Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 804/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 77/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2015 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 77/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] S.A. w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskiem z dnia 12.11.2013 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w R..

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: stacja bazowa telefonii komórkowej [...] S.A. nr [...] – maszt kratowy na budynku" na działce nr [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w R..

Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm., dalej: u.p.z.p.), a mianowicie jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasięg oddziaływania inwestycji obejmie miejsca niedostępne dla ludzi. Przedsięwzięcie nie narusza przepisów ochrony przyrody i ochrony zabytków, a teren objęty wnioskiem znajduje się poza obszarem górniczym i poza obszarem zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi.

Odwołanie od tej decyzji złożył K. P. podnosząc, że przedsięwzięcie narusza ład przestrzenny, planowane jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Inwestycja wymagać będzie zmian sposobu użytkowania domu jednorodzinnego, na którym będzie zlokalizowana. Odwołujący wskazał także na szkodliwość fal emitowanych przez stacje bazowe.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, a organ nie może odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Kolegium uznało, że organ I instancji dokonując oceny kwestii "miejsc dostępnych dla ludności" prawidłowo stwierdził, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, co do którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek inwestora jest kompletny i umożliwia dokonanie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na tę decyzję złożył K. P., zarzucając dokonanie wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia i uznanie, że nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób rzetelny, a decyzja wydana została jedynie w oparciu o ustalenia znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Wbrew stanowisku organu inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie środowisko, a zatem obligatoryjnym było uzyskanie decyzji środowiskowej.

Zdaniem skarżącego organ błędnie zawęził pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", rozważając je wyłącznie w granicach stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem. Powinno się zaś przyjąć, że miejsca dostępne dla ludzi nie muszą znajdować się tylko w przecięciu osi głównej wiązki promieniowania anteny, ale także pod tą osią.

WSA w Rzeszowie wydając wymieniony na wstępie wyrok z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 77/16 stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie WSA w Rzeszowie analiza ta dokonana została w sposób niepełny, a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Argumentując powyższe stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w analizie urbanistycznej z 18 lutego 2015 r., stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. To ustalenie przyjęto opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy wyrażonym w treści wniosku, a popartym załączonym do niego dokumentami o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia. Stacja bazowa sieci".

Sąd I instancji wskazał dalej, iż podziela pogląd, że miejscami dostępnymi dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 P.o.ś. są nie tylko te, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których budynki te mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Sąd I instancji stwierdził, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odstąpiono od tego stanowiska, a organy obu instancji przyjęły, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. To ustalenie organy przyjęły opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy wyrażonym w treści wniosku, a popartym załączonym do niego dokumentami o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia. Stacja bazowa sieci".

W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju wniosek był przedwczesny, a postępowanie dowodowe w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oddziaływania inwestycji [...] S.A. prowadzone było z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły bowiem prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko wyrażonej w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" mimo, że dokument ten nie ma charakteru opinii sporządzonej przez biegłego. W ocenie Sądu I instancji z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi., nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nadto WSA w Rzeszowie wskazał, że zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie przedstawili żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska, co jest szczególnie ważne w rozpoznawanej sprawie, gdzie stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana na dachu budynku, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniona musi zostać również podnoszona przez skarżącego kwestia lokalizacji innych anten sektorowych na dachu tego samego budynku przy ul. [...] w R., jako mogąca mieć wpływ na wielkość oddziaływania elektromagnetycznego.

Nadto Sąd I instancji zauważył, iż dla wyjaśnienia czy stacja bazowa mieści się w hipotezie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest wymagana wiedza specjalistyczna, stąd też w przypadku szczególnych wątpliwości może okazać się niezbędne stanowisko organów specjalizujących się w dziedzinie ochrony środowiska, a wiążące jest w tym zakresie stanowisko wyrażone w stosownym rozstrzygnięciu w zakresie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Jednocześnie Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. w W. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska,

- naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę winny dokonać prawidłowych ustaleń, mając na względzie, że brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym zakresie;

II. przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji rozpoznając wniosek złożony przez inwestora nie dokonały pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

- naruszenie art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zakresie wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności".

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz uczestnika [...] S.A. w W. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku skarżący kasacyjnie wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Zdaniem kasatora doszło także do niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji rozpoznając wniosek inwestora nie dokonały pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazano, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) sprawia, że konieczne jest wskazanie podstaw prawnych obowiązków nakładanych na stronę. Trudno przy tym znaleźć podstawą prawną dla weryfikacji złożonych dokumentów, w szczególności poprzez każdorazowe powoływania dowodu z opinii biegłego.

Podniesiono, że okoliczność, iż "Kwalifikacji przedsięwzięcia" nie sporządzono na zlecenie organu prowadzącego postępowanie nie oznacza, że jest ona niewiarygodna i konieczna jest jej weryfikacja za pomocą dowodu z opinii biegłego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjnej Spółki niewystarczające jest, aby organ powoływał dowód z opinii biegłego tylko i wyłącznie w oparciu o zarzut "zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi".

Dalej wskazano, że nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Podkreślono, że w analizie urbanistycznej z 18 lutego 2015 r., która stanowi integralną część decyzji organu I instancji, stwierdzono, powołując się na dołączoną do wniosku inwestora "Kwalifikację przedsięwzięcia", że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kasator podniósł, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko określony jest bezpośrednio w przepisach szczególnych. Spółka wykonała analizę środowiskową, aby sprawdzić konieczność zastosowania powołanych przepisów. Wnioski zawarte w opracowaniach złożonych przez inwestora wskazują, iż na całym obszarze wokół stacji bazowej, w miejscach dostępnych dla ludzi, nie występuje pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej poziom dopuszczalny promieniowania.

Wskazano też, że w materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego, że stacja bazowa, której dotyczy sprawa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Kasator podzielił stanowisko, że w myśl art. 124 ust. 2 p.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Nie oznacza to jednak, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć również miejsca, w których budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. W sprawie nie można odnosić się do zdarzeń przyszłych, czy też hipotetycznych. Wskazano, że organy orzekające są związany stanem faktycznym i prawnym aktualnym na dzień wydawania decyzji. To z kolei oznacza, iż organ I instancji rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny inwestycji w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dacie orzekania. Powyższa zasada dotyczy zarówno stanu faktycznego zaistniałego na nieruchomości, gdzie zlokalizowana jest stacja, jak i na nieruchomościach sąsiednich. Tym samym organ I instancji nie może w tym zakresie orzekać w oparciu o stan wyłącznie hipotetyczny, jaki według tego organu może zaistnieć w przyszłości, np. w przypadku zmiany zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem inwestora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik K. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż nie był trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zupełnie niezrozumiałym jest wskazanie przez autora kasacji jako wzorca kontroli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (co miało miejsce zarówno w zarzucie jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w sytuacji gdy Sąd I instancji przepisu tego, dotyczącego stwierdzania nieważności decyzji lub postanowienia w ogóle w sprawie nie stosował i nie powoływał. Nie może także zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem także ten przepis nie był przez orzekający w sprawie Sąd I instancji stosowany.

Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw także przy przyjęciu, iż zarzuca on naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. faktycznie stanowiącego podstawę orzeczenia WSA w Rzeszowie w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a wskazanie jako wzorca kontroli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynikało jedynie z niestaranności w opracowaniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - przyp. NSA), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi zaś, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przy czym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy mimo to uchyli w oparciu o ten przepis zaskarżony akt (decyzję, postanowienie).

Samodzielne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej musiałoby zaś polegać na braku wskazań co do dalszego postępowania pomimo wydania wyroku uwzględniającego skargę i skutkującego koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. także w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, LEX nr 1367293).

Żadna ze wskazanych powyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził w kontrolowanej sprawie naruszenie konkretnie wskazanych przepisów postępowania oraz ustalił, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co za tym idzie w rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie nie dopuścił się samodzielnego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie sądowe odpowiadało w tym zakresie dyspozycji normy prawnej zakodowanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a uzasadnienie wyroku spełniało wszelkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W szczególności nie sposób podzielić wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, albowiem WSA w Rzeszowie wyraźnie i odnosząc się do konkretnych dokumentów i okoliczności z akt sprawy uargumentował zajęte stanowisko.

Z tych samych przyczyn nietrafnym okazał się również drugi ze zgłoszonych zarzutów procesowych, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 8 K.p.a. ustanawiającym wobec organów administracji ogólny wymóg bezstronności, równego traktowania stron i proporcjonalności w prowadzonych postępowaniach.

Analiza treści obu zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz ich uzasadnienia wyraźnie wskazuje przy tym, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje braku w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz treść zawartych w nim ocen prawnych Sądu i przede wszystkim wskazań co do dalszego postępowania. Dla skutecznego zgłoszenia tego rodzaju zarzutów kasacyjnych skarżący winien je jednakże powiązać ze wskazaniem konkretnych prawa materialnego lub procesowego, które te oceny bądź wskazania naruszają, czego jednakże w ramach tych zarzutów nie uczynił.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił, względnie gdy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które faktycznie nie zaistniało.

W takiej jednakże sytuacji procesowej, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję mimo, iż sposób prowadzenia postępowania administracyjnego nie był obarczony wadami, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenie Sąd I instancji błędnie przypisał organom administracji. Także ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, albowiem błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy powodowany jest każdorazowo uchybieniami charakterze procesowym.

Takowego wskazania zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło, albowiem ogranicza się ona w tym zakresie do konstatacji, iż nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż niezależnie od braku powiązania rzekomej wadliwości wskazań Sądu co do dalszego postępowania z naruszeniem konkretnie wskazanych przepisów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły się oczywiście nieprawdziwe twierdzenia co do treści tych wytycznych, w tym sugestia, że Sąd I instancji zalecił weryfikację złożonych dokumentów, w szczególności poprzez każdorazowe powoływania dowodu z opinii biegłego. Wskazania co konieczności powołania w sprawie biegłego nie ma bowiem z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, iż dokument prywatny jakim jest "Kwalifikacja przedsięwzięcia" przedstawiona przez inwestora jest jednym z dowodów w sprawie, który jak każdy dowód winien podlegać ocenie (weryfikacji) przez organ.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów kasacyjnych zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji rozpoznając wniosek złożony przez inwestora nie dokonały pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wskazać należy, iż z uzasadnienia skargi wprost wynika, ze strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w jego niewłaściwym zastosowaniu.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Jak wynika zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej tego naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w błędnym ustaleniu, że organy administracji rozpoznając nie dokonały pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie pod pozorem zarzutu naruszenia prawa materialnego, usiłuje zatem zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne.

Ustalenia czy dokonana przez organy analiza jest kompletna i wyczerpująca, w sytuacji, gdy Sąd nie zakwestionował zakresu przeprowadzonej analizy, a jedynie jej pobieżność wynikającą z bezrefleksyjnego oparcia się przez organy na treści dokumentu prywatnego przedłożonego przez inwestora, są bowiem elementem stanu faktycznego. Jeżeli zatem strona skarżąca chciała podważyć te okoliczności, to winna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać stosowne przepisy postępowania (w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego) i wykazać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego posiada zatem w tym zakresie faktycznie charakter procesowy, przy jednoczesnym braku wskazania przepisów proceduralnych, skutkiem naruszenia których miałoby być wadliwe ustalenie stanu faktycznego, co oznacza, iż nie mógł on zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za uzasadniony.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał by oceny i wytyczne Sądu I instancji naruszały regulacje art. 53 ust. 3 u.p.z.p., stanowiącego, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2), to jest by Sąd I instancji uznał za konieczne przeprowadzenie analizy w zakresie wykraczającym poza wskazany w tym przepisie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. zaliczyć należy między innym regulacje dotyczące ochrony środowiska, w tym ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej P.o.ś.), ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wydane na podstawie upoważnień w nich zawartych akty wykonawcze.

Co za tym idzie nie sposób podzielić poglądu, że zalecenie Sądu I instancji dotyczące konieczności zweryfikowania oświadczenia inwestora, jakoby projektowana stacja bazowa nie wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, stanowiło naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 2 P.o.ś. w zakresie wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" stanowiącego istotę sporu w niniejszej sprawie zauważyć należy, że także on nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd aprobuje również skład orzekający w niniejszej sprawie przez określenie miejsc dostępnych dla ludności o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 P.o.ś. w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13, z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 3083/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższe stanowisko uzasadnione jest zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi gruntu. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 K.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej – prawodawca zastosował zatem funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52).

Skoro według art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich.

Dalej wskazać należy, iż jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska chodzi nie tylko o miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości.

Za nieuprawniony należy zatem uznać prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć jedynie miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.

W związku powyższym również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Przenosząc powyższe rozważania wprost na grunt niniejszej sprawy i odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego, iż stacja bazowa, której dotyczy sprawa przekracza dopuszczalne wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi zauważyć należy, iż jak wynika z samej kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawionej przez stronę w osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten na azymutach 175º i 290º w odległości mniejszej niż 150 m znajdują się nieruchomości o charakterze działek budowlanych, co oznacza, że zbadania przez organy administracji wymagać będzie okoliczność, czy na terenach tych choćby potencjalnie może powstać zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa, która znajdzie się w osi głównych wiązek promieniowania projektowanych anten, co oznaczać będzie, że stanowią one miejsca dostępne dla ludności. Okoliczność ta może mieć zaś istotne znaczenie dla oceny czy planowana instalacja jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, względnie mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Powyższe oznacza, że trafną była konstatacja Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa naruszają przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii związanych z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., albowiem skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała jej przeprowadzenia.