Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 85/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: 27 ust. 1, 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2013 r. nr IV/30/9/2013 w przedmiocie ustanowienia obwodów łowieckich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...], [...], [...] szczegółowo określonych w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IV/30/9/2013 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2013 roku w sprawie podziału województwa śląskiego na obwody łowieckie, wydaną na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 486 – dalej u.s.w.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 2168 z późn. zm. – dalej p.ł.), dokonano podziału województwa śląskiego na 213 obwodów łowieckich (§1). Stwierdzono, że "Wykaz obwodów łowieckich w województwie śląskim" z wyszczególnieniem ich dotychczasowej i nowej numeracji oraz opisem granic i powierzchni, stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei "Graficzny przebieg granic obwodów łowieckich w województwie śląskim" naniesiony jest na mapy topograficzne w skali 1:50.000, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały (§2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Śląskiego (§3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Spółka [A] w S., po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. złożyła skargę na powyższą uchwałę w zakresie obwodów łowieckich [...], [...] i [...]. Działając na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nr IV/30/9/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r., załącznik nr 1, nr obwodu łowieckiego [...], [...], [...], w części ustanawiającej obwody łowieckie na gruntach stanowiących własność Spółki [A] w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że tereny stanowiące własność Spółki [A] w S., w szczególności kompleksy leśne, mocą uchwały z dnia 21 stycznia 2013 r. nr IV/30/9/2013, zostały włączone do trzech obwodów łowieckich Polskiego Związku Łowieckiego. Nieruchomości wchodzące w skład wspólnot gruntowych stanowią - w rozumieniu obowiązującego prawa - własność prywatną. W świetle orzecznictwa uchwały tego rodzaju naruszają prawo własności gwarantowane Konstytucją RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Sejmik Województwa Śląskiego nie zwrócił się do Spółki w celu uzyskania zgody na wykorzystanie jej terenów, jak w uchwale. Także żadne z kół łowieckich korzystających z prywatnej własności (nieruchomości) Spółki objętej przedmiotową uchwałą nie tylko nie wystąpiło do Spółki o uzyskanie takiej zgody lecz nawet nie poinformowało o fakcie korzystania z prywatnej własności, przejawiającym się np. na instalowaniu w lasach Spółki urządzeń łowieckich (np. ambony) z wykorzystaniem drzewostanu, w dowolnie wybranych miejscach, organizowanie polowań z nagonkami i inne.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podano, że w dacie uchwalenia uchwały przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na sejmik województwa obowiązku uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do konsultacji społecznych. Zatem każdy, w tym i skarżąca Spółka, miał możliwość zajęcia stanowiska co do projektu. W terminie przewidzianym na konsultacje nie wpłynęły zastrzeżenia ze strony Spółki. Organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, a także wyczerpał wymagany tryb do jej podjęcia. Uchwała podlegała kontroli Wojewody Śląskiego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa. Skarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że w punkcie II wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy – Prawo łowieckie tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności w części wskazanej przez skarżącą. W dacie złożenia skargi w/w przepisy nie utraciły jeszcze mocy obowiązującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.; art. 90 u.s.w.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca Spółka ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu przesłanka ta została spełniona, jako że grunty stanowiące wspólnotę gruntową zostały włączone do obwodów łowieckich, a stanowią własność prywatną, nie publiczną. To powoduje realnie ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia. Przy tym, uprawnienia Spółki dotyczące nieruchomości składających się na wspólnotę gruntową, a odnoszące się do terenów wskazanych w skardze, jako objętych obwodami łowieckimi, nie były kwestionowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani w odpowiedzi na skargę. Co więcej, uprawnienia Spółki odnośnie przedmiotowych gruntów nie były również kwestionowane przez Polski Związek Łowiecki, co wynika z pisma do Spółki z 21 stycznia 2015 r. O fakcie sprawowania zarządu przez Spółkę w zakresie wspólnoty gruntowej na terenie S. świadczą także wypisy z rejestru gruntów, zdeponowane w aktach sądowych (k. 26 i 27). Sąd, dla dokładnego sprecyzowania, które z poszczególnych działek, stanowiących wspólnotę gruntową, znajdują się na terenie poszczególnych obwodów łowieckich, wezwał Przewodniczącego Zarządu Spółki o pisemne doprecyzowanie tej kwestii. Było to niezbędne dla ustalenia, czy ewentualny skutek wyroku (w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały) miałby dotyczyć całego terenu obwodów łowieckich [...], [...] i [...], czy też jedynie części, z ograniczeniem do nieruchomości będących wspólnotą gruntową. Wynika to z treści art. 23 ust. 1 p.ł. wg którego obwód łowiecki stanowi obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa. Obwód ten musi zatem spełniać określone parametry. Kwestia ta zostanie rozszerzona w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 p.ł. (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz.U.2014.951). Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdza, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

Nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydanej uchwale Sejmiku, będącej przedmiotem kontroli, a skarga została wniesiona przed dniem utraty mocy obowiązującej przepisu z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (przepis tracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r.).

W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. I OSK 54/14, zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność uznania nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich [...],[...] i [...], szczegółowo określonych w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały.

Przy tym, co należy powtórzyć, art. 23 ust. 1 p.ł. wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa. Wymaganie ciągłości powierzchni obwodu łowieckiego ma, w ocenie specjalistów z zakresu prawa łowieckiego, charakter priorytetowy dla prawidłowego prowadzenia gospodarki łowiecko-hodowlanej (ww. wyrok TK, sygn. P 19/13 i podana tam literatura). To z kolei musiało skutkować uznaniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całych obwodów wymienionych w skardze, tj. [...], [...] i [...]. Ograniczenie się w wyroku do działek będących wspólnotą gruntową spowodowałoby, iż pozostała część obwodów łowieckich [...], [...] i [...], leżąca poza terenami w zarządzie Spółki, utraciłaby przymiot ciągłości, a zatem nie spełniałaby wymogów ustawowych. Spółka bowiem zarządza bardzo dużą ilością nieruchomości na terenie ww. obwodów łowieckich, co wynika z pisma z 21 maja 2016 r.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.