Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1476/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. G. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "Generalny Dyrektor") z [...] kwietnia 2018 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] lutego 2018 r. do Generalnego Dyrektora wpłynął wniosek Wójta Gminy O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą, a polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wiat na maszyny rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – działki nr [...] , [...] , [...] , obręb S., gmina O.. Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] lutego 2018 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Postanowienie to zaskarżyła skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu aktu Generalny Dyrektor najpierw zacytował treść art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."]. Następnie wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [(Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.d.p."]. W przedmiotowym projekcie decyzji, w pkt 2 lit. d, odnośnie ustaleń w zakresie komunikacji - wskazano, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] - bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] przez istniejący zjazd i z drogi krajowej nr [...] przez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...] , przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m (dostęp pieszy). Do nieruchomości nie prowadzi bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Dlatego nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która takiego dostępu nie posiada. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 2 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", z czego wyraźnie wynika, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalne, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (vide: wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Zarządca drogi dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Analiza przedstawionych w projekcie decyzji rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej prowadzi do wniosku, że dojazd z wykorzystaniem drogi wewnętrznej na działce nr [...] stanowi w rzeczywistości dojazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] . Według Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jedynie działka nr [...] posiada zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w km 120 + 395, strona prawa. W rejestrze tym brak jest natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi do działki nr [...] , jak również - wspólnego zjazdu do działek nr: [...] i [...]. W ocenie organu rejestr zjazdów, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych stanowi dokument urzędowy. Wszystkie zjazdy są zewidencjonowane w rejestrze, na bieżąco aktualizowanym, prowadzonym w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi przez Rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt la ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) dalej "u.d.p." Forma i zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Rozporządzenia zostały wydane na odpowiednio na podstawie art. 18a ust. 7 i art. 10 ust. 12 u.d.p. Zasadne zatem jest stwierdzenie, iż prowadzenie Banku Danych Drogowych - oparte jest na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, tj. ustawy o drogach publicznych oraz ww. rozporządzeń. Dowodem na istnienie zjazdu jest Bank Danych Drogowych, w którym prowadzi się jak i aktualizuje rejestr zjazdów.

Odnosząc się do argumentów strony, w tym wniosku o przesłuchanie przez organ w charakterze świadka na rozprawie administracyjnej K. S. na okoliczność istnienia przedmiotowego zjazdu już w 1978 r. organ wyjaśnił, że na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, co już zaznaczono, za zjazd może być uznany wyłącznie taki zjazd, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 u.d.p.), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1998 r. (sygn. akt II SA 438/98), to unormowanie prawne bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 u.d.p.) albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust 1 u.d.p.). W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi. Wymienione powyżej sposoby dostępu do drogi nie wypełniają przesłanek zjazdu, gdyż są wprawdzie bezpośrednie, ale nie są legalne. Wniosek o przesłuchanie ww. świadka na ww. okoliczności należy zatem uznać za bezprzedmiotowy, pozostający bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ciężko mu będzie potwierdzić legalność omawianego zjazdu. Może on, co najwyżej stwierdzić istnienie wyjeżdżonego pasa drogowego (faktycznego istnienia dojazdu z drogi publicznej do nieruchomości, nie zaś jego "legalności"). W tym miejscu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 486/12), w którym Sąd stwierdził, że "Bez znaczenia prawnego jest argument skarżącej wskazujący na istnienie zjazdu od 1971 r., skoro zarządca drogi nie wykonywał zjazdu do przedmiotowej nieruchomości, ani nie udzielał zgody na jego wykonanie, co potwierdza to jego brak w ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych...". Podobnie, w ocenie organu rzecz ma się z przedstawioną przez stronę mapą, która stanowi jedynie dowód na to, że działka nr [...] przylega na odcinku o długości 5,41 m do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Samo zaś graniczenie działki z drogą nie oznacza automatycznie, że mamy do czynienia ze zjazdem. Powyższe stanowisko organu znalazło również swoje potwierdzenie w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2017 r. (sygn. IV SA/Wa 387/17).

W ocenie zarządcy drogi wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie, zwłaszcza dokument urzędowy jakim jest rejestr zjazdów, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych, pozwolił na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie.

Konkludując powyższe rozważania Generalny Dyrektor podkreślił, że podniesione przez stronę argumenty i wnioski pozostają bez wpływu na wynik sprawy i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu. Organ uzgadniający jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy i nie może ich zmieniać, ani sam określać (wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/05). Ingerencja organu uzgadniającego w treść projektu decyzji jest możliwa jedynie poprzez odmowę jego uzgodnienia, ze wskazaniem jej przyczyn, natomiast dokonywanie zapisów oraz zmian zapisów w projekcie decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu samorządu terytorialnego (Wójta Gminy O.). B. G. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2018r. i poprzedzającego je postanowienia z [...] lutego 2018 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Generalny Dyrektor – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] kwietnia 2018 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy O. – w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – wystąpił do Generalnego Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy. W przedmiotowym projekcie decyzji, w pkt 2 lit. d, w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji wskazano, że "Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]: - bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] przez istniejący zjazd, - z drogi krajowej nr [...] przez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy". W trakcie postępowania organ współdziałający ustalił, że do przedmiotowej nieruchomości nie prowadzi bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Z Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że działka nr [...] posiada zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w km 120 + 395, strona prawa. W rejestrze brak informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi do działki nr [...], jak również wspólnego zjazdu do działek nr [...] i [...] . Nadto organ podkreślił, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Zatem niemożliwe było uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która takiego dostępu nie posiada.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 9.05.2001r., sygn. akt IV S.A. 2255/99, Lex nr 55769). Przedmiotowe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dokonywane jest przez zarządcę drogi. Wskazana regulacja stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ upoważniony do uzgodnienia warunków zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, czyli przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) - dalej w skrócie: "u.d.p."] oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz.U. z 2016 r., poz. 124) – zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"]. Zasadniczą materialnoprawną podstawą działania organu w tego rodzaju sprawach jest regulacja art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tą normą - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego [...], zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Przepis ten wyznacza zakres uzgodnienia. Jednocześnie nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki inwestycyjnej z drogą publiczną. W myśl art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., do zadań zarządcy drogi należy m. in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Definicja pojęcia "ochrona drogi" znalazła się w art. 4 pkt 21 u.d.p. Zgodnie z jej brzmieniem są to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania, ale także pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający zatem zobowiązany jest rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W wyznaczonych granicach zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań inwestycyjnych z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy - czy i - na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. Zadaniem organu uzgadniającego jest wnikliwe przeanalizowanie tego - czy skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą danej kategorii będzie bezpieczne. W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją jest możliwe, a więc rozstrzyga się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi danej klasy. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. W wyroku z 25 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nawet wskazał, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy (sygn. akt II OSK 773/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (wyrok NSA z 24.05.2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/07). W ocenie Sądu organ w rozważaniach zawartych w kontrolowanym akcie administracyjnym wykroczył poza przysługujące mu kompetencje. Nie poprzestał na rozważeniu kwestii należących wyłącznie do jego właściwości, ale kierował się kryteriami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Organ błędnie powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i nietrafnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1467/09). W orzeczeniu tym wypowiedziano się o dostępie do drogi publicznej istniejącym w dacie rozstrzygania o warunkach zabudowy, w postępowaniu sądowym mającym na celu kontrolę decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, nie zaś postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1966/17, publ. LEX nr 2457528), powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką tego uzgodnienia. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu (wyrok NSA z 14.03.2018 r., sygn. akt II OSK 2228/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3164/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ uzgadniający nie był uprawniony do prowadzenia wprost rozważań w istocie dotyczących spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, uprawniających organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W zaskarżonym postanowieniu w istocie skupiono się na analizie wskazanego w projekcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej [...] przez istniejący zjazd". Analiza ta doprowadziła organ do twierdzenia, że "w obecnej chwili teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jedynie przylega do niej" (brak bezpośredniego zjazdu); skoro bezpośredniego dostępu brak, to i brak możliwości pozytywnego uzgodnienia, bo o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną. W tym miejscu należy podzielić twierdzenie organu, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę inwestycyjną. Niemniej, w ocenie Sądu, brzmienie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie ogranicza jednak konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu. Inaczej ujmując, możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego generowanego planowaną przez skarżącą inwestycją na działce nr [...] nie musi mieć charakteru bezpośredniego, czyli wyłącznie przez zjazd z drogi krajowej nr [...] (połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 4 pkt 8 u.d.p.), ale może też mieć charakter pośredni. Generalny Dyrektor wskazał w piśmie z [...] listopada 2017 r. skierowanym do skarżącej, a poniekąd i w zaskarżonym postanowieniu, że działka nr [...] posiada dostęp pośredni do drogi krajowej przez działkę nr [...] stanowiącą - według organu - drogę gminną i zaopatrzoną w zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...]. Powyższe, w pewnej mierze, oddaje też zapis zawarty w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, mówiący że teren posiada dostęp do drogi krajowej przez drogę stanowiącą działkę nr [...] przylegającą do działki [...] na szerokości 2,5 m. Z dotychczasowych rozważań Sądu wynika, że Generalny Dyrektor w ogóle nie zweryfikował rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i sam nie przeprowadził ustaleń, w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego związanego z planowaną przez skarżącą inwestycją w aspekcie bezpieczeństwa, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, klasę drogi krajowej nr [...], panujące na niej warunki drogowe, intensywność i kolizyjność ruchu drogowego. Inaczej ujmując, czy proponowana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oczywiste też jest, co podkreślił Generalny Dyrektor, że organ uzgadniający dokonuje oceny zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać, niemniej powinien w okolicznościach niniejszej sprawy, w ramach swoich kompetencji, zadań, wypowiedzieć co do możliwość (bezpośredniego czy pośredniego) skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...]. Organ, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powinien przedstawić warunki, które należy spełnić i ewentualnie zawrzeć w nowym projekcie decyzji, aby uzyskać uzgodnienie. Wypowiedzieć się, czy w ogóle, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się po drodze krajowej nr [...] istnieje możliwość skomunikowania terenu zagospodarowania terenu z ruchem panującym na tej drodze (zlokalizowania zjazdu, określając jego charakter, do działki nr [...], czy też skomunikowania działki [...] najpierw z drogą krajową nr [...] przez istniejący i według ustaleń organu publiczny zjazd na działce nr [...] (drodze gminnej), a następnie z drogą gminną. Dalej, art. 19 ust. 1 u.d.p. stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. Obowiązek utrzymania i ochrony ustawodawca zagwarantował poprzez wprowadzenie m. in. normy art. 43 ust. 1 u.d.p. Otóż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - w przypadku dróg krajowych: jeśli chodzi o teren zabudowy – 10 m, natomiast poza terenem zabudowy – 25 m. Zatem rzeczą organu uzgadniającego było też zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej, w przypadku sprawy drogi krajowej, zgodnie z art. 43 u.d.p., co ściśle wiąże się - z wymaganą przy ustalaniu warunków zabudowy - linią zabudowy (dostosowaną do wymogów ww. art. 43 ust. 1 tab. Lp. 3).

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącą wyciągu z Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w O. GDDKiA dla badanego odcinka drogi krajowej nr [...], należy zauważyć, że w części uzasadnienia prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie IV SA/Wa 387/17 (przedmiot stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie uzgodnienia innej inwestycji planowanej przez skarżącą) zawierającej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zostało wskazane po pierwsze, że w aktach sprawy znalazły się dwa dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.: dostarczona przez stronę mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2015 r. i figuruje w nim pod numerem [...] (której w przedmiotowych aktach sprawy brak) oraz wyciąg z Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w O. GDDKiA dla badanego odcinka drogi krajowej nr [...]; po drugie, że moc dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna, na co wskazuje art. 76 § 3 K.p.a., w świetle którego przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Oznacza to brak zakwestionowania przez ówcześnie orzekający Sąd przyjęcia przez Generalnego Dyrektora, że rejestr Banku Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, a jednocześnie wskazanie na możliwość jego podważenia. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił i przyjął za własne, tym samym stwierdził brak podstaw do jego zakwestionowania pod względem wiarygodności.

Sąd także zauważa, że załączniki graficzne, tak decyzji, jak i analizy, nie są kopiami mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1: 1000 obejmującymi teren inwestycji i (w sposób przejrzysty) analizy, czyli odpowiadającymi wymogom wynikającym z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w projekcie decyzji brak ustalenia dotyczącego obowiązującej linii zabudowy. Ponadto część akt administracyjnych stanowi kserokopie, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałami. Akta administracyjne nie stanowią chronologicznej całości, są niekompletne, a w pewnym zakresie też nieczytelne (np. wniosek o warunki zabudowy). W aktach znajdują się dokumenty nawiązujące w swojej treści do dokumentów je poprzedzających, wysyłanych przez organ, których brak w aktach (np. pisma z [...].12.2015 r. znak [...]). Ponadto brak też niektórych dokumentów powołanych i załączonych do skargi, w tym mapy z [...] września 2015 r. ([...]).

Wszystko to dowodzi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Obowiązkiem organu jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W ramach prowadzonego postępowania organ powinien odnieść się do dokumentów załączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy adresowanych przez Generalną Dyrekcję do skarżącej, dokonać ich analizy i oceny w granicach zasady określonej w art. 80 K.p.a. Powyższy wymóg dotyczy także dokumentacji załączonej przez skarżącą do skargi, z których treści skarżąca wywodzi swoje racje. Nadto zapewnić skarżącej prawo określone w art. 10 § 1 K.p.a. W efekcie wydać rozstrzygnięcie - zgodne z prawem - w ramach dyspozycji art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Z kolei strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12, LEX nr 1421792).

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowił - w punkcie II – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.