Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 968/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 3-4,,art. 32, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 8 października 2019 r. J. K. (dalej także: strona, skarżąca) wniosła do tut. Sądu skargę, którą zatytułowała jako: "na czynność Prezydenta Miasta G. w sprawie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego w budynkach stanowiących własność Miasta G. oddanych do użytkowania po dniu 30 czerwca 2019 r.". Wniosła w niej o:

1) stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania wskazanego przez nią lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność Miasta G. oddanym do użytkowania po 30 czerwca 2019 r. przy ul. [...] formułując przy tym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię Prezydenta Miasta G. Uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r.;

2) wstrzymanie przyznania wskazanych przez nią mieszkań zgodnie z wnioskiem z 11 września 2019 r. innym wnioskującym o nie osobom, aż do zakończenia rozpatrzenia jej skargi.

W jej motywach opisała czynności podejmowane w związku z zamianą mieszkania ze względów zdrowotnych z powodu niepełnosprawności jej syna K. K. oraz syna jej partnera A. W - K. Wskazała, że ze względu na brak odpowiednich lokali, które spełniałyby wymogi niepełnosprawności dzieci (autyzm, upośledzenie umysłowe w stopniu odpowiednio mój syn - głębokim, syn partnera - umiarkowanym), przez cały okres wskazała jedynie 3 mieszkania, które jednak nie zostały jej przyznane. Podniosła także, że Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. dopuszczono staranie się o przyznanie odpowiadającego lokalu mieszkalnego z listy mieszkań nowych w budynkach stanowiących własność Miasta G. oddanych do użytkowania po 30 czerwca 2019 r., cytując jej § 8, stanowiący, że "o prawo najmu lokali mieszkalnych mogą ubiegać się również osoby, które posiadają orzeczenie o niepełnosprawności zgodnie z § 7 Uchwały m [...] Rady Miasta G. z dnia [...] r.". Równocześnie zaznaczyła, że odpowiednie pismo - "nazywane przez Zarząd Budynków Miejskich w G. "wskazaniem" (na drukach ZGM - nie są wydawane kopie druków, jedynie "nalepki" z potwierdzeniem przyjęcia - w zał.)" - na trzy mieszkania (lokale nr 15, 23 oraz 31) złożyła 11 września 2019 r., aby zapewnić sobie większe prawdopodobieństwo przyznania prawa do zamieszkania w którymkolwiek z nich. Po prezentacji prowadzonej z organem korespondencji w tym przedmiocie wskazała, że w dniu 7 października 2019 r. otrzymała kolejne pismo z ZGM, w którym stwierdzono, że złożone przeze nią dokumenty w dniu 1 października 2019 r. o wynajęcie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nie spełniają wymagań określonych w uchwale w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Miasta G. oddanych do użytkowania po dniu 30 czerwca 2019 r., gdyż z jej pisma wynika, że A. W. nie będzie się ubiegał o zamianę mieszkania ze względu na stan zdrowia i jest jedynie osobą zamieszkującą w lokalu nr 2 przy ul [...]. Oświadczenie jej z dnia 11 września 2019 r. nie będzie brane pod uwagę przy wskazywaniu lokalu w budynku przy ul. [...] z uwagi, iż ubiegając się z synem o wynajęcie mieszkania nie jest uprawniona do wyboru lokali o powierzchni powyżej 50 m2.

Negując stanowisko organu podniosła nadto, że A. W. mimo braku podstaw do bycia wnioskodawcą w złożonym przez nią wniosku z 11 września 2019 r. do zamieszkania lokalu przy ul. [...], to jednakże wraz z synem chce zamieszkać we wskazanym lokalu, a co za tym idzie - jak podniosła - "w lokalu będą zamieszkiwać 4 osoby (zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych stanowi o definicji gospodarstwa domowego, cyt., a to właśnie ta ustawa jest wskazana, jako podstawa prawna w/wym. uchwały Rady Miasta G.)".

Na zakończenie stwierdziła, że nie istnieje podstawa prawna, która otrzymanie możliwości zamieszkania w lokalu warunkowana byłaby przystąpieniem do wniosku A. W., jako współwnioskodawcy. W tych okolicznościach uznała, że odmowa ZGM jest wobec powyższego bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Argumentując stwierdził, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Jej przedmiotem jest, jak wynika z treści skargi, czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego w budynkach stanowiących własność Miasta G. Jest to czynność cywilnoprawna, obejmująca zakres działania dominium Gminy G., nie zaś jej imperium. Osoby działające z ramienia właściciela w sprawach związanych z wynajmowaniem lokali wchodzących w skład zasobu gminnego dokonują subsumpcji obowiązujących przepisów w zakresie regulacji tych kwestii. Jak wynika z analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie wniosek złożony w stosunku do lokalu znajdującego się w budynku przy ul. [...] przez skarżącą nie kwalifikuje się do wynajęcia lokalu w tej nieruchomości. O fakcie tym skarżąca została poinformowana pismem z dnia 2 października 2019 r., którego odpis znajduje się pod poz. 24 w teczce obejmującej akta sprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że strona została poinformowana o możliwości wyboru lokalu spośród innych, których adresy znajdują się na listach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

W myśl art. 3 § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).

Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Rozpoznając bowiem sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W kontekście niniejszej sprawy należy zwłaszcza zauważyć, że zgodnie z art. § 2 pkt 4 ppsa, skarga przysługuje m.in. na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, a więc nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa – obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające).

Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Równocześnie w rozpoznawanej sprawie na wstępie przyjdzie odwołać się do treści art. 32 ppsa. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Takie ujęcie stron postępowania sądowoadministracyjnego oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego między skarżącym a organem administracji winna zostać zawiązana relacja, wynikająca z żądania skierowanego przez skarżącego do organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła stanowisko organu zawarte w pismach informujących ją o braku podstaw do pozyskania przez nią, w opisanych w skardze okolicznościach, wskazanego jednego z trzech lokali mieszkalnych wchodzącego do zasobu gminy G.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że sprawa, której dotyczy żądanie skarżącej nie należy do kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 ppsa. Regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i zamiany czy nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 124 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności (a co za tym idzie także i bezczynności oraz przewlekłości) podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania konkretnego lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10).

Mając przy tym na uwadze okoliczności wskazywane w skardze i niejkao także oczekiwania strony podkreślenia wymaga, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że aktualne dążenia strony ukierunkowane na zamianę mieszkania w związku z jej trudną sytuacją życiową, notabene niekwestionowaną, a zatem także polepszenie jej sytuacji mieszkaniowej nie stanowią sprawy administracyjnej, w znaczeniu wskazanym powyżek. W związku z czym składane przez nią podania czy wnioski nie mogły być rozpatrywane ściśle w kategoriach przydziału lokalu komunalnego, gdzie organ ponownie byłby zobligowany do zweryfikowania jej uprawnień, lecz zmiany przedmiotu umowy najmu. Działalność organu w powyższym zakresie pozostaje zaś w sferze stosunków obligacyjnych, w odniesieniu do których sądowi administracyjnemu nie zostały przyznane jakiekolwiek kompetencji kontrolne.

Okoliczność, iż pismo objęte skargą pochodzi od jednostki organizacyjnej Gminy Miasta, nie przesądza o kognicji sądu administracyjnego. Gmina w obrocie prawnym nie występuje bowiem tylko jako podmiot władczy, ale również jako podmiot cywilnoprawny, na takich samych zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Tak więc działania podejmowane w imieniu gminy mogą przybierać formę władczych rozstrzygnięć i wtedy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego, bądź też czynności o charakterze stricte cywilnym, które podlegają kognicji sądu powszechnego (art. 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego).

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo, nie stanowi przejawu władczego działania organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie należy do żadnej kategorii spraw administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo to jest stanowiskiem jednostki organizacyjnej Gminy Miasta występującej w roli podmiotu prawa cywilnego, gdyż wyrażonym w odpowiedzi na wniosek skarżącej dotyczący sprawy cywilnej, tj. zamiany lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminu. Na taki charakter tego pisma wskazuje analiza jego treści w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014, poz. 121) i ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z art. 5 i 23 powołanej ustawy wynika, że zarówno odpłatne użytkowanie lokalu wchodzącego w skład zasobu gminnego jak i najem takiego lokalu regulowane są umowami cywilnoprawnymi.

Jednocześnie na zakończenie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 wskazał, że podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów o uprawnieniu do lokalu. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w wyniku zawarcia umowy najmu. Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje załatwienia spraw przyznania prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do lokalu należy do właściwości sądów powszechnych (art. 5, art. 23, art. 25b ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ppsa, skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.