Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1040/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2 , art. 77, art.
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 maja 2014 r. Inwestor - E. i R. S. zwrócili się do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy chowu drobiu w miejscowości K., gmina M." realizowanego na obszarze nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnym 1, obręb [...], położonej w K. przy ulicy [...]. Planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do tych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), stąd do wniosku dołączony został Raport o oddziaływaniu na środowisko wymienionego powyżej przedsięwzięcia sporządzony przez specjalistów ds. ochrony środowiska.

Wójt Gminy M. wszczął postępowanie w sprawie, następnie na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko (tjedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w celu uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. celem zasięgnięcia opinii o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia.

Jednocześnie pismem z dnia 21 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania powiadomione zostały strony, które ustalone zostały na podstawie wypisów z ewidencji gruntów. Nadto obwieszczenie o wszczętym postępowaniu umieszczone zostało również na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w M. oraz zamieszczone na stronie internetowej. W przewidzianym terminie wpłynęły liczne sprzeciwy dotyczące tej inwestycji, wskazujące przede wszystkim na zlokalizowanie inwestycji zbyt blisko budynków i działek budowlanych, co będzie miało negatywny wpływ na środowisko i życie mieszkańców nie tylko wsi K., ale i tych położnych w sąsiedztwie. Na zebraniu sołeckim (w dniu 3 czerwca 2014 r.) w K. odczytano Protest przeciwko planom budowy fermy chowu drobiu w miejscowości K., gmina M.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wystąpił o wezwanie Inwestora o uzupełnienie braków formalnych przedłożonego raportu, a pismem z dnia 23 lipca 2014 r. stwierdził, że nie może zaopiniować środowiskowych uwarunkowań do czasu wyjaśnienia podniesionych wątpliwości.

Także wobec podobnego pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Wójt Gminy wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o szereg zagadnień, m.in. przeanalizowanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] r. Wójt Gminy M. wydał decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy chowu drobiu w miejscowości K., gmina M., na działce o numerze geodezyjnym 1, obręb [...] przy ulicy [...]". Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r.

W dniu [...] r. Wójt Gminy M. wydał kolejną decyzję, którą także odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionego powyżej przedsięwzięcia. W wyniku odwołania inwestorów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] r. ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując kolejny raz sprawę, Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] r. dopuścił dowód z opinii biegłego mgr inż. architektury J. S. na okoliczność zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r.

Następnie decyzją dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko, ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia "Budowa fermy drobiu w miejscowości K., gmina M." na działce nr 1 obręb [...], położonej w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być wydana wyłącznie w razie stwierdzenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że postępowanie w tym zakresie charakteryzuje się dużą autonomią rozwiązań procesowych, w tym m.in. art. 80 cytowanej ustawy określa jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 1), a w ust. 2 dodaje, że przy wydawaniu wszystkich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnia się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter wiążący. Z zapisu ust. 2 art. 80 ustawy wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowienia planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

W celu wykonania zaleceń poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Wójt Gminy dopuścił dowód z opinii biegłego celem zbadania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według niekwestionowanej, na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, opinii biegłej planowane przedsięwzięcie inwestycyjne - "Budowa fermy chowu drobiu przeznaczonej do hodowli kurcząt - brojlerów o łącznej obsadzie ok. 270.000 sztuk (1080DJP) w jednym cyklu i przy powtarzalności 6 cykli w ciągu roku" polega na budowie nie tylko sześciu budynków inwentarskich (kurników) o powierzchni ok. 2.456m² każdy, ale także na budowie 12 silosów paszowych, 2 kotłowni na węgiel kamienny, budynku socjalno- magazynowego wraz z kotłownią, zbiornika bezodpływowego ścieków bytowych, 4 zbiorników bezodpływowych (rezerwowe) na odcieki, wagi samochodowej i agregatu prądotwórczego.

Z ustaleń wynika, że działka przeznaczona pod inwestycję, tj., działka 1 o powierzchni 8,3898ha nie jest zabudowana. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r.) działka ta położona jest w granicach dwóch terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi o różnym przeznaczeniu i rożnych zasadach zagospodarowania tj. oznaczonych: symbolem MN,L - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej - w pasie ok. 65 m wzdłuż ulicy [...], w granicach tego terenu planowany jest dojazd do projektowanej fermy oraz symbolem IR - na pozostałym obszarze - w granicach tego terenu planowana jest budowa fermy chowu drobiu.

Analiza postanowień (§ 83) planu prowadzi do stwierdzenia, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej przy takim podstawowym przeznaczeniu i dopuszczeniu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, wykluczono m.in. budowę warsztatów powodujących zwiększenie ruchu samochodowego oraz lokalizację nowych inwestycji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej kwalifikowanej do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Wobec projektowanego dojazdu do inwestycji na tym terenie - obsługi komunikacyjnej dla fermy drobiu, taki sposób zagospodarowania tej części nieruchomości- należy uznać, że jest to część inwestycji zaliczanej do Działu Specjalnego Produkcji Rolnej, kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Stąd też realizacja takiego sposobu zagospodarowania tego terenu jest niezgodna z ustaleniami planu. Tak więc planowany sposób zagospodarowania - dojazd, będący częścią zagospodarowania polegającego na budowie fermy chowu drobiu nie wpisuje się w ustalenia dla terenu zabudowy mieszkaniowej i letniskowej (MN,L). Zatem planowana inwestycja polegająca na budowie dojazdu - jako części inwestycji fermy drobiu - zapewniająca jej pełną obsługę komunikacyjną na części działki nr 1 w granicach jednostki planu - MN,L - jest niezgodna z ustaleniami tego planu. Dodano przy tym, iż ta część wymienionej działki jest w pełni wartościową działką budowlaną, umożliwiającą jej zagospodarowanie zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem określonym w planie - na cele zabudowy mieszkaniowej i letniskowej.

Odnosząc się do regulacji dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 1R - jako przeznaczenie podstawowe przyjęto użytki rolne dopuszczone do lokalizacji budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolniczej. Wskazano przy tym zasady i warunki zagospodarowania tego terenu określające wskaźnik intensywności zabudowy, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, formy i gabaryty budynków oraz obsługę z terenu istniejących i projektowanych dróg.

W ocenie biegłej, przyjętej przez Wójta, zgodnie z wyliczeniami przedstawionymi w Raporcie oddziaływania, przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania planu w zakresie intensywności zabudowy oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Jednak przedstawiony sposób zagospodarowania działki nie spełnia wymogu planu z § 7 ust. 12, tzn. "działalność usługowa lub produkcyjna, winna być odseparowana pasem zielenie wielopiętrowej lub ogrodzeniem ograniczającym rozprzestrzenianie się uciążliwości do granic nieruchomości, na której jest prowadzona". Nie przedstawiono bowiem takich rozwiązań w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki. Nadto wobec braku w opisie szczegółowych gabarytów obiektów, nie można stwierdzić, czy planowany sposób zabudowy w tym zakresie - w zakresie gabarytów, maksymalnej wysokości, geometrii dachów, linii okapu, materiałów wykończeniowych, pokrycia połaci dachowej spełnia wymagania planu. Dodatkowo zwrócono uwagę na brak spełnienia wymagań planu określonych w § 8 ust. 15, ust. 16 i ust. 17 dotyczących oddziaływania prowadzonej działalności gospodarczej, która nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (ust. 15), zakazu prowadzenia na terenie objętym planem działalności gospodarczej powodującej powstanie emisji, która może być szkodliwa dla zdrowia, powodować szkodę w dobrach materialnych lub pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (ust. 16), czy przekroczenia dopuszczalnych wartości równomiernego poziomu dźwięku (ust.17).

Odwołując się do zapisów Raportu w zakresie przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji do powietrza atmosferycznego (pkt. 7.2.2. Raportu) oraz emisji hałasu (pkt 7.2.3 Raportu) podkreślono, że inwestycja nie spełnia wymogów planu określonych w § 8 ust. 15, ust. 16, i ust. 17.

Reasumując organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z powyższym niecelowe jest dalsze prowadzenie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i R. S., zarzucając Wójtowi Gminy M. tendencyjne i stronnicze rozpatrywanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia. Podnieśli, że o treści decyzji zadecydowała opinia bieglej. Wyjaśnili, iż nie podzielają zaprezentowanego w decyzji stanowiska, wnosząc sprzeciw wobec przedstawionej w decyzji ocenie możliwości lokalizacji inwestycji i dodając, że z ustaleń miejscowego planu nie wynikają żadne regulacje prawne dotyczące jakichkolwiek ograniczeń. W ich ocenie nie ulega wątpliwości, że dla projektowanej inwestycji "Budowa fermy chowu drobiu w miejscowości K., Gmina M." ustalono lokalizację na terenach oznaczonych symbolem 1R - tereny rolnicze, czyli zgodnie z ustaleniami miejscowego planu. Przedmiotem konfliktu jest część działki, ok. 1900m², położona bezpośrednio przy ulicy [...], w stosunku do której stwierdzono niezgodność z ustaleniami miejscowego planu. Faktem jednak pozostaje, że większa część przedmiotowej działki, na której projektowana jest zabudowa fermy, (tj. ok. 8.2000m²) położona jest na terenach rolnych, których użytkowanie jest przesądzone. Tylko ok. 1.900m², wzdłuż ulicy [...], znajduje się w terenie o przeznaczeniu w planie- jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Na tej części zaprojektowano dojazd do budynków położonych w głębi działki. Nie jest to, w ich opinii, dojazd - obsługa komunikacyjna do fermy drobiu. Działka stanowi całość i jej podział na funkcje fermy i dojazdu stosowany przez organ gminy nie jest zgodny z przepisami odrębnymi. Jest to bowiem dojazd, w rozumieniu przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, do zlokalizowanych na jednej działce poszczególnych budynków fermy, która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustalenie braku zgodności zagospodarowania działki z ustaleniami planu byłoby w ich ocenie słuszne, gdyby zarówno gmina jak i biegła nie ograniczyli swych rozważań do niewielkiej części działki. Zarówno w opinii biegłej, jak i w uzasadnieniu decyzji Wójta brak jest, ich zdaniem, szerszego kontekstu. Dodali, że interpretacja dokonana w sprawie narusza tak ich interes faktyczny jak i prawny. Nadto w ich ocenie, ustalenia planu obowiązujące dla terenu o symbolu 1R wydają się fikcyjne, gdyż jego oddzielenie od drogi publicznej terenem o zakazach obowiązujących według planu dla terenów mieszkaniowych czyni teren, na którym planowana jest ferma, całkowicie niedostępnym dla realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Zarzucili, że gmina nie dokonała w tym zakresie żadnych czynności, aby doprowadzić plan do spójności (zgodności) z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem sądów administracyjnych. W ich ocenie wykonywanie ustaleń planu nie może być stosowane w sposób dowolny. Mając na uwadze powyższą argumentację wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wskazanie innej Gminy w celu bezstronnego i obiektywnego rozpatrzenia złożonego wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko i § 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia w sposób bardzo obszerny przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przywołując stanowisko niezadowolonych uczestników postępowania - najbliższych sąsiadów inwestycji oraz innych mieszkańców miejscowości a także wydane już w sprawie rozstrzygnięcia Wójta Gminy M. i własne decyzje, przytaczając obszerne fragmenty argumentacji prezentowanej w sprawie, w tym także przez inwestorów planowanej inwestycji. Następnie dokładnie przedstawiło treść przygotowanej w sprawie opinii biegłej stwierdzającej, iż planowana inwestycja polegającą na budowie fermy drobiu, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podsumowując, że na jej podstawie organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium przedstawiło także główne tezy odwołaniu, a następnie rozpatrując sprawę stwierdziło, że utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji po stwierdzeniu, iż nie występując przesłanki, które dawałyby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 czy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przesłanki dające podstawę do wyłączenia Wójta określone w art. 25 § 1 tego Kodeksu. Nadto Kolegium stwierdziło, że "słuszna jest ocena odwołujących się, iż stanowisko organu pierwszej instancji poparte opinią biegłego powoduje, że ustalenia planu miejscowego dla ternu o symbolu 1R, nie są możliwe do realizacji. Podzielić także należy pogląd odwołujących się, że część działki nr 1 objętej symbolem MN,L, to planowany dojazd do poszczególnych budynków zamierzonej do realizacji fermy chowu drobiu na terenie objętym symbolem 1R, do czego obliguje inwestora przepis § 14 wymienionego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowani przez pełnomocnika skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy M. ewentualnie uchylenie tylko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślili wydanie wymienionych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 25, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzenie sprawy w całości i ograniczenie się do oceny organu pierwszej instancji, a nadto niewyłączenie Wójta Gminy od prowadzenia sprawy oraz pozorne uzasadnienie prawne i nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu poprzez błędne jego zastosowanie, a to poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 i art. 20 Konstytucji oraz art. 3, art. 62 ust. 1, art. 66, art. 80, art. 81 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dwukrotnie decyzję Wójta Gminy M. (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu w miejscowości K., gmina M." na działce nr 1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchylało decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...]r. Wskazywało w swoich uzasadnieniach, że planowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne na terenie oznaczonym w obowiązującym planie symbolem 1R.

Ponowną, trzecią już decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r. powtórnie odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji, wskazując, iż planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, przywołując w tym zakresie opinię biegłego i tym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący w pierwszej kolejności podnieśli, iż nie jest możliwe dokonanie pełnej oceny prawidłowości podjętej decyzji, gdyż decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego, a w najlepszym przypadku można uznać, iż jest to uzasadnienie pozorne. Powołując się na treść art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący podnieśli, iż zasady te zostały naruszone, gdyż Kolegium nie wyjaśniło podstaw swojego działania i nie wskazało przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. Podkreślili, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych zwrócili uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji, które spełniać powinno ustawowe wymogi. Skarżący podkreśli też, że Kolegium ograniczyło się w swoim uzasadnieniu jedynie do przywołania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 , art. 138 § 2 oraz art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przytaczając ich treści oraz nie dokonując jakiejkolwiek analizy, nie odniosło się i nie wyjaśniło dlaczego nie mogły one znaleźć zastosowania w sprawie. Nie zostało także wyjaśnione w tym uzasadnieniu zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu. Wreszcie skarżący podnieśli, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniosło się do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Podniesiono też, że organ odwoławczy naruszył art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności, ograniczając się wyłącznie do oceny decyzji organu pierwszej instancji bez jakiegokolwiek zbadania całości sprawy ponownie. Zdaniem skarżących analiza uzasadnienia tej decyzji składnia ku stwierdzeniu, że Kolegium nie tylko nie rozpoznało ponownie sprawy, ale w istocie nie dokonało nawet rzetelnej oceny organu pierwszej instancji. Wynika to m.in. ze stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji, iż podziela w całości zarzuty skarżących - tj. w zakresie braku możliwości stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] w zakresie dotyczącym jednostki oznaczonej symbolem 1R, jak i planowanego dojazdu do działki na terenie oznaczonym symbolem 1 MN.L - jednocześnie nie odnosząc się w ogóle do pozostałych zarzutów odwołania.

Jednocześnie skarżący wskazali, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec utrzymania wadliwej decyzji Wójta Gminy, zamiast ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie wyłączając Wójta Gminy M. od jej załatwienia i wyznaczając inny organ właściwy. W ocenie skarżących z przebiegu postępowania wynika bowiem, że organ pierwszej instancji cechuje brak bezstronności, który zapewne jest wynikiem presji społecznej i tym, że jedną ze stron tego postępowania jest sama Gmina M. Podkreślili nadto, że poprzednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. już dwukrotnie uchylało decyzję Wójta Gminy M. do ponownego rozpoznania z tej samej przyczyn, tj. niewykazania przez Wójta ponad wszelką wątpliwość, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących także obecna decyzja nie spełnia wymogów wskazanych przez organ odwoławczy. Powołanie się na opinię biegłego następuje zgodnie z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Do interpretacji zapisów planu powołane są organy administracyjne stosujące ten plan, a dla jego interpretacji nie zachodzi potrzeba powoływania biegłych, gdyż nie ma tu potrzeby uzyskania wiadomości specjalnych. Stąd też organ winien dokonać samodzielnie oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem. Dodatkowo skarżący wskazali, iż biegła w swej opinii całkowicie pominęła fakt, iż postanowienie planu przyjętego uchwałą Rady M. sformułowane zostały w sposób niezgodny z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swych twierdzeń odwołali się o orzecznictwa sądów administracyjnych. Podnieśli przy tym, że wobec zawartych w planie nieostrych sformułowań dla potrzeb niniejszej sprawy organ każdorazowo przyjmował niekorzystną dla skarżących wykładnię postanowień planu.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie administracyjne winno się kierować zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującej organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien także uwzględnić zasadę zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Konkludując skarżący stwierdzili, że decyzja Wójta Gminy M. wydana została z istotnym naruszeniem przepisów, a wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Przedstawiając bardzo obszernie przebieg postępowania, ustalenia organu pierwszej instancji i własne stanowisko w poprzednio wydanych decyzjach, oraz podzielając część poglądów prezentowanych przez skarżących. Kolegium powtórzyło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, a w stosunku do zarzutów skargi stwierdziło, iż nie zgadza się z nimi i podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, zwracając uwagę na widoczną w decyzjach obu instancji "ignorancję przepisów". Jego zdaniem organ pierwszej instancji błędnie ocenił, iż inwestycja sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Kolegium w swej decyzji w zasadzie nie zajęło stanowiska w sprawie, poświęcając ocenie okoliczności sprawy tylko jeden akapit i to niekonsekwentnie.

Pełnomocnik Wójta Gminy M. wniósł o oddalenie skargi, nie widząc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania E. B. wniósł o oddalenie skargi, akcentując negatywne skutki wnioskowanej inwestycji. Do stanowiska przyłączyli się pozostali obecni na rozprawie uczestnicy, tj. A. J., M. G., M. M. oraz M. M. i H. M. Ci ostatni akcentowali dodatkowo fakt, iż bezpośrednio graniczą z terenem, na którym miałaby zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, stąd sprawa jest dla nich emocjonalnie bardzo ważna.

Pełnomocnicy i uczestnicy postępowania przyznali, że nieruchomość dostęp do drogi publicznej będzie posiadać dopiero po zrealizowaniu zamierzonej drogi, a dostęp z drugiej strony działki nie jest dostępem do drogi publicznej, a tylko do drogi polnej, która dochodzi dopiero w dalszym jej przebiegu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przez skarżących przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy chowu drobiu w miejscowości K., gmina M." realizowanego na działce nr 1 obręb [...], położonej w K. przy ulicy [...]..

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej istota, jak zauważono w skardze, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Podzielić trzeba zarzuty skargi, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasada dwuinstancyjności, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, jest realizowana w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie ewentualnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ drugiej instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy, jak w niniejszej sprawie, obszerne przytoczenie faktycznego przebiegu postępowania w sprawie oraz przedstawienie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, a do tego w zasadzie sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując treść tego uzasadnienia nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej w drodze odwołania decyzji Wójta Gminy M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło wprawdzie główne tezy i zarzuty odwołania, ale rozpatrując je stwierdziło, stwierdziło tylko, że postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie w sprawie nie występują przesłanki, które dawałyby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 czy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przesłanki dające podstawę do wyłączenia Wójta, określone w art. 25 § 1 tego Kodeksu. Takie ogólne i kategoryczne twierdzenia nie doczekały się żadnego wyjaśnienia, dlaczego właśnie takie jest stanowisko organu odwoławczego. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadziła się jedynie do wielce niejasnego i w swej istocie sprzecznego stwierdzenia, że "słuszna jest ocena odwołujących się, iż stanowisko organu pierwszej instancji poparte opinią biegłego powoduje, że ustalenia planu miejscowego dla terenu o symbolu 1R, nie są możliwe do realizacji. Podzielić także należy pogląd odwołujących się, że część działki nr 1 objętej symbolem MN,L, to planowany dojazd do poszczególnych budynków zamierzonej do realizacji fermy chowu drobiu na terenie objętym symbolem 1R, do czego obliguje inwestora przepis § 14 wymienionego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.". W rezultacie nie do końca wiadomo, jakie jest ostatecznie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowym zakresie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. czy też nie. Jest to tym bardziej wadliwe, że w poprzedniej swej decyzji organ drugiej instancji uchylił odmowną decyzję Wójta wskazując dalszy sposób postępowania w sprawie, a w zaskarżonej decyzji, obecnie utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie dał wyrazu, czy postępowanie organu pierwszej instancji uzupełnione zostało w wymaganym zakresie i wyjaśniło występujące wówczas wątpliwości.

Podzielić też trzeba twierdzenie skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób jasny, logiczny i wyczerpujący do zarzutów odwołania.

Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia stanowiska organu pierwszej instancji, a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 Kodeksu organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a według art. 11 organy administracji winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 tego Kodeksu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji przywołanego powyżej art. 107 § 3 Kodeksu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem doprowadziły do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ odwoławczy, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy, uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.