Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 113/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano organ do wydania aktu
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r, sprawy ze skargi M. Z.-M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność \ przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu administracyjnego w terminie 2 (dwóch) miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie V. V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Ż. -M. wniosła w dniu 5 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "przewlekłość i bezczynność" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu administracyjnym znak: [...] dot. "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w K. w rejonie P. P. - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257z późn. zm.), tj.:

1. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej,

1. art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącej,

1. art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania,

2. art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

1) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym, naruszeniem, prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

5) na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie administracyjne w sprawie "budowy garażu jednostanowiskowego wraz z częścią gospodarczą, na działce ewid. nr [...] w K. w rejonie P. P. - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę", toczy się od 2015 r. i jest konsekwencją rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2015 r. nr [...] do sprawy [...] (utrzymaną wyrokiem NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1592/16 w którym NSA oddalił skargę kasacyjną W. S. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt. II SA/Kr 1465/15 oddalającej skargę na w/w decyzję MWINB), w której organ odwoławczy stwierdził, iż obiekt budowlany składający się z garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] jest odrębnym i funkcjonalnie niezależnym obiektem od będącego w budowie, budynku mieszkalnego objętego pozwoleniem na budowę tj. decyzją Starosty [...] z dnia 19 marca 2008r., nr [...], znak [...] wydanej na rzecz W. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na dz. ew. nr [...] w miejscowości K., w rejonie P. . Decyzja ta została następnie została przeniesiona na rzecz Profit sp. z o.o. decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r., znak [...]

Postępowanie toczy się przed organem I instancji pod sygnaturą akt: [...] (poprzednio znak: [...]). W ocenie skarżącej organ wykonuje czynności w sprawie, które bezsprzecznie naruszają przepisy prawa. Żadne terminy administracyjne nie są przez organ nadzoru budowlanego przestrzegane, organ uchybia notorycznie aspektom proceduralnym, jak i merytorycznym w prowadzonej sprawie. Kwestia chronologii oraz braku poprawności wszystkich wykonywanych czynności w sprawie wynika jasno z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego (które po raz kolejny, po uchyleniu decyzji organu jest kontynuowane).

Organ przedłużył postępowanie do 31 marca 2021 r. podczas gdy:

- inwestor nie został ustalony, a organ nie wykonuje czynności zmierzających do jego ustalenia lub wszelkie czynności przeprowadza w takich odstępach czasu oraz niejednokrotnie z takimi błędami w czynionej procedurze, że przez kolejne lata będzie na tym samym etapie sprawy;

- postanowienie zobowiązujące do wykonania przez inwestora określonych obowiązków wskazuje datę wsteczną (więc nikogo do niczego w chwili obecnej nie zobowiązuje);

- gdyby potwierdzić (na chwilę obecną wątpliwe oświadczenie złożone do akt sprawy) że to firma A a nie W. S. jest inwestorem w sprawie - wydane uprzednio postanowienie podlega całkowitej reformacji;

- czynności kontrolne/oględziny w sprawie do tej pory nie odbyły się, tym samym organ nie poczynił w ich wyniku żadnych ustaleń (nie wyznaczono daty oględzin, które miały się odbyć jeszcze w listopadzie 2020r.), a biorąc pod uwagę charakter sprawy-jest to działanie na korzyść faktycznego inwestora;

- bez przeprowadzenia oględzin oraz bez ustalenia podstawowych informacji w sprawie organ dokonał czynności niepopartych żadną logiką, a tym bardziej przepisami prawa.

Skarżąca zaznaczyła, że w dniu 8 marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu zażalenia wydał postanowienie nr [...] stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2021 r. Pomimo powyższego PINB w Z. zawiadomieniem z dnia 29 marca 2021 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia przez siebie sprawy - do dnia 31 kwietnia 2021 r., z którego również się nie wywiązał.

Postanowienie nr [...] z dnia 27 listopada 2015r., znak: [...], zmienione postanowieniem PINB nr [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. - wskazujące termin do wykonania przez inwestora obowiązku: do dnia 30 kwietnia 2016 r., a więc datę wsteczną) nie może być uznane za wiążące.

Skarżąca podkreśliła, że organ miał maksymalnie dwa miesiące na załatwienie sprawy, a w prowadzonym postępowaniu nie zachodzi żadna przyczyna niezależna od organu.

Dla wzmocnienia prezentowanej argumentacji skarżąca odwołała się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczy budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...] w rejonie P. P. w miejscowości K., wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 listopada 2015 r. i prowadzone było pod znakiem sprawy: [...] Zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 14 kwietnia 2017 r. nakazującej W. S. oraz spółce firma A rozbiórkę garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w K. w rejonie P. P. zgodnie z załącznikiem do tej decyzji. W wyniku wniesionych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 3 września 2019 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta sprawy znak: [...] zostały zwrócone organowi I instancji przy piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 marca 2020 r., znak: [...] (data wpływu: 19 marca 2020 r.). Rozpatrując sprawę ponownie, ze względu na wewnętrzne przepisy nadano jej nową sygnaturę: [...], o czym strony postępowania zostały zawiadomione w dniu 23 września 2020 r. wraz z informacją o kontynuacji prowadzonego dotychczas postępowania znak: [...] pod nowym oznaczeniem i włączeniu zgromadzonego materiału dowodowego do akt: [...]

W toku prowadzonego postępowania znak: [...] organ I instancji podejmował niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z wytycznymi zawartymi w decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 września 2019 r. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, że równolegle do postępowania znak: [...] prowadzi postępowanie znak: [...] dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na tej samej działce nr ewid. [...] w rejonie P. P. w K. , realizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sporny obiekt - garaż dwustanowiskowy z częścią gospodarczą został przez inwestora połączony funkcjonalnie z tym budynkiem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają możliwości organowi administracji publicznej zawieszenia jednego z tych postępowań. Z tego powodu organ udzielił wyjaśnień stronom informując o dążeniu do załatwienia w pierwszej kolejności sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], ponieważ dotyczy ono obiektu budowlanego (garaż dwustanowiskowy z częścią gospodarczą) wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Równocześnie, mając na uwadze zgłaszane w obydwu postępowaniach przez M. Ż. oraz jej pełnomocnika informacje o kontynuowaniu robót budowlanych przez W. S., pomimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...] organ uznał za konieczne przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu sprawdzenia, czy doszło do naruszenia przepisu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu dotychczasowym). Postępowanie to prowadzone jest pod sygnaturą: [...] i znajduje się w końcowej fazie (zawiadomienie z dnia 26 maja 2021 r. o zakończeniu postępowania i udostępnieniu akt). Jak wynika z powyższego, sprawa dotycząca budowy garażu dwustanowiskowego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce nr ewid. [...] w rejonie P. P. w miejscowości K. ma skomplikowany i złożony charakter, a jej załatwienie wymaga dogłębnego zbadania wszystkich okoliczności, zebrania dowodów i dokonania właściwego zgodnego z zasadami prawdy obiektywnej rozstrzygnięcia. W sprawie występują strony o spornych interesach i odmiennych oczekiwaniach, widoczna jest również presja jednej ze stron nakładana na organ. Pomimo dużej ilości postępowań prowadzonych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. i nieadekwatnej ilości pracowników, w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] organ nie pozostaje w bezczynności, nie prowadzi też tego postępowania w sposób przewlekły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 317), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wymóg ten spełniła Z akt sprawy wynika, że ponaglenie zostało złożone przez pełnomocnika skarżącej w dniu 27 stycznia 2021 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania dot. "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w K. w rejonie P. P. - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13).

Oprócz bezczynności w postępowaniu administracyjnym może mieć również miejsce przewlekłe jego prowadzenie. W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).

Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być przyczyną wyłączną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są podejmowane z opóźnieniem, bądź są niecelowe i sprawa nie jest załatwiona.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wobec braku szczególnych uregulowań dotyczących kwestii terminów załatwienia sprawy prowadzonej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej "k.p.a.". Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3); załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§3a), przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§4); do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§5).

Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Należy jeszcze zaznaczyć, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym również oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę stron postępowania. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie miała miejsce zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Poddane kontroli postępowanie toczy się ponownie przed organem I instancji w następstwie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 3 września 2019 r., znak: [...] uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 14 kwietnia 2017 r. (którą nakazano W. S. oraz firma A z siedzibą w S. [...] rozbiórkę garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w K. w rejonie P. P. zgodnie z załącznikiem do tej decyzji) i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia decyzji stwierdzono, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien prawidłowo i szczegółowo określić i wskazać przedmiot postępowania biorąc pod uwagę wzajemną zależność konstrukcyjną i powiązanie garażu dwustanowiskowego z częścią gospodarczą i muru oporowego, a także uzupełnić materiał dowodowy o umowę dzierżawy, a co za tym idzie ustalić przedmiot zawartej umowy, jej datę zawarcia oraz wskazać prawidłowo adresata i zobowiązanego przyszłego nowego rozstrzygnięcia organu.

Decyzja MWINB w K. została doręczona organowi I instancji w dniu 3 września 2019 r. Natomiast akta sprawy zostały zwrócone dopiero w dniu 19 września 2020 r. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 23 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił strony o nowym oznaczeniu sprawy. W tym samym dniu wezwał również firma A z siedzibą w S. [...] do dostarczenia w terminie 14 dni umowy dzierżawy zawartej pomiędzy W. S. a spółką dotyczącej działki nr [...] w K.

Objęta wezwaniem umowa dzierżawy wpłynęła do organu w dniu 1 października 2020 r.

W dniu 8 października 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczonym na dzień 23 października 2020 r. terminie oględzin w sprawie. Jednocześnie organ pozyskał do akt sprawy informacje z rejestrów gruntów.

W dniu 23 października 2020 r. przystąpiono do czynności oględzin, które jednak nie zostały przeprowadzone z uwagi na nieudostępnienie nieruchomości. Na tę okoliczność sporządzony został protokół podpisany przez obecne strony postępowania.

W dniach 18 listopada 2020 r., 20 listopada 2020 r., 27 listopada 2020 r. wpłynęły do organu nadesłane drogą elektroniczną pisma strony postępowania M. Ż. reprezentowanej przez A. W..

W dniu 9 grudnia 2020 r. organ – w związku z uwagami strony wniesionymi do protokołu oględzin - wezwał firma A do pisemnego wyjaśnienia powodów w wyniku których nieruchomość obejmująca działkę nr ewid. [...] wraz ze znajdującym się na niej garażem dwustanowiskowym z częścią gospodarczą, które objęte były oględzinami nie zostały udostępnione przedstawicielom nadzoru budowlanego oraz obecnym w dniu 23 października 2020 r. stronom postępowania. Pismem z tego samego dnia organ wezwał również ww. spółkę do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego adw. A. S., a także ponownego dostarczenia umowy dzierżawy i udzielenia wyjaśnień w przedmiocie tej umowy.

Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ – w nawiązaniu do pisma A. W. z dnia 27 listopada 2020 r. - poinformował ww. pełnomocnika strony o dotychczasowych działaniach organu w postępowaniach (dwóch) dotyczących obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w rejonie P. P..

W dniu 29 grudnia 2020 r. organ wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie uzupełnienia postanowienia nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r. (wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora W. S. obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, zakreślając termin przedłożenia dokumentów do dnia 30 kwietnia 2016 r., a następnie do dnia 31 maja 2016 r.) poprzez dodanie następującej treści "oraz nakazuję inwestorowi W. S. wykonanie zabezpieczeń budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania prac budowlanych (Dz. U. z 2003 r., Nr 47, poz. 401)".

Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2021 r. Jako uzasadnienie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy wskazano znaczną ilość spraw załatwianych przez organ, w tym dotyczących pozwoleń na użytkowanie i zakończenia budowy obiektów budowlanych które muszą być załatwione w pierwszej kolejności.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2020 r. skierowanym do A. W. organ po raz kolejny udzielił informacji na temat podejmowanych czynności, wskazując dlaczego w jego opinii na obecnym etapie postępowania zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w Z. o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uważa za przedwczesne.

W dniu 30 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo adw. A. S. z wyjaśnieniem, że nie jest pełnomocnikiem spółki [...] w przedmiotowym postępowaniu. W piśmie ustosunkowano się również do pozostałych wezwań organu (uznając za bezzasadne żądanie przedłożenia umowy i żądania udzielenia odpowiedzi na zadane pytania).

W dniu 27 stycznia 2021 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie" M. Ż. reprezentowanej przez A. W.. W dniu 29 stycznia 2021 r. organ wyższego stopnia przesłał ww. pismo organowi prowadzącemu postępowania wzywając do złożenia wyjaśnień.

W dniu 2 lutego 2021 r. do organu wpłynęły złożone drogą elektroniczną pisma strony M. Ż. reprezentowanej przez A. W., zawierające stanowisko w sprawie, jak również wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o objęcie postępowania nadzorem.

Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. organ wezwał ponownie spółkę firma A o pisemne wyjaśnienie powodów nieobecności w dniu 23 października 2020 r. i tym samym nieudostępnienia przedmiotu oględzin; pismem z dnia 16 lutego 2021 r. wezwał ponownie spółkę firma A o dostarczenie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy W. S. a spółką firma A oraz o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące tej umowy. Organ wyznaczył 14-dniowy termin na wykonanie wezwania.

W dniu 18 lutego 2021 r. (nadanym w dniu 22 lutego 2021 r. ) organ w związku z prowadzonym postępowaniem wywołanym wniesionym ponagleniem udzielił wyjaśnień [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K..

Pismem z dnia 1 marca 2021 r. powiadomiono strony o planowanym terminie przeprowadzenia oględzin w prowadzonej sprawie garażu dwustanowiskowego wyznaczonym na dzień 18 marca 2021 r.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2021 r.

W dniu 12 marca 2021 r. do organu wpłynęła przedłożona przez firma A umowa dzierżawy. Jednocześnie udzielono odpowiedzi na zadane pytania.

W dniu 18 marca 2021 r. przeprowadzono oględziny w sprawie.

W dniu 22 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo złożone drogą elektroniczną przez M. Ż. reprezentowaną przez A. W. zawierające stanowisko strony odnośnie niedopuszczenia jej do udziału w przeprowadzonej czynności oględzin.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. ustosunkowano się do żądania objęcia nadzorem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z..

W dniu 24 marca 2021 r. organ przesłał akta sprawy do Prokuratury Rejonowej w Z. wykonując wezwanie prokuratora zamieszczone w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. Powyższe zdarzenie zostało wskazane jako przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2021 r. (zawiadomienie z dnia 29 marca 2021 r.).

W dniu 31 marca 2021 r. wpłynęło pismo M. Ż. reprezentowanej przez A. W. wzywające organ do niezwłocznego załatwienia sprawy.

W dniu 6 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęły akta sprawy zwrócone przez Prokuratora Rejonowego w Z.. W tym samym dniu wpłynęło do organu pismo strony M. Ż. reprezentowanej przez A. W., złożone drogą elektroniczną zawierające zapytanie w jaki sposób organ zamierzenia dotrzymać wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy skoro w dalszym ciągu nie nałożył na inwestora żadnych obowiązków.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ udzielił pisemnej odpowiedzi na ww. pismo M. Ż. reprezentowanej przez A. W.. Dodatkowo w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. (wysłanym później niż ww. pismo) organ poinformował stronę o prawidłowych oznaczeniach prowadzonych przez siebie spraw w którym ww. jest stroną.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy do 31 maja 2021 r. wskazując, że uzasadnienie dla powyższego stanowi prowadzone równolegle z urzędu postępowanie znak: [...] którego celem jest sprawdzenie czy nastąpiło naruszenie prawa o którym mowa w art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Wynik tego postępowania ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jednocześnie brak podstaw do zawieszenia jednego z postępowań prowadzonych przez ten sam organ.

W dniu 27 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęły kolejne pisma strony M. Ż. reprezentowanej przez A. W.. W dniu 21 maja 2021 r. organ się ustosunkował się do wniesionych uwag.

Ze zrekonstruowanego przebiegu postępowania wynika zatem jednoznacznie, że do dnia wniesienia skargi tj. 5 maja 2021 r. postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji w sprawie. Uzasadniona jest konstatacja, że organ pozostawał w bezczynności, a także – zważywszy że dotychczasowe czynności wyjaśniające były prowadzone w znacznych odstępach czasu postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. W pierwszej kolejności negatywnie należy ocenić bierne oczekiwanie przez organ na zwrot akt po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Sądowi z urzędu wiadomo, że akta administracyjne wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania wywołanego sprzeciwem W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 3 września 2019 r., znak: [...] (sygn. akt II SA/Kr 1164/19) zostały zwrócone przez sąd do organu II instancji w dniu 6 lutego 2020 r. Brak odpowiedniego monitorowania sytuacji przez organ I instancji sprawił, że akta zostały mu przekazane do dalszego procedowania dopiero pół roku później. Na wytknięcie zasługuje również przedłużająca się bierność organu w okresie od dnia 23 października 2020 r. kiedy to organ podjął próbę przeprowadzenia oględzin nieruchomości na której posadowiony jest sporny obiekt, a następną czynnością która miała miejsce dopiero z dniu 9 grudnia 2020 r. Z akt sprawy nie wynika dlaczego organ przez okres ponad 1,5 miesiąca nie podjął żadnych działań w sprawie. Również celowość podjęcia następnej czynności w sprawie w postaci wydania postanowienia z 29 grudnia 2020 r. Nr [...] mającego stanowić uzupełnienie postanowienia Nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r. słusznie wzbudziła zastrzeżenia skarżącej. Niezrozumiałe bowiem było uzupełnienie po 5 latach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów i to w sytuacji gdy już dawno upłynął termin wykonania nałożonych obowiązków. W okresie od końca grudnia 2020 r. do 15 lutego 2021 r. organ w zasadzie nie podejmował żadnych czynności dowodowych które zmierzałyby do załatwienia sprawy. Dopiero 15 lutego 2021 r. i 16 lutego 2021 r. organ ponownie zwrócił się do firma A udzielenie istotnych dla sprawy wyjaśnień. Obiekcje może także budzić ostatnie wydane w sprawie zawiadomienie o przedłużeniu terminu do dnia 31 maja 2021 r. uzasadnione koniecznością ustalenia, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oględziny obiektu zostały przeprowadzone w dniu 18 marca 2021 r. i jak można przypuszczać to ustalenia poczynione w trakcie tej czynności stanowiły zasadniczy dowód pozwalający na stwierdzenie, czy roboty budowlane, mimo ich wstrzymania, były kontynuowane. Nie wydaje się aby ustalenie tej okoliczności nastręczało szczególne trudności i uzasadniało tak znaczącą zwłokę w załatwieniu sprawy.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W dacie wniesienia skargi oraz wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. PINB do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (13 lipca 2021 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3021/17 wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Natomiast w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14 Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej".

W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Kontrola wykazała, że postępowanie prowadzone jest nieudolnie; kolejne czynności podejmowane są z opóźnieniem i niekoniecznie znajdują uzasadnienie aktualnym stanem sprawy. Wątpliwości mogło budzić uzupełnienie po 5 latach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych czy też kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy ze względu na potrzebę zweryfikowania, czy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ocena Sądu o braku możliwości przypisania rażącego naruszenia prawa podyktowana jest ustaleniem, że organ podejmował jednak starania zmierzające do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej, w tym w szczególności pozyskania umowy dzierżawy i ustalenia okoliczności niezbędnych dla prawidłowego ustalenia osoby zobowiązanego. Przerwy pomiędzy poszczególnymi przejawami aktywności organu nie były znaczące, dodatkowo organ starał się każdorazowo reagować na liczne pisma wnoszone pełnomocnika skarżącej, udzielając wyczerpujących informacji o stanie sprawy oraz podejmowanych czynnościach. Wreszcie należy zauważyć, że przedłużające się postępowanie jest po części wynikiem obstrukcji stosowanej przez pozostałe strony postępowania (inwestora, spółkę Profit), a przejawiającej się chociażby w nieudostępnieniu nieruchomości w terminach planowanych oględzin czy też uchylania się od wykonania innych zaleceń organu zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Odnośnie żądania skarżącej wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zauważyć należy, na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a., że fakt bezczynności/przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia grzywny czy przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do wydania takiego orzeczenia, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Wybór co do zastosowania tego środka należy zatem całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Sąd nie uznał za celowe obciążanie organu grzywną. Postępowanie organu nie nosiło znamion oczywistego lekceważenia stron postępowania, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stopień skomplikowania sprawy z jednoczesnym brakiem współdziałania stron postępowania, a wręcz podejmowanie przez nie działań wyraźnie ukierunkowanych na opóźnienie załatwienia sprawy uzasadnia nieskorzystanie przez Sąd z uprawnienia nałożenia grzywny. Ponadto należy wyjaśnić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw do orzeczenia o zobowiązaniu organu pozostającego w bezczynności do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Żądania skarżącej o nałożenie grzywny oraz zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika podlegały zatem oddaleniu, o czym orzeczono w punkcie IV wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.