Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 463/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ś. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. T. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015r. po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi L. T. i P. T., na podstawie art. 155, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z dnia 6 grudnia 2013 r. poz. 1456) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] marca 2015 r. na skutek rozpatrzenia wniosku strony o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmówiono zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi L. T. i P. T. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana zgodnie z prawem i z tego względu jej zmiana jest niemożliwa.

Od decyzji tej odwołała się A. T. powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt. I OPS 15/13. Wskazała, że słuszny interes strony opiera się o cel ustawy on świadczeniach rodzinnych, którym to celem jest wspieranie rodzin o stosunkowo niskich dochodach. Natomiast interes społeczny opiera się na konstytutywnej zasadzie uwzględnienia dobra rodziny wyrażonej w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem strony organ nie odnosząc się do tych zasad naruszył przepis art. 155 k.p.a.

Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ponownie rozpoznając sprawę stwierdziło co następuje:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. przyznano stronie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi L. T. i P. T. w wysokości 400 zł. Decyzja ta jest ostateczna.

W dniu 17 marca 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynął wniosek A. T. Strona powołując się na art. 155 k.p.a. domaga się zmiany decyzji Nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku ze sprawowaniem opieki nad L. i P. T. w kwocie 400 zł. na każde dziecko. Strona stwierdziła, że decyzja jest wadliwa narusza treść art. 8 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona podała, że zmiana jest zgodna ze słusznym interesem strony i przemawia za nią interes publiczny jakim jest zaufanie do państwa.

W myśl art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest jednym z kliku trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, które są względem siebie niekonkurencyjne. Stosowanie trybów nadzwyczajnych może mieć zastosowanie do weryfikacji decyzji prawidłowych i wadliwych. W pierwszej grupie decyzji (prawidłowych) ustawodawca przewidział dwa tryby weryfikacji decyzji z art. 154 k.p.a. bądź z art. 155 k.p.a., w zależności od tego, czy chodzi tu o decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), czy też o decyzję, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do obalenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może dojść tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., w sprawie III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637). Podkreśla się także, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc, a nie ex tunc, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 28 marca 2013 r., w sprawie II OSK 2325/11 - Lex nr 1332683; 24 października 2012 r., w sprawie I GSK 792/11 - Lex nr 1233641. 29 maja 2012 r., w sprawie II OSK 430/11 - Lex nr 1252065).

Wyraźnego podkreślenia wymaga, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona domagając się zmiany decyzji powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt. I OPS 15/13, którą dokonano interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdzono, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Osoby, które na urlopie wychowawczym opiekują się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, mają prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z nich". Należy więc rozumieć, że A. T. domaga się zmiany decyzji na skutek zmiany interpretacji zasad przyznawania ww. dodatku na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc domaga się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie przyznania ww. dodatku. Zmiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. na skutek zmiany interpretacji przepisu prowadziłoby do kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. albowiem postępowania tego nie można traktować jako III-ciej i IV-tej instancji.

Kolegium stwierdziło też, że wydane na podstawie art. 155 k.p.a., decyzje te mają charakter konstytutywny co oznacza, że decyzje te umożliwiają zmianę sytuacji prawnej osoby, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) czyli na przyszłość, od dnia wydania decyzji. Oznacza to, że organ I instancji mógłby zmienić decyzje z dnia [...] października 2013 r. dopiero od dnia [...] marca 2015 r. czyli od dnia wydania swej decyzji zmieniającej decyzję poprzednią i mógłby przyznać stronie świadczenie od tej daty. Natomiast w trybie art. 155 k.p.a. nie mógłby cofnąć się wstecz i zmienić decyzji sprzed tej daty i przyznać stronie świadczenie za okres sprzed wydania decyzji czyli za okres od 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r.

W ocenie Kolegium Odwoławczego zmiana decyzji z dnia [...] października 2013 r. zgodnie z wnioskiem strony naruszałoby konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. Z uwagi na to, że powodem domagania się przez stronę zmiany decyzji jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjna dotycząca odmiennego od dotychczasowej sposobu interpretacji przez Naczelny Sąd Administracyjny treści art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażonej wcześniej między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt. I OSK 2692/12 dotyczącego zasad przyznawania ww. dodatku do zasiłku rodzinnego, zmiana decyzji z tego powodu prowadziłaby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, i doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Powyższe uniemożliwia Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia mimo uznania, że strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, za zmianą decyzji przemawia interes strony, która zamiast wyższej kwoty (800 zł miesięcznie) otrzymywała na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci kwotę o połowę niższą (400 zł miesięcznie). Nie można również dopatrzyć się przesłanek by przeciwko zmianie decyzji przemawiał słuszny interes społeczny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego a to art. 31 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprzyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na dwoje dzieci: L. i P. T.;

2. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z upoważnienia Burmistrza J. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], mimo że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu, a za uchyleniem przemawia zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny.

W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz decyzji organu I instancji – na mocy art. 135 p.p.s.a.;

2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest błędne.

Podała, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt: I OPS 15/13) ma ogólną moc wiążącą jako uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Zasada ta dotyczy sądów administracyjnych, które kontrolują działalność orzecznicza organów administracji publicznej. Ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie ma bowiem w zasadzie możliwości, by decyzja administracyjna poddana kontroli sądu administracyjnego, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwałą NSA, pozostała w obrocie prawnym.

Wskazując brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nietrafnie ujęło kwestię dotyczącą art. 155 k.p.a. Zarówno interes strony, jak i słuszny interes społeczny (chociażby z uwagi na fakt istnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, me mówiąc o najnowszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wr 900/14, czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt: III SA/Kr 2090/14) został przez wnioskodawczynię wykazany.

Kolegium wskazuje ponadto, że "zmiana decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano".

W niniejszej sprawie stan faktyczny się nie zmienił.

Norma prawa materialnego również nie uległa zmianie od tego czasu. Niesłusznie twierdzi Kolegium, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. przyjęła odmienną od dotychczasowej interpretację art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ - jak wskazuje to chociażby sam NSA w obszernym uzasadnieniu uchwały - do momentu wydania uchwały istniały dwie odmienne linie orzecznicze, z których jedną obecnie uchwała NSA uznaje za słuszną.

Nie ma żadnych przeciwskazań, by takie działanie organ podjął z urzędu.

Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczenie rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na oboje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, to należy uznać, że przyznanie wnioskodawczyni dodatku na oboje dzieci w łącznej kwocie 400 zł było błędem podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych.

Skoro art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość wypłaty świadczeń rodzinnych za 3 lata wstecz w sytuacji błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, to wypłata powinna nastąpić za okres objęty pismem skarżącej. Cytowany wyżej przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uznawany (p. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt: sygn. akt: III SA/Kr 2090/14) za samodzielna podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznawania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości - dokonane w prostowanej decyzji - było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego, lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia.

Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Zatem od realiów konkretnej sprawy zależy, czy w sprawie zastosowany zostanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też instytucje ogólnego postępowania administracyjnego, jak wznowienie postępowania czy też stwierdzenie nieważności, zmiana lub uchylenie decyzji.

W doktrynie pojawiły się wypowiedzi, stwierdzające, co może być "błędem" w rozumieniu art. 31. Wskazuje się więc, że błąd ten "musi też czynić zadość kilku dodatkowym wymogom: powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną; może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub jego błędnej interpretacji; może polegać na niewłaściwej ocenie dowodu; może powodować istotne lub nieistotne naruszenie prawa; może nie powodować naruszenia prawa; może wynikać z negatywnej oceny zasadności (celowości) decyzji; wreszcie może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (zob. W. Maciejko, Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wójta. Służba Pracownicza 2006, nr 12, s. 27 - 31). Takie stanowisko w pełni zasługuje na uznanie i podzielenie go przez Sąd.

Biorąc zatem pod uwagę omawianą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz, że błąd może zostać sprostowany przez organ również z urzędu a organ dokonał odmiennej interpretacji art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych niż wskazana w uchwale NSA skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 17 marca 2015 r. o zmianę decyzji nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. Zainteresowana twierdziła, że wymieniona decyzja jest wadliwa, gdyż w sytuacji korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci kwota 400 zł. Wskazała na orzeczenie wydane przez WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1898/12, które reprezentowało taki pogląd. Tymczasem wskazaną decyzją przyznano skarżącej zasiłek w kwocie 400 zł na dwoje dzieci.

W ocenie skarżącej wydana decyzja rażąco narusza normy prawa materialnego – tj. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest również sprzeczna z orzecznictwem. Według strony wskazana decyzja ma charakter ostateczny i nie jest możliwe jej wzruszenie w innym trybie, niż w oparciu o art. 155 k.p.a. Wnioskowana zaś zmiana jest zgodna ze słusznym interesem strony i przemawia za nią interes publiczny jakim jest zaufanie do państwa. Skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację materialną.

Tak sformułowany wniosek musiał być rozpoznany na podstawie art. 155 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne, nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (w przypadku określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji).

Skarżąca podnosi, że spełnia przesłanki niezbędne do uwzględnienia jej wniosku na podstawie powyższego przepisu. Za zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony.

Organy nie rozważyły, czy zaistniały wyżej określone przesłanki, oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchylaniu lub zmianie decyzji.

Oceniły przede wszystkim charakter decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.

Trafnie stwierdzono, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a., ma charakter konstytutywny, nie działa wstecz (ex tunc), może odnieść tylko skutek na przyszłość od dnia wydania decyzji (ex nunc).

Ocenę charakteru takiej decyzji potwierdza powołane przez organ II instancji orzecznictwo, a także doktryna, która w sposób negatywny oceniła odmienne stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., II SA/2202/97 (nie publikowane, Komentarz do k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 st. 700).

Przypomnieć należy, że decyzja Burmistrza J. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] przyznała zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego, w tym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi od 1.11.2013 r. do dnia 31.10.2014 r.

Zatem już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną decyzja była zrealizowana, "skonsumowana". W tej sytuacji decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. o charakterze konstytutywnym, nie mogła w żaden sposób de facto wpłynąć na realizację decyzji z dnia [...] października 2013 r.

Poza tym, przedmiotem rozważań w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być decyzje wydawane w drodze tzw. uznania administracyjnego, natomiast rozpatrywane decyzje z 2012 i 2013 r. nie mają takiego charakteru. Są to decyzje "związane", oparte wyłącznie na przesłankach określonych w art. 8 i 10 ustawy o pomocy społecznej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazywała już na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: I OPS 15/13, zgodnie z którą "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde dziecko".

Na etapie skargi do tutejszego Sądu pojawił się zarzut naruszenia prawa materialnego – w tym art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Z treści powołanego przepisu wynika, że stanowi on tryb merytorycznej weryfikacji decyzji w sytuacji w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenia ich wysokości – dokonana w zakwestionowanej decyzji – były wynikiem błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych.

Instytucja "poprawienia błędu" wynikająca z powołanego przepisu nie znana w innych ustawach jest w ocenie Sądu przejawem wagi jaką przykłada państwo do wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji życiowej.

Podstawowym czynnikiem uruchomienia tej instytucji jest błąd podmiotu realizującego zadania wynikające z omawianej ustawy.

Doktryna dokonała interpretacji "błędu" określonego w art. 31 ustawy o pomocy społecznej, mówiąc między innymi, że jest nim także "ocena dokonywana w związku ze zmianę linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (W. Maciejko, Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wójta. Służba Pracownicza 2006 r., Nr 12, str. 27-31).

Skarżąca we wniosku powoływała się na inną linię orzeczniczą niż przyjęto w rozważanych decyzjach z 2013 i 2012 r.; wskazując na inne rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w odwołaniu zaś również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2013 r., która przesądziła interpretację.

Ten fakt w ocenie Sądu zobowiązywał organ w myśl art 9 k.p.a. do rozpytania ponownie wnioskodawczyni (pełnomocnika wnioskodawczyni) – (mając możliwość rozważenia rozpoznania wniosku skarżącej w oparciu o art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych) na jakich przesłankach, przepisach opiera swoje żądanie. Organ nie uczynił powyższego.

W tych okolicznościach należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.

H.B.21.03.2015 r.