Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 510/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi "Zakładów A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2015 r. A Sp. z o.o. w P. wystąpiły do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok sygn. akt SK 6/12, którym orzekł, iż przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 4, art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 8, ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, przez to, że powodują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem strony, zaszła sytuacja, o której mowa w art. 145a k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...]organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew. W motywach uzasadnienia opisano przebieg postępowania oraz podejmowane w jego trakcie czynności i rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądów administracyjnych. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji tej skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku odroczenia utraty mocy obowiązujących przepisów, których niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny, co ma miejsce w tym przypadku (wyrok z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12), termin miesiąca liczy się od dnia utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Oznacza to, że biegnie on od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem zapisy ustawy o ochronie przyrody utraciły moc obowiązującą z dniem 28 sierpnia 2015 r. z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz. 1045). Art. 2 tej ustawy wprowadził zmiany dotyczące zapisów ustawy o ochronie przyrody, m.in. zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Uwzględniając powyższe organ uznał, iż wniosek A Sp. z o.o. o wznowienie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oraz za uszkodzenie drzew spowodowane niewłaściwą pielęgnacją, został złożony przedwcześnie, przed przysługującym ustawowo terminem do jego złożenia i dlatego nie może być rozpatrzony.

Na powyższe postanowienie spółka wniosła zażalenie z dnia 13 listopada 2017 r. Zarzuciła w nim naruszenie:

• art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili złożenia wniosku, a nie w momencie orzekania, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną,

• art. 64 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez uznanie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. za przedwczesny, co prowadziło do odmowy wznowienia ww. postępowania, podczas gdy organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej powinien był poinformować o tej okoliczności skarżącą, a także wezwać ją do uzupełniania braku formalnego - potwierdzenia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r.

W motywach uzasadnienia spółka wskazała, iż zaprezentowany przez organ I instancji pogląd odnośnie powodów odmowy wznowienia postępowania nie zasługuje na aprobatę. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, iż wniosek spółki rzeczywiście został złożony w dniu 7 lipca 2015 r., a zatem przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, jednakże na skutek szeregu działań organu I instancji został on rozpatrzony dopiero w dniu 30 października 2017 r. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za przyjęciem, że ww. wniosek w chwili wydania zaskarżonego postanowienia był wnioskiem spóźnionym. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że organy administracji zobowiązane są brać pod wagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w momencie orzekania, a niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2010 r. II SA/Op 145/10, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. IV SA/Wa 517/09). W konsekwencji spółka uznała, że skoro w dniu 14 września 2015r. (winno być 28 sierpnia 2015 r. - dop. SKO), w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 weszły w życie przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), to w momencie orzekania przez organ I instancji spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 k.p.a., a wniosek skarżącej nie został złożony z uchybieniem terminu określonego w § 2 powołanego przepisu. Spółka podnosi nadto, że nawet w sytuacji, gdy organ I instancji dokonując oceny dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem TK z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 nie powinien był a limine odmawiać wznowienia postępowania. Organ administracji publicznej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), a także należycie informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe strona stwierdziła, że skoro organ I instancji uznał, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji nr [...] z dnia [...] r. jest przedwczesny, to wobec wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, zgodnie z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. powinien był zasygnalizować tę kwestię stronie postępowania i stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać ją do uzupełnienia braku formalnego - potwierdzenia złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. Nie można natomiast zaakceptować sytuacji, w której Prezydent Miasta P. w dniu [...] r. (a zatem ponad 2 lata po złożeniu przez stronę wniosku o wznowienie postępowania oraz wejścia w życie wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12) uznaje wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją za przedwczesny.

W tej sytuacji organ I instancji niezasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r., z uwagi na przedwczesność wniosku. Działanie to nie tylko naruszyło art. 64 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., lecz z uwagi na wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej może prowadzić do utraty płynności finansowej skarżącej spółki, a w konsekwencji do jej upadłości, zwolnienia zatrudnianych pracowników, a także spowodować niewypłacalność spółki wobec wierzycieli, niemożność zrealizowania bieżących zamówień oraz doprowadzić wspólników tej spółki do utraty źródła dochodu. Tym samym prowadzić może do wyrządzenia znacznej szkody dla szeregu osób wymienionych powyżej: kontrahentów, wierzycieli, pracowników i ich rodzin, wspólników spółki.

W dodatkowym piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. spółka wskazała, iż w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony przyrody (środowiska). Zatem intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W opinii judykatury (tak m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2907/14) intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał TK w uzasadnieniu powołanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian. Wyznaczając termin utraty mocy przepisów, Trybunał wziął zatem również pod uwagę, że w momencie wydawania orzeczenia toczyły się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew lub krzewów. Prace te zakończyły się ostatecznie 25 czerwca 2015 r., kiedy to Sejm uchwalił nowelizację ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Należy mieć na względzie, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2014 r. (sygn. II OSK 2697/14) przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. NSA przyjął, że realizacja gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z konstytucją. Mając na uwadze ww. względy, które legły u podstaw odroczenia w wyroku TK sygn. akt 6/12 z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obwiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody należy przyjąć, że określony wart. 145a § 2 k.p.a. miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczynał się 29 sierpnia 2015 r., czyli w dniu, w którym zaczynała obowiązywać nowelizacja z 25 czerwca 2015 r. i skarżąca dochowała powyższego terminu.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów o 18 miesięcy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 - Dz. U. z 14 lipca 2014 r., poz. 926), dopuszczalne jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. przed upływem wskazanego okresu 18 miesięcy, po opublikowaniu wyroku Trybunału, a także przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Ustawa zmieniająca zawierała m.in. nowe, obszerne unormowanie kwestii zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów oraz kar za ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia, zastępujące także przepisy ustawy o ochronie przyrody uznane przez TK za niekonstytucyjne. Ustawa zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 28 lipca 2015 r. i w zakresie dotyczącym nowego brzmienia art. 88, art. 89 i art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 59 pkt 2 ustawy zmieniającej), tj. z dniem 28 sierpnia 2015 r.

Zgodnie z treścią art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, iż strona składając w dniu 7 lipca 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ww. orzeczenie Trybunału, uczyniła to przedwcześnie, bowiem termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., zaczął biec dla strony dopiero od dnia wejścia w życie przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą (28 sierpnia 2015 r.), tj. "biegnie on od dnia wejścia w życie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".

Kolegium wskazało, że nie podziela zaprezentowanego wyżej stanowiska organu, zgodnie z którym w przypadku odroczenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisów, wniosek o wznowienie postępowania można byłoby złożyć w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie przepisów zmieniających lub uchylających przepisy, uznane za niezgodne z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest bowiem pogląd, który Kolegium w pełni podziela, iż w sytuacji, gdy derogacja przepisów uznanych za niekonstytucyjne (z odroczonym terminem utraty mocy obowiązującej) nie nastąpiła w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a na skutek nowelizacji zakwestionowanego przepisu przez ustawodawcę przed upływem 18 miesięcznego terminu, to "...Skutkiem tego odpowiadające prawu było ustalenie, iż wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia" (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 682/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

W postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1295/16 (CBOSA) NSA w Warszawie stwierdził m.in., iż: "w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostały wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji) wystąpi dopiero po upływie terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu (...). Jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta - genetycznie - ma swe źródło nie w derogacji trybunalskiej (wyrok TK), lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę. Wtedy jednak, gdy ustawodawca wprowadzi nowe przepisy w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału, brak jest w ogóle warunków do wznowienia postępowań, o czym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tak więc orzeczenie z odroczonym skutkiem - jako zasada - nie powoduje skutków w sferze spraw indywidualnych, opartych na konstytucyjnie zdyskwalifikowanej normie, jeśli ustawodawca w terminie wyda przepisy zastępujące przepisy, co do których orzeczono niekonstytucyjność" (podobnie również NSA w postanowieniu z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II FSK 898/16, CBOSA).

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trakcie odroczonego terminu utraty mocy obowiązującej przepisów karnoadministracyjnych z ustawy o ochronie przyrody było przedwczesne. Można wystąpić ze stosownym wnioskiem, o czym była już mowa wyżej, dopiero w terminie "jednego miesiąca od dnia upływu terminu odroczenia mocy obowiązującej (...), jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli tego przepisu" (tak też WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 202/15, CBOSA, oraz P. M. Przybysz w Komentarzu do art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż nie można przyjąć, że spółka oparła swój wniosek na ustawowej przesłance wznowienia, gdyż uchylenie stosownych przepisów wynikało nie z wyroku TK, lecz miało swe źródło w działaniach ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowały A sp. z o. o., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145a § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżąca nie oparła swojego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o ww. ustawową przesłankę wznowieniową, gdyż uchylenie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze. zm.), nie wynikało z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12) lecz miało swoje źródło w działaniach ustawodawcy;

2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. za przedwczesny w sytuacji, gdy organ I instancji orzekał w przedmiocie wznowienie postępowania po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn.. akt SK 6/12, a zatem powinien był wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, a w przypadku nie uwzględnienia przedmiotowego zarzutu:

3. art. 64 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu podczas gdy organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sytuacji uznania go za przedwczesny, powinien był poinformować o tej okoliczności skarżącą, a także wezwać ją do uzupełniania braku formalnego - potwierdzenia złożenia wniosku o wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r.

4. art. 149 § 3 k.p.a. polegające na odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., pomimo zaistnienia pozytywnych przesłanek określonych w art. 145a § 1 i 2 k.p.a.

5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy postanowienie to wydane zostało z naruszeniem ww. przepisów postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia reformatoryjnego określonego w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.). W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy wskazać, że bezsporne jest w sprawie, że skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145a § 1 k.p.a. tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, stwierdzający niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 4, art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 8, ust. 9 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, więc przepisu, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew. W takiej sytuacji, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). W części II sentencji wyroku Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody o 18 miesięcy.

Zgodnie natomiast z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (ust. 1). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". (ust. 2) Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów (ust. 3). Dniem ogłoszenia aktu jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy (...) (art. 20 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2017 r., poz. 1523).

Z powyższego wynika, że każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co jednakże nie oznacza automatycznie, że z tym samym dniem wystąpi skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisu, co do którego orzeczono o jego niezgodności z ustawą zasadniczą. Od zasady polegającej na utracie mocy obowiązującej z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału, Konstytucja RP przewidziała wyjątek w postaci możliwości określenia przez Trybunał innego momentu na wywarcie skutków prawnych przez swoje orzeczenie, nie późniejszego niż 18 miesięcy od wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Należy zatem zdaniem Sądu przyjąć, że w razie odroczenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. biegnie od dnia utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Dopiero bowiem utrata mocy obowiązującej przez przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym rodzi sytuację, w której prawa i obowiązki jednostki mogą zostać określone w sposób jednoznacznie zgodny z wymogami Konstytucji RP.

Identyczne stanowisko zajęły sądy administracyjne m.in. w Gliwicach - wyrok z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 896/14 oraz w Łodzi - wyrok z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 206/09. Dlatego też złożenie przez skarżącą spółkę wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a. w trakcie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne, było co do zasady przedwczesne. Niemniej jednak to pogląd wyrażony przez Kolegium (derogacja ustawowa przepisów) uznać należało za prawidłowy.

Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji odroczenia mocy obowiązującej przepisu Trybunał stwierdza istnienie niekonstytucyjności, dając zarazem ustawodawcy czas na dostosowanie systemu prawnego do wymagań konstytucyjnych. Zakwestionowany akt pozostaje na czas odroczenia w systemie prawnym, ale nie ma już wątpliwości co do tego, że jest on konstytucyjnie wadliwy. Jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta – genetycznie ma swe źródło nie w derogacji trybunalskiej (wyrok TK), lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę, co słusznie zauważyło Kolegium. Wtedy jednak, gdy ustawodawca wprowadzi nowe przepisy w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału – brak jest w ogóle warunków do wznowienia postępowania, o czym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Tak więc orzeczenie z odroczonym skutkiem – jako zasada – nie powoduje skutków w sferze praw indywidulanych, opartych na konstytucyjnie zdyskwalifikowanej normie, jeśli ustawodawca w terminie wyda przepisy zastępujące przepisy, co do których orzeczono niekonstytucyjność ( wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1295/16, LEX nr 2101306).

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę w pełni akceptuje wyżej wyrażone stanowisko. W niniejszej sprawie ustawodawca zakwestionowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisy uchylił, i z dniem 28 sierpnia 2015 r. wprowadził nowe rozwiązania prawne. Zgodnie zatem z utrwalonym poglądem prawnym Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli ustawodawca zmieni prawo przed upływem terminu odroczenia, to zmiana ta ma swoje źródło w derogacji dokonanej przez ustawodawcę a nie przez Trybunał, dlatego nie znajduje zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji (wyrok TK z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt P 16/09, wyrok TK z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt P 17/10).

Wobec powyższego, uznać należało, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak:[...], była uzasadniona, a zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. znak: [...], odpowiada prawu.

Jednocześnie, na koniec, w odniesieniu do zarzutu skargi braku zastosowania przez organ I instancji regulacji art. 64 § 2 k.p.a. należy wskazać, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 164/17, LEX nr 2450523). Tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 125/17, LEX nr 2444248).

Wbrew stanowisku skarżącej - jak wykazano to powyżej - w toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A.B.