Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 103/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 48, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 6 grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodecyzjnego S., gmina P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: [...]polożonej w gminie P., w miejscowości S., dla której Sąd Rejonowy G.-P. w G., Wydział III Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr II/25/06 z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego S., Gmina P., w części dotyczącej działki nr [...] (obręb S.).

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 9 i art. 53 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez zaniechanie uwzględnienia granic i sposobu zagospodarowania terenów górniczych w zaskarżonej uchwale. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] (obręb S.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielem/użytkownikiem wieczystym licznych nieruchomości, w tym działki nr [...] (obręb S.). Decyzją z dnia 3 marca 1995 r. Wojewoda przyznał poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki, tj. B. w P., koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego. Decyzja ta ulegała zmianom, ostatnio decyzją Wojewody z dnia 27 września 2002 r. i decyzją Marszałka Województwa z dnia 13 września 2007 r. W rezultacie, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. skarżąca jest uprawniona do wydobywania kopaliny pospolitej - piasku i piasku ze żwirem, sposobem odkrywkowym, ze złoża "P.", położonego m.in. na działce nr [...] w S.

W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym należy obowiązkowo uwzględnić granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych. Natomiast stosownie do definicji zawartej w art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W ww. decyzjach doszło do wyznaczenia terenu górniczego stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.

Skarżąca podkreśliła, że art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.

regulował zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. Natomiast art. 53 ust. 6 tej ustawy pozwalał radzie gminy na podjęcie uchwały o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w tym również w jej załączniku graficznym, nie uwzględniono występowania terenu górniczego ani nie ustalono funkcji eksploatacji kopalin dla działki nr [...], lecz teren ten przeznaczono na innego rodzaju funkcje (zabudowa obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, rzemiosła i usług). Ponadto, brak jest ustaleń dotyczących możliwości wykonywania przez skarżącą uprawnień wynikających z koncesji, warunków zachowania bezpieczeństwa powszechnego, wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony złoża i obiektów budowlanych. Brak jest również mapy z lokalizacją granic obszaru i terenu górniczego, granic udokumentowanego złoża oraz obszarów występowania zagrożeń naturalnych.

Skarżąca wskazała, że Rada Gminy nie podjęła uchwały o odstąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. W ocenie skarżącej, przepisy zaskarżonego planu w żaden sposób nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca przypomniała, że plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony dla terenu górniczego powinien spełniać wymagania przewidziane zarówno przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jak i wynikającymi z prawa górniczego. W świetle regulacji art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podstawowym zadaniem miejscowego planu jest integracja wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego, m.in. w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji. Z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górniczego organ nie może wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających wykonywanie działalności określonej koncesją.

Skarżąca przypomniała, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Ponadto, art. 95 ust. 1 i 2 ww. ustawy wskazuje, że dokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Skarżąca podkreśliła, iż pomimo posiadania koncesji na wydobycie kopalin, nie może prowadzić działalności wydobywczej z uwagi na zaskarżony miejscowy plan. W szczególności nie jest możliwe uzyskanie pozytywnej opinii Wójta Gminy dla Planu ruchu zakładu górniczego P. na lata 2015 - 2020 ani zatwierdzenie takiego planu ruchu. W konsekwencji eksploatacja złoża została wstrzymana, co naraża Spółkę na dotkliwe straty i narusza interes prawny skarżącej. Ponadto podkreślono, że treść zaskarżonej uchwały ogranicza wynikające z koncesji uprawnienia skarżącej jako przedsiębiorcy górniczego.

Skarżąca podniosła również, że pismem z 7 listopada 2016 r. wezwano Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] (obręb S.). Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi oraz o zobowiązanie Wojewody do przedstawienia mapy w skali 1:1000 stanowiącej integralną część decyzji – koncesji nr [...] z dnia 27 września 2002 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała nie obejmuje całości działki nr [...], lecz jedynie jej część. Zgodnie z pkt 3 decyzji - koncesji Wojewody z dnia 27 września 2002 r. lokalizacja obszaru i terenu górniczego "P. A" została przedstawiona na mapie w skali 1:1000 stanowiącej integralną część koncesji, natomiast skarżąca Spółka dołączając tę decyzję do skargi nie przedstawiła przedmiotowej mapy. Mając na uwadze, że z przedmiotowej decyzji, jak i wydanej po uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzji Marszałka Województwa z dnia 13 września 2007 r. wynika, że złoże usytuowane jest jedynie na części, a nie całej działce [...], to okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik Gminy wskazał, że wedle najlepszej wiedzy urbaniści przygotowujący na zlecenie Gminy projekt planu zbadali położenie obszaru górniczego obszaru i terenu górniczego "P. A", a z przyjętych przez nich rozwiązań planistycznych wynika, że leżał on poza zakresem opracowania.

Dodatkowo wskazano, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie już ponad 10 lat. Na etapie wyłożenia planu skarżąca nie zgłaszała jakichkolwiek uwag do planu. W ramach uzyskiwania prawem wymaganych opinii zaskarżona uchwała została przesłana do organu koncesyjnego – Wojewody, który nie zgłosił żadnych uwag w podnoszonym przez skarżącą Spółkę zakresie. Również po podjęciu uchwały została ona zbadana pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę - a więc organ, który wydał decyzję - koncesję z dnia 27 września 2002 r. - w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w razie dostrzeżenia uchybień formalno-prawnych, w szczególności stwierdzenia uchybień skutkujących nieważnością, uchwała rady gminy zostałaby uchylona w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Jednakże takie zdarzenie nie miało miejsca.

Pełnomocnik Gminy zwrócił się do Sądu z wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r. o zawieszenie postępowania informując, iż analogiczny wniosek został wysłany przez skarżącą. Pismem z dnia 30 marca 2017 r. skarżąca Spółka również wystąpiła o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r. zawieszono postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 126 p.p.s.a.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik Wójta Gminy przedłożył wyrys z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1: 2000, wyrys z rysunku tego planu w skali umożliwiającej identyfikację położenia działki nr [...], obręb S., należącej do skarżącej Spółki oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzone uchwałą nr XV/180/1 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r. wraz z fragmentem rysunku dotyczącego spornej nieruchomości i legendą.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej w dniu 8 lipca 2020 r. przedłożył mapę z zaznaczonym położeniem złoża "P." i położeniem obszaru górniczego "P. A" na terenie działki nr [...], obręb S., objętej strefą 45 P,U w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przy piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki przedłożył załącznik do decyzji Wojewody z dnia 27 września 2002 r. w postaci mapy obrazującej lokalizację obszaru i terenu górniczego "P. A".

Na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymując skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o planie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę Nr II/25/06 Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego S., gmina P. Skarżąca Spółka zakwestionowała ustalenia planu odnoszące się do działki nr [...] obręb S., której jest użytkownikiem wieczystym. Z materiałów graficznych w postaci wyrysów z rysunków zaskarżonego planu sporządzonych w różnych skalach wynika, że działka stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej Spółki objęta jest dwoma jednostkami planistycznymi w planie, oznaczonymi symbolami 45.P,U – teren zabudowy, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, rzemiosła i usług oraz 028.KD – teren dróg dojazdowych. Z udostępnionych rysunków planu wynika, że strefę 45.P,U wypełnia w całości północno – środkowa część działki skarżącej. Natomiast teren nr 028.KD przebiega przez jej południowy fragment na całej szerokości.

W tych okolicznościach skarżąca Spółka zarzuciła, że w planie nie uwzględniono występowania na obszarze wskazanej działki złóż kopaliny pospolitej – piasku i piasku ze żwirem "P." oraz ustanowienia na działce obszaru i terenu górniczego "P. A", w ramach którego Spółka ma uprawnienie do wydobywania stwierdzonych złóż, przejęte po poprzedniku prawnym – B. z siedzibą w P. W powyższym uchybieniu, któremu towarzyszyło ukształtowanie postanowień planu z pominięciem uprawnień koncesyjnych Spółki, których realizacja jest wskutek tego niemożliwa, skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego konstytuującego legitymację do skutecznego wszczęcia kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., stanowiący kryterium oceny legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu, winien być stosowany w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), ze względu na wymóg z art. 17 ust. 2, stosowania przepisów dotychczasowych do aktów organów administracji publicznej dokonanych przed dniem nowelizacji (zaskarżona uchwała o planie z dnia 6 grudnia 2006 r.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi Sąd, kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez skarżącą Spółkę do organu w dniu 8 listopada 2016 r. (data nadania w placówce pocztowej k. 50 akt sądowych), zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

W ocenie Sądu, skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętej planem wykazała, że jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na działce nr [...] zlokalizowane jest złoże piasku i piasku ze żwirem, które objęte jest aktualną decyzją udzielającą skarżącej koncesji na wydobywanie tych kopalin do 31.12.2022 r. W decyzji z dnia 27 września 2002 r. określono położenie obszaru i terenu górniczego ustanowionego dla złoża "P.". Na wezwanie Sądu, skarżąca Spółka przedłożyła do akt sprawy pozyskaną mapę obszaru i terenu górniczego "P. A" obejmującego złoże "P." oraz mapę obrazującą położenie złoża "P." na terenie działki nr [...], stanowiącą załącznik do decyzji – koncesji z dnia 27 września 2002 r. Z obu przedłożonych map wynika, że złoże piasku i piasku ze żwirem "P." występuje na całym obszarze działki nr [...] objętym jednostkami planistycznymi 45.P,U i 028.KD.

W strefie 45.P,U planu przewidziano tereny zabudowy, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, rzemiosła i usług, w § 5 ust. 3 pkt 6 określając ustalenia ogóle dla wskazanej funkcji. Jako obowiązujące lub wiodące funkcje i obiekty oraz formy użytkowania i zagospodarowania terenu przewidziano: lokalizację zabudowy rzemiosła (wszelkie rodzaje poza wykluczonymi wymienionymi w ustaleniach szczegółowych), składy, magazyny, zabudowę usługową, zabudowę o funkcji z zakresu obsługi komunikacji samochodowej (lit. a). Dopuszczono następujące formy zabudowy i zagospodarowania terenu: wolnostojące budynki lub obiekty budowlane związane z produkcją, składami, magazynami, rzemiosłem i usługami, zawierające lokal mieszkalny lub wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny (w liczbie 1 budynek jednorodzinny w obrębie nieruchomości) przeznaczone dla właścicieli lub zarządców nieruchomości, obiekty małej architektury i budowle związane z zagospodarowaniem terenu, sieci i obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, garaże, budynki gospodarcze, wiaty itp. (lit. b). Wykluczono natomiast zabudowę mieszkaniową nie związaną z funkcją produkcyjno-usługową, tymczasowe obiekty budowlane w znaczeniu art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i indywidualne przydomowe oczyszczalnie ścieków. W karcie terenu nr 13 dla strefy 45.P,U określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym m.in. maksymalną wysokość zabudowy do 15 m do poziomu terenu do kalenicy oraz powierzchnię zabudowy – maksymalnie 50% pokrycia działki. W karcie terenu nr 16 dla terenu 028.KD – teren dróg dojazdowych przewidziano szczegółowe parametry zagospodarowania terenu, w tym szerokość w liniach rozgraniczających, parametry jezdni i chodników.

Lektura postanowień planu dla wskazanych jednostek potwierdza, że całkowicie pominięto w planie występowanie, m.in. na terenie działki nr [...], udokumentowanego złoża kopalin "P." oraz uprawnienia do jego eksploatacji posiadane przez Spółkę w ramach aktualnej koncesji. Wobec tego, skarżąca ma realne trudności z uzyskaniem pozytywnej opinii właściwego organu dla planu ruchu zakładu górniczego, wymaganej przepisami art. 108 ust. 6b ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1064), zwanej dalej p.g.g. z 2011 r., albowiem kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7, czyli wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrębnych przepisów. Skarżąca potwierdziła, przedłożonymi dokumentami, że nie może wykonywać przysługujących jej uprawnień związanych z eksploatacją złoża "P.".

Niewątpliwie powyższe okoliczności kreują interes prawny skarżącej Spółki jako użytkownika wieczystego działki nr [...] uprawnionego do eksploatacji złoża "P." w ramach wyznaczonego obszaru i terenu górniczego "P. A", który naruszono postanowieniami planu.

Spełnienie powyższych wymogów dopuszczalności skargi otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie, w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej wynikającym z przysługującego jej prawa użytkowania do działki nr [...], w świetle wymogów prawnych obowiązujących w dacie jej podejmowania.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przyjmuje się, że tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno z udokumentowanym występowaniem na działce nr [...] złoża kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.) zwanej dalej p.g.g. z 1994 r., czyli złożem piasku i piasku ze żwirem, jak również z wyznaczonym obszarem i terenem górniczym "P. A", w których granicach Spółka jako koncesjonariusz jest uprawniona do wydobywania tej kopaliny ze złoża "P.".

Determinuje to konieczność analizy uwarunkowań prawnych niezbędnych do uwzględnienia w planie miejscowym zarówno w zakresie ochrony złóż, jak i ich eksploatacji.

W art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. przewidziano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Wynika z tego, że przepisy u.p.z.p. regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złóż kopalin poprzez odwołanie się do odrębnych ustaw. Do tych odrębnych ustaw należy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. oraz p.g.g. z 1994 r.

Z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska. Natomiast z przepisów p.o.ś, w tym z art. 72 ust. 1 pkt 2 wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a) p.o.ś.). Zgodnie z art. 81 ust. 1 p.o.ś. ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny (art. 126 ust. 1 p.o.ś.).

Przywołać należy również przepis art. 48 ustawy p.p.g. z 1994 r., obowiązujący w dacie podejmowania uchwały o planie, zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w obecnie obowiązującym art. 95 ust. 1 p.g.g. z 2011 r. wskazuje się, że udokumentowane złoża kopalin (...) w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Na tle stosowania powyższych przepisów obu p.g.g. w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 356/17, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 884/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 826/15, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan miejscowy powinien uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża celem jego ochrony i zapewnienia jego eksploatacji w przyszłości. Jedną z przesłanek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione uznaniu rady gminy jako uchwalającej plan miejscowy, która musi jednak działać w granicach obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. (II OSK 1669/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "z art. 48 p.g.g. czytanego wprost wynika co prawda tylko ogólny nakaz uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, ale przepis ten jest doprecyzowany przez orzecznictwo NSA, WSA i Sądu Najwyższego (dalej jako: SN). I tak, SN w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. wskazał, że orzekając o dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości na cele związane z wydobywaniem złoża kopaliny, należy zwłaszcza wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny. Co prawda gmina jest samodzielna w wykonywaniu zadań własnych i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak nie może ona tego czynić w sposób dowolny. Musi przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 21 i 64 Konstytucji. Naruszeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji jest ograniczenie własności przez działania organów administracji publicznej, którym obywatel musi się podporządkować (III RN 192/00, OSNAP 2002, nr 15, poz. 347). Podobny obowiązek z art. 48 p.g.g. wyinterpretowuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wskazując, że chociaż wystąpienie udokumentowanego złoża kopaliny nie rodzi obowiązku po stronie gminy sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, to jednak taka sytuacja implikuje przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu bądź przy jego zmianie. Tym samym skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08, LEX nr 518010).

Przepis art. 48 p.g.g. z 1994 r. należy interpretować łącznie z art. 53 tej ustawy, zgodnie z którym dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Koszty sporządzenia projektu takiego planu ponosi przedsiębiorca - ust. 4. Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych - ust. 2. W szczególności plan ten może określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr - ust. 3. Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu (art. 53 ust. 6 ustawy).

Skoro przepis art. 48 p.g.g. z 1994 r. nakazuje uwzględniać udokumentowane złoża kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a art. 53 ust. 1 tej ustawy nakłada na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego na koszt przedsiębiorcy (art. 53 ust. 4), to tym samym gminę z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 p.g.g. z 1994 r. obciąża zarówno obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, jak i zmiany bądź aktualizacji obowiązującego na danym terenie miejscowego planu w razie utworzenia terenu górniczego na obszarze tej gminy, tak ażeby zadośćuczynić wymogom ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 1931/09, LEX nr 1929927). Normy zawarte w art. 53 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowią doprecyzowanie tego, w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny. Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Ochrony tej nie można jednak utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (tak np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając zaprezentowaną linię orzeczniczą należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie zrealizowano żadnych opisanych wyżej wymogów z zakresu ochrony złóż kopalin nie zapewniając tym samym należytej ochrony złoża "P." występującego na terenie działki nr [...]. Pomimo istnienia złoża w jednostce 45.P,U oraz, w granicach działki, również w części strefy 028.KD w odnośnych postanowieniach planu nie ujawniono tego złoża, przewidując na terenie jego występowania funkcje, w ramach których realizacja zagospodarowania obiektami budowlanymi oraz budowa infrastruktury komunikacyjnej nie gwarantuje możliwości eksploatacji złoża kopalin w przyszłości. Nie uwzględniono również potrzeb wynikających z istnienia terenu górniczego objętego aktualną koncesją na eksploatację kopalin naruszając wymóg uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności (użytkowania wieczystego).

Fakt, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień w zakresie władztwa planistycznego nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być bowiem nadużywane. Prawnie wadliwymi są zatem takie ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, a także te, które nie gwarantują w rzeczywistości realizacji ustawowo założonych celów, jak choćby w niniejszej sprawie ochrony złóż kopalin). Co prawda "władztwo planistyczne" jest realizowane m.in. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, nie może jednak być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. W tym kontekście postanowienia planu miejscowego nie tylko nie mogą być sprzeczne z treścią powszechnie obowiązujących norm prawa i powinny mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, lecz także powinny zapewniać rzeczywistą - nie zaś pozorną - realizacją założonych ustawowo celów. W tym zakresie działanie organu gminy należy oceniać zawsze przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność postanowień planu w zakresie odnoszącym się do działki skarżącej nr [...], tj. § 5 ust. 3 pkt 6, § 7 karty terenu nr 13 ne strefy 45.P,U i karty terenu nr 16 nr terenu 028.KD, uznając, że w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu pomijając obligatoryjne ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania terenów występowania złóż kopalin oraz terenów górniczych, naruszając tym samym istotę uprawnień przysługujących skarżącej do wskazanej nieruchomości. Kontrola legalności dokonywana w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej Spółki jako użytkownika wieczystego działki nr [...] wykluczała możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z wnioskiem Spółki sformułowanym na rozprawie w dniu 23 września 2020 r., którym Sąd nie był związany w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).