Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1598/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2,art. 5 ust. 2, art. 29
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80,107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 4,74
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant ref. staż. Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 18 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.) stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto J., z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, zgodnie ze sporządzonym opisem w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Z wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpiło Nadleśnictwo [...] podnosząc, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej sprawowało ono zarząd przedmiotową nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, a także twierdząc, że brak protokołu przekazania nie może pozbawić Nadleśnictwa przymiotu strony. Wnioskodawca wyraził stanowisko, że kwestionowaną decyzją skomunalizowany został grunt należący do Nadleśnictwa [...], który w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. został wyłączony z komunalizacji.

Po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., argumentując, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa [...]. Oznacza to jednocześnie brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Po jego rozpatrzeniu Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Stwierdził, że wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji. Minister w całości podtrzymał stanowisko, że na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., ponieważ z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa [...]. Odnosząc się do podnoszonego we wniosku Nadleśnictwa argumentu, że brak protokołu nie mógł pozbawiać nieruchomości leśnej charakteru państwowego gospodarstwa leśnego, organ podkreślił, że Minister Leśnictwa zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 z późn. zm) przekazywał na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa. Z załączonego do akt protokołu zdawczo-odbiorczego w sprawie przekazania w zarząd Nadleśnictwa [...] m.in. przedmiotowej działki nr [...] wynika, że przekazanie to nastąpiło dopiero z dniem [...] lutego 1994 r. Stan prawny lub stan faktyczny powstały na nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowi jednak przeszkody prawnej w wydaniu przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej, jeżeli na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i spełniała pozostałe warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji, zdaniem organu, prawidłowo została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r., gdyż wnioskodawca nie posiadał w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji, a tym samym nie legitymował się on w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu nadzorczym, interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z [...] stycznia 2007 r.

Zdaniem sądu nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, są wyjaśnienia organu nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącego. Zasadniczą wadą skutkującą uchyleniem przez sąd decyzji odmawiających wszczęcia postępowania nadzorczego było niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Rozpatrując ponownie sprawę po wyroku WSA Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie komunalizacji działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister powtórzył dotychczasową argumentację, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym przekazywanie na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątku Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa.

Nadleśnictwo [...] wniosło (wniosek z dnia [...] listopada 2009 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że w dacie komunalizacji sprawowało zarząd przedmiotową nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, co wyłączało możliwość komunalizacji. Działka nr [...] stanowiła od zawsze las państwowy, a zgodnie z art. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Decyzja komunalizacyjna rażąco narusza więc art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie mogła być przedmiotem komunalizacji, ponieważ nigdy nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Brak protokołu przekazania, jako czynność techniczna, nie może świadczyć o braku prawa zarządu do działki nr [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 2005 r., ponieważ działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa [...]. Dokumentacja sprawy przeczy twierdzeniom skarżącego o posiadaniu przez niego na tę datę prawa zarządu. Z załączonego do akt sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że przekazanie nieruchomości na rzecz Nadleśnictwa nastąpiło dopiero z dniem [...] lutego 1994 r. Skoro więc brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. to nie było jakichkolwiek przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości. Wszelkie zdarzenia, które nastąpiły po dacie 27 maja 1990 r. nie mają wpływu na wypełnienie przesłanek komunalizacji z mocy prawa.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 i 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący podniósł, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła grunt leśny i wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Obowiązujący w tej dacie art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego weszły wszystkie grunty państwowe znajdujące się wówczas pod uprawą leśną. Nastąpiło to z mocy prawa. Ponadto skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r. I OSK 687/07, w którym stwierdzono, że grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego, nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Przesądzające znaczenie ma w niniejszej sprawie ustalenie co do przeznaczenia spornej działki w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 27 maja 1990 r. i przesłanym przez Urząd Miasta J. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przy piśmie z dnia [...] października 2006 r. (k. 51 i 50 akt administracyjnych), działka nr [...] miała w tym dniu przeznaczenie leśne. Leśny charakter działki nr [...] potwierdzają także dwie opinie z [...] kwietnia 2004 r. oraz z [...] czerwca 2004 r., dopiero w tym czasie opiniujące pozytywnie wniosek o zmianę jej przeznaczenia (k. 24 i 25 akt komunalizacyjnych). Przy założeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. przeznaczenie spornej działki w ewidencji gruntów było takie jak podano w cytowanym wyżej wypisie z ewidencji gruntów, czyli grunt leśny, to mogła ona wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). Jeśli organ ustaliłby bezspornie ten fakt (leśnego przeznaczenia spornej działki w dniu 27 maja1990 r.), to grunt ten nie podlegałaby ona komunalizacji.

Zdaniem sądu art. 1 w związku z art. 29 powołanej ustawy z 20 grudnia 1949 r. nie zawierają w sobie takiej dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu z mocy prawa bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, iż przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. W przedmiotowej sprawie taki protokół nie został sporządzony, co skutkowało tym, że nieruchomość została przekazana w zarząd skarżącego dopiero w 1994 r.

Jednak organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o prawnikach samorządowych. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprost można z niej wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las państwowy. Między innymi dlatego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy.

Tym samym, zdaniem Sądu, wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 1949 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. ISA/Wa 419/10). W tym kontekście stwierdzić należy, że organ nadzoru w ogóle nie zweryfikował legalności ustaleń zawartych w decyzji komunalizacyjnej, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ogóle nie została zbadana dopuszczalność zastosowania art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej w świetle powołanych przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. - co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa.

W konsekwencji Sąd stwierdza też, iż zgadza się z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić status prawny przedmiotowej nieruchomości oraz przeanalizować podnoszone wyżej okoliczności. Jeżeli zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła las i pozostawała w gestii Ministra Leśnictwa, to nie podlegała komunalizacji. Minister ponownie przeprowadzając postępowanie nadzorcze powinien tę kwestię ocenić uwzględniając art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Nie można za to podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 4 i art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gdyż w rzeczywistości zarzuty te skarżący odnosi do decyzji komunalizacyjnej, a nie do decyzji będącej przedmiotem skargi. W dacie komunalizacji z mocy prawa ustawa ta zaś jeszcze nie obowiązywała.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.