Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2033/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w sprawie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej: Komisja) uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (dalej: decyzja reprywatyzacyjna) i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość [...] położona przy ulicy [...], którą ujawniono w dawnej księdze hipotecznej pod numerem [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret). Obecnie na przedmiotową nieruchomość składają się trzy działki ewidencyjne: działka nr [...] stanowiąca grunt zabudowany o powierzchni [...] m2 oraz działki nr [...] i nr [...] stanowiące grunty niezabudowane o łącznej powierzchni [...] m2. Działka nr [...] jest zabudowana 4-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z 1939 r., wyremontowanym w 1948 r.

Jak wynika z treści wpisów dawnej księgi wieczystej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność R. oraz J. P., w równych częściach niepodzielnie. Nieruchomość ta została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę Miasta [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Objęcie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., czyli z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] , a zatem termin do składania wniosku dekretowego upływał z dniem [...] października 1948 r. Przedwojenni właściciele R. P. oraz J. P. złożyli w dekretowym terminie 6 miesięcy wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom J. P. oraz R. P. ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] maja 1956 r. wpisał prawo własności nieruchomości przy ulicy [...] na rzecz Skarbu Państwa.

W 1993 r. następca prawny dekretowych właścicieli – Z. S. (siostra R. i J. P.) zgłosiła roszczenie o przywrócenie praw własności do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] czerwca 1955 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1955 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego w udziale [...] gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m2 położonego przy ulicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], w odpowiednich udziałach na rzecz E. S., J. P., L. S. oraz E. Z. (pkt I decyzji), odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego pozostałej części gruntu (udział [...]), która jest już przedmiotem współużytkowania wieczystego właścicieli wykupionych lokali (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) (pkt III decyzji) oraz ustalił wysokość tzw. "czynszu symbolicznego" z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (pkt II decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., własnością gminy [...], a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Ponadto organ wskazał, że powyższa nieruchomość składa się z działek ewidencyjnych: nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanej w KW nr [...], nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanych w KW nr [...]. Z dniem [...] maja 1990 r. działka nr [...] stała się własnością Dzielnicy Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. nr [...]. Prezydent zaznaczył, że nieruchomość na datę wydania decyzji stanowiła, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), własność [...].

Objęcie przez gminę [...] nieruchomości nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 dekretu. Na podstawie postanowień nabycia spadku organ ustalił aktualny na dzień wydania decyzji krąg spadkobierców po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przedmiotowy grunt znajdował się w strefie [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tych terenów ustalony został priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Dopuszczone zostało lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie. W związku z powyższym, w stosunku do gruntu opisanego w przedmiotowej decyzji spełniony był warunek określony w art. 7 ust. 2 dekretu: "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Organ wyjaśnił, że część znajdujących się w budynku lokali została sprzedana umowami zawartymi w formie aktów notarialnych na rzecz dotychczasowych najemców wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wobec tego następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości pozostają właścicielami budynku w udziale [...] i w takim udziale zostało na ich rzecz ustanowione użytkowanie wieczyste. Z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, o którym mowa w pkt I, organ ustalił czynsz symboliczny.

Komisja ustaliła obecny stan prawny wykupionych lokali. W szczególności wskazała, że w przypadku lokali, których sprzedaż poprzedzona była wydaniem odpowiednich decyzji administracyjnych, decyzje te zostały poddane kontroli nadzorczej, w wyniku której stwierdzono, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można było stwierdzić ich nieważności, z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

Na podstawie dokonanej analizy akt administracyjnych Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego oraz naruszył zasadę czynnego udziału strony, tj. współużytkowników wieczystych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Komisja przywołała treść art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich,, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267), zgodnie z którą Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, m.in. jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 4b tej ustawy Komisja wydaje także decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeśli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, Komisja wyjaśniła, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie działań w celu dojścia do prawdy materialnej (obiektywnej). W postępowaniu administracyjnym konieczne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), a także wyczerpujące zebranie i rozważenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). W konsekwencji organ administracji w uzasadnieniu faktycznym decyzji powinien w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną, naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, ponieważ wydając w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję nr [...], nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to natomiast okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Komisja przywołała treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i stanęła na stanowisku, że przepis ten zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09. Zdaniem Komisji z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319, dalej: dekret - Prawo rzeczowe) jest zaś ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibi habendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 dekretu - Prawo rzeczowe wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animus possidendi rem pro alieno, animus detendi). Również na dzierżenie oprócz wspomnianego elementu woli składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się - na zewnątrz - tak samo jak posiadanie. Przepis art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 364/16). W ocenie Komisji, w orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15) wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. Organ podkreślił, że ówczesne przepisy nie zawierały kategorii dotyczącej posiadania samoistnego ani zależnego, lecz zgodnie z koncepcją romańską - posiadanie rzeczy (prawa własności) i praw, tj. posiadanie w zakresie innych praw niż własność. W doktrynie prawa oraz w judykaturze zarysował się przeważający pogląd, że posiadanie, pomimo że jest stanem faktycznym, mieści się w pojęciu mienia (m.in. Stanisław Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2004, s. 143, oraz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 1/3, OSNCP 1993, nr 10, poz. 170, na którą powołuje się w wyżej wymienionej pracy autor). Z posiadaniem powiązane są skutki prawne o charakterze majątkowym i to nie tylko w sferze prawa cywilnego oraz fakt, że posiadanie w ramach całego systemu prawa cywilnego nie jest wolne od cech instytucjonalnych, wskazujących na związki posiadania ze sferą praw podmiotowych. Zdaniem Komisji konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, że nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu został złożony w trybie dekretowym, to pochodził on od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył bowiem po myśli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r.).

Wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu wynikał, zdaniem Komisji, z systemowego założenia wiążącego się z wywołaną wojną migracją ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. i zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania warszawski właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu). Celem dekretu warszawskiego było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne (prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania?").

Komisja ustaliła, że Prezydent [...], wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] za czynsz symboliczny. Prezydent [...] miał, zdaniem organu, obiektywnie taką możliwość, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np. Archiwum Państwowe w [...]) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta [...]. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zauważył, że z treści samych wniosków dekretowych złożonych w przedmiotowej sprawie wynika, że J. P. jako swój adres zamieszkania wskazał [...] w [...], a nie ulicę [...].

Mając na uwadze powyższe, Komisja uznała, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 kpa oraz art. 77 ust. 1 kpa). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzji reprywatyzacyjnej nr [...] pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli dekretowych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Komisja uznała, że właścicielom sprzedanych lokali jako współużytkownikom wieczystym gruntu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu reprywatyzacyjnym w rozumieniu art. 28 kpa. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta [...], pomimo że informacje dotyczące sprzedanych lokali znajdowały się w aktach sprawy. Mimo że tego typu uchybienie jest przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego, Komisja stanęła na stanowisku, że waga konsekwencji prawno-procesowych tego naruszenia dla pominiętych stron postępowania reprywatyzacyjnego stwarza konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej.

Według Komisji w sprawie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości. Komisja wyjaśniła, że dla wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej wystarczające było stwierdzenie tylko jednej przesłanki uregulowanej wart. 30 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta [...] posiadania przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu oraz z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, tj. współużytkowników wieczystych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z powyższych względów Komisja uznała, że decyzja reprywatyzacyjna podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie Komisji kontrolowana decyzja Prezydenta [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że od momentu wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie doszło do przeniesienia własności ani prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W ocenie Komisji decyzja Prezydenta [...] wydana została z naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przesłanka posiadania jest jedną z trzech przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu wprost uzależnia możliwość złożenia wniosku dekretowego od wykazania posiadania gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych.

Komisja wskazała, że organ administracji, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku dekretowego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...], ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. W toku ponownego postępowania organ zapewni udział współużytkownikom wieczystym, będącym właścicielami wyodrębnionych lokali.

Na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. P., E. S., L. S. i P. F. (zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/WA 2103/19) oraz Miasto [...] (zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/WA 2033/19).

J. P., E. S., L. S. i P. F. w uzasadnieniu złożonej skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

I - materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 8 § 1 kpa, w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718 ze zm.), w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b powołanej ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez bezzasadne uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] przy ul. [...] stanowiło warunek sine qua non przyznania prawa własności czasowej do gruntu (obecnie prawa użytkowania wieczystego), a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego Prezydent [...] nie zbadał okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci przesłanki posiadania gruntu na chwilę złożenia wniosku, skutkujące wadliwym uchyleniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu, oparta na ugruntowanych poglądach judykatury i doktryny, nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że przesłanka posiadania nieruchomości o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie dotyczyła dotychczasowych właścicieli gruntu, ergo odstępując od badania kwestii posiadania i pomijając rozważania w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej, Prezydent [...] nie naruszył prawa, a tym samym brak było podstaw do uchylenia legalnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu,

II - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli:

- art. 16 kpa w związku z art. 8 kpa, w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w związku z art. 2 Konstytucji poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] z przyczyn formalnych, ergo wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej, czym w sposób rażący naruszono zasadę trwałości decyzji administracyjnych, podważając tym samym konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

- art. 28 kpa w związku z art. 8 kpa, w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a powołanej ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez wadliwe ustalenie kręgu uczestników postępowania reprywatyzacyjnego, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji przyznanie przymiotu strony właścicielom wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tychże podmiotów, a nadto brak jest przepisu prawa materialnego, z którego właściciele wykupionych lokali mogliby wywodzić swój interes prawny w rozstrzygnięciu wniosku dawnego właściciela hipotecznego o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.

W uzasadnieniu tej skargi skarżący, odwołując się do doktryny oraz orzecznictwa sądów, szczegółowo i obszernie przedstawili argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Miasto [...] zaskarżyło decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów: art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, w związku z art. 80 kpa, w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718 ze zm.), poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.1. (str. 16.) w całości; w pkt. III.1.1. (str. 16.) w zakresie: " (...) w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego", pkt III.1.4. (str. 17-18.) w całości; w pkt III.1.5. (str. 18-19.) w zakresie: "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) oraz zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15," pkt III.1.6. (str. 19-21.) w całości; pkt III.1.7. (str. 21-22.) w całości; pkt III.1.8. (str. 22-23.) w całości; pkt III.1.9. (str. 23.) w całości; w pkt III.3. (str. 27.) w zakresie: "decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta [...] posiadania przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu," w pkt III.5.2. (str. 29) w zakresie: "Analiza przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] prowadzi do wniosku, że naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania (...)"; w pkt III.5.3. (str. 30) w zakresie, zgodnie z którym przesłanka posiadania jest jedną z trzech przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie oraz że "Z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Prezydentem [...] nie wynika, by przesłanka posiadania była w ogóle badana. Również w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości ul. [...], działka nr [...] nie odniesiono się do kwestii posiadania na dzień złożenia wniosku dekretowego. Zatem organ administracji, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku dekretowego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], działka nr [...], ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji" podczas gdy:

- spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego,

- prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli),

- jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu,

- Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych, nie dopuścił się nieprawidłowości,

- prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W uzasadnieniu tej skargi skarżące Miasto, odwołując się do doktryny oraz orzecznictwa sądów, szczegółowo i obszernie przedstawiło argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Miasta zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obie skargi Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich podtrzymała w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i szczegółowo ustosunkowując się do podanych w skargach zarzutów, wniosła o oddalenie złożonych skarg.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd połączył do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy zarejestrowane pod sygn. akt I SA/WA 2103/19 oraz pod sygn. akt I SA/WA 2033/19) i prowadzenia ich pod jedną sygnaturą akt: I SA/Wa 2033/19.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu zgłosiło stowarzyszenie pod nazwą [...]. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wnioskujące Stowarzyszenie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii dołączonej do skargi. Przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) nie pozwala bowiem na przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, jednakże stanowisko zawarte w nadesłanej opinii może być potraktowane przez Sąd, o co strona także wnosiła, jako uzupełnienie merytorycznego stanowiska strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonych skarg.

W ocenie Sądu, przed dokonaniem szczegółowej oceny zasadności złożonych w niniejszej sprawie skarg przypomnieć należy, że na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. R. P. Nr 1, poz. 1) w dniu 26 października 1945 r. uchwalony został dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawowym założeniem dekretu była komunalizacja wszystkich gruntów w granicach m.st. Warszawy. Przejęcie to miało umożliwić racjonalną odbudowę stolicy i nieskrępowane zaplanowanie jej rozbudowy, przy jednoczesnym uniknięciu różnorodnych problemów, takich jak: brak dokumentów hipotecznych, nieobecność właścicieli lub ich spadkobierców, brak znaków granicznych i planów działek, długotrwałe procesy wywłaszczeniowe i sądowe. Przepis art. 1 dekretu stanowi, że w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w celu odbudowy zniszczonej niemal całkowicie Warszawy niezbędne było wprowadzenie instrumentów prawnych dających podstawę do przejęcia z mocy prawa niezbędnych do odbudowy stolicy terenów. Dlatego też prowadzenie wielu czasochłonnych postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości było nie do pogodzenia z koniecznością szybkiej odbudowy stolicy. Niewątpliwie dla ówczesnego ustawodawcy nadrzędność interesu obudowy Warszawy nad interesem właścicieli nieruchomości była oczywista. Podkreślić przy tym należy, że dekret nie zawierał regulacji, które wskazywałyby na jego wywłaszczeniowy charakter. Celem dekretu nie była zmiana stosunków własnościowych na terenie stolicy. W istocie był on pomyślany jako przedpole planistycznych działań dla władz odbudowy m.st. Warszawy, a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie stolicy w jej przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 oraz z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 168/11). Zgodnie z treścią dekretu grunty niepotrzebne do realizacji odbudowy i rozbudowy miasta miały być, pod pewnymi warunkami, zwrócone poprzednim właścicielom, jeżeli wyrażą taką wolę, na tzw. własność czasową (obecnie użytkowanie wieczyste). Przedstawione teoretyczne założenia dekretu zostały jednak wypaczone przez organy go stosujące. Także z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy znaczna część osób, które utraciły własność nieruchomości na mocy dekretu z 26 października 1945 r., nie otrzymała w zamian za przejęte nieruchomości obiecanego w dekrecie odszkodowania (art. 9 dekretu).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem art. 7 dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). W razie uwzględnienia wniosku gmina miała ustalić, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia wniosku gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4). W razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana miała być do uiszczenia odszkodowania (ust. 5). W myśl art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 dekretu ówczesny Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określić miał w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel. Przewidziane w dekrecie rozporządzenie, które regulować miało kwestię przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty i budynki przejęte w trybie dekretu, nigdy nie zostało wydane.

Podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niż wyobraźnia ustawodawcy, to trzeba przepisy tego aktu prawnego rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Dlatego też rozpoznawanie tzw. wniosków dekretowych, często po ponad 60 latach od ich złożenia, związane jest z licznymi problemami zarówno prawnymi, jak i faktycznymi, w tym przede wszystkim dowodowymi. Podstawową jednak przyczyną istniejących problemów, co należy stanowczo podkreślić, jest brak do dnia dzisiejszego, pomimo podejmowanych kilku prób, ustawowego uregulowania kwestii możliwości zwrotu w naturze lub możliwości uzyskania obiecanego przez ustawodawcę w dekrecie odszkodowania za przejęte nieruchomości warszawskie, czyli brak tzw. ustawy reprywatyzacyjnej.

Przechodząc do oceny prawidłowości wydanej decyzji, wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wobec tego wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej jako całości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 920/18). W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem (obok uzasadnionej skargi J. P., E. S., L. S.i P.F.) zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem. Zdaniem Sądu zakwestionowana decyzja Komisji zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest w zasadzie sporny. Poza sporem jest także kwestia, że w sprawie zakończonej decyzją reprywatyzacyjną organ rozstrzygał wyłącznie o prawie do gruntu nieruchomości przy ul. [...].

Powodem, dla którego Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła istnienie podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, był fakt, że w jej ocenie Prezydent [...], prowadząc w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) postępowanie dotyczące wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: wieczystej dzierżawy), nie zbadał istnienia po stronie dawnych właścicieli nieruchomości "przesłanki posiadania" na dzień złożenia wniosku oraz naruszył zasady czynnego udziału strony, tj. współużytkowników wieczystych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267), w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z treścią powołanych przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2-4 i art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy Komisja wyniku postępowania rozpoznawczego wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy decyzję reprywatyzacyjną albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i zawiesza postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, albo uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, albo w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć raz jeszcze należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 powołanego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego oraz z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, tj. współużytkowników wieczystych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Mając na uwadze powyższe, Komisja uznała, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 kpa oraz art. 77 ust. 1 kpa). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzji reprywatyzacyjnej nr [...], pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli dekretowych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/WA 1942/09, Komisja wskazała, że w jej ocenie ustawodawca wykluczył z kręgu uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie jego złożenia. Komisja dowodziła, że wolą prawodawcy było przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie, zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy zatem roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem.

Dodatkowo w uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez pominięcie współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...], czyli właścicieli lokali oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Naruszenie to w ocenie Komisji powoduje taką wadliwość postępowania administracyjnego, która z uwagi na wagę konsekwencji prawnoprocesowych powyższego naruszenia dla wspomnianych stron postępowania reprywatyzacyjnego stwarza konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej. Dlatego też Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 pkt 4a).

W ocenie Sądu oba stanowiska nie zasługują na aprobatę.

Zdaniem Sądu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można dokonywać z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Celem nadzoru judykacyjnego Komisji w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień, jakie miały miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez prezydenta [...] , który to organ wydał decyzję reprywatyzacyjną. Weryfikacja tej decyzji odbywa się albo z uwzględnieniem stanu z daty jej wydania albo z uwzględnieniem dowodów, okoliczności, skutków, które ujawniły się po jej wydaniu. W żadnym razie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b powołanej ustawy jako przepis stanowiący podstawę prawną wydanej decyzji nie może być traktowany jako wprowadzający z mocą wsteczną dodatkowe, nieistniejące dotąd przesłanki, od których spełnienia zależy prawidłowe rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem przesłanek przewidzianych treścią art. 7 dekretu. Podkreślić należy, że prawodawca zaniechał nowelizacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni ponad 70 lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować, kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści nie może bowiem abstrahować od przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu politycznego, społecznego oraz w szczególności treści regulacji prawnych współistniejących i przyjętych w innych obowiązujących wówczas przepisach prawa, które wspólnie tworzyły ówczesny porządek prawny.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie m.st. Warszawy w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. (Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Z treści tych przepisów wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]. Podkreślić należy, że dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę [...] miało charakter jedynie formalny, a prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz stosownie do treści art. 2230 Kodeksu Napoleona. Kiedy natomiast na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy, dotychczasowy właściciel pozostawał nadal jego właścicielem (art. 5 dekretu). Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np: pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej, mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.). Jednakże zauważenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej po wejściu w życie dekretu, sytuacja wymagała odrębnego postępowania. W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.). Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu. Pozycja małżonka zmarłego właściciela, jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych była słabsza. Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Analogicznie w przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora, także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej w art. 127 i art. 128 wymagały, aby następca prawny właściciela nieruchomości wylegitymował się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej). Wobec opisanego wyżej stanu prawnego istniejącego na terenie [...] w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego w zakresie praw spadkowych, ustawodawca dekretowy zasadnie założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe obok właścicieli złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, zostaną one zweryfikowane przez organ rozpatrujący te wnioski pod katem bycia stroną tego postępowania, jeżeli udowodnią swe prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie. Było to w ówczesnym stanie prawnym uzasadnione, bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła bowiem problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej a nie spadkobiercy (art. 813 tego Kodeksu) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy, skoro ówczesne przepisy postępowania administracyjnego nie zawierały odpowiednika obecnego art. 30 § 5 kpa. Analogiczna sytuacja dotyczyła prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Co do tej grupy osób prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). W ocenie Sądu, dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy. Treść art. 7 dekretu warszawskiego świadczy zatem o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis, nie zaś jak uważa Komisja, wykazanie faktycznego władania rzeczą. Z prawnego punktu widzenia, w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego istotnym było, aby prawny następca właściciela nieruchomości posiadał stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo - np. w postaci prowadzenia w posiadanie - także z uwagi na inne okoliczności, skutkujące jego udziałem w licznych postępowaniach administracyjnych. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych - Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę [...] (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy - Dz. U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego (art. 2 i art. 6 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 2 oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny - Dz. U. Nr 50, poz. 281). Zrozumiałym i uzasadnionym był w takiej sytuacji fakt, że następca prawny dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien był wykazać, w oparciu o stosowne dokumenty, swoją czynną legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było, przesłanka posiadania powinna była być wprost wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a tak nie jest. Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności, a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, żeby dekretowe posiadanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1, odnosiło się jedynie do prawnych następców dotychczasowego właściciela, po to by mogli oni wykazać się stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie odnosiła się ona natomiast do fizycznego władania gruntem. Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo, po dniu 1 stycznia 1947 r. Przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. W dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym. Przesłanka "posiadania" nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów [...], orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, co szeroko zostało omówione w wyrokach tutejszego sądu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 oraz sygn. akt I SA/Wa 2146/18. Odmienne stanowisko było wyrażane w orzecznictwie jedynie sporadycznie.

W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisji dowodzi wadliwego rozumienia przez ten organ instytucji prawnej posiadania w kontekście art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nawet przyjmując hipotetycznie za słuszny prezentowany przez Komisję pogląd, że przesłanka "posiadania" zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła nie tylko następców prawnych hipotecznego właściciela nieruchomości, ale i jego samego, nie można się zgodzić z postulowanym przez Komisję rozumieniem samego pojęcia "posiadania". Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku wskazać należy, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie faktycznego władztwa nieruchomością i jego manifestowanie wobec innych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej, nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt I CSK 519/15 oraz z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze m.st. Warszawy w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania - na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1934 r. sygn. akt I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona. Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu byłaby bowiem spełniona także w sytuacji, gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie władał, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...] września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym - Dz. U. Nr [...], poz. [...] i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł. Powyższa dokonana przez Sąd analiza prowadzi do wniosku, że organ dekretowy nie był zobowiązany do czynienia sugerowanych przez Komisję ustaleń co do faktycznego sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości.

Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że w cytowanym przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. KP 3/15, Trybunał orzekał o zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Sąd nie jest związany przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15. Przedmiotem badania zgodności z Konstytucją nie były bowiem żadne przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia nie mogą zatem być w sposób automatyczny i bezrefleksyjny traktowane jako wykładnia przepisów powołanego dekretu. Przypomnieć należy, że pierwotnie Trybunał Konstytucyjny był uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Z dniem 8 kwietnia 1989 r. Trybunał Konstytucyjny został konstytucyjnie umocowany na podstawie art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji z 1952 r. do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 1 pkt 10 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - Dz. U. Nr 19, poz. 101). Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. pozbawiła jednak Trybunał Konstytucyjny kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 188 Konstytucji). Przyjęcie, jak czyni to Komisja, jako jedynie prawidłowego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny przesłanki posiadania zawartego w wyroku z 19 lipca 2016 r., doprowadziłoby do niedających się pogodzić logicznie konstatacji zawartych w różnych uzasadnieniach. Dla przykładu w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zawarł następujące stwierdzenie: "Art. 7 dekretu warszawskiego przyznał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w wypadku osoby prawnej - ponadto, gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Było to jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy".

Na poparcie swojego stanowiska Komisja powołuje się na poglądy przedstawione przez prof. Ewę Łętowską w artykule z 2 sierpnia 2017 r. "Dekret Bieruta. Dlaczego potrzebna była przesłanka posiadania" opublikowanym na portalu internetowym konstytucyjny.pl oraz na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. KP 3/15. Należy jednak zauważyć, że przeważająca większość doktryny i judykatury wskazywała konsekwentnie i wskazuje nadal, że pozytywna przesłanka posiadania określona w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskich. Wskazać tu należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 2353/05, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1769/12, z dnia 17 listopada 1989 r. sygn. akt IV SA 611/89 (CBOSA). Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w publikacji dr Mirosława Gdesza "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne" oraz Kamila Zaradkiewicza "Spadki wakujące i bezdziedziczne a roszczenia z dekretu warszawskiego", Nieruchomości@ 2/19. W powołanej publikacji autor stwierdza m.in., że "Jakkolwiek prywatnoprawny charakter prawa podmiotowego z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji jego zbywalność budzą istotne wątpliwości, to jednak zgodnie z tym przepisem z roszczeniem tym mogli występować zarówno właściciele nieruchomości warszawskich, jak i ich następcy prawni. Nie budzi w szczególności zastrzeżeń fakt, iż przepis art. 7 ust. 1 dekretu obejmuje następców prawnych pod tytułem ogólnym, a zatem przede wszystkim spadkobierców właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi. Inaczej też niż w przypadku dawnych (dotychczasowych) właścicieli nieruchomości, nie można podważyć trafności tezy, iż w świetle dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawni następcy dotychczasowych właścicieli, aby móc zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie odpowiedniego prawa powierzchniowego, powinni być zgodnie z wymaganiem wskazanym w art. 7 ust. 1 w posiadaniu gruntu." Oznacza to równocześnie, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego był w ostatnim czasie różnie interpretowany, a zatem Prezydent nie mógł rażąco naruszyć prawa przy oceny tej przesłanki, skoro jej rozumienie jest obecnie różne zarówno w orzecznictwie, jak w doktrynie.

Niezależnie od powyższego spełnienie warunku posiadania nieruchomości przez byłego właściciela musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania nieruchomości budynkiem, skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan jedynie utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność m.st. Warszawy (od 1950 r. Skarbu Państwa) budynki przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub nieuwzględnienia złożonego wniosku (art. 8 dekretu). Również własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny - Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Trudno bowiem przyjąć, aby osoba, która była zgodnie z przepisami dekretu uznawana za właściciela budynku posadowionego na gruncie, jednocześnie mogła nie być w posiadaniu gruntu zabudowanego tym budynkiem i musiała dokonywać jakiś dodatkowych czynności prawnych, aby to posiadanie uzyskać lub wykazać. Argumentem potwierdzającym, że Komisja dokonała błędnej wykładni art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest także fakt, że już od czasów rzymskich bezwzględnymi atrybutami prawa własności jest tzw. triada uprawnień, czyli prawo posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości [...] pozostawał własnością przeddekretowych współwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony. Oznacza to, że złożenie przez właściciela zabudowanej nieruchomości w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku, w sposób oczywisty nie mogło być zakwestionowane ze względu na przesłankę posiadania gruntu.

Z tych właśnie przyczyn, w ocenie Sądu, zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. Oznacza to, że Sąd nie podziela wykładni literalnej (gramatycznej) art. 7 ust. 1 dekretu dokonanej przez Komisję, zgodnie z którą zawarte w dekrecie sformułowanie "będący w posiadaniu gruntu" odnosi się zarówno do właściciela, jak i jego następcy prawnego.

Omówiony powyżej pogląd o konieczności wykazania posiadania tylko przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich został szeroko rozwinięty na tle przepisów Kodeksu Napoleona i innych aktów prawnych w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (publik CBOSA), do którego motywów w tym zakresie Sąd w obecnym składzie odsyła. Szersza zatem analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, gdyż poza sporem pozostaje, że wniosek dekretowy odnośnie do nieruchomości przy ul. [...] złożyli jej przeddekretowi współwłaściciele (którzy nie musieli wykazywać się wprowadzeniem ich w posiadanie). Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego Komisja, w nieustaleniu posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy, które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2008 r., skoro niekwestionowane przez Komisję dokumenty w zakresie przysługiwania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Zarzutów Komisji w tym zakresie (czyli naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku) nie można w tych okolicznościach uznać za usprawiedliwione.

Ponadto przyjęcie stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa własności czasowej składany był przez właściciela i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości należało uchylić decyzję o ustanowieniu użytkowania wieczystego, oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., ma charakter wyłącznie formalny. Zdaniem Sądu nie można jednak na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązującej od ponad dekady, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która ma swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2003 r. sygn. akt P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z dnia 17 maja 2004 r. sygn. akt SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44). Jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego "jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana, a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone" (cytat za M. K. "Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 9/2007 str. 56 i nast.).

W sytuacji zatem, gdy okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy nie wskazują, by możliwość władania gruntem nieruchomości warszawskiej przez byłego właściciela była wyłączona, nie można postawić organowi dekretowemu zarzutu, że przy rozstrzyganiu sprawy nie ustalił relewantnych z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego, uchybiając tym samym przepisom procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie przedstawione powyżej rozważania w tym zakresie mają walor jedynie teoretyczny, ponieważ z materiału dowodowego, którym dysponował również Prezydent [...], wydając kontrolowaną przez Komisję decyzję, a więc przede wszystkim reprodukcji zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1946 r. podpisanego przez Naczelnika Wydziału Zarządu Miejskiego [...], wynika, że "Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego [...] stwierdza, że nieruchomość przy ul. [...] Nr [...] Nr hip. [...] nie została objęta przez Wydział Administracji Nieruchomości, gdyż nie należy do kategorii majątków opuszczonych w rozumieniu art. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (...), ponieważ właściciele jej (według przedstawionego świadectwa hipotecznego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r.) J. P. i R. P. weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski". Zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Niewątpliwie jego treść zaświadcza o tym, że przeddekretowi właściciele nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] weszli w jej faktyczne posiadanie zaraz po wojnie. Jak zaś wynika z również znajdującego się w aktach administracyjnych "Protokołu objęcia w posiadanie budynków znajdujących się przy ul. [...] nr hip. [...], na rzecz Skarbu Państwa, z dnia [...] lutego 1956 r." przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa dopiero w dniu [...] lutego 1956 r. Pismo Przymusowego Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości z dnia [...] lutego 1956 r. także znajdujące się w aktach sprawy, również stwierdza, że aż do lutego 1956 r. Skarb Państwa nie administrował przedmiotową nieruchomością. Potwierdza to, że do lutego 1956 r. nieruchomość pozostawała w faktycznym posiadaniu jej przedwojennych właścicieli. Fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa dopiero w dniu [...] lutego 1956 r. potwierdza także pismo Kierownika Działu Gospodarki Terenami z dnia [...] stycznia 1956 r. skierowane do J. i R. P., znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nawet hipotetyczne przyjęcie za słuszny poglądu Komisji, że faktyczne posiadanie nieruchomości przez przeddekretowego właściciela było warunkiem skuteczności złożonego wniosku dekretowego, nie uzasadniało zatem uchylenia kontrolowanej przez Komisję decyzji, skoro spełnienie tej przesłanki wprost wynikało ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia wyrażana przez Komisję wątpliwość, czy mógł posiadać nieruchomość przeddekretowy właściciel, który miał miejsce zamieszkania w [...], jednakże pod innym adresem niż przedmiotowa nieruchomość.

Również drugi postawiony w decyzji zarzut dotyczący pominięcia w postępowaniu reprywatyzacyjnym współużytkowników wieczystych właścicieli wykupionych lokali nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że obowiązujący w prawie administracyjnym system weryfikacji decyzji administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie wyłącznie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Podkreślić należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że ta sama okoliczność nie może zatem stanowić zarówno przesłanki wznowieniowej, jak i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Wada postępowania administracyjnego w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy jest kwalifikowana z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 kpa jedynie jako przesłanka wznowieniowa i to niezależnie od istotności i wagi tego naruszenia. Brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 kpa i nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności, może ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie. Oznacza to, że tryb wznowienia postępowania administracyjnego i tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż każdy z nich jest ściśle związany z enumeratywnie wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wadami i równie ściśle określonymi przesłankami umożliwiającymi wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłankami trybu wznowienia postępowania są wady występujące w danym postępowaniu a przesłankami trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia są zaś wady dotyczące samego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1258/14 – dostępny w CBOSA). Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 844/18). Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2341/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1647/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, szerzej np. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9, Warszawa 2014). Co prawda kontrola ostatecznych decyzji administracyjnych przez Komisję jest sprawowana w ramach przepisów szczególnych, w rozumieniu art. 163 kpa, którymi są przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267), jednakże nie oznacza to, że nie musi ona uwzględniać zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych przesłanek dotyczących wznowienia. Należy zwrócić uwagę, że wspomniany art. 163 kpa znajduje się w rozdziale 13 działu II kpa wraz z art. 156, podczas gdy instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w odrębnym rozdziale 12 działu II kpa. Wypracowane w orzecznictwie i literaturze poglądy dotyczące relacji pomiędzy trybem wznowienia i trybem stwierdzenia nieważności decyzji muszą zatem stanowić co najmniej punkt wyjścia do oceny relacji pomiędzy trybem wznowienia a kontrolą sprawowaną przez Komisję. Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że przez ponad 10 lat od wydania decyzji reprywatyzacyjnej, którykolwiek z właścicieli wykupionych lokali skorzystał ze swoich uprawnień i złożył w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosek o wznowienie postępowania reprywatyzacyjnego ze względu na niebranie bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. W tej sytuacji przytoczone wyżej rozważania teoretyczne prowadzą do wniosku, że nawet gdyby przyjąć, że Komisja jest uprawniona do uwzględnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przy uchyleniu kontrolowanej decyzji, art. 147 kpa wyklucza uwzględnienie tej przesłanki przez organ administracyjny bez stosownego wniosku pominiętej strony postępowania. Z tego powodu Sąd orzekający w niniejszej sprawie czuje się zwolniony z obowiązku rozważania, czy uprawnienie takie Komisji faktycznie przysługuje.

Podsumowując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o treść ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz wydania zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu Prezydent [...] wydał wskazaną decyzję z poszanowaniem art. 7 dekretu warszawskiego oraz przepisów postępowania, co uprawnia do twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd w obecnym składzie przychyla się do tych poglądów, które uznają, że przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób jego prawa reprezentujących, lecz wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...].

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, przychylając się do dominującego obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, podziela stanowisko wyrażone przez Komisję, że współużytkownikom wieczystym (lub obecnie współwłaścicielom) gruntu, będącym właścicielami wyodrębnionych lokali w znajdującym się na tym gruncie budynku przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym. Z omówionych powyżej względów pominięcie tych osób w postępowaniu dekretowym nie może być jednak przesłanką do uchylenia decyzji dekretowej w trybie nadzwyczajnym, skoro osoby te zarzutu takiego nie podniosły. Na marginesie jedynie Sąd zwraca uwagę, że Prezydent [...] wydając decyzję dekretową, uwzględnił interes prawny właścicieli wyodrębnionych lokali, odmawiając następcom prawnym byłych właścicieli przyznania użytkowania wieczystego w stosunku do udziału w tym użytkowaniu przysługującego właścicielom wyodrębnionych lokali. Ponieważ kwestia przymiotu strony takich osób w postępowaniu dekretowym była przedmiotem rozbieżności w doktrynie oraz orzecznictwie, w sposób oczywisty pominięcie właścicieli lokali w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem [...] nie było wynikiem zaniedbań w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, lecz wynikiem przyjęcia odmiennej wykładni przepisów prawa w tym zakresie niż przyjęta obecnie przez Sąd i Komisję.

Ze względu na podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia przez decyzję reprywatyzacyjną przepisów prawa poprzez zawarcie w kilku z punktów tej decyzji przesłanek dotyczących treści aktu notarialnego, wyjaśnić należy, że Sąd orzekający stoi na stanowisku, zgodnie z którym punktów tych nie można zaliczyć do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej decyzji poza punktami (1-3) umieszczonymi po słowie "orzekam", w których organ zawarł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajdują się także punkty (4-14) umieszczone po zwrocie "oraz stwierdzam, że", w których organ orzekający zawarł zarówno pewne elementy stanu faktycznego, które uznał za istotne, treść ważnych dla rozstrzyganej sprawy regulacji prawnych, jak i wskazania dotyczące dalszego postępowania stron. Podkreślić przy tym należy, że zagadnienia dotyczące np. określenia sytuacji umożliwiających organowi rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przed upływem określonego w niej terminu, administrowania nieruchomością, nienaruszania przez przyznane użytkowanie wieczyste praw osób trzecich, nie są elementem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu. W wyniku takiej, niezbyt fortunnej, konstrukcji przedmiotowej decyzji do merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji dołączone zostały elementy, które winny były znaleźć się ewentualnie w uzasadnieniu faktycznym decyzji lub jej pouczeniu. O rzeczywistej treści konkretnego elementu decyzji nie decyduje jednak jego umiejscowienie w strukturze decyzji, lecz jego treść i to niezależnie od bardziej lub mniej fortunnego umiejscowienia tego elementu. Oznacza to, że wskazane wyżej stwierdzenia nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 kpa, nie wiążą zatem organu na mocy przepisu art. 110 kpa. W tym zakresie decyzja nie uzyskuje również cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 kpa). Umieszczenie zatem dodatkowych elementów (być może całkiem niepotrzebnych a nawet zbędnych) w strukturze decyzji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na merytoryczny sposób rozpatrzenia sprawy.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 dekretu, który także stanowił materialnoprawną podstawę decyzji z 2008 r., w razie uwzględnienia wniosku dekretowego gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Przepis ten przewiduje zatem uprawnienie dla organu orzekającego do określenia warunków, pod którymi umowa może być zawarta.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że na rozprawie pełnomocnik Komisji oświadczył, że "Komisja bada, wyjaśniając sprawę, wszystkie przesłanki nieprawidłowości decyzji, które dana decyzja zawiera, działając analogicznie jak wszystkie organy nadzorcze". Dodatkowo pełnomocnik wyjaśnił również, że do takiego postępowania zobowiązuje Komisję art. 29 i 30 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji Komisji oraz akt sprawy nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiły inne okoliczności, które mogą być kwalifikowane jako typowe "nieprawidłowości" związane z reprywatyzacją nieruchomości [...]. Budynek przy ulicy [...] został wzniesiony przed wojną przez poprzedników prawnych obecnych beneficjentów orzeczenia reprywatyzacyjnego, przetrwał wojnę bez istotnych uszkodzeń, nie był tym samym odbudowany ze środków publicznych. Roszczenia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu nie były przedmiotem obrotu, podlegały jedynie dziedziczeniu.

W tej sytuacji, skoro żaden z podniesionych przez Komisję zarzutów nie okazał się uzasadniony, uznając, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem, Komisja zbadała już istnienie wszystkich przesłanek wynikających z treści art. 30 powołanej ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że dalsze prowadzenie przez Komisję postępowania w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.