Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 799/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej "k.p.a.", w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.", po rozpatrzeniu podania M. B.-P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 67 jako dz. nr 432 o pow. 0,2076 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], położonej w rejonie ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oraz nieruchomości oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 67 jako dz. nr 431/1 o pow. 0,0020 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], położonej w rejonie ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], odmówił uchylenia swojej ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M. B.-P. jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że postanowieniem z 24.05.2013 r. oddalił wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, dokumentów, opinii uznając, iż nie mają one znaczenia w sprawie. W ocenie organu okoliczności, na które powołano dowody, nie zmierzały do ustalenia, czy M. B.-P. powinna być stroną postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Strona nie wykazała, że podana przez nią ustawowa przyczyna wznowienia postępowania - brak udziału w postępowaniu bez własnej winy, a dokładniej faktyczne bycie stroną tego postępowania, rzeczywiście istnieje. W szczególności nie zostało wykazane, że w wyniku postępowania podziałowego utraciła bądź ma ograniczony dostęp do drogi publicznej, a zatem jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami podlegającymi podziałowi powinna być stroną postępowania podziałowego.

W opinii organu decyzja z dnia [...] r. nie ingeruje w wykonywanie prawa własności strony. Postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, ponieważ nie dotyczy ono jej interesu prawnego.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, odwołanie od ww. decyzji złożyła M. B.-P. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie zbadał całości sprawy ignorując część zarzutów podniesionych w toku postępowania. Prezydent całkowicie skupił się na kwestii formalnej, jaką było badanie, czy posiadała interes prawny we wniesieniu wniosku. Z uzasadnienia wynika, że organ myli pojęcie interesu prawnego z pojęciem interesu faktycznego. Pojęcie "strona postępowania podziałowego" nie obejmuje tylko podmiotu, który mając interes prawny pozwalający mu na zainicjowanie postępowania, występuje z wnioskiem. W niniejszej sprawie wydana decyzja podziałowa oddziaływała na sferę praw skarżącej, tym samym posiadała ona interes prawny w toczącej się sprawie.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r., stanowiącym rozwinięcie odwołania strony, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania. Ponadto wskazano na naruszenie:

- art. 31 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności strony; decyzją tą uniemożliwiono stronie prawidłowe korzystanie z nieruchomości, bowiem jej nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej;

- art. 46 § 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n., z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków przez ograniczenie dostępu do drogi publicznej;

- art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.;

- art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych;

- art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych.

W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja Gminy Miasta [...] p.n. "przebudowa nawierzchni Rynku oraz ulic: Ś.[...] w I." doprowadziła do likwidacji drogi funkcjonującej już od wielu lat i będącej jednocześnie dojazdem do działek położonych przy[...], w szczególności działki nr 221/1. Likwidacja drogi doprowadziła do istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej przy ul. [...], na której jest prowadzona inwestycja budowlana polegająca na budowie znacznego obiektu z przeznaczeniem na hotel. Założenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] godzą w prawo właściciela działki 221/1 do dojazdu i prowadzenia działalności, będącej na etapie realizacji. Bezpośrednio przy nieruchomości skarżącej są prowadzone inwestycje budowlane, a ich wykonanie spowoduje brak dojazdu do działki skarżącej i położonego na niej hotelu. Na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej wskazują również postanowienia art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu przestrzennym. Wskazano, że w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Ponadto w wyniku wydania przez Prezydenta decyzji z dnia [...] r. naruszono również art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych. Takim działaniem naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy planistycznej, z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną.

W konsekwencji inwestycja prowadzona przez Miasto [...] bezpośrednio wpływa na nieruchomość skarżącej, zaś druga z inwestycji (prywatna) podobnie spowoduje ingerencję w prawa skarżącej (zbyt mała odległość między budynkami, przesłonięcie fasady budynku, ograniczenie dojazdu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z przepisu wynika, że warunkiem złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest posiadanie przymiotu strony. Organ powołał brzmienie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O statusie strony danego postępowania nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający przyjąć, że osoba ta ma interes prawny.

Na gruncie powyższego, organ stwierdził, że M. B.-P. posiadała jedynie interes faktyczny, podkreślając, że podziały nieruchomości uregulowane są w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na ich podstawie wniosek o podział nieruchomości może złożyć jej właściciel lub użytkownik wieczysty i tylko te osoby są stronami postępowania podziałowego. W związku z tym tylko tym podmiotom przysługuje uprawnienie do wznowienia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, jeżeli bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości była wyłącznie Gmina Miasta [...]. M. B.-P. nie miała tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji uznał, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony. W konsekwencji nie będąc stroną, nie mogła ona domagać się wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała w nim udziału. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że odmawiając wnioskodawcy przymiotu strony organ I instancji odmówił uchylenia decyzji podziałowej. Postępowanie takie było błędne, bowiem jeżeli po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to winien takie postępowanie umorzyć. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. B.-P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej status strony postępowania i sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego, tymczasem w wyniku wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. doszło do naruszenia prawa, rozstrzygnięcie ogranicza wnioskodawczynię w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu jej nieruchomości;

- art. 31 Konstytucji RP, bowiem nie może korzystać prawidłowo z własnej nieruchomości wskutek pozbawienia jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej;

- art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n., z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków przez ograniczenie dostępu do drogi publicznej;

- art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.,

- art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 75/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, dlaczego skarżąca nie została uznana za stronę postępowania. Nie przedstawiono w sposób wystarczający stanu faktycznego, w szczególności nie opisano wzajemnego położenia działek względem działki skarżącej i kwestii dotyczących dojazdu do działki skarżącej po podziale nieruchomości, co nie pozwalało jednoznacznie stwierdzić, czy skarżącej rzeczywiście nie przysługuje przymiot strony postępowania w związku z brakiem interesu prawnego.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej. Skoro skarżąca podniosła, iż w wyniku dokonanego podziału działek nr 432 i nr 431/1, jej działka nr 221/1 utraciła dostęp do drogi publicznej, to rzeczą organu była przede wszystkim ocena ewentualnego naruszenia decyzją podziałową jej prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...].

W uzasadnieniu podał, że dzielone działki sąsiadujące z nieruchomością wnioskodawczyni, zarówno przed jak i po podziale nie były przeznaczone pod drogę publiczną. Wnioskodawczyni miała dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) tylko przez drogę wewnętrzną nr[...]. Stan ten nie uległ zmianie wskutek zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta [...] projektu podziału nieruchomości, a M. B.-P. nie utraciła dostępu do drogi jak również tego dostępu jej nie ograniczono, dlatego wydana decyzja nie ingeruje w wykonywanie prawa własności.

Strona postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] r. zdaniem organu I instancji nie wykazała, że podana przez nią ustawowa przyczyna wznowienia postępowania - brak udziału w postępowaniu bez własnej winy, a dokładniej faktyczne bycie stroną tego postępowania, rzeczywiście istnieje. W szczególności nie zostało wykazane, że wnioskodawczyni w wyniku postępowania podziałowego utraciła bądź ma ograniczony dostęp do drogi publicznej, a zatem jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami podlegającymi podziałowi powinna być stroną postępowania podziałowego.

Wskazano, że zgodnie z wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 376/14, w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności, natomiast decyzja z dnia [...] r. nie ingeruje w wykonywanie prawa własności przez stronę, dlatego organ przyjął, że nie jest ona stroną postępowania podziałowego.

Ponadto organ uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału działki nr 432 i nr 431/1, ponieważ ani nie dotyczy ono jej interesu prawnego, ani nie może żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Od decyzji tej odwołała się M. B.-P. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. nie wykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 02 kwietnia 2014 r., ponieważ organ uchylił się od należytego zbadania dojazdu do działki skarżącej zarówno przed jak i po podziale, co miało istotny wpływ na prawidłowe ustalenie czy skarżąca jest stroną postępowania;

2. naruszenie procesowego prawa administracyjnego w art., 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania, tj. że sprawa znak: [...] oraz jej skutki zawarte w rozstrzygnięciu ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nie dotyczą interesu prawnego wnioskodawczyni, tymczasem w wyniku wydania tej decyzji doszło do naruszenia takich norm prawa jak:

• art. 31 Konstytucji PR, w rozumieniu którego prawo własności przysługujące do danej nieruchomości może być ograniczone tylko i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa rangi ustawowej to przewiduje, w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże ograniczenia te muszą być uzasadnione konkretnymi przyczynami, czego w przypadku skarżącej organ administracji publicznej nie uczynił; wśród uprawnień dotyczących prawa własności jest możliwość prawidłowego korzystania z danej nieruchomości, które zostało znacznie ograniczone w wyniku pozbawienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej,

• art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4 pkt. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków przez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do drogi publicznej;

• art. 2 pkt. 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pierwszy z tych przepisów mówi o tym co jest działką budowlaną, a każda taka działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej, a drugi wskazuje kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej (bezpośredni dostęp do drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną);

• art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi co należy rozumieć przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

• art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami określający kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej;

• art. 15 ust. 3 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych;

• art. 15. ust. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych.

Uzasadniając wskazała, że wydana decyzja doprowadziła do likwidacji drogi funkcjonującej od wielu lat i będącej jednocześnie dojazdem do działek położonych przy placu [...], w szczególności działki nr 221/1; przy czym likwidacja drogi doprowadziła do istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej przy ul. [...], na której jest prowadzona inwestycja budowlana polegająca na budowie znacznego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel, a przeznaczenie części placu [...] na zabudowę i kawiarnię - w miejscu oznaczonym symbolem 1 MW.U na działkach 431 i 432 jest niedopuszczalne. W ocenie strony spowoduje to kolizję z dojazdem do posesji przy [...] oraz spowoduje przysłonięcie frontu planowanego hotelu, podkreślając przy tym, że założenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Inowrocławia godzą w prawo właściciela działki nr 221/1 do dojazdu i prowadzenia działalności, która jest już na etapie realizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekło o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż żadna z dzielonych działek (ani nr 431/1, ani nr 432) graniczących z działką nr 221/1 nie stanowiła drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej i przez działki te nie mógł odbywać się dojazd do działki wnioskodawczyni, natomiast kwestia skomunikowania terenu 171 - MW,U uregulowana jest w § 181 pkt 3, lit. q planu który stanowi że: "wjazdy na teren z ulicy [...] bez ograniczeń oraz z ulicy [...] dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi".

Z zapisu tego zdaniem Kolegium jednoznacznie wynika, że od strony Placu [...] dojazd jest tylko dla pojazdów uprawnionych, przy czym ograniczenia dotyczące możliwości wjazdu na [...] były znane wnioskodawczyni, bowiem w latach 2008 - 2009 ubiegała się o uzyskanie zezwoleń na wjazd pojazdów w obręb drogi wewnętrznej nr [...] w związku z prowadzonym remontem nabytego przy Placu [...] budynku i zgody takie otrzymywała.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzająca podział działek nr 432 i nr 431/1 w ocenie Kolegium nie ograniczyła w niczym dojścia do nieruchomości, natomiast dojazdu nie było tak przed podziałem, jak i po podziale i brak możliwości dojazdu wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem odwołującej się, przysługiwał jej status strony w postępowaniu podziałowym, ponieważ podział ograniczył ją w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości której jest właścicielką, lecz w przekonaniu Kolegium tak pojęty interes jest niewątpliwie interesem faktycznym, ponieważ w rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości dzielonej była Gmina Miasta [...], a M. B.-P. nie miała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Nie miała również dojazdu do nieruchomości przez dzielone działki, bo dojazdu tego nie było już w chwili nabywania tej nieruchomości.

Oceniając, czy dany podmiot ma uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania z uwagi na to, że nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego należy mieć przede wszystkim na uwadze konkretne postępowanie, którego wznowienia podmiot się domaga i odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że odwołująca się nie jest właścicielem dzielonej nieruchomości i w wyniku podziału nie utraciła dojazdu do drogi publicznej, dlatego zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony. W konsekwencji nie będąc stroną nie może domagać się wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała w nim udziału.

Odmawiając wnioskodawcy przymiotu strony organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji podziałowej, lecz zdaniem Kolegium, jeżeli po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, postępowanie takie należało umorzyć.

W skardze do sądu M. B.-P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. nie wykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bd 74/14, ponieważ organ I instancji uchylił się od należytego zbadania dojazdu do działki skarżącej zarówno przed jak i po podziale nieruchomości, co miało istotny wpływ na prawidłowe ustalenie czy skarżąca jest stroną postępowania,

2. naruszenie procesowego prawa administracyjnego - art. K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, tj. że sprawa znak: [...] oraz jej skutki zawarte w rozstrzygnięciu ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nie dotyczą interesu prawnego wnioskodawczyni, tymczasem w wyniku wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w skutek nie zapewnienia udziału wnioskodawczyni w postępowaniu znak: [...] doszło do naruszenia norm prawa stanowiąc dowód tego, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...] dotyczy jej interesu prawnego, gdyż ogranicza wnioskodawczynię w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu jej nieruchomości, w szczególności odnosi się to do naruszenia takich norm jak:

a) art. 31 Konstytucji RP, w rozumieniu którego prawo własności przysługujące do danej nieruchomości może być ograniczone tylko i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa rangi ustawowej to przewiduje, w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże ograniczenia te muszą być uzasadnione konkretnymi przyczynami, czego w przypadku skarżącej organ administracji publicznej nie uczynił; wśród uprawnień dotyczących prawa własności jest możliwość prawidłowego korzystania z danej nieruchomości, które zostało znacznie ograniczone w wyniku pozbawienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej,

b) art. 46 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków przez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do drogi publicznej,

c) art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pierwszy z tych przepisów mówi o tym co jest działką budowlaną (pkt 13), a każda taka działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej, a drugi (pkt 14) wskazuje kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, tzn., iż jest należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną,

d) art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa co należy rozumieć przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej, art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

e) określającym kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej,

f) art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych,

g) art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych.

Zdaniem skarżącej wydana decyzja administracyjna z dnia [...]r. wydana w sprawie znak: [...] w sposób nie budzący żadnych wątpliwości oddziaływuje na jej nieruchomość, gdyż doprowadziła do likwidacji drogi, funkcjonującej już od wielu lat i będącej jednocześnie dojazdem do działek położonych przy placu[...], w szczególności działki 221/1, gdzie w obecnym kształcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczy w istotny sposób dojazd do działki 221/1, przy czym likwidacja drogi doprowadziła do istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej przy ul. [...], na której jest prowadzona inwestycja budowlana polegająca na budowie znacznego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel; a przedmiotowa inwestycja budowlana uzyskała wszystkie niezbędne zezwolenia przewidziane przepisami prawa i brak dojazdu do obiektu budowlanego o takim przeznaczeniu jest niezbędny dla jego funkcjonowania.

Zdaniem skarżącej przeznaczenie części placu [...] na zabudowę i kawiarnię - w miejscu oznaczonym symbolem 1 MWU, na działkach nr 431 i nr 432 jest niedopuszczalne, gdyż spowoduje to kolizję z dojazdem do posesji przy placu [...] oraz spowoduje przysłonięcie frontu planowanego hotelu, którego elementy elewacji oraz stolarki okiennej były objęte nadzorem konserwatora zabytków i były z nim uzgadniane, a wybudowanie kawiarni spowoduje ich zasłonięcie, co przy braku oznaczenia wysokości kondygnacji takiej kawiarni, zbudowanej z aluminium, spowoduje faktyczne całkowite zasłonięcie hotelu od strony frontu, który jest położony przy placu [...].

Skarżąca zarzuciła również, że założenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] godzą w prawo właściciela działki nr 221/1 do dojazdu i prowadzenia działalności, która jest już na etapie realizacji, dlatego nieruchomość skarżącej poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej utraci status działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskutek przebudowy [...] oraz realizowanej aktualnie budowy zlokalizowanej naprzeciwko budynku należącego do skarżącej doszło w jej ocenie do istotnej ingerencji w jej prawa, w szczególności związane z realizacją dostępu do drogi publicznej i wykonanie tychże inwestycji budowlanych spowoduje całkowity brak dojazdu do działki nr 221/1 i położonego na niej obiektu budowlanego hotelu będącego w trakcie realizacji, zważywszy, że skarżąca na swoją inwestycję uzyskała wszystkie niezbędne zezwolenia przewidziane przepisami prawa .

Inwestycja prowadzona przez Miasto [...] w przekonaniu skarżącej bezpośrednio oddziaływuje na jej nieruchomość, zaś druga z inwestycji (prywatna) podobnie spowoduje ingerencję w prawa skarżącej (zbyt mała odległość między budynkami, przesłonięcie fasady budynku, ograniczenie dojazdu).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz 270 z późniejszymi zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nastąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną.

Nie dotyczyły one jednak ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej do bycia stroną w postępowaniu podziałowym w związku ze wznowieniem tego postępowania.

Organy wypełniając zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 2.04.2014 r., stosownie do treści art. 153 ppsa ustaliły, że działki nr 432 i nr 431/1 stanowiące własność Gminy Miasta [...] graniczyły z działką nr 221/1 stanowiącą własność M. B.-P.. W dacie nabycia działki przez skarżącą obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Nr VII/89/99 -Rady Miejskiej [...] z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego teren położony w obrębie ulic: [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 16 sierpnia 1999 r., Nr 51, poz. 447). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 221/1 położona była w terenie oznaczonym symbolem: 171 - MW,U - teren mieszkalnictwa i usług nieuciążliwych. Działka ta graniczyła z działkami nr 432 i 431/1. Przy czym działka nr 431/1 znajdowała się w części w terenie o tej samej funkcji i w części w terenie o funkcji 184 - ZP. Natomiast działka nr 432 położona w terenie 184 - ZP – teren istniejącej zieleni parkowej.

Żadna zatem z dzielonych działek (ani 431/1, ani 432) graniczących z działką 221/1 nie stanowiła drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej. Przez działki te nie mógł odbywać się dojazd do działki wnioskodawczyni.

Zasady skomunikowania terenu 171 - MW, U uregulowane zostały w § 181 pkt 3, lit. q planu, który stanowi że: "wjazdy na teren z ulicy [...] bez ograniczeń oraz z ulicy Kr. [...] dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi".

Jak słusznie ustalił organ z zapisu tego jednoznacznie wynika, że od strony [...] dojazd jest tylko dla pojazdów uprawnionych, przy czym ograniczenia dotyczące możliwości wjazdu na [...] były znane wnioskodawczyni, bowiem w latach 2008 - 2009 ubiegała się o uzyskanie zezwoleń na wjazd pojazdów w obręb drogi wewnętrznej nr [...] w związku z prowadzonym remontem nabytego przy [...] budynku i zgody takie otrzymywała.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzająca podział działek nr 432 i nr 431/1 nie ograniczyła zatem w niczym dojścia do nieruchomości. Prawnie zorganizowanego dojazdu od strony [...] nie było tak przed podziałem, jak i po podziale a brak możliwości takiego dojazdu wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wjazd na teren nieruchomości skarżącej jest możliwy z ulicy [...].

W wyniku zatem podziału skarżąca nie utraciła dojazdu do drogi publicznej. Podział nieruchomości nie stworzył dla skarżącej nowej sytuacji prawnej, dlatego też odwołującej się nie przysługuje przymiot strony. W konsekwencji nie będąc stroną nie mogła domagać się wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała w nim udziału.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów innych ustaw należy wskazać, że ocena, czy dany podmiot ma uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania z uwagi na to, że nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczy konkretnego postępowania, którego wznowienia podmiot się domaga. W tych okolicznościach naruszenie przepisów na które powołuje się skarżąca, a które nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy o podział nieruchomości nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.

Z urzędu natomiast Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania.

Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. oraz, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.".

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania orzekające organy ustaliły, że nie zachodzi wskazywana przez stronę skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie ma ona przymiotu strony. Stwierdzenie jednak w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, LEX nr 1145611. Postępowanie wznowieniowe w takiej sytuacji powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)".

Jeżeli chodzi zaś o decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to w grę wchodzą tu przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania. Nie dotyczy to więc braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 sierpnia 2014r., II SA/Go 430/14, LEX nr 1500321). Przyczyna umorzenia może mieć również charakter następczy w razie cofnięcia przez stronę żądania będącego warunkiem uruchomienia trybu wznowienia, ale np. w przypadku gdy postępowanie może być wszczęte także z urzędu, cofnięcie wniosku nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości takiego postępowania. Bezprzedmiotowości postępowania nie powoduje też cofnięcie sprzeciwu przez prokuratora (por. T. Kiełkowski (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 458).

Wydając zatem zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.