Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 932/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium, organ, SKO, SKO w W.) nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydane po zapoznaniu się z wnioskiem Pani B.B. (dalej: skarżąca) reprezentowanej przez r. pr. M.N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Burmistrz Gminy W. w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w W. - Gmina C., na terenie, którego linie rozgraniczające oznaczono na załączniku graficznym do decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji zwróciła się skarżąca, podnosząc kwestię wjazdu na teren nieruchomości [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], SKO w W. wezwało skarżącą do wykazania się indywidualnym interesem prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wyjaśniła, że w 1945 r. budynek przy ul. [...] miał dwa wjazdy - jeden od delikatesów firmy H. od al. [...], a drugi na podwórko od placu [...]. Zaraz po wojnie budynek został zajęty i pozostał w zaborze do 2012 r. W tej dacie budynek nie posiada żadnego zjazdu. Stąd użytkowanie budynku jest utrudnione.

SKO w W. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. SKO w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. powołało się na orzecznictwo NSA z, którego wynika iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada przede wszystkim kwestię wstępną jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem. Według SKO w W., postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie lub też legitymacji strony (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1421/00, niepubl.). Zdaniem SKO w W., skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej oraz nie przedstawiła żadnych dowodów popierających swoje żądanie. Ponadto SKO w W. stwierdziło, iż z informacji uproszczonej znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji (karta nr 9) wynika, że dla nieruchomości położonej przy ul. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa.

Do SKO w W. został skierowany wniosek skarżącej reprezentowanej przez r. pr. M.N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. Wnioskodawczyni podniosła, iż zarzuca zaskarżonemu postanowieniu to, że organ bezzasadnie odmówił wszczęcia ww. postępowania. Wskazano także, że do chwili obecnej postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nie zostało zakończone.

Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem SKO w W. w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a. o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. SKO w W. wyjaśniło, iż rozpatrując wniosek skarżącej reprezentowanej przez r. pr. M.N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. było w posiadaniu informacji, które nie zmieniła się do orzekania przez Kolegium w II instancji, iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nie zostało zakończone. Kolegium rozpatrując wniosek sprawdziło w pierwszej kolejności, czy pochodzi od strony postępowania. Według SKO w W., wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego ani do gruntu na którym zaplanowano inwestycję ani do gruntu sąsiadującego z nieruchomością, której dotyczy przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. W niniejszej sprawie zdaniem SKO w W., wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony na gruncie prawa materialnego - tutaj ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej: u.p.z.p.). Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 20114 r. powołał się na orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Odwołująca się nie wykazała na dzień prowadzenia postępowania i wydania decyzji interesu prawnego. Ponadto w ocenie SKO w W., do akt sprawy nie zostały przez skarżącą załączone żadne dokumenty potwierdzające uprawnienia właścicielskie do nieruchomości.

SKO w W. twierdzi, że przestawiona przez wnioskodawczynię argumentacja nie może stanowić podstawy do uznania ją za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Można jej natomiast przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu wniosku, który złożyła. Według SKO w W., na dzień rozpatrywania decyzji przez Kolegium zarówno w I jak i II instancji, skarżąca nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki na której planowana była inwestycja ani działki sąsiadującej. Nie odzyskała jeszcze prawa własności do wywłaszczonych działek i nie zostało zakończone postępowanie w tej sprawie. W ocenie SKO w W., interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

W piśmie z dnia [...] kwietnia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO w W. z dnia [...] marca 2014 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 157 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w W., na terenie którego linie rozgraniczające oznaczono na załączniku graficznym do decyzji w sytuacji, gdy skarżącej przysługiwały prawa strony w wyżej wymienionym postępowaniu. W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.), zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,

2. zasądzenie na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej, SKO w ogóle nie odniosło się do jej argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących posiadania przez nią prawa własności do nieruchomości budynkowej położonej w W. przy ul. [...], sąsiadującej z inwestycją objętą decyzją lokalizacyjną. W ocenie skarżącej SKO w W., powtórzyło jedynie stwierdzenia zawarte w postanowieniu organu l instancji.

Skarżąca podniosła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szczegółowo wykazała, skąd wywodzi swoje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem, który istniał w 1945 r. Skarżąca w skardze powołała się na art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. nr 50, poz. 279) według, którego "Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej".

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wniosku o ustanowienie własności czasowej jest wciąż w toku, co powoduje, że nie mogła przejść skutecznie na Skarb Państwa własność budynku posadowionego na gruncie położonym w W. przy ul. [...]. W konsekwencji powoduje to, że skarżąca jako następczyni prawna byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] jest współwłaścicielką budynku posadowionego na tejże nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że na poparcie swoich argumentów dodatkowo załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma, które potwierdzają jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości budynkowej:

1. zaświadczenie [...] Urzędu W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r.,

2. pismo [...] Urzędu W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r., skierowane do Zarządu Mienia Skarbu Państwa,

3. protokół przekazania - przejęcia nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] z dnia [...] października 2012 r., sporządzony pomiędzy Skarbem Państwa – Zarządem Mienia Skarbu Państwa a współwłaścicielami budynku położonego przy ul. [...] w W., którymi są: B.B., I.W., D.T., E.D., D.S., M.K. (1), M.K. (2) i M.M.

Według skarżącej, do ww. dowodów SKO w W. w żaden sposób się nie ustosunkowało. SKO nie odniosło się jej zdaniem, również do istotnej argumentacji skarżącej dotyczącej wykazania negatywnego wpływu inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną na nieruchomość stanowiącą jej własność. Skarżąca podnosi, iż wskazała - w odpowiedzi na wezwanie SKO - że wskutek decyzji lokalizacyjnej użytkowanie przedmiotowego budynku jest utrudnione co powoduje, że przedmiotowa inwestycja ma negatywny wpływ na zajmowaną przez skarżącą nieruchomość budynkową.

W ocenie skarżącej SKO nie zbadało, czy sporna inwestycja oddziałuje na interes prawny Skarżącej. Według skarżącej, w postępowaniu przed SKO wyjaśniła ona, że w 1945 r. budynek położony w W. przy ul. [...] miał dwa wjazdy - jeden od delikatesów firmy H. to jest od Al. [...], a drugi na podwórko od Pl. [...]. Zaraz po wojnie budynek został zajęty i pozostał w zaborze do 2012 r. Obecnie zaś przedmiotowy budynek nie posiada żadnego wjazdu. Stąd użytkowanie budynku jest poważnie utrudnione z powodu inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną. W konsekwencji z powyższej analizy wynika zdaniem skarżącej, że jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a zatem była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO w O. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl przepisu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dla prawidłowej wykładni wskazanej, a spornej w niniejszej sprawie, treści normy prawnej podstawowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 nie publikowane).

Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W literaturze przyjmuje się, że interes faktyczny "jest wyłącznie wyrazem subiektywnego postrzegania przez jednostkę jej sytuacji w danym układzie odniesienia. O jego występowaniu będzie zatem można mówić tylko wówczas, gdy w wyniku swego procesu myślowego, dany podmiot nabędzie przekonanie o konieczności uzyskania dla siebie jakiegoś stanu rzeczy i podejmie w tym kierunku określone czynności (choćby tylko poprzez wyrażenie zgody na złożenie wniosku/skargi w jego interesie). Trzeba jednak zaznaczyć, że przejawem realizacji interesu faktycznego przez jednostkę może być "czynienie" nie tylko w znaczeniu zachowania aktywnego ale także w znaczeniu zachowania pasywnego". (zob. A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 72).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd według, którego "Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu, prawnego lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. Oznacza zatem, że przymiot strony musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83. Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r. , sygn. akt. SA/Ł 1843/95, w którym podkreślono, iż "1. Z treści art. 28 k.p.a. wynika bezspornie, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. 2. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. 3. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania stosowanych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym".

W literaturze przyjmuje się, że "Interes prawny uważany jest w procesie administracyjnym za przesłankę szeregu ważnych czynności procesowych. Można uznać, że przy interesie prawnym ochrona określonej sfery prawnej jest tą korzyścią, która wywołuje potrzebę podjęcia odpowiedniego działania [...]" (zob. T . Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 23). Potrzeba skorzystania z ochrony prawnej z powołaniem się na interes prawny musi być wynikiem realnej oceny zagrożenia czy naruszenia prawa.

Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę.

Inaczej mówiąc – "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Skarżąca spółka nie wykazała w niniejszym postępowaniu, że jej interesem prawnym jest posiadanie lub wykonywanie pewnego prawa. Strona skarżąca dla swojego interesu prawnego nie znalazła oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania.

Krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek badać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także - stosownie do art. 28 k.p.a. - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. (tak NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt 20/95, publ. ONSA 1996/2/54). Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia).

Takim przepisem jest w szczególności art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia.

W konsekwencji osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 394/11). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 k.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, na takie zakłócenie narażonych.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony na gruncie u.p.z.p. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s.10-111).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała na dzień prowadzenia postępowania i wydania decyzji interesu prawnego. Do akt sprawy nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające uprawnienia właścicielskie do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez SKO w W., że przedstawiona przez wnioskodawczynię argumentacja nie może stanowić podstawy do uznania ją za stronę w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w W. Można jej natomiast przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu wniosku, który złożyła. Sąd stwierdza, iż skarżąca na dzień rozpatrywania decyzji przez Kolegium zarówno w I jak i II instancji nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki na której planowana była inwestycja ani działki sąsiadującej. Nie odzyskała jeszcze prawa własności do wywłaszczonych działek i nie zostało zakończone postępowanie.

Co do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania.

SKO w W. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo oceniło, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r.

Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a §1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.