Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 189, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B., E. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1478/12 w sprawie ze skargi A. B. i C. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1478/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i C. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2010 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego siedmiokondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. we Wrocławiu. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. Z. we Wrocławiu - inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], przed zakończeniem robót budowlanych umożliwiających uruchomienie dźwigu osobowego, wyznaczając termin ich wykonania do dnia [...] grudnia 2010 r. oraz pomimo niewykonania części robót wykończeniowych w lokalu usługowym, określając warunki użytkowania budynku.

Po rozpoznaniu wniosku C. W. oraz A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2010 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, znak [...] - po rozpoznaniu odwołania C. W. oraz A. B. - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie podzielił stanowiska organu I instancji o braku posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organ wojewódzki uznał, że C. W. oraz A. B. mogą skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania oraz skutecznie kwestionować zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, gdyż budynek mieszkalno-usługowy przy ul. Z. we Wrocławiu został zrealizowany w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 roku, nr [...] zmienioną następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2006 roku, nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku, nr [...] - udzielającą A. i C. W. pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. W toku procesu inwestycyjnego (w dniu [...] października 2008 r.) zmarła Alicja Wachowiak a spadek po zmarłej (w tym własność działki nr [...] obręb Stare Miasto) nabyła A. B. Ponadto prawomocnym postanowieniem częściowym Sądu Okręgowego we Wrocławiu, Wydziału II Cywilnego z dnia 16 listopada 2009r., sygn. akt II Ca 1326/07 nabywcom lokali w budynku przy ul. Z. we Wrocławiu powierzono wykonanie czynności i prac budowlanych wskazanych w postanowieniu, zmierzających do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem również osoby wskazane w tym postanowieniu, jako inwestorzy zastępczy, posiadają interes prawny w tej sprawie. C. W. oraz A. B. byli stronami postępowania, obok nabywców lokali mieszkalnych w obiekcie budowlanym, w postępowaniu wszczętym przez organ powiatowy dotyczącym nieprawidłowości w trakcie prowadzenia inwestycji budowlanej przy ul. Z. we Wrocławiu.

Odnosząc się do przesłanek stwierdzenia nieważności organ uznał, że skoro organ powiatowy wydał decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu w dniu 17 czerwca 2010 r. obowiązkowej kontroli, której ustalenia i analiza przesłanych dokumentów pozwoliły stwierdzić, że nie ma przeciwwskazań do wydania warunkowego pozwolenia na użytkowanie, to wydanie pozwolenia na użytkowanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pozwolenie na użytkowanie nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. powodującą stwierdzenie nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A. B. i C. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji zawartą w decyzji [...] grudnia 2011 r., Nr [...] stwierdzając, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2010 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. i C. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. Zdaniem skarżących organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast organ II instancji powielił jedynie stanowisko organu I instancji, gdyż nie odniósł się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Skarżący podtrzymali stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku przy ul. Z. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Natomiast postanowienie sądu z dnia [...] listopada 2011 r. nie daje uprawnienia innemu podmiotowi do korzystania z uprawnienia, jakim jest pozwolenie na budowę wydane na rzecz A. i C. W. Skarżący wskazali, że nie zostały spełnione wymagania przewidziane w art. 57 Prawa budowlanego, ponieważ oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, jest niezgodne ze stanem faktycznym, rysunki powykonawcze złożone przez kierownika budowy, wymagane przepisem ust. 2 pkt 2 tego artykułu, są niezgodne ze stanem faktycznym, budynek był zasiedlony przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, w trakcie budowy doszło do istotnych odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego poprzez zlikwidowanie pomieszczenia na odpady stałe oraz nastąpiło istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, gdyż nie ustanowiono inspektora nadzoru inwestorskiego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. i zaznaczył, że ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podnosząc, że w odniesieniu do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu podstawą rozważań jest uprawnienie wynikające z postanowienia Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca 1326/07, wydanego w oparciu o art. 9 ustawy o własności lokali. Z orzeczenia tego wynika uprawnienie wymienionych w nim osób do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd wskazał, że art. 9 ust. 3 u.w.l. nie określa bliżej, w jakim zakresie możliwe jest powierzenia dalszego wykonania umowy innemu wykonawcy. Nie zawiera w szczególności żadnych zastrzeżeń wykluczających możliwość jego zastosowania do dalszego wykonywania umowy jedynie w zakresie odnoszącym się do budowy lokalu, mającego stać się - po wyodrębnieniu - własnością tego nabywcy. Wykładnia literalna i funkcjonalna przemawia na rzecz stanowiska, że żądanie powierzenia może, choć nie musi, obejmować całość niezakończonego procesu budowy, a więc także uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Prawidłowy przebieg procesu inwestycyjnego obiektu zamyka się dopiero po zawiadomieniu o prawnie zakończonej budowie bądź wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie - uzyskaniem ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego (budynku). Obowiązki innego wykonawcy wyznacza sąd; może powierzyć mu wybudowanie całego domu, jak i jego części, np. określonego lokalu. Należy przyjąć, że zakres obowiązków innego wykonawcy może obejmować czynności związane z organizacją całego procesu inwestycyjnego. Jest to uzasadnione zwłaszcza w przypadku powierzenia wybudowania domu jako całości; decyzja o powierzeniu wybudowania domu innemu wykonawcy nie mogłaby być skutecznie realizowana, gdyby właściciel gruntu, korzystając z uprawnień przysługujących mu w procesie inwestycyjnym, podejmował działania zakłócające ten proces. W przedmiotowej sprawie nabywcom lokali w budynku przy ul. Z. we Wrocławiu powierzono wykonanie czynności i prac budowlanych, wskazanych w postanowieniu, zmierzających do zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego osoby wskazane w orzeczeniu sądu powszechnego mogły wystąpić o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a także być adresatami stosownej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd zaznaczył, że orzeczenia sądu powszechnego będące podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć są prawomocne i wiążą nie tylko organy administracyjne ale również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd podniósł także, że decyzja nie została skierowana do pełnomocnika wnioskodawców. Z treści tej decyzji wynika kto był wnioskodawcą i w czyim imieniu działała Małgorzata Wojtas. Nie może być też wątpliwości do kogo decyzja został skierowana. Przez pojęcie skierowanie decyzji należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji. Sąd nie zgodził się również z zarzutami odnoszącymi się do prawidłowości postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu [...] czerwca 2010 r. została przeprowadzona obowiązkowa kontrola obiektu, której wyniki pozwoliły stwierdzić, że obiekt jest realizowany w sposób nie odbiegający istotnie od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym złożona została stosowna dokumentacja, w tym oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu w sytuacji wcześniejszego samowolnego przystąpienia do jego użytkowania Sąd wskazał, że co do zasady w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się postępowania dowodowego, a uwzględnia się stan prawny i faktyczny z daty wydanego rozstrzygnięcia. W związku z tym - pomijając kwestię istotności zagadnienia przystąpienia do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na ocenę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w aspekcie jej nieważności - wykazanie, że doszło do takiej sytuacji wymagałoby przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego brak było dowodów potwierdzających tę tezę, w szczególności nie potwierdzono tego w trakcie obowiązkowej kontroli. W skardze kasacyjnej M. W., E. W. i A. B., reprezentowani przez r.pr. J. K., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, pomimo tego, że inwestor zastępczy nie spełnił przesłanek niezbędnych do jego wydania określonych w art. 57 oraz art. 59 Prawa budowlanego. Organ winien był w takiej sytuacji odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, takie pozwolenie wydał. W szczególności: 1. inwestor zastępczy dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, 2. inwestor zastępczy nie ustanowił inspektora nadzoru inwestorskiego wymaganego zarówno warunkami pozwolenia na budowę jak i prawem budowlanym, 3. inwestor zastępczy prowadził budowę w warunkach zagrożenia życia i zdrowia wobec samowolnych lokatorów lokali mieszkalnych i użytkowników lokalu użytkowego (gabinetu dentystycznego) z powodu użytkowania tych lokali bez pozwolenia na użytkowanie wymaganego zarówno prawem budowlanym jak i warunkami pozwolenia na budowę, 4. brak złożenia oryginału dziennika budowy wymaganego przepisem z art. 57 par 1 ust. 1 Prawa budowlanego, 5. oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu budowy zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także oświadczenie o braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz złożenie dokumentacji powykonawczej, są niezgodne ze stanem faktyczny art. 57 par. 1 ust. 2 Prawa budowlanego, 6. brak podpisu inspektora nadzoru inwestorskiego na oświadczeniu kierownika budowy obligatoryjnie wymaganym w myśl przepisu z art. 57 par 2 Prawa budowlanego, 7. inwestor zastępczy nie przedłożył oświadczenia kierownika budowy o robotach budowlanych pozostałych do wykonania z podaniem terminu ich realizacji, przez co nie zastosował się do postanowienia i wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uzupełnienia dokumentacji, 8. protokół z obowiązkowej kontroli na budowie poprzedzającej wydanie pozwolenia na użytkowanie nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa z powodu braku udziału właścicieli nieruchomości, na której realizowana była inwestycja (współadresata decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz inspektora nadzoru inwestorskiego.

Ponadto pozwolenie na użytkowanie zostało wydane i skierowane do niewłaściwego podmiotu (strony) tj. do inwestora zastępczego, który nie miał takich uprawnień, albowiem nie był adresatem decyzji pozwolenia na budowę i nie przeniósł jej stosownie do art. 40 Prawa budowlanego. Art.199 Kodeksu Cywilnego stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem A. B. współwłaścicielka nieruchomości, której realizowana była inwestycja, nie wyrażała zgody, nie było też stosownego orzeczenia sądu zastępującego tę zgodę w dacie wydania orzeczenia o powierzeniu inwestorowi zastępczemu czynności i prac budowlanych zmierzających do zakończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co skutkuje bezwzględną nieważnością dokonanych czynności prawnych, które nie mogą być potwierdzone przez współwłaścicieli po ich dokonaniu, gdyż wspomniana zgoda ma charakter uprzedni i musi być wyrażona najpóźniej w momencie dokonywania czynności prawnej.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie przez Sąd skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd winien szczegółowo zbadać wszystkie okoliczności pod kątem ewentualnego stwierdzenia wad wyliczonych w art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżących pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 57 oraz art. 59 Prawa budowlanego, gdyż pomimo tego, że inwestor zastępczy nie spełnił wymagań formalnych określonych w tych przepisach, organ wydał pozwolenie na użytkowanie, chociaż w świetle przepisów prawa budowlanego zobowiązany był odmówić udzielenia tego pozwolenia.

Skarżący podnieśli, że inwestor zstępczy nie złożył w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oryginału dziennika budowy, który jest w posiadaniu Aleksandry Wachowiak. W niniejszej sprawie doszło do zaistnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, m.in. przez zmianę sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń na poziomie parteru oraz innych odstępstw. W ocenie ze spisu zmian złożonego przez kierownika budowy wynika, że żadna z nich nie należy do zmian o charakterze "nieistotnym", a zatem oświadczenie kierownika budowy jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący podnieśli, że organy w sposób nienależyty i zbyt powierzchowny sprawdziły dokumentację złożoną przez inwestora zastępczego przez co doszło do wydania pozwolenia na użytkowanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 199 Kodeksu cywilnego skarżący podnieśli, że postanowienie Sądu z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczyło tylko C. W., a w stosunku do A. B. zostało zawieszone. Zdaniem skarżących wydanie takiego orzeczenia tylko w stosunku do jednego ze współwłaścicieli było niedopuszczalne. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990r., sygn. akt III ARN 15/90, niepubl. wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności jest przekroczeniem zwykłego zarządu. Podobną linię orzeczniczą prezentują sądy administracyjne przyjmując, iż dysponowanie nieruchomością będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych na cele budowlane winno być dyktowane jako przejaw rozporządzenia rzeczą wspólną i wobec tego wykraczającą poza zakres czynności zwykłego zarządu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B. M. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a zarzuty skarżących całkowicie bezzasadne.

B. M. podkreślił, że brak oryginału dziennika budowy wynikał z tego, ze M. W., jako pełnomocnik A. i C. W., dysponujący dokumentacją budowlaną nie wydał uczestnikom postępowania oryginału dziennika budowy, mimo orzeczenia Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca 1326/07 i prowadzonej egzekucji przez komornika sądowego. Zaznaczył, że uczestnicy postępowania już 8 lat temu zapłacili całą należność, a działania skarżących, zmierzające de facto do podważenia prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i osiągnięcia rezultatów sprzecznych z art. 365 § 1 k.p.c.), nie mogą korzystać z ochrony prawnej, bowiem są nadużyciem prawa ( art. 5 Kodeksu cywilnego).

B. M. do odpowiedzi na skargę kasacyjna załączył: pismo komornika sądowego i postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, protokół przekazania lokali nr [...], stronę 1 aktu oskarżenia przeciwko M. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - zwanej dalej Prawo budowlane ) bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego).

Obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obciąża inwestora, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1045/09 - LEX nr 597111).

Inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego ( art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego), którego w procesie budowlanym obciążają określone obowiązki. Do obowiązków tych należy m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w art. 55 Prawa budowlanego ) bądź dokonanie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy(art. 54 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dotyczy inwestycji zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] - zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] - udzielającej A. i C. W. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę otworzyło inwestorom drogę do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym inwestorami w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego, byli A. i C. W.

Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest konsekwencją decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tejże inwestycji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania zainicjowanego pozwoleniem na budowę i stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego.

Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowią czynności formalne - obciążające inwestora - które zmierzają do zakończenia procesu inwestycyjnego zgodnie z normami Prawa budowlanego.

Dla skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – przy spełnieniu przesłanek ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – przy istnieniu wielości podmiotów po stronie inwestora – wystarczające jest dokonanie czynności określonej w art. 57 ust. 1 tej ustawy przez jedną z osób będących inwestorami danej inwestycji budowlanej.

Przepisy Prawa budowlanego nie ustanawiają wymogu dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez wszystkich inwestorów realizujących daną inwestycję. Wystarczające jest dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie chociażby przez jednego z inwestorów. Obowiązki inwestora wynikające z Prawa budowlanego nie rodzą konsekwencji prawnych w zakresie wspólności majątkowej. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od tego, czy jest dokonane przez jednego ze współwłaścicieli czy też wszystkich współwłaścicieli, nie wpływa na zakres wspólności majątkowej.

Powyższe oznacza, iż dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez jednego z inwestorów danej inwestycji nie pozbawia tej czynności waloru skuteczności.

Tak więc, w przypadku złożenia takiego wniosku przez jednego ze współwłaścicieli ( w tym także jednego z małżonków ) właściwy organ obciąża obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Z powyższych względów nie jest trafne stanowisko skarżącego M. W., że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie winien zostać złożony także przez A. B., która nabyła spadek po A. W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Fabrycznej XIV Wydział Cywilny z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt XIV Ns 724/09), bądź w tym zakresie winno zostać wydane orzeczenie sądu powszechnego na podjęcie takiej czynności przez A. B.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca 1326/07, Sąd Okręgowy we Wrocławiu powierzył nabywcom lokali ( w budynku przy ul. Z. we Wrocławiu), w tym m.in. uczestnikom postępowania M. W. i B. M. wykonanie na koszt i niebezpieczeństwo współwłaściciela C. W. czynności i prac zmierzających do zakończenia budowy domu przy ul. Z. we Wrocławiu - prowadzonej zgodnie z decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego siedmiokondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. we Wrocławiu – i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższe oznacza, iż z mocy postanowienia Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca 1326/07, nabywcy lokali w przedmiotowym budynku - którym Sąd Okręgowy we Wrocławiu powierzył wykonanie na koszt i niebezpieczeństwo współwłaściciela C. W. czynności i prac zmierzających do zakończenia budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku – wstąpili w prawa i obowiązki inwestora. Powierzenie przez sąd dalszego wykonania umowy dotyczy wybudowania na gruncie domu. Sąd powszechny może powierzyć te prace także nabywcom, którym przysługuje ekspektatywa ustanowienia odrębnej własności lokali w tym budynku Orzeczenie sądu wydane na podstawie wskazanego przepisu powinno określać podmiot, któremu powierzono dalsze wykonanie umowy, oraz zakres czynności koniecznych do zakończenia budowy domu( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2008 r., III CZP 35/08 - OSNC 2009/7-8/92).

Postanowienie Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II Ca 1326/07, określa podmioty, którym powierzono dalsze wykonanie umowy, oraz zakres czynności, w tym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Przypomnieć też należy, iż z mocy iż art. 365 § 1 Kodeksu cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając na uwadze wskazane wyżej rozważania należy uznać, że osoby wymienione w powołanym wyżej orzeczeniu sądu powszechnego były uprawnione do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W imieniu tych osób występowała jako pełnomocnik M. W., będąca zarazem jedną z osób, którym sąd powszechny przyznał uprawnienia określone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009r., sygn. akt II Ca 1326/07.

Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że nabywcy lokali nie mogli złożyć wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdyż nie nastąpiło przeniesienie na ich rzecz pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. A zatem, aby przenieść pozwolenie na budowę na rzecz innego podmiotu konieczna jest zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana. Jest to przesłanka konieczna dla zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem dla wydania wskazanego wyżej orzeczenia sądu powszechnego taka zgoda nie jest potrzebna. Sąd powierza określonym podmiotom czynności i prace zmierzające do zakończenia budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie niezależnie od woli podmiotu, na rzec którego wydane było pozwolenie na budowę. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale jest to uzasadnione zwłaszcza w przypadku powierzenia wybudowania domu jako całości; decyzja o powierzeniu wybudowania domu innemu wykonawcy nie mogłaby być skutecznie realizowana, gdyby właściciel gruntu, korzystając z uprawnień przysługujących mu w procesie inwestycyjnym, podejmował działania zakłócające ten proces.

Z powyższych też względów nieusprawiedliwione są argumenty skarżących dotyczące art. 40 Prawa budowlanego i art. 199 K.c. i chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 oraz art. 59 Prawa budowlanego.

Naruszenia przepisów art. 57 oraz art. 59 Prawa budowlanego skarżący upatrują także w udzieleniu przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, mimo istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Z uwagi na tak sformułowany zarzut kasacyjny wskazać należy, iż poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 57 oraz art. 59 Prawa budowlanego nie można kwestionować zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego określonych zmian jako zmian nieistotnych. Powołane przez skarżącego przepisy nie stanowią o kwalifikacji odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Takim przepisem jest art. 36a Prawa budowlanego. Odstępstwa nie wymienione w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego kwalifikowane są jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5 - art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Taka kontrola jak podkreślił Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona w dniu 17 czerwca 2010r., która wykazała, że obiekt zrealizowano bez istotnych odstępstw.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

W niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż oddalił skargę mimo, że – jak twierdzą skarżący – decyzja udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie są usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.