Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M.F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowa Rada Adwokacka w [...], dalej Rada, uchwałą z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. F. z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołując w podstawie prawnej art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) oraz art. 16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." odmówiła udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że pismem z dnia [...] marca 2016 r. M.F. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących adwokata T.K.

1. w którym roku adwokat tutejszej izby T. K. ukończył wyższe studia prawnicze;

2. na jakiej uczelni T. K. odbywał ww. studia;

3. w którym roku T. K. odbywał aplikację adwokacką;

4. imię i nazwisko adwokata tutejszej Izby, który był patronem T.K. w trakcie jego aplikacji adwokackiej;

5. kiedy T. K. złożył egzamin adwokacki;

6. czy wobec T. K. w okresie od [...] stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi toczyły się postępowania dyscyplinarne;

7. czy i ile razy w okresie jw. wobec T. K. orzeczono kary dyscyplinarne;

8. czy i ile razy w okresie jw. T. K. udzielono upomnienia dziekańskiego;

9. czy, kiedy i jakie funkcje w okresie jw. T. K. pełnił w samorządzie tutejszej izby;

10. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7 lub 8: podanie rodzaju orzeczonej kary (środka) i rodzajowe wskazanie przewinienia;

11. wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki w których T. K. wykonywał zawód w latach 1993-1999;

12. adres strony www. kancelarii adwokackiej T. K

13. imiona i nazwiska adwokatów tutejszej izby, wobec których, jako aplikantów adwokackich, T.K. pełnił funkcję patrona.

M. F. nie podała żadnych powodów swojego żądania.

Rada wskazała, że adwokat T. K. jest adwokatem wpisanym na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] i nie należy do kręgu adwokatów sprawujących funkcje w organach samorządu adwokackiego. Zdaniem Rady nie ulega żadnej wątpliwości, że organy samorządu adwokatury w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, są obowiązane do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Równocześnie organy adwokatury w zakresie, w jakim są administratorami danych osobowych członków, są zobowiązane do bezwzględnego dochowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 i 1662).

Dalej Rada powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podniosła, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Wskazała też, iż definicja informacji publicznej tylko pozornie zawarta została w powołanym przepisie. W praktyce interpretacja przywołanej definicji nastręcza wiele problemów, a liczne orzeczenia sądów administracyjnych ich nie rozwiązują. Zdaniem Rady organy samorządu adwokackiego mają obowiązek udostępnienia informacji (będącej na pewno informacją publiczną w rozumieniu ustawy):

- o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także majątku, którym organy dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit a - c i lit. f);

- o zasadach funkcjonowania - sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d - f);

- o majątku publicznym - majątku samorządu adwokackiego i - jeżeli zostałaby udzielona - pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i g).

Powołując się na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/05 Rada stwierdziła, że wykonywanie zadań publicznych jest pojęciem bardzo szerokim, niezdefiniowanym w ustawie i budzącym kontrowersje. Wyróżnikiem, jaki może wskazywać, czy coś jest zadaniem publicznym, czy niepublicznym, jest powszechna dostępność, ale nie może to stanowić kryterium poznawczego, gdyż podmiotem wykonującym takie zadania może być każdy urząd, sklep, kiosk, biuro podróży, szpital, kancelaria adwokacka, redakcja gazety czy też prywatny gabinet stomatologiczny, gdyż są one powszechnie dostępne, ponieważ wykonują zadania (funkcje), które służą wszystkim ludziom, całemu społeczeństwu. Wyjaśnienie pojęcia "zadań publicznych" może nastąpić przez uznanie, że zadaniami publicznymi będą te zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej. Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie Rada wskazała, że w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, iż są to podmioty takie, jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami współadministrującymi. Do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 (a także bez najmniejszych wątpliwości - art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy, należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (art. 63 Konstytucji RP), przy czym w każdym wypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa (ustawy).

Rada powołując się definicję zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazała, że prawo obywatela do informacji publicznej obejmuje także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4. Przepis art. 4 u.d.i.p. powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, działalność jakich podmiotów stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej.

W konkluzji Rada wskazała, że informacje których żądała M. F. niewątpliwie nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne. Podkreśliła też, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odwołaniu od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] pełnomocnik skarżącej wskazał, że Rada zobowiązana była do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem w zakresie, w którym informacją dysponowała lub do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zakresie, w którym zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 5 u.d.i.p. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą co do zasady żadne z przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej spośród wskazanych w art. 5 u.d.i.p. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną", jak wskazuje to Rada.

Następnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że funkcjami samorządów zawodowych, w tym i samorządu adwokackiego, są te rodzaje działań, o których jest wprost mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Są nimi:

a. reprezentowanie osób wykonujących zawody zaufania publicznego oraz

b. sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

"Piecza" samorządów zawodów zaufania publicznego nad należytym wykonywaniem tych zawodów ma charakter działalności o cechach władztwa publicznego. Składają się na nią m.in.

a. władcze decydowanie lub współdecydowanie o dopuszczeniu do wykonywania danego zawodu, a więc reglamentowanie dostępu do danego zawodu,

b. prowadzenie przez organy samorządu zawodowego rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego,

c. posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji lub innego rodzaju przygotowania zawodowego oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego.

Dalej pełnomocnik wskazał, że treść żądanych przez skarżącą informacji mieści się w całości w kategorii sprawowania pieczy przez samorząd adwokacki nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata. W szczególności, do tej kategorii należą informacje dot. odbytej aplikacji i spełnienia warunków do wpisu na listę adwokatów, odpowiedzialności dyscyplinarnej, działalności w samorządzie adwokackim, czy wykonywania zawodu przez adwokata. Podkreślił, iż szczególnie niezrozumiała pozostaje odmowa udostępnienia informacji dot. odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata, bowiem sądy administracyjne informacje o postępowaniach dyscyplinarnych jednoznaczne kwalifikują jako informację publiczną. Wskazał też, że sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez samorząd zawodowy jest formą wykonywania władzy publicznej, a tym samym, że informacje dotyczące tej odpowiedzialności stanowią informacje publiczne.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...], dalej Prezydium, uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze, po rozpatrzeniu odwołania M. F. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Rada należycie uzasadniła swoje stanowisko, które w całości zostało podzielone przez Prezydium.

Nie znajdując potrzeby powtarzania obszernej argumentacji Rady Prezydim zauważyło, że decydującym argumentem za trafnością rozstrzygnięcia jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały pogląd, iż ... "Informacje, których żądała M. F. niewątpliwie nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne. Podkreślić też wypada, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 uidp".

Odwołanie pełnomocnika zainteresowanej, stanowiące polemikę z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, nie zawiera argumentów, które skutecznie podważają stanowisko Rady. Z powyższych względów Prezydium nie dostrzegło możliwości uwzględnienia odwołania.

Uchwała Prezydium z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnik skarżącej zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 61 ust 1 Konstytucji w zw. z art. 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o działalności organów wykonujących zadania publiczne oraz osoby pełniącej funkcje publiczne, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej;

2. art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy samorządu adwokackiego nie są zobowiązane do udostępnienia informacji dotyczących członków samorządu wykonujących zawód zaufania publicznego, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca z uwagi na to, że nie należą one do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadania publiczne;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w jakiej wnioskowana informacja nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej jako odnosząca się do osoby pełniącej funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy w postaci:

4. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowość uzasadnienia przejawiającą się w ograniczeniu uzasadnienia do zacytowania fragmentów uzasadnienia uchwały organu I instancji i braku własnych odniesień do stanu faktycznego sprawy, co nasuwa wątpliwość w zakresie przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji uchwały organu I instancji;

5. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpatrzeniu odwołania oraz nie ustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżąca podniosła w odwołaniu;

6. art. 138 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymania jego rozstrzygnięcia w mocy, w sytuacji gdy zostało ono oparte na niewyjaśnionym stanie faktycznym i jako takie pozostawało wadliwe w stopniu przesądzającym jego uchylenie.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zawód adwokata zaliczany jest do zawodów zaufania publicznego. Wskazał, że zawód ten niewątpliwie związany jest z wykonywaniem funkcji publicznej. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Ustawodawca nadał adwokatom takie uprawnienia jak prawo do reprezentowania stron przed sądami, prawo do poświadczania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, prawo powoływania się na tajemnicę zawodową, stawiając jednocześnie tej grupie zawodowej podwyższone wymagania dotyczące m.in. kształcenia w ramach aplikacji oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej. Ponadto adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia oraz prokurator tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, dalej p.o.a.). Oznacza to, że adwokaci są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Konstytucja expressis verbis formułuje prawo każdego obywatela do informacji o takich osobach w zakresie w jakim wykonują oni zadania władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym samym zakresie obywatelom przysługuje dostęp do informacji o samorządzie adwokackim. Wskazał, że informacje, których zażądała skarżąca odnoszą się wyłącznie do statusu oraz działalności zawodowej T. K. jako adwokata, będącego członkiem samorządu zawodowego, reprezentującego osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, które na zasadach określonych w u.d.i.p. są zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Wadliwe jest uznanie, że informacje, których udostępnienia zażądała skarżąca nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadania publiczne.

Dalej pełnomocnik skarżącej powołał przepisy art. 1ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość odnoszącą się do osób wykonujących funkcje publiczne, oraz że informację publiczną podlegającą udostępnieniu, stanowią informacje dotyczące funkcjonariuszy publicznych w takim zakresie w jakim informacje pozostają w związku z wykonywaną funkcją.

Tym samym informacja dotycząca wskazania zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki, w których T. K. wykonywał zawód adwokata oraz adresu strony www jego kancelarii stanowią informacje związane w sposób bezpośredni z wykonywaniem zawodu "zaufania publicznego". Również informacja dotycząca imienia i nazwiska adwokata, który był patronem w trakcie aplikacji, jest informacją publiczną podobnie jak informacja o osobie adwokata, będącego patronem aplikanta adwokackiego. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych pełnomocnik wskazał, że postępowanie jak i dokumentacja przebiegu tego postępowania ma charakter informacji publicznej, dlatego też informacje dotyczące prowadzonych postępowań dyscyplinarnych wobec T. K., orzeczonych karach dyscyplinarnych, ich rodzaju oraz wskazania przewinienia oraz upomnienia dziekańskiego mieszczą się w zakresie informacji publicznych, które organy samorządu zawodowego powinny udostępnić skarżącej. Zdaniem pełnomocnika wszystkie informacje, których zażądała skarżąca są informacjami związanymi z działalnością adwokata T.K. jako osoby wykonującej zawód "zaufania publicznego", tym samym są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Następnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że uzasadnienie Prezydium jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Prezydium stwierdziło, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, zaś z drugiej strony w dalszej części uzasadnienia wskazało, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim podlega ograniczeniom stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prezydium nie zwróciło jednak uwagi na dalsze brzmienie przepisu, z którego jednoznacznie wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, w sytuacji, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją. Adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a wnioskowane informacje dotyczące T. K. związane są wyłącznie z jego działalnością jako adwokata. Tym samym nie podlegają ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Lakoniczne stwierdzenie Prezydium, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji w samorządowej jest zawsze osobą prywatną nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem pełnomocnika sposób działania Prezydium NRA oraz poczynione przez nie ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne. Brak własnych odniesień do stanu faktycznego, umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyłącznie fragmentu uzasadnienia uchwały ORA bez poczynienia własnych wniosków i spostrzeżeń nasuwa wątpliwości, czy w ogóle doszło do merytorycznej weryfikacji uchwały organu I instancji. Prezydium NRA nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a także nie ustosunkowało się do twierdzeń, które skarżąca podniosła w odwołaniu. Ponadto Prezydium NRA nie wyjaśniło w sposób dostateczny podstawy prawnej swojej decyzji.

Dalej pełnomocnik skarżącej wywodził, iż uchwała została wydana na podstawie błędnego uznania, że wnioskowane informacje nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadania publiczne, w sytuacji gdy organ samorządu zawodowego był zobligowany do udostępnienia wnioskowanych informacji, co organ II instancji powinien był ustalić w toku kontroli uchwały Rady. Utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej bez uprzedniego wyjaśnienia tej kwestii, nie może być zatem uznane za trafne, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezydium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a dodatkowo wskazało, że nie można zgodzić się z zarzutem dowolności podjętej decyzji – naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji naruszeniem art. 138 k.p.a. przez organ II instancji. Jak wskazuje orzecznictwo, jeżeli organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i utrzymuje je w mocy, to uznaje też tym samym prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem I instancji. Natomiast brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej nie uzasadnia naruszenia przepisów przez organ, skoro decyzja została podjęta z uwzględnieniem wszystkich okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy decyzji Prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek M.F. z dnia [...] stycznia 2014 r. tj.:

1. w którym roku adwokat tutejszej izby T. K. ukończył wyższe studia prawnicze;

2. na jakiej uczelni T.K. odbywał ww. studia;

3. w którym roku T.K. odbywał aplikację adwokacką;

4. imię i nazwisko adwokata tutejszej Izby, który był patronem T.K. w trakcie jego aplikacji adwokackiej;

5. kiedy T. K.złożył egzamin adwokacki;

6. czy wobec T. K. w okresie od [...] stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi toczyły się postępowania dyscyplinarne;

7. czy i ile razy w okresie jw. wobec T. K. orzeczono kary dyscyplinarne;

8. czy i ile razy w okresie jw. T. K. udzielono upomnienia dziekańskiego;

9. czy, kiedy i jakie funkcje w okresie jw. T. K. pełnił w samorządzie tutejszej izby;

10. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7 lub 8: podanie rodzaju orzeczonej kary (środka) i rodzajowe wskazanie przewinienia;

11. wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki w których T.K. wykonywał zawód w latach 1993-1999;

12. adres strony www. kancelarii adwokackiej T. K.;

13. imiona i nazwiska adwokatów tutejszej izby, wobec których, jako aplikantów adwokackich, T.K. pełnił funkcję patrona.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędne jest rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W świetle art. 3 ust. 1 cyt. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255); 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Odnosząc się do podmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Okręgowa rada adwokacka, której zadania zostały określone w art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 w/w ustawy), a więc w istocie organem samorządu zawodowego, czyli podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Przechodząc do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o zakresie wykonywania zadań publicznych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te działania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Ustawodawca posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt 655/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 312/15, z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3132/15). Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.).

Niewątpliwie żądana przez M. F. informacja, jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata T. K. w tym spełnienia warunków do wpisu na listę adwokatów, ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej, działalności w samorządzie adwokackim, czy wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii lub spółki w których wykonywał on zawód w latach 1993 – 1999 stanowi informacją publiczną.

Sąd stwierdza, że doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 5 ustawy Prawo o adwokaturze, tym samym pytania zawarte we wniosku z dnia 31 sierpnia 2016 r. w pkt. 3, 4, 5 i 13 stanowią informację publiczną. Podobnie jak informacje zawarte w pkt 1, 2, 11 i 12 wniosku, bowiem są to dane istotne (wykształcenie koniecznego dla uzyskania uprawnień oraz miejsce pełnienia funkcji) dla wykonywania zawodu adwokata.

Również żądane przez skarżącą informacje zawarte w pkt 6, 7, 8 i 10 wniosku są informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 39 pkt 3 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o adwokaturze organem izby adwokackiej jest sąd dyscyplinarny, do którego zakresu działania należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, bowiem służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącą informacje stanowią, jak już wyżej stwierdzono, informację publiczną.

Jako zawody zaufania publicznego należy rozumieć "zawody, w których pomyślność powszechna i dobro społeczne są powierzone pewnej grupie zawodowej, a w związku z tym wymagają one wysokiego poziomu etycznego. [...]. Osoby wykonujące takie zawody podlegają swoistym kodeksom deontologicznym. Działają one w interesie publicznym i dla ochrony pewnych dóbr publicznych" ( zob. J. Smarż, Definiowanie pojęcia "zawód zaufania publicznego", Studia Prawnicze 2012/3/123-155). Nie budzi zatem wątpliwości zasadność zaliczenia adwokatów do zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art.17 ust. 1 Konstytucji RP (zob. glosa P. Sarneckiego do wyroku SN z dnia 29 maja 2001 r. I CKN 1217/98, Palestra 2002/5-6/185). W doktrynie wskazuje się, że zakres, w jakim państwo przekazuje władztwo publiczne samorządowi zawodowemu obejmuje: 1/ przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych;

2/ nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; 3/ dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu;

4/ czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; 5/ doskonalenie zawodowe i określenie programów kształcenia w zawodzie; 6/ sądownictwo dyscyplinarne (zob. J. Hausner, D. Długosz. Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 122). W świetle tych rozważań nie do przyjęcia jest stanowisko organów adwokatury, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ze zdania drugiego wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, w sytuacji, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12, LEX nr 1339625). Jak zostało wskazane powyżej, adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a wnioskowane informacje dotyczące T. K. związane są wyłącznie z jego działalnością jako adwokata. Nawet gdyby Prezydium uznało, że informacje te wkraczają w sferę prywatności, to w odniesieniu do osoby publicznej wymagane jest podanie przyczyny i podstawy odmowy uwzględnienia żądania (por. uzasadnienie wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06, LEX nr 348001). Lakoniczne stwierdzenie, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji w samorządowej jest zawsze osobą prywatną nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym naruszony został zarówno przez Radę jak i Prezydium wskazany przepis, a w konsekwencji również art. 2 oraz 4 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Jak wyżej stwierdzono, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a Rada jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia pod warunkiem, że informację tę posiada.

Uzasadnienie merytoryczne zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia "ORA w Warszawie należycie uzasadniła swoje stanowisko, które w całości zostało podzielone przez Prezydium NRA. Nie znajdując potrzeby powtarzania obszernej argumentacji ORA w Warszawie" zacytowano dwa zdania z uzasadnienia uchwały Rady. Tak sporządzone uzasadnienie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza, jak już wyżej wskazano, przepis art.107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie może odnieść zamierzonego skutku próba sanowania zaskarżonej uchwały poprzez podanie rozbudowanej argumentacji w odpowiedzi na skargę, bowiem przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona uchwała i wskazana w niej argumentacja a nie odpowiedź na skargę.

Dodatkowo utrzymując w mocy uchwałę Rady wydaną z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego Prezydium naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.