Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 579/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie ustanowienia regulaminu "Sybilli Sportowej" - Stypendium Sportowego Prezydenta Miasta dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewoda Lubelski stwierdził w całości nieważność uchwały Nr VII/80/11 Rady Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia regulaminu "Sybilli Sportowej" – Stypendium Sportowego Prezydenta Miasta Puławy dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że regulacje przyjęte we wskazanej wyżej uchwale nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Uchwała ta nie określa bowiem znaczenia danego sportu dla gminy Miasto Puławy, do czego zobowiązuje wymieniony przepis ustawy, a jedynie – w załączniku nr 2 – wymienia rodzaje dyscyplin sportowych uprawniających do ubiegania się o stypendium sportowe, nie wskazując ich znaczenia dla gminy.

Organ nadzorczy wskazał, iż wadliwe jest również rozróżnienie podmiotów, którym może być przyznane stypendium, zawarte w § 1, § 2 i § 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Powołany wyżej przepis ustawy o sporcie nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia kręgu takich podmiotów, gdyż samodzielnie wskazuje, że stypendium otrzymać mogą osoby fizyczne osiągające wyniki sportowe.

Delegację ustawową, w ocenie Wojewody, przekracza także zapis § 2 ust. 3 powołanego regulaminu uzależniający prawo do ubiegania się o stypendium sportowe od niejasnych kryteriów związanych z oceną możliwości osiągania wysokich wyników sportowych na podstawie przebiegu dotychczasowej kariery zawodnika i planu jego startów. Jedynym kryterium ustawowym w tym zakresie jest "osiągnięty wynik sportowy" i tylko od spełnienia tego wymogu ustawodawca uzależnia uprawnienie do uzyskania tej formy wsparcia.

Zdaniem Wojewody prawo narusza również § 4 ust. 3 regulaminu, stanowiący, że o przyznaniu stypendium sportowego i jego wysokości rozstrzyga Prezydent Miasta Puławy w drodze zarządzenia. Organ nadzorczy podniósł, iż analiza zapisów uchwały wskazuje na typowo administracyjny charakter procedury przyznania regulowanego w niej stypendium sportowego, co oznacza, że sprawa z tego zakresu nosi cechy indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że w tego rodzaju sprawach właściwą formą przyznania i odmowy przyznania świadczenia jest decyzja administracyjna.

Brak jest także, w ocenie organu nadzorczego, podstaw prawnych do uznania, że podstawą wypłaty stypendium może być, jak to stanowi § 4 ust. 5 wskazanego regulaminu, umowa zawarta pomiędzy gminą Miasto Puławy, klubem sportowym i zainteresowanym zawodnikiem. Podstawą przyznania tego świadczenia jest bowiem wyłącznie pozytywne rozstrzygnięcie organu właściwego, to jest w tym przypadku Prezydenta Miasta Puławy, nie zaś umowa zawarta z zawodnikiem.

W świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne są też zapisy § 6 regulaminu wskazujące warunki wstrzymywania i wznawiania wypłaty stypendium sportowego. Zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważnienie obejmuje swoim zakresem jedynie ustalenie zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium, a nie uprawnia rady gminy do normowania spraw związanych ze wstrzymywaniem i wznawianiem wypłaty stypendiów sportowych.

Ponadto prawo narusza § 4 uchwały, zgodnie z którym traci moc uchwała Nr XVIII/180/08 Rady Miasta Puławy z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustanowienia Stypendium Sportowego Prezydenta Miasta Puławy "Sybilla Sportowa". Wojewoda stwierdził, że wbrew tej regulacji powyższa uchwała utraciła moc w dniu 16 października 2010 r., to jest w dacie uchylenia przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym, na podstawie art. 93 wskazanej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Przepisy powołanych ustaw stanowiły podstawę prawną uprzedniej uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 31 stycznia 2008 r., a zatem uchylenie tych ustaw spowodowało z mocy prawa wyeliminowanie z obrotu prawnego tejże uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Puławy, domagając się jego uchylenia. Strona skarżąca podzieliła podniesioną w zaskarżonym akcie argumentację w kwestii wadliwości § 4 uchwały, stwierdzającego utratę mocy uchwały Rady Miasta Puławy z dnia 31 stycznia 2008 r., w pozostałej zaś części zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa.

Skarżąca Rada podkreśliła, iż znaczące dla gminy Miasto Puławy są wszystkie dyscypliny wymienione w załączniku nr 2 do uchwały. W ocenie Rady wynikający z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie obowiązek wskazania istotnych dla gminy dyscyplin sportowych może przybrać dowolną formę. Ustawodawca nie zobowiązał rady gminy do enumeratywnego wyliczenia w treści uchwały dyscyplin sportowych i wskazania, że są one znaczące dla gminy. Dopuszczalne było zatem, tak jak to uczyniła Rada Miasta Puławy, wskazanie tych dyscyplin w sposób określony w uchwale z dnia 28 kwietnia 2011 r.

Wbrew zarzutom organu nadzoru Rada Miasta nie określiła w sposób odmienny od powołanego przepisu ustawy o sporcie kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium. W świetle ustawy podmiotami tymi są osoby fizyczne osiągające wysokie wyniki sportowe, a więc "zawodnicy" uprawiający określone dyscypliny sportowe, bo tylko oni mogą takie wyniki osiągać. Uchwała nie narusza delegacji ustawowej, gdyż zgodnie z § 2 ust. 2 regulaminu stypendium może być przyznane każdemu mieszkańcowi miasta Puławy, a zatem regulacja ta obejmuje wszystkie osoby fizyczne mieszkające na terenie gminy. W ocenie Rady przepisy podjętej przez nią uchwały w tym zakresie nie dotyczą zakresu podmiotowego przyznania stypendium sportowego, lecz zakresu przedmiotowego tego stypendium, gdyż wskazują dodatkowe kryteria, jakie winny spełniać osoby fizyczne ubiegające się o jego uzyskanie. Tym samym kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, w ramach którego organ uchwałodawczy gminy uprawniony jest do określania "szczegółowych zasad" przyznawania stypendium.

Strona skarżąca podkreśliła, iż wprowadzenie wymogu uzyskania oceny dobrej z zachowania w przypadku uczniów również mieści się w upoważnieniu ustawowym. Wymóg ten służy temu, by osoby nagradzane przyznaniem stypendium wyróżniały się właściwą postawą społeczną i mogły godnie reprezentować gminę.

Podobne znaczenie, zdaniem Rady, ma regulacja § 2 ust. 3 regulaminu, który od kandydatów wymaga, by przebieg dotychczasowej ich kariery sportowej i plan startów wskazywały na możliwość osiągania wysokich wyników sportowych. Stypendium sportowe, jak wskazała strona skarżąca, jest nie tylko nagrodą za osiągnięty wynik sportowy, ale jednocześnie ma także charakter motywacyjny – ma mobilizować osobę nim uhonorowaną do spotęgowania działań służących osiągnięciu kolejnych sukcesów sportowych. Dopełnieniem tej ostatniej regulacji są zapisy § 6 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 regulaminu nakazujące wstrzymanie wypłaty stypendium osobom, które czasowo zaprzestały treningów i startów oraz pozbawienie stypendium osób, które trwale zrezygnowały z aktywności sportowej.

W ocenie Rady prawu odpowiada również kwestionowany przez Wojewodę tryb przyznania stypendium, gdyż ustawodawca nie wskazał wyraźnie, iż w kwestiach regulowanych uchwałą obowiązują zasady określone w k.p.a., a sama sprawa musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Możliwości wydania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach nie można domniemywać. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie sama gmina określa "tryb przyznania i pozbawiania stypendium", a więc może ustalić, że rozstrzygnięcie tej sprawy następuje w drodze zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Taki zaś akt podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, gdyż służy na to rozstrzygnięcie skarga do tegoż sądu, po bezskutecznym wezwaniu organu właściwego do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, jak podkreśliła Rada, skoro przyznanie stypendium ma charakter uznaniowy, to wyklucza to możliwość rozstrzygania tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Niezasadne są także zarzuty organu nadzorczego co do sposobu wypłaty stypendium w oparciu o umowę zawartą pomiędzy gminą, klubem sportowym a zawodnikiem. Tworząc tego rodzaju uregulowanie organ stanowiący gminy miał na celu uproszczenie sposobu wypłaty świadczenia oraz wprowadzenie wszelkich możliwych ułatwień dla osób je pobierających. Regulacja ta pozwala bowiem gminie przerzucić na klub sportowy obowiązek wypłaty stypendium, które w tym wypadku jest wypłacane łącznie z innymi świadczeniami przysługującymi danemu zawodnikowi od klubu. Odciąża to gminę m.in. od ponoszenia obowiązków płatnika podatku dochodowego od osób fizycznych (płatnika innych należności publicznoprawnych), a obowiązki te – na mocy umowy – przechodzą na klub sportowy, który i tak pełni funkcję płatnika tego podatku z uwagi na fakt wypłacania innych należności zawodnikowi. Również zawieranie umów między gminą a samym zawodnikiem jest prawidłowe, gdyż mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określania "trybu przyznawania" stypendium.

Wbrew zarzutom Wojewody zapisy uchwały dotyczące warunków wstrzymywania i wznawiania stypendium sportowego, jak podniosła skarżąca Rada, także mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia do określenia trybu i zasad przyznawania i pozbawiania stypendium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Nie wszystkie zarzuty skargi są jednak uzasadnione.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3).

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Powołany przepis przewiduje stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku naruszenia prawa, ale wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność w całości uchwały Nr VII/80/11 Rady Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia regulaminu "Sybilli Sportowej" – Stypendium Sportowego Prezydenta Miasta Puławy dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe.

Uchwała ta, określająca warunki przyznawania stypendiów sportowych osobom fizycznym osiągającym wysokie wyniki sportowe, posiada niewątpliwie cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Akt ten ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

Stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Miasta Puławy wydana została na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.).

W świetle art. 31 ust. 1 powołanej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w myśl ustępu 3 tego artykułu, określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż zapis § 4 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym traci moc uchwała nr XVIII/180/08 Rady Miasta Puławy z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustanowienia Stypendium Sportowego Prezydenta Miasta Puławy "Sybilla Sportowa" (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 46, poz. 1451 ze zm.), jest prawnie wadliwy. Powołana wyżej uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.) oraz art. 35 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. 155, poz. 1298 ze zm.). Nie ulega zaś wątpliwości, iż obie wskazane wyżej ustawy utraciły moc w dniu 16 października 2010 r., to jest w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. W takiej sytuacji, gdy akt prawa miejscowego wydany został na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie materialnej, która następnie została uchylona, akt ten traci swoją moc obowiązującą. Zasada ta wynika z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego, a jedyny wyjątek od niej wynikać mógłby z wyraźnej treści nowej ustawy przewidującej dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 326). Przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie nie zawierają takiego uregulowania, co oznacza, iż przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

Sporna pozostaje natomiast prawidłowość pozostałej części rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu trafnie uznał Wojewoda, że tryb przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego uregulowany został w przedmiotowej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zasadne jest stanowisko Wojewody, iż zarówno przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki, winna być wydana, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa i obowiązki (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 372-373).

Sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, bez względu na to, jak ten akt zostanie formalnie nazwany.

Przepisy prawa posługują się niekonsekwentnie pojęciem "decyzja" lub "decyzja administracyjna". Pod tymi pojęciami kryją się bowiem niejednokrotnie akty ogólne i generalne (akty stanowienia prawa - akty normatywne) lub odwrotnie nazwy aktów generalnych (uchwały, zarządzenia) oznaczają akty stosowania prawa (decyzje lub decyzje administracyjne). Przy wykładni tych i innych pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 606).

Zagadnienie pojęcia "organ administracji publicznej" jest złożone w świetle przepisów Konstytucji, lecz nie powinno budzić zasadniczych kontrowersji na tle przepisów art. 1 i 5 k.p.a. Problem nie polega na identyfikacji organu państwa jako organu administracji publicznej, lecz raczej na odróżnieniu i oddzieleniu tych oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zasady tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna.

Bezsporne jest również, że nie zachodzi stosunek podporządkowania organizacyjnego lub służbowego pomiędzy Prezydentem Miasta Puławy i osobami fizycznymi osiągającymi wysokie wyniki sportowe, objętymi omawianymi przepisami.

Warunki uznania rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Puławy w sprawie przyznania stypendium na podstawie omawianych przepisów za decyzję administracyjną są zatem spełnione.

Skoro zaś dane postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady jego dwuinstancyjności.

Przepis § 4 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, zgodnie z którym decyzję o przyznaniu stypendium sportowego i jego wysokości podejmuje Prezydent Miasta Puławy w drodze zarządzenia niemającego charakteru decyzji administracyjnej, narusza zatem prawo w sposób istotny.

W konsekwencji tego prawnie wadliwy jest również zapis § 4 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu. W świetle tego przepisu stypendium sportowe jest wypłacane przez klub sportowy, który wystąpił z wnioskiem o jego przyznanie lub przez gminę Miasto Puławy w przypadku zawodnika, o którym mowa w § 2 ust. 2 regulaminu. Podstawą wypłaty stypendium są:

1) umowa zawarta pomiędzy gminą Miasto Puławy a klubem sportowym,

2) umowa zawarta pomiędzy klubem sportowym lub gminą Miasto Puławy a zawodnikiem.

Podniesiona w skardze argumentacja, iż regulacja taka mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określania "trybu przyznawania" stypendium, a nadto służy uproszczeniu sposobu wypłaty świadczenia nie jest trafna. Ponownie należy podkreślić, że cywilnoprawne formy działania są właściwe wówczas, gdy organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, a nie są właściwe wtedy, gdy organ administracji w sposób władczy dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie wynika upoważnienie dla Rady Miasta Puławy do wprowadzania umów cywilnoprawnych jako formy przyznania stypendium sportowego.

Wbrew zarzutom skargi nie można także uznać, że zapisy uchwały dotyczące warunków wstrzymywania i wznawiania stypendium sportowego są prawidłowe, gdyż mieszczą się one w granicach ustawowego upoważnienia do określenia trybu i zasad przyznawania i pozbawiania stypendium.

Zgodnie z § 6 ust. 1 regulaminu stypendium wstrzymuje, wznawia i cofa Prezydent Miasta Puławy w drodze zarządzenia.

Wypłatę stypendium wstrzymuje się w następujących przypadkach:

1) zawodnik został czasowo zdyskwalifikowany,

2) zawodnik zaprzestał startów lub treningów (ust. 2).

Wypłatę stypendium wstrzymuje się na czas trwania przyczyny wymienionej w ust. 2 i wznawia po ustaniu tej przyczyny w okresie związania umową, o której mowa w § 4 ust. 5 (ust. 3).

Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż powyższe regulacje uchwały nie znajdują podstawy prawnej w świetle art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis ten zawiera upoważnienie szczegółowe dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania w tej drodze również zasad i trybu "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty tych stypendiów.

Z analizy tekstu ustawy o sporcie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż ustawodawca świadomie nie udzielił radzie gminy upoważnienia do regulowania również "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium sportowego. Przepis art. 32 tejże ustawy expressis verbis wskazuje, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie tylko przyznaje (ust. 1) i pozbawia (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach "wstrzymuje stypendium sportowe dla członka kadry narodowej" (ust. 3). Ustęp 7 tego artykułu zawiera zaś upoważnienie ustawowe dla wskazanego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. "szczegółowych zasad przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" powyższych stypendiów sportowych. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy, jak wskazano wyżej, nie zawiera zaś upoważnienia dla rady gminy do określenia szczegółowych zasad "wstrzymywania" stypendiów sportowych przyznawanych ze środków gminy.

Mając na względzie zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych zasad "wstrzymywania", a więc w konsekwencji również "wznawiania" tych świadczeń, uznać należy jako celowe działanie ustawodawcy służące wyłączeniu możliwości normowania tych kwestii przez radę gminy. Regulując zatem tryb "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty stypendiów sportowych Rada Miasta Puławy przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.

Dodatkowo należy podnieść, na co zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że argumentację tę wzmacnia fakt, iż art. 35 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w sposób wyraźny upoważniał radę gminy do określenia, w drodze uchwały, warunków i trybu "przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" stypendiów sportowych finansowanych z budżetu gminy. Obecnie obowiązująca ustawa nie zawiera takiego upoważnienia.

Zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie wypełnia, wynikającego z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, obowiązku wskazania znaczenia danego sportu dla gminy Miasto Puławy.

W załącznik nr 2 do uchwały wymienionych zostało wyraźnie 12 dyscyplin sportowych wraz z precyzyjnie określonymi nazwami zawodów, w których osiągnięcie pierwszego, drugiego i trzeciego miejsca – w określonej kategorii wiekowej – uprawnia do ubiegania się o stypendium sportowe Prezydenta Miasta Puławy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dyscyplinami sportowymi znaczącymi dla gminy Miasto Puławy są dyscypliny wskazane w tym załączniku, a więc: boks, judo, kolarstwo, koszykówka, lekka atletyka, piłka nożna, piłka ręczna, piłka siatkowa, pływanie, podnoszenie ciężarów, taekwondo olimpijskie oraz tenis. Przepis art. 31 ust. 3 powołanej ustawy nie wskazuje sposobu, w jaki rada gminy określić ma znaczenie danego sportu dla gminy, a jedynie zawiera stwierdzenie, iż określając szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych organ ten winien wziąć pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała Rady Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 2011 r. te wymogi spełnia.

Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym wyrażony został w tej kwestii pogląd dalej idący, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie prowadzi do wniosku, że gmina winna wskazać istotne dla niej dyscypliny, lecz ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin, gdyż określając ten obowiązek poprzestał jedynie na ogólnym i nieostrym sformułowaniu. Wystarczające jest w tym zakresie "wskazanie na zawodników będących jednocześnie mieszkańcami gminy albo członkami stowarzyszeń kultury fizycznej lub klubów sportowych działających na terenie gminy, wiedząc, jakie sekcje są w nich prowadzone" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2011 r., III SA/Gl 162/11, niepubl.).

Nieprawidłowe jest również stanowisko organu nadzorczego, że stwierdzenie nieważności powołanej uchwały uzasadnia wadliwe określenie w § 2 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium sportowego.

W myśl § 2 ust. 1 regulaminu stypendium sportowe może być przyznane zawodnikowi, który spełnia poniższe warunki:

1) jest członkiem klubu sportowego działającego na terenie miasta Puławy,

2) uprawia dyscyplinę olimpijską,

3) osiąga w niej wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym i zajął co najmniej 3 miejsce na zawodach wymienionych w załączniku nr 2 do uchwały, także jako członek reprezentacji województwa lubelskiego do kategorii seniora włącznie lub został zakwalifikowany do udziału w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata, mistrzostwach Europy,

4) o ile jest uczniem, posiada co najmniej dobrą ocenę z zachowania.

Stypendium sportowe może być również przyznane mieszkańcowi Miasta Puławy, który nie jest członkiem klubu sportowego, o ile spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2-4 (ust. 2).

Akty prawa miejscowego, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Adresatami tych aktów pozostają więc przede wszystkim mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, ale także wszelkie podmioty przebywające na terenie działania danego organu, niekoniecznie mieszkańcy tej jednostki (D. Dąbek, j.w., s. 72).

Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, jak wynika z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

Prawidłowy jest powołany § 2 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie w jakim określa on, że stypendium sportowe przysługuje mieszkańcom gminy Miasto Puławy zarówno będącym, jak i nie będącym członkami klubu sportowego działającego na terenie miasta Puławy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 in principio oraz ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnym gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, stanowią mieszkańcy gminy.

W granicach ustawowego upoważnienia mieści się również przewidziana w tym przepisie uchwały możliwość przyznania stypendium sportowego innym osobom, które są członkami klubu sportowego działającego na terenie miasta Puławy. Zdaniem Sądu wynikający z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie obowiązek wzięcia przez radę gminy pod uwagę "znaczenia danego sportu dla danej gminy" dawał Radzie Miasta Puławy podstawę do takiego ukształtowania warunków udzielenia stypendium. Zapis ten służy jednocześnie właściwej promocji gminy i dbałości o rozwój kultury fizycznej, co należy do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 10 i 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezasadny jest również zarzut organu nadzoru dotyczący użycia w treści uchwały pojęcia "zawodnika". Fakt, iż przepisy obecnie obowiązującej ustawy o sporcie, w przeciwieństwie do uregulowań poprzednio obowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym, nie posługują się takim pojęciem, nie wykluczał możliwości jego użycia w zapisach uchwały. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności tych zapisów z powołanym art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Przepis ten nie zawiera pojęcia "zawodnik", a wskazując na podmioty uprawnione posługuje się pojęciem "osoby fizycznej". Są to wprawdzie dwa różne pojęcia, jednakże z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczą one tych samych podmiotów, to jest osób fizycznych osiągających wysokie wyniki sportowe. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, by Rada Miasta Puławy osoby te określiła mianem "zawodników".

Wbrew zarzutom Wojewody nie narusza prawa w sposób istotny powołany zapis § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu, stanowiący, że stypendium sportowe może być przyznane zawodnikowi, który, o ile jest uczniem, posiada co najmniej dobrą ocenę z zachowania.

Należy podkreślić, iż podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przyznawania stypendium sportowych osobom osiągającym wysokie wyniki sportowe zostało pozostawione do uznania temu organowi gminy. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, że rada "może" wydać, w drodze uchwały, przepisy prawa miejscowego w tym zakresie. W świetle tego przepisu uzasadnione jest również stanowisko, iż ustawodawca pozostawił radzie gminy pewną swobodę w określaniu szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych. Zdaniem Sądu Rada Miasta Puławy nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego w tej kwestii.

W świetle definicji legalnej "sportu", zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie, pojęcie to obejmuje wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Nie ulega wątpliwości, że osiągnięcie tych celów, w tym wywarcie przez sport pozytywnego wpływu na rozwój stosunków społecznych, wymaga właściwego zachowania się przez osoby uprawiające sport, a zwłaszcza przez młode osoby, osiągające we współzawodnictwie sportowym wysokie wyniki. Dla uchwałodawcy nie może być zatem obojętne, czy osoba, której przyznaje się stypendium sportowe legitymuje się właściwą postawą, czy też nie.

Istotne jest również, iż wymóg spełnienia tej przesłanki nie oznacza konieczności uzyskania przez ucznia ponadprzeciętnej wyróżniającej się oceny z zachowania, lecz jedynie obliguje tę osobę do przeciętnego zachowania. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.), wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), roczną ocenę klasyfikacyjną zachowania w publicznych szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych, począwszy od klasy IV szkoły podstawowej, ustala się według następującej skali:

1) wzorowe;

2) bardzo dobre;

3) dobre;

4) poprawne;

5) nieodpowiednie;

6) naganne.

Wymóg posiadania przez ucznia dobrej oceny zachowania nie może być zatem oceniony jako skutkujący eliminowaniem uczniów z możliwości ubiegania się o stypendium. W ocenie Sądu funkcja wychowawcza i motywacyjna stypendium sportowego nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawowymi.

Nietrafne jest także stanowisko Wojewody, iż § 2 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, narusza prawo w sposób istotny, gdyż uzależnia przyznanie stypendium od zdarzeń przyszłych i nieokreślonych. W świetle tego zapisu stypendium mogą otrzymać osoby spełniające warunki wskazane w powołanym wyżej § 2 ust. 1 i 2, których przebieg dotychczasowej kariery sportowej i plany startów wskazują na możliwość osiągania wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Stanowisko Rady należy ocenić jako trafne, albowiem z istoty stypendium sportowego jako świadczenia okresowego udzielanego osobie wybitnie uzdolnionej sportowo wynika, iż stanowi ono nie tylko "wynagrodzenie" za już osiągnięty wysoki wynik sportowy, lecz jest również formą okresowego wsparcia zawodnika umożliwiającą i ułatwiającą jednocześnie jego dalszy prawidłowy rozwój sportowy. Okoliczność tę dostrzega sam ustawodawca, skoro w art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie odróżnia od stypendiów sportowych inne świadczenia w postaci nagród i wyróżnień. Te ostatnie formy wsparcia dotyczą niewątpliwie zawodników, którzy osiągnęli wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym i mają na celu odpowiednie uhonorowanie tych osób za ich dotychczasowe sportowe dokonania. Tylko nagrody i wyróżnienia, o jakich mowa w tym przepisie, są związane z konkretnym wynikiem sportowym i stanowią gratyfikację za jego osiągnięcie. Inny – dwojaki – charakter mają zaś stypendia, których istotą jest zarówno wyrażenie uznania za dokonane osiągnięcie sportowe, jak i udzielenie doraźnej pomocy osobie w uzyskaniu kolejnych wysokich wyników w danej dyscyplinie sportowej.

Wprowadzenie przez Radę Miasta Puławy wskazanej wyżej przesłanki przyznania stypendium mieści się w ustawowym upoważnieniu do określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych.

Wobec wskazanych wyżej uchybień zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ocena prawna wyrażona przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z treścią art. 153 powołanej ustawy, będzie wiążąca zarówno dla Rady Miasta Puławy w razie dokonywania przez nią zmiany treści przedmiotowej uchwały, jak i dla Wojewody sprawującego nadzór nad uchwałodawczą działalnością gminy.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie w kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zapadło w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.