Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 806/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi E.K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zaprowadzenia ewidencji i złożenia sprawozdania dotyczącego wytwarzanych odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz skarżącego E.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 806/21

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1070 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 2 lutego 2021 r. do 14 czerwca 2021 r. w firmie A z siedzibą w Ł. przy ul. B 76, udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lipca 2021 r. zarządził:

1) zaprowadzić ewidencję odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (tzw. bazie BDO) zbieranych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 3, działka o nr ewid. 261/8.

2) złożyć sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] za pośrednictwem bazy BDO.

Jednocześnie organ pouczył, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu ww. zarządzenia należy poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia.

Ponadto organ wskazał, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. C 3 na działce oznaczonej nr ewid. 261/8 polegającej na zbieraniu odpadów należy uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.)

W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. w okresie od 2 lutego 2021 r. do 14 czerwca 2021 r. przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. C 3 na działce o nr ewid. 261/8, należącej do p. E.K. prowadzącego działalność pn. A z siedzibą przy ul. B 76 w Ł. W wyniku kontroli ustalono, że:

1) E.K. nie prowadził ewidencji odpadów (m.in. drewnianych oraz betonowych podkładów kolejowych, gruzu budowlanego, złomu stalowego, drewna, odpadów zielonych) zgromadzonych na terenie nieruchomości przy ul. C 3 w Ł. za pośrednictwem bazy BDO, które zostały zdeponowane na działce o nr ewid. 261/8. Ujawnienie powyższych odpadów zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 23 lutego oraz 1 marca 2021 r. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi naruszenie art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.).

2) Zgodnie z wyjaśnieniami E.K. przekazanymi za pomocą korespondencji elektronicznej oraz na podstawie weryfikacji danych zawartych w bazie BDO ustalono, że przedsiębiorca nie przedłożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi naruszenie art. 75 ustawy o odpadach.

Podczas oględzin przedmiotowego terenu w dniu 1 marca 2021 r. przez inspektorów WIOŚ w Ł. w obecności właściciela E.K. stwierdzono kilkanaście pryzm odpadów w postaci zdemontowanych, betonowych oraz drewnianych podkładów kolejowych (oraz innych odpadów szczegółowo opisanych w załączniku nr 2 do protokołu z kontroli nr [...]) zdeponowanych na działce o nr ewid. 261/8. E.K. nie przekazał informacji co do ilości zgromadzonych odpadów na terenie nieruchomości, a także nie przedstawił dokumentacji (ewidencji odpadów, Kart Przekazania Odpadów). W związku z powyższym, inspektorzy WIOŚ w Ł. dokonali obliczeń pryzm odpadów zgodnie z informacjami zawartymi w załączniku nr 6 ustawy o odpadach.

Na skutek kontroli WIOŚ w Ł. przeprowadzonej w okresie od 2 lutego do 14 czerwca 2021 r. tutejszy Inspektorat dokonał szczegółowego zbadania stanu faktycznego w stosunku do wymogów określonych w przepisach. Ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorów WIOŚ w Ł. w firmie E.K. zostały zawarte w protokole z kontroli. Strona również została poinformowana o stwierdzonych naruszeniach i grożących za to sankcjach przewidzianych w ustawie o odpadach. E.K. nie podpisał przedmiotowego protokołu Nr [...] i w ciągu 7 dni przedstawił swoje stanowisko na piśmie.

Zdemontowane betonowe oraz drewniane podkłady kolejowe (oraz odpady inne niż niebezpieczne ujawnione w toku kontroli WIOŚ w Ł. i opisane w protokole z kontroli) stanowią odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Powyższe odpady w zostały sklasyfikowane w Rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) w grupie 17 jako odpady pochodzące z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zarządził usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska poprzez zaprowadzenie ewidencji odpadów, które zostały zdeponowane na terenie nieruchomości przy ul. C 3 w Ł. na działce oznaczonej nr ewid. 261/8 oraz przedłożenie sprawozdania do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Jednocześnie, tutejszy Inspektorat poinformował, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania stosownego zezwolenia na mocy art. 41 ustawy o odpadach. Przedmiotowe zezwolenia wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania odpadów. W toku prowadzonych czynności służbowych ustalono, że E.K. właściciel firmy pn. A nie posiada decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów pod adresem ul. C 3 w Ł., na działce oznaczonej nr ewid. 261/8. W związku z powyższym wobec E.K. zostaną wszczęte postępowania administracyjne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści zarządzenia pokontrolnego (ani przed jego wydaniem) do złożonych przez skarżącego po zakończeniu kontroli zastrzeżeń do protokołu kontroli;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie przedmiotów znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 3 i ich ilości na podstawie protokołu kontroli nr [...] oraz protokołów oględzin podczas, gdy protokoły oględzin - pomimo wskazanej w nich obecności skarżącego lub też jego przedstawiciela - nie zostały podpisane przez przedstawiciela skarżącego, ani też nie wskazano przyczyn braku podpisu, a nadto w żaden inny obiektywnie weryfikowalny sposób nie utrwalono stanu nieruchomości w chwili kontroli (w szczególności w zakresie rodzaju przedmiotów i ich ewentualnej objętości), co uniemożliwia uznanie protokołu oględzin. a w konsekwencji protokołu kontroli za miarodajny i wiarygodny dowód i w konsekwencji uniemożliwia zakwalifikowanie materiałów znajdujących się na nieruchomości jako odpad, a także ustalenie ich objętości;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych wyjaśnień skarżącego w zakresie pochodzenia przedmiotów znajdujących się na terenie nieruchomości, jak i pominięcie wyjaśnień skarżącego i dokumentów w postaci w szczególności pisma D S.A. z dnia 23 lutego 2021 r., z których jednoznacznie wynika, że odpady z inwestycji prowadzonych przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności znajdują się na budowie lub też zostały przekazane osobom trzecim (vide karty przekazania odpadów) i nigdy nie znajdowały się na terenie nieruchomości przy ul. C 3 w Ł., a w konsekwencji brak jakiegokolwiek ustalenia faktycznego co do pochodzenia materiałów znajdujących się na terenie nieruchomości i wadliwe uznanie tychże materiałów za odpady;

- art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wadliwe wskazanie, że skarżący ma obowiązek poinformować organ o wykonaniu zarządzenia, podczas gdy skarżący ma obowiązek poinformowania organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń.

- art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez wadliwe uznanie, że skarżący na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 3 zbiera odpady, podczas gdy przedmioty znajdujące się na terenie tejże nieruchomości nie stanowiły odpadów w rozumieniu wskazanego przepisu, gdyż skarżący nie pozbywał się ich, nie zamierzał się pozbyć, ani też do pozbycia się ich nie był zobowiązany, gdyż przedmioty te stanowiły materiały budowlane nabyte przez skarżącego;

Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od organu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym zarządzeniu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej w razie odmowy podpisania protokołu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. W przypadku odmowy podpisania protokołu inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole. Z treści powyższego przepisu nie wynika, że organ prowadzący sprawę jest zobowiązany do ustosunkowania się co do stanowiska Skarżącego zawierającego uwagi i zastrzeżenia do protokołu kontroli. Ponadto, zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., co wynika z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz892/19. Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Protokoły z oględzin stanowią załączniki do protokołu kontroli Nr [...], które Skarżącemu zostały przekazane wraz z protokołem kontroli w dniu 14 czerwca 2021 r. E.K. odmówił podpisania przedmiotowego protokołu z kontroli, a w konsekwencji nie podpisał także protokołu z oględzin z dnia 1 marca 2021 r. Oględziny z dnia 23 lutego 2021 r. wykonane były w obecności K. P. - Kierownika w firmie A (po uprzednim skontaktowaniu się z p. E. K.), który przebywał na terenie przedmiotowej nieruchomości w momencie przyjazdu inspektorów WIOŚ w Ł. Protokół z oględzin z dnia 23 lutego 2021 r. nie został podpisany przez K. P., ponieważ nie mógł być obecny podczas podpisania protokołu z kontroli w dniu 14 czerwca 2021 r., a protokół z oględzin podpisuje osoba uczestnicząca w wizji lokalnej. Niesłusznym jest, że ww. protokoły z oględzin nie zostały przedłożone, kontrolowany został z nimi zapoznany w dniu podpisania protokołu kontroli Nr [...], tj. w dniu 14 czerwca 2021 r. Sformułowanie kontrolowanego zawarte w skardze na zarządzenie pokontrolne "Jednocześnie w toku kontroli kontrolowany wyjaśniał pochodzenie materiałów, jednakże nie zostało to w żaden sposób uwzględnione przy sporządzaniu protokołów" jest bezzasadne, ponieważ WIOŚ w Ł. poczynił odpowiednią wzmiankę w pkt 4 protokołu z oględzin z dnia 1 marca 2021 r., która brzmi: "Zgodnie z wyjaśnieniami p. E.K. część podkładów kolejowych betonowych oraz drewnianych jest nowym materiałem, których nie brano pod uwagę wyliczając poniższe objętości." Dlatego też, podczas dokonywania pomiarów pryzm odpadów na terenie kontrolowanej posesji inspektorzy wzięli pod uwagę stanowisko kontrolowanego.

Wobec powyższego, dokonano pomiarów objętości podkładów kolejowych, które nosiły ślady eksploatacji. Nowy produkt, tj. betonowe podkłady kolejowe, który wyraźnie różniły się stanem technicznym i wizualnym od odpadów, nie zostały wzięte pod uwagę. Ponadto, E.K. był obecny podczas dokonywania pomiarów brył odpadów i w istocie miał możliwość wskazania pochodzenia odpadów i produktów zgromadzonych na terenie nieruchomości, co też uczynił. Inspektorzy WIOŚ w Ł. kierując się informacjami otrzymanymi od E.K. nie uwzględnili wszystkich podkładów kolejowych jako odpad. Jednakże, zdaniem kontrolowanego, wszystkie zgromadzone podkłady kolejowe i inne elementy infrastruktury nie są odpadami, co nie ma potwierdzenia w przepisach prawa.

Odnosząc się do kwestii pomiarów pryzm odpadów organ wyjaśnił, że na dzień wydawania zarządzenia pokontrolnego, przedmiotowe objętości obliczało się zgodnie z załącznikiem nr 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Powyższy sposób obliczania pomiarów nie zawiera informacji o wykonywaniu map sytuacyjnych z położeniem pryzm odpadów. Ponadto, podczas dokonywania pomiarów pryzm odpadów obecny był E.K. - właściciel A. Skarżący naocznie uczestniczył w oględzinach, w związku z powyższym obserwował czynności dokonywane przez inspektorów WIOŚ w Ł.

Analizując przedmiotową sprawę tutejszy organ badał pochodzenie odpadów w ujęciu ogólnym, a nie jedynie czy są to odpady pochodzące z obecnie prowadzonych inwestycji budowlanych przez Skarżącego. Wobec czego, podczas przesłuchania E.K. w siedzibie Inspektoratu, które odbyło się w dniu 2 lutego 2021 r. otrzymano informację, że firma pn. A jest podwykonawcą Spółki D S.A. z/s w P. Na podstawie ustaleń, tj. pisma [...] S.A. z dnia 23 lutego 2021 r. wynika, że część podkładów kolejowych, obecnie znajduje się na budowie modernizowanych linii kolejowych, zaś część została zagospodarowana przez firmę A - nie wyjaśniono w jaki sposób. Załączone do pisma Karty Przekazania Odpadów dotyczą jedynie odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych. W powyższym piśmie nie sprecyzowano czy "podkłady strunobetonowe" dotyczą betonowych czy drewnianych podkładów kolejowych. Jednakże, powyższe pismo Spółki nadal nie rozstrzyga kwestii pochodzenia podkładów kolejowych oraz innych odpadów zgromadzonych na terenie nieruchomości przy ul. C 3 w Ł. Wskazuje jedynie jakie działania zostały podjęte przez Spółkę D S.A. oraz fakt, że część podkładów kolejowych znajdują się na terenie prowadzonych inwestycji budowlanych, które obecnie prowadzone są przez firmę A. Podczas kontroli WIOŚ w Ł. E.K. nie przedstawił żadnych dokumentów, które wskazywałyby na fakt, że zdeponowane podkłady kolejowe pochodzą z modernizacji placu przeładunkowego zlokalizowanego tuż obok posesji. Skarżący również nie odniósł się co do pochodzenia innych rodzajów odpadów opisanych w protokołach z oględzin przeprowadzonych w dniach 23 lutego oraz 1 marca 2021 r. Warto zwrócić uwagę, że tutejszy organ prowadzi kontrolę w oparciu o informacje i dokumenty przekazane przez kontrolowanego, w związku z powyższym, w zależności od przedstawionych treści formułowane są wnioski.

W wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] lipca 2021 r. zawarto pouczenie, którym umieszczono istotne prawa i obowiązki kontrolowanego. Ponadto, w treści powyższego aktu umieszczono zapis: "Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu ww. zarządzenia należy poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia." Mając na uwadze powyższe, p. E.K. został zobowiązany do poinformowania WIOŚ w Ł. o podjętych i zrealizowanych działań służących do wyeliminowania wskazanych w pkt 1 i 2 naruszeń. W dniu 16 sierpnia 2021 r. (data wpływu do WIOŚ w Ł.: 23 sierpnia 2021 r.) Skarżący przekazał informację o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego. Ponadto, ww. akcie, zgodnie z cytowaną formułą, Skarżący nie został zobowiązany do wykonania zarządzenia pokontrolnego, a do poinformowania o podjętych oraz zrealizowanych działaniach. Dlatego zarzut kontrolowanego jest bezzasadny.

Organ wskazał również, że zdemontowane, betonowe oraz drewniane podkłady kolejowe stanowią odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z definicją zawartą w powyższej ustawie odpadami są: "każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". W związku z powyższym, aby zakwalifikować daną substancję lub przedmiot jako odpad nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 2916/17). Ponadto, podczas prowadzonej kontroli przez inspektorów WIOŚ w Ł. E.K. nie przekazał informacji co do ilości oraz pochodzenia zgromadzonych podkładów kolejowych na terenie posesji przy ul. C 3 w Ł., a także nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej fakt nabycia podkładów.

Ponadto, podczas prowadzenia kontroli przez Inspekcję Ochrony Środowiska zarówno kontrolowany jak i Spółka D S.A. posługiwała się definicją "podkłady staroużyteczne". Zgodnie z treścią wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., syg. IV SA/Po 630/19, że w przypadku podkładów kolejowych Sąd opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia odpadów stojąc na stanowisku: "Aprobując tezę, że do kategorii opadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku".

Zgodnie z ustaleniami WIOŚ w Ł. podkłady kolejowe, które tutejszy Organ uznał za odpady, nie były nabywane jako materiał handlowy. Firma A prowadząc modernizacje linii kolejowych wytwarzał odpady w postaci drewnianych lub betonowych podkładów kolejowych. W związku z powyższym, podkłady o widocznych śladach eksploatacji były wymieniane na nowe w trakcie remontów odcinków linii kolejowych. Zatem, interpretując przesłankę "pozbycia się", na którą powołuje się Skarżący, należy uznać, że działania polegające na wymontowywaniu, transportowaniu oraz przekazywaniu odpadów pochodzących z modernizacji linii kolejowych prowadzonych przez E.K. dalszym podmiotom gospodarczym były działaniami zamierzonymi. Aby uznać przedmiotowe podkłady za towar handlowy Skarżący winien przekazać na to dowody (np. faktury), co nie miało miejsca w analizowanej sprawie.

Odnosząc się do kwestii uznania podkładów kolejowych jako produktów ubocznych tutejszy Organ zwraca uwagę na zapisy przepisu art. 10 ustawy o odpadach, gdzie przedmiot lub substancja powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;

2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;

3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Interpretując powyższe zapisy nie sposób uznać, że podkłady kolejowe powstają podczas procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja. Innymi słowy - podkłady kolejowe czy to betonowe, czy to drewniane są produkowane jako cel danego procesu technologicznego, a nie jako część niebędąca głównym założeniem i powstająca w wyniku kolejnych etapów ciągu technologicznego, którego pierwotnym założeniem jest produkcja innego materiału/produktu. Należy zauważyć, że demontaż podkładów kolejowych nie można uznać za proces produkcyjny. Odwołując się do pkt 4 art. 10 ustawy o odpadach posiadacz odpadów musi przedstawić dowody, wskazujące na to, że wszystkie odpady w postaci podkładów kolejowych (drewnianych i betonowych) nie są odpadami niebezpiecznymi powołując się na wykonane badania ich składu. E.K. przekazał jedynie kopię wyników z badań chemicznych kruszywa pochodzącego z przekruszu podkładów oraz słupów trakcyjnych linii kolejowych nr 14,15 i 16 z dnia 28 maja 2020 r., znak: [...]. Analizę laboratoryjną wykonał Instytut [...] z/s w W. przy ul. E 1. Laboratorium posiada akredytację PCA nr [...].

Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Reasumując, organ stwierdził, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli Nr [...]. Z zarządzenia jasno też wynika, jakie warunki wynikające z przepisów prawa Skarżący naruszył i w jaki sposób ma je wyeliminować. Obowiązki określone w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach prawa, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialną rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (ustawa o IOŚ). Z treści tego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne może być wydane w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Wydawanemu przez inspektora ochrony środowiska zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy).

Poza sporem pozostaje fakt, że zarządzenie pokontrolne to inny niż decyzja i postanowienie akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju aktów organów administracji publicznej, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, nie stosuje się przepisów k.p.a.

Jak wyjaśnił WSA w Opolu w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., II SA/Op 41/21 (CBOSA) celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (tak również WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18, CBOSA). Istotą kontroli jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska (sformułowanie: może wydać), a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli; kontrola może także zakończyć się np. decyzją administracyjną wydaną na podstawie odrębnych przepisów (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy). W zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 2 ustawy, ustalając jego długość w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jeżeli nie podjęto żadnych działań w wyznaczonym terminie, adresat zarządzenia także powinien o tym powiadomić właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

Zaskarżonym do tut. Sądu zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lipca 2021 r. zarządził organ zarządził:

1) zaprowadzić ewidencję odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (tzw. bazie BDO) zbieranych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 3, działka o nr ewid. 261/8.

2) złożyć sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] za pośrednictwem bazy BDO.

Ponadto organ wskazał, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. C 3 na działce oznaczonej nr ewid. 261/8 polegającej na zbieraniu odpadów należy uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1706/18 (CBOSA), iż do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska. W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., II SA/Bk 360/18, CBOSA).

Jak już jednak wskazano, brak zastosowania przepisów k.p.a. nie powoduje jednak, że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. Przyjmuje się w doktrynie i judykaturze, że taki obowiązek organu wynika wprost z zasady sformułowanej w art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Przepisy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji znajdują zastosowanie w Polsce w sferze regulowanej prawem wewnętrznym tam, gdzie mamy do czynienia z tzw. postępowaniem administracyjnym sensu largo, czyli postępowaniem przed organem administracji publicznej, w ramach którego nie dochodzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale podejmowane są prawne formy działania, do których nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. (co do możliwości zastosowania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zob.: J. Świątkiewicz, Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich, Warszawa 2002, s. 7-10; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r., II SA/Op 174/20). Jedną z takich właśnie prawnych form działania administracji jest, poddane kontroli Sądu, zarządzenie pokontrolne jako "niedecyzyjny" akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Dokonując oceny uzasadnienia zakwestionowanego aktu pod kątem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego konkretnego przypadku należy wskazać, że budzi on wątpliwości.

Otóż, z treści uzasadnienia zarządzenia wynika jedynie, że organ jednoznacznie stwierdził, że na nieruchomości zostały "zdeponowane odpady", a wobec tego należało zarządzić zaprowadzenie ewidencji odpadów. Zaskarżone zarządzenie nie zawiera właściwie żadnego uzasadnienia odnośnie do kwalifikacji odpadów. Jest to o tyle istotne, że status podkładów kolejowych budzi spór między organem a skarżącym, co wynika z treści nie tylko skargi, ale zgłaszanych przez kontrolowanego zastrzeżeń do protokołu z kontroli, który nie został podpisany przez kontrolowanego.

Pomimo kwestionowania zasadności ustaleń wynikających z protokołu kontroli, bez odniesienia się do twierdzeń oraz stanowiska podmiotu kontrolowanego wydane zostało zarządzenie pokontrolne obligujące skarżącego do usunięcia wskazanych naruszeń. Powyższe musi być traktowane jako uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o IOŚ w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.

Jak wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., II SA/Go 107/18 (CBOSA) wynikające z przytoczonego przepisu ustawy uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, organ nie może zatem bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzenia i stanowisko kontrolowanego zawarte w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli. Odmienna interpretacja przytoczonego przepisu art. 11 ust. 3 oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do zastrzeżeń do protokołu kontroli.

W tym miejscu należy zauważyć, że organ w zasadzie ustosunkował się do zastrzeżeń kontrolowanego dopiero w odpowiedzi na skargę, zawiera ona również pełniejszą i merytoryczną argumentację przyjętego stanowiska, choć przyznać należy, że dopiero w skardze nastąpiło rozwinięcie formułowanych zarzutów i argumentów. Tymczasem nie może budzić wątpliwości, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.

Nie zasługuje na akceptację fakt, że protokoły z oględzin nie zostały podpisane przez przedstawiciela kontrolowanego czy kontrolowanego, mimo że znajduje się na nich adnotacja, że protokoły sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach i po odczytaniu podpisano.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że kwestia pochodzenia i przeznaczenia podkładów kolejowych nie została jednoznacznie wyjaśniona. Obie strony sporu posługują się niejednoznaczną treścią pisma z dnia 23 lutego 2021 r. pochodzącym od firmy D S.A., wyciągając odmienne wnioski, które w ocenie Sądu z uwagi na brak innego materiału dowodowego nie podlegają weryfikacji w kontekście statusu konkretnie zalegających na nieruchomości podkładów jako odpadów.

Przyznać również należy, że w zaskarżonym zarządzeniu w sposób wadliwy zostało sformułowane pouczenie o treści art. 12 ust. 2 ustawy o IOŚ. Stosownie do tego przepisu kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, nie zaś jak wskazano w zarządzeniu pokontrolnym - o wykonaniu ww. zarządzenia.

Wątpliwości tut. Sądu, w świetle przyjętego za podstawę prawną zaskarżonego aktu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o IOS, budzi także charakter zawartego w zarządzeniu sformułowania: "Ponadto, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. C 3 na działce oznaczonej nr ewid. 261/8 polegającej na zbieraniu odpadów należy uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.)".

Reasumując, dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu stwierdzić należy, iż z jego uzasadnienia nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie zbadał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Mimo że zarządzenie pokontrolne nie przybiera formy decyzji administracyjnej ani postanowienia i nie ma do niego zastosowania przepis art. 107 § 3 k.p.a. regulujący wymogi odnoszące się do obligatoryjnych elementów decyzji, w tym jej faktycznego i prawnego uzasadnienia, to nie oznacza to jednak, iż ustalenia wskazane w uzasadnieniu zarządzenia oraz w protokole pokontrolnym nie muszą być jednoznacznie i klarownie, w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione i być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności poprzez zebranie pełnego materiału dowodowego. To one wskazują bowiem na zaistnienie naruszeń prawa kwestionowanych przez skarżącego i to od ich prawidłowości zależy poprawność nałożonych w osnowie zarządzeń pokontrolnych obowiązków.

Ponadto, pomijając w tym miejscu wpływ samych zarzutów strony skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Organ winien zatem wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności co do faktu :zdeponowania" na kontrolowanej działce odpadów, wobec jednoznacznego twierdzenia skarżącego, że nie mamy do czynienia z tym w przypadku ze zbieraniem odpadów. Choć bowiem, jak wskazano wcześniej, nie mamy w przypadku zarządzenia pokontrolnego do czynienia z klasyczną decyzją administracyjną, to nie zwalnia to organu całkowicie z obowiązków uzasadnienia, wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, tym bardziej, że nakładało ono na skarżącego określone obowiązki, sankcjonowane odpowiedzialnością karną. Brak wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy może być także poczytywany jako naruszenie zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności, zdaniem Sądu, organ winien rzetelnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że nałożenie na stronę wynikających z ustawy o odpadach obowiązków wynikać musi z jednoznacznie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 orzeczenia.

dc