Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 95/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a, art. 3 ust. 1, ust. 2,  ust. 2a, 6d ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1,
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 14, pkt 21, pkt 30
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "[...]" Spółki z o.o. w B. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Rada Miasta B., ponownie zmieniła uchwałę z dnia [...] października 1990 r. nr [...] w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowo - Produkcyjnego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (uprzednio zmienioną uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]) w ten sposób, że § 1 ust. 3 otrzymał brzmienie: "Podstawowym celem Spółki jest wykonywanie zadań własnych Gminy B., w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., powierzonych Spółce do wykonania przez Gminę B., na podstawie odrębnych przepisów. Celem Spółki jest również wykonywanie zadań w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień międzygminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B." W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta B. a w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w siedzibie Urzędu Miejskiego w B. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

Uchwałę tę do sądu administracyjnego, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe "[...]" Sp. z o. o. w B. (dalej zwane jako: Spółka Cz.) i zarzuciło naruszenie:

1. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwana dalej ustawą oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekazanie Przedsiębiorstwu Usługowo - Handlowo - Produkcyjnemu "[...]" Sp. z o.o. w B. (dalej zwane jako: Spółka L.) zadań własnych Gminy B. z zakresu odzysku odpadów komunalnych;

- art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez powierzenie realizacji zadań własnych gminy określonych ustawą Spółce L.;

- art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331) - zwana dalej ustawą o ochronie konkurencji, poprzez przekazanie Spółce L., która jest uczestnikiem rynku gospodarowania odpadami komunalnymi uprawnień w zakresie "nadzorowania i gospodarowania odpadami komunalnymi" oraz zobowiązanie Spółki L. do realizacji "Zintegrowanego sytemu gospodarki odpadami dla aglomeracji białostockiej", zakładającego skierowanie strumienia odpadów komunalnych z terenu Gminy B. konkretnej instalacji, co prowadzić będzie do eliminowania konkurencji z rynku gospodarowania odpadami komunalnymi;

- uchwały Sejmiku Województwa P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa P. lata 2012-2017" oraz nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa P. lata 2012-2017", poprzez zobowiązanie Spółki L. do realizacji "Zintegrowanego systemu gospodarki odpadami dla aglomeracji białostockiej", zakładającego skierowanie strumienia odpadów komunalnych z terenu Gminy B. do konkretnej instalacji, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa miejscowego wskazują dwie regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których powinny być przekazywane odpady komunalne z Regionu Centralnego.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka Cz. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że działania w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie stanowią zadań własnych gminy. Dlatego zadania te nie mogły być powierzone realizacji Spółce L. Zaskarżona uchwała narusza także art. 3 ust. 2a ustawy, albowiem przepis ten wskazuje na możliwość scedowania zadań gminy, wymienionych w ustawie, na związek międzygminny. Ustawa nie wymienia innych podmiotów, wskazanych w ustawie o gospodarce komunalnej, którym gmina może powierzyć wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Zważywszy na wzajemny stosunek obu aktów prawnych, z których ustawa o utrzymaniu czystości jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej, nie ulega wątpliwości, w ocenie skarżącej Spółki, że scedowanie zadań własnych gminy, określonych w ustawie o utrzymaniu czystości, na podmiot inny niż związek międzygminny, jest niedopuszczalne. Wskazano, że stanowisko w przedmiocie możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy, określonych ustawą o utrzymaniu czystości, wyłącznie związkom międzygminnym, potwierdzają regulacje dotyczące odpowiedzialności za zaniedbania, czy działania niezgodne z ustawą. Ustawa w art. 9z normuje zasady takiej odpowiedzialności jedynie w stosunku do związku międzygminnego, natomiast nie określa zasad odpowiedzialności innych podmiotów wymienionych w ustawie o gospodarce komunalnej. Zarzucono, że nie są jasne kryteria, na podstawie których część zadań własnych gminy powierzono Spółce L., zaś część pozostawiono w gestii samej gminy. Przykładowo podano, że Spółce nie przekazano obowiązku przeprowadzenia corocznej analizy liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, a w imieniu których gmina powinna zorganizować odbieranie odpadów komunalnych i wydać decyzję o jakiej mowa w art. 6 ust. 7 ustawy, czy też sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ten obowiązek pozostaje po stronie gminy, choć gmina nie będzie miała niezbędnych danych do sporządzenia takiego sprawozdania. Wskazano przy tym, że gmina, choć przekazuje Spółce L. szereg uprawnień, nie ma żadnych narzędzi dyscyplinujących Spółkę w sytuacji, gdy ta nie będzie realizować powierzonych zadań w sposób określony uchwałą. Ani ustawa, ani sama uchwała nie określa form i zakresu odpowiedzialności spółki komunalnej przejmującej zadania własne gminy. Wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały o powierzeniu Spółce L. wykonywania zadań własnych Gminy B., w proponowanym zakresie, budzi również to, że Spółka ta jest wpisana jako Regionalna Instalacja do Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK) w Planie Gospodarki Odpadami Województwa P. na lata 2012 - 2017. Zatem Spółka L. będzie ubiegać się o przejęcie strumienia odpadów zebranego z terenu miasta do odzysku i unieszkodliwiania. Jeśli więc skarżona uchwała pozostanie w obrocie prawnym, to Spółka L. z jednej strony będzie zobowiązana do "utworzenia i prowadzenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta B." oraz "nadzorowania gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", czyli wykonywać będzie zadania z zakresu administracji publicznej, a z drugiej strony będzie uczestnikiem gry rynkowej i będzie ubiegać się o udział w tym rynku. W ocenie skarżącej takie "pomieszanie" ról: wykonawcy władzy publicznej i uczestnika rynku, którym rządzą reguły konkurencyjności, narusza zapisy ustawy o ochronie konkurencji. Powierzenie realizacji zadań publicznych jednemu z uczestników rynku przeciwdziałać będzie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania i rozwoju konkurencji i jest przejawem nadużywania pozycji dominującej przez Gminę B., zaś same uchwały o powierzeniu Spółce L. realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi winny podlegać ocenie jako zakazane porozumienie, którego celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w innym sposób konkurencji na rynku właściwym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu podano, że skarżąca Spółka nie wskazała na jakiekolwiek naruszenie jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia, a dopiero wykazanie tego elementu pozwalałoby dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu kwestionowana uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki, albowiem dotyczy kwestii wewnętrznych Gminy, a mianowicie zakresem rzeczowym obejmuje sposób wyboru wykonywania zadań własnych gminy i z tego powodu skarga powinna być odrzucona. Odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów organ podał, że zarówno zagospodarowanie odpadów, jak i ich przetwarzanie są zadaniami gminy realizowanymi m. in. poprzez organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym za pomocą regionalnych instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych. Zadania takie mogą być zatem przekazane do realizacji spółce prawa handlowego ze 100 % i gminy, jaką niewątpliwie jest Spółka L. Wskazany w skardze przepis art. 3 ust. 2a ustawy nie wprowadza obowiązku przekazania zadań z zakresu utrzymania czystości na związek międzygminny. Ustawodawca w tym przepisie jedynie uregulował działania organów w przypadku, kiedy zadania z zakresu ustawy wykonywane będą przez związek międzygminny: Organ podniósł, że ustawa o czystości przewiduje konieczność wykonywania zadań z zakresu odbierania odpadów komunalnych tyko przez przedsiębiorcę wyłonionego w przetargu (nawet, jeśli działalność prowadzona jest przez spółkę z 100 % udziałem gminy), a w przypadku, kiedy w gminie istnieje gminna jednostka organizacyjna realizująca już takie zadanie, konieczne jest przekształcenie jej w spółkę prawa handlowego oraz udział tej spółki w postępowaniu przetargowym. Tego rodzaju regulacje wskazują, że jedynie w zakresie działalności związanej z odbieraniem odpadów ustawodawca przewidział rozwiązania szczególne, w stosunku do form prowadzenia gospodarki komunalnej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej, a prowadzenie innej działalności jest dopuszczalne na zasadach ogólnych (czyli z możliwością powierzenia podmiotowi wewnętrznemu wykonania zadań komunalnych). Wskazano, że w projektowanym modelu Spółka L. będzie, działając w imieniu i na rzecz Gminy B., operatorem całego systemu gospodarki odpadami. Odpowiedzialność spoczywać będzie w dalszym ciągu na Gminie B. Gmina przekazując zadania na rzecz podmiotu wewnętrznego (jakim jest w tym przypadku jednoosobowa spółka prawa handlowego której właścicielem jest w 100% Gmina B.) nie może przenieść na ten podmiot odpowiedzialności za realizację nałożonych na nią obowiązków. Ustawa wyraźnie wskazuje że sankcje finansowe nakładane są na gminę (art. 9). Wskazano, że Rada Miasta przekazując określone zadania Spółce L. kierowała się koniecznością zapewnienia efektywnego i sprawnego działania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem Gmina B. nie mogła przekazać Spółce L. zadań z zakresu odzysku odpadów i nie mogła tak określić celu powołania Spółki L. z uwagi na to, że odzysk odpadów nie stanowi zadania własnego gminy. Podtrzymane zostało stanowisko co do możliwości przekazania realizacji zadań gminy określonych ustawą tylko związkom międzygminnym. Nadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 6d ust. 1 ustawy oraz przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych z uwagi na pominięcie trybu przetargowego przy wyborze podmiotu, któremu skarżoną uchwałą powierzone zostało wykonywanie usług publicznych. W ocenie skarżącej spółki w przypadku usługi odbierania i usługi zagospodarowania opadów wybór podmiotu świadczącego takie usługi musi nastąpić w drodze przetargu. Tym bardziej, że Gmina B. znajduje się w granicach regionu gospodarki odpadami (Region Centralny) w którym znajdują się dwie instalacje mające status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Obie instalacje mają taki sam status i podmioty je prowadzące mogą w równym stopniu ubiegać się o zagospodarowanie odpadów. Strona skarżąca wywiodła, że zakładając nawet, iż ustawa nie wprowadziła bezwzględnego wymogu przeprowadzenia przetargu w odniesieniu do usług zagospodarowania odpadów, to gmina zakładając, że zagospodarowanie odpadów stanowi zadanie własne gmin, może powierzyć jego wykonywanie, z pominięciem procedur przetargowych, tylko tzw. podmiotowi wewnętrznemu czyli podmiotowi który spełnia warunki określone dla zamówień in house. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem ETS gmina może powierzyć zadania publiczne spółce komunalnej, z pominięciem procedur zamówień publicznych tylko i wyłącznie, gdy spełnione są następujące warunki:

1. kapitał zakładowy w 100% należy do gminy;

2. spółka jest kontrolowana przez gminę na zasadach analogicznych do kontroli, jaką gmina sprawuje nad własnymi służbami;

3. spółka komunalna wykonuje swoją działalność wyłącznie lub w zasadniczej części na rzecz gminy macierzystej.

W sprawie niniejszej nie jest spełniony warunek z pkt 2 i 3. Skarżąca Spółka wywiodła, że aby uznać, iż Gmina B. sprawuje kontrolę nad Spółką L. w zakresie odpowiadającym kryteriom wymaganym przy zamówieniach in house, należałoby wprowadzić do umowy spółki odpowiednie zapisy zawężające, choćby w stosunkach wewnętrznych, swobodę zarządu, uzależnienie dokonywanych przez nią czynności od woli udziałowcy - Miasta B. Zdaniem strony skarżącej w świetle polskiego prawa nie ma możliwości powierzenia zadań spółce gminnej bez stosowania procedur przetargowych, bowiem: nie ma możliwości utworzenia spółki gminnej, która byłaby w 100% zależna od gminy, w taki sposób jak np. zakład budżetowy będący de facio jednostką organizacyjną urzędu gminy; spółka komunalna jest niezależnym, odrębnym od gminy podmiotem prawa handlowego; spółka komunalna działa w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej i k.s.h., w spółce komunalnej działa rada nadzorcza, która obligatoryjnie powołuje i odwołuje zarząd tej spółki; jedyną formą oddziaływania gminy na taką spółkę jest prawo głosu na zgromadzeniach wspólników, organ gminy nie może wydawać bezpośrednich wiążących poleceń zarządowi spółki komunalnej. Nadto w ocenie strony skarżącej Spółka L. nie może być uznana za wewnętrzną strukturę świadcząca usługi publiczne w imieniu jednostki samorządu terytorialnego bo jest spółką otwartą na udział kapitału prywatnego. Świadczy o tym brak zapisu ograniczającego możliwość zbywania udziałów spółki przez cały okres trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych. Nie jest również spełniony warunek świadczenia przez Spółkę Lecz usług wyłącznie lub w przeważającej części na rzecz gminy macierzystej, tj. Gminy B. Z zestawienia przychodów Spółki L. wynika, że co prawda przeważają przychody z działalności w zakresie gospodarki odpadami, ale przychody z innego rodzaju działalności, która nie ma charakteru wykonywania zadań publicznych, stanowią znaczną część przychodów i nie można określić ich mianem "marginalnych". W ocenie strony skarżącej w sytuacji kiedy spółka prowadzi uboczną działalność niezwiązaną ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym poza granicami gminy to zadania własne gminy powinna świadczyć na terenie danej gminy. W sprawie niniejszej ten warunek nie jest spełniony, albowiem należący do Spółki L. RIPOK, w którym zagospodarowane maja być odpady, położony jest w H. a więc poza granicami Gminy B. Odnośnie legitymacji do wniesienia skargi podano, że Spółka L. i strona skarżąca prowadzą działalność konkurencyjną na rynku usług zagospodarowania odpadów. Oba podmioty prowadzą regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W wyniku podjęcia skarżonej uchwały, Gmina B. eliminuje konkurencję, uniemożliwiając skarżącej Spółce świadczenie usługi zagospodarowania odpadów pochodzących z terenu Gminy B. Gdyby Gmina B. działała zgodnie z prawem, ogłosiłaby przetarg - przynajmniej w zakresie usługi zagospodarowana odpadów do którego to przetargu mogłaby przystąpić skarżąca Spółka jako podmiot prowadzący jedną z dwóch regionalnych instalacji w Regionie Centralnym. Podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina B. pozbawiła skarżącą możliwości ubiegania się o wykonanie zadania w postaci zagospodarowania odpadów, co w sposób nie budzący wątpliwości godzi w jej interes prawny i stanowi uzasadnienie legitymacji do wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Ponadto z punktu widzenia strony skarżącej, jako uczestnika systemu, który zobligowany będzie do uiszczania na rzecz Gminy B. opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów nie jest obojętne, jaki podmiot będzie system tworzył i nadzorował, a także kto zagospodaruje odpady.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2013 r., stanowiącym replikę organu na pismo procesowe strony skarżącej z dnia 2 maja 2013 r., odnosząc się do kwestii istnienia po jej stronie interesu prawnego podano, że przede wszystkim wywodząc naruszenie interesu prawnego Spółka nie przywołała żadnego przepisu prawa. Samo tworzenie usług konkurencyjnych na rynku nie jest działaniem bezprawnym. Powierzenie zaś spółce wskazanych w uchwale zadań własnych gminy w żaden sposób nie zakłóca konkurencji, ani też nie eliminuje z rynku strony skarżącej. Istnienie na rynku podmiotu oferującego usługi konkurencyjne w stosunku do usług oferowanych przez skarżącą Spółkę w żaden sposób nie narusza jej interesu prawnego, jedynie interes faktyczny. Również "brak obojętności" strony skarżącej jako uczestnika systemu gospodarki odpadami, nie jest wystarczającą przesłanką do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem podstawy do wniesienia skargi w tym trybie nie może stanowić samo zagrożenie naruszenia praw chronionych. Podkreślono, że nowy system gospodarki odpadami wejdzie w życie dopiero z dniem 1 lipca 2013 r. i faktycznie dopiero z tym dniem Spółka realizować będzie zadania w zakresie gospodarki odpadami. Odnosząc się do podniesionego po raz pierwszy zarzutu w piśmie z dnia 2 maja 2013 r. a dotyczącego niedopuszczalności powierzenia realizacji zadań publicznych spółce komunalnej, która została wybrana bez przeprowadzania procedury konkurencyjnej organ podał, że na gminę został nałożony obowiązek procedury przetargowej na odbieranie bądź odbieranie i zagospodarowanie odpadów nie zaś na samo zagospodarowanie. Zdaniem organu, zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić można, że jeżeli w gminie są dwa lub więcej RIPOK - i, dopuszczony jest inny niż przetargowy tryb wyboru miejsca zagospodarowania odpadów a gmina nie ma obowiązku przeprowadzania przetargu na zagospodarowanie odpadów. Podnoszona konieczność zorganizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów zaistniałaby wówczas, gdyby instalacje prowadzone były przez podmioty prywatne. W ocenie organu w sprawie niniejszej zostały spełnione wszystkie przesłanki do udzielenia zamówienia in house. A mianowicie jednostka samorządu terytorialnego będąca instytucją zamawiającą sprawuje nad Spółką L. kontrolę analogiczną do tej, jaką sprawuje nad swoimi własnymi służbami oraz Spółka wykonuje zadania główne na rzecz gminy zamawiającej. Organ podniósł, że w chwili przekazania zadań (co nie uległo zmianie do chwili obecnej) jedynym udziałowcem Spółki była i jest Gmina B. Gdyby w przyszłości zbyto udziały Spółki konieczne będzie jej potraktowanie jak każdego innego przedsiębiorcy tzn. dla powierzenia jej realizacji przedmiotowych zadań będzie wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Nadto organ wywiódł, że o tym która z prowadzonych działalności ma charakter przeważający nie może decydować sam fakt uzyskania przychodu. Wobec faktu, że możliwe jest wpisanie do statutu spółki komunalnej różnych rodzajów działalności, należy wskazać, że taka spółka może świadczyć zarówno usługi publiczne jak i prowadzić działalność związaną z wykonywaniem zadań gminy z zakresu gospodarowania odpadami, przy czym spółka powinna prowadzić głównie działalność związaną ze świadczeniem usług publiczny, co w przypadku Spółki L. niewątpliwie ma miejsce. W zakresie podniesionego w piśmie zarzutu dotyczącego konieczności podpisywania komercyjnych umów cywilno - prawnych, podano że podmiot wewnętrzny może nawiązywać stosunki z przedsiębiorstwami z sektora prywatnego, pod warunkiem że pozostają one uboczne Reasumując organ podniósł, że wskazanie ZUOK w H. jako przeznaczonej do przetwarzania lub zagospodarowania odpadów komunalnych, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa ponieważ spełnione są następujące przesłanki:

- nastąpiło powierzenie zadania własnego gminy B. w zakresie m.in. unieszkodliwiania (zagospodarowania) odpadów podmiotowi posiadającemu status wewnętrznego;

- instalacja stanowi własność gminy (lub też podmiot będący właścicielem instalacji spełnia wymogi dla bezprzetargowego powierzenia mu świadczenia usług związanych z instalacją);

- ZUOK w H. jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych;

- postępowanie przetargowe dotyczy usługi odbioru odpadów komunalnych, a nie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2013 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje stanowisko w przedmiocie istnienia po jej stornie legitymacji do wniesienia skargi oraz wszystkie pozostałe zarzuty zawarte w piśmie procesowym z dnia 2 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta B. określająca podstawowy cel Spółki L. jako wykonywanie zadań własnych Gminy:

- z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B.;

- zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień międzygminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B.

Skarga na tę uchwałę została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać, czy skarga spełnia warunki formalne, tj. czy sprawa objęta uchwałą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Jak wynika z akt skarżąca Spółka w piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta B. uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uznała wezwanie za niezasadne. Uchwała ta została skutecznie doręczona w dniu 5 grudnia 2012 r. Skarga została złożona do Sądu w dniu 4 stycznia 2013 r.(data nadania w urzędzie pocztowym). Mając na uwadze podane wyżej okoliczności, treść art. 101 u.s.g. i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), Sąd stwierdził, że skarga - w zakresie właściwości sądu, dochowania terminu do wniesienia skargi i wyczerpania trybu zaskarżania uchwał – spełnia warunki formalne.

Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżąca Spółka ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:

a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego;

b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"). Brak takiej ochrony w przepisach prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny;

c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego;

d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a zatem nie posiada legitymacji prawnej do jej skutecznego zaskarżenia.

Z treści pism procesowych skarżącej Spółki wynika, że wywodzi ona swój interes prawny z przepisów prawa materialnego, tj. 6d ustawy a jego naruszenia upatruje w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w zakresie w jakim organ powierzył wykonanie zadań własnych gminy spółce komunalnej z pominięciem procedury przetargowej.

Zdaniem organu, nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia przetargu w sprawie realizacji zadań własnych gminy polegających na odzysku i unieszkodliwianiu (zagospodarowaniu) odpadów w przypadku powierzenia realizacji tych zadań spółce komunalnej z wykorzystaniem jednej z dwóch instalacji, stanowiącej własność gminy. Podnoszona konieczność zorganizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów zaistniałaby wówczas, gdyby instalacje prowadzone były przez podmioty prywatne.

Jak wynika z powyższego istotne dla uznania legitymacji procesowej skarżącej Spółki w tej sprawie było ustalenie istnienia obowiązku po stronie Gminy do przeprowadzenia procedury przetargowej w zakresie realizacji zadań objętych zaskarżoną uchwałą.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm., zwana dalej u.g.k.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 u.s.g.) – jest to ustawa o gospodarce komunalnej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.s.g.).

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, do tych zadań użyteczności publicznej a tym samym do zadań własnych gminy należy świadczenie usług w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W art. 7 ust. 1 u.s.g. ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "w szczególności", co oznacza, że w przepisie nie zostały wymienione wszystkie zadania własne gminy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.s.g. wskazuje, jako zadanie własne gminy m.in. sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu z treści tej regulacji wynika, że zadaniem własnym gminy są szeroko pojęte sprawy z zakresu utrzymania czystości w gminie. Wykonywanie zadania w postaci zagospodarowania odpadów należy rozpatrywać w kontekście powiązania ustawy o samorządzie gminnym z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 1 stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ust. 2 art. 3 ustawy również w sposób przykładowy wskazano w jaki sposób gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. Jednocześnie gminom, zgodnie z rozdziałem 3a ustawy przekazane zostały zadania w postaci gospodarowania odpadami komunalnymi. Przepis art. 1a ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. i odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Pojęcie gospodarowania zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Pod tym pojęciem rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Ustawa o odpadach w art. 3 ust. pkt 14 definiuje pojęcie odzysku jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Definicja zaś unieszkodliwiania odpadów odnosi się do procesu, który nie jest odzyskiem, nawet jeśli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). W ocenie Sądu należy przyjąć, że "zagospodarowanie odpadów" to wszelkie procesy, działania jakim poddawane są odpady. Z kolei przez "przetwarzanie" odpadów, wykonywane przez regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające te procesy (tak art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Instalacje, do których prowadzenia zobowiązana została gmina, prowadzą działalność z zakresu przetwarzania odpadów, co skutkuje również działaniami z zakresu odzysku i unieszkodliwiania. Samo pojęcie "gospodarowania" jest więc terminem szerszym aniżeli "przetwarzanie". W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że zadanie dotyczące odzysku i unieszkodliwiania odpadów stanowi zadanie własne gminy.

Przechodząc do oceny tego czy powierzenie wykonywania tego zadania Spółce L. wymagało przeprowadzenia procedury przetargowej podać należy, że zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. W ocenie Sądu z treści tej regulacji wynika, że przetarg może obejmować samo odbieranie jak i odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Gmina organizując przetarg dotyczący tylko odbioru odpadów może wskazać bez trybu przetargowego instalację do której mają trafić transportowane odpady komunalne. Nie uzasadniają stanowiska strony skarżącej, co do konieczności przeprowadzenia przetargu, przepisy art. 3a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Tryb przetargowy wynikający z tej regulacji odnosi się do budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regulacja ta nie ma zastosowania do wyboru miejsca zagospodarowania odpadów. Nie ma prawnych podstaw by eksploatację instalacji utożsamiać z zagospodarowaniem i przetwarzaniem w niej odpadów, są to odmiennie zakresowo czynności. Wskazuje na to również treść art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897). W przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości nie stosuje się. W przypadku ZUOK w H. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego też nie było konieczności przeprowadzania przetargu na budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, zgodnie z którym, jeśli w Regionie Centralnym jest więcej niż jeden RIPOK, Gmina B. powinna zorganizować przetarg na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Ustawodawca dopuścił możliwość istnienia w regionie dwóch więcej RIPOK - ów, ale nie wskazał na sposób wyboru jednego z nich. W ocenie Sądu jeżeli obie instalacje stanowią własność gminy gmina ma prawo powierzyć, jednej z tych instalacji, wykonywanie zadania własnego zagospodarowania odpadów w trybie bezprzetargowym.

Zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.g. i art. 2 u.g.k.) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.g.k.). Ustawodawca określił zatem dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. W sytuacji gdy realizacja zadań zostaje przekazana podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy (chodzi tu o osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy) wówczas odbywa się to na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Z treści art. 3 ust. 1 u.g.k. wynika, że wtedy konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych. Drugą możliwą sytuacją jest wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Wówczas podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę (vide: wyrok NSA z 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, Lex nr 180740). Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych właściwy dla gminnych spółek handlowych. Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe. Zdaniem Sądu, przez pojęcie "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, spółka musi być kontrolowana przez gminę, działalność spółki musi być prowadzona na rzecz tej gminy, która jest jej właścicielem.

W sprawie niniejszej Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowo – Produkcyjne L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zostało utworzone uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 1990 r. Z § 2 uchwały wynika, że kapitał zakładowy Spółki wynosi 10 udziałów i Miasto B. obejmuje w kapitale zakładowym wszystkie udziały. Podstawowym zadaniem Spółki jest wykonywanie zadań własnych Gminy B. w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., powierzonych Spółce do wykonania przez Gminę B., na podstawie odrębnych przepisów. Celem Spółki jest również wykonywanie zadań z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych aż utrzymania czystości i porządku, powierzonych Gminie B. przez inne gminy, jeżeli wynika to z zawartych porozumień między gminnych, których stroną jest Gmina B. lub zlecenia przez związek międzygminny, którego uczestnikiem jest Gmina B. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że Spółka L. jest spółką komunalna, spełniającą warunki dla zamówień in hause. Oceny tej nie podważają zarzuty skargi dotyczącego tego iż Spółka L. nie może być uznana za Spółkę komunalną (spółkę wewnętrzną), albowiem w uchwale o jej utworzeniu nie ma zapisu zakazującego zbywania udziałów przez cały okres trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych a nadto dodatkowa działalność prowadzona przez Spółkę nie ma charakteru dodatkowego a ma charakter przeważający bo stanowi 30% działalności spółki. W ocenie Sądu istotne jest to, że w dacie utworzenia Spółki jak i w dacie powierzenia wykonywania jej zadań użyteczności publicznej cały kapitał zakładowy należał do Gminy. Nadto w ocenie Sądu nie można przyjąć, że dodatkowa działalność Spółki na poziomie 30% stanowi przeważającą działalność w stosunku do podstawowego zadania. Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym zarzut dotyczący tego że zadania z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach mogą być scedowanie tylko na związki międzygminne – art. 3 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tą regulacją w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Zdaniem Sądu przepis ten nie wprowadza obowiązku przekazywania zadań z zakresu utrzymania czystości na związek międzygminny. W przepisie tym ustawodawca uregulował jedynie sposób działania związku międzygimmnego w sytuacji, gdyby zostały na ten związek scedowane zadania z zakresu utrzymania czystości.

Skoro w sprawie niniejszej gmina powierzyła wykonywanie zadania własnego spółce komunalnej uznać należy, że skarżąca Spółka nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego kreującego na rzecz tej Spółki uprawnienia, których realizacji skarżąca mogłaby się skutecznie domagać. Interes faktyczny, jaki niewątpliwie ma skarżąca w uzyskaniu zlecenia w zakresie odpłatnego wykonywania gospodarki komunalnej na rzecz Gminy, nie jest wystarczający dla uznania jej legitymacji skargowej w tej sprawie. Również interes faktyczny stanowi to, że skarżąca Spółka jest uczestnikiem sytemu gospodarki odpadami, który będzie zobligowany do uiszczania opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów.

Ustalenie, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skutkuje oddaleniem skargi przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że skarga została oddalona z powodu braku interesu prawnego, Sąd ustosunkował się tylko do zarzutów skargi mających wpływ na ocenę wystąpienia tej przesłanki. Poza oceną Sądu znalazły się pozostałe zarzuty skargi. Przy czym podnieść należy, że w istocie główne zarzuty skargi były przedmiotem oceny Sądu a mianowicie Sąd w niniejszym uzasadnieniu wypowiedział się odnośnie charakteru powierzonych zadań, trybu ich powierzenia oraz charakteru prawnego spółki której te zadania powierzono.