Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 141 par. 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3 art. 106 par. 4 art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 79 ust. 3 art. 84
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/11 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 28 lutego 2011 r. Urząd Gminy [...], prowadząc postępowanie na wniosek J. B. i J. B. (dalej wnioskodawcy), przedłożył Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor Regionalnego Zarządu) do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...].

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. [nr ...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] odmówił uzgodnienia projektu.

Zażalenie na postanowienie z [...] 2011 r. wnieśli wnioskodawcy.

Postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej Prezes Krajowego Zarządu), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał postanowienie z [...] 2011 r. w mocy.

Uzasadniając orzeczenie Prezes Krajowego Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 [lit. b] ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o planowaniu), projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgadnia się z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Planowana inwestycja wymaga uzgodnienia w trybie wyżej wskazanym, bowiem teren inwestycji znajduje się na obszarze w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) rzeki San, co wynika ze sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu opracowania "Wyznaczenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni [...], jako integralnej części studium ochrony przeciwpowodziowej" (dalej Opracowanie).

Teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...], na terenie nieobwałowanym, stanowiącym naturalne tereny zalewowe wód wezbraniowych [...] i jego dopływu – [...]. W przypadku wystąpienia przepływu wody grozi niebezpieczeństwo zalania terenu wodą o głębokości do 0,5 metra. Z uwagi na fakt, że [...] ma w tym rejonie charakter rzeki górskiej o znacznym spadku podłużnym koryta, w przypadku wystąpienia powodzi ze względu na duże prędkości przepływu wód wezbraniowych, może wystąpić dodatkowe zagrożenie.

Powyższe względy uzasadniały podzielenie stanowiska sformułowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu odnośnie braku możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu.

Skargę na postanowienie z 29 czerwca 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. (dalej skarżący), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] 2011 r., ewentualnie o uchylenie obu postanowień.

W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące argumenty:

I. w świetle art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej pw bądź Prawo wodne) w studium ochrony przeciwpowodziowej dokonuje się podziału obszarów na:

1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową;

2) obszary służące przepuszczaniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią";

3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Wyznaczenia obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią w przypadku rzek nieobwałowanych dokonuje się – zgodnie z art. 82 ust. 1 pw – w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 pw. Zgodnie z art. 82 ust. 2 pw, na terenie tym zakazuje się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych.

Teren inwestycji nie znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (wyraźnie stwierdził to w swym uzasadnieniu Dyrektor Regionalnego Zarządu, nie zakwestionował tego stanowiska Prezes Krajowego Zarządu).

W tej sytuacji brak podstawy prawnej do ustanawiania zakazu zabudowy na obszarze innym niż wymieniony w art. 82 ust. 2 pw.

W obrocie prawnym nie ma studium ochrony przeciwpowodziowej, o którym mowa w art. 79 ust. 2 pw, bowiem nie zostało dotąd opracowane. Charakteru takiego nie ma Opracowanie, na które powołał się Prezes Krajowego Zarządu.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp. Orzeczenia te wydano zatem bezprawnie.

W postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 106 § 4 w zw. z art. 126 kpa przez zaniechanie szczegółowych ustaleń, odnoszących się konkretnie do terenu inwestycji, a nie do całego obszaru przyległego, czy teren ten jest w całości narażony na ryzyko zalania wodą powodziową do wysokości około 0,5 metra.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii braku studium ochrony przeciwpowodziowej oraz braku podstaw do powoływania się na treść opracowania Prezes Krajowego Zarządu wskazał, że Opracowanie stanowi I etap studium ochrony przeciwpowodziowej, które zostało przedłożone w trybie wskazanym w art. 79 ust. 3 pw do zaopiniowania w terminie 30 dni właściwym jednostkom samorządu terytorialnego.

Dnia 5 października 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu zatwierdził I etap studium do stosowania. Dnia 6 października 2010 r. I etap studium przekazano Urzędowi Gminy [...] w celu umożliwienia Gminie wykonania dyspozycji art. 84 pw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowienie z [...] 2011 r. jest zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

W niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji, polegająca na narażeniu terenu inwestycji na ryzyko powodzi.

W ocenianym postępowaniu administracyjnym organy dochowały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, czyli w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia.

Podstawę planowania ochrony przed powodzią stanowi studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zakres przedmiotowy dokumentu i procedurę jego uchwalania reguluje art. 79 pw. Ust. 2 art. 79 pw zobowiązuje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do wyodrębnienia trzech kategorii obszarów.

Z materiału dowodowego sprawy i wyjaśnień organu wynika, że studium ochrony przeciwpowodziowej obszaru zlewni [...] sporządza się nie całościowo, a w częściach (etapach). W ramach etapu I studium wyznaczono obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni Sanu.

W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów Działu V Prawa wodnego ("Ochrona przed powodzią oraz suszą") nie daje podstaw do przyjęcia, że przepisy te formułują zakaz sporządzania studium w częściach. Legalność takiego rozwiązania nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń w sytuacji, w której na drodze do sporządzenia studium w częściach nie stoi na przeszkodzie niewykonalność wydzielonej części (chodziłoby o sytuację, w której rozdzieleniu uległyby takie części składowe studium, które nie mogą bez siebie egzystować). Taki tryb procedowania w zakresie sporządzania studium (dzielenie na części) ma oczywisty walor praktyczny w postaci stworzenia możliwości niezwłocznego nadania biegu szczególnie istotnym elementom studium, bez konieczności czekania na jego całościowe opracowanie (inne elementy studium uchwalone zostaną w późniejszych etapach).

Wbrew stanowisku skargi, wejście pierwszej części studium do obrotu prawnego nie budzi wątpliwości w świetle przeprowadzenia przez Dyrektora regionalnego zarządu procedury, o której mowa w art. 79 ust. 3 pw.

Szczegółowego rozważenia wymaga stanowcze twierdzenie skargi, że teren inwestycji nie podlega de iure żadnej formie ochrony przeciwpowodziowej, w związku z czym nie tylko nie podlega obostrzeniom w zakresie inwestowania właściwym dla terenów bezpośredniego zagrożenia powodzią (obostrzenia te określa art. 82 ust. 2 pw), ale w ogóle inwestowanie na nim nie wymaga dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp.

Dla potrzeb oceny tej kwestii zasadnym jest uwzględnienie następujących rozstrzygnięć ustawodawcy:

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust.1 upzp decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 pw, dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na:

1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową;

2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią";

3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują:

1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska;

2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;

3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 (art. 82 ust. 1 pw).

Zgodnie z art. 82 ust. 2 pw, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą.

Z zestawienia powyższych regulacji wynikają następujące wnioski:

1. W odniesieniu do kwestii istnienia podstaw do przeprowadzenia w niniejszej sprawie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp należy stwierdzić, że katalog obszarów, w odniesieniu do których inwestowanie wymaga przeprowadzenia (w ramach postępowania o ustalanie warunków zabudowy) uzgodnienia z organami właściwymi w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, sformułowany został szeroko. Chodzi bowiem – zgodnie z treścią przywołanego przepisu - o każdy obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, określony w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Pojęcie "obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią". Pojęcie to obejmuje także pozostałe obszary wymienione w art. 79 ust. 2 pw (prócz obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią również "obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową" i "obszary potencjalnego zagrożenia powodzią").

Z uwagi na fakt, że do zakwalifikowania danego obszaru jako obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp, wystarczy sam fakt jego zamieszczenia w studium ochrony przeciwpowodziowej, uznać należy, że teren inwestycji, zaliczony w studium do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, jest obszarem, o którym mowa w przywołanym przepisie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie wymagało przeprowadzenia uzgodnień z zakresu ochrony przeciwpowodziowej.

W świetle powyższego stanowisko skargi odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia takiego uzgodnienia nie jest trafne.

2. W odniesieniu do kwestii oceny legalności stwierdzenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przeszkód do inwestowania na terenie inwestycji, podkreślenia wymaga trafność stanowiska skargi, że zakaz inwestowania na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, który wynika z art. 82 ust. 2 pw, dotyczy wyłącznie obszarów spełniających kryteria z art. 82 ust. 1 pw. Z art. 82 ust. 1 pw wynika, że w obrębie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią można wyróżnić dwie odrębne kategorie wyłonione z punktu widzenia sposobu, w jaki status obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią jest uzyskiwany.

Według tego kryterium można mówić o obszarach podlegających takiej kwalifikacji z mocy prawa, w związku ze spełnieniem się generalnych kryteriów ustawowych (tereny, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 i 2 pw) i o terenach wymagających uzyskania statusu obszaru bezpośredniego zagrożenia w sposób formalny, tj. o terenach wymienionych w art. 82 ust. 1 pkt 3 pw. Obszary drugiej z wymienionych kategorii wymagają, po pierwsze, uzyskania stosownej kwalifikacji w studium ochrony przeciwpowodziowej, po drugie, ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego.

Terenu inwestycji, który z racji swych właściwości fizycznych należy do obszarów, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 3 pw, nie można uznać za obszar spełniający kryteria obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, bowiem nie został on ujęty w tym charakterze w planie zagospodarowania przestrzennego.

Trafnie stwierdza skarga, że zakaz wynikający z art. 82 ust. 2 pw nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ma on zastosowanie wyłącznie do terenów spełniających kryteria z art. 82 ust. 1 pw.

Odmowa uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie ma jednakże inne źródło.

Za źródło to uznać należy zakres kompetencji organów uzgadniających projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowany w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp, zgodnie z którym uzgodnienie to następuje "w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Z tak zakreślonego przedmiotu kognicji organów uzgadniających wynika, że mają one dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem jej dopuszczalności z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej. Ocena ta może prowadzić do wniosku, że odnoszące się do terenu inwestycji ryzyko wystąpienia powodzi wyklucza lokalizowanie na niej inwestycji budowlanej.

Ocena stopnia ryzyka wystąpienia powodzi podlega ustaleniu na podstawie materiału dowodowego danej sprawy. Nie ma przeszkód, by dowodem w sprawie mogły być również ustalenia studium ochrony przeciwpowodziowej. Ściśle rzecz ujmując, sam fakt ujęcia w studium jako terenu położonego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia. Przesłankę do odmowy może natomiast stanowić ustalenie przez organ, np. na podstawie studium, że teren jest narażony na ryzyko powodzi. Stosownie do powyższego, w zaskarżonym postanowieniu Prezes Krajowego Zarządu wskazał w wyczerpujący sposób przesłanki faktyczne, na których oparł swe stanowisko odnośnie ryzyka powodzi na terenie inwestycji.

Ogólnie sformułowany zarzut skargi, podnoszący że stan faktyczny sprawy nie został we wskazanym wyżej zakresie dostatecznie wyjaśniony oraz, że ryzyko skutków ewentualnej powodzi na teren inwestycji zostało przez organy przeszacowane, uznać należy, mając na uwadze na niepoparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł J. B., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 w zw. z art. 126 kpa:

a) bowiem Sąd zaakceptował niepełne ustalenia faktyczne organów administracyjnych, które nie ustaliły na jakim obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, określony[m] w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, znajduje się nieruchomość;

b) przez przyjęcie, że organy wyczerpująco ustaliły stan faktyczny wskazując, że cała nieruchomość zagrożona była zalaniem do wysokości ok. 0,5 m, skoro nieruchomość nie jest płaska, a faktem notoryjnym jest, że ukształtowanie terenu (jego wznoszenie się) powoduje, że nie jest możliwe, by cała nieruchomość została zalana do wysokości ok. 0,5 m, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że cała nieruchomość skarżącego nie jest możliwa do zagospodarowania bowiem w całości zagrożona jest zalaniem;

- art. 141 § 4 ppsa bowiem uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne i nie sposób ustalić, w jaki sposób Sąd I instancji rozumie przepisy istotne dla treści rozstrzygnięcia;

2. prawa materialnego przez:

a) błędne zastosowanie art. 79 ust. 2 pw i przyjęcie, że Opracowanie jest studium ochrony przeciwpowodziowej i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp przez przyjęcie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu był właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo że brak było przesłanki wszczęcia postępowania uzgodnieniowego, bowiem nieruchomość nie znajduje się na obszarach wskazanych w tym przepisie;

b) błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp przez przyjęcie, że pod pojęciem obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, określony w studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej należy rozumieć inne obszary, niż wskazane w art. 79 ust. 2 pw, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego znajduje się na takim innym obszarze (k. 4-7 akt II OSK 1962/12).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Krajowego Zarządu podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko (k. 21 akt II OSK 1962/12).

W toku postępowania kasacyjnego skarżący przesłał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pismo z dnia 22 października 2013 r. znak [...], kierowane do J. B. w którym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] poinformował, że dla przedmiotowej lokalizacji został wykonana ponowna analiza zasięgu zalewu wód Q1% w oparciu o numeryczny model terenu pozyskany z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w 2010 r., tj. po zatwierdzeniu ww studium ochrony przeciwpowodziowej. Ww analiza wykazała, że wydzielona pod zabudowę część przedmiotowej działki zlokalizowana będzie poza zasięgiem wody Q1% od rzeki [...] i rzeki [...] (załącznik nr 2). Wobec tego uważamy za dopuszczalną planowaną zabudowę ww działki... ze względu na lokalizację wnioskowanego terenu w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest on objęty zakazami określonymi w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88l ust. 1 i 3 pw. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] może na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 pw zwolnić z zakazów w drodze postępowania administracyjnego (k. 27-29 akt II OSK 1962/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344 uw. 1). Tym samym przedłożenie w toku postępowania kasacyjnego informacji Dyrektora Regionalnego Zarządu z 22 października 2013 r., nie mogło prowadzić do odmiennych ustaleń niż aprobowane zaskarżonym wyrokiem, bowiem dokument ten powstał po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Dokument ten może posłużyć organowi bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, bądź w sprawie wszczętej na podstawie nowego wniosku o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Dopiero bowiem w takim postępowaniu właściwy organ może ocenić ów nowy dowód w powiązaniu z pozostałymi dowodami, zebranymi w sprawie, i ocenić, czy w świetle ewentualnie nowych ustaleń, zaistnieją przesłanki materialnoprawne, prowadzące do odmiennej subsumcji. Dyrektor Regionalnego Zarządu wyraźnie wskazał, że może na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 pw zwolnić z zakazów w drodze postępowania administracyjnego (k. 27 akt II OSK 1962/12), którego jeszcze nie przeprowadził.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 w zw. z art. 126 kpa. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji obu instancji, prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, określonym w I etapie studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzonym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, poddanym procedurze z art. 79 ust. 3 pw, i które organy winny uwzględniać w szczególności przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy (verba legis art. 84 pw).

Mimo, że nieruchomość nie jest płaska, a notoryjnie wiadomym jest, że ukształtowanie terenu (jego wznoszenie się) powoduje, że nie jest możliwe, by cała nieruchomość została zalana do wysokości ok. 0,5 m, to nie prowadzi to do wniosku, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny. Organy prawidłowo oceniły dowody, zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej, które wskazywały jednoznacznie, że teren inwestycji znajduje się na obszarze w zasięgu zalewu wodą Q1%. W tej sytuacji nie było konieczne ustalenie, czy i ewentualnie która część nieruchomości może być zalana wodą do wysokości mniejszej niż 0,5 m. Skarżący nie wystąpił na etapie postępowania uzgodnieniowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny hydrologii (art. 84 § 1 kpa), dla ustalenia rzędnej wody stuletniej na przedmiotowej nieruchomości; ewentualnego niebezpieczeństwa podtopienia gruntów na których jest planowana przedmiotowa inwestycja; podtopienia czy zawilgocenia wzniesionych na przedmiotowej nieruchomości budynków, objętych zamierzeniem inwestycyjnym.

Informacja z 22 października 2013 r. ten nie zwalnia inwestora w ewentualnym przyszłym postępowaniu o pozwolenie na budowę do zawarcia w projekcie – w zależności od potrzeb - wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, uwzględniających szczegółową analizę dokumentacji hydrologicznej, geotechnicznej i glebowej. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku ewentualnych negatywnych skutków powodzi, inwestorzy zgłaszają pretensje do organów prowadzących postępowanie główne bądź uzgodnieniowe, nie zważając, że o inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach zagrożenia powodzią.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 79 ust. 2 pw. W szczególności Sąd I instancji nie przyjął, że Opracowanie jest studium ochrony przeciwpowodziowej, lecz że stanowi I etap przygotowania studium ochrony przeciwpowodziowej, które zostało przedłożone w trybie wskazanym w art. 79 ust. 3 pw do zaopiniowania w terminie 30 dni właściwym jednostkom samorządu terytorialnego. Dnia 5 października 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu zatwierdził I etap studium do stosowania i stanowi on element, uwzględniany w oparciu o art. 84 pw w szczególności w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W informacji z 22 października 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu nadal przywołuje Opracowanie jako I etap studium ochrony przeciwpowodziowej w zlewni [...] ww działka znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (k. 27 akt II OSK1967/12).

Zarzut błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp okazał się nieusprawiedliwiony. Argumenty podniesione w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej nie prowadziły do odmiennego rezultatu, niż zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić.