Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1981/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1 i 2, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skarg E. L., M. T. i W. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej E. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość położona w P., obręb K. – stanowiąca działki objęte planem parcelacyjnym sporządzonym w dniu [...] lipca 1931 r. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem PKWN".

Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. W. J., M. G. (pismem z dnia 18 maja 2007 r.) oraz E. L. (pismem z dnia 14 czerwca 2007 r.) zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dekretu PKWN", stwierdzającej, że nieruchomość położona w P., obręb K. o ogólnej pow. 68,0310 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN.

3. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli E. L., W. J. i M. T.

4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 z uzasadnienia którego wynika, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.).

Ponadto przytoczono argumentację Trybunału Konstytucyjnego odnośnie utraty mocy § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN, która nastąpiła z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.".

Następnie wskazano (opierając się na treści postanowienia Trybunału Konstytucyjnego), że § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności. Zatem Wojewoda słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. A w zaistniałej sytuacji Minister zobowiązany był utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. L., M. T. oraz W. J.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika E. L. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzuciła naruszenie:

a) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08 wydane zostało na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.),

b) § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN w zw. z art. 6 kpa poprzez odmowę zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i odmowy uznania go za powszechnie obowiązujący pomimo nie uchylenia tego przepisu ani aktu prawnego na podstawie którego rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN zostało wydane, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady legalizmu,

c) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, którą to umorzono postępowanie w sprawie pomimo braku przesłanek ku temu, w konsekwencji czego utrzymano w mocy decyzję rażąco niezgodną z prawem,

d) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji nie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

e) art. 7 kpa oraz art. 8 kpa poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "ppsa" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 135 ppsa decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

M. T. zarzucił rozstrzygnięciu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie art. 8, art. 11, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 190 ust. 2 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Reprezentujący W. J. profesjonalny pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania podniósł następujące zarzuty:

- naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez bezprzedmiotowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,

- naruszenie § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN poprzez przyjęcie, iż na podstawie tegoż przepisu strona nie może ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowki, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005, str. 486).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem zarówno Wojewody jak i Ministra, sprawy tego typu winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organy przywołały postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podzielając w pełni argumentację w nim zawartą.

Jednakże w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Uchwała składu siedmiu sędziów posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów.

Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Zatem pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.

Po drugie, § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów.

Dlatego też, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zajęte przez Wojewodę [...], a następnie podtrzymane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazujące, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Dlatego też wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość położona w P., obręb K. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN może być rozpoznany w toku postępowania administracyjnego, zatem stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, a Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2010 r. musiały zostać uchylone, co oznacza, że organ pierwszej instancji jest właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy skarżących, a zatem zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniosku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzekając o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącej E. L. i skarżącego W. J. koszty postępowania sądowego, na które składają się w przypadku E. L. wpis sądowy od skargi – 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą – 240 zł, natomiast w przypadku W. J. wpis sądowy od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego – 240 zł. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego M. T. nastąpiło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa, a koszty te stanowił wyłącznie wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.

Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocników ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).