Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 747/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 51, art. 81c ust. 2, art. 103
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skarg L. P. oraz U. K. i H. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej L. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących U. K. i H. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie u.p.b.), uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 10 sierpnia 2011 roku, znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji - budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dwoma garażami w dobudowie, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. P. i [...] w K., toczy się od 1990 r.

Przedmiotowy budynek mieszkalny z dwoma garażami w dobudowie został wybudowany w latach 1989-1990 w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 1987 r., znak: [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. P. w K.

Decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 1994 r. znak: [...], [...] i [...], Prezydent Miasta orzekł o utracie ważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 1987r. Decyzja nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 kwietnia 1994 r. znak: [...].

Decyzją z dnia 17 listopada 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz odmówił wydania nakazu dokonania zmian lub przeróbek polegających m.in. na wykonaniu muru oporowego na działce nr [...] od strony granicy z działką nr [...], robót związanych z odwodnieniem tarasu ziemnego, usytuowanego od strony południowej, w odległości ok. 1 m od granicy z działką nr [...] i innych robót związanych z odwodnieniem terenu działki nr [...], likwidacji piwnic, zamurowania okien w ścianie garażu i w ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] od strony sąsiadującej z działką nr [...].

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał właścicielom budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dwoma garażami w dobudowie wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...], przy ul. P. w K. wykonanie następujących zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami:

1) kanał rewizyjny w pomieszczeniu garażu usytuowanym od strony ulicy Promiennej doprowadzić do stanu zgodnego z § 160 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez zapewnienie odprowadzenia ścieków i gazów z dołu rewizyjnego,

2) bramę ogrodzeniową doprowadzić do stanu zgodnego z § 278 ust. 5 ww. rozporządzenia poprzez zlikwidowanie możliwości jej otwierania na zewnątrz nieruchomości.

Obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem NSA oz. w Krakowie z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/01.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przesądzone zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został z naruszeniem prawa, a organ rozstrzygając sprawę winien kompleksowo orzec o likwidacji skutków samowoli na podstawie art. 37,40 lub 42 prawa budowlanego z 1974 r.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB w K. Powiat [...] wydał w dniu 8 czerwca 2004 r., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. decyzję znak [...], nakazującą U. i H. K., D. i K. P. oraz A. P. - właścicielom budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dwoma garażami w dobudowie wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i nr [...], obr. [...], przy ul. P. w K., wykonanie czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych w latach 1989-1990, związanych z budową budynku mieszkalnego przy ul P. w K., tj. : prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, z terenu działki nr [...] od strony działki nr [...] - posesja nr [...] przy ul. P. poprzez wykonanie betonowego koryta usytuowanego na działce nr [...], wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] i nr [...], ze spadkiem w kierunku ul. M. oraz skierowaniem wody do studzienek zlokalizowanych przy garażach na posesji nr [...].

Decyzja ta została uchylona w całości decyzją WINB z dnia 1 października 2004 r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2005 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, organ I instancji stwierdził, że obiekt budowlany tj. budynek mieszkalny dwurodzinny z dwoma garażami w dobudowie wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. P. i [...] w K., nie podlega rozbiórce.

Uchylając to rozstrzygnięcie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia 1 marca 2007r., znak [...], WINB wskazał na niezastosowanie się organu pierwszej instancji do wiążących wskazań i wyroku NSA z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/01, w tym niezbadanie czy zachodzą przesłanki określone w art. 37, czy też w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W aktach sprawy znajduje się Ekspertyza" sporządzona przez inż. E. Z. w 1994 r. (k. 842 akt PINB, kserokopia), w której znajdują się rysunki opisane jako inwentaryzacja; "inwentaryzacji dokonano na rysunkach nr 1 do 14 projektu podstawowego, zatwierdzonego". Po wyżej wymienionym wyroku do akt sprawy nie dołączono żadnych nowych dokumentów w zakresie inwentaryzacji arch.-bud. lub zaktualizowanej inwentaryzacji geodezyjnej budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] ponownie rozpatrując sprawę w dniu 5 lutego 2008 r. wydał postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zażądał od U. K., H. K., D. P., K. P. oraz A. P. przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego dwurodzinnego z dwoma garażami w dobudowie wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i nr [...], obr. [...], przy ul. P. i [...] w K., wybudowanego w latach 1989-1990.

Z akt sprawy nie wynika, by zobowiązani zadośćuczynili nałożonemu na nich obowiązkowi (w dniu 9 lutego 2010 r. H. K. przedłożył do PINB jedynie kserokopię opracowania zatytułowanego "Projekt techniczny zamienny" z 1988r.). Organ I instancji nie zastosował dyspozycji art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., tj. nie wykonał stosownej dokumentacji we własnym zakresie na koszt zobowiązanych. Po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania PINB pismem z dnia 22 czerwca 2011 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań.

Następnie, w dniu 10 sierpnia 2011 r. PINB wydał na podstawie art. 40 ust. Prawo Budowlane z 1974 r. decyzję nr [...] z dnia 10 sierpnia 2011 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, w której:

- orzekł o nienałożeniu na U. K. i H. K., D. P. i K. P. oraz A. P. - współwłaścicieli budynku przy ul. P. i [...] w K. na działkach nr [...] i nr [...], obr. [...], obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, związanych z budową budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami w dobudowie, wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...], przy ul. P. i [...] w K., wybudowanego w latach 1989-1990 ( powierzchnia zabudowy segment A 102,4 m2 i segment B 106,2 m2(...), kubatura segment A 772,1 m3 i segment B 923,2 m3 (...), wyposażony w instalację elektryczną, wod-kan (podłączenie do kanalizacji miejskiej), co, gazową);

- orzekł, że ww. obiekt budowlany wykonany przed 1 stycznia 1995 r., w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 czerwca 1987 r., znak [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...], zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. P. w K., został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja z dnia 6 lutego 2013 r. Nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania L. P., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że mając na uwadze całokształt materiału dowodowego oraz dokonaną w trakcie trwania postępowania zmianę stanu faktycznego i prawnego, w związku z treścią art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i utrwaloną już linią orzeczniczą, o legalności przedmiotowego budynku należałoby orzec w trybie art. 51 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, mimo iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w trybie art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 406/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w sprawie ze skargi L. P. decyzję organu II instancji, jednakże z przyczyn innych, niż będące podstawą zarzutów.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał na fakt uprzedniego poddania kontroli sądowej aktów administracyjnych wydanych w granicach niniejszej sprawy, które stanowią wspomniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydane w toku postępowania odwoławczego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], [...] i [...], znak [...], z dnia 26 listopada 2012 r. Powyższe postanowienia zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 222/13, co rodzi konieczność uznania, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2013 r. Nr [...], znak [...], została wydana w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania przed organem II instancji z przyczyn wskazanych w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Taka właśnie wada kwalifikowana występowała już w dacie wydania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2013 r. Nr [...], znak [...], albowiem organ odwoławczy, z naruszeniem zasady z art. 10 §1 k.p.a., nie doręczył zaskarżonej decyzji podmiotom, którym błędnie odmówił przymiotu stron, zaś pozbawiając F. J., K. J. i W. J. takiego statusu już dwa miesiące wcześniej, uniemożliwił wyżej wymienionym czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Ponadto, jak wynika z porównania uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 222/13, nie wszelkie zarzuty tych osób zostały wzięte pod uwagę z urzędu, co dotyczy np. kwestii niezgodności spornego budynku w zakresie jego wysokości z ustaleniami obowiązującego wówczas Planu Szczegółowego Zagospodarowania osiedla " [...]".

Dalej Sąd zauważył, że ze wskazanego wyroku wynika również wprost, że powodem uchylenia zaskarżonych postanowień były nie tylko wadliwy wybór formy orzekania, ale także bezzasadność odmowy skarżącym przymiotu stron postępowania. W opisanej sytuacji, tj. gdy zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 222/13, nie ma znaczenia regulacja z art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b, następuje tylko na żądanie strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WINB wydał w dniu 19 marca 2014 r. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję nr [...] znak [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] PINB w K. – Powiat Grodzki z dnia 10 sierpnia 2011 r., znak [...].

Na wstępie uzasadnienia prawnego organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że od czasu wydania wyroku przez NSA oz. w Krakowie z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/01 upłynęło 9 lat, a ustawa Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi oraz ustawa Kodeks postępowania administracyjnego uległy licznym i istotnym zmianom. Zmianie uległ również stan prawny nieruchomości, tj. działki nr [...] przy ul. P., która podzieliła się na dwie działki - nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]), stanowiące obecnie odrębną własność różnych osób fizycznych.

Z treści księgi wieczystej nr [...] (chwila zapisania księgi: 21 października 2009 r.) prowadzonej dla zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] wynika, że stanowi ona współwłasność D. P., K. P. i A. P., zatem U. K. i H. K. nie mają tytułu prawnego do tej nieruchomości, pomimo, iż byli pierwotnymi inwestorami obiektu, określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Podział działki nr [...], a następnie zbycie działki nr [...] na rzecz wyżej wymienionych osób spowodowało, iż utracili prawo do dysponowania nieruchomością. Nie jest zatem możliwe nałożenie na nich ewentualnego obowiązku wykonania określonych robót w budynku na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]. Przez analogię, nie jest możliwe nałożenie na właścicieli tej działki ewentualnego obowiązku wykonania określonych robót w budynku na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...].

Organ II instancji zauważył, że budowa budynku stanowiącego własność U. i H. K. była kontynuowana po 1995 r. - zabudowa tarasu nad garażem od strony zachodniej, w sprawie której PINB wszczął odrębne postępowanie legalizacyjne znak [...]. Postępowanie dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej - wykonanej przez inwestorów U. i H. K. w 1999 r. - konstrukcji drewnianej łukowej, ażurowej, częściowo zadaszonej, ustawionej na tarasie nad garażem przy budynku mieszkalnym przy ul. P. w K. - umorzono, w związku ze stwierdzeniem, iż sprawa legalności przedmiotowego zadaszenia winna być rozpatrywana łącznie z legalnością budynku mieszkalnego przy ul. P.. Około 2007 r. dokonano również ocieplenia budynku, na dachu zamontowano panele solarne. W ocenie WINB roboty takie, wykonane przy budynku, którego legalność budowy nie została rozstrzygnięta, należy traktować jako kontynuacje budowy. Taki wniosek uzasadnia treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2253/03, uchylającego decyzje organu I i II instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie docieplenia przedmiotowego budynku. Zatem roboty budowlane związane z realizacją obiektu były bezspornie kontynuowane po 1998 r., tym samym stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w postępowaniu dotyczącym inwestycji, która kontynuowana była po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę i po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa.

Zdaniem organu II instancji, zmiana trybu postępowania wydaje się zasadna z tego powodu, że budowa przedmiotowego budynku przy ul. P. była zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia

26 czerwca 1987 r., znak: [...]. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny orzeczniczej inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę. Budynek ten nie wypełnia przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego, a w obecnym stanie faktycznym nie ma wobec niego zastosowania przepis przejściowy art. 103 obowiązującego prawa, odsyłający do stosowania przepisów ustawy dotychczasowej (z 1974r). WINB, mając na względzie istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, ważąc treść obowiązujących przepisów prawa stwierdził, iż stanowisk sądów wyrażonych w dotychczasowych wyrokach nie można uznać za w pełni wiążące dla tut. organu, orzekającego w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego oraz dokonaną w trakcie trwania postępowania zmianę stanu faktycznego i prawnego, w związku z cytowanym powyżej orzecznictwem, WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 103 ust. 2, a o legalności budynku należałoby orzec w trybie art. 51 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, mimo iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w trybie art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy, mimo ich obszerności nadal brak jest rzetelnej aktualnej, pełnobranżowej dokumentacji technicznej - inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, przedstawiającej aktualny stan faktyczny zrealizowanego obiektu, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i wpisaną do właściwej izby samorządu zawodowego. Ani po decyzji WINB z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...], ani po postanowieniu PINB z dnia 5 lutego 2008 r., znak [...] taka dokumentacja do PINB nie została złożona.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego I instancji nie jest prawidłowa również z tego powodu, że decyzja ta rodzi taki skutek, że inwestor, choć wykonał roboty budowlane związane z budową budynku na podstawie pozwolenia, nie legitymuje się obecnie jakąkolwiek dokumentacją budowlaną, sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami i pozwalającą na rzetelną ocenę tych robót oraz na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zaskarżona decyzja (w swojej sentencji negatywna) została wydana w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Jednak na podstawie tego przepisu nie kończy się postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 40 Prawa budowlanego jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak robót i nie kończy sprawy.

Ponadto, organ l instancji pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zatem istotne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kwestie w tym: rozstrzygnięcie odrębności techniczno-użytkowej budynków na działkach [...] i [...] (czy budynki posiadają ścianę wspólną czy też są oddylatowane), prawidłowość rozwiązań technicznych i lokalizacji kotłowni, wyposażenie instalacyjne budynku, winny zostać wyjaśnione poprzez pozyskanie wskazanej na wstępie dokumentacji - inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną prawidłowości robót w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie organu II instancji obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 5 lutego 2008 r. znak [...] nie został przez zobowiązanych wypełniony. W zależności od dokonanych ustaleń organ rozważy prowadzenie odrębnych postępowań dla tych budynków.

Powyższe naruszenia przepisów mają charakter istotny, zatem z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie nie mogą być eliminowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Dopiero na podstawie kompletnego materiału dowodowego wyjaśniającego wszelkie wątpliwości organy nadzoru budowlanego będą mogły ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia wymagania przepisów prawa, a w szczególności, czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się także do zgłoszonych w odwołaniach zarzutów, wskazując, że większość z nich stanowi żądania i roszczenia nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli L. P. oraz U. i H. K..

L. P. podniosła, że zaskarżona decyzja zawiera nieścisłości i przekłamania w zakresie akceptacji projektu zamiennego oraz określenia przebiegu granic między działkami nr [...] i [...], a w związku z tym powinna zostać uchylona.

U. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. i w związku z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu wskazali na treść wyroku NSA oz. w Krakowie z dnia

13 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/01, którym – ich zdaniem – przesądzono, że organy nadzoru winny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu w oparciu o ustawę z 1974 r., o ile obiekt nie podlega rozbiórce z przyczyn określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie skarżących stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie po wydanie cyt. wyroku, a zatem brak było podstaw do uznania wytycznych Sądu z 2003 r. za niewiążące. Ponadto organ odwoławczy miał możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, kończącego postępowanie. Wszelkie wymagane w toku prowadzonego 24 lata postępowania uzgodnienia, opinie, projekty i inna dokumentacja zostały złożone do akt sprawy. Przyjęcie przez organ II instancji, że budowa trwa wskutek montażu solarów i ocieplenia budynku, jest nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargi organ nadzoru wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja organu II instancji, czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarga została uwzględniona, co nie oznacza, że Sąd w pełni podziela wszystkie zarzuty, argumentację oraz podstawy wniesionych i rozpatrzonych skarg.

Po pierwsze, Sąd nie akceptuje stanowiska organu II instancji, w myśl którego do kontrolowanej sprawy powinny znaleźć zastosowanie, w charakterze zasadniczej podstawy materialnoprawnej, przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a konkretnie jej art. 51. W tym przypadku Sąd zgadza się ze stanowiskiem Skarżących U. i H. K., według których w dotychczasowych wyrokach sądów administracyjnych jednoznacznie przesądzono, że organy nadzoru powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu w oparciu o ustawę z 1974 r., o ile obiekt nie podlega rozbiórce z przyczyn określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Prawidłowa jest także ocena w/w skarżących, że stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie po wydaniu przywołanego wyroku w stopniu uzasadniającym zasadność uznania wytycznych Sądu z 2003 r. za niewiążące.

Co prawda, można się zgodzić ze stwierdzeniem organu odwoławczego zawartym w kontrolowanej decyzji z dnia 19 marca 2014 r., że od czasu wydania wyroku przez NSA oz. w Krakowie z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/01 upłynęło 9 lat (na czas wydania kontrolowanej przez WINB decyzji PINB w dniu 10 sierpnia 2011 r.).

Jednakże wskazany upływ czasu oraz opisana przez WINB zmiana stanu prawnego i faktycznego kontrolowanej sprawy wskutek podziału działki nr [...] na dwie działki stanowiące obecnie własność różnych osób fizycznych - w żadnym wypadku nie wywołują skutków prawnych i faktycznych uniemożliwiających stosowanie w sprawie postanowień ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Co więcej, z żadnego, względnie licznych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, w tym wydawanych po w/w wyroku NSA oz. w Krakowie z 2003 r., nie wynika żadna wskazówka, czy też sugestia, w myśl której organy administracyjne powinny zacząć stosować w przedmiotowej sprawie art. 51 nowego obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

W przekonaniu Sądu, argumentem przemawiającym za stosowaniem w sprawie norm materialnych Prawa budowlanego z 1994 r. nie może przemawiać także linia orzecznicza sądów administracyjnych ukształtowana z dzisiejszej perspektywy względem treści art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. NSA oz. w Krakowie nie tylko sformułował swoją ocenę prawną, ale sporządził swoisty wyciąg, katalog ocen prawnych wyrażonych w sprawie przez uprzednio orzekające w sprawie składy rozpoznające sprawę: "Wobec powyższego przypomnieć należy jakie poglądy wyrażone zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu poprzednich skarg.

W sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia 16.11.1994 r. w przedmiocie uszkodzenia muru ogrodzeniowego toczącej się do SA/Kr 209/95 Sąd wskazał, że wydanie decyzji o utracie ważności pozwolenia na budowę domu udzielonego rodzinie K. oznacza, że "obiekt na działce nr [...] został wzniesiony z naruszeniem prawa, toteż w pierwszej kolejności należało orzec o dalszych jego losach - w świetle art. 37, art. 40 czy też art. 42 prawa budowlanego. Zarzuty i wnioski skarżących nie dotyczą bowiem żadnego oddzielnego przedmiotu lecz likwidacji skutków samowoli jakiej dopuścili się inwestorzy. Pozwolenia na zabudowę działki nr [...] udzielono w konkretnym stanie faktycznym, odzwierciedlonym jeśli chodzi o jej konfigurację w mapie sytuacyjnej i innych dokumentach geodezyjnych sprzed rozpoczęcia robót. Obowiązkiem organów właściwych w sprawach nadzoru budowlanego jest wyegzekwowanie (...) doprowadzenia do należytego stanu również terenu budowy".

W sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia 7.09.1994 r. w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych /SA/Kr 2485/94/ Sąd powtórzył powyższy pogląd dodając, że "zarzuty stron sprowadzały się m.in. do odstąpienia przez inwestorów od istotnych warunków pozwolenia z powodu wykonania podpiwniczenia budynku, którego nie projektowano. Ziemię stąd pochodzącą i spod fundamentów pozostawiono na działce podwyższając jej poziom ze sztucznie wykonanymi spadkami w kierunku działek nr [...] i [...]."

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 1998 r. w sprawie II SA/Kr 321/98 ze skargi na decyzję Wojewody z dnia 9.01.1998 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem Sąd wyraził pogląd, że w sprawie "chodzi nie tylko o odstępstwo od samego pozwolenia na budowę czy projektu ale i o niezgodność z obowiązującym w owym czasie prawem budowlanym, warunkami technicznymi itp."

W dalszej części uzasadnienia sąd podał, że "postępowanie winno sprowadzić się do likwidacji skutków samowoli w zależności od jej rodzaju i zakresu, który niekoniecznie musi pokrywać się z przyczyną utraty ważności pozwolenia na budowę. Utrata ważności pozwolenia oznacza, że obiekt został wzniesiony bez niego, toteż nie można powoływać się na żadne z jego rozwiązań (...)".

Zatem przesądzone zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został z naruszeniem prawa, a organ rozstrzygając sprawę winien kompleksowo orzec o likwidacji skutków samowoli na podstawie art. 37, art. 40 lub art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.

Oznacza to, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli organ stwierdzi, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, winien wydać decyzję nakazującą wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego i terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższego z kolei wynika, że ustalanie rodzaju i zakresu dokonanych odstępstw w stosunku do warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę było zbędne.

Zadaniem organu było dokładne określenie wybudowanych obiektów, łącznie z ich usytuowaniem w stosunku do granic sąsiednich działek i budynków na nich się znajdujących oraz ustalenie czy poprzez dokonaną zabudowę działki nie nastąpiło zakazane odprowadzenie wód opadowych na tereny sąsiednich działek. Koniecznym w związku z tym było również ustalenie czy na skutek przedmiotowej budowy nie nastąpiła zmiana w sposobie naturalnego spływu wód opadowych z działki inwestorów, co było stałym przedmiotem zarzutów skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego przez kilkanaście już lat i mimo wielokrotnie przeprowadzonych oględzin w sprawie, ustalony przez organ administracji stan faktyczny nie jest wystarczający, a w aktach administracyjnych brak jest nawet wyraźnego, szczegółowego szkicu obrazującego wykonaną zabudowę przedmiotowej działki, z naniesionymi istotnymi odległościami obiektów od granic sąsiednich działek i budynków na nich się znajdujących".

Wobec stanowiska składu rozpoznającego, że w sprawie należy stosować prawo materialne z zakresu Prawa budowlanego z 1974 r. powyższa ocena prawna i wytyczne dalszego postępowania sądu administracyjnego nadal są wiążące dla organów administracyjnych.

Powracając w tym miejscu do kontroli decyzji WINB z dnia 19 marca 2014 r., skład rozpoznający zauważa, że uległ zmianie stan prawny nieruchomości, tj. działki nr [...] przy ul. P. w K., która podzieliła się na dwie działki - nr [...] ([...]) i nr [...] ([...]), które stanowią obecnie odrębną własność różnych osób fizycznych. Z treści księgi wieczystej nr [...] (chwila zapisania księgi: 21 października 2009 r.) prowadzonej dla zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] wynika bowiem, że stanowi ona współwłasność D. P., K. P. i A. P., zatem U. K. i H. K. nie mają tytułu prawnego do tej nieruchomości, pomimo, iż byli pierwotnymi inwestorami obiektu, określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Podział działki nr [...], a następnie akt darowizny oraz kolejno zbycie działki nr [...] na rzecz wyżej wymienionych osób spowodowało, iż utracili prawo do dysponowania nieruchomością.

Trzeba jednak w związku z tym zauważyć, że nie jest w świetle prawa oraz stanu prawnego i faktycznego kontrolowanej sprawy uzasadniony argument organu II instancji, podnoszącej, że "Nie jest zatem możliwe nałożenie na nich ewentualnego obowiązku wykonania określonych robót w budynku na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]. Przez analogię, nie jest możliwe nałożenie na właścicieli tej działki ewentualnego obowiązku wykonania określonych robót w budynku na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]".

Zdaniem Sądu, adresatem norm ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w każdym przypadku danym pod rozwagę organom administracyjnym do zastosowania w sprawie - może być zarówno inwestor jak i właściciel.

Obecni współwłaściciele działki nr [...], tzn. D. P., K. P. i A. P., z chwilą skutecznego zawarcia umowy kupna-sprzedaży działki nr [...] weszli w całokształt praw i obowiązków swoich poprzedników prawnych, tj. m.in. praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego i prywatnego, w tym i na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., potencjalnie i hipotetycznie a także realnie związanych z działką nr [...].

Skład rozpoznający sprawę jeszcze raz podkreśla, że w sprawie bezsprzecznie zaszła zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy, ale ta zmiana nie uniemożliwia przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie od strony materialnoprawnej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z art. 37. Prawa budowlanego z 1974 r.: "1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

3. Wraz z przejęciem na własność Państwa obiektu budowlanego lub jego części, określonych w ust. 1 i 2, podlega przejęciu na własność Państwa również działka, na której obiekt jest położony - o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu. Przejęcie działki następuje za odszkodowaniem płatnym według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, umowa użytkowania wieczystego ulega rozwiązaniu.

4. Przejęcie prawa własności obiektu budowlanego wraz z działką następuje z dniem, w którym decyzja o przejęciu obiektu i działki na własność Państwa stała się ostateczna. Z tym dniem ulega rozwiązaniu umowa użytkowania wieczystego, jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej objętych nią praw rzeczowych.

5. Z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce".

W myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.: " W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".

Z kolei zgodnie z treścią art. 42. 1. Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

2. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

3. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

4. Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres i tryb zawiadamiania o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, zasady stwierdzania zdatności do użytku wykonanego obiektu oraz rodzaje obiektów budowlanych nie wymagające zawiadomienia właściwych terenowych organów administracji państwowej o oddaniu do użytku".

Z treści przywołanych przepisów pranych jednoznacznie wynika zasadność sformułowanego powyżej stanowiska składu rozpoznającego, że adresatami norm prawnych w nich zawartych są odpowiednio inwestor, właściciel lub zarządca.

Jak to już było podnoszone, treść przywołanych przepisów prawnych Prawa budowlanego z 1974 r. w żaden sposób nie koliduje ze zmianą stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki nr [...]. Decyzje wydawane w oparciu o wskazane przez sąd administracyjny postawy prawne do zastosowania są decyzjami o charakterze rzeczowym, nie posiadają wymiaru osobowego nawiązującego do osobistych atrybutów, cech i obowiązków adresata normy. Należy przyjąć, że współwłaściciele działki nr [...], jako następcy prawni, byli świadomi stanu prawnego związanego z nabywaną przez nich działką.

Zdaniem Sądu, ma oczywiście dla sprawy znaczenie, czy dwurodzinny budynek w zabudowie szeregowej usytuowany na działkach nr [...] i nr [...] jest rozdzielony przerwą dyletacyjną, czy ścianą przegrodzenia przeciwpożarowego, ale zmierzanie organu II instancji do działania w sprawie w świetle nowego Prawa budowlanego z 1994 r. i rozważanie ewentualnego wyodrębnienia w niej dwóch spraw odpowiednio dotyczącej zabudowy działki nr [...] i zabudowy działki nr [...] stanowi odejście od kompleksowego załatwienia sprawy i nieuzasadnionego prawnie podziału spraw, które po ewentualnym podziale i tak były by od siebie materialnoprawnie wzajemnie uzależnione.

Sąd nie podziela także argumentacji WINB podnoszącego, że fakt kontynuowania robót budowlanych po roku 1998, już pod rządami nowego Prawa budowlanego z 1994 r. na przedmiotowych w/w nieruchomościach przemawia dodatkowo za przejściem w sprawie na nowe Prawo budowlane z 1994r.

Zdaniem Sądu, uprzednie wypowiedzenie się o legalności wybudowanego obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. przesądza sprawę dalszą a mianowicie wypowiadanie się w przedmiocie zgodność z prawem kolejnych robót budowlanych na przedmiotowych działkach.

Co do stanu robót budowlanych i ich zakończenia, należy przypomnieć, że U. i H. K., K. K. i M. K. w roku 1998 starali się o zgodę na użytkowanie obiektu usytuowanego na dziale nr [...].

Z treści wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2253/03, uchylającego decyzję organu I i II instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie docieplenia przedmiotowego budynku wynika, że wpierw powinna być uregulowana kwestia legalności budowy tego budynku, która dla sprawy ma znaczenie pierwszorzędne. Zdaniem orzekającego wówczas Sądu "(.....) W pismach i środkach zaskarżenia skarżący wzmiankowali o wyrokach NSA z dnia: 4 października 1995 r., sygn. akt: II SA/Kr 2485/94, 26 czerwca 1993 r., sygn. akt: II S.A./Kr 321/98, 13 lutego 2003 r., sygn. akt II S.A./Kr 1278/01, z których to wynika, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] przy ul. P. w K. został zrealizowany bez pozwolenia na budowę oraz, że o dalszych jego losach należy orzec na podstawie art. 37, 40 lub 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W kontekście powyższego nie wytrzymuje zatem krytyki stanowisko organu odwoławczego, że nie powziął on informacji o orzeczeniu nakazu rozbiórki. W sytuacji, gdy organ ten orzeka powtórnie w całokształcie sprawy i w granicach wyznaczonych decyzją organu l instancji, to kwestia wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, na którego docieplenie ma być udzielone pozwolenie na budowę, jest niezmiernie istotną. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego o rozbiórce obiektu powoduje, stosownie do postanowień co dopiero przywołanego ust. 5 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r., konieczność wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawców. Organ administracji publicznej nie może więc podejmować władczych rozstrzygnięć w przedmiocie udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku nie dokonując ustaleń co do okoliczności mającej wpływ na treść jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i brak swojej aktywności w tym zakresie uzasadniać " nie powzięciem" informacji co do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Podobnie i z tegoż samego powodu nie można zaakceptować stanowiska organu I instancji, że do dnia wydania przez niego decyzji nie orzeczono nakazu rozbiórki. Okoliczności te muszą być jednoznacznie ustalone, czego wymagają wyraźnie od organów administracji publicznej postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie dokonując ustaleń w tym zakresie i mając informacje o zapadłych wyrokach NSA, a także o ocenie prawnej w nich zawartej, organy nie stworzyły rzeczywistego obrazu niniejszej sprawy by uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawnego, w oparciu o który orzekały. Nawet, gdy w dacie orzekania postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki się jeszcze nie zakończyło, to rzeczą organu było rozważenie, czy nie stanowiło to zagadnienia wstępnego, od którego zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co wiązało się z kwestią zawieszenia niniejszego postępowania, a na co wskazywali skarżący".

Jak wynika z oceny prawnej przywołanej z w/w wyroku WSA w Krakowie w sprawie legalności ocieplenia przedmiotowych budynków wskazanego przez WINB, należy uznać, że WINB opacznie zrozumiał tę ocenę i wywiódł z niej nieuzasadnione w treści uzasadnienia w/w/ wyroku wnioski.

Sąd nie podziela stanowiska WINB podnoszącego, że działanie pod "starym" Prawem budowlanym z 1974 r. uniemożliwi organom administracji zapewnienie inwestorowi właścicielowi uzyskania dokumentacji niezbędnej do procedowania w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które skład rozpoznający podziela: "W świetle przepisów ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy i art. 40 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1). Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. Prawa budowlanego winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany" (tak: Wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. II OSK 1923/10).

Trzeba przy tym zauważyć, że podnoszony i eksponowany przez organ odwoławczy upływ czasu spowodował zmianę orzecznictwa sądów administracyjnych co do zakresu przedmiotowego prawa w oparciu, o które ma być badana obecnie zgodność z prawem zrealizowanej inwestycji pod - rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, którego tezy podziela skład rozpoznający, powołującym się na zasadę demokratycznego państwa prawnego: " W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażony był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki winien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok z 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 38). NSA wskazuje jednak, że wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przeszła swoistą ewolucję w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo NSA przyjmował, że dla oceny, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju decydujące znaczenie ma stan istniejący w czasie budowy przedmiotowego obiektu.

Zwrotu w tak ukształtowanej linii orzecznictwa dokonano w wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, w którym przyjęto, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Taki nowy kierunek wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego znalazł następnie wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, NSA z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879, NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928).

Ostatecznie utrwaliła się więc linia orzecznictwa wyrażająca pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.Nr 78, poz. 483 ze zmianami). NSA wskazuje także na kolejny argument dla potwierdzenia ww. tezy - jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 1978/10, LEX nr 1112024).

Podsumowując powyższe, należy więc wskazać, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji" (tak: wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 346/11, zob. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r. II SA/Łd 750/11)".

Sąd podkreśla, że wniosek ten znajduje także odpowiednie zastosowanie do art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu, przyjęcie przez organ odwoławczy nieuzasadnionego prawnie stanowiska, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie jako podstawa materialnoprawna ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym " Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Wskazany przepis ma charakter materialnoprawny a jego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Kierując się błędną oceną stanu faktycznego i prawnego, uzasadniającą, zdaniem organu odwoławczego, stosowanie w sprawie norm Prawa budowlanego z 1994 r., organ odwoławczy skorzystał z kompetencji kasacyjnych, formułując dla organu I instancji błędne wskazówki co do sposobu załatwienia sprawy. Tym samym organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony prawnie odstąpił od rozważenia możliwości wydania rozstrzygnięcia materialnoprawnego przy wykorzystaniu kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a.

Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej decyzji WINB, skład rozpoznający podziela stanowisko skarżącej L. P. podnoszącej, że decyzja organu I instancji zawiera nieścisłości w zakresie akceptacji projektu zamiennego oraz określenia przebiegu granic między działkami nr [...] i nr [...], a w związku z tym jest przedwczesna. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska skarżących U. i H. K., stwierdzających, że organ odwoławczy (WINB) na dzień wydania decyzji miał możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, kończącego postępowanie, gdyż według w/w skarżących wszelkie wymagane w toku prowadzonego 24 lata postępowania uzgodnienia, opinie, projekty i inna dokumentacja, w domyśle wystarczające, zostały złożone do akt sprawy.

Jednocześnie, zdaniem składu rozpoznającego, WINB ustalając, że "W aktach sprawy, mimo ich obszerności, nadal brak jest rzetelnych, aktualnych, pełnobranżowej dokumentacji technicznej - inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, przedstawiającej aktualny stan faktyczny zrealizowanego obiektu, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i wpisaną do właściwej izby samorządu zawodowego. Ani po decyzji WINB z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...], ani po wydaniu postanowienia przez PINB z dnia 5 lutego 2008 r., znak [...] taka dokumentacja do PINB nie została złożona" – nie wziął pod uwagę rodzaju i zakresu środków dowodowych jakimi może się posługiwać. Konstatacje organu odwoławczego, co do braku wszechstronnych ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stanów faktycznych są słuszne i nawiązują m.in. do uzasadnionych wątpliwości skarżącej L. P. co do określenia przebiegu granic między działkami nr [...] i nr [...], jednakże organ II instancji powinien rozważyć zakres możliwych do zastosowania w sprawie środków dowodowych.

Sąd zauważa, że dla działania w oparciu o art. 37, art. 40 , art. 42 Prawa budowlanego z 1974, organy administracyjne mogą wydawać postanowienia z wykorzystaniem treści art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednocześnie trzeba zauważyć, że konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (wyrok NSA II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002/2/71)

Jest bowiem zgodne z porządkiem prawnym - w celu uzyskania prawidłowości stosowania, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (obiektywnej) norm prawa materialnego z "przeszłości" ("starego" Prawa budowlanego z 1974 r.), znajdujących zastosowanie do sprawy z uwagi na kwestie międzyczasowe - wykorzystywanie przez organy administracji publicznej norm proceduralnych zawierających środki dowodowe z obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią art. 81c. Prawa budowlanego z 1994 r.: " 1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.

2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia".

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił podstawę do nakazania inwestorowi lub zarządcy wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie do żądania przedłożenia projektu budowlanego i inwentaryzacji wykonanych robot. Tego typu obowiązki mogły być nałożone na stronę na etapie wstrzymania robót budowlanych, a nie na etapie wzniesionego obiektu" (tak: Wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2234/96).

Skład rozpoznający podziela także pogląd zawarty w orzeczeniach sądowych, mający zastosowanie w kontrolowanej sprawie, że "Wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt 2440/06). Przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geodezyjnych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wiąże się to jednak z obciążeniem strony kosztami tych ocen i ekspertyz. Stąd rzeczą organu jest wykazanie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Organ powinien więc nakładając na stronę określony obowiązek wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające przedstawienia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2977/02, niepubl.)- Nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r, sygn. akt SA/Bd 1367/03)".

Na tle wskazanej wykładni omawianego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. trudno jest się pogodzić, ze stanowiskiem WINB, że w sprawie brak inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, przedstawiającej aktualny stan faktyczny zrealizowanego obiektu, wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i wpisaną do właściwej izby samorządu zawodowego, która jak można przypuszczać powinna być, według tego organu, zlecona do wykonania w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. A zatem w kontrolowanej decyzji organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 40 Praw budowlanego z 1974 r.

Organ odwoławczy powinien rozważyć jakie elementy stanu faktycznego wymagają dodatkowych aktualnych ustaleń i odpowiednio wykorzystać w tym celu przewidziane ustawą środki dowodowe.

Skład rozpoznający podkreśla, że kwestia poprawności konstrukcji budynku nie jest jedynym elementem, który powinien być badany w sprawie, w kontekście norm art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Istotnym zagadnieniem, podnoszonym przez skarżącą L. P. jest także zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami dotyczącymi odległości od granicy, a także od innych obiektów.

Te zagadnienia powinny pozostać ocenione w kontekście art. 40 Prawa budowlanego z 1974 i ówczesnych przepisów wykonawczych w oparciu o nie budzący wątpliwości i aktualny materiał dowodowy sporządzony od strony formalnoprawnej zgodnie z obecnie obowiązującym przepisami, o ile w wyjaśnieniu kwestii przebiegu przedmiotowych granic nie wystarczy zebrany dotychczas materiał dowodowy i wspomożenie się protokołem granicznym sporządzonym w związku z podziałem działki [...] na działkę nr [...] i nr [...] na zlecenie U. i H. K. oraz K. i Z. K..

Podsumowując należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności (po wyeliminowaniu stosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego), zgodnie z art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974, właściwe organy administracyjne powinny rozważyć na podstawie rzetelnego materiału dowodowego potrzebę wydania orzeczenia w formie decyzji o nakazaniu wykonania w oznaczonym terminie ewentualnych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami i następnie (lub też w zamian alternatywnie, gdy zmiany lub przeróbki okażą się zbędne), - rozważyć, w tym po pozytywnej ocenie wykonania przez inwestorów i współwłaścicieli ewentualnych zaleceń - wydanie orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie domu dwurodzinnego usytuowanego na działce nr [...] i nr [...] przy ul. P. i [...] w K..

Z uwagi na niezwykle długi w czasie przebieg postępowania administracyjnego, organ odwoławczy, czyli WINB, powinien przede wszystkim rozważyć wykorzystanie - dla prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej - art. 136 k.p.a. w celu wydania orzeczenia merytorycznego z jednoczesnym wyważeniem, czy zastosowanie w sprawie art. 106 k.p.a. nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. - jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jak w punkcie II i III orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.