Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 842/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi F.D. , D.D. , B.D. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących F.D. , D.D. , B.D. i A.D. kwotę 460 / czterysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 34, w związku z art. 3 ust. 3 pkt. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 z póź. zm.) nakazał w punkcie 1. F. D., D. D. i B. D., usunięcie odpadów (rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04) składowanych na działce nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanej w K. przy ulicy [...]. W punkcie 2 wskazał, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem T. M. z dnia 7 lipca 2009 r. Organ ustalił, że na działce nr "1" zostały zdeponowane masy ziemne zaklasyfikowane do odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Ww. masy ziemne zostały następnie rozplantowane i tworzą nasyp o miąższości (grubości) od 0 do 1 m w punkcie granicznym działek nr: "1", "2" oraz "3". Powierzchnia nawiezienia tworzy trójkąt prostokątny o kącie prostym na granicy działek nr: "3", "1", "2". Podstawę trójkąta stanowi szerokość działki nr "3" oraz w części działki nr "4". Powierzchnia części działki nr "1" pokryta jest warstwą ziemi porośniętą gorczycą. Właścicielami działki nr "1" są A. D., F. D., D. D. i B. D.. Nawiezione masy ziemne pochodzą z wykopów wykonanych pod budowę domów jednorodzinnych w ramach inwestycji prowadzonych przez B. D. i D. D.. Zostały one przywiezione na przełomie czerwca i lipca 2009 r. na zlecenie oraz za zgodą F. D., D. D. i B. D..

W ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy ww. ustawy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że dla działki nr "1" nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póz. zm.), nie uzyskano również decyzji z zakresu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Również w dokumentach dotyczących pozwolenia na budowę dla budów domów jednorodzinnych, z których pochodzą ww. masy ziemne nie ma zapisów dotyczących wykorzystania pochodzącej z nich ziemi na działce nr "1".

Nadto organ ustalił, że przedmiotowa działka nr "1" położona jest w strefie ochronnej C Osiedla Uzdrowisko Swoszowice, w związku z czym zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 pkt. 3 lit. d ustawy z dnia 1 września 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr.167 poz. 1399). Zakaz składowania i wykorzystywania odpadów na nieruchomości wynika także z § 3 ust. 3 pkt. 1 litera e i f statutu Uzdrowiska Swoszowice opublikowanego uchwałą Nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008r. w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 16 lutego 2009r. Nr 67 poz. 483. Działka o nr "1" nie jest miejscem ani składowania odpadów, ani ich magazynowania (art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach).

Odwołując się do treści art. 3 ust. 3 pkt. 13 ustawy o odpadach, organ wskazał, że za posiadacza odpadów zdeponowanych na terenie działki o nr "1" uznani zostali: F. D., D. D. i B. D., jako władający odpadami, które zostały przywiezione na przedmiotową działkę "na ich zlecenie oraz za ich zgodą".

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli F. D., D. D., B. D. i A. D., domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania albo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazali, że masy ziemne lub skalne nie są co do zasady odpadami i ustawa o odpadach nie ma do nich zastosowania. Nadto ziemia i żwir nawiezione przez odwołujących na nieruchomość o charakterze rolnym dokonane zostało celem dokończenia procesu rekultywacji tej nieruchomości zgodnie z dokumentacją z 1982 r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi na nieruchomości. Podkreślili, że w momencie przejęcia nieruchomości do użytkowania przez F. D. nieruchomość była bardzo zdewastowana z uwagi na pobór żwiru, w wyniku czego powstały liczne doły dochodzące nawet do 2 m głębokości. Zobowiązano ich wyrównania działki, dowozu ziemi, wapniowania i jej użyźnienia. Nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych ze względu na fakt, że na nieruchomości nie realizują żadnej inwestycji. Nadto zarzucili brak szczegółowego pomiaru miąższości ziemi zwłaszcza, że w momencie oględzin nieruchomość porastała gorczyca oraz bezzasadne pominięcie zeznań F. D. odnośnie celu nawiezienia ziemi.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozumieniu art.3 ust.1 ustawy odpadami są wszelkie substancje lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta w stosunku do mas ziemnych nie znajduje zastosowania. Kolegium stwierdziło, że masy ziemne, co do zasady, nie stanowią odpadu, ale w pewnych okolicznościach znajdują do nich zastosowanie przepisy ustawy o odpadach.

Wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o odpadach przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub z eksploatacją kopaliny. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy masy ziemne lub skalne usuwane są albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przemieszczanie masy ziemnej w związku z realizacją inwestycji oznacza pozbycie się jej z miejsca, gdzie powstała w wyniku "realizacji pewnego technicznego przedsięwzięcia" do miejsca innego. Taki sposób zagospodarowania mas ziemnych mógłby być uznany za zgodny z prawem wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiło określenie warunków i sposobu ich zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wskazanych wyżej typach decyzji. Zgodne z prawem byłoby także wykorzystanie mas ziemnych do utwardzenia powierzchni nieruchomości, gdyby nastąpiło po uprzednim zgłoszeniu wykonywania robót tego typu właściwemu organowi. Organ podkreślił, że sposób gospodarowania tego typu "odpadami" nie jest uzależniony od ich ewentualnego zanieczyszczenia. Bez znaczenia jest również, w jaki sposób podmiot dokonujący takiego przemieszczenia je zagospodarował i w jakim celu je przemieścił (np. rekultywacja, zatrzymanie wody), a nawet czy posiada decyzje odnoszące się do pewnego sposobu zagospodarowania nieruchomości na którym składowane są masy ziemne np. rekultywacji terenu. W przypadku mas ziemnych powstających na skutek realizacji jakiejś inwestycji warunkiem wyłączającym je spod działania ustawy o odpadach jest istnienie odpowiednich zapisów w określonych dokumentach, które wskazywały będą warunki i sposób zagospodarowania tych mas.

W przedmiotowej sprawie w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych w ramach inwestycji prowadzonej w [...] i [...] przez B. D. i D. D. ziemia pochodząca z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające zawierająca także gruz (dowód: k.40), została przemieszczona z terenów inwestycji i zdeponowana na inną działkę (nr "1") za zgodą i wiedzą F. D.. Strony nie przedstawiły dokumentów potwierdzających wykorzystanie mas ziemnych zgodnie z prawem.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż działka nr "1" nie jest miejscem składowania i magazynowania odpadów. Dodatkowo położona jest w strefie ochronnej "C" Osiedla Uzdrowiska Swoszowice, w której składowanie odpadów jest zabronione.

Nadto Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do podmiotu zobowiązanego do usunięcia mas ziemnych. Wskazało również, że sposób realizacji decyzji także nie budzi jego wątpliwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli F. D., D. D., B. D. i A. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że ustawa ma zastosowanie do rozpatrzenia sprawy dotyczącej nawiezienia ziemi przez skarżących na działce "1" pomimo, że nawiezienie ziemi miało na celu dokończenie rekultywacji nieruchomości, zgodnie z dokumentacją techniczną z grudnia 1982 r., a nie stanowiło "usuwania albo przemieszczania ziemi w związku z realizacją inwestycji lub prowadzenia eksploatacji kopalin";

- art. 3 ust. 1 i pkt 13 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że ustawa ma w niniejszej sprawie zastosowanie oraz, że skarżący jako właściciele nieruchomości są posiadaczami odpadów znajdujących się na nieruchomości w sytuacji, gdy nawieziona ziemia nie stanowi odpadu w rozumieniu ustawy;

- art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 107 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia i pominięcie zeznań F. D., wskazujących, że nawiezienie ziemi nastąpiło w celu jej użyźnienia, a także pominięcie dokumentacji technicznej rekultywacji nieruchomości z grudnia 1982 r. wskazującej na konieczność rekultywacji nieruchomości i zniwelowania nierówności.

W uzasadnieniu skarżący powielili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Stosownie do treści art.1 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) jej celem jest ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ochrona środowiska. W myśl art.1 ust.2 ustawy o odpadach, jej przepisy nie naruszają postanowień działu II w tytule l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.). Oznacza to, że do postępowania z odpadami stosuje się definicje zawarte w art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, konstrukcję korzystania ze środowiska (art. 4) oraz zasady ochrony środowiska (art. 5-12). Dlatego też uprawniony jest wniosek, że jednym z celów ustawy o odpadach, zgodnie z definicją zawartą w art.3 pkt 13 ustawy o ochronie środowiska, jest określenie takich sposobów postępowania z odpadami, które zapewnią podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, a w szczególności racjonalne kształtowanie środowiska i gospodarowanie zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

Zgodnie z treścią art.3 ust.1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Podkreślenia wymaga, że powyższa definicja ustawowa nie odwołuje się do cech substancji lub przedmiotów jako kryterium wyróżniającego je jako odpady, lecz do wzorca wskazanego w załączniku oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania (Wojciech Radecki. Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II).

Załącznik Nr 1 do ustawy wymienia 16 kategorii odpadów (od Q 1 do Q 16). Do kategorii Q 16 zaliczone zostały wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w kategoriach Q 1 do Q 15 (np. z działalności usługowej, remontowej). Powyższe oznacza, że wyliczenie kategorii odpadów z załączniku Nr 1 do ustawy ma charakter otwarty. O tym, czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem decyduje działanie jego posiadacza: faktyczne, zamierzone lub nakazane pozbycie się odpadu.

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art.4 ust.1 pkt 1 ustawy Minister Środowiska, kierując się kategoriami oraz rodzajami odpadów wymienionymi w załącznikach nr 1 i 2, składnikami odpadów wymienionymi w załączniku nr 3 oraz właściwościami odpadów wymienionymi w załączniku nr 4, określił w drodze rozporządzenia katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje, uwzględniający źródła powstawania odpadów, wraz z listą odpadów niebezpiecznych oraz ze sposobem klasyfikowania odpadów (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.01.112.1206). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup. W grupie 17 wymieniono odpady z m.in. z budowy (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody zawiera załącznik do rozporządzenia. W załączniku tym pod pozycją 17 05 jako rodzaj odpadów umieszczono: gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania. Pod pozycją 17 05 04 wymieniono jako odpad glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w pozycji 17 05 03 (czyli nie zawierające substancji niebezpiecznych).

Powyższe powoduje, że przedmiotowe masy ziemne pochodzące z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające, zawierające także gruz są w rozumieniu ustawy odpadem.

Dlatego też zarzut skarżących, że dokonanie przez organy ustalenia, że ziemia pochodząca z wykopu fundamentów nie stanowi odpadu w rozumieniu ustawy, nie jest zasadny.

Błędny jest również pogląd organu odwoławczego, że przedmiotowe masy ziemne nie stanowią odpadu, ale w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, gdyż zgodnie z jej art. 2 ust.1 przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub z eksploatacją kopaliny.

Zgodnie z art.13 ust.1 ustawy o odpadach zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania.

Przepis ustępu 2 art.13 określa wyjątek od tej zasady. Zakaz określony w ustępie 1 nie dotyczy bowiem posiadaczy odpadów prowadzących odzysk za pomocą działań określonych jako R10 w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach oraz osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Zgodnie z treścią załącznika Nr 5 do ustawy o odpadach proces odzysku oznaczony symbolem R10 to proces polegający na rozprowadzaniu odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby. Stosownie do delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wydane zostało rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10, określające warunki odzysku za pomocą procesu odzysku R10, w postaci rozprowadzania odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby, wymienionego w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku (Dz.U.07.228.1685). W załączniku do rozporządzenia nie zostały wymienione odpady w postaci mas ziemnych z gruzem.

Dlatego też w niniejszej sprawie wyjątek określony w art.13 ust.2 ustawy o odpadach nie ma zastosowania.

W załączniku Nr 5 do ustawy o odpadach określono również inne procesy odzysku, w tym mogący znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oznaczony symbolem R14 - inne działania polegające na wykorzystaniu w odpadów w całości lub w części.

Na podstawie delegacji, określonej w art.13 ust. 2 a ustawy, Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami ( Dz.U. z 2006 r Nr 49 póz.356) określił rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku "R14 - Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części" są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

W załączniku tym, w pozycji 1, jako rodzaj odpadu wymieniony został (zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów) kod odpadu 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Odpady o tym kodzie mogą służyć do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych przy spełnieniu następujących warunków:

1) planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627, z późn. zm.) lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266, z późn. zm.), 2) wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu.

Omawiany kod odpadów wymieniony został również w pozycji 5 załącznika. Odpad ten może służyć do utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, z tym że utwardzanie to nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie - zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 i Nr 267, poz. 2255).

Nadto, ten kod odpadu (17 05 04) wymieniony został w załączniku w pozycji 13. Odpady te mogą służyć do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tak zwanej okrywy rekultywacyjnej), przy czym grubość warstwy stosowanych odpadów powinna być uzależniona od planowanych obsiewów lub nasadzeń.

W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione zarówno co do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, do utwardzania powierzchni terenów, jak i do rekultywacji biologicznej.

Stosownie do treści art.33 ust.1 ustawy posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby.

Zgodnie z art.33 ust.3 ustawy Minister właściwy do spraw środowiska miał określić, w drodze rozporządzenia, listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami bezpiecznego ich wykorzystania. Na tej podstawie wydane zostało przez Ministra Środowiska w dniu 21 kwietnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75 poz.527 z późn.zm.).

W załączniku do tego rozporządzenia pod poz.52 dla kodu odpadu 17 05 04 przewidziano, że gleba i ziemia, w tym kamienie mogą być przekazane osobie fizycznej przez posiadacza odpadów do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Warunki te nie zostały spełnione.

Nadto zauważyć należy, że stosownie do art.3 ust.3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zgodnie zaś z treścią art.34 ust.1 ustawy o odpadach, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi, że nawiezienie ziemi miało na celu dokończenie rekultywacji nieruchomości, zgodnie z dokumentacją techniczną z grudnia 1982 r., a nie stanowiło "usuwania albo przemieszczania ziemi w związku z realizacją inwestycji lub prowadzenia eksploatacji kopalin".

Ustalenia organu w tym zakresie znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14.08.2009 r. organ zanotował w protokole własne spostrzeżenia z oglądu nieruchomości, stwierdzając, że na nieruchomości znajduje się "ziemia wymieszana z gruzem i kamieniami". W tym samym protokole zapisano oświadczenie B. D.: "Ziemia przywieziona została na działkę nr "1" na moje zlecenie z mojej działki budowlanej, gdzie była prowadzona budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego w [...]. Część ziemi zdeponowanej na działce nr "1" pochodziła z tej właśnie budowy z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające" . Według oświadczenia D. D. "ziemia przywieziona na działkę nr "1" została również przywieziona na moje zlecenie z mojej działki w [...], gdzie prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego. Ziemia pochodziła z fundamentów częściowo podpiwniczonego garażu. Ziemia została przywieziona celem dokończenia procesu rekultywacji działki nr "1" polegającej na zasypaniu dołów i niwelacji powierzchni" (protokół oględzin – k.40). Ustalony przez organ stan faktyczny znajduje potwierdzenie również w zgromadzonej przez organ dokumentacji fotograficznej.

Na marginesie zauważyć tylko należy, że w dokumentacji przedłożonej przez skarżących (k. 54 akt administracyjnych) mowa jest o wyrównaniu spychaczem nierówności i dowozie ziemi humusowej. Z przeprowadzonego przez organ prawidłowego rozumowania wynika jednakże, że nawet ustalenie przez organ, że nawiezienie ziemi nastąpiło celem rekultywacji gruntów, nie zmieniłoby rozstrzygnięcia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia i pominięcie zeznań F. D., wskazujących, że nawiezienie ziemi nastąpiło w celu jej użyźnienia, a także pominięcie dokumentacji technicznej rekultywacji nieruchomości z grudnia 1982 r. wskazującej na konieczność rekultywacji nieruchomości i zniwelowania nierówności. Stwierdzić zatem pozostaje, że wbrew twierdzeniom skarżących z samego tylko faktu sporządzenia dokumentacji technicznej nie wynika jeszcze obowiązek rekultywacji.

W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się szczegółowo do oświadczenia F. D., złożonego podczas oględzin, że "ziemia jest z wykopów pod budowę domów jednorodzinnych, została przywieziona celem poprawienia właściwości fizykochemicznych podłoża potrzebnych do prowadzenia gospodarki rolnej", jak i jego zeznań złożonych podczas rozprawy administracyjnej: "przewieziono ziemię wierzchnią z budów od synów", "postanowiłem wykorzystać ją do użyźnienia mojego pola", ale okoliczności te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art.7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei stosownie do treści art.77 § 1

kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązki organu wynikające z tych przepisów należy rozumieć w ten sposób, że organ gromadzi materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa określone dowody za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo na wniosek strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Innymi słowy, organowi nie wolno zaniechać zebrania i rozważenia dowodów niezbędnych dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia, okoliczności sprawy. Ustalenie celu nawiezienia na działkę mas ziemnych wraz z gruzem nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z urzędu natomiast stwierdzić należy, że orzeczony w decyzji nakaz "usunięcia odpadów (rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04) składowanych na działce nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanej w K. przy ulicy [...]" i określenie, że "wykonanie decyzji nastąpi poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą", jest mało precyzyjny, a przez to wadliwy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej powinno być bowiem sformułowane w taki sposób, aby było zrozumiałe dla strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2007 r. II OSK 1253/06 LEX nr 383777, wyrok NSA z dnia 22.01.2009 r. II OSK 1923/07 LEX nr 478303 ). Decyzja powinna być zatem sformułowana w taki sposób, aby jej adresat wiedział, jakie czynności powinien wykonać, żeby wywiązać się z nałożonego w niej obowiązku, bez konieczności występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji w trybie art. 113 §2 kpa. Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie organ jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nawiezione masy ziemne zostały następnie rozplantowane i tworzą nasyp o miąższości (grubości) od 0 do 1 m w punkcie granicznym działek nr "1", "2" i "3", a powierzchnia nawiezienia tworzy trójkąt prostokątny o kącie prostym na granicy działek nr: "3", "1", "2", przy czym podstawę trójkąta stanowi szerokość działki nr "3" oraz w części działki nr "4", to wydanie jedynie ogólnikowego nakazu usunięcia mas ziemnych z terenu nieruchomości, bez wskazania ilości mas ziemnych, które mają być usunięte i z której części działki, uniemożliwia adresatowi decyzji prawidłowe jej wykonanie.

Przesądza to o naruszeniu przez organy przepisu art. 107 § 1 kpa, ale naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie zatem, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, precyzyjne określenie, jakich konkretnie czynności skarżący winni dopełnić, by zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z przepisu art.34 ustawy o odpadach.

Wreszcie, podkreślenia wymaga, że nawet gdyby przyjąć, że masy ziemne pochodzące z wykopów prowadzonych w związku z budową domów jednorodzinnych, nie są odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (czego Sąd nie stwierdził) , to i tak, zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Stosownie do przepisu ust. 2 tego przepisu przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że masy ziemne lub skalne usuwane lub przemieszczane w związku z realizacją inwestycji nie podlegają ustawie o odpadach, jeżeli zostaną spełnione jednocześnie dwie przesłanki:

1) przesłanka formalna w postaci określenia warunków i sposobu ich zagospodarowania w jednym z czterech dokumentów:

a) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; chodzi, co zrozumiałe, o uchwalony i obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

b) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w obowiązującym stanie prawnym obejmuje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy dla innej inwestycji, a jest wydawana tylko wtedy, gdy dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

c) decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganą co do zasady przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego,

d) zgłoszeniu robót budowlanych wymaganego przez art. 30 Prawa budowlanego w odniesieniu do większości budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę,

2) przesłanka materialna w postaci nieprzekraczania - w następstwie zastosowania owych mas ziemnych lub skalnych - wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, określonych w wydanym na podstawie art. 105 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, rozporządzeniu MŚ z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, póz. 1359).

Jeżeli któraś z tych przesłanek nie jest spełniona, to masy ziemne lub skalne traktowane są tak jak odpady i stosuje się do nich ustawę o odpadach.

Nie ulega wątpliwości, że budowa domów jednorodzinnych jest realizacją inwestycji. Ponieważ skarżący nie legitymują się żadnym z wyżej wymienionych dokumentów, w sprawie i tak miałyby zastosowanie przepisy ustawy o odpadach.

Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylono w całości decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s..a orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 p.p.s.a.