Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3489/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3a i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 35/18 w sprawie ze skargi "A" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A" z siedzibą w [...] 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 35/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 24 stycznia 2017r. "A" (dalej Spółka, skarżąca lub inwestor) [, reprezentowana przez inż. J.K., dalej pełnomocnik inwestora], wystąpiła do Starosty [...] (dalej Starosta) o wydanie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" [omyłkowo wskazując "2004 r. nr 261 poz. 2603"] ze zm., dalej ugn), decyzji zobowiązującej D.G. (dalej uczestnik) - właściciela nieruchomości nr [...] obręb [...], gmina [...] i nr [...] obręb [...], gmina [...], do udostępnienia części tej nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej [s. 1 akapit 1 i 3, i s. 3 akapit 2 uzasadnienia wniosku].

Wniosek odnośnie do działki nr [...] obręb [...] , gmina [...] , rozpoznany został w odrębnej sprawie. Ostateczna decyzja zapadła w odrębnej sprawie kontrolowana była nieprawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 40/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Bd 40/18 rozpoznana zostanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 50/19 (cbosa).

Starosta [...] (dalej Starosta), decyzją z [...] kwietnia 2017 r. [[...], dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 124b [ust. 1-5] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), odmówił zobowiązania D.G. - właściciela nieruchomości oznaczonej nr działki [...] obręb [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy we [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...], do udostępnienia części tej nieruchomości, w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów, "słupów" [winno być "słupa"] i wymianie izolatorów i służących do przesyłania energii elektrycznej.

Starosta podniósł, że zastosowanie przewodów o większym przekroju spowoduje trwałe zwiększone możliwości przesyłu prądu. Wskazane prace nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu w tym samym miejscu. Wymianie podlegają wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na łącznej długości 22 km, tj. wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.

Od decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Spółka złożyła odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 124b ugn w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z "2013 r. poz. 1409 ze zm." [winno być "2016 r. poz. 290 ze zm."], dalej pb) przez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym, polegającym na nieuznaniu planowanej inwestycji jako remontu istniejącej sieci energetycznej. Planowane przedsięwzięcie polega na wymianie istniejących elementów sieci elektroenergetycznej na nowe, a w następstwie prac nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zobowiązującej właściciela przedmiotowej nieruchomości do jej udostępnienia, w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] , ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] października 2017 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] października 2017 r.] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r.

Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ugn może nastąpić wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". W sprawie okolicznością sporną jest remontowy charakter planowanych prac; pozostałe przesłanki dotyczące udostępnienia nieruchomości nie budzą wątpliwości.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda przywołał definicję legalną zawartą w art. 3 pkt 8 pb. Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy zmniejszeniu. Prace takie nie będą mieściły się w definicji remontu.

Wojewoda powołał wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.2.2016 r. II SA/Bd 1343/15, w którym stwierdzono, że "planowane użycie przy wymianie słupa i przewodów elektrycznych stanowiących część linii elektroenergetycznej wyrobów budowlanych posiadających inne (wyższe) parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie część tego obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej) nie będzie remontem (...) jeżeli spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości".

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, planowany zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów gołych typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i 35 mm2 na przewody niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST o przekroju 70 mm2. Zaleca się stosowanie żerdzi żelbetowych napowietrznych typu ŻN oraz strunobetonowych wirowanych typu E o długościach 12 m, 13,5 m, 15 m i wymaganej wytrzymałości.

Pismem z: 20 czerwca 2017 r. i 30 sierpnia [2017 r.] Wojewoda wezwał Spółkę do złożenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej i linii planowanej, w szczególności podania pełnej charakterystyki linek obecnie funkcjonujących i planowanych do zamontowania, a w tym podanie ich średnicy, rozstawu, przedstawienia pełnej charakterystyki słupów (wysokości, rodzaju konstrukcji, materiału wykonania, sposobu posadowienia w gruncie, średnicy poszczególnych elementów itp.). Wezwano o podanie maksymalnego napięcia i obciążenia, jakie jest przewidziane dla obecnych linek, a jakie możliwości w tym zakresie będą posiadały nowe linki, jak również określenie czy zmieni się lokalizacja i "ilość" [winno być "liczba"] stanowisk słupowych.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor poinformował, że linia posiada przewody "gołe" ALF o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody niepełnoizolowane EKOPAS o przekroju 50 mm2. Zastosowane przewody nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. Wnioskodawca nie dostarczył na poparcie swych argumentów żadnych dokumentów mogących potwierdzić aktualny stan i zaprzeczyć informacjom zawartym w Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] (dalej Wytyczne). Nie przedstawił szczegółowej charakterystyki słupów, rodzaju konstrukcji, materiału wykonania, rozstawu i ilości linek, sposobu posadowienia słupów itd.

Wojewoda nie dał wiary tym wyjaśnieniom, które pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jak wynika z charakterystyki technicznej przewodu GREEN PAS CCST 70 mm2, podany przekrój dotyczy żyły przewodu i nie obejmuje powłoki izolacyjnej. W złożonym odwołaniu inwestor nie kwestionował prawidłowości ustaleń dotyczących przekroju przewodów.

Opierając się na załączonych do wniosku Wytycznych Wojewoda ustalił, że na przedmiotowej linii przewody AFL-6-25 mm2 i AFL-6-35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju - niepełnoizolowane typu GREEN PAS CCST 70 mm2. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci). Potwierdził to inwestor w Wytycznych deklarując, że modernizacja ma na celu "poprawę przyszłych potrzeb przepustowości sieci". Bezspornym jest to, że wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się także możliwości przesyłowe linii elektroenergetycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Wraz ze zmianą natężenia prądu zmianie ulegnie także wartość pola elektromagnetycznego, która jest zależna od natężenia prądu. Planowane prace powodują zmianę parametrów technicznych linii napowietrznej i nie stanowią prac remontowych.

W wyniku planowanych prac zmianie ulegną także inne parametry techniczne linii elektroenergetycznej, tj.: kubatura, przekrój i powierzchnia zabudowy słupów. Z dokumentacji technicznej dotyczącej remontu przedmiotowej linii napowietrznej wynika, że na linii zostaną zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN ALA, DANA i BSW (inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Posadowienie słupów wirobetonowych typu E wymaga zainstalowania prefabrykowanych płyt ustojowych i belek ustojowych, które będą stabilizowały konstrukcję słupa. Konfiguracja poszczególnych elementów uzależniona jest od typu słupa (wysokości), funkcji i działających na niego sił. W wyniku planowanych prac zmianie ulegnie sposób posadowienia słupa i powierzchnia zabudowy.

Z dokumentacji technicznej wynika, że łączna długość odcinka linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...] podlegającego modernizacji wynosi 22 km. Nie można uznać, że wymianie podlegają jedynie niektóre elementy obiektu, a planowane prace mają charakter remontowy.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem zawartym w odwołaniu, że jedynym parametrem, który winien podlegać weryfikacji w kontekście ustalania charakteru planowanych prac jest długość obiektu liniowego. Brak zmiany przebiegu, długości i napięcia linii napowietrznej nie przesądza o remontowym charakterze prac, gdyż wskazane cechy nie wyczerpują wszystkich znamion remontu. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że planowane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to przesłanki mają uniemożliwiać uzyskanie decyzji na podstawie art. 124 ugn, a pośrednio mają stanowić argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124b ugn.

Skargę wniosła Spółka, zaskarżając decyzję z [...] października 2017 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez: a. utrzymanie w mocy decyzji I instancji, co doprowadziło do błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont; b. niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont; c. błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii; d. nieuzasadnioną odmowę dania wiary wyjaśnieniom Spółki, które potwierdzały, że prace winny zostać zakwalifikowane jako remont oraz brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej złożonym wyjaśnieniom; 2. art. 124b ust. 1 ugn oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ [...] , mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Zdaniem Skarżącej, Wojewoda źle ocenił argument, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Strona nie podzieliła argumentacji organu, że planowane prace doprowadzą do zwiększenia mocy przesyłanej energii bądź zwiększenia pola elektromagnetycznego. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie, zaś przyjęte przez nią rozwiązania technologiczne są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami. Zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost art. 3 pkt 8 pb. Remont może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, zatem winna być uznana za remont, co uprawnia zastosowanie art.124b ust. 1 ugn.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 35/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia.

Sąd I instancji podniósł, że sedno sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres prac wskazanych przez skarżącą we wniosku uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości, o której mowa w art. 124b ugn.

Przepisy ugn przewidują kilka odrębnych instytucji i trybów postępowania związanego z władczą ingerencją w prawo własności w trybie administracyjnym (rozdział 4), które, wobec konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z art. 112 ust. 2 i 3 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może polegać na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela... nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii... przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych... przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124b ust. 1 [zd. 1] ugn). Udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji... energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Art. 124b ust. 1 ugn przewiduje szczególny przypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności determinuje ścieśniającą wykładnię cytowanego przepisu.

Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało przesądzić czy planowane przez inwestora prace stanowią, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, remont. Tylko zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 pb, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb, a przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Istotną w sprawie kwestią było ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Z wniosku z 24 stycznia 2017 r. inicjującego postępowanie wynika, że Spółka zwróciła się do Starosty o wydanie, na podstawie art. 124b ugn, decyzji zobowiązującej uczestnika, właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] i nr [...], położonej w "[...]" [winno być "obręb [...] "], gmina [...] do udostępnienia tej nieruchomości w celu wykonania prac remontowych istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. Inwestor wyjaśnił, że prace będą polegać na wymianie przewodów, słupów i izolatorów oraz, że nie ulegną zmianie parametry techniczne linii napowietrznej. We wniosku podano, że wyczerpano wszelkie możliwości uzyskania zgody od właściciel[a] działek. W sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ [...] . Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i faktycznie efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok NSA z 6.12.2016 r. I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów i fundamentów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, materiału konstrukcyjnego, wymiana przewodów, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W niniejszej sprawie prace budowlane będą polegały na wymianie słupów, izolatorów i przewodów na całej 22 km linii napowietrznej GPZ [...] . W sytuacji, gdy kluczowe elementy całej linii napowietrznej jako obiektu liniowego (budowli) są demontowane i zastępowane nowymi elementami, nie sposób mówić o remoncie istniejącego obiektu.

W piśmie z 13 lipca 2017 r. skarżąca podała, że linia napowietrzna ma przewody "gołe" ALF o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody niepełnoizolowane EKOPAS o przekroju 50 mm2. Przewody te nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. Skarżąca z jednej strony wskazuje, że po remoncie przewody będą miały ten sam przekrój 50mm2, a następnie podaje, że "ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji".

Z załączonych do wniosku Wytycznych wynika, że aktualnie linia wykonana jest przewodami typu AFL-6 35 mm2, natomiast odgałęzienia linii zbudowane są przewodami typu AFL-6 35 mm2 i AFL-6 25 mm2, na żerdziach wsporczych typu BSW-13.5, ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10 i ŻS-12. Zalecany zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i 35 mm2 na przewody niepełnoizolowane typu GREEN PAS o przekroju 70 mm2. Zaleca się stosowanie żerdzi żelbetowych napowietrznych typu ŻN oraz strunobetonowych wirowanych typu E o długościach 12 m, 13,5 m, 15 m i wymaganej wytrzymałości. Fundamenty i ustoje projektowanych żerdzi należy dobrać zgodnie z wybranym typem i konstrukcją słupa przy pomocy gotowych elementów prefabrykowanych i betonowych w otworach wierconych.

Skarżąca nie wykazała, że opisany w pkt 3 Wytycznych stan istniejący na dzień ich sporządzenia jest inny, tj., że przed remontem linia napowietrzna SN-15 kV GPZ [...] nie była wykonana przewodami typu AFL-6 35 mm2, natomiast odgałęzienia linii przewodami typu AFL-6 35 mm2 i AFL-6 25 mm2. Starosta wystosował do skarżącej wezwania z: 16 lutego [2017 r.] i 6 marca 2017 r., Wojewoda z: 19 czerwca [2017 r.] i 30 sierpnia 2017r. W wezwaniach wskazano jednoznacznie na konieczność złożenia wyjaśnień i stosownych dokumentów.

Skarżąca udzielała odpowiedzi, jednak nie wykazała, że w sprawie mamy do czynienia z remontem. W piśmie z 13 lipca 2017 r. skarżąca, poza samym twierdzeniem, że przed i po remoncie zastosowanie mają przewody o przekroju 50 mm2, nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających podane parametry przewodów, o co była wzywana w toku postępowania. W ten sposób, ustalenia zawarte w Wytycznych, charakteryzujące przewody zastosowane przed remontem, nie zostały podważone.

Wprawdzie elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a pb), która, jak wskazano w skardze nie ulega zmianie, to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, bo planowany jest remont całej linii GPZ [...] , gdzie wszystkie kluczowe elementy całej linii napowietrznej jako obiektu liniowego (budowli) będą demontowane i zastępowane nowymi elementami; w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry słupów, a także przewodów, co ostatecznie umożliwi poprawę przepustowości sieci i przesyłanie większej ilości energii. Taki też skutek wykonania prac przewidziano w pkt 3 Wytycznych, w którym wskazano, że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniem awaryjności i dla poprawy przyszłych potrzeb przepustowości sieci.

Skarżąca podnosi, że art. 3 pkt 8 pb dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Wskazuje, że: ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych słupów, z tego samego materiału; nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie; rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami. Skarżąca nie dostrzega, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny.

Zakres zamierzonych prac ma na celu nie tylko odtworzenie stanu pierwotnego z wykorzystaniem nowych materiałów, lecz także poprawę przepustowości sieci i zwiększenie jej mocy przesyłowej, z czym wiąże się również zwiększenie oddziaływania elektroenergetycznego. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, by zakres robót obejmujący demontaż i wymianę fundamentów, słupów o innej wysokości i parametrach, przewodów o znacznie większym przekroju i o innych parametrach technicznych i użytkowych spełniał przesłanki definicji remontu. Zakres prac wskazuje na działanie inwestycyjne, skutkiem którego nastąpi faktyczny demontaż starej, istniejącej linii napowietrznej [...] i zastąpienie jej nową, bardziej zaawansowaną technologicznie linią. Będzie to również skutkować zmianą (polepszeniem) parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego liniowego. W tym stanie faktycznym, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn.

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb, a także wskazane w niej przepisy postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. P.U., zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 35/18, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 124b ust. 1 ugn (Dz. U. z "2018 r. poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 pb (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"; s. 4 punkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej] ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 [i] 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody, mimo że nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z 20 sierpnia 2020 r. ("A", reprezentowana przez r.pr. P.U.) oraz 6 października 2020 r. i 9 grudnia 2020 r. (Wojewoda [...] ) wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 3 listopada 2020 r. I OSK 3489/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz.374 poz. 875 [ze zm.]) w związku z wyrażeniem zgody przez stronę skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestnika postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 [, zm. poz. 1529]).

Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zobowiązanie właściciela... do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontami (art. 124b ust. 1 ugn). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane polegające na wymianie słupów, fundamentów, wymianie izolatorów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn.

Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace, w tym wymiana słupa (z pisma pełnomocnika inwestora z 24 marca 2017 r. i z załączonych do wniosku obu wyrysów mapy ewidencyjnej wynika, że na działce nr 184 posadowiony jest tylko jeden słup), izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na działce nr 184, będą remontem, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami ... wymienionych w przepisie... przewodów i urządzeń; b. właściciel ... nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działki nr 184 została spełniona.

W piśmie z 24 stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora wniósł, na podstawie art. 124b ugn [wskazując błędny tekst jednolity Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" ze zm. zamiast prawidłowo "2016 r. poz. 2147" ze zm.], o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości - działek nr 184 i 150 w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...] , wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej [wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów]; trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik inwestora wskazał, że "Stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych na chwilę obecną wymaga dokonania niezbędnych prac eksploatacyjnych i remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilanych z tej linii odbiorców zarówno indywidualnych jak i instytucjonalnych". Z Wytycznych wynika, że linię napowietrzną SN 15 kV GPZ [...] wybudowano w 1971 i 1973 r. (punkt 2. PRZEDMIOT OPRACOWANIA). Spółka oświadczyła, że "remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN". Do wniosku załączono "mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji" i Wytyczne programowe.

Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na części działki nr 184, mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów przywołanych w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. (s. 6-8), zaprezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z: 8.2.2016 r. II SA/Bd 1343/15; 16.12.2016 r. II SA/Bd 1319/15; 26.8.2015 r. II SA/Bd 612/15, które nie podlegały kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Nie ulega wątpliwości, że pogląd, że "Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych, czy zastąpienia prostych drewnianych słupów konstrukcjami wsporczymi, których wielkość zależy od napięcia znamionowego projektowanej linii. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę a nie remont" (uzasadnienie wyroku II SA/Bd 1319/15), w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest poglądem nietrafnym. Wielkość słupów nie zależy od napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej (przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia).

Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796).

Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd, że "W sytuacji, gdy kluczowe elementy całej linii napowietrznej jako obiektu liniowego (budowli) są demontowane i zastępowane nowymi elementami, nie sposób mówić o remoncie istniejącego obiektu" (s. 10 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 35/18). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 ugn). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN 15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Z akt sprawy wynika, że planowane prace mają polegać na wymianie: wszystkich istniejących słupów i wszystkich fundamentów na nowe słupy betonowe i nowe fundamenty, przy czym wskazano: "... we względu na zły stan techniczny przewidziana jest wymiana istniejących stanowisk słupowych. Istniejące słupy w dobrym stanie technicznym przewidzieć do wykorzystania. Przystosować istniejące słupy linii SN-15 kV do wymiany przewodów... Należy przestrzegać zasady, aby wszystkie stanowiska linii były zaprojektowane i wykonane z takiego samego rodzaju żerdzi" (punkt 4.4 Wytycznych); na działce obecnie są przewody "gołe" AFL o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50 mm2; przewody te nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej; istniejące elementy na słupach będą wymieniane na nowe w związku z faktem, iż brak jest możliwości technicznych założenia ich ponownie; sygnalizatory zwarć nie będą stosowane; taki stan rzeczy wynika z przepisów technicznych, gdyż w tego typu remoncie nie ma podstaw i potrzeb do stosowania sygnalizatorów zwarć; rozstaw przewodów gołych, istniejących wynosi 1,4 m, natomiast rozstaw przewodów niepełnoizolowanych wynosi 1 m; rozstaw przewodów się zmniejszy; napięcie linii wynosi 15 kV i po remoncie zostanie ono bez zmian; fakt niezmienności napięcia wynika z wszystkich dokumentów przedstawionych organowi; już na etapie składania wniosku wskazywano, że chodzi o linię napowietrzną SN 15 kV; obciążenie przewodów według praw fizyki zależy od mocy pobieranej przez odbiorców, na obecnym etapie istnieje taki sam stan rzeczy i w tym zakresie nie nastąpią żadne zmiany - pismo pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r.; izolatorów przestarzałych na kompozytowe (punkt 4.5 Wytycznych). Nie dojdzie tym samym do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach i będą miały te same parametry użytkowe. Zwiększenie wysokości niektórych żerdzi wsporczych (o długości 12 m, 13,5 m, 15 m), w stosunku do przestarzałych i będących w złym stanie technicznym żerdzi żelbetowych typu BSW, ŻN, ŻS o długościach 10 m, 12 m, 13,5 m (punkt 4.4 Wytycznych) - nie wpłynie istotnie na warunki techniczne linii elektroenergetycznej przebiegającej przez tereny leśne i zadrzewione, a polepszy warunki eksploatacyjne, niezawodność i zmniejszy awaryjność sieci (punkt 3 Wytycznych). Spośród żerdzi wskazanych w Wytycznych, dwie długości (12 m, 13,5 m) odpowiadają długościom dotychczasowych, zużytych i przestarzałych żerdzi. Jedynie żerdzie o długości 15 m, różnią się od wcześniejszych (w tym o długości 10 m), których w myśl Wytycznych, nie będzie się w ogóle montować. Długość żerdzi nie jest wysokością słupów po ich ustawieniu. Zgodnie z Wytycznymi, słupy będą umieszczane w wierconych w ziemi otworach, w których umieszczone zostaną betonowe posadowienia słupów (punkt 4.4 Wytycznych). Nowoczesne technologie posadowienia słupów różnią się od technologii stosowanych w latach siedemdziesiątych, zapewniając większe bezpieczeństwo konstrukcji i niezawodność działania linii. Ewentualne różnice w ich wysokości, po ich umieszczeniu w bezpiecznych ustojach, nie mają istotnego wpływu na parametry remontowanej linii elektroenergetycznej. Na działce nr 184 był usadowiony jeden słup i po remoncie stan ten się nie zmieni. Wymienione zostaną jedynie "gołe" przewody AFL o przekroju 50 mm2 na niepełnoizolowane przewody EKOPAS o przekroju 50 mm2 (pismo pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r.; s. 3 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 35/18).

Wszystkie planowane roboty na działce nr 184 będą trwały dwa dni robocze.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN 15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by działce nr 184 istniała stacja transformatorowa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 24 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 ugn, załączonej mapy i prawidłowo rozumianych Wytycznych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 [i] 3 kpa zasługiwał na uwzględnienie.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15).

Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).

Pismami z 6 lutego 2017 r. i 6 marca 2017 r. Starosta dwakroć zbędnie wzywał do wskazania powodu przeprowadzenia remontu linii, popartego odpowiednią dokumentacją sporządzoną przez uprawnioną osobę (np. ekspertyzą; s. 2-4 decyzji z [...] kwietnia 2017 r.). Uwadze organów obu instancji uszło, że wniosek, pisma z 17 lutego 2017 r., 23 marca 2017 r., 24 marca 2017 r., 13 lipca 2017 r. i Wytyczne, sporządzone zostały przez osoby uprawnione (inż. J.K. ma uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych - pieczęć podłużna w klauzuli "za zgodność z oryginałem" oraz na metryczkach odpisów map dołączonych do wniosku; dane osób: opracowującej, sprawdzającej, uzgadniających i zatwierdzającej na metryczce Wytycznych). W postępowaniu administracyjnym, w wyniku nałożenia na stronę przez właściwy - na podstawie ustawy - organ, we właściwej formie, w konkretnym postępowaniu (np. art. 81c ust. 2 pb) obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez stronę, ekspertyza pełni częstokroć rolę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. W wyroku z 15.5.2018 r. I OSK 2725/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 5.7.2017 r. II SA/Bd 308/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w którym Wojewódzki Sąd wskazał, że "organ powinien rozważyć konieczność skorzystania z wiedzy specjalistycznej poprzez powołanie biegłego z danej dziedziny". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17 stanowiska zaprezentowanego w wyroku II SA/Bd 308/17 nie podzielił, jednoznacznie uznając, że "W istocie bowiem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko przemawiające za kwalifikacją planowanych prac jako przebudowy, a nie jako remontu, co jest istotą sporu w sprawie, a co słusznie dostrzegł Sąd I instancji". Pogląd o zbędności dowodu z opinii biegłego (bądź ekspertyzy sporządzonej przez uprawnioną osobę), w okolicznościach kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.

Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.

Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci". Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców jak i dla odbiorców indywidualnych jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi (s. 2 akapit 8, 9 wniosku). Kwestia niezawodności i zmniejszenia awaryjności linii jest w Wytycznych dominująca.

Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nie znanych prawu w latach 1971 i 1973. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego:... 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców

- wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw; 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".

Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci (punkt 3 Wytycznych), nie zaś zmianie parametrów technicznych linii.

Temu celowi służą w szczególności: stosowanie przewodów niepełnoizolowanych EKPAS 50 mm2 (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) w miejsce przewodów dotychczas nieizolowanych; stosowanie do połączeń rozłącznych torów głównych i połączeń rozgałęźnych zacisków przebijających izolację kontrolowanym momentem siły docisku; łączenie przewodów mostków za pomocą zacisków odgałęźnych przebijających izolację, zabezpieczonych pastą stykową, osłoniętych pokrywami izolacyjnymi; by nie dopuścić do wystąpienia drgań eolskich; wykonanie obliczeń naprężenia przewodu tak, by stosunek spełniał warunek określony w Wytycznych; odległość przewodów linii od gałęzi drzew winna spełniać normy PN-E-5100; w przypadku niespełnienia wymagań tej normy, odległość tę należy powiększyć (punkt 4.1 Wytycznych). Na stanowiskach, gdzie istnieją łączniki SN-15 kV zaleca się ich wymianę na nowe, w przypadku wymiany stanowiska; ewentualnej wymianie podlegają odłączniki tylko w miejscach, gdzie są wymieniane przewody. W odgałęzieniach należy instalować rozłączniki z uziemnikami, o min. prądzie wyłączalnym 20A (punkt 4.2 Wytycznych). Przy projektowaniu połączeń przewodów na słupach, a szczególnie połączeń mostków należy zwrócić uwagę na odstępy izolacyjne między przewodami a konstrukcjami. Minimalny odstęp izolacyjny winien wynosić Rmin=0,22 m...(punkt 4.3 Wytycznych). W Wytycznych precyzyjnie określono wykonanie zawieszenia przewodów, mocowania przewodów do konstrukcji stalowych słupów z wykorzystaniem izolatorów kompozytowych; wskazano normy regulujące ochronę od przepięć piorunowych i łączeniowych dla linii SN 15 kV; zasady wykonania uziemień (punkty 4.5, 4.6, 4.7 i 5 Wytycznych).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę "A", Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 35/18 w całości i rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 ugn. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., mimo że Starosta nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt pkt 3a i 8 pb i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 pb. Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy rozpoznające sprawę mogą samodzielnie oceniać wartość każdego dowodu zebranego w sprawie i uznać określone fakty za udowodnione, zwłaszcza jeśli brak dowodów przeciwnych.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowych fundamentach (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowych izolatorach, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 24 stycznia 2017 r., pisma pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN 15 kV będzie z korzyścią również dla uczestnika, który także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr 184 w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (był jeden słup i pozostanie jeden słup - o bezpieczniejszej konstrukcji); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN 15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3489/18.

Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 ppsa. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.