Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 259/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1, 145 a  par. 1, 149  par. 1,3, 145  par. 1 pkt 4, 141  par. 1, 144, 134, 124  par. 1, 233
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej Pion Sieci Obszar Telekomunikacji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 414/06 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej Pion Sieci Obszar Telekomunikacji w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., II SA/Sz 414/06 oddalił skargę [...] SA, Obszar telekomunikacji w S. na postanowienie Wojewody S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Starosta P. wznowił na wniosek G. T. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty P. z dnia [...] udzielająca [...] SA pozwolenia na budowę sieci technicznej z przyłączami elektoenergetycznymi w rejonie ul. [...] i [...] w M., gm. D.. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia do Wojewody Z.. W dniu [...] [...] SA w S. złożyła zażalenie zarzucając mu naruszenia art. 145 § 1 i art. 235 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Z. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, wskazując, iż na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] SA w S. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody Z. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 7 Konstytucji, przez zamieszczenie pouczenia o środku zaskarżenia, podczas, gdy przepisy nie przewidują takiego środka; naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez naruszenie zasad ogólnych w nich sformułowanych oraz naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. przez wydanie przez organ I instancji postanowienia opatrzonego pouczeniem, co do wniesienia środka zaskarżenia niezgodnego z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosowanie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie przewidują zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Trafne jest stanowisko organu administracji, że prawidłowość postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana, zgodnie z art. 142 k.p.a., dopiero w odwołaniu od decyzji. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna dopiero postępowanie, nie może zaś rozstrzygać sprawy, co do istoty. Stanowi ono dopiero początek postępowania zmierzającego do oceny czy istnieją przesłanki do uchylenia decyzji, którą zakończono dotychczasowe postępowanie. Dlatego ustawodawca nie przewidział możliwości odrębnego zaskarżania takiego postanowienia otwierającego dopiero drogę do dalszego postępowania. Podniesione zaś w skardze zarzuty dotyczyły wadliwości postanowienia organu I instancji, które nie podlegało kontroli Sądu.

W skardze kasacyjnej [...] SA zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś":

- naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) przez jego zastosowanie, w wyniku, czego Sąd I instancji oddalił skargę na zaskarżone postanowienie w sytuacji, w której skarga winna być uwzględniona, a zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji powinny być uchylone, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji, w której skarga winna być uwzględniona a zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji powinny być uchylone, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 7 Konstytucji, poprzez zamieszczenie przez organ I instancji pouczenia o przysługującym stronie zażaleniu, w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie przewiduje takiego środka zaskarżenia w odniesieniu do postanowienia o wznowieniu postępowania;

- art. 8 i 9 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron;

- naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez wydanie przez organ I instancji postanowienia opatrzonego pouczeniem, co do wniesienia zażalenia niezgodnego z przepisami obowiązującymi w tym względzie;

- naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prawidłowość postanowienia o wznowieniu postępowania może być kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji, podczas, gdy okoliczności sprawy już na etapie postępowania przed organem I instancji dawały podstawy do stwierdzenia bezzasadności takiego postanowienia w świetle uzasadnienia tego postanowienia;

- art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek dla wznowienia postępowania;

- art. 235 k.p.a. przez wadliwe zakwalifikowanie przez organ I instancji pisma G. T. jako żądania wznowienia postępowania w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż G. T. czuł się niesłusznie pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z dnia [...], a w konsekwencji organ I instancji wadliwie przyjął, iż spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tymczasem sprawa udziału G. T. w postępowaniu "nie jest w tej chwili jednoznaczna", gdyż jest przedmiotem toczącego się od [...] r. postępowania sądowego. W konsekwencji zdaniem składającej skargę kasacyjną błędnie przyjęto, że zachodziła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednocześnie błędnie kwalifikując pismo G. T., jako żądanie wznowienia postępowania - art. 235 § 1 k.p.a. Organ I instancji uznał w swym postanowieniu, iż niedokładnie ocenił prawo dysponowania działką nr [...] w M., a w świetle orzecznictwa błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołano się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 listopada 2005 r. II SA/Gd 654/03 z którego wynika, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości stanowiła wystarczająca podstawę do wydania [...] SA pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada przedstawionym wymogom, nie wskazano w niej bowiem, które z zarzucanych naruszeń prawa stanowią, w ocenie składającej skargę kasacyjna, naruszenie prawa materialnego, a które naruszenie przepisów postępowania. Użyto też w skardze kasacyjnej zwrotu "w szczególności", który poprzedza wskazane naruszenia prawa. Przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zastosowanie takiego zwrotu może, co najmniej, być zastanawiające. Tego rodzaju niedostatki skargi kasacyjnej nie mogą jednak prowadzić do jej odrzucenia. Nie oznacza to jednak, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Wręcz przeciwnie, w sposób oczywisty nie posiada ona takich usprawiedliwionych podstaw.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której było już wydane ostateczne rozstrzygniecie – decyzja lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W doktrynie i judykaturze panuje pełna zgodność poglądów, co do tego, iż właściwy organ nie może przed wznowieniem postępowania badać wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – por. np. wyrok NSA z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 80. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna - por. wyrok NSA z 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, z. 2, poz. 50; wyrok NSA z 24 marca 1998 r. II SA 122/98, ONSA 1999, z. 2, poz. 53. Wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś odmowa wznowienia postępowania ma formę decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.). Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania można wydać tylko w wypadkach, gdy żądanie wznowienia pochodzi od osoby niebędącej stroną albo od strony nieposiadającej zdolności procesowej bądź też żądanie zostało wniesione po upływie terminów, określonych w art. 148 k.p.a. – B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 322. Tak więc całkowicie nie ma racji wnosząca skargę kasacyjną zarzucając organowi I instancji, iż wznowił na wniosek G. T. postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty P. z dnia [...] skoro w ocenie wnioskodawcy został on pominięty jako strona w tym postępowaniu. Skoro wnioskodawca powołał się na okoliczność stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązkiem Starosty P. było wznowienie postępowania.

Jest kwestią oczywistą i niesporną, iż w postanowieniu Starosty P. o wznowieniu postępowania zawarte zostało całkowicie błędne pouczenie o prawie złożenia od tego postanowienia zażalenia, które na to postanowienie nie przysługuje, bowiem ani art. 149 § 1 k.p.a. ani żaden inny przepis kodeksu nie przewiduje prawa złożenia takiego środka prawnego, a stosowanie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy na postanowienie wyłącznie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Skoro postanowienie Starosty P. zawierało pouczenie o prawie złożenia zażalenia, a strona zażalenie takie złożyła, organ wyższego stopnia nie miał innej możliwości niż stwierdzenie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalności zażalenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, skierowane przede wszystkim przeciwko postanowieniu Starosty P., nie maja usprawiedliwionych podstaw. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 7 konstytucji oraz art. 8, 9, 124 § 1, 141 § 1 w zw. z art. 142 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. Można zauważyć, iż zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu został zupełnie niewłaściwie postawiony bowiem przepis ten posiada 8 punktów należało wiec wskazać, który z tych punktów miał naruszyć Sąd I instancji.

Skoro Wojewoda Z. wydal w zaistniałej sytuacji prawidłowe postanowienie to stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie jest całkowicie chybione. Niezasadne jest także stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c. p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Abstrahując od tego, pełnomocnik składającej skargę kasacyjną winien jednak zdecydować się na to, który z tych przepisów miał, w jego ocenie, zastosować Sąd.

Całkowicie błędny jest także zarzut naruszenia art. 235 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem wpłynęło do organu administracji pismo posiadające znamiona skargi, a dotyczące w swej istocie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, organ ten w myśl tego przepisu winien potraktować je jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż w piśmie tym była mowa o pozbawieniu składającego tą skargę udziału w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.