Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1772/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 40 ust. 5 i ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 5108 (pięć tysięcy sto osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] na odcinku ul. [...] - [...] w [...] w okresie od dnia 22 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku w kwocie 149 030, 59 zł.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ ustalił, że spółka umieściła w gruncie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dodatkowe rurociągi kanalizacji technicznej o łącznej pow. 83, 72 m2 rzutu poziomego urządzeń, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami:

- nr [...] z dnia [...] września 2007 roku,

- nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku,

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku.

Zajęta powierzchnia wynosiła w stosunku do jezdni 10, 36 m2 w co do pozostałych elementów pasa drogowego 73,36 m2 natomiast okres wyliczony został na 832 dni. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odcinku: ul. [...] - [...], urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni 60,48 m2 rzutu poziomego urządzeń. Z danych, zamieszczonych przez stronę we wniosku o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w ul. [...] jednoznacznie wynika, że: przedmiotowa kanalizacja teletechniczna zbudowana będzie z rurociągów kablowych o powierzchni 58,32 m2 i 2 studni o pow. 2,16 m2 co daje łącznie powierzchnię 60,48 m2 rzutu poziomego.

W ocenie organu, faktycznie - co wykazała kontrola - spółka umieściła w pasie drogowym 7 rurociągów kablowych o łącznej pow. 142, 04 m2 rzutu poziomego oraz 2 studnie o powierzchni 2,16 m2, co razem daje powierzchnię całkowitą 144,20 m2 rzutu poziomego urządzeń. Umieszczone w pasie drogowym urządzenia zajmują powierzchnię 144,20 m2, a więc o 83,72 m2 więcej niż obejmowało zezwolenie zawarte w decyzjach o udzieleniu zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej spółka zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej też jako udp). Zaprzeczyła, że umieściła 60,48 m2 więcej aniżeli miała na to zgodę organu administracji podnosząc przy tym, że wyliczenia organu wynikają z przyjmowania zupełnie dowolnej metodologii ustalania powierzchni zajętości pasa drogowego niezgodnej z art. 40 udp. Oczywistym w ocenie skarżącej jest, że przepis ten mówi o jednym urządzeniu infrastruktury teletechnicznej i nakazuje traktować całość przedmiotowej inwestycji, jako jedno urządzenie, od którego naliczana jest jedna opłata a nie od poszczególnych kabli. Powyższe znajduje potwierdzenie w opinii prawnej dr hab. S. P. - profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu [...]. Skarżąca zwróciła nadto uwagę na okoliczność, że w procesie inwestycyjnym inwestor występując o wydanie decyzji lokalizacyjnej składa jeden wniosek na jedno urządzenie o nazwie rurociąg telekomunikacyjny składające się określonej ilości rur zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tak sformułowany wniosek organ wydaje stosowną decyzję sanując fakt, że cały czas dotyczy to jednego urządzenia infrastruktury. Zatem twierdzenia na tym etapie postępowania inwestycyjnego, że każda rura stanowi aktualnie odrębne urządzenie jest niczym nieuzasadnione. Z brzmienia przepisu art. 40 ust. 5 udp. wynika jednoznacznie, że jedynym parametrem ważnym z punktu widzenia powyższej ustawy, na podstawie którego obliczana jest opłata, jest powierzchnia fragmentu pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, nie zaś liczba umieszczanych rur. Mimo, że w pasie drogowym funkcjonuje urządzenie w postaci wielootworowego rurociągu telekomunikacyjnego to rzuty poziome poszczególnych rur nakładają się i łącznie tworzą obszar zajęcia pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 5 udp. Tym samym nieuprawnione jest naliczenie, przez organ opłaty za każdą rurę oddzielnie. Skarżąca zauważyła, że przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż urządzenia teletechniczne można umieszczać w pasie drogowym jedynie na jednym poziomie, obok siebie. Jest to założenie absolutnie błędne, niezgodne ze sztuką prowadzenia inwestycji infrastruktury i powodujące najgorsze z możliwych wykorzystanie powierzchni pasa drogowego. Umieszczanie urządzeń infrastruktury w pasie drogowym na jednym poziomie powoduje bardzo szybkie wyczerpanie "chłonności" pasa drogowego i całkowite zablokowanie możliwości umieszczania dalszych urządzeń infrastruktury. Skutkuje również dramatycznymi komplikacjami w trakcie remontów dróg (np. konieczność przełożenia urządzeń infrastruktury). Z tego względu urządzenia infrastruktury teletechnicznej umieszcza się w pasie drogowym pod sobą tak, aby ich rzut poziomy zajmował jak najmniejszą część powierzchni pasa drogowego. Taki sposób budowy infrastruktury jest szczególnie preferowany w takich miastach jak Warszawa gdzie występuje duże skupienie urządzeń infrastruktury przy stosunkowo wąskim pasie, w którym można je umieścić. Reasumując, dla wysokości opłaty nie ma znaczenia liczba umieszczanych urządzeń tylko łączna powierzchnia ich rzutu poziomego nie zaś jak błędnie wywodzi ZDM od każdej rury oddzielnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...]. Najistotniejszą kwestią w ocenie organu odwoławczego jest konieczność ustalenia, czy kanalizacja kablowa, składająca się z 7 rur HDPE o średnicy 0,04 m (40 mm) każda, którą spółka umieściła w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (stanowisko skarżącej), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym (stanowisko zarządcy drogi). Odpowiadając na tak postawione pytanie organ uznał, że każda z 7 rur HDPE stanowi odrębne urządzenie, jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi. Zakwestionował przy tym twierdzenie spółki, że rurociąg mający być jednym urządzeniem i składający się z 7 rur HDPE 40 mm umieszczono w czterech poziomach ułożonych pod sobą po dwie rury w każdym poziomie. Stwierdził, że z dokonanych ustaleń w niniejszej sprawie wynika, że w istocie w pasie drogowym zostało umieszczonych: po stronie wschodniej 2 rury typu HDPE o średnicy 40 mm każda (własność Zarządu Dróg Miejskich), po stronie północnej i południowej 7 rur typu HDPE o średnicy 40 mm. Okoliczność ta nie została przez spółkę skutecznie zakwestionowana. Wskazał, że umieszczenie rur nie jest uporządkowane, a z pewnością nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w układzie cztery poziomy, po dwie rury w każdym poziomie. Powołując się na zebrany materiał dowodowy, w tym dokumentację fotograficzną stwierdził, że pozwala to na konstatację, iż jest to przypadkowy układ poszczególnych rur, które są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a następnie umieszczone w wykopie wykonanym w tym celu w pasie drogowym. Organ podkreślił, że układ tych rur (rurociągów) w ogóle nie odpowiada jakiemukolwiek modelowi bryły przestrzennej, na które spółka powołała się w odwołaniu od kwestionowanej decyzji, załączając do tego odwołania jako dowody szkice techniczne mające obrazować schematy możliwego ułożenia w pasie drogowym przedmiotowego rurociągu.

Organ odwoławczy uznał jednakże, że przedmiotowe szkice nie mogą być godnymi wiary dowodami w niniejszym postępowaniu ze względu na faktyczny układ rur (rurociągów) w pasie drogowym oparty na przypadkowym ich położeniu bez zachowania układu jednolitej na całej długości bryły przestrzennej. Z tej samej przyczyny za nieprzydatną organ uznał opinię dr hab. S. P. - prof. Wydziału Zarządzania U[...] w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego, która została sporządzona w wyniku założenia przez autora m.in., że rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany (np. ułożenie rurociągu złożonego z ośmiu rur w dwóch warstwach: każdej złożonej z czterech rur, albo z czterech warstw po dwie rury - str. 2 opinii). Organ odwoławczy podkreślił, że rury umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym nie mogą być traktowane jako kanalizacja kablowa wielootworowa (a więc jedno urządzenie) z przyczyn prawnych. Definicję kanalizacji kablowej wielootworowej zawiera art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm., dalej też jako ustawa o wspieraniu). Kanalizacja kablowa wielootworowa w myśl tego przepisu to zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych. Niewątpliwie kanalizacja taka w zamyśle ustawodawcy ma stanowić jedno urządzenie techniczne, jako że nakazuje on stosować odpowiednio przepisy wymienionej ustawy o odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej do ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe oraz kanałach służących do ułożenia w nich kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej (art. 27 - 44 w związku z art. 45 powołanej wyżej ustawy). Istotą przepisów o odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej jest to, że jeżeli następuje wyodrębnienie własności przewodu w kablu telekomunikacyjnym, to właścicielowi takiego przewodu przysługuje udział w części wspólnej całej kanalizacji kablowej, jako prawo związane z własnością przewodu. To samo dotyczy wyodrębnienia własności konkretnego kabla telekomunikacyjnego w obrębie jednego (tzn. w jego środku) rurociągu kablowego stanowiącego kanalizację kablową wielootworową. W myśl art. 38 ust. 1 zd. drugie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można żądać zniesienia współwłasności części wspólnej kabla (rurociągu kablowego), dopóki trwa odrębna własność poszczególnych przewodów kablowych. Tymczasem, rurociągi wybudowane przez spółkę, nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym), co w istocie wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Dodatkowo, jeżeliby traktować umieszczone przez spółkę w pasie drogowym rurociągi kablowe (7 rur HDPE) jako jedno urządzenie stanowiące kanalizację kablową wielootworową, sprzedaż jednego rurociągu kablowego w ramach tego urządzenia musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podstawowym warunkiem sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej jest przed zawarciem tej umowy dokonanie czynności w postaci ustanowienia odrębnej własności jednego rurociągu kablowego, co zgodnie z art. 40 ust. 1 w związku z art. 45 wymienionej ustawy następuje w drodze umowy między właścicielem całej kanalizacji kablowej wielootworowej (T. Sp. z o.o.), a nabywcą konkretnego rurociągu jako części tej kanalizacji, względnie w drodze jednostronnej czynności prawnej spółki albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność kanalizacji. Tymczasem skarżąca, co wynika z materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy postanowieniem, po wybudowaniu rurociągów kablowych sprzedaje operatorom telekomunikacyjnym poszczególne rurociągi.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 5 oraz ust. 12 u.d.p. i wniosła o uchylenie obu decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w istocie spór pomiędzy nią a organami dotyczy tego, czy zezwolenie na umieszczenie rurociągu zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego rurociągu, czy tylko jego części a co za tym idzie, czy część rurociągu jest umieszczona w ww. pasie drogowym bez zezwolenia. Wskazała, że przyczyną powyższego sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też odrębnymi urządzeniami teletechnicznymi. Skarżąca stanęła na stanowisku, że rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z wielu rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu. Dlatego jej zdaniem nie może być mowy w niniejszym przypadku o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci rur HDPE bez zezwolenia. Powołując się na kolejne etapy procesu inwestycyjnego skarżąca podkreśliła, że w jego trakcie, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zatem działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilku odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Taka praktyka jest nieuprawniona i niedopuszczalna. Skarżąca wskazała, że pogląd wyrażony przez nią, co do przedmiotowego rurociągu, jako jednego urządzenia infrastruktury teletechnicznej, znajduje oparcie w:

- załączonej do akt opinii prawnej profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu [...], który wprost potwierdza jej stanowisko

- załączonym do akt stanowisku Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym uznano, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy oraz że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej;

- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2012 r. (VI SA/Wa 842/12), w którym stwierdzono: "(...) dopiero całe urządzenie, na które składa się rura (zespół rur), zespół przewodów umieszczonych w owych rurach oraz studnie kablowe (umożliwiające wprowadzenie przewodu do odbiorcy sygnału) umożliwia wypełnienie funkcji przesyłowej. Skoro ustawodawca w art. 40 ust. 2 mówi o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia, to nietrafne jest przyjmowanie konieczności uzyskiwania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym poszczególnych części tego urządzenia. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wyrok ów zapadł w analogicznej sprawie, dotyczącej kary pieniężnej nałożonej na nią za umieszczenie urządzenia teletechnicznego w pasie drogowym bez zezwolenia. Nadto podniosła, że w owej sprawie SKO prezentowało pogląd, że rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem. Co więcej, zdaniem skarżącej nawet ewentualna możliwość zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na rurociąg, nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych. Odnośnie odwołania się przez SKO do ustawy o wspieraniu skarżąca podała, że ustawa ta weszła w życie już po wybudowaniu przez nią przedmiotowego rurociągu i po uzyskaniu pierwotnej decyzji zezwalającej, zatem - w jej ocenie, odwołanie się przez organ do tego aktu było nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu nie jest przy tym zasadny argument o braku możliwości stosowania w przedmiotowej sprawie rozumienia pojęcia "kanalizacji wielootworowej" z art. 45 ustawy o wspieraniu z uwagi na późniejsze wejście w życie tej ustawy niż miało miejsce zajęcie pasa drogowego. Organ podkreślił, że ustawa ta nie wprowadziła w art. 45 nowej kategorii urządzenia, lecz wprowadziła do prawa i opisała istniejący stan rzeczy, to jest urządzenie, które już wcześniej funkcjonowało w praktyce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej także p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy rozpoznaniu niniejszej sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez wadliwą interpretację tego przepisu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie 149 030, 59 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) - ul. [...] na odcinku ul. [...] - [...] w [...] w okresie od dnia 22 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku - poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji technicznej o łącznej pow. 83,72 m2 rzutu poziomego urządzeń, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami:

1) nr [...] z dnia [...].09.2007 r.

2) nr [...] z dnia [...].12.2007 r.

3) nr [...] z dnia [...].04.2009 r.

Istotą sporu i problemem do rozstrzygnięcia jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy kanalizacja kablowa, składająca się z 7 rur HDPE o średnicy 0,04 m (40 mm) każda, którą Spółka umieściła w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (według stanowiska skarżącej), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym (według stanowiska zarządcy drogi). W konsekwencji rozstrzygnięcie tej kwestii rzutuje na ocenę skutków zaistniałego w sprawie stanu faktycznego z punktu widzenia zasadności wymierzenia stronie kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Z ustaleń organu wynika, że Spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odc.: ul. [...] - [...], urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni 60,48 m2 rzutu poziomego urządzeń. Z danych zamieszczonych przez Stronę we wniosku o zezwolenie na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w ul. [...] jednoznacznie wynika, że przedmiotowa kanalizacja teletechniczna zbudowana będzie z rurociągów kablowych o powierzchni 58,32 m2 i 2 studni o pow. 2,16 m2 co daje łącznie powierzchnię 60,48 m2 rzutu poziomego.

Pozostaje poza sporem, co wykazała kontrola przeprowadzona w dniu 3 czerwca 2011 r. i dokumentacja fotograficzna, że faktycznie spółka umieściła w pasie drogowym 2 studnie o powierzchni rzutu poziomego 2,16 m2 oraz 7 rurociągów kablowych.

Organ wyliczył powierzchnię rurociągów na 142,04 m2, co ze studniami daje według niego powierzchnię całkowitą 144,20 m2 rzutu poziomego urządzeń. Umieszczone w pasie drogowym urządzenia zajmowałyby według niego powierzchnię o 83,72 m2 większą niż obejmowało zezwolenie zawarte w cyt. wyżej decyzjach Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...].09.2007., nr [...] z dnia [...].12.2007 r. i nr [...] z dnia [...].04.2009 r.

Na tej podstawie faktycznej wywiódł odpowiedzialność administracyjną strony i zasadności wymierzenia jej kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Obliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego organ I instancji przyjął, zaś SKO to zaakceptowało, że skoro przedmiotowe rurociągi zbudowane są z 7 rur o szerokości 0,04 m każda wraz z 2 studniami, to biorąc pod uwagę, że rurociągi zostały umieszczone w jednym wspólnym wykopie i ułożone w pod sobą w czterech poziomach mają powierzchnię łączną nie jak organ przyjął wcześniej w zezwoleniu, 60,48 m2 rzutu poziomego lecz 144,20 m2 rzutu poziomego urządzeń, a więc o 83,72 m2 większą niż objęta zezwoleniami wydanymi na rzecz skarżącej.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Odnosząc się do interpretacji zastosowanej przez organy orzekające, w ocenie Sądu, gdyby intencja ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca użyłby innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo wyraźnie wskazał, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

Oznacza to, że nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, że w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji.

W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 ze skargi T. dotyczącej analogicznego problemu prawnego.

Należy wskazać, że Skarżąca nie kwestionuje, że w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy.

Organ nie uwzględnił zatem faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte i ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy - w ocenie składu orzekającego - interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Gdyby intencją ustawodawcy było inne ustalenie podstawy naliczenia opłaty, to wówczas winien byłby użyć innego miernika wartości zajęcia pasa drogowego, np. objętości (kubatury) urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, iż w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

Tym samym uprawniona jest konkluzja strony wskazująca; że umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która zawsze była zgodna z decyzją, tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) - dalej także jako "u.w.r.u.s.t." z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność, było bezprzedmiotowe także z tej przyczyny, że ustawa o wspieraniu weszła w życie dopiero 17 lipca 2010 r., a zatem po wydaniu przez Prezydenta m. [...] spornych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Także, wspomniana ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych.

Z przepisu art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych SKO błędnie wyciąga wniosek, że fakt, iż umieszczone przez spółkę rury nie zamykają się w jednym urządzeniu, gdyż nie mieszczą się w jednej większej rurze umieszczonej w pasie drogowym, wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Organ uważa, że mamy tutaj do czynienia z wielością odrębnych urządzeń (rurociągów), które mogą funkcjonować samodzielnie i samodzielnie wypełniać funkcje przesyłową, co potwierdza fakt odsprzedaży poszczególnych rurociągów różnym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym. Wg SKO, poszczególne rurociągi mogą zostać odłączone - bez uszkodzenia pozostałych rur - a poszczególne rurociągi będą funkcjonować niezależnie od tego jaka będzie ich liczba. W konsekwencji, jeżeli urządzenia (rurociągi) nie są umieszczone w jednym kanale, stanowiącym rurociąg o większym profilu, w którym w środku umieszczone są kable/rury o mniejszych profilach, to zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania tego rodzaju urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za kanalizację kablową wielootworową.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy przede wszystkim zgodzić się ze skarżącą spółką, że przedmiotowa ustawa weszła w życie po wybudowaniu rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę - właśnie dla jednego urządzenia. Tym samym zastosowanie ww. ustawy wprost jest nieuprawnione.

Na marginesie można wskazać na niewątpliwie znaczenie charakteru ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Reguluje ona określone w niej kwestie (art. 1) w sposób kompleksowy, normując m.in. zarówno zagadnienia administracyjno-prawne, związane ze szczególnymi zasadami lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych (rozdział 5), jak i szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych (rozdział 6), czy wręcz kwestie kompetencyjne, związane z działalnością w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej oraz zasady dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej i innej infrastruktury technicznej finansowanych ze środków publicznych (rozdział 2), jak i kwestie cywilno-prawne, dotyczące odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej (rozdział 4).

Stąd podzielić można - w odniesieniu do tej ostatniej kwestii - ocenę zawartą w opinii prof. S. P., że art. 45 powołanej ustawy "...został wprowadzony do obowiązującego prawa aby umożliwić nabywanie uprawnień majątkowych do poszczególnych rur wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Przed wprowadzeniem przepisu art. 45 w zw. z art. 37-44 u.w.r.u.s.t. było to niemożliwe ze względu na bezwzględny zakaz wynikający z art. 47 § 1 K.c., zgodnie z którym część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Przepis art. 47 § 1 K.c. stanowi, że "Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego." Ponieważ rura wchodząca w skład kanalizacji kablowej nie mogła być odłączona od tej kanalizacji bez istotnej zmiany swej funkcjonalności, to powszechnie uznawano, a ustawodawca podzielił ten pogląd, że rura taka stanowi część składową kanalizacji kablowej. Dopiero zmiany wprowadzone przepisami 37-45 u.w.r.u.s.t. umożliwiły nabywanie uprawnień majątkowych do części składowych kanalizacji kablowej wielootworowej w postaci poszczególnych rur. Cytowane przepisy u.w.r.u.s.t. jednoznacznie potwierdzają, że poszczególne rury wchodzące w skład wielootworowej kanalizacji kablowej są traktowane jako część składowa tej kanalizacji, a nie samodzielne urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej."

Zgadzając się z powyższą oceną należy jednocześnie podkreślić, że przepisy rozdziału 4 u.w.r.u.s.t. ("Odrębna własność elementów infrastruktury telekomunikacyjnej") odnoszą się do wszystkich elementów tej infrastruktury, poczynając od stwierdzenia, że odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych w rozumieniu K.c. może stanowić włókno światłowodowe umieszczone w kablu światłowodowym wchodzące w skład sieci telekomunikacyjnej (art. 37). Dotyczy to również kabla światłowodowego i jego części wspólnej.

Reasumując, przepisy rozdziału 4 u.w.r.u.s.t. dotyczą cywilistycznej strony kanalizacji kablowej wielootworowej, czy ściślej nawet - regulują samą możliwość ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej. W tej sytuacji należy uznać, że art. 45 u.w.r.u.s.t. zawiera nie tyle definicję kanalizacji kablowej wielootworowej, ile określa warunki i zasady ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe.

Dla rozpatrywanej tu sprawy możliwość ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej nie ma, wbrew twierdzeniom SKO, bezpośredniego znaczenia. Podstawowe znaczenie mają bowiem przepisy bezpośrednio odnoszące się do alokacji tych urządzeń w pasie drogowym, w tym zwłaszcza art. 40 u.d.p., rozpatrywane w związku z określeniem tych urządzeń w ustawie - Prawo budowlane (art. 3 pkt 3 i 3a, zawierający definicję obiektu liniowego) oraz w Prawie telekomunikacyjnym (art. 2 pkt 8 - określający pojęcie infrastruktury telekomunikacyjnej).

Jednakże istotą niniejszej sprawy była ocena poglądu organów uznających zapisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wskazujące na to, że w przypadku, gdy kanalizacja teletechniczna budowana jest z więcej niż jednego rurociągu kablowego, każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność) za przesądzające o możliwości potraktowania za bezprawne zajęcie powierzchni urządzenia umieszczonego dodatkowo, lecz na innym poziomie, w świetle tego samego fragmentu pasa drogowego.

W ocenie Sądu, nie można w żaden sposób zaakceptować tego stanowiska organów, także i z tej przyczyny, że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. W skardze skarżąca szczegółowo wskazała, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Z akt sprawy wynika, że organy od początku procesu inwestycyjnego traktowały przedmiotowe urządzenie jako jeden, wielootworowy, teletechniczny rurociąg kablowy, składający się z kilku rur HDPE fi 40, bowiem nie wydawano odrębnych decyzji: lokalizacyjnych, o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur w ilości odpowiadającej liczbie rur lecz kierowano się powierzchną rzutu poziomego.

Sąd podziela argumenty Skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych.

Co istotne, kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od 22 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku, czyli za czas zajęcia, kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała. Weszła ona w życie po wybudowaniu rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę - właśnie dla jednego urządzenia. Tym samym zastosowanie ww. ustawy wprost, nie znajduje podstaw.

W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego, w którym brał udział także ZDM), a następnie jako kilka odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa. Tym samym, przy rozpoznaniu sprawy, w którym brał udział także przedstawiciel Zarządu Dróg, doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji ww. przepisu - mającej wpływ na rozstrzygnięcie.

Nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła do nieuzasadnionego ustalenia podwyższonej opłaty za każdą rurę oddzielnie, mimo, że w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot infrastruktury telekomunikacyjnej.

Należy bowiem podkreślić, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lutego 2007 r., w której Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich zezwala na umieszczenie rurociągu obejmującego 8 rur HDPE oznacza, że wówczas Zarząd Dróg nie miał wątpliwości o jakim profilu rurociąg zostanie wybudowany. Zarówno organy budowlane jak i Zarządca Drogi miał świadomość, że rurociąg 8 rur HDPE o profilu telekomunikacyjnym stanowi jedno urządzenie, którego rzut poziomy wyznaczał podstawę do obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu, w świetle art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.