Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21ust. 2 i 3 orz art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. - B. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa1431/17 w sprawie ze skargi M. T. - B. i A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1431/17 oddalił skargę M. T.-B. i A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. znak: [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] b. gm. kat. [...] stanowiącej własność M. T. i O. T., jak również w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyły A. T.-B. i A. F., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 i "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ administracji w sposób wadliwy ocenił materiał dowodowy;

2. art. 3 § 1 i "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z "art. 156-159 k.p.a." przez niedostrzeżenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest nieważna;

3. art. 3 § 1 i "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób wadliwy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Podniosły również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3, art. 21 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której do stwierdzenia, czy nieruchomość była niezbędna na cel użyteczności publicznej, nie wystarcza analiza decyzji wywłaszczeniowej, konieczne zaś jest odwoływanie się i to po 40 latach od wywłaszczenia do całych akt sprawy, a także odrębnej decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] w sprawie stwierdzenia planu realizacyjnego przy ul. [...] w K. Podkreślono, że skarżące kasacyjnie nie miały żadnego wpływu na powstanie i legalność planu realizacyjnego i zatwierdzającej go decyzji, zatem samo odwołanie się do tego przez Naczelnika w uzasadnieniu decyzji, bez głębszego wskazania motywów, uniemożliwiło im weryfikację, dlaczego akurat ta nieruchomość i to w takich rozmiarach, jak wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, była niezbędna do budowy przedszkola.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej o tym, że na etapie wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do zbadania celowości wywłaszczenia, świadczy to, że na całej długości terenu przedszkolnego od strony ul. [...] ogrodzenie zostało postawione w taki sposób, że poza nim pozostał wywłaszczony pas ziemi, który po latach okazał się zbędny na budowę przedszkola i został zwrócony poprzednim właścicielom.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przyjął w sposób całkowicie dowolny, że wydanie decyzji w oparciu o opinię sporządzoną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowiło rażącego uchybienia art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazała, że Sąd w żaden sposób nie wykazał swojego toku rozumowania w zakresie kalifikacji tego uchybienia (jako powodującego nieważność lub nie). Zaznaczyła, że skoro ustawodawca przewidział obowiązkową opinię biegłego, to brak sporządzenia takiej opinii stanowi rażące naruszenie prawa. Autorka skargi kasacyjnej zakwestionowała też twierdzenie organu, że właścicielki nieruchomości zaakceptowały odszkodowanie wyliczone przez inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarżąca kasacyjnie A. F. będąca radca prawnym i pełnomocnik zawodowym reprezentującym skarżącą M. T.-B. nie wszystkim wskazanym wymogom sprostała. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Uchybienia skargi kasacyjnej co prawda nie uniemożliwiają jej rozpoznania ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

Na wstępie należy zauważyć, że pomimo lakonicznie sformułowanych podstaw kasacyjnych, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przyporządkowano poszczególnych jego części do postawionych zarzutów.

Ponadto w zarzucie nr I 2) autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w tym art. "156-159 kpa". Wszystkie wskazane artykuły zawierają po kilka paragrafów a art. 156 § 1 dodatkowo składa się z 7 punktów. Naruszenia tych przepisów upatruje się w niedostrzeżeniu tego, że decyzja wywłaszczeniowa jest częściowo nieważna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązuje się do uregulowań zawartych w art. 157, 158 i 159, co uniemożliwia ocenę zarzutu w tym zakresie. Natomiast art. 156 składa się z dwóch paragrafów regulujących odmienne stany prawne. Paragraf pierwszy art. 156 stanowi o przesłankach nieważności decyzji, które wymienione są w siedmiu punktach. Należy tu dodatkowo wskazać, że art. 156 § 1 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej przepisem postępowania. Skoro w skardze kasacyjnej nie podano, która konkretnie norma art. 156 k.p.a. została naruszona, to niemożliwa jest ocenę tego zarzutu, a to czyni go bezskutecznym.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Dostrzec bowiem należy, iż naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałyby skarżące w rozstrzygnięciu, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należało, iż zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a.

Za nietrafny należy też uznać zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegać ma na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji w sposób wadliwy ocenił materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązuje się do tych przepisów. Natomiast nawet pobieżna lektura przytoczonych przepisów art. 75 § 1, 78 § 1 i 86 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie regulują one oceny materiału dowodowego. Kwestię tą regulują art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się tylko na jedną okoliczność wadliwie ustaloną przez organ administracji. Mianowicie na to, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości akceptował odszkodowanie wyliczone przez inwestora. Pozostałe kwestie wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dotyczą oceny materiału dowodowego i nie podważają ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, lecz błędnego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym przepisów art. 3, art. 21 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Odnosząc się natomiast do kwestii, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości akceptował odszkodowanie wyliczone przez inwestora, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko Ministra na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał jedynie, że "Przyznane w tej decyzji odszkodowanie odpowiadało odszkodowaniu, jakie winno być przyznane w świetle obowiązujących wówczas zasad obliczania odszkodowania i wyliczenie to nie było kwestionowane w sprawie". Zatem Sąd nie stwierdził, że właściciel zaakceptował odszkodowanie, tylko, że współwłaścicielki nie kwestionowały wyliczenia odszkodowania. Nie budzi wątpliwości, że takie ustalenie Sądu jest zgodne z prawdą. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 3, art. 21 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, także tu zauważyć trzeba, że wskazany art. 3 składa się z trzech ustępów regulujących odmienne stany prawne. Ponadto trzeba tu przypomnieć, że podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach tej podstawy kasacyjnej nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czego dotyczy podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 21 ust. 2 i 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, są przepisami postępowania, co wprost wynika z ich treści. Przepis art. 21 § 1 – 3 cyt. ustawy określa sekwencje czynności procesowych organu wskazując, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia zapada po przeprowadzeniu rozprawy (§ 1) przy czym organ może przed wydaniem decyzji zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji, a także może wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie (§ 3) oraz wyznacza kryteria oceny całokształtu okoliczności sprawy (§ 2). Z kolei przepis art. 22 cyt. ustawy reguluje kwestie przebiegu rozprawy, znaczenia jej wyników oraz elementów opinii biegłych. Niewątpliwie więc powyższe przepisy są przepisami postępowania, a zwłaszcza nie określają materialnoprawnej podstawy decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność, że określony przepis został zamieszczony w ustawie materialnego prawa administracyjnego nie oznacza automatycznie, że ma on charakter przepisu zawierającego normę materialnoprawną, tj. normę określającą przesłanki kształtowania sytuacji prawnej adresatów działań administracji i podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w drodze aktu administracyjnego. Wywód ten jest o tyle istotny, że dla skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie w skardze kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), czego w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Tym niemniej odnosząc się do tak nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu, stwierdzić trzeba, że nie jest on usprawiedliwiony.

Chociaż, autorka skargi kasacyjnej w zarzucie naruszenia art. 3 i 21 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ogóle nie wskazała na czym owo naruszenie miałoby polegać, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej domniemywać należy, że według skarżących Sąd błędnie przyjął, że organ wywłaszczeniowy uzasadnił w decyzji, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele publiczne, tj. na budowę przedszkola. Odpowiadając na ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej brak należytego uzasadnienia czy nienależyte zbadanie przez organ wywłaszczeniowy, czy nieruchomość była niezbędna na cel publiczny. Kwestie te mogłyby podlegać weryfikacji jedynie w postępowaniu odwoławczym (zwykłym). Natomiast w postępowaniu nieważnościowym organy uprawnione są do badania czy decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Zatem w realiach niniejszej sprawy jedynie ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cel publiczny (a nie jak chcą tego skarżące, że brak było wyjaśnienia przesłanek jej niezbędności na ten cel) mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 i 21 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej. Stanowisko to wynika z prawidłowej, szeroko opisanej wykładni art. 156 § 1 k.p.a. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, której w skardze kasacyjnej skarżące kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowały.

Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd kasacyjny nie dopatruje się zarzucanej sprzeczności pomiędzy stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (co jest stanowiskiem powszechnie przyjmowanym), ze stwierdzeniem, że Minister wywiódł, że akta archiwalne wskazują, że nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Jak bowiem wyżej podano, kwestia zarzucanego przez skarżące braku należytego uzasadnienia, a tym samym potwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy zbadał, czy nieruchomość była niezbędna na cel publiczny, mogłaby być podnoszona w postępowaniu zwykłym. Wówczas takie uchybienie mogłoby być podstawą uchylenia takiej decyzji. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym takie uchybienie nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ, jak to wynika z wykładni art. 156 § 1 k.p.a. przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, nie ma ono cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast takim uchybieniem rażąco naruszającym prawo byłoby ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cel publiczny. Oczywistym w takiej sytuacji jest, że odpowiedzi na wyżej postawione pytanie należało poszukiwać nie tylko w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej ale również w aktach archiwalnych założonych w sprawie wywłaszczeniowej. Skarżące nie podważyły skutecznie, tego że z zebranego w postępowaniu wywłaszczeniowym materiału dowodowego wynika, iż wywłaszczona nieruchomość w części objętej niniejszym postępowaniem, tj. w zakresie części działki nr [...], była rzeczywiście niezbędna na cel publiczny, dla którego wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne. Jak bowiem trafnie przyjął za Ministrem Sąd pierwszej instancji, w decyzji wywłaszczeniowej wskazano cel na jaki przeznaczone mają być wywłaszczone decyzją nieruchomości. Choć w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nie uzasadniono należycie tej kwestii, to przesłankę tą potwierdza decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1975 r., w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego przy ul. [...] w K., zgodnie z którą nieruchomości przeznaczone są pod budowę przedszkola na Osiedlu [...] w K. Decyzja ta z kolei została wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ponadto budowa przedszkola była zgodna z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], bowiem zgodnie z ust. 1 art. 21 Prawa budowlanego podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Z dokumentów tych, w szczególności z planu realizacyjnego wynikały planowane rozwiązania architektoniczne i zdeterminowana nimi powierzchnia konieczna do budowy przedszkola. Natomiast miejsce budowy, obejmujące również wywłaszczoną parcelę nr [...] o pow. 326 m², wynikało z przeznaczenia tego terenu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia korekty niezbędnego terenu pod budowę przedszkola, która pojawiła się już po zrealizowaniu tej inwestycji i zwrócenie części wywłaszczonych działek ich właścicielom, w tym części działki nr [...] o pow. 93 m², nie może stanowić podstawy uznania, że teren faktycznie zajęty pod budowę przedszkola, nie był niezbędny do jego wybudowania. W tych okolicznościach zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wszystkie przedstawione w sprawie ustalenia i dowody, interpretowane łącznie, są wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 a według Naczelnego Sądu Administracyjnego także art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również do naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, stosownie do którego, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości nie zakwestionowały wyliczenia odszkodowania przez powołanych przez inwestora biegłych. Ponadto obecny na rozprawie przed organem wywłaszczeniowym mąż i ojciec współwłaścicielek - J. T., podpisem potwierdził, że przyjął do wiadomości, iż część nieruchomości zostanie wywłaszczona pod budowę przedszkola. Co prawda nie dysponował on upoważnieniem od żony i córki, ale okoliczność ta potwierdza, że współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości wiedziały o toczącym się postępowaniu i wyliczonym przez biegłych odszkodowaniu. Jednak nie wniosły żadnych zastrzeżeń do proponowanego odszkodowania. Elaboraty szacunkowe zostały sporządzone przez rzeczoznawców M. M. P. i E. W. na zlecenie inwestora. Biegłe nie brały udziału w rozprawie. M. T. i O. T. nie odwołały się od tej decyzji wywłaszczeniowej, dlatego stała się ona ostateczna. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie współwłaścicielki także po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszały do jego wysokości żadnych uwag, a w decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. były przedstawione zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzone operaty szacunkowe. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłe właścicielki kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii. Natomiast sama nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłych na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Podkreślić trzeba, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy z 12 marca 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (np. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10, z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1219/11 oraz sygn. akt I OSK 1274/11, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12 oraz z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2879/12). Oznacza to, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" (art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - M.P. Nr 7, poz. 54). Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby.

Nie można również podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że opinia sporządzona przez rzeczoznawcę przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań, nie stanowi opinii, w oparciu o którą można było ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 22 (uprzedni 21) ustawy należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłych powołanych na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję Ministra w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja Ministra, nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy też zauważyć, że w judykaturze można odnotować orzeczenia prezentujące odmienne stanowisko od przyjętego w niniejszej sprawie. Przykładowo w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08) stwierdzono, że decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco narusza prawo. Ale stanowisko to nie jest aktualnie akceptowane. Kwestii znaczenia naruszenia art. 22 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd ten nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał mając na uwadze określoną sytuację faktyczną. Wyrażając zatem pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał wyrok np. w sytuacji, gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 839/09). Okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, jak to wskazano już wyżej, były odmienne i nie uprawniały do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

W rezultacie, skoro skarżące kasacyjnie nie wykazały, że stanowisko Ministra narusza prawo, to nie jest też trafny zarzut naruszenia przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bowiem w takiej sytuacji organ ten prawidłowo utrzymał częściowo w mocy decyzję Wojewody [...], a w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (tj. w zakresie przyznania odszkodowania) ją uchylił i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na prawidłowość decyzji Ministra, należy również uznać, że brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (błędnie wskazywanego w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.) do tego aby Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.