Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 2/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 83a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych na ubezpieczenie społeczne. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

T.J. prowadził działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży detalicznej kwiatów, roślin, nasion, żywych zwierząt domowych itp. W związku z prowadzeniem tej działalności obowiązany był, stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Z uwagi na nieuiszczenie przez T.J. na rachunek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2009 r. do czerwca 2010 r., a także składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2009 r. do czerwca 2010r., decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział ustalił, że w odniesieniu do wskazanego wyżej przedsiębiorcy istnieje zaległość z powyższych tytułów wraz z kosztami upomnienia i opłatą dodatkową w kwocie 11.434,93 zł oraz ustawowo należnymi odsetkami liczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 888,00 zł.

Od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych T.J. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, które postanowieniem tego Sądu z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] zostało odrzucone. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 22 marca 2011 r.

Pismem datowanym na [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu – 20 maja 2011 r.) T.J. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział o umorzenie zadłużenia z tytułu nie odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Wniosek uzasadnił tym, iż za sporny okres odprowadził składki na ubezpieczenie społeczne w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, tj. w Republice Francuskiej. Było to związane z faktem przeniesienia aktywności zawodowej wnioskodawcy i ustawowym obowiązkiem regulowania składek w miejscu rzeczywistego prowadzenia tej działalności. Uchybienie w poinformowaniu o tym fakcie ZUS wynikało z niewiedzy i zdaniem przedsiębiorcy nie powinno spowodować dla niego negatywnych konsekwencji, w szczególności w zakresie podwójnego naliczenia i opłacenia składek za ten sam okres.

Po otrzymaniu powyższego pisma Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział zakwalifikował je jako wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ZUS zebrał obszerny materiał dowodowy m.in. na okoliczność sytuacji życiowej, majątkowej i zawodowej wnioskodawcy, a także dowody mające na celu ustalenie, czy korzystał on z pomocy społecznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, działając m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), po rozpatrzeniu wniosku T.J. z dnia [...] maja 2011 r., odmówił umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia finansowane przez prowadzącego działalność gospodarczą za okres od lutego 2009 roku do czerwca 2010 roku w łącznej kwocie 10.916,83 zł, a także umorzenia odsetek od tych należności w kwocie 310 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż rozpatrując przedmiotowy wniosek kierował się zapisami art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, omówił treść tego przepisu i przesłanki jego zastosowania, wymienił dowody zgromadzone i wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku strony, a także przedstawił poczynione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia faktyczne na temat sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy oraz jego możliwości finansowych. Nadto po uwzględnieniu dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę oraz własnych ustaleń, jak również przepisów art. 28 ust. 3, 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład nie mógł przyjąć, że wobec wnioskodawcy zaistniały przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.

Od powyższej decyzji T.J., reprezentowany przez pełnomocnika M.M., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie wnioskodawcy organ pierwszej instancji badając zasadność wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne pominął fakt, iż składki te były opłacane w kraju, w którym T.J. rzeczywiście prowadził działalność gospodarczą. Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2009 r. o opłacaniu składek oraz pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. na okoliczność ustalenia czy T.J. był płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne w miejscu wykonywania działalności gospodarczej (Republika Francuska) oraz czy składki te odprowadzał. Pozytywne odpowiedzi na powyższe pytania winny zdaniem wnioskodawcy skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzeniem należności, które zostały uiszczone.

Po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał pełnomocnikowi wnioskodawcy M.M. pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. informujące, iż przed wydaniem decyzji w drugiej instancji zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy w przypadku T.J. zachodzą przesłanki do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w decyzji [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W przypadku zaistnienia nowych dotychczas nie wyjawionych faktów oraz powstania okoliczności mających wpływ na rozpatrzenie odwołania i podjęcie decyzji Zakład zwrócił się o ich udokumentowanie. W szczególności należało złożyć informację w zakresie posiadanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego, ponoszonych kosztów związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz informacji o stanie rodzinnym. Jednocześnie organ pouczył stronę o wynikającej z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości czynnego brania udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Do powyższego pisma organ załączył formularz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał ponownej analizy rozliczenia wpłat należności przez T.J., informację z Referatu Egzekucji z dnia [...] września 2011 r., wydruki z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS z dnia [...] wrzesnia 2011 r. oraz wziął pod uwagę treść wypełnionego przez jego pełnomocnika – M.M. oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 28 oraz 83 ust. 4, a także art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Organ wziął pod uwagę materiał dowodowy zebrany w pierwszej instancji, a także wskazane wyżej dokumenty, potwierdzając poprawność ustaleń dokonanych przed wydaniem decyzji pierwszej instancji. Rozpatrując szczegółowo możliwość wystąpienia w badanej sprawie każdej z przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład ponownie nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu składek.

Organ stwierdził także w uzasadnieniu decyzji, iż kwestia objęcia wnioskodawcy ubezpieczeniem na terenie kraju w okresie prowadzenia działalności na terenie Francji powinna zostać rozpatrzona w wyniku odwołania od decyzji określającej wysokość zadłużenia z dnia [...] października 2010 r. a nie w przedmiotowej decyzji. Wniosek o umorzenie należności składkowych jest rozpatrywany na podstawie ściśle określonych przepisów, tj. badana jest możliwość umorzenia z uwagi na całkowitą nieściągalność oraz z uwagi na indywidualną sytuację zobowiązanego. Zadaniem organu umarzającego, działającego w ramach uznania administracyjnego, jest wnikliwe ustalenie sytuacji materialnej zobowiązanego, a przede wszystkim dokonanie obiektywnej oceny, czy zasadnym jest uszczuplenie należności budżetu państwa w celu poprawy kondycji finansowej zobowiązanego, a nie zasadności podlegania ubezpieczeniom w okresie prowadzenia działalności na terenie Francji. Wnioskodawca jako przedsiębiorca, który zdecydował się na prowadzenie działalności gospodarczej w kraju oraz poza jego granicami, na terenie państwa zrzeszonego w Unii Europejskiej, powinien mieć świadomość obowiązków ciążących na płatniku, m.in. obowiązku terminowego opłacania należności publicznoprawnych, jakimi są składki na ubezpieczenie oraz prawidłowego i terminowego zgłoszenia faktu o tym, że zamieszkuje i prowadzi działalność poza granicami kraju.

Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] T.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego z pominięciem dokumentów dostarczonych przez skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r. a zatem po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie, pomimo braku zakreślenia terminu na ich dostarczenie (w/w dokumenty przetłumaczone z języka francuskiego na polski zostały dostarczone organowi niezwłocznie) wskutek czego naruszono obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (materiał dowodowy dostarczony w dniu [...] listopada 2011 r. nie został wzięty pod uwagę),

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia, że okoliczności wskazywane przez skarżącego należy uznać za udowodnione,

- naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji i poprzestaniu – w zakresie uzasadnienia podstawy prawnej decyzji – na przytoczeniu jedynie podstawy prawnej decyzji i przepisu bez wnikliwej analizy zastosowania w/w artykułu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając skargę strona podała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z pominięciem dokumentów dostarczonych przez skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku zakreślenia terminu na ich dostarczenie. Dokumenty te, niezwłocznie po ich przetłumaczeniu z języka francuskiego na język polski zostały organowi dostarczone. Tym samym w sprawie nie został wzięty pod uwagę cały materiał dowodowy. W piśmie zobowiązującym pełnomocnika strony M.M. do dostarczenia dokumentów świadczących o opłacaniu przez wnioskodawcę składek we Francji brak było terminu, w którym dokumenty te należało przedstawić. Pełnomocnik strony skontaktowała się telefonicznie z osobą prowadzącą sprawę z ramienia organu, zaś dokumenty przedłożyła niezwłocznie po ich przetłumaczeniu, dnia [...] listopada 2011 r., choć widnieje na nich data wpływu do organu w dniu [...] listopada 2011 r. Organ nie wziął przedstawionych dokumentów pod uwagę, w konsekwencji czego decyzja została oparta na niekompletnym materiale dowodowym, nie dającym możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Zdaniem strony miało to niewątpliwie przełożenie na wydanie decyzji odmownej. Dodatkowo analiza uzasadnienia decyzji jest dla strony niezrozumiała albowiem pozbawiona jest merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odmawiając uwzględnienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak własnoręcznego podpisu skarżącego, opatrzenie jej sporządzonym w edytorze tekstu imieniem i nazwiskiem "M.M." oraz brak załączonego dokumentu pełnomocnictwa.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik procesowy podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, podnosząc dodatkową argumentację przemawiającą za ich uwzględnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazał się zasadna, jednakże z innego powodu, aniżeli podniesione przez skarżącego.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej w skrócie u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zasadą jest, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.).

Doprecyzowanie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek zawiera przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.71.149.2; Dz.U.UE-sp.05-1-35 ze zm.) służą do rozstrzygnięcia kolizji, w razie sprzeczności wynikającej z zastosowania różnych ustawodawstw, bądź ustalają właściwe podmioty zobowiązane do świadczenia, w razie sporu negatywnego. Powyższe normy są adresowane do pracowników podejmujących pracę w różnych państwach członkowskich, przy czym pojęcie pracownika jest definiowane na podstawie ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie. Podstawowym wyznacznikiem wskazującym właściwe ustawodawstwo jest miejsce wykonywania pracy. Zgodnie z art. 13 ust. 2a rozporządzenia – pracownik zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego UE podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, mają swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego. Jest to zasada lex loci laboris. Miejsce wykonywania pracy, czyli państwo, w którym jest ona wykonywana, jest więc tym czynnikiem, który decyduje o zastosowaniu określonego ustawodawstwa państwa członkowskiego w zakresie przepisów o ubezpieczeniach społecznych.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze treść art. 83a ust. 1 u.s.u.s., w myśl którego prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie.

W piśmie datowanym na [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu – 20 maja 2011 r.) T.J. zwrócił się o "umorzenie mojego zadłużenia z tytułu nie odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne". Podał jednocześnie, że za sporny okres (wynikający z decyzji z dnia [...] października 2010 r.) odprowadził składki na ubezpieczenia społeczne w miejscu wykonywania działalności gospodarczej na terenie Republiki Francuskiej, co było związane z faktem przeniesienia aktywności zawodowej i ustawowym obowiązkiem regulowania składek w miejscu rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej. Strona zakwestionowała zatem zasadność obciążenia jej obowiązkiem odprowadzenia składek, których nie uiściła na terenie Polski. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął bez dodatkowych ustaleń, że pismo to stanowi wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kwalifikacja ta nie była jednak prawidłowa.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zbyt pochopnie poczynił takie ustalenie. Było to w zasadzie jedyne popełnione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie uchybienie, jednakże na tyle istotne i brzemienne w skutkach, że zaważyło na ocenie prawidłowości całego postępowania przeprowadzonego przez organ, a w szczególności na ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

W codziennej praktyce zarówno wielu organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych zdarzają się przypadki, że osoby, na które decyzją organu administracji publicznej nałożono określone obowiązki (o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym) składają odwołania lub skargi, a także innego rodzaju pisma procesowe, w których wnoszą o "umorzenie" nałożonych obowiązków czy też o "umorzenie sprawy", po czym przytaczają argumentację kwestionującą zasadność nałożonych obowiązków. Taki sposób redagowania pism procesowych, zwłaszcza przez osoby nie posiadające fachowej wiedzy prawniczej, nakłada na organy administracji publicznej oraz na sądy administracyjne przede wszystkim obowiązek wnikliwego ustalenia treści żądania strony. Jest to szczególnie istotne w przypadkach, gdy dane pismo można zakwalifikować jako wniosek (podanie) o wszczęcie różnych postępowań administracyjnych lub gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – argumentacja i zarzuty podniesione w uzasadnieniu pisma nie odpowiadają literalnej treści żądania strony.

Analiza przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, wymienionych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazuje, iż nie ma wśród nich okoliczności pozwalającej na zastosowanie wobec strony tego rodzaju dobrodziejstwa w przypadku, gdy domaganie się odprowadzenia składek przez stronę okaże się niezasadne z przyczyn materialnoprawnych. Są to przede wszystkim przesłanki dotyczące szczególnie trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej, gospodarczej, majątkowej wnioskodawcy, braku możliwości wyegzekwowania zaległych świadczeń czy braku możliwości wyegzekwowania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Analiza tych przesłanek wskazuje również, że strona nie uzyska umorzenia należności z tytułu składek poprzez zakwestionowanie ich zasadności.

Z uwagi na powyższe, złożenie w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosku o "umorzenie zadłużenia", z uwagi na okoliczności podniesione w jego uzasadnieniu, wcale nie musiało oznaczać, że skarżący domagał się umorzenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza że w toku całego postępowania administracyjnego jak i w skardze nie podniósł żadnego argumentu wskazującego na istnienie którejkolwiek z przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu.

Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia [...] maja 2011r. nie stanowiło odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...], ustalającej istnienie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednakże z uwagi na argumentację zawartą w tym piśmie, w niniejszej sprawie w grę wchodziło zastosowanie trybu z przywołanego wcześniej art. 83a u.s.u.s. Ewentualne wykazanie przez skarżącego odprowadzenia składek za sporny okres na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej mogłoby bowiem doprowadzić do ponownego ustalenia istnienia (bądź nie istnienia) zobowiązania stwierdzonego decyzją Zakładu z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Podnoszona przez skarżącego kwestia odprowadzenia składek w Republice Francuskiej, gdzie miał on w spornym okresie prowadzić działalność gospodarczą, była przedmiotem jedynie marginalnego zainteresowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ praktycznie w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie. Natomiast przed wydaniem decyzji w drugiej instancji Zakład wezwał pełnomocnika skarżącego do udokumentowania nowych dotychczas nie wyjawionych faktów oraz powstania okoliczności mających wpływ na rozpatrzenie odwołania, a także przesłał do wypełnienia formularz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Należy jednak zwrócić uwagę na zawarte w tym formularzu pouczenia, w myśl których "podane w oświadczeniu informacje służą do oceny wniosku o udzielenie ulgi, zmianę warunków udzielonej ulgi, utrzymanie w mocy udzielonej ulgi lub umorzenie należności z tytułu składek", zaś jako możliwą treść żądania należało wskazać odpowiednio: "umorzenie, rozłożenie na raty należności z tytułu składek, odroczenie terminu płatności składek, zmianę warunków lub utrzymanie w mocy umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, zmianę warunków lub utrzymanie w mocy umowy o odroczenie terminu płatności składek." Oznacza to, że Zakład w istocie nie brał pod uwagę możliwości innego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 5 maja 2011 r. aniżeli jako wniosku o umorzenie należności w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. W szczególności nie brał pod uwagę możliwości rozpatrzenia go w trybie przewidzianym przez art. 83a ust. 1 tej ustawy.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63 k.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu, nie tylko w zakresie formy lecz również i treści podania (wniosku). Stosownie bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają bowiem na stronę ponad wskazania zawarte w przywołanym przepisie innych szczególnych wymogów co do treści podania po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W szczególności strona we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest obowiązana do wskazania podstawy prawnej żądania, lecz wyłącznie do określenia zdarzeń, na których wniosek opiera. Do organów orzekających należy bowiem zastosowanie właściwej normy prawnej pozwalającej na rozstrzygnięcie wniosku strony zgodnie z jej wolą. Żaden bowiem przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, a co więcej podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest zatem w myśl zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę i to nie tylko (o ile to potrzebne) przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być przy tym rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.

Przepis art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien bowiem uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie.

Innymi słowy w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy (podobnie wypowiedział się WSA w Lublinie wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., II SA/Lu 332/11, LEX nr 852992).

Taki też pogląd prezentowany jest w judykaturze, w której podkreśla się obowiązek organu administracyjnego zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, LEX nr 31115; wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., II SA 1428/98, LEX nr 41815). W orzeczeniach tych zwrócono uwagę, iż Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Wskazuje się również, iż na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., II SA 1111/93, ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 120). Zasada, w myśl której ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę strony, udzielając jej przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., IV S.A. 949/92, niepubl.).

Obowiązek przestrzegania powyższych reguł ciąży na organie administracyjnym już od momentu wszczęcia postępowania, bowiem już na tle treści podania mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje zatem również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). W sytuacji zatem ograniczonego treściowo podania obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonanie oceny charakteru podania i zakresu żądania z uwzględnieniem zasady, że to treść pisma ma znaczenie decydujące, a nie jego tytuł. W przypadku zaś budzącego wątpliwości charakteru pisma wnoszonego przez stronę, wyjaśnienia wymaga ustalenie rzeczywistej woli strony. Pozwoli to w szczególności na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku czy też w celu, który nie był przez stronę zamierzony w momencie składania przez nią podania lub nawet zgoła jest sprzeczny z tym wnioskiem (podobny pogląd sformułował WSA w Bydgoszczy w wyroku z 13 lutego 2008 r., II SA/Bd 956/07, LEX nr 1024323).

Nie przesądzając w jakimkolwiek stopniu o zasadności ewentualnej weryfikacji zobowiązania T.J. ustalonego decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...], jak również o rzeczywistej treści wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. należy stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien przede wszystkim ustalić treść zawartego w tym piśmie żądania strony, a dopiero potem przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, gromadząc materiał dowodowy istotny dla rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Należało zatem wezwać skarżącego do sprecyzowania pisma z dnia [...] maja 2011 r. poprzez podanie, czy stanowi ono wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s., czy też wniosek o ponowne ustalenie zobowiązania ustalonego wcześniejszą ostateczną decyzją Zakładu w trybie art. 83a ust. 1 u.s.u.s. Nieustalenie przez organ tej okoliczności spowodowało, iż rozdźwięk pomiędzy argumentacją podnoszoną przez stronę w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. oraz w toku całego postępowania a kierunkiem, w jakim organ prowadził postępowanie dowodowe, gromadząc w zasadzie jedynie dowody pozwalające ustalić sytuację życiową i majątkową strony (co byłoby prawidłowe, gdyby pismo z dnia [...] maja 2011 r. istotnie stanowiło wniosek o umorzenie należności z tytułu składek), był w niniejszej sprawie szczególnie rażący.

Odnosząc się do kwestii nie przedłożenia przez skarżącego dowodów na okoliczność odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne w kraju faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej należy zwrócić uwagę, że okoliczność ta mogła stanowić ewentualną podstawę odmowy zweryfikowania na podstawie art. 83a ust. 1 u.s.u.s. ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stwierdzającej istnienie po stronie skarżącego zobowiązania z tytułu nieuiszczonych składek, w żadnym jednak wypadku nie zwalniała Zakładu od konieczności dokładnego ustalenia treści żądania strony zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami procedury administracyjnej i poglądami orzecznictwa sądowego.

Opisane wyżej uchybienie organu stanowiło naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., jak również art. 63 § 2 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie jednoznacznego ustalenia treści żądania strony zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., wszczynającym postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Skutkiem tego naruszenia organ zakwalifikował to pismo jako wniosek o umorzenie należności na podstawie art. 28 u.s.u.s. i przeprowadził postępowanie w tym trybie w dwóch instancjach, podczas gdy z treści żądania skarżącego jak i podnoszonej przez niego argumentacji intencja taka jednoznacznie nie wynikała.

Rozpoznając powtórnie sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany uwzględnić zawarte wyżej zalecenia, w szczególności przede wszystkim ustalić treść żądania strony zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., a dopiero potem przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, oceniając jego zasadność oraz wiarygodność ewentualnych dowodów przedstawionych przez stronę.

W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] należało uchylić w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania inne niż wskazane w ppkt a) i b) tego przepisu. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie, z uwagi na treść odpowiedzi na skargę należy wspomnieć, iż brak formalny skargi w postaci braku podpisu skarżącego został przez stronę uzupełniony na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału, w konsekwencji czego nie było podstaw do odrzucenia skargi.