Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7  i 9, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1436/14 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 lutego 2011 r. nr 78/VII/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. M. na rzecz Miasta Rybnik kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1436/14 oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 1 września 2011 r. M. M., jako właścicielka nieruchomości nr [...] położonych pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] w[...] , wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie powyższej uchwały w zakresie przeznaczenia fragmentów działek strony pod drogę klasy dojazdowej. W ocenie skarżącej brak było wystarczającego uzasadnienia dla tego rodzaju inwestycji, a kwestia zapewnienia komunikacji między tymi terenami a resztą miasta, nie została poddana wnikliwej ocenie. Odrzucono wariant polegający na wykorzystaniu już istniejących służebności drogowych na terenach mieszkaniowych, planując drogę na terenach zabudowanych, co doprowadzi do zmniejszenia odległości od drogi istniejących budynków mieszkalnych, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta [...] poinformował stronę o zasadności przebiegu drogi o symbolu 23.1 KDD, która była wyznaczona w poprzednio obowiązującym planie, jako droga o symbolu R KDD, zaś granica opracowania zmiany planu, przyjętego kwestionowaną uchwałą, leży w środku tej drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] M. M. domagała się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 4 karty terenu nr[...] . Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.z.p.") podlegające na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na przeznaczeniu terenu znajdującego się w [...] między ulicą [...] a ulicą [...] pod drogi klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 23.1 KDD - w części dotyczącej ustaleń planistycznych dla działek skarżącej, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia oraz z naruszeniem interesów prywatnych właścicieli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu skarżącej w zaskarżeniu uchwały, względnie o oddalenie skargi. Wskazano, że działki skarżącej nr [...] były już przedmiotem procedury planistycznej, i ich status został ustalony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Uchwała ta sankcjonowała powstanie drogi, oznaczonej symbolem R KDD, która przebiega przez wskazane działki, które stanowią własność skarżącej.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2012 r. skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreśliła, że przedmiotowa uchwała w sposób wyraźny ogranicza dysponowanie przysługującym jej prawem własności. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że pozostawienie tylko jednej drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w przyszłości mogłoby stać się dużym utrudnieniem w komunikacji dla otaczających terenów budowlanych.

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 910/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. Jednakże na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1682/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 888/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. podnosząc, że ingerencja gminy w prawo własności skarżącej została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała na terenie nią objętym wprowadziła jako podstawowe jego przeznaczenie funkcję mieszkaniową (MN). Z rysunku planu wynika, że znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego jest niezagospodarowana. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych działek leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej jako "u.s.g"). W takiej sytuacji stwierdzono, że potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu strony.

Na skutek wniesionej przez M. M. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 418/13 uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż nie rozważył w pełni, w jakim zakresie interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości w kwestionowanych przez skarżącą zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym wyroku ograniczono się do podzielenia argumentacji organu, że planowana droga 23.1 KDD jest niezbędna do obsługi nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę i nie spowoduje istotnego przesunięcia granic nieruchomości wobec wprowadzenia dla terenu przylegającego do tej drogi nieprzekraczalną linię zabudowy, jak i do stwierdzenia, że w tym przypadku interes ogólny przeważa nad interesem indywidualnym skarżącej. Poza kontrolą Sądu pozostała kwestionowana przez skarżącą droga dojazdowa 23.1 KDD wraz z dotyczącymi jej ustaleniami szczegółowymi zawartymi w karcie terenu dla obszaru nr [...] na stronie str. 121 zaskarżonej uchwały, jak również ustalenia szczegółowe dotyczące drogi lokalnej 23. 1 KDD zawarte w karcie terenu dla obszaru 23 na stronach 120-121 uchwały w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. W ocenie NSA nie dokonano wystarczającej analizy czy ustalenia skarżonego planu zawarte w tekście i na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 18 do uchwały czynią zadość wymogom w zakresie określenia szerokości linii rozgraniczających obu dróg, odległości linii zabudowy od planowanej drogi. Kontrola Sądu pierwszej instancji powinna dotyczyć wreszcie zagadnienia dotyczącego granicy obszaru objętego zmianą planu wobec twierdzeń organu, że granica ta przebiega przez środek drogi 23.1 KDD według ustaleń zaskarżonej uchwały, a która to droga w poprzednim planie oznaczona była jako RKDD. To by mogło oznaczać, że część (połowa jej szerokości) tej drogi objęta zmianą planu oznaczona jest symbolem 23.1 KDD i tej części drogi dotyczą ustalenia zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, zaś jej druga część (połowa jej szerokości) zgodnie poprzednim planem pozostaje oznaczona jako RKDD i tej części dotyczą ustalenia poprzedniego planu.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. M. W oparciu o mapy obrazujące fragment terenu objętych planem miejscowym przed dokonaniem zmian skarżoną uchwałą oraz po wprowadzonych zmianach, dokumentacji planistycznej oraz oświadczeń strony Sąd stwierdził, że jedynie działka oznaczona na załączonej mapie jako M1 (oznaczenie naniesione w trakcie rozprawy przez sędziego sprawozdawcę) graniczy z obszarem zmiany planu. Pozostałe działki znajdują się poza tym obszarem. Podjęta uchwała w żaden sposób nie może więc wpłynąć w tym zakresie na uprawnienia, czy też obowiązki skarżącej. Ponadto skarżoną uchwałą nie przeznaczono terenów na obszarze planu pod drogę publiczną. Do takiego przeznaczenia doszło wcześniej, tj. uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], która nie była jednak skarżona przez M. M. z powodu niezgodności z prawem. Nie można zatem twierdzić, iż skarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego właścicielki działki oznaczonej jak wyżej. Przed uchwaleniem rozpatrywanej zmiany planu droga o oznaczeniu RKDD istniała. Zmiana planu spowodowała jedynie zmianę oznaczenia tej drogi na 23.1 KDD. Brak tu zatem zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zwrócono uwagę, że zaskarżony akt dokonuje zmian obowiązującego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania na obszarach wskazanych na załącznikach mapowych. W rozpatrywanym zakresie granicą zmiany planu jest środek spornej drogi poprzednio oznaczonej jako RKDD a obecnie 23.1.KDD.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, iż zaskarżona uchwała ograniczyła jej prawo własności. Do takiego ograniczenia doszło, ale uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., której legalności strona nie kwestionowała. Uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania jedynie potwierdzała ustalenia dokonane uchwałą z 2005 r. Obszar zmian dotyczył jedynie oznaczenia terenu i ograniczał się do połowy planowanej drogi (jej osi). Sam przebieg planowanej drogi nie uległ jakimkolwiek modyfikacjom. W ocenie Sądu, z punktu widzenia interesu publicznego takie rozstrzygnięcie jest zaś w pełni uzasadnione. Jak wynika z rysunku planu, znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego, jest niezagospodarowana. Jest przy tym oczywiste, że realizacja tego podstawowego przeznaczenia odbywać się będzie poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych na działkach budowlanych istniejących lub tych, które powstaną w wyniku podziałów. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną. Powyższe wskazuje, iż droga 23.1 KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. M., zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego należytej oceny w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazania co do kierunku postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 418/13.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na naruszeniu obowiązku wyważenia interesu indywidualnego skarżącej oraz interesu gminy i nieuwzględnieniu prawa własności skarżącej, a w rezultacie przyjęciu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedstawione przez organ administracji mapy, które nie zostały przez Sąd pierwszej instancji poddane wnikliwej kontroli, nie tylko zawierają ograniczony fragment terenu objętego planem miejscowym, ale nie obejmują także istniejących już dróg dojazdowych do posesji. Brak jest na nich także wzmianki o istniejących służebnościach na tym terenie, co może - zdaniem skarżącej - wprowadzać w błąd, co do realizacji głównego celu uchwalania planu i konieczności zapewnienia komunikacji na tym terenie. W miejsce zatem rzetelnych map obejmujących teren, przedmiotem ustaleń faktycznych Sądu był jedynie wyciąg z dokumentacji planistycznej nieprzedstawiający pełnego obrazu sprawy.

W ocenie kasatora wadliwe i błędne jest ustalenie Sądu, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczano terenów pod drogę publiczną, a zmiana planu spowodowała jedynie zmianę oznaczenia drogi. W istocie mamy do czynienia do rozszerzeniem ingerencji w prawo własności w porównaniu do uchwały nr [...]. Granicą zmiany planu jest istotnie środek spornej drogi. Nie oznacza to jednak, że plan będący przedmiotem niniejszego sporu jest dla skarżącej całkowicie obojętny. Stronie bowiem w szerszym zakresie aniżeli w 2005 roku ograniczono możliwość korzystania z działki nr[...], a także z części ogrodu przed posesją. Ustalenia planu wprowadzają, więc dodatkowe uciążliwości i ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Wobec tego, wbrew twierdzeniom Sądu, doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, a także do naruszenia interesu prawnego właścicielki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 151 w związku z art. 147 § 1 i art. 190 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do kierunku postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 418/13.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki, mając na uwadze normę art. 190 P.p.s.a., zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w związku z czym skargę oddalił, a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie wykazała konkretnego prawa podmiotowego mającego źródło w przepisach prawa materialnego, które zostałoby naruszone zaskarżonym przez nią planem, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza postanowień art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu pierwszej instancji do przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie Sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis).

Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie ziścił się.

Mając na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 418/13 Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że jedynie działka skarżącej, oznaczona na załączonej mapie jako M1, graniczy z obszarem zmiany planu. Pozostałe działki znajdują się poza tym obszarem. Podjęta uchwała zatem w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia, czy obowiązki skarżącej.

W zaskarżonej uchwale nie przeznaczono terenów pod drogę publiczną, ponieważ do takiego przeznaczenia doszło na podstawie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., której skarżąca nie kwestionowała. Zatem przed uchwaleniem rozpatrywanej zmiany planu, droga o oznaczeniu RKDD już istniała. Zmiana planu spowodowała jedynie zmianę oznaczenia tej drogi na 23.1 KDD. Zaskarżona uchwała niewątpliwie dokonuje zmian obowiązującego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania na obszarach wskazanych na załącznikach mapowych.

W świetle powyższego nie można podzielić zarzutu skargi ograniczenia zaskarżoną uchwałą własności skarżącej. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że do takiego ograniczenia doszło, ale w uchwale Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., której skarżąca nie zakwestionowała. Uchwała nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, jedynie potwierdzała ustalenia dokonane uchwałą z 2005 r.

Zaakcentować należy, że prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. Wbrew zarzutom skargi, należy podzielić ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonej uchwale obszar zmian dotyczył jedynie oznaczenia terenu i ograniczał się do połowy planowanej drogi (jej osi). Sam przebieg planowanej drogi nie uległ jednak jakimkolwiek modyfikacjom. Zatem nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej, natomiast z punktu widzenia interesu publicznego, takie rozstrzygnięcie jest zasadne. Z rysunku planu wynika, że znaczna część obszaru położonego w sąsiedztwie kwestionowanego układu komunikacyjnego, jest niezagospodarowana. Jest przy tym oczywiste, że realizacja tego podstawowego przeznaczenia odbywać się będzie poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych na działkach budowlanych istniejących lub tych, które powstaną w wyniku podziałów. Oznacza to, że droga 23.1 KDD stanowi konieczny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki, związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i wskazaniami, co do kierunku postępowania, prawidłowo odniósł się do stanu faktycznego sprawy, oraz dokonał właściwej wykładni norm prawa materialnego. Nie można natomiast kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji i jego argumentacją.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.