Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 25/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] polegającą na braku wydania decyzji w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący.

Skierowanym do Prokuratury Rejonowej w [...] wnioskiem z dnia 9 grudnia 2013 r. A. (dalej także "Spółka"), działając w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej w dalszej części "u.o.d.i.p." - zwróciła się o przekazanie danych w postaci imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania osób uczestniczących w zdarzeniu w dniu 22 października 2013 r. w miejscowości P., podczas którego doszło do nieuprawnionego naruszenia posiadania nieruchomości – działka nr 1054, której jest posiadaczem, a których dane osobowe zostały utrwalone w formie notatki urzędowej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w [...], przekazanej następnie Prokuraturze Rejonowej w [...], która w związku z powyższym wszczęła postępowanie przygotowawcze w sprawie oznaczonej sygn.[...]. Spółka zwróciła się także o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii powyższej notatki urzędowej.

Motywując żądanie Spółka podniosła, że zamierza wystąpić do sądu cywilnego z pozwem o naruszenie posiadania, jednak przeszkodą jest brak danych odnośnie do osób, które naruszenia takiego się dopuściły. Strona skarżąca – powołując się na orzecznictwo sądowe - wskazała, że żądana przez nią notatka stanowi niewątpliwie dokument urzędowy, a więc informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.o.d.i.p. Akta prowadzonych przez organy Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a zatem notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, niezależnie od tego, czy sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego posiadają walor informacji publicznej. Dotyczą one bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Spółka zwróciła uwagę, że przeszkodą do udostępnienia żądanej informacji publicznej nie może być brzmienie art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), określanej dalej jako "K.p.k.". Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że reguluje on dostęp do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego jedynie w formie "wglądu do akt sprawy". Uzasadnia zatem zastosowanie w przypadkach nieuregulowanych trybu z u.o.d.i.p. W trybie tym zatem realizowany jest dostęp osób trzecich do informacji zawartych w aktach prowadzonych postępowań, które to osoby nie są ich uczestnikami. W ocenie Spółki, nie ma także zastosowania ustawowe ograniczenie prawa wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Wykorzystanie bowiem danych w celu realizacji konstytucyjnie przysługującego prawa do dochodzenia swoich praw w drodze procesu sądowego nie może być uznane za naruszenie praw i wolności osób, których dane dotyczą. Prawo do prywatności nie ma bowiem charakteru absolutnego i jego ochrona nie może odbywać się kosztem braku poszanowania praw innych osób. Odmowa zatem udostępnienia jej danych, o które wnioskuje pozbawiłby jej możliwości obrony swoich praw, prowadząc do nieuzasadnionej ochrony osób naruszających cudze prawa przed ewentualną odpowiedzialnością za swoje działania. Spółka wskazała także na art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zgodnie z którym przetwarzanie danych osobowych, w tym ich udostępnianie jest dopuszczalne jako niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszym przypadku takim uprawnieniem jest prawo do ochrony posiadania.

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. [...] prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 i § 5 K.p.k., odmówiła pełnomocnikowi Spółki udostępnienia materiałów z akt sprawy. Wskazała, że Prokuratura Rejonowa w [...] nadzoruje postępowanie przygotowawcze prowadzone w sprawie odzysku z okresie od 2011 r. do października 2013 r. w miejscowości P. odpadów na wyrobisku poeksploatacyjnym przez rekultywację tego wyrobiska w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu mieszkańców wskazanej miejscowości lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub też zniszczenie w znacznych rozmiarach (tj. o przestępstwo z art. 183 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., zwanej dalej "K.k."). Prokurator podkreśliła, że Spółka nie jest stroną tego postępowania.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. Spółka złożyła do Prokuratora Okręgowego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. [...] Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...], działając w oparciu o art. 326 § 1 i art. 465 § 3 K.p.k., nie uwzględniła zażalenia strony z dnia 10 stycznia 2014 r. Prokurator podniosła, że postępowanie przygotowawcze pozostające w toku podlega ochronie wynikającej z art. 156 K.p.a. i nie stanowi informacji publicznej, staje się zaś taką po jego prawomocnym zakończeniu.

W dniu 28 stycznia 2014 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie szeregu przepisów u.o.d.i.p. przez podjęcie rozstrzygnięcia w wadliwym trybie postępowania z zastosowaniem błędnej podstawy prawnej oraz w niewłaściwej formie prawnej, w postaci odmowy udostępnienia wglądu w akta sprawy na podstawie regulacji K.p.k., podczas, gdy jej wniosek dotyczył udostępnienia danych stanowiących informację publiczną w oparciu o u.o.d.i.p.

W piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. [...] Prokurator Rejonowy w [...] opisała dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie podniosła, że postępowanie przygotowawcze nie jest oparte na pełnej jawności akt sprawy. Powołała się na art. 156 K.p.k. stanowiący regulację szczególną, wyłączającą zastosowanie unormowań u.o.d.i.p.

W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r., skierowanym do prokuratora Prokuratury w [...], Spółka wniosła o przekazanie jej odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. do prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] jako organu właściwego do jego rozpoznania.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] w zaadresowanym do Spółki piśmie z dnia 5 marca 2014 r. znak: [...] wskazał, że żądanie rozpoznania przez Prokuraturę Okręgową w [...] (wyrażone w pismach z dnia 28 stycznia i 10 lutego 2014 r.) odwołania od decyzji prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. nie może zostać uwzględnione. Zwrócił uwagę, że przewidziany przepisami u.o.d.i.p. tryb odwoławczy, którego zastosowania żąda Spółka, dotyczy ściśle określonej sytuacji, w której ma miejsce zastosowanie przedmiotowej ustawy polegające na wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tymczasem prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], prowadzący postępowanie sygn.[...], wydając zarządzenie z dnia 13 stycznia 2014 r., powołał się na regulujące dostęp do akt prowadzonego postępowania przygotowawczego przepisy innej ustawy tj. K.p.k. Zarządzenie to ponadto przybrało formę odpowiednią dla rozstrzygnięć dokonywanych w trybie tego ostatniego aktu, które z mocy prawa nie mają charakteru decyzji administracyjnej i dla których przewidziany jest odrębny tryb odwoławczy. Skoro więc przepisy u.o.d.i.p. nie zostały w przedmiotowej sprawie zastosowane, to brak podstaw do uznania, że istnieje decyzja administracyjna, która mogłaby być przedmiotem zaskarżenia w administracyjnym postępowaniu odwoławczym.

W wymienionej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wniosku z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony bądź przez udostępnienie takiej informacji bądź przez wydanie decyzji o odmowie takiego udostępnienia czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Formą rozstrzygnięcia takiego wniosku nie jest zaś wyrażenie przez podmiot zobowiązany opinii, że żądana informacja nie jest informacją publiczną czy też wydanie – jak w sprawie niniejszej – zarządzenia w przedmiocie odmiennym od żądania wniosku, przez organ do tego niewłaściwy. Podmiot zobowiązany, pozostający w błędnym przekonaniu co do charakteru żądanej informacji i poprzestający na takiej konstatacji, pozostaje jednocześnie w bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Spółka podkreśliła, że jej wniosek z 9 grudnia 2013 r. nie został w ogóle rozpoznany przez właściwy organ administracji publicznej jakim jest Prokurator Rejonowy w [...], zaś jego opinia wyrażona w piśmie z 4 lutego 2014 r. co do bezzasadności wniosku, bez zachowania prawem przewidzianej formy sprawia, że organ ten nadal pozostaje w bezczynności. Spółka zwróciła też uwagę, że wszystkie pochodzące od niej w niniejszej sprawie pisma, w tym przede wszystkim pierwsze z nich tzn. wniosek oparte zostały o przepisy u.o.d.i.p. oraz ustawy o ochronie danych osobowych, do których zastosowanie miała więc procedura uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w art. 156 K.p.k.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, że dostęp do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom wynikającym z art. 156 K.p.k. jako regulacji szczególnej względem u.o.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest nieuzasadniona.

Żądanie informacji publicznej zgłoszone przez skarżącą spółkę we wniosku z dnia 11.12.2013 r. dotyczyło uzyskania danych osobowych w postaci imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania osób uczestniczących w incydencie z dnia 22 października 2013 r. oraz notatki (notatek) zawierających dane osobowe osób, których dotyczyła interwencja – celem podjęcia kroków prawnych zmierzających do wystąpienia z pozwem o ochronę posiadania.

Żądane dane znajdowały się w aktach toczącego się postępowania przygotowawczego.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, choćby najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego (vide: postanowienie NSA z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., II SAB/Wa 68/07, LexPolonica nr 2144896, wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10).

Art. 1 ust. 2 u.o.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 kpa, 156 i 321 kpk, §94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych ( Dz. U. Nr 38 , poz. 249 ze zm.), art. 525 kpc, czy też art. 12a §2 P.p.s.a.

Art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 kpk. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 §5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego.

Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a kpk oraz art.525 kpc i §94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust.2 u.o.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.o.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13).

Zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt. Zupełnie nieracjonalna byłaby odmienna wykładnia tego przepisu zakładająca, że "inne osoby" wymienione w treści tego przepisu mogą otrzymać akta do wglądu, tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodną prokuratora a odpisy z tych akt z pominięciem przepisów k.p.k. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli żądanie nie dotyczy opisanej informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – wskazanego wyżej art. 16 omawianej ustawy.

Wniosek skarżącej nie mógł zostać załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją w sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

W realiach niniejszej sprawy – wobec braku w niej zastosowania przepisów u.o.d.i.p. z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.o.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 i 5 k.p.k. – odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę pisemną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący uzyskał taką odpowiedź – było nią zarządzenie z dnia 13.01.2014 r. Z komparycji tegoż zarządzenia wynika, że stanowi ono także załatwienie wniosku skarżącej z 9.12.2013 r. – data wpływu z 11.12.2013 r. Czyni to skargę oczywiście nieuzasadnioną i skutkuje jej oddaleniem. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż nie są one zasadne. Żądana przez skarżącą informacja, de facto stanowi informację o danych osobowych osób biorących udział w incydencie z 22.10.2013 r. Skarżąca nie była zainteresowana zanonimizowaną formą notatki służbowej o którą się zwracała. Oba punkty żądania wniosku z 11.12.2013 r. (data wpływu) zmierzały do uzyskania danych osobowych wymienionych w nim osób.

W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.o.d.i.p., przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępnienia informacji publicznej – co w niniejszej sprawie było wyłączone z przyczyn wyżej wskazanych (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. II SA/Po 47/13).

Informacja odnosząca się do sfery prywatności nie jest informacją o sprawach publicznych, a więc nie podlega udostępnieniu, poza wyjątkami określonymi w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła w niej sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.o.d.i.p.

W celu uzyskania żądanych informacji skarżąca może skorzystać z regulacji wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych w szczególności z art. 23 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.