Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 §  4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 341/19 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od [..] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz [..] S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 341/19 po rozpoznaniu skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania, w punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w puncie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [..] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarejestrowany pod sygnaturą: I OSK 883/19.

W dniu 15 lutego 2019 r. w [..] doszło do spotkania w siedzibie [..] S.A., dotyczącego udostępnienia skarżącej danych o rozkładzie [..].

Dnia 28 lutego 2019 r. skarżąca otrzymała e-mailem projekt "umowy o współpracy przy prezentacji danych rozkładowych [..] w Systemie Partnera".

W dniu 19 marca 2019 r. skarżąca wniosła sprzeciw od przedłożonej oferty, wskazując klauzule umowne, których brzmienie (jej zdaniem) było nieuzasadnione z punktu widzenia przedsięwzięcia lub nie mieściło się w katalogu dopuszczalnych warunków ponownego wykorzystywania.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [..] S.A., zarzucając bezpodstawne przerwanie postępowania wnioskowego, określonego przepisami art. 21 i nast. ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352) – dalej: u.p.w.i.s.p. oraz zaniechanie rozpatrzenia sprzeciwu od warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, wniesionego przez skarżącą, a także nieudzielenie informacji publicznych, stanowiących informację sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust.1 u.p.w.i.s.p., wnioskowanych pismem skarżącej z dnia [..] lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. wniosła o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się pomiędzy skarżącym a [..] postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zainicjowanej skargą [..] Sp. z o.o. z dnia 19 marca 2018 r. na bezczynność [..], dotyczącą braku udostępnienia informacji sektora publicznego, prowadzonej obecnie przed Sądem II Instancji - Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygnaturą I OSK 883/19, która to sprawa ma charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy, zaś w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił stanowisko wyrażone w sprawie II SAB/Wa 228/18, że [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Sąd podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż rozkład jazdy [..] określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, co oznaczało, że Spółka [..], jako podmiot zobowiązany, miała obowiązek rozpatrzyć sprzeciw skarżącej od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania.

Ponieważ na dzień wyrokowania sprzeciw skarżącej nie został rozpoznany, Sąd uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podmiot zobowiązany pozostawał w błędnym przekonaniu, że nie podlega przepisom ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktów: 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w całości ze względu na nieważność postępowania oraz odrzucenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi - o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt: I OSK 883/19 oraz po podjęciu postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku odrzucenia przez Sąd skargi na bezczynność złożonej przez [..] sp. z o.o. w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego rozpoznania z dnia 29 kwietnia 2019 r., podczas gdy w niniejszej sprawie istniała ku temu przesłanka, bowiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pod sygn. I OSK 883/19, toczy się obecnie sprawa w przedmiocie tożsamym z przedmiotem niniejszego postępowania, co spowodowało, że obecnie toczą się dwa postępowania sądowoadministracyjne w tej samej sprawie między tymi samymi podmiotami, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje nieważnością postępowania, które zostało wszczęte później i stanowi podstawę do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie;

- art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie zawieszeniu przez Sąd niniejszego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie istniała przesłanka do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się sprawa I OSK 883/19, która do dnia wniesienia niniejszej skargi nie została zakończona, od której to wyniku zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co z kolei skutkować będzie wydaniem dwóch orzeczeń w tym samym przedmiocie,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, niedostateczne odniesienie się i ustosunkowanie do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez [..], tj.: 1) wniosku Spółki o odrzucenie skargi ze względu na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się obecnie sprawa o sygn. akt: I OSK 883/19; 2) wniosku Spółki co do zawieszenia postępowania ze względu na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się obecnie Sprawa I OSK 883/19, która ma szczególne znaczenie dla przedmiotu niniejszego postępowania; 3) stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania [..] za podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., nieprzedstawienie ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co spowodowało, że treść uzasadnienia wyroku uniemożliwia właściwe dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia Sądu, a tym samym kontrolę instancyjną samego wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. u.p.w.i.s.p., polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy dla uznania powyższego, konieczne jest aby spółka ta była osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemającą charakteru przemysłowego ani handlowego, którą podmioty wskazane w art. 3 pkt 1) lub 2 u.p.w.i.s.p. finansują (pośrednio, bezpośrednio, wspólnie lub pojedynczo) w ponad 50% lub posiadają ponad połowę jej udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym tej osoby prawnej, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego tej osoby prawnej, a nadto musi być uznana za podmiot prawa publicznego, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że [..] stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego jej wykorzystania;

- art. 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c i d oraz pkt 4 u.p.w.i.s.p. polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy dla uznania powyższego, konieczne jest, aby spółka ta była: 1) jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych albo 2) inną niż powyżej określoną państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo 2) związkiem podmiotów, o których mówi art. 3 u.p.w.i.s.p.,

co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że [..] stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego jej wykorzystania;

- art. 21 u.p.w.i.s.p. polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że wskazany przepis ma zastosowanie do [..] bowiem wnioskowane przez [..] informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy informację publiczną stanowi informacja, która wiąże się z działalnością podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a takiego charakteru nie ma i nie miała informacja, której udostępnienia żądała [..] sp. z o.o., co doprowadziło Sąd do niewłaściwego uznania, że informacje dotyczące rozkładów jazdy podlegają udostępnieniu na podstawie u.p.w.i.s.p.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2020 r. [..] sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w skardze na bezczynność oraz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego pisma zanegowano stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zachodzi tożsamość sprawy z postępowaniami w sprawie II SAB/Wa 228/18 (I OSK 883/19) – obecnie III OSK 1133/21 – przyp. NSA. Zdaniem Spółki w niniejszej sprawie [..] S.A. przedstawiło ofertę warunków ponownego wykorzystywania informacji (sektora – przyp. NSA) publicznego, jednak obowiązek swój wykonała jedynie w części.

Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. [..] sp. z o.o. podtrzymała w całości stanowisko zawarte w skardze do sądu administracyjnego oraz podniosła, aby ocenę prawną wyrażoną w publikacji M. Bernaczyka "Sfera prywatna i publiczna jako paradygmat współczesnego prawa konstytucyjnego na przykładzie spółek (z udziałem) Skarbu Państwa prowadzących działalność gospodarczą", w: Osobowość prawna jako przesłanka wykonywania konstytucyjnych wolności i praw, pod red. Michała Bernaczyka, Mariusza Jabłońskiego, E-Wydawnictwo, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, 2019, [otwarty dostęp] strony 79-81, traktować jako stanowisko Spółki w sprawie. Jednocześnie stanowczo sprzeciwiono się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z możliwością środków komunikowania się na odległość, a gdyby to ostatnie nie było możliwe, a ziściłyby się przesłanki wskazane w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy anty-COVID’owej, zadeklarowano gotowość ustanowienia pełnomocnika, który przeszedł cykl szczepień przeciwko COVID-19. Końcowo wniesiono i podtrzymano wniosek o zwrot kosztów postępowania w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W realiach niniejszej sprawy [..] S.A. z siedzibą w W. brała udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, co oznacza, że skarga kasacyjna tego podmiotu jest dopuszczalna (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSA WSA 2005/4, poz. 62), a kwestia badania legitymacji procesowej strony skarżącej kasacyjnie następuje już w toku postępowania rozpoznawczego. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że legitymacja [..] S.A. z siedzibą w W. do złożenia skargi kasacyjnej a wcześniej jej status strony w postępowaniu przed Sądem I instancji pozostają w ścisłym i nierozerwalnym związku z istotą samej sprawy, tj. sprawy bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wypracowanym na tle rozwiązań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), drogą uzyskania merytorycznej wypowiedzi sądu administracyjnego w kwestii statusu adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do rozpoznania tego wniosku jest skarga na bezczynność takiego podmiotu w sytuacji, gdy twierdzi on, że nie jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku. Konstrukcja rozwiązań przyjętych w u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że powyższy pogląd orzecznictwa jest aktualny również w przypadku wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach rolą Sądu I instancji jest zbadanie, czy wnioskodawca, którego bezczynność została zaskarżona, jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku i przedstawienie argumentacji na poparcie swojego stanowiska zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie powyższej kwestii stanowi zatem w tego rodzaju sprawach istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy nie dając jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do rozstrzygania tej kwestii po raz pierwszy, jeżeli mają być zachowane standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powyższej perspektywy należy również ocenić sygnalizowaną w skardze kasacyjnej kwestię nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ponieważ jest ona już objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami w sprawie o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21). Tożsamość spraw ma miejsce wtedy, gdy w sprawach tych istnieje tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego (tak NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 264/10, LEX nr 1084641). O ile tożsamość podmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21) nie budzi wątpliwości, o tyle tożsamość przedmiotowa jest w realiach niniejszej sprawy kwestią ocenną, wymagającą wykładni przepisów u.p.w.i.s.p. i w istocie sprowadza się do rozstrzygnięcia zarówno istoty tej sprawy, jak i sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21), tj. odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego skierowany do [..] S.A. z siedzibą w W. inicjował obowiązek jego merytorycznego rozpoznania przez ten podmiot, a zatem czy istnieje sprawa bezczynności, a jeżeli tak, to jakie są formy zakończenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem pozwalające ocenić kwestię bezczynności tego podmiotu, w tym zwłaszcza, czy złożenie oferty w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w.i.s.p. kończy postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, a tym samym kończy ewentualny stan bezczynności i rozpoczyna nowe postępowanie w odrębnej sprawie, czy też złożenie oferty jest tylko jedną z istotnych czynności w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, która nie kończy tego postępowania, a jedynie otwiera kolejny jego etap, a tym samym nie przerywa ewentualnego stanu bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę doszedł do przekonania, że wzięcie pod rozwagę nieważności postępowania nie może prowadzić do zakwestionowania istoty dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy związane ze specyfiką rozpatrywanej sprawy okoliczności mogące przemawiać za nieważnością postępowania są ocenne, były podnoszone w postępowaniu przed Sądem I instancji jako istota sporu wymagająca rozstrzygnięcia i nie zostały przez ten Sąd wyjaśnione w sposób poddający się kontroli instancyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - skutecznie podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W sytuacji, jaka zaistniała w realiach niniejszej sprawy ocena istnienia podnoszonej przez stronę skarżącą przyczyny nieważności postępowania wymagałaby rozstrzygnięcia istoty sprawy w sposób, do którego zobowiązany był Sąd I instancji. Tymczasem wyodrębnienie przez ustawodawcę błędów postępowania powodujących jego nieważność jest uzasadnione wagą tychże uchybień i założeniem, że przesądzają one o kwalifikowanej wadliwości postępowania, a zatem z tego względu nie wymagają badania ich wpływu na wynik postępowania. W realiach niniejszej sprawy stwierdzenie takiej oczywistej wadliwości postępowania przed Sądem I instancji, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wymagałoby rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny istoty sprawy, od czego uchylił się Sąd I instancji.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć należy, że skargę taką można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wskazanym w tym przepisie, ponieważ zawiera niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie zawiera zbyt ogólne stwierdzenia, niedostatecznie odnosi się i ustosunkowuje do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez [..] a dotyczących podstaw odrzucenia skargi bądź zawieszenia postępowania sądowego ze względu na zawisłość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obecnie sprawy o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21), a także do stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania [..] za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, jak również nie przedstawia ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia, a tym samym kontrolę instancyjną wyroku.

Zarzut ten jest zasadny.

Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Generalnie rzecz biorąc, podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W sytuacji jednak, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne lub arbitralne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

Należy podkreślić, że już w toku postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe, a potem także w trakcie tego postępowania, w tym w odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w W. eksponowały - jako kwestię zasadniczą – problematykę podmiotów zobowiązanych do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji również kwestię istnienia sprawy bezczynności tego podmiotu, domagając się przy tym odrzucenia skargi ze względu na tożsamość rozpatrywanej sprawy z zawisłą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawą o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21) oraz ze względu na brak po stronie [..] S.A. z siedzibą w W. przymiotu podmiotu zobowiązanego do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Akcentowano zwłaszcza, że [..] S.A. z siedzibą w W. nie spełniają wymogu utworzenia podmiotu w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. W odpowiedzi na skargę [..] S.A. podkreślały, że prowadzą działalność rynkową nastawioną na osiągnięcie zysku, a jeżeli podmiot działa w normalnych warunkach rynkowych, jest nastawiony na osiąganie zysku i ponosi straty w związku z prowadzoną działalnością, to jest mało prawdopodobne, że potrzeby, które ma ewentualnie na celu zaspokajać, nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. Z kolei strona skarżąca w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji odwołując się do stanowiska wyrażonego w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 podkreślała, że [..] S.A. nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości m.in. tego, że nie zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Obydwie strony odwoływały się przy tym do odpowiednich dyrektyw unijnych.

Istotne było zatem wyjaśnienie, czy w istocie podmiot skarżący kasacyjnie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji czy sposób jego aktywności w rozpatrywaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego można oceniać z perspektywy bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na podstawie treści tego uzasadnienia nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W istocie bowiem rozważania Sądu I instancji sprowadzają się w omawianym zakresie do przytoczenia treści przepisów prawa, a więc art. 2, art. 3 (oraz art. 21) u.p.w.i.s.p. oraz stwierdzenia, że "Sąd orzekający w sprawie całkowicie podziela stanowisko, wyrażone w sprawie II SAB/Wa 228/18, że [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania" przy czym w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 zawarto jedynie lapidarne stanowisko na stronie 6 i 7 uzasadnienia, zgodnie z którym "[..] S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazało Stowarzyszenie w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. [..] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest [..] S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania". W sytuacji, w której zasadniczą kwestią sporną w zawisłym postępowaniu sądowym był właśnie aspekt podmiotowy warunkujący zastosowanie przepisów u.p.w.i.s.p. przez Spółkę [..] S.A. i w stosunku do niej, odesłanie Sądu I instancji do dwuzdaniowego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 będącego podstawą podjętego w tamtej sprawie rozstrzygnięcia i nie poprzedzonego żadną argumentacją, nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji. O ile nie zachodzą wątpliwości co do treści i jasności samej konkluzji rozumowania, o tyle nie jest możliwa ocena motywów i argumentów, jakie doprowadziły Sąd do takiego właśnie stanowiska. Należy mieć na uwadze, że art. 3 u.p.w.i.s.p. określa w czterech punktach podmioty zobowiązane, przy czym treść punktu trzeciego jest rozbudowana i stanowi, że podmiotami zobowiązanymi są "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego". Tymczasem Sąd I instancji poprzestał na zacytowaniu treści art. 3 u.p.w.i.s.p. i nie tylko nie przedstawił wykładni tego przepisu, nie wyjaśnił wprost, do której kategorii "podmiotów zobowiązanych", o których mowa w tym przepisie zaliczył [..], lecz również nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie ustosunkował się również do wniosku [..] o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana w tym przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć celowość wstrzymania biegu sprawy. Z punktu widzenia praw gwarantowanych w Konstytucji (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 45 ust. 1 Konstytucji) i zasady szybkości wynikającej z art. 7 p.p.s.a. sąd powinien dokonać oceny zawieszenia postępowania, podlega ono również kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 131 zdanie drugie p.p.s.a., zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania. Weryfikacji podlegają wobec tego te rozstrzygnięcia sądu I instancji, które tamują rozpoznanie sprawy, wpływając tym samym na sprawność postępowania i rozpoznanie skargi, co gwarantuje skuteczność prawa do sądu. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy sąd nie skorzysta z możliwości zawieszenia postępowania. Aby w takiej sytuacji rozpoznanie skargi było wadliwe, musiałoby skutkować naruszeniem innych przepisów postępowania lub prawa materialnego, np. w sytuacji niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku braku wykazania takich naruszeń fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 p.p.s.a. skutkuje tym, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, i to niezależnie od wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (tak wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II FSK 2381/12; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 3182/15; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., I OSK 1453/17).

Skoro zatem trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza że zarzuty te bezpośrednio lub pośrednio związane są z kwestią obowiązku udostępniania przez [..] udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd I instancji, z jakich powodów uznaje stronę skarżącą kasacyjnie za podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania z odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony skarżącej kasacyjnie prezentowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Od powyższych ustaleń zależy również odpowiedź na pytanie, czy uzasadnione jest w ogóle rozważanie tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt: III OSK 1133/21 i ocena skutków ewentualnej tożsamości tych spraw. W pierwszej kolejności konieczne jest zatem wyjaśnienie przez Sąd I instancji, z jakich powodów w jego ocenie przymiot strony przysługuje [..], o ile ponownie dojdzie do takiej konkluzji. Niemniej jednak można wyrazić ogólne stanowisko w kwestii form zakończenia sprawy z wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, które Sąd I instancji rozważy w realiach niniejszej sprawy.

Z unormowań u.p.w.i.s.p. wynika, że sprawa zainicjowana wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego może zakończyć się w sposób nienazwany wyraźnie przez ustawodawcę, tj. czynnością materialno-techniczną poinformowania wnioskodawcy o okolicznościach powodujących niemożliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności o tym, że: 1) wniosek nie jest wnioskiem o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; 2) podmiot zobowiązany nie posiada żądanej we wniosku informacji sektora publicznego; 3) żądana informacja nie stanowi informacji sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p.; 4) informacja sektora publicznego została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej bądź centralnym repozytorium informacji publicznej wraz z warunkami lub opłatami ponownego wykorzystywania, więc wniosek jest bezprzedmiotowy; 5) przepisów ustawy nie stosuje się do danej informacji sektora publicznego, ponieważ jej udostępnianie lub przekazanie zostało uzależnione od wykazania przez użytkowników interesu prawnego lub faktycznego na podstawie odrębnych przepisów (zob. art. 4 ust. 2 u.p.w.i.s.p.); 6) zasady, warunki i tryb dostępu do informacji sektora publicznego określa inna ustawa (zob. art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p.). Ponadto sprawa zainicjowana wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego może zakończyć się w sposób określony w treści art. 23 ust. 1 u.p.w.i.s.p., tj.:

1) poinformowaniem wnioskodawcy o nieokreśleniu warunków ponownego wykorzystania informacji przekazanej wnioskodawcy lub już będącej w jego posiadaniu (art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2);

2) określeniem warunków ponownego wykorzystania informacji lub wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, w specyficznym postępowaniu ofertowym (art. 23 ust. 1 pkt 3);

3) odmową wyrażenia zgody, w drodze decyzji, na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4).

Sąd I instancji oceni specyfikę postępowania ofertowego, a zwłaszcza ustali, czy wiąże się ona m.in. z jego możliwą dwuetapowością, a co za tym idzie różnymi formami zakończenia. Istotna jest odpowiedź na pytanie, czy złożenie oferty rozpoczyna jedynie "wewnętrzne" postępowanie ofertowe, a zatem czy jako takie złożenie oferty nie może być traktowane jako czynność kończąca postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Niewątpliwie postępowanie ofertowe może zakończyć się bądź przyjęciem złożonej przez podmiot zobowiązany oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, bądź nieprzyjęciem oferty ze skutkiem wycofania wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego (art. 23 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) bądź wreszcie decyzją rozstrzygającą – na skutek sprzeciwu od oferty - o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie. Konieczne jest ustalenie, czy postępowanie ofertowe, które w drugim etapie, tj. na skutek złożenia sprzeciwu, uzyskuje charakter postępowania prowadzonego według przepisów k.p.a. (art. 25 ust. 1 u.p.w.i.s.p.), jest odrębnym postępowaniem poza granicami sprawy wyznaczonymi wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, czy też jest kontynuacją postępowania prowadzonego w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego i w granicach tej sprawy, a formy jego zakończenia są jednocześnie formami zakończenia postępowania w tej sprawie. Sąd I instancji ustali, czy istnieją podstawy do traktowania postępowania ofertowego jako postępowania odrębnego od postępowania w sprawie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, czy też postępowanie ofertowe, a w jego ramach możliwe postępowanie administracyjne, stanowi jedynie etap rozpoznawania sprawy z wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, co by oznaczało, że do czasu, kiedy postępowanie z wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie zakończy się w któryś ze wskazanych wyżej sposobów, sprawa wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego powinna być traktowana jako sprawa w toku.

Z wyżej wskazanych względów przemawiających za zasadnością zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, w której wprawdzie stwierdzono, że wyrok został zaskarżony w części, jednakże wniesiono o uchylenie wyroku w całości, a argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej potwierdzają wolę strony skarżącej kasacyjnie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku w całości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, gdy skarżący wnosi o uchylenie orzeczenia, nie ograniczając zakresu uchylenia, przyjmuje się, że przedmiotem zaskarżenia jest całe orzeczenie (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I FZ 655/05). Tym bardziej zatem konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w sytuacji, gdy skarżący jasno taki wniosek sprecyzował, a treść punktu 3 zaskarżonego wyroku pozostaje w bezpośrednim i nierozerwalnym związku z pozostałymi punktami wyroku nie mogąc stanowić samodzielnego orzeczenia w sprawie ze skargi na bezczynność.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.