Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2269/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P., M.M., A.W., S.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 808/17 w sprawie ze skarg M.B., E.P., L.G., K.P., M.M., A.W., S.S. i A.S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 808/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 1974 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1974 r.) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 16 ha 89 arów 95[,4] m2, stanowiącej współwłasność spadkobierców [...] oraz spadkobierców [...]. Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z [...] lutego 1975 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 1975 r. bądź decyzja Prezydenta) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent).

[...] (dalej wnioskodawcy), jako następcy prawni J.W., pismem z 14 marca 2011 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności obu decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] października 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lutego 2013 r., zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1974 r., do czasu przedłożenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzenie nabycia spadku po [...]. Postępowanie podjęto postanowieniem z [...] maja 2015 r.

W toku postępowania do akt sprawy złożono akty zgonu: [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister lub organ) postanowieniem z [...] października 2016 r. [[...], dalej postanowienie z [...] października 2016 r.], na podstawie art. 97 § [1 pkt] 4 w zw. z art. 101 kpa: zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1975 r. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po [...]; wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobach lub do notariusza w celu sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

Minister wskazał, że do chwili obecnej nie udało się ustalić następców prawnych po wyżej wymienionych zmarłych. Ustalenie następców prawnych jest niezbędne celem określenia stron postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku jest zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawcy mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania nadzorczego i w jego zakończeniu. Samo postępowanie nadzorcze, w którym organ orzeka o pozostawieniu albo wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego, ma bezpośredni wpływ na zakres ich praw majątkowych. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach bezpośrednio dotyczy praw wnioskodawców.

[...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2016 r., do części obejmującej udział małżonków W. w nieruchomości.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2017 r.) Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2013 r. poz. 267" [winno być "2016 r. poz. 23 ze zm."], dalej kpa), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2016 r.

W ocenie Ministra postępowanie w przedmiocie nadzoru obejmuje ocenę legalności całej decyzji Prezydenta. Niemożliwe jest zaskarżenie postanowienia w części obejmującej udział małżonków W. w nieruchomości, bo udział 5548/9034 części nieruchomości stanowił współwłasność wielu osób.

Skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. wywiedli M.B. (IV SA/Wa 808/17); E.P. (IV SA/Wa 809/17); L.G. (IV SA/Wa 810/17); K.P., M.M., A.W., S.S. i A.S. (IV SA/Wa 957/17).

M.Z. zarzucił postanowieniu obrazę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa i art. 231 § 1 w zw. z art. 271 § 1 kk, i wniósł o jego uchylenie.

E.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wywiodła, że postanowienie zostało wydane po pięcioletniej bezczynności organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Organ nie odniósł się do istoty sprawy, a jest odpowiedzią na wniosek spadkobierców małżeństwa W. tylko wobec ich udziałów. By rozpoznać wniosek o stwierdzenie, że decyzja Prezydenta jest nielegalna, na podstawie dowodów w rozumieniu art. 76 kpa, potrzebna jest akceptacja takiego wniosku przez wszystkich współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej oraz innych, których do chwili obecnej nie ujawniono.

L.G. zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 231 § 1 w zw. z art. 271 § 1 kk. Podniosła, że Minister od wielu lat prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a zawieszając postępowanie uczynił to "bez uzasadnienia dowodowego co do istoty sprawy". Zaskarżone postanowienie odnosi się do wniosku spadkobierców małżeństwa W., a nie do postępowania nadzorczego w sprawie uchylenia zaskarżonej kilka lat temu decyzji Prezydenta.

K.P., M.M., A.W., S.S. i A.S., jako następcy prawni małżonków W., zaskarżyli postanowienie w części obejmującej ich udział w wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 16 § 1 kpa przez przyjęcie, że skierowanie części badanej decyzji Prezydenta do nieżyjącego J.W. skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej nie tylko tej części decyzji, która obejmuje wspólny udział zmarłego w wywłaszczonej nieruchomości i jej żony J., pozostającej w nim w niepodzielnej wspólności majątkowej, ale nieważnością całej decyzji administracyjnej; b. art. 12 § 1 kpa przez dążenie przez organ do zbędnego i pochłaniającego duże nakłady pracy i czasu ustalania spadkobierców pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, co do udziałów, których część badanej decyzji wywłaszczeniowej nie jest dotknięta wadą, a zatem nie posiadających rzeczywistego interesu prawnego w sprawie; c. art. 7 kpa przez pozbawienie wnioskodawców możliwości uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy w rozsądnym terminie; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasady równości obywateli wobec prawa) przez przyjęcie przez organ całkowicie odmiennego poglądu prawnego niż w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 2016 r. I OSK 2520/14 w kwestii podzielności nieważności decyzji odszkodowawczej, która tylko w części została skierowana do osoby zmarłej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi[ach] na skargi podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 listopada 2017 r. zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 808/17, IV SA/Wa 809/17, IV SA/Wa 810/17 i IV SA/Wa 957/17 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je pod sygn. IV SA/Wa 808/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 808/17, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargi [k. 87 akt IV SA/Wa 808/17].

Sąd I instancji uznał, że skargi nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1975 r. i utrzymanej nią w decyzji z [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 16 ha 89 arów 95[,4] m[2], stanowiącej współwłasność spadkobierców [...] i spadkobierców [...].

Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach [...].

Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest zawieszenie postępowania jedynie w części dotyczącej osób zmarłych i jego prowadzenie w stosunku do pozostałych uczestników.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że co do zasady, stroną postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest podmiot uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym, jak również podmiot który był stroną w postępowaniu zwykłym może stracić ten przymiot w postępowaniu nieważnościowym. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 kpa (wyroki NSA z: 12.1.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; 4.2.2000 r. IV SA 22/99; 4.2.2000 r. I SA 334/99; 5.9.2014 r. II OSK 602/13; 10.3.2016 r. I OSK 1726/14; wyroki WSA w Warszawie z: 24.5.2007 r. I SA/Wa 341/07; 5.12.2006 r. VII SA/Wa 1662/06; 30.5.2006 r. IV SA/Wa 23/06 - cbosa).

Brak jest definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 2.3.2007 r. II OSK 347/06, Lex 340207). W każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że z uwagi na przysługujące następcom prawnym zmarłych uczestników prawo rzeczowe do nieruchomości (prawo własności) przysługuje im interes prawny do bycia stroną postępowania. Organ administracji w oparciu o art. 10 § 1 kpa obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a co za tym idzie obowiązany jest do ustalenia wszystkich jego uczestników.

Istotne jest rozważenie, czy w tym postępowaniu dopuszczalne jest prowadzenia postępowania jedynie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1975 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 1974 r. w części dotyczącej jedynie udziałów poszczególnych uczestników, w tym skarżących w sprawie.

Jak wywiedziono w wyroku NSA z 28.7.2016 r. I OSK 2520/14 [, Lex 2100631, dalej wyrok I OSK 2520/14], dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Kontrolowane w trybie nadzwyczajnym decyzje nie stanowią części składowych kilku decyzji.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w wyroku [I OSK 2520/14], że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wykazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części. Możliwe jest to na przykład w sytuacji, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie decyzji [w części] może nastąpić wtedy, gdy tylko część decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 kpa, a wadliwość decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. NSA słusznie podkreślił, że wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, winien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie zgodnie z treścią wniosków dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji sytuacja taka nie ma miejsca, bo strony kwestionują miedzy innymi kwestię wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z wywłaszczeniem. Ewentualne wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej z obrotu dotyczyłoby więc wszystkich współwłaścicieli.

Powołany przez pełnomocnika skarżących [...] wyrok I OSK 2520/14 dotyczył kwestii odszkodowania i sytuacji kiedy strony domagały się stwierdzenia nieważności w części - w punkcie dotyczącym odszkodowania - przy czym nieważność zachodziła jedynie w stosunku do jednej osoby, której odmówiono jego wpłaty.

W ocenie WSA nawet taka sytuacja nie może mieć wpływu na kwestię ustalenia w oparciu o art. 28 kpa kręgu uczestników postępowania w sytuacji, kiedy postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zarówno obecni, jak i poprzedni współwłaściciele tej nieruchomości winni być uczestnikami takiego postępowania. Pociąga to za sobą konieczność ustanowienia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie stoi temu na przeszkodzie art. 12 § 1 kpa, który nakazuje działać organom administracji nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Nie można stwierdzić, że organy administracji nie uwzględniły słusznego interesu strony zgodnie z art. 7 kpa, chodzi bowiem o uwzględnienie interesu wszystkich stron, a nie jedynie strony skarżącej. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że została naruszona zasada równości obywatel[i - winno być "wszystkich"] wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Organ dbając o zapewnienie udziału osobom posiadającym interes w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa, jednocześnie realizuje zasadę równości obywatel[i - winno być "wszystkich"] wobec prawa.

Skargę kasacyjną wywiedli K.P., M.M., A.W., S.S. i A,S,, reprezentowani przez adw. K.N., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 808/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i oddalenie skarg, mimo że zaskarżone postanowienie narusza przepisy kpa wskazane w poniższych zarzutach szczegółowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 16 § 1 kpa, tj. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że skierowanie części badanej decyzji z 1975 r. do nieżyjącego J.W. skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej nie tylko tej części decyzji, która obejmuje wspólny udział zmarłego w wywłaszczonej nieruchomości i jego żony J., pozostającej z nim w niepodzielnej wspólności majątkowej, ale nieważnością całej decyzji administracyjnej;

2. art. 12 § 1 kpa, tj. zasady prostoty i szybkości postępowania przez dążenie przez organ do zbędnego, a pochłaniającego duże koszty społeczne i wiele lat ustalania spadkobierców pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, co do udziałów których cześć badanej decyzji wywłaszczeniowej nie jest dotknięta powyższą wadą, a zatem nie posiadających interesu prawnego w przedmiotowej sprawie;

3. art. 7 kpa, tj. zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony, przez: powodowanie zbędnego odwlekania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru o kwestii nieważności części badanej decyzji; pozbawienie wnioskodawców możliwości uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy rozsądnym terminie;

4. art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie przez Sąd, że nie narusza prawa zaskarżone postanowienie i poprzedzające je bezpośrednio postanowienie tego organu o zawieszeniu postępowania nadzorczego do czasu ustalenia spadkobierców pozostałych byłych współwłaścicieli.

Wniesiono o: rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie; zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od organu skarżonego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych w kwocie 580 zł, w tym: opłata sądowa 100 zł i wynagrodzenie adwokata 480 zł.

Pismami z 15 lutego 2018 r., 27 lutego 2018 r. i 11 października 2018 r. skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Pismem z 23 kwietnia 2018 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M.B. (dalej uczestnik), który przedstawił również swój pogląd na sprawę w piśmie z 12 grudnia 2018 r. i trzech pismach z 18 lutego 2020 r., w których wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tych pism.

Pismami z 26 sierpnia 2020 r. i 28 czerwca 2021 r. (M.B.), pismem z 1 września 2020 r. (E.P.), pismem z 3 września 2020 r. (Minister Rozwoju), pismem z 7 września 2020 r. (Prezydent [...], reprezentowany przez r.pr. J.M.), pismem z 8 września 2020 r. (I.L., A.D., A.G. i K.A., reprezentowani przez r.pr. K.M.), pismem z 1 lipca 2021 r. (L.G.) wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. I OSK 2269/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. uczestnik M.B. i pismem z 1 lipca 2021 r. uczestniczka L.G. zaprezentowali swe stanowiska w sprawie, załączając nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów (k. 315-317; 319-320 akt IV SA/Wa 808/17).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnie w orzecznictwie podnosi się, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (wyrok NSA z 18.6.2021 r. I FSK 503/21, Lex 3211927). W niniejszej sprawie nie zachodzą istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia, przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodów z kserokopii dokumentów załączonych w pismach procesowych przez uczestników (art. 106 § 3 ppsa).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 16 § 1 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej).

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest obligatoryjne, jeśli tylko zaistnieją okoliczności wskazane w przytoczonym przepisie.

Prezydent w decyzji z [...] lutego 1975 r. odniósł się do podniesionego przez odwołujących się wniosku "o traktowanie faktycznie użytkowanych przez nich części gruntu jako odrębnych nieruchomości". Wskazał, że "pozostałe osoby w dalszym ciągu znajdują się we współwłasności, zaś ich udziały łącznie stanowią 5548/9034 całej nieruchomości (...). Pozostawanie we współwłasności potwierdzonej przez Państwowe Biuro Notarialne uniemożliwia traktowanie poszczególnych osób jako wyłącznych właścicieli faktycznie wydzielonych działek. (...) Wobec istnienia współwłasności uzasadnione jest przyznanie wartości działki normatywnej w odniesieniu do całego wywłaszczonego gruntu. Współwłasność zadecydowała również o podziale odszkodowania, który został oparty na wysokości poszczególnych udziałów i to zarówno co do gruntów jak też i części składowych/roślinność, obiekty budowlane/, bowiem brak jest zgody zainteresowanych na podział odzwierciedlający rzeczywisty wkład w zagospodarowanie gruntu".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie aprobuje stanowisko zawarte w zaakceptowanym również przez Sąd I instancji wyroku I OSK 2520/14, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. "Unieważnienie" [verba legis: "stwierdza nieważność"] części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część "unieważniana" [winno być: ", której nieważność się stwierdza"] zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, winien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne jest zatem to, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Decyzja z [...] grudnia 1974 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] lutego 1975 r. zostały wydane w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za udział w nieruchomości i w stosunku do jego współwłaścicieli. Byli oni zatem współuczestnikami materialnymi postępowania administracyjnego. Poszczególne punkty sentencji przedmiotowych decyzji nie mogły samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w niniejszym postępowaniu ocenić zasadność działania organów w tym zakresie. Skoro jednak decyzje z [...] grudnia 1974 r. i [...] lutego 1975 r. dotyczyły udziału w prawie własności nieruchomości (w konsekwencji wszystkich współwłaścicieli), to nie można w części stwierdzić nieważności części decyzji (osobno w stosunku do każdego ze współwłaścicieli) (do przeciwnych wniosków nie prowadzi zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 § 1 kpa). Procedując wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji (in casu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa) organ winien ustalić strony postępowania, czyli podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa). Wobec śmierci niektórych stron postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, konieczne stało się ustalenie ich następców prawnych. Z uwagi na fakt, że strony zmarły jeszcze przed zainicjowaniem postępowania nieważnościowego, należało postępowanie zawiesić w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a nie art. 97 § 1 pkt 1 kpa (wyrok NSA z 26.2.2020 r. I OSK 2119/18, Lex 3027127).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 12 § 1 i w zw. z art. 7 kpa (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Ustalenie stron postępowanie jest jednym z podstawowych obowiązków organu, będącym realizacją normy nakazującej stanie na straży praworządności i uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Jedynie ustalając krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym organ może zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa). Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) nie uprawnia organu do zaniechania innych czynności procesowych, szczególnie tak istotnych, jak ustalenie stron postępowania.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Szybkością postępowania wiąże się zwykle z urzeczywistnieniem praworządności (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 90, uw. 1 do art. 12 kpa).

Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (uzasadnienie wyroku NSA z 10.7.2018 r. II OSK 630/18, aprobowany przez Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 332-333, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.