Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 394/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 r. nr V/38/2003 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 27 lutego 2003 r. Rada Miejska w Lubrańcu, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę nr V/38/2003 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Annowo.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając:

I. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 1 ust. 4 i 6, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 5 statutu sołectwa Annowo, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań sołectwa, zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego;

II. istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.s.g oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w przedmiotowym statucie:

1. w § 2 - "Organami sołectwa są:

a) zebranie wiejskie – organ uchwałodawczy,

b) sołtys – organ wykonawczy,

c) rada sołecka – organ wspomagający sołtysa, organ opiniodawczo" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g.;

2. w § 19 ust. 1 - "Sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się spośród nieograniczonej liczby kandydatów" oraz w § 20 "Wyboru Sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje się głosowaniu tajnym" - co stanowi modyfikację treści art. 36 ust. 2 u.s.g.;

III. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 przedmiotowego statutu, że "Do dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 10% mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze" oraz w § 16 ust. 2 "O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu nie ma wymaganej frekwencji, wybory mogą być przeprowadzone w drugim terminie tj. po upływie 30 minut bez względu na liczbę obecnych mieszkańców sołectwa" - pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum;

IV. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 1 ppkt c przedmiotowego statutu, że do obowiązków sołtysa należy: w zakresie sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej";

V. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 7 ust. 3 przedmiotowego statutu, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy: w zakresie sformułowania "Sołtys bierze udział w sesjach rady miejskiej", podczas, gdy z regulacji prawnej ustawy wynika, że organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady.

W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 i 6 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, i § 7 ust. 1 - w zakresie sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c - w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", § 7 ust. 3, § 8 ust. 5 - w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20 załącznika zaskarżonej uchwały - statutu sołectwa Annowo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubrańcu wniosła o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne.

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego (mieszkańców) w procesie podejmowania decyzji.

Konsultacje z mieszkańcami muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych i faktycznych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Niewystarczające jest więc poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu czy wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej. Za konsultacje społecznie mogą zostać natomiast uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19 i przywołane w nim poglądy doktryny – dostępny jw.). Takie działania stwarzają bowiem realną możliwość wyrażenia opinii czy sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji do projektu statutu (jego zmiany).

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Lubrańcu przesłała do Sądu dokumenty nie pozwalające uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę przeprowadziła ona uprzednio konsultacji we wskazanym rozumieniu z mieszkańcami sołectwa Annowo, którego statut uchwaliła. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano bowiem jedynie ogólnikowo na przeprowadzone podczas zebrań samorządowych konsultacje z mieszkańcami biorącymi udział w zebraniach z tym, że Rada Miejska, przesyłając do Sądu odpowiedź na skargę, nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie nawet tej okoliczności. Natomiast udzielając pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. odpowiedzi na wezwanie Sądu o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem przedmiotowego statutu, w szczególności dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectwa, Burmistrz Lubrańca przesłał zaskarżoną uchwałę wraz z protokołem z zebrania samorządowego mieszkańców sołectwa Annowo z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, z którego treści wynika, że na wskazanym zebraniu przedstawiono projekt statutu (zapoznano z projektem), który został przyjęty jednogłośnie. Zdaniem Sądu okoliczność poczynienia wzmianki w treści uzasadnienia uchwały o przeprowadzeniu na zebraniach samorządowych konsultacji z mieszkańcami oraz przedłożony protokół z zebrania samorządowego w sprawie wyborów organów sołectwa, na którym to zebraniu został także przedstawiony przedmiotowy statut - nie stanowią o przeprowadzeniu w sprawie konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., a więc konsultacji polegających na rzeczywistym i faktycznym umożliwieniu mieszkańcom sołectwa wyrażenia opinii oraz sformułowania uwag i propozycji do projektu statutu. Dowodu na zaistnienie takiego stanu rzeczy nie stanowi sam protokół z ww. zebrania samorządowego z dnia 20 stycznia 2003 r., na którym to wyłącznie członkom zebrania (w liczbie 15 osób) został przedstawiony przedmiotowy statut, czy też wyłącznie ww. wzmianka w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dotycząca przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że w ogóle poinformowano społeczność lokalną o zamiarze uchwalenia statutu i możliwości zapoznania się z jego treścią przez mieszkańców. Nie ma dowodu, że projekt nowego statutu został uprzednio udostępniony mieszkańcom sołectwa, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Ne ma żadnego dokumentu potwierdzającego chociażby, że publicznie ogłoszono o porządku obrad ww. zebrania samorządowego w sprawie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, na którym to został także zaopiniowany przedmiotowy statut. Tymczasem to udostępnienie powyższych informacji stworzyłoby realną możliwość zapoznanie się mieszkańców sołectwa z projektem statutu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 684/20 – dostępne jw.). Podkreślić należy, że rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, które następnie zostaną rozważone przez organ gminy. Takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono, gdyż organ nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu konsultacji społecznych, czego w sprawie organ nie uczynił. W sprawie brak jest też informacji czy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały na terenie Gminy Lubraniec w ogóle obowiązywała jakakolwiek uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych powinna określać uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi – jak podkreślono - o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców sołectwa uwag lub propozycji, a następnie ich rozważenie przez organ.

W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że przedłożone przez Radę Miejską w Lubrańcu dokumenty nie pozwalają przyjąć, że konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi zostały przeprowadzone przed podjęciem zaskarżonej uchwały. To natomiast obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie została poprzedzona obligatoryjnymi konsultacjami, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.

Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/20 – dostępne jw.).

W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.