Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1014/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i D. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].01.2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...].01.1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej wsi W. [...] pod nr [...] o pow. 5566 m2, stanowiącej własność A. P..

W uzasadnieniu Minister podał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia była Elektrociepłownia [...] w B., która jako przedsiębiorstwo państwowe była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem Ministra, w sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].06.1963 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1964 r. nr [...] była budowa elektrociepłowni "[...]", co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej.

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].03.1959 r., nr [...], wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni "[...]".

Biorąc pod uwagę powyższe Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].03.1959 r., nr [...] wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni "[...]", miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Cel wywłaszczenia tj. budowa elektrociepłowni "[...]" nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, inwestycję rozpoczęto w 1958 r., zaś jej ukończenie przypadło na rok 1984 r. Grunt stanowiący własność A. P. był zabudowywany etapowo. Minister podał, że co prawda niewielka jego część została zajęta przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej, jednakże należy domniemywać, iż ze względu na strategiczny charakter inwestycji wydana została w tym przedmiocie decyzja o niezwłocznym zajęciu terenu, na co pośrednio wskazuje treść zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].03.1959 r., nr [...], w którym wskazano, iż "wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [...] W. o przekazanie terenu, objętego niniejszym zaświadczeniem winno być dokonane w terminie nieprzekraczalnym 6 miesięcy (...)". Brak jest jednak w aktach niniejszej sprawy decyzji o niezwłocznym zajęciu terenu pod realizację inwestycji budowy elektrociepłowni "[...]".

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 4 stanowił, iż obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobyt były nieznane. Pismem z dnia [...].03.1963 r. Dyrekcja Elektrociepłowni [...] wystąpiła do A. P. z propozycją dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednakże jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...].06.1963 r., A. P. na to pismo nie odpowiedział. Zdaniem Ministra prawidłowo ocenił organ I. instancji, iż w przedmiotowej został spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Tym samym wniosek Elektrociepłowni [...] w Budowie z dnia [...].06.1963 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.

W ocenie Ministra przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak: decyzję o lokalizacji wraz załącznikami, plany własnościowe, oferty z potwierdzeniami odbioru, opinie szacunkowe oraz odpisy ksiąg wieczystych.

Podał, że zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Zawiadomieniem z dnia [...].06.1963 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...].06.1967 r., zaś pismem z dnia [...].07.1963 r., nr [...] poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...].08.1963 r.

Zawiadomienie, w ocenie Ministra, zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Ponadto w aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru, które dowodzą, że A. P. odebrał ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Minister wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę w dniu [...].08.1963 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym także właściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej wsi W. [...] pod nr [...] o pow. 5566 m – A. P., który w toku rozprawy oświadczył, że nie zgadza się na odszkodowanie w gotówce, ale prosi o grunt zamienny. Pismem z dnia [...].12.1963 r. A. P. zmienił swoje stanowisko odnośnie przyznania działki zamiennej, zwracając się do Prezydium Rady Narodowej [...] W. Wydział Gospodarki Terenami o przyznanie odszkodowania w gotówce, w terminie jak najkrótszym. Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących, A. P. nie tylko nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania, ale również dążył do jak najszybszego zakończenia postępowania wywłaszczenio-odszkodowawczego. Jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Organ odwoławczy podał, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Ministra skarżący nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Biegły natomiast brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego.

W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia szacunkowa sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego Prezydium Rady Narodowej [...] W. inż. E. G. w dniu [...].06.1963 r., zawierająca wyliczenia między innymi wartości gruntu oznaczonego jako działka nr [...], o pow. 5566 m2, stanowiąca własność A. P.. Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Minister podał, że zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Pismem z dnia [...].06.1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa zaświadczyło, iż A. P. pozostawało gospodarstwo rolne położone w grom. A. i [...] o łącznej powierzchni 4,86 ha.

Minister uznał w związku z tym, że organ właściwie zastosował przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaś biegły prawidłowo ocenił, iż odszkodowanie za grunt o powierzchni 5566 m2 przysługuje w wysokości [...] zł (5566 m2 x [...] zł = [...]).

Minister wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...].01.1964 r. nr [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem, zdaniem Ministra, spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia zaskarżonej decyzji A. P., Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.1964 r. skierowanej do A. P., podjęte przez osobę o nazwisku "[...]". Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na poparcie tezy, iż osoba, która podjęła zaskarżoną decyzję, nie tylko nie była dorosła, ale także nie pozostawała z A. P. we wspólnym gospodarstwie domowym. Jak wyjaśnił Minister spadek po A. P. dziedziczyła m. in. żona M. P. z domu G.. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja została odebrana przez osobę przypadkową.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną Minister wskazał, że Kierownik Wydziału Gospodarki Terenami mógł upoważnić innych podległych mu pracowników do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie organu orzekającego w przedmiotowej sprawie, istnieje domniemanie działania osoby podpisującej zakwestionowaną decyzję z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami, na podstawie i w granicach tego umocowania. Nie ma dowodów na to, że takowe pełnomocnictwo nie istniało. Nie można więc twierdzić, zdaniem organu, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

W trakcie postępowania Minister nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. P. i D. M., reprezentowane przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 i art. 41 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej po uprzednim faktycznym zabudowaniu nieruchomości sankcjonuje wywłaszczenie, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisami prawa jedynie dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego wywłaszczenie było możliwe, a uchybienie powyższemu doprowadziło do wadliwego wydania decyzji wywłaszczeniowej i przyznaniu odszkodowania;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej nie była obowiązkowa, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, iż obecność biegłego na rozprawie była konieczna, a uchybienie powyższemu miało wpływ na wysokość przyznanego A. P. odszkodowania;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja administracyjna z dnia [...].01.1964 r. nr [...] została poprzednikowi prawnemu skarżących doręczona w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru podjętego przez A. P. bądź osobę pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej wywarła skutki prawne;

- naruszenie art. 61 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnej przez osobę podległą Kierownikowi Wydziału Gospodarki Terenami, korzysta z domniemania działania z jego upoważnienia, w sytuacji gdy aby takie działanie odniosło skutek prawny, winno być potwierdzone stosownym upoważnianiem/ pełnomocnictwem, którego brak uzasadnia wydanie decyzji przez osobę nieuprawioną.

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe rozstrzygniecie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...].01.2017r., pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].01.1964r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że za rażąco naruszające art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy uznać orzeczenie Prezydium Rady Narodowej o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania w sytuacji, gdy jak wynika z materiału dowodowego, w dacie wydania skarżonej decyzji, nieruchomość zaczęła być wykorzystana na wywłaszczony cel. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ww. ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie wówczas, gdy było niezbędne do realizacji przyszłego celu publicznego, określonego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących kwestionuje jako pozbawione podstaw i nie oparte w zebranym materiale dowodowym ustalenie organu zdaniem którego cel wywłaszczenia, tj. budowa elektrowni "[...]" nie została zrealizowana przed wydaniem skarżonej decyzji, co sankcjonuje jej ważność. Niezależnie bowiem od tego kiedy zakończono budowę dla rozstrzygnięcia istotnym jest wyłącznie to kiedy, w stosunku do wydanej decyzji rozpoczęto jej realizację na przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji ustalenie, że nawet część nieruchomości została zajęta przed wydaniem decyzji, czyni usprawiedliwionym zarzut dotyczący nieważności decyzji. Nie można bowiem przyjąć, iż w takim wypadku mamy do czynienia z przyszłą inwestycją celu publicznego. Zajęcie nieruchomości niewątpliwie należy utożsamiać z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego.

W ocenie skarżących domniemanie organu, iż co do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o niezwłocznym zajęciu terenu, poczynione w oparciu o treść decyzji o lokalizacji szczegółowej, z uwagi na brak w materiale dowodowym, jak również w samej decyzji o lokalizacji szczegółowej jakiejkolwiek wzmianki o jej wydaniu, jest bezzasadne i nie zmienia faktu, iż do faktycznego wywłaszczenia poprzednika prawnego skarżących doszło przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Nie można zatem uznać aby spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. uprawniający do wystąpienia z wniosek o wywłaszczenie nieruchomości wobec braku zgody na dobrowolną sprzedaż gruntu w sytuacji gdy, rozpoczęcie inwestycji na nieruchomości uniemożliwiało jej wywłaszczenie.

W toku postępowania wywłaszczeniowego nie ustalono również, aby wartość naniesień na nieruchomości przekraczała wartość gruntu. Zgodnie zaś z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dla uzasadnienia wywłaszczenia w przypadku wcześniejszej faktycznej realizacji zabudowy, ustalenia takie w toku procesu wywłaszczeniowego były niezbędne.

W ocenie skarżących decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem bezprawne zajęcie nieruchomości, rażąco naruszając art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Faktyczne objęcie nieruchomości i odjęcie prawa własności nastąpiło bowiem przed wszczęciem postępowania. Tym samym decyzja wywłaszczeniowa w badanym zakresie rażąco narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 41 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji wydane na podstawie wadliwej decyzji o wywłaszczeniu rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, również obarczone jest wadą uzasadniającą uwzględnienie skargi w zakresie w jakim została ona złożona.

Za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej przemawia dodatkowo fakt, iż wbrew art. 21 ustawy zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie wezwano na rozprawę administracyjną w dniu 14.11.1962r.  rzeczoznawcy majątkowego (biegłego).

Zdaniem skarżących stanowisko organu, który przyjął, iż A. P. akceptował wysokość ustalonego odszkodowania nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i tym samym uznać należy za całkowicie dowolne. W sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżących nie zapoznał się z operatem, nie można bowiem przyjąć za dowód akceptacji uzyskanego przez poprzednika skarżących odszkodowania fakt ubiegania się przez niego o przyznanie nieruchomości zamiennej.

W dalszej kolejności skarżący podnoszą, iż za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1964 r. przemawia fakt, iż decyzja ta nigdy nie została poprzednikowi prawnemu skarżących prawidłowo doręczona. O powyższym świadczy zarówno brak dowodu jej doręczenia osobie, która mogła skutecznie odebrać korespondencję jak również fakt, iż na znajdującym się w aktach odpisie decyzji nie stwierdzono z jaką datą decyzja stała się ostateczna (brak klauzuli ostateczności). Okoliczność prawidłowego, a tym samym skutecznego doręczenia, wbrew twierdzeniom organu nie podlega żadnym domniemaniom. W niniejszej sprawie pomimo, że decyzja nie została stronie prawidłowo doręczona, wywołała określone skutki, gdyż została wprowadzona do obrotu prawnego mocą czego Skarb Państwa uzyskał tytuł własności oraz nastąpiło dalsze rozdysponowanie nieruchomości. Już sam ten fakt przesądza o rażącym naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( art.101 kpa oraz art. 102 kpa w wersji obowiązującej w dacie wydania skarżonej decyzji z 1962r.), jak również przepisów ustawy z dnia 12.03.1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem skarżących organ bezzasadnie i dowolnie ustalił, że odebranie kierowanej do A. P. decyzji przez osobę o nazwisku G. stanowiło jej skutecznie doręczenie. To organ winien był wykazać, iż osoba, która podjęła zaskarżona decyzję była dorosła oraz pozostawała z A. P. we wspólnym gospodarstwie domowym. Pomijając powyższe i bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, na podstawie którego można przyjąć, że osoba, która odebrała decyzję spełniała ww. kryteria, jedynie w oparciu o fakt, iż M. P. nosiła panieńskie nazwisko G. organ naruszył ww. przepisy prawa. Odebranie przesyłki przez osobę o ww. nazwisku nie jest dowodem świadczącym o odebraniu przesyłki przez członka rodziny zmarłego, a w szczególności o jej przekazaniu adresatowi.

Pomimo, że organ podnosi, iż Kierownik Wydziału Gospodarki Terenami do wydania decyzji mógł upoważnić zastępcę, to dla udowodnienia powyższej okoliczności nie powołuje się na indywidualne pełnomocnictwo lub właściwe upoważnienie w oparciu o które należałby uznać, iż upoważnienie do wydania w decyzji zostało skutecznie scedowane na osobę wydającą orzeczenie (z kierownika na zastępcę), a jedynie opiera się na domniemaniu działania osoby podpisującej zakwestionowaną decyzję z upoważnienia Kierownika. Takie twierdzenie organu narusza art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie administracyjnym. Nie przedstawienie zatem żadnego dowodu dla udowodnienia powyższej okoliczności przesądza o braku ww. pełnomocnictwa/upoważnienia i tym samym przesądza również o tym, iż orzeczenie nie zostało wydane przez organ uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Odnotować również należy, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. IV SA/Wa 994/15, w którym to Sąd wskazał, że Minister powinien przeprowadzić postępowanie nieważnościowe co do decyzji z [...] stycznia 1964 r. dokonując oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w zakresie samego wywłaszczenia jak również w zakresie odszkodowania.

Stwierdzić należy, że organ wykonał te wytyczne Sądu.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego organy prawidłowo uznały, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...].01.1964 r., nr [...] nie została wydana z takim naruszeniem prawa, które można byłoby uznać za rażące.

Z ustalonego stanu sprawy wynika, że A. P. był właścicielem działki położonej w W. osada A. przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej wsi W. [...] pod nr [...].

Kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] W. Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...].01.1964 r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem powyższej nieruchomości stanowiącej własność A. P..

Podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepisy ustawy z 1958 r. nie precyzowały wprawdzie pojęcia cel użyteczności publicznej, jednak nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie to łączyło się zawsze z powszechnością, ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Jego przeciwieństwem w świetle normy ustawy z 1958 r. było wszystko to co służyło zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2649/14). Brak jest zatem podstaw do kwestionowania, by budowa elektrociepłowni [...] nie mieściła się w desygnacie powyższego pojęcia. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona została zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].03.1959 r., nr [...], wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni [...].

W niniejszej sprawie spełniony został także wymóg o jakim mowa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. bowiem ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (pismem z dnia [...].03.1963 r.).

Zaistniały zatem formalne przesłanki do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Podkreślić należy, że powołana ustawa regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości co do zasady na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3).

Jedyny wyjątek przewidywał, mający charakter przejściowy art. 47 tej ustawy stanowiący, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Po 31 grudnia 1964 r. powołana ustawa już takiej możliwości w ogóle nie przewidywała.

Zgodzić należy się z organem, że cel wywłaszczenia tj. budowa elektrociepłowni "[...]" nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z pism obecnego właściciela nieruchomości ([...]) z dnia [...] lipca 2016 r i [...] marca 206 r. wynika, że w 1962 r. zakończono dopiero budowę pierwszego etapu Elektrociepłowni [...], natomiast jej rozbudowa nastąpiła w latach 1967 – 1984. Grunt stanowiący własność A. P. był zabudowywany etapowo. Minister wskazał, że niewielka część nieruchomości została zajęta przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jednakże wskazał, że ze względu na strategiczny charakter inwestycji wydana została w tym przedmiocie decyzja o niezwłocznym zajęciu terenu, na co pośrednio wskazuje treść zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].03.1959 r., nr [...], w którym wskazano, iż "wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [...] W. o przekazanie terenu, objętego niniejszym zaświadczeniem winno być dokonane w terminie nieprzekraczalnym 6 miesięcy (...)". Co prawda brak jest jednak w aktach niniejszej sprawy decyzji o niezwłocznym zajęciu terenu pod realizację inwestycji budowy elektrociepłowni "[...]", jednakże pośredni dowód – czyli powyższe zaświadczenie z [...] marca 1959 r. wskazuje, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości mogła zostać wydana. Ponadto nie można wykluczyć, że gdyby faktycznie inwestycja została zrealizowana to wywłaszczenie zostałoby dokonane na podstawie art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie w trybie art. 3 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu braku biegłego na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ww. ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z powyższych przepisów wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłego opinii, sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., I OSK 219/11, z 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11). Sam fakt nieobecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11). W niniejszej sprawie za zasadne należało uznać stanowisko Ministra, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości opierały się wówczas na "sztywnych stawkach". Brak udziału biegłych w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wysokość odszkodowania nie została bowiem ustalona w sposób dowolny a na podstawie sztywnych stawek - na podstawie zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych). Wobec tego nieprzesłuchanie na rozprawie administracyjnej inż. E. G. - autora elaboratu szacunkowego z dnia [...] czerwca 1963 r., nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja administracyjna z dnia [...].01.1964 r. nr [...] została poprzednikowi prawnemu skarżących doręczona w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru podjętego przez A. P. bądź osobę pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Z akt sprawy wynika, że kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję doręczono w dniu [...] lutego 1964 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie podpisał się osobiście adresat, jednak brak jest podstaw do kwestionowania, by decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. W chwili doręczenia tej decyzji obowiązywały już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ówczesny art. 40 K.p.a stanowił, że w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (...). Wobec tego już wówczas uregulowano tzw. doręczenie zastępcze. Brak jest obecnie podstaw do kwestionowania skuteczności doręczenia tej decyzji. Ponadto, wbrew twierdzeniu Skarżących, na oryginale decyzji (str. 4) znajduje się stwierdzenie z dnia [...] marca 1964 r., że przedmiotowa decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenie art. 61 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnej przez osobę podległą Kierownikowi Wydziału Gospodarki Terenami, korzysta z domniemania działania z jego upoważnienia, w sytuacji gdy aby takie działanie odniosło skutek prawny, winno być potwierdzone stosownym upoważnianiem/pełnomocnictwem, którego brak uzasadnia wydanie decyzji przez osobę nieuprawioną. Wskazać bowiem należy że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym. Wobec tego organ nie kontroluje decyzji tak jak to ma miejsce w trybie zwykłym. Nie można zatem zarzucić organom prowadzącym postępowanie, że nie przeprowadziły dowodu na to, czy osoba podpisująca decyzję z 1964 r. miała stosowne upoważnienie. Z akt sprawy wynika, że osoba podpisująca kwestionowaną decyzję była zastępcą kierownika wydziału gospodarki terenami. Podpisywała również inne pisma w toku postępowania (np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego). Brak pełnomocnictwa (upoważnienia) dla tej osoby w aktach sprawy nie może zostać uznane jako rażące naruszenie prawa.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak już bowiem wskazywano przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12) Zatem w tej sprawie nie było potrzeby ustalania nowych okoliczności faktycznych sprawy, lecz jedynie dokonania oceny, czy świetle ówcześnie zgromadzonego materiału dowodowego zachodziły podstawy do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalenia odszkodowania, oraz czy wydana w tym zakresie decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organy prawidło oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy i zasadnie uznały, że decyzja z dnia [...].01.1964 r., nr [...] nie została wydana z takim naruszeniem prawa, które można byłoby uznać za rażące.

Wskazać także należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ograniczyły się wyłączenie do kontroli decyzji z dnia [...].01.1964 r. pod kątem przesłanki wydania z rażącym naruszeniem prawa, ale również przeanalizowały, czy decyzja ta nie zawiera innych przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 K.p.a.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji również takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiona skargę należało oddalić.