Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1511/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 190 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. V. i S. P. na uchwałę Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 06 lipca 2011 roku podjęła uchwałę nr XXI234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 384 z dnia 4 sierpnia 2011 r. pod pozycją 3387- zwaną dalej także Planem. Przedmiotowa uchwała była wielokrotnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który m.in. wyrokami z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 (prawomocny), 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 76/12 (prawomocny), 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1670/12 (prawomocny) i 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1512/12 (prawomocny) -skargi oddalił. Wskazana uchwała z dnia 6 lipca 2011 r. została zaskarżona przez M. B. i S. P., którzy zarzucili naruszenie: art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Planu, który nie był zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXI/234/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II" względnie o stwierdzenie nieważności uchwały, ale w zakresie terenów oznaczonych w Planie jako ZPo.34. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie dnia 22 maja 2013 r. doszło do złożenia jeszcze jednego alternatywnego żądania skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczących działek skarżących o nr 480/7 i 480/8.

Skarżący zwrócili uwagę, że z obowiązującego przed dniem 04 września 2011 r. Studium wynikało, że działki o numerach 480/7 i 480/8 były oznaczone jako MN i przeznaczone są pod zabudowę. Skarżący podnieśli również, że na terenie objętym zakresem planu miejscowego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" w momencie jego uchwalenia obowiązywało Studium uchwalone uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., co zdaniem skarżących świadczy o naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie rozbieżności między planem miejscowym a Studium obowiązującym na terenie Gminy. Granica Planu wyznaczona przez uchwałę i część graficzną Planu przebiega nie wzdłuż granic działek, ale przez ich obszar co jest jednoznaczne z zmniejszeniem możliwości ich faktycznego zagospodarowania jako działek budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt.12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako dysponujących odpowiednią infrastrukturą techniczną, w tym komunikacyjną. Strona skarżąca podkreśliła, że z analizy Studium jednoznacznie wynikało, że działki o numerach 480/8 i 480/7 oznaczone są jako MN, czyli zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności. Niezgodne, zdaniem skarżących, były te postanowienia, które zmieniły oznaczenie na Zpo.34. Skarżący zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co doprowadziło do uniemożliwienia wykorzystania działek pod zabudowę.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odniosła się do zarzuconego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliła, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie zgodności pomiędzy postanowieniami a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, pełniącymi różne role. Studium jest dokumentem polityki planistycznej gminy, miejscowy plan zagospodarowania stanowi zaś przepis prawa miejscowego, stanowiący o porządku planistycznym na terenie jego obowiązywania. Gmina Miejska Kraków podniosła, że nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego jako ZPo.34. tym samym dla działek 480/7 i 480/8, stosując warunki i zasady obowiązujące na terenach przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, tj.:

-zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

- dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, ustalone przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania nie stoją w sprzeczności ze Studium. Na uwagę zasługuje również fakt, że wymienione działki położone są w znacznej części w granicach obszaru objętego ustaleniami Planu. Jedynie nieznaczna ich część wykracza poza obszar objęty Planem. Pozostała część, zgodnie z postanowieniami Studium znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZO, czyli łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, gdzie wykluczona została możliwość zabudowy, a budowa jakiejkolwiek sieci infrastruktury powinna uwzględnić ochronę krajobrazu. Jedynie niewielka część, jak twierdzi strona przeciwna, działek znajduje się w terenie objętym oznaczeniem MN.

Gmina Miejska Kraków wskazując na niedogodną rzeźbę terenu (obszar o spadkach powyżej 12%) i wynikające z niej konsekwencje, jak realizacja zabudowy o niewielkiej powierzchni zlokalizowana bezpośrednio w granicy działek, motywuje decyzję organu planistycznego dotyczącą korekty przebiegu granic działek o numerze 480/7 i 480/8 - wynikiem czego posesje znalazły się w terenie objętym oznaczeniem ZPo.34. Strona przeciwna do skarżącej, w odpowiedzi na skargę zaakcentowała, że zmiana przebiegu granic dokonana została zgodnie z wytycznymi Studium, w którym przewidziano ochronę:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Odnośnie do zarzutu zmiany charakteru działek nr 480/8 i 480/7 strona przeciwna przywołała fakt, że działki w całości znajdują się w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym będącym jednym z najcenniejszych obszarów Krakowa i stanowiącym jeden z elementów systemu przewietrzania miast. Wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek, doprowadziłoby do powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich, co doprowadziłoby do przerwania integralności zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zrezygnowano z wyznaczenia niewielkich terenów na działkach nr 480/8 i 480/7, przeznaczonych do zabudowy. Objęcie nieruchomości oznaczeniem ZPo.34. zapewniło w największym stopniu wykonanie postanowień Studium. W ocenie Gminy Miejskiej Kraków rozbieżności między rysunkiem planszy K1 Studium a rysunkiem Planu miejscowego obszaru Wzgórza są następstwem powyższych uwarunkowań, a zarazem są doprecyzowaniem Studium.

Ponadto podkreślono, że Prezydent Miasta Krakowa sporządzając projekt planu uwzględnił elementy, o których w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To właśnie w toku procedury planistycznej dochodzi do podjęcia decyzji, któremu z interesów przyznać pierwszeństwo, poprzez wyważenie sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów. Odpowiadając na zarzut Gmina Miejska Kraków stwierdziła, że przebieg granic planu jest konsekwencją dotychczasowych działań planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 344/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. i S. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. nr XXI/234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II", w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr 480/7 i 480/8 położone w obrębie 11 jednostki ewidencyjnej Krowodrza, a także zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących kwotę 774 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaistniało naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa własności skarżących, Sąd przytoczył treść art. 14 ust 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z zm.) i podkreślił, że zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w ustawie co jednak nie daje organowi podstawy do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r. (K 25/97) Sąd zaakcentował, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i formy stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa jednostki.

Sąd I instancji dokonawszy interpretacji art. 20 ust 1. w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że ustalenia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium, a doprecyzowywanych w planie miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodność między dokumentami musi być rozumiana w sposób wąski i precyzyjny.

Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie map o różnej skali może powodować nieprawidłowości w zakresie określenia granic terenów bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej na mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Po dokładnej analizie części graficznej Studium oznaczonego jako K1 Sąd ustalił, że granica rozdzielająca tereny oznaczonej jako MN i ZO przebiega dokładnie przez środek działek, których dotyczy skarga. Dalej Sąd zauważył, że ok 1/3 powierzchni każdej z nieruchomości znalazła się w obszarze ZO. Grubość linii rozgraniczającej zajmuje ok 1/3 powierzchni każdej z tych działek, a pozostała ich część znajduje się w obszarze oznaczonym jako MN. Dokonawszy szczegółowej analizy załącznika nr 1 (rysunek planu) Sąd ustalił, że działki prawie w całości znajdują się w obszarze ZPo.34 Zestawienie części graficznej Studium oraz rysunku Planu zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że w graficznej części Planu doszło do rozszerzenia obszaru terenów zielonych ZPo34. wyłączonych spod prawa zabudowy. Powiększenie obszaru ZPo.34 w Planie doprowadziło do wyłączenia spod prawa zabudowy znacznego obszaru, przekraczającego 50% przedmiotowych działek. Sąd I instancji podkreślił, że skala odstępstwa rozwiązań przyjętych w rysunku Planu w stosunku do ustaleń graficznych Studium uniemożliwia zakwalifikowanie tego odstępstwa jako dopuszczalnej korekty organu planistycznego wynikającej z upoważnienia płynącego ze Studium.

Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr 480/7 i 480/8 położonych w obrębie 11 jednostka ewidencyjna Krowodrza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenie planu miejscowego zostało dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami Planu miejscowego a zapisami Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia miejscowego planu w części co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o braku zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium,

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sporządzenie planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowień planu dla obszaru całej jednostki ewidencyjnej gruntów, również w sytuacji, gdy stwierdzono jedynie naruszenie dla jej fragmentu naruszenia tej zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku ustalenia, iż plan miejscowy został sporządzony z naruszeniem zasad, orzeczenie nieważności uchwały winno ograniczać się jedynie do zakresu stwierdzonej wadliwości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wywodzono, że Studium dopuszcza możliwość korekty przebiegu granic terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania, w konsekwencji dopuszcza zmianę wielkości obszarów o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zagospodarowania, jeżeli takie zasady są zgodne z wyznaczonymi w Studium zasadami zapewnienia spójności planów miejscowych ze Studium. Skarżąca kasacyjnie Gmina podkreśliła, że w zasadach tych zostały określone przesłanki, które umożliwiają korektę linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenu. Sąd I instancji nie odniósł się zaś do tych zasad. Zwrócono uwagę, że badanie zgodności postanowień planu miejscowego ze Studium musi nastąpić nie tylko na skutek uwzględnienia fragmentu załącznika graficznego jakim jest plan rysunku Studium, ale też i postanowień tekstowych Studium.

Odnoście drugiego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej podniesiono, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być potraktowany jako podstawa orzeczenia o wadliwości uchwały w zakresie szerszym niż wynika to ze stwierdzonych rażących uchybień. W oparciu o art. 28 ust. 1 powołanej ustawy Sąd zobligowany był jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały, ale tylko w zakresie stwierdzonych uchybień. W przypadku działek o numerach 480/7 i 480/8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność części uchwały w zakresie dotyczącym tylko tych działek, pomijając fakt że dla znacznego fragmentu tego terenu nie zachodziła rozbieżność między ustaleniami Planu a Studium. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego powody uznania, że wadliwe ustalenie planistyczne dla fragmentu nieruchomości decyduje o wadliwości wszystkich ustaleń dla całej nieruchomości. Sąd nie podał również na jakim przepisie prawa oparł nieważność części uchwały w stopniu większym, niż wynikałoby to z ustalonego przez niego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. i S. P., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2015r. M. B. poinformowała, że obecnie nosi nazwisko V. .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2015, sygn. akt II OSK 3011/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zasądził solidarnie od M. V. i S. P. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 330 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Podkreślił, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Należy podkreślić, że stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Zdaniem NSA, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do Studium nie uwzględnił postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium. NSA zauważył, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 Studium, ustalona została "granica terenów przeznaczonych do zabudowy" rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Co istotne, przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Istotne są również postanowienia zawarte w pkt 5 Studium, określonym generalnie jako "realizacja polityki przestrzennej", w którym przyjęto, iż "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium".

Powyższe postanowienia Studium powinny zostać uwzględnione przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmian przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania z obszarami wolnymi od zabudowy. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd poprzestał na badaniu zgodności postanowień planu z załącznikiem graficznym do Studium, pomijając przewidziane w części tekstowej Studium odstępstwa, do jakich może dojść przy jednoczesnym spełnieniu konkretnie wskazanych przesłanek. Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona w pełnym zakresie oceny, czy poczynione w planie modyfikacje w odniesieniu do działek oznaczonych nr 480/7 i 480/8 położonych w obrębie 11 jednostka ewidencyjna Krowodrza mieszczą się w dopuszczalnej przez Studium korekcie. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na względzie stanowisko Gminy Miejskiej Kraków przedstawione w sprawie. Uwadze Sądu nie może umknąć także okoliczność, iż nieruchomości skarżących położone są w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym. Okoliczność ta powinna być również uwzględniona przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do wprowadzenia korekt, czy też dokonano zmian wykraczających poza ramy wyznaczone w Studium.

W ocenie NSA, zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. Ustanowiony w art. 134 § 1 p.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oznacza, iż sąd w granicach rozpoznania sprawy zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały skupił się na podniesionych w skardze zarzutach pomijając istotne okoliczności, które w sposób znaczący oddziałują na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie jakim dotyczył on stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej pomimo braku stwierdzenia takich naruszeń w odniesieniu do całej działki, stwierdzić należy, że jest on usprawiedliwiony. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w część. Skoro Sąd I instancji uznał, że naruszenie odnosi się jedynie do części terenu działek ewidencyjnych nr 480/7 i 480/8, to w sposób nieprawidłowy stwierdził nieważność uchwały w doniesieniu do całych działek ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Po prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3011/13, Sąd pierwszej instancji ponownie przystępuje do kontroli kwestionowanego planu w zakresie dotyczącym obszaru obejmującego działki skarżących, co wynika z ustaleń NSA zawartych w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. , mając m.in. na uwadze argumentację skarżących zawartą w skardze, a także ich stanowisko prezentowane w ramach toczącego się postępowania sądowadministracyjnego, a także, co szczególnie istotne, przedstawioną powyżej ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 lipca 2015 r. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie zostało już skontrolowane i przesądzone, że skarżący M. V. i S. P. skutecznie wykazali okoliczność naruszenia interesu prawnego przez postanowienia kwestionowanego planu, a także, że skutecznie wyczerpali tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. i zachowali termin do wniesienia skargi.

W kontekście powyższego stwierdzenia należy przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie było i jest obecnie przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w granicach, w jakich nie był on wcześniej badany tj. w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżących wynikającego z prawa własności należących do nich nieruchomości.(Por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2008-06-04, sygn. akt I OSK 1883/07, LEX nr 490131).

Obecnie, celem kontroli Sąd jest ustalenie, czy naruszenie ich interesu prawnego mieści się w ramach dopuszczonych przez powszechnie obowiązujące prawo. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według brzmienia na dzień uchwalania kontrolowanego planu " 1. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) .

Z kolei art. 6 u.p.z.p. stanowi, że "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Z przywołanych powyżej podstaw prawnych jasno wynika, że zgodnie z zasadami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi ustawę z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygającego relacje pomiędzy interesem /dobrem ogółu a interesem jednostki, postanowienia planu miejscowego ograniczają prawo własności przez kształtowanie, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrolowanie, czy wskazane ograniczenie mieści się w granicach wskazanych przez prawo i czy jest zgodne z prawem. W tym przypadku wymierne są postanowienia art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którymi "1. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

W myśl art. 9 u.p.z.p. "1. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.3. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.4. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. 5. Studium nie jest aktem prawa miejscowego".

Dla kontroli przedmiotowego planu istotne są relacje jakie ustawodawca określił pomiędzy treścią studium i planu w przywołanym powyżej art. 9 u.p.z.p. a następnie w art. 20 u.p.z.p. przez stwierdzenie, że " 1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Powyższe stwierdzenie zostało poprzedzone wypowiedzią ustawodawcy zawartą w art. 15 u.p.z.p., w myśl której "1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem".

Relacje pomiędzy treścią studium a miejscowym planem ustawodawca reguluje także w związku z pojęciem aktualności studium stwierdzając, w art. 32 u.p.z.p., że " 1. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. 3. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1".

W tym miejscu należy, zdaniem Sądu, pamiętać, że studium stanowi tzw. akt polityki uchwalany przez radę gminy, w których organ ten ustala, zgodnie z jego nazwą i przedmiotem nienormatywnej regulacji, cele, uwarunkowania i kierunki sposobu zagospodarowania terenów objętych władztwem planistycznym gminy. Postanowienia studium posiadają wypowiedzi ogólnych, kierunkowych, celowościowych, które są wykonywane, realizowane przez postanowienia planu miejscowego. Postanowienia studium są odpowiednio wykonywane przez treść miejscowego planu posiadającego walor aktu prawa miejscowego, ale trzeba pamiętać o tym, że normy planu miejscowego stanowią pewne uszczegółowienie celów i kierunków wskazanych w treści studium i prezentują relacje jakie istnieją pomiędzy pojęciem "studium" a pojęciem "planu". Zgodność przygotowywania projektu planu miejscowego ze studium nie może polegać na powtarzaniu treści studium, gdyż mijało by się to z celem bytu prawnego tych dwóch różnych jakościowo aktów, z których jeden jest przewidzianym przez ustawę aktem polityki administracyjnej, a drugi aktem normatywnym. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że każdy z tych aktów posiada część opisową/ tekstową oraz rysunek studium/planu i obie te części ujmowane systemowo łącznie stanowią dopiero o całościowej, systemowej treści odpowiednio studium i miejscowego planu.

Po prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3011/13, Sąd pierwszej instancji ponownie przystępuje do kontroli kwestionowanego planu w zakresie dotyczącym obszaru obejmującego działki skarżących

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że z analizy części graficznej przedmiotowego Studium oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wynika, że przez praktycznie środek powierzchni działek, których dotyczy skarga, tzn. działek o nr 480/7 i 480/8 przebiega granica oddzielająca obszar oznaczony jako MN od obszaru oznaczonego symbolem ZO. W wyniku tak ustalonego w rysunku Studium przebiegu omawianej granicy, w przybliżeniu ok. 1/3 powierzchni każdej z rozpatrywanych działek, konkretnie ich południowa część, znalazła się w obszarze ZO.

Pod tym symbolem ZO, zgodnie z postanowieniami Studium, należy rozumieć tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną): łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z postanowieniami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu (por. dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa).

Następnie przez środkową część działki 480/7 i 480/8 przebiega wspomniana linia rozgraniczająca obszar oznaczony w Studium odpowiednio symbolem ZO od obszaru oznaczonego symbolem MN. Grubość przedmiotowej linii rozgraniczającej zajmuje ok. 1/3 powierzchni każdej z tych działek. Pozostała północna część przedmiotowych działek zajmująca również ok.1/3 ich powierzchni została w ramach ustaleń studium zlokalizowana w obszarze oznaczonym symbolem MN.

Pod tym symbolem MN – znajdują się tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, w ramach której mieści się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Równolegle szczegółowa analiza załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie jej części graficznej nazwanej rysunkiem planu wskazuje, że działki nr 480/7 i 480/8 prawie w całości znalazły się w granicy obszaru ZPo.34 za wyjątkiem znikomej części obu działek stanowiącej północny ich kraniec, który znalazł się poza granicami kontrolowanego Planu miejscowego.

Mając na względzie powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że cały objęty ustaleniami kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II" obszar działki nr 480/7 i 480/8, znalazł się w terenie przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.34).

Analiza ustaleń części graficznej Studium oraz rysunku Planu oraz następcze ich ze sobą zastawienie prowadzi do wniosku, iż w części graficznej zaskarżonego Planu nastąpiło poszerzenie obszaru terenów otwartych "zielonych" (w tym przypadku przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym) oznaczonych symbolem ZPo.34 wyłączonych spod prawa ich zabudowy- w stosunku do pierwotnie ustalonych granic terenów zielonych przyjętych w części graficznej Studium, a oznaczonych tam symbolem ZO.

W szczególności przedmiotowe poszerzenie obszaru ZPo34 w Planie spowodowało wyłączenie spod prawa zabudowy względnie znacznego obszaru przedmiotowych działek, który w przypadku każdej z nich objął powierzchnię przekraczającą 50 % ich powierzchni całkowitej, jeśli liczyć wspomniany teren, od południowej krawędzi linii rozgraniczającej w Studium tereny ZO od terenów oznaczonych symbolem MN. Ustalając natomiast zakres dokonanego w Planie poszerzenia nawet od północnego krańca linii rozgraniczającej w Studium tereny oznaczone w nim symbolem ZO od terenów oznaczonych symbolem MN należy zauważyć, iż przedmiotowe poszerzenie doprowadziło do wyłączenia spod prawa zabudowy obszaru stanowiącego blisko 1/3 powierzchni przedmiotowych działek.

Zadaniem składu rozpoznającego ponownie skargę skarżących jest wypowiedzenie się, czy postanowienia kwestionowanego miejscowego planu w zakresie przeznaczenia w/w działek skarżących są zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Chodzi zatem o ocenę, czy uchwalony plan miejscowy rada gminy wprowadziła do porządku prawnego zgodnie z wymogami art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób nie naruszający ustaleń studium.

Wzorzec "nie naruszania" przez plan ustaleń studium należy rozumieć w ten sposób, że plan może potencjalnie posiadać treść normatywną nie przewidzianą przez studium wprost, pojawiająca się "obok" postanowień studium, ale nie sprzeczną z nimi - jest ona wtedy potencjalnie dopuszczalna, gdy nie narusza ustaleń, czyli kierunków i uwarunkowań studium, co oznacza w praktyce, że z nimi nie koliduje w żaden sposób. Z kolei, gdy istnieje bezpośrednia merytoryczna korelacja poszczególnych postanowień studium i planu, polegająca na tym, że wykonawcza treść planu nie wychodzi poza obszar postanowień studium i tak jest z zasady, pojęcie nie naruszania ustaleń studium przez ustalenia planu należy rozumieć jako zgodność w znaczeniu swoistego wykonywania przez normy planu postanowień studium. Wynika to stąd, że w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o tym, iż "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Zdaniem Sądu, postanowienia planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

W kontrolowanej sprawie zasadniczym problemem prawnym jest możliwość dokonania przez prawodawcę lokalnego korekty przebiegu granicy ustalonej w studium pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu. W orzecznictwie sądowym, ten problem znalazł już swoje odzwierciedlenie i w tym zakresie obowiązuje teza, że korekta przebiegu granicy jest dopuszczalna przy uwzględnieniu szerokości linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, w ramach tej szerokości, co wynika z konieczności uwzględnienia skali w jakiej sporządzane są te linie na rysunku studium. W kontrolowanej sprawie szerokość linii wynosi 12, 5 w. Stąd przesunięcie granicy w planie jest dopuszczalne w omawianym przypadku, ale w granicach szerokości linii i przy uwzględnieniu obowiązujących zasad studium i zasad prawnych.

Innym zagadnieniem jest kwestia przesunięcia, przez postanowienia rysunku planu, granicy pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu - w porównaniu z ustaleniami rysunku studium, gdy takie przesunięcie wynika z postanowień części opisowej studium. Jak wynika z treści części opisowej Studium obowiązującego w dniu uchwalenia kontrolowanej uchwały w sprawie miejscowego planu, postanowienia części opisowej wprost, przy zachowaniu pewnych warunków, dopuszczają korektę przedmiotowych granic według przebiegu ze Studium, dokonaną przez prawodawcę lokalnego w treści rysunku planu. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją.

W rysunku planu miejscowego prawodawca lokalny stanął przed problemem, czy w odniesieniu do działek skarżących dopuścić zabudowę ich północnego krańca, przeznaczonego w Studium pod zabudowę, przy czym, na marginesie trzeba pamiętać, że korekta w ramach szerokości linii rozdzielającej, też mogła mieć potencjalnie zastosowanie w tej sprawie. Prawodawca lokalny, co wynika m.in. z wyjaśnień pełnomocnika rady gminy, zdecydował się na skorzystanie z możliwości jakie daje w tym zakresie nie tyle korekta granic pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu wynikająca z szerokości linii rozgraniczającej, ale z korekty, która wynika z postanowień części opisowej tekstu Studium.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że z postanowień obowiązującego Studium wynika po pierwsze, że granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg - ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych (pkt 4.2.1 Studium). To względnie nieostre postanowienie Studium zostało doprecyzowane następnie w pkt 5 Studium, określonym generalnie jako "realizacja polityki przestrzennej", w którym przyjęto, iż "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium".

Należy zatem rozważyć, czy rozbieżności między rysunkiem planszy K1 Studium a rysunkiem Planu miejscowego obszaru Wzgórza na obszarze obejmującym działki skarżących są następstwem powyższych uwarunkowań, a zarazem czy są doprecyzowaniem Studium. Na samym początku trzeba zauważyć, że przedmiotowe działki znajdują się w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym będącym jednym z najcenniejszych obszarów Krakowa i stanowiącym jeden z elementów systemu przewietrzania miast. W Studium, przez środek przedmiotowych działek została przeprowadzona, jak wynika z części opisowej, "orientacyjna" linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu. Mając na uwadze, że postanowienia Studium w części opisowej sygnalizują wyraźnie orientacyjny przebieg tych granic a jednocześnie doprecyzowują kryteria ewentualnego przesunięcia, korekty tych granic, Sąd jest zdania, że z uwagi na faktyczne uwarunkowania przyrodnicze przedmiotowych działek, które dodatkowo zostały kwalifikowane prawnie m.in. w drodze rozporządzenia nr 81/106 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006 w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, Małop.2006.654.3997, prawodawca lokalny był uprawniony do stwierdzenia, że przesuwając w planie miejscowym granice terenów otwartych "zielonych" usytuowanych zarazem na terenie tego parku, oznaczonym w Studium ZO - na niekorzyść "terenów do zabudowy" MN w obszarze zajmowanym przez przedmiotowe działki - realizował wartości, o których stanowi pkt 5 Studium. Wynika to stąd, że przyjęte przez niego rozwiązanie na rysunku planu w obszarze przedmiotowych działek realizuje zasadę zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a to przez poszanowanie nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego; nie rozpraszania zabudowy; integralności zagospodarowania przestrzennego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 1 rozporządzenia nr 81/106 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006, Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy, zwany dalej "Parkiem" położony jest w południowej części Wyżyny Krakowskiej, obejmuje przełom Wisły między Tyńcem, Salwatorem a Kryspinowem oraz wąskie pasmo wzgórz biegnące w kierunku Czernichowa. 2. Park obejmuje obszar 6.415,5 ha, położony na terenie części gmin: Czernichów, Kraków i Liszki (.....). W myśl § 2 przywołanego rozporządzenia " Ustala się następujące szczególne cele ochrony Parku:

1) ochrona wartości przyrodniczych:

a) zachowanie charakterystycznych elementów przyrody nieożywionej;

b) ochrona naturalnej różnorodności florystycznej i faunistycznej;

c) zachowanie naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych, ze szczególnym uwzględnieniem roślinności kserotermicznej, torfowiskowej oraz wilgotnych łąk;

d) zachowanie korytarzy ekologicznych;

2) ochrona wartości historycznych i kulturowych:

a) ochrona tradycyjnych form zabudowy i zespołów wiejskich, podmiejskich i miejskich;

b) współdziałanie w zakresie ochrony obiektów zabytkowych i ich otoczenia;

3) ochrona walorów krajobrazowych:

a) zachowanie otwartych terenów krajobrazów jurajskich;

b) ochrona przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi;

4) społeczne cele ochrony:

a) racjonalna gospodarka przestrzenią, hamowanie presji urbanizacyjnej;

b) promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji".

Lektura kolejnych przepisów wskazuje, że prawodawca lokalny zmierza do ograniczania zabudowy na przedmiotowym terenie.

Kontrowany plan jest wynikiem korekty granic realizującej wartości, o których jest mowa także w przywołanym przepisie. Niewątpliwie zachowywanie obszarów wolnych od zabudowy sprzyja realizacji normatywnych celów bytu prawnego i rzeczywistego rozporządzenia w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego a także realizacji przywołanych postanowień Studium, oraz wartości ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takim jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

W tej sytuacji prawodawca lokalny niewątpliwie zaingerował w prawo własności, ograniczając skarżących w prawie zabudowy, ale ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa publicznego, który zezwala na to, by rada gminy na zasadach określonych w tej ustawie określała w planie miejscowym sposób przeznaczenia terenu/nieruchomości zgodnie z postanowieniami Studium. Trzeba podkreślić, że skarżący nie zostali pozbawieni istoty prawa własności, stąd istniejące ograniczenie jest dopuszczalne przez prawo i z nim zgodne. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2008-01-28, sygn. akt II SA/Kr 29/07, LEX nr 497586, zgodnie z którym: " Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności".

Wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek, doprowadziłoby bowiem, jak wynika z kontroli Sądu, do przerwania integralności terenów otwartych, zielonych, w ciągu których znajdują się przedmiotowe działki i powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich, co tym samym doprowadziłoby do przerwania integralności zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.34.

W tej sytuacji, prawidłowo, zdaniem Sądu, mając na uwadze postanowienia części opisowej Studium, organ planistyczny w postaci rady gminy zrezygnował z wyznaczenia niewielkich terenów na działkach nr 480/8 i 480/7, przeznaczonych do zabudowy i wykorzystał możliwości korekty granic jakie wynikają z pkt 5 Studium. W tych okolicznościach, Sąd prezentuje pogląd, że objęcie nieruchomości oznaczeniem ZPo.34. zapewniło w optymalnym stopniu wykonanie przez miejscowy postanowień Studium. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w kontrolowanej sytuacji zapadła w toku procedury planistycznej, przez prawidłowe wyważenie sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, tj. między innymi zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, czy też prawa własności, w zgodzie z polityką przestrzenną określoną w Studium.

W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że z postanowień części opisowej Studium wynika rozluźnienie mocy wiążącej rysunku Studium wobec rysunku Planu, w związku z czym konstatacja prawidłowości działania organu planistycznego w ramach wykorzystania wynikających z części opisowej studium kompetencji do korekty granic, zarazem prowadzi do wniosku, że postanowienia Planu miejscowego w odniesieniu do obszaru zajmowanego przez przedmiotowe działki są zgodne z postanowieniami Studium. Wbrew temu, co podnoszą skarżący, plan miejscowy nie stanowi naruszenia jego wiążących postanowień. W tej sytuacji, kontrolowany plan nie narusza w zakresie kontroli sądu treści art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład rozpoznający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2009-11-27syg. akt II OSK 1416/09, LEX nr 1152033, zgodnie z którym "Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy". W kontrolowanej sprawie część opisowa Studium stwarza uwarunkowania przejawiające się słabszym stopniem powiązania rysunku planu z rysunkiem Studium. Istniejący na przedmiotowych działkach stan faktyczny kontynuujący, w sposób typowy dla terenu pogranicznego, otwartą przestrzeni, kwalifikowany dodatkowo postanowieniami rozporządzenia nr 81/106 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006 , uprawniał zdaniem Sądu, organ planistyczny do skorzystania z kompetencji do korekty granic rozdzielających obszary o różnym przeznaczeniu i zarazem organ skorzystał z tych kompetencji w sposób adekwatny do potrzeb ochrony terenów zielonych/ogrodowych/otwartych. W tym wypadku interesy prawne właścicieli zostały wskutek wyważania prawidłowo ograniczone w imię wartości, którym służy planowanie przestrzenne i zarazem ustawa o ochronie przyrody oraz ustawa o ochronie środowiska. Takie działanie prawodawcy lokalnego pozwala na płynne przejście pomiędzy terenami otwartymi a zabudowanymi, szanujące, tak daleko jak to możliwe do stopnia zgodności z prawem, wartości przyrodnicze, przestrzenne i integracyjne w zagospodarowaniu przestrzennym. Postawienie granicy pomiędzy terenem otwartym a terenem przeznaczonym potencjalnie do zabudowy, nie objętym postanowieniami planu zawsze może budzić emocje i kontrowersje. Zadaniem prawodawcy lokalnego jest w takim przypadku wyważenie istotnych dla planowania przestrzennego wartości, i w tym wypadku z uwagi na względnie zintegrowany charakter przedmiotowych działek zakresie objętym planem z poprzedzającym je obszarem otwartym, prawodawca lokalny przedłożył wartości ustawy i Studium w przedmiocie terenów otwartych nad oczekiwaną przez skarżących ochronę prawa własności w stopniu ich satysfakcjonującym, czyli z dozwoleniem zabudowy mieszkalnej. Sąd wyważając kontrolnie interesy skarżących w dążeniu do zabudowy ich nieruchomości z interesami publicznymi doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu. Niewątpliwie działki skarżących znajdują się w jednym z najbardziej atrakcyjnych obszarów Miasta Krakowa, a ich zabudowa byłaby niewątpliwie bardzo korzystna dla samych właścicieli, jednakże Sąd stwierdza, że - obszar ten jest również obszarem o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska naturalnego, objęty jest parkiem krajobrazowym ustanowionym rozporządzeniem Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 654, poz. 3997). Przepisy tego rozporządzenia idą w kierunku wyraźnie ograniczającym dopuszczalność umiejscawiania na jego obszarze nowych terenów pod zabudowę. Tym samym niewątpliwie cele społeczne (interes publiczny) w postaci ochrony tego obszaru (i działek skarżących) przed dopuszczeniem nowej zabudowy istnieje i - poprzez wyrażenie go w ww. rozporządzeniu - zyskał rangę przepisu prawa miejscowego.

A zatem końcowy wniosek Sądu stwierdza, że poczynione w planie modyfikacje w odniesieniu do działek oznaczonych nr 480/7 i 480/8 położonych w obrębie 11 jednostka ewidencyjna Krowodrza mieszczą się w dopuszczalnej przez Studium korekcie.

Odnosząc się do zarzutu podnoszącego, że kontrolowany miejscowy plan przecina obszar przedmiotowych działek, Sąd podziela stanowisko organu planistycznego podnoszącego, że przebieg granic planu, w szczególności w terenie obejmującym działki nr 480/7 i 480/8, stanowi konsekwencje dotychczasowych działań planistycznych podejmowanych dla tego obszaru. Zgodnie z postanowieniami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r., część terenu działek 480/7 i 480/8, która została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", znajdowała się w terenie RP 6 - obszar rolny, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa zabudowy (por. § 28 zmiany planu ogólnego z 1994 r.). Plan ogólny, na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie organ planistyczny wyjaśnił, że niezwłocznie po uchwaleniu Studium, organy planistyczne podjęły decyzję o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", który obowiązywał od 29 września 2005 r. do 9 czerwca 2009 r., a który granicami obejmował te obszary w okolicach Wzgórza Św. Bronisławy, które zgodnie z ustaleniami planu ogólnego, nie zostały przeznaczone do zabudowy. W związku z tym, również w planie miejscowym dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", tereny, o których mowa w skardze, zostały wyznaczone, jako tereny nieprzeznaczone pod zabudowę (tereny ZO-4 -por. § 18 mpzp Wzgórze Św. Bronisławy). Po stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 6 lipca 2005 r. (mpzp obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy"), Rada Miasta Krakowa wskazała na konieczność sporządzenia planu miejscowego dla tych samych obszarów, w wyniku czego został opracowany projekt planu miejscowego dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II". Jednocześnie organ planistyczny trafnie wskazuje, że konsekwentnie wyznaczał w taki sposób granicę jednostek planistycznych, a w rezultacie również granice planów miejscowych, by zapewnić ochronę najcenniejszych przyrodniczo terenów, przed ich niekontrolowaną zabudową. Zarazem Sąd zauważa, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania, i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej miejscowości (wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 338/99). Ustawa zaś nie określa wymagań co do dokładności granic przyjętego przez radę terenu.

Obecny na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 14 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że przez przedmiotowe działki przebiega linia stanowiąca granicę miejscowego planu. Podał dodatkowo, że w ramach procedury planistycznej nie wyjaśniono, dlaczego występuje przesunięcie granicy terenów niezabudowanych kosztem obszaru przedmiotowych działek. Postanowienia punktu 4.2.1. Studium z 2003 r. nie dotyczą sytuacji, która występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż tutaj zdaniem pełnomocnika skarżących mamy sytuację odwrotną, ponieważ zostaje powiększony teren w przedmiotowych działkach nieprzeznaczony pod zabudowę, a pozostały teren działek nie jest objęty planem miejscowym. Na przedmiotowych działkach nie znajdują się, zdaniem pełnomocnika, obiekty chronione przyrodniczo. Interpretacja postanowień Studium poszerzająca sferę wyjątków w przedmiocie pojęcia korekty granicy, jest zdaniem pełnomocnika niedopuszczalna.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że w realiach kontrolowanej sprawy nastąpiło przesunięcie granicy, która w rysunku Studium niewątpliwie rozdzielała tak jak Studium stanowi w części opisowej, tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów otwartych. Jednocześnie przesunięcie granicy nastąpiło w taki sposób, że granica terenów otwartych jest zarazem granicą terenów objętych planem. Północne krańce działek skarżących są nieobjęte postanowieniami planu.

W tej sytuacji mamy zatem zarazem korektę określonej w Studium "granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania", której przebieg jednocześnie skumulował się zarazem, "pokrył", z granicą miejscowego planu, która w realiach kontrolowanego planu rozgranicza tereny otwarte, objęte planem i symbolem ZPo.34., od terenów, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu, a na których występuje zabudowa. Jest to sytuacja, która w oparciu o wykładnię systemową, funkcjonalną i celowościową jest dopuszczalna w myśl przywołanych powyżej postanowień studium, gdyż korekta granicy ustalonej w Studium bezsprzecznie nastąpiła w imię wartości i na zasadach określonych w części pisemnej Studium i zrealizowała cel, dla którego kolekta ta został przewidziana.

W odniesieniu do dopuszczonej w charakterze dowodu dokumentacji fotograficznej na okoliczność stwierdzenia przez skarżących, że rzekome jest, iż na nieruchomościach są istotne zasoby przyrody, Sąd stwierdza, tereny objęte granicami Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego jako całość stanowią istotny zasób przyrody i nie jest w tym przypadku istotne, czy na działkach skarżących występują jednostkowo cenne od strony przyrodniczej okazy. Z przedłożonych zdjęć wynika, że działki stanowią teren otwarty, "zielony" "przyrodniczy", z atrybutami właściwymi dla pory roku uwidocznionej na zdjęciach. Zdjęcia te, w zestawieniu ze zdjęciami dołączonymi przez organ planistyczny, nie pozwalają na akceptację ww. tezy skarżących, którą chcieli wykazać. Sąd nie wyprowadza także wniosków dla potrzeb kontroli planu z treści dołączonych do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy dot. inwestycji na terenie sąsiednim, gdyż te decyzje są poza zakresem kontroli Sądu, a jednocześnie Sąd zauważa, że kontrola jest dokonywana na stan prawny i faktyczny uchwalenia kontrolowanego planu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.