Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 953/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a,  art. 217 i następne
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 25 lipca 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. podinspektor w stanie spoczynku D. M. wniósł o wydanie zaświadczenia za okres pełnienia przez niego służby w Policji w warunkach wynikających z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), które wedle przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) dają mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w wyżej wymienionych przepisach. W przypadku odmowy pozytywnego rozpoznania wniosku wniósł o wydanie w trybie art. 219 k.p.a. stosownego postanowienia w terminie 7 dni od dnia złożenia przedmiotowego wniosku, z jednoczesnym zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 126 k.p.a.. Jednocześnie D. M. wniósł o zapoznanie się przez organ przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2014 r., nr 29/14 Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił D. M. wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006 o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 667) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. M. wskazując, iż postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i wydania zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1990-2006 w związku z wydaniem w dniu 27 maja 2014 r, wyroku TK jest całkowicie niezasadne. Wyjaśnił, że wystąpił on do organu Policji ze skargą o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 a k.p.a. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Postanowieniem z dnia 16 września 2014 r., nr 54 Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 roku sygn. akt III SA/Gd 288/13 uchylił zaskarżone postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wydania D. M. zaświadczenia w sprawie potwierdzenia obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006. W wyżej wymienionym wyroku Sąd wyraził ocenę prawną, co do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia i jego zastosowania w niniejszej sprawie stwierdzając, że " w ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższania emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. (...) Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ wypełniając dyspozycję Sądu zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 288/13 z dnia 4 lipca 2013 r. dokonał ponownej analizy dokumentacji w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia D. M. z pominięciem zakwestionowanej "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". W wyroku tym jak i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. , poz. 736) uznano, iż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ wyjaśnił również, iż ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 217/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż organy stosownie do wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 288/13) - dokonały oceny zasadności wydania stosowanego zaświadczenia przez pryzmat przesłanek określonych w obowiązujących w tym zakresie przepisach tj. podejmowania przez skarżącego funkcjonariusza obowiązków służbowych w szczególnych warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu, z uwzględnieniem warunków wynikających ze specyfiki wykonywanego zawodu tj. służy w organach Policji. W wyżej wymienionym wyroku Sąd uznał, że skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to organ prawidłowo podjął zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wydania D. M. zaświadczenia w sprawie wykonywania przez niego obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za cały wnioskowany przez wyżej wymienionego okres tj. za lata 1990-2006.

Organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane jest w przepisach Działu VII k.p.a. i nie jest postępowaniem administracyjnym, natomiast ma jedynie charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się odnosi. Przepisy tego działu nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia bądź odmowy jego wydania nie będzie miał zatem zastosowania art. 145a k.p.a..

Kwestię wszczęcia postępowania reguluje art. 61 ust. 1 k.p.a. zgodnie, z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Zasadnym jest w tym miejscu wskazać, że za "inne uzasadnione przyczyny" umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Obowiązkiem organu zatem jest wówczas umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. Dopiero bowiem jak wskazał organ I instancji wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do jego istoty. W przeciwnym wypadku bowiem doszłoby do ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji.

Organ I instancji, stosując się do poleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 288/13 z dnia 4 lipca 2013 r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 w całości wyczerpał możliwość wydania żądanego zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (bez uwzględnienia "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia"). Powyższe znalazło również potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 217/14 z dnia 24 kwietnia 2014 r., który oddalił skargę D. M..

Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. M.. Podniósł on, iż wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydania mu zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1990-2006 w związku z wydaniem w dniu 27 maja 2014 roku wyroku Trybunału Konstytucyjnego (Sygn. akt U 12/13 - Dz. U. z 2014 roku, poz. 736) jest całkowicie niezasadne. Nadto stwierdził, że wystąpił do organu Policji ze skargą o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145a k.p.a. w związku z wyżej wymienionym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący wyjaśnił, iż w wyżej wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) jest niezgodny z ustawą z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto jak wskazuje podinspektor w stanie spoczynku D. M. w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał Konstytucyjny podał definicję "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia".

Zdaniem skarżącego wznowienie postępowania jest w pełni uzasadnione i niezbędne, bowiem dotychczasowe ustalenia organu Policji jak i Sądu w zakresie zastosowania kryterium bezpośredniości i szczególności zagrożenia życia i zdrowia pozostają w jego ocenie w sprzeczności z oceną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Jednocześnie strona wskazała, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) obowiązuje od dnia 1 czerwca 2005 r., natomiast wcześniej obowiązywały inne rozporządzenia w tym zakresie tj. rozporządzenie z dnia 4 maja 1995 r. oraz rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r., które zdaniem podinspektora w stanie spoczynku D. M. wbrew ustawie emerytalnej uzależniały podwyższenie emerytury od bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, należy więc w jego ocenie domniemywać, że były niekonstytucyjne. Zdaniem strony w dotychczas wydanych decyzjach organ Policji w ogóle nie odniósł się do treści tych rozporządzeń, z uwagi na fakt, iż badając okres do dnia 31 maja 2005 r. organ stosował i de facto musiał stosować kryterium bezpośredniości ponieważ w żaden sposób nie został zwolniony (również przez Sąd) z obowiązku zastosowania obowiązujących w rozpatrywanym zakresie przepisów prawa. Zdaniem D. M. przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w chwili obecnej daje również możliwość wykluczenia kryterium "bezpośredniości" w odniesieniu do rozporządzeń poprzedzających aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) z uwagi na fakt, iż treść wcześniej obowiązujących aktów prawnych w rozpatrywanym zakresie była tożsama.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII, czyli w art. 217 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest ono postępowaniem administracyjnym, ma zaś jedynie charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i stanowi jedną z prawnych form działania administracji. Przepisy działu VII k.p.a. nie odsyłają do odpowiedniego stosowania w postepowaniu o wydanie zaświadczenia przepisów o ogólnym, jurysdykacyjnym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości to, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie znajduje zastosowania pojęcie "powagi rzeczy osądzonej – res iudicata". Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono bowiem rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Konsekwentnie zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

Zatem nie jest dopuszczalne w postepowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia stosowanie instytucji wznowienia postępowania (art. 145 i art. 145 a k.p.a.), wiążącej się z potrzebą wzruszenia decyzji administracyjnej ostatecznej, w sytuacji, w której nie jest możliwe wydanie innej decyzji, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu decyzja już istniejąca.

Zdaniem Sądu także przepisu art. 61a k.p.a., który stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, nie należy stosować w postępowaniu zaświadczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 217/14 oddalił skargę D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 stycznia 2014r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1990-2006, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Trybunał Konstytucyjny, już po wydaniu powyższego wyroku orzekł wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Z powyższego wyroku Trybunału wynika zmiana stanu prawnego obejmującego podstawę prawną do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Zmiana ta stanowiłaby podstawę do żądania przez skarżącego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym właściwy organ dokonałby wówczas oceny, czy zmiana ta mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skoro zaś w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia instytucja wznowienia postępowania nie znajduje zastosowania, to organy administracji obu instancji powinny rozważyć, czy wspomniany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpływa na ocenę przesłanek wydania skarżącemu zaświadczenia. Rezultatem takiej oceny może być wydanie D. M. stosownego zaświadczenia lub odmowa jego wydania.

Nie ma przy tym znaczenia to, że wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmawiał stosowania § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Przepisowi temu przysługiwał przymiot obowiązywania – który utracił dopiero wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zatem stan prawny uległ zmianie – a to, czy w sposób umożliwiający wydanie skarżącemu żądanego zaświadczenia oceni organ rozpoznając merytorycznie wniosek skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający uwzględni całość powyższych rozważań prawnych sądu.