Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Teza: Pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia zyciowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego.

TEZY

Pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia zyciowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 19/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2011 r. znak nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 19/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 9 sierpnia 2005 r. J. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dołączonym orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] października 2002 r., z którego wynika, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz że wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2005 r., przyznał J. B. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2005 r. na czas nieokreślony, w wysokości 144 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. podwyższył kwotę zasiłku pielęgnacyjnego do kwoty 153 zł miesięcznie.

W dniu 22 stycznia 2010 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w Ł. informujące, że sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta [...] zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] września 2005 r. i przyznał J. B. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2007 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

W konsekwencji Prezydent Miasta [...], decyzją dnia [...] września 2011 r. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez J. B. świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r., w wysokości 153 zł miesięcznie oraz o zwrocie ww. nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 7038 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 1765,57 zł.

J. B. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podkreślając, że nie wiedziała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał jej z urzędu dodatek pielęgnacyjny po ukończeniu 75 roku życia.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

3. Na powyższą decyzję J. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podniosła, że w momencie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] września 2005 r., organ znał datę jej urodzenia i wiedział, iż w dniu 10 listopada 2007 r. skończy 75 lat i ZUS będzie jej automatycznie wypłacał dodatek pielęgnacyjny. Dlatego zasiłek pielęgnacyjny winien jej być przyznany jedynie do dnia 31 października 2007 r. Stwierdziła też, że nie może ponosić konsekwencji złych działań organów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobranie świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega więc wątpliwości, że dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Zatem osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać należycie pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać, aby skarżąca została należycie poinformowana o przyczynach powodujących utratę prawa do pobieranych świadczeń rodzinnych. Pouczenia bowiem zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za prawidłowe.

Z kolei brak prawidłowego pouczenia oznacza, że osoba pobierająca świadczenia nie ma obowiązku ich zwrotu, choćby nawet z innych źródeł mogła dowiedzieć się o tych okolicznościach.

Pouczenia takiego nie zawierała doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] września 2005 r., ani też kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...] września 2006 r. W decyzjach tych zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane pouczenie, nieprecyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń, w istocie pouczeniem nie jest. Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym, albo w uzasadnieniu decyzji.

Mając zatem na uwadze, że udzielone J. B. pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, iż pobierając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, skarżąca działa w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane.

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:

- prawa materialnego, a to:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem i dokonał oceny zaskarżonych decyzji w sposób wadliwy;

2) art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 ust. 6 tej ustawy przez ich błędną wykładnię, bowiem obowiązkiem ustawowym organu jest w niniejszej sprawie wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś obowiązkiem strony jest zwrot świadczeń nienależnie pobranych; zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego i w takim przypadku ustawodawca nałożył na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi o konieczności wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, co organ administracji uczynił, po uprzedniej zmianie decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia;

3) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez rażąco błędną wykładnię, bowiem zmiana decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia i w konsekwencji utrata świadczeń stanowi o obowiązku zwrotu uprzednio wypłaconych świadczeń, zaś strona była w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi normami prawa pouczona o przesłankach utraty uprawnień w zakresie pobieranych świadczeń rodzinnych, natomiast organ administracji nie ma obowiązku ustalania czy strona zrozumiała pouczenia.

- przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 K.p.a przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem:

- postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Po pierwsze przyznano świadczenie po spełnieniu przesłanek ustawowych, po drugie pouczono o przesłankach przyznania świadczenia, jak i o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa, po trzecie wydano odrębne decyzje o przyznaniu, zmianie i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia,

- strona skarżąca była prawidłowo pouczona przez organ administracji o jej prawach i obowiązkach, w tym również o przesłankach uzasadniających pozbawienie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a organ administracji może pouczyć wyłącznie w toku postępowania i w formie przewidzianej prawem i nie może ocenić, czy strona zrozumiała pouczenie, czy też nie, zwłaszcza, gdy strona ma pełną zdolność do czynności prawnych;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania oraz pominięcie faktu, iż w obrocie prawnym występują decyzje ostateczne rozstrzygające o uprawnieniach w zakresie świadczeń rodzinnych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

4) art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

6. Przytoczone podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie koncentrują się przede wszystkim na zarzucie, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo skontrolował legalność decyzji SKO w Ł. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] pod kątem zgodności z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez co naruszył te przepisy, a w konsekwencji także art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął od oceny tych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 30 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym – stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 – za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Dla niniejszej sprawy istotne jest również to, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast dodatek pielęgnacyjny jest co do zasady przyznawany osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Dodatek pielęgnacyjny jest przyznawany z urzędu przez ZUS od miesiąca, w którym osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że niedopuszczalne jest równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. A zatem w wypadku, gdy świadczeniobiorca pobiera oba wymienione świadczenia, to – co do zasady – powstaje obowiązek zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego za okres wypłacania, który pokrywał się z okresem wypłacania dodatku pielęgnacyjnego. Zwrotu takich świadczeń można jednak wymagać od świadczeniobiorcy tylko wówczas, gdy osoba taka była "pouczona o braku prawa do ich pobierania" (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Prowadzi to do wniosku, że wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia (w tym przypadku – zasiłku pielęgnacyjnego). Jeżeli z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca nie został prawidłowo pouczony, to – mimo iż pobierał świadczenie, do którego nie miał prawa – nie mamy wówczas do czynienia ze świadczeniem "nienależnie pobranym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie takiego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego.

Przy uwzględnieniu omówionej wyżej funkcji pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, można – posiłkując się dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2078/10 wraz z cyt. tam orzecznictwem, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – sformułować następujące wymagania, jakie powinno spełniać to pouczenie:

- po pierwsze, pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń;

- po drugie, pouczenie nie może ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia; konieczne jest więc uwzględnienie np. tego, że dane świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku;

- po trzecie, pouczenie powinno jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia;

- po czwarte, pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia. W konsekwencji, sam podpis świadczeniobiorcy na druku wniosku o przyznanie świadczenia nie daje podstaw do przyjęcia domniemania, że został on pouczony. Pouczenie powinno przybierać taką formę, aby świadczeniobiorca miał bezpośredni dostęp do jego treści w każdej chwili (np. w decyzji ustalającej wysokość świadczenia lub w osobnym piśmie, prawidłowo doręczonym).

Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował zaskarżone decyzje. Brak bowiem podstaw do uznania, że J. B. została pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zasiłek ten nie był więc świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że pouczenie zawarte na formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który to wniosek został złożony przez J. B. w dniu 9 sierpnia 2005 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Ł., nie spełniało omówionych wyżej warunków prawidłowego pouczenia i nie było podpisane przez J. B. Pouczenie to sprowadzało się do zacytowania przepisów prawa, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia czy omówienia ich treści w języku przystępnym dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto zostało ono złożone w aktach sprawy, a więc wnioskodawczyni nie miała późniejszego dostępu do jego treści. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że "w sytuacji (...) gdy zainteresowana podpisuje pouczenie, przyjąć należy, że została z nim w odpowiedni sposób zaznajomiona (...)".

Z kolei w decyzjach Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (z dnia [...] września 2005 r. i z dnia [...] września 2006 r.) zamieszczono wyłącznie następującą informację: "W przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (...)". Nie wyjaśniono przy tym, o jakie "zmiany mające wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego" chodzi. Prowadzi to do wniosku, że błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż powyższa informacja, zawarta w treści wskazanych decyzji Prezydenta Miasta [...], jest "jasnym pouczeniem", co więcej – w ogóle nie jest to pouczenie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

W tych okolicznościach, w świetle art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niedopuszczalne było wydanie w sprawie J. B. decyzji nakazującej jej zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. J. B. nie została bowiem pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku od dnia 1 listopada 2007 r. Postępowanie organów administracji w sprawie J. B. – oparte na konsekwentnie przyjmowanym przez te organy założeniu prawidłowego pouczenia o braku prawa do pobierania zasiłku – jest tym bardziej błędne, gdy zważy się, że jest to osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagająca stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Osobno należy odnieść się do stanowiska, jakie przedstawiono w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, jakoby Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że "dopuszczalnym jest pobieranie jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, mimo że ustawodawca wyraźnie i jasno to wykluczył, a obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wynika wprost z obowiązujących norm prawa". Niezależnie od tego, że powyższego poglądu nie da się odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić iż – czego nie dostrzega organ skarżący kasacyjnie – ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadomie dopuścił wystąpienie sytuacji, gdy świadczeniobiorca nie musi zwracać świadczenia rodzinnego, które zostało pobrane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do takiego świadczenia. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że niepouczenie świadczeniobiorcy o ustaniu czy zawieszeniu prawa do pobierania określonego świadczenia rodzinnego prowadzi do tego skutku, iż świadczenie takie nie jest uznawane za "nienależnie pobrane", a więc nie ma obowiązku jego zwrotu. Innymi słowy, "nienależnie pobranym" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest każde świadczenie, które zostało wypłacone mimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia, lecz tylko takie, co do którego osoba pobierająca była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W ten sposób świadczeniobiorca, działający w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji, jest chroniony przed zaniedbaniami po stronie tych organów, polegającymi na braku odpowiedniego pouczenia. W analizowanej sprawie do takich zaniedbań doszło, natomiast – zgodnie z celem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie można nimi obciążać osoby pobierającej świadczenia rodzinne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 30 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż dokonał prawidłowej kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z ww. przepisami. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył również wskazywanego w podstawach kasacyjnych przepisu ustrojowego, tj. art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

7. Przedstawione wyżej argumenty świadczą o tym, że również część podstaw kasacyjnych, opartych na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 9 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – okazała się nieusprawiedliwiona.

W szczególności Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżone decyzje były niezgodne z art. 6, 8 i 9 K.p.a. Decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa (co wykazano wyżej), w sposób zaprzeczający zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto, strona nie została należycie poinformowana przez organy administracji o okolicznościach mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także organy nie udzielił jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również oczywiste, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Gdyby nie miało miejsca naruszenie tych przepisów przez organy administracji, to w sprawie J. B. nie doszłoby do wydania wadliwych decyzji o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

8. Co do pozostałych podstaw kasacyjnych – tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a, a także art. 135 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieusprawiedliwione.

Analizę ww. podstaw kasacyjnych należy rozpocząć od stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, których wymaga art. 141 § 4, a także art. 153 P.p.s.a. W szczególności - wbrew temu, co stwierdza się w skardze kasacyjnej - w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zamieścił jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że ww. przepisy procesowe nie nakładają na sąd obowiązku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku szczegółowej "instrukcji" ponownego rozpoznania sprawy, czego – jak wynika z uzasadnienia podstaw kasacyjnych – oczekuje skarżący kasacyjnie organ. Celem wyroku sądu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie jest wyręczenie organu administracji w ponownym załatwieniu sprawy administracyjnej, lecz przedstawienie prawidłowej wykładni przepisów prawa, naruszonych przez organ i wyłącznie "wskazań" co do dalszego postępowania. Z tej powinności Sąd pierwszej instancji się wywiązał.

Gdy chodzi o podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 135 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych argumentacji pozwalającej na ustalenie, z jakiej przyczyny – zdaniem skarżącego organu – Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy przepis, a także w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewystarczające, a przede wszystkim niezrozumiałe w kontekście wskazanej podstawy kasacyjnej, jest stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 135 P.p.s.a., gdyż "poza decyzją zaskarżoną i decyzją ją poprzedzającą w granicach sprawy nie było innych aktów, które byłyby wydane i mogłyby stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego". Skarżący kasacyjnie błędnie odczytuje treść normy wynikającej z tego przepisu. Wszak uchylenie – obok zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] października 2011 r. – poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. wynikało z prawidłowego zastosowania przez Sąd art. 135 P.p.s.a.

9. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczone podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione i w konsekwencji – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.