Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1287/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 j
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. przy udziale [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skrócenia czasu obowiązywania oraz odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w S. (dalej: "Spółka", " PGKiM" lub "Skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor RZGW" lub "organ regulacyjny") z [...] lutego 2019 r. nr [...] , w sprawie odmowy skrócenia czasu obowiązywania oraz odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 31 października 2018 r. Strona wniosła o skrócenie okresu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w R. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] oraz o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. na okres 3 lat. W uzasadnieniu Wnioskodawca wyjaśnił, że konieczność wprowadzenia nowej taryfy podyktowana została zmianą warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy, wskazując na zmianę warunków ekonomicznych spowodowaną inwestycją budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G. , oraz zmianę warunków ekonomicznych zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla miasta S. . Wnioskodawca odnośnie zmiany warunków ekonomicznych związanych z inwestycjami dla aglomeracji G. sprecyzował, że wskazaną inwestycję, ujętą w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych, realizuje Gmina S. , przy czym inwestycja jest podzielona na dwa etapy, tj. realizowany w 2018 roku etap pierwszy, który obejmuje budowę i rozruch technologiczny oczyszczalni ścieków oraz budowę sieci kanalizacyjnej dla budynków mieszkalnych i zespołu szkół w G. wraz z ośmioma przepompowniami ścieków, obejmującej 688 mieszkańców, oraz etap drugi, planowany do realizacji w 2019 r, obejmujący budowę kanalizacji dla pozostałej części G. wraz z budową kolejnych sześciu przepompowni ścieków obejmujących 594 mieszkańców. W ocenie Wnioskodawcy, po oddaniu pierwszego etapu inwestycji do użytkowania PGKiM nastąpi zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości świadczonych usług i warunków ich świadczenia. Wskazane przez PGKiM koszty eksploatacji oczyszczani ścieków i sieci kanalizacyjnej wraz z przepompowniami zostały oparte na dokumentacji projektowej i wynikających z nich wielkości mocy zamówionej, wielkości zużycia energii elektrycznej, wysokości opłat za usługi wodne i korzystanie ze środowiska oraz koszty usług zewnętrznych, kosztów wynagrodzeń, podatków, czynszu dzierżawnego i utylizacji komunalnych osadów ściekowych. Wnioskodawca wskazał poza tym, że koszty prowadzenia działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków dla aglomeracji G. w trakcie eksploatacji nowej inwestycji zostały przedstawione w tabeli L, tj.: w kosztach wynagrodzeń nowozatrudnionych pracowników, w kosztach świadczeń na rzecz nowozatrudnionych pracowników, w kosztach odwadniania i przetwarzania osadów ściekowych, w kosztach energii, w kosztach transportu, w kosztach opłat za usługi wodne i korzystanie ze środowiska, a także w kosztach badań ścieków, eksploatacji sieci kanalizacyjnej oraz w kosztach podatków i opłat. Odnosząc się do zmiany warunków ekonomicznych dla miasta S. Wnioskodawca wyjaśnił, że w przedłożonych taryfach nie zakładano marży zysku na usługach zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, gdyż zakłada się zysk na pozostałej działalności. Wnioskodawca sprecyzował ponadto, iż koszty prowadzenia działalności po uwzględnieniu przewidywanych zmian warunków ekonomicznych przedstawiono w tabelach J i K, tj.: w kosztach wynagrodzeń, w kosztach świadczeń na rzecz pracowników, w kosztach materiałów i usług transportowych, w kosztach przetwarzania komunalnych osadów ściekowych, w kosztach zakupu energii z uwzględnieniem przewidywanego wzrostu cen energii zaproponowanych przez sprzedawcę energii. Wnioskodawca dodał również, że wpływ na zmianę warunków ekonomicznych ma wzrost cen energii elektrycznej, wskazując, że w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego na zakup energii elektrycznej wzrost cen zakupu energii wyniesie 56,9% (z 216 zł/MWh do 339 zł/MWh), a całkowity koszt dostawy energii wzrośnie o ok. 25%. Do wniosku załączono stosowne dokumenty.

Pismem z 22 listopada 2018 r. Dyrektor RZGW zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie skrócenia obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją z [...] kwietnia 2018 r. oraz o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. .

Następnie pismem z 29 listopada 2018 r. organ regulacyjny wezwał Wnioskodawcę do złożenia: poprawionego projektu taryfy wraz z uzasadnieniem oraz tabelami zawierającym poprawne wyznaczenie grup taryfowych ze względu na stawki opłat abonamentowych; prawidłowo sporządzonej tabeli C w zakresie sumowania poszczególnych pozycji stanowiących wartość niezbędnych przychodów; prawidłowo sporządzonych tabel F w zakresie wartości niezbędnych przychodów.

W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, PGKiM wraz z pismem z 12 grudnia 2018 r. złożyło poprawiony projekt taryfy wraz z tabelami A, B, C, D, E, F ,G, H, I, J, K, L oraz M.

Organ regulacyjny pismem z 7 stycznia 2019 r. wezwał Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących stosowania od 1 stycznia 2019 r. cen zakupu energii elektrycznej zaznaczając, że cena energii oraz fakt jej wzrostu określone we wniosku z 31 października 2018 r. wyliczone zostały na podstawie ceny ustalonej w wyniku postępowania przetargowego, natomiast od dnia 1 stycznia 2019 r. zaczęła obowiązywać ustawa z 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 2538), dalej: "ustawa akcyzowa", na podstawie której przedsiębiorstwa energetyczne w zakresie obrotu energią elektryczną, które po dniu 30 czerwca 2018 r. zawarły umowy na dostawę energii elektrycznej, zawierające ceny wyższe niż w poprzednio obowiązujących umowach, zostały zobowiązane do zmiany warunków umowy ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2019 r.

W wykonaniu wskazanego wezwania PGKiM pismem z 11 stycznia 2019 r. wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego pn. "Dostawa energii elektrycznej dla Grupy Zakupowej Powiatu S. " w dniu [...] listopada 2018 r. została podpisana umowa zgodnie, z którą cenę energii ustalono na kwotę 339 zł/MWh i pomimo wejścia w życie ustawy z 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, dostawca energii nie dokonał zmiany ceny ustalonej w umowie. Do pisma została dołączona umowa sprzedaży energii elektrycznej nr [...] z [...] listopada 2018 r. zawarta pomiędzy PGKiM a PGE Obrót S.A. w R. , dotycząca zakupu szacowanej ilości 1751,912 MWh za łączną kwotę 593 898,17 zł netto, tj. 339 zł za 1 MWh.

Wnioskodawca pismem z [...] lutego 2019 r. oświadczył, że w razie zmiany warunków umowy z dostawcą energii elektrycznej w zakresie ceny energii, która w sposób istotny wpłynie na warunki ekonomiczne świadczenia usług, przedsiębiorstwo dokona analizy kosztów i złoży nowy wniosek taryfowy uwzględniający te zmiany.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w R. decyzją z [...] lutego 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, odmówił skrócenia czasu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2018 r. oraz odmówił zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. złożonej wraz z wnioskiem z 31 października 2018 r. przez PGKiM.

Jak wyjaśnił organ I instancji, brak było wystarczającego udokumentowania przez Wnioskodawcę zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. PGKiM nie wykazał podstawy stosowania wyższych cen niż określone w taryfie zatwierdzonej decyzją z [...] kwietnia 2018 r. oraz nie uwzględnił wpływu zmiany przepisów wynikającej z wejścia w życie ustawy akcyzowej na wnioskowaną taryfę. Ponadto organ wskazał, że Wnioskodawca, pomimo wezwania, nie uzasadnił wniosku w zakresie wpływu zmiany przepisów dotyczących cen energii, wchodzących w życie od 1 stycznia 2019 r., na ceny określone w przedłożonej taryfie oraz nie dokonał korekty kosztów energii elektrycznej, a w konsekwencji także wniosku taryfowego. W dalszej kolejności Dyrektor RZGW w R. wyjaśnił, że w niedostateczny sposób zostały wyjaśnione koszty podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa, które stanowią znaczny udział w wartości niezbędnych przychodów w zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo, w jego ocenie, od 13 do 24 miesiąca obowiązywania taryfy następuje bardzo duży wzrost kosztów podatków i opłat w stosunku do pierwszego roku obowiązywania taryfy, który wynosi 41,21 % w zakresie zaopatrzenia w wodę i 58,35% w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w oczyszczalni w G. .

Organ I instancji dodał poza tym, że Wnioskodawca wskazał, iż stawki podatków i opłat dotyczące terenu aglomeracji G. przyjęte zostały na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. , zaś dla miasta S. również na podstawie umów użytkowania i dzierżawy na przekazane przez Gminę do użytkowania budowle sieci kanalizacyjnych, jednak w tym zakresie Wnioskodawca nie wykazał źródła tego wzrostu.

Dyrektor RZGW w R. wyjaśnił również, że Wnioskodawca nie wykazał przyczyn wzrostu kosztów bezpośrednich odprowadzania ścieków zawartych w tabeli K, które we wniosku z 12 marca 2018 r. zostały one wskazane w kwocie 265 425,86 zł, natomiast we wniosku z 31 października 2018 r. wyniosły one 301 585,54 zł, co oznacza że wzrost wyniósł 13,6%, zaś w kolejnym roku obowiązywania taryfy wskazano wzrost kosztowo dalsze 10%.

W ocenie organu I instancji wszystkie przedstawione przez Wnioskującego argumenty nie uzasadniają dostatecznie zamiany warunków ekonomicznych, a tym samym skrócenia okresu obowiązywania taryfy.

Od powyższej decyzji odwołanie pismami z 19 lutego 2019 r. wnieśli PGKiM oraz Burmistrz S. .

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezes PGW utrzymał decyzję Dyrektor RZGW w R. z [...] lutego 2019 r. nr [...]w mocy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ustalenie przyczyn i zakresu zmiany warunków ekonomicznych, wskazanych przez PGKiM we wniosku z 31 października 2018 r., dotyczących skrócenia obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 20 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152); dalej: "z.z.w.o.ś.", "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków", przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 3 lata (ust. 1). Taryfa, określona na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców, podlega ocenie i zatwierdzeniu przez organ regulacyjny. Kwestię zmiany obowiązującej taryfy reguluje z kolei art. 24j ustawy z.z.w.o.ś., który wskazuje, iż w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy przedsiębiorca może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Do postępowania w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania taryfy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zatwierdzania taryfy, tj. art. 24b- 24e i art. 24f ust. 1 ustawy z.z.w.o.ś.

Organ II instancji podkreślił, że [...] sp. z o.o. w S. we wniosku z 31 października 2018 r. wskazało na konieczność skrócenia czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy, wskazując na zmianę warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy. Z uzasadnienia przedstawionego przez PGKiM wynika, że nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych w związku z inwestycją budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków dla aglomeracji G. , oraz zmiana warunków ekonomicznych zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla miasta S. .

Prezes PGW dodał, że Strona, składając wniosek o zatwierdzenie taryfy z 12 marca 2018 r. posiadała wiedzę na temat przyszłych wydatków, a w szczególności wydatków, które zostały wskazane we wniosku z 31 października 2018 r. jako uzasadniające zmianę warunków ekonomicznych. W treści wniosku z 12 marca 2018 r. PGKiM wskazał koszty prowadzenia działalności, w tym wzrost wynagrodzeń i zatrudnienie pracownika; koszty zakupu energii elektrycznej; przyjęcie nowych środków trwałych oraz wybudowanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; stawki podatków i opłat, w tym nowych podatków od obiektów przekazanych przedsiębiorstwu do użytkowania przez gminę S. . We wniosku z 31 października 2018 r. Wnioskodawca wskazał w zakresie zmiany warunków zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla miasta S. na wzrost wynagrodzeń i koszty świadczeń na rzecz pracowników; wzrost kosztów zakupu wapna wysokoreaktywnego; koszt zakupu energii elektrycznej z uwzględnieniem planowanego wzrostu cen zaproponowanych przez sprzedawcę energii; koszty amortyzacji z uwzględnieniem odpisów umorzeniami likwidacji oraz przyjęcia nowych środków trwałych zakupionych maszyn i urządzeń oraz wybudowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; koszty podatków i opłat, w tym podatków od budowli przekazanych przedsiębiorstwu do użytkowania przez gminę S. .

Porównując koszty przedsiębiorstwa, opisane szczegółowo w tabelach pomocniczych we wniosku z 12 marca 2018 r. i z 31 października 2018 r. organ odwoławczy uznał, że jedyna znacząca różnica wynika z ustalenia osobnych kosztów odprowadzania ścieków w G. i w S. , podczas gdy na podstawie obowiązującej aktualnie taryfy, zatwierdzonej zgodnie z wnioskiem z 12 marca 2018 r. przewidywane były łączne koszty odprowadzania ścieków dla wszystkich odbiorców, niezależnie od miejsca odbioru ścieków i zamieszkania odbiorców usług.

W ocenie Prezesa PGW przedstawione we wniosku o skrócenie czasu obowiązywania taryfy argumenty i okoliczności faktyczne, wskazywane przez przedsiębiorstwo jako powodujące zmianę warunków ekonomicznych przedsiębiorstwa w okresie obowiązywania dotychczasowej taryfy, pokrywają się z okolicznościami wskazywanymi uprzednio w pierwotnym wniosku taryfowym z 12 marca 2018 r.

Prezes PGW stoi na stanowisku, że w tej sytuacji niezrozumiałe jest powoływanie się przez Stronę we wniosku z 31 października 2018 r. (uwzględniając poprawiony wniosek z 12 grudnia 2018 r.) na realizację i planowany odbiór od gminy S. kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków dla aglomeracji G. , czy wskazywanie na powstanie w czasie obowiązywania taryfy nowych kosztów, związanych z uruchomieniem i planowanym przejęciem oczyszczalni w G. . Organ odwoławczy nie znalazł uzasadnienia dla odrębnego ustalania kosztów odprowadzania ścieków w S. i w G. .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła PGKiM wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zobowiązanie Prezesa PGW do wydania w okresie do 1 miesiąca decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy a to nakazanie, skrócenia czasu obowiązywania taryfy zatwierdzonej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w R. z [...] kwietnia 2018 r. znak [...]oraz zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. zgodnie z wnioskiem [...] Spółka z o.o. w S. z 31 października 2018 r. Ponadto zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

a. prawa materialnego, a to:

- art. 24j z.z.w.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- nie zastosowania art. 24c ust. 3 w/w ustawy w sytuacji wydania decyzji odmownej,

b. prawa proceduralnego, a to:

- niedotrzymanie terminu wynikającego z art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś.,

- niewypełnienie, w sytuacji wydania decyzji odmownej, obowiązku wskazania terminu złożenia nowego wniosku w wynikającego z art. 24c ust. 3 z.z.w.o.ś.,

- zasady praworządności to jest art. 6 K.p.a., zgodnie z którą to zasadą organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa a w zaistniałym stanie faktycznym ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, mimo tego na skutek nie dokonania całościowej analizy przedmiotowego przepisu pod kątem celowości, pragmatyzmu oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej ewidentnie naruszyły ta zasadę,

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 8 K.p.a. to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u odwołującego się brak zaufania do organów administracji, naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u odwołującego się.

W rozwinięciu skargi jej autor wyjaśnił, że projektując taryfę w miesiącu marcu Przedsiębiorstwo dokonało pełnej analizy ewentualnej zmiany kosztów zakupu energii elektrycznej i nie znalazło podstaw do ustalenia wielkości wzrostu cen energii w kolejnych latach obowiązywania taryf. Podstawą takiego stanowiska były stabilne a wręcz niezmienne ceny zakupu energii elektrycznej dokonywane przez Przedsiębiorstwo na przestrzeni lat od 2014 do 2018 r. Nie było zatem żadnej racjonalnej przesłanki, w ocenie Skarżącej aby przewidzieć, że w drugiej połowie 2018 roku nastąpi tak gwałtowny i niespodziewany wzrost cen energii elektrycznej na rynku, który ostatecznie dla Przedsiębiorstwa stanowił będzie (po rozstrzygnięciu przetargowym) wzrost o 56,9 % w 2019 r.

Spółka wskazała, że od stycznia 2019 r. przedsiębiorstwo ponosi koszty zakupu energii po cenie wynikającej z przetargu, tj. 339 zł/MWh nie uzyskując przychodu na pokrycie tego kosztu, wskutek odmowy zatwierdzenia nowych taryf. Niestety wpływa to negatywnie na wynik finansowy Przedsiębiorstwa. Dla Skarżącej, która w taryfach nie zakładała w żadnej działalności marży zysku, a kalkulowała przychody wyłącznie na pokrycie przewidywanych kosztów, gwałtowny wzrost cen zakupu energii elektrycznej na poziomie 56,9 %, wbrew stanowisku organu regulacyjnego jest istotną zmianą warunków ekonomicznych świadczenia usług.

Nadto wnosząca skargę podkreśliła, że odmowa skrócenia obowiązujących i zatwierdzenia nowych taryfa skutkuje przede wszystkim brakiem możliwości pobierania opłat za usługi odprowadzania ścieków od mieszkańców aglomeracji G. , brakiem możliwości przekazania Przedsiębiorstwu przez Gminę S. wybudowanej kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami oraz oczyszczalnią ścieków, a co za tym idzie fachowego nadzoru nad eksploatacją wybudowanych obiektów.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGW podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca pismem z dnia 31 października 2018 r. wniosła o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. .

Skarżącą obowiązuje taryfa zatwierdzona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w R. z [...] kwietnia 2018 r.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. decyzja z [...] lutego 2019 r. odmówił skrócenia czasu obowiązywania taryfy oraz zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków ustalonej dla [...] sp. z o.o. w S. . Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] czerwca 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał ww. decyzję w mocy.

Jak wynika z treści art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o

skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24c i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Na podstawie art. 24c ust. 1 powołanej ustawy, organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:

a) przepisami ustawy,

b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia (art. 24c ust. 3 ustawy).

Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, organ regulacyjny określa, w drodze decyzji, tymczasową taryfę, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo--kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa (art. 24c ust. 3 ustawy).

We wniosku z dnia 31 października 2018 r. Skarżąca przedstawiła projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, a także wskazała na zmianę warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z dniem przyjęcia do użytkowania kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków dla aglomeracji G. , dla przedsiębiorstwa nastąpi zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości świadczonych usług i warunków ich świadczenia. Przedsiębiorstwo odwołało się również do nagłego i nieplanowanego wzrostu cen energii elektrycznej; w odniesieniu do aktualnej ceny zakupu energii elektrycznej (216 zł/MWh), wzrost wyniesie 56,9%, a całkowity koszt dostawy energii dla przedsiębiorstwa wzrośnie o ok. 25%.

Skarżący wykazał, że koszty energii dla odprowadzania ścieków dla samego S. zostały ustalone na kwotę 285 864,08 zł w każdym kolejnym roku obowiązywania taryfy, a dodatkowo dla G. określono je na kwotę 67 516, 15 zł w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz na 75 796,30 zł w drugim i trzecim roku obowiązywania taryfy, co daje łącznie dla obu miejscowości kwoty 353 380,23 zł w pierwszym roku oraz 361 660, 38 zł w drugim i trzecim roku obowiązywania taryfy. Wg Skarżącej ceny energii elektrycznej przełożą się na 26% wzrost zaopatrzenia w wodę oraz 28 % wzrost w zakresie odprowadzania ścieków.

Koszty te stanowią 13,6 % łącznych kosztów w pierwszym roku oraz ok. 12% w drugim i trzecim roku obowiązywania taryfy.

Organ I instancji odmówił zgody na skrócenie obowiązywanie taryfy wskazując na brak wystarczającego udokumentowania zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. W zakresie wzrostu cen energii elektrycznej organ odwołał się do ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw stwierdzając, że Wnioskodawca powinien uwzględnić wpływ zmiany przepisów prawa na wnioskowaną taryfę.

Jednocześnie organ nie odniósł się do podnoszonych przez Skarżącą argumentów, iż pomimo wejścia w życie powołanej ustawy, dostawca energii elektrycznej nie dokonał zmiany obowiązującej umowy, ani nie podjął rozmów na ten temat.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że przedstawione we wniosku o skrócenie czasu obowiązywania taryfy argumenty i okoliczności faktyczne, pokrywają się z okolicznościami wskazywanymi uprzednio w pierwotnym wniosku taryfowym z marca 2018 r. zatwierdzonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Podczas gdy – jak to wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – Wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku taryfowego z dnia 12 marca 2018 r. na kolejne trzy lata założył koszty energii na takim samym poziomie w poszczególnych latach. Jednocześnie organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez Skarżącą argumentów stwierdzając, że kwestie związane z kształtowaniem cen energii elektrycznej wynikające z wejścia w życie przepisów nakładających na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek obniżenia cen energii elektrycznej do poziomu z 30 czerwca 2018 r., nie mają znaczenia w tej sprawie ponieważ nie obejmują cen wynikających z przeprowadzonego postępowania przetargowego.

Skoro zatem, jak to we wniosku z dnia 31 października 2018 r. wskazuje Skarżąca, koszty energii elektrycznej wzrosną o 26% w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz o 28% w zakresie odprowadzenia ścieków, zdaniem Sądu, wzrost kosztów energii elektrycznej powinien być poddany analizie w kontekście zmiany warunków ekonomicznych, o których mowa w art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy stwierdziły, że wzrost kosztów wynagrodzeń i świadczeń na rzecz pracowników, konieczność zatrudnienia nowego pracownika, wzrost kosztów materiałów i usług pokrywa się z uzasadnieniem zaprezentowanym we wniosku z dnia 12 marca 2018 r. nie podając jednak żadnych argumentów i nie odnosząc się do przedstawionych przez Skarżącą wielkości kosztów w tym zakresie. Sąd ponownie podkreśla, że analizując zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, organ jest zobowiązany do weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy.

Organ przyjął również, że w momencie składania wniosku taryfowego z marca 2018 r. Skarżąca znała zakres planowanych inwestycji przewidzianych w wieloletnim planie na 2019 r., w tym planowane do realizacji przez PGKiM etapy budowy nowego ujęcia wody oraz przeprowadzenie rozbudowy posiadanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz planowaną do realizacji przez gminę S. budowę kanalizacji wraz z oczyszczalnią ścieków w miejscowości G. . Przyjmując takie założenie, organ nie odniósł się jednak do argumentacji Skarżącej, że w dacie sporządzania wniosku z marca 2018 r. nie było wystarczających podstaw do kalkulacji kosztów funkcjonowania przepompowni ścieków i oczyszczalni rozpoczętej budowy, dlatego kalkulacja kosztów została oparta na dokumentacji projektowej. Natomiast dopiero po rozruchu technologicznym przepompowni ścieków i oczyszczalni można ustalić rzeczywiste koszty eksploatacji, w tym: koszty zużycia energii elektrycznej, usług zewnętrznych, kosztów wynagrodzeń, opłat podatkowych i innych.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji obu organów brak wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez Skarżącą wyliczenia. Odmawiając uwzględnienia wniosku organy były zobowiązane do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą.

Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności.

Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa i jego dokumentacji księgowej taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe oraz czy nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, o której mowa w art. 24j. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ powinien w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone.

Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozważyły należycie wniosku Skarżącej, czym naruszyły przytoczone wyżej przepisy prawa.

Należy podkreślić również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a ). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Zdaniem Sądu, co Skarżąca podniosła w skardze, w rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd nie może zatem odnieść się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku.