Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2968/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 505/13 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 21 marca 2013 r. nr XXXVIII/500/2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 21 marca 2013 r. nr XXXVIII/500/2013, 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz Z. S. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 505/13, oddalił skargę Z. S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 21 marca 2013 r., nr XXXVIII/500/2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 21 marca 2013 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXXVIII/500/2013 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190), zw. dalej Ordynacją, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zw. dalej u.s.g. W § 1 tej uchwały stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Z. S., zw. dalej Skarżącym, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta . W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, iż przed wyborem na funkcję radnego Skarżący, wraz z dwoma innymi osobami, prowadził działalność gospodarczą (handlową) w formie spółki cywilnej "..." w lokalu położonym w budynku przy ul. .... Powyższy lokal użytkowy, stanowiący własność Miasta , firma ta zajmuje na podstawie umowy najmu zawartej z Miastem w dniu 2 maja 1997 r. Rada Miasta stwierdziła, iż prowadzenie tego typu działalności gospodarczej jest niedozwolone z uwagi na treść art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Rady, Skarżący winien był zaprzestać prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 1a u.s.g.). Rada podała, iż Skarżący złożył ślubowanie na l sesji Rady Miasta w dniu 30 listopada 2010 r., a trzymiesięczny termin upłynął w dniu 28 lutego 2011 r. Rada stwierdziła, iż niewypełnienie ww. obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie ustawy Ordynacja.

W skardze na powyższą uchwałę Rady Miasta Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji w zw. art. 24f ust. 1a u.s.g., oraz art. 19 u.s.g., a także art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 33 ust. 3 statutu Gminy Miasta .

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie dokonano oceny faktu zaistnienia przesłanek określonych w art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g., a tym samym nieprawidłowo zastosowano art. 190 Ordynacji. Skarżący wskazał, iż w żaden sposób nie zweryfikowano, czy nadal jest prowadzona przez niego działalność gospodarcza ani nie przeprowadzono żadnych dowodów potwierdzających fakt wykorzystywania przez niego mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ani też nie ustalono, czy nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ponadto zaniechano wyjaśnienia terminu "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy".

W opinii Skarżącego, w przedmiotowej sprawie Rada Miasta nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego. Jedyną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi opinia organu nadzorczego, która, zdaniem Skarżącego, nie ma żadnego przełożenia w tej uchwale ani w jej uzasadnieniu. Skarżący uważa, iż ww. opinia powinna podlegać ocenie Rady Miasta na takich samych zasadach, jak każdy inny dowód w sprawie. Rada Miasta winna była zatem dokonać weryfikacji ustaleń dokonanych w opinii organu zewnętrznego i wskazać (zgodnie z art. 80 k.p.a.), na jakiej podstawie uznała stanowisko przedstawione w opinii za wiążące, czego jednak nie uczyniła, ponadto nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący zarzucił również, iż na etapie przygotowywania projektu uchwały doszło do naruszenia § 33 ust. 3 pkt 4 statutu Miasta poprzez pominięcie w procesie opinii właściwej komisji Rady Miasta oraz Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż spółka cywilna reprezentowana m.in. przez Skarżącego zawarła w dniu 2 maja 1997 r. umowę najmu lokalu na czas nieokreślony stanowiącego własność Gminy na mocy aktu notarialnego z dnia 19 sierpnia 2009 r. (rep. A 4984/2009). Rada Miasta stwierdziła, iż umowa najmu obowiązuje nadal nieprzerwanie od dnia jej zawarcia, a zatem obowiązywała również w dniu składania przez Skarżącego ślubowania. Rada Miasta podniosła, iż w gminnym lokalu prowadzona jest działalność gospodarcza, polegająca m.in. na naprawie i konserwacji urządzeń elektronicznych i jest to główne miejsce wykonywania działalności przez tę spółkę cywilną (zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej), która uiszcza opłaty za przedmiotowy lokal.

Rada Miasta wyjaśniła, iż Skarżący złożył stosowne wyjaśnienia podczas sesji w dniu 21 marca 2013 r. bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie kwestionował przedstawionych w uzasadnieniu projektu uchwały ustaleń, ani nie powołał żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ocenę tych ustaleń. W szczególności nie złożył oświadczenia, czy wystąpił ze spółki, czy rozwiązano umowę, czy z innych przyczyn spółka zaprzestała korzystania z lokalu gminnego. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Rada Miasta stwierdziła, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby powodować jej nieważność, natomiast do jej podjęcia wystarczające było ustalenie, że zachodzą ustawowe przesłanki wygaszenia mandatu radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 191 ust. 1 Ordynacji uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 cyt. ustawy, Skarżący jest bowiem podmiotem zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

Na podstawie wyżej wskazanych kryteriów kontroli zaskarżonego aktu Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 21 marca 2013 r., nr XXXVIII/500/2013, w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

Dalej Sąd Wojewódzki wywodził, iż osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Ograniczenia te są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji oraz w u.s.g.

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 Ordynacji.

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki uznał, że Skarżący naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, prowadził bowiem działalność gospodarczą w lokalu stanowiącym własność Gminy na podstawie umowy zawartej w dniu 2 maja 1997 r. Skarżący złożył ślubowanie na l sesji Rady Miasta w dniu 30 listopada 2010r., a trzymiesięczny termin do zaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego upłynął w dniu 28 lutego 2011r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały wyżej opisana umowa najmu nadal obowiązywała, a Skarżący w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały był nadal wspólnikiem spółki.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał za niesporne. Bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały Skarżący, składając wyjaśnienia, nie zakwestionował przedstawionych w uzasadnieniu projektu uchwały ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Także w skardze nie powołał się na żadne nowe okoliczności faktyczne związane z zawartą umową najmu i swoim udziałem w spółce. W szczególności nie złożył oświadczenia, że wystąpił ze spółki lub, że umowa najmu została rozwiązana. Rada Miasta prawidłowo przyjęła zatem w zaskarżonej uchwale, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji, które znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 20011r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów Ordynacji.

Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, wyjaśniając autorytatywnie sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Miesięczny termin przewidziany w art. 190 ust. 6 Ordynacji jest terminem instrukcyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2003r., SA/Rz 925/03). Trzymiesięczny termin dla radnego do zaprzestania działalności jest nieprzywracalny, a jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Jedyny dodatkowy wymóg formalny, jaki formułują obowiązujące przepisy wobec uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, dotyczy umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony, przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny Skarżący miał bowiem możliwość składania wyjaśnień na sesji Rady Miasta w dniu 21 marca 2013 r. i z tej możliwości skorzystał (protokół sesji, zał. nr 10 akt adm.).

Jako niezasadne oceniono zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w procedurze podejmowania uchwał przez radę gminy wymogi wynikające z k.p.a. nie mają bowiem zastosowania. Podejmowanie uchwał przez organy stanowiące samorządu terytorialnego (niebędących decyzjami administracyjnymi) pozostaje poza zakresem stosowania przepisów k.p.a. Procedowanie nad uchwałami rady gminy odbywa się na podstawie przepisów u.s.g., przepisów statutu gminy oraz przepisów szczególnych z ustaw zawierających upoważnienie do wydania konkretnej uchwały, w tym przypadku Ordynacji. Te zaś wymogi formalne, zdaniem Sądu, zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej zawarł umowę najmu dotyczącą lokalu będącego własnością gminy, a więc że zachodziły podstawy faktyczne do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd Wojewódzki uznał, że Skarżący utracił z mocy prawa mandat radnego Rady Miasta wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g., albowiem nie zaprzestał w przewidzianym w ustawie trzymiesięcznym terminie prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany. W związku z niewypełnieniem powyższego obowiązku, Rada Miasta podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 24 f ust. 1 u.s.g.; art. 190 ust. 6 Ordynacji w zw. z art. 24 f ust. 1a u.s.g.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 19 u.s.g. oraz § 33 ust. 3 statutu Gminy. Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzeknie o uchyleniu uchwały Rady Miasta z dnia 21 marca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zauważyć na wstępie trzeba, że nie wszystkie zarzuty zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy. Przede wszystkim art. 1 p.u.s.a. (podobnie jak art. 3 § 1) są przepisami prawa ustrojowego wyjaśniającymi jedynie funkcje pełnione przez sądy administracyjne. W art. 1 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, w § 2 zaś, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Powołany artykuł nie reguluje postępowania przed sądami administracyjnymi. Może zatem mieścić się w zakresie podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy zostanie powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, czyli ustawy p.p.s.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów p.p.s.a., którym miał uchybić Sąd I instancji w toku sprawowanej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Niemniej powiązanie powyższych przepisów ustrojowych z zarzuconymi w skardze kasacyjnej naruszeniami przepisów Konstytucji RP oraz przepisów innych ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego, a także reprezentowania obywateli w organach wybieralnych, a zatem z uwagi na przedmiot sprawy i potrzebę zachowania prawa do sądu oraz w oparciu o uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych pozwala na jej rozpoznanie w granicach wyznaczonych uzasadnieniem podstaw kasacyjnych.

Wbrew zarzutom Skarżącego kasacyjnie skierowanym na wady ustaleń faktycznych, które w jego ocenie, nie dawały podstaw Radzie Miasta do podjęcia zakwestionowanej uchwały, oceny poczynione w tej mierze przez Sąd Wojewódzki należy uznać za prawidłowe. Potwierdzić należy przede wszystkim stanowisko tego Sądu, iż przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do "postępowania" w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, ponieważ nie ma żadnego przepisu, który dawałby podstawę do stosowania przepisów k.p.a. przy podejmowaniu takiej uchwały. Podstawy takiej nie wskazuje sam kodeks (art. 1-5 k.p.a.), ani też - w granicach rozpoznawanej sprawy - samorządowe ustawy ustrojowe i wyborcze. Tym samym nie mogły się okazać skuteczne zarzuty naruszenia tych przepisów. Dodać tylko można, że podnoszone w tym trybie nieustalenie przez Radę okresu, w którym była prowadzona przez radnego działalność gospodarcza, nie może być uznane za sporne. Jak wynika z akt sprawy ustalenia, odnośnie ciągłości trwania umowy najmu lokalu gminnego z 1997 r. oraz prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę, której wspólnikiem jest skarżący, a także wnoszenia przez tę spółkę opłat za wynajem lokalu, odnosiły się do lat 2011-2012, a więc okresu w którym upłynął już trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 191 Ordynacji. Nie mogło okazać się zatem skuteczne kwestionowanie przez Skarżącego niewyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały. Nie jest też sporne, że Rada Miasta – jak prawidłowo ustalił to Sąd Wojewódzki - wypełniła wszystkie wymagania formalne umożliwiające podjęcie tej uchwały, w tym umożliwiła radnemu wypowiedzenie się przed jej podjęciem. Wobec powyższego, stan faktyczny sprawy należało uznać za bezsporny, a zarzuty w tym zakresie za nieuzasadnione.

Usprawiedliwiona okazała się natomiast podstawa zarzutu skargi kasacyjnej dotycząca niewłaściwego zastosowania przepisu art. 24 f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 6 Ordynacji w zw. z art. 24 f ust. 1a u.s.g.

Jak poprawnie zauważył to Sąd Wojewódzki, istotną przesłanką, na której opiera się zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, jest wykorzystywanie w tej działalności mienia danej jednostki samorządowej. Radny nie może więc posługiwać się mieniem samorządowym (czyli według art. 44 k.c. własnością i innymi prawami majątkowymi) dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, niezależnie od prawnego tytułu władania tym mieniem (np. najem, dzierżawa) i niezależnie od tego, czy korzysta z tego mienia odpłatnie czy nieodpłatnie. Nie ma w związku z tym znaczenia, czy mienie samorządowe zostało mu udostępnione do wykorzystania bezpośrednio przez jednostkę samorządową, czy też otrzymał je we władanie od osoby trzeciej.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, LEX nr 1135756.

Jednakże w uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, Naczelny Sąd Administracyjny, wykładając sposób rozumienia przepisów dotyczących wykorzystywania przez radnych mienia gminnego wskazał m.in., że art. 24 ust. 1 innej ustawy, bo o samorządzie województwa dopuszcza wprost możliwość korzystania przez radnego z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz innych form korzystania z nieruchomości (najem, dzierżawa lub użytkowanie) opartych na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Przepis ten zabrania radnemu wojewódzkiemu wchodzenia w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem określonych wyżej stosunków prawnych. Korzystanie więc z nieruchomości województwa w przypadkach i na warunkach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 27b ust. 1 tej ustawy.

Ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1), nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1, jednakże nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Stanowisko to zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12, LEX nr 1298508, w którym negatywnie oceniono, aby jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego, pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, powodowało skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Wprowadzenie tej regulacji miało bowiem na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela wyrażony wyżej pogląd, ponieważ z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji również do naruszenia art. 21f ust.1a u.s.g.

Również wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12, LEX nr 1361633. Stosując zatem te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki nie dostrzegł jednak, że po pierwsze Rada Miasta podjęła czynności wobec radnego po znacznym upływie czasu od złożenia ślubowania, a początek tym czynnościom, jak wynika to z akt sprawy, dały wystąpienia krytyczne pod adresem władz Miasta, po drugie zaś, że zawarcie umowy o korzystanie z majątku gminnego nastąpiło przed kilkunastoma latami, kiedy Skarżący kasacyjnie nie pełnił mandatu, a czynsze płacone przez spółkę za wynajem lokalu gminnego nie zmieniały się od wielu lat. Okoliczności tych nie oceniała też Rada Miasta, pomimo że radny podnosił je w czasie swojego wystąpienia. Nie ma zaś, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadnych powodów, aby przyjąć, że zawierając w 1997 r. umowę najmu lokalu stanowiącego mienie gminy i nie rozwiązując jej po objęciu w 1010 r. mandatu, radny naruszył zakaz wynikający z art. 24 f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 6 Ordynacji w zw. z art. 24 f ust. 1a u.s.g., szczególnie jeśli uwzględni się, że fakt ten nie był nieznany w dacie objęcia mandatu, a nadto ujawniony został w oświadczeniu majątkowym radnego za 2010 r. Zespół tych okoliczności nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że radny, wykorzystując swoją pozycję w gminie używa mienia gminnego w inny sposób niż mogli to czynić inni członkowie społeczności lokalnej, a co za tym idzie że naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu z działalnością gospodarczą wykonywaną z wykorzystywaniem majątku gminy. Nieprzeprowadzenie tych ocen zarówno przez Radę Miasta jak i Sąd Wojewódzki miało swoje źródło w błędnym zastosowaniu prawa materialnego polegającym na pominięciu rzeczywistej treści przepisu art. 24 f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 6 Ordynacji w zw. z art. 24 f ust. 1a u.s.g. co powodowało, że na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega uwzględnieniu, prowadząc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 21 marca 2013 r. nr XXXVIII/500/2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a.