Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 40/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36,37 par. 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1) zobowiązuje Burmistrza [...] do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku A S.A. w [...] z dnia 20 lipca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz A S.A. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką), jest bezczynność Burmistrza [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr A w miejscowości [...].

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2010 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Informację o złożeniu wniosku podał również, w dniu 9 sierpnia 2010 r., do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...]. Wystąpił też z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS).

Następnie, pismami z dnia 2 i 8 września 2010 r. Burmistrz [...] wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 15 października 2010 r. zostało przesłane uzupełnienie raportu przez inwestora.

PPIS w [...] w dniu 8 listopada 2010 r. wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 82 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Burmistrz [...] dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie B w [...], które wniosek w tym przedmiocie sformułowało w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismami z dnia: 9 grudnia 2010 r. i 5 maja 2011 r., wezwał inwestora o złożenie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienie informacji przedstawionych w raporcie.

Przy piśmie z dnia 24 marca 2011 r., Spółka przesłała Burmistrzowi ujednolicony tekst raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Burmistrz [...] poinformował pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu 22 sierpnia 2011 r. Burmistrz [...] wydał decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 grudnia 2006 r., nr III/19/2006.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (SKO) w dniu 24 listopada 2011 r. uchyliło decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło zignorowanie pozytywnej opinii urbanistycznej, a ponadto, nie przesądzając kwestii zgodności przedsięwzięcia z planem zwróciło uwagę, że w § 12 ust. 1 planu wprowadzono relatywnie szerokie rozumienie pojęcia "produkcja", zaliczając doń różne sposoby postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. Kolegium podało, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić kompleksową ocenę projektowanej inwestycji pod kątem ustaleń planu, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.

Pismem dnia 31 stycznia 2012 r. Burmistrz [...] powiadomił strony postępowania o możliwości wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu 24 lutego 2012 r. Burmistrz [...] wydał postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2012 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, konieczność uzupełnienia dowodów w tym, poprzez uzyskanie opinii uzupełniającej, w związku z treścią odwołania, zaleceniami organu odwoławczego oraz argumentami podniesionymi przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 8 lutego 2012 r. wskazującymi na nowe okoliczności, które nie były dotychczas rozpatrywane.

W piśmie z dnia 1 marca 2012 r., Spółka zanegowała "przedłużenie" i podniosła, że jest ono nieuzasadnione, zebrane dowody są wystarczające do rozstrzygnięcia, a uzyskanie opinii "uzupełniającej" bezcelowe.

W dniu 23 marca 2012 r., rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów przedstawił opinię Burmistrzowi dotyczącą zgodności z obowiązującym planem projektowanego zakładu.

Zawiadomieniem z dnia 29 marca 2012 r. Burmistrz poinformował strony że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 27 kwietnia 2012 r. a strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym.

Spółka natomiast pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. przesłała do organu opinię w sprawie zgodności przedsięwzięcia z planem, sporządzoną przez członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...]. Jednocześnie też wniosła o jej uwzględnienie przy wydaniu decyzji.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. organ poinformował strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 25 maja 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 24 maja 2012 r., nr [...], Burmistrz [...] odmówił zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, bowiem uznał, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu.

W wyniku wniesionego odwołania przez Spółkę, decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...], SKO w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium dokonało wykładni planu i wywiodło, iż w oparciu o § 12 planu - obiektami produkcyjnymi są także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), np. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Organ zaznaczył, na podstawie § 4 ust. 1 planu, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Odnosząc się do oceny Burmistrza Kolegium stwierdziło, że nie sprecyzował on na czym opiera przekonanie, iż objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu. Wskazano, że wydanie decyzji odmownej musi opierać się na konkretnej normie prawa. Stwierdzając, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest dwuinstancyjne Kolegium uznało, że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz [...]. Kolegium zaznaczyło też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania z decyzji odwoławczej oraz poddać wnikliwej analizie zebrane dowody, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.

Powyższa decyzja kasacyjna wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 13 września 2012 r.

Pismem z dnia 8 października 2012 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza [...] o rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji w możliwie jak najkrótszym terminie wskazując, że przedłużające się postępowanie stwarza zagrożenie realizacji inwestycji i utraty dotacji (środków unijnych).

W dniu 11 października 2012 r. decyzja SKO w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r., zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C S.A. Również w tym dniu (11 października 2012 r.) Burmistrz wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z wnioskiem o zaskarżenie ww. decyzji kasacyjnej SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W związku z wniesieniem skargi oraz pismem SKO z dnia 15 października 2012 r., Burmistrz przesłał akt administracyjne sprawy w dniu 24 października 2012 r.

Pełnomocnik Spółki kolejnymi pismami z dnia 25 października 2012 r. oraz z dnia 30 listopada 2012 r., nawiązując do decyzji kasacyjnej z dnia 27 lipca 2012 r., wnosił do Burmistrza o kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wskazując, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Akcentował, że planowana inwestycja jest objęta dotacją, a zwłoka w wydaniu decyzji może spowodować rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Ponadto sprawa ta nie jest "szczególnie skomplikowana." Na skutek dwukrotnego uchylenia decyzji przez SKO, Burmistrz uzyskał jednoznaczne wskazania. Zarzucając organowi bezczynność, Spółka wskazała, że narusza przepisy art. 35, art. 12 K.p.a.

W piśmie z dnia 24 grudnia 2012 r. Burmistrz poinformował Spółkę o tym, że decyzja SKO w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. została zaskarżona do Sądu i wobec tego "na skutek braku prawomocnej decyzji odwoławczej, nie zachodzą przesłanki do podjęcia i zakończenia postępowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, oddalił skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Uznał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wobec czego, tym bardziej nie mógł jej dokonać organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia wniesionego przez Spółkę na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji trzymiesięczny termin załatwienia tej sprawy. Kolegium wskazało na brak przeszkód procesowych, po otrzymaniu w dniu 13 września 2012 r., przez Burmistrza decyzji kasacyjnej oraz stwierdziło brak rozpatrzenia po raz kolejny wniosku inwestora i brak rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo sądowe uznało, że bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy, która - na skutek wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego - zawisła przed sadem, stanowi bezczynność Burmistrza [...].

Powołując się na powyższe postanowienie stwierdzające bezczynność organu, pismem z dnia 11 marca 2013 r. Spółka wezwała Burmistrza [...] do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawiązując do wyroku WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, kolejnym pismem z dnia 26 marca 2013 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza o udzielenie informacji dotyczących podjętych czynności w sprawie.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. Burmistrz [...] wydał postanowienie na podstawie art. 84 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, w którym zwrócił się do dr inż. R. S., reprezentującego Politechnikę [...] Wydział Inżynierii Środowiska o wydanie w charakterze biegłego opinii w sprawie "Budowy zakładu produkcji paliw alternatywnych, wraz z instalacja produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych" w [...], działka nr A, do dnia 15 maja 2013 r.

Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, stał się prawomocny od dnia 23 kwietnia 2013 r., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu z dnia 13 maja 2013 r. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi doręczony został SKO w Opolu, które w dniu 16 maja 2013 r. przekazało akta sprawy wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Burmistrzowi [...].

Pismem z dnia 17 maja 2013 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Burmistrza [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie skargi na bezczynność, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, sformułowała żądania: stwierdzenia wystąpienia bezczynności organu oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Burmistrzowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także zobowiązania go do wydania decyzji w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. i przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przedstawiając przebieg całego postępowania, znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, skarżąca wskazała dodatkowo także na fakt zwrócenia w dniu 13 września 2012 r. akt sprawy Burmistrzowi [...] przez Kolegium wraz z decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., a także na: swoje pismo z dnia 8 stycznia 2013 r., którym wezwała organ pierwszej instancji do podjęcia czynności procesowych i wydania rozstrzygnięcia, pismo tego organu z dnia 24 stycznia 2013 r. informujące, że sprawa załatwiona zostanie niezwłocznie po wyroku WSA w Opolu, gdyż wyrok ten może mieć wpływ na byt prawny decyzji Kolegium, pismo z dnia 12 lutego 2013 r., którym wezwała Burmistrza [...] do wydania decyzji merytorycznej oraz odpowiedź organu z dnia 28 lutego 2013 r. zawierająca informację, że rozstrzygniecie sprawy nastąpi po przekazaniu oryginału akt przez Kolegium. W oparciu o przedstawione okoliczności faktyczne podniosła, że Burmistrz [...] pozostaje w bezczynności od dnia 13 września 2012 r. tj. przekazania mu akt sprawy przez Kolegium, a bezczynność tę potwierdza postanowienie Kolegium z dnia 20 lutego 2013 r., którym wyznaczono trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy. Pomimo wydania wskazanego postanowienia Burmistrz dopiero po upływie 2 miesięcy od jego wydania podjął czynność tj. wystąpił do biegłego o sporządzenie opinii, przy czym przedmiot tej opinii dotyczy kwestii należących do kompetencji organu. Uszczegóławiając swoje zarzuty, jako czynności i zaniechania bezsprzecznie świadczące o bezczynności organu, będące rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wskazała:

- brak prowadzenia postępowania co do meritum oraz niedokonanie żadnej czynności procesowej od dnia przekazania akt wraz z decyzją organu odwoławczego, pomimo wezwań do wydania rozstrzygnięcia - poza wydaniem postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, co uznać jednak należy za czynność przedłużającą postępowanie;

- wskazywanie pozornych przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz niestosowanie przepisów procedury administracyjnej, regulujących kwestie wykonalności orzeczeń ostatecznych w sytuacji, gdy wykonalność decyzji Kolegium nie została wstrzymana;

- brak wyznaczenia terminu załatwienia sprawy od dnia 13 września 2012 r. do dnia 24 stycznia 2013 r., pomimo wielokrotnych wezwań do podjęcia działania;

- niedochowanie terminu określonego przez organ w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r., gdyż wyrok wydany został dnia 11 lutego 2013 r., a przez pojęcie "niezwłocznie" na gruncie art. 35 K.p.a. należy rozumieć termin nieprzekraczający jednego miesiąca;

- brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy po wyroku z dnia 11 lutego 2013 r.

Skarżąca zarzuciła także organowi ignorowanie faktu, że planowana inwestycja objęta jest dotacją, a bezczynność organu stwarza realne zagrożenie jej utraty.

W dniu 6 czerwca 2013 r. biegły dr inż. R. S. przekazał organowi opinię sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania, natomiast pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. Burmistrz poinformował strony o powyższej opinii i przekazując ją zobowiązał strony do pisemnego wypowiedzenia się co do jej treści w terminie 14 dni. Jednocześnie też poinformował strony, że sprawa załatwiona zostanie do dnia 28 czerwca 2013 r., a przyczyną zwłoki jest konieczność dopełnienia obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] stwierdził, że skarga jest niezasadna. Uznając za bezsporny przebieg postępowania przedstawiony przez skarżącą organ zakwestionował jej argumenty co do bezczynności. Wskazał, że akta sprawy z WSA w Opolu wpłynęły do niego w dniu 16 maja 2013 r. Pomimo tego, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2013 r. powołał biegłego, który dostarczył opinię w dniu 6 czerwca 2013 r. Opinia ta przekazana została stroną postępowania, a termin na wypowiedzenie się co do jej treści upływa dnia 24 czerwca 2013 r. Wywodząc na podstawie art. 35 § 5 K.p.a., że okres wykonywania czynności przez biegłego oraz okres przeznaczony dla strony w celu ustosunkowania się do opinii biegłego, jak również okres doręczeń wszelkich pism nie może być wliczony do terminu załatwienia sprawy organ podniósł, że nie przekroczył trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez Kolegium.

Pismem procesowym z dnia 12 września 2013 r. skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty skargi podkreślając, że Burmistrz nie zastosował się do wytycznych Kolegium. Zaakcentowała, że postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego było bezcelowe, albowiem zakres czynności zleconych biegłemu, w tym m.in. ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu "była już niejednokrotnie analizowana przez organ." Wskazała przy tym, że po opinii biegłego organ już dwukrotnie wydłużył termin rozpatrzenia sprawy, tj. do 28 lipca 2013 r., a następnie do 23 sierpnia 2013 r. Do chwili obecnej sprawa nie została jednak rozstrzygnięta, a organ nie zawiadomił strony o przyczynach niedotrzymania ostatniego terminu. Końcowo skarżąca wskazała na stanowisko mówiące o tym, że możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a.

Na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. pełnomocnik Spółki przyznał, iż Burmistrz - tak jak oświadczył w piśmie z dnia 25 września 2013 r. - nie wydał decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Zaakcentować przyjdzie, iż przepis art. 149 P.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), dla przyjęcia "bezczynności", będzie to niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W kwestii natomiast dopuszczalności skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 stycznia 2013 r.) zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organu wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza [...]). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na bezczynność, tj. nie załatwienia sprawy w terminie. Kolegium, postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], uznało zażalenie za uzasadnione i na zasadzie art. 36 § 2 K.p.a. wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 6 marca 2013 r. Mając na uwadze bezsporny stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, iż po wpłynięciu do organu decyzji kasacyjnej wraz z aktami sprawy w dniu 13 września 2012 r., Burmistrz [...] nie rozpatrzył ponownie wniosku skarżącej i nie wydał rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Zdaniem Kolegium, wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie stanowi przeszkody do prowadzenia sprawy przez Burmistrza, natomiast bierne oczekiwanie na wyrok w tej sprawie stanowi bezczynność organu.

W tym miejscu podnieść należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie - w przedmiocie decyzji środowiskowej - oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku Spółki z 20 lipca 2010 r. Odnotować trzeba, że z przepisu art. 35 § 1 i 2 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przywołane terminy do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. Ponadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle powyższego, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż żądanie wniosku skarżącej, w którym Spółka domaga się rozstrzygnięcia jest materią decyzyjną. Ponadto, Burmistrz [...] już dwukrotnie prowadził postępowanie administracyjne i orzekał w sprawie, jednakże po decyzji kasacyjnej z dnia 27 lipca 2012 r., nie wydał oczekiwanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr A w miejscowości [...].

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości zasadność zarzutu skargi, że organ pierwszej instancji pozostaje bezczynny, bowiem w istocie wniosek Spółki z dnia 20 lipca 2010 r. nie został załatwiony. W dacie orzekania, co zgodnie strony przyznały, Burmistrz nie wydał aktu administracyjnego, nie załatwił sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej. Skoro w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, to niewydanie decyzji przez Burmistrza - po decyzji kasacyjnej z dnia 27 lipca 2012 r., w kolejnym etapie postępowania - w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a. oraz w wyznaczonym dodatkowo terminie z art. 37 § 2 K.p.a., tj. do 6 czerwca 2013 r., jak i po wyroku WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności. Dla Burmistrza [...], bieg terminu załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w kolejnym etapie (trzecim) postępowania rozpoczął się bowiem z dniem otrzymania decyzji kasacyjnej, tj. z dniem 13 września 2012 r. Słusznie skarżąca zauważa, że wniesienie skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego nie spowodowało wstrzymania jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego nie ma wpływu na ważność i obowiązywanie poddanego kontroli sądowej aktu, ani na jego wykonalność w ścisłym sensie dopuszczalności podjęcia na jego podstawie czynności wykonawczych, o ile akt skutek taki wywołuje. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie narusza zatem sfery urzeczywistnienia wynikających z decyzji skutków prawnych. W tej sprawienie organ także nie zauważył, że nie miało miejsca wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji publicznej do czasu wydania prawomocnego wyroku oraz zwrotu akt. W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawania w sądzie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, aby pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpienie o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie również wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (zob: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47851, wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13, LEX nr 1301134; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt I SAB/Wa 18/05, LEX nr 179054; w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 12/08; w Poznaniu IV SA/Po 1075/12, LEX nr 1234765).

Dlatego też, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że niewydanie decyzji było spowodowane brakiem akt administracyjnych w związku z przekazaniem ich do sądu administracyjnego oraz brakiem decyzji "prawomocnej". Dodatkowo wspomnieć jedynie wypada w tym miejscu, że w postępowaniu administracyjnym ustawodawca przyjął wyłącznie pojęcie decyzji ostatecznej, która została zdefiniowana w art. 16 § 1 K.p.a. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 K.p.a. jest decyzją ostateczną, a zatem wiążąca erga omnes i wymaga podjęcia czynności wykonawczych. Orzeczenie zapadłe w trybie art. 138 § 2 K.p.a. skutkuje tym, iż decyzja organu pierwszej instancji zostaje zniesiona, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje utrzymanie stanu sprawy w toku.

Nie można też bezczynności organu - w tym przypadku, po dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz po wyznaczeniu mu dodatkowo trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy - usprawiedliwiać cechą "szczególnego skomplikowania sprawy". Organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), zatem również zobowiązane są do przestrzegania terminów procesowych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny (proceduralny), czyli wynikać z konkretnej normy prawnej.

Dostrzec też trzeba, że wprawdzie w wyznaczonym terminie przez Kolegium do załatwienie spraw, tj. do 6 czerwca 2013 r. Burmistrz [...] podjął działanie, ale nawet już po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, oddalającym skargę na sporną decyzję, a następnie po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, tj. w dniu 16 maja 2013 r., organ jednak nie zakończył trwającego postępowania w tej sprawie, nie załatwił wniosku skarżącej, nie wydał decyzji w terminie dodatkowym ani w terminach określonych w art. 35 K.p.a., a zatem na dzień orzekania pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu ma bowiem również miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ podjął działanie (czynność) w sprawie administracyjnej, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji.

W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarcej uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez Burmistrza [...] w wyznaczonym wyrokiem terminie.

W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący, bowiem Burmistrz podejmował jednak pewne czynności w spornym okresie.

Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, gdyż doszedł do wniosku, że nie jest ona konieczna do przymuszenia organu do załatwienia sprawy. Sąd miał na uwadze przede wszystkim okoliczność w jakiej sytuacji doszło do bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym art. 16 § 1 K.p.a. i art. 61 § 1 P.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 3 według art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.