Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 759/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odzysk odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza nieważność postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. S.A. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...].O odmawiającą wdania zezwolenia na odzysk odpadów w postaci osadów ściekowych na nieeksploatowanej lagunie osadów ściekowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 marca 2010 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu S. "o uzgodnienie sposobu zagospodarowania laguny osadowej z możliwością odzysku osadów ściekowych w sposób przyrodniczy".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta S. przekazał powyższy wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa [...] wskazując, iż zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251) organem właściwym do wydania zezwolenia na odzysk odpadów dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), jest marszałek województwa.

W następstwie rozpatrzenia uzupełnionego i doprecyzowanego wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów ściekowych zdeponowanych w lagunie osadowej w celu rekultywacji terenu laguny na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [..], Marszałek Województwa [...] odmówił wydania zezwolenia na odzysk odpadów w postaci osadów ściekowych na nieeksploatowanej lagunie osadów ściekowych. W decyzji tej zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Ministra Środowiska za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

W odwołaniu od ww. decyzji, skierowanym do Ministra Środowiska skarżąca podtrzymała wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk osadów ściekowych zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], [...]. Minister Środowiska przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. sprawę z odwołania skarżącej od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż osady z oczyszczalni ścieków zdeponowane w lagunie osadowej stanowią odpady o kodzie 19 08 05, a ich ilość wynosi ok. 7300 Mg. Zgodnie z wnioskiem skarżącej, w którym powołano art 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. nr 49, poz. 356), osady zdeponowane w lagunie będą wykorzystane do rekultywacji jej terenu - proces odzysku R-14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R 14 są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W pkt 13 załącznika nr 1 określone zostały warunki odzysku odpadów m.in. o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, z których jednoznacznie wynika, iż w procedurze odzysku R14 warunkiem odzysku jest wykorzystywanie tych odpadów do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tzw. okrywy rekultywacyjnej). Dodatkowo do tego kodu odpadów stosuje się przepis art. 43 ustawy o odpadach. Przepis ten nie może być jednak rozumiany tak, jak oczekuje tego skarżąca, ponieważ podstawowym warunkiem wykorzystania odpadów określonych w pkt 13 jest przeznaczenie ich do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części. Z powyższego przepisu nie wynika, aby w procedurze odzysku R 14 do odpadów o kodzie 19 08 05 stosowy był wyłącznie przepis art. 43 ustawy o odpadach. Nadto, laguna osadowa nie jest składowiskiem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach, tym samym nie jest możliwe wykorzystanie odpadów o kodzie 19 08 05 w procedurze odzysku R 14.

Zdaniem Kolegium prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano, iż wykorzystanie odpadów o kodzie 19 08 05 do rekultywacji terenu stanowi proces odzysku R 10 uregulowany przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu R 10 (Dz. U. z 2007 r, nr 228, poz. 1685). W procesie odzysku R 10 - rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby - możliwe jest wykorzystanie odpadów o kodzie 19 08 05 przy łącznym spełnieniu wymagań przewidzianych dla komunalnych osadów ściekowych w ustawie o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. nr 134, poz. 1140 ze zm.).

Dalej Kolegium zauważyło, iż zastosowanie wnioskowanej przez skarżącą procedury odzysku R 14 w niniejszej sprawie jest sprzeczne z przepisami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi. Tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, skutkująca koniecznością odmowy wydania zezwolenia.

W skardze na powyższą decyzję B. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że od 1972 r. (przekazanie oczyszczalni do eksploatacji) uwodniony osad był odprowadzany i gromadzony w lagunie zgodnie z ówczesnymi przepisami i projektem technicznym oczyszczalni. Z uwagi na wyczerpywanie się pojemności laguny w 1997 r. zmieniono sposób odwadniania osadów ściekowych w czasie modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków. Dzięki budowie stacji odwadniania osadów laguna została wyłączona z użytkowania, W wyniku naturalnego odwadniania osadów w lagunie (przez parowanie), jej poziom obniża się, osady się stabilizują i tworzą konsystencję zbliżoną do ziemistej.

Zwracając się z przedmiotowym wnioskiem skarżąca uważała, że wykorzystanie osadów w procesie R 14 (potraktowanie laguny osadowej jako składowiska, na którym można wykonać rekultywację biologiczną przyspieszając zalądowienie poprzez nasadzenia zgodnie z pkt 13 załącznika do rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami) będzie najbardziej ekonomiczne i najrozsądniejsze z

punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Zgodnie z pkt 13 ww. załącznika warunkiem odzysku w odniesieniu do odpadów 19 08 05 jest zastosowanie art. 43 ustawy o odpadach (m.in. rekultywacja terenu, która obecnie mieści się w procesie odzysku R 14).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed WSA w dniu 15 września 2011 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I. instancji lub stwierdzenie ich nieważności zarzucając naruszenie:

art. 19 k.p.a, polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ niewłaściwy, gdyż zgodnie z art. 4a w zw. z art. 26 ust. 2 oraz w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach właściwym organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw środowiska.

art. 26 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji bez zasięgnięcia opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,

art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na udzielaniu mylnych informacji co do stosowania przepisów prawnych oraz procesu odzysku, a także na udzieleniu wprowadzającej w błąd informacji o stosowaniu procesu R 10, który nie polega na rekultywacji terenu, o co wnosiła skarżąca, oraz który powoduje obciążenie finansowe skarżącej Spółki,

§ 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R 10 polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie, że proces odzysku R 10 byłby właściwy do rekultywacji terenu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, podczas gdy proces odzysku R 10 nie polega na rekultywacji,

art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że rekultywacja terenu musi polegać na dynamicznym ingerowaniu w odpad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.")], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Opierając się na przytoczonych wyżej przepisach p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie, mając na względzie treść art. 135 p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem B. S.A. z siedzibą w S. o wydanie zezwolenia na odzysk osadów ściekowych, zdeponowanych w lagunie osadowej usytuowanej na terenie zakładu, w celu wykorzystania do rekultywacji terenu laguny (art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami - Dz. U. nr 49, poz. 356).

Organem orzekającym w I. instancji był Marszałek Województwa [...] który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251), odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy I. i II. instancji, posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwienie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5 (ust. 1 art. 26). Zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (ust. 2). Właściwym organem, o którym mowa w ust. 2, jest: (1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, (2) marszałek województwa - dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, (3) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć.

Wymieniony przepis art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Objęty wnioskowanym zezwoleniem odzysk odpadów w postaci osadów ściekowych na nieeksploatowanej lagunie osadów ściekowych w procedurze odzysku R 14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części - uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, stanowi przedsięwzięcie na terenie zakładu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Skarżąca Spółka - jak wynika z akt sprawy - prowadzi bowiem działalność polegającą na wytwarzaniu podstawowych produktów chemii organicznej (estrów i związków metaloorganicznych). Działalność ta spełniała przesłanki przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze

zm.). W myśl powołanego przepisu, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych, służących do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej, w tym wyrobów lakierowanych, elastomerów, gum lub nadtlenków. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), które zastąpiło ww. rozporządzenie z dniem 15 listopada 2010 r., przedmiotowa instalacja wymieniona została w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia - instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wywarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej.

Zgodnie z art. 377a ustawy - Prawo ochrony środowiska, Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa m.in. w art. 378 ust. 2a.

Skoro, jak wskazano powyżej, przedmiotem sprawy niniejszej jest przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zgodnie z powołanym wyżej przepisem organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki i wydania decyzji w II. instancji był minister do spraw środowiska.

Wbrew stanowisku Ministra Środowiska, zawartemu w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r., właściwość organu naczelnego do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie wynikała z art. 4a ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. postanowienia. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw środowiska, jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 2 ustawy.

W niniejszej sprawie właściwym organem, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jak wywiedziono powyżej, był marszałek województwa, który na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 378a ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wydał decyzję w I. instancji. Determinowało to właściwość ministra do spraw środowiska - jako organu wyższego w stopnia w stosunku do marszałka województwa - do wydania decyzji w II. instancji. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej art. 377a ustawy - Prawo ochrony

środowiska należy do przepisów szczególnych, którym art. 17 pkt 1 k.p.a. przyznaje pierwszeństwo dla określenia właściwości instancyjnej. Tylko wobec braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (w sprawie niniejszej marszałka województwa), jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Z powyższego wynika, że Minister Środowiska - w konsekwencji rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa - wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., czym z kolei naruszył w stopniu rażącym art. 65 § 1 k.p.a. Wadliwie bowiem uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. postanowienia z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wadliwości postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazane jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Nie wzięło również pod uwagę, iż z dniem 4 września 2010 r. uległa zmianie treść przepisu art. 4a ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, iż minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w ustawie, z wyjątkiem kar pieniężnych. Powyższe brzmienie art. 4a ust. 1 zostało nadane art. 8 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018). Powołana ustawa nie zawiera - w odniesieniu do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. o odpadach - żadnych przepisów przejściowych, co skutkowało obowiązkiem bezpośredniego stosowania nowej regulacji.

Naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., określonego w art. 19 k.p.a. obowiązku kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skoro Sąd podjął rozstrzygnięcie w sprawie z powodów proceduralnych uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych podniesionych w skardze.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. i II. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt III. sentencji wyroku.