Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1120/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1, art. 107 § 1-3, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO.4171.20.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej L. sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO.4171.20.2022 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO w Przemyślu znak: SKO 4171.25.2021 z dnia 8 listopada 2021 r. w części.

W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm. – dalej: "P.w.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 5 listopada 2020 r. nr SR-IV.6331.3.2020 Prezydent Miasta [...] zobowiązał L. Sp. z o.o., właściciela działki nr [...] i [...] obr. [...] [...], do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. do wykonania odcinka kanalizacji deszczowej z wlotem umieszczonym w dnie rowu zlokalizowanego w południowo - wschodniej części działki nr [...] obr. [...] [...], a z wylotem do studzienki kanalizacji deszczowej o rzędnej dna 220,69m n.p.m., zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obr. [...] [...], wyznaczając termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na dzień 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku postępowania (oględziny, zeznania świadków, materiały archiwalne i mapowe) udowodnione zostało, że przynajmniej do 2015 r. w terenie istniał rów, który przechodził z działki [...] na działkę [...]. Rów ten istniał także po 2015 r., aż do czasu budowy hipermarketu [...], na co wskazują zeznania świadków. Szkody w postaci rozlewiska na działce nr [...] zaczęły się tworzyć w momencie zablokowania spływu przez wybudowanie hipermarketu. Szkody są realne, dające się oszacować co do rozmiarów, a związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą a szkodą jest oczywisty. Rowem spływają wyłącznie wody opadowe z terenów zielonych gdyż powierzchnie szczelne zostały ujęte w system kanalizacji deszczowej, a wybudowanie hipermarketu w poprzek wzgórza zatrzymało naturalny spływ wód z terenów zielonych. Organ wskazał, że nałożony obowiązek wykonania urządzeń wodnych jest jedynym sposobem zapobiegania szkodom na działce nr [...]. Nakaz przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego tj. odtworzenie rowu, jest niemożliwe z uwagi na obecne zagospodarowanie działki - podniesienie terenu, wybudowanie hipermarketu i całkowite utwardzenie działki kostką brukową. Z uwagi na ukształtowanie działki nr [...], nieprzepuszczalne podłoże gruntowe oraz warunki klimatyczne, które nie zapewniają dostatecznego parowania z rowu pozbawionego odpływu, nie ma innej możliwości odprowadzenia wód opadowych z rowu jak tylko do kanalizacji deszczowej - do studzienki kanalizacyjnej. Tylko takie rozwiązanie prowadzi do całościowego i kompleksowego rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych.

Powyższa decyzja została w administracyjnym toku instancji uchylona na mocy decyzji SKO w Przemyślu z 29 marca 2021 r. nr SKO.41715.2021, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 841/21 WSA w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprzeciwu Spółdzielni [...] w [...], uchylił decyzję Kolegium z 29 marca 2021 r.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Przemyślu decyzją z 8 listopada 2021 r. nr SKO 4171.25.2021 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2020 r.

Wnioskiem z 17 maja 2022 r. L. Sp. z o.o. zwróciła się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2020 r. nr SR-IV.6331.3.2020 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w Przemyślu nr SKO 4171.25.2021 z dnia 8 listopada 2021 r. z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 234 ust. 3 P.w. oraz trwałą niewykonalność - co wynika faktu, że określony na podstawie wymienionych decyzji termin wykonania obowiązku przez Spółkę - do dnia 31 sierpnia 2021 r. - przypadał przed ostatecznym zakończeniem postępowania instancyjnego w sprawie, tj. przed wydaniem decyzji przez SKO w Przemyślu dnia 8 listopada 2021 r. Ponadto Spółka zwróciła się o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 5 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu znak: SKO 4171.25.2021 z dnia 8 listopada 2021 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] nr SR-IV.6331.3.2020 z dnia 5 listopada 2020 r. w zakresie ustalenia terminu wykonania przez L. Sp. z o.o. urządzenia zapobiegającego szkodom do 31 sierpnia 2021 r.

Organ wyjaśnił, że Kolegium ostateczną decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania L. Sp. z o. o, od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2020 r. w przedmiocie nakazania Spółce wykonania urządzeń zapobiegających szkodom utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. Bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji przez Kolegium upłynął już nałożony przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z 5 listopada 2020 r. termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom - do 31 sierpnia 2021 r. Kolegium uznało, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. SKO wskazało, że zobowiązany trwale nie może wykonać nałożonego decyzją obowiązku niepieniężnego w terminie określonym w decyzji, który to termin już upłynął w dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu prawa i niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałości niewykonalności decyzji, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji w orzeczonej części bezprzedmiotowym stał się wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła L. Sp. z o. o. w W. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. - poprzez orzeczenie nieważności w odniesieniu do części decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r., podczas gdy powołany przepis możliwości takiej nie przewiduje, w szczególności jeżeli pozostawione w mocy rozstrzygnięcie nie stanowi samodzielnego bytu prawnego ze względu na swoją wadliwość merytoryczną. Oznacza to, że SKO obowiązane było orzec o nieważności obu decyzji instancyjnych w całości;

- naruszenie art. 234 ust. 3 P.w. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, na skutek której w obrocie pozostaje decyzja nakładająca na Spółkę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, będąca rażąco sprzeczna z art. 234 ust. 3 P.w. w związku z brakiem określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku;

- naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca zawnioskowała o uchylenie decyzji Kolegium i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność w całości decyzji SKO z 8 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2020 r. Zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Przemyślu z dnia 5 lipca 2022 r. o stwierdzeniu w części nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu znak: SKO 4171.25.2021 z dnia 8 listopada 2021 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] nr SR-IV.6331.3.2020 z dnia 5 listopada 2020 r. w zakresie ustalenia terminu wykonania przez L. Sp. z o.o. urządzenia zapobiegającego szkodom do 31 sierpnia 2021 r.

Podstawa prawną ww decyzji był art. 156 §1 pkt 2 i 5 k.p.a. SKO przyjęło, że skoro bezspornie w dacie wydania decyzji przez Kolegium upłynął już nałożony przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z 5 listopada 2020 r. termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom - do 31 sierpnia 2021 r., to zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. SKO wskazało, że zobowiązany trwale nie może wykonać nałożonego decyzją obowiązku niepieniężnego w terminie określonym w decyzji, który to termin już upłynął w dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu prawa i niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałości niewykonalności decyzji, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Po pierwsze, rozstrzygnięcie SKO z 5 lipca 2022 r. nie stanowi o rozpoznaniu w całości wniosku strony skarżącej, która pismem z dnia 17 maja 2022 r. zwróciła się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2020 r. nr SR-IV.6331.3.2020 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w Przemyślu nr SKO 4171.25.2021 z dnia 8 listopada 2021 r. z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 234 ust. 3 P.w. oraz trwałą niewykonalność - co wynika faktu, że określony na podstawie wymienionych decyzji termin wykonania obowiązku przez Spółkę - do dnia 31 sierpnia 2021 r. - przypadał przed ostatecznym zakończeniem postępowania instancyjnego w sprawie, tj. przed wydaniem decyzji przez SKO w Przemyślu dnia 8 listopada 2021 r.

SKO stwierdzając nieważność swojej decyzji z dnia 8 listopada 2021 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, nie orzekło co do wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2020 r.

Oznacza to, że z obrazą art. 107 § 1 – 3 k.p.a. SKO nie orzekło o całości zgłoszonego żądania, w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Mając na względzie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o podzielności rozstrzygnięcia przewidzianego w komentowanym przepisie, przyjąć należy, że może ono – w zależności od poczynionych ustaleń i konstrukcji odnośnej decyzji – w części traktować o stwierdzeniu jej nieważności, a w części o odmowie stwierdzenia jej nieważności względnie o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Oczywiście możliwe jest też połączenie częściowej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z częściowym stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa. W każdym jednak przypadku rozstrzygniecie kończące postępowanie nieważnościowe, choć może być wewnętrznie zróżnicowane, musi odnosić się do całości decyzji, której dotyczyło (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., IV SA/Wa 381/05, LEX nr 192896). W wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2294/12, LEX nr 1472373).

Jak to trafnie wskazał już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02 (OSNP z 2004/4/56) w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne jest zatem to, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zatem pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak w orzeczeniach z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 29 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25 oraz NSA w wyroku z 28 stycznia 2013 r. II GSK 1145/11 (CBOIS www.nsa.orzeczenia.gov.pl )) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2520/14 i cytowane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu orzekło skarżona decyzją o częściowej nieważności decyzji drugoinstancyjnej, pomimo, że jej część pozostawiona w obrocie nie ma charakteru samodzielnego i nie może zgodnie z prawem funkcjonować w obrocie (utrzymanie w mocy obowiązku nałożonego decyzją I instancji).

Powyższe wynika jednoznacznie z art. 234 ust. 3 p.w. Przepis ten wymaga, aby organ – nakładając obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – ustalił także termin wykonania tych czynności. Bez prawidłowego określenia terminu decyzja narusza art. 234 ust. 3 p.w., a co więcej nie może być prawidłowo wykonana i egzekwowana. Na takim też założeniu de facto, oparta została skarżona decyzja. Wydając ją SKO w Przemyślu pominęło jednak te okoliczność, że samo stwierdzenie nieważności w zakresie błędnie określonego terminu wykonania obowiązku nie oznacza, że pozostawiona w mocy część decyzji stanie się z prawem zgodna.

Sąd nie podziela stanowiska o niewykonalności decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r.

Z art. 234 ust. 3 P.w. jasno wynika, że w przypadku nałożenia przez organ na stronę określonych w nim obowiązków organ ten określa w decyzji termin ich wykonania. Oczywistym być przy tym musi, że określony w decyzji termin realizacji nałożonego obowiązku musi być realny, tj. umożliwiający adresatowi obiektywnie wykonanie decyzji. W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku, gdy organ administracji ma swobodę w kształtowaniu treści decyzji w zakresie terminu, to winien przy jego wyznaczeniu uwzględniać słuszny interes strony (zob. Cz. Marzysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, W-wa 2010, s. 82). Wyznaczenie "właściwego" terminu w wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. decyzji nakładającej przez organ obowiązki jest to o tyle istotne, że podlegają one wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym według przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W rozpoznawanej sprawie SKO w dniu 8 listopada 2021 r. utrzymując w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2020 r. doprowadziło de facto do pozostawienia w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej w zakreślonym terminie, gdyż określony w pierwszoinstancyjnej decyzji termin jej wykonania (do dnia 31 sierpnia 2021 r.) upłynął przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, a więc przed momentem, w którym decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniu skarżącego i SKO – wydana decyzja nie jest jednak obarczona kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż co do zasady decyzja, a ściślej mówiąc nałożony nią obowiązek jest wykonalny, jednakże wskazane działanie organu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 234 ust. 3 P.w. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Niewykonalność decyzji administracyjnej może być zarówno faktyczna, jak i prawna. W pierwszym wypadku niemożliwe jest wykonanie decyzji z uwagi na przesłanki natury technicznej, a w drugim – natury prawnej (czyli istnieją określone nakazy lub zakazy, które uniemożliwiają wykonanie decyzji). Niewykonalność ponadto jest możliwa do stwierdzenia w sytuacji, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki – przeszkody techniczne lub prawne:

- w wykonaniu decyzji istniały już w chwili jej wydania,

- są nieusuwalne przez cały czas.

Sama niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny w przypadku, gdy w momencie jej wydania istnieje przeszkoda w wykonaniu o charakterze technicznym lub technologicznym. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że powodem niewykonalności nie mogą być przeszkody ekonomiczne, finansowe ani negatywne nastawienie adresatów decyzji do jej wykonania. Po przeciwnym założeniu wykonanie wielu decyzji można byłoby skutecznie zablokować, paraliżując tym samym część działań administracji publicznej.

Osobnym przypadkiem, w którym określona decyzja może zostać uznana za niewykonalną, jest sytuacja, w jakiej jej realizacja mogłaby nastąpić w wyniku dokonania czynu niedozwolonego. Wykonanie takiej decyzji naruszałoby zasadę praworządności. Jako szczególna postać niewykonalności prawnej jest również określana w doktrynie niewykonalność warunku, jakim określona decyzja została opatrzona. Wskazuje się w tym kontekście wprost, że warunek wykonalny musi być skonkretyzowany, w przeciwnym razie wyrażająca go decyzja może zostać uznana za nieważną.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się również inne przypadki, kiedy decyzja jest niewykonalna. W tym kontekście powołać można nałożenie w decyzji administracyjnej określonego obowiązku na stronę w sposób nieprecyzyjny (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 kwietnia 1996 r., sygn. akt XVII Amr 1/96).

Organy administracji publicznej powinny więc, nakładając określone obowiązki na strony postępowania administracyjnego, dokładnie sprawdzać, czy:

- obowiązek można wykonać z technicznego i technologicznego punktu widzenia,

- obowiązek został sformułowany w sposób precyzyjny, niebudzący żadnych wątpliwości,

- nie istnieją żadne inne przeszkody związane z wykonaniem decyzji.

W przypadku gdy któraś z tych przesłanek nie zostanie spełniona, decyzja administracyjna może zostać uznana za nieważną.

W niniejszej sprawie wykonanie decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r. przez skarżącą Spółkę było i jest oczywiście możliwe. Ostateczność decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r. usuwała wszelkie wątpliwości co do wymagalności obowiązku zobowiązanego. Termin z art. 234 ust. 3 P.w. ma charakter procesowy, pozostawiony został uznaniu organu, przy czym winien być określony z jednej strony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki, zaś z drugiej uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy termin ma charakter procesowy, może ulec on modyfikacji. Opisane przez skarżącego trudności w wykonaniu decyzji w wyznaczonym terminie nie stanowią trwałej przeszkody w jej wykonaniu.

Końcowo, Sąd zauważa, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wada, na którą nie zwróciło uwagi ani SKO, ani strona skarżąca. Zaskarżonej decyzji można poczynić skutecznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepisy dotyczące instytucji wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji naczelnej zasady procesu administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w ten sposób także zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Rozwiązania te realizują funkcję gwarancyjną i prewencyjną, tzn. mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Pośrednio więc oddziałują na legalność działania organu w toku całego postępowania administracyjnego. Poza tym wiążą się również z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 par. 1 k.p.a.). Bezstronność organu i jego pracowników jest jednym ze sposobów zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej i równości stron, będących składowymi zasady demokratycznego państwa prawnego (por. H. Knysiak – Siudyka, red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex), na której zgodnie z art. 2 Konstytucji oparty został ustrój całego państwa i jego systemu prawnego. Znaczenie tej zasady dla realizacji podstaw ustrojowych państwa polskiego podkreślił w swoim orzecznictwie wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. zwrócił uwagę, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 - Dz. U. z 2005 r., nr 41, poz. 400). Tego rodzaju gwarancje powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu, także w odniesieniu do strony postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. P 57/07) Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego więc w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej, stosownie do art. 145 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych również wskazuje się kategorycznie, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybie nieważności postępowania, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2579/16, dostępny: CBOIS) – a który to pogląd skład w niniejszej sprawie całkowicie akceptuje – kolejne, dokonywane przez ustawodawcę nowelizacje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 k.p.a., będące wynikiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sprowadzały się do tego, aby tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Dlatego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego (co jest oczywiste), lecz także szerzej – rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. Podobny pogląd został wyrażony również m. in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15 oraz wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15 (dostępne: CBOIS). Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdza expressis verbis, że dotyczy pracownika, który brał udział w wydaniu "zaskarżonej decyzji". Decyzją, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., może być decyzja zaskarżona wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 857/20 "biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym".

W niniejszej sprawie decyzję SKO z dnia 8 listopada 2021 r. podpisała w ramach 3 – osobowego składu M. B., która była członkiem 3 – osobowego składu SKO wydającego decyzję z dnia 5 lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 listopada 2021 r.

W konsekwencji Sąd dopatrzył się w decyzji SKO z dnia 5 lipca 2022 r. wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego.

Podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji były także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z powodu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.