Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4312/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1049/17 w sprawie ze skargi W[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. nr K[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W[...] na rzecz B[...] kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1049/17, po rozpoznaniu skargi W[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. nr K[...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W[...] kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. nr W[...] Zarząd Gminy W[...] – działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U.1991.30.127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.", który stanowił, iż posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste – przekazał w użytkowanie wieczyste W[...]z siedzibą przy ul. E[...] grunt będący własnością Gminy - D[...], położony w rejonie ulic Tołstoja i Sokratesa. Decyzja ta swym zakresem objęła również działki, które zostały wywłaszczone aktem notarialnym A III 8[...]z dnia 20 grudnia 1972 r.. Na podstawie aktu własności ziemi nr 3[...]z dnia 24 lipca 1972 r. oraz R[...]z dnia 16 czerwca 1975 r. na podstawie aktu własności ziemi nr 1[...] dnia 20 października 1973 r.

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B[...], I[...]– następcy prawni poprzednich właścicieli – zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Gminy W[...]z dnia 31 grudnia 1991 r., w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr 93, obręb 7-08-02, o powierzchni 1168 m2; nr 7[...]9, obręb 7[...], o powierzchni 46 m2; nr [...], obręb 7[...], o powierzchni 5061 m2; nr 8[...]3, obręb 7[...], o powierzchni 183 m2. Działki te stanowiły własność poprzedników prawnych wnioskodawców i zostały w latach 70-tych wywłaszczone. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 22 października 2008 r. nr K[...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Gminy W[...]z dnia 31 grudnia 1991 r. we wnioskowanej części. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. nr K[...] utrzymało w mocy ww. własną decyzję z dnia 22 października 2008 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1401/09 oddalił ją jako niezasadną, podzielając argumentację Kolegium zawartą w zaskarżonej decyzji.

B[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opierając ją na obu podstawach kasacyjnych i zarzucając m.in. błędną wykładnię art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. oraz niewłaściwe zastosowanie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach powyższego wyroku wskazano, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zostały uznane za uzasadnione. Wychodząc z przesłanki materialnoprawnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że regulacji w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego – otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podstawową przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku przepisu, było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Zasadnie zatem skarga kasacyjna zarzuca, iż ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd I instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię, nie powołują się na konkretne dowody wskazujące na taki stan faktyczny. Podniósł, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia 31 grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ab initio u.g.g.w.n. Uznano także, że zasadnie strona skarżąca podnosi, że warunku takiego nie spełnia powołanie się na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia 22 listopada 1971 r., której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W[...], zwłaszcza, iż przepisy u.g.g.w.n. stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiąże z datą 1 sierpnia 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ten brak postępowania odnosi się nie tylko do postępowania zwykłego, lecz także do postępowania nadzorczego. Został on niedostrzeżony przez Sąd I instancji, co stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji ważyć na ocenie, czy decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., I SA/Wa 885/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2009 r. nr K[...]oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 22 października 2008 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dokonał oceny przesłanek w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Zarzucił, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, czy objęte postępowaniem działki były w posiadaniu W[...] w dniu 1 sierpnia 1988 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarzucił brak konkretnych dowodów wskazujących na posiadanie (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień, pism itp.), warunkujące spełnienie przesłanki z art. 80 ust. 2 ab initio u.g.g.w.n. Sąd Wojewódzki zalecił, aby przy dokonywaniu ponownej oceny zasadności żądania nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie tego, czy [...] była w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu gruntów będących przedmiotem sprawy. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że posiadania gruntu nie można domniemywać, lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który należy ponownie przeanalizować i rozważyć, czy zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 marca 2013 r. nr K[...]stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W[...]z dnia 31 grudnia 1991 r. nr W[...]o oddaniu w użytkowanie wieczyste W[...] gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic T[...] i S[...], w części dotyczącej działek oznaczonych: nr 6/28, nr 6/24, nr 5/34, obręb 58, o powierzchni 1168 m2 (obecnie nr 93, obręb 7-08-02), nr 11/7 część (obecnie nr 16/2, obręb 7-08-02), nr 4/4, nr 11/7 część, nr 11/9 część, obręb 58, o powierzchni 183 m2 (obecnie nr 83, obręb 7-08-02), nr 11/9 część, nr 11/7 część, nr 8, obręb 58, o powierzchni 5061 m2 (obecnie nr 16/1, obręb 7-08-02) oraz nr 11/9, obręb 58, o powierzchni 38 m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w dniu 27 grudnia 1988 r. W[...] złożyła wniosek o przekazanie w użytkowanie wieczyste terenu objętego decyzją lokalizacyjną budowy tego osiedla nr 7[...] z dnia 22 listopada 1971 r. Decyzją z dnia 31 grudnia 1991r. nr W[...]Zarząd Dzielnicy W[...], na postawie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. przekazał w użytkowanie wieczyste wnioskującej Spółdzielni grunt będący własnością Gminy – D[...]położony w rejonie ulic T[...] i S[...].

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że regulacji w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili, w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowanie stanu prawnego. Posiadacze nieruchomości mogli – w zależności od posiadanego statusu prawnego – otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Natomiast podstawową przesłanką przekazania takich nieruchomości w użytkowanie wieczyste było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających stan posiadania przedmiotowych gruntów przez W[...]na dzień 1 sierpnia 1988 r. ani innych dowodów, które dokumentowałyby stan posiadania wnioskowanych działek. Wskazano nadto, że ww. Spółdzielnia także nie przedstawiła dowodów na posiadanie tych gruntów w tej dacie, a warunku posiadania nie spełnia powołanie się w decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia 22 listopada 1971 r., której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa – tym bardziej, że art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiązał z datą 1 sierpnia 1988 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia 31 grudnia1991 r., w części dotyczącej spornych działek, rażąco narusza art 80 ust. 2 u.g.g.w.n., co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W[...] wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu G[...] względnie o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji z uwagi na jej niewykonalność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Spółdzielnia zarzuciła wadliwość postępowania dowodowego i wniosła o przesłuchanie świadków, którzy mieliby potwierdzić posiadanie opisywanych działek przez Spółdzielnię. Zarzucono także, że Kolegium błędnie określiło nr działek, które są już nieaktualne – co stanowi o niewykonalności decyzji.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 21 maja 2014 r. nr K[...] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu G[...]z dnia 31 grudnia 1991 r., nr W[...]o oddaniu w użytkowanie wieczyste W[...]gruntu położonego w W[...] w rejonie ulic T[...] i S[...], w części dotyczącej działek oznaczonych: nr 6/28, obręb 58, o powierzchni 18 m2; nr 5/34 obręb 58, o powierzchni 18 m2; nr 5/34, obręb 58 o powierzchni 18 m2; nr 11/7, obręb 58 o powierzchni 7731 m2; nr 4/4, obręb 58, o powierzchni 122 m2; nr 11/9, obręb 58, o powierzchni 38 m2; nr 8, obrębu 58, o powierzchni 63 m2; nr 6/24, obręb 58, o powierzchni 1141 m2. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w toku postępowania mogą być badane jedynie warunki wydania zaskarżonej decyzji tj. decyzji wydanej w trybie nadzorczym. Wyjaśniło, iż cechą zasadniczą postępowania nadzorczego tj. wszczętego w celu sprawdzenia, czy dana decyzja została wydana z naruszeniem normy określonej w art. 156 § 1 k.p.a., jest zakreślenie ram postępowania tylko do tego zakresu. Wskazało, że organ nie może prowadzić postępowania w szerokim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie może rozpoznawać sprawy w jej całokształcie, musi natomiast skupić się na naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego i tylko w tym zakresie badać rzeczoną decyzję. Według Kolegium w sprawie zostało wykazane, iż decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. w sposób rażący naruszyła art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części objętej wnioskiem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podniosło, że Spółdzielnia nie była w stanie udowodnić faktu posiadania przedmiotowych działek w dniu wydania decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., a poszukiwania Kolegium oraz zeznania świadków także nie potwierdziły tego faktu. Tym niemniej, należało skorygować osnowę decyzji przez wskazanie numerów działek wymienionych w decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., gdyż działka wskazana przez strony w piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 7 maja 2014 r., jako nr 5/5 z obrębu 58 nie była wymieniona we wniosku z dnia 25 lipca 2007 r. ani też nie obejmowała jej zaskarżona decyzja.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W[...]wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, nie ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania i niewłaściwe uzasadnienie decyzji; 2) art. 78-83 k.p.a. oraz art. 86 i art. 89 k.p.a. przez nie przesłuchanie świadków zgłoszonych przez stronę i nie wyznaczenie w tym celu rozprawy i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron; 3) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak podpisania decyzji oraz brak imiennych pieczęci wskazujących na tożsamość osób wydających zaskarżoną decyzję; 4) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez błędne stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. przez błędne przyjęcie, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były w posiadaniu skarżącej Spółdzielni w dniu 1 sierpnia 1988 r.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., I SA/Wa 2341/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie rozpoznania powyższej skargi, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. oraz 107 § 3 k.p.a. W motywach wyroku wskazano, że w kontrolowanej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy czym wyrok w sprawie I SA/Wa 1401/09 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazaniem, że ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd I instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Zarzucił, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego, nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Stanowiskiem tym, zgodnie z art. 190 p.p.s.a, Sąd pozostawał związany. Sąd dodał, iż po ponownym wydaniu przez organ orzeczenia, w wyniku uchylenia decyzji Kolegium wyrokiem w sprawie I SA/Wa 885/11, Kolegium przyjęło, iż podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny brak odniesienia się przez organ (a także przez Sąd I instancji) do zarzutów skargi związanych z nieudowodnieniem stanu posiadania na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nieudokumentowanie stanu posiadania Spółdzielni w ww. dacie oznacza rażące naruszenie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156 – 158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1991 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Celem takiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Swoje żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wnioskodawcy uzasadniali rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji z 1991 r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że Spółdzielnia nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę, tj. 1 sierpnia 1988 r. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że u.g.g.w.n., przez zawarty w niej przepis art. 80 ust. 2, dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów właśnie dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do dnia 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego. Przepis stanowił jednoznacznie, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. (art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n.). Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Dalej Sąd I instancji zauważył, iż posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy k.p.a. formie. Jednakże brak w aktach głównych jednoznacznych dowodów potwierdzających stan faktyczny w dniu 1 sierpnia 1988r. – w ocenie Sądu I instancji – nie oznacza automatycznie, że decyzja ustanawiająca prawa na rzecz Spółdzielni jest nieważna w całości bądź w części. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1991 r. w całości bądź w części, byłoby możliwe, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że Spółdzielnia nie była posiadaczem objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntów w dacie 1 sierpnia 1988 r., a zatem, że organ orzekając wbrew takiemu stanowi faktycznemu rażąco naruszył przepis ustawy. Nieważności decyzji nie można domniemywać. Okoliczność, iż w aktach sprawy nie ma miarodajnych dowodów potwierdzających posiadanie każdego metra z 391.000 m2 objętego decyzją nie stanowi, że Spółdzielnia nie była w posiadaniu ww. gruntów, zwłaszcza że decyzja szczegółowo odnosi się do konkretnych działek ewidencyjnych o konkretnych numerach i precyzyjnie określonej powierzchni. To ostatnie oznacza, iż organ rozpoznający sprawę w 1991 r. prowadził postępowanie dowodowe w zakresie objętym decyzją, skoro wyszczególnił pojedyncze działki na kilku stronach decyzji a dokumentacja z akt sprawy zawiera załączniki mapowe i wycenę ww. działek.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie wykazano przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Sąd I instancji uznał jednocześnie za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez Spółdzielnię dowodów z zeznań świadków na okoliczność potwierdzenia określonego w decyzji stanu faktycznego podkreślając, iż postępowanie tego rodzaju zastrzeżone jest dla postępowania głównego. Całkowicie chybiony był zarzut co do nieważności zaskarżonej decyzji z powodu braku podpisów.

Na zakończenie Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien przeanalizować, czy w istocie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do jednoznacznego twierdzenia, iż W[...] niewątpliwie nie posiadała ww. gruntów w dniu 1 sierpnia 1988 r. a w konsekwencji czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku Bożenna Filipek zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.; 2) art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W następstwie rozpoznania powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 1625/15 ponownie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Kolegium naruszyło przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie było m.in. powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak właściwego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku w tej części. Sąd I instancji nie wykazał na czym miało polegać naruszenie ww. przepisów prawa przez Kolegium oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie również w związku z tym skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10. Sąd kasacyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., które z mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże zarówno Sąd, jak i organy rozpoznające sprawę ponownie, lecz nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich przyczyn przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstąpił od wyjaśniania sprawy we wskazanym kierunku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Zarządu G[...] z dnia 31 grudnia 1991 r. dotknięta jest wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo zauważył, że w toku takiego postępowania nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, co oznacza, że w postępowaniu nadzorczym nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd Naczelny uznał także, iż prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto, gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa. Owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas, gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Podkreślono przy tym, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż organ stwierdził nieważność decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że W[...] nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę: 1 sierpnia 1988 r. Tym samym uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Dokonując wykładni ww. przepisu prawa trafnie Sąd I instancji zauważa, że u.g.g.w.n. przez przywoływany przepis art. 80 ust. 2, dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we władanie. Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do dnia 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego. Przepis ten stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Dalej zauważono, że posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy k.p.a. formie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy mieć na względzie także i to, że od daty wydania decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. nastąpił znaczny upływ czasu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 (O[...]) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niedookreślona przesłanka wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" jest rozumiana w praktyce niejednorodnie. Powoduje to, że funkcjonuje ona jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, w praktyce administracyjnej i sądowej w niejednorodny sposób, i to niezależnie od upływu znacznego czasu od jej wydania. Niejednoznaczność i ocenność tej przesłanki, w powiązaniu z brakiem ograniczenia czasowego jej uwzględnienia powodują, że stanowi ona podstawę daleko idącej ingerencji w trwałość decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji winien mieć na względzie powyższą ocenę prawną, a uzasadnienie wyroku winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawierać odniesienie się do kwestii będących przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, których zasadność uznał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1049/17 uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztach postępowania. W motywach wyroku wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art.156 – 158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Następnie Sąd I instancji w motywach wyroku przybliżył przebieg dotychczasowego postępowania, a odnosząc się oceny merytorycznej sprawy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., I SA/Wa 2341/14. Trafnie bowiem ten Sąd zinterpretował, że podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut - brak odniesienia się przez organ (a także przez Sąd I instancji) do zarzutów skargi związanych z nieudowodnieniem stanu posiadania na dzień 1 sierpnia 1988 r., nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem przez niego, iż nieudokumentowanie stanu posiadania Spółdzielni w dacie 1 sierpień 1988 r. oznacza rażące naruszenie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje tylko, że brak postępowania co do faktu posiadania nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji może ważyć na ocenie, czy decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym należało wziąć pod uwagę fakt, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika fakt posiadania całej nieruchomości o powierzchni około 70 ha, w tym także przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 391.472 m², przez W[...] od 1971 do 1991 r. W[...] z dnia 27 grudnia 1988 r. o wydanie decyzji o wieczystym użytkowaniu terenu Osiedla W[...] powołuje się na fakt, że teren powyższy został przeznaczony dla W[...] na podstawie decyzji nr 7[...]z dnia 22 listopada 1971 o lokalizacji inwestycji – osiedla mieszkaniowego W[...]. Do wniosku została dołączona ww. lokalizacja oraz mapa urbanistyczna z naniesionymi granicami. Logiczne jest zatem w ocenie Sądu I instancji, iż tak duży teren inwestycji, o powierzchni około 71 ha był zagospodarowywany stopniowo i poszczególne budynki były oddawane do użytku w kolejnych latach. Z pisma W[...] z dnia 11 sierpnia 1997 r. (k. 201 żółtego skoroszytu 1991 – 2001) wynika, że już od 1974 r. były oddawane do użytku budynki wielorodzinne, przedszkole, szkoła i żłobek. Realizowano też budowę ulic osiedlowych, ciągów pieszo-jezdnych, parkingów oraz infrastruktury technicznej. W aktach sprawy znajduje się też pismo W[...] z dnia 6 maja 1991 r. (k. 18 skoroszytu akt lokalizacyjnych I teczka) odnośnie dodatkowego kredytu na osiedle W[...] III – zabudowa uzupełniająca, z którego wynika, że zakończenie zadania nastąpi do końca III kwartału 1991 r. Tak więc budowa osiedla trwała od 1971 r. do, co najmniej, 1991 r. W tym czasie cały teren budowy osiedla znajdował się w posiadaniu W[...], która budowała tam poszczególne obiekty, potem były one oddawane do użytku i korzystali z nich oraz z terenów wokół nich członkowie Spółdzielni. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę budowy dużego osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, oczywiste jest zdaniem Sądu I instancji, że teren budowy osiedla znajdował się w posiadaniu Spółdzielni, w tym także na datę 1 sierpnia 1988 r. Sąd wskazał nadto, że biorąc pod uwagę obszar osiedla o powierzchni około 71 ha, trudno wymagać od strony, aby na okoliczność posiadania właśnie tych konkretnych działek – objętych wnioskiem skarżących – przedstawiła jakieś dokumenty, oświadczenia, wyjaśnienia czy pisma. Tak więc Sąd I instancji uznał, że z ww. dowodów pośrednich wynika fakt posiadania nieruchomości stanowiącej teren osiedla - w tym również nieruchomości objętych wnioskiem skarżących. Zatem brak formalnego postępowania co do faktu posiadania nieruchomości przez W[...]nie miał wpływu na wynik postępowania. Z tego też powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. przez nieuwzględnienie ww. dowodów pośrednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznało, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, że w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., I SA/Wa 1047/06 oddalił skargę na decyzję Kolegium odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia 31 grudnia 1991 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste W[...]dawnej działki nr 29/1 z obrębu 75 o powierzchni 1015 m². Co prawda w tej sprawie zostało ustalone, że na przedmiotowej działce zostały zrealizowane urządzenia infrastruktury podziemnej, co nie zmienia faktu, iż Sąd wypowiedział się co do prawidłowości zastosowania przez organ art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. W swoich rozważaniach Sąd nie zakwestionował faktu posiadania nieruchomości przez W[...] i uznał za niezasadny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż Kolegium w sposób wyczerpujący wykazało, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 371/07 oddalił skargę kasacyjną, uznając m.in. za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 80 § 2 i art. 47 ust. 4 u.g.g.w.n.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że uchylając zaskarżoną decyzję ma na uwadze zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, iż dokonując oceny w trybie nadzoru w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. należy mieć na względzie, że od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Działając zgodnie z tymi zaleceniami Sąd I instancji uznał, że skoro od wydania decyzji Zarządu Gminy W[...] z dnia 31 grudnia 1991 r. upłynęło ponad 26 lat, to jest to "znaczny upływ czasu" w rozumieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jest on wystarczający aby sprzeciwiał się zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji.

Z tych powyższych względów Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 107§ 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., bowiem Kolegium nie wykazało w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, iż są podstawy do przyjęcia, że decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien jeszcze raz dokładnie i wnikliwie przeanalizować, czy w istocie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że W[...]niewątpliwie nie posiadała przedmiotowych gruntów w dniu 1 sierpnia 1988 r., a w konsekwencji czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności (z powodu rażącego naruszenia prawa) decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., nr W[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. przez uwzględnienie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. nr K[...], stwierdzająca nieważność decyzji Zarządu Gminy W[...]z dnia 31 grudnia 1991 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste W[...]gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic T[...] i S[...] została wydana z naruszeniem ww. przepisów, podczas gdy brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić by wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności by naruszała ona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., wobec faktu, iż stwierdzenie przez Kolegium nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nastąpiło z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy oraz po ustaleniu, iż w ramach toczonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., a także w obecnym postępowaniu, wykazano, iż w ogóle nie było prowadzone postępowanie w zakresie dotyczącym kwestii posiadania przez W[...] gruntów, nigdy też nie istniały podstawy faktyczne i dokumentacyjne do ustalenia, iż ww. Spółdzielnia była posiadaczem terenu objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym przekazania jej objętych zaskarżoną decyzją gruntów w użytkowanie wieczyste;

2. art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i w związku z art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10 obejmującej wskazanie, iż braki postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie decyzji Zarządu Gminy W[...] z dnia 31 grudnia 1991 r., w zakresie braku danych, na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., stanowi istotne naruszenie prawa i winien "ważyć na ocenie, czy decyzja z dnia 31 grudnia 1991 r. nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." i dokonanie odmiennej, sprzecznej z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa, a także wobec ponownego przyjęcia, iż decyzja nr 787/71 z dnia 22 listopada 1971 r. o lokalizacji inwestycji – osiedla mieszkaniowego W[...] może stanowić podstawę ustaleń odnośnie posiadania przedmiotowego gruntu, w sytuacji gdy w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być ona podstawą dla podobnych ustaleń w kontekście wymogów z art. 80 u.g.g.w.n.;

3. art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 1625/15 obejmującej wskazanie, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji jest związany poglądami prawnymi wyrażonymi w wyroku z dnia 16 maja 2011 r., I OSK 663/10, a także wskazaniem, iż posiadanie jako stan faktyczny w rozumieniu art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, podczas gdy jako podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku wskazano dokumenty, które nigdy nie były przedmiotem postępowania głównego, a w niektórych przypadkach powstały już po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego (pismo z dnia 11 sierpnia 1997 r. i z dnia 6 maja 1991 r.);

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez:

a) niewystarczające i ogólnikowe, a faktycznie brak uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzonego naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

b) brak wyjaśnienia, w jaki sposób rozumiane jest znaczenie pozaprawnej i nieobjętej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki odmowy uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo w postaci "znacznego upływu czasu";

c) brak ustosunkowania się do kwestii, czy wydanie decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także, czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się brakiem rozważenia, czy i w jakim zakresie do wydania przedmiotowej decyzji doszło z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, a także czy uwzględniając brzmienie samej decyzji naruszała ona również art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.,

co w konsekwencji świadczy o niewyjaśnieniu istoty sprawy polegającej na kontroli sądowej rozstrzygnięcia wydanego w trybie art., 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a tym samym faktu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, może być wyłącznie ustalenie w ramach postępowania nadzorczego, iż W[...] nie posiadała w dniu 1 sierpnia 1988 r. nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, a nie okoliczność, iż nie istnieją i nie istniały w przeszłości, w tym objęte postępowaniem głównym, żadne dowody potwierdzające posiadanie przez Spółdzielnię przedmiotowych nieruchomości, a organ wydający decyzję w przedmiocie oddania gruntów w użytkowanie wieczyste ww. Spółdzielni nigdy nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, a także wyrażający się przyjęciem, iż organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. nie jest zobowiązany do uzyskania miarodajnych dowodów posiadania przez wnioskodawcę wszystkich działek stanowiących zasadniczy przedmiot postępowania, gdyż "trudno wymagać od strony, aby na okoliczność posiadania właśnie tych konkretnych działek (...) przedstawiła jakieś dokumenty, oświadczenia, wyjaśnienia, czy pisma";

2. art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, wobec przyjęcia, iż na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), na skutek "znacznego upływu czasu" nie jest obecnie możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który niejako uzyskał nową treść normatywną w postaci negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, pomimo że treść ww. wyroku Trybunału i brzmienie art. 188 pkt 1 Konstytucji RP nie uzasadniają nadawania przepisowi, na skutek orzeczenia Trybunału, nowej treści normatywnej, a także polegający na przyjęciu, iż w sprawie niniejszej wystąpił "znaczny upływ czasu" mający skutkować brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, umożliwiających przełamanie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., z uwagi na jej szczególnie ciężką wadę. Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Wady decyzji administracyjnej stanowiące przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają generalnie charakter materialny i zasadniczo tkwią w niej samej. Dotyczą one m.in. podstawy prawnej skonkretyzowanego decyzją administracyjną stosunku prawnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tak w sytuacji skonkretyzowania tegoż stosunku bez podstawy prawnej, jak i w sposób rażąco naruszający prawo. Aktualnie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki, które wywołuje decyzja (vide: W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, s. 190; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 156; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 (ONSA 1995/2/91); wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (vide: W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, s. 190; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 156; M.Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 46 i nast.).

Wypełnienie treści powyższych uwag następuje przez wskazanie, iż w toku postępowania w niniejszej sprawie pozostawało poza kontrowersją, iż regulacji art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. podlegały te nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli, w zależności od posiadanego statusu prawnego, otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku tegoż przepisu, było posiadanie przez wnioskodawcę gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. W istocie była to jedyna przesłanka, którą winien wypełnić wnioskodawca, bowiem druga miała negatywny charakter i był nią brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Innymi słowy, skoro wnioskodawca nie legitymował się dokumentami, z których wynikałoby jego władztwo nad nieruchomości, to przez fakt posiadania nieruchomości mógł wypełnić przesłankę otrzymania nieruchomości w drodze decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tym samym, skoro wnioskodawca postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. nie legitymował się dokumentami, z których wynikałoby jego władztwo nad nieruchomościami, to winien wykazać, iż grunty wskazane we wniosku o przekazanie w użytkowanie wieczyste pozostawały w jego posiadaniu w dniu 1 sierpnia 1988 r. Nie może być niedostrzeżone, iż sam fakt zainicjowania przez Spółdzielnię postępowania w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. wskazuje na brak możliwości legitymowania się dokumentami, które potwierdzałyby władztwo tegoż podmiotu nad nieruchomości wskazanymi we wniosku. W takiej sytuacji kluczowe znaczenie dla oceny legalności decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., w tym także w zakresie kwalifikowanej wady prawnej w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ma kwestia posiadania owych nieruchomości przez Spółdzielnię w dacie wskazanej w powyższym przepisie.

Posiadanie to niewątpliwie stan faktyczny, z którym jednak wiążą się określone skutki prawne. Polega on na faktycznym władztwie nad określoną rzeczą, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą, choć efektywne gospodarczo korzystanie z rzeczy nie jest już konieczną przesłanką posiadania (vide: wyrok SN z dnia 3 czerwca 1966 r., III CR 108/66, OSPiKA 1967/10/234, z glosą A.Kunickiego). Nie ma przy tym znaczenia sposób w jaki posiadanie powstało. Dla jego istnienia decydujące jest wystąpienie przesłanek z art. 336 k.c., a zatem fizyczne władztwo nad rzeczą (corpus) oraz wola władania rzeczą dla siebie (cum animo rem sibi habendi) (vide: postanowienie SN z dnia 11 września 2013 r., III CZP 51/13, Lex nr 1383288; postanowienie SN z dnia 21 maja 2014 r., II CSK 458/13, Lex nr 1486972). Powyższe pozwala wskazać, że o ile właściciel chcący zachować swe prawo do rzeczy nie musi się wykazywać aktywnością wobec rzeczy, o tyle posiadacz pragnący nabyć prawo do rzeczy musi w sposób widoczny manifestować swoje władztwo nad rzeczą (vide: postanowienie SN z dnia 18 października 2013 r., III CSK 12/13, Lex nr 1413547; J.Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, WK 2016, uwaga do art. 336). Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., I SA/Wa 885/11 wskazał, iż posiadania gruntu nie można domniemywać, lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Powyższa ocena prawna ma charakter wiążący w niniejszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.).

Z okoliczności, które podlegały już ocenie i także wiążą w niniejszej sprawie (art. 190 p.p.s.a.) należy wymienić kwestię braku jakichkolwiek dowodów na posiadanie przedmiotowego gruntu przez ww. Spółdzielnię, zgromadzonych w aktach postępowania zwykłego, zakończonego decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. Na dowody w powyższym zakresie nie powołał się także organ ferujący ww. decyzję. Również akta postępowania nadzorczego, w ich kształcie z dnia 16 marca 2011 r., nie zawierały danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka posiadania wynikająca z art. 80 ust. 2 ab initio u.g.g.w.n. (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe prowadzi do wyraźnego wniosku, iż Zarząd Gminy W[...] ferując decyzję z dnia 31 grudnia 1991 r. nie dysponował jakimikolwiek dowodami mogącymi potwierdzić fakt posiadania gruntów wskazanych w powyższej decyzji, bowiem W[...]w toku tegoż postępowania nie zamanifestowała w jakikolwiek sposób swego władztwa nad nieruchomościami wskazanymi w tej decyzji. Okoliczność ta była natomiast jedyną konieczną do ustalenia w toku tegoż postępowania i jednocześnie możliwą do efektywnej weryfikacji przy rozstrzyganiu o przekazaniu gruntów w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.

Wypada w tym miejscu przypomnieć istotę postępowania nieważnościowego, którą jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo winien opierać się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo może prowadzić postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy pogląd prawny wydaje się dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i został on także potwierdzony w okolicznościach badanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 1625/15 potwierdził bowiem prawidłowość zapatrywania zawartego w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., I SA/Wa 2341/14 i wyraźnie stwierdził, iż w toku postępowania nieważnościowego nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższa ocena prawna pozostaje wiążąca w niniejszej sprawie (art. 190 p.p.s.a.). Oznacza ona, iż niemożliwe było prowadzenie w toku badanego postępowania ustaleń w zakresie podstawy faktycznej decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. objętej postępowaniem nieważnościowym. Od działań w tym zakresie winien powstrzymać się zatem w toku badanego postępowania zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji. Pomimo tego i wbrew charakterowi postępowania nieważnościowego organ przeprowadził w jego ramach postępowanie wyjaśniające w zakresie zbadania, czy W[...] była posiadaczem przedmiotowych nieruchomości w czasie postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 grudnia 1991 r. Postępowanie to dało wynik negatywny.

Trafnie zatem postawione zostały zarzuty naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zignorowanie zaskarżonym wyrokiem wykładni tych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10, jak i w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 1625/15. Przełamanie tej oceny tyczy także "reaktywowania" decyzji nr 7[...]z dnia 22 listopada 1971 r. o lokalizacji osiedla mieszkaniowego W[...] jako dowodu na posiadanie przedmiotowych nieruchomości przez W[...], mimo wyraźnej oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., I OSK 663/10, iż okoliczność ta nie świadczyła o posiadaniu przez Spółdzielnię określonego gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., a zatem nie wypełniała przesłanki z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Wykładnia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście zakresu postępowania nieważnościowego odnoszącego się do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) została zatem naruszona zaskarżonym wyrokiem (vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezależnie od powyższej generalnej tezy, świadczącej o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 190 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności nie stanowiących podstawy faktycznej decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r., wypada także zauważyć, iż stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane na kanwie powyższych "ustaleń" nie znajduje oparcia w prawie, a także sprzeczne jest z ocenią prawną, którą Sąd ten pozostawał związany (art. 153 p.p.s.a.). Wypada bowiem zauważyć, iż przepis art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. nie posługuje się domniemaniem posiadania gruntu przez wnioskodawcę postępowania prowadzonego w tym trybie, a tym samym przesłanka posiadania określonego gruntu podlegała wykazaniu (udowodnieniu) w toku tegoż postępowania, tak jak każda inna okoliczność istotna z punktu widzenia treści normy materialnoprawnej. Fakt posiadania winien podlegać wyraźnemu uzewnętrznieniu przez podmiot powołujący się na ten stan rzeczy. Na to zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., I SA/Wa 885/11 wskazując, iż posiadania się nie domniemywa lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Należy zatem wymagać od wnioskodawcy stosownego zamanifestowania owej okoliczności i wyraźnego wykazania, iż zachodzi wobec konkretnej rzeczy tego rodzaju władztwo, które najczęściej pozostaje sprzeczne z prawem własności określonego podmiotu, w tym wypadku – co istotne – sprzeczne z prawem własności Skarbu Państwa lub gminy. Trafnie zatem autor kasacji podważa stanowisko Sądu I instancji deprecjonujące konieczność wykazania (udowodnienia) w toku postępowania administracyjnego konkretnych, istotnych okoliczności sprawy.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, Lex nr 1688586). Możliwe jest zatem oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów mając charakter rażący pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się w szczególności wydanie decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej przez naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, przy czym w tym zakresie wskazuje się, iż rażącym naruszeniem prawa pozostaje wyłącznie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, uwagi do art. 156; wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaniechanie przeprowadzenia przez Zarząd Gminy Warszawa Żoliborz jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie jedynej weryfikowalnej przesłanki przekazania gruntu gminy w trybie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. stanowi pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej przez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy. Decyzja wydana w tak przeprowadzonym postępowaniu w sposób oczywisty narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z 80 ust. 2 u.g.g.w.n., prowadząc do wydania aktu w sposób całkowicie dowolny, wbrew zasadzie prawdy materialnej, co stanowi rozstrzygnięcie zaprzeczające treści art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. Nadto wydanie decyzji bez dokonania ustaleń warunkujących jego podjęcie, zaprzecza działaniu organu praworządnego państwa. Nieakceptowalne są także skutki decyzji wydanej z naruszeniem powyższych przepisów, bowiem uprawnienie do gruntu publicznego – Gminy D[...]nabył podmiot, który nie wykazał, iż spełnia przesłanki tegoż nabycia. Powyższe oznacza, iż charakter i rozległość naruszenia ww. decyzją Zarządu Gminy W[...]z dnia 31 grudnia 1991 r. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z 80 ust. 2 u.g.g.w.n., stanowi naruszenie rażące, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dostrzegając powyższe wady decyzji z dnia 31 grudnia 1991 r. nie naruszyło zatem prawa, a tym samym trafne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. w związku z 80 ust. 2 u.g.g.w.n. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierowane pod adresem zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się tylko częściowo trafny. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej powyższa wadliwość może być odniesiona wyłącznie do kwestii "znacznego upływu czasu" jako przesłanki negatywnej zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek kwestia ta ma aktualnie już tylko historyczny charakter, to brak wyjaśnienia z jakiego powodu Sąd I instancji okres 26 lat uważa za "znaczny upływ czasu", stanowiłaby barierę w rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w razie uznania, że w badanej sprawie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Natomiast nierozważenie w uzasadnieniu określonych kwestii lub też rozważenie ich w sposób ogólnikowy nie prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli tylko możliwa jest rekonstrukcja podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji kontrola kasacyjna. Owe niedostateczne odniesienie się przez sąd I instancji do określonych zagadnień, z zasady pozostaje skutkiem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji RP przestał mieć doniosłość prawną wskutek wejścia w życie z dniem 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), stanowiącej wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Dezaktualizacja stanowiska Sądu I instancji w zakresie sądowej rekonstrukcji normy prawnej z art. 156 § 2 k.p.a., w kontekście znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wada rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czyni zbędnym rozważania w tym zakresie.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.