Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 357/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35; art. 36; art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13; art. 14; art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi G. F. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 czerwca 2022 r. G. F. (dalej określany jako wnioskodawca lub skarżący) wniósł do kancelarii Burmistrza Miasta P. wniosek o udzielenie mu informacji publicznej w postaci tekstów regulaminów przyznawania nagród rocznych pracownikom Urzędu Miasta oraz uzasadnień co do nagród przyznanych za 2021 r.

Pismem z27 czerwca 2022 r. podpisanym przez Sekretarza Miasta poinformowano wnioskodawcę, iż regulamin przyznawania pracownikom nagród rocznych oraz jego kolejne zmiany są dostępne na stronie Urzędu Miasta. Jednocześnie wskazano mu adres elektroniczny, pod którym stosowne dokumenty się znajdują.

W kwestii uzasadnienia nagród poinformowano wnioskodawcę, że uzasadnienia nie są informacja publiczną i nie zostaną mu ujawnione. Zaś organ, w tym przypadku, nie ma obowiązku wydawania decyzji odmownej.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta P. naruszenie:

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie skarżącemu zadanej informacji publicznej i tym samym pozbawienie go realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa;

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej określanej skrótem u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej, nie zamieszczone na stronach Biuletynu Informacji Publicznej , na jego wniosek w terminie 14 dni,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji odmownej.

Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślił, ze we wniosku zawarł dwa pytania. Przyznał, że 27 czerwca 2022 r. otrzymał odpowiedź, z której wynikało, że uzasadnienia przyznanych nagród rocznych nie są informacją publiczną. Do dni wniesienia skargi nie otrzymał żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie przyznanych nagród nie jest informacja publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność w jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania ostatecznej decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo oraz art. 37 §1 pkt 1 K.p.a.. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie a w rozpatrywanej sprawie udzielenia informacji publicznej.

W przypadku dostępu do informacji publicznej powyższe reguły ulegają pewnej modyfikacji. W przypadku udzielenia informacji publicznej strona, która uzna ze informacja jej nie udzielono zgodnie z wnioskiem, że jest ona niepełna właśnie w trybie skargi na bezczynność organu skarżący może poddać ocenie sądu kompletność, prawidłowość udzielonej informacji publicznej lub fakt uznania przez organ, że żądana informacja nie jest informacja publiczną.

Wreszcie w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W art. 61 Konstytucji RP, umieszczonym w rozdziale poświęconym prawom politycznym, zagwarantowano osobom fizycznym prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej określanej skrótem u.d.i.p.), służą realizacji tego konstytucyjnego prawa. Przy czym ustawodawca to prawo w art. 2 ust. 1 ustawy zagwarantował każdemu.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ppkt 1-5 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy).

Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 powołanej ustawy. I tak, w świetle ust. 1 tegoż artykułu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy).

Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16).

Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Wobec powyższego o bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej można mówić tylko z uwzględnieniem wyżej wskazanych terminów.

W tym miejscu należy odnieść się zakresu skargi wniesionej przez skarżącego. Biorąc pod uwagę uzasadnienie sformułowanych w petitum skargi zarzutów odnoszące się do kwestii udostępniają uzasadnień przyznawanych pracownikom samorządowym nagród, sąd uznał, że przedmiotem skargi jest nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej w postaci uzasadnień przyznanych przez Burmistrza pracownikom urzędu nagród rocznych za 2021 rok. Zatem do rozważenia pozostaje kwestia poprawności i kompletności udzielonej skarżącemu odpowiedzi informacji publicznej.

Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że organ udzielając informacji publicznej jest związany treścią pierwotnego wniosku. Jego modyfikacje dokonane już po udzieleniu informacji nie wpływają na ocenę, czy informacja publiczna została udzielona prawidłowo. Organ nie ma obowiązku domyślania się intencji wnioskodawcy.

Niewątpliwie skarżący we wniosku z 19 czerwca 2022 r. domagał się "udostępnienia mu uzasadnień co do przyznanych nagród rocznych za 2021 r. na stanowiskach UM".

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Tym samym informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3061/21, zgodnie z którym dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac."

W cytowanym wyroku NSA stwierdził także, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów."

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

W świetle powyższego informacja o rozdysponowaniu środków publicznych na nagrody roczne jest informacją publiczną. Dotyczy finansów gminy. Natomiast uzasadnienie dla przyznania nagrody jest związane już z wewnętrzną organizacją i z wewnętrznym funkcjonowaniem Urzędu Miasta wspierającego w sprawowaniu urzędu Burmistrza Miasta. Szczegółowe uzasadnienie faktyczne przyznania premii – zdaniem Sądu - należy ocenić jako akt kierownictwa wewnętrznego każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji i uregulowany przepisami prawa pracy, a nie w sferze realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego albo burmistrza jako jej organu wykonawczego. Zaznaczyć także należy, że w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (tak zasadnie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 19/16).

Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem.

Z art. 10 ust. 1 wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 u.d.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w skardze należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

W przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich wnioskodawcy. Nie byłoby celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, zwłaszcza, że możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to możliwość przekształcania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie zwalnia zatem od powtórnego jej wydania. W takiej formule skarżący otrzymał odpowiedź na pytanie pierwsze, które w istocie nie zostało objęte skargą.

Natomiast w odniesieniu do pytania nr 2 organ nie mógł tej formuły naruszyć, bowiem skoro żądana informacja nie była informacją publiczną, to nie mogła być umieszczona w BIP.

Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku organ ma obowiązek jedynie poinformowania wnioskodawcę, ze żadana informacja nie jest informacją publiczną. Zaś ten pogląd można zakwestionować wnosząc do sądu skargę na bezczynność organu.

W rozpoznanej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 – dniowego terminu ustawowego, określonego w art. u.d.i.p.

Z uwagi na powyższe, skoro zadana informacja nie była informacją publiczną, zarzut pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., okazał się niezasadny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.