Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 145/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.4 i 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.191 ust 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Powiatem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat B. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 kwietnia 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający jako Prezydent Miasta B., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B., reprezentującym Powiat B., w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka – S. P. – umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 14 listopada 2016 r. do 25 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. (dalej jako: MOPR w B.) pismem Nr [...] z [...] listopada 2016 r., zgodnie z art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z 9 czerwca 2011 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 697, dalej jako: "ustawa"), poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. (dalej jako: PCPR w B.), o umieszczeniu małoletniego S. P., urodzonego 6 sierpnia 2016 r., w Pogotowiu Opiekuńczym w B., jako jednostkę powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Do MOPR w B. wpłynęło z PCPR w B. pismo, znak [...], z [...] marca 2017 r. podtrzymujące stanowisko, że to nie Powiat B. jest właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego S. P. przebywającego w Pogotowiu Opiekuńczym w B. Zgodnie z art. 191 ust. 12 ustawy, wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt. 1 ustawy, tj. m.in. dziecko przyjęte do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego na wniosek rodziców, dziecka lub osoby trzeciej – w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w (...) placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 w/w ustawy tj. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt. 2 ustawy, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (...). Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym należy uwzględnić regulację zawartą w art. 26 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 459), który stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Natomiast w myśl art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że S. P., syn L. P., zam. Ł., ul. W. [...] m [...], powiat b., przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym w B. od 14 listopada 2016 r. do 25 stycznia 2017 r. W dniu 15 listopada 2016 r. do MOPR w B. wpłynęła informacja z Pogotowia Opiekuńczego w B., że małoletni S. P. został przyjęty do placówki w dniu 14 listopada 2016 r. Przyjęcie dziecka odbyło się na podstawie podania małoletniej L. P. oraz K. K. (matki małoletniej L. P., ur. 23 lutego 1999 r.). L. P. w dniu 13 maja 2015 r. została umieszczona w Pogotowiu Opiekuńczym w B. w wyniku interwencji Policji. W chwili umieszczenia w placówce małoletnia wraz z matką zamieszkiwała pod adresem: B., ul. Ś. [...] m. [...], a następnie skierowano małoletnią do w/w placówki jako placówki typu socjalizacyjnego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich z 29 czerwca 2015 r., V Nsm 357/15. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że S. P. po urodzeniu, wraz z matką L. P., mieszkał w Ł. przy ul. W. [...] m. [...]. L. P. oraz jej syn S. P. posiadają zameldowanie na pobyt stały w miejscowości Ł., ul. W. [...] m. [...]. Pod tym adresem zameldowana jest i przebywa K. K., która jest przedstawicielem ustawowym małoletniej L. Pł. i opiekunem prawnym S. P. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich z 9 stycznia 2017 r., V Nsm 716/16. MOPR w B. pismem, znak [...], z [...] listopada 2016 r. poinformował PCPR w B. o przyjęciu S. P. do Pogotowia Opiekuńczego w B. PCPR w B. w odpowiedzi na ww. pismo zwróciło się z zapytaniem, gdzie obecnie przebywa L. P. oraz na jakiej podstawie wychowanka przebywała w Ł., ul. W. [...] m. [...] i czy zostało to uregulowane postanowieniem sądu (pismo [...] z [...] listopada 2016 r.).

MOPR w B. pismem, znak [...], z [...] grudnia 2016 r. poinformował, że L. P. obecnie przebywa w Pogotowiu Opiekuńczym w B. Z dokumentacji akt sprawy (pismo Pogotowia Opiekuńczego z [...] listopada 2016 r.) wynika, że L. P. od 13 maja 2015 r. jest formalną wychowanką Pogotowia Opiekuńczego. Wobec wychowanki stosowany był środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. W okresie ucieczki z placówki została zatrzymana i doprowadzona przez Policję do Młodzieżowego Ośrodka w W. w dniu 24 sierpnia 2015 r. Z Ośrodka dokonała ucieczki, a wskutek długotrwałej nieobecności, 12 listopada 2015 r. została skreślona z ewidencji wychowanków. W dniu 27 czerwca 2016 r. została zatrzymana przez Policję i umieszczona na podstawie postanowienia Sądu w Schronisku dla Nieletnich w M., po tym jak policja zatrzymała ją wraz z partnerem na posesji domu, w którym na co dzień zamieszkuje jej matka K. K. – Ł., ul. W. [...] m. [...]. Z posiadanej przez placówkę informacji wynika, że pobyt L. P. w Schronisku dla Nieletnich w M. został uchylony 13 lipca 2016 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich. Placówka nie posiada tego postanowienia, gdyż akta nieletniej znajdują się w Ministerstwie Sprawiedliwości w Warszawie. Z ustaleń pracowników Pogotowia Opiekuńczego wynika, że po opuszczeniu Schroniska małoletnia powróciła do Ł., zamieszkała u swojej babci, gdzie mieszka jej matka i wujek. Następnie w dniu 6 sierpnia 2016 r., w szpitalu w B., urodziła syna S. i wraz z dzieckiem po opuszczeniu szpitala powróciła do domu w Ł. Tutaj też nieprzerwanie przebywała do 29 września 2016 r. Tego dnia wraz dzieckiem wyjechała do I., ul. O. [...], gdzie na co dzień zamieszkuje jej partner. Przebywała tam do 14 listopada 2016 r. PCPR w B. pismem, znak [...], z [...] grudnia 2016 r. poinformowało, że S. P. wraz z matką L. P. jest zameldowany w Ł., jednakże faktycznym miejscem zamieszkania małoletniej L. i jej syna jest Pogotowie Opiekuńcze w B., natomiast pobyt w Ł. miał miejsce podczas ucieczki z placówki i w związku z powyższym Powiat B. nie jest właściwy do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniego w placówce.

Powyższe oznacza, że PCPR w B. kwestionuje fakt zamieszkiwania dziecka w Ł. przed umieszczeniem w Pogotowiu Opiekuńczym w B. w okresie od 6 sierpnia 2016 r. do 13 listopada 2016 r. ze względu na okoliczność, że był to okres ucieczki matki z placówki opiekuńczo-wychowawczej. Tym samym PCPR w B. nie bierze pod uwagę faktu, gdzie dziecko przed umieszczeniem w pieczy zastępczej faktycznie zamieszkiwało oraz, że adres Pogotowia Opiekuńczego w B. nie może stanowić miejsca zamieszkania.

W dniu 26 stycznia 2017 r. K. K. zwróciła się do Dyrektora Pogotowia Opiekuńczego z wnioskiem o wydanie wnuka, którego jest opiekunem prawnym na mocy postanowienia sądu. Dyrektor placówki wyraził zgodę na wydanie dziecka i w związku z powyższym małoletni S. P. w dniu 26 stycznia 2017 r. został skreślony z ewidencji placówki.

Reasumując, małoletni S. P. po urodzeniu wraz z matką L. P. mieszkał w Ł. przy ul. W. [...] m. [...] i został zameldowany pod wskazanym adresem w dniu 18 sierpnia 2016 r. Następnie 14 listopada 2016 r. jego matka, L. P. (jeszcze małoletnia), wraz z małoletnim S. wróciła do Pogotowia Opiekuńczego w B., gdzie małoletni S. przebywał do dnia 25 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania i zameldowania małoletniego S. P. przed umieszczeniem w Pogotowiu Opiekuńczym w B. była miejscowość Ł., ul. W. [...] m. [...], dlatego też należy uznać, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na jego utrzymanie w placówce jest Powiat B.

Od 26 stycznia 2017 r. małoletni S. zamieszkał ponownie w Ł. przy ul. W. [...] m. [...], gdzie pozostaje pod opieką opiekuna prawnego w osobie – K. K. Zgodnie z art. 27 K.c. – miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor PCPR w B. wniósł o oddalenie wniosku Dyrektora MOPR w B. W uzasadnieniu podniósł, że L. P. po urodzeniu syna S. przebywała u matki – K. K. w Ł. w okresie od sierpnia do września 2016 r., będąc nadal wychowanką Pogotowia Opiekuńczego w B. Następnie 29 września 2016 r. wyjechała wraz z synem do I., gdzie zamieszkiwał ojciec dziecka. Przebywała tam do 14 listopada 2016 r., kiedy to zgłosiła się do Pogotowia Opiekuńczego w B. z prośbą o przyjęcie jej syna do wspomnianej placówki. Małoletni S. P. w dniu przyjęcia nie miał uregulowanej sytuacji prawnej. Od momentu urodzenia syna to L. P. sprawowała nad nim wyłączną opiekę – zarówno będąc u matki w Ł., jak i w I. u ojca dziecka. Natomiast ustanowienie K. K. opiekunem prawnym małoletniego S., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku, nastąpiło 9 stycznia 2017 r., a więc już po umieszczeniu małoletniego w placówce. W związku z powyższym, w tym przypadku art. 27 K.c. nie ma zastosowania, albowiem opiekun prawny nie został ustanowiony przed umieszczeniem małoletniego w placówce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Z akt sprawy wynika, że małoletni S. P. (urodzony 6 sierpnia 2016 r.) od 18 sierpnia 2016 r. do chwili obecnej jest zameldowany na pobyt stały w Ł., ul. W. [...] m. [...]. Do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia z 9 stycznia 2017 r., V Nsm 716/16, o ustanowieniu i powierzeniu opieki prawnej nad małoletnim K. K., dziecko przebywało pod opieką niepełnoletniej matki – L. P., która również zameldowana jest na pobyt stały w Ł., jednak zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku V Wydział Rodzinny i Nieletnich z 29 czerwca 2015 r., V Nsm 357/15, umieszczona została w placówce typu socjalizacyjnego – Pogotowiu Opiekuńczym w B. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika ponadto, że małoletni S. P. od dnia urodzenia do 29 września 2016 r. mieszkał wraz z matką w Ł. Następnie od 29 września do 14 listopada 2016 r. oboje przebywali w I. u partnera L. P. A od 14 listopada 2016 r. do 26 stycznia 2017 r. (data złożenia przez K. K. podania o wydanie wnuka) małoletni przebywał wraz z niepełnoletnią matką we wspomnianej powyżej placówce – Pogotowiu Opiekuńczym w B.

W tym miejscu należy pokreślić, że ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.

Umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tymże umieszczeniu i samo w sobie pojęcie nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania. Pojęcie to wyjaśniają przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, zaś osoby pozostającej pod opieką miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawny, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice. Z uwagi na to, że przed umieszczeniem S. P. w pieczy zastępczej nie pozostawał on pod władzą rodzicielską, nie można ustalić tego miejsca w oparciu o przesłanki z art. 26 k.c. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do małoletnich dzieci pozostających pod władzą rodzicielską. Małoletni przed umieszczeniem go w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie pozostawał także pod opieką w rozumieniu art. 27 k.c.

Prawnym miejscem zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z 9 stycznia 2017 r., było zatem miejsce jego zameldowania, czyli miejscowość Ł. w powiecie b.

Tym samym na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego S. P. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej jest Powiat B.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.