Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 678/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1 pkt 1, art. 72 ust.1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 107 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. "N." w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S. "N." w Ż. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni wiatrowych typu Vestas V112 o mocy 3 MW każda, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...]i nr [...] obręb U., gmina A., woj. P.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu [...] marca 2012 r. wpłynęło do Wójta Gminy A. podanie A. Sp. z o.o. w W. o określenie zakresu "Raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji" w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości U., gmina A., województwo p., składającej się z 4 elektrowni wiatrowych, o łącznej mocy 8,4 MW. W związku z tym Wójt Gminy A. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych I w S. (dalej: RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. (dalej: PPIS) o wydanie opinii odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uzasadnieniem zajętego stanowiska. Oba organy wyraziły opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i jednocześnie określili zakres raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji.

Na podstawie w/w opinii Wójt Gminy A., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

W dniu [...] lipca 2012 r. A. Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej planowanej w rejonie miejscowości U., na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] obręb Ż., działka [...] obręb U., działka nr [...] obręb N. oraz działka [...] obręb Ż. Wraz z wnioskiem złożony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z faktem, iż z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikło, że ze względów środowiskowych, optymalnym wariantem jest budowa farmy składającej się z dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 3,0 MW, Wójt Gminy A. zwrócił się do RDOŚ w B. Wydział Spraw Terenowych w S. oraz do PPIS w A. z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji w/w przedsięwzięcia. PPIS w A. w opinii z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], postanowił pozytywnie zaopiniować wnioskowane przedsięwzięcie. Także RDOŚ w B. Wydział Spraw Terenowych w S. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki.

Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości U., gmina A., woj. P., składającej się z 2 elektrowni wiatrowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę sądową na decyzję organu odwoławczego złożył inwestor oraz PTTK Oddział w A. Skargi te zostały oddalone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 802/13. Wyrok ten jest prawomocny – patrz wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie II OSK 1378/14.

W międzyczasie Wójt Gminy A. wydał w dniu [...] listopada 2013 r. drugą w kolejności decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Od decyzji tej odwołał się inwestor. SKO w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego przez inwestora i Polskie Towarzystwo Turystyczno - Krajoznawcze Oddział w A. WSA Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 339/14, oddalił obie skargi. Wyrok ten jest nieprawomocny.

W dniu [...] lipca 2014 r., Wójt Gminy A. wydał kolejną (trzecią) decyzję znak: [...], mocą której odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości U., gmina A., woj. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ między innymi wyjaśnił, że zgodnie z decyzją SKO w S., w oparciu o raport i jego uzupełnienie, organ ponownie przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe. W tym celu zwrócił się do PPIS w A. i RDOŚ w B. o wydanie opinii i określenie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], RDOŚ w B. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Natomiast PPIS w A. w opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.

SKO decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez inwestora oraz przez P. T.T. - Krajoznawcze Oddział w A. do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., w sprawie II SA/Bk 339/14, oddalił obie skargi. Wyrok ten jest nieprawomocny.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni wiatrowych typu Vestas V112 o mocy 3 MW każda, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb Ż. i nr [...] obręb U., gmina A., woj. P.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz omówił przepisy regulujące omawianą kwestię. Wyjaśnił, że analizując raport i biorąc pod uwagę wnioski społeczeństwa i stron postępowania, miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia raportu, a w szczególności badań dotyczących hałasu i przelotów ptaków. W związku z powyższym wezwał w dniu [...] października 2013 r. inwestora do uzupełnienia raportu. Inwestor odpowiedział, że analiza akustycznego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przedłożona w raporcie oddziaływania na środowisko w dniu [...] lipca 2012 r. jest prawidłowa, gdyż poprawność wyników badań została potwierdzona przez Pracownię A. w opinii z dnia [...] września 2012 r., która została dołączona do materiału dowodowego, a ponadto Wójt Gminy A. nie jest organem właściwym w przedmiocie weryfikacji analiz akustycznych. Zdaniem organu, sporządzenie raportu wymaga wiedzy specjalistycznej z poszczególnych dziedzin, w tym z dziedziny awifauny, zatem podważenie merytorycznej treści raportu również wymaga wiedzy specjalistycznej, a z akt sprawy nie wynika, żeby mieszkańcy okolicznych wsi takową wiedzę posiadali. Poza tym RDOŚ w B., posiadający fachową wiedzę, nie zgłosił do materiału dowodowego żadnych zastrzeżeń. Wobec powyższego uwagi zgłoszone w piśnie Stowarzyszenia zwykłego N. G. w Ż. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz uwagi zgłoszone przez społeczeństwo i strony postępowania we wcześniejszych etapach, w związku z brakiem potwierdzenia, że wynikają z posiadanej przez te osoby i organizacje wiedzy specjalistycznej, nie zostały wzięte pod uwagę. Po analizie zaś przedmiotowego raportu i postanowienia RDOŚ w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], należało przychylić się do treści zawartych w w/w postanowieniu.

Dalej organ wyjaśnił, że PPIS w A. dokonał analizy raportu i jego uzupełnień i stwierdził w opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], że odległość 500 m turbin od budynków mieszkalnych budzi wątpliwości co do braku szkodliwego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi. Powołując się na powyższą opinię wezwano inwestora do przeprowadzenia analizy racjonalnego alternatywnego wariantu realizacji przedsięwzięcia i z propozycją lokalizacji przedsięwzięcia w odległości powyżej 2 km od siedzib ludzkich. Inwestor odmówił uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko o inne warianty zaproponowanego przedsięwzięcia, kwestionując w całości doręczone wezwanie.

W ocenie organu, powołując się na opinię W. B., nie ma przekonywujących dowodów na to, by hałas czy infradźwięki, których źródłem są elektrownie wiatrowe, wywierały negatywny wpływ na zdrowie lub samopoczucie człowieka, o ile turbiny nie są lokowane zbyt blisko miejsc stałego przebywania ludzi. W polskim prawodawstwie nie ma norm i wytycznych, jaka odległość turbin od siedzib ludzkich będzie bezpieczna dla zdrowia mieszkańców. Nie ma też możliwości przeprowadzenia konkretnych badań dla przedmiotowego przedsięwzięcia dotyczących infradźwięków oraz występowania efektów migotania cieni i refleksów światła. Opinia PPIS w A. nie jest oparta na indywidualnych badaniach i nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla uznania przez Wójta Gminy A., iż optymalnym wariantem planowanego przedsięwzięcia będzie jego lokalizacja w odległości co najmniej 2 km od zabudowań mieszkalnych. Wobec powyższego organ nie uwzględnił jej w przedmiotowej decyzji.

Dalej organ wyjaśnił, że w toczącym się postępowaniu zarówno społeczeństwo jak i organizacje ekologiczne złożyły swoje uwagi i wnioski, w których zarzucali, iż odległość elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej jest zbyt mała i że raport został sporządzony nierzetelnie i jest obarczony błędami merytorycznymi. W ocenie organu, w składanych uwagach nie wykazano jednak, że pochodzą one od osób posiadających wiedzę specjalistyczną. Nie były też one poparte indywidualnymi badaniami sporządzonymi dla tej konkretnej inwestycji. Wobec tego nie zostały one wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "N." w Ż.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania, w tym omówił decyzję organu I instancji, a także wskazał zarzuty podniesione w odwołaniu. Następnie opisał i przeanalizował przepisy dotyczące kwestii wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej organ wskazał, że inwestor przedłożył organowi raport w dniu [...] lipca 2012 r., a następnie został on skorygowany o dodatkowe obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu i uzupełniony o wyjaśnienia inwestora zawarte w kolejnym pismach z dnia [...] września 2012 r., uzupełnionych o sporządzoną w dniu [...] września 2012 r. opinię Pracowni A. zawierającą pomiary rozprzestrzeniania się hałasu dokonane w oparciu o program C. A i obliczenia dokonane przy zastosowaniu oprogramowania WindPro ver. 2.7.490, odnoszące się do załącznika raportu nr 9c, uzupełnione kolejną opinią Pracowni E. z dnia [...] października 2012 r. co do wyliczeń immisji hałasu. Zdaniem organu, treść raportu odpowiada zakresowi ustalonemu w postanowieniu Wójta Gminy A. oraz w art. 66 ustawy materialnej. Nie została ona też zakwestionowana przez organy współdziałające w podejmowaniu decyzji środowiskowej. Ponadto biegły z branży akustyki środowiskowej – W. B.- ocenił negatywnie pierwotną wersję raportu i zalecił wykonanie ponownej oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania akustycznego, jednakże jeszcze przez sporządzeniem tej opinii wnioskodawca uzupełnił raport przedkładając organowi opinię Pracownia A. w O. z dnia [...] września 2012 r. (kolejną z października 2012 r.) zawierającą analizę akustyczną, w tym mapy hałasu wykonane przy pomocy innego programu CadnaA i programu WindPro. Ver. 2.7.490. Analiza akustyczna nie wykazała by poziom hałasu na obszarach zabudowanych przekraczał dopuszczalne normy.

Dalej organ wyjaśnił, że PPIS w A. wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. pisemną negatywną opinię nr [...], w której wyraził wątpliwości odnośnie odległości poszczególnych turbin od najbliższych zabudowań i w związku z tym emisję szkodliwego dla ludzi hałasu, jednakże RDOŚ w B. dysponując tymi samymi materiałami wydał postanowienie pozytywne.

W ocenie organu także przedstawiciele społeczeństwa brali od samego początku aktywny udział w niniejszym postępowaniu. Organ opisał w tym względzie przebieg postępowania i wyjaśnił, że wprawdzie nie było rozprawy administracyjnej, jednakże umożliwiono wszystkim zainteresowanym osobom zapoznanie się z przedmiotem niniejszej sprawy i wypowiedzenie się. Głównym zarzutem zgłaszanym przez społeczeństwo był problem szkodliwego wpływu hałasu na życie i zdrowie ludzi. Został on jednak dostrzeżony i w punkcie III.2 decyzji organu I instancji nakazano wykonanie pomiarów hałasu przed podjęciem użytkowania elektrowni i po uruchomieniu turbin wiatrowych. Dopuszczalne poziomy hałasu określone są w załączniku do wskazanego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112), wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i według tych przepisów teren uprawniany rolniczo, jakim jest teren lokalizacji przedmiotowej farmy, nie jest terenem chronionym akustycznie. Jeżeli zaś poziom hałasu zostanie przekroczony na terenie chronionym, wówczas organy ochrony środowiska uprawnione będą do wydania stosownej decyzji. Jeśli natomiast chodzi o efekt migotania cienia, czy efekt turbiny wiatrowej i podobne uciążliwości, to nie są one aktualnie prawnie unormowane i pozostają w sferze zainteresowania nauki. Stąd ich wpływ na treść decyzji środowiskowej nie może być decydujący.

Podsumowująco organ omówił pokrótce przebieg postępowania, cechy przedmiotowej inwestycji, zebrane dowody, w tym raport oraz wyjaśnił, że zaproponowane w odwołaniu propozycje w zakresie analizy akustycznej byłyby uwzględnione przy wydawaniu decyzji środowiskowej, gdyby miały umocowanie w normach obowiązującego prawa. Tymczasem żaden przepis ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, żaden przepis zasadniczej ustawy środowiskowej, tj. ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1323 ze zm.), ani innych aktów prawnych nie reguluje tego zagadnienia.

Niezasadny jest, w ocenie organu, zarzut zaniechania przez Wójta rozważenia innego wariantu inwestycji niż zaproponowany przez wnioskodawcę. Wybór innego wariantu realizacji przedsięwzięcia musi mieć uzasadnienie w materiale dowodowym, obrazującym i odzwierciedlającym postępowanie w sprawie. W raporcie w ogóle nie był przedstawiany i analizowany wariant polegający na montażu farmy fotowoltaicznej w miejsce farmy wiatrowej.

Zdaniem organu, poza sentencją również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawne określone zarówno w art. 107 § 3 k.p.a., jak i w art. 85 ust. 1 ustawy materialnej. Wójt Gminy A. w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo i nie uwzględnił zarzutów wobec raportu, ponieważ nie są one zasadne. Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera inwentaryzacji flory i fauny z gatunków szczególnie chronionych, ponieważ takich nie stwierdzono na badanym terenie. Nie ma w nim analizy wpływu przedsięwzięcia na wody powierzchniowe, bowiem przedsięwzięcie pozostaje bez wpływu na ten komponent środowiska. Dokument ten wskazuje nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji w formie opisowej i graficznej (kopie map), przedstawia analizę wpływu planowanego przedsięwzięcia na krajobraz, określa powierzchnię gruntu, która może ulegać trwałemu odrolnieniu i podaje klasy bonitacyjne gruntu przewidzianego pod inwestycję. W raporcie nie wskazano konkretnego miejsca posadowienia stacji transformatorowej i dróg dojazdowych, jednakże nie wpływa to w zasadniczy sposób na określenie warunków środowiskowych, ponieważ lokalizacja tych urządzeń nie może być przewidziana na innych działkach niż działki wskazane pod farmę jako pełną inwestycję. W niniejszym postępowaniu analizuje się i ocenia możliwy negatywny wpływ inwestycji na środowisko, zaś ścisła lokalizacja budowli jest domeną następnego postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, w którym raport nie będzie stanowił jednego z głównych dowodów.

Organ odniósł się także do pozostałych zarzutów w ten sposób, że stwierdził, że w trakcie postępowania nie zgłosił się żaden podmiot, który wskazywałby pominięcie jego praw jako strony postępowania, o tym, że elektrownia wiatrowa o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m może mieć negatywny wpływ na środowisko zadecydował ustawodawca umieszczając ją na liście przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że decyzja środowiskowa wydawana jest we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy przedsięwzięcie jest na etapie planowania, a nie eksploatacji. Szkodliwość takiego przedsięwzięcia przybiera na tym etapie charakter potencjalny, a nie rzeczywisty. Stąd nie jest możliwe udowodnienie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi poprzez opinię biegłego akustyka i biegłego lekarza.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Stowarzyszenie "N." Ż. w A., w której zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wystarczał do wydania decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, gdyż organ odwoławczy miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania sprawy lub też uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zgromadzony przez organ w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wiarygodny oraz, że nie zachodziła potrzeba powołania biegłego do spraw oceny czy planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływało na zdrowie ludzi;

3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak rzetelnego rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu do wydanej decyzji w II instancji do złożonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów sformułowanych przez Skarżące Stowarzyszenie, złożonych wniosków dowodowych, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, których istotą jest zapewnienie stronie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz rozważenia jej zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przed organem drugiej instancji;

4) art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 lit. a i c, pkt 8, pkt 12 oraz ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) oraz art. 3 pkt 50 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] czerwca 2015 r. bez wnikliwej i wszechstronnej analizy przedstawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. oraz bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości - ujawnionych w toku postępowania administracyjnego w I instancji, co do jakości, jak i wyników raportu będącego podstawą do wydania decyzji, a które uzasadniały wydanie decyzji odmownej w I instancji;

5) art. 7 i art. 50 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokładnej i rzetelnej analizy przedsięwzięcia w innym wariancie niż tylko inwestorski, tj. wariancie obejmującym budowę i eksploatację innego niż elektrownia wiatrowa typu źródła energii odnawialnej, np. elektrownia wodna, elektrownia słoneczna, ciepłownia geotermalna czy biogazownia oraz w innym wariancie lokalizacyjnym;

6) art. 37 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania uwag i wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu;

7) art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291) oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826, zm. Dz. U. z 2012 r., poz. 1109), w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia weryfikacji analizy oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na środowisko mimo wskazanych konkretnych zarzutów naruszenia prawa podczas tej analizy;

8) art. 28 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w II instancji mimo wadliwie ustalonego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a przez to brak ustalenia wszystkich stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 czerwca 2015 r.;

9) art. 68 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji swojej decyzji bez uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań naukowej z zakresu negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi i środowisko, w tym do zgłoszonego dokumentu omawiającego najnowsze badania wpływu farm wiatrowych na zdrowie ludzi;

10) art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ II instancji merytorycznego postępowania i niedokonanie własnych ustaleń wystarczających w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i środowisko, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie organ pominął przede wszystkim dowód z opinii biegłego akustyka na okoliczność weryfikacji metodologii oraz parametrów przyjętych przez wnioskodawcę przy sporządzaniu symulacji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz dowodu z opinii biegłego lekarza medycyny o specjalności laryngologicznej lub neurologicznej na okoliczność wykluczenia negatywnego oddziaływania hałasu niskoczęstotliwościowego i infradźwiękowego na zdrowie ludzi zamieszkujących w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia w promieniu min. 8-9 km w tym, do zgłoszonego dokumentu omawiającego najnowsze badania wpływu farm wiatrowych na zdrowie ludzi;

11) art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezapewnienie społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się podczas rozprawy administracyjnej, w sytuacji występowania na terenie gminy A. oczywistego konfliktu społecznego związanego z planowanym przedsięwzięciem i zaniechanie próby uzgodnienia stanowiska stron postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty i dodatkowo wskazał, że przedmiotowy raport i jego uzupełnienia sporządzone przez inwestora, w sposób nieprawidłowy przedstawiają analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie jego eksploatacji, w szczególności oddziaływania na zdrowie i życie ludzi poprzez ponadnormatywną emisję hałasu słyszalnego i hałasu infradźwiękowego. W tym zakresie zarzucił organom istotne uchybienia w zakresie materiału dowodowego, tj:

1) brak wykonania inwentaryzacji flory, a w szczególności gatunków roślin z załącznika II Dyrektywy Siedliskowej a obejmującej lokalizacje elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych, przebieg kabli energetycznych i stacji transformatorowej. Obowiązek ten został nałożony w postanowieniu Wójta o zakresie raportu. Brak wskazania przebiegu dróg i kabli uniemożliwia ocenę tego, czy zawarty w raporcie opis przedsięwzięcia obejmuje cały obszar inwestycji,

2) brak wykonanej inwentaryzacji fauny (płazów, gadów i ssaków), w tym w szczególności gatunków z załącznika II Dyrektywy Siedliskowej obejmującej lokalizacje elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych, przebieg kabli energetycznych i stacji transformatorowej,

3) brak wykonanej inwentaryzacji flory i fauny na terenie planowanej inwestycji może oznaczać, że drogi dojazdowe do elektrowni wiatrowych mogą przebiegać przez siedliska chronionych gatunków roślin i zwierząt,

4) brak wskazania wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, co dotyczy zarówno oddziaływania akustycznego, ale i przebiegu kabla, dróg dojazdowych do elektrowni, lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej. W tym celu organ powinien był wezwać inwestora do wskazania przez jakie nieruchomości będzie przebiegać infrastruktura towarzysząca, a właściciele gruntów powinni być stronami w postępowaniu,

5) brak załącznika kartograficznego na czytelnym podkładzie mapowym, który obejmowałby wszystkie elementy przedmiotowej inwestycji,

6) brak skali na rysunkach oznaczonych numerami 1, 5 i 6, co może wynikać ze słabej jakości wersji cyfrowej raportu. Brak skali utrudnia analizę informacji zawartych na rysunku,

7) w odniesieniu do awifauny, brakuje graficznego przedstawienia przebiegu transektów w terenie oraz wskazania punktów obserwacyjnych monitoringu ptaków w terenie. Nie zostały także omówione dwa okresy fenologiczne ptaków, tj. okres migracji jesiennej i wiosennej,

8) brak analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na krajobraz. Lokalizacja dwóch wysokich na 180 m budowli, mających charakter dominanty krajobrazowej w sposób oczywisty zniekształci lokalny krajobraz, analogicznie jak to się dzieje w stosunku do masztów linii przesyłowych wysokiego napięcia. Raport ooś wymaga uzupełnienia w tym względzie i sporządzenia wizualizacji dla różnych odległości oraz analizy skumulowanego oddziaływania, w szczególności krajobrazowego z innymi elektrowniami w promieniu 20 km od miejsca lokalizacji elektrowni,

9) brak analizy efektu migotania cieni pochodzących od elektrowni wiatrowych,

10) brak analizy efektu rzucania lodem odkładającym się na śmigłach elektrowni,

11) brak wskazania lokalizacji stacji transformatorowej, która jest kluczowym elementem przedsięwzięcia. Na str. 125 i 127 raportu ooś napisano, że będzie ona budowana. Brakuje też wskazania miejsca przyłączenia przedsięwzięcia do sieci elektroenergetycznej,

12) w raporcie ooś nie wskazano, jaka powierzchnia gruntu ulegnie trwałemu odrolnieniu na etapie budowy i jakiej klasy bonitacyjnej będą to grunty. Trzeba pamiętać, że grunty rolne i leśne podlegają ochronie prawnej przed dewastacją,

13) w raporcie ooś nie wskazano wpływu na wody powierzchniowe, w tym na realizację celów zawartych w planach gospodarowania wodami dorzeczy,

14) niezbędne jest wskazanie w raporcie ooś wpływu przedsięwzięcia na atmosferę na etapie jego budowy i likwidacji, przez wskazanie, ile i jakich pojazdów ciężarowych będzie pracowało na budowie i jaka będzie w związku z tym emisja szkodliwych substancji do otoczenia oraz emisja hałasu,

15) w ogóle nie wskazano szacunkowych ilości odpadów powstałych na etapie budowy, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia oraz zagrożeń związanych z wyciekiem olejów czy aerosoli z turbiny wiatrowej,

16) brak informacji o źródle klasyfikacji akustycznej terenów planowanego przedsięwzięcia. Z uwagi na zróżnicowanie ochrony akustycznej dla terenów o różnej zabudowie prawidłowa jej klasyfikacja ma istotne znaczenie. W porze nocnej, dla zabudowy zagrodowej norma wynosi 45 dB, zaś w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej norma 40 dB. Urząd Gminy powinien z urzędu wskazać inwestorowi rodzaje zabudowy na terenie planowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

17) brak ustalenia wszystkich stron postępowania. Dopiero prawidłowa kwalifikacja akustyczna zabudowy umożliwi organowi ustalenie stron tego postępowania administracyjnego (osoby będące właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia). Z uwagi na zróżnicowaną zabudowę terenu, jako zasadę należy przyjąć normę korzystniejszą dla mieszkańców, tj. 40 dB w porze nocnej, jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pozwoli to na prawidłową analizę akustyczną przedsięwzięcia, z wykorzystaniem właściwych izofon, a których zasięg wskaże prognozowane oddziaływanie,

18) brak zdefiniowania współrzędnych położenia obiektów podlegających ochronie akustycznej, co skutkuje niemożnością ustalenia rzeczywistych odległości pomiędzy siłowniami, a zabudową mieszkaniową, a tym samym wskazanie prawdziwego oddziaływania hałasu słyszalnego jak również innych rodzajów oddziaływań,

19) brak właściwej analizy stanu klimatu akustycznego - stanu tzw. zerowego, tj. przed podjęciem inwestycji,

20) brak analizy wpływu hałasu niskoczęstotliwościowego oraz infradźwięków na zdrowie mieszkańców. Brakuje wskazania literatury naukowej z tego zakresu wiedzy,

21) brak analizy wpływu elektrowni wiatrowych na produkcję rolną w Gminie A.,

22) brak analizy wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości w Gminie A. i na ruch turystyczny,

23) brak jest informacji w raporcie ooś, czy opisany na str. 144 "wymagany prawem" model matematyczny do obliczeń akustycznych oparty jest na obowiązującej normie PN-ISO 9613-2 z uwzględnieniem wymaganych prawem poprawek (niepewność pomiarowa, impulsowy charakter dźwięku) i wskaźników. W raporcie ooś brakuje określenia współczynnika tłumienia gruntu przy analizie akustycznej (współczynnik "G"). Dla prawidłowej analizy, powinien on wynosić G=0, gdyż wtedy wskazuje on na najbardziej korzystne warunki propagacji hałasu,

24) brak obliczeń emisji hałasu z planowanej stacji transformatorowej, bez której przedsięwzięcie nie może funkcjonować.

W ocenie skarżącego, obowiązkiem organów obu instancji rozpoznających sprawę z wniosku inwestora było przeprowadzenie wnikliwej i wszechstronnej analizy przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zbadanie zakresu jego zgodności z przepisem art. 66 ust. 1 UOIŚ, jego rzetelności, wiarygodności przedstawionych wyników, zwłaszcza tych podnoszonych przez strony postępowania w pismach wnoszonych przez strony czy podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony. Rolą oceny oddziaływania na środowisko jest bowiem sporządzenie bilansu zysków i strat m.in. dla ludzi, zwierząt i roślin, pojawiających się w wyniku realizacji inwestycji i w zależności od wyników tej oceny - rolą organu jest podjęcie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań lub też o odmowie ustalenia takich uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Gdyby Kolegium w sposób prawidłowy rozpoznało wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, powołało biegłego do oceny wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi, to okazałoby się, że planowane przedsięwzięcie nie tylko może negatywnie wpływać na zdrowie okolicznych mieszkańców, ale i będzie pogarszało stan środowiska w okolicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Również inwestor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a ponadto precyzyjnie odniósł się do każdego zarzutu podniesionego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni wiatrowych typu Vestas V112 o mocy 3 MW każda, na działkach o numerach ewidencyjnych 185/5 obręb Ż. i nr [...] obręb U., gmina A., woj. P..

Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że niezasadny jest zarzut inwestora, podniesiony w odpowiedzi na skargę, a dotyczący odrzucenia skargi z uwagi na nieprawidłowe pełnomocnictwo pełnomocnika strony skarżącej. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. zobowiązano tego pełnomocnika do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa w zakreślonym terminie i obowiązek ten został przez niego spełniony. Jak trafnie podnosi się w judykaturze, wymóg udokumentowania czynności udzielenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest spełniony poprzez pisemne potwierdzenie istniejącego pełnomocnictwa, nawet jeżeli potwierdzenie to zostanie dokonane z datą późniejszą niż czynność procesowa, do dokonania której pełnomocnictwo było wymagane (por. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GZ 211/12). Wymóg z art. 37 p.p.s.a. dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest bowiem tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa, przez jego potwierdzenie w zmaterializowanej, pisemnej formie. Oznacza to, że udzielone pełnomocnictwo w takiej formie ma charakter deklaratoryjny ( por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 551/11).

Postępowanie dotyczące wydania obu decyzji odnosi się do planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz, czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235; dalej "ustawa"), stanowi etap poprzedzający postępowanie w przedmiocie udzielania decyzji o warunkach zabudowy albo pozwolenia na budowę. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym drugim przypadku, jeśli został stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi zaś, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając łącznie uwarunkowania dotyczące rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia, rodzaju i skali możliwego oddziaływania przedsięwzięcia. Zgodnie z kolei z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, postanowienie o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowej inspekcji sanitarnej. Organy te uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – art. 64 ust. 3 ustawy. Opinię wydaje się w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio – art. 64 ust. 4 ustawy. Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jeżeli przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zasięga opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej – art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z treścią art. 79 przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone – art. 80 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa art. 82 ustawy. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę opis i zakres inwestycji, słusznie przyjęto, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 90 lit. b rozporządzenia z 2004 r. Po uzyskaniu więc opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Wójt Gminy A. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po przedłożeniu przez inwestora wymaganego raportu wójt uzyskał wymagane uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia od RDOŚ w B. i pozytywną, a następnie negatywną opinię od PPIS w A. Trzykrotnie orzekał o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś za czwartym razem wydał decyzję pozytywną dla inwestora.

Powyższe działania organu I instancji zmierzające do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia należy, zdaniem Sądu, ocenić jako formalnie prawidłowe. Jednakże, w ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez ten organ narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organowi wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., organ I instancji dopuścił się takiego naruszenia. Organ ten bowiem hasłowo tylko odniósł się do podstawowych zagadnień wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. wiele kwestii i zagadnień tylko wymienił bez właściwej ich oceny i uzasadnienia. Z analizy akt administracyjnych można wywieść przekonanie, że organ ten potraktował ustalenia i wywody z wcześniejszych swoich trzech decyzji odmownych i decyzji organu II instancji je uchylających, jako integralną część ostatniej decyzji, a takiego sposobu rozpoznania sprawy przepisy nie przewidują. Dotyczy to przede wszystkim oceny raportu oddziaływania na środowisko w kontekście zarzutów podnoszonych przez strony postępowania w trakcie jego trwania. Organ nie odniósł się do nich w dostateczny sposób a wręcz stwierdził, że skoro pochodzą one od osób nie posiadających stosownych kwalifikacji, to należy je pominąć. Zdaniem jednak Sądu, wiele tych zarzutów dotyczy merytorycznej strony przedmiotu orzekania i związanych z tym zagadnień specjalistycznych, a zatem organ winien się do nich odnieść w sposób ekspercki, tzn. jeżeli potrafi (posiada taką wiedzę) to winien to zrobić sam, a jeśli nie, to winien zasięgnąć opinii jakiegoś rzeczoznawcy. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że nie zrobił ani jednego ani drugiego. Ilość natomiast i rodzaj tych zarzutów wskazują na to, że bez ich precyzyjnego wyjaśnienia niemożliwe jest prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Kwestia chociażby prawidłowości przyjęcia wskaźnika tłumienia gruntu na poziomie G = 0,5 zamiast na poziomie G = 0, może mieć decydujące znaczenie dla poczynionych wyliczeń w zakresie, czy inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne normy hałasu, czy też nie i na jakim obszarze. Brak ustosunkowania się przez ten organ do stawianych przez stronę skarżącą zarzutów i przyjęcie postawy, że raport jest prawidłowy, gdyż został sporządzony przez specjalistów, a ani skarżący ani organ specjalistami nie są, uznane musi być przez Sąd za działanie nieprawidłowe. Organ w przedmiotowym postępowaniu jest bowiem powołany do oceny raportu i całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i jeżeli nie jest w stanie sam go merytorycznie ocenić, a nadto nie jest w stanie merytorycznie odnieść się do podniesionych zarzutów, to zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii specjalistów, którzy mu w tym pomogą.

W tym miejscu trzeba wskazać, że sąd nie może zastąpić organu w wyjaśnianiu sprawy i szczegółowo rozstrzygać postawionych przez skarżącego zarzutów, gdyż rolą sądu jest kontrola działań organów. Orzeczenia sądów administracyjnych mają bowiem charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11).

W ocenie Sądu, również organ odwoławczy wydając kontrolowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dopuścił się jego naruszenia, a także naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja nie czyni bowiem zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej zgromadzonych, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z wyjaśnieniami i zarzutami składanymi w trakcie postępowania przez skarżącego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). W ocenie Sądu, zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na organie odwoławczym spoczywa ponadto obowiązek rozpoznania odwołania, w tym ustosunkowania się do zarzutów w nim sformułowanych w aspekcie ich słuszności bądź niezasadności. Skoro istotą odwołania jest wyrażenie przez stronę niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., odgrywa uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji zredagowane w sposób prawidłowy powinny zmierzać do tego, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego powinno jednoznacznie wynikać, jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi przesłankami kierował się w tym względzie oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem niektóre twierdzenia, nie odnosi się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 697/13).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ II instancji w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym nie rozpoznał merytorycznie sprawy na nowo, w jej całokształcie rozumianym w sposób wyżej zaprezentowany. Zaakceptował on hasłowo przedstawioną argumentację dokonaną przez organ I instancji i sam również w znacznej mierze nie odniósł się do przedstawianych przez stronę skarżącą zarzutów. Skoro skarżący podjął próbę wykazania, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami, to nie można traktować jego działań jedynie w kategoriach mało istotnych, bo pochodzących od nieprofesjonalisty i pozostawić jego zarzuty bez należytego rozpatrzenia. Oceniając tylko same rozmiary odwołania i skargi oraz ilość i wręcz drobiazgowość przedstawionych zastrzeżeń i zarzutów, uznać należy, że strona skarżąca dokonała samodzielnie pracy porównywalnej z pracą organu I instancji. Rolą więc organu II instancji było szczególnie wnikliwe i dokładne zbadanie i wyjaśnienie wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego zarówno na etapie postępowania toczącego się przed organem I instancji, jak i podniesionych w odwołaniu. Organ mógł dokonać tego samodzielnie lub w oparciu o opinię jakiegoś rzeczoznawcy. W ocenie zaś Sądu, organ odwoławczy obowiązkowi temu nie zadośćuczynił, przez co wiele merytorycznych zarzutów strony skarżącej pozostało bez ich przekonującego rozstrzygnięcia, co narusza wprost zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a. Tylko na marginesie można wskazać, że inwestor, jako uczestnik postępowania, w swojej odpowiedzi na skargę niejako zastąpił organ II instancji i szczegółowo odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze. Zabieg ten nie powoduje jednak usunięcia istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, gdyż szczegółowe wyjaśnienie sprawy, a w tym również rozpoznanie wszystkich zarzutów, mają się znaleźć w uzasadnieniu decyzji a nie w odpowiedzi na skargę złożoną na dodatek przez uczestnika postępowania.

Zdaniem Sądu, organ II instancji przedmiotowe postępowanie winien przeprowadzić tak, aby skutki przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko poddane zostały kompleksowej ocenie, zanim udzielone zostaną stosowne pozwolenia, umożliwiające realizację takiego przedsięwzięcia. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji i odpowiada wymogowi art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2094/10).

W ocenie Sądu, organ II instancji nie zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi. Swoją kontrolę ograniczył do stwierdzenia, że raport jest prawidłowy. Obowiązkiem Kolegium było natomiast dokonanie własnej analizy raportu oraz oceny prawnej, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu. Wprawdzie zgodnie z art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów, jednakże uznanie treści raportu za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniego wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej i przekonywującego uzasadnienia zajmowanego stanowiska, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni, w ocenie Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić podniesienie przez Sąd wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów, w tym zasad ogólnych i postępowania dowodowego, wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji .

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.