Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 819/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,7,,10, 11,15, 136 par. 1, art. 138 par. 1, 2, art. 107 par. 3, art. 12 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy [...] budynków gospodarczych na działce nr [...] obręb [...] w K. uznając, że ww. budowa narusza zakaz lokalizacji obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora Jamno, wynikający z treści § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014 r. poz. 1637).

W. L. odwołała się od tej decyzji zarzucając, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie oparto na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., pomimo że jest to dokument niebędącym źródłem prawa. Powołując się na przepisy uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , odwołująca się stwierdziła, że na obszarze, na którym położna jest działka dopuszcza się lokalizowanie obiektów budowlanych.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda odwołał się do przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i na podstawie akt sprawy ustalił, że strona w dniu 22 marca 2018 r. zgłosiła Prezydentowi Miasta K. zamiar budowy [...] budynków gospodarczych na działce nr [...] obręb [...] K. (o powierzchni [...] m2), opisanych w dołączonym opracowaniu jako budynki parterowe, niepodpiwniczone z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy [...] m2.

Od 10 maja 2018 r. obowiązuje uchwała Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. poz. 2040). Działka nr [...] obręb [...] w K. znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku planu (załącznik nr [...]) symbolem [...] W rozdziale 2 miejscowego planu - ustalenia ogólne § 9 zawarto zakres wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Do obszarów przestrzeni publicznej zaliczono promenadę zlokalizowaną m.in. na części terenu elementarnego oznaczonego jako [...] § 9 ust. 2 planu stanowi, że na terenach obszarów przestrzeni publicznej, jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej dopuszcza się: obiekty małej architektury; reklamy zgodnie z przepisami § 6 ust. 2; tymczasowe obiekty usługowo-handlowe, lokalizowane w związku z krótkotrwałymi imprezami; urządzenia techniczne, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyposażenie ulic (punkty od 1-5) oraz nakazuje się zagospodarowania terenu bez barier architektonicznych dla niepełnosprawnych (pkt 6).

Analiza rysunku planu (załącznik nr [...] do uchwały) oraz ustaleń szczegółowych dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...] wykazała, że działka nr [...] znajduje się w całości w obszarze przestrzeni publicznej.

Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...] zawarto w § 62. W ust. 1 określono przeznaczenie ww. terenu jako teren parku oraz teren sportu i rekreacji z obiektami rekreacyjnymi (pkt 1). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 4 mpzp, jako obiekty rekreacyjne należy rozumieć budowle i urządzenia, stałe i tymczasowe, służące sportowi i rekreacji czynnej, takie jak: siłownia, plac zabaw, boisko, kort tenisowy, strzelnica, skatepark, tor jazdy, park linowy, minigolf.

Na terenie położnym w odległości co najmniej 50 m od północno-zachodniej granicy terenu elementarnego stanowiącej granicę planu dopuszczono lokalizację obiektu usług turystycznych (pkt 2). Działka nr [...] mieści się w pasie 50 m. Zgodnie z § 62 ust. 7 pkt 1 teren elementarny stanowi obszar przestrzeni publicznej Promenady - odnoszą się ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 i ust. 2.

Powyższe ustalenia potwierdzają, że działka nr [...] znajduje się w obszarze przestrzeni publicznej, a sposób jej zagospodarowania szczegółowo określony w § 9 oraz § 62 mpzp nie dopuszcza budowy budynków gospodarczych. Oznacza to, że zgłoszona budowa [...] budynków gospodarczych na działce nr [...] w obrębie [...] w K. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w K..

Wojewoda wyjaśnił, że pomimo, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji uwzględnił stan prawny obowiązujący na dzień jej wydania ([...] r.), gdy nie obowiązywała jeszcze uchwala Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie, a wnosząc sprzeciw do zgłoszenia wskazał na naruszenie innych przepisów, uzasadniając to zakazem lokalizacji obiektów wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Natomiast w uzasadnieniu niniejszej decyzji jako powód wniesienia sprzeciwu wskazano niezgodność z aktualnie obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] r. należy utrzymać w mocy.

Z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie Prezydent Miasta K. rozstrzygając na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżanej decyzji prawidłowo uznał na podstawie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. ze zmianami zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 4 września 2014 r., uznał, że na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegu jeziora, nie jest możliwa lokalizacja budynków gospodarczych. To zaś oznaczało, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu umożliwiający zwolnienie z zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Z treści § 4 wynika, że nie wprowadza się ww. zakazu na części obszarów chronionego krajobrazu, dla których plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Pomimo, że jak twierdzi wnosząca odwołanie, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, to w przedmiotowej sprawie obowiązek zastosowania przez organ I instancji ustaleń studium wynikał wprost z przepisów § 4 w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Na dzień rozstrzygania na analizowanym terenie nie obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W. L. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Skarżąca podniosła, że od dnia 10 maja 2018 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego wobec wejścia w życie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których Wojewoda orzekł w sprawie. Na podstawie nowego stanu faktycznego i prawnego (obowiązującego od 6 dni) Wojewoda sformułował, pomimo upływu materialnoprawnego terminu ustawowego, nowy sprzeciw oparty o nowy stan faktyczny i nowy stan prawny oraz równocześnie utrzymał w mocy decyzję w sprawie sprzeciwu organu I instancji. W związku z tym skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody:

1) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie wnoszącej odwołanie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym kolejno przez organy dwóch instancji;

2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 10 k.p.a. poprzez:

- oparcie decyzji na podstawach nie będących źródłami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., stosując szczegółowe zapisy Studium, wykraczając poza zakres wynikający z uchwały Sejmiku,

- podjęcie decyzji z pominięciem słusznego interesu obywateli,

- nieuwzględnienie zasady in dubio pro libertate,

- pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i zasady wysłuchania stron wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego.

3) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne zwlekanie z wydaniem orzeczenia, co skutkowało pozbawieniem strony ww. prawa wynikającego z art. 15 k.p.a. i uniemożliwiło dwuinstancyjne rozpoznanie sprawy wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego;

4) naruszenie art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się organ kierował poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób zgłoszone zamierzenie budowlane narusza mpzp;

5) przekroczenie uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a. do uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez przeprowadzenie całkowicie nowego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono inny stan faktyczny i prawny;

6) naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1, § 2 k.p.a. oraz pominięcie rozdziału 8a k.p.a. poprzez:

- wniesienie sprzeciwu po upływie materialnoprawnego terminu 21 dni,

- utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i jednoczesne wniesienie nowego sprzeciwu, co wykracza poza ustawowe warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego określone w art. 122c § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

7) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 poprzez błędne uznanie, że zgłoszone zamierzenie budowlane narusza przepisy prawa.

Ponadto, zdaniem skarżącej, również decyzja organu I instancji została wydana wbrew przepisom prawa w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w sprawie oraz rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie prawne nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nie omówiono i nie zinterpretowano zastosowanych przepisów prawnych. Ograniczono się do przytoczenia treści § 3 oraz § 4 ww. uchwały Sejmiku oraz fragmentów zapisów Studium, które odnoszą się do obszaru gdzie położona jest działka. W żaden sposób organ nie odniósł przytoczonych przepisów prawa do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Nie dokonał subsumpcji, której konsekwencją powinno być ustalenie skutków prawnych danego faktu w świetle danej normy.

Skarżąca ponowiła argumentację odwołania, zgodnie z którą, uchwała Sejmiku wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w obszarze gdzie położona jest działka skarżącej. Jednakże § 4 ww. uchwały stanowi, że zakazu lokalizacji obiektów budowlanych nie wprowadza się, m.in. jeśli Studium dopuszcza lokalizowanie obiektów budowlanych. Powyższe przepisy mówią o obiektach budowlanych i w tym aspekcie należy owe przepisy rozpatrywać. Obiektem budowlanym niewątpliwie jest budynek gospodarczy. Studium w obszarze gdzie położona jest działka dopuszcza lokalizowanie obiektów budowlanych.

Niewątpliwie obiektami budowlanymi są obiekty towarzyszące funkcji dominującej, czyli turystyki i mieszkalnictwa jednorodzinnego, takie jak m.in. budynki gospodarcze, czy obiekty małej architektury. Tym samym Studium dopuszcza bezsprzecznie lokalizowanie obiektów budowlanych. Wobec czego wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji przez Prezydenta Miasta K. nie miało żadnych podstaw prawnych, a brak uzasadnienia prawnego decyzji nie pozwala na odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

Organy obu instancji pominęły literalną wykładnię § 3 oraz § 4 ww. uchwały będącej podstawą sprzeciwu. Dla obszaru na którym położona jest działka istotnie uchwała wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Jednakże § 4 ww. uchwały wyłącza z obowiązywania ww. zakazu obszary, dla których mpzp lub studium przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

§ 4 uchwały Sejmiku Województwa odsyła w ścisłym, niepodlegającym rozszerzeniu zakresie do aktu niebędącego źródłem prawa (studium), jednakże odesłanie do Studium znajduje się w akcie prawa, co dozwala stosowanie jego zapisów wyjątkowo, zachowując zasadę exceptiones non sunt extendae. Ze ścisłej i jedynie słusznej interpretacji tego zapisu wynika, iż przesłanką wyłączającą obszar gdzie położona jest działka z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, jest stwierdzenie, czy Studium dopuszcza lokalizowanie obiektów budowlanych i tylko w tym celu uchwała odsyła do zapisów Studium. § 4 nie uzależnia wyłączenia z zakazu zabudowy od rodzaju obiektu budowlanego i jego zgodności ze Studium, a wprost od warunku dopuszczenia na danym obszarze lokalizowania obiektów budowlanych. Wobec czego stosowanie zapisów szczegółowych Studium jest niezgodne również z samą uchwałą Sejmiku.

Powyższe, oparte na literalnej wykładni przepisów ww. uchwały całkowicie potwierdza wykładnia celowościowa przepisów wprowadzonych uchwałą. Uchwała ma na celu ochronę krajobrazu, jednakże ochrona ta nie jest nieograniczona. Takie ograniczenie wprowadza właśnie § 4 uchwały, który wyłącza z zakazu zabudowy tereny gdzie m.in. Studium dopuszcza lokalizowanie obiektów budowlanych. Przy czym podkreślić należy, że dla ochrony krajobrazu nie jest istotne, czy wznoszony obiekt będzie budynkiem rekreacji indywidualnej, czy np. budynkiem gospodarczym o tej samej bryle, wymiarach, kolorystyce itd. Gdyby podzielić wykładnię zastosowaną przez organy obu instancji, dochodziłoby się do absurdu, gdy ochrona krajobrazu i związane z nią zakazy nie są uzależnione od rzeczywistego wpływu na krajobraz lecz od formalnej nazwy obiektu. Podkreślić przy tym należy, że Studium dopuszcza dla tego obszaru różnoraką zabudowę, w tym m.in., dominanty przestrzenne dla funkcji usług turystycznych o wysokości do 16 metrów. Absurdem byłoby twierdzenie, iż wpływ na krajobraz ma parterowy budynek gospodarczy, a obiekt usług turystycznych o wysokości 16 metrów takiego wpływu na krajobraz nie wywiera.

Ponadto ww. uchwała, formułująca zakazy ograniczające prawo własności powinna podlegać ocenie i interpretacji przez pryzmat konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Powinna być interpretowana poprzez prokonstytucyjną wykładnię jej przepisów, ważąc prawa konstytucyjnie chronione i ograniczenia wynikające z aktu niższego szczebla.

Zdaniem skarżącej, planowana inwestycja jest zgodna, zarówno ze studium oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Budynki gospodarcze towarzyszyć mogą zarówno funkcji mieszkalnictwa, jak i usług sportu i rekreacji. Obszar [...] przeznaczony jest w planie na teren sportu i rekreacji z budynkami rekreacyjnymi, co zgodnie z zawartą definicją oznacza budowle i urządzenia, stałe i tymczasowe służące sportowi i rekreacji czynnej, takie jak siłownia, plac zabaw, boisko, kort tenisowy, strzelnica, skatepark, tor jazdy, park linowy, minigolf. Z oczywistych względów katalog ten nie jest zamknięty.

Organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie na przedmiotowej działce nie dopuszcza się budowy budynków gospodarczych, skoro zapisu takiego nie zawiera mpzp. Ponadto, budynek gospodarczy w szczególności może pełnić funkcje gospodarcze dla sportu, szczególnie sportów wodnych, czy też każdej innej funkcji wymienionej w mpzp. Czym bowiem jak nie budynkiem gospodarczym będzie budynek służący przechowywaniu, czy też konserwacji np. żagli, wioseł, czy też pełniący funkcje gospodarcze dla mini golfa itp.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem jego zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z podstawową zasadą Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziano dwa wyjątki: pierwszy, w postaci możliwości zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej bez konieczności uzyskania pozwolenia oraz drugi dotyczący robót budowlanych, dla których realizacji prawo nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej.

W myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Argumentując złożenie sprzeciwu organ I instancji wskazał, że planowana budowa budynków gospodarczych na działce nr [...] narusza obowiązujące przepisy. Podstawę prawną do zajętego stanowiska stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wedle którego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Jak prawidłowo ustalił organ I instancji i nie jest to sporne w niniejszej sprawie, działka, na której miała być zrealizowana zabudowa gospodarcza znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu "K. Park Nadmorski", dla którego obowiązują zakazy wynikające z uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, na obszarach o których mowa w załączniku nr 2 do uchwały, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Przy tym, wedle postanowień § 4 uchwały, zakaz nie obowiązuje na części obszarów chronionego krajobrazu, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. W dacie zgłoszenia sprzeciwu na terenie na którym miały być posadowione [...] budynki gospodarcze, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ I instancji był zobligowany uwzględnić obowiązującą ww. uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 i zawarte w niej odesłanie do postanowień istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przy tym odesłania takiego organ nie miał podstaw dokonywać wybiórczo. Nietrafny jest przy tym zarzut skarżącej oparcia sprzeciwu na podstawach nie będących źródłami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że uchwała Sejmiku Województwa wydana została w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten upoważnia sejmik województwa do wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu w drodze uchwały, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Tego rodzaju akty prawne mają status przepisów prawa miejscowego, w związku z tym rozwiązania z nich wynikające muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa.

W tym miejscu celowym jest wyjaśnienie, że niedopuszczalna jest próba zakwestionowana takich przepisów w ramach skargi na decyzję administracyjną i zarzucenia im ingerencji w prawo własności poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Tego rodzaju zarzuty mogą być skutecznie podnoszone tylko w skardze na konkretny akt prawa miejscowego.

Zgodnie ze studium, teren na którym miałyby zostać wybudowane budynki gospodarcze oznaczony został symbolem UT/MN, scharakteryzowanym jako usługi turystyki i rekreacji oraz mieszkalnictwo: funkcją dominującą są usługi turystyki i rekreacji oraz – jako funkcja równorzędna – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej. Jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się usługi sportu, zabudowę rekreacji indywidualnej, zieleń parkową, usługę komunikacji, w tym parkingi karawaningowe Głównym celami i kierunkiem przekształceń oraz rozwoju miały być:

- likwidacja upraw rolniczych i łąkowych,

- wykształcenie nowej struktury funkcjonalnej.

Jeżeli chodzi o standardy kształtowania przestrzeni, to przewidziano dla danego terenu: wolnostojące obiekty usług turystycznych, komponowane zespoły zabudowy mieszkaniowej oraz budynków do rekreacji indywidualnej, wydzielone powierzchnie parkingowe i pól namiotowych. Wzdłuż nabrzeża jeziora wydzielono pas o szerokości 50 m uformowany jako promenada nadwodna z bezpośrednim dostępem do przystani cumowniczej oraz z elementami zieleni, obiektami małej architektury oraz obiektami towarzyszącymi funkcji dominującej, w pasie tym dopuszcza się dominanty przestrzenne dla funkcji usług turystycznych, ich wysokość oraz % zabudowy w obszarze pasa należy uściślić na etapie opracowania planu miejscowego. Dodatkowo studium wprowadziło ograniczenie odnoszące się do budynków rekreacji indywidualnej, które można sytuować w odległości min. 200 m od nabrzeża jeziora [...].

Trafnie zauważa skarżąca, że co do zasady, studium nie zakazywało zabudowy nawet terenu w odległości 50 m od linii jeziora, w której to dopuszczono obiekty towarzyszące funkcji dominującej, jak i dominanty przestrzenne dla funkcji usług turystycznych. Tym niemniej zasadnie oceniły to organy orzekające w sprawie, że budowa dwóch budynków scharakteryzowanych przez skarżącą w zgłoszeniu jako obiekty gospodarcze nie wpisuje się w pojęcia obiektów małej architektury, obiektów turystycznych oraz obiektów towarzyszących funkcji dominującej. Ze zgłoszenia to nie wynika. Nie wystarczająca jest przy tym próba wykazania przez skarżącą na etapie skargi, iż budynki gospodarcze mogą hipotetycznie służyć przechowywaniu, czy też konserwacji żagli, wioseł, czy też pełnić funkcje gospodarcze dla mini golfa. W żaden sposób taki zamiar przeznaczenia planowanych obiektów, np. jako budowa hangarów, nie został wykazany w zgłoszeniu lub powiązany z planowaną przez skarżącą działalnością gospodarczą o takim zakresie usług turystycznych. Takie scharakteryzowanie przeznaczenia obiektów pozwalałoby odróżnić je od budynków gospodarczych, które zaspokajają wyłącznie indywidualne potrzeby ich właściciela. W zgłoszeniu i dołączonym doń opracowaniu wskazano jedynie, że budynki gospodarcze będą parterowe, niepodpiwniczone, z dachem dwuspadowym, o konstrukcji murowanej i o parametrach technicznych budynków rekreacji indywidualnej, jednokondygnacyjne i wolnostojące.

Powyższe uwagi w pełni odnieść należy również w kontekście oceny zgodności zgłoszonego zamierzenia budowlanego skarżącej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w K., przyjętego uchwałą Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. W § 62 ust. 1 uchwały określono ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...], opisując przeznaczenie ww. terenu jako:

1) teren parku oraz teren sportu i rekreacji z obiektami rekreacyjnymi,

2) na terenie położonym w odległości co najmniej 50 m od północno-zachodniej granicy terenu elementarnego, stanowiącej granicę planu, dopuszcza się lokalizację obiektu usług turystycznych.

Z definicji obiektów rekreacyjnych wynika, że należy przez nie rozumieć budowle i urządzenia, stałe i tymczasowe, służące sportowi i rekreacji czynnej, takie jak: siłownia, plac zabaw, boisko, kort tenisowy, strzelnica, skatepark, tor jazdy, park linowy, minigolf (§ 3 pkt 4 mpzp). Działka, na której miałyby zostać wybudowane budynki gospodarcze znajduje się w rzeczonym pasie 50 m.

Z pozostałych ustaleń odnoszących się do analizowanego terenu elementarnego wynika, że teren elementarny stanowi obszar przestrzeni publicznej Promenady i odnoszą się doń ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 i ust. 2 (§ 62 ust. 7 pkt 1 mpzp).

Analizując przedstawione zapisy planu w kontekście zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych organ II instancji zasadnie stwierdził, że przewidziany w planie sposób zagospodarowania terenu nie dopuszcza jego zabudowy budynkami gospodarczymi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zaprezentowana w skardze argumentacja, odwołująca się do celów przepisów związanych z ochroną krajobrazu, dla której to ochrony, zdaniem skarżącej, nie jest istotne, czy wznoszony obiekt będzie budynkiem rekreacji indywidualnej, czy np. budynkiem gospodarczym o tej samej bryle, wymiarach, kolorystyce. Proponowany sposób wykładni i stosowania cytowanych wyżej przepisów uchwały Sejmiku Województwa lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stałby w oczywistej sprzeczności z ich jednoznaczną treścią i wolą organów je stanowiących, które wyraźnie charakteryzują możliwe do lokalizowania obiekty budowlane m.in. według ich funkcji (przeznaczenia). Ocena słuszności lub celowości przyjętych rozwiązań prawnych przez Sejmik Województwa lub Radę Miejską wykracza nie tylko poza przedmiot sprawy, ale i poza kompetencje sądu administracyjnego.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym kolejno przez organy obu instancji.

Organy orzekały w tym samym stanie faktycznym sprawy, kształtowanym w istocie przez informacje wskazane przez skarżącą w zgłoszeniu o zamiarze budowy dwóch budynków gospodarczych.

Odnosząc się do zagadnienia stanu prawnego, który winien stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd zwrócił uwagę na następujące okoliczności. Po pierwsze, rzeczywiście stan prawny, w którym orzekał organ I instancji i w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, był odmienny od tego, w którym decyzję podejmował organ odwoławczy. Rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, zaś jego obowiązkiem, zgodnie z art. 6 k.p.a., uwzględnienie przepisów prawa, które obowiązują w dacie orzekania. Przy tym uwzględnić należy specyfikę postępowania odwoławczego w sprawie zgłoszonego sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w którym ograniczeniu podlega stosowanie wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego. Przy tym wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1159/17).

Jednak w niniejszej sprawie opisane wyżej sytuacje prawnoprocesowe nie wystąpiły. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Prezydent Miasta K., wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia budowy [...] budynków gospodarczych, uznał rozstrzygnięcie to za prawidłowe.

Po drugie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu zarówno w kontekście obowiązujących w dniu wydawania decyzji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przepisów uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. . W obu przypadkach doszedł do prawidłowego wniosku o sprzeczności planowanej inwestycji z przywołanymi przepisami prawa.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut przekroczenia przez Wojewodę uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a. do uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez przeprowadzenie całkowicie nowego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono inny stan faktyczny i prawny. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika aby organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też dokonał nowych, odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych w sprawie. W tym kontekście sformułowany przez stronę zarzut pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu i zasady wysłuchania stron, w ocenie Sądu, nawet przy uwzględnieniu faktu zaniechania przez organ odwoławczy zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzucane naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne zwlekanie przez organ odwoławczy z wydaniem decyzji, mógłby stanowić, wespół z przepisami art. 35-37 k.p.a., podstawę zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i odrębnej skargi do sądu administracyjnego opartej na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Nawet ewentualne stwierdzenie przewlekłości postępowania organu odwoławczego, której Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia, a skarżąca upatruje pomimo faktu wydania decyzji [...] r., a więc w terminie 30 dni od otrzymania przez organ II instancji akt sprawy wraz z odwołaniem (17 kwietnia 2018 r.), nie miało wypływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Jak wykazano wyżej, nawet uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w okresie 21 dni, w którym organ I instancji mógł wydać sprzeciw do zgłoszenia, nie pozwalało na uznanie planowanych robót budowlanych za zgodnych z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów wydania kwestionowanej decyzji z pominięciem słusznego interesu obywateli i braku uwzględnienia zasady in dubio pro libertate Sąd wyjaśnia, że wymieniona zasada ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wykładnia przepisu prawa przy uwzględnieniu wszystkich jego aspektów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje zadowalających rezultatów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przeprowadzona przez organ wykładnia spornych przepisów, w szczególności przepisów prawa miejscowego, była prawidłowa, niebudząca wątpliwości interpretacyjnych, przekonująca i merytorycznie uzasadniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro kontrolowana decyzja nie była decyzją o charakterze uznaniowym, a ponadto organ wykazał, że pozytywne uwzględnienie zgłoszenia robót budowlanych byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, to również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. należało uznać za chybiony.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o naruszeniu zaskarżoną decyzją art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób należyty wyjaśnił podstawę faktyczną przyjętego rozstrzygnięcia, jak i jego postawę prawną, z powołaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, również wychodząc poza zarzuty w niej sformułowane, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł o jej oddaleniu.