Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 174/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, mogą stanowić przepisy odrębne, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

TEZY

Postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, mogą stanowić przepisy odrębne, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 606/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 606/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólnym garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, jako IV etap budowy centrum komercyjno-mieszkaniowego, na terenie części działek nr [...],[...] i [...] obręb [...] w K.

W dniu 23 grudnia 2013 r. do Urzędu Miasta w Kielcach wpłynął wniosek L. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w K., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce z [...] listopada 2013 r., a jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Wnioskodawca podniósł, że jako właścicielowi działek nr [...],[...] i [...] sąsiadujących z działkami nr [...][...], przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2013 r., z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce – Południe Obszar 1" (w rejonie ulic Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Kielce na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wskazując, że minimalna odległość ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi budynków zaprojektowanych na działkach nr [...],[...] i [...] od granic z działkami nr [...], [...] i [...]wynosi 7,84 m, więc spełnione są wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo z przeprowadzonych przez autora projektu analiz zacieniania i przesłaniania wynika, że przepisy § 13 i § 60 tego rozporządzenia nie zostaną naruszone. Dlatego też działki będące własnością Ł. H. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył Ł. H.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr IN-I.7840.14.24.2014 na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przywołał treść art. 28 k.p.a. i podkreślił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w procesie budowlanym ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, którego definicję ustawową zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Na obszarze, na którym znajdują się działki nr [...][...] i [...] oraz działki nr [...],[...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe – Obszar 1" (w rejonie ulic Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej) zatwierdzony uchwałą XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z 3 października 2008 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 275, poz. 3893. Wedle zapisów planu miejscowego wszystkie ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2.MW.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ustalenia miejscowego planu z 3 października 2008 r., mające zastosowanie w analizowanej sprawie zawarte zostały w § 20 ust. 3 pkt 2 lit. a/ i b/ oraz w § 20 ust. 3 pkt 3. Zgodnie z nimi istnieje obowiązek zagospodarowania terenu 2.MW.1 jedną inwestycją przewidującą: a) przestrzeń ogólnodostępną, o której mowa w § 20 ust. 3 pkt 6; b) wprowadzenie dostępu do planowanych parterów usługowych od strony dróg publicznych. Ponadto § 20 ust. 3 pkt 3 stanowi, że dopuszcza się, zachowując warunek z pkt 2 lit. b/, zagospodarowanie terenu odrębną inwestycją, przy czym pozostała część terenu musi stanowić jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie jedną inwestycją zachowującą warunki z pkt 2 lit. a/ i b/ łącznie. Stosownie do treści § 2 pkt 5 miejscowego planu z 3 października 2008 r., ilekroć w uchwale jest mowa o inwestycji – należy przez to rozumieć obszar objęty zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu o wspólnych cechach funkcjonalnych (zgodnych z przeznaczeniem podstawowym) i architektonicznych (kolorystyka, detal, bryła), stanowiących jeden układ urbanistyczny dla całego zespołu zabudowy, z uwzględnieniem poprawnych rozwiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych. Określone w planie wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy dotyczą całego terenu 2.MW. Z projektu budowlanego – projekt zagospodarowania terenu – sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobów Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach w dniu 9 kwietnia 2013 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...] wynika, że dwa budynki, których dotyczy decyzja z [...] listopada 2013 r., oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu jako 1 i 2 usytuowane są na działkach nr [...],[...] i [...]. Działka nr [...] sąsiaduje z działkami nr [...],[...],[...] i [...] stanowiącymi własność Ł. H., na których oznaczono lokalizację budynku, który określono jako "hipotetyczny budynek". Z opisu zamieszczonego w analizowanym projekcie zagospodarowania terenu wynika, że bilans powierzchni zabudowy projektowanych budynków obejmuje etapy od I do VI "+ hipotetyczny budynek", oraz że bilans powierzchni ogólnej budynków obejmuje etapy od I do VI "+ hipotetyczny budynek". Zastosowane w projekcie budowlanym określenie "całe zamierzenie inwestycyjne" oznacza cały teren o symbolu 2.MW.1, który zgodnie z ustaleniami planu z 3 października 2008 r. ma być objęty jedną inwestycją.

Ponadto w projekcie budowlanym część Architektura wskazano, że wynikający z ustaleń planu obowiązek kształtowania pierzei od strony dróg 1.KDL.2 i 1.KDL.3 w obowiązujących liniach zabudowy oznaczonych na rysunku planu spełniono, ponieważ "..projekt zakłada kształtowanie pierzei dla budynku na działkach [...],[...],[...],[...] od strony drogi 1.KDL.3 (nieobjęty niniejszym opracowaniem).."

Wojewoda podkreślił, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] listopada 2013 r. uwzględniono działki stanowiące własność Ł. H. Na działkach tych przewidziano "hipotetyczną" zabudowę i określono jej parametry, wskazując zgodność zabudowy na działkach nr [...],[...] i [...] z ustaleniami planu. Biorąc zatem pod uwagę ustalenia miejscowego planu nakazujące zagospodarowanie terenu 1.MW.2 jedną inwestycją oraz wynikający z nich sposób opracowania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2013 r., działki stanowiące własność Ł. H. znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...], ponieważ poprzez powyższe zostały wprowadzone ograniczenia dla skarżącego w sposobie zagospodarowania tych działek. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że Ł. H. powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 maja 2014 r. wniosło [...] S.A. z siedzibą w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 606/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż obszar objęty pozwoleniem na budowę udzielonym w decyzji z [...] listopada 2013 r. oraz sąsiadujące z nim działki należące do Ł. H. znajdują się na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym "Kielce Południe – Obszar 1" (w rejonie ulic Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej) symbolem 2.MW.1 – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z podstawowym przeznaczeniem pod centrum komercyjno-mieszkaniowe, tj. zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami komercyjnymi. Zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 2 planu, w granicach terenu 2.MW.1 istnieje obowiązek zagospodarowania terenu jedną inwestycją przewidującą: a) przestrzeń ogólnodostępną, o której mowa w pkt 6 tego ustępu, b) wprowadzenie dostępu do planowanych parterów usługowych od strony dróg publicznych. Przepis § 20 ust. 3 pkt 3 dopuszcza, zachowując warunek z pkt 2 lit. b/, zagospodarowanie terenu odrębną inwestycją, przy czym pozostała część terenu musi stanowić jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie jedną inwestycją zachowującą warunki pkt 2 lit. a/ i b/ łącznie. Jak wynika z kolei z § 2 pkt 5 planu, przez inwestycję należy rozumieć obszar objęty zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu o wspólnych cechach funkcjonalnych (zgodnych z przeznaczeniem podstawowym) i architektonicznych (kolorystyka, detal, bryła), stanowiących jeden układ urbanistyczny dla całego zespołu zabudowy, z uwzględnieniem poprawnych rozwiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych.

W ocenie Sądu z powołanych zapisów planu wynika zatem, że jako zasadę zagospodarowania terenu 2.MW.1 uchwałodawca przyjął realizację jednej inwestycji (określoną nawet obowiązkiem). Wyjątkowo, dopuścił możliwość posadowienia na tym terenie odrębnej inwestycji, ale wówczas spełniać musi ona określone warunki przewidziane w § 20 ust. 3 pkt 3 planu, przede wszystkim stanowić musi jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie jedną inwestycją.

Zdaniem Sądu zaprojektowanie jednej (pierwszej) inwestycji na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2.MW.1, powoduje – na podstawie wskazanych wyżej przepisów – ograniczenie sposobu zagospodarowania dla pozostałego terenu, gdyż w razie zaplanowania drugiej dopuszczonej przez plan inwestycji, będzie ona musiała spełnić określone w przepisach prawa miejscowego warunki. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, co dostrzegł sam inwestor, umieszczając w projekcie zagospodarowania terenu, będącym częścią projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji z [...] listopada 2013 r., "hipotetyczny budynek" oznaczony nr [...], na działkach należących do Ł. H.

Sąd podniósł, że oczywistym jest, iż ów budynek nie został objęty przez skarżącą spółkę ani wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę ani samym szeroko rozumianym projektem budowlanym. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż najistotniejszy jest fakt ograniczenia w zagospodarowaniu pozostałego terenu 2.MW.1 (w tym działek należących do Ł. H.), jaki wynika z przepisów planu w razie zrealizowania na części tego obszaru inwestycji – w tym przypadku przez spółkę [...].

Zdaniem Sądu, prawidłowy jest zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działki Ł. H. znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a co za tym idzie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Kielce z [...] listopada 2013 r. Skoro spełniona została w sprawie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w oparciu o który orzekał organ I instancji i zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stało się dla organu odwoławczego koniecznością. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji można dostrzec próbę skontrolowania zgodności z prawem decyzji z [...] listopada 2013 r., to jednak nie można uznać, ażeby organ odwoławczy, wyrażając odmienne stanowisko co do oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miał obowiązek rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Poza tym, po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, organ orzeka w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dlatego też zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta Kielce z [...] kwietnia 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wynikający z zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a.) ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 23 października 2014 r. wniosło [...] S.A. z siedzibą w Kielcach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania:

• art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej organu II instancji narusza prawo, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie sprawy,

2. prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie" został błędnie sformułowany, co wynika z brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej zgodnie z ww. wymienionym przepisem, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy uzasadnienia, określone w § 4 art. 141 p.p.s.a., w tym również zwięzłe przedstawienie sprawy oraz odniesienie się sądu do zarzutów podniesionych w skardze. W skardze kasacyjnej nie wskazano też, do których zarzutów skargi Sąd się nie odniósł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Następny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej jest chyba omyłką autorki skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten dotyczy skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tymczasem w sprawie tej została wniesiona skarga na decyzję administracyjną, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia prawa materialnego, jak wskazuje się w orzecznictwie, mogą występować łącznie w przypadku, gdy niewłaściwe zastosowanie jest skutkiem błędnej wykładni (wyrok NSA z 3 lutego 2016 r., I OSK 2985/15, Lex nr 2036083, wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., I OSK 2368/14, Lex nr 1636866).

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2049/13, Lex 1456976).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Ł. H. wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na wniosek [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej [...] S.A.), powinien być stroną w tym postępowaniu. Powyższą decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi jako IV etap budowy centrum komercyjno-mieszkaniowego, na terenie części działek numer ewid. [...],[...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w K.

Ł. H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w K., właścicielowi działek o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w K., sąsiadujących z terenem należącym do przedsiębiorstwa [...] S.A., decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2014 r. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji przyczyną odmowy było m.in. to, że wcześniej została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. dla innego inwestora ([...]) oraz z tym związane uwarunkowania wynikające z § 20 ust. 3 pkt 2 i 3 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r. w Dz.Urz. Nr 275, poz. 3893).

Powyższa decyzja prezydenta miasta Kielce z dnia [...] lutego 2014 r., a w szczególności jej uzasadnienie, uzależniające dalszą zabudowę terenu od wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dla [...] S.A., stały się przyczyną złożenia wniosku przez Ł. H. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2013 r.

Zdaniem Ł. H. w świetle powyższych okoliczności w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. przysługiwał mu przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud., gdyż działki objęte tą decyzję, należące do [...] S.A. pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., co uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poglądu tego nie podzielił Prezydent Miasta Kielce, odmawiając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r., uznając, że Ł. H. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud., gdyż jego nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odmiennego zdania był Wojewoda Świętokrzyski, który po rozpatrzeniu odwołania Ł. H., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, organ odwoławczy po przeanalizowaniu położenia działek należących do [...] S.A. i działek należących do Ł. H. oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) dla tego terenu, nakazujących zagospodarowanie terenu 1.MW.2 jedną inwestycją oraz wynikający z nich w sposób opracowania projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. doszedł do przekonania, że działki stanowiące własność Ł. H. znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach należących do [...] S.A., ponieważ poprzez powyższe zostały wprowadzone ograniczenia dla Ł. H. w sposobie zagospodarowania jego działek. W związku z powyższym Ł. H. powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Pogląd ten zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę [...] S.A.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wynika, że brak przymiotu strony Ł. H. jest następstwem tego, że działki należące do niego nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji [...] S.A., realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., bowiem projekt budowlany objęty tą decyzją nie wywołuje ograniczeń w zabudowie na działce sąsiedniej. Świadczy o tym zachowanie prawem przewidzianych odległości od granicy działek, przepisów o zacienianiu i przesłaniu lokali mieszkalnych, wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, inwestor – [...] S.A. "zmieści się" ze swoimi budynkami w taki sposób, że jego zabudowa nie ogranicza zagospodarowania działki sąsiada. Organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, akceptując pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, zdaniem skargi kasacyjnej powinien zbadać rzeczywiste oddziaływanie projektowanej inwestycji na działkę Ł. H..

Z powyższą argumentacją skargi kasacyjnej zmierzającą do wykazania, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie można się zgodzić, gdyż w niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy obiekt budowlany, którego budowa została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. sam jako taki, z uwagi na swoje usytuowanie, gabaryty, czy też cechy indywidualne, powoduje ograniczenia w zabudowie terenu sąsiedniego, ale o to, że ograniczenia takie wynikają z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktycznie, więc obszar oddziaływania obiektów realizowanych na podstawie wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wyznaczyły postanowienia § 20 tego planu. Bezspornym jest, że działki należące do [...] S.A. i Ł. H. położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem 2.MW.1 z podstawowym przeznaczeniem pod centrum komercyjno-mieszkaniowe.

W granicach terenu 2.MW.1 wprowadzono w planie miejscowym obowiązek zagospodarowania terenu jedną inwestycją, przewidującą przestrzeń ogólnodostępną oraz wprowadzenie dostępu do planowanych parterów usługowych od strony dróg publicznych (§ 20 ust. 3 pkt 2 lit. a/ i b/ m.p.z.p.).

Paragraf 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. stanowi, że dopuszcza się, zachowując powyższy warunek (pkt 2 lit. b/) zagospodarowanie terenu, odrębną inwestycją, przy czym pozostała część terenu musi stanowić jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie i jedną inwestycję zachowującą warunki pkt 2 lit. a/ i b/ łącznie. W punktach 4–18 ust. 3 w § 20 m.p.z.p. określono inne wymagania i obowiązki dla inwestycji realizowanej na terenie 2.MW.1. Określone w planie wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej i intensywności zabudowy dotyczą całego terenu 2.MW.1.

Zgodnie z § 2 pkt 5 m.p.z.p. przez pojęcie "inwestycji" należy rozumieć obszar objęty zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu o wspólnych cechach funkcjonalnych (zgodnych z przeznaczeniem podstawowym) i architektonicznych (kolorystyka, detal, bryła), stanowiących jeden układ urbanistyczny dla całego zespołu zabudowy, z uwzględnieniem poprawnych rozwiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych.

Z powyższych postanowień m.p.z.p. wynika obowiązek zagospodarowania terenu 2.MW.1 jedną inwestycją w rozumieniu § 2 pkt 5 m.p.z.p. Dopuszcza się zagospodarowanie terenu odrębną inwestycją jednak z zachowaniem określonych warunków.

Powyższe obowiązki zawarte w § 20 m.p.z.p., jak i definicja "inwestycji" zamieszczona w § 2 pkt 5 wyraźnie wskazują na odniesienia do art. 33 ust. 1 Pr.bud., w którym występuje pojęcie "całego zamierzenia budowlanego", które może być realizowane etapami z założenia przez jednego inwestora, nie można też wykluczyć większej liczby inwestorów, którzy mogą uzyskać pozwolenia na budowę dotyczące wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednak inwestor (ten pierwszy) jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek taki też wynika z definicji "inwestycji" zamieszczonej w § 2 pkt 5 m.p.z.p. Na mocy więc powołanych wcześniej postanowień planu miejscowego, każdy następny inwestor realizujący inwestycję w na terenie 2.MW.1, w tym również Ł. H., będzie związany projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. oraz innymi uwarunkowaniami wynikającymi z postanowień § 20 i § 2 pkt 3 m.p.z.p. Do takiego wniosku prowadzi analiza omówionych powyżej ustaleń m.p.z.p. w zestawieniu z postanowieniami art. 33 ust. 1 Pr. bud.

Trafne są zatem spostrzeżenia Wojewody Świętokrzyskiego, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 maja 2014 r. (s. 7), wskazujące na niektóre szczegóły zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. projektu zagospodarowania terenu.

Powyższe rozważania, oparte na wykładni stosownych przepisów m.p.z.p. oraz ich odpowiedników w przepisach Prawa budowlanego, jednoznacznie wykazują, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w tym przypadku, mogą być wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Pr.bud., co rodzi oczywiście określone ograniczenia, a co wynika w szczególności z definicji "inwestycji" zamieszczonej w § 2 pkt 5 m.p.z.p. Podobne ograniczenia wynikają z faktu, że inwestor, chcąc realizować zamierzenie budowlane etapami, ma obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., niezależnie od tego, kto będzie realizował następny etap inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Kielce zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na realizację IV etapu budowy centrum komercyjno-mieszkaniowego. W podstawie prawnej wyżej wymienionej decyzji powołano również art. 33 ust. 1 Pr.bud. co może świadczyć o zamierzeniu budowlanym, który ma być realizowane etapami. Nietrafny jest w związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 Pr.bud. (w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, mogą stanowić przepisy odrębne, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.