Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3735/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 184, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16, art. 17, art. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i M. A. G. oraz T. S., T. G., W. W., A. I., W. Ś., A. I., K. K., P. K., J. T., R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 480/18 w sprawie ze skarg C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K.; M. A. G.; T. S.; T. G., M. S., R. O., J. Ż., R. Z., A. J., M. T., W. W., M. Z., A. I., W. Ś., M. Z., A. I., K. K., K. K., Ł. S., P. K., J. T., R. D. na uchwałę nr ... Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę nr ... w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy S. I. oddala skargi kasacyjne, II. zasądza na rzecz Rady Miasta K. od C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. oraz M. A. G., od każdego z osobna kwoty 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. oddala wnioski Rady Miasta K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od pozostałych skarżących.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 480/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i M. A. G. oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargi T. S., T. G., M. S., R. O., J. Z., R. Z., A. J., M. T., W. W., M. Z., A. I., W. S., M. Z., A. I., K. K., K. K., L. S., P. K., J. T. i R. D..

W niniejszej sprawie złożono trzy skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz M. A. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

a. art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że wprowadzony zakaz w postaci prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną na terenie Parku Kulturowego S. mieści się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z przytoczonego artykułu;

b. art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne przyjęcie, że wprowadzony zakaz w postaci prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną na terenie Parku Kulturowego S. pozwoli przeciwdziałać negatywnym skutkom dla wizerunku przestrzeni s.

c. art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne przyjęcie, że wprowadzony zakaz w postaci prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną na terenie Parku Kulturowego S. ma charakter adekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego;

d. art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 22 w zw. z art. 3 i ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 z późn. zm.), przez błędne przyjęcie iż ustanowiony zakaz w postaci prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną na terenie Parku Kulturowego S. nie narusza zasady proporcjonalności środków do zamierzonego rezultatu.

W skardze kasacyjnej T. G., M. S., R. O., J. Ż., R. Z., A. J., M. T., W. W., M/ Z., A. I., W. S., M. Z., A. I., K. K., K. K., L. S., P. K., J. T. i R. D. zaskarżyli powyższy wyrok w punkcie II, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczyspospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez przyjęcie, że skarżący nie posiadają legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały nr ... Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2017 roku, zmieniającej uchwałę nr ... w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy S..

W skardze kasacyjnej T. S. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie odrzucającym jego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że najemca lokalu położonego na terenie Parku Kulturowego "S." nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o jego utworzeniu.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 5 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

I. Skarga kasacyjna C. Spółka z o.o. oraz M. G. nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że wprowadzony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza, że autor skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie określić przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej uległy naruszeniu przez sąd I instancji oraz wskazać, w jaki sposób nastąpiło naruszenie podanych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnego przepisu z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, ewentualnie innych jednostek redakcyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2012 r. II OSK 2232/10, 8 marca 2020 r. II OSK 2496/10, 27 marca 2012 r. II GSK 218/11, 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07).

Wobec powyższego, sformułowane ogólnikowo zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 16 i 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku. Oba wymienione przepisy art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawierają szereg jednostek redakcyjnych, których autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w podstawie kasacyjnej. Tymczasem ocena legalności zaskarżonej Uchwały Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy S. - została przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 3 pkt 14 i art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że kwestionowane przez skarżących postanowienia Uchwały zmieniające treść przepisów § 6 pkt 11, 12 i 13 uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego S. podjęte zostały zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącym, że na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej.

Nie ulega wątpliwości, że powołany w zarzutach kasacyjnych "zakaz prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną w lokalu, w którym przedsiębiorca prowadzi działalność gastronomiczną, kulturalną lub rozrywkową" (§ 6 pkt 12) dotyczy prowadzenia działalności usługowej, co do której art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dopuścił ustanowienie zakazów i ograniczeń na terenie parku kulturowego.

Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że utworzenie Parku Kulturowego S. służyło ochronie krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na obszarze S. K.. Kwestionowane zaś zakazy i ograniczenia wprowadzone Uchwałą służą właśnie ochronie krajobrazu kulturowego jako postrzeganej przez ludzi przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowanej w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków).

Jak przyjęto w orzecznictwie, park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami, określonej przestrzeni, o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni. Nie każda działalność usługowa lub handlowa może być postrzegana jako zachowująca dotychczasowy lub zamierzony sposób postrzegania danej przestrzeni zawierającej, zgodnie z art. 3 pkt 16 u.o.z. wytwory cywilizacji człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. II OSK 932/18).

Słusznie Sąd Wojewódzki uznał jako przekonującą argumentację Rady Miasta K. przedstawioną w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą wprowadzenie na obszarze Parku Kulturowego S. - jako miejsca szczególnie chronionego, ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej, z odwołaniem się do poszanowania moralności publicznej, było uzasadnione celami ochrony parku, zwłaszcza potrzebą przeciwdziałania negatywnym skutkom dla wizerunku przestrzeni s.

W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że ustanowiony w § 6 pkt 12 zakaz jest adekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego. Zgodzić się należało również z wnioskowaniem, że zakazana Uchwałą działalność prowadzona wewnątrz budynków ma wpływ na krajobraz kulturowy. To, że określona działalność prowadzona jest wewnątrz lokalu nie oznacza, że nie stanowi elementu otaczającej przestrzeni, skoro ukierunkowana jest na bezpośrednią obsługę szerszych grup ludności. Słusznie podniesiono w uzasadnieniu, że objęta zakazem działalność usługowa w lokalu, w którym prowadzi się działalność gastronomiczną, kulturową lub rozrywkową, manifestuje się także na zewnątrz, w przestrzeni publicznej, współtworząc ją zarazem i wpływając na jej postrzeganie. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu, że ochrona wartości kulturowych historycznie ukształtowanej przestrzeni S. uzasadniała wprowadzenie ograniczeń kwestionowanych przez skarżących.

Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut kasacyjny negujący to, że zakaz w postaci prowadzenia działalności usługowej o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną w lokalach określonych Uchwałą, mieści się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, nietrafne okazały się zarzuty podważające założenie, że kwestionowany zakaz z § 6 pkt 12 Uchwały, pozwoli przeciwdziałać negatywnym dla wizerunku przestrzeni s. skutkom oraz ma charakter adekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego.

W ramach omawianych zarzutów podniesiono również kwestię trudności związanych z egzekwowaniem ustanowionego zakazu, w związku z odwołaniem się w § 6 pkt 12 do klauzuli moralności publicznej.

Nie podważono jednak skutecznie oceny Sądu Wojewódzkiego, który dopuścił zastosowanie przedmiotowej klauzuli w kwestionowanym przepisie Uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd prawidłowo wyjaśnił, że pojęcie "moralności publicznej", aczkolwiek jest zwrotem niedookreślonym, to funkcjonuje w systemie prawnym polskim i prawie europejskim (m.in. Konstytucja RP, prawo własności przemysłowej, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Zaznaczył przy tym trafnie, że klauzule generalne mogą być wprowadzone do porządku prawnego, gdyż umożliwiają odczytanie normy prawnej w konkretnym kontekście i stanie faktycznym, w zgodzie z funkcjonującą w społeczeństwie aksjologią i obyczajowością. Ich brak prowadziłby w określonych przypadkach do nadmiernej kazuistyki i wadliwego stosowania norm prawnych. Dodać trzeba, że użycie przez prawodawcę zarówno klauzul generalnych, jak i zwrotów niedookreślonych jest typowym środkiem techniki prawodawczej, który ma zapewnić uelastycznienie tekstu prawnego. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że zastosowanie w tekście kwestionowanego przepisu Uchwały pojęcia "moralności publicznej" może stwarzać problemy przy jego interpretacji, ale jednocześnie trzeba dostrzec, że różnorodność sytuacji poddanych przedmiotowej regulacji uzasadniała zastosowanie klauzuli odsyłającej do norm pozaprawnych, aby właśnie organy stosujące prawo mogły indywidualnie potraktować każdą sprawę, co nie oznacza, że mogą być to rozstrzygnięcia dowolne. W razie zaistnienia sytuacji spornych co do działań organów administracji na etapie stosowania prawa, każdy może zainicjować postępowanie, w którym właściwy sąd oceni prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów zawierających klauzule generalne.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że całkowicie błędne okazały się argumenty skargi kasacyjnej związane z kwalifikacją działalności prowadzonej na nieruchomościach skarżących w odniesieniu do przepisów zaskarżonej Uchwały. Ani Rada Miasta, ani Sąd Wojewódzki, nie wypowiadały się w sposób wiążący w zakresie zastosowania przepisu § 6 pkt 12 Uchwały do działalności usługowej prowadzonej przez najemców lokali w budynkach stanowiących własność skarżących, bowiem nie było to przedmiotem sprawy. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była kontrola legalności zaskarżonej Uchwały, która jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym. Rozpoznając skargi złożone przez skarżących, Sąd Wojewódzki badał zgodność z prawem ustanowionych przez Radę Miasta przepisów Uchwały zawierających zakazy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, adresowane do wszystkich podmiotów prowadzących określoną kategorię usług w granicach Parku Kulturowego S..

Niezrozumiałe są zatem twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że: "generalizowanie w przedmiotowej sprawie ujednolicając, iż działalność w nieruchomości moich Mocodawców jest działalnością usługową o charakterze sprzecznym z moralnością publiczną i przez to godzi w powagę ustanowionego Parku Kulturowego S. jest zdecydowanie przesadzone i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie". W uzasadnieniu wyroku brak jest także sugerowanych w skardze kasacyjnej rozważań "jakoby działalność Skarżących ad 1 i ad 2 oraz najemców ich lokali powodowała negatywne skutki dla wizerunku przestrzeni S.".

Podkreślić należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego, przesądzająca, czy działalność prowadzona w budynkach skarżących jest sprzeczna z moralnością publiczną i czy godzi w powagę Parku Kulturowego S., w jego przeznaczenie, tudzież walory historyczne i kulturowe - wykraczałoby poza granice rozpoznanej sprawy, dlatego uwagi zawarte w tym zakresie w skardze kasacyjnej są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego objętego zaskarżonym wyrokiem, a tym samym nie podlegały weryfikacji merytorycznej.

W rezultacie zarzuty kasacyjne z punktów 1 a, b, c okazały się niezasadne. Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut z punktu 1d podstawy kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku skarżących, Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że kwestionowane zakazy wprowadzone zaskarżoną Uchwałą nie naruszyły zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kierując się kryteriami przydatności, konieczności oraz proporcjonalności w rozumieniu przedstawionym w uzasadnieniu - Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego S. K., a pożądane efekty wprowadzonych zakazów pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń nałożonych na obywateli. Sąd Wojewódzki oceniając, czy ustanowione zakazy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa skarżących uwzględnił potrzebę wyważenia z jednej strony interesu właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze Parku Kulturowego i wynajmujących komercyjnie lokale w celu prowadzenia działalności usługowej wraz z działalnością gastronomiczną, kulturową lub rozrywkową, a z drugiej strony interesu całej społeczności w wymiarze lokalnym i ogólnopolskim, w tym przyjezdnych oraz odwiedzających K. ze względu na jego kulturowe walory.

Zaznaczyć należy, że zaskarżone unormowania Uchwały nie naruszają istoty prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomościach skarżących. Nadal najemcy lokali mogą prowadzić szeroki zakres działalności gospodarczej, z wyłączeniem działalności usługowej sprzecznej z moralnością publiczną w lokalu przeznaczonym do działalności gastronomicznej, kulturowej lub rozrywkowej.

Wprowadzenie spornego ograniczenia nie mogło być uznane za nadmierne czy nieproporcjonalne zważywszy, że służy ono osiągnięciu celu, jakim jest ochrona wartości kulturowych ukształtowanych historycznie w przestrzeni S. K..

Rada Miasta ustanawiając przedmiotowy zakaz nie naruszyła również art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Jak wskazano wyżej, Rada Miasta ustanowiła zakwestionowane unormowania w drodze aktu prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, kierując się ważnym interesem publicznym, związanym z potrzebą ochrony unikalnych walorów krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni S. K., objętego granicami utworzonego Parku Kulturowego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił szeroko motywy wprowadzonego zakazu ograniczającego prowadzenie określonej kategorii działalności usługowej na obszarze Parku Kulturowego akcentując, że było to konieczne dla ochrony S. K., wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz listę zabytków, jak też dla ochrony należytego wizerunku Miasta K..

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w punkcie I wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

II. Na uwzględnienie nie zasługiwała skarga kasacyjna T. S., w której postawiono zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wbrew stanowisku skarżącego Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził zasadnie, że skarżący jako najemca lokalu użytkowego nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie parku kulturowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. Dlatego nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawny ma inny podmiot. W takim przypadku to właśnie właściciel nieruchomości położonej na obszarze parku krajobrazowego byłby uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na ograniczenia wprowadzone w zakresie możliwości wykorzystania lokalu na cele usługowe.

Należy zaznaczyć, że źródłem interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie parku kulturowego jest art. 140 k.c., natomiast prawa najemców mają charakter pochodny i są kształtowane w ramach stosunku obligacyjnego. Oczywiście w orzecznictwie dotyczącym planów miejscowych dopuszcza się wyjątkowo możliwość zaskarżenia uchwały przez podmiot mający obligacyjny tytuł do nieruchomości, jednak musi być to podyktowane szczególnymi okolicznościami konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r. II OSK 522/10). Przenosząc powyższy pogląd odpowiednio do spraw w przedmiocie parku kulturowego, nie można wykluczyć, że legitymacja do zaskarżenia uchwały przysługiwać może nie tylko właścicielom nieruchomości. Jednak w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności warunkujące wystąpienie ze skargą przez najemcę lokalu, w sytuacji gdy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości czyni go uprawnionym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W szczególności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej przyjęto błędne założenie, zgodnie z którym właściciel lokalu (nieruchomości) nie jest uprawniony do zakwestionowania postanowień spornej uchwały jeżeli nie prowadzi działalności gospodarczej w swoim lokalu. Stawianie takiego wymogu przy badaniu legitymacji właściciela nieruchomości do zaskarżenia uchwały byłoby niezasadne, a przy tym nie występuje w praktyce orzeczniczej. Przykładem jest właśnie rozpoznana przez Sąd Wojewódzki skarga M. G., w której skarżąca wywiodła naruszenie interesu prawnego z przysługującego jej prawa własności do budynku, w którym wynajmowane są lokale przeznaczone na prowadzenie działalności reglamentowanej zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny, który wynika z określonej normy prawa materialnego.

Co ważne, także w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych przepisów prawa, mogących stanowić podstawę do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

III. Nieskuteczna okazała się również skarga kasacyjna złożona przez pozostałych skarżących.

Wskazać należy, że przesłanką odrzucenia ich skargi było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż nie wykazali oni naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co jest wymagane przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu dotyczącego tego właśnie przepisu, ograniczając się tylko do przepisów art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika, że podmiot wnoszący skargę w tym trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowanymi uprawnieniami a postanowieniami zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo zaznaczył, że przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień, kształtujących sytuację prawną określonego podmiotu. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie na niego nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Ponadto Sąd Wojewódzki w sposób właściwy wyjaśnił, że ograniczenia i zakazy wprowadzone przedmiotową uchwałą na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków mogą być zaskarżone w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, którym do nieruchomości objętych obszarem parku krajobrazowego przysługują prawa rzeczowe, wywierające skutek względem wszystkich innych podmiotów. Wskazując, że skarżący nie powołali się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą, Sąd Wojewódzki uznał w efekcie, iż interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone. Jednocześnie Sąd wywiódł prawidłowo, że konstytucyjne zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie stanowią one normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osób wnoszących skargę.

Przytoczone stanowisko Sądu Wojewódzkiego zyskało aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 19 września 2019 r. II OSK 138/19).

Zauważyć należy, że skarżący kwestionując ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia wykonywania działalności usługowej w zakresie przewozu osób pojazdami wolnobieżnymi powołali przepisy, które ich zdaniem podważają legalność tych postanowień. Nie przedstawili natomiast żadnych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących być źródłem ich własnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Również w skardze kasacyjnej ograniczono się do analizy przepisów, które mogłyby być uwzględnione na etapie merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, ale nie stanowiły podstawy do przyznania skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zwłaszcza brak zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. sprawił, że niepodważona została ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich własnego interesu prawnego, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w konsekwencji jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach w pkt. II wyroku orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z kolei w pkt. III oddalono wniosek Rady Miasta K. złożony w odpowiedziach na skargi kasacyjne pozostałych skarżących, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07).

-----------------------

12