Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 9/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 107 par. 3 art. 7 art. 11 art. 136
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego 355 zł koszów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Z. G. złożył w dniu [...] w Biurze Powiatowym we W. wniosek o przyznanie renty strukturalnej, deklarując przekazanie gospodarstwa rolnego innemu rolnikowi.

Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ wydaną na podstawie § 17 ust. l w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz. U. Nr 114 póz. 1191, ze zm./ Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał Z. G. od czerwca 2006 r. do maja 2016 r. rentę strukturalna w wysokości [...].

Od decyzji tej odwołanie do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. złożył Z. G., podnosząc w nim fakt błędnego określenia przez Kierownika Biura Powiatowego we W. początkowej daty przyznania przez Agencję prawa do uzyskania renty strukturalnej, tj. przyjęcia daty 1 czerwca 2006 r. jako spełnienia warunku koniecznego do przyznania renty strukturalnej, a mianowicie przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład deklarowanego we wniosku gospodarstwa rolnego oraz zaprzestanie działalności rolniczej. Zdaniem strony za właściwa datę uzyskania prawa do renty strukturalnej należało uznać datę przeniesienia własności gruntu rolnego na syna wnioskodawcy, S. G., czyli 12 kwietnia 2006 r.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. po rozpatrzeniu odwołania Z. G. stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonego akt z obrotu prawnego.

Przyjmując takie stanowisko w sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] /Nr [...]/, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz. U. nr 229, poz.2273 ze zm./, § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz. U. z 1994r. nr 1, poz. 2 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wskazał, iż skarżący złożył w dniu [...] w Biurze Powiatowym we W. wniosek o przyznanie renty strukturalnej, deklarując przekazanie gospodarstwa rolnego innemu rolnikowi, S. G. (synowi wnioskodawcy) na powiększenie jego gospodarstwa. Po przeprowadzeniu wstępnej weryfikacji wniosku oraz dołączonych do sprawy wymaganych rozporządzeniem załączników, z dnia 27.12.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. wydał Z. G. postanowienie nr [...] o spełnieniu wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej określonych w § 20 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Organ odwoławczy poniósł także w uzasadnieniu, że dnia 6 czerwca 2006 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym zmianę do wniosku wraz z dokumentami świadczącymi o przekazaniu gospodarstwa rolnego oraz zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. W powyższej dokumentacji znajdowały się między innymi Akt Notarialny Rep. Nr [...] z dnia 12.04.2006 r., w którym wnioskodawca umową darowizny przekazuje (zadeklarowanemu we wniosku) S. G. na powiększenie jego gospodarstwa działki o numerach [...], [...] (udział wynoszący 1/3 części we własności), [...] (udział wynoszący 1/3 części we własności), [...] i [...] (udział wynoszący ½ części we własności) oraz prawo wieczystego użytkowania działek rolnych o numerach [...] i [...]. Jednocześnie w umowie tej strona oświadczyła, iż zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej oraz, że nie jest właścicielem ani dzierżawcą innych nieruchomości rolnych. Ponadto wnioskodawca dołączył dwa akty notarialne z dnia 01.06.2006 r. Rep. Nr [...] oraz Nr [...], w których w wyniku wcześniejszych warunkowych umów sprzedaży, przenosi własność nieruchomości na J. M., nie zadeklarowaną przez S. G., jak podkreślił to organ odwoławczy, we wniosku o przyznanie renty strukturalnej jako osoba przejmująca grunty rolne i nie biorącą udziału w wymienionym programie

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego jak i dołączonych do akt sprawy dokumentów, organ II instancji stwierdził, że w tej sytuacji należy ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i wnikliwie przyjrzeć się zaistniałej sytuacji.

Wydanie przez organ odwoławczy innej decyzji naruszałoby w jego ocenie zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. (Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, system Legalis). Organ odwoławczy powołał się nadto na art. 7 kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Ma ona wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu. Oznacza to, że organ administracji obowiązany jest z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, z urzędu przeprowadzić dowody wskazane w postanowieniu służące ustaleniu stanu faktycznego (Patrz: B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski).

Zdaniem Organu II instancji także podstawy prawne powołane w przedmiotowej decyzji mogą budzić wątpliwości, nie wyczerpując przepisu zawartego w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z tym zapisem w decyzji powinny być powołane wszystkie przepisy prawa, stanowiące podstawę do wydania przedmiotowej decyzji.

Jednocześnie zastrzeżenia organu II instancji budzi sposób przekazania J. M. gruntów rolnych po wydaniu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej przez wnioskodawcę, co również powinno być rzetelnie wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. W związku z tymi okolicznościami w omawianej sprawie należałoby w ocenie organu odwoławczego na nowo przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy.

Skargę na opisaną decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożył Z. G. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie:

- art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy w sprawie nie występuje konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego;

- art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i pozbawienie strony, do czasu podjęcia ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia, przyznanych świadczeń i to w sytuacji gdy strona nie skarżyła faktu przyznania świadczeń lecz zwracała się o ich przyznanie za wcześniejszy okres skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ l instancji przyznał świadczenie przy czym uczynił to od czerwca 2006 r., gdy tymczasem wnosił on o przyznanie świadczenia od kwietnia 2006 r. Jak wskazuje w dalszej części uzasadnienia skarżący, składając odwołanie od decyzji organu l instancji w sposób jasny i czytelny wskazał on na zakres zaskarżenia orzeczenia, a mianowicie, iż jest on niezadowolony z faktu, że świadczenie przyznano mu za okres późniejszy niż wnosił. W tym stanie rzeczy skarżący decyzję o uchyleniu decyzji w całości uznaje za wadliwą i podlegającą wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Znaczące jest, że organ odwoławczy dysponował całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie którego orzekał organ l instancji, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika konieczność uzupełnienia tegoż materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy decyzja kasacyjna, którą podjął Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nie znajduje w ocenie skarżącego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja kasacyjna, stanowiąca wyjątek od zasady merytorycznego orzekania, może zostać wydana jedynie w przypadku ściśle określonym w treści art. 138 § 2 k.p.a. tj. w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z treści uzasadnienia wynika, że Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nakazał ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i "wnikliwie przyjrzeć się zaistniałej sytuacji". W ocenie skarżącego do wnikliwej analizy upoważniony jest w tym wypadku organ odwoławczy, zaś rozstrzygnięcie które w niniejszej sprawie zapadło jest wadliwe, bowiem w sposób jaskrawy narusza regułę wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza również art. 139 k.p.a. Wprawdzie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie jest uważane w doktrynie za pogarszające sytuację strony skarżącej, jednakże w tej konkretnej sprawie narusza prawa strony w sposób oczywisty. Skoro bowiem sporne jest jedynie świadczenie za kwiecień i maj 2006 r. i w tym zakresie istnieją między stronami kontrowersje, to uchylenie decyzji w całości pozbawia stronę prawa do przyznanego jej świadczenia od czerwca 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, iż warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 4 rozporządzenia rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:

1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników;

2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników;

3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu;

4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszących co najmniej 1 ha;

5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej;

6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Na podstawie § 6 ust. l rozporządzenia warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt. 4, uważa się za spełniony, jeżeli:

1) zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będącego (zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem iż łączna powierzchnia użytków rolnych posiada (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyła zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym;

2) przekazanie nastąpiło:

a) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy albo

b) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego lub

c) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez przekazanie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego użytków rolnych w dzierżawę, na podstawie zawartej na okres co najmniej 10 lat:

- pisemnej umowy zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków albo

- umowy w formie aktu notarialnego.

Paragraf 7 ust. l rozporządzenia rentowego wskazuje, iż umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład może być zawarta: 1) z osobą fizyczną, która spełnia łącznie następujące warunki:

a) jest rolnikiem młodszym niż rolnik przekazujący gospodarstwo rolne lub następcą,

b) posiada kwalifikacje zawodowe przydatne do prowadzenia działalności rolniczej,

c) nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników,

d) zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych użytkach rolnych przez okres co najmniej 5 lat;

Ponadto ust. 2 tego paragrafu wskazuje, że osoba taka musi posiadać następujące kwalifikacje zawodowe:

1) wykształcenie rolnicze średnie lub wyższe;

2) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe lub tytuł kwalifikacyjny w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i co najmniej 3-letni okres pracy w gospodarstwie rolnym;

3) wykształcenie średnie lub wyższe na kierunku innym niż rolniczy i co najmniej 3-letni okres pracy w gospodarstwie rolnym;

4) wykształcenie wyższe na kierunku innym niż rolniczy i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem;

5) wykształcenie podstawowe lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i co najmniej 5-letni okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wskazane rozporządzenie w § 8 stwierdza, iż umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa powinna również zawierać oświadczenia stron tej umowy o spełnieniu warunków określonych w § 6 i 7.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy podniósł, że bezzasadne jest twierdzenie strony o tym, iż renta strukturalna należy się jej od 12 kwietnia 2006 r. skoro tamtego dnia strona przekazała tylko część gospodarstwa rolnego, zaś dalszą część gospodarstwa rolnego przekazano dopiero 1 czerwca 2006 r. i dopiero w czerwcu strona dostarczyła dokumenty poświadczające ten fakt do Biura Powiatowego we W. oraz złożyła właściwe oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Powody uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego były w ocenie organu odwoławczego uzasadnione. Wątpliwości organu drugiej instancji budzą podstawy prawne decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego we W., gdyż są one niewyczerpujące, zaś lakoniczne uzasadnienie decyzji wskazuje, iż postępowanie wyjaśniające przed Organem I instancji było niewyczerpujące. Jednocześnie wątpliwości organu II instancji wzbudza przekazanie części gospodarstwa, już po wydaniu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do przyznania strukturalnej, byłej małżonce Z. G. – J. M. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zbadał czy osoba ta spełnia warunki przejmujące, nie odniósł się także w uzasadnieniu do decyzji przyznającej rentę strukturalną producentowi rolnemu.

Jak podkreślił organ odwoławczy uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło ze względu na nieprzeprowadzenie dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego. Decyzja zaś kasatoryjna nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, powoduje jedynie otwarcie dalszego toku postępowania administracyjnego i otwiera drogę ponownej kontroli administracyjnej sprawy Z. G.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego wskazał ponadto, iż uchylił on decyzję Organu I Instancji ponieważ decyzja przyznając Z. G. rentę strukturalną narusza 107 § 1 i § 2 Kpa zaś postępowanie dowodowe nie wyjaśnia wszystkich okoliczności związanych z przekazaniem części gospodarstwa J. M. Mając to na uwadze skarga Z. G. jest opinii organu odwoławczego bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, powołując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy w tym przypadku zaskarżona decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] /Nr [...]/ odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] /Nr [...]/ przyznającą Z. G. od czerwca 2006 r. do maja 2016 r. rentę strukturalną w wysokości [...].

Oznacza to, że skarżona decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. podlegała kontroli Sądu co do zgodności ze wskazanym przepisem art.138 § 2 k.p.a.

Wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowania odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony przez użycie słów "w całości lub w znacznej części", zakres czynności postępowania wyjaśniającego pominięty przez organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa wyklucza stosowanie wobec niego dowolności /vide:. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., V SA 400/81, ONSA z 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA z 1983 r., Nr 1, poz. 38/. Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania w swoim charakterze i zakresie jednoznacznie odpowiadają hipotezie art. 138 § 2 kpa. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę zgodność i logiczny związek pomiędzy tymi czynnościami, a okolicznościami, o których mowa w końcowym zdaniu omawianego przepisu procesowego. Mieszczące się przy tym w hipotezie omawianego przepisu konkretne przyczyny dla których organ uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej tego typu a przede wszystkim nie skorzystał z uregulowania art. 136 k.p.a. powinny zostać w sposób przekonujący przedstawione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3 kpa.).

W tym kontekście należy przede wszystkim zwrócić uwagę na szczególną rangę jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji w tym decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. organ administracji jest zobowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji między innymi fakty, które uznał za udowodnione, dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. W uzasadnieniu prawnym należy zaś wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione aby strona mogła zrozumieć i ewentualnie zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy nie pozwala również na dokonanie kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowym. Niedopełnienie tego obowiązku, powoduje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych między innymi w art. 7 kpa, art. 11 kpa. i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Przede wszystkim analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie spełnia ono określonych wymogów co do zgodności z prawem, albowiem poza dość ogólnikowymi stwierdzeniami organu odwoławczego co do konieczności "ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i potrzebie wnikliwego przyjrzenia się zaistniałej sytuacji" czy też braku przeprowadzenia przez organ I instancji "dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego" nie zostało precyzyjnie wykazane z jakich względów organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji wymaga jej przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby zakres czynności dowodowych podjętych przez organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy był na tyle niewystarczający aby wymagał przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy wyraził wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoje ewentualne zastrzeżenia co do sposobu przekazania gruntów rolnych spełnienia warunku "osoby przejmującej" przez J. M. po wydaniu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej przez wnioskodawcę i podkreślił, że okoliczność ta powinna zostać "rzetelnie wyjaśniona" przed organem pierwszej instancji, jednakowoż nie wyjaśnił jednak z jakich względów / jeżeli istotnie miał on wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w tym zakresie/ nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego na wskazaną okoliczność, albo nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w trybie art. 136 kpa Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów na wymienioną przez organ odwoławczy okoliczność niewątpliwie mogło mieścić się w ocenie Sądu w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 136 kpa co z kolei wyłączałoby dopuszczalność kasacji decyzji.

Organ drugoinstancyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie kasatoryjne w istocie poza przytoczeniem przepisów Kpa (art. 7 Kpa) odnoszących się do obowiązków organów administracji w zakresie podejmowania działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie wskazuje jakie to inne okoliczności oprócz samego sposobu przekazania przez skarżącego gruntów rolnych J. M. nie zostały jeszcze przez organ pierwszej instancji wyjaśnione a w konsekwencji czy koniecznym ze względu na te inne okoliczności w rozpoznawanej sprawie byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nie można przy tym, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, utożsamiać konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego z oceną zgromadzonego w jego wyniku materiału dowodowego w aspekcie podstaw uzasadniających skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Uprawnieniem strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w ramach szeroko pojętej zasady dwuinstancyjności jest bowiem prawo do ponownego rozpoznania sprawy, między innymi poprzez ponowną wszechstronną analizę przez organ odwoławczy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego (ewentualnie uzupełnionego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa). Niedopuszczalnym jest więc, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie niczym nieuzasadniona rezygnacja ze strony organu odwoławczego z ponownego rozważenia materiału dowodowego na rzecz organu pierwszej instancji.

To wszystko powoduje, iż organ odwoławczy wydając w tej sprawie zaskarżoną decyzję kasacyjną nie wykazał, by w sprawie istotnie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 kpa, naruszając przy tym przepis art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W świetle tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja jako wadliwe podlegają uchyleniu.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 tej samej regulacji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku a przede wszystkim ustali w zgodzie ze wskazaniami prawnymi Sądu czy w rozpoznawanej sprawie w istocie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. W przypadku braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w związku z wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwościami organ ten podejmie inną decyzję stosowania prawa spośród wymienionych w art. 138 kpa, z poszanowaniem zasady określonej w art. 139 Kpa.