Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 336/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "[...] Sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 08 kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz "[...] Sp. j. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 336/16

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z dnia 08.04.2015r. nr [...] wydaną z urzędu na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej u.p.o.ś.) określił podmiotowi [...] Spółka jawna (dalej skarżąca), z siedzibą w [...], dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w [...], w odniesieniu do położonych w kierunku zachodnim, wschodnim i północnym, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na które zakład oddziałuje, w następującej wysokości:

równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (od godz. 6.00 do 22.00) LAeqD - 50 dB

równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (od godz. 22.00 do 6.00) LAeqN - 40 dB

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Poznaniu 16.08.2013 r. przekazał Staroście Poznańskiemu informację z 13.08.2013 r. o ustaleniach kontroli przestrzegania przepisów z zakresu ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska, w zakładzie prowadzonym przez skarżącą spółkę, zlokalizowanym w [...]. W zakładzie prowadzona jest produkcja wyrobów z tworzyw sztucznych. Podczas kontroli WIOŚ przeprowadził pomiary emisji hałasu, których wyniki przekazał w formie sprawozdania z badań. Pomiary hałasu wykonano 04.07.2013 r. w porze dziennej i 08.07.2013 r. w porze nocnej, podczas normalnej pracy jednostki, w punktach pomiarowych P1 i P2 (ul. [...]) oraz P4 i P5 (ul. [...]) usytuowanych od strony najbliższych zabudowań mieszkaniowych. W punkcie P3 dokonano pomiaru tła akustycznego dla punktów P1 i P2, w punkcie P6 pomiaru tła w odniesieniu do punktu P4, a w punkcie P7 pomiaru tła w odniesieniu do punktu P5. Pomiary wykonane zostały zgodnie z metodyką referencyjną dotyczącą pomiarów hałasu opisaną w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 04.11.2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291).

Wyniki badań akustycznych wykazały, że wartości emisji hałasu przenikającego do środowiska podczas pracy zakładu, na terenach sąsiadującej zabudowy chronionej akustycznie, przekraczają określone przepisami wartości dopuszczalne dla pory nocy w punkcie pomiarowym P1. Podczas pomiarów w porze nocy stwierdzono, że równoważny poziom dźwięku w tym punkcie wynosi 41,7 dB. W pozostałych punktach pomiarowych nie wyznaczono poziomu dźwięku, z uwagi na różnicę pomiędzy poziomem immisji hałasu pochodzącego z zakładu a tłem akustycznym mniejszą od 3 dB.

Na podstawie art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. organem właściwym do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla ww. zakładu jest starosta, gdyż przedmiotowy zakład nie należy do przedsięwzięć zlokalizowanych na terenach zamkniętych oraz takich, o których mowa w art. 378 ust. 2 u.p.o.ś.

Starosta Poznański od Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz uzyskał informację, że teren zakładu oraz jego otoczenie nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania, w najbliższym otoczeniu zakładu, zlokalizowanego na działkach [...] od strony wschodniej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Po północnej stronie działki [...], a zachodniej stronie działki [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Po północnej i południowej stronie zakładu zlokalizowane są drogi.

W dniu 18.10.2013 r. skarżąca złożyła analizę akustyczną dotyczącą klimatu akustycznego w Paczkowie na obszarze otaczającym zakład [...]. W przedstawionej analizie akustycznej specjalista ds. akustyki [...] wskazał, że na stan klimatu akustycznego w tym rejonie duży wpływ ma droga krajowa oraz inne podmioty gospodarcze. W odniesieniu do czasu trwania pomiaru zauważył, że natężenie ruchu w czasie pomiarów dla pory dnia jest ciągłe i wystarczy czas próbkowania wynoszący 60 sekund, natomiast w porze nocy natężenie nie jest ciągłe i zgodnie z rozporządzeniem czas pomiaru dla każdej z trzech lub czterech próbek należy wydłużyć co najmniej do 5 minut, tak aby oddziaływanie akustyczne hałasu drogowego w parach punktów (PI i P3 oraz P5 i P7) było jednolite. Ponadto podważał prawidłowość wykonania pomiarów, gdyż w punkcie pomiarowym P1 nie powinna zostać wyznaczona wartość poziomu dźwięku, gdyż w punkcie P3 (tło akustyczne dla punktu P1) wartość powinna być wyższa i wynosić około 44 dB, tak jak w pozostałych punktach, w których mierzono tło. Według analizy słusznym byłoby zakwalifikowanie tego terenu jako zabudowy mieszkaniowo-usługowej z uwagi na hałas drogowy.

Skarżąca wniosła o wystąpienie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Poznaniu o udzielenie informacji, czy dla odcinka drogi krajowej nr 92 w Paczkowie były prowadzone badania poziomu hałasu oraz o przekazanie tych wyników i informacji w jakim zakresie hałas pochodzący z drogi oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Wniosła też o udzielenie informacji przez [...] S. A. w Warszawie, czy dla odcinka linii kolejowej nr 3 w Paczkowie były prowadzone badania poziomu hałasu, o przekazanie tych wyników i informacji w jakim zakresie hałas pochodzący od linii kolejowej oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Nadto wniosła o przeprowadzenie ponownych pomiarów z uwzględnieniem wniosków z analizy akustycznej [...] i zmianę umieszczenia punktu pomiarowego P1. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki w celu ustalenia jakie nieruchomości należy objąć oceną w celu określenia rodzaju terenu, na którym funkcjonuje zakład [...], jakie faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie mają nieruchomości na tym obszarze oraz jaki teren jest przeważający w przypadku zakwalifikowania do kilku rodzajów terenów. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z oględzin.

Dwóch pierwszych wniosków organ nie uwzględnił, gdyż prowadzone postępowanie dotyczy wyłącznie poziomu emisji hałasu pochodzącej z urządzeń i instalacji eksploatowanych na terenie należącym do skarżącej spółki, a nie oddziaływania pochodzącego z drogi czy linii kolejowej. Nie ma również podstaw do przeprowadzenia ponownych pomiarów poziomu hałasu w środowisku emitowanego z przedmiotowego zakładu. Pomiary bowiem przeprowadzone przez WIOŚ 04.07.2013 r. i 08.07.2013 r. wykonane zostały zgodnie z metodyką referencyjną określoną w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, przez akredytowane laboratorium (akredytacja - AB 199).

W dniu 03.12.2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła odpowiedź od WIOŚ, w której odniesiono się do analizy akustycznej [...]. W odpowiedzi stwierdzono, że punkty pomiarowe P1 i P2 (ul. [...]) zostały zlokalizowane tak, aby w miarę możliwości zminimalizować wpływ drogi krajowej nr 92 na przeprowadzone pomiary hałasu od ww. zakładu, ale także wyznaczyć miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Wyznaczone punkty pomiarowe P1 i P2 były ekranowane od drogi przez halę magazynową należącą do zakładu. Według WIOŚ niewłaściwym byłoby więc przyjmowanie wartości tła akustycznego zmierzonego w punktach nieekranowanych i drastycznie różniących się od sytuacji akustycznej w punktach pomiarowych P1 i P2. Punkt P3 był zatem miejscem reprezentatywnym dla pomiaru tła akustycznego w odniesieniu do punktów pomiarowych P1 i P2. W punkcie P3 budynek mieszkaniowy ekranował pracę zakładu, a zgodnie z metodyką referencyjną w sytuacji kiedy nie jest możliwe wyłączenie źródła/źródeł hałasu, dopuszcza się przeprowadzenie pomiaru tła w innym miejscu, lecz porównywalnym do tego, w którym był usytuowany punkt pomiarowy hałasu emitowanego przez badane źródło, przykładowo w cieniu akustycznym najbliższego obiektu budowlanego lub przegrody terenowej. Punkty pomiarowe P4 i P5 (ul. [...]), usytuowano w miejscach gdzie nie znajduje się żaden budynek ekranujący, co rzutuje na różnicę wpływu tła akustycznego na wyniki pomiarów pomiędzy punktami PI i P2 oraz P4 i P5. Zgodnie z informacją WIOŚ czas pomiaru próbki elementarnej przyjęto zgodnie z punktem E.ll. 2 b załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia t0=60s, ponieważ zmiany poziomu dźwięku nie przekraczały 5dB. Taki czas pomiaru pozwolił w porze nocnej na wyeliminowanie pojedynczych przejazdów aut na drodze DK92, co metodyka dopuszcza w przypadku próbek o czasie trwania t0=60s. Według WIOŚ wydłużanie czasu pomiaru do 5 minut byłoby bezcelowe. Zwrócono uwagę, że nie było podstaw do wydłużenia czasu pomiaru próbek do 5 min, ponieważ zmiany poziomu dźwięku nie przekraczały 5dB.

Wniosek dotyczący powołania biegłego w zakresie urbanistyki nie został uwzględniony, gdyż nie były w sprawie wymagane wiadomości specjalne.

Zgodnie z art. 115 u.p.o.ś. oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 dokonują właściwe organy w tym przypadku w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przypadku braku planu wydawane są przez wójta/burmistrza decyzje o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie terenu. Organ ten posiada wystarczającą wiedzę do ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu. W związku z powyższym w ocenie organu nie ma również potrzeby przeprowadzania oględzin.

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz w piśmie z 27.11.2013 r., nr

[...] jednoznacznie wskazał, że w kierunku północnym, wschodnim i zachodnim występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Przedstawiona przez skarżącą opinia urbanistyczno-prawna potwierdza ustalone w toku postępowania zagospodarowanie terenów otaczających zakład w kierunku zachodnim, wschodnim i północnym. W każdym z tych trzech kierunków zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje na największej ilości zabudowanych działek. Autorzy opinii stwierdzają, że przeważająca zabudowa na analizowanym terenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Wskazano, że jednorazowe przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu skutkuje wydaniem decyzji o której mowa w art. 115 a u.p.o.ś. (por. np.: wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 6/10).

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz pismem z 9.03.2015 r. poinformował, że na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stan zagospodarowania terenów otaczających przedmiotowy zakład nie zmienił się i jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie [...] r. z 27.11.2013 r., w którym jednoznacznie wskazano, że w kierunku północnym, wschodnim i zachodnim występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...] wnosząc o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sytuacji wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wykluczone (nieuprawnione), a następnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego;

2) przeprowadzenie dowodu z całości dokumentacji Urzędu Miasta i Gminy w Swarzędzu - na okoliczność wykazania, że działki nr [...]i [...]w Paczkowie oraz działki sąsiadujące, były i są nadal przeznaczone pod działalność gospodarczą (usługową), jako obszar o przeznaczeniu mieszkaniowym i aktywizacji gospodarczej, a więc o charakterze mieszanym (M/AG), a przede wszystkim - że takie jest ich faktyczne wykorzystanie, oraz ustalenie mieszanego charakteru przeznaczenia tych działek;

3) dopuszczenie dowodów złożonych i zgłoszonych przez odwołującego w toku całego dotychczasowego postępowania;

4) przesłuchanie odwołującej, reprezentowanej jednoosobowo przez [...], na okoliczność ustalenia przyczyn i podstaw zawiadomień o przekroczeniu poziomu hałasu, składanych przez właścicieli sąsiednich działek.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art.6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych w niniejszym odwołaniu przepisów szczególnych, to jest:

a) art. 115a ust.2 u.p.o.ś. zgodnie z którym w razie ustalenia, że hałas poza zakładem powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się - poprzez zaniechanie ustalenia, jakie jest źródło hałasu na działce odwołującego się;

b) art. 114 ust.1 i 2, art. 115 oraz art. 115a ust.2 u.p.o.ś. w związku z art. 61 u.p.z.p., a także zignorowanie postanowień aktualnego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz", przyjętego uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., oraz obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury ustalenia przeznaczenia terenu skutkujące błędnym uznaniem, że działki [...] i [...] oraz działki nr [...],[...] i nr [...] w Paczkowie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a nie mieszaną (mieszkaniowo-usługową);

c) art. 115a ust.2 u.p.o.ś. - poprzez niedopuszczalne wydanie decyzji określającej poziom dopuszczalnego hałasu dla zakładu odwołującej się, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji wydanie takiej decyzji jest niedopuszczalne;

2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w szczególności - poprzez nieustalenie źródła hałasu, pominięcie wyników pomiarów hałasu emitowanych do środowiska przez odwołującą przeprowadzonych w nocy z 16 na 17 lipca 2013 r., które nie wykazały naruszeń, oraz nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez odwołującą (wystąpienie do GDDKiA i [...] S.A. o ustalenie, czy dla ciągu drogi DK92 oraz linii kolejowej Warszawa-Poznań były przeprowadzane analizy akustyczne - co pozwoliłoby ustalić prawdziwe źródło hałasu, oraz dowodu z analizy biegłego [...]);

3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ignorującej interes społeczny i słuszny interes odwołującej;

4) naruszenie art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu odwołania w szczególności zarzucono, że głównym błędem organu I instancji jest naruszenie art. 115a ust.2 u.p.o.ś, który stanowi, że: "Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącei przedsiębiorca, decyzji, o której mowa w ust. 1 [to jest decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu), nie wydaje się.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 29.01.2016r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112 a pkt 2 tej ustawy wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby:

a) LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200),

b) LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600).

W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.).

Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą.

Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów.

Dla terenów pod zabudowę mieszkaniową wynoszą one LAeq D= 50dB i LAeq N=40dB. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.).

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o dopuszczalnym poziomie hałasu, wszczyna się z urzędu. W decyzji tej, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu (art. 115a ust. 6 i 4 u.p.o.ś.).

W III kwartale 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poprzez upoważnionych pracowników przeprowadził kontrolę działalności zakładu skarżącej. W wyniku pomiarów dokonanych w dniu 4.07.2013 r. i 8.07.2013 r. zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 4.11.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 206, poz. 1291) stwierdzono w jednym punkcie pomiarowym P1 zlokalizowanym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej posesja przy ul. [...], w odległości 6,6 m od granicy terenu zakładu (mikrofon na statywie, skierowany do źródeł hałasu), w porze nocnej podczas normalnej pracy jednostki 41,7 dB. W celu dokonania przedmiotowego pomiaru dokonano też pomiaru tła akustycznego. Jako źródła emisji hałasu zlokalizowane na terenie zakładu wskazano maszyny i urządzenia pracujące na zewnątrz i wewnątrz budynku zakładu, szczegółowo wyliczone w wykazie znajdującym się w aktach sprawy, stanowiącym załącznik do badań.

W ocenie Kolegium żaden z zarzutów nie podważa skutecznie prawidłowości przeprowadzenia powyżej wskazanych badań wskutek wykazania naruszenia przy ich wykonywaniu obowiązujących przepisów prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, przez akredytowane laboratorium (akredytacja - AB 199) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4.11.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 206, poz. 1291). Kolegium uznało, iż badania pomiaru emisji hałasu można było przeprowadzić, również w inny sposób, jednakże metoda wybrana przez pracowników WIOŚ w Poznaniu była zgodna z przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do jej podważenia.

Na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.).

Z pism Urzędu Miasta i Gminy w Swarzędzu z dnia 9.03.2015 r. oraz 27.11.2013 r. i z opinii urbanistyczno - prawnej z dnia 31.01.2014 r. wynika, że w otoczeniu zakładu występuje obecnie zabudowa jednorodzinna.

Kolegium uznało opinię urbanistyczno-prawną z dnia 31.01.2014 r. sporządzoną na zlecenie skarżącej za dowód w sprawie. Jednakże jest ona mało przydatna dla ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy. W opinii tej nie kwestionuje się faktu występowania w otoczeniu zakładu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej.

Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują następujące dopuszczalne poziomy hałasu LAeq D = 50 dB LAeq N = 40 dB. W wyniku przeprowadzonych badań ustalono, iż w pkt P1 zlokalizowanym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej emisja hałasu wynosiła 41,7 dB.

W ocenie Kolegium dla wydania przedmiotowej decyzji wystarczy jednokrotne stwierdzenie przekroczenia poziomów emitowanego hałasu, co w analizowanej sprawie miało miejsce. Znajduje to potwierdzenie w orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SA/Po 909/10, gdzie wskazano iż już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a u.p.o.ś.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Kolegium uznało je za chybione.

Artykuł 115 odsyła wyraźnie do art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. w którym wymienione są konkretne rodzaje terenów objętych ochroną akustyczną. Są to w szczególności tereny pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że zidentyfikowanie istnienia w obszarze oddziaływania akustycznego jednego z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś, oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar nie wymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1028/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.o.ś. ilekroć w ustawie mowa o oddziaływaniu na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Człowieka należy bowiem traktować jako element środowiska (zob. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska, zagadnienia podstawowe, Warszawa 2010, s. 17; M. Górski, Prawo ochrony środowiska, Warszawa, s. 25). Z kolei art. 6 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. formułują zasadę prewencji i przezorności. Zasady te rzutują na wykładnię przepisów szczególnych z zakresu ochrony środowiska (por. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2010, s. 34-35). Z zasady prewencji i przezorności wywieść można, że w sytuacjach wątpliwych należy raczej kierować się koniecznością ograniczenia (zapobieżenia) negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym na człowieka.

W ocenie Kolegium w odniesieniu do obszaru ograniczonego otoczenia zakładu zabudowanego domami jednorodzinnymi, nie nastąpiły przekształcenia, które pozwoliłyby obszar ten zaliczyć do kategorii wymagającej mniejszej ochrony, nawet jeśli jak wynika ze sporządzonej w sprawie opinii urbanistyczno - prawnej takie są zamierzenia. Można się co prawda zgodzić ze skarżącą, że na obszarze tym występuje zabudowa przemysłowa, ale to nie podważa oceny, że zdecydowanie przeważa na tym obszarze zabudowa mieszkalno-jednorodzinna (por. IV SA/Po 313/15 - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.09.2015 r.). Niezasadny jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz". Artykuł 115 u.p.o.ś. jednoznacznie określa, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, do jakiego rodzaju terenu należą analizowane tereny właściwe organy dokonują na podstawie ich faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania, a nie na podstawie zapisów studium. Ustawodawca nie przewidział przypadku, w którym studium byłoby podstawą oceny do jakiego rodzaju terenów należy analizowany teren w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Odnosząc się do kwestii znajdowania się w pobliżu zakładu innych źródeł hałasu w postaci linii kolejowej i drogi wskazano, iż z pewnością emitują one znaczny hałas. Jednakże powyższe zostało uwzględnione w przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami i metodyką badaniach pomiaru hałasu, poprzez uwzględnienie w pomiarach hałasu tła akustycznego. Pomiary te zostały wykonane przez akredytowane laboratorium i w ocenie Kolegium brak jest podstaw do ich podważenia.

Argumentacja, iż fakt występowania w otoczeniu zakładu drogi i linii kolejowej sprawia, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest sprzeczna brzmieniem art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. Decyzji takiej nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą.

W niniejszej sprawie głównym dowodem są wyniki pomiaru hałasu emitowanego przez zakład, z uwzględnieniem tła akustycznego na otaczającym go terenie. Jak wynika ze sprawozdania z badań nr 93/LM/13-W, ustalona emisja hałasu, przekraczająca dopuszczalne normy została skorygowana o współczynnik niepewności pomiaru, gdyż pierwotnie wynosiła 44,7 dB. W ocenie Kolegium dowód ten jest wiarygodny, a pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dostarczony przez skarżącą nie stoi z nim w sprzeczności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła [...] Spółka Jawna z siedzibą w Paczkowie wnosząc o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sytuacji wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wykluczone (nieuprawnione);

przeprowadzenie dowodu z całości dokumentacji Urzędu Miasta i Gminy w Swarzędzu - na okoliczność wykazania, że działki nr [...] i [...] w Paczkowie oraz działki sąsiadujące, były i są nadal przeznaczone pod działalność gospodarczą (usługową), jako obszar o przeznaczeniu mieszkaniowym i aktywizacji gospodarczej, a więc o charakterze mieszanym (M/AG), a przede wszystkim - że takie jest ich faktyczne wykorzystanie, oraz ustalenie mieszanego charakteru przeznaczenia tych działek oraz ustalenia, że do lokalizacji inwestycji Skarżącego stosuje się art.61 ust.2 u.p.z.p.;

4) dopuszczenie dowodów powołanych przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania oraz w niniejszej skardze;

5) przesłuchanie skarżącej, reprezentowanej jednoosobowo przez [...], na okoliczność ustalenia przyczyn i podstaw zawiadomień o przekroczeniu poziomu hałasu, składanych przez właścicieli sąsiednich działek, oraz konsekwencji utrzymania zaskarżonej Decyzji w mocy;

6) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie;

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art.6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych w niniejszej skardze przepisów szczególnych, to jest:

a) art. 115a ust.2 u.p.o.ś. poprzez zaniechanie ustalenia, jakie jest źródło hałasu na działce Skarżącego, a w konsekwencji -bezpodstawne wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla zakładu skarżącej, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji wydanie takiej decyzji jest wykluczone (niedopuszczalne);

b) art. 61 ust.2 u.p.z.p. w związku z art. 115 oraz art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie procedury ustalenia przeznaczenia terenu skutkujące błędnym uznaniem, że działki [...] i [...] oraz działki nr [...],[...] i nr [...] w Paczkowie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a nie mieszaną (mieszkaniowo-usługową), oraz zaniechaniem ustalenia, czy inwestycja skarżącej jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) - to jest ustalenia, czy spełnia ona warunki określone w art.61 ust.2 u.p.z.p., wyłączające wymóg stosowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) w stosunku do takich inwestycji;

2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 §1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez

niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego i do załatwienia sprawy oraz arbitralne ich zastosowanie, w tym w

szczególności poprzez:

a) nieustalenie źródła hałasu,

b) nieustalenie, czy w odniesieniu do inwestycji skarżącej zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) określone w art.61 ust.2 u.p.z.p.;

c) nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z analizy biegłego [...], wskazującej na bezpośredni związek hałasu powstającego w związku z eksploatacją drogi krajowej DK92 oraz linii kolejowej Warszawa-Poznań - co pozwoliłoby ustalić prawdziwe źródło hałasu,

c) nieustalenie, czy obszar działek [...] i [...] w Paczkowie jest objęty mapami akustycznymi sporządzanymi na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN (Dz.U. nr 215/2010 poz.1414), oraz jakie są granice terenów objętych tymi mapami zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami (Dz.U. nr 1/2007 poz.8) - co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy dopuszczalne jest w ogóle przeprowadzanie pomiarów w odniesieniu do przedmiotowych działek,

d) arbitralne przyjęcie wyników badań akustycznych potwierdzających przekroczenie norm hałasu, a odrzucenie bez uzasadnienia wyników badań potwierdzających, że skarżąca nie emituje hałasu przekraczającego normy (wyłącznie w zakresie dotyczącym naruszenia norm art.77, 78 i 80 k.p.a., albowiem skarżąca stoi na stanowisku, że przeprowadzanie badań było w ogóle niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 115a ust.2 u.p.o.ś);

3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ignorującej interes społeczny i słuszny interes skarżącej;

4) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie odnoszącej się do całości sprawy i pomijającej zarzuty podniesione przez skarżącej;

5) naruszenie art.8 k.p.a., poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 115 a ust.2 u.p.o.ś., stanowiącego, iż w razie ustalenia, że hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, przedmiotowej decyzji nie wydaje się w ogóle. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż według skarżącej hałas immitowany do działek nr [...] i [...] oraz nr [...],[...] i nr [...] w Paczkowie pochodzi z ciągu drogi krajowej nr 92 oraz linii kolejowej Poznań – Warszawa, gdyż działki te leżą w bezpośrednim ich sąsiedztwie.

Zarzucono, że gdyby przyjąć argumentację SKO należałoby uznać, że decyzja wymiarowa tylko wtedy winna uwzględnić hałas generowany przez drogę, linię kolejową czy lotnisko, gdyby miała dotyczyć tej drogi, linii czy lotniska. W sposób oczywisty nie o to chodzi w powołanym przepisie.

Zarzucono, że organ II instancji zaniechał ustalenia, czy na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami (Dz.U. nr 1/2007 poz.8), oba ww. ciągi komunikacyjne nie są objęte przepisami ww. Rozporządzenia, i jaki jest tego skutek.

Zarzucono także zaniechanie ustalenia, kto jest emitentem hałasu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2486/10), "Zakres czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu nie może ograniczać się wyłącznie do ustalenia, czy analizowany obszar może być zaliczony do któregoś albo kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., ale materiał dowodowy musi również dokumentować, kto konkretnie był emitentem hałasu.".

W kontekście przepisu art. 115a ust.2 u.p.o.ś., zaniechanie ustalenia, jakie jest źródło hałasu na działce skarżącej, miało dla sprawy kardynalne znaczenie, gdyż warunkuje ono w ogóle dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Zarzucono też, że organ II instancji w toku postępowania nie ustalił prawidłowo stanu prawnego nieruchomości sąsiednich przyjmując, że teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem zakład skarżącej znajduje się na działce, na której od bardzo wielu lat prowadzona jest działalność gospodarcza, i od dawna przeznaczonej pod tereny aktywizacji gospodarczej - oraz oznaczonej w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i w obecnie przygotowanym studium jako obszar aktywizacji gospodarczej o przeznaczeniu mieszanym (M/AG).

Powodem powstania błędu, oprócz częściowo błędnych i niekonsekwentnych informacji udzielanych organowi I instancji przez Urząd Miasta i Gminy w Swarzędzu, było przede wszystkim przeprowadzenie przez ten organ procedury określonej w art. 61 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Błąd ten skutkował uznaniem, że dominujący charakter zabudowy dla działek [...] i [...] wynika z faktu, że na bezpośrednio sąsiadujących działkach nie zostały pobudowane inne zakłady usługowe, wobec czego zabudowa ta ma charakter mieszkalny, albowiem nie jest spełniony wymóg określony w art.61 ust.1 pkt 1 tej ustawy ("co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;'). Tymczasem, na podstawie art. 61 ust. 2 tej ustawy, przepisu tego nie stosuje się do "inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1." [gdzie wymieniona jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn.zm.)]. Ocena taka odbiega od faktycznego sposobu wykorzystywania obszaru, w którym znajdują się działki skarżącej - gdzie znajdują się prawie wyłącznie firmy produkcyjne i usługowe.

Na charakter działek wskazują pisma Burmistrza Swarzędza z 14 marca 2016 r. (nr [...]) oraz przedstawiona przez skarżącą opinia urbanistyczno-prawna. Na jej str. 13 wskazano jednoznacznie, że "Obowiązujące na analizowanym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz, zatwierdzony Uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29.03.2011 zachowuje istniejącą działalność produkcyjną i usługową oraz dopuszcza jej modernizację i rozbudowę na terenie działek bezpośrednio sąsiadujących z istniejącą działalnością";

"W związku z powyższym obszar, na którym zlokalizowana jest nieruchomość firmy [...] należy zakwalifikować jako teren zabudowy z przewagą funkcji aktywizacji gospodarczej i mieszkaniowo-usługowej"

Pismo Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia 14 marca 2016 r. zawiera kwalifikację prawną gruntów objętych decyzją i wskazuje wprost na stosowanie w stosunku do gruntów nią objętych art.61 ust.2 u.p.z.p., wobec czego tzw. warunków dobrego sąsiedztwa, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie stosuje się do zakładu Spółki jako inwestycji produkcyjnej zlokalizowanej na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a więc ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 07 lipca 1994 r., Dz.U. nr 15/1999 poz. 139 z późn. zm.). W konsekwencji, nie wydaje się także decyzji ustalającej wymiar dopuszczalnego hałasu, emitowanego przez zakład który powstał w czasie obowiązywania starego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z jego warunkami - a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, będącej przedmiotem rozpoznania.

Zarzucono także pominięcie przez organ II instancji wyników pomiarów hałasu emitowanego przez zakład skarżącej, przeprowadzonych w nocy z 16 na 17 lipca 2013 r. (które nie wykazały naruszenia norm, albowiem nie udało się ustalić ich wyniku z uwagi na różnicę mierzonego hałasu w stosunku do tła akustycznego, to jest przechodzącej obok drogi krajowej nr 92 oraz linii kolejowej Warszawa-Poznań mniejszą niż 3dB). To właśnie te badania, przeprowadzone w nocy, a więc w okresie zasadniczo mniejszego natężenia ruchu uznać należy za bardziej miarodajne, skoro ruch w ciągu drogi DK92 oraz linii kolejowej był wielokrotnie mniejszy. Co więcej, argument że wynik pomiarów nie był możliwy do ustalenia, gdyż tło akustyczne (droga DK92 oraz linia kolejowa), wytwarzają hałas równy lub większy niż badany zakład potwierdzają stanowisko skarżącej, że hałas generowany przez oba ciągi komunikacyjne, znacząco przewyższa hałas emitowany przez "[...]".

Poprzez pominięcie wyników ww. badań, korzystnych dla skarżącego, organ II instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art.7 oraz art.77 § 1 i art.80 k.p.a. pomijając dowód przemawiający na korzyść skarżącej i przyjmując do rozpatrzenia sprawy wyłącznie pierwotne wyniki badania. Nie wyjaśniono w ogóle podstaw takiego postępowania, w szczególności nie wskazano, dlaczego dano wiarę jednym wynikom, a odmówiono jej drugim, choć były wykonane przez ten sam organ i w ramach tego samego postępowania.

Niezrozumiałe jest także, dlaczego w sytuacji gdy jeden z pomiarów w punkcie P1 pozwalał ustalić wynik, a drugi z pomiarów nie, wskutek czego powstała niepewność co do wyników samego pomiaru, organ II instancji uznał te okoliczności za wyjaśnione i nie dążył do ich definitywnego ustalenia.

Zarzucono też naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie odnoszącej się do całości sprawy i pomijającej zarzuty podniesione przez skarżącą. W szczególności nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art.61 ust.2 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29.01.2016r. nr SKO.OŚ.405.135.2015 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 08.04.2015r. określającą skarżącej dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska, poza zakładem zlokalizowanym w Paczkowie przy ul. [...], w odniesieniu do położonych w kierunku zachodnim, wschodnim i północnym, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na które ów zakład oddziałuje.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej u.p.o.ś.)

Zgodnie z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Na podstawie art. 112 a pkt 2 u.p.o.ś. wskaźniki hałasu LAeq D lub LAeq N to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 u.p.o.ś.). Decyzji nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Dla terenów pod zabudowę mieszkaniową wynoszą one LAeq D= 50dB i LAeq N=40dB. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 u.p.o.ś.).

W art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 f). Co do zasady – zgodnie z art. 114 ust. 1 u.p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). W art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziaływuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.

Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziaływuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 115 u.p.o.ś. "w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Z kolei art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. stanowi, że "jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu".

Warto zwrócić uwagę, że art. 115 odsyła wyraźnie do art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., w którym wymienione są konkretne rodzaje terenów objętych ochroną akustyczną (są to tereny: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe). Tak więc zidentyfikowanie istnienia w obszarze oddziaływania akustycznego jednego z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar nie wymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy. Celnie przedstawił to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1028/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniając, że "Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu".

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy w ocenie Sądu orzekającego organy administracji prawidłowo ustaliły, że zakład skarżącej położony jest na obszarze aktualnie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art.115 u.p.o.ś obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art.113 ust.1 pkt 1 u.p.o.ś. na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu na którym zlokalizowany jest zakład skarżącej i sąsiednich terenów nie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego urbanisty. Organy trafnie przyjęły, że wystarczającą kompetencję i wiedzę w tym zakresie posiada Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz do którego zadań należy m.in. w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przypadku braku planu wydawane są przez burmistrza decyzje o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie terenu. Słusznie więc przyjęto, że organ ten posiada wystarczającą wiedzę do ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu.

Jak jednak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16.09.2016r. o sygn. IV SA/Po 313/15 (publ. CBOSA) pismo Burmistrza nie może być samodzielną podstawą (samodzielnym dowodem) pozwalającą na uznanie, że mamy do czynienia z konkretnym rodzajem obszaru chronionego akustycznie w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Pismo takie powinno być poparte innymi dowodami, np. analizą organu wraz ze zdjęciami, która obrazuje faktyczne zagospodarowanie obszaru analizowanego, dowodem z przeprowadzonych przez oględzin obszaru analizowanego.

Organy obu instancji przekonywująco wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły wniosków skarżącej o wystąpienie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Poznaniu o udzielenie informacji, czy dla odcinka drogi krajowej nr 92 w Paczkowie były prowadzone badania poziomu hałasu, a także o udzielenie informacji przez [...] S. A. w Warszawie, czy dla odcinka linii kolejowej nr 3 w Paczkowie były prowadzone badania poziomu hałasu, i o przeprowadzenie ponownych pomiarów z uwzględnieniem wniosków z analizy akustycznej [...]. Podstawą rozumowania organów w tym zakresie jest to, że w ocenie organów obu instancji, pomiary dokonane przez WIOŚ w dniach 04.07.2013r. i 08.07.2013r. zostały przeprowadzone prawidłowo zgodnie z metodyką referencyjną dotyczącą pomiarów hałasu opisaną w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 04.11.2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 206, poz. 1291).

Dodatkowo należy wskazać, że pomiary zostały przeprowadzone przez niezależny od organów i stron wyspecjalizowany podmiot jakim jest WIOŚ. Dokonując przedmiotowe pomiary dokonano też pomiaru tła akustycznego. Uwzględniono więc w tych pomiarach wpływ sąsiedniej drogi krajowej nr 92 i linii kolejowej. Tak więc odnosząc się do kwestii znajdowania się w pobliżu zakładu innych źródeł hałasu w postaci linii kolejowej i drogi wskazać należy, iż fakt ich występowania nie był przez kwestionowany. Jednak z akt sprawy wynika, że emitowany przez nie hałas został uwzględniony w przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami i metodyką badaniach pomiaru hałasu, poprzez uwzględnienie w pomiarach hałasu tła akustycznego. Pomiary te zostały wykonane przez akredytowane laboratorium.

Podzielić więc należy stanowisko SKO, że skoro metoda wybrana przez pracowników WIOŚ w Poznaniu była zgodna z przepisami prawa, gdyż pomiary w dniu 04.07.2013 r. i 08.07.2013 r. dokonano zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 04.11.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), to brak jest podstaw do podważenia tychże pomiarów. Niespornym jest, że stwierdzono w jednym punkcie pomiarowym P1 zlokalizowanym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej posesja przy ul. [...], w odległości 6,6 m od granicy terenu zakładu (mikrofon na statywie, skierowany do źródeł hałasu), w porze nocnej podczas normalnej pracy jednostki hałas o natężeniu 41,7 dB. Wyniki kontroli, nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą.

Organ I instancji przedstawił WIOŚ w Poznaniu opinię akustyczną [...]. WIOŚ pismem z dnia 29.11.2013 r. ustosunkował się do niej i uzasadnił sposób przeprowadzonych pomiarów.

Sąd orzekający popiera stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SA/Po 909/10 (publ. CBOSA), gdzie wskazano, iż już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a u.p.o.ś. Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.07.2014r, sygn. II OSK 370/13 (publ. LEX nr 1486924), gdzie wskazano, iż to, że przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu miało charakter jednorazowy, nie może być podstawą do uniknięcia odpowiedzialności przez przedsiębiorcę. Także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 04.03.2011r., sygn. II SA/Łd 83/11 (publ. CBOSA) przyjął, że przepis art.115a ust.1 u.p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy przekroczone są wskaźniki hałasu bez względu na to, czy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter wyjątkowy (incydentalny, jednorazowy), czy stały.

Sąd orzekający za niezasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 115 a ust.2 u.p.o.ś., stanowiącego, iż w razie ustalenia, że hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, przedmiotowej decyzji nie wydaje się w ogóle. Wbrew niczym nie popartemu stanowisku skarżącej trafne jest stanowisko SKO, że decyzja wymiarowa tylko wtedy winna uwzględnić hałas generowany przez drogę, linię kolejową czy lotnisko, gdyby miała dotyczyć tej drogi, linii czy lotniska. Właśnie takiej sytuacji dotyczy ten przepis. Po pierwsze wskazuje na to jego wykładnia literalna, gdyż przepis ten wprost stanowi, że dotyczy on hałasu w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych itd. Po drugie przemawia za tym także wykładnia funkcjonalna. Przedmiotowej decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu nie wydaje się w przypadku funkcjonowania infrastruktury komunikacyjnej (publicznej), co ma uzasadnienie aksjologiczne, gdyż infrastruktura ta służy ogółowi społeczeństwa, a także w przypadku działalności osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, co także ma uzasadnienie aksjologiczne, gdyż nie służy ona bezpośrednio prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc osiąganiu zysków, i z reguły nie generuje tak wysokiego poziomu hałasu jak działalność gospodarcza. W świetle powyższego niezasadny był zarzut skarżącej, iż nie ustalono kto jest emitentem hałasu w kontrolowanej sprawie. Niewątpliwie jest nim zakład skarżącej spółki w Paczkowie.

Jak trafnie wskazano w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 313/15 dopuszczalne jest, by materiały dotyczące kwalifikacji obszaru objętego ochroną akustyczną w świetle art. 115 i 114 ust. 2 u.p.o.ś. przygotowane zostały przed formalnym wszczęciem postępowania, to jest na etapie zbierania przez organ materiałów uzasadniających potrzebę wdrożenia procedury z art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś. Okoliczność ta bowiem w niczym nie ogranicza prawa stron do czynnego udziału w sprawie i przedstawiania własnego stanowiska. Z pism składanych w toku postępowania (od jego początku), z odwołania, a zwłaszcza ze skargi wynika, że skarżącej jest doskonale znana charakterystyka terenów otaczających jej zakład. Skarżąca nie została też przez organ żadną okolicznością ani dowodem zaskoczona. Podsumowując stwierdzić należy, że sam fakt, że pewne okoliczności były znane organowi z urzędu przed wszczęciem postępowania nie powoduje, iż okoliczność te nie mogą być brane pod uwagę w sprawie.

Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19.07.2013r. o sygn. II SA/Kr 522/13, publ. LEX nr 1350154, wskazując, że w myśl art. 115a u.p.o.ś. dowody wskazujące na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przeprowadzane są w ramach czynności kontrolnych jeszcze przed wszczęciem postępowania. To dopiero w oparciu o wyniki pomiarów dokonane przez podmioty wyszczególnione w tym przepisie i poza postępowaniem głównym w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu - organ wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu.

Odnosząc się do żądań skarżącej dotyczącej uzupełnienia postępowania dowodowego, Sąd pragnie podkreślić, iż jakkolwiek przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują określone standardy obiektywnego, wyczerpującego i całościowego badania sprawy administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), to jednak ze standardów tych nie można wywodzić, iż postępowanie administracyjne musi być nieskończenie szczegółowe. Artykuł 80 k.p.a. stanowi jednoznacznie, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepis ten pozostawia zatem organowi pewne pole do oceny, kiedy można uznać fakt za udowodniony. Organy obu instancji, a w szczególności Starosta, wyjaśniły dlaczego zbędne było przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz". Artykuł 115 u.p.o.ś. jednoznacznie określa, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, do jakiego rodzaju terenu należą analizowane tereny właściwe organy dokonują na podstawie ich faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania, a nie na podstawie zapisów studium. Ustawodawca nie przewidział przypadku, w którym studium byłoby podstawą oceny do jakiego rodzaju terenów należy analizowany teren w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Organy prawidłowo przyjęły, że zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.o.ś. ilekroć w ustawie mowa o oddziaływaniu na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Człowieka należy bowiem traktować jako element środowiska (zob. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska, zagadnienia podstawowe, Warszawa 2010, s. 17; M. Górski, Prawo ochrony środowiska, Warszawa, s. 25). Z kolei art. 6 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. formułują zasadę prewencji i przezorności.

Zasady te rzutują na wykładnię przepisów szczególnych z zakresu ochrony środowiska (por. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2010, s. 34-35). Z zasady prewencji i przezorności wywieść można, że w sytuacjach wątpliwych należy raczej kierować się koniecznością ograniczenia (zapobieżenia) negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym na człowieka.

Stosowanie norm dotyczących ochrony akustycznej odnoszących się do obszarów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. ma chronić przede wszystkim zdrowie ludzi; nie budzi to wątpliwości zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że chodzi właśnie o obszary bytowania człowieka. W kontekście powyższego, w sytuacji, gdy przedmiotem sporu jest zaliczenie określonego obszaru do kategorii objętej mniejszą ochroną akustyczną (wyższe limity dopuszczalnego poziomu hałasu), należy przede wszystkim zastanowić się, czy w sprawie występują okoliczności uzasadniające odstąpienie od ochrony bardziej restrykcyjnej. W sytuacji terenów pierwotnie i z założenia ukształtowanych jako tereny mieszkalne jednorodzinne (zabudowanych domami jednorodzinnymi) konieczne jest zweryfikowanie czy tereny te uległy przekształceniu tak dalekim, że ich mieszkańcy nie wymagają najbardziej restrykcyjnej ochrony akustycznej. Innymi słowy, że na danym terenie ze względu na jego "faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie" (art. 115 u.p.o.ś.) inny rodzaj zagospodarowania stał się "przeważającym" (art. 114 ust. 2 u.p.o.ś.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stosowanie kryterium czasu zagospodarowania (w określony sposób) terenów – jako wyłączającego możliwość stosowania instrumentów prawnych określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, o których mowa w art. 115a u.p.o.ś. – jest wysoce dyskusyjne. Wydaje się, że tego rodzaju okoliczność może być ewentualnie, jeżeli w ogóle, brana pod uwagę tylko w sytuacji przekształcania przez określony podmiot terenu wcześniej już ewidentnie zagospodarowanego na przykład jako teren przemysłowy czy aktywizacji gospodarczej w teren objęty ochroną akustyczną. W takich przypadkach można się bowiem posłużyć argumentem, że podmiot później inwestujący muszą liczyć się z istniejącym już oddziaływaniem akustycznym, oczywiście jeżeli jest ono zgodne z prawem.

Pomimo niezasadności powyższych zarzutów skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogły się ostać. Zarówno bowiem uwadze organów, jak i skarżącej, umknął fakt, że aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną i dopiero w zakresie tego obszaru ustalenie, pod którą kategorię z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. obszar ten podpada. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły – a w każdym razie nie wynika to z akt sprawy – obszaru analizowanego. Organy administracji ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru (i podobnie ogólnymi określeniami) nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar). Tym samym organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Jak już wspomniano dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Podobne stanowisko wyraził NSA w powołanym już wyroku o sygn. II OSK 1028/11. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art.113 ust.2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art.114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu.

Organy nie dostrzegły tego problemu już formułując zapytanie o rodzaj terenów otaczających zakład [...], a kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w piśmie z dnia 27.08.2013r. Użyto tam sformułowania "rodzaj terenów otaczających w.w. zakład" i "bezpośrednie otoczenie kontrolowanego obiektu". Jednak ich nie sprecyzowano. Obydwa te określenia są bardzo nieostre. Tak sformułowane zapytanie spowodowało, że w odpowiedzi Burmistrz w pismach z dnia 02.10.2013r. i 09.03.2015r. użył ogólnego określenia "tereny otaczające zakład" nie wskazując o jakie konkretnie tereny chodzi.

Mając na uwadze powyższe zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie poddają się kontroli sądu

Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutu dotyczącego naruszenia art.61 ust.1 u.p.z.p. zaniechania ustalenia, czy inwestycja skarżącej jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) - to jest ustalenia, czy spełnia ona warunki określone w art.61 ust.2 u.p.z.p., wyłączające wymóg stosowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kontynuacji) w stosunku do takich inwestycji. A tym samym uznania, że dominujący charakter zabudowy dla działek [...]i [...] wynika z faktu, że na bezpośrednio sąsiadujących działkach nie zostały pobudowane inne zakłady usługowe, wobec czego zabudowa ta ma charakter mieszkalny, albowiem nie jest spełniony wymóg określony w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem, na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisu tego nie stosuje się do "inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1." [gdzie wymieniona jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn.zm.)].

Mając na uwadze, iż organy administracji nie wyznaczyły obszaru analizowanego, a organ odwoławczy nie odniósł się do jednego z zarzutów, Sąd stanął na stanowisku, że dopuściły się one naruszenia prawa materialnego w postaci art.115 u.p.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję organów I i II instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności organy wyznaczą obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu skarżącej w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. Ponadto odniosą się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art.61 ust.1 u.p.z.p.

Prócz tego organy administracji rozważą konieczność ponownego przeprowadzenia pomiaru poziomu hałasu w otoczeniu zakładu skarżącej. Jak bowiem słusznie przyjął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15.03.2011r. o sygn. II SA/Łd 18/11 (publ. CBOSA) wydanie przez organ decyzji w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie jednorazowego pomiaru natężenia hałasu samo w sobie nie narusza prawa, lecz w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zapadło ponad rok po wykonaniu badań organ winien podjąć próbę wyjaśnienia, czy w dacie rozstrzygania sytuacja w zakładzie jest taka sama. W szczególności winien ustalić, czy rodzaj działalności i źródła hałasu pozostają tożsame, a także czy poziom hałasu nie uległ zmianie w tym czasie.

Sąd orzekający w pełni popiera powyższy pogląd i zauważa, że w niniejszej sprawie pomiary poziomu hałasu w zakładzie skarżącej przeprowadzone zostały w lipcu 2013r. Kontrolowana decyzja organu I instancji zapadła po upływie prawie 2 lat od chwili dokonania pomiarów, a w chwili wydania niniejszego wyroku upłynęły już ponad 4 lata od chwili dokonania w/w pomiarów. Nie można więc wykluczyć, iż w tym czasie poziom hałasu aktualnie generowany przez zakład skarżącej, czy też nawet w chwili wydawania kontrolowanych decyzji przez organy administracji, był inny niż w 2013r. Dlatego konieczne jest rozważenie konieczności ustalenia aktualnego poziomu hałasu w otoczeniu przedmiotowego zakładu skarżącej.