Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 436/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 28, Art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z [...] września 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność M. P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 6,0530 ha na działki o numerach od [...] do [...], z których część tych działek od nr [...] do [...] została przeznaczona pod drogę gminną i orzeczono o przejściu na własność Gminy N. gruntu wydzielonego pod ww. drogę gminną jako dojazdu do nowo wydzielonych pozostałych działek budowlanych. Decyzję tą wydano na podstawie innej decyzji z dnia [...].08.2000 r. ustalającą lokalizację całego osiedla [...] w N. wraz z drogami jako zgodną z obowiązującym planem miejscowym.

Dla obszaru działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dwa przeznaczenia: [...]. Obszar [...] stanowiły tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego, na którym przy wydzielaniu działek oraz wygrodzeniu terenów wzdłuż projektowanych dróg lokalnych i dojazdów należało zapewnić odległości normatywne, a w odniesieniu do dróg dojazdowych istniejących uwzględnić ruch dwustronny na minimalnej szerokości pasa jezdni 5 metrów oraz odległości ogrodzenia od osi drogi na 3 metry. Przeznaczenie obszaru [...] stanowiły tereny usług publicznych: nauki, oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej, obiekty administracji publicznej, obiekty sakralne i inne usługi publiczne, a przy tym jako użytkowanie dopuszczalne możliwe było urządzanie infrastruktury technicznej i komunikacji. Rysunek planu miejscowego nie przewidywał na obszarze działki nr [...] żadnej drogi lokalnej.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Gmina N. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...].09.2000 r. i Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...].04.2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności, a po wniesieniu przez Gminę N. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kolejną decyzją z dnia [...].09.2006 r. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z [...] września 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 6,0530 ha stanowiącej własność M. P. na działki o numerach od [...] do [...] w tej części, w której wskazano kategorię drogi jako gminna w odniesieniu do działek od nr [...] do [...].

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Przesłanką stwierdzenia nieważności było to, że wbrew art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązujący na tym terenie plan miejscowy nie przewidywał lokalizacji dróg gminnych lub innych dróg publicznych, a jedynie budownictwo mieszkaniowe i usługi publiczne.

Po tak wydanej decyzji w dniu [...].11.2007 r. M. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2006 r. zarzucając Kolegium Odwoławczemu wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku wnioskodawca podniósł, że decyzja z [...].09.2006 r. narusza art. 156 § 1 K.p.a. w ten sposób, że stwierdza częściowo nieważność decyzji administracyjnej mimo braku ku temu przesłanek, a ponadto stosownie do art. 156 § 2 K.p.a. decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wnioskodawca podniósł również, że naruszono art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym założeniu, że Burmistrz dokonał kategoryzacji dróg.

W uzasadnieniu obszernego wniosku podano, że w decyzji podziałowej zmieniono przeznaczenie terenu ustalone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchybieniem było stwierdzenie nieważności decyzji w części, bo jeśli unieważniono część decyzji dotyczącą kategoryzacji dróg, to pozostała część decyzji podziałowej stała się bezprzedmiotowa, a to dlatego, że działki pierwotnie wydzielone pod drogę straciły dotychczasowe przeznaczenie. Ponadto przy wydzielonych drogach gminnych sprzedano szereg nieruchomości i to spowodowało powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Nieruchomości te kupowały osoby trzecie właśnie przy drodze gminnej. Na podstawie decyzji z [...].09.2000 r. wydano szereg innych decyzji, w tym pozwolenia na budowę i decyzje ustalające opłaty. M. P. zwrócił się [...].09.2000 r. z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości i na tej podstawi wydano decyzję podziałową, a zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami grunty wydzielone pod drogi publiczne przeszły na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Podział ten był zgodny z obowiązującym planem miejscowym.

Po rozpoznaniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2008 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z [...].09.2006 r. znak [...]

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w 2000 r. podział nieruchomości był możliwy pod warunkiem jego zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielane na wniosek właściciela pod drogi działki przechodziły na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W tej sprawie obowiązujący w 2000 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta N. nie przewidywał, na terenie wydzielonych decyzją z [...].09.2000 r., obszaru pod drogi publiczne, ponieważ cały ten teren był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi publiczne. Stąd dopuszczalnym było wydzielenie działek pod budownictwo mieszkaniowe lub drogę dojazdową (wewnętrzną) do drogi publicznej, ale nie pod drogę publiczną. Nie jest zasadnym zarzut bezprzedmiotowości pozostałej części decyzji, której Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności, bo powstałe z podziału działki budowlane mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez te działki, które zostały wprawdzie decyzją z 2000 r. wydzielone pod drogę publiczną, która zachowuje status drogi wewnętrznej.

Ponadto można stwierdzić nieważność części decyzji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało liczne orzeczenia sądowe potwierdzające taką możliwość. Nie ma zastosowania zakaz stwierdzania nieważności decyzji ze względu na nieodwracalne skutki prawne, bo stwierdzona w części decyzja dotyczyła tylko bezprawnego zaliczenia do kategorii dróg gminnych działek o numerach od [...] do [...]. To, że działki te przeszły na własność Gminy i stwierdzenie nieważności w tej części decyzji skutkowałoby roszczeniami odszkodowawczymi również nie uzasadnia odmowy stwierdzenia nieważności i nie byłoby to do pogodzenia z zasadami praworządności. Decyzja Kolegium Odwoławczego z [...].09.2006 r. nie narusza art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., zawiera bowiem wskazanie stanu faktycznego i wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło również, aby inne przesłanki, poza wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaistniały w tej sprawie i stąd odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...].09.2006 r.

Na tą decyzję [...].01.2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2006 r., znak: [...].

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Wnioskodawca w swoim wniosku zarzucił rażące naruszenie przepisów, polegające na:

- naruszeniu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzą warunki częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2000 r.;

- naruszeniu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

- naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji;

- naruszeniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, albowiem organ niezasadnie założył, że Burmistrz Miasta i Gminy N. dokonał kategoryzacji drogi.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2000 r. została wydana w sposób zgodny z prawem i nie istnieje żadna przesłanka pozwalająca na stwierdzenie jej nieważności nawet w części. Proponowany podział był zgodny z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a poza tym Burmistrz Miasta i Gminy N., zaznaczając w wydanym rozstrzygnięciu w części dotyczącej działek nr [...] "przeznaczona pod drogę gminną", nie dokonał kategoryzacji drogi, lecz określił przeznaczenie gruntów zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...].12.1993 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy, organ l-instancji wskazał, które z wydzielonych działek staną się drogami i określił ich kategorię - gminne w odróżnieniu od powiatowych lub wojewódzkich. Istotą decyzji podziałowej jest wydzielenie gruntu pod drogi, a nie ich kategoryzacja i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części, a przyjmując liberalne podejście, to i tak możliwość częściowego stwierdzenia nieważności obwarowana jest dodatkowym wymogiem zgodnie z którym w pozostałym zakresie taka "częściowa" decyzja musi samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Unieważnienie zakresu decyzji dotyczącej kategoryzacji drogi powoduje, iż działki wydzielone w wyniku podziału i przeznaczone pod drogę publiczną straciły to przeznaczenie. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie w pozostałym

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

zakresie jest całkowicie bezprzedmiotowe, albowiem wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, tylko do ciągu komunikacyjnego, stanowiącego prywatną własność. Wnioskodawca podkreślił również, że przedmiotowy podział nieruchomości był dokonywany w oparciu o założenie dostępu do drogi publicznej, wobec czego podział nieruchomości bez zapewnienia tego dostępu nie może samodzielnie funkcjonować. Kwestionowana decyzja narusza również art. 156 § 2 K.p.a., ponieważ nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała skutki nieodwracalne. Taki stan zaistniał w przedmiotowej sprawie, skoro zostały zbyte aktami notarialnymi powstałe po podziale nieruchomości i każdy z tych aktów wywołał nieodwracalne skutki prawne w postaci zmiany właściciela. Każdy z nabywców był zorientowany, że nabyte działki znajdują się przy drodze gminnej ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz pożytkami. Wnioskodawca powołał się na orzecznictwo sądu administracyjnego dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych oraz na wydane pozwolenia na budowę instalacji wodociągowej z lokalizacją na działkach od nr [...] do nr [...].

Podniesiono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało przyczyn, z powodu których odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej okolicznościom podnoszonym przez stronę, zwłaszcza zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. Wnioskodawca stwierdził też, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest zagmatwane oraz nielogiczne i tym samym decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2006 r. winna zostać unieważniona również dlatego, że nawet jeśli zaistniały wypadki zwykłego naruszenia prawa, to nie uzasadniają one stwierdzenia nieważności decyzji, a w tej sprawie nie wyjaśniono, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w dniu [...].01.2008 r. zaskarżoną decyzję dopuściło się tych samych naruszeń prawa, co przy wydaniu decyzji z dnia [...].09.2006 r., w szczególności Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, iż wydzielone w wyniku podziału działki mają dostęp do drogi publicznej poprzez działki wydzielone pod drogi. Tymczasem wydzielone działki zostały zbyte, a właścicielem działek przeznaczonych pod drogi jest inna osoba. W związku z tym właściciele nabytych działek nie mają dostępu do drogi publicznej, gdyż poprzez unieważnienie częściowe decyzji takowy dostęp utracili. Wnioskodawca postawił również zarzut, że Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do obszernego materiału dowodowego przedstawionego.

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

przez stronę oraz nie ustosunkowało się do wykładni przepisów zaprezentowanej przez stronę popartej orzecznictwem, a także całkowicie pominęło sprawę stosunków społecznych wobec faktu, iż wydana decyzja z dnia [...].09.2006 r. spowodowała przejście własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę na stronę, zaś właścicieli sąsiednich nieruchomości pozbawiła dostępu do drogi publicznej. Powołano się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka orzekającego w innej sprawie dotyczącej korzystania z drogi wewnętrznej i zasądzający wysokie odszkodowanie na rzecz właścicieli takiej drogi.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. znak [...] utrzymało swoją decyzję z dnia [...].01.2008 r. znak [...] w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 93 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 20.09.2000 r. podział nieruchomości był możliwy pod warunkiem jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami odrębnymi, zaś działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela-przechodziły z mocy prawa odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna.

Podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] został dokonany na wniosek jej właściciela, a w dacie wydania decyzji podziałowej, czyli w dniu [...].09.2000 r., na terenie Gminy N. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...].1993r. nr [...]. W sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan ten musiał wyraźnie przewidywać przeznaczenie określonych terenów pod drogi publiczne, by przy dokonywaniu na wniosek właściciela nieruchomości jej podziału, dokonywać wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne.

W tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. nie przewidywał - w odniesieniu do nieruchomości obitych projektem podziału - realizacji dróg publicznych, gdyż przeznaczeniem tego terenu było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi publiczne. Z tego też względu

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

wydzielane w wyniku podziału działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, nie mogły z mocy ustawy przejść - jak to wskazano w ww. decyzji - na własność Gminy N. i stanowić drogi publicznej, lecz jedynie drogę, zapewniającą dostęp do drogi publicznej, czyli drogę wewnętrzną. Mając to na uwadze ponownie uznano, że nie jest trafnym podnoszony zarzut, jakoby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. w części dotyczącej "kategoryzacji" dróg czyniło bezprzedmiotowym całe rozstrzygnięcie podziałowe z uwagi na to, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Powstałe w wyniku podziału działki mają dostęp do drogi publicznej poprzez działki gruntu wydzielone (z działki nr [...]) w decyzji podziałowej pod drogi, tyle tylko, że winny one mieć status drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej.

Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. nie dotyczyło tej części rozstrzygnięcia, która obejmowała generalnie wydzielenie działek gruntu pod drogę, ale odnosiło się do kwalifikacji tak wydzielonych działek jako droga publiczna (gminna) w związku z ich przejściem na własność Gminy N., mimo że nie znajdowało to oparcia w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Kolegium Odwoławczego można dokonać stwierdzenia nieważności części decyzji, uzasadniając to poglądami orzecznictwa sądowego. Stwierdzeniu nieważności części decyzji nie stoją na przeszkodzie nieodwracalne skutki (w postaci zbycia działek powstałych w wyniku podziału), jakie decyzja ta wywołała. Nie stwierdzono nieważności decyzji w części dotyczącej wydzielenia innych działek pod zabudowę mieszkaniową lub wydzielonych pod drogę jako taką, a jedynie jej zakwalifikowania (kategoryzacji) jako drogę publiczną - gminną. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym w wyniku podziału działkom, nabywcy tych działek nabyli również udziały w wydzielonych drogach dojazdowych lub wystąpili o ustanowienie służebności drogowej.

Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z podnoszonym we wniosku o stwierdzenie nieważności i ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji także z

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. i nie stwierdziło istnienia innej przesłanki uzasadniającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Decyzję tą doręczono skarżącemu 25.03.2008 r. i dnia 11.04.2008 r. wniósł on na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze ponownie zarzucono organowi administracji naruszenie:

- art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzą warunki częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2000 r.;

- art. 156 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].09.2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

- art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji;

- art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, albowiem organ niezasadnie założył, że Burmistrz Miasta i Gminy N. dokonał kategoryzacji dróg.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezzasadnie przyjęto możliwość częściowego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej [...].09.2000 r. bo pozostała część rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym a to dlatego, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a jedynie do prywatnego ciągu komunikacyjnego. Podział został dokonany w oparciu o możliwość komunikacji z drogą publiczną. Możliwość komunikacji przez drogę wewnętrzną jest utrudniona, ponieważ kto inny jest właścicielem działek budowlanych, a kto inny właścicielem tej drogi. Decyzja z [...].09.2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bo na jej podstawie zostały zbyte działki budowlane przy wówczas istniejącej drodze gminnej. Każdy z aktów notarialnych wywołał nieodwracalny skutek prawny w postaci zmiany właściciela, a każdy nabywca był zorientowany, że kupuje nieruchomość przy drodze gminnej. Ponadto inną decyzją z 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. ustalił i pobrał opłatę za przejście przez drogę gminną, a decyzją z dnia [...].06.2004 r. wydano pozwolenie na budowę w pasie tej drogi. Tym samym decyzja podziałowa z [...].09.2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki własnościowe. Sama zaś decyzja podziałowa jest

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

prawidłowa, bo proponowany podział był zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W decyzji podziałowej jedynie przeznaczono pod drogę gminną działki o numerach od [...] do nr [...], a więc organ nie dokonał kategoryzacji drogi. Określił przeznaczenie gruntów zgodnie z planem miejscowym. Ponadto istotą decyzji podziałowej jest wydzielenie gruntu pod drogi, a nie ich kategoryzacja, a samo skategoryzowanie drogi jest bez znaczenia dla przejścia prawa własności na rzecz Gminy. W skardze podniesiono, że Kolegium Odwoławcze naruszyło również art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji treści odwołania i ustosunkowania się do niego, pominięcie zarzutów skarżącego zgłaszanych w toku postępowania i braku wykazania, dlaczego nie uznał je za zasadne. Organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do obszernego materiału dowodowego dostarczonego przez stronę i nie ustosunkował się do wykładni przepisów zaprezentowanych przez stronę. W szczególności przemilczano orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że Kolegium Odwoławcze zebrało cały materiał dowodowy w sprawie i odniosło się do zarzutów i wykładni prawa podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego. Plan miejscowy dla przedmiotach działek nie przewidywał powstania drogi publicznej i tym samym nie można było działek tych pod taką drogę wydzielać. Przeznaczenie ww. działek mogło nastąpić tylko pod drogę wewnętrzną i taki status drogi powoduje, że z innych działek budowlanych jest możliwość komunikacji z drogą publiczną. Ponadto właściciele działek budowlanych mogą albo nabyć udziały w działkach drogowych, albo domagać się ustanowienia na ich rzecz służebności drogi koniecznej. Po stwierdzeniu nieważności części decyzji, pozostała decyzja podziałowa może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie ma nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji z [...].09.2000 r. w części. Ponadto działki zakwalifikowane jako drogi gminne nie stanowiły przedmiotu obrotu cywilnego. Nie naruszono również art. 7, art. 77 i art. 107 §ó 3 K.p.a.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądanie skargi i zawarte w niej zarzuty. Gmina N. wniosła o oddalenie skargi.

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący M. P. w dniu 11 kwietnia 2008 r. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...], doręczoną skarżącemu 25 marca 2008 r. Skargę wniesiono zatem z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Rozpoznając skargę należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przesłanek niż zostały w niej podniesione przez skarżącego.

Istota sporu między stronami dotyczy prawidłowości (legalności) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. znak [...]. Tą bowiem decyzją stwierdzono częściowo nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części dotyczącej wskazania kategorii drogi jako gminnej w doniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] oraz z dnia [...] r. znak [...] zostały wydane w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 157 K.p.a. Skarżący w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzje w tej sprawie, podnosił rażące naruszenie przepisów prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej przez ten organ decyzji z [...] września 2006 r.

Tym samym obowiązkiem Kolegium Odwoławczego było zbadanie, czy decyzja tego organu z [...] września 2006 r. nie była dotknięta jedną z wad określonych wart. 156 § 1 K.p.a.

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Z analizy akt sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...] z [...] września 2000 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nastąpił na wniosek jej jedynego właściciela – M. P. Okoliczności tej nikt nie kwestionuje i znajduje ona potwierdzenie w aktach sprawy (akta administracyjne sprawy, karta nr 22). Burmistrz Miasta i Gminy N. wnioskiem z dnia 6.12.2005 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wydzielonych działek pod drogę gminną (akta administracyjne sprawy, karta nr 24). Na podstawie tego wniosku było prowadzone postępowanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].04.2006 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji z [...].09.2000 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 77). Na tą decyzję wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina N. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy N. i po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2006 r. częściowo stwierdziło nieważność ww. decyzji z [...].09.2000 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 87). Tych okoliczności również nikt nie kwestionuje i znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Następnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z [...].09.2006 r. wniósł M. P., który po wyczerpaniu procedury administracyjnej wniósł również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i niewątpliwie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją M. P. był uprawniony do skutecznego złożenia wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zarzucał organowi administracji, iż w wydanych decyzjach rażąco naruszył ten organ prawo. Z kolei w ocenie składów orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego o żadnym naruszeniu prawa, w tym rażącym naruszeniu - nie mogło być mowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela tak zaprezentowanego poglądu przez Kolegium Odwoławcze.

Kolegium to w ogóle nie zbadało jednej z podstawowych przesłanek, jaką było ocena dopuszczalności wszczęcia, a następnie złożenia wniosku o ponowne

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

rozpatrzenie sprawy przez Gminę N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badało przecież, czy decyzja tego organu z [...].09.2006 r. nie była obarczona istotną wadą, a decyzja ta została wydana po wcześniejszej decyzji tego organu z [...].04.2006 r. - obie te decyzje zostały wydane na wniosek Gminy N.

Stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie (art. 28 K.p.a.). Postępowanie na wniosek strony uważa się za wszczęte w dniu doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 K.p.a.).

Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...].09.2006 r. wniosek Gminy N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].09.2000 r., powinno w pierwszej kolejności zbadać legitymację takiego wnioskodawcy do skutecznego wystąpienia z takim wnioskiem i dopiero po uznaniu, że ten wnioskodawca jest stroną w tym postępowaniu - zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będących stronami w sprawie i nadać sprawie dalszy formalny bieg.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) podział nieruchomości mógł być dokonany na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zgodnie z nadal aktualnym wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r, sygn. akt III ARN 16/95 (opubl. OSNAP z 1995 r., Nr 21, poz. 258) z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca tytułem własności lub użytkowania wieczystego. Tylko taki bowiem podmiot były władny dysponować nieruchomością w ramach przysługującego mu prawa, miał więc interes prawny, aby żądać określonych czynności organu. Podmiot ten jest tym samym stroną postępowania administracyjnego i jako taki mógł żądać wszczęcia postępowania "nadzwyczajnego" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym i chociaż został on wyrażony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) to jest nadal aktualny również pod rządem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r, sygn. akt l SA 1710/00, opub. w LEX nr 82813; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt l SA 2515/01, opub. w LEX nr 159259, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt l SA 1289/00, opub. w LEGALIS; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt l SA 285/99, opub. w LEX nr 48618, a z nowszych orzeczeń można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt l SA/Wa 1518/05, opub. w LEX nr 230645; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt l SA 1016/03, opub. w LEGALIS).

Gmina N. nie była w dacie dokonywania podziału działki nr [...] ([...].09.2000 r.) ani jej właścicielem, ani współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym po stronie Gminy N. jako wnioskodawcy wszczynającego postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie istniał interes prawny, ale interes faktyczny. Gmina ta nie mogła bowiem wywodzić prawa do dzielonej nieruchomości w dacie tego podziału.

Tym samym nie będąc stroną w postępowaniu mającym na celu podział samej nieruchomości, Gmina N. nie mogła swoim wnioskiem skutecznie wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznając - przy wydaniu zaskarżonej decyzji - dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...].09.2000 r. na wniosek Gminy N., naruszyło obowiązujące przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a, art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), polegające na nie uwzględnieniu okoliczności, iż zaskarżona wnioskiem skarżącego M. P. decyzji z [...].09.2006 r. została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony.

Sygn. akt II SA/Kr 436/08

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ administracyjny ponownie prowadząc postępowanie winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zaskarżona wnioskiem skarżącego z dnia 30.08.2007 r. (akta postępowania administracyjnego odwoławczego, karta nr 124), decyzja została wydana prawidłowo w związku z wszczęciem postępowania na wniosek Gminy N.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, opłaty od udzielonego pełnomocnictwa oraz zwrot opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.