Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 599/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki nawierzchni utwardzenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej także jako: "inwestor") oraz [...] Spółki z o.o. w N. (dalej także jako: "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], nakazującej L. S. rozbiórkę nawierzchni utwardzenia działek o nr ewid.[...], położonych w B., wykonanego kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął w dniu [...] maja 2014 r. wniosek A. W., w którym prosi on o natychmiastowe podjęcie działań w celu powstrzymania samowoli budowlanej na działkach nr ewid.[...] i 192, położonych w B., obręb [...], polegającej na wykonywaniu instalacji wodnych i energetycznych oraz utwardzeniu terenu ww. działek.

Podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że L. S. dokonał w dniu [...] marca 2014r. w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kostką brukową powierzchni działek o nr ewid[...], położonych w B.. W trakcie kontroli z dnia [...] czerwca 2014r. stwierdzono, że na przedmiotowych działkach wykonywane są roboty, polegające na utwardzeniu powierzchni terenu kostką betonową - zgodnie z dokonanym zgłoszeniem - oraz na budowie ogrodzenia, wykonany został także otwór przyszłego ujęcia wody na działce nr [...]. Otwór przyszłego ujęcia wody był przedmiotem innego zakończonego już postępowania.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB w L. uznał, że wykonane roboty budowlane, związane z utwardzeniem terenu działek nr [...] i [...] naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003r., [...] oraz uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2011 r., [...]. Działki te znajdują się bowiem na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem RP+ KD, którego podstawowe przeznaczenie to uprawy polowe oraz drogi dojazdowe.

W konsekwencji organ pierwszej instancji nakazał L. S. rozbiórkę nawierzchni utwardzenia działek.

W wyniku odwołań wniesionych przez L. S. oraz [...] Spółkę z o.o. w N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W pierwszej kolejności organ drugiej instancji wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 664/13, w którym stwierdzono, że błędne jest rozumowanie polegające na tym, iż można zgłosić utwardzenie terenu wyłącznie na działkach budowlanych, a nie można tego uczynić na działkach niebędących działkami budowlanymi.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., wystąpił z prośbą do Urzędu Miejskiego w B. o udzielnie informacji, czy w świetle regulacji dotyczących terenu oznaczonego RP+KD-/- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. dopuszczalne jest wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu ww. działek.

W odpowiedzi na ww. pismo Urząd Miejski w B. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, że plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia działek nr [...], ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu wykonane zostały na podstawie prawnie skutecznego zgłoszenia, zgodnie z tym zgłoszeniem, a także wykonane roboty nie naruszają zapisów mpzp Miasta B., wobec czego należało uchylić w całości decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W. (dalej także jako: "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił decyzji:

1) naruszenie art. 29 ust 2 pkt 5 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przepis ten nie ma zastosowania w omówionym stanie faktycznym,

2) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 prawa budowlanego w zw. z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uchylenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w spawie jednoznacznie wynika, że wykonane roboty naruszają plan zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

4) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podania jej podstawy prawnej i faktycznej, co powoduje niemożność oceny przebiegu postępowania i dokonywanych ustaleń, a w konsekwencji brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i naruszenie zasady pogłębiania zaufania organów państwa.

Skarżący wskazywał, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na terenie opisanych działek możliwości ich utwardzenia w tym celu, by służyły one jako place manewrowe lub postojowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 323/15 uchylił decyzję organu drugiej instancji.

Orzeczenie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, którym sprawę przekazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ten wiąże ocena prawna sprawy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić przy tym należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia normy prawnej w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Jedynym powodem uchylenie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji było niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, pomimo zgłoszonego zarzutu, kwestii istnienia interesu prawnego A. W. do bycia stroną postępowania.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na podstawie przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji i przedstawionych dokumentów nie można jednoznacznie przesądzić o braku legitymacji skargowej A. W.. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że sąsiedztwie przedmiotowego utwardzenia nieruchomości usytuowane są również inne działki. Jednak ustalenia wymaga, czy A. W. ewentualnie posiadał tytuł prawny do którejś z nich w dacie wniesienia skargi. Przy czym nie chodzi tylko o wykazanie bezpośredniego sąsiedztwa. W ogólności chodzi bowiem o sąsiednie nieruchomości, tj. nieruchomości, na które w różny sposób może oddziaływać inwestycja (obszar oddziaływania obiektu). Takie też rozumienie pojęcia "nieruchomości sąsiedniej" posiada potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wykonując powyższe wskazania wezwano skarżącego do wykazania, czy posiada tytuł prawny do nieruchomości graniczących lub położonych w pobliżu działek o nr ewidencyjnych [...] (k.224 akt sądowych).

Skarżący, w zakreślonym mu terminie (k.233, 253-256 akt sądowych), przedstawił dokumenty z których wynika, że jest współwłaścicielem działki [...], a więc działki położonej w bezpośredniej bliskości działek na których dokonano utwardzenia (działkę nr [...] od działki [...] oddziela jedynie wąska działka nr [...]).

Przyjąć zatem należy, że skarżący jest współwłaścicielem działki położonej w bezpośredniej bliskości działek na których dokonano inwestycji w znaczeniu wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że ma on interes prawny w byciu strona postępowania i mógł skutecznie zaskarżyć decyzję organu do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji jeszcze raz należy podkreślić, że był już ona przedmiotem osądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 323/15.

Podzielając w całości dokonane tam ustalenia i oceny, jeszcze raz, w ślad za już wcześniej wyrażonym stanowiskiem, należy wskazać, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz.1202 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "p.b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Zasadniczo zatem wykonywanie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 29-31 powołanej ustawy.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jednakże ich realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji).

W niniejszej sprawie inwestor w dniu [...] marca 2014 r. dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni działek nr ewid. nr [...] położonych w B., na podstawie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy. Zgłoszenie to Starosta L. przyjął bez sprzeciwu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że wykonane przez inwestora, wskazane roboty budowlane, naruszają art. 30 ust. 1 p.b. oraz naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., a zatem stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 tej ustawy, co obligowało ten organ do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 bądź w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 powołanej ustawy.

W myśl bowiem art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy organ, o którym mowa wyżej, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wskazanego w art. 50 ust. 1, ma obowiązek w szczególności – w drodze decyzji:

- nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1);

- nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).

Jak wynika z art. 51 ust. 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wskazać trzeba, iż Sąd co do zasady podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że z uwagi na oznaczenie ewidencyjne działek, na których wykonano sporne roboty budowlane, inwestorowi nie można zarzucić dokonania zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Trafnie organ ten odwołał się w opisanym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 664/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym wyjaśniono, że wymaganie zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane powinno być odnoszone także do takiego utwardzenia gruntu, które wykazuje swój funkcjonalny związek z inną legalną (istniejącą lub planowaną) zabudową tego gruntu i jest aktualne także wówczas, gdy działka na której ma zostać wykonane nie jest zaewidencjonowana jako grunt zabudowany, zurbanizowany (symbol B według ewidencji).

Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim stwierdzenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. dopuszcza realizację robót budowlanych wykonanych przez inwestora, polegających na utwardzeniu działek o nr ewid.[...] położonych w B., wykonanym kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem. Przyczyną rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o nakazie rozbiórki wykonanego utwardzenia nawierzchni opisanych działek było bowiem stwierdzenie przez ten organ, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane, pomimo prawidłowego zgłoszenia, narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B..

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy winien był zatem sam dokonać oceny treści wskazanego planu miejscowego oraz zgodności z zapisami tego planu wykonanych robót budowlanych. Organ ten uchylił się jednak od takiej oceny, poprzestając jedynie na przytoczeniu wyjaśnień uzyskanych od Burmistrza B., do którego zwrócił się pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. o udzielenie informacji, czy w świetle regulacji dotyczących terenu oznaczonego RP+KD-/- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., dopuszczalne jest wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu opisanych wyżej działek (k.49 akt administracyjnych).

Odpowiadając na to pismo Burmistrz B. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. (k.51 akt administracyjnych) stwierdził, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań. Natomiast zgodnie z § 3 pkt. 25 w/w planu lit c) zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, a contrario dopuszcza się takie obiekty o ile są bezpośrednio związane z produkcją rolną".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powyższą odpowiedź uzyskaną od Burmistrza B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za wystarczającą do stwierdzenia, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, to jest utwardzenie powierzchni działek, nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B..

Stanowisko takie jest oczywiście nieprawidłowe.

Nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym we wskazanym planie miejscowym symbolem RP+KD, którego podstawowe przeznaczenie są uprawy polowe oraz drogi dojazdowe.

Zgodnie z § 3 pkt 25 tego planu dla terenu oznaczonego symbolem RP obowiązują następujące ustalenia:

a) teren przeznaczony jest pod uprawy polowe, w tym sadownictwo i ogrodnictwo;

b) zakazuje się lokalizacji budynków;

c) zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną,

d) dopuszcza się budowę, rozbudowę i modernizacje budynków o charakterze rolniczym w obrębie siedlisk rolniczych istniejących w momencie wejścia w życie niniejszych zmian planu,

e) dopuszcza się zalesianie gruntów V i VI klasy bonitacyjnej, za zgoda właścicieli sąsiednich działek,

f) dopuszcza się lokalizację urządzeń i obiektów do wytwarzania energii elektrycznej (elektrownie wiatrowe w tym farmy, elektrownie słoneczne, turbiny wiatrowe, elektrownie wodne, elektrownie geotermalne) po uprzednich badaniach, analizach możliwości i uwarunkowań naturalnych.

Dla terenu oznaczonego KD - drogi i ulice dojazdowe - obowiązują ustalenia:

a) ustala się szerokość w liniach rozgraniczających na 10,0 metrów;

b) dopuszcza się jezdnię szerokości 4,5 - 5,0 m metrów;

c) ustala się minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni na obszarach, które w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały nie były zabudowane:

- dla budynków mieszkalnych - 15 metrów,

- dla pozostałych obiektów budowlanych - 6,0 metrów (12,0 m poza terenem zabudowanym),

d) na działkach sąsiadujących, z co najmniej 1 zabudowaną działką obsługiwaną przez te sama drogę, nowe budynki należy lokalizować, z zarwaniem przepisów dotyczących warunków zamieszkania ludzi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, w odległości od dróg analogiczne, jak zabudowa na działkach sąsiednich, a w przypadku różnej odległości tej zabudowy od drogi w odległości, jakiej jest zlokalizowana zabudowa dalej odsunięta od drogi (§ 3 pkt 8 planu).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji o zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza w żaden sposób treść omawianego pisma Burmistrza B. z dnia [...] marca 2015 r. Oczywistym jest bowiem, że w piśmie tym organ gminy jedynie w sposób bardzo ogólny wyjaśnił, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań". Jednocześnie w piśmie tym potwierdzono, że na obszarze przedmiotowych działek dopuszczono realizację wyłącznie takich robót budowlanych, które "są bezpośrednio związane z produkcją rolną".

Zdaniem Sądu nie budzi również wątpliwości, że jak zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji utwardzenie, wykonane na działkach o nr ew. [...], nie jest związane "bezpośrednio z produkcją rolną". Niekwestionowanym jest bowiem, że zakład, będący własnością [...] Spółki z o.o., zlokalizowany w sąsiedztwie tych działek, zajmuje się skupem i przetwarzaniem płodów rolnych. Oczywistym jest więc, iż przedmiot jego działalności nie dotyczy "bezpośrednio" produkcji rolnej, albowiem działalność gospodarcza Spółki obejmująca skup i przetwarzanie płodów rolnych wytworzonych przez inne podmioty – producentów rolnych nie może być traktowana na jako działalność "bezpośrednio związana z produkcją rolną".

Skoro bowiem plan miejscowy dla terenu tychże działek w sposób jednoznaczny "zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną", a tym samym – a contrario – dopuszcza wykonanie na tym terenie tylko obiektów budowlanych "bezpośrednio związanych z produkcją rolną", to organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż pojęcia "produkcji rolnej" i "przetwarzania płodów rolnych" nie są tożsame. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ogólną regułą stosowaną przy egzegezie przepisów prawa – w tym również przy odczytywaniu unormowań przepisów prawa miejscowego – jest dokonywanie ścisłej wykładni tego rodzaju sformułowań.

Wskazać zatem trzeba, że działalność prowadzona przez inwestora na działkach sąsiednich względem działek, na których zrealizowane omawiane wyżej utwardzenie gruntu, która polega na skupie i przetwarzaniu płodów rolnych nie może być uznana za produkcję rolną.

W uzupełnieniu powyższych dowodów stwierdzić należy również, że w taki też sposób kwestia ta została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16.

Uchylając bowiem wcześniej wydane orzeczenie sądu administracyjnego w związku z niewyjaśnieniem kwestii o charakterze formalnym Naczelny Sąd Administracyjny wprost za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące próby wykazania, że przedmiotowe utwardzenie nieruchomości związane jest z produkcją rolną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby rzeczywiście taka produkcja była wykonywana, ponieważ za taką nie można uznać działalności związanej z przetwarzaniem i skupem płodów rolnych w Zakładzie Spółki, co trafnie ocenił Sąd I instancji, tym bardziej, że plan miejscowy odnosi się do działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną. Tym samym nie wykazano aby przedmiotowe utwardzenie było bezpośrednio związane produkcją rolną, jak wymaga tego § 3 pkt 25 lit. c planu miejscowego.

Jak wskazywano już wyżej powyższa ocena - z mocy art. 190 p.p.s.a. - wiąże tak Sąd obecnie rozpoznający sprawę, jak i strony oraz organy administracji.

Reasumując należy zatem uznać, że prawidłowo stwierdził organ pierwszej instancji, że w świetle powołanych unormowań planu, nie jest dopuszczalne utwardzenia powierzchni opisanych wyżej działek, które to działki – po wykonaniu utwardzenia – mogą służyć, jako place manewrowe lub postojowe. Niewątpliwie bowiem uniemożliwia to wykorzystanie działek pod uprawy polowe, stosownie do funkcji przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla tego terenu.

Z powyższego wynika, że zasadnie organ pierwszej instancji ocenił, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ ten był więc zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b.

Niezależnie od tego należy wskazać, że bezzasadnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, iż w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391).

Oznacza to, że w sytuacji, w której strona postępowania domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązujące przepisy prawa materialnego regulują kwestie będące przedmiotem postępowania, organ obowiązany jest do wydania decyzji rozstrzygającej o zasadności żądania strony, a nie może orzec o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, dotyczącego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może umorzyć postępowania z powodu braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków, lecz powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, LexPolonica nr 2595374, wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 132, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LexPolonica nr 2341676; A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 687-688).

Ze względu na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota 500 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.8, 13 akt sądowych).