Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2693/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 47 par. 1 w zw. z art. 183 par. 2 pkt 5 oraz art. 141 par. 4 i art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 254/12 w sprawie ze skargi W. M. i A. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 254/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. M. i A. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Powiatowy w J. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. odmówił A. O. i W. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], obr. Nr [...], zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym w J. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Starosta J. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Obr. [...] w J. bezpośrednio przy granicy z działką ewidencyjną nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2006 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 694/06, uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z powodu uchybień procesowych.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta, decyzją z dnia [...] października 2007 r., umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przyłączy i kanalizacji, wobec cofnięcia w tym zakresie wniosku przez inwestorów.

Rozpoznając sprawę w pozostałej części organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., zobowiązał inwestorów do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwanym rozporządzeniem wykonawczym).

Wobec nie uzupełnienia wniosku przez inwestorów organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w J., zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WSA w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi inwestorów, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 140/08 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy badać zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami tego planu.

Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1846/08, uchylił wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd pierwszej Instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 178 ust.1 Konstytucji RP, jako niezawisły i związany tylko ustawą, winien był odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą, a tym samym z Konstytucją, przepisu rozporządzenia wykonawczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 72/10 uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2008 r., i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1846/08.

W prowadzonym postępowaniu Starosta J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. i W. M. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w J., bezpośrednio przy granicy z działką nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek odwołania M. K., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Po rozpoznaniu skargi M. K., WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów Starosta J. decyzją z dnia [...] października 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O.i W. M. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w J., bezpośrednio przy granicy z działką nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie występujących w obszarze oddziaływania obiektu - uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności interesów odwołującego się, poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo niespełnienia przez inwestorów wymogów zawartych w przepisach prawa. Wskazał też na okoliczność rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych mimo uchylenia przez Sąd ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie w toku postępowania, iż wnioskowane roboty budowlane zostały już rozpoczęte, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnego odstępstwa od tej zasady.

W skardze na tę decyzję A. O.i W. M. wnieśli o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym skarżący zarzucili, że stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jest błędne, bo powoływany wyrok NSA dotyczy innego stanu faktycznego. W tamtej sprawie inwestycja została, bowiem zakończona i zostało wydane postanowienie o zezwoleniu na użytkowanie obiektu, gdy tymczasem w ich przypadku budowa garażu nie jest zakończona, po uchyleniu przez WSA decyzji prace zostały wstrzymane i nie były kontynuowane. Ich wznowienie będzie możliwe dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei uczestnik M. K. w piśmie procesowym wskazał, że część robót tj. roboty częściowo wykonane w 2007 r. w okresie od 1 marca do połowy kwietnia 2012 r. inwestorzy wybudowali piwnicę, nad piwnicą ściany garażu. Według uczestnika zadaszenie garażu zostało już wykonane po uchyleniu pozwolenia na budowę garażu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, czy wykonane dotychczas roboty budowlane wszystkie zostały wykonane w okresie, kiedy inwestorzy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, czy też część z nich wykonano przed lub po tym fakcie. Istotą postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest to, że wydana w nim decyzja uwzględniająca wniosek inwestora, może dotyczyć jedynie robót budowlanych, które jeszcze nie zostały wykonane. Uchylenie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę winno spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania w celu oceny zgodności wykonanych robót z przepisami. Natomiast kwestia ustalenia, które z wykonanych robót wykonano legalnie, a które nie – wychodzi poza zakres niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny był zarzut skarżących, że WSA w Rzeszowie orzekał już w takim stanie faktycznym, w jakim została wydana zaskarżona decyzja, stąd narusza ona także art. 153 P.p.s.a., dlatego że z uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 nie wynika, aby fakt wykonania przez inwestorów w oparciu o uchylaną decyzję ostateczną, był w ogóle rozważany.

W skardze kasacyjnej A. O. i W. M. zaskarżono w całości ww. wyrok i Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że wykonanie prac budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, skutkuje umorzeniem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego, w przypadku, gdy dojdzie do uchylenia zezwolenia na budowę, już po wykonaniu tych prac budowlanych. Konsekwencją tej błędnej wykładni było oddalenie skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r., którą umorzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane, zamiast jej uchylenia;

art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego polegające na pominięciu tego, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu sprawa o udzielenie pozwolenia na budowę powinna być rozstrzygnięta merytorycznie decyzją także wówczas, gdy roboty budowlane zostały, co prawda już wykonane, ale na podstawie wcześniejszej, ostatecznej decyzji udzielającej odpowiedniego pozwolenia, która po wykonaniu tych prac została uchylona.

2. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 153 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że z powodu wykonania robót budowlanych przed dniem wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 organy administracji nie były związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku, ponieważ fakt zrealizowania budowy został ujawniony dopiero po tej dacie.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku w uzasadnieniu wyroku konkretnych ustaleń dotyczących charakteru prac, które zostały wykonane po dniu 12 kwietnia 2011 r., tj. wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1199/10,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania, chociaż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i błędne uznanie, że organ zasadnie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania, chociaż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust 1 w związku z art. 32 ust 4a Prawa budowlanego,

- art. 47 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a poprzez niedoręczenie skarżącym odpisów pisma M. K. z dnia [...] czerwca 2012 r., wraz z załącznikiem, na które Sąd powołuje się w zaskarżonym wyroku, przez co uniemożliwiono skarżącym ustosunkowanie się do jego treści.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik postępowania w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorzy skargi formułują zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej: ustawa Prawo budowlane), których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatorów, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnicze zagadnienie prawne objęte podstawami skargi kasacyjnej dotyczy wykładni norm art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane i ich zastosowania w okolicznościach sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił, że prawidłowa jest decyzja Wojewody Podkarpackiego uchylająca decyzję Starosty J. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe. Stanowisko Sądu sprowadza się do tego, że dokonanie robót budowlanych, - w tym także na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - sprawia, że późniejsze uchylenie takiej decyzji winno skutkować umorzeniem postępowania. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę może, bowiem dotyczyć jedynie robót przyszłych, a nie już wykonanych.

Skarżący oświadczyli, że prace przy budowie garażu były prowadzone, jednak po wydaniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., nie były już konstytuowane. Zabezpieczono tylko dach garażu przed opadami atmosferycznymi.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może, bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2401/10, Lex nr 1145595). Potwierdzeniem tej zasady jest przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, nie narusza prawa rozstrzygnięcie polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, prowadzącym do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wystąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i z przyczyn przedmiotowych. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa. W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem sprawy administracyjnej było przyznanie inwestorom określonego uprawnienia (pozwolenia na budowę) z zastrzeżeniem obowiązku przestrzegania ustalonych warunków realizacji tego uprawnienia (inwestor nie może zbudować czegokolwiek, ale tylko to, co zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, li tylko pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dotyczyć obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje. Jeżeli obiekt budowlany już został nawet częściowo wybudowany, to nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków, jakie należy zachować, budując ten obiekt. Sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega, na mocy art. 105 § 1 k.p.a., umorzeniu.

Niewątpliwie argumentem przemawiającym za przyjęciem instytucji umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., jest zarówno ujęcie normy art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, jako normy imperatywnej - zakazuje ona bowiem ex lege wydawania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, jak również zamieszczenie jej w art. 32 określającym warunki wydania pozwolenia na budowę, a nie w art. 35, który wskazuje przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, zwrócił też uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r., sygn. akt ARN 2/93 (LexPolonica nr 320613) i pogląd ten w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis Warszawa 2012, s. 302; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1520/11, Lex nr 1367310).

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Skarżący zarzucają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, iż organy administracji nie były związane wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10.

Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

Z uzasadnienia wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/10 nie wynika, aby fakt wykonania robót przez inwestorów w oparciu o uchyloną decyzję ostateczną był w ogóle rozważany. Sąd nie wyraził w tym zakresie jakiegokolwiek poglądu prawnego ani też nie dał, związanych z tą kwestią, wskazań. Nakazał, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zwrócił uwagę, że pominięcie postanowień § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie zwalniało organu z obowiązku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z innymi przepisami, w szczególności z przepisami odnoszącymi się do ochrony praw osób trzecich, a wręcz taką ocenę czyniło niezbędną, gdy właściciel nieruchomości graniczącej z działką inwestorów wskazywał okoliczności, które na naruszenie jego praw, w związku z lokalizacją garażu w granicy, mogły wskazywać.

Trzeba mieć też na uwadze, że ocena Sądu dotyczyła zaskarżonej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i odnosiła się do stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania tej decyzji. Tym samym wyklucza to sytuację wykonania, w dacie wydania ostatecznej decyzji, jakichkolwiek robót. Inwestorzy mogli je, bowiem rozpocząć dopiero w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo, więc organy przyjęły, że w zaistniałej sytuacji, nie są związane wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Skarżący upatrują naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera konkretnych ustaleń dotyczących charakteru prac, które zostały wykonane po dniu 12 kwietnia 2011 r., tj. po wydaniu wyroku o sygn. II SA/Rz 1199/10. Podkreślić trzeba, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast ocena, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Całkowicie chybiony jest zarzut kasacji naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącym odpisów pisma Mieczysława Kolanko z dnia 17 czerwca 2012 r., wraz z załącznikiem, na które Sąd powołuje się w zaskarżonym wyroku, przez co skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw.

Przepis art. 47 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Obowiązek dołączenia odpisów wiąże się z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania. Urzeczywistnienie zasady kontradyktoryjności następuje, bowiem przez przepisy gwarantujące stronom udział w postępowaniu, dostęp do akt postępowania oraz możność procesowego wyrażania stanowiska, tak z własnej inicjatywy, jak i w odpowiedzi na stanowisko pozostałych stron.

Błędnym jest twierdzenie skarżących, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na treści pisma procesowego M. K. Pismo M. K. było pismem procesowym złożonym przez niego, jako uczestnika postępowania. Sąd, w uzasadnieniu wyroku, stwierdził jedynie, że "okoliczności wskazywane przez inwestorów kwestionuje uczestnik M. K.". Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jej przedmiotem nie było ustalenie legalności wykonanych przy rozbudowie robót, lecz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie była to, zatem okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy i jako taka nie miała wpływu na treści zaskarżonego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.