Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1084/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8 par. 1, art. 28, art. 77 par. 4, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz [...], reprezentowanej przez pana [...] działającego w imieniu [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla części działek nr: [...], [...],[...],[...] obręb L. położonych w gminie [...] dla inwestycji obejmującej budowę kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia [...]

Organ wskazał, że decyzja została wydana w oparciu i na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które pozwoliły stwierdzić łączne spełnianie warunków wynikających z ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] (dalej: skarżący), wniósł odwołanie od ww. decyzji. Skarżący wskazał, że w imieniu własnym, w związku z wydaną w sprawie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV, dla części działek nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina [...] oświadcza, że nie zgadza się z treścią wydanej decyzji i nie wyraża zgody na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. Skarżący wyjaśnił, że działka stanowiąca jego własność wraz z budynkami leży w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej linii, co będzie miało niekorzystny wpływ na zdrowie zarówno jego jak i jego rodziny. Skarżący wskazał również, że decyzja nie została mu doręczona i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze.

Organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał skarżącego do wskazania normy prawa materialnego, z której wywodzi interes prawny w niniejszej sprawie. Nadto, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poprosił inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego: 1) o opinię osoby biegłej w dziedzinie instalacji linii kablowych średniego napięcia, w celu wykazania, że "oddziaływanie linii SN na środowisko praktycznie nie występuje ze względu na ich cechy konstrukcyjne. Eksploatacja linii nN i SN nie wprowadza do środowiska żadnych zanieczyszczeń gleby, wody i powietrza, nie oddziałuje szkodliwie na rośliny i zwierzęta" (wniosek z dnia [...] lutego 2018 r.); 2) o określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. mgr. inż. [...] posiadający uprawnienia budowalne do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych wyjaśnił, że "Projektowane linie elektroenergetyczne kablowe o napięciu znamionowym 15 kV należą do sztucznych źródeł pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz. Kable układane będą w wykopach o głębokości 0,9 m. Na podstawie ogólnodostępnych publikacji naukowych stwierdzamy, że linie kablowe średniego napięcia (średnie napięcia określa poziom 1-60 kV) co prawda generują pole elektromagnetyczne ale jest ono na tak niskim poziomie, iż nie zagraża w żaden sposób środowisku. Posiadamy materiały stwierdzające, że linie średniego napięcia o napięciu znamionowym 30 kV (nasz projekt dotyczy linii 15 kV oddziaływującej znacznie słabiej) wytwarzają pole elektryczne o natężeniu maksymalnym 0,6 kV/m oraz pole magnetyczne o natężeniu maksymalnym 5 A/m. Wartość natężenia pola elektrycznego rozgraniczającego strefę bezpieczną od strefy pośredniej wynosi 5 kV/m, natomiast natężenia pola magnetycznego rozgraniczającego strefę pośrednią od strefy bezpiecznej wynosi 66,6 A/m. Wyraźnie widać, że maksymalne natężenia pola elektrycznego i magnetycznego wytwarzane przez linie elektroenergetyczne średniego napięcia są znacznie poniżej wartości dopuszczalnych. Przypominamy, że linie będą zakopane na normatywnej głębokości przez co oddziaływanie pola elektromagnetycznego dodatkowo jeszcze zostanie zmniejszone. Na podstawie powyższych danych stwierdzamy, że oddziaływanie na środowisko na działce na której zlokalizowana jest linia średniego napięcia jest znikome i znacznie poniżej norm. W związku z tym można stwierdzić brak wpływu linii średniego napięcia na działki sąsiednie. W kwestii zanieczyszczeń gleby wody i powietrza możemy stwierdzić, że kable elektroenergetyczne średniego napięcia zbudowane są głównie z żyły roboczej oraz powrotnej metalowej, a także z powłok izolacyjnych wykonanych z polietylenu i polietylenu usieciowanego. Konstrukcja kabli ma zapewnić ich niezawodną eksploatację liczoną w dziesiątkach lat. W związku z tym nie może dochodzić w kablach do utleniania metali ani zbyt szybkiego starzenia izolacji, co skutkuje neutralnym wpływem na środowisko i brakiem zanieczyszczeń".

Kolegium wskazało również, ze pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem wspólnoty wiejskiej. Działka skarżącego wraz z budynkami leży w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej linii a skarżący nie był informowany o planowanej inwestycji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o uzupełnienie materiału dowodowego przez dołączenie wypisów z rejestru gruntów nieruchomości na terenie gminy [...], których właścicielem jest Pan [...] wraz z załącznikiem mapowym, określającym ich lokalizację. Poproszono również o ustosunkowanie się, czy skarżący jest "współwłaścicielem wspólnoty wiejskiej". Wójt Gminy [...] materiał dowodowy uzupełnił w dniu [...] września 2018 r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący jest właścicielem działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Odnośnie udziału skarżącego we wspólnocie wiejskiej Wójt wskazał, że została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. byłego Prezydium Państwowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, w której ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W pozycji 10 wykazu jest zapis: "s-cy [...] z wysokością udziału [...]" a skarżący jest wnukiem [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżący nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Bezpośrednio z terenem inwestycji graniczy działka ozn. nr ewid.[...], której skarżący jest współwłaścicielem. Działka o nr ewid.[...], o której skarżący wspominał w piśmie z dna [...] sierpnia 2018 r. nie graniczy bezpośrednio z teren inwestycji. Pozostałe działki, których skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem nie graniczą z terenem objętym planowaną inwestycją.

Kolegium powołało się na autora opracowania z dnia [...] sierpnia 2018 r., który jednoznacznie stwierdził, że inwestycja objęta decyzją Wójta nie będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie na środowisko na działce, na której zlokalizowana jest linia średniego napięcia jest znikome i znacznie poniżej norm. Zespół orzekający Kolegium przeprowadził dowód z ww. opinii uznając, że nie zawiera żadnych niejasności, jest spójna, logiczna i konsekwentna.

Organ przytoczył także parametry zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, póz. 1883). Wskazał, że dopuszczalna ekspozycja zawodowa i środowiskowa są ustalone w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018, poz. 1286) i rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003, Nr 192, poz. 1883). Organ zaznaczył, że w opinii z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazano, że wartość natężenia pola elektrycznego rozgraniczającego strefę bezpieczną od strefy pośredniej wynosi 5 kV/m, natomiast natężenia pola magnetycznego rozgraniczającego strefę pośrednią od strefy bezpiecznej wynosi 66,6 A/m. Wyraźnie widać, że maksymalne natężenia pola elektrycznego i magnetycznego wytwarzane przez linie elektroenergetyczne średniego napięcia są znacznie poniżej wartości dopuszczalnych. Linie będą zakopane na normatywnej głębokości przez co oddziaływanie pola elektromagnetycznego dodatkowo jeszcze zostanie zmniejszone.

Kolegium wskazało również, że analizy, symulacje oraz pomiary prowadzone w Polsce i na świecie (głównie w Australii i Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii i Kanadzie) wykazały, że jedynie stacje transformatorowe wysokich napięć wraz z wyprowadzeniami linii napowietrznych są zdolne do generowania pola o poziomie istotnym z punktu widzenia ochrony środowiska, przy czym nie należy przez to rozumieć, że elementy te stanowią zagrożenie dla klimatu elektromagnetycznego, gdyż zasięg ich oddziaływania z reguły jest bardzo ograniczony.

W ocenie Kolegium, projektowany zespół linii kablowych nie będzie źródłem pola elektrycznego lub magnetycznego, którego poziom mógłby naruszyć wartości dopuszczalne, określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, póz 1883 z dnia 30 października 2003 r.). Poziomy pola elektromagnetycznego występujące w środowisku po uruchomieniu projektowanej inwestycji należy uznać za bezpieczne, niezagrażające zdrowiu i życiu ludzi. Nie przewiduje się oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Oddziaływanie inwestycji ograniczone zostanie do terenu objętego decyzją o lokalizacji celu publicznego, a więc działek o nr ewid.[...], [...], [...] i [...] obręb [...].

Kolegium wskazało, że do tej pory nie stwierdzono bezpośredniego wpływu pola elektromagnetycznego generowanego przez linie i stacje elektroenergetyczne wysokiego i najwyższego napięcia na zdrowie i życie mieszkańców. Określone w przepisach wartości normatywne są jednak wyrazem troski o ludność zamieszkującą w sąsiedztwie takich obiektów. Na tle przepisów światowych, dotyczących ograniczeń w zakresie emisji pola i promieniowania elektromagnetycznego, unormowania polskie są charakteryzowane jako jedne z najbardziej restrykcyjnych. Ponadto we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. inwestor stwierdził, że oddziaływanie linii SN na środowisko praktycznie nie występuje ze względu na ich cechy konstrukcyjne. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Kable elektroenergetyczne średniego napięcia zbudowane są głównie z żyły roboczej oraz powrotnej metalowej, a także z powłok izolacyjnych wykonanych z polietylenu i polietylenu usieciowanego. Konstrukcja kabli ma zapewnić ich niezawodną eksploatację liczoną w dziesiątkach lat. W związku z tym nie może dochodzić w kablach do utleniania metali ani zbyt szybkiego starzenia izolacji, co skutkuje neutralnym wpływem na środowisko i brakiem zanieczyszczeń gleby, wody i powietrza, nie oddziałują takie kable szkodliwie na rośliny i zwierzęta.

Organ odwoławczy uznał więc, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem pola elektromagnetycznego lub promieniowania elektromagnetycznego w zakresie fal średnich o wartościach wyższych niż dopuszczalne a poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez inwestycję nie przekroczy wartości normatywnych na terenach sąsiadujących z inwestycją.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że grunty będące własnością i współwłasnością skarżącego nie znajdują się w oddziaływaniu planowanej inwestycji oraz w zasięgu jej oddziaływania a w związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania.

Nadto, Kolegium zaznaczyło, że skarżący wskazuje również na fakt, iż jest współwłaścicielem wspólnoty wiejskiej. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż Zarząd Wspólnoty Gruntowej we wsi [...] składa się z następujących osób:

1) [...] - przewodniczący

2) [...] - zastępca przewodniczącego,

3) [...] - skarbnik.

Ze statutu Spółki [...] wynika, iż organami Spółki są (art. 3 § 9 Statutu): 1) ogólne zebranie członków, 2) zarząd, 3) komisja rewizyjna. Zarząd Spółki jest organem wykonawczym (art. 3 § 13.1 Statutu). W szczególności do zakresu działania zarządu spółki należy reprezentowanie Spółki (art. 3.§.15.2. Statutu).

W orzecznictwie sądów zarówno powszechnych jak i administracyjnych prezentowany jest pogląd wskazujący, że rozwiązanie przyjęte w powołanej ustawie polega na "stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnionych. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka - działająca przez swe organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych (fizycznych i prawnych)" (tak m.in.: Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 października 1995 r., III CZP 149/95, OSNC z 1996 r., Nr 2 poz. 26). Podobnie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie I OSK 549/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uczestnik wspólnoty może działać na zewnątrz jedynie za pośrednictwem organów statutowych wspólnoty, przepisy powyższej ustawy przewidują jedynie prawa uczestnika wspólnoty do zbycia swojego udziału. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było powierzenie zarządu nad sprawami wspólnoty Spółce utworzonej w oparciu o art. 14 i nast. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ani omawiana ustawa, ani Kodeks cywilny nie zawierają legalnej definicji pojęcia "zarząd nieruchomością". Zdaniem Kolegium, nie może jednak budzić wątpliwości, że przez zarząd nieruchomością należy rozumieć m.in. podejmowanie czynności mających na celu zachowanie wspólnego prawa współwłaścicieli. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że złożenie odwołania przez skarżącego od decyzji nie mieści się w zakresie zarządu wspólnotą gruntową. Nie ma podstaw prawnych do uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania w związku z tym, że uznaje się on za osobę uprawnioną do działu we wspólnocie gruntowej położnej we wsi [...].

Organ odwoławczy uznał więc, że wewnętrzna, subiektywna niechęć skarżącego się względem powstającej w jego sąsiedztwie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV nie czyni go automatycznie stroną postępowania w niniejszej sprawie. Interes faktyczny bądź ogólnospoołeczny nie daje skarżącemu legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, interes faktyczny w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania osoby legitymującej się wyłącznie takim interesem. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu:

1) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiący podstawę decyzji i mający wpływ na jej treść poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, tj. nie posiada legitymacji procesowej do występowania w przedmiotowej sprawie,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnie i uznanie, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania,

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

5) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik spawy tj. art. 7, 70 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności ustalenia informacji o spadkobiercach po zmarłym [...], co doprowadziło organ do niesłusznych wniosków, iż skarżący nie posiada legitymacji procesowej do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujący nie jest stroną postępowania. Powyższe, zdaniem skarżącego, wynika z błędu jaki na wcześniejszym etapie postępowania został popełniony przez Wójta Gminy [...]. Skarżący zaznaczył, że aktualni współwłaściciele nieruchomości nie zostali ustaleni w sposób prawidłowy. Skarżący jest następcą prawnym [...] i ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym wbrew twierdzeniom Wójta oraz SKO w [...] posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. [...] od wielu lat nie żyje, a Wójt wydając decyzję nie dopełnił wszystkich obowiązków związanych z rzetelnym rozpoznaniem i zbadaniem sprawy przez co nie uaktualnił stosownych danych. Wobec powyższego prawa skarżącego zostały naruszone, w szczególności poprzez brak przypisania mu statutu strony w postępowania, jak i nie poinformowania go o toczącym się postępowaniu i możliwości przedstawienia swojego stanowiska.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r., pełnomocnik skarżącego uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 i 8 ust. 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie ich w sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom ustawy,

2) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności tj. przyjęcie przez organ Il instancji dodatkowych ustaleń stanu faktycznego i rozpoznanie sprawy w innym zakresie niż została pierwotnie rozstrzygnięta decyzją organu I instancji,

3) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu co do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

4) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w tym w szczególności zaniechanie ustalenia czy ogólne zebranie członków spółki [...] podjęło stosowną uchwałę w przedmiotowej sprawie oraz zaniechanie ustalenia aktualnego zarządu Wspólnoty Gruntowej dla Wsi [...],

5) art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych (Dz. U. Nr 80, poz. 770 z późn. zm.), poprzez brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stron postępowania,

6) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art, 127 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie odwoławcze winno być umorzone wobec braku interesu prawnego, który dawałby skarżącemu przymiot strony.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone choćby w części.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżącemu, będącemu właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją i uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej działkę, przez którą inwestycja przebiega, przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., k.p.a.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a.

Na tle powyższych przepisów, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia - dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 17/19, LEX nr 2676925).

Pierwsza więc kwestia, na jaką należy zwrócić uwagę w rozpoznawanej sprawie, jest błędne ograniczanie przez organ odwoławczy kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania tylko do tych, które będą odczuwać skutki inwestycji na poziomie przekraczającym wartości normatywne. By uznać, że oddziaływanie inwestycji występuje, organ winien ustalić jego poziom, jednak nie powinien kierować się wyłącznie wartościami wskazanymi w przepisach regulujących dopuszczalne normy tego oddziaływania. Za stronę postępowania winna zostać uznana osoba, która może odczuć skutki inwestycji w zauważalnym, niepomijalnym stopniu. Sprzeczne z powyższym stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji narusza art. 28 k.p.a.

Analizując natomiast przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie, należy dostrzec, że organ, celem ustalenia czy skarżącemu – jako właścicielowi i współwłaścicielowi działek położonych w pobliżu inwestycji, przysługuje przymiot strony, zwrócił się do inwestora o przedłożenie opinii "osoby biegłej w dziedzinie instalacji linii kablowych średniego napięcia", w celu wykazania, że "oddziaływanie linii SN na środowisko praktycznie nie występuje ze względu na ich cechy konstrukcyjne. Eksploatacja linii nN i SN nie wprowadza do środowiska żadnych zanieczyszczeń gleby, wody i powietrza, nie oddziałuje szkodliwie na rośliny i zwierzęta". W odpowiedzi organ uzyskał opinię mgr. inż. [...], posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, który wyjaśnił, że "Projektowane linie elektroenergetyczne kablowe o napięciu znamionowym 15 kV należą do sztucznych źródeł pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz. Kable układane będą w wykopach o głębokości 0,9 m. Na podstawie ogólnodostępnych publikacji naukowych stwierdzamy, że linie kablowe średniego napięcia (średnie napięcia określa poziom 1-60 kV) co prawda generują pole elektromagnetyczne ale jest ono na tak niskim poziomie, iż nie zagraża w żaden sposób środowisku. Posiadamy materiały stwierdzające, że linie średniego napięcia o napięciu znamionowym 30 kV (nasz projekt dotyczy linii 15 kV oddziaływującej znacznie słabiej) wytwarzają pole elektryczne o natężeniu maksymalnym 0,6 kV/m oraz pole magnetyczne o natężeniu maksymalnym 5 A/m. Wartość natężenia pola elektrycznego rozgraniczającego strefę bezpieczną od strefy pośredniej wynosi 5 kV/m, natomiast natężenia pola magnetycznego rozgraniczającego strefę pośrednią od strefy bezpiecznej wynosi 66,6 A/m. Wyraźnie widać, że maksymalne natężenia pola elektrycznego i magnetycznego wytwarzane przez linie elektroenergetyczne średniego napięcia są znacznie poniżej wartości dopuszczalnych. Przypominamy, że linie będą zakopane na normatywnej głębokości przez co oddziaływanie pola elektromagnetycznego dodatkowo jeszcze zostanie zmniejszone. Na podstawie powyższych danych stwierdzamy, że oddziaływanie na środowisko na działce na której zlokalizowana jest linia średniego napięcia jest znikome i znacznie poniżej norm. W związku z tym można stwierdzić brak wpływu linii średniego napięcia na działki sąsiednie. W kwestii zanieczyszczeń gleby wody i powietrza możemy stwierdzić, że kable elektroenergetyczne średniego napięcia zbudowane są głównie z żyły roboczej oraz powrotnej metalowej, a także z powłok izolacyjnych wykonanych z polietylenu i polietylenu usieciowanego. Konstrukcja kabli ma zapewnić ich niezawodną eksploatację liczoną w dziesiątkach lat. W związku z tym nie może dochodzić w kablach do utleniania metali ani zbyt szybkiego starzenia izolacji, co skutkuje neutralnym wpływem na środowisko i brakiem zanieczyszczeń".

Następnie organ przeprowadził dowód z ww. opinii uznając, że nie zawiera żadnych niejasności, jest spójna, logiczna i konsekwentna.

Należy stwierdzić, że skierowanie takiego wezwania do inwestora, a także sama treść tezy dowodowej, powodują, że nie sposób na tak uzyskanym materiale dowodowym budować ustaleń faktycznych w sprawie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przytoczona teza dowodowa została sformułowana nieprawidłowo. Organ, badający sprawę, który ma rozstrzygnąć sporne interesy stron zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.), nie może domagać się przedstawienia mu dowodu, którego treść ma być zgodna z interesem jednej ze stron sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien powstrzymać się od wskazywania oczekiwanej treści wniosków opinii i ograniczyć się do zapytania o obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że skoro organ uznał, że koniecznym jest w sprawie uzyskanie "opinii", powinien zwrócić się o nią w odpowiednim trybie. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., podmiotem, który może wydawać "opinie" jest biegły. Jeśli więc organ uznał za konieczne uzyskanie opinii biegłego, powinien sam go powołać. Zasadniczo nie jest właściwym domaganie się od strony przedłożenia opinii biegłego. Strona może w toku postępowania wskazywać organowi jakie jest jej stanowisko i przedkładać dowody na swoje twierdzenia, nie jest jednak władna sporządzać na żądanie organu opinię, gdyż należy to do kompetencji odrębnego podmiotu - jakim jest biegły i wiąże się z jego pozycją procesową – zbliżoną do pozycji świadka.

Uchybienie powyższym zasadom było w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że "opinia osoby biegłej", o jaką zwrócił się organ i otrzymał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., została sporządzona przez pana [...], który działał w imieniu [...] a jednocześnie, działając w imieniu pełnomocnika inwestora, podpisał się na wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Opisane wyżej uchybienia przy gromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, powodują, że postępowanie nie było prowadzone z zachowaniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien, skoro uznał za zasadne uzyskanie opinii biegłego, uczynić to w sposób zgodny z art. 84 § 1 k.p.a., zwracając się o opinię wprost do podmiotu zewnętrznego, który nie jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem postępowania, nie wskazując mu jakie mają być wnioski jego opinii. Po uzyskaniu tego materiału dowodowego organ winień go ocenić i stosownie do wyników tego postępowania przyznać skarżącemu przymiot strony i rozpoznać merytorycznie wniesione odwołanie, albo ponownie umorzyć postępowanie odwoławcze.

Dodatkowo odnieść się należy do rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji, że analizy, symulacje oraz pomiary prowadzone w Polsce i na świecie (głównie w Australii i Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii i Kanadzie) wykazały, że jedynie stacje transformatorowe wysokich napięć wraz z wyprowadzeniami linii napowietrznych są zdolne do generowania pola o poziomie istotnym z punktu widzenia ochrony środowiska, przy czym nie należy przez to rozumieć, że elementy te stanowią zagrożenie dla klimatu elektromagnetycznego, gdyż zasięg ich oddziaływania z reguły jest bardzo ograniczony. W ocenie Sądu, podnoszenie przez organ takich argumentów w treści decyzji nie jest dopuszczalne, gdyż wyklucza to jej merytoryczną kontrolę. Organ winien wydawać decyzje na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, nie posiłkując się bliżej nieokreślonymi badaniami, bez podania ich źródła. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 4 k.p.a., tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a organ nie wykazał, by przepis ten znajdował w sprawie zastosowanie.

Wyjaśnić także należy, że w ocenie Sądu, przeprowadzenie przez organ odwoławczy w omawianej sprawie, dodatkowego postępowania dowodowego, nie narusza zasady dwuinstancyjności. Prowadzone postępowanie dowodowe nie obejmowało zakresu mogącego mieć zasadniczy wpływ na treść decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przechodząc do oceny dalszych okoliczności, z których skarżący wywodzi obecnie swoje uprawnienia w prowadzonym postępowaniu, tj. jego udziału we wspólnocie gruntowej, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia. Podnoszone w sprawie zarzuty dotyczące zwłaszcza tego, że organ nie ustalił kto obecnie reprezentuje spółkę zarządzającą wspólnotą, nie mają wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że sam skarżący, w sposób jednoznaczny i wyraźny podał, że działa w imieniu własnym. W treści odwołania z dnia [...] lipca 2018 r., skarżący nawet nie wskazał na grunty wchodzące w skład wspólnoty. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym skarżący miał wykazać swój interes prawny, również nie twierdził, by działał w imieniu wspólnoty, choć tu podał, że taki podmiot funkcjonuje. W ocenie Sądu, nie ma więc w sprawie podstaw do tego, by mimo niewyrażenia przez skarżącego takiej woli, domniemywać, że działa on w imieniu wspólnoty i analizować, czy był do tego uprawniony.

Z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy, w której Sąd ocenia jedynie legalność decyzji, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze, Sąd nie badał meritum sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia w prowadzonym postępowaniu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68).