Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1266/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 4 ust. 2, par. 5 ust. 1 i 2, par. 39 ust 1, ust2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 587/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia (....) nr (...) w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

(...) wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 587/20. Wyrokiem tym została oddalona jej skarga na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR lub Organ odwoławczy) z dnia (...)r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kaliszu z dnia (...) r. o ustaleniu (...)(dalej: Skarżąca lub Wnioskodawczyni) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 3351,96 zł.

Sąd i instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

(...) (...) r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kaliszu decyzją z dnia (....) r. przyznał Wnioskodawczyni wnioskowaną płatność w wysokości 2 544,40 zł. Następnie kolejnymi decyzjami z dni: (...) r., (...) r.,(...) r. ten sam organ przyznał wnioskodawczyni płatności za kolejne lata.

Na skutek kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej

w gospodarstwie rolnym Wnioskodawczyni w dniach 4 -6 października 2017 r. stwierdzono m.in. na działce rolnej oznaczonej symbolem A1 brak siewu roślin poplonowych na powierzchni 0,50 ha w ramach wariantu 8.3.1. W związku z tym wynikiem kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia (...) r. przyznał wnioskodawczyni płatność w ramach pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony system gospodarowania do powierzchni 4,16 ha oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8 –Ochrona gleb i wód w wariancie 3.1 Międzyplon ścierniskowy. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora ARiMR na skutek rozpatrzenia odwołania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kaliszu decyzją z (...) r. ponownie orzekł jak w decyzji z (...)r. Dyrektor ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z (...)r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 9 czerwca (...)r.

Jak wyjaśnił Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie zostało wykazane, że (...) nie dokonywała wysiewów roślin zgodnie z wymogami i planem rolnośrodowiskowym. W związku z tym stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone.

Organ uznał zatem, że Skarżąca zobowiązana jest do zwrotu płatności dotychczas przyznanych z pakietu 1 – Zrównoważony sposób gospodarowania w części dotyczącej działek rolnych o łącznej powierzchni 1,80 ha. Wysokość zmniejszenia odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono uchybienie do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach pakietu. W oparciu o powyższe wyliczono procent zwrotu dla poszczególnych lat. Natomiast w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 3.1 nie dochowano wymogów wysiewu poplonu na powierzchni 0,50 ha czyli całej zgłoszonej we wniosku, jako działka A1. Jak dalej wskazał Organ, Skarżąca sama przyznała, że błędy wynikały z działań doradcy. Skarżąca przystępując do programu rolnośrodowiskowego podjęła się realizacji 5-letniego zobowiązania. W latach 2013 – 2017 składała wypełnione i podpisane przez siebie formularze wniosków. W ten sposób oprócz zadeklarowania prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych we wniosku działkach oświadczyła także, że znane jaj są zasady przyznawania płatności oraz skutki składania fałszywych oświadczeń.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (...) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazała, że decyzja ta jest krzywdząca i niesprawiedliwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: ppsa).

Uzasadniając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organów, w szczególności co do stwierdzenia nieprawidłowości polegających m.in. na tym, że na działce rolnej oznaczonej symbolem A1 brak było siewu roślin poplonowych na powierzchni 0,50 ha w ramach wariantu 8.3.1., a ponadto stwierdzono brak prawidłowego następstwa roślin w pakiecie 1 w piątym roku realizacji zobowiązania na powierzchni 1,80 ha.

Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm., dalej: ustawa wrow lub ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). W przedmiotowej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie). § 4 ust. 2 tego rozporządzenia określa obowiązki rolnika m.in. przestrzegani wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Jak wynika z § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011"), do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. W świetle wskazanych przepisów płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W przypadku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 1.1 Rolnictwo zrównoważone rolnik jest zobowiązany do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. W przypadku realizacji zobowiązania w zakresie pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, rolnik jest zobowiązany do wykonania po zbiorze plonu głównego siewu mieszanki roślin jako międzyplonu ścierniskowego do dnia 15 września. Dalej WSA wyjaśnił, że przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia regulują również kwestie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Jak wynika zaś z § 39a rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Wskazane przepisy krajowe znajdują umocowanie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie, mają zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Tym samym wywiązanie się rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaś zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. WSA zgodził się z Organem, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8), mającym zastosowanie do płatności za lata 2012 - 2014 oraz w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 69), mającym zastosowanie do płatności za rok 2015, a skutkujące odstąpieniem od ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne co do niedochowania wymogów przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach realizowanego pakietu 1 jak i braku poplonu wysianego zgodnie z warunkami pakietu 8. Stwierdził też, że nieprawidłowości te mogły w zwykłych okolicznościach zostać wykryte przez Skarżącą, lub chociaż wzbudzić wątpliwości, co do zasadności otrzymywania środków do działek zgłoszonych do tych pakietów w latach poprzednich. Skarżąca przystępując do programu oświadczyła, że znane jej są zasady i tryb realizacji programów, jak również, że jest świadoma skutków niewykonywania zobowiązań wynikających z ich realizacji. Zobowiązała się ponadto do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz warunków uczestnictwa w programie, do którego przystąpiła, przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji.

WSA stwierdził, że płatności rolnośrodowiskowe przekazane na rachunek bankowy Skarżącej nie wynikały z pomyłki ARiMR. Sąd I instancji zauważył też, że Skarżąca sama przyznała, że błędy wynikały z działań doradcy, któremu zaufała wierząc w jego profesjonalizm. Uznając prawidłowość dokonania ustaleń faktycznych, Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem stanowisko Dyrektora ARiMR prowadzące do stwierdzenia, że Skarżąca ze względu na stwierdzone naruszenia w realizacji programu rolnośrodowiskowego jest zobowiązana do zwrotu części uzyskanej pomocy.

(...)

(...) reprezentowana przez adwokata wyznaczonego z urzędu zaskarżyła omówiony wyrok w całości skarg a kasacyjną. Wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) § 3 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżąca nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, albowiem zmniejszyła obszar, na którym winna je realizować, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jakoby doszło do zmniejszenia ww. obszaru, w szczególności poprzez brak dokonania przez skarżącą zasiewów, w szczególności skarżąca dokonała zasiewów międzyplonu ścierniskowego w terminie do dnia 30 września 2017 r., a kontrola przeprowadzona została przez organ w dniach 4-6 października 2017 r., kiedy to zasiew międzyplonu ścierniskowego jeszcze nie wzszedł;

b) § 4 ust. 2 w z w. z § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: Rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżąca nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, albowiem zmniejszyła obszar, na którym winna je realizować, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jakoby doszło do zmniejszenia ww. obszaru, w szczególności poprzez brak dokonania przez skarżącą zasiewów;

c) § 39 ust. 1 i ust, 2 pkt 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego, albowiem zmniejszyła obszar, na którym winna je realizować, a w konsekwencji uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jakoby doszło do zmniejszenia ww. obszaru, w szczególności poprzez brak dokonania przez skarżącą zasiewów, a zatem, nie istniały podstawy do zastosowania ww. przepisu;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt a-c powyżej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm postępowania wyrażonych w art. 9 i 10 k.p.a., polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, poprzedzonego przeprowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym, naruszającego prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do udziału w kontroli.

Dyrektor AriMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a Organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni prawa, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego jak w niniejszej sprawie wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15). Wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w obu przypadkach, a więc błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, jej autor musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu dlaczego nie powinien być zastosowany.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nie w pełni uwzględniający wskazane wyżej wymogi.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, w istocie kwestionuje prawidłowość dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Dlatego w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż to na tych zarzutach skarżący kasacyjnie opiera w istocie swoje stanowisko. Jako naruszone wskazuje przy tym jedynie przepisy art. 9 i art. 10 kpa.

Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego była płatność rolnośrodowiskowa. Do postępowania w tej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy te w sposób istotny modyfikowały zasady postępowania w stosunku do wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 kpa. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem w postępowaniu tym ograniczeniu uległa zasada prawdy obiektywnej, a także dwie kolejne zasady, tj.: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 kpa) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa). Tym samym organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych i pełnych czynności dowodowych (zwłaszcza z urzędu), w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, a jedynie do pełnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie – organ nie jest zobowiązany (bez żądania strony) do udzielania stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też – do zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Okoliczność faktyczne, na których organy w obu instancjach oparły swoje decyzje, wynikały z przeprowadzonych kontroli, w których Skarżąca miała zapewniony udział. Wyniki kontroli zostały przedstawione w raportach z kontroli przedstawionych Skarżącej, których nie kwestionowała w określonym trybie, a nawet przyznała, że popełnione błędy w realizacji programu rolnośrodowiskowego wynikały z nieodpowiednich działań doradcy. Wyniki z tych kontroli stanowiły dowód w sprawie, który został należycie rozpatrzony przez Organy, co Sąd I instancji słusznie zaakceptował. Zatem Skarżąca nie podważyła skutecznie zasadniczych w sprawie ustaleń faktycznych słusznie zaakceptowanych przez Sąd I instancji, dotyczących dwóch kwestii: braku siewu roślin poplonowych jako międzyplonu ścierniskowego na powierzchni 0,50 ha w ramach wariantu 8.3.1. stwierdzonego w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 października 2017 r., braku przestrzegania zmianowości w kontekście wymogu uprawy w okresie 5 lat na tej samej działce rolnej roślin należących do co najmniej 3 grup upraw na działce C1 o powierzchni 1,80 ha.

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa okazał się niezasadny, gdyż Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu, skoro słusznie nie dopatrzył się w działaniach organu naruszenia przepisów postępowania.

Wobec prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, niezasadne okazała się też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. stanowi, że § 3 rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), realizuje w przypadku wariantu 8.3. Międzyplon ścierniskowy m.in. obowiązek wykonanie po zbiorze plonu głównego siewu roślin jarych jako międzyplonu ścierniskowego do dnia 30 września. Jak wyżej wykazano, prawidłowo ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu przez przyjęcie, że obowiązek ten nie został wykonany pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Zarzut postawiony w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

Prawidłowe ustalenie braku przestrzegania zmianowości w kontekście wymogu uprawy w okresie 5 lat na tej samej działce rolnej roślin należących do co najmniej 3 grup upraw na działce C1 o powierzchni 1,80 ha prowadziło do prawidłowego zastosowania m.in. § 4 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 3 tego rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W przypadku przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego wymóg ten dotyczył w odniesieniu do działki C1 o powierzchni 1,8 ha w okresie 5 lat zmianowości upraw roślin należących do co najmniej 3 grup upraw. Wymóg ten nie został dochowany, co zostało prawidłowo ustalone. Z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje cały obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności w okresie trwania całego zobowiązania (w tym wypadku pięcioletniego). Skoro prawidłowo stwierdzono, że wymóg ten nie został dochowany w okresie realizacji obowiązującego Skarżącą programu, to również zarzut naruszenia tych przepisów podniesionych w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej nie był zasadny. Konsekwencją stwierdzenia naruszeń obowiązków wynikających z wymienionych wyżej § 4 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. było zobowiązanie do zwrotu zgodnie z przepisami § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. części płatności rolnośrodowiskowej odpowiadającej procentowemu stosunkowi: powierzchni stanowiącej różnicę między: powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a powierzchnią stanowiącą różnicę między powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem, w stosunku do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową. Zatem również zarzut niewłaściwego zastosowania § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (pkt. 1 lit.c petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia wyżej omówionych zarzutów, nie można było uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (pkt. 2 lit.a petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji nie mógł zastosować tego przepisu, skoro prawidłowo nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego, a tylko stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy może być podstawa zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 ppsa.

Od zasądzenia kosztów na rzecz Organu odstąpiono na podstawie art. 206 ppsa uznając, że Skarżąca, której przyznano pełnomocnika z urzędu, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.