Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2096/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. A.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 306/13 w sprawie ze skargi S. K. i G. A.-S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę logii oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. II SA/Wr 306/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. K. i G. A. - S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na przebudowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) – Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. A.-S., S. K. i A. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na przebudowę loggii od strony podwórza przy ul. P. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb P.).

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 25 listopada 2011 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek G. A.-S., S. K., J. S. i R. S. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił jej uchylenia, uznając, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił ostatnio wymienioną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] września 2011 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli: G. A.- S., S. K. i A. D. Skarżący wskazali, że będące przedmiotem przebudowy loggie stanowią własność poszczególnych właścicieli mieszkań znajdujących się w tym budynku i nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, do której zarządzania uprawniona jest Spółdzielnia.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że loggie w budynku przy ul. P. we W., których przestrzeń wewnętrzna służy wyłącznie właścicielom konkretnych lokali mieszkalnych, stanowią część składową takiego lokalu. Niezależnie od powyższego loggia jako kryty balkon w postaci wnęki w ścianie budynku stanowi jednocześnie element konstrukcyjny budynku, tworzący jego elewację. Elementy architektonicznej konstrukcji loggii, trwale powiązane z bryłą budynku należało zatem zakwalifikować jako nieruchomość wspólną, której konserwacja obciąża wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną w przedmiotowej sprawie przez zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ podkreślił, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę roboty budowlane dotyczą w głównej mierze naprawy uszkodzonych elementów żelbetowych oraz wzmocnienia konstrukcji płyty loggii. Dotyczą zatem elementów konstrukcyjnych budynku, za których stan odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], sprawująca zarząd powierzony nieruchomością, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z tych względów wojewoda uznał, że stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011r. była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa, która reprezentowała wszystkich właścicieli lokali położonych w tym budynku. Skarżącym nie przysługiwał zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

S. K., A. D. i G. A.-S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którą zaskarżyli w całości. Skarżący wskazali, że Spółdzielnia uzyskała pozwolenie na przebudowę loggii decyzją z [...] września 2011 r., która obejmowała w swoim zakresie prace budowlane wykraczające poza konserwację bieżącą i remont.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, które skutkowałoby koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd zgodził się organami obu instancji, że skoro skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych w obrębie loggii w budynku, to nie należą do katalogu stron postępowania wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo organy przyjęły zatem, że nie zachodzi konieczność uchylenia pozwolenia na budowę z racji spełnienia się przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd stwierdził, że w toku wznowionego postępowania organy ustaliły, że skarżący są właścicielami lokali w budynku, stanowiących odrębną nieruchomość. Charakter planowanych robót budowlanych wskazuje zaś, że dotyczyć one będą części wspólnych nieruchomości, nad którymi zarząd sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego była stroną kwestionowanego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, ustalenie, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zwykłego powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.

Sąd przyjął, że skoro w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu administracyjnym źródłem interesu prawnego innych, niż inwestor, osób są normy stanowiące podstawę prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu nieruchomości), a właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości mają legitymację procesową o ile związek interesów prawnych tych osób z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę jest tego rodzaju, że istnieje oddziaływanie obiektu na nieruchomości należące do tych podmiotów, to brak takiego oddziaływania wyklucza posiadanie legitymacji procesowej.

Sąd ustalił, że skarżący, jako właściciele lokali mieszkalnych w budynku, są współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli lokali. W związku z tym przyjął, że w tym zakresie trwa stosunek współwłasności w częściach ułamkowych między właścicielami wykupionych lokali a spółdzielnią mieszkaniową, która sprawuje zarząd tymi częściami wspólnymi (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych).

Prawo własności części wspólnych nieruchomości wspólnej jest prawem związanym z własnością lokalu. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: u.w.l.). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane "pomieszczeniami przynależnymi" (art. 2 ust. 4 u.w.l.).

Oceniając sytuację prawną skarżących z tej perspektywy Sąd zauważył, że sporne loggie nie służą do ich wyłącznego użytku, a zatem pozostają częściami wspólnymi budynku. Pogląd ten wynika z trafnych ustaleń organów, które stwierdziły, że sporne loggie stanowią element konstrukcyjny budynku, stanowiący jego elewację, trwale powiązany z jego bryłą. Ustalenie, że loggie są elementem części wspólnych budynku wywołuje, w ocenie Sądu, ten skutek, że trzeba uznać, iż stroną w postępowaniu nie będą poszczególni współwłaściciele, ale zarządca nieruchomości (w tym wypadku spółdzielnia mieszkaniowa), który będzie miał prawo dysponowania nieruchomością zarządzaną na cele budowlane.

Sąd przyjął, że urządzenia i części budynku, w tym balkony, służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. Kategoria "pomieszczenia przynależnego" (art. 2 ust. 4 u.w.l.), jako części składowej w znaczeniu funkcjonalnym, rozszerza pojęcie rzeczy składowej (art. 47 Kodeksu cywilnego), a zarazem jest na tyle elastyczna, że status prawny balkonu uzależnia od okoliczności konkretnego przypadku w tym sensie, iż ani nie przesądza, ani też nie wyklucza kwalifikowania go jako pomieszczenia przynależnego. Innymi słowy, balkony mogą zależnie od koncepcji architektonicznej danego budynku być zarówno częścią elewacji spełniającą jedynie funkcję zdobniczą lub zostać przeznaczone do użytku ogółu właścicieli albo przynależeć do poszczególnych lokali mieszkalnych i być przeznaczone do wyłącznego użytku ich właścicieli (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r., III RN 153/01, OSNP 2003/18/423).

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że loggie stanowią elementy służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Służą one ogółowi właścicieli, gdyż zaliczają się do części wspólnych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, budynek którego dotyczy postepowanie, skonstruowany jest tak, że od strony ul. P. znajdują się galerie, z których wchodzi się do poszczególnych lokali, a po przeciwnej stronie budynku znajdują się sporne balkony (loggie). Z projektu budowlanego wynika, że balkony w opisywanym budynku nie są pojedynczymi elementami, ale stanowią połączone z sobą płaszczyzny wchodzące w skład bryły budynku, przedzielane ściankami, wsparte podporami o rozstawie co 6 metrów. Planowane roboty budowlane mają służyć poprawie stanu technicznego elewacji budynku, której elementem są sporne balkony. Elewacja i elementy z nią trwale związane są częścią wspólną nieruchomości, ponieważ nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, ale samym swoim istnieniem służą ogółowi mieszkańców, zapewniając zachowanie substancji budynku w należytym stanie (podobnie jak np. fundamenty, dach itp.).

Odnosząc się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zdaniem Sądu okoliczność, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była uprawniona do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania balkonami na cele budowlane pozostaje jednak poza zakresem rozważań w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego opartego o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie było bowiem przedmiotem rozważań organów we wznowionym postępowaniu, czy spółdzielnia mieszkaniowa w zakresie powierzonego jej zarządu (uprawnień, które posiada z tytułu zarządzania częścią wspólną nieruchomości, w skład której wchodzą również loggie) miała prawo dysponować loggiami na cele budowlane określone w spornym pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie miałaby i nie ma wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne bowiem "przekroczenie uprawnień" przez spółdzielnię mieszkaniową w zakresie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane nie przydałoby skarżącym statusu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Źródłem statusu strony w postępowaniu mógłby być wyłącznie interes prawny, którego po stronie skarżących brak.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. A. –S. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, powiększonych podatek od towarów i usług wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez uznanie, że skarżąca nie była stroną i nie miała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OPS 2/12, bowiem podejmowanie przedsięwzięcia budowalnego w zakresie przekraczającym eksploatację i utrzymanie wspólnej nieruchomości wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a zatem ich udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona zarzuciła Sądowi I instancji, że przedmiotem swoich ocen nie uczynił istotnej w rozpoznawanej sprawie okoliczności, tj. dotyczącej tego, czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę mieścił się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy granice te przekroczył. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. przyznała, zdaniem skarżącej, prawa wykraczające poza bieżącą eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej. Planowany remont przewidywał bowiem istotną przebudowę loggii, wzmocnienie jej konstrukcji, a przez to ingerował bezpośrednio w przedmiot własności skarżącej. Skarżąca wyraziła obawy dotyczące daleko idącej ingerencji w substancję loggii, w szczególności nieakceptowaną wymianę części jej powierzchni.

Ponadto, zdaniem strony, WSA we Wrocławiu nie uczynił przedmiotem swoich ocen i ustaleń istotnej okoliczności odnoszącej się do zakresu tzw. zarządu powierzonego sprawowanego przez spółdzielnię.

Reasumując skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie, skoro wniosek o pozwolenie na budowę załatwiony ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. stanowił czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, to stanowisko Sądu I instancji, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postepowaniu zmierzającym do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania decyzji z [...] września 2011 r. , było nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzutów naruszenia prawa materialnego obejmując tylko jedną formę naruszenia prawa – tj. błędną wykładnię – i dotyczą art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Błędna wykładnia dotyczy mylnego rozumienia treści normy prawnej. Wskazana przez stronę podstawa kasacyjna nie jest zatem odpowiednio zharmonizowana z jej uzasadnieniem, którego lektura każe przyjąć, że skarżąca kwestionuje w istocie prawidłowość zastosowania ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, skoro podnosi, że niezasadnie Sąd zaaprobował odmowę uznania przez organy administracji publicznej istnienia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na przebudowę loggii od strony podwórza przy ul. P. [...] we W. (działka nr [..], [...], obręb P.).

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że jeśli chodzi o wykładnię art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Zauważa się jednocześnie, iż wyinterpretowana w powyżej wskazany sposób reguła ogólna może ulegać modyfikacjom wynikającym z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej, a więc także zarządu nieruchomością wspólną sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wyrażającym generalną zasadę sprawowania tego zarządu na podstawie ustawy. Dopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony) część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 11 maja 2015 r., II OSK 2648/13).

Przypomnienia wymaga, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z tego względu na wstępie stwierdzić należało, iż bezskuteczne są zarzuty skarżącej dotyczące nieuczynienia przez Sąd I instancji przedmiotem jego ocen istotnej okoliczności odnoszącej się do zakresu zarządu powierzonego sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową w odniesieniu do treści § 6 umowy z dnia [...] listopada 2007 r. zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy skarżącą a Spółdzielnią Mieszkaniową [...], skoro warunkiem odniesienia się przez sąd kasacyjny do tego rodzaju podnoszonej przez stronę wadliwości zaskarżonego wyroku byłoby sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do stanu prawnego przedmiotu decyzji z [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę (tj. loggi od strony podwórza przy ul. P.) ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji i wiążące Naczelny Sąd Administracyjny wobec ich niezakwestionowania przez stronę w drodze stosownych zarzutów kasacyjnych obejmowały stwierdzenie, że planowane roboty budowlane dotyczyć będą części wspólnych nieruchomości. W tym zakresie Sąd I instancji aprobująco przyjął ustalenia organów, iż sporne loggie nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali w budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, pozostając częściami wspólnymi budynku (str. 17 i 18 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Inną uwagę Sądu I instancji, zamieszczoną na str. 18 zaskarżonego wyroku i zawierającą się w stwierdzeniu, że "Sąd rozpoznający sprawę przyjął, że urządzenia i części budynku, w tym balkony, służące do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej" należało uznać za stwierdzenie o charakterze ogólnym, będącym punktem wyjścia do dalszych rozważań, nie stanowiącej dokonanych w oparciu o ustalenia faktyczne sprawy konkluzji dotyczących stanu prawnego loggii.

W tych warunkach, w nawiązaniu do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i okoliczności ustalonych w sprawie, sferę praw współwłaściciela części nieruchomości wspólnych do udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego możnaby łączyć zatem z przysługującym temu współwłaścicielowi prawem współwłasności, o ile niewątpliwe będzie, że nie utracił on uprawnień wynikających z prawa własności na rzecz spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony.

Niejednoznacznie ujętą w obwiązujących przepisach prawnych kwestię zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spółdzielni sprawującej zarząd powierzony nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. – a więc problemu, którego dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej - rozstrzygnięto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, (ONSAiWSA 2013/2/23). Przyjęto w niej, iż zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Taki kierunek wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane wskazuje na konieczność indywidualnego dokonywania w każdej sprawie oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową w aspekcie ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też w ramach zarządu zwykłego się mieści. Stanowisko takie wynika bezpośrednio z uwzględnienia treści motywów ww. uchwały wskazujących, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli.

Brak definicji legalnej pojęcia czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych wskazujący, że rozstrzyganie tego zagadnienia pozostawione zostało w gestii podmiotów stosujących prawo (organów administracji publicznej) oraz orzecznictwu sądów, gdyż uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, uzasadnia posiłkowanie się w zakresie rozumienia pojęcia czynności zwykłego zarządu stanowiskiem przyjmowanym w doktrynie oraz judykaturze wskazującym, że pojęcie to obejmuje załatwienie spraw bieżących związanych ze zwykłym korzystanie z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym. Taki zakres znaczeniowy pojęcia "czynności zwykłego zarządu" każe przyjąć, że skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 u.s.m.), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w ramach czynności zwykłego zarządu - np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., II OSK 2625/13 i powołane w nim poglądy doktryny). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to, wyrażone także przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w całości aprobuje, zaś aprobata ta skutkować musi uznaniem, że zarzucane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowalne w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi.

Aczkolwiek stwierdzić należało, że mankamentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest brak odniesienia się do tego, czy zamierzenie budowlane którego dotyczy postępowanie pozostaje w wyłącznej kompetencji spółdzielni mieszkaniowej jako realizowanie w ramach czynności zwykłego zarządu, to stwierdzenie powyższego uchybienia nie stanowi uprawnionej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej gdyż nie można uznać, że zaskarżone orzeczenie, stwierdzające zgodność z prawem decyzji organów administracji publicznej, nie odpowiada prawu.

Ocena taka wynika z zauważenia, że stanowiące element stanu faktycznego zaskarżonych decyzji i przyjęte za podstawę wyrokowania ustalenie, iż objęte wnioskiem o pozwoleniem na budowę roboty budowlane dotyczą naprawy uszkodzonych elementów żelbetonowych oraz wzmocnienia konstrukcji płyty loggii nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych co do rodzaju i zakresu robót budowlanych, objętych decyzją zatwierdzającą projekt budowlany. Powyższe sprawia, że ocena samodzielnego dysponowania przez spółdzielnię prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w aspekcie czynności w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, na obecnym etapie postępowania może być dokonana wyłącznie w odniesieniu do okoliczności sprawy wyprowadzonych z treści zaskarżonego wyroku. Przyjęte jako element stanu faktycznego sprawy ustalenie, że planowane roboty budowlane polegać będą na naprawie uszkodzonych elementów żelbetonowych oraz wzmocnieniu konstrukcji płyty loggii, a zatem służyć mają poprawie stanu technicznego elewacji budynku pozwalało przyjąć, że ustalony w sprawie przez organy administracji publicznej zakres objętych wnioskiem o pozwoleniem na budowę robót budowalnych nie wykracza poza wyznaczone uchwałą w sprawie II OPS 2/12 granice dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane samodzielnie przez spółdzielnię mieszkaniową tj. poza czynności zmierzające do eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Wykonanie tych robót nie stanowi czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, przez które rozumie się czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości (zob. uzasadnienie uchwały II OPS 2/12). Powyższe przesądza o trafności przyjętej przez Sąd I instancji tezy o nieposiadaniu przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W oparciu o zarzuty postawione w skardze kasacyjnej brak było podstaw do uznania, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie działa w granicach wywodzonego z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.