Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 567/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 970/18 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 marca 2018 r. nr 50/Z3/II/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 970/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 marca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376; dalej "u.d.p."), co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej wyroku. Niezastosowanie przytoczonych przepisów skutkowało utrzymaniem w mocy przez Sąd pierwszej instancji decyzji z 12 marca 2018 r., która stoi w sprzeczności z inną decyzją administracyjną, tj. zezwoleniem Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie z/s w Rogoźniku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o numerze W.D. iM. 7004M.82.2013, które zezwala na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w N. gm. M., w tym przy drodze S1, która się z nią krzyżuje.

II. przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. c polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ wydający decyzję 12 marca 2018 r. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 k.p.a.; skarżący wskazał, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej oba zarzuty oparte zarówno na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego, jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszeniu przepisów postępowania, nie są trafne.

W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności co do zasady NSA rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, możliwa jest kontrola jego subsumcji pod normy prawa materialnego.

Zarzut określony jako II w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 8, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, co miało, zdaniem skarżącego, wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane naruszenia. W żadnym miejscu petitum skargi kasacyjnej czy jej uzasadnienia wpływ ten nie został bowiem wprost określony, co zasadniczo uniemożliwiło uwzględnienie tego środka odwoławczego.

Ponadto, zdaniem NSA, zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony i nieuzasadniony, gdyż stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, a następnie w pełni zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, w tej sprawie nie budzi wątpliwości.

Skarżący uzasadnił ten zarzut wyłącznie uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej mu na lokalizację kanalizacji światłowodowej na ul. [...] w N. gm. M. i w związku z tym miał prawo umieszczenia światłowodu na spornym odcinku pasa drogowego.

Natomiast Sąd pierwszej instancji, nie negując powyższej decyzji administracyjnej, podkreślił, że ul. [...] krzyżuje się z drogą S1 administrowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a sporny odcinek pasa drogowego podlega zarządcy tej drogi ekspresowej, a otrzymane przez skarżącego zezwolenie nie mogło obejmować tego skrzyżowania dróg, z których jedna z nich jako droga ekspresowa podlegająca zarządcy GDDKiA i nie mogła być objęta zezwoleniem, na które powołuje się skarżący wydane przez PZD w Będzinie.

Zatem ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że niezależnie od tego zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. [...]) skarżący powinien uzyskać zezwolenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące skrzyżowania ul. [...] z drogą S1 jest prawidłowe, nie narusza w niczym przepisów postępowania wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.

Ponadto, zdaniem NSA, skarżący nie mógł pozostawać w błędnym przekonaniu, że takie zezwolenie posiada, gdyż skrzyżowanie z droga ekspresową na spornym odcinku było oczywiste, tym bardziej, że wykonywał roboty drogowe przy pomocy specjalistycznej firmy trudniącej się zawodowo tego rodzaju działalnością.

Reasumując, NSA stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że skarżący na spornym odcinku drogi (skrzyżowanie dróg równorzędnych i podlegających różnym zarządcom) zajął pas drogowy bez zezwolenia i ten stan faktyczny nie mógł być skutecznie zakwestionowany. Skarżący nie może zarzucić organom, że nie wyjaśniły mu dokładnie treści decyzji o zezwoleniu dotyczącym drogi powiatowej (ul. [...]), tym bardziej że bezspornie nie dotyczyła ona drogi ekspresowej S1 i konieczne było uzyskanie zezwolenia zarządcy tej drogi.

Nieusprawiedliwiony i całkowicie bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 u.d.p., gdyż to właśnie art. 25 ust. 1 określający kompetencje zarządcy drogi wyższej kategorii do m.in. utrzymania i ochrony skrzyżowania dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynieryjnymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, stanowił prawidłowe przekonanie Sądu pierwszej instancji, że do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na skrzyżowaniu z drogą S1 kompetentny był zarządca tej drogi, tj. GDDKiA. Przepis ten zatem był prawidłowo zastosowany. Brak było podstaw do domniemania po stronie skarżącego, że przepis art. 19 ust. 4 u.d.p., stanowiący, że zarządzanie drogami może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, miał w tej sprawie zastosowanie, gdyż skarżący nie wykazał, że takie porozumienie dotyczące przedmiotowego skrzyżowania było w tej sprawie zawarte. W tych warunkach nie mógł być ten przepis naruszony, gdyż nie został on zastosowany z powodu braku porozumienia, które potencjalnie mogli zawrzeć zarządcy dróg. Nie można domniemywać dokonania takiego przekazania kompetencji w zakresie zarządzania drogami publicznymi z istnienia takiej możliwości prawnej.

W świetle powyższych rozważań również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są chybione.

Końcowo, należy stwierdzić, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym do sprawy niniejszej była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z: 27 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1049/19, 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1803/18), a stanowisko w niej wyrażone NSA w składzie obecnym w pełni podziela.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.