Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 330/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] i Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia – uchyliło wskazaną decyzję Burmistrza i ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji do chowu świń - chlewni rusztowej o liczbie stanowisk 1980 sztuk wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] , obręb [...], m. [...], gmina [...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2019 r. [...] wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do chowu świń - chlewni rusztowej o liczbie stanowisk 1980 sztuk wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] , obręb [...] , m. [...] , gmina [...] ". Inwestycja będzie realizowana przez inwestora K. S. , teren inwestycyjny zaś jest własnością R. S..

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ddecyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia[...] września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ opisał w sposób szczegółowy dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w kasacyjnej decyzji organu II instancji, wezwał 30 lipca 2020 r. inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie prawidłowego opisu wariantów wnioskowanego przedsięwzięcia. Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na wezwanie organu stwierdził, że warianty opisane w raporcie są wystarczające, w związku z czym nie dokonał żadnego uzupełnienia raportu w tym zakresie. Okoliczność ta stanowiła pierwszą z przyczyn wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Ponadto, Burmistrz wskazał, że wydając swoje rozstrzygnięcie wziął pod uwagę:

wnioski i uwagi wniesione zarówno przez strony, jak i społeczeństwo, z których wynika jednoznaczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji; organ wymienił, jakie zastrzeżenia zgłaszali w/w (tj. obawy o potencjalne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich, obniżenie jakości życia mieszkańców, obawy przed utratą atrakcyjności terenu, niemożność rozwoju turystyki i rekreacji, uciążliwości odorowe, szkodliwość dla zdrowia ludzi i środowiska). Organ wziął pod uwagę: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia, zbiorowe protesty mieszkańców i stron postępowania, opinię do raportu sporządzoną przez wskazanego profesjonalistę, opinie i wnioski do raportu złożone przez [...], stanowiska organów opiniujących. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, Burmistrz wskazał, że w jego ocenie:

raport nie zawiera odpowiednio przeprowadzonego wariantowania planowanej inwestycji; przedstawiony wariant alternatywny jest pozorny i nie stanowi rzeczywistej alternatywy do wnioskowanego przedsięwzięcia - inwestor ograniczył się do wskazania tuczu trzody chlewnej jedynie w dwóch różnych systemach technologicznych; w raporcie wskazano, ze lakoniczne przedstawienie tych wariantów, ograniczając się jedynie do oceny kryteriów ich oddziaływania na wskazane składniki środowiska z jednoczesnym bardzo ogólnikowym ich porównaniem. Takie przedstawienie wariantów nie wypełnia hipotezy art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej,

funkcjonowanie inwestycji oraz gospodarowanie odpadami z niej powstałymi będzie powodować uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu na niezmierną skalę; oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach lotnych wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych, a obecność odorów w powietrzu traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi. Przedsięwzięcie będzie źródłem zorganizowanej i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń powietrza oraz źródłem emisji technologicznej. Organ wskazał, iż podejmując się realizacji inwestycji należy mieć na uwadze nie tylko czynnik ekonomiczny, ale ekologiczny i społeczny. Inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi i ekologii oraz ingeruje w środowisko społeczno – przyrodnicze,

realizacja inwestycji skutecznie ograniczy7 możliwość zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich. Chlewnia nie jest pożądana na tym terenie i pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Raport nie wskazuje, jak można zapobiec lub ograniczyć negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, co świadczy o braku jego obiektywności i wiarygodności,

organ I instancji wskazał, iż wydając decyzję odmowną kierował się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE) która stanowi, że należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Kierując się nią, organ uznał, że wybiera korzyść środowiska w sytuacji, gdy skutki inwestycji są niepewne, niejasne, wątpliwe i ryzykowne,

Burmistrz wziął pod uwagę uwarunkowania środowiskowe, ale też i społeczne. Analizując sprzeciwy społeczne, organ ustalił, iż na obecnym etapie wiedzy nie da się jednoznacznie rozwiać wątpliwości mieszkańców, dotyczących uciążliwości i wpływu inwestycji na zdrowie ludzi. O odmowie orzeczono kierując się zasadą przezorności i prewencji , uznając, że na obecnym etapie wiedzy technicznej należy zapewnić pełną ochronę interesów społeczności lokalnej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła K. S., reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię będącą wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dokonanie niewłaściwej oceny i analizy raportu, która doprowadziła do sytuacji, w której organ uznał, że raport nie spełnia warunku wskazanego w tym przepisie, podczas, gdy w rzeczywistości jest prawidłowy, a co za tym idzie nie było potrzeby, aby w toku sprawy uzupełniać raport o kolejny wariant,

art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie wydanie decyzji odmownej, w sytuacji, gdy nie wystąpiły ustawowe przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia,

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że inwestycja z uwagi na charakter i zakres narazi mieszkańców na uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem, podczas gdy w rzeczywistości tereny zlokalizowane wokół planowanej inwestycji to tereny pól uprawnych, co oznacza, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko i jakość życia mieszkańców,

art. 80, art. 77, art. 75 i art. 76 kpa poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która wykracza poza zakres swobody przyznanej organowi, nieuwzględnienie uzgodnienia RDOS w [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu odwołania, pełnomocnik odwołującej się wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące wydanie decyzji odmownej, zawarte w ustawie środowiskowej oraz w innych przepisach prawa. W sytuacji braku wystąpienia takich przesłanek, organ był zobligowany do wydania decyzji pozytywnej, tj. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi ustawowe, w tym w zakresie wariantu alternatywnego dotyczącego tuczu trzody chlewnej w odmiennej technologii; w raporcie przedstawiono skutki prowadzenia tego wariantu w zakresie m.in. emisji azotu w wytwarzanych odchodach. W wyniku zestawienia wariantów raport wykazuje, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby zwiększoną ilość wytworzonego amoniaku do powietrza, co oznacza, że wariant ten stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego. Ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie definiuje jednak pojęcia "racjonalny wariant alternatywny", nie wskazuje kryteriów, jakie mają przesądzać o wyborze wariantu ostatecznego. Warianty powinny się różnić sposobem, jakim inwestycje będą oddziaływać na środowisko, a taki wymóg spełnia raport przedłożony przez inwestorkę. Wariant alternatywny przedstawiony w raporcie nie jest pozorny, a zróżnicowanie technologiczne tuczu trzody chlewnej jest wystarczającym, aby uznać je za warianty odmienne, alternatywne. Ponieważ w spornej sprawie nie zachodzi sprzeczność między przedsięwzięciem, a przepisami prawa, organ winien wydać decyzję ustalającą. Działka inwestorska leży pośród terenów rolniczych, z rzadką zabudową zagrodową. Najbliższe zabudowania sąsiedzkie znajdują się w odległości ok. 70m (na północ) i 140m (na południe), a w pozostałych kierunkach teren ten sąsiaduje z niezabudowanymi terenami rolnymi; teren inwestycyjny stanowią grunty klasy III i IV, leżące poza jakimikolwiek terenami objętymi szczególną ochroną przyrodniczą, czy też inną ochroną prawną. Nie ma tam też zakazu realizacji inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt, że w sąsiedztwie również powstaje podobna inwestycja nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Pełnomocnik odniósł się do potencjalnych emisji zanieczyszczeń powietrza wskazując, że odpady będą magazynowane w szczelnych pojemnikach, zostały też określone środki minimalizujące emisję pyłów do środowiska, a inwestycja nie będzie skutkować znaczącym oddziaływaniem na klimat. Również powołanie się przez organ I instancji na sprzeciwy czy protesty mieszkańców, nie może stanowić przeszkody dla planowanej inwestycji. Treść decyzji środowiskowej powinna być konglomeratem wyników uzgodnień i opinii organów specjalistycznych, ustaleń zawartych w raporcie i wyników z udziałem społeczeństwa. Jednak podważanie raportu nie może być gołosłowne i może nastąpić tylko w wyniku przedłożenia równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, sporządzonej przez specjalistów dysponujących wiedzą fachową, tak jak autorzy raportu. W sytuacji, gdy w sprawie zostały wydane pozytywne uzgodnienia, to ustalenia organów specjalistycznych są wiążące dla organu głównego. Bezpodstawne jest także powoływanie się przez organ I instancji na zasady: przezorności i prewencji, a brak regulacji prawnych w zakresie uciążliwości odorowych (inwestor nie ma wpływu na tę okoliczność) nie może stanowić przesłanki warunkującej odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Wydając taką decyzję, organ dopuścił się naruszenia szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co również uzasadniało wniesienie odwołania.

Kolegium po ponownym przeanalizowaniu całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i powołaniu się na przepisy mające zastosowanie w sprawie uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje jej wadliwością i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ II instancji jednocześnie uznał, że zachodzą wystarczające podstawy do orzeczenia co do istoty sprawy, tj. do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Kolegium poddało pogłębionej analizie podstawowy dowód w postępowaniu, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z marca 2019 r. i stwierdziło, że nie budzi on zastrzeżeń, który został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, tj. biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko — mgr inż. A. K.. Raport zawiera wykaz dokumentów i materiałów w nim wykorzystanych (pkt 2.1 str. 15), wśród których znajdują się m.in. obowiązujące normy środowiskowe zawarte w polskich przepisach prawa, zastosowane metody i założenia (pkt 2.3 str. 15-16). Inwestor na str. 30-31 tego raportu wskazał na trzy warianty, tj.:

proponowany przez inwestora — chód trzody chlewnej w systemie rusztowym,

racjonalny wariant alternatywny - chód trzody chlewnej w systemie ściółkowym,

racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska - którym jest wariant wybrany przez inwestora.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, w raporcie sporządzonym w marcu 2019 r. przez A. K., zostały opisane wszystkie wymagane przez przepis o.o.ś. warianty planowanego przedsięwzięcia. Z raportu (str. 30-31 i 72-74 raportu) wynika, że wskazane warianty - mimo nieznacznych różnic - będą się jednak różnić technologicznie. Racjonalnym wariantem alternatywnym, który był analizowany w toku opracowywania raportu ooś, przy zachowaniu tego samego rodzaju przedsięwzięcia i jego skali, zgodnie z wnioskiem inwestora, było zastosowanie innego rozwiązania technologicznego w zakresie systemu chowu. Odmienny system chowu w tym wariancie zakładał chów ściółkowy w projektowanej chlewni. Zgodnie z interpretacją Ministra Środowiska (pismo znak [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.) warianty realizacji przedsięwzięcia, jako jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania na środowisko, by móc uznać je za racjonalne, muszą być możliwe do realizacji i umotywowane w realiach sprawy. Muszą być konkretne, zawierać elementy pozwalające na ich identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących je i w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez Inwestora. Tak też jest w niniejszej sprawie, w której wariantowanie polega na zastosowaniu rożnych rozwiązań technologicznych. Dotyczyć będzie ono stricte samego przedsięwzięcia, jako zamierzenia inwestycyjnego i celu jaki chce osiągnąć inwestor. W spornej sprawie inwestor wskazał na inwestycję w postaci tuczu trzody chlewnej w dwóch różnych systemach technologicznych, przedstawiając skutki prowadzenia wariantu wybranego i alternatywnego w fazie eksploatacji w szczegółowym rozbiciu na oddziaływania w zakresie: gospodarki wodno-ściekowej, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, gospodarki gnojowicą, zanieczyszczeń powietrza, uciążliwości hałasowych, gospodarki odpadami, wpływu na ludzi, klimat, krajobraz, dobra materialne, dziedzictwo kultury, zabytki, wpływu na siedliska przyrodnicze, rośliny, grzyby, wpływu na faunę, a także zagrożenie polem elektromagnetycznym (str. 36-71 raportu - odnośnie wariantu wybranego i str. 72 76 raportu - odnośnie wariantu alternatywnego). Fazy realizacji i likwidacji obu przedsięwzięć pozostają analogiczne, jednak faza eksploatacji miałaby się różnić w zakresie oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza i gospodarkę odpadami. W raporcie wykazano, że inwestycja realizowana w dwóch różnych systemach technologicznych (ale przy zachowaniu tego samego rodzaju i skali przedsięwzięcia) będzie wywoływać różne skutki w zakresie potencjalnych ilości i rodzajów odchodów tuczu, a także emisji azotu w wytwarzanych odchodach (str.73 - 75 raportu). Raport poddaje badaniu emisję technologiczną uwzględniającą obliczenia wielkości emisji amoniaku z chlewni ściółkowej (wg opracowania "Charakterystyka technologiczna hodowli drobiu i świń w Unii Europejskiej", red. M. Mihułka, Ministerstwo Środowiska, Warszawa IX 2003 r.) wskazując, że szacowany poziom maksymalnej emisji NH3 z projektowanej chlewni wynosi 0,7911 kg/h i jest większy o ok. 0,2938 kg/h niż w wariancie inwestorskim, Wielkość emisji rocznej amoniaku z chlewni w wariancie alternatywnym chowu ściółkowego jest większa o 2,218 Mg/rok niż w wariancie inwestorskim (przy emisji z pojedynczych emitorów chlewni projektowanej w okresie chowu: ENH3 = 0,7911 kg/h / 9 = 0,0879 kg/h). Z porównania wielkości przewidywanych stężeń maksymalnych i średniorocznych amoniaku poza inwestowaną działką dla wariantu inwestorskiego i alternatywnego wynika, że dla wariantu alternatywnego wynosić ono będzie odpowiednio: 65,118 pg/m3 i 5,596 pg/m3 w wariancie inwestorskim i 89,022 pg/m3 i 7,233 pg/m3 w wariancie alternatywnym. Oznacza to, że spodziewane maksymalne stężenie amoniaku w powietrzu są istotnie wyższe w wariancie alternatywnym niż w wariancie inwestorskim. Natomiast jeśli chodzi o wielkości emisji siarkowodoru, to wskaźnik emisji siarkowodoru z chlewni ściółkowej i rusztowej jest taki sam, zatem obydwa warianty są analogiczne pod względem wielkości emisji i stężeń w powietrzu siarkowodoru. Jeśli chodzi o oddziaływanie akustyczne, to w wariancie alternatywnym będą takie same źródła emisji hałasu (pośrednie i bezpośrednie) jak w wariancie inwestorskim, dlatego oddziaływanie obu wariantów w zakresie hałasu jest identyczne. Natomiast jeśli chodzi o ilość i rodzaj wytwarzanych odpadów, to tutaj będzie występować sytuacja analogiczna w obu analizowanych wariantach - inwestorskim i alternatywnym. Raport zawiera także ocenę oddziaływania wariantu alternatywnego na pozostałe elementy środowiska, i tak:

zdrowie ludzi - większe jak wariantu inwestorskiego (wyższe stężenia amoniaku w powietrzu), ale w granicach ustalonych standardów,

powierzchnię ziemi - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

klimat - większe jak wariantu inwestorskiego (większa emisja amoniaku do powietrza), - dobra materialne - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

krajobraz - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

dziedzictwo kultury - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

zabytki - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

walory przyrodnicze - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

faunę - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

pola elektromagnetyczne - analogiczne jak wariantu inwestorskiego,

zagrożenie awarią przemysłową i budowlaną - analogiczne jak wariantu inwestorskiego. W wyniku tego zestawienia, inwestor wskazał, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby jedynie zwiększoną ilość wytworzonego amoniaku, przenikającego do powietrza, co ma świadczyć o tym, że wariant alternatywny stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego. Porównanie wyników przeprowadzonej analizy i oceny oddziaływania na środowisko dla wariantu inwestorskiego, opisanego w punkcie 6.2. oraz analizowanego wariantu alternatywnego, prowadzi do wniosku, że wariant budowy chlewni do chowu świń w systemie rusztowym, proponowany przez inwestora, wydaje się być optymalny i jest korzystniejszy pod względem oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi niż wariant alternatywny chowu ściółkowego trzody chlewnej w tej samej skali. Realizacja tego przedsięwzięcia w wariancie "inwestorskim", w wykonaniu zgodnym z założeniami przedstawionymi w raporcie, jest w ocenie Kolegium racjonalna i optymalna zarówno w zakresie wpływu na poszczególne elementy środowiska, jak i ze względów ekonomicznych i społecznych. Proponowana skala i technologia chowu oraz sposób obsługi terenu są adekwatne do wielkości obiektu i gospodarstwa oraz wymagań sanitarnych i weterynaryjnych. Przewidywane rozwiązania technicznego wyposażenia przedsięwzięcia, zabezpieczeń, parametrów emisji zanieczyszczeń do środowiska oraz monitoringu technologicznego w czasie jego eksploatacji, gwarantują spełnianie wszelkich wymagań przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i innych przepisów wykonawczych z zakresu ochrony środowiska. Tym samym, w ocenie Kolegium, błędne jest stanowisko organu I instancji, które odmawia wskazanemu w raporcie wariantowi alternatywnemu cechy racjonalnego wariantu alternatywnego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 ppkt 1 o.o.ś. Wskazywana pozorność tego wariantu nie ma miejsca. Kolegium podkreśliło konieczność zachowania tożsamości planowanego przedsięwzięcia, aby nie doszło do wykreowania poprzez wariant alternatywny innego przedsięwzięcia niż planowane. Zróżnicowanie mogło polegać zarówno na innej lokalizacji budynków, na chowie innych zwierząt, na ilości sztuk chowanych zwierząt, czy właśnie na zastosowaniu innej technologii chowu. W konsekwencji, wykazana przez inwestora faktyczna możliwość wyboru pomiędzy różnymi pod względem technologicznym inwestycjami nie pozbawia organu możliwości realnego wyboru wariantu korzystniejszego dla szeroko pojętego środowiska naturalnego. Kolegium wskazało, że warianty przedstawione w raporcie odwołują się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia, takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne – zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju; środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych, jednak inwestor przedłożył taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym rzetelnie przedstawił analizę wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym jest zainteresowany. Inwestor wskazał w pkt 7.3 str. 31 raportu, że inne warianty, np. inny rodzaj chowu (bydło, drób) i lokalizacyjny nie były analizowane, ponieważ nie posiadały waloru racjonalności ze względów formalnych (brak zgodności z wnioskiem) i z celem zamierzenia inwestora. Kolegium, powołując się na orzecznictwo, wskazało, że w przypadku chowu tuczników metoda ściółkowa i rusztowa oznaczają dwa różne warianty przedsięwzięcia, a chów jedną metodą może stanowić wariant alternatywny wobec chowu przy zastosowaniu drugiej technologii. Błędna wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt 1 o.o.ś. będąca wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tj. oceny i analizy przedłożonego raportu doprowadziła do sytuacji, w której organ I instancji uznał, że przedłożony w sprawie raport nie spełnia warunku określonego w tym przepisie. Błędna zaś wykładnia skutkowała wydaniem decyzji odmownej dla inwestora. W takiej sytuacji, zadaniem organu II instancji była ponowna ocena raportu przy założeniu, że opisuje on racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia, jakim jest hodowla w systemie ściółkowym i wariant ten nie jest pozorny, lecz realizuje dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt 1 o.o.ś. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Natomiast protesty społeczne, uciążliwości odorowe, odległości od zabudowy, same w sobie nie stanowią podstawy do wydania odmownej decyzji środowiskowej. W konsekwencji przeprowadzonej analizy raportu Kolegium stwierdziło, że zawiera on wymagany ustawą opis wariantów. Treść raportu przekonuje organ, aby wybrać zaproponowaną przez inwestora inwestycję. Z raportu wynika bowiem, że inwestor rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. Warianty różnią się od siebie pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten różni się od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Powyższe wynika ze szczegółowego opisania w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie alternatywność oznacza zaproponowanie wariantu różnego pod względem kryteriów technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Celem przedstawionego w raporcie wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia wynika – zdaniem Kolegium – w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Z przedstawionych wariantów wynika, że ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze, przy czym raport obejmuje analizę oddziaływania na środowisko nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, ale i wariantu alternatywnego. Wariant alternatywny w niniejszej sprawie nie ma charakteru pozornego, ani nie jest abstrakcyjny z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz jest to wariant możliwy do rzeczywistego wprowadzenia. Wskazane w raporcie wariantowanie pozwala organowi na ocenę, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów jest na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, gdyż bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności. Racjonalny wariant alternatywny powinien opierać się na racjonalnych przesłankach realizacji przedsięwzięcia. Wymagana jest tu racjonalność metodyczna, instrumentalna oraz racjonalność społeczna i związana z ochroną środowiska obejmująca również cele i zasady prawne ochrony środowiska. Racjonalności nie można ograniczyć jedynie do instrumentów realizacji przedsięwzięcia, ponieważ w ramach oceny oddziaływania na środowisko należy zbadać nie tylko jak będzie realizowane przedsięwzięcie, ale przede wszystkim jak dobrać skutecznie metody i środki jego wykonania, a przede wszystkim po co i w jakim celu je stosować z punktu wymagań przepisów u.u.i.ś. w przypadku wyboru racjonalnego wariantu alternatywnego. Dodatkowo, oceniając raport oddziaływaniu na środowisko, organ II instancji ustalił, że z jego treści wynika, że eksploatacja inwestycji nie będzie stanowić nadmiernego negatywnego oddziaływania na środowisko, a twierdzenie organu o braku wskazania oddziaływania na krajobraz gminy są nieuzasadnione. Nieprawdą jest także, że raport nie uwzględnia skutków powstałej inwestycji dla właścicieli działek sąsiednich, gminy i całego regionu, gdyż z jego całokształtu wynika, że przy zachowaniu warunków skutki inwestycji będą neutralne dla otoczenia. Inwestycja oparta o wysoką technologię wręcz wymusi na sąsiednich działkach, aby ich właściciele również dostosowali się do przestrzegania prawa zarówno w zakresie ochrony środowiska, jak i innych obszarachO Organ I instancji nie wykazał sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnymi normami prawnymi czy też np. zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] . Ponadto organ I instancji wskazał, że raport nie uwzględnia wszystkich ewentualnych zagrożeń związanych z realizacją zamierzenia. Burmistrz odmówił mu wiarygodności wskazując, że inwestor nie dokonał jego uzupełnienia we wskazanym zakresie. Kolegium wskazało, że organ powołał się na raport, który jako dowód w sprawie podlega ocenie organu I instancji. Jednak ocena ta powinna zostać uzasadniona, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Samo stwierdzenie, że zdaniem organu raport jest niekompletny czy nierzetelny, jest niewystarczająca. Burmistrz jedynie w sposób ogólnikowy wskazał, że daje wiarę ustaleniom zawartym w raporcie przedłożonym przez inwestora, bez wskazania szczegółowych przesłanek jakimi się kierował. Lakoniczne twierdzenie, że organ odmawia wiarygodności ustaleniom raportu inwestora nie może wyczerpywać hipotezy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Kolegium wskazało, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego.

Ustalając środowiskowe uwarunkowania, organ odwoławczy wziął pod uwagę zarówno pozytywne stanowiska organów uzgadniających, jak też ustalenia zawarte w sporządzonych specjalistycznych dokumentach, jakimi są: raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko czy inwentaryzacja przyrodnicza z października 2018 r. Z ich treści wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym rejonie prawnych form ochrony przyrody. Omawia również wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, co czyni zadość roli, jaką spełnia w takim postępowaniu tego rodzaju dokument. W tej sytuacji, zarzut dotyczący potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie ma charakter hipotetyczny, niepoparty żadnymi dowodami. Jeśli chodzi o twierdzenie zarówno organu I instancji, jak i stron wnoszących uwagi do sprawy, że tuczarnia będzie sprzeczna z ochroną krajobrazu naturalnego, który jest elementem środowiska, to Kolegium podniosło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Twierdzenie, że realizacja inwestycji będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie otoczenie, np. powodować będzie powstanie niekorzystnych uciążliwości hałasowych, odorowych, nie zostało poparte żadnym dowodem. Organ II instancji dokonał oceny raportu pod względem formalnym i merytorycznym stwierdzając, że spełnia on wymogi ustawowe; raport zawiera w swej treści pkt 7.3 dotyczący wariantów alternatywnych ze względu na zastosowaną technologię i lokalizację (str. 30 raportu). A zatem, zdaniem Kolegium, wniosek inwestorski spełnia wymogi formalne zawarte w art. 74 ust. 1 ustawy. Ponadto, z treści raportu wynika, że realizacja inwestycji na warunkach przedstawionych w raporcie nie spowoduje negatywnych oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzi oraz obszary przyrodniczo chronione (str. 82). Eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie stanowić negatywnego oddziaływania dla ziemi, gleby, wód podziemnych i powierzchniowych, ze względu na działania zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko w tym zakresie zarówno na terenie, jak i poza terenem lokalizacji przedsięwzięcia. Użytkowanie inwestycji nie powinno spowodować przekroczenia wymaganych obowiązujących standardów jakości środowiska, ustalonych ze względu na ochronę środowiska i zdrowie ludzi. Realizacja i funkcjonowanie inwestycji nie będzie źródłem poważnych awarii i tym podobnych zdarzeń. Nie wywoła również negatywnych skutków w kontekście transgranicznym i nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki korzystania z terenu i ze środowiska w tym rejonie nie ulegną zmianie, nie zachodzi konieczność kompensacji przyrodniczej na tych obszarach. Pod względem ochrony środowiska i zdrowia ludzi nie ma przeciwwskazań do realizacji przedmiotowej inwestycji, a następnie jej eksploatacji. Z treści raportu wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniami uzgadniającymi warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz odniesienie do występujących w sąsiedztwie prawnych form ochrony przyrody. Omawia również wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, co czyni zadość roli, jaką spełniają w takim postępowaniu tego rodzaju dokumenty. Z punktu widzenia celu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, sporządzony w sprawie raport odzwierciedla wpływ zamierzenia inwestycyjnego zarówno na elementy przyrody, jak i na otoczenie ludzi, uwzględniając fazę budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, przy czym decyzja ta nie jest decyzją lokalizacyjną, a jedynie rozstrzygnięciem, które stwierdza, w jaki sposób i przy zachowaniu jakich warunków realizacja inwestycji jest możliwa bez negatywnego wpływu na środowisko. Raport precyzyjnie wskazuje, potencjalny wpływ przedsięwzięcia na środowisko w fazie budowy, eksploatacji i likwidacji (m.in. str. 32- 71). Dokument zawiera szczegółowe ustalenia odnośnie wpływu inwestycji na gospodarkę wodno-ściekową, gospodarkę odpadami, wpływ na ludzi, klimat, krajobraz, rośliny, grzyby, siedliska przyrodnicze, na faunę (m.in. str. 37-70). Wynika z nich, że w normalnych warunkach eksploatacji przedsięwzięcia nie wystąpią ponadnormatywne uciążliwości dla wszystkich komponentów środowiska i warunków życia ludzi oraz nie zostaną naruszone interesy osób trzecich. Raport zawiera również analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Inwestor dąży do maksymalnego ograniczenia możliwości występowania konfliktów społecznych poprzez ich szczegółowe wyliczenie (str. 79- 81 raportu). Raport zawiera także (pkt 11 str. 78) przewidywane działania minimalizujące szkodliwe oddziaływania przedsięwzięcia, do których zaliczono m.in.: racjonale zużycie wody i energii elektrycznej, ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, zapewnienie standardów ich przechowywania, magazynowanie ścieków bytowych i gnojowicy w odpowiednich pojemnikach, przestrzeganie dozwolonych okresów i dawek nawożenia, przetwarzanie gnojowicy w biogazowi i transport gnojowicy do miejsc przeznaczenia w sposób zabezpieczony przed przeciekami i emisją niezorganizowaną odorów.

Biorąc pod uwagę ocenę możliwych skutków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia i ich skalę w zaproponowanym przez inwestora wariancie, Kolegium stwierdziło, że inwestycja (przy zachowaniu wskazanych działań prewencyjnych, zapobiegawczych i monitoringowych) nie będzie przedsięwzięciem (nawet przy oddziaływaniu skumulowanym) mogącym spowodować przekroczenie wartości normatywnych określonych w obwiązujących aktach prawa krajowego.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że posiadane informacje na temat przedsięwzięcia pozwalają wystarczająco ocenić jego wpływ na środowisko, realizacja inwestycji nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz nie spowoduje negatywnych skutków dla obszaru Natura 2000 i innych form ochrony przyrody, nie istnieje także ryzyko kumulowania się oddziaływań. Niemniej jednak, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może stwierdzić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia raportu. Ze względu na odległość inwestycji od granic państwa, realizacja przedsięwzięcia nie będzie powodować transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie organ uznał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nic spowoduje naruszenia obowiązujących wymagań ochrony środowiska. Przy należytym wypełnieniu warunków wymienionych w decyzji Kolegium stwierdziło, że przedsięwzięcie może zostać zrealizowane, a jego oddziaływanie, zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji ograniczone będzie do niezbędnego minimum. Kolegium ponownie wskazało, że w art. 81 ust, 1 ustawy środowiskowej przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zostały określone w sposób wyczerpujący. Odmowa wydania decyzji środowiskowej może nastąpić m.in. jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji inwestycji w wariancie innym niż preferowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża na to zgody. Wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji ma miejsce zgodnie z art. 81 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ I instancji wydając decyzję odmowną winien wskazać konkretną podstawę prawną i precyzyjnie uzasadnić zaistniałą przesłankę warunkującą wydanie takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jako podało Kolegium, organ tI instancji nie wskazał takiej konkretnej podstawy swojego orzeczenia. Rezultaty przeprowadzonego przez organ I instancji nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, a to skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji, która jako uznaniowa i dowolna nie może się ostać w obrocie prawnym. W konsekwencji powyższego Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Burmistrza narusza także wymogi zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 1 pkt i § 3 kpa.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego wystąpiła konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego wobec jej wadliwości, a zarazem nie wystąpiły ustawowe enumeratywnie wskazane przesłanki do wydania decyzji odmownej, uzasadnionym było wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, bowiem zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody do realizacji przedsięwzięcia.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] z siedzibą w [...] i Stowarzyszenie Zwykłe [...] z siedzibą w K., reprezentowanych przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga [...] z siedzibą w [...] została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 330/21, zaś skarga Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w K. została pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 331/21, a następnie został jej nadany numer IV SA/Wa 508/22. Sąd zaś na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) postanowieniami z dnia 25 maja 2022 r. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: IV SA/Wa 330/21 i IV SA/Wa 508/22, i postanowił prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Wa 330/21.

W skargach, o tożsamej treści, zarzucono zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niezastosowanie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a w szczególności art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy;

2. brak uwzględnienia w raporcie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia informacji na temat kumulowania się oddziaływań pochodzących z przedsięwzięć, tj. pkt 4 załącznika IIA w zw. z pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. g załącznika III dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z 28.01.2012 r. - dalej: dyrektywa 2011/92/UE);

3. art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a ustawy środowiskowej poprzez uznanie przez organ, że inwestor wskazał trzy warianty realizacji inwestycji podczas, gdy celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które WSA był obowiązany przy ocenianiu działania organów administracji publicznej rozważyć – poprzez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego ocenianej sprawy w tym poprzez: całkowite pominięcie kwestii ochrony zabytków, miejsc kultu religijnego, turystyki, niedostateczne wyjaśnienie wpływu planowanej inwestycji na zdrowie i warunki bytowe społeczności lokalnej, brak wszechstronnego rozważenia sprawy poprzez pominięcie faktu, że inwestycja jest sztucznie podzielona, a organ z urzędu posiadał tę wiedzę, albowiem w składzie orzekającym brały udział w obydwu sprawach udział 2 te same osoby;

2. art. 8 i 9 kpa albowiem organ naruszył zasadę zaufania do organów państwa poprzez wydanie w bliźniaczej sprawie w niemal tym samym składzie, w niedużym odstępie czasu odmiennej decyzji;

3. art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 i 2a kpa poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej, podczas gdy z uzasadnienie w/w organu wynika, że zarzuca organowi I instancji liczne naruszenia przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 kpa (1 akapit 35 strony uzasadnienia decyzji SKO), a więc tym samym powinien w związku z wytkniętymi nieprawidłowościami przedmiotową decyzję uchylić do ponownego rozpoznania i wskazać organowi I instancji stosowne wytyczne, które powinien zrealizować w toku ponownej analizy sprawy. Powyższe doprowadziło także do naruszenia art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy, co umożliwia jej weryfikację pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowym postępowaniu ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przygotowany raport, który jest kluczowym środkiem dowodowym i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Z uwagi na swój charakter raport powinien być oceniany przez organ w świetle wymagań stawianych środkom dowodowym na gruncie art. 75 i nast. kpa. Raport ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowych, który chociaż nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa – a więc nie może zastąpić swobodnej oceny dowodów – zawiera jednak wiadomości specjalistyczne i podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 kpa czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. Chociaż raport jest dokumentem prywatnym, nie oznacza to jednak, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Właściwe rzeczowo i miejscowo organy w tej sprawie, tj. Burmistrz i Kolegium, są to bowiem wyspecjalizowane organy powołane przez ustawodawcę do orzekania w tego rodzaju sprawach. Raport chociaż jest dokumentem prywatnym, to powinien być opracowany przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raport powinien być także spójny, rzetelny i kompleksowy i tak też został oceniony przez Kolegium. Ponadto skoro raport nie jest dokumentem urzędowym, a więc nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym (art. 76 kpa), a w zakresie jego ustaleń faktycznych i prawnych może być kwestionowany przez inne strony postępowania, czyli podlega ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że nie powinien być uznany za środek dowodowy raport niespełniający ustawowych wymagań określonych w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283; obecnie jest to Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.). Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Sąd może oceniać raport jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy poddał raport bardzo wnikliwej analizie i przeanalizował go w sposób dostatecznie wszechstronny. Raport nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego. Kolegium oceniło, że przedłożony raport został sporządzony prawidłowo i odniosło się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Właściwie charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy, uwzględniające jego specyfikę. Brak jest więc podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności i mocy dowodowej. Raport został sporządzony profesjonalnie, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dotyczy to także oddziaływania odorowego, które zanalizowane zostało w ramach obowiązujących uregulowań. W wyniku tej analizy na inwestora nałożono szereg obowiązków, które zapobiegać mają rozprzestrzenianiu się odorów i chronić będą otoczenie przedsięwzięcia przed oddziaływaniem odorowym. Według Kolegium przy przestrzeganiu warunków określonych w decyzji, działalność projektowanego przedsięwzięcia nie będzie uciążliwa pod względem zanieczyszczenia powietrza, w tym zanieczyszczenia odorami. Kolegium, jako wyspecjalizowany organ powołany przez ustawodawcę do orzekania w tego rodzaju sprawach, uznało te działania za wystarczające dla osiągnięcia efektu w postaci zmniejszenia uciążliwości inwestycji w szczególności uciążliwości odorowych. W sporządzonym raporcie wskazano, że w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia znajduje się projektowana analogiczna chlewnia innego inwestora na sąsiedniej działce nr [...], jednak z treści raportu w zakresie oddziaływań planowanej inwestycji wynika, że jej funkcjonowanie, uwzględniając skumulowane oddziaływanie obu inwestycji będzie bezpieczne dla środowiska powietrznego. Ponadto kwestia uzyskania pozwolenia zintegrowanego, jest regulowana odrębnym aktem prawnym i prowadzona przez inny organ niż organ właściwy do ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Skarżący kwestionowali okoliczność zbadania dopuszczalności lokalizacji obiektów o obsadzie przekraczającej 500 DJP inwentarza, tak jak to ma miejsce dla planowanych przedsięwzięć na dz. nr [...] oraz [...] w postanowieniu RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r. W niniejszej sprawie nie zostało jednak wydane powyższe postanowienie, ale postanowienie RDOŚ z [...] lipca 2019 r., w którym organ ten pozytywnie uzgodnił wnioskowaną inwestycję. W treści tego uzgodnienia, organ wyraźnie wskazał, że przeprowadzona w raporcie ooś analiza oddziaływania w zakresie emisji hałasu (w tym oddziaływania skumulowanego z planowanym budynkiem inwentarskim zlokalizowanym na działce nr ew. [...]) wykazała, że przy zachowaniu warunków określonych w postanowieniu RDOŚ, eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. RDOŚ i Kolegium nie stwierdziło możliwości ponadnormatywnego kumulowania się oddziaływań tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami zlokalizowanymi poza terenem inwestycyjnym. Zatem zarzuty, że organy obu instancji pominęły skumulowanie oddziaływań obu inwestycji, są chybione. Skarżący nie wskazali żadnych innych przedsięwzięć czy inwestycji, z którymi rzekomo nie zostało zbadane oddziaływanie skumulowane wnioskowanego przedsięwzięcia. Natomiast twierdzenie skarżących, że inwestorzy w obu sprawach wiedzieli wzajemnie o swoich zamierzeniach i powierzyli sporządzenie raportu ooś temu samemu specjaliście, nie stanowi uzasadnionego prawnie zarzutu w sytuacji, gdy przepisy prawa nie zabraniają takiej praktyki. Raport spełnia wymogi formalno-prawne, o których mowa w ustawie środowiskowej, w tym zawarte w art. 74a ustawy środowiskowej. Dokument ten został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, tj. biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Raport zawiera wykaz dokumentów i materiałów w nim wykorzystanych, wśród których znajdują się m.in. obowiązujące normy środowiskowe zawarte w polskich przepisach prawa, zastosowane metody i założenia. W raporcie zostały opisane wszystkie wymagane przez przepis o.o.ś. warianty planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uznał i ocenił, że wskazany przez inwestora jako racjonalny wariant alternatywny, tj. chów w systemie ściółkowym stanowi racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt a) o.o.ś. W ramach zatem tego przedsięwzięcia konieczne jest wariantowanie, które będzie polegało na zróżnicowaniu pod względem rozwiązań technologicznych, takich jak choćby konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń, a także zróżnicowanie pod względem technologii chowu. Podyktowane jest to tym, że zróżnicowanie to ma wpływ, jeśli chodzi o oddziaływanie zaproponowanych rozwiązań na środowisko. Inwestor wskazał na inwestycję w postaci tuczu trzody chlewnej w dwóch różnych systemach technologicznych, przedstawiając skutki prowadzenia wariantu wybranego i alternatywnego w fazie eksploatacji w szczegółowym rozbiciu na oddziaływania w zakresie: gospodarki wodno-ściekowej, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, gospodarki gnojowicą, zanieczyszczeń powietrza, uciążliwości hałasowych, gospodarki odpadami, wpływu na ludzi, klimat, krajobraz, dobra materialne, dziedzictwo kultury, zabytki, wpływu na siedliska przyrodnicze, rośliny, grzyby, wpływu na faunę, a także zagrożenie polem elektromagnetycznym. Fazy realizacji i likwidacji obu przedsięwzięć pozostają analogiczne, jednak faza eksploatacji miałaby się różnić w zakresie oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza i gospodarkę odpadami. W raporcie wykazano bowiem, że inwestycja realizowana w dwóch różnych systemach technologicznych (ale przy zachowaniu tego samego rodzaju i skali przedsięwzięcia) będzie wywoływać różne skutki w zakresie potencjalnych ilości i rodzajów odchodów tuczu, a także emisji azotu w wytwarzanych odchodach. Raport poddaje badaniu emisję technologiczną uwzględniającą obliczenia wielkości emisji amoniaku z chlewni ściółkowej wskazując, że szacowany poziom maksymalnej emisji z projektowanej chlewni jest większy niż w wariancie inwestorskim. Wielkość emisji rocznej amoniaku z chlewni w wariancie alternatywnym chowu ściółkowego jest większa niż w wariancie inwestorskim. Natomiast wielkość emisji siarkowodoru z chlewni ściółkowej i rusztowej jest taki sam, zatem obydwa warianty są analogiczne pod względem wielkości emisji i stężeń w powietrzu siarkowodoru. Jeśli chodzi o oddziaływanie akustyczne, to w wariancie alternatywnym będą takie same źródła emisji hałasu, jak w wariancie inwestorskim, dlatego oddziaływanie obu wariantów w zakresie hałasu jest identyczne. Raport zawiera także ocenę oddziaływania wariantu alternatywnego na pozostałe elementy środowiska takie jak: zdrowie ludzi, powierzchnię ziemi, klimat, dobra materialne, krajobraz, dziedzictwo kultury, zabytki, walory przyrodnicze, faunę, pola elektromagnetyczne, zagrożenie awarią przemysłową i budowlaną. W tym zakresie inwestor wskazał, że realizacja wariantu alternatywnego spowodowałaby jedynie zwiększoną ilość wytworzonego amoniaku, przenikającego do powietrza, co ma świadczyć o tym, że wariant alternatywny stanowiłby większe zagrożenie dla środowiska naturalnego. Porównanie wyników przeprowadzonej analizy i oceny oddziaływania na środowisko dla wariantu inwestorskiego oraz wariantu alternatywnego, prowadzi do wniosku, że wariant budowy chlewni do chowu świń w systemie rusztowym, proponowany przez inwestora, wydaje się być optymalny i jest korzystniejszy pod względem oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi niż wariant alternatywny chowu ściółkowego trzody chlewnej w tej samej skali. Ponadto warianty przedstawione w raporcie odwołują się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia, takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne. Warunki korzystania z terenu i ze środowiska w tym rejonie nie ulegną zmianie, nie zachodzi konieczność kompensacji przyrodniczej na tych obszarach. Z treści raportu wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniami uzgadniającymi warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz odniesienie do występujących w sąsiedztwie prawnych form ochrony przyrody. Z treści raportu wynika, że eksploatacja inwestycji nie będzie stanowić nadmiernego negatywnego oddziaływania na środowisko. Lokalizacja inwestycji znajduje się poza terenami obszarów chronionego krajobrazu. Teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie nie jest chroniony żadną formą ochrony przyrody, w tym ochrony krajobrazu.

Kolegium zobowiązane było uwzględnić, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w sytuacjach określonych w przepisach art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy ooś. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny, gdyż przyczyny odmowy wydania decyzji środowiskowe są traktowane jako wyjątek od zasady pozytywnego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jest to związane z charakterem decyzji środowiskowej, która służy jedynie ocenie następstw realizacji danego przedsięwzięcia dla środowiska. Kolegium ustaliło, że żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie występuje, a zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora.

W okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty skargi okazały się niezasadne i w konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).