Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1655/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art. 2, art. 8 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 14 ust. 2 i 3, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Maria Jagielska Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Go 14/11 w sprawie ze skargi M. R., B. R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. ; 2. zasądza od M. i B. małżonków R. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Go 14/11 uwzględnił skargę M. R. i B. R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z 5 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 9 października 2001 r. M. R. złożyła wniosek o zalesienie gruntów rolnych do Starosty Powiatu w K. O.. W dniu 24 września 2002 r. Starosta Krośnieński zezwolił M. R. na dokonanie zalesienia. W dniu 3 listopada 2003 r. M. R. zgłosiła wykonanie zalesienia. Starosta Krośnieński decyzją z 27 lutego 2004 r. stwierdził wykonanie zalesienia na łączną powierzchnię 2,65 ha i określił prawo M. R. do ekwiwalentu od 1 marca 2004 r. za prowadzenie uprawy leśnej na powierzchni 2,65 ha. Jednocześnie odmówił wydania decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na pozostałej powierzchni tj. 4,30 ha, gdyż wnioskodawczyni nie wykonała ogrodzenia uprawy leśnej przewidzianej w planie zalesienia. Pismem z dnia 17 lutego 2006 r. M. R. poinformowała Starostwo Powiatowe w K. O. o zakończeniu prac związanych z ogrodzeniem uprawy leśnej. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Z. G decyzją z 9 listopada 2007 r. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia uprawy leśnej przez M. R. na powierzchni 4,30 ha jako bezprzedmiotowe.

M. i B. R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty Krośnieńskiego z 27 lutego 2004 r. dotyczącej stwierdzenia wykonania zalesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. decyzją z 20 czerwca 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. po rozpoznaniu skargi M. i B. R. wyrokiem z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 717/08 uchylił wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje, gdyż uznał, że Starosta Krośnieński nie był właściwym organem do wydania decyzji z 27 lutego 2004 r. w tej sprawie.

W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 kwietnia 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu Krośnieńskiego z dnia 27 lutego 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 lipca 2009 r. po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. oddalił skargę M. i B. R. na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji z 27 lutego 2004r. przez Starostę Krośnieńskiego nie obowiązywała ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm., dalej: ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r.) , gdyż została uchylona art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz.2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), który wszedł w życie 15 stycznia 2004 r. Sąd podkreślił, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie mogą być uznane za wyczerpujące gdyż nie odnoszą się bowiem do wszystkich sytuacji uregulowanych w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przyznanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., stosuje się zasady dotychczasowe. Ponadto stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Właściciel otrzymał decyzją Starosty z 24 września 2002 r. zgodę na zalesienie gruntów rolnych, następnie dokonał tego zalesienia i zgłosił je w celu otrzymania ekwiwalentu, o którym mowa w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. Skoro do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów rolnych z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, już przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stosuje się przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., to w sytuacji, gdy jeszcze nie przyznano ekwiwalentu oraz nie stwierdzono wykonania zalesienia powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej, płatność na zalesienie przyznaje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby producenta rolnego. Sąd wskazał, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. R. - Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mając powyższe na uwadze Starosta Krośnieński postanowieniem z 8 kwietnia 2010 r. przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego w K. O, jako organowi właściwemu, wniosek M. R. z 3 listopada 2003 r. o przyznanie ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. O. decyzją z 8 września 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że przeszkodą uniemożliwiającą wypłacenie ekwiwalentu za zalesienie gruntów rolnych jest brak wniosku M. R.. Organ podał, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania jest również fakt, że płatności z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej przeznaczone są na wsparcie zalesienia gruntów rolnych, a nie gruntów już zalesionych. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. Uchylenie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. i wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie oznaczało jedynie zmiany właściwości organu, ale również dotyczyło gruntownych zmian zasad przyznawania pomocy oraz źródeł jej finansowania. Nowa ustawa nie stanowi kontynuacji wcześniejszych rozwiązań prawnych, zawartych w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. decyzją z 5 listopada 2010 r. po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

M. i B. R. wnieśli skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględniając skargę stwierdził, że umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w rażący sposób narusza zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie to nie tylko pozbawia stronę uzyskania ekwiwalentu, ale naraża na konieczność zwrotu otrzymanych kwot ekwiwalentu, które zostały jej wypłacone na podstawie decyzji, w której stwierdzono nieważność. Sytuacja w jakiej znalazła się strona nie wynikała z jej winy. Skarżąca złożyła wniosek o ekwiwalent na zalesienie gruntów rolnych a nie o płatność zalesieniową. Sąd pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że w dacie obowiązywania ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. strona spełniła warunki do uzyskania ekwiwalentu na zalesienie. Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych z powodu niewydania odpowiedniego aktu prawnego przez organ państwa czy też wydanie aktu, w którym w niepełnym zakresie ustalone zostały przepisy przejściowe. W przypadku gdy strona rozpoczęła proces zalesiania na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., oraz przed utratą mocy obowiązującej wykonała wszelkie nałożone decyzją o zalesieniu obowiązki, złożyła oświadczenie o zakończeniu procesu – powinny mieć do niej zastosowanie przepisy obowiązujące w czasie, w którym zrealizowała zamierzenie. Tym samym wniosek strony powinien być rozstrzygnięty poprzez ocenę zasad i warunków uzyskania ekwiwalentu na zalesienie finansowanego z budżetu państwa, a nie jako wniosek o płatność zalesieniową finansowaną ze środków wspólnotowych. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem zasad konstytucyjnych.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie, skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 i art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. , Nr 229, poz. 2273) a ten ostatni w związku z art. 105 § 1 k.p.a., § 1ust. 1, § 3 ust.1-3, § 6 ust.1-4, § 7 ust.1-2, § 8 ust.1 i § 9 ust.1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), art. 3, art. 4 i art. 6 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634) w związku z art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

-uznaniu, że przepis Konstytucji RP może stanowić samodzielną podstawę do konkretyzacji prawa beneficjenta do otrzymania pomocy na zalesienie gruntów rolnych w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej mimo niespełnienia ww. przepisów regulujących warunki przyznania tej pomocy;

-zobowiązaniu organu do oceny zasad i warunków uzyskania ekwiwalentu na zalesienie na podstawie wniosku finansowanego z budżetu państwa a nie wniosku o płatność zalesieniową finansowanego z budżetu wspólnotowego, podczas gdy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została powołana do rozpoznawania wniosków składanych w ramach pomocy finansowanej z budżetu wspólnotowego oraz po spełnieniu warunków dla tego rodzaju pomocy,

-ustaleniu, że nie musiało dojść do umorzenia postępowania administracyjnego bowiem takie rozstrzygnięcie w rażący sposób narusza zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie stanowi, że uchybienie terminu prawa materialnego (art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) na wydanie decyzji merytorycznej powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez takie uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, które pozbawia organ administracji publicznej wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

M. i B. R. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, z której wynika, że są oni zainteresowani korzystnym dla nich załatwieniem sprawy ekwiwalentu za zalesienie gruntów rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz utrzymaną nią mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. O. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięciem, które w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, co narusza art. 2 Konstytucji RP. Sąd stanął na stanowisku, że wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek poszanowania przez ustawodawcę interesów w toku, w tym przedsięwzięć finansowanych przez stronę rozpoczętych na podstawie dotychczasowych przepisów wymaga, by w przypadku gdy strona rozpoczęła proces zalesiania na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., nadto przed utratą mocy obowiązującej wykonała wszelkie obowiązki nałożone decyzją o zalesieniu, złożyła oświadczenie o zakończeniu procesu - miały do niej zastosowanie przepisy obowiązujące w czasie, w którym zrealizowała zamierzenie. W związku z tym Sąd stwierdził, że wniosek strony winien być rozstrzygnięty poprzez ocenę zasad i warunków do uzyskania ekwiwalentu na zalesienie finansowanego z budżetu państwa, a nie wniosku o płatność zalesieniową finansowanego z budżetu wspólnotowego.

Przystępując do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji należy podnieść, że wynikający z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji spoczywa na wszystkich podmiotach posługujących się jej postanowieniami. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez władzę sądowniczą może przybrać formę stosowania samoistnego lub współstosowania. Stosowanie samoistne, które polega na tym, że sąd stosuje postanowienia (normę, wyjątkowo zasadę) konstytucji jako wyłączną (a w każdym wypadku zasadniczą) podstawę rozstrzygnięcia. Ta forma bezpośredniego stosowania konstytucji wymaga równoczesnego spełnienia trzech przesłanek: a) norma konstytucyjna jest na tyle konkretna i jednoznaczna, że technicznie możliwe jest oparcie na niej rozstrzygnięcia, b) brak jest w danej dziedzinie przepisów ustawy, które też wymagają zastosowania, c) sędzia jest gotowy do posługiwania się takim przepisem. Taka konfiguracja występuje jednak wyjątkowo, gdyż z reguły sprawy, które trafiają do sądów powszechnych czy administracyjnych dotyczą dziedzin szeroko uregulowanych ustawami. Samoistne stosowanie konstytucji jest podstawową formą orzekania przez Trybunał Konstytucyjny.

Współstosowanie konstytucji, uznawane za słabszą formę bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, jest też najszerszą formą jej stosowania. Polega ono na tym, że sąd stosuje równolegle przepis konstytucji i konkretyzujący go przepis ustawy. Nie ma tu więc konfliktu pomiędzy konstytucją a ustawą, bo normy te istnieją równolegle, wzajemnie się uzupełniając. Tak rozumiane współstosowanie konstytucji i ustaw może przejawiać się między innymi w stosowaniu interpretacyjnym polegającym na tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy sędzia buduje normę w oparciu zarówno o przepisy ustawowe, jak i w oparciu o przepis (zasadę) konstytucji. Jest to użyteczne zwłaszcza w sytuacji, gdy norma ustawowa daje się interpretować na kilka różnych sposobów, a dopiero przez odniesienie do niej przepisów konstytucyjnych buduje się jednoznaczną normę, która w pełni pasuje do istniejącego systemu prawnego. To wykorzystanie argumentacji konstytucyjnej do ostatecznego ustalenia treści norm zawartych w ustawach określane jest mianem techniki wykładni prawa w zgodzie z konstytucją. Pozwala to, z jednej strony na wyeliminowanie niejasności czy wieloznaczności przepisów ustawy, a z drugiej strony na zakotwiczenie procesu wykładni ustaw w systemie wartości jaki wyprowadzić można z konstytucji. Inną formą współstosowania konstytucji jest stosowanie modyfikujące, które ma miejsce wówczas, gdy zetknięcie się przepisu ustawowego i postanowień konstytucji nie sprowadza się do - opartego o tradycyjne metody wykładni – ustalenia, która z logicznie możliwych interpretacji powinna zyskać pierwszeństwo. Sądy mogą więc uznać, że przepis ustawy należy rozumieć węziej niż to wydaje się wynikać z jego językowego sformułowania, że przepis ten nie stosuje się do określonych podmiotów lub sytuacji, możliwe jest też rozszerzenie treści przepisu wbrew jego sformułowaniu. Należy pamiętać, że są jednak granice takiej wykładni i nie można dokonywać wykładni sprzecznej z sensem językowym, bo formuła słowna przepisu wyznacza granice interpretacji o nieprzekraczalnym charakterze.

Bezpośrednie stosowanie konstytucji ma miejsce także, gdy sąd stwierdzi istnienie konfliktu między przepisami (zasadami) konstytucji, a normami niższego rzędu (przede wszystkim ustawami). W wypadku wystąpienia problemu konstytucyjności ustawy sądy mogą samodzielnie rozważać ten problem, ale nie mogą samodzielnie rozstrzygać, że ustawa jest niekonstytucyjna. Zawsze w takim wypadku sądy muszą kierować odpowiednie pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Należy w tym miejscu podnieść, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie występuje pogląd, zgodnie z którym choć sędzia może, a często ze względów praktycznych powinien skorzystać z postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, to jednak może także odmówić zastosowania w rozpoznawanej sprawie niekonstytucyjnej ustawy i oprzeć rozstrzygnięcie bezpośrednio na przepisie konstytucji.

Przyjęty w art. 184 Konstytucji RP oraz w ustawach określających ustrój i zakres działania sądów administracyjnych sposób wykonywania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości sprawia, że zaskarżenie do wymienionego sądu aktu lub czynności (bezczynności ) organu administracji publicznej nie powoduje przejęcia sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia przez sąd, lecz skutkuje jedynie zbadaniem legalności aktu lub czynności tego organu. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego mają niemal zawsze charakter kasacyjny. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zasadniczo wypadków wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Wyrok sądu administracyjnego nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów. Z jego sentencji nie wynika więc fakt wydania konkretnego rozstrzygnięcia na podstawie konstytucji. Zawarte w sentencji wyroku rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli legalności aktu lub czynności organu administracji publicznej. W ramach tej kontroli może dochodzić do bezpośredniego stosowania konstytucji w podanym wyżej znaczeniu. W takich wypadkach normy konstytucyjne nie powołane w sentencji wyroku, są w istocie podstawą rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Zakres i forma stosowania tych norm wynika z uzasadnienia orzeczenia, w szczególności zaś z tych jego wywodów, które dotyczą kryteriów kontroli oraz przesłanek prawnych przyjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował konstytucji w żadnej z wymienionych form. Powołując się na zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził wystąpienia opisanych wcześniej warunków koniecznych dla samoistnego stosowania konstytucji. W tym miejscu zauważyć należy, że charakter powołanego przepisu, w zasadzie wyklucza możliwość przyjęcia go za samoistną podstawę rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie nawiązał także do przepisów, które stosowały organy orzekające w sprawie lub, które powinny były zastosować przy załatwianiu sprawy. W związku z tym nie można uznać, że Sąd współstosował konstytucję, gdyż każda z wymienionych uprzednio form współstosowania konstytucji wymaga odniesienia do przepisów ustawowych lub podustawowych, których stosowanie wymagało sięgnięcia do przepisów konstytucyjnych.

Sąd pierwszej instancji w szczególności nie wykazał, by ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nastąpiła przy zastosowaniu techniki wykładni przepisów ustawowych w zgodzie z konstytucją. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika również, by stosowanie konstytucji związane było modyfikacją przepisów niższej rangi. W końcu WSA nie stwierdził konfliktu między konstytucją i przepisami ustawowymi, który uzasadniałby odmowę zastosowania ustawy.

Sąd pierwszej instancji powołując się na zasady wyprowadzone z art. 2 Konstytucji RP uznał natomiast, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy z dnia 8 czerwca 2001 r., która przestała obowiązywać z dniem 15 stycznia 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nietrafne. Przede wszystkim należy zauważyć, że tego rodzaju zabieg jak zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, może prowadzić do oczywiście błędnego wniosku, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może przebiegać w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa stosowanych przez organ administracji publicznej, a przepisy konstytucyjne w konkretnej sprawie mogą być stosowane bez respektowania obowiązujących w tym zakresie zasad i niezależnie od regulacji ustawowych.

Ponadto należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji formułując pogląd o stosowaniu w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. pominął stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 717/08) i 19 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 746/09). W powołanych orzeczeniach Sąd, rozpoznając skargi M i B R na decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z 27 lutego 2004 r. stwierdzającej wykonanie zalesienia, jednoznacznie wypowiedział się o braku podstaw do stosowania, przy rozpoznawaniu wniosku Marii Rogowskiej z dnia 3 listopada 2003 r., przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. W wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. WSA w G. W. wprost stwierdził, że w dniu orzekania przez Starostę Krośnieńskiego tj. 27 lutego 2004 r. ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. już nie obowiązywała i w związku z tym przepisy tego aktu nie mogły być podstawą wydania decyzji stwierdzającej wykonanie zalesienia. Powyższy pogląd został wyrażony w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym i był wiążący zarówno dla organów orzekających w sprawie wniosku M. R. jak i Sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w związku z tym wnioskiem. W tym stanie rzeczy za błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w wyrokach z 28 stycznia 2009 r. i 19 listopada 2009 r. nie wykluczono przyznania świadczenia na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie zasadności stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku nie można także pominąć, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. na podstawie art. 15 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich utraciła moc obowiązującą. Z dniem 15 stycznia 2004 r. weszły w życie niektóre przepisy tej ostatnio wymienionej ustawy, w tym art. 14 ust. 2 i 3, będące przepisami przejściowymi, dokonującymi rozgraniczenia zakresów stosowania przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., stosuje się zasady dotychczasowe. Natomiast, według art. 14 ust. 3, do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o żaden z przypadków wymienionych w art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przed wejściem w życie tej ostatnio wymienionej ustawy nie został przyznany miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, natomiast sprawa wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia została zakończona decyzją ostateczną z 24 września 2002 r. W tym stanie zastosowanie powinna znaleźć zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa – ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W.

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien skontrolować zaskarżoną decyzję, mając na uwadze, że kontrola ta powinna przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).