Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 327/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 104
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. B. i S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W., a ulicą B w G., w zakresie budowy drogi gminnej od km 0+100 do km 1+594 oraz od km 1+610 do km 1+732,52 wraz z odwodnieniem i przebudową kolidujących urządzeń niezwiązanych z drogą, budowę skrzyżowań i zjazdów, budowę drogi zbiorczej oraz rozbiórkę budynków, zlokalizowanej na działkach o nr ewid. 513 - obręb [...] miasto W., 949/4, 677/2, 676/2, 676/1, 675/3, 675/1, 674/2, 674/1 - obręb G., gmina W., 205/1, 68/1, 66/1, 67/1, 68/1, 206/1, 207/1, 49/1, 54/4, 82, 54/3, 81/1, 50/1, 77/1, 76/1, 72/1, 71, 70/1, 69/1, 73/1, 207/2, 206/2 - obręb [...], miasto W., 5, 4, 3 - obręb [...] miasto W.".

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] zmienił powyższą decyzję w części, utrzymując w mocy pozostałą część decyzji. Na podstawie decyzji nieruchomość oznaczona nr działki 676/5 o pow. 0,0278 ha, położona w obrębie G., znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji i przeszła z mocy prawa na własność Gminy W.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za nieruchomość (działkę nr 676/5) na rzecz S. i D. małż. B. w wysokości 26 300 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Burmistrz W. oraz S. B., i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz S. i D. małż. B. w wysokości 2 350 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. B. i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania poprzez przyjęcie, że działka pełni funkcję rolną.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji wnieśli Stanisław B. i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 698/18, Sąd odrzucił powyższy sprzeciw z uwagi na złożenie go po upływie terminu do wniesienia.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr 676/5 o pow. 0,0278 ha, położoną w obrębie G., gminie W., w wysokości 11 660 zł na rzecz S. i D. małż. B.. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy M. C. sporządził w dniu 18 marca 2019 r. opinię w formie operatu szacunkowego, w której ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 11 660 zł. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr 676/5 znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2. Wskazano, że granice poszczególnych terenów wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W. mają charakter orientacyjny, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Precyzyjne ustalenie położenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., które zostało opracowane w skali 1:15000, w opinii rzeczoznawcy majątkowego jest niemożliwe. Tezę tę potwierdza treść zaświadczenia Burmistrza W. nr [...] z dnia 4 kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, iż "trudno jest jednoznacznie zaświadczyć o przeznaczeniu poszczególnych działek". Z tych względów w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął logiczne założenie, że nieruchomość wydzielona pod budowę drogi zbiorczej położona jest w granicach pasa drogowego, którego orientacyjny przebieg wyznacza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu l instancji opinia z dnia 18 marca 2019 r. sporządzona w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Określoną w niej wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto zatem jako podstawę ustalenia odszkodowania. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowego właściciela, w terminie wskazanym w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Stanisław B. i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Pełnomocnik stron zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez niewskazanie przeznaczenia szacowanej działki na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przywołaniu treści przepisów art. 12 ust. 4a i 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 65) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stwierdził, że dla przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast szacowana nieruchomość objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do uwag zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wątpliwości, jakie się pojawiły podczas weryfikacji operatu szacunkowego, tj. o wyjaśnienie sposobu przyjęcia cech rynkowych i ich współczynników zawartych w tabeli na str. 15 operatu szacunkowego. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2. Stwierdzenie to sformułowane zostało w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, nie opiera się przy tym na treści zaświadczenia Burmistrza W. [...] z dnia 4 kwietnia 2017 r. Przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem opracowania ustalone zostało jedynie w oparciu o analizę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., co szczegółowo wyjaśniono w punkcie 6 operatu szacunkowego. Ponadto, rzeczoznawca wskazał, że każdorazowe przyjmowanie wysokości współczynnika korygującego jako średniej arytmetycznej współczynnika dolnego i górnego, a więc bez uwzględnienia położenia ceny średniej w przedziale [Cmin, Cmax] prowadziłoby do sytuacji, w której wartość nieruchomości przestałaby być funkcją ceny średniej i stała się zależna jedynie od wielkości C min i C max. Rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego wskazał, iż ze względu na charakter przedmiotu opracowania analizie został poddany rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, badaniem objęto rynek wykraczający poza granice powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych obejmuje lata 2016-2019. Z uwagi na brak możliwości przyjęcia do porównań nieruchomości drogowych położonych na lokalnym rynku analizą objęto szerszy, regionalny rynek nieruchomości. Obszar poddany analizie obejmuje południowo-zachodnią część województwa [...]ego i mieści się w granicach administracyjnych powiatów [...]ego, wieruszowskiego, pajęczańskiego, sieradzkiego, łaskiego i bełchatowskiego. Ceny gruntów nabywanych pod drogi zawierają się najczęściej w przedziale od 30 zł/m2 do 63 zł/m2 i są zdecydowanie na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości o funkcji rolnej oraz są zazwyczaj niższe od cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową.

Mając na uwadze fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania do organu II instancji trafiła już trzeci raz i za każdym razem transakcje w oparciu o które została sporządzona wycena mają inne przeznaczenie, Wojewoda wskazał, że dokonał niezbędnych czynności, aby poprawnie ustalić przeznaczenie szacowanej nieruchomości. Nie tylko występował do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienia, ale też do Burmistrza W., ponadto przede wszystkim dokonał samodzielnej analizy studium zarówno części graficznej, jak i tekstowej, posiłkując się wersją elektroniczną wyrysu ze studium, znajdującą się na portalu internetowym [...].e-mapa.pl. Z wersji elektronicznej wynika, że szacowana działka znajdowała się na terenach o przeznaczeniu drogowym. Organ odwoławczy, dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego oraz przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, odnośnie przeznaczenia szacowanej nieruchomości, stanął na stanowisku, iż zarówno proces doboru nieruchomości, jak i cała procedura szacowania została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Stwierdził, że dokument został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat spełnia więc wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, jest spójny, logiczny i zupełny, a określona w operacie wartość rynkowa jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości i może stanowić w ocenie organu odwoławczego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Określenie cech rynkowych i ich wpływu na ceny nieruchomości podobnych zostało natomiast dokonane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, a zgodnie ze stanowiskiem judykatury ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa z zakresu wiadomości specjalnych.

Wojewoda podkreślił, że ustalenia dotyczące przeznaczenia szacowanej działki, wynikające ze studium wskazują, że przeznaczenie szacowanej działki przed uwzględnieniem postanowień decyzji "zrid" było drogowe.

Ponadto odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż właściciel działek sąsiednich uzyskał odszkodowanie w kwocie około 94 zł za m2, organ II instancji ustalił, że nieruchomości będące przedmiotem tych postępowań posiadały przeznaczenie drogowe. Z uwagi na niemożność dokonania wyceny w oparciu o transakcje drogowe, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 36 ust. 4 rozporządzenia dokonał w 2017 r. wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Stąd, w ocenie Wojewody, zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na odmienne przeznaczenie terenów przeważających wśród gruntów przyległych. Przy czym jak wynika z elektronicznej wersji studium, otoczenie przeważające wśród gruntów przyległych działki nr 676/5 to grunty o przeznaczeniu rolnym, a jak wykazała analiza rzeczoznawcy majątkowego grunty o przeznaczeniu rolnym są tańsze niż drogowe i zaistniała możliwość wyceny szacowanej działki w oparciu o transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zatem organ I instancji słusznie nie powiększył kwoty odszkodowania o 5 % jej wartości. Ponadto, ze względu na charakter sprawy regulacje zawarte w art.96a-96n znowelizowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli S.B. i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie,

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 154 u.g.n., poprzez niewskazanie w sposób niebudzący wątpliwości przeznaczenia szacowanej działki na podstawie studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, zarówno decyzja Wojewody [...], jak i Starosty [...], zostały wydane na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. W treści operatu szacunkowego z dnia 18 marca 2019 r. wskazano, że "Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr: [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - oznaczonej symbolem Z1/2." W dalszej części operatu wskazane jest, że "granice poszczególnych terenów wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy mają charakter orientacyjny, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Precyzyjne ustalenie położenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., które zostało opracowane w skali 1:15 000, w opinii autora opracowania jest niemożliwe. Tezę tę potwierdza treść zaświadczenia Burmistrza W. nr: [...] z dnia 4 kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, że "trudno jest jednoznacznie zaświadczyć o przeznaczeniu poszczególnych działek. Z tych też względów w niniejszym opracowaniu przyjęto logiczne założenie, że nieruchomość wydzielona pod budowę drogi zbiorczej położona jest w granicach pasa drogowego, którego orientacyjny przebieg wyznacza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Pełnomocnik wskazał, że Wojewoda błędnie przyjął, iż szacowana działka znajdowała się na terenach rolnych. Szacowana działka znajduje się w sąsiedztwie zarówno działek rolnych, jak i działek przeznaczonych pod usługi handlu z powierzchnią sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczonych symbolem UC. Ponadto, z decyzji wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia szacowanej działki, wynikające zarówno ze studium zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i organ I instancji, zostały błędnie przeprowadzone, jednakże operat szacunkowy został poprawnie sporządzony. Pełnomocnik stwierdził, że operat szacunkowy rzeczoznawcy jest wadliwy, albowiem nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości przeznaczenia szacowanej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżących, organ i uczestnika postępowania, informując stronę działającą bez profesjonalnego pełnomocnika i uczestnika o możliwości złożenia pisma zawierającego ich stanowisko i ewentualne uzupełnienie argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerem ewidencyjnym 676/5 o pow. 0,0278 ha, położoną w obrębie G., gmina W., która przeszła na własność Gminy W. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu zezwolenia Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi zbiorczej z odwodnieniem między ulicą A w W. a ulicą B w G. (...) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), powoływanej dalej jako: "specustawa". Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy).

W świetle zaś art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast przepisami, do których odsyła art. 12 ust. 5 specustawy, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", a w szczególności art. 134, zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Dodać przy tym należy, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z kolei z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia).

W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. z perspektywy przywołanych regulacji należy przede wszystkim wskazać, że decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z decyzją kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., od której tut. Sąd odrzucił sprzeciw postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 698/18. Decyzja ta stała się zatem prawomocna i ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości dalszego toku postępowania w kontrolowanej sprawie i podjętych rozstrzygnięć.

Przypomnieć należy, że powyższą decyzją kasacyjną z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...], kwestionując przedstawiony wówczas w sprawie operat szacunkowy jako mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, stwierdził, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien rozważyć możliwość powołania innego rzeczoznawcy, celem sporządzenia nowego operatu. Ponadto Wojewoda podkreślił, że organ I instancji po otrzymaniu nowej wyceny powinien wnikliwie dokonać jej weryfikacji, operat ten bowiem powinien być sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz w sposób logiczny i spójny.

Analiza akt sprawy, dokonana pod kątem wywiązania się przez organ orzekający w sprawie z powyższych obowiązków, pozwala na przyjęcie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ podjął stosowne działania celem poprawnego ustalenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości z uwzględnieniem poprawnego operatu szacunkowego. W szczególności organ ten, prawidłowo wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o stosowne wyjaśnienia, w tym o odniesienie się do uwag zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wątpliwości, jakie pojawiły się w toku postępowania odwoławczego, dotyczących wyjaśnienia sposobu przyjęcia cech rynkowych i ich współczynników zawartych w tabeli na str. 15 operatu szacunkowego.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również dokonana przez organ ocena złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień w powyższych kwestiach. W ramach tych wyjaśnień rzeczoznawca wskazał w szczególności, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 12 września 2013 r., nieruchomość będąca przedmiotem opracowania znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ulicy zbiorczej o jezdni dwupasmowej) - oznaczonej symbolem Z1/2.

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...], dokonując powyższej oceny, prawidłowo przyjął, że wskazane twierdzenie rzeczoznawcy sformułowane zostało w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, nie opiera się przy tym na treści ww. zaświadczenia Burmistrza W. z dnia 4 kwietnia 2017 r. Zasadnie organ II instancji przyjął również, że przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem opracowania ustalone zostało jedynie w oparciu o analizę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy W., co szczegółowo wyjaśniono w punkcie 6 operatu szacunkowego. W rozważanym aspekcie organ odwoławczy także prawidłowo podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego wskazał, iż ze względu na charakter przedmiotu opracowania analizie został poddany rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Z uwagi na niewielką ilość transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, badaniem objęto rynek wykraczający poza granice powiatu [...]. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych obejmuje lata 2016-2019. Z uwagi na brak możliwości przyjęcia do porównań nieruchomości drogowych położonych na lokalnym rynku analizą objęto szerszy, regionalny rynek nieruchomości. Obszar poddany analizie obejmuje południowo-zachodnią część województwa [...]ego i mieści się w granicach administracyjnych powiatów [...], wieruszowskiego, pajęczańskiego, sieradzkiego, łaskiego i bełchatowskiego. Ceny gruntów nabywanych pod drogi zawierają się najczęściej w przedziale od 30 zł/m2 do 63 zł/m2 i są zdecydowanie na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości o funkcji rolnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało przyjąć, że w przedstawionych okolicznościach sprawy organ prawidłowo przyjął, że zgromadzona w aktach sprawy opinia rzeczoznawcy (z 18 marca 2019 r.) sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia w sprawie wyceny, a co za tym idzie określona w niej wartość nieruchomości mogła stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie, rację ma organ, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia szacowanej działki wynikające ze studium wskazują, że przeznaczenie szacowanej działki przed uwzględnienim postanowień decyzji zrid było drogowe.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] co do niezasadności zarzutu odwołania dotyczącego kwestii uzyskania większego odszkodowania przez właściela działek sąsiednich. Rację ma bowiem organ, że zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na odmienne przeznaczenie terenów przeważających wśród gruntów przyległych. Trafnie przy tym organ wskazał, że z elektronicznej wersji studium, wynika, iż otoczenie przeważające wśród gruntów przyległych działki nr 676/5 to grunty o przeznaczeniu rolnym, a jak wykazała analiza rzeczoznawcy majątkowego grunty o przeznaczeniu rolnym są tańsze niż drogowe i zaistniała możliwość wyceny szacowanej działki w oparciu o transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Prawidłowo również organ ten stwierdził, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, zgodnie zatem z art. 18 ust. 1e ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., organ I instancji słusznie nie powiększył kwoty odszkodowania o 5 % jej wartości. Ponadto, ze względu na charakter sprawy, jak zasadnie wskazał Wojewoda - regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie miały w sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 8 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 154 u.g.n., uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z zachowaniem obowiązków organu wynikających z zasad kształtujących prawidłowe rozpoznanie kontrolowanej sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc