Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 348/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. sp. k. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. znak[...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...]Spółka z o. o. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę myjni dwustanowiskowej w formie wiaty dla samochodów osobowych do 3,5 t wraz z montażem kompresora i odkurzacza na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] M. w L.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z prowadzonym na wniosek inwestora [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w G. postępowaniem Starosta Powiatu [...] w dniu [...] maja 2018 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie pozwolenia na budowę myjni dwustanowiskowej w formie wiaty dla samochodów osobowych do 3,5 t wraz z montażem kompresora i odkurzacza w L. na działce nr ew. [...] w L.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 89 pkt 2, art. 7 ust. 4 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działka nr ew. [...] jest zlokalizowana w granicach historycznego układu urbanistycznego miejscowości L., ujętego w gminnej ewidencji zabytków przyjętej Zarządzeniem Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2012 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic i sieci dróg. Tym samym w niniejszej sprawie organ ochrony zabytków był zobowiązany rozpatrzeć wpływ planowanej budowy na zachowanie wartości układu urbanistycznego miejscowości L.. Odnosząc się do tej kwestii, organ wskazał, że zarówno zabudowa rozmieszczona w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, jak i forma zespołów budowlanych oraz pojedynczych obiektów zlokalizowanych na obszarze zabytkowego układu, posiadają wartość historyczną oraz stanowią cenne i charakterystyczne elementy jego układu urbanistycznego. Układ przestrzenny miejscowości, pomimo powojennych przekształceń, pozostaje nadal czytelny. Ujęty w gminnej ewidencji zabytków układ urbanistyczny obejmuje założenie przestrzenne o stosunkowo dobrze zachowanej strukturze, w skład której wchodzą wydłużone budynki mieszkalne, gospodarcze i typowa zabudowa przemysłowa oraz uzupełniająca je zabudowa współczesna. Przedmiotowa działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest we wschodniej części miejscowości wśród współczesnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Dla niniejszego terenu opracowano Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., w którym działka nr ew. [...] została oznaczona symbolem [...]. Zapisy planu dla tego obszaru wskazują prowadzenie działalności usługowej komercyjnej i zakładów rzemieślniczych i wytwórczych z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska. Dodatkowo symbol g3 formułuje warunki zagospodarowania terenu (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej obejmujący pas o szerokości 50 m z każdej strony ulicy [...]M.), gdzie należy lokalizować obiekty bazy turystyczno-usługowej, dopuszczać wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, nowe budynki stylem powinny nawiązywać do architektury łużyckiej, partery budynków przeznaczać na sklepy, punkty usługowe i zakłady gastronomiczne. Projektowana myjnia, w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie mieści się w wymienionym katalogu. Lokalizacja planowanej inwestycji poprzez niewłaściwą dla miejsca funkcję i specyficzną dla projektowanego tego typu usług formę architektury (wiata), będzie bowiem kolizyjna w układzie urbanistycznym i przyczyni się do dalszej degradacji przestrzeni w tej części miasta. W związku z tym, że działka nr ew. [...] znajduje się w strefie buforowej Parku M. wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, organ zwrócił się o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który pismem z dnia [...] maja 2018 r. zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycję, wskazując, że jest ona niezgodna z ustaleniami prawa miejscowego. Ponadto wskazał, że zgodnie z Wytycznymi Operacyjnymi do realizacji Konwencji Światowego Dziedzictwa, strefa buforowa dobra światowego dziedzictwa UNESCO jest ustanawiana w celu skutecznej jego ochrony. Oznacza to, że obszar ten stanowić ma faktyczną ochronę ww. dobra, a także eliminować działania mogące wpływać na obniżanie jego wartości. Budowa dwustanowiskowej myjni, w ocenie organu, przyczyni się do dalszej degradacji przestrzeni w tej części układu urbanistycznego oraz wpłynie negatywnie na chronione wartości dobra światowego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy, mając na uwadze zarzuty spółki, wskazał, że organ ochrony zabytków posiada kompetencję w przedmiocie uzgodnienia wnioskowanego pozwolenia na budowę, albowiem działka objęta postępowaniem leży w obrębie układu urbanistycznego. W karcie adresowej ww. zabytku obszarowego sprecyzowany jest jego zasięg, w dokumencie tym wskazano bowiem, że obszar powyższego układu jest zgodny ze strefą ochrony konserwatorskiej "B" wyznaczonej w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...]. W § 20 ww. aktu teren ten został określony jako Strefa ochrony (ingerencji) Konserwatorskiej "B" - część Parku M.. Stosownie do przedłożonej dokumentacji projektowej, intencją inwestora jest realizacja myjni samochodowej w formie wiaty o dachu płaskim, z dwoma stanowiskami, wraz z instalacjami oraz wydzieleniem wysepki na montaż kompresora i odkurzacza. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odnosząc się do ww. zamierzenia, stwierdził, że teren przylegający bezpośrednio do miejsca planowanej inwestycji nie posiada aktualnie historycznego zagospodarowania, obszar projektowanego zamierzenia otoczony jest bowiem współczesną zabudową mieszkaniową i usługową. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Na działce nr ew. [...] przy ul. [...] M. w L. istnieje aktualnie stacja benzynowa, która stanowi element współczesnego zagospodarowania o formach silnie kontrastujących z tradycyjną zabudową miejscowości. W jej obrębie znajduje się znacznych rozmiarów wiata. Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Minister wskazał jednakże, że musi mieć przede wszystkim na względzie uwarunkowania wynikające z ustaleń obowiązującego prawa miejscowego. Projektowana funkcja obiektu odpowiada funkcji dopuszczalnej dla tego terenu w planie (obiekt bazy turystyczno-usługowej). Forma architektoniczna projektowanej myjni z charakterystycznym elementem współczesnym w postaci wiaty stoi jednakże w wyraźniej sprzeczności z § 20 ust. 1 pkt 3 planu, projektowany kształt obiektu nie nawiązuje bowiem do żadnej z form architektury tradycyjnej, w tym także łużyckiej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że ustalenia ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony konserwatorskiej określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i są wiążące dla organów konserwatorskich orzekających na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ ochrony zabytków, uwzględniając zapisy przywołanego aktu miejscowego, nie ma zatem formalnej możliwości uzgodnienia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Negatywne stanowisko w sprawie realizacji przez inwestora wnioskowanych działań znajduje także merytoryczne oparcie w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] maja 2018 r. Obecny chaos przestrzenny w miejscu planowanej inwestycji oraz brak ogólnego planowania ładu przestrzennego L. nie zwalnia władz miasta z obowiązku dopilnowania, aby inwestycje, na które wydawane są pozwolenia, były zgodne z postanowieniami ww. aktu prawa miejscowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Organ ten nie rozpoznał bowiem w sposób merytoryczny istoty sprawy, w tym nie określił, czy nieruchomość, na której jest planowana inwestycja strony skarżącej, znajduje się w obrębie chronionego układu urbanistycznego, nie zbadał także faktycznego wpływu jej realizacji na ten układ, w szczególności w kontekście niedawno zrealizowanych oraz realizowanych obecnie inwestycji o tożsamym charakterze i funkcji. Ponadto organ I instancji popełnił istotne błędy w ustaleniach faktycznych. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a., co powinno skutkować skierowaniem sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na uznaniu przez organ, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności dokumenty statuujące ochronę układu urbanistycznego oraz zdjęcia otoczenia działki, na której jest planowana inwestycja, uzasadniają przyjęcie, że jej realizacja negatywnie wpłynie na zachowanie układu urbanistycznego wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz że realizacja inwestycji planowanej przez skarżącą spółkę jest niezgodna z § 20 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do takich ustaleń. Błędne ustalenia organu odwoławczego doprowadziły w konsekwencji do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji,

3. art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w sprawie i niepoinformowanie jej o fakcie otrzymania od organu I instancji informacji i dokumentów (m.in. karty zabytku), co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej złożenie wniosku dowodowego o powołanie biegłego z zakresu ochrony zabytków, który oceniłby wpływ realizacji planowanej inwestycji na układ urbanistyczny miasta L. w kontekście innych realizowanych oraz zrealizowanych w ostatnim czasie inwestycji o tożsamej funkcji i formie,

4. art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 8 k.p.a. statuującego zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. statuującego zasadę informowania przez niepoinformowanie skarżącej o fakcie otrzymania od organu I instancji informacji i dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. § 20 ust. 1 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że projektowana inwestycja skarżącej należy do obiektów objętych tym przepisem, podczas gdy jest ona jedynie budowlą, a nie budynkiem w rozumieniu wskazanym w przepisach i w związku z tym nie powinien do niej mieć zastosowania powołany powyżej przepis planu,

2. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i art. 106 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby realizacja inwestycji stanowiła naruszenie wartości zabytkowych chronionego układu urbanistycznego miasta L.,

3. art. 7 Konstytucji z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie narusza normę konstytucyjną nakazującą organom władzy działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, podczas gdy organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, wydał rozstrzygnięcie, naruszając zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego,

4. art. 32 Konstytucji przez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady równości i zakazu niedyskryminacji, ponieważ organ nie uwzględnił faktu, że w granicach chronionego układu urbanistycznego miasta L. zostały zrealizowane i wciąż są realizowane inwestycje o tożsamym charakterze i funkcji, jak w zaskarżonym postanowieniu, a także inne przedsięwzięcia budowlane, w przypadku których organy ochrony zabytków nie wnosiły zastrzeżeń,

5. art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez naruszenie prawa własności skarżącej w zakresie, w jakim ograniczono jej swobodę dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnięcie uchybia przepisom prawa procesowego i materialnego w stopniu nakazującym jego uchylenie, co nie oznacza jednakże, iż wszystkie zarzuty skargi Sąd mógł podzielić.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z akt sprawy wynika, że przyjęta zarządzeniem Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Gminna Ewidencja Zabytków dla Gminy L., w świetle jego załącznika nr 1, obejmuje układ urbanistyczny miasta. Karta adresowa ww. zabytku równocześnie wskazuje, że obszar historycznego układu pokrywa się ze strefą ochrony konserwatorskiej "B" wyznaczonej w planie miejscowym miasta L. (uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...]), stąd, mając na uwadze zasięg tejże strefy określony przywołanym aktem prawa miejscowego, nie może budzić wątpliwości, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się w obszarze historycznego układu miasta i z tego względu udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na tejże działce objęte zostało reglamentacją z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zasady, według których wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnienia pozwolenia na budowę w stosunku do obszaru ujętego w gminnej ewidencji zabytków, są kształtowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego określającymi formę współdziałania i sposób jej realizacji (art. 106 § 1-6 k.p.a.). Zgodnie z nimi, wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, wstrzymuje wydanie decyzji (§ 1), organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, jest zobowiązany zawiadomić o tym stronę (§ 2), organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3), organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4), zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5), w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ współdziałający w terminie zastosowanie mają przepisy art. 36-38 k.p.a. (§ 6). Mając na uwadze konstrukcję prawną współdziałania organów, nie ulega wątpliwości, że organ współdziałający uczestniczy w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości rzeczowej, nie będąc jednakże organem, który rozstrzyga o istocie sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Organ swoje rozstrzygnięcie wydaje w ramach wyodrębnionego procesowo postępowania, pozostającego jednakże częścią postępowania głównego, stanowiącego jego szczególną fazę. Nie może budzić wątpliwości, zdaniem Sądu, stanowisko, że powyższy charakter postępowania uzgodnieniowego, będącego wyłącznie szczególnym etapem postępowania głównego, każe przyjąć, iż w jego toku strony postępowania powinny mieć zapewniony czynny w nim udział, co obejmuje nie tylko wymóg zawiadomienia wszystkich stron o zainicjowaniu postępowania uzgodnieniowego i doręczenia im wydanego przez organ współdziałający postanowienia uzgodnieniowego, ale również wymóg umożliwienia podejmowania stronom czynności procesowych nakierowanych na wyjaśnienie kwestii faktycznych i prawnych stanowiących przedmiot współdziałania.

W złożonej skardze strona skarżąca odwołała się do powyższego wymagania, wskazując, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie została poinformowana o wystąpieniu do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii, ani o jej treści (opinia z dnia [...] maja 2018 r.), nie została również pouczona o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia również nie poinformował skarżącej spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co w związku z pozyskaniem dodatkowej dokumentacji w toku postępowania zażaleniowego (m.in. karty zabytku), miało stronie skarżącej uniemożliwić zapoznanie się z nią i podjęcie czynności procesowej chroniącej jej interes prawny (złożenie wniosku o powołanie biegłego). Tak formułowanych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, nie znajdują one bowiem właściwej podstawy w regulacji kodeksowej kształtującej przebieg postępowania uzgodnieniowego. Na organie współdziałającym niewątpliwie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy podlegającej jego kompetencji, w tym także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do zajęcia stanowiska zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podejmowane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czynności związane ze skorzystaniem ze środka dowodowego w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz uzupełnieniem postępowania wyjaśniającego na etapie złożenia zażalenia (art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a.) niewątpliwie miały na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących dopuszczalności uzgodnienia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, wobec czego zasadności ich przeprowadzenia – zdaniem Sądu - nie da się skutecznie podważyć. Kwestią odrębną pozostaje ten aspekt podjętych przez organy czynności, który ma związek z zapewnieniem, by skarżąca spółka mogła wypowiedzieć się co do nich, kształtując czynnie ustalenia przyjmowane na etapie współdziałania. Sąd zauważa, że w myśl powołanego w skardze art. 10 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powołanego przepisu przyjmuje się, że zasada czynnego udziału strony wprawdzie obowiązuje w postępowaniu uzgodnieniowym, niemniej ta jej postać, która przejawia się w prawie wypowiedzenia się co do dowodów zebranych przez organ współdziałający, pozostaje wyłączona, gdyż dotyczy ona wyłącznie postępowania kończącego się decyzją administracyjną a nie postanowieniem (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1035/16; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 847/15). Stanowisko to jest zasadniczo aprobowane również w piśmiennictwie w związku z przyjęciem, że strony mogą dochodzić swoich racji, korzystając przede wszystkim z prawa do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ współdziałający (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 425). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela powyższe zapatrywanie, co determinuje uznanie, że organy orzekające w sprawie nie były zobowiązane do zawiadomienia skarżącej spółki o włączeniu do materiału dowodowego opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co jednakże nie odbierało stronie prawa do wypowiedzenia się odnośnie do wniosków końcowych tejże opinii, w tym przedstawienia stosownej argumentacji w złożonym zażaleniu od postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., w uzasadnieniu którego opinia ta została ujawniona. W toku postępowania prowadzonego przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz w toku postępowania zażaleniowego spółka w pełnym zakresie mogła korzystać z prawa wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu uzgodnieniowym nie wyłączała również przysługującego skarżącej spółce uprawnienia do wystąpienia o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.), niemniej strona w toku postępowania powinna w tym zakresie wykazać stosowną aktywność, czego wyrazem powinno być zwrócenie organowi współdziałającemu uwagi na potrzebę skorzystania z opinii biegłego, wynikającą ze sporności wpływu jaki będzie miała wnioskowana inwestycja na układ urbanistyczny L.. Zdaniem Sądu, w toku postępowania zażaleniowego nie wystąpiły jakiekolwiek przeszkody, by ze wskazanych uprawnień procesowych strona skorzystała na tym etapie dokonywania uzgodnienia, w którym organ współdziałający (Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego) mógłby uzupełnić przyjmowane ustalenia i merytorycznie je rozważyć. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 106 § 4 k.p.a., organ zobowiązany do zajęcia stanowiska przeprowadza postępowanie wyjaśniające wyłącznie "w razie potrzeby", co jednoznacznie różnicuje zakres dokonywanych przez organ współdziałający ustaleń, ich formę oraz odpowiadające im uprawnienia dowodowe stron postępowania uzgodnieniowego od analogicznych rozwiązań procesowych, jakie ustawodawca przewidział w postępowaniu głównym, nadając im niejako "pełną" postać.

Ograniczenie się przez stronę skarżącą do sformułowania w zażaleniu przede wszystkim zastrzeżeń dotyczących granic obszaru objętego ochroną układu urbanistycznego L. oraz zakwestionowania formalnego uprawnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do oceny ustaleń ochrony konserwatorskiej zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było wyrazem obowiązywania w postępowaniu zasady dyspozycyjności, która w rękach strony pozostawia kwestię tego, jaki zrobi ona konkretny użytek z prawa do zaskarżalności postanowienia uzgodnieniowego. Konstrukcja postępowania odwoławczego (zażaleniowego) przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego decyduje o tym, że treść zażalenia, a zatem stawiany postanowieniu organu I instancji przez stronę zarzut, w żaden sposób nie oddziaływuje na obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie w całym jej całokształcie i wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Treść zarzutów i wniosków procesowych sformułowanych w środku odwoławczym kształtuje jednakże sposób realizacji przez stronę jej uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu, wobec czego w sytuacji, gdy organ w toku prowadzonego postępowania nie naruszył zasadniczych gwarancji procesowych zapewniających udział strony w sprawie, nie może ona w sposób skuteczny wywodzić, że jej prawa zostały ograniczone, czego dowodem miałoby być nieskorzystanie w odpowiednim momencie z określonego środka dowodowego. W takim przypadku nie można organowi przypisać naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Tenże wniosek, zdaniem Sądu, należy bezpośrednio skierować względem zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, iż wadliwy sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego uniemożliwił spółce złożenie wniosku dowodowego o powołanie biegłego, jeżeli niewątpliwym pozostaje, że już w treści zażalenia w sposób aktywny spółka mogła zwalczać pogląd, iż budowa myjni przyczyni się do degradacji przestrzeni układu urbanistycznego miasta, skoro zaskarżone tym środkiem odwoławczym postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r. opierało się właśnie na tego rodzaju zapatrywaniu.

Niepodzielenie przez Sąd tych wszystkich zarzutów skargi, których łącznikiem jest uznanie, że przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe uchybiało zasadom czynnego udziału strony w postępowaniu, informowania, czy też budzenia jej zaufania do władzy publicznej, nie oznacza jednakże, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł w kontrolowanej sprawie innego rodzaju wadliwości. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżącej spółki, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, iż realizacja planowanej inwestycji w postaci myjni samoobsługowej w obrębie działającej stacji paliw negatywnie wpłynie na zachowanie układu urbanistycznego wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków miejscowości L., jak też pozostaje sprzeczna z ustaleniami ochrony konserwatorskiej zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do zabytków nieruchomych zalicza się układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 cyt. ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Wartość estetyczna historycznych zespołów miejskich, jak się wskazuje w piśmiennictwie, nie jest prostą sumą wartości poszczególnych jego komponentów, tworzą ją w głównej mierze zestawy elementów dominujące w ogólnej kompozycji miasta, zestawy kształtów interesujących plastycznie przez wysoką indywidualność, niepowtarzalność i odmienność form zachowanego dawnego układu w stosunku do współczesnych form architektury i urbanistyki, a mianowicie: zespół brył tworzący szczególnie interesującą widokowo sylwetę miasta, wnętrza urbanistyczne zorganizowane w nieschematyczną kompozycję, układ terenu i krajobrazu (zieleni i wody) tworzący interesujące kolorystycznie i pod względem kształtu zestawienie z kompozycją zespołu miejskiego (por. K. Pawłowski, M. Witwicki, Problemy oceny wartości zabytkowej historycznych zespołów miejskich, Ochrona Zabytków 1968, nr 21/4 (83), s. 7-8). Ze zgromadzonego w aktach materiału wynika, że zabudowa rozmieszczona w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, jak i forma zespołów budowlanych oraz pojedynczych obiektów zlokalizowanych na obszarze zabytkowego układu w L., posiadają wartość historyczną oraz stanowią cenne i charakterystyczne elementy jego układu urbanistycznego. Układ przestrzenny L., jak się wskazuje, pomimo powojennych przekształceń, pozostaje nadal czytelny. Ujęty w gminnej ewidencji zabytków układ urbanistyczny obejmuje założenie przestrzenne o stosunkowo dobrze zachowanej strukturze, w skład której wchodzą wydłużone budynki mieszkalne, gospodarcze i typowa zabudowa przemysłowa oraz uzupełniająca je współczesna zabudowa. Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena wpływu planowanej przez spółkę inwestycji na tak formułowane wartości układu urbanistycznego miasta. Ochrona takiego układu ma na celu zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy L., niemniej, zdaniem Sądu, nie oznacza, że każda nowa zabudowa nienawiązująca stylem do zastanej z uwagi na funkcje, które pełni, ma wpływ na zaburzenie zachowanego układu przestrzennego, uzasadniając tym samym odmowę uzgodnienia projektu pozwolenia na budowę. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym aktualna zabudowa negatywnie ingerująca w historyczną strukturę przestrzenną nie może stanowić punktu odniesienia dla nowych inwestycji realizowanych na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego. Rzecz jednak w tym, że ta trafna reguła powinna być odnoszona do przypadków, które dotyczą realizacji zamierzenia istotnie ingerującego w ład przestrzenny, który ma chronić wpisanie układu urbanistycznego do gminnej ewidencji zabytków, bądź też wzmacniającego tenże negatywny z punktu widzenia interesu publicznego skutek. W ocenie Sądu, mając na uwadze sformułowane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastrzeżenia, wyrazić tymczasem należy wątpliwość, czy za równoważne powyższym następstwom można uznać zrealizowanie nowego niewielkiego obiektu w postaci wiaty pełniącej funkcję myjni dwustanowiskowej, jeżeli jej lokalizacja będzie się zamykać przestrzennie w obrębie działającej od wielu lat (od lat 90. ubiegłego wieku) stacji paliw, a jednocześnie, jak wynika z projektu budowlanego (Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, s. 4), nie będzie zasadniczo poszerzać obszaru zajętego pod ten obiekt, co ma związek z tym, że miałaby powstać w miejscu obecnie zajętym przez uzupełniającą infrastrukturę techniczną stacji (zbiornik na gaz propan-butan). Jak stwierdził organ, teren przylegający bezpośrednio do miejsca, w którym miałaby stanąć wiata, nie posiada obecnie żadnego historycznego zagospodarowania, działka nr ew. [...] otoczona jest bowiem nieruchomościami charakteryzującymi się współczesną zabudową mieszkaniową i usługową. Strefa ochrony (ingerencji) Konserwatorskiej "B" - część Parku M. została oparta na założeniu, że rygorom ochrony podlegają "podstawowe elementy" rozplanowania urbanistycznego. Powyższe powoduje, że trudno w przypadku spornej inwestycji mówić w związku z tym o niewątpliwej dekompozycji tego analizowanego obszaru zabudowy L., który podlega ochronie ze względu na jego wartości zabytkowe i historyczne.

Organ odwoławczy zasadnie podał, że rozstrzygając o dopuszczalności uzgodnienia konserwatorskiego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, musiał mieć na uwadze uwarunkowania wynikające z ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca w tym zakresie uwagę na to, że plan miejscowy, w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wiążą one zatem tak organ administracji publicznej, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i podmioty pozostające poza strukturą jego władzy. Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, w szczególności stanowić podstawę prawną treści uzgodnienia dokonywanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ plan miejscowy pozostając jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) przesądza wiążąco o sposobie ochrony zabytku. Obowiązkowym zakresem planu jest objęte określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Z powyższym przepisem jest zharmonizowany art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Sąd zobowiązany jest podkreślić, że powyższe postanowienia planu podlegają obligatoryjnemu uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.), przez co w przypadku zbiegu dwu form ochrony, tj. ochrony wynikającej z obowiązywania ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z ujęcia zabytku (układu urbanistycznego) w gminnej ewidencji, która do planu się w całości odwołuje, możliwość realizacji przez inwestora projektowanego zamierzenia powinna być, zdaniem Sądu, zasadniczo determinowana spełnianiem przez to zamierzenie warunków konserwatorskich wynikających z planu miejscowego. Prawna postać tychże warunków wynikająca z normatywnego charakteru postanowień planu sprawia, że są one oparte na spójności przyjętych założeń ochrony oraz czytelności przyjętych ograniczeń i zakazów. Prawodawca lokalny, działając w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jest zobowiązany zadbać o to, by precyzyjność przepisów określających zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków na terenie objętym planem przejawiała się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść pozwalała na ich właściwe egzekwowanie. Powoduje to, że inwestycja, która spełnia warunki konserwatorskie wynikające z planu miejscowego, nie powinna podlegać dalszym ograniczeniom opartym na fakcie ujęcia układu urbanistycznego w gminnej ewidencji zabytków, nie łączącego się z odrębnym wpisem tego układu do rejestru zabytków, jeżeli podstawą formułowanych ograniczeń miałyby się stać wyłącznie określone ogólne założenia teorii konserwatorskiej sprzeciwiające się projektowanej zabudowie.

Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka zasadnie zarzuciła Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonanie błędnej wykładni § 20 ust. 1 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łęknicy w związku z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że do projektowanego obiektu pozostającego rodzajem budowli, nie można odnosić zasad dopuszczalnej lokalizacji nowej zabudowy, które mają zastosowanie wyłącznie względem budynków. Uwzględniając, że w uchwale Rady Miejskiej w L. nr [...] nie została zamieszczona definicja legalna terminu "budynek", zdaniem Sądu, zasadne jest w kontekście problematyki jego dozwolonej lokalizacji odwołanie się do znaczenia przypisywanego temu terminowi na gruncie ustawy – Prawo budowlane (art. 3 pkt 2 ustawy), a więc odnoszenia tego pojęcia do każdego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie projektowana myjnia dwustanowiskowa w formie wiaty dla samochodów osobowych powyżej wskazanych cech budynku nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2609/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że w treści planu prawodawca lokalny w sposób bezpośredni kieruje określone nakazy lub zakazy względem "obiektów budowlanych" (m.in. § 4 pkt 14, § 4 pkt 25, § 8 ust. 5, § 30 pkt 1, § 51 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 59 lit. b, § 60 lit. b), "budowli" ( m.in. § 19 ust. 1 lit. d, (m. in. § 19 ust. 4 lit. f, § 20 ust. 3 pkt 2 lit. a, § 29 pkt 1 lit. a), a także "budynków" (m.in. § 4 pkt 13, 14 i 24, § 7 ust. 1, 4, 8, 9 i 10, § 10 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 4, § 19 ust. 2, § 20 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 3 pkt 2; § 37 ust. 6, § 38 ust. 1, 2, 3 i 5, § 39 ust. 1, 2, 3 i 4), różnicując je w odniesieniu do przypisywanego tym wyrażeniom znaczenia. Sąd zauważa również, że niewątpliwie działanie to ma charakter zaplanowany i celowy, czego dowodem może być treść § 34 pkt 4 uchwały, w którym wyraźnie rozdziela się oba rodzaje obiektów budowlanych, tj. budynki i budowle ("budynki i budowle mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10m od granicy obszaru kolejowego [...]"). Powyższe musi prowadzić do uznania, że niemożność nadania formie architektonicznej myjni stylu nawiązującego do architektury l. – wbrew odmiennej ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - nie mogła stanowić samoistnej podstawy odmowy dokonania uzgodnienia pozwolenia na budowę, albowiem nakaz wynikający z treści § 20 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały nie odnosił się do wnioskowanej na działce nr ew. [...] inwestycji objętej uzgodnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., a zatem niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi, za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 20 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] uznaje jednocześnie całkowite pominięcie w zaskarżonym postanowieniu potrzeby wyjaśnienia tego, czy miejsce planowanego zlokalizowania myjni (działka nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] M.) w ogóle upoważniało do stawiania inwestorowi przywołanych wyżej ograniczeń wynikających z ochrony konserwatorskiej obowiązującej w Strefie ochrony (ingerencji) Konserwatorskiej "B" - część Parku M.. Uwzględnić bowiem w tym zakresie trzeba to, że § 20 ust. 1 pkt 3 planu faktycznie stanowi, że kształtowane jego treścią nakazy dotyczą terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej wzdłuż ulicy [...] M. oznaczonych w planie symbolem "g3", a więc również działki nr ew. [...], niemniej przepis ten na zasadzie konkretyzacji jego hipotezy dodatkowo wskazuje, że chodzi w tym przypadku o "pas o szerokości 50 m z każdej strony ulicy". Wydaje się, że celem wprowadzenia normy wskazanej treści było takie określenie wymagań stawianych inwestorom, by ingerencja względem sposobu zagospodarowania przez nich terenu z punktu widzenia potrzeb ochrony historycznego układu urbanistycznego była ograniczona jednie względem zabudowy najbliższej ul. [...] M., najbardziej z niej widocznej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie poddał przedłożonej mu dokumentacji projektowej koniecznej ocenie z punktu widzenia sformułowanego przez Sąd zastrzeżenia, pomimo że było to wymagane z uwagi na to, iż z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych (k. 116) wynika, że sporny obiekt miałby być usytuowany w znacznym oddaleniu od ul. [...] M. (przy ul. C.). Nie przesądzając kwestii tego, czy szczegółowe wskazania zawarte w projekcie budowlanym pozwalają stwierdzić, że część myjni swoim fragmentem może jeszcze zostać zlokalizowana "w pasie o szerokości 50 m" od ul. [...] M., niewątpliwym pozostaje, zdaniem Sądu, to, że wpływ jaki będzie ona wywierać na przestrzeń w tej części układu urbanistycznego może być determinowany również jej szczegółowym położeniem, przez co jej specyficzna funkcja oraz forma architektoniczna może nie skutkować dekompozycją obszaru zabytkowego w sposób, jaki został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Do tego aspektu zagadnienia organ odwoławczy w podjętym przez siebie rozstrzygnięciu nie odniósł się. Było to zaś o tyle istotne, że wprowadzone w § 20 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego rozróżnienie dwóch obszarów znajdujących się w Strefie ochrony (ingerencji) Konserwatorskiej "B" - część Parku M., niemniej z racji oddalenia od osi ul. [...] M. poddanych odmiennym reżimom ochrony konserwatorskiej, znalazło aprobatę wojewódzkiego konserwatora zabytków. Równie ważne jest to, że w świetle § 20 uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] rygorom ochrony podlegają jedynie podstawowe elementy historycznego rozplanowania urbanistycznego, przez co zgodzić się należy z wnoszącą skargę spółką, że wydając zaskarżone postanowienie, organ w sposób niewystarczający wykazał, iż realizacja inwestycji stanowić będzie naruszenie podstawowych wartości zabytkowych chronionego układu urbanistycznego miasta L.

Sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinia z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie swoich wniosków odwołuje się w zasadniczej części do stwierdzenia, że projektowana inwestycja pozostaje niezgodna z wymaganiami przewidzianymi dla strefy Ug3, co w świetle dokonanej powyżej przez Sąd analizy planu, nie pozwala traktować wskazanej opinii jako kluczowego elementu materiału dowodowego, na którym organy orzekające w sprawie mogły się oprzeć, wydając postanowienie uzgodnieniowe. Zdaniem Sądu, fakt pozostawania działki nr ew. [...] w strefie buforowej Parku M. stanowiącego dobro światowego dziedzictwa UNESCO powinien niewątpliwie wpływać za sposób oceny spornego zamierzenia z punktu widzenia właściwej ochrony zapewnianej Parkowi jako unikatowemu na skalę europejską przykładowi parku w stylu krajobrazowym. Niemniej jednak nie da się nie dostrzec, że we własnej opinii Narodowy Instytut Dziedzictwa zauważa, iż uwarunkowania konserwatorskie ochrony Wyjątkowej Uniwersalnej Wartości (OUV) dobra światowego dziedzictwa dla inwestycji planowanych w strefie buforowej tego dobra zostały sformułowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących strefy ochrony konserwatorskiej "B" oraz w zapisach szczegółowych dla poszczególnych obszarów w ramach tej strefy. Powoduje to, że odwołanie się do generalnych założeń przyświecających ustanowieniu strefy buforowej, wynikających z Wytycznych operacyjnych do realizacji Konwencji światowego dziedzictwa, za które uważa się wprowadzenie komplementarnych restrykcji prawnych i/lub zwyczajowych, nałożonych na sposób użytkowania i rozwoju tego obszaru w celu uzupełnienia ochrony o dodatkową warstwę (pkt 104 Wytycznych) jest o tyle nieskuteczne, że wskazana dodatkowa warstwa ochrony w przypadku Parku M. została już prawnie skonkretyzowana w zapisach planu i jej treści nie można postrzegać jako podstawy wywiedzenia, iż sporna inwestycja będzie niezgodna z wymaganiami ochrony dobra. Powyższe wnioski powodują, że skarżąca spółka zasadnie podnosi w złożonej skardze, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Przyjętą przez Sąd ocenę zaskarżonego postanowienia wzmacnia również nierozważenie przez organ odwoławczy przez pryzmat zasady określonej w art. 8 § 2 k.p.a. kwestii związanej z niewnoszeniem zastrzeżeń przez wojewódzkiego konserwatora zabytków względem realizowanych przez inne podmioty w analizowanym obszarze (chronionym układzie urbanistycznym) inwestycji o tożsamym charakterze i funkcji. Pomimo, że dopiero w uzasadnieniu złożonej skargi (s. 11 uzasadnienia) inwestycje te zostały szczegółowo wymienione, zarzut tożsamej treści skarżąca spółka sformułowała już w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazując, że "[...] w niedalekim sąsiedztwie działalność swoją prowadzą inne stacje benzynowe, na których funkcjonują myjnie samochodowe" (s. 5 uzasadnienia). Niewątpliwie argument ten nie odnosił się do stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ew. [...], wobec czego odstąpienie od merytorycznego ustosunkowania się do niego czyni zaskarżone postanowienie wydanym z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Formułując powyższą ocenę, Sąd ma na uwadze, że konstrukcja prawna zajęcia przez organy konserwatorskie stanowiska uzgodnieniowego opiera się na przyznaniu organowi orzekającemu daleko posuniętej dyskrecjonalności w zakresie określenia ram wartościowania stanu zgodności lub niezgodności danego zamierzenia z wymaganiami ochrony zabytku. Powyższe determinuje uznanie, że kontrola zarzutu dotyczącego dowolności przyjmowanej oceny i wydania rozstrzygnięcia o cechach nadużycia władztwa administracyjnego skupiać się musi na stwierdzeniu, czy uzasadnienie podjętej przez organ konserwatorski decyzji procesowej jest logiczne, spójne, a przy tym w sposób wszechstronny i całościowy odnosi się do wszystkich kwestii traktowanych jako sporne. Takiego aprobującego wniosku Sąd nie mógł w kontrolowanej sprawie wyrazić, toteż zobowiązany był uwzględnić skargę, uchylając postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do ustalenia wszystkich przesłanek dokonania uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia wymagań chronionego układu urbanistycznego miasta L., uwzględniając jednocześnie przedstawione powyżej stanowisko Sądu.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).