Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 129/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 9
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustalono lokalizację cmentarza we wsi W. przy ul. [...] (oznaczonej na rysunku studium symbolem [...]); II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. w części, w jakiej wskazano w niej lokalizację cmentarza przy ul. [...] w W.

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), M. B. -właściciel nieruchomości (dz. ew. nr [...]) na obszarze przylegającym do terenu oznaczonego w studium jako przeznaczony na cmentarz (symbol [...]) - zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5, art. 3 oraz 6 ust. 4 pkt. 1 i 4, oraz ust. 4 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295).

Uzasadniając skargę, przywołano następujące okoliczności:

- przeznaczając w studium teren pod cmentarz nie uwzględniono (w części graficznej i tekstowej), iż w przypadku jego realizacji konieczne jest zapewnienie strefy ochronnej, w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej,

- szerokość tej strefy może się wahać od 50 do 150 m. (§ 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia) - kwestia powinna być przesądzona w studium,

- działka Skarżącego przeznaczona jest w studium pod zabudowę (symbol [...]), jednak w przypadku realizacji strefy poza terenem wskazanym w studium na cmentarz, nawet przy najmniejszej szerokości strefy (50 m.) nie będzie możliwe racjonalne wykorzystanie jego działki (o szerokości 78 m.),

-realizacja cmentarza w granicach wskazanych w studium jest niemożliwa, gdyż z uwagi na zagospodarowanie terenu nie będzie dochowana minimalna szerokość strefy - 50 m. (możliwe jest wyznaczenie strefy najwyżej 38 m.),

- Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2008r. (sygn. akt IV SA 448/08) stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie

Sygn. akt IV SA/Wa 129/09

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej

lokalizacji przedmiotowego cmentarza,

- lokalizacja cmentarza jest wadliwa z uwagi na wymagania § 1 ust. i 2

rozporządzenia (kwestia wysokości wód gruntowych), co potwierdzają

stosowne dokumentacje,

- możliwa jest inna lokalizacja cmentarza na terenie gminy (W.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż uwarunkowania zawarte w studium są to niezawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium nie może wkraczać w zagadnienia przesądzane miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: II OSK, 614/07) w którym wyrażono pogląd, iż studium nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela.

W trakcie rozprawy Strona skarżąca podniosła również kwestie domniemanej niezgodności studium z przepisami w zakresie ochrony przyrody (zakazy na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wniesienie skargi było dopuszczalne bowiem ustalenia studium (także uchwalonych w uprzednim porządku prawnym), są wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stąd ustalenia studium mogą generalnie naruszać interes prawny użytkownika nieruchomości położnej na objętym nim terenie. Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w wyroku o sygn. akt: II OSK 614/07. Również w doktrynie i judykaturze jest prezentowany aktualnie pogląd, iż w szczególnych przypadkach, postanowienia studium mogą naruszać indywidualny interes właścicieli nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia stadium, poprzez pominięcie w jego treści szczególnych wymagań związanych z lokalizacją cmentarzy, godzą w indywidualny

Sygn. akt IV SA/Wa 129/09

interes prawny skarżącego. Naruszenie tego interesu nie znajduje z kolei uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Jak trafnie podniesiono w skardze, w treści tekstowej ani graficznej studium nie wskazano na potrzebę funkcjonowania strefy ograniczonego korzystania z nieruchomości wokół cmentarza, którego lokalizacje założono na terenie oznaczonym symbolem [...]. Obszar ten bezpośrednio przylega do terenów stanowiących własność prywatną (m.in. działki skarżącego). Normatywne wymaganie ustanowienia strefy, na której występują ograniczenia, co do korzystania z nieruchomości (wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej) przesądza o tym, iż w przypadku realizacji cmentarza w granicach wskazanych w studium korzystanie z nieruchomości przyległych musi zostać ograniczone. Sytuacja taka generalnie byłaby dopuszczalna, gdyż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczone w zakresie wskazanym ustawami a wymaganym interesem publicznym. Zakładanie i utrzymywanie cmentarzy zaliczane było także na etapie przyjmowania studium do celów publicznych, co wynikało z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), a więc możliwe byłoby w celu realizacji cmentarza (którego wymaganym elementem jest stosowna strefa) uruchomienia procedury wywłaszczeniowej na zasadach określonych w dziale III rozdziale IV ustawy. Przyszła ingerencja w prawo własności, musi być jednak poprzedzone wnikliwą analiza czy istnieje istotnie konieczność konkretnego ograniczenia prawa. W przypadku procedowania nad studium istotne znaczenie mogą mieć lokalne uwarunkowania (np. czy istnieje możliwość lokalizacji cmentarza w innym miejscu tak aby zakres ingerencji, jej dolegliwość była minimalna).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, przyjmując w 2000 roku uchwałę w przedmiocie studium, nie miała na uwadze potrzeby funkcjonowania w przyszłości strefy ograniczonego korzystania z terenów przyległych, w myśl rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Bowiem ani w treści graficznej ani tekstowej (cz. III str. 19 studium) nie wskazano, iż obszar taki jest przewidywany. Wręcz przeciwnie, jak wynika z treści studium obszar bezpośrednio przyległy do cmentarza został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. W skardze podnosi się dodatkowo, iż faktyczne wyznaczenie strefy minimalnej (50 m.) okazało się niemożliwe z uwagi na stopień zainwestowania terenów przyległych.

Sygn. akt IV SA/Wa 129/09

Oznacza to, iż przyjmując uchwałę w przedmiocie studium, w zakresie w jakim przesadzono nią o lokalizacji cmentarza przy ul. [...], uchybiono wymaganiu wnikliwego ważenia racji wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej w sprawie zastosowanie z uwagi na termin przyjęcia studium. Wskazując również, iż tereny przyległe do obszaru planowanego cmentarza mają być przeznaczone pod zabudowę, bez zasygnalizowania potrzeby funkcjonowania strefy, uchybiono wymaganiom art. 6 ust. 4 pkt 5, natomiast pomijając kwestie określonych ograniczeń wynikających z zainwestowania terenu dla możliwości utworzenia strefy - wymaganiom art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Trafnie zauważono, w odpowiedzi na skargę, iż postanowienia studium zawierają jedynie określone wskazówki odnośnie planowania, nie przesądzają zaś szczegółowych ustaleń. Wynika stąd, iż zbyt daleko idący jest zarzut skargi dotyczący nie wyznaczenia w studium konkretnej szerokości strefy (normatywnie szerokość ta może być zróżnicowana). Etap przyjmowania studium jest bowiem zbyt wczesnym dla wprowadzania tego rodzaju szczegółowych rozstrzygnięć. Jednak, w przypadkach takich jak rozpatrywany, gdy funkcjonowanie strefy nawet w minimalnej szerokości może mieć istotny wpływ na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach przyległych do cmentarza, w treści studium musi znajdować się zastrzeżenie o konieczności wprowadzenia stosownych ograniczeń, gdyż rada gminy uchwalając studium, musi mieć obraz potencjalnych skutków ingerencji w prawa własności w następstwie realizacji przyjętych rozwiązań.

Nie ma natomiast oznaczenia dla oceny legalności uchwały w przedmiocie studium kwestia, iż jak wynika ze sporządzonych dokumentacji w ramach późniejszych procedur zmierzających do realizacji cmentarza, przeszkodą może się okazać sygnalizowany zbyt wysoki poziom wód podziemnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej). Kwestia ta, jako nieznana Radzie, na etapie przyjmowania studium (ze stosownych przepisów nie wynika także konieczność prowadzenia szczegółowych badań już na tym etapie) nie może mieć znaczenia dla oceny legalności ówczesnych działań Rady Gminy. Uzyskane informacje mogą być natomiast przesłanką do wprowadzenia określonych zmian w studium (np. wskazanie lokalizacji cmentarza w innym miejscu).

Sygn. akt IV SA/Wa 129/09

Wobec powyższych okoliczności bez znaczenia jest zasadność, podniesionego na rozprawie, nowego zarzutu (do którego Rada Gminy nie miała możliwości się ustosunkować), jakoby lokalizacja cmentarza w miejscu wskazanym w studium była sprzeczna z ówczesnymi zakazami dotyczącymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którego terenie, jak wywodzi Skarżący, częściowo planowano cmentarz.

Wobec upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził jej nieważności w zw. z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W następstwie orzeczenia o jej niezgodności z prawem uchwała utraci moc we wskazanym w orzeczeniu zakresie, od chwili uprawomocnienia wyroku (art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.