Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2635/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i B. J. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2002r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2001r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. M. i B. J. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J. M. i B. J. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Ministra Komunikacji Nr [...] z dnia 15 listopada 1973 r., nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działka Nr [...] o powierzchni 936 m2.

Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa w związku z art.129 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543) w zbiegu z art. 19 ust.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz.37).

W uzasadnieniu wskazano, że A. J. i J. M. złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu 15 kwietnia 1990 r. Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1990 r. przyznał wnioskodawczyniom odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W wyniku wniesionego przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych odwołania, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia 7 września 1991 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 20 marca 1992 r. odmówił wnioskodawczyniom przyznania odszkodowania. Po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawczynie odwołania, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia 20 grudnia 1993 r. uchylił wydaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 5 grudnia 1994 r. po raz kolejny odmówił wnioskodawczyniom przyznania odszkodowania. Decyzję tą zaskarżyły wnioskodawczynie. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia 4 marca 1996 r. utrzymał w mocy wydaną przez Wojewodę decyzję.

J. M. i B. J., która weszła w prawa strony po zmarłej A. J., złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 1997 r. sygn. akt P/A.662/96 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, iż dla oceny zasadności roszczenia wnioskodawczyń opartego na przepisie art. 19 ust. l ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie miał żadnego znaczenia sposób użytkowania działki nr [...] przez Polskie Koleje Państwowe w okresie od jej zajęcia w 1938 r. aż do daty wejścia w życie tej ustawy. Sąd ten stwierdził, że o przeznaczeniu nieruchomości mógł decydować wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej przejęcia, a nade wszystko, iż dla właściwej oceny zasadności roszczenia, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, koniecznym jest ustalenie charakteru nieruchomości, tj. czy do dnia 13 grudnia 1954 r. nieruchomość (działka nr [...]) kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, a także iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalającego na ustalenie charakteru tej nieruchomości do ustalenia tego charakteru pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów, jak i sytuacja faktyczna na danym terenie, sąsiadującym z przedmiotową działką i będącym we władaniu osób fizycznych.

Prezydent Miasta, rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem jako wiążących go wytycznych zawartych w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1997 r. Prezydent ustalił, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 936 m2, stanowiącej własność A. J. i A. J., dokonane zostało Orzeczeniem Ministra Komunikacji Nr [...] z dnia 15 listopada 1973 r., wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz.37).

Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 2 lit. b wskazanej powyżej ustawy inne mienie, którego władanie osoby uprawnione (właścicielki) utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziło z dniem 8 marca 1958 r. na własność Państwa. Jednocześnie w art. 19 ust. l tejże ustawy ustalono, iż w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo własności osobistej (stanowiących w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 2 lit.b inne mienie) ich właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania, ustalanego przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym odszkodowanie za przejętą działkę budowlaną ustalane winno być za powierzchnię rzeczywistą działki, jednak nie powyżej norm powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego. Wnioskodawczynie B. J. i J. M. są spadkobierczyniami poprzednich właścicielek nieruchomości, tj. A. J. i A. J., co wynika z prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku: z dnia 28 czerwca 1989 r. sygn. akt. [...] i z dnia 2 lipca 1992 r. sygn. akt [...], a z tego tytułu, na podstawie art. 28 Kpa, przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Wnioskodawczynie twierdziły, iż przejęta nieruchomość miała charakter działki budowlanej i przed jej fizycznym przejęciem przez Polskie Koleje Państwowe w 1938 r. kwalifikowała się do zabudowy, natomiast pełnomocnicy Polskich Kolei Państwowych, władających nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, wskazywali, że z materiałów posiadanych przez PKP wynika, iż działka miała charakter terenu przyległego do linii kolejowej i w dacie jej fizycznego przejęcia przez PKP w 1938 r. miała charakter łąki; taki też charakter tej działki występował przez okres do 31.12.1954 r. i występuje do dzisiaj, a w okresie od 1938 r. do dnia dzisiejszego nie były wykonywane żadne prace o charakterze inwestycji kolejowej na tym terenie, albowiem zgodnie z przepisami kolejowymi teren ten przez cały okres użytkowania go przez PKP stanowił przyległy pas gruntu.

Wnioskodawczynie w składanych pismach twierdziły, iż zajęcie przedmiotowej działki bez tytułu prawnego w 1938 roku przez PKP pod budowę urządzeń kolejowych pozbawiło ówczesnych właścicieli - nieżyjących dziadków i rodziców- możliwości dokończenia na tej działce budowy oprócz zabudowań gospodarczych domku jednorodzinnego, w celu prowadzenia gospodarstwa w tym rejonie, a także, że dziadkowie jako rodzina pokoleniowa posiadająca na tej działce przenośne (bez fundamentów w głębi ziemi) zabudowania gospodarczo-mieszkalne i zgromadzone już na trwałą budowę domu i innych planowanych budowli materiały budowlane dowiedziawszy się o planowanych inwestycjach PKP zmuszeni byli wszystko usunąć.

W czasie przeprowadzonych z udziałem stron oględzin nieruchomości organ ustalił, iż działka Nr [...] położona jest między torami kolejowymi a metalowym ogrodzeniem terenów zajętych przez instytucje prowadzące działalność gospodarczą. Granica działki położona jest w odległości ok. 15 m od torów kolejowych, zaś działka w odległości ok. 130 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych i ok. 150 m od przejazdu kolejowego. Działka nie jest zabudowana i stanowi w części (ok.20 %) utwardzony przejazd dla pojazdów, a w pozostałej części teren zniwelowany i uporządkowany. Na działce brak jest jakichkolwiek urządzeń infrastruktury kolejowej naziemnej.

Organ wskazał, że rozpatrując zasadność złożonego wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, dążył w toku prowadzonego postępowania nade wszystko do ustalenia czy zgodnie z przepisem art. 19 ust. l ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przejęta działka nr [...] stanowiła dom jednorodzinny, działkę budowlaną albo inne mienie stanowiące własność osobistą ich właścicieli, gdyż tylko za to mienie ich właścicielom przysługiwało prawo do odszkodowania. Stwierdził, że w toku postępowania bezspornie ustalono, iż nie jest możliwym ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny i inne mienie stanowiące własność osobistą właścicieli działki, albowiem przejęta nieruchomość nie była domem jednorodzinnym ani też innym mieniem stanowiącym własność osobistą. Rozstrzygnięciu zatem podlegała wyłącznie kwestia, czy działka nr [...] stanowiła działką budowlaną w rozumieniu przepisów cyt. powyżej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., albowiem dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii warunkuje możliwość zastosowania przepisu o ustaleniu odszkodowania, tj. art. 19 ust 2 cyt. ustawy, który do ustalenia odszkodowania za nieruchomości (bez względu na ich rodzaj) nakazywał odpowiednie zastosowanie zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, ustalonych w przepisach innego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; zatem w pierwszym rzędzie stosować należy przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W tych przepisach szukać należy definicji działki budowlanej i dopiero w przypadku braku w nich tej definicji, posiłkować się można przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie zawierają definicji działki budowlanej. Definicji takiej nie zawierają również przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zatem zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1997 r. koniecznym było ustalenie charakteru działki nr [...], to jest czy do dnia 31 grudnia 1954 r. (ar. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25.02.1958 r.) kwalifikowała się ona zabudowy przez jej prawnych właścicieli, a w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalającego na ustalenie charakteru tej nieruchomości do ustalenia tego charakteru pomocne miały być zapisy w ewidencji gruntów, jak i sytuacja faktyczna na danym terenie, sąsiadującym z przedmiotową działką i będącym we władaniu osób fizycznych.

Analizując zapisy w ewidencji gruntów obowiązującej przed dniem 31.12.1954r. (sporządzonej w języku niemieckim) ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) posiadała oznaczenie nazwy użytku "W" co oznacza "łąka" i określenie położenia "Am hafen" co oznacza "w porcie". Te same oznaczenia posiadała także sąsiadująca z przedmiotową nieruchomością działka nr [...]. Oznaczenie położenia "Am hafen - w porcie" dotyczyło również działek nr [...] i nr [...] (także sąsiadujących z działką nr [...]), co w ocenie organu pozwala na przyjęcie założenia, iż tym terminem określono położenie działek będących we władaniu Polskich Kolei Państwowych i stanowiących tereny kolejowe (także zagospodarowanych torami kolejowymi).

Przyjął zatem organ, iż tereny położone w bezpośredniej bliskości torów kolejowych linii kolejowej nr [...] N. [...], a przede wszystkim stanowiące działkę nr [...] były łąkami (wg oznaczenia ich charakteru użytkowego), tym samym nie stanowiły one - w rozumieniu geodezyjnego oznaczenia użytku terenu - terenów budowlanych (ani zabudowanych ani przeznaczonych do zabudowy).

Na podstawie opinii urbanistycznej Biura Planowania Przestrzennego z dnia 28.04.1994r. organ ustalił, iż zabudowa na terenie miasta G., w tym również na obszarze obejmującym teren działki nr [...], nie była prowadzona w okresie do 1962 r. w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż pierwszy zatwierdzony plan dla terenu G. noszący nazwę "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...]" wprowadzono w życie dopiero uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20.08.1962 r. Tym samym wykluczył ustalenie charakteru działki wg stanu z dnia 8.03.1958r. z daty wejścia w życie ustawy z dnia 25.02.1958 r. (w aspekcie możliwości jej zabudowy) w oparciu o zasadniczy i podstawowy akt prawny zagospodarowania przestrzennego jakim jest plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego.

Nie oznacza to jednak - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 1997 r. - iż na terenie G. do uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nie było realizowane żadne budownictwo mieszkaniowe. Nie budzącym wątpliwości faktem było, iż budownictwo mieszkaniowe, jak i budownictwo o innym charakterze było realizowane, jednakże jego realizacja odbywała się w oparciu o przepisy szczególne, w tym również o charakterze ustawowym, które rozstrzygały kwestie m.in. charakteru budynków i obiektów budowlanych oraz ich oddalenia od urządzeń użyteczności publicznej.

W odniesieniu do zabudowy obszarów położonych w sąsiedztwie linii kolejowych, aktem prawnym obowiązującym m.in. w dacie 31.12.1954 r. była ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linij kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych (Dz.U. z 1934 r. Nr 28, poz. 220), która w art. l ust. l ustalała, iż można wznosić lub przebudowywać budowle nieogniotrwałe o ogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 20 m, budowle nieogniotrwałe o nieogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 30 m. Przepisy te były decydujące dla uzyskania pozwolenia na wznoszenie każdej budowli, w tym również budynku mieszkalnego lub zabudowań gospodarstwa rolnego, w najbliższym sąsiedztwie torów kolejowych.

Uznając, iż przepisy te wyznaczały - rygorystycznie (acz dopuszczając jednocześnie w art. 4 możliwość wznoszenie budowli w odległości mniejszej po uzgodnieniu warunków z zarządem kolei) odległość budowli od torów kolejowych (osi najbliższego toru kolejowego), należało ustalić położenie przedmiotowej działki nr 18/1, albowiem miejsce położenia tej działki i jej odległość od torów kolejowych, pozwoliłaby jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w przypadku nawet zamiaru wzniesienia jakiejkolwiek budowli (ogniotrwałej bądź nieogniotrwałej) możliwym byłoby jej wzniesienie na gruncie tejże działki.

Z tego też względu, w czasie oględzin nieruchomości w dniu 9.02.2001 r. organ dokonał ustaleń związanych z pomiarem odległości położenia działki od najbliższego z torów kolejowych i stwierdził, iż najbliższa torów kolejowych granica działki położona jest w odległości ok. 15 m od tych torów. Przyjął zatem, iż ze względu na przepisy określające odległość budowli od torów kolejowych, zabudowa działki nr 18/1 budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi (co było zamiarem, jak twierdzą wnioskodawczynie, ich dziadków i rodziców) w okresie przed 1938 r., jak i w dacie 31.12.1954 r., nie była prawnie dopuszczalna.

Na podstawie wizji lokalnej w terenie organ dokonał również analizy możliwości zabudowy tej działki w okresie do 31.12.1954 r., poprzez ustalenie stanu faktycznego na tym terenie (obejmującego również obszar działek sąsiednich), ze szczególnym uwzględnieniem jego aktualnej zabudowy.

Nie ustalił ze względu na brak jakichkolwiek dowodów (dokumentacji, map, fotografii), stanu faktycznego tego terenu (w tym również obejmującego teren działki nr [...]) w okresie do 31.12.1954 r., przy czym wskazał, że na podstawie stanu obecnego można wyprowadzić wnioski mogące w dużym stopniu uprawdopodobnić stan faktyczny z okresu przed dniem 31.12.1954 r. Działka stanowi prostokąt terenowy położony równolegle do torów kolejowych, nie jest zabudowana i stanowi w części (ok. 20 %) utwardzony przejazd dla pojazdów, a w pozostałej części teren zniwelowany i uporządkowany, bez jakichkolwiek urządzeń infrastruktury kolejowej naziemnej a także innych zabudowań, które posadowione są dopiero poza terenem działki. Obszar działki stanowi fragment pasa terenowego położonego wzdłuż torów kolejowych (szerokości ok. 40 m), będącego przede wszystkim pozbawionym jakichkolwiek zabudowań i urządzeń swoistym pasem rozdzielającym linię kolejową (złożoną z kilkunastu torów) od terenów, na których posadowione są liczne obiekty gospodarcze (murowane i metalowe, o trwałym związku z gruntem), wybudowane w okresie ostatnich 5-10 lat przez instytucje prowadzące działalność gospodarczą. Pas ten (wyznaczony linią torów kolejowych i linią metalowego ogrodzenia), w sposób naturalny wykorzystywany jest w części jako droga dojazdowa do obiektów gospodarczych; i jak należy wnioskować, również i w okresie przed 31.12.1954r. mógł stanowić naturalną drogę polną, z tym, że obecnie ze względu na funkcjonujące w pobliżu instytucje gospodarcze, stara droga polna została utwardzona. Obecność na tym terenie (poza terenem działki nr [...]) stosunkowo nowych obiektów gospodarczych, bez jakichkolwiek śladów starej zabudowy (mieszkalnej i przemysłowej), pozwala w ocenie organu wnioskować, iż cały ten rejon nie stanowił obszaru, na którym w okresie do 31.12.1954 r. - mogła być realizowana jakakolwiek zabudowa. Najbliższe przedmiotowej działki budynki mieszkalne (o charakterze domów jednorodzinnych) wzniesione zostały w bezpośredniej bliskości ulicy [...] (prostopadle przecinającej linię kolejową) i w odległości ok. 130 m od samej działki. Stan techniczny tych budynków pozwala przyjąć, iż rzeczywiście mogły być one wzniesione w okresie przed 1938 r., jednakże ich lokalizacja wzdłuż ulicy [...] i w bezpośredniej bliskości przejazdu kolejowego (stanowiącego fragment tej ulicy) wskazuje, iż tylko przy tej ulicy realizowane było budownictwo mieszkalne i zagrodowe, natomiast pozostałe tereny stanowiły tereny rolne oraz przyległe torom kolejowym (w tym również obejmujące obszar działki nr [...]) pasy gruntu niezbędne dla bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.

Oceniając dowody złożone przez wnioskodawczynie (oświadczenia zawarte w ich pismach z dnia 9.01.2001 r. i 11.01.2001 r. oraz zdjęcia fotograficzne zabudowań), organ stwierdził, iż nie było prawnie dopuszczalne wznoszenie jakichkolwiek budowli w bezpośredniej (20-30 metrowej) bliskości torów kolejowych, zatem nie byłoby prawnie możliwym zabudowanie przez dziadków i rodziców wnioskodawczyń działki nr [...] budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, a także iż wskazane przez nie budynki mieszkalne, nie stanowią zabudowy pasa terenowego wzdłuż torów kolejowych, lecz terenu przy ulicy [...] i przejazdu kolejowego. Z tych też względów, dowody te nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż działka nr [...] miała charakter działki budowlanej.

Organ orzekający, działając zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadził postępowanie dowodowe w wyniku którego, na .podstawie przede wszystkim dokumentacji ewidencji gruntowej ustalił, iż nieruchomość (działka nr [...]) do dnia 13 grudnia 1954 r. nie kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, tj. A. J. i A. J., tym samym nie spełniała warunków uznania jej za działkę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 19 ust. l ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co wyłącza prawo spadkobierców ich prawnych właścicielek do odszkodowania za przejęcie tej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły B. J. i J. M. wskazując, że decyzja jest niezgodna z prawem i domagając się ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wskazały, że sporna działka pozostająca w bezprawnie w faktycznym władaniu pod zarządem państwowym uniemożliwiała wykorzystanie jej przez właścicieli do celów budowlanych w owym czasie. Zarzuciły także błędną interpretację zastosowanych przepisów.

Decyzją z dnia 16 września 2002r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 §1 pkt l Kpa w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 46, póz. 543) utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, na podstawie której nastąpiło przejęcie działki nr [...] o pow. 936 m2, stanowiącej własność A. J. i A. J., właścicielowi przysługiwało odszkodowanie jedynie za przejście na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo własności osobistej. W trakcie postępowanie organ I instancji ustalił, na podstawie dostępnych dokumentów, iż wywłaszczana nieruchomość była niezabudowana w dacie przejęcia jak i na dzień 31.12.1954r., a obowiązujące wówczas przepisy nie pozwalają na uznanie, iż przedmiotowa działka mogłaby być działką budowlaną. Działka ta również nie stanowiła mienia osobistego, tj. nie służyła zaspokojeniu społecznych potrzeb socjalnych i kulturowych.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że nieruchomość została zajęta bezprawnie tj. bez tytułu organ odwoławczy wskazał, iż celem ustawy z dnia 25 lutego 1958r. była regulacja stanu prawnego mienia znajdującego w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Warunkiem zastosowania trybu postępowania z tej ustawy było nieposiadanie przez taką jednostkę uregulowanego stanu prawnego do nieruchomości - tak więc zarzut wnioskodawczyń jest całkowicie bezpodstawny. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny również zarzut, iż ustawa z dnia 25 lutego 1958r. nie zawierała żadnego słowniczka, ani odesłania do innych regulacji prawnych dla interpretacji i uściślenia zwrotów zawartych w ustawie. Brak w ustawie "słowniczka" stanowi często utrudnienie przy interpretacji nie zwalnia jednak organu od obowiązku ustalenia, jakie znaczenie miał zamiar ustawodawca nadać temu terminowi. Nie zezwala to również na dowolną interpretację tych zwrotów.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły B. J. i J. M. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 i 4 Kpa poprzez niepełnie zastosowanie oraz art. 156 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że domagają się ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość bądź ewentualnie zwrotu tejże nieruchomości. Podkreśliły, że bezprawne przejęcie działki przez Skarb Państwa uniemożliwiło wykorzystanie jej przez właścicieli do celów budowlanych. Istotny jest fakt, iż działka ta nadal nie jest zabudowana urządzeniami PKP, bowiem jest oddzielona od torów pasem ziemi tworzącej drogę. Natomiast sąsiadujące działki zostały przekwalifikowane z działek rolnych na działki budowlane, o czym świadczy obecnie istniejąca tam zabudowa. Skarżące zarzuciły także, iż organy nie rozpatrzyły przedmiotowej sprawy pod kątem ewentualnego zwrotu tejże nieruchomości, a wskazały, iż z takim wnioskiem wystąpić należy do właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 1997r. sygn. akt IVSA 662/96 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 marca 1996r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 936 m2. W wyroku tym Sąd wskazał, iż dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 omawianej ustawy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy do dnia 13 grudnia 1954r. (art. 17 pkt 2) kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli. Sąd ten wskazał także, że o przeznaczeniu nieruchomości może decydować wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Jednocześnie Sąd wykluczył możliwość, aby przedmiotową działkę traktować jako mienie osobiste w rozumieniu ustawy, gdyż pojęcie to nie obejmuje gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, że nie doszło do przedawnienia dochodzonego w niniejszej sprawie roszczenia odszkodowawczego.

Z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art.100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w cytowanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organy rozpatrując ponownie sprawę skupiły się na ustaleniu czy działkę nr [...] położoną w G. można uznać za działkę budowlaną tj. czy możliwa była jej zabudowa przed dniem 13 grudnia 1954r.

Bezsporne jest, iż na terenie obejmującym przedmiotową działkę nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów zapis w ewidencji gruntów określający przedmiotową działkę jako łąkę leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych świadczy o tym, iż działka ta nie była działką budowlaną i nie istniała możliwość jej zabudowy. Organy obu instancji przyjęły też, że ze względu na przepisy określające odległość budowli od torów kolejowych, zabudowa działki nr [...] budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi (co było zamiarem, jak twierdzą wnioskodawczynie, ich dziadków i rodziców) w okresie przed 1938 r., jak i w dacie 31.12.1954 r., nie była prawnie dopuszczalna.

Ustawa z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zawiera definicji działki budowlanej. W Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 poz. 202 z późn. zm.) została szczegółowo uregulowana możliwość zabudowy oraz sposoby tworzenia działek budowlanych. W szczególności zaś art. 54 nakładał obowiązek takiej parcelacji terenów w celu utworzenia działek budowlanych, aby możliwe było ich zabudowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i z prawomocnym planem zabudowania, jeżeli taki istnieje, aby posiadały bezpośredni dostęp do ulicy, placu lub drogi oraz aby boczne granice działek do głębokości co najmniej 12 metrów od linii zabudowania były prostopadłe do tej linii, względnie do istniejącej linii zabudowania ulicy, placu lub drogi, o ile warunki miejscowe nie stoją temu na przeszkodzie.

Odmawiając uznania przedmiotowej działki za budowlaną organ powołał się na ustawę z dnia 13 marca 1934r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linij kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych (Dz.U. Nr 28, poz. 220), która w art. 1 ust. 1 stanowiła, że można wznosić lub przebudowywać budowle nieogniotrwałe o ogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 20 m, natomiast budowle nieogniotrwałe o nieogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 30 m od osi najbliższego toru kolejowego. Organ wskazał przy tym, iż w wyniku oględzin ustalił, że najbliższa granica działki leży w odległości 15 m od torów kolejowych.

Zdaniem Sądu nie można jednoznacznie ocenić możliwości zabudowy przedmiotowej działki w świetle treści cytowanego wyżej przepisu, gdyż na podstawie akt sprawy nie można precyzyjnie ustalić ani wielkości działki, ani jej położenia względem osi toru kolejowego. Z protokółu oględzin wynika jedynie, że najbliższa granica działki leży w odległości 15 m od torów kolejowych. W ocenie Sądu takie usytuowanie nie oznacza niemożności zabudowy działki na podstawie art. 1 ust 1 ustawy o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linij kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych. Podkreślić bowiem należy, iż przepis tego artykułu stanowił, iż budowle ogniotrwałe można wznosić lub przebudowywać już w odległości nie mniejszej niż 4 m od osi najbliższego toru kolejowego. W tym zaś zakresie organ w ogóle nie odniósł się do jego treści. Art. 19 ust. l ustawy przyznaje prawo do odszkodowania w przypadku przejścia na własność Państwa działki budowlanej. O uznaniu działki za budowlaną decydować powinna możliwość jakiejkolwiek zabudowy, a nie tylko budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, jak stwierdził to organ w zaskarżonej decyzji.

Z powodu braku jednoznacznych ustaleń, Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia oraz zarzutów skarżących odnośnie posiadania przez przedmiotową nieruchomość statusu działki budowlanej i możliwości jej zabudowy, które to podważają stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Stwierdzić zatem należy, że sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa, należycie wyjaśniona. Stąd też w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracji winien przeprowadzić postępowania wyjaśniające i uzupełnić materiał dowodowy uwzględniając powyższe uwagi, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżące wpis sądowy.