Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 171/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania podziałowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] w W., decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 października 2009 r. Zarząd Województwa [...] w W. zwrócił się do Urzędu Gminy P. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...] w W. stwierdził, że z przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wynikają skutki prawne istotne dla Województwa [...], bowiem wydzielenie działki nr [...] bez jednoczesnego zapewnienia dojazdu od strony drogi gminnej, powoduje konieczność wytworzenia zjazdu z przyległej drogi wojewódzkiej. Natomiast decyzja w sprawie wytworzenia zjazdu nie może być podjęta bez zgody zarządcy drogi na mocy art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Pomimo powyższego Województwo [...] nie zostało uwzględnione jako strona postępowania w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 10 Kpa. Jako podstawę wznowienia, Zarząd Województwa [...] wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. pominięcie Zarządu jako strony postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r.

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r. Organ I instancji wskazał, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem strony. Okoliczność, iż Zarząd Województwa [...] w W. jako zarządca drogi wojewódzkiej będzie podejmował decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę zjazdu nie powoduje, że Zarząd ten staje się stroną w innym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu o podział nieruchomości. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości, której właścicielem jest inny podmiot, nie wpływa bowiem na prawa i obowiązki Zarządu Województwa [...].

Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył Zarząd Województwa [...] w W. W uzasadnieniu odwołujący się stwierdził, iż argumentacja organu I instancji w kwestii odmowy przyznania Zarządowi Województwa [...] statusu strony w zakresie postępowania o podział nieruchomości jest bezpodstawna. Odwołujący podniósł przy tym, iż w wyniku przeprowadzonego podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] powstało roszczenie właściciela o prawo do urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o numerze ewidencyjnym [...], co w konsekwencji rodzi określone obowiązku po stronie Zarządu Województwa [...] w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2009 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez Zarząd Województwa [...] art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis dotyczy bowiem zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie, nie zaś zmiany polegającej na podziale nieruchomości, jako wyznacznika ustaleń dopuszczających dopiero w przyszłości dokonanie zmian stanu faktycznego. Zdaniem organu, dokonanie podziału nieruchomości, samo w sobie nie powoduje zmian stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania terenu, nie przesądza jeszcze o zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ani o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stanowi natomiast podstawę do podjęcia dalszych, ale i odrębnych czynności wyznaczonych przepisami prawa, dla dokonania zmian w zakresie stanu faktycznego na gruncie.

Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania'') działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05). Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 Kpa, interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt. 3 i § 113 ust. 7 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430).

Ponadto w tych sprawach organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmą rozstrzygnięcie i zdecydują, w jakim zakresie uczynić użytek ze swych uprawnień, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W związku z powyższym, skoro Zarząd Województwa [...] w W. posiada uprawnienie do wydania bądź odmowy wydania w formie decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy jednoczesnym ustawowym obciążeniu właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi obowiązkiem budowy lub przebudowy takiego zjazdu, bezzasadny jest zarzut, że w wyniku podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] powstało roszczenie właściciela o prawo do urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o numerze ewidencyjnym [...].

W ocenie Kolegium, warto zwrócić uwagę również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r., wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 376/07, który stanowi, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przy czym należy mieć na względzie, że ustanowienie takiego zjazdu jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec powyższego, nie sposób uznać za zasadne twierdzenie Zarządu Województwa [...] w W., że w niniejszej sprawie zarządca drogi wojewódzkiej w sposób oczywisty będzie dotknięty skutkami dokonanego podziału, który naruszy jego uprawnienia z tytułu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w wyniku przeprowadzonego podziału działki.

Kolegium zauważyło, że na postawie art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek W świetle art. 28 Kpa zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów mających przymiot strony postępowania administracyjnego ma określenie "interes prawny" oraz "obowiązek". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 463/08 interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego nie mogą być normy określające kompetencje, czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji). Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2005 r., wydanej w sprawie nr [...] stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być podmiot zainteresowany danym rozstrzygnięciem jako administrujący. Warunkiem sine qua non legitymowania się takim statusem jest bowiem materialnoprawne, a nie ustrojowe, motywowanie interesowania się daną sprawą administracyjną. Udział w takim postępowaniu podmiotu administrującego nie jest bowiem, bo nie może być, konsekwencją zaangażowania w daną indywidualną sprawę administracyjną jego interesu prawnego lub obowiązku, lecz może - co najwyżej - wynikać z posiadanych kompetencji do udziału w takim postępowaniu po stronie tych, którzy mają rozpatrywać i załatwiać. Kompetencja organu administracji nie jest zaś kategorią materialnoprawną. lecz ustrojową.

W treści art. 28 Kpa, obok interesu prawnego, pojawia się "obowiązek", który ma

również charakter prawny w tym znaczeniu, że musi znajdować oparcie w przepisach prawa. W odróżnieniu jednak od interesu prawnego podstawą obowiązku mogą być wyłącznie normy materialnego prawa administracyjnego. Obowiązek należy rozumieć jako powinność pewnego zachowania się określonego nakazem, czy zakazem.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, iż Zarząd Województwa

[...] posiada interes prawny w wydaniu decyzji o podziale nieruchomości, bądź też postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o podziale nieruchomości dotyczy jego obowiązku. Zarząd Województwa [...] w W. swoje uprawnienia jako strona postępowania podziałowego opiera na szeregu zadań, wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które nie pozostają w związku z postępowaniem o podział nieruchomości. Należy przy tym wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAIKr 1262/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą odwołać się od decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której odwołujący mógłby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości, a tylko takie prawo uprawniałoby Zarząd Województwa [...] do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie go za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości, nie miał bowiem żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponuje odwołujący.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisu art. 127 § 1 Kpa w związku z art. 28 kpa oraz art. 35 ust. 3, art. 29 ust. 1 oraz art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że Województwu [...] - Zarządowi Województwa [...] nie przysługuje status strony, podczas gdy właściwa analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż strona skarżąca jako jednostka powołana do sprawowania czynności zarządcy drogi ma interes prawny w postępowaniu o podział nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym jest stroną tego postępowania, gdyż w oparciu o art. 33 ust. 3 i art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przysługuje mu prawo do wydawania zezwoleń na wykonanie zjazdu z drogi publicznej przy rozważeniu przesłanek zasad bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, a nadto zobowiązana jest stosownie do art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 tej ustawy do dbania o bezpieczeństwo użytkowników ruchu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nierozważenie w trakcie kontroli instancyjnej i uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalny jest podział nieruchomości mimo niezbadania przez organ administracji przesłanki dopuszczalności podziału, a mianowicie zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu strony postępowania - zarządcy drogi - strony skarżącej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz 151 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nierozważenie przez organ odwoławczy przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r. w związku z błędną wykładnią art. 97 ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Województwo wskazało, że jest podmiotem uprawnionym do władania drogami wojewódzkimi oraz z mocy ustawy wykonuje poprzez swój organ - Zarząd Województwa [...], funkcję zarządcy drogi wojewódzkiej, do której przylega działka utworzona w wyniku podziału. Zgodnie z art. 20 pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy w szczególności, utrzymanie nawierzchni drogi, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg, przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Wyliczenie określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych ma charakter przykładowy i jest katalogiem otwartym zaś określenie zadań wynikające z art. 20 tej ustawy wskazuje na ogólną zasadę jaką jest dbałość o bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Rozwinięcie tej zasady znajduje swój wyraz w kolejnych przepisach ustawy o drogach publicznych. M.in. na mocy art. 29 ust. 1 udp zarządca drogi wydaje zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Ograniczenia wynikające z wydawania takich zezwoleń wynikają przede wszystkim z zasad bezpieczeństwa ruchu. Z tego też względu ustawodawca wyposażył w kompetencję do wydawania zezwoleń na wykonanie zjazdów zarządców drogi. Ponadto przykładowe wyliczenie zadań zarządcy drogi świadczy również o tym, że zasady jakimi winien kierować się zarządca drogi, znajdują się również w innych przepisach prawa, tj. ustawy o planowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, czy też prawa o ruchu drogowym. Dopiero rozważenie całokształtu przepisów jakimi winien kierować się zarządca drogi stanowi o jego statusie oraz uprawnieniach i obowiązkach. Wybiórcze, czy też jak w niniejszej sprawie, jednostkowe rozważanie przepisów jednej ustawy nie daje obrazu rzeczywistego zespołu zasad zawartych w normach prawa jakimi kieruje się zarząd drogi.

Skarżący wskazał, że powszechnie podnosi się w doktrynie jak i orzecznictwie, że przepisy prawa materialnego stanowią podstawę do stwierdzenia, czy dla określonego podmiotu istnieje interes prawny. Analiza wskazanych wyżej przepisów ustaw daje podstawy do stwierdzenia, że zarządcy drogi przysługują określone w przepisach prawa materialnego zarówno uprawnienia jak i obowiązki. Obowiązek należytego utrzymania nawierzchni i pasa drogowego, obowiązek monitorowania warunków ruchu na zarządzanych drogach, dbałość o bezpieczeństwo warunków ruchu, jako uprawnienia i obowiązki zawarte w art. 20 udp mają charakter przykładowy, zaś użyte w tym artykule określenia w związku z art. 35 ust. 3 udp prowadzą do wywiedzenia zasady jaką jest dbałość o bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Ponadto w udp zawarta jest także kompetencja do wydawania zezwoleń na zjazd do nieruchomości przyległych do pasa drogi, co sprowadza się do zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Województwo zaznaczyło, że interes prawny strony w orzecznictwie jest ujmowany szeroko np. właściciel nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca dobru osobistemu lub majątkowemu tego właściciela ma interes prawny w kwestionowani udzielenia zezwolenia. (wyrok NSA z 8 września 1989 r., sygn. akt II SA 437/89). Natomiast z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 stycznia 2009 r., sygn.. akt II SA/Bd 842/08 wynika, że organy nie mogą ograniczać się do zbadania, czy wnioskodawca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i za każdym razem dochodzić do konkluzji, że osoby nie posiadające powyższego statusu wyłączone są z kręgu stron postępowania. Należy wskazać, że organ odwoławczy nie zbadał, czy Wójt Gminy P. dokonał ustalenia, czy zatwierdzone jego decyzją działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Takiego ustalenia należało dokonać ze wszystkimi zarządcami dróg sąsiadującymi z przedmiotową nieruchomością.

Niezależenie od powyższego Województwo podniosło, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie zwrot "dostęp do drogi publicznej", użyty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi (por. wyrok z dnia 2 marca 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn.. akt II SA/Kr 2588/00. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaniechali tego ustalenia jak i samego ustalenia stron postępowania. Z tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 547/07 wynika, że przyrzeczenie dostępu do autostrady zawarte w decyzji lokalizacyjnej jest równoznaczne z zapewnieniem dostępu, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiej promesy, czy ewentualnej opinii o możliwym dostępie do drogi administrowanej przez zarządców dróg w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i SKO nie zbadali.

Zdaniem skarżącego, w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy winien zbadać wszelkie okoliczności odnoszące się do zaskarżanej odwołaniem decyzji. Jak wskazano wyżej SKO nie odniosło się do zbadania przesłanki dopuszczalności podziału przedmiotowej nieruchomości. Naruszenie to jest o tyle istotne, że zdaniem skarżącego pozostawia ono w obrocie prawnym decyzję, co do której istnieją uzasadnione przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 4 Kpa, a mianowicie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy P. z [...] maja 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 3 ugn oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały, jak również została podjęta bez udziału strony. W rozważanej sprawie SKO powieliło błąd organu I instancji i przesłanki dostępu do drogi publicznej, a także nie rozważyło możliwości wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji SKO nie odniosło się do przesłanek w zakresie wznowienia postępowania i nie rozważyło ich zastosowania.

Zdaniem skarżącej SKO mając możliwość orzeczenia, co do istoty sprawy i uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji, nie czyniąc tego naruszyło przepis art. 138 §1 pkt 2 i 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Z przepisu art. 147 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wynika, że jeżeli dana osoba zgłasza żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną twierdząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to warunkiem dopuszczalności wszczęcia postępowania jest aby osoba ta była stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, tzn. podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie spraw dotyczących podziału nieruchomości przepis art. 147 Kpa koresponduje z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podział nieruchomości może nastąpić na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W przypadku podziału dokonywanego na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn (podziału nieruchomości, niezależnego od planu miejscowego, w celu wydzielenia działki budowlanej) stronami tego postępowania są (art. 97 ust. 2 ugn) właściciel nieruchomości (wszyscy współwłaściciele) bądź użytkownik wieczysty (wszyscy współużytkownicy wieczyści).

Z powyższego wynika zatem, że stroną postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ugn, która może skutecznie zainicjować to postępowanie, jest osoba legitymująca się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do podzielonej nieruchomości. Inne osoby, a zwłaszcza właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich nie mogą być stronami tego postępowania, ponieważ decyzja podziałowa nie ingeruje w ich sferę prawną, skoro w wyniku podziału geodezyjnego (a taki miał miejsce w niniejszej sprawie) nie przekracza się zewnętrznych granic dzielonej nieruchomości, lecz wydziela się wewnątrz nieruchomości danego uprawnionego odrębne działki ewidencyjne. Do wyjątków należy sytuacja, gdy weryfikacji decyzji podziałowej domaga się właściciel (użytkownik wieczysty) gruntu sąsiadującego z działką podlegającą podziałowi, jeżeli organ dokonujący podziału zaingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez te osoby swego prawa własności, w ten sposób, że w wyniku podziału działki sąsiednie, już istniejące, zostały pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, LEX nr 573294).

Mając na uwadze powyższe wywody rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że Województwo [...] działające poprzez zarząd województwa nie miało legitymacji do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...].

Z treści wniosku o wznowienie i odwołania wynika bowiem, że Województwo [...] swój interes prawny upatruje w tym, że jest właścicielem drogi wojewódzkiej, która graniczy z wydzieloną działką ewidencyjną nr [...], a zarząd województwa (zarządca drogi sprawujący nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym) obowiązany będzie do oceny możliwości utworzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej przyległej do działki nr [...], która – zdaniem skarżącego – nie ma zapewnionego dojazdu od strony drogi gminnej. Zdaniem skarżącego będzie on dotknięty skutkami dokonanego podziału, który naruszy jego uprawnienia z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, obejmujące uzgodnienie sposobu dojazdu do zarządzanej drogi, które w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy winno odnosić się do postępowania podziałowego.

Zdaniem Sądu przedstawione argumenty nie mogą świadczyć o interesie prawnym Województwa [...] i działającego w jego imieniu zarządcy drogi. Decyzja podziałowa z dnia 23 maja 2007 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa właścicielskie Województwa [...], ponieważ na jej podstawie dokonano podziału gruntu sąsiedniego na dwie działki ewidencyjne. Z uwagi na powyższe nie można też uznać, że dokonany podział geodezyjny, sam w sobie, ingeruje w obowiązki jakie wykonuje na nieruchomości drogowej (a nie na nieruchomości dzielonej) zarządca drogi, a które wynikają z art. 20 pkt 4, 5, 8 i 12 ustawy o drogach publicznych.

Jeżeli zaś chodzi o obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 35 ust. 3 tej ustawy, to Sąd zauważa, że sam podział nie ogranicza, czy nie uniemożliwia realizacji ustawowego obowiązku organu administracji drogowej (zarządcy drogi) polegającego na prowadzeniu na wniosek właściciela postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Należy zauważyć, że kwestia wystąpienia przez właściciela wydzielonej działki o zezwolenie na lokalizację zjazdu, a później o uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ustawy o drogach publicznych), to zdarzenia przyszłe związane z realizacją inwestycji na wydzielonej działce gruntu, a nie z jej wcześniejszym podziałem.

Skoro zatem już z twierdzeń zawartych w samym wniosku o wznowienie postępowania podziałowego wynikało, że brak po stronie Województwa [...], czy Zarządu Województwa [...] legitymacji do bycia stroną postępowania o wznowienie postępowania podziałowego, to organ prawidłowo wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. To zaś, czy w toku postępowania podziałowego należało uzyskać uzgodnienie może być rozpatrywane jedynie jako wadliwość postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, a nie jako argument za naruszeniem obowiązku organu administracji drogowej. Na gruncie niniejszej sprawy art. 28 Kpa dotyczy bowiem obowiązków stron o charakterze materialnoprawnym, a nie obowiązków innych organów administracji, wynikających z nałożonych na te organy ustawowych zadań.

Sąd zwraca uwagę, że w pewnych sytuacjach województwo, czy zarządca drogi będą stronami postępowania podziałowego. Dotyczy to zwłaszcza podziałów, o których mowa w art. 96 ust. 4-5 oraz art. 98 ust. 1 ugn. Niniejsza sprawa tych przypadków nie dotyczy, a zatem skoro w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. nie przeszedł do fazy badania przyczyn wznowienia i istoty sprawy podziałowej, to zbędne było odniesienie się do zarzutów nierozważenia istnienia podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz dotyczącego braku zapewnienia działce nr 46/2 dostępu do drogi publicznej i braku uzyskania uzgodnienia z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w toku postępowania podziałowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.