Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 540/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. wystąpiła do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 z k.m. [...], obręb L., gmina B. położonej w L. We wniosku określono projektowane parametry budynku, tj. długość - 7 m, szerokość -5 m, wysokość – 3 m, 1 kondygnacja, dach płaski.

Pismem z dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, P. S. w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że działka, na której planowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co jest niezbędnym warunkiem ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wyjaśnił, iż załączona do wniosku mapa zasadnicza jest sprzeczna ze stanem rzeczywistym, gdyż miejsce oznaczone jako zjazd nie istnieje. Jest to teren zarośnięty trawą i w żaden sposób nie jest połączony z drogą rekreacyjną przeznaczoną dla pieszych i rowerów. W piśmie tym złożył także zastrzeżenia do decyzji rozgraniczeniowej dotyczącej podziału działki wnioskodawcy uznając, iż na skutek podziału działka wnioskodawcy "wchodzi" częściowo na jego nieruchomość. Dalej stwierdził, że wnioskodawca nie sprecyzował, na jakie cele będzie przeznaczony planowany budynek gospodarczy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz B. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na fakt, że Rada Miejska w B. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania i uchwalenia planu miejscowego obejmującego m.in. działkę określoną we wniosku. Po rozpatrzeniu zażaleń K. S. oraz P. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zwane dalej SKO, postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu skargi P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt II SA/GI 1130/16 oddalił skargę na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Burmistrz B., działając na podst. art. 97 § 2, art. 101 § 1 i art. 123 Kpa, "wznowił" postępowanie wszczęte na skutek wniosku z dnia [...]r., a następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania P. S., SKO decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że wydanie w dniu [...]r. zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nastąpiło bez wcześniejszego podjęcia postępowania. Braku tego nie mogło zastąpić wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, gdyż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym oraz dotyczącym decyzji ostatecznych. Natomiast w niniejszej sprawie, skoro nie było wydanej żadnej decyzji ( nie mówiąc już o decyzji ostatecznej) to wznowienie jedynie wszczętego postępowania było prawnie niedopuszczalne. Ponadto w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...]r. powołano przepisy art. 97 § 2 i art. 101 § 1 Kpa odnoszące się do podjęcia postępowania, jednakże w sentencji postanowienia orzeczono o wznowieniu postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia

[...]r., nr [...] podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie, działając na podst. art. 10 § 1 Kpa, pismem z dnia [...]r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z możliwości tej żadna ze stron nie skorzystała.

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz B. ustalił, na wniosek K. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i realizacja planowanego zamierzenia spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana zabudowa utrwali funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym oraz wyjaśnił sposób ustalenia wymaganych parametrów zabudowy. W załączniku nr 2 do decyzji wyjaśnił także sposób ustalenia wymaganych parametrów zabudowy. Dodatkowo podkreślił, że uwzględniono wskazania organu II instancji zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] r. odnoszące się do: nieprecyzyjnego wyznaczenia obszaru analizowanego, niewłaściwego określenie szerokości działki nr 1 od strony drogi, nieprawidłowego wyznaczenie linii zabudowy, określenia dostępu działki nr 1 do drogi publicznej (co zostało podniesione przez P. S. w trakcie prowadzonego postępowania) oraz uzasadnił sposób wyznaczenia parametrów zabudowy i prawidłowo określił dostęp nieruchomości do drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 8, 77 § 1 i 80 Kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, co skutkowało wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych i słusznych jego interesów jako osoby trzeciej, a także sprzeczności

i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne i w konsekwencji:

- nieprecyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego i uznanie, iż podstawą jego wyznaczenia jest szerokość działki od strony drogi wynosząca ok. 35m, podczas gdy podstawa wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być określona precyzyjnie,

a brak jej dokładnego określenia uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny układu urbanistycznego, co skutkuje nieuprawnionym rozszerzeniem obszaru analizowanego na inne nieruchomości,

- pominięcie, że SKO w decyzji nr [...] z dnia [...]r. ustaliło, iż szerokość działki nr 1 od strony drogi wynosi 34m,

- nieprecyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego i uznanie, iż obejmują obszar ok,105 rn wokół działki nr 1, podczas gdy z załącznika nr 3 do decyzji wynika, że organ objął granicami obszaru analizowanego teren wokół działki nr 1

o zróżnicowanym promieniu, tj. ok. 52 m na północ, ok. 138 m na południe, ok. 128 m na wschód i ok. 120 m na zachód, co skutkuje nieuprawnionym rozszerzeniem obszaru analizowanego na inne nieruchomości,

- nieprawidłowe ustalenia ilości budynków na działce nr 2 i 3,

- pominięcie, że organ I instancji nie wyznaczył linii zabudowy oraz, że działka inwestycyjna jest użytkowana przez syna wnioskodawczyni, a także, że przed organem I instancji toczyły się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, na wniosek A. K., dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 4 i 5 i w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w budynek mieszkalny,

- pominięcie, że wnioskodawczyni oraz osoby działające w jej imieniu nawoziły ziemię, co miało wpływ na stosunki wodne na działce odwołującego się,

- pominięcie, że działka inwestycyjna nie posiada pośredniego lub bezpośredniego dostępu do drogi publicznej,

Odwołujący zarzucił także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art, 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na nieprecyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponadto zarzucił brak poszanowania przez wnioskodawczynię oraz organy rozpoznające sprawę jego uzasadnionych interesów.

Następnie w piśmie z dnia [...]r. zatytułowanym "Pismo uzupełniające" ponownie podniósł, iż na skutek wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, błędnie zostały określone wymagane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy.

W wyniku odwołania, SKO w Częstochowie decyzją z dnia [...] r.,

nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1

i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu

I instancji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i wniesione odwołanie nie może skutkować jej uchyleniem bądź zmianą. Planowana inwestycja nie narusza bowiem przepisów prawa, a tym samym nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, które należy rozumieć jako interes prawny, a nie interes faktyczny innych osób.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy wykazała, że na terenach sąsiednich istnieje zabudowa dająca podstawę dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazując na obiekty zlokalizowane

w obszarze analizowanym, organ I instancji określił ich wymagane parametry, co pozwoliło na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr 164, poz. 1588). Zdaniem SKO sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym funkcje i parametry zabudowy. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy parametry zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Organ I instancji ustalił bowiem i uzasadnił określone w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił także, iż wartości inne niż średnie przyjęto z uwagi na możliwości wynikające

z przeprowadzonej analizy, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na podst. § 5 ust.2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 6 rozporządzenia, z którego wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o nieprecyzyjnym wyznaczeniu obszaru analizowanego, tj. przyjęcie jako podstawę jego wyznaczenia szerokości działki wynoszącej 35 m, podczas gdy rzeczywista szerokość działki wynosi 34 m, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, wskazując, że różnica 1 m w szerokości działek na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny wynosi jedynie 1 mm, a zatem różnica ta nie jest możliwa do odróżnienia, gdyż 1 mm to nawet "grubość" linii wyznaczającej obszar analizowany. Należy zatem uznać, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.

W ocenie SKO niezasadny jest także zarzut, niewyznaczenia linii zabudowy, gdyż z § 4 powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy istnieje tylko od strony drogi publicznej. Natomiast działka nr 1 posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przez działkę

nr 6. Nie można również zaakceptować zdaniem organu II instancji zarzutu, iż organ I instancji objął granicami obszaru analizowanego teren wokół działki o zróżnicowanym promieniu, gdyż z licznego orzecznictwa sądowoadmnistracyjnego wynika, że sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca, czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Nie ma również znaczenia dla oceny poprawności zaskarżonej decyzji zarzut, iż przedmiotowa działka jest użytkowana przez syna wnioskodawczyni, jak również fakt, że przed organem I instancji toczyły się postępowanie w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy, na wniosek A. K., dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 4 i 5 i w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w budynek mieszkalny. Przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawiają bowiem negatywnej przesłanki dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji istnienia na terenie objętym wnioskiem innej zabudowy, w stosunku do której również toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Na podjęte rozstrzygnięcie nie może mieć także wpływu zarzut, iż przed wszczęciem postępowania na działkę została nawieziona ziemia, co zmieniło spływ wody, gdyż nie może być on rozpatrywany w niniejszym postępowaniu.

Nietrafny jest także zarzut, iż działka inwestycyjna nie posiada pośredniego lub bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bowiem jak wcześniej wskazano, działka nr 1 posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przez działkę nr 6.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję P. S. wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 11 w związku z art. 8 Kpa poprzez brak odniesienia się do zarzutów w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...] r., a dotyczących ilości budynków znajdujących się na działkach, braku uzasadnienia dla zmiany powierzchni biologicznie czynnej z 70 % na 50%; sprzecznych ustaleń, że do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wykorzystane jest ok 10% obszaru analizowanego; wadliwości załączników nr 1 i nr 3 (mapy) do decyzji organu I instancji albowiem na mapach widnieje skala 1:1000 podczas gdy w rzeczywistości skala przyjęta na mapie stanowiącej załączniki nr 1 i 3 jest większa i na jej podstawie nie jest możliwe dokładne zweryfikowanie ustaleń organu I instancji albowiem mapy zostały sporządzone w skali uniemożliwiającej dokonanie precyzyjnych i szczegółowych obliczeń; sprzeczności pomiędzy załącznikiem nr 3 do decyzji organu I instancji, który obejmuje obszarem analizowanym działkę nr 7 a załącznikiem nr 2 do decyzji organu I instancji, w którym działka nr 7 nie została uwzględniona; dokumentacji fotograficznej wykazującej, iż analiza nie została sporządzona prawidłowo, a także zastrzeżeń dotyczących uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż istotą zarzutów sformułowanych w skardze, tak procesowych jak i materialnoprawnych, jest kwestia wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, w szczególności zaś ze względu na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz nie uwzględnienie wszystkich obiektów budowlanych pozostających w jego granicach. To z kolei miało wpływ na ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2017 r., poz. 1073, dalej; u.p.z.p.), jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r.II SA/Łd 19/18, CBOSA)

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Z. Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Analiza powinna być sporządzona z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W dalszej części rozporządzenie wskazuje, że poszczególne parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji itp.) wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego parametru, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa powyżej.

Nie budzi wątpliwości, że dopiero prawidłowo wykonana analiza, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia, może stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a w szczególności do określenia w niej funkcji oraz parametrów nowej zabudowy. Nie jest możliwe, co podkreślał Sąd w ww. wyroku z 18 lutego 2016 r., ustalenie dla planowanej zabudowy wskaźników i parametrów, które nie mają umocowania w analizie.

Ocena wyników analizy prowadzi do wniosku, iż dokument zawiera szereg uchybień, które mają wpływ na ustalenie parametrów planowanej zabudowy. W szczególności, na co zwraca uwagę skarżący, zachodzi sprzeczność pomiędzy danymi wynikającymi z załącznika nr 1 (mapa zasadnicza z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji) i nr 3 (mapa stanowiąca część graficzną analizy) do decyzji pierwszoinstancyjnej a załącznikiem nr 2 (analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Dla potrzeb analizy przyjęto, iż na działce nr 2 położonej w granicach obszaru analizowanego znajdują się dwa budynki mieszkalne, podczas gdy z ww. map wynika, iż jest tam budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze; na działce nr 8 znajdują się 3 budynki, w tym jeden mieszkalny i dwa gospodarcze, natomiast w analizie wskazano na dwa budynki mieszkalne; na działce nr 3 znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy. Z przepisów rozporządzenia, zwłaszcza z § 3 (w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy), § 5 (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego), § 6 (szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%) i § 8 (geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakresem analizy objąć należy cały obszar analizowany, w szczególności wszystkie budynki tam zlokalizowane i dopiero po ustaleniu "średniej" poszczególnych parametrów, powinno się określić stosowne parametry dla planowanej inwestycji (z możliwymi odstępstwami na zasadach określonych w rozporządzeniu).

Wobec tego błędne przyjęcie danych do analizy w sposób ewidentny narusza określone wyżej zasady jej sporządzania. W efekcie takiego podejścia wyniki analizy, przeniesione do decyzji o warunkach zabudowy, są niewłaściwe. Nie wynikają one bowiem z prawidłowo wyliczonych średnich parametrów wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Sąd, jak wynika z powyższych uwag, podziela większość zarzutów podnoszonych w skardze, zwłaszcza dotyczących naruszeń prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) oraz prawa procesowego, związanych głównie z uchybieniami w przeprowadzeniu analizy.

Natomiast nie podziela zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Został on wyznaczony zgodne z ww. przepisami, które wymagają jedynie aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Tym samym powinna zostać zachowana ta minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granicy działki, natomiast granice te nie muszą mieć charakteru regularnego, zaś sama działka nie musi znajdować się w jego środku. Użycie w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia stwierdzenia, zgodnie z którym obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora (por. m. in. komentarz do § 3 rozporządzenia autorstwa A.Plucińskiej-Filipowicz, LEX/el. 2011).

Do części zarzutów podnoszonych w skardze Sąd nie może się odnieść ze względu na trudno czytelne kopie załączników mapowych ( nr 1 i nr 3), na podstawie których nie można np. ustalić czy działka nr 7 znajduje się w obszarze analizowanym (ewentualnie w jakiej części). To powinno precyzyjnie z mapy wynikać. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że wskazane załączniki formalnie zostały wykonane na mapach spełniających wymagania wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. ( w skali 1:1000), natomiast znajdujące się w aktach sprawy ich kopie, w tym także załączone do wniosku z dnia [...] r., są pomniejszone i stąd trudno czytelne. To w sposób oczywisty utrudnia kontrolę wydanej decyzji, jak również ogranicza uprawnienia stron postępowania do zapoznania się z aktami sprawy.

Braki i uchybienia wydanych decyzji organów obu instancji skutkowały uchyleniem tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z dnia [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 212 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.