Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2400/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 173/12 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. W. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 173/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. W. na postanowienie Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 10 marca 2011 r. G. W. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1995-2010.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia. W wyniku zażalenia G. W. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez G. W. treści, argumentując, że dokumentacja znajdująca się w Komendzie oraz w aktach osobowych wnioskodawcy nie daje podstaw do uwzględnienia żądania.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyjaśniając podstawy prawne swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej jako: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). W świetle tego przepisu emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ powołał się również na rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur). Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w Policji w okresie od [...] maja 1994 r. do [...] maja 2011 r. Przez cały ten okres był zatrudniony w Komendzie Powiatowej Policji w [...], na różnych stanowiskach, na których realizował zadania służbowe przewidziane w jego obowiązkach, jak również wykonywał inne czynności zlecone przez przełożonych.

Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania wyjaśniającego dokonano prawidłowej analizy akt osobowych policjanta oraz dokumentacji będącej na stanie Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz Komisariatu Policji w [...]. Przesłuchano także świadków – funkcjonariuszy biorących udział wraz z zainteresowanym w realizacji czynności służbowych.

Na podstawie analizy zgromadzonych materiałów ustalono, że czynności służbowe G. W. nie były podejmowane w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a z zeznań świadków wynika jedynie, że na przełomie 2007/2008 roku skarżący brał udział w interwencji, podczas której dokonano czynnej napaści na biorących w niej udział funkcjonariuszy.

W ocenie organu, pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne.

O takich właśnie warunkach pełnienia służby mowa jest w treści § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. W. zarzucił, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 92 Konstytucji RP. Organ oparł bowiem rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową. Zarzucił również organowi zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w sytuacji, gdy ze względu na wprowadzany tym przepisem warunek bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, jest on niezgodny z regulacją ustawową (art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), co z kolei, jego zdaniem, oznacza, że ocena kwestii podwyższenia emerytury powinna zostać dokonana w świetle przesłanki ustawowej – odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie jak przyjął organ – w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Ponadto sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, które jego zdaniem, miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 219 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj art. 15 ust. 2 ustawy. W tym zakresie stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odbyło się wyłącznie pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, nie zaś pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy orzecznictwa, podniósł, że wprowadzony treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia stanowi przejaw niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej zwartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co oznacza naruszenie art. 92 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, stwierdzenie niezgodności § 4 pkt 1 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą powinno prowadzić do odmowy zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie, a w rezultacie do uznania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie wadliwego przepisu rozporządzenia, naruszają przepis prawa.

Podkreślił też, że w materiałach dowodowych zgromadzonych przez organ znajdują się dane pozwalające na stwierdzenie, że skarżący przynajmniej 6 razy w ciągu wskazanych we wniosku lat, pełnił służbę w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Na wstępie Sąd I instancji ustalił, że żądanie skarżącego odpowiada treści art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., tj. dotyczy urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego, ponieważ przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia konstytuuje wymóg posłużenia się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszonym i odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Celem tego postępowania jest zbadanie stanu faktycznego lub prawnego, nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy (podobnie jak i wcześniej organ pierwszej instancji) bardzo szczegółowo wskazał zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności jakie dokumenty i fakty poddał swej analizie. Zdaniem WSA w Lublinie, z uzasadnienia postanowień organów administracyjnych jednoznacznie wynika, iż dokonały one wszechstronnej analizy całej posiadanej dokumentacji, dotyczącej służby skarżącego.

W szczególności z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że dokonano analizy akt osobowych skarżącego oraz innych dokumentów znajdujących się w posiadaniu Wydziału Kryminalnego KPP w q oraz Komisariacie Policji w q (Rejestr śledztw i dochodzeń, Książki osób zatrzymanych w Policyjnej Izbie Zatrzymań KPP w q , Rejestr wypadków w służbie i w drodze do służby policjantów KPP w q , notatniki służbowe skarżącego, protokoły zatrzymań osób). Analizując wymienione dokumenty organy nie stwierdziły, aby skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oraz uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że podczas interwencji na przełomie roku 2007 i 2008, w której brał udział skarżący, dokonano czynnej napaści na interweniujących policjantów. Powyższe potwierdziły zeznania świadków – funkcjonariuszy realizujących czynności służbowe wraz ze skarżącym. Jest to jednak jedyne zdarzenie, podczas którego istniało udokumentowanie zagrożenia życia lub zdrowia skarżącego.

Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut dotyczący niekonstytucyjności § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim przepis ten wprowadza dodatkowe (pozaustawowe) kryteria niezbędne do uzyskania przez funkcjonariusza podwyższonego świadczenia. W tym zkaresie Sąd I instancji nie podzielił wniosku, iż w unormowaniach rozporządzenia doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). WSA w Lublinie przypomniał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast w ust. 6 omawianego przepisu zawarto delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

Sąd I instancji przytoczył równiez treść § 4 pkt 1 rozporządzenia, wedle której emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

WSA w Lublinie uznał, że orzekające w sprawie organy Policji dokonały prawidłowej wykładni przywołanych przepisów i zasadnie wywiodły, że podejmowane przez funkcjonariusza Policji czynności służbowe muszą odbywać się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, aby mogły stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariusza dodatkowych uprawnień emerytalnych dotyczących wysokości emerytury. Warunków tych nie spełniają wszystkie co do swej istoty czynności wykonywane przez funkcjonariuszy Policji w ramach ich ustawowych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika i tak ze specyfiki służby w Policji.

W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał wykładni przepisu § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia przede wszystkim z punktu widzenia kryteriów pozwalających na podwyższenie emerytury, wprowadzanych przez ww. ustawę. Przez warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu organ rozumie takie zdarzenia czy czynności z udziałem funkcjonariusza podczas służby, w których istniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Organ podkreślił bowiem, że warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie rzeczywistego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Nie może być to zatem zagrożenie hipotetyczne, abstrakcyjne. Musi być realne, obiektywne i konkretne. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika.

W tych okolicznościach, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, organ prawidłowo zinterpretował treść przepisów art. 15 ust. 2 i 6 ustawy i na tej podstawie słusznie ocenił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uprawniających go do uzyskania wyższego świadczenia emerytalnego. Toteż nieusprawiedliwione są zarzuty i wnioski skargi, że rozstrzygnięcie organu opiera się na pojęciu "bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia" oraz rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje – zdaniem skarżącego – w sprzeczności z ustawą. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, kontrowersyjny przepis § 4 pkt 1 jest stosowany i odczytywany przez organ tylko pomocniczo dla zobrazowania, jakie to czynności i o jakim charakterze, mogą uzasadniać tezę o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Takie warunki nie występują, co zresztą organ dokładnie wyjaśnia na podstawie zebranych informacji. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest również zarzut naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. upoważniającego do utrzymania w mocy – przy odpowiednim zastosowaniu dyspozycji art. 144 k.p.a. – zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego, w oparciu o przepis art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Pełnomocnik wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania skargowego wg norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na oparciu rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową i dokonaniu pozytywnej weryfikacji działalności administracji publicznej, która jest niezgodna z prawem. Wskazana niezgodność z prawem polegała z kolei na przyjęciu, że § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów jest zgodny z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sytuacji gdy analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu i tym samym przesądza o tym, że podwyższenie emerytury policjanta związane jest z odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie zaś, jak przyjęły organy i Sąd I instancji, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut, skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wprowadza restrykcyjne zasady wydawania rozporządzeń wykonawczych i samej treści upoważnień do ich wydawania, to stanowisko Sądu I instancji, wedle którego ocenę konstytucyjności rozporządzenia należy badać przyjmując jedynie kryterium funkcjonalne zgodności rozporządzenia z ustawą, czyli ograniczać taką ocenę do ustalenia, czy rozporządzenie rzeczywiście służy wykonaniu przepisów ustawy, należy uznać za sprzeczną nie tylko z celem, ale w ogóle z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, jak podkreślił dalej autor skargi kasacyjnej, taka interpretacja przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji umożliwiałaby wprowadzanie samodzielnych treści normatywnych w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy. Natomiast w świetle treści przepisu art. 92 ust.1 Konstytucji RP, rozporządzenie stanowi szczególny akt prawny, który musi odpowiadać delegacji ustawowej do jego wydania nie tylko w wymiarze funkcjonalnym, ale także w wymiarze stricte merytorycznym. Zasadność tego stanowiska potwierdza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, użyte w przedmiotowym przepisie przez prawodawcę określenie "szczegółowe" odnoszące się do upoważnienia.

Dlatego, jak wyjaśnił autor skargi kasacyjnej, należy wskazać na istotną różnicę pomiędzy użytymi w ustawie a użytymi w rozporządzeniu sformułowaniami, przy czym, różnica ta nie odnosi się jedynie do sfery swobody w kształtowaniu treści rozporządzenia, ale dotyczy konstrukcji rozporządzenia. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że różnica pomiędzy szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia a bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia, biorąc pod uwagę konstrukcję delegacji ustawowej zamieszczonej w ustawie, jest znacząca. Sformułowania te nie są bowiem synonimami i nie mogą być w taki sposób traktowane. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że celem ustawy nie jest uprzywilejowanie wszystkich funkcjonariuszy, a rozważania Sądu I instancji odnoszące się do kwestii wypaczania sensu art. 15 ust. 2 ustawy poprzez przyznawanie emerytury funkcjonariuszom, których służba nie odbiega w istocie od standardowego zakresu ryzyka, w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia, pozostaje bez znaczenia. Znaczenie ma natomiast kwestia nieprawidłowego w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji zastosowania przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, które doprowadziło do zawężenia pojęcia "szczególne" i uznania tego pojęcia za pojęcie równoznaczne z pojęciem "bezpośrednie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Lubelski Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ stwierdził, że podejmowane przez funkcjonariusza czynności służbowe mogą stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariuszy dodatkowych uprawnień emerytalnych tylko w sytuacji, gdy odbywają się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie mogą to być zatem wszystkie czynności, a wykładnia przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia musi odbywać się z punktu widzenia kryteriów ustawowych.

Ponadto, w ocenie Komendanta, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, ani organ, ani Sąd I instancji nie oparły się na pojęciu "bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia" i nie zastosowały wykładni rozszerzającej przepisów wykonawczych, a kwestionowany przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia został zastosowany przez organ jedynie pomocniczo dla zobrazowania, jakie to czynności i o jakim charakterze mogą uzasadniać tezę o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony zarzut naruszenia art. 92 Konstytucji RP, polegający na zastosowaniu w sprawie przez Sąd I instancji i organy administracji sprzecznego z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie jest zasadny.

Aby ocenić kwestię konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w pierwszej kolejności należy dokonać analizy przepisu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). To bowiem o tych jednostkach redakcyjnych art. 15 ustawy mowa jest w ust. 6 tego przepisu, zawierającym delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. I tak, jak stanowi ust. 2, emeryturę podwyższa się o: 1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; 2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą. Natomiast stosownie do treści art. 15 ust. 3 ustawy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Należy przy tym zauważyć, że w pkt 1 i 2 przywołanego powyżej przepisu ustawodawca dokonał szczegółowego podziału policjantów wg kryterium rodzaju jednostki, w której policjanci pełnili służbę, podczas gdy w pkt 3 posłużył się już innym, bardziej ogólnym kryterium, a mianowicie kryterium służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, czyli kryterium samych warunków pełnienia służby, a nie kryterium jednostki Policji, w której policjant służbę pełnił.

Natomiast zamieszczając w ust. 6 przepisu art. 15 ustawy delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w ramach wytycznych dotyczących treści przyszłego rozporządzenia ustawodawca wyraźnie stwierdził, że rozporządzenie to ma określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury dla poszczególnych grup policjantów ujętych w unormowaniach ust. 2 i 3 przepisu art. 15, przy czym, właśnie w ramach wytycznych co do treści aktu wykonawczego ustawodawca zobowiązał Radę Ministrów, aby jednym z tych szczegółowych warunków były normy czasowe. Użyte bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględniając dla poszczególnych grup normy (...)" oznacza, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury w odniesieniu do poszczególnych grup, "o których mowa w ust. 2 i 3" są obowiązkowym, ale nie wyłącznym elementem treści rozporządzenia wykonawczego. Ustawodawca dał przy tym wyraźną wskazówkę, że dla niektórych, ściśle określonych grup będzie to norma roczna, a dla innych będzie to norma dzienna w skali roku. Oznacza to, że na podstawie opisanego upoważnienia Rada Ministrów uzyskała kompetencję do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, lecz wśród tych szczegółowych warunków, wolą ustawodawcy, od początku miała znaleźć się szczegółowa regulacja norm czasowych przypisanych poszczególnym grupom policjantów. Toteż, wedle ustawy, normy czasowe muszą być obowiązkowym, ale nie jedynym szczegółowym warunkiem podwyższania emerytury.

Jednocześnie należy zauważyć, że oceny konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia nie można dokonywać, a tak to uczynił skarżący kasacyjnie, jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez proste zestawienie sformułowania "warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu" z użytym w rozporządzeniu sformułowaniem "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia".

W konsekwencji nie można na tej podstawie wywieść, że w rozporządzeniu doszło do sprzecznego z prawem zawężenia pojęcia "szczególne" i znaczeniowego zrównania tego pojęcia z pojęciem "bezpośrednie". W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że ustawodawca dodatkowe i równie wyraźne wytyczne zawarł w art. 15 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy, które to wytyczne stanowią zarazem uzupełnienie regulacji art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. I tak, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do zastosowania normy liczby dni w roku do policjantów pełniących służbę: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochronie i opiece nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Jak wynika z treści art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy, zastosowanie normy liczby dni w roku odnosi się m.in. do fizycznej ochrony osób i mienia, ale tylko i wyłącznie do ochrony "w warunkach zagrożenia". Zestawienie zatem tego przepisu z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w odniesieniu do podgrupy policjantów pełniących służbę w fizycznej ochronie osób i mienia uznał, że tylko służba pełniona w warunkach zagrożenia stanowi podstawę do zwiększenia emerytury. Przy czym, jak wynika z treści art. 15 ust. 6, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższenia emerytury, a więc również do doprecyzowania pojęcia służby pełnionej "w warunkach zagrożenia". Dlatego też, w ocenie NSA, Rada Ministrów była upoważniona do wskazania, że podejmowanie, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, stanowi podstawę do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż legalność aktu normatywnego jest uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także wydania go w celu wykonania ustawy (zob. orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 16). Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Podkreślenie konieczności uwzględnienia zależności o charakterze funkcjonalnym ma istotne znaczenie w tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy delegacja może – co do swojego zakresu – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W wypadku bowiem pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie uzyskuje pytanie, jakie są niezbędne środki i instrumenty prawne do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą więc prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (zob. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. U. 7/98). W konsekwencji przy wykonywaniu delegacji poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu – (porównaj wyrok TK z dnia z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98 publikowany OTK 1999/2/22).

Zważywszy zatem na zawarte w delegacji ustawowej tak szczegółowe uregulowanie zakresu rozporządzenia a także potrzebę urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że treść § 4 pkt 1 i użyte w nim sformułowanie "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" wykracza poza treść tej delegacji w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w warunkach wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy.

Z tego też powodu za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, wedle którego, warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu muszą mieć charakter rzeczywisty, a nie potencjalny, ponieważ sama służba w Policji łączy się z potencjalnym, przyszłym niebezpieczeństwem, natomiast podwyższenie emerytury dla policjantów, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczy tylko tych policjantów, którzy rzeczywiście pełnili służbę w warunkach zagrożenie, tzn. wtedy, gdy zagrożenie było bezpośrednie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.