Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 71, art. 72
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) tiret 5
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta Z. z dnia [...] roku, znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2018 r. póz. 2096 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) – zwanej także: "ustawą" – § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – powoływanego jako: "rozporządzenie" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...], nr [...], o odmowie wydania A sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku) "A" w Z. na działkach nr ewid. 1, 2 i 62 w obrębie [...].

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i na tej podstawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Następnie organ II instancji wskazał, przedmiotowa sprawa była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...], nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...], nr [...], o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że celem art. 80 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest zagwarantowanie właścicielom i użytkownikom nieruchomości objętych decyzją środowiskową, że prowadzona działalność nie spowoduje, iż utracą oni możliwość korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie. W decyzji wskazano ponadto na rolne przeznaczenie w planie obszaru, na którym zlokalizowany jest teren inwestycji, precyzując, że przez przeznaczenie terenu, zgodnie z § 2 pkt 3 planu, należy rozumieć jedyne możliwe przeznaczenie będące formą zagospodarowania terenu oraz obiektów z nim związanych.

Kolegium, odnosząc się do wskazanych motywów rozstrzygnięcia organu I instancji, podniosło, że w decyzji pominięto kwestię określonego w planie przeznaczenia terenu na cele rolne wskazując, jako podstawę odmowy wydania żądanej decyzji sprzeczność planowanej kopalni kruszywa z § 5 ust. 1 planu, który wprowadza m. in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wątpliwości Kolegium budził powołany wyżej przepis w kontekście treści § 6 planu, który mimo sformułowanego w § 5 ust. 1 zakazu, uwzględnia udokumentowane złoże kruszyw naturalnych "A" o przebiegu jak na rysunku planu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji po raz wtóry odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku) "A" w Z. wskazując, że zamierzona działalność narusza przeznaczenie nieruchomości określone w uchwale Rady Miasta Z. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy A (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]).

Przede wszystkim organ I instancji powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) tiret 5 rozporządzenia ustalił, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione. Ponadto, ustalono, że planowana eksploatacja złoża kruszywa naturalnego (piasku) wymaga koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielanej na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Wobec powyższego zasadnie przyjęto, że możliwość określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia winna być w pierwszym rzędzie oceniona przez pryzmat nienaruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie z uwagi na treść art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1563) w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Kolegium zaznaczyło, że na terenie lokalizacji złoża "A" obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. § 11 ust. 2 planu sytuuje przedmiotowe złoże na terenie oznaczonym symbolem 11R - tereny rolne, gdzie obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem: 1) budowli rolniczych; 2) budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej; 3) inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej o ile ich lokalizacja nie będzie naruszała przepisów odrębnych. W zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje: 1) wysokość zabudowy nie większa niż 9 m; 2) dachy płaskie lub jednospadowe lub dwuspadowe lub wielospadowe. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego obowiązuje: 1) intensywność zabudowy nie mniejsza niż 0,01 i nie większa niż 0,1; 2) powierzchnia zabudowy nie większa niż 5% powierzchni działki; 3) powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 10% powierzchni działki budowlanej. Ponadto w Rozdziale 2 planu zawarte zostały zasady ochrony środowiska, przyrody i kraj obrazu, tj.: - zgodnie z § 5 ust. l na obszarze objętym planem, w zakresie ochrony środowiska obowiązuje zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji z zakresu łączności publicznej i urządzeń infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 5; - w § 6 planu zaś uwzględnione zostało udokumentowane złoże kruszyw naturalnych "A" o przebiegu jak na rysunku planu.

Organ II instancji wyjaśnił, że z art. 80 ust. 3 ustawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ odmawia określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, gdy skutkiem prowadzonej działalności będzie uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie właścicielom i użytkownikom nieruchomości objętych decyzją środowiskową, że prowadzona działalność nie spowoduje, iż utracą oni możliwość korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie.

Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze o przeznaczeniu rolnym, przez przeznaczenie terenu zaś, zgodnie z § 2 pkt 3 planu należy rozumieć - jedyne możliwe przeznaczenie będące formą zagospodarowania terenu oraz obiektów z nim związanych. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji, że plan miejscowy określając rolnicze przeznaczenie terenu, wskazuje jednocześnie to przeznaczenie jako jedyną możliwą formę zagospodarowania. Potwierdzeniem tego ma być wprowadzony na tym terenie zakaz budowy obiektów budowlanych, z wyłączeniem obiektów wymienionych w § 11 ust. 3 planu. Skoro zatem kopalnia złoża kruszywa nie została wymieniona wśród dopuszczonych planem wyjątków od rolniczego wykorzystywania terenów o symbolu 11R, należy uznać, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia narusza zamierzoną działalnością przeznaczenie nieruchomości określone w tym planie jako rolnicze.

Mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia organ II instancji zwrócił uwagę na treść § 5 ust. 1 planu, który wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji kasacyjnej z [...], nr [...], Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że przepis ten dotyczy także eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (piasku), jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże powołanie się przez organ I instancji na ten przepis miało miejsce z pominięciem faktu, że Rozdział 2 planu "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu", zawiera także § 6, w którym uwzględniono udokumentowane złoże kruszyw naturalnych "A" o przebiegu jak na rysunku planu. W takim też kontekście, tj. wobec braku odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich obowiązujących uregulowań dotyczących złoża "A", Kolegium w decyzji z [...] zwracało uwagę na "wybiórcze traktowanie przepisów".

W ocenie Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji z [...], nr [...], kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona. Uzasadniając konieczność wprowadzenia § 6 do planu miejscowego, organ I instancji, powołał się na art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 20 11 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 6 planu nie stanowi zatem wyjątku od ogólnego zakazu lokowania na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując zaś na występowanie złoża kopaliny (piasku), nie tylko wypełnia dyspozycję art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ale także stwarza możliwości racjonalnego wykorzystywania tego terenu z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu sprzeczności uchwały Nr [...] z postanowieniami aktualnie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. z [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że w odniesieniu do wspomnianej uchwały istnieje domniemanie zgodności z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jest nią związane i nie może jej pominąć. Dopóki uchwała obowiązuje, dopóty organ administracji nie może rozstrzygnąć inaczej niż według stanu prawnego w niej zawartego. Stąd też zarzuty strony podważające zapisy uchwały nie mogą być uwzględnione, uchwały podlegają zaskarżeniu w odrębnym trybie. Wbrew zarzutom odwołania, na ocenę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma też wpływu fakt uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.. Uzgodnienie to dokonane zostało bowiem w innym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji stwierdził, że skoro w dacie złożenia wniosku plan miejscowy nie obowiązywał, to tym samym organ orzekający nie mógł dokonać uprzedniej oceny zgodności przedsięwzięcia z tym planem, od wyników której zależałoby dalsze postępowanie w sprawie. Brak podstaw do zasięgania opinii i dokonywania uzgodnień ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy na danym terenie plan obowiązuje. Wówczas ocena zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym stanowi podstawowe a zarazem wstępne zagadnienie podlegające weryfikacji przez organ orzekający. Dopiero stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja, nie mogła mieć miejsca bowiem plan miejscowy został uchwalony (i wszedł w życie) w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, już po uzyskaniu niezbędnych opinii i uzgodnień.

W kwestii zaś zarzucanej organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania organ odwoławczy wskazał, że Kolegium zajęło w tej sprawie stanowisko w postanowieniu z dnia [...], nr [...], uznając ponaglenie A sp. z o.o. za uzasadnione.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przesądzenie o zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego (bądź o nienaruszeniu zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonana w tej sprawie ocena, zdaniem Kolegium, pozostaje w zgodzie z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w postaci:

1. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec wydania zaskarżonej decyzji organu l instancji bez podstawy prawnej, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II instancji winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec prowadzenia postępowania przez organ l instancji bez podejmowania przez niego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym Skarżącej, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

3. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec prowadzenia postępowania przez organ l instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej oraz naruszeniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

4. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec nieuzasadnionego przewlekania postępowania w niniejszej sprawie w wyniku podejmowania przez organ l instancji świadomych i intencjonalnych działań nakierowanych wyłącznie na doprowadzenie do sytuacji, w której zaistnieją rzekome przesłanki do wydania decyzji odmownej, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

5. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przez organ l instancji zaskarżonej decyzji, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

6. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, podczas gdy wobec niewzięcia pod uwagę przez organ l instancji okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej, a które to okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przez organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja ta winna zostać przez organ II instancji uchylona w całości, zaś organ II winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

7. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji w całości i nie orzeczenie przez organ II instancji w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania ww. decyzji wobec wskazanych w odwołaniu naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji bez podejmowanie przez niego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym Skarżącej;

9. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej oraz naruszeniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

10. art. 107 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przez organ II instancji zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 poprzez przychylenie się do stanowiska organu l instancji, co do obowiązku przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia Skarżącej na środowisko, pomimo braku takiego obowiązku stwierdzonego opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przewlekania postępowania w niniejszej sprawie przez organ l instancji wyłącznie w celu doprowadzenia do sytuacji, w której zaistnieją rzekome przesłanki do wydania decyzji odmownej;

2. art. 80 ust. 1 ustawy poprzez uznania za prawidłową bezpodstawnej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Skarżącej, pomimo ustawowego obowiązku wydania takiej decyzji i braku jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji odmownej;

3. art. 80 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 80 ust. 3 ww. Ustawy, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć przepis art. 80 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawną odmową wydania przez organ l instancji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Skarżącej, pomimo ustawowego obowiązku wydania takiej decyzji i braku jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji odmownej;

4. art. 80 ust. 3 ustawy w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznania za prawidłową bezpodstawnej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Skarżącej, uzasadnionej rzekomą niezgodnością przedsięwzięcia Skarżącej z ustaleniami uchwalonego [...]., uchwałą nr [...], przez Radę Miasta Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ustalenia ww. planu są sprzeczne z postanowieniami aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. z [...]., a tym samym należy uznać je za nieważne, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawną odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia Skarżącej, pomimo ustawowego obowiązku wydania takiej decyzji i braku jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2. stwierdzenie nieważności w całości utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji;

3. zobowiązanie przez tut. Sąd Prezydenta Miasta Z. do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego /piasku/ "A" w Z. na działkach o nr ewidencyjnych 1, 2, 62 obręb [...];

4. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Organy w przedmiotowej sprawie procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, polegającej na eksploatacji złoża kruszywa, organy obu instancji w istocie doszły do prawidłowego wniosku o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na kwalifikację tego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie to bowiem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 litera a) tiret 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W myśl art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską.

Natomiast w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 3 ustawy).

W przepisach art. 80 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z oceną lokalizacji przedsięwzięcia w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te określone są pozytywnie, tzn. wskazują warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalających na realizację przedsięwzięcia.

Ze wskazanych przepisów wynika, że regułą jest konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (ust. 2). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Modyfikację tej zasady wprowadził przepis art. 80 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r., którą nadała mu ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133). Przyjęto w nim bowiem dwa rozwiązania stosowane do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W odniesieniu od przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin zwalnia organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z konieczności badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że złoże kruszywa "A" jest położone na terenie, którego dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten w § 11 ust. 2 sytuuje złoże na terenie oznaczonym symbolem 11R to jest tereny rolne, gdzie, co do zasady, obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem, które nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Jednak plan ten zawiera także § 6 nakazujący uwzględnienie udokumentowanego złoża kruszyw naturalnych "A" o przebiegu jak na rysunku planu.

W rozważaniach organów zabrakło pogłębionej refleksji w odniesieniu do powyższych zapisów planu. Poczyniona w tym zakresie, w następstwie zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej, przez organ I instancji i zaakceptowana przez organ odwoławczy ocena co do tego że cytowany wyżej § 6 nie stanowi wyjątku od § 5 planu miejscowego przewidującego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko jest niewystarczająca.

Stwierdzenia, że § 6 jest konsekwencją bezwzględnie obowiązującej normy art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz stanowi wypełnienie art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wyjaśnia istoty problemu, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiedzi na to pytanie nie daje również powołanie się na słownikowe znaczenie wyrażenia "uwzględnia się". Formuła ta jest oczywista i nie budzi wątpliwości, wobec czego jest zbędna w uzasadnieniu aktu organu I instancji.

W tak zarysowanym kontekście rozumienie zapisu § 6 miejscowego planu w sposób przedstawiony przez organy powoduje, że staje się on przepisem pozbawionym znaczenia normatywnego, wręcz przepisem martwym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, obowiązuje na danym terenie, nie został wyeliminowany z porządku prawnego, wobec czego organ nie może zasadnie przyjmować, że jeden z jego elementów nie rodzi żadnych skutków prawnych. Leżące u podstaw porządku prawnego założenie racjonalnego prawodawcy znajduje swe odzwierciedlenie także w aktach prawa miejscowego, zaś rozumienie cytowanego wyrażenia przez organy stanowi jego zaprzeczenie, którego nie może zaakceptować sąd administracyjny zobowiązany do oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych.

Jak słusznie stwierdził organ I instancji ustawa Prawo o ochronie środowiska nakazuje traktować jako jeden z zasobów środowiska, którego gospodarowanie winno podlegać zasadom zrównoważonego rozwoju i cechować się racjonalnością (art. 71 i 72). W tym celu istnieje ustawowy obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 95 ust.1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Prawodawca kładzie zatem nacisk na racjonalne gospodarowanie złożami nie poprzestając jedynie na ich odnotowaniu w miejscowych planach, co sugerują organy obu instancji.

Dlatego też dla rozstrzygnięcia sporu w rozpoznawanej sprawie nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie, że skoro kopalnia złoża kruszywa nie została wymieniona wśród dopuszczonych planem wyjątków od rolniczego wykorzystania terenów o symbolu 11R, należy uznać, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia narusza zamierzoną działalnością przeznaczenie nieruchomości określone w planie jako rolnicze. Przypomnieć należy, co podkreślono już wyżej, że w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia nie jest zgodność z ustaleniami planu, a jedynie, stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń tego planu.

Zatem do prawidłowego rozstrzygnięcia sporu niezbędne jest odniesienie się organów do tak zarysowanego kryterium oceny lokalizacji, zaś jako niewystarczające i zgoła nietrafne ocenić należy dotychczasowe badanie lokalizacji pod kątem zgodności z planem miejscowym gdyż takiej oceny nie przewiduje ustawa.

W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznego wyniku rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że na obecnym etapie stosowania prawa subsumpcja art. 80 ust. 3 cytowanej ustawy nie została przeprowadzona w sposób uprawniony. Pominięto bowiem zasadnicze kryterium tego badania to jest stwierdzenie, czy lokalizacja przedsięwzięcia narusza ustalenia planu miejscowego.

Jedynie na marginesie należy zatem podnieć, że sąd I instancji w całości podziela argumentację organów, że rozpoznawana spraw nie jest polem polemiki z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zarzuty pod jego adresem mogą być przedmiotem zgoła odmiennej akcji procesowej.

W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 80 ust. 3 cytowanej ustawy uznać należy za uzasadniony.

W sytuacji procesowej zaistniałej po uchyleniu decyzji organów obu instancji organy te winny zinterpretować art. 80 ust. 3 w zgodzie z jego treścią, o czym mowa w niniejszych motywach, zaś wysnute z tak dokonanej wykładni przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji ocena trafności pozostałych zarzutów skargi okazała się bezprzedmiotowa.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a) w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.

a.tp.