Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3836/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32,  art. 33   par. 3,  art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  art. 182 par. 1 i 3,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roberty Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 271/19 w sprawie ze skargi V. P. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 271/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi V. P. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania:

1. zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania V. P. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem,

2. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania,

3. stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego V. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. V. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Bezczynność ta polegać miała na pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od ww. decyzji z powodu nieuzupełnienia braku formalnego odwołania polegającego na braku umocowania pełnomocnika do wniesienia środka odwoławczego. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 138 w z art. 7, 77, 80 i 17 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie, że w aktach sprawy znajduje się ogólne pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu K. A. M.;

2. art. 104 §1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

3. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do jego zastosowania, tj. pełnomocnik oraz pełnomocnik substytucyjny posiadali ważne pełnomocnictwo uprawniające do złożenia w imieniu skarżącego odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego;

4. art. 57 § 5 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy okoliczności sprawy bezspornie wskazywały, że strona zachowała termin zakreślony przez organ.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 510/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na niewezwanie organu przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 228/19 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę uznał, że skarga na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2016 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a tym samym należało zobowiązać organ do jego rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.

Zdaniem Sądu, poza sporem jest, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie rozpoznał odwołania skarżącego z dnia [...] października 2016 r., błędnie przyjmując, że jest ono dotknięte brakiem formalnym, polegającym na braku pełnomocnictwa udzielonego J. C. do jego podpisania. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r. dla radcy prawnego K. A. M. z prawem do substytucji, która w dniu [...] czerwca 2016 r. udzieliła upoważnienia J. C. do reprezentowania jej przed Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w W. w celu dokonania czynności związanych z udzieleniem skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia w określonej instancji musi być wyraźne, gdyż co do zasady należy przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone do podejmowania czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, również do wniesienia odwołania od decyzji tego organu do organu odwoławczego. Pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem administracji należy rozciągnąć na uprawnienia pełnomocnika do zaskarżenia orzeczenia do organu odwoławczego (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia II SA/Op 472/05). Sąd stwierdził, że stanowisko to w pełni podziela. Sąd mając na względzie powyższe okoliczności uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podjął bowiem czynności w sprawie, aczkolwiek błędnie w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał J. C. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci złożenia oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu, mimo że takie dla niej upoważnienie znajdowało się w aktach organu I instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo dalsze udzielone J. C. przez radcę prawną K. A. M. o treści następującej: "do reprezentowania mnie przed Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w W. ([...]) ul. M. [...] w celu dokonania wszystkich czynności związanych z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Panu V. P. – obywatelowi Ukrainy" stanowiło wystarczające źródło umocowania do wniesienia w imieniu skarżącego V. P. odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2016 r. a w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędnie wezwał J. C. do usunięcia braku formalnego tego odwołania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., co w dalszej konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przekonania, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego załączone przez pełnomocnika dalsze pełnomocnictwo upoważniało jedynie do działania przed organem I instancji. Pełnomocnictwo to nie dawało natomiast uprawnienia do działania przed organem odwoławczym. Aczkolwiek odwołanie wnoszone jest za pośrednictwem organu I instancji, to jednak jego adresatem jest organ II instancji. W konsekwencji dalszy pełnomocnik nie był umocowany do wniesienia odwołania. Ponieważ brak formalny pełnomocnictwa, pomimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia, nie został uzupełniony, zaistniały podstawy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym albowiem skarżący kasacyjnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w przewidzianym do tego terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wyrok wydano w składzie trzyosobowym stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że pełnomocnictwo substytucyjne udzielone J. C. upoważniało pełnomocnika substytucyjnego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Organ I instancji podejmuje w sprawie określone czynności zarówno przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie jak i po jego wydaniu lecz przed przekazaniem sprawy organowi odwoławczemu. Po wydaniu decyzji organ I instancji przyjmuje oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania (art. 127a § 1 K.p.a.), przyjmuje odwołanie (art. 129 § 1 K.p.a.), zawiadamia strony o wniesieniu odwołania (art. 131 K.p.a.). Nadto zgodnie z treścią art. 131 § 1 K.p.a. organ I instancji może samodzielnie w całości uwzględnić wniesione odwołanie i wydać nową decyzję, w której uwzględni lub zmieni zaskarżoną decyzję.

Okoliczność, że odwołanie adresowane jest do organu odwoławczego nie zmienia faktu, iż czynności związane z jego przyjęciem wykonuje organ I instancji. Pełnomocnik strony nie potrzebuje upoważnienia do "zaadresowania odwołania do organu odwoławczego", tylko upoważnienia do jego wniesienia do organu odwoławczego, która to czynność ma miejsce przed organem I instancji. Czynności organu I instancji wykonywane po wydaniu decyzji to czynności należące do kompetencji tego organu nie zaś czynności wykonywane przez organ I instancji w imieniu organu odwoławczego.

Skoro wniesienie odwołania następuje za pośrednictwem organu I instancji, to do dokonania tej czynności wystarczające jest posiadanie upoważnienia do działania w imieniu strony przed tym organem. Dopóki odwołanie nie zostanie przekazane organowi odwoławczemu pełnomocnik może podejmować wszystkie czynności związane z wniesieniem tego środka odwoławczego w oparciu o upoważnienie do działania przed organem I instancji. Upoważnienie to nie będzie uprawniało pełnomocnika do podejmowania czynności w związku z wniesieniem odwołania dopiero po przekazaniu środka odwoławczego organowi odwoławczemu.

W niniejszej sprawie pełnomocnictwo substytucyjne upoważniało dalszego pełnomocnika do podejmowania wszelkich czynności przed organem I instancji, to jest przed Wojewodą Mazowieckim. Tym samym pełnomocnictwo to upoważniało do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania. Nie było podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwo to zawierało braki wymagające uzupełnienia, a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 64 § 2 K.p.a., gdy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie zostało uzupełnione.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.