Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3073/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2795/19 w sprawie ze skarg M. S. i B. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2795/19, w sprawie ze skarg M. S. i B. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 września 2019 r., którą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 9 lipca 2019 r. w przedmiocie nakazania skarżącej doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję "ze skargi M. S.", w punkcie drugim oddalił skargę B. O., w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego M. S. od organu administracji zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca B. O., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1/ art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji "ze skargi Uczestnika M. S. dotyczącej kwestii podwyższenia murków znajdujących się przy wjeździe do garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W.", podczas gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji oraz w zaskarżonej decyzji obejmuje wyłącznie nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie pierwotnej wysokości trzech otworów okien piwnicznych znajdujących się w elewacji frontowej budynku oraz likwidacji ich obudowy w formie studzienek; w ocenie skarżącej kasacyjnie, brak było możliwości wyodrębnienia z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji części dotyczącej podwyższenia murków, a w konsekwencji uwzględnienia skargi M. S. i uchylenia decyzji organu drugiej instancji,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji "ze skargi Uczestnika M. S."; zdaniem skarżącej kasacyjnie, "organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił i ujawnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podwyższenie murków przy wjeździe do garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. stanowiło nieskomplikowane roboty związane co najwyższej z wewnętrznym przegrodzeniem działki, to jest nieskutkujące podjęciem przez organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zaś odmienny sposób argumentacji organów I i II instancji w powyższym zakresie, w tym odmienna kwalifikacja prawna wykonanych robót, nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż organy obu instancji administracyjnych w sposób zgodny uznały i ujawniły w uzasadnieniu decyzji, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek działań w odniesieniu do podwyższenia murków oporowych na nieruchomości, organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest zaś uprawniony do ponownego merytorycznego zbadania sprawy w całości od nowa i może w treści uzasadnienia decyzji prezentować własną argumentację prawną, w tym odmienną od argumentacji organu I instancji",

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie, pomimo iż utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz nie podjął czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą praworządności i zasadą pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, tj. wydał decyzję pomimo nieuzyskania rozstrzygnięcia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, gdy obiekt ten znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, nie było potrzeby uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ze względu na to, że stanowisko organu do spraw ochrony konserwatorskiej zostało wyrażone w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 kwietnia 2011 r.; zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków niezbędne jest, by wojewódzki konserwator zabytków uprzednio wydał decyzję w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. decyzję, która dotyczy robót już wykonanych przy zabytku, a nie robót zaplanowanych,

2/ art. 29 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące zakwalifikowaniem robót budowlanych polegających na podwyższeniu murków przy wjeździe jako wymagających zgłoszenia, tj. jako przebudowy urządzenia budowlanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; zdaniem skarżącej kasacyjnie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do takiej kwalifikacji, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kwalifikacji dokonanych robót uznając, że nie wymagały one zgłoszenia jako nieskomplikowane roboty związane co najwyżej z wewnętrznym przegrodzeniem działki, a tym samym roboty te nie skutkowały podjęciem przez organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi M. S. i uwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim uwzględniono skargę M. S. i uchylono zaskarżoną decyzję oraz w zakresie, w jakim oddalono skargę skarżącej kasacyjnie. W związku z tym po pierwsze, kwestionuje się podstawę uwzględnienia skargi M. S., która jest związana z robotami budowlanymi wykonanymi przez skarżącą w odniesieniu do, jak przyjęto, urządzenia budowlanego, które dla uproszczenia może być określone jako murki oporowe, po drugie, podnosi się okoliczności mające uzasadniać wadliwość wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji w zakresie, w jakim nakłada się na skarżącą obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu obiektu budowlanego poprzez przywrócenie pierwotnej wysokości trzech okien w piwnicy oraz zlikwidowanie urządzonych przy tych oknach tak zwanych studzienek. Zaskarżonego wyroku w zakresie uwzględnienia skargi M. S. dotyczą trzy podstawy skargi kasacyjnej wyodrębnione jako punkty pierwszy i drugi w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania i punkt drugi w części dotyczącej prawa materialnego, a zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie dotyczą podstawy kasacyjne wyodrębnione w punkcie trzecim w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania i w punkcie pierwszym w części dotyczącej prawa materialnego.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które dotyczą uwzględnienia skargi M. S. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje.

Skarżący M. S. został uznany za stronę postępowania administracyjnego. Takie stanowisko organów administracji było zasadne, gdyż nie jest kwestionowane, że roboty budowlane, które były przedmiotem postępowania administracyjnego, dotyczyły części wspólnej nieruchomości, na której znajduje się budynek z lokalami stanowiącymi odrębny przedmiot własności, zaś skarżący jest właścicielem jednego z takich lokali. W związku z tym, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego przedstawiał swoje stanowisko w sprawie, które m.in. sprowadzało się do tego, że w jego ocenie organ administracji powinien był w wydanej decyzji nakazać skarżącej kasacyjnie wykonanie robót budowlanych polegających na przywróceniu do stanu poprzedniego murków oporowych. Organ administracji pierwszej instancji tego żądania skarżącego nie uwzględnił, co przejawiało się w tym, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego murków oporowych oraz w tym, że w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku. Skarżący swoje stanowisko podtrzymał, czego wyrazem było wniesienie przez niego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w którym m.in. wyraźnie zaznaczył, że wnosi o wydanie nakazu obniżenia murków oporowych. Organ odwoławczy także nie uwzględnił żądania skarżącego dotyczącego murków oporowych, gdyż decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy, a w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu i dotyczących murków oporowych. W tej sytuacji skarżący wniósł skargę od decyzji organu drugiej instancji, w której przede wszystkim wskazał, iż dotyczy ona kwestii murków oporowych.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że niezasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji "ze skargi Uczestnika M. S. dotyczącej kwestii podwyższenia murków znajdujących się przy wjeździe do garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W.". Sprawa administracyjna i co za tym idzie sprawa przed sądem administracyjnym obejmowała kwestię murków oporowych, w szczególności ewentualny obowiązek przywrócenia ich do stanu poprzedniego. Nie jest przy tym istotne, że w rozstrzygnięciach decyzji organów obu instancji brak bezpośredniego odniesienia się do kwestii murków oporowych. W praktyce postępowania organów administracji nadzoru budowlanego jest powszechnie i zasadnie przyjmowane, że w rozstrzygnięciach decyzji wydawanych przez te organy nie zamieszcza się rozstrzygnięć negatywnych w postaci stwierdzenia, że oddala się określone żądanie, czy że nie uwzględnia się określonego żądania. Organy administracji są, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), zobowiązane i uprawnione do wydawania jedynie takich decyzji, jakie przewidziano w przepisach obowiązującego prawa, a więc np. – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie z uwzględnieniem prawnej podstawy działania organów administracji – decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego bądź o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Nie oznacza to jednakże, że strona postępowania administracyjnego nie może wnieść skargi na decyzję, która poprzez określone sformułowanie rozstrzygnięcia, "pomijające" jej żądanie, w istocie stanowi wyraz nieuwzględnienia żądania strony wynikającego z zajmowanego w toku postępowania stanowiska.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że roboty budowlane, które stanowią przedmiot tego postępowania, wykonano w 2011 r. To ustalenie faktyczne zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Nie zostało ono także zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie w skardze kasacyjnej. Organ pierwszej instancji swoje stanowisko w zakresie murków oporowych, sprowadzające się do tego, że brak podstaw do nałożenia obowiązku przywrócenia ich do stanu poprzedniego, uzasadnił tym, że ich podwyższenie zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz tym, że fakt, iż organ właściwy w sprawach ochrony zabytków nie wszczął postępowania o nałożeniu kary administracyjnej za ich podwyższenie bez wymaganej zgody konserwatora zabytków świadczy o tym, iż z punktu widzenia ochrony zabytków nie ma potrzeby, aby przywracać ich wysokość do poprzedniego stanu. Jednocześnie organ ten przyjął, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1c i ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na podwyższeniu murków oporowych z 10 cm do 35 cm wymagały zgłoszenia z uwagi na to, że dotyczyły one co prawda urządzenia budowlanego, ale były wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz że takiego zgłoszenia nie dokonano. Organ odwoławczy w zakresie wymogu dokonania zgłoszenia robót budowlanych dotyczących murków oporowych nie wypowiedział się jednoznacznie. Sąd pierwszej instancji kwalifikację prawną tych robót budowlanych przyjętą przez organ pierwszej instancji uznał za trafną, zaś stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie za niejednoznaczne. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że do tych robót budowlanych miał zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, zaś z uwagi na niejednoznaczne stanowisko organu odwoławczego uznał, że organ ten naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało w ocenie Sądu pierwszej instancji uchylenie zaskarżonej decyzji po to, aby organ odwoławczy jednoznacznie wyjaśnił swoje stanowisko. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji w tym kontekście za zasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności stwierdził, że organ administracji powinien był tę kwestię rozważyć, przy czym wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, według którego skarżąca w ogóle takiego prawa nie posiada. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy do organu odwoławczego, który powinien uwzględnić umowy dotyczące korzystania z nieruchomości wspólnej. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że konieczne jest wyjaśnienie, czy kwestia murków oporowych pozostaje w sferze zainteresowania organów ochrony zabytków.

Uwzględniając powyższe za zasadne, ale nie mające wpływu na wynik sprawy należy uznać podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie jako przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz jako prawa materialnego art. 29 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim wskazać należy, że ocena, czy roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia albo nie były objęte żadną z tych form reglamentacji administracyjnej powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w czasie wykonywania tych robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego (obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji), stanowiące podstawę prawną działań organów administracji publicznej związanych z brakiem pozwolenia na budowę, czy też niedokonaniem zgłoszenia, stanowiły bowiem o robotach budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1). W związku z tym wskazać należy, że w 2011 r. nie obowiązywał art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego. Został on dodany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., przy czym brzmienie, które miały na uwadze organ administracji pierwszej instancji i Sąd pierwszej instancji, przepis ten otrzymał ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 273), która weszła w życie 15 września 2015 r. W 2011 r. nie obowiązywał też art. 29 ust. 2 pkt 1c Prawa budowlanego w brzmieniu, jakie uwzględniły organ administracji pierwszej instancji i Sąd pierwszej instancji. Przepis ten został dodany powołaną wyżej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż zastosował (właściwie - ocenił zastosowanie przez organ administracji) te przepisy, mimo że nie miały one zastosowania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji pominął te przepisy, które w postępowaniu powinny być zastosowane do oceny, czy roboty budowlane dotyczące podwyższenia murków oporowych wymagały zgłoszenia, mianowicie przepisy obowiązujące w czasie wykonania tych robót budowlanych. Oznacza to, że podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie powołanych przepisów są zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż podano w skardze kasacyjnej, gdyż zarzut ich naruszenia nie został uzasadniony tym, że nie miały one zastosowania z uwagi na czas wykonania istotnych w sprawie robót budowlanych.

Brak wpływu zasadności wskazanych zarzutów na wynik sprawy polega na tym, że skoro w postępowaniu administracyjnym niewłaściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, opierając rozstrzygnięcie na przepisach, które nie miały zastosowania, i pomijając przepisy, które powinny być zastosowanie, to Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzje organów administracji, aby organy administracji ponownie rozpoznały sprawę z uwzględnieniem właściwego stanu prawnego. Zatem, uchylenie zaskarżonej decyzji jest uzasadnione tym, że organ ten powinien ocenę, czy roboty budowlane dotyczące murków oporowych wymagały zgłoszenia dokonać w oparciu o właściwe przepisy.

Przy tej ocenie należy oczywiście uwzględnić okoliczności ustalone przez organy administracji i niezakwestionowane w skardze kasacyjnej, jak to, że nieruchomość, na której wykonano roboty budowlane dotyczące murków oporowych, jako taka nie jest wpisana do rejestru zabytków, lecz znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, że te roboty budowlane polegały na podwyższeniu istniejących murków oporowych z wysokości 10 cm do wysokości 35 cm oraz że nie były to jedyne roboty wykonane w 2011 r. Dwie ostatnie okoliczności powinny być uwzględnione przy ocenie, czy w ogóle były to roboty budowlane, a nie bieżąca konserwacja skoro zostały one wykonane mniej więcej w tym samym czasie, kiedy malowano elewację budynku, wymieniano stolarkę drzwi wejściowych i bramy garażowej, balustradę schodów i nawierzchnię w strefie wejścia do budynku. W tym miejscu zauważyć należy, że podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że były to nieskomplikowane roboty budowlane sama w sobie nie rozstrzyga o ich kwalifikacji w zakresie objęcia jedną z form reglamentacji administracyjnej. W ustawie Prawo budowlane nie przewidywano nigdy, jako kryterium decydujące o tym, czy roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia albo żadnej z tych form reglamentacji administracyjnej tego, że mają one nieskomplikowany charakter. Jeżeli mimo wszystko zostanie uznane, że były to roboty budowlane wymagające zgłoszenia albo pozwolenia na budowę to wówczas konieczne będzie uwzględnienie stanowiska konserwatora zabytków oraz posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakresie tej ostatniej okoliczności wystarczy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podważono zasadności wyjaśnienia tego rodzaju okoliczności, przy czym podkreślić należy, że będzie to zasadne jedynie wtedy, gdy okaże się, że do wykonanych robót budowlanych dotyczących murków oporowych mają zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że podstawy kasacyjne dotyczące zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim uwzględniono nim skargę M. S., nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie oraz oddalenia skargi tego skarżącego.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które dotyczą oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje.

W tym zakresie podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się twierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym konieczne było uzyskanie decyzji organu właściwego w sprawie ochrony zabytków wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), czyli decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określającej termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Takie same twierdzenia skarżąca zawarła w skardze, zaś Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty związane z takim stanowiskiem skarżącej za niezasadne. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne.

Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to wyraz niezależności regulacji Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oznaczającej, że kompetencje organów administracji wynikające z powołanych ustaw mogą być wykonywane niezależnie i w odniesieniu do tych samych obiektów budowlanych. Dodać można, że podobna zasada wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym m.in. stanowi się, że ustawa ta nie narusza Prawa budowlanego. Trafnie jednakże Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących obiektów budowlanych objętych różnymi formami ochrony z uwagi na ich zabytkowy charakter powinny uwzględniać stanowisko organów właściwych do ochrony zabytków. Takie stanowisko jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i jego podstawy zostały m.in. wyjaśnione w wyroku NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt 2262/16, gdzie też wskazano przykłady jego zastosowania. Najkrócej mówiąc wynika one z tego, że skoro organy nadzoru budowlanego mają na celu doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem (np. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego), to ta zgodność z prawem polega też na tym, że organ właściwy w sprawie ochrony zabytków jest zobowiązany i uprawniony do wyrażenia swego stanowiska odnośnie do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych niezgodnie z prawem dlatego, że przed ich rozpoczęciem nie uzyskano wymaganego stanowiska organów ochrony zabytków. W związku z tym Sąd pierwszej instancji ponownie trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko zostało już wyrażone w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 kwietnia 2011 r., którą wyraźnie odmówiono skarżącej wykonania m.in. robót budowlanych polegających na powiększeniu trzech okien w piwnicy i urządzenia przy nich tak zwanych studzienek. Sąd pierwszej instancji zasadnie przy tym zwrócił uwagę, że decyzja ta nie tylko w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, ale także w czasie wydania zaskarżonego wyroku obowiązywała.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że podstawy kasacyjne dotyczące zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalono nim skargę skarżącej kasacyjnie nie są zasadne.

Powyższej oceny nie zmienia, wskazany w piśmie skarżącej kasacyjnie z 4 stycznia 2022 r. fakt, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego 13 grudnia 2021 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o nakazaniu skarżącej przywrócenia budynku, którego dotyczy sprawa, do stanu poprzedniego przez m.in. przywrócenie pierwotnej wysokości trzech okien piwnicznych, likwidację studzienek przy tych oknach i przywrócenie pierwotnej wysokości murków oporowych, oraz odstąpił od wydania nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego z uwagi na to, że wykonane roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na chronione wartości zabytkowe [...]. Decyzja ta potwierdza, że zarówno w chwili wydania zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku jedynym stanowiskiem organów ochrony zabytków w odniesieniu do wpływu robót budowlanych, których dotyczy zaskarżona decyzja, na chronione wartości zabytkowe [...] była decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 kwietnia 2011 r. Nie oznacza to jednak, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 grudnia 2021 r. nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Jest to nowa istotna okoliczność, która powinna być uwzględniona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu, które toczy się na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, przy czym organ ten powinien też uwzględnić okoliczność podaną przez skarżącego M. S. w piśmie z 27 stycznia 2022 r., że decyzję tę zaskarżył do sądu administracyjnego.

Uwzględniając to wszystko NSA uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż nie wszystkie strony postępowania zawiadomione o uwarunkowaniach technicznych takiego sposobu przeprowadzenia rozprawy oświadczyły, że warunki te spełniają. W szczególności organ administracji poinformowany o uwarunkowaniach technicznych nie zajął żądnego stanowiska. Ponadto zostało uwzględnione, że skarżąca kasacyjnie oraz skarżący zrzekli się rozprawy w pismach odpowiednio z 17 sierpnia 2021 r. i 16 sierpnia 2021 r. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już ponad 2 lata.