Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 4/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 117 ust. 1 pkt 1, art. 118 ust. 2, art. 119, art. 121, art. 122, art. 123, art. 124, art. 124a, art. 124j
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Teza: Postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy.

TEZY

Postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot – Mładanowicz Andrzej Gliniecki Jan Kacprzak (sprawozdawca) Alicja Plucińska - Filipowicz Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Janusz Trzciński Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym, a w konsekwencji czy na orzeczenie kończące to postępowanie służy skarga do sądu administracyjnego (art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej)?" podjął następującą uchwałę: Postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, działając w oparciu o przepis art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: czy postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym, a w konsekwencji czy na orzeczenie kończące to postępowanie służy skarga do sądu administracyjnego (art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej)?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku podniósł, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności obejmujące zagadnienie dostępu do sądu w przypadku, gdy funkcjonariuszowi wymierzana jest kara dyscyplinarna w postaci upomnienia.

Wskazano, że zgodnie z art. 117 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) upomnienie zostało zaliczone do kar dyscyplinarnych wymierzanych strażakowi. Z art. 118 ust. 1 ww. ustawy wynika zaś, że za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego (art. 118 ust. 2 ustawy). Kwestia drogi sądowej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków została uregulowana w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z jego brzmieniem na orzeczenia kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ujawnione w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych rozbieżności dotyczą tego, czy na orzeczenie wydane przez komisję dyscyplinarną w sprawie kary upomnienia, wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego, służy skarga do sądu administracyjnego.

Rozbieżności te ilustrują, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, następujące orzeczenia:

W postanowieniu z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 73/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonując wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, iż upomnienie na piśmie wydane przez przełożonego dyscyplinarnego, nie jest aktem podejmowanym w ramach postępowania dyscyplinarnego. Konsekwencją tego uregulowania proceduralnego jest także odmiennie, w stosunku do postępowania dyscyplinarnego, unormowana właściwość organu uprawnionego do wymierzenia upomnienia na piśmie. Organem tym jest przełożony dyscyplinarny strażaka, a zatem w myśl art. 120 omawianej ustawy, właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. Odwołanie od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje do właściwej komisji dyscyplinarnej, ale z przepisu art. 118 ust. 2 ustawy nie wynika, aby wniesienie odwołania do komisji dyscyplinarnej wszczynało postępowanie dyscyplinarne. Postępowanie odwoławcze przed właściwą komisją dyscyplinarną nie stanowi postępowania dyscyplinarnego, które zgodnie z art. 124 ust. 1 omawianej ustawy jest wszczynane na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, na żądanie przełożonego dyscyplinarnego. Przepis art. 118 ust. 2 zdanie drugie ustawy stanowi, że w przypadku wniesienia odwołania komisja wydaje orzeczenie (nie może przy tym orzec na niekorzyść ukaranego). Nie można przyjąć, by odwołanie rozpoczynało procedurę orzekania dyscyplinarnego przed komisją pierwszej, a następnie komisją drugiej instancji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w powołanym postanowieniu przyjął, że orzeczenie komisji dyscyplinarnej wydane na skutek odwołania strażaka ukaranego karą upomnienia na piśmie przez przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji, a zatem nie przysługuje na nie, w myśl art. 124j tej ustawy, skarga do sądu administracyjnego.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 851/09 odrzucił skargę na orzeczenie komisji dyscyplinarnej wydane po rozpoznaniu odwołania strażaka od ukarania go przez przełożonego dyscyplinarnego karą upomnienia. W uzasadnieniu podniesiono, że co prawda strażakowi ukaranemu w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przysługuje odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej, jednakże orzeczenie tej komisji nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zatem uznano, że zaskarżone orzeczenie komisji dyscyplinarnej nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn.

Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 9/09 uznał, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje także rozpoznanie skarg na orzeczenia komisji dyscyplinarnych wydane w wyniku rozpoznania odwołania strażaka od wymierzonej mu kary dyscyplinarnej upomnienia. Sąd ten przyjął, że komisja dyscyplinarna występuje w podwójnej roli, to jest orzeka jako organ I instancji i jednocześnie jako organ II instancji, rozpatrując odwołania od orzeczeń dyscyplinarnych przełożonych funkcjonariuszy pożarnictwa. Przepis art. 118 ust. 2, który nadaje taką właściwość, nie określa jej mianem odwoławcza używając wprost zwrotu właściwa. Oznacza to, że jest tu mowa o tej samej komisji, do której odwołuje się cytowany wyżej przepis art. 121 ust. 1 pkt 2 lit. a), a tylko rozpatrującej odwołania strażaków od orzeczeń wydanych jednoosobowo przez przełożonych dyscyplinarnych i, wobec braku stosownej regulacji ustawowej, działającej w składach 3 osobowych zgodnie z normą art. 122 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Stanowisko powyższe, dotyczące kognicji sądu administracyjnego w sprawach skarg na orzeczenie komisji dyscyplinarnej wydane po rozpoznaniu odwołania strażaka od rozstrzygnięcia o ukaraniu karą dyscyplinarną upomnienia, zostało również zaaprobowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 425/09.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 507/09 uznał, że nieuprawnione byłoby stosowanie wykładni pozbawiającej strażaka ukaranego karą upomnienia na piśmie przez przełożonego dyscyplinarnego, możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Równocześnie jednak uznał, że od orzeczenia właściwej komisji odwoławczej, wydanego na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 118 ustawy, przysługuje obwinionemu odwołanie do komisji odwoławczej, co powoduje, że przed organami PSP postępowanie dyscyplinarne toczyć się będzie w dwóch instancjach, gwarantując ukaranemu prawo do sądu administracyjnego.

W świetle powyższego, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia ochrony praw obywatelskich. Istota tej rozbieżności sprowadza się mianowicie do zagadnienia, czy w sprawie ukarania strażaka karą dyscyplinarną upomnienia wymierzoną przez przełożonego dyscyplinarnego, strażakowi przysługuje prawo dostępu do sądu.

Rzecznik Praw Obywatelskich odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego każda forma ukarania w postępowaniu dyscyplinarnym powinna być poddana kontroli sądowej (wyroki TK: z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt K 41/97; z dnia 11 września 2001 r. sygn. akt SK 17/00; z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt K 34/98; z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt SK 3/07; z dnia 11 września 2001 r. sygn. akt SK 17/00; z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt P 28/09). Dlatego też – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – należy w ramach dopuszczalnych reguł wykładni przepisów prawa poszukiwać takiej wykładni przepisów w omawianym zakresie, która zapewni ich zgodność z Konstytucją RP.

W dalszej części uzasadnienia wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że z art. 117 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że upomnienie jest jedną z kar dyscyplinarnych wymierzonych strażakowi za przewinienie dyscyplinarne określone w art. 115 tej ustawy. Owa kara dyscyplinarna jest wymierzana w trybie uproszczonym bez potrzeby wszczynania postępowania dyscyplinarnego. W myśl art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie. Z okoliczności, iż w tym przypadku kara dyscyplinarna upomnienia jest wymierzana bez potrzeby wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wyprowadzany jest zaś wniosek (por. wskazane wcześniej postanowienie WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 73/04), że również postępowanie prowadzone przez właściwą komisję odwoławczą w wyniku odwołania strażaka od kary upomnienia nie jest postępowaniem dyscyplinarnym. Postępowanie dyscyplinarne może być bowiem wszczęte wyłącznie na wniosek rzecznika dyscyplinarnego (art. 124 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). A skoro tak, to orzeczenie kończące postępowanie w tej sprawie nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne i w rezultacie nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przyjęcie powyższego poglądu w istocie oznaczałoby, że komisja dyscyplinarna wydaje orzeczenia w sprawie przewinień dyscyplinarnych poza postępowaniem dyscyplinarnym. W związku z tym należy przyjąć, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wszczynane wyłącznie na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, a więc wyłącznie w przypadku określonym art. 124 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lecz wszczyna je również wniesione do właściwej komisji odwoławczej odwołanie strażaka od kary upomnienia. Za takim rozumieniem przepisów w omawianym zakresie przemawia w szczególności to, że rzecznik dyscyplinarny nie korzysta z autonomii w zakresie wszczynania postępowań dyscyplinarnych. Z treści art. 124 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika bowiem, że rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na żądanie przełożonego dyscyplinarnego i jest związany wskazaniami przełożonego dyscyplinarnego. Oznacza to, że inicjatywa dyscyplinarnego ukarania strażaka, który dopuścił się przewinienia zawsze należy do przełożonego dyscyplinarnego. On też decyduje o trybie, w którym dojdzie do ukarania strażaka, tj. czy w trybie uproszczonym poprzez wymierzenie przez niego kary upomnienia, czy w trybie pełnego postępowania dyscyplinarnego, dającego obwinionemu wszelkie formalne i materialne gwarancje obrony jego praw.

W świetle powyższego trzeba przyjąć, że odwołanie, o którym mowa w art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pełni funkcję gwarancyjną. Umożliwia ono bowiem strażakowi, który kwestionuje wymierzoną mu w trybie uproszczonym (a więc bez zachowania stosownych gwarancji procesowych) karę dyscyplinarną upomnienia, skorzystanie z prawa do obrońcy (art. 124a tej ustawy), czy też z prawa do wysłuchania go (art. 124b ust. 1 tej ustawy).

Przyjęcie proponowanej wykładni przepisów w omawianym zakresie musi w rezultacie prowadzić do tego, że także na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wszczęte odwołaniem wniesionym na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej służy skarga do sądu administracyjnego. Wykładnia ta chroni więc konstytucyjne prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Za powyżej proponowaną wykładnią przemawia również wzgląd na zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Otóż w postępowaniu dyscyplinarnym, które jest wszczynane w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, komisja dyscyplinarna może również wymierzyć karę upomnienia uznając, że przewinienie miało mniejszą wagę. W tym przypadku więc ukaranemu strażakowi, w sposób nie budzący wątpliwości, służy sądowa droga w celu kontroli legalności wydanego w jego sprawie rozstrzygnięcia. Droga taka byłaby zaś zamknięta w przypadku ukarania tożsamą karą upomnienia przy przyjęciu, iż postępowanie inicjowane odwołaniem wniesionym w trybie art. 118 ust. 2 ww. ustawy nie jest postępowaniem dyscyplinarnym.

Z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz ich bezpośredni wpływ na realizację konstytucyjnego prawa jednostki do sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za niezbędne przedstawienie ich do rozstrzygnięcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W stanowisku pisemnym z dnia 4 stycznia 2011 r. prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest postępowaniem dyscyplinarnym, a zatem na orzeczenie kończące postępowanie nie służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 124 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie podniósł, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności odnośnie dopuszczalności drogi sądowej w przypadku, gdy funkcjonariuszowi straży pożarnej wymierzona została przez przełożonego dyscyplinarnego kara upomnienia.

Dla usunięcia tych rozbieżności rozpocząć należy od charakterystyki postępowania dyscyplinarnego strażaków, ze szczególnym naciskiem na postępowanie przy wymierzaniu kary upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego. Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków została unormowana w Rozdziale 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Z regulacji zawartej w art. 115 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że strażak ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem, a także za popełnione przestępstwa lub wykroczenia, niezależnie od odpowiedzialności karnej. Ustawodawca przewidział zatem zamknięty katalog podstaw, powodujących odpowiedzialność dyscyplinarną strażaka. Nienależyte wykonywanie obowiązków oznacza zaniechanie działania, do którego strażak był zobowiązany, lub wykonanie czynności, do której był zobowiązany w sposób wadliwy, sprzeczny z przepisami prawa lub aktami wewnętrznymi kierowania. Niezbędnym elementem odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaka jest wina. Katalog zasadniczych kar dyscyplinarnych jest zamieszczony w art. 117 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Karami dyscyplinarnymi są: upomnienie, nagana, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby.

Art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje, że za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny (którym jest według art. 120 tej ustawy właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania) może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej.

Kolejne przepisy z Rozdziału 11 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej regulują: przedawnienie karalności (art. 119), podmioty uprawnione do wymierzania kar w obu instancjach (art. 121), skład komisji dyscyplinarnych (art. 122), kwestię oskarżyciela w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 123), wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 124), status obwinionego (art. 124a), tryb wydawania orzeczeń (art. 124b, art. 124c, art. 124d, art. 124e), odwołania od orzeczeń komisji dyscyplinarnej (art. 124f), koszty postępowania (art. 124g), organ wykonujący orzeczenie (art. 124h), zatarcie skazania (art. 124i), dopuszczalność drogi sądowej (art. 124j), wznowienie postępowania (art. 124k), obowiązek zawiadomienia o ukaraniu (art. 124l), delegację dla aktu wykonawczego (art. 124m), odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 124n).

Na odrębny tryb postępowania w sprawach za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi wskazuje art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Należy więc zwrócić uwagę, że waga przewinień dyscyplinarnych podlega stopniowaniu. Rozróżnia się czyny mniejszej wagi i czyny w stopniu podstawowym. Z treści art. 118 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że karę upomnienia na piśmie wymierza przełożony dyscyplinarny bez wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w trybie art. 124 ustawy. Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej, o czym stanowi art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Powyższe oznacza, że postępowanie dyscyplinarne wszczynane na podstawie art. 124 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zwykłym postępowaniem dyscyplinarnym, natomiast postępowanie, o jakim mowa w art. 118 tej ustawy, jest uproszczonym postępowaniem dyscyplinarnym. Dalsze przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie precyzują, czy orzeczenie wydane w trybie art. 118 ust. 2 przez właściwą komisję dyscyplinarną jest orzeczeniem pierwszej czy drugiej instancji. Ma to doniosłe znaczenie w kontekście dopuszczalnej drogi sądowej, o której mowa w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi bowiem, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Niejasno sformułowane przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków oraz ich interpretacja dokonywana przez organy Państwowej Straży Pożarnej, w wielu przypadkach doprowadzały do sytuacji, że na orzeczeniach właściwej komisji dyscyplinarnej wydanych w wyniku odwołania od wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego kary upomnienia, widniało pouczenie, iż jest ono ostateczne, a stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym miejscu nadmienić należy, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt Ts 199/04, odmawiającym nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej złożonej przez Waldemara Boratyńskiego w sprawie zgodności art. 118 § 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z Konstytucją RP uznał, że treść zaskarżonego przepisu nie wskazuje na pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu w jakimkolwiek aspekcie. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że samo orzeczenie komisji dyscyplinarnej przy komendancie wojewódzkim PSP – nawet uwzględniając zawarte w jej treści pouczenie – nie rozstrzygnęło jeszcze władczo o wyłączeniu dopuszczalności jego kontroli sądowoadministracyjnej. Trybunał podkreślił, że w sytuacji w której ustawa nie zawiera przepisu expressis verbis wyłączającego możliwość sądowej kontroli orzeczenia wydanego na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, problem dopuszczalności skargi na takie orzeczenie rozstrzygnięty być winien przez sąd administracyjny, na podstawie przepisów normujących jego właściwość.

Upomnienie należy do katalogu kar dyscyplinarnych określonych w art. 117 ust. 1 ustawy. Kara dyscyplinarna upomnienia wymierzana przez przełożonego dyscyplinarnego nakładana jest w trybie uproszczonym, bez konieczności wszczynania zwykłego postępowania dyscyplinarnego. W przypadku popełnienia przewinienia mniejszej wagi przełożony może wymierzyć karę upomnienia, z pominięciem pełnej procedury dyscyplinarnej. Przy czym przy ocenie wagi przewinienia należy kierować się dyrektywami określonymi w art. 115 § 2 Kodeksu karnego w zw. z art. 124n ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Pod rozwagę bierze się bowiem rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnionego czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy i rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia (Sebastian Maj, Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 176). Zakwalifikowanie przewinienia dyscyplinarnego do przypadku mniejszej wagi zagrożonego wyłącznie karą upomnienia na piśmie tj. najniższą karą dyscyplinarną oraz objętego zakazem "reformationis in peius", nie może być samo przez się usprawiedliwieniem dla wyłączenia drogi sądowej w przypadku ukarania strażaka taką karą przez przełożonego dyscyplinarnego, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy.

Nie można uznać, aby kara upomnienia na piśmie wymierzona przez przełożonego dyscyplinarnego była mniej dolegliwa od kary upomnienia orzeczonej po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przez komisję dyscyplinarną w pierwszej instancji właściwą według kryteriów wskazanych w art. 121 ustawy, gdyż stosownie do art. 124h ust. 2 i art. 124i ust. 1 odpis prawomocnego orzeczenia skazującego także na karę upomnienia przesyła się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz dołącza do akt osobowych ukaranego. Ukaranie uważa się za niebyłe, jeżeli od wykonania albo przedawnienia wykonania kary upłynął rok w przypadku kary upomnienia (art. 124i ust. 1a).

Nie można zatem zaakceptować takiego stosowania wyżej omówionych przepisów, wskutek którego funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej ukarany na podstawie art. 118 ust. 1 i 2 tej ustawy pozbawiony zostaje prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, mimo zasady zaskarżalności zawartej w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także mimo spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi określonej w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zwrócić należy uwagę, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem represyjnym, na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny. We wszystkich postępowaniach o charakterze represyjnym prawo do sądu pełni rolę szczególną, gwarantując kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 15 marca 2005 r., sygn. akt Ts 199/04; 11 września 2001 r., sygn. akt SK 17/00; 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97; 2 czerwca 1999 r., sygn. akt K 34/98; 4 marca 2008 r., sygn. akt SK 3/07).

Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, pozostaje w ścisłym związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na to konstytucyjne prawo do sądu składają się cztery elementy: prawo dostępu do sądu tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98 i 29 czerwca 2010 r., sygn. akt P 28/09).

Interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne. W sytuacji niejednoznacznego brzmienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, konieczne jest poszukiwanie interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją. Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 118 i art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powinna zmierzać w kierunku zapewnienia strażakowi ukaranemu karą upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji. Aby zastosować taką wykładnię należy wyjść z założenia, że orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej", wydane na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego, na które przysługuje odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej według kryteriów określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z uwagi na zasadę równości wobec prawa należy bowiem zabezpieczyć, aby postępowanie dyscyplinarne przed organami Państwowej Straży Pożarnej, niezależnie czy zostało wszczęte na skutek odwołania obwinionego w postępowaniu uproszczonym, czy w postępowaniu zwykłym na skutek wniosku rzecznika dyscyplinarnego, mogło toczyć się w dwóch właściwych instancjach bez względu na wagę przewinienia dyscyplinarnego i rodzaju nakładanej kary dyscyplinarnej. Zapewni to każdemu ukaranemu strażakowi skorzystanie z ustawowej możliwość rozpatrzenia sprawy przez komisje dyscyplinarne w dwóch instancjach, gwarantując prawo skargi do sądu administracyjnego, zawarte w przepisach art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc zatem wykładnię prokonstytucyjną i zgodną z prawami człowieka do analizowanych przepisów, raz jeszcze należy podkreślić, że ani specyfika stosunku służbowego w Państwowej Straży Pożarnej, ani szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, nie mogą uzasadnić wyłączenia prawa do sądu w przypadku wymierzenia strażakowi przez przełożonego dyscyplinarnego kary upomnienia na piśmie w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 118 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Reasumując przedstawione wywody, należy przyjąć, że postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podjął uchwałę jak w sentencji.