Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 208/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 106 § 3, art. 193,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 92/21 w sprawie ze skargi Gminy L.P. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 października 2021r., sygn. akt III SA/Wr 92/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy L. P. (dalej też: "strona", "skarżąca" "Gmina") na uchwałę Rady Powiatu Legnickiego (dalej też: "organ", "Rada") z [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Starosta Legnicki pismem z [...] sierpnia 2020r., powołując art. 6a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."), zwrócił się do Zarządu Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o zawarcie porozumienia w sprawie pozbawienia drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej. Ponadto pismami z tej samej daty zwrócił się do Wójta Gminy L. P., Prezydenta Miasta L. – T. K. oraz zarządów sąsiednich powiatów (B., J., L., P., Ś., W., Z.) z prośbą o wyrażenie opinii w przedmiocie pozbawienia omawianego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Adresaci zostali poinformowani, że niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni od daty otrzymania pisma uznane zostanie za akceptację propozycji. W związku z wystąpieniem omyłki w wykazie działek ewidencyjnych, na których położony jest odcinek przedmiotowej drogi, Starosta Legnicki przesłał sprostowania do wszystkich adresatów pisma z [...] sierpnia 2020r. Żaden z odbiorców pisma nie zaopiniował negatywnie propozycji pozbawienia drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej. W piśmie z 4 września 2020r. Wójt Gminy L. P. wskazał, że w nawiązaniu do wcześniejszych ustaleń i przyjętych konstruktywnych rozwiązań pozytywnie opiniuje przedłożoną propozycję.

Uchwałą z [...] września 2020r., nr [...] Rada Powiatu Legnickiego pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nr [...] relacji B. - T. o długości 6,310 km (od km 0+000 do km 6+310, o dł. 6,310 km), przebiegającą przez teren Powiatu Legnickiego w obrębie gminy L. P., celem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych Gminy L. P. (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że położenie drogi, o której mowa w § 1 oznaczone jest na mapach stanowiących załącznik Nr 1 i Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Legnickiego (§ 3 uchwały). Zgodnie z § 4 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą od 1 stycznia 2021r.

Uchwałą z [...] listopada 2020r. (nr [...]) Rada Powiatu Legnickiego w porozumieniu z Zarządem Województwa Dolnośląskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020r. poz. 920) oraz art. 10 ust. 1-3, u.d.p. uchyliła uchwałę Rady Powiatu Legnickiego z [...] września 2020r., nr [...] (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu Legnickiego (§ 2). Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 października 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że poza sporem pozostaje, że Rada Powiatu Legnickiego uchwałą z [...] września 2020r. (nr [...]) pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogę [...] relacji B. - T. celem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych Gminy L. P.. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą od 1 stycznia 2021r. Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji Gmina L. P. powinna do końca trzeciego kwartału roku 2020r., czyli do 30 września 2020r. podjąć uchwałę o zaliczeniu omawianego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej, jeszcze przed dniem nabycia prawa własności. W ocenie WSA skoro Gmina L. P. nie podjęła uchwały o zaliczeniu spornego odcinka drogi do kategorii dróg gminnych, to tym samym, uchwała z 17 września 2020r. pozbawiająca ten odcinek drogi kategorii drogi powiatowej nie mogła pozostać w obrocie prawnym. W konsekwencji według Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez Gminę w skardze zarzuty, zgodnie z którymi Rada Powiatu uchylając uchwałę z 17 września 2020r. naruszyła art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy L. P. była bowiem zobligowana i uprawniona do podjęcia do dnia 30 września 2020r. uchwały w sprawie zaliczenia odcinka drogi do kategorii drogi gminnej, czego nie uczyniła.

WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 u.d.p., poprzez podjęcie uchwały z [...] listopada 2020r. bez porozumienia z Zarządem Województwa Dolnośląskiego oraz bez zasięgnięcia opinii Wójta Gminy L. P., wskazał, że z zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta w porozumieniu z Zarządem Województwa Dolnośląskiego. Niezależnie od tego w ocenie Sądu I instancji, w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc kiedy Gmina nie wyraziła woli nabycia drogi pozbawianej kategorii drogi powiatowej poprzez podjęcie odpowiedniej uchwały do dnia 30 września 2020r., doszło do dezaktualizacji celu podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi jej kategorii. To natomiast otworzyło możliwość i konieczność uchylenia takiej uchwały. WSA wskazał, że niewątpliwie zgodnie z obowiązującymi przepisami podjęcie uchwały w sprawie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii następuje w porozumieniu z zarządem województwa i wymaga uzyskania opinii określonych w przepisach organów, jednak zaskarżona uchwała uchyliła uchwałę w sprawie pozbawienia drogi jej kategorii, która to uchwała jeszcze nie wywołała skutku (w dacie podjęcia uchwały z 26 listopada 2020r. sporna droga nadal pozostawała drogą powiatową, a skutek w postaci pozbawienia jej tej kategorii miał nastąpić 1 stycznia 2021r.). W opinii WSA zaskarżona uchwała w istocie nie dokonała więc żadnych zmian w sprawie kategoryzacji dróg publicznych.

Gmina L. P. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu Legnickiego z [...] listopada 2020r. uchylającej uchwałę nr [...] Rady Powiatu Legnickiego z [...] września 2020r., w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, do ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Wniosła też o przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj.: informacji e-mail Podinspektora Wydziału Dróg i Mostów Starostwa Powiatowego w Legnicy z [...] sierpnia 2020r., pisma Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2020r., nagrania sesji Rady Gminy L. P. z [...] listopada 2020r., udostępnionego na stronie internetowej pod linkiem [...] - na okoliczność ustalenia, iż zaskarżona uchwała narusza oraz jest sprzeczna z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p., art. 10 ust. 2 w zw. z art.6a ust. 2 u.d.p. i art. 7 Konstytucji RP.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p, poprzez błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, iż Rada Powiatu Legnickiego, była zobligowana do wyeliminowania z porządku prawnego uchwały nr [...] z [...] września 2020r. z uwagi, iż Rada Gminy L. P. uchybiła terminowi do 30 września 2020r. na podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. do kategorii dróg gminnych, a tym samym poprzez błędne przyjęcie, iż zaliczenie przez Gminę drogi do kategorii dróg gminnych jeszcze przed nabyciem prawa własności drogi pozostaje zgodne z prawem, podczas gdy wskazany odcinek drogi w dacie podjęcia uchwały nr [...] przez Radę Powiatu Legnickie, jak i do 30 września 2020r., nie stanowił własności Gminy L. P., a Gmina L. P. zgodnie z podjętą uchwałą [...] Rady Powiatu Legnickiego z [...] września 2020r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej, nabyłaby jego własność 1 stycznia 2021r. i dopiero wówczas Rada Gminy uzyskałaby uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały w przedmiocie zaliczenia w/w odcinka drogi do kategorii dróg gminnych;

b) art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 u.d.p., poprzez podjęcie uchwały nr [...] Rady Powiatu Legnickiego z [...] listopada 2020r. uchylającej uchwałę nr [...] Rady Powiatu Legnickiego z [...] września 202r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej, bez porozumienia z Zarządem Województwa Dolnośląskiego oraz bez zasięgnięcia opinii Wójta Gminy L. P.;

c) art. 7 Konstytucji RP, poprzez uchybienie zasadom działania przez organ władzy publicznej na podstawie i w granicach prawach, w wyniku podjęcia przez Radę Powiatu Legnickiego uchwały sprzecznej z przepisami prawa, w sytuacji w której Rada Gminy L. P. nie mogła jeszcze podjąć uchwały w przedmiocie zaliczenia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. do kategorii dróg gminnych i tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę w sprawie pozbawienia w/w odcinka drogi kategorii drogi powiatowej celem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych.

2. Naruszenie prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.;

b) art. 106 ust. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. informacji e-mail Podinspektora Wydziału Dróg i Mostów Starostwa Powiatowego w Legnicy z [...] sierpnia 2020r., pisma Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2020r., nagrania sesji Rady Gminy L. P. z [...] listopada 2020r., udostępnionego na stronie internetowej pod linkiem [...], które to dowody miały potwierdzić fakt, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p., art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 u.d.p. i art. 7 Konstytucji RP.

Rada Powiatu Legnickiego nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, który w rozpoznawanej sprawie kontrolował zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Legnickiego z [...] listopada 2020r., stwierdzając, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem. Ten aspekt powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim sformułowaniu skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka odwoławczego sporządzonego przez profesjonalistę. Tymczasem zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczą uchwały z [...] listopada 2020r. i są tożsame z zarzutami skargi wniesionej do WSA, dodatkowo też w pkt 1 a dwukrotnie błędnie wskazano numer uchwały z [...] września 2020r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego Sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012r., II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu Legnickiego z [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] relacji B. - T. kategorii drogi powiatowej, stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na przewidzianym w pkt 1 naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. polegającą na skutkującą błędnym przyjęciem, iż Rada Powiatu Legnickiego, była zobligowana do wyeliminowania z porządku prawnego uchwały z [...] września 2020r. z uwagi, iż Rada Gminy L. P. uchybiła terminowi do 30 września 2020r. na podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia odcinka przedmiotowego odcinka drogi do kategorii dróg gminnych, a tym samym poprzez błędne przyjęcie, iż zaliczenie przez Gminę drogi do kategorii dróg gminnych jeszcze przed nabyciem prawa jej własności pozostaje zgodne z prawem, podczas gdy wskazany odcinek drogi w dacie podjęcia uchwały nr [...] (prawidłowo [...]) przez Radę Powiatu Legnickiego, jak i do 30 września 2020r., nie stanowiła własności Gminy L. P., a Gmina L. P. zgodnie z podjętą uchwałą z [...] września 2020r. nabyłaby jego własność 1 stycznia 2021r. i dopiero wówczas uzyskałaby uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały (pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej), art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 u.d.p., poprzez podjęcie uchwały z [...] listopada 2020r. bez porozumienia z Zarządem Województwa Dolnośląskiego oraz bez zasięgnięcia opinii Wójta Gminy L. P. (pkt 1 b) petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez uchybienie zasadom działania przez organ władzy publicznej na podstawie i w granicach prawach, w wyniku podjęcia przez Radę Powiatu Legnickiego uchwały sprzecznej z przepisami prawa, w sytuacji w której Rada Gminy L. P. nie mogła jeszcze podjąć uchwały w przedmiocie zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi do kategorii dróg gminnych i tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę w sprawie pozbawienia w/w odcinka drogi kategorii drogi powiatowej celem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych.

Drugi zaś zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczy naruszenia art. 147 § 1 i 151 oraz art. 106 ust 3 p.p.s.a.

W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta przesądzi bowiem o trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji było zasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawiona w ich uzasadnieniu argumentacja, nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok WSA nie odpowiada prawu.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na wskazane już wyżej związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W związku z powyższym wskazać należy, że art. 10 u.d.p. regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały dany odcinek drogi, który miał stać się drogą gminną, nie uzyskał takiego statusu. W konsekwencji Gmina, która miała stać się właścicielem tego odcinka drogi (przez co doszłoby do zwiększenia jej majątku), posiadała legitymację do wniesienia skargi na uchwałę z [...] listopada 2020r., w wyniku której została pozbawiona możliwości nabycia spornego odcinka drogi. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 u.d.p.). W konsekwencji pozbawienie drogi powiatowej jej dotychczasowej kategorii powinno być poprzedzone porozumieniem z zarządem województwa oraz zasięgnięciem opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 u.d.p.). Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż ustawodawca rozróżnia zarówno pozbawienie jak i zaliczenie drogi do określonej kategorii, wskazując wprost, że pozbawienie drogi określonej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem drogi do nowej kategorii. W ten sposób ustawa znosi potrzebę dokonywania czynności cywilnoprawnych. Stosowanie trybu administracyjnego przenoszenia praw rzeczowych jest uzasadnione charakterem nieruchomości drogowych, uznawanych za rzeczy wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Zaliczenie zatem drogi do nowej kategorii dróg publicznych jest legalne, mimo że podmiot dokonujący zaliczenia w chwili wydawania aktu nie jest właścicielem nieruchomości drogowej. Podmiot ten nie może dysponować prawem własności, gdyż droga musi mieć do 31 grudnia kategorię drogi nieodpowiadającej temu podmiotowi. Wydanie aktu o pozbawieniu drogi jej kategorii daje pewność, że moc prawna aktu o zaliczeniu spowoduje pierwszego dnia nowego roku przejście prawa własności drogi na podmiot zaliczający. Oznacza to, że w przypadku zmiany kategorii drogi publicznej legalne jest zaliczanie drogi do nowej kategorii jeszcze przed dniem wystąpienia skutku prawnorzeczowego w postaci nabycia prawa własności. Ten wyjątek jest możliwy dzięki odroczeniu uzyskania mocy prawnej aktu o pozbawieniu kategorii i aktu o zaliczeniu do nowej kategorii" (trafnie powoływany Paweł Zaborniak w: "Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz.). W realiach niniejszej sprawy Rada Powiatu Legnickiego uchwałą z [...] września 2020r. (nr [...]) pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogę [...] relacji B. - T. celem zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych Gminy L. P. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą od 1 stycznia 2021r. W konsekwencji jak zasadnie wskazał to WSA Gmina L. P. powinna była do końca trzeciego kwartału roku 2020r. (czyli do 30 września 2020r.) podjąć uchwałę o zaliczeniu omawianego odcina drogi do kategorii drogi gminnej. Skoro Gmina L. P. nie podjęła uchwały o zaliczeniu spornego odcinka drogi do kategorii dróg gminnych, tym samym, uchwała z [...] września 2020r. pozbawiająca ten odcinek drogi kategorii drogi powiatowej nie mogła pozostać w obrocie prawnym. W konsekwencji zasadnie uznał WSA, iż nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez Gminę w skardze zarzuty, zgodnie z którymi Rada Powiatu uchylając uchwałę z[...] września 2020r. naruszyła art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy L. P. była bowiem zobligowana i uprawniona do podjęcia do 30 września 2020r. uchwały w sprawie zaliczenia odcinka drogi do kategorii drogi gminnej, czego nie uczyniła.

Wskazać też należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 u.d.p., poprzez podjęcie uchwały z [...] listopada 2020r. bez porozumienia z Zarządem Województwa Dolnośląskiego oraz bez zasięgnięcia opinii Wójta Gminy L. P., bowiem trafnie WSA wskazał, że została ona podjęta w porozumieniu z Zarządem Województwa Dolnośląskiego i jej podjęcie nie wymagało uzyskania opinii innych organów, bowiem skoro Gmina nie podjęła do 30 września 2020r. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej - co jest bezsporne - to tym samym uchwała z [...] września 2020r. nie mogła pozostać w obrocie prawnym.

W konsekwencji mimo, że uchwała z [...] września 2020r., weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, skutki miała wywołać dopiero z dniem 1 stycznia 2021r. Tym samym, skoro uchwała ta nie wywołała żadnych skutków, to wystarczające było jej wyeliminowanie z obrotu poprzez jej uchylenie, a pozostawienie uchwały z [...] września 2020r. w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy Gmina nie podjęła stosownej uchwały, spowodowałoby, że z dniem 1 stycznia 2021r. sporny odcinek drogi byłby pozbawiony jakiejkolwiek kategorii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania NSA na wstępie uważa za zasadne przypomnienie, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Tymczasem zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zawierają uzasadnienia, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Dodać też należy, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołany wyżej przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. A zatem nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2016r., sygn. akt II GSK 637/15).

Tym samym całkowicie nietrafnym jest zarzut nieważności uchwały z [...] listopada 2020r., bowiem została ona oparta na właściwej podstawie prawnej - art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020r., poz. 920) oraz art. 10 ust. 1-3, ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470, 471, 1087) i nie jest sprzeczna z prawem. Wyjaśnić też należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 106 ust. 3 p.p.s.a., bowiem art. 106 p.p.s.a nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci ustępów, natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe, bowiem dokumenty wskazane przez skarżącą znajdowały się w aktach administracyjnych, z którymi WSA się zapoznał i orzekał na ich podstawie, wymienił też które i dlaczego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, podnieść należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z 17 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 170/16).

Podnieść też należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organy. Zarówno organ I jak i II instancji podały podstawę prawną swego działania i nie orzekły poza swymi kompetencjami. Również działanie Sądu I instancji miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.