Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 106/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, 35-37, 64§ 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu I. zobowiązuje Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] kwietnia 2020 r., III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2021 r., M. K. (zwany dalej także "Skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej także: "Minister KDNiS" bądź "organ", przy czym w skardze błędnie podano uprzednią nazwę organu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego) w sprawie z wniosku z [...]kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]") z [...] listopada 2019r., znak: [...] uzupełnionego pismami z: [...]lipca 2020r.,[...] września 2020 r., [...] listopada 2020 r.

Skarżący zarzuca organowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:

1. art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), na skutek bezczynności organu w sprawie z wniosku M.K. z [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Ł[...] z [...] listopada 2019 r., znak [...]

2. art. 12, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. na skutek bezczynności organu w sprawie z wniosku Mateusza Klechy z 18 listopada 2020 r. o wydanie z akt sprawy kopii dokumentów i Ministra KDNiS jako organu nadzoru nad Ł. o podjęcie wszelkich możliwych działań mających na celu ochronę zabytku (zespołu dworsko-parkowego) położonego w miejscowości D.gm. N.B. i uniemożliwienie wykonania obok zabytkowego dworu drogi gminnej przecinającej zabytkowy park i pomoc właścicielowi, który na skutek zmiany stanowiska Ł. i stanowiska Wójta Gminy N. B. nie jest w stanie wykonać programu użytkowego zatwierdzonego przez poprzedniego Konserwatora Zabytków wydanego na podstawie art. 27 ustawy (o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dop. Sądu] (np. wykonać ogrodzenia zabytkowego parku - droga ma przebiegać przez zabytkowy park i przebiegać obok dworu),

3. art. 64 § 2 k.p.a. na skutek jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku M.K. z [...]kwietnia 2020 r. z powodu nieuzupełnienia jego braków formalnych, w sytuacji gdy braki takie nie wystąpiły,

4. art. 63 § 1, 2, 3, 3a, w zw. z art. 6 k.p.a., gdyż organ w niniejszej sprawie nie działał zgodnie z zasadą legalizmu, uznając że wniosek Skarżącego zawierał braki formalne, pomimo że obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały wymogów co do sprecyzowania żądania poprzez jednoznaczne stanowisko, czy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego na swój wniosek czy z urzędu, wręcz przeciwnie przepis art. 157 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu,

5. art. 8 § 1 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

6. art. 7 k.p.a., gdyż organ nie stał w niniejszej sprawie na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wnosi o:

1. zobowiązanie Ministra KDNiS do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z 29 grudnia 2020 r. doręczonym pełnomocnikowi Skarżącego, Minister KDNiS poinformował o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku M. K. z [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego WKZ z 18 listopada 2019 r., znak [...]. z powodu nieuzupełnienia jego braku formalnego.

Minister KDNiS uznał, że przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogów formalnych, gdyż jego zdaniem brakowało w nim sprecyzowania żądania poprzez jednoznaczne stanowisko, czy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania nieważnościowego na swój wniosek czy z urzędu.

Skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie, aby mogło zostać uznane za skuteczne, powinno spełniać określone w art. 63 k.p.a. wymogi formalne co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu, który musi być własnoręczny. Dodatkowe wymogi dotyczą podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności brak jest natomiast przepisów szczególnych, które odmiennie określałyby wymogi formalne tego wniosku.

Wspomnianym wnioskiem Skarżący wnosił w pkt 1 "o wszczęcie z urzędu lub na wniosek M. K." postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Ł. oraz stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, w pkt 2 zaś wnosił o wstrzymanie wykonania tego postanowienia na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Zdaniem organu użycie spójnika "lub" stanowiło o nieokreśleniu żądania i jest brakiem formalnym wniosku podlegającym uzupełnieniu na mocy art. 64 § 2 k.p.a. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Skarżący podkreślając, że w sentencji wniosku jego pełnomocnik wprost powołał przepis art. 157 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. jako stanowiący podstawę prawną złożonego podania, a zatem organ posiadał wiedzę, iż wniosek ten dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia Ł. .

Według pełnomocnika Skarżącego, samo "żądanie" M. K. sprowadza się do stwierdzenia nieważności postanowienia i per se nie budzi wątpliwości. To zaś, czy postępowanie zostanie wszczęte z urzędu czy też na wniosek Skarżący pozostawił do uznania organu, gdyż jak stanowi przepis art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem o ile M. K. zainicjował postępowanie, to organ mógł uznać, że z uwagi na powagę sprawy, w interesie publicznymi leży aby je wszcząć z urzędu. W razie niewszczęcia postępowania z urzędu, organ winien prowadzić postępowanie jako wszczęte na wniosek strony z 5 kwietnia 2020 r.

Na skutek pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 5 kwietnia 2020 r., organ dopuścił się bezczynności i naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 64 § 2, art. 63 § 1, 2, 3, 3a, art. 157 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a., gdyż wniosek spełniał wszelkie rygory formalne niezbędne do nadania sprawie biegu.

Skarżący zauważył ponadto, że przedmiotowy wniosek złożył za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu [...] kwietnia 2020 r. Na rażącą bezczynność organu wskazuje zatem już sam fakt, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych Minister KDNiS wystosował dopiero [...] listopada 2020 r., a zatem ponad 7 miesięcy po złożeniu wniosku przez M.K.

Poza tym w piśmie z [...] listopada 2020 r. strona wniosła na podstawie art. 73 k.p.a. o wydanie z akt sprawy kserokopii zgromadzonych dokumentów, z wyłączeniem pism pełnomocnika Skarżącego. Organ nie zrealizował tego wniosku do dnia dzisiejszego ani w sposób pozytywny, ani negatywny (przez wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a.), co także wskazuje na rażącą bezczynność organu i naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1 k.p.a.

W skardze wskazano również, że przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z 27 kwietnia 2021 r. wniesiono do Ministra KDNiS ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie zostało doręczone organowi w dniu 29 kwietnia 2021 r. Stosownie do przepisu art. 37 § 5 k.p.a., organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Ponaglenie winno zostać zatem rozpoznane do dnia 6 maja 2021 r. Tymczasem do dnia dzisiejszego pełnomocnikowi Skarżącego nie doręczono pisma organu rozpatrującego ponaglenie. Powyższe wskazuje, że Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia i przysługuje mu prawo do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister KDNiS wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w związku z wnioskiem Skarżącego z 5 kwietnia 2020 r., pismem z 8 maja 2020 r. Minister KDNiS zwrócił się do Ł.o przesłanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, kompletnych akt administracyjnych dotyczących postanowienia organu wojewódzkiego z 18 listopada 2019 r. Następnie pismem z dnia 2 września 2020 r. Minister KDNiS zwrócił się do organu I instancji o przesłanie dokumentów dotyczących uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. obejmującego ww. teren. Dokumenty te wpłynęły do Ministerstwa w dniu [...]września 2020 r.

Dalej organ przyznał, że pismem z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosku, poprzez jednoznaczne wskazanie, czy M.K. żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, czy też żąda wszczęcia postępowania z urzędu. Jednocześnie w ww. wezwaniu pełnomocnik został pouczony, że nieusunięcie ww. braku we wskazanym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku z 5 kwietnia 2020 r. bez rozpoznania.

W piśmie z [...]listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie organu, pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśniła, że podanie z [...] kwietnia 2020 r. zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności brak jest przepisów szczególnych, które odmiennie określałyby wymogi formalne tego wniosku.

Z uwagi zatem na brak jednoznacznego wskazania, czy wniosek z [...] kwietnia 2020 r. stanowi żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony, czy też żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, Minister KDNiS pismem z [...] grudnia 2020, znak: [...] pozostawił ww. wniosek bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia jego braku formalnego. W rzeczonym piśmie organ wyjaśnił, że określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie.

Organ podkreślił, że pismo z [...] grudnia 2020 r., pozostawiające wniosek Skarżącego bez rozpoznania stanowi formalny sposób zakończenia sprawy. Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. W treści pisma z [...]grudnia 2020 r. Minister KDNiS wyjaśnił Skarżącemu, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej kwalifikacji podań, w tym nie może decydować o wyborze trybu postępowania. Skoro pełnomocnik nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, czy M. K. żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, czy z urzędu, to wniosek z 5 kwietnia należało pozostawić bez rozpatrzenia. Czynność ta była prawidłowa. Tym samym zarówno ponaglenie na bezczynność Ministra KDNiS oraz wniesiona do sądu skarga w sprawie nierozpatrzenia wniosku M. K. z[...] kwietnia 2020 r. są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie – wpływ do organu - [...] kwietnia 2021 r. - w aktach sprawy).

Rozpoznawana w przedmiotowej sprawie skarga obejmuje zarzut bezczynności Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w zakresie nierozpoznania w terminie ustawowym wniosku Skarżącego z dnia [...]kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Ł. z [...] listopada 2019 r., znak: [...]

Oceniając czy doszło do przedmiotowego naruszenia w niniejszej sprawie, Sąd uznał za konieczne w pierwszej kolejności wyjaśnienie, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód."

Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy wniosku o wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 5 kwietnia 2020 r.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe.

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy i w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku Skarżącego przez Ministra KDNiS.

W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. Stosownie zaś do treści art. 61 § 3a k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia podania przez Skarżącego), datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy oraz informacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę przez organ, wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Ł. z [...]listopada 2019 r. znak: [...] uzgadniającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został następnie zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy N. . z[...] czerwca 2006 r. – wpłynął do organu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej w dniu [...] kwietnia 2020 r. Zatem w tym dniu doszło do zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wskutek powyższego, Minister KDNiS pismem z 8 maja 2020 r. (k. 129 - akt administracyjnych) wystąpił do organu wojewódzkiego o przesłanie akt postępowania przed organem I instancji zakończonego postanowieniem z 18 listopada 2019 r. Żądana dokumentacja została przekazana do Ministra KDNiS w dniu 20 maja 2020 r. (data wpływu do organu - k. 176). W korespondencji elektronicznej z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego przesłała do organu kopie dodatkowej dokumentacji w sprawie (k. 185 - akt administracyjnych). Następnie pismem z 2 września 2020 r. organ ponownie wezwał Ł.do przesłania dodatkowych dokumentów dotyczących uzgodnienia planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego postanowieniem z 18 listopada 2019 r. (k. 191). Wskazane w przedmiotowym wezwaniu akta Minister KDNiS otrzymał 14 września 2020 r. (k. 194). Z kolei w dniu 21 września wpłynęło do organu pismo pełnomocnika Skarżącej z 17 września 2020 r. zawierające wnioski dowodowe (k. 196-225), a pismem z 18 listopada 2020 r. (wpływ do organu – 23 listopada 2020 r. - k. 229-230), Skarżący zwrócił się o udostępnienie mu akt sprawy.

W międzyczasie, pismem z 17 listopada 2020 r. (k. - 227) organ wezwał pełnomocnika Skarżącego: "(...) do uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego wezwania - braku formalnego ww. wniosku (z 5 kwietnia 2020 r. – przyp. Sąd), poprzez jednoznaczne wskazanie, czy Pan M. K. żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, czy też żąda wszczęcia postępowania z urzędu."

W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z 30 listopada 2020 r., pełnomocnik Skarżącego wyjaśniła m.in., że: "(...) we wniosku z 5 kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia (...) z 18 kwietnia 2019 r. (...) wskazano, iż dotyczy on wszczęcia z urzędu lub na wniosek M. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (...) z 18 listopada 2019 r. (...) oraz stwierdzenia jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa." Dalej pełnomocnik strony wskazała, że wniosek zawiera wszystkie elementy podania określone w art. 63 k.p.a., zaś treść żądania została sformułowana w pkt od 1 do 3 wniosku.

Z uwagi na powyższe, pismem z 29 grudnia 2020 r. Minister KDNiS poinformował pełnomocnika Skarżącego, że: "(...) przedmiotowy wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia jego braku formalnego". Organ przyjął, że czynność pozostawienia podania Skarżącego bez rozpoznania stanowiła o formalnym załatwieniu sprawy.

Dokonując oceny takiego stanowiska organu, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że w treści sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego wniosku z [...] kwietnia 2020 r. zawarte zostało wyraźne żądanie wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności postanowienia Ł.z 18 listopada 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 157 w zw. z art. 126 k.p.a. Potwierdza to także treść odpowiedzi na wezwanie organu z [...] listopada 2020 r., podtrzymującej dotychczasowe żądanie wnioskodawcy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia wojewódzkiego organu ochrony zabytków, ze względu na rażące naruszenie prawa, a więc w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle tak jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu wniosku strony, kluczowe znaczenie w sprawie zdaje się mieć jedynie odpowiedź na pytanie, czy wobec wskazania przez pełnomocnika Skarżącego, że domaga się on wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie "na wniosek M. K. lub z urzędu", organ miał uzasadnione podstawy, aby mieć wątpliwości co do treści tego żądania, które uzasadniałyby przyjęcie, że wniosek dotknięty jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie rolą organu administracji jest dążenie do ustalenia rzeczywistej intencji strony w przypadku, gdy wniesione przez nią podanie jest nieporadnie lub niejednoznacznie zredagowane, w szczególności nie wynika z niego jaki ma ono charakter oraz jakich czynności strona oczekuje od organu. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania przez stronę, tylko ona określa przedmiot żądania, a nie organ, do którego podanie zostało skierowane. Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. A zatem o treści żądania decyduje wyłącznie strona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanego przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno z przedmiotowego wniosku z 5 kwietnia 2020 r., jak i z odpowiedzi pełnomocnika wnioskodawcy udzielonej na wezwanie organu z 17 listopada 2020 r., jednoznacznie wynika jaka jest treść i zakres żądania strony oraz jakich konkretnych czynności oczekuje ona od organu. Mianowicie, że strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego Ł. i wydania stosownej decyzji w tym przedmiocie. Świadczy o tym po pierwsze, literalna treść podania, tj. wskazanie przez wnioskodawcę, że domaga się "wszczęcia (...) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności" ww. postanowienia Ł. oraz "stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa", po drugie zaś, powołanie podstawy prawnej, na jakiej powinna być wydana przez organ wojewódzki decyzja w tej sprawie, a więc przepisu art. 157 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Poza tym, w piśmie z 30 listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie organu, pełnomocnik Skarżącego potwierdziła, że przyczyn wniosku upatruje w rażącym naruszeniu prawa, czyli wadzie kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom określonym w art. 63, czyli – po pierwsze – wskazuje osobę, od której pochodzi, oraz jej adres, po drugie – określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania, oraz po trzecie – czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom określonym innymi przepisami (zob. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326). Podkreśla się, że "treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11, CBOSA; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Rz 1230/19, CBOSA). Przez żądanie wnoszącego należy rozumieć to, czego domaga się on od organu administracji, może to być np. żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, czyli domaganie się bądź to wznowienia postępowania w oznaczonej sprawie, bądź stwierdzenia nieważności albo zmiany określonego we wniosku orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Jeżeli zatem w oparciu o treść podania można bez wahania ustalić przedmiot postepowania, którego podjęcia domaga się od organu wnioskodawca, to nie można twierdzić, że jest ono dotknięte w tym zakresie brakiem formalnym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Za brak formalny w rozumieniu przywołanego przepisu nie może być natomiast uznane wskazanie przez stronę, że domaga się ona wszczęcia konkretnego trybu postepowania "na jej wniosek lub z urzędu". Ocena, czy w danej sprawie wszczęcie postępowania jest możliwe na wniosek składającego podanie, czy też wyłącznie z urzędu (lub odwrotnie), należy już bowiem wyłącznie do organu administracji, który powinien dokonać analizy stosownych przepisów prawa regulujących daną materię ustawową. Innymi słowy, ilekroć do organu kierowany jest wniosek o wszczęcie postępowania w określonej sprawie, organ zobowiązany jest ocenić, czy zainicjowanie takiego postępowania przez wnoszącego podanie jest dopuszczalne i w przypadku odpowiedzi pozytywnej, podjąć odpowiednie czynności jurysdykcyjne. W sytuacji zaś, gdy organ uzna, że z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych w danej sprawie nie jest z oczywistych powodów dopuszczalne wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawcy, zobowiązany jest w przepisanej prawem formie odmówić jego podjęcia (art. 61a § 1 k.p.a.). W przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności. W drugim ze wskazanych przypadków, organ po formalnej odmowie wszczęcia postępowania na wniosek wnoszącego podanie, powinien ewentualnie rozważyć, czy treść podania wskazuje na istnienie przesłanek do podjęcia postepowania z urzędu i potraktować pismo jako zawiadomienie o zaistnieniu okoliczności faktycznych lub prawnych, mogących wywoływać określone skutki względem wydanego wcześniej aktu lub podjętych przez organ działań. Wówczas nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie podanie strony wszczynające postępowanie administracyjne nie zawierało więc braków, które uniemożliwiały merytoryczną ocenę wniosku Skarżącego. Tym bardziej, gdy – jak wyżej wyjaśniono – określony w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania żądania w podaniu oznacza, że chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Zarówno wniosek z 5 kwietnia 2020 r., jaki i odpowiedź na wezwanie organu, zamieszczona w piśmie z 30 listopada 2020 r., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do treści, charakteru i zakresu żądania strony, a mianowicie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego WKZ z 18 listopada 2019 r. Wobec tego pozostawienie przez organ podania strony bez rozpoznania było nieuzasadnione.

W związku z tym pod adresem organu musi być wyartykułowany zarzut niedostatecznie wnikliwej - w fazie wszczęcia postępowania - oceny formalnej i procesowej podania z 5 kwietnia 2020 r. i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Konsekwencją czego było załatwienie przedmiotowego podania w niewłaściwej formie.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że ocena w takim kontekście działań Ministra KDNiS podjętych w celu załatwienia wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia organu wojewódzkiego uzasadnia – na moment rozpoznania skargi – zarzut jego bezczynności.

Podkreślić w tym miejscu należy, że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek prawna forma działania organu, przeciwnie jeśli podjęta przez organ w odniesieniu do wniosku strony forma działania jest niewłaściwa i nie obejmująca swym zakresem istoty żądania strony, to świadczy to o bezczynności organu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 86/17, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Sam organ przyznaje zresztą w odpowiedzi na skargę, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. Wskazać przy tym należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ poprzestając na pozostawieniu podania bez rozpoznania, dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...) (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uznając, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku), gdyż od dnia 5 kwietnia 2020 r. do dnia wniesienia skargi nie załatwił w prawidłowy sposób sprawy z wniosku Skarżącego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało także stwierdzić, że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Organ bowiem nie tylko nie rozpoznał sprawy w terminie nakazanym ustawą, ale również w stosownym terminie nie powiadomił Skarżącego o przyczynach uzasadniających niezałatwienie jej w terminie; nie sposób również uznać, że organ podjął jakiekolwiek czynności rzeczywiście zmierzające do właściwego załatwienia sprawy. Wymaga zauważenia, że nawet do momentu wystosowania do Skarżącego wezwania do usunięcia rzekomych braków formalnych skargi, co nastąpiło dopiero w dniu 17 listopada 2020 r., organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Przez okres blisko siedmiu miesięcy organ nie podjął w sprawie działań, które można byłoby uznać za uzasadniające wydłużenie postępowania, co narusza art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów.

Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej zwłaszcza, że organ zaniechał podjęcia właściwych czynności procesowych w sprawie. Nie poinformował również strony o przyczynach swojej bezczynności.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym orzeczono w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł).