Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 453/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości,


UZASADNIENIE

I SA/Bd 453/14

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o umorzenie należności

z tytułu składek - odsetek od nieopłaconych w terminie składek oraz dodatkowych opłat, motywując swoją prośbę sytuacją materialną i zdrowotną. Wyjaśniła, że z analizy jej zadłużenia wynika, iż po kilkunastu latach regularnych comiesięcznych wpłat dotyczących zadłużenia (na ubezpieczenie społeczne własne za okres od lutego 1995 r. do listopada 1995 r. oraz za zatrudnionych pracowników za okres od grudnia 1994 r. do lipca 1995r.) , zadłużenie to uległo niewielkiemu zmniejszeniu, natomiast naliczone odsetki, koszty dodatkowe przewyższają kilkaset procent należność główną. Podkreśliła, że chciałaby uregulować należność główną, a nie odsetki od zadłużenia. Dodała, że ma kłopoty z sercem (przedłożyła zaświadczenie z dnia [...] r.,

z którego wynikało, iż cierpi na samoistne nadciśnienie).

Decyzją z dnia [...] odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek - odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne własne

i dodatkowej opłaty oraz odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników i opłaty dodatkowej, mając na uwadze prowadzoną egzekucję ze świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwość prowadzenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego oraz instytucję uznania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji naruszenie:

- art.24 ust 4-5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (wówczas Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) przez jego niezastosowanie - w zaskarżonej decyzji organ rentowy nie wypowiedział się w kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne, których dotyczył wniosek, a powinien to uczynić z urzędu z zastosowaniem art. 24 ust 4-5b ww. ustawy. Zdaniem skarżącej, skoro składki były należne za okres od grudnia 1994 r. do listopada 1995 r. należało przyjąć, iż nastąpiło ich przedawnienie, co oznacza, iż wniosek z dnia 14 lutego 2013 r. mógł okazać się bezprzedmiotowy.

- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przez ich niewłaściwe zastosowanie – skarżąca stwierdziła, że sytuacja majątkowa

i zdrowotna jej rodziny uzasadnia umorzenie należności. Jej choroba ma charakter przewlekły, a koszty zakupu leków są znaczne. Podkreśliła, że gdyby dysponowała większymi kwotami, mogłaby stosować bardziej skuteczne leki, które spowolniłyby rozwój choroby. Choroba uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, a tym samym na osiąganie większych dochodów.

W piśmie z dnia [...] r. oświadczyła ponadto, iż wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z uwagi na fakt, iż nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z mężem. Mieszkali razem, ale są w separacji

i rozliczali się osobno. Mąż partycypował w kosztach utrzymania mieszkania i opłatach za media, co łącznie dawało kwotę ok. 600 zł (a nie jak podano w decyzji 1.552 zł), pozostałe dochody męża służyły jego wydatkom. Podkreśliła również, że nie wnosiła wcześniej o umorzenie należności, gdyż starała się spłacić ciążący na niej dług. Podała, że z emerytury potrącane jest 400 zł, a ok. 1.300 zł (z kwoty 1.533,18 zł) przeznacza na opłaty.

Decyzją z dnia [...] r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie znalazł podstaw dla umorzenia wnioskowanych należności z uwagi na istniejące źródło dochodu, które stanowi środek, z którego można egzekwować nieopłacone składki, jak również możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Z kolei sytuację materialną skarżącej uznał za trudną, wskazując tym samym na niemożność jednorazowej spłaty zadłużenia.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc przede wszystkim kwestię przedawnienia należności z tytułu składek. WSA wyrokiem z dnia

5 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 740/13 stwierdził naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję, jednocześnie zobowiązując ZUS do:

- wskazania konkretnego przepisu, na podstawie którego doręczenie tytułu wykonawczego spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia,

obliczenia, kiedy upływa termin przedawnienia należności,

przeanalizowania obowiązujących na przestrzeni lat przepisów prawnych w zakresie przedawnienia.

Organ ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalno-rentowe (emerytura) w wysokości około 933 zł netto (po uwzględnieniu potrącenia w wysokości 397,79 zł netto). W związku z bieżącym utrzymaniem ponosi następujące koszty: telefon – 66,25 zł, telewizja – 38 zł, energia – 183,60 zł za 2 m-ce, czynsz – 619,29 zł, gaz – 405,79 zł. Ponadto wskazała na ponoszenie wydatków związanych z leczeniem w wysokości ok. 70 zł miesięcznie (średnia załączonych faktur z apteki 89,02 zł). W oświadczeniu z dnia [...] r. podała, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem z uwagi na fakt, iż są w separacji (brak dokumentacji). Mąż partycypuje jedynie w połowie kosztów utrzymania. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] r. Z. K. (mąż) pobiera świadczenie emerytalno-rentowe r. w wysokości 1.127 zł. Ponadto uzyskuje on dochód z tytułu zatrudnienia w spółce A. sp. z o.o.

ok. 1.000 zł. Organ ustalił, że łączna kwota miesięcznych wydatków skarżącej wynosi ok. 1.221,13 zł (wg oświadczenia i przedłożonych dokumentów, bez dokonywanych potrąceń ze świadczenia emerytalnego) - 1/2 to około 610,57 zł. Z załączonych wcześniej kopii deklaracji podatkowej PIT-37, wynikało, iż w roku 2009 skarżąca osiągnęła dochód w wysokości 29.269,70 zł, w 2010 r. - 32.746,28 zł, a w 2011 r. - 34.363,16 zł. Jej małżonek osiągnął w 2009 r. dochód w wysokości 34.731,30 zł,

w 2010 r. - 35.992,80 zł, a w 2011 r. - 36.481,69 zł.

W piśmie z dnia [...] r. skarżąca oświadczyła, że jej stan zdrowia nie uległ poprawie, a wręcz przeciwnie, o czym świadczą skierowania do kardiologa, onkologa, poradni neurologicznej. Uczęszcza na zabiegi fizykoterapii, przyjmuje leki nasercowe oraz uśmierzające ból. Dołączyła zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia

[...]r. - samoistne (pierwotne) nadciśnienie - rokowanie jak w chorobie przewlekłej, wymaga stałego leczenia i okresowej kontroli lekarskiej. Ponadto zaświadczenie z dnia [...] r. o systematycznym leczeniu z powodu chorób przewlekłych, skierowanie z dnia [...] r. do poradni chirurgii onkologicznej, informacja z poradni kardiologicznej z dnia [...] r.

Organ podał, że jak wynika ze złożonego wcześniej oświadczenia, skarżąca nie posiada żadnych udziałów w firmach i przedsiębiorstwach. Ponadto nie posiada żadnych ruchomości (informacja z Urzędu Miasta T. Wydział Ewidencji

i Rejestracji z dnia [...] r.) oraz nie posiadała nieruchomości. W stosunku do jej zaległości z tytułu składek prowadzona jest egzekucja ze świadczenia emerytalno-rentowego (emerytura).

Organ podał, że działalność gospodarcza prowadzona była przez skarżącą samodzielnie, przez co brak jest osób, na które istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). W uzasadnieniu organ przywołał art. 28 u.s.u.s., mówiący o przesłankach stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek. Jednocześnie podał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. W nawiązaniu do tego przepisu Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.

w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) sprecyzował sytuacje uzasadniające umorzenie należności (§ 3 ust. 1). Wskazano tam, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dalej ZUS podał, że zgodnie z zapisem art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Z kolei w myśl art. 17 pkt 1 ustawy

z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do 31 grudnia 1998 r.; natomiast w myśl art. 17 pkt 2 wyżej powołanej ustawy Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna nie podlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U., Nr 155,

poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Rozpatrując ponownie przedstawione przez skarżącą argumenty pod kątem konkretyzacji zasadniczej przesłanki uzasadniającej umorzenie, tj. stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ZUS zauważył, iż

w przedmiotowej sprawie taki stan nie zachodzi. Wprawdzie działalność nie jest już prowadzona, jednakże jest prowadzona wobec skarżącej egzekucja ze świadczenia emerytalno-rentowego, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 - bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczający wydatki egzekucyjne.

Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a).

ZUS podkreślił, że jego ustawowym obowiązkiem jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Ich umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Ponadto podkreślił, że umorzenie odsetek za zwłokę - przedmiot postępowania następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Sytuacja taka podyktowana jest faktem, iż pobór odsetek - oprócz funkcji sankcji - stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Powyższe stanowisko uzasadnione jest m.in. zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich płatników składek oraz ochroną interesu ubezpieczonych. Przemawia za tym również obowiązek uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, co wynika z postanowień art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz wymogiem rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465).

Analizując sytuację materialną skarżącej ZUS uznał, że nie pozwala ona na jednorazową, bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, spłatę istniejącego zadłużenia, a więc że konkretyzuje się w przedmiotowej sprawie przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o u.s.u.s. oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Organ dodał, że powstały dług nie jest następstwem klęski żywiołowej.

ZUS podkreślił, że organ rentowy przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek umorzenia (w tym przypadku przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r.) nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy w uwagi na fakt, że decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Zakład ma zatem możliwość, a nie obowiązek umarzania należności

z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia.

Dodatkowo ZUS podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do terminowego opłacania składek w okresach jej prowadzenia. Przedsiębiorca bowiem prowadzi działalność na własny rachunek

i własne ryzyko i w związku z tym powinien zważać na wysokość dochodów, obciążeń oraz zabezpieczyć środki na realizowanie zobowiązań publicznoprawnych jakimi są należności z tytułu składek.

W nawiązaniu natomiast do kwestii dotyczącej przedawnienia składek organ wyjaśnił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] r. do [...] r. i za ten okres była zobowiązana do terminowego rozliczenia i opłacenia składek na osobiste ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników. Na dzień likwidacji działalności gospodarczej konto z tytułu osobistego ubezpieczenia społecznego jak

i konto z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników wykazywało zadłużenie, o którym została powiadomiona (zaświadczenie o okresie ubezpieczenia

z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z dnia [...] r.).

Dalej organ podał, że całość zadłużenia objęta była egzekucją administracyjną prowadzoną przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego w T. Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącej w dniach: [...] r. Dnia [...] r. Naczelnik II US zwrócił tytuły wykonawcze z powodu zmiany przynależności terytorialnej. Dalszą egzekucję prowadził Naczelnik I Urzędu Skarbowego w T. Egzekucja okazała się nieskuteczna.

Dnia [...] r. Zakład dokonał zajęcia ze świadczenia emerytalno-rentowego (tytuły wykonawcze [...]) - egzekucja skuteczna. Odbiór zajęć świadczenia emerytalno-rentowego skarżąca potwierdziła w dniu [...] r.

W dalszej kolejności organ podał, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu składek za okres prowadzenia działalności gospodarczej tj.:

nieopłaconych składek na osobiste ubezpieczenie społeczne za okres [...]r. w kwocie 1.507,12 zł plus należne odsetki za zwłokę, opłata dodatkowa w kwocie 220,45 zł, koszty upomnienia w kwocie 2,40 zł oraz koszty egzekucyjne i manipulacyjne w kwocie 218,18 zł, plus koszty manipulacyjne w kwocie 272,73 zł,

nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników

za okres [...] r. w kwocie 9510,77 zł plus należne odsetki

za zwłokę, opłata dodatkowa w kwocie 5594,53 zł.

W dniu [...] r. organ wydał decyzję odmawiającą umorzenia.

W dniu [...] r. do Zakładu wpłynęło odwołanie od ww. decyzji. Wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Okręgowy w T. - Sąd Pracy

i Ubezpieczeń Społecznych Wydział V Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie

o umorzenie należności z tytułu składek.

Organ podał, że zobowiązania skarżącej powstały w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). W związku z powyższym zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 wymienionej ustawy ulegały one przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym składka stała się wymagalna, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło

10 lat. Od 1 stycznia 1999 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887; aktualna publikacja — Dz. U. z 2013 r. poz. 1442). Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy,

w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia,

o którym mowa w ust. 5, po upływie licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Jednakże od 1 stycznia 2003 r. mocą ustawy z dnia 18 grudni 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisy art. 24 ust. 4-5b ustawy regulujące przedawnienie otrzymały następujące brzmienie:

- należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia,

w którym stały się wymagalne, z zastrzeleniem ust. 5-5d (art. 24 ust. 4);

- nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek

i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia (art. 24 ust. 5);

bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. la, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty (art. 24 ust. 5a);

- bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b);

- bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu (art. 24 ust. 5c).

ZUS wskazał, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 24 ust. 4 u.s.u.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawniają się z upływem 10 lat. Tym samym 10-letni okres przedawnienia dotyczy wszystkich wymagalnych zobowiązań powstałych do dnia 31 grudnia 2002 r.

W stosunku do zobowiązań objętych przedmiotowym wnioskiem doszło do zawieszenia biegu przedawnienia na zasadach zawartych w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., czyli bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia został zawieszony z chwilą doręczenia tytułów wykonawczych w dniu [...] r. i trwa nadal. Z kolei, z dniem 1 lipca 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 04.121.1264), art. 24 ust. 5b u.s.u.s. otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek,

o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

z dnia 13 października 1998 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. należności tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia,

w którym stały się wymagalne. W przypadku, gdy przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby wcześniej, zgodnie z dotychczasowymi przepisami przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Organ podał, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej, na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 15 grudnia 2003 r.

o łącznym prowadzeniu egzekucji sądowej i administracyjnej ze świadczenia emerytalno-rentowego, prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Toruniu R. Cz. Na chwilę obecną składki są wymagalne, trwa postępowanie egzekucyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 24

ust. 4 u.s.u.s. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu podała, że część składek, których dotyczył jej wniosek, to składki

z tytułu ubezpieczenia pracowników zatrudnianych przeze mnie. W okresie, gdy te składki stały się wymagalne obowiązywała ustawa z dnia 25 listopada 1986r.

o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r., Nr 25, poz.137 ze zm.). W myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia,

w którym składka stała się wymagalna, natomiast bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat (ust. 4).

Ponadto wskazała, że jej wniosek dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne należnych ode niej jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Kwestię opłacania tych składek regulowała ustawa z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U.

z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.). W myśl art. 25 ust. 1 tej ustawy w sprawie poboru składek na ubezpieczenie stosuje się zasady i tryb postępowania, ustalone dla poboru składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników zatrudnionych w nie uspołecznionych zakładach pracy. Oznacza to, że do tych składek również znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.

Dalej podała, że ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych utraciła moc z dniem 1 stycznia 1999 r., kiedy to weszła

w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887, u.s.u.s.). W tej samej dacie moc utracił także art. 25 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin. Oznacza to w jej ocenie, że zarówno do składek należnych za pracowników jak i jej osobę od 1 stycznia 1999 r. miały zastosowanie przepisy u.s.u.s. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w pierwotnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, a ust. 5 tego artykułu przewidywał, że bieg przedawnienia przerywa, między innymi, każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Skarżąca podała, że z decyzji wynika, iż odpisy tytułów wykonawczych zostały jej doręczone w dniach [...] r., a zatem częściowo pod rządami u.s.u.s., a częściowo pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Jej zdaniem nie ma to jednak znaczenia, ponieważ wszystkie te przepisy wiązały z czynnością przedsięwziętą w celu wyegzekwowania należności przerwę biegu przedawnienia i w konsekwencji przewidywały, że w takiej sytuacji termin przedawnienia wynosi 10 lat od dnia wymagalności składki. Wskazała, że tymi przepisami były art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji

i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w pierwotnym brzmieniu. Zwróciła uwagę, że cytowane przepisy nie przewidywały skutku w postaci zawieszenia biegu przedawnienia na czas trwania postępowania egzekucyjnego.

Dalej podniosła, że z dniem 1 stycznia 2003 r. art.24 ust.4 u.s.u.s. otrzymał brzmienie, według którego należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Dodano także do art.24 ust. 5b, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. W ocenie skarżącej ustawodawca zmodyfikował skutki wszczęcia egzekucji składek. Wcześniej przewidywał skutek w postaci przerwy biegu przedawnienia, a zatem przedawnienie biegło na nowo do kolejnej przerwy. Natomiast od 1 stycznia 2003 r. wprowadził skutek w postaci zawieszenia biegu przedawnienia,

a więc termin przedawnienia nie biegnie tak długo jak jest prowadzona egzekucja, ale po jej zakończeniu nie biegnie od początku, lecz biegnie dalej. Nie budzi jej wątpliwości to, że od chwili wejścia w życie nowelizacji u.s.u.s. termin przedawnienia składek wynosił 10 lat, jednak w jej przekonaniu wprowadzona instytucja zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma zastosowania w sprawie. Tezę o zawieszeniu biegu terminów z dniem doręczenia odpisów tytułów wykonawczych skarżąca uważa za karkołomną, ponieważ cytowany przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r.,

a więc kilka lat po doręczeniu tych tytułów wykonawczych. Uważa, że taka wykładnia przepisu prowadzi do sytuacji, że organ administracyjny narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. W chwili wszczęcia egzekucji nastąpiła przerwa biegu przedawnienia, natomiast nie nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia, ponieważ w tej dacie jeszcze nie obowiązywał przepis przewidujący taki skutek wszczęcia egzekucji. Ponadto wszczęcie egzekucji wywoływałoby dwojaki skutek: pierwszym byłaby przerwa biegu przedawnienia, jak miało to miejsce przed 1 stycznia 2003 r., a drugim byłoby zawieszenie biegu przedawnienia od tego dnia. W przekonaniu skarżącej nie taka była wola ustawodawcy nowelizującego przepisy.

Wskazała, że niedopuszczalne jest procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Jeżeli taka okoliczność ujawni się w toku postępowania, to w tym zakresie organ I instancji powinien umorzyć postępowanie jako

bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu odwoławczym, to organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji nie pozwala w pełni ustalić, czym kierował się organ, co pozwala postawić decyzji zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem organ poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących obowiązków, jakie ciążą na przedsiębiorcy oraz wskazał, że należności z tytułu składek z uwagi na ich publicznoprawny charakter powinny korzystać z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi należnościami publicznoprawnymi. W ocenie skarżącej nie jest to prawdą, ponieważ przykładowo art. 1025 k.p.a, mówiący o podziale sumy uzyskanej z egzekucji przed należnościami publicznoprawnymi, daje pierwszeństwo wierzycielom z tytułu alimentów lub wynagrodzenia za pracę, a zatem to należności zapewniające utrzymanie mają pierwszeństwo. Dodała, że lakoniczność uzasadnienia decyzji utrudnia szersze uzasadnienie zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto zarzuciła, że organ bezpodstawnie przyjął, iż jej stan zdrowia się nie pogorszył. Zwróciła uwagę, że rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy otrzymałam w związku z niewydolnością krążeniową stwierdzoną przez lekarza orzecznika ZUS i pobierał ją do czasu przejścia na emeryturę. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że jej schorzenie pogłębia się i jest chorobą przewlekłą. Dodała, że została skierowana do poradni chirurgii onkologicznej i że podlegała ubezpieczeniu społecznemu od 1968 r., a więc kwota składek odprowadzonych od jej wynagrodzeń była dość znaczna.

Skarżąca podała, że organ administracji nie zastosował art. 7 k.p.a., ponieważ nie wykazał istnienia interesu publicznego, który przeciwstawiałby się jej interesowi polegającemu na umorzeniu należności z tytułu składek. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala – w jej ocenie – ustalić, jaki ważny interes publiczny przeważył nad jej interesem prywatnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badana decyzja była kontrolowana na trzech płaszczyznach: wywiązania się organu z obowiązku, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a, przedawnienia i meritum sprawy tj. umorzenia zaległości. WSA doszukał się naruszenia prawa będącego podstawa uchylenia decyzji, na trzeciej z płaszczyzn.

I. Po pierwsze, w sprawie zapadł już wyrok tut. Sądu w dniu 5 listopada 2012r.,

I SA/Bd 740/13.

W tym miejscu należy wskazać na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

WSA wyjaśnia, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W wyroku z 2012r., Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i:

- stwierdził, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, którzy uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji,

tj. J. K. Był to zatem pracownik, na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

- wskazał, że Zakład poda konkretny przepis, na podstawie którego doręczenie tytułu wykonawczego spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, obliczy także kiedy upływa termin przedawnienia powyższych należności i przeanalizuje obowiązujące na przestrzeni lat przepisy prawne w zakresie przedawnienia.

Badając te dwie kwestie, WSA stwierdził, że obecnie, w ponownym rozpatrzeniu sprawy nie brały udziału osoby zajmujące się sprawą na uprzednim etapie postępowania administracyjnego.

W drugiej kwestii, Sąd stwierdził, że organ na s. 10-12 decyzji wyjaśnił kwestie przedawnienia i jako konkretny przepis, na podstawie którego doręczenie tytułu wykonawczego spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, wskazał art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z 1986r.oraz art. 24 ustawy z 1998r. Zakład wskazał, że na chwilę obecną składki są wymagalne, gdyż trwa postępowanie egzekucyjne, za spełniony zatem należy uznać wymóg tego, by ZUS obliczył, kiedy upływa termin przedawnienia powyższych należności. Rozpatrując tę sprawę organ przeanalizował obowiązujące na przestrzeni lat przepisy prawne w zakresie przedawnienia.

II. Po drugie, zobowiązania skarżącej powstały w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.). W związku z powyższym zgodnie z art. 35

ust. 3 i 4 wymienionej ustawy ulegały one przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym składka stała się wymagalna, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia składek nie można dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Od 1 stycznia 1999 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887; aktualna publikacja

— Dz. U. z 2013 r. poz. 1442). Zgodnie z art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r.

nr 241, poz. 2074) - obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003 r. - termin przedawnienia tych należności uległ wydłużeniu do lat 10. Zgodnie ze znowelizowanym art. 24 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne

(z zastrzeżeniem nie mającym w sprawie zastosowania).

Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawiera przepisów przejściowych

w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 powołanej ustawy do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Oznacza to, iż do oceny przedawnienia takich należności należy stosować przepisy

w brzmieniu znowelizowanym, stosowanie przepisów dotychczasowych wymagałoby bowiem wyraźnego ustawowego odesłania.

Zastosowanie znowelizowanego art. 24 ust. 4 ustawy, do składek na ubezpieczenie społeczne powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi złamania zasady, iż prawo nie działa wstecz. Nowe przepisy stosuje się bowiem tylko do należności wymagalnych, które jednocześnie nie uległy przedawnieniu przed dniem 1 stycznia 2003 r. Dotyczy to zatem zdarzeń zaistniałych uprzednio, lecz nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Do naruszenia zasady lex retro non agit doszłoby wówczas, gdyby ustawodawca przewidział wydłużenie terminu przedawnienia należności, które uległy już przedawnieniu pod rządami przepisów dotychczasowych. Powodowałoby to bowiem reaktywowanie zakończonych już stosunków publicznoprawnych.

Dopuszczalność wydłużania terminu przedawnienia wielokrotnie była przedmiotem analizy Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt I UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18,

poz. 266) Sąd Najwyższy zauważył że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt I UK 147/07

(LEX nr 359577), w którym stwierdził, że "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.". Natomiast Sąd Najwyższy

w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17) stwierdził, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw". Z kolei w uchwale z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16), Sąd Najwyższy również uznał, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem

1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 547/08, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 651/08, z dnia

18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 835/08 z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 20/09, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09 zajął jednolite stanowisko, iż do instytucji przedawnienia należy stosować przepisy nowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach.

Konsekwencją przyjęcia wskazanego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie

i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. (por.:wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2011r.,

II GSK 247/10).

Bezspornym jest to, że doręczenia tytułów wykonawczych nastąpiło w dniu

[...] r., zatem mając na względzie powyższe przepisy, na żadnym etapie sprzed wejścia w życie art. 24 ust. 5b ustawy nie doszło do przedawnienia zaległości, a egzekucja trwała i trwa nadal, zatem rację ma ZUS uznając, że jego roszczenie nie przedawniło się.

III. Po trzecie, badając przedmiotową sprawę według przedstawionych na początku kryteriów Sąd dopatrzył się naruszenia art.7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa

w związku z art. 28 u.s.u.s., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmowa umorzenia zaległości w drodze uznania administracyjnego może opierać się o dowolną ocenę materiału dowodowego.

W kontrolowanej sprawie podstawę do analizy zasadności żądania strony

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły prawidłowo przywołane przez organy przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub - w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek - również mimo braku całkowitej nieściągalności w przypadkach określonych

w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe

z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie

w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji,

w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zatem wskazany przepis dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, co odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności

w oparciu o wskazany przepis zostały określone w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych

w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Powyższy katalog przypadków umożliwiających umorzenie należności jest katalogiem otwartym, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust.1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Takiego samego formułowania ustawodawca użył w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Zatem, regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet

w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Oznacza to, że dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające

z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie sposób rozstrzygnięcia będący wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, lub że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie występuje. Natomiast

o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie

w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia

30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i pozostałe cytowane poniżej orzeczenia), w którym stwierdzono "fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy

w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym".

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, że obowiązek uzasadniania decyzji pozostaje w związku z zasadą przekonywania - art. 11 k.p.a. - oraz z wyrażoną w art. 8 tej ustawy zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el., 2013, teza 11.).

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że ZUS podkreślił, że jego ustawowym obowiązkiem jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Ich umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Ponadto podkreślił, że umorzenie odsetek za zwłokę - przedmiot postępowania następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Sytuacja taka podyktowana jest faktem, iż pobór odsetek - oprócz funkcji sankcji - stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Powyższe stanowisko uzasadnione jest m.in. zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich płatników składek oraz ochroną interesu ubezpieczonych. Przemawia za tym również obowiązek uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, co wynika z postanowień art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz wymogiem rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności (również tych nie uwzględniających odsetek za zwłokę) proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465).

Analizując sytuację materialną skarżącej ZUS uznał, że nie pozwala ona na jednorazową, bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, spłatę istniejącego zadłużenia, a więc że konkretyzuje się w przedmiotowej sprawie przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o u.s.u.s. oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Organ dodał, że powstały dług nie jest następstwem klęski żywiołowej.

ZUS podkreślił, że organ rentowy przy stwierdzeniu występowania którejkolwiek z przesłanek umorzenia (w tym przypadku przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r.) nie ma obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy w uwagi na fakt, że decyzja co do umorzenia zaległości oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Istota uznania w tym przypadku polega na możliwości uwolnienia zobowiązanego od ciążących na nim długów, co oznacza, że organ może, lecz nie musi tego dokonać. Zakład ma zatem możliwość, a nie obowiązek umarzania należności

z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia.

Zauważył, iż zobowiązania z tytułu składek powinny, podlegać zaspokojeniu przed innymi należnościami z uwagi na ich publicznoprawny charakter. Stojąc na straży interesu publicznego, W jego ocenie, Zakład biorąc pod uwagę ważny interes płatnika (Wnioskodawcy) nie może utożsamiać go z subiektywnym przekonaniem płatnika

o potrzebie umorzenia ciążących na nim zobowiązań, a wręcz przeciwnie przez ważny interes płatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności, które spowodowane zostały działaniem czynników na które płatnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania.

Dodatkowo ZUS podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do terminowego opłacania składek w okresach jej prowadzenia. Przedsiębiorca bowiem prowadzi działalność na własny rachunek

i własne ryzyko i w związku z tym powinien zważać na wysokość dochodów, obciążeń oraz zabezpieczyć środki na realizowanie zobowiązań publicznoprawnych jakimi są należności z tytułu składek. WSA nie zgadza się z ZUS, że w sprawie nie zachodzą nadzwyczajne względy przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności, gdyż za takie należy uznać ciągnącą się od niemal 20 lat nieskuteczną egzekucję administracyjną, a rzecz dotyczy odsetek.

Zatem stanowisko ZUS należy uznać równie za nietrafne, jak dowolne. Pozostałe argumenty są natury tak ogólnej, że de facto uznanie ich za przesądzające niweczyłoby w ogóle instytucję umorzenia zaległości. W takim wypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowisko organu odmawiające umorzenia wnioskowanej należności składkowej z powołaniem się jedynie na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych. W sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, co

w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu publicznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego, konkretnego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. (por.: wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2012r., II GSK 203/11). W sprawie zabrakło takiego uzasadnienia.

To naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ostatecznie organ uczynił tę ocenę uzasadniającą odmowę pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zbada stan faktyczny na moment wydania nowej decyzji i rozstrzygnie o wniosku uwzględniając ocenę prawną WSA wyrażoną w niniejszym wyroku.

Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono gdyż strona nie wykazała żadnej obciążającej ją wartości.

H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska M. Łent