Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 346/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 6, § 5 ust. 1 pkt 1 oraz załącznika nr 4 w zakresie rozliczenia półrocznego, § 6 ust. 6 we fragmencie "oraz w obecności pracownika tej placówki", § 7 ust. 1 i 2, § 10 we fragmencie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 r."; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. K., organ prowadzący "A" i M. M. organ prowadzący "B" (dalej: strony, skarżący), wnieśli, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na Uchwalę Rady Miejskiej Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (dalej też; uchwała).

Uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.),

2) art. 3 pkt 11 ustawy o systemie oświaty (Dz. U, 2016, poz. 1943 z późn. zm.),

3) art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty,

4) art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, ,

5) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ,

6) art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, ,

7) art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2015, poz. 2135 z późn. zm.),

8) art. 23 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych,

9) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe, wnieśli o:

stwierdzenie nieważności niżej wskazanych treści uchwały,

zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że naruszenia prawa dokonane uchwałą, nastąpiło poprzez:

1. § 1 ust. 2 - w zakresie zdefiniowania pojęcia uczeń. Bowiem definicja zawarta w uchwale zawęża ustawowe pojęcie uczniów do osób uczęszczających do szkoły, gimnazjum, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego. Natomiast wypłata dotacji na ucznia jest niezależna od frekwencji w danym miesiącu.

2. § 2 ust. 6 - w zakresie ustalenia wysokości dotacji na ucznia niepełnosprawnego, gdzie użyto słów: w wysokości nie niższej niż.. .

Używając w przedmiotowej uchwale, określenia w wysokości nie niższej niż - w odniesieniu do dotacji przysługującej na ucznia niepełnosprawnego - wskazano jedynie dolną granicę wysokości dotacji przysługującej na niepełnosprawnego ucznia. Tym samym Rada nie wypełniła obowiązków wynikających z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a jedynie powtórzyła zapis ustawowy. Organ gminy nie ma uprawnień do regulowania tego, co uregulowano w ustawie, regulować kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego.

3. § 3 ust. 2 - w zakresie użytego terminu 7 dni.

Regulacja ustawowa, zawarta w art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przewiduje termin 14 dniowy do zgłoszenia zmiany danych.

4. § 4 ust. 1 - w zakresie żądania przedłożenia podania w miesięcznym rozliczeniu otrzymanej dotacji danych takich jak: imię i nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania, datę przyjęcia i wykreślenia.

Z przepisów art. 90 ust. 1, la, lb, 2, 2a, 2b, 3, 3a, jak również art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie wynika obowiązek podawania przez podmiot otrzymujący dotację tych danych dzieci uczęszczających do danego przedszkola, szkoły, placówki. Podstawą do udzielenia dotacji jest wyłącznie liczba uczniów.

5. § 4 ust. 3, 4 i 5 oraz załącznik nr 3 - w zakresie żądania oświadczenia o miejscu zamieszkania ucznia.

Wymienione zapisy stoją w sprzeczności z ustawą o ochronie danych osobowych. Żądanie udostępnienia danych osobowych w każdym przypadku winno opierać się na stosownej podstawie prawnej.

6. § 5 ust. 1 pkt 1 oraz załącznik nr 4 - w zakresie rozliczenia półrocznego.

Dotacja ma charakter roczny więc jej rozliczenie może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Wobec powyższego zawarty wymóg półrocznego rozliczania dotacji jest wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych.

7. § 5 ust. 6 pkt 1, 2 - poprzez sformułowanie: żądania wyjaśnień i dodatkowych

informacji.

Ustawa o systemie oświaty jasno wskazuje jakie informacje winny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji, w miesięcznej informacji o liczbie uczniów, czy też rozliczeniu otrzymanej dotacji. Organ dotujący otrzymuje więc jasną i konkretną informację od osoby prowadzącej szkołę. Nie wymaga zatem to składania dodatkowych informacji i wyjaśniania oczywistych faktów.

8. § 5 ust. 7 wraz z załącznikiem nr 4 w pkt 5 - w zakresie sformułowania: wraz z rozliczeniem dotacji za dany okres rozliczeniowy winna precyzyjnie wskazać dokumenty finansowo-księgowe do rozliczenia dotacji.

Zobowiązanie do rozliczenia dotacji przez wpisanie w tabelę wszystkich wydatków wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności powoduje, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu otrzymującego dotację do przedstawiania zestawienia faktur (rachunków) i innych dokumentów oraz kserokopii tych dokumentów.

9. § 5 ust. 8 - w zakresie zdania pierwszego.

Takie uregulowanie w uchwale wykracza poza zapisy zawarte w ustawie o systemie oświaty. Żaden organ zewnętrzny nie ma prawa do ingerowania w sposób prowadzenia dokumentacji finansowej przez placówkę oświatową. Postawienie pieczątki, wskazanie źródła finansowania, czy też opisu na fakturze, nie świadczy o prawidłowym wydatkowaniu dotacji.

10. § 6 ust. 2 - poprzez sformułowanie: szacunkowy czas trwania kontroli.

Zawiadomienie o kontroli winno zawierać konkretny przewidziany czas na prowadzenie czynności kontrolnych, a nie posługiwać się okresem szacunkowym, gdyż przekroczenie okresu szacunkowego będzie wystarczającą delegacją dla kontrolującego do przedłużania okresu kontroli.

11. § 6 ust. 4 pkt 2 - w zakresie sformułowania: na podstawie dokumentacji księgowej i prowadzonej ewidencji finansowo-księgowej oraz ze zdania drugiego: dotowany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia kontrolującemu dokumentacji księgowej, finansowej oraz ze zdania trzeciego w zakresie słów: kserokopii, zdjęć.

Takie sformułowanie zawarte w uchwale wykracza poza delegację ustawową i znacząco rozszerza katalog dokumentów, jakie niezbędne są do potwierdzenia wydatkowania dotacji. Ewidencja księgowa obejmuje koszty działalności, które nie są związane z dotacją i nie podlegają kontroli podczas kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji. Ponadto ustawa o systemie oświaty zezwala na prawo wglądu, a nie sporządzania fotokopii i kserokopii z dokumentów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu otrzymującego dotację do przedstawiania zestawienia faktur (rachunków) i innych dokumentów oraz kserokopii tych dokumentów.

12. § 6 ust. 5 - w zakresie sformułowania: zapewnienia kontrolującym należytych warunków i środków zapewniających sprawne przeprowadzenie kontroli.

Przepisy ustawy o systemie oświaty, nie dają uprawnień do określenia warunków, czy nakładania obowiązków w odniesieniu do podmiotu kontrolowanego.

13. § 6 ust. 6 - w zakresie sformułowania: oraz w obecności pracownika tej placówki, a także poza siedzibą, gdy wymaga tego badanie zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

Osoba prowadząca przedszkole, szkołę decyduje czy będzie uczestniczyć w kontroli czy powoła pełnomocnika. Natomiast nie można zmusić do uczestniczenia w kontroli pracownika szkoły, czy przedszkola, a osoba prowadząca przedszkole, szkołę nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy.

Rada Miasta ustanawiając możliwość przeprowadzenia kontroli lub poszczególnych jej czynności poza siedzibą szkoły, przedszkola, nie określiła warunków, zaistnienie których uprawniałoby organ do przeprowadzenia kontroli poza siedzibą, co mogłoby skutkować żądaniem od kontrolowanego podmiotu dostarczenia niezbędnych do kontroli informacji i dokumentów do siedziby Urzędu. Zgodnie natomiast z zapisami art. 90 ust. 3f u.s.o., ustawodawca dając kontrolującym prawo wstępu do placówek dotowanych i wglądu do przeprowadzonej przez nie dokumentacji określił, że kontrola jest prowadzona w tych placówkach.

14. § 7 ust. 1 i 2 - w całości.

Przedszkole czy też szkoła prowadzone przez osobę inną niż JST nie jest jednostką organizacyjną gminy. A tylko takim burmistrz może wydawać zalecenia pokontrolne. W świetle prawa organ prowadzący niepubliczną placówkę nie musi się do nich stosować. A organ nie ma skutecznych narzędzi do ich wyegzekwowania. Kontrola powinna kończyć się protokołem.

15. § 7 ust. 3 - w całości.

Przeprowadzanie ponownych kontroli materii, która wcześniej objęta była kontrolą, stawia pod znakiem zapytania rzetelność prowadzonych wcześniej czynności, a także podważa zaufanie do organu administracji publicznej.

16. § 10 - w zakresie wstecznego terminu wejścia w życie uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni cd dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

17. Załącznik nr 1 - w zakresie podania numeru REGON i NIP, w części 5 - w zakresie rozbicia planowanej liczby uczniów na dzieci zamieszkałe w Gminie Z. i poza nią, a także w zakresie oświadczenia zawartego na końcu załącznika.

Ustawodawca nie przewidział wyszczególniania liczby uczniów ze względu na miejsce zamieszkania. Nie ma żadnego znaczenia ilu uczniów będzie pochodzić z jakiej gminy - gdyż najzwyczajniej - jest to nie do przewidzenia. Co do zawartego oświadczenia, to oświadczenie narusza art. 7 Konstytucja RP.

18. Załącznik nr 2 oraz 2a - w zakresie części 3 pkt i oraz pkt 4, a także oświadczenia zawartego na końcu załącznika.

Załącznik przewiduje podanie faktycznej liczby uczniów, natomiast w części 3 pkt 1 posługuje się pojęciem planowanej liczby uczniów, co jest oczywistą omyłką pisarską. Uzasadnienie odnośnie imiennego wykazu uczniów zawarto w pkt 5 zarzutu skargi. Natomiast żądanie oświadczenia jest pozbawione podstawy prawnej.

19. Załącznik nr 4 oraz 4a - w zakresie podania numeru NIP i REGON, pkt 5 - obejmującego enumeratywne zestawienie wydatków.

Podniesiono, poprzez odesłanie do uzasadnienia odnośnie pkt 8, że rozliczenia dotacji przez wpisanie w tabelę wszystkich wydatków wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności jest nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, że sformułowane zarzuty są chybione.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie oceny zapisów uchwały Rady Miejskiej Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania, stwierdziło nieważność uchwały:

w § 4 ust. 1 w zakresie słów "rodzaj niepełnosprawności jeżeli występuje" oraz w załącznikach Nr 2 i 2a w tabelach ujętych w pkt 4-6 kolumn pod nazwą "rodzaj niepełnosprawności (dotyczy uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego oraz uczniów z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka)";

w § 4 ust. 3-5 i § 5 ust. 6 pkt 3 oraz załącznika Nr 3, załącznika Nr 4 w zakresie pkt 7-9 i załącznika Nr 4a w zakresie pkt 8-10.

Podniesiono, że w pozostałym zakresie Kolegium nie stwierdziło żadnych innych naruszeń przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów prawa wskazywanych przez skarżących w skardze.

W odniesieniu do zarzutów skargi podniesiono, że z brzmienia przepisu ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacje oświatowe mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie określonych wydatków, że przysługuje dotacja z budżetu j.s.t. na ucznia, wychowanka.

Regulacja ta oznacza, iż rozliczeniu rocznemu podlega nie tylko poprawność kwotowa naliczonej dotacji, weryfikowana na podstawie danych o faktycznej liczbie uczniów, ale również prawidłowość jej wykorzystania na wskazane wydatki. Poza tym został wprowadzony obowiązek rozliczania dotacji wydatkami, które zostały z niej sfinansowane, czyli kasowo (dowodami zapłaty), a nie memoriałowo (kosztami). Organom j.s.t. nadane zostały, także kompetencje kontrolowania prawidłowości wykorzystania przekazanych jednostkom oświatowym dotacji (art. 80 ust. 3e-3g i art. 90 ust. 3e-3g u.s.o.). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa normuje również sporną kwestię dotyczącą partycypacji w kosztach pokrycia dotacji przez gminę, której mieszkańcem jest uczeń uczęszczający do przedszkola w innej gminie, dotującej to przedszkole

Wskazano w tym kontekście, że warunkiem otrzymania dotacji przez osobę prowadzącą placówkę oświatową jest złożenie organowi właściwemu do udzielenia dotacji odpowiedniego wniosku. W uchwale organ stanowiący powinien określić treść wniosku, obejmującą dane identyfikujące co najmniej osobę prowadzącą i rodzaj szkoły lub placówki oraz planowaną liczbę uczniów. Sprecyzowanie przez organ stanowiący j.s.t. zakresu żądanych we wniosku o udzielenie dotacji informacji, które służą identyfikacji podmiotu dla potrzeb związanych z przyznaniem dotacji, jest zgodne z ustawą o systemie oświaty.

Obwiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji" i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez j.s.t. aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki i określenia miesięcznej kwoty dotacji. W zakresie rozliczania dotacji oświatowych ustawa nakłada na organ stanowiący samorządu terytorialnego obowiązek określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu jej rozliczenia. Rozliczenie dotacji jest powiązane z prawidłowym określeniem jej wysokości opartej na danych o faktycznej liczbie uczniów oraz z jej wykorzystaniem na wskazane w ustawie wydatki. Dlatego w ramach obowiązku uregulowania sposobu rozliczania wykorzystania dotacji winna zostać określona przede wszystkim forma, w jakiej rozliczenie winno następować, a także dane niezbędne do rozliczenia dotacji, które powinny obejmować faktyczną liczbę uczniów i kwoty poszczególnych rodzajów poniesionych wydatków, a także zestawienie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki. Dopuszczalność żądania dotyczącego określenia sposobu rozliczenia dotacji, wykazu dokumentów potwierdzających poniesione wydatki można wyprowadzić z treści upoważnienia ustawowego do wydania przepisów wykonawczych, gdzie ustawodawca stwierdza, że rada gminy, określając tryb rozliczenia dotacji, powinna w szczególności uwzględnić zakres danych, termin i sposób rozliczenia dotacji. Sposób rozliczenia dotacji rodzi zatem szersze obowiązki niż tylko prezentacja wskazanych powyżej danych a wgląd do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania następuje w toku kontroli wykonywanej przez organ udzielający dotacji, zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3f u.s.o.

Podniesiono, że umocowanie do określenia procedury kontroli oraz jej zakresu dla oceny prawidłowości wykorzystywania dotacji wiąże się ściśle z realizacją celu, na jaki mogą być wykorzystywane dotacje. Określenie trybu kontroli wymaga ustalenia zasad, na jakich będzie się odbywać sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym, a także sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Natomiast przez ustalenie "zakresu kontroli" należy rozumieć wyznaczenie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Przestrzeganie przepisów w zakresie dokonywania wydatków w formie dotacji oświatowych dotyczy nie tylko prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków, ale także prawidłowego określenia ich wysokości. Dlatego w ramach kontroli powinny być przeprowadzone czynności mające na celu ustalenie faktycznej liczby uczniów, bowiem podstawą do wyliczenia należnej dotacji jest jej kwota przypadająca na jednego ucznia, a nie tylko czynności zmierzające do ustalenia prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji, tak jak wynika to z literalnego brzmienia upoważnienia ustawowego. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", daje bowiem możliwość przyporządkowania środków pochodzących z dotacji do oznaczonego wydatku i tym samym sprawdzenia, czy udzielona dotacja wykorzystana została w sposób prawidłowy, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub innej placówki.

Przyznane w ustawie o systemie oświaty organom dotującym uprawnienia kontrolne obejmują możliwość wstępu do dotowanych szkół, przedszkoli i innych placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa określa jedynie ogólne ramy kontroli, a w sprawie szczegółowego zakresu i trybu kontroli odsyła do uchwały organu stanowiącego gminy. Ponieważ warunkiem przeprowadzenia kontroli jest m.in. także uregulowanie trybu, w jakim mogą być podejmowane czynności kontrolne, bez unormowania tej kwestii kontrola nie będzie możliwa. Postanowienia dotyczące trybu kontroli powinny odnieść się do procedury jej uruchamiania, przebiegu i zakończenia oraz związanych z tymi etapami uprawnień i obowiązków podmiotów kontroli. W ramach trybu uruchamiania kontroli należy przede wszystkim określić termin i sposób powiadomienia kontrolowanej jednostki oświatowej i jej organu prowadzącego o przyszłej kontroli wykorzystania dotacji oraz treść pisemnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zabezpieczeniem prawidłowego dokonywania czynności kontrolnych jest co najmniej uregulowanie sposobu udostępniania kontrolującemu dokumentów, do których prawo wglądu wynika z ustawy oraz sposobu dokumentowania czynności kontrolnych (protokół kontroli), będących podstawą do sformułowania wyników kontroli.

Wskazano także w uzasadnieniu, że prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetu j.s.t. podlega szczególnej ochronie, wiąże się także z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Stosownie do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej też: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art.101 ust.1).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu j.s.t., podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy należy uznać, że skarżący występujący jako prowadzący przedszkola niepubliczne na terenie gminy mogli kwestionować uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (dalej: uchwała), wywodząc interes prawny z prowadzenia na terenie gminy placówek oświatowych dotowanych przez gminę.

Z przepisów bowiem ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2016 r. poz. 1943 ze zm.; alej też: ustawa; u.s.o.), wynika jednoznacznie, że niepubliczne przedszkola są uprawnione do otrzymania dotacji, że o dotację dla takiego przedszkola może wystąpić organ ją prowadzący, który ponosi też odpowiedzialność za jej niewłaściwe wykorzystanie. To organ prowadzący przedszkole składa wniosek o przyznanie dotacji. Skarżącym prowadzącym takie przedszkola, przysługuje uprawnienie do dotacji oświatowej, na zasadach wskazanych w przedmiotowej uchwale. Posiadają więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikający ze związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, w zakresie wskazanym w skardze.

Przechodząc do zarzutów skargi, należy podnieść, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji, czy w zakresie kontroli rozliczania dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13). Ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Istotne w sprawie jest ocenienie, czy wskazane w skardze postanowienia uchwały są zgodne z regulacjami ustawowymi.

Wskazać należy na Uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Uchwałą powyższa, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., stwierdziło nieważność w uchwale Rady Miejskiej Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania:

§ 4 ust. 1 w zakresie słów "rodzaj niepełnosprawności jeżeli występuje" oraz w załącznikach nr 2 i 2a w tabelach ujętych w pkt 4-6 kolumn pn. "Rodzaj niepełnosprawności (dot. uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego oraz uczniów z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka)".

§ 4 ust. 3-5 i § 5 ust. 6 pkt 3 oraz załącznika nr 3, załącznika nr 4 w zakresie pkt 7-9 i załącznika nr 4a w zakresie pkt 8-10.

Mając powyższe na względzie, a także uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wskazać należy, co następuje.

Odnośnie zaskarżonych postanowień:

- § 1 ust. 2 uchwały w brzmieniu: Uczeń, to osoba uczęszczająca do szkoły, gimnazjum, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego.

Zdaniem skarżących, definicja zawarta w uchwale zawęża ustawowe pojęcie uczniów do osób uczęszczających do szkoły, gimnazjum, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa, bez bliższego określenia o: uczniach – należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków.

- § 2 ust. 6 uchwały w brzmieniu: Niepubliczne szkoły podstawowe, gimnazja, przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego otrzymują na każdego ucznia niepełnosprawnego dotację w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Z.

W zakresie ustalenia dotacji na ucznia niepełnosprawnego, gdzie użyto słów: w wysokości nie niżej niż.

Według skarżących, Rada nie wypełniła obowiązków wynikających z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a jedynie powtórzyła zapis ustawowy. Organ gminy, wykonując kompetencję prawodawczą wynikającą z upoważnienia ustawowego, obowiązany jest ściśle działać w granicach tego upoważnienia. Nie ma uprawnień do regulowania tego, co uregulowano w ustawie, regulować kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy, dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W zakresie zarzutów dotyczących § 1 ust. 2 i § 2 ust. 6 uchwały, należy się zgodzić z argumentacją skargi, w myśl której niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to bowiem naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu (§ 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz. U. 2016 r., poz. 283), a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku.

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych.

Dlatego można więc w tym zakresie mówić o naruszenia prawa, skutkującym nieważnością tych zapisów.

Odnośnie § 3 ust. 2 uchwały w brzmieniu: Osoba prowadząca niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego zgłasza wszelkie zmiany danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji oświatowej w terminie nie później niż 7 dni od dnia ich wystąpienia.

W zakresie użytego terminu 7 dni.

Skarżący wskazują, że regulacja ustawowa, zawarta w art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przewiduje termin 14 dniowy do zgłoszenia zmiany danych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy, osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio.

Wskazany przepis odnosi się do regulacji dotyczącej założenie szkoły lub innej placówki niepublicznej, w zakresie zgłoszenia do ewidencji takiej placówki oświatowej. Natomiast zakwestionowany § 3 ust. 2 uchwały, dotyczy zamiany danych we wniosku o udzielenie dotacji, do którego ten przepis art. 82 ustawy nie ma wprost zastawania. Nie można więc w tym zakresie mówić o naruszenia prawa, skutkującym nieważnością. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. A więc także odnośnie zmiany tych danych we wniosku.

Odnośnie § 4 ust. 1 uchwały w brzmieniu: Osoba prowadząca niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, składa w terminie do 10 dnia każdego miesiąca w Urzędzie Miejskim w Z. "Informację miesięczną o faktycznej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca", sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, która jednoznacznie umożliwia identyfikację każdego ucznia objętego dotacją. W informacji należy zamieścić imienny wykaz uczniów z Gminy Z. oraz imienny wykaz uczniów spoza Gminy Z. obejmujący: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania ze wskazaniem gminy zamieszkania, numer PESEL, datę przyjęcia ucznia do dotowanej placówki oświatowej, datę wykreślenia ucznia z dotowanej placówki oświatowej, rodzaj niepełnosprawności jeżeli występuje oraz liczbę uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. Wzór informacji określa Załącznik Nr 2 do uchwały.

W zakresie żądania przedłożenia podania w miesięcznym rozliczeniu otrzymanej dotacji danych takich jak: imię i nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania, datę przyjęcia i wykreślenia

Skarżący podnoszą, że z przepisów art. 90 ust. 1, la, lb, 2, 2a, 2b, 3, 3a jak również art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie wynika obowiązek podawania przez podmiot otrzymujący dotację: imienia i nazwiska, adresu zameldowania i zamieszkania, numeru PESEL dzieci uczęszczających do danego przedszkola, szkoły, placówki. Podstawą do udzielenia dotacji jest wyłącznie liczba uczniów.

W tym zakresie wskazać należy, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez przedszkole w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a-3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 u.s.o. (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11).

Stosownie do art. 90 ust. 2b, dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy

Należało wskazać, że uchwała dotycząca zakresu przekazywanych informacji o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola, dzieciach niepełnosprawnych, o danych identyfikujących te osoby, oraz o zmianach zachodzących w liczbie uczniów znajdują oparcie w art. 90 ust. 2c, ust. 2d, ust. 2e u.s.o.

Zgodnie z ust. 2c, jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymywanej przez gminę, i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznego przedszkola na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 75% wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymywanej przez gminę.

Stosownie do ust. 2d, osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1c, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Natomiast zgodnie z ust. 2e, jeżeli niepubliczną inną formą wychowania przedszkolnego, o której mowa w ust. 2d, jest objęty uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2d do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymywanej przez gminę, i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 40% wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymywanej przez gminę.

Wskazać należy, że terminowe przekazanie każdej z 12 części dotacji (co do zasady - z wyjątkiem grudnia) do końca każdego miesiąca kalendarzowego wymaga niewątpliwie wcześniejszego otrzymania od organu prowadzącego daną placówkę informacji o rzeczywistej ("faktycznej") liczbie wychowanków w danym miesiącu. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę.

W ocenie Sądu zawartą w ustawie delegację wypełniają zapisy spornego § 4 ust. 1 uchwały.

Wbrew twierdzeniom skarżących, przedłożenie organom wskazanych w skardze danych odnośnie identyfikacji dzieci uczęszczających do przedszkola nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie bowiem do treści art. 90 ust. 3g u.s.o. organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Organami, o których mowa w ust. 3e tego przepisu są organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze. zm.) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i w trybie określonym ustawą. W świetle natomiast art. 23 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W niniejszej sprawie dysponowanie przez organ gminy powołanymi danymi - wymienionymi w § 4 ust. 1 uchwały, należy traktować jako ustawowo dopuszczoną możliwość przetwarzania danych osobowych dzieci uczęszczających do przedszkola. Dane te były bowiem niezbędne do ustalenia prawidłowej wysokości dotacji w danym miesiącu i przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji i służyły ich zrealizowaniu. Ich brak uniemożliwia organom dokonanie niezbędnych ustaleń, w tym w zakresie jakiego konkretnie dziecka dotyczy, daty przyjęcia dziecka do placówki oraz okresu na jaki zostało przyjęte, dotyczy dzieci kontynuujących, czy nowo wykazanych uczniów, z jakiej gminy, identyfikacji dziecka.

Odnośnie § 5 ust.1 pkt 1 uchwały oraz załącznika nr 4 - w zakresie rozliczania półrocznego datacji.

Zgodnie z jego brzmieniem (§ 5 ust. 1 pkt 1): Osoba prowadząca niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego sporządza pisemne "Rozliczenie dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Gminy Z. za dany okres rozliczeniowy", tj.: rozliczenie półroczne - w terminie do 15 lipca po zakończeniu półrocza (w zakresie: od stycznia do czerwca roku, w którym udzielono dotacji);

W skardze podniesiono, że dotacja ma charakter roczny więc jej rozliczenie może nastąpić po zakończeniu roku budżetowego, na który dotacja jest przyznana i wykorzystaniu dotacji przez dotowany podmiot. Wobec powyższego zawarty wymóg półrocznego rozliczania dotacji jest wbrew przepisom ustawy o finansach publicznych.

W tym zakresie wskazać należy, ze z zgodnie z art. 90 3c ustawy, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Wynika z powyższego, że organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem. Niemniej mowa jest w tym przepisie ustawy o miesięcznym terminie, nie ma mowy o okresie półrocznym. Tym samym uznać należy, że postanowienia uchwały dotyczące półrocznego rozliczania dotacji nie mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy.

Odnośnie § 5 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały w brzmieniu: organ dotujący ma prawo żądania wyjaśnień i dodatkowych informacji w zakresie złożonych dokumentów, tj:

"Informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca" za dany miesiąc (Załącznik Nr 2) oraz "Korekty informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca" za dany miesiąc (Załącznik Nr 2a);

"Rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Gminy Z. za dany okres rozliczeniowy" (Załącznik Nr 4) oraz "Korekty rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Gminy Z. za dany okres rozliczeniowy" (Załącznik Nr 4a).

Poprzez sformułowanie: żądania wyjaśnień i dodatkowych informacji.

Zdaniem skarżących, ustawa o systemie oświaty jasno wskazuje jakie informacje winny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji, w miesięcznej informacji o liczbie uczniów, czy też rozliczeniu otrzymanej dotacji. Organ dotujący otrzymuje więc jasną i konkretną informację od osoby prowadzącej szkołę. Nie wymaga zatem to składania dodatkowych informacji i wyjaśniania oczywistych faktów.

Jak już wskazano wcześnie (odnośnie rozpatrywania zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 uchwały), obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez przedszkole w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji

Przekazywanie poszczególnych partii dotacji (wymaga niewątpliwie wcześniejszego otrzymania od organu prowadzącego daną placówkę informacji o rzeczywistej ("faktycznej") liczbie wychowanków w danym miesiącu. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę.

W ocenie Sądu sporne zapisy uchwały nie naruszają przepisów prawa.

Odnośnie § 5 ust. 7 uchwały i załącznikiem nr 4 w pkt 5 - w zakresie sformułowania: wraz z rozliczeniem dotacji za dany okres rozliczeniowy winna precyzyjnie wskazać dokumenty finansowo-księgowe do rozliczenia dotacji.

Zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 7 uchwały: Osoba prowadząca dotowaną niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego wraz z rozliczeniem dotacji za dany okres rozliczeniowy winna precyzyjnie wskazać dokumenty finansowo-księgowe do rozliczenia dotacji do wysokości kwoty udzielonej dotacji wykorzystanej zgodnie z art. 90 ust. 3d oraz ust. 3da ustawy o systemie oświaty (Załącznik Nr 4).

Według skarżących, zaskarżone postanowienia są niezgodne z prawem. Zobowiązanie do rozliczenia dotacji przez wpisanie w tabelę wszystkich wydatków wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności powoduje, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Rozliczając dotację, organ prowadzący powinien wskazać ile dotacji otrzymał, ile wydatkował oraz jeśli nie wydatkował kwoty pieniężnej, w skali roku, podać część przypadającą do zwrotu do budżetu gminy na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Odnośnie § 5 ust. 8 uchwały - w zakresie zdania pierwszego.

Stosownie do postanowień § 5 ust. 8 uchwały: Dokumenty potwierdzające dokonanie wydatku ze środków przyznanych niepublicznej szkole, gimnazjum, przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego powinny zawierać wskazanie źródła finansowania. Dokumenty te przechowuje się przez okres co najmniej 5 lat licząc od końca roku, w którym została udzielona dotacja.

W tym zakresie skarżący podnieśli, że nie wolno ingerować w dokumentację księgową podmiotu dotowanego. Takie uregulowanie w uchwale wykracza poza zapisy zawarte w ustawie o systemie oświaty.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że skarżący nie zasadnie zarzucili naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy. Jak wynika z art. 90 ust. 4 ustawy, upoważnia on Radę gminy do określenia w drodze uchwały m.in. trybu rozliczania dotacji z uwzględnieniem zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. W ocenie Sądu, Rada realizując to upoważnienie, prawidłowo ustaliła w § 5 ust. 7 oraz w załączniku nr 4 rozliczenia dotacji w formie tabeli. Tabela ta nie jest niczym innym jak graficznym sposobem sprecyzowania zakresu danych wymaganych do rozliczenia dotacji.

Wskazać należy, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą nie jest tak ścisłe jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, Oficyna 2007).

Upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy, dotyczące zakresu danych wymaganych do rozliczenia wykorzystania dotacji, zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem zakresu tych danych. Należy więc przyjąć, że organ stanowiący może domagać się przedstawienia każdego rodzaju danych, jeżeli te dane są niezbędne dla prawidłowego rozliczenia dotacji.

Takie dane jak: podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności powoduje, stanowią dane, których Rada może się domagać od podmiotu rozliczającego dotację, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zobowiązanie podmiotów uprawnionych do prowadzenia dokumentacji finansowej (§ 5 ust. 8 uchwały) w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Skoro z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli, to z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku prowadzenia sprawozdawczości z wykorzystanych środków publicznych.

Odnośnie zarzutów dotyczących:

- § 6 ust. 2 uchwały, poprzez sformułowanie: szacunkowy czas trwania kontroli

Stosownie do § 6 ust. 2 uchwały: Kontrola przeprowadzana jest na podstawie imiennego upoważnienia wystawionego przez Burmistrza Z., w którym wskazuje się kontrolowany podmiot, osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli, szacunkowy czas trwania kontroli, zakres i okres objęty kontrolą

Zdaniem skarżących zawiadomienie o kontroli winno zawierać konkretny przewidziany czas na prowadzenie czynności kontrolnych, a nie posługiwać się okresem szacunkowym, gdyż przekroczenie okresu szacunkowego będzie wystarczającą delegacją dla kontrolującego do przedłużania okresu kontroli, wobec zawartego w upoważnieniu terminu instrukcyjnego, a nie zawitego.

- § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały - w zakresie sformułowania: na podstawie dokumentacji księgowej i prowadzonej ewidencji finansowo-księgowej oraz ze zdania drugiego: dotowany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia kontrolującemu dokumentacji księgowej, finansowej oraz ze zdania trzeciego w zakresie słów: kserokopii, zdjęć.

Stosownie do postanowień § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały; Kontrola obejmuje: sprawdzenie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (zgodnie z art. 90 ust. 3d i ust. 3da ustawy o systemie oświaty) na podstawie dokumentacji księgowej i prowadzonej ewidencji finansowo-księgowej kontrolowanego podmiotu oświatowego. Dotowany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia kontrolującemu dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i z przebiegu nauczania niezbędnej do przeprowadzenia kontroli. Kontrolujący ma prawo do dokonywania z udostępnionej dokumentacji odpisów, kserokopii, zdjęć.

Skarżący podnieśli, że takie sformułowanie zawarte w uchwale wykracza poza delegację ustawową i znacząco rozszerza katalog dokumentów, jakie niezbędne są do potwierdzenia wydatkowania dotacji. Ewidencja księgowa stanowi koszty działalności, które nie są związane z dotacją i nie podlegają kontroli podczas kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji. Ponadto ustawa o systemie oświaty zezwala na prawo wglądu, a nie sporządzania fotokopii i kserokopii z dokumentów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu otrzymującego dotację do przedstawiania zestawienia faktur (rachunków) i innych dokumentów oraz kserokopii tych dokumentów.

- § 6 ust. 5 uchwały - w zakresie sformułowania: zapewnienia kontrolującym należytych warunków i środków zapewniających sprawne przeprowadzenie kontroli.

W § 6 ust. 5 uchwała stanowi: Osoba prowadząca kontrolowaną dotowaną niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, jest zobowiązana do niezwłocznego przedstawienia do kontroli żądanej w zawiadomieniu o kontroli dokumentacji i terminowego udzielania wszelkich wyjaśnień oraz do zapewnienia kontrolującym należytych warunków i środków zapewniających sprawne przeprowadzenie kontroli.

Według skarżących delegacja ustawowa do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, nie dają uprawnień do określenia warunków czy nakładania obowiązków w odniesieniu do podmiotu kontrolowanego. Uprawnienie takie musiałyby regulować przepisy ustawowe.

- § 6 ust. 6 uchwały- w zakresie sformułowania: oraz w obecności pracownika tej placówki, a także poza siedzibą, gdy wymaga tego badanie zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

W § 6 ust. 6 uchwały postanowiono: Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie niepublicznej szkoły, gimnazjum, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego w dniach i godzinach pracy obowiązujących w kontrolowanej placówce oświatowej oraz w obecności pracownika tej placówki, a także poza siedzibą, gdy wymaga tego badanie zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

Zdaniem skarżących, to osoba prowadząca przedszkole, szkołę decyduje czy będzie uczestniczyć w kontroli czy powoła pełnomocnika. Natomiast nie można zmusić do uczestniczenia w kontroli pracownika szkoły czy przedszkola, a osoba prowadząca przedszkole, szkołę nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Zgodnie natomiast z zapisami art. 90 ust. 3f u.s.o., ustawodawca dając kontrolującym prawo wstępu do placówek dotowanych i wglądu do przeprowadzonej przez nie dokumentacji określił, że kontrola jest prowadzona w tych placówkach.

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Dlatego o naruszeniu wskazanego przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. w zakresie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz warunków i trybu kontroli można byłoby mówić wówczas, gdyby uchwała nakładała dodatkowe obowiązki, od których spełnienia - przez beneficjenta dotacji - zależałoby jej otrzymanie.

Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o.: Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Wskazuje powyższe, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.o.s.o.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnione jest więc do stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

Kwestionowany zapis § 6 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego na żądanie kontrolującego jest zobowiązana udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym nie narusza prawa. Zawiera on regulacje stanowiące gwarancje realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. czynności w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Z drugiej zaś, wszystkie określone tym zapisem warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli, i ukształtowane zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. W tym kontekście nie można także uznać, ze mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, poprzez określenie szacunkowego czasu trwania kontroli.

Z zakwestionowanego przez skarżącą przepisu § 6 ust. 4 pkt 2 wynika jedynie obowiązek ścisłej współpracy, w celu realizacji ww. założeń kontroli. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, stąd też założenia przyjęte w zaskarżonym przepisie mają tę kontrolę usprawnić i przyspieszyć, i z założenia nie są wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki.

Dla oceny legalności wskazanych postanowień § 6 zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest stwierdzenie, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających zasady kontroli.

Zdaniem Sądu zapis § 6 ust. 6 uchwały - w zakresie sformułowania: oraz w obecności pracownika tej placówki, pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem ustawy.

Jak zasadnie podniesiono w skardze, to osoba prowadząca przedszkole, szkołę decyduje czy będzie uczestniczyć w kontroli, czy powoła pełnomocnika. Natomiast nie można zmusić do uczestniczenia w kontroli pracownika przedszkola, a osoba prowadząca przedszkole, nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Dlatego stwierdzono nieważność postanowień uchwały w powyższym zakresie.

Nie można natomiast uznać, że w oczywistej sprzeczności z postanowieniem art. 3f in ustawy, w którym dopuszczono - w odniesieniu do kontrolujących - "prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek", pozostaje uprawnienie do przeprowadzania czynności kontrolnych także (niejako dodatkowo) poza siedzibą przedszkola. Niewątpliwie należy dopuścić taką możliwości w siedzibie organu prowadzącego przedszkole, gdy tego wymaga badanie zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

Odnośnie § 7 ust. 1 i 2 oraz ust. 3uchwały w brzmieniu:

§ 7. 1. W przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli nieprawidłowości, mających wpływ na prawo do dotacji lub na wysokość dotacji, przysługującej kontrolowanej niepublicznej szkole, gimnazjum, przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, Burmistrz Z. w terminie 14 dni od podpisania protokołu albo od dnia wpływu wyjaśnień lub zastrzeżeń, kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne.

2. Osoba prowadząca kontrolowaną niepubliczną szkołę, gimnazjum, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zawiadamia Burmistrza Z. o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

3. Burmistrz Z. ma prawo dokonywania ponownych kontroli w niepublicznych szkołach, gimnazjach, przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego w celu ustalenia prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji w danym roku.

Zdaniem skarżących, przedszkole czy też szkoła prowadzone przez osobę inną niż JST nie jest jednostką organizacyjną gminy. A tylko takim burmistrz może wydawać zalecenia pokontrolne. W świetle prawa organ prowadzący przedszkole nie musi się do nich stosować. A burmistrz nie ma skutecznych narzędzi do wyegzekwowania.

Natomiast przeprowadzanie ponownych kontroli materii, która wcześniej objęta była kontrolą, stawia pod znakiem zapytania rzetelność do prowadzonych czynności, a także zaufanie do organu administracji publicznej.

W tym zakresie podnieść należy, że niewątpliwie kontrola winna zakończyć się protokołem pokontrolnym zawierającym min. stwierdzone nieprawidłowości, a osoba prowadząca przedszkole winna mieć możliwość składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli zawartych w protokole kontroli.

Niemniej nie znajduje uzasadnienie prawnego, na wzór jednostki organizacyjnej gminy, wprowadzenie wystąpienia pokontrolnego związanego z obowiązkiem podmiotu kontrolowanego zawiadomienia o realizacji zawartych tam wniosków. Pozostaje to w sprzeczności z upoważnieniem zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy.

Nie stoi natomiast w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, postanowienie § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie dokonywania ponownych kontroli. Jak już wcześniej podniesiono, przepisy ustawy przyznają uprawnienie organom gminy do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Niewątpliwie mieści się w tym uprawnienie, nie tylko do jednorazowej kontroli, ale także ponownych, jeśli ocena wykorzystania dotacji tego wymaga. Zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego warunków niezbędnych do realizacji celu kontroli.

Odnośnie § 10 uchwały- w zakresie wstecznego terminu wejścia w życie uchwały.

Zgodnie z jego postanowieniami: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2017 roku.

Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2016 r., poz. 296), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie do art. 5 tej ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W sprawie nie można mówić o braku przeszkód, w powyższym znaczeniu. Rada nie wskazała, czy i jakie zasady państwa demokratycznego uzasadniają wejście przedmiotowej uchwały z mocą wsteczną. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej części § 10 przedmiotowej uchwały

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku (pkt. I i II wyroku). O kosztach (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a