Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 162/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędzia NSA Henryk Wach, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr 245/XLIII/2005 w sprawie zmiany Statutu Miasta K..

W podstawie prawnej tej uchwały powołano się na art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz Kodeks postępowania administracyjnego.

W § 1 uchwały postanowiono, że w załączniku do uchwały nr 83/XIII/2003 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 października 2003 r. w sprawie Statutu Miasta K. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), po rozdziale VIII dodaje się rozdział VIII A o brzmieniu ustalonym w §§ od 59a do 59e.

W uchwale tej ustalono w szczególności, że Rada rozpatruje i załatwia skargi i wnioski, zgodnie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do osób określonych w tych przepisach (§ 59a), a są one przyjmowane przez Przewodniczącego Rady (§ 59b. ust. 1.). Natomiast ewidencję wpływających skarg i wniosków prowadzi pracownik ds. obsługi Rady. Ustalono także, że po zarejestrowaniu, skargi i wnioski, są przedstawiane przez Przewodniczącego Rady na najbliższej sesji, a następnie kierowane do Komisji Rewizyjnej (§ 59c). Dalej postanowiono, iż w przypadku stwierdzenia zasadności skargi Rada podejmuje stosowną uchwałę i przekazuje Burmistrzowi (§ 59d ust. 2). W dodanym § 59 e stwierdzono, że w zakresie nieuregulowanym w uchwale mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w § 2 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 2 cyt. ustawy. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w K. przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 1w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru zawarta w treści uchwały regulacja nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych dla unormowań statutowych. Problematyka dotycząca skarg i wniosków została w sposób wyczerpujący określona w Rozdziale VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast kwestie przyjmowania skarg i wniosków, ich ewidencji czy też obowiązków pracowników winny znaleźć uregulowanie w regulaminie organizacyjnym urzędu, wydanym przez organ wykonawczy, a nie w Statucie uchwalanym przez Radę.

Przyjęcie przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Z treści tego przepisu wynika bowiem bezsprzecznie, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje właściwości, to takie działanie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Zatem należało uznać, że Rada Miejska w K., podejmując w dniu 29 grudnia 2005r. przedmiotową uchwałę, przekroczyła przyznane jej przez ustawodawcę kompetencje, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Organ nadzoru wskazał także na niewłaściwe i niedokładne powołanie podstawy prawnej kwestionowanego aktu.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Gminę K. ( Radę Miejską w K.). W skardze wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

Organowi nadzoru zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że w oparciu o wymienione przepisy Rada nie mogła uregulować kwestii rozpatrywania przez nią skarg i wniosków,

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, ze ustawodawca pozostawił uznaniu Rady tryb jej pracy. Dlatego też Rada regulując różnorodne kwestie związane z jej funkcjonowaniem ma również prawo do regulowania procedury rozpatrywania oraz załatwiania skarg i wniosków. Przemawia za tym nie tylko okoliczność, iż lektura dzienników urzędowych województw daje bardzo liczne przykłady regulowania tej kwestii w statutach gmin, lecz również to, że dziedzina ta jest problemem natury ustrojowej. Przeciwne stanowisko organu nadzoru nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. W szczególności w rozstrzygnięciu nie określono jak rozumie się owe "problemy natury ustrojowej". Nie wiadomo zatem jakie racje przesądziły o stwierdzeniu nieważności uchwały. Zdaniem Rady przyjęta regulacja, w zakresie skarg i wniosków, tworzy pewne standardy, które pozwalają na rzetelne ich załatwianie.

Przyjęta nowelizacja statutu określa tryb postępowania Rady i nie został w niej powtórzony jakikolwiek przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym regulamin organizacyjny gminy nie może regulować trybu działania Rady i jej organów w jakiejkolwiek kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. pełnomocnik Wojewody [...], podtrzymując argumentację naprowadzoną w odpowiedzi na skargę oraz zaskarżonym akcie, wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że regulamin organizacyjny Urzędu Miasta K. reguluje kwestie obsługi Rady oraz przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 29 grudnia 2005 r., nr 245/XLIII/2005 w sprawie zmiany Statutu Miasta K. podjęta została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co trafnie zauważył organ nadzoru w zaskarżonym akcie.

W przedmiotowej uchwale uregulowane zostały kwestie organizacyjne, związane z przyjmowaniem i rozpatrywaniem skarg oraz wniosków. Nie może być więc ona uznana za uchwałę regulującą ustrój Gminy K., co sugeruje powołany w jej podstawie prawnej art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy." Natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu ( art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).Trzeba jednak mieć na uwadze, że rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może podejmować uchwał w kwestiach, które zostały uregulowane w przepisach ustaw i aktów wykonawczych.

Problematyka dotycząca skarg i wniosków w sposób wyczerpujący została określona w Rozdziale VIII "Skargi i wnioski" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Zgodnie z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy". Wyłączenie , o którym mowa w pkt 2 dotyczy skarg związanych z zadaniami i działaniami organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, do których rozpoznania właściwy jest wojewoda.

W wykonaniu delegacji wynikającej z art. 226 Kodeksu postępowania administracyjnego Rada Ministrów wydała rozporządzenie datowane 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46).

Dodać trzeba, że kwestie związane z wykonywaniem czynności kancelaryjnych określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.). Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, że w urzędzie gminy prowadzony jest centralny rejestr kancelaryjny skarg i wniosków.

Przedstawione powyżej przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że Rada Miejska w K. nie była uprawniona do przyjęcia regulacji w zakresie przyjmowania skarg i wniosków. Natomiast kwestie organizacyjne związane z przyjmowaniem skarg i wniosków, w zakresie w jakim nie zostały uregulowane w wyżej powołanych przepisach, powinny być określone w regulaminie organizacyjnym, nadanym w drodze zarządzenia przez Burmistrza Miasta K. (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Wtrącić przyjdzie, że stosownie do art. 19 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Nie posiada on zatem, tak jak to przyjęto w § 59 b przedmiotowej uchwały, kompetencji do przyjmowania skarg i wniosków.

W sumie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 października 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.