Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 lutego 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013, poz.1409 ze zm. – dalej P.b., orazi art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu złożonych w terminie odwołań A. S.-U. oraz Wójta Gminy od decyzji Starosty z 29 kwietnia 2015 r. Nr [...], znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" A. M., M. T., L. T. Sp. J. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn." Budowa budynku usługowego z pomieszczeniami produkcyjnymi i wbudowanym garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: elektryczną, wod-kan, gaz, c.o., wentylacją mechaniczną i klimatyzacją i wewnętrznymi instalacjami poza budynkiem: WLZ instalacji elektrycznej, kanalizacją deszczową, szczelnym zbiornikiem na wody opadowe, z terenem utwardzonym, drogami wewnętrznymi z parkingiem zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina [...]".

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że dnia 9 grudnia 2014 r. inwestor – "A" A. M., M. T., L. T. Sp. J., wystąpił do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. W dniu 31 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 64 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku, które zostały uzupełnione 21 stycznia 2015 r. Dnia 21 stycznia 2015 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

W dniu 29 stycznia 2015 r. A. S.-U. i M. U. wystąpili z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Dnia 2 lutego 2015 r. Starosta postanowieniem znak: [...], odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, co zakwestionowała w drodze A. S.-U. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność. Zażalenia, a wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 620/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem oddalił skargę A. S.-U. na to postanowienie.

W dniu 19 lutego 2015 r. Starosta, działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Wójtowi Gminy do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wnioski z 17 lutego 2015 r.: 1. A. S.-U. dotyczący ustalenia, czy w wyniku nawiezienia ziemi na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości M. doszło do naruszenia istniejących stosunków wodnych, tym samym zalewania przedmiotowego obszaru inwestycji oraz nieruchomości stanowiącej jej własność; 2. A. W. dotyczący nawiezienia 3- 5 m warstwy ziemi zmieszanej z wielkogabarytowym gruzem budowlanym na działkach inwestora. W dniu 19 lutego 2015 r. Starosta wydał postanowienie, znak: [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na konieczność uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego od Wójta Gminy (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na postanowienie to zażalił się inwestor. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda uchylił powyższe postanowienie w całości i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 721/15, odrzucił skargę

A. S.-U. na powyższe postanowienie Wojewody.

W dniu 29 kwietnia 2015 r. Starosta wydał zaskarżoną decyzję.

A. S.-U. zarzuca w odwołaniu naruszenie art. 35 ust.1 pkt 2 i 3 P.b. w związku z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462), podając iż projekt budowlany przedstawiony przez inwestora nie spełnia wymagań określonych tym przepisie bowiem zgodnie z istniejącym stanem faktycznym brak jest przesłanki kompletności projektu budowlanego oraz nie zawiera on części robót budowlanych obejmujących wywóz i transport gruntu (ziemi wymieszanej z gruzem) z terenu budowy. Nieuwzględnienie w przedmiotowym projekcie budowlanym wpływu znacznego ciężaru nawiezionej ziemi wymieszanej z gruzem w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 3 P.b. w związku z art. 6 k.p.a. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji naruszył także art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na terenie której dokonano nasypania ziemi wymieszanej z gruzem oraz innymi materiałami oraz pominięcie faktu, że przed Wójtem Gminy aktualnie prowadzone jest postępowanie o zmianę stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu dla gruntów sąsiednich. A. S.-U. wnosi o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez zbadanie stanu działki nr [...] w związku z nasypaniem na nią ziemi z gruzem.

Wójt Gminy podnosił w odwołaniu, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy P.b., ponieważ projekt dla którego zostało wydane przedmiotowe pozwolenie na budowę nie został sporządzony na aktualnej mapie, z podaniem aktualnych rzędnych i wzajemnych odległości z chwili wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Projekt wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja została najprawdopodobniej zaprojektowana na terenie uwzględniającym już nawiezienie ziemi na objęte inwestycją działki. Jednakże obecnie, tj. na chwilę wydawania zaskarżonej decyzji stan ten jeszcze uległ dalszej zmianie, gdyż na teren ten zostało nawiezione jeszcze więcej ziemi i odpadów. Do odwołania załączono opracowanie pn.: Ekspertyza ukształtowania terenu wraz z obliczeniem mas ziemnych nasypu ziemnego i nasypu z kruszywa na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb M. gmina [...].

W dniu 14 lipca 2015 r., zgodnie z art. 136 k.p.a., zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej PINB) z prośbą o kontrolę działek nr [...], [...] w miejscowości M., gmina [...] w zakresie czy rozpoczęto roboty związane ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie i wyrównanie jego poziomu. Dnia 28 lipca 2015 r. PINB poinformował, że na tych działkach rozpoczęto roboty budowlane związane ze zmianą ukształtowania terenu - wykonano nasypy ziemne w celu wyrównania poziomu gruntu oraz utwardzono część terenu tłuczniem kamiennym. Do pisma załączono zdjęcia z przeprowadzonej kontroli.

W dniu 17 sierpnia 2015 r. wpłynęło pismo A. S.-U., przy którym skarżąca przedłożyła decyzję Wójta Gminy z 27 lipca 2015 r. Nr [...], znak: [...], nakazującą właścicielom działki nr [...], [...] oraz [...] wykonanie na działkach nr [...], [...], [...] i [...] systemu drenażu odwadniającego.

Dnia 7 września 2015 r. wystąpiono do PINB z zapytaniem czy zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem oraz czy wykonane prace są częścią robót, na których wykonanie udzielono pozwolenia na budowę nie ostateczną decyzją będącą przedmiotem postępowania odwoławczego.

Inwestor pismem z dnia 15 września 2015 r. poinformował, że spółka A nie wykonywała żadnych prac związanych z przedmiotową budową objętą wnioskiem, gdyż decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia nie jest ostateczna. Tym samym A nie dopuścił się żadnej samowoli budowlanej. Spółka wyjaśniła też, że drogę dojazdową do nieruchomości różnych właścicieli budował inwestor M. Z. na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pn. "Droga wewnętrzna wraz z czterema zjazdami, zlokalizowana na dziatkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina." Ponadto poinformował, że decyzja o nawiezieniu ziemi nie została podjęta przez właścicieli działek, a przez wykonawcę drogi pana M. Z., który wyjaśniał, że złożył ją tam tymczasowo na czas budowy drogi. Spółka wskazała nadto, że ziemia składowana czasowo na działce nr [...] została zgodnie z ustaleniami wywieziona przez M. Z., a ukształtowanie terenu na działce zostało przywrócone.

W dniu 5 października 2015 r. wpłynęło pismo PINB z informacją, że nie wszczęto postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowej inwestycji. W piśmie wskazano, że ocena zgodności niwelacji terenu z wydanym pozwoleniem na budowę zasadniczo odbywa się na dalszym etapie budowy, kiedy to wiadomo już, jak została ona docelowo uformowana. Na tym etapie prowadzonych prac nie jest możliwa jednoznaczna ocena, czy wykonane prace są częścią robót, na która inwestor otrzymał nie ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę będąca obecnie przedmiotem postępowania odwoławczego, czy też są to roboty ocenione przez Wojewodę w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. [...]. JC, jako nie uniemożliwiające wydanie pozwolenia na budowy.

W dniu 13 października 2015 r. inwestor przesłał mapę do celów projektowych wykonaną 3 grudnia 2014 r. z naniesionymi pomiarami z obecnym ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w M., ze stanem na dzień 22 września 2015 r., a 27 października 2015 r., w myśl art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w sprawie. Żadna ze stron nie skorzystała ze swojego prawa w tym zakresie.

Po przedstawieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje sprawę w świetle art. 35 ust. 1 Pb., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art.71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. l pkt l b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Na obszarze, w którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 r., poz.3607). Zgodnie z jego zapisami, działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu 6.U (3,a,u,n,h) - tereny zabudowy usługowej. Projektowana inwestycja to zabudowa usługowa (komercyjna), spełniająca wymogi w zakresie przeznaczenia terenu, jak i w zakresie formy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja nie oddziałuje na obszar "Natura 2000" w znaczeniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (tekst jedno. Dz.U. z 2013, poz. 1235) i nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania i wpis do izby, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi określonymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (znak: [...] z 20 stycznia 2015 r.) inwestycja została zaopiniowana pozytywnie pod względem konserwatorskim, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora wyprzedzających badań archeologicznych na jej terenie. Ponadto, projektant dołączył informację dot. BIOZ oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor spełnił warunki wskazane w przywołanym przepisie.

W myśl art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W powyższym zakresie Wojewoda odziela stanowisko Starosty w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu związanego ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie poziomu terenu projektowanej inwestycji Wojewoda wyjaśnił, że prace te nie zostały ujęte w zakresie robót objętych przedmiotowym pozwoleniem, bowiem, jak wynika z akt sprawy, składowanie ziemi i gruzu na działkach stanowiących teren inwestycji miało charakter czasowy i nie było związane z zamierzeniem inwestycyjnym, którego dotyczy niniejsze postępowanie. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor poinformował o doprowadzeniu ukształtowania działek do stanu pierwotnego, na dowód czego przedłożył mapę do celów projektowych wykonaną 3 grudnia 2014 r. z naniesionymi pomiarami z obecnym ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w M., ze stanem na dzień 22 września 2015 r. Z mapy tej wynika, że obecny stan nieruchomości jest zgodny ze stanem sprzed rozpoczęcia prac projektowych. Strony nie wniosły uwag w powyższym zakresie. Niezależnie od powyższego ocena zgodności niwelacji terenu z wydanym pozwoleniem na budowę zasadniczo odbywa się na dalszym etapie budowy.

Zarzut pominięcia faktu, iż przed Wójtem Gminy aktualnie prowadzone jest postępowanie o zmianę stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu dla gruntów sąsiednich Wojewoda uznał za bezzasadny. Wskazał iż Starosta zastosował się do wytycznych Wojewody zawartych w postanowieniu z 22 kwietnia 2015 r., znak: [...] i wystąpił do Wójta Gminy o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co może mieć wpływ na sprawę, lecz zdaniem organu odwoławczego nie jest niezbędne i kwestia ta nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia. Zatem nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

A. S.-U. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucała:

- naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w zw. z § 8 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych prawem, bowiem brak jest przesłanki kompletności projektu budowlanego, który nie zawiera części robót budowlanych obejmujących podwyższenie terenu inwestycji oraz nie został uwzględniony w przedmiotowym projekcie budowlanym wpływ znacznego ciężaru nawiezionej ziemi, przede wszystkim ze względu na specyfikę gruntu, w kontekście możliwości osuwania się terenu oraz zmian geologicznych obszaru budowy;

- naruszenie art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 6 k.p.a. albowiem w zaistniałym stanie faktycznym organ drugiej instancji zobligowany był do uchylenia decyzji Starosty, gdyż organ pierwszej instancji na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. zobowiązany był wydać postanowienie w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w oznaczonym terminie, zaś w przypadku braku ich usunięcia jego obowiązkiem było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 34 ust. 3 P.b. poprzez utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie spełnił wymogu sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego na aktualnej mapie z aktualnymi współrzędnym, zaś przedłożona na etapie drugiej instancji mapa wykonana została 3 grudnia 2014 r.;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy ani Wojewoda ani Starosta nie uwzględnił na dzień wydawania decyzji stanu faktycznego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]; - bezzasadne pominięcie wyników postępowania prowadzonego przed Wójtem Gminy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, zakończonego decyzją z dnia 27 lipca 2015 r. [...] o nakazaniu właścicielom działki nr [...] zaprojektowania oraz wykonania urządzeń na działkach nrnr: [...], [...], [...], [...] zapobiegających szkodom; -przyjęcie przez Wojewodę, że ukształtowanie na terenie działki nr [...] zostało przywrócone do stanu poprzedniego, podczas gdy na przedmiotowym terenie nadal zalega wymieszana z gruzem ziemia, która jako podłoże niestabilne w okresie deszczowym zsuwa się na sąsiednie nieruchomości; - uznanie, że "składowanie ziemi i gruzu miało charakter czasowy i nie było związane z zamierzeniem inwestycyjnym", podczas gdy nie można mówić o czasowości w sytuacji, w której ziemia zalega od 3 lat, a jej nawiezienie i wymieszane z gruzem miało na celu utwardzenie terenu oraz jego podwyższenie do wysokości projektowanej drogi wewnętrznej;

- naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu terenu inwestycji, chociażby w drodze oględzin, a wyłącznie oparcie się na przedłożonej przez wnioskodawcę mapy do celów projektowych.

W oparciu o powyższe zarzuty A. S.-U. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka "A" A. M., M. T., L. T. sp. j. w K. wnosiła o oddalenie skargi wskazując, że obie wydane w toku instancji decyzją są zgodne z prawem. Jak wyjaśniała, w związku z budową drogi zarówno na terenie tej inwestycji, jaki i na działce skarżącej częściowo był składowany przez wykonawcę materiał budowlany, nie mniej jednak materiał ten został usunięty, a teren inwestycji przywrócony do stanu poprzedniego, zobrazowanego na mapie projektu budowlanego, z drobnymi równicami, które nie mają znaczenia. Sprawa o naruszenie stosunków wodnych jest w toku, a inwestor nie uchyla się od realizacji urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na określony we wniosku inwestora przedmiot postępowania w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm.), regulacje do których ona wprost odsyła, przepisy zawarte w ustawach szczególnych, a także procedura z k.p.a.

Artykuł 4 P.b. stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Regulacje, które należy uwzględniać w myśl powołanego przepisu, zawarte są w ustawach i aktach normatywnych innej rangi, zaś wystąpienie przesłanek do ich zastosowania zależy od rodzaju inwestycji.

W myśl art. 5 ust. 1 P.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących: a) nośności i stateczności konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) higieny, zdrowia i środowiska, d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, e) ochrony przed hałasem, f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych; 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; 4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; 6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej; 7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską; 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; 10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Cytowany przepis ma charakter zasady ogólnej, którą uwzględnia się przy interpretacji postanowień ustawy Prawo budowlane, natomiast wskazane w nim wymagania podlegają konkretyzują w dalszych jej przepisach oraz rozporządzeniach wykonawczych. Do takich aktów należy w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem), które wydano na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 5.

W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, że stan projektowany oraz odzwierciedlony w projekcie budowlanym nie narusza wyżej powołanych przepisów wykonawczych i zasad.

Podstawy i tryb wydawania pozwoleń na budowę ustawodawca unormował w art. 28, 32 - 36 P.b.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 32 ust. 4 P.b., stosownie do którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W myśl art. 33 ust. 2 P.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m. in.:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Stosownie do art. 34 ust. 1 P.b., projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 P.b., zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

Jak wynika z art. 34 ust. 3 P.b., projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Co istotne, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w razie zrealizowania wszystkich wymogów, wynikających z przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego jest więc rozstrzygnięciem związanym, a wydania decyzji nie można uzależnić od spełnienia dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa warunków.

Uwzględniając zarzuty skargi wskazać należy nadto na treść art. 7 k.p.a, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Dodatkowo zwrócić trzeba uwagę na treść art. 81 k.p.a., stosownie do którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie odpowiadające wymogom powołanych wyżej przepisów, prawidłowo też zastosowały normy prawa materialnego udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdzając przedłożony projekt budowlany, a ewentualne uchybienia, którymi dotknięta byłaby decyzja organu pierwszej instancji zostały usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Z uwagi na lokalizację inwestycji na terenie objętym przepisami planu miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą [...] z dnia 11 marca 2005 r., Dz. Urz. Woj. nr 215, poz. 1446), nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 8 grudnia 2014 r. (k. 1 akt organu pierwszej instancji), co spełnia wymóg art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb. Braki wniosku o pozwolenie na budowę zostały dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, który pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. wezwał inwestora do ich usunięcia. Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. inwestor te braki usunął. Organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdziły zgodność projektu budowlanego ze wskazanym wyżej planem miejscowym, wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, co spełnia wymogi art. 35 ust. 1 P.b.

Skarżąca zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. w związku z § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462) podnosząc, że projekt budowlany nie jest kompletny, albowiem nie zawiera części robót budowlanych obejmujących podwyższenie terenu, a sam projekt nie uwzględnia wpływu znacznego nawiezienia ziemi. Z powyższym zarzutem łączy się kolejny, a mianowicie zarzut niewydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Do tej samej kwestii odnosi się zarzut trzeci, obejmujący naruszenie art. 34 ust. 3 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie został spełniony wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania przestrzennego na aktualnej mapie z aktualnymi współrzędnymi. W tym zakresie A. S.-U. zaznaczyła, że mapa przedłożona na etapie postępowania odwoławczego wykonana została 3 grudnia 2014 r. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania łączą się z kwestią podwyższenia terenu inwestycji, albowiem obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu stanu faktycznego nieruchomości, pominięciu wyników postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, przyjęciu że ukształtowanie terenu zostało przywrócone do stanu poprzedniego oraz uznaniu, że składowanie ziemi i gruzu miało charakter czasowy. Wreszcie zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu terenu inwestycji także dotyczy owego podniesienia wysokości terenu. Zasadnym jest zatem rozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi łącznie, albowiem odnoszą się one do jednego zagadnienia, z którym skarżąca wiąże szereg rozmaitych naruszeń tak przepisów prawa materialnego, jak i norm postępowania.

Analiza akt kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej – w szczególności zaś Wojewoda – przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności związanych ze spornym podniesieniem terenu inwestycji. Wyniki tego postępowania ujawnione ostatecznie w zaskarżonej decyzji nakazują uznanie, że zarzuty skargi nie są zasadne.

W szczególności z akt sprawy wynika, że w dniu 16 czerwca 2014 r. Wojewoda decyzją Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. i K. K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa zjazdu publicznego w km 326+670.00 drogi krajowej nr [...] strona lewa o długości 9,83 m i szerokości 10,6 m wraz z budową przepustu 0 80 cm o długości 21,0 m, rozbiórka zatoki autobusowej wraz z chodnikiem w km 326+817.61 do km 326+890,86, budowa zatoki autobusowej wraz z chodnikiem w km 326+830.97 do km 326+890.86, budowa pasa do skrętu w prawo o szerokości 3,5 m od km 326+676.17 do km 326+812.49, rozbudowa przepustu 0 80 cm poprzez wydłużenie o 3,0 m w km 326+712.42 wraz z umocnieniem skarpy płytami ażurowymi i kamieniami na zaprawie w km 326+697.00 do km 326+729.11, budowa rowów przydrożnych w km 326+648.53 do km 326+845.72 na działce nr [...] obręb M. gmina [...]" (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Treść tej decyzji wskazuje, że w obszarze oddziaływania inwestycji znalazła się działka nr [...] (przed podziałem) w miejscowości M..

Ponadto, w dniu 22 sierpnia 2014 r. Starosta wydał decyzję Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą A. J. i K. K. pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej wraz z czterema zjazdami, zlokalizowanej na działkach nrnr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina [...] (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Decyzja zawiera adnotację, że stała się ona ostateczna z dniem 26 września 2014r. Zgodnie z dołączoną również do akt niniejszej sprawy mapą - projektem zagospodarowania terenu, stanowiącą część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. Nr [...] (k. [...] akt organu pierwszej instancji), jeden z projektowanych zjazdów miał przebiegać przez działkę nr [...] aż do granic działki [...], czyli przez część terenu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

Z oświadczenia projektanta, złożonego w niniejszej sprawie (pismo z dnia 6 lutego 2015 r., k. [...] akt organu pierwszej instancji) wynika, że obie powołane wyżej decyzje mają związek z przedmiotową inwestycją, albowiem w ich wykonaniu powstanie do niej zjazd publiczny oraz droga wewnętrzna.

Powyższe oświadczenie nie budzi zastrzeżeń, co wynika już z treści powołanych wyżej decyzji wydanych dla odrębnych zamierzeń budowlanych, ale powiązanych funkcjonalnie z przedmiotowa inwestycją.

Dodatkowo, pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. projektant oświadczył, że po rozpoczęciu prac związanych z budową drogi materiał, składowany na działkach nr [...] i [...], a przeznaczony na tę budowę został z nich usunięty (k. [...] akt organu pierwszej instancji).

Tak zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał za wystarczający dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na zarzuty odwołań kwestionujące fakt tymczasowości zmian gruntowych Wojewoda uzupełnił zgromadzone dowody o kolejne dokumenty.

Pismem z dnia 14 lipca 2015 r. (k. [...] akt organu drugiej instancji) organ odwoławczy zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontrolę działek nr [...] i [...] w zakresie tego, czy rozpoczęto roboty związane ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie i wyrównanie jego poziomu. Organ nadzoru budowlanego ustalił w trakcie kontroli, że na przedmiotowych działkach wyrównano poziom gruntu i utwardzono część terenu, nie stwierdził natomiast podniesienia poziomu terenu (pismo z dnia 28 lipca 2015 r., k. [...] akt organu drugiej instancji).

Pismem z dnia 15 września 2015 r. inwestor wyjaśnił, że nie wykonywał żadnych prac związanych z realizacją spornego budynku usługowego, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest jeszcze ostateczna. Wskazał natomiast, że nawiezienie ziemi wykonał M. Z., wykonawca drogi dojazdowej, a ziemia została nawieziona bez decyzji właścicieli działek, na czas trwania budowy drogi, tymczasowo (k. [...] akt organu drugiej instancji).

Wojewoda otrzymał też kolejne pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 30 września 2015 r., k. [...] akt organu drugiej instancji) informujące, że nie można jednoznacznie stwierdzić podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, ponieważ nie da się ustalić, czy roboty na działce stanowią realizację nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym dowodem zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym jest mapa do celów projektowych, przesłana przez inwestora wraz z pismem z dnia 9 października 2015 r. (k. [...] akt organu drugiej instancji). Jest to mapa sporządzona według stanu na datę 3 grudnia 2014 r., z naniesioną jednocześnie korektą obrazującą stan na datę jej wykonania w przesłanej postaci. Na mapie tej oznaczono i wyróżniono odrębnymi kolorami - odpowiednio czarnym i czerwonym - rzędne terenu według pomiaru z dat 3 grudnia 2014 r. i 22 września 2015 r.

W dniu 27 października 2015 r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w sprawie, zaznaczając wyraźnie, że w trakcie postępowania akta sprawy zostały uzupełnione o mapę do celów projektowych, wykonaną dnia 3 grudnia 2014 r., z naniesionymi dodatkowo pomiarami obecnego ukształtowaniem terenu działki nr [...] według stanu na dzień 22 września 2015r. (k. [...] akt organu drugiej instancji.) Zawiadomienie zostało doręczone stronom, przy czym skarżącej A. S.-U. w dniu 2 listopada 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. [...] akt organu pierwszej instancji). Z akt sprawy wynika, że żadna ze stron nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do materiałów, w tym nowych dowodów. W sprawie nie tylko nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów wskazujących na stan odmienny, ale nawet nie zakwestionowano powyższego dokumentu, co prowadziło w efekcie do wydania zaskarżonej decyzji.

Analizując tak zebrany materiał dowodowy należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma stan faktyczny terenu sprzed realizacji inwestycji, przyjęty jako istniejący do sporządzenia projektu budowlanego, a także stan projektowany. Stan rzędnych terenu zobrazowany, jako wyjściowy w momencie sporządzenia projektu budowlanego powinien istnieć także w dacie orzekania, nie mniej jednak nie wszelkie zmiany w tym zakresie dyskwalifikują projekt budowlany i mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe dotyczy zwłaszcza zmian przejściowych związanych z korzystaniem z rzeczy przez właściciela albo osoby trzecie, a także zmian celowych lub losowych prowadzających do nieznaczących różnic rzędnych, których niwelacja nie jest samodzielnie uznawana za prowadzenie odrębnych robót budowlanych. Stan taki miał miejsce w niniejszej sprawie albowiem jak ustalono w obu instancjach, zmiany ukształtowania terenu inwestycji miały charakter przejściowy, a związane były ze składowaniem materiału budowlanego służącego realizacji innej inwestycji, tj. budowie drogi wewnętrznej. Jeżeli teren po przywrócenia go do stanu poprzedniego wykazuje nieznaczne różnice wysokości rzędnych w relacji do istniejących przed zmianami, to stan taki pozostaje bez wpływu na aktualność dokumentacji budowlanej. Za stan relewantny w zakresie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy można by natomiast uznać zmiany skutkujące niewykonalnością decyzji, która ma charakter trwały, względnie zmiany zagospodarowania tego rodzaju, co do których wydano nakaz rozbiórki. Zmiany takie nie miały jednakże miejsca w rozpoznawanym stanie faktycznym, co ustalono w obu instancjach.

O ile decyzja Starosty budziła zastrzeżenia w kwestii wyczerpującego ustalenia okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy, o tyle w postępowaniu odwoławczym braki te usunięto i wyjaśniono stan faktyczny w stopniu pozwalającym na wydanie właściwego orzeczenia.

Przedłożona przez inwestora wraz z pismem z dnia 9 października 2015 r., wykonana przez uprawnionego geodetę mapa pozwala na stwierdzenie kompletności i niewadliwości zatwierdzanego projektu budowlanego w kwestionowanym przez skarżącą zakresie w dacie utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest to – jak podnosi A. S.-U. – mapa z dnia 3 grudnia 2014 r., chociaż opiera się na sporządzonym wówczas dokumencie, albowiem uprawniony geodeta naniósł na niej rzędne terenu ustalone w dniu 22 września 2015 r. Analiza rzędnych z tych dwóch dat pozwala stwierdzić, że różnice pomiędzy stanem terenu z dnia 3 grudnia 2014 r. - a zatem stanem, uwidocznionym w projekcie budowlanym - oraz z dnia 22 września 2015 r. są minimalne, tj. sięgające 2 cm. Stan taki pozwala na uznanie, że dokumentacja projektowa jest prawidłowa, a owe drobne różnice mogą zostać zniwelowane w trakcie realizacji inwestycji.

Należy podkreślić, że jak wynika z treści powołanego już art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W przedmiotowej sprawie zawiadomienie stron w trybie art. 10 §1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z dokumentami i wypowiedzenia się co do nich, przy braków negatywnych uwaga, pozwalało zatem organowi odwoławczemu uznać opisaną mapę za podstawę do ustaleń. Strony, w tym skarżąca, w toku postępowania administracyjnego nie zakwestionowały bowiem prawidłowości pomiarów 22 września 2015 r. Na szczególną aprobatę zasługuje przy tym działanie Wojewody, który w zawiadomieniu w sposób wyraźny wskazał, że materiał dowodowy uzupełniony został o taką właśnie mapę. Organ odwoławczy opisał nawet, co na niej zostało uwidocznione.

Opisana mapa, jako dowód włączony do akt sprawy nie stanowi elementu projektu budowlanego, niemniej jednak potwierdza prawidłowość dokumentów, które ten projekt zawiera pod kątem faktów mogących mieć znaczenia dla wykonalności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę.

Powyższa mapa oceniana w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, w tym decyzjami administracyjnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej i budowę drogi wewnętrznej, oświadczeniami projektanta oraz konkluzjami organu nadzoru budowlanego pozwala na ustalenie, że zmiany w ukształtowaniu terenu (których strony, w tym inwestor nie kwestionował) nie miały charakteru trwałego, zaś aktualny na dzień orzekania przez organ drugiej instancji stan faktyczny był zbliżony do tego, który jako stan wyjściowy uwidoczniono w projekcie budowlanym i który umożliwia realizację inwestycji bez potrzeby wykonania nakazu rozbiórki, względnie uzyskania odrębnego projektu budowlanego dla realizacji określonych robót. Projekt budowlany w kwestionowanym zakresie nie budzi więc zastrzeżeń, brak bowiem powodu, dla którego miałby uwzględniać nieznaczne zmiany w ukształtowaniu terenu. Nawet w przypadku tożsamość rzędnych ewentualne zmiany ukształtowania terenu mogłyby zostać zresztą wprowadzone już po wydaniu w sprawie niniejszej ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co nie ma znaczenia dla jej stabilności. Ochrona interesu osób trzecich w uzyskaniu stanu projektowanego jest realizowana w odrębnych trybach postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, zaś dla jej uzyskania otwiera drogę rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych związanych z konkretnym zamierzeniem.

Zgromadzone przez organ odwoławczy dowody pozwoliły zatem ustalić, że projekt zagospodarowania sporządzono na mapie nadal aktualnej co do stanu projektowanego, a wobec tylko nieznacznych różnic w niektórych rzędnych nie było powodów do nakładania na inwestora obowiązku usunięcia rzekomych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania. Stan faktyczny działki, wbrew twierdzeniom skarżącej, został przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uwzględniony. W świetle niezakwestionowanych w toku postępowania odwoławczego przez strony dowodów twierdzenia skargi o nadal zalegającej na przedmiotowym terenie ziemi pozostają bez wpływu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Wynik postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych nie ma znaczenia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie zawsze bowiem zmiany ukształtowania ternu na gruntach - także czasowe, ale istotne z uwagi na przesłanki z art. 29. Prawa wodnego - są równoznaczne z rozpoczęciem robót budowlanych przy określonej inwestycji.

Dowody zgromadzone w postępowaniu odwoławczym, w tym uzyskane od organu nadzoru budowlanego, wskazują natomiast, że pomimo kontroli, co do jakichkolwiek robót na terenie inwestycji nie orzeczono nakazu rozbiórki, ani nie wydano innej decyzji czyniącej niewykonalnym trwale rozstrzygnięcie wydanie w niniejszej sprawie.

Zarzuty skargi są zatem niezasadne, a w ramach dalej idącej kontroli sprawowanej z urzędu Sąd nie dostrzegł innych uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Brak szczegółowych zarzutów co do prawidłowości postępowania oraz zastosowania przepisów prawa materialnego innych, niż rozważone powyżej naruszeń, upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań licznych zagadnień materialnoprawnych i procesowych w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.