Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1783/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi A. [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. (data wpływu do organu: 3 marca 2008 r.) A. [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. nr [...] w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach ekspozycji reklamowej 1,2 m na 1,8 m (łączna powierzchnia reklamowa 4,32 m2) na okres od 1 marca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej udp) oraz art. 104 kpa, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego w okresie od 1 marca 2008 r. do 30 czerwca 2009 r.

Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3, a nie art. 38 ust. 1 udp. Art. 38 formułuje jedynie generalną zasadę dotyczącą możliwości pozostania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową. Jednak ocena czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności umożliwiające dalszą lokalizację tych obiektów i urządzeń może nastąpić jedynie w toku postępowania o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację, co następuje w trybie art. 39 udp.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł też, iż w ostatnich latach liczba wypadków w W. spada, ale ZDM, realizując obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, podejmuje działania prewencyjne ograniczające zagrożenia w transporcie drogowym. Celem tych działań jest maksymalne wyeliminowanie wypadków drogowych oraz zminimalizowanie ich skutków. Zdaniem organu reklamy odwracają uwagę na drodze, co ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zagrożenie tego bezpieczeństwa stanowi nie tylko przekaz wizualny, ale i sama konstrukcja reklamy; najechanie na nośnik może bowiem powodować poważne uszkodzenie pojazdu, a w konsekwencji poważne obrażenia osób w nim jadących.

Organ stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami art. 77 k.p.a. zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy, na który składają się następujące dokumenty:

- "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

- Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

- opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A,

- pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.,

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

- notatka z terenu.

Mając na uwadze powyższe dokumenty, w szczególności "Białą Księgę (...)", krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powodują bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Przy prędkości 70 km/h pojazd przejeżdża bez kontroli 3,9 m do 29,1 m, a następnie do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95 % wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Zdaniem organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 890 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym – 1240 pojazdów na godzinę. Nadto lokalizacja reklamy pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu GAMBIT 2005 zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni.

Organ wskazał również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m i jest to odległość mniejsza od minimalnych odległości określonych w art. 43 ust. 1 udp (dla tego typu reklam minimalna odległość wynosi 8 m od krawędzi jezdni). Odległość tej reklamy od znaku drogowego B-36 wynosi 18 m, a od znaku B-35 – 20 m. Tymczasem z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych i sygnalizatorów.

Ponadto organ zwrócił uwagę na zlokalizowanie wnioskowanej reklamy w obrębie trawnika, co przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego prowadzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

W konsekwencji powyższego organ I instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podkreśliła, że z akt sprawy wynika, iż posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy od 1 marca 2002 r. do 15 września 2007 r. We wniosku domagała się więc wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie tego nośnika w pasie drogowym. W sprawie chodzi zatem o dalsze istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Tymczasem zastosowany przez organ art. 39 ust. 3 udp nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] maja 2008 r. w punkcie pierwszym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. nr [...] w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 2 marca 2008 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie obejmujące wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do 2 marca 2008 r. Natomiast w punkcie drugim decyzji, SKO, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugoinstancyjny przywołał art. 39 ust. 1 udp ustanawiający zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest tam lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do takich obiektów organ zaliczył obiekty reklamowe bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 udp, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie przepis ten nie precyzuje o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi, jednak nie ulega wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, których ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Sformułowanie ww. przepisów wskazuje, że dobrem szczególnie chronionym przez ustawodawcę jest bezpieczeństwo ruchu drogowego - życie, zdrowie i mienie jego uczestników. Zakłada się, iż umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu tego rodzaju musi być więc spowodowane takimi względami, które uzasadniają odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Akcentując zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 udp - a nie, jak twierdzi skarżąca, art. 38 ust.1 udp - organ podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego jest wydawane na z góry określony czas, którego upływ skutkuje wygaśnięciem tego zezwolenia. Wtedy właściciel nośnika może wystąpić do zarządcy drogi o wydanie kolejnego zezwolenia na lokalizację nośnika i zajęcie pasa drogowego. Każdorazowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi bowiem tytuł prawny do władania fragmentem pasa drogowego w ściśle oznaczonym celu i czasie. Brak innego tytułu do władania częścią pasa drogowego uniemożliwia skarżącej kierowanie pod adresem zarządcy drogi jakichkolwiek roszczeń związanych z prawami nabytymi co do dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego. Ponadto konstrukcja art. 39 ust. 3 udp obliguje zarządcę drogi do zastosowania art. 7 i 77 kpa w zakresie żądanym przez skarżącą przede wszystkim w sytuacji wydania decyzji zezwalającej, gdyż jako dysponent własności publicznej ma obowiązek wykazania, że zezwolenie na umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku. Natomiast w sprawie wykazano niezachodzenie tego przypadku z uwagi na fakt, iż umieszczenie ww. reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samo powzięcie wątpliwości w tej materii obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Ciężar dowodu, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy. Skarżąca nie tylko nie przedstawiła co do tego żadnego dowodu, ale nawet nie wyjaśniła dlaczego umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogi należy uznać za taki przypadek. Według organu działania ZDM, których celem jest wyeliminowanie wypadków drogowych i zminimalizowanie ich skutków, odnoszą się do wszystkich właścicieli reklam, którzy pragną uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania reklamy.

Motywując rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji, SKO wskazało, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (począwszy od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.) skarżąca złożyła w dniu 3 marca 2008 r. Oznacza to, iż przedmiotem żądania spółki został objęty okres 2 dni sprzed daty złożenia wniosku, co nie jest dopuszczalne w sferze prawa materialnego wyznaczonego przepisem art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Skoro skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia częściowo z datą wsteczną, nie było możliwe przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przed organem I instancji. Kwestii tej nie dostrzegł organ pierwszoinstancyjny, dlatego SKO uchyliło jego decyzję w tej części i orzekło co do istoty poprzez umorzenie postępowania za ten okres z powodu jego bezprzedmiotowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez błędną wykładnię (w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" i "usytuowanie"), a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7 oraz 77 kpa poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 udp), a także zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego,

3. art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Motywując pierwszy z ww. zarzutów, skarżąca wskazała m.in., iż umieszczenie nośnika reklamowego dotyczy sytuacji, gdy wcześniej tego nośnika nie było w pasie drogi, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a udp. Decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 3 i 3a udp dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Treść przepisu art. 39 ust. 3 udp wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Natomiast wydając decyzję w trybie art. 38 ust. 1 udp, zarządca drogi nie ma swobody w zakresie rozstrzygnięcia (zawarte w nim słowo "mogą" nie odnosi się do uprawnień zarządcy, tylko do obiektu, że może on być dalej w pasie drogowym), a więc podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na podstawie tego przepisu posiada pod względem prawnym "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Skarżąca podkreśliła, iż nie domagała się w sprawie ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym. Przepis art. 38 ust. 1 udp dotyczy wszystkich istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie) , zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp. Zastosowanie art. 38 ust. 1 udp do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość jego usunięcia z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez ten nośnik zagrożenia ruchu. Ta okoliczność (lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1 udp) powinna być wykazana dowodami uzyskanymi w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, skarżąca podniosła nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Skarżąca zakwestionowała moc dowodową zebranych w toku postępowania dokumentów, uznając, że:

- "Biała Księga (...)" zawiera tylko ogólne wskazania dotyczące podjęcia działań zmierzających do ograniczenia w sposób istotny ilości wypadków i liczby ofiar wypadków oraz nie zawiera odniesienia do niniejszej sprawy,

- program GAMBIT 2005 jest dokumentem wskazującym kierunek działań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i również nie zawiera odniesienia do tej sprawy,

- wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie nie świadczą o zagrożeniu ruchu drogowego, a tylko o jego wielkości; nadto dotyczą one roku 2005 i zostały sporządzone przez firmę prywatną według bliżej nieokreślonej i kontrolowanej metodologii, w aktach sprawy brak ich oryginału bądź poświadczonej kopii (jedynie zwykła kopia),

- opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zawiera szereg uogólnień oraz stwierdzeń niepopartych żadnymi źródłami,

- pismo Ministra Transportu zawiera tylko odniesienie do propozycji zmiany przepisów oraz sugestie co do prowadzenia restrykcyjnej polityki stosowania przepisów dotyczących zezwoleń na funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, a więc dokument ten nie dotyczy kwestii ustalenia stanu faktycznego,

- ze szczegółowego planu sytuacyjnego nie wynika, że reklama powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz zakłócenie wykonywania zadań zarządu drogi.

Skarżąca stwierdziła również, że organ nie odniósł się do argumentów zawartych w jej piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. (złożonym w toku sprawy), obejmującym prywatną opinię W. K. (chodzi o opinię z czerwca 2007 r., zatytułowaną "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.", w której podano m.in., że L. K. – autor ww. opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, błędnie interpretuje statystyki wypadków wskazujące na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego w W.; ponadto z opinii W. K., opartej na badaniach przeprowadzonych w USA i w Niemczech, wynika, iż powierzchnie reklamowe typu Megalight nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków w otoczeniu nośników reklamowych).

Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 kpa, skarżąca zaakcentowała brak ustosunkowania się w decyzji do zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów kpa, co jej zdaniem oznacza, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż brak odniesienia się do pisma strony nawiązującego do ww. opinii W. K. stanowi uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarządca drogi gruntownie uzasadnił swoje stanowisko odmawiające skarżącej wydania ww. zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp, zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 udp). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). W świetle powyższego, nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp.

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 udp. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 udp mają charakter uznaniowy. Uznaniowe wypadki odstąpienia od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zostały ograniczone do szczególne uzasadnionych przypadków. Na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych można przyjąć, iż bliżej nieokreślony przez ustawodawcę termin "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza poddaną ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniającą przekonanie, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić należy, iż w procedurze wydawania decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym najistotniejszą kwestią jest dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa mianem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego zakazu z art. 39 ust. 1 udp. Nie ma natomiast większego znaczenia, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie.

W myśl art. 39 ust. 3a udp, w decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp wymaga wydania decyzji administracyjnej i dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp). Zatem wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym poprzedza decyzję zezwalającą inwestorowi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim tego obiektu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w decyzji okres; ma więc ono charakter czasowy, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia (przewidzianej w ww. przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp) kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Z ww. przepisów wynika, iż dalsze pozostawanie w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało zezwolenie, jest uzależnione od wydania, w oparciu o art. 40 ust. 1 udp, kolejnego zezwolenia. Podstawowym kryterium oceny, czy inwestor może uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, są określone w art. 39 ust. 3 udp czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym, uznane wówczas, tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Oznacza to, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest każdorazowo zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą, m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaznaczyć bowiem należy, iż warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy są zmienne, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, jak i określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady. Warunki te są monitorowane przez zarządcę drogi. Dlatego stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Jeżeli w ocenie zarządcy drogi dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, to organ ten, będąc zobowiązanym do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, odmówi wydania zezwolenia (por. co do tego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej NSA/ z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08, niepublik.). Decyzje wydawane w tym przedmiocie odzwierciedlają politykę miasta prowadzoną w zakresie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obejmuje ona także działania miasta podejmowane w kwestii reklamy zewnętrznej.

W świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez błędną wykładnię, a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym, co winno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 38 ust. 1 udp, a nie art. 39 ust. 3 i 3a udp (por. 4 strona skargi). W tym miejscu podnieść należy, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania decyzji "przedłużającej" zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany wniosek może zostać potraktowany przez właściwy organ wyłącznie jako wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dany nośnik reklamowy. Jednakże w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. skarżąca nie wnosiła o wydanie decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym, lecz o wydanie decyzji administracyjnej "na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia (...) nośnika reklamowego (...)". Jak już wyżej wskazano, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 39 ust. 3 udp, albowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zastosowały art. 39 ust. 3 udp. Podkreślenia wymaga, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego czy też prawa nabyte, gdyż organ obowiązany jest każdorazowo dokonać oceny dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w kontekście szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp.

Organy administracji publicznej I i II instancji nie naruszyły również art. 38 ust. 1 udp, uznając, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Sytuacja taka zachodzi, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, skutkiem którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (przykładowo zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z orzecznictwem NSA, wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06, Lex nr 362075, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06, niepubl.).

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu, organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy stosownie do treści ww. artykułów. Zebrał bowiem niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony materiał dowodowy, obejmujący m.in. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez analizę pozaspornych okoliczności usytuowania reklamy w pasie drogowym [...] w rej. nr [...]. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie podtrzymał ustalenia dowodowe decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż przedstawionej w niej metodzie zbierania i oceny materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wad. Organ I instancji w procesie konkretyzacji okoliczności faktycznych sprawy doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. nr [...] w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, akcentując w szczególności względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do przedłożonej przez skarżącą opinii autorstwa W. K. (poprzestając na stwierdzeniu, iż ww. opinię wziął pod uwagę organ I instancji, rozpatrując wniosek strony), jednakże tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Opinia ta stanowi jeden z argumentów skarżącej w sprawie. W sytuacji oparcia podjętego w niej rozstrzygnięcia na właściwej podstawie faktycznoprawnej, w tym na wyczerpująco zebranym i ocenionym materiale dowodowym obejmującym szereg ww. innych opinii i opracowań, nie można jej nadać znaczenia podważającego jego zasadność tylko dlatego, że wyraża inny pogląd na kwestie będące przedmiotem sprawy.

W tym miejscu zaakcentować należy, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170. W pkt 3 tezy w/w orzeczenia stwierdzono, co następuje: "Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.".

Podkreślić bowiem należy, iż reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym oddziaływaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może zatem przybierać różne formy, m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach (por. ww. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia zarządcy drogi, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym i stale się zwiększającym się nasileniu ruchu stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Przy podejmowaniu decyzji organy administracyjne obu instancji miały na uwadze przytoczone na wstępie uzasadnienia dowody; nie można więc zarzucić, iż działały w sposób schematyczny.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów tak I, jak i II instancji naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa. Wydane w sprawie decyzje w sposób dostateczny przedstawiały stan faktyczny sprawy, jak również zawierały stosowne uzasadnienie prawne. W szczególności organy rozważyły, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, jak również dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika. Reasumując, w niniejszej sprawie organy jednoznacznie wyjaśniły jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazały, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.