Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 120/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 par. 1, art. 80, art. 64 par. 2, art. 9, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta Miasta Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] W. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 136 i następne, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o:

1. zwrocie na rzecz H.Z. w 4/6 części, D.Z. w 1/6 części i L.S. w 1/6 części nieruchomości położonej dawniej w Ł. przy ul. A. 2a (obecnie przy ul. B. 3), oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr 5/6784, jako działka nr 1198/3 o pow. 845m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW [...] (część działki nr 1198) oraz w ewidencji gruntów jako działka nr 1198/2 o pow. 46m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. Śródmieścia w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW [...] (część działki nr 1198),

2. zwrocie na rzecz Gminy Ł. kwoty 59.900 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, pomniejszoną o kwotę o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości po jej wywłaszczeniu,

3. zobowiązaniu H.Z. w 4/6 części, D.Z. w 1/6 części i L.S. w 1/6 części, do zwrotu kwoty określonej w pkt. 2 w ten sposób, że kwota 5.990 zł powinna zostać wpłacona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, natomiast pozostała kwota w wysokości 53.910 zł winna być uiszczona w dziewięciu równych ratach rocznych, przez okres od 2010 r. do 2018 r. płatnych do dnia 31 sierpnia każdego roku.

4. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 7g, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki nr 1180, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. Śródmieścia w Ł. prowadzona jest księga wieczysta KW [...],

5. decyzja niniejsza stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów,

6. zatwierdzeniu z dniem, w którym stanie się ostateczna niniejsza decyzja podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 3, oznaczonej jako działka nr 1198/1 na działki nr 1198/3 i nr 1198/4, zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. dnia 22 lipca 2008 r. za numerem 5/6784.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o jej zwrot, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Według poczynionych przez Starostę ustaleń nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego C. Va przy ul. R. między ul. T., S., R. i K.

Działki nr 1198/1 i nr 1198/2 nie zostały jednak wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ pomimo upływu 22 lat od daty wywłaszczenia nie powstało na nich osiedle mieszkaniowe. Obecnie są one niezagospodarowane i niezabudowane. Zdaniem organu I instancji fakt, iż na działce nr 1198/1 zlokalizowany został częściowo chodnik, zjazd dla niepełnosprawnych oraz schody, nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia, gdyż są to naniesienia o charakterze nietrwałym i nie mają związku z budową osiedla mieszkaniowego.

W toku postępowania przed organem I instancji sporządzono mapę sytuacyjną z projektem podziału, którą wydzielono z działki ewidencyjnej nr 1198/1 działkę nr 1198/3 o pow. 845m2, podlegającą zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Starosta wskazał dodatkowo, iż zwaloryzowane odszkodowanie na dzień 30 czerwca 2009 r. - wynosi 97.672,19 zł. Kwota ta przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości i dlatego też podstawą ustalenia odszkodowania jest kwota równa 50% wartości rynkowej nieruchomości tj. 95.400 zł, która winna zostać pomniejszona o kwotę 35.500 zł.

Jak wskazał organ I instancji, zwrotowi na rzecz Gminy Ł. podlega kwota 59.900 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że z uwagi na wycofanie przez wnioskodawców żądania zwrotu części dawnej działki nr 1133, znajdującej się obecnie w granicach działki nr 1180, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu do wskazanej decyzji Prezydent Miasta Ł. zakwestionował stanowisko organu I instancji o spełnieniu przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Zdaniem odwołującego, przy budowie osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, np. budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy infrastruktura potrzebna do obsługi tego osiedla. Urządzenia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości ewidentnie służą mieszkańcom osiedla i winny zostać uwzględnione przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Prezydenta nietrafne jest również powołanie się przez organ na wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. I SA 1088/99, bowiem dotyczy on podziemnej infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji wraz z przyłączami. Odwołujący wskazał ponadto na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji, gdzie mówi się, że działki są niezagospodarowane i porośnięte trawą a ustaleniami operatu szacunkowego, z którego wynika, że działki są zagospodarowane pod trawnik.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, że wnioskami z dnia 10 stycznia 2007 r. oraz 26 lutego 2007 r. A.K., działając w imieniu H. Z., L. S. i D. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A. 2a, oznaczonej dawniej jako działka nr 1133.

W dniu 12 października 2007 r. pełnomocnik wnioskodawców ograniczył żądanie o zwrot do części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 1198/1 i 1198/2.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki nr 1133 o pow. 932m2, uregulowanej w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na mapie nr 5/3711 z dnia 13 października 1992 r., jako działki nr 1333/4 o pow. 9m2 i nr 1133/5 o pow. 4m2.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia 16 listopada 1987 r. nr IV-W-W-V-N/8221/167/87 wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o pow. 932m2, położoną w Ł. przy ul. A. 2a, oznaczoną jako działka nr 1133, stanowiącą własność H. i E. Z. Za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz ww. osób przyznano odszkodowanie w łącznej wysokości 2.000.084 zł.

Wywłaszczona działka nr 1133 została podzielona na działki nr 1133/2 o pow. 892m2, nr 1133/3 o pow. 27m2, nr 1133/4 o pow. 9m2 i nr 1133/5 o pow. 4m2.

Działka nr 1133/2 odpowiada aktualnie działce nr 1198/2 oraz części działki nr 1198/1, działka nr 1133/3 wchodzi w skład działki nr 1180, działka nr 1133/4 wchodzi w skład działki nr 1181, zaś działka nr 1133/5 wchodzi w skład działki nr 1182.

Sprawa zwrotu działek nr 1133/4 i 1133/5 została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 28 sierpnia 2007 r. i toczące się obecnie postępowanie dotyczyło wyłącznie zwrotu działki nr 1198/2, części działki nr 1198/1 oraz działki nr 1180.

Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 7g, oznaczonej jako działka nr 1180, skoro pełnomocnik wnioskodawców ograniczył wniosek o zwrot wyłącznie do części działki nr 1198/1 i 1198/2.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt II Ns 1124/06 spadek po E.Z. nabyli H. Z., D. Z. oraz L.S. po 1/3 części każde z nich, którzy wystąpili ze stosownym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Według Wojewody, cel wywłaszczenia został określony w decyzji z dnia 16 listopada 1987 r. ogólnie, jako budowa osiedla mieszkaniowego. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa celu wywłaszczenia w sposób jasny i precyzyjny należało na podstawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić.

W uzasadnieniu decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia 16 listopada 1987 r. wskazano, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. A. 2a, oznaczona numerem 1133 znajduje się na podstawie decyzji nr R/267/86 Urzędu Miasta Ł. w obrębie budowy osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z ogólnego planu zagospodarowania terenu osiedla C. Va, stanowiącego załącznik do ww. decyzji nr R/267/86, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod drogi i parkingi projektowane.

Jak ustalił organ I instancji działki nr 1198/1 i nr 1198/2 są niezagospodarowane i niezabudowane. Na działce nr 1198/1 zlokalizowany został częściowo chodnik, zjazd dla niepełnosprawnych i schody.

Takie zagospodarowanie spornego terenu potwierdził również Prezydent w złożonym odwołaniu. W tych okolicznościach – zdaniem Wojewody – inwestycje, które zostały zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości nie świadczą o realizacji celu wywłaszczenia. Schody, zjazd dla niepełnosprawnych oraz chodnik niewątpliwie są częścią osiedla mieszkaniowego, jednakże są to naniesienia o charakterze nietrwałym, dające się usunąć. Z tego też powodu nie stanowią – według Wojewody – o realizacji skonkretyzowanego w szczegółowym planie zagospodarowania terenu celu wywłaszczenia. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadny jest więc wniosek, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i zachodzą ustawowe przesłanki do jej zwrotu.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że za sporną działkę w dacie wywłaszczenia zostało ustalone odszkodowanie i obecnie orzeczenie o jej zwrocie łączyło się z koniecznością zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Powołując się na regulację art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda podniósł, że Starosta, jako dowód w sprawie, dopuścił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę J.J. 15 czerwca 2009 r., odrzucając jednocześnie opinię S.J. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji i uznał, że zgodnie z przyjętym operatem szacunkowym wartość nieruchomości z dnia wywłaszczenia wynosi 226.300 zł, zaś z dnia zwrotu 190.800 zł, a zatem uległa ona zmniejszeniu wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu o kwotę 35.500 zł.

Za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 932m2 przyznano odszkodowanie w wysokości 2.000.084 zł. Z pisma Urzędu Statystycznego w Ł. z dnia 17 czerwca 2009 r. wynika, że kwota wypłaconego odszkodowania przeliczona w oparciu o publikowane przez GUS wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych na dzień 31 maja 2009 r. wynosiła 101.962,72 zł.

Po zwaloryzowaniu ww. kwoty o wskaźniki za miesiące czerwiec - październik otrzymano kwotę 101.961,60 zł. Z uwagi na to, iż zwrotowi na rzecz byłych właścicieli podlega część nieruchomości o łącznej pow. 891m2, zwaloryzowane odszkodowanie należało obliczyć proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, co dawało kwotę 97.476,20 zł na dzień 31 października 2009 r.

Kwota ta przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, a zatem zgodnie z przepisem art. 217 ust. 2 osoby, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, zobowiązane są do zwrotu na rzecz Gminy Ł. kwoty 95.400 zł, stanowiącej połowę aktualnej wartości nieruchomości. W związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu od ww. wielkości należało odjąć kwotę 35 500 zł, co dało różnicę 59.900 zł, która powinna zostać zwrócona przez wnioskodawców w ratach i terminach określonych decyzją Starosty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta Ł. powtórzył w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, jako wydanej z naruszeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. stawił się pełnomocnik Prezydenta Miasta Ł., który poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Rzeczona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Do kompetencji Sądu należy zatem ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ponadto – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda [...] prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] W., mocą którego organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców w sposób i na warunkach, jak to przytoczono wyżej.

Zdaniem organu odwoławczego działki nr 1198/2 i 1198/3, które stanowią obecnie własność Gminy Ł. należało zwrócić wnioskodawcom, ponieważ cel wywłaszczenia, sprecyzowany w ogólnym planie zagospodarowania terenu osiedla C. Va, jakim było wykonanie drogi i parkingów projektowanych, nie został zrealizowany.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowane zostały w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Po myśli art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1).

W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1).

Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2).

Osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 217 ust. 2).

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z przytoczonych norm prawnych, są - w ocenie Sądu - jasne i zrozumiałe.

Przede wszystkim dla uruchomienia postępowania w tym przedmiocie konieczny jest wniosek uprawnionego podmiotu, czyli poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Następnie, zadaniem właściwego organu administracyjnego jest rzetelne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przesłanka "zbędności" będzie spełniona, tylko wówczas, gdy w określonym przez ustawodawcę okresie czasu, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo też cel ten nie został zrealizowany.

Zatem, nie budzi wątpliwości fakt, że zakresem rozważań organu orzekającego w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winna zostać objęta w szczególności decyzja wywłaszczeniowa, w kontekście określonego w niej celu wywłaszczenia. Konieczne również jest zbadanie, czy numery ewidencyjne i powierzchnia działek objętych wnioskiem o zwrot są tożsame z nieruchomościami, które zostały wywłaszczone. I wreszcie, niezbędnym jest jednoznaczne ustalenie, czy spełniona została omówiona wcześniej przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jeśli organ w oparciu o zebrany materiał dowody oceni, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, winien orzec o jej zwrocie, pamiętając przy tym, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalonego w decyzji odszkodowania lub też nieruchomości zamiennej, jeżeli takowa została przyznana w ramach odszkodowania. Rozstrzygając w tym przedmiocie organ administracyjny winien określić nie tylko globalną kwotę odszkodowania podlegającą zwrotowi, lecz także w sytuacji, gdy zwrot następuje na rzecz kliku współwłaścicieli, sprecyzować, jaką kwotę zobowiązany jest zwrócić każdy ze współwłaścicieli, stosownie do przypadających mu udziałów we współwłasności. Ustalenia w tym zakresie są o tyle istotne, że decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o zwrocie uprzednio wypłaconego odszkodowania, jako przejaw władczego działania organu administracji, jest niewątpliwie źródłem praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej.

W ramach rzeczonego postępowania organ administracyjny, w myśl zasad wynikających z regulacji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., winien stać na straży praworządności i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pamiętając o tym, że konkretna okoliczność może być uznana za udowodnioną wyłącznie w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

W analizowanej sprawie, co potwierdza zgromadzona dokumentacja, organy obu instancji uchyliły się od należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym wymienione wyżej przepisy procedury administracyjnej.

Bezspornym jest, że H.Z., D.Z. i L.S. pierwotnie wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęli działkę nr 1133 o powierzchni 932m2, położoną w Ł. przy ul. A. 2a, która według ustaleń Starosty zgodnie z mapą z dnia 13 października 1992 r. nr 5/3711 i decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 21 września 1992 r. została podzielona na cztery działki: nr 1133/2 o pow. 892 m2, nr 1133/2 o pow. 27m2, nr 1133/4 o pow. 9m2 oraz nr 1133/5 o pow. 4m2.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił zwrotu działki nr 1133/4 o pow. 9m2 i nr 1133/5 o pow. 4m2, argumentując, że działka nr 1133/4 wchodzi w skład działki nr 1181 o pow. 148m2, zaś działka nr 1133/5 wchodzi w skład działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1182 o pow. 143m2 i stanowią one obecnie własność M. i A. małżonków W. Rzeczone rozstrzygniecie nie zostało zaskarżone przez wnioskodawców, uzyskując przymiot ostateczności. Konsekwencją wydania tej decyzji jest ograniczenie powierzchni nieruchomości, która mogłaby ewentualnie podlegać zwrotowi do 919m2 (932m2-13m2=919m2).

Co istotne, według ustaleń Starosty, dawna działka nr 1133 wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 1191/1 i 1198/2, stanowi część działek nr 1181 i 1182, co do których jak wskazano to powyżej Prezydent odmówił zwrotu oraz stanowi część działki nr 1180, będącej w użytkowaniu wieczystym D. i W. małżonków W.

Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak zweryfikować stanowiska organu w tym zakresie i stwierdzić między innymi kiedy i na jakiej podstawie nastąpiła zmiana numeracji działek, czy też jaka konkretnie część (powierzchnia) dawnej działki nr 1133 wchodzi w skład nieruchomości oznaczonej obecnie nr ewid. 1180 i czy faktycznie, jak twierdzi organ, chodzi tu dawną działkę nr 1133/3 o pow. 27m2.

Twierdzenia organu w tym przedmiocie są bowiem gołosłowne i niepoparte rzeczowym materiałem dowodowym, co dowodzi naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dodać w tym miejscu trzeba, że pismem z dnia 5 października 2007 r. Starosta wezwał pełnomocnika wnioskodawców do sprecyzowania żądania o zwrot i wskazania, czy żądają zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, czy też ograniczają swoje żądanie do części tej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 1198/1 i 1198/2.

W odpowiedzi na tak sformułowane wezwanie pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia 12 października 2007 r. stwierdził, że ogranicza wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 1198/1 i 1198/2, które - co potwierdzają akta sprawy - mają w sumie powierzchnię 1205m2. (działka nr 1198 – 1159m2, zaś działka nr 1198/2 - 46m2), czyli powierzchnię znacznie większą aniżeli wywłaszczona nieruchomość.

Zdaniem Sądu, wobec tak sformułowanego żądania obowiązkiem organu I instancji było wezwanie pełnomocnika wnioskodawców w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. do jednoznacznego wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy żąda zwrotu działek nr 1198/1 i 1198/2 o pow. 1205m2, czy też ogranicza swoje żądanie tylko do tej części nieruchomości, która faktycznie została wywłaszczona i w pozostałym zakresie cofa żądanie, a w szczególności, czy cofa żądanie w zakresie zwrotu części działki nr 1180, informując o powierzchni nieruchomości nr 1198/1 i 1198/2 oraz o powierzchni nieruchomości, która podlegałaby obecnie zwrotowi i skutkach uchylenia się od udzielenia odpowiedzi na wezwanie.

Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że Starosta z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a., samodzielnie ustalił zakres żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wydając w dniu [...] r. decyzję orzekającą o zwrocie na rzecz H. Z. w 4/6 części, D.Z. w 1/6 części i L. S. w 1/6 części działki nr 1198/3 o pow. 845m2 i działki nr 1198/2 o pow. 46 m2 , których łączna powierzchni wynosi 891 m2.

Jednocześnie w punkcie 4 decyzji Starosta rozstrzygnął o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 7G, oznaczonej w ewidencji gruntów jako części działki nr 1180, wyjaśniając, że pełnomocnik wnioskodawców wycofał żądanie zwrotu części działki nr 1133, w granicach obecnej działki nr 1180.

Stanowisko organu w tym zakresie, jak zostało to już wcześniej podniesione, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a nadto z wydanego rozstrzygnięcia nie wynika, że umorzenie postępowania dotyczy tej części wywłaszczonej nieruchomości, która weszła w skład działki nr 1180 o powierzchni 28m2 (919m2 – 891m2 = 28m2).

Wspomniane uchybienie nie zostało dostrzeżone przez Wojewodę, który zresztą dość lakonicznie i pobieżnie w motywach zaskarżonej decyzji, odniósł się do rozstrzygnięcia Starosty w tym przedmiocie, uznając je za słuszne. W rezultacie organ odwoławczy naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisy art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie decyzji Starosty [...] W. w zakresie zobowiązania H. Z., D.Z. oraz L.S. do zwrotu odszkodowania zostało sformułowane nieprecyzyjnie i w rezultacie decyzja organu I instancji nie jest możliwa do wykonania oraz nie nadaje się do wyegzekwowania przez organ egzekucyjny. W osnowie decyzji Starosta określił mianowicie ogólną kwotę stanowiącą wartość zwaloryzowanego odszkodowania, a następnie wskazał, że H.Z. powinna zwrócić 4/6 części tej kwoty, zaś L.S. i D. Z. po 1/6 części z globalnie ustalonej kwoty odszkodowania. W zaistniałej sytuacji, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jaką konkretnie kwotę odszkodowania powinien zwrócić każdy z wnioskodawców na rzecz Gminy Ł., ani też jaka kwota w stosunku do każdego z wnioskodawców podlegałaby ewentualnie egzekucji.

Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. jest jednym z zasadniczych elementem decydującym o jej prawidłowości i dlatego też powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, a co za tym idzie zrozumiale dla stron postępowania. Jeśli zatem decyzja nakłada na jej adresata określone obowiązki lub przyznaje uprawnienia, to rzeczone obowiązki bądź uprawnienia winny być określone precyzyjnie, bez jakichkolwiek niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Z powyższym stanowiskiem koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądowe. Warto w tym miejscu przywołać pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1253/06 (Lex nr 383777), zgodnie z którym rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać.

W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie.

Podobnie na uwagę zasługuje pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 483/06 (Lex nr 325261), według którego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści wiążącej go decyzji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania nie odpowiada omówionym wyżej przesłankom i narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy regulację art. 107 § 1 k.p.a. Co istotne, uchybienie w tym zakresie nie zostało dostrzeżone także przez Wojewodę, którego obowiązkiem w ramach postępowania odwoławczego było przede wszystkim ponowne merytorycznego rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, które sprowadzają się w istocie do wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego prawna możliwość zwrotu nieruchomości o nr ewid. 1198/3 i 1198/2 została wykluczona, Sąd ocenił je jako chybione.

W przekonaniu Sądu, strona skarżąca nie dostrzega, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia 16 listopada 1987 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1133, nie określała jednoznacznie i co za tym idzie precyzyjnie celu wywłaszczenia.

Z jej uzasadnienia wynika bowiem, że z dniem 10 września 1997 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe do przedmiotowej nieruchomości znajdującej się na podstawie decyzji R/267/86 Urzędu Miasta Ł., w obrębie budowy osiedla mieszkaniowego. Wspomnianą decyzją z dnia 27 października 1986 r. nr R/267/86, której załącznik stanowi ogólny planu zagospodarowania terenu osiedla zatwierdzono plan zagospodarowania osiedla C. Va. Zgodnie z tymże planem teren wywłaszczonej nieruchomości został przeznaczony pod drogi i parkingi projektowane, które, jak słusznie zauważył Wojewoda, do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane. W tym stanie rzeczy, skoro drogi i parkingi nie zostały zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, a taki był w istocie cel wywłaszczenia, argumenty Prezydenta o naruszeniu art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało ocenić jako chybione.

W wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1482/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że jeżeli cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany ściśle, nieruchomość trzeba zwrócić. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na konkretny cel interpretowany bardzo ściśle.

W sytuacji, gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05 – Lex nr 198167).

Podsumowując, stwierdzone wyżej błędy miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy i musiały skutkować wyeliminowaniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi tak, aby wydać decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W tych okolicznościach Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W trybie art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

B.C.