Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 614/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 43 i § 43a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 515/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz J. K. kwotę 2.113 (dwa tysiące sto trzynaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 515/13 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

J. K. wnioskiem z 15 maja 2012 r. zwrócił się o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Zadeklarował realizacje następujących pakietów i wariantów programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013:

• pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne:

wariant 2.1. – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności): 59,45 ha;

wariant 2.9. – uprawy sadownicze + jagodowe (z certyfikatem zgodności): 34,43 ha;

• pakiet 6 – zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie:

wariant 6.2. – produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych: 5,57 ha.

Pierwszoinstancyjną decyzją z [...] lutego 2013 r. przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. w wysokości 89.125,60 zł. W ramach wariantów 2.9. oraz 6.2. płatność została przyznana zgodnie z wnioskiem skarżącego, natomiast do wariantu 2.1. pomoc zredukowano do powierzchni 40,06 ha, z uwagi na fakt, że rozpoznawany wniosek miał charakter kontynuacyjny, a ostatecznie ustalona powierzchnia dla tej płatności obejmowała taki właśnie areał (40,06 ha).

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wyjaśnił, że J. K. złożył swój pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w 2005 r., dlatego zobowiązanie rozpoczęło się 1 marca 2005 r. i powinno się zakończyć 28 marca 2010 r. W 2007 r. skarżący na mocy § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) włączył do programu nową działkę rolną położoną, a zatem zobowiązanie rozpoczęło bieg 1 marca 2007 r. W dniu 15 maja 2009 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny na 2009 r., obejmujący cztery działki rolne do realizacji programu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów: uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na obszarze 40,23 ha oraz uprawy sadownicze w tym jagodowe na obszarze 55,17 ha (w ramach upraw sadowniczych zgłoszona została 1 działka rolną – A, na której zadeklarowano porzeczkę czarną na powierzchni 55,17 ha).

Ostateczną decyzją organu z [...] października 2011 r. J. K. otrzymał płatność jedynie do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych. Powodem nieprzyznania pomocy do areału 19,09 ha był fakt przerwania realizacji na tej powierzchni zadań w ramach utrzymania plantacji sadowniczej, bowiem jesienią 2009 r. część istniejącej tam wcześniej plantacji porzeczki czarnej została zlikwidowana.

W czwartym roku realizacji programu (2010 r.) J. K. złożył wniosek na "nowy" program rolnośrodowiskowy, zgodnie z § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie), w ramach tzw. "przejścia". Wniosek obejmował areał 19,09 ha, wykluczony z płatności w 2009 r. Był to obszar, który został zadeklarowany jako uprawa rolnicza (orkisz). Na mocy ostatecznych decyzji organów z 2012 r., J. K. uzyskał płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne jedynie do łącznej powierzchni 74,49 ha (w tym 40,06 ha do wariantu 2.1. oraz 34,43 ha do wariantu 2.9.). Skarga J. K. na decyzję w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2012 r. sygn. III SA/Wr 313/12.

W 2011 r., w drugim roku realizacji nowego programu J. K. ponownie złożył wniosek obejmujący areał 19,09 ha, a organy decyzjami z 2012 r., przyznały płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne jedynie do łącznej powierzchni 74,49 ha. Także skarga na decyzję ostateczną w przedmiocie przyznania płatności na 2011 r. w pomniejszonej wysokości została oddalona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Wr 525/12.

W ocenie organu odwoławczego przyznanie spornej płatności na 2012 r. do opisanych 19,09 ha, stanowiłoby niedopuszczalne zwiększenie powierzchni zobowiązania w ramach pakietu 2. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia, powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu. Od zasady tej przewidziane są wyjątki określone w ust. 1 pkt 1-5 tego przepisu, jednakże nie zaistniały one w rozpoznawanej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał również, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym:

1. dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności;

2. dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu;

3. dla wniosku, w którym w kolejnych latach dokonano zwiększenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio;

4. dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazując na orzecznictwo organ odwoławczy podkreślił, że rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednak wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu, czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., czy też rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Podniesiono przy tym, iż bez znaczenia jest fakt, że kontrola na miejscu wykonana w latach poprzednich potwierdziła zgodność deklaracji rolnika ze stanem w terenie, a kontrola jednostki certyfikującej gospodarstwa ekologiczne stwierdziła, że produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i spełniają wymagania zawarte w rozporządzeniu Rady Nr 834/2007 oraz przepisach wykonawczych, skoro dany obszar nie może zostać zakwalifikowany do płatności w świetle ograniczeń jakie wprowadza § 5 ust. 1 rozporządzenia.

J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia, przez przyjęcie, że zgłoszenie powierzchni 19,09 ha do programu rolnośrodowiskowego nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto przez przyjęcie, że przyznanie dopłat do powierzchni za rok 2009 na podstawie wcześniejszych orzeczeń organów bazował na przekonaniu, iż decyzja z [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność za rok 2010, podczas gdy decyzja ta dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych za rok 2009, wobec przyjęcia, że producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną, zgodną z wymogami.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2013 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie koncentruje się wokół wykładni unormowań zawartych w § 43a w związku z art. 43 rozporządzenia. Sąd przypomniał, że pierwszy wniosek o płatności rolnośrodowiskowe J. K. złożył w 2005 r. Fakt ten oznacza, że pod rządem obowiązującego wówczas § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło bieg 1 marca 2005 r., a powinno się zakończyć 28 marca 2010 r. W 2007 r. skarżący włączył do programu nową działkę, co spowodowało, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zaczęło biec ponownie od 1 marca 2007 r. Następnie, 15 maja 2009 r., skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności, na obszarze 55,17 ha. Ostateczną decyzją z [...] października 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przyznał pomoc finansową do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych, odmówił natomiast przyznania płatności do powierzchni 19,09 ha, ponieważ na takim obszarze skarżący przerwał realizację programu rolnośrodowiskowego, likwidując uprawę czarnej porzeczki.

W 2010 r., w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, skarżący wystąpił o przejście z poprzedniego PROW 2004-2006 na nowy program w ramach PROW 2007-2013, deklarując do płatności między innymi owe 19,09 ha, a więc obszar, który został wykluczony z płatności rolnośrodowiskowej w 2009 r.

W takich okolicznościach, właściwą podstawą prawną stał się § 43a w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia. Hipoteza pierwszego z unormowań odnosi się do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r., jego dyspozycja zaś nakazuje stosowanie § 43 rozporządzenia.

Według § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku wniosku złożonego przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

Sąd I instancji uznał, że organy niewadliwie ustaliły, że wprawdzie skarżący spełnił dodatkowe przesłanki wynikające z § 43 i § 43a rozporządzenia, jednak w opisanej sytuacji płatność rolnośrodowiskowa za 2012 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004-2006. Kwestię tę rozstrzygnęła decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z [...] października 2011 r., którą przyznano skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do powierzchni 74,49 ha. Skargę producenta na wspomnianą decyzję oddalił WSA we Wrocławiu wyrokiem z 8 marca 2012 r., sygn. III SA/Wr 712/11.

Sąd podkreślił, że we wniosku o płatności na rok 2010 i 2011 skarżący po raz kolejny zadeklarował do płatności tej sporną działkę o powierzchni 19,09 ha. Decyzjami organów obu instancji przyznano skarżącemu pomoc finansową na oba lata, jednakże w wysokości pomniejszonej, odmawiając jej przyznania do spornej powierzchni. Skargi na decyzje odwoławcze, zostały oddalone przez WSA we Wrocławiu wyrokami: z 11 grudnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 313/12 i z 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Wr 525/12.

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie można przyjąć, aby skarżący spełnił jedną z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia, jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". W kontekście tego unormowania – nawiązującego do dotychczasowego wykonywania programu rolnośrodowiskowego – konstrukcja zdania, zawierającego warunek "i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", pozwala twierdzić, że "ta sama (a więc nie "taka sama") powierzchnia gruntów rolnych" odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe (a w rozpoznawanej sprawie dotychczasowa powierzchnia faktycznej realizacji zobowiązania przez skarżącego została stwierdzona w decyzji z [...] maja 2012 r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe za 2010 r.), nie zaś do hipotetycznej jedynie, możliwej do ewentualnego objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. Takie rozumienie warunku, że producent "będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", wspiera charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z jednej strony jest zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat, z drugiej zaś stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań. Wskazuje na to także art. 39 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady Nr 1698/2005, stanowiący że zobowiązania rolnośrodowiskowe podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat, z możliwością ich przedłużenia.

Sąd stwierdził, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym stwierdzono (decyzja z ... maja 2012 r.), że w 2010 r. skarżący faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o 19,09 ha (bowiem na takiej powierzchni zadeklarowanej działki A skarżący zlikwidował uprawę porzeczki), to zadeklarowanie tej powierzchni również we wniosku rolnośrodowiskowym na rok 2012 nie odpowiada zobowiązaniu się skarżącego się do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia § 43 i § 43a rozporządzenia, gdyż odniesienie dokonanych w sprawie ustaleń do przeprowadzonej wykładni § 43 nastąpiło z uwzględnieniem celów przypisywanych programowi rolnośrodowiskowemu i przy zachowaniu zasad poprawnego rozumowania. Tym samym zarzut wydania decyzji bez wskazania podstawy prawnej, skoro organy wskazały na unormowania zawarte w § 43 i § 43a, wykazując skarżącemu niespełnienie w zakresie 19,09 ha przesłanki do kontynuacji zobowiązania "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" jest chybiony.

Ponadto Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącego, według którego podstawą prawną decyzji nie mogą być "bliżej nieokreślone wytyczne i punkty 1, 2 i 4", ponieważ nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd uznał, że zdanie "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność", nie jest wypowiedzią prawodawcy, a stanowi jedynie efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości i zarzucając wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

a) § 43 i § 43a rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż "płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004-2006", podczas gdy z analizy wykładni tych przepisów nie wynika, iż kryterium stanowi płatność lecz powierzchnia, za którą rolnik otrzymuje płatność przy przejściu z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, a ponadto z przepisów tych wynika wprost, iż realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych - bez odniesienia się do jakiejkolwiek płatności;

b) naruszenie prawa materialnego przez uznanie, iż decyzja nie została oparta bez wskazania podstawy prawnej i uznanie wskazanych w decyzji wytycznych i zapisów pkt 1, 2 i 4 jako efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia, podczas gdy organy wydając zaskarżoną decyzję wyraźnie powołują się na opisane powyżej "wytyczne i punkty" jako podstawę prawną decyzji, które stosuje się odpowiednio;

2. błąd w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie powierzchni 19,09 ha do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia przyjmując, że przyznanie dopłat do powierzchni 74,49 ha za rok 2009 na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z 5 października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność za rok 2012, podczas gdy decyzja z [...] października 2011 r. dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych za rok 2009 wobec przyjęcia, iż producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nigdy nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną zgodną z wymogami, co potwierdziły kontrole przeprowadzone przez pracowników Agencji w gospodarstwie 19 i 20 sierpnia 2010 r. oraz kontrole przeprowadzone przez Jednostkę Certyfikującą.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez przyznanie pełnej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 oraz o zwrot kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2012 nie mogła zostać przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą producent rolny otrzymywał płatność w latach poprzednich. Zdaniem Sądu I instancji w takiej sytuacji nie można przyjąć, aby została spełniona jedna z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia, jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych", która odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Przy czym Sąd podkreślił, że dotychczasowa powierzchnia faktycznej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego została stwierdzona w decyzji przyznającej skarżącemu tą płatność na rok 2010, a nie odnosi się do hipotetycznej jedynie powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. W ocenie zaś autora skargi kasacyjnej kryterium przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych ale bez odniesienia się do jakiejkolwiek poprzedzającej płatności.

Stanowisko Sądu I instancji ocenić należy, jako nieprawidłowe, a postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 43 i § 43a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" za usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – w 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), w zakresie pakietów: rolnictwo ekologiczne - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne), jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Ponadto § 43a rozporządzenia stanowił, że w 2010 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej stosuje się przepis § 43 (...).

Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem rolnika, który złoży wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach przejścia z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 na Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, będzie realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego takiej samej liczby pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Innymi słowy o możliwości otrzymania płatności rolnośrodowiskowej decyduje to, czy rolnik: co najmniej przez trzy lata realizuje program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz to, czy będzie realizował tą samą liczbę pakietów na tej samej powierzchni gruntów. Trafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że to ostania płatność przyznana do powierzchni realizowanej w ramach PROW 2004-2006, określa powierzchnię przejścia w na nowy PROW 2007-2013 i jego realizacji. Podkreślić należy, że brak przyznania pełnej płatności do powierzchni gruntów objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie oznacza przerwanie realizacji tego zobowiązania, ponieważ rolnik ma obowiązek jego realizacji przez cały pięcioletni okres, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a uprzednio § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Zauważa to również Sąd I instancji opisując charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, podkreślając, że jest ono zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat i stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań, jednak wyciąga z tego niewłaściwy wniosek. Wskazać bowiem należy, że przepisy rozporządzania z dnia 26 lutego 2009 r. przewidują sytuacje, w których może dochodzić do zmniejszenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, nie oznacza to jednak przerwania wieloletniego zobowiązania. Przykładowo, zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Załącznik nr 7 w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne przewiduje pomniejszenia w wysokości 20%, 40% i 100%. Zaistnienie opisanej sytuacja nie oznacza jednak, że rolnik nie realizuje danego pakietu, a oznacza jedynie tyle, że powstało zaniedbanie skutkujące pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Taki przypadek nie będzie jednak automatycznie w każdej sytuacji wykluczał z możliwości skorzystania przez rolnika z uprawnienia wynikającego z § 43 rozporządzenia.

W związku z powyższym należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że powierzchnia gruntów, o jakiej mowa w § 43 rozporządzenia, odnosi się do tej, która była deklarowana w poprzednim wniosku, czyli rolnik ma realizować nowe zobowiązanie na tych samych działkach rolnych co w starym programie, niezależnie od tego czy otrzymał do takiej powierzchni płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny za niesłuszny uznał zarzut zawarty w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że wytyczne i zapisy punktów 1, 2 i 4 powołane w uzasadnieniach decyzji obu instancji były efektem dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że podstawą wydania decyzji organów obu instancji był powołany tamże m.in. § 43 rozporządzenia, który jak wskazano wyżej, został nieprawidłowo zinterpretowany.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że uzależnienie rozpoznania wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej od wysokości płatności jaka została przyznana do powierzchni objętej tym zobowiązaniem w latach poprzednich jest nieprawidłowe również z tego względu, że nie zawsze sprawa wcześniejszej płatności będzie prawomocnie rozstrzygnięta. Zauważyć należy, że przedmiotowej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 grudnia 2012 r. sygn. III SA/Wr 313/12 i z 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Wr 525/12, na które powołał się Sąd I instancji, a dotyczące wniosków J. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 r. i 2011 zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 313/12 i II GSK 1003/ 13 uchylone. Tak więc argumentacja Sądu I instancji, o oddaleniu skarg na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji o płatność na rok 2010 i 2011 stała się bezprzedmiotowa.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze to, że przepis § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. nie uzależnia przyznania kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej od powierzchni do jakiej rolnik uzyskał płatność w latach poprzednich. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy sprawdzić, czy faktycznie J. K. na zadeklarowanych i objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym gruntach prowadzi uprawę ekologiczną. W tym celu należy zweryfikować jego twierdzenia, że przeprowadzone w gospodarstwie kontrole potwierdzały fakt, iż prowadzona uprawa spełnia standardy uprawy ekologicznej od zadeklarowanej od pierwszego roku powierzchni. Przy weryfikacji pomocne będzie rozważenie przyczyn pomniejszenia dopłaty do powierzchni 19.09 ha w roku 2009 r. zakończonych wydaniem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji we Wrocławiu z 5 października 2011 r. i prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r. sygn. II GSK 1142/12.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.