Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1613/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9g ust. 1 pkt 7 i 8 i ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L i "[...] sp. z o.o. w likwidacji z siedziba w L" na decyzję Minister Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie lokalizacji linii kolejowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), określanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9q ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 710, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołań K. N. oraz spółek "C." sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...], i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], (określanych dalej jako skarżące) od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Udrożnienie [...] Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek [...] – [...]", polegającej na budowie odcinka linii kolejowej nr [...] i [...] [...] Węzła Kolejowego, wraz z komorą demontażową przy stacji [...] w rejonie ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wnioskiem z dnia 13 maja 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 czerwca 2019 r., spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], zwana dalej "inwestorem", wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji inwestycji pn.: "Udrożnienie [...] Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek [...] – [...]", polegającej na budowie odcinka linii kolejowej nr [...] i [...] [...] Węzła Kolejowego wraz z komorą demontażową przy stacji [...], w rejonie ul. [...]. Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na uzasadniony interes społeczny.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzję Nr [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", o ustaleniu lokalizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie linii kolejowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli K. N., spółka "[...]" sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...], zwaną dalej "spółką [...]", E. sp. z o.o. z siedzibą w [...], określanej dalej jako "spółka [...]".

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9o ust. 3 ustawy, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji załączona została mapa w skali 1:500, przedstawiająca proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych. We wniosku określono zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu oraz wskazano nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji ma wywołać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 9s ust. 9 ustawy. Ponadto, wnioskodawca przedłożył wymagane przez art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy opinie właściwych organów, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w sytuacji niewydania opinii w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, co należy potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Mając na uwadze treść art. 72 ust. 1 pkt 11 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, z późn. zm.), inwestor dołączył ponadto do wniosku:

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania,

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., zmieniającą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach,

- decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję zmieniającą,

- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], wyrażające stanowisko, że realizacja ww. przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji zmieniającej.

Organ uznał wniosek za kompletny.

Stwierdził, że zgodnie z art. 9o ust. 6 ustawy, Wojewoda [...] pismem z dnia 5 lipca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji, wysyłając zawiadomienie. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczeń w urzędach, na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

W przedmiotowym zawiadomieniu i obwieszczeniu organ I instancji wskazał nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem, jak również poinformował o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony wniosły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do tych zagadnień.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji w zakresie linii kolejowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ I instancji, mając na względzie opinię przedstawioną przez inwestora, ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych przez strony postępowania.

Zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz wysłał zawiadomienie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], o jej wydaniu właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji. Pozostałe strony zostały poinformowane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń.

Organ odwoławczy stwierdził, iż kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom, przedstawionym w art. 9q ust. 1 ustawy, bowiem określa linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone przerywaną linią koloru fioletowego na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, zawiera warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, jak również wymagania, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, na następnych etapach realizacji inwestycji. Ponadto, w decyzji Wojewody [...] oznaczono nieruchomości, w stosunku do których przedmiotowa decyzja ma ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości z art. 9s ust. 9 ustawy.

Organ I instancji w pkt X zaskarżonej decyzji wyznaczył termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 9q ust. 6 ustawy, na 30 dzień od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej stała się ostateczna, z uwzględnieniem warunków, wynikających z nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister wyjaśnił, iż w art. 9q ust. 1 ustawy wymienione zostały elementy, które powinna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Należą do nich m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości lub map z projektami podziału nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy) oraz oznaczenie nieruchomości, według katastru nieruchomości lub map z projektami podziału nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma wywołać skutek, w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 9s ust. 9 ustawy (art. 9q ust. 1 pkt 8 omawianej ustawy). W odniesieniu do pierwszej kategorii nieruchomości ustawodawca w art. 9s ust. 3 tej ustawy przewidział, iż nieruchomości te stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa - w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez [...] S.A., lub jednostki samorządu terytorialnego - w sytuacji wniosku o wydanie ww. decyzji złożonego przez tę jednostkę, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna. Natomiast w przypadku drugiej kategorii nieruchomości ustawodawca w art. 9s ust. 9 ustawy zawarł ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z nich.

Ustanowienie dwóch odrębnych kategorii nieruchomości, na których realizowana jest inwestycja kolejowa, polegająca na budowie lub przebudowie tunelu, w tym innych form władania nimi, nakazuje przyjęcie odmiennych regulacji, dotyczących warunków korzystania z nich przez inwestora przy wykonywaniu prac. Odnoszą się one m.in. do obowiązku ustanowienia terminu wydania nieruchomości.

W ocenie Ministra, jeżeli zakres projektowanej inwestycji kolejowej obejmuje nieruchomości, podlegające przejęciu, to w decyzji lokalizacyjnej ustalany jest, na podstawie art. 9q ust. 6 ustawy, termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Należy bowiem odróżnić obowiązek wydania nieruchomości, odnoszący się do przejmowanych nieruchomości, od obowiązku udostępnienia nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 9 ustawy. Brak jest zatem podstaw do ustalenia terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, w odniesieniu do nieruchomości podlegających jedynie ograniczeniu w korzystaniu. Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie (wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/17, 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1858/17 i 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 847/17).

Dalej Minister zauważył, ze zakresem decyzji Wojewody [...] objęte są jedynie działki, w stosunku do których ograniczony został sposób korzystania poprzez zapewnienie inwestorowi prawa do wejścia na ich teren, w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej, obejmującej budowę lub przebudowę tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii. Stąd Minister uznał za błędne orzeczenie w pkt X zaskarżonej decyzji o terminie wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, bowiem jedynie w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy, wyznacza się termin określony w art. 9q ust. 6 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ wskazał, że przed ustatecznieniem się decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej inwestor może prowadzić inwestycję na działkach podlegających ograniczeniu w korzystaniu, na podstawie nadanego decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności (pod warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie bowiem z art. 9w ust. 3 pkt 1 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, przyznaje wnioskodawcy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, zobowiązuje właściciela/użytkownika wieczystego do jej niezwłocznego udostępnienia. Jeśli natomiast inwestor rozpocznie roboty budowlane po uostatecznieniu się decyzji lokalizacyjnej, to nie może żądać od właścicieli/użytkowników wieczystych udostępnienia nieruchomości przed upływem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] na podstawie art. 9q ust. 6 ustawy. Termin ten, pomimo że został błędnie określony, stanowi dla Skarżących formę swoistego zabezpieczenia, iż przed jego upływem inwestor nie powinien domagać się wejścia na teren nieruchomości ograniczonych w korzystaniu, w celu realizacji inwestycji.

Mając na uwadze przesłanki, umożliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius, Minister uznał, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 9q ust. 6 ustawy, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Z ww. przepisu nie wynika w jednoznaczny sposób, jakich dokładnie nieruchomości dotyczy ustalany na jego podstawie termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, dlatego też nie sposób uznać, iż treść kontrolowanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. W związku z powyższym, uchybienie w postaci określenia w przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej terminu z art. 9q ust. 6 ustawy w stosunku do nieruchomości ograniczonych w korzystaniu na podstawie art. 9s ust. 9 ww. ustawy, w ocenie Ministra, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w tym zakresie i odmową określenia takiego terminu. Błąd organu I instancji, jak zostało to ustalone, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Tym samym, Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy wadliwą w części decyzję Wojewody [...], lecz korzystniejszą dla odwołujących się stron.

Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej decyduje o jej przebiegu oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg linii kolejowej (linie rozgraniczające teren) oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Minister wywodził, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii nie może modyfikować wniosku inwestora, ani też korygować przebiegu linii. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać niezgodność z przepisami, a inwestor samodzielnie wybiera korzystne rozwiązania lokalizacyjne.

Organ na poparcie tych twierdzeń przywołał orzecznictwo, odnoszące się do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową".

Organ odnotował ponadto stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 - dotyczącym przepisów specustawy drogowej - zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego i ma charakter priorytetowy cel. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, co – w ocenie organu - znajduje zastosowanie w zakresie zasad lokalizacji inwestycji linii kolejowych.

Pismem z dnia 21 października 2019 r., organ wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów skarżących stron, a pismem z dnia 6 listopada 2019 r, inwestor wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie. W pismach z dnia 26 listopada 2019 r. [...] oraz [...] podtrzymały zastrzeżenia. W piśmie z dnia 20 marca 2020 r. skarżące spółki przedstawiły dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów skarżących stron, Minister stwierdził, że za niezasadne należy uznać zarzuty spółki [...] oraz [...] dotyczące naruszenia:

- art. 9s ust. 9 ustawy, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ustanowienie w stosunku do nieruchomości należących do odwołujących się stron (a także pozostałych nieruchomości), wskazanych w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, ograniczeń nieproporcjonalnych do celu inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie, że podlegają one wszelkim możliwym i bliżej nieokreślonym ograniczeniom, przewidzianym w art. 9s ust. 9 ustawy, bez doprecyzowania zakresu czasowego i przedmiotowego tych ograniczeń, co narusza zasadę proporcjonalności, a także zbliża je do instytucji całkowitego wywłaszczenia, co stanowi o przekroczeniu zakresu koniecznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i utrudnia (lub uniemożliwia) oszacowanie wysokości przysługującego Skarżącym odszkodowania, które zgodnie z art. 9y ust. 2 ustawy powinno być ustalone w terminie 30 dni od chwili, kiedy zaskarżona decyzja stanie się ostateczna, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie kolejowym, który wprowadza podobne ograniczenia, oraz który odsyła do art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", i pozwala na późniejsze dochodzenie pełnego odszkodowania z tytułu poniesionych szkód,

- art. 9s ust. 9 ustawy, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez nałożenie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości zidentyfikowanych jako Ograniczenie 1, Ograniczenie 2, Ograniczenie 3 i Ograniczenie 4, które nie znajdują oparcia w treści przepisów rangi ustawowej, w szczególności art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi podstawę do określenia ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości:

• wyłącznie w celu tam wskazanym, tj. w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej,

• wyłącznie w sposób tam wskazany, tj. przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, podczas gdy, w ocenie Skarżących, wprowadzone ograniczenia wychodzą poza cel zapewnienia wejścia na teren oraz poza sposób ograniczenia, jakim jest znoszenie "budowy, przebudowy urządzeń i obiektów", a tym samym stanowią one nieproporcjonalne do celów inwestycji ograniczenie naruszające istotę prawa odwołujących się stron.

Organ wskazał, że skarżące Spółki mogą skutecznie kwestionować decyzję Wojewody Łódzkiego jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona ich indywidualnego interesu prawnego. W tym zakresie Minister argumentował, że interes właścicieli/użytkowników wieczystych konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe. Podnoszenie zarzutów, dotyczących innych właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy, nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną postępowania, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2, C.H. Beck Warszawa 2010).

Organ zauważył, iż działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], będące w użytkowaniu wieczystym [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], pozostająca w użytkowaniu wieczystym [...] we wniosku, a następnie w pkt VIII decyzji Wojewody zostały oznaczone, zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy, jako nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji ma wywołać skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zgodnie z art. 9s ust. 9 ustawy, w odniesieniu do nieruchomości, objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, oznaczonych zgodnie z ww. art. 9q ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości, w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej obejmującej budowę lub przebudowę tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów itp.

Nadto Minister odnotował, iż ww. art. 9q ust. 1 pkt 8 i ww. art. 9s ust. 9 zostały dodane do ustawy o transporcie kolejowym ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz ustawy o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 927), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej z dnia 22 marca 2018 r. (druk sejmowy nr VIII.2263) wskazano, że celem wprowadzenia art. 9s ust. 9 i nast. ustawy o transporcie kolejowym było jednoznaczne i bezsporne przesądzenie możliwości realizacji inwestycji w zakresie budowy tuneli kolejowych. W uzasadnieniu tym wprost wskazano, że celem zmian jest zapewnienie możliwości realizacji inwestycji kolejowej, obejmującej budowę lub przebudowę tunelu poprzez zagwarantowanie prawa do wejścia na teren nieruchomości, a także do dokonania prac, związanych z konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii. Celem, dla którego wprowadzono art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, jest umożliwienie nie tylko budowy i utrzymywania w należytym stanie wybudowanego tunelu, wchodzącego w skład linii kolejowej, co wiąże się z ograniczeniem, za odszkodowaniem, sposobu korzystania z nieruchomości dla realizacji tego celu. Tego rodzaju ograniczenie jest analogiczne do ograniczeń wynikających z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nazywanych służebnością publiczną. Z art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że przedmiotem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim obiektów budowlanych i urządzeń. Niewątpliwie zatem ograniczenia ustanawiane na podstawie art. 9s ust. 9 ustawy powinny uprawniać inwestora do zajęcia nieruchomości w celu wybudowania tunelu i związanych z nim obiektów i urządzeń, zobowiązując jednocześnie właściciela lub użytkownika wieczystego do znoszenia takiego czasowego zajęcia i niepodejmowania działań, które uniemożliwiałyby lub znacząco utrudniałyby inwestorowi realizację tych uprawnień.

Skoro konsekwencją wykonania budowy jest pozostanie tunelu i związanych z nim obiektów i urządzeń na nieruchomości, to art. 9s ust. 9 ustawy zawiera się również podstawa do pozostawienia na nieruchomości wybudowanego tunelu i związanych z nim obiektów i urządzeń (zlokalizowanych, co do zasady, pod powierzchnią gruntu), a zatem do ciągłego korzystania z nieruchomości przez inwestora w ten właśnie sposób (m.in. w celu konserwacji, utrzymania lub usuwania awarii). Po stronie właściciela/użytkownika wieczystego rodzi to obowiązek znoszenia takiego stanu rzeczy.

Nieruchomości objęte ww. ograniczeniem wraz z rodzajem ograniczenia wskazano w tabeli nr 2 znajdującej się w pkt VIII decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wyjaśniono, iż w związku z budową linii kolejowej w tunelu zachodzi konieczność wprowadzenia zmian w dotychczasowym i planowanym przeznaczeniu terenu, w postaci ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z wnioskiem inwestora, w zasięgu oddziaływania na tunel warunki gruntowe umożliwiają posadowienie bezpośrednie przyszłych inwestycji, przy ograniczeniu dopuszczalnych obciążeń przekazywanych na grunt i głębokości wykonywania wykopów. W celu zapewnienia właściwego i bezpiecznego utrzymania tunelu wraz z linią kolejową po zrealizowaniu inwestycji, organ I instancji przychylił się do wniosku inwestora o doprecyzowanie ograniczenia, o którym mowa w art. 9q ust. 1 pkt 8, w zw. z art. 9s ust. 9 ustawy, w postaci wprowadzenia istoty tego ograniczenia (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]), ustalając:

1. obszar ograniczenia dopuszczalnego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na tunel, do 135 kN/m² oraz ograniczenia głębokości wykopów do 2 m, dopuszczalne jest jedynie posadowienie bezpośrednie (ograniczenie nr 1),

2. obszar ograniczenia dopuszczalnego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na tunel, do 25 kN/m² oraz ograniczenia głębokości wykopów do 2 m, dopuszczalne jest jedynie posadowienie bezpośrednie (ograniczenie nr 2),

3. obszar ograniczenia dopuszczalnego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na tunel, do 135 kN/m² oraz ograniczenia głębokości wykopów nieumocnionych do 3 m, wykopy głębsze niż 3 m są dopuszczalne przy zastosowaniu sztywnej obudowy wykopu (ograniczenie nr 3),

4. obszar ograniczenia dopuszczalnego charakterystycznego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na konstrukcję, do 250 K.p.a. przyłożonego na poziomie max. 204,40 m n.p.m. (ograniczenie nr 4).

Minister przypomniał, że Wojewoda [...] wskazał również w uzasadnieniu decyzji, iż w przypadku planowania konstrukcji o obciążeniach większych, należy przeprowadzić dodatkową analizę oddziaływania projektowanej konstrukcji na tunel, wraz z powiązanymi obiektami inżynieryjnymi.

Z decyzji Wojewody [...] i załącznika nr 1 do tej decyzji wynika, iż działek nr [...] i [...] dotyczy ograniczenie nr [...], natomiast działek nr [...] i [...] dotyczy ograniczenie nr 2.

W ocenie Ministra ograniczenia nałożone na podstawie art. 9s ust. 9 ustawy w pkt VIII decyzji Wojewody [...] i doprecyzowane w załączniku graficznym nr 1 do tej decyzji, są zgodne z celem tego przepisu i mieszczą się w zakresie przedmiotowym ograniczeń, które na jego podstawie mogą być nakładane.

Organ uznał, ze na uwzględnienie zasługuje argumentacja przedstawiona przez inwestora w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r., iż obudowa tunelu jest wrażliwa na dodatkowe naprężenia i przemieszczenia gruntu wynikające m.in. z obciążeń powierzchniowych, głębokich wykopów w sąsiedztwie tunelu, wgłębnego zagęszczania gruntów, stosowania przemieszczeniowych technologii formowania pali i kolumn, zmiany poziomu zwierciadła wody gruntowej. Wprowadzenie ograniczeń konstrukcyjnych, dotyczących przyszłej zabudowy na terenach sąsiadujących ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tunelu, jak również obiektów z nim sąsiadujących. Jak zaznaczył inwestor w ww. piśmie, treść poszczególnych ograniczeń uwzględnia istniejące oraz planowane zagospodarowanie, opisane w miejscowych planach.

Minister uznał, że bez ograniczeń wymienionych w pkt VIII decyzji Wojewody [...] (doprecyzowanych następnie w załączniku nr 1 do tej decyzji), po wybudowaniu tunelu właściciele lub użytkownicy wieczyści mieliby całkowitą swobodę w zakresie korzystania z nieruchomości, w tym ich zagospodarowania, a w szczególności mogliby podejmować działania inwestycyjne stanowiące potencjalne zagrożenie dla konstrukcji tunelu (w tym grożące katastrofą budowlaną) na skutek spowodowania nadmiernych obciążeń lub wykonywania wykopów oddziałujących negatywnie na konstrukcję. Zatem, brak wprowadzenia ograniczeń, wyszczególnionych w pkt VIII decyzji Wojewody [...] (doprecyzowanych w załączniku nr 1) wywołałby negatywne skutki społeczne.

Zdaniem Ministra wprowadzone ograniczenia gwarantują jasne reguły co do inwestycji realizowanych w obszarze objętym decyzją Wojewody [...]. Zabezpieczają tym samym przyszłych inwestorów przed niepowetowanymi stratami, np. w wyniku mogącej nastąpić katastrofy budowlanej, gdyby takich ograniczeń nie wprowadzono. Zatem, wprowadzone ograniczenia (w tym zakresy obciążeń konstrukcyjnych) stanowią swego rodzaju gwarancję dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości ograniczonych, iż do pewnego stopnia, jasno określonego parametrami fizycznymi, mogą korzystać z nieruchomości. Jednocześnie tak określone ograniczenie stanowi jasną informację, iż w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów obciążeń mogą być odpowiedzialni za naruszenie konstrukcji tunelu i ewentualną katastrofę budowlaną.

W ocenie Ministra interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych podmiotów i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży ograniczenie chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż ustawa o transporcie kolejowym służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa infrastruktury kolejowej. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji kolejowych służy realizacji celu publicznego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (np. art. 9s ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym).

W ocenie Ministra nałożenie ograniczeń, o których mowa w pkt VIII decyzji Wojewody [...], spełnia wymagania wynikające z konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Celem wprowadzenia art. 9s ust. 9 ustawy było zapewnienie możliwości realizacji, w ramach budowanych linii kolejowych, obiektów stanowiących podziemne tunele kolejowe, bez konieczności pozyskiwania prawa własności nieruchomości, przez które te podziemne tunele będą prowadzone, z uwagi na brak ekonomicznego i technicznego uzasadnienia do pozyskiwania własności takich nieruchomości w drodze wywłaszczenia (brak istotnej ingerencji w powierzchnię tego gruntu i zabudowę oraz wysokie koszty nabycia takich gruntów, w szczególności na obszarze zabudowanym). Dla osiągnięcia powyższego celu konieczne jest pozyskanie uprawnienia do prowadzenia prac budowlanych oraz zlokalizowania tunelu i infrastruktury towarzyszącej na nieruchomościach znajdujących się w przebiegu linii kolejowej (pod powierzchnią gruntu), jak również zapewnienie, że na gruncie tym nie będą podejmowane działania mogące bezpośrednio zagrozić budowie lub eksploatacji tunelu i infrastruktury towarzyszącej (np. nadmierne obciążanie gruntu lub prowadzenie wykopów zagrażających wykonanym pracom budowlanym).

Odnosząc się do twierdzenia Spółek, iż decyzja Wojewody [...] nakłada na ich nieruchomości wszelkie możliwe i bliżej nieokreślone ograniczenia przewidziane w art. 9s ust. 9 ustawy, bez doprecyzowania zakresu czasowego i przedmiotowego tych ograniczeń, Minister wywodził, iż zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dołącza się mapę w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającą proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z art 9o ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, wniosek taki zawiera również określenie zmian w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że w przypadku wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej zgodnie z wnioskiem inwestora, dokumenty te pozwalają na ustalenie zakresu ingerencji w tereny objęte ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości.

Zdaniem Ministra nie jest możliwe wskazanie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, jakie dokładnie urządzenia będą lokalizowane na ich nieruchomościach. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wprowadził możliwość ustanowienia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a nie na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Minister wywodził, że skoro istotą ograniczenia związanego z budową tunelu na podstawie art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym jest również zapewnienie jego funkcjonowania, dlatego też nie ma możliwości, by Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję, wprowadził, jak tego chciałyby skarżące spółki, ramy czasowe dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przeznaczonych pod budowę.

Minister nie uwzględnił argumentów skarżących Spółek wskazujących, iż realizacja inwestycji kolejowej, w koncepcji przyjętej przez inwestora, uniemożliwi budowę [...], jak również utrudni inne możliwości korzystania z nieruchomości. Przepis art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy, mówiący o obowiązku uwzględnienia interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione. Do stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich, nie wystarczy zatem uznanie, że strona czuje się nieusatysfakcjonowana. Tymczasem – w ocenie Ministra - Spółki powołują się jedynie na interes subiektywny i faktyczny. Uznanie zaś, że ochronie podlegać winien interes faktyczny, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji kolejowych.

Minister zauważył, że ustawą z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 462), która weszła w życie z dniem 17 kwietnia 2020 r., dodany został art. 9s ust. 10a ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 9s ust. 9 tej ustawy, ustala wojewoda, w drodze decyzji, w terminie nie dłuższym, niż 180 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Przepis art. 9s ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 9 stycznia 2020 r. odsyła w zakresie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, do art. 9y ust. 3 i 4 tej ustawy.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie określa w swej treści wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Sprawy z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji oraz z zakresu ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stanowią oddzielne byty, podlegające odrębnym trybom.

W odniesieniu do zastrzeżeń skarżących Spółek, zgłoszonych w przedmiocie braku zastosowania art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy, który wprowadza ograniczenia podobne do tych przewidzianych w art. 9s ust. 9 ww. ustawy, oraz który odsyła do art. 124 ust. 4-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pozwala na późniejsze dochodzenie pełnego odszkodowania z tytułu poniesionych szkód, Minister odnotował, iż przepis art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym stanowi o możliwości określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości związanych z budową tuneli kolejowych.

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej, polegającej na budowie linii kolejowej w tunelu, wskazując na konieczność wprowadzenia zmian w dotychczasowym i planowanym przeznaczeniu terenu, w postaci ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, związanych z budową i utrzymaniem tunelu. Wobec powyższego organ I instancji nałożył na działki przewidziane przez inwestora do zajęcia w ramach ograniczenia w korzystaniu, w tym działki skarżących spółek, ograniczenia wynikające z art. 9s ust. 9 ustawy, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości, w związku z prowadzeniem przedmiotowej inwestycji kolejowej. W ocenie Ministra Wojewoda [...] podał prawidłową podstawę prawną wprowadzonych ograniczeń.

Z uwagi na objęcie nieruchomości skarżących spółek ww. ograniczeniami, przysługuje im odszkodowanie w trybie ustawy o transporcie kolejowym (ustalone decyzją Wojewody [...] w odrębnym postępowaniu). Ponadto, jeżeli w wyniku realizacji inwestycji, skarżące strony poniosą szkody, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego przez skarżące Spółki, dotyczącego naruszenia art. 9q ust. 6 ustawy, w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy i art. 9s ust. 9 ustawy, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez zobowiązanie odwołujących się stron (i innych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym) do wydania nieruchomości, podczas gdy:

i) obowiązek wydania nieruchomości, zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów prawa, w tym przepisu art. 9q ust. 6 ustawy, dotyczy wyłącznie nieruchomości całkowicie wywłaszczanych, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3b ustawy, i wiąże się z przeniesieniem władztwa nad nieruchomością,

ii) narusza to istotę przysługującego Skarżącym prawa i nie jest konieczne (niezbędne) dla celów przeprowadzenia inwestycji,

iii) wydanie nieruchomości, której dotyczy ograniczenie z art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiłoby de facto jej pełne wywłaszczenie, co jest niezgodne z treścią tego ograniczenia,

organ przyznał rację Spółką, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 9q ust. 6 ustawy i określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

We wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, uzupełnionym w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, inwestor wskazał, że inwestycja będzie usytuowana na nieruchomościach, które:

- planowane są do zajęcia w ramach ograniczenia w korzystaniu,

- stanowią tereny dróg publicznych i są planowane do nieodpłatnego, czasowego zajęcia,

- są własnością lub w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.

We wniosku nie wskazano natomiast nieruchomości planowanych do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa.

W kontrolowanej decyzji Wojewoda [...] ustalił linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone przerywaną linią koloru fioletowego na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]. Ww. linie rozgraniczające teren obejmują nieruchomości, będące przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego [...] S.A. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 9s ust. 6 ustawy, nieruchomości stanowiące własność lub będące w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. nie podlegają podziałowi, zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto, wywłaszczenie w takich przypadkach jest zbędne.

W decyzji Wojewody [...] oznaczono również nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma wywołać skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 9s ust. 9 ustawy. W powyższej decyzji wskazano też nieruchomości stanowiące tereny dróg publicznych, w odniesieniu do których inwestor jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, zgodnie z art. 9ya ust. 1 ustawy.

Z powyższego wynika, iż lokalizacja projektowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania własności nieruchomości w drodze przejęcia. Tym samym, żadna z działek nie przechodzi na własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zgodnie z art. 9s ust. 9 ustawy.

W art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca przyjął, że termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Jest to związane z regulacją art. 9s ust. 3 ww. ustawy przewidującą, że nieruchomości podlegające przejęciu, wskazane w art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Termin wydania nieruchomości upłynie zatem najwcześniej po 30 dniach od przejścia prawa własności na nowego właściciela. Określając ten termin, organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko wniosek inwestora, ale również zasadę ważenia interesów stron z art. 7 K.p.a. (vide: K. B. Wojciechowska, Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, Warszawa 2019, Legalis).

Skoro w badanym przypadku nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości w związku z planowaną budową linii kolejowej w tunelu, w ogóle nie ma zastosowania ochrona dotycząca minimalnego terminu wydania nieruchomości, opisana w art. 9q ust. 6 ustawy, a tym samym błędnym jest wyznaczenie w decyzji Wojewody [...] terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i stanowi naruszenie art. 9q ust. 6 ustawy. Naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, w związku z czym nie upoważnia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w ww. zakresie i odmowy określenia przedmiotowego terminu. Stosownie bowiem do art. 139 K.p.a., organ nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Minister wywodził, iż ww. termin, jakkolwiek błędnie ustalony przez organ I instancji, skutkuje tym, iż w przypadku braku rozpoczęcia robót budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, inwestor może przeprowadzić inwestycję na działkach, należących do Spółek dopiero po upływie 30-dniowego terminu, wyznaczonego przez Wojewodę [...] na podstawie art. 9q ust. 6 ustawy. Podkreślić wyraźnie należy, iż decyzja Wojewody [...] nie rodzi w stosunku do działek nr [...], [...], [...] i [...], pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżących spółek, skutku w postaci ich przejęcia. Działki te podlegają jedynie ograniczeniom wynikającym z art. 9s ust. 9 ustawy i nie zmienia tego ustalony przez organ I instancji termin wydania nieruchomości. Mocą decyzji Wojewody [...] Spółki zostały zobowiązane do udostępnienia ww. nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wejścia na ich teren w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej, obejmującej budowę tunelu, a także prac związanych z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii. Słuszne jest zatem stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2020 r., iż do korzystania z nieruchomości objętych ograniczeniem z art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym nie jest konieczne orzeczenie o ich wydaniu.

Powyższe uchybienie Wojewody [...], w ocenie Ministra nie ma zatem znaczenia, skoro w ogóle takiego terminu nie powinno być wyznaczonego, a Spółki byłyby zobowiązane do udostępnienia nieruchomości i to bez jakiejkolwiek gwarancji czasowej.

Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieokreślenie, które ze wskazanych w zaskarżonej decyzji nieruchomości podlegają wydaniu na rzecz inwestora, co - według Skarżących - czyni decyzję niekompletną i niewykonalną, Minister stwierdził, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji motywów, o którym mowa w art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu decyzji (str. 34) wskazano, iż zgodnie z art. 9q ust. 1 i 6 ustawy, "decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej między innymi ustala linie rozgraniczające teren niezbędny dla projektowanych obiektów położonych w liniach rozgraniczających oraz ustala termin wydania nieruchomości. Termin wydania nieruchomości określono na 30 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności". Minister przyznał, iż Wojewoda [...] nie przedstawił wykładni art. 9q ust. 6 ustawy, nie odniósł jej do ustalonych okoliczności stanu faktycznego i nie wyjaśnił konsekwencji zastosowania ww. przepisu. Decyzja Wojewody [...] nie zawiera zatem umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle przepisu art. 9q ust. 6 ustawy oraz nie wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a koniecznością wyznaczenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Spółki słusznie podniosły, że organ I instancji nie wskazał, jakich nieruchomości dotyczy ww. termin, a co za tym idzie, zaskarżona decyzja nie określa w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, jakie dokładnie obowiązki nałożone zostały na właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości podlegających ograniczeniu w korzystaniu. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, albowiem termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń ustalany jest w stosunku do nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa, zaś w niniejszej sprawie planowana inwestycja prowadzona będzie bez konieczności wywłaszczenia nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie spełnia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., lecz uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do sformułowanego przez Spółki zarzutu o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez takie skonstruowanie treści decyzji Wojewody [...], które powoduje jej wewnętrzną sprzeczność i niejasność w zakresie, w jakim:

a) w pkt VIII podpunkt 1 decyzji wskazano, że ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z treścią art. 9s ust. 9 ustawy, a w pkt VIII podpunkt 2 oraz uzasadnieniu wskazuje się, że istota i zakres ograniczenia zostały określone co do poszczególnych nieruchomości w tabeli nr 2, a ograniczenia te oznaczono jako Ograniczenie 1, Ograniczenie 2, Ograniczenie 3 i Ograniczenie 4, co poddaje w wątpliwość, jakie ograniczenia dotyczą konkretnych nieruchomości,

b) nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono termin wydania (nieskonkretyzowanych) nieruchomości na 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

c) nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono, że z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, inwestor uzyskuje prawo do dysponowania na cele budowlane, co poddaje w wątpliwość, jaki obowiązki nałożone zostały na właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości,

organ wskazał, iż ograniczenia nałożone na właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a niezbędnych dla lokalizacji omawianej inwestycji kolejowej, określone zostały poprzez sformułowanie ogólnego uprawnienia na rzecz inwestora do prowadzenia budowy tunelu i infrastruktury mu towarzyszącej oraz do dokonania prac związanych z jego konserwacją, utrzymaniem oraz usuwaniem awarii, a także poprzez wprowadzenie nakazu powstrzymania się przez właścicieli (użytkowników wieczystych) ww. nieruchomości od podejmowania działań, polegających na obciążaniu gruntu lub prowadzeniu wykopów bez uprzedniego sprawdzenia wpływu tych działań na budowany, a następnie eksploatowany tunel.

Jak wynika z wniosku inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, istotne oddziaływania na tunel kolejowy mogą obejmować parcie gruntu np. od obciążeń z powierzchni terenu - przemieszczeń gruntu, rozluźnienia gruntu, oddziaływań dynamicznych o dużej amplitudzie. Jako potencjalnie niebezpieczne dla obudowy tunelu można uznań m in. duże obciążenia powierzchniowe, głębokie wykopy w sąsiedztwie tunelu, wgłębne zagęszczanie gruntów, zmiany poziomu zwierciadła wody gruntowej. W zasięgu oddziaływania na tunel warunki gruntowe umożliwiają posadowienie bezpośrednie przyszłych inwestycji, przy ograniczeniu dopuszczalnych obciążeń przekazywanych na grunt i głębokości wykonywania wykopów. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, zawartymi w ww. wniosku, obciążenia pionowe przekazywane na grunt powodują dodatkowe parcie na obudowę tunelu, efektem czego jest wzrost sił wewnętrznych, które obudowa musi przenieść. W celu zapewnienia, że nie wystąpi przekroczenie sił parcia na obudowę tunelu, na podstawie obliczeń wyznaczono 4 obszary ograniczeń, tj. ograniczenia w obszarze zlokalizowanym nad tunelem wykonywanym w technologii TBM (Tunnel Boring Machinę, Technologia Tarczowa), ograniczenia w obszarze bezpośredniego sąsiedztwa obiektu wykonanego metodą "cut&cover" (obudowa w technologii ścian szczelinowych), ograniczenia w pozostałym obszarze do granicy pasa ochronnego oraz ograniczenia w szczególnych przypadkach.

W załączniku nr 1 do decyzji Wojewody [...] wyjaśniono, na czym polegają ww. ograniczenia. W załączniku tym oraz w tabeli nr 2 znajdującej się na stronach 9-13 zaskarżonej decyzji wskazano nieruchomości, których dotyczą poszczególne ograniczenia, zidentyfikowane jako ograniczenia nr 1, 2, 3 i 4. Jak już zostało to wcześniej ustalone, działki skarżących spółek o nr [...] i [...] objęte zostały ograniczeniem nr 4, natomiast działki nr [...] i [...] - ograniczeniem nr 2, które to ograniczenia zostały szczegółowo opisane na mapie (załącznik nr 1) stanowiącej integralną część decyzji lokalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż decyzja Wojewody [...] dokładnie wskazuje rodzaj oraz zakres ograniczeń ustanowionych w trybie art. 9s ust. 9 ustawy. Nie można zatem podzielić poglądu Skarżących, iż sposób określenia ograniczeń w zaskarżonej decyzji jest niejasny, przez co narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 11 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego z decyzji Wojewody [...] (w tym z jej załącznika nr 1) jasno wynika, jakie dokładnie ograniczenia wprowadzone zostały w korzystaniu z poszczególnych nieruchomości objętych zakresem projektowanej inwestycji.

Prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ma każdy, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy Prawo budowlane). W myśl zaś art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Na podstawie art. 9s ust. 8 ustawy, wnioskodawca w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, podlegającymi przejęciu lub ograniczeniu w związku z budową tunelu, z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Jeśli chodzi o termin wydania nieruchomości przewidziany w art. 9q ust. 6 ustawy Minister wskazał, iż może on zostać niejako zmieniony na natychmiastowy w razie nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Istotą rygoru natychmiastowej wykonalności, co wprost wskazał ustawodawca w art. 9w ust. 3 pkt 2 ustawy, jest obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, niezależnie od wskazania terminu ich wydania, który to termin miałby zastosowanie w przypadku ustania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jakkolwiek uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia przez inwestora nieruchomości do dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji.

Z powyższych względów nie sposób zarzucić decyzji Wojewody [...], iż jest ona wewnętrznie sprzeczna w zakresie, w jakim nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono termin wydania nieruchomości na 30 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (choć w niniejszej sprawie, jak zostało to wcześniej wyjaśnione, termin wydania nieruchomości został ustalony bezzasadnie), oraz w zakresie, w jakim nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono, że z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Rygor natychmiastowej wykonalności funkcjonuje tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, a po uostatecznieniu się decyzji inwestycja kolejowa może być realizowana przy zastosowaniu instytucji przewidzianych w art. 9q ust. 6 oraz art. 9s ust. 8 ustawy.

Inwestor wystąpił do organu II instancji o zwrot pism złożonych przez ten podmiot w toku postępowania odwoławczego, a Minister nie mógł odmówić zwrotu owych pism. Działanie to pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 10 K.p.a. zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu.

W dniu 18 maja 2020 r. pełnomocnik inwestora zapoznał się z aktami sprawy dotyczącymi postępowania odwoławczego następnie, pismem z dnia 25 maja 2020 r., odniósł się do kwestii poruszonej przez skarżące spółki w piśmie z dnia 20 marca 2020 r., dotyczącej wyłączenia z akt sprawy pism składanych przez wnioskodawcę.

Organ uznał zarzuty przedstawione w odwołaniu Pani K. N. za niezasadne, wskazując w szczególności, że działka nr [...], na której posadowiony jest budynek, w którym prawo do własności lokalu przysługuje Pani K. N., widnieje pod pozycją 10 w tabeli nr 2 znajdującej się na stronach 9-13 decyzji Wojewody [...], zawierającej wykaz nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, podlegających ograniczeniom w korzystaniu. W załączniku nr 1 do decyzji Wojewody [...] doprecyzowano treść ww. ograniczeń poprzez określenie dopuszczalnych obciążeń przekazywanych na grunt oraz dopuszczalnej głębokości wykopów - w ten sposób ustalono ograniczenia nr 1, 2, 3 i 4. Jak wynika z ww. załącznika do zaskarżonej decyzji oraz tabeli nr 2 znajdującej się na stronach 9-13 decyzji Wojewody [...], działki nr [...] dotyczy ograniczenie nr 3, co wiąże się z ograniczeniem dopuszczalnego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na tunel, do 135 kN/m² oraz ograniczeniem głębokości wykopów nieumocnionych do 3 m, przy czym wykopy głębsze niż 3 m są dopuszczalne przy zastosowaniu sztywnej obudowy wykopu. Zdaniem organu odwoławczego ingerencja w teren działki nr [...], związana z lokalizacją przedmiotowej inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi i stanowi niezbędne minimum do wykonania spornej inwestycji.

W skardze, wywiedzionej dnia 2 lipca 2020 r. Skarżące Spółki zarzuciły:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 9s ust. 9 ustawy, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, w zw. z art. 2 Konstytucji zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez ustanowienie w stosunku do nieruchomości należących do Skarżących (a także pozostałych nieruchomości) wskazanych w treści decyzji Wojewody zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt. 8 ustawy ograniczeń nieproporcjonalnych do celu inwestycji w szczególności poprzez wskazanie, że podlegają one wszelkim możliwym i bliżej nieokreślonym ograniczeniom przewidzianym w art. 9s ust. 9 ustawy, bez doprecyzowania zakresu czasowego i przedmiotowego tych ograniczeń, co narusza wyrażoną w Konstytucji zasadę proporcjonalności w ograniczeniu praw konstytucyjnych oraz istotę przysługujących Skarżącym praw do nieruchomości, a także zbliża je do instytucji całkowitego wywłaszczenia, co z pewnością stanowi o przekroczeniu zakresu koniecznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla celów interesu publicznego i utrudnia (lub uniemożliwia) oszacowanie wysokości przysługującego Skarżącym odszkodowania, które zgodnie z art. 9y ust. 2 ustawy powinno być ustalone we wskazanym tam terminie od chwili kiedy zaskarżona decyzja stanie się ostateczna; przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy, który wprowadza podobne ograniczania, oraz który odsyła do art. 124 ust. 4-7 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i pozwala na późniejsze dochodzenie dalszego, pełnego odszkodowania z tytułu poniesienia szkód; a ponadto narusza zasadę lojalności państwa względem Skarżących jako adresatów decyzji administracyjnej;

b. art. 9s ust. 9 ustawy, w z w. z 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 8 § 1 K.p.a., w zw. z art. 6 K.p.a. - poprzez nałożenie na Skarżące (oraz innych właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych w decyzji Wojewody zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości zidentyfikowanych jako Ograniczenie 1, Ograniczenie 2, Ograniczenie 3 i Ograniczenie 4, które nie znajdują oparcia w treści przepisów rangi ustawowej, w szczególności art. 9s ust. 9 ustawy, który stanowi podstawę do określenia ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości:

i. wyłącznie w celu tam wskazanym, tj. w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej i:

ii. wyłącznie w sposób tam wskazany tj. przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Tymczasem wprowadzone ograniczenia wychodzą poza cel zapewniania wejścia na teren oraz poza sposób ograniczenia jakim jest znoszenie "budowy, przebudowy urządzeń i obiektów", tym samym stanowią one nieproporcjonalne do celów inwestycji i poza ustawowe ograniczenie naruszające istotę prawa Odwołującego.

c. art. 9s ust. 9 ustawy - poprzez błędną - niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię tego przepisu i uznanie, że ograniczenia wyartykułowane w decyzji Wojewody jako Ograniczenia 1-4 mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, tymczasem jego literalne brzmienie oraz wykładnia celowościowa nie pozwalają na ich wprowadzenie;

d. art. 9q ust. 6 ustawy, w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy, w zw. z art. 9s ust. 9 ustawy, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez ustalenie w decyzji Wojewody i jednocześnie zobowiązanie Skarżących (i innych podmiotów, wymienionych w decyzji zgodnie z at. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy) do wydania nieruchomości, podczas gdy: i) obowiązek wydania nieruchomości, zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów prawa, w tym przepisu art. 9q ust. 6 ustawy dotyczy wyłącznie nieruchomości całkowicie wywłaszczanych, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3b ustawy i wiąże się z przeniesieniem władztwa nad nieruchomością; ii) narusza to istotę przysługującego Skarżącym prawa i nie jest konieczne (niezbędne) dla celów przeprowadzenia inwestycji; iii) wydanie nieruchomości, której dotyczy ograniczenie z art. 9s ust. 9 u.tk. stanowiłoby de facto jej pełne wywłaszczenie, co jest niezgodne z treścią tego ograniczenia, tym bardziej, że organ powyższe zarzuty aprobuje, a pomimo tego nie uchylił decyzji Wojewody w tym zakresie, pozostawiając ją wadliwą.

2. Przepisów prawa postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 84 § 1 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji kiedy w sprawie istnieją kwestie wymagające ustalenia, m. in.: czy wszystkie nałożone na Skarżące ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości pozostają konieczne i adekwatne dla osiągnięcia celu inwestycji kolejowej, oraz jakiego rodzaju (podziemne, nadziemne, naziemne) i o jakim przebiegu urządzenia na nieruchomości Skarżących są niezbędne do realizacji inwestycji albo jakiego rodzaju urządzenia na nieruchomości Skarżących nie są niezbędne z punktu widzenia realizacji inwestycji - nie wyłączając w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody wobec braku pełnego rozpoznania sprawy;

b. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak określenia w treści decyzji Wojewody, które ze wskazanych w niej nieruchomości podlegają wydaniu na rzecz Wnioskodawcy, co czyni decyzję Wojewody niekompletną i niewykonalną w tym zakresie, co w konsekwencji powinno doprowadzić do uchylenia decyzji Wojewody;

c. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody, pomimo takiego skonstruowania jej treści, które powoduje jej wewnętrzną sprzeczność i niejasność w zakresie w jakim:

i. w części VIII pkt 1 decyzji wskazano, że ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z treścią art. 9s ust. 9 ustawy, a w części VIII pkt 2 oraz uzasadnieniu wskazuje się, że istota i zakres ograniczenia została określona, co do poszczególnych nieruchomości w tabeli 2, a ograniczenia te oznaczono jako Ograniczenie 1, Ograniczenie 2, Ograniczenie 3 i Ograniczenie 4; co poddaje w wątpliwość, jakie ograniczenia dotyczą konkretnych nieruchomości;

ii. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono termin wydania (nieskonkretyzowanych) nieruchomości na 30 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna;

iii. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono, że z dniem w którym decyzja stała się ostateczna [...] S.A. uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co poddaje w wątpliwość jakie obowiązki nałożone zostały na właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości;

d. art. 140 w zw. z art 11 K.p.a. - poprzez brak jasnego wyjaśnienia Skarżącym zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podczas rozpatrywania odwołania, w szczególności brak wyjaśnienia jaki charakter mają wprowadzone Ograniczenia o nr 1-4, skoro nie wynikają z przepisu art. 9s. ust. 9 ustawy, a także niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ zakłada, że na nieruchomościach Skarżących posadowiony zostaną wyłącznie urządzenia podziemnie, skoro nie wynika to z treści decyzji, a także dlaczego pomimo tego na Skarżące zostały nałożone wszystkie rodzaje ograniczeń wynikające z tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi Skarżące szeroko przedstawiły poglądy orzecznictwa, odnosząc się do przywołanych w skardze zasad, w szczególności zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c P.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.). Przedmiot skargi stanowiło postanowienie, wydane na podstawie art. 134, w zw. z art. 144 K.p.a., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ustawa o transporcie kolejowym zalicza się do szczególnych aktów prawnych, przewidujących uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji kolejowych. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażają interes publiczny i które – zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy uznać za optymalne. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej - zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

Organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej, niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca.

Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej, jest zatem postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotów, do których należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. Rolą organu w ramach tegoż postępowania – jak słusznie podnosi Minister – jest przede wszystkim sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek.

Skarżące Spółki nie wykazały niespełnienia owych warunków. Substytutu racji prawnych nie stanowią względy faktyczne, subiektywne czy fiskalne Spółek Skarżących, np. podnoszone przez nie spodziewane trudności w dochodzeniu odszkodowania, np. w pismach z dnia 26 listopada 2019 r. oraz z dnia 20 marca 2020 r. Jednocześnie organ umożliwił przedstawienie racji Skarżących inwestorowi i ustosunkowanie się do twierdzeń stron postępowania. Pismem z dnia 21 października 2019 r., organ wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów skarżących stron, a pismem z dnia 6 listopada 2019 r, inwestor wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie. W pismach z dnia 26 listopada 2019 r. spółka [...] oraz spółka [...] podtrzymały zastrzeżenia. W piśmie z dnia 20 marca 2020 r. skarżące spółki przedstawiły dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Zachowane zostały zatem wymogi z art. 10 K.p.a.

Odnotować również wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2073/17, CBOSA) podkreśla się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny. Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) - por. wyroki: NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 182/14; WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 472/15; WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 258/16, CBOSA. Powyższe stwierdzenia mają uniwersalny wymiar, niezależnie od przedmiotu postępowania, z uwagi na jedność interpretacji w ramach spójnego systemu prawa.

Organ dokonał godnej zaaprobowania oceny, że zastosowane w sprawie ograniczenia odpowiadają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W orzecznictwie wskazuje się, że nie do zaakceptowania byłby wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nie służącej w istocie budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3149/17, CBOSA).

Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa, którą skarżące Spółki kwestionują, jest związana z powstaniem linii kolejowej, a Skarga w znacznej mierze de facto podważa rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę oraz wynikające z miejscowego planu. Jednak brak w niej formalnego wniosku o wystąpienie do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności rozwiązań w przyjętych w ustawie z Konstytucją RP, umotywowanego w sposób konkretny, odnoszący się do poszczególnych rozwiązań, przyjętych w zaskarżonej decyzji.

Z urzędu Sąd nie dostrzegł wskazań ku takiemu wystąpieniu. Sąd nie uznał, że wystąpiło naruszenie przepisów ustawy zasadniczej (art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wspomniano, przedmiotowa ustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa linii kolejowych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacjach ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania, o czym obszernie wspomniał Minister w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu kolei, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09, CBOSA, w odniesieniu do analogicznej specustawy drogowej). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżących Spółek), która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 21 w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Linia orzecznicza w zakresie przedmiotowej i podobnych inwestycji jest konsekwentna, czego przykładem może być wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, CBOSA.

Formułowane przez Skarżących zastrzeżenia w istocie należy postrzegać jako wnioski de lege ferenda, jednak wykraczają one poza zakres kognicji WSA w Warszawie.

Za nadmiernego ograniczenia nie można uznać postanowień dotyczących terminu ograniczeń.

Działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], będące w użytkowaniu wieczystym [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], pozostająca w użytkowaniu wieczystym [...] we wniosku, a następnie w pkt VIII decyzji Wojewody zostały oznaczone, zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 8 ustawy, jako nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji ma wywołać skutek w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zakresem decyzji Wojewody [...] objęte są jedynie działki, w stosunku do których ograniczony został sposób korzystania poprzez zapewnienie inwestorowi prawa do wejścia na ich teren, w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej, obejmującej budowę lub przebudowę tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii. Stąd Minister uznał za błędne orzeczenie w pkt X zaskarżonej decyzji o terminie wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, bowiem jedynie w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7 ustawy, wyznacza się termin określony w art. 9q ust. 6 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 K.p.a., rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Ponadto naruszenie prawa musi być tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Uchylenie decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, spowodowałoby pogorszenie sytuacji odwołujących się stron. Zasadnie organ wskazał, że przed ustatecznieniem się decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej inwestor może prowadzić inwestycję na działkach podlegających ograniczeniu w korzystaniu, na podstawie nadanego decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności (pod warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie bowiem z art. 9w ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, przyznaje wnioskodawcy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, zobowiązuje właściciela/użytkownika wieczystego do jej niezwłocznego udostępnienia. Jeśli natomiast inwestor rozpocznie roboty budowlane po uostatecznieniu się decyzji lokalizacyjnej, to nie może żądać od właścicieli/użytkowników wieczystych udostępnienia nieruchomości przed upływem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] na podstawie art. 9q ust. 6 ustawy. Termin ten, pomimo że został błędnie określony w decyzji organu I instancji, stanowi dla Skarżących formę swoistego zabezpieczenia, iż przed jego upływem inwestor nie powinien domagać się wejścia na teren nieruchomości ograniczonych w korzystaniu, w celu realizacji inwestycji.

Mając na uwadze przesłanki, umożliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius, zasadnie Minister uznał, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 9q ust. 6 ustawy, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Po drugie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w przypadku nieobjęcia przez inwestora nieruchomości do dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji.

Z powyższych względów decyzja nie jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie, w jakim nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono termin wydania nieruchomości na 30 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (choć w niniejszej sprawie, jak zostało to wcześniej wyjaśnione, termin wydania nieruchomości został ustalony bezzasadnie), oraz w zakresie, w jakim nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono, że z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że rygor natychmiastowej wykonalności "funkcjonuje tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności". Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie, czego przykładem może być wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1815/19, CBOSA, w którym wprost taka teza została sformułowana. Wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Warszawa 2010). Powyższe stanowi zasadę ogólną mającą zastosowanie do każdego rygoru, również nadanego na podstawie przedmiotowej ustawy. Po uostatecznieniu się decyzji inwestycja kolejowa może być realizowana przy zastosowaniu instytucji z art. 9q ust. 6 oraz art. 9s ust. 8 ustawy.

Nie jest zatem zasadny podniesiony zarzut, dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym określaniu terminu wydania (nieskonkretyzowanych) nieruchomości na 30 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, jak również zarzut, iż decyzji nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie określono, że z dniem w którym decyzja stała się ostateczna [...] S.A. uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Nadto organ prawidłowo wyjaśnił, że kwestia prawa do dysponowania uzależniona jest od rodzaju nieruchomości, zagadnienie to zostało przesądzone w ustawie, a zatem zaskarżoną decyzję należy postrzegać w kontekście podstawy prawnej, wynikającej z tego aktu.

Skarżący nie podali jakie konkretne, techniczne dane przemawiałyby za uznaniem, że ingerencja, związana z lokalizacją przedmiotowej inwestycji nie odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi i stanowi niezbędne minimum do wykonania spornej inwestycji. Sąd, który opiera się na aktach sprawy nie może zatem uznać, że za stwierdzeniem nadmiernych – w ocenie Skarżących – rozwiązań przemawiają określone względy techniczne, a przyjęte przez inwestora i zaaprobowane przez organ rozwiązania są z tego powodu kwalifikowalne jako naruszające prawo. Skarżący nie wykazali takich okoliczności. Nadto zasadnie Minister wywodził, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną na etapie pozwolenia na budowę. Jak słusznie stwierdza Minister, nie ma on wiedzy specjalistycznej i kompetencji do dokonywania oceny warunków techniczno – budowlanych. Oceny takiej dokonują organy administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, zawierającego rozwiązania techniczne realizacji inwestycji, sporządzonego przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Słusznie podnosi organ, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie dysponuje on wiedzą na temat szczegółowych rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia. Szczegółowe wskazanie miejsca i sposobu wykonania działań inwestycyjnych nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Pogląd taki jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie, czego przykładem może być wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 3029/16, CBOSA.

Za logiczną i zgodną z doświadczeniem życiowym należy uznać argumentację przedstawioną przez inwestora i zaaprobowaną przez organ, że obudowa tunelu jest wrażliwa na dodatkowe naprężenia i przemieszczenia gruntu wynikające m.in. z obciążeń powierzchniowych, głębokich wykopów w sąsiedztwie tunelu, wgłębnego zagęszczania gruntów, stosowania przemieszczeniowych technologii formowania pali i kolumn, zmiany poziomu zwierciadła wody gruntowej. Wprowadzenie ograniczeń konstrukcyjnych, dotyczących przyszłej zabudowy na terenach sąsiadujących ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tunelu, jak również obiektów z nim sąsiadujących. Jak wyjaśnił inwestor treść poszczególnych ograniczeń uwzględnia istniejące oraz planowane zagospodarowanie, opisane w miejscowych planach. Skarżące Spółki nie podjęły skutecznej polemiki z tymi stwierdzeniami i nie przedstawiły dokumentów na ich poparcie. Nie ma tu mowy – wbrew twierdzeniom skargi o dowolnych, nie popartych koniecznością założeniach.

Reasumując powyższe Sąd wskazuje, że Spółki nie wykazały rzeczywistego naruszenia zasady proporcjonalności. Organ właściwie zaś przedstawił, że ramy wyznaczone tą zasadą nie zostały przekroczone przez rozstrzygnięcia organu obu instancji, po pierwsze z uwagi wagę interesu publicznego, wyrażonego w ustawie, po drugie ze względu na określenie poszczególnych ograniczeń we wskazanych częściach decyzji, po trzecie wreszcie z uwagi na możliwość doszczegółowienia ograniczeń dopiero na etapie kolejnym, tj. pozwolenia na budowę.

Brak jest również podstaw do upatrywania przesłanki do uznania, że decyzja jest wadliwa w spodziewanych przez Spółki trudnościach w dochodzeniu odszkodowania. Przyszłe, spodziewane i niepewne ograniczenie interesu fiskalnego Skarżących nie jest tożsame z naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie - por. wyrok WSA z dnia 10 lutego 2017 r., IV SA/Wa 3029/16, CBOSA - naruszenie interesu indywidualnego strony wywłaszczanej nie uzasadnia wydania decyzji negatywnej dla inwestora, realizującego cel publiczny określony w ustawie o transporcie kolejowym, jeżeli naruszenie to jednocześnie nie stanowi naruszenia wyraźnego przepisu prawa. Jednocześnie trzeba podkreślić, że kontroli sądowej poddana została decyzja lokalizacyjna obejmująca inwestycję celu publicznego. Jeden z elementów tej decyzji stanowi zapewnienie dostępu do drogi publicznej określonym nieruchomościom, co z kolei wiąże się z koniecznością zaprojektowania drogi zapewniającej obsługę tych nieruchomości. Konieczność realizacji dróg niekiedy związana jest z realizacją (modernizacją) linii kolejowej, która jest inwestycją celu publicznego. W ramach realizacji tego celu publicznego może pojawić się konieczność realizacji związanych z nim inwestycji towarzyszących, których nie można traktować odrębnie i w związku z tym oceniać, jako inwestycję, która nie jest realizowania dla dobra ogółu społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 721/16, dostępny w CBOSA). W zaskarżonej decyzji Skarżące kwestionują ograniczenie praw, zatem argumentując z większego na mniejsze powyższe uwagi odnieść można do rozpatrywanej sprawy.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi Spółkami, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 9s ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. W kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a., wyjaśnić należy, iż istotą zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej jest wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym wymóg praworządności obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcie wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy wydana decyzja nie uwzględnia ich żądań.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 513/19, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie może być interpretowana w oparciu o subiektywne odczucia uczestników postępowania. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., winny bowiem działać na podstawie przepisów prawa i w oparciu o zgromadzone dowody, nie zaś w oparciu o przekonanie stron postępowania o istnieniu nieprawidłowości.

Wojewoda [...], określając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości m.in. Skarżących Spółek, działał w oparciu o obowiązującą normę prawną, tj. art. 9s ust. 9 ustawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły znaczenie ww. normy, niewadliwie dokonały subsumpcji oraz niewadliwie ustaliły następstwa prawne jej zastosowania w okolicznościach badanego przypadku. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż decyzja Ministra i poprzednia Wojewody [...] została wydana z poszanowaniem zarówno zasady praworządności, jak i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zarzuty skargi mieszczą się w tezach podnoszonych uprzednio, w tym w odwołaniu Spółek. Jak wyżej wspomniano niezbędność ograniczeń określa inwestor, organ bada zgodność z przepisami (co uczynił) a Spółki skutecznie nie podważały tej potrzeby. Organ II instancji w wyczerpujący, logiczny i przekonujący sposób odniósł się do nich w decyzji. Nie sposób uzasadnieniu tego aktu zarzucić naruszenia art. 107 K.p.a., w tym też w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady przekonywania, w kontekście art. 140 K.c. Organ wyjaśnił, w jaki sposób należy rozumieć rugor natychmiastowej wykonalności w zestawieniu z art. 9s ust. 9 ustawy, co zgodne jest z oceną Sądu (zarzut II lit. a, b i c skargi).

Sąd ponadto wskazuje, że przedstawiając zarzuty skargi Spółki nie wykazały jaki miały one wpływ na wynik sprawy (chodzi o istotny (a zatem kwalifikowany) wpływ w rozumieniu art. 145 § 1 P.p.s.a.), tj. w jakim wymiarze decyzja powinna brzmieć odmiennie i na jakiej podstawie prawnej.

Z urzędu Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które umożliwiałyby uchylenie zaskarżonej decyzji, stąd uznał za adekwatną dyspozycję z art. 151 P.p.s.a.