejscu trzeba podkreślić, że uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej z mocy ustawy władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób ustala przeznaczenie terenu znajdującego się w jej granicach, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób nieograniczony, jednakże z zachowaniem zasad określonych w ustawie. Oznacza to konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności i potrzeb interesu publicznego.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że istniejący faktycznie przed uchwaleniem planu miejscowego układ przestrzenny zabudowy i zagospodarowania terenu zawierający się w obszarze jego projektowanych granic, w tym także istniejący układ przestrzenny zabudowy określony decyzjami administracyjnymi, nie wiąże bezwzględnie organu gminy. Gmina musi oczywiście na nim bazować, jednakże projektując założenia planu może zmieniać dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, realizując uzasadnione potrzeby interesu publicznego.

W tej sprawie, w uchwale Rady Miejskiej nr XXII/161/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. przewidziano możliwość częściowego zajęcia nieruchomości skarżących obejmujących działki nr 1410 i 1411 pod drogę gminną. Postanowienia planu ingerują zatem w sposób istotny w prawo własności skarżących.

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżące są uprawnione do wniesienia skargi na plan miejscowy w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), gdyż jego postanowienia prowadzą do ograniczenia ich prawa własności.

Należy zgodzić się jednak ze stanowiskiem Rady, że ingerencja taka jest dopuszczalna. Nie jest ona bowiem arbitralna, ale ma uzasadnienie w określonych założeniach co do rozwoju obszaru Mosiny, leżącego po zachodniej stronie Szosy Poznańskiej.

W motywach uchwały (k. 148 akt administracyjnych, teczka 3/3) wskazano, że celem planu było zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej obszaru znajdującego się po zachodniej stronie Szosy Poznańskiej poprzez wyznaczenie dróg publicznych i dróg wewnętrznych, obsługujących tylne części działek, zabudowanych od strony frontowej, bądź też umożliwiających obsługę komunikacyjną z drogi niższe kategorii. Założenie to koresponduje ze wskazaniami Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich wyrażonego w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r. nr WZDW.32.73230-85/10 (k. 153 akt administracyjnych, teczka 2/3), którego wskazania dążą do ograniczenia powstawania dalszych zjazdów indywidualnych bezpośrednio na drogę wojewódzką, co wymaga rozwinięcia sieci równoległych ulic miejskich.

W ocenie Sądu przekonujące są też motywy przyjętego rozwiązania planistycznego obejmującego przebieg drogi 8KD-D przedstawione przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę (k. 38-41 akt sądowych). Organ podniósł - co zwraca uwagę w szczególności - że wyznaczenie drogi 8KD-D umożliwia wyznaczenie określonego kwartału zabudowy 2MN i jest to pewne założenie urbanistyczne. Koncepcja ta jest racjonalna, tym bardziej, że na stosunkowo długim odcinku Szosy Poznańskiej od ul. Poniatowskiego do Kilińskiego brak jest włączenia do niej poprzez drogi gminne, a działki bardziej oddalone od drogi zbiorczej nie mają należytej obsługi komunikacyjnej. Dodatkowo działki gminne nr 1430, 1431 i 1432/2 nadają pod realizację inwestycji drogowej, która umożliwi włączenie końcowego obszaru ul. 7KD-D do Szosy Poznańskiej (1KD-Z). Zastosowanie zatem w tym miejscu (w tym włączeniu do Szosy Poznańskiej) dodatkowego prostopadłego, krótkiego łącznika od projektowanego skrzyżowania z Szosą Poznańską (8KD-D i 1KD-Z) przez działki skarżących wprost do ulicy 9KD-D (ul. Reymonta) jest rozwiązaniem uzasadnionym racjonalnie ujmowanymi potrzebami komunikacyjnymi obszaru po zachodniej stronie Szosy Poznańskiej w Mosinie. Dodatkowo przekonująca jest też argumentacja Burmistrza, że zaprojektowany w planie miejscowym układ drogowy ułatwi bardziej racjonalne pod względem ekonomicznym i technicznym poprowadzenie sieci infrastruktury technicznej (łączenie pierścieniowe), niż w przypadku, gdyby droga 8KD-D kończyła się nawrotką (jak sugerują skarżące).

Nie budzi zatem wątpliwości, że za wyznaczeniem w planie odpowiedniego terenu dla realizacji ulicy 8KD-D przez działki nr 1429/6, 1410 i 1411 przemawiają uzasadnione racje, takie jak konieczność zapewnienia funkcjonalnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkalnej i usługowej po stronie zachodniej od drogi 1KD-Z.

W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności skarżących uwzględniała też zasadę proporcjonalności. Co prawda, wyznaczenie pasa drogi 8KD-D w kierunku prostopadłym do ulicy Reymonta (9KD-D) spowoduje częściowe zajęcie działek nr 1410 i 1411 w sposób uniemożliwiający ich podział na dwie działki z zabudową wolnostojącą, jednakże całkowicie nie wyłącza tych działek spod zabudowy. Ich zabudowa nadal będzie możliwa zgodnie z propozycją przedstawioną przez gminę z wykorzystaniem zabudowy bliźniaczej w przypadku ewentualnego przyjęcia przez skarżące (w rozliczeniu za część zajętą pod drogę) pozostałych fragmentów działki 1429/6. Sąd zauważa też, że podział działek nr 1410 i 1411 wedle koncepcji przyjętej przez M. B. i H. M. stanowił w stanie faktycznym istniejącym w dacie uchwalenia planu miejscowego w dniu z dnia 26 stycznia 2012 r. koncepcję dopiero założoną i hipotetyczną, gdyż ewentualne tylne części działek 1410 i 1411 (z punktu widzenia ulicy Reymonta) nie miały dostępu do drogi publicznej, z której powinny być zgodnie z dotychczasowym planem obsługiwane (drogi na tyłach działek skarżących oznaczonej "KD" na planie miejscowym z 1996 r. dotychczas nie zrealizowano w ciągu działki nr 1429/6).

To wszystko powoduje, że działanie Rady Miejskiej nie może być kwalifikowane w kategoriach nadużycia władztwa planistycznego. O nadużyciu tego władztwa można mówić tylko wtedy, gdyby skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego rażąco nieproporcjonalna. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać przyjętych założeń planistycznych. Zakwestionować może je tylko wtedy, gdyby pozostawały one w sprzeczności z dyrektywami określonymi w ustawie. Tymczasem taka sprzeczność w tej sprawie nie zachodzi. Z wymienionych wyżej względów Sąd nie podziela stanowiska, że droga 8KD-D przebiega w sposób nie uwzględniający walorów ekonomicznych przestrzeni, niezgodnie z ładem przestrzennym, nie jest uzasadniona potrzebami interesu publicznego, będzie naruszała wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi w stopniu wymagającym usunięcie planu z obrotu prawnego. Zarzuty M. B. i H. M. odnoszą się raczej do obaw przyszłych i hipotetycznych, które mogą być oceniane według kryterium celowości, natomiast nie uzasadniają stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub części.

Z powyższych względów Sąd nie podziale też stanowiska, że plan miejscowy narusza postanowienia zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Mosznie LVI/386/10 z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina (w całości publikowane na portalu Biuletyn Informacji Publicznej Gminy Mosina, bip.mosina.wokiss.pl w zbiorze uchwał Rady Miejskiej, sesja LVI), które nakładają na Radę obowiązek dbałości o ład przestrzenny i poprawę infrastruktury przestrzennej.

Zdaniem Sądu nie naruszono również art. 2 i 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 21 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazanym już wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zatem na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarto katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżące trafnie zauważają, że gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać nie tylko potrzeby interesu publicznego, czy też wymagania ładu przestrzennego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, lecz także walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, walory architektoniczne i krajobrazowe czy też wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej.

Zdaniem Sądu ustalenia określone w planie miejscowym odnoszące się do przebiegu drogi 8KD-D przez działki nr 1410 i 1411, jakkolwiek prowadzą do ingerencji w prawo własności skarżących, to jednak nie jest to ingerencja, która byłaby nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnej ochrony prawa własności. Droga jest bowiem przeprowadzona w sposób uzasadniony potrzebami interesu publicznego, w sposób oparty na optymalnych założeniach dotyczących skomunikowania obszaru zachodniej części Szosy Poznańskiej na odcinku od ulic Kilińskiego i Poniatowskiego. Co więcej, droga 8KD-D nie wyklucza możliwości dotychczasowego korzystania z obiektów znajdujących się na działkach skarżących, a jedynie wpływa na sposób zagospodarowania i zabudowy pozostałych części tych działek w przyszłości.

Również pozostałe zarzuty skarżących nie są zasadne.

Skarżące z § 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 17 planu miejscowego wyprowadzają wniosek, że ze względu na brak zasad dotyczących scalania działek możliwe będzie wprowadzenie na terenach 1MN-4MN handlu wielkopowierzchniowego. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym powinny być wyznaczone granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 (obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2). Wniosek skarżących nie jest trafny. Należy bowiem zauważyć, że skoro nie określono granic terenów pod budowę obiektów wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to należy przyjąć, że takich obiektów na terenach 1MNU-4MN/U nie przewidziano.

Nie naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 16, § 8 ust. 1 pkt 15, § 10 ust. 1 pkt 17 i § 11 ust. 1 pkt 14 zakazu lokalizacji nowych zjazdów z terenu 1KD-Z. Zgodnie z powołanym przepisem u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis ten nie powinien być przez organy stanowiące gmin nadużywany w ten sposób, że postanowienia planu de facto wiązałyby zarządcę drogi w zakresie jego ustawowej kompetencji do wydania określonej decyzji administracyjnej w sprawie zjazdu drogowego określonej w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: "u.d.p.") (zob. wyrok z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 396/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie z poglądem tym zgadza się co do zasady, jednakże jednocześnie stoi na stanowisku, że interpretacja art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w świetle art. 29 u.d.p. nie powinna prowadzić do skrajnego wniosku o całkowitym zakazie wypowiadania się w planie miejscowym o dopuszczalnej lokalizacji zajazdów drogowych. Zasady podłączenia nieruchomości do dróg (zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomości mogą być obsługiwane z różnych dróg) mieszczą się bowiem w kategorii zagadnień planistycznych. Na kwestię tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 109/11 wskazując, że "ewentualne ustalenie w planie miejscowym, iż zjazdy z określonej drogi na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 10". Należy zauważyć, że w tej sprawie zakaz realizacji zjazdów (nowych, poza istniejącymi) wprowadzony został właśnie w warunkach rozbudowy infrastruktury drogowej na obszarach po obu stronach Szosy Poznańskiej (1KD-Z). Kwestionowanych przez skarżące przepisów planu miejscowego nie można zatem poczytywać jako bezwzględny zakaz realizacji zjazdów z drogi 1KD-Z naruszającego art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Również w ujęciu systemowym zawarty w planie miejscowym zakaz realizacji nowych zjazdów z drogi 1KD-Z nie powinien być także traktowany jako ograniczenie dla zarządcy drogi. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zakaz ten został wprowadzony właśnie na skutek wskazania Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu zawartego w postanowieniu uzgadniającym projekt planu z dnia 8 grudnia 2011 r. (k. 153 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z § 17 pkt 2 planu miejscowego wskazano, ze "nie określa się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych", co jednak nie oznacza, że zasady podziału nieruchomości, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zostały określone. Zostały one określone w każdym z poszczególnych przepisów określających szczególne warunki zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych. Dla terenu 2MN ustalono warunki podziału w § 8 ust. 1 pkt 13 i 14. W planie nie wskazano uwarunkowań dotyczących scalania nieruchomości, jednakże zdaniem Sądu nie było to obowiązkowe w sytuacji, gdy Rada nie przewidywała ograniczeń w zakresie łączenia działek. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p., pomimo jego brzmienia ("w planie miejscowym określa się obowiązkowo"), nie powinien być interpretowany jako nakaz bezwzględnego zawarcia w każdym planie obowiązkowo wszystkich elementów w nim wymienionych. W szczególności zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, albo tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne. Kwestię tę szeroko wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1343/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał między innymi, że "już pobieżna analiza wszystkich punktów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wątpić w to czy rzeczywiście intencją ustawodawcy było, aby w każdym planie, niezależnie od tego co on reguluje, znalazły się wszystkie ustalenia wymienione w tym przepisie." (...) "Ponadto nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można odczytać jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają raczej charakter dopuszczający".

Z powyższych przyczyn niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez nie określenie w planie "kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego" (§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "r.z.p."). Ten szczegółowy parametr w warunkach zaskarżonego planu miejscowego nie musiał być bowiem zawarty w części tekstowej, natomiast dane w części graficznej w są w zupełności wystarczające dla określenia położenia działek w stosunku do pasa drogowego.

Całkowicie nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.z.p. Zgodnie z tym drugim przepisem ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Powyższy przepis nie nakazuje organowi stanowiącemu gminy określać w planie zawsze wszystkich szczegółowych parametrów technicznych drogi. Projektując przebieg drogi publicznej organ określa jej parametry, jeżeli uznałby, iż zajmie ona pas gruntu szerszy niż wynika to z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, ze zm., dalej: "r.w.t."). Jeżeli parametry drogi nie zostaną szczegółowo określone w planie, to droga zawierać się będzie w liniach rozgraniczających drogę określonych w planie miejscowym (§ 3 pkt 3 r.w.t.). W zaskarżonym planie miejscowym określono też klasę poszczególnych dróg przez dodanie określenia literowego ("Z", "D"), co pozwala jednoznacznie przypisać im określone parametry techniczne (§ 5 i nast. r.w.t.), w szczególności określić minimalną szerokość (§ 7 r.w.t.).

Sąd nie podziela stanowiska, co do zasadności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym definicji "reklamy". Zdaniem M. B. i H. M. definicja reklamy, jaką zawarto w § 2 pkt 7 planu narusza zasadę, w myśl której akty normatywne niższego rzędu powinny uwzględniać regulację zawarte w aktach normatywnych wyższego rzędu. Skarżące wskazały, że kwestionowany przepis uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej - ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". W oparciu o ten przepis organ stanowiący gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania reklam, a w celu uczynienia tekstu prawnego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym - zdefiniować pojęcie "reklamy" na jego potrzeby. Definicja taka, w ocenie Sądu, nie prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji aktu wyższego rzędu - ustawy o drogach publicznych, albowiem zakresy przedmiotowe aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy i ustawy o drogach publicznych nie pokrywają się. Inne są również cele obu tych aktów prawnych. Ustawa o drogach publicznych reguluje problematykę dróg, a wprowadzony w niej tzw. "słowiczek pojęć" wyraźnie odnosi się tylko i wyłączenie do tej ustawy (por. art. 4 "Użyte w ustawie określenia oznaczają<...>"). Zresztą, także i sama definicja "reklamy" zawarta w punkcie 23 art. 23 u.d.p. wskazuje na jej powiązanie z regulacjami dotyczącymi dróg publicznych i została sformułowana w celu określenia charakteru tego rodzaju obiektu oraz odróżnienia go od innych obiektów podobnych znajdujących się przy drogach publicznych (przez reklamę w rozumieniu u.d.p. należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę") (por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nr druku 1993 Sejmu IV Kadencji, którą wprowadzono definicję pojęcia "reklamy" w ustawie).

W tym miejscu warto także pomocniczo odwołać się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, ze zm.). Zgodnie z § 146 pkt 2 tego rozporządzenia w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia między innymi, jeżeli dane określenie jest wieloznaczne, albo gdy jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości. Skutek zamieszczenia definicji legalnej jest natomiast taki, że w obrębie aktu zawierającego definicję nie wolno posługiwać się definiowanym określeniem w innym znaczeniu (§ 147 ust. 1 rozporządzenia). Mając to na względzie należy stwierdzić, że zawarcie w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji reklamy nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji definicji zawartej i sformułowanej na potrzeby ustawy o drogach publicznych. Nie ma również przesłanek by stwierdzić, że w tym konkretnym przypadku naruszone zostały przyjęte zasady techniki legislacyjnej poprzez zdefiniowanie pojęcia ustawowego w akcie niższego rzędu. Akt ten został bowiem wydany poza obrębem przedmiotowym ustawy, w której zawierała się definicja.

Uzupełniając powyższe należy też dodać, że skarżące nie wykazały w jaki sposób podnoszone w skardze uchybienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 pkt 23 u.d.p. narusza ich interes prawny albo uprawnienie. Co więcej, nie wskazały nawet w jaki sposób wprowadzenie definicji reklamy mogłoby w ogóle na ten ich interesy prawne albo uprawnienia oddziaływać.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm. - dalej: "P.o.ś") również nie jest trafny. Sąd nie podziela stanowiska, że zawarte w planie postanowienia, iż "dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami MN, dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z przepisami w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku" oraz "dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami MN/U, MW/U, dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zgodnie z przepisami w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku" (§ 5 pkt 5 i 6 uchwały) odnoszą się do terenów innych aniżeli 1MN, 2MN, 3MN i 4MN oraz odpowiednio 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U (co prowadzi do wniosku a contrario, że dla tych ostatnich nie określono dopuszczalnego poziomu hałasu). Uważna analiza całego tekstu planu miejscowego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że tereny MN i MN/U (z reguły w tekście planu poprzedzone określeniem "tereny" bez bliższego określenia) odnoszą się odpowiednio do wszystkich "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" 1MN, 2MN, 3MN i 4MN oraz "terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług" 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U. Dlatego wskazanie zawarte w § 5 pkt 5 i 6 uchwały wyczerpuje wymóg z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 114 ust. 1 P.o.ś.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 1 lit. d, pkt 2 lit. c i pkt 3 zaskarżonego planu miejscowego obowiązków uzyskania stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Skarżące nie wskazują, naruszenie jakiego przepisu ustawy mają na myśli. Z treści skargi wywnioskować można, iż chodzi o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej: "o.o.z.") oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: "P.b."). Analiza powołanych wyżej przepisów planu wskazuje, że nie są one sprzeczne z ustawą. Potwierdzają one jedynie, że prace w odniesieniu do terenów terenu 1961/A (jest to teren MW/U - zob. k. 9 akt administracyjnych, teczka 2/3) wpisanych do rejestru zabytków wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków, a określone prace budowlane odnoszące się do obiektów w gminnej ewidencji zabytków wymagają uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. Dwuznaczne jest jedynie brzmienie § 6 pkt 3 planu miejscowego, który stanowi o obowiązku uzyskania "pozwolenia" właściwego konserwatora zabytków "na wszelkie prace" budowlane, konserwatorskie i restauratorskie przy obiektach zarówno wpisanych do rejestru zabytków jak i ujętych w gminnej ewidencji zabytków, co może sugerować, że pozwolenie z art. 36 o.o.z. jest wymagane również w odniesieniu do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków (por. art. 39 ust. 3 P.b.). Wątpliwość, co do ewentualnej niezgodności § 6 pkt 3 planu z ustawą można jednak bez przeszkód usunąć w drodze wykładni. Uprawnione jest bowiem przyjęcie, iż w istocie w tym przepisie chodzi o obowiązek uzyskania "stanowiska" (w odpowiedniej do tego formie) właściwego konserwatora zabytków w odniesieniu do wszelkich prac budowlanych dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków i wpisanych do gminnej ewidencji zabytków (trzeba w tym miejscu wskazać dla porównania, że w § 6 pkt 1 lit. d planu, odnoszącym się do wyłącznie do terenu wpisanego do rejestru zabytków, użyto odmiennego i bardziej precyzyjnego sformułowania: "uzyskać pozwolenie właściwego konserwatora zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę").

Uzupełniając powyższe należy dodać, że wbrew stanowisku skarżących zawarcie w planie miejscowym wskazań, co do konieczności uzyskania wymaganego ustawą stanowiska właściwego konserwatora zabytków nie stanowi naruszenia, które byłoby podstawą do zakwestionowania takiego planu. Przepisy szczególne o ochronie zabytków pozwalają bowiem na zawarcie takich postanowień. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 o.o.z. w planach miejscowych "określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu". Koresponduje z tym art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej".

Nie może też ujść z pola widzenia fakt, że postanowienia zaskarżonego planu dotyczące współpracy z właściwym konserwatorem zabytków zostały właśnie przez tego konserwatora zainspirowane w toku procedury uzgodnieniowej (k. 110 akt administracyjnych, teczka 2/3).

Pozostałe uchybienia wymienione w skardze w punkcie "C" nie dają podstawy do uwzględnienia skargi. Skarżące wymieniają szereg regulacji, które ich zdaniem mogą wywoływać określone wątpliwości interpretacyjne, albo świadczą o różnym traktowaniu poszczególnych obszarów planu. Sąd w tym miejscu podkreśla, że nawet krytyczna ocena rozwiązań przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego w aspekcie ich celowości albo skuteczności związanej z zastosowaniem określonych konstrukcji legislacyjnych, nie musi prowadzić do niezgodności uchwały z prawem. Po analizie § 2 pkt 1, § 6 pkt 2 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 14, § 10 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 pkt 15 i § 20 pkt 6 Sąd doszedł do przekonania, że żadne z tych postanowień nie wprowadza rozwiązań, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały naruszone.

Nie naruszono również trybu sporządzania planu. W części wstępnej niniejszego uzasadnienia szczegółowo opisane zostały wszystkie czynności podjęte w procedurze planistycznej. Ich przebieg jest zgodny z art. 17 u.p.z.p. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia procedury planistyczniej i przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) (zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe).

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.