Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 623/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/18 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa z 13 października 1998 r.") prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5414 ha, obręb [...], jedn. ewid. K., zajętej pod drogę publiczną - Al. K. w K., do czasu ustalenia następców prawnych po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami ww. nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej oraz uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda wezwał również wszystkie ustalone strony postępowania do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż suma udziałów we współwłasności nieruchomości różni się od jedności (971/960). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia A. B., Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym jest stroną postępowania. Przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, bądź sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia merytorycznego nie jest możliwe.

Minister podniósł także, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu wezwał strony do podjęcia działań i doprowadzenia do zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego ustalenia wysokości udziałów należnych poszczególnym współwłaścicielom. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zatem strony postępowania powinny doprowadzić do sytuacji, w której stan prawny ujawniony w księdze wieczystej będzie zgodny z rzeczywistym stanem prawnym.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł A. B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą faktyczną wydania zaskarżonych postanowień było ustalenie, że część osób ujawnionych w księdze wieczystej jako współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] nie żyje, jak również ustalenie, że suma liczby udziałów w prawie własności nieruchomości przekracza 1. Skarżący nie kwestionował, że wpisy udziałów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości są wadliwe. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że niezgodność wpisów w księdze wieczystej wynika z błędnego wpisu dziedziczenia udziału należącego do rodziny T.

Sąd ten stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie - w przedmiotowej sprawie na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącego 23 maja 2005 r. Przed tym dniem zmarli: [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji data śmierci poszczególnych współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ma znaczenie dla podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. W przypadku śmierci strony postępowania, czyli w tych przypadkach, w których zgon współwłaściciela nastąpił po dacie wszczęcia postępowania, podstawą prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania winien być art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd.

Sąd ten podzielił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w zakresie ustalenia następstwa prawnego po współwłaścicielach nieruchomości, którzy zmarli przed 23 maja 2005 r., występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i dokonywane jest na podstawie księgi wieczystej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z urzędu znana jest mu okoliczność, że w innych sprawach toczących się przed tamtejszym Sądem ze skarg skarżącego na postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a dotyczących nieruchomości, w których współwłaścicielami są te same osoby, co w niniejszej sprawie, do działu III księgi wieczystej wpisano ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albowiem suma wszystkich udziałów przekracza jedność. Ostrzeżenie to skierowane jest przeciwko udziałom Z. T. i M. I. Dział III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu takiego nie zawiera, jednak matematyczne zsumowanie udziałów rzeczywiście przekracza jedność. Skarżący istnienia powyższej niezgodności nie kwestionował. W sytuacji, w której matematyczne zsumowanie udziałów przekracza jedność, organy nie mogą prowadzić postępowania mającego na celu wydanie decyzji skutkującej zmianami w prawie własności nieruchomości. Nie mają również możliwości wystąpienia z powództwem o uzgodnienie stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż nie pozwala im na to żaden przepis prawa materialnego. W konsekwencji, organy postąpiły prawidłowo uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do jej zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd ten wskazał, że w postanowieniu Wojewody na stronach 4-8 uzasadnienia zawarte zostały wyjaśnienia, z których wynika, jakie czynności organ podejmował w celu ustalenia stron postępowania. Nie można zatem zarzucać organom zaniechania podjęcia czynności mających na celu ustalenie następców prawnych osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał, że Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania a Minister utrzymał w mocy jego postanowienie. Sąd zwrócił uwagę, że podany przez skarżącego numer zaskarżonego aktu [...] i jego data ([...] sierpnia 2018 r.) dotyczą postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenia postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. oraz postanowienia Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2017 r. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 198 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż niemożliwe jest wydanie przez właściwego wojewodę decyzji częściowej o przejściu na własność Skarbu Państwa udziału skarżącego we współwłasności działki ewidencyjnej nr [...], ob. 8, jedn. ewid. K., zajętej pod drogę publiczną Al. K. w K., objętej księgą wieczystą nr [...], co w konsekwencji narusza prawa skarżącego przewidziane w art. 65 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do skarżącego i przyjęcie, iż w sprawie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia dwóch zagadnień wstępnych w sytuacji, gdy możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności udziału we współwłasności należącego do skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie nielogicznej, pomijającej fakt, iż udział we współwłasności skarżącego jest niewątpliwy, oceny zebranego materiału w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że niezgodność co do wysokości udziałów we 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. współwłasności nieruchomości dotyczy spadkobierców z rodziny T. i T., a więc niezgodność treści księgi wieczystej nie dotyczy jego udziału. Jego prawo nie budzi wątpliwości do wysokości oraz następstwa prawnego, zatem stan nieruchomości na dzień przejścia własności na Skarb Państwa w zakresie jego udziału jest możliwy do ustalenia. Organy oraz Sąd powinny więc dokonać takiej interpretacji art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., która pozwala na wydanie decyzji częściowej dotyczącej udziału skarżącego we współwłasności działki nr [...] w K. Skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro możliwe jest prowadzenie postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania odrębnie w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli, możliwym jest również wydanie przez Wojewodę decyzji uwzględniającej w swoim zakresie przejście na Skarb Państwa udziału we współwłasności nieruchomości. Z tych względów w ocenie skarżącego kasacyjnie niezgodne z prawem jest zawieszenie całego postępowania, również względem skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. przyłączyła się do stanowiska A. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarzutem błędnej wykładni objęty został przepis art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: "ustawa z 13 października 1998 r."

W skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów orzekających w sprawie, że regulacja zawarta w ww. przepisie prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa jedynie udziału w prawie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z pozostawieniem poza rozstrzygnięciem kwestii własności nieruchomości w części pozostałych udziałów.

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, możliwe jest prowadzenie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania odrębnie w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, o jakich mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy. Nie można jednak czynić analogii pomiędzy decyzjami wydawanymi na podstawie art. 73 ust. 4 ww. ustawy w przedmiocie odszkodowania, a decyzjami wydawanymi na podstawie art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy. Jeśli chodzi o odszkodowanie, to przysługuje on poprzedniemu właścicielowi, na jego wniosek. W przypadku stanu współwłasności nie jest wymagane łączne współdziałanie wszystkich dotychczasowych właścicieli działki zajętej pod drogę. Każdy z nich może zatem w zakresie swojego udziału w prawie ubiegać się o odszkodowanie. Stanowisko takie jest przyjęte w orzecznictwie. Nie daje ono jednak podstaw do stawiania tezy, że również w stosunku do skutku nabycia własności z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, może ono dotyczyć jedynie udziału w prawie własności. Bezsporne w sprawie jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła współwłasności jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa i osób fizycznych, lecz współwłasność w częściach ułamkowych osób fizycznych.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi jest ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca ten skutek (art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.).

Wskazać należy, że przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. był kilkakrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w konsekwencji uznał, że zawarty w nim mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest zarówno poprawny systemowo, jak i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa, jest to deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący przyznano, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc. (por. wyrok TK z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2000 r., w sprawie sygn. P 5/99, Trybunał wskazał, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi powoduje nieodwracalny stan i przesądza o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Problemem do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę było określenie odpowiedniej procedury dostosowania stanu prawnego do ukształtowanej w ubiegłych latach sytuacji faktycznej, jaką stanowiło wybudowanie drogi publicznej na cudzym gruncie, i odpowiedniego odszkodowania dla byłych właścicieli. Trybunał uznał przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie za przydatne do realizacji celu publicznego, którym w tym wypadku jest potrzeba budowy dróg. Stwierdził, że uregulowanie własności nieruchomości drogowych jest istotne z punktu widzenia zarówno samego państwa, jak i obywateli, w tym właścicieli pozbawionych swojego prawa bez zachowania odpowiedniej procedury. Art. 73 nie narusza także zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowuje proporcje między realizacją celu publicznego a ciężarami nakładanymi na wywłaszczone podmioty. Uregulowanie stanu prawnego zamknęło okres tymczasowości i jednoznacznie rozstrzygnęło sytuację właścicieli pozbawionych nieruchomości.

Podane przez Trybunał Konstytucyjny argumenty winny być uwzględniane przy wykładni art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Jest to bowiem warunkiem konstytucyjności prowadzonej interpretacji. W świetle stanowiska TK nie budzi wątpliwości, że celem tej regulacji było uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych w zakresie stosunków właścicielskich, a skutek nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpił w mocy prawa, zaś decyzja wydawana przez wojewodę służy jedynie potwierdzeniu tego skutku. Podkreślić jednak należy, że aby taki porządkujący skutek w postaci potwierdzenia nabycia ex lege własności nieruchomości zajętej faktycznie pod drogę uzyskać, decyzja wojewody musi dotyczyć całej nieruchomości drogowej stanowiącej własność innych podmiotów, niż jednostki władające drogą. Ewentualna praktyka polegająca na stwierdzaniu nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. udziału we współwłasności nieruchomości skutkuje brakiem podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności w stosunku do całej nieruchomości. Jakkolwiek zatem w tej sytuacji skutek taki z mocy prawa nastąpił, to wydana decyzja tego skutku nie potwierdza, choć właśnie temu celowi jej wydanie ma służyć. Przepis art. 73 ust. 3 ustawy nie może być podstawą do przeprowadzenia rozumowania w trybie a maiori ad minus, albowiem kompetencja wojewody do wydania decyzji nie może być postrzegana jako uprawnienie do kształtowania stanu prawnego. Stanowi ona wyraz obowiązku wojewody do potwierdzenia skutku powstałego z mocy prawa. Skutek ten nie może zatem być potwierdzany w innym zakresie, niż to wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Z tych względów decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie może mieć zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakteru decyzji częściowej i stwierdzać przejścia własności jedynie w zakresie pewnego udziału. Takie rozstrzygnięcie narusza rażąco art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, albowiem stoi w sprzeczności z wyrażonym w nich mechanizmem wywłaszczenia i formą potwierdzania skutku wywłaszczenia. Wydawana decyzja wojewody nie jest dokumentem mającym potwierdzać poszczególnym właścicielom lub współwłaścicielom fakt odjęcia własności, lecz dokumentem stwierdzającym nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności określonej nieruchomości zajętej pod drogę. Potwierdzenie nabycia jedynie udziału w prawie własności nie jest wypełnieniem dyspozycji z art. 73 ust. 3 ustawy, nie potwierdza przejścia własności nieruchomości, a jedynie nabycie udziału w tym prawie, co nie odpowiada skutkowi zaistniałemu z mocy prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3035/15, publ.: https://cbois.nsa.gov.pl).

Za niezasadny zatem uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 31 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. przez błędną jego wykładnię.

W konsekwencji za nieuzasadnione uznać także należało zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wskazać należy, że wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. decyzji częściowej nie jest możliwe, a orzeczenie o stwierdzeniu nabycia jedynie udziału w prawie własności, gdy nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, rażąco naruszałaby art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji trafnie w sprawie uznano, że jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest prawidłowe ustalenie stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania prowadzonego na jego podstawie. Przepis ten pozwala bowiem na stwierdzenie nabycia z mocy prawa wyłącznie nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa ani Gminy. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu prowadzi również do odjęcia prawa własności przysługującego określonej osobie, która powinna być stroną postępowania administracyjnego, a stroną postępowania prowadzonego na podstawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądem wyrażanym już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Ustalenie kręgu osób, które powinny być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na postawie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., jest niezbędnym elementem tego postępowania i obowiązkiem organu administracji celem zapewnienia im udziału w sprawie. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że część współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej zmarła przed datą wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez skarżącego 23 maja 2005 r. W toku postępowania zmarli kolejni współwłaściciele ww. nieruchomości. Zachodziła zatem podstawa do zawieszenia postępowania, w pierwszym przypadku z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., w drugim zaś z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a., do czasu ustalenia w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu kręgu spadkobierców współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

W tej sytuacji nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W świetle bowiem tego, co powiedziano wyżej, nie ma znaczenia prawnego fakt, iż udział skarżącego we współwłasności przedmiotowej nieruchomości jest niewątpliwy.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.