Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 866/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W.N. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, przez Powiat [...], z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister przedstawił następująco stan sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia, przez Powiat [...], z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb Nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył, z zachowaniem terminu ustawowego, Zarząd Powiatu [...].

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Działka numer [...] o pow. [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła i w dalszym ciągu stanowi własność W.N., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych na związanych z ruchem pojazdów lub pieszych ( art. 4 pkt 2 w/w ustawy o drogach publicznych).

Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W skład pasa drogowego wchodzi również teren techniczny o szerokości [...] m od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu lub rowu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Wedle rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) ulica [...] w [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z kolei na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), wydanego na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ustalono wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. W wykazie dróg wojewódzkich przedmiotowa nie została wymieniona i w związku z tym stała się drogą powiatową, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Oceniając zgromadzony przez organ wojewódzki materiał dowodowy w zakresie przesłanki, organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się:

- kopia mapy zasadniczej z dnia [...] sierpnia 2011 r., z zaznaczonymi granicami działki nr [...] zajętej pod drogę;

- wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] kwietnia 2011 r., według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że działka nr 1[...] zajęta była pod drogę ul. [...] w [...];

- oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynika, że działka nr [...] zajęta była w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę kategorii powiatowej - ulicę [...] w [...].

Obowiązek wykazania, choćby bezpośrednio, faktu zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., obciąża w głównej mierze wnioskodawcę będącego zarządcą drogi publicznej, który w razie braku przedstawienia stosownych dowodów winien ponieść negatywne konsekwencje w postaci udowodnienia przesłanki niezbędnej do potwierdzenia przejęcia prawa własności do gruntu drogowego.

Jednak w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zatem zdaniem Ministra, Wojewoda [...], jako organ prowadzący postępowanie, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, powinien powołać geodetę uprawnionego, który przedstawi dokładny przebieg, wydzielonej z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., działki zajętej pod drogę publiczną na mapie z projektem podziału nieruchomości, oraz załączyć dokument w postaci mapy przedstawiającej ww. okoliczność do decyzji wydanej w trybie ww. art. 73 ustawy.

Jednym z podstawowych dowodów, mogących potwierdzić zajętość danej nieruchomości pod drogę w dnu 31 grudnia 1998 r., jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 .r., Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Do wykazania zajętości przedmiotowej nieruchomości możliwe jest przedstawienie także innych dokumentów, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na ww. gruncie w rzeczonej dacie, w postaci np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed dniem 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Istotne dla ustalenia stanu zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mogą być również zdjęcia lotnicze sprzed 1 stycznia 1999 r., z nałożonymi granicami działek ewidencyjnych, gdyż pozwalają one na odtworzenie stanu zagospodarowania działki oraz nieruchomości sąsiednich, który przesądzać może o drogowym charakterze nieruchomości.

Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż kwestia zajęcia powyżej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zatem wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Pojęcia "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017, sygn. akt I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012). W myśl at. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.

Wskazać należy przy tym, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ponadto należy stwierdzić, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej nieruchomości.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; dokumentacja powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się:

- oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynika, że Wojewódzka Dyrekcja Dróg w [...], której Zarząd Dróg Powiatowych w [...] jest następcą prawnym, była statutowo uprawniona do wykonywania wszystkich działań w zakresie budowy, modernizacji, utrzymywania lub ochrony ulicy nr [...] w [...], a także zajętej pod nią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

- oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z maja 2011 r., z którego wynika, że na przedmiotowej działce wykonywane były prace porządkowe;

- oświadczenie z dnia [...] lipca 2011 r. T.P., byłego pracownika Przedsiębiorstwa Robót Drogowych "[...]" w [...], z którego wynika, że w latach 1981-1998 na terenie miasta były prowadzone roboty drogowe polegające na bieżącym utrzymaniu ulic oraz że obejmowały one także ulicę [...].

- umowa nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. zawarta pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg w [...] a Przedsiębiorstwem Robót Drogowych "[...]" w [...], z której wynika, że ulica [...] została zaliczona do ulic, na których wykonywano prace w zakresie zimowego utrzymania jezdni w [...].

W ocenie organu odwoławczego ww. dokumenty potwierdzają władztwo nad ul. [...] w [...].

Jednocześnie organ podnosi, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych.

Odnosząc się natomiast do zeznań W.N., że działka nr [...] pozostawała i pozostaje w jej władaniu, organ wskazał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Powiatu [...], tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 914/11).

Uwzględniając powyższe organ uznał, że w aktach sprawy zgromadzono dokumenty potwierdzające wykonywanie władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. nad ul. [...], jednakże ocena, czy również nad nieruchomością oznaczona jako działka nr [...] było sprawowane władztwo publicznoprawne w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. będzie możliwe dopiero po stwierdzeniu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w ww. dacie.

Reasumując, organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a co za tym idzie, wymaga uprzedniego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, tj. prawidłowego ustalenia i udokumentowania kwestii zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 1019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W.N., podnosząc, że sporna nieruchomość stanowi pas chodnika, który był przez nią i jej sąsiadów odśnieżany, wykaszany i grabiony, a służby miejskie nie modernizowały go, aby był wygodniejszy dla pieszych. Jednocześnie skarżąca stwierdza, że jej rodzice, kupując nieruchomość w latach sześćdziesiątych, zapłacili poprzedniemu właścicielowi także za ten pas chodnika.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił powołany wyżej art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Słusznie stwierdził organ, że w rozpoznawanej sprawie nie ustalono w sposób bezsporny, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w [...], oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, była zajęta pod drogę publiczną. Droga, w granicach której miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r powyższa działka, stanowiła drogę wojewódzką, a obecnie stanowi drogę powiatową, ponieważ droga nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporna kwestia własności obecnej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Istotne bowiem dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest istnienie m.in przesłanki braku przysługiwania Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Prawidłowo organy ustaliły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako obecna działka nr [...] była W.N., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie budzi również wątpliwości władztwo nad ulicą [...] przez jednostkę samorządu terytorialnego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Należy przypomnieć, że dla spełnienia tej ostatniej przesłanki istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zawiązane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami, itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostając we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych.

Niewyjaśniona natomiast pozostaje (na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy) bezspornie przesłanka zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. W tym zakresie Wojewoda [...] nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika bezspornie, jaki był stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Prawidłowo, zdaniem Sądu, Minister zarzucił organowi pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest w szczególności mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obejmującej swoim zasięgiem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. informację.

Powyższe stanowisko organu Sąd w pełni podziela. To na Wojewodzie ciąży obowiązek wyjaśnienia spornej kwestii i uzupełnienie materiału dowodowego o przedmiotową mapę do celów prawnych, przedstawiającą zajęcie obecnej działki nr [...] pod drogę publiczną, według stanu na dzień 31 grudnia 1998.

Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Wojewodę. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 i k.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ drugiej instancji słusznie uznał, że w sprawie brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego zajętość spornej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, celem ustalenia powyższych kwestii, co uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.). Jak zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ewentualne ustalenia dotyczące zajęcia działki pod kontrolę publiczną mogą mieć wpływ na spełnienie przesłanki dotyczącej władztwa publicznoprawnego.

W konsekwencji uznać należało, że wydając decyzję Wojewoda [...] naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.