Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 157 par. 2, art. 126
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2018 r., o sprostowaniu oczywistej omyłki w ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 21 listopada 2017 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. Wójt Gminy ustalił na wniosek inwestora A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na części działki nr [..], obręb [..] w B., gmina S.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 113 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji w ten sposób, że w pkt 2 ppkt 1a zapis "wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) 56 m npt" zastąpił zapisem " wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) do 56 m npt".

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. A. S. złożyła wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., nieważności ostatecznego postanowienia Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2018 r. prostującego oczywistą omyłkę decyzji własnej z dnia 21 listopada 2017 r. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła szereg zarzutów dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez podstawy prawnej.

Na skutek rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2018 r. prostującego oczywistą omyłkę pisarską w decyzji tego organu z dnia 21 listopada 2017 r. wskazując, że podmiotowi, który zgłosił żądanie w tym zakresie nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków i zasad zagospodarowania inwestycji celu publicznego, zakończonego wydaniem prostowanej decyzji. W konsekwencji wnioskodawczyni nie była też stroną postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Ponadto, jak wskazało Kolegium, postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2017 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do rozpatrywania sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę tejże decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1- 3, pkt 5-7, pkt 9 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Wójta z dnia 21 listopada 2017 r. z uwagi brak interesu prawnego, a także poprzez przyjęcie że ograniczenie możliwości korzystania ze służebności gruntowej oraz zabudowy terenu w związku z planowaną inwestycją, tj. budową stacji bazowej telefonii komórkowej na maszcie telekomunikacyjnym, nie stanowi ograniczenia prawa do niezakłóconego korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym ładem przestrzennym o krajobrazowym, wyznaczanym dokumentami planistycznymi Gminy, tj. w Studium;

2) art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Wójta z dnia 21 listopada 2017 r., bez przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek dokonania jednoznacznej oceny, czy przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

3) art. 54 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że kwestionowanie postanowienie w sprawie sprostowania oczywistej omyłki jest zgodne z prawem, podczas gdy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana na podstawie mapy nie spełniającej wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie przyjętej do żadnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak właściwych pieczęci) oraz dotyczącej tylko fragmentu działki objętej wnioskiem co uniemożliwiło właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego oraz wyważenie interesu prywatnego i publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ww. ustawy.

4) art. 35 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania mające bezpośredni wpływ na uprawnienia skarżącej;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ma obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji w celu określenia kręgu stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała ustalenia organu, że nie przysługiwał jest status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego i następnie w postępowaniu dotyczącym sprostowania wydanej decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżącej postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego, jeżeli rozstrzygnięcie w danej sprawie oddziałuje na sytuację prawną tej osoby. W kontekście postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje się, że interes taki przysługuje nie tylko właścicielom nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana, ale również może przysługiwać właścicielom nieruchomości sąsiadujących lub położonych dalej, jeżeli znajdują się w sferze oddziaływania tej inwestycji. Zatem już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie oddziałuje na przysługujące jej prawo własności do sąsiadujących ze stacją nieruchomości, przy czym twierdzenie to organ oparł wyłącznie na badaniu odległości działek skarżącej od stacji bazowej. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę specyfiki spornej inwestycji, której oddziaływanie wprawdzie polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, lecz sama tylko emisja fal nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji. Należy także badać ingerencję inwestycji w krajobraz naturalny, jako że stacja bazowa stanowi tzw. dominantę infrastrukturalną w naturalnym krajobrazie okolicy. Ponadto, jak przypomniała skarżąca, dla ustalenia kręgu podmiotów postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego nie jest wymagane, aby inwestycja naruszała prawo własności - wystarczy, że może ona oddziaływać na to prawo, uwzględniając sposób, w jaki właściciel takiej nieruchomości może faktycznie lub potencjalnie z niej korzystać.

Tymczasem Kolegium w ogóle nie przeanalizowało zarzutów skarżącej w zakresie oddziaływania spornej inwestycji na należące do niej nieruchomości poprzez ograniczenie dostępu do mediów – zwłaszcza odnośnie podłączenia do sieci energetycznej, zagrożenia bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych spowodowanych znaczną wysokością wieży w stosunku do innych budowli znajdujących się w okolicy, ograniczeniem możliwości zabudowy nieruchomości (w szczególności z uwagi na brak analiz wysokości wiązki promieniowania dla planowanych anten A4, B4 i C4 oraz możliwości instalowania kolejnych anten na raz wybudowanym maszcie telekomunikacyjnym bez konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego) lub ograniczenia korzystania ze służebności drogowej (w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji). Podobnie Kolegium nie odniosło się również do zarzutu oddziaływania inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości pod kątem jej wykorzystania letniskowo-wypoczynkowego oraz nie odniosło się do faktu, że w przedmiotowym postępowaniu nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i z tych względów nie zostały ustalone nieruchomości znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a w rezultacie - strony tego postępowania.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że organy winny były dokonać analizy oddziaływania inwestycji w kontekście wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, a w szczególności nie rozważono kolizji budowy stacji bazowej z ustaleniami Studium uwarunkowań oraz z wydanymi i wykonanymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Skarżąca zauważyła też, że zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Kolegium doręczyło skarżącej swoje rozstrzygnięcie po upływie ponad dwóch miesięcy, choć powinno było sprawę rozstrzygnąć w ciągu miesiąca. W ocenie skarżącej przedłużenie rozpatrywania sprawy ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na treść przywołanego przepisu w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, nie będzie już możliwości uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 113 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr 7/2017 z dnia 21 listopada 2017 r. w ten sposób, że w pkt 2 ppkt 1a zapis "wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) 56 m npt" zastąpił zapisem "wysokość masztu – całkowitej konstrukcji (wraz z fundamentem i odgromnikiem) do 56 m npt".

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 października 2018 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z 5 kwietnia 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ostatecznej decyzji tego organu z 21 listopada 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A.. na dla części działki nr [..] obręb B., gmina S. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia musi zatem pochodzić od strony, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 113 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie sprostowania służy zażalenie. Powyższe oznacza, że takie postanowienie może być również przedmiotem postępowania o stwierdzenie jego nieważności. W odniesieniu do postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu decyzji krąg stron tego postępowania będzie tożsamy z kręgiem tych stron, biorącym udział w postępowaniu w przedmiocie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Stroną postępowania natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest więc posiadanie interesu prawnego. Interes ten musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania uprawnienia lub obowiązku. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. W sytuacji zatem, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania w ww. rozumieniu, a więc podmiotu posiadającego interes prawny o charakterze materialnoprawnym, organ zobowiązany jest zareagować na żądanie (wniosek) albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., względnie - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że żądanie (wniosek) nie pochodzi od strony postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (odpowiednio w art. 157 § 2 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa), np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności przedmiotowe nie były podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie są przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do okoliczności podmiotowych. Z uzasadnienia skarżonego aktu wynika bowiem wprost, że w ocenie Kolegium skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego, a w konsekwencji – postanowienia o sprostowaniu tej decyzji, co stanowi podmiotową przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego.

W postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, które stanowi podstawę do wyznaczenia kręgu stron tego postępowania w niniejszej sprawie, zagadnienie interesu prawnego podlega szczególnemu uregulowaniu, wynikającemu z art. 53 u.p.z.p. Nie wyłącza to wszakże zastosowania art. 28 k.p.a., który uzupełnia regulację art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Wyprzedzając szczegółowe rozważania należy jednak stwierdzić, że skarżącej nie przysługuje interes prawny ani na podstawie art. 53 u.p.z.p., ani na mocy art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a.

Na tle powyższych przepisów, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia – dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jest ona natomiast między innymi właścicielką działek nr [..]-[..], położonych w obrębie geodezyjnym B., z których najbliższa, co wynika z akt administracyjnych i czego skarżąca nie kwestionuje, znajduje się w odległości około 0,4 km od przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto, skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość objętą inwestycją. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest – jak podkreślono powyżej - stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uzasadnia swój status jako strony postępowania przysługującym jej prawem własności nieruchomości, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy prawa nie określają pojęcia sąsiedztwa nieruchomości, tym bardziej zaś – w kontekście ustalenia terenu objętego oddziaływaniem inwestycji. Poza niespornym obowiązkiem organów administracji, by skrupulatnie określić zasięg oddziaływania konkretnej inwestycji warto w tym zakresie wskazać na ukształtowane poglądy, wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę. Spotykamy tam rozróżnienie nieruchomości sąsiednich i sąsiadujących. Do pierwszych zaliczamy te, które ze sobą bezpośrednio graniczą oraz te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej. Poza odległością istotne znaczenie ma możliwość oddziaływania jednej nieruchomości na drugą (zob. A. Szpunar, Glosa do orzeczenia SN z 14 listopada 1962 r. III CR 66/62, OSPiKA 1964, nr 10, s. 411). Pojęcie "nieruchomości sąsiednie" nie ma jednakowej treści we wszystkich przepisach kodeksu cywilnego, szczególnie w art. 144 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony" (wyrok NSA z dnia 11maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, LEX nr 1081908). Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji na 70 m od stacji bazowej wzdłuż osi wiązek głównych promieniowania anten sektorowych, co dotyczy działek nr [..]-[..], obręb B., gmina S. Projektowana stacja stanowi obiekt bezobsługowy, wymagający jedynie okresowego dozoru technicznego. W tych granicach "zamyka się" odziaływanie fal elektromagnetycznych na otoczenie. Bezsporne jest, że nieruchomości skarżącej pozostają w odległości znacznie przekraczającej wskazany wyżej zasięg oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie zatem pozostają one w znacznej odległości poza ustalonym oddziaływaniem elektromagnetycznym planowanej inwestycji.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na przysługujące skarżącej prawo własności poprzez: ograniczenie dostępu do mediów, zagrożenie bezpieczeństwa w związku ze zwiększoną możliwością wyładowań atmosferycznych, ograniczeniem możliwości zabudowy oraz ograniczeniem korzystania ze służebności drogowej wskazać należy że są one niezasadne. Wskazane okoliczności mają charakter abstrakcyjny i potencjalny i jako takie pozostają poza ramami, które pozwalają zakwalifikować dane oddziaływanie, jako oparte na normie prawnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Trudno też uznać za uzasadniony argument skargi, wskazujący na oddziaływanie inwestycji na społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele letniskowe. W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skargi, fakt jej realizacji w odległości około 400 m od nieruchomości skarżącej w żaden sposób nie wyklucza ich przeznaczenia na cele letniskowe, a tym samym nie doprowadzi do utraty przez sąsiadujący teren charakteru rekreacyjnego. Trudno też podzielić pogląd skarżącej, że lokalizacja wieży telefonii komórkowej koliduje z przeznaczeniem terenów pod zabudowę. Gdyby uznać trafność tej argumentacji, to nie byłaby dopuszczalna możliwość realizacji tego typu inwestycji na dachach budynków, co jest powszechne w warunkach miejskich. Można wprawdzie podzielić pogląd skarżącej, że inwestycje tego rodzaju wpływają na krajobraz co do zasady, niemniej jednak naruszenie walorów krajobrazowych nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego (por. art. 56 u.p.z.p.). W konsekwencji – sama ta okoliczność nie może przesądzić pozytywnie o statusie skarżącej jako strony postępowania. Inwestycja została przez organ pierwszej instancji zakwalifikowana jako dominanta krajobrazowa, przy czym organ ten wskazał na dopuszczalność jej lokalizacji w granicach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu, jako inwestycji celu publicznego – według § 7 ust. 1 w związku z § 5 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942).

Natomiast kwestia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz okoliczności, które w toku tego postępowania uzasadniałyby status strony pozostają poza ramami kontroli w niniejszym postępowaniu. W szczególności, co należy podkreślić – nie można z okoliczności objętych ramami postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (które dla przedmiotowej inwestycji nie zostało przeprowadzone) wywodzić statusu strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie, bezzasadnie skarżąca wskazuje, że postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest elementem postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czemu przeczy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., z których wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obejmującej decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli ją poprzedza.

Podobnie, nie można wyprowadzać interesu prawnego skarżącej z faktu, że przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe przejazdu i przechodu przez nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji. Skarżąca wskazuje na ograniczenia w korzystaniu ze służebności drogowej w związku z pracami nad budową i utrzymaniem inwestycji. Poza ewentualnymi czasowymi ograniczeniami na etapie budowy inwestycji, w żaden sposób jej realizacja tego prawa nie ograniczy. Z charakterystyki inwestycji wynika, że obejmuje ona realizację bezobsługowej stacji telefonii komórkowej, a więc wymagającą jedynie okresowych przeglądów, konserwacji i napraw. Oddziaływanie inwestycji zatem nie jest tego rodzaju, by w jakikolwiek sposób mogło utrudnić skarżącej realizację przysługującego jej przejazdu i przechodu.

Odnosząc się jednocześnie do argumentów skargi wskazujących na wpływ ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, które skarżąca odnosi do wszelkiego rodzaju oddziaływań, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazać należy, że i ta argumentacja jest nie do końca trafna. Ustawodawca bowiem w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w dużym stopniu modyfikuje zastosowanie ogólnych wymogów, które należy uwzględniać co do zasady w planowaniu przestrzennym. Kluczowy w tym zakresie jest art. 56 u.p.z.p., z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak więc wskazywano powyżej, ewentualne naruszenie walorów architektonicznych i krajobrazowych przez planowaną inwestycję nie będzie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji – wywodzenie z nich co do samej zasady statusu strony postępowania jest wyłączone.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie nieprawidłowej mapy – nie posiadającej potwierdzenia przyjęcia do jakiegokolwiek zasobu geodezyjno-kartograficznego, wskazać należy, że jest on wadliwy. W pierwszej kolejności, nie może go podnosić podmiot, który nie ma statusu strony postępowania. Niezależnie zaś od tego, nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że do decyzji załączony jest wyrys z mapy zasadniczej w skali 1: 1000 z naniesionymi na niej granicami inwestycji, oddziaływania inwestycji i lokalizacji wieży, opatrzony pieczęcią inspektora ds. geodezji.

Podobnie, wadliwy jest zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., poprzez przekroczenie terminów rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, co ma, zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, przekroczenie terminów nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a z brzmienia art. 53 ust. 7 u.p.z.p., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, ewentualne skutki prawne wywodzić może wyłącznie strona postępowania, który to status skarżącej nie przysługuje.

Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej, wskazującej na uchybienia co do treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego w stosunku do wzorca, jakie mu kreuje art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu jednak uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.