Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1613/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 362 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art 138 § 2, art 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2014 r. Nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją tą Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą p.o.ś.", zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanego "Skarżącym") do ograniczenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., negatywnego akustycznego oddziaływania autostrady [...] na osiedle [...] w K.

Odwołanie od decyzji I instancji złożył Skarżący wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Skarżącego materiał dowodowy w postaci:

– "Analizy porealizacyjnej autostrady [...] węzeł [...] (bez węzła) - granica państwa w [...], odcinek [...] - [...] od km 519+374 - 534+785", rok 2011 – zwanej dalej "Analizą z 2011 r.",

– "Wielowariantowej koncepcji zabezpieczenia przed hałasem generowanym w związku z eksploatacją obiektu [...] zlokalizowanego w ciągu autostrady [...] w m. K.", rok 2013 – zwanej dalej "Koncepcją zabezpieczenia przed hałasem",

– kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w 2014 r.,

nie wykazał, że funkcjonowanie autostrady [...] powoduje, na terenie osiedla [...] w K., przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2007 r.", w sposób stały/ciągły, powtarzalny i wykraczający poza dopuszczoną niepewność pomiarową, określoną w metodyce referencyjnej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. Nr 140, poz. 824) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2011 r.".

W ocenie Skarżącego przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, które potwierdziła kontrola WIOŚ w marcu 2014 r., dotyczy tylko dwóch dób pomiarowych i tylko pory nocy. Skarżący zauważył, że wielkość tego przekroczenia wynosi 1.1 dB oraz 1,7 dB, zatem mieści się w niepewności pomiarowej, której wielkość została oszacowana na 1,8, przy poziomie ufności 0,95. W konsekwencji WIOŚ nawet nie sformułował zaleceń pokontrolnych. Następnie Skarżący wyjaśniając, że o wyborze konkretnych rozwiązań ograniczających ponadnormatywny hałas powinna decydować skuteczność i ekonomika, wskazał, że "Koncepcja zabezpieczenia przed hałasem" przedłożona organowi I instancji ma charakter teoretyczny, wskazuje na brak doświadczeń na terenie kraju, które potwierdziłyby redukcję hałasu wskutek zaproponowanych koncepcji rozwiązania problemu oraz podnosi kwestię subiektywnego odczucia mieszkańców, dotyczącego hałasu impulsowego o dominującej niższej częstotliwości, który to hałas nie ma określonych standardów. Dodatkowo odnosząc się do pomiarów wykonanych w ramach:

– ww. opracowania - uznał, że wynik pomiarów w punkcie PD-4 równy 61,2 dB w porze dnia i 56,6 dB w porze nocy, oznacza, że wartość mierzona z 95% prawdopodobieństwem, przy niepewności pomiaru ±1.2, znajduje się w przedziale równym ±1.2dB w stosunku do uzyskanego wyniku pomiaru, co w konsekwencji oznacza, że wynik pomiaru mieści się w granicach od 60,0 do 62,4 dB w porze dnia i od 55,4 do 57,8 dB w porze nocy,

– kontroli WIOŚ - stwierdził, że wynik pomiarów równy 57,1 dB i 57,7 dB w porze nocy, oznacza, że wartość mierzona z 95% prawdopodobieństwem, przy niepewności pomiaru ±1.8, znajduje się w przedziale równym ±1.8 dB w stosunku do uzyskanych wyników pomiaru, co w konsekwencji stanowi, że wynik pomiaru mieści się odpowiednio w granicach od 55,3 do 58,9 dB oraz od 55,9 do 59,5 dB w porze nocy.

Powołując się na powyższe Skarżący wyraził stanowisko, że brak jest potwierdzenia, iż w wyniku funkcjonowania omawianego odcinka autostrady [...] został przekroczony, na terenie osiedla [...] w K., dopuszczalny poziom hałasu (pora dnia 61 dB, pora nocy 56 dB). Wydatkowanie pieniędzy na działania mające na celu złagodzenie subiektywnego odczucia mieszkańców, dotyczącego hałasu impulsowego o dominującej niższej częstotliwości, który to hałas nie ma określonych obecnie przepisami standardów, uznał za nieuzasadnione.

Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie z 2007 r. określa akustyczne standardy jakości środowiska w funkcji sposobu zagospodarowania terenu, rodzaju źródła hałasu i działalności będącej źródłem hałasu oraz czasu odniesienia (pora dnia i pora nocy). Jednocześnie poprzez fakt, że powyższy akt prawny, ani nadrzędna stosunku do niego ustawa p.o.ś. nie ustala liczby dób, liczby pór dnia czy pór nocy, podczas których, w skali konkretnego przedziału czasu, przedmiotowy standard może być przekroczony - oczywistym pozostaje, że każdego dnia, zarówno podczas pory dnia jak i podczas pory nocy, przedmiotowy standard musi być dotrzymany.

Z uwagi na fakt, że w myśl punktu A.6. Załącznika Nr 3 do rozporządzenia z 2011 r. wynik pomiaru poziomu hałasu uzyskany z zastosowaniem referencyjnej metodyki uznaje się za prawidłowy, jeżeli wartość przedziału niepewności rozszerzonej U95 lub U95+ jest mniejsza lub równa 3 dB - zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że ww. wyniku pomiaru nie powiększa się ani nie zmniejsza o wartość przedziału niepewności rozszerzonej U95 lub U95+ dotyczącej tego pomiaru.

Wobec powyższego Minister Środowiska uznał, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty wskazujące na brak dowodu, iż akustyczne oddziaływanie rozważanego odcinka autostrady [...] na teren osiedla [...] w K. ma charakter stały/ciągły, powtarzalny oraz że wykazane w drodze pomiarów przekroczenie wartości dopuszczalnej jest mniejsze niż dopuszczona niepewność pomiaru, zatem nie wskazuje na przekroczenie akustycznego standardu jakości środowiska.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie wystąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak wielkość tego przekroczenia nie została oszacowana należycie. Przedmiotowy hałas ma bowiem zdecydowanie charakter impulsowy, wynikający z poruszania się pojazdów po nawierzchni, w której występują dylatacje. W związku z tym nie zgodził się ze stanowiskiem, że hałas nie jest znormalizowany oraz wywołuje tylko subiektywne odczucia wśród mieszkańców, na łagodzenie których nieuzasadnionym pozostaje wydatkowanie środków publicznych.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię hałasu impulsowego reguluje Załącznik Nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2014 r.". Załącznik ten ma zastosowanie również do oddziaływania dróg z uwagi na fakt, że droga, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy p.o.ś., jest instalacją. W ocenie organu ustalenia wymaga, w drodze pomiarów, charakter hałasu emitowanego przez ruch odbywający się na tej drodze. W zależności bowiem od tego czy jest to dźwięk o dużej impulsowości, dźwięk impulsowy o dużej energii czy też typowy dźwięk impulsowy, wartość równoważnego poziomu dźwięku należy powiększyć odpowiednio o 11,7 dB, 12 dB bądź 3 dB.

Jednocześnie Minister Środowiska zwrócił uwagę, że powołanie w sentencji zaskarżonej decyzji art. 362 ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś. obligowało organ ds. ochrony środowiska do określenia (skonkretyzowania) czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (zgodnie z art. 362 ust. 2 pkt 1a). Tymczasem taka konkretyzacja obowiązków nie znalazła odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji.

W celu uniknięcia w przyszłości kontrowersji związanych z określeniem faktycznego oddziaływania na środowisko, obowiązków, o których mowa w art. 362 ustawy p.o.ś., terminów ich realizacji, itp. za zasadne organ odwoławczy uznał przeprowadzenie, przez organ ds. ochrony środowiska, rozprawy administracyjnej, w trakcie której zostaną wyjaśnione i uzgodnione powyższe kwestie.

Na powyższą decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył GDDKiA wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a." poprzez sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom prawa, zawierającego odwołania i odniesienia do niewłaściwych przepisów i norm, zawierającego sprzeczności oraz wskazującego na fakty nie wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

– art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niewłaściwych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; organ wskazał bowiem na obowiązek dokonania pomiarów w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami;

– art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskutek niepodjęcia wszystkich wymaganych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

– art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznanie w treści zaskarżonego uzasadnienia, że dotychczasowe kontrole zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy;

– art. 11 K.p.a. poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w toku sprawy.

W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, że wykonane dotychczas kontrolne pomiary hałasu komunikacyjnego pochodzącego z przedmiotowego odcinka autostrady w ramach analizy z 2011 r., koncepcji zabezpieczenia przed hałasem oraz kontroli WIOŚ nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które miałyby charakter stały/ciągły, powtarzalny i wykraczający poza dopuszczoną niepewność pomiarową określoną w metodyce referencyjnej zgodnie z rozporządzeniem z 2011 r. W związku z powyższym zarzut nienależytego oszacowania wielkości przekroczeń poziomów hałasu w środowisku uznał za bezzasadny i nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, jak również w treści wyników przeprowadzonych kontroli.

Skarżący zwrócił uwagę, że parametry zabezpieczeń akustycznych są projektowane przy uwzględnieniu średniego ruchu dobowego dla danego odcinka drogi. W przypadku, gdyby były one projektowane na maksymalne natężenie ruchu, które występuje z najczęściej w okresach świątecznych lub dłuższych weekendów - w pozostałe dni roku, w których można zaobserwować dużo mniejsze natężenie ruchu, parametry zabezpieczeń przeciwdźwiękowych byłyby przewymiarowane. W związku z powyższym uznał, że nakłady finansowe, jakie musiałyby być poniesione na budowę zabezpieczeń o takich wymiarach, byłyby nieuzasadnione, gdyż w przypadku wszystkich innych dni w roku hałas generowany przez przejeżdżające samochody jest niższy i zabezpieczenia o takich parametrach, nie byłyby wymagane.

Ponadto zdaniem Skarżącego wskazanie przez Ministra Środowiska obowiązku wykonania pomiarów hałasu w oparciu o rozporządzenie z 2014 r. jest sprzeczne z treścią tego rozporządzenia, bowiem nie został spełniony drugi warunek z § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dopiero wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu warunkowałoby stosowanie przepisów rozporządzenia do danych dróg publicznych.

Następnie Skarżący zwrócił uwagę, iż pomiary hałasu w sąsiedztwie estakady zostały wykonane przy użyciu metodyki określonej w rozporządzeniu z 2011 r., natomiast w zaskarżonej decyzji odwołano się do zupełnie innej metodyki, której nie wykorzystuje się do pomiarów hałasu drogowego, tj. metodyki zawartej w rozporządzeniu z 2014 r. oraz w Polskiej Normie PN-ISO 10843 Akustyka - Metody opisu i pomiaru pojedynczych impulsów lub serii impulsów z uwzględnieniem definicji zawartych w normie PN-ISO 1996-2:1999/A1:2002 Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego. Powyższa metodyka może być wykorzystywana do pomiarów hałasu z instalacji lub zakładów przemysłowych, a nie do pomiarów hałasu drogowego. Technika pomiarowa wykorzystywana w tym celu (czas wykonywania pomiarów, lokalizacja punktów pomiarowych itd.) różni się od techniki wykorzystywanej do pomiarów hałasu drogowego. Nie ma zatem możliwości wprowadzenia poprawek, o których mowa w załączniku nr 8 do rozporządzenia z 2014 r., do wyników pomiarów wykonywanych przy użyciu zupełnie innej metodyki. Podkreślił, że w chwili obecnej nie ma określonych wartości dopuszczalnych hałasu impulsowego w środowisku, w związku z czym nie ma możliwości stwierdzenia, że wartości te są przekroczone.

Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem organu, że przedmiotowy hałas miał "zdecydowanie charakter impulsywny". Wyjaśnił przy tym, że przedstawiony w niniejszym postępowaniu opis hałasu impulsowego miał na celu scharakteryzowanie subiektywnych odczuć mieszkańców, a nie opis zjawiska fizycznego. Hałas impulsowy definiują pkt 3.1.1 - 3.1.14, zatem hałas pochodzący od autostrady znajduje się poza dziedziną, zakresem oraz obszarem zastosowań normy PN - ISO 10843: 2002 Akustyka.

Ponadto w ocenie Skarżącego wykonanie pomiarów zgodnie z metodyką wskazaną w Załączniku Nr 8 rozporządzenia z 2014 r. nie pozwoli na odniesienie wyników tego pomiaru do dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku pochodzącego od dróg określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109).

Podsumowując Skarżący stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych badań, analiz, interpretacji i oceny dźwięku przenikającego do środowiska w związku z eksploatacją przedmiotowego odcinka autostrady [...], brak jest jednoznacznych i niepodważalnych przesłanek definiujących dźwięki pochodzące od autostrady, jako pojedyncze impulsy, bądź serie impulsów ciśnienia akustycznego w środowisku.

Zdaniem Skarżącego prawidłowa ocena pomiarów hałasu komunikacyjnego powinna prowadzić do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej zwanej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2015 r. odpowiada prawu.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Minister Środowiska zaskarżoną decyzją - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2014 r., dotyczącą nałożenia obowiązku wyżej przedstawionego i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 362 p.o.ś., stosownie do którego, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, zaś w decyzji może określić czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko i termin wykonania obowiązku.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał za zasadne zobowiązanie - przez organ pierwszej instancji - GDDKiA do ustalenia, w drodze pomiarów, charakteru hałasu emitowanego przez ruch odbywający się na odcinku autostrady [...] w rejonie osiedla [...] w K. Zdaniem Ministra Środowiska w niniejszej sprawie wystąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednakże wielkość tego przekroczenia nie została należycie oszacowana. W zależności bowiem od tego czy jest to dźwięk o dużej impulsowości, dźwięk impulsowy o dużej energii czy też typowy dźwięk impulsowy - wartość równoważnego poziomu dźwięku należy powiększyć odpowiednio o 11,7 dB, 12 dB bądź 3 dB, co implikuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Wynik pomiaru poziomu hałasu w środowisku stanowi pewną wartość, a poza nim podaje się przedział niepewności rozszerzonej dotyczącej danego pomiaru, ponieważ od wartości tego przedziału zależy ocena, czy wynik pomiaru uważa się za prawidłowy. Ustawa p.o.ś. ani ww. rozporządzenie nie wskazują wyjątków od zasady dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Akustyczne standardy jakości środowiska powinny być zachowane także w okresach maksymalnego natężenia ruchu drogowego, występującego np. w związku ze świętami. Skoro w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że charakterystyka hałasu docierającego od autostrady do mieszkańców analizowanych terenów jest odmienna od typowego hałasu pochodzącego od ruchu samochodowego – bowiem cechuje go impulsywność, związana z oddziaływaniem dylatacji oraz nieco niższe dominujące częstotliwości w porównaniu do typowego hałasu drogowego, co powoduje, że jest on dokuczliwy dla mieszkańców rozpatrywanych terenów sąsiadujących – to za zasadne należało uznać uchylenie decyzji organu I instancji, celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości.

GDDiK oponuje przeciwko takiemu stanowi rzeczy, wskazując iż przeprowadzone badania, analizy i interpretacje nie potwierdziły jednoznacznie, że dźwięki pochodzące od autostrady można zdefiniować, jako pojedyncze impulsy, bądź serie impulsów ciśnienia akustycznego w środowisku.

Tymczasem należy przyjąć, iż celem wykonania zleconych pomiarów będzie określnie charakteru hałasu emitowanego, który w efekcie pozwoli na podjęcie działań zmierzających do ustalenia i w razie potrzeby - ograniczenia ujemnego oddziaływania na środowisko odcinka autostrady [...] na teren osidla [...] w K. Zgodnie z koncepcją zabezpieczenia przed hałasem (str. 24 dokumentu pt. "Wielowariantowa koncepcja zabezpieczenia przed hałasem generowanym w związku z eksploatacją obiektu [...] zlokalizowanego w ciągu autostrady [...] w m. K.", teczka 2/3 akt administracyjnych), przedmiotowy hałas został określony jako inny od typowego hałasu komunikacyjnego, pochodzącego od ruchu samochodowego, mający charakter impulsywny. Z tego względu zasadne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne normy emisji hałasu do środowiska.

Należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją nie dotyczyło ocen okresowych jako takich, lecz związane było z zastosowaniem art. 362 p.o.ś., zawierającego normę ogólną, dotyczącą wszelkich oddziaływań na środowisko. W orzecznictwie słusznie akcentuje się, że okoliczność, iż przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu pozostaje w związku z eksploatacją drogi nie wyłącza zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 362 p.o.ś. (tak NSA w wyroku z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10, CBOSA). Uznano, że przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany (postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 97/11, CBOSA).

Nie jest zatem zasadna argumentacja Skarżącego, odwołująca się do brzmienia § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., wskazująca, iż skoro – zgodnie z tym przepisem okresowe pomiary hałasu wykonuje się jedynie w enumeratywnie wymienionych sytuacjach (okresowe pomiary hałasu w środowisku, który jest wyrażony wskaźnikami hałasu mającymi zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska (LAeq D i LAeq N), prowadzi się dla zakładu, na terenie którego są eksploatowane instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostały wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu), to brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zarzuty skargi nie mogą być uznane za argumentację przemawiającą na rzecz tezy, że doszło do naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. To właśnie normy zawarte w tych przepisach stanowią podstawę jurydycznie uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Nie zasługuje w pełni na uwzględnienie argumentacja podniesiona przez Skarżącego. Metodyka opisana w Załączniku nr 8 do rozporządzenia z 2014 r. odwołuje się do norm, które mimo, że nie stanowią przepisów prawa, to wyznaczają relewantne standardy dla uznania, że nie dochodzi o naruszenia przepisów ochrony środowiska. Według tej metodyki okresowe pomiary hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, wykonuje się zgodnie z procedurą opisaną w normie PN-ISO 10843 Akustyka - Metody opisu i pomiaru pojedynczych impulsów lub serii impulsów z uwzględnieniem definicji zawartych w normie PN-ISO 1996-2:1999/A1:2002 Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego. Błędna jest argumentacja skargi, iż powołana przez organ metoda badania hałasu odnosi się jedynie do hałasu o dużym natężeniu, np. generowanych przez wybuch. Normodawca w rozporządzeniu z 2014 r. zróżnicował bowiem natężenia dźwięku, dzieląc go na typowy dźwięk impulsowy, dźwięk impulsowy o dużej energii i dźwięk o dużej impulsywności oraz przypisując poszczególnym kategoriom zróżnicowanie wielkości db do wyznaczenia równoważnego poziomu dźwięku. Zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia z 2014 r. metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, o których mowa w § 10 tego rozporządzenia, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, jest określona w Załączniku nr 8 do rozporządzenia. Należy zauważyć, że normodawca nie wyłączył zastosowania tej metodyki do dróg, a jedynie określił, w jakich sytuacjach dokonuje się okresowych pomiarów hałasu.

Jednocześnie należy zauważyć, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Zalecenia takie wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, iż decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (tak NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, por. Andrzej Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2014.09.30 Lex). Zastosowanie art. 138 § 2 kpa powoduje, że nie jest dopuszczalne zawieranie przez organ odwoławczy ocen prawnych, które przesądzałyby o treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy (takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1184/13, CBOSA).

To w jaki sposób i jakimi metodami zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające leży zatem w zakresie działania organu I instancji.

Celem dokonania pomiarów miało być określenie natężenia tego dźwięku, nie jest zatem prawidłowe, jako przedwczesne wywodzenie, że wykonanie zaleceń organu spowodowałoby nieuzasadnione nakłady finansowe na działania naprawcze. Względy finansowe nie stanowią przesłanki dla odstąpienia od stosowania przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Ponadto za uchyleniem decyzji organu I instancji przemawia okoliczność, że decyzja nakładającą na GDDKiA obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu została sformułowana zbyt ogólnikowo, na co zwrócił uwagę organ II instancji. Stanowi to niewątpliwie wadę decyzji organu pierwszej instancji, bowiem stosownie do art. 362 ust. 1 p.o.ś., będącego podstawą materialną decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Zgodnie natomiast z ust. 2 ww. przepisu w decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:

1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

2) termin wykonania obowiązku.

Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie przytoczonego przepisu jest więc wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, chronione, czyli interes społeczny, a nie interes indywidualny, wyrażony w postanowieniami art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji, zgodnie z postanowieniami art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., stwierdziwszy wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko, nakazał ograniczenie oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu w terminie do 31 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu tak ogólnikowe określenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko uczyniło decyzję z [...] września 2014 r. wadliwą, bowiem nałożony obowiązek na GDDKiA mógłby być trudny do przymusowego wykonania w trybie egzekucyjnym w przypadku braku jego dobrowolnej realizacji. Obowiązek o charakterze niepieniężnym (a takim jest ten omawiany), aby mógł być wykonany musi być precyzyjnie określony. Obowiązek doprecyzowania wynika z art. 362 ust. 2 pkt 1a p.o.ś., jednakże to doprecyzowanie powinno być wykonane zgodnie z regułami określonymi w tym przepisie, zatem przez wymienienie – zgodnie z twierdzeniami organu odwoławczego - czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Dotychczasowe postępowanie nie odpowiedziało na pytanie jakie zabezpieczenia będą optymalne, aby ograniczyć oddziaływanie w zakresie hałasu autostrady [...] w rejonie osiedla [...] w K. Wykonane pomiary, do których organ pierwszej instancji ma zobowiązać zarządzającego przedmiotową drogą, czyli GDDiKA, mają na celu charakter emitowanego hałasu, co pozwoli na wdrożenie konkretnych działań naprawczych.

Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Taka sytuacja zaszła w rozpatrywanej sprawie, dlatego za zasadne należało uznać uchylenie decyzji Marszała Województwa [...] przez organ odwoławczy celem zobowiązania GDDiKA do wykonania pomiarów hałasu impulsowego w środowisku na rzecz skutecznego ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu autostrady [...] w rejonie osiedla [...] w K. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien także rozważyć, na co zwrócił uwagę Minister Środowiska, możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu określenia faktycznego oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez nienależyte sporządzenie uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), Sąd uznał, że nawet gdyby uznać zarzut skarżącej za uzasadniony, to tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, w kontekście podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, LEX nr 1375112). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (tak NSA w wyroku z 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12, LEX 1356919; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 26/14, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący wywodzi, że hałas opisany w powołanych wyżej dokumentach ma charakter nie zjawiska fizycznego, lecz należy do sfery subiektywnych odczuć mieszkańców. Skarżący polemizuje zatem z ustaleniami postępowania dowodowego, jednak przesądzenie zasadności tego twierdzenia nie jest możliwe bez pogłębienia postępowania dowodowego, co czyni stanowisko Skarżącego o braku przekroczenia norm obecnie nieweryfikowalnym, jako niepoparte uprzednim przesądzeniem wielkości hałasu i jego charakteru. To, czy doszło do przekroczenia norm, w jakim stopniu, i jaki charakter ma hałas nie zostało w rozpatrywanej sprawie dostatecznie wyjaśnione, a Skarżący nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało podniesione w zarzucie niedoniesienie się do wszystkich twierdzeń odwołania.

W konsekwencji za bezzasadne należało uznać naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Także pozostałe zarzuty Skarżącego zarzucające naruszenie art. 7, art. 11, nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, z przyczyn wyżej wskazanych.

Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.