Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 149/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 227, art. 233, art. 238
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. "w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...]".

Skarżąca wniosła

1. o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do postępowania wszczętego w przedmiocie robót budowlanych na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] w L. wszczętych na podstawie decyzji Starosty Powiatu z dnia 26 września 2001 roku, nr [...], nr rejestru wniosku o pozwolenie na budowę [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, wydanej przez Burmistrza Miasta dnia 23 kwietnia 2001 roku, nr [...], znak: [...] wydanej na wniosek B. i M. M. z dnia 5.03.2001 r., zgodnie z odpisem Księgi Wieczystej znajdującej się w aktach sprawy, właścicieli pg. Ik. [...] obręb [...] miasta L.,

2. o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do stwierdzonej już przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 02 sierpnia 2007 roku, sygn. akt: [...] bezczynności PINB w L. w części: "zarządzam wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie "

3. o nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. obowiązku wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: [...]

4. o nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. obowiązku wskazania w zakreślonym terminie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie prawem przewidzianym

5. o zwrot kosztów postępowania sądowego

W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 29 sierpnia 2005 r. jej małżonek M. J. wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o sprawdzenie zgodności realizacji budowy na dz. ew. [...] obręb [...] w L.. We wniosku tym podniósł, że w szczególności zainteresowany jest kwestią lokalizacji oraz gabarytów wszczętych robót budowlanych na tej działce. W związku z tym przeprowadzone zostały przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego czynności kontrolne, w trakcie których skarżąca złożyła do protokołu m.in. żądanie obniżenia czterech pomieszczeń piwnic przedmiotowej inwestycji.

W wyniku czynności kontrolnych pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. stwierdzili wówczas przystąpienie przez inwestora do robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] miasta L., na podstawie udzielonego przez Starostę Powiatu pozwolenia na budowę, czego potwierdzeniem jest skierowane do skarżącej pismo z dnia 13 września 2005 r., znak: [...].

Mimo postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 września 2007 roku sygn. [...] od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. skarżąca nie otrzymała decyzji do sprawy prowadzonej przez ten organ pod sygn. [...]. Do dnia dzisiejszego, mimo nałożonego przez organ II instancji obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie wyjaśnił przyczyn, nie ustalił i nie wskazał osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Obecnie, w wyniku bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiotowej sprawie, nie dosyć tego, że doprowadzono do zniszczenia mienia skarżącej i jej męża, to w istotny sposób zostały naruszone i są naruszane godność skarżącej i dobro osobiste, jej mir domowy i rodzinny.

Skarżąca dalej zakwestionowała istnienie po jej stronie obowiązku znoszenia na jej działce kontroli pracowników PINB, o których wcześniej nie została nawet uprzedzona, co miało miejsce dwukrotnie w pierwszych tygodniach 2012 roku. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, nie tracąc z oczu wszystkich dotychczasowych poczynań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] miasta L., należy od niego, jako profesjonalisty, wymagać by już we wrześniu 2005 roku zechciał zauważyć, iż w terenie wszczęto roboty budowlane przy inwestycji, która, obok naruszeń obowiązujących w dacie pierwszej kontroli przepisów Prawa budowlanego i obok naruszeń interesu społecznego, niezgodna jest, a wręcz jest zupełnie inna, a niżeli ta w już wówczas wygasłym udzielonym przez Starostę Powiatu L. pozwoleniu na budowę i niezgodna jest z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki [...] obręb [...] w L..

Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowania pod sygn. akt [...] w momencie przyjęcia wniosku z dnia 29 sierpnia 2005 roku i telefonicznego zgłoszenia, informował skarżącą o czynnościach w sprawie i do dnia dzisiejszego nie wydał wymaganego rozstrzygnięcia tj. decyzji lub postanowienie. Brak takiego rozstrzygnięcia narusza prawa stron przez faktyczne uniemożliwienie dochodzenia praw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu pisma PINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia 06 września 2005 r. M. J., wystąpił do PINB w L. o sprawdzenie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...] obr. [...] w L.. W dniu 8 września 2005 r. w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego na powiecie [...] przeprowadzona została przez pracowników PINB w L. kontrola na w/w działce w wyniku której stwierdzono przystąpienie do robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie udzielonego przez Starostę pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Efektem przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz stwierdzonego - na ten dzień - faktu prowadzenia robót budowlanych zgodnie z warunkami i ustaleniami udzielonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, było zawiadomienie skarżących A. i M. J. pismem z dnia 13 września 2005 r., znak: [...] o uznaniu złożonej skargi za bezzasadną.

Ponowienie wniosku przez A. i M. J. w przedmiocie sprawdzenia robót budowlanych prowadzonych na działce ewidencyjnej numer [...], położonej przy ul. Z. w L. nastąpiło w dniu 12 września 2006 r. i kontynuacja działań podjętych uprzednio przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nastąpiła pod sygnaturą akt [...]. W dniu 25 września 2006 r. przeprowadzone zostały w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ponownie czynności kontrolne na w/w nieruchomości gruntowej, w wyniku których w dalszym ciągu nie stwierdzono naruszenia warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Starostę pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 r., znak: [...] oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wobec powyższego pismem z dnia 28 września 2006 r., znak: [...] poinformowano A. i M. J. o braku podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego na obecnym etapie wykonanych robót budowlanych działań w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Następnie w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 sierpnia 2007 r., którym uznana została za uzasadnioną skarga A. i M. J. na bezczynność i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczący prowadzonych robót budowlanych na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowość: L., przy ul. Z. oraz wyznaczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 września 2007 r., decyzją z dnia 25 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne z wniosku A. i M. J. z dnia 12 września 2006 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonanych robot budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew.nr [...] obr. [...] w L. z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23.03.2009 r. po wszczęciu na wniosek M. J. reprezentowanego przez A. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 września 2007 r., znak: [...]. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11.05.2009 r. po rozpatrzeniu odwołania Państwa A. i M. J. od decyzji WINB w K. z dnia 23.03.2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1075/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 września 2007 r., znak: [...].

Decyzją z dnia 22 października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 sierpnia 2010 r.

Wyrokiem z dnia 09.03.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2189/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, skargę oddalił.

Podejmując ponownie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. wezwał M. J. do wskazania w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia pisma, pełnomocnika do doręczeń na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź M. J. na wezwanie wpłynęła na dziennik podawczy PINB w L. w dniu 5 września 2011 r. Ponadto pismem z dnia 19 września 2011 r. zawiadomił strony tego postępowania o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r., ponowionym pismem z dnia 21 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przekazanie kopii wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/09.

W dniu 7 października 2011 r. zgodnie z zawiadomieniem z dnia 21 września 2011 r. przeprowadzona została kontrola na dz.ew.nr [...] położonej w miejscowości L. przy ul. Z..

Przy piśmie z dnia 27 września 2011 r. (data wpływu na dziennik podawczy PINB w L. 3 października 2011 r.) przesłana została przez WINB w K. kopia wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. zawiadomiono strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów.

W związku z pismem M. J. z dnia 28 grudnia 2011 r. (data wpływu na dziennik podawczy PINB w L. - 30 grudnia 2011 r.), w sprawie zgłoszonych uwag, w dniu 16 stycznia 2012 r., zgodnie z zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2012 r. przeprowadzone zostały ponownie czynności kontrolne na w/w działce.

W dniu 9 lutego 2012 r. na okoliczność wybudowanego budynku na w/w działce przesłuchano kierownika budowy – J. H. i Z. D. - projektanta.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Starostę pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 roku oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na B. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w terminie do dnia 30 października 2012 roku, projektu budowlanego zamiennego w/w budynku uwzględniającego zmiany wynikające: wykonanych robót budowlanych, w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 7 marca 2012 r., znak: [...], postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 17 kwietnia 2012 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W świetle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie uwag wskazanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. nałożył na inwestora B. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w terminie do dnia 15 czerwca 2014 roku, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w udzielonym przez Starostę pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2001 roku, znak: [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazując cyt: "W/w projekt winien uwzględniać zarówno zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta. Projekt budowlany zamienny powinien wskazywać jakie czynności czy też roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 9 grudnia 2013 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egzemplarze) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi do dnia 30 września 2014 r. w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygnatura akt: II SA/Kr 1187/14 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Do dnia dzisiejszego do organu I instancji nie wpłynęły akta przedmiotowej sprawie. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem WSA w Krakowie ustalono, że przedmiotowe akta nie zostały zwrócone, ponadto wniesiona została skarga kasacyjna.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, wobec uwag podnoszonych przez skarżącą stwierdzić należy, iż nie zachodzą wskazane w w/w piśmie okoliczności, w szczególności cyt.: "mimo postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 02 sierpnia 2007 r. (...) nie otrzymałam decyzji do sprawy prowadzonej przez Organ pod sygnaturą [...] (...)".

Odnosząc się do kwestii cyt.: "(...) nie dostrzegania ani podstawy prawnej ani też obowiązku znosić na moich nieruchomościach pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. oprowadzających po moich nieruchomościach inwestorów (...). Urzędników nie dostrzegających nawet potrzeby by kogokolwiek informować o zamierzonych a następnie przeprowadzonych przez nich czynnościach kontrolnych (...)" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wyjaśnił, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 18 styczna 2012 roku i 21 lutego 2012 roku zainicjonowane zostały wnioskiem M. M. i poprzedzone zostały zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2011 r. i z dnia 27 stycznia 2012 r. Czynności kontrolne w tym zakresie stanowiły odrębny przedmiot postępowania.

Podkreślono, iż twierdzenie skarżącego, jakoby jego żądanie automatycznie powodowało wszczęcie postępowanie na wniosek strony w ocenie organu, jest błędne Wprawdzie art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu", jednakże przepis ten statuuje jedynie dwa tryby prowadzenia postępowania administracyjnego, nie przesądzając jednak, że w każdej sprawie administracyjnej tryby te są względem siebie konkurencyjne, zależne od sposobu zainicjowania postępowania.

Uznać zatem należy, iż pismo A. i M. J. nie mogło spowodować wszczęcia postępowania, toczącego się w trybie wnioskowym. Co do zasady organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, co odpowiada istocie nadzoru.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2015 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę, podnosząc m. in., że wielokrotne zmienianie oznaczenia sprawy świadczy o świadomym i celowym wprowadzaniu stron w błąd przez urzędnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...]. Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).

W niniejszej sprawie Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w toku pozostaje (opisywane w odpowiedzi na skargę) postępowanie w przedmiocie robót budowlanych na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] w L., prowadzonych przez B. i M. M. na podstawie decyzji Starosty Powiatu z dnia 26 września 2001 roku, znak [...] o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie to toczyło się pod sygnaturą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r. sygn. II SA/Kr 1187/14 w uwzględnieniu skargi M. J. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane. Wyrok nie jest prawomocny, akta sprawy znajdują się aktualnie w Naczelny Sądzie Administracyjnym.

Przedmiotem niniejszej skargi nie jest jednak opisywane wyżej postępowanie, ale wyraźnie wskazane przez Skarżącą zarówno w zażaleniu poprzedzającym skargę, jak i w samej skardze, postępowanie o sygn. akt administracyjnych [...], którymi to aktami Sąd dysponował wydając orzeczenie. Skarżąca zarówno opisując stan sprawy w złożonym do WINB zażaleniu, jak i w samej skardze wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do wniosku z 2005r. traktując to postępowanie jako odrębne od dalej toczącego się postępowania w sprawie robót budowlanych na działce [...] pod sygn. [...], twierdząc że organ pozostaje w bezczynności od prawie 10 lat, a sprawa nie tylko nie została załatwiona w terminie, ale w ogóle w żaden sposób. Skarżąca nawet nie wspomina o dalszych losach postępowania.

Z tego względu Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest postępowanie prowadzone przez PINB w L. do sygn. akt administracyjnych [...], a w konsekwencji nie jest konieczne dla rozpoznania sprawy wypożyczenie akt administracyjnych o sygn. [...] z Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie o sygn. [...] przebieg postepowania był następujący.

W dniu 31 sierpnia 2005r. M. J. (mąż skarżącej) oświadczając, że jest właścicielem działki [...], wniósł do PINB w L. pismo z prośbą o sprawdzenie "zgodności realizacji budowy nr [...] – w szczególności co do lokalizacji i gabarytów domu". Dzień później tj. 1 września 2005r. PINB w L. wezwał M. J. o wskazanie numeru działki, na której prowadzone są roboty budowlane. 6 września 2005r. M. J. wskazał żądane informacje, podając, że jest to działka nr [...]. 8 września 2005r. PINB w L. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Również 8 września do PINB w L. zgłosił się inwestor M. M. oraz A. J., w tym samym dniu zostały przeprowadzone oględziny spornej budowy. 9 września 2005r. M. M. przedłożył w PINB decyzję o pozwoleniu na budowę oraz dziennik budowy. 12 września 2005r. Starosta przesłał do PINB w L. akta sprawy nr [...] (dotyczące pozwolenia na budowę). 13 września 2005r. PINB w L. skierował do A. i M. J. zawiadomienie w trybie art. 238 KPA , zgodnie z którym wniosek M. J. z dnia 29 sierpnia 2005r. w przedmiocie podjęcia działań w zakresie naruszenia przepisów prawa na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w L. przy ul. Z. uznał za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wskazano, że porównanie dokumentacji projektowej z ustaleniami kontroli prowadzi do wniosku, że na obecnym etapie robót budowlanych inwestor nie naruszył swoich obowiązków. Pismo to jak wynika z adnotacji na nim się znajdującej, wysłano listem zwykłym. Niemal rok później tj. 4 października 2006r. z aktami sprawy zapoznał się pan M. J., a jak wynika z uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1187/14 dalsze postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce [...] wszczęte zostało przez PINB z urzędu na skutek zawiadomienia A. i M. J. z dnia 12 września 2006r. i toczyło się pod nowa sygnatura tj. [...].

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 227Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z art. 233 skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zgodnie natomiast z art. 238 § 1 Kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia 31 sierpnia 2005r, potraktowany przez organ jako skarga, pochodził wyłącznie od M. J., nie zaś od A. J.. Z tego względu tylko wnioskodawca – M. J. – może żądać ustalenia istnienia bezczynności organu, która ma polegać na tym, że jego wniosek z dnia 31 sierpnia 2005r. został załatwiony w trybie skargowym i nie spowodował wszczęcia postepowania administracyjnego po myśli art. 233 Kpa, podczas gdy w rzeczywistości skargą nie był. Nie można też twierdzić, że A. J. była stroną postepowania, skoro nie zostało ono wszczęte. Skoro zatem skarżąca A. J. nie była wnioskodawcą w postępowaniu wskazanym do zbadania przez Sąd co do pozostawania przez organ w bezczynności, to obecnie nie może domagać się kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie. Uprawnienie takie przysługiwałoby tylko M. J..

Na marginesie tylko wskazać należy, że ze względu na zakres kompetencji sądu administracyjnego określonych w przytoczonym powyżej przepisie art. 149 p.p.s.a. nie jest możliwe orzekanie przez sąd w zakresie bezczynności organu w zakresie "wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie" ani też w zakresie "obowiązku wskazania w zakreślonym terminie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie prawem przewidzianym" (pkt. 2 i 4 skargi), nakazanych organowi przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 § 2 Kpa. Są to bowiem czynności, które należą do zakresu wewnętrznego urzędowania i mogą być wykonywane w formach prawnych przewidzianych w przepisach określających organizację i zakres działania tego organu, jednakże pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Nie zmierzają bowiem do wydania: postanowienia na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, względnie postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. (art. 3 §2 pkt. 2-4a w związku z art. 3§ 2 pkt. 8 p.p.s.a.), przy czym "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" musza odnosić się do żądającego czynność organu. Ustalenie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie nie rodzi dla skarżącej żadnych uprawnień ani nie kreuje obowiązków.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.