Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1893/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Spółki z o. o. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2011 r. Nr IR.IV-11.7721-19/11 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 508/11, po rozpoznaniu skargi L. J., zw. dalej skarżącą, na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 maja 2011 r., nr IR.IV-11.7721-19/11, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 6 kwietnia 2011 roku znak AB.IX.7351-6-649/09. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją nr 6879/09 z dnia 13 grudnia 2009 r. Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił ... Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, zw. dalej Spółką, pozwolenia na budowę inwestycji opisanej jako: hala magazynowa/magazyn artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, pompownia wód deszczowych, place postojowe i manewrowe, drogi zakładowe, dwa zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory; kategoria XVIII/XVII, teren inwestycji: B. w gminie S., ul. G., działki nr ewid. ..... W decyzji tej stwierdzono, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, sprowadza się do wyżej opisanych działek, stanowiących teren inwestycji. Organ stwierdził, iż decyzję tę wydano na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr 22/2008 z dnia 12 stycznia 2008 r., znak U.A.I.7331/31/07, i postanowienia z dnia 2 marca 2009 r., nr U.A.I.7331/31/07, wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz. Ponadto organ stwierdził, iż inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), w związku z czym Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z dnia 20 sierpnia 2008 r., nr ROS.7624-0014/011/2009, która stała się ostateczna z dniem 5 listopada 2009 r.

Starosta Poznański, w związku z podaniem skarżącej, postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., znak AB.IX.7351-669/09, wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr 6879/09 z dnia 3 grudnia 2009 r. W wyniku powtórnej analizy zgromadzonych w sprawie materiału dowodowego i całokształtu stanu faktycznego organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 3 grudnia 2009 r., nr 6879/09. Swoje stanowisko organ uzasadnił przede wszystkim tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 3 grudnia 2009 r. Organ stwierdził, iż nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 grudnia 2009 r., a swój interes prawny wywodzi wyłącznie z tytułu własności do zabudowanej działki nr ... sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowany jest obiekt wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu charakter i realizacja inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę nie powoduje ograniczenia zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, której współwłaścicielem jest wnioskodawczyni, która nie wykazała, iż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym zgodnie z przepisami odrębnymi, jak tego wymaga art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 20 maja 2011 r., IR.IV-11.7721-19/11, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdzono w niej zasadność wznowienia postępowania, ponieważ podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz został zachowany wynikający z art. 148 k.p.a. termin do jego złożenia.

Jednocześnie w ocenie organu II instancji pozwolenie na budowę z dnia 3 grudnia 2009 r. jest zgodne z prawem, o czym świadczą przedłożone przez inwestora wszelkie wymagane przez prawo dokumenty, uzgodnienia i opinie, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego, inwestor zaś spełnił wszystkie wyżej opisane wymagania, w szczególności posiada on ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 stycznia 2008 r., nr ..., która ustala warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie działek stanowiących obszar inwestycji oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 20 sierpnia 2009 r., znak ROS.7624-0014/011/2009, w której wzięto pod uwagę zakres oddziaływania akustycznego. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na tereny sąsiednie, szczególnie iż inwestor spełnił warunek ujęty w decyzji o warunkach zabudowy dotyczący zrealizowania przy działce o nr ... należącej do L. J. pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o minimalnej szerokości 6 m. Spełniono też inny warunek decyzji o warunkach zabudowy przez zapewnienie maksymalnej wysokości budynku do 9,5 m w części sąsiadującej z działką nr ... Organ wyprowadził z powyższego wniosek, iż na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ określił taki sposób zagospodarowania terenu, aby zamknąć obszar oddziaływania obiektu w granicach działki, na której ma obiekt ten powstać. Wprawdzie skarżąca zgłosiła na etapie prowadzonego w tym zakresie postępowania swoje zastrzeżenia, ale zostały one uwzględnione przy ustalaniu warunków zagospodarowania terenu. Organ przyjął też, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie zostały naruszone konkretne przepisy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny, a zatem właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości muszą wskazać konkretny przepis, z którego wynikać będzie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości.

W skardze na decyzję Wojewody Wielkopolskiego zaskarżonej decyzji zarzucono nieuwzględnienie, iż sprawa dotyczy obiektu związanego z intensywną działalnością gospodarczą, a to ze swej istoty wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów (spalin), hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, naruszając w ten sposób interes prawny strony wynikający z prawa rzeczowego, który pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną. W przekonaniu strony planowana inwestycja może naruszać jej interesy podlegające ochronie. Na uzasadnienie swojego interesu prawnego wskazała szereg przepisów, z których ten interes wywodzi; obok przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego między innymi art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy nie ustaliły zaś, jakie przepisy odrębne znajdowały zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i wpływały na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a obszar oddziaływania określiły bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wobec tego twierdzenie, iż działka skarżącej znajduje się poza tak określonym obszarem jest całkowicie gołosłowne. Nie przeanalizowały też, czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na otoczenie, ograniczyły się do wskazania tylko jednego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomijając całkowicie kwestię warunków technicznych i wymagań dla obiektów budowlanych towarzyszących w tym placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych.

Wojewoda Wielkopolski oraz Spółka wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotem postępowania sądowego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji swoje stanowisko uzasadnił przede wszystkim tym, że, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 3 grudnia 2009 r. Z kolei Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji najpierw przedstawił argumentację, która jego zdaniem przemawia za tym, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia i pozwolenie budowlane nr ... z dnia 3 grudnia 2009 r. jest zgodne z prawem, o czym świadczą przedłożone przez inwestora wszelkie wymagane przez prawo dokumenty, uzgodnienia i opinie, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego. Niemniej jednak dalej organ II instancji stwierdził, że o znajdowaniu się danej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) można mówić tylko wtedy, gdy poprzez oddziaływanie to zostały naruszone konkretne przepisy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Wobec tego, aby uznać, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania konkretnego obiektu, właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości muszą wskazać konkretny przepis, z którego wynikać będzie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości.

Przedstawiona przez organy obydwu instancji ocena kwestii legitymowania się przez skarżącą tego rodzaju interesem prawnym, który mógłby być naruszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego i znajdowania się jej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, została oceniona przez Sąd Wojewódzki jako nietrafna.

Sąd Wojewódzki, posiłkując się poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 267/10, uznał za nieuprawnione przyjęcie, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że przymiot strony należy badać wyłącznie na podstawie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 (ONSA z 2008 r., Nr 1, poz. 12) zwrócił uwagę, iż wprawdzie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To z kolei oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Natomiast do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (i inne obiekty budowlane) i ich usytuowanie (przepisy techniczno-budowlane w rozumieniu art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego). Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06).

W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10 (LEX nr 1083569), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie można ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Organ administracyjny nie jest zatem zwolniony z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w celu ustalenia tego, czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o wznowienie należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie rozważyły należycie i nie uwzględniły wszystkich kwestii związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomość skarżącej, a zatem znajdowania się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem okoliczność ta, w kontekście możliwości wskazanej wyżej interpretacji pojęcia naruszenia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu, stanowiła podstawowe zagadnienie, od którego zależało stwierdzenie we wznowionym postępowaniu, iż została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, należąca do skarżącej działka nr ..., sąsiadująca z nieruchomością stanowiącą teren realizacji zamierzenia budowlanego w postaci hali magazynowej z obiektami towarzyszącymi, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (obiektu). Źródłem tego interesu są wskazane przez organ I instancji przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i m.in. przepisy prawa ochrony środowiska dotyczące ochrony przed hałasem. Przepisy szczególne ogólnie pojmowanego prawa budowlanego stanowią też rozwinięcie zasad ogólnych zawartych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącym m.in., iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinien być projektowany i budowany, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (pkt 1 lit. a - f), odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8), poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9).

Na ostatni z przywołanych przepisów uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1138/10 (LEX nr 1083543), który stwierdził, iż organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ponadto w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wymóg szczególnego uwzględnienia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w tym wypadku przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60). Sąd Wojewódzki dodał, że szczegółowe przepisy tego rozporządzenia określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwzględnieniem tak ochrony przeciwpożarowej (wymogi stawiane rozwiązaniom konstrukcyjnym i poszczególnym instalacjom obiektu, m.in. Dział VI Bezpieczeństwo pożarowe § 207 i następne), jak i ochrony przed hałasami i drganiami (Dział IX Ochrona przed hałasem i drganiami, § 323 i następne).

W toku procesu budowlanego, po ustaleniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz decyzją nr 22/2008 z dnia 12 stycznia 2008 r. warunków zabudowy, prowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co niewątpliwie dowodziło istnienia potencjalnego niebezpieczeństwa negatywnego oddziaływania, skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 20 sierpnia 2009 r., w sformułowanych warunkach stawianych inwestycji ustalono wymóg, by eksploatacja inwestycji powodująca emisję gazów lub pyłów do powietrza nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska, jak również zobowiązano inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym określonych rozwiązań - wymogów dotyczących miejsc magazynowania odpadów (m.in. zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się i przenikaniem odpadów do gruntu) oraz zrealizowania od strony zachodniej pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 6 m. Nałożono ponadto na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie rzeczywistego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na tereny sąsiednie, a pomiary winny być przeprowadzone szczególnie w obszarach zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono także, iż z przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż planowana inwestycja, przy zastosowaniu przedstawionych odpowiednich rozwiązań technicznych, nie wpłynie w trakcie eksploatacji znacząco na środowisko. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego należy mieć na uwadze, że powyższe okoliczności wskazują, iż inwestor został zobowiązany do ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia do terenu, na którym realizowana jest inwestycja, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Właściciel sąsiedniej działki zagospodarowanej zabudową mieszkaniową - i to w sytuacji, gdy od strony tej działki inwestor winien zrealizować ochronny pas zieleni ograniczający oddziaływanie akustyczne inwestycji - legitymuje się zatem interesem prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, skoro brak zaprojektowania i wykonania obiektów i urządzeń określonych, bądź też ich nieprawidłowe zaprojektowanie i wykonanie, mogłoby spowodować rozprzestrzenienie się negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia poza teren inwestycji. Właśnie korzystając z uprawnień strony postępowania, właściciel sąsiedniej działki może chronić swoje uprawnienia poprzez kontrolowanie prawidłowości czynności organu architektoniczno-budowlanego w toku postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, jak i zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innymi wymaganymi pozwoleniami i uzgodnieniami. Niewątpliwie planowane usytuowanie oraz parametry hali magazynowej i obiektów towarzyszących (np. miejsc parkingowych) na terenie inwestycji powinno być zgodne z wymaganiami ustawy i przepisów szczególnych prawa budowlanego (przepisów techniczno-budowlanych), jak i z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska (ochrony przed hałasem), tak by negatywne oddziaływania obiektu (immisje i inne skutki konkretnego usytuowania obiektów, w tym miejsc parkingowych i zbiorników na nieczystości, urządzeń do odprowadzania ścieków opadowych do ziemi) nie stanowiły ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działki skarżącej.

Sąd Wojewódzki zaznaczył też, iż kwestia zgodności udzielonego inwestorowi pozwolenia budowlanego nr ... z dnia 3 grudnia 2009 r. z przepisami pozostaje otwarta i wymaga pogłębionych rozważań organów administracji, niemniej jednak uprawnienie skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika z okoliczności sprawy. Skarżąca, legitymując się uprawnieniami właścicielskimi do zabudowanej (zabudową jednorodzinną) nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym planowana była (i jak się okazało w toku postępowania sądowego, została wykonana i oddana do użytku) zabudowa objęta pozwoleniem na budowę, winna była mieć zapewniony udział w postępowaniu. Skoro zaś, bez swojej winy, została pominięta przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, to miała przymiot strony we wznowionym postępowaniu. W konsekwencji odmowa uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła zasadzać się na stwierdzeniu, iż wnioskodawczyni nie miała interesu prawnego przesądzającego o posiadaniu statusu strony postępowania zwykłego w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, w którym bez swojej winy nie brała udziału. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia było zaniechanie oceny elementów materialnoprawnych sprawy, jak tego wymaga art. 149 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Poznańskiego zostały wydane zatem z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadził należycie postępowania w celu ustalenia, czy nieruchomość wnioskodawczyni znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji i czy zaistniały przesłanki do uznania ją za stronę oraz art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zdefiniowanie pojęcia "obszaru oddziaływania" obiektu będącego przedmiotem inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącej, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Tymczasem, stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej jako przepisy tego rodzaju wymienił w zarzucie pierwszym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Z tego też powodu brak jest podstaw do podjęcia rozważań nad istotą tego zarzutu, szczególnie zaś w odniesieniu do potraktowania przez autora skargi kasacyjnej przepisów proceduralnych odnoszących się w większości do administracyjnego postępowania dowodowego i decyzji, jako przepisów prawa materialnego. Samo zaś sformułowanie petitum skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, iż skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia ocen Sądu Wojewódzkiego poczynionych na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego, przy czym Sąd wyprowadził z tych ustaleń odmienne niż organy wnioski, z czym nie zgadza się skarżący. Mając na uwadze powyższe, brak było podstaw do uznania, że pierwszy z postawionych zarzutów zawiera podstawy usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Również zarzut drugi, obrazy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w związku z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a co za tym idzie, niewłaściwe zdefiniowanie pojęcia "obszaru oddziaływania" obiektu będącego przedmiotem inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wady w wykładni powyższych przepisów przede wszystkim w tym, iż Sąd Wojewódzki nie zaakceptował twierdzenia organów (i skarżącej kasacyjnie), iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego chroniącego jego interes prawny, którego nie wskazano.

Pamiętać jednak trzeba, że w postępowaniu wznowionym realizacja zadania organu badającego, czy wnioskodawca powołujący się na przesłankę wymienioną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiadał legitymację do udziału w postępowaniu obciąża organ, a nie stronę. Legitymacja ta, wbrew twierdzeniom organów podtrzymywanych przez skarżącą kasacyjnie, nie polega na tym, że wnioskodawca wskazać musi konkretny przepis prawa materialnego, z którego wywodzi naruszenie swoich praw. Odrębnym zaś zagadnieniem jest to, czy przepis ten mieścić się ma w gałęzi przepisów administracyjnoprawnych (a nawet jak przyjęły organy, stricte, w grupie przepisów techniczno-budowlanych), czy też chodzi o każdy przepis prawa materialnego, który służy ochronie praw określonego podmiotu.

Ponadto, rozpatrując powyższe zagadnienia, uwzględnić też trzeba proceduralne aspekty sprawy. Jak stanowi bowiem art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania z jednej strony - co do przyczyn wznowienia, z drugiej zaś - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie chodzi zaś w tej początkowej fazie co do przyczyn wznowionego postępowania, aby rozstrzygać, czy prawa wnioskodawcy zostały naruszone, czy też nie, ale tylko o to, czy podana przez niego podstawa wznowienia odpowiada przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wystarczające jest zatem przytoczenie we wniosku o wznowienie postępowania skonkretyzowanych okoliczności, które wskazują na potrzebę ochrony praw wnioskodawcy, natomiast zadaniem organu jest we wznowionym postępowaniu weryfikacja tych okoliczności pod kątem ustalenia, czy są one wystarczające do tego, aby przyjąć, iż wnioskodawca powinien brać udział w postępowaniu zwykłym, a także czy w postępowaniu tym strona nie wzięła udziału bez własnej winy. Dopiero po przesądzeniu tych okoliczności w kolejnej fazie wznowionego postępowania dochodzi do dalszych czynności organu, które prowadzą do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, przy czym samo dopuszczenie do udziału we wznowionym postępowaniu strony pominiętej, nie przesądza jeszcze o sposobie zakończenia sprawy wznowionej, gdyż organ musi też zbadać negatywne przesłanki ewentualnego uchylenia decyzji wymienione w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a.

Uwzględniając racje powyższego wywodu, nie można skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż przyjął, że okoliczności sprawy dawały wnioskodawczyni uprawnienie do udziału w postępowaniu. Jeśli bowiem na skutek realizacji zamierzenia, w celu ograniczenia negatywnego wpływu na działkę skarżącej, we wcześniej prowadzonych sprawach, przyjęto konieczność nasadzeń kilkumetrowej szerokości pasa zieleni, w tym zieleni wysokiej na granicy z jej działką, a dodatkowo, jak to wynika z akt sprawy i opisu projektu budowlanego, zdecydowano się na obniżenie fragmentu hali z uwagi na ewentualny wpływ zabudowy na działkę wnioskodawczyni, to nie może ulegać wątpliwości, że wnioskodawczyni była legitymowana do tego, aby brać udział w postępowaniu zwykłym jako jego strona, aby z uwzględnieniem procesowych uprawnień ocenić, czy przyjmowane w projekcie budowlanym rozwiązania – mogące wpływać na sposób zagospodarowania jej działki – pozostają w zgodzie z prawem.

Pamiętać bowiem należy, że chociaż z proceduralnego punktu widzenia sprawy związane z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy o warunkach zabudowy są w odniesieniu do pozwolenia na budowę sprawami odrębnymi, to pozostają z tym pozwoleniem w silnym związku materialnoprawnym, ponieważ zatwierdzany projekt budowlany musi być zgodny z rozstrzygnięciami zawartymi w obu wymienionych wyżej decyzjach (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Jeżeli we wcześniejszych fazach postępowania inwestycyjnego (tj. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w decyzji o warunkach zabudowy) ustalono wymagania, jakim musi odpowiadać to zamierzenie inwestycyjne ze względu na konieczność uwzględnienia wpływu tego zamierzenia na działkę sąsiednią, to właściciel lub użytkownik wieczysty tej działki ma niezaprzeczalny interes prawny, a zatem i legitymację do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Interes ten wynika z tych samych przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy określaniu warunków zmierzających do ograniczenia wpływu tego zamierzenia na działkę sąsiednią, a jej właściciel ma legitymację do oceny, czy warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono w pozwoleniu budowlanym w sposób zgodny z prawem.

Nie ma też podstaw do tego, jak zasadnie zauważył to Sąd Wojewódzki, aby poszukiwanie przepisów prawa materialnego mogących uzasadniać istnienie interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej, a przez to i określenie granic obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, ograniczać wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, czy nawet węziej do przepisów techniczno-budowlanych. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest bowiem o ustalaniu granic tego obszaru na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a zatem wszystkich przepisów, które zagospodarowanie tego terenu mogą ograniczać. Możliwość zagospodarowania terenu jest zaś pojęciem szerokim i może dotyczyć różnych sytuacji. Z konieczności poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego) wynika - przy ocenie granic oddziaływania obiektu - nie tylko konieczność odniesienia się do już istniejącej na działce sąsiedniej zabudowy, ale też do innych możliwości zagospodarowania tej działki mieszczących się w uprawnieniu wynikającym z treści art. 4 Prawa budowlanego. W takim razie nie można wykluczyć ograniczenia sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni przez realizację obowiązku nasadzeń zieleni, w tym wysokiej, w pasie przyległym do granicy jej działki. Ma ona również legitymację do tego, aby ocenić, czy zachowane zostały w pozwoleniu na budowę inne warunki wynikające z wcześniej wydanych decyzji nakładających takie warunki.

Z tych też powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), nie przesądza jeszcze o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nie przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.