Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1331/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 89
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164, z późn. zm.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r., poz. 829) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w K. (w skrócie: "Izba" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2014 r., nr [...], o powołaniu M.S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie następujących ustaleń:

W dniu [...] lipca 2014 r. M.S. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał M.S. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania M.S. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w Zielonkach. Izba wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego,

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba wskazała, że zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. Zdaniem Izby organ nie uzasadnił, dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w K. i nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby faktów dotyczących struktury notariatu w K. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście ani nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza. Izba zaznaczyła, że w interesie społecznym jest usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone, a następnie podniosła, że uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w K. pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu do usług notarialnych w K. i okolicznych miastach, co skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, wskazując, że zaskarżona decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ zaznaczył, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Izba została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak zauważył Minister Sprawiedliwości, Izba nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów ani nie wskazała, nieznanych dotychczas okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Organ wskazał, że uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2014 r. zawiera wyczerpujące wyjaśnienia dotyczące zagadnień faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał przyczyny, z których powodu podjął decyzję o powołaniu M.S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. Minister Sprawiedliwości podniósł również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ podniósł, że M.S. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Minister Sprawiedliwości odnotował także, że Izba wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, żąda uchylenia decyzji organu przez odmowę powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i nie kwestionuje spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 11 Prawa o notariacie w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, a zarzuty Izby odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, tj. wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia odnotował, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru miejsca wykonywania zawodu i w tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią złożonego wniosku. Organ podniósł również, że uchwała Rady Izby nr [...] z [...] września 2014 r. w zakresie uzasadnienia negatywnej opinii na temat wyboru miejsca siedziby kancelarii notarialnej ma lakoniczny charakter, sprowadzający się do wskazania, iż "140 notariuszy działających w ramach kancelarii notarialnych w K." w pełni zaspokaja zapotrzebowanie lokalnego rynku. Minister Sprawiedliwości zaznaczył przy tym, że dane te były przedmiotem weryfikacji i wskazał, że w K. działalność prowadzi 138 notariuszy w 95 kancelariach notarialnych, a średnio na jednego notariusza przypada 5.501 mieszkańców.

Organ zaznaczył, że skoro M.S. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K., zwłaszcza gdy nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości zauważył również, że według stanu na 31 października 2014 r. w K. działało 126.156 podmiotów gospodarczych, w tym 20.643 spółki handlowe. Organ zaznaczył, że dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zdaniem Ministra Sprawiedliwości zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym, co leży w interesie społecznym. Organ podniósł również, że fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach, a wręcz prowadzi do zwiększenia dostępności usług notarialnych dla mieszkańców ościennych miejscowości czy powiatów. Dodatkowo Minister Sprawiedliwości odnotował, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Zgodnie ze stanowiskiem organu, Prawo o notariacie nie przewiduje też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Minister Sprawiedliwości podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza, a wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Organ w tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby, zgodnie z którym opinię wydaną w trybie art. 10 Prawa o notariacie należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji. Organ uznał, że niecelowym i sprzecznym z zasadą równości wobec prawa byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy Prawa o notariacie, a przywołana zasada nie może doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Organ ponadto podniósł, że plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakteru bezwzględnie wiążący. Minister Sprawiedliwości zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ może odmówić powołania na stanowisko notariusz, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 Prawa o notariacie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Izba złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;

b) art. 7 k.p.a. przez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez podjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym;

d) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej;

2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188) przez brak wykazania przeczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Izba wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, iż do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca wskazała, że Rada Izby opiniując negatywnie wniosek M.S. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie Izby zostało całkowicie zaspokojone. Obserwowany stały spadek liczby czynności notarialnych prowadzi do wniosku, że powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 lutego 1996 r. Izba wskazała, że izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu, jak i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy.

Skarżąca podniosłą, że konsekwencją szczególnego statusu prawnego notariuszy jest istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy. Zdaniem Izby Minister Sprawiedliwości ponosi publiczną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych i za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca dodała także, że nadzór nad rozmieszczeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu w celu zapewnienia, aby zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Zdaniem Izby Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych, a rezultaty działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

W uzasadnieniu skargi Izba podniosła, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 Prawa o notariacie oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którego trakcie należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Zdaniem Izby jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Skarżąca zarzuciła również Ministrowi Sprawiedliwości przyjęcie tezy, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w K. nie jest zaspokajane w sposób wystarczający z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy braku odniesienia do przedstawionych w opinii Rady Izby faktów dotyczących struktury notariatu i potrzebowania na usługi notarialne w mieście. Izba zauważyła przy tym, że brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.

W uzupełnieniu zarzutów skargi Izba złożyła pismo z dnia z dnia 7 kwietnia 2015 r., w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 7 k.p.a. – poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez Izbę jako stronę postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli – notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w K.

Izba zauważyła, że w sprawie administracyjnej objętej decyzją doszło do komplikacji podmiotowej, której Minister Sprawiedliwości w ogóle nie rozpatrzył. W postępowaniu tym występowały dwie strony, tj. Pani M.S., jako wnioskodawczyni oraz Izba Notarialna w K. Wystąpiła sytuacja współuczestnictwa materialnego w sytuacji tzw. "faktycznego sporu" obu tych podmiotów, gdyż przyznanie uprawnienia wnioskodawczyni skutkowało refleksem dla drugiej strony postępowania, tj. Izby Notarialnej w K., nakładało bowiem na ten podmiot, jako osobę prawną pewne obowiązki, ale i przyznawało potencjalne prawa oraz wywoływało skutek dla jej członków - notariuszy wykonujących zawód notariusza w okręgu apelacji k. I w takim też zakresie wzajemnie krzyżującym się organ wydający decyzję winien rozpatrzyć sprawę w oparciu o zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a., a więc ważąc interes społeczny, którego wycinkiem, aczkolwiek znaczącym jest obowiązek pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu przez notariusza przez samorząd notarialny, interes indywidualny Pani M.S., interes indywidualny obywateli - notariuszy już wykonujących zawód na terenie właściwości terytorialnej Izby Notarialnej w K., czego w zaskarżonej decyzji brak.

Nadto, zdaniem Izby, w sprawie doszło do naruszenia dyspozycji art. 89 § 2 K.p.a. Skoro w postępowaniu brały udział strony o sprzecznych interesach Minister Sprawiedliwości był obowiązany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje Sąd uznał skargę Izby Notarialnej w K. za bezzasadną. Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W niniejszej sprawie nie było sporne, że Pani M.S. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie, tj.: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7).

Ponadto wniosek Pani M.S. spełniał wymogi z art. 13 Prawa o notariacie, gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia.

Przez Izbę kwestionowane było wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., uwzględniające wniosek Pani M.S., a nie stanowisko skarżącej, zaprezentowane już w opinii Rady tej Izby i następnie przez skarżącą konsekwentnie podtrzymywane.

Istotne jest w niniejszej sprawie to, że w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 Prawa o notariacie. Przepis art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala jednak na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013).

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Nr [...] Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] września 2014 r. opiniującej wniosek Pani M.S. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Zdaniem Sądu, organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii na terenie K., leży w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Leży to też w interesie Wnioskodawczyni – M.S., nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli - notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w K.

W skardze pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone skutkuje obniżaniem cen zmierzającym do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, a w konsekwencji do obniżenia jakości świadczonych usług, co oznacza negatywne konsekwencje nie tylko dla samych notariuszy, ale przede wszystkim dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby powyższa zależność miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, żadnych dowodów wskazujących na to, że w miarę wzrostu ilości kancelarii notarialnych na terenie K., spadała jakość świadczonych usług notarialnych w tym mieście. Organ natomiast wykazał w zaskarżonej decyzji, mający miejsce w przeciągu roku (31 październik 2013 r. – 31 październik 2014 r.), wzrost zarejestrowanych podmiotów gospodarczych o 2230 podmiotów, w tym o 1842 spółki handlowe, co wskazuje na zwiększenie intensywności obrotu gospodarczego i prawnego, prowadzącego do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Izby, że Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez Izbę interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Odnosząc się do reprezentowanego przez Izbę interesu notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w K., Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że przepisy Prawa o notariacie nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak również uchronienie już istniejących kancelarii przed konkurencją powstających kancelarii. Brak jest też jednoznacznych dowodów na to, że przypadki rezygnacji z prowadzenia przez notariuszy kancelarii notarialnych, związane są z nierentownością tych kancelarii.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach. Z wyjaśnień Ministra, zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że w K. działalność prowadzi 138 notariuszy w 95 kancelariach notarialnych. Oznacza to, że na każdego notariusza, średnio przypada ok. 5,5 tys. osób. W odpowiedzi na skargę organ też podał, że z danych przez niego zgromadzonych wynika, że 124 notariuszy działających w 2013 r. w K. sporządziło 78.960 aktów notarialnych, co daje średnio 53 akty notarialne sporządzone przez jednego notariusza miesięcznie. Organ podał dla porównania, że w Katowicach w 2013 r., 32 notariuszy sporządziło 19.649 aktów notarialnych, a więc średnio każdy notariusz sporządził 51 aktów notarialnych miesięcznie, w Poznaniu 98 notariuszy sporządziło 61.327 aktów notarialnych, a więc średnio każdy notariusz sporządził 52 akty notarialne miesięcznie, w Gdańsku 63 notariuszy sporządziło 42.457 aktów notarialnych, a więc średnio każdy notariusz sporządził 56 aktów miesięcznie, natomiast w największym ośrodku miejskim - w Warszawie w 2013 r. 381 notariuszy sporządziło 210 979 aktów notarialnych, co daje średnio 46 aktów miesięcznie na każdego notariusza.

W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił zatem, że wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Sądu, działanie w tym kierunku uzasadnia wskazany powyżej wzrost aktywności gospodarczej i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych o 2230 podmioty, prowadzący do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne i podważający argument Skarżącej o podaży usług notarialnych przewyższającej w K. popyt na te usługi. W tych okolicznościach, Sąd zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, że tworzenie nowych kancelarii na terenie K., zapewni w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a także nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie K., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest także art. 10 § 1 p.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia Pani M.S. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [..] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.". Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie wprowadzanie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, iż Minister Sprawiedliwości wydając decyzje obu instancji nie naruszył art. 10 § 1 Prawa o notariacie, prawidłowo interpretując ten przepis i prawidłowo ustalając zakres okoliczności faktycznych jakie należy wziąć pod uwagę dla właściwego zastosowania przedmiotowego przepisu. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznoprawnych tej sprawy, uwzględniając całość materiału dowodowego, którym organ dysponował, miał on prawo powołać Panią M.S. na stanowisko notariusza, wyznaczając kancelarię notarialną w K., pomimo negatywnego stanowiska Izby w tej sprawie. Organ precyzyjnie wskazał przyczyny, ze względu na które uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. Ustalenia organu w tym zakresie są wyczerpujące i uzasadniają zapadłe rozstrzygnięcie. Kontrola tego rozstrzygnięcia przez Sąd, sprowadza się do sprawdzenia, czy wydanie decyzji było poprzedzone postępowaniem obejmującym wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd nie dopatrzył się na tym tle nieprawidłowości, co dotyczy również uzasadnienia decyzji. Dlatego też Sąd, nie stwierdził również naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie doszło ponadto, zdaniem Sądu, do naruszenia w niniejszej sprawie art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej pomimo spornych interesów Stron w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W świetle § 2 tego przepisu, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Norma wynikająca z tego przepisu nie ma charakteru obligatoryjnego w każdym przypadku, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach. Z przepisu wynika zalecenie przeprowadzenia rozprawy m.in. wówczas, jeżeli w sprawie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. W niniejszej sprawie organ miał na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie, obowiązek zasięgnięcia opinii rady właściwej izby notarialnej. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu, który wydał tę opinię. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 k.p.a. Opinia wydana w trybie art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., nie wiążąc Ministra Sprawiedliwości, podlega ocenie przez ten organ, przed wydaniem decyzji, na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody składające się na materiał będący przedmiotem oceny organu. Dlatego też, zdaniem Sądu, w świetle powyższej regulacji, Minister Sprawiedliwości uzyskawszy wymaganą opinię Rady Izby Notarialnej w K., dysponował pełnym materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zbędnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.