Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 271/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej :"Wojewoda", "organ I Instancji") na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku z 17 czerwca 2016 r. Z. G. (dalej: "skarżący") w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., przy ul. R., działka nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie konstrukcji i kubatury, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] maja 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., przy ul. R., działka nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie konstrukcji i kubatury.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 17 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego, wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., przy ul. R., działka nr [...], zmienionej następnie decyzją Starosty z [...] października 2015 r.

Wojewoda wskazał, że w ocenie skarżącego decyzję te wydano z rażącym naruszeniem prawa w tym m.in. art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zdaniem skarżącego zaprojektowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym lecz budynkiem mieszkalnym, ma wysokość większą niż 5 m tj, niezgodną z § 51 ust. 3 pkt 6b uchwały nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Rady Miejskiej w K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. P. oraz P. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2011 r. Nr [...], poz. [...]), zakres projektu i treść nie została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót, nie dokonano prawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, nie dokonano prawidłowego sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż, błędnie określono szczegółowy wymóg dotyczący nadzoru na budowie, z decyzji w żaden sposób nie wynika, czy projektant zapewnił udział w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (np. sanitarnej, elektrycznej), decyzja zamienna nie posiada merytorycznego uzasadnienia (rozstrzyga sporne interesy stron), z obu decyzji nie wynika w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów Starosta ustalił strony postępowania. Działka sąsiednia ( Nr [...] ) posiada księgę wieczystą nr [...], z której treści wynika, iż jedynym właścicielem jest (była) S.G. Wobec tych ustaleń skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Wojewoda omówił przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ w tym zakresie poparł swoją argumentację przytoczonym orzecznictwem.

Zdaniem Wojewody, zgromadzone dowody nie wskazują, by przedmiotem postępowania przed Starostą nie był budynek gospodarczy. Organ I instancji podkreślił również, że ustawodawca nie przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji w zakresie wpływania na treść wniosku o pozwolenie na budowę, zaś wolą inwestora jest w przedmiotowej sprawie budowa budynku gospodarczego. Takie ustalenie jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, oraz uczestników postępowania i pozostaje wiążące po załatwieniu sprawy ostateczną decyzją.

Wojewoda wskazał, że na działce inwestora nr [...] położonej na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...] zezwolono na lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych (§ 5 ust. 10 m.p.z.p.). Wysokość takich budynków nie może przekraczać 5,0 m (§ 51 ust. 3 pkt 6 lit. b m.p.z.p.). Powierzchnię zabudowy m.p.z.p. ograniczył do maks. 30% powierzchni działki (§ 51 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p.). Na obszarze tym powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 40% powierzchni działki (§ 51 ust. 3 pkt 5 m.p.z.p.). Dla budynków gospodarczych spadek głównych połaci dachowych m.p.z.p. ograniczył do 45° (§ 51 ust. 3 pkt 7 lit. b m.p.z.p. Organ I instancji podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia te wymagania. W granicy z działką wnioskodawcy (nr [...]), zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1411). określone w § 232 ust 1. (ściana wykonana z materiałów niepalnych), § 232 ust. 4 (klasa odporności ogniowej REI 60, naświetla z luksferów EI30).

Parametry techniczne przedmiotowego budynku (pow. zabudowy 102,21 m2, wysokość do górnej, najwyższej krawędzi ściany oddzielenia przeciwpożarowego 4,95 m) wskazuje, że obiekt zaliczony jest do obiektów budowlanych o prostej konstrukcji w rozumieniu art. 20 ust. 3, pkt 2 pr. bud., i będzie wyposażony tylko w instalację elektryczną i wentylację. Wojewoda podniósł, że jak słusznie zauważył skarżący, zakres i treść projektu budowlanego powinna być dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego oraz stopnia skomplikowania robót. Wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 29 ust, 1 pkt 27 i pkt 20 Pr. bud., instalacje elektroenergetyczne nie wymagają obecnie pozwolenia na budowę i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Przyłącza elektroenergetyczne nie wymagają natomiast pozwolenia na budowę, podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub mogą być budowane w trybie przewidzianym w art. 29a pr. bud. Z tych powodów, w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego tj. obiektu o prostej konstrukcji i niskim stopniu skomplikowania robót budowlanych nie stwierdza się, wystąpienia stanu bezwzględnego obowiązku dołączenia do projektu budowlanego szczegółowego projektu instalacji elektrycznej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, przywołanie we wniosku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 672/14 było nieuprawnione, gdyż zapadł w sprawie całkowicie odmiennej tj. dotyczącej budynku mieszkalnego, a nie prostego budynku gospodarczego.

Wojewoda wyjaśnił, że Starosta wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego i zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 35 ust. 1 — 4 pr. bud., w sposób nie powodujący powstania rażącego naruszenia prawa, pomimo iż nie zauważono rozbieżności w opisie sposobu wypełnienia otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem Wojewody, uzasadniona jest uwaga, że w badanej decyzji nr [...] i zmieniającej ją decyzji nr [...] nie doprecyzowano szczegółowych wymagań nadzoru na budowie. Zamiast określić, czy występuje obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, wpisano obowiązek ustanowienia funkcji kierownika budowy. Tak omyłka nie posiada jednak w ocenie organu I instancji znamion rażącego naruszenia pr. bud. Wojewoda przyznał, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zawiera ułomne uzasadnienie. Uwzględniając jednak zakres zmiany i charakter obiektu uchybienie to nie ma w ocenie Wojewody charakteru rażącego i mogło być wyeliminowane w postępowaniu zwykłym.

Zdaniem Wojewody, Starosta wykazał staranność przy ustalaniu stron postępowania. Wskazują na to wystąpienia Starosty do Sądu Rejonowego w K. z 18 marca 2015 r. i z 31 marca 2015 r., w celu ustalenia następców prawnych po zm. St G., i zm. S. G. Działanie to, zainicjował brak wykazania aktualnych właścicieli w [...]. Wojewoda wskazał również, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku swego prawa w księdze wieczystej. Tak stanowi przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790). Wzór decyzji określony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1961), nie zawiera obligatoryjnego wymogu wskazywania w uzasadnieniu takiej decyzji sposobu ustalania następców prawnych po zmarłych właścicielach ujawnionych w księdze wieczystej. Wojewoda, podkreślając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., podniósł, że zawarte we wniosku stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo w wyniku nie wskazania w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu ustalenia stron postępowania jest bezpodstawne.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa decyzja Starosty z 6 maja 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., przy ul. R., działka nr [...], zmieniona następnie decyzją Starosty z [...] października 2015 r. w zakresie konstrukcji i kubatury, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z 17 czerwca 2016 r. Ponadto nie stwierdził, aby kontrolowaną decyzją organu administracji architektoniczno - budowlanej I instancji wydano z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej tylko do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność z mocy prawa.

Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] lipca 2016 r. złożył skarżący.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa, omówił określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. GINB wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], a tym samym nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...) 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy podniósł, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] września 2011 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. P. oraz P., w strefie oznaczonej symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 51 ust. 1 miejscowego planu).

Natomiast zgodnie z § 5 pkt 1 ww. miejscowego planu, zabudowę należy lokalizować zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. W § 5 pkt 10 ww. miejscowego planu, zezwolono na lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych. W § 51 ust. 3 ww. rozporządzenia określono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: dopuszczalne obiekty towarzyszące - budynki gospodarcze i garażowe; powierzchnia zabudowy — maksymalnie 30% powierzchni działki budowlanej, powierzchnia biologicznie czynna - minimum 40 % powierzchni działki budowlanej, wysokość zabudowy dla budynku gospodarczego - maksymalnie 5 m, geometria dachu dla budynku gospodarczego - dachy jednospadowe, dwuspadowe o połaciach symetrycznych, o nachyleniu głównych połaci dachowych do 45°.

GINB wskazał, iż analiza projektu budowlanego wykazała, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zaprojektowany z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, w granicy z działką nr [...]. Powierzchnia zabudowy planowanego obiektu obejmuje 9,63% powierzchni działki, zaś 87,63% powierzchni działki to powierzchnia biologicznie czynna. Wysokość budynku wynosi 4,33 m. Obiekt został pokryty dachem symetrycznym dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych - 5°.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z [...] maja 2015 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast jak stanowi § 12 ust. 2 ww. rozporządzania, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

GINB podniósł, że z projektu budowlanego sporny budynek zaprojektowano ścianą pełną w granicy z działką nr [...]. Takie usytuowanie budynku zostało dopuszczone przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazano powyżej. Ściany obiektu z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdują się w odległości 15 m od południowej granicy działki oraz 42,35 m od północnej granicy działki.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 pr. bud., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie w myśl art. 36a ust. 3 pr. bud., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Ponadto GINB oceniając decyzję Starosty z [...] października 2015 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę wskazał, że zmiany polegają na zwiększeniu obszaru powierzchni utwardzonej (schody zewnętrzne i taras) oraz zmianie wysokości budynku. Po uwzględnieniu zmian powierzchnia biologicznie czynna stanowi 85,90% powierzchni działki, zaś wysokość budynku wynosi 4,95 m.

Wskazał, że wprowadzone zmiany nie naruszają rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazał również, że do wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Nie został więc rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Podniósł również, że skoro decyzje Starosty z [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r., nie są obarczone wadą z art. 156 § 1 k.p.a., to należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2016 r., odmawiającą stwierdzenia ich nieważności.

GINB odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że z analizowanych projektów inwestycji wynika, że obejmuje ona budowę budynku gospodarczego. Dodał, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej, natomiast kwestia użytkowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W odniesieniu do kolejnego zarzutu odwołania dotyczącego braku projektów branżowych wyjaśnił, że tego rodzaju okoliczność nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym budowa instalacji wewnętrznych elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych - nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 pr. bud.). Dlatego też uchybienia przepisom w tym zakresie przy wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa, tj. takie, które nie może być zaakceptowane w praworządnym państwie. W ocenie GINB uchybienie tego rodzaju nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno - gospodarczych, które prowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodał, że ewentualne negatywne skutki braków w tym zakresie w istocie dotykają jedynie użytkowników danego budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] grudnia 2016 r. Z. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o:

- uwzględnienie skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej - własnej decyzji i wydanie nowej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej decyzję Wojewody [...] znak:. [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

- uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przypadku nie uwzględnienia skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie autokontroli,

- zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 697,00 zł wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalną), kosztów sądowych – wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł).

Skarżący podniósł, że zaprojektowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym III kategorii, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Budynek nie spełnia wymogów definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Skarżący wskazał, że intencją inwestora była budowa domu mieszkalnego i dlatego podzielił działkę [...] na 2 działki: [...] i [...] z uwagi na zapis planu § 51 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny wolnostojący.

Ponadto zabudowę mieszkaniową zgodnie z § 51 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. należy realizować jako wolnostojącą. Inwestor nie mógł więc usytuować budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], a jedynie budynek gospodarczy.

Skarżący zarzucał brak sprawdzenia przez Starostę kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż, a także błędne określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcia GINB.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się (nie podał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) co do tych zagadnień, które dotyczą przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dla ustalenia zgodności z planem, rodzaj projektowanego obiektu budowlanego oraz jego rzeczywista funkcja nie nazwa obiektu podana w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana przez Skarżącego decyzja, została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zaznaczyć należy, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18 , stosownie do treści art.153 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez Skarżącego są uzasadnione.

Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie, jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu organy obydwu instancji nieprawidłowo ustaliły, że przedmiotem postępowania przed Starostą [...], toczącego się zarówno na podstawie wniosku z 23 lutego 2015 r., jak też 14 sierpnia 2015 r. był budynek gospodarczy. Tak jest on określany we wnioskach o pozwolenie na budowę i w obydwu projektach. W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że od szczegółowej kontroli rodzaju projektowanego obiektu, nie zwalnia organu ustalenie samej jego nazwy w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę.

Przy określeniu rzeczywistej funkcji obiektu pomocna jest definicja budynku gospodarczego zawarta w w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którą przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Oceniając pod tym kątem funkcje budynku, wskazać przede wszystkim należy, że na przedmiotowej działce brak jest budynku mieszkalnego w odniesieniu do którego rzekomy budynek gospodarczy, miałby spełniać funkcje wskazane w rozporządzeniu. Należy w pełni zgodzić się ze skarżącym, że zaprojektowany przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań (warunków) stawianych tak zdefiniowanemu budynkowi gospodarczemu.

Zarówno z projektu budowlanego opracowanego w lutym 2015 r., jak też z projektu zamiennego z sierpnia 2015 r., ewidentnie w ocenie Sądu wynika, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Potwierdza to także sam wygląd budynku na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy przesłanych przy piśmie z dnia 29 listopada 2016 r., jego wykończenie ozdobnymi elementami drewnianymi, rolety okienne oraz taras od strony południowej. Rzeczywistą funkcją przedmiotowego budynku, jest funkcja mieszkalna. Funkcja gospodarcza budynku nie wynika zarówno z przedłożonych projektów, jak też jego wyglądu. Wspomnieć w tym miejscu należy, że obowiązkiem organu, było odniesienie się w decyzji do przekazanej dokumentacji zdjęciowej, zas wymagań tych z pewnością nie spełnia lakoniczne stwierdzenie że "z analizowanych projektów inwestycji wynika, że obejmuje ona budowę budynku gospodarczego".

Zgodnie z § 51 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r.: "Na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny wolnostojący". W myśl § 51 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.: "Zabudowę mieszkaniową należy realizować jako wolno stojącą". Budynek wolno stojący, to budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów - budowli położonych na sąsiednich działkach. Powyższe zapisy m.p.z.p. prowadzą do wniosku, że inwestor bezpośrednio przy granicy z działką, nie mógł mógł usytuować bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] budynku mieszkalnego, a wyłącznie budynek gospodarczy - § 5 ust. 10 m.p.z.p.

Ustalenie, że zaprojektowany i wykonany budynek, nazwany jest tylko budynkiem gospodarczym, a w istocie jest budynkiem mieszkalnym, prowadzi więc do wniosku o niezgodności projektu oraz projektu zamiennego z m.p.z.p., co zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 18 stycznia 2019 r., stanowi rażące naruszenie prawa. Budynek mieszkalny zgodnie z m.p.z.p., nie mógł być usytuowany w granicy działki. Podkreślić należy w tym miejscu, że Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaką funkcję gospodarczą w jego ocenie miałby pełnić przedmiotowy budynek oraz dlaczego zmieniono jego konstrukcję i kubaturę.

Należy także zgodzić się ze skarżącym, że zakres i treść projektu nie została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót. Zasadny jest także zarzut skarżącego, że Starosta nie dokonał prawidłowego sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż. W tym zakresie NSA w wyroku z dnia 20.11.2015 r., sygn. akt II OSK 672/14, dostępny w CBOSA) wyraził pogląd, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do obowiązków organu architektoniczno – budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy projekt budowlany jest kompletny (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr. bud.). W przypadku, gdy projekt nie spełnia wymagań określonych w ustępie 1, obowiązkiem organu jest nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 pr. bud.). Całkowity brak projektów branżowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sposób oczywisty narusza przywołane wyżej przepisy ustawy i wydanego w oparciu o delegację ustawową rozporządzenia. Zatem nieprawidłowe jest stanowisko WSA, że "nie można uznać, iż to uchybienie wywoła skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie spowoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Z przytoczonego wyroku, jasno wynika, że brak projektów branżowych należy oceniać jako rażące naruszenie prawa, zaś organ powinien odnieść się do zawartej we wskazanym wyroku i odwołaniu argumentacji, czego nie uczynił.

Wskazać w tym miejscu należy, że z decyzji w żaden sposób nie wynika czy projektant zapewnił udział w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (np. sanitarnej, elektrycznej). Skoro określony w art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. w pierwszej kolejności jako prosty budynek wymienia budynek mieszkalny jednorodzinny, który musi zawierać projekty branżowe, to tym bardziej takie projekty powinien zawierać budynek gospodarczy. Należy w tym miejscu podkreślić, że chodzi o instalację elektryczną, nie zaś jak wskazuje organ o przyłącze. Nie można podzielić argumentacji organu, że "wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 29 ust. 1 pkt 27 i pkt 20, obecnie instalacje elektroenergetyczne nie wymagają pozwolenia na budowę i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia." W sprawie chodzi o instalacje, o których mowa jest w § 11 ust. 2 pkt 8 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit a) i lit. b) Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że zapisy w/w rozporządzenia są jednoznaczne i nie zostały w ostatnim czasie w tym zakresie zmienione, a zatem przywołane przez Wojewodę przepisy (art. 29 ust. 1 pkt 27 i pkt 20 Prawa budowlanego) nie odnoszą się do tego, jaki powinien być zakres i jaka powinna być forma projektu budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego mówi, że budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia), to należy zauważyć, iż przepis ten odnosi się tylko do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są tylko roboty budowlane polegające na budowie ww. instalacji. Skarżący natomiast nie odnosił się do przyłączy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ ustalił, że przedmiotowy budynek będzie wyposażony tylko w instalację elektryczną i wentylację i nie będzie posiadał innych instalacji np. wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej.

Należy także zgodzić się z zarzutem skarżącego, że Starosta błędnie określił szczegółowy wymóg dotyczący nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy. W punkcie 4 pozwolenia na budowę mowa jest o szczegółowych wymaganiach dotyczących nadzoru na budowie". W decyzji organ nie powinien powielać obowiązków wynikających wprost z obowiązujących przepisów dotyczących ustanowienia kierownika budowy. Jeśli zatem nie było wymogu ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (a takiego nie było), to punkt 4 decyzji o pozwoleniu na budowę winien się kończyć zapisem "nie dotyczy" lub "brak wymogu". Nie można utożsamiać funkcji kierownika budowy z funkcją inspektora nadzoru inwestorskiego.

Należy także zgodzić się ze skarżącym, że decyzja zamienna, w przeciwieństwie do decyzji z [...] maja 2015 r. poza ogólnikowym stwierdzeniem, że istnieje przesłanka do zatwierdzenia projektu, nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że rozstrzyga ona sporne interesy stron, wykluczone było w ocenie Sądu zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Brzmienie tego przepisu jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że tak lakoniczne uzasadnienie decyzji, w sytuacji gdy zabudowa jest zabudową przy granicy, a decyzja dotyczy zwiększenia wysokości obiektu i rozstrzyga sporne interesy stron, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując, organ dokonał błędnej oceny przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a., a także stosownie do treści art. 77 k.p.a. nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy. Ponadto zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego, będzie przeprowadzenie ponownej kompleksowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i rzetelne odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Organ powinien także stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. odnieść się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2019 r.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.