Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 364/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 10 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu 3 września 2019 r. na rozprawie sprawy ze skarg W. N., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], M. G., J. G., M. S., M. S., N. G., T. G., K. W., A. W., E. J., S. J., J. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz M. G. i J. G. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz M. S. i M. S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz N. G. i T. G. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz K. W. i A. W. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 7. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz E. J. i S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 8. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz J. W. i A. W. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 9. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz M. G., J. G., M. S., M. S., N. G., T. G., K. W., A. W., E. J., S. J., J. W. i A. W. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 364/19

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołań M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W., E. i S. J. oraz J. i A. W., Stowarzyszenia [...] oraz W. N. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji centrum handlowego, parkingów i garaży podziemnych i naziemnych, budowie stacji paliw, budowie stacji obsługi pojazdów i budowie myjni samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w [...],

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji centrum handlowego, parkingów i garaży podziemnych i naziemnych, budowie stacji paliw, budowie stacji obsługi pojazdów i budowie myjni samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W. oraz E. i S. J.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] marca 2013 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1074/13) WSA oddalił wniesioną na decyzję skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1398/14) uchylił zaskarżony wyrok, wspomnianą decyzję Kolegium z dnia 15 marca 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zdaniem NSA, wskazanie w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko "jako wariantu alternatywnego realizacji innego przedsięwzięcia jest naruszeniem przepisów art, 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy". "Tego rodzaju wada raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powoduje, że także przeprowadzone ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a ustawy (...) jest wadliwa". Naruszenia te, w przekonaniu NSA, doprowadziły do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. - "jest to spowodowane brakiem prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego".

Organ odwoławczy wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego pozyskany został kolejny raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniający m.in. uwagi i wskazania zawarte w wyroku NSA (m.in. opisano trzy warianty tego przedsięwzięcia, dokonano wyboru jednego z nich i uzasadniono ów wybór - vide pkt 2.4.2, pkt 4, pkt 5.2 i pkt 6 raportu), decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W., E. i S. J. oraz J. i A. W., Stowarzyszenie [...] oraz W.N., podnosząc, iż:

• została ona wydana z naruszeniem "przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej zgromadzonemu materiałowi dowodowemu",

• zaskarżona decyzja "narusza szereg przepisów ustawy",

• decyzja ta "godzi w interes miejscowej społeczności pogarszając w sposób drastyczny środowiskowe warunki życia oraz bezpieczeństwo mieszkańców",

• decyzja została ogłoszona "niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", ponieważ "w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie nr karty [...] istnieją rażące naruszenia prawa, w punkcie 4 i 5 nie ma podanego dokładnego adresu inwestycji, jak również nie jest podana nazwa inwestora", co "utrudnia odwołanie a wręcz może spowodować przeminięcie terminu odwoławczego",

• "w chwili obecnej zaskarżona jest prawna podstawa wydania zezwolenia na użytkowanie obiektu hipermarketu [...], ul. [...] w [...], jednym z zarzutów jest brak dokumentacji zezwolenia na budowę, w związku z tym wydanie decyzji o wpływie rozbudowy hipermarketu na środowisko jest niemożliwa, ponieważ burmistrz nie ma danych, zawartych w zagubionym i/lub zniszczonym zezwoleniu na budowę",

• "w hipermarkecie [...] (...) wybudowano i eksploatuje się bez zezwolenia na budowę piekarnię; jest to zakład, który emituje do atmosfery związki toksyczne, ponadto istniejący magazyn mąki o cechach samozapłonu grozi pożarem a więc i skażeniem atmosfery",

• "w hipermarkecie [...] (...) nie zbudowano drogi pożarowej od strony wschodniej, co grozi w wypadku pożaru skażeniem groźnym dla życia i zdrowia mojego i moich najbliższych", "w miejsce drogi pożarowej (...) zbudowano bez zezwolenia obiekt budowlany - drogę".

• "zbudowano zarówno budynek [...] jak i budynek [...] z przekroczeniem linii nieprzekraczalnej zabudowy pod linią NN 220 kV, dokonano tego bez zezwolenia".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy zastosował się do wskazań zawartych w wyroku NSA.

Następnie przytoczył treść art. 80 ust. 1 ustawy. Wskazał, że analiza treści zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu nie zostały wzięte wymienione w tym przepisie kwestie, w szczególności - by w decyzji tej nie zostały uwzględnione wyniki uzgodnień i opinii pozyskanych w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie (vide opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z/s w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r.), jak również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, jakoby organ pierwszej instancji nie poprzedził wydania zaskarżonej decyzji "dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy", nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominął interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również by "przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów", co miałoby doprowadzić do "wydania decyzji nieodpowiadającej zgromadzonemu materiałowi dowodowemu". Analiza akt niniejszego postępowania świadczy o tym, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Wszystkie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały wyjaśnione i odpowiednio przez organ pierwszej instancji ocenione, a nadto - wyniki tej analizy w powiązaniu z analizą treści zaskarżonej decyzji nie dają podstaw do uznania, że w toku postępowania wyjaśniającego została lub mogła zostać naruszona zasada swobodnej ocena dowodów. Organ odwoławczy podkreślił, że ogólnikowość zarzutów odwołania w tym względzie uniemożliwia dokładniejsze ustosunkowanie się do nich.

Organ zauważył, że bez wątpienia, realizacja planowanego przedsięwzięcia może nie leżeć w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy do odmowy zgody na realizację owego przedsięwzięcia. Jednym z celów decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest zabezpieczenie maksymalnej ochrony interesów owych właścicieli, tak, by interesy te w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie ucierpiały w ogóle, a jeśli nie jest to możliwe - by ucierpiały w sposób możliwie jak najmniejszy. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja cel ten w pełni realizuje.

Organ odwoławczy przypomniał, że art. 82 ust. 1 ustawy wymienia elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności, w pkt 1 lit. b tego przepisu wskazano, iż decyzja taka określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Warunki takie zostały określone przede wszystkim w pkt II i III zaskarżonej decyzji.

W szczególności, w punktach tych określono zasady postępowania z odpadami wytwarzanymi na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji (pkt II ppkt 13, 15, 16, 22-25 i 28), zasady postępowania w razie wystąpienia uciążliwości odorowej (pkt II ppkt 30), zasady wykonywania prac uciążliwych akustycznie (pkt 11 ppkt 32-34) oraz zabezpieczeń przed negatywnym oddziaływaniem akustycznym (pkt 111 ppkt 1-12), W ten sposób na inwestora nałożone zostały określone obowiązki, z których będzie musiał wywiązać się zarówno w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jak i w czasie jego eksploatacji.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wywiązał się w ten sposób z nałożonego przez wskazany przepis obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nałożone na inwestora obowiązki w pełni odpowiadają treści wspomnianych wyżej opinii i uzgodnienia.

Organ pierwszej instancji ocenił nadto zakres oddziaływania na środowisko trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia, wybierając jeden z nich, najmniej - jego zdaniem - szkodliwy dla owego środowiska. Kolegium podkreśliło, że nie widzi podstaw do podważenia tak samej analizy, jak i wniosków z niej wysnutych.

I wreszcie, w myśl art. 62 ust. 1 lit. a-d ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki oraz wzajemne oddziaływanie między wymienionymi elementami. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że ocena takiego wpływu nie została w niniejszej sprawie przeprowadzona lub że została przeprowadzona w sposób niedostateczny.

Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymienionych w art. 85 ustawy warunków. Ogólnikowość zarzutów podniesionych w rozpatrywanych odwołaniach utrudnia, a nawet uniemożliwia ustosunkowanie się do nich w niniejszej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego informacje zawarte w publicznych obwieszczeniach dotyczących tak samego postępowania, jak i kończącej je decyzji organu pierwszej instancji zawierały dane, wystarczające do identyfikacji planowanego przedsięwzięcia i terenu, na którym przedsięwzięcie to ma zostać zrealizowane; sami zresztą autorzy odwołania wątpliwości co do tych kwestii nie mają - nawet podnoszący ów zarzut W. N. wielokrotnie w swym odwołaniu wskazuje adres terenu, na którym przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane.

Toczące się inne, wymienione w odwołaniu W. N. postępowania (pozwolenie na użytkowanie obiektu) pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ocena, czy działająca na terenie obiektu piekarnia powstała i działa zgodnie z obowiązującym prawem, wykracza poza granice niniejszego postępowania; istnienie i funkcjonowanie owej piekarni zostało zresztą uwzględnione w powoływanym wielokrotnie w niniejszej decyzji raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Za całkowicie niezrozumiały uznać należy zarzut wybudowania "obiektu - drogi" zamiast "drogi pożarowej"; nic nie stoi na przeszkodzie, by istniejąca droga pełniła m.in. funkcję drogi pożarowej. Ocena, czy spełnia ona wymagania wynikające z odrębnych przepisów techniczno-budowlanych, również wykracza poza granice niniejszego postępowania. Analogicznie - ocena, czy istniejące budynki znajdują się zbyt blisko istniejącej linii NN 220 kV, wykracza poza granice niniejszego postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że w ramach planowanego przedsięwzięcia ma zostać przebudowana napowietrzna elektroenergetyczna dwutorowa linia 220 kV relacji [...]-[...] (w zakresie wymiany dwóch słupów i przewodów napowietrznych); przebudowa taka będzie musiała uwzględniać obowiązujące w tym zakresie przepisy.

W ocenie organu analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie daje podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją przepisy te zostały naruszone, a co za tym idzie - by w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. N., Stowarzyszenie [...] w [...], M. G. i J. G., M. S. i M. S., N. G. i T. G., K. W. i A. W., E. J. i S. J., J. W. i A. W.

W. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że tłumaczenie organu dotyczące zarzutu naruszenia prawa przy publikacji w BIP decyzji [...] z [...].05.2018 jest lekceważące. Brak danych identyfikujących adresata decyzji administracyjnej godzi w jego interes prawny do życia w bezpieczeństwie, który jest gwarantowany Konstytucją. SKO w [...] w stwierdziło, że bez znaczenia dla sprawy jest, że rozbudowywany budynek nie posiada zezwolenia na budowę. Skarżący zauważył, że organ nie posiada podstawowego zbioru dokumentów ( zezwolenie na budowę ) do oceny czy rozbudowa będzie miała wpływ na środowisko. Wyjaśnił, że w swoim odwołaniu zarzucił, że na terenie, którego dotyczy decyzja organu I instancji, istnieje nielegalna piekarnia . Brak zezwolenia na budowę i na użytkowanie, w sposób fizyczny uniemożliwia burmistrzowi ocenę tego czy warunki środowiskowe pogorszą się czy też nie . SKO w [...] stwierdziło , że ocena sprawy piekarni wykracza poza granice postępowania . Zdaniem skarżącego dokumentacja zezwolenia na budowę i użytkowanie jest niezbędna do określenia wpływu na środowisko obiektu takiego jak piekarnia .

SKO argumentowało, że "ocena, czy istniejące budynki znajdują się zbyt blisko istniejącej linii NN 220 KV , wykracza poza granice niniejszego postępowania". Zdaniem skarżącego jest to manipulacja, ponieważ skarżący w odwołaniu mówił wyraźnie nie o budynkach wybudowanych zbyt blisko , ale wybudowanych niezgodnie z prawem budowlanym z przekroczeniem linii nieprzekraczalnej zabudowy . Nastąpiło to bez zgody na odstępstwo. Jest to ważne dla środowiska , w którym żyje człowiek z dwóch powodów. Po pierwsze z powodu wpływu silnego pola magnetycznego, a po drugie z powodu zagrożenia pożarowego i wynikającego z tego skażenia środowiska.

Stowarzyszenie [...] w [...] zaskarżyło w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz decyzję ją poprzedzająca Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

- naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ polegających na przyjęciu niekompletnego, nierzetelnego i niezgodnego z prawem raportu jako podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, pomimo tego, że raport ten nie spełnia wymagań ustawowych;

- naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia przez organy administracji publicznej podniesionych na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości co do treści raportu, niezwerytikowanie uzupełnionych pism autorów projektu i oparcie na tak błędnych ustaleniach faktycznych rozstrzygnięcia w sprawie, w tym między innymi, oparcie się na niekompletnych i błędnie zebranych danych dotyczących emisji hałasu, czy zanieczyszczenia środowiska;

- naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 oraz art. 128 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nierozpoznanie wniesionego przez stronę odwołania w sposób przewidziany właściwymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało, że Stowarzyszenie [...] zostało de facto pozbawione rozpoznania sprawy przez drugą instancję;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 w związku z art. 63, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U, z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż możliwym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody pomimo niespełnienia przez raport wymogów odnoszących się w tej ustawie do niego;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że brak rzetelnego opisania wariantów w raporcie uzasadnia spełnienie wymogów określonych w treści tych przepisów, a tym samym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że oparcie się wyłącznie na ustaleniach autorów projektu jest wystarczające do oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i warunki zdrowia i życia ludzkiego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że według art. 66 ust. 1 ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych m.in. w art. 62 ust. 1 ustawy. Przygotowany i przedstawiony do analizy i oceny Burmistrza Miasta i Gminy [...] raport [...] nie spełnia tych wymogów, jak też nie spełnia wymogów określonych w art. 62 oraz 66 powołanej ustawy. Ponadto ani organ I instancji, ani organ II instancji nie przeprowadzili w tym zakresie prawidłowych i zgodnych z prawem ustaleń faktycznych przez co oparli ostateczne rozstrzygnięcie o błędne ustalenia faktyczne. Naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak naruszenie przepisów prawa materialnego.

Udział społeczeństwa w tym postępowaniu jest bardzo istotny, ma on również pomagać organowi dojść do prawdy obiektywnej w ramach prowadzonego postępowania. Z tych też względów, m.in. w treści art. 66 ust. 1 pkt 18 powołanej ustawy, wskazuje się na potrzebę przygotowania raportu w sposób uwzględniający udział społeczeństwa.

Raport powinien być przygotowany rzetelnie, ale też w sposób jasny i przystępny tak żeby był on zrozumiały dla osób niemających w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Raport przedstawiony przez [...] tego wymogu nie spełnia.

Nie można w ramach tak istotnego postępowania jak to dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody prowadzić w sposób jednostronny i uwzględniający wyłącznie interesy inwestora.

Opis raportu, przedstawionego przez [...], nawet w wyniku jego uzupełnienia jest w wielu fragmentach niezrozumiały, napisany w sposób nieprzystępny. Nawet opis raportu w wersji skrótowej, która miała być sporządzona w języku niespecjalistycznym jest przygotowana w sposób niezrozumiały, przede wszystkim z uwzględnieniem obecnego zagospodarowania terenu, a nieprzedstawienia i opisu oddziaływania na środowisko w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji przez [...].

Zwrócić uwagę trzeba, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy, ponieważ jest kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Dokonanie tej oceny w oparciu o raport niekompletny, bo niespełniający wymogów art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowi o naruszeniu przez organ m.in. przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 KPA.

Jak wskazał w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny, warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinny być od siebie różne przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Rolą wariantowania jest bowiem wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających jak najlepiej chronić życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Warianty powinny przy tym odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 813/16).

Wskazać zatem trzeba, że w zakresie przedstawionego raportu przez [...] oraz przedstawionych w nim wariantów trudno do końca stwierdzić, czy zaprezentowane warianty się od siebie różnią i jakie są w nich rozwiązania alternatywne. Z opisu wariantów (m.in. fragment raportu str. 44), jak też opisu wariantu C wybranego przez Burmistrza oraz zarekomendowanego przez wnioskodawcę wynika, że de facto nie różni się on pozostałych wariantów, w tym wariantu A. Jedyna różnica tak naprawdę wiąże się ze zmianą położenia parkingów dla samochodów ciężarowych i osobowych. Trudno stwierdzić, czy zamiana ta spowoduje, że wariant ten będzie najkorzystniejszy dla środowiska. Bardziej wydaje się to związane z "opozycją mieszkańców" tamtego regionu [...], niż z przemyślanym wariantem w zakresie oddziaływania na środowisko. Nie można zaś jednoznacznie przyjąć, aby zaproponowane rozwiązanie było "korzystniejsze" dla środowiska dlatego, że to w ogóle nie zostało niczym poparte, ani sprawdzone.

W zakresie oceny odziaływania na środowisko w przypadku awarii, jak też opisania takiego odziaływania przy trzech zaprezentowanych wariantach, nie wskazano właściwie konkretnie jaki wpływ na środowisko będzie miało wystąpienie wymienionych przez wnioskodawcę awarii. W tym również miejscu (str. 91 raportu) wskazano po raz kolejny na czym tak naprawdę opierać się będzie wariant C tj. wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Jak wskazał w opisie sam wnioskodawca, zagrożenia dla środowiska jak również oddziaływanie na środowisko w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska generują niemal takie samo prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji awaryjnej jak w przypadku wariantu A, bowiem warianty te różnią się jedynie przeznaczeniem projektowanego parkingu od strony południowo - wschodniej, co nie oznacza, że parking dla samochodów ciężarowych nie powstanie. Wskazano w tej części projektu, co może wywołać ewentualne awarie, ale nie wskazano już jaki wpływ ich wystąpienie będzie miało na środowiskowe uwarunkowania.

Raport oceny oddziaływania na środowisko jest od oceny i analizy możliwych do wystąpienia zagrożeń dla środowiska, a nie od wyłącznego wskazania, że w razie awarii, wnioskodawca postara się ją sprawnie usunąć. Tak skonstruowana wypowiedź raportu nie odpowiada na podstawowe pytanie w tej materii i narusza tym samym m.in. art. 66 ust. 1 powołanej ustawy.

Idąc dalej na stronie 94 raportu został wskazany opis przewidywanych skutków w przypadku realizacji inwestycji i odziaływania na ludzi. Z przedstawionego w tym zakresie raportu wynika, że analizowane obiekty pośrednio oddziałują na człowieka i dotyczy to generowanych zanieczyszczeń powietrza i hałasu. Z treści raportu wynika również, na podstawie tła zanieczyszczeń atmosferycznego określanego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], że zanieczyszczone powietrze na analizowanym terenie nie przekracza poziomów dopuszczalnych (?).

Argumentacja jest w tym zakresie nieprawidłowa i nierzetelna. Wykonane w tym zakresie pomiary są wykonane w sposób nieprawidłowy. Ponadto opracowywany raport powinien się opierać na aktualnych danych i pomiarach, a nie na danych z 2013 czy 2014 r. Tak przedstawione wyliczenia nie mogą być traktowane jako rzetelnie opracowany wkład do raportu i spełnienie wymogów art. 66 ust. 1 analizowanej ustawy.

W treści raportu nie wskazano jak przedstawione wyliczenia w zakresie generowanych zanieczyszczeń, emisji hałasu czy uciążliwości zapachowej oddziaływać będzie na środowisko oraz życie mieszkańców. Nie można ponadto tracić z pola widzenia, że w ramach uzupełnienia treści raportu w maju 2017 r. autorzy raportu odnieśli się do zarzutów podniesionych w pismach przez Stowarzyszenie [...] i wskazali, że przygotowując swoje stanowisko Stowarzyszenie nie wskazało w oparciu o co je przygotowało. Podkreślić jednak trzeba, że autorzy projektu nie odnieśli się merytorycznie do uwag zawartych w kierowanych pismach.

W ocenie skarżącego dane przyjęte do obliczeń nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, zaś wskaźniki w tym zakresie i stosowane metody służące do oszacowania danych wykorzystywane do wyliczeń są dobierane tak, żeby obronić tezę, że emisje ponadnormatywne mieszczą się w granicach terenu zabudowy przedsięwzięcia. Autorzy raportu nie obalili tej argumentacji.

Wskazanie przez autorów projektu, iż parking [...] jest wykorzystywany dla większości mieszkańców w celu "Park&Ride", czy też, że wjazd na parking [...] jest traktowany jako skrócenie sobie czasu oczekiwania na "lewoskręt" z ul. [...] jest nie tylko poglądem niezweryfikowanym, ale również nieprawidłowym do bieżącej oceny stopnia oddziaływania planowej inwestycji na środowisko ora życie i zdrowie mieszkających tam ludzi. Autor projektu przekonuje, że obecnie istniejący parking [...] jest ,,ułatwieniem" dla mieszkańców Gminy [...] oraz że nie świadczy o uciążliwości. Mając na względzie planowaną rozbudowę centrum [...], według danych wskazanych przez wnioskodawcę, powoływanie się w raporcie na istniejące rozwiązania jest zupełnie nieadekwatne. Nieadekwatne jest również wykorzystywanie w tym zakresie danych uzyskanych od Zleceniodawcy ([...]) z 2012 r. oraz wskazówek z 2013 r. Wydaje się w tym zakresie, że autorzy projektu dla odmiany nie dostrzegli negatywnych aspektów dla środowiska i ludzi, które powstały od 2012 r. i 2013 r. Powoływanie się więc w ramach raportu na dane z 2012/2013 r. nie może być traktowane jako rzetelne przygotowanie raportu w myśl art. ó2 i art. 66 ust. 1 powoływanej ustawy i oparcie się o aktualne dane dotyczące stanu faktycznego.

Brak jest szacunków liczby pojazdów dla dni i godzin największego natężenia ruchu w celu ustalenia maksymalnych poziomów emisji i porównania z normami ustalonymi przez Głównego Inspektora Sanitarnego - raport [...] nie zawiera informacji na temat dni i godzin maksymalnego natężenia emisji. Nie zostało to również zmodyfikowane w uzupełnieniu raportu.

Nie zostały również uwzględnione wytyczne RDOŚ z dnia [...] września 2016 r. w zakresie przeprowadzenia analizy oddziaływań skumulowanych. Wytyczne w tym zakresie zostały w ogóle pominięte przez autorów projektu, ale niestety również nie zostały wyegzekwowane przez organy.

Przy czym przedstawienie wyjaśnień na zgłoszone zastrzeżenia powinno współgrać z całością art. 66 ustawy, w tym m.in. z treścią art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy. Do wielu aspektów autorzy projektu się nie odnieśli, ale przede wszystkim to właściwe do tego organy nie zweryfikowały treści raportu w odniesieniu do właściwych przepisów i nie zobowiązały autorów do jego prawidłowego i zgodnego z prawem uzupełniania.

Te same uwagi odnoszą się także do kwestii emisji hałasu. Zdaniem autora projektu coraz częściej mieszkańcy wykorzystują samochody z napędem hybrydowym co, w ocenie autora projektu, nie zostało wzięte pod uwagę przez skarżącego. W związku z tym uzupełnienie poczynione przez autorów projektu nie jest w żaden sposób merytorycznym odniesieniem się do pisma/uwag Stowarzyszenia. Nie jest ono żadnym rzetelnym odniesieniem się do wątpliwości przedstawionej przez Stowarzyszenie Tulipanów. Na marginesie należy wskazać, że nie wiadomo w oparciu o jakie dane autor projektu ustalił zwiększenie natężenia samochodów o napędzie hybrydowym, jak też docelowe zmniejszenie uciążliwości w tym zakresie dla emisji zanieczyszczenia środowiska/powietrza oraz emisji hałasu. Argumentacja przyjęta przez autorów projektu w tym zakresie jest nie tylko niczym nie poparta, ale również trudno przyjąć, aby spełniała wymogi z art. 66 ustawy. Opracowany raport ma oceniać zakres planowanej inwestycji w ramach powstania-budowy, eksploatacji oraz ewentualnego jej zlikwidowania. Natomiast argumentacja autorów projektu, która odnosi się do oceny oddziaływania na środowisko odnosi się do argumentów nieweryfikowalnych i nie merytorycznych. Dodać także trzeba, że w znacznej części autorzy projektu odnoszą się do obecnych ustaleń, które funkcjonują w oparciu o bieżące istnienie centrum handlowego i ni jak ma się ono do rozbudowy tego centrum, jak też jego wpływu na środowiskowe uwarunkowania.

Raport ten podlegał w ramach postępowania wyjaśniającego ocenie organu, który nie zweryfikował tych danych i nie zapoznał się wnikliwie z danymi przedstawionymi w raporcie, jak też "raportach" będących uzupełnieniem pierwotnego raportu.

Zgodnie również z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.

Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy warianty przedsięwzięcia, o których mowa w tym przepisie, powinny być od siebie różne przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Rolą wariantowania jest bowiem wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających jak najlepiej chronić życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Warianty powinny przy tym odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne zgodnie z zasadą /równoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 1871/17).

W niniejszej sprawie raport opracowany przez [...] z podziałem na warianty nie spełnia kryteriów, o których mowa powyżej. Co prawda raport ten stworzył trzy warianty w ramach opracowanego projektu, ale trudno je uznać za alternatywne. Właściwie analizując uzasadnienie decyzji Burmistrza oraz SKO w [...] można dojść do wniosku, że wariant C został wybrany tylko dlatego, że został nazwany najkorzystniejszym wariantem dla środowiska.

W przedłożonym raporcie, zaproponowane warianty nie zostały opisane wnikliwie i szczegółowo, zaś wariant C został wskazany i uznany za najkorzystniejszy dla środowiska, ponieważ ma zmienione miejsce usytuowania parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych. To za mało, żeby uznać, że wariant ten jest najlepszym rozwiązaniem w ramach planowanej inwestycji.

W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącego się od wersji inwestora. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być też jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia czy moc planowanych instalacji, urządzeń. Dlatego, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (patrz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3042/15).

Brak wnikliwej oceny przez organy administracji publicznej w tym zakresie stanowi również o naruszeniu właściwych przepisów postępowania, jak też prawa materialnego. Argumentacja organów jest taka, że raport spełnia określone wymagania z ustawy i że został wybrany wariant najbardziej korzystny dla środowiska, ale nikt już nie wskazuje z jakich powodów ten raport jest faktycznie najkorzystniejszy. Z uzasadnienia raportu i obu kwestionowanych decyzji to nie wynika. Przede wszystkim z analizy uzasadnienia obu decyzji nie wynika, aby przeprowadzona przez organy ocena i analiza raportu była prawidłowa.

Organ I instancji - Burmistrz Miasta, a za nim SKO w [...] oparł się wyłącznie na przytoczonej argumentacji z raportu i decyzji RDOŚ, ale w żaden sposób całościowo nie ocenił sprawy i materiału dowodowego, a to Burmistrz, a nie RDOŚ odpowiada finalnie za rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Wykonanie zaproponowanych ekranów mogłoby być odbierane jako prawidłowe, gdyby najpierw prawidłowo został oceniany zakres emisji hałasu i zanieczyszczenia. Przedstawienie określonego rozwiązania jest możliwe dopiero po prawidłowo ustalonym zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W niniejszej sprawie i w ramach projektu, który dotyczy oceny i analizy wskazano określone poziomy akustyczne, ale nikt nie odniósł się do zarzutów i nie zweryfikował zarzutów odnoszących się do podania nieprawidłowych wartości. Podanie nieprawidłowych wartości i zastosowanie nieprawidłowej metodologii do ich wyliczenia, poddaje pod wątpliwość zaproponowane rozwiązania. W tym również poddaje pod wątpliwość wskazany wariant trzeci - tj. wariant C jako najbardziej korzystny. To samo dotyczy szacowania liczby pojazdów. Organ wskazał, że autorzy projektu wskazali prawidłowe dane, a wręcz, że dane te są zawyżone. Niestety organ nie wskazał na jakiej podstawie przyjął taką argumentacje. Ponadto Burmistrz przyjął, że dane wskazane przez Stowarzyszenie w tym zakresie nie są danymi ujętymi w ramach kontrraportu, a tym samym nie są wiarygodne. Okoliczności dotyczące wyliczenia i szacowania liczby pojazdów przede wszystkim należą do autorów raportu oraz organu prowadzącego postępowania. Fakt nieprzedstawienia kontrraportu nie zwalania organu od oceny podniesionej argumentacji i jej zweryfikowania. Okoliczność ta podobnie, jak kwestia niewyjaśnienia konfliktów społecznych, braku zweryfikowania wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody, czy nieprawidłowej inwentaryzacji zieleni nie została zweryfikowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], co pociąga za sobą naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ II instancji naruszył również art. 15 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Okoliczność, że skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności, że odwołanie jest lakoniczne w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując się na lakoniczność wniesionych odwołań, nie odniósł się całościowo do sprawy. Stowarzyszenie [...] w ramach całego postępowania przedstawiło szereg argumentów, które powinny były być wzięte pod uwagę przez SKO w [...], w tym pismo Stowarzyszenia złożone w trybie art. 10 k.p.a., w którym podsumowało swoją dotychczasową argumentację przed Burmistrzem.

Samo naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i powoływanie się na lakoniczność wniesionych odwołań powinno stanowić o przekazaniu sprawy do organów administracji publicznej celem prawidłowego i zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania odwoławczego.

Skarżący M. G. i J. G., M. S. i M. S., N. G. i T. G., K. W. i A. W., E. J. i S. J., J. W. i A. W. zaskarżyli decyzję w całości i zarzucili jej naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r" poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") poprzez niezawiadomienie strony o zakończenia postępowania przed organem odwoławczym oraz niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do jego treści, podczas gdy organ powziął informację, że intencją stron jest przedstawienie dalszej argumentacji w sprawie, w szczególności również w związku z toczącymi się rozmowami obejmującymi kluczowe elementy inwestycji, o czym organ został poinformowany we wnioskach z 5 października 2018 r. oraz z 30 listopada 2018 r., co doprowadziło do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu polegającego na wypowiedzeniu się co do materiału dowodowego oraz przedstawieniu własnej argumentacji na poparcie zarzutów podniesionych w odwołaniu;

2. art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wyłącznie oceny działania organu I instancji przez pryzmat argumentów podniesionych w odwołaniu oraz zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, a okoliczności sprawy wskazywały, że zasadne jest również przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. art. 107 § 1 pkt 9 k. p. a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie stron, że przysługująca im skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z 14 grudnia 2018 r. podlega wpisowi ustalanemu w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), podczas gdy organ powinien był precyzyjnie poinformować strony o wysokości wpisu od skargi poprzez wskazanie dokładnej kwoty wpisu, co mogło negatywie wpłynąć na przekonanie strony co do rzeczywistych kosztów postępowania na skutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ograniczyć jej prawo do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie legalności decyzji z 14 grudnia 2018 r.;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia ze względu na rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności, prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do bycia informowanym o czynnościach podejmowanych przez organ administracji publicznej, co doprowadziło do utrzymana w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu i instancji;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; daiej jako "ustawa środowiskowa") poprzez błędne przyjęcie, że raport o ocenach oddziaływania w zakresie oceny kumulacji oddziaływań na środowisko przedsięwzięć już zrealizowanych w tej okolicy (istniejące centrum handlowe oraz droga o wysokiej przepustowości) jest wyczerpujący, a stopień oddziaływania ustalono prawidłowo, podczas gdy skumulowane oddziaływanie istniejących przedsięwzięć oraz przedsięwzięcia planowanego może naruszać dopuszczalne normy hałasu i zanieczyszczenia powietrza, co doprowadziło do oparcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na wadliwych ustaleniach raportu o ocenach oddziaływania na środowisko,

2. art. 66 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie wniosków z analizy konfliktów społecznych, podczas gdy istnienie konfliktów społecznych było sygnalizowane w raporcie o ocenach oddziaływania na środowisko, a także w decyzji organu I instancji, który przedstawił wyłącznie własne stanowisko polemiczne w tym zakresie, co doprowadziło do nieuwzględnienie stanowiska społeczeństwa zgłaszanego w postępowaniu i grozi nasileniem konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

3. art. 66 ust. 6 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że analiza skutków realizacji przedsięwzięcia w toku eksploatacji została przeprowadzona w sposób wyczerpujący, a skutki wskazane w analizie odpowiadają rzeczywistej prognozie oddziaływania na środowisko w toku eksploatacji, podczas gdy raport powinien uwzględniać wszelkiego rodzaju oddziaływanie akustyczne w toku eksploatacji, a nie tylko oddziaływanie emitorów zlokalizowanych na projektowanej galerii handlowej z pominięciem oddziaływania akustycznego związanego ze wzmożonym ruchem ulicznym oraz zanieczyszczeniem hałasem pochodzącym z głośników w galerii emitujących informacje reklamowe i muzykę, co doprowadziło do oparcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na wadliwych ustaleniach raportu o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. jest zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu administracyjnym uzależniona jest od umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie, nastąpiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. SKO, biorąc pod uwagę treść złożonych w sprawie odwołań, miało prawo spodziewać się wpływu pisma procesowego zawierającego zarzuty i uzasadnienie odwołania. Z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ nie mógł, rzecz jasna, oczekiwać bezterminowo na wpływ pisma. Powinien zakreślić stronom konkretny termin na uzupełnienie odwołania, oraz następnie umożliwić wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, w zgodzie z art. 10 § 1 k.p.a" względnie co najmniej zastosować się do treści art 10 § 1 k.p.a. Organ powinien również wziąć pod uwagę kolejne wnioski składane przez Spółkę, a odnoszące się do prowadzonych rozmów. W ten sposób zasygnalizowane okoliczności powinny spowodować stosowne działania organu, który miał pełną świadomość nie tylko toczących się rozmów, ale też konfliktów związanych z przedmiotową inwestycją. W tej sytuacji organ powinien był się wstrzymać z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu jednoznacznego ustalenia stanowisk stron.

Organ, dysponując informacjami o toczących się rozmowach, powinien był zapewnić stronom możliwość zgłoszenia uwag, również uwzględniających nowe okoliczności i ustalenia poczynione w toku rozmów. Organ mógł w związku z tym przewidzieć, że w sprawie zaistnieją takie okoliczności lub pojawią się takie dokumenty, które należało będzie wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, niemniej zaniechał nie tylko poczynienia ustaleń w tej kwestii, ale nawet poinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tą zasadą wyrażoną w art, 15 k.p.a. organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Regułą jest zatem orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Zaznaczyć przy tym pozostaje, że organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. W przedmiotowej sprawie organ lI instancji dysponował kompetencjami, które umożliwiały mu podjęcie szeregu działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz ustalenia stanowiska stron. W szczególności powinien był umożliwić stronom wyrażenie ich stanowiska. W tym celu mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną, co było szczególnie zasadne ze względu na sporny charakter postępowania w zakresie konfliktów społecznych. Takie działania organu II instancji należy uznać za rażąco naruszające zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zaufanie jakim organ II instancji obdarzył organ I instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego, nie znajduje niestety oparcia w aktach sprawy.

Sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody stosownie do § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) podlegają wpisowi stałemu w kwocie 200 zł. To w ten sposób ustalona informacja powinna znaleźć się w treści pouczenia. Błędne sformułowanie pouczenia mogło wprowadzić nieprofesjonalną stronę w błąd i wzbudzić u niej nieuzasadnione przekonanie co do wysokości kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, a w konsekwencji negatywnie wpłynąć na prawo strony do zaskarżenia decyzji z 14 grudnia 2018 r.

W przypadku przedsięwzięć realizowanych w obszarach o dużym stopniu wykorzystania przestrzeni, gdzie w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej istnieją już liczne obiekty oddziaływujące na środowisko organ powinien brać pod uwagę skumulowane oddziaływanie tych obiektów wraz z planowanym przedsięwzięciem. Organ nie może samodzielnie dokonać tego rodzaju analizy, powinien jednak sięgnąć do raportu o ocenach oddziaływania na środowisko, który stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej powinien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi i przyszłymi przedsięwzięciami. W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., lI OSK 1303/17).

Raport o ocenach oddziaływania, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie, co prawda odnosi się do możliwości skumulowanego oddziaływania, jednak interpretuje je wyłącznie w kategoriach potencjalnych konfliktów społecznych. Skumulowane oddziaływanie akustyczne istniejących obiektów oraz przyszłego przedsięwzięcia, a także potencjalne ryzyko zwiększonego zanieczyszczenia powietrza nie może być oceniane wyłącznie z punktu widzenia sprzeciwu mieszkańców, a powinno podlegać obiektywnej ocenia w oparciu o wiedzę specjalistyczną, czego w raporcie zaniechano.

W przedmiotowej sprawie analiza skutków realizacji przedsięwzięcia w toku eksploatacji, zawarta w raporcie o ocenach oddziaływania, nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący, a skutki wskazane w analizie nie odpowiadają rzeczywistej prognozie oddziaływania na środowisko w toku eksploatacji. Raport powinien uwzględniać wszelkiego rodzaju oddziaływanie akustyczne w toku eksploatacji, a nie tylko oddziaływanie emitorów zlokalizowanych na projektowanej galerii handlowej, jest to wyłącznie jeden z czynników związanych z emisją hałasu na skutek realizacji przedsięwzięcia. W raporcie pominięto oddziaływanie akustyczne związane ze wzmożonym ruchem ulicznym oraz zanieczyszczeniem hałasem pochodzącym z głośników w galerii emitujących informacje reklamowe i muzykę. Tego rodzaju oddziaływanie stanowi naturalne następstwo eksploatacji obiektu typu centrum handlowe i można się spodziewać, że rozbudowa tego obiektu będzie wiązać się ze wzmożonym oddziaływaniem akustycznym, na co organ nie zwrócił uwagi, uznając, że raport w tym zakresie nie wymaga uzupełnienia i dodatkowej weryfikacji możliwego oddziaływania akustycznego na etapie eksploatacji.

Ocena raportu dotyczy w szczególności kwestii, czy jest on wyczerpujący (kompletny) i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości (treści) w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej stanowi kompetencję organu, niemniej nie może to być ocena merytoryczna. Gdyby organ chciał takiej merytorycznej oceny dokonać powinien powołać dowód z uzupełniającej opinii biegłego, posiadającego wiadomości specjalne z tej dziedziny wiedzy, a w przedmiotowej sprawie wiadomości specjalnej dotyczące konfliktów społecznych.

Raport jest również nierzetelny w odniesieniu do ustawowego wymogu analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a więc został sporządzony z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy u.o.u.i.ś. Autor raportu w oderwaniu od sytuacji faktycznej, a więc istniejących w pobliżu przedsięwzięć tego rodzaju, zakłada że założenia dotyczące ograniczenia uciążliwości inwestycji powinny być argumentem dla społeczeństwa, że inwestor liczy się z jego potrzebami. Przedstawiony opis jest wyrazem oczekiwań inwestora i jego deklaracji na przyszłość, nie zaś analizą rzeczywistego nastawienia okolicznych mieszkańców. Nie ma wątpliwości, że nastawienie to jest zdecydowanie negatywne, o czym świadczą pisemne stanowiska mieszkańców zgłaszane w toku postępowania (konsultacje społeczne). Autor raportu właściwie nie zakłada możliwości wystąpienia konfliktu społecznego, co niewątpliwie nie stanowi rzetelnej analizy, do przedstawienia której zobowiązany jest inwestor, niezależnie od tego, że wnioski i uwagi społeczeństwa bierze pod uwagę organ wydający decyzję środowiskową.

W odniesieniu do konsultacji społecznych należy stwierdzić, że co prawda organ I instancji wziął pod uwagę zgłaszane uwagi stron postępowania, jednak odniósł się do nich w sposób deprecjonujący znaczenie instytucji konsultacji społecznych w sprawach dotyczących ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Istotą przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest łagodzenie konfliktów społecznych, a tej funkcji z pewnością nie spełnia obszerna polemika z argumentami M. i M. S. oraz Stowarzyszenia [...] zgłaszanymi w pismach w toku postępowania przed organem I instancji. Pozytywnie należy ocenić rzetelne wyjaśnienia organu I instancji, z jakich względów nie wziął pod uwagę postulatów podnoszonych w toku konsultacji społecznych, niemniej celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wdawanie się w polemikę, a doprowadzenie do stanu, w którym konflikty społeczne zostaną zminimalizowane.

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się też do kwestii konfliktów społecznych, która stanowiła tak istotną część decyzji 30 maja 2018 r., co również stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie poddał bowiem kontroli i nie rozpatrzył we własnym zakresie argumentacji podnoszonej przez strony postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi należało uwzględnić. Decyzja Samorządu Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji.

Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionych odwołań naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponowne samodzielnie postępowania merytorycznego.

Organ odwoławczy nie dokonał samodzielnie rzetelnej, wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego kluczowym elementem jest opracowany na zlecenie inwestora raport oddziaływania na środowisko.

Oceniał wyłącznie i to w sposób powierzchowny wydaną przez organ I instancji decyzję analizując czy organ I instancji uwzględnił wskazania wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania wynikające z art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081), a także czy decyzja zawiera elementy wynikające z art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy. Organ odwoławczy uznał, że wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ I instancji wyjaśnione i odpowiednio ocenione, a organ ten ocenił nadto zakres oddziaływania na środowisko trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia, wybierając jeden z nich, najmniej - jego zdaniem - szkodliwy dla owego środowiska. Organ odwoławczy w sposób równie ogólnikowy zauważył, że brak jest podstaw do uznania, że ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia w zakresie kryteriów wskazanych w art. 62 ust. 1 lit. a-d ustawy nie została w niniejszej sprawie przeprowadzona lub że została przeprowadzona w sposób niedostateczny. Zarzucając ogólnikowość stawianym w odwołaniach zarzutom nie zauważył potrzeby odniesienia się do twierdzeń i zarzutów przedstawianych przez odwołujących się w toku postępowania. Organ odwoławczy nie zauważył, że choć organ I instancji sporządził obszerne uzasadnienie do wydanej decyzji, to jednak zbagatelizował niektóre kwestie, których ponowna analiza i ocena mogła prowadzić do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego (tj. przede wszystkim samego raportu) lub przeprowadzenia innych dowodów.

Według wymagań określonych przez ustawodawcę organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ wydający decyzję środowiskową opiera więc swoje ustalenia i oceny w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 ustawy właśnie na treści raportu. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 ustawy. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Raport powinien być wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy.

Postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko służy znalezieniu równowagi pomiędzy planowaną działalnością, a bezpieczeństwem środowiska. Przedstawienie rzetelnych informacji o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia służy oczywiście bezpieczeństwu środowiska, ale też wnioskodawcy, ponieważ ustalenie rzeczywistego oddziaływania na tym etapie tj. planowania dopiero przedsięwzięcia pozwala na określenie wymogów, które pozwolą wykluczyć lub ograniczyć negatywne oddziaływanie do poziomu akceptowalnego. Ujawnienie negatywnego oddziaływania dopiero w przyszłości może być z pewnością bardziej dolegliwe dla inwestora, aniżeli ustalenie warunków realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż planowany przez niego.

Przedstawiony przez inwestora raport i jego uzupełnienia w swojej strukturze odnosi się do zagadnień wymienionych w art. 66 uooś. Dokument ten nie został jednak oceniony przez organ odwoławczy pod kątem tego czy merytoryczna zawartość przedstawionych w nim informacji jest wystarczająca do ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Istotne jest to czy informacja na temat środowiska przekazana organowi przez inwestora jest pełna, logiczna i rzetelna.

Organ odwoławczy powinien takiej oceny przedstawionych w raporcie informacji dokonać. Przede wszystkim kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sadu administracyjnego z 9 lutego 2016 r. (sygn. II OSK 1398/14) powinien ocenić czy przedstawiony przez inwestora raport zawiera opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji (proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska). Przy czym realizacja tego wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy wymogu polega nie na wskazaniu jakichkolwiek trzech wariantów, a więc różnych sposobów realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale wykazaniu ich różnic w sposobie oddziaływania na środowisko. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał także, że "... prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko". Oznacza to, że inwestor ma obowiązek opisać oddziaływanie trzech wariantów różniących się oddziaływaniem na środowisko, a zatem by można było rozważać różny wpływ na środowisko i podjąć decyzję co do dopuszczalności realizacji któregoś z wariantów, te różnice muszą być zauważalne i realne dla planowanego funkcjonowania przedsięwzięcia.

W tej sprawie niewątpliwie w raporcie przedstawiono trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, jednak sposoby ich oddziaływania na środowisko są tak nieznaczne, że nawet autorzy raportu niejednokrotnie przedstawiają tezę o analogicznym oddziaływaniu wariantów na środowisko, zwłaszcza wariantu proponowanego i najkorzystniejszego. Różnica pomiędzy wariantem proponowanym i najkorzystniejszym sprowadza się do innego usytuowania parkingu dla samochodów ciężarowych, większej powierzchni biologicznie czynnej w przypadku wariantu najkorzystniejszego o 295 m2 przy powierzchni terenu 165.308 m2 (str. 45 raportu), mniejszej powierzchni zabudowy i utwardzonej o 295 m2 (str. 45 i 117 raportu ).

Autorzy raportu w odniesieniu do emisji substancji do powietrza wskazali, że prognozowane wartości stężeń zanieczyszczeń dla wariantu A (proponowany) i C (najkorzystniejszy) są bardzo zbliżone, a różnice wynoszą kilka do kilkunastu ug/m3 . Dalej poinformowali, że wielkości emisji całkowitej dla wszystkich wariantów są bardzo zbliżone, można więc stwierdzić, że w kontekście wpływu inwestycji na powietrze atmosferyczne, wszystkie analizowane warianty są praktycznie równoważne. (str. 139 i 140 raportu). Podobnie w odniesieniu do oddziaływania na klimat akustyczny, zawarto informację, że oddziaływanie wszystkich trzech wariantów jest zbliżone (str. 136 raportu). Autorzy raportu przyznali, że nie przewiduje się znaczących różnic na etapie eksploatacji w odniesieniu do poszczególnych wariantów inwestycji. Z uwagi na nieco mniejsze powierzchnie przeznaczone pod zabudowę i utwardzenie, wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant C (str. 118 raportu). Jednocześnie w raporcie podano, że wybór wariantu realizacyjnego (A, B lub C) nie przekłada się w istotny sposób na wzajemne oddziaływania między elementami środowiska, stąd pominięto szczegółowy opis oddziaływań dla poszczególnych wariantów (str. 156).

Po szczegółowej analizie przedstawionych informacji opisujących różnice w oddziaływaniu na środowisko, organ odwoławczy powinien dokonać oceny czy raport w tym zakresie spełnia wymóg wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, a więc czy w rzeczywistości inwestor proponuje i opisuje oddziaływanie na środowisko trzech różnych wariantów. Czy przypadkiem planowane tak nieznaczne różnice, przy dużej przecież skali przedsięwzięcia, dużym terenie, którym dysponuje inwestor, mogą być uznane za rzeczywiste różnice w oddziaływaniu na środowisko. Czy też przedstawione warianty z tej perspektywy powinny być uznane wyłącznie za propozycje wariantu inwestorskiego, różniące się sposobem zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy przy ocenie czy wariant alternatywny i najkorzystniejszy nie są wariantami pozornymi lub też czy wariant proponowany i alternatywny nie są wariantami pozornymi powinien wziąć pod uwagę, także to, że raport nie zawiera tak naprawdę uzasadnienia wyboru proponowanego wariantu (str. 167 raportu). Ten fragment raportu zawiera jedynie informację, że wariant najkorzystniejszy jest najbardziej optymalny, wariant inwestorski jest nieco gorzej oceniany, a najniżej ocenia się wariant racjonalny alternatywny, który w tej sytuacji nie powinien być wdrażany do realizacji. Powinien ocenić, że w uzupełnieniach do raportu wprost formułowany jest wniosek o nieopłacalności wariantu racjonalnego i braku potrzeby jego dokładniejszej analizy. Powinien zauważyć również pisemne oświadczenie inwestora, który sam proponuje zgodę na realizację wariantu najkorzystniejszego.

Organ niewątpliwie powinien przeanalizować czy podane w raporcie informacje dotyczące emisji substancji do powietrza mogą być uznane za rzetelne i stanowiące prawidłową podstawę do oceny oddziaływania na powietrze z uwagi zarówno na podnoszone zarzuty dotyczące nieuwzględnienia rzeczywistych danych dotyczących ruchu pojazdów, jak też niewyjaśnienie przesłanek przyjętych do obliczeń założeń. Autorzy projektu wyjaśnili, że pozyskali od inwestora aktualne dane dotyczące natężenia ruchu samochodów, ale sposobu uzyskania tych danych nie wyjaśnili, jak też nie wyjaśnili dlaczego na potrzeby obliczeń ruchu samochodowego uważają za prawidłowe odniesienie się do liczby miejsc parkingowych, jak też zastosowanie podanych wskaźników rotacji dla obliczenia liczby samochodów przypadających na godzinę.

Organ odwoławczy nie wyraził stanowiska co do prawidłowości zastosowanego przez autorów raportu podejścia do oceny oddziaływań skumulowanych tak w zakresie emisji do powietrza, jak też oddziaływania akustycznego. Powinien ocenić czy przedstawione informacje w postaci odniesienia planowanych emisji do tła jakości powietrza określonego przez WIOŚ i powołanie się na brak możliwości porównań hałasu pochodzącego z tak różnych źródeł są wystarczające dla oceny braku skumulowanych oddziaływań.

Brak analizy materiału dowodowego w powyższym zakresie przez organ odwoławczy powoduje, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący zbadana przez organ, co mogło doprowadzić do przedwczesnej oceny, że stan faktyczny został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Przedstawioną przez Stowarzyszenie opinię sąd potraktował jedynie jako uzupełnienie stanowiska strony skarżącej. Tego rodzaju dowód skarżący powinien zgłaszać w toku postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów należało uznać za uzasadnione zarzuty podnoszone w skargach, dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd z uwagi na nierozpoznanie sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia nie dokonywał oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ ocena ta byłaby przedwczesna.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna sprawę oceniając wnikliwie zgromadzony materiał dowodowy oraz stanowiska stron.

Za niezasadne należało uznać zarzuty zgłoszone w skardze Wacława Niedzielskiego, a dotyczące kwestii zgodności z przepisami prawa realizacji istniejącego już przedsięwzięcia. Zarzuty nie były związane z przedmiotem sprawy. Organ prawidłowo odniósł się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie ma racji co do tego, że istniejąca piekarnia nie została w raporcie uwzględniona. Obwieszczenie o wydanej decyzji środowiskowej zawierało informacje dostatecznie określające wydaną decyzję i przedsięwzięcie, której dotyczyła. Skarżący nie poniósł żadnych negatywnych konsekwencji w związku z taką formą obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Nie miały wpływu na wynik sprawy naruszenia polegające na niepodaniu w pouczeniu decyzji informacji o wysokości wpisu od skargi oraz niepowiadomieniu stron o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu od skarg oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki minimalnej w przypadku Stowarzyszenia, zaś w przypadku pozostałych skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przyjmując, że za tak określoną wysokością wynagrodzenia przemawiała tożsamość zarzutów skargi, co nie wpłynęło na zwiększenie nakładu pracy pełnomocnika.