Wyrok NSA, sygn. akt I SA 355/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz. 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Teza: Użyte w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ określenie "okoliczności, za które właściciel lub wieczysty użytkownik odpowiedzialności nie ponosi" należy rozumieć jako stan, w którym osoby te - przy dołożeniu należytej staranności - nie miały warunków do przystąpienia do zabudowy działki i jej zakończenia w obowiązujących je terminach. W takim wypadku organ administracji państwowej ma obowiązek przedłużenia tych terminów na wniosek strony, na co wskazuje zastosowanie zwrotu "terminy podlegają przedłużeniu".

TEZY

Użyte w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ określenie "okoliczności, za które właściciel lub wieczysty użytkownik odpowiedzialności nie ponosi" należy rozumieć jako stan, w którym osoby te - przy dołożeniu należytej staranności - nie miały warunków do przystąpienia do zabudowy działki i jej zakończenia w obowiązujących je terminach. W takim wypadku organ administracji państwowej ma obowiązek przedłużenia tych terminów na wniosek strony, na co wskazuje zastosowanie zwrotu "terminy podlegają przedłużeniu".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Stanisławy S. na decyzję Wojewody Radomskiego z dnia 13 stycznia 1983 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia terminów zabudowy działki budowlanej i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 10 grudnia 1982 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Radomskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lipca 1982 r. Zarząd Gospodarki Terenami w R. zwrócił się do Stanisławy S. o wyjaśnienie przyczyn niezabudowania działki budowlanej, położonej w R. przy ul. Z. W związku z tym pismem Stanisława S. wystąpiła w dniu 24 lipca 1982 r. do Urzędu Miejskiego w R. o przedłużenie terminu zabudowy działki, wyjaśniając jednocześnie, że budowy nie rozpoczęła w obowiązującym terminie ze względu na trudności finansowe.

Pismem z dnia 28 października 1982 r. zarząd Gospodarki Terenami w R. zawiadomił Stanisławę S., że Prezydent Miasta R. nie wyraził zgody na przedłużenie terminu zabudowy przedmiotowej działki. W piśmie stwierdzono, że termin zabudowy upłynął w dniu 20 stycznia 1982 r.

Po wymianie korespondencji, w której Stanisława S. domagała się załatwienia jej wniosku o przedłużenie terminu zabudowy działki w drodze decyzji, w dniu 10 grudnia 1982 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję nr ZGT.IX.0211/127/77, orzekającą o odmowie przedłużenia Stanisławie S. terminu zabudowy działki budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29 października 1977 r. Stanisława S. zachowała własność działki budowlanej o powierzchni 468 m2, położonej przy ul. K. nr 6 w R., z obowiązkiem jej zabudowy w ciągu 5 lat /rozpoczęcie budowy miało nastąpić w ciągu dwóch lat/. jednakże stwierdzono, że mimo upływu prawie 5 lat Stanisława S. nie rozpoczęła budowy domu jednorodzinnego. Wyjaśnienia złożone przez nią w piśmie z dnia 24 lipca 1982 r. organ orzekający uznał za nie dające gwarancji właściwego wykorzystania działki.

Wojewoda Radomski, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją nr GT.II.8224/50/82 z dnia 13 stycznia 1982 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R.

Stanisława S. zaskarżyła decyzję Wojewody Radomskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skargą swą objęła również decyzję organu I instancji, wnosząc także o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła tym decyzjom naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności.

Wojewoda Radomski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ ten stwierdził, że Stanisława S. wniosek o przedłużenie terminu zabudowy złożyła w dniu 8 listopada 1982 r., w trakcie wszczętego już postępowania. Ponadto poinformowano, że nie znaleziono podstaw do przedłużenia terminu zabudowy spornej działki, ponieważ Stanisława S. nie uzyskała w okresie 4 lat pozwolenia na budowę, ani nie zgromadziła żadnych materiałów budowlanych, a poza tym nie przedstawiła organowi I instancji ani organowi odwoławczemu faktów, które mogłyby być uznane za okoliczności uzasadniające przedłużenie terminu zabudowy działki.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia 15 listopada 1982 r. nr 202/II.8211/127/77 o skorzystaniu z prawa wykupu działki budowlanej o powierzchni 468 m2, położonej w R. przy ul. K. nr 6, zachowanej na własność przez Stanisławę S. W oświadczeniu tym ustalono również odszkodowanie za tę działkę w wysokości 216.000 zł. W aktach znajduje się też odpis aktu notarialnego z dnia 1 lutego 1983 r., sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w R., z którego wynika, że z dniem spisania aktu zostało wykonane prawo wykupu na rzecz Skarbu Państwa działki o powierzchni 468 m2, położonej w R. przy ul. K. nr 6, stanowiącej własność Stanisławy S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z akt sprawy wynika, że Stanisława S. wystąpiła o przedłużenie terminu zabudowy omawianej działki pismem z dnia 24 lipca 1982 r. Wystąpienie to, będące ustosunkowaniem się do pisma Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia 9 lipca 1982 r., wiąże się z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./, w świetle którego obowiązujące terminy przystąpienia do zabudowy działki budowlanej i jej zakończenia /art. 12 ust. 1 ustawy/ podlegają na wniosek właściciela lub wieczystego użytkownika przedłużeniu, jeżeli opóźnienie w rozpoczęciu lub zakończeniu budowy jest następstwem okoliczności, za które właściciel lub wieczysty użytkownik odpowiedzialności nie ponosi. W związku z tym przepisem należy przyjąć, że sformułowanie "odpowiedzialności nie ponosi" należy rozumieć jako stan, w którym właściciel lub użytkownik wieczysty - przy dołożeniu należytej staranności - nie miał warunków do przystąpienia do zabudowy działki i jej zakończenia w obowiązujących terminach. Wobec tego, w świetle dyspozycji art. 12 ust. 2 tej ustawy, terenowy organ administracji państwowej ma obowiązek przedłużenia na wniosek między innymi właściciela działki terminów jej zabudowy /"terminy podlegają przedłużeniu"=, jeżeli przy dołożeniu należytej staranności nie miał on warunków lub możliwości dokonania tej zabudowy w obowiązujących terminach. Skarżąca w piśmie z dnia 24 lipca 1982 r. uzasadniała niezabudowanie działki trudnościami finansowymi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Stanisława S. uzasadniła opóźnienie w przystąpieniu do budowy domu jednorodzinnego istniejącymi obiektywnymi trudnościami, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w podstawowe materiały budowlane. skierowała też skargę do Wojewody Radomskiego, oznaczoną datą 2 grudnia 1982 r. /wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 grudnia 1982 r. - data wpływu na pieczątce Urzędu/, w której podaje, że zgromadziła część podstawowych materiałów budowlanych i złożyła je u rodziny. Podaje w tej skardze, że nie mogła dotrzymać obowiązującego terminu zabudowy działki ze względu na ogólne trudności w nabyciu materiałów i wzrost cen na nie. Skarga ta została złożona w Urzędzie Wojewódzkim przed wydaniem decyzji odmawiających przedłużenia terminu zabudowy działki zarówno przez organ I instancji, jak też przez organ II instancji. Stosownie do art. 234 Kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stroną podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu. Organy orzekające w sprawie odmowy przedłużenia terminu zabudowy działki motywowały swe decyzje stwierdzeniem niekwestionowanego faktu, że skarżąca nie przystąpiła do zabudowy działki mimo upływu obowiązujących terminów. Organy powołały się też na nieuzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, a ponadto wskazały na służące im uprawnienia z mocy art. 13 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Z akt sprawy natomiast nie wynika, by organy rozpatrujące sprawę na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy rozważały ją pod kątem przyczyn opóźnienia zabudowy działki. W świetle tego przepisu niezbędne było ustalenie, czy okoliczności przyczyniające się do opóźnienia rozpoczęcia lub zakończenia budowy były przez właściciela działki zawinione, czy też nie miał na nie wpływu. Tego rodzaju ustalenia, związane z ustosunkowaniem się do argumentów skarżącej podanych w piśmie do Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 24 lipca 1982 r., w odwołaniu od decyzji organu I instancji i we wskazanej wyżej skardze do Wojewody Radomskiego z dnia 2 grudnia 1982 r., były nieodzowne dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawa prawna jej załatwienia zobowiązuje terenowy organ administracji państwowej do przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działki, jeżeli opóźnienie zabudowy "jest następstwem okoliczności, za które właściciel lub wieczysty użytkownik odpowiedzialności nie ponosi". Pominięcie przy zastosowaniu art. 12 ust. 2 omawianej ustawy hipotezy tego przepisu stanowi rażące jego naruszenie.

Organy orzekające w sprawie naruszyły ponadto w szerokim zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to zwłaszcza art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, nakazujących dokładne wyjaśnienie przez organy administracji państwowej w toku postępowania stanu faktycznego sprawy. Naruszone zostały także inne przepisy, w szczególności zaś art. 8 Kpa /nakazujący prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa/, art. 9 Kpa /zobowiązujący organy administracji państwowej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania/, art. 10 par. 1 Kpa /nakazujący organom administracji państwowej nie tylko zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, lecz także umożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów/, art. 107 par. 3 Kpa /określający wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji/.

W rozpoznawanej sprawie szczególny wpływ na wynik sprawy miały naruszenia art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, związane z rozpatrzeniem przyczyn opóźnienia zabudowy wskazanych przez skarżącą, mogło bowiem stworzyć przesłanki do prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 2 omawianej ustawy. Zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że skarżąca nie zgromadziła żadnych materiałów lub nie okazała do wglądu rachunków na nabyte materiały, nie może być uznane za spełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, od którego zależy sposób załatwienia sprawy, jest więc naruszeniem art. 7 Kpa.

Wskazać należy, że przed wydaniem decyzji w sprawie odmowy przedłużenia terminu zabudowy działki Stanisławy S. /decyzja organu I instancji została wydana 10 grudnia 1982 r., a decyzja organu II instancji w dniu 13 stycznia 1983 r./ Prezydent Miasta R. złożył, oznaczone datą 15 listopada 1982 r. - oświadczenie o skorzystaniu z prawa wykupu spornej działki budowlanej /oświadczenie to znajduje się w aktach/. Czynność ta może być oceniona jako przesądzenie kierunku załatwienia wniosku Stanisławy S. o przedłużenie terminu zabudowy działki przed zakończeniem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Stanowi to wyraźne naruszenie zasady zawartej w art. 8 Kpa.

Naruszenie prawa i nieprawidłowości stwierdzone w odniesieniu do rozpoznanej sprawy dotyczą decyzji organów obu instancji. Wobec stwierdzenia w sprawie przypadków rażącego naruszenia prawa, o czym mowa wyżej, zachodzą przyczyny określone w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co stosownie do art. 207 par. 1 i 3 Kpa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.