Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 204/18

Uzasadnienie

S. W. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją nr [...] dotyczącą działek nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], [...] położonych w Sadach domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dnia 17.07.2012 r. skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy Decyzją z dnia 24.05.2013 r. Wójt Gminy rozpatrzył wniosek wydając decyzję odmowną.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zażalenie na przewlekłość postępowania zostało wniesione do SKO w P., które postanowieniem nr SKO [...] z dnia 07.11.2018 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zostały więc wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia.

Wyjaśniono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (tak WSA W Łodzi w wyroku z dnia 17.01.2018 r., II SAB/Ld 216/17).

W doktrynie dopuszcza się skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania także po jego zakończeniu.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wójt wyjaśnił, że w dniu 18.07.2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie 8 hal magazynowo - biurowych. Pismem z dnia 23.08.2012 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 16.11.2012 r. skarżący zmienił wniosek korygując liczbę hal do 3 sztuk.

Pismem z dnia 26.11.2012 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawcę o charakterystykę inwestycji, obejmującą aktualny bilans powierzchni planowanej inwestycji, a w szczególności powierzchnię zabudowy zajętą przez planowane obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W dniu 29.11.2012 r. skarżący uzupełnił wniosek. Akta sprawy zostały przekazane urbaniście, który wykonał projekt decyzji. Jak wynika z dokumentacji załączonej do projektu decyzji, urbanista sporządził ją w dniu 28.12.2012 r., ale to jest to jedynie data orientacyjna. Projekty decyzji sporządzane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, nie zaś do Wydziału Obsługi Klienta, dlatego nie zawierają stempla z datą wpływu tych dokumentów do Urzędu Gminy. Zastrzeżono, że urbanista mógł opatrzyć projekt decyzji datą 28.12.2012 r., ale organ faktycznie mógł go otrzymać znacznie później

Pismem z dnia 04.02.2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającego ustalenia warunków zabudowy. Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia 12.02.2013 r. (data wpływu 19.02.2013 r.) umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia. Pismem z dnia 27.02.2012 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o wstępne uzgodnienie projektu decyzji. Zgodnie z pismem z 19.03.2013r. (data wpływu do Urzędu 27.03.2013r.) Nr [...], Starosta P. stanął na stanowisku, że w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza zatem na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III poprzez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stałoby to zatem w sprzeczności z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie obowiązkiem jest zapewnienie ochrony środowiska, kierując się przy tym zasadą zrównoważonego rozwoju, czego podstawowym przejawem jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego.

Powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi 28,3025 ha i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] - [...], [...] - [...], 86/83-86/112, 86/118-86/128, [...], [...], [...] -313/6, obręb S.. Dla przedmiotowych działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S., oraz dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RlIl nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. Podgórne (uchwała Nr [...] z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Reasumując, na przedmiotowych działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S., występują grunty klasy RllIb (łącznie 2,4405 ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.), nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek art. 61, ust 1 pkt 5 u.p.z.p.) - z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.).

Zawiadomieniem z dnia 28.03.2013 r. Wójt [...] poinformował o przedłużeniu terminu wnioskodawcę w związku z koniecznością wykonania ponownego projektu decyzji zgodnie z wytycznymi Starosty.

Jak wynika z dokumentacji załączonej do projektu decyzji, urbanista sporządził ją w dniu 16 kwietnia 2013 r., ale to jest to jedynie data orientacyjna. Projekty decyzji sporządzane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, nie zaś do Wydziału Obsługi Klienta, dlatego nie zawierają stempla z datą wpływu tych dokumentów do Urzędu Gminy. Zastrzeżono, że urbanista mógł opatrzyć projekt decyzji datą 16.04.2013 r., ale organ faktycznie mógł go otrzymać znacznie później, dlatego strony zawiadomiono o zebranym materiale 09.05.2013 r., strona odebrała pismo 13.05.2013 r. Ostatecznie decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 24.05.2013 r., czyli bez zbędnej zwłoki, odliczając czas na zapoznanie się z materiałami przed wydaniem decyzji.

Organ poinformował, że postępowanie to mogłoby odbyć się o wiele sprawniej, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów oraz SKO, organ musiał dwukrotnie uzgadniać inwestycję z organem wyspecjalizowanym (Starostą Poznańskim) odnośnie inwestowania na gruntach klasy III, co niepotrzebnie wydłużało procedurę. Ponadto skarżący w 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem Organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 §2b p.p.s.a.).

Skarżący pismem z 03.10.2018r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 24.05.2013, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. postanowieniem z 07.11.2018r. uznało w/w pismo za ponaglenie, które oceniło jako nieuzasadnione. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 §2b p.p.s.a.).

Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

W tak zakreślonych granicach sprawy, obejmujących postępowanie przed Wójtem Gminy w sprawie z wniosku o wydanie warunków zabudowy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy S. W. złożył w dniu 18.07.2012 r. Organ 23.07.2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Następnie organ dopiero 23.08.2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu należy wskazać, że od 18.07.2012 r. do 23.08.2012 r. minął ponad miesiąc czasu bez dokonania jakiejkolwiek czynności przez organ, co samoistnie należy uznać za zaistnienie przewlekłości postępowania, W dniu 16.11.2012 r. wnioskodawca zmienił wniosek korygując liczbę hal do 3. W dniu 26.11.2012 r. organ wezwał go do wskazania charakterystyki inwestycji, bilansu powierzchni, powierzchni zabudowy. Już 29.11.2012 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek. Dopiero w dniu 19 grudnia 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla 3 hal. Akta przekazano urbaniście, który sporządził projekt decyzji z datą 28.12.2012 r. (jednak jest to data orientacyjna, brak stempla wpływu do urzędu), a Wójt mógł decyzję otrzymać później. Niemniej w dniu 10.01.2013 r. zawiadomiono wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami. Wnioskodawca pismo odebrał w dniu 15.01.2013 r.

W dniu 04.02.2013 r. organ zawiadomił o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 05.04.2013 r. z uwagi na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwym Starostą. Decyzją z dnia 12.02.2013 r. Starosta umorzył postępowanie uzgadniające ze względu na brak konieczności uzgadniania projektu decyzji odmownej.

Wójt w dniu 27.02.2013 r. ponownie zwrócił się do Starosty o zajęcie stanowiska, czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Starosta pismem z 19.03.2013 r. (doręczonym 27.03.2013 r.) wskazał, że ww. wymóg nie został spełniony. W dniu 28.03.2013 r. Wójt zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.05.2013 r. z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji. Projekt decyzji sporządzono 16.04.2013 r. W dniu 09.05.2013 r. Wójt zawiadomił możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ostatecznie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została wydana w dniu 24.05.2013 r.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta [...] organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 18 lipca 2012r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 hal magazynowo-biurowych na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S.. W dniu 16 listopada 2012r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie warunków zabudowy dla 3 hal magazynowo – biurowych. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący nie wskazał okresu w jakim jego zdaniem miała miejsce przewlekłość.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Dopiero po ponad miesiącu od otrzymania wniosku organ podjął pierwszą czynność polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę w dniu 29 listopada 2012r. organ dopiero po kolejnych 20 dniach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania – pismo z dnia 19 grudnia 2012r.

Następnie po uzyskaniu (28 grudnia 2012r.) projektu odmownej decyzji o warunkach zabudowy od urbanisty organ zwrócił się dwukrotnie do Starosty: najpierw o uzgodnienie decyzji, a następnie w dniu 27.02.2013r. (po uprzednim umorzeniu przez Starostę tego postępowania z uwagi na brak konieczności uzgadniania projektu decyzji odmownej) ponownie o zajęcie stanowiska i ocenę, czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z treścią decyzji Starosty z 12 lutego 2013r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w której wskazano, że decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy nie powinny być przesyłane do uzgodnienia, organ ponownie i to po 15 dniach zwrócił się do Starosty o zajęcie stanowiska i ocenę, czy w przedmiotowej sprawie zastał spełniony dotyczący konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ uzyskał odpowiedź Starosty 27 marca 2013r.

Organ następnie uzyskał ostateczny projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy około 16 kwietnia 2013r., ale dopiero po około 23 dniach organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i 7-dniowym terminie do zapoznania z aktami sprawy - zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone stronie 13 maja 2013r., zatem po upływie powyższych 7 dni organ był gotowy do wydania decyzji. Wydał ją dopiero z datą 24 maja 2013r.

Badając zasadność złożonej skargi, Sąd wziął pod uwagę, że pismem z 28.03.2013 r. doręczonym S. W. w dniu 02.04.2018r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.05.2013r. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a. ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 28.03.2013r. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano w tym zawiadomieniu obowiązek wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą.

W sytuacji, gdy uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania wskazanych uzgodnień. Tym bardziej, że ostatecznie organ zwracał się dwukrotnie do Starostwa w kwestii oceny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co w ocenie Sądu ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy RIIIb i RIVa, a teren ten obejmuje łącznie 2,4405 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta została dostrzeżona przez organ już w 2012 r., bowiem w aktach znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mimo tego dopiero w dniu 24 maja 2013 r. organ zakończył wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Także sam organ poprzez powyższe czynności uzgodnieniowe niepotrzebnie przedłużył postępowanie.

Nadto wskazać należy, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać jej za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Organ nie przeszedł, bowiem do etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy.

W konsekwencji zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ dnia 24 maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego w 2012 i 2013r. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego (punkt 2 wyroku).

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzegł również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.