Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 397/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m. in. art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi S.K. i J.K. na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VI/96/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

S.K. i J.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra Nr VI/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 396, poz. 2617 z 2007r.), zarzucając rażące naruszenie prawa oraz domagając się stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu.

Skarżący wskazywali, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwali w dniu 16 grudnia 2011 r. Radę Gminy Lisia Góra do usunięcia rażącego naruszenia prawa w powyższej uchwale. Skarżący otrzymali odpowiedź, ale nie ustosunkowano się w niej do ich wezwań, pisma nie były opatrzone znakami, pomylono w nich imiona oraz daty wpływu. Ostateczną odpowiedź otrzymali zaś w dniu 23 stycznia 2012 r.

Następnie skarżący podali, że są właścicielami działek nr [...] ,[...] (S.K. ) oraz [...] ( J.K. ). Zarzucali, że uchwała Nr VI/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. rażąco narusza przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego, miedzy innymi art. 4 ust. 1 , uznając za cel publiczny wyznaczenie pasa drogowego drogi lokalnej tylko do jednej działki. Zdaniem skarżących , naruszone zostały również art. 64, 32 Konstytucji RP i art. 140 k.c. stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie. w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto, naruszono art. 32 Konstytucji RP, przewidujący, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Skarżący zwrócili też uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c., który stanowi, że uprawnienia właścicielskie mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - zatem nie w sposób absolutny.

Skarga dotyczy działek nr [...] ,[...] ,[...] , na których w planie został częściowo zlokalizowany pas drogowy 2KD(L) oraz 13KD(D).

Część pasa drogowego 2KD(L) tylko na odcinku od ul. Leśnej ( w planie droga 13KD(D) do ul. Brzozowej został wyznaczony w szerokości około 17 m. Na wcześniejszym odcinku ten sam pas drogowy 2KD(L) ma tylko 12 m. Nie dużo brakuje do szerokości drogi powiatowej nr [...], która w planie ma szerokość 20 m. Nawet droga do kościoła, czy innych miejsc zbiorowego pobytu ludzi, oraz do terenów mieszkaniowych, gdzie jest kilkadziesiąt zabudowań, nie ma takiej szerokości. Tak samo od strony ul. Leśnej (w planie 13KD(D) ) ustalono około 10 m pas drogowy w działce nr [...]. W działce nr [...], która ma obecnie tylko 9 arów od strony zachodniej pas drogowy wchodzi ponad 5 m w działkę. Żadna z planowanych dróg nie ma takiego połączenia z inna drogą. Pas drogowy przy skrzyżowaniu drogi lokalnej i dojazdowej ma dobrze ponad 20 m, a przekątne skrzyżowania 30 m.

Zdaniem skarżących, pas drogowy 13 KD(D) począwszy od działki [...] powinien iść w linii prostej, albo co najwyżej w granicy drogi gminnej.

Skarżący zwracali uwagę, że w świetle ustaleń planu z działki nr [...] zostaje niecałe 5 m szerokości, a ogółem mniej niż 2 ary powierzchni. Ta pozostała część działki ( mniej niż 2 ary ) jest w terenie 17MN ( są to tereny dla zabudowy jednorodzinnej ) i jeszcze do tego z nieprzekraczalną linią zabudowy. Z działki, która znajdowała się w terenach budowlanych nie zostało nic. Działki byty wcześniej podzielone i ta miała być przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego. W uchwale nie ma żadnych rozwiązań, które regulowałyby takie sytuacje.

Skarżący podnosili, że pas drogowy drogi lokalnej wyznaczony na rysunku planu od ul Leśnej, tj. od 13 KD(D) do ul Brzozowej, tj. do 3KD(L) jest tylko drogą wyznaczona do działki nr [...] i teren wyznaczony dla tej drogi to też tylko grunty skarżącej. Inne działki leżące przy tej części drogi mają dostęp do dróg publicznych tj. - działka nr [...] ma dostęp do drogi lokalnej 3KD(L); -działka nr [...] ma dostęp do drogi lokalnej 3KD(L) oraz do drogi dojazdowej 3KD(D). S.K. nie życzy sobie by droga lokalna i skrzyżowanie na 30 m było tylko do jej działki. Skarżący zażądali , aby ten odcinek drogi 2 KD(L) został wykreślony z planu zagospodarowania Brzozówki . Droga wewnętrzna jest wystarczająca do działki nr [...], ewentualnie ścieżka rowerowa, tak jak to zrobiono na innych drogach gminnych, gdzie jest dojazd nawet do kilku działek ( np. droga wyznaczona do oczyszczalni ścieków –samochody do oczyszczalni będą jeździć ścieżką rowerową; ul. Spacerowa – maszyny rolnicze będą jeździć ścieżką rowerową; żadna z dróg w terenach 12 MN nie jest dostosowana do drogi dojazdowej).

Skarżący podkreślali, że tereny przemysłowe są bardzo uciążliwe ze względu na hałas i inne zanieczyszczenia powietrza, dlatego przynajmniej wyznaczając pas drogowy powinno się dbać o mieszkańców najbliżej położonych nieruchomości, aby kumulacja tych zagrożeń nie przekroczyła norm. Budynki na działce nr [...] i nr [...] znajdują się najbliżej terenu P2 (budynki położone na końcu ul. Leśnej są już dalej położone) i to tylko w tym terenie wyznaczono pas drogowy poszerzony, z łukiem pod okna skarżących.

Skarżący uznawali za naruszenie prawa to, że kwestionowana uchwala w Rozdziale 2 wymusza od właścicieli sprzedaż działek w terenach 1P i 2P poprzez zapis - minimalna wielkość działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu 3 ha w terenie 1P, 5 ha w terenie 2P - albowiem żadna działka w tych terenach na pewno nie ma tyle powierzchni.

Skarżący zarzucili dalej, że sposób określenia maksymalnego stopnia zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej też ogranicza prawo własności, ponieważ uniemożliwi podzielenie ich działek na działki budowlane. Z tego powodu zostało rażąco przekroczone władztwo planistyczne.

Każdy mieszkaniec ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszało to prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Nieruchomości skarżących w sposób nadmierny w stosunku do innych zostały obciążone, zatem ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. Organ planistyczny nie może dowolnie ograniczać prawa własności jednostki, lecz w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz przepisy art. 140 k.c., które to w sposób rażący zostały naruszone.

Rada Gminy uchwalając plan nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli. Spojrzenie na rozwiązania powinno być odwrotne, tj. - czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki.

Został też naruszony art. 32 Konstytucji - wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Tymczasem na jednej drodze gminnej wyznacza się tylko ścieżkę rowerową do kilku czy kilkunastu działek, a na innej tylko do jednej działki drogę lokalną. Rada Gminy uchwalając taki plan nie dba w sposób racjonalny o swój budżet, który w przyszłości będzie obciążony wydatkami na inwestycje, które nie są celem publicznym, a nawet naruszają prawo i stosunki międzyludzkie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisia Góra wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podnosiła, że plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w zakresie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać drogi danej kategorii. Po opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przed uchwaleniem go przez Radę Gminy Lisia Góra, Wójt Gminy ogłosił o wyłożeniu planu w dniach od 7 marca do 30 marca 2007 r. do publicznego wglądu projektu planu w trybie określonym w art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyznaczył w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu.

Do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka wpłynęło 6 uwag mieszkańców. Zarządzeniem Wójta Gminy z Nr 17/07 z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie rozpatrzenie skarg do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka uwzględniono dwie uwagi, nie uwzględniono czterech uwag. Należy podkreślić, że skarżący do wyłożonego planu nie zgłosili żadnych uwag. Również zaskarżona uchwała Rady Gminy posiadała załącznik Nr 2 określający sposób rozpatrzenia uwag mieszkańców do wyłożonego planu.

W planie miejscowy pas drogowy 2KD(L) został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz uwzględnia plany zagospodarowania tej przestrzeni w przyszłości. Uzyskano wymagane opinie i plan został uzgodniony ze wszystkimi organami, o których mowa w art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Żaden z organów nie składał zastrzeżeń do planu. Uchwała została opublikowana jako prawo miejscowe, a Wojewoda nie znalazł bowiem żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Nie można uznać, że zostały w jakikolwiek sposób naruszone przepisy wskazane przez skarżących w skardze, w tym Konstytucja RP. W tej sytuacji brak jest podstaw faktycznych a także prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak : posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżących rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skarg uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Powołane przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez dwa podmioty , będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a . Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone .

Z treści art. 101 u.s.g. wynika bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi z może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania . Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania nie było kwestionowane, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą , ti. działek nr[...] S.K. i nr [...] - oraz działki nr.[...] J.K. . Analiza części graficznej zaskarżonej uchwały ( rysunek planu stanowiący Załącznik Nr 1 ) potwierdza, że działki powyższe położone są w różnych częściach swej powierzchni zarówno w terenie oznaczonym symbolem 17 MN, jak i symbolami : działka nr [...] – 13KD(D) oraz 2KD(L); działka nr [...] - 2KD(L); działka nr [...] - 13KD(D). Zarówno z części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonego planu miejscowego wynika, że wprowadza on ograniczenia w wykonywaniu na działkach skarżących prawa własności , którego granice zakreśla art. 140 k.c.

Stan taki nakazuje uznać za spełnione przesłanki z art. 101 u.s.g.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, oraz tym odnosząc się w szczególności do zarzutów podnoszonych w skardze należy zwrócić uwagę na następujące regulacje.

W art. 1 ust. 1 u.p.z.p. normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p. , które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój".

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których poza prawem własności z pkt 7 wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3);wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5);walory ekonomiczne przestrzeni (6); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ( 10).

Obowiązek uwzględniania powyższych czynników, stanowiących określone wartości nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną.

Analogiczne zasady i czynniki należy uwzględnić opracowując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z art.4 ust. 1 wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, który winien uwzględniać potrzeby lokalne oraz skonkretyzowane zamierzenia powstałe na różnych szczeblach administracji. W planie miejscowych następuje wiążące podmioty władzy - w tym administracji, oraz osoby fizyczne, osoby prawne, czy inne jednostki organizacyjne ustalenie bądź zmiana przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola planu miejscowego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie status ten określa się mianem władztwa planistycznego gminy ( tak wyroki NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych w przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218).

Zgodnie z treścią art. 6 u.p.z.p. :

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do : 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z art. 6 u.p.z.p. wynika zatem, że przewidziana w tym przepisie ochrona następuje w granicach ustaw.

W planowaniu przestrzennym niejednokrotnie należy przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.- dalej w skrócie u.g.n.). Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. , ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W § 4 zaskarżonej uchwały określono jakie elementy stanowią obowiązującą treść ustaleń rysunku planu. W części tekstowej ustalenia o charakterze zasad ogólnych zostały zawarte w Rozdziale I. – Przepisy ogólne, w § 5 - § 9 . Tam zamieszczony § 9 określa zasady obsługi w zakresie komunikacji, gdzie w ust. 1 ustala obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zainwestowanie - bezpośrednio z wyznaczonego na rysunku planu układu dróg publicznych klasy Z, L i D lub drogami wewnętrznymi, przyłączonymi do w/w dróg publicznych, a w odniesieniu do terenów przylegających do drogi krajowej Nr 73 - z istniejących zjazdów, na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi, lub w przyszłości z dróg zbierająco - rozprowadzających prowadzonych wzdłuż drogi krajowej .

Uwzględniając ten ostatni zapis podkreślenia wymaga, że drogi wyznaczone na rysunku planu jako układu dróg publicznych klasy Z, L i D, mają zapewnić obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, a nie konkretnych działek.

Przepisy szczegółowe w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy zostały zamieszczone w Rozdziale 2 teksu planu. Uwzględniając tam zawarte postanowienia oraz specyfikę terenu, którego plan dotyczy charakterystycznym jest to, że działki skarżących znajdują się w rejonie skrzyżowania drogi 2KD(L) - tereny dróg publicznych klasy L, z drogą 13KD(D) - tereny dróg publicznych klasy D, przedłużenie której stanowi droga 12 KD(D) - tereny dróg publicznych klasy D , dochodząca do drogi 1KD(GP)- tereny drogi publicznej klasy GP, w ciągu drogi krajowej Nr 73 Kielce – Tarnów.

Z § 23 wynika między innymi, że na komunikację dla drogi publicznej klasy GP ( głównej przyspieszonej ) wyznaczono tereny nie 1KD(GP) i 2KD(GP). Dla terenu 1KD(GP) określono w tekście , a potem na rysunku planu szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie mniejszą niż 40-50 m, zaś dla terenu 2KD(GP) tylko 25 m. Na szczególne znaczenie rezerwy terenu dla drogo krajowej z uwagi na możliwe natężenie ruchu i inne czynniki naprowadza dalej znaczna odległość w jakiej wyznaczono nieprzekraczalna linię zabudowy. Odcinek 1KD(GP) nazwano międzywęzłowym, a jego wagę podkreśla dodatkowo brak zapisu o dopuszczeniu obniżenia klasy technicznej drogi , co przewidziano np. dla terenu 2KD(GP).

Wyżej wskazane kwestie wymagają w stanie faktycznym zaakcentowania albowiem jak wynika z rysunku planu:

- droga 13KD(D) za skrzyżowaniem przy działkach stron przechodzi w drogę 12KD(D) poprowadzoną wprost do ternu drogi krajowej 1KD(GP);

- równolegle do tej drogi w planie przewidziano drogę 3KD(L), która prowadzi do jednego z węzłów drogi krajowej Nr 73 Kielce – Tarnów klasy GP;

- droga 2KD(L) od skrzyżowania w obrębie nieruchomości stron zapewnia dostęp do drogi 3KD (L)

Inne istotne z uwagi na zarzuty skargi symbole planu oznaczają : MN 1-44 tereny przeznaczone do zabudowy jednorodzinnej; 1U-6U tereny przeznaczone do zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych; 1P i 2P tereny przeznaczone dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, ZI 1 – 32 tereny zieleni izolacyjno krajobrazowej; ZP 1-5 tereny publicznej zieleni urządzonej. Dla tych terenów ustalono w odrębnych paragrafach zasady zagospodarowania. Z informacyjnej części rysunku planu w stanie faktycznych niniejszej sprawy ma znaczenie wyodrębnienie w nim przebiegu głównych tras komunikacji pieszej i rowerowej oraz wskazanie kierunków wyprowadzenia tych tras poza obszar objęty planem.

Po obu stronach terenu 2KD(L) przed skrzyżowaniem w okolicy nieruchomości skarżących znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej ( 13 MN, 16 MN i 17 MN ), ale również 2P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a od skrzyżowania - tereny zabudowy mieszkaniowej ( 16MN , 17 MN,) jak również tereny 3U i 4U , tj. zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych. Teren 2P, sąsiadujący z drogami 2KD(L) i 13KD(D) , oddzielony jest od obu dróg przez tereny zieleni izolacyjno – krajobrazowej 2 ZI. W tym pasie, jak również na odcinku drogi 2 KD(L) za skrzyżowaniem w stronę drogi 3KD(L) przewidziano przebieg głównych tras komunikacji pieszej i rowerowej, kontynuowany następnie w terenie 2 ZP i dalej, aż do drogi krajowej. O ile szerokość jezdni na drodze 2KD(L) jest różna, o tyle teren zarezerwowany na powyższe w połączeniu z komunikację pieszą i rowerową jest analogiczny.

W tym kontekście należy zauważyć, że kwestionowane przez skarżących drogi zapewniają dostępność komunikacyjną nie dla konkretnych działek, lecz dla terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, i to różnego typu, z których każdy ma podaną w planie powierzchnię wynoszącą od kilku do kilkunastu hektarów . Takim terenom należy zaś zapewnić odpowiednie warunki dla komunikacji lokalnej oraz ich powiązanie z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi. Wśród terenów dla skomunikowania których, ustalono drogi znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej, czy usług komercyjnych, ale również tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów. Te ostatnie tereny z uwagi na przeznaczenie generują ruch pojazdów znacznych rozmiarów ( np. ciężarówki , tiry ) i właśnie poprzez drogę 2KD(L), oraz dalej 3KD(L) mają zapewnioną komunikację z jednym węzłów drogi krajowej.

Analiza zapisów " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lisia Góra" - uchwalonego uchwałą Nr XII/118/2000 Rady Gminy w Lisiej Górze z dnia 28 kwietnia 2000 r. – wskazuje po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka objęty jest tym aktem kierunkowym, po wtóre zaś, że pozostaje w zgodzie z tam zawartymi zapisami. W Studium za cele strategiczne w sferze komunikacyjnej uznano: “bezkolizyjne" przeprowadzenie autostrady przez obszar gminy; uzupełnienie dobrego obecnie układu dróg lokalnych o połączenia i dojazdy niezbędne dla obsługi rozwijającej się struktury przestrzennej gminy, z uwzględnieniem obejścia drogowego Lisiej Góry w przypadku realizacji (modernizacji) trasy Tarnów – Busko – Kielce na parametrach drogi ekspresowej; tworzenie sieci tras turystycznych (ścieżek) rowerowych, pieszych i konnych; - rozwiązanie problemu przebiegu drogi krajowej Nr 73 przez centralną część Lisiej Góry i Brzozówki, tak aby możliwa była sprawna komunikacja samochodowa, ale jednocześnie bezpieczna komunikacja piesza i rowerowa, zwłaszcza na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr 984. Także już w Studium określono dyspozycje techniczne w zakresie podstawowych elementów układu komunikacji, w tym parametry jakie winna spełniać sieć dróg publicznych co do szerokości jezdni, szerokości pasa drogowego oraz odległości zabudowy –wg. oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący nie podnosili zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwał ze Studium , stąd dalsze rozważania w analizowanym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien respektować postanowienia ustaw , zaś ruch drogowy wymaga wprowadzenie odpowiednich ustaleń w zakresie parametrów dróg oraz skrzyżowań już na etapie ustalania przeznaczenia oraz zagospodarowania terenów, także co do określenia linii zabudowy. Artykuł 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej w skrócie – u.d.p.) stanowi, że do zarządcy drogi należy w szczególności:

1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p.)

1. Zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

2. W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

3. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

4. W pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

5. Nieruchomości położone w pasie, o którym mowa w ust. 2, stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone pod przyszłą budowę drogi, nie mogą być zbyte bez zgody właściwego zarządcy drogi.

W sprawie niniejszej nie stwierdzono w ramach kontroli naruszenia powyższego przepisu , a także innych zawartych w tej ustawie regulujących szereg zagadnień w tym klasyfikację dróg.

Podobnie brak podstaw do przyjęcia by ustalenia planu uznać za naruszające zasady zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz. 430 ), które zostało wydane z upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z tej właśnie regulacji wynikają zasady kształtowania parametrów określonych dróg publicznych mające za zadanie spełnienie określonych celów . Stosownie bowiem do § 1 ust. 3 tego rozporządzenia warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a)bezpieczeństwa użytkowania,

b)nośności i stateczności konstrukcji,

c)bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d)ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb,

2)odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej,

3)niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Swoistą gwarancją spójności przyjętych rozwiązań w zakresie dróg publicznych w całokształcie zagadnień należących do planu miejscowego zapewniają zaś instytucje z art. 17 u.p.z.p., w tym dotyczący opiniowania oraz uzgodnienia jego projektu z właściwymi organami. W tym zakresie przeprowadzana kontrola nie stwarza podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu.

Uznają zatem za zasadne twierdzenia co do tego, że zaskarżony plan miejscowy poprzez określoną lokalizację dróg publicznych, ich parametry oraz ustalone linie regulacyjne narusza interes prawny S.K. i J.K. wywodzony z art. 140 k.c. - z przyczyn podawanych skardze, należy jednakże stwierdzić, że uchwalając plan w określonym kształcie Gmina Lisia Góra nie nadużyła władztwa planistycznego, w tym przepisów ustaw.

Analogiczna ocena dotyczy również pozostałych zarzutów skargi. W tym zakresie należy wskazać ponownie na zapisy Studium, gdzie istotne znaczenie mają przyjęte kierunki zagospodarowania poszczególnych elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy. Układ struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy określono w “Studium" na Planszy nr 1 pt. “Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oraz dyspozycje polityki przestrzennej w zakresie rozwoju gminy i ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego". W ramach tej struktury wyodrębniono pięć typów obszarów zróżnicowanych pod względem przeznaczenia i kierunków zagospodarowania oraz form ochrony. Działki skarżących znajdują się w obszarze typu A – obszar koncentracji osadnictwa obejmujący tereny zabudowane i tereny, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, z przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem budownictwa wielorodzinnego w Brzozówce i Lisiej Górze, produkcyjno-usługowej i innych funkcji, możliwe do zainwestowania. Nadto Studium uznaje ten teren za obszar strategiczny w polityce samorządowej dla rozwoju i wzmacniania aktywności, o wyjątkowych w skali gminy predyspozycjach przestrzennych dla rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej, wynikających ze szczególnie korzystnej dostępności komunikacyjnej i położenia względem miasta Tarnowa. Powyższe uzasadnia zatem wyznaczenie w analizowanym rejonie nie tylko terenów pod budownictwo mieszkaniowe, czy usługi komercyjne, ale również terenów wyodrębnionych dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Te ostatnie zaś wymagają określenia w planie powierzchni działek znacznych rozmiarów zarówno z uwagi na gabaryty samych obiektów jak i konieczność zapewnienia im obsługi w ramach komunikacji wewnętrznej ( drogi, parkingi, place manewrowe).

Podsumowując dotychczasowe wywody należy zatem stwierdzić, że brak podstaw do uznania by w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżących wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele , jego rozmiarów albo ustalając konkretne tam obowiązujące zasady zagospodarowania Gmina Lisia Góra nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo by naruszyła prawo, w tym cytowane w skardze przepisy Konstytucji RP.

Stosownie do art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Zaskarżony plan miejscowy w § 24 ust. 5 ( dotyczącym dróg klasy zbiorczej i lokalnych, a więc również ternu 2KD(L) oraz § 26 ust.5 ( odnoszącym się do dróg dojazdowych w tym 13KD(D) ) ustala, że do czasu realizacji nowych przebiegów planowanych dróg, tereny przeznaczone w planie na ten cel pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu, bez zmian w zagospodarowaniu i korzystaniu z nich w sposób dotychczasowy.

Instytucje prawne mające łagodzić negatywne konsekwencje dla właściciela i użytkownika wieczystego wynikających z wejścia w życie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego przewidział ustawodawca w art. 36 ust. 1 – 4 u.p.z.p, który stanowi :

1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Odrębna kwestię stanowi możliwość wywłaszczenie nieruchomości w całości albo w części na cele publiczne, które poddano szczegółowej regulacji w Rozdziale 4, Działu III. powoływanej już ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze, że złożona skarga jest pierwszą rozpatrywaną w postępowaniu sąowoadministracyjnym uprzednie wywody skoncentrowano na zarzutach osób ją wnoszących. Niemniej jednak, kontrolę zaskarżonej uchwały przeprowadzono w dalej idącym w zakresie, nie objętym zarzutami skargi, przy czym nie dostrzeżono uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu z przyczyn podanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stwierdzony stan nakazuje oddalenie skargi jako bezzasadnej, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.