Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 650/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 157 par. 1 i  art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. Nr 21 jako działka nr [...].

Następnie działając na podstawie art. 155 kpa Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wystąpiła A. L.; wniosek wpłynął w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Organ nadzoru wskazał, że A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M. Działka nr [...] w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr [...]. W wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr [...].

Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia [...] października 1984 r. nr [...] ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla w m. M., w skład którego weszły m. in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów miasta M. nr [...]. Wojewoda [...] zarządzeniem z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] uchylił zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] października 1984 r. nr [...].

Decyzją z [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w M. orzeczono m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. L.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr [...] , położonej w M. w rejonie ulic [...], posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiących własność A. L..

Z kolei decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A. L.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. IV SA 1018/89, IV SA 42/90 uchylił ww. decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 1989 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w M.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z [...] kwietnia 1990 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu w M. oznaczonych jako działki nr [...].

W świetle powyższego w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona. W ocenie organu powyższe pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ nadzoru nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że działka nr [...] stanowi aktualnie własność skarżącej. Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] uzgodnił treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez nakazanie wykreślenia z działu I tej księgi wieczystej wpisu "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 21.10.2092 r. przeznaczona pod zabudowę domu mieszkalnego", z działu II wpisu "Miasto i Gmina M." jako właściciela tej działki i [...] jako użytkowników wieczystych na zasadzie wspólności ustawowej a następnie wpisania w ich miejsce w dziale II tej księgi wieczystej jako właściciela opisanej wyżej nieruchomości –[...]. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny.

Organ podkreślił, że fakt późniejszego oddania ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste (decyzja Zarządu Miasta i Gminy w Mońkach z dnia [...] października 1993 r. nr [...]) nie przesądza o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1811/06 wskazał, że "późniejszego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją innych, późniejszych rozporządzeń skomunalizowaną nieruchomością. Skoro ustanowienie prawa wieczystego użytkowania mogło nastąpić, ale nie musiało, to nie można go traktować jako nieodwracalnego skutku decyzji komunalizacyjnej."

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1644/05 (LEX nr 222027) "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja będąca źródłem tego prawa. Tak samo zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej skutkujące wpisem do księgi wieczystej i rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych uznaje się za nieodwracalny skutek prawny. Za nieodwracalne uznaje się tylko takie skutki, których nie można "znieść" na drodze postępowania administracyjnego Nie można natomiast uznać za nieodwracalne skutków decyzji komunalizacyjnej. Skoro przejście własności na Gminę (...) nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody przekazującej własność, to mimo skutków w sferze prawa cywilnego, w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności w drodze administracyjnoprawnej ze skutkiem ex tunc, powodującym konieczność ujawnienia decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, w księdze wieczystej i wykreślenia wpisu dotyczącego nabycia przez Gminę przedmiotowej działki. Skutków prawnych wywołanych decyzjami komunalizacyjnymi nie można zakwalifikować jako nieodwracalnych".

Istotny dla przedmiotowego rozstrzygnięcia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 541/04, zgodnie z którym "przy ocenie czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.".

Niezbędne jest również wskazanie na art. 235 § 2 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), stosownie do którego przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. W konsekwencji zbycie prawa użytkowania wieczystego odnosi się także do budynków, sama zaś własność budynków nie może być przeniesiona na inną osobę bez przeniesienia użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego gruntu jest prawem głównym, zaś prawem związanym (podrzędnym) jest własność usytuowanych na tym gruncie budynków i urządzeń. Użytkowanie wieczyste nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie i odwrotnie.

Przytoczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) stanowi argument, iż fakt późniejszego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną nie może przesądzać o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej. W przedmiotowej uchwale Sąd uznał, że okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja komunalziacyjna umożliwiła gminie, jako właścicielowi gruntu, dysponowanie nim przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja komunalizacyjna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że samo stwierdzenie w skarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem, jak na to wskazuje skarżąca.

Organ nadzoru wskazał, że przywołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] nie stanowiły podstawy do ustalenia, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną. Przedmiotowe wyroki sądów dotyczyły bowiem roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania przez Naczelnika Gminy M. zarządzenia z dnia [...] października 1984 r. nr [...].

Organ nadzoru nie podzielił zarzutu, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, a w przypadku ustalenia jednej z wad - stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu braku stanowiska w przedmiocie wstrzymania decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 159 § 1 kpa postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji może być wydane przed zakończeniem postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, jak o to wnosiła skarżąca.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. L. i zarzuciła błędną ocenę materiału dowodowego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzyganie przez organ w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu obszernej skargi oraz w piśmie procesowym z [...] września 2009 r. (data prezentaty sądu 7 października 2009 r.) skarżąca przedstawiła przebieg różnych postępowań: administracyjnych i przed sądami powszechnymi, związanych bezpośrednio lub pośrednio ze sporną nieruchomością. Skarżąca podniosła, że na działce objętej decyzją komunalizacyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, wpisane do księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazany został pierwotnie Skarb Państwa, a następnie Gmina M. W ocenie skarżącej powoduje to powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co w konsekwencji - jej zdaniem - powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru decyzji w trybie art. 158 § 2 kpa.

Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie tego ostatniego przepisu w związku z art. 156 § 2 kpa, przez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną. Uzasadniając ten zarzut skarżąca podniosła, że chybione jest stanowisko organu nadzoru, że skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, to nie skutkuje to zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 8 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] października 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Jeżeli organ nadzoru ustali, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to nie ma innej możliwości niż stwierdzić jej nieważność. Przepis art. 158 § 2 kpa jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną, a więc rozstrzygnięcie organu nadzoru na tej podstawie nie jest zależne od jego swobodnego uznania.

5. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, ponieważ była ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z przepisu tego, będącego podstawą materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej z [...] sierpnia 1993 r. wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inaczej mówiąc skomunalizowana mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m. in. tej nieruchomości zostało umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. Tak więc działka ta w dniu 27 maja 1990 r. była własnością skarżącej. Dodatkowo wskazać należy, że - jak wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] - uzgodniona została treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów właściciela i użytkowników wieczystych oraz wpisania skarżącej jako właścicielki. Potwierdza to ustalenia organu, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności, a więc nieruchomość nie podlegała komunalizacji.

Zatem prawidłowo organ nadzoru wskazał, że decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco narusza prawo, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

6. Nie budzą również zastrzeżeń ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa.

Działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego, a podstawą do zawarcia umowy była prawomocna decyzja Zarządu Miasta i Gminy M. z dnia [...] października 1993 r. o przekazaniu tej działki w użytkowanie wieczyste.

Tak więc oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było następstwem decyzji komunalizacyjnej i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Zważyć należy, że instytucję nieodwracalnych skutków prawnych należy łączyć z decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie innej decyzji, co potwierdza treść art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ nadzoru, prawo użytkowania wieczystego powstało zarówno przed datą istotną dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej.

7. Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty strony skarżącej, że organ nadzoru wadliwie nie przyjął zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji komunalizacyjnej.

Chybione są również zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Naruszenia te skarżąca upatruje w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Otóż - jak wyżej wskazano - organ nadzoru uwzględnił powyższe okoliczności i wyprowadził z nich prawidłowe konsekwencje prawne, ustalając, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 158 § 2 kpa.

Obszernie opisane przez skarżącą postępowania przed sądami powszechnymi i zapadłe w tych sprawach wyroki zasądzające odszkodowania na rzecz skarżącej nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej, i organ odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Chybiony jest zarzut skargi, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Nie toczyło się bowiem wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [..] sierpnia 1993 r. i nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja. Decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. została wydana w trybie art. 155 kpa. Decyzja Wojewody [...] została usunięta z obrotu prawnego, co nastąpiło decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], którą stwierdzona została jej nieważność.

Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Błędny jest również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; z treści skargi nie sposób wywieść, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 158 § 1 kpa. Organ w sposób prawidłowy ocenił wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, zgodnie z przepisem art. 157 § 1 kpa. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów proceduralnych.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.