Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 491/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia 27 listopada 2001 r., nr XXVI/151/2001 w przedmiocie ustalenia opłat za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2001 r. Rada Gminy w K. (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej", w skrócie: "u.g.k.") "oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne" (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne z 2001 r.") – podjęła uchwałę nr XXVI/151/2001 w sprawie ustalenia opłat za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej (dalej: "Uchwała"). W myśl jej przepisów właścicieli nieruchomości, którzy na własny koszt podłączą nieruchomość do gminnej sieci wodociągowej, zobowiązano do zwrotu części kosztów poniesionych na jej budowę przez gminę, przy czym przez nieruchomość, dla potrzeb Uchwały, należało rozumieć lokal mieszkalny lub użytkowy w budynku jedno- lub wielorodzinnym, tymczasowy obiekt budowlany oraz grunt, zaopatrzone w licznik poboru wody (§ 1 ust. 1 Uchwały). Określono, że należność z tytułu podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej – w wysokości równej kwocie najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników – podlega wpłacie po otrzymaniu pozwolenia na budowę przyłącza i przed zgłoszeniem rozpoczęcia jego realizacji (§ 1 ust. 2 i 3 Uchwały). Wskazano, że w przypadku wykonania przez właściciela nieruchomości odcinka gminnej sieci wodociągowej Gmina może odstąpić od pobierania opłaty partycypacyjnej (§ 1 ust. 4 Uchwały). Zastrzeżono, że nieruchomość może posiadać tylko jeden licznik poboru wody, jednak na indywidualny wniosek właściciela gospodarstwa rolnego lub ogrodnictwa, hodowcy zwierząt gospodarskich bądź właściciela lokalu użytkowego, Zarząd Gminy może wyrazić zgodę na zainstalowanie drugiego takiego licznika (§ 2 ust. 1 i 2 Uchwały). Dopuszczono, że w przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami, Zarząd Gminy może rozłożyć należność na raty (§ 3 Uchwały). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 4 Uchwały). Wskazano, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z 04 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Rady Gminy, skargę na ww. Uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej, podczas gdy przywołane przepisy nie dają podstaw do nakładania opłat o charakterze publicznoprawnym.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona takiego aktu, tzn. posiada cechę ogólności (generalności) i abstrakcyjności: określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy; określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności; stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacyjnej [powinno być: "wodociągowej" – uw. Sądu].

W ocenie Prokuratora ustalone Uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Rada Gminy nie pozostawiła wątpliwości, że sprawa dotyczy podatków i opłat. Jednakże przepis ten odwołuje się do podatków i opłat w granicach określonych "w odrębnych ustawach". Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej Uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Żaden przepis prawa nie upoważniał organów gminy do wprowadzania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Taką podstawą prawną nie jest z pewnością art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ani żaden z przepisów ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która zresztą w chwili wydania przedmiotowej Uchwały nie weszła jeszcze w życie.

Dalej Skrzący podkreślił, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Przepis ten stanowi regulację prawa ustrojowego i zarazem ma charakter organizacyjny – ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał nakładających jakiekolwiek obowiązki na adresata znajdującego się poza administracją samorządową. Taką podstawą prawną nie mógł być też art. 40 ust. 1 u.s.g., który również odsyła do odrębnych ustawowych upoważnień do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Wreszcie żaden z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, w tym jej art. 4 ust. 1 pkt 2, nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. napisał, że Rada Gminy po zapoznaniu się z treścią zawartych w skardze zarzutów postanowiła uwzględnić przedmiotową skargę w całości. W związku z tym uchwałą Nr XXIV/197/2013 z dnia 29 kwietnia 2013 r. uchyliła uchwałę nr XXVI/151/2001 z dnia 27 listopada 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XXVI/151/2001 Rady Gminy w K. z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia opłat za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej – w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz bliżej nie określone przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2001 r., Nr 157, poz. 3926.

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego w odpowiedzi na skargę faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej Uchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana od dnia jej wejścia w życie, stanowiąc podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat. Inna sprawa, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały nr XXIV/196/2013 z dnia 29 kwietnia 2013 r., która zgodnie z jej § 2 wchodziła w życie "z dniem podjęcia", nie doprowadziło do wyeliminowania zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego, gdyż uchwała uchylająca nie została w wymagany sposób ogłoszona, tj. opublikowana w dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu statuowany w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wymóg ogłoszenia aktu prawa miejscowego (jakim jest zaskarżona Uchwała – o czym niżej), warunkujący wejście w życie takiego aktu, rozciąga się także na akty, których przedmiotem jest zmiana lub uchylenie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Tylko bowiem przy takim założeniu może dojść do pełnego urzeczywistnienia zasady jawności prawa (jawności norm prawnych), która stanowi istotny komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. postanowienie TK z 13.02.1991 r., W 3/90, OTK 1991, nr 1, poz. 27; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008, s. 29–33).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że adresat Uchwały został określony w niej w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia") – jest nim każdy podmiot (właściciel nieruchomości), który będzie na własny koszt podłączał nieruchomość do gminnej sieci wodociągowej (§ 1 ust. 1 Uchwały) – zaś nakazywane Uchwałą powinne zachowanie się adresata (obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty) miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze tego nakazu (normy). Godzi się jeszcze podkreślić, że pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako akt prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75; a także wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, oraz wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11; z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11; z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12; z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12; z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12 – dostępne w CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego – jakim jest również zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej uchwały nakładające obowiązek uiszczenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej (§ 1), winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli wszelkich obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75, z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, tamże).

W tym kontekście wymaga zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej Uchwały, ewentualnie inne regulacje ustawowe, formułują wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w przepisach tej uchwały.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut Prokuratora, że Uchwała została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

W szczególności żaden z wyraźnie wymienionych w części wstępnej Uchwały przepisów – tj. ani art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej – nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, że rada gminy ma wyłączną kompetencję do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat "w granicach określonych w ustawach" oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym "władztwem podatkowym" (zob. wyrok NSA z 23.11.1993 r., SA/Kr 1312/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1994/6/103). Tymczasem Rada Gminy nie wskazała żadnych "przepisów odrębnych", które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą. Skądinąd jest to zrozumiałe, gdyż nie ma przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1671/11; wyrok WSA z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12 – dostępne w CBOSA). W szczególności takich przepisów nie zawierała, przywołana ogólnie w części wstępnej zaskarżonej Uchwały, ustawa Prawo wodne z 2001 r., która w dodatku w dacie podjęcia Uchwały nie weszła jeszcze w życie. Wymaganej podstawy prawnej nie zawierały także obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne z 1974 r.", w skrócie "pr.wod.1974"), ani ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 561 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") – o czym będzie jeszcze szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że nawet uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane przez rady gminy w sprawie sposobu i zakresu realizowania przedsięwzięć obejmujących budowę sieci kanalizacyjnych lub wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy udziału w kosztach budowy tej infrastruktury (tak trafnie J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 175/11, CBOSA), że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też zarządzając przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci [w referowanej sprawie: sieci kanalizacyjnej, ale dotyczy to odpowiednio także budowy sieci wodociągowej – uw. Sądu]. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy – niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu.

Weryfikując dalej wskazane przez organ podstawy prawne zaskarżonej Uchwały należy stwierdzić, że również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie mógł stanowić właściwej podstawy dla przyjęcia zaskarżonej regulacji. W myśl przywołanego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Uchwały): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Cytowany przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite – art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. m. in. wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA; M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 162–164). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01, CBOSA), że przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym względzie uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich (por. wyroki WSA: z 22.11.2010 r., II SA/Kr 851/10; z 14.12.2010 r., II SA/Kr 1242/10; z 07.06.2011 r., II SA/Kr 226/11 – dostępne w CBOSA). Podłączenie do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej) nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", stąd art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może być właściwą podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń (zob. wyrok WSA z 28.01.2011 r., II SA/Kr 1133/10, CBOSA). Tym bardziej, że przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 29.11.2001 r., SA/Wr 1415/01, CBOSA; wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA; M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania..., s. 163).

Sąd nie dopatrzył się również upoważnienia ustawowego do podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej Uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili jej uchwalenia.

Kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierało, w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, wspomniane już wyżej Prawo wodne z 1974 r. Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do wodociągu lub kanalizacji (tak też wyrok WSA z 28.02.2012 r., II SA/Kr 1687/11, CBOSA). Przewidywała ona wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1 pr.wod.1974), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, przy czym wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 pr.wod.1974). W przepisie art. 107 ust. 3 pkt 2 pr.wod.1974 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów (dalej: "RM") rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 pr.wod.1974 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.), które nie tylko, że nie przewidywało kompetencji gminy w zakresie ustalania i poboru opłat "przyłączeniowych", ale – w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 z późn. zm.) – w ogóle nie normowało kwestii takich opłat (verba legis: "zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń").

Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Ustawodawca określił w nich zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to, co do zasady, jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulowały (i nadal regulują) przepisy omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jej przepisów, a zwłaszcza z art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały), wynika, że to nie organ uchwałodawczy gminy, jakim jest rada gminy, lecz jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W dodatku może to uczynić jedynie w nieprzekraczalnym terminie 3 lat od zaistnienia ww. zdarzeń (art. 145 ust. 2 u.g.n.). W tym kontekście należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała umożliwiała pobór opłat w istocie bezterminowo.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku o braku podstaw prawnych do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat – choćby w postaci "zwrotu części kosztów" (§ 1 ust. 1 Uchwały) – z tytułu podłączenia nieruchomości do gminnej sieci samorządowej, a także do regulowania przez ów organ ściśle z tym obowiązkiem związanych kwestii dotyczących ustalenia wysokości i terminu wnoszenia takiej opłaty (§ 1 ust. 2 i 3 Uchwały) oraz ewentualnych zwolnień tudzież możliwości rozłożenia opłaty na raty (§ 1 ust. 4 i § 3 Uchwały).

Brak również podstawy prawnej do regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii dopuszczalnej liczby liczników poboru wody, jaka może przypadać na jedną nieruchomość, oraz udzielania zgody na zmianę tej liczby (§ 2 Uchwały). Jest to raczej materia warunków technicznych wydawanych przez przedsiębiorstwa wodociągowe.

Bez zakwestionowanych wyżej postanowień § 1, § 2 i § 3, pozostałe postanowienia Uchwały (tj. jej § 4 i § 5) nie nadają się do samodzielnego funkcjonowania (obowiązywania, wykonania i stosowania) w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.