Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1771/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 e § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 201
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Minister Klimatu, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak [...].

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] [...] pismem z dnia 4 marca 2020 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], a następnie zmienioną decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Starosta [...] pismem z dnia 9 marca 2020 r., znak: [...] zawiadomił, że nie jest właściwy w sprawie i przekazał wniosek Marszałkowi Województwa [...]. Starosta wskazał, że w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), w § 2, ust. 1 pkt 47 ujęto w grupie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701) odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Powołano, że zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o. eksploatuje instalację do przetwarzania odpadów tj. kompostownię o wydajności 25 000 Mg/rok, co uwzględniając 365 dni w roku wskazuje, że instalacja ta może przyjmować ok. 68 Mg odpadów na dobę. Starosta wskazał również na zapisy art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach określające, że dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest właściwy miejscowo marszałek województwa.

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], zmienioną decyzjami tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ powołał, że eksploatacja instalacji będącej przedmiotem wniosku wymaga uzyskania nie zezwolenia na przetwarzanie odpadów lecz pozwolenia zintegrowanego. Organ wskazał, że przed organem tym toczyło się postępowanie wszczęte na wniosek strony, dotyczące udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych o zdolności przyjmowania 137 Mg odpadów na dobę (50 000 Mg/rok - wydajność ta została ustalona w toku postępowania o udzielenie wspomnianego pozwolenia zintegrowanego). Ponadto organ jest w posiadaniu danych pokontrolnych przekazanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], z których jednoznacznie wynika, że w 2019 r. w instalacji przetworzono odpady w ilości znacznie większej niż wartość graniczna dla uzyskania pozwolenia zintegrowanego (zgodnie z pkt. 5 ppkt 3b załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości wartość ta wynosi ponad 75 ton na dobę). Na tej podstawie organ wywiódł, że instalacja posiada moc graniczną wykluczającą funkcjonowanie w oparciu o zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Tym samym Marszałek ocenił, że zezwolenie udzielone spółce decyzją Starosty [...] nie może podlegać zmianie. Powołano, że zgodnie natomiast z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych.

We wniesionym zażaleniu [...] Sp. z o.o., podniosło, że postanowienie zostało wydane przez niewłaściwy organ, co stanowi naruszenie art. 19 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP albowiem organem właściwym w sprawie jest Starosta [...]. Ponadto zarzucono, że organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy spółka uprawniona była do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia, a także art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak weryfikacji wniosku, podczas gdy obowiązek złożenia przez spółkę wniosku o zmianę zezwolenia wynika z przepisów prawa. Organowi zarzucono również naruszenie zasady ochrony praw nabytych, co w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez spółkę. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do Starosty [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] Minister Klimatu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przed Marszałkiem toczy się postępowanie na wniosek strony w spawie udzielenia firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w [...], o zdolności przyjmowania 137 Mg odpadów na dobę (50 000 Mg/rok). Decyzja organu I instancji była przedmiotem rozpatrywanego przez Ministra Klimatu odwołania, które zakończyło się wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka.

Organ wskazał, że prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów odbywać się może na podstawie zezwolenia wydawanego w myśl przepisów ustawy o odpadach, ewentualnie, dla określonych przepisami instalacji, na podstawie pozwolenia zintegrowanego, które uwzględnia wymogi formalne stawiane odpowiednim zezwoleniom. Organ powołał, że zgodnie z art. 201 ust. 1 POŚ, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rodzaje takich instalacji określone zostały w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169). W pkt. 5 ppkt 3 lit. b wspomnianego załącznika wymieniono instalacje w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z posiadanego przez Marszałka materiału dowodowego, a przede wszystkim z dokumentów stanowiących akta sprawy dotyczącej udzielenia dla przedmiotowej instalacji pozwolenia zintegrowanego, jednoznacznie wynika, że wydajność instalacji będącej przedmiotem wniosku, znacząco przekracza wspomnianą wartość 75 ton na dobę. Stan taki potwierdzają ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który stwierdził w trakcie kontroli przeprowadzonej w spółce w dniach [...] - [...] listopada 2015 r., że instalacja składa się z 10 bioreaktorów oraz placu dojrzewania o pow. ok. 600 m2, co pozwalało na przetwarzanie odpadów biodegradowalnych w ilości 50 000 Mg/rok - por. orzecz. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 783/19. Minister zauważył, że co prawda przywołane orzeczenie nie jest prawomocne, niemniej jednak powzięte przez organ kontrolny ustalenia znajdują swoje miejsce w dokumentach urzędowych. Organ odwoławczy ocenił, że nie budzi żadnych wątpliwości, że eksploatacja instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych w [...] wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego wydawanego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie zezwolenia uzyskiwanego na podstawie ustawy o odpadach. Tak więc w ocenie organu w tej sytuacji nie było konieczne prowadzenie kolejnego postępowania wyjaśniającego i zbieranie dowodów, które były już w posiadaniu organu i były mu znane z urzędu. Organ podkreślił, że fakty te znane były też i stronie, która przecież złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że miała świadomość, że prowadzona przez nią instalacja wymaga uzyskania decyzji w postaci właśnie pozwolenia zintegrowanego, a nie zezwolenia w myśl ustawy o odpadach. Organ tym samym nie podzielił zarzutów Strony, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. został zastosowany rozszerzająco. Organ wyjaśnił, że w zasadzie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy w tej samej sprawie postępowanie się już toczy. Powołano, że co prawda inne są podstawy prawne do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a inne do wydania pozwolenia zintegrowanego, ale w jednym i drugim przypadku decyzja daje podmiotowi prawo do eksploatowania instalacji w celu przetwarzania odpadów i nie może mieć miejsca wydanie obydwu decyzji. Natomiast kryterium, która z wymienionych decyzji daje to uprawnienie w konkretnym przypadku, wynika wyłącznie z mocy przerobowych instalacji.

Minister wyjaśnił również, że nie jest możliwa eksploatacja jakiejkolwiek instalacji równocześnie w oparciu o zezwolenie na przetwarzanie odpadów i pozwolenie zintegrowane. Powołano, że przepisy jasno określają, które instalacje podlegają jakim regulacjom, a kwalifikacji dokonuje się w oparciu o zdolność przetwarzania instalacji, natomiast nie ma w tej sytuacji znaczenia czy moc ta jest w pełni wykorzystywana. Organ wskazał, że skoro więc instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, to nie jest możliwe, ani wręcz dopuszczalne, dokonywanie zmian w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności złożenia przez Stronę wniosku wobec zmiany dotychczasowych przepisów to organ wyjaśnił, że wprawdzie obowiązek złożenia nowego wniosku zaistniał, ale dotyczył - co oczywiste - wyłącznie takich przypadków, w których strona miała zezwolenie i jednocześnie miała prawo do korzystania z niego, co oznacza, że zdolność przetwarzania instalacji, dla której zezwolenie zostało wydane, nie przekraczała wartości kwalifikujących ją do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia praw nabytych. Powołując art. art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach wskazano, że w przypadku przekroczenia wielkości kwalifikujących, zezwolenie wygasa z mocy prawa, jak również, że strona posiadająca zezwolenie na przetwarzanie odpadów sama zrezygnowała z uzyskanych tym zezwoleniem praw rozbudowując instalację do parametrów powodujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

W odniesieniu do zarzutu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy w sprawie, to Minister powołał regulacje zawarte w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, wskazując, że zgodnie z tym przepisem marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że rodzaje takich przedsięwzięć określono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia ujęto w grupie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 101 na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Organ uznał, że instalacja do kompostowania odpadów biodegradowalnych zlokalizowana w [...] wpisuje się w katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym organem właściwym w sprawie wydania zezwolenia byłby marszałek województwa, abstrahując od faktu, że dla przedmiotowej instalacji wymagane jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast właściwość rzeczową wynikającą z przepisów POŚ określono w art. 378 tej ustawy i zgodnie z brzmieniem ust. 2a z przepisów wynika, że również w odniesieniu do pozwoleń zintegrowanych, dla przedmiotowego przedsięwzięcia, organem właściwym jest marszałek województwa.

Odnosząc się do przywołanego w treści zażalenia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt: II OW 158/19, wskazującego na starostę jako organ właściwy w sprawie zmiany zezwolenia, Minister wskazał, że każda sprawa jest indywidualna i kształtowana przez jej stan faktyczny i prawny, a z przywoływanego rozstrzygnięcia nie wynika, aby jej stan faktyczny i prawny był analogiczny jak w postępowaniu dotyczącym [...] Sp. z o.o. Dlatego organ uznał, że przenoszenie wprost cytowanego orzeczenia i podnoszenie go jako argument przemawiający za słusznością zarzutu skarżącego o naruszeniu przez Marszałka właściwości nie jest zasadne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez: adw. M. K. zarzucając:

1. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia:

- art. 19 k.p.a. w zw. z art. 15 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez niewłaściwy organ, podczas gdy organem właściwym do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest Starosta [...], co w konsekwencji powoduje, że wydane postanowienie zostało wydane z naruszeniem konstytucyjnej zasady działania przez organ na podstawie i w granicach prawa,

- art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy brak jest przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a Skarżąca spółka była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzję stanowiącą zezwolenie na przetwarzanie odpadów,

- art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niedokonanie ustaleń stanu faktycznego dotyczących przedmiotu sprawy, to jest brak weryfikacji wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy obowiązek złożenia przez Skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika z przepisów prawa;

2. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP, art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ustawy zmieniającej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, bowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w konsekwencji uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wymaganej przepisami prawa powszechnie obowiązującego i obligatoryjnej zmiany decyzji stanowiącej zezwolenie Spółki na przetwarzanie odpadów, a w konsekwencji prowadzi do ograniczenia, a wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez Skarżącą,

- art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy wniosek dotyczy używanej przez Spółkę części instalacji i odpowiada w swych warunkach treści uzyskanego przez Spółkę uprzednio pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie pozwolenia zintegrowanego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Marszałka na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i przekazanie sprawy do organu właściwego, to jest do Starosty [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową - Starosty [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konieczność złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którym ustawodawca nakazał podmiotom posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów złożenie do dnia 5 marca 2020 r. wniosku o jego zmianę. Strona, powołując postanowienie NSA z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie II OW 158/19 wskazała, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak w przedmiotowej sprawie NSA uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki jest Starosta a nie Marszałek Województwa. Tak więc postępowanie było prowadzone przez niewłaściwy organ. Ponadto zarzucono, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego i "z góry" odmówiły wszczęcia postepowania w sprawie, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania normy art. 61a §1 k.p.a. Powołano, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania, a marszałek Województwa odmówił Spółce udzielenie pozwolenia zintegrowanego, o które Skarżąca wystąpiła w innym postępowaniu. Strona wskazała, że fakt prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego nie powoduje jednak, że Spółka nie jest uprawniona do przetwarzania odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] na przetwarzanie odpadów z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], zmienioną decyzjami Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Powołano, że Spółka [...] od 2014 r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą między innymi na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, w oparciu o ostateczne i prawomocne decyzje administracyjne a jednocześnie Spółka już od kilku lat równolegle stara się o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Powołano, że złożony przez Spółkę wniosek, w wyniku którego Marszałek Województwa [...] wydał zaskarżoną decyzję, dotyczy wyłącznie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów, którą Spółka od lat posiada. Co więcej, prawidłowość wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w zakresie 25 000 Mg/rok była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym orzeczeniem uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wydania Spółce [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie 25 000 Mg/rok. Strona wskazała, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył wykonywania nabytych wcześniej uprawnień, i prawidłowego wykonywania działalności gospodarczej - zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, którego zmiana - w chwili obecnej - jest niezbędna do dalszego prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą Spółkę. Strona zarzuciła, że konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest de facto brak możliwości dalszego prawidłowego korzystania przez Spółkę [...] z nabytych uprawnień, w sytuacji gdy ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych wprost określiła, że formalne złożenie wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony, nie wprowadzając uznaniowości działania organu w tym zakresie. Spółka [...] dopełniła wszelkich formalności związanych z koniecznością złożenia wniosku o zmianę zezwolenia, a odmowa wszczęcia postępowania w konsekwencji prowadzi do ograniczenia, a wręcz uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Strona wskazała również, że wniosek dotyczy używanej przez Spółkę części instalacji, i odpowiada w swych warunkach treści uzyskanego przez Spółkę uprzednio pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Klimatu utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], a następnie zmienioną decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania – w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Skarżący jest stroną postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane a dotyczą sytuacji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź też gdy przyczyny te związane są z przedmiotem postępowania administracyjnego. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzenie wyżej wymienionych przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, Sąd w całości podziela ustalenia organu i przyjmuje je za własne, co czyni zbędnym ich ponowne szczegółowe przytaczanie. Podkreślenia wymaga jednak, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] - po jej zmianie dokonanej decyzją ww. Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], udzielono spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie opadów, przy czym wskazano, że łączna masa odpadów przetworzonych w instalacji nie może przekroczyć 25 000 Mg/rok. W pkt 3 decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: wskazano, że roczna moc przerobowa kompostowni to 25 000 Mg odpadów, moc przerobowa 1 bioreaktora 5 000 Mg/rok. Jednocześnie bezspornym jest w sprawie, że przed Marszałkiem Województwa [...] od [...] października 2019 r. prowadzone jest postępowanie o udzielenie ww. spółce pozwolenia zintegrowanego na eksploatację w [...] instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych o zdolności przyjmowania 137 Mg odpadów na dobę (50 000 Mg/rok). Wniosek spółki z dnia 12 kwietnia 2017 r. o udzielenie ww. pozwolenia zintegrowanego został zgodnie z właściwością przekazany przez Starostę [...] Marszałkowi Województwa [...] z uwagi na wejście w życie w dniu 24 września 2019 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia. W toku tego właśnie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego ustalono, że instalacja kompostowni eksploatowana przez spółkę posiada 10 sztuk bioreaktorów, a tym samym moc przerobowa ww. instalacji to nie 25 000 Mg/rok, lecz 50 000 Mg/rok. W dniu [...] czerwca 2020 r. Minister Klimatu rozpatrzył odwołanie od decyzji Marszałka Województwa odmawiającej udzielenia pozwolenia zintegrowanego i uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie należy wskazać, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], podczas kontroli dotyczącej ww. instalacji eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w 2019 r., stwierdził, że zakład przetworzył w 2019 r. odpady w ilości znacznie większej niż wartość graniczna dla uzyskania pozwolenia zintegrowanego (ponad 75 ton na dobę). Tak więc eksploatowana przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] - zgodnie z pkt. 5 ppkt 3 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości - zaliczana jest do instalacji do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej, funkcjonowanie której wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie bowiem z art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych.

Tym samym należy podzielić ocenę organu, że z uwagi na fakt, że ww. instalacja posiada moc graniczną wykluczającą funkcjonowanie w oparciu o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania wyjaśniającego i zbierania dowodów, które były już w posiadaniu organu z uwagi na prowadzenie innych postępowań. Zauważyć również należy, że sama Spółka była świadoma konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego, albowiem sama składała o nie wniosek. Również co do przedmiotowej instalacji było prowadzone postępowanie w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji z uwagi na brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zostało skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 783/19 oddalił skargę, podzielając ustalenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że z uwagi na granice mocy przerobowych instalacji, wymagane jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego. Tym samym podzielić należy ocenę organu, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania i rozpoznawania wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] (ze zmianami).

Zauważyć należy, że działalność w zakresie eksploatacji do przetwarzania odpadów może odbywać się albo na podstawie zezwolenia wydanego w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, bądź na podstawie pozwolenia zintegrowanego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Kryterium decydującym o podstawie prawnej jest moc przerobowa instalacji. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie instalacja Skarżącej zalicza się do instalacji określonych w pkt. 5 ppkt 3 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości z uwagi na zdolność przerobową instalacji. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy Spółka wykorzystuje w pełni posiadane moce czy też nie. Niewątpliwie Skarżąca po otrzymaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów rozbudowała należącą do niej instalacje do parametrów powodujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zwrócić również należy uwagę, że w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska zdefiniowano pojęcie instalacji. I tak rozumie się przez nie m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit.b). Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącej, która wskazuje, że domaga się udzielenia wnioskowanego zezwolenia w związku z zamiarem użytkowania tylko części instalacji. Jak słusznie stwierdził organ nie jest możliwa eksploatacja jakiejkolwiek instalacji równocześnie w oparciu o zezwolenie na przetwarzanie odpadów i pozwolenie zintegrowane. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Również bez znaczenia są zarzuty dotyczące ustawowego obowiązku zwrócenia się z wnioskiem o udzielenie nowego zezwolenia w związku ze zmianą przepisów ustawy o odpadach. Okoliczność powyższa nie ma znaczenia przy ustaleniu, że eksploatacja przedmiotowej instalacji wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego z uwagi na rozbudowę instalacji i tym samym zwiększenie jej mocy przerobowych, a nie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W tej sytuacji prowadzenie postępowania i rozpoznawanie wniosku Spółki byłoby bezprzedmiotowe, tym bardziej, że w myśl art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło więc do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i przepisów art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Wskazać również należy, że Skarżąca jako podmiot posiadający zezwolenie na przetwarzanie odpadów sama zrezygnowała z uzyskanych tym zezwoleniem praw rozbudowując instalację do parametrów powodujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o naruszeniu praw nabytych sformułowany w pkt II tiret pierwszy skargi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące organów właściwych w sprawie zezwoleń dotyczących m. in. przetwarzania odpadów, zawarte są w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć określono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia ujęto w grupie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Niewątpliwie z powyższego wynika, że instalacja do kompostowania odpadów biodegradowalnych zlokalizowana w [...] kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym organem właściwym w sprawie wydania zezwolenia byłby marszałek województwa, abstrahując od faktu, że dla przedmiotowej instalacji wymagane jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast właściwość rzeczową wynikającą z przepisów POŚ określono w art. 378 tej ustawy. I tak zgodnie z brzmieniem ust. 2a przywołanego artykułu, marszałek województwa jest właściwy w sprawach:

1. przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Z powyższego wynika więc, że również w odniesieniu do pozwoleń zintegrowanych, dla przedmiotowego przedsięwzięcia, organem właściwym jest marszałek województwa. Tak więc brak było w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast odnosząc się do powoływanego przez Skarżącą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie II OW 158/19, to podzielić należy stanowisko organu, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie są tożsame z powoływaną sprawą. Z uzasadnienia ww. postanowienia nie wynika konieczność uzyskania przez wnioskodawcę pozwolenia zintegrowanego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji