Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 38/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2505/03 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Mysłowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Prezydenta Miasta Mysłowice kwotę 430 (czterystu trzydziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. P. złożył do byłego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 10 lipca 2003 r. nr XII/121/2003. Zaskarżona uchwała dotyczyła odrzucenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego wobec projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). W. P. nie zgadzał się ze zmianą przeznaczania jego nieruchomości na cele budowlane. W dalszym ciągu pragnie wykorzystywać swoją nieruchomość na działalność rolniczą. Dochody z tej działalności umożliwiają mu utrzymanie rodziny. Skarżący podkreślił również, iż zabudowa działek sąsiednich naruszy jego interes prawny, gdyż uniemożliwi prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zmiana przeznaczenia tych działek na cele mieszkaniowe narazi go na pretensje ze strony sąsiadów, którym może przeszkadzać działalność rolnicza.

Rada Miasta Mysłowice w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Według Rady teren należący do skarżącego o wymiarach 300 m długości i 40 – 50 m szerokości był przeznaczony na tereny zieleni i tereny rolne. Takie przeznaczanie teren ten posiadał również w projekcie MPZP dzielnicy "K.". Natomiast teren o długości 1000 m i 40 – 50 m szerokości należący do W. P. był w ok. 60% przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. W toku procedury planistycznej organy gminy otrzymały wiele wniosków właścicieli o umożliwienie na ich terenach realizacji zabudowy mieszkaniowej bądź mieszkaniowo-usługowej. Aby pogodzić z sobą sprzeczne interesy właścicieli projekt planu sporządzono w sposób umożliwiający zabudowę mieszkaniową wzdłuż istniejących i projektowanych ulic z pozostawieniem jednocześnie zwartego kompleksu terenów użytkowanych rolniczo. Za przyjęciem kwestionowanych ustaleń MPZP przemawiało i to, że wszystkie tereny miały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Było to również zgodne z polityką przestrzenną miasta zawartą w uchwalonym wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono również uwagę na treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p.). Według tego przepisu tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Ponieważ projekt MPZP nie ustalał zasad tymczasowego zagospodarowania terenu, skarżący może nadal użytkować swoje nieruchomości w sposób rolniczy. Zdaniem Rady nie istnieją obecnie możliwości, które pozwoliłyby pozytywnie ustosunkować się do żądania "bezproblemowego" prowadzenia działalności rolniczej. Ustanowienie strefy ochronnej spowodowałby spadek wartości nieruchomości sąsiednich.

W dniu 23 września 2003 r. Kółko Rolnicze w [...] złożyło w byłym Ośrodku Zamiejscowym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismo, w którym poparło skargę W. P. Sąd w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, iż pismo to stanowi skargę na uchwałę Rady Miasta Mysłowice. Kółko rolnicze wyraziło zdanie, iż projekt MPZP został sporządzony niegodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 27, poz. 132 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2505/03, oddalił skargę W. P. Według Sądu przypuszczenie, że zmiana zagospodarowania działek sąsiednich na cele mieszkaniowe utrudni bądź uniemożliwi prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego nie może stanowić o niezgodności uchwały Rady z prawem. Projektowana zmiana pozostaje bez wpływu na możliwość dalszego wykorzystania terenów należących do skarżącego. Dlatego treść projektowanych zmian leży w granicach władztwa planistycznego gminy, a ponadto nie narusza interesu prawnego skarżącego w taki sposób, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie.

Skarga Kółka Rolniczego w [...] została rozpatrzona odrębnie. Ponieważ Kółko nie wnosiło zarzutu do projektu MPZP, tym samym nie posiadało interesu prawnego do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Myślenice z dnia 10 lipca 2003 r. o nr XII/121/2003. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiadał wyłącznie W. P., którego interesu prawnego dotyczyła ta uchwała. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2505/03 odrzucił skargę Kółka Rolniczego w [...] w wskazując w motywach rozstrzygnięcia, iż Kółko Rolnicze nie miało tym przypadku legitymacji do wniesienia skargi.

Opisany wcześniej Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2004 r. W. P., reprezentowany przez uprawnionego w rozumieniu art. 175 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) pełnomocnika zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu: 1) naruszenie art. l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 ze zm.); 2) § 1 ust. 2 pkt 2 lit. d. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, (Dz. U. Nr 27, poz. 132 ze zm.); 3) art. 134 ust. 1 (powinno być § l p.p.s.a.). W związku z tym wniesiono w skardze kasacyjnej o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie § 2 uchwały nr XII/121/2003 Rady Miasta Mysłowice z dnia 10 lipca 2003 r., względnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle obowiązujących zasad. Niezależnie od tego wniesiono w skardze kasacyjnej o wstrzymanie czynności związanych z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla Dzielnicy [...] w Mysłowicach, w części dotyczącej nieruchomości objętych zarzutami skarżącego tj. działki nr 1032/143, 1033/143, 1925/28 oraz nieruchomości sąsiednich do czasu zakończenia niniejszego postępowania (najprawdopodobniej postępowania sądowoadministracyjnego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono w szczególności uwagę na następujące okoliczności: w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej.

Jednym z podstawowych zarzutów kasacyjnych było wskazanie na naruszenie przez organ prowadzący procedurę planistyczną art. 1 ust. 1 i 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 października 1982r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników oraz § 1 ust. 2 pkt 2 lit d. cyt. wcześniej rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do powołanej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. Powyższe przepisy obligują organy administracji do współdziałania z organizacjami rolników. To współdziałanie ma odbywać się m.in. poprzez przesyłanie projektów MPZP organizacjom rolników w celu zasięgnięcia opinii. Ponieważ Rada Gminy nie współdziałała z Kółkiem Rolniczym zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tego uchybienia nastąpiło naruszenie przez art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ skarżącemu jako członkowi Kółka Rolniczego w [...] przysługuje prawo do korzystania z obrony jego interesów zawodowych przez tę organizację, realizowanie tej obrony może być materializowane poprzez opiniowanie zamierzeń organów władzy publicznej m.in. w sferze planowania przestrzennego. Pominięcie w toku opracowywania projektu MPZP uprawnień Kółka Rolniczego stanowi naruszenie interesów prawnych skarżącego w rozumieniu art. 24 u.z.p. Chybione jest też ustalenie, iż skarżący będzie mógł w sposób swobodny prowadzić działalność rolniczą. Po zabudowaniu działek sąsiednich budynkami mieszkalnymi W. P. nie będzie w stanie stosować zabiegów agrotechnicznych, zwiększą się także obciążenia podatkowe skarżącego. Poza tym nie przedstawiono przesłanek jakimi kierował się organ, przyjmując zmianę przeznaczenia terenów z celów rolniczych na mieszkaniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Oczywistą wadą skargi kasacyjnej są dwa elementy. Po pierwsze, nieuprawniony jest wniosek zawarty w skardze o zmianę zaskarżonej uchwały, opiera się on na nieporozumieniu odnośnie zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego jako instancji odwoławczej. Podstawy skargi kasacyjne zostały wystarczająco precyzyjnie określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 i 183 p.p.s.a. Po drugie, mówiąc najogólniej Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do orzekania merytorycznego w sprawie, ocenia jedynie legalność zaskarżonego aktu lub czynności w granicach określonych regulacją Działu IV, Rozdziału l p.p.s.a. W petitum skargi nie zostały wyraźnie wyartykułowane podstawy kasacji wymienione w powołanym wcześniej art. 174 p.p.s.a., dają się one jedynie zrekonstruować na podstawie uzasadnienia skargi. We wskazanych wadliwościach skargi kasacyjnej Sąd nie upatruje jednak powodów do odrzucenia skargi a limie. W istocie skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia

8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 ze zm.) i § l ust. 2 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 27, poz. 132 ze zm).

Sąd pierwszej instancji nie docenił bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 18 cyt. wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewidywał przestrzeganie obowiązujących procedur w trakcie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) nakładającego obowiązek uzgadniania projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na tzw. "władztwo planistyczne gminy", nie znajduje wystarczająco doniosłych argumentów prawnych (por. uwagi do art. 6, art. 9 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 74).

Aczkolwiek ze skargi kasacyjnej nie wynika to w sposób jednoznaczny, tym niemniej, postanowienia przepisu art. 18 ust.2 pkt 4 lit a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało traktować jako regulację bezwzględnie obowiązującą (iuris cogentis) odnośnie fragmentu procedury sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powinności gminy do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych, co zostało trafnie podniesione w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3 cyt. wcześniej ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, społeczno-zawodowymi organizacjami rolników (...) są kółka rolnicze. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że na terenie Gminy Mysłowice działało Kółko Rolnicze zaś skarżący – W. P. był jego członkiem. Wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o społeczno- zawodowych organizacjach rolników te właśnie organizacje uczestniczą m. in. w opracowywaniu planów społeczno-gospodarczych w części dotyczącej wsi i rolnictwa, a także planów zagospodarowania przestrzennego miast i wsi. Regulacja powołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości odnośnie obowiązku uczestnictwa organizacji rolników w zakresie opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego miast i wsi. Rozwinięcie, a w istocie powtórzenie wskazanej powinności zawarte zostało w § 1 ust. 2 lit.d) cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Wedle powołanego przepisu m. in. jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są do współdziałania z organizacjami rolników w zakresie opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazane powinności zostały pominięte w motywach rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż w konkretnym przypadku naruszona została procedura planistyczna określona w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § l p.p.s.a. traktującym o niezwiązaniu Sądu granicami skargi, co oznaczało obowiązek wszechstronnego zbadania zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącego jest niezasadny. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązek taki nie istnieje, jeżeli zachowany został przewidziany prawem tryb postępowania. Dla uznania zasadności zarzutu nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy miała prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania o ile uznania tego nie nadużywa (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 1590/98).

W skardze kasacyjnej sformułowany został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną w świetle unormowań art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 3 i 6 p.p.s.a. nie ma kompetencji do wstrzymania zaskarżonego do tego Sądu aktu lub czynności, uprawnienie to przypisane jest sądowi pierwszej instancji.

Wyłożone dotychczas argumenty uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt l p.p.s.a.