Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 333/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2-3b
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 1, 106, 134, 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, 15, 16, 18 pkt 20, 31
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa zwrócił się do Rady Gminy o uzgodnienie, na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), dalej jako: "u.o.p.", załączonego projektu uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "A". Wyjaśnił, że na mocy powyższej uchwały na wskazanym Obszarze zostaną wprowadzone regulacje wynikające ze zmiany u.o.p, dotyczące w szczególności wykluczenia z dotychczasowej ochrony sztucznych zbiorników wodnych, w tym najbardziej problemowych stawów i oczek wodnych. Ponadto, z uwagi na zaostrzenie przez ustawodawcę zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych poprzez wprowadzenie do ustawy definicji rzeki (stanowiącej, że jako rzekę należy uznać każdy naturalny ciek wodny, w tym np. strugę czy potok), przedłożony projekt łagodzi przepisy obowiązujące na terenie Obszaru wskazując, że zakaz 100 m strefy ochronnej nie dotyczy innych niż rzeki cieków naturalnych. Załączony projekt uchwały zawiera również dodatkowe zapisy stanowiące o nowych odstępstwach od zakazów obowiązujących na jego terenie umożliwiających m.in.: wykonalność decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed wejściem w życie uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu; likwidację zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, na potrzeby wykonalności ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz inwestycji ujętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; usunięcie drzewa lub krzewu w obrębie zadrzewienia, należących do gatunków obcych; wykonywanie zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Podano, że z uwagi na trudności interpretacyjne w ustaleniu zasięgu Obszaru, jego granice zostały wyznaczone w projekcie za pomocą współrzędnych punktów załamania granicy w państwowym układzie współrzędnych prostokątnych płaskich PL-1992. Zaznaczono, że zgodnie z art. 23 ust. 3a u.o.p. uzgodnienia należy dokonać w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Jednocześnie wskazano, że Rada Gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić (art. 23 ust. 3b ustawy).

Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2017 r., Nr "[...]" Rada Gminy postanowiła odmówić uzgodnienia wnioskowanego projektu uchwały Sejmiku Województwa (postanowienie stanowi załącznik nr 1 do uchwały). Wskazała, że przyjęcie uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy.

W dniu 15 września 2017 r. Województwo wniosło zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , za pośrednictwem Rady Gminy , domagając się uchylenia tegoż postanowienia w związku z naruszeniem:

1. art. 23 ust. 3b u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uzgodnienia wnioskowanego projektu uchwały Sejmiku Województwa , pomimo, iż przyjęcie uchwały zgodnie z projektem nie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy , wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez niedokonanie wnikliwego i rzetelnego porównania treści przedstawionego Radzie projektu uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "A" z treścią aktualnie obowiązującej uchwały Nr "[...]" z dnia 24 maja 2011r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "A" (Dz.Urz. Woj. "[...]").

Postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Kolegium argumentowało, że w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie lub współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy też organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Kolegium sytuacja taka występuje na gruncie niniejszej sprawy. Z jednej bowiem strony Województwo, działając poprzez swój organ stanowiący i kontrolny (sejmik województwa), dążąc do wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "A" realizuje swoje ustawowe zadania o charakterze publicznoprawnym. Z drugiej zaś strony Województwo próbuje realizować swój interes prawny, kwestionując stanowisko wyrażone przez Ragę Gminy w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w związku z zamiarem ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "A".

Uzasadniając stanowisko, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, Kolegium zwróciło uwagę, iż zaskarżone postanowienie stanowi integralny element uchwały Rady Gminy . Nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego. Nie stanowi więc postanowienia w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając analizowane zażalenie Kolegium musiałoby ingerować w treść uchwały Rady Gminy, do czego nie jest uprawnione, bowiem ograniczone jest treścią art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015r. poz. 1659 ze zm.).

Województwo (dalej też jako: "strona skarżąca") zaskarżyło powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając, iż zostało ono wydane z naruszeniem:

1/ art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Województwo nie jest uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie właściwej miejscowo rady gminy odmawiające uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "A", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, pomimo, iż w sprawie tej nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3/ art. 1 ust. 1 i 2, i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez ich niewłaściwą wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem nieuprawnionym do ingerowania w treść kwestionowanej uchwały Rady Gminy , pomimo, iż zawiera ona postanowienie podlegające zaskarżeniu w drodze zażalenia z mocy przepisu szczególnego, tj. art. 23 ust. 3a u.o.p., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że skoro zgodnie z art. 23 ust. 3a u.o.p. uzgodnień, o których mowa w art. 23 ust. 3, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., to należy uznać, iż w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu zastosowanie ma również przepis art. 106 § 5 k.p.a., w myśl którego na postanowienie organu właściwego do zajęcia stanowiska, służy stronie zażalenie. Zdaniem strony skarżącej, dokonując wykładni pojęcia strony w rozumieniu art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. należy uwzględnić unormowania zawarte w przepisach art. 23 ust. 1-3a powołanej ustawy. Natomiast z unormowań tych wynika, iż procedura wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i podjęcie uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W procedurze tej jako strona występuje województwo, które realizuje ustawowo przyznane mu kompetencje o charakterze wojewódzkim w zakresie ochrony środowiska określone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, polegające na wyznaczaniu obszaru chronionego krajobrazu. Zauważono, iż konstrukcja, którą ustawodawca przyjął w przepisach art. 23 ust. 3 i 3a u.o.p. jest zasadniczo zbliżona do rozwiązań ustanowionych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej w skrócie jako: "u.p.z.p.", w odniesieniu do uzyskiwania niezbędnych uzgodnień w toku procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych, konstatując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w uruchomionym przez gminę postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu dokumentu planistycznego, jako strona występuje gmina, a zażalenie na brak uzgodnienia lub niemożliwe do realizacji warunki, pod którymi go udzielono może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt dokumentu. Podkreślono, że w orzecznictwie wskazuje się, iż zażalenie z art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi środka prawnego w postępowaniu administracyjnym, lecz specyficzny środek zaskarżenia służący ochronie samodzielności gminy. Z uwagi na analogiczne uregulowania zawarte w art. 23 ust. 3a u.o.p., w ocenie strony skarżącej, powyższe poglądy mają pełne odniesienie również w przypadku wniesienia zażalenia na odmowę uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Następnie strona skarżąca przekonywała, że nie wystąpiły również przyczyny przedmiotowe uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. W świetle bowiem unormowań zawartych w art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3a u.o.p. zajęcie stanowiska przez właściwą miejscowo radę gminy w sprawie uzgodnienia przedstawionego przez województwo projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu następuje

w drodze postanowienia, zaś na to postanowienie przysługuje zażalenie. Wskazano, że stosownie do powołanego orzecznictwa wydanego na gruncie u.p.z.p., właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia. Właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wskazano, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z przepisów art. 127 w zw. z art. 144 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. Zaznaczono, że w uchwale wskazano wprost, iż Rada Gminy wydała postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu uchwały, które stanowi załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy. Treść uchwały, w tym jej załącznika nr 1 wskazuje także, że Rada Gminy wydała postanowienie. Zważono przy tym, że niewątpliwie sprawa dotycząca uzgadniania projektu uchwały nie jest sprawa indywidualną z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak nie przesądza to o tym, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są obowiązane do rozpatrzenia zażalenia. Decyduje o tym bowiem treść art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przewidującego wprost możliwość orzekania w innych sprawach niż sprawy indywidualne, gdy ustawy odrębne określają zasady orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze w danym zakresie. Z kolei takie zasady określone zostały właśnie w art. 23 ust. 3a-3c u.o.p., w tym w szczególności poprzez odesłanie w art. 23 ust. 3a u.o.p. do trybu określonego w art. 106 k.p.a. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji o właściwości Kolegium decyduje także generalna norma ustrojowa art. 17 pkt 1 k.p.a., na gruncie której, jeśli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a, poprzez jego zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że zażalenie wniesione zostało na akt niepodlegający zaskarżeniu w drodze zażalenia i przez nieuprawniony podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło, że wydany w trybie art. 23 ust. 3 u.o.p. przez radę gminy akt odmawiający uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązaną do jego wydania. Na mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. samorząd województwa ma obowiązek realizować zadanie publiczne jakim jest wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "u.s.w." samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd województwa działa przez swoje organy: sejmik województwa, jako organ stanowiący i zarząd województwa, jako organ wykonawczy (art. 15, art. 16 i art. 31 u.s.w.). Stosownie do art. 18 pkt 20 u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji sejmiku województwa. Art. 23 ust. 2 u.o.p. zastrzega, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Na zasadzie art. 4 ust. 1 u.s.w. zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Z unormowaniem tym koresponduje art. 23 ust. 3b u.o.p., wprowadzając wymóg uzgodnienia przedmiotowego projektu uchwały z właściwą miejscowo radą gminy. Przy czym w art. 23 ust. 3b u.o.p. ustawodawca określił ściśle z jakiego powodu rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu. Może to uczynić wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Natomiast, w myśl art. 23 ust. 3c ww. ustawy, rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, w przypadku, gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym, o którym mowa w u.p.z.p. Powyższe przepisy określają wyraźnie krąg uczestników postępowania uzgodnieniowego. Postępowanie uzgodnieniowe, którego ramy określa art. 23 u.o.p. dotyczy tylko interesu prawnego samorządu województwa, jako realizatora obowiązku publicznoprawnego oraz gminy, której terytorium objęte zostanie ograniczeniami związanymi z wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu - z uwagi na ochronę możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ postępowanie uzgodnieniowe dotyczyć może tylko oceny możliwości rozwojowych gminy w podanym zakresie, w kontekście ustaleń projektowanej uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, to w omawianym postępowaniu uzgodnieniowym nie rozstrzyga się o interesach prawnych indywidualnych podmiotów. Tym samym żaden inny podmiot, prócz samorządu województwa, nie może być legitymowany do kwestionowania stanowiska rady gminy. Powyższe przepisy stanowią materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego od gminy,

a ściśle jej organu stanowiącego, uzgodnienia projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w zgodzie z uregulowanymi prawnie wytycznymi. Z treści art. 23 ust. 3b u.o.p. wynika wyraźnie, że rada gminy może mieć realny wpływ na treść uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, ale stanowisko rady gminy nie może być dowolne. Dlatego ustawodawca gwarantuje możliwość zaskarżenia odmowy uzgodnienia, a tym samym ocenę zasadności stanowiska gminy przez niezależny podmiot w trybie art. 106 § 5 k.p.a., co wynika z treści art. 23 ust. 3a u.o.p. Przepis ten stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Z uwagi na przedmiot uzgodnień, publicznoprawny charakter sprawy, jak i zawarte w art. 23 ust. 3a u.o.p. zastrzeżenie, nie jest możliwe w ramach analizowanego postępowania uzgodnieniowego stosowania art. 106 k.p.a. wprost, a jedynie odpowiednio. Rada gminy nie załatwia tutaj sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma tutaj prócz wnioskodawcy (województwa) i gminy innych stron postępowania. Tym samym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. to samorządowi województwa przysługuje zażalenie na stanowisko organu uzgadniającego. Odmienne rozumienie powołanych przepisów uniemożliwiłoby prawidłową realizację przez organy samorządu województwa powierzonego mu z mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. zadania publicznego. Bez uprzedniego wzruszenia stanowiska odmownego gminy, samorząd województwa nie mógłby go pominąć, musiałby się do niego zastosować, co mogłoby niweczyć zapewnienie właściwej ochrony przyrody na wyznaczonych do tego celu obszarach chronionego krajobrazu.

Uwzględniając powyższe rozważania, zasadnie autor skargi wskazuje na analogiczny mechanizm uzgadniania projektów uchwał rady gminy dotyczących zagospodarowania przestrzennego, unormowany w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i bogate orzecznictwo wypracowane na gruncie tego przepisu, potwierdzające uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego – czyli podmiotu legitymowanego do stanowienia prawa, do zaskarżenia w drodze zażalenia odmowy uzgodnienia projektu uchwały. Dokonana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnia stosowania art. 106 k.p.a. na etapie stanowienia prawa na tle art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który tak jak mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 23 ust. 3a u.o.p. nakazuje uzgadnianie projektów uchwał w trybie art. 106 k.p.a., wskazuje na prawidłowe rozumienie analizowanego postępowania uzgodnieniowego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający podziela, art. 106 k.p.a. w procesie prawotwórczym ma zastosowanie jedynie co do formy, w jakiej uzgodnienie ma zostać wydane oraz sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów, a więc stosowany jest odpowiednio. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie: jednostka samorządu terytorialnego występująca o uzgodnienie i organ uzgadniający. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (por. np. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1254/12 i powołane w nim orzecznictwo, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. na gruncie art. 23 ust. 3a u.o.p. powinno uwzględniać, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają prawną formę działania rady gminy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.994) rada gminy podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa o ochronie przyrody ani k.p.a. nie normują procedury wydawania postanowień przez radę gminy. Należy więc uznać, że właściwie rada gminy zastosowała wiążący ją tryb podejmowania uchwał. Dostrzec można, że Rada Gminy wydając zaskarżoną zażaleniem uchwałę w sprawie uzgodnienia wyraziła się wprost, że "postanawia". Zatem uwzględniono zarówno art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i treść art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 23 ust. 3a u.o.p. Niezależnie od tego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 79/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdzenie, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. nie przesądza o tym, że na potrzeby oznaczenia stanowiska organu uzgadniającego przyjąć należy także nomenklaturę określoną w k.p.a. NSA uznał, że nawet brak nadania nazwy stanowisku nie czyni tego stanowiska prawnie nieskutecznym. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest wyrażany pogląd, że w zakresie kwalifikacji prawnej aktu stosowania prawa rozstrzyga przede wszystkim jego treść. W rozpatrywanym przypadku stanowisko uzgodnieniowe Rady Gminy zawierało wszystkie niezbędne elementy, aby uznać je za wiążące rozstrzygnięcie, na które z mocy art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje zażalenie na zasadach ogólnych wyrażonych w art. 17 k.p.a. Zgodzić należy się ze strona skarżącą, że art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przewiduje wprost możliwość orzekania w innych sprawach niż sprawy indywidualne, gdy ustawy odrębne określają zasady orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze w danym zakresie. Z kolei takie zasady określone zostały właśnie w art. 23 ust. 3a-3c u.o.p., w tym w szczególności poprzez odesłanie w art. 23 ust. 3a u.o.p. do trybu określonego w art. 106 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot stronie skarżącej od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego

w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.