Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art 151 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosków T. Z., Gminy [...], Stowarzyszenia [...] i J. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną po wznowieniu postępowania decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], stwierdzającą, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] uchylająca w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł "[...]", w części dotyczącej interesu prawnego T. Z., wydana została z naruszeniem prawa oraz, że stosownie do przepisu art. 146 § 2 Kpa, nie uchyla się ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju we wskazanej powyżej części, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz uchylająca w części decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju i orzekająca w tym zakresie o istocie sprawy - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. i orzekł w tym zakresie poprzez stwierdzenie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł "[...]".

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., obecnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", oraz art. 104 k.p.a., Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...], na odcinku [...] /bez węzła/ - węzeł "[...]" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji zostały wniesione odwołania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju, po zapoznaniu się z odwołaniem wniesionym przez T. Z., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Po rozpatrzeniu odwołań E. G., Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania [...] oraz T. P. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., VII SA/Wa 378/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej T. Z. W związku z powyższym organ wyższego stopnia, stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2011 r., II SA/Gd 755/10), potraktował odwołanie T. Z. z dnia 22 maja 2012 r. jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r.

W piśmie z dnia 4 listopada 2014 r., w nawiązaniu do postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. w sprawie wznowienia postępowania z wniosku T. Z., inwestor wniósł o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie dotyczącym:

1) zmiany ilości i wysokości zabezpieczeń akustycznych i ekologicznych zatwierdzonych w projekcie budowlanym,

2) zmiany w zakresie ogrodzenia drogi wynikającej ze zmian lokalizacji ekranów w km 112+190 do km 112+112+213 - wydłużenie ogrodzenia,

3) zmiany lokalizacji zatok autobusowych przy drodze [...] wraz korektą chodników na dojściu do przystanków,

4) zmiany geometrii zachodniego wlotu ronda w węźle "[...]" (wynikająca z zatwierdzenia Stałej Organizacji Ruchu), w zakresie:

- zmiany przebiegu drogi [...] w rejonie włączenia do wlotu ronda,

- lokalizacji przepustu Ż 80 pod wlotem w km 0+071,45 (rzędne przepustu: wlot 89,83m; wylot 89,74 m),

- korekty lokalizacji stacji transformatorowej dla zasilenia oświetlenia i lokalizacji latarni w rejonie wlotu,

- rozbiórki istniejącej nawierzchni drogi krajowej nr [...] na odcinku ok. 100 m.

Inwestor wskazał, iż zmiany we wnioskowanym zakresie realizowane będą na działkach, które stały się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody [...]. We wniosku z dnia 4 listopada 2014 r. inwestor wniósł jednocześnie o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodnie z art. 88 ust, 1 pkt 1 ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, załączając m.in. 3 egzemplarze raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie klimatu akustycznego.

W piśmie z dnia 26 maja 2015 r. inwestor złożył wniosek o uwzględnienie dodatkowych zmian na odcinku od km 108+758 do km 123+700 w zakresie obiektów inżynierskich mostowych, obiektów inżynierskich - przepustów i rowów drogowych i melioracyjnych, szczegółowo wymienionych w tym wniosku. Inwestor wskazał, iż wnioskowany zakres zmian realizowany będzie na działkach, które stały się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody [...] i nie powoduje zmian uwarunkowań środowiskowych określonych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (bez węzła) - Węzeł [...] według wariantu z korektą jej przebiegu w rejonie miejscowości [...], zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ", oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r., zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ" i postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., zwanym dalej "postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W dniu 22 czerwca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło pismo inwestora z dnia 19 czerwca 2015 r., zawierające wniosek o zmianę decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym zmiany rodzaju zbiorników i odbiorników odprowadzanych wód opadowych (obiekty [...]). We wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. inwestor wniósł jednocześnie o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, załączając m.in. 3 egzemplarze uzupełnienia do suplementu raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie odwodnienia. W piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. inwestor wniósł o uwzględnienie dodatkowych zmian na odcinku od km 137+500 do węzła Widawa w zakresie przepustów, obiektów inżynierskich, budowy i przebudowy kanalizacji deszczowej i urządzeń podczyszczających, przebudowy sieci wodociągowej, przebudowy gazociągów, elektroenergetyki i telekomunikacji szczegółowo wymienionych w tym wniosku. W dniu 10 lipca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, wpłynęło pismo inwestora z dnia 10 lipca 2015 r., zawierające wniosek o uwzględnienie we wnioskowanych zmianach decyzji Wojewody [...] dodatkowych zmian na odcinku od km 123+700 do 137+500 w zakresie rozwiązań drogowych, obiektów inżynierskich, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyki, telekomunikacji szczegółowo wymienionych w tym wniosku.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosków inwestora, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r, zwanym dalej "postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] września 2015 r." Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. W tym postanowieniu organ środowiskowy stwierdził, iż w celu zachowania akustycznych standardów jakości środowiska dla terenów chronionych przed hałasem należy zastosować ekrany akustyczne zgodnie z tabelą nr 1 zamieszczoną w pkt 1.1 tego postanowienia.

W dniu 8 października 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, wpłynęło pismo inwestora z dnia 6 października 2015 r. zawierające wniosek o uwzględnienie we wnioskowanych zmianach decyzji Wojewody [...] dodatkowych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymienionych w załączniku do tego pisma. Inwestor wyjaśnił, iż zmiany te są konsekwencją wnioskowanych wcześniej zmian istotnych i w celu scalenia całej dokumentacji w zakresie projektu zagospodarowania terenu niezbędne do wprowadzenia, co czyni projekt czytelnym i jednoznacznym. Inwestor wskazał, iż wnioskowane zmiany nie powodują zmian w uwarunkowaniach określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ i postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] września 2015 r. Przy piśmie z dnia 9 października 2015 r., inwestor przesłał zaktualizowane części projektu budowlanego zawierające rozwiązania projektowe zawarte we wnioskach o zmianę decyzji Wojewody [...] oraz postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] września 2015 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., stwierdzającą, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz, że stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się tej decyzji we wskazanej powyżej części, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt I). W pkt II decyzji Minister uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej pkt XXII i w pkt III orzekł o istocie sprawy poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w określonych częściach i orzeczenie w tym zakresie o zmianach tej decyzji wnioskowanych przez inwestora.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją złożyli T. Z., Gmina [...], Stowarzyszenie [...] oraz J. O. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu tych wniosków, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., VII SA/Wa 1263/18, uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz postanowienie wznawiające. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 283/19 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że organ administracji zasadnie uznał, że odwołanie T. Z. może zostać rozpoznane tylko w ramach postępowania wznowieniowego. Odnosząc się do kwestii możliwości zmiany decyzji Wojewody [...] w wyniku rozpoznania wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2014 r. na etapie postępowania wznowieniowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli wniosek inwestora nie był podaniem o zmianę decyzji Wojewody [...] w trybie art. 155 k.p.a. bądź art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", i nie inicjował nowej sprawy, gdyż został zgłoszony w postępowaniu wznowieniowym, to oczywistym jest, że organ, orzekając w postępowaniu wznowieniowym nie mógłby wydać decyzji, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Skoro inwestor w postępowaniu wznowieniowym domaga się zmiany wydanej przez Wojewodę decyzji i żądanie to organ administracji uznałby za zasadne, to tym samym nie mógłby jednocześnie twierdzić, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zmiana decyzji Wojewody [...] mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby w wyniku wznowionego postępowania uchylona została w całości decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołania od decyzji Wojewody [...], mógłby tę decyzję zmienić, oczywiście, o ile nie byłaby to zmiana na niekorzyść strony. Nie można natomiast, tak jak to uczynił organ - stwierdzić, że nie uchyla decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej a zarazem dokonać zmiany wydanej przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Takie rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to mogłoby uzasadniać co najwyżej uchylenie tylko zaskarżonej decyzji, nie zaś decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., VII SA/Wa 1399/19 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r, II OSK 3800/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku.

W związku z tym wyrokiem właściwy obecnie w tych sprawach Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznał wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r.

Organ, przytaczając treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, iż jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r, II OSK 283/19 i z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 3800/19 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., VII SA/Wa 1399/19.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju było to, że po wznowieniu postępowania organ administracji wydał decyzję, w której sprzecznie z prawem "połączył" rozstrzygnięcia przewidziane w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.. Istotne jest przy tym to, że wydanie takiego rozstrzygnięcia wykluczył orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2019 r., II OSK 283/19.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia pytania, czy w związku z tym, że wniosek inwestora z 4 listopada 2014 r. dotyczył także liczby i parametrów ekranów akustycznych, konieczne było przed wydaniem decyzji uwzględniającej ten wniosek wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też wystarczające było ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem inwestora złożonym na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, porównanie art. 72 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z art. 88 ust. 1 tej ustawy, pozwala przyjąć, że pierwszy z powołanych przepisów stosuje się w razie zmiany decyzji, która została wydana z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś drugi przepis stosuje się wówczas, gdy nie została jeszcze wydana decyzja uwzględniająca decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (pierwotna lub polegająca na zmianie) i ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest konieczna w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji uwzględniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowanych.

Jak wyjaśniono dalej w uzasadnieniu omawianego wyroku, w szczególnych okolicznościach sprawy wywołanych tym, że na skutek wadliwej oceny odwołania T. Z. doszło do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wniosek inwestora z 4 listopada 2014 r. powinien być poddany rygorom właściwym wnioskowi o zmianę ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Gdyby bowiem nie doszło do wznowienia postępowania, inwestor nie miałby innej możliwości, jak wystąpić o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej. Wówczas nie byłoby wątpliwości, że należy stosować art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie art. 88 ust. 1 tej ustawy. Wniosek ten musi być zatem oceniany w kontekście art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zmiany z niego wynikające w stosunku do decyzji Wojewody [...] nie wymagałyby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie wtedy, gdyby nie spowodowały zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ określono m.in. takie parametry ekranów akustycznych jak ich wysokość (4,5 m, a w przypadku ekranów w miejscowości P. 5,5 m), a we wniosku z 4 listopada 2014 r. mówi się o zmianie wysokości z 4,5 m na od 3 do 2 m i z 5,5 m na 3 m. Przede wszystkim zaś we wniosku z 4 listopada 2014 r. domagano się usunięcia szeregu ekranów akustycznych przewidzianych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, będącej podstawą wydania decyzji Wojewody [...]. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby zmiana decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych, polegająca na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, dotyczyła parametrów, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w ww. decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaproponowane we wniosku z 4 listopada 2014 r. zmiany, w sposób oczywisty i jednoznaczny prowadziły do zmiany parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych inwestycji, która była podstawą wydania decyzji Wojewody [...]. W związku z tym przed zmianą tej decyzji należało, stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 1a zdanie końcowe ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie przeprowadzać postępowania przewidzianego w art. 88 i art. 90 powołanej ustawy.

Dla prawidłowej oceny powyższego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zgodnie z wytycznymi Sądu, skupił się na kwestii możliwości rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2014 r. oraz przeprowadzonego w tym zakresie postępowania przewidzianego w art. 88 i art. 90 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zakończonego postanowieniem uzgadniającym RDOŚ z dnia 8 września 2015 r.Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 3800/19 stwierdził, że jeżeli postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało wznowione, to także wnioskodawca, który nie złożył podania o wznowienie, może domagać się zmiany dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu. Sąd uznał za dopuszczalne żądanie zmiany dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu, także przez inną stronę postępowania niż ta, która domagała się wznowienia. W konsekwencji, wobec złożenia przez inwestora podania z 4 listopada 2014 r. organ administracji był zobowiązany, po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania, rozpoznać sprawę co do istoty z uwzględnieniem wynikającej z żądania inwestora, przy założeniu, że nie miała to być zmiana w trybie art. 155 k.p.a. lub art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Ministra, uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa było jedyną możliwością wykonania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., przede wszystkim w kontekście braku możliwości wykorzystania postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia [...] września 2015 r. Jako zaś, że to postanowienie nie jest zaskarżalne, jedyną możliwością wyeliminowania go z obiegu prawnego jest uchylenie decyzji wydanej na podstawie takiego postanowienia uzgadniającego (por. art. 142 k.p.a.). Takie rozstrzygnięcie oznacza zaś, iż do rozpatrzenia pozostawałoby odwołanie T. Z. potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania oraz wnioski inwestora o dokonanie zmian projektowych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju poza kwestiami wymagającymi uzyskania nowej decyzji środowiskowej.

Minister wskazał, że trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 146 § 1 k.p.a., gdzie ustawodawca przewidział stwierdzenie przez organ wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wówczas, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a., tj. m.in. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. (art. 146 § 1 k.p.a.). Przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tych okolicznościach, nie jest zatem dopuszczalne podejmowanie ustaleń merytorycznych, materialnoprawnych "co do istoty sprawy", gdyż instytucja przedawnienia polega na postawieniu bezwzględnej granicy wzruszalności decyzji i w konsekwencji na bezwzględnym ograniczeniu merytorycznej kontroli organu z przyczyn wznowieniowych.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż w sprawie upłynął 5 letni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 w związku z art. 11f ust. 6 specustawy drogowej, organ II instancji doręczył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia: w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w dniach od 28 lutego do 14 marca 2014 r., w Urzędzie Miejskim [...] w dniach od 4 marca do 18 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] w dniach od 5 marca do 20 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 5 marca do 7 kwietnia 2014 r., w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach od 5 marca do 19 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach od 4 marca do 19 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 7 marca do 21 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w prasie lokalnej - "Gazeta Wyborcza - [...]" z dnia 6 marca 2014 r.

Obwieszczenie o wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 7 marca 2014 r., a więc, przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a., 14 - dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju upłynął w dniu 21 marca 2014 r. W myśl bowiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2903/14 dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia. Termin przedawnienia nastąpił w dniu 22 marca 2019 r., w następstwie czego Minister utracił kompetencję do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 7 lutego 2014 r. we wznowionym postępowaniu (w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a jedynie może orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 151 § 2 k.p.a.

Organ podkreślił, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, w tym także postępowanie sądowoadministracyjne, nie może być on przywrócony, a więc od dnia 22 marca 2019 r. organ nadzoru utracił możliwość wydania merytorycznej decyzji w trybie wznowienia postępowania, w zakresie zmian, o które wnioskował inwestor na etapie wznowionego postępowania.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której odwołanie T. Z., w związku z uostatecznieniem się decyzji Wojewody [...], zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zaistniała zatem w tym przypadku konieczność badania kwestii dotyczącej zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., przewidzianego na złożenie podania o wznowienie postępowania. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru wznowił postępowanie administracyjne w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w trakcie wznowionego postępowania organ administracji zobowiązany był do zbadania, czy zarzuty podniesione przez T. Z. w odwołaniu i uzupełniających go pismach, potraktowanym jako wniosek o wznowienie postępowania, miały wpływ na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji.

W ocenie Ministra, zarzuty skarżącego okazały się niezasadne. W kontrolowanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, szczegółowo odniesiono się do podnoszonych przez T. Z. zarzutów, podając przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz argumentację przemawiającą za niezasadnością stanowiska skarżącego. Motywy oraz tok rozumowania organu nadzorczego zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutów T. Z. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ponadto, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. W ocenie Ministra, zarządca drogi zamierzający zrealizować przedmiotową inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg, w tym również w zakresie dotyczącym interesu prawnego T. Z.

W myśl zaś art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Związanie to oznacza, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju, nie mógł kształtować odmiennie środowiskowych warunków realizacji inwestycji. To na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym wybór wariantu jej przebiegu. Ewentualne uwagi i zastrzeżenia co do skutków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji strony mogły zgłaszać w toku ww. postępowania środowiskowego.

W odniesieniu do postulatu skarżącego o wybudowanie ekranów akustycznych, organ zauważył, iż organy orzekające w sprawie nie mogły decydować w sposób dowolny o lokalizacji ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano analizy akustycznego oddziaływania drogi [...] i dla zagospodarowanych terenów, wymagających ochrony akustycznej i znajdujących się w zasięgu prognozowanego, ponadnormatywnego oddziaływania hałasu, zaproponowano zabezpieczenia akustyczne. Ich lokalizacja i parametry poparte były wykonaną analizą akustyczną. Inwestor wyjaśnił, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nakłada obowiązek wykonania ekranów akustycznych po prawej stronie drogi o wysokości 4,5 m w km 151 + 500 - 152+300 w celu ochrony zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...], oraz w km 152+900 - 153+300 w celu ochrony ogródków działkowych, zakwalifikowanych do terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, w miejscowości [...]. Ponadto, pkt 8.2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, m in. w celu uszczegółowienia parametrów i lokalizacji ekranów akustycznych, co też uczyniono. W postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. - uzyskanym w ramach postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] - dokonano uszczegółowienia parametrów i lokalizacji ekranu akustycznego, w km 151 + 500 - 152+300, poprzez określenie jego lokalizacja w km 151+495 - 152+305 i wysokość 4,5 m. Natomiast ekran w km 152+900 - 153+300 pozostawiono bez zmian.

Według inwestora potwierdzeniem skuteczności zaprojektowanego ekranu w km 151+495 - 152+305 są załączniki graficzne przedstawiające zasięg hałasu dla roku planowego oddania do użytkowania drogi S5 (mapa 10/26) i roku 2028 (mapa 11/26), po zastosowaniu ekranów oraz wyniki obliczeń hałasu dla punktów 288 - 296, które odpowiadają budynkom kluczowym, jeśli chodzi o narażenie na oddziaływanie akustyczne. Mapy zasięgu hałasu (mapy 10/26 i 11/26) i wyniki obliczeń, były załącznikami do raportu o oddziaływaniu na środowisko złożonego w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, prowadzonej w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...]. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ zobowiązuje do zaprojektowania ekranów w sposób umożliwiający zwiększenie ich wysokości w przyszłości i wykonania analizy porealizacyjnej, po upływie jednego roku od oddania drogi do użytkowania i przedłożenia jej właściwym organom w ciągu kolejnych sześciu miesięcy.

Za niezasadny organ uznał postulat T. Z. dotyczący zminimalizowania "zanieczyszczeń środowiska przez dokonanie nasadzeń pasów zieleni (10-20 m), stanowiących barierę w rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń". Z wyników obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, wynika, że nie przewiduje się przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu i wartości odniesienia poza liniami rozgraniczającymi drogi [...]. Niniejsze stanowisko zostało również podzielone przez organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. Natomiast - jak wyjaśnił inwestor - w ramach budowy drogi [...] przewidziane są nasadzenia zieleni wzdłuż drogi, które stanowią kompensatę za zieleń usuniętą w wyniku kolizji z inwestycją. Zatem nie ma konieczności dokonania dodatkowych nasadzeń pasów zieleni.

Za niezasadne uznano również wątpliwości T. Z., co do rzetelności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko będącego podstawą wydania postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12). Natomiast T. Z. nie przedłożył kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutu T. Z. dotyczącego tego, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana należycie, gdyż nie chroni środowiska i mieszkańców, wskazano, iż organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku.

Za niezasadny organ uznał zarzut T. Z. dotyczący tego, iż podczas konsultacji społecznych wariant inwestycyjny zatwierdzony decyzją Wojewody [...] - który jest dla niego najbardziej niekorzystny - nie był prezentowany. Inwestor wyjaśnił, iż w ramach postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 26 marca 2010 r., w trakcie której zaprezentowano wszystkie analizowane warianty drogi [...], w tym obecny wariant, dla którego została wydana decyzja o zezowaniu na realizację inwestycji drogowej. Z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ wynika, iż konsultacje dotyczące wariantów przebiegu drogi [...] zostały przeprowadzone na terenie każdej gminy, przez którą przebiega planowana droga [...]. Zebrano i przeanalizowano złożone przez mieszkańców wnioski, które zostały uwzględnione, na ile pozwalały na to warunki techniczne przewidziane dla drogi klasy ekspresowej jak i uwarunkowania terenowe i środowiskowe. Skarżący podczas postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ miał możliwość wniesienia uwag, co do przyjętych rozwiązań dotyczących przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej, oraz spowodowanych nimi uciążliwościami.

W odniesieniu do wniosku T. Z. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania T. Z. w charakterze strony, organ stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż dotyczy okoliczności niemających znaczenia dla sprawy. Ani bowiem charakter czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wykazania szkodliwego wpływu planowanej inwestycji, ani jego aktywność w postępowaniu o udzielenie zgody na realizację przedmiotowej realizacji inwestycji drogowej, czy też jego opinia na temat informacji udzielanych przez organy oraz ocena działalności organów, nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Skarżący na wszystkich etapach postępowania miał możliwość pisemnego wypowiadania się, co do prawidłowości prowadzonego postępowania, zgłaszania wniosków i zarzutów, co też czynił, a organy obu instancji ustosunkowały się do tych zastrzeżeń w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

W odniesieniu do wniosków Gminy [...], Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy [...] i J. O. o pozostawienie zatwierdzonych w projekcie budowlanym ekranów akustycznych w niezmienionej formie oraz zarzutów dotyczących braku możliwości przeprowadzenia, w ramach postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ wskazał, że trzeba mieć na względzie przede wszystkim ocenę prawną wynikającą z orzeczeń sądów wydanych w tej sprawie. Skoro w ramach wznowionego postępowania brak było możliwości zastosowania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykreowany został stan faktyczny i prawny, w którym założenia środowiskowe (w tym dotyczące budowy ekranów akustycznych o parametrach określonych w pierwotnej decyzji inwestycyjnej) są jedynymi, które w obecnej chwili obowiązują. Zatem zarzuty skarżących co do braku możliwości przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach wznowionego postępowania, w świetle wiążących Ministra wyroków, są zasadne. Natomiast kwestia ewentualnych zmian, o które wnoszą skarżący, związanych z wybudowaną już drogą (wraz z elementami ochrony akustycznej wynikającymi z uchylonej obecnie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa) powinna zaś być, w zaistniałej sytuacji, przedmiotem oceny właściwego organu nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do zarzutu Gminy [...], że we wznowionym postępowaniu, w wyniku rozpoznania wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2014 r., doszło do "połączenia" trybu wynikającego z art. 155 k.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane, organ zwrócił uwagę, że ww. wniosek nie był podaniem o zmianę decyzji Wojewody [...] w trybie art. 155 k.p.a. bądź art. 36a ustawy Prawo budowlane, ale podaniem zgłoszonym w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji, wbrew przekonaniu skarżącej, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie rozpatrywał wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2014 r. w żadnym z tych trybów, ale po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania, rozpoznał sprawę co do istoty z uwzględnieniem żądania inwestora. O prawidłowości takiego działania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 3800/19 i z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 283/19.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i nierozstrzygnięcie składanych przez skarżącego lub w jego imieniu wniosków o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., a tym samym pozostawienie rzeczonych wniosków bez rozpoznania,

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3) art. 155 k.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do ich zastosowania i uznania wniosków składanych przez skarżącego lub w jego imieniu, za wnioski w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

4) art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do jego zastosowania.

Wskazując i zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, w wysokości prawem przepisanej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż skarżący, jako inwestor, lub wykonawcy w jego imieniu, wnieśli szereg wniosków w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Pomimo tego wnioski pozostały bez rozstrzygnięcia co do istoty, czym - w ocenie skarżącego - organ naruszył art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Organ uznał, iż ww. szereg wniosków w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., które z resztą w opisie stanu faktycznego sam organ określa jako wnioski o zmianę decyzji, wnioskami o zmianę decyzji administracyjnej nie są, a stanowią tylko modyfikację stanowiska inwestora w toku postępowania wznowieniowego. Skarżący od samego początku uznawał przedmiotowe wnioski, jako wnioski o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., taki też był cel skarżącego w chwili wnoszenia tychże wniosków. Owo jednolite stanowisko skarżący prezentował konsekwentnie także w toku toczących się postępowań sądowoadministracyjnych, a mimo to organ w sposób nieuprawniony wskazuje, jaki był cel składanych przez skarżącego wniosków, chociaż przecież to skarżący jako wnioskodawca jest wyłącznym dysponentem tychże, i to skarżący najlepiej ocenia tryb i cel składania przez niego wniosków - a ten nie miał nic wspólnego z modyfikacją żądania w toku postępowania wznowieniowego.

Powyższym działanie, organ w opinii skarżącego naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jako że organ dokonał oceny składanych przez skarżącego wniosków w sposób jawnie sprzeczny z jasno, konkretnie i konsekwentnie wskazywanym celem przez skarżącego, jako wnioskodawcę. W końcu, wskazać należy, iż organ uznał się kompetentnym do rozpoznawania szeregu wniosków skarżącego dotyczących zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., powołując się przy tym na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3800/19. Jednakże organ w sposób wadliwy odczytuje i interpretuje konstatacje zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku NSA.

W wyroku z 3 marca 2020 r. wskazano, iż "NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 maja 2019 r., II OSK 283/19, nie wypowiedział się wprost o możliwości rozpoznania w trakcie wznowionego postępowania wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji na podstawie art. 155 k p a. lub na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że wykluczono możliwość połączenia trybów zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a lub art. 36a Prawa budowlanego ze wznowieniem postępowania. NSA rozpoznający sprawę to stanowisko podziela. Nie jest dopuszczalne we wznowionym postępowaniu rozpoznanie wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. lub art. 36a Prawa budowlanego. Po wznowieniu postępowania, jak wynika z art 149 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a , organ administracji przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia, czyli bada, czy zachodzi podstawa wznowienia, a jeżeli podstawa wznowienia zachodzi to przeprowadza postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygając o istocie sprawy uwzględnia okoliczności istniejące w chwili wydania nowej decyzji, a więc np zmianę żądania wnioskodawcy, czy w sprawach prowadzonych na wniosek równoważny ze zmianą żądania wniosek o zmianę decyzji dotychczasowej. Jeżeli wnioskodawca we wznowionym postępowaniu zmieni pierwotny wniosek albo zażąda zmiany dotychczasowej decyzji, to organ administracji tę okoliczność powinien uwzględnić i wydać decyzję na podstawie art. 151 § t pkt 2 k.p.a. Zastrzec jednak należy, że organ administracji uwzględniając takie żądanie musi mieć na uwadze także to, czy był właściwy do wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania po wznowieniu z uwagi na to, że wydał decyzję w pierwszej, czy w drugiej instancji (art 150 § 1 k.p.a.). Jeżeli zostało wznowione postępowanie zakończone w drugiej instancji, to organ administracji, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. musi to mieć na uwadze".

W opinii skarżącego, prawidłowe rozumienie konstatacji NSA przejawia się w tym, iż rozpatrzenie we wznowionym postępowaniu wniosków innych podmiotów niż wnioskodawca o wznowienie jest co do zasady możliwe, ale tylko i wyłącznie wówczas, kiedy organ przed którym toczy się postępowanie wznowieniowe jest jednocześnie właściwy do orzekania w przedmiocie wniosków zgłaszanych przez innych uczestników postępowania wznowieniowego. Tym samym, aby w ogóle, jak to chce organ, mógł w jakikolwiek sposób rozpatrywać in meriti wnioski skarżącego o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. jako wnioski nie na podstawie 155 k.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane, a wnioski uczestnika zgłoszone w toku postępowania wznowieniowego, to organ musiałby być właściwy i kompetentny do rozstrzygania w tym zakresie jako organ niższego stopnia.

Jak stanowi jednakże art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi wydaje wojewoda. Tym samym organ w ogóle nie był kompetentny i właściwy do rozpatrywania wniosków skarżącego o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Organ, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. winien był w zakresie wniosków skarżącego jako inwestora uznać się organem niewłaściwym i niezwłocznie przekazać przedmiotowe wnioski do organu właściwego, tj. Wojewody [...], zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącego. Nie dokonując powyższego, organ naruszył art. 65 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wystąpieniem przesłanki przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., a więc organ utracił możliwość wydania merytorycznej decyzji we wznowionym postępowaniu, w szczególności w zakresie zmian, o które wnioskował inwestor. Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. okazały się nieuzasadnione. Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ kierował się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania podanymi przez sądy administracyjne orzekające w tej sprawie. Zarzuty inwestora, że organ błędnie ocenił jego wnioski są bez znaczenia, gdyż i tak brak było możliwości ich uwzględnienia w tym postępowaniu. W wyroku z dnia 3 marca 2020 r. NSA wskazał, że podanie inwestora nie było podaniem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czy też art. 36a Prawa budowlanego, gdyż nie powołano się w nim na te przepisy.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik wskazał, iż popiera argumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. Stanowisko skarżącego stoi w sprzeczności z wydanymi w tej sprawie orzeczeniami sądów administracyjnych. NSA podkreślił w wyroku z 7 maja 2019 r., że zmiana decyzji zgodnie z wnioskami inwestora byłaby możliwa tylko w wypadku uchylenia w całości decyzji odwoławczej Ministra z [...] lutego 2014 r. we wznowionym postępowaniu i rozpoznania sprawy na nowo przez organ odwoławczy. Wówczas organ odwoławczy mógłby tę decyzję zmienić, o ile nie byłaby to zmiana na niekorzyść odwołującego się. W tej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji z [...] lutego 2014 r., zatem organ nie mógł uwzględnić wniosku inwestora i zmieniać zasad ochrony akustycznej. Nie było dozwolone wykorzystanie wniosku mieszkańca o wznowienie postępowania przez inwestora i dokonanie zmiany decyzji Wojewody z 2012 r. poprzez obniżenie parametrów ochrony akustycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanym w art. 145-152 k.p.a. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania, powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), chyba, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Przeszkody te to upływ określonego czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W takim wypadku – jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a. - organ powinien stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W tej sprawie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał przede wszystkim, że zaszła przesłanka do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem T. Z. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. W związku z tym organ obowiązany był stwierdzić czy możliwe jest uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) czy też zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Minister uznał, że zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W tej sprawie w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin przedawnienia wynosi pięć lat.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 11f ust. 6 specustawy drogowej, przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Organ podkreślił, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.p.a. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Minister ustalił, że organ II instancji doręczył decyzję z [...] lutego 2014 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń: w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w dniach od 28 lutego do 14 marca 2014 r., w Urzędzie Miejskim [...] w dniach od 4 marca do 18 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] w dniach od 5 marca do 20 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 5 marca do 7 kwietnia 2014 r., w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach od 5 marca do 19 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach od 4 marca do 19 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 7 marca do 21 marca 2014 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tych samych dniach, w prasie lokalnej - "Gazeta Wyborcza - [...]" z dnia 6 marca 2014 r. Obwieszczenie o wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostało najpóźniej ogłoszone w dniu [...] marca 2014 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a., 14 - dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji z [...] lutego 2014 r. upłynął w dniu 21 marca 2014 r. Prawidłowo Minister wskazał, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia. Pięcioletni termin przedawnienia, liczony od dnia doręczenia decyzji upłynął w dniu 22 marca 2019 r. Dodać należy, że z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. została doręczona inwestorowi oraz odwołującym się Dyrektorowi Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych oraz T. P. dniu 17 lutego 2014 r., lecz termin tych doręczeń był wcześniejszy niż doręczeń w drodze obwieszczenia, zatem nie miał wpływu na ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia.

Z uwagi na upływ terminu przedawnienia w dniu 22 marca 2019 r. Minister utracił kompetencję do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. we wznowionym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma również obowiązek badania czy termin przedawnienia nie upłynął w toku postępowania odwoławczego, a jeżeli tak, to jest obowiązany wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1521/11, wyrok NSA z 27 października 2021 r., I GSK 530/21, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednolity pogląd, iż terminy, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przerwaniu ani przywróceniu. Upływ tych terminów jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały (wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., II OSK 1358/18, z 3 grudnia 2019 r., II OSK 107/18, z 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15, z 5 lutego 2009 r., II OSK 1238/08).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 146 § 1 i 151 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]grudnia 2015 r. i stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Spójnik "oraz" użyty w cytowanym przepisie oznacza koniunkcję, w związku z tym wskazanie okoliczności z powodu których nie uchylono decyzji winno się znaleźć w osnowie decyzji obok stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a., albowiem jej sentencja (osnowa) nie zawiera wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (w tej sprawie okolicznością tą był upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.).

Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji wystąpienia przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do prowadzenia przez organ postępowania co do istoty sprawy. W takim wypadku zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a., a więc podstawą rozstrzygnięcia organu administracji będzie stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie (zob. wyroki NSA: z 20 listopada 2019 r., II OSK 2767/18, z 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15, z 26 maja 2015 r., II OSK 2565/13; z 28 września 2010 r., I OSK 1604/09). W wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., II OSK 2767/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 par. 2 k.p.a.) nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. Z art. 146 par. 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (...). Za przyjęciem odmiennego poglądu nie mogą przy tym przemawiać, (...) potencjalnie możliwe roszczenia odszkodowawcze wynikające z wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Należy bowiem zauważyć, że do skutecznego zainicjowania cywilnego postępowania sądowego w oparciu o art. 417 i nast. kodeksu cywilnego, wystarczające jest wydanie decyzji o której mowa w art. 151 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 146 par. 1 k.p.a. Decyzja ta stwierdza bezprawność działania władzy publicznej.

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się szeroko (str. 12-17) do zarzutów wniosku T. Z. o wznowienie postępowania i wniosku o ponowne załatwienie sprawy, nie stwierdzając naruszenia prawa w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Uzasadnienie organu w tym zakresie wskazuje w zasadzie na odmowę uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, iż po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykraczają poza zakres sprawy określony przyjętą podstawą rozstrzygnięcia, co powoduje, że decyzja jest również z tego powodu w części wadliwa. Upływ terminu przedawnienia wyklucza możliwość rozstrzygania przez organ administracji orzekający w trybie wznowienia postępowania co do istoty sprawy, w tym materialnoprawnych jej aspektów. Poza tym dokonanie przez organ odwoławczy oceny istoty sprawy w sytuacji zaistnienia przeszkody do merytorycznego orzekania w sprawie, określonej w art. 146 § 1 k.p.a. powoduje, że strona jest pozbawiona prawa do kontroli sądowej tej oceny. Dodatkowo zauważyć należy, iż stwierdzanie w osnowie decyzji, że "decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa" oznacza, że decyzja ta została wydana pomimo tego, że wystąpiły okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Samo wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania jest podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak organ w osnowie decyzji stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, a w obszernym uzasadnieniu decyzji wskazuje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. była zgodna z prawem, gdyż merytoryczne zarzuty wnioskodawcy są niezasadne, to może powstać wątpliwość dotycząca sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji. Dlatego też upływ terminu przedawnienia wyklucza możliwość rozstrzygania przez organ administracji o materialnoprawnych aspektach sprawy.

Wskazane wadliwości formalne zaskarżonej decyzji skutkowały jej uchyleniem jako wydanej z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując tę sprawę, organ powinien zastosować się do powyższych wskazań w zakresie treści osnowy i uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Sąd uznał natomiast, że zarzuty skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad są nieuzasadnione. Słusznie podkreślił organ oraz uczestnik postępowania Gmina [...], że skoro w tej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z wystąpieniem przesłanki przedawnienia, a więc organ utracił możliwość wydania merytorycznej decyzji we wznowionym postępowaniu, to nie mógł również dokonywać zmian w treści decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r., o które wnioskował inwestor. Z powodu wystąpienia przedawnienia organ nie mógł uchylić decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. i rozpoznać merytorycznie sprawy na nowo w postępowaniu odwoławczym, co wprost wynika z art. 146 § 1 k.p.a.

Ponadto, organ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - kierował się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniach wyroków wydanych przez sądy administracyjne orzekające w tej sprawie. W wyroku z dnia 7 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwa była zmiana decyzji Ministra z [...] lutego 2014 r. zgodnie z wnioskami inwestora złożonymi w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania uchylona została w całości decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2014 r. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołania od decyzji Wojewody, mógłby tę decyzję zmienić, oczywiście o ile nie byłaby to zmiana na niekorzyść strony.

Natomiast w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "podanie GDDKiA z 4 listopada 2014 r. nie stanowiło wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. lub art. 36a Prawa budowlanego. W ocenie NSA znamienne jest, że w podaniu tym zaznaczono, iż podanie to składa się w związku ze wznowieniem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. i wyraźnie nie powołano się ani na art. 155 k.p.a., ani na art. 36a Prawa budowlanego. Uznano więc, że skoro postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało wznowione, to także wnioskodawca, który nie złożył podania o wznowienie, może domagać się zmiany dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu. Jak już powiedziano NSA rozpoznający sprawę uznaje za dopuszczalne żądanie zmiany dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu także przez inną stronę postępowania niż ta, która domagała się wznowienia. W związku z tym NSA podziela też wynikające z tej podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia stanowisko, według którego wobec złożenia podania z 4 listopada 2014 r. organ administracji był zobowiązany, po stwierdzeniu, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania, rozpoznać sprawę co do istoty z uwzględnieniem wynikającej ze wskazanego podania zmiany żądania inwestora. Zauważyć również należy, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie przyjęto, aby podanie z 4 listopada 2014 r. zostało złożone w trybie art. 155 k.p.a. lub art. 36a Prawa budowlanego". Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że podanie inwestora z 4 listopada 2014 r. nie stanowiło wniosku inwestora o zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie art. 155 k.p.a. lub art. 36a Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że był to wniosek (wnioski) złożony przez inwestora we wznowionym postępowaniu, który organ, rozpoznając sprawę co do istoty powinien był uwzględnić. Z samej treści tego pisma z dnia 4 listopada 2014 r. wynika, że inwestor wniósł o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. "w nawiązaniu do postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. w sprawie wznowienia postępowania z wniosku T. Z.".

Podkreślić należy, iż w obecnie zaistniałych okolicznościach sprawy brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. i rozpoznania tej sprawy na nowo we wznowionym postępowaniu z uwagi na wystąpienie przesłanki przedawnienia, a zatem organ nie mógł także rozpoznać wniosków inwestora o zmianę decyzji we wznowionym postępowaniu. W związku z tym niezasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie składanych przez niego wniosków o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne odczytanie intencji inwestora i zakwalifikowanie wniosków o zmianę decyzji Wojewody [...] jako wniosków stanowiących modyfikację żądania inwestora w toku postępowania wznowieniowego. Z treści skargi nie wynika, w jakim trybie inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji, wskazano jedynie, że nie miał nic wspólnego z modyfikacją żądania w toku postępowania wznowieniowego, czemu przeczy treść pisma z dnia 4 listopada 2014 r. Ponadto organ oparł się w tym zakresie na poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 3800/19 dotyczącym interpretacji wniosków inwestora, którym to poglądem był związany. Z uwagi na wystąpienie przesłanki przedawnienia nie mógł jednak rozpatrzyć wniosku inwestora o zmianę decyzji we wznowionym postępowaniu. Nietrafny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie wniosku inwestora o zmianę decyzji w toku postępowania wznowieniowego do rozpatrzenia Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w sprawie.

Jeżeli inwestor uznaje, że wnioskowi o zmianę decyzji Wojewody [...] powinien zostać nadany odrębny bieg w trybie art. 155 k.p.a. czy art. 36a Prawa budowlanego, to może to ewentualnie nastąpić po zakończeniu postępowania wznowieniowego w tej sprawie i na wyraźny wniosek inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2020 r., II OSK 3800/19 "łączeniu tych trybów zmiany ostatecznej decyzji ze wznowieniem postępowania stoi na przeszkodzie przyjmowana w orzecznictwie zasada pierwszeństwa wznowienia postępowania. Reprezentatywny w tym zakresie jest wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, w którym przyjęto, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Pogląd ten należy także odnieść do art. 36a Prawa budowlanego, który jest szczególnym przepisem w stosunku do art. 155 k.p.a.".

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ powinien zastosować się do wytycznych wskazanych powyżej w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. (punkt II. wyroku). W myśl art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, mając na uwadze, że uwzględnienie skargi nastąpiło na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutów postawionych przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze, Sąd uznał je w całości za niezasadne, co powinno znaleźć, w ocenie Sądu, bezpośredni i jednoznaczny wyraz w przyjętych zasadach zwrotu kosztów niniejszego postępowania sądowego.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).