Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 50/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz M.Geremek Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J.W.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego; I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, II. umarza postępowanie w kwestii wyznaczenia terminu do wydania decyzji, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J.W.D. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu w sprawie legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w K.. Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia 1 października 2009 r. nr [...], nadal nie załatwił sprawy.

Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. J.W.D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. Z. [...]. Pismem z dnia 13 sierpnia 2007r. powiadomiono strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin dnia 27 sierpnia 2007 r.

Przeprowadzone w dniu 27 sierpnia 2007 r. oględziny robót budowlanych na posesji zlokalizowanej przy ul. Z. [...] wykazały, że wybudowany został obiekt budowlany bez wymaganej dokumentacji budowlanej. Inwestor – H.S. wyjaśnił, że dobudowę do budynku gospodarczego wykonał na istniejących fundamentach. W miejscu dobudowy była już zabudowa.

Decyzją z dnia 25 października 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia na wniosek J.W.D. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na nieruchomości w K. przy ul. Z. [...]. Zdaniem organu zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od osoby legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. J.W.D., pomimo wezwania jej przez organ, nie wskazała na jakiej podstawie powinna być uznana za stronę postępowania.

Decyzją z dnia 14 października 2008 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji z dnia 25 października 2007 r. uznając, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Dnia 27 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał ponownych oględzin robót budowlanych i ustalił, że część budynku gospodarczego została zaadaptowana na cele mieszkalne, a pozostałą część działki od budynku gospodarczego do granicy działki również zabudowano, dobudowując klatkę schodową i pokój na jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonej przebudowy i dobudowy powstały dwa mieszkania, przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, dobudowana część powstała na istniejących fundamentach. Wskazano, że prace zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych zezwoleń.

Dnia 8 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu ("z dniem 27 listopada 2008 r.") postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. Z. [...]. Postępowanie to organ traktował odrębnie od postępowania zainicjowanego pismem skarżącej.

Dnia 29 grudnia 2008 r. J.W.D. złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej zrealizowanej przez H.S., a zażalenie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieuzasadnione (postanowienie z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...]).

Decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie zainicjowane podaniem J.D. z dnia 21 czerwca 2007 r. z uwagi na brak posiadania przez nią przymiotu strony. Organ powołując się na treść art. 28 K.p.a., wskazał, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że J.W.D. nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym.

Dnia 6 stycznia 2009 r. wpłynęło odwołanie J.D. od decyzji umarzającej postępowanie.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem J.W.D. podlega umorzeniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki i wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej powinno zostać umorzone. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w dniu 27 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. Z. [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty zaprezentowane w treści odwołania odnoszą się właśnie do tego postępowania. Ubocznie organ zasygnalizował, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w K., z której wynika, że spadek po zmarłych H. i J.N. nabyli z mocy ustawy J.W.D., E.N. i B.N..

Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2009 r. J.W.D. wniosła skargę, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 157/09. Podniosła, że organ wadliwie uznał, iż nie jest ona stroną postępowania. Zwróciła także uwagę, że od 27 listopada 2008 r. do 30 grudnia 2008 r. toczyły się dwa odrębne postępowania w tej samej sprawie.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 157/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej J.W.D. wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 77/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wyjaśniono, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym i co uzasadniałoby umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Błędnie zinterpretowano też art. 61 § 1 K.p.a. odmawiając przymiotu strony postępowania skarżącej, nie oceniając, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy rzeczywiście wyklucza ją poza krąg stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje zasada ogólna z art. 61 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego występuje więcej stron, nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 103/11 uchylił decyzje obu instancji wydane w przedmiocie umorzenia postępowania zapoczątkowanego wnioskiem J.W.D. z dnia 21 czerwca 2007 r. Sąd powołał się na motywy wyroku o sygn. akt II OSK 77/10 podkreślając, iż kwestię komu przysługuje inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowano w art. 61 § K.p.a. Sąd nie zgodził się z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych może być wszczęte tylko z urzędu. Podkreślił, że postępowanie to może być wszczęte na wniosek strony, a to z kolei oznacza, iż w przypadku złożenia wniosku organ zobligowany jest do zbadania czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone w tym przepisie (sprawa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku), to nie można odmówić mu prawa zainicjowania postępowania w sprawie dotyczącej samowolnego wykonania robót budowlanych. Przenosząc to na okoliczności analizowanej sprawy Sąd wyjaśnił, że J.W.D. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Jako współwłaściciel ma ona zatem interes prawny w sprawie.

Niezależnie od powyższego oddzielnego omówienia wymaga - traktowane przez organ odrębnie - postępowanie prowadzone sprawie legalności obiektu na działce przy ul. Z. [...] wszczęte z urzędu.

Pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na postawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomił inwestorów J. i H.S. oraz J.W.D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych.

W dniu 9 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora H.S. obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentacji samowoli.

Po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. wymierzył H.S. opłatę legalizacyjną, a następnie decyzją z dnia 1 października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na działce nr [...].

Na skutek wniosku J.W.D. decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia 1 października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. J.W.D. złożyła skargę (podlegającą rozpoznaniu w niniejszej sprawie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania dotyczącego samowoli. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła żądanie, definitywnego załatwienia sprawy nielegalnego obiektu (wcześniej wyrażone już w zażaleniu z dnia 29 grudnia 2008 r.). Wniosła o zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w określonym terminie.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd zwrócił uwagę na kwestię dwutorowości prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem pierwotna inicjatywa przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalności zabudowy na działce nr [...] pochodziła od J.W.D. (pismo z dnia 21 czerwca 2007 r.). Wskazał, że abstrahując od wniosku skarżącej organ nadzoru budowlanego - stwierdziwszy jednak samowolę budowlaną na działce przy ul. Z. [...] - postanowił wszcząć niezależne postępowanie z urzędu. Zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu ("z dniem 27 listopada 2008 r.") postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. Z. [...]. Postępowanie to traktował odrębnie od postępowania zainicjowanego zawiadomieniem skarżącej. W postępowaniu tym, jak wcześniej wskazano, po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. wymierzył H.S. opłatę legalizacyjną, a następnie decyzją z dnia 1 października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak nieważność decyzji z dnia 1 października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Równolegle do postępowania, które organ traktował jako postępowanie wszczęte z urzędu, toczyło się przed sądem administracyjnym postępowanie ze skargi J.W.D. na decyzje umarzające postępowanie wszczęte jej wnioskiem z dnia 21 czerwca 2007 r. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 103/11 Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji obu instancji uznając, że jako osoba posiadająca w sprawie interes prawny była uprawniona do złożenia wniosku o zbadanie legalności zabudowy na nieruchomości przy ul. Z. [...] w K..

W świetle powyższego wyroku sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie legalności budowy było w istocie postępowaniem wszczętym na wniosek J.W.D. - osoby która miała w tym postępowaniu interes prawny. W konsekwencji uznania przez Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2011 r. uprawnienia skarżącej do skutecznego zainicjowania tego postępowania (art. 61 ust. 1 K.p.a.) uznał też, że była ona uprawniona do skorzystania w tym postępowaniu ze środków dyscyplinujących organ, w tym do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Uzupełniająco wyjaśniono też, że w świetle powołanego wyżej wyroku z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. Z. [...] nie może być mowy o odrębnym traktowaniu "postępowania prowadzonego w urzędu" i "postępowania z wniosku J.W.D.". Jest to bowiem jedna i ta sama sprawa.

Jeśli zaś chodzi o kwestię bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie samowoli na działce nr [...] zasadniczym momentem, który niejako otworzył drogę do ponownego rozpoznania sprawy, było - zdaniem Sądu - wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [...], którą organ ten stwierdził nieważność dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji H.S., dlatego aby rozstrzygnąć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, należy ustalić jakie czynności i w jakich terminach podejmował w celu ponownego załatwienia sprawy.

Decyzja z dnia 25 sierpnia 2010 r. stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej dotychczasowy projekt budowlany została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 27 sierpnia 2010 r. Była to decyzja nieostateczna (przysługiwało od niej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 14 września 2010 r. i od tej daty - w ocenie Sądu zawartej w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. - rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do J.W.D. i B.N.O. o udzielenie wszelkich możliwych informacji dotyczących następców prawnych po E.N.O.. Ostatnie z wezwań zostało doręczone 4 października 2010 r. Dnia 1 października 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji wezwanie do przesłania akt sprawy (w związku z zażaleniem J.W.D.). Od tej daty nastąpiła przerwa w biegu terminu do załatwienia sprawy, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - do dnia 21 października 2010 r., tj. jest kiedy wraz z postanowieniem z dnia 18 października 2010 r. nr WOA-11.7144-65/08-10/6014a zwrócono akta sprawy - z przyczyn niezależnych nie mógł procedować. Dnia 4 listopada 2010 r. organ pierwszej instancji wystąpił o wskazanie czy decyzja z dnia 25 sierpnia 2010 r. jest ostateczna, a odpowiedź otrzymał 8 listopada 2010 r. Dnia 17 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr NB-7355/23/II/08-10 nakładające na H.S. obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Termin na ich zrealizowanie wyznaczył do dnia 31 grudnia 2010 r.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że z przyczyn niezależnych od organu, mógł on prowadzić czynności postępowania tylko w datach od 14 września 2010 r. do dnia 29 września 2010 r. a następnie od 21 października 2010 r. do 17 listopada 2010 r. Uznał następnie, że czynności postępowania - do dnia 31 grudnia 2010 r. trwały łącznie 43 dni. Następnie Sąd wskazał, że pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu z wniosku H.S. i J.S. o zniesienie współwłasności działki nr [...] oraz o wskazanie kręgu osób będących stronami postępowania, natomiast z akt nr [...] wynikało nadto, że do dnia 18 stycznia 2011 r. strony, w tym skarżąca J.W.D., nie ustosunkowały się do wezwania z dnia 29 września 2010 r. dotyczącego wskazania spadkobierców E.N.O.. Pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował kolejne wezwanie w tym zakresie. Odpowiedź J.W.D. została przedłożona w organie 21 stycznia 2011 r., natomiast R.N.O. 27 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. złożonym w Sądzie Rejonowym 26 stycznia 2011 r. organ wystąpił o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym E.N.O.. Z akt nie wynika, by postępowanie sądowe w tym zakresie zakończyło się do dnia złożenia przez J.W.D. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, że łączny okres w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł prowadzić postępowanie - od daty kiedy decyzja nieważnościowa z dnia 25 sierpnia 2010 r. stała się ostateczna - wyniósł łącznie 54 dni, natomiast w pozostałym zakresie następowały okoliczności, które uniemożliwiały organowi podejmowanie czynności (konieczność odesłania całości akt Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, konieczność oczekiwania na złożenie dokumentacji przez H.S. wyznaczonej w postanowieniu z dnia 17 listopada 2010 r.).

To wszystko zdaniem Sądu powodowało, że nie ma podstaw, by organowi nadzoru budowlanego postawić zarzut bezczynności. Z akt wynika bowiem, że w terminie do załatwienia sprawy (sprawa ta należy do kategorii skomplikowanych) organ podejmował czynności postępowania, a suma okresów w których mógł bez przeszkód procedować nie przekroczyła dwóch miesięcy. Natomiast zasadniczym powodem niezałatwienia sprawy do czasu złożenia skargi przez J.W.D. były przeszkody niezależne od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Od wyroku J.W.D. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania polegającym na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz na naruszeniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 i art. 149 P.p.s.a. polegającym na nie zobowiązaniu Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji naprawczej w sprawie samowoli budowlanej.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 894/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na wstępie uzasadnienia podkreślił, że sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w przedmiocie braku decyzji w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą, że w zaskarżonym wyroku Sąd bezzasadnie utożsamia postępowania nadzwyczajne (o wznowienie postępowania i sprawę o stwierdzenie nieważności) z prowadzonym postępowaniem naprawczym. Jednocześnie jednak przyznał, że postępowanie w sprawie legalności obiektu jest złożone, a ostateczne załatwienie sprawy samowoli budowlanej wymaga podejmowania szeregu czynności, w tym dokonywanych z punktu widzenia oceny przesłanek do ewentualnej legalizacji samowoli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wdrożenia innych postępowań (o wznowienie i o stwierdzenie nieważności) i wydania rozstrzygnięć dotyczących badanej samowoli budowlanej, miał wpływ na ocenę podejmowanych przez organ czynności w sprawie o bezczynność i na ostateczną ocenę czy organ był aktywny i czy sprawa ma skomplikowany charakter.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że retroaktywny skutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z 1 października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na nieruchomości w K. przy ul. Z. [...], działka nr [...]) samodzielnie uzasadniało skargę na bezczynność.

Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności należy zbadać, czy podejmuje określone przepisami prawa czynności procesowe. Bez związku z takim działaniem pozostają skutki wydanych decyzji. Nie niwelują one faktycznych czynności procesowych, które świadczą o aktywności organów. Faktyczne jednak czynności muszą być ocenione w aspekcie złożoności sprawy i efektywności działania organów. Organ związany jest nie tylko terminami rozpoznania sprawy wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, ale zobowiązany jest również do praworządnego działania i dochowania najwyższych standardów staranności.

Przyjmując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżony wyroku o sygn. akt II SAB/Po 18/11, że w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji legalizacyjnej, należało zbadać późniejsze, kolejno podejmowane czynności procesowe, gdyż pierwotnie wydana decyzja legalizacyjna zamykała sprawę bezczynności organu w rozpatrywanym przedmiocie sprawy.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż przy ocenie postępowania pod względem jego terminowości ma znaczenie to, że organ narusza obowiązujące standardy prawidłowo prowadzonego postępowania w ten sposób, że pozbawia stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu, wydaje rozstrzygnięcia dotknięte kwalifikowanymi wadami, czy podejmuje działania nie zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy. W takich sytuacjach pojawić się może uzasadnione przypuszczenie, że działania organu mają charakter czynności pozornych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniona zwłoka występuje nie tylko wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne, uwzględniając ocenę terminowości, ale i wówczas gdy czynności organu są nieprawidłowe i niedostatecznie umotywowane. Dlatego ocena dochowania terminu musi być przeprowadzana zawsze w świetle szczególnych okoliczności sprawy. Należy do nich stopień zawiłości sprawy, sposób jej rozstrzygnięcia przez organy administracyjne oraz zachowanie samego wnioskodawcy. Warunek poszanowania przepisów wypełnia rozpoznawanie spraw w ustawowo zakreślonych terminach z zachowaniem zasady efektywności.

Odnosząc się do kwestii bezczynności w konkretnych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że sprawa toczy się od 2007 r., dlatego szybkość prowadzenia postępowania powinna mieć priorytetowe znaczenie, podobnie jak efektywność działań organu. Tymczasem od daty, kiedy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego stała się ostateczna, do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu upłynęło siedem miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie ze skargi na bezczynność jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do zakończenia postępowania co do legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w K.. Natomiast w pozostałym zakresie określonym w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie uznał jednak, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Po 81/11 Sąd uwzględnił kolejną skargę J.W.D. dotyczącą niedziałania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania co do legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w K. (skarga ta dotyczyła późniejszego etapu postępowania) i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Co więcej, decyzją z dnia 22 maja 2012 r. nr [...]-12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał następcom prawnym H.S.: J.S., J.S.K. i M.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. (działka nr ewid. [...]) (zob. k. 294 akt sądowych). Decyzja ta następnie została uchylona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lipca 2012 r. nr [...] (k. 298 akt sądowych). Aktualnie natomiast postępowanie przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. zostało zawieszone z powodu konieczności uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza K. sprawy ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu (zob. postanowienie z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr [...]-12) (k. 300 akt sądowych).

Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości, że bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie skargi w zakresie obejmującym żądanie nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. wydania decyzji w sprawie legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w K.. Nie tylko bowiem Sąd w innym postępowaniu prawomocnie zobowiązał organ do wydania tej decyzji (II SAB/Po 81/11), to nadto wyrok ten został wykonany, albowiem organ decyzję tę wydał 22 maja 2012 r. Oznacza to, że bezczynność będąca przedmiotem tej skargi przestała istnieć, a tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Jednocześnie należy zauważyć, że w świetle aktualnego brzmienia art. 149 P.p.s.a. wydanie decyzji przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w całości.

Ustawami z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. dokonano zmiany art. 149 P.p.s.a. w ten sposób, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może orzec dodatkowo o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że w wyniku nowelizacji poszerzono katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązano sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2443/12, z dnia 18 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1953/12 oraz z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12, zgodnie z którymi wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Mając na względzie powyższe Sąd w tej sprawie obowiązany był do oceny czy w sprawie legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie tej sprawy Sąd - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 894/12. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy ocenie postępowania pod względem jego terminowości ma znaczenie to, że organ narusza obowiązujące standardy prawidłowo prowadzonego postępowania w ten sposób, że pozbawia stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu, wydaje rozstrzygnięcia dotknięte kwalifikowanymi wadami, czy podejmuje działania nie zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy.

W toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe standardy postępowania były naruszane.

Po pierwsze należy zauważyć, że we wstępnej fazie postępowania niezasadnie nie uznano J.W.D. za stronę uprawnioną do jego wszczęcia, a następnie tok sprawy opóźniła decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyniło się to do znacznego przedłużenia postępowania. Zdarzenia te miały co prawda miejsce na etapie postępowania poprzedzającego etap, w ramach którego Sąd bada bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (to jest przed dniem 14 września 2010 r., kiedy to stała się ostateczna decyzja z dnia 25 sierpnia 2010 r.), jednakże - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - spowodowały one, że w postępowaniu szybkość i efektywność działań powinny być traktowane priorytetowo.

Tymczasem postępowanie już tylko do daty pierwszego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trwało aż 7 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych. Z tych względów Sąd - uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W świetle przytoczonych wyżej, obszernych ustaleń faktycznych zawartych w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 18/11, które nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i które Sąd w niniejszym składzie przyjmuje jako swoje, nie budzi wątpliwości, iż przedłużanie się postępowania w sprawie obiektu przy ul. Z. [...] w K. nie było spowodowane całkowitym zaprzestaniem działań ze strony organu, które można by określić jako oczywiste i rażące. Organ, choć niewystarczająco efektywnie, to jednak konsekwentnie podejmował się działań mających na celu załatwienie sprawy i nie były to działania, które można uznać za zbędne (np. wystąpienia w celu ustalenia kręgu stron postępowania).

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. orzekł, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd odstąpił od wydania z urzędu orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono natomiast w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stosownie do tych przepisów przyznano skarżącemu poniesione przez niego koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.), na które złożyły się: uiszczony wpis - 100 zł (k. 3 akt sądowych) oraz opłata od pełnomocnictwa - 17 zł (k. 7 akt sądowych). Tytułem wynagrodzenia radcy prawnego zasądzono kwotę 480 zł mając na uwadze wkład pracy pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego (za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia).