Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1763/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1114/14 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1114/14 oddalił skargę A. A. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2014 r., odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ulicy [...].

Skarżący złożył od ww. decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), przez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 40 § 2, art. 48 § 1 K.p.a. oraz art. 154 i art. 145 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za uwzględnieniem żądania uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r.

Kolegium wskazało, że użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa dane prawo użytkowania wieczystego i wraz z nabyciem takiego prawa winien liczyć się ze jego skutkami. Jeśli więc jest mu wiadomo, albo przy zachowaniu należytej staranności może dowiedzieć się, że dawno minęły określone w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego terminy rozpoczęcia budowy, to nabywając to prawo nowy użytkownik wieczysty musi się liczyć z konsekwencjami tego nabycia. Przy czym fakt wskazania w umowie sprzedaży, że nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy jest wolna od obciążeń, dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej, pozostaje całkowicie bez znaczenia. Z tytułu zawartej umowy sprzedaży strona posiadała uprawnienia z rękojmi za wady prawne. Twierdzenia, że ponosi konsekwencje uchybień poprzednika prawnego nie mogą zostać zakwalifikowane jako słuszny interes strony.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości doręczenia decyzji ustalającej opłatę roczną Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o uchylenie decyzji ostatecznej przedmiotem zainteresowania organu administracji publicznej nie jest kwestia wadliwości doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, w tym art. 63 ust. 2 u.g.n., a także naruszenie prawa procesowego, w tym ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6, art. 7 in fine, art. 8 i art. 10, art. 40 § 1 in pricipio i 2, art. 41 § 1, art. 48 § 1 oraz art. 154 i art. 145 K.p.a., które w istotny sposób wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił okoliczności związane z nabyciem prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, które nastąpiło [...] lutego 2007 r. Podniósł, że z treści oświadczenia zbywcy, ujawnionego w treści aktu notarialnego, wynikało wprost, że nieruchomość wolna jest od jakichkolwiek obciążeń i praw osób trzecich. Pełnomocnik kupującego dokonywał w związku z podejmowanymi czynnościami prawnymi także czynności polegające na zawiadomieniu organu administracji - Burmistrza Miasta [...] o zawartej umowie. Organ ten nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień, jak również nie zawiadomił nabywcy ani jego pełnomocnika o ewentualnych obciążeniach nieruchomości. Organ nie ujawnił również, że nabywcę prawa obliguje jakikolwiek termin zabudowy działki, zważywszy, że w dacie nabycia nie obowiązywał już od dwóch lat plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał także, że zgodnie z ustaleniami organu nabyte prawo zostało wpisane do księgi wieczystej "z mocą od [...] lutego 2007 r.", co oznacza, że z tą datą skarżący stał się użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Z kolei zbycie prawa użytkowania wieczystego skarżącego nastąpiło [...] stycznia 2008 r. Zdaniem skarżącego terminy te powinny stanowić dla organu wystarczające uzasadnienie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 154 § 1 in fine K.p.a. W żadnym razie strona nie powinna ponosić skutków uchybień swych poprzedników prawnych oraz organu, nie mając realnych możliwości wypełnienia nałożonego na użytkownika obowiązku. Organ nadużył w tych warunkach prawa oceniając istnienie okoliczności uzasadniających ukaranie skarżącego opłatą dodatkową już w połowie 2007 r., sprzecznie z art. 64 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie skarżący podał, że nadal nie posiada wiedzy jaki termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej został mu przez organ wyznaczony. Zwrócił również uwagę, że obowiązek poniesienia dodatkowej opłaty rocznej za 2006 r. powstałby 1 stycznia 2007 r. Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego [...] lutego 2007 r. Zatem [...] stycznia 2007 r. nie mógł zostać obciążony ww. opłatą, bo nie był jeszcze użytkownikiem wieczystym.

Następnie skarżący podniósł, że decyzja z [...] września 2007 r. nie została mu prawdopodobnie doręczona świadomie. Urzędnicy w toku postępowania zarzucili mu, że jego wymeldowanie z poprzedniego miejsca zameldowania nastąpiło jeszcze przed zawarciem umowy nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Posiadali wobec tego wiedzę, że adres, na który jakoby wysłano decyzję, był nieaktualny i skarżący pod nim nie mieszka, zatem doręczenie decyzji miało, zdaniem organu, nastąpić nie wcześniej niż w drugiej połowie 2007 r., chociaż organ wiedział o tym, że skarżący tylko do 2006 r. był zameldowany i mieszkał w B. W 2006 r., skarżący został wymeldowany spod tamtego adresu i nie miał miejsca zameldowania w Polsce do 2008 r., kiedy to został zameldowany w K. pod obecnym adresem zamieszkania. Z wymienionych względów nie mógł również osobiście zawrzeć aktu notarialnego, z mocy którego nabył przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego i w tym też celu ustanowił pełnomocnika do dokonywania wszelkich czynności związanych z nabyciem prawa oraz reprezentowaniem go przed wszystkimi organami władzy i administracji w Polsce. Wobec tego doręczenia pism w przedmiotowej sprawie przez organ powinny były być dokonywane pełnomocnikowi, w myśl art. 40 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie może być również mowy o tzw. doręczeniu zastępczym, gdyż skarżący, nie zamieszkując pod adresem na który powołuje się organ, nie mógł się dowiedzieć o treści pisma w ten sposób doręczonego. Skoro organ nie mógł doręczyć pisma w trybie z art. 42 i art. 43 K.p.a., a miejsce pobytu skarżącego nie było znane, organ powinien był doręczyć pismo jego przedstawicielowi ustanowionemu w trybie z art. 34 K.p.a., w zw. z art. 48 § 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji zarzut niezaznajomienia skarżącego z treścią decyzji z [...] września 2007 r. i jej niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., a w konsekwencji pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), stanowić mógłby podstawę do żądania wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji podał, że kwestia zarzucanego przez skarżącego uchybienia przez właściciela nieruchomości powinności poinformowania każdego z kolejnych użytkowników wieczystych o obowiązkach wynikających z umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (na etapie zawierania późniejszych umów sprzedaży tego prawa), po pierwsze zmierzałaby do niedopuszczalnego w tym trybie postępowania badania legalności i zasadności wydanej decyzji z [...] września 2007 r., a po drugie nie znajduje uzasadnienia prawnego. W zaskarżonej decyzji, nie było po stronie właściciela nieruchomości obowiązku informowania skarżącego o obowiązkach wynikających z zawartej umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z jego poprzednikiem. Skarżący nabywając prawo użytkowania wieczystego (czy to osobiście, czy przez pełnomocnika), przy dochowaniu należytej staranności, winien zapoznać się z postanowieniami wynikającymi z umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Następnie Sąd wskazał, że zarzuty związane z niezasadnym i wadliwym ustaleniem przez organ dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości wobec faktu posiadania tejże nieruchomości przez skarżącego od [...] lutego 2007 r., co oznacza, że od [...] stycznia 2007 r. nie mógł on zostać obciążony wymienioną opłatą, bo nie był jeszcze użytkownikiem wieczystym – również dotyczą zagadnienia legalności prawnej decyzji z [...] września 2007 r. Prowadzenie oceny podstaw prawnych i dopuszczalności wydania przez organ ww. decyzji o określonej treści wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 K.p.a., które nie służy ocenie prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, ale ogranicza się wyłącznie do badania wymienionych w tym przepisie przesłanek uchylenia lub zmiany takiej decyzji. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Z tego samego względu za chybiony należy uznać zarzut, jakoby brak egzekwowania obowiązku zagospodarowania nieruchomości przez kilkanaście lat, derogował go z obrotu prawnego.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, że za uchyleniem decyzji z [...] września 2007 r. miałby przemawiać fakt zbycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego [...] stycznia 2008 r., który powinien być uznany przez organy jako wystarczające uzasadnienie do przyjęcia, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji o dodatkowej opłacie rocznej, czyli że zachodzi przesłanka z art. 154 § 1 in fine K.p.a., Sąd wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił. Okoliczności, których organ obiektywnie nie mógł wziąć pod rozwagę w momencie, w którym zdecydował się o wydaniu wobec skarżącego decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji z [...] września 2007 r.

Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu należnych kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;, tj. art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n., przez przyjęcie, że obowiązek uiszczenia nałożonej dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, która wniesiona miała być do [...] marca 2008 r., obciąża skarżącego, który nie był użytkownikiem 1 stycznia 2007 r. ani nie był tymże użytkownikiem od [...] lutego 2008 r.

M

2/ przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję organu, wydaną z naruszeniem ww. przepisów art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n. i bezzasadne uznanie, że nie stanowią one także przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, która uznana została przez organ administracji i Sąd za ostateczną,

b/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 221 K.p.a., art. 241 K.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie oraz bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności - pominięcia kwestii nieistnienia w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie niemchomości, uznanej za ostateczną przez organ administracji i skutków tego dla bytu skarżonych decyzji, jak również nieuwzględnienia słusznego wniosku skarżącego o doręczenie przez organ decyzji lub kopii decyzji, w celu zapoznania skarżącego z jej treścią,

cl art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 16 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.c., przez błędne przedstawienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w zakresie stanowiska skarżącego dotyczącego ostateczności decyzji ustalającej opłatę dodatkową z tytułu niezagospodarowania niemchomości w terminie przez użytkownika wieczystego, podczas gdy skarżący na wszystkich etapach postępowania podnosił brak doręczenia tejże decyzji, co skutkowało nieprawidłową oceną sprawy przez Sąd I instancji i bezzasadnym uznaniem, że skarżona decyzja powinna pozostać w mocy, jak również bezzasadnym i bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, jakoby brak doręczenia decyzji nie mógł stanowić przesłanki jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a., skoro organ i Sąd uznaje ją za ostateczną,

dl art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a., art. 33 § 2 K.p.a., art. 34 § 1 lub 2 K.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczących naruszenia przez organ administracyjny przepisów o pełnomocnictwie, co skutkowało brakiem doręczenia stronie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną i w konsekwencji powinno również skutkować uchyleniem skarżonej decyzji,

e/ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która gwarantuje stronie prawo do pełnego rozpoznania sprawy przez dwa kolejno po sobie orzekające organy administracji publicznej, które to naruszenie nastąpiło na skutek braku przeprowadzenia przez organ II instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego i bez uwzględnienia przez ten organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

f/ art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.), przez brak rzetelnego rozpatrzenia sprawy przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym, które zachodzą w niniejszej sprawie, polegającego m.in. na braku przeprowadzenia przez organ II instancji i przez Sąd I instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego i niezbadania legalności zachowań organów administracji publicznej przez Sąd w przedmiotowej sprawie,

g/ art. 134 par, 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego wyrażonych m.in. w art. 6, art. 7, art. 10 K.p.a., przez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych dowodów w sprawie, a nadto brak odniesienia w treści uzasadnienia do istotnych zarzutów skargi, polegające m.in. na braku wskazania podstaw uznania decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2007 r. za ostateczną, z równoczesną odmową przyznania skarżącemu uprawnienia do wniesienia środka przysługującego od decyzji ostatecznych, a przez to nieosiągnięcie celu postępowania sądowoadministracyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd I instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów, z uwagi na ich treść, istotne jest poczynienie uwag natury ogólnej związanych z przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Działając w ramach uznania organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. A zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, biorąc jednocześnie pod uwagę przesłanki z art. 155 K.p.a.(jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony), organ na wniosek strony lub z urzędu może zmienić lub uchylić taką decyzję choćby była ostateczna. Analizowany przepis wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Decyzja weryfikowana w trybie art. 155 K.p.a. może być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, takimi które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Natomiast stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. Wynika to z tego, że nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem.

Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb wskazany w art. 155 K.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96). Nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy i wydania nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie analizowanego przepisu nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej. Wadliwość takiej decyzji może polegać co najwyżej na nieodpowiednim rozumieniu (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97).

Uwzględniając powyższe za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję SKO w Koszalinie wydaną z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n. Rozpoznając wniosek skarżącego z [...] czerwca 2014 r. o uchylenie decyzji z [...] września 2007 r. organ z uwagi na odrębny przedmiot postępowania nie badał ponownie sprawy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej merytorycznie, nie dokonywał zatem wykładni ani nie stosował przepisów art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie mógł więc stwierdzić naruszenia przywołanych przepisów, co miałoby skutkować uchyleniem decyzji z [...] września 2007 r.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 138 § 2, art. 221 i art. 241 K.p.a. Przepisy art. 221 i art. 241 K.p.a. nie znajdowały w sprawie zastosowania, gdyż odnoszą się one do postępowania w sprawach skarg i wniosków, a tego rodzaju postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie było inicjowane, ponadto tego rodzaju postępowanie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, gdyż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie zaistniała konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy, co miałoby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie zostały ustalone wszystkie te okoliczności, które były istotne z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, poddana analizie została także argumentacja skarżącego, która jednak nie przekonała organu do uchylenia decyzji z uwagi na słuszny interes strony. "Słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 K.p.a., choć to pojęcie niezdefiniowane, nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17). Skarżący swojego słusznego interesu w uchyleniu decyzji z 26 września 2007 r. dopatruje się w braku realnych możliwości wypełnienia obowiązków nałożonych na użytkownika wieczystego z uwagi na krótki okres w jakim był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. Podzielić należy ocenę organu, że tak określony interes nie może być uznany za obiektywnie słuszny. Nabywając prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości skarżący winien szczegółowo zapoznać się z uwarunkowaniami jej dotyczącymi, w tym z ciążącym na użytkowniku wieczystym obowiązku zagospodarowania nieruchomości w terminie określonym w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nie oznacza, że skarżącego nie obciążają konsekwencje niezrealizowania postanowień umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okresie gdy był użytkownikiem wieczystym. Za słuszny interes strony nie może być zatem uznane wyłącznie dążenie skarżącego do całkowitego uwolnienia się od obciążających go skutków niezrealizowania postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jest to interes pojmowany subiektywnie, a nie obiektywnie słuszny. Organ nie stwierdził również istnienia interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji, na którą to przesłankę nie wskazywał sam skarżący. W interesie społecznym leży niewątpliwie aby respektowane były zapisy umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń były realizowane. Użytkownik wieczysty nie może korzystać z oddanego mu w użytkowanie wieczyste gruntu w sposób dowolny, lecz tylko w sposób ustalony w umowie. Dlatego też, zgodnie z art. 239 K.c., umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego powinna bliżej określać sposób korzystania z gruntu. Jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia budynków lub innych urządzeń, w umowie powinny znaleźć się konkretne postanowienia określone w art. 239 § 2 K.c. Między innymi strony są obowiązane określić termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Jego niedotrzymanie rodzi określone skutki wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowa opłata roczna zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu.

Do podnoszonej przez skarżącego w ramach omawianego zarzutu kwestii niedoręczenia decyzji z [...] września 2007 r. organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Analizował ją również Sąd I instancji. Poza sporem jest, że kontrolowane obecnie postępowanie toczy się z wniosku skarżącego, który wcześniej podejmował próby wzruszenia decyzji w innych trybach nadzwyczajnych. Decydując się na wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 155 K.p.a. skarżący musiał zakładać, że decyzji której wzruszenia się domaga jest ostateczna. Tylko bowiem w stosunku do takich decyzji tryb przewidziany w powyższym przepisie może zostać uruchomiony. Organ wszczynając postępowanie w sprawie ustalił, że decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, co znajduje odpowiednie odzwierciedlenie na egzemplarzu decyzji z [...] września 2007 r. znajdującym się w aktach sprawy. W ramach prowadzonego postępowania organ nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowego doręczenia skarżącemu tej decyzji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji tego rodzaju zarzuty mogą stanowić ewentualnie podstawę do żądania wznowienia postępowania.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 109 § 1 i art. 110 K.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1, art. 110 K.p.a. NSA stwierdza, że także i te zarzuty nie podlegały uwzględnieniu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego oraz jego oceny, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Kontrolowane uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie. Sąd wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie mogą być badane kwestie związane z udziałem strony w postępowaniu, jak i doręczeniem jej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, wskazując na właściwy w tym zakresie tryb wznowienia postępowania. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionowanie tego stanowiska nie jest możliwe.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. i uchylenia decyzji z [...] września 2007 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Istotą przepisu art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art. 135 P.p.s.a. możliwość, co oznacza, że przepis nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi.

Nie można było podzielić także zasadności kolejnego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32, art. 33 § 2, art. 34 § 1 lub 2 K.p.a. Wskazane w ramach tego zarzutu przepisy postępowania odnoszą się do kwestii pełnomocnictwa. Nie znajdowały one zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący działał osobiście, jemu też doręczane były wydane w sprawie decyzje. W istocie zarzut ten odnosi się do postępowania związanego z wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. i w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie mógł być analizowany.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 15 K.p.a. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zasada dwuinstancyjności określona w przepisie art. 15 K.p.a nie została naruszona. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podaje w jaki sposób w przedmiotowym postępowaniu zasada dwuinstancyjności miałaby być złamana, natomiast odnoszenie tej zasady do postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z 2007 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż w tym zakresie badanie tej decyzji było niedopuszczalne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zauważyć należy, iż zarzut ten został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Przywołany jako naruszony przepis składa się z szeregu jednostek redakcyjnych zawierających odmienne regulacje prawne, co rodzi po stronie autora skargi kasacyjnej obowiązek określenia przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego (artykuł, ustęp, punkt), w którym została zawarta naruszona norma prawna. Ogólnikowe powołanie się jedynie na artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i uniemożliwia dokonanie oceny tego zarzutu.

Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd I instancji nie dokonywał interpretacji tego przepisu, jak również nie oceniał prawidłowości jego zastosowania. Sąd zajął prawidłowe stanowisko, że prowadzenie oceny podstaw prawnych i dopuszczalności wydania przez organ decyzji z [...] września 2007 r. wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 K.p.a. Powtórzyć należy, że postępowanie prowadzone w oparciu o powyższy przepis nie służy ocenie prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, ale jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w którym organ przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ w postępowaniu wszczętym na zasadzie art. 155 K.p.a. nie może kontrolować merytorycznie wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.