Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 401/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61, 52
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję SKO wyjaśniło, że ww. decyzją Prezydent [...] odmówił S. K. ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji stwierdził, że zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wartości parametrów dla ww. inwestycji (wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 44%; powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 26 % w tym 91% powierzchni na stropodachu; wysokość 36 m) nie mogą być spełnione w świetle przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zgodnie z § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.).

Od ww. decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie. Podniósł, że w pobliżu jego nieruchomości (teren planowanej inwestycji) powstały w ostatnim czasie wieżowce o wysokości 36 m, i że w związku z tym wnioskodawca również powinien otrzymać warunki zabudowy dla takiego samego wieżowca, chociaż w sąsiedztwie ww. wieżowców, znajdował się także budynek administracji spółdzielni mieszkaniowej o wysokości 5 m, a więc postępowanie organu I instancji stanowi ewidentnie nierówne traktowanie obywateli w takiej samej sytuacji. Podniósł, że stwierdzenie organu, że wysokość elewacji frontowych ww. wieżowców od strony ul. [...] wynosi 17 m nie jest prawdą - wysokość ta wynosi od tej strony 36 m. Zdaniem strony odwołującej się, "urzędnicy zamiast 17 metrów wysokości - w tym przypadku nie chcąc wyrazić zgody na 36 m wysokości, a analizując budynek tworzący uskok - powinni, chociaż wyznaczyć wysokość 26,5 m = (36+11)/2". Jak wskazano jeszcze, co do powierzchni biologicznie czynnej, wnioskowane parametry są zgodne z ww. rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r. (§ 3 pkt 22). Jak podniesiono, w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, obszar, który został wybiórczo przyjęty do analizy znacznie zaniża jego średnią wartość.

Zdaniem SKO, wskazane we wniosku wartości parametrów: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nie mogą być na danym terenie, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, spełnione. SKO przytoczyło treść § 5 i 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że wskaźnik maksymalny dla zabudowy w obszarze analizowanym wynosi w omawianym przypadku 43%, jednakże średni wskaźnik wynosi 33% i wyznaczenie tego wskaźnika w omawianym przypadku - 33%, będzie równoważyło intensywną zabudowę po zachodniej strome ul. [...] i ekstensywną zabudowę zlokalizowaną na wschód od terenu inwestycji, zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Obszar analizy został przyjęty zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ nie ma obowiązku zwiększać obszaru analizowanego, aby spełnić wymagania zawarte we wniosku inwestora. Zatem przyjęcie w omawianym przypadku wskaźnika w minimalnej odległości od frontu działki ew. nr [...] z obrębu [...], należy uznać za prawidłowe. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został przyjęty zgodnie z przepisami § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) i § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jeśli chodzi o wyznaczenie wysokości zgodnie z wnioskiem lub zgodnie z wyliczeniem zawartym w odwołaniu, to nie było to możliwe. Jak wynika z załączonych do akt zdjęć, wieżowce 36 m po zachodniej stronie ul. [...], mają od strony tej ulicy obniżoną wysokość. Jak podano w analizie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jest zróżnicowana i wynosi od 5 do 36 m (liczba kondygnacji od I do XI), średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 20,36 m (wnioskowano o 36 m). Poza obszarem analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości do 33 m, jednak jest ona zlokalizowana punktowo wzdłuż ul. [...]; wysokość zabudowy maleje w kierunku północnym, czyli do granicy Osiedla [...] z lasem, do 16 m. Planowana zabudowa jest zlokalizowana przy granicy osiedla z lasem.

Uzasadnienie w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wykazuje, że najwyższe budynki w obszarze analizowanym (przeciwna pierzeja ul [...] do działki planowanej inwestycji mają 36 m, jednak są to budynki zlokalizowane na znacznie większej działce ewidencyjnej oraz o zróżnicowanej wysokości. Wysokość ich elewacji dla brył budynków przyległych do ul. [...] wynosi 17 m. Natomiast zabudowa wielorodzinna na wschód od planowanej inwestycji ma wysokość 16 m. W celu zachowania proporcji zabudowy wzdłuż ul. [...] i bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji zasadne jest wyznaczenie wysokości elewacji frontowej do 17 m zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia oraz zgodnie z pierzeją zabudowy wielorodzinnej wzdłuż ul. [...]. Ze względu na wielkość terenu inwestycji, zabudowa o zróżnicowanej wysokości nie jest wskazana, a wyznaczenie wysokości elewacji frontowej do 17 m nie jest wprawdzie zgodne z wnioskiem, ale pozwoli zachować w miarę jednorodną wysokość pierzei ul. [...], gdzie elewacja frontowa budynków wielorodzinnych przyległych do ulicy wynosi 17 m. Ponadto tak wyznaczona wysokość elewacji zharmonizuje nową zabudowę z istniejącą zabudową wielorodzinną po obu stronach ul. [...], dzięki czemu zostanie utrzymany charakter zabudowy w otoczeniu i nie dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego tego osiedla.

Pomylenie zabudowy wielorodzinnej w głębi od ulicy [...] - po jej zachodniej stronie - i zabudowy przy tej ulicy po stronie zachodniej i wyliczenie średniej dla wysokości wnioskowanej inwestycji w oparciu o ww. zabudowę po obu stronach tej ulicy, jest niezgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten przewiduje średnią występującą w obszarze analizowanym.

Z decyzją tą nie zgodził się S. K., wnosząc pismem datowanym na 20 stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o następującej treści: "wnoszę skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...].11.2020 roku. Decyzję zaskarżam w całości i nie godzę się z takim orzeczeniem. Uprzejmie proszę o kompletne rozpoznanie sprawy przez Sąd Administracyjny".

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w ww. sposób, a skarga nie była zasadna. W związku z tym, że skarżący ani nie wskazał przepisów, które w jego ocenie zostały przez organ naruszone, ani nie uzasadnił, czemu z decyzją organu II instancji się nie zgadza (do czego, oczywiście, nie był prawnie zobowiązany), tut. Sąd uznał za stosowne przedstawić w uzasadnieniu wyjaśnienie w zakresie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawową definicją (art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740) własność rzeczy (nieruchomej lub ruchomej) polega na uprawnieniu właściciela do korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy – ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach właściciel może rozporządzać rzeczą.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (ustawa zasadnicza z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483) Rzeczpospolita Polska chroni własność, zaś zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Wymienione powyżej przepisy konstytucyjne i prawa cywilnego odzwierciedlają zasadę, że wprawdzie własność podlega szczególnej ochronie, ale nie jest prawem absolutnym i ograniczenie prawa własności obywateli może wynikać z ustaw. W niniejszej sprawie taką ustawą jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p."). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Przepisem ograniczającym wykonywanie prawa własności nieruchomości na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ten sposób ustawodawca przyznał właściwej jednostce samorządu terytorialnego tzw. władztwo planistyczne, kształtujące wynikające z prawa własności uprawnienie właściciela do zagospodarowania nieruchomości.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; jedną z nich jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Prezydent [...] nie naruszył wiążących go przepisów planistycznych, ani ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Tym samym SKO poprawnie zastosowało art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że Prezydent [...] prawidłowo prawnie (zgodnie z ww. warunkami, przewidzianymi w rozporządzeniu) wyznaczył granice obszaru analizowanego. W tym zakresie zarzuty skarżącego, podnoszone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej nie były zasadne. To, że organ planistyczny mógł wyznaczyć bardziej odległe granice obszaru analizowanego, uwzględniając tym samym wysokość wyższych budynków w tak poszerzonych granicach się znajdujących, a także odmienną wówczas średnią parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez ten organ prawa. Naruszeniem bowiem prawa byłoby niedochowanie przez organ wymogów, przewidzianych w rozporządzeniu i ustalenie analizowanego obszaru (również pod względem oddziaływania na otoczenie) w granicach mniejszych, niż wymagane.

Rację ma skarżący, że gdyby Prezydent [...] powiększył obszar analizowany, wówczas ustalone wskaźniki byłyby dla strony korzystniejsze i bliższe tym, które zostały podane we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednak podkreślić, że Prezydent [...] w części tekstowej decyzji (s. 2 i 3) uzasadnił poprawnie sposób, w jaki wyznaczył granice obszaru analizowanego, zaznaczając, że granice tego obszaru wyznaczone zostały w promieniu 72 m od terenu inwestycyjnego, a więc trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Analiza załącznika graficznego do decyzji potwierdza poprawność wyznaczenia granic obszaru analizowanego i zgodność z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W powyższym kontekście trzeba też wyjaśnić, że organ nie miał prawnego obowiązku takiego wyznaczenia promienia obszaru analizowanego, aby obejmował on również znajdujące się poza tym obszarem budynki wyższe. Organ I instancji wyjaśnił ponadto w uzasadnieniu swej decyzji, że wyznaczana wysokość elewacji frontowej do 17 m. "pozwoli zachować w miarę jednorodną wysokość pierzei ul. [...], gdzie elewacja frontowa budynków wielorodzinnych przyległych do ulicy wynosi 17 m. Ponadto tak wyznaczona wysokość elewacji zharmonizuje nową zabudowę z istniejącą zabudową wielorodzinną po obu stronach ul. [...], dzięki czemu zostanie utrzymany charakter zabudowy w otoczeniu i nie dojdzie do zaburzenia ładu przestrzennego tego osiedla". Takie uzasadnienie odpowiada wymaganiom art. 11 k.p.a. w zakresie wskazania przesłanek rozstrzygnięcia, a w konsekwencji jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.

Załatwienie sprawy administracyjnej zawsze musi wiązać się z ważeniem przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Władztwo planistyczne w zakresie kształtowania ładu przestrzennego jest szczególnym przykładem sytuacji, w której organ prowadząc postepowanie o wydanie warunków zabudowy musi te interesy rozważać, biorąc jednak pod uwagę, że ład planistyczny jest dobrem o charakterze ogólnospołecznym. Jak podkreśla się w doktrynie, "zagadnienie stosunku między interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga rozważenia, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie NSA wyrażono trafny, jak się wydaje, pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym «słuszny» w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (wyrok NSA w Katowicach z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1744/96, LEX nr 33416; por. wyrok NSA w Warszawie z 6.02.1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996/1, poz. 36)" – tak w komentarzu do art. 7 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2021.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1960/20 (CBOSA) "obowiązek organu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do kwestii stanu faktycznego sprawy skierowany jest na podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie może być rozumiane jako zautomatyzowana konieczność wyprowadzania wniosków zbieżnych ze stanowiskiem strony w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje ku temu podstaw". Jeżeli więc organ I instancji w sposób prawem przewidziany ustala istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny przez zgodne z prawem ustalenie obszaru analizowanego i w takich granicach ustala, jaka budowa może być zgodna z ładem planistycznym i w tym zakresie sporządza prawidłowe uzasadnienie decyzji, to oczekiwanie strony co do odmiennego ustalenia stanu jest nieuprawnione.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy w wypadku braku planu miejscowego może być wydana po łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z nich jest to, ze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Niezależnie od tego, że przepisy dotyczące sposobu ustalenia wskaźników nowej zabudowy są publikowane i obowiązują erga omnes, to dodatkowo inwestor, występujący z wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy, jest informowany (vide – załącznik do wniosku skarżącego) o konieczności załączenia do wniosku mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., na której zaznaczony będzie teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Jest też informowany, że w oparciu o taką mapę ustalony zostanie obszar analizowany na podstawie ww. rozporządzenia. Dlatego też inwestor powinien brać pod uwagę - określając wskaźniki zamierzonej budowy - § 3 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do sposobu ustalenia przez organ obszaru analizowanego w sprawie o udzielenie warunków zabudowy. Powinien więc – chcąc uzyskać pozytywną decyzję – uwzględnić to, że granice obszaru analizowanego wyznacza się co do zasady w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m i dostosować parametry planowanego obiektu budowlanego do warunków, jakie z takiego wytyczenia granic wynikają. Jeżeli ustalenia wskaźników zabudowy inwestor dokonuje w oparciu o obszar wyznaczony w sposób przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, powinien w trosce o własny interes prawny powiadomić o tym organ i wnosić o to, aby organ ten uwzględnił konieczność powiększenia obszaru analizowanego, ze stosownym uzasadnieniem. Jeśli tego nie uczyni, nie może zasadnie oczekiwać od organu, aby ustalił analizowany obszar o promieniu ponad wymagany prawem, w celu uwzględnienia zabudowy znajdującej się poza ową trzykrotną szerokością frontu działki objętej wnioskiem.

Przyjęcie przez Prezydenta [...] granic obszaru analizowanego (trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem), jako zgodne z ww. przepisami, pozwoliło temu organowi na ustalenie (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia), że wnioskowana wysokość nowego budynku 36 m nie stanowi wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i przylegających do ulicy [...] (o wysokości 17 m) oraz na wschód od działki inwestycyjnej (wysokość 16 m).

Słusznie też ustalił organ I instancji wskaźnik zabudowy na 0,33, jako średni wskaźnik zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze, wyjaśniając w decyzji, że nie jest dla ustalenia tego miarodajna powierzchnia zabudowy 0,43, jako dotycząca budynku o przeznaczeniu innym, niż mieszkalne (a więc innego obiektu niż ten, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej tegoż obiektu budowlanego).

Ustalając współczynnik udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie dopuszczalnym 26% (a więc zgodnym z wnioskiem) Prezydent [...] wyjaśnił jednak, że 80% tego udziału musi być zlokalizowane na gruncie rodzimym, czego nie zapewnia projektowana inwestycja. Konieczność takiej lokalizacji organ I instancji uzasadnił celem zwiększenia retencji wodnej i gruntowej powierzchni biologicznie czynnej i wytycznymi programu ochrony środowiska dla [...] na lata 2017-2020 z perspektywą do 2023 r., uchwalonego przez Radę [...][...] grudnia 2016 r. Organ zaniechał wprawdzie dalszego uzasadnienia swego stanowiska w decyzji, ale tą wadę decyzji usunęło SKO, wyjaśniając w sposób prawidłowy i przez odniesienie się do prawnej definicji, czym jest "powierzchnia biologicznie czynna". SKO słusznie wskazało na § 3 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wskazując wprawdzie na nieaktualne miejsce publikacji, gdyż poprawnie tekst jednolity tego rozporządzenia opublikowany jest w Dz.U. z 2019 r., poz.1065) w zakresie definicji terenu biologicznie czynnego.

Należy też podkreślić, że skarżący został poinformowany pismem z 27 kwietnia 2020 r. przez organ (w trybie art. 79a § 1 k.p.a.) o negatywnych przesłankach wydania wnioskowanej decyzji. Skarżący w odpowiedzi przedstawił swoje, odmienne, stanowisko i w takim zakresie Prezydent [...] również sporządził uzasadnienie decyzji faktyczne i prawne, wskazując na przesłanki, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.), na s. 5 – 7 decyzji. Tut. Sąd stwierdza, że stanowisko organu odnoszące się do odpowiedzi skarżącego na ww. wezwanie jest słuszne i wynika w całości z poprawnej oceny stanu faktycznego sprawy, wynikającego z ustalonego przez Prezydenta [...] obszaru analizowanego.

Organ wskazał więc przesłanki zależne od skarżącego, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, informując. że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skarżący mógł więc przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia ww. przesłanek (art. 79a § 2 k.p.a.), czego jednak nie uczynił. Dlatego też organ I instancji, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonał na podstawie już zebranego całokształtu materiału dowodowego oceny tego, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji pozytywnej.

SKO, jako organ odwoławczy, zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji tego organu wskazuje, że SKO nie ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, ale przeprowadziło własną ocenę stanu faktycznego wynikającego z zebranych dowodów, dokonując poprawnej subsumpcji prawnej i słusznie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - utrzymując w mocy prawidłową decyzję Prezydenta [...]. SKO nie naruszyło tym samym ani przepisów procesowych, ani materialnoprawnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.