Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 947/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust 2, art 3 ust 1, art 6 ust 1 i 4, art 16 ust 1 art 17 ust 1., art 18 ust 2, art 28 ust 1, art 22, art 30 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1982 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Z. P. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 1982 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2 , zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącej własność Z. P. . Pismem z dnia [...] października 2014 r. M. P. reprezentowany przez A. P. i A. P. działający w imieniu własnym i A. P. - udokumentowani następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak [...] . Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak [...] . Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. P. . W odwołaniu zarzucono Wojewodzie [...] w szczególności niedostateczne zbadanie kwestii ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny.

Minister po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy powołując się na treść art. 156 kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo [...] "[...] " Oddział w [...], a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony. Organ wskazał następnie, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] oraz kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1982 r., znak [...] była realizacja inwestycji towarzyszącej rozbudowie domu [...] "[...] " w [...], tj. budowa stacji [...]. W ocenie Ministra rozbudowa domu [...] jako miejsca ogólnodostępnego dla całego społeczeństwa mieściła się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem miała ona służyć zaspokojeniu powszechnych potrzeb ludności. Organ wskazał, że przy ocenie spełnienia przesłanki użyteczności publicznej nie bez znaczenia jest fakt usytuowania domu [...] w [...] , zatem w miejscu najdogodniejszym dla lokalnej społeczności. Zdaniem organu w niniejszej sprawie niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy Domu [...] "[...] " przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta pozostawała w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Organ podał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-urbanistycznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) plany zagospodarowania przestrzennego były oparte m. in. na planach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej oraz na wieloletnich narodowych planach gospodarczych. Ponadto nie może pozostać bez znaczenia fakt, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy, wynika że Przedsiębiorstwo [...] "[...] " Oddział w [...] dysponowało środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, iż inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje (promesa Wojewody [...] dla Przedsiębiorstwa [...] "[...] " z dnia [...].11.1980 r., znak [...]). Minister stwierdził, że prawidłowo ocenił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2019 r., znak [...], iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w przedmiocie utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji rozbudowy domu [...], organ wskazał, że ze względu na braki w dokumentacji archiwalnej nie można jednoznacznie stwierdzić, czy termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę nie został przedłużony. Zatem nie można stwierdzić, czy decyzja z dnia [...].05.1975 r., znak [...] utraciła ważność. Podniósł, że ustalenia w tym zakresie należy uznać za wykraczające poza zakres przedmiotowego postępowania wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 29.08.1996 r., sygn. akt Sa/Kr 1158/95, publ. Lex nr 1684627). Minister podał, że z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] była badana pod kątem występowania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] . Skarga na ww. decyzję z dnia [...]września 2017 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.08.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/17. Tym samym, zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] była nieważna w dacie orzekania o wywłaszczeniu. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Z uzyskanego w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane było na rzecz Z. P. . Minister wskazał, że bezsporne jest, że właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nr [...] zmarła w dniu [...] grudnia 1978 r., a więc 3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...].02.1979 r., sygn. akt [...] dziedziczyli po niej jej synowie: A. P. , A. P. i M. P. . Minister podkreślił, że organ orzekający miał wiedzę zarówno o śmierci właścicielki hipotecznej Z. P. , jak i o jej następcach prawnych. Ponadto z akt sprawy wynika, że pełnomocnikiem A. P. , M. P. oraz A. P. została ustanowiona A. P. (administrator nieruchomości), przy czym w imieniu A. P. występował również profesjonalny pełnomocnik adw. E. S. . Minister wskazał, że powyższe dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość miała nieaktualny stan prawny, bowiem następcy prawni Z. P. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Organ wskazał na treść art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania. Przewidziane odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań, jak również na możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Wspomniane regulacje umożliwiały realizację planów gospodarczych i celów użyteczności publicznej pomimo braku regulacji stanu prawnego nieruchomości. W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Pomimo wyrażenia zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości przez następców prawnych właścicielki hipotecznej, stan prawny nieruchomości pozostawał nieuregulowany. Tym samym rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, gdyż ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań ze względu na brak podstaw skierowania ofert do osób nieujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie, zdaniem Ministra, ziściły się przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym, w ocenie Ministra, wniosek Przedsiębiorstwa [...] "[...] " Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Minister wskazał także, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak; decyzję z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy Domu [...] "[...] ", załącznik do ww. decyzji zawierający projekt zagospodarowania terenu, odpis z księgi wieczystej nr [...] , mapę sytuacyjno- własnościową nieruchomości w [...] przy ul. [...] Nr [...] , opinię szacunkową, ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz odpowiedź na ofertę. Minister wskazał, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. W związku z powyższym Minister uznał, iż wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Minister podniósł następnie, że zgodnie z treścią art. 17 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] stycznia 1982 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano do Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Miejskiego w [...] w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni nieruchomości, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Ponadto ww. zawiadomienie z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] zostało skuteczne doręczone A. P. - pełnomocnikowi M. P. oraz A. P. oraz adw. E. S. - pełnomocnikowi A. P., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Tym samym Minister uznał, że spełnione zostały wymogi z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...] stycznia 1982 r. i nie wzięli w niej udziału należycie zawiadomieni właściciele przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy przedstawiciel inwestora poparł wniosek o wywłaszczenie i poprosił o wydanie decyzji. Minister wskazał, że jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Oceniając tę kwestię, Minister podniósł, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Ministra nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10, publ. CBOSA). Minister podał, że w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia mgr inż. J. M. zawierająca wyliczenie wartości gruntu oznaczonego nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł oraz wyliczenia wartości składnika roślinnego znajdującego się na gruncie na kwotę [...] zł. Odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., oraz zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty w mieście nabywane na rzecz Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W przedmiotowej sprawie biegły ustalił, iż współwłaścicielom, poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem, pozostaje jeszcze inny grunt, którego łączny obszar wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Tym samym wyceny zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu należało dokonać jak za grunt w Strefie [...] m. [...], tj. po [...]zł za 1 m2 gruntu, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. Zatem odszkodowanie za działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2 wyniosło [...] zł ( [...] m2 X 36 zł). Taka też kwota została przyznana za działkę gruntu wywłaszczoną kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1982 r., znak [...] . Organ wskazał, że dodatkowo oszacowaniu podlegały również znajdujące się na gruncie rośliny sadownicze, których wyceny na kwotę [...] zł biegły mgr inż. J. M. dokonał w oparciu o instrukcję nr 2 Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr. [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych. Łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło [...] zł i w takiej wysokości zostało przyznane kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak [...] . Organ uznał, że nie doszło zatem w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 0 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10, publ. CBOSA). Organ podniósł następnie, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Minister uznał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1982 r., znak [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister za chybiony uznał zarzut skarżącego jakoby w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów polegającego na nieprawidłowym zawiadomieniu A. P. i M. P. o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Jak wynika z akt sprawy, zarówno A. P. , jak i M. P. brali czynny udział w niniejszym postępowaniu poprzez swojego pełnomocnika. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].07.1979 r. Rep. A nr [...] oraz upoważnienia udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].06.1979 r.. Rep. Nr [...] A. P. występowała w imieniu M. P. i była upoważniona do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Natomiast zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].01.1979 r., Rep. A nr [...] A. P. występował w imieniu A. P. i był upoważniony do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Dodatkowo na mocy upoważnienia z dnia [...].06.1979 r. w imieniu A. P. oraz jego brata A. P. występowała A. P. . Minister wskazał, że w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1982 r., znak [...] naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Minister wskazał także, że zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) oraz w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1982 r. znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 z całości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącej własność Z. P. , pomimo iż decyzja z 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na orzeczeniu o wywłaszczeniu mimo utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy D [...] "[...] " oraz na nieprawidłowym zawiadomieniu stron o postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia.

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Prezydenta Miasta [...] o przedstawienie akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego wywłaszczoną nieruchomość i bezpodstawne stwierdzenie, że niemożliwe jest ustalenie, czy nie miało miejsce przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak [...] , w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1982 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2 , zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącej własność Z. P. .

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w zw. z przepisami ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie było Przedsiębiorstwo [...] "[...] " Oddział w [...], który był podmiotem uprawnionym w rozumieniu powołanego przepisu. Organy zasadnie przyjęły, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] oraz decyzji z dnia [...] lutego 1982 r., znak [...] celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji towarzyszącej rozbudowie domu [...] "[...] " w [...] , tj. budowa stacji [...]. Organy zasadnie przyjęły, że rozbudowa domu [...] jako miejsca ogólnodostępnego dla całego społeczeństwa mieściła się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ustawy jako mające służyć zaspokojeniu potrzeb ludności o czym świadczy także jego usytuowanie w [...]. Niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy Domu [...] "[...] " przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta pozostawała w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-urbanistycznych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67) plany zagospodarowania przestrzennego były oparte m. in. na planach perspektywicznych rozwoju gospodarki narodowej oraz na wieloletnich narodowych planach gospodarczych. W okresie gdy dokonano wywłaszczenia obowiązywał nadal dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy, wynika że Przedsiębiorstwo [...] "[...] " Oddział w [...] dysponowało środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, iż inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje (promesa Wojewody [...] dla Przedsiębiorstwa [...] "[...] " z dnia [...].11.1980 r., znak [...]). Organy zatem prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy.

Odnośnie z kolei zarzutu utraty ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji rozbudowy domu towarowego, należy powtórzyć za organem, ze decyzja ta była badana pod kątem występowania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mianowicie ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2017 r., znak [...] utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2017 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., znak [...] . Z kolei skarga na ww. decyzję z dnia [...].09.2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.08.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/17. Sąd i organy są tym orzeczeniem związani co oznacza, że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu a w niniejszym postępowaniu nie można ponownie skutecznie podnieść zarzutu nieważności tej decyzji. Zasadnie też organy wskazały, że ta decyzja nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane było na rzecz Z. P. . Właścicielka ujawniona w księdze wieczystej nr [...] zmarła w dniu [...].12.1978r.(3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), zaś jej następcy prawni (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1979 r., sygn. akt [...] spadkobiercami byli jej synowie: A. P. , A. P. i M. P. ) nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej, zgodnie z art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320). Analiza akt sprawy wskazuje także, że organ orzekający miał wiedzę zarówno o śmierci właścicielki hipotecznej Z. P. , jak i o jej następcach prawnych jak również o osobach będących ich pełnomocnikami. Pełnomocnikiem A. P. , M. P. oraz A. P. była A. P. (administrator nieruchomości), przy czym w imieniu A. P. występował również profesjonalny pełnomocnik adw. E. S. . Pomimo tego, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania to takie rokowania zostały przeprowadzone, a A. P. reprezentująca spadkobierców wyraziła zgodę na przedstawioną ofertę dobrowolnego wykupu przedmiotowej działki przez ubiegającego się o wywłaszczenie. Jednak rokowania te nie doprowadziły do zawarcia umowy przeniesienia własności wobec nieuregulowania przez spadkobierców tytułu prawnego do tej nieruchomości. Faktu tego skarżący nie zakwestionowali. W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych ziściły się zatem przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy gdyż nie było faktycznej możliwości przeprowadzenia rokowań z osobami posiadającymi tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Organ podjął działania zmierzające do ich przeprowadzenia, a nawet je przeprowadził, ustalił spadkobierców, przedstawił ofertę, uzyskał jej akceptację jednak pozostały one bezskuteczne wobec braku legitymowania się przez spadkobierców tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji wniosek Przedsiębiorstwa [...] "[...] " Oddział w [...] z dnia [...].12.1981 r., znak [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (na marginesie wspomnieć należy, że co do poprzedniego, w którym spadkobiercy kwestionowali usytuowanie stacji [...], postępowanie zostało ostatecznie umorzone) był uzasadniony. Przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, przyczyny braku uregulowania własności nieruchomości zgodnie z wynikiem rokowań. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak; decyzję z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy Domu [...] "[...] ", załącznik do ww. decyzji zawierający projekt zagospodarowania terenu, odpis z księgi wieczystej nr [...] , mapę sytuacyjno- własnościową nieruchomości w [...] przy ul. [...] Nr [...] , opinię szacunkową, ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z [...] listopada 1981 r. skierowaną do spadkobierców oraz odpowiedź na ofertę z [...] grudnia 1981 r.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie spełniał warunków formalnych. Zgodnie z treścią art. 17 ww. ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1981 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wszystkich spadkobierców za pośrednictwem ich pełnomocników, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...].01.1982 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano do Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Miejskiego w [...] w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni nieruchomości, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone A. P. - pełnomocnikowi M. P. oraz A. P. oraz adw. E. S. - pełnomocnikowi A. P., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru. Spełnione zostały zatem wymogi art. 17 ust. 1 ustawy. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 17 ust. 2 ustawy dopuszczał co do zasady przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez faktycznego udziału osób zainteresowanych. Jeżeli miejsce ich pobytu było jednak znane organowi, to ewentualne zaniechania skutkujące pozbawieniem udziału w postępowaniu, także w tych przypadkach stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...]stycznia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/06), w którym Sąd ten wskazał, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00 i z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04).

Zgodnie z treścią art. 22 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [...].01.1982 r. i, jak już wskazano wyżej, nie wzięli w niej udziału należycie zawiadomieni spadkobiercy właściciela przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy przedstawiciel inwestora poparł wniosek o wywłaszczenie i poprosił o wydanie decyzji. W rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa z tego powodu wymaga rozważenia naruszenia w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10, publ. CBOSA). Podstawą ustalenia odszkodowania, jak wynika z akt administracyjnych była opinia mgr inż. J.M., która zawierała wyliczenie wartości gruntu oznaczonego nr [...] o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł oraz wyliczenie wartości składnika roślinnego znajdującego się na gruncie na kwotę [...] zł. Z treści opinii wynika, że odszkodowanie za grunt biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy oraz zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1981 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty w mieście nabywane na rzecz Państwa w oparciu o przepisy ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W przedmiotowej sprawie biegły ustalił, iż współwłaścicielom, poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem, pozostaje jeszcze inny grunt, którego łączny obszar wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Tym samym wyceny zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu dokonał jak za grunt w strefie śródmiejskiej m. [...] , tj. po [...]zł za 1 m2 gruntu, zgodnie ze stawką ustaloną w powołanym wyżej zarządzeniu Wojewody [...] z [...]września 1981 r. Z kolei wyceny znajdujących się na gruncie roślin sadowniczych, na kwotę [...] zł biegły mgr inż. J. M. dokonał w oparciu o instrukcję nr [...] Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr. [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych. Łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło [...] zł i w takiej wysokości zostało przyznane kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1982 r., znak [...] . Kwota ta została również przedstawiona w ofercie zaakceptowanej przez A. P.. W ocenie sądu organy zasadnie uznały, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Skarżący poprawności wyliczenia odszkodowania nie zakwestionowali, co więcej je zaakceptowali. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1982 r., znak [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie zarówno A. P. , jak i M. P. brali czynny udział w postępowaniu poprzez pełnomocnika. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].07.1979 r. Rep. A nr [...] oraz upoważnienia udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...].06.1979 r.. Rep. Nr [...] A. P. występowała w imieniu M. P. i była upoważniona do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Natomiast zgodnie z treścią pełnomocnictwa udzielonego w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1979 r., Rep. A nr [...] A. P. występował w imieniu A. P. i był upoważniony do prowadzenia wszystkich jego spraw we wszelkich instytucjach sądowych, administracyjnych i urzędach w jakimkolwiek charakterze. Dodatkowo na mocy upoważnienia z dnia [...] czerwca 1979 r. w imieniu A. P. oraz jego brata A. P. występowała A. P. . Zarzuty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości zawiadomienia są zatem nieuzasadnione.

Należy także zwrócić uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznaje im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Natomiast ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania, w sytuacji gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionego do odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Trzeba też mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania to oznacza, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, niepubl.).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.