Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1218/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 145 ust. 1-2, art. 146 ust. 4, art. 152 ust. 1-2, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80 i  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz radcy prawnego P.G. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) zł podwyższone o kwotę [...] ([...]i [...]) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1218/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.2011 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" z siedzibą w P. ustalił opłatę adiacencką w kwocie - [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...] (działka nr [...]) oraz zobowiązał do jej zapłaty właścicielkę w/w – M.O. na wskazane konto, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano artykuły: 145, 146 oraz 148 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn).

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że na wniosek Zarządu Dróg Miejskich Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].01.2007 r., znak [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulic S, K. i M., na odcinku od ulicy Ż. do ulicy S. w P. Następnie Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2007 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę drogi wraz z kanałem deszczowym i oświetleniem na ulicach S., K. i M. w P. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót dokonano w dniu 16.06.2008 r.

Z informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. wynika, że inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta P.. Jej koszt wyniósł 2.154.306,18 zł. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji ulica S. posiadała nawierzchnię gruntową, a w toku prac budowlanych zrealizowano 224 m2 wjazdów, 357 m2 chodników i 1824 m2 jezdni. Ponadto, na podstawie mapy zasadniczej do celów projektowych ustalono, iż przed wybudowaniem drogi ulica S. oznaczona była symbolem "j.z." -jezdnia ziemna. Podczas wizji przeprowadzonej w dniu 01.04.2010 r. na ulicy S. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono p. M.O., jako właścicielce nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J. arkusz mapy [...]. działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Nieruchomość położona jest w pierwszej linii zabudowy i posiada dostęp do nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki brukowej. Droga na ulicy S. stanowi jedyny dojazd do nieruchomości. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano wjazd i wejście na nieruchomość.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 ugn, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Dalej organ przytoczył treść art. 143 ust. 2 ugn (definicja "budowy urządzeń infrastruktury technicznej") oraz art. 4 pkt 2 (definicja "drogi") ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych) oraz pkt 17 tej ustawy (definicja "budowy drogi"). W tym kontekście organ stwierdził, że - jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ulicy S. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Prawo budowlane) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę..

W dalszej kolejności organ I instancji przytoczył podstawy prawne dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej. W nawiązaniu do powyższych, pismem z dnia [...].01.2011 r., nr [...] zawiadomiono p. M.O. o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto poinformowano strony postępowania o treści przepisów art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 ugn i o treści uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Ostatecznym postanowieniem z dnia [...].03.2011 r., nr [...] organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, p. A.S., jako biegłą w postępowaniu. Sporządzony przez nią w dniu 28.03.2011 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ugn i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Organ ocenił operat sporządzony przez powołanego rzeczoznawcę. Podsumowując stwierdził, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ugn, rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P), stan nieruchomości (bez części składowych z bezpośrednim dostępem do wybudowanej drogi) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy S [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł. czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ulicy S. wybudowano drogę, p. M.O., jako właścicielce nieruchomości położonej przy ulicy S. [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi, zrealizowana inwestycja spowodowała wzrost wartości nieruchomości. W uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy S. [...] stanowi 50% kwoty [...] zł. czyli wynosi [...] zł. Współwłaściciele zobowiązani są do jej wniesienia stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości. Strony nie wniosły o rozłożenie opłaty na raty.

Odwołanie od tej decyzji złożyła p. M.O., nie zgadzając się z wysokością opłaty adiacenckiej. Odwołująca podnosi, iż Miasto nie występowało do właścicieli nieruchomości położonych przy ul. S. o zgodę na jej modernizację, co więcej - stara droga była dobra i nie było potrzeby jej upiększania. Ponadto, sytuacja materialna Skarżącej ni pozwala jej na zapłatę tak wysokiej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].08.2011 r. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 145 i 144 ugn. W tym kontekście wskazano, że zaistnienie przewidzianych prawem okoliczności faktycznych - w tym przypadku wybudowanie drogi i stworzenie właścicielowi nieruchomości możliwości korzystania z niej, otwiera Miastu P. możliwość dochodzenia od tego właściciela środków na częściowe pokrycie kosztów inwestycji w formie opłaty adiacenckiej.

Nie ulega żadnych wątpliwości, iż zarówno z treści pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2007 r. oraz protokołu odbioru robót z dnia 16.06.2008 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła budowy drogi wraz z kanałem deszczowym. Tym samym, bezpodstawne są twierdzenia Skarżącej, jakoby inwestycja nie dotyczyła budowy drogi lecz jej modernizacji. Jak słusznie wskazał organ I instancji, a uwzględniła to rzeczoznawca, fakt, iż przed wybudowaniem drogi istniał na ul. S. utwardzony grunt wraz z częściowym oświetleniem nie zmienia tego, iż w wyniku prac zleconych przez Miasto P. doszło do wybudowania drogi, zgodnej z przepisami o drogach publicznych.

Organ odwoławczy wskazał, że głównym dowodem w niniejszej sprawie, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed jak i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - w tym przypadku drogi. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega, zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ocenie. Zdaniem SKO, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Dalej Organ II instancji przytoczył podstawowe wymogi dotyczące sporządzenia operatu w związku z analizą treści przedmiotowego operatu. M. in. stwierdzono, że dla potrzeb określenia wartości nieruchomości położonych przy drodze utwardzonej i nieruchomości położonych przy drodze nieutwardzonej rzeczoznawca wziął działki gruntu I przeznaczonego tak jak nieruchomość wyceniana, z terenu pośredniego strefy Miasta P., z l okresu IV kwartału 2008 r. - I kwartału 2011 r. Jest to zgodne z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Wskazano także, że z uwagi na to, iż powierzchnia wycenianej nieruchomości wykracza poza przedział powierzchni przyjętych do porównań, dla ustalenia poziomu cechy wielkość nieruchomości, rzeczoznawca zastosowała metodę ekstrapolacji i przyjęła ten atrybut na poziomie poniżej słabej.

SKO podkreśliło, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgę, jaką przewidział ustawodawca, jest rozłożenie opłaty na raty, nie dłużej niż 10 lat - zgodnie z art. 141 ugn. Strony jednak z takim wnioskiem nie wystąpiły.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.O., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem, nie zaszły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, przede wszystkim zaś, nie doszło do wybudowania drogi, tylko miała miejsce modernizacja istniejącej drogi. Nadto, operat został sporządzony nieprawidłowo, zwłaszcza, że w decyzji zostały wskazane innego rodzaju prace, niż w rzeczywistości. Skarżąca podała, że przed modernizacja ulica S. była utwardzona pofrezem, miała chodnik i oświetlenie, zaś do jej domu prowadziła furtka i wjazd brama wjazdową. Stwierdzono też, że kanału deszczowego opisanego w zaskarżonej decyzji nie ma do dziś.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło on jej oddalenie, powtarzając argumentację wskazaną w swojej decyzji.

Pismem z dnia 12.04. 2012 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełnił argumentację skargi. W piśmie wskazano, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa: art. 7, 77, 80i 107§3 k.p.a. i art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych.

Pełnomocnik Skarżącej zwrócił uwagę, że decyzja lokalizacyjna dotycząca przedmiotowej inwestycji, wydana została na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. S., ul K. i ul. M., a w rozstrzygnięciu w/w/decyzji – wbrew ustaleniu obu organów - mowa o budowie przebudowie ul. K. i ul. M. od ulicy Ż. do ulicy S. w P". Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom organów, na ulicy S. przy której położona jest nieruchomość Skarżącej, nie była prowadzona budowa, a jedynie przebudowa. Według Pełnomocnika Skarżącej, zestawienie rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z jej uzasadnieniem - odwołującym się do decyzji lokalizacyjnej -nie pozwala na przyjęcie, że miała miejsce budowa ulicy S., a nie jej przebudowa.

W odniesieniu do operatu szacunkowego stwierdzono, że zawiera szereg nieścisłości i nieprawidłowości. Dotyczą one ustaleń związanych z oświetleniem przy ul. S. (por. s. 6 operatu i załącznik do operatu). Podniesiono też, że rzeczoznawca ustalił, iż przed realizacją inwestycji nieruchomość położona była przy drodze ulepszonej, a po realizacji inwestycji przy drodze urządzonej. Zasadnicze zastrzeżenia więc musi budzić to, że pomimo takich ustaleń rzeczoznawca badał również nieruchomości położone przy drogach nieurządzonych. Co więcej, z ogólnej ilości badanych transakcji (69) jedynie 15 dotyczyło nieruchomości położonych przy drogach ulepszonych -czyli takich jak ul. S. sprzed realizacji inwestycji.

W dalszej kolejności podniesiono, że dla ustalenia średniej ceny 1m2 nieruchomości przy drodze urządzonej (por. str. 13 operatu) rzeczoznawca przyjął do porównania ceny 1m2 nieruchomości o powierzchniach ok. 600 m2 - 700 m2. Siedem z piętnastu nieruchomości wskazanych w tabeli na stronie 13, ma powierzchnię poniżej 700m2; a cztery poniżej 800m2. Natomiast powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosi 1 494 m2 co wskazuje, że jest ona ok. 2 razy większa od powierzchni przyjętych do badania w operacie szacunkowym, a ponad 3,5 większa od powierzchni działki najmniejszej (por. str. 13 operatu - tabela). Jednocześnie w opisie atrybutów waloryzujących (por. str. 14 operatu) rzeczoznawca wskazał, że pod względem atrakcyjności rynkowej parcele powyżej 800m2 oceniane są jako słabe, a parcele poniżej 800m2 oceniane są jako średnie i dobre.

Zwrócono tez uwagę, że operat szacunkowy został opracowany w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dla oceny poprawności zastosowania powyższej metody istotne jest pojęcie nieruchomości podobnej, definiuje art. 4 pkt 16 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest trafny pogląd, że powierzchnia nieruchomości jest jedną z istotnych cech determinujących jej wartość i dla oceny poprawności operatu szacunkowego, istotna jest ocena czy przyjęte do badania nieruchomości miały podobną powierzchnię. Reasumując wskazano, że do ustalenia średniej ceny 1m2 nieruchomości położonej przy drodze urządzonej rzeczoznawca przyjął działki o powierzchniach i atrakcyjności rynkowej znacznie odbiegających od powierzchni i atrakcyjności przedmiotowej działki.

Pełnomocnik Skarżącej zwrócił uwagę że operat sporządzony w niniejszej sprawie zawiera istotne uchybienia - których organy nie dostrzegły i nie oceniły. Rozstrzygnięcia obu instancji oparto jedynie na samych wnioskach operatu dotyczących wartości nieruchomości, pomijając przyczyny leżące u podstaw tych wniosków. Innymi słowy za nielogiczne i niespójne uznać trzeba stanowisko organów aprobujące wyliczenie wartości nieruchomości, a jednocześnie kwestionujące fakt istnienia utwardzonej drogi publicznej przed realizacją inwestycji.

Podniesiono też, powołując się na orzecznictwo, że powołane przez organy obu instancji: decyzja lokalizacyjna i decyzja o pozwoleniu na budowę, nie są dowodami, które dają podstawę do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci budowy drogi. Z opisanych powyżej przyczyn, pełnomocnik Skarżącej stoi na stanowisku, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach ustaleń dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, przytoczono definicje "budowy drogi", wskazując, że żaden z organów nie wyjaśnił, na czym miała polegać budowa drogi - w tym w szczególności nie wskazuje, czy doszło do odbudowy, czy rozbudowy połączenia drogowego. Zdaniem Skarżącej, materiał zgromadzony w aktach sprawy nie mógł stanowić dla organów prowadzących postępowanie podstaw do przyjęcia aby miała miejsce budowa drogi. Po pierwsze bezspornym jest, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji ulica Strzelińska już istniała. Po drugie, nie można mówić o odbudowie połączenia drogowego, bowiem istniało ono przed realizacją inwestycji i nie zostało rozebrane. Podniesiono także, że rozporządzenie z 2.03.1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., nr 43, poz. 430 ze zm.) r. nie zawiera regulacji wykluczających uznanie ulicy utwardzonej pofrezem za drogę. Zauważono także, że dla uznania, czy dany obiekt budowlany jest drogą nie ma żadnego znaczenia rodzaj nawierzchni lub stopień jej utwardzenia. Droga jest budowlą- w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego - a przez budowle rozumie się także budowle ziemne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011r., sygn. akt II SA/Bd 963/11, publ.: LEX nr 1110759). Skoro nie ma przepisu wykluczającego uznanie za drogę budowli ziemnej, to tym bardziej za błędne uznać trzeba stanowisko obu organów odmawiające uznania za drogę ulicy utwardzonej pofrezem, z urządzonym chodnikiem i oświetleniem.

W podsumowaniu pisma procesowego Pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w niniejszej sprawie miała miejsce przebudowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa drogi nie mieści się w pojęciu budowy drogi w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. i nie stanowi przesłanki do uczestniczenia przez Skarżącą (właściciela nieruchomości) w kosztach realizacji takiej inwestycji.

Zdaniem Skarżącej, na skutek realizacji inwestycji doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych ul. S., ale bez zmiany granic pasa drogowego. Przy czym podwyższenie tych parametrów nastąpiło w zakresie węższym, aniżeli wskazano w decyzjach - bowiem chodnik i oświetlenie istniały przed realizacją inwestycji. Stąd żądanie skargi jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości. Przede wszystkim zaś, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 217, dalej P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].08.2011 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" z siedzibą w P. z dnia [...].05.2011 r. nr [...], którą ustalono opłatę adiacencką w kwocie - [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...] (działka nr [...]) oraz zobowiązano do jej zapłaty właścicielkę w/w nieruchomości – M.O.

W niniejszej sprawie istotne są trzy zagadnienia: rozumienie i stosowanie adekwatnych pojęć ustawowych związanych z przedmiotową inwestycją, ustalenia stanu faktycznego z zastosowaniem właściwych pojęć oraz prawidłowość operatu szacunkowego. Wszystkie te zagadnienia były przedmiotem rozważań bądź oceny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji. Zdaniem orzekającego Sądu, organy nie wywiązały się należycie ze swoich powinności w żadnym z trzech w/w zakresów. Dotyczy to w pierwszej kolejności organu I instancji, następnie organu odwoławczego, który przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy głównie w oparciu o ustalenia organu I instancji, nie odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że przedmiotem sporu jest to, czy doszło do "wybudowania drogi", jak twierdzą organy, czy do "przebudowania drogi", jak twierdzi Skarżąca. Sporne są ustalenia faktyczne a także prawidłowość operatu szacunkowego.

2. Jako podstawę prawną decyzji I instancji wskazano artykuły: 145, 146 oraz 148 ust. 1,2 i 3 ugn. W myśl art. 145 ust. 1 ugn: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem, w zaskarżonej decyzji (tak, jak i w decyzji poprzedzającej) przyjęto, że przedmiotowa inwestycja polegała na "budowie drogi". W myśl art. 146 ust. 1 ugn: "Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej." Zatem ustalenie wzrostu wartości nieruchomości Skarżącej zależy od zakresu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić treść art. 143 ugn ust. 1 i 2: " Przepisy niniejszego rozdziału (dotyczy rozdz. 7 działu III ustawy) stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. (...). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych." Jeśli chodzi o ustęp 1-szy, to bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycję wybudowano bez udziału środków prywatnych (k- 33). Ustęp 2-gi cytowanego artykułu wyjaśnia, co należy rozumieć przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej", m. in.: "budowę drogi". W odniesieniu do ocenianej decyzji wskazać należy, że organ koncentrował się na wykazaniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do "wybudowania drogi", pomijając kwestie wybudowania pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią wymienionych w przepisie przewodów lub urządzeń.

Zatem, szczególne znaczenie w niniejszej sprawie ma pojęcie "budowa drogi". Zostało ono zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych jako "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa". Do budowy drogi zalicza się więc również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących – odbudowę i rozbudowę drogi; przez odbudowę rozumie się odtworzenie w całości lub w części zniszczonej bądź uszkodzonej drogi, a przez rozbudowę – tworzenie nowych elementów drogi lub powiększanie elementów istniejących. Do zakresu budowy drogi nie zaliczają się natomiast przebudowa i remont drogi. Przebudowa to, zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Remont drogi to według art. 4 pkt 19 w/w ustawy, wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu materiałów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (zob. komentarz do art. 143 ugn Ewy Bończak-Kucharczyk, Lex, stan na dzień 01.09.2011r.).

Bez wątpienia, pojęcie drogi użyte w art. 143 ust. 2 ugn jest tożsame z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, tj. z budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno–użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W odniesieniu do innych, niż droga, urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 143 ust. 2 ugn, pojęcie budowy użyte zostało w znaczeniu zgodnym z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Opłata adiacencka nie może być zatem ustalona w wyniku przebudowy tych urządzeń i w przypadku ich remontu (zob. komentarz do art. 143 ugn Ewy Bończak-Kucharczyk, j. w.).

3. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy ocenić, czy organ wykazał, że doszło do "wybudowania drogi", czy rację ma Skarżąca wywodząc, że droga została przebudowana, bowiem wykonane prace stanowiły wyłącznie "modernizację" istniejącej drogi – ul. S. na której istniały wejścia do posesji, wjazdy i podjazdy, a wzdłuż ulicy biegł chodnik.

Organ, twierdząc, że doszło do "wybudowania drogi", powołuje się na decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] .01.2007 r., znak [...] , która ustaliła lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulic S., K. i M., na odcinku od ulicy Ż. do ulicy S. w P. (dalej decyzja lokalizacyjna) oraz na decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].10.2007 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę drogi wraz z kanałem deszczowym i oświetleniem na ulicach S., K. i M. w P. Komisyjnego (dalej pozwolenie na budowę), a także na protokolarny odbiór końcowy robót, dokonany w dniu 16.06.2008 r. (dalej protokół odbioru robót).

Odnosząc się do w/w decyzji zgodzić się należy ze Skarżącą, że decyzja lokalizacyjna została wydana "w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie (...)" wymienionych ulic. Tak więc, samo określenie przedmiotu inwestycji w decyzji lokalizacyjnej nie może być podstawą kwalifikacji zrealizowanej inwestycji jako "wybudowanie drogi". Jeśli zaś chodzi o pozwolenie na budowę, to wymienia ono: "budowę drogi wraz z kanałem deszczowym i oświetleniem" w rejonie m. in. ulicy S., ale wskazuje na zgodność z decyzją lokalizacyjną. Zatem kwalifikacja przedmiotowej inwestycji w świetle obu w/w/ decyzji- wbrew opinii organu – nie jest jednoznaczna, zwłaszcza, że w aktach nie ma części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego; nie można więc precyzyjnie zweryfikować zakresu projektowanych robót budowlanych (por. wyrok WSA z 31.08.2011r., sygn. akt II SA/Po 330/11 publ. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Rację ma Skarżąca twierdząc, że żaden z organów nie wyjaśnił, na czym polegała budowa w/w drogi - w tym w szczególności nie wskazał, czy doszło do odbudowy, czy rozbudowy połączenia drogowego. Bezsporne też jest, że droga na ul. S. już istniała; choć określenie jej rodzaju jest różne w decyzji organu II i I instancji. W decyzji I-szoinstancyjnej wskazano, że przed wybudowaniem drogi ul. S. miała nawierzchnie gruntową, była oznaczona symbolem "j.z." - jezdnia ziemna. W decyzji II-instancyjnej stwierdzono, że przed wybudowaniem drogi na ul. S. był utwardzony grunt. Z operatu wynika, że ul. S. była drogą "ulepszoną" - utwardzoną pofrezem, zaś w wyniku realizacji przedsięwzięcia zyskała nawierzchnię z pozbruku (k- 9 i k-47). Należy dodać, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że inwestycja wymagała zmiany granic pasa drogowego.

Tak więc, w obu decyzjach nie wyjaśniono jednoznacznie, w jakim stanie była ulica Strzelińska przed podjęciem przedmiotowej inwestycji oraz jaki charakter miały prace przeprowadzone w ramach w/w inwestycji.

4. Dla kwalifikacji inwestycji istotne są też ustalenia dotyczące zrealizowanych urządzeń. Poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne, w tym także zawarte w operacie szacunkowym, zawierają sporo sprzeczności i niejasności. Spornymi w niniejszej sprawie jest to, czy inwestycja objęła oświetlenie i kanał deszczowy.

W myśl pozwolenia na budowę, budowa przedmiotowej inwestycji drogowej obejmować miała kanał deszczowy i oświetlenie.

Odnośnie do kanału deszczowego, Zarząd Dróg Miejskich – inwestor stwierdził w piśmie z 14.05.2009 r. (k-6), że: "posesje nie zostały podłączone do kanalizacji deszczowej". W protokole z wizji lokalnej – załączniku do operatu (k-47) wpisano, że przed wybudowaniem przedmiotowej infrastruktury nie było kanalizacji deszczowej, zaś po – jest. W samym operacie "ustalono, że istnienie kanalizacji deszczowej w drodze urządzonej nie jest postrzegane przez potencjalnych nabywców nieruchomości jako odrębny atrybut wpływający na cenę nieruchomości", nie wyjaśniając związku z przedmiotową nieruchomością. W skardze stwierdzono, że kanału deszczowego nie było i nie ma. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do powyższego stwierdzenia.

Odnośnie do oświetlenia, w protokole odbioru końcowego robót z 12.06.2008 r. (k-10) wpisano, że "oświetlenie odebrano". W protokole z wizji lokalnej – załączniku do operatu (k-47) wpisano, że przed wybudowaniem przedmiotowej infrastruktury nie było oświetlenia, zaś po – jest. W samym operacie (k-59) ustalono, że przed wybudowaniem inwestycji, tj. przed 16.06.2008 r. przedmiotowa nieruchomość przy ul. S. "położona była przy drodze ulepszonej pofrezem, oświetlonej." W skardze stwierdzono, że oświetlenie było przed przebudową drogi. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do powyższego stwierdzenia.

5. W kontekście powyższych uwag Sąd zauważa, że w decyzji organu I instancji stwierdzono: "W świetle przedstawionego w operacie opisu nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego lokalizacji, uzbrojenia technicznego (...) należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym i prawnym. Powyższego stwierdzenia organ II instancji nie zweryfikował. Uwzględniając wcześniejsze ustalenia Sądu dotyczące sprzecznych informacji odnośnie do oświetlenia i kanału deszczowego przy ul. S. (czy było przed inwestycją, czy zostało wykonane w ramach inwestycji), nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem obu organów.

Trudno uznać operat – w zakresie opisu stanu nieruchomości przed i po inwestycji - za sporządzony prawidłowo. Podobnie, nie można uznać ustaleń faktycznych poczynionych przez organy za rzetelne i oddające wiernie rzeczywisty stan rzeczy. Rację ma zatem Skarżąca, stwierdzając, że sporządzony przez rzeczoznawcę A.S. operat – z powodu w/w nieścisłości bądź sprzeczności - nie może być przyjęty bezkrytycznie jako wiarygodny dowód w sprawie.

Wątpliwości budzi też zawarta w operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości oraz `wycena przedmiotowej nieruchomości. W miejscu tym należy zauważyć, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej stosownie do §4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odwołanie się przez prawodawcę do kilkunastu nieruchomości podobnych oznacza konieczność uwzględnienia przynajmniej jedenastu tego rodzaju nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.11.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 726/10, lex nr 750913). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA).

W ocenie Sądu, sporządzony w przedmiotowej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy zawiera niejasności, których wyjaśnienie jest istotne dla oceny rzetelności sporządzanie opinii i prawidłowości obliczenia określonego w nim wzrostu wartości rynkowej nieruchomości należącej do M.O. położonej w P. przy ul. S. [...] (działka nr [...]). Nie wyjaśnienie tych niejasności stanowi naruszenie przez organy I i II instancji przepisom prawa materialnego. Przede wszystkim za naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. uznać należy przyjęcie do porównania działek o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni działki szacowanej. Przyjęcie do porównania nieruchomości o znacznie zróżnicowanych powierzchniach podważa również treść samego operatu, z którego wynika znaczne zróżnicowanie cen nieruchomości w zależności od jej powierzchni. Na podstawie przeprowadzonej analizy biegły w sporządzonym operacie (k. 51) sklasyfikował nieruchomości gruntowe według powierzchni od do 600 m2, 601-800 m2 i powyżej 800 m2. (działka skarżącej ma 1494 m2). W każdym przypadku zauważono wpływ powierzchni nieruchomości przyjętej do porównania na jej wartość. Tymczasem, z operatu nie wynika powierzchnia nieruchomości przyjętych do analizy. Autor opracowania wskazuje, iż zebrano 69 transakcji, których nie grupuje jednak według ich powierzchni i nie podaje ich cech pozwalających na ocenę zasadności przyjęcia ich do porównania pomimo faktu, iż zauważono wpływ ich powierzchni jak i innych cech (kształtu działki, położenia) na ich wartość. Przy ustalaniu ceny średniej w każdej kategorii nieruchomości sklasyfikowanej według rodzaju drogi, przy której położona była nieruchomość poddana analizie, wskazano wyłącznie maksymalną i minimalna powierzchnię działki. Brak dokładnych danych dotyczących działek ujętych w zestawieniu dotyczących w szczególności ich powierzchni, położenia uniemożliwia ich ocenę pod katem spełnienia przesłanek z art. 4 pkt 16 u.g.n. Powierzchnia nieruchomości została bowiem ujawniona wyłącznie wobec 15 nieruchomości ujętych w tabeli 1 (k. 52 akt administracyjnych). Wskazać należy przy tym, iż w tabeli 1 stanowiącej podstawę do ustalenia parametrów wg zbioru nieruchomości położonych przy drogach urządzonych, rzeczoznawca przyjął 15 transakcji, z których żadna nie ma wielkości podobnej do nieruchomości skarżącej, a tylko 4 mieszczą się przedziale powyżej 800 m2. Powyższe wnioski bez dodatkowych rozważań biegłego w zakresie dopuszczalności przyjęcia do porównania działek o zdecydowanie innej powierzchni, uniemożliwiają uznanie działek sklasyfikowanych przez biegłego w innych przedziałach powierzchniowych za odpowiadające wymogom wynikającym z art. 4 pkt 16 u.g.n., a tym samym w świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. nie mogły one być wykorzystane przy wycenie z zastosowaniem podejścia porównawczego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym w zakresie dotyczącym przyjęcia do porównania działek położonych przy drodze o innej jakości stwierdzić należy, iż nie jest on uzasadniony. Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca pogrupował transakcje nieruchomości ze względu na rodzaj drogi przy jakiej była sprzedawana nieruchomość (droga urządzona, droga ulepszona i droga nieurządzoną) i wyodrębnił w związku z tym 3 grupy nieruchomości. Dla każdej z w/w kategorii ustalano odrębnie cenę średnią za m2. Powyższe działanie miało na celu wyłącznie ustalenie wpływu kategorii drogi przy której położona jest nieruchomość na jej cenę. Tym samym przyjęcie do porównania tylko 15 transakcji nieruchomości położonych przy drodze ulepszonej, w ogólnej liczbie 69 transakcji poddanych analizie, w ocenie Sądu nie stanowi naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n.

Uwzględniając jednak wcześniejsze uwagi wskazujące na wady operatu, na którym swoje ustalenia oparł organ odwoławczy, stwierdzić należy, że SKO naruszyło przepisy procedury: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6. Opisane wady zaskarżonej decyzji zaciążyły na jej poprawności także pod kątem zastosowania art. 145 ust. 1 ugn. Przypomnijmy, w myśl tego przepisu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi." Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "może" oznacza pozostawienie organom administracji publicznej pewnego marginesu swobody decyzji, która w takim przypadku zależy od uznania administracyjnego. Taka konstrukcja nie oznacza jednak dowolności działań organów. Ustawodawca nakłada na nie obowiązek szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, tak, aby sprawa została załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek skorzystania z niego, a fakt ten poddany jest kontroli sądowej, podobnie jak spójność argumentacji (zob. w/w/ wyrok WSA z 31.08.2011 r., sygn. akt II SA/Po 330/11).

W nawiązaniu do powyższego powtórzyć należy, że z akt wynika, iż stan faktyczny ustalono w sposób wadliwy: niejasny, sprzeczny, niekompletny (kwestia "budowy drogi", istnienia wcześniej bądź zrealizowania: oświetlenia, kanału deszczowego), a ponadto brak jednoznacznego stwierdzenia, z jakiej to infrastruktury Skarżąca po zrealizowaniu inwestycji może korzystać, a wcześniej nie korzystała, bo takowej nie było (wejście do posesji, zjazdy, podjazdy, chodnik). M. in. w tym ostatnio wskazanym kontekście, organy nie poddały analizie w sposób zadawalający interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W tym stanie rzeczy, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą ze względu na naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 ugn w związku z art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu, a więc przede wszystkim ustalić, czy zrealizowane prace stanowiły "budowę" czy "przebudowę" drogi - ul. S; jakie z urządzeń w ramach prac faktycznie zrealizowano (dotyczy zwłaszcza oświetlenia i kanału deszczowego), a jakim istniejącym wcześniej elementom drogi (urządzeniom) podniesiono parametry techniczne i eksploatacyjne. Organ winien też rozważyć, czy nałożenie opłaty adiacenckiej w przypadku objętym niniejszą sprawą jest uzasadnione w granicach uznania administracyjnego. W przypadku uznania za uzasadnione nałożenia takiej opłaty, organ winien ocenić wiarygodność wykorzystanego w niniejszej sprawie operatu z 28.03.2011 r. , pamiętając, iż minął 12-miesięczny okres jego aktualności.

W kwestii wykonalności orzeczono na podstawi art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.

ja