Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2590/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 29, art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania W. K. z dnia [...] czerwca 2017 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, wykorzystywanych na cele budowy zlokalizowanych na dz. nr [...] obręb A. gm. R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając orzeczenie, organ wyjaśnił, że dnia 17 czerwca 2015 r. W. K. zwrócił się do PINB z wnioskiem o interwencję w sprawie prowadzonych od 2010 roku robót przy budowie i systematycznego rozbudowywania obiektów, znajdujących się na działce ewid. nr [...] położonej we wsi A.

W dniu 6 lipca 2015 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy R. z wnioskiem o przesłanie wypisu i wyrysu z obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. dla działek ewid. nr [...] oraz [...] obręb A., a pismem z dnia 20. Lipca 2015 r. zawiadomiono właścicieli o zaplanowanej kontroli nieruchomości.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy na działce ewid. nr [...] w dniu 2 września 2015 r. stwierdzono: "Pan J. O.przedstawił n/w dokumenty dotyczące budowy przepustu. 1) Projekt z elementami operatu wodnoprawnego - budowa przepustu na rowie [...] w Km 1+90 A. gm. R.. 2) Decyzja nr [...] z dn. [...].09-2011 - zatwierdzam projekt budowlany i wydaję pozwolenie - Starosta W. znak: [...] r. 3) Zawiadomienie o rozpoczęciu budowy z dn. [...].09.2012 r. wpłynęło do Starostwa 25.09.2012 r. Budowa w trakcie realizacji. Budowa domku letniskowego o wym. 6,0 m x 4,0 m. Zgłoszenie z dn. [...]-10-2009 do Starostwa Powiatowego znak: [...], budynek gospodarczy na działce nr [...]. Ma terenie działki znajdują się następujące obiekty: 1) Wiata drewniana o konstrukcji metalowej o wym. 5,5 m x 3,5 m 2) Bud. drewniany 6,0 m x 4,0 m, 3) Kontener metalowy na cokole betonowym 6,0 m x 3,0 m 4) Altana drewniana trwale powiązana z gruntem przy granicy działki 3,5 m x 4,0 m. Wybudowano również przepust o wym. 2,5 m x 4,7 m w trakcie budowy."

Ponadto stwierdzono, że nad obiektami wykonano zadaszenie o konstrukcji stalowej z pokryciem z blachy falistej, jak również dwie werandy o wymiarach 3,0 x 7,0 m i 3,0 x 3,8ni od strony wału przeciwpowodziowego.

Pismem z dnia 14 marca 2016 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. z wnioskiem o udzielenie informacji, przeszukanie rejestrów przyjętych zgłoszeń oraz przesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej wydanych pozwoleń lub zgłoszeń dot. nieruchomości zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Starosta W. poinformował, że po przeszukaniu rejestrów zgłoszeń robót budowlanych odnaleziono zgłoszenie z dnia [...] października 2009 r. budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,0 x 4,0 m, przekazując potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentacji.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB w W. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Następnie (w dniu 7 czerwca 2016 r.) przeprowadzono ponowną kontrolę nieruchomości. Inwestor J. O. oświadczył, że dostawiony kontener metalowy przywieziony został w 2008 roku przez poprzedniego właściciela, a obecne pokrycie nad wykonanymi obiektami wykonane zostało w 2015 r. Ponadto oświadczył, że drewniana szopa wykorzystywana jest jako pomieszczenie do przechowywania sprzętu budowlanego oraz materiałów budowlanych i zostanie rozebrana po zakończeniu budowy budynku rekreacyjnego całorocznego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...]. J. O. oświadczył też, że budynek drewniany wykonany został w 2015 r., a następnie został pokryty blachą falistą.

Wezwaniem z dnia 4 listopada 2016 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia do wglądu w PINB dziennika budowy wydanego przez Starostę W. dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...].11.2010 r. W dniu 15 listopada 2016 r. zobowiązany przedłożył wymagane dokumenty. Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. W. K. zwrócił się z wnioskiem do PINB, o wyjaśnienie dodatkowych kwestii w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na fakt, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego, nie było możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, PINB przeprowadził w dniu 16 marca 2017 r. ponowną kontrolę nieruchomości i stwierdził że na działce ewid. nr [...] znajdują się dwa obiekty gospodarcze oraz budynek w części wykorzystywany na cele mieszkalno - socjalne. Ustalono, że w obiektach gospodarczych tj. metalowym kontenerze oraz drewnianym budynku gospodarczym zgromadzono narzędzia i materiały budowlane. Ponadto potwierdzono wybudowanie szczelnego zbiornika na nieczystości, zgodnie z posiadaną dokumentacją projektową. Sporządzono dokumentację zdjęciową przedmiotowych obiektów.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, wykorzystywanych na cele budowy zlokalizowanych na dz. nr [...] obręb . gm. R. Odwołanie od w/w decyzji złożył W. K.

[...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin na działce nr [...] obręb A. gm. R. w celu ustalenia: przeznaczenia poszczególnych obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, w tym wszystkich pomieszczeń w budynku mieszkalno - socjalnym, daty budowy poszczególnych obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy względem nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazanej w załączniku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy względem granicy z działką sąsiednią, oraz przekazanie wypisu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr [...] obręb A. gm. R.

[...]WINB wyjaśnił ponadto, że przedmiotem postępowania jest legalność obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, wykorzystywanych na cele budowy zlokalizowanych na dz. nr [...] obręb A. gm. R.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek gospodarczy, zlokalizowany na działce ewid. nr [...] we wsi A. gmina R. został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia [...].10.2009 r. do znak: [...]. Starosta W. nie zgłosił sprzeciwu. Natomiast połączone z budynkiem gospodarczym, przykryte jednym dachem obiekty budowlane zlokalizowane na działce nr ewid. [...] w miejscowości A. gmina R. stanowią "obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych", o którym mowa w treści art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego.

Zgodnie z powołanym przepisem "Pozwolenie na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych". W myśl art. 30 w/w ustawy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót budowlanych również nie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno -budowlanej.

Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty, tak więc przedmiotowy obiekt budowlany połączony z kilku obiektów kontenerowych wspólnym zadaszeniem, powinien w okolicznościach niniejszej sprawy zostać zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Cecha tymczasowości przedmiotowego obiektu wynikała nadto z twierdzeń inwestora, który podkreślał, że obiekt ten ma służyć wyłącznie czasowemu wykorzystaniu na cele budowy.

Ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego stanowi część prac przygotowawczych na terenie budowy, zaś podjęcie prac przygotowawczych oznacza rozpoczęcie budowy, którą można realizować jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę pod warunkiem, że te roboty budowlane prowadzone są zgodnie z prawem.

Z akt administracyjnych wynika zdaniem organu, że na działce ew. [...] rozpoczęła się budowa domu letniskowego na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W dzienniku widnieje zapis o wykonaniu tyczenia w dniu 17.12.2013 r. oraz wykonaniu montażu zbiornika szczelnego szamba w dniu 5.10.2016 r. co potwierdził kierownik budowy W. T. w dzienniku budowy.

Na powyższe wskazują też liczne oświadczenia inwestora, w tym to z 13 kwietnia 2017 r., w którym wyjaśnił, że "Na podstawie decyzji prawomocnej i ostatecznej (...) przystąpiłem do robót budowlanych. Na podstawie prawa budowlanego art. 29 ust. 'l pkt 24 przystąpiłem do budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych (...) Głównym i jedynym przeznaczeniem tych obiektów jest obsługa robót budowlanych na podstawie decyzji budynku letniskowego. W wymienionych obiektach przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych (kontenerze, szopie i wiacie) przechowywane są trwale od momentu wybudowania tj. 15.04.2014 r. materiały budowlane i narzędzia w trakcie robót budowlanych budynku letniskowego", oraz z dnia 17 sierpnia 2017 r. złożone podczas czynności kontrolnych, podczas których podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że "szopa i kontener 'wybudowane zostały do realizacji budowy domku letniskowego realizowanego na podstawie decyzji Starosty W. i zostaną wraz z zadaszeniem rozebrane po zakończeniu budowy".

Skoro inwestor realizuje budowę budynku letniskowego na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2010 r., to tym samym miał prawo do wzniesienia obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane stanowiącego zaplecze techniczno - budowlane, z chwilą uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności. Ponieważ budowa budynku letniskowego na podstawie decyzji Starosty nie została zakończona oddaniem obiektu do użytkowania, stąd nie można mówić na obecnym etapie postępowania o utracie przez w/w obiekt budowlany funkcji obiektu tymczasowego i nakazać jego rozbiórkę.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt tymczasowy nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jakkolwiek część obiektu tj. szopa znajduje się w granicy niemniej jednak, taki obiekt budowlany wyłączony jest spod regulacji w/w rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że obiekt znajduje się we właściwym stanie technicznym. Przedmiot postępowania nie narusza także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy R. obręby: A., P., S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (działka nr [...] położona na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy rekreacji indywidualnej oznaczonej symbolem [...]) oraz poprzednio obowiązującego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Ponadto wszystkie obiekty połączone wspólnym zadaszeniem znajdują się obecnie za nieprzekraczalną linią zabudowy wskazaną w załączniku do planu miejscowego z dnia [...] stycznia 2015 r. W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw, aby w stosunku do przedmiotowej inwestycji podejmować dalsze czynności w ramach ustawowych kompetencji.

Z uwagi na brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie ustawy Prawo budowlane (art. 50 - 51 Prawa budowlanego), należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jakkolwiek zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] we wsi A. gmina R., zaś decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, wykorzystywanych na cele, to - jak wynika z akt sprawy - nazewnictwo to dotyczy w istocie tej samej inwestycji.

Zgodnie z art. 105 § 1 pkt 1 K.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Zdaniem organu, argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować odmiennym rozstrzygnięciem. Za chybiony i nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych uznać należy zarzut skarżącego podważający charakter przedmiotowego obiektu jako obiektu do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Liczne czynności kontrolne jednoznacznie potwierdzają wyposażenie w/w poszczególnych części obiektu budowlanego w sprzęt i materiały budowlane. W tych okolicznościach za chybiony uznać należy zarzut odwołania dotyczący niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 78 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zebrany przez organ materiał dowodowy, daje odpowiedzi na kluczowe w sprawie pytania. Analiza materiału zdjęciowego w połączeniu z oświadczeniami inwestora nie stwarza wrażenia rozbieżności, co do oceny przeznaczenia obiektu. Wobec jednoznaczności materiału dowodowego, zdaniem [...]WINB, organ nadzoru budowlanego nie przekroczył przysługującej mu swobody oceny dowodów, bowiem przeprowadził spójną, logiczną i rzeczową analizę stanu faktycznego, zaś wnioski pokrywają się ze wskazanymi dowodami. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania było prawidłowe.

Skoro organ I instancji w należyty i wyczerpujący sposób przestrzegając przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., i art. 80 K.p.a. ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, to nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 9 października 2017r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB i wniósł o uchylenie obu decyzji.

Decyzjom zarzucił "naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (...), oraz błędną wykładnię i niekompletne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (...) - w tym nieuwzględnienie regulacji art. 29 ust 1 pkt 12 przy jednoczesnym zastosowaniu art. 3 pkt. 5 przywołanej ustawy".

W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnił, że pomimo istnienia obiektów od około trzech lat, a jednego roku od daty jego wniosku do PINB, nie zostało podjęte postępowanie w sprawie zrealizowanej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania organy nie wskazały, że stosownie do art. 29 ust 1 pkt 12 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów tymczasowych, niepołączonych trwale z gruntem, przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 180 dni (do 01.01.2017r. 120 dni) od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Pomimo zapisów ustawy Prawo budowlane oraz istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych organy przeprowadziły postępowanie w celu ustalenia możliwości wstrzymania prac budowlanych, a nie w zakresie powstania samowoli budowlanej w postaci obiektów tymczasowych wzniesionych na okres ponad 180 dni (do 1 stycznia 2017r. - 120 dni), której zaistnienie udowodniono także oświadczeniami właściciela.

Skarżący powołał szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych.

Stwierdził, że we wniosku do PINB z 17 czerwca 2015 r., informował organ o samowoli budowlanej dokonanej na działce ewidencyjnej [...], i opisał istniejące na działce obiekty budowlane, takie jak: budynek garażu, zadaszoną wiatę, parkan na podmurówce betonowej. Opisane zostały także prace wskazujące na samowolne podniesienie terenu działki, co spowodowało zachwianie stosunków wodnych.

Wskazując na dokonane ustalenia organów obu instancji, skarżący podkreślił, że bezspornym jest, że właściciel działki [...] zrealizował na swojej działce obiekty budowlane - przykryte jednym zadaszeniem: budynek gospodarczy, szopę oraz kontener metalowy. Jak wynika z postępowania, wg. oświadczenia właściciela obiekty te zostały zrealizowane jako tymczasowe dla potrzeb budowy budynku letniskowego objętego pozwoleniem na budowę.

Tym niemniej, stanowisko organu I i II instancji pozostaje w niezgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz istniejącym w tym zakresie orzecznictwem i stanowi wybiórcze stosowanie przepisów ustawy. Zgodnie z ustawą pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie tymczasowy obiekt budowlany wybudowany na okres do 180 dni, w przypadku dłuższego czasu użytkowania wymagane jest pozwolenie na jego budowę, co potwierdza pośrednio regulacja zawarta w art. 36 ust 1 ustawy, oraz liczne orzecznictwo sądowe w tym zakresie.

Organy uznały, że w świetle wydanego pozwolenia na budowę budynku letniskowego brak jest podstaw do podjęcia działania na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane tj. do wstrzymania robót budowlanych. Dokonane ustalenia organów powinny jednak prowadzić do postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co podnoszone było w odwołaniu od decyzji PINB.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 8 stycznia 2018 r. skarżący podniósł dodatkową argumentację w zakresie objętym skargą. Wskazał, że stanowisko [...]WINB z odpowiedzi na skargę jest błędne. Prawo budowlane określa w art. 29 ust 1 pkt 24 obiekty tymczasowe przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, natomiast art. 29 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych. Terminy te nie pozostają tożsame, jak wykazano w orzecznictwie sądowo administracyjnym.

Postawienie tymczasowego obiektu budowlanego nie stanowi części prac przygotowawczych na terenie budowy. Zakres prac przygotowawczych został bowiem określony w art. 41 ust 2 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazano m.in. prace polegające na "zagospodarowaniu terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów". W wątpliwość należy poddać zgromadzenie w obiektach "materiałów budowlanych" dla potrzeb budowy - kilku sztuk rur plastikowych oraz kilkunastu połamanych płyt chodnikowych, czy też kilku desek drewnianych. Zbiór tych materiałów nie stanowi bowiem materiałów dla realnej budowy budynku, a więc obiekt w którym są tymczasowo przechowywane nie stanowi realnego zaplecza budowy. Okoliczność ta była podnoszona podczas jednych z przeprowadzonych oględzin działki. Elementy określane jako "materiał budowlany" w rzeczywistości mogły być uznane jedynie za kilka sztuk spadów (ew. gruzu), rodzajowo nieprzydatnych do budowy budynku letniskowego.

Skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób opisany poniżej, a skarga jest zasadna.

Prawnym obowiązkiem (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a.) każdego organu administracji publicznej jest działanie na podstawie prawa i dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy – tak, aby można było sprawę załatwić w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. W wypadku rozstrzygania sprawy z zakresu Prawa budowlanego, obowiązki organów nadzoru budowlanego zostały przez ustawodawcę doprecyzowane, m.in. w art. 84 i 84a Pr. bud. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje w szczególności kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.).

Kontrola, o której mowa powyżej, powinna być przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego przeprowadzona w taki sposób, aby organ mógł rozstrzygnąć sprawę na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Dopiero takie rozpoznanie sprawy pozwala bowiem organowi na należyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z powyższego, obowiązki organu nadzoru budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zgodność z prawem (legalność) trwającej lub zakończonej budowy nie polega wyłącznie na dokonaniu niezbędnych ustaleń faktycznych, ale przede wszystkim na prawidłowym rozpatrzeniu stanu faktycznego i dowodów stan taki potwierdzających i wysnuciu na tej podstawie prawidłowych wniosków co do treści prawa, które powinno być zastosowane.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem organ I instancji zebrał dowody w sposób wystarczający do subsumcji prawnej, ale w sposób całkowicie dowolny (a więc z naruszeniem art. 80 k.p.a.) uznał, że ustalony na podstawie tychże dowodów stan faktyczny nie uzasadnia przedmiotowości postępowania i zastosowania (w ocenie organu) art. 50 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. bud. i przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektów wzniesionych przez J. O. na terenie jego nieruchomości. Wadliwie uznając bezprzedmiotowość postępowania organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przedmiotowych sprawie "obiektów budowlanych połączonych zadaszeniem z pokryciem z blachy, zlokalizowanych na dz. nr [...] obręb A. gm. R." nie można w żadnej mierze uznać za obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt. 24 Pr. bud. Jak wykazują bowiem zebrane przez PINB dowody, na przedmiotowej działce nie jest prowadzona żadna budowa.

Należy przypomnieć, że pozwolenie na budowę domu letniskowego zostało wydane inwestorowi już dnia [...] listopada 2010 r. Decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 2010 r. Od tego czasu, w ramach zezwolonej budowy, inwestor jedynie wytyczył fundamenty budynku w dniu 17 grudnia 2013 r. Od tego czasu, do października 2016 r. nie wykonał żadnych innych robót budowlanych, zaś w dniu 5 października 2016 r. wykonał montaż zbiornika szczelnego szamba. Z akt sprawy nie wynika, aby po tej dacie inwestor wykonywał jakiekolwiek inne roboty budowlane, związane z budowa domku letniskowego.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że wprawdzie inwestor wykonał na terenie swej nieruchomości również przepust, tym niemniej te roboty budowlane prowadzone były na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę upływ czasu od daty wydania pozwolenia na budowę do wykonania pierwszej czynności z tą budową związanej (wytyczenia fundamentów), inwestor wykonując prace przygotowawcze (tyczenie fundamentów – art. 41 ust. 2 pkt. 1 Pr. bud.) pragnął w rzeczywistości uniknąć negatywnych skutków upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pr. bud. i wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Termin zaś wykonania szamba może natomiast wskazywać na chęć uniknięcia skutków przerwania budowy na okres przekraczający 3 lata – również określony w art. 37 ust. 1 Pr. bud. ("Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata"). Za takim wnioskiem przemawia również to, że żadne inne roboty budowlane (nawet niewymagające dużego nakładu finansowego) nie zostały przez inwestora w okresie od wydania pozwolenia na budowę podjęte w celu wybudowania domku letniskowego.

Skoro więc na nieruchomości J. O. nie są prowadzone żadne roboty budowlane, zmierzające do wybudowania przedmiotowego domku letniskowego, to nie można skutecznie prawnie wywodzić, że wybudowane przez inwestora "obiekty tymczasowe", mogące stanowić w rzeczywistości nielegalną rozbudowę istniejącego, a wybudowanego na podstawie zgłoszenia, budynku gospodarczego (gdyż organ stwierdził, że są one "połączone" z budynkiem gospodarczym) stanowią jakiekolwiek zaplecze nieistniejącej przecież budowy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 24 Pr. bud. nie wymaga pozwolenia na budowę budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania, ale w trakcie realizacji robót budowlanych i do tego położonych na terenie budowy. Skoro więc po pierwsze żadne roboty budowlane nie były i również obecnie są w trakcie realizacji, a po drugie skoro trudno na podstawie zgromadzonych przez PINB licznych zdjęć uznać nieruchomość J. O. za "teren budowy", to najzupełniej dowolnie organ I instancji uznał przedmiotową rozbudowę budynku gospodarczego za stanowiącą budowę obiektów do czasowego użytkowania na cele budowy, a przez to zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub niewymagającą zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno budowlanemu. Należy ponadto przypomnieć, że przez "teren budowy" rozumie się przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy (art. 3 pkt. 10 Pr. bud.).

W ocenie Sądu ponadto, analiza zgromadzonych w sprawie zdjęć przedmiotowego obiektu (obiektów) nie pozwalała organowi I instancji na stanowcze zaliczenie go, jako przeznaczonego na potrzeby budowy. Prawdą jest, że pracownicy mają prawo do przebywania w obiekcie godziwym, umożliwiającym wypoczynek i zapewniającym dobre warunki bytowe. Tym niemniej, żadni pracownicy na terenie nieruchomości inwestora nie przebywali i nie prowadzili żadnych robót budowlanych. Uznanie zaś pomieszczeń, których posadzka wyłożona jest panelami drewnopodobnymi (nawet o najwyższej, możliwej klasie twardości) lub płytkami za magazyn nie było uprawnione. To, że w tych pomieszczeniach znajdowały się taczki, betoniarka i elementy z PVC oraz rury PVC, jak również wiadra i beczki oraz elementy drewniane powinno być przez organ powiązane z tymi elementami budowlanymi, które były niezbędne do budowy domku letniskowego. W innym bowiem wypadku znajdujące się w obiekcie materiały lub resztki materiałów nie świadczą o tym, że zostały zgromadzone na cele budowy; mogą być natomiast pozostałością po ew. rozbudowie lub budowie budynku gospodarczego.

Wygląd obiektu, który powstał w wyniku ew. rozbudowy budynku gospodarczego usprawiedliwia natomiast przekonanie, że ma on charakter budynku rekreacyjnego, w pełni przystosowanego do zamieszkiwania (kuchnia, telewizja satelitarna, dwa tarasy zadaszone, żaluzje w oknach itp.). Zdjęcie działki wskazuje, że jest ona urządzona, jako typowa działka rekreacyjna bez jakichkolwiek widocznych robót budowlanych i z zagospodarowaną zielenią częścią, na której miał powstać budynek letniskowy.

Z powyższych przyczyn nie można uznać, że w sprawie niniejszej brak było przedmiotu prowadzenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, co miało – jak w ocenie organów obu instancji – uzasadniać umorzenie postepowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PINB naruszył art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył art. 29 ust. 1 pkt. 24 Pr. bud. poprzez nieuzasadnione okolicznościami sprawy przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany był przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, że jakiekolwiek roboty trwały, a ponadto, że znajdował się na terenie budowy. Trudno ponadto w uzasadnieniu decyzji tego organu doszukać się prawidłowego - w tak ustalonym stanie rzeczy - uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dowolna ocena dowodów doprowadziła natomiast organ do błędnego uznania bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia. Stanowiło to naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. [...]WINB, utrzymując w mocy tak wadliwe orzeczenie PINB naruszył więc nie tylko przyjęty za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. (nie umożlwiający utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji), ale również ww. przepisy postępowania.

Związany oceną prawną tut. Sądu PINB ponownie rozpozna sprawę i ustali przede wszystkim jednoznacznie, czy istniejący obiekt powstał w wyniku rozbudowy przez J. O. budynku gospodarczego, wybudowanego na podstawie zgłoszenia z [...] października 2009 r. i czy ta rozbudowa była zgodna z prawem. Jeżeli organ ustali, że nie była to rozbudowa, wówczas obowiązkiem PINB będzie należyte zakwalifikowanie wykonanych w tym zakresie robót budowlanych i ich ocena pod względem legalności.

Oceniając zgodność z prawem wykonanych przez J. O. robót budowlanych PINB uwzględni, że istniejący, przedmiotowy obiekt nie podlega wyłączeniu od uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 1 pkt. 24 Pr. bud., gdyż nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych – gdyż takowe nie są przez inwestora prowadzone - i nie znajduje się na terenie budowy.

PINB podejmie też stosowne – a wynikające z ustawy Prawo budowlane – działania zmierzające do doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z prawem. Obowiązkiem organu będzie ponadto należyte rozważenie, czy w sprawie postepowanie powinno się toczyć w trybie art. 50 ust. 1 i n. Pr. bud, czy też art. 48 ust 1 i n. Pr. bud. Przyjęte w tej kwestii stanowisko organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.