Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 675/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust 1 pkt 4, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 1 § 1, 2, art. 3 § 1, art. 106 § 3, 5, art. 113 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 672/10 w sprawie ze skargi B. B. na rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu ze środków Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza od Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. na rzecz B. B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010r. o sygn. akt I SA/Kr 672/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B. B., na informację Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], z dnia [...] marca 2010r. Nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny:

B. B. (dalej: skarżący) w dniu 15 października 2009 r. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] poprzez zakup oprogramowania i urządzeń do świadczonych usług internetowych" ze środków dotacji rozwojowej w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów, która w niniejszym stanie faktycznym wynosi 76 punktów. Zatem warunkiem otrzymania pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest uzyskanie co najmniej 46 pkt.

W związku powyższą punktacją wyżej wymieniony projekt został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej, ze względu na fakt uzyskania 36,5 punktów, co stanowi 48,03% wyżej wymienionej maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

Skarżący wniósł protest od oceny wniosku, podając, że dotyczy on następujących kryteriów tej oceny:

1. Kryterium nr 1 – potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

2. Kryterium nr 3 – zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

3. Kryterium nr 4 – innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

4. Kryterium nr 5 – realizacja polityk horyzontalnych UE – w odniesieniu do kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny.

Pismem z dnia [...] marca 2010r., znak [...], Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, iż w wyniku rozpatrzenia protestu na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej [...]RPO na lata 2007-2013, przyjętego Uchwałą Nr 202/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 25 lutego 2010r. w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 5" oraz Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorców ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w [...]ŚP", stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr 958/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 25 sierpnia 2009 r., protestu nie uwzględniono.

W uzasadnieniu wskazano, że nie uchybiono żadnym wymogom formalnym w toku dokonywania oceny wniosku. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych stwierdzono, że sam fakt przyznania przez oceniających różnych ocen za określone kryterium (subkryterium) nie może być samodzielną podstawą do uznania oceny za błędną, gdyż ocena końcowa jest oceną średnią z 2 wyników, będących pochodną wiedzy i doświadczenia niezależnych ekspertów.

Organ odnosząc się do kryterium "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" wskazał, że istotne jest, aby wnioskodawca/skarżący posiadał wystarczające do realizacji projektu środki własne lub zewnętrzne. (np. pochodzące z kredytu, pożyczki, funduszu inwestycyjnego lub leasingu). W sprawie wnioskodawca/skarżący zagwarantował nie więcej niż 51 792,89 zł, co stanowi jedynie 42,3% wartości kosztów kwalifikowanych, które wynoszą łącznie 122 740 zł. Bez znaczenia przy tym pozostaje dla prawidłowości oceny fakt, że przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania. Podczas oceny tego kryterium badane jest w jakim stopniu posiadane (i udokumentowane) przez wnioskodawcę zasoby finansowe pozwalają na realizację inwestycji, nie zaś to, czy posiadany przez wnioskodawcę majątek jest wystarczający np. do egzekucji ewentualnych zobowiązań, które mogą wyniknąć z nieprawidłowej realizacji projektu.

Organ wypowiadając się w zakresie oceny kryterium "Zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu" wskazał, że wnioskodawca/skarżący stawiając zarzuty dokonanej ocenie mija się z twierdzeniami, które sam zawarł w dokumentacji projektowej. W proteście podnosi bowiem, że działalność objęta projektem jest jego jedyną działalnością i obejmuje 100% przychodów, to jednak we wniosku określa ją jako działalność dostarczającą 50% przychodów z ogólnej wartości sprzedaży. W konsekwencji asesorzy prawidłowo oparli ocenę na tak ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do generowanego przez projekt wzrostu dochodów Instytucja Rozpatrująca Protest podzieliła opinię asesorów, że będzie on nieadekwatny do poczynionych nakładów. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że na wyższą ocenę zasługuje projekt, którego realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż ten, który zwróci się w dłuższym okresie czasu, oczywiście, przy uwzględnieniu specyfiki branży.

Odnosząc się natomiast do kryterium nr 4 organ wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy/skarżącego w załączniku 6 do U[...]RPO jest określona definicja innowacji. Rozpatrujący protest wskazał co należy rozumieć pod tym pojęciem i wskazał również, że wnioskodawca nie przedstawił wymaganych analiz, ani nawet nie przedstawił żadnych podstaw na jakich oparł swoje twierdzenia w zakresie innowacyjności rozwiązania.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w proteście jak również skarżący zarzucił naruszenie powołanego Uszczegółowienia [...]RPO oraz art. 26 ust. 2 ustawy, tj. naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał skargę za bezzasadną.

Zdaniem Sądu negatywna ocena merytoryczna wniosku skarżącego dokonana została w oparciu o zapisy Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w ramach II Osi Priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A: "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w [...]ŚP" oraz zapisy kryteriów wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 4 do Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie [...]RPO). Kryteria te zostały opublikowane wraz z ogłoszeniem o konkursie na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, w związku z czym były one powszechnie dostępne dla wszystkich uczestników konkursu, tak więc mieli oni możliwość zapoznania się z podstawami i zakresem oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie podzielił zarzutów skarżącego o niezapewnieniu w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przyjęcia dowolnej oceny kryteriów merytorycznych. Sąd I instancji wskazał, że w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ww. ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały, oraz w jakim stopniu, o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów.

Natomiast kontrola sądowoadministracyjna jak podkreślił Sąd sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez ekspertów w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt III SA/Po 544/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości w zakresie dokonanej oceny merytorycznej w ramach kryterium nr 1, 3, 4 i 5. Zdaniem Sądu Instytucja Rozpatrująca Protest należycie wyjaśniła, jak należy rozumieć poszczególne kryteria z odwołaniem się do wskazań wiedzy oraz zapisów biznes planu, stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach powyższych kryteriów wskazana przez ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów została szeroko rozwinięta i uzupełniona przez Instytucję Rozpatrującą Protest, która szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skarżącego podniesionych w proteście oraz wyjaśniła w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz przyczyn, dla których niemożliwe było przyznanie żądanej przez wnioskodawcę ilości punktów.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów odnoszących się do Kryterium 1 projektu wskazał że w opinii Sądu nie można ocen co do powyższych wskazanych Kryteriów 1 i 2 budować na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, a do tego właśnie dąży skarżący. Te same uwagi należy odnieść zdaniem Sądu do oceny kryterium nr 3. Słusznie zwrócono uwagę zdaniem Sądu, że sam skarżący podał, iż działalność objęta projektem dostarcza 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży, co skutkowało przyjęciem takiej wartości przez asesorów. Nie można również jak podkreślił Sąd czynić zarzutu ekspertom, że wyżej oceniają projekty, których realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż te, które zwrócą się w okresie dłuższym. Również nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonana ocena kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów". Skoro wnioskodawca nie dołączył pożądanych i wskazanych w projekcie biznes planu informacji źródłowych co do innowacyjności projektu (C.5.I – np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, literatura fachowa, raporty, opinie jednostek naukowo – badawczych), skutkowało to obniżeniem oceny w zakresie tego kryterium. Słuszne jest stanowisko, że aby otrzymać maksymalną ilość punktów wnioskodawca powinien podać wszystkie wymagane przez biznes plan informacje. Zatem jak podkreślił Sąd nie ma podstaw do podważenia oceny tego kryterium dokonanej przez asesorów. Również ocena innych kryteriów została przeprowadzona w prawidłowy sposób, a stanowisko organu w tym zakresie uzasadniono wyczerpująco.

Sąd oddalił na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 25 listopada 2010 r. wniosek dowodowy, w którym domagał się przedstawienia przez Urząd Marszałkowski na rozprawie wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu firmy A. A. K. na okoliczność naruszenia w toku oceny wniosku skarżącego zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Zauważyć należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego (art. 106 §3 p.p.s.a.). W sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, co uzasadniało oddalenie wniosku dowodowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Skarżący Bartłomiej Baziak. Skargą kasacyjną wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno powodować uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia instytucji zarządzającej poprzez:

I. naruszenie przepisu art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wnioskowanego przez skarżącego, tj. niezwrócenie się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o przedstawienie wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu firmy wskazanej w piśmie z dnia 25 listopada 2010 r.; Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogłyby przechylić szalę na korzyść skarżącego;

II. naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 3, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności instytucji rozpoznającej protest, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i w efekcie błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz niewłaściwe ocenienie materiału dowodowego i przyjęcie, że Kryteria 1, 3, 4 i 5 zostały ocenione prawidłowo i orzeczenie, iż ocena projektu "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] poprzez zakup nowego oprogramowania i urządzeń do świadczenia usług internetowych" została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, w sytuacji gdy przy ocenie projektu naruszono szereg przepisów prawa;

III. naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych i brak stwierdzenia, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nastąpiła z naruszeniem kryteriów merytorycznych nr 1,3 - 5, mianowicie:

1) w ramach Kryterium 1 błędne ustalenie, że wnioskodawca zapewnił niewystarczające środki finansowe na realizację projektu; tymczasem środki zapewnione przez wnioskodawcę były w zupełności wystarczające;

2) w ramach Kryterium 3 błędne ustalenie, że działalność objęta projektem dostarcza wnioskodawcy 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży, w sytuacji, gdy działalność wnioskodawcy dostarcza 100 % tego przychodu;

3) w ramach Kryterium 4 błędne ustalenie, że wnioskodawca nie podał w biznesplanie wszystkich wymaganych informacji, gdy tymczasem wnioskodawca dokładnie opisał, w jaki sposób jego projekt jest innowacyjny.

Sądowi pierwszej instancji skarżący zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

I. w ramach Kryterium nr 1 naruszenie art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25) poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie zgodności z prawem, tj. z art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zapisami ze s. 207 Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013 (w skrócie U[...]RPO) i § 19 ust. 16, 19 i 21 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w [...]ŚP" KONKURS NR: MCP/2.1.A/5/2009/MI, tj. Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków dotacji rozwojowej oraz załączników w ramach II Osi Priorytetowej [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu która w części dotyczącej załącznika nr 7 stanowi, że "dołączenie dokumentów potwierdzających pochodzenie środków na realizację projektu może przełożyć się na wyższą punktację przyznaną podczas oceny merytorycznej wniosku przez KOP.".

II. naruszenie zapisów znajdujących się na s. 207 załącznika nr 4 do U[...]RPO oraz § 19 ust. 16, 19 i 21 Regulaminu w zw. z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4, 7 i 8, 26 ust. 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawca aby uzyskać większą liczbę punktów powinien wykazać posiadanie 100 % środków na koszty kwalifikowane oraz przyjęcie, iż w ramach tego kryterium przyznaje się punkty za środki finansowe potrzebne na realizację projektu.

III, naruszenie zapisów art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 i 8 w zw. z zapisami Załącznika nr 4 na stronach 207 - 208 do U[...]RPO dotyczącego Kryterium 3 - Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wyżej powinny być oceniane projekty, których realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości.

IV, naruszenie zapisów art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 i 8 w zw. z zapisami Załącznika nr 4 na stronie 208 do U[...]RPO dotyczącego Kryterium 4 - innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że aby otrzymać maksymalną ilość punktów wnioskodawca powinien dołączyć informacje dotyczące innowacyjności projektu (np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, literatura fachowa, raporty, opinie jednostek naukowo - badawczych);

V, naruszenie art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy oraz w związku z art. 60 pkt a rozporządzenia Rady, poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że ocena złożonego projektu dokonana została zgodnie z prawem, tzn. zgodnie z kryteriami konkursu, zapewniającymi równy dostęp do pomocy wszystkim beneficjentom w ramach konkursu, a także uznanie, że zapewniono przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie zarzuty przedstawione przez wnoszącą ja stronę są zasadne.

B. B. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Spośród wymienionych jako naruszone przepisów, w sprawach sądowoadministracyjnych rozpatrywanych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w ogóle nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 30e tej ustawy do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z tym, że ustawodawca wprost wyłączył stosowanie tylko niektórych przepisów. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie jest wymieniony wśród przepisów ustawy procesowej, których stosowanie jest wprost wyłączone. Niemniej należy pamiętać, że w części wstępnej art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca wskazał, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Materia regulowana w ustawie procesowej w jej art. 145 § 1 pkt 1, to jest sposób i przyczyny orzekania w przypadku uwzględnienia skargi, w ustawie o zasadach prowadzenia rozwoju regulowana jest odmiennie w art. 30c ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach omawianego zarzutu i jego uzasadnienia podnosi, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących oceny wniosku innego podmiotu , co mogło doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu (art. 26 ust. 2 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Zgodnie z wymienionym w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, między innymi, że sądy administracyjne, co do zasady, nie dokonują własnych ustaleń przeprowadzając kontrolę legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym co do prawidłowości ustalania istotnych okoliczności faktycznych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość prowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z tym jednak, że dopuszczalność prowadzenia dowodów uzależniona jest od tego, czy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Na podstawie dowodu, którego przeprowadzenia domagał się B. B. możnaby ustalić jedynie tyle, że podobny wniosek innego podmiotu został wyżej oceniony. Taka okoliczność nie miałaby istotnego znaczenia w sprawie. Zasada równego dostępu do pomocy w pierwszej kolejności odnosi się czynności o jakich mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie stanowienia aktów o charakterze generalnym regulujących zasady prowadzenia konkursu. W przypadku [...] Regionalnego Programu Operacyjnego zasada równego dostępu znalazła wyraz przede wszystkim w formie jego uszczegółowienia, który to akt pozostawia asesorom oceniającym wnioski dalece ograniczoną swobodę w zakresie oceny wyrażanej w punktacji. To, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wnioskodawców jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Okoliczność, czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów tę zasadę zachowano bądź naruszono nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Wobec tego wyjaśnienie sprawy nie wymagało prowadzenia dowodu z dokumentacji dotyczącej oceny innego wniosku.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych i brak stwierdzenia, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nastąpiła z naruszeniem kryteriów merytorycznych jest w części oparty na wadliwym założeniu, że sąd administracyjny dokonuje ustaleń faktycznych, które to założenie pozostaje w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej wyrażonej w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Kwestię tę już omówiono odnosząc się do wcześniej rozpatrywanego zarzutu. W pozostałej części zarzut w istocie odnosi się do naruszeń prawa materialnego, które zostaną omówione w dalszej kolejności.

Co do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 3, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności instytucji rozpoznającej protest, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i w efekcie błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz niewłaściwe ocenienie materiału dowodowego i przyjęcie, że Kryteria 1, 3, 4 i 5 zostały ocenione prawidłowo; w pierwszej kolejności powtórzyć należy, że strona błędnie przypisuje sądowi administracyjnemu funkcję oceny materiału dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych. Nie można natomiast odmówić w części zasadności zarzutowi, iż Sąd pierwszej instancji, naruszając przede wszystkim art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych i zaniechania odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1771/06, LEX nr 487991; z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt I GSK 1185/07, LEX nr 478546; z dnia 17 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 592/08, LEX nr 513308; z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II GSK 204/07, LEX nr 399211). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r. , sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie podważyć wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego i przepisów postępowania. Właściwą drogą do zakwestionowania stanowiska w omawianym zakresie jest przedstawienie zarzutów naruszenia prawa materialnego lub innych niż art. 141 § 4 p.p.s.a. przepisów postępowania. Wskazane jako naruszone art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. nie są przy tym przepisami, których naruszenie mogłoby polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego lub przepisów postępowania.

Art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, którego naruszenie można skutecznie zarzucać w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu ze szczegółowymi przepisami postępowania.

Naruszenie art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. byłby skuteczny jedynie wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli działalności administracji publicznej względnie zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Mając na względzie przedstawione uwagi omawiany zarzut jest uzasadniony w tej części, w której trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niektórych podnoszonych w skardze zarzutów w istotnym dla kontroli instancyjnej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących kryterium numer 5 (Realizacja polityk horyzontalnych).

Odnosząc się do zarzutów w części dotyczącej kryterium numer 3 (Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) pominięto kwestię zastosowania przepisów U[...]RPO dotyczących małych i średnich przedsiębiorstw do mikroprzedsiębiorstwa. Zastosowanie niewłaściwych przepisów ma istotne znaczenie jeśli zważyć, że w art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie uzależnia stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo od wagi tych naruszeń. Nie odniesiono się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż działalność objęta projektem w istocie przynosi 100 % przychodu a wskazanie jednego z numerów działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności wymuszone zostało konstrukcją formularza biznesplanu. W tym zakresie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na braku stanowiska co do przyjętego we wskazanym zakresie stanu faktycznego.

Co do kryterium nr 4 (Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów") Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji skarżącego opartej na definicji "innowacyjności" zawartej w Załączniku 6 do U[...]RPO, co ma istotne znaczenie w sprawie, jeśli zważyć, że rozpatrując protest inaczej niż skarżący interpretowano tę definicję.

Co do pozostałych kwestii podnoszonych w uzasadnieniu tego zarzutu , takich jak: brak odniesień do wyliczeń dotyczących finansowania projektu, pominięcie wywodów dotyczących wymagań co do wysokości środków, braku podstaw do wyższej punktacji zwrotu inwestycji w okresie trzech lat; Sąd pierwszej instancji albo odniósł się wprost albo też pominięcie tych kwestii było konsekwencją ogólniejszych, przyjętych przez Sąd założeń, zwłaszcza co do daleko idącej swobody asesorów w zakresie oceny wniosku. Odnośnie argumentu, iż Sąd pierwszej instancji pominął kwestię oceny w ramach kryterium numer 1 (Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu) zdolności finansowej po realizacji projektu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie był on podnoszony w skardze i zostanie omówiony przy odniesieniach do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jak wynika z rozwinięcia i uzasadnienia wymienionego jako pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25) poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie zgodności z prawem, tj. z art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zapisami ze s. 207 Uszczegółowienia [...] Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013 (w skrócie U[...]RPO) i § 19 ust. 16, 19 i 21 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w [...]ŚP" KONKURS NR: MCP/2.1.A/5/2009/MI, tj. Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków dotacji rozwojowej oraz załączników w ramach II Osi Priorytetowej [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013, załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu która w części dotyczącej załącznika nr 7 stanowi, że "dołączenie dokumentów potwierdzających pochodzenie środków na realizację projektu może przełożyć się na wyższą punktację przyznaną podczas oceny merytorycznej wniosku przez KOP"; zarzut ten odnosi się do kilku kwestii związanych z oceną zakresie kryterium numer 1 (Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu).

Nie jest słuszne najogólniejsze założenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który, jak wynika z rozważań natury ogólnej i dotyczących stosowania poszczególnych kryteriów, uznał, że w zakresie oceny projektów oceniającym asesorom przysługiwała daleko idąca swoboda. Uszczegółowienie [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Na Lata 2007 – 2013 skonstruowane jest w ten sposób, że jako efekt oceny spełniania poszczególnych kryteriów przewidziano przyznawanie punktów w określonych przedziałach (np. 0-4) , równocześnie jednak komentarz/uzasadnienie stanowiące integralną część aktu w miarę precyzyjnie określono przesłanki punktacji w sytuacjach spełniania szczegółowych przesłanek (np. liczba punktów od 0 do 4 w zależności od stopnia wpływu na konkurencyjność na rynku opisanego od braku wpływu do bardzo dużego wpływu i bardzo znaczącego zwiększenia konkurencyjności – kryterium nr 3). Wobec tego sądowa kontrola zgodności oceny projektu z prawem może odnosić się do szczegółowo opisanych przesłanek nie stanowiąc swego rodzaju zastępowania uprawnionego podmiotu w zakresie oceny projektu.

Trafnie skarżący wywodzi , że z § 19 ust. 16, 19 i 21 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w [...]ŚP" KONKURS NR: MCP/2.1.A/5/2009/MI oraz zapisów na stronach 206 i 207 UMRPO wynika, że ocena merytoryczna składa się z dwóch części: oceny technicznej i właściwej oceny merytorycznej. Pozytywny wynik oceny technicznej, prowadzone według punktacji 0/1, jest warunkiem dopuszczenia projektu do etapu właściwej oceny merytorycznej. Kryteria oceny technicznej są odmienne od kryteriów właściwej oceny merytorycznej i nie mogą być podstawą oceny na drugim etapie oceny merytorycznej.

Kryterium techniczne numer 1 stanowi kwalifikowalność kosztów. Jak wynika z komentarza/ uzasadnienia (str. 206 – 207 U[...]RPO) na tym etapie badane są okoliczności dotyczące kosztów w okresie poprzedzającym realizację projektu.

Kryterium numer 1 właściwej oceny merytorycznej to potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu. Jak wynika z komentarza/uzasadnienia omawiane kryterium w części dotyczącej potencjału merytorycznego oraz organizacyjnego oraz posiadanych zasobów w ogóle nie może być łączony z wysokością posiadanych lub możliwych do uzyskania zasobów pieniężnych. W pozostałej części punktowana jest trwałość projektu rozumiana jako efekty projektu po jego realizacji. Pojęcie trwałości projektu odnosi się do przewidywanego stanu rzeczy po realizacji projektu a nie do dysponowania środkami finansowymi przed realizacją projektu. Dalsze szczegółowe przesłanki oceny nie wykluczają możliwości odniesienia się do uzyskania trwałości zrealizowanego projektu poprzez wpływ środków skutkiem realizacji projektu. W każdym bądź razie brak podstaw do odmowy uznania za dopuszczalne oparcia efektu trwałości projektu na wskaźnikach jakie ma przynieść realizacja projektu.

Nie jest również uzasadnione preferowanie przez wyższą ocenę pozyskiwania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych kosztem środków własnych, gdyż nie wynika w najmniejszym stopniu ani z samego kryterium ani z jego komentarza/uzasadnienie. Brak również podstaw do odmowy zastosowania preferencji związanych z udokumentowaniem posiadania odpowiednich środków tylko dlatego, ze są to środki własne.

Podobne do już przedstawionych argumenty wskazują na zasadność podniesionego w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdzenia, że w ramach stosowania kryterium numer 1 nie jest oceniane posiadanie środków finansowych przed przystąpieniem do realizacji projektu, zwłaszcza w wysokości pozwalającej na sfinansowanie całości projektu.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący kryterium numer 3 (zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) jest niezasadny, jeśli zważyć, że według komentarza/uzasadnienia do tego kryterium przedmiotem oceny jest wzmocnienie konkurencyjności oceniane przez pryzmat trzech elementów: wpływu na konkurencyjność na rynku, zwiększenie potencjału wewnętrznego oraz obecną i prognozowaną sytuację finansowa przedsiębiorcy. Z tego punktu widzenia nie jest obojętne kiedy zwróci się realizacja inwestycji.

Następny zarzut odnosi się do stosowania kryterium numer 4 (innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów). W komentarzu/uzasadnieniu do tego kryterium wskazano skalę punktacji od 1 do 4 i przesłanki przyznawania punktów. W informacji o sposobie rozpatrzenia protestu, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, zacytowano przesłanki wymienione na str. 213 U[...]RPO dotyczące zasad punktacji analogicznego kryterium w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorstw. Różnią się one od przesłanek wymienionych na str. 208 UMRPO i odnoszących się do mikroprzedsiębiorców o tyle, że wymóg przedstawiania jakichkolwiek analiz pojawia się już na poziomie innowacyjności w skali lokalnej. Zapisy na str. 208 U[...]RPO wskazują na możliwość oparcia się przy wyższej punktacji na analizach pochodzących wyłącznie od wnioskodawcy, co stanowiłoby jedyny możliwy przedmiot oceny jeżeli wnioskodawca zamierza wdrożyć unikalne, dotąd nie stosowane i nie omawiane rozwiązanie. Występowanie takiej sytuacji powinno być zatem rozważone przy ocenie wniosku.

Ostatni zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy oraz w związku z art. 60 pkt a rozporządzenia Rady sformułowany jest w sposób bardzo ogólny a jego uzasadnienie nie pozwała odtworzyć na czym miałyby konkretnie polegać naruszenia wskazanych przepisów.

Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.