Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 815/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od W. Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z 17 kwietnia 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), nakazał C. O. B. Sp. z o. o. z siedzibą w P. przy ul. B. [...] (dalej Inwestor albo Odwołujący), rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zawierającego logo hotelu S., znajdującego się na pasie zieleni na wysokości nieruchomości przy ul. B. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb J.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w wyniku podania A. Ś. (dalej Wnioskodawca) z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym Wnioskodawca domagał się natychmiastowego usunięcia wolno stojącego urządzenia reklamowego (reklama Hotelu S., dalej Hotel), znajdującego się w pasie drogowym przy nieruchomości, na której funkcjonuje Hotel - posesja o oznaczeniu administracyjnym ul. B. [...] w Poznaniu. Wnioskodawca zauważył, że urządzenie to o wymiarach: ok. 3m (wysokość) i 1,5 m (szerokość), usytuowane w odległości 30 cm od krawędzi jezdni ul. B., całkowicie zasłania umieszczony 7,5 m dalej znak drogowy (znak zakazu B-35). Takie usytuowanie urządzenia reklamowego wywołuje niezamierzone przez użytkowników drogi łamanie tego znaku drogowego, które winno zostać usankcjonowane niezwłoczną likwidacją przedmiotowego nośnika reklamowego.

W celu określenia konstrukcji i lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego i ustalenia prawdziwości twierdzeń Wnioskodawcy, inspektorzy PINB przeprowadzili dnia [...] czerwca 2011 r. czynności kontrolne na przedmiotowej posesji. W ich toku potwierdzono, że na pasie zieleni ul. B. w Poznaniu, na wysokości Hotelu (nieruchomość przy ul. B. [...] w Poznaniu), znajduje się wolno stojące urządzenie reklamowe, połączone trwale z gruntem za pomocą betonowego fundamentu. Urządzenie to prezentuje m. in. logo i nazwę hotelu S., a także lokalu Q. Zawiera ono treści reklamowe. Właścicielem działki nr [...] (dawniej nr [...]), arkusz nr [...], obręb J., jest Miasto P.

W trakcie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że inwestycja budowy budynku hotelu S. zastała wykonana na podstawie następujących aktów administracyjnych:

decyzji Prezydenta Miasta Poznania (dalej Prezydent) z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], znak [...],[...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2001 r.) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę I. etapu inwestycyjnego tzn. przebudowę budynku byłej drukarni, przeznaczonego na funkcję biurową oraz budowę budynku biurowego nr [...],

decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2001 r.) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla II. etapu inwestycyjnego, tzn. inwestycji biurowo - usługowo - hotelowej "Centrum Obsługi Biznesu" w rejonie ulic Z. – R. - B.,

decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2005 r.) o zmianie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2001 r. i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego,

decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2003 r.), dotyczącej pozwolenia na budowę przyłączy do sieci zewnętrznych.

Organ I instancji ustalił, że Inwestor dnia [...] czerwca 2006 r. złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury UMP wniosek o zmianę wydanego pozwolenia na budowę. Wniosek ten jednak nie doprowadził do zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, przewidującego wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego, bowiem został przez Inwestora wycofany dnia [...] lipca 2006 r. W oparciu o analizę zgromadzonych akt sprawy dotyczących budowy budynku hotelowego przy ul. B. [...] w P., w tym zatwierdzonych przez Prezydenta projektów budowlanych tej inwestycji PINB ustalił, że żaden z nich nie przewidywał wykonania urządzenia reklamowego hotelu S., takiego jak stwierdzone podczas czynności kontrolnych dnia [...] czerwca 2011 r. Projekt budowlany z czerwca 1999 r., zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2001 r. w tomie [...] - architektura, konstrukcja, opis techniczny i obliczenia statyczne, zawiera stwierdzenie, że nie występują żadne elementy terenowe (zewnętrzne) związane z obiektem. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z [...] czerwca 2001 r. w planie zagospodarowania terenu również nie przewidywał wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego. Projekt budowlany zamienny, zatwierdzony decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2005 r. nie wprowadzał zmian w zakresie zagospodarowania działki, na której zlokalizowany jest budynek hotelowy - tom B/I/1 projektu budowlanego zamiennego z września 2005 r. opis techniczny i obliczenia statyczne.

Ponieważ Prezydent nie ma żadnych innych dokumentów potwierdzających legalność wykonania powyższego obiektu budowlanego, PINB przyjął za okoliczność bezsporną to, że urządzenie reklamowe wzniesione przez Inwestora przy Hotelu wzniesiono z pogwałceniem art. 28 pr.bud., a więc w sposób samowolny. Naruszenie to nie jest w żaden sposób konwalidowane zgodą zarządcy drogi na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ani pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji nośnika z Miejskim Konserwatorem Zabytków, uwidocznionym na wycofanym i nie zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym.

Za datę wybudowania przedmiotowego urządzenia reklamowego PINB przyjął rok 2006, co w jest zgodne z uzasadnieniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku hotelu S., wydanej przez PINB dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2006 r.). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2006 r. przez inspektorów PINB, na sąsiedniej nieruchomości, na której wzniesiono budynek objęty powyższym pozwoleniem na użytkowanie, stwierdzono wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że stwierdzony podczas kontroli dnia [...] czerwca 2011 r. nośnik reklamowy jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., a jego wzniesienie (wykonanie obiektu) powstaje w wyniku budowy, a więc wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 pr.bud.). Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest obiektem wolno stojącym. Konstrukcja urządzenia nie pozostawia wątpliwości, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem. Powstałe na pasie zieleni na wysokości nieruchomości przy ul. B. [...] w P. urządzenie reklamowe jest obiektem o dość znacznych gabarytach (wysokość urządzeń wynosząca około 3 m). Obiekt składa się również z elementów typowo budowlanych (np. betonowy fundament). Przedmiotowe urządzenie reklamowe ma konstrukcję na tyle trwałą, że opiera się ono degradującym czynnikom zewnętrznym, o czym świadczy nie tylko rodzaj użytych materiałów budowlanych i zastosowanych połączeń (zagłębiony w gruncie betonowy fundament), ale także długi okres użytkowania. Jego wykonanie w konkretnej lokalizacji niewątpliwie wymagało wykonania robót ziemnych i fundamentowych (związanych z wykonaniem w gruncie betonowego fundamentu), co oznacza, że urządzenie to (jako całość) nie może być swobodnie odłączone od gruntu i przeniesione w inne miejsce, bez ingerencji w jego konstrukcję.

Budowy tego urządzenia reklamowego nie można potraktować jako instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. i wobec niestosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, wykonywanie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na pasie zieleni na wysokości nieruchomości przy ul. B. [...] w P. wymagało uzyskania przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził PINB do wniosku, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny, tj. bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uzyskanie wymaganego przez konkretny przepis pr.bud. pozwolenia na budowę oznacza, że urządzenie reklamowe znajdujące się na terenie działki nr [...], arkusz nr [...], obręb J., objęte niniejszą decyzją, stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pr.bud.

Ponieważ PINB nie stwierdził przewidzianych w art. 48 ust. 1 i 2 pr.bud., przesłanek do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki, przystąpił do rozważenia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z tym organ wydał dnia 18 listopada 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., postanowienie nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2011 r.), mocą którego wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego urządzenia reklamowego i zobowiązał go do przedłożenia w terminie 90 dni dokumentów niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, a Inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji art. 48 ust. 4 pr.bud. nie tylko uprawnia ale zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co też w niniejszej sprawie należy uczynić.

Akceptacja lokalizacji urządzenia reklamowego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., wyrażona w piśmie do Inwestora z [...] czerwca 2006 r. znak [...], nie zwalnia z obowiązku dochowania procedur przewidzianych ustawą pr.bud., co wynika wprost z treści pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2006 r. Decyzja Prezydenta, wydana dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] (decyzja z [...] czerwca 2010 r.), zezwalająca na zajęcie pasa drogowego przez wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego, nie stanowi substytutu pozwolenia na budowę i nie zwalnia z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Decyzja ta dotyczy okresu minionego ([...] maja 2010 – [...] grudnia 2010 r.). Obecnie Inwestor nie legitymuje się już nawet kolejnym zezwoleniem zarządcy drogi, bowiem postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta z [...] lutego 2012 r. znak [...], z uwagi na prowadzone w tutejszym Inspektoracie postępowanie dotyczące samowoli budowlanej.

Zrealizowanej w zakresie zastosowania art. 48 pr.bud. samowolnej inwestycji, objętej niniejszą decyzją, nie można rozpatrywać w kontekście odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nieruchomość na której funkcjonuje przedmiotowe urządzenie reklamowe (obecnie działka geodezyjna nr [...], a dawniej tj. w okresie 2001 - 2006 - wydawania pozwoleń na budowę i realizacji inwestycji - działka nr [...]) nigdy nie była objęta żadnym z pozwoleń na budowę budynku hotelowego wydanych w 2001 r. i w 2005 r. Wyraźną wolą i zamiarem Inwestora było, by działka nr [...] (obecnie nr [...]) nie była objęta pozwoleniem na budowę. Wola Inwestora, decydująca o umiejscowieniu, zakresie i rozmiarze planowanej inwestycji, została przez Prezydenta uwzględniona, bowiem w żadnej z decyzji o pozwoleniu na budowę (z [...] czerwca 2001 r., [...] lipca 2001 r., [...] grudnia 2005 r.), działka nr [...] nie została wymieniona, jako teren objęty pozwoleniem na budowę. Znajduje się więc ona poza terenem budowy. Również wydane w sprawie decyzje PINB z [...] listopada 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku hotelowego i z [...] grudnia 2006 r. nr [...], nie dotyczyły działki nr [...] (obecnie 126/13).

W decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2001 r., która w tym zakresie nie została zmieniona późniejszą decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z 2005 r., Prezydent zastrzegł, że realizacja pełnej infrastruktury technicznej budynku hotelowego (a więc infrastruktury, której wykonanie nie zostało przewidziane w tej decyzji - dotyczy to więc przedmiotowego nośnika reklamowego) może zostać zrealizowana na podstawie osobnego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenie to oznacza, że wykonanie dodatkowych obiektów powiązanych z inwestycją objętą pozwoleniem traktowane jest jako osobna inwestycja, której zrealizowanie wymaga uzyskania osobnego pozwolenia na budowę (k. 68-64 akt PINB).

Odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2012 r. wniesione zostało przez Inwestora pismem z [...] kwietnia 2012 r. Inwestor wniósł o wydanie nowej decyzji zmieniającej decyzję z [...] kwietnia 2012 r. w ten sposób, że zostanie uchylony nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego i wydana zgoda na pozostawienie tego urządzenia w miejscu i stanie istniejącym.

W uzasadnieniu Inwestor wskazał, że:

1) w trakcie realizacji inwestycji, budowy Hotelu S., Inwestor wprowadził kilka zmian do projektu, za każdym razem występując do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o zmianę pozwolenia na budowę,

2) również w przypadku urządzenia reklamowego rozpoczął formalną procedurę zmiany pozwolenia na budowę,

3) warunkiem wprowadzenia zmian w projekcie zagospodarowania terenu, wymaganym przez Wydział Urbanistyki i Architektury, było uzyskanie zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków, do którego Inwestor wystąpił z wnioskiem dnia [...] czerwca 2006 r. Miejski Konserwator Zabytków pismem z [...] czerwca 2006 r. wyraził zgodę na postulowane zmiany, co potwierdził również pieczątką na rys. nr [...],

4) dnia [...] czerwca 2006 r. Inwestor wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, w którym m. in. wyszczególniono lokalizację znaku informacyjnego hotelu,

5) w Wydziale Urbanistyki i Architektury poinformowano inspektora z firmy będącej wykonawcą inwestycji, że wnioskowane zmiany należy uznać za nieistotne, nie wymagające zmiany do pozwolenia na budowę, tylko wystarczy je wprowadzić przez projektanta do dziennika budowy,

6) sytuację opisaną w pkt 5., mimo przekazu ustnego z rozmowy, należy uznać za prawdopodobną, bo potwierdza to logika zdarzeń, gdyż wniosek z [...] czerwca 2006 r. po tej informacji został wycofany, a dnia [...] lipca 2006 r. projektantka H. Z. dokonała wpisu w dzienniku budowy wprowadzając "nieistotne zmiany", w tym znak informacyjny hotelu,

7) dnia [...] listopada 2006 r. PINB dokonał kontroli zakończonej budowy przez 3 przedstawicieli, którzy sporządzili protokół z kontroli nr [...], w którym w pkt nr 9 potwierdzili nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym również w obrębie planu zagospodarowania, wymieniając zamontowane na wysepce logo Hotelu,

8) decyzją z [...] listopada 2006 r. PINB udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku Hotelu S. wraz z infrastrukturą techniczną, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że podczas czynności kontrolnych stwierdzono nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmieniono również usytuowanie masztów flagowych, hydrantów i wysepek przed frontem budynku z jednoczesnym zamontowaniem postumentu z logo hotelu,

9) bezspornym jest, że PINB prowadząc czynności kontrolne (protokół z [...] listopada 2006 r.) zrealizowanej inwestycji w tym urządzenia reklamowego przewidzianego w planie zagospodarowania, nie dopatrzył się pogwałcenia przez inwestora pr.bud., a tym bardziej jakiejkolwiek samowoli, stwierdzając w swej decyzji z [...] listopada 2006 r., że kontrola przedmiotowej inwestycji wykazała, że wnioskowana część obiektu spełnia wszelkie podstawy do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Jednocześnie Inwestor wniósł o wymierzenie opłaty rocznej z tytułu umieszczenia urządzenia reklamowego w pasie drogowym. Zdaniem Inwestora, decyzję nakazującą rozbiórkę urządzenia reklamowego podjęto bez wnikliwej analizy wszystkich okoliczności jakie zaszły w trakcie jej realizacji w 2006 r. i podjęto z pominięciem faktów, które przesądziły o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie (k. 47-45 akt WWINB).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 105 § 1 kpa i art. 83 ust. 2 pr.bud., uchylił decyzję z [...] kwietnia 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu WWINB wskazując na pojmowanie bezprzedmiotowości postępowania w orzecznictwie sądowym podkreślił, że stanowiące przedmiot niniejszego postępowania urządzenie reklamowe powstało w trakcie realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo - usługowo - hotelowego "Centrum Obsługi Biznesu" w rejonie ul. Z. – R. - B. przed jej zakończeniem w 2006 r.

PINB uznał w trakcie tego postępowania i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego jest nieistotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2001 r., decyzją z [...] grudnia 2005 r. o zmianie pozwolenia na budowę i decyzją obejmującą budowę przyłączy do sieci zewnętrznej z [...] kwietnia 2003 r.

W sytuacji, w której w trakcie kontroli ujawniono by naruszenie warunków wynikających z pozwolenia na budowę, właściwy organ miał obowiązek odmówić wydania zezwolenia na użytkowanie i zastosować art. 51 pr.bud. PINB w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie napisał, że kontrola przedmiotowej inwestycji wykazała, że wnioskowana część obiektu spełnia wszelkie podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie wszczął postępowania naprawczego.

W przedmiotowej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. Brak równocześnie podstawy do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem obiekt będący przedmiotem postępowania powstał w trakcie inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2001 r., decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2005 r. i decyzji obejmującej budowę przyłączy do sieci zewnętrznych z [...] kwietnia 2003 r. - jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa; k. 62-61 akt WWINB).

Pismem z [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu (dalej Skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na decyzję z [...] czerwca 2012 r. wskazując na brak odniesienia się WWINB do zapisu w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. mówiącego o tym, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania nie był objęty pozwoleniem na budowę obiektu hotelowego ani pozwoleniem na jego użytkowanie.

Uzupełniając skargę pismem z [...] lipca 2012 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2012 r. w całości.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że WWINB nie odniósł się w jakikolwiek sposób do istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zacytowanych twierdzeń pochodzących z decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Przedstawione w piśmie twierdzenia PINB, zostały tak naprawdę skwitowane przez organ II instancji stwierdzeniem, że uznanie przez projektanta umieszczenia nośnika reklamowego jako nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego jest prawidłowe. WWINB nie zajął się rozpatrzeniem aspektów sprawy, na które zwrócił szczególną uwagę PINB: nie występowanie działki nr [...] (aktualnie [...]) w żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę ani w żadnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jednoznacznie wskazuje, że nie można w takiej sytuacji mówić o nieistotnym odstępstwie od projektu budowlanego, gdyż projekt ten nie obejmował urządzenia reklamowego (k. 4, 6-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2012 r. nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi (k. 9 akt sądowych).

Pismem z [...] listopada 2012 r. o oddalenie skargi w niniejszej sprawie wniósł Inwestor, wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z decyzji Skarżącego z [...] czerwca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu uczestnikowi postępowania na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. R. w P. i wnosząc o zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Inwestor podkreślił, że WWINB wydał zaskarżoną decyzję na podstawie oceny wszelkich okoliczności, w tym całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tzn. biorąc pod uwagę również wskazaną przez Skarżącego część uzasadnienia. WWINB słusznie stwierdził, że urządzenie reklamowe powstało w trakcie realizacji inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z [...] lipca 2001 r., decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2005 r., decyzji obejmującej budowę przyłączy do sieci zewnętrznych z [...] kwietnia 2003 r. i że PINB w trakcie kontroli w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, uznał to urządzenie za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. Inwestor podkreślił, że dnia [...] czerwca 2006 r. złożył wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę do Wydziału Urbanistyki i Architektury skąd uzyskał informację, że wprowadzane przez zmiany są zmianami nieistotnymi i jako takie nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę. W związku z tą informacją Inwestor cofnął swój wniosek. Prawdziwość uzyskanych informacji dodatkowo potwierdziły zapisy protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB.

Inwestor zwrócił również uwagę na naruszenie w niniejszej sprawie zasad ogólnych kpa, wskazując na art. 8, 9 i 12 §1 kpa (k. 41-46 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] czerwca 2012 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było określenie konsekwencji prawnych wybudowania przez Inwestora na działce nr [...] wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, znajdującego się na pasie zieleni na wysokości nieruchomości przy ul. B. [...] w Poznaniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji uznając je za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Ustalenia dokonane przez PINB, poczynione zostały ze szczególną starannością, a uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2012 r. jest obszerne i spełnia wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa.

W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, co przyznał również Inwestor w odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2012 r., że żadna z wydanych w toku postępowania inwestycyjno-budowlanego decyzji nie przewidywała wykonania urządzenia reklamowego takiego, jak zostało stwierdzone podczas czynności kontrolnych dnia 17 czerwca 2011 r. Nieruchomość, na której znajduje się urządzenie reklamowe (obecnie działka geodezyjna nr [...], a dawniej, tj. w okresie od 2001 do 2006 r. działka nr [...]) nigdy nie została objęta którąkolwiek z decyzji: o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2001 r., (obejmującej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]); o zmianie pozwolenia na budowę z 22 grudnia 2005 r. (k. 45-43, mapa k. 35 akt [...]= k. 131-129, 128-127v, mapy k. 88-91 akt nr [...]; k. 16-15 akt [...]).

Materialnoprawną podstawą sporu w niniejszej sprawie było zagadnienie dotyczące konieczności objęcia budowy urządzenia reklamowego pozwoleniem na budowę bądź też uznania, że stanowi ono nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji zasadnie w tym zakresie uznał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenie reklamowe jest budowlą, o której stanowi 3 pkt 3 pr.bud. Wymienione przykładowo w przywołanym przepisie budowle stanowią odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Budowlami są m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, by posadowienie było na tyle trwałe, żeby opierało się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (W. Piątek, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 32, uw. 6, i przywołane tam orzecznictwo; T. Asman w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 46 nb 4). Urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania ma wysokość 3 m, szerokość 1,5 m. Pozostaje ono trwale związane z gruntem przez zastosowanie betonowego fundamentu.

Ogólną zasadą jest dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.). Nie ulega jednak wątpliwości, że nie tylko samo rozpoczęcie, lecz również kontynuowanie robót budowlanych powoduje konieczność legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę, zdefiniowanym w art. 3 pkt 12 pr.bud. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 29-31 pr.bud., wyłączających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego. W szczególności w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., stanowiący o wykonywaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych. Nie do przyjęcia jest pogląd, że wszystkie urządzenia reklamowe niezależnie od wielkości, miejsca usytuowania, materiałów z których zostały wykonane itp., winny podlegać regulacjom pr.bud., a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Kwestii urządzeń reklamowych nie można rozstrzygać wyłącznie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., nie dostrzegając wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których stanowi art. 3 pkt 3 pr.bud., zaliczanych do budowli. Co do tego, że te ostatnie urządzenia reklamowe wymagają jako budowle pozwolenia na budowę nie ma wątpliwości (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 227, uw. 31, s. 230 uw. 33; J. Dessoulavy-Śliwiński w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 370 nb 8). W rozpoznawanej sprawie urządzenie reklamowe wybudowano w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., a nie zainstalowano w ujęciu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Instalacja urządzenia reklamowego dotyczy przedmiotów o mniejszych gabarytach, które nie wymagają na ogół trwałego związania z gruntem, spełnienia licznych wymagań projektowania i użytkowania, o których stanowi art. 5 ust. 1-2 pr.bud.

Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne z zastrzeżeniem przesłanek o których stanowi art. 36a ust. 5 pr.bud. To, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu budowlanego uznane zostanie za istotne zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 pr.bud., stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw (wyrok NSA z 21.12.2010 r., II OSK 1032/09, Lex nr 746397). W rozpoznawanej sprawie odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny, ponieważ polegało na nie uwzględnieniu w projekcie obiektu budowlanego co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji PINB zasadnie uznał, że zastosowanie znajdowały przepisy art. 48-49 pr.bud.

Mając na uwadze powyższe ustalenie, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania sankcjonującego działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami pr.bud. Najdalej idącą sankcją administracyjną nakładaną na właściciela lub zarządcę obiektu jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na znaczny rygoryzm tej sankcji ustawodawca przewidział instrumenty prawne pozwalające na zalegalizowanie samowoli budowlanej, które organ nadzoru budowlanego winien rozważyć w pierwszej kolejności przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki. Z tego względu, w ocenie Sądu, PINB zasadnie w postanowieniu z 18 listopada 2011 r., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., nałożył na Inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów (k. 42-39 akt PINB). Jednak legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 i 49 pr.bud. nie jest obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem (A. Gliniecki – op. cit. s. 430-431 uw. 1, s. 444 uw. 13). To od Inwestora przede wszystkim zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Inwestor nie wykonując prawidłowo nałożonych na Niego obowiązków postanowieniem z [...] listopada 2011 r., w istocie rzeczy nie pozostawił PINB innego wyboru, jak tylko nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego.

Inwestor nie decydując się w niniejszym postępowaniu na współdziałanie z organami nadzoru budowlanego celem zalegalizowania istniejącej samowoli budowlanej, w istocie rzeczy zobligował PINB do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud. Argumentem przemawiającym przeciwko podjętemu w sprawie rozstrzygnięciu nie może być twierdzenie, że Inwestor wystąpił pismem z 21 czerwca 2006 r. o zmianę pozwolenia na budowę wskazując m. in. na zmianę lokalizacji "znaku informacyjnego hotelu", skoro podanie to zostało następnie skutecznie cofnięte, a decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 lipca 2001 r. nie uległa zmianie (k. 11, 10, 8-7 akt [...]). Inwestor nie przedstawił przy tym jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na piśmie właściwego organu, z którego wynikałby sposób załatwienia powyższego podania, a w szczególności tego, że zakres zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wskazany w piśmie z 21 czerwca 2006 r. został potraktowany jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Twierdzenie to nie wynika również z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 21 czerwca 2006 r. nr MKZ.I.S/40450-171/06. Konserwator Zabytków w przywołanym piśmie w sposób jednoznaczny zastrzegł, że wyrażona opinia nie jest równoznaczna z pozwoleniem na prace budowlane. Jakiekolwiek twierdzenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej dnia 14 listopada 2006 r., czy też w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] listopada 2006 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2006 r.; k. 13 akt [...]) nie mogą oznaczać sanowania braku pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego. Poza tym, w przywołanej decyzji z [...] listopada 2006 r. PINB wydając pozwolenie na użytkowanie budynku Hotelu S. wraz z infrastrukturą techniczną nie wskazał wyraźnie będącego przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowego ani też nie wymienił w uzasadnieniu powyższej decyzji pośród działek na których została zlokalizowana powyższa inwestycja, działki na której znajduje się urządzenie reklamowe. W decyzji z [...] listopada 2006 r. PINB wymienił wyłącznie działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (tak samo jak w decyzji z [...] lipca 2001 r. i we wniosku o pozwolenie na budowę z 2 lipca 2001 r.; k. 131-127v akt nr [...]). W decyzji z [...] grudnia 2005 r. i we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z [...] listopada 2001 r. nie wymieniono innych działek (k. 3, 16-15 akt [...]). Innymi słowy, PINB wydając dnia [...] listopada 2006 r. pozwolenie na użytkowanie, przedmiotem swych rozważań nie uczynił działki nr [...] (dawniej nr [...]), arkusz nr [...], obręb J., która nie została objęta w ogóle pozwoleniem na budowę. Także żaden z zatwierdzonych projektów nie dotyczył budowy wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wybudowanego na działce nr [...] (dawniej nr [...]), arkusz nr [...], obręb J. Zakres przedmiotowy spraw, zakończonych decyzjami z: [...] lipca 2001 r., [...] grudnia 2005 r. i [...] listopada 2006 r. nie dotyczył budowy wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wybudowanego na działce nr [...] (dawniej nr [...]), arkusz nr [...], obręb J. Kwestia zamontowania postumentu z logo hotelu na jednej z wysepek, poza obszarem objętym decyzją z [...] lipca 2001 r. i [...] grudnia 2005 r., nie mogła wpłynąć na udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 59 ust. 2 pr.bud., budynku Hotelu S. wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, postępowanie w przedmiocie samowolnego wybudowania przez Inwestora urządzenia reklamowego nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. WWINB w sposób błędny i nieuprawniony dekodował z decyzji z [...] listopada 2006 r., że realizacja urządzenia reklamowego przez Inwestora została uznana za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy tymczasem zatwierdzony projekt nie przewidywał budowy takiego urządzenia. WWINB jako organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym o charakterze merytorycznym winien był samodzielnie rozstrzygnąć powstałe w nim zagadnienia prawne, nie opierając się na interpretacji stanowiska PINB, które dodatkowo było sprzeczne z jednoznacznymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

Wydanie decyzji z [...] czerwca 2012 r. dotyczy innego zagadnienia, regulowanego prawem publicznym i pozwala Inwestorowi na łożenie opłaty z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym według stawki podstawowej, a nie dziesięciokrotnie wyższej kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 udp). Udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie wpływa na legalność budowli w rozumieniu art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 pr.bud. Wywiedzenie skargi na decyzję z 6 czerwca 2012 r. i wydanie decyzji z 20 czerwca 2012 r. nie narusza art. 8 i 9 kpa. Inwestor nie wykazał żadnym dowodem, by w toku któregokolwiek z toczących się postępowań (art. 9 kpa), w tym zainicjowanego wnioskiem z [...] czerwca 2006 r., pracownik organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielił Inwestorowi pouczenia, powoływanego w odwołaniu i w piśmie z [...] listopada 2012 r. W aktach kontrolowanych postępowań takich pouczeń brak. Protokół kontroli z [...] listopada 2006 r. (k. 41akt WWINB), wbrew ocenie Inwestora, nie potwierdza udzielenia takiego pouczenia. Inwestor, profesjonalnie reprezentowany w postępowaniach administracyjnych, podejmował decyzje z złożeniu wniosku z [...] czerwca 2006 r. i cofnięciu tego wniosku, kierując się własnym interesem.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. poz. 1101, dalej ppsa) uchylił decyzję z 6 czerwca 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB winien mieć na uwadze, że nie wystąpiła w niej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Ustalony prawidłowo przez organ I instancji stan faktyczny winien skłonić WWINB do wydania decyzji co do meritum sprawy. W tym zakresie WWINB winien mieć na uwadze ocenę prawną na temat zastosowania art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 i 49 pr.bud., wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. WWINB oceni to, że mimo upływu terminu określonego w punkcie II postanowienia z [...] listopada 2011 r., Inwestor nie przedłożył dokumentów, do złożenia których został skutecznie zobowiązany (k. 46, 42-39 akt PINB).

W 2 pkt wyroku Sąd, na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz Skarżącego kwotę 500 zł, na którą złożył się jedynie zwrot uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).