Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1957/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/16 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 1001/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] lutego 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz) ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym w piwnicach wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...],[...], obręb Miasto P.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w K. w decyzji z [...] kwietnia 2014 r.

Następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 815/14.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, w toku postępowania administracyjnego organy I i II instancji dokonały jedynie pobieżnej analizy przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednak w sposób nierzetelny. W niniejszej sprawie doszło do znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, które w żaden sposób nie zostało uzasadnione w decyzjach organów obu instancji. Z analizy urbanistycznej winno wynikać czy linia zabudowy będzie nieprzekraczalna, czy obowiązująca (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). W załączniku graficznym nr 3 do zaskarżonej decyzji zaznaczono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy, co oznacza że inwestor nie jest związany obowiązującą linią zabudowy, czyli może dowolnie sytuować planowane budynki na działce, czy zmieniać ich położenie. Planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju: budynków mieszkalnych, parkingu, ciągu jezdno-pieszego, zatem organ zobowiązany był wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów budowlanych. Przedłożona analiza nie uwzględnia obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nadto konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla całego obszaru (§ 5 rozporządzenia). Ustalony na 60% wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizie znacznie przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy, średni wskaźnik na analizowanym obszarze wynosi od 11 do 57% dla budowli wszystkich rodzajów, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej od 16 do 49%. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło wyjaśnienia, z jakich przyczyn przyjęto w niniejszej sprawie wskaźnik rażąco odbiegający od występującego w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 rozporządzenia). W niniejszej sprawie ustalenie szerokości elewacji frontowej na 13-15 m odbiega od średniej wynikającej z karty analizy urbanistycznej (9 m) i odstępstwo to nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organy.

Urbanista nie przeprowadził także analizy z uwzględnieniem wysokości budynków na działkach sąsiednich. Również co do określenia geometrii dachu organy uchybiły zasadom wynikającym z § 8 rozporządzenia, bowiem kąt nachylenia dachu określony został do 35 stopni, co daje inwestorowi możliwość wykonania dachu od płaskiego do dachu z nachyleniem 35 stopni, z obszaru analizowanego wynika zaś, że zabudowa charakteryzuje się dachami spadzistymi.

Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, poza zakreśleniem obszaru analizowanego i zaznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących planowanej zabudowy, nadto kopia mapy jest nieczytelna.

Istotnym brakiem zaskarżonej decyzji jest również to, że nie uwzględnia ona wymogów dla ciągu jezdno-pieszego oraz nie określa liczby miejsc parkingowych w stosunku do lokali. Organy nie wyjaśniły również, z jakiej przyczyny przyjęto dla inwestycji jedynie 15% powierzchni czynnej, podczas gdy zasadą jest utrzymywanie tej powierzchni na poziomie nie mniejszym niż 25% i wskaźnik ten może być obniżony wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W decyzji z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

SKO w K. decyzją z [...] października 2016 r., nr SKO [...], uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w decyzji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], poddanej kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2013 r., uzupełnionego pismem z [...] lutego 2014 r. oraz zmienionego wnioskiem z [...] lutego 2016 r., ustalił dla W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym w piwnicach wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i budowie w jego miejscu budynku usługowo-mieszkalnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb miasto P. (zwane dalej odpowiednio: Inwestycja, działka nr [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W decyzji z [...] września 2016 r. SKO w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, albowiem organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r. (dalej: wyrok WSA).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. S. zarzucając naruszenie § 4 i 5 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie; § 11-16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422); art. 33-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 8 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2017 r., sygn. IV SA/Po 1001/16, wskazał, że miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego, tj. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 815/14, uchylający decyzje organów obu instancji. W związku z tym zarówno organy obu instancji rozpoznające ponownie sprawę, jak i Sąd I instancji, pozostają związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i uczynił to w sposób prawidłowy. Wyznaczona została, i prawidłowo zaznaczona na mapie, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązująca linia zabudowy, co uczyniło zadość wytycznym Sadu, albowiem inwestor został związany obowiązującą linią zabudowy, co uniemożliwi dowolne sytuowanie planowanych budynków na działce, albowiem w szczególności odległości wzajemne planowanych budynków i innych obiektów od obiektu "pierwszego", tj. posadowionego według wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy, będą podlegały regulacji przepisów z zakresu prawa budowlanego.

W zakresie ustalenia średniego wskaźnika zabudowy dla całego obszaru, wskaźnik ten ustalono na nie więcej niż 55% (§ 5 rozporządzenia) przy średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub tereny wynoszącej 38% (pomiędzy 5% a 70%). Rozbieżność ta została, w ocenie Sądu I instancji, należycie uzasadniona. Organ nie naruszył prawa, albowiem posłużenie się w tej konkretnej sytuacji średnią ważoną miało na celu uwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego, a nie bezrefleksyjne podążenie za statystyką (średnia arytmetyczna).

Za uzasadnione uznał Sąd I instancji twierdzenie organu, że przyjęcie wyższego niż średni wskaźnika znajduje, w niniejszym przypadku, uzasadnienie i nie zaburzy ładu przestrzennego. W zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) wielkości zrelatywizowano do charakteru planowanej zabudowy przyjmując dla każdego z budynków mieszkalnych szerokość elewacji frontowej pomiędzy 11-18 m, zaś dla budynku usługowo-mieszkalnego pomiędzy 11 a 14 m, i ustalając szerokość ciągu jezdno-pieszego na min. 5 m. Odstępstwa od wartości średnich tego parametru uzasadniono, podnosząc, że ustalono wyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych niż wynika to z analizy. Organ wyjaśnił, że ustalenie to nie zaburzy ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o szerokości zabudowy większej niż wnioskowany parametr, np. 17,5 m (działka nr [...]), 19 m (działka nr [...]), 19 m (działka nr [...],[...]). Ustalono również wyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynku usługowo-mieszkalnego niż wynika to z analizy.

W ocenie Sądu I instancji, odstępstwa takie znajdują zatem uzasadnienie. Organ przeprowadził analizę z uwzględnieniem wysokości budynków na działkach sąsiednich. Wyznaczono (§ 7 rozporządzenia) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, ponownie odnosząc ją do charakteru zabudowy i ustalając dla każdego z budynków mieszkalnych 9-12 m, zaś dla budynku usługowo-mieszkalnego 7-9 m. Przy czym odstąpiono w ten sposób od wartości średnich w przypadku budynków mieszkalnych, ale odstępstwo to uzasadniono, wskazując, że nie zaburzy to ładu przestrzennego, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki wyższej niż wnioskowany parametr, np. ok. 12 m (działki nr [...],[...],[...],[...]). Wyjaśnienia organu Sąd I instancji uznał za zasadne. Organ ustalił inny dopuszczalny układ połaci niż wnioskowany przez inwestora, co wynikało z występowania w obszarze analizowanym budynków o dachach dwuspadowych i płaskich oraz braku budynków o dachach wielospadowych. Na mapach stanowiących załącznik do decyzji wyznaczono: granice obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren inwestycji, jak również budynek przeznaczony do rozbiórki i wyznaczono to na czytelnej kopii mapy, zgodnie z § 3 i § 2.

W kwestii uchybień dotyczących nieuwzględnienia wymogów dla ciągu jezdno-pieszego oraz nieokreślenia liczby miejsc parkingowych w stosunku do lokali Sąd I instancji stwierdził, że nie zachowały one aktualności wobec wyznaczenia przez organ – zgodnie z wytycznymi wyroku WSA – obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, organ przyjął powierzchnię biologicznie czynną na poziomie nie mniejszym nie 25% powierzchni działki, zgodnie z wytycznymi WSA w Poznaniu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji wykonał wytyczne i zalecenia zawarte w wyroku WSA w Poznaniu.

W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono rażące i mające wpływ na treść wydanego orzeczenia naruszenie:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku tegoż Sądu z 14 grudnia 2014 r. wydanemu w sprawie oznaczonej sygn. akt IV SA/Po 815/14;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną

interpretację i błędne zastosowanie przez uznanie, że uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta i gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. wydanej w sprawie [...] spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a.;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z § 4, 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez

przyjęcie, że Burmistrz Miasta i gminy w P. w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. wydanej w sprawie prawidłowo ustalił obowiązującą linię zabudowy, prawidłowo przyjął wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi gzymsu i wysokości kalenicy;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. zawiera część graficzną, oraz że analiza urbanistyczna sporządzona do tejże decyzji zawiera część graficzną;

5. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej w przedmiocie braku wymaganych uzgodnień z konserwatorem zabytków, zarządcą drogi, Marszałkiem Województwa oraz sanepidem, zmiany przedmiotu postępowania w jego toku i skutków takiej zmiany, niezawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości na obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza urbanistyczna wykonana do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. jest nierzetelna i to w stopniu wyższym niż sporządzona analiza decyzji tegoż organu administracji z [...] lutego 2016 r., która była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z 10 grudnia 2014 r. O ile w pierwszej z wymienionych analiz autor wskazał budynki przyjęte do porównania, co dawało stronom możliwość zweryfikowania wywiedzionych w analizie wskaźników, to w drugiej z analiz podano wyłącznie wnioski końcowe bez wskazania, które budynki z obszaru analizowanego zostały wzięte pod uwagę.

W związku z powyższym strony nie mogą ocenić czy do porównania wzięto pod uwagę budynki adekwatne do planowanej inwestycji ani nawet, czy wzięto pod uwagę zabudowę z obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna w takim brzemieniu jest arbitralna.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wątpliwości w analizie wskaźników budzi połączenie tych dotyczących zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej.

Z uwagi na nierzetelność drugiej z analiz strony nie mogły dociec, z czego to wynika, co z kolei uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia.

Wykonana do niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest całkowicie dowolna i została wykonana w sposób uniemożliwiający zweryfikowanie, czy spełnia wymogi stawiane przez przepisy prawa.

W analizach urbanistycznych sporządzanych na poprzednich etapach postępowania były szczegółowo wymienione działki, z których budynki stanowiły podstawę obliczenia przyjętych wskaźników. Według skarżącej kasacyjnie, autor analizy nie wymienił wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, których porównanie doprowadziło do ustalenia wskaźników zawartych w analizie urbanistycznej, w związku z czym analiza ta jest arbitralna i uniemożliwia stronom zweryfikowanie czy została wykonana poprawnie – nie wiedząc, które konkretnie budynki zostały wzięte pod uwagę, strona nie jest w stanie zweryfikować czy zostały wzięte pod uwagę budynki z obszaru analizowanego.

W załączniku do decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w P., wbrew zaleceniom wynikającym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., nie wskazał obowiązujących linii zabudowy dla poszczególnych obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – za analizą urbanistyczną – organ administracji przyjął wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 55%, jednak z załączonej analizy urbanistycznej nie wynikało, z jakich danych wskaźnik ten został wywiedziony, w szczególności nie wynikało z niej, jakie budynki zostały wzięte do porównania co z kolei uniemożliwia stronom zweryfikowanie czy analiza jest poprawna, czy wzięto do porównania budynki adekwatne do planowanej inwestycji.

W sytuacji, gdy nie wiadomo z porównania jakich danych organ administracji wyprowadził wskaźniki, tym bardziej nie wiadomo, czy ich przyjęcie na określonym w decyzji poziomie jest uzasadnione, co z kolei prowadzi do wniosku, że wbrew zaleceniom Sądu, przyjęty wskaźnik nie został w ogóle uzasadniony.

Analogiczny jak w przypadku wskaźnika zabudowy zarzut dotyczy zaakceptowanych przez Sąd ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej – niewskazanie przez autora analizy, jakie konkretnie budynki przyjął do porównania uniemożliwia stronom zweryfikowanie czy wnioski analizy są prawidłowe, czy też nie.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że w analizie urbanistycznej jej autor nie ustalił wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie średnim, a jedynie przyjął zakres od do, tak więc wskaźnik średniej szerokości elewacji frontowej nie został ustalony.

Burmistrz Miasta i Gminy w P. przyznał inwestorowi możliwość sytuowania budynków o szerokości elewacji od minimalnej do maksymalnej istniejącej na danym terenie co z kolei może doprowadzić do zastosowania wartości skrajnych w miejsce wymaganych wartości średnich.

Zawarte w załączniku nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. ustalenie tegoż wskaźnika na ww. poziomie rażąco odbiega od średniej wynikającej z parametrów budowli na obszarze analizowanym gdyż opiera się na nierzetelnych danych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, rozpoznając sprawę w dniu 16 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ograniczył się do analizy, czy organ administracji wykonał zalecenia sformułowane przez tenże sąd w wyroku z 14 grudnia 2014 r., ocenił odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. za niezasługujące na uwzględnienie, jednak nie odniósł się do zarzutów odwołania, które były nowe w stosunku do skargi będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd w 2014 r.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się do następujących zarzutów: braku wymaganych uzgodnień z konserwatorem zabytków, zarządcą drogi, Marszałkiem Województwa oraz sanepidem, zmiany przedmiotu postępowania w jego toku i skutków takiej zmiany, niezawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości na obszarze analizowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w uchybieniu przez Sąd I instancji zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązany został z art. 153 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy są podstawy do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu osiągnął skutek w sytuacji zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a, który został z nim powiązany. Również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się skuteczny. Podkreślenia zatem wymaga, że na podstawie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Poznaniu w wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14, nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec faktu, że w sprawie zapadł już uprzednio wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14, to stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno wskazania sądu co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że trafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ I instancji wydając decyzję z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], oraz Sąd I instancji nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez WSA w Poznaniu w wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14.

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że organ I instancji uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku. Główna teza wynikająca z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14, sprowadza się do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organy I i II instancji dokonały jedynie pobieżnej analizy przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził ponadto, że organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nierzetelny. Tak wyraźnie sprecyzowane stanowisko WSA w Poznaniu powinno skłonić organ ustalający warunki zabudowy do zachowania szczególnej staranności przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy stwierdzić, że organ kolejny raz wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nierzetelny.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej przeanalizowano budynki, które weszły w skład obszaru analizowanego oraz budynki, które były styczne z linią wyznaczającą obszar analizowany. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że z przedmiotowej analizy nie wynika, które budynki z obszaru analizowanego zostały wzięte pod uwagę. Na podstawie tak ustalonej treści decyzji o warunkach zabudowy, nie można ocenić czy do porównania wzięto pod uwagę zabudowę z obszaru analizowanego.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nie wyjaśnił, co oznaczało ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym na podstawie średniej ważonej. Wyjaśnienie na str. 18 uzasadnienia wyroku, jak Sąd I instancji rozumie metodę średniej ważonej, nie może zastąpić braku w tym zakresie w decyzji organu I instancji.

Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że organ nie naruszył prawa, albowiem posłużenie się w tej konkretnej sytuacji średnią ważoną miało na celu uwzględnienie istniejącego ładu przestrzennego, a nie bezrefleksyjne podążanie za statystyką (średnia arytmetyczna). Nawet gdyby przyjąć, że średnia ważona w niniejszej sprawie jest istotnym argumentem przemawiającym za dopuszczeniem wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), to nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Uzasadnienia zastosowania metody średniej ważonej nie ma przede wszystkim w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15) wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17, LEX nr 246380).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie ustalenia: wyższego wskaźnika średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; wyższego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych; wyższego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki; wyższego wskaźnika wysokości kalenicy oraz wyższego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla budynku usługowo-mieszkalnego, nie zostały należycie uzasadnione.

Nie zostało także uzasadnione w analizie, jakie powody zadecydowały o połączeniu parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z zabudową usługową, w sytuacji gdy rodzaj inwestycji określono jako budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym w piwnicach wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego i budową w jego miejsce budynku usługowo-mieszkalnego. W analizie nie wymieniono wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, porównanie parametrów których doprowadziło do ustalenia wskaźników zawartych w analizie urbanistycznej. Organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy w granicy działki i drogi powiatowej bez uwzględnienia treści uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14, w którym Sąd stwierdził, że planowana inwestycja składa się z obiektów różnego rodzaju: budynków mieszkalnych, parkingu, ciągu jezdno-pieszego, zatem organ zobowiązany był wskazać obowiązujące linie zabudowy, z których wynikałoby usytuowanie na działce poszczególnych obiektów budowlanych.

Zgodnie z wywodami skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok narusza prawo. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ I instancji nie wykonał wytycznych i zaleceń zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14. Według skarżącej kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., należało uznać za chybione. Sąd I instancji, zaakceptował odstąpienie przez organ I instancji od wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 815/14. Sąd I instancji dopuścił się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wspomniane wyżej wskazania były wiążące także dla tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z wyżej wskazanych względów trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4, 5, 6, 7, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.