Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 913/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 139, art. 127 par. 1, art. 128, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i ust. 6 pkt 4, art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6, art. 89 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 624,- zł (sześćset dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. Wójt Gminy S. wymierzył Z. C. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wycięcie bez wymaganego pozwolenia 10 sztuk drzew gatunku olsza czarna rosnących na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], w obrębie miejscowości K.. Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji wskazano art. 88 ust. 1 i 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz art. 104 i 107 K.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż Z. C. w lutym 2009 r. usunął na przedmiotowej działce 62 drzewa gatunku wierzba oraz olsza czarna, w większości w wieku od 16 do 19 lat. Organ stwierdził, że spośród 62 sztuk usuniętych drzew, 52 sztuki stanowiły drzewa objęte zezwoleniem Wójta Gminy S. z dnia [...] 1998 r., nr [...] na usunięcie 250 sztuk drzew gatunku wierzba i olsza, natomiast pozostałe 10 sztuk usuniętych drzew wyrosło na terenie działki nr [...] po terminie uzyskania przez skarżącego zezwolenia z 1998 roku. W tej sytuacji organ nałożył karę pieniężną z tytułu usunięcia bez zezwolenia 10 sztuk drzew gatunku olsza czarna, które nie były objęte zezwoleniem z 1998 roku.

W uzasadnieniu wskazano nadto, iż wprawdzie w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 1998 r., nr [...] zawarto wprawdzie zapis, iż wycinki drzew objętej tą decyzją należy dokonać w terminie 30 dni od daty otrzymania zezwolenia, to jednak ze względu na okoliczność, że termin wykonania decyzji zgodnie z obowiązującym wówczas prawem nie był bezwzględnie wymagany i nie stanowił elementu zezwolenia, należy przyjąć, że decyzja ta mogła zostać wykonana w dowolnym terminie.

Od decyzji powyższej odwołał się Z. C.. W środku zaskarżenia wskazał, iż dotyczy on części rozstrzygnięcia, która dotyczy wymierzonej kary w części wykraczającej ponad [...] zł i podniósł, że z ekspertyzy stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika bezsprzecznie, iż jedynie 3 drzewa spośród drzew wyciętych w lutym 2009 r. były w wieku 10 lat, co pozwala przypuszczać, że nie rosły na działce w momencie wydawania zezwolenia. Podnosząc powyższe odwołujący się wskazał, że zgadza się na zapłacenie kary administracyjnej za wycięcie tych trzech drzew w kwocie [...] zł, jako że wycięcie tych drzew nastąpiło bez wymaganego zezwolenia.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2009 r. działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż chociaż Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, to jednak uznało za konieczne uchylić decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia proceduralne. W ocenie organu odwoławczego z opinii biegłego rzeczoznawcy, która stanowił dowód w sprawie wynikało, że drzew będących w wieku od 10 do 15 lat wycięto łącznie 11 sztuk, natomiast kara została naliczona przez organ za wycięcie 10 drzew. Ponadto dane dotyczące średnicy pni wyciętych drzew, przedstawione w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, w oparciu o które dokonano wyliczenia wysokości kary, przyjęte zostały, zdaniem Kolegium, w oderwaniu od danych przedstawionych przez biegłego rzeczoznawcę. Organ I instancji przyjął do rozstrzygnięcia średnice pni wyciętych drzew, wynikające z pomiarów własnych dokonanych podczas oględzin w dniu 24 lutego 2009 r., które różnią się od pomiarów tych pni dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę. Zdaniem organu wyjaśnienie tych wątpliwości możliwe będzie jedynie w toku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 756/09.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał z czego wynika konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, która była przyczyną uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z stwierdzeniem Kolegium, że zachodziły sprzeczności w zakresie danych dotyczących średnicy pni drzew przedstawionych w załączniku nr 1 do decyzji Wójta w stosunku do danych odnotowanych przez rzeczoznawcę w opinii. Nie zachodzą bowiem żadne sprzeczności pomiędzy danymi zawartymi w tabeli stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy S. z dnia 6 kwietnia 2009 r., a danymi przyjętymi w zestawieniu stanowiącym część opinii biegłego. Średnica drzew wymienionych w załączniku decyzji jest identyczna jak w zestawieniu biegłego. Co więcej, jest ona również zgodna z danymi w tabeli załączonej do protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 24 lutego 2009 r. w obecności przedstawiciela organu Gminy i skarżącego.

Sąd zaznaczył, że z punktu widzenia określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nie miały natomiast znaczenia dane zawarte w dalszych rubrykach zestawienia znajdującego się w opinii rzeczoznawcy ("Grubość pniaka bez kory", "Pierśnica w korze", "Wiek drzewa"), jak i tabeli dołączonej do tej opinii ("Obwód pniaka", "Obwód drzewa na wys. 130 cm"). Dane te nie wynikały bowiem z rzeczywistego pomiaru drzewa w pierśnicy, a zostały obliczone w oparciu o przyjęte przez rzeczoznawcę metody teoretyczne dla celów ustalenia wieku drzew. Sąd podkreślił, że podstawą ustalenia administracyjnej kary pieniężnej jest pomiar obwodu drzewa dokonany na wysokości 130 cm. W przypadku usunięcia kłody bądź też wykarczowania pnia - co uniemożliwia dokonanie takiego pomiaru - nie ustala się hipotetycznej wielkości pierśnicy, a karę oblicza się według metod określonych w ustawie (art. 89 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Jedną z tych metod zastosował Wójt (art. 89 ust. 3).

Dalej Sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut strony naruszenia zasady zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.). Sąd zaznaczył, że zakaz orzekania na niekorzyść strony nie ma generalnie zastosowania do decyzji kasacyjnych. Koncepcja ta opiera się na założeniu, że organ odwoławczy prawidłowo stosuje art. 138 § 2 K.p.a. Skoro - w myśl tego przepisu - dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na konieczność ustalenia stanu faktycznego w całości lub znacznej części, to przez to wyłączona pozostaje kompetencja organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Nie można bowiem merytorycznie wypowiedzieć się w sprawie, której stan faktyczny nie został ustalony lub ustalony został z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

W ocenie Sądu przyczyny wyłączenia zasady zakazu reformationis in peius w odniesieniu do decyzji kasacyjnych odpadną w przypadku, gdy organy odwoławcze nadużywają art. 138 § 2 K.p.a. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie tego przepisu pomimo, że materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w uzasadnieniu ocenia zebrane dowody i narzuca organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść strony. Tego rodzaju rozstrzygnięcie narusza oczywiście art. 138 § 2 K.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania - art. 15 K.p.a. (wskazania organu odwoławczego ingerują w samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji), jak również nie uchyla się od zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż zawiera wskazania merytoryczne prowadzące do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla stron.

Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wójt Gminy S. zebrał wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia i tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie powinno było samodzielnie dokonać oceny zebranych dowodów w kontekście przepisów prawa, co najwyższej uzupełniając je w oparciu o art. 136 K.p.a., i merytorycznie załatwić sprawę z uwzględnieniem treści art. 139 K.p.a.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium rozpoznając sprawę nie uwzględniło, że Z. C. w odwołaniu zaakceptował kary za wycięcie trzech konkretnych, najmłodszych drzew i zaskarżył decyzję organu I instancji w części ponad kwotę [...] zł.

Wyrok powyższy uprawomocnił się 18 maja 2010 r. wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło Z. C., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 drzew gatunku olsza czarna z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] w obrębie miejscowości K., gm. S..

Zdaniem organu odwoławczego stan sprawy w zakresie dokonania wycinki drzew w 2009 r., będący przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, nie budzi wątpliwości. Zgromadzony przez organ orzekający materiał dowodowy, w szczególności w postaci protokołu z oględzin terenu oraz sporządzonej opinii biegłego rzeczoznawcy potwierdza, że w miesiącu lutym 2009 r. Z. C., dokonał wycinki 62 drzew, w tym 8 sztuk wierzby białej i 54 sztuk olszy czarnej. Drzewa zostały szczegółowo opisane zarówno w protokole, jak i w opinii rzeczoznawcy, w której dodatkowo określono wiek każdego wyciętego drzewa.

Kolegium wyjaśniło, iż w pierwszej kolejności zbadało kwestię wieku wyciętych drzew, albowiem ma ona najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, przy czym, w zakresie wieku drzew objętych koniecznością uzyskania zezwolenia, uwzględniło stan prawny obowiązujący w dacie wydania zezwolenia z 1998 r. Kolegium stwierdziło, że spośród wszystkich drzew wyciętych w roku 2009, 51 sztuk to drzewa, w wieku powyżej 15 lat, których wiek, w dacie wydawania zezwolenia na wycinkę tj. [...] 1998 r., z pewnością przekraczał 5 lat. Tym samym te 51 drzew, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, niewątpliwie objęte były tym zezwoleniem.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, która twierdzi, że tylko trzy z drzew objętych zaskarżoną decyzją zostały wycięte bez zezwolenia, natomiast pozostałe drzewa zezwolenie to obejmowało, ponieważ w dacie jego wydania rosły już na tym gruncie. Zdaniem organu, wobec treści przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, zezwolenie wydane we wrześniu 1998 r. nie obejmowało drzew, które wówczas jeszcze nie rosły jak i nie obejmowało również tych, które w tym czasie były młodsze niż 5 lat, ponieważ drzewa w takim wieku mogły być wówczas wycinane bez zezwolenia. Kolegium stwierdziło, iż drzewa wycięte przez Z. C. na działce oznaczonej nr [...], mające w momencie wycinania 10 lat, które w dacie wydawania zezwolenia nie rosły na tym gruncie, jak również te, które w momencie wycinania miały od 11 do 15 lat, czyli w dacie wydania zezwolenia nie były w wieku powyżej 5 lat, nie były objęte zezwoleniem wydanym dnia [...] 1998 r. a zatem zostały usunięte bez zezwolenia (mając w dacie usuwania powyżej 10 lat co obecnie zagrożone jest karą administracyjną).

Dalej Kolegium stwierdziło, iż wyliczenia organu I instancji co do nałożenia kary z tytułu wycięcia 10 drzew gatunku olsza czarna są prawidłowe – zgodne z ustaleniami faktycznymi w przełożeniu na obowiązujące przepisy prawne.

Jednakże, zdaniem Kolegium, organ I instancji pominął w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji wyliczenia dotyczące drzewa oznaczonego w ekspertyzie oraz w protokole pod liczbą porządkową 39. W ocenie organu odwoławczego wskazana pod tą pozycją olsza czarna, mająca w dacie dokonywania jej usunięcia (luty 2009 roku) 11 lat, w dacie wydawania zezwolenia (wrzesień 1998 r.) nie mogła być w wieku ponad pięcioletnim, a więc nie mogła też być objęta tym zezwoleniem. W konsekwencji, jako drzewo w wieku ponad 10 lat została usunięta przez Z. C. bez wymaganego zezwolenia. Kolegium podniosło, że drzewo to było objęte prowadzonym postępowaniem organu I instancji i ustalenia faktyczne w tym zakresie są niesporne. W ocenie organu ziściły się wszelkie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe wynikające z ustawy, stanowiące podstawę do wymierzenia kary za usunięcie opisanej wyżej olszy czarnej a niewymierzenie kary w tym zakresie przez organ I instancji, przy niespornych ustaleniach faktycznych i jasnych przepisach prawnych, nie znajdowało żadnego uzasadnienia.

Zdaniem Kolegium, bezpodstawne pominięcie wymierzenia kary pieniężnej, w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, w toku przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, deliktu wynikającego art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia olszy czarnej opisanej pod. Ip. 39 ekspertyzy rzeczoznawcy, powinno być traktowane jako wada powodująca w postępowaniu nadzorczym stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, a zatem stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. i uzasadniało wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującej się strony.

W tej sytuacji Kolegium wyliczyło i wymierzyło karę za usunięcie tego drzewa w wysokości [...] zł, a łączna wysokość kary za usunięcie 11 drzew została wyliczona na kwotę [...] zł.

Organ stwierdził ponadto, iż nie mógł uwzględnić żądania strony co do jej akceptacji kary pieniężnej jedynie za 3 olsze czarne, w kwocie [...] zł i uchylić zaskarżonej decyzji w pozostałej części oraz umorzyć w tej części postępowania. Zdaniem Kolegium zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym badanej decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w żądanej części jest możliwe tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z wielością rozstrzygnięć w jednej decyzji a weryfikacja określonej części nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja zawiera, oparte na tej samej podstawie prawnej, jedno rozstrzygnięcie, i jako takie w całości zostało ono poddane badaniu w trybie odwoławczym, gdyż w przeciwnym razie postępowanie Kolegium prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, która sprowadza się do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Z. C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem (rażąco narusza prawo), a okoliczności wskazane przez ten organ w żaden sposób nie uzasadniały wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej w szerszym niż decyzja tego organu zakresie, w tym także w tej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która zdaniem skarżącego stała się decyzją ostateczną.

Skarżący podniósł, iż z uwagi na fakt, że decyzja z 1998 roku o zezwoleniu usuniecie drzew na działce nr [...] obejmowała wszystkie drzewa, a także z uwagi na cel wycięcia tych drzew, był przekonany, iż posiadana decyzja upoważnia go do wycięcia wszystkich przedmiotowych drzew. Skarżący zgodził się jednak z poglądem wyrażonym przez organ pierwszej instancji, iż decyzja z 1998 r. nie mogła obejmować drzew nierosnących jeszcze wówczas na działce. Dlatego też nie odwoływał się w tym zakresie od wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w związku z czym decyzja ta, jego zdaniem, w tej części stała się ostateczna. Kolegium nie było więc uprawnione do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i już z tego powodu decyzja Kolegium winna być uchylona. Z. C. podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 marca 2010 r. stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić zakreślony przez skarżącego zakres zaskarżenia. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zignorowało całkowicie powyższy wyrok sądu administracyjnego naruszając w ten sposób rażąco art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 139 K.p.a. gdyż organ II instancji wymierzył skarżącemu karę wyższą niż ta od której się odwoływał. Nie jest w żaden sposób uzasadniony pogląd Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy S. wymierzająca karę pieniężną za wycięcie 10, a nie 11 drzew rażąco naruszała prawo. Wręcz odwrotnie, to Kolegium orzekając w zakresie, którego nie dotyczyła decyzja organu pierwszej instancji, dopuściło się rażącego naruszenia zasad dwuinstancyjności.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej P.p.s.a.) ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie odrębne instytucje pozostające ze sobą w związku i mające znaczenie w kontekście związania nim zarówno sądu, który je sformułował, jak i organu, do którego są one adresowane (por. B. Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 1, Lexis Nexis, str. 289). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Admnistracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 782/09). Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą bowiem każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowania sądowoadministarcyjne.

Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, iż organ nie może samodzielnie formułować ocen prawnych. Tym bardziej nie może wyrażać ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym w prawomocnym wyroku sądowym. Podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest podporządkowanie się w całości ocenie wyrażonej przez sąd. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny traci moc wyłącznie w razie zmiany po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, a także przy wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. J.P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. IV, Warszawa 2010 r., str. 359-362).

Jednocześnie art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W świetle powyższych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pełni podzielić należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. art. 153 P.p.s.a.

Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] 2011 r. zignorował bowiem jasne i precyzyjne oceny prawne i wskazania tutejszego Sądu zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 24 marca 2010 r., sygn. II SA/Po 756/09 przy jednoczesnym braku zaistnienia w sprawie jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych lub prawnych (braku zmian stanu faktycznego i prawnego sprawy) uzasadniających odstąpienie od tychże wiążących ocen i wytycznych.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w wyroku z dnia 24 marca 2010 r. Sąd expressis verbis wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić zakreślony przez Z. C. zakres zaskarżenia biorąc pod uwagę, że zgodził się on w odwołaniu (nie obejmując zaskarżeniem) nie tyle z określoną kwotą kary, co zaakceptował kary za wycięcie trzech konkretnych, najmłodszych drzew (Lp. 6, 8, 10 załącznika do decyzji). Nadto Sąd ocenił, że zasadny był również zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius poprzez nakazanie Wójtowi by wymierzył stronie karę wyższą niż ta, od której strona się odwołała i polecił by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. merytorycznie załatwiło sprawę z uwzględnieniem treści art. 139 K.p.a.

Pomimo takowych ocen prawnych i wytycznych Sądu organ odwoławczy ponownie uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy S. w całości, a więc także w zakresie kar za wycięcie tych drzew, których to kar skarżący w odwołaniu nie kwestionował.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż podstawę prawną wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowią przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy stanowi, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Z art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy wynika, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Sposób obliczania wysokości wymierzanych kar reguluje art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, z treści którego wynika, że karę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ust. 5 i 6. Z kolei z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zmianami) wynika, że opłaty oblicza się w zależności od gatunku i obwodu usuniętego drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Odstępstwo od tej zasady zawiera art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody według którego jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %.

Z treści powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej następuje w sposób zindywidualizowany i odrębny dla każdego z usuniętych bez zezwolenia drzew i co za tym idzie to nie wynik prostego zsumowania wysokości kar orzeczonych za usunięcie poszczególnych drzew, lecz właśnie ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia określonego drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowi zasadniczą treść władczego rozstrzygnięcia organu administracji.

Co za tym idzie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby zaskarżona decyzja zawierała oparte na tej samej podstawie prawnej jedno rozstrzygnięcie, które mogło być poddane badaniu w postępowaniu odwoławczym jedynie w całości.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z wielością rozstrzygnięć w jednej decyzji dotyczących wymierzenia kar za usunięcie poszczególnych indywidualnie określonych drzew, a weryfikacja określonej części decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w niej zawartych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W tym stanie faktycznych i prawnym sprawy odwołanie Z. C. niewątpliwie mogło określać zakres zaskarżenia, a orzekanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w szerszym zakresie naruszało wynikającą z art. 127 § 1 K.p.a. zasadę skargowości obowiązującą w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić bowiem należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu.

Inaczej rzecz ujmując brak jest podstaw prawnych dla kontroli nieostatecznej decyzji administracyjnej w trybie odwoławczym, w sytuacji gdy decyzja ta nie została zaskarżona odwołaniem przez stronę. Pamiętać przy tym należy, iż zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że skoro Z. C. w swoim odwołaniu nie tylko nie zakwestionował, lecz wręcz zaaprobował wymierzenie mu kary administracyjnej za usunięcie trzech konkretnych, najmłodszych drzew oznaczonych w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej liczbami porządkowymi 6, 8, 10, to brak było podstaw dla przyjęcia, że strona zaskarżyła wymierzenie jej tych kar i co za tym idzie, brak było (wobec braku odwołania) przesłanek do weryfikowania wymierzenia tych kar administracyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

Odnosząc się do naruszenia przez Kolegium wynikającego z art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius, wskazać zaś należy, iż niezależnie od tego, że wymierzenie odwołującemu się w następstwie rozpoznania jego odwołania łącznej administracyjnej kary pieniężnej w wymiarze wyższym, niż w zakwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło nie tylko ewidentne naruszenie art. 153 P.p.s.a., to również w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowiło oczywiste naruszenie art. 139 K.p.a.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez Kolegium jakoby bezpodstawne pominięcie wymierzenia kary pieniężnej, w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, w toku przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, deliktu wynikającego art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia olszy czarnej opisanej pod liczbą porządkową 39 ekspertyzy rzeczoznawcy, powinno być traktowane jako wada powodująca w postępowaniu nadzorczym stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, a zatem stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, zauważyć należy, że ewentualne pominięcie przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej danego drzewa, które w ocenie organu winno być tą karą objęte, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, a jedynie jako błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia.

Za powyższym przemawia chociażby analiza uzasadnienie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2009 r., w którym to uzasadnieniu wprost wskazano, iż spośród 62 sztuk usuniętych z terenu działki nr [...] w miejscowości K. drzew, 52 drzewa były objęte decyzją o zezwoleniu na usunięcie drzew z 1998 r., a jedynie 10 zezwoleniem tym nie było objęte. Również w załączniku stanowiącym element powyższej decyzji wskazano jedynie 10, a nie 11 drzew. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ I instancji ewentualny błąd popełnił na etapie dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody, w tym opinię biegłego, a nie na etapie stosowania prawa i co za tym idzie błąd ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, co mogło by uzasadniać odstąpienie przez organ odwoławczy od stosowania zabezpieczającej interesy strony odwołującej się klauzuli określonej w art. 139 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. I OSK 2226/10, publ. LEX nr 824448).

Wskazane powyżej przesłanki niezbędne dla uznania naruszenia prawa za rażące nie zachodzą w niniejszej sprawie w stosunku do decyzji Wójta Gminy Szydłowiec albowiem treść tego aktu nie pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, a skutki ewentualnego naruszenia nie maja takiego charakteru, który czyniłby je nieakceptowanymi z punktu widzenia zasad państwa prawa.

Również powyższa okoliczność, niezależnie od treści wiążących ocen prawnych i wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 marca 2010 r., pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana w tym zakresie została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych uchybień samodzielnie przesądzających o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 kwietnia 2011 r. wskazać nadto należy, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem wynikającej z art. 7 i 77 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za co najmniej przedwczesne uznać należy stwierdzenie Kolegium jakoby drzewa wycięte przez Z. C. na działce oznaczonej nr [...], mające w momencie wycinania od 11 do 15 lat, czyli takie, które w dacie wydania zezwolenia nie były w wieku powyżej 5 lat, nie były objęte zezwoleniem wydanym dnia 10 września 1998 r., a zatem zostały usunięte bez zezwolenia.

Powyższy pogląd opiera się bowiem wyłącznie na analizie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji z dnia 10 września 1998 r., nr [...] udzielającej zezwolenia na usunięcie 250 drzew z przedmiotowej działki, a jednocześnie zupełnie pomija treść tej decyzji, okoliczności jej wydania i uwarunkowania istniejące na przedmiotowym gruncie.

W swoich rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło także okoliczność, że Z. C. uzasadniając dokonanie usunięcia drzew w lutym 2009 r. i wykazując posiadanie uprawnienia do dokonania tych czynności na gruncie powołał się nie tylko na decyzję Wójta Gminy S. nr [...] z [...] 1998 r., lecz tak na decyzję tego samego organu z dnia [...] 1999 r., nr [...] (pismo Z. C. z 19 lutego 2009 r., k. 72 akt administracyjnych).

W analizowanych przez Sąd aktach sprawy znajdują się zaś wyłącznie dwie kserokopie decyzji z dnia [...]1998 r., nr [...] (k. 75 i 76 akt administracyjnych) brak natomiast jakichkolwiek informacji dotyczących decyzji z dnia [...] 1999 r., w tym jej przedmiotu i treści, co uniemożliwia dokonanie oceny istotności tegoż (powoływanego przez stronę) dokumentu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej.

Zapoznanie się z decyzją z dnia [...] 1998 r., nr [...] pozwala na ustalenie, iż udzielono w niej zezwolenia na usunięcie 250 sztuk olch i wierzb rosnących na terenie miejscowości G. na bliżej nieustalonych działkach stanowiących własność Z. C., zaś jej uzasadnienie ogranicza się do wskazania, iż przedmiotowe drzewa rosną w miejscu, w którym powstać mają stawy rybne.

Tak lakoniczny sposób sformułowania sentencji i uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie pozwala w ocenie Sądu na dokonanie tylko w oparciu o nią stanowczych ustaleń co do tego jakie konkretnie drzewa były nią objęte, przy czym ze względu na wagę tychże ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy (od poczynienia tychże ustaleń uzależniona jest bowiem ocena prawidłowości nałożenia na Z. C. administracyjnej kary pieniężnej), nie sposób zastępować ich, jak uczyniło to Kolegium, domniemaniami opartymi wyłącznie na założeniu, iż Wójt Gminy S. w roku 1998 dokonał - analogicznej jak Kolegium obecnie - wykładni ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Stąd też w ocenie Sądu koniecznym jawi się ustalenie w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy czy i jakie drzewa usunięte w lutym 2009 r. przez Z. C. objęte były udzielonymi mu wcześniej ostatecznymi decyzjami o zezwoleniu na usunięcie drzew.

Dla ustalenia powyższej okoliczności faktycznej zasadnym jawi się zapoznanie przez organ administracji nie tylko z decyzją z dnia 10 września 1998 r., lecz nadto z aktami sprawy administracyjnej w ramach której została ona wydana, a także i aktami sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 1999 r., nr [...] , względnie o ile niemożliwym byłoby uzyskanie dostępu do akt wyżej wskazanych postępowań, albo nie pozwalały one na poczynienie wystarczająco precyzyjnych ustaleń na przeprowadzenie innych dowodów zmierzających do ustalenia jakie drzewa objęte były udzielonymi Z. C. zezwoleniami.

Organ administracji musi przy tym pamiętać, że regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Sądu Wspólnot Europejskich z dnia 23 września 2006 r., sygn. T-43/02, w sprawie Jungbunzlauer AG v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 227057 oraz z dnia 8 października 2008 r., sygn. T-69/04, w sprawie Schunk GmbH i Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 449065). Co za tym w sprawach tych znajdzie zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. Nr 61, poz, 284 z 1993 r. ze zm.) stanowiący, że nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się zaś, który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że artykuł 7 ust. 1 Konwencji idzie dalej, niż zakaz stosowania prawa karnego wstecz na niekorzyść oskarżonego. Artykuł ten ustanawia, bardziej ogólnie, zasadę, iż jedynie prawo może definiować przestępstwo i przewidywać za nie karę (nullum crimen, nulla poena sine lege). Mimo iż artykuł ten przede wszystkim zabrania rozciągania zakresu istniejących przestępstw na czyny, które wcześniej nie miały charakteru czynów zabronionych pod groźbą kary, to ustanawia on także zasadę, iż prawo karne nie może być rozszerzająco interpretowane na niekorzyść oskarżonego, na przykład w drodze analogii (por. wyrok ETPC z dnia 17 września 2009 r. nr 10249/03 w sprawie Scoppola v. Włochy (nr 2), LEX nr 514350). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza zakaz opierania odpowiedzialność podmiotu, który dokonał usunięcia drzew na domniemaniu niezgodności jego działania z prawem i rozstrzygania pojawiających się w sprawie, a niedających się usunąć wątpliwości na jego niekorzyść.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno wziąć pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu wywody i oceny prawne, a w szczególności rozpoznać sprawę w granicach określonych odwołaniem strony oraz z uwzględnieniem okoliczności, iż w czynnościach organu I instancji nie sposób dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa, a jedynie błędów w ustaleniach faktycznych. Kolegium winno nadto uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w niniejszym wyroku.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności decyzji w oparciu o art. 152 P.p.s.a.