Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1706/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], którym na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257), dalej "k.p.a." w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) zwanej dalej "uogril", oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073) zwanej dalej "p.z.p.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], dalej "Dyrektor RDLP", z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Dyrektor RDLP, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak:[...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...] w zakresie przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych.

Ustalono, że planowana inwestycja spowoduje wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, w związku z tym wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w takim stanie prawnym naruszyłoby art. 61 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący T. B. i M. B., wnieśli zażalenie zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż działka nr ew. [...] położona w obrębie [...], gmina [...] stanowi grunt leśny, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 roku, a także uznanie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszy w sposób istotny przywołany wyżej przepis. Zdaniem skarżących nie wzięto pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu właścicieli nieruchomości poprzez nie przeanalizowanie zapisów planu miejscowego który utracił moc na podstawie art. 67 o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji organ II instancji nie uwzględnił zażalenia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6) w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ dokonujący uzgodnienia bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. W związku z powyższym Dyrektor RDLP dokonując oceny możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, sięga do zapisów planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednocześnie ocenia czy przedmiotowy teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że zapisy zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego na, które powołuje się Strona nie mogą być brane pod uwagę, gdyż wskazany akt nie stanowi prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym jego treść nie może być rozpatrywana w kontekście planowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie Strona w zażaleniu wskazuje, że działka [...] obr. [...] [...], była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który z dniem [...]-12-2002 r., utracił moc na podstawie art. 67 p.z.p. Załączony do akt wypis z nieobowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], odnosi się do działki nr [...]. Działka ta stanowi ona po podziale część nowo powstałej działki [...]. Samo objęcie przedmiotowego terenu nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi o spełnieniu przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. pzp i uznaniu że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych ponieważ był objęty wyżej wspomnianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści przywołanego wypisu z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że:

"działka [...] w części posiadała oznaczenia [...] Mp teren rzemiosła, uciążliwość wyłączenia w granicach działki, w części trwałe sady i ogrody (w tym działkowe) oraz plantacje, zieleń ekologiczna bądź krajobrazowa."

Taki zapis m.p.z.p. nie stanowi potwierdzenia, że przy jego ustalaniu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Samo przeznaczenie terenu w nieobowiązującym m.p.z.p., określone zostało bardzo nieprecyzyjnie i w żaden sposób nie jest zgodne z planowaną inwestycją jaka jest budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. Jednocześnie wskazane przeznaczenie w nieobowiązującym m.p.z.p. określone w części pod zieleń ekologiczna i krajobrazową nie zmieniło przeznaczenia tego obszaru.

Zwrócono uwagę na zapis we wskazanym m.p.z.p., dotyczący obszarów przeznaczenia, które obejmowały pierwotną działkę [...] - w częściach. W żaden sposób nie wskazano w treści wyżej wspomnianego wypisu, jaka część działki i w jakim obszarze oraz dla jakiego użytku gruntowego obejmowała wskazane częściowe przeznaczenie m.p.z.p. Taki zapis w nieobowiązującym m.p.z.p. nie może stanowić potwierdzenia, że dla przedmiotowych gruntów leśnych przy opracowywaniu nieobowiązującego już m.p.z.p. uzyskano zgodę na zamianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Przesłany do uzgodnienia projekt decyzji Wójta Gminy [...], nie zawiera również odniesienia do gruntów leśnych i ich objęcia nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który wyekspirował. W treści przedmiotowego projektu decyzji nie zamieszczono żadnej informacji dotyczącej uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jedynie w załączniku do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowano terenu przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego ZNAK: [...]" w punkcie 4.4 wskazano na konieczność przeanalizowania planowanej inwestycji w kontekście pytania "czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze, nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z mocy ustawy"

Taki projekt wyklucza możliwość uznania przez Dyrektora RDLP, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym przedmiotem uzgodnienia organu, w zakresie ochrony gruntów leśnych jest sam projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść, gdyż uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia potwierdza to wyrok WSA Olsztyn z dnia 10.01.2012r. sygn. akt II SA Ol 9442/11 oraz podobny wyrok z dnia 28.06.2011 r., sygn. akt II SA Bk 823/10.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 w związku z art. 88 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., p.z.p. poprzez błędną interpretację i uznanie, że przedmiotowa działka stanowi grunt leśny w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r., o lasach, stwierdzono, że przedmiotowa działka o nr [...] obręb nr [...] [...] zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia [...].02.2017 r., w części [...] ha stanowi użytek leśny- Ls IV a w pozostałej części stanowi użytek PsV.

W odniesieniu do art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i orzecznictwa sądów administracyjnych, rejestr gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego danej nieruchomości w tym odnośnie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rodzaju użytków. Jednocześnie zgodnie z art. 21 tejże ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania przestrzennego, w tym wypadku gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy jest jego elementem.

W związku z powyższym skarżący błędnie utożsamiają grunt leśny wyłącznie w oparciu o ustawę o lasach. Przy ustalaniu czy dany teren stanowi las czy nie stanowi lasu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zapisu w ewidencji gruntów. Potwierdzeniem takiego rozumowania jest również wyrok NSA II OSK 3021/13 z dnia 15 lipca 2015 r. w którym przytoczono pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2012r., II FSK 984/11, o związaniu organów zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Przywołany przez skarżących w treści zażalenia argument, wskazujący, że dany teren nie stanowi lasu gdyż nie spełnia kryteriów zawartych w punkcie 3 pkt 1 odnoszących się do definicji lasu, (poparty wyrokiem NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r sygn. akt I OSK 1983/11), stanowi tylko potwierdzenie ustalonego faktu, że w przedmiotowa działka [...] w zaznaczeniu prawnym jakim jest ewidencja gruntów w części stanowi las.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ i nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu właścicieli nieruchomości, również uznano za bezpodstawny gdyż ustawa o ochronie gruntów rolnych leśnych w swojej istocie ma za zadanie ochronę interesu społecznego jakim jest degradacja rolnych i leśnych użytków gruntowych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na mocy tej ustawy jest Organem właściwym z zakresu ochrony gruntów leśnych. Tymi przesłankami kierował się organ I instancji występując z wnioskiem o wznowienie przez Wójta Gminy [...] postępowania w zakresie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, która nie była opiniowana przez Dyrektora RDLP w zakresie ochrony gruntów leśnych.

Odnosząc się do złożonego uzupełnienia Strony, z dnia [...] listopada 2017 r., w kontekście możliwości realizacji zaplanowanej inwestycji bez konieczności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, organ uznał, że pismo Strony nie wniosło nowych faktów w sprawie, a temat zaistnienia zmiany przeznaczenia gruntów na nie leśne przy realizacji planowanej inwestycji jaką jest budowa domu jednorodzinnego, został obszernie wyjaśniony w treści przedmiotowego uzasadnienia Organu II instancji. W związku z powyższym bezoporne jest stanowisko, że planowana inwestycja zmieni przeznaczenie grantów leśnych na cele nieleśne.

Jednocześnie należy wskazać, że wniosek Strony, zawarty w przedmiotowym "dalszym piśmie Skarżących" o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] dla zamierzonej inwestycji -budowie domu jednorodzinnego", nie dotyczy rozpatrywanej sprawy i nie może być rozpatrzony przez Organ II instancji.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie uznano że RDLP prawidłowo orzekł o niemożliwości uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów leśnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w [...], nie spełnia warunków wskazanych w powołanym przepisie i wymaga wyłączenia z produkcji leśnej;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącym realizacji planowanej inwestycji;

- naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez jego błędną implementację i uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy w/w ustawy, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu leśnego w myśl powołanej ustawy;

- naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną implementację oraz przyjęcie, iż utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowić będzie ochronę interesu społecznego przejawiającego się ochronie przed degradacją leśnych użytków gruntowych, podczas gdy nieruchomość skarżących takim użytkiem nie jest;

- naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż treść wypisu z rejestru gruntów ma charakter wiążący, podczas gdy zapisy te mają charakter informacyjny i deklaratoryjny;

- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących przedmiotowa nieruchomość nie wymaga uzyskania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie stanowi ona lasu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, który jednocześnie spełnia jedną z przesłanek:

a) jest przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowi rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) jest wpisany do rejestru zabytków.

Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu lasem jest również grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W świetle powyższych przepisów działka [...] nie spełnia żadnej z powyższych definicji.

W prawnej definicji lasu mieści się grunt spełniający kumulatywnie wyżej opisane kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia. Zgodnie natomiast z wypisem rejestru gruntów, przedmiotowa działka oznaczona w ewidencji jako grunty leśne (LsIV) stanowi powierzchnię [...] ha, a więc poniżej ustawowo wymaganej granicy 0,10 ha. Naruszony przepis art. 3 ustawy o lasach jest przepisem podstawowym - zawiera bowiem definicję lasu i nie może być interpretowany rozszerzająco. Również orzecznictwo wskazuje, iż w takich wypadkach nie powinno doliczać się do gruntu powierzchni działek sąsiednich (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/G1 252/14)

Zgodnie z wypisem (zaświadczeniem) z nieobowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dot. działki nr [...] (działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...]), nieruchomość ta oznaczona była w ewidencji gruntów jako Mp - teren rzemiosła i potencjalnego rozwoju wsi [...], posiadała w części trwałe sady i ogrody (w tym działkowe) oraz plantacje, zieleń ekologiczną i krajobrazową, a zatem nie stanowiła gruntu leśnego, bądź przeznaczonego na gospodarkę leśną. Zgodzić należy się, że zapis przytoczonego m.p.z.p. nie stanowi potwierdzenia, że przy jego ustalaniu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Organ II instancji jednak pomija całkowicie fakt, iż obszar ten zgody takiej w ogóle nie wymagał. Treść zapisu wskazuje, że przedmiotowy grunt nie stanowił gruntu leśnego. Z kolei stanowisko, zgodnie z którym wynikające z treści m.p.z.p. przeznaczenie terenu "(...) w żaden sposób nie jest zgodne z planowaną inwestycją jaką jest budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą" wykracza poza przedmiot postępowania. Organ pierwszej instancji miał bowiem jedynie rozstrzygnąć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wyłączenia gruntu z produkcji leśnej dla planowanej inwestycji.

Pominięty został również całkowicie fakt zgodności planowanej inwestycji z otaczającym przedmiotową działkę krajobrazem i sposobem użytkowania gruntów sąsiednich. Projekt dotyczy budowy domu jednorodzinnego, który stanowiłby kolejny tego typu budynek na tym obszarze. Grunt, którego dotyczy niniejsze postępowanie otoczony jest niemal dookoła tego rodzaju zabudową, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy fotokopie stanowiące załącznik do protokołu z dnia [...] lutego 2017r. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy narusza zatem w sposób oczywisty zarówno interes prywatny skarżących, jak również interes społeczny. Rozstrzygnięcie to nie odzwierciedla w żaden sposób przeznaczenia gruntu, ani nie stanowi świadectwa ochrony gruntów leśnych. Faktyczne uwarunkowania terenowe świadczą, iż w rzeczywistości przedmiotowa działka nie stanowi gruntu leśnego zarówno w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym.

Przedmiotowa działka nie jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tj. nie stanowi zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytej roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, lub częściowo jej pozbawionej, a także nie jest związana z gospodarka leśną, ani zajęta pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywana na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Stanowisko skarżących ma swoje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów, m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 310/16. Wskazane orzeczenie dotyczy analizy bardzo zbliżonej sytuacji, gdzie również grunt poniżej 0,10 ha stanowił grunt leśny według treści wypisu z ewidencji gruntów. Sąd podzielił dotychczas zajmowane stanowiska Sądów Administracyjnych (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/G1 252/14, oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/G1 706/08) i wskazał, że nie można wliczać do terenu inwestycji działek położonych poza tym terenem nawet wówczas, gdy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy obejmuje działkę stanowiącą użytek leśny. Sąd nie podzielił również stanowiska, zgodnie z którym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest wiążący dla ustaleń w procedurze ustalania warunków zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że ani w przepisach ustawy o lasach, ani w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawodawca nie odwołuję się do zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Jest to istotna różnica w stosunku do starych przepisów, gdzie art. art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.) wprost wskazywał, że gruntami leśnymi były grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. (II SA/G1 335/14), zaś Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż treść ewidencji gruntów i budynków ma charakter wyłącznie informacyjny i deklaratoryjny.

Skarżący wskazuje, iż nawet gdyby przyjąć, iż przedmiotowa działka pokryta jest roślinnością leśną (w istocie jest jej pozbawiona), tak wobec powierzchni gruntu mniejszej niż 0,10 ha, nie stanowi ona lasu w rozumieniu wyżej przytoczonej ustawy. W przypadku braku wykazania spełnienia pozostałych przesłanek z art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż grunt o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha stanowi grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i podlega regulacji art. 7 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2017 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez organ wykładni prawa i uznania, że działka na której planowana jest inwestycja stanowi las, podczas gdy zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego i prawidłowa wykładnia przepisów o lasach nie daje podstaw do przyjęcia takiego charakteru gruntów gdyż działka ma powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha.

Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach pod pojęciem tym należy rozumieć m.inn. grunt "związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystanie dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne". Oznacza to, że grunt ten może być wykorzystywany wyłącznie na cele ściśle związane z gospodarką leśną. Pojęcie gospodarki leśnej zostało zdefiniowane z kolei w art. 6 ust. 1 i oznacza "działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, igliwia oraz płodów runa leśnego a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu".

Wykładnia celowościowa tych pojęć sprowadza się więc do przyjęcia, że grunty te mogą być wykorzystywane na cele ściśle związane z gospodarką leśną i tym celom mają służyć bez względu na ich charakter. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest to czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 1506/05, LEX nr 270321, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 353/11, LEX nr 1154846).

Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o lasach dopuszcza tzw. "odlesienie" gruntu leśnego i przeznaczenie go na inne cele. Przepis art. 13 ust. 2 tej ustawy pozwala na takiego rodzaju działanie o ile występuje szczególna potrzeba właściciela lasu. Oznacza to, że istnieje prawna możliwość podjęcia działań mających na celu umożliwienie właścicielowi lasu jego innego wykorzystania. Skarżący jednak takich kroków nie podjęli. Zamierzają wybudować drogę służącą dostępowi do ich zabudowanej nieruchomości.

Wykorzystanie leśne to nie tylko wykorzystanie produkcyjne (np. pozyskiwanie drewna) ale i pozaprodukcyjne. Pod tym drugim mieści się turystyka czy rekreacja leśna. Chodzi jednak o turystyczne czy rekreacyjne wykorzystanie lasu jako pewnego ekosystemu a nie wykorzystanie go na potrzeby określonego podmiotu, który na tym terenie wybuduje wyłącznie dla własnych potrzeb budynek mieszkalny.

Zdaniem Sądu celem ochrony gruntów leśnych jest zapobieżenie tego rodzaju działaniom służącym wyłącznie określonemu podmiotowi – a tak byłoby w tym przypadku.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym, w myśl art., 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach istotnie lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym- lub przejściowo jej pozbawiony.

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne wymaga zgody odpowiedniego organu – co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia od uzyskania takiej zgody gdy teren w ogóle nie jest objęty takim wymaganiem albo gdy objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1.

W niniejszej sprawie z wypisu z nieobowiązującego Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (D.Urz. Woj. [...] nr 22, poz. 105) wynika, że nieruchomość o nr [...] w części posiadała oznaczenia 3.22 Mp teren dla rzemiosła uciążliwość w granicach działki a w części trwałe sady i ogrody w tym plantacje, zieleń ekologiczna bądź krajobrazowa. Jednocześnie z przeprowadzonych oględzin drzewostanu na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lutego 2017 r. wynika, że wykonano na niej zadania określone w decyzji z [...] stycznia 2014 r. Kontrola dotyczyła wykonywania przez właścicieli lasów obowiązków dotyczących powszechnej ochrony lasów. W kontroli brał zresztą udział skarżący. Treść tego dokumentu świadczy o tym, że skarżący nie tylko że nie kwestionował leśnego charakteru tej nieruchomości ale i nie zgłaszał żadnych uwag z tym związanych. Załączniki nr 5, 6 czy 7 do tego protokołu obrazują istnienie na przedmiotowej działce zalesienia (widać drzewa, krzewy).

Z kolei z mapy zasadniczej do wypisu z rejestru gruntów wynika, że praktycznie ok ¾ powierzchni tej działki stanowi Las IV. Pozostała część to pastwiska o pow. 0,0142 ha. Powierzchnia działki to 0,0665 ha z czego 0,0523 to las. (wypis z rejestru gruntów). Z analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy również wynika, że obszar wymaga wyłączenia z użytkowania rolniczego i leśnego zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 12 d wniosków analizy).

Porównując zatem zapisy nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z wypisem z rejestru gruntów, oględzinami drzewostanu a także zdjęciami znajdującymi się w aktach należy dojść do wniosku że w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a chwilą obecną albo nie wprowadzono w życie postanowień tego planu albo doszło do zmian w zakresie użytków na przedmiotowej działce. W związku z tym nie ma w tej sprawie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. gdyż nieobowiązujący plan nie wskazywał w ogóle aby grunt objęty był zgodą o jakiej mowa w tym przepisie.

Jak wskazuje NSA np. w wyroku z 31 maja 2016 r., sygn. akt. II OSK 2328/14 organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy gdy choćby część działki na której planowana jest inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia. (wyrok dt gruntów rolnych ale regulacje dt gruntów rolnych i leśnych są w tym wypadku takie same). A zatem dla oceny występującego na danym terenie użytku gruntowego w aspekcie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i stosownego uzgodnienia nie ma znaczenia powierzchnia występującego na danej działce ewidencyjnej terenu oznaczonego jako las. Tym bardziej, że dane ewidencyjne uwzględniają postanowienia ustawy o lasach, co wynika z art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Sąd nie podziela wywodów skargi w zakresie w jakim skarżący kwestionują związanie organu zapisami ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu organ na podstawie danych z ewidencji gruntów ustala jaki rodzaj użytków występuje na terenie planowanej inwestycji. Związanie to wynika przede wszystkim z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne który stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów tj. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych. To ewidencja gruntów, zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy jest podstawą planowania przestrzennego. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają stan rzeczywisty, zgodnie z zasadą aktualności zapisów ewidencyjnych wyrażoną w art. 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Leśny charakter działki potwierdza protokół z oględzin z dokumentacją fotograficzną, wyrys z mapy zasadniczej i wypis z rejestru gruntów.

W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisu tego wynika, że organ ewidencyjny ma m.inn. obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym dane z ewidencji gruntów stanowią, jako dokumenty o charakterze urzędowym, podstawę do ustalenia przeznaczenia gruntów. W konsekwencji należy uznać, że skoro część działki na której planowana jest inwestycja ma zostać przeznaczona na inne niż leśne wykorzystanie to wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia organ uzgadniający trafnie wydał rozstrzygnięcie odmowne. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 p.z.p., art. 3 ustawy o lasach, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kwestia zastosowania art. 61 ust 4 p.z.p. w aspekcie wcześniejszego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w planach które utraciły moc obowiązującą w trybie art. 67 p.z.p. jest oczywista jednakże dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest wykazanie że teren uzyskał taką zgodę na zmianę przeznaczenia w takim planie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Prawo własności, na które powołują się skarżący i związane z nim prawo do zagospodarowania swej nieruchomości jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Taką ustawą jest m.in. ustawa o lasach.

Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w artykule 140 kodeksu cywilnego. Nie jest to jednak, prawo bezwzględne i nieograniczone. Z względu na różne, także chronione konstytucyjnie prawa, możliwe jest ograniczenie przysługującego obywatelowi prawa własności. Jak wskazuje jednak Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie tych praw nie może doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny.

W wypadku skarżących ograniczenie prawa własności poprzez odmowę pozytywnego uzgodnienia, podyktowane jest celami ustawowym ochrony zasobów leśnych, który to cel jest celem publicznym bez względu na to czy las stanowi własność prywatną czy państwową. Dlatego też ustawodawca w przypadku tego rodzaju gruntów leśnych nałożył na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek uzyskania stosownego uzgodnienia z organem ochrony tego rodzaju gruntów, w trybie art. 106 K.p.a.

Cele ochrony gruntów leśnych określone zostały w ustawie o lasach i jasno wskazuje się w nich na prowadzenie działalności jedynie w zakresie w jakim nie pozostaje ona w sprzeczności z zasadami gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ustawy o lasach. W tej sprawie z protokołu z oględzin wynika, że w odniesieniu do tej działki były podejmowane przez skarżących działania mające na celu prawidłowe gospodarowanie tym terenem leśnym. Organ nie miał co do tego żadnych zastrzeżeń.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ustawa z 26 marca 1882 r., (Dz. U. poz. 79, z późn. zm.). i z 3 lutego 1995 r. (Dz.U.2017.1161 j.t.), to istotnie w pierwszej z ustaw w art. 2 ust. 2 pkt 1 zdefiniowano las jako taki który jest lasem według zapisów z ewidencji gruntów. Obecnie, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1-3, za grunty leśne uważa się grunty:

1. określone jako lasy w przepisach o lasach;

2 zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3 pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Teoretycznie zatem dałoby się obronić pogląd, że jeżeli dany teren nie spełnia wymogów z art. 3 ustawy o lasach to tym lasem nie jest. Samo jednak takie twierdzenie nie powoduje dezaktuaizacji zapisów z ewidencji gruntów. Ewidencja ma bowiem charakter urzędowy co oznacza, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dane w niej zawarte stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Podważenie tych danych jako niezgodnych z rzeczywistym stanem jest możliwe gdyż domniemanie zgodności jest domniemaniem obalalnym - praesumptio iuris tantum, które można obalić dowodem przeciwnym. Ciężar dowodu spoczywa na osobie która z tego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący nie przedstawili przeciwdowodu w tym zakresie a organ prawidłowo posłużył się aktualnymi danymi z ewidencji gruntów. Twierdzenia skarżących, że dane z ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjnym ii deklaratoryjny nie mogą oznaczać, tak jakby to wynikało z uzasadnienia skargi, że nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia użytków na danym terenie.

Istotnie dane z ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny ale i wiążący, co oznacza, że tylko w ramach własnych procedur mogą dokonywać zmian w treści wypisów z rejestru gruntów. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Oznacza to, że zapisy te są pochodnymi z innych wymienionych w art. 24 ust. 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne źródeł i to z tego wynika ich informacyjny i deklaratoryjny charakter. Nie stanowi to natomiast uzasadnienia do tezy że dane ewidencyjne nie są wiążące.

Powołany przez skarżących wyrok WSA w w Krakowie, sygn. akt II SA/WA 310/16 z 9 maja 2016 r. dotyczył innej sytuacji tzn. takiej w której do powierzchni terenu inwestycji wzięto pod uwagę inne przyległe działki. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie w której działka inwestycyjna składa się z kilku rodzajów użytków w tym użytku leśnego i to ona była przedmiotem oceny organu. Poza tym, w ocenie Sądu, o czym była mowa częściowo wyżej, organ uzgadniający nie ma samodzielnej kompetencji do ustalenia, że zapisy w ewidencji gruntów są nieaktualne. Wynika to choćby z tego powodu, że organem właściwym do aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów są starostowie a nie Dyrektorzy Lasów Państwowych – co wynika z art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne

Sąd podziela wywody jakie zaprezentował NSA w powołanym w skardze wyroku z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 1983/11 co do kryteriów istotnych dla wypełnienia definicji lasu. Nie powoduje to jednak przyjęcia, jak wywodzą skarżący, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z lasem skoro:

-przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce na której występują różne użytki;

-przedmiotowa działka w części stanowi użytek leśny;

-taki charakter użytku ujawniony jest w rejestrze gruntów;

-domniemanie aktualności i zgodności wynikające z ewidencji gruntów nie zostało obalone.

- dla przedmiotowej działki istnieje decyzja określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej (opisana w protokole z oględzin a skarżący tego faktu nie kwestionują).

W związku z tym nie ma podstaw aby ostatecznie uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem istotnych interesów właścicieli a wyłącznie przy uwzględnieniu i ochronie interesu społecznego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego za niezasadne.

Sąd nie stwierdził także istnienia naruszeń prawa, które powinien sąd brać pod uwagę z urzędu.

Dlatego na podstawie art. 151 i 119 ust. 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.