Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3138/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/17 w sprawie ze skargi A.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie zakończone postanowieniem kontrolowanym przez Sąd I instancji wszczęte zostało z inicjatywy A.Ł. (dalej "skarżący"), który wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., złożonym na podstawie art. 55 ustawy o finansach publicznych, domagał się rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Opłata ta, w formie jednorazowej płatności, nałożona była na skarżącego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu złożenia wniosku na podstawie art. 55 ustawy o finansach, wszczęte było postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, także zainicjowane przez skarżącego. W postępowaniu tym, kontroli WSA w Krakowie poddana została decyzja z [...] lutego 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którą odmówiono skarżącemu dokonania, w trybie art. 155 K.p.a., zmiany decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w części dotyczącej jednorazowej opłaty i rozłożeniu obowiązku jej płatności w formie rat.

Natomiast postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożonym na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1870) zakończyło się postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO") poddanym kontroli Sądu I instancji. SKO w pełni podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta [...], który na podstawie art. 61a § 1, § 2, art. 62 K.p.a. oraz art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2012 r., poz. 83 ze zm. - dalej "ustawa przekształceniowa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na raty. SKO uznało, że opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mają charakter publicznoprawny, nie cywilnoprawny, tym samym wyłącza to możliwość stosowania art. 55 ustawy o finansach publicznych do rozłożenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na raty. Przepis ten stosuje się do należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. SKO wskazało także, że ustawę przekształcemiową należy traktować jako lex specialis w stosunku do ustawy o finansach publicznych, bowiem zgodnie z jej art. 58 ust. 5, przepisów ust. 1-4 oraz art. 55-57 nie stosuje się do należności, których umarzanie, odraczanie terminów spłaty oraz rozkładanie spłaty na raty określają odrębne przepisy. Co za tym idzie, organ administracji publicznej może udzielić stosownych ulg jedynie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ustawy przekształceniowej. Wyjaśniono nadto, że opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozkłada się na raty na wniosek użytkownika wieczystego. Właściciel nieruchomości nie posiada już do tego tytułu. Opłatę określa się w decyzji przekształceniowej i nie jest dopuszczalne określenie wysokości przedmiotowej opłaty w innej decyzji.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz niesprecyzowane bliżej przepisy ustawy przekształceniowej, a w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowo prezentowane stanowisko.

Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., póz. 1369 ze zm., dalej określanej jako "P.p.s.a.") uznając kontrolowane postanowienie za zgodne z obowiązującym prawem.

Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że w sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że postępowanie nie może być wszczęte.

Na wstępie rozważań Sąd przedstawił treść art. 4 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej stwierdzając, że przepisy te nie przewidują możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty po zakończeniu postępowania. Zatem rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może mieć miejsce wyłącznie w decyzji orzekającej o tym.

Sąd wykluczył, by podstawę rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mógł stanowić powołany we wniosku art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o finansach publicznych, które dotyczą należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawny przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym i które na tej podstawie prawnej mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Sąd podzielił również stanowisko organów wskazując, że na podstawie art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych przepisów jego ust. 1-4 oraz art. 55-57 ww. ustawy nie stosuje się do należności, w przypadku których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności, a takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy przekstałceniowej.

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zauważając, że skarżący, mimo reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wyjaśnił na czym owo naruszenie miałoby polegać.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sądowi I instancji zarzucono uchybienia procesowe, a to:

1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu poglądu prawnego sprzecznego z wiążącym w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie;

2) naruszenie art. 134 P.p.s.a przez "wyjście w zakresie poglądu prawnego w zakresie przekraczającym granice sprawy w rozumieniu tego przepisu".

Ponad powyższe, powołując się na art. 183 pkt 5 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. zarzucono nieważność postępowania, do której doszło w związku z pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw poprzez wydanie wyroku w postępowaniu uproszczonym bez uprzedniego doręczenia odpowiedzi na skargę.

Uzasadniając zarzuty postawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia przedstawił pogląd dotyczący innej sprawy, prowadzonej w trybie art. 155 K.p.a. i zanegował możliwość rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w innej decyzji, niż decyzji orzekająca o przekształceniu. Zanegował także możliwość złożenia wniosku o rozłożenie na raty płatności na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej przez właściciela nieruchomości, który uzyskał prawo własności do nieruchomości w wyniku jego przekształcenia z prawa użytkowania wieczystego.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił jednocześnie uwagę, że zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 560/16, w którym uznano, że treść art. 4 ust 1-3 w zw. z art 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie przeciwstawia się możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie rozłożenia opłaty na raty przez uruchomienie trybu art. 155 K.p.a., przez byłego użytkownika wieczystego posiadającego już prawo własności do nieruchomości.

Uzasadniając zarzut nieważności postępowania wskazano, że sąd kierujący sprawę do trybu uproszczonego powinien ocenić, czy rozpoznanie jej w tym trybie gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania przez organ administracji publicznej. Jako niedopuszczalne, skarżący kasacyjnie uznał doręczenie stronie odpowiedzi na skargę wraz z wyrokiem wydanym w postępowaniu uproszczonym, miał bowiem przed wydaniem wyroku prawo zapoznać się z odpowiedzią na skargę i ewentualnie podjąć stosowne środki.

W dodatkowym piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 grudnia 2020 r. dokonał interpretacji art. 155 K.p.a. podejmując próbę zdefiniowania "słusznego interesu strony". Uznał przy tym, że użyty w przepisie tym spójnik "lub" wskazuje, że dla zastosowania art. 155 K.p.a. wystarczy spełnienie się jednego z dwóch interesów w przepisie tym wymienionych. Odmienna wykładnia byłaby sprzeczna z art. 7a K.p.a. Z tych względów, Sąd I instancji dokonał oceny okoliczności sprawy "contra legem". Zarzucił nadto organom, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, w tym wada, którą wskazywał skarżący kasacyjnie, powołując się przy tym błędnie na art. 183 pkt 5 P.p.s.a.

Jak stanowi prawidłowo oznaczony przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Zgodnie z wykładnią, jakiej poddano wskazaną regulację prawną w toku jej stosowania, pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2024/16, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1109/16 i szereg innych publ. CBOSA).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przesłanka pozbawienia możności obrony jego praw, jako strony postępowania toczącego się przed Sądem I instancji, spełniła się ze względu na doręczenie mu odpowiedzi na skargę dopiero wraz z wyrokiem wydanym w postępowaniu uproszczonym. Miało to, jego zdaniem, wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok WSA w sprawie o sygn. II SA/Kr 560/17, w którym wyrażono odmienny pogląd niż reprezentował Sąd I instancji, uprawomocnił się po wniesieniu skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 55 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać trzeba, że dla spełnienia się przesłanki pozbawienia możności obrony swych praw przez stronę nie ma znaczenia czy uchybienie sądu mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienie to musi w sposób realny, a nie tylko hipotetyczny, pozbawiać stronę możności obrony swych praw. Pozbawienie strony możności obrony należy zatem oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Nie każde bowiem niedoręczenie pisma, czy odpowiedzi na skargę, jak miało to miejsce w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, stanowi uchybienie skutkujące nieważnością postępowania.

Analizując treść odpowiedzi na skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że jej treść nie pozwala przyjąć, by brak możliwości ustosunkowania się do sformułowanych w niej twierdzeń świadczyć miała o pozbawieniu skarżącego kasacyjnie możności obrony swych praw przed Sądem I instancji.

Odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe, w którym organ zasadniczo powinien odnieść się do zarzutów skargi i zawrzeć swoje stanowisko w sprawie, o czym stanowi art. 54 § 2 w zw. z art. 46 P.p.s.a. Istotne jest przy tym, że pismo to nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji i wpływać w ten sposób na ocenę jej legalności (por. zachowujący aktualność również w obecnym stanie prawnym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r., sygn. III SA 2024/00, publ. CBOSA).

W odpowiedzi na skargę złożonej przez SKO w Krakowie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, organ podtrzymał ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w kontrolowanym postanowieniu. W skróconej formie powtórzył swoją dotychczasową argumentację, nie przedstawiając żadnych nowych motywów wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności nie odnosząc się do zarzutów skargi. Można zatem stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała takiej treści, która mogłaby wymagać, w ramach obrony swoich interesów, ustosunkowania się i podejmowania polemiki przez stronę skarżącą. Błędne jej doręczenie dopiero wraz z wyrokiem nie jest zatem, w okolicznościach sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem, równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw powodującym, że postępowanie z tego powodu dotknięte było wadą nieważności (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd w wyrokach z 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1252/10, z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2766/13, czy z 13 grudnia 2005 r. w sprawie I FSK 403 /05, publ. CBOSA).

Wobec braku możliwości przypisania Sądowi I instancji uchybienia prowadzącego do nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny skuteczności pozostałych dwóch zarzutów o charakterze procesowym mających, w opinii skarżącego kasacyjnie, wpływ na wynik sprawy.

Pierwszym z nich jest zarzut naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przedstawiony łącznie z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie to polegać miało na zamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu sprzecznego z poglądem wyrażonym w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 560/17. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne przypomnieć dwie, istotne dla oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., kwestie. Pierwsza z nich to cele, jakim służy uzasadnienie wyroku. Druga natomiast kwestia, to niezbędne elementy, które muszą znaleźć się w wyroku sądu zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest to bowiem przepis stricte proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem kontrolować jedynie, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wyznaczone przez ustawodawcę cele i czy zawiera obligatoryjne elementy wskazane w ustawie.

Uzasadnienie wyroku, jako uzasadnienie decyzji stosowania prawa, służyć ma kilku celom. Jednym z nich jest możliwość dokonania jego kontroli przez sąd odwoławczy. Ponadto ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków w postaci wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący, że rozstrzygnięcie sądu wynika logicznie z innych wprowadzonych dla jego celu przesłanek służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia przez stronę, że sąd rozpatrzył jej sprawę z należytą starannością (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - Warszawa 2005, s. 451 oraz J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki - Teoria państwa i prawa - Warszawa 1986,s. 475- 476).

Natomiast do niezbędnych elementów, jakie powinny zostać zawarte w uzasadnieniu wyroku, należy zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie wymagane w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Ponadto spełnia wyznaczone w ustawie cele. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Konstrukcja uzasadnienia sprawia zatem, że spełniło ono swój cel, gdyż zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Wskazywana w skardze kasacyjnej wadliwość uzasadnienia nie została w istocie sprecyzowana, a powiązanie przepisu art. 141 § 4 z art. 153 P.p.s.a. sugeruje, że wolą jej autora było zakwestionować tą drogą ocenę prawną i wskazania przedstawione przez Sąd I instancji.

Przypomnieć tu jednak trzeba po pierwsze, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej. Polemika z merytoryczną zasadnością zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalna.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 153 powiązany z art. 141 § 4 P.p.s.a. wydaje się co najmniej niezrozumiały, gdy sąd I Instancji oddala skargę. Oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia organom wskazań co do ponownego postępowania, a sytuacja taka ma miejsce w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem.

Po trzecie, zaskarżony wyrok nie był wydawany w sprawie, w której już wcześniej wypowiadał się wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tego sądu byłyby tylko wtedy wiążące dla sądu, jeśli dokonywałby ponownej kontroli, również ponownie wydanych aktów administracyjnych.

Po czwarte, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie toczące się przed Sądem I instancji i zakończone zaskarżonym wyrokiem dotyczyło sprawy zainicjowanej wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, złożonym na podstawie art. 55 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 560/17 była natomiast decyzja wydana w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. W związku z tym, pomiędzy sprawą kontrolowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i sprawą, na która powołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa niezbędna do uznania, że wyroki te dotyczyły tej samej "sprawy" w rozumieniu art. 153 P.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym zwrot normatywny "w sprawie", użyty w art. 153 P.p.s.a., wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (zob. T. Woś – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, eLEX). Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, eLEX).

W przedstawionych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby Sąd I instancji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądowym wydanym w tożsamej sprawie lub nie zawarł oceny prawnej i wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. nieskuteczny.

W tym kontekście nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., który przede wszystkim przedstawiony został w sposób wadliwy. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów a każdy z nich zawiera odrębną treść normatywną. Brak sprecyzowania zarzutu poprzez wskazanie, której jednostki redakcyjnej dotyczy, zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie. Można jedynie domniemywać na podstawie treści zarzutu zawartego w petitum skargi, gdyż niczego więcej nie przedstawiono w jej uzasadnieniu, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji uczynił przedmiotem rozpoznania legalności inną sprawę administracyjną niż poddana została jego kontroli.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucane uchybienie upatrywał w przedstawieniu przez Sąd I instancji poglądu prawnego, który jego zdaniem skarżącego kasacyjnie był poglądem wyrażanym przez organy administracji w sprawie prowadzonej z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a.

Istotnie, stosując się do brzmienia art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd I instancji nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych.

Wyjaśnić trzeba, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala jednak przyjąć, by Sąd I instancji swoimi ocenami prawnymi wkroczył w inną sprawę w stosunku do tej, która była przedmiotem jego kontroli. Sąd rozważył bowiem zasadność stanowiska organu zarówno pod względem charakteru prawnego opłaty, jakiej rozłożenia na raty domagał się skarżący kasacyjnie, zależności uregulowań prawnych zawartych w art. 55-57 ustawy o finansach publicznych i art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej. W ramach tych rozważań doszedł do wniosku, że przepisy art. 4 ust. 1-7 ustawy przekształceniowej stanowią lex specialis, o których mowa w art. 58 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, co wyłącza możliwość stosowania art. 55 ustawy o finansach publicznych w sprawach w tym przedmiocie. Wyraził nadto pogląd, że wyłącznie w decyzji przekształceniowej można rozstrzygać o sposobie ponoszenia opłaty z tytułu przekształcenia, a o ratalną formę może wnosić jedynie użytkownik wieczysty. Pogląd ten nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną przedstawioną przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., a wyłącznie ten zarzut przedstawiono w kontekście prezentowanych przez Sąd I instancji ocen prawnych.

W tym stanie rzeczy, również zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. był zarzutem chybionym.

W dodatkowym piśmie, nadesłanym już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił poszerzoną argumentację dotyczącą nowych zarzutów, obejmujących przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, a nadto odnoszące się do innych zdarzeń prawnych, niż rozstrzygane w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnić, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn.. akt I GSK 658/16 publ. CBOSA). Z tej przyczyny zarzuty obejmujące naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 K.p.a, czy też art. 153 P.p.s.a. zawarte w dodatkowym piśmie skarżącego kasacyjnie nie zostały poddane analizie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za słuszne orzec na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na co zezwala art. 182 § 2 P.p.s.a. w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie zrzeknie się rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażąda jej przeprowadzenia.