Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3164/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 821/19 w sprawie ze skargi K.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że wyraz "G." zastępuje wyrazem "G."; II. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w S. na rzecz K.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 821/19, oddalił skargę K.G. (dalej jako strona lub skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej jako Komendant PP lub organ) w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona pismem z dnia [...] 2018 r. złożyła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej jako Komendant WP) wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 17/15. Jednocześnie tożsamy wniosek został złożony do Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej jako Komendant PP lub organ).

Komendant WP postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, natomiast pismem z dnia [...] 2018 r. poinformował stronę, że art. 115a ustawy o Policji uznany został za niezgodny z Konstytucją RP, wyrok ten ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części wskazanego przepisu w zakresie, w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. W chwili obecnej zatem brak jest podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Komendant Główny Policji (dalej jako Komendant GP) w dniu [...] 2019 r. postanowieniem nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania strony z dnia [...] 2019 r. od pisma Komendanta WP z dnia [...] 2018 r., zaś postanowieniem nr [...] uchylił w całości zaskarżone przez stronę postanowienie Komendanta WP z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

Strona pismem z dnia [...] 2019 r. złożyła do Komendanta PP ponowny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wyliczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby lub decyzji o odmowie wypłacenia.

Komendant PP w piśmie z dnia [...] 2019 r. poinformował stronę, że art. 115a ustawy o Policji uznany został za niezgodny z Konstytucją RP, a wyrok ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części w/w przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. W chwili obecnej brak jest podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Strona pismem z dnia [...] 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Komendanta PP z dnia [...] 2019 r. oraz na postanowienie Komendanta WP z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1694/19, odrzucił skargę strony na pismo Komendanta PP z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/19, odrzucił skargę strony na postanowienie Komendanta WP z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Strona pismem z dnia [...] 2019 r. wniosła do Komendanta WP ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność Komendanta PP.

Komendant WP postanowieniem z dnia [...] 2019 r., po rozpatrzeniu ponaglenia uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności postępowania.

Strona pismem z dnia [...] 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta PP w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie;

2) art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami prawa, wyrażający się w błędnym przeświadczeniu organu, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy;

3) art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie orzeczenia trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Komendanta PP do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że Komendant PP dopuścił się bezczynności;

3) stwierdzenie, że bezczynność Komendanta PP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznanie od Komendanta PP na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...] zł;

5) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania;

6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę Komendant PP wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pierwszy wniosek skarżącego z dnia [...] 2018 r. został przekazany do Komendanta WP celem dalszej realizacji, natomiast na drugi wniosek z dnia [...] 2019 r. została udzielona odpowiedź. Organ stanął na stanowisku, że podejmowane przez niego działania były wystarczające i mieściły się w ramach obowiązujących przepisów prawa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność i przewlekłość Komendanta PP, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, a nadto podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest wyłącznie do zbadania czy zarzucana Komendantowi PP bezczynność lub przewlekłość obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności.

Sąd Wojewódzki wywodził, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym jednocześnie podkreślił, iż przy ocenie zasadności skargi decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki podał, że lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że skarżący wniósł do Komendanta PP oraz Komendanta WP wniosek w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia strony ze służby lub decyzji o odmowie wypłacenia. Komendant GP w postanowieniu z dnia [...] 2019 r. nr [...] wskazał, że organem właściwym w sprawie do załatwienia wniosku skarżącego jest Komendant PP, bowiem organ ten zwolnił skarżącego ze służby oraz ustalał uprawnienie do omawianego ekwiwalentu. Wobec powyższego skarżący wnioskiem z dnia [...] 2019 r. zwrócił się do Komendanta PP o wyliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, o którym mowa w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Komendant PP skierował do skarżącego pismo z dnia [...] 2019 r, w którym poinformował stronę o braku w chwili obecnej podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku.

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe brak jest przesłanek ustawowych do wydania decyzji administracyjnych ustalających prawo do ekwiwalentu, bowiem jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji. Sąd pierwszej instancji podał jeszcze, iż postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Komendant WP stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w prowadzeniu postępowania.

Na zakończenie Sąd Wojewódzki stwierdził, że działania Komendanta PP nie noszą cechy bezczynności i przewlekłości, po czym, powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Strona nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe postępowanie" występujące w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 35 § 1 oraz § 2 oraz art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) i przyjęcie, że postępowanie organu nie nosi cech bezczynności ani przewlekłości, bowiem wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialnotechnicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bowiem jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu występuje w drodze decyzji, podczas gdy takie stanowisko Sądu pozostaje w oderwaniu od podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowania czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków, bowiem fakt, iż organ nie wypłacił skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ani nie wydał decyzji odmawiającej wypłacenia ekwiwalentu jednoznacznie przesądza o tym, że Komendant PP pozostaje w bezczynności, bowiem bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych m.in. w art. 104 k.p.a. obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji lub dokonania wypłaty w drodze czynności materialno-technicznej; bądź art. 61a §1 k.p.a., powyższe dobitnie wskazuje, że organ nie rozpoznał wniosku zgodnie z literą prawa, a zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowania czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Takie działanie musi być ocenione negatywnie, albowiem godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.);

2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 oraz § 2 k.p.a. i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta PP, podczas gdy organ miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego niezwłocznie, czego nie uczynił, a tok rozumowania Sądu prowadzi do przyjęcia, że w sytuacji gdy organ rozpoznaje wniosek w drodze czynności materialno-technicznej to nie może nigdy dopuścić się bezczynności, jeżeli takiego wniosku nie rozpoznaje, bowiem nie wydaje merytorycznej decyzji w sprawie,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 151, art. 149 § 1 pkt 1 oraz 3 §1a, § 2 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2, art. 6, art. 8 § 1, art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do bezczynności organu, co uzasadniało oddalenie skargi administracyjnej, podczas gdy organ miał obowiązek niezwłocznie załatwić sprawę, bez względu w jakiej formie, a Sąd dokonał błędnej wykładni ww. przepisów poprzez przyjęcie, że skoro wypłata ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a odmowa w drodze decyzji, to gdy organ nie robi nic to nie pozostaje w bezczynności, a fakt jest taki, że brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności.

W dalszej kolejności strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz 36 § 1, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

poprzez przyjęcie, iż zachowanie Komendanta nie stanowiło bezczynności ani przewlekłego postępowania, podczas gdy organ zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. miał obowiązek załatwić sprawę niezwłocznie, ponieważ rozpoznanie sprawy nie wymaga postępowania wyjaśniającego, nadto organ nie informował skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie i prawie do wniesienia ponaglenia, nie wskazał terminu załatwienia sprawy, a jedynym działaniem organu było lakoniczne zbywanie skarżącego, ponadto zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowania czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uznania, iż organ nie był bezczynny ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie motywów oddalenia skargi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy była ewidentna i spowodowana przyczynami całkowicie zależnymi od organu, a organ nie zawiadomił strony o konkretnym terminie załatwienia sprawy, ani o prawie do wniesienia ponaglenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do przyjęcia, iż organ działał zgodnie z prawem, ponadto stwierdzenie Sądu ze str. 6 uzasadnienia, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialnotechnicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bowiem jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu występuje w drodze decyzji, nie pozwala na zrozumienie intencji oraz rozumowania Sądu Wojewódzkiego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie strona wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) stwierdzenie, że Komendant PP pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony;

3) zobowiązanie Komendanta PP do rozpoznania wniosku strony w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) stwierdzenie, że bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowaniu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5) przyznanie od Komendanta PP na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;

6) na podstawie art. 200 oraz art. 203 ust. 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że strona zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednakże pismem z dnia [...] 2020 r. dołączył do akt sprawy odpis decyzji nr [...] Komendanta PP z dnia [...] 2020 r. o odmowie na rzecz strony ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. W § 3 tegoż samego artykułu przyjęto, że jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Sprostowaniu mogą podlegać zarówno wadliwości sentencji, jak i uzasadnienia orzeczenia (por. T.Woś w: T.Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo).

W celu usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistą wolą i wiedzą Sądu pierwszej instancji a ich wyrażeniem na piśmie, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I sentencji wyroku postanowił sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że wyraz "G." zastępuje wyrazem "G.", gdyż skarżącym w niniejszej sprawie był K.G., nie zaś osoba o nazwisku "G.".

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Kierując się tym schematem kontroli zaskarżonego orzeczenia w pierwszej kolejności jako uzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że samo sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Nie można bowiem zapominać, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej.

Jak wynika z treści skargi z dnia [...] 2019 r. przedmiotem kontroli sądowej miała być bezczynność Komendanta PP w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 17/15. W tym kontekście warto zauważyć, iż w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 u.oP., żądając jego wyrównania.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a także jego wyrównanie, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Stanowisko to odwołuje się do treści uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, w której podniesiono, "iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej".

Istotą zatem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie powinno być zatem ustalenie czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności, tymczasem z sentencji zaskarżonego wyroku z dnia 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 821/19, wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia stał się wyłącznie niepodnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta PP dotyczącego wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zauważyć można również dalece idącą sprzeczność pomiędzy sentencją tego wyroku a sporządzonym uzasadnieniem, gdzie Sąd Wojewódzki deklarował, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest wyłącznie do zbadania czy zarzucana Komendantowi PP bezczynność lub przewlekłość obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności. Wyraźnie widać też niespójność przedstawionych rozważań, w których naprzemiennie przeplatają się kwestie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania z wątkami odnoszącymi się do bezczynności. Z jednej bowiem strony Sąd pierwszej instancji podnosił ograniczony zakres czynności sądu badającego skargę na bezczynność, z drugiej natomiast przedstawiał wywód definiujący przewlekłość postępowania. Nie do zaakceptowania jest również przyjęty sposób argumentacji uzasadniający oddalenie skargi, gdyż po powtórzeniu stanu faktycznego opartego na przywołaniu aktywności procesowych obu stron skwitowano to jednym zdaniem, że "w odniesieniu do przedstawionego [stanu faktycznego?] Sąd stwierdził, że działania Komendanta PP nie noszą cechy bezczynności i przewlekłości".

Nie sposób z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 marca 2020 r. zrekonstruować na podstawie czego Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność. Niewątpliwie na dzień orzekania przez Sąd Wojewódzki organ nie dokonał na rzecz skarżącego wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a także nie odmówił jego wypłaty w drodze decyzji administracyjnej. Ten bezsporny fakt niezałatwienia przez organ sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, wymaga jednoznacznego ustalenia czy następuje to w warunkach bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. Są to dwa odmienne, a przez to konkurencyjne względem siebie instrumenty prawne, które zostały ustawowo zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy i nie można ich dowolnie lub zamienne stosować. Należy podkreślić, że z regulacji prawnej, która w tej sprawie miała zastosowanie jednoznacznie wynika, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast postępowanie jest przewlekłe, jeśli jest ono "prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art.141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie przedstawia rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku powoduje, że w istocie wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej NSA, bowiem sąd kasacyjny nie jest w stanie prześledzić prawidłowości toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i ocenić prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Zasadnie przeto skarżący kasacyjnie zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a.

Tym samym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. czy też art. 151 p.p.s.a. gdyż mają one charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem czy w danej sprawie zaistniał determinujący rozstrzygnięcie fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Wskazane wyżej uchybienia Sądu Wojewódzkiego powodują, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt lI sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego, ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.