Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1911/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 21 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w A[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 38/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w A[...] z dnia 5 listopada 2018 r. nr LIV/522/18 w sprawie uchylenia uchwały nr LI/501/18 Rady Miejskiej w A[...] z dnia 31 lipca 2018 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w A[...] z dnia 5 listopada 2018 r. nr LIV/522/18 w sprawie uchylenia uchwały nr LI/501/18 Rady Miejskiej w A[...] z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 38/19, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Augustowie, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest:

a) naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w A[...] z dnia 5 listopada 2018 r., nr LIV/522/18, w sprawie uchylenia uchwały nr LI/501/18 Rady Miejskiej w A[...] z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest sprzeczna z prawem i wadliwość ma charakter istotny, a więc, że zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości, mimo że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w ramach władztwa legislacyjnego był uprawniony do jej uchylenia z uwagi na wątpliwości interpretacyjne i prawne dotyczące ważności tejże uchwały;

b) naruszenie art. 146 ust. 2 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska nie jest uprawniona do uchylenia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej z uwagi na wynikający z ww. przepisu obowiązek organu stanowiącego do jej uchwalenia i że realizacją tego obowiązku nie jest w tej sytuacji podjęcie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w dniu 8 lutego 2019 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, niniejszym wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie

1. uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prokurator Regionalny w Białymstoku, wnosząc o:

1. oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości, albowiem nie znajduje ona uzasadnionych podstaw;

2. zobowiązanie Rady Miejskiej w A[...], najpóźniej do dnia rozprawy, do potwierdzenia stanowiska zajętego w złożonej skardze kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego przez Burmistrza A[...].

Ponadto, odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w przypadku zmiany przez skarżącego zajętego stanowiska, prokurator stwierdził, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wynika jednoznaczne przesłanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji, gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Taki sposób prezentacji zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednak jej skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak powiązania zarzutów skargi kasacyjnej z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 146 ust. 2 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest uzasadniany przez stronę skarżącą kasacyjnie tym, że skoro z przepisu tego nie wynika termin, w jakim rada gminy winna ustalić w drodze uchwały wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to na radzie gminy spoczywa obowiązek podjęcia stosownej uchwały, ale w rozsądnym terminie.

Należy przypomnieć, że przepis art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma następujące brzmienie: "Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały."

Podjęcie uchwały przez radę gminy w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to ustawowy obowiązek nałożony na radę gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r., I OSK 70/19, LEX nr 3285873).

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że uchwała rady gminy o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej powinna być podjęta w rozsądnym terminie. Rzecz jednak w tym, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o uchwałę rady gminy o uchyleniu wcześniej podjętej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tak więc wynikający z omawianego przepisu obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy został już wykonany poprzez podjęcie uchwały nr LI/501/18 Rady Miejskiej w A[...] z dnia 31 lipca 2018 r. Powyższe stanowisko jest zatem nieadekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Należy podkreślić, że w wyniku podjęcia uchwały Rady Miejskiej w A[...] z dnia 5 listopada 2018 r., nr LIV/522/18, została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała ustalająca przedmiotową stawkę, co oznacza, że skutkiem podjęcia uchwały nr LIV/522/18 było powstanie stanu niewykonywania obowiązku podjęcia uchwały wynikającego z art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem rady gminy, która podjęła uchwałę na podstawie art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest natomiast utrzymywanie takiego stanu prawnego, w którym w obrocie prawnym istnieje uchwała wydana na podstawie powyższego przepisu. Uchylenie takiej uchwały bez podjęcia nowej uchwały stanowi naruszenie art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powstały w wyniku w wyniku podjęcia uchwały Rady Miejskiej w A[...] z dnia 5 listopada 2018 r., nr LIV/522/18, stan niewykonywania obowiązku podjęcia uchwały na podstawie art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami trwał aż do podjęcia przez radę gminy kolejnej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Fakt podjęcia kolejnej uchwały w tej sprawie nie przekreśla jednak faktu niewykonywania w tym okresie przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mówiąc inaczej, podjęcie w późniejszym terminie kolejnej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie sanuje naruszenia prawa, jakiego dopuszczono się uchylając wcześniejszą uchwałę w sprawie tych stawek i nie podejmując równocześnie uchwały o ustaleniu wysokości tych stawek.

Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że Rada Miejska w A[...] była uprawniona do uchylenia swojej uchwały nr LI/501/18 z dnia 31 lipca 2018 r. z uwagi na wątpliwości interpretacyjne i prawne dotyczące ważności tejże uchwały, wobec czego nie ma podstaw do uznania, że uchwała z dnia 5 listopada 2018 r., nr LIV/522/18, jest sprzeczna z prawem i jej wadliwość ma charakter istotny. Z tą argumentacją nie można jednak się zgodzić. Wadliwość tej uchwały nie wynika z tego, że uchyliła ona wcześniejszą uchwałę z powodu wątpliwości co do ważności tej uchwały, ale z tego, że w miejsce uchylanej uchwały nie wprowadzono do obrotu prawnego nowej uchwały w tym samym przedmiocie, co uchylana uchwała – naruszając tym samym ustawowy obowiązek ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej przez radę gminy w drodze uchwały. Takie działanie niewątpliwie wykracza poza zakres władztwa legislacyjnego i powoduje sprzeczność podjętej uchwały z prawem. Oznacza to, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 5 listopada 2018 r., nr LIV/522/18.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że nie ma podstaw do zobowiązania Rady Miejskiej w A[...], najpóźniej do dnia rozprawy, do potwierdzenia stanowiska zajętego w złożonej skardze kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego przez Burmistrza A[...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością takiego zobowiązania nie przemawia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis ten dotyczy, jak wynika wprost z jego treści, wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie widać zatem podstaw do jego stosowania w odniesieniu do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Należy podkreślić, że art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy etapu inicjowania sporu przed sądem administracyjnym, zaś skarga kasacyjna jest wnoszona już po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie takiego sporu. Ewentualne podjęcie przez organ przedstawicielski uchwały o wniesieniu skargi kasacyjnej obliguje organ wykonawczy do wniesienia skargi kasacyjnej, ale nie stanowi warunku koniecznego jej dopuszczalności.

Należy również zauważyć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). Nie ma podstaw do ograniczania zakresu posiadanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zdolności do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych poprzez analogię z przepisów prawa.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.