Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2251/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 174  pkt  1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 225/09 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i decyzję Burmistrza Miasta Boguchwała z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz S. H. kwotę 1450 zł (tysiąc czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 225/09, oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta Boguchwała decyzją z dnia [...] listopada 2008r. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa dwóch siłowni wiatrowych z generatorem energii elektrycznej o mocy do 2000 kW o całkowitej wysokości do 29 m na części działki nr ewid. gr. [...] położonej w Boguchwale". Motywując swoje stanowisko organ I instancji powołał się na ponownie przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu inwestycji, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w jego otoczeniu. Na tej podstawie doszedł do przekonania, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zostały spełnione. Jednakowoż w jego ocenie uwzględnieniu żądania sprzeciwia się uregulowana w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Obszar, którego dotyczy wniosek jest otoczony ze wszystkich stron kompleksem rolnym, a występująca na tym terenie zabudowa to budownictwo jednorodzinne jedno- i dwu-kondygnacyjne. Zatem nie może być mowy o kontynuacji funkcji, skoro inwestycja znacznie odbiegałaby od okolicznej zabudowy. Powołując się na art. 1 ust 2 pkt 1 i 2 wspomnianej powyżej ustawy organ stwierdził, iż nałożony na niego obowiązek zachowania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych sprzeciwia się wnioskowi, gdyż planowany obiekt ze względu na swoje gabaryty zdominowałby otaczający krajobraz.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się S. H.. W odwołaniu zakwestionował przyjęcie przez organ, iż planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z zasadą kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy przemysłowej. W jego ocenie, siłownie wiatrowe nie zaburzyłyby istniejącego ładu przestrzennego, jak też nie stanowiłyby naruszenia walorów krajobrazowych. Zwrócił uwagę, iż objęta wnioskiem inwestycja pomogłaby w prowadzeniu przedsiębiorstwa ogrodniczego (szklarni), w skład którego już obecnie wchodzą m.in. kotłownia i inne budynki niemieszkalne, jak też obniżyłaby koszty produkcji. Nadto podkreślił, że jego działka oddalona jest znacznie od najbliższej zabudowy, a sąsiadujące działki są wykorzystywane rolniczo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium odwołało się do regulacji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującej – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalenie warunków zabudowy w związku ze zmianą zagospodarowania terenu w drodze stosownej decyzji. Następnie wskazało na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powyższej ustawy ustanawiającego warunki, od których łącznego spełnienia zależy podjęcie wskazanej wyżej decyzji. Zdaniem Kolegium planowane przez S. H. przedsięwzięcie nie spełnia warunku z pkt 1 powołanego ostatnio przepisu, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, iż w rozpoznawanej sprawie nie występuje kontynuacja funkcji, bowiem działka nr [...] położona w Boguchwale nie sąsiaduje z jakimkolwiek obiektem budowlanym pozwalającym na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego zakwestionowaną decyzję uznał ten organ za zasadną.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. H., który wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie prawa materialnego a to: art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego w sprawie winien zostać zastosowany przywołany wyżej art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy w przypadku linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Przez urządzenia infrastruktury technicznej – w świetle brzmienia art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - rozumieć należy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skarżący powołał się następnie na art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.), który jako urządzenia traktuje urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei - według pkt 7 powołanego artykułu – określane są jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Siłownie wiatraczne z generatorem energii elektrycznej są, zdaniem skarżącego, takimi właśnie urządzeniami infrastruktury technicznej, gdyż służą do produkcji energii elektrycznej, co skutkuje koniecznością przyjęcia, iż planowana przez niego inwestycja nie musi spełniać warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, iż gdyby jednak przyjąć, iż powyższy warunek ma zastosowanie w sprawie, to należy uznać, iż organ dopuścił się błędnej wykładni wynikającej z niego normy. Jej celem jest bowiem utrzymanie ładu przestrzennego, a zatem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Wybudowanie siłowni wiatracznych na działce, na której znajdują się szklarnie będzie spełniać wymienione wymagania. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe wskazujące na konieczność szerokiego rozumienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje wszelkie wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień właścicielskich. Podstawą odmowy wydania żądanej decyzji musiałaby być zatem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie mógłby jej natomiast stanowić sam brak tożsamości obiektu projektowanego z już istniejącym. Składający skargę podkreślił, że funkcja zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...] jest rolniczo-ogrodnicza i taki właśnie cel ma planowana przez niego inwestycja, która zakłada wykorzystanie siłowni wiatracznych do ogrzewania prowadzonych przez niego szklarni. Zatem w jego ocenie przedmiotowa inwestycja nie zaburzyłaby w sposób inwazyjny czy uciążliwy topografii terenu. Dlatego zaskarżoną decyzję uważał za wadliwą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym załączonym do protokołu rozprawy z dnia 3 lutego 2010r. S. H. podniósł, że wąskie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieprawidłowe, bowiem prowadzi do automatycznego przyznania prymatu ładowi przestrzennemu nad chronionym w Konstytucji RP prawem własności, nawet gdy okoliczności konkretnego przypadku tego nie wymagają. Skarżący zwrócił uwagę, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przewiduje odstąpienie od obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy w sytuacjach, gdy dane rozwiązanie poparte jest analizą urbanistyczną. Składający skargę zwrócił także uwagę na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje zasadę wolności zagospodarowania terenu. Wskazał, że prawo własności jest najszerszym prawem do rzeczy, a ingerencje w jego treść stanowią wyjątek. Interpretacja przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zakresie prawa własności powinna być dokonywana na korzyść właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku stwierdził, iż organy obydwu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej interpretacji w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. W jego przekonaniu planowana przez S. H. inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nie odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa. Wynika z niej, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji może nastąpić wówczas, gdy istnieje przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej o zbliżonym charakterze zagospodarowania. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc to konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do kryteriów istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z już obecną oraz, gdy w przyszłości nie będzie stanowić dla niej ograniczenia. Warunek w zakresie kontynuacji musi być oceniany w sposób obiektywny tzn. niezależnie od ocen tak inwestora, jak i stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jej celem jest zatem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W bezpośrednim sąsiedztwie miejsca przedmiotowej planowanej inwestycji występują szklarnie i budynki gospodarcze inwestora, które zgodnie z § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) mieszczą się w pojęciu "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". Od strony północnej istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna składająca się z budynków jednokondygnacyjnych oraz dwukondygnacyjnych, w tym z mieszkalnym poddaszem oraz związanych z nimi budynków gospodarczych i garażowych jednokondygnacyjnych oraz z budynków z usługami podstawowymi dla zabudowy mieszkaniowej (sklepy spożywczo-przemysłowe). Budynki te nie przekraczają wysokości 12 m. Od strony południowej, północno-wschodniej oraz zachodniej znajduje się przestrzeń rolnicza. Tym samym obszar, którego dotyczy inwestycja otoczony jest kompleksem rolnym, tworząc z nim zwarty obszar urbanistyczny o wyraźnych jednolitych cechach. Na tym tle zdecydowanie wyróżniałyby się zatem dwie siłownie wiatrowe o małej powierzchni zabudowy i znacznej z kolei wysokości (w niniejszej sprawie 29 m) oraz zupełnie odmiennej od okolicznej formie architektonicznej. Zdaniem Sądu zamierzona inwestycja nie jest do pogodzenia z zabudową istniejącą, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, jak też jego przeznaczenia. Siłownie wiatrowe nie są elementem infrastruktury rolnej ani mieszkaniowej. Przeto nie są też wiązane z produkcją szklarniową. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych między innymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w analizowanym przypadku została wyłączona z uwagi na brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje, iż przepisów art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Definiując pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej skarżący odwołuje się do brzmienia art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei przepis art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne pod pojęciem urządzeń nakazuje rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei - według art. 3 pkt 7 tej ustawy - to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Struktura oznacza układ i wzajemne relacje elementów (części) stanowiących całość np. budowy, czy w naszym przypadku systemu energetycznego. Infrastruktura natomiast wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. W analizowanym przypadku działalność produkcyjną prowadzą przykładowo elektrownie wodne, czy siłownie wiatraczne z generatorem energii elektrycznej. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, a nie stanowią jej urządzenia służące do wytworzenia tejże energii. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a.) Sąd skargę tę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył S. H., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, przy zasądzeniu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że siłownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 tej ustawy poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa, gdyż nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy oraz poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia "działka sąsiednia".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że w przepisach prawa brak jest ustawowej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", jednakże art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Następnie odwołał się do definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1974 r. Prawo energetyczne, zgodnie z którym przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Dokonując wykładni powyższych przepisów stwierdził, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Zatem przeciwne stanowisko Sądu uznał za wadliwe. Nie zgodził się również z jego poglądem, iż pojęcie infrastruktura ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a nie obejmuje urządzeń, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. W konsekwencji czego skarżący nie był zobligowany do spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Niemniej jednak w dalszej części kasator zarzucił Sądowi I instancji wąskie rozumienie pojęcia dobrego sąsiedztwa, które może ograniczać możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności. Również kontynuację funkcji należy rozumieć szeroko posługując się wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości na rzecz uprawnienia właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Wreszcie podkreślił, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego ma związek z prowadzoną produkcją uprawy szklarniowej kwiatów, przy czym zmierza do wykorzystania alternatywnego źródła energii, co winno zostać pozytywnie ocenione z punktu widzenia ochrony środowiska. Nadto wskazał, iż wedle rozumowania Sądu nigdzie nie można byłoby postawić spornego obiektu, czego nie sposób akceptować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eksponując jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. Uznając ten zarzut za słuszny Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W świetle art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji problemem wymagającym rozważenia w sprawie jest charakter przedmiotowej inwestycji określonej jako siłownia wiatrowa wraz z generatorem energii elektrycznej, czyli charakter tzw. elektrowni wiatrowych, a ściślej urządzeń służących do wykorzystania siły wiatru dla produkcji tejże energii. W szczególności kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, mogą mieścić się owe elektrownie wiatrowe, jako obiekty stanowiące funkcjonalną całość złożoną z różnych elementów budowlanych (w postaci między innymi fundamentów oraz wieży lub masztu) oraz urządzeń technicznych takich jak generator. Przyczyną bowiem wydania decyzji odmownych był brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wszak nie byłaby istotna, stąd też zbędne byłoby jej badanie wówczas, gdyby planowana inwestycja miała taki charakter, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 61 ust. 3 tej ustawy. Wadliwe ustalenie i konkluzja Sądu pierwszej instancji w tej materii, a zatem błędne odmówienie przezeń zastosowania ostatnio przywołanego przepisu jest głównym zarzutem skargi kasacyjnej. W sprawie nie budzi bowiem sporu spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako najdalej idący, podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Okazał się on zasadny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny podziela przekonujące stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym tzw. elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu omawianego przepisu. Trzeba zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Tym samym, sięgnięcie przez kasatora do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" uznać należy za właściwe. W skardze kasacyjnej odwołał się on do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", a niejako uzupełniająco wskazał na wykładnię systemową bazującą na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Wywód ten jest prawidłowy i Naczelny Sąd Administracyjny go podziela, przeto nie ma potrzeby szczegółowo ponownie go przedstawiać. Pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest zresztą już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 310/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 533/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II SA/Łd 650/10 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłożona w nich argumentacja jest zbieżna z eksponowaną w niniejszej sprawie.

Jeżeli więc, stosownie do brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, to tym samym prowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w ostatnio wymienionych przepisach, było zbędne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 jako wyłączony przez art. 61 ust. 3 w tej sprawie nie mógł więc stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracyjnych, które tym samym są niezgodne z prawem. Nieuwzględnienie tej okoliczności i odmowa zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy przez Sąd Wojewódzki dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie. A zatem oczywistym jest, że doszło do naruszenia przywołanych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut skargi kasacyjnej w tej materii okazał się zatem nie do odparcia. Stanowisko to wyłącza potrzebę oceny zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, aczkolwiek przedstawiona tamże i w skardze argumentacja wydaje się być przekonująca.

Na koniec godzi się podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela również przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, iż z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. Zakłada ona m.in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska. Analizując niniejszą sprawę należało więc m.in. mieć tę kwestię na uwadze, jak też akcesoryjny i nowatorski charakter inwestycji. Owa akcesoryjność właśnie polegająca na wspieraniu (co zostało zaakcentowane przez Sąd meriti jako kontrargument dla inwestycji) dotychczasowej produkcji skarżącego, przemawia również za uwzględnieniem przedmiotowego żądania. Z tego też powodu przywołanie w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku elektrowni jądrowej wydaje się być przesadzone.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Uchylając go rozpoznano sprawę i uznając z tych samych powodów zapadłe w obu instancjach decyzje za niezgodne z prawem materialnym, również je uchylono.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni wyrażoną powyżej wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 3 tej ustawy, i rozpatrzy ją na podstawie dotychczas zebranego materiału.

Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a.