Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 161/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 2, art. 2 pkt 19, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skarg Wspólnoty "A" w C. oraz Wspólnoty "B" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz Wspólnoty "A" w C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Wspólnoty "B" w C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 17 kwietnia 2014 r. "C" Spółka z o.o. w organizacji w C. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowie dwóch zjazdów publicznych i rozbiórki istniejącego zjazdu oraz zmianie zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w C. przy [...]. We wniosku nie określono powierzchni sprzedaży obiektu w części handlowej. Planowaną zmianę w dotychczasowym zagospodarowaniu określono jako rozbiórka istniejących obiektów i urządzeń, likwidacja zieleni, nawierzchni, zmiana lokalizacji zjazdu publicznego. Parametry planowanego budynku określono na 63 m długości, 40 m szerokości, 23 m wysokości dla części technicznej i 22 m dla części usług. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 19 m. Przewidziano 1 kondygnację podziemną (parking) i 5 nadziemnych (z czego piąta to przestrzeń techniczna i usługowa (gastronomia z tarasem). Dach płaski, jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 0-45 stopni. Łączną powierzchnię lokali handlowych i biurowych określono na 7500 m2 i stwierdzono, że nie projektuje się obiektu wielkopowierzchniowego. Wskazano, że powierzchnia lokali handlowych ma wynosić od 10 do 800 m2.

Wniosek został przez inwestora zmieniony pismem z 10 czerwca 2014 r. w zakresie określenia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki (85%), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zaopatrzenia w energię cieplną, zjazdu na drogę publiczną i ilości miejsc parkingowych. Kolejna modyfikacja wniosku miała miejsce pismem z 27 czerwca 2014 r. i dotyczyła miejsc parkingowych. Organ I instancji uzyskał opinię oraz uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z [...] r.). W toku postępowania sprzeciw wobec inwestycji wnieśli mieszkańcy budynków mieszkalnych zlokalizowanych w sąsiedztwie. Organ I instancji wezwał inwestora do udzielenia wyjaśnień w związku z wniesionymi zastrzeżeniami wobec inwestycji. W piśmie z 18 lipca 2014 r. (k. 158 akt adm.) pełnomocnik inwestora podał w szczególności, że powierzchnia netto handlu zlokalizowana na 1 i 2 kondygnacji budynku wyniesie ok. 3000 m2, a powierzchnia maksymalna sprzedaży dla pojedynczego lokalu nie przekroczy 700 m2. Kolejnej modyfikacji w tym zakresie dokonano pismem z 12 sierpnia 2014 r. (k. 163 akt adm.), podwyższając powierzchnię lokali handlowych na 1 i 2 kondygnacji z 3000m 2 do 4.200 m2.

W sprawie sporządzono analizę urbanistyczną, projekt decyzji przygotowała osoba wpisana na listę Południowej Okręgowej Izby Urbanistów. Projekt decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z [...] r. (k. 182 akt adm.).

Decyzją nr [...] z [...] r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W podstawie prawnej podano w szczególności art. 54, 59 ust. 1, 60 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). W decyzji stwierdzono, że inwestycja obejmuje budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchniach sprzedaży od 10 m2 do 700 m2, bez dyskontu spożywczego, z podziemnym garażem na minimum 60 miejsc parkingowych, rozbiórkę obiektów kolidujących z planowaną inwestycją, realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Określono wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego ustalając w szczególności obowiązującą linię zabudowy od [...] nieprzekraczalną linię zabudowy od ulicy [...] i [...], wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu (85%). Stwierdzono, że ze względu na lokalizację w zwartej zabudowie śródmiejskiej nie określa się wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zastrzeżono, że obiekt winien spełniać wymogi rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie wyników analizy dopuszczono lokalizację zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi. W decyzji określono parametry i wskaźniki zabudowy, w tym powierzchnię zabudowy do 2.500 m2, powierzchnię lokali handlowych na 1 i 2 kondygnacji nadziemnej do 4.200 m2, powierzchnię lokali usługowych na 4.000 m2. Określono warunki obsługi komunikacyjnej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także dziedzictwa kulturowego i zabytków, zobowiązując do spełnienia wymagań określonych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] r. W zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich zastrzeżono, że inwestycja nie może powodować naruszenia ich interesów, w szczególności pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury, należy zapewnić stały dostęp komunikacyjny do nieruchomości ul. [...] i miejsca parkingowe dla obsługi tej nieruchomości, ustalono zakaz lokalizacji usług gastronomicznych i tarasów od strony ulicy [...] i ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano przebieg postępowania i zgłaszane w jego toku postulaty. Przedstawiono wyniki analizy, stwierdzając że spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a analiza pozwala na określenie kontynuacji funkcji i ustalenie parametrów planowanej zabudowy. Podano także, powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1515/11, że treść norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wywiedzenia poglądu, że dla inwestycji polegającej na realizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Całkowicie uprawnione jest realizowanie takich inwestycji w razie braku planu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołania od decyzji wniosły "B" w C. oraz "A" w C.

Pierwsza z nich zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia wszystkich okoliczności spawy i wydanie decyzji z naruszeniem interesu mieszkańców sąsiedniej nieruchomości, naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność szkodliwych oddziaływań hałasu oraz wpływu inwestycji na naświetlenie sąsiednich nieruchomości. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego: art. 54 ust. 1 pkt b i d u.p.z.p. w związku z przepisami działu II rozdziału I rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymagań wynikających dla nowej zabudowy z analizy.

"A" w swoim odwołaniu zarzuciła ustalenie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 85 % z naruszeniem wielkości średniej wynikającej z analizy i bez uzasadnienia, zaniechanie analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiadujące, naruszenie art. 144 k.c. albowiem inwestycja pogorszy warunki zamieszkiwania w sąsiednich budynkach i wpłynie na obniżenie ich wartości, § 13ust. 1 pkt 1, § 57, § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników sąsiadującej zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu w szczególności podano, że na potrzeby postępowania sporządzona została analiza, o jakiej mowa w rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Na jej podstawie stwierdzono spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i możliwość ustalenia parametrów dla projektowanej inwestycji. Przepisy dotyczące warunków technicznych nie mają natomiast zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. W pkt 2 lit. e decyzji organu I instancji określono warunki ochrony interesów osób trzecich. Ze względu na położenie terenu inwestycji między [...] i ulicami [...] oraz [...], obszar analizowany prawidłowo obejmuje nieruchomości położone przy tych ulicach. W obszarze analizowanym istnieją obiekty zabudowy mieszkaniowej o parametrach podobnych do planowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa nie może zaś być rozumiana jako dopuszczająca realizację jedynie zabudowy o takim samym przeznaczeniu jak istniejące, prowadziłoby to do powstania jednorodnych dzielnic o przeznaczeniu np. handlowo-usługowym.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosły "B" w C. oraz "A" w C. Zarządzeniem z 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Gl 162/15 zostały one połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. albowiem nie zostały w decyzji rozważone zarzuty zgłoszone w odwołaniach,

- art. 77 i art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia opinii biegłych z zakresu medycyny i z zakresu architektury na okoliczność zagrożenia szkodliwym hałasem i wpływu inwestycji na zacienienie sąsiednich nieruchomości,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego:

- art. 54 pkt 2 lit. b) i d) w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie oceny warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego, oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi i ochronę środowiska, zabezpieczenia praw i interesów osób trzecich.

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy.

Dodatkowo w skardze "A" zarzucono naruszenie:

- § 5 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez dopuszczenie wskaźnika intensywności zabudowy 85% w sytuacji, gdy nie istnieją okoliczności uzasadniające przekroczenia o 10 % wskaźnika istniejącego w analizowanym obszarze,

- art. 144 k.c. poprzez nieuwzględnienie zasad wykonywania prawa własności, pominięcie w decyzjach warunków prawidłowego doświetlenia nieruchomości sąsiednich, natężenia hałasu, zanieczyszczenia powietrza i wynikającego z tego spadku wartości.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, że w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania i zgłoszonych wniosków dowodowych, co oznacza, że nie dokonano prawidłowo ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie decyzji nie dostarcza danych, w oparciu o jakie ustalenia przyjęto spełnienie kolejnych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowany budynek narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem zakłóca czytelny układ śródmieścia. Nie stanowi on także kontynuacji zabudowy sąsiedniej. W bezpośrednim sąsiedztwie ciasnej zabudowy mieszkaniowej zaplanowano wielkogabarytowy obiekt handlowo-usługowy. W okolicy istnieją jedynie nieliczne i małe punkty handlowe lokalizowane na parterze kamienic. Wprowadzony wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 85% odbiega od istniejącego w sąsiedztwie, który nie przekracza 60%, a w obszarze analizowanym wynosi 75%. Podwyższenie wielkości średniej nie zostało uzasadnione i narusza § 5 rozporządzenia. Parametry nowej inwestycji powinny być zrelatywizowane do zabudowy istniejącej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, którą jest wyłącznie ulica [...]. W odniesieniu do zabudowy sąsiedniej dostępnej z tej drogi oczywiste jest, że ustalone warunki przekraczają wielkości dopuszczalne w zakresie wszystkich wskaźników. Decyzja przewiduje także likwidację istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, na co strona skarżąca nie może się zgodzić. Położenie nieruchomości w ścisłym centrum miasta nie może uzasadniać wydania decyzji wpływającej na jakość życia mieszkańców. Powstanie inwestycji wpłynie na poziom hałasu, cyrkulację powietrza, nasłonecznienie, zanieczyszczenie powietrza, spadek wartości nieruchomości. Nadto poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie przewidywał na tym terenie wielkogabarytowych obiektów handlowo-usługowych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwróciło uwagę, że protesty mieszkańców spowodowane są sporami związanymi z obsługą budynku przy ul. [...], który wydzielony został bez terenu niezbędnego do jego obsługi, co nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono, że decyzja ustalająca warunki nie jest pozwoleniem na realizację inwestycji i w zakresie ochrony interesów osób trzecich może zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ich ochrony.

Uczestnik postępowania "D" sp. z o.o w C. (dawniej "C" sp. z o.o. w C.) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skarg i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika. W uzasadnieniu za prawidłowe uznano stanowisko organu i wskazano, że kwestie zachowania warunków technicznych mogą być analizowane dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza obowiązek sądu wzięcia pod uwagę naruszeń prawa stwierdzonych z urzędu, niezależnie od skuteczności zarzutów zgłoszonych w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zachodzą podstawy uzasadniające uchylenie decyzji, które nie zostały objęte zarzutami we wniesionych skargach.

Przepis art. 64 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Pojęcie powierzchni sprzedaży definiuje art. 2 pkt 19 u.p.z.p., określając ją jako tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Asortyment sprzedawanych towarów nie ogrywa przy tym żadnej roli. Przepis ten w ocenie Sądu nie daje także podstaw do przyjmowania, że w przypadku planowanego budynku powierzchnia sprzedaży może być odnoszona odrębnie do powierzchni poszczególnych, wyodrębnianych następnie lokali handlowych, a nie do ich sumy. W przypadku budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek o funkcji handlowej, powierzchnia sprzedaży oznacza tę część tego budynku, która zgodnie z definicją jest ogólnodostępna i gdzie bezpośrednio odbywa się sprzedaż, nie ma znaczenia natomiast, na ile stoisk czy sklepów zostanie ona podzielona. Odmienna praktyka prowadziłaby do obchodzenia przepisów reglamentujących możliwość ustalenia warunków zabudowy ze względu na wielkość planowanej powierzchni sprzedaży.

Wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży jest istotne ze względu na ograniczenia wprowadzone przez ustawodawcę, dotyczące możliwości lokalizowania obiektów handlowych przekraczających określone parametry na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenia te wynikają z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Wyrażonego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przekonania, że ograniczeń takich z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić, Sąd nie podziela. Powołanie się przy tym przez Prezydenta Miasta na wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1515/11 nie jest zabiegiem skutecznym, albowiem uzasadnienie tego wyroku nie zawiera stanowiska NSA odpowiadającego przytoczonej przez organ tezie. Teza ta została sformułowana w skardze kasacyjnej, którą jednak Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem oddalił, przyjmując stanowisko zupełnie przeciwne, że w świetle przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2 może być realizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obiekt o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z wykładni systemowej i celowościowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Nie może budzić aprobaty praktyka organu I instancji, polegająca na powoływaniu się na autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednoczesnym przypisaniem temu Sądowi poglądu sprzecznego z wyrażonym w wyroku. W konsekwencji uznać należy, że organy działające w sprawie miały świadomość istotności kwestii odnoszącej się do powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego, ale okoliczność tę zbagatelizowały, nie przedstawiając przy tym żadnej własnej prawnej argumentacji, a jedynie powołując się fałszywie przytoczone, rzekome stanowisko NSA.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenie to ma swe źródło w pierwszej kolejności w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. W swej pierwotnej wersji przepis ten określał limit powierzchni sprzedaży na poziomie właśnie 2000 m2. Zmiana w tym zakresie została wprowadzona przepisem art. 12 ustawy z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Ustawę tę za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznał Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07. Skutkiem wyroku była utrata mocy obowiązującej ustawy zmieniającej, a w konsekwencji bezskuteczność wprowadzonej nowelizacji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Okoliczność ta stanowi podstawę do przyjęcia, że limit powierzchni sprzedaży, o jakim mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustawa nadal określa na poziomie 2000 m2. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, w której przepis derogujący poprzednią normę byłby z jednej strony uznany za niekonstytucyjny i usunięty z porządku prawnego, a z drugiej wywierałby w tym samym porządku prawnym trwałe skutki w postaci derogacji poprzedniego stanu prawnego. Sąd podziela w konsekwencji argumentacją przedstawioną w tej kwestii w wyroku NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1515/11, popartą przytoczonym w tym wyroku orzecznictwem i stanowiskiem piśmiennictwa (L. Garlicki: Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90; W. Wróbel, S. Zabłocki: Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165, a także z dnia 3 marca 1996 r., sygn. akt 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52).

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. uprawnia gminę do określenia w Studium obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Studium jest aktem polityki przestrzennej i jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Koresponduje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ar. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Z kolei przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, ustala się granice terenów pod budowę obiekt handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Jeżeli zatem dojdzie w Studium do wyznaczenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, wówczas powstaje obowiązek sporządzenia dla nich planów miejscowych, co stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Natomiast jeżeli Studium obowiązujące w gminie nie przewiduje obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to nie oznacza jeszcze, że ich lokalizacja może odbywać się w trybie ustalania warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielopolskim z 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Go 791/14 oraz analogiczny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. II OSK 1659/09, zgodnie z którym systemowa wykładnia przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie umożliwia ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 tej ustawy. Obiekty handlowe, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy należą do obiektów, które w konsekwencji poddane są szczególnej procedurze lokalizacji zarówno co do umieszczenia takich obiektów na terenie gminy jak i co do granic terenów pod zabudowę takich obiektów handlowych, wykluczającej drogę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy podzielić stanowisko, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu polegającego na tym, iż z jednej strony ustawodawca wprowadził konieczność lokalizowania omawianych obiektów wyłącznie na podstawie planu miejscowego (w sytuacji gdy przewiduje je studium), a z drugiej (w przypadku milczenia studium lub wręcz wyraźnego zakazu w nim zawartego), dopuszczał ustalanie dla nich warunków zabudowy. Lokalizacja takich obiektów w gminie może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę. Zasadą jest zatem lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 na podstawie planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia przez organ, jaka jest przewidywana wielości powierzchni sprzedaży w planowanym obiekcie jako całości. Dotychczasowe ustalenia stanowią dostateczną przesłankę do powzięcia przekonania, że przekracza ona limit 2000 m2. W takiej zaś sytuacji nie jest możliwa lokalizacja obiektu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Gmina ewentualnie zainteresowana jego realizacją ma natomiast instrument w postaci możliwości uchwalenia planu miejscowego, rozstrzygającej o takiej lokalizacji. Wobec przedstawionego przez Sąd stanowiska zbędne jest odnoszenie się do prawidłowości ustalonych parametrów zabudowy. Należy natomiast wyjaśnić skarżącym, że kwestie zachowania warunków technicznych związanych z takimi parametrami jak zacienienie, nie są przedmiotem badania na etapie orzekania o lokalizacji obiektu i prawidłowo organy zwróciły uwagę, że badanie w tym zakresie łączy się z analizą projektu budowlanego, zatwierdzanego pozwoleniem na budowę, czyli w odrębnym postępowaniu. Natomiast jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki w zakresie wartości nieruchomości, zastosowanie znajduje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący odpowiednie zastosowanie art. 36 i 37 u.p.z.p., a koszty realizacji roszczeń ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.