Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2011/18 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.S. kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2011/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie stwierdzenia nieważności.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1992 r. znak: [...] Prezydent Miasta G. udzielił [...] Spółdzielni [...] pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w G., przy ul. [...], objętego zatwierdzonym w dniu [...] lutego 1982 r. - planem zagospodarowania działki znak: [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniósł skarżący.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Wojewoda Pomorski stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 1), a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (pkt 2).

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, kontrolowaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ww. decyzję z dnia [...] lutego 2018r. w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że choć sentencja decyzji organu pierwszej instancji składa się z dwóch punktów, to nie oznacza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma odrębnymi częściami decyzji, które mogą być odrębnie skarżone. Organ wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ administracji, iż decyzja zawiera wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, ale jednocześnie występuje jedna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. to rozstrzygnięcie organu sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazania przyczyny, z powodu której nie stwierdzono nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Dlatego zdaniem organu odwołanie skarżącego należało potraktować jako odwołanie od całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r.

Dalej organ wyjaśnił, że w 1992 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze prowadzenie budowy w G. wystąpili E.S. i S.S., natomiast Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 1992 r. udzielił pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego [...] Spółdzielni [...], a więc podmiotowi który nie był wnioskodawcą. Tymczasem powyższa decyzja winna być skierowana do wnioskodawców. Zdaniem organu przedmiotowa decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.; art. 127 w zw. z art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, iż jego zdaniem zarzucane naruszenie nie miało miejsca, a zaakceptowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sformułowanie decyzji pierwszoinstancyjnej w dwóch punktach, pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Sąd podzielił ustalenia faktyczne oraz oceny prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania.

Dalej Sąd wskazał, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż fakt sformułowania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r. w dwóch punktach tj. stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 1) oraz jednoczesne odmówienie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (pkt 2), nie może prowadzić do oceny, że organ wydał dwa niezależne rozstrzygnięcia podlegające odrębnemu zaskarżeniu. Za trafnie Sąd uznał stanowisko organu do co tego, że odwołanie skarżącego zostało ocenione jako odwołanie od całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r.

W ocenie Sądu, poza sporem jest, że wnioskiem z dnia 22 września 1992 r. małżonkowie E. i S.S. domagali się "wydania zezwolenia na dalsze prowadzenie budowy w G. przy ul. [...]", jak również, że Prezydent Miasta G., wbrew treści tego wniosku oraz złożonych w sprawie dokumentów, udzielił żądanego pozwolenia [...] Spółdzielni [...], co wprost wynika z treści decyzji z dnia [...] października 1992 r. Tym samym zasadnym było, w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając to na uwadze Sąd podzielił pogląd organu, iż upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. determinuje ocenę, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś oznacza, że Wojewoda Pomorski prawidłowo orzekł, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r., została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.

W odniesieniu do zarzutów, iż sentencja organu pierwszej instancji zawiera dwa rozstrzygnięcia wzajemnie się wykluczające, Sąd stwierdził iż są one chybione. Sąd podzielił pogląd organu, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. musi zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a. z jednoczesnym wykazaniem wystąpienia przesłanek negatywnych, które wyłączyły zastosowanie sankcji nieważności oraz wszystkie pouczenia co do jej weryfikacji. Zaaprobować należy pogląd, że widniejący w tym przepisie zapis, że organ "ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji", musi być odniesiony do merytorycznej treści rozstrzygnięcia sprawy, a nie do formy decyzji. Tym samym Sąd w pełni zaaprobował stanowisko, że rozstrzygnięcie to nie może zawierać innych postanowień niż wymienione w przepisie, a zwłaszcza odnoszących się do prawnego bytu decyzji dotkniętej nieważnością, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą, jakkolwiek z obalonym domniemaniem legalności. Powyższe oznacza, że w decyzji organ stwierdza:

1) istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1);

2) istnienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2);

3) wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2).

W uzasadnieniu decyzji muszą zaś być umotywowane stwierdzenia podane w pkt 1 i 2, ze wskazaniem rodzaju przesłanki negatywnej, która spowodowała niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania w postaci:

1/ art. 151 p.p.s.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodziły określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przez organ odwoławczy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.; organ ten bowiem w sposób nieuprawniony wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (odmowne), pomimo tego, że zaszła w sprawie temporalna przeszkoda w wydaniu decyzji o takim przedmiocie z racji działania nakazu ograniczenia się do wydania rozstrzygnięcia konkurencyjnego, w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (określonego w punkcie 1 sentencji zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszej instancji), a także:

b) art. 127 w zw. z 138 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji pomimo braku odwołania od decyzji pierwszej instancji w zakresie objętym jej pkt 1;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu z jakich powodów Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organów, że rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności (odmowne) oraz w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (pozytywne) dają się łączyć, skoro - wedle wywodów skargi - podstawa decyzji określona w art. 158 § 2 k.p.a. została wprowadzona po to, aby wykluczyć podstawę z art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. sporządzonym osobiście skarżący dodatkowo przedstawił swojej stanowisko w sprawie. Natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2020r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty w znacznej części okazały się w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania była decyzja organów architektoniczno-budowlanych wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności.

Nie jest sporne, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] udzielającej [...] Spółdzielni [...] pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w G. przy ul. [...], wskazując, że z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia organ nadzoru winien ograniczyć się do stwierdzenia, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej określenie inwestora – w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a.

Na skutek wszczętego w tej sprawie postępowania nadzorczego Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S.S. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r., w pkt 1 stwierdził, iż ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, 2) jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia. Odwołanie od tej decyzji w pkt 2, tj. w części obejmującej orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. z uwagi na upływ czasu, złożył skarżący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując ww. decyzję w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r. wskazał, że choć sentencja decyzji organu pierwszej instancji składa się z dwóch punktów, to nie oznacza, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma odrębnymi częściami decyzji, które mogą być odrębnie skarżone. Wyjaśniono, iż rozstrzygnięcie organu sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazania przyczyny, z powodu której nie stwierdzono nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Dlatego zdaniem organu środek zaskarżenia skarżącego należało potraktować jako odwołanie od całości decyzji Wojewody Pomorskiego. Jednocześnie organ podzielił stanowisko, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (art. 156 § 2 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalając skargę uznał, że Wojewoda Pomorski prawidłowo orzekł, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r., została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dwa sprzeczne, wykluczające się ze sobą rozstrzygnięcia w punkcie 1 i 2. Uznano, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawy.

Skarga kasacyjna kwestionuje tę ocenę zarzutami naruszenia prawa procesowego i zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiony środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy, zasługuje na uwzględnienie, w szczególności zaś usprawiedliwiony pozostaje zarzut kasacji oznaczony w jej petitum jako 1).

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną w tej sprawie skargę, skoro z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (odmowne), pomimo tego, że zaszła w sprawie temporalna przeszkoda w wydaniu decyzji o takim przedmiocie z racji działania nakazu ograniczenia się do wydania rozstrzygnięcia konkurencyjnego, w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (określonego w punkcie 1 sentencji zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji). Konsekwencją tego naruszenia jest nieprawidłowe rozpoznanie odwołania skarżącego wniesionego w tej sprawie.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż w ramach postępowania nieważnościowego rozpoznawczego organ w tym trybie może zakończyć postępowanie wydaniem określonego rozstrzygnięcia, a to decyzji stwierdzającej nieważność innego rozstrzygnięcia ewentualnie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, czy też jak przewiduje to art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Jak stanowi art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że choć decyzja jest nieważna, bowiem zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ale nastąpiły okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., organ nie odmawia stwierdzenia nieważności, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają bowiem na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Przepis art. 158 § 1 k.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., to organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ww. ochronę praw. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż decyzja z dnia [...] października 1992 r. znak: [...] Prezydenta Miasta G. dotycząca pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w G., przy ul. [...], jest decyzją ułomną, bowiem wydaną z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można było usunąć jej z obrotu prawnego, zatem konieczne było stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.

Należy zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie oparte na normie art. 158 § 2 k.p.a., jak wynika z poglądów prezentowanych w piśmiennictwie, nie może zawierać innych postanowień niż wymienione w przepisie, a zwłaszcza odnoszących się do prawnego bytu decyzji dotkniętej nieważnością, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą (choć z obaleniem domniemania legalności). W decyzji organ stwierdza 1) istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1); 2) istnienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2); 3) wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2). W uzasadnieniu decyzji muszą być umotywowane stwierdzenia podane w pkt a) i b) ze wskazaniem rodzaju przesłanki negatywnej, która spowodowała niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji - patrz: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak /J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK wydanie 16 z 2019 r., str. 956).

Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, iż decyzja podjęta na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. zawiera w rozstrzygnięciu stwierdzenie o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast w motywach tego rozstrzygnięcia winny zostać pomieszczone ustalenia poczynione w toku postępowania nieważnościowego, odnoszące się do istnienia pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1) oraz wskazania istnienia jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2). Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym względzie nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe stanowisko do zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie zaznaczyć, iż decyzja ta utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a zawierające w swej treści dwa wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia, wydana została z naruszeniem ww. norm art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie, co słusznie akcentuje skarga kasacyjna, w istocie zamieszczone zostały dwa wykluczające się rozstrzygnięcia gdyż w pkt 1 stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a w pkt 2 jednocześnie odmówiono stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (pkt 2). Zatem w jednej sprawie podjęto dwa odmienne rozstrzygnięcia, przy czym wyraźnie należy zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie z punktu pierwszego zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa konsumuje wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a., a więc zupełnie zbędne jest formułowanie w sentencji decyzji, że odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia, gdyż to stanowisko będące elementem wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanki negatywnej winno być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym Sąd pierwszej instancji aprobując wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wydał zaskarżony wyrok z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co zasadnie podniesiono we wniesionym środku odwoławczym.

Pozostałe zarzuty, wobec przywołanej powyżej argumentacji tracą na znaczeniu prawnym, przy czym należy jedynie zaznaczyć, że w okolicznościach tej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również do zarzutów skargi. To, że odmiennie niż Naczelny Sąd Administracyjny ocenił Sąd pierwszej instancji przedstawiony stan faktyczny sprawy nie stanowi o naruszeniu ww. normy prawa procesowego. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku - patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15.

Reasumując dotychczasowe rozważania i mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające skargę kasacyjną S.S. z opisywanych we wstępnej części tego uzasadnienia przesłanek wskazać należy, iż uzasadniony jest pogląd, że w tych okolicznościach sprawy, zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania tej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania zgodnie z wnioskami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Przy ponownej kontroli legalności wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione w niniejszym uzasadnieniu uwagi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.