Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1418/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 d ust 1-5, ust 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2030
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacja H z siedzibą w W na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, fundacja) jest decyzja Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] o odmowie dokonania wpisu skarżącej na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów nieodpłatnego poradnictwa, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 września 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa prawnego oraz nieodpłatnych porad obywatelskich.

Decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. Wojewoda działając na podstawie art. 11d ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294 – dalej: ustawa), orzekł o odmowie wpisania skarżącej na ww. listę w całym żądnym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Fundacja udowodniła wystąpienie wszystkich przesłanek pozytywnych. Organ powziął jednak z urzędu wiedzę o zaistnieniu jednej z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11d ust. 5 ustawy w zakresie rozwiązania umów przez starostów z Fundacją co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Wojewoda wskazał, że otrzymał pakiet informacji dotyczących współpracy powiatów i miast na prawach powiatu z całej Polski z organizacjami pozarządowymi w okresie od 15 marca 2017 r. do 15 marca 2019 r. w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej. Po zweryfikowaniu nadesłanych informacji Wojewoda stwierdził, że Fundacja została wskazana w co najmniej dwudziestu sześciu spośród nich jako podmiot nierzetelnie wykonujący usługi poradnictwa lub nieprzystępujący do realizacji zadania z zakresu poradnictwa obywatelskiego pomimo wygranego konkursu na jego realizację. W sześciu powiatach: [...] , [...],[...],[...],[...]oraz [...], ze względu na niezapewnienie przez Fundację obsługi punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikację wymagane przez ustawę, doszło do rozwiązania umowy przez starostów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Wojewoda ustalił również, że w dwóch powiatach: [...] oraz [...] doszło do rozwiązania umów za porozumieniem stron. Z kolei starostowie dwunastu powiatów: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...] poinformowali o tym, że wnioskodawca w okresie dwóch lat przed złożeniem wniosku, odstąpił od realizacji zawartej umowy na prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak możliwości zapewnienia obsady punktów przez kadrę, która spełniałaby wymogi wymienione w art. 11 ust. 3a ustawy. W trzech powiatach: [...],[...]oraz [...]na podstawie aneksu do uprzednio zawartej umowy doszło do wykreślenia wszystkich zapisów dotyczących nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W trzech powiatach: [...],[...]oraz [...] Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1570 i 284).

Wojewoda zaznaczył, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy naprowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umowy w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Ponadto w niektórych przypadkach zaistniała konieczność rozwiązania umowy przez Starostę ze stroną.

Wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania nawiązał współpracę z organami jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których stwierdzono nieprawidłowości w realizowaniu przez Fundację zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, celem ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia decyzji w sprawie. Uzyskał w ten sposób dowody wskazujące, że w powiatach: [...] , [...] , [...] oraz [...] skarżąca, w okresie dwóch lat przed złożeniem wniosku, odstąpiła od realizacji zawartej umowy na prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak kadry, która spełniałaby wymogi wymienione w art. 11 ust. 3a ustawy. Natomiast w powiatach [...] , [...] i [...] Fundacja poinformowała ww. jednostki samorządu terytorialnego o tym, że odstępuje od zawartych z nimi umów, przed wysłaniem do niej informacji od starostów o wypowiedzeniu umów ze skutkiem natychmiastowym.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że wziął pod uwagę oświadczenie o braku możliwości realizacji przez Fundację umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2018 r. ze Starostą [...] . Zaznaczył, że w ramach powierzonego zadania publicznego Fundacja zobowiązała się od 1 stycznia 2019 r. do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione zgodnie z przepisami ustawy. Obowiązku tego Fundacja nie zrealizowała, nie skierowała bowiem do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W dniu 25 stycznia 2019 r. Starosta [...] , na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 (błędnie oznaczono jako § 14 ust. 2) umowy nr [...] zawartej z Fundacją, rozwiązał tę umowę ze skutkiem natychmiastowym ze względu na nienależyte wykonanie umowy poprzez zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego. Wojewoda podkreślił przy tym, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Starostę [...] - M H, który uprzednio w imieniu Powiatu zawarł z Fundacją przedmiotową umowę.

W związku z powyższymi ustaleniami pismem z dnia 21 października 2019 r., organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i wyznaczył termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W odpowiedzi Fundacja podniosła, że rozwiązanie umowy przez zarząd powiatu nie może być utożsamiane z rozwiązaniem umowy przez starostę, a ponadto, że nie otrzymała pisma Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. o rozwiązaniu umowy.

Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej Wojewoda zaznaczył, że wezwał Starostę [...] do udzielania wyjaśnień dotyczących wypowiedzenia umowy z Fundacją. Z wyjaśnień tych i powołanych przez Starostę okoliczności wynikało, że pismo o rozwiązaniu umowy zostało przesłane do Fundacji faksem, pocztą elektroniczną oraz listownie przy pomocy operatora pocztowego (kurier POCZTEX). Dodatkowo Starosta wskazał, że z danych zawartych w elektronicznej bazie przesyłek operatora pocztowego wynika, że ww. pismo było gotowe do odbioru w placówce operatora pocztowego już dnia 28 stycznia 2019 r. W efekcie Wojewoda uznał, że datą rozwiązania umowy jest dzień 28 stycznia 2019 r. Stwierdził, że pismo dotarło do skarżącej i że zapoznała się z jego treścią, o czym świadczy fakt wycofania przez Fundację w dniu 28 stycznia 2019 r. z punktu nieodpłatnej pomocy prawnej radcy prawnego, który pełnił dyżur w jej imieniu, a także fakt braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego lub sądowego wytoczonych z inicjatywy Fundacji w powyższej kwestii.

W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11d ust. 5 ustawy, a mianowicie rozwiązanie umowy przez choćby jednego starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis.

W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Zdaniem Fundacji wszechstronna ocena już tylko samej treści oświadczeń przekazanych przez starostwa powiatowe oraz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą wskazane przez Wojewodę przesłanki negatywne do wydania decyzji o wpisie Fundacji na listę prowadzoną przez Wojewodę.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając dodatkowo, że poza wystąpieniem jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 11d ust. 5 ustawy okazało się, że nie spełnia ona wszystkich przesłanek określonych w art. 11d ust. 2-3 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył treść art. 11d ust. 1 - 2 i ust. 5 ustawy wskazując, że jest on materialnoprawną podstawą wydania decyzji Wojewody. Podkreślił, że Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2-3. Załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od 2016 r. do 2019 r. oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. W rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Przedłożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zadań, jak również listę adwokatów, radców prawnych, doradców i mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji. Do wniosku załączono również zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów prowadzone przez prezesa sądu okręgowego. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister wyjaśnił, że oceniając przesłanki pozytywne stwierdził odmienne niż Wojewoda, że Fundacja nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

Podniósł jednocześnie, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w art. 11d ust. 2 pkt 3 lit. a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie.

Minister wyjaśnił, że organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). Wskazał, że w celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone.

Minister podkreślił, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jednocześnie odwołał się do art. 11 ust. 12 ustawy. Wskazał ponadto, że przepis ten stanowi, iż w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Zaznaczył również, że brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkował koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w powiatach: [...] , [...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...]. W wyniku zaistniałej sytuacji powiat musiał podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Za istotne w sprawie Minister uznał również to, że konieczność odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie była sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów. Do tego czasu w tych punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Za zasadny Minister uznał wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów. Tym samym w ocenie Ministra nie daje ona gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Powodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

Niezależnie od powyższych konstatacji Minister stwierdził (podzielając ocenę Wojewody), że w sprawie zachodziła także negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Wyjaśnił, że przepis ten przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę w sytuacji rozwiązania umowy z organizacją pozarządową przez starostę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym jakichkolwiek wymogów w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaki ubiega się zainteresowana organizacja.

Zdaniem Ministra wobec Fundacji z całą pewności wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy. Tu Minister wskazał, że Starosta [...] pismem z [...] stycznia 2019 r. rozwiązał umowę z Fundacją, jako przyczynę rozwiązania podając nienależyte wykonywanie tej umowy. Fundacja bowiem nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Tymczasem w § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z 20 grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależnego wykonywania umowy przez fundację, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.

Kolejne rozwiązanie umowy ze skarżącą miało miejsce w przypadku Starostwa [...], gdzie oświadczeniem z [...]stycznia 2019 r. rozwiązano ze skutkiem natychmiastowym umowę z[...] stycznia 2019 r. zawartą pomiędzy Fundacją a powiatem [...]. Podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w [...] i [...] . Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie. Opisana sytuacja zdaniem Ministra również pokazuje, że Fundacja nie wykonywała prawidłowo umowy w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Wicestarostę oraz Członka Zarządu jednakże, co uszło uwadze Wojewody, Starosta [...] potwierdził fakt rozwiązania umowy z Fundacją. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia [...]stycznia 2019 r. skierowanym do Wojewody [...] Starosta podał, że "(...) z dniem 17 stycznia, została rozwiązana, ze skutkiem natychmiastowym, umowa Powiatu [...]z Fundacją [...]na realizację zadania publicznego pod nazwa: prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wraz z nieodpłatna mediacją oraz edukacją prawną. Podstawa rozwiązania umowy było nienależyte wykonywanie umowy przez ww. Fundację".

Za niezasługujący na uwzględnienie Minister uznał zarzut o nieważności składanych przez starostów oświadczeń o rozwiązaniu umów, który skarżąca uzasadniała w ten sposób, że oświadczenie o rozwiązaniu powinno być złożone przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i osobę upoważnioną - zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił w związku z tym, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz.

Dalej Minister zaznaczył, że co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu winny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek wskazując, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Minister podniósł, że przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy winno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Z powyższych przyczyn w ocenie Ministra brak jest podstaw do uznania wadliwości składanego oświadczenia przez samych starostów o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje podanie jako podstawy złożenia oświadczenia konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy powiatem, a Fundacją. Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, zatem zaistniała podstawa do rozwiązania z nią umowy przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Zdaniem Ministra o braku skuteczności tego oświadczenia nie stanowi także błędne wskazanie przez starostę, że rozwiązuje zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, a nie, jak wynika z art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Omyłka ta skutkuje jedynie tym, że skutek złożonego oświadczenia w postaci rozwiązania umowy następuje nie w chwili dojścia do Fundacji treści oświadczenia, a dopiero po dwóch tygodniach. Niemniej jednak zwarta z Fundacją umowa została skutecznie rozwiązana przez Starostę.

Minister podkreślił, że w przypadku kwestionowania przez Fundację skuteczności złożenia tego oświadczenia winna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 k.p.c. Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają Wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Natomiast ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, że dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie.

Podsumowując Minister stwierdził, że wobec Fundacji wystąpiły w 2019 r. sytuacje, w których starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie już tylko jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że wobec Fundacji [...] wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, także stanowi przesłankę skutkująca odmowa wpisu na listę.

W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2020 r. Fundacja, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie jej na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa opolskiego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy poprzez:

a) błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy,

b) błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy,

podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem o wpis na listę Wojewody;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi organu, uniemożliwiło ponadto skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał błędnych ustaleń niezgodnych z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czy treścią samych umów, a dotyczących braku możliwości wykonywania samodzielnie przez starostę uprawnień umownych lub ustawowych zastrzeżonych dla powiatu, co wynika wprost z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; wyłącznie wyjątkowego charakteru uprawnień starosty do działania we własnym imieniu w zakresie ważnych umów zawartych przez powiat w enumeratywnie określonych przypadkach, co wynika wprost z przepisu art. 11 ust. 9 ustawy; braku możliwości rozwiązania ważnych umów skarżącego z powiatami ze skutkiem natychmiastowym przez starostę działającego w imieniu własnym.

Zdaniem skarżącej przywoływane przez organ w treści zaskarżonej decyzji przepisy w żaden sposób nie upoważniają starosty do samodzielnego (jednoosobowego) reprezentowania powiatu przy składaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych, takich jak zawarcie, czy co do zasady rozwiązanie umów na wykonanie zadań publicznych za przekazaną dotację. Ewentualne jednoosobowe oświadczenia woli starosty w sprawach majątkowych powiatu jako jednostronne czynności prawne dokonane bez należytego umocowania należy uznać za nieważne z mocy prawa. To z kolei oznacza, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy, a już na pewno organ nie wykazał należycie, by mogła zachodzić.

Skarżąca nie zgodziła się także z oceną Ministra co do niespełnienia przez nią przesłanek pozytywnych. W ocenie skarżącej organ nie przeprowadził wyczerpującej wykładni pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania. Tymczasem spełnienie warunku gwarancji należytego wykonania zadania następuje poprzez złożenie przez organizację pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 ustawy. Skarżąca zaś takie pisemne zobowiązanie złożyła z pismem inicjującym postępowanie przed Wojewodą.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2019 r. o odmowie wpisu skarżącej Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa. Przy czym utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji Minister wskazał dodatkowo, że poza wystąpieniem w sprawie jednej z przesłanek negatywnych, Fundacja nie spełniała przesłanki pozytywnej w postaci gwarancji należytego wykonania zadania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy orzekające organy prawidłowo oceniły spełnienie przez skarżącą Fundację przewidzianych przez ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294; dalej: "ustawa") warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienia przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych).

Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do omawianej problematyki jest ww. ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Celem wejścia w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej było zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującymi, których co do zasady nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę – wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację. Dopuszczono możliwość, aby każdy, kto złoży oświadczenie o konieczności skorzystania z takiej pomocy, mógł uzyskać wsparcie w punktach stacjonarnych. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej znowelizowana została także w czasie pandemii. Zmiany zostały wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (szerzej zob. A.S. Bartnik, K.J. Kowalska, A. Krysztofowicz, Nieodpłatna pomoc prawna online w czasach epidemii, LEX/el). Ustawa określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także zasady realizacji zadań z zakresu edukacji prawnej.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 11d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 11 d ust. 1- 5 ustawy:

"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.

2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;

2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;

2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

4. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia nieodpłatnej mediacji, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z prowadzeniem mediacji;

2) posiada umowy zawarte z co najmniej trzema mediatorami, o których mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z prowadzeniem nieodpłatnej mediacji i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego prowadzenia nieodpłatnej mediacji,

c) przestrzegania zasad etyki przy prowadzeniu nieodpłatnej mediacji, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości prowadzonej nieodpłatnej mediacji.

5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy".

Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2-5, następuje w drodze decyzji".

Dokonując pewnego uproszczenia wskazanych przepisów ustawy, można przyjąć, że ustawa określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Przesłanki te można podzielić na pozytywne i negatywne:

a) art. 11 d ust. 2-3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze danego województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

b) art. 11 d ust. 5 ustawy zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki negatywnej (rozwiązania przez Starostę umowy ze skarżącą), której wystąpienie zgodnie uznały organy obu instancji należy stwierdzić, że wynika ona z akt sprawy, wprost z oświadczeń o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożonych przez Starostę [...] , Starostę [...], Starostę [...], Starostę [...]oraz Starostę [...]. We wskazanych powiatach doszło do rozwiązania umów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Fundacja jest więc organizacją pozarządową, co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. W art. 11d ust. 5 ustawy ustawodawca wskazał bowiem przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy. I tak Starosta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. rozwiązał umowę z Fundacją wskazując jako przyczynę nienależyte wykonywanie tej umowy. Fundacja bowiem nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 20 grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależnego wykonywania umowy przez fundację, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego. Przy czym, jak wynika z ustaleń Wojewody w dniu [...]stycznia 2019 r. Fundacja informowała powiat [...] , że nie może zapewnić w styczniu 2019 r. obsady punków udzielenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców obywatelskich, w związku z czym wnosi o zmianę harmonogramu ich pracy oraz o to, by w styczniu 2019 r. w ww. punktach świadczyć nieodpłatną pomoc prawną, a w następnych miesiącach zwiększyć częstotliwość świadczenia nieodpłatnych porad obywatelskich. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania wnioskowanej zmiany i mając na uwadze § 14 ust. 2 umowy nr [...] zawartej z fundacją w dniu [...] grudnia 2018 r., rozwiązał ją ze skutkiem natychmiastowym.

Umowę w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego rozwiązał ze skarżącą również Starosta [...] . W tym przypadku podstawą rozwiązania umowy było działanie niezgodne z § 3 ust. 3 umowy, czyli świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę nie wskazaną w ofercie, a zarazem nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w [...] i [...]. Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Wicestarostę oraz Członka Zarządu. Jednakże skierowane następnie do Wojewody [...] pismo z dnia [...] stycznia 2019 r., zawierało dodatkowe oświadczenie wiedzy jak i woli, w którym Starosta [...], potwierdzał wolę zachowania skuteczności złożonego przez wicestarostę oświadczenia. W treści tego pisma starosta nie kwestionuje faktu rozwiązania tej umowy, co więcej wskazuje powód rozwiązania umowy zawartej z Fundacją. Doszło zatem do potwierdzenia czynności prawnej przez właściwy organ.

Zasadnie przyjął więc Minister Sprawiedliwości, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy. Zgodzić się należy z Ministrem również co do tego, że chybiony jest zarzut skarżącej o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę. Skarżąca stoi na stanowisku, że przepisy w żaden sposób nie upoważniają starosty do samodzielnego (jednoosobowego) reprezentowania powiatu przy składaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych, takich jak zawarcie czy rozwiązanie umów na wykonanie zadań publicznych za przekazaną dotację.

Sąd tej oceny nie podziela. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się za uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej.

Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez Starostę. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez Starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania wadliwości oświadczenia Starosty [...] o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje podanie, jako podstawy złożenia oświadczenia, konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla Starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy Powiatem a Fundacją. Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego.

W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia oświadczenia przez Starostę powinna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm. dalej: "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.

W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 138/15).

Z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę [...] zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.

Wskazać należy, że podobne konsekwencje ma rozwiązanie umowy z Fundacją przez Starostę [...] (Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego);

Podsumowując, można przyjąć, że nie ulega żadnej wątpliwości fakt, iż wobec Fundacji wystąpiły sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że Fundacja spełniła część tych przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 i 3 ustawy. Załączyła bowiem do wniosku:

- dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych;

- zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zadań;

- listę adwokatów, radców prawnych, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej;

- dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

W ocenie Sądu, zasadnie jednak Minister Sprawiedliwości uznał (czego nie dostrzegł Wojewoda), że Fundacja nie spełniła przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. gwarancji należytego wykonania zadania).

Wbrew zarzutom skargi ocenę Ministra dotyczącą "gwarancji należytego wykonania zadań" przez Fundację należało uznać za prawidłową. Nie jest bowiem tak, jak zdaje się rozumieć skarżąca spełnienie warunku gwarancji, że wystarczające jest złożenie pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy, bez możliwości oceny jak ta realizacja przebiega. Skarżąca błędnie utożsamia gwarancję należytego wykonania zobowiązania wyłącznie z pisemnym zobowiązaniem się do zapewnienia realizacji zadania. Nie sposób opierać się wyłącznie na gołosłownym zapewnieniu podmiotu zainteresowanego konkretnym rozstrzygnięciem wbrew dowodom wykazującym jego nieprawdziwość.

W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy zauważył, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne (graniczące z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja:

- będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków,

- w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca,

- wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami,

- wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.

Jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu, w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zgodzić się należy z oceną Ministra, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Bezsporne bowiem jest, że Fundacja nie dysponowała odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w opisanych w decyzji Wojewody powiatach [...] , [...] , [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...] . W kolejnych powiatach ze względu na brak realizacji usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikacje wymagane przez ustawę doszło do rozwiązania umowy o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez starostę. Taka sytuacja miała miejsce w przywołanym wyżej powiecie [...] . Oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy, złożone przez Starostę [...], trafiło do Fundacji, która zapoznała się z jego treścią, nie kwestionowała go w jakikolwiek sposób, a także przyjęła je do realizacji, o czym świadczy fakt wycofania przez Fundację w dniu 28 stycznia 2019 r. z punktu nieodpłatnej pomocy prawnej radcy prawnego, który pełnił dyżur w jej imieniu oraz fakt braku jakichkolwiek postępowań wyjaśniających lub sądowych wytoczonych z inicjatywy Fundacji w powyższej kwestii. Starosta mógł wiec odstąpić od umowy w przypadku uprawdopodobnienia trudności w obsadzaniu dyżurów w zakresie poradnictwa obywatelskiego.

Podobna sytuacjach miała miejsce w Starostwie [...] . Podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w [...]i [...]. Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie.

Dodatkowo w trzech powiatach tj. [...]-,[...] oraz [...] na podstawie aneksu do uprzednio zawartej umowy doszło do wykreślenia wszystkich zapisów dotyczących nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W powiecie [...]nieodpłatne poradnictwo obywatelskie było świadczone przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji. Również w powiecie [...]nie było możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w zakresie poradnictwa obywatelskiego. Doszło również do trzech sytuacji, w których Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umów pomimo wyłonienia jej w otwartych konkursach ofert, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1570 i 284) na prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, nie informując powiatu o przyczynach. Sytuacja taka miała miejsce w powiecie [...],[...]i [...]. We wskazanych powiatach Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umów na świadczenie usług.

Sąd podziela wnioski organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że odstąpienie przez Fundację od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.

Zgodzić się należy z Ministrem, że ww. sytuacje nie były spowodowane przyczynami leżącymi po stronie powiatów, ale wynikały z niemającej potwierdzenia w faktach oceny przez skarżącą własnych możliwości kadrowych, formułowanej mimo braku odpowiedniej liczby wykwalifikowanych, spełniających wymagania ustawowe osób mogących wykonywać czynności doradztwa obywatelskiego. Fundacja bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i zależne od Fundacji.

Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

Skarżąca podnosi w skardze, że posiada umowy z doradcami obywatelskimi, adwokatami/radcami prawnymi, czy mediatorami jak również doświadczenie w realizacji zadań od 2016 r. tym samym spełniała wymóg, o którym mowa w przepisach art. 11 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 ustawy. Pomija jednak fakt, że po rozpoczęciu realizacji zadania okazywało się, że nie posiada ona wystarczającej liczby wykwalifikowanych doradców obywatelskich, którzy byliby uprawnieni do świadczenia w jej imieniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Okoliczność ta stanowiła podstawę do rozwiązania przez starostów umów w trybie określonym w art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Powtórzyć raz jeszcze należy, że weryfikacja tego typu oświadczeń nie może ograniczać się wyłącznie do wymogów formalnych, ale powinna uwzględniać całokształt okoliczności sprawy. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, nie można liczyć na to, że organizacja wygra dziesięć konkursów dysponując dwoma doradcami, a następnie będzie z ich pomocą realizować zadania w dwudziestu miejscach. Nie jest to w sposób oczywisty możliwe, pomimo spełnienia wymogu formalnego, a taki model działania, jak wynika z akt sprawy, przyjęła Fundacja. Skarżąca w tych okolicznościach nie była w stanie wywiązywać się z podjętych zobowiązań.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje, w których starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Ponadto analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.

Stąd zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu nie sposób dopatrzyć się uchybienia zasadzie praworządności sformułowanej w przepisach art. 6 i 7 k.p.a. Zarówno Wojewoda jak i Minister działali na podstawie przepisów prawa, dokonali właściwej subsumpcji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy i umożliwiono stronie wypowiedzenie się w tym zakresie. Fundacja nie wskazała na żadne dodatkowe dowody, które nie zostały zgromadzone, a przyczyniłyby się do odmiennego rozstrzygnięcia.

Organy wyczerpująco informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. O możliwości wydania negatywnej decyzji Fundacja została przez Ministra odpowiednio uprzedzona w trybie art. 79a k.p.a.

W sprawie nie doszło do uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Zarówno Wojewoda jak i Minister umożliwili Fundacji składanie wniosków dowodowych, zapoznanie się z pełnym materiałem dowodowym, jak również odniesienie się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Z materiału dowodowego wynika zdaniem Sądu w sposób niewątpliwy, że wobec Fundacji zachodzi przesłanka negatywna i jednocześnie nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie tj. nie daje ona gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ustawie. Za nietrafny należało uznać także zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Treści zaprezentowane na stronie internetowej darmowapomocprawna.gov.pl stanowią bowiem jedynie niewiążące stanowisko co do możliwości rozumienia i stosowania przedstawionych w nim przepisów prawnych.

Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.