Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1122/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M., H.P., G. M., G. M., E.K., M. M., M. M., A. M., B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/12 w sprawie ze skargi S. M., H.P., G. M., G. M., E.K., M. M., M. M., A. M., B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2361/12 po rozpoznaniu ze skargi S. M., H.P., G. M., G. M., E. K., M.M., M. M., A.M., B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako dz. ew. nr [....] z obrębu 7-08-07 (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3), zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 31 sierpnia 2011 r. przez S. M., H.P., G. M., G. M., E. K., M.M., M. M., A.M. oraz B. M. odmówił:

- zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,3830 ha, [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,0915 ha oraz [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,0142 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa,

- zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,1700 ha, stanowiącej współwłasność Z.G., S.G. oraz W.G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...],

- zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,2706 ha, stanowiącej własność Z. Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 19 marca 1974 r. Rep. [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, Nr 18 poz. 94) nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z osady tabelowej Nr 16 wsi W. oznaczoną jako działka nr [...] w obr. 70 o pow. 5480 m2. Nieruchomość w dniu wywłaszczenia stanowiła, zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...]grudnia 1973 roku, współwłasność S. i P. małż. M.. Przedmiotowa nieruchomość objęta wymienionym aktem notarialnym została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Wnioskodawcy zostali ustaleni jako spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z dnia 10 października 2011 r. Biuro Geodezji i Katastru poinformowało, iż z przeprowadzonej analizy graficznej wynika, że archiwalnej działce nr [...] z obr. 70 o pow. 0,5480 ha, objętej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia 19 marca 1974 r. obecnie odpowiadają: działki ewidencyjne nr: [...] z obr. 7-08-07; części działek ewidencyjnych nr: [...] z obr. 7-08-07.

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. zostały objęte działki ewidencyjne nr: [...] z obr. 7-08-07 oraz części działek ewidencyjnych nr: [...] z obr. 7-08-07.

Zgodnie z informacją z rejestru gruntów z dnia 13 października 2011 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr: [...] z obr. 7-08-07 jest m. W., współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. 7-08-07 są Z. G., S. G. i W. G., właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. 7-08-07 jest Z. Z., natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] z obr. 7-08-07 - Skarb Państwa.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012 r. Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek w części dotyczącej działki nr [...] z obr. 7-08-07.

Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]z obr. 7-08-07, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W. w W. księga wieczysta Nr [...] stanowi aktualnie współwłasność Z. G., S.G. oraz W. G.. Nieruchomość ta, położona przy ul. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia

22 listopada 1990 r. Na podstawie powołanego aktu notarialnego użytkownikami wieczystymi nieruchomości stali się Z. i H.małż. G..

Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Nr [...] z dnia 26 lutego 1998 r. wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej Z. i H.małż. G jako użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu

22 listopada 1990 r. Na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 1998 roku Nr [...] przekształcono prawo użytkowania wieczystego przysługujące Z. i H. małż. G.do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. 7-08-07 o pow. 1700 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...], w prawo współwłasności H. i Z. małż.G., S.G. i W. G.. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. Dz. Kw VI.4661/98, VI.4863/98, VI.4864/98 z dnia 29 października 1998 r. wynika, iż H. i Z. G., S.G., W.G. zostali ujawnieni w księdze wieczystej Nr [...] jako właściciele opisanej nieruchomości w dniu 23 października 1998 r.

Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. 7-08-07, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W.w W. księga wieczysta Nr [...] stanowi aktualnie własność Z. Z.. Nieruchomość położona przy ul. [...]została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 30 października 1989 roku, Rep. A nr [...]. Na podstawie powołanego aktu notarialnego użytkownikiem wieczystym nieruchomości stał się Z. Z.. W księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obr. 7-08-07 ujawniony został akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 30 października 1989 r., na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej z dnia 13 września 2011 roku, wniosek o ujawnienie ww. aktu notarialnego został złożony do księgi wieczystej Nr [...] w dniu 30 października 1989 r.

Na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1999 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w prawo własności. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. Dz. Kw [...] z dnia 30 sierpnia 2000 r. wynika, iż Z.Z. został wpisany jako właściciel nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] w dniu 27 kwietnia 2000 r.

Organ stwierdził, że w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało przed dniem

1 stycznia 1998 r. Powołując się na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent W. stwierdził, że zostały spełnione przesłanki w nim określone, a zatem zwrot nieruchomości oznaczonych jako część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu 7-08-07 nie jest możliwy. Nastąpił bowiem obrót prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ ustalił, że z analizy dokonanej przez Biuro Geodezji i Katastru wynika, iż nieruchomości objętej aktem notarialnym Rep. Nr A[...] z dnia 19 marca 1974 r. odpowiadają również działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...] z obr. 7-08-07. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o opinię, czy wskazane powyżej działki ewidencyjne stanowią część pasa drogowego drogi publicznej.

Prezydent W. wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia

31 maja 2012 r. poinformował, że działki ewidencyjne nr [...] z obr. 7-08-07 położone są w pasie drogowym ul. [...], a działka ewidencyjna nr [...] z obr. 7-08-07 - w pasie drogowym ul. [...]. Organ wskazał, że do pisma Zarządu załączona została mapa sytuacyjna z zaznaczonymi pasami drogowymi ul. [...] i ul. [...]. W ocenie organu, analiza ww. załącznika graficznego oraz mapy zasadniczej miasta wykazała, iż działki ewidencyjne nr: 1[...] oraz [...] z obr. 7-08-07 znajdują się całości w pasach drogowych ul. [...] i ul. [...]. Organ podniósł, że z informacji z rejestru gruntów przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru wynika, iż działki ewidencyjne nr: [...] z obr. 7-08-07 oznaczone są jako użytek "dr" - czyli drogi.

Organ wskazał, że z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione

w tym przepisie. Powołując się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Organ stwierdził, że część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia

[...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż w odniesieniu do działki Nr [...] z obrębu 7-08-07 oraz do działki Nr [...] z obrębu 7-08- 07 ma zastosowanie art. 229 u.g.n., stanowiący negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie ustalił, czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia wskazano, że w art. 229 u.g.n. został ustanowiony wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ten wyjątek powoduje, iż wyczerpanie przesłanki art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 137 ustawy.

Oceniając prawidłowość postępowania, co do działki oznaczonej nr [...], nr [...] oraz nr [...] Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na podstawie całokształtu akt postępowania, a w szczególności pisma wyjaśniającego z dnia 31 maja 2012 r. Zarządu Dróg Miejskich, że działka nr [...] oraz działka nr [...] znajdują się w pasie drogowym ul. [...], zaś działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Powyższe działki są we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Stwierdził, że nie tylko nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej, ale również usytuowana w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców. Znajdowanie się nieruchomości w pasie drogowym wyczerpuje ustawową definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu zwrot nieruchomości nie był możliwy.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stała się przedmiotem skargi S. M., H.P., G. M., G. M., E. K., M.M., M. M., A.M. oraz B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę w części za zasadną. W pozostałej części skargę oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,1700 ha i nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. 7-08-07 o pow. 0,2706 ha.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji we wskazanym zakresie są prawidłowe, a zarzuty skargi nieuzasadnione.

Przytaczając treść art. 229 u.g.n., Sąd wskazał, że przepis ten zawiera regulację przejściową, normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustalenie tego faktu oznacza, że poprzedni właściciel utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu.

Zdaniem Sądu przepis art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Istotne jest oczywiście, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomościach oznaczonych jako część działki nr [...] i część działki nr [...] z obr. 7-08-07, o których zwrot wnosiły strony, ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed tym dniem, tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu, organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, o których mowa wyżej, a organ II instancji trafnie utrzymał rozstrzygnięcie w tym zakresie w mocy.

W świetle powyższego, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość była zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 229 u.g.n. Sąd uznał, że kwestia utraty możliwości uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w kontekście zaistnienia ewentualnej szkody, na co w skardze wskazuje pełnomocnik, nie mogła być rozstrzygana przez organ administracji i nie podlega w tym zakresie ocenie sądu administracyjnego. Wobec prawidłowego stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., organ nie miał obowiązku dokonywania merytorycznych ustaleń, co do tego, czy na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Sąd podzielił poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero po ustaleniu, iż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania – z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. – następuje dokonywanie ustaleń, co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (v. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, Lex nr 1218906; wyrok SN z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, Lex nr 484702). Spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. powoduje bowiem, że samo roszczenie nie przysługuje. Z tego względu nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Kwestie dotyczące ustalania celu wywłaszczenia oraz jego realizacji mogą być zaś badane na dalszym etapie postępowania wywłaszczeniowego, do którego w tym przypadku nie dochodzi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako część działki nr [...] i część działki nr [...]. Wyłączenie w tym przypadku domagania się zwrotu nieruchomości ma na celu ochronę osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi.

Za uzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,3830 ha, [...] o pow. 0,0915 ha i [...] o pow. 0,0142 ha, z obr. 7-08-07.

W ocenie Sądu, uchybienie wskazanym w skardze przepisom prawa procesowego, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji we wskazanym wyżej zakresie naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji organu I i II instancji we wskazanym zakresie.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także wówczas, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Według art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnienie tej regulacji prawnej – w zakresie własności dróg – stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skoro grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, to tym samym nie mogą być przekazane w użytkowanie wieczyste i nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Przy czym pojęcie drogi obejmuje nie tylko budowlę, ale również infrastrukturę techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i, co istotne w niniejszej sprawie, zlokalizowaną w pasie drogowym. Za nietrafny Sąd uznał zatem pogląd skarżących, co do błędnej wykładni art. 2, art. 2a, art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, wbrew ustaleniom organów, materiał dowodowy niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wskazane wyżej nieruchomości (działki ewidencyjne nr [...]) stanowią części pasów drogowych. Organ dokonując ustaleń w tym zakresie oparł się przede wszystkim na piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 31 maja 2012 r. informującym, że wymienione wyżej działki położone są w pasie drogowym obu wskazanych wyżej ulic. W ocenie organów analiza załącznika graficznego dołączonego do tego pisma, tj. mapy sytuacyjnej i mapy zasadniczej miasta wykazała, że działki nr [...] znajdują się w całości w pasach drogowych ul. [...] i ul. [...]. Tymczasem, według Sądu, załączona kserokopia mapy sytuacyjnej nie zawiera żadnych oznaczeń, w tym oznaczeń podmiotu sporządzającego, opisu, czy wskazań, co do daty sporządzenia. Na mapie tej odnaleźć można m.in. zaznaczoną projektowaną linię rozgraniczającą (dotyczącą ul. [...]) oraz projektowaną oś jezdni ul. [...]. Nie są to zatem ustalenia aktualne, obejmujące istniejące granice dróg i pasów drogowych. Na mapie tej nie naniesiono również granic poszczególnych działek, nie umiejscowiono ich w planie, co nie pozwala na bezsporne ustalenie granic działek, których zwrotu domagają się strony, w odniesieniu do linii granicznych pasów drogowych ul. [...] i ul. [...]. Również druga z załączonych map nie pozwala na stwierdzenie, że całość działek zlokalizowana jest w pasie drogowym, albowiem brak jest oznaczeń linii granicznych, w których zlokalizowane są drogi wraz z urządzeniami (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Sąd podniósł ponadto, że w aktach sprawy znajduje się, przy piśmie z dnia

10 października 2011 r., analiza graficzna wskazująca granice działek odpowiadających archiwalnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu 70 objętej aktem notarialnym z dnia

19 marca 1974 r. sporządzona przez pracowników Biura Geodezji i Katastru m. W., jednakże jak wskazano w tym piśmie, dokonana analiza pozwala na orientacyjne określenie przebiegu granic danej nieruchomości. W piśmie Biura Geodezji i Katastru poinformowano jednocześnie, iż w celu dokładniejszej analizy wskazane byłoby wykonanie opracowania przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby takie opracowanie, z uwzględnieniem granic pasa drogowego, zostało wykonane na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że podstawa odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajduje potwierdzenie w jednoznacznym wykazaniu zbieżności granic działek, których zwrotu domagają się strony z granicami pasów drogowych obu ulic. Dane z rejestru gruntów mają zaś charakter jedynie informacyjny.

Według Sądu, wobec tego, że położenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] w pasie drogowym wyklucza zwrot wywłaszczonych nieruchomości, okoliczność ta powinna zostać ustalona wyczerpująco, w sposób nie pozostawiający wątpliwości w tym zakresie, co uczynią organy ponowienie rozpoznając sprawę.

S. M., H.P., G. M., G. M., E. K., M.M., M. M., A.M. oraz B. M. zaskarżyli w skardze kasacyjnej powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 3, w którym oddalono skargę na decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim dotyczyła ona działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu 7-08-07 położonych w W. przy ul. [...].

Powołując się na obie podstawy określone w art. 174 pkt. 1 i 2 skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka kontroli decyzji administracyjnej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo nieustalenia w toku postępowania administracyjnego przez organy administracyjne i niewskazania w decyzji, czy wywłaszczona nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących była zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też został na niej zrealizowany cel, dla którego została wywłaszczona;

2. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że odmowa zwrotu nieruchomości w oparciu o treść art. 229 u.g.n nastąpić może także co do nieruchomości, które nigdy nie były zbędne w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zarówno decyzje organów administracyjnych, jak

i zaskarżony wyrok oparte zostały na błędnym założeniu, iż każdy wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej spotkać się musi z odmową w oparciu o przepis

art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość zbyta została przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (dalej u.g.n.). Aby odmówić zwrotu nieruchomości w oparciu o treść powołanego przepisu ustalić trzeba bowiem dwie okoliczności tj. że nieruchomość jest zbędna w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz, że została zbyta przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Art. 229 u.g.n. pozbawia więc niektórych byłych właścicieli roszczenia o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia (zbędnej) nieruchomości. W niniejszej sprawie organ administracyjny ograniczył się do ustalenia czy zachodzi druga z okoliczności warunkujących wyjątek z art. 229. Tymczasem odmowa zwrotu nieruchomości w oparciu o ten przepis może okazać się błędna. Według skarżących konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż podstawą odmowy zwrotu może okazać się wtedy przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że nie kontestują przy tym, wynikającego w sposób jasny z przepisów prawa, braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, gdy nieruchomość ta została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. Kwestionowana jest natomiast wykładnia przywołanych przepisów, która zdejmuje z organów administracyjnych obowiązek poczynienia ustaleń i sformułowania ich wyników w decyzji.

W skardze kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które świadczą o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany co do całości nieruchomości w tym działek ewidencyjnych nr [...]. Nie zostało na tym terenie wybudowane osiedle mieszkaniowe, a wzniesione przez osoby trzecie budynki niezwiązane są z inwestycją polegającą na budowie tego osiedla. Konieczne jest jednakże poczynienie wprost w uzasadnieniu decyzji powyższych konstatacji, a w efekcie umieszczenie w niej stwierdzenia, że nieruchomość której dotyczy postępowanie, jest nieruchomością zbędną na cel wywłaszczenia lub też, że wykorzystana została niezgodnie z celem wywłaszczenia. Niepoczynienie zaś stosownych ustaleń na podstawie posiadanych dowodów stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując oceny wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w §2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak i również norm procesowych koncentrują się na dwóch zagadnieniach.

Pierwszym z nich jest sposób i zakres postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy spełnieniu przesłanek z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. 2014, poz. 518).

Drugim zagadnieniem jest forma rozstrzygnięcia ( umorzenie postępowania, czy odmowa zwrotu nieruchomości)w sytuacji, gdy ma zastosowanie art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnośnie do pierwszego ze wskazanych zagadnień ze sformułowania podstaw kasacji i uzasadnienia zarzutów wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 136 ust.3, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ich wzajemnych relacji. Strona skarżąca prezentuje stanowisko, że przepisy art.136 ust.3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy interpretować w ten sposób, że nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek wykluczających możliwość zwrotu określonych w art. 229 wymienionej ustawy organ administracji rozpoznający wniosek o zwrot nieruchomości ma obowiązek ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym obowiązek zbadania przesłanek określonych w art.137 ust.1 i 2 wskazanej ustawy.

Zacząć należy od przypomnienia, że stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (tak : M. Gdesz w: S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest zatem łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej.

W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek określonych w art.229 u.g.n. nie jest kwestionowane, jest okolicznością bezsporną. Z akt sprawy wynika bowiem, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Z. i H. małż. G. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 22 listopada 1990 r., przy czym wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej Z. i H. małż. G., jako użytkowników wieczystych został złożony w dniu 22 listopada 1990 r. Analogicznie nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Z.Z. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 30 października 1989 r. Wniosek o ujawnienie aktu notarialnego został złożony do księgi wieczystej w dniu 30 października 1989 r.

Jak trafnie orzekły organy administracji i Sąd pierwszej instancji zaistnienie powyższych zdarzeń prawnych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., stanowi przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. wynika w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, że w sytuacji spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje. Skoro nie przysługuje roszczenie to nie ma żadnych podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229 u.g.n., byłoby bezprzedmiotowe.

Powyższy pogląd jest ugruntowany tak w orzecznictwie, jak również w literaturze przedmiotu. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. II CSK 275/08, publ. Lex nr 484702: " Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art.229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności ( por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324, z dnia 7 października 2010 r., sygn. I OSK 1673/09, publ. Lex nr 745124, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11, publ. Lex nr 1218906, z dnia 17 września 2014, sygn. akt I OSK 330/13 i z dnia 4 października 2013 r., sygn. I OSK 840/12, publ. www.nsa.gov.pl).

Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727).

Powyżej przytoczone poglądy podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że zastosowanie normy z art. 229 u.g.n. powinno poprzedzać ustalenie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art.137 u.g.n.

Odnośnie do drugiego zagadnienia, które wyłoniło się w sprawie, czyli formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą negatywne przesłanki z art.229 u.g.n. nie ma jednolitości stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, choć dominują poglądy opowiadające się w takiej sytuacji za umorzeniem postępowania. Okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 383/08, publ.www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.