Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 652/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2013 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2011 r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S.

Wójt Gminy S., decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 października 2012 r. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S decyzją z dnia 4 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S.. W ocenie Wójta parametry projektowanej zabudowy oraz gabaryty budynków mieszkalnych i letniskowych usytuowanych w sąsiedztwie pozwalały na ustalenie warunków urbanistycznych dla zabudowy na działce 361.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., który utracił moc z końcem 2003 r., teren działki nr [...] w O. przeznaczony był na cele zabudowy letniskowej indywidualnej. Zespół ten jest częściowo zrealizowany. Częściowo położony jest w strefie stumetrowej (w rzucie poziomym) od brzegu jeziora T., a od linii brzegowej jest trwale oddzielony drogą powiatową o nawierzchni bitumicznej oraz kompleksem leśnym. Obiekty zrealizowane na sąsiednich działkach są obiektami całorocznymi, nie różniącymi się ani gabarytami ani formą zabudowy od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla przedmiotowej działki decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. zostało wydane pozwolenie na budowę domku letniskowego wraz z przyłączami. Zrealizowany na jego podstawie w 2010 r. budynek uległ jednakże katastrofie budowlanej.

Wójt wskazał, że działki położone w obszarze analizowanym zabudowane są w sposób pozwalający na ustalenie parametrów urbanistycznych. Na działkach nr [...], [...], [...] i [...] zlokalizowane są budynki letniskowe całoroczne, a na działkach nr [...], [...] i [...] oraz na działce nr [...] budynki mieszkalne jednorodzinne. Działka nr [...] na wschód od przedmiotowej działki w odległości około 136 m zabudowana jest budynkiem mieszkalnym parterowym przykrytym dachem wielospadowym - ok. 9,33% powierzchni działki, działka nr [...] zabudowana jest budynkiem letniskowym parterowym z dachem dwuspadowym - ok. 4,55% powierzchni działki, działki nr [...] i [...] zabudowane są podpiwniczonym budynkiem mieszkalnym przykrytym dachem dwuspadowym o symetrycznych połaciach o kącie nachylenia połaci około 40°, kalenicy równoległej do granicy z drogą wewnętrzną działką nr [...] - ok. 15,94% powierzchni działek, działka nr [...] zabudowana jest budynkiem letniskowym przykrytym dachem dwuspadowym o symetrycznych połaciach o kącie nachylenia około 45°, kalenicy prostopadłej do granicy z działką nr [...] - ok. 6,53% powierzchni działki, działka nr [...] bezpośrednio sąsiadująca od wschodu z przedmiotową działką zabudowana jest budynkiem letniskowym parterowym z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym o symetrycznych połaciach o kącie nachylenia około 40°, usytuowanym kalenicą główną równolegle do granicy z działką nr [...] - ok. 10,75% powierzchni działki, działka na wschód nr [...] również zabudowana jest podpiwniczonym budynkiem letniskowym parterowym, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym o symetrycznych połaciach o kącie nachylenia połaci dachowych około 45°, usytuowanym kalenicą główną równolegle do granicy z działką nr [...] - ok. 12,83% powierzchni działki. Działka ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych (działka nr [...] i [...]) na podstawie notarialnie ustanowionej służebności przejścia i przejazdu. Wnioskodawczyni przedstawiła zapewnienia gestorów sieci o możliwości przyłączenia istniejącej zabudowy do sieci. Jest to działka zabudowana i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Obszar działki nr [...] położony jest w granicach otuliny K. Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują zakazy i nakazy określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. z 2011r., nr 66, poz. 1462) oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny R., gdzie obowiązują zakazy i nakazy określone w uchwale nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sejmiku Województwa P. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. (Dz. Urz. Woj. P. z 201O r., nr 80, poz. 1455). Działka położona jest poza stumetrową strefą od brzegu jeziora T. i została wydzielona na podstawie ustaleń zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia 29 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. G. nr 17 z dnia 1 września 1993 r.).

Wójt wskazał, że niwelacja terenu ograniczona musi być wyłącznie do prac związanych z posadowieniem budynku a realizacja inwestycji nie może spowodować zmiany stosunków wodnych obszaru objętego wnioskiem oraz terenów przyległych. Przedmiotowa działka została wydzielona na podstawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., nie stanowi więc terenu polnego, zatem nie jest porośnięta zielenią śródpolną, przydrożną ani nadwodną.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Starosta K., postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r., uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, w przedmiocie ochrony gruntów rolnych na terenie działki, dla inwestycji objętej wnioskiem Z. G. a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w piśmie z dnia 14 marca 2013 r., wskazał, że nie zajmie stanowiska w tej sprawie, a tym samym wniosek Z. G. należy uznać za uzgodniony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. G.. Zdaniem odwołującego się decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 63 § 2 w zw. z art. 1, art. 6, art. 7, art. 61 § 1 kpa oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez modyfikację żądania inwestora i pominięcie w decyzji tej części wniosku, która dotyczy odbudowy poprzedniego poddasza w ramach jego nadbudowy po legalizacji części budynku w poziomie części piwnic i parteru (bez stropu); art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie inwestora do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r., wobec wewnętrznej sprzeczności jego pkt. 2 i 3; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez całkowicie dowolne, gdyż niczym nie uzasadnione, wyznaczenie 200 m obszaru analizowanego wokół działki inwestora, zmierzające do poszukiwania na tym terenie takich funkcji i parametrów zabudowy, które formalnie uzasadniają dopuszczalność legalizacji już wykonanej na terenie inwestora nielegalnej zabudowy o cechach i parametrach wskazanych w pkt. 3 jego wniosku a sprzecznych z żądaniem wskazanym w pkt 2 tego wniosku; art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także § 2 pkt. 1 lit. 1 i c oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy – poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż z analizy nie wynika, w jaki sposób organ doszedł do określenia parametrów i wskaźników objętych zaskarżoną decyzją; art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 7, art. 3 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 ust. 1 pkt 1, 8 i 9 oraz § 3 pkt 5 i 6 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego – poprzez całkowite pominięcie ustanowionych tymi przepisami zakazów i nakazów; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu wysokości budynku przez całkowite pominięcie warstwic, na jakich jest posadowiona zabudowa zrealizowanego w części zespołu domów letniskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 17 lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013 r. W ocenie Kolegium decyzja ta zawiera bowiem wszystkie obowiązkowe elementy, które określone są ogólnie, a ich uszczegółowienie nastąpi w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie i wskazało, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza została przeprowadzona prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. Obszar analizowany został wyznaczony również prawidłowo. Jak wynika z załącznika graficznego analizie podlegało zagospodarowanie działek leżących w zwartym obszarze, którego zabudowa przebiega liniowo wzdłuż frontu działki [...]. W związku z tym, że zabudowa obejmuje jedynie część analizowanego obszaru, ograniczenie analizy do minimalnego obszaru ustalonego przez ustawodawcę, nie dawałoby prawdziwego obrazu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie przedmiotowej działki. W analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa zarówno mieszkaniowa, jak i letniskowa. Natomiast wokół położone są tereny leśne, rolnicze, a także zabudowa zagrodowa. Załącznik graficzny wyraźnie określa rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach. Zarówno organ, jak i sam inwestor, nie mają wątpliwości co do zakresu złożonego wniosku. W decyzji wyraźnie wskazano w punkcie 4 warunki dotyczące ochrony przyrody. Wskazano tam również, że działka położona jest na terenie otuliny K. Parku Krajobrazowego i w K. Obszarze Chronionego Krajobrazu, na którym wprowadzono określone zakazy i ograniczenia te dotyczą inwestora przy realizacji inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. G., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która rażąco narusza prawo; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 63 § 2 i z art. 1, art. 6, art. 61 § 1 kpa oraz z art. 52 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przez dowolną ocenę zarzutu skarżącego o niedopuszczalnej modyfikacji przez organ pierwszej instancji żądania inwestora, sprecyzowanego w pkt. 2 jego wniosku z dnia 14 czerwca 2011 r. skutkującej pominięciem w jego decyzji żądania dotyczącego ustalenia warunków "odbudowy poprzedniego poddasza" w ramach jego nadbudowy po "legalizacji części budynku w poziomie części piwnic i parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej" i ustalenie warunków zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego niż objętego wnioskiem inwestora; art. 75 § 1 i art. 136 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu, z treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2 lipca 2013 r. i z załączonej do niej analizy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego na tej samej działce inwestora nr [...] położonej w miejscowości O.; art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez przez błędne uznanie, że zwiększenie obszaru analizowanego z 60 m do 200 m wokół działki inwestora zmierzało do pełniejszej analizy terenów sąsiednich, na którym istnieje różnorodna zabudowa, zarówno mieszkaniowa, jak i letniskowa a także zabudowa zagrodowa, podczas gdy z własnych twierdzeń organu I instancji w jego poprzedniej decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. oraz w decyzji z dnia 2 lipca 2013 r. wskazano, że na obszarze objętym promieniem 60 m wokół działki inwestora nr [...] znajduje się już zrealizowany wydzielony zespół zabudowy mieszkaniowej i letniskowej, tworzący jednorodną całość urbanistyczną; art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także § 2 pkt. 1 lit. a i c oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy – poprzez wadliwe uznanie, że możliwe jest powiązanie tekstu utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji z użytym w jej załącznikach nazewnictwem oraz z ich objaśnieniami, podczas gdy z ich treści nie wynika, w jaki sposób organ pierwszej instancji doszedł do określenia parametrów i wskaźników nią objętych, skoro w analizie nie podaje powierzchni analizowanych działek, wysokości wszystkich posadowionych na nich budynków, szerokości ich elewacji frontowych; art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 7, art. 3 pkt. 3, art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 ust. 1 pkt. 1 i 8 - 9 i § 3 pkt. 5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego – poprzez uznanie, że ustalenie warunków zabudowy dla "pozostałości po garażu", posadowionego w głębokich wykopach (3 – 4 m) i w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego, już wykonanych poniżej dotychczasowej i istniejącej kondygnacji piwnicznej (pozostałości po katastrofie budowlanej), mających pełnić funkcję "muru oporowego" nie narusza ustanowionych tymi przepisami zakazów wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu wysokości rzekomo "odbudowywanego" budynku (mającego przed katastrofą budowlaną wysokość 6,60m) przez brak uzasadnienia dla odstępstwa od średniej matematycznej przy ustaleniu tego wskaźnika i przy całkowitym pominięciu warstwic, na jakich jest on posadowiony w stosunku do warstwic, na jakich są posadowione sąsiednie budynki w tym już zrealizowanym, jednorodnym zespole zabudowy letniskowej, dobrze wkomponowanym w otaczający je kompleks leśny oraz bez uwzględnienia faktu już uprzednio dopuszczonego odsunięcia linii zabudowy w głąb działki inwestora, w stosunku do linii zabudowy budynków posadowionych na działkach nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2014 r. Z. G. wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami przedstawionymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) – pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O..

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć w tym miejscu należy, jak wynika z powołanego przepisu, że ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie zaś w decyzji Wójta Gminy S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1. legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (która została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 stycznia 1998 r.); 2. nadbudowie poddasza; 3. rozbiórce stropu pod garażem; 4. pozostawieniu muru oporowego; 5. rozbiórce basenu – czyni tą decyzję niejasną, nieprecyzyjną i niezrozumiałą. Z całą bowiem pewnością nie ma podstaw do legalizowania pozostałości po katastrofie budowlanej dotyczącej legalnego obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie o to chodziło we wniosku uczestniczki postępowania, nawet jeśli użyła nieprecyzyjnego sformułowania. Ubiega się ona bowiem o umożliwienie jej odbudowy obiektu z wykorzystaniem pozostałości po katastrofie budowlanej dotyczącej legalnego obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Do wniosku został dołączony projekt budowlany dotyczący odbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Kwestia ta nie został wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy, mimo że wskazywał na nią skarżący w złożonym odwołaniu.

Art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402).

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), określił sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). § 3 ust. 2 stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy. Z § 9 ust. 3 wynika, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno - budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy, na podstawie której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi zatem podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym pamiętać, że granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II Sa/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54, Lex nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] w odległości min. 200 m dla pełniejszej analizy terenów sąsiednich i ich sposobu zagospodarowania. Obszar ten nie został zatem określony w minimalnej granicy, która z uwagi na szerokość elewacji frontowej wynoszącej 20 m, wynosiłaby ok. 60 m. Wyznaczenie zaś poszerzonego obszaru analizowanego nie znalazło konkretnego uzasadnienia ani w treści samej analizy, ani w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na takie miano nie może bowiem zasługiwać wskazanie "dla pełniejszej analizy terenów sąsiednich i ich sposobu zagospodarowania". Zdaniem Sądu, zasadność tak poszerzonego obszaru analizowanego budzi więc poważne wątpliwości i wskazuje wręcz, że zmierzało ono do poszukiwania obiektów, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Wątpliwości Sądu co do tak wyznaczonego obszaru analizowanego wywołał również fakt, że w równocześnie prowadzonej przez Wójta Gminy S. sprawie z wniosku Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego o powierzchni ok. 13 m2 i głębokości do 1 m na działce nr [...] w O. – obszar analizowany wyznaczony został w odległości min. 60 m we wszystkich kierunkach, a więc w odległości minimalnej. Wyznaczenie dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu podważa ich prawidłowość i rodzi niepewność co do ich prawidłowości. Kwestia została podniesiona prze skarżącego w dowołaniu, jednakże organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział na ten temat.

Ponadto, przeprowadzona w obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy jest nieprecyzyjna i nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zaś wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim zaś przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 4 rozporządzenia wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Następnie, zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie natomiast z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie: geometria dachów – dachy dwuspadowe, symetryczne, dwuspadowe z naczółkami, katy nachylenia połaci budynki mieszkalne 20º - 45º, budynki letniskowe, dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci do 45º; ilość kondygnacji, wysokość obiektów – budynki mieszkalne ok. 9,0 m, budynki letniskowe w przedmiotowym zespole do 9,5 m; linia zabudowy – nie wyznaczono; szerokość elewacji frontowych – budynki mieszkalne 8,0 m – do 16,0 m, budynki letniskowe 4,0 m - 12,0 m; wskaźnik powierzchni zabudowy – maksymalnie 0,118, średnia arytmetyczna ze wskaźników powierzchni sześciu działek objętych niniejsza analizą wynosi 9,99%. W związku z tym, że na dwóch działkach sąsiadujących bezpośrednio od wschodu z przedmiotowym terenem wskaźniki te wynoszą odpowiednio: 10,75% dla działki nr [...] i 12,83% dla działki nr [...], dla przedmiotowej działki współczynnik ten ustalono na poziomie 12%. Dla działek nr [...] i [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym współczynnik ten wynosi 15,94%.

Tak przeprowadzona analiza jest nieprecyzyjna i niedokładna. Nie można na jej podstawie wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazane parametry, w jaki sposób dokonano ich obliczeń. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie jej oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ponadto, zawarte w decyzji Wójta Gminy S. wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie są spójne z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. W decyzji tej wskazano bowiem: linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, nieprzekraczalne w odległości minimum 15 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), dopuszcza się przybliżenie murów po garażu na odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...], pozostałe zgodnie z przepisami budowlanymi, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oznaczonej na załączniku graficznym - maksymalnie 0,12; szerokość elewacji frontowej - zgodnie ze stanem istniejącym bez garażu - maksymalnie 9,7 m; dopuszczalna wysokość - maksymalnie 10,0 m do kalenicy głównej od naturalnej warstwicy terenu przy wejściu do budynku, poziom posadowienia parteru zgodnie ze stanem istniejącym; geometria dachu - kąt nachylenia połaci w przedziale 30° - 45°, dach dwuspadowy o symetrycznych połaciach z dopuszczeniem lukarn i okien połaciowych, budynek usytuowany kalenicą główną równolegle lub prostopadle do granicy z działką nr [...]; powierzchnia biologicznie czynna - minimum 60%.

Z powyższego wynika, że zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydana na jej podstawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013 r., obarczone były wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2014 r., jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 4 czerwca 2013 r., nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), nie uzasadniając należycie swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 kpa), a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie działało zgodnie z regułą art. 138 § 1 kpa, która wyznacza mu zadania merytoryczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2014 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 4 czerwca 2013 r. Sąd orzekł również, na podstawie art. 152 tej ustawy, że zaskarżony akt nie może być wykonywany. Ponadto, działając na podstawie art. 200 powołanej ustawy, Sąd zawarł w wyroku rozstrzygnięcie o kosztach.

Ponownie rozpoznając wniosek Z. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) - pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S. Wójt Gminy S. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Organ weźmie również pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić. Obliczany wskaźnik dotyczy relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią (zob. wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, Lex nr 1248850).