Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 689/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 5080 (pięć tysięcy osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 listopada 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 63 ust. 2, 3, i 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147 ze zm., powoływana dalej jako "u.g.n") Prezydent Miasta ustalił na rzecz A. (dalej jako A.) dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej położonej w G., w obrębie [..], obejmującej działki nr: [..] (pow. 756 m2) i [..] (pow. 175 m2) o łącznej powierzchni 931 m2, wpisane do księgi wieczystej [..]; określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej - stanowiącą 10% jej wartości, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania - na kwotę 48.738,80 zł oraz wskazał, że obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej powstał z dniem 1 stycznia 2014 r. po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania ww. nieruchomości, wyznaczonego do dnia 31 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste do 2 marca 2098 r., w trybie bezprzetargowym na rzecz A. - z przeznaczeniem pod budowę układu drogowego, w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego przy ulicy P. w G. W § 6 umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z 8 października 2009 r., Rep. A nr [..], zobowiązano nabywcę do wybudowania na działkach nr: [..]-[..] w obrębie [..] w G. – w nieprzekraczalnym terminie do 31 stycznia 2013 r. - układu drogowego, który miał stanowić dojazd do projektowanego hotelu oraz jedyny dojazd do gminnej nieruchomości przy ul. S. w G. Jednocześnie Spółka została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę budynku hotelu oraz układu drogowego. Organ podał, że projekt budowlany do projektu "[..]", został zatwierdzony decyzją z 7 lipca 2009 r., nr [..] oraz zostało udzielone Spółce pozwolenie na budowę budynku hotelowego z garażem podziemnym, infrastrukturą wewnętrzną oraz układem drogowym, będącym dojazdem do gminnej nieruchomości, położonej przy ul. S. w G.

W związku z niewywiązaniem się przez stronę z nałożonego nań zobowiązania Prezydent Miasta - decyzją z 17 lutego 2014 r., ustalił A. dodatkową 10% opłatę z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 25 maja 2015 r., nr [..], wskazało, że w toku przeprowadzonego postępowania nie została wyjaśniona kwestia dotycząca pojęcia układu drogowego, do realizacji którego strona została zobowiązana, a także nie zostały przeprowadzone dowody na okoliczność aktualnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w świetle treści wniesionego odwołania.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta przeprowadził w dniu 16 lipca 2015 r. wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalono, że na jej terenie znajduje się tymczasowy, utwardzony ciąg pieszo - jezdny z płyt betonowych w złym stanie technicznym. Nie stwierdzono obecności w terenie trwałej zabudowy w postaci budynku hotelowego oraz docelowego układu komunikacyjnego, który miałby obsługiwać planowany budynek hotelu oraz gminną nieruchomość położoną przy ul. S. w G., zgodnie z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 7 lipca 2009 r., nr [..].

W konsekwencji organ ustalił kwotę dodatkowej 10% opłaty rocznej w wysokości 48.738,80 zł oraz wskazał, że opłata ta za każdy następny rok podlega zwiększeniu o dalsze 10% ustalonej wartości.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. wyjaśniła, że wykonanie docelowego układu drogowego jest niecelowe, gdyż budynek hotelu nie został wykonany. W konsekwencji, przy budowie hotelu układ zostałby zniszczony, zwłaszcza że, pod układem drogowym znajduje się hala garażowa. Odwołująca się zaznaczyła przy tym, że układ drogowy docelowy wykona po zrealizowaniu inwestycji budowy hotelu. Jednocześnie A. zakwestionowała ustalenia organu, że droga dojazdowa nie została przez nią wykonana (nie został wykonany układ drogowy), bowiem droga dojazdowa do budynku mieszczącego się przy ul. S. w G. została wykonana z płyt drogowych, które pozwalają bezpiecznie dojść lub dojechać do tej posesji samochodem osobowym, jak również ciężarowym. Spółka wskazała także, że obecnie budynek przy ul. S. w G. jest pusty i jest przeznaczony do remontu. Końcowo odwołująca się zwróciła uwagę, że organ może nałożyć karę 10%, ale nie musi i jej zdaniem, wydając decyzję w tym przedmiocie, winien uwzględnić postulaty sprzyjania przedsiębiorczości.

W decyzji z 29 września 2016 r., nr [..], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że Prezydent Miasta miał prawne podstawy do ustalenia na rzecz strony 10 % dodatkowej opłaty rocznej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzją z 7 lipca 2009 r., nr [..] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę budynku hotelowego z garażem podziemnym, infrastrukturą wewnętrzną oraz wjazdem od ulicy P. w G. W trakcie wizji terenu przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 16 maja 2015 r. ustalono natomiast, że od czasu realizacji na przedmiotowym terenie tymczasowego ciągu pieszo-jezdnego, stan zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ żadnym zmianom. Nie zrealizowano zatem budowy budynku hotelowego oraz docelowego układu komunikacyjnego, który miał służyć do obsługi hotelu oraz nieruchomości gminnej przy ul. S. w G. Okoliczności te potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna, zaś protokół z wizji lokalnej zawierający powyższe ustalenia, został podpisany przez E. F. oraz przedstawiciela Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego. Ponadto sam użytkownik wieczysty nie zaprzecza, że zrealizowany przez niego dojazd jest tymczasowy, a nie docelowy, co również potwierdziły wyniki wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości.

Kolegium wskazało, że z treści § 6 umowy z 8 października 2009 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wyraźnie wynika zobowiązanie użytkownika wieczystego do wybudowania na przedmiotowych działkach układu drogowego, służącego jako dojazd do projektowanego hotelu oraz nieruchomości przy ul. S. w G., stanowiącej działkę nr [..], w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2013 r. Wprawdzie strona w piśmie z 16 stycznia 2014 r. wniosła o przedłużenie wyznaczonego terminu na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n. do 31 grudnia 2017 r., jednakże organ I instancji pismem z 29 stycznia 2014 r. poinformował, że wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Kolegium wskazało przy tym, że przepis art. 63 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy, czy jakichkolwiek innych okoliczności związanych z niedotrzymaniem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej. W związku z tym, dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 9 listopada 2015 r., zarzucając im naruszenie art. 63 ust. 2 u.g.n. przez naliczenie opłaty dodatkowej, mimo zaistnienia braku przesłanek określonych w umowie stron z 8 października 2009 r., Rep A nr [..]. Ponadto zarzuciła przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego, bez obiektywnej oceny całokształtu okoliczności oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, celowości i ekonomiki.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew ustaleniom poczynionym przez organ I instancji i przyjętych przez Kolegium, strony w § 6 ww. umowy określiły, że projektowany układ drogowy m.in. dla działek nr [..] i nr [..], wykonany ma być w związku z planowaną budową hotelu i ma stanowić dojazd do tego budynku oraz do nieruchomości gminnej pod adresem ul. S. w G. (budynek [..]). Zdaniem Spółki, wykonanie układu drogowego w zakresie "obsługującym" projektowany budynek hotelu jest immanentnie i nierozłącznie związane z inwestycją skarżącej, prowadzoną na jej koszt i wyłącznie w jej interesie. Ponownie wskazała też, że wywiązała się z obowiązków dotyczących zapewnienia dojazdu do nieruchomości gminnej pod adresem ul. S. w G. i utrzymuje go w stanie pozwalającym na swobodny ruch pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych – i to niezależnie od faktu, że od 2014 r. nieruchomość ta - zabudowana budynkiem byłej siedziby [..], jest opuszczona i nieużytkowana. Gmina Miasta, jak również jakikolwiek podmiot trzeci (np. najemca, użytkownik, dzierżawca) faktycznie nie korzystają z rzeczonej zabudowy w sposób, który wymagałby wykorzystania wykonanego przez skarżącą dojazdu do niej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że prace budowlane dotyczące wykonania dojazdu do działki gminnej były wykonywane w okresie, kiedy składane było odwołanie i zakończyły się już po jego złożeniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 63 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, określonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II u.g.n. Przepis ten wprowadza zatem sankcję za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, które zostały wyznaczone w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Dotyczy on jednocześnie sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w terminie i nie złożył wniosku o jego przedłużenie na podstawie

art. 62 ust. 4 u.g.n., albo – jak to miało miejsce w analizowanym stanie faktycznym - sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty, co prawda, złożył wniosek o przedłużenie terminu, ale spotkał się on z odmową (pismo o odmowie przedłużenia terminu do 31 grudnia 2017 r. z 29 stycznia 2014 r.). Analiza cytowanego art. 63 ust. 2 u.g.n. prowadzi jednocześnie do wniosku, że właściwy organ nie ma obowiązku zastosowania opłat dodatkowych, gdyż ze sformułowania ustawowego wynika, że opłaty te "mogą być ustalone", więc ich zastosowanie ma charakter uznania administracyjnego. Uznaniowość tej sankcji i brak odesłania do postępowania przed sądem powszechnym w przypadku kwestionowania tej kary wyklucza przy tym przyjęcie jej cywilnoprawnego charakteru (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. I ACa 1148/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1563714).

Fakt, że wydana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter uznaniowy ma istotne znaczenie w procesie sądowej kontroli jej poprawności. Decyzje uznaniowe podlegają bowiem kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji uznaniowej mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA

oz. w Gdańsku z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organy administracji obowiązane są bowiem do rozważanie wszystkich okoliczności sprawy, uzasadniających wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia i szczególnie wnikliwego uzasadnienia przesłanek, które zadecydowały o jego podjęciu.

Należy też podkreślić, że rolą organu odwoławczego, rozpatrującego odwołanie od decyzji uznaniowej, jest wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy i ustalenie stanu faktycznego na dzień orzekania, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a., szczególnie w sytuacji takiej jak ta, gdy od dnia wydania decyzji przez organ I instancji (9 listopada 2015 r.) do wydania decyzji przez organ odwoławczy (29 września 2016 r.) upłynął prawie rok, czyli na tyle długi okres, by mogły zaistnieć nowe okoliczności, być może uzasadniające odmienne stanowisko w przedmiocie meritum sprawy, niewątpliwie wymagające sprawdzenia.

Z akt niniejszej sprawy administracyjnej wynika, że 8 października 2009 r. A. zawarła w formie aktu notarialnego z Gminą Miasta umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, której przedmiotem były działki o nr [..] i nr [..] w G. Z postanowień ww. umowy wynika, że nabywca nieruchomości jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do działek nr [..]-[..] i wybudowania na działkach nr [..]-[..] - w obrębie [..], układu drogowego, który będzie stanowił dojazd do projektowanego hotelu oraz jedyny dojazd do nieruchomości gminnej przy ul. S. w G., obejmującej działkę nr [..]. Opisany wyżej układ drogowy nabywca nieruchomości powinien zrealizować w terminie do 31 grudnia 2013 r. Spółka uzyskała pozwolenie na budowę i zatwierdzenie dokumentacji projektowej, obejmującej wybudowanie budynku hotelowego wraz z wjazdem od ulicy P. w G. (w odniesieniu do działek nr [..]-[..] obr. [..]) w decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2009 r.

Jednocześnie z przeprowadzonej przez organ I instancji wizji lokalnej z 16 lipca 2015 r. wynika, że jej przedmiotem były działki skarżącej o nr [..]-[..] w G. oraz działki o nr [..]-[..] w G. Teren tych działek, jak wynikało z ustaleń wizji, jest niezagospodarowany, znajduje się na nim utwardzony ciąg pieszo – jezdny z płyt betonowych w złym stanie technicznym. Na powyższych działkach brak jest zabudowy w postaci budynku hotelowego oraz docelowego układu komunikacyjnego, który miał obsługiwać hotel oraz gminną nieruchomości przy ul. S. w G. Powyższe wskazuje zatem, co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącą w niniejszym stanie faktycznym, że projektowany hotel nie został wybudowany. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji nie był też niewątpliwie wybudowany układ drogowy, stanowiący dojazd do gminnej nieruchomości położonej przy ul. S. w G.

W okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem tej decyzji przez organ odwoławczy niewątpliwie nastąpiła jednak zmiana okoliczności dotyczących zagospodarowania analizowanych działek. Jak wynika bowiem z treści skargi i dołączonego do niej protokołu wizji przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2016 r. na przedmiotowych działkach oraz załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, skarżąca wywiązała się z obowiązku zapewnienia dojazdu do nieruchomości gminnej zlokalizowanej pod adresem ul. S. w G., gdyż wybudowała drogę w technologii kostki brukowej. Teren został uporządkowany i ogrodzony, zdjęta została tymczasowo nawierzchnia wykonana z płyt betonowych. Powyższe oznacza zatem, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego zagospodarowania przedmiotowych działek, w szczególności nie zbadał, czy zmienił się stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym wybudowania przez skarżącą układu drogowego, będącego zasadniczym elementem treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, obok realizacji inwestycji związanej z wybudowaniem obiektu hotelowego.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W sytuacji, gdy - jak wskazano powyżej, od wydania decyzji przez organ I instancji do orzekania przez organ odwoławczy upłynął prawie rok, obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z treści cytowanych powyżej przepisów oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.), było sprawdzić aktualny stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie realizacji przez skarżącą obowiązków wynikających z zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, czego organ odwoławczy w tej sprawie nie uczynił.

Z akt administracyjnych organu odwoławczego nie wynika także aby organ ten zastosował się do obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., który nakazuje zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezależnie od tego, że umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji jest obowiązkiem organu administracji, to nie można wykluczyć, że w analizowanym stanie faktycznym, właśnie w tym trybie organ odwoławczy uzyskałby wiedzę na temat zmian w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że brak ustaleń w tym zakresie w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy miał wpływ na prawidłową realizację obowiązku oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zebraniu tego materiału i zapoznaniu się z nim, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. akt I SA/GL 392/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To organ odwoławczy miał zatem obowiązek sprawdzić, szczególnie w sytuacji orzekania w ramach uznania administracyjnego, czy nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy w zakresie, w jakim mógł on wpłynąć na wydawane przez niego rozstrzygnięcie. Nie czyniąc tego, wydał decyzję, która uchybia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, pominął bowiem istotną okoliczność zrealizowania przez skarżącą części ciążących na niej zobowiązań związanych z zagospodarowaniem przez nią przedmiotowej nieruchomości, a polegających na wybudowaniu dojazdu do nieruchomości gminnej, zlokalizowanej przy ul. S. w G. Konsekwencją tego uchybienia zaś jest uznanie, że proces stosowania prawa przez organ odwoławczy został przeprowadzony wadliwie. Zdaniem Sądu, organ nie zebrał bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tej sprawie i nie umożliwił stronie w sposób przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. zaoferowania mu dowodów załączonych do skargi, a świadczących o częściowym zrealizowaniu przez skarżącą ciążących na niej zobowiązań związanych z zagospodarowaniem przez nią przedmiotowej nieruchomości. Zgromadził zatem materiał dowodowy w sposób wybiórczy i z pominięciem istotnych elementów faktycznych sprawy. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.

Brak istotnych ustaleń w tej sprawie poczynionych przez organ odwoławczy powoduje, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne. Sąd na tym etapie postępowania nie może bowiem przesądzić, jaki wpływ na uznanie organu będzie miało ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym wzięcie pod uwagę faktu zrealizowania części obowiązków nałożonych na skarżącą w umowie o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wyżej wymienionej ustawy oraz na podstawie przepisów § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku

z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zgodnie z którymi stawka minimalna wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego (radcy prawnego) w sprawie, której wartość przedmiotu sporu mieści się pomiędzy kwotą 10.000 zł a 50.000 zł wynosi 3.600 zł. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 5.080 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 1.463 zł, zwrot opłaty od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie przez skarżącą pełnomocnika w wysokości 3.600 zł.