Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2638/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o przyznanie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2500/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2500/19 uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. Oddział Dystrybucji [...] (dalej określanej jako inwestor) pozwolenia na budowę stacji transformatorowej [...] typu "[...] " [...], linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV - kategoria obiektu XXVI, przewidzianych do realizacji w [...] przy ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...].

Spółka, będąca użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...], [...] i [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Podniosła, że decyzja wykracza poza ramy ustalone decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej określanej również jako decyzja lokalizacyjna), gdyż Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dodatkowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15000 V, która nie była ustalona w decyzji lokalizacyjnej.

Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił wniosku Spółki i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę.

Spółka zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie i wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził na wstępie, że Spółce przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bowiem należące do niej działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2018 r, sygn. akt IV SA/Po 1003/17. Orzeczeniem tym Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającą, w wyniku wznowienia postępowania, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2009 r. z naruszeniem prawa.

Organ nawiązał następnie do art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i stwierdził, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej załączono oświadczenie z dnia 16 lutego 2009 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ew. [...], [...], [...], [...] na cele budowlane, dlatego też nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Nie dopatrzył się przy tym rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy, bowiem inwestor legitymował się decyzją lokalizacyjną dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej sieci elektroenergetycznej. Stąd też organ odwoławczy ocenił zakres robót przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. jako zgodny ze wskazaniami zawartymi w decyzji.

Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów organ powołał treść art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej określanej jako ustawa o planowaniu) i wyraził pogląd, że ostateczne położenie inwestycji zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę może różnić się od tego, które zostało wskazane na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, dla oceny zgodności zakresu projektowanej inwestycji z zakresem decyzji lokalizacyjnej decydujące znaczenie przypisuje się części opisowej decyzji, w której wskazano działki inwestycyjne i zakres prowadzonych prac, które odpowiadają zakresowi projektu budowlanego. W konsekwencji nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja naruszała rażąco warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaakcentował, że gdyby nawet przyjąć, że przebieg sieci przedstawiony na załączniku do decyzji lokalizacyjnej był wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, to odstępstwo to jest niewielkie. Nie wprowadza też ograniczeń w zabudowie sąsiednich terenów, zaś kwestionowany odcinek sieci został usytuowany na terenie, na którym występuje gęsta sieć elektroenergetyczna. Tym samym brak byłoby podstaw do zakwalifikowania omawianego odstępstwa jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka konsekwentnie podnosząc, że zakres prowadzonych prac w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie odpowiada zakresowi robót określonych w decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. wskazał na wstępie, że powodem uwzględnienia skargi było wystąpienie w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i mające istotny wpływ na wynik sprawy wady w postępowaniu administracyjnym.

Sąd przypomniał zatem jej przedmiot, potwierdzając jednocześnie przymiot Spółki jako strony postępowania zgodnie z prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 13 września 2018 r. w sprawie dotyczącej wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie wskazał na projekt budowlany, który zakładał, że projektowane kable miały być powiązane z kablami wyprowadzanymi ze stacji, zaś na skutek realizacji inwestycji miało nastąpić przerwanie pracy istniejącej stacji, co w konsekwencji wpływa na sposób zagospodarowania działki nr ew. [...].

Sąd wyjaśnił następnie istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncentrując się na przesłance rażącego naruszenia prawa, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W dalszej kolejności nawiązał do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 55 ustawy o planowaniu i za bezsporne uznał, że decyzja lokalizacyjna określała zarówno linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i jej przebieg, o czym stanowiły załączniki graficzne, w których posiadaniu był organ udzielający pozwolenia na budowę. Jak wskazał, decyzja lokalizacyjna wiązała bezwzględnie Starostę [...] wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja lokalizacyjna ustalała lokalizację dla inwestycji stanowiącej infrastrukturę techniczną, na którą składają się obiekty liniowe, tj. sieć elektroenergetyczna SN 15 kV i nN 0,4 kV oraz stacja transformatorowa typu [...] [...] na określonych działkach, o określonym przebiegu i w określonych liniach rozgraniczających teren.

Nawiązując do powyższego Sąd za nieuprawniony uznał wniosek organów, że inwestor może w projekcie budowlanym kształtować odmiennie warunki lokalizacji niż uczynił to organ w decyzji lokalizacyjnej. W tym kontekście Sąd podał, że analiza części graficznej decyzji lokalizacyjnej wskazuje, że przebieg sieci elektroenergetycznej SN 15 kV został wyznaczony wyłącznie na działkach nr ew. [...] oraz [...], natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzja o pozwoleniu na budowę lokalizuje przebieg dodatkowej linii 15 kV na działce nr ew. [...].

Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem organu, że brak naniesienia linii rozgraniczających teren w załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej (wbrew jej części dyspozytywnej) oznacza, że dla oceny zgodności warunków decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym decydujące znaczenia ma część opisowa, która z natury rzeczy jest bardzo ogólna. Za nieprawidłowe uznał przy tym stanowisko organu odwoławczego, że zaistniałe odstępstwo opisane powyżej jest niewielkie i nie wywołuje ograniczeń w zabudowie sąsiedniej, co przesądza o braku podstaw do zakwalifikowania tej wady jako rażącego naruszenia prawa. Sąd odwołał się w tej kwestii do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa i zaznaczył, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - organy nie powinny ograniczać się jedynie do analizy możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, ale również możliwości ich wykorzystania, jeśli wadliwa decyzja o pozwoleniu na budowę taki wpływ wywołuje na nieruchomość oznaczoną jako działka nr ew. [...] lub inne działki, w tym wypadku pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki.

Końcowo Sąd zaznaczył stanowisko Spółki, zgodnie z którym projekt budowlany (w przeciwieństwie do decyzji lokalizacyjnej) nie przewiduje zasilania z nowej stacji transformatorowej przedsiębiorstwa Spółki, w tym także mieszkań znajdujących się na terenie zakładu. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem analizy organu w kontekście skutków jakie wywołało naruszenie przez organ architektoniczno-budowlany art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy. Dlatego też Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wziął pod uwagę powyższe rozważania i dokonał ponownej oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie cytowane naruszenie wywołało w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd skonstatował zatem, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez niewystarczającą ocenę skutków niezgodności projektu budowlanego z częścią graficzną decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy.

Zarzut ten podnosił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną ocenę, że organ nie dokonał wystarczającej oceny "(...) skutków niezgodności projektu budowlanego z częścią graficzną decyzji o lokalizacji celu publicznego", co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna winna zostać oddalona. W ocenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco omówiono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy i prawidłowo dokonano jego oceny z punktu widzenia kryteriów rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, które kwestionuje. Odnosząc się do możliwości usytuowania w projekcie budowlanym przebiegu linii elektroenergetycznej innego niż tego, który wynika z załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej, stwierdził, że dla oceny zgodności warunków decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym decydujące znaczenia ma część opisowa oraz że zaistniałe odstępstwo jest niewielkie i nie wywołuje ograniczeń w zabudowie sąsiedniej. W jego ocenie nie może to uzasadniać zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił przy tym, że na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej brak jest zaznaczenia przebiegu dodatkowej linii 15 kV na działce nr ew. [...].

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik argumentował, że wobec braku naniesienia linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej zasadnym jest ocena zgodności zakresu projektowanej inwestycji z zakresem ww. decyzji lokalizacyjnej wskazanym w części opisowej decyzji. Zaznaczył, że w decyzji lokalizacyjnej wskazano działki inwestycyjne i zakres prowadzonych prac, które odpowiadają zakresowi projektu budowlanego.

W ocenie pełnomocnika, przyjmując nawet, że przebieg sieci przedstawiony na załączniku do decyzji lokalizacyjnej był wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, to odstępstwo to jest niewielkie. Dodatkowo nie wprowadza ograniczeń w zabudowie sąsiednich terenów, zaś kwestionowany odcinek sieci został usytuowany na terenie, na którym występuje gęsta sieć elektroenergetyczna.

Pełnomocnik nie zgodził się także, że ocena skutków - zaistniałego zdaniem Sądu pierwszej instancji - naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinna również uwzględniać podnoszoną przez Spółkę kwestię braku zasilania z nowej stacji transformatorowej jej przedsiębiorstwa, w tym także mieszkań znajdujących się na terenie zakładu. Argumentował w tym zakresie, że Sąd dopatrzył się naruszenia tego przepisu jedynie w związku z faktem budowy "dodatkowej" linii 15 kV na działce nr ew. [...]. Zdaniem pełnomocnika o tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący decyduje m.in. to, jakie skutki społeczno-gospodarcze zostały przez to naruszenie spowodowane. Przy czym pomiędzy naruszeniem prawa a wywołanymi przez nie skutkami musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. W jego ocenie oczywistym jest, że wybudowanie "dodatkowej" linii 15 kV na działce nr ew. [...] nie mogło skutkować pozbawieniem nieruchomości Spółki zasilania w energie elektryczną. Brak jest bowiem związku między stwierdzonym przez Sąd naruszeniem a podnoszoną przez Spółkę kwestią, która zdaniem Sądu pierwszej instancji winna podlegać ocenie jako skutek społeczno-gospodarczy tego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut procesowy, co znacznie zawęża granice tej skargi, a przez to także sposób w jakim Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 P.p.s.a.), może odnieść się do sprawy. Szereg istotnych zagadnień wyłaniających się na tle rozpoznawanej sprawy, w tym także tych, do których nawiązano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, musi pozostać poza zakresem orzekania w trakcie kontroli instancyjnej. Tym niemniej odnotować trzeba, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej Instancji, że jednolite jest orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wynikającego z art. 55 ustawy o planowaniu związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie to oznacza, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności weryfikować treści tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje więc uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15 - Lex nr 2340970, 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18 - Lex nr 3065538). Wszystkie te okoliczności winien mieć na względzie organ administracji architektoniczno - budowlanej w procesie sprawdzania zgodności projektu budowlanego w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 ustawy.

Zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja lokalizacyjna z [...] września 2008 r. obejmowała budowę: po pierwsze kontenerowej stacji transformatorowej typu [...] [...], po drugie linii kablowych SN 15 kV jako "wcinkę" w istniejącą linię kablową średniego napięcia, po trzecie linii kablowych NN 0,4 kV wyprowadzanymi z projektowanej stacji transformatorowej w celu powiązania z istniejącym układem zasilania odbiorców po demontażu stacji transformatorowej murowanej [...]. W taki sposób powyższa inwestycja, mająca być realizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] została określona w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt 2.2 decyzji), usytuowanie stacji transformatorowej na jednej z tych działek i przebieg linii kablowych średniego i niskiego napięcia uwidoczniono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji (pkt 3). Na mapie tej nie zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji, w aktach administracyjnych brak innej mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi wbrew postanowieniom pkt 2.6 decyzji (Sąd błędnie przyjął, że decyzja lokalizacyjna zawiera linie rozgraniczające – vide s. 10 uzasadnienia). Nieokreślenie w decyzji lokalizacyjnej linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, już stanowi naruszenie art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu. Jednakże takie naruszenie nie oznacza jeszcze, że wyłączona jest możliwość dokonania analizy określonych w decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tym bardziej w odniesieniu do inwestycji sieciowej, gdy przebieg projektowanych linii kablowych - zamiast linii rozgraniczających teren budowy linii średniego i niskiego napięcia - naniesiono na mapie w odpowiedniej skali. Dostrzega to pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną tyle tylko, że z argumentacją i wyprowadzonymi wnioskami nie sposób się zgodzić.

Z jedynego załącznika do decyzji lokalizacyjnej wynika w sposób nienasuwający wątpliwości, że linia kablowa średniego napięcia (SN 15 kV) zaprojektowana została wyłącznie na dwóch działkach nr [...] i [...]. Jej przebieg został naniesiony na mapie, a projektowana lokalizacja odpowiada opisowi w warunkach i zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, mianowicie budowa linii kablowych SN 15 kV miała zostać wykonana kablami o podanych parametrach "jako wcinka w istniejącą linię kablową SN 15 kV". Nie stanowi przedmiotu sporu miejsce dotychczasowego przebiegu linii kablowej średniego napięcia (w ciągu drogi gminnej ul. [...]). Tymczasem zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę [...] czerwca 2009 r. projekt budowlany przewidywał budowę dodatkowej linii kablowej SN 15 kV na działce nr [...]. Z materiałów zawartych w projekcie budowlanym, który winien być opracowany z uwzględnieniem wymogów określonych w decyzji lokalizacyjnej, wynika, że przebieg tej linii na etapie sporządzania projektu budowlanego był zmieniany i korygowany, na kopii mapy znajdującej się na k. 18 znajduje się nawet odręczny dopisek "ZUD - uzgodnił poprawioną trasę".

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu). Oczywiście decyzja w tym przedmiocie określając warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wytycza podstawowe, zasadnicze elementy i kierunki inwestycji. Ma więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, nie przesądzając szczegółowych rozwiązań techniczno - budowlanych, które winny zostać określone na dalszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu w sprawie pozwolenie na budowę. Jednakże zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę konkretyzując parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, nie może zmieniać, korygować i to w istotny sposób tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie chodziło tylko o zmianę przebiegu linii kablowej średniego napięcia (na działkach nr [...] i [...]), lecz o określenie usytuowania linii kablowej na zupełnie innej działce (nr [...]). Wskazuje na to część opisowa i graficzna projektu budowlanego. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika organu nie jest to niewielkie, nieznaczne odstępstwo. Zasadności twierdzeń o braku naruszeń między ustaleniami decyzji lokalizacyjnej a decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym pełnomocnik nie może upatrywać w tym, że w decyzji lokalizacyjnej wskazano pięć działek, na których ma być realizowana budowa linii kablowych i stacji transformatorowej, a określenie w tej decyzji przebiegu linii kablowej nie było bezwzględnie wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Co do zasady podzielić należy pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma określać linie rozgraniczające teren, nie zaś wskazywać bardzo precyzyjnie miejsce usytuowania projektowanego obiektu w terenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1740/13 – publ. cbois). Szersze odniesienie się do tego zagadnienia nie jest konieczne, jako że w niniejszej sprawie problem ten nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, jeśli się weźmie pod uwagę, że w decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie przewidziano usytuowania linii kablowej SN 15 kV na działce nr [...]. Posłużenie się zaś w tej decyzji w odniesieniu do budowy linii kablowych średniego napięcia liczbą mnogą nie oznacza, że oprócz linii kablowej SN 15 kV jako tzw. wcinki w istniejącą linię kablową mogły zostać przewidziane w projekcie budowlanym inne jeszcze linie SN 15 kV na innych działkach niż określone w decyzji lokalizacyjnej. Pogląd pełnomocnika organu, opowiadający się za przyjęciem takiej możliwości, jest zbyt daleko idący, a jego akceptacja oznaczałaby zgodę na dokonanie przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę istotnej zmiany decyzji lokalizacyjnej.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, powiązanych z zarzutem procesowym, należy zauważyć, że Sąd uchylając kontrolowaną decyzję nie przesądził, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest kwalifikowana wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz wskazał organowi na potrzebę dokonania oceny skutków społeczno - gospodarczych stwierdzonego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, gdyż nie zostało wykazane, by takowe koszty Spółka poniosła. Pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście prezes Zarządu, Spółka nie była zaś reprezentowana w postępowaniu kasacyjnym przez fachowego pełnomocnika.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.