Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 839/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi J.A. i A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z [...] roku (Nr [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących J.A. i A.A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 839/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. A. i J. A. od decyzji Burmistrza P. z [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U z 2018 r., poz. 1945) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 24 kwietnia 2020 r. A. A. i J. A. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku, polegające na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. 504, 505 i 506 przy ul. A, obr. [...]., m. P.

Decyzją z [...] r. (Nr [...]) Burmistrz P. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w szczególności ustalając nieprzekraczalną linii zabudowy 7,5 m planowanej rozbudowy od granicy z działką nr ew. 140 (ulica A).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor wnosząc o zmianę ustalenia linii zabudowy, bowiem ustalona odległość nie pozwoli na realizację obiektu w kształcie jaki planowano. Ponadto linia określona przez organ zaburza wizualizacje bryły budynku.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium wyjaśniło, że decyzję wydano po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizie stanu faktycznego i prawnego, a także po uzgodnieniu decyzji:

1) w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne: ze Starostą [...] - który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienie uważa się za dokonane;

2) z Dyrektorem Zarządu Zlewni w Ł. PGW Wody Polskie - który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienie uważa się za dokonane;

3) w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Zarządem Dróg Powiatowych w Ł. - postanowienie z [...].07.2020 r. (znak: [...]);

4) w odniesieniu do obszarów zlokalizowanych w sąsiedztwie cmentarza z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Ł. - brak stanowiska.

Ponadto stosownie do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Teren inwestycji obejmuje działki nr 504, 505 i 506 a jego powierzchnia wynosi 1645,0 m2. Grunty przedmiotowych działek w ewidencji gruntów wykazane są jako grunty orne (R11 i R111a) - dz. nr 504 i 506 oraz grunty rolne zabudowane (Br-RII i Br-R111lla) - dz. nr 505. Przedmiotowe działki położne są w granicach administracyjnych miasta. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest zgodnie z art. 4, 5 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do uzyskania od Starosty [...] decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych pod planowaną inwestycję.

Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ponadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o po prostu o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie "nieprzekraczalna linia nowej zabudowy" stanowi jedynie o tym, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej, mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do "linii zabudowy" wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Kolegium nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi nie tylko o wyraźnie wytyczonej nieprzekraczalnej granicy zabudowy od strony drogi, ale i o obszarze zamkniętym pewnymi granicami, wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i porządku użytkowania tej przestrzeni. W niniejszej sprawie linia zabudowy wyznaczona została w oparciu o obowiązujące przepisy. Kolegium stwierdziło, że jest to słuszne stanowisko i nie widzi podstaw do zmiany w tym zakresie. Bezpodstawne twierdzenia strony o uzgodnieniach z dyrektorem Zarządu Dróg Powiatowych nie są poparte żadną dokumentacją. Natomiast bezspornie w aktach sprawy jest postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. - z [...].07.2020 r. uzgadniające projekt decyzji w takim kształcie i o takich ustaleniach jak decyzja zaskarżona.

Kolegium nadmieniło, że niezwykle istotna jest również lokalizacja inwestycji. Miejscem tym bowiem jest wyjazd na jedną z bardziej ruchliwych ulic. Lokalizacja planowanej inwestycji, na rogu ulicy, zdaniem Kolegium zdecydowanie utrudni - i tak już niełatwy wyjazd na ulicę.

W skardze do tut. Sądu J. i A.A. wskazali, że na działce nr ew. gr. 505 w P. przy ul. A znajduje się budynek w odległości około 4,0 mb od granicy z działką drogową. W związku z planowaną rozbudową w/w obiektu wystąpili do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji, zaś do wniosku załączony został projekt zagospodarowania planowanej rozbudowy.

Skarżący wyjaśnili, że ważnym dla elementem inwestycji była lokalizacja rozbudowanej części ze względu na wielkość działki i rozwiązania konstrukcyjne istniejącego obiektu (dach). W projekcie zagospodarowania zasugerowali chęć rozbudowy w stronę północno-zachodnią wzdłuż istniejącej linii zabudowy, zachowując jednocześnie przepisowe odległości od granicy sąsiednich działek. Według strony obowiązek zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy 7,5 mb planowanej rozbudowy od granicy z działką nr ew. 140 (ulica A) spowoduje cofnięcie obiektu o około 3,5 mb od istniejącej linii zabudowy. Po przeciwnej stronie drogi znajdują się natomiast obiekty praktycznie w granicy z działką nr 140.

Skarżący uznają, że stanowisko organu jest krzywdzące: w uzasadnieniu decyzji często przywoływana jest analiza urbanistyczna terenu objętego inwestycją i odnosi się do istniejącej linii zabudowy. Z tych informacji wynika, że jest to w pewnym sensie dowolność ze wskazaniem na zachowanie istniejącej linii zabudowy. Ważną kwestią jest również przebieg granicy z drogą powiatową, która nie jest równoległa do osi drogi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w piśmie organu z 30 grudnia 2020 r., a strona skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także przepisy prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczajacy do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie]. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 , art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do § 3 pkt 1 w zw. § 9 pkt 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 rozporządzenia).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do terenu, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja, tj. w odniesieniu do wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr ew. 505 w miejscowości P., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zasługiwała na uwzględnienie bowiem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało w szczególności, że dokonana analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona dla obiektów położonych w obszarze analizy, spełnia warunki określone przepisami prawa.

W ocenie strony skarżącej organ I instancji niewłaściwie ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy ustalając ją na 7,5 m od granicy z działką ewidencyjną nr 140 (ul. A), co – jak wskazał skarżący – spowodowało cofnięcie jego obiektu o ok. 3,5 m od istniejącej linii zabudowy. Podkreślał także, że po przeciwnej stronie drogi znajdują się obiekty usytuowane praktycznie w granicy z działką nr ew. 140.

Sąd zauważa, że w państwie prawa fundamentalne znaczenie ma prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zatem okoliczności związane decyzją o warunkach zabudowy, a zwłaszcza stanowiące do niej załączniki nie mogą być ani sporne, ani też nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Okoliczności z nimi związane, muszą być należycie udokumentowane, tak ażeby poddawały się kontroli - jak w niniejszej sprawie - Sądu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. Pomijając nawet kwestię braku w aktach dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004), stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach projekt decyzji organu I instancji nie został w ogóle podpisany. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowić może nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).

W niniejszej sprawie - jak wyżej wskazano - brak jest w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu I instancji oraz pod wynikami analizy.

Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Nie mniej jednak, Sąd w dalszej części niniejszego uzasadnienia pragnie wskazać na inne jeszcze kwestie, które same w sobie, nawet w przypadku potwierdzenia uprawnień dla autora analizy urbanistycznej, miałyby wpływ na uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotne są one także dla dalszego procedowania przez organy w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższym w pierwszym rzędzie Sąd pragnie wskazać na brak pełnego, przekonującego wyjaśnienia, podnoszonej przez skarżącego – już na etapie odwołania – kwestii ustalenia linii zabudowy. Przygotowana analiza jest w tym względzie dość lakoniczna, urbanista wskazał jedynie, że linia zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym od 1 m do 12 m od frontu działki. Natomiast zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do niej nie wynika wprost by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Tymczasem w decyzji organu I instancji wskazano jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7,5 m od frontowej granicy działki z ulicą A, bez wskazania skąd ta właśnie odległość wynika i jak została wytyczona w świetle dyspozycji § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Organ rozstrzygając tę kwestię w praktyce nie uzasadnił dlaczego ustalił linię zabudowy w odległości 7,5 m od granicy działki (z mapy wynika, że to miałaby być kontynuacja linii jak na działce sąsiedniej nr 512/1, ale nie wyrażono tego wprost), a zupełnie zignorowano obecną linię zabudowy na działce inwestora i nie odniesiono się w ogóle do żądania wnioskodawcy. Zauważyć w tym zakresie należy, że sporna inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu. W praktyce zatem mamy do czynienia z istniejącym już obiektem, co do którego inwestor dokona jego rozbudowy i – jak wyjaśnił – będzie on przylegał do budynku już istniejącego. W tym też kontekście należało rozważać problem ustalenia linii zabudowy.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela - i odpowiednio odnosi do okoliczności niniejszej sprawy - pogląd wyrażony w literaturze, uznający za niedopuszczalną praktykę organów administracji, zgodnie z którą ustalanie linii zabudowy dla budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako przekształcenie istniejącego już obiektu, wybudowanego wcześniej. Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji (czego nie można wykluczyć), którą wnioskodawca zamierza zrealizować na bazie istniejącego budynku, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX 2011, uwagi do § 4).

W świetle powyższych uwag organy administracji co najmniej przedwcześnie w ocenie Sądu uznały, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ze względu na brak kontynuacji linii zabudowy i związaną z tym niemożność jej wyznaczenia dla planowanej inwestycji. Tym bardziej, że zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd o konieczności przyjmowania takiego rozumienia § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym na podstawie tego przepisu należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1050/11).

Nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. A ustalono w decyzji w odległości 7,5 m , podczas gdy jak wskazuje skarżący jego zamierzenie budowlane obejmuje rozbudowę istniejącego budynku w stronę północnozachodnią działki wzdłuż istniejącej linii zabudowy, tj. 4 m od granicy działki drogowej. Stwierdzić należy, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jak wskazał w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18 określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny. Sąd podkreślał, że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych.

Dodatkowo organom trzeba postawić jeszcze zarzut niezbadania warunków spełnienia przez analizowaną inwestycję reguł sanitarnych określonych przepisami rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315).

Zgodzić się co prawda należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oczekuje dokonania uzgodnienia z organami sanitarnymi (tego organu nie wymieniono w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem skutek z art. 53 ust. 5 tej ustawy braku uzgodnienia nie obejmuje. Jednakże, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było zbadać tę przesłankę. Planowana inwestycja to bowiem budynek mieszkalny, natomiast we wniosku nie określono czy przyłącze wodociągowe istnieje czy jest dopiero projektowane, Tych braków nie dostrzegły organy i nie wezwały do uzupełnienia wniosku.

Przypomnieć w tym względzie należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma jedynie wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 129/11). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl zaś postanowień art. 61 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne.

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podziela stanowisko, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza. Interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Stanowisko co do uznania tego rozporządzenia jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11. Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Celem wprowadzenia tego unormowania było i jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy między innymi budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już taka nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma z § 3 rozporządzenia z 1959 r. jest więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu.

Sąd w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Tymczasem organy rozstrzygając niniejszą sprawę do wskazanego rozporządzenia w praktyce się nie odniosły. Niewątpliwie natomiast w stanie faktycznym sprawy, sporna inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza. Tym samym Sąd uznaje powyższe jako zarzut wobec organu w aspekcie niezbadania stanu faktycznej sprawy. Jednocześnie w świetle nakazu orzekania na podstawie obowiązującego prawa nie można przyjąć, że godzi on w zasadę zakazu reformationis in peius.

Z tych względów, w ocenie Sądu, postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Organy nie dopełniły bowiem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W konsekwencji nieprawidłowych braków w ustaleniach faktycznych doszło także do naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do poczynionych powyżej uwag co do konieczności zweryfikowania uprawnień osoby sporządzającej analizę urbanistyczną, odniosą się do kwestii linii zabudowy, w sposób precyzyjny z odniesieniem się do zarzutów skarżącego wyjaśnią przyjęte wartości linii zabudowy oraz odniosą się do kwestii wymogów sanitarnych projektowanej inwestycji w aspekcie wskazywanego rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przy czym istotne jest, żeby uzasadnienie decyzji było sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się od wszystkich zarzutów strony skarżącej, wyjaśniając przyczyny podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia z pełnym odniesieniem się do argumentacji strony postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 powoływanej ustawy p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.

dc