Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1588/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 1,5,8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 101 poz 1092
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 273/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 273/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], odmawiającą R. M. uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] (dalej rozkaz personalny z [...] sierpnia 2001 r.) i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2001 r.) w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Komendant Miejski Policji w S. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] uznał st. sierż. R. M. winnym tego, że w dniu [...] czerwca 2001 r. w S., będąc funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w S. i pełniąc służbę patrolową przekroczył swoje uprawnienia i działał na szkodę interesu publicznego w ten sposób, że wspólnie i w porozumieniu z innymi nieustalonymi osobami wziął udział w dokonaniu kradzieży z włamaniem do samochodu osobowego marki [...], w związku z czym wymierzył policjantowi karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji w K., orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Następnie, Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zwolnił R. M. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2001 r., a Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia wymienionego ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień 31 października 2001 r., w pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Prawidłowość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r., 4 II SA/Ka 3371/01 oddalił skargę R. M. Od tego wyroku wymieniony złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., OSK 928/04 oddalił. Równolegle z postępowaniem dyscyplinarnym przeciwko R. M. toczyło się postępowanie karne. W toku postępowania karnego zarzucono wymienionemu popełnienie czynu zabronionego wyczerpującego znamiona art. 231 § 1 kk i art. 279 § 1 kk, tożsamego z zarzutami postawionymi w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyrokiem z [...] grudnia 2006 r., [...] Sąd Rejonowy w S., uniewinnił R. M. od zarzucanego mu czynu przestępczego. Wyrok ów został utrzymany w mocy wyrokiem z [...] października 2007 r. [...] Sądu Okręgowego w K.

W związku z tym R. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji i przywrócenie do służby podnosząc, że został on prawomocnym wyrokiem sądu uniewinniony od zarzutu identycznego w treści z zarzutem postępowania dyscyplinarnego. Uzupełniając wniosek na wezwanie organu, R. M. wskazał art. 145 § 1 pkt 7 kpa jako podstawę wznowienia postępowania.

Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] i decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] października 2001 r. nr [...] wobec braku podstaw do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi R. M. na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji, wyrokiem z 27 lutego 2009 r., II SA/Wa 1443/08 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] maja 2008 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd uznał za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie, co do braku ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, ale jednocześnie wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu i przedmiotem badań i ustaleń winny być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 kpa, nie podlegające wyłączeniu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, treść żądania wznowienia postępowania sformułowana przez skarżącego, obligowała organ do zbadania co najmniej przesłanek określonych w pkt 1, 5 i 8 § 1 art. 145 kpa. Brak pogłębionej analizy tych przesłanek pozwolił postawić organom orzekającym zarzut naruszenia art. 80 kpa.

Komendant Wojewódzki Policji w K., biorąc pod uwagę wytyczne Sądu, rozpatrzył wniosek R. M. o wznowienie postępowania pod kątem przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 kpa. Nie stwierdzając zaistnienia ww. podstaw w niniejszej sprawie, odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariusz zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 kpa, przez ich błędną wykładnię oraz błędną i niepełną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w zakresie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; wskazał, że w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca. Organ wyjaśnił, że trudno przyjąć, że dowody, na podstawie których dokonano zwolnienia ze służby funkcjonariusza w trybie art. 41 ust 1 pkt 3 ustawy o Policji, okazały się fałszywe. Mimo tożsamości zarzutów postawionych policjantowi w postępowaniu dyscyplinarnym i w postępowaniu karnym, orzeczenia dyscyplinarne organu I i II instancji o wydaleniu ze służby, nie zostały uchylone i pozostają obrocie prawnym. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, Komendant wyjaśnił, że fakt uniewinnienia funkcjonariusza wyrokiem sądu nie stanowi powyższej okoliczności. Organ wskazał, że skarżący niezasadnie połączył postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko niemu z postępowaniem administracyjnym w sprawie jego zwolnienia ze służby. Przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne policjantów nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy kpa nie może być sprawa dotycząca wznowienia postępowania dyscyplinarnego przeciwko policjantowi. Przywołany fakt uniewinnienia nie ma cech nowości, organ zdawał bowiem sobie sprawę z tego, że prowadzona sprawa karna przeciwko policjantowi może zakończyć się w odmienny sposób.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zgodnie z którą wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, organ stwierdził, że wskazana sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ podkreślił, że decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza została wydana w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne wydalenia ze służby, które nie zostało uchylone i pozostaje w obrocie prawnym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 kpa, przez błędną wykładnię i błędną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ niesłusznie przyjmuje, że dowodami w sprawie zwolnienia go ze służby były orzeczenia dyscyplinarne, bowiem były one efektem określonych ustaleń poczynionych w toku postępowania dyscyplinarnego, nie zaś dowodami w sprawie. Istotną okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, był fakt popełnienia przez skarżącego czynu zabronionego w oparciu o fałszywe dowody i pod tym kątem należy badać prawidłowość podjętych decyzji i możność wznowienia postępowania w omawianym trybie. Zdaniem skarżącego należy skupić się na faktycznych powodach, które legły u podstaw wszczęcia i zakończenia postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie można mówić o nieprawdziwości dowodów, co potwierdził wyrok sądu w sprawie karnej. Odnosząc się z kolei do ustaleń organu w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa skarżący wskazał, że między postępowaniem dyscyplinarnym, a postępowaniem administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby zachodzi bezpośredni związek, na co wskazuje art. 41 § 1 pkt 3 ustawy o Policji. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia jest konsekwencją rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym. Niesłusznym jest twierdzenie organu, że wskazany przez skarżącego fakt niepopełnienia zarzucanego mu czynu nie ma cech nowości. Okoliczność ta istniała cały czas, w toku całego postępowania dyscyplinarnego, nie była jednak znana organom. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, skarżący stwierdził, że nie ma racji organ twierdząc, że decyzja o zwolnieniu go ze służby została wydana jedynie w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne. Zdaniem skarżącego, pośrednio można przyjąć, że została ona oparta również na podstawie postanowienia aresztowego, uchylonego przez Sąd Okręgowy. Stwierdził, że między tymi decyzjami zachodzi niewątpliwie związek przyczynowo - treściowy. Dlatego też, wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia nakładającego areszt tymczasowy na skarżącego powoduje konieczność wznowienia postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r., II SA/Wa 273/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Komendant Główny Policji wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 27 lutego 2009 r., II SA/Wa 1443/08, w których Sąd polecił zbadać organowi przesłanki art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 kpa, pod kątem ich zastosowania w niniejszej sprawie. Organ, dokonując takiej analizy, co zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji I i II instancji, wykonał obowiązek wynikający z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 kpa. Podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, a postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji.

W niniejszej sprawie R. M. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] października 2001 r. nr [...], utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Podstawą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby był art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ([j.t.]Dz.U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że jedyną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku określonym w art. 41 ust 1 pkt 3 jest wymierzenie kary wydalenia ze służby. Brak w tym przepisie odniesienia do czynności podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, które złożyły się na ukaranie taką, a nie inną, karą dyscyplinarną. Przesłanką do zwolnienia ze służby w sytuacji określonej w art. 41 ust. 1 pkt 3 jest jedynie wynik przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego i skutek wykonania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, nie zaś postępowanie w tym zakresie.

Postępowanie prowadzone w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, kompleksowo uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o Policji. Stąd prawne możliwości wzruszenia orzeczenia dyscyplinarnego i zakwestionowania czynności podejmowanych w trakcie postępowania są zawarte w rozdziale 10 ustawy o Policji. Nie mogą natomiast być oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stąd mylne jest stanowisko skarżącego wskazujące, że w niniejszej sprawie fakt uniewinnienia go wyrokiem Sądu od zarzucanego czynu jest przesłanką do wznowienia postępowania w zakresie zwolnienia go ze służby w Policji. Takie stanowisko jest zbyt daleko idące i w rezultacie prowadzące do obejścia prawa w zakresie postępowania dyscyplinarnego. W niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa należy odnosić bezpośrednio do prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego i jego wykonania - wymierzenia kary wydalenia ze służby, nie zaś do prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] lipca 2001 r. nr [...], utrzymane w mocy orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] sierpnia 2001 r. o wydaleniu R. M. ze służby, nie zostało uchylone i pozostaje w obrocie prawnym. Stąd nadal istnieje przesłanka na podstawie której organ zwolnił funkcjonariusza ze służby w Policji. W tym zakresie nic się nie zmieniło. Nawet fakt uniewinnienia policjanta nie ma wpływu na taki stan faktyczny w sprawie. Dlatego też, zdaniem Sądu, należy przyznać rację organowi, który wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Oznacza to, że musi istnieć związek przyczynowy między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Nadto sfałszowanie dokumentu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer business 2009, s. 710 i 711). Skoro w niniejszej sprawie orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu skarżącego ze służby pozostaje obrocie prawnym, nie zostało uchylone, to nie można skutecznie powoływać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Twierdzenie skarżącego co do analizowania tej przesłanki, przez skupienie się na powodach leżących u podstaw wszczęcia i zakończenia postępowania dyscyplinarnego, jest nie do przyjęcia z uwagi na odrębność prowadzonego postępowania i postępowania dyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa można żądać w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznowienia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z powyższego przepisu wynika, że okoliczności te i dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji, nie były znane organowi, który decyzję tę wydawał i muszą być one istotne dla sprawy (tamże, s. 718-722). W niniejszej sprawie należy wskazać, że o ile fakt uniewinnienia skarżącego jest jego bardzo ważną sytuacją życiową, to nie ma on znaczenia dla decyzji o zwolnieniu ze służby. W dniu wydania tej decyzji znany był bowiem organowi fakt skazania skarżącego orzeczeniem dyscyplinarnym i sytuacja ta się nie zmieniła, co oznacza, że nie zmieniły się ani okoliczności faktyczne, ani też dowody, na podstawie których zastosowano art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłankę tę należy rozumieć w ten sposób, że między decyzją organu administracji, a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy (tamże, s. 724). W niniejszej sprawie taki związek przyczynowy istnieje między orzeczeniem dyscyplinarnym o wydaleniu ze służby, a decyzją o zwolnieniu ze służby, na ten związek wskazuje wprost regulacja art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Nie można przyznać racji skarżącemu, że decyzja o zwolnieniu ze służby została również oparta na postanowieniu w sprawie środka zapobiegawczego w postaci aresztu tymczasowego. To bowiem ostatnie orzeczenie miało wpływ na prowadzone postępowanie dyscyplinarne - jak słusznie zauważył skarżący, ale nie ma znaczenia dla decyzji o zwolnieniu ze służby.

Reasumując decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2009 r. nr "[...]" [winno być "[...]"], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiająca R. M. uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną w imieniu R. M. wywiódł adwokat J. F. Zaskarżył wyrok z 21 czerwca 2010 r. II SA/Wa 273/10 w całości, opierając skargę niniejszą na następujących podstawach:

1. podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

1) art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 134 pkt 6 i art. 134f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ustalenia poczynione w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się przeciwko skarżącemu, zakończonym wydaniem orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji, nie mają związku z wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i nie stanowiły przesłanki zwolnienia go ze służby, co rozwinięto w uzasadnieniu;

2. podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez błędne ustalenia faktyczne i błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 k.p.a., a będące konsekwencją naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, co rozwinięto w uzasadnieniu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie i wyjaśnienie rozstrzygnięcia, pomijające zarzuty podniesione w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o:

1. na zasadzie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w innym składzie,

2. zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 134 pkt 6 i art. 134f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ustalenia poczynione w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się przeciwko skarżącemu, zakończonym wydaniem orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji, nie mają związku z wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i nie stanowiły przesłanki zwolnienia go ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie przyjął, że przy ocenie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie przedmiotem tejże oceny może być jedynie decyzja o wydaleniu skarżącego ze służby w Policji, nie zaś poprzedzająca ją decyzja zapadła w postępowaniu dyscyplinarnym, wymierzająca skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

W ocenie skarżącego, oceny tej winien był Sąd dokonać z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących postępowaniu dyscyplinarnemu, czego zaniechał, w efekcie błędnej wykładni przytoczonych wyżej przepisów ustawy o Policji i ich wzajemnych powiązań. Zgodnie z art. 134 ustawy o Policji, zawierającym katalog kar stosowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, jedną z kar jest kara dyscyplinarna wydalenia ze służby w Policji (pkt 6). Jednocześnie, zgodnie z art. 134f ustawy, kara wydalenia ze służby oznacza zwolnienie ze służby w Policji. Natomiast art. 41 ust. 1 pkt 3 wprowadza zasadę zwolnienia policjanta ze służby w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Powyższe oznacza, że orzeczenie o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji jest bezpośrednią konsekwencją zastosowania takiej, a nie innej kary dyscyplinarnej w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko policjantowi. Zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowy między wynikiem postępowania dyscyplinarnego (wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby) a orzeczeniem o zwolnieniu ze służby.

Przesłanką zastosowania w toku postępowania dyscyplinarnego najsurowszej z kar dyscyplinarnych, tj. kary wydalenia ze służby - w oparciu o którą wydano orzeczenie o zwolnieniu ze służby, kwestionowane przez skarżącego - są określone ustalenia poczynione w toku tego postępowania dyscyplinarnego, które okazały się wadliwe.

Prawidłowa interpretacja przywołanych przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że orzeczenie o zwolnieniu ze służby, wydane na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy, jest konsekwencją uprzedniego ukarania policjanta karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, a to w oparciu o konkretne ustalenia poczynione w toku postępowania dyscyplinarnego. Ustalenia te - oraz ocena ich prawidłowości - przekładają się zatem w sposób bezpośredni na decyzję końcową o zwolnieniu ze służby, co wynika nie tylko z literalnego brzmienia przywołanych przepisów, ale także z zasad prawidłowego rozumowania i względów logiki. Gdyby w toku postępowania dyscyplinarnego nie poczyniono określonych ustaleń w zakresie odpowiedzialności karnej skarżącego za zarzucany mu czyn (jak się potem okazało - ustaleń "ze" wskroś wadliwych), nie wymierzono by skarżącemu kary wydalenia ze służby i nie byłoby możliwe wydanie orzeczenia o zwolnieniu ze służby, które to orzeczenie kwestionuje skarżący w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie, analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że w sytuacji, gdyby wobec skarżącego nie zastosowano kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji, i tak zostałby on zwolniony ze służby, zwłaszcza, że art. 41 ustawy o Policji zawiera zamknięty katalog przypadków umożliwiających zwolnienie ze służby.

W tym stanie rzeczy, niezasadne jest stanowisko Sądu, że prawne możliwości wzruszenia orzeczenia dyscyplinarnego i zakwestionowania czynności podejmowanych w trakcie tego postępowania nie mogą być oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kpa. Taka wykładnia przepisów ustawy o Policji, przyjęta przez WSA w Warszawie, pozbawiła de facto skarżącego możliwości wykazania istnienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a to dzięki przyjęciu na wstępie braku możliwości odniesienia tych przesłanek do prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.

Wskutek owej wykładni przepisów, podniesione przez skarżącego zarzuty i wywody skargi mające na celu wykazanie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania okazały się de facto bezprzedmiotowe. Skarżący przyznaje, że przy rozpoznawaniu skargi WSA nie jest związany jej granicami. Jest jednak związany granicami sprawy administracyjnej. "Stosownie zaś do art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a. granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.), wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Prawidłowa zaś podstawa prawna żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne wskazanie podstawy prawnej przez stronę, a także przez organ administracji w zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciu, nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a, który jednak zawsze związany jest granicami danej sprawy wynikającymi z przedstawionych przez strony okoliczności faktycznych" (wyrok NSA z 23.6. 2008 r., I OSK 99307, publ. w: Legalis).

Formułując tezę o całkowitej odrębności niniejszego postępowania i postępowania dyscyplinarnego, WSA w Warszawie winien był szerzej - niż to uczynił w uzasadnieniu wyroku - uzasadnić swe stanowisko. Sposób uzasadnienia wyroku narusza przywołaną w petitum regulację art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem, jaki w takiej sytuacji tryb postępowania byłby właściwy, mimo że w treści skargi skarżący w bardzo obszerny sposób wypowiedział się w przedmiocie możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a. Poza stwierdzeniem o całkowitej niezależności obu postępowań, Sąd nie wyjaśnia wątpliwości podniesionych w skardze. Interpretacja, poczyniona przez WSA, wpłynęła w efekcie na błędne ustalenia odnośnie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, jako że przyjęła za przedmiot wznowienia samo jedynie orzeczenie o wydaleniu ze służby, bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących jego wydaniu.

Tymczasem, prawidłowe ustalenia faktyczne winny prowadzić do wniosku o bezpośrednim związku przyczynowym między przebiegiem i ustaleniami poczynionymi w toku postępowania dyscyplinarnego a wydaną w ich następstwie decyzją o zwolnieniu skarżącego ze służby, która to decyzja - wskutek zaistnienia istotnej okoliczności w postaci uniewinnienia skarżącego - winna być uchylona w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Rozpoznając skargę, WSA w Warszawie uznał, że w owej sprawie nie nastąpiła zależność w postaci związku przyczynowego między przebiegiem postępowania karnego, w tym stosowaniem tymczasowego aresztowania, oraz postępowania dyscyplinarnego, a zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. WSA niezasadnie przyjął, że zwolnienie skarżącego ze służby nie było efektem ustaleń poczynionych w postępowaniu dyscyplinarnym, w tym efektem stosowania wobec niego tymczasowego aresztowania, lecz jedynie skutkiem wydania orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w Policji. Stanowisko WSA stanowi de facto powielenie w całości argumentacji organu administracji.

W treści skargi, skarżący naprowadził szczegółową argumentację faktyczną i prawną wskazującą na to, że powyższe rozumowanie jest błędne. W szczególności skarżący wskazał, że ustalając prawidłowo stan faktyczny w zakresie uniewinnienia skarżącego od zarzutów tożsamych z zarzutami postawionymi w postępowaniu dyscyplinarnym, organ dopuścił się równolegle błędu polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że wydalenie wnioskodawcy ze służby w Policji nie pozostawało w żadnym związku przebiegiem postępowania karnego i dyscyplinarnego.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności treść uzasadnień orzeczeń dyscyplinarnych prowadzi do wniosków przeciwnych. I tak, decyzja o zwolnieniu R. M. ze służby w Policji (rozkaz personalny nr [...] z [...] sierpnia 2001 r., utrzymany w mocy decyzją nr [...] z [...] października 2001 r.) zapadła w następstwie orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] z [...] lipca 2001 r. uznającego obwinionego za winnego popełnienia przewinienia polegającego na współudziale w kradzieży pojazdu i wymierzającego karę wydalenia ze służby. Bezpośrednią podstawą zapadłego orzeczenia dyscyplinarnego były wstępne ustalenia poczynione w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko R. M. przez Komisariat [...] Policji w S. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w S. (sygn. akt [...]) i w postępowaniu sądowym w sprawie zastosowania wobec podejrzanego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, toczącym się przed Sądem Rejonowym w S. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego organ administracji powołał się wprost na ustalenia poczynione w postępowaniu karnym, w szczególności na treść wniosku Zastępcy Prokuratora Rejonowego w S. z [...] czerwca 2001 r. o zastosowanie tymczasowego aresztowania, cytując wprost fragment uzasadnienia wniosku wskazujący na wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przez R. M. zarzucanego mu czynu - co organ administracji uczynił dla uzasadnienia decyzji o wydaleniu ze służby z powodu podejrzenia popełnienia przestępstwa. Dalej, organ wprost powołał się na treść postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] czerwca 2001 r. o zastosowaniu wobec R. M. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy, cytując fragment uzasadnienia postanowienia Sądu wskazujący na przyjęcie tezy o popełnieniu przestępstwa przez podejrzanego. Uwierzytelnione kserokopie materiałów sądowych i prokuratorskich włączono do materiałów postępowania dyscyplinarnego (treść uzasadnienia orzeczenia nr [...] z [...] lipca 2001 r., s. 5-6 - w aktach sprawy).

Faktycznie zatem, zastosowanie tymczasowego aresztowania i ustalenia poczynione w postępowaniu sądowym w sprawie tymczasowego aresztowania, stanowiły jedną z podstaw faktycznych wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i w efekcie wydania orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby. Przyjmując fakt popełnienia przez R. M. przestępstwa (w efekcie czego stracił on pracę), organ administracyjny powołał się wprost na ocenę dowodów dokonaną przez Sąd stosujący areszt tymczasowy (s. 7 uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r.).

W uzasadnieniu decyzji o wydaleniu ze służby w Policji wprost wskazano, że "R. M. nie może z uwagi na fakt realizacji tymczasowego aresztowania korzystać z przymiotu nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do pełnienia służby w Policji" (s. 8 uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] lipca 2001 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przyjął prostą konstrukcję, że skarżący utracił pracę w Policji nie na skutek ustaleń poczynionych w postępowaniu dyscyplinarnym, w tym odnośnie stosowania tymczasowego aresztowania, lecz w wyniku wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, taka bowiem podstawa prawna wskazana została w decyzji. Sąd nie wziął pod rozwagę, że kara dyscyplinarna wydalenia ze służby zastosowana została wobec R. M. właśnie m.in. z powodu tymczasowego aresztowania. Przepisy ustawy o Policji nie wskazują aresztu tymczasowego jako samoistnej podstawy wydalenia ze służby. Stosowanie wobec funkcjonariusza Policji środka zapobiegawczego tego rodzaju stanowi istotną okoliczność towarzyszącą, która ma bezpośredni wpływ ma wymiar kary w postępowaniu dyscyplinarnym, co jest wnioskiem w pełni usprawiedliwionym i dopuszczalnym w świetle zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. Powszechnie wiadomo, że wobec policjantów, którym postawiono zarzuty w sprawie karnej, lecz nie zastosowano tymczasowego aresztowania, zwykle nie zwalnia się ze służby, lecz co najwyżej zawiesza w czynnościach służbowych.

Okoliczności te, podniesione także w treści skargi dla uzasadnienia spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zostały zupełnie pominięte przez orzekający w sprawie Sąd, podobnie jak pozostałe - uzasadniające spełnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., a to wskutek błędnej interpretacji przepisów ustawy o Policji, wyłączającej możliwość dokonania oceny możliwości wznowienia postępowania z uwzględnieniem okoliczności związanych z przebiegiem postępowania dyscyplinarnego i postępowania karnego, które było się jego źródłem. W efekcie, doprowadzono do niedopuszczalnej i nielogicznej zdaniem skarżącego sytuacji, w której osoba zwolniona ze służby pod zarzutem popełnienia przestępstwa, a następnie uniewinniona przez jedyny podmiot uprawniony do orzekania w przedmiocie winy za przestępstwa karne, tj. niezawisły Sąd powszechny, nadal traktowana jest przez organy administracji jak sprawca przestępstwa. Jeden i ten sam "czyn", zarzut o tożsamej treści, jest zupełnie odmiennie traktowany przez różne podmioty stosujące prawo i działające w ramach jednego, spójnego systemu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że orzekający w sprawie Sąd naruszył wymienione w petitum przepisy prawa materialnego i postępowania. Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, przez pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozpoznania jego roszczeń o wznowienie postępowania, co umożliwiłoby w efekcie unicestwienie pozostających w obrocie prawnym decyzji naruszających dobre imię skarżącego, a wydanych wskutek niedokładnego i pochopnego działania organów publicznych prowadzących postępowanie dyscyplinarne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Wbrew zarzutowi kasatora, zaskarżony wyrok nie narusza art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez błędne ustalenia faktyczne i błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 k.p.a., a będące konsekwencją naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

W szczególności autor skargi kasacyjnej pomija to, że zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w danej sprawie.

Wbrew założeniu kasatora, relacja między dwoma odrębnymi postępowaniami zwykłymi (postępowaniem dyscyplinarnym a postępowaniem o zwolnienie ze służby) a postępowaniem nadzwyczajnym (w tym przypadku - wznowieniowym) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zwolnienie ze służby, upoważniała Sąd do zajęcia stanowiska jak w zaskarżonym wyroku.

Decyzje w każdym z tych postępowań zwykłych, choć dotyczyły tego samego funkcjonariusza Policji (tożsamość podmiotowa), wydane zostały na podstawie odrębnych norm materialnoprawnych (brak tożsamości elementów przedmiotowych).

Orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], oparte zostało na normie wywiedzionej z art. 132 i art. 134 ust. 1 pkt 10 ustawy o Policji (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 101 poz. 1092 ze zm.) i § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. nr 4 poz. 14). Tymczasem rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], zmieniony decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], wydany został na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 101 poz. 1092 ze zm.).

Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że nie zachodzi identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej, co czyniło niemożliwym rozstrzyganie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zwolnieniu ze służby, także o decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu dyscyplinarnym.

Zagadnienie relacji między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym było już przedmiotem namysłu orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r.- III SA/Wr 517/04- ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 501 uw. 3).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51 pkt I in fine. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r. - I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: "P.p.s.a. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6).

W sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem (o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zwolnieniu ze służby) nie mieściło się orzekanie o decyzji zapadłej w odrębnym postępowaniu – dyscyplinarnym. W obu sprawach (mimo tożsamości podmiotowej), odmienna była treść uprawnienia lub obowiązku, różna była podstawa prawna i odmienny stan faktyczny. W szczególności w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dyscyplinarną, istotne były ustalenia faktyczne, wskazujące na popełnienie przez R. M. deliktu dyscyplinarnego oraz przesłanki wymierzenia stosownej kary dyscyplinarnej. W szczególności wszystkie argumenty kasatora, dotyczące wpływu postępowania karnego na postępowanie przed organami Policji, dotyczyły wpływu tego postępowania na decyzje zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym (s. 6 – 7 skargi kasacyjnej).

W sprawie osobowej o zwolnienie ze służby w Policji, istotnym ustaleniem faktycznym było jedynie, czy orzeczenie dyscyplinarne, w którym wymierzono R. M. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, stało się ostateczne i podlegało wykonaniu (s. 4 uzasadnienia decyzji z 9 października 2001 r.). Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 14.7.1999 r., II SA 979/99; 25.10.1999 r., II SA 1610/99; 11.7.201 r., II SA 1563/01; 4.11.2003 r., II SA 1924/03). Tym samym zaskarżony wyrok nie narusza art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.

Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a) nie leży między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie - rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji, lecz oparte na tej samej normie materialnoprawnej. Wszystkie postępowania, które prowadzone byłyby w granicach sprawy, musiałyby toczyć się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowić jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r.- III SA 2512/02- LexPolonica nr 396982; T. Woś w: "P.p.s.a. Komentarz" 2008 s. 503 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego - w tym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "P.p.s.a. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 p.p.s.a. w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a., odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś w: "P.p.s.a. Komentarz" 2008 s. 501 uw. 4).

Mimo, że kasator do takiej wykładni prawa nie sięgał - choć uprzednio nieskutecznie próbował wzruszyć decyzję w postępowaniach opartych na normie wywiedzionej z: art. 154 k.p.a. (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.02.2009 r., II SA/Wa 1456/08, oddalający skargę R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 154 §1 k.p.a. decyzji o zwolnieniu ze służby Policji); art. 155 k.p.a. (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.02.2009 r., II SA/Wa 1457/08, oddalający skargę R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 155 §1 k.p.a. decyzji o zwolnieniu ze służby Policji - choć oba tryby są dla siebie alternatywne; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 nb 8 do art. 154; nb 3-7 do art. 155), to milcząco takie założenie dla podstawy skargi w sprawie II SA/Wa 273/10 i niniejszej skargi kasacyjnej poczynił. Założenie to okazało się błędne.

Chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie i wyjaśnienie rozstrzygnięcia, pomijające zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. W szczególności Sąd I instancji nie musiał szerzej uzasadniać stanowiska co do całkowitej odrębności postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby i postępowania dyscyplinarnego, bowiem odrębność obu postępowań zaliczanych do trybu głównego (postępowania dyscyplinarnego i postępowania o zwolnienie ze służby) jest niekwestionowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i w doktrynie. Z przyczyn wyżej przedstawionych – braku przedmiotowej tożsamości obu spraw – trafnie Sąd I instancji uznał odrębność badanego przez siebie postępowania nadzwyczajnego zakończonego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby i postępowania dyscyplinarnego.

R. M. występował w tej sprawie w asystencji profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie obowiązku udzielać stronie pouczeń (art. 6 p.p.s.a.) co do innego trybu, który byłby właściwy dla ochrony interesu skarżącego.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że w sprawie znalazła zastosowanie norma wywiedziona z art. 153 p.p.s.a. Z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r. II SA/Wa 1443/08 wynikał obowiązek badania przez organy administracji publicznej przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 8 k.p.a. w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zwolnieniu ze służby w Policji, nie zaś przesłanek dotyczących postępowania dyscyplinarnego. W wyroku tym Sąd wypowiedział się co do prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. R. M. od wyroku tego nie wywiódł skargi kasacyjnej.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 134 pkt 6 i art. 134f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 43 poz. 277 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że ustalenia poczynione w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się przeciwko skarżącemu, zakończonym wydaniem orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji, nie mają związku z wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i nie stanowiły przesłanki zwolnienia go ze służby. W istocie tak skonstruowany i uzasadniony zarzut mógłby być podniesiony jedynie w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolowałby postępowanie zwykłe – dyscyplinarne bądź nadzwyczajne, dotyczące ostatecznej decyzji zapadłej w postępowaniu dyscyplinarnym.

Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje rozdział 10 ustawy o Policji (obecnie w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm. - art. 132-144a). W myśl art. 132 ust. 1 w aktualnym brzmieniu ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2). Art. 132 ust. 4 w aktualnym brzmieniu ustawy o Policji określa, że czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.

W zakresie istotnym dla rozważenia sytuacji prawnej R. M., normatywna treść art. 132 ustawy o Policji (w brzmieniu jt. Dz.U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092, gdy zapadła ostateczna decyzja z [...] sierpnia 2001 r. w postępowaniu dyscyplinarnym), odpowiada art. 132 ust. 4 ustawy o Policji w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza policji ma charakter postępowania represyjnego. Część doktryny uważa prawo dyscyplinarne za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego (pogląd M. Cieślaka "Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia" W-wa 1994 s. 22-23, akceptowany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.12.1998- K 41/97- OTK 7/98/117). W istocie przeciwko policjantowi toczyć się może kilka postępowań; tylko w postępowaniu karnym bądź dyscyplinarnym chroni oskarżonego (bądź obwinionego) domniemanie niewinności.

Innym rodzajem postępowania, które toczyć się może przeciwko policjantowi jest postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby. W szczególności zagadnienie domniemania niewinności, nie dotyczy zagadnienia istotnego w sprawie zwolnienia policjanta ze służby (w tym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, specyfika statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych (będąca kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego – np. w uzasadnieniach wyroków z: 23.9.1997 r.- K 25/96 OTK 3-4/97/36; 27.1.2003 r.- SK 27/02 OTK-A 1/03/2; 2.9.2008 r.- K 35/06- OTK-A 7/08/120) powoduje, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Przykładowo, wśród szczególnych warunków uzasadniających korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno - rentowych oraz ustalania ich rozmiaru wymienić można m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Wskazaną specyfikę pracy w służbach mundurowych Trybunał Konstytucyjny uznał za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś - odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w wypadku pozostałych profesji, ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego. Wymagania stawiane policjantowi- z uwagi na charakter jego służby (na co słusznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 8.X.2002- K 36/00- OTK-A 5/02/63 cz. III pkt 4 uzasadnienia) - są znacznie wyższe niż obywatela nie służącego w Policji. Szczególna rola społeczna tej grupy zawodowej i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla jej skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania innych poza normami prawa karnego i prawa o wykroczeniach, przepisów i zasad. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością policji publiczne zaufanie. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarogodności w oczach opinii publicznej zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych policji pozwala na ingerowanie w sferę obywatelskich wolności i praw.

Z uwagi na brak tożsamości każdego z elementów przedmiotowych, charakterystycznych dla postępowania dyscyplinarnego i postępowania o zwolnienie ze służby (odmienna treść uprawnienia lub obowiązku; różna podstawa prawna; inny stan faktyczny), Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie mógł naruszyć art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 134 pkt 6 i art. 134f ustawy o Policji w postaci opisanej przez kasatora.

Jedynie zatem na marginesie należy wskazać, że skoro ustawodawca dopuścił, by za ten sam czyn policjant ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną, niezależnie od odpowiedzialności karnej (art. 132 ustawy o Policji w brzmieniu j.t. Dz.U z 2000 r. nr 101 poz. 1092; odpowiednio – art. 132 ust. 4 ustawy o Policji w brzmieniu j.t. Dz.U z 2007 r. nr 43, poz. 2777 ze zm.), to liczyć się musiał z sytuacją, w której wcześniejsze orzeczenie (z reguły dyscyplinarne) będzie odmienne w zakresie orzekania o winie od późniejszego (z reguły przed Sądem powszechnym). Ustawodawca podjął starania, by skutki owej kolizji ograniczyć do minimum – w szczególności w art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o Policji; art. 125 ust. 2 ustawy o Policji; art. 135r ust. 1 i 5 ustawy o Policji). Ponieważ wyrok uniewinniający R. M. zapadł po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego, przeto Zainteresowany mógł na drodze skargi konstytucyjnej dochodzić stwierdzenia przed Trybunałem Konstytucyjnym, że pięcioletni termin z art. 135r ust. 5 ustawy o Policji narusza w szczególności art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. Z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946).

R. M. może także rozważyć, czy nie wnieść o nieważności ostatecznej decyzji zapadłej w postępowaniu dyscyplinarnym. Skoro bowiem każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP), a Sąd powszechny prawomocnym wyrokiem uniewinnił R. M. od zarzutu popełnienia czynu, dokładnie odpowiadającego opisowi deliktu dyscyplinarnego, to powstaje zagadnienie, czy decyzja dyscyplinarna nie jest dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). W sytuacji, w której toczyło się równolegle postępowanie karne i postępowanie dyscyplinarne przeciwko funkcjonariuszowi- w wypadku jednoczesności i podmiotowo - przedmiotowej tożsamości tych postępowań - zagadnieniem fundamentalnym jest to, by nie doszło in concreto do zapadnięcia w takiej sytuacji odmiennych orzeczeń w postępowaniu dyscyplinarnym i w postępowaniu karnym. Jeżeli dochodzi do uniewinnienia w postępowaniu karnym, możliwość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec tego samego funkcjonariusza dotyczy tylko takiej sytuacji, w której postępowanie dyscyplinarne odnosi się do przewinienia dyscyplinarnego, nie wyczerpującego znamion przestępstwa (odpowiednio - uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 28.9.2006- I KZP 8/06- OSNKW 10/06/87; T. Grzegorczyk "Kodeks postępowania karnego. Komentarz" Zakamycze 2003 s. 101 uw. 2). W świetle pozycji ustrojowej sądów, nie sposób przyjąć, by prawomocny wyrok uniewinniający niezawisłego Sądu karnego, nie miał wpływać na ocenę prawną decyzji dyscyplinarnej, która stała się ostateczną przed uprawomocnieniem się wyroku uniewinniającego. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dyscyplinarnej, stanowić będzie nową przesłankę dla zbadania zgodności z prawem ostatecznej decyzji o zwolnieniu kasatora ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.