Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 795/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 467/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 467/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi [...]na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego - po otrzymaniu zawiadomienia [...], że w ścianie budynku, którego właścicielem jest [...], znajdującej się w odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej, istnieją trzy otwory okienne, wykonane w latach 80-tych XX wieku bez zgody ówczesnych właścicieli tej działki - przeprowadził w dniu 21 stycznia 2014 r. kontrolę działki nr [...]. W protokole z kontroli odnotowano oświadczenie [...], że okna powstały ponad 80 lat temu oraz oświadczenie [...], że przedmiotowe okna wykonano w latach 80-tych.

Po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] wskazujące, iż przedmiotowy budynek mieszkalny, w którym się urodzili i wychowali, został wybudowany wraz z istniejącymi otworami okiennymi w roku 1900. Natomiast przez [...]przedłożone zostały oświadczenia [...], z których wynikło, iż do czerwca 1980 r. w ścianie budynku mieszkalnego [...], graniczącej z działką [...], nie było otworów okiennych.

Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., nr 4/Rudz./2015, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), nakazał [...]likwidację samowolnie wykonanych otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...]od strony działki nr [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe otwory okienne znajdują się w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m - 1,80 m od granicy z działką nr [...]. Zaznaczył, że na podstawie informacji uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w Gliwicach ustalił, iż usytuowanie granicy nie uległo zmianie i jest zgodne z dokumentacją posiadaną przez Ośrodek. Organ podał, że przepisy dotyczące sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy, w żadnym z obowiązujących dotychczas reżimów prawnych nie dopuszczały wykonania okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m - 1,80 m od granicy. Zatem pomimo sprzecznych oświadczeń co do daty powstania okien, ustalenie daty samowolnego wykonania robót budowlanych pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Na skutek odwołania, wniesionego przez [...], który zarzucał naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez brak wskazania przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia, że okna są samowolą i nigdy nie mogły uzyskać pozwolenia na budowę oraz poprzez brak wskazania którym z przedłożonych oświadczeń organ dał wiarę, a tym samym jakie przepisy badał, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na [...]obowiązek likwidacji trzech otworów okiennych w ścianie ww. budynku w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. poprzez wypełnienie 3 otworów okiennych cegłą ceramiczną pełną lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, a klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie winna wynosić co najmniej E 30 (zgodnie z § 216 ust. 1 oraz 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczący budynków mieszkalnych - ZL IV - klasa odporności pożarowej "D").

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, uznając jednak za słuszne stanowisko, iż w żadnym okresie obowiązywania przepisów prawa budowlanego nie było dopuszczalne wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się w takim zbliżeniu do granicy działki. W tym zakresie powołał treść art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. nr 23, poz. 202, z późn. zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Organ zacytował przepis § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i skonstatował, że przedmiotowe otwory okienne były i są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, zatem data wykonania przedmiotowych otworów, z uwagi na naruszenie wymogów przeciwpożarowych, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto zauważył, że w przypadku gdy przedmiotowe otwory okienne znajdują się tak blisko od granicy z działką sąsiednią, to tego rodzaju naruszenie przepisów należy rozpatrywać również jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Dalej organ odwoławczy podał, że brak jest podstaw do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórki całego obiektu budowlanego bądź jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy też nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż postępowanie dotyczy jedynie trzech otworów okiennych, a nie całego obiektu oraz że sporne okna powstały prawdopodobnie w czasie budowy przedmiotowego budynku.

Organ wyraził przekonanie, że wykonanie nakazanych robót będzie skutkowało doprowadzeniem wykonanych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem, przy możliwie najmniejszym koszcie dla zobowiązanego. Podkreślił przy tym, iż organ pierwszej instancji nie wskazał sposobu, w jaki ma zostać wykonany nakaz likwidacji otworów okiennych, a taki brak musiał skutkować uchyleniem wydanej decyzji. Jednakże z uwagi na wystarczające zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy możliwe było orzeczenie co do istoty sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa obowiązujące w Polsce i to dopiero od roku 1928, podczas gdy obiekt z otworami okiennymi powstał prawie 30 lat wcześniej niż zaczęło obowiązywać to rozporządzenie, a ponadto [...] do roku 1945 leżała na Niemiec. Organy nadzoru budowlanego nie wskazały, czy zbadały przepisy prawa obowiązujące na tych terenach w czasie budowy budynku.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, mając na uwadze brzmienie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., uznał, że należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje te są co najmniej przedwczesne z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierają także istotne luki uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, naruszając tym samym art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji decyzje naruszają także art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zakwestionował twierdzenie organów, że data wykonania spornych okien nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i zauważył, że byłoby ono poprawne jedynie przy przyjęciu, iż istotnie okna zostały samowolnie wykonane w latach 80-tych, a takiego stanowiska organy ani nie wyraziły, ani nie udowodniły. Wręcz przeciwnie, organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji sugeruje, iż prawdopodobnie powstały one w trakcie budowy budynku. Organy nie zakwestionowały też, nie mając ku temu przesłanek, legalności budowy całego budynku. Sąd uznał, że rozważenie dopuszczalności zrealizowania przedmiotowych okien wymagało w pierwszej kolejności zbadania, czy jest możliwym by okna powstały w trakcie budowy budynku, czy też dopiero wiele dziesiątek lat później. Sąd zważył, że w toku postępowania przedłożone zostały oświadczenia wskazujące, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany wraz z istniejącymi otworami okiennymi w 1900 r., jak też oświadczenia, że do czerwca 1980 r. otworów okiennych w ścianie nie było. Ponadto strony postępowania wskazywały sprzecznie, że okna zostały zrealizowane dopiero w latach 80-tych XX wieku oraz że wykonane zostały co najmniej 80 lat przed wszczęciem postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na tak znaczną rozbieżność, wynoszącą aż 80 lat, organ powinien zwrócić się do biegłego o dokonanie oceny, na podstawie techniki wykonania, doboru materiałów i stopnia zużycia, czy jest możliwym by okna powstały na początku XX wieku. W takim przypadku koniecznym byłoby ustalenie, czy i jakie wówczas obowiązywały przepisy, w tym rozważenie argumentu skarżącego, iż na terenie wsi obowiązywało do 1945 r. prawo niemieckie, a tym samym przywołane przez organ rozporządzenie z 1928 r. nie odnosi się do przedmiotowej sprawy.

W odniesieniu do wskazywanej przez organ odwoławczy sprzeczności istniejących okien z przepisem § 232 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podkreślił, że zastosowanie wymogów rozporządzenia do konkretnych robót budowlanych wymaga w pierwszej kolejności przesądzenia czy roboty zostały zrealizowane samowolnie. W przeciwnym razie należałoby rozważyć, czy budynek na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdyż w innym przypadku zastosowanie do legalnie zrealizowanych robót przepisów rozporządzenia nie byłoby prawnie dopuszczalne. Tymczasem takich rozważań nie przeprowadzono w zaskarżonej decyzji i nie wykazano dopuszczalności zastosowania przepisów rozporządzenia w stosunku do istniejących w budynku okien. Organ wskazał natomiast na naruszenie prawa do prywatności spowodowane zbyt bliskim usytuowaniem okien, które nie pozostaje w żadnym związku z bezpieczeństwem pożarowym. W związku z tym Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunięcie wskazanych wątpliwości i wydanie należycie uzasadnionego rozstrzygnięcia, opartego na dokonanych ustaleniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., złożyli [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do dowodu z dokumentu przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika organu, stanowiącego kserokopie artykułu opublikowanego w "[...] w którym to artykule [...]stwierdza, że dwa okna wykonał w latach 80-tych.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego treści przepisów prawa niemieckiego, obowiązujących na terenie powiatu gliwickiego na przełomie XIX i XX wieku, pomimo zaniechania przez Sąd pierwszej instancji ewentualnego ustalenia ww. przepisów, które dopiero oznaczałoby wywiązanie się przez Sąd z obowiązku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie dał wiarę oświadczeniom [...], iż otwory okienne mogły powstać na przełomie XIX i XX wieku, a jeśli nawet Sąd analizował przedłożony na rozprawie dowód, to poczynił dowolne ustalenia, niezgodne z zasadami logiki, skoro [...]na początku postępowania wskazywał, że sporne okna powstały w latach 80-tych, a nie 80 lat wcześniej, natomiast powtórnie na łamach prasy podał tę datę powstania okien. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że nieprawdopodobnym jest, iż tolerowali tak niekorzystne dla nich istnienie otworów okiennych w znacznym zbliżeniu do granicy działki.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik [...]złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podzielił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i prawne Sądu pierwszej instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Dodatkowo wyjaśnił, że artykuł przedłożony na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji faktycznie się ukazał, lecz ze względu na to, iż został on opublikowany z błędem, "[...]" w dniu [...]czerwca 2015 r. zamieściły sprostowanie do tego artykułu, którego kserokopię dołączono do odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak również żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących przedłożonego dowodu, odnotować przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił rozważań dotyczących znaczenia przedstawionego na rozprawie dowodu w postaci kserokopii artykułu prasowego zawierającego wypowiedź [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było to jednak uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zagadnienie to zostanie omówione poniżej, w ramach materialnych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym miejscu podać można, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Ponadto przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Co do zasady, nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który - jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. - opiera kontrolę legalności na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym decyzję. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przez organ administracji publicznej, który na zasadzie art. 7 K.p.a. jest zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Natomiast art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia i stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powołany przepis reguluje instytucję o charakterze porządkowym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 oraz z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, powołana strona internetowa). Natomiast błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia omawianego przepisu nie można też skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Nie można również kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną legalności zaskarżonej decyzji.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, przedstawiono zarzuty podniesione w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak i merytoryczne stanowisko sądu, w którym omówiono jakie przepisy zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć oraz wskazał na czym te naruszenia polegały. Tak sformułowane uzasadnienie w wyczerpujący sposób ukazuje przyczyny, z jakich wydane zostało kasacyjne rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie naruszył także art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., gdyż zawarł w wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu zarzucono w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), który to przepis ustawy ustrojowej określa ogólną regułę odnoszącą się do zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, wyjaśniając, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Omawiany przepis mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej przedmiotu kontroli.

Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylenie decyzji uzasadnił tym, że przez organy zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji były okoliczności dotyczące ustaleń organu administracyjnego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co do daty wykonania spornych okien, w celu właściwej, zgodnej z przepisami Prawa budowlanego kwalifikacji przedmiotowych robót. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji wyżej wymienionych przepisów.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 ww. ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Jedynie bowiem stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego stanowi podstawę do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. Zważyć także trzeba, że problematyka budowy w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości i zabudowy, (poza względami bezpieczeństwa przeciwpożarowego), należy zasadniczo do materii prawa sąsiedzkiego.

Dodać przyjdzie, że ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót. Natomiast oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym bowiem celem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji (por. wyroki NSA z 26 lipca 2016 r., II OSK 2761/14 oraz z 14 stycznia 2016 r., II OSK 24/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie popełniania samowoli budowlanej, obowiązany jest do precyzyjnego ustalenia, w jakim czasie roboty budowlane zostały wykonane, a następnie do odpowiedniego zakwalifikowania ich zgodnie z definicjami ustawowymi i zbadania, czy przed podjęciem tych robót spełnione zostały wymagane prawem warunki. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych kwestii możliwie jest stwierdzenie, czy i jakie działania władny jest podjąć organ nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego szczegółowej analizy, w wyniku czego powziął uzasadnione wątpliwości co do czasu realizacji spornych okien. Z opisu ustaleń faktycznych w sprawie oraz rozważań przestawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że dokonana ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego doprowadziła Sąd do wniosku, iż materiał ten nie pozwala na ustalenie powyższej okoliczności. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że sprzeczność oświadczeń stron oraz świadków, przy braku innych dowodów na okoliczność daty wykonania każdego z przedmiotowych otworów okiennych, z uwagi na rozbieżność wynoszącą wiele dziesiątków lat, wymagała wyjaśnienia tej kwestii przez organ we własnym zakresie przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, wskazanych w art. 75 K.p.a.

Zaakcentowania wymaga przy tym, iż nie ulega wątpliwości, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, mogą procedować wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. Nie jest uprawnione orzekanie wielowariantowo, niejako "na wyrost", przy założeniu wystąpienia rozmaitych hipotetycznych okoliczności. Tym samym nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli w niniejszej sprawie pod kątem przepisów prawa niemieckiego materialnego, należy uznać za uchylenie się przez Sąd od obowiązku stosowania prawa, skoro nie zostało w sprawie ustalone bezspornie, w jakim czasie doszło do wykonania spornych okien. Dostrzec przy tym należy, że wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Łodzi o sygn. akt SA/Łd 99/15, zapadł w sprawie, w której stan faktyczny był niewątpliwie ustalony, tj. gdy znana była data wybudowania spornego obiektu, w związku z czym możliwe było dokonanie jego subsumpcji do odpowiedniego stanu prawnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zważywszy zatem, że w niniejszej sprawie kwalifikacji prawnej robót związanych z wykonaniem spornych trzech okien należało dokonać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania tych robót, to - jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - brak wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, kluczowej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznej, niewątpliwie narusza art. 7 K.p.a., wskazujący na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też art. 77 § 1 K.p.a., nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez nie oceny. Natomiast niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi podstawy do przyjęcia w drodze domniemania, że zrealizowane roboty są nielegalne. Domniemania takiego nie przewidują ani przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 K.p.a., ani przepisy prawa materialnego - Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, przedwczesne było zatem stwierdzenie organów obu instancji, iż sporne otwory okienne wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że ustalenie to ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż stanowiło przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane i miało wpływ na to, jakie przepisy należy zastosować przy ocenie prawidłowości wykonanych robót. Skoro więc w niniejszej sprawie nie przesądzono, iż doszło do samowoli budowlanej, to przedwczesne było zastosowanie przez organy trybu naprawczego i wydanie rozstrzygnięć w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w tym również odnoszenie się do trafności zastosowania przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W tych okolicznościach brak jest podstaw, by twierdzić, że przedłożony na rozprawie dowód w postaci kserokopii artykułu opublikowanego w "Nowinach Gliwickich", zawierającego stwierdzenie [...], iż dwa okna wykonał w latach 80-tych, miał wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie można bowiem uznać, że dowód ten miał istotne (bezpośrednie) znaczenie dla wyniku rozpatrywanej sprawy i że brak odniesienia się do niego przez Sąd pierwszej instancji skutkować powinien uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim postępowanie dotyczy trzech okien, a poza tym, jak wywiedziono już wyżej, w toku tego postępowania powinno dojść do ustalenia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie dowodów, które będą w sposób jednoznaczny i rzetelny pozwalały na ustalenie daty wykonania spornych okien. Takim dowodem jest wskazywany przez Sąd pierwszej instancji dowód z opinii biegłego. Wobec kasacyjnego charakteru zaskarżonego wyroku dowód ten będzie przedmiotem oceny organów administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania przyznania wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionemu w ramach prawa pomocy, należy wskazać, że wynagrodzenie, o którym mowa w art. 250 P.p.s.a., należne od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, stosownie do art. 254 P.p.s.a. przyznaje wojewódzki sąd administracyjny.