Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1031/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, z [...] r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: organ odwoławczy, KWP) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania K. M. (dalej: strona, skarżący), od decyzji z [...] r.żbow, nr [...], Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej: organ I instancji) odmawiającej przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wraz z ustawowymi odsetkami za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 39 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

[...] r., K. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w M. z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Organ I instancji, decyzją z [...] r., nr [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Wyjaśnił, że K. M. został zwolniony ze służby [...] r., dlatego też w sprawie zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610).

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, a także spowodowania wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami. Wyjaśnił, że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu wynikał z wyroku TK, który wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop. Organ nie zastosował się do niego dokonując błędnej interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, której konsekwencją była odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i/lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

KWP w K. nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 115a ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) otrzymał następujące brzmienie "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Jednakże w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw przewidziano, że znowelizowany art. 115a stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwalnianych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego) chyba, że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

W niniejszej sprawie strona została zwolniona ze służby [...] r. W związku z tym zwolnieniem wypłacony został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Tym samym w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

Nie zgadzając się z powyższym, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I Instancji, zarzucił organom naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie wskazanym w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 przez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez działanie uniemożliwiające realizację gwarantowanego każdemu prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610) z pominięciem wyroku TK o sygn. K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa,

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ww. ustawy.).

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy co powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) można przenieść również na art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Skarżący pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji do dnia [...] r. W związku ze zwolnieniem ze służby, na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu.

Jak stanowił art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, co oznacza, że po jego wydaniu po stronie ustawodawcy zaistniał obowiązek zmiany niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji.

Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Tego dnia nastąpiła też zmiana art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Trybunał Konstytucyjny uznał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. W konsekwencji, stwierdzić należy, że niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyła jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 835-853). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Potwierdza to zresztą dominujący w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Jednocześnie, zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zatem, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, czy też wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17).

Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka na zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją RP, nie może być zatem podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101). Za niedopuszczalne uznać należy w tej sytuacji ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Tymczasem, zauważyć należy, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie jednak, ustawodawca w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji, literalne brzmienie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy wyłącza możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

W ocenie Sądu, należy jednak bardzo wyraźnie podkreślić, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16; podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, LEX nr 2539181; tak również: B. Naleziński /w:/ P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, tezy do art. 190 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację w materii, w której wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny.

W tej sytuacji, nie do zaaprobowania jest, jako rzekomo zgodne z prawem, różnicowanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w czasie, tj. odmienne kształtowanie go de facto w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tożsamych warunkach, a wyłącznie w odmiennym czasie i decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby, czyli przed i po dniu 6 listopada 2018 r. W związku z tym, uznać należy, że wskazanie, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której winny stać sądy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których uznano, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. uznać należy za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 307/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 935/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 829/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 218/21 i powołane tam liczne wyroki WSA w Rzeszowie, WSA w Gorzowie Wielkopolskim, czy też WSA w Opolu).

Należy zauważyć, że ze zjawiskiem tzw. wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 108-109).

Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z wtórną niekonstytucyjnością mamy do czynienia wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a także gdy ustawodawca - po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności danego przepisu - wprowadza regulację identyczną, jak norma prawna objęta już wcześniejszym wyrokiem Trybunału. Taka niekonstytucyjność zachodzi także wtedy, gdy ustawodawca zmienia kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie, nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją RP, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia (por. m.in. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego z 2018 r., nr 2 (42), s. 30 i nast.; podobnie: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, s. 37; tak również: M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych PAN, w dniu 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r. nr 2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; por. także /w:/ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, a także wyroki NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09, z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, czy też z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16).

Ponadto, warto zauważyć, że zarówno w dotychczasowym piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., nr 2, s. 73-75; podobnie: M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).

Należy przy tym zauważyć, że składowi Sądu rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

Jednak w ocenie Sądu, odpowiedź na tak postawione pytanie prawne nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Nie budzi bowiem wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji RP nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania przez sąd administracyjny oceny konstytucyjności przepisu zmienionego, ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. W związku z powyższym, należy wskazać, że sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją RP.

W tej sytuacji, skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, to uznać należy - zdaniem Sądu - że zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., bez potrzeby przedkładania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Sąd podziela także pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, w którym wskazano, że skoro art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, to przyjąć należy, że oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 tej ustawy w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Należy zatem zrekonstruować normę wyrażającą treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie należy byłemu funkcjonariuszowi wyliczyć należną kwotę ekwiwalentu, której sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ustalić różnicę między kwotą należną, a już wypłaconą i dokonać jej uzupełniającej wypłaty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 30 października 2018 r. jednoznacznie stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W tej sytuacji, obliczając wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należy ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Całokształt poczynionych powyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że zawarte w skardze zarzuty okazały się zasadne. Organ dokonał bowiem interpretacji art. 115a ustawy o Policji pozostającej w sprzeczności z konstytucyjnym standardem wskazanym w art. 66 ust. 2 ustawy zasadniczej, jak i w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może więc unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Uznać należy, że przepis art. 9 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a zatem należy odmówić zastosowania wynikających z niego niekonstytucyjnych uregulowań.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.