Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1341/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. D., H. G., M. S. i L. D. na decyzję Ministra Rozwoju z 22 maja 2020 r. nr DO-IV.7613.125.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej: "Minister", "organ II instancji") decyzją nr DO-IV.7613.125.2019.AD z 22 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. D., H. G., M. S. i L. D. (którzy wstąpili w miejsce zmarłego H. D.; dalej: "Strony", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji Publicznej z [...] listopada 1949 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] sierpnia 1949 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele drogowe nieruchomości położonych we wsi [...], gm. [...] pow. [...], w części dotyczącej gruntu ornego o pow. 2,4080 ha (dalej: "Nieruchomość"), stanowiącej własność W. i S. małż. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z [...] sierpnia 1949 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele drogowe Nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 1949 r. nr [...] Minister Administracji Publicznej utrzymał w mocy ww. orzeczenie Wojewody.

Pismem z 15 grudnia 2014 r. H. D., następca prawny byłych właścicieli nieruchomości wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] sierpnia 1949 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przepisy dekretu z 7 kwietnia 1948 r. przewidywały wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, zaś na Nieruchomości została urządzona przez okupanta podczas II Wojny Światowej szkółka drzew przydrożnych, którą po zakończeniu wojny władał Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Ponadto wskazano, że Nieruchomość również obecnie nie jest wykorzystywania na cele drogowe i stanowi obecnie grunt rolny, znajdujący się w zasobie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, zaś drzewka zostały wykarczowane. Postępowaniem nadzorczym objęto również decyzję Ministra Administracji Publicznej z [...] listopada 1949 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. orzeczenia.

Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję z [...] lipca 2019 r., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji Publicznej oraz orzeczenia Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym rażące naruszenie prawa rozumiane jest jako sytuacja, w której naruszenie przepisu prawa jest oczywiste, wyraźne i bezsporne. Odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe Minister Inwestycji i Rozwoju zaznaczył, że podstawą prawną jego wydania był dekret z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.; dalej: "Dekret"), a w zakresie nieuregulowanym stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm,; dalej: "Rozporządzenie"). Stosownie do art. 1 ust. 1 Dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jednym z takich celów było wymienione w art. 2 pkt 1 lit. a Dekretu wywłaszczenie na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej.

Nieruchomość została w czasie wojny wywłaszczona na cel urządzenia szkółki drzew przydrożnych i w dniu [...] kwietnia 1948 r. była nadal w ten sposób wykorzystywana przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Cel wywłaszczenia został zakwalifikowany do art. 2 pkt 1 lit. a Dekretu, z uwagi na ciążący na zarządach dróg obowiązek sadzenia drzew wzdłuż szlaków drogowych. W ocenie organu wykluczało to zatem rażące naruszenie art. 1 i 2 Dekretu.

Zaznaczono także, że – jak wynika z akt sprawy – wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z [...] grudnia 1948 r. nr [...] został zatwierdzony przez Ministra Komunikacji w dacie [...] lutego 1949 r. oraz został zgłoszony do Urzędu Wojewódzkiego w [...] 26 lutego 1949 r., a więc w terminie określonym w dekrecie. Zatem nie doszło również do naruszenia art. 3 ust. 1 Dekretu.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 Dekretu, wedle którego do wniosku wywłaszczeniowego należało obligatoryjnie załączyć ogólny plan sytuacyjny, a pozostałe dane dotyczące nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ubiegający się o wywłaszczenie przedstawiał tylko o tyle, o ile był w ich posiadaniu, Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że taki plan został do wniosku wraz z wykazem właścicieli załączony, co oznacza, że przepisowe wymogi zostały spełnione.

Natomiast w kwestii obwieszczania orzeczeń wywłaszczeniowych, Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 Dekretu doręczenie pism do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości zostało zastąpione ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz wywieszeniem pism w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sposób ten został w postepowaniu wywłaszczeniowym zachowany, albowiem obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej zostały opublikowane w [...] Dzienniku Wojewódzkim oraz, odpowiednio, wywieszone na tablicy ogłoszeń Zarządu Gminy [...] z zachowaniem przewidzianych terminów.

Również procedura wydania samego orzeczenia wywłaszczeniowego przewidziana w § 22 Rozporządzenia została w ocenie Ministra dochowana, albowiem w jego treści określone zostały przedmiot, rozmiar oraz cel wywłaszczenia. Ze specyfiki sprawy wynikał zaś charakter deklaratoryjny orzeczenia oraz brak określenia rodzaju projektowanych robót.

Całość powyższych okoliczności wskazywała zatem na to, że orzeczenie Wojewody zostało wydane bez rażącego naruszenia prawa, a zatem brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Wobec wydania – w wyniku wniesienia z zachowaniem procedury odwoławczej – przez Ministra Administracji Publicznej decyzji utrzymującej w mocy ww. orzeczenie, w takim samym stanie faktycznym, Minister stwierdził również brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie stwierdzono także innych podstaw nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z 19 sierpnia 2019 r. Strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Po rozpatrzeniu środka odwoławczego, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z 22 maja 2020 r., w której podtrzymał w całości wcześniej wyrażoną ocenę, jeśli chodzi o zaistnienie przesłanek nieważności decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 1 lit. a oraz art. 2 ust 2 Dekretu poprzez błędne przyjęcie, że urządzenie na zajętej nieruchomości szkółki drzew przydrożnych spełniało przesłankę zawartą w art. 2 ust 1 lit a dekretu, tj. "cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody z 4 sierpnia 1949 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele drogowe Nieruchomości oraz decyzja Ministra Administracji Publicznej z [...] listopada 1949 r. nr utrzymująca w mocy orzeczenie Wojewody nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dysponowanie przez organ decyzją Ministra Administracji Publicznej z [...] listopada 1949 r. oraz brak weryfikacji, czy w tożsamym stanie prawnym i faktycznym zostały wydane inne decyzje dotyczące nieruchomości położonych we wsi [...], gm. [...] pow. [...] i tym samym brak odniesienia się do twierdzeń H. D. podnoszonych we wniosku z 15 grudnia 2014 r. w zakresie tego, iż w innych sprawach z tożsamym stanie prawnym i faktycznym zostały wydane decyzje unieważniające.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nasadzenie drzew wzdłuż drogi nie jest związane z "budową i utrzymaniem urządzeń komunikacji publicznej", a drzewa nie są elementem koniecznym i niezbędnym do wybudowania drogi. W związku z powyższym kwalifikacja dokonanego wywłaszczenia nie może być skutecznie uznana za przeznaczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. a Dekretu. W tym stanie rzeczy ustalenia poczynione przez organ nie był prawidłowe i za uzasadnione należały uznać stwierdzenie nieważności orzeczeń objętych niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Ministra Administracji Publicznej z dnia 9 listopada 1049 r, nr A A-III-4-7883/2 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele drogowe nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...] pow. [...] w części dotyczącej gruntu omego o pow. 2,4080 ha stanowiącej własność W. i S.małż. D., lecz jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra Rozwoju i poprzedzającą ją decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju.

W kontekście zarzuconego w skardze rażącego naruszenia prawa należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do wszystkich przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., I OSK 563/16, LEX nr 2449135.wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13). Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). W tym aspekcie istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19, CBOSA). Konsekwentnie, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być, co do zasady, zarzuty dotyczące kwestii gromadzenia oraz oceny dowodów.

Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów Dekretu, a w zakresie nieuregulowanym Dekretem stosowano przepisy Rozporządzenia. Stosownie do art. 1 ust. 1 Dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 01.09.1939 r. do 09.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie z art. 2 Dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Podstawowym zarzutem strony skarżącej jest możliwość zastosowania art. 2 pkt 2 lit. a Dekretu do sytuacji poprzedników prawnych skarżących, gdyż nieruchomość została wywłaszczona na cel urządzenia szkółki drzew przydrożnych w okresie wojny 1939-1945 r. i w dniu [...].04.1948 r. była nadal wykorzystywana na te cele. Skarżący kwestionowali, że urządzenie na zajętej nieruchomości szkółki drzew przydrożnych spełniało przesłankę zawartą w art. 2 pkt 1 lit a Dekretu, tj. "cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej". Zarzut ten nie jest trafny. Chociaż może to budzić zdziwienie z punktu dzisiejszych standardów związanych z bezpieczeństwem na drogach, norma zawarta w art. 18 ustawy z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 656 z późn. zm.), obowiązującą w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, była jednoznaczna. Jak stanowił ten przepis, wzdłuż wszystkich dróg publicznych, państwowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, wszędzie gdzie tylko warunki miejscowe na to pozwalają, należy posadzić i utrzymywać rzędy drzew, o ile można, owocowych lub żywopłoty. Sadzenie, utrzymywanie i użytkowanie drzew przydrożnych należy do zarządów drogowych. W razie zaniedbania powyższego obowiązku przez zarządy drogowe, wyższe instancje samorządwe, względnie województwa (art. 3) mogą zarządzić obsadzenie dróg drzewami na koszt niedbałych zarządów drogowych. Zarządy drogowe sadzą drzewa bądź na koronie drogi, bądź za rowami na pasach gruntu, stanowiących własność drogi lub pozostawionych przez właścicieli przydrożnych gruntów wolnemi od uprawy w myśl art. 11 niniejszej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że sadzenie drzew wzdłuż szlaków drogowych należało do zadań związanych z utrzymaniem dróg nałożonych na zarządy dróg przez ustawodawcę, a w konsekwencji spełniona została zarówno przesłanka zajęcia nieruchomości (art. 1 dekretu), jak i dalszego jej wykorzystywania na cele wywłaszczenia w dniu [...].04.1948 r., jak i po tej dacie (art. 2 dekretu). Wbrew twierdzeniom skarżących nasadzenie drzew w ówczesnym stanie prawnym było elementem koniecznym i niezbędnym do wybudowania drogi, a drzewa stanowiły infrastrukturę drogową. Trafnie organy nadzoru stwierdziły, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 oraz art. 2 dekretu. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 1 lit. a oraz art. 2 ust 2 Dekretu był niezasadny.

Podobnie niezasadny był drugi zarzut tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 kpa i 77 § 1 kpa. Skarżący zarzucali, że Minister nie dysponował decyzją Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] listopada 1949 r. , a także nie zweryfikował innych decyzji, w których w podobnym stanie faktycznym decyzje wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości położonych we wsi [...], gm. [...] pow. [...] został unieważnione. Skarżący podnieśli, że organa w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachował się egzemplarz rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a jedynie na podstawie doręczenia innego pisma oraz decyzji odwoławczych wydanych w innych postępowaniach, organ przyjął że odwołanie złożone przez W. i S. D. zostało rozpoznane i w tym zakresie została wydana decyzja. Skarżący podkreślili, że organ nie ma pewności, jakie rozstrzygnięcie wydał Minister Administracji Publicznej w wyniku odwołania wniesionego przez W. i S. D. z dnia 30 sierpnia 1945 r. , a jedynie na podstawie szczątkowych informacji domniemuje, że decyzja z dnia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 został utrzymana w mocy. Zarzuty ten jest chybiony. Obowiązkiem organów administracji było podjęcie próby odnalezienia wspomnianej decyzji, ale nie sposób czynić zarzutu, że do jej odnalezienia – po ponad 70 latach – nie doszło. Organ prawidłowo dokonał kwerendy akt archiwalnych, czyniąc wszystko co w danej sytuacji było możliwe, aby odszukać przedmiotową decyzję. Skarżący nie wskazali, jakie jeszcze działania winien podjąć organ. W takiej sytuacji Minister trafnie posłużył się innymi decyzjami wydanymi w zbliżonych sprawach, gdyż zostały wydane w oparciu o tożsame okoliczności faktyczne, a także słusznie wyprowadził o utrzymaniu w mocy w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej przez Ministra Administracji Publicznej decyzją z [...] listopada 1949 r. z faktu wypłaty odszkodowania na rzecz m. in. W. i S. D. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do braków materiału dowodowego w zakresie innych decyzji, w stosunku do których stwierdzono nieważność, to należy wskazać, ze zarzut ten po pierwsze był gołosłowny, skarżący ich nie przedłożyli, a po drugie, skarżący nie wykazali, jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Samo wydanie wcześniejszych decyzji o odmiennej treści nie przesądza o nietrafności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zasady przyjęte art. 8 k.p.a. nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć (patrz wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20, LEX nr 3075574 oraz wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 922/18, LEX nr 3106575).

W ocenie Sądu organ zebrał cały niezbędny i możliwy do zebrania materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny i ustalił stan faktyczny biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie wymogi te zostały spełnione.

Z uwag na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.