Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1136/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 21 czerwca 2022 r. nr GKII.7221.50.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. K. J. (dalej jako: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 czerwca 2022 r. nr GKII.7221.50.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania skarżącego jako samoistnego posiadacza działki nr[...] , obr. [...] Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o wpisanie go jako jedynego samoistnego posiadacza (władającego) terenu dawnej działki nr[...].

Postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr[...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2021 poz. 1990 ze zm., zwanej dalej również jako "p.g.i.k." odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisania samoistnego posiadacza działki nr [...], obr.[...] . Wskazał przy tym, że wpisanie samoistnego posiadania jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów nie można ustalić właścicieli nieruchomości. Właściciele działki nr[...], obr.[...], zostali ujawnieni na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów i budynków.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił przy tym, że wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (omyłkowo wskazano w postanowieniu ust. 1 zamiast ust. 2, jednakże organ przytoczył treść art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy), warunek braku możliwości ustalenia właściciela, z uwagi na rejestrowy charakter organu ewidencyjnego jest wyłącznie formalny, a nie materialny. Oznacza to, że organ bada jedynie, czy istnieje dokumentacja wskazująca na właściciela, a nie fakt, czy na jej podstawie prawo faktycznie powstało lub czy dane te są aktualne. Jeżeli w ewidencji gruntów i budynków widnieje informacja o właścicielu, a w toku prowadzonego postępowania nie zostało ustalone, że wpis taki jest wynikiem oczywistego błędu, wówczas uznać należy, że nie zachodzą okoliczności uprawniające organ do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia podmiotu władającego wskazanymi gruntami na zasadach posiadania samoistnego. Podejmowanie jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji, czy też ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i należy do właściwości sądów powszechnych. Z powyższego wynika, że ustalenie władającego w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymagałoby uprzedniego wykreślenia wpisów dotyczących właścicieli, co mogłoby zostać dokonane na podstawie i w trybie określonym w art. 24 ust. 2a p.g.i k., czyli poza procedurą postępowania, której dotyczy art. 20 ust. 2b ww. ustawy. Oznacza to, że aby ustalać władającego konkretną działką należy przed wszczęciem takiego postępowania doprowadzić wpisy w ewidencji do stanu, w którym ustalenie takie jest prawnie dopuszczalne. Wobec tego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania.

W skardze wniesionej do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że art. 24 ust. 2a p.g.i.k. określa zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego i określono w nim, że starosta jest zobowiązany do aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu, jeżeli zmiany danych ewidencyjnych wynikają z dyspozycji aktów normatywnych, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także - co istotne w przedmiotowej sprawie - na skutek wykrycia danych błędnych lub wpisów dokonanych bez podstawy prawnej - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei dodane przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.i.k. stanowią, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 765/16 podkreślił, iż rola ewidencji budynków jako rejestru publicznego zupełnie nie uzasadnia już wykładni art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 i ust. 2b p.g.i.k. jako uniemożliwiającej posiadaczowi samoistnemu gruntu, niewpisanemu w ewidencji, legitymacji materialnej do wnioskowania o aktualizację informacji w ewidencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. określając zakres podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku aktualizacyjnego odwołuje się do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1, przesądzając, iż legitymację posiadają kategorie podmiotów tam wymienionych, a więc również samoistni posiadacze ujawnieni już w ewidencji (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) i dodatkowo wskazuje na samoistnych posiadaczy (art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine). Skarżący podniósł, że - jak trafnie zauważył NSA we wskazanym orzeczeniu - przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru – do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania stosując się w szczególności do wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W podsumowaniu wniósł o uznanie skargi za uzasadnioną, podkreślając, że nieruchomość nie tylko nie posiada księgi wieczystej, ale również nie wyjaśniono czy kiedykolwiek posiadała księgę hipoteczną.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania skarżącego jako samoistnego posiadacza działki wymienionej w postanowieniu.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania – przesłankę podmiotową, tj. sytuację, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji, tj. nie jest stroną postępowania oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. W tym postępowaniu prowadzenie czynności jest bardzo ograniczone, bowiem – co do zasady - czynności postępowania muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 2205/17).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania skarżącego jako samoistnego posiadacza działki wymienionej w postanowieniu, stwierdził, że wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, warunek braku możliwości ustalenia właściciela - z uwagi na rejestrowy charakter organu ewidencyjnego - jest wyłącznie formalny, a nie materialny, co oznacza, że organ ustala jedynie, czy istnieje dokumentacja wskazująca właściciela, a nie to, czy na jej podstawie prawo faktycznie powstało lub czy dane te są aktualne.

Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Przepis art. 20 ust. 2b cytowanej ustawy określa, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten dotyczy zatem wykazania w ewidencji gruntów i budynków – wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których nie można ustalić ich właścicieli – wykazania osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z przytoczonych przepisów wynika więc, że w przypadku, w którym ustaleni są właściciele danej nieruchomości i są oni wykazani w ewidencji gruntów i budynków, brak jest możliwości wpisania do tej ewidencji władającego gruntem na zasadzie samoistnego posiadania. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem "publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej." (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Rz 183/18). Nie stanowi ona zbioru dokumentów związanych ze stanem własności gruntu i jego ewentualnymi (historycznymi) zmianami, ale odzwierciedla stan prawny, zaś dokonywane w niej wpisy mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, ewidencja ta nie służy do rozstrzygania w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości, zaś: "żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów." (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 2003/19).

W związku z powyższym, jeśli w ewidencji ujawnieni są właściciele danej nieruchomości, to z przywołanego wyżej przepisu wynika, że nie jest możliwe wpisanie do tej ewidencji samoistnego posiadacza tej nieruchomości, także w sytuacji, w której posiadacz ten kwestionuje prawo własności osób, figurujących w ewidencji. W efekcie, jeśli posiadacz samoistny zwróci się z wnioskiem o wpisanie go do ewidencji, to pomimo, że posiada on legitymację prawną do wystąpienia z takim wnioskiem, nie jest możliwe wszczęcie postępowania, o ile ewidencja zawiera wpis dotyczący właścicieli nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie kwestia ta w sposób oczywisty wynika już z treści samego wniosku z dnia 1 kwietnia 2022 r., w którym skarżący zawarł stwierdzenia sprowadzające się do kwestionowania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, wymienionych podmiotów – jako właścicieli przedmiotowej działki. Wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było zatem prawidłowe, nie ulega bowiem wątpliwości okoliczność, że ewidencja zawiera wpis dotyczący właścicieli nieruchomości.

Jak zaś była o tym mowa wyżej - wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, warunek braku możliwości ustalenia właściciela - z uwagi na rejestrowy charakter organu ewidencyjnego - oznacza, że organ ustala jedynie, czy istnieje dokumentacja wskazująca właściciela, a nie to, czy dane te są aktualne.

Prawidłowo zatem organ podkreślił w zaskarżonym postanowieniu, że podejmowanie jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji, czy też ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i należy do właściwości sądów powszechnych. Zasadnie również organ wskazał, że ustalenie władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymagałoby uprzedniego wykreślenia wpisów dotyczących właścicieli, co mogłoby zostać dokonane na podstawie i w trybie określonym w art. 24 ust. 2a p.g.i k., czyli poza procedurą postępowania, której dotyczy art. 20 ust. 2b ww. ustawy. Oznacza to – jak podkreślił organ - że aby ustalać władającego konkretną działką należy przed wszczęciem takiego postępowania doprowadzić wpisy w ewidencji do stanu, w którym ustalenie takie jest prawnie dopuszczalne.

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zatem organ odwoławczy podzielił ocenę prawną organu I instancji co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie podnoszone w treści skargi zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. Przepisy te regulują bowiem postępowanie wyjaśniające, prowadzone przed organami administracyjnymi i jako takie znajdują zastosowanie dopiero w sytuacji, w której postępowanie zostanie wszczęte. Jak już wskazano, w ramach wstępnego badania wniosku - w zakresie spełnienia przez niego wymagań, umożliwiających wszczęcie postępowania, nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, albowiem badanie to następuje jeszcze zanim postępowanie administracyjne zostanie wszczęte.

W kwestii argumentacji podniesionej w skardze, odwołującej się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 765/16 – podnieść należało, że omawiane w cytowanym wyroku zagadnienie legitymacji do złożenia wniosku o aktualizację informacji w ewidencji, pozostawało poza zakresem niniejszej sprawy, gdyż jej przedmiotem był wniosek skarżącego o wpisanie go do ewidencji jako samoistnego posiadacza działki, a nie wniosek o aktualizację ewidencji w trybie określonym w art. 24 ust. 2a p.g.i k. Jeszcze raz zatem podkreślenia wymagało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie było konsekwencją braku legitymacji skarżącego, lecz wynikało z tego, że ewidencja zawiera wpis dotyczący właścicieli nieruchomości.

W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl