Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2066/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 3 pkt 29
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania P. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: "PWIS w W.") z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł w związku z nieprawidłowym przechowywaniem żywności w magazynie środków spożywczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu (...) stycznia 2012 r. została wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: "PPIS w G."), na podstawie której zatwierdzono prowadzenie działalności przez zakład – magazyn środków spożywczych przy ul. [...] w M. w zakresie "przechowywania środków spożywczych opakowanych fabrycznie wymagających warunków chłodniczych". Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. PPIS w G. rozszerzył zakres decyzji z dnia (...) stycznia 2012 r. o "magazynowanie środków spożywczych opakowanych fabrycznie nie wymagających warunków chłodniczych".

W dniu (...) grudnia 2018 r. w ww. magazynie środków spożywczych w M. przy ul. [...] została przeprowadzona kontrola interwencyjna, która wykazała, że w obiekcie prowadzona była działalność niezgodna z decyzjami PPIS w G. Kontrola wykazała, że z uwagi na trwające prace remontowe żywność została przeniesiona z zatwierdzonych pomieszczeń do piwnicy, gdzie przechowywana była w warunkach skrajnie antysanitarnych. Stwierdzono magazynowanie środków spożywczych opakowanych fabrycznie wymagających chłodzenia (żółte sery) i niewymagających chłodzenia (m.in. kawa, herbata, cukier, miód, konserwy mięsne - szynka, pasztet, konserwy warzywne – groszek konserwowy, marchewka z groszkiem, fasola) w pomieszczeniach piwnicy, co było niezgodne z ww. decyzjami zatwierdzającymi zasady prowadzenia działalności przez skarżącego. Organ stwierdził także inne rażące nieprawidłowości higieniczno-sanitarne, m.in. przechowywana w piwnicy żywność, taka jak cukier, kasza i słodycze, nie była zabezpieczona przed dostępem szkodników, co stwarzało zagrożenie epidemiologiczne.

W konsekwencji PPIS w G. w dniu (...) grudnia 2018 r. wydał decyzję nakazującą wstrzymać wszelką działalność w zakresie magazynowania środków spożywczych w zakładzie w M. przy ul. [...] do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień sanitarno-technicznych oraz uzyskania decyzji w sprawie zatwierdzenia zakładu zgodnie z art. 62 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. PPIS w G. zwrócił się do PWIS w W. z wnioskiem o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w związku z przechowywaniem żywności w magazynie środków spożywczych przy ul. [...] w M. niezgodnie z decyzjami.

3. PWIS w W. wydał decyzję z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 104 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1541 ze zm. – dalej "u.b.ż.ż."), a także art. 6 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. – "rozporządzenie nr 852/2004") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze. zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 852/2004, przed planowanym rozszerzeniem działalności o nowe sposoby przechowywania żywności skarżący powinien zawiadomić o tym PPIS w G. Produkowanie i wprowadzanie do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją PPIS podlega też karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z powyższą delegacją w "Monitorze Polskim" z dnia 11 lutego 2019 r. określono przeciętne wynagrodzenie za rok 2018 w kwocie 4.595,03 zł, zatem maksymalny wymiar kary może wynosić 137.550,09 zł.

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ uwzględnił i szczegółowo rozważył okoliczności przewidziane w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Obowiązek uwzględnienia wszystkich tych okoliczności przy ustalaniu wysokości kary oznacza jednak, że kara pieniężna powinna być co do zasady wymierzona.

Organ wskazał ponadto, że prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą zakład jest poważnym uchybieniem. Ma to szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż żywność przechowywana w antysanitarnych warunkach była przeznaczona dla osób potrzebujących i korzystających z pomocy udzielanej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 (FEAD), realizowanego przez skarżącego. PWIS w W. podkreślił, że udzielanie pomocy żywnościowej osobom niedostosowanym społecznie i wymagającym wsparcia oraz szczególnej opieki państwa, powinno dokonywać się we właściwych warunkach sanitarno-higienicznych oraz technicznych. Warunki te są określone m.in. w załączniku II do rozporządzenia nr 852/2004. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności obowiązują wszystkie podmioty bez względu na formę prowadzenia działalności oraz zasady świadczonych usług, tj. ich odpłatności lub nie. Organ podkreślił dodatkowo, że postępowanie dotyczy bardzo dużej ilości środków spożywczych: zgodnie z wykazem przedłożonym podczas kontroli - łącznie 19.157,68 kg.

Biorą pod uwagę ilość, rodzaje i warunki przechowywania żywności, organ wojewódzki uznał, że stopień zawinienia i zakres naruszenia był istotny i znamionował dużą szkodliwość czynu. W tych okolicznościach, w ocenie PWIS w Warszawie wymiar kary pieniężnej, tj. kwota 10.000 zł stanowiąca niespełna 10% górnej granicy kary pieniężnej jest właściwą w świetle zebranego materiału dowodowego i odzwierciedla wagę stwierdzonego naruszenia.

4. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący twierdząc, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 27 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.; dalej: "ustawa o PIS"), art. 103 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 i 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 14 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Odwołujący wskazał, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy oraz pominął okoliczności istotne z punktu strony skarżącej jako organizacji pożytku publicznego.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu wojewódzkiego Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 5 u.b.ż.ż.

Organ drugiej instancji stwierdził, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności obowiązują wszystkie podmioty bez względu na formę prowadzonej działalności (spółka, stowarzyszenie itp.) oraz zasady świadczonych usług tj. ich odpłatności bądź nie. Prawo żywnościowe obejmuje wszystkie podmioty działające na rynku spożywczym, a nie tylko osoby mające formalny status przedsiębiorców. Sformułowanie powszechnie używane w prawodawstwie żywnościowym tj.: "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności" (art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 852/2004).

Organ ponadto wskazał, że obie decyzje PPIS w G., zatwierdzające prowadzenie przez skarżącego zakładu-magazynu, znajdują się w obiegu prawnym, a więc nie ma wątpliwości, że skarżący działał niezgodnie z tymi decyzjami. Wskazano również, że decyzja PWIS w W. została wydana w wyniku przeprowadzenia w dniu (...) grudnia 2018 r. kontroli w magazynie środków spożywczych w M., przy ul. [...]. Dlatego też dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że w dacie wydania a następnie w dacie doręczenia zaskarżonej decyzji żywność nie była już złożona w piwnicy magazynu.

GIS nie dopatrzył się także naruszenia przepisów k.p.a. i uzasadniając wskazał, że skarżący została w sposób należy i wyczerpujący poinformowany o okolicznościach prawnych i faktycznych przedmiotowej sprawy.

W ocenie GIS organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował zasadę miarkowania kary, zakładając, że magazynowanie żywności odbywało się w warunkach skrajnie antysanitarnych, co stwarzało zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Tym samym, w jego ocenie, kara 10.000 zł jest karą o niskiej wysokości.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

I. przepisów administracyjnego prawa materialnego tj.:

1) art. 27 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 2 ustawy o PIS, ze względu na niezasadne przyjęcie, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że osoby dokonujące czynności kontrolnych w dniu (...) grudnia 2018 r., przeprowadzały kontrolę działalności przedsiębiorcy w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o PIS oraz przywołanych w nim przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). Skarżący w obiekcie w M. nie prowadził bowiem działalności gospodarczej, a magazyn środków spożywczych, który nie jest już prowadzony przez skarżącego, wykorzystywany był wyłącznie w celu realizacji Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Skarżący wspomagał w tym zakresie władze państwowe, na podstawie umów zawartych z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa;

2) art. 103 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 i 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. z uwagi na bezzasadne przyjęcie przez organy obu instancji, że zachodziły przesłanki określone w powyższych przepisach, podczas gdy:

a) decyzja PPIS w G. z dnia (...) stycznia 2012 r. jest w dalszym ciągu ostateczna i nie została uchylona;

b) decyzja z dnia (...) lipca 2012 r. PPIS w G. również jest w dalszym ciągu ostateczna i także nie została uchylona;

c) działania obejmujące przemieszczenie żywności były konsekwencją nagłej i niedającej się wcześniej przewidzieć konieczności przeprowadzenia remontu podłogi w tym magazynie. Działanie to nie stanowiło produkcji, ani też wprowadzania do obrotu żywności i nie było sprzeczne z ww. decyzjami;

d) zakaz prowadzenia działalności magazynowej został wydany wyłącznie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, co nie pozbawiało waloru ostateczności decyzji z (...) stycznia 2012 r. i (...) lipca 2019 r.;

e) w dacie wydania, a tym bardziej doręczenia skarżonej decyzji pełnomocnikowi strony, żywność nie była już magazynowana w M. przy ul. [...] i taki stan rzeczy miał też miejsce w dniach składania odwołania, doręczenia skarżonej decyzji GIS oraz w dacie składania skargi do Sądu. Po przeprowadzeniu kontroli skarżący zrezygnował bowiem z prowadzenia magazynu w M., mimo że ww. decyzje PPIS są nadal obowiązujące, a po zakończeniu remontu podłogi skarżący mógł ze wskazanego wyżej magazynu korzystać;

3) przyjęcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nieprawidłowego założenia w kwestii właściwego miarkowania kary, podczas gdy w przypadku określonym w art. 103 ust. 1 pkt 5 u.b.ż.ż., w odróżnieniu od innych punktów tego przepisu, minimalna kara jaka może zostać wymierzona w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych to 500 zł. Uwzględniając okoliczności sprawy organy obu instancji powinny wziąć pod uwagę przede wszystkim to, że pomimo zakończenia remontu podłogi, który spowodował konieczność czasowego przeniesienia żywności, skarżący przeniósł magazyn w inne miejsce, a ww. decyzje nigdy nie zostały pozbawione waloru ostateczności.

II. przepisów procedury administracyjnej, z uwagi na to, że organ odwoławczy pominął naruszenie przez organ pierwszej instancji przytoczonych niżej uregulowań znajdujących zastosowanie na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o PIS:

1) art. 9 k.p.a., ze względu na zaniechanie realizacji wynikających z tych przepisów obowiązków:

a) należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, co mogło mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej;

b) czuwania przez PWIS jako organ administracji publicznej nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

2) art. 10 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., z uwagi na wydanie przez PWIS decyzji nakładającej karę, wbrew wymogom wynikającym z dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.;

3) art. 11 k.p.a. z uwagi na zaniechanie realizacji obowiązku wyjaśnienia stronie w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi przepisami zasadności przesłanek, którymi organ pierwszej instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę zaleceń w toku postępowania, bez potrzeby stosowania sankcji;

4) art. 14 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu do złożenia do sądu administracyjnego skargi na decyzję PPIS w G. w przedmiocie wstrzymania działalności magazynowej. Zarzut ten nie traci aktualności wyniku niezłożenia skargi na decyzję PWIS utrzymującą w mocy powyższą decyzję, gdyż było to związane z rezygnacją skarżącego z prowadzenia magazynu w ww. obiekcie;

5) art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 104 k.p.a., ze względu na niezebranie przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nierozpatrzenie tego materiału, wskutek czego w dniu (...) kwietnia 2019 r. nie mogło dojść do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zważywszy że od dnia (...) lutego 2019 r. do (...) kwietnia 2019 r. organ ten nie podejmował w sprawie żadnych czynności, poza wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz wysyłką pisma z (...) lutego 2019 r., w którym bez inicjatywy pełnomocnika strony skarżącej przedłużono termin z art. 10 § 1 k.p.a., podczas gdy w piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. zawierającym zgłoszenie pełnomocnictwa taki wniosek nie został sformułowany, natomiast zawierało ono wniosek o udostępnienie akt w tym samym dniu oraz o sporządzenie ich kopii, co jednak nie nastąpiło,

6) art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na to, że:

a) organ drugiej instancji nie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji, w części określonej mianem uzasadnienia, pomimo jej pozornej obszerności:

– nie zawierała uzasadnienia faktycznego, w tym precyzyjnego wskazania faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności,

– nie zawierała prawidłowo sporządzonego uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, bowiem samo zacytowanie określonych przepisów bez wyjaśnienia stronie ich prawnego znaczenia, nie spełniało opisanych wyżej kryteriów ustawowych i nadto było całkowicie zbędne,

– zważywszy na treść przytoczonych w sentencji i uzasadnieniu przepisów i w kontekście podniesionych zarzutów (odnoszących się do obrazy prawa materialnego), została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa;

b) decyzja organu II instancji, w tym samym zakresie narusza przywołane wyżej przepisy.

Skarżący stwierdził też, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego, przepisów prawa materialnego i w związku z tym do nieprawidłowego zastosowania w szczególności art. 61 u.b.ż.ż., a wskutek tego, do ukarania skarżącego grzywną w kwocie 10.000 zł. Ponadto skarżący wskazał, że organy pominęły okoliczności istotne z puntu skarżącego jako organizacji pożytku publicznego nieprowadzącej w M. przy ul. [...] jakiejkolwiek działalności gospodarczej, prowadzącej natomiast działalność pomocową.

Nie wzięto też pod uwagę faktu, że magazynowanie żywności miało na celu wyłącznie pomoc najuboższym, z czym nie wiąże się osiąganie zysku w sposób właściwy dla przedsiębiorców, natomiast powoduje brak środków finansowych pozwalających na zapłatę wymierzonej kary pieniężnej. Ponadto przeniesienie żywności miało wyłącznie charakter czasowy i było związane z koniecznością remontu podłogi w magazynie głównym, którego to zdarzenia nie można było przewidzieć. Pominięto także fakt, że zakaz prowadzenia działalności magazynowej na terenie ww. nieruchomości doprowadził w efekcie do konieczności poszukiwania innego magazynu oraz poniesienia przez stronę bardzo dużych kosztów związanych z tą zmianą. Realizacja obowiązków określonych w POPŻ Podprogram 2018, nie mogła być przerwana, ani też w żaden sposób ograniczona, bez narażenia się na konsekwencje określone szczegółowo w umowie z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.

7. Odpowiadając w dniu (...) września 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd oddalił skargę P., gdyż uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., są zgodne z prawem. Obejmuje to zarówno przepisy prawa krajowego, przede wszystkim ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Natomiast zarzuty podnoszone przez skarżącego należało uznać za zdecydowanie nietrafne.

Przede wszystkim za błędny należało uznać zarzut, że ponieważ skarżący nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, to zarówno kontrola interwencyjna przeprowadzona (...) grudnia 2018 r. w magazynie środków spożywczych w M. przy ul. [...], jak i nałożenie kary pieniężnej były bezpodstawne.

Przedmiotem postępowania wszczętego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. było naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przyjętych w odniesieniu do żywności przechowywanej przez skarżącego. W związku z tym podstawowe przepisy o charakterze materialnoprawnym zawarte są w rozporządzeniu nr 852/2004, a także ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie ma przy tym potrzeby, aby szczegółowo wyjaśniać, że wskazane rozporządzenie nr 852/2004 jest aktem prawa stanowionego Unii Europejskiej, który obowiązuje bezpośrednio na terytorium każdego państwa członkowskiego, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia uzupełnia regulację unijną, odsyłając w art. 1 m.in. do rozporządzenia nr 852/2004.

Od strony podmiotowej rozporządzenie nr 852/2004 jest adresowane w pierwszej kolejności do "przedsiębiorstw sektora spożywczego". Nie oznacza to jednak ograniczenia zastosowania przepisów rozporządzenia nr 852/2004 wyłącznie do podmiotów które na podstawie prawa polskiego mają status przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2018 r. W art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 wyraźnie wskazuje się, że akt ten nie ma zastosowania do produkcji podstawowej na własny domowy użytek, domowego przygotowywania, przetwarzania lub składowania żywności na własny domowy użytek oraz bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego. Wszystkie inne postacie przygotowywania, przetwarzania lub składowania żywności są objęte przepisami rozporządzenia nr 852/2004. Zakres zastosowania rozporządzenia nr 852/2004 jest więc określony przez odniesienie się do kryteriów przedmiotowych, a nie podmiotowych. W art. 1 ust. 1 in fine dodaje się, że omawiany akt "ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz do wywozu, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych wymogów odnoszących się do higieny żywności".

Skarżący wiedział o takich kryteriach związania prawem, był przecież stroną decyzji z (...) lipca 2012 r. oraz decyzji zmieniającej z (...) stycznia 2012 r. dotyczących magazynowania środków spożywczych opakowanych fabrycznie wymagających lub nie wymagających warunków chłodniczych. Z kolei powoływana obecnie ustawa Prawo przedsiębiorców dotyczy innej kategorii podmiotów niż stowarzyszenie charytatywne i nie może być stosowana do skarżącego, nawet gdyby miało to dla niego korzystne skutki, na przykład w zakresie zawiadamiania o terminach kontroli planowanych przez organy administracji.

Nie może z kolei być wątpliwości, że działalność skarżącego w obiekcie magazynowym w M. mieści się w zakresie regulacji przyjętej w rozporządzeniu nr 852/2004 oraz ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia z 2006 r. Nietrafny jest argument skarżącego, że prowadzone postepowanie, w tym nałożenie na niego kary pieniężnej, jest niezasadne, gdyż nie zajmuje się on ani produkcją, ani wprowadzaniem żywności do obrotu. W punkcie 8 preambuły rozporządzenia nr 852/2004 wyraźnie wskazuje się, że w zakresie higieny środków spożywczych "niezbędne jest podejście zintegrowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności od miejsca produkcji podstawowej aż do wprowadzania do obrotu lub wywozu włącznie. Każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego w ramach sieci produkcji i dystrybucji żywności powinno zapewnić, że bezpieczeństwo żywności pozostaje nienaruszone". W świetle przepisów rozporządzenia nr 952/2004 działalność skarżącego w obiekcie w M. stanowiła część procesu dystrybucji, a więc szeroko rozumianego wprowadzania żywności do obrotu.

Natomiast ewentualne wątpliwości w tej kwestii rozwiewa art. 3 ust. 3 pkt 29 u.b.ż.ż., który przesądza, że "produkcja środków spożywczych [to] czynności obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu" (podkreślenie WSA).

Z powołanych przepisów wynika zatem jasny wniosek: działalność skarżącego w wskazanej lokalizacji była objęta przepisami o higienie środków spożywczych, czyli o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wykonując ustawowe kompetencje organy państwowej inspekcji sanitarnej były zatem w pełni upoważnione do kontrolowania sposobów przechowywania żywności przez skarżącego, nakazywania – jeśli okoliczności na to wskazują - wstrzymania wszelkiej działalności w zakresie magazynowania środków spożywczych w określonym zakładzie zatwierdzonym wcześniej decyzją organu powiatowego, jak również nakładania kar pieniężnych, jeśli doszło do naruszenia przepisów o bezpieczeństwie żywności.

W przedstawionym kontekście za całkowicie bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącego wyrażane w środkach zaskarżenia oraz na rozprawie, że nagła konieczność remontu podłogi w magazynie głównym zmuszała skarżącego do przeniesienia 19 ton żywności, w tym produktów wymagających chłodzenia, do piwnicy i przechowywania żywności w warunkach "skrajnie niehigienicznych". Załącznik nr II rozporządzenia nr 852/2004, zwłaszcza punkty 2 a) – d) rozdziału I, bardzo szczegółowo określają warunki przechowywania żywności. Kontrola przeprowadzona przez PPIS w G. wykazała jednak, że rzeczywiste warunki w magazynie w M. radykalnie odbiegały od wymogów rozporządzenia nr 852/2004. Przechowywanie żywności w piwnicy na brudnych podłogach, w zakurzonych pomieszczeniach, bez izolacji od pomieszczeń WC oraz w bezpośrednim sąsiedztwie starych opon samochodowych, wózka akumulatorowego i materiałów budowlanych nie mogło być tolerowane przez organy sanitarne. Naruszenie przepisów higienicznych było zatem niewątpliwe, a przy tym bardzo poważne.

Okoliczności faktyczne ustalone przez organ powiatowy sprawiają, że bezzasadny jest również argument skarżącego o braku podstaw do ukarania karą pieniężną z uwagi na to, że w krótkim czasie wykonał on obowiązek nałożony przez PPIS w G. decyzją z (...) grudnia 2018 r. nakazującą wstrzymanie wszelkiej działalności w zakresie magazynowania środków spożywczych w zakładzie w M. przy ul. [...] do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień sanitarno-technicznych oraz uzyskania decyzji w sprawie zatwierdzenia zakładu zgodnie z art. 62 ust 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. Przeniesienie żywności do innego magazynu, czyli wykonanie jednego obowiązku prawnego nie powoduje wygaśnięcia odpowiedzialności z tytułu wcześniejszego poważnego naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Podobnie, zupełnie nietrafny jest argument skarżącego, że zakaz prowadzenia działalności magazynowej został wydany wyłącznie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, co nie pozbawiało waloru ostateczności decyzji z (...) stycznia 2012 r. i (...) lipca 2019 r. Obie decyzje upoważniały skarżącego do przechowywania żywności zgodnie z ścisłymi wymogami prawa unijnego i prawa polskiego, ale nie ignorowania tych wymogów. Przede wszystkim jednak istotny jest aspekt procesowy sprawy, a mianowicie: przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez Sąd jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, a nie zaniechanie działania niezgodnego z przepisami o bezpieczeństwie żywności. To są odrębne sprawy administracyjne.

10. Analiza okoliczności faktycznych sprawy utwierdza Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w przekonaniu, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej, a organ odwoławczy zgodnie z prawem utrzymał w mocy decyzję PWIS w W. Decyzja organu sanitarnego o wysokości zastosowanej kary jest decyzją uznaniową tylko w zakresie wyznaczonym przez art. 104 u.b.ż.ż. w związku z przepisami Ordynacji podatkowej, do której art. 104 ust. 3 u.b.ż.ż. wprost odsyła. W rozpatrywanej sprawie PWIS w W. prawidłowo ustalił dopuszczalną górną granicę kary pieniężnej, a następnie dokonał miarkowania tej kary do wysokości niższej niż 10% górnej granicy. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że kara pieniężna ustalona przez organ pierwszej instancji jest wygórowana.

Dla oceny miarkowania wysokości kary nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że działalność skarżącego prowadzona była w magazynie w M. w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Skarżący działał na podstawie umów zawartych z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa. Na skarżącym spoczywała więc odpowiedzialność w zakresie bezpieczeństwa żywności, ale i odpowiedzialność z tytułu wykonywania publicznego programu pomocowego, nie wspominając o wymiarze etycznym działalności – wspieraniu najuboższych.

W przedstawionym kontekście Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wysokości kary orzeczonej przez organy sanitarne.

11. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 – 11 k.p.a., art. 14, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie prowadzone było prawidłowo, okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone prawidłowo, a obie decyzje są dostatecznie jasno i przekonująco uzasadnione. Skarżący nie wskazał przy tym konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że w sprawie miało miejsce takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa procesowego mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.