Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 72/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała (art. 158 § 2 K.p.a.);

2. Wydawane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., 1774 ze zm.), postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu;

3. Ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinna być dokonywana nie tylko na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia) ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

1. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała (art. 158 § 2 K.p.a.);

2. Wydawane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., 1774 ze zm.), postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu;

3. Ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinna być dokonywana nie tylko na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia) ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. U. i M. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odrzuca skargę M. R.; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej A. U. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. U. zwróciła się do Starosty A. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr ewid. [...] o pow. 0,2893 ha, wydzieloną z działki nr ewid. [...] o pow. 10,2875 ha.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz czwarty, Starosta A. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił odszkodowanie w wysokości 331 711,00 zł i zobowiązał Zarząd Województwa P. do jego wypłaty.

W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] Burmistrz Miasta A., na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właścicieli P. i M. małż. R., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta A., oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 10,2875 ha. Wydzielono między innymi działkę nr ewid. [...] o pow. 0,2893 ha. W decyzji tej nie określono przeznaczenia wydzielonej działki. Jednak podział działki nr ewid. [...] został wcześniej pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta A. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...], w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. A., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr XXXVII/313/94 z dnia 18 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. z dnia 13 maja 1994 r. nr 16, poz. 126). W postanowieniu tym działka nr ewid. [...] została przeznaczona na poszerzenie ulicy [...], która w części przylegającej do działki nr ewid. [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...] (działka nr ewid. [...] stanowiąca własność Województwa P., w trwałym zarządzie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.). W uzasadnieniu decyzji podziałowej Burmistrz Miasta A. powołał się na ww. postanowienie, co spowodowało, że stało się one częścią uzasadnienia decyzji, czyli jego integralną częścią. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że, stosowanie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, własność działki nr ewid. [...], przeszła z mocy prawa na Województwo P. Organ wywiódł przy tym, że przejście własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa. W związku z tym nie ma znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W cenie organu I instancji, brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, który utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2004 r., w chwili podejmowania przez Burmistrza Miasta A. decyzji z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie stanowił przeszkody do przejścia prawa własności działki nr ewid. [...]. Nie ma także, zdaniem organu I instancji, żadnego wpływu na fakt przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej działki, decyzja SKO w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w której stwierdzono, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, a więc nie wyeliminowano jej z obrotu prawnego, jest nadal ostateczna i podlega wykonaniu. Wysokość odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2015 r. W ocenie organu został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które mogłyby wpłynąć na prawidłowość wykonania wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., zarzucając zbyt wysokie ustalenie odszkodowania. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego w celu wykonania nowego operatu szacunkowego.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 9a w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił w całości zaskarżona decyzję i odmówił ustalenia i wypłacenia na rzecz A. U. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu podano, że decyzję należało uchylić gdyż jest niezgodna z prawem, przy czym powód uchylenia jest inny niż zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy wywiódł, że podstawową kwestią w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2004 r., wydzielona została działka z przeznaczeniem pod urządzenie drogi wojewódzkiej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, a co za tym idzie czy przeszła z mocy prawa na własność województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego odpowiedzi na to pytanie należy szukać w rozstrzygnięciu decyzji zatwierdzającej podział. Organ wywiódł przy tym, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna. Decyzja o odszkodowaniu za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest decyzją zależną od decyzji podziałowej, tzn. bez decyzji zatwierdzającej podział w wyniku którego powstała działka o przeznaczeniu pod drogę publiczną nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania. Zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o pow. 10,2875 ha, położonej w A. przy ul. [...], stanowiącej własność P. i M. R., sporządzony przez geodetę G. B., w sposób następujący: na dz. nr [...] o pow. 0,2893 ha, [...] o pow. 1,5097 ha, [...] o pow. 0,2099 ha, [...] o pow. 0,1735 ha, [...] o pow. 0,1445 ha, [...] o pow. 0,1815 ha, [...] o pow. 0,1792 ha, [...] o pow. 0,1531 ha, [...] o pow. 0,8614 ha, [...] o pow. 0,3351 ha, [...] o pow. 0,3509 ha, [...] o pow. 1,3472, [...] o pow. 4,5972 ha. W ocenie organu odwoławczego z powyższego rozstrzygnięcia nie wynika, żeby działka o nr geod. [...], miałaby być przeznaczona pod wybudowanie nowej lub poszerzenie już istniejącej drogi publicznej. Wskazując na treść wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11 organ stwierdził, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bowiem na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, decyzja podziałowa Burmistrza Miasta A. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., albowiem nie stwierdzono w niej, że działka o nr geod. [...] została przeznaczona pod drogę publiczną. Organ wywiódł, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej co prawda wskazano, że przedłożony projekt podziału sporządzony został w oparciu o wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniowany pozytywnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Według tego postanowienia pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości nastąpiło w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. "Ś.", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr XXXVII/313/94 z dnia 18 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. z dnia 13 maja 1994 r. nr 16 poz. 126). Zgodnie z tym postanowieniem działka o nr geod. [...] przeznaczona jest na poszerzenie ulicy [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organu I instancji, że postanowienie to stanowi integralną część uzasadnienia decyzji czyli jest integralną częścią decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podniósł, że próżno w teorii prawa szukać poglądu, iż postanowienie które jest aktem administracyjnym stanowi integralną część decyzji. Natomiast postanowienie opiniujące projekt podziału stanowi niezbędną przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a samo postępowanie podziałowe jest dwuetapowe. Niemniej jednak uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być zatem sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie całokształtu materiału dowodowego można jedynie stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość leży wzdłuż ul. Rajgrodzkiej, która stanowi drogę publiczną wojewódzką w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto organ odwoławczy wywiódł, że rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób nie odnieść się do decyzji SKO w S. z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzającej że decyzja z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 10,2875 ha w wyniku, którego powstała m.in. działka o nr geod. [...] o pow. 0,2893 ha, została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazano, że SKO w swej decyzji wywiodło, iż w dniu wydania przez Burmistrza Miasta A. decyzji z dnia [...] marca 2004 r. dla nieruchomości oznaczonej nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta A. "Ś.", uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 1994 r., obejmujący przedmiotowy teren, na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r. W dniu wydania decyzji nie obowiązywał również nowy plan zagospodarowania przestrzennego ponieważ taki nie został uchwalony. Ponadto postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału przestało być wiążące, gdyż wygasł już przepis prawa miejscowego na podstawie którego je wydano. Decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. została zatem wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nadmienił, że nawet jeśli przyjąć pogląd, że jeżeli decyzja nie określa przeznaczenia działki pod drogę to wystarczy załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, nie trudno nie zauważyć, że jest to fizycznie niemożliwie, bowiem w dniu wydania decyzji podziałowej takiego planu nie było. Organ odwoławczy zaznaczył, że przyjmując teoretycznie, iż decyzja podziałowa mimo, że wprawdzie nie przewiduje, iż działka nr [...] jest wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną lub jej poszerzenie, to jednak odsyła do wymienionego postanowienia stanowiącego, że działka ta jest przeznaczona na poszerzenie ulicy [...], która w istocie jest drogą wojewódzką, a zatem rzeczywiście z dniem [...] kwietnia 2004 r. przeszła na rzecz Województwa P., należy mieć na uwadze okoliczność, że z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasł plan miejscowy miasta A. Należy mieć także na uwadze uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 września 2012 r. I OSK 1282/11, z którego wynika, że postanowienia opiniujące podział nieruchomości podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu i że w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne. Wobec czego należy przyjąć, że decyzja podziałowa wydana w czasie kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał, nie może wskazywać przeznaczenia działki wyłącznie, poprzez odesłanie do tego postanowienia. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność Województwa P. z uwagi na fakt, że decyzja podziałowa nie rozstrzyga o tym, iż została ona wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, jak również mając na uwadze fakt, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. podziału, który wyznacza drogę publiczną można dokonać jedynie gdy jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego rozpoznając sprawę niniejszą należy odnieść się także do przeznaczenia działki nr [...] w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ślepsk I", uchwalonym uchwałą nr VI/39/l 1 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 27 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego nr 202 z dnia 4 maja 2011 r. poz. 2451), działka o nr geod. [...] położona jest w kompleksach U/MN 17 (tereny zabudowy usługowej, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), U/MN18 (tereny zabudowy usługowej, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ZI2 (tereny zieleni izolacyjnej), KDD9 (tereny dróg publicznych klasy D) i KDD1O (tereny dróg publicznych klasy D). Obecne przeznaczenie przedmiotowej działki w dużej mierze odpowiada przeznaczeniu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. Augustowa Ślepsk, uchwalonego uchwałą z dnia 18 kwietnia 1994 r., nie jest jednak identyczne i nie może usprawiedliwiać poglądu, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Województwa Podlaskiego. Warte zauważenia, zdaniem organu odwoławczego jest, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, część działki o nr geod. [...] położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że przy ustalaniu odszkodowania nie ma znaczenia czy w księdze wieczystej został wpisany podmiot publicznoprawny na rzecz którego wydzielono działkę pod drogę, ponieważ własność nieruchomości wydzielonej pod drogę przechodzi z mocy prawa. Zaniechanie przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 2 u.g.n. nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami wobec osoby której własność została uszczuplona.

Końcowo organ odwoławczy wywiódł, że rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia odszkodowania czyni bezcelowym odnoszenie się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, jakim było kwestionowanie wysokości kwoty odszkodowania.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosły A. U. i M. R. i zarzuciły naruszenie

- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w wyniku wydania decyzji podziałowej oraz poprzedzającego ją postanowienia nie doszło do odjęcia skarżącej prawa własności działki nr [...] i przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną;

- art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że działka nr [...] przeznaczona na poszerzenie ulicy [...] - drogi wojewódzkiej stanowi własność osoby prywatnej podczas gdy ulica [...] jest drogą publiczną - wojewódzką nr [...], a właścicielem drogi publicznej tego szczebla może być tylko właściwy samorząd województwa, w tym nieuwzględnienie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego;

- art. 9 K.p.a., poprzez nieudzielenie stronie pouczenia o właściwym trybie dochodzenia swoich praw w sytuacji gdy organ stwierdził, że nie doszło do przejęcia działki nr [...] pod drogę, chociaż działka ta swoim rozmiarem i kształtem stanowi kontynuację projektowanej drogi, a nadto takie też jest jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest niemożliwe wobec decyzji SKO w S. z dnia [...] lutego 2015 r.;

- art. 8, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez:

a) nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, poprzez nieskonkretyzowane i uogólnione stwierdzenia i zignorowanie dotychczasowej argumentacji skarżącej przedstawianej w licznych pismach;

2. niewyjaśnienie z jakich względów organ II instancji zmienił pogląd i ocenę tego samego materiału dowodowego, którą wyraził w zakresie skutków prawnych wydania decyzji podziałowej w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] października 2014 r., a także z jakich względów organ taką samą sprawę rozpoznał z inną oceną prawną skutków decyzji podziałowej, gdzie elementem różniącym stany faktyczne był wyłącznie podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania. W sprawie J. R. oraz D. A., płatnikiem była Gmina Miasto A., która wobec jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę, dokonała wypłaty odszkodowania, zaś jedynie w tej sprawie, gdzie podmiotem odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania jest samorząd szczebla wojewódzkiego, ta sama decyzja podziałowa, w zakresie jej skutków, jest oceniona inaczej;

- art. 7 K.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o konieczności wyważenia interesu społecznego oraz interesu obywateli, poprzez przeznaczenie działki skarżącej pod poszerzenie drogi wojewódzkiej bez zapłaty na jej rzecz odszkodowania, a więc w sytuacji gdy skarżąca nie może korzystać z prawa własności, nadal jest traktowana jako właścicielka;

- art. 2, 7. 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżącej prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością bez przyznania jej stosowanego odszkodowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie decyzji organu I instancji oraz wniosły o obciążenie organu kosztami postępowania. Ewentualnie wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P., na podstawie której Wojewoda uchylił decyzję Starosty A., ustalającą na rzecz A. U. odszkodowanie, za nieruchomość oznaczoną jako działka o nr geod. [...] opow. 0,2893 ha, położoną w obrębie [...] Miasta A. i orzekł co do istoty sprawy, odmawiając ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową działkę (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...], zatwierdzająca, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta A., oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 10,2875 ha, z której wydzielono między innymi działkę nr ewid. [...], nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.), albowiem nie stwierdzono w niej, że działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną.

W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Wywód merytoryczny rozpocząć należy od zaakcentowania, że powyższe stanowisko organu odwoławczego uległo zmianie w stosunku do wcześniejszych decyzji kasacyjnych wydanych w tej sprawie jak i w stosunku do rozstrzygnięć tego organu wydawanych w odniesieniu do pozostałych działek, powstałych na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr ewid. [...], decyzją z dnia [...] marca 2004 r. I tak wskazać należy, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty A. z dnia [...] lipca 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tego powodu, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w żadnym stopniu nie określono przeznaczenia wydzielonej działki oraz nie powołano w podstawie prawnej art. 98 u.g.n., a tym samym nie ma podstaw, aby domniemywać, że prawo własności tej działki przeszło z mocy prawa na jakikolwiek podmiot. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było m.in. niewyjaśnienie czy wskutek podziału nieruchomości doszło do przejęcia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej działki. Przy czym organ odwoławczy podał, że decyzja administracyjna stanowi jedno rozstrzygnięcie i jest nim zarówno osnowa jak i uzasadnienie decyzji. Zaznaczono, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2004 r. stwierdzono, że projekt podziału nieruchomości sporządzony został w oparciu o wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Burmistrza Miasta A. z dnia [...] grudnia 2003 r. Kolejną decyzją kasacyjną z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty A. z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie której ustalono odszkodowanie. Głównym powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji były stwierdzone naruszenia dotyczące sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy w decyzji tej podniósł, że zasadniczą kwestią prawną w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy wskutek podziału nieruchomości doszło do przejęcia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego działki nr [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia organ wywiódł, że "Nieruchomość oznaczona nr ewid. [...] o pow. 0,2893 ha została wydzielona na mocy decyzji z dnia [...].03.2004 r. znak: [...] Burmistrza Miasta A., w której nie określono przeznaczenia działki nr ewid. [...]. Podział działki nr ewid. [...] o pow. 10,2875 ha został wcześniej pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta A. z dnia [...].12.2003 r. znak: [...], w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. A., uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie Nr XXXVll/3l3/94 z dnia 13.05.1994 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. z dnia 13.05.1994 r. Nr 16, poz. 126). W postanowieniu tym działka nr ewid. [...] została przeznaczona na poszerzenie ulicy Rajgrodzkiej, która w części przylegającej do działki nr ewid. [...] stanowi drogę wojewódzką Nr [...] (działka nr ewid. [...] stanowiąca własność Województwa P., w trwałym zarządzie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B.). W uzasadnieniu decyzji podziałowej Burmistrz Miasta A. powołał się na ww. postanowienie co spowodowało, iż stało się one częścią uzasadnienia decyzji, czyli jego integralną częścią. Na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2004 r. Daje to podstawy do przypuszczeń, że decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...].03.2004 r. znak: [...] wydana być mogła z naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta jest jednak decyzją ostateczną, jak wynika z decyzji organu I instancji, a jej ewentualne wady prawne nie powodują, że jest ona niewykonalna z urzędu. Do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego podlega ona wykonaniu" (str. 4 i 5 uzasadnienia). Identyczne uzasadnienie zostało zawarte w decyzjach Wojewody P. utrzymujących decyzje Starosty A., ustalające odszkodowania za dwie pozostałe działki wydzielone pod ulice z działki nr [...] – vide uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz D. A. za działkę nr [...], uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. R. za działkę nr [...].

W świetle powyższego stwierdzić należy, że, stanowisko organu odwoławczego ewoulowało w ten sposób, że najpierw organ twierdził iż z decyzji, tj. z jej osnowy i uzasadnienia, zatwierdzającej podział nieruchomości, interpretowanej łącznie z treścią postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości, stanowiącego część uzasadnienia decyzji podziałowej, wynika że działka nr ewid. [...], została przeznaczona na poszerzenie ulicy [...]. Natomiast już w decyzji kwestionowanej w sprawie niniejszej, organ stanął na stanowisku, że o tym czy w wyniku podziału została wydzielona działka z przeznaczeniem pod drogę publiczną, rozstrzyga wyłącznie sentencja decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a nie jej uzasadnienie odsyłające do postanowienia opiniującego podział. Zdaniem organu postanowienie opiniujące podział nieruchomości stanowi niezbędną przesłankę do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nie może jednak stanowić integralnej części uzasadnienia tej decyzji. Tym bardziej, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, postanowienie które na skutek uchylenia miejscowego planu, przestało być aktualne. Decyzja podziałowa wydana w czasie kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał, nie może wskazywać przeznaczenia działki wyłącznie, poprzez odesłanie do postanowienia opiniującego. Organ odwoławczy tym razem stwierdził, że decyzja podziałowa nie rozstrzyga o tym, iż działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, albowiem nie wynika to z jej sentencji. Uzasadniając zmianę swojego stanowiska, organ w odpowiedzi na skargę, podał że wynika ona z interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz z orzeczenia NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11 a także z decyzji SKO w S. z dnia [...] lutego 2015 r.

W ocenie Sądu wskazana decyzja SKO nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu w sprawie niniejszej. Decyzją tą SKO, działając na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., stwierdziło że decyzja z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 10,2875 ha w wyniku, którego powstała m.in. działka o nr geod. [...] o pow. 0,2893 ha, została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Naruszenie prawa polegało na tym, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący przedmiotowy teren. Przepis art. 156 § 2 K.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei przepis art. 158 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W literaturze przedmiotu podaje się, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Rozstrzygnięcie to – podobnie jak odmowa stwierdzenia nieważności decyzji – ma charakter deklaratywny, w sferze skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków niczego nie zmienia, ale otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania w postepowaniu cywilnym (vide: Komentarz do art. 158 K.p.a. T. Kiełkowski, także M. Jaśkowska, pub. Lex oraz wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, pub. Lex nr 1234131).

Oznacza to, że na skutek wydania decyzji przez SKO, stan prawny sprawy nie uległ zmianie. Decyzja podziałowa z [...] marca 2004 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jest nadal ostateczna i podlega wykonaniu. Jako, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, organ odwoławczy powinien właściwie podtrzymać swoje stanowisko wyrażone w poprzednich decyzjach kasacyjnych. Wywodził w nich bowiem, że o braku podstaw do ustalenia odszkodowania będzie można mówić wówczas, gdy decyzja podziałowa zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jako, że decyzja podziałowa pozostaje w obrocie prawnym w dalszej kolejności należy ocenić, jakie skutki prawne wywołała ta decyzja. A konkretnie czy działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną a w konsekwencji czy jej własność przeszła z mocy prawa na Województwo P. oraz czy w związku z tym skarżącej przysługuje prawo do odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosowanie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W sprawie niniejszej podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 93 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie – art. 93 ust. 5 u.g.n. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział – art. 96 ust. 1 u.g.n.

Z powyższej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest dwuetapowe. W pierwszym etapie podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest konfrontacja przedstawionego projektu podziału nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zewnętrznym wyrazem działań organu w tym zakresie jest opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu, wydawana – zgodnie z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. – przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. W orzecznictwie podkreślono, że: "w rozdziale 1 działu III ustawy (art. 93 i następne) mowa jest o «podziale nieruchomości» i «postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości». Przepisy materialnoprawne i procesowe zawarte w tym rozdziale stanowią zwartą całość i nie można znaleźć argumentów przemawiających za tym, że orzekanie o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego następuje poza postępowaniem o podział nieruchomości. Nie może ulegać wątpliwości, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale. To, że w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, iż wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, że następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału. Wręcz przeciwnie, należy przyjąć, że gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału, to taki tryb postępowania wymagałby wyraźnego uregulowania przez określenie, na czyj wniosek może być wszczęte takie postępowanie, oraz relacji takiego postępowania do postępowania w sprawie o podział nieruchomości" (tak NSA w uchwale z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13, LEX nr 1401680, oraz z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12, Lexis.pl nr 5175071). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. (I SA/Wa 2537/12, LEX nr 1310407), wskazując w uzasadnieniu tego wyroku, że wydawane w trybie art. 93 ust. 4 postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinna być dokonywana nie tylko na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia) ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej podać należy, że mamy w niej do czynienia z następującą sekwencją zdarzeń:

- w dniu [...] grudnia 2003 r. Burmistrz Miasta A., na podstawie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o nr geod. [...] . W uzasadnieniu postanowienia podano, że projektowana do wydzielenia działka nr [...], zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. A. uchwalonego uchwała rady Miejskiej w A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r, została przeznaczona na poszerzenie ulicy [...];

- następnie Burmistrz A. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr geod. [...] między innymi na działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że "z uwagi na fakt, że przedłożony projekt podziału sporządzony został w oparciu o wstępny projekt podziału nieruchomości zaopiniowany pozytywnie postanowieniem (...) z dnia [...].12.2003 r. należało orzec, jak wyżej".

Istotnie, jak podnosi organ odwoławczy, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie rozstrzyga wprost o tym, że działka nr [...] jest wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. W uzasadnieniu odsyła do postanowienia opiniującego z którego wynika, że działka jest przeznaczona na poszerzenie ulicy Rajgrodzkiej. W ocenie Sądu, z takiej konstrukcji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wynika jednoznaczny wniosek, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Nie można zgodzić się z organem, że tylko sentencja decyzji jest rozstrzygająca, albowiem uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią. Nadto, biorąc pod uwagę charakter postanowienia opiniującego – przesądzający dopuszczalność podziału nieruchomości i stanowiący wstępny element postępowania podziałowego – stwierdzić należy, że nie można zarzucić organowi, iż jako uzasadnienie wskazał opinię wyrażona w tym postanowieniu. W sprawie niniejszej, istotne jest to, że zachodzi w niej zbieżność, co do przeznaczenia działki nr [...], zarówno w zapisach planu, w postanowieniu opiniującym i konsekwentnie w decyzji podziałowej. W tezie wyroku NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, powołanego przez organ odwoławczy zawarto stwierdzenie, "że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej". Teza o rozstrzygającym znaczeniu tylko decyzji podziałowej, zdaniem Sądu, znajduje swoje uzasadnienie w przypadku rozbieżności zachodzącej pomiędzy decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości a postanowieniem opiniującym i zapisami planu. Taki stan faktyczny był w sprawie I OSK 986/11. Sąd stwierdził w niej, że z osnowy decyzji podziałowej wynika, że wydzielona działka ma być w przyszłości drogą wewnętrzną, natomiast z planu oraz z postanowienia opiniującego nie można wyprowadzić wniosku, że działka została wydzielona pod drogę publiczną. Dlatego przyjęto, że kwestię przeznaczenia wydzielonej nieruchomości rozstrzyga decyzja podziałowa.

Na uwzględnienie nie może zasługiwać także kolejny argument organu odwoławczego, zgodnie z którym o skutkach decyzji zatwierdzającej podział nie może przesądzać jej uzasadnienie, albowiem odwołano się w nim do postanowienia opiniującego, które nie wiązało organu zatwierdzającego plan podziału. Wygasł bowiem plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę opinii. Sądowi znane jest ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym postanowienie opiniujące podział nieruchomości podejmowane jest na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że w razie zmiany planu lub jego uchylenia postanowienie opiniujące wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne (por. wyrok NSA z 19 września 2012 r., I OSK 1282/11, Lexis.pl nr 6820557). W sprawie niniejszej SKO stwierdziło wadę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości polegającą na tym, że w dniu wydania decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący przedmiotowy teren. Jednocześnie jednak z uwagi na wywołanie przez tę decyzje nieodwracalnych skutków prawnych SKO nie stwierdziło jej nieważności. Oznacza to, jak już wywiedziono powyżej, że decyzja podziałowa pomimo swojej wadliwości obowiązuje i wywołuje skutki prawne. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszelkie argumenty organu odwoławczego, podważające skutek tej decyzji, trafiają w próżnię.

Dla wzmocnienia argumentacji na poparcie stanowiska, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i w związku z tym przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego odnieść się należy, zdaniem Sądu, do aktualnego stanu działki. Z oględzin działki przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2013 r. wynika, że jest ona niezabudowana, nie urządzona jako droga i jest zarośnięta trawą. Na działce znajduje się wjazd do posesji oraz budynek transformacji. Działka nie jest użytkowana jako droga ogólnodostępna. Z wypisu obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś.", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2011 r., wynika że działka o nr geod. [...] położona jest w kompleksach U/MN 17 (tereny zabudowy usługowej, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), U/MN18 (tereny zabudowy usługowej, w szczególności usług turystyki z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ZI2 (tereny zieleni izolacyjnej), KDD9 (tereny dróg publicznych klasy D) i KDD1O (tereny dróg publicznych klasy D). Obecne przeznaczenie przedmiotowej działki w dużej mierze odpowiada więc przeznaczeniu określonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że nieodwracalność decyzji podziałowej wynika z tego, iż wszystkie pozostałe działki powstałe w wyniku przedmiotowego podziału stanowią odrębne nieruchomości, stanowiące własność różnych podmiotów i posiadających odrębne księgi wieczyste. W tym miejscu podać należy, że wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010 r., II SA/Kr 799/10, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo nie zrealizowania celu wydzielenia działki, jej aktualny stan jak i przeznaczenie w dalszym ciągu w planie w znacznej części pod drogi, prowadzi do wniosku, że skarżąca jest ograniczona w jej zagospodarowaniu.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu (vide: wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r., I OSK 34/12 i z 4 stycznia 2012 r., I OSK 1289/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy niniejszej, z których wynika, że wydzielona działka właściwie może być tylko przeznaczona na poszerzenie drogi wojewódzkiej, inne jej zagospodarowanie jest niemożliwe, odmowa wypłaty odszkodowania naraża organ na zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wreszcie nadmienić należy, że nie do zaakceptowania z puntu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jest sytuacja w której organ w identycznym stanie faktycznym i prawnym (stanu prawnego nie zmieniła decyzja SKO z dnia [...] lutego 2015 r.), w stosunku do działek nr [...] i [...] przyjmuje, że wydzielone zostały pod drogę publiczną i ustala odszkodowanie a w stosunku do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania (wydzielonej na podstawie tej samej decyzji podziałowej) stwierdza, że nie została wydzielona pod drogę publiczną i odmawia ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu prawdopodobnie zasadniczym powodem mającym wpływ na zmianę stanowiska organu odnośnie działki nr [...] jest to, że w przypadku tej działki podmiotem zobowiązanym do ewentualnej wypłaty odszkodowania jest wojewódzka jednostka samorządu terytorialnego a nie jak w przypadku działek nr [...] i [...] gminna jednostka samorządu terytorialnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że decyzja podziałowa pozostała w obrocie prawnym, wywołując przewidziane w niej skutki. Jednym z nich jest wydzielenie pod drogę publiczną (konkretnie pod poszerzenie drogi publicznej) działki nr [...] a co za tym idzie przejście tej działki z mocy prawa na rzecz Województwa P. Wojewoda P. odmawiając skarżącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową działkę naruszył przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Dlatego też decyzja ta podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie ustalenie wysokości odszkodowania. Sąd odrzucił skargę M. R. z tego powodu, że nie posiadała ona w sprawie niniejszej legitymacji skargowej. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny (...). Legitymacja do złożenia skargi została zatem oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Wniosek w sprawie niniejszej został złożony przez A. U. (córkę M. R.) w dniu [...] czerwca 2012 r. Na tę datę była ona jedynym właścicielem działki nr ewid. [...] a więc jedyna osobą, uprawnioną do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty prawa własności tej działki. M. R. działkę tę przeniosła na A. U. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2009 r., a więc trzy lata przed złożeniem wniosku w sprawie niniejszej.

Jako, że posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę jej dopuszczalności a skarżąca M. R. takiej legitymacji nie posiada, jej skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 6 podlegała odrzuceniu. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2105 r., poz. 1804).