Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 980/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. P. (dalej też jako strona lub skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] o odmowie przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - M. S..

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia [...] listopada 2019 r., Burmistrz W. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. S. (matkę). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie tej nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111, dalej u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność wymagającej opieki M. S. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, tj. gdy miała ukończone [...] lat. Zdaniem organu stanowiło to bezwzględną okoliczność uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzję doręczono M. P. [...] grudnia 2019 r. i nie wniosła ona od niej odwołania.

W dniu [...] grudnia 2019 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął nowy wniosek (podpisany w dniu [...] grudnia 2019 r.) M. P. (reprezentowanej tym razem przez profesjonalnego pełnomocnika) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad M. S.. Wniosek oparty został o ten sam stan faktyczny i prawny jak jej pierwszy ww. wniosek.

Burmistrz W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - M. S.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., gdyż w obu sprawach występuje ten sam podmiot, to samo żądanie oraz ten sam stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. M. P., działając za pośrednictwem pełnomocnika, zwróciła się o uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.

Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. dotknięta jest wadą niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w jej przypadku spowodowało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. We wniosku podkreślono, że zastosowany w decyzji art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu nie powinno – zdaniem strony - być przeszkodą dla nabycia świadczenia pielęgnacyjnego nawet wtedy, gdy niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Na potwierdzenie takiej wykładni przepisu przywołano bogate orzecznictwo sądowe stwierdzając, iż za uchyleniem odmownej dla niej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2019 r. przemawia słuszny interes strony. Uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. umożliwi skarżącej złożenie ponownego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto we wniosku wskazano, ze skarżąca nie złożyła odwołania od decyzji, gdyż nie zrozumiała pouczenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz W., działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną M. S..

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Istota tego postępowania sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji. Tryb określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Organ stwierdził, że decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Oznacza to, iż ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jakiegokolwiek marginesu swobody uznania, uzależniając prawo do tego świadczenia wyłącznie od spełnienia określonych w ustawie kryteriów. Jeżeli są spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - organ musi je przyznać, a jeżeli wnioskodawca nie spełnia choćby jednej przesłanki - świadczenie takie nie może być przyznane.

Organ dodał też, że weryfikacja decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może stanowić ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy ale ma zmierzać wyłącznie do jej rozpatrzenia z punktu widzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ stwierdził, że w badanej sprawie nie występuje interes społeczny ani też słuszny interes strony.

Powyższą decyzję, w ustawowym terminie zaskarżyła M. P., reprezentowana przez pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. (poprzez przyjęcie że w tym trybie możliwa jest zmiana lub uchylenie jedynie decyzji uznaniowych) oraz art. 7., art. 77 i art. 80 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony) wniosła o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania, opisaną we wstępie decyzją SKO w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

SKO wskazało, że decyzja o odmowie przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną matką została wydana prawidłowo, a próba jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. nie może przynieść oczekiwanych skutków. Zdaniem SKO, po pierwsze, strona zaakceptowała to rozstrzygnięcie, bo nie złożyła w terminie odwołania. Ponadto przeświadczenie, iż decyzja której uchylenia się domaga zawiera nieprawidłową interpretację przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. nie oznacza, iż w razie jej uchylenia organ ponownie rozpatrujący kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosowałby ten przepis inaczej. Nie ma też pewności jak w takim wypadku zachowałby się organ odwoławczy w sytuacji, gdyby ta nowa decyzja była kwestionowana w środku odwoławczym.

SKO wskazało ponadto, że decyzja wydana na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie posiada waloru decyzji uznaniowej. Nie ma w niej tzw. luzu decyzyjnego, w którym organ mógłby przesądzić o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego lub jego nieprzyznaniu w tych samych uwarunkowaniach faktycznych. SKO powołało się na orzecznictwo sądowe wskazujące, że tryb art. 154 § 1 k.p.a. dopuszczalny jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Uchyleniu lub zmianie mogą więc ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Po trzecie, organ orzekający na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. może, ale nie musi uchylić lub zmienić decyzji, która jest kwestionowana przez stronę. To od woli organu zależy czy wskazywana we wniosku strony okoliczność istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu indywidualnego w danej sprawie jest rzeczywiście wiarygodna i uzasadniona. W tym przypadku organ uznał, iż za uchyleniem decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nie przemawia ani interes społeczny, ani też interes strony. Istotne jest bowiem to, że uchylenie decyzji odmownej dla strony, przy założeniu niezmiennego stanu faktycznego i prawnego, nie spowoduje podjęcia przez organ orzekający innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło. Słuszny interes strony jest tu więc jedynie potencjalną możliwością wpływu na podważenie podjętej decyzji, aczkolwiek organ takiego wpływu nie zaakceptował.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie:

1. Art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. ze względu na uznanie, że ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, w sytuacji gdy nie ma znaczenia czy decyzja na mocy której strona nie nabyła prawa ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej, a o zastosowaniu art. 154 § 1 k.p.a. decyduje ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy obu rodzajów decyzji,

2. Art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. brak dokonania przez organy obu instancji oceny, czy za uchyleniem decyzji z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

3. Art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji wydania jej z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] stycznia 2020 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. o uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. z powołaniem się na przepis art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy wskazać, że w systemie prawa występuje niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych na tle trybu uregulowanego w art. 154 § 1 k.p.a. Niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych polega na tym, że dana wada (decyzji lub postępowania) albo inna okoliczność może stanowić podstawę do zastosowania tylko jednego środka prawnego. Tryb weryfikacji decyzji przewidziany w przepisach art. 154 i 156 k.p.a. ma umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej przede wszystkim w przypadkach, gdy nie zachodzą poważne wady postępowania lub samej decyzji, wymienione w art. 145 i 156 k.p.a., nie zaś wyłącznie w takich przypadkach. Tryby z art. 154 i 155 k.p.a. przewidziano przede wszystkim dla decyzji niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, ponieważ dla takich decyzji tryby te stanowią jedyną możliwość ich wzruszenia, nie zaś możliwość alternatywną, jedną z wielu – jak dla decyzji wadliwych w sposób kwalifikowany. W takich sytuacjach nie można mówić o konkurencyjności środków ustanowionych w art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie oznacza to jednak, że wobec decyzji ostatecznej nie można zastosować po kolei kilku nadzwyczajnych środków prawnych (por. wyroki NSA z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 12291909, z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt I OSK [...], Lex nr 417713; z dnia [...] marca 2016 r., I GSK [...], Legalis; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, rozdział 5.4.1.1., LEX 2014).

Postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. – z perspektywy proceduralnej - określane jest jako nadzwyczajny tryb zmierzający do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Jego specyfika polega na tym, że organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakwalifikowanie omawianego postępowania do trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie jego zakresu, a przesłanki stosowania powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zasadniczą kwestią jest wykazanie, że omawiany tryb ma zastosowanie w określonej sprawie, jeszcze przed rozważeniem zagadnienia istnienia przesłanek umożliwiających zmianę decyzji. Na tym tle w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego art. 154 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt I OSK [...] - zamieszczony na stronie internetowej C. B. Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS, w którym wywiedziono, że "tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 KPA mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne"). Jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie znaleźć można również pogląd przeciwny, przemawiający za możliwością zastosowania trybu art. 154 k.p.a. również w przypadku decyzji tzw. związanych. Prof. Andrzej Wróbel w komentarzu do omawianego artykułu (por. A. Wróbel "KPA. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego" – LEX ) wskazuje, iż nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie art. 154 k.p.a. właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. Powyższy pogląd wyrażono m.in. w wyroku NSA z [...] października 2012 r. (II OSK [...], CBOSA), uznając, że "mylne jest przyjęcie, iż art. 155 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Z treści powołanego przepisu takie ograniczenie nie wynika" (powyższe pozostaje również aktualnie do art. 154 k.p.a.- uw. Sądu). Z kolei NSA w wyroku z [...] lutego 2007 r., II OSK [...], wyjaśnił, że z przepisu 154 k.p.a. wynika, iż we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony, czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną. Art. 154 nie zawiera żadnych ograniczeń ani włączeń w tych kwestiach. Co do zasady w orzecznictwie nie wyklucza się znaczenia charakteru decyzji administracyjnej, jednak nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw poglądy, zgodnie z którymi nie jest to jedyna przesłanka warunkująca "automatyczną" odmowę uwzględnienia wniosku. Wszystko zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z [...].03.2015 r., sygn. akt II OSK [...]). W wyroku z [...] października 2017 r., II OSK [...], (LEX nr 2381485), NSA zajął stanowisko kompromisowe, a mianowicie stwierdził, że: "możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa".

Sąd podziela pogląd dopuszczający - z perspektywy normatywnej – w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na szczególny, społeczny charakter niniejszej sprawy, jak również orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i innych organów ochrony prawnej, w tym m.in. sądów administracyjnych (zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych) dokonujących (i to już w momencie wszczęcia postępowania, jak również wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie) jednolicie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., uwzględniając przy interpretacji tego przepisu wartości konstytucyjne. Organy te - dokonując wykładni – powoływały m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznającego, w pewnym zakresie, ten przepis za niezgodny z Konstytucją.

Decyzja, której wzruszenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. domaga się skarżąca, wydana została w oparciu o art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i jest decyzją związaną. Niemniej jednak mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do drugiego z prezentowanych stanowisk, przyjmując, że proceduralnie możliwe było rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko kategorii "słusznego interesu strony" ale także "interes społecznego" o jakim mowa jest w art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie wniosku skarżącej.

Wobec tego wskazać należy, że zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania: po drugie - za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają (a) interes społeczny lub (b) słuszny interes strony.

Brak nabycia prawa w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania. Nie ma wątpliwości, że decyzja Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką jest decyzją negatywną, która nie tworzy prawa dla żadnej ze stron.

Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z [...] lutego 2007 r., I OSK [...], CBOSA). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą" (por. wyrok WSA w Łodzi z [...] lutego 2018 r., III SA/Łd [...], CBOSA). Interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a., powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji z powodu naruszenia interesu strony muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny.

Należy wskazać, że zdaniem skarżącej "słuszny interes strony" jest związany z tym, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz W. zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K [...]. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Istotnie, wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak, wbrew stanowisku organów, konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Uwzględnianie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne.

Organy wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (którego uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. domaga się skarżąca) nie mogą więc pomijać ww. wyroku. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału, z perspektywy konstytucyjnej, stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K [...], (tak też NSA w wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK [...]; NSA w wyroku z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt I OSK [...]; NSA w wyroku z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK [...]; NSA w wyroku z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę. Wyrok o sygnaturze akt K [...] został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia [...] października 2014 r. pod poz. 1443, a zatem przed wydaniem decyzji przez Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r.

Przyznać należy rację skarżącej, iż wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny wpływa znacząco na jej sytuację, jako osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim to z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. odmówiono M. P. prawa do ww. świadczenia. Burmistrz W. wydając rozstrzygnięcie pominął wiążącą wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sądu skarżąca ma "słuszny interes" domagając się wzruszenia decyzji z [...] grudnia 2019 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc - gdyby Burmistrz W. uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego dokonując interpretacji ww. przepisu, a skarżąca spełniałaby pozostałe przesłanki z art. 17 u.ś.r. (tj. organ ustaliłby czy zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki oraz czy jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem swojej matki) uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, za uchyleniem lub zmianą przemawia także zdaniem Sądu interes społeczny, przejawiający się w odciążeniu przez państwo opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że argumentacja organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę, co doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie wystąpiła, z powyższej opisanych powodów, sytuacja wyjątkowa, gdyż stanowiąca wyłom od jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, unormowanej w art. 16 k.p.a., a mianowicie od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednakże Sąd wskazuje, że zgodnie z naczelnymi zasadami konstytucyjnymi uregulowanymi zarówno w art. 2 Konstytucji RP( tj. zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 32 Konstytucji RP (tj. zasadą równości), jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (tj. zasadą uwzględnienia dobra rodziny, nakładającej na państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej obowiązek uwzględnienia tego dobra), wielokrotnie potwierdzonymi - w zakresie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. - w procesie stosowania prawa przez wyżej wymienione organy ochrony prawnej w aspekcie analizy treści normy wyinterpretowanej z przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., sprzeczna z podstawowymi ww. zasadami konstytucyjnymi jest wykładnia dokonywana przez organy w niniejszej sprawie.

Powyższe okoliczności stanowią więc przesłankę nie tylko do uznania w niniejszej sprawie, że zaistniały normatywne podstawy do stwierdzenia, w aspekcie zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia nie tylko słuszny interes strony ale również - biorąc pod uwagę powyższe rozważania i przedmiot sprawy administracyjnej - także interes społeczny.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe rozważania, przeprowadzając ponownie postępowanie z wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2019 r. z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 154 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a - c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł kosztów zastępstwa procesowego ustalonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).