Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 253/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z "[...]" Prezydent Miasta określił Spółce B wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, pochodzącej z budżetu Miasta za rok 2011 w wysokości 325.262,39 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" utrzymało powyższą decyzję w całości w mocy. Spółka wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, która została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17.

W piśmie z 29 maja 2017 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z "[...]", wskazując, że określona tą decyzją należność uległa przedawnieniu.

Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z "[...]".

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W związku z odwołaniem od tej decyzji złożonym przez Spółkę A (następca prawny Spółki B), Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" uchyliło decyzję z "[...]" i umorzyło postępowanie w sprawie, wskazując, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), dalej: "O.p.", mimo że zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Pismem z 5 grudnia 2019 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, zwróciła się z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej żądania podała przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaś wskazała, że dotacja została przyznana w 2011 r., a wiec wszelkie roszczenia z nią związane przedawniły się z końcem 2016 r., podczas gdy decyzja ostateczna określająca zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem została wydana w 2017 r. Ponadto decyzja ostateczna została wydana w sprawie, która wcześniej zakończyła się decyzją ostateczną w przedmiocie żądania zwrotu dotacji za 2011 r., tj. decyzją Prezydenta Miasta z "[...]", w której określono do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 6.893,43 zł w związku z zakwestionowaniem wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu. Spółka nie złożyła odwołania od tej decyzji i zapłaciła całą żądaną kwotę. Zarówno decyzja nr "[...]", jak i decyzja organu I instancji o nr "[...]", która została utrzymana w mocy decyzją ostateczną, wydane zostały na podstawie kontroli doraźnej przeprowadzonej w okresie od 5 grudnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r. Kontrola ta dotyczyła prawidłowości wykorzystania środków publicznych z otrzymanej w 2011 r. dotacji z budżetu Miasta i miała charakter kompleksowy. Organ I instancji w toku postępowania nie poinformował strony, że kontrola dotyczy tylko określonego rodzaju wydatków, ponadto z analizy uzasadnień decyzji nie wynika, że mają one charakter jedynie częściowy. Zatem skoro w decyzji nr "[...]" nie zakwestionowano wydatków na wynagrodzenia i decyzja ta stała się ostateczna, to nie było możliwe wydawanie dalszych decyzji dotyczących kontrolowanego okresu, gdyż pierwsza decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a wydawanie kolejnych decyzji powoduje, że są one dotknięte nieważnością. W ocenie wnioskodawcy, nie powinna budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania, skoro wskazane decyzje dotyczą tego samego okresu kontroli oraz przyznanych dotacji, a ponadto tych samych szkół.

Postanowieniem z "[...]" dopuszczono do udziału w sprawie Fundację A.

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W kwestii podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że była ona przedmiotem badania WSA w Olsztynie w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17. Zgodnie zaś z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Organ jest związany stanowiskiem sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku. Skoro zatem WSA w Olsztynie ocenił kwestię przedawnienia należności wynikających z dotacji przyznanej Spółce w 2011 r., to zarówno organ, jak i Spółka, pozostają związani tą oceną. Z tego powodu nie ma możliwości dokonania ponownej oceny o treści odmiennej, tym bardziej, że ta odmienna ocena miałaby prowadzić do kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwości decyzji ostatecznej z powodu stanu powagi rzeczy osądzonej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że decyzja ostateczna nie została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Pełnomocnik strony sam podniósł, że organ I instancji wydał decyzję nr "[...]" kwestionującą wydatki na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, a nie zakwestionowano w niej wydatków na wynagrodzenia. Zatem między decyzjami o nr "[...]" nie zachodzi relacja tożsamości. Wprawdzie obie decyzje dotyczą wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r., to jednak przedmioty obu postępowań są odmienne, co nie uzasadnia twierdzenia, że decyzja ostateczna wydana została w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.

Reasumując, organ wskazał, że skoro żadna ze wskazanych przez pełnomocnika przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie zaistniała, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i art. 70 § 1 "O.p." w zw. z art. 169, art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 2a O.p., nie stosując prawidłowej ich wykładni;

2) art. 171 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ meriti jest związany prawomocnym orzeczeniem WSA w Olsztynie w sytuacji, gdy pomiędzy przedmiotami rozstrzygnięcia nie zachodzi tożsamość;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosków dowodowych dotyczących zeznań pracowników oraz współpracowników na okoliczność, że wykonywali oni czynności w ramach umów na rzecz szkół prowadzonych przez Spółkę, a także zwrócenia się do ZUS w celu ustalenia odprowadzania składek na rzecz zainteresowanych osób, w sytuacji gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji został złożony wniosek dowodowy, co organ II instancji całkowicie i niezasadnie pominął,

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3 i art. 34 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana, gdy Spółka nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji i nie mogła czynnie brać udziału w postępowaniu, zaś postępowanie wobec braku organu uprawnionego do reprezentacji nie zostało zawieszone,

5) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy decyzja nr "[...]"obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja nr "[...]",

6) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna była niewykonalna wobec faktu, że w tej samej sprawie zostały podjęte dwie sprzeczne decyzje, tj. decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co wynika wprost z protokołu posiedzenia SKO "[...]",

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d w zw. art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), dalej: "o.s.o.", oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie błędnej wykładni normy w zakresie, w jakim przyjęto, że usługi edukacyjne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych oraz że są to wydatki organu prowadzącego w sytuacji, gdy wydatki te stanowiły w szczególności wynagrodzenia dla nauczycieli wraz z podatkami i należnościami do ZUS, a nadto nieuwzględnienie pozytywnych kontroli w tym zakresie prowadzonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego, na którą to okoliczność przedłożono w postępowaniu przed organem I instancji pismo z 17 sierpnia 2016 r.,

8) rażące naruszanie reguł postępowania poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ nie przeanalizował w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz pisma strony z 28 września 2016 r. oraz protokołu posiedzenia SKO "[...]".

Spółka zawarła ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.: protokołu posiedzenia SKO "[...]", odpisu pełnego KRS oraz pisma z 28 września 2016 r. wraz z załącznikami, na okoliczność faktów uzasadniających uznanie decyzji ostatecznej za nieważną, wiedzy organu o tychże okolicznościach, a także braku uprawnionego organu do reprezentacji Spółki w chwili wydania decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że pełnomocnik Spółki podniósł szereg argumentów dopiero w skardze. Jak wskazał organ, wniosek o stwierdzenie nieważności opierał się tylko na dwóch podstawach, tj. przedawnienie należności dotacyjnej oraz tożsamość decyzji ostatecznej i innej decyzji zwrotowej. Podnoszenie kolejnych przyczyn nieważności decyzji dopiero przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne. Organ odniósł się jednak do kwestii sposobu wypełnienia poszczególnych punktów protokołu z posiedzenia składu orzekającego Kolegium, wskazując, że nie wpływa to w żaden sposób na treść wydanej decyzji administracyjnej, gdyż wiążące znaczenie ma rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że z uwagi na wniosek organu oraz brak sprzeciwu skarżącej Spółki i uczestnika postępowania Sąd rozpoznał sprawę – na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej strona powołała przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Każdy z tych przepisów stanowi odrębną przesłankę stwierdzenia nieważności i wymaga odrębnego rozpatrzenia na gruncie okoliczności sprawy.

Analizując pierwszą z powołanych przez stronę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywiedzioną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie uszło uwadze zarówno strony skarżącej, jak i organu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja ostateczna z "[...]" była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zajął m.in. jednoznaczne stanowisko w kwestii zarzutu przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną. Sąd stwierdził, że bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 O.p., nie może się rozpocząć przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem, w ocenie Sądu, bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono. Zdaniem Sądu, decyzja ostateczna została wydana "[...]", czyli przed upływem terminu przedawnienia, który nastąpiłby z końcem 2017 r.

Skarżąca, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, podniosła m.in. zarzut przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną, który był już przedmiotem oceny tut. Sądu. Analiza uzasadnienia złożonych w toku postępowania administracyjnego pism strony skarżącej z 29 maja 2017 r. oraz 5 grudnia 2019 r. nie dowodzi, by skarżąca w ramach tej podstawy stwierdzenia nieważności odwoływała się do innych zarzutów i argumentów, niż te, które zostały już poddane kontroli sądowej.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dla ustalenia w sprawie podstaw zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. należy przywołać uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez odmowę wszczęcia postępowania, chyba że występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.

Za przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uznaje się sytuację, w której decyzja była już kontrolowana przez sąd administracyjny i sąd uznał ją za zgodną z prawem (wyroki NSA: z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14, z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1899/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej).

Oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 262/15).

Mając zatem na uwadze, że decyzja ostateczna była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i skarga w tej sprawie została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to okoliczność ta zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia decyzji mocy wiążącej w takim zakresie, w jakim przyczyny wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1675/21). Stanowi to zatem negatywną przesłankę do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim wniosek ten został oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach której skarżący podniósł zarzut przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną, który był już przedmiotem oceny tut. Sądu.

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Wniosek inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy formalnej dopuszczalności wniosku.

Zatem w przypadku wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest dokonać analizy dopuszczalności prowadzenia tego postępowania.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego strona podniosła zarzut przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną, który był już przedmiotem oceny tut. Sądu. Organ, co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia powołał się na stan powagi rzeczy osądzonej w związku z poddaniem spornej kwestii ocenie sądu administracyjnego, lecz nieprawidłowo ocenił, że decyzja ostateczna może być kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym. Tymczasem organ był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim postępowanie to dotyczyło przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro jednak takie postępowanie zostało przez Kolegium wadliwie wszczęte, postępowanie to powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 K.p.a., gdyż było bezprzedmiotowe.

W odniesieniu zaś do drugiej z powołanych we wniosku strony skarżącej podstaw stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w ramach której strona podnosiła, że decyzja ostateczna została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wskazać należy, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o braku tożsamości decyzji z uwagi na niedołączenie do akt administracyjnych decyzji Prezydenta Miasta z "[...]". Kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym. Tylko w takiej sytuacji można twierdzić, że organ przed wydaniem decyzji zapoznał się z dokumentacją stanowiącą podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że sąd administracyjny w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracji publicznej, w których zawarty został materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Brak kompletnych akt administracyjnych sprawy należy postrzegać jako uchybienie determinujące negatywną ocenę procedowania przez dany organ. Powyższe uchybienie odnoszące się do zgromadzenia i przedstawienia materiału dowodowego uniemożliwia jednoznaczną weryfikację ustaleń poczynionych przez organ, a tym samym weryfikację prawidłowości wydanej w sprawie decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 169/18).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być skuteczna wobec braków w aktach sprawy. W ocenie Sądu, na tym etapie przedwczesne jest ustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją.

Sąd podzielił natomiast argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę dotyczącą niedopuszczalności powoływania nowych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na etapie postępowania sądowego. W orzecznictwie sądowym na gruncie trybów nadzwyczajnych wskazuje się, że wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymóg tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji, powoduje że nawet powoływanie się na nowe podstawy stwierdzenia nieważności w środku odwoławczym wniesionym od decyzji, jest spóźnione i nieskuteczne (wyroki NSA z: 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1125/09; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1347/16). Uogólniając, oparcie zmienionego żądania o inną podstawę prawną, niż pierwotnie rozpatrywana, wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna (wyroki: NSA z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1026/11; WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po935/18).

Tym bardziej powoływanie się na nowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dopiero w skardze nie może być skuteczne ani uwzględnione przez sąd z uwagi na zasady kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy", które w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakreśla wniosek strony inicjujący to postępowanie. Rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi opartych na nowych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji, niezgłoszonych we wniosku, oznaczałoby wyjście poza granice danej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że ramy prawne poddanego kontroli Sądu postępowania organu wyznaczały pisma strony skarżącej z 19 kwietnia 2017 r. i 5 grudnia 2019 r. W skardze strona rozszerzyła zakres swojego żądania o nowe, niepowołane na etapie postępowania administracyjnego, podstawy tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa z uwagi na:

- nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu dotyczących dowodów z zeznań pracowników oraz wystąpienia do ZUS,

- wydanie przez organ I instancji decyzji w chwili, gdy Spółka nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji i nie mogła czynnie brać udziału w postępowaniu,

- przyjęcie, że usługi edukacyjne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia z dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych oraz przyjęcie, że są to wydatki organu prowadzącego

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna była niewykonalna wobec faktu, że w tej samej sprawie zostały podjęte dwie sprzeczne decyzje, tj. decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co – zdaniem strony – potwierdza protokół z posiedzenia SKO "[...]".

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że powoływanie się przez skarżącego na nowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie mogło odnieść zamierzonego efektu, albowiem nie mogło doprowadzić do rozpoznania sformułowanych w tym zarzutów przez Sąd. Jak już wyżej wyjaśniono, rozszerzenie granic sprawy przez wskazanie nowych przesłanek stwierdzenie nieważności decyzji wymagających, zdaniem skarżącego, uwzględnienia w danym stanie faktycznym, nie jest dopuszczalne na etapie postępowania sądowego. Każda z podstaw enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje inne okoliczności, wymagające badania we wskazanym we wniosku stanie faktycznym. Sąd nie był władny badać, czy w sprawie wystąpiły ww. przesłanki, które nie zostały uprzednio wskazane we wniosku i w rezultacie nie były rozpatrywane przez organ.

Z powyższych względów nie mogły być również uwzględnione zgłoszone w skardze wnioski dowodowe strony. Przeprowadzenie bowiem przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany dowód pozostaje z związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyroki NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05). W niniejszej sprawie wniosek dowodowy dotyczył wykazania okoliczności nieistotnych dla legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wyda decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi przewidziane wskazanymi wyżej przepisami, z uwzględnieniem, że każdą z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy ocenić indywidualnie w kontekście możliwości zainicjowania postępowania w trybie nadzwyczajnym oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono wobec braku wniosku strony skarżącej reprezentowanej przez adwokata (art. 210 § 2 p.p.s.a.).