Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 716/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 431/18 w sprawie ze skargi B. C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta O. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 20/17 w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz B. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Op 431/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi B. C. na Prezydenta Miasta O. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 20/17 w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu: 1) wymierzył Prezydentowi Miasta O. grzywnę w wysokości 1.500 złotych, 2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznał od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego B. C. sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych, 4) zasądził od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego B. C. kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 20/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę B. C. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta O. (dalej: "organ", "Prezydent"), w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu i zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 r. – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (pkt 3 sentencji), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 4 sentencji) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł (pkt 5 sentencji).

Skarga kasacyjna organu wniesiona od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1199/17.

Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem orzekającego Sądu zostały zwrócone organowi w dniu 23 lutego 2018 r.

Skarżący w skardze z 10 sierpnia 2018 r., w związku z zarzuconym niewykonaniem wyroku, wystąpił na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 42.715,10 zł, stanowiącej wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie mu od organu kwoty 21.357,55 zł stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wnosił też o dopuszczenie dowodu z akt przedmiotowej sprawy i z wezwania do wykonania wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny i przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej.

W toku postępowania strony złożyły pisma procesowe, w których skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko (pisma z 28 września 2018 r. i 7 listopada 2018 r.), natomiast organ przesłał odpis postanowienia z [...] września 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu oraz zwrot poniesionych wydatków. Ponadto w piśmie procesowym z 24 października 2018 r. organ podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi oraz w dalszym ciągu podkreślał czasochłonność i skomplikowany prawnie charakter sprawy oraz wykluczył proponowaną przez skarżącego możliwość rozpoznania sprawy na podstawie dowodu z przesłuchania strony. Podkreślił, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkować musiało wymierzeniem organowi grzywny oraz przyznaniem na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie WSA w Opolu, opisanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 23 lutego 2018 r. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Sąd zważył, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w ocenie Sądu pierwszej instancji jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Natomiast w orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Następnie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już ukarany grzywną w wysokości 500 zł, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku w zakreślonym terminie, Sąd ocenił, iż przy takich uwarunkowaniach odpowiednio represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.500 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia nie tylko długość trwającego postępowania, ale także to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do natychmiastowego załatwienia sprawy i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Podnoszona przez organ okoliczność braku współdziałania ze strony skarżącego nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż na wezwanie organu z dnia 27 lutego 2018 r. skarżący udzielił obszernej odpowiedzi (pismo z dnia 15 marca 2018 r.), natomiast brak reakcji na propozycję ugodową z dnia 23 kwietnia 2018 r. (wysuniętą zresztą już po upływie terminu do wykonania wyroku) tym bardziej obligował organ do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. W ocenie Sądu nie można zgodzić się też z organem, że wydanie rozstrzygnięcia poprzedzone być musiało obszernym postępowaniem dowodowym, gdyż ograniczyło się ono do wysłania dwóch zapytań do jednostek świadczących usługi parkingowe. Nie stanowi usprawiedliwienia dla organu podnoszony przez niego argument o brakach kadrowo-organizacyjnych. Wskazano na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że tego rodzaju braki nie uwalniają organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności i narażenia się na zapłatę grzywny. Sąd podkreślił, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Sąd wziął jednak przy tym pod uwagę - na korzyść organu - to, że w dacie wyrokowania stan bezczynności po stronie Prezydenta już nie miał miejsca, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. załatwił on sprawę wniosku skarżącego, dotyczącego wynagrodzenia za dozór i koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu.

Sąd wskazał, że art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie wynagrodzenia - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Sąd stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane wiele lat temu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta O. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 154 § 2 zw. z art. 154 § 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,

2. art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 - 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 154 § 6 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia,

4. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie powyższego przepisu jest obligatoryjne a nie fakultatywne w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przesłanką stosowania przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a, jest sam fakt złożenia wraz ze skargą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej co skutkuje w ocenie Sądu I instancji obligatoryjnym zasądzeniem wskazanej kwoty,

5. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu na rzecz skrzącego od organu sumy pieniężnej i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu sumy pieniężnej 2.000,00 zł,

6. art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnie wysokiej kwocie 1.500,00 zł, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze strony organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności w kontekście wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, i zasadnym, ze względu na cel sankcji z przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a, byłoby orzeczenie o grzywnie w zdecydowanie niższej, niż zasądzona wysokości.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

7. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu grzywny i sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu od organu grzywny i sumy pieniężnej, a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu grzywny w kwocie 1.500,00 zł i sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, podnosząc argumenty mające wskazywać na niezasadność zgłoszonych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej oraz uznania przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zarzuca też niewspółmierność (nieadekwatną wysokość) orzeczonej grzywny i przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej do stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa. Należy również zauważyć, że Prezydent Miasta O. nie zarzucił naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego będącego podstawą wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji.

Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika między innymi, że 5 grudnia 2008 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na prowadzony przez niego parking pojazdu marki F., o nr rej. [...]. Pismem z 8 czerwca 2009 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w O. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie ww. samochodu. Odrębnym pismem z 9 września 2010 r. skarżący zawiadomił Prezydenta Miasta O. o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru. Pismem z 23 lutego 2012 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w O. przekazał sprawę według właściwości Prezydentowi Miasta O.. Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 20/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu i zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z 8 czerwca 2009 r. – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Skarga kasacyjna organu wniesiona od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1199/17. Akta sprawy administracyjnej wraz prawomocnym wyrokiem tut. Sądu zostały zwrócone organowi w dniu 23 lutego 2018 r. Organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do natychmiastowego załatwienia sprawy i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Podnoszona przez organ okoliczność braku współdziałania ze strony skarżącego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż na wezwanie organu z 27 lutego 2018 r. skarżący udzielił obszernej odpowiedzi (pismo z 15 marca 2018 r.), natomiast brak reakcji na propozycję ugodową z 23 kwietnia 2018 r. (wysuniętą już po upływie terminu do wykonania wyroku) tym bardziej obligował organ do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ ograniczyło się do wysłania dwóch zapytań do jednostek świadczących usługi parkingowe tj. do Spółdzielni Mieszkaniowej w O. (pismem z 11 kwietnia 2018 r.) oraz do Z. Sp. z o.o. w O. (pismem z 12 kwietnia 2018 r.) o informacje dotyczące kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Odpowiedzi na te pisma organ otrzymał odpowiednio 23 kwietnia 2018 r. i 18 kwietnia 2018 r. Dnia [...] września 2018 r. Prezydent Miasta O. wydał postanowienie w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu oraz zwrot poniesionych wydatków.

Skarga do sądu pierwszej instancji została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, zachodziły podstawy z art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zobowiązującego go do wydania aktu w sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Z kolei art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego lub na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

Podkreślić trzeba, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest w konsekwencji podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Jak się wydaje, za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące:

1) Wymierzyć temu organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

2) Orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego;

3) Przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto

4) Sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś

5) Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma wymiar dolegliwości finansowej, pełni zatem funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jednak w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć dodatkowo świadomość, czego aż nadto dowodzi niniejsza sprawa, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Zresztą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mimo wymierzania organom grzywien nie są wykonywane. Tak więc z punktu widzenia skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym dodać należy, że zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". Dlatego też, zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.

W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, nie powinno budzić wątpliwości, że biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy (o ponad sześć miesięcy) oraz to, że Prezydent Miasta O. został już ukarany grzywną za bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego i sytuację gdy już uprzednio przyznano skarżącemu sumę pieniężną, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. ponownie wymierzył organowi grzywnę. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają również przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo skarżącego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego organu o cofnięciu skargi w zakresie niewykonania wyroku, jakoby skutkującego odpadnięciem przyczyny, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., skutkującej obowiązkiem wymierzenia grzywny i brakiem zobligowania sądu do nałożenia grzywny. W niniejszej sprawie skarżący nie cofnął skargi. Ponadto stosownie do treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Okoliczność załatwienia sprawy po wniesieniu skargi należy ewentualnie traktować jako wpływającą na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej. To uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Ze wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca przesądził, iż pomimo wykonania wyroku po wniesieniu skargi nadal zachodzi konieczność dyscyplinowania organu, który nie wykonał wyroku we wskazanym przez Sąd terminie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej o automatyzmie, który jakoby forsuje Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wbrew zarzutom, że Sąd pierwszej instancji uznał za obligatoryjne zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność i złożenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził. Zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. wynikało z okoliczności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, na które powołał się Sąd pierwszej instancji.

Nie są uzasadnione zarzuty wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art.154 § 1 w zw. z § 6 i 7 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna oraz przyznana od organu na rzecz B. C. suma pieniężna, nie są nadmiernie represyjne lub nieadekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysokie. Obydwa środki mają charakter dyscyplinująco-represyjny i mają uświadomić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu. Zarówno przepis art. 154 § 6, jak i § 7 p.p.s.a. stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Sąd pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, że zasadne jest wymierzenie grzywny w wysokości 1500 złotych i przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Określając wysokość grzywny i sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego przed Prezydentem Miasta O., wynoszący ponad osiem lat. Podkreślić należy, że wysokość grzywny i wysokość sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., pomimo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

W toku postępowania Prezydent Miasta O. nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. O ile stopień skomplikowania sprawy na początkowym jej etapie można uznać za skomplikowany z uwagi na zmiany stanu prawnego i nieprecyzyjność uregulowań prawnych, to takiego charakteru sprawa ta nie miała po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność organu w wydaniu aktu rozstrzygającego sprawę, w którym to Sąd dokonał wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów. Należy też zauważyć, że przywoływana na usprawiedliwienie bezczynności duża liczba spraw dotyczących skarżącego, choć powoduje zwiększenie pracochłonności, to nie można zapominać, że są to sprawy jednorodne pod względem prawnym, a ich częściowo odmienne stany faktyczne nie wpływają na stopień ich skomplikowania.

Trudno też mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środki dyscyplinujące i kompensacyjne w dolnych dopuszczalnych granicach. Przy czym, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy to, że Sąd Wojewódzki wydał 32 wyroki, w których łączna kwota zobowiązań organu jest znaczna, ponieważ każda z tych spraw, choć dotyczy tego samego skarżącego i organu, to ma indywidualny charakter, jest niezależna od innych spraw, bo dotyczy innego przedmiotu. Orzeczenie tych środków w niższej niż poprzednio wysokości, przestałaby pełnić rolę dyscyplinującą i byłoby swoistą zachętą do lekceważenia wyroków Sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji przy określeniu wysokości grzywny i sumy pieniężnej powołał się na przedstawione już wyżej okoliczności związane z przebiegiem postępowania administracyjnego. Wziął pod rozwagę zarówno okoliczności na niekorzyść organu jak i te na jego korzyść (wydanie aktu po wniesieniu skargi). Zatem miarkował wysokość zastosowanych środków. Na skrajny rygoryzm Sądu nie wskazują też, przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że wysokość grzywny i sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu. Ponadto należy zauważyć, że przytoczone wyroki wydano w sprawach o odmiennych przedmiotach i na podstawie odmiennych stanów faktycznych.

Nie można również się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd wadliwie przyjął, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 454/15).

Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, skarżący od kilkunastu lat domaga się zapłaty za odholowanie i przechowywanie pojazdu na zlecenie organów państwa. Czynności te niewątpliwie wykonał i nadal wykonuje. Pomimo zobowiązania organu przez Sąd (prawomocnym wyrokiem) do załatwienia sprawy, organ przekroczył wyznaczony termin o ponad pół roku. Przy czym poza częściowo zbędną korespondencją ze skarżącym, wykonał tylko dwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy czynności (jednocześnie), które zmierzały do jej załatwienia. Nie należy również zapominać, że we wskazanym wyroku Sąd dyscyplinował już organ przez orzeczenie grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Środki te nie wpłynęły na organ. Dlatego należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku sądu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, o wpływającej do organu dużej ilości spraw oraz trudnościach organizacyjnych i kadrowych, nie uwalnia organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej, szczególnie w sytuacji dysponowania przez Prezydenta Miasta O. bardzo dużym urzędem miasta, z dużą ilością wykwalifikowanych urzędników obeznanych w rozpoznawaniu spraw administracyjnych.

Z przedstawionych względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 154 § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania oraz pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw orzeczenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej oraz braku zawarcia w uzasadnieniu miarkowania. Nawet powierzchowna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na wysunięcie wniosku, że Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę faktyczną i podstawy prawne, na których oparł swoje rozstrzygniecie o grzywnie i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Przedstawił też (o czym napisano już wyżej) okoliczności wpływające na wysokość tych środków, zarówno tych na niekorzyść jak i tych na korzyść organu. Ubocznie należy dodać, że to iż organ nie zgadza się z niekorzystnym dla niego stanowiskiem Sądu, nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz B. C., na które składa się tylko wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804 ze zm.).