Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 730/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w [...] bez wypowiedzenia 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] z 31 marca 2017 r. w sprawie odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. bez wypowiedzenia.

Organ wszczął postępowanie nadzorcze ze względu na wątpliwości, czy wskazane w uzasadnieniu do ww. zarządzenia przyczyny odwołania A. L. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół w K., wyczerpują przesłankę z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), tj. stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony" a tym samym, czy zachodziły podstawy do odwołania A. L. z zajmowanego stanowiska.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy W. nadesłał negatywną opinię Kuratora Oświaty w Ł., który wskazał, że cel w postaci odsunięcia dyrektora od zadań został już osiągnięty poprzez zawieszenie A. L.w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły.

Wojewoda [...] wskazał w rozstrzygnięciu, iż jest to drugie zarządzenie Wójta Gminy W. odwołujące A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. bez zachowania okresu wypowiedzenia. W stosunku do Zarządzenia Wójta Gminy W. nr [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. odwołującego A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. bez wypowiedzenia z dniem 1 stycznia 2016 r., organ nadzoru również wydał bowiem rozstrzygnięcie stwierdzające jego nieważność, jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje natomiast Zarządzenie Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. zawieszające A. L. w obowiązkach Dyrektora Zespołu Szkół w K. początkowo do dnia 21 czerwca 2016 r., a następnie Zarządzeniem Nr [...] r. z dnia 17 czerwca 2016 r. przedłużono okres zawieszenia na czas prowadzonego przez Komisję Dyscyplinarną przy Wojewodzie [...] postępowania dyscyplinarnego. Z dokumentów wynika ponadto, że ze względu na stan zdrowia A. L., postępowanie w prokuraturze zostało zawieszone na czas nieokreślony.

Organ nadzoru podniósł, iż z treści uzasadnienia do Zarządzenia Wójta Gminy W. Nr [...] w sprawie odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. bez wypowiedzenia wynika, iż głównymi argumentami przemawiającymi za jej odwołaniem z dniem 1 kwietnia 2017 r. są: brak współpracy Rady Pedagogicznej z A. L. jako dyrektorem co destabilizuje pracę placówki, długotrwała i bezterminowa nieobecność A. L. w szkole, brak autorytetu A. L. jako dyrektora wśród pracowników Rady Pedagogicznej, lekceważenie i zaniedbywanie obowiązków dyrektora poprzez łamanie praw ucznia i pracowników, a także brak zaufania Rady Pedagogicznej do A. L. jako dyrektora. Dokonując oceny przytoczonych zarzutów Wojewoda [...] zauważył, że większość z nich jest formułowanych pod adresem A.L. jako dyrektora placówki, chociaż będąc zawieszoną w obowiązkach dyrektora, obowiązków tych pełnić przecież nie może.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa - przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 z późno zm.). Zgodnie z ww. unormowaniem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, o zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa wart. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołując sie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: I OSK 2330/16, I OSK 2473/13, I OSK 1052/16, I OSK 2853/13, I OSK 840/13, I OSK 2408/11 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w sprawach: II SA/Bk 1179/14, IV SA/Gl 970/13 i II SA/Rz 624/05 Wojewoda [...] wskazał, iż okoliczności wskazane w uzasadnieniu do przedmiotowego zarządzenia nie mogą stanowić podstaw do odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W skardze do Sądu Administracyjnego w Łodzi Wójt Gminy W. zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2017 r. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: "u.s.o."), polegające na niewłaściwej ocenie w świetle materiału dowodowego okoliczności stanowiących podstawę odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w K. przez uznanie, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe przesłanki zostały spełnione.

Wskazując na powyższe uchybienia Wójt Gminy W. - w myśl art. 148 p.p.s.a. - wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po uzyskaniu pierwotnie pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty Zarządzeniem nr 90/2015 z dnia 31 grudnia 2015 r. Wójt Gminy W. podjął już próbę odwołania A. L. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K.. Wojewoda [...] w dniu 1 stycznia 2016 r. stwierdził nieważność ww. zarządzenia jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Z treści uzasadnienia wynikało, że głównym powodem jego wydania był fakt niezbadania przez Wójta prawdziwości zarzutów kierowanych wobec A. L. przez kadrę pracowniczą w protokole z zebrania w dniu 18 grudnia 2015 r. W związku z powyższym Wójt nie wniósł skargi do WSA i wszczął kontrolę w Zespole Szkół w K.

W wyniku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości, których dopuściła się A. L.. Dlatego taż na zlecenie organu gminy w dniach 28 października – 30 listopada 2016 r. przeprowadzono przez firmę zewnętrzną audyt w Zespole Szkół w K., który potwierdził nieprawidłowości wykazane na podstawie kontroli przeprowadzonej w okresie 11.01.2016 r. – 03.02.2016 r.

Powyższe naruszenia stały się podstawą wystąpienia przez Wójta do Kuratorium Oświaty w Ł. z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec A. L., które jest w toku i nie jest znana data jego zakończenia.

Ponadto, przeciwko A. L. Prokuratura Rejonowa w Ł. wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych, czym działała na szkodę Zespołu Szkół w K.. Z wydanego postanowienia wynika, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na przedstawienie zarzutów określonych wart. 231 § 2 kk, art. 284 § 2 kk, art. 286 § 2 kk w zw. z art. 12 kk. Jednak ze względu na stan zdrowia podejrzanej, postępowanie w prokuraturze zostało zawieszone na czas nieokreślony.

Dodatkowo A. L. jest długotrwale i bezterminowo nieobecna w szkole, którą kieruje. W ocenie organu, długotrwała absencja dyrektora może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawy do zastosowania trybu wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Go 815/16). A. L. w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiazków dyrektora przebywała na zwolnieniach lekarskich, tj. od 22 grudnia 2015 r. do 17 czerwca 2016 r. W dniu 28 maja 2016 r. złożyła wniosek o urlop dla poratowania zdrowia, który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany z uwagi na fakt, iż cała dokumentacja wraz z odwołaniem jest w jej posiadaniu. Następny okres niezdolności do pracy przypadał od 4 stycznia 2017 r. do 24 lutego br. Ponadto w dniu 18 maja 2017 r. A. L. złożyła kolejny wniosek o urlop dla poratowania zdrowia, od którego wniesiono odwołanie. Do dnia dzisiejszego nie ma żadnej informacji na temat rozstrzygnięcia wniesionego odwołania.

Wójt przytoczył stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym długotrwała choroba, która uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, co należy traktować jako szczególną okoliczność uzasadniającą odwołanie takiej osoby ze stanowiska dyrektora (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 518/16). Wskazał również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r., w którym jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora podano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy. Sąd stwierdził w powołanym rozstrzygnięciu, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przyznaje organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej (wyrok SN z 20.02.2008 r. sygn. akt III PK 69/07 OSNP 2009/9 - 10/117). W uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił także, że w rozpatrzonej sprawie, jako podstawę wskazano częstą nieobecność dyrektora szkoły w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, która to nieobecność wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Wójt podniósł, iż w przywołanym przez organ nadzoru orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. W ocenie wnoszącego skargę postawa A. L. - w tym notoryczne unikanie odpowiedzialności i naruszenia prawa, których się dopuściła wypełniają w/w przesłankę, gdyż dalsze pozostawienie jej na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół w K. godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Wójt wskazał, iż zgodnie z Kartą Nauczyciela dyrektor szkoły powinien cechować się nieposzlakowaną opinią i wysokimi standardami moralnymi. Tymczasem wynik przeprowadzonych kontroli oraz bardzo negatywna opinia ze strony grona nauczycielskiego i Rady Pedagogicznej szkół w K. wskazują, że w omawianym przypadku o spełnieniu tych warunków nie może być mowy.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie stan zdrowia A. L. nie pozwala na merytoryczne zakończenie toczących się wobec niej postępowań, a w rezultacie stan zawieszenia mający być stanem przejściowym, trwa już ponad rok, zyskując znamiona stanu permanentnego, co powoduje, iż przez tak długi czas stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. zajmuje osoba, wobec której toczą się dwa postępowania tj. dyscyplinarne i karne. Takie utrzymanie stanu rzeczy powoduje naruszenie interesu publicznego poprzez pogwałcenie dobrego imienia szkoły. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, tj.: negatywną ocenę pracy A. L. zarówno ze strony rodziców jak i grona nauczycielskiego (w chwili obecnej wyłączającą jakąkolwiek możliwość współpracy nauczycieli zatrudnionych w szkole z p. dyrektor), liczne nieprawidłowości w prowadzeniu spraw szkoły znajdujące odzwierciedlenie w wynikach kontroli i toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym oraz w zarzutach prokuratorskich, jak również długotrwałe i powtarzające się okresy absencji, w tym związanej z przeciągającym się okresem zawieszenia, zdaniem Wójta Gminy W., zastosowanie trybu przewidzianego przez art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. było uzasadnione, a zatem uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru jest niezbędne.

Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. pełnomocnik Wójta Gminy W. złożył do akt zawiadomienie z prokuratury z dnia 30.06.2017 r. o przesłaniu do Sądu aktu oskarżenia przeciwko A. L. oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego II Wydział Karny w Ł. o wyznaczeniu w tej sprawie rozprawy na dzień 06.11.2017 r. Załączył ponadto pismo znak ZSK.410.5.2017 z którego wynika, że A. L. został udzielony roczny urlop dla poratowania zdrowia w terminie od 17.08.2017 r. do 16.08.2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2017 r. zostało doręczone w dniu 5 czerwca 2017 r., a skarga Gminy W. została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 5 lipca 2017 r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały/zarządzenia rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały/zarządzenia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały/zarządzenia, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały/zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnił, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Z powyższego wynika, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (Komentarz do Konstytucji RP, Małgorzata Masternak - Kubiak).

Jak wynika z powyższych rozważań obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. W praktyce brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom płynącym z obowiązujących przepisów jest przedmiotem często stawianego przez sądy administracyjne zarzutu pod adresem organów nadzoru. W wielu orzeczeniach sądy administracyjne określiły je jako lakoniczne, czy wręcz zdawkowe. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, opisując okoliczności towarzyszące wydaniu przez Wójta Gminy W. Zarządzenia Nr 21/2017 oraz podając zarzuty stawiane przez organ gminy A. L. wskazał, iż: "dokonując oceny przytoczonych zarzutów organ nadzoru zauważa, że większość z nich jest formułowanych pod adresem A. L. jako dyrektora placówki, chociaż będąc zawieszoną w obowiązkach dyrektora, obowiązków tych pełnić przecież nie może".

W dalszej części uzasadnienia, zawierającej pogląd organu nadzoru, Wojewoda wskazał, iż przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa - przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przytoczona została treść tego przepisu, jak również liczne fragmenty z orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA w sprawach: I OSK 2330/16, I OSK 2473/13, I OSK 1052/16, I OSK 2853/13, I OSK 840/13, I OSK 2408/11 oraz wyroki WSA w sprawach: II SA/Bk 1179/14, IV SA/Gl 970/13 i II SA/Rz 624/05), których przedmiotem była ocena aktów organów samorządu gminnego, wydanych w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co podsumowane zostało stwierdzeniem, iż: "W świetle powołanego orzecznictwa powyższe okoliczności wskazane w uzasadnieniu do przedmiotowego zarządzenia nie mogą stanowić, zdaniem organu nadzoru, podstaw odwołania Pani A. L. ze stanowiska dyrektora w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty". Wojewoda [....] poza stwierdzeniem, że zarządzenie Wójta Gminy W. podjęte został z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie wykazał na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało, jak również nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie miał ono charakter istotny. Brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwiło odtworzenie przesłanek umożliwiających wytyczenie granicy pomiędzy kwalifikowanym istotnym naruszeniem prawa a nieistotnym. W ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wyjaśnienia, co do zastosowania przez organ określonej normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w odniesieniu do występującego w sprawie stanu faktycznego. Samo wymienienie podstawy prawnej unieważnionego aktu oraz przytoczenie przykładów z orzecznictwa odnoszących się do przedmiotu kwestionowanego zarządzenia (dodatkowo z pominięciem tych orzeczeń, które powołała strona skarżąca dla poparcia swojego stanowiska) i wskazanie, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 4 u.s.g. Przepis ten wyraźnie stanowi bowiem, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższego przepisu wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych samorządu gminy, do wykonywania których powołany jest wójt. Ponadto, stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Wójta Gminy W.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W kwestii czy w rozpoznawanej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w przywołanym przepisie, uzasadniający dokonanie odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, to ocena w tym zakresie należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. W ustawie o systemie oświaty nie została bowiem zawarta definicja "szczególnie uzasadnionego przypadku", ani też nie wskazano, jakie okoliczności mogą taki szczególnie uzasadniony przypadek stanowić. Skoro zatem w Zarządzeniu nr 21/2017 Wójt Gminy W. wskazał, na okoliczności, które w jego ocenie dają podstawę do uznania, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący konieczność niezwłocznego odwołania A. L.ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w K. bez wypowiedzenia, to Wojewoda winien ocenić te okoliczności z uwzględnieniem argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez organ gminy, pod kątem spełnienia wymogów z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do argumentacji Wójta Gminy W., który wskazywał, iż zgodnie z Kartą Nauczyciela dyrektor szkoły powinien cechować się nieposzlakowaną opinią i wysokimi standardami moralnymi. Tymczasem wynik przeprowadzonych kontroli oraz bardzo negatywna opinia ze strony grona nauczycielskiego i Rady Pedagogicznej szkół w K. wskazują, że w przypadku A. L. o spełnieniu tych warunków nie może być mowy. Ponadto, w przedmiotowej sprawie stan zdrowia A. L. nie pozwala na merytoryczne zakończenie toczących się wobec niej postępowań, a w rezultacie stan zawieszenia w pełnieniu obowiązków mający być stanem przejściowym, trwa już ponad rok, zyskując znamiona stanu permanentnego, co powoduje, iż przez tak długi czas stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. zajmuje osoba, wobec której toczą się dwa postępowania tj. dyscyplinarne i karne. Takie utrzymanie stanu rzeczy powoduje w ocenie organu gminy naruszenie interesu publicznego poprzez pogwałcenie dobrego imienia szkoły. Dodatkowo, z uwagi na negatywną ocenę pracy A. L. zarówno ze strony rodziców jak i grona nauczycielskiego (w chwili obecnej wyłączającą jakąkolwiek możliwość współpracy nauczycieli zatrudnionych w szkole z p. dyrektor), liczne nieprawidłowości w prowadzeniu spraw szkoły znajdujące odzwierciedlenie w wynikach kontroli i toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym oraz w zarzutach prokuratorskich, jak również długotrwałe i powtarzające się okresy absencji, w tym związanej z przeciągającym się okresem zawieszenia, zdaniem Wójta Gminy W., powodują konieczność zastosowania trybu przewidzianego przez art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., aby Zespół Szkół w K. rozpoczął nowy rok szkolny bez destabilizacji organizacyjnej, spowodowanej długotrwałą nieobecnością dyrektora i w atmosferze stabilności i bezpieczeństwa. W rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru wskazując na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., w ogóle nie wyjaśnił na czym ono polegało, zauważył jedynie, że większość z zarzutów formułowanych przez organ gminy pod adresem A. L. dotyczy jej działalności jako dyrektora placówki, chociaż będąc zawieszoną w obowiązkach dyrektora, obowiązków tych pełnić przecież nie może. Wojewoda, pominął jednak całkowicie stanowisko organu, że tak długotrwała nieobecność dyrektora szkół, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne i karne, ma niewątpliwie wpływ na organizację i atmosferę nauki i pracy w szkołach oraz pozbawia organ gminy możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w innym z trybów.

Wskazać trzeba, iż organ nadzoru aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało orzeczenie o kosztach wydane na podstawie przepisu art. 200 i 205 p.p.s.a., obejmujące koszty zastępstwa procesowego.

e.o.