Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 97/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127, art. 7, art. 8 art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust 3 i 7, art. 170 ust 1,3
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu [...] w [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], A. W. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze [...] Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] września 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] Sąd [...] w [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że powódkę łączył z pozwanym stosunek służbowy. Sąd podniósł, że w analogicznym stanie faktycznym w sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/17 wskazano, że prokonstytucyjna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), wymaga uznania, że w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub zatrudnienia - DIAS deklaratoryjnie orzeka o wygaśnięciu stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że w jego ocenie decyzja o niekontynuowaniu zatrudnienia powódki w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Sąd [...] w [...] postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie pozwanej Izby Administracji Skarbowej w [...]. Sąd wskazał w szczególności, iż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Podniósł, że w judykaturze wielokrotnie już podkreślano, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że powódka nie otrzymała propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, co skutkowało wygaśnięciem jej stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana indywidualna, formalna decyzja o zwolnieniu powódki ze służby). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wygaśnięcie stosunku służbowego powódki należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy). Sąd wskazał, że w myśl art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] skierowanym do A. W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Szef KAS odnosząc się do związania organu - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt I [...] oddalającym zażalenie na postanowienie Sądu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] wskazał, że Szef KAS został uznany przez Sąd [...] za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) A. W. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby.

Organ wskazał, że w jego ocenie zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią jednak indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).

Podał, że odwołująca nie otrzymała propozycji służby/pracy w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...], a więc oceny możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, jako organ II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i stosownych przepisów k.p.a.

Organ wskazał, że stosunek służbowy odwołującej jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora IAS w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ww. ustawy nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść przepisu art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji decyzji w trybie administracyjnym i sądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ww. ustawy.

W niniejszej sprawie A. W. nie otrzymała propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w ramach IAS w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust 7 w zw. z art. 170 ust 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), a więc to ustawodawca ukształtował jej sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora IAS w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/pracy.

Z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się również sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Organ przywołał treść art. 134 k.p.a. Wskazał, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji (w niniejszej sprawie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w związku z przekazaniem sprawy zgodnie z właściwością przez Sąd [...] w [...]), określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje jedynie czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Szefa KAS, zaistniały oba ww. przypadki.

Skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tej ustawy nie mającą zastosowania w niniejszym stanie faktycznym sprawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a.

Organ wskazał, że ww. ustawa w przypadku braku przedstawienia przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji służby/pracy do dnia 31 maja 2017r., co miało miejsce w sprawie odwołującej, nie przewiduje trybu odwoławczego (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skutek wygaśnięcia stosunku służby traktowany przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby następuje ex lege (art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 170 ust. 3 ww. ustawy) bez ingerencji w tym względzie organu administracji i konieczności wydania aktu administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym.

Organ wskazał, że sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

Postanowienie Szefa KAS z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła:

- niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania z dnia [...] września 2017 r. i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez Sąd powszechny do rozpoznania;

- obrazę art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez błędne przyjęcie, iż nieprzedstawienie propozycji dalszej służby nie stanowi w swej istocie decyli o zwolnieniu z służby, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek;

- naruszenie art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że Sąd powszechny przesłał je Szefowi KAS do rozpoznania w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby).

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, że nie zgadza się z argumentacją organu, bowiem przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto nieprzedstawienie propozycji służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Wskazała nadto, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Podniosła również, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. W przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenia art. 134 k.p.a. Podniosła, że w postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego postanowienia nie podjęto nawet próby wykazania, jaki akt i którego z organów I instancji był atakowany odwołaniem w toku instancji. Co więcej, nawet w sentencji postanowienia nie wskazano, jaki akt był przez stronę zaskarżony odwołaniem ze skutkiem określonym w art. 134 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że wbrew ocenie organu nie kierowała do niego (a pierwotnie do sądu powszechnego) żadnego środka zaskarżenia, ale żądanie podlegające rozpoznaniu przez organ I instancji w zwykłym trybie, co wymagało wydania decyzji na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz właściwych przepisów pragmatycznych. Zdaniem skarżącej rozpatrzenie przez organ, chociażby formalnie, odwołania, pomimo niezaskarżenia przez stronę żadnego aktu organu I instancji, stanowi rażące naruszenie prawa.

To, że pozew, który w ocenie sądu powszechnego zawierał podanie podlegające załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, został przekazany w trybie art. 464 zd. drugie k.p.c., organowi (Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej), który co do zasady jest organem II instancji, nie oznacza, że podanie nie powinno być rozpatrzone w I instancji, jak zresztą zaznaczył to Sąd [...] w [...] pouczając stronę o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jaki będzie przysługiwał po załatwieniu podania.

Błędnie zatem w ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie oparto na stwierdzeniu zawartym na s. 7 jego uzasadnienia, gdzie stwierdzono, że na podstawie art. 134 k.p.a. Szef KAS zobowiązany był do "wstępnego (...) badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczających odwołanie". Nie jest dopuszczalne badanie podstaw pisma jako odwołania, skoro strona nie skarży żadnego aktu innego organu, a jedynie formułuje żądanie (ustalenia stosunku służbowego i stwierdzenia przywrócenia do służby), które sąd pracy uznał za należące do właściwości rzeczowej (nie wypowiadając się co do właściwości instancyjnej) Szefa KAS, i to podlegające załatwieniu w I instancji w drodze zaskarżalnej decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 365 § 1 k.p.c., albowiem Szef KAS był związany orzeczeniem sądu powszechnego, a zatem miał obowiązek rozpatrzyć sprawę. Zdaniem skarżącej, wywód Szefa KAS o niedopuszczalności wydania decyzji z powodu wygaśnięcia stosunku służbowego w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie uwalnia go od obowiązku załatwienia sprawy meriti. Organ pominął bowiem to, że wygaśnięcie stosunku służbowego wywołuje wszelkie skutki (w tym procesowe), typowe dla zwolnienia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną ww. postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania przez organ powyższego przepisu, a w konsekwencji do wydania zaskarżonego postanowienia. Z jego uzasadnienia nie wynika bowiem z jakich względów Szef KAS potraktował sprawę przekazaną przez Sąd [...] w [...] (zainicjowaną pozwem A. W. z dnia . września 2017 r.) jako odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W istocie w zaskarżonym postanowieniu Szef KAS nie wskazał od jakiej decyzji miałoby zostać wniesione odwołanie, za które uznał pismo (pozew) z dnia [...] września 2017 r. Nie znajduje zaś uzasadnienia traktowanie jako odwołania pisma, co do którego sama strona nie wskazuje, aby jego przedmiotem było zaskarżenie jakiejkolwiek decyzji.

Wskazać przy tym należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie uprawomocnienia się postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt I [...], mocą którego Sąd stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi KAS. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd powołał art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (...) wskazując, iż powódkę łączył z pozwanym (Izbą Administracji Skarbowej w [...]) stosunek służbowy. Nadto Sąd powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w analogicznym stanie faktycznym (z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/17). W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że prokonstytucyjna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wymaga uznania, że w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub zatrudnienia - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej deklaratoryjnie orzeka o wygaśnięciu stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że w jego ocenie decyzja o niekontynuowaniu zatrudnienia powódki w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Na skutek zażalenia Izby Administracji Skarbowej w [...] na ww. postanowienie Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt I [...] oddalił zażalenie. Podzielił tym samym stanowisko Sądu I Instancji, że sądy powszechne nie są właściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy, z tego powodu, że wystąpiła negatywna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca jej rozpoznanie i ta okoliczność była wiążąca dla organu. Nadto Sąd II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017r., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Sąd uznał też, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji obowiązek ten obciąża organ administracji.

Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej pozew skarżącej z dnia [...] września 2017 r. powinien rozpatrzyć w trybie administracyjnoprawnym przy uwzględnieniu stanowiska obu orzekających Sądów o obowiązku wydania przez organ decyzji administracyjnej.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ww. ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 ww. ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ww. ustawy nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Na gruncie omawianych regulacji ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji służby bądź pracy (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 2768/17; publ. CBOSA)

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17; publ. CBOSA).

Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. CBOSA), w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ww. ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono propozycji służby bądź pracy.

Powyższe, ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego koresponduje z poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku Sądu [...] w [...] z dnia 5 czerwca 2018 r., iż decyzja "o niekontynuowaniu zatrudnienia powódki w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (...)".

Zwrócić należy też uwagę, że w pozwie z dnia 20 września 2017 r. skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 września 2017 r. oraz przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed 1 września 2017 r. Są to pojęcia z zakresu prawa cywilnego i nie mają one odpowiedniego zastosowania w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu pozwu, powołując art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, skarżąca wskazała: "powódce powinna zostać wydana decyzja administracyjna zwalniająca ją ze służby, lecz powódka takiej decyzji nigdy nie otrzymała. W związku z tym, w ocenie powódki, stosunek służbowy powódki powołanej do służby na podstawie aktu mianowania zgodnie z ww. przepisami nie wygasł i tym samym powódka nie została zwolniona ze służby, zaś stanowisko w tym przedmiocie jest bezprawne i naruszające obowiązujący porządek prawny".

W ocenie Sądu, wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Szef KAS nie wziął pod uwagę ww. poglądu wyrażonego przez Sąd powszechny, a także treści pozwu z dnia [...] września 2017 r. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że konieczność uwzględnienia zakresu żądania strony ściśle koresponduje z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a także art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Weźmie pod uwagę stanowisko Sądów powszechnych I i II instancji zawarte w wyrokach z dnia z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] lipca 2018r. sygn. akt [...] oraz treść pozwu z dnia [...] września 2017 r. skierowanego do Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wydając rozstrzygnięcie organ uwzględni, że dla mianowania i rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza wymagana jest forma decyzji administracyjnej, co wynika również jednoznacznie z przytoczonych powyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ zważy jednak przede wszystkim, że Sąd [...] w [...] wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. przesądził, iż sprawa z powództwa skarżącej nie należy do właściwości sądu powszechnego, lecz jest to sprawa administracyjna. Jednocześnie Sąd przekazał tę "sprawę" do rozpoznania Szefowi KAS. W uzasadnieniu postanowienia natomiast wskazany został Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organ właściwy do orzeczenia o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Szef KAS, mając na względzie obowiązek wynikający z art. 19 k.p.a., powinien na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a., przekazać pismo skarżącej z dnia [...] września 2017 r. Dyrektorowi IAS w [...], w której skarżąca pełniła służbę.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.