Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2038/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...], w pkt [...]. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. nr [...] - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...] o pow.[...] m2) oraz działka nr [...], uregulowanych w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji; w pkt [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. nr [...] - w pozostałej części tej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], uregulowanej w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. wystąpili J. M., J. S., J. W. i G. M.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. stwierdził w pkt [...] nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) oraz działka nr [...], uregulowanej w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji, natomiast w pkt [...]. umorzył postępowanie administracyjne.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra SWiA z [...] maja 2018 r., w zakresie jej punktu [...], wystąpiła Gmina Miejska [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą przedmiotowego postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], uregulowanej w Kw nr [...].

Minister wskazał, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że stan prawny nieruchomości składającej się ze wskazanych w decyzji numerów działek ewidencyjnych uregulowany jest w Kw nr [...]. Jak wskazuje treść tej księgi, podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela m. in. ww. nieruchomości były decyzje Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1985 r. oraz z [...] lipca 1985 r.

Decyzja z [...] lutego 1985 r., w pkt [...], dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr [...], wyodrębnionej z pierwotnej parceli nr [...]. Zaś decyzja z [...] lipca 1985 r., w pkt [...], dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parcel nr [...], [...] i [...], wyodrębnionych z pierwotnej parceli nr [...].

Minister wskazał, że dawna parcela nr [...] uległa podziałowi na parcele nr: - [...]. Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]; - [...]. Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]; - [...] (figurującą w ewidencji gruntów również jako parcele nr [...] i [...]). Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...].

Dalej Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności pkt [...] decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1985 r.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. i stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1524/13 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wobec tego Minister lnfrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2O16 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], [...] i [...], stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3174/16 oddalił skargę na decyzję Ministra infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r.

Wobec takiego stanu sprawy Minister stwierdził, że - w związku ze stwierdzeniem nieważności pkt [...] decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r. (z wyłączeniem obecnych działek nr [...], [...] i [...]), tj. decyzji, na podstawie której Skarb Państwa przejął na własność dawne parcele nr [...], [...], [...] - prawo własności nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...] i [...] oraz działka nr [...] nie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono.

Biorąc pod uwagę przedstawione fakty Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości składającej się z działek nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) i [...] w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy albowiem zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość nie stanowiła, w dacie komunalizacji, własności Skarbu Państwa, co z kolei uznać należy za wypełnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister wyjaśnił, że skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie powstały z dawnych parcel nr [...], [...] i [...], które - jak zostało już wyjaśnione powyżej - nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa.

Wobec tego, że następcy prawni pierwotnej właścicielki dawnych parcel nr [...][...], [...] i [...] nie posiadają tytułu prawnego do ww. działek skomunalizowanych decyzją Wojewody [...] Minister uznał, że nie posiadają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem SWiA, w części decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W świetle zaś obowiązujących przepisów prawa, wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa, co do istoty, ale odmiennie. W niniejszej sytuacji Minister SWiA zobligowany był do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego. Naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji administracyjnej podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne, czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie.

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie wystąpiło naruszenie prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu, jak i względy gospodarczo - ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak świadomości organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji, w momencie wydawania decyzji, że nieruchomość stanowi własność prywatną, nie zmienia faktu, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody [...].

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. Gmina Miejska [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 3) art. 6 kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska [...] podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do podniesionych zarzutów przez Gminę Miejską [...] we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ stwierdził, iż ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny legalności wydanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r.

Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy dana decyzja w rażący sposób narusza prawo decyduje przede wszystkim fakt oczywistego, tzn. niebudzącego żadnych wątpliwości naruszenia określonego przepisu prawnego. To naruszenie musi wynikać wprost z decyzji, a nie z okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2008 r. sygn. akt ll SA/Kr 537/08 o zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa może być mowa jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew oczywistej treści normy prawa, której sposób zastosowania nie powinien budzić wątpliwości w danym stanie faktycznym. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 października 2008 r. sygn. akt Vll SA/Wa 1274/08 wskazując, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nadto rażące naruszenie prawa, to naruszenie zawinione przez organ, który świadomie, nie zważając na posiadaną przez siebie wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, nie uwzględnia jej lub pomija albo nie stosuje lub pomija przepisy obowiązujące w momencie orzekania. Tylko takie zachowanie organu może prowadzić do zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem skarżącej ocena zaskarżonej decyzji winna być dokonywana w aspekcie zgodności z przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Nie da się zaprzeczyć dokonanemu w trakcie postępowania nadzorczego ustaleniu, iż w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z [...] lipca 1985 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych m.in. jako parcele nr [...], [...] i [...] (pkt [...] decyzji wywłaszczeniowej).

Skarżąca uważa, że z punktu widzenia prowadzonego postępowania przez Wojewodę [...] nie miał znaczenia ewentualny błąd w decyzji wywłaszczeniowej, o którym organ ten w chwili wydawania decyzji nie wiedział bowiem był on związany ostateczną decyzją wywłaszczeniową, co do której nie toczyło się żadne postępowanie mające na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Nadto Skarb Państwa był ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania komunalizacyjnego. Wpis do księgi wieczystej - co do zasady - ma charakter deklaratoryjny (por. np. E. Gniewek, w: System prawa prywatnego, t. 3, s. 191). Odzwierciedla on uprzednio powstały stan stosunków materialnoprawnych. Sam wpis nie prowadzi do nabycia (zmiany, wygaśnięcia itd.) prawa podmiotowego." [Czech Tomasz, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2014]. Jeżeli przepisy nie normują jasno, że do wystąpienia określonego skutku prawnego wymagany jest wpis w księdze wieczystej, należy - co do zasady - przyjmować, że wpis ma znaczenie deklaratoryjne [Rudnicki Stanisław, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: LexisNexis 2009]. Wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny, a zatem posiadanie tego prawa nie jest uzależnione od jego ujawnienia w księgach wieczystych. Wprawdzie art. 3 ustawy o księgach wieczystych í hipotece wskazuje, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże to domniemanie jest wzruszalne. Oznacza to, że według ugruntowanego poglądu orzecznictwa domniemanie to może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/GI 434/17).

Skarżąca podkreśliła, że w chwili wydawania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej był Skarb Państwa. Nie toczyły się żadne postępowania mające na celu wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego lub skutkujące wykreśleniem Skarbu Państwa z księgi wieczystej ww. nieruchomości. Wobec czego Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, iż to Skarb Państwa był 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonych jako parcele nr [...] i [...]. Podstawą jego prawa własności była ostateczna decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1985 r. nr [...], którą Wojewoda [...] był związany.

Zatem organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne działał w oparciu o wszystkie dostępne mu dokumenty i stosując się do wszelkich obowiązujących w dniu orzekania przepisów prawa prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości. Nie dopuścił się tym samym rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej przez niego decyzji.

W ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1985 r. stanowić może nową okoliczność w sprawie zakończonej wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Stanowi zatem przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] (w części obejmującej działkę nr [...] wydzieloną w 1991 r. i istniejącą w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej), położony w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], nie stanowił mienia ogólnonarodowego (państwowego), a tylko takie mienie – co jednoznacznie wynika z art. 5 ust. 1 - mogło podlegać nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa.

Słusznie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że konsekwencją wstecznego skutku stwierdzenia przez Wojewodę [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 2011 r. ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt [...] tej decyzji, odnoszącego się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcel nr [...] (z której pochodzi działka nr [...]) i [...] (z której pochodzi działka nr [...]), zapisanych w Kw nr [...] (księga prowadzona dla pierwotnej parceli nr [...], z której wydzielono parcele nr [...] i [...]), było to, że Wojewoda [...] skomunalizował, według stanu na 27 maja 1990 r., mienie osób fizycznych – D. S. i J. M. (spadkobierców właściciela spornego mienia M. M., zmarłej w 1987 r.).

Rację ma zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w opisanej wyżej części, została wydana w jawnej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy, który wyraźnie wskazywał, że mienie ogólnonarodowe – państwowe (...) staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wobec tego Minister prawidłowo uznał, że należy orzec o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, we wskazanej wyżej części.

Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Brak dowodów na to, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 1995 r. dokonano obrotu cywilnoprawnego gruntem oznaczonym obecnie jako działki nr [...] oraz [...] i [...], a obrót ten był bezpośrednim następstwem wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. W dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla spornego gruntu, nadal figuruje, jako właściciel Gmina [...], a grunt nie został oddany w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie budzi sporu to, że w czasie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o legalności decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1995 r. pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. Skutkiem prawnym tej decyzji było obalenie materialnej podstawy wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej m. in. dla działek nr [...] i [...]) , tj. decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt [...]. Trzeba wskazać, że organ nadzoru orzekający w postępowaniu nieważnościowym nie mógł pominąć tego, że nabycie spornego gruntu przez Skarb Państwa było wadliwe i już od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej nie rodziło skutków prawnych. Wsteczny skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie pkt [...] (ex tunc) powoduje to, że i "związanie" Wojewody [...] decyzją wywłaszczeniową w powyższym zakresie nie istniało 27 maja 1990 r.

Sąd zwraca uwagę, że wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma charakter obiektywny. Na jej wystąpienie nie ma wpływu to, czy wadliwe ustalenie w postępowaniu komunalizacyjnym stanu prawnego spornego gruntu było "świadome" i czy było następstwem "winy" organu.

W niniejszej sprawie znaczenie ma to, że nabycie przez Skarb Państwa spornych nieruchomości było od samego początku wadliwe. Sam zaś skutek nabycia tego mienia przez Skarb Państwa następował poprzez uostatecznienie się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabycie własności przez Skarb Państwa nie było uzależnione od wpisu tego prawa do księgi wieczystej (wpis był deklaratoryjny), choć ujawnienie przez właściciela swego prawa było obowiązkowe (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147).

Jeżeli chodzi o wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, regulującego tzw. domniemanie prawne zgodności wpisu prawa w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Sąd zwraca uwagę, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1985 r. nie była ujawniona w księdze wieczystej. Wpis prawa własności Skarbu Państwa na jej podstawie miał miejsce dopiero [...] maja 1992 r. (co potwierdza wypis z Kw nr [...], wg stanu z [...] czerwca 1993 r.). Wobec tego powoływanie się przez Gminę Miejską [...] na skutki tego przepisu nie miało znaczenia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

W orzecznictwie sądowym z zakresu komunalizacji zaakceptowano praktykę stwierdzania przez organ nadzoru nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy w toku postępowania nieważnościowego okazało się, że wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej był wadliwy, ponieważ nieruchomość, w dacie 27 maja 1990 r., stanowiła własność osoby trzeciej, a ostateczna decyzja, będąca podstawą nabycia przez osobę trzecią prawa własności, nie była wówczas ujawniona w księdze wieczystej. W tego typu sprawach w judykaturze uznano, że dla oceny stanu własnościowego komunalizowanego mienia decydujące znaczenie ma obiektywny stan prawny, a nie stan wieczystoksięgowy (por. np. wyrok NSA z 17 września 2009 r. sygn. akt I OSK 141/11).

Jeżeli chodzi o możliwość powoływania się na nową okoliczność, wynikającą z ostatecznego częściowego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r. Sąd zwraca uwagę, że to strona decyduje, który tryb nadzwyczajny uruchomi celem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W tym zakresie organ związany jest żądaniem strony. Tryb stwierdzenia nieważności ma pierwszeństwo przed trybem wznowienia postępowania, ze względu na dalej idące skutki. Wobec tego nie można zarzucić J. M., J. S., J. W. i G. M. (spadkobiercom M. M.), że domagali się oceny legalności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, składając wniosek z [...] września 2017 r. w oparciu o art. 156 kpa, a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można było Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, czy art. 6 kpa w zw. z art. 190 Konstytucji RP z 1997 r.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.