Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 735/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.138 par 2, ar 7, art 77 par 1, art 80,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania P. K. oraz D. K. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].08.2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną decyzją Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) w trybie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit e i ust. 6, oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą OOŚ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Lotniska [...], realizowanego częściowo na terenie zamkniętym wojskowym.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez P. K. oraz D. K.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji RDOŚ w B., uzasadniając złożenie odwołań poniższymi zarzutami:

• Naruszenie art. 37 ustawy OOŚ poprzez nieuzasadnione i niepełne odniesienie się do wniosków składanych przez mieszkańców osiedla G. w B. w trakcie konsultacji społecznych;

• Naruszenie art. 405, 406, 143 oraz 144 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego poprzez rozbudowę lotniska kosztem całkowitej utraty jakiejkolwiek wartości posiadanego przez skarżących mieszkania;

• Naruszenie zapisów Dyrektywy 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu, dotyczących ograniczenia wzrostu procentu populacji narażonej na hałas w granicach 55-65dB, w związku z wydawaniem przez przedstawicieli miasta B. pozwoleń na budowę budynków wielorodzinnych na obszarze narażonym na bezpośrednią ekspozycję hałasu lotniczego;

• Przeprowadzenie okresowych badań poziomu hałasu w okresie, gdy liczba operacji na lotnisku była jedną z mniejszych w roku, co jest niezgodne z pkt VII obowiązującego w czasie sporządzania raportu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów w środowisku ... (Dz. U. Nr 192, poz. 1392);

• Zawarcie w uzasadnieniu decyzji nieprawdziwych informacji, dotyczących istniejącego przekroczenia poziomu hałasu na osiedlu G.;

• Niewystarczające przeanalizowanie w uzasadnieniu decyzji kwestii związanych z hałasem i skupienie się w znacznej mierze nad problemem "ochrony ptaków i drzew";

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie wiarygodnych badań hałasu, ze szczególnym uwzględnieniem lokali mieszkalnych narażonych na ekspozycję na hałas (w pomieszczeniu, jak i na zewnątrz) oraz wprowadzenie działań naprawczych poprzez zmianę lokalizacji lotniska.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zbadał kwestie formalno — proceduralne.

Organ I instancji nie podał powodów, dla których jest on właściwy do wydania decyzji, ograniczając się do wskazania podstawy prawnej (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust. 6 ustawy OOŚ) oraz stwierdzenia, iż planowane przedsięwzięcie będzie częściowo realizowane na terenach zamkniętych.

Dalej wskazano, że adresatem skonkretyzowanych praw i obowiązków nałożonych w decyzji może być jedynie osoba prawna, tj. P. S.A. Tymczasem w sentencji decyzji RDOŚ stwierdza, że rozpoznał wniosek Prezesa P. [...] S.A. W ocenie organu odwoławczego wskazanie Prezesa Zarządu jako podmiotu, na który zostały nałożone określone w tej decyzji obowiązki jest skierowaniem decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie, co stanowi naruszenie art. 29 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa.

W świetle art. 204 ksh prezes zarządu jest członkiem organu tej spółki, uprawnionym jedynie do prowadzenia jej spraw i reprezentowania jej we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych spółki. A zatem nie posiada legitymacji do przejmowania obowiązków prawnych nakładanych na rzecz spółki. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej obarczonej wyżej omówionym błędem stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa).

Dalej podniesiono, że art. 61 § 4 Kpa statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron. Powyższe oznacza, iż organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania.

W rozpatrywanej sprawie RDOŚ w B. wydał zawiadomienie z dnia [...].11.2010r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O powziętej czynności organu strony postępowania nie zostały w ogóle poinformowane. W przedmiotowej sprawie w związku z hałasem generowanym w trakcie wykonywania operacji lotniczych krąg stron postępowania znacznie przekracza liczbę 20, a zatem zastosowanie miał art. 49 Kpa w związku z art. 74 ust. 3 ustawy OOŚ. W jego świetle, o czynnościach organów administracji zawiadamia się poprzez obwieszczenie. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o publicznym ogłoszeniu omawianego zawiadomienia w urzędach właściwych organów, które po upływie 14 dni od dnia wywieszenia uprawniałoby do stwierdzenia, iż wszystkie strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu. Konsekwencją tego zaniedbania stało się wyłączenie stron z pierwszego etapu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Naruszenie art. 61 § 4 Kpa, poprzez niewypełnienie określonego w nim obowiązku, ciążącego na organie I instancji, rażąco uchybia zasadzie określonej w art. 10 § 1 Kpa. Ponadto RDOŚ w B., zawieszając postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu, poza nie doręczeniem go stronom postępowania, zawarł w nim także błędne pouczenie, informujące o możliwości wniesienia na nie zażalenia. Zgodnie jednak z art. 69 ust. 5 ustawy OOŚ na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie.

Włączenie stron do postępowania w sprawie wydania decyzji nastąpiło dopiero po jego podjęciu przez RDOŚ w B., w momencie gdy inwestor przedłożył opracowany raport. Również i w tym przypadku organ I instancji błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia.

Podstawowym dowodem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, a także mającym istotny wpływ na treść wydawanej w jego toku decyzji, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W art. 66 ustawy OOŚ określono obowiązkowe zagadnienia, jakie winny zostać w nim przeanalizowane.

Organ I instancji, określając postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. zakres raportu, wskazał przepisy formułujące wymagania jakie winien on spełniać (pkt I), oraz sprecyzował szczegółowe informacje, których przedstawienie uznał za konieczne (pkt II). Z uwagi na brak możliwości dotrzymania poza terenem lotniska, w wyniku jego rozbudowy, standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów dźwięku, w ww. postanowieniu wskazano m.in. obowiązek wypełnienia wymogu określonego w art. 66 ust. 4 ustawy OOŚ. Przepis ten stanowi, iż jeżeli dla przedsięwzięcia konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, to jego granice powinny być zaznaczone na potwierdzonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, którą należy dołączyć do raportu. Jedynie mapa ewidencyjna może stanowić podstawę do ustanowienia, w drodze uchwały sejmiku województwa, obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), zwanej dalej ustawą POŚ. Tymczasem w raporcie (str. 159, 160) granice proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania dla analizowanego przedsięwzięcia wskazane zostały na mapach sytuacyjnych, w dodatku w skali uniemożliwiającej ich przeanalizowanie.

Zaproponowane granice obszaru ograniczonego użytkowania, z uwagi na rozległy zasięg ponadnormatywnego hałasu jaki będzie generowany po zrealizowaniu przedsięwzięcia, wyznaczają zarazem granice obszaru jego oddziaływania, a w związku z tym teren jaki winien być poddany ocenie oddziaływania na środowisko. Opierając się zatem na obwiedni izofon przedstawionych na poglądowej mapie organ I instancji nie znał rzeczywistego zasięgu negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia, co daje podstawy do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez niego oceny oddziaływania na środowisko. Podstawowym aspektem umożliwiającym właściwą analizę skutków generowanych oddziaływań jest dokładne określenie terenów, na których mogą one wystąpić.

W art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ nałożony został wymóg przedstawienia w raporcie opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.). W świetle art. 2 pkt 1 ww. ustawy, do tych elementów należą m.in. dziko występujące, a także objęte ochroną gatunkową rośliny, zwierzęta, grzyby oraz siedliska przyrodnicze. Aby właściwie przeprowadzić przedmiotową analizę niezbędne jest wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej, celem ustalenia stanu (rodzaju, liczby i rozmieszczenia) lokalnych zasobów cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych na terenie, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W związku z powyższym ogólne rozpoznanie (co ma miejsce w raporcie) należy uznać za wadliwe.

W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono należytej lub w ogóle zaniechano inwentaryzacji w zakresie występujących na obszarze realizacji i oddziaływania przedsięwzięcia gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Z raportu wynika, iż zagadnienie oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na przyrodę zostało przede wszystkim oparte na opracowaniach literaturowych, odnoszących się do terenów Nadleśnictwa B. oraz granic administracyjnych miasta B., nie zaś do terenu realizacji przedsięwzięcia i jego obszaru oddziaływania. O powyższym świadczą m. in. opisy: awifauny B. (str. 96), herpetofauny B. (str. 97), ssaków (str. 98), a także wykazy gatunków przedstawione w Załączniku nr 6 do raportu. Jedyne dane o występowaniu zwierząt na terenie lotniska dotyczą ptaków i nietoperzy. Odnośnie ptaków zamieszczone dane odnoszą się jedynie do sezonu lęgowego ptaków, brak jest natomiast informacji dotyczących tak istotnych okresów, jak sezon migracji wiosennej i jesiennej oraz okres zimowy, co daje podstawy przypuszczać, iż nie wykonano pełnej inwentaryzacji awifauny. W ocenie organu nie przeprowadzono należytej inwentaryzacji awifauny, a badania wykonano w sposób ogólny, skoro umożliwiają one jedynie potencjalne określenie miejsc bytowania ptaków. Zdaniem organu odwoławczego za nie mające pokrycia w materiale dowodowym jest wyciągnięcie w decyzji wniosku o braku znaczącego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na stan ornitofauny.

W raporcie nie przedstawiono również analizy ryzyka kolizyjności ptaków ze statkami powietrznymi w związku z wykorzystywaną przez te zwierzęta przestrzenią powietrzną w cyklu rocznym. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na planowany po rozbudowie lotniska trzykrotny wzrost liczby operacji lotniczych w ciągu roku, powyższa kwestia może stanowić potencjalne, bezpośrednie oddziaływanie omawianej inwestycji na awifaunę, a zatem, w świetle art. 66 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy OOS, jej analiza winna zostać uwzględniona w raporcie.

Fragmentaryczność oraz ogólnikowość przedstawionych w raporcie informacji należy podnieść również w stosunku do danych chiropterologicznych. Na podstawie czasu jakim objęto badania terenowe można wnioskować, iż dotyczył on jedynie okresu końca wiosennych migracji oraz rozrodu nietoperzy. Nie zbadano natomiast, ani nie oszacowano skali wpływu analizowanego przedsięwzięcia na migracje jesienne, rojenie, a przede wszystkim na bardzo ważną kwestię prawdopodobnej hibernacji nietoperzy, pomimo, iż sam raport wskazuje takie prawdopodobieństwo. W raporcie zalecono - w związku z możliwością wystąpienia negatywnych oddziaływań na nietoperze - monitoring zimowania nietoperzy w obiektach lotniska. Wykonanie badań terenowych niezbędnych do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może być przenoszone na fazę po realizacji przedsięwzięcia (monitoring porealizacyjny), gdyż etap ten służy kontroli przyjętych założeń w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie określaniu występowania tych oddziaływań.

W ocenie organu odwoławczego braki w danych odnoszących się zarówno do awifauny, jak i chiropterofauny nie pozwalają na określenie skali oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na te grupy zwierząt, jak również słuszności nałożonych w celu ich ochrony warunków realizacji omawianej inwestycji (np. terminu zakazu prowadzenia wycinki drzew i krzewów) oraz ustalenia potrzeby przeprowadzenia w tym zakresie kompensacji przyrodniczej.

Poza możliwością oddziaływania na ww. grupy zwierząt, omawiana inwestycja związana z usuwaniem drzew nawet z powierzchni o niskiej z pozoru wartości przyrodniczej powodować może utratę siedlisk wielu innych grup zwierząt np. ssaków (naziemnych), owadów, płazów, gadów. W rozpatrywanej sprawie inwentaryzacja w stosunku do ww. grup została całkowicie pominięta. Zawarta na str. 89 raportu informacja nie może za takową być uznana.

Ponadto za niedopuszczalne należy uznać nie przeprowadzenie badań terenowych roślin pod kątem występowania gatunków chronionych. Dowodem powyższego może być stwierdzenie dotyczące konieczności przeprowadzenia inwentaryzacji wycinki na potrzeby rozbudowy lotniska w celu potwierdzenia występowania stanowisk kocanki piaskowej i kruszyny pospolitej oraz informacja: "Znajomość stanowisk gatunków chronionych i rzadkich w rejonie planowanej rozbudowy lotniska w B. nie jest duża" (str. 89 raportu).

Inwentaryzacja przyrodnicza obszaru, na którym zaplanowano wycinkę drzewostanu powinna, oprócz zbadania znajdujących się na nim gatunków drzew, dotyczyć również siedlisk przyrodniczych, jakie ulegną zniszczeniu. Jest to niezbędne choćby w celu określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownych zabiegów kompensacyjnych. Tymczasem w rozdziale 16 raportu pt. Wnioski, w pkt 10 (str. 168 raportu) autor opracowania zaleca, by "wycinkę drzew w obrębie lotniska poprzedzić inwentaryzacją gatunków chronionych, rzadkich i zagrożonych roślin, grzybów, porostów". Przytoczony zapis dowodzi, iż organ I instancji nie posiadał kompleksowych danych niezbędnych do właściwej oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze i wykonał ją w sposób bardzo niepełny, pobieżny i błędny. A zatem za nieuzasadniony, bez oparcia się o wyniki właściwych badań terenowych, należy uznać wniosek organu I instancji, że przebudowa portu lotniczego, w tym pasa startowego i infrastruktury towarzyszącej nie spowoduje naruszenia lub zniszczenia cennych siedlisk przyrodniczych i chronionych gatunków roślin i zwierząt w sposób zagrażający stanom zachowania ich populacji.

Wykazane powyżej braki w inwentaryzacji przyrodniczej oraz fakt jej nie przeprowadzenia w stosunku do opisanych elementów przyrody, pociąga za sobą dalsze konsekwencje w postaci niemożliwości ustalenia rzeczywistej potrzeby kompensacji wyrządzonych strat przyrodniczych, a przez to określenia w decyzji odpowiednich warunków kompensacji oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

W sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji zawarł co prawda warunki dotyczące odtworzenia "usuniętego drzewostanu", są one jednak niewystarczające i nie mogą być uznane za czyniące zadość przepisom regulującym obowiązki kompensacyjne. Kompensację przyrodniczą, do której odwołuje się art. 82 ust.1 pkt 2 ustawy OOŚ, należy odnieść do art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 ustawy POŚ, w świetle których powinna ona przede wszystkim mieć na celu odtworzenie identycznego siedliska w miejscu jak najbliższym obszarowi, na którym doszło do jego zniszczenia. Aby podjąć próbę przeprowadzenia właściwych działań naprawczych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być przede wszystkim precyzyjnie opisany element przyrody, który ulegnie degradacji w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W pkt 1.2 ppkt 6) zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązał inwestora do wykonania "zastępczych nasadzeń drzew i krzewów w stosunku 1:1 na terenie Nadleśnictwa B.; w ramach zrekompensowania usuniętego drzewostanu. Nasadzenia wykonać w porozumieniu z zarządcą terenu, który wskaże ich lokalizację oraz określi skład gatunkowy zgodny z siedliskiem miejsca przyszłych nasadzeń". Zarówno powyższy zapis, jak i pozostałe ppkt 7) i 8), nie precyzują podstawowych informacji niezbędnych do ustalenia kompensacji przyrodniczej tj. składu gatunkowego, wieku drzewostanu, typu siedliska przyrodniczego i/lub siedliskowego typu lasu, a także powierzchni lasu jaka ulegnie zniszczeniu.

Nadto błędnie określony został inny obowiązek zawarty w pkt I. 2 ppkt 6) zaskarżonej decyzji. Porozumienie się z zarządcą terenu, na którym będzie przeprowadzana kompensacja, w sprawie wykonania nasadzeń, ich lokalizacji oraz składu gatunkowego, powinno nastąpić już na etapie sporządzania raportu, a nie dopiero po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokonując oceny raportu w zakresie analizy oddziaływań akustycznych planowanego przedsięwzięcia zwrócono uwagę, że na podstawie danych zawartych w raporcie, dość szczegółowo opisujących sposób wykonania ciągłych pomiarów hałasu przeprowadzonych dla operacji lotniczych, nie można zweryfikować poprawności przedstawionych obliczeń hałasu. Informacja o typach samolotów korzystających z PL B. (prognoza) sprowadza się do stwierdzenia, że ok. 98% z nich będą stanowić statki powietrzne o kodzie C, a pozostałe 0,2% o kodzie D (str. 46 raportu). Ponadto w Tabeli 5 podane są trzy modele samolotów, które będą obsługiwane przez lotnisko (737800, DHC8 oraz HS748A); ale już w innym miejscu raportu (s.162) dopuszcza się do użytkowania także ATR 42, ATR 72 oraz Saab 340A, zatem nie ma jasności, które statki powietrzne będą brać udział w planowanych operacjach lotniczych. Ponadto wspomniano o obsługiwaniu przez PL B. także małych, prywatnych samolotów General Aviation — GA, helikopterów (w tym Lotniczego Pogotowia Ratunkowego - LPR), samolotów wojskowych, remontowanych w Polowych Warsztatach Lotniczych (s. 37-38 raportu), jak również o możliwości obsługiwania samolotów pocztowych i cargo (s. 46 raportu).

W opinii organu odwoławczego zapisy w raporcie dotyczące proporcji kierunków lub progów dróg startowych są ze sobą niespójne i w rezultacie trudne do odczytania. Dane w raporcie powinny jednoznacznie wskazywać, jakie przyjęto założenia dla obliczeń w zakresie wykorzystania poszczególnych dróg startowych dla startów i lądowań, ponieważ w innym wypadku ich weryfikacja jest niemożliwa.

Nie ma dowodów w raporcie potwierdzających, że w istocie do obliczeń hałasu wybrano taką dobę, podczas której liczba: operacji lotniczych dla pory dziennej i nocnej była maksymalna. Ponadto nie wiadomo, jakie przyjęto dane wejściowe do przeprowadzenia symulacji dla trzech wariantów obliczeniowych (str. 87 raportu). Skoro obliczenia hałasu mają dotyczyć maksymalnej liczby operacji lotniczych dla pory dziennej i nocnej, wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób wyznaczono te liczby.

W opinii organu odwoławczego niespójność informacji podanych w raporcie sprawia, że nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji.

Raport pomija także oddziaływania akustyczne ruchomych i stacjonarnych źródeł hałasu, które nie mieszczą się w definicji "startów, lądowań i przelotów statków powietrznych". W rozdziale 8.5 raportu omówiono pobieżnie kwestię oddziaływań akustycznych w fazie realizacji przedsięwzięcia (w tym od źródeł naziemnych), konkludując, iż ich zasięg nie będzie przekraczał zasięgu powodowanego operacjami lotniczymi. Hałas od innych źródeł niż operacje lotnicze został uwzględniony wyłącznie jako hałas w okresie budowy, natomiast zupełnie nie odniesiono się do niego w okresie eksploatacji przedsięwzięcia. W raporcie nie uwzględniono zatem zupełnie hałasu pochodzącego od takich źródeł jak:

- statki powietrzne w trakcie operacji związanych z postojem na płycie postojowej,

- urządzenia do bezpośredniej obsługi samolotów (odladzanie samolotów, agregaty zasilania awaryjnego, system APU samolotów — służący do zasilania podczas postoju, agregaty prądotwórcze, pompy pojazdów tankujących, usuwających nieczystości itd., ogrzewacze samolotów, urządzenia do przemieszczania samolotów (np. wypychanie),

- funkcjonowanie infrastruktury lotniskowej (wentylacja, klimatyzatory, system odstraszania ptaków),

- transport pasażerów, pracowników, bagaży, towarów (samochody osobowe, autobusy), odśnieżanie lotniska i dróg dojazdowych.

Brak uwzględnienia poziomu mocy akustycznej ww. źródeł oraz ich zasięgu oddziaływania czyni analizę akustyczną niepełną, a wyznaczony w oparciu o nią zasięg oddziaływania niewiarygodny.

Organ II instancji zwraca uwagę na brak uwzględnienia w raporcie akustycznych oddziaływań skumulowanych, do czego zobowiązuje art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy OOŚ. Zważywszy na korzystanie z lotniska [...]: Aeroklubu B., [...] Bazy Lotniczej w P., Polowych Warsztatów Lotniczych (remonty śmigłowców) oraz Lotniczego Pogotowia Ratunkowego, należało opisać w raporcie ich skumulowane oddziaływanie (w szczególności akustyczne) z planowanym przedsięwzięciem.

Zdaniem organu odwoławczego dostarczone przez wnioskodawcę wyjaśnienia dotyczące usunięcia 20ha drzewostanu nie pozwalają na prawidłową ocenę rzeczywistych przyczyn oraz celowości ich usunięcia. Oddzielenie kwestii usunięcia 20ha drzewostanu od zadań realizowanych w ramach planowanej inwestycji może rodzić obawę próby uniknięcia przez wnioskodawcę podjęcia działań minimalizujących i/lub kompensujących. Fakt toczącego się postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew jako przeszkody lotniczej przed odrębnym organem nie zwalnia RDOŚ w B. od konieczności oceny środowiskowych skutków usunięcia tak znacznej i dużej części drzewostanu w kontekście analizy wpływu na obszar chronionego krajobrazu. Konsekwencją usunięcia drzewostanu występującego w OChK pomiędzy gminą B., a zachodnim końcem pasa startowego (naturalne przeszkody oznaczone nr 12, 15) jest m.in. przerwanie ciągłości tego obszaru, tj. całkowite oddzielenie terenów znajdujących się w jego północno-zachodnim skraju. Powyższe stanowi zatem pośrednie oddziaływanie wynikające z funkcjonowania lotniska (przeprowadzanych operacji lotniczych), również po jego modernizacji. Natomiast w ramach przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko ocenia się i analizuje nie tylko bezpośredni wpływ, ale również generowane przez niego pośrednie oddziaływania (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy OOŚ).

Za prowadzący do naruszenia art. 107 § 3 Kpa należy uznać brak odniesienia się organu I instancji w zaskarżonej decyzji do powyższego zagadnienia mogącego skutkować powstaniem bariery w przemieszczaniu się fauny i flory pomiędzy różnymi częściami Puszczy B. Organ odstąpił od sformułowania stosownych warunków środowiskowych w tym zakresie, co oznacza że uznał, iż kwestia wycinki 20ha lasu nie jest powiązana z modernizacją lotniska. Nie zwalniało to RDOŚ w B. od oceny skutków skumulowanych. Organ I instancji posiadał bowiem wiedzę o tym, że oprócz projektowanej modernizacji lotniska, realizowana także będzie wycinka 20ha drzewostanu w OChK. Z tego też powodu przyjmując stanowisko inwestora (nie podając żadnych argumentów uzasadniających takie rozwiązanie) powinien rozważyć działania kompensacyjne przy przedmiotowym przedsięwzięciu, również biorąc pod uwagę usunięcie 20ha drzewostanu w bezpośrednim sąsiedztwie modernizowanego lotniska. Nałożone warunki kompensacyjne eliminowałyby wówczas negatywne oddziaływania środowiskowe.

W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do możliwych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, poza wskazaniem, iż inwestycja położona jest poza zasięgiem takich obszarów. Można przypuszczać, że na etapie oceny oddziaływania na środowisko w ogóle nie przeanalizowano tej kwestii, albo analiza taka nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Wskazany w raporcie fakt zlokalizowania przedmiotowej inwestycji poza obszarami Natura 2000 nie zwalnia organu od obowiązku odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do kwestii dotyczącej oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000 leżące w sąsiedztwie lotniska. Znaczna odległość inwestycji od obszarów Natura 2000 nawet jeżeli wyklucza możliwość oddziaływania na cele ich ochrony w okresie budowy, nie jest jednoznaczna z brakiem możliwości wystąpienia takich oddziaływań w fazie eksploatacji (ruch lotniczy i ich wpływ na ptaki, nietoperze). Brak odniesienia w zaskarżonej decyzji do możliwych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, w szczególności obszary ptasie: OSO "[...]." [...] oraz OSO "[...]." [...], należy uznać za poważną wadę jej uzasadnienia.

Odpowiadając na zarzut niepełnego odniesienia się przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji do wniosków składanych przez mieszkańców osiedla G. w trakcie konsultacji społecznych, a tym samym naruszenia przepisu art. 37 ustawy OOŚ stwierdzono, że wskazany przez skarżących przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne z udziałem społeczeństwa obowiązek rozpatrzenia wniesionych uwag i wniosków oraz podania w uzasadnieniu decyzji informacji o przeprowadzonych konsultacjach społecznych oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone w ich wyniku uwagi i wnioski. Obowiązek zapewnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, sformułowany został w art. 79 ust. 1 ustawy OOŚ. Przepisy ustawy dotyczące udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszą się wyłącznie do konsultacji społecznych przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego jest ona wydawana. A zatem w rozpatrywanej sprawie przedmiotem naruszenia powyższych przepisów mogą być jedynie konsultacje społeczne, które zostały przeprowadzone przez RDOŚ w B. Tymczasem skarżący wypełnili ankietę, która stanowiła jeden z elementów konsultacji, zorganizowanych z własnej inicjatywy przez inwestora, nie zaś przez organ administracji.

Odpowiadając na zarzut naruszenia zapisów Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. U. UE L Nr 189, poz. 12 ze zm.), w zakresie ograniczenia wzrostu procentu populacji narażonej na hałas w granicach [...], w związku z wydawaniem przez przedstawicieli miasta B. pozwoleń na budowę budynków wielorodzinnych na obszarze narażonym na bezpośrednią ekspozycję hałasu lotniczego stwierdzono, że organ I instancji nie jest odpowiedzialny za działania prowadzone przez organy właściwe w sprawie zezwoleń na budowę.

Odpowiadając na zarzut zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawdziwych informacji, dotyczących istniejącego przekroczenia poziomu hałasu na osiedlu G., organ stwierdził, że informacja zawarta w raporcie o przekroczeniu o 2dB hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej, ustalona na podstawie mapy akustycznej nie ma żadnego znaczenia dla oceny hałasu lotniczego przedmiotowego przedsięwzięcia.

Natomiast organ odwoławczy podzielił pogląd skarżących, iż analiza kwestii związanych z oddziaływaniem akustycznym planowanego przedsięwzięcia jest w zaskarżonej decyzji niewystarczająca. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aspekt oddziaływań akustycznych został sprowadzony do stwierdzenia konieczności wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz nałożenia obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej i prowadzenia monitoringu. Wynika z niego także, że RDOŚ w B. nie przeanalizował oddziaływań akustycznych planowanego przedsięwzięcia, w szczególności przedstawionych w raporcie.

Odnosząc się do żądania skarżących dotyczącego zmiany lokalizacji lotniska organ podkreślił, iż przedsięwzięciem, dla którego zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest rozbudowa przedmiotowego lotniska, a nie zmiana jego lokalizacji. Organy biorące udział w ww. postępowaniu nie mogą wkraczać w kompetencje organów samorządu terytorialnego odpowiedzialnych za gospodarkę przestrzenną.

Zdaniem organu wydanie przez RDOŚ decyzji nastąpiło bez wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Naruszono tym samym obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 Kpa. Mając na uwadze, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, lecz do całościowej analizy akt sprawy oraz kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia tego organu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Powyższe wady postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RDOŚ w B. z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny "wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r. wniósł pełnomocnik P. S.A. zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 §2 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 138 §1 Kpa i 104 Kpa oraz art. 136 Kpa, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 66, 68 i 69 ustawy OOŚ, poprzez ich błędną wykładnię,

- art. 80 i 81 ustawy OOŚ, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 Kpa, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 8, 9,11 i 12 Kpa, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 80 Kpa, tj. przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego,

i jednocześnie fundamentalnych zasad wynikających z art. 2 i art. 7 oraz art. 5, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz P. S.A. kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że naruszony został art. 138 §1 Kpa oraz art. 104 Kpa poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności art. 138 §2 Kpa przez błędne zastosowanie tego przepisu. Organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji co do istoty sprawy. Ponadto organ odwoławczy nie wykazał należycie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 §2 Kpa, które by uzasadniały odstąpienie od reguły określonej w art. 104 Kpa w zw. z art. 138 §1 Kpa.

Organ I instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń co do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Materiał ten należało jedynie ocenić i wyciągnąć właściwe wnioski prawne. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mogło nastąpić w trybie art. 136 Kpa. Sama odmienna ocena dowodów, w tym ich mocy dowodowej i przydatności dla celów prowadzonego postępowania nie może uzasadniać decyzji kasacyjnej. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem kontrola legalności decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu organ odwoławczy wykazał, iż mamy do czynienia z rażącymi uchybieniami procesowymi oraz wyraźnie wskazał, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienia postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 Kpa. Zaskarżona decyzja wyjaśnienia takiego nie zawiera. Formułując jedynie zastrzeżenia wobec działania RDOŚ, które w istocie były bez znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy, organ odwoławczy nie wskazał i nie uzasadnił, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego.

Dalej skarga wywodzi, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 Kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Skoro organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 Kpa, to powinien uzasadnić wyczerpanie przesłanek tego przepisu. Wniesienie odwołania spowodowało przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień mógł w szczególności, a nawet powinien był z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym zażądać uzupełnienia ewentualnych braków, jeżeli je dostrzegł w trakcie postępowania odwoławczego, czego nie uczynił.

Dalej skarżący stwierdza, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją organu odwoławczego, jakoby doszło do naruszenia art. 29 Kpa oraz art. 107 Kpa. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia złożył Prezes Zarządu, działając w imieniu i na rzecz P. S.A. jako podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 OOŚ). RDOŚ nie skierował decyzji do osoby fizycznej, lecz do prezesa zarządu, a więc ustawowego przedstawiciela spółki. Istotne jest tu wyraźne wskazanie przez RDOŚ na funkcję, a więc brak wątpliwości co do tego, iż chodzi o "reprezentanta" spółki, a nie osobę fizyczną wskazaną z imienia i nazwiska. Z samej istoty tej funkcji wynika, że prezes zarządu nigdy nie działa w imieniu własnym (nie reprezentuje interesu prywatnego), lecz zawsze działa w imieniu i na rzecz spółki jako podmiotu reprezentowanego. Zatem wniosek o wydanie decyzji został złożony na rzecz P. S.A. i niezaprzeczalnie to spółka jest podmiotem (beneficjentem) praw i obowiązków wynikających z wydanej decyzji, co jednocześnie jasno wynika z dalszej treści decyzji organu I instancji.

Kolejnym zarzutem podniesionym w zaskarżonej decyzji, który należałoby w ocenie skarżącego odrzucić, jest zarzut naruszenia przepisu art. 49 OOŚ w zw. z art. 74 ust. 3 OOŚ oraz art. 61 §4 Kpa w zw. z art. 10 §1 Kpa.

Zdaniem skarżącego organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu i to w sposób skuteczny, skoro P. K. i D. K. wnieśli odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli strony zostały włączone do postępowania od momentu, jak tylko został przez inwestora przedłożony opracowany raport, a więc brały w nim udział, nie można uznać, aby zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu. Nie może mieć istotnego znaczenia fakt, że nie było publicznego zawiadomienia o postępowaniu w fazie dotyczącej ustalenia zakresu raportu, zważywszy, że to organ jest władny do ustalenia zakresu raportu, a stronom nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym przedmiocie. W fazie tej nie istniał jeszcze również obowiązek uruchomienia procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez wnoszenie ewentualnych uwag lub wniosków. W przypadku bowiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustawa nakazuje organowi poddanie raportu przepisom regulującym udział społeczeństwa.

W doktrynie prawniczej panuje pogląd, iż moment uruchomienia procedury udziału społeczeństwa, w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko następuje wraz z wszczęciem postępowania tylko w sytuacji, gdy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji załączony jest raport. Od momentu przedłożenia raportu przez P. S.A., a więc wkroczenia we właściwą fazę postępowania - strony miały zapewnione prawo do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. W odniesieniu do art. 10 § 1 Kpa nie można uznać za istotne dla wyniku sprawy naruszenie tego przepisu w sytuacji, w której uniemożliwiono stronie udział tylko przez część postępowania przed organem pierwszej instancji (gdyby przyjąć założenie, iż art. 49 UOOŚ dotyczy również fazy ustalenia "zakresu" raportu), ale zapewniono jej swobodny udział w dalszej części. Ponadto warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy skarżący uznał również podnoszone przez organ odwoławczy zarzuty błędnego pouczenia - w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu oraz w treści postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie - o możliwości wniesienia na nie zażalenia.

Nazbyt rygorystyczny jest również w ocenie skarżącego podkreślony na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzut, iż organ I instancji w swej decyzji "nie podał powodów, dla których jest on właściwy do jej wydania, ograniczając się do wskazania podstawy prawnej (art. 75 ust. 1 pkt lit. e i ust. 6 ustawy OOŚ) oraz stwierdzenia, iż planowane przedsięwzięcie będzie częściowo realizowane na terenach zamkniętych. Z powołanych przez RDOŚ przepisów prawa wynika bowiem jednoznaczne wskazanie, że planowana rozbudowa lotniska jest przedsięwzięciem polegającym na realizacji inwestycji z zakresu lotniska użytku publicznego, zaś powołany dokument urzędowy w postaci decyzji MON z kolei stanowi jasny dowód tego, iż w obrębie lotniska mamy do czynienia również z terenami zamkniętymi, co jednocześnie Organ ustalił na podstawie załączonych do wniosku dokumentów w postaci wypisów z ewidencji gruntów (str. 6 decyzji RDOŚ). W ocenie skarżącego, takie wskazanie, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokumenty, jest wystarczające dla uznania właściwości RDOŚ w B.

Za nietrafny skarżący uznał także podniesiony przez organ II instancji zarzut nienależytego wypełnienia wymogu określonego w art. 66 ust. 4 ustawy OOŚ.

Po pierwsze powołany przez GDOŚ przepis art. 135 ustawy POŚ dotyczy odrębnego postępowania w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, które jest postępowaniem "następczym'' w odniesieniu do postępowania OOŚ. Nadto, takie postępowanie leży poza kompetencjami RDOŚ. Z kolei, w myśl ust. 3a art. 135 POŚ organ tworząc obszar ograniczonego użytkowania określa granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów, wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Wówczas, stosownie do zapisu ust. 3b, obszar ograniczonego użytkowania tworzy się na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru.

Wobec powyższego cała procedura dotycząca ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania odbywa się na podstawie przepisów ustawy POŚ i przed innym organem, tj. sejmikiem województwa. Tenże organ jest dopiero kompetentny do określenia granic tego obszaru, który - zgodnie z ust. 3b §135 ustawy POŚ - tworzy na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej.

Ponadto granice faktycznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mogą być inne niż te przewidywane na etapie przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Mapy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko zawierają orientacyjny zasięg wymagający uściślenia i weryfikacji na etapie porealizacyjnym. Stąd załączenie do raportu map - stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy OOŚ (które spełniają w istocie taką samą rolę jak mapy ewidencyjne - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 754/10, Lex nr 759006) nie stanowi uchybienia przepisom prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nawet w razie uznania, iż przedłożenie przez inwestora map sytuacyjnych nie wypełnia należycie wymogu z art. 66 ust. 4 ustawy OOŚ, to ewentualny brak w tym zakresie nie ma decydującego znaczenia, skoro zostanie konwalidowany w odrębnym postępowaniu dotyczącym ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto stosownie do art. 136 Kpa organu odwoławczy mógł był z urzędu wezwać stronę do przedłożenia prawidłowej mapy.

W ocenie skarżącego za bezzasadne uznać trzeba zarzuty również stawiane wobec opracowanego raportu, w szczególności dotyczące "nie przeprowadzonej należycie" lub "w ogóle zaniechanej" inwentaryzacji w zakresie występujących gatunków roślin, zwierząt i grzybów, które to zarzuty wynikają w szczególności z przyjętej błędnej interpretacji przepisów art. 66 .ust. 1 oraz art. 69 w zw. z art. 68 ustawy OOŚ. Organ I instancji był władny - na podstawie art. 69 w zw. z art. 68 ustawy OOŚ - do ustalenia "zakresu" raportu, co też uczynił postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. W tym postępowaniu istnieje możliwość zrezygnowania z niektórych obligatoryjnych jego elementów, a inne z nich doprecyzować. Profesjonalna firma sporządziła, na zlecenie P. S.A. wymagany raport, zgodnie z ustalonym przez RDOŚ zakresem.

W ocenie skarżącego przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ nie wymaga, ani też organ I instancji nie żądał od wnioskodawcy, przeprowadzenia "pełnej inwentaryzacji" gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Powoływany przez GDOŚ przepis art. 66 ust. i pkt 2 stwierdza jedynie, iż raport powinien zawierać "opis" elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną.

Organ II instancji pomija fakt wydanego postanowienia RDOŚ dotyczącego ustalenia "zakresu" raportu, a w konsekwencji swobodnie nadinterpretowuje zakres swoich oczekiwań m.in. w odniesieniu do szczegółowości inwentaryzacji przyrodniczej.

Skarżący podkreślił także, iż decyzja GDOŚ pomija istotne kwestie, jak np. bardzo ograniczony zakres działań modernizacyjnych rozbudowy (tylko niewielka część lotniska), ograniczony wpływ planowanych działań na poszczególne elementy środowiska.

W ocenie skarżącego organ bezzasadnie sugeruje zbieżność postępowania przed Urzędem Lotnictwa Cywilnego w sprawie usunięcia drzew będących przeszkodami zagrażającymi bezpieczeństwu z procedurą oceny oddziaływania na środowisko rozbudowy lotniska.

Organ II instancji twierdzi, że niezbędne jest wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej, celem ustalenia stanu (rodzaju, liczby i rozmieszczenia) lokalnych zasobów cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych na terenie, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tego rodzaju stwierdzenia właściwe są dla obszarów objętych ochroną w ramach ustawy o ochronie przyrody, natomiast żądanie wykonania pełnej inwentaryzacji przyrodniczej w obrębie terenów wojskowych oraz funkcjonującego lotniska cywilnego jest nieuzasadnione merytorycznie. Uściślenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2010r., w odniesieniu do elementów przyrodniczych zawiera stwierdzenie: "...charakterystykę występowania gatunków chronionych i mających znaczenie dla Wspólnoty...". Zastrzeżenia do raportu o oddziaływaniu na środowisko - pomijają ustalenia postanowienia RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2010r., natomiast oparte są na arbitralnym założeniu, że wszystkie elementy przyrodnicze w obrębie całego lotniska wymagają pełnej inwentaryzacji przyrodniczej, tym bardziej, że przepisy nie określają i nie precyzują czym jest owa pełność.

Raport bazował na wcześniej przedstawionych inwentaryzacjach (str. 7 i 8) J. Z. "Ocena oddziaływania na awifaunę inwestycji planowanych w P. S.A." (Bydgoszcz, 2009 r.) i K. K. "Raport chiropterologiczny dla obszaru planowanej inwestycji "Modernizacja i rozbudowa infrastruktury na terenie lotniska w B." (2009 r.). Istotne elementy zostały określone w wymienionych opracowaniach oraz zostały uzupełnione w trakcie przygotowywania raportu.

Kwestia kompensacji obejmujących nasadzenia drzew, ich lokalizację oraz skład gatunkowy, nie wynika z zakresu raportu oddziaływaniu określonego w postanowieniu organu I instancji. Oczekiwania GDOŚ są zawyżone w stosunku do wymagań prawnych oraz wyprzedzają właściwy etap, na którym mają być przeprowadzone (postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew, w której nakładane są na wnioskodawcę stosowne obowiązki - art. 83-84 ustawy POP). Autorzy raportu o oddziaływaniu na środowisko nie mają żadnych możliwości wskazania miejsc do nasadzeń kompensacyjnych oraz formułowania sugestii w tym zakresie, ponieważ pozostają one w gestii porozumienia zawartego pomiędzy realizującym przedsięwzięcie zarządem P. oraz właścicielem lub zarządcą terenu - tj. Nadleśnictwem B.

Analiza oddziaływań akustycznych planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie Lotniska [...] (po rozbudowie) oparta jest na obowiązujących wymaganiach odnoszących się do prognozowania hałasu lotniczego. Prognozowanie to zasadza się na szeregu założeniach ponieważ trudno jest jednoznacznie przesądzać o rzeczywistej liczbie operacji lotniczych, używanych typach statków powietrznych, kierunkach lotów itp., bowiem rozkład lotów zmieniany jest 1 lub 2 razy w roku. Ponadto należy zauważyć, iż w przypadku Lotniska [...] źródłem hałasu lotniczego są również inne podmioty przeprowadzające operacje lotnicze w jego obrębie tzn. wojskowe, lotnicze pogotowie ratunkowe, generał aviation i aeroklub. Ich działalność jest niezależna od funkcjonowania zarządu P. [...] i nie jest związana z planowanym przedsięwzięciem. Dlatego możliwe na etapie raportu o oddziaływaniu na środowisko prognozy wymagają weryfikacji i uściślenia w toku okresowych lub stałych badań monitoringowych (taki obowiązek m.in. nałożony został w decyzji RDOŚ).

Obecnie nie ma metod umożliwiających skumulowane (łączne) określanie oddziaływania hałasu (vide: mapy akustyczne opracowywane na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczą odrębnie każdego rodzaju źródeł hałasu: drogowego, kolejowego, lotniczego i przemysłowego).

Powołane przez GDOŚ przepisy Dyrektywy 2002/49/WE są aktem prawnym o charakterze ogólnym. Stanowią podstawę prowadzenia polityki ekologicznej w odniesieniu do pożądanego kierunku zmian w przeciągu kolejnych lat. Elementem tej polityki jest obowiązek wykonywania map akustycznych miast powyżej 300 tys., a następnie 100 tys. mieszkańców. Dopiero wykonane mapy akustyczne stanowią podstawę do sporządzenia programów działań.

Przedłożony raport zdaniem organu I instancji umożliwił dokonanie kompleksowej oceny planowanego przedsięwzięcia pod względem jego przewidywanego, potencjalnego wpływu na środowisko. Organ ten, który wcześniej ustalił "zakres" raportu, ocenił następnie i uznał, iż jest on prawidłowy i zawiera wszystkie wymagane elementy.

Zgodnie z panującym orzecznictwem sądów, ewentualne zastrzeżenia wobec raportu nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak min. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009r., lI OSK 383/08, LEX nr 526577).

W toku postępowania administracyjnego nikt nie kwestionował raportu. Z kolei organ II instancji stawiając zarzuty nie przedstawił żadnego dowodu przeciwko raportowi. Raport już w trakcie postępowania administracyjnego wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę czy zgromadzony przez organ podlega regułom postępowania dowodowego, w tym i swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 Kpa.

Przekroczenie granic w nakładaniu obowiązków powoduje, że w tej części decyzja podjęta jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Określenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozbudowanego katalogu uwarunkowań wymogów, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy OOŚ oraz nałożenie na skarżącego w decyzji konkretnych i szczegółowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody - należycie zabezpiecza składniki środowiska narażone na potencjalne negatywne oddziaływania oraz pozwala na określenia rzeczywistego oddziaływania na środowisko zrealizowanego przedsięwzięcia. Nadto, konkretyzacja i uszczegółowienie tych obowiązków nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji.

W postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie można postępowaniu dowodowemu zarzucić braków, które nie mają znaczenia dla treści decyzji, w szczególności polegających na nieustaleniu faktów nieistotnych dla treści decyzji bądź nawet tego rodzaju, które służyłyby wprowadzeniu do decyzji postanowień niemających oparcia w przepisach. Z dyspozycji przepisów art. 81 ustawy OOŚ wynika, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

- niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2) (tu: brak jest planu),

- odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. l ustawy OOŚ,

- braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy),

- gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy),

- jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięta na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nie osiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy).

W ocenie skarżącego nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W szczególności nie jest przesłanką odmowy wydania decyzji fakt, że przeprowadzona dla przedsięwzięcia ocena oddziaływania na środowisko, w tym raport wykazały, że przedsięwzięcie będzie miało jakiś - mniejszy czy większy - szkodliwy wpływ na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja podstawę procesową znajduje w normie art. 138 § 2 Kpa, natomiast zastosowane przepisy prawa materialnego zawarte zostały w ustawie OOŚ.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy OOŚ przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga m. in. realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Omawiane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 30) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy OOŚ w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c,

e) dostępność do złóż kopalin.

Nadto ocenia się i analizuje możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez RDOŚ postępowanie wyjaśniające, a w szczególności zakres i treść raportu, był niepełny i nie zawierał wszystkich niezbędnych informacji pozwalających na wydanie decyzji środowiskowej.

Zasadniczą zatem kwestią, której przesądzenie w niniejszym postępowaniu będzie determinowało dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Lotniska [...] było zbadanie, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 Kpa.

Podstawą bowiem proceduralną zaskarżonego orzeczenia jest przepis art. 138 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r., bowiem zmiany kpa wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) weszły w życie z tą datą. Nowe brzmienie przepisu nasuwa wątpliwości interpretacyjne, ale tak jak poprzednio instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 Kpa ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się całkowicie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, wbrew temu co wywodzi skarga. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 Kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (vide Komentarz do art.138 Kpa, Andrzej Wróbel, Lex).

W świetle znowelizowanego przepisu, aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji musi wykazać, że powyższe przesłanki zachodzą w danej sprawie. I tak w pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych i jakie to przepisy konkretnie zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał te przepisy, a mianowicie rzecz dotyczy art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wydanie przez RDOŚ decyzji nastąpiło bez wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

W świetle nowego brzmienia art. 138 § 2 Kpa zakres postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone pozostaje bez znaczenia dla możliwości zastosowania tego przepisu. Zatem kwestia rodzaju dowodów, ilości tych dowodów oraz innych czynności procesowych nie decyduje o konieczności powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Oznacza to, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wąskim zakresie, ale dotyczącym zagadnień, które będą miały istotny na treść samego rozstrzygnięcia, zdeterminuje rodzaj decyzji wydawanej przez organ odwoławczy i spowoduje konieczność zastosowania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu pojęcie "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" dotyczyć będzie nie tylko odmiennego rozstrzygnięcia, lecz także rozstrzygnięcia o innej treści. Oznacza to konieczność zastosowania art. 138 § 2 Kpa nie tylko wówczas, gdy niewyjaśniony zakres sprawy będzie rzutował na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ zobowiązany byłby wydać decyzję odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, lecz także gdy wskutek przeprowadzenia tego postępowania zapaść miałaby decyzja ustalająca te uwarunkowania - jednak z innymi warunkami lub dodatkowymi zapisami i klauzulami poza tymi, które zostały zawarte w decyzji RDOŚ.

W ocenie Sądu opisana ostatnio sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Mianowicie ponowne przeprowadzenie postępowania poprzez uzupełnienie raportu zgodnie ze wskazówkami GDOŚ może spowodować, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie zawierała postanowienia innej treści.

Skarżące [...] w uzasadnieniu skargi przywołało tezy licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które jednak w ocenie Sądu nie mogą mieć znaczenia przy dokonywaniu wykładni art. 138 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. Orzecznictwo przywołane w skardze zapadło na tle poprzedniego stanu prawnego i wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostaje ono aktualne w obecnym brzmieniu tego przepisu.

Zaskarżona decyzja zapadła na skutek odwołania wniesionego przez dwie osoby fizyczne, które miały na uwadze przede wszystkim ochronę zdrowia i warunków życia ludzi oraz ich mienia przed generowanym przez rozbudowę lotniska hałasem. Kwestia innych elementów środowiska takich jak ptaki, zwierzęta i rośliny miała znaczenie wtórne, co zostało podkreślone w odwołaniu. Paradoksalnie zarzuty te nie zostały przez GDOŚ podzielone za wyjątkiem jednego, mianowicie podniesiono, że aspekt oddziaływań akustycznych został sprowadzony w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia konieczności wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz nałożenia obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej i prowadzenia monitoringu. Zdaniem organu odwoławczego RDOŚ w B. w ogóle nie przeanalizował oddziaływań akustycznych planowanego przedsięwzięcia, w szczególności przedstawionych w raporcie.

Dokonując oceny stanowiska organu odwoławczego Sąd podziela wywody, że przepisy OOŚ dotyczące udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszą się wyłącznie do konsultacji społecznych przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego jest ona wydawana. Stanowi o tym art. 79 ust. 1 OOŚ, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przytoczona gwarancja procesowa dająca uprawnienie społeczeństwu do aktywności i wyrażania opinii przejawia się w możliwości składania uwag i wniosków, co wynika z art. 33 ust. 1 pkt 6, 7 OOŚ. Nie mniej jednak dotyczy ona postępowania prowadzonego przez organ administracji. Tymczasem odwołujący wypełniając ankietę nie wyczerpali drogi, którą zapewnia im przywołany przepis, bowiem zgłosili swoje stanowisko nie organowi prowadzącemu postępowanie lecz podmiotowi sporządzającemu raport na zlecenie inwestora. Ponadto mimo stosownych obwieszczeń nie został odnotowany udział społeczeństwa w tym postępowaniu. Natomiast odwołujący zostali zasadnie potraktowani jako strony postępowania i ich gwarancje procesowe zostały zrealizowane m. in. poprzez wniesienie odwołania.

Dalej zasadnie organ stwierdził, że propozycja zmiany lokalizacji lotniska oraz generalnie decydowanie o możliwości zlokalizowania rozbudowy lotniska w innym miejscu, niż wskazane przez inwestora nie może być przedmiotem tego postępowania. Celem postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań była ocena możliwości funkcjonowania przedsięwzięcia w zaproponowanej przez inwestora lokalizacji, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i standardów jakości środowiska. Natomiast kwestia polityki przestrzennej należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego.

Prawidłowo także organ stwierdził, że wydawanie pozwoleń na budowę budynków wielorodzinnych na obszarze narażonym na bezpośrednią ekspozycję hałasu lotniczego przez przedstawicieli Miasta B. nie może zostać poddane ocenie w tej sprawie. Mianowicie stosownie do art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jeżeli zatem zostaną spełnione warunki zgodności zamierzenia z przepisami właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ wydający decyzję środowiskową nie jest władny, aby oceniać prawidłowość takich decyzji. Temu służy administracyjny tok zaskarżania i kontrola organu wyższego stopnia, a następnie skarga do sądu administracyjnego pod kątem zgodności z przepisami prawa.

W ocenie Sądu nie uprawniałyby organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa i uchylenia decyzji RDOŚ te uchybienia, które zostały opisane na str. 2-5 zaskarżonej decyzji.

Nie ma żadnego znaczenia dla treści decyzji okoliczność, że RDOŚ nie wyjaśnił szczegółowo, że jest organem właściwym w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Lotniska [...], realizowanego częściowo na terenie zamkniętym wojskowym. Otóż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym do wydania omawianej decyzji co nie jest sporne i wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust. 6 ustawy OOŚ.

Sąd podziela argumentację przedstawioną w skardze, że z powołanych przez RDOŚ przepisów prawa wynika jednoznaczne wskazanie, że planowana rozbudowa lotniska jest przedsięwzięciem polegającym na realizacji inwestycji z zakresu lotniska użytku publicznego, zaś powołany dokument urzędowy w postaci decyzji MON z kolei stanowi dowód tego, iż w obrębie lotniska występują tereny zamknięte, co jednocześnie organ ustalił na podstawie załączonych do wniosku dokumentów w postaci wypisów z ewidencji gruntów (str. 6 decyzji RDOŚ). W ślad za skarżącym Sąd stwierdza, że takie wskazanie z powołaniem na konkretne przepisy prawa i dokumenty, jest wystarczające dla uznania właściwości RDOŚ w B. i nie ma potrzeby dalszego wykazywania tej właściwości.

Zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, że bezzasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja RDOŚ została skierowana zamiast do spółki jako odrębnej osoby prawnej, do jej prezesa. Jak wynika z akt postępowania i istoty zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcą może być jedynie P. S.A. jako spółka prawa handlowego posiadająca osobowość prawną, której przepis art. 29 Kpa przyznaje zdolność administracyjnoprawną. Wniosek o wydanie decyzji złożyła spółka reprezentowana przez statutowego przedstawiciela, którym jest prezes zarządu, działający w imieniu i na rzecz P. S.A. jako podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 OOŚ). Prezes Zarządu bez powiązania z funkcją reprezentanta osoby prawnej nie byłby uprawniony do samodzielnego występowania i działania we własnym imieniu. Nie było to zresztą jego intencją, co wynika choćby z rodzaju wnioskowanej inwestycji. Z tego względu zamieszczenie w komparycji decyzji stwierdzenia z wniosku prezesa zarządu nie zmienia faktu, że inwestorem jest spółka prawa handlowego, reprezentowana przez prezesa. Zatem wniosek o wydanie decyzji został złożony na rzecz P. S.A. i niezaprzeczalnie to spółka jest podmiotem (beneficjentem) praw i obowiązków wynikających z wydanej decyzji, co jednocześnie jasno wynika z dalszej treści decyzji organu I instancji.

Sąd nie podziela także sformułowanego w zaskarżonej decyzji poglądu jakoby doszło do naruszenia przez RDOŚ art. 49 OOŚ w zw. z art. 74 ust. 3 OOŚ oraz art. 61 §4 Kpa w zw. z art. 10 §1 Kpa.

Art. 74 ust. 3 OOŚ stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kpa. Z kolei z art. 49 Kpa wynika, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Jak wynika z akt administracyjnych pierwsze zawiadomienie w trybie art. 49 Kpa, a zatem zawiadomienie stron postępowania o czynnościach podjętych przez RDOŚ miało miejsce po złożeniu raportu przez inwestora i fakt ten został przyznany przez GDOŚ. Nie wypowiadając się, czy organ działał zgodnie z przepisami prawa Sąd jedynie stwierdza, że strony od tego momentu były zawiadamiane i mogły brać czynny udział w postępowaniu. Ponadto zawiadomienie na takim etapie nie przyniosło żadnych ujemnych dla nich skutków. Mianowicie jedyną stroną aktywną w tym postępowaniu byli P. K. i D. K., którzy swoje uprawnienie procesowe ostatecznie zrealizowali poprzez wniesienie odwołania, które zostało uwzględnione. Tym samym samo ewentualne naruszenie przepisów o zawiadamianiu stron nie może skutkować uchyleniem decyzji RDOŚ, skoro uchybienie to zostało konwalidowane w dalszym toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Również podnoszone przez organ odwoławczy zarzuty błędnego pouczenia - w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu oraz w treści postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie - o możliwości wniesienia na nie zażalenia, nie mogą zostać potraktowane jako takie, które miały jakikolwiek wpływ na treść wydanej decyzji.

W konsekwencji Sąd stoi na stanowisku, że podniesione przez GDOŚ i opisane powyżej uchybienia nie mogłyby uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Nawet gdyby miały one miejsce i zostały zakwalifikowane do naruszeń przepisów procesowych, to nie istnieje konieczność przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a tym bardziej takiego, które miałoby istotny wpływ na samą treść rozstrzygnięcia.

Natomiast innej oceny wbrew wywodom skargi wymagało uchybienie, polegające na ustaleniu granic proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania nie na mapie ewidencyjnej, lecz sytuacyjnej. Zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy OOŚ jeżeli dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do raportu powinna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie Sądu jedynie mapa ewidencyjna może stanowić podstawę do ustanowienia, w drodze uchwały sejmiku województwa, obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 3b POŚ i takowa zgodnie z przytoczonym przepisem może zostać dołączona do raportu. Tymczasem w raporcie (str. 159, 160) – jak wskazano w zaskarżonej decyzji - granice proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania dla analizowanego przedsięwzięcia wskazane zostały na mapach sytuacyjnych, w dodatku w skali uniemożliwiającej ich przeanalizowanie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska, że mapy ewidencyjne i sytuacyjne spełniają w istocie taką samą rolę i w konsekwencji nie ma znaczenia jakiego rodzaju mapą posługuje się raport. Przede wszystkim mapa ewidencyjna stanowi sformalizowany dokument podlegający regułom zarówno co do zasad tworzenia, jak i elementom, które musi zawierać, co wynika z § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz. 454). Mapa taka stanowi wraz z rejestrem gruntów, rejestrem budynków, rejestrem lokali, kartoteką budynków i lokali ewidencję gruntów i budynków. Natomiast mapa sytuacyjna nie podlega takim uwarunkowaniom prawnym. Wobec powyższego nie jest możliwe utożsamianie obydwu rodzajów tych map. Skoro zatem przepis wymaga, aby przebieg granic obszaru ograniczonego użytkowania został zaznaczony na mapie ewidencyjnej, nie jest możliwe odstąpienie od ustawowego wymogu. Przy tym nie mają znaczenia okoliczności, że obszar podlega utworzeniu w drodze odrębnego postępowania przez sejmikiem województwa i na tamtym etapie nastąpi ostateczne ustalenie tych granic.

Ponieważ granice obszaru ograniczonego użytkowania, z uwagi na zasięg ponadnormatywnego hałasu jaki będzie generowany po zrealizowaniu przedsięwzięcia, wyznaczają zarazem granice obszaru jego oddziaływania, a w związku z tym teren jaki winien być poddany ocenie oddziaływania na środowisko – muszą być określone precyzyjnie. Gdyby nie istniały wątpliwości, o czym w dalszej części uzasadnienia, co do granic tego obszaru oddziaływania, nie byłoby przeszkód, aby w trybie art. 136 kpa zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie wyjaśniające i organ zażądał od inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami tego obszaru. W ocenie Sądu jednak wątpliwości co do obszaru oddziaływania hałasu generowanego przez rozbudowę lotniska, a ten obszar jest uwidoczniony na spornej mapie, nie uprawnia do prostego złożenia wymaganej przepisami mapy. Sporny bowiem może być zasięg hałasu generowanego przez rozbudowę lotniska. Tym samym ta wątpliwość nie pozwala na uzupełnienie postępowania na etapie organu drugiej instancji i złożenie mapy, już ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami tego obszaru.

Za zasadne również Sąd uznał te przesłanki dostrzeżone przez organ odwoławczy, które dotyczą uchybień w treści raportu bowiem dostrzeżone braki oraz nieścisłości w raporcie będą determinowały treść decyzji środowiskowej.

Przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 OOŚ stanowi, że w przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:

a) wykonania kompensacji przyrodniczej – organ stwierdza konieczność wykonania tej kompensacji,

b) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – organ nakłada obowiązek tych działań.

Przede wszystkim istotną kwestią jest niepełny opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W świetle art. 2 pkt 1 ww. ustawy, do tych elementów należą m.in. dziko występujące, a także objęte ochroną gatunkową rośliny, zwierzęta, grzyby oraz siedliska przyrodnicze. Aby właściwie przeprowadzić przedmiotową analizę niezbędne jest wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej, celem ustalenia stanu (rodzaju, liczby i rozmieszczenia) lokalnych zasobów cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych na terenie, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Jeżeli planowane przedsięwzięcie spowodować może uszkodzenie wymienionych elementów przyrody konieczne jest zapewnienie działań kompensacyjnych. Jednocześnie szczegółowość opisu tych elementów przyrody ma znaczenie o tyle, że rzetelny ich opis zagwarantuje możliwość wykonania realnej kompensacji, nie zaś jedynie iluzorycznej. Nieistotny w tym zakresie pozostaje spór czy inwentaryzacja, której domaga się organ odwoławczy to jest ów "opis" elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Niezależnie czy zabieg ten zostanie nazwany opisem, czy inwentaryzacją jego celem jest zdiagnozowanie stanu elementów środowiska w takim stopniu szczegółowości, aby możliwe było rzeczywiste zminimalizowanie, przy dostępnych środkach zapobiegawczych, oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zastany stan środowiska. W tym celu konieczny jest w miarę pełny i szczegółowy opis elementów środowiska.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że aby właściwie przeprowadzić analizę niezbędne jest wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej celem ustalenia rodzaju, liczby i rozmieszczenia lokalnych zasobów cennych gatunków i siedlisk przyrodniczych na terenie, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Dalej organ odwoławczy dokładnie wskazał z powołaniem na strony raportu jakie błędy metodologiczne zostały popełnione oraz jakie braki zawiera raport np. nie przeprowadzenie badań terenowych roślin pod kątem występowania gatunków chronionych, brak inwentaryzacji ssaków naziemnych, owadów, płazów, gadów. Nie można wykluczyć, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i kompleksowe sporządzenie raportu spowoduje konieczność nałożenia stosownych działań kompensacyjnych. Wykazane bowiem braki w inwentaryzacji przyrodniczej oraz fakt jej nie przeprowadzenia w stosunku do wymienionych w decyzji elementów przyrody spowoduje niemożność ustalenia rzeczywistej potrzeby kompensacji wyrządzonych strat przyrodniczych. Jedyna bowiem kompensacja, którą przewidziano w decyzji RDOŚ to był obowiązek nasadzenia drzew i krzewów, objętych wycinką spowodowaną rozbudową lotniska. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opis kompensacji zawarty w decyzji RDOŚ jest niewystarczający i nie może być uznany za czyniący zadość przepisom. Trafnie uznano, że kompensację przyrodniczą należy odnieść do art. 3 pkt 8 i art. 75 ust. 3 POŚ, w świetle których powinna ona przede wszystkim mieć na celu odtworzenie identycznego siedliska w miejscu jak najbliższym obszarowi, na którym doszło do jego zniszczenia. Aby podjąć próbę przeprowadzenia właściwych działań naprawczych w decyzji winien być precyzyjnie opisany element przyrody, który ulegnie degradacji w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Uchylona decyzja organu I instancji nie zawiera takiego opisu i w istocie mogłyby powstać wątpliwości jaki konkretnie drzewostan ma zostać zrekompensowany poprzez nasadzenia w innym miejscu. Nie mniej jednak w charakterystyce planowanego przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji w pkt 13 został opisany teren pod wylesienie i w konsekwencji mimo braku opisu w samej decyzji teren ten nie powinien budzić wątpliwości.

W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do zarzutu skargi, iż organ odwoławczy przekroczył swoje kompetencje sugerując, że wycinka 20ha drzewostanu w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] może być związana z rozbudową lotniska i okoliczność ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Bezspornym jest, że inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej na rozbudowę lotniska wystąpił o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkód naturalnych – drzew i grup krzewów znajdujących się w rejonie podejścia do lądowania w trybie przepisów ustawy Prawo lotnicze. W toku niniejszego postępowania kwestia ta była wyjaśniania przez inwestora. Nie mniej jednak zasadnie organ odwoławczy podjął wątpliwości ze względu na zbieżność w czasie obydwu postępowań czy usunięcie spornych drzew nie ma jednak związku z rozbudową lotniska, skoro do tej pory lądowania odbywały się pomimo istnienia owych przeszkód. Wycięcie natomiast 20ha drzewostanu w ramach niniejszego postępowania wiązałoby się z obowiązkiem nałożenia na inwestora dodatkowych, poza nałożonymi, działań kompensacyjnych. Co prawda sformułowania zawarte w decyzji można uznać w pewnych fragmentach za zbyt sugerujące i przesądzające tę kwestię, jednak taki sposób przedstawienia zagadnienia nie miał znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem GDOŚ stwierdził, że organ I instancji niedostatecznie zbadał, czy wycinka tego drzewostanu jest związana z rozbudową lotniska, czy też niezależnie od niej byłaby realizowana w związku z zabezpieczeniem bezpieczeństwa lotniczego. Dalej zwrócił uwagę, że przy przyjęciu, iż wycinka lasu nie jest związana z rozbudową lotniska, to nie zwalniało RDOŚ od oceny skutków skumulowanych. Mianowicie powinien rozważyć działania kompensacyjne przy przedmiotowym przedsięwzięciu biorąc również pod uwagę usunięcie dodatkowo 20 ha drzewostanu w bezpośrednim sąsiedztwie modernizowanego lotniska.

Ponieważ planowana inwestycja będzie generowała hałas, który pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych będzie oddziaływał poza granice lotniska, konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Przy czym granice te są wynikiem oddziaływania hałasu generowanego przez rozbudowę lotniska. Natomiast źródłem tego hałasu są nie tylko starty, lądowania i przeloty statków powietrznych, lecz także, co prawda w dużo mniejszym zakresie, inne urządzenia ruchome, jak i stacjonarne. W raporcie nie uwzględniono, że z lotniska korzystają także inne podmioty i należało opisać ich skumulowane oddziaływanie (w szczególności akustyczne) z planowanym przedsięwzięciem, do czego zobowiązuje art. 66 ust. 1 pkt 8 OOŚ. Nie opisano także hałasu pochodzącego od takich źródeł jak statki powietrzne w trakcie operacji związanych z postojem na płycie postojowej, urządzenia do bezpośredniej obsługi samolotów, funkcjonowanie infrastruktury lotniskowej (wentylacja, klimatyzatory, system odstraszania ptaków), transport pasażerów, pracowników, bagaży, towarów (samochody osobowe, autobusy), odśnieżanie lotniska i dróg dojazdowych. Nie można wykluczyć, że ocena uwzględniająca skumulowane działanie tych wszystkich źródeł hałasu doprowadzi do wniosku, że oddziaływanie inwestycji będzie jednak większe od przyjętego w raporcie. Aby zatem prawidłowo ustalić granice obszaru ograniczonego użytkowania w pierwszej kolejności konieczne jest uzupełnienie raportu w kierunku wskazanym w zaskarżonej decyzji. Od wyników ponownie przeprowadzonego postępowania uwzględniającego skumulowane oddziaływanie akustyczne wszystkich źródeł hałasu będzie zależało ustalenie granic obszaru ograniczonego użytkowania.

Na zakończenie należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji rozumiana jako akt składający się z sentencji i uzasadnienia zawierała wadę, która nie została dostrzeżona przez GDOŚ i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez RDOŚ winna zostać wyeliminowana.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4) OOŚ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ m. in. przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania m. in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340). Takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w decyzji RDOŚ. Organ odstąpił od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadzanej ponownie, już w ramach postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Co do zasady takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne, nie mniej jednak zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1c) OOŚ uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać wyjaśnienie z jakich powodów organ odstąpił lub nałożył obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Ustawodawca wyszedł z racjonalnego stanowiska, że organ ma obowiązek wykazać jakimi względami kieruje się odstępując od wymogu ponownej oceny oddziaływania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zwłaszcza, że stosownie do art. 82 ust. 2 OOŚ w swoim stanowisku organ stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego badając, czy:

1) posiadane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dane na temat przedsięwzięcia nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko;

2) ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi przedsięwzięciami istnieje możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

3) istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody.

Tymczasem RDOŚ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jakie względy zdecydowały, że nie stwierdził konieczności, czy też zasadności przeprowadzenia tej ponownej oceny. Tym samym doszło do naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1c) OOŚ, które to naruszenie spowodowało, iż niemożliwe było skontrolowanie przesłanek, które legły u podstaw odstąpienia od wymogu ponownej oceny oddziaływania.

Uznając zatem, że część argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji uzasadniała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, należało skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tekst jednolity z 2012 r., poz. 270) oddalić.