Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 798/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], z dnia [...] Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku J. K., właściciela firmy A w S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. Aj w S., określając między innymi ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu oraz zdrowia ludzi, a także ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołali się: M. R., W. R., B. K., E. G., Stowarzyszenie B w S., M. R., W. R., B. K., E. J. oraz Spółka C w S. [...] składając jednobrzmiące odwołania.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, odwołujący się zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, gdyż zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia oraz wystąpienia poważnych awarii, a w ocenie odwołujących się, niepodważalny jest fakt, że produkcja masy asfaltowej stanowi zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi. Zaskarżona decyzja także nie respektuje zakazów wymienionych w par 2 pkt 1 projektu rozporządzenia Wojewody Łódzkiego w sprawie "Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ponadto zarzucono, iż decyzja nie została wydana w uzgodnieniu z wojewodą, a inwestor wykonał już prace ziemne, które zniekształciły rzeźbę terenu.

Dalej odwołujący się wskazali, iż kwestionowana decyzja nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, jakimi są: Prawo ochrony środowiska i uchwała Rady Miejskiej nr XI/87/2007, z dnia 26 czerwca 2007 roku w sprawie uzgodnienia projektu rozporządzenia Wojewody Łódzkiego w sprawie "Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Oznacza to zatem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 tejże ustawy, jest nieprawdziwe.

Z kolei Stowarzyszenie B sformułowało odwołanie odmiennie od wcześniej opisanych, przy czym także wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Według skarżącego Stowarzyszenia decyzja została wydana z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), gdyż powinna zawierać ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy, gabarytów i linii zabudowy, a czego w przeznaczonym do tego pkt. III decyzji nie uczyniono. Ponadto wyszczególnione w decyzji załączniki graficzne nr 1 i 2 zostały doręczone tylko inwestorowi J. K. Brak tych załączników czyni dla strony skarżącej decyzję niepełną, bowiem we wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji zostały podane dane niepełne i fałszywe, dotyczące zajmowanej powierzchni pod inwestycję, budynków kubaturowych i wpływu inwestycji na środowisko. Również w pkt. II decyzji, przeznaczonym na ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określono sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Wpisane w tym punkcie decyzji określenia "instalacja przemysłowa" nie może wyczerpywać ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wytwórnia mas bitumicznych nie jest "instalacją przemysłową" i pojęcie "instalacja przemysłowa" nie występuje w przepisach. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, iż brak ustaleń w pkt. III decyzji stanowi także naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stowarzyszenie zarzuciło także, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy odrębne zawarte w dziale VII ustawy – Prawo ochrony środowiska, odnoszące się do ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 72 i art. 73 tej ustawy, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w szczególności wystąpienia poważnych awarii, a bezdyskusyjnym jest, że wytwórnia mas bitumicznych o wydajności 160 t/h stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Stowarzyszenie, odnosząc się do stwierdzeń zawartych w pkt IV, V i VII zaskarżonej decyzji, podniosło także, iż należy je ocenić jako "pustosłowia", bowiem nie wskazano kto, kiedy i w jaki sposób może zweryfikować podane w nich zakazy i nakazy. Sformułowania zawarte w wymienionych punktach decyzji mają za zadanie spowodować określone wrażenie na osobach niezorientowanych w problematyce i ukryć zakaz budowy przedmiotowej wytwórni, wynikający z art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja, w ocenie Stowarzyszenia, została wydana z bezprawnym pominięciem ustaleń zawartych w "Nadwarciańskim Obszarze Chronionego Krajobrazu", a twierdzenie zawarte w decyzji, że inwestycja leży poza granicami tego obszaru chronionego, jest fałszywe.

Po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie B przekazano skarżącemu brakujące załączniki graficzne do decyzji i określono dodatkowy termin do wypowiedzenia się w przedmiocie zaskarżonej decyzji, także w oparciu o te dodatkowe dokumenty.

Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że do dnia 27 lipca 2005 r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiązało się z jednoczesną oceną oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie 27 lipca 2005 roku, powyższą sytuację prawną diametralnie zmieniła i ocenę, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest możliwa na wskazanym terenie ze względu na ograniczenia wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 ze zm.), przeniosła do odrębnego postępowania, kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub decyzją o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację.

Organ podniósł także, iż gdyby wytwórnia mas bitumicznych (WMB 160 t/h) stanowiła realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi – jak twierdzą skarżący – to niewątpliwie nie mogłaby zostać wprowadzona do obrotu handlowego (uzyskać atest – homologację). Przepis art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczy bowiem zakazu budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia, a w szczególności zagrożenia wystąpienia awarii, należy, przy braku zdefiniowania w obowiązujących przepisach wymienionych wyżej pojęć, interpretować łącznie z ustępem 3a tego artykułu, który wyłącza ów zakaz na obszarach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji J. K. położony był w granicach terenu przeznaczonego dla działalności przemysłowej i składowania.

Organ odwoławczy dodał przy tym, że w sytuacji, gdy pełna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeniesiona jest na inny, odrębny od ustaleń warunków zabudowy etap postępowania, oczywiście niezasadny jest zarzut "pustosłowia’ pod adresem ustaleń zawartych w punktach IV, V i VII zaskarżonej decyzji. Ustalenia zawarte w punktach IV i VII zaskarżonej decyzji muszą być bowiem respektowane w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji i w sprawie pozwolenia na budowę, a ustalenia zawarte w punkcie V przewidują dodatkowe uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena treści warunków zawartych w wymienionych wyżej punktach zaskarżonej decyzji, dokonana przez skarżącego, jest wyrazem nieuwzględnienia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie przeceniania możliwości organu właściwego w sprawach warunków zabudowy w uznaniowym rozstrzyganiu wniosków o ustalenie takich warunków. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową. Wnioskujący musi ją otrzymać, gdy tylko jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W dalszych motywach decyzji, podnosząc za organem pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy sprowadzają się do określenia wzajemnych relacji miejsca lokalizacji inwestycji względem otoczenia oraz zdefiniowania ograniczeń z tej lokalizacji wynikających. Z tego względu zawarte w decyzji ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska, zdrowia ludzi, ochrony interesów osób trzecich i ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej są prawidłowe i nie wymagają uzupełnienia.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy – stosownie do wymogu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką można wydać po spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 2 tejże ustawy. Projekt takiej decyzji przygotować może tylko osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Natomiast podstawą takiego projektu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki muszą być zgodne ze szczegółowymi warunkami określenia cech nowej zabudowy, uregulowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto przed wydaniem decyzji jej projekt podlega uzgodnieniom, o którym mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, w takim zakresie przedmiotowym, jaki nakazują ustalenia faktyczne sprawy.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie te wymagania zostały spełnione w sprawie i Prezydent Miasta S. nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych (montażowych) może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestor musi przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W tym postępowaniu starosta będzie między innymi sprawdzał, czy projekt budowlany (uzgodniony wcześniej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ze względu na pobliskość cmentarza) pozostaje w zgodzie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi J. K., będą skarżący.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać za trafny. Aktualny przebieg granic Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika z nadal jeszcze obowiązującego rozporządzenia Wojewody Sieradzkiego z dnia 31 lipca 1998 roku (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego z dnia 9 września 1998 roku, Nr 20, poz. 115). Projektowane rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu określa granice tego obszaru w dotychczasowym ich przebiegu. Terenu objętego inwestycją J. K. obszar chronionego krajobrazu, określony w powyższym rozporządzeniu Wojewody Sieradzkiego i w projekcie rozporządzenia Wojewody Łódzkiego, nie obejmuje.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że skarżący, argumentując naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim powoływał się na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 26 czerwca 2007 roku w sprawie uzgodnienia projektu rozporządzenia Wojewody Łódzkiego w sprawie "Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Uzasadnienie stanowiska Rady Miejskiej, stanowiące załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały, ma stanowić – według skarżącego – dowód na to, że pominięcie w zaskarżonej decyzji ustaleń w nim zawartych jest bezprawne. W rzeczywistości analiza treści tej uchwały wskazuje na to, iż Rada Miejska ostatecznie nie zaproponowała żadnych zmian w projektowanym rozporządzeniu, które mogłyby odnosić się do osiedla D. Uchwała ta stanowi, że uzgadnia się projekt rozporządzenia wojewody pod warunkiem wprowadzenia zmian wynikających z zapisu pkt 2 i 3 uzasadnienia uchwały, a wymienione punkty w ogóle nie dotyczą osiedla D.

Mając na uwadze powyższe uwagi, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Stowarzyszenia, iż inwestycja J. K. leży w granicach Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu jest niezasadne. Podkreślił przy tym, że inni odwołujący się nie przeczą, że granica obszaru chronionego przebiega ulicą A. Uznają jednak za absurdalne rozumowanie, iż po jednej stronie granicy (w tym przypadku stanowiącej ulicę) obowiązują zakazy, a po drugiej jej stronie już nie. Wbrew poglądowi skarżących takie rozumowanie jest jednak oczywiście racjonalne, skoro według definicji słownikowej słowo "granica" oznacza "linię zamykającą lub oddzielającą pewien określony obszar".

Jednocześnie organ ten wskazał, że teren objęty inwestycją znajduje się na obszarach położonych po wschodniej stronie ulicy A. Natomiast granica "Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" biegnie wzdłuż zachodniego skraju drogi stanowiącej ulicę A. Tym samym oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż zaskarżona decyzja wymagała uzgodnienia wojewody w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wymienione w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym (art. 3 ust. 1). Pojęcie to obejmuje również budowlę, którą według tej ustawy są "wolno stojące instalacje przemysłowe" lub urządzenia techniczne, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż pojęcie "instalacja przemysłowa" nie występuje w przepisach.

Organ odwoławczy podniósł także, iż planowana wytwórnia masy bitumicznej ma być położona na terenie przeznaczonym – w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego – pod funkcję produkcyjną. Stąd też – zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na takim obszarze nie jest wymagane spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiącego, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W konkluzji organ odwoławczy wywiódł, iż skoro organ pierwszej instancji został zwolniony – na mocy art. 61 ust. 2 powołanej wyżej ustawy – z obowiązku ustalenia spełnienia przesłanek wymienionych w punkcie 1 tegoż artykułu, to zarzut naruszenia (zignorowania) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odnosi się w przeważającej części do sposobu badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach faktycznych, jak i w samej zaskarżonej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Stowarzyszenie B w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 8 k.p.a.. Wskazało przy tym na brak przekonującej argumentacji w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi związanego z wytwórnią mas bitumicznych, a także na brak dokumentacji techniczno –rozruchowej. Podkreśliło przy tym, że w aktualnym stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętym w październiku 2006 roku, teren inwestycji oznaczony jest symbolem 1P-U – tereny o funkcji produkcyjno –usługowej. Dodało jednocześnie, że niezachowanie wymogów wynikających z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku stanowi rażące naruszenie prawa. Podobnie rażącym naruszeniem prawa jest także uchybienie zakazowi zawartemu w art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Stowarzyszenie wskazało ponadto, że w przypadku braku planu zagospodarowania sposób ustalenia decyzji o warunkach zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Uznało przy tym za błędne stanowisko organów w kwestii zagadnień dotyczących Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Do skargi przyłączył się uczestnik postępowania – B. K., który jednocześnie wyjaśnił, że prowadzone jest postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych inwestycji, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane w tej sprawie zostało uchylone przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 roku oddalił skargę. W wyniku wniesienia przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł w motywach wydanego wyroku, iż uchybieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepis ten został uchylony przez art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) i przestał obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 roku. Tym samym stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, iż jest niecelowa ocena istnienia przesłanek określonych w przepisie, który już nie obowiązuje. Nawet bowiem gdyby zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzja została uchylona, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie mogłyby stosować uchylonego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku o ile zaistnieje konieczność jego sporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym.

Należy zgodzić się z organami obu instancji, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z punktu widzenia treści przepisu art. 190 p.p.s.a. – stanowiącego, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – należy skonstatować, iż jedynym elementem stanu prawnego, który nie był przedmiotem analizy ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wywiedzionej od poprzedniego wyroku tutejszego Sądu jest kwestia naruszenia przez organy administracji przepisu art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu nie oceniał merytorycznie ponieważ Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do owego zarzutu w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Skonstatować również wypada, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną strony skarżącej – będącą w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze – nie znalazł dostatecznych podstaw do tego aby zakwestionować prawidłowość ocenianego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie tych zarzutów, które były przedmiotem oceny ze strony tutejszego sądu. Tak więc w powyższym zakresie wypada jedynie wskazać, iż owe zarzuty, tak, jak nie wpłynęły na krytyczną ocenę poprzedniego wyroku tutejszego Sądu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, tak nie mają one wpływu na ocenę legalności decyzji organów administracji kontrolowanych przez tutejszy Sąd.

Tak więc wypada w tym miejscu przejść do oceny zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, iż w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Dokonując analizy powyższej normy prawnej należy po pierwsze wskazać, iż ów przepis znalazł się w Dziale VII powyższej ustawy zatytułowanym: "ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji", a po drugie stanowi on w par. 1, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się określone ograniczenia wynikające z przepisów prawa. Dokonując porównania już tylko tych dwóch elementów zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska należy wskazać, iż analizowana norma art. 73 ust. 3 statuuje jedno z takich ograniczeń.

Należy również podnieść, iż lokalizacja owego przepisu w treści ustawy – Prawo ochrony środowiska nie wskazuje wcale – jak chcą tego organy administracji – iż jest to norma, którą należy odnosić do postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przeciwko stanowisku organów przemawia nie tylko treść analizowanego przepisu ale również to, iż postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań kieruje się własnymi przesłankami, wśród których nie wymienia się i tym samym nie uwzględnia się przepisu art. 73 tejże ustawy.

Co więcej omawiany przepis pozostał w tekście ustawy – Prawo ochrony środowiska także po jej gruntownej noweli dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Co prawda powyższa nowelizacja pochodzi z okresu późniejszego niż kontrolowane decyzje, ale pozostawienie owego przepisu w ustawie – Prawo ochrony środowiska przy jednoczesnym przeniesieniu regulacji odnoszących się do postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań do ustawy z dnia 3 października 2008 roku jednoznacznie stanowi o tym, iż przepis art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest normą, która nie odnosi się do postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, lecz winna ona być brana pod uwagę przez organy administracji, tak przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym należy uznać, iż powyższa norma jest przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż organy obu instancji pozostając w błędnym przeświadczeniu, iż przepis art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie odnosi się do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób nieprawidłowy zastosowały ów przepis, czym w sposób istotny naruszyły przepisy prawa materialnego. Konsekwencją nie zastosowania w niniejszym postępowaniu przez organy administracji powyższego przepisu było zaniechanie dokonania ustaleń w kwestiach, o których mowa w owym przepisie. W szczególności organy pominęły ustalenia w zakresie stwarzania przez planowaną inwestycję zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, w tym zagrożenia wystąpienia poważnych awarii. Zaniechanie powyższych ustaleń stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.)

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w niniejszych motywach, w szczególności poprzez dokonanie ustaleń, umożliwiających ocenę wniosku inwestora z punktu widzenia wymagań opisanych w przepisie art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

m.o.