Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1693/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1  art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 54 pkt 3 art. 61 ust. 1 pkt 4 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1868/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. S. kwotę 240.00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1868/18, uwzględnił skargę J. S. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a także orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na wniosek skarżącego, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o nr ewid. [...] we wsi [...], gmina [...].

H. T., właściciel sąsiedniej działki, w dniu 25 października 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanej jako K.p.a.), stwierdziło nieważność powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nawiązał do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej ustawą), a następnie wskazał, że działka inwestycyjna o łącznym obszarze 0.4239 ha stanowi w części użytek rolny ŁVI o pow. 0,2600 ha, a w części użytek leśny LsV o pow. 0,1639 ha. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr 11/11/94 Rady Gminy Jaktorów z dnia 5 grudnia 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Skierniewickiego z 1994 r. Nr 12, poz. 110, ze zm.), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., działka położona była w terenie oznaczonym symbolem R (tereny rolne). Dlatego też organ uznał, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tym samym decyzja z dnia [...] września 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po jego rozpoznaniu, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ poczynił uwagi dotyczące warunków uzyskania pozytywnej dla inwestora decyzji, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy i wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego powinien posiadać zgodę Wojewody (obecnie Marszałka Województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyrażoną w formie decyzji administracyjnej, a wydawaną w toku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście stwierdził, że część działki oznaczonej jako teren inwestycji stanowią grunty leśne i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.). Wobec tego, w ocenie organu, dopuszczenie zabudowy na gruntach leśnych byłoby możliwe, gdyby były one objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, bowiem tylko wówczas doszłoby do spełnienia warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tym aspekcie organ odniósł się do zapisów planu miejscowego i doszedł do przekonania, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Dalej organ stwierdził, powołując się na znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów, że działka inwestycyjna stanowi w części użytek ŁVI o pow. 0,2600 ha, a w części użytek leśny LsV o pow. 0,1639 ha, zaś jako teren inwestycji wskazano całą działkę ewidencyjną. Organ wyjaśnił zatem pojęcie "teren inwestycji" i "działki budowlanej" zaznaczając, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor w złożonym wniosku określając teren inwestycji może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej, a także jako kilka, powiązanych obszarowo działek ewidencyjnych.

Podsumowując organ wywiódł, że jeżeli określony przez inwestora teren inwestycji obejmuje także grunty leśne i nie były one objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, to należy przyjąć, że teren inwestycji nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ zatem zobligowany był do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wydanie zaś pozytywnej dla skarżącego decyzji stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podważając wyrażone w niej stanowisko. Podniósł, że teren zabudowy obejmuje jedynie grunty rolne, a nie grunty leśne, co wynika z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności z jej części graficznej, a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż w ogóle nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2018 r. na wstępie wskazał na cele postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślił istotę decyzji wydanej w tym trybie, w szczególności obowiązek stwierdzenia nieważności w przypadku oczywistego, rażącego naruszenia prawa.

Sąd następnie podzielił zapatrywanie organu, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor w złożonym wniosku określając teren inwestycji mógł oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. Ani art. 52 ust. 2 pkt 1, ani art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest bowiem mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka". Tym samym, zdaniem Sądu, w świetle powołanych przepisów dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Rozwijając ten wątek Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 4239 m2 i stanowi w części grunt leśny LsV o powierzchni 1639 m2 i użytek rolny ŁVI o powierzchni 2600 m2, natomiast terenem zabudowy objęto jedynie grunty rolne, a nie grunty leśne, co wynika wprost z treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. Organ ten wyodrębnił, przy pomocy linii rozgraniczających, część działki, na którym dopuścił możliwość zabudowy. Sąd zaakcentował przy tym, że jest to część działki ewidencyjnej, która nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W tej sytuacji nie można w sposób niebudzący żadnych wątpliwości uznać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem część działki - wyodrębniony przez organ teren inwestycji - ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany. Podkreślił przy tym, że prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły. Natomiast, skoro z art. 52 ustawy nie wynika ograniczenie prawa własności poprzez wyłączenie możliwości zabudowy tylko części nieruchomości w sposób jednoznaczny, to w świetle art. 6 ust. 2 ustawy nie można przyjąć, że skutki społeczne jakie wywołała ta decyzja, nie są możliwe do zaakceptowania.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił kontrolowane decyzje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 października 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy z nich podniósł błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie nie zachodziła konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji stanowi grunt leśny LsV o powierzchni 1639 m2 oraz użytek rolny ŁVI o powierzchni 2600 m2, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Drugi zaś odniesiono do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "działka" i "teren" uzasadnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, podczas gdy "terenem" w rozumieniu ww. przepisów jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy oraz stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a następnie odniósł się do podniesionych zarzutów. Stwierdził, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym kontekście podkreślił, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy wynika, że teren którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bowiem linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana.

Zauważył przy tym, że zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnieść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, w którym wyrażono pogląd, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Pełnomocnik powołał się również na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nadmiernie skoncentrował się na uprawnieniach właściciela do zabudowy nieruchomości, podczas gdy ustawodawca w art. 6 ustawy stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik zakwestionował zarzuty skargi kasacyjnej i wyraził pogląd, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego jego część. W szczególności podkreślił znaczenie prawa do zagospodarowania terenu przez właściciela przewidzianego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy i wskazał, że ma ono fundamentalne znaczenie z punktu widzenia treści prawa własności chronionego w Konstytucji RP.

Zainteresowany H. T. poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Spostrzeżenie to jest konieczne, gdyż w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), co sprawia, że należało ją rozpoznać mając na uwadze stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji przyjął zaś, że działka skarżącego posiada łączny obszar 0.4239 ha, stanowi w części użytek rolny o powierzchni 0,2600 ha, w części grunt leśny o powierzchni 0,1639 ha, a w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym cała działka położona była na terenie o przeznaczeniu rolnym. Nadto, że ustalone w decyzji warunki zabudowy odnosiły się wyłącznie do terenu działki, która stanowi użytek rolny. Zostało to określone i uwidocznione zarówno w treści decyzji, jak i w jej załączniku graficznym wyznaczającym linie rozgraniczające teren inwestycji. Było to zgodne z treścią wniosku skarżącego, w którym określone zostały granice terenu dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

Tak poczynione ustalenia faktyczne muszą zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej jako punkt odniesienia do oceny zarzutów materialnoprawnych. Ustaleń tych nie można bowiem zwalczać za pomocą zarzutów materialnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2254/18, Lex nr 2725491).

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów ogniskuje się zaś wokół spornego między stronami zagadnienia, tj. czy w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, objętych podstawami kasacyjnymi, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 ustawy określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4).

Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Nie może ujść z pola widzenia, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie można więc w tej sytuacji zgodzić się z argumentacją pełnomocnika organu administracji, że takie stanowisko wskazuje na nadmierne skoncentrowanie się na uprawnieniach właściciela do zabudowy nieruchomości dając prymat tym interesem bez właściwego wyważenia wartości służących ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Należy więc w konkluzji stwierdzić, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 (LEX nr 2520807) i z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 (LEX nr 2740067), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tych powodów nie znalazł podstaw do podzielenia odmiennego stanowiska i argumentacji przedstawionej w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wyodrębniony za pomocą linii rozgraniczających teren, przedstawiony na załączniku graficznym, nie obejmuje tej części działki nr [...], która stanowi grunt leśny o powierzchni 0,1639 ha, stąd teren ten nie wymagał uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne. W konsekwencji za niezasadny należy uznać ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania, że błędny był pogląd organów administracji, iż decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.