Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2434/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/13 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Obwodu Lecznictwa Kolejowego Nr [...] z siedzibą w W., w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w L., przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] , jako działka nr [...] o pow. 0,0595 ha.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowego mienia przez Województwo [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.).

Minister Skarbu Państwa, w związku z odwołaniem Zarządu Województwa [...], decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejmują uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw reformujących, z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Minister wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż sporna nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0595 ha, stanowi bezsprzecznie własność Skarbu Państwa, co potwierdza wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...]. Te same dokumenty wskazują również, że nieruchomość ta w dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawała (i pozostaje nadal) w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., zaś nabycie prawa użytkowania wieczystego przez ten podmiot nastąpiło w drodze decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r..

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Obwodowi Lecznictwa Kolejowego nr [...] w W. Ponadto Minister, odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że zawarcie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z [...] S.A. na Obwód Lecznictwa Kolejowego nr [...] nie jest ograniczone terminem i może nastąpić w każdym czasie stwierdził, że należy mieć na względzie, iż czynność ta nie nastąpiła do dnia 1 stycznia 1999 r., ani też przed dniem wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...].

Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że ustawa z 1999 r. nie definiuje pojęcia władania, stąd przy wykładni tego pojęcia należy sięgnąć do uregulowań kodeksu cywilnego, tj. art. 336 i następnych. Władanie rzeczą zostało ściśle połączone z tytułem prawnym dającym określone władztwo nad rzeczą, natomiast faktyczne dysponowanie mieniem (bez żadnego formalnego tytułu prawnego) nie może być podstawą zastosowania art. 60 ust. 1 powoływanej ustawy.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa Województwo [...], reprezentowane przez Zarząd, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że OLK Nr [...] nie władał sporną nieruchomością, gdyż [...] S.A. nie zawarło aktu notarialnego przekazującego prawo użytkowania wieczystego na rzecz OLK Nr [...] , co zdaniem organu wyklucza możliwość jej nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.);

2) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że sporna nieruchomość wchodząca w skład OLK Nr [...] nie znajdowała się w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo [...];

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym założeniu, że fakt dysponowania mieniem (władanie nieruchomością) przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny (Województwo [...] ) nie stanowi przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że działka nr [...] - według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. - pozostawała we władaniu OLK Nr [...] , co potwierdza przedłożona do wniosku dokumentacja, a w szczególności Uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. oraz Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, które wskazują wprost, że Obwód Lecznictwa Kolejowego Nr [...] z siedzibą w W. s.p.z.o.z. wyposaża się w mienie stanowiące m in. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Minister nie uwzględnił faktu, że przedmiotowa nieruchomość została przydzielona OLK Nr [...]. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zawarcie umowy pomiędzy [...] S.A. a OLK Nr [...] przekazującej prawo użytkowania wieczystego jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej przez Województwo [...]. Dodatkowo skarżące Województwo wskazało, że na mocy aktu notarialnego z 27 czerwca 2013 r., rep. A Nr [...] doszło do przeniesienia praw do tej nieruchomości. Następnie podniesiono, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego pozostającego we władaniu przejmowanych jednostek należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem sporna nieruchomość pozostawała we władaniu i była faktycznie wykorzystywana jako przychodnia wchodząca w struktury OLK Nr [...]. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem przychodni i we wskazanej dacie taką rolę pełniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w tym trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa nie zawiera natomiast normatywnej definicji pojęcia "władanie", użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia".

Pojęcie "władania" powodowało rozbieżności interpretacyjne zarówno w praktyce organów administracji publicznej jak i orzecznictwie sądowym. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01. Wprawdzie wyrok ten odnosił się do art. 68 powołanej wyżej ustawy, lecz dotyczył pojęcia identycznego z tym, którym ustawodawca posłużył się w art. 60. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art.68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584).

Powyższy pogląd zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04, nie publik., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2003 r., I SA 1345/03 nie publik.). Tym samym, w przekonaniu Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska Ministra Skarbu Państwa co do pomocniczego stosowania przy wykładni pojęcia "władania", przepisów art. 336 i następnych kodeksu cywilnego.

Według strony skarżącej, dowodami na dysponowanie sporną nieruchomością przez Obwód Lecznictwa Kolejowego Nr [...] z siedzibą w W. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej na dzień 1 stycznia 1999 r., są: uchwała nr [...] z [...] listopada 1998 r. oraz zarządzenie nr [...] z [...] listopada 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą Obwód Lecznictwa Kolejowego Nr [...] w W. – s.p.z.o.z. Tymczasem Sąd I instancji zauważył, że w uchwale tej Komisja do przeprowadzenia inwentaryzacji i podziału mienia przedsiębiorstwa państwowego "[...] " w § 1 pkt 1 lit. f) wniosła tylko o przydzielenie Obwodowi części budynku przy ul. [...] w L. nr inw. [...] o pow. 462,2/929,6 m2 wraz z przynależną częścią działki gruntu nr [...] z jej ogólnej powierzchni 27,7657 ha, zaś w powoływanym zarządzeniu w § 6 ust. 2 stwierdzono, że "Zakład wyposaża się w mienie zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. (...) w ten sposób, że grunt zostanie oddany w użytkowanie wieczyste i przeniesiona zostanie własność budynków położonych na tym gruncie (...)".

W przekonaniu WSA w Warszawie powyższe nie oznacza, że akty te potwierdzają przekazanie spornej nieruchomości utworzonemu Obwodowi, jak i tego, że przekazanie takie nastąpiło do dnia 31 grudnia 1998 r.. Co jednak istotne w sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] "uwłaszczył" spornym gruntem Polskie Koleje Państwowe. W punkcie 1 sentencji tej decyzji organ stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W przekonaniu Sądu I instancji oznacza to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka, aktualnie oznaczona nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych, które to w ocenie tego Sądu, jest przeszkodą do wydania decyzji w oparciu o przepis 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. Stan prawny dotyczący nieruchomości potwierdzają także, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak odpis z księgi wieczystej KW nr [...] oraz wyciąg z ewidencji gruntów. Bez wątpienia więc posiadanie przez PKP tytułu prawnego do spornej nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego nie mogło dawać władającemu – Obwodowi Lecznictwa Kolejowego -możliwości samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela, i o jakim to władaniu mówił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r..

Zdaniem Sądu I instancji, strona zainteresowana winna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, potwierdzającym wyposażenie jej w mienie podlegające, o którym to mowa w § 6 ust. 2 zarządzenia Nr [...] z [...] listopada 1998 r., a który to akt świadczyłby o formalnym władaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r..

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdził WSA w Warszawie, że faktyczne władanie nieruchomością w sposób opisany przez stronę skarżąca, i to w sytuacji gdy sporna nieruchomość była na dzień 31 grudnia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r..

W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, pomimo że uzasadnienie decyzji Ministra Skarbu Państwa (poprzez odwoływanie się do przepisów prawa cywilnego), poszło w niewłaściwym kierunku, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego, jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie przez organy administracji zastosowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - zw. dalej p.w.u.r.a., polegające na przyjęciu, że strona zainteresowana komunalizacją powinna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, potwierdzającym wyposażenie jej w mienie podlegające komunalizacji, oraz na przyjęciu, że § 6 ust. 2 zarządzenia nr [...] z [...] listopada 1998r., wprowadza taki nakaz, podczas gdy przepis ten, na podstawie wykładni gramatyczno-językowej nie wprowadza formalnego wymogu posiadania takiego indywidualnego aktu prawa.

Podkreślił skarżący kasacyjnie organ, że ewentualny akt prawa indywidualnego (decyzja), powinien być zgodny z Zarządzeniem w pełnym jego brzmieniu, tj. przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej w odniesieniu do samego Zarządzenia właściwego Ministra, jak i art. 60 ust. 1 u.r.a.p., czego również Sąd I instancji nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przy rozpatrywaniu pojęcia "władania" z art. 60 ust. 1 u.r.a.p., nie ma zastosowania ujęcie cywilistyczne tego zagadnienia. Jednocześnie Sąd ten uznał, że posiadanie przez PKP tytułu prawnego w postaci użytkowania wieczystego " (...) nie mogło dać władającemu - Obwodowi Lecznictwa Kolejowego możliwości samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości...".

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest to wyraz niekonsekwencji Sądu I instancji w stosowaniu wykładni art. 60 ust. 1 u.r.a.p, ponieważ takie ujęcie zagadnienia stanowi właśnie cywilistyczne ujęcie pojęcia "władania". Zgodnie, m.in., z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., - sygn. akt I OSK 524/05 - pojęcie "władania" nie może być utożsamiane z cywilistycznym "faktem władania". Tak wiec, istniejący tytuł prawny do spornej nieruchomości nie może przesądzać o braku możliwości zastosowania art. 60 ust. 1 u.r.a.p..

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż w § 6 ust. 2 zarządzenia z [...] listopada 1998 r., Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej organ ten nie przekazał spornej nieruchomości OLK Nr [...] w W. W ocenie Województwa [...] sformułowanie, cyt.: "Zakład wyposaża się w mienie zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. (...)", należy interpretować odmiennie, niż uczynił to Sąd I instancji. Zapis ten występuje w trybie oznajmującym w czasie teraźniejszym, stanowi więc oznajmienie o podjęciu decyzji w tej sprawie. Na potwierdzenie przedstawionej powyżej oceny, należy też przytoczyć treść § 8 ww. zarządzenia, który brzmi: "Zakład wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki wydzielonej jednostki organizacyjnej, (...) bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają".

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczność, iż Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2001 r. "uwłaszczył" PKP, na spornej nieruchomości., jednocześnie nie biorąc pod uwagę faktu, że decyzja ta była, zdaniem autora skargi kasacyjnej, aktem prawa niższego rzędu, niż uchwała nr [...] z [...] listopada 1998 r., oraz zarządzenie nr [...] z [...] listopada 1998 r., Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej, stąd też, z mocy prawa decyzja ta, wydana została wbrew regułom wykładni celowościowej i systemowej wynikającej z tego zarządzenia (w szczególności § 6 ust. i § 8 zarządzenia), jak również art. 60 ust. 1 u.r.a.p., którego przepisy te są racjonalnym dopełnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że strona zainteresowana komunalizacją powinna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, potwierdzającym wyposażenie jej w mienie podlegające komunalizacji, oraz na przyjęciu, że § 6 ust. 2 znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] listopada 1998 r., wprowadza taki nakaz, podczas gdy przepis ten, na podstawie wykładni gramatyczno-językowej nie wprowadza formalnego wymogu posiadania takiego indywidualnego aktu prawa.

W przekonaniu składu orzekającego NSA tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Należy wskazać, że w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego koniecznym uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym oraz jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por I OSK 2985/15, wyrok z dnia 3 lutego 2016 r. dostępne cbois.nsa.gov.pl). Ponadto niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku (por. II OSK948/13 wyrok z dnia 5 listopada 2014 r. dostępne cbois.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji ustaliły, że sporna nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0595 ha, stanowi własność Skarbu Państwa, która w dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., zaś nabycie prawa użytkowania wieczystego przez ten podmiot nastąpiło w drodze decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r.. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Obwodowi Lecznictwa Kolejowego nr [...] w W., co uzasadniałoby władanie przedmiotowa nieruchomością przez wnioskodawcę..

Tak ustalony stan faktyczny został zaaprobowany przez Sąd I instancji, który oddalił skargę odnosząc się szczegółowo do zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W przekonaniu składu orzekającego NSA z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że dotyczą one w istocie naruszenia przez organy, co zostało zaaprobowane przez Sąd i instancji, przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez błędną ocenę treści zaoferowanych przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym dowodów. Jednocześnie brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego co powoduje, że ustalony przez organy stan faktyczny nie może być przedmiotem ponownej oceny Sądu II instancji.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Natomiast w ustalonym przez organy i zaaprobowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) został, w przekonaniu składu orzekającego NSA, we właściwy sposób zastosowany, co doprowadziło do prawidłowego oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie przepisu art. 204 pkt. 1 P.p.s.a..