Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2381/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 2 pkt 1,2,5, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.136, art.137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2797/13 w sprawie ze skargi E.Ł. i C.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce "C. Ł." wpisuje "C.Ł."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2797/13 po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. Ł. i C. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. C. i E. małż. Ł. sprzedali Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 i art. 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. tj. 1961 r., Nr 18, poz. 94), własność nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi S. nr 5, w tym m.in. działkę nr [...] w obrębie [...] (liczącą 6643 m2).

Na podstawie decyzji nr [...] i nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1972 r. (znak: [...] oraz [...]) ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego i ulic "[...]", w granicach załączonego szkicu sytuacyjnego nr [...]. Działkę nr [...] z obrębu [...]wykazano w rejestrze pomiarowym (pod nr rej. [...]) i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych (jako część terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" etap 1B i etap 1C).

Dnia 9 października 2002 r. C. i E. małż. Ł. wnieśli o zwrot części nieruchomości, wskazując m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Wniosek sprecyzowali podaniem z dnia 31 października 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2004 r., nr [...]Wojewoda [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu.

Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] orzekł zwrot na rzecz C. i E. małż. Ł. części wnioskowanej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], projektowanej jako działka nr [...] z obrębu [...] licząca 373 m2. Poprzednich właścicieli zobowiązano, aby wpłacili Miastu W. 324 160 zł., jako część zwaloryzowanej ceny wywłaszczenia (1960 zł), powiększoną o wzrost wartości działki wskutek nakładów (322 200 zł). Pomimo niemożliwości ustalenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, organ uznał zbędność działki nr [...], zabudowanej w 1991 r. szeregowym pawilonem, w którym osoby ﬁzyczne prowadzą działalność handlową. Pawilon handlowy (87% budynku), trawa i krzewy nie realizowały osiedla mieszkaniowego, dlatego działka zainwestowana 19 lat po nabyciu przez podmiot prywatny, na cel komercyjny stała się zbędna.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję zwrotową. Organ wskazał, że w I etapie realizacji [...] na proj. działce nr [...] nie planowano obiektów kubaturowych. Pawilon handlowy zbudowano dopiero w 1991 r., a pozostała część działki nie była wcale zagospodarowana, co świadczy o zbędności działki.

Wskutek skargi Miasta W., prawomocnym wyrokiem z dnia

24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd ocenił, że w sprawie znajduje zastosowanie reżim zwrotu wywłaszczonej nieruchomości według art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej "ugn".

Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty archiwalne jednoznacznie precyzujące cel, a zwłaszcza uzgodnienia powołane w decyzjach o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego. Należy bowiem zweryfikować, czy działkę przeznaczono pod trawnik i czy cel zrealizowano, gdyż wówczas późniejsze wybudowanie pawilonu handlowego przeznaczonego na cele prywatne nie ma znaczenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta P. orzekł na rzecz C. i E. Ł. zwrot proj. działki nr [...] z obrębu [...] liczącej 373 m2. Poprzednich właścicieli zobowiązano do wpłacenia Miastu W. zwaloryzowanej ceny nabycia (2189 zł). Nie doliczono zaś wzrostu wartości działki o 308041 zł, podnosząc brak związku nakładów z celem nabycia. Zdaniem Starosty P. działkę przeznaczono pod tereny sportowe i wypoczynkowe, w ramach których planowano alejki prowadzące do boiska sportowego, skarpę i gęste nasadzenia roślinne od ul. [...]. Urząd W. nie ma zaś dokumentacji potwierdzającej realizację inwestycji w obszarze UD5. Natomiast szeregowy murowany pawilon handlowy (87% budynku) zbudowały komercyjnie przez osoby ﬁzyczne dopiero w 1992 r., ciąg betonowy (35 m2) i zadbana zieleń powstały po terminie z art. 137 ugn. Zdjęcie lotnicze wykonane w 1982 r. (9 lat po nabyciu) obrazuje brak realizacji obiektów rekreacji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Starosta nie wykonał zaleceń z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Nie sprecyzował bowiem celu nabycia poprzez wkreślenie działki na planach realizacyjnych inwestycji. Organ wojewódzki podważył też zdjęcie lotnicze działki jako mało czytelne i przyjęte za wyłączny dowód, zastępujący wystąpienie do spółdzielni mieszkaniowych o dokumentację poświadczającą realizację inwestycji. Ponadto z kserokopii aktu własności ziemi wynika tytuł prawny E. Ł., a decyzję zwrotową wydano też na wniosek C. Ł., której legitymacja wymaga weryﬁkacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta P. orzekł na rzecz C. i E. małż. Ł. zwrot proj. działki nr [...] liczącej 373 m2. Starosta P. uściślił cel według decyzji z dnia [...] września 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla I etapu realizacji [...] i według decyzji z [...] marca 1974 r. o zatwierdzeniu aneksu tego planu. Z załącznika graﬁcznego do planu realizacyjnego ustalono położenie działki w kompleksie terenów UD5 o funkcji sportowo-wypoczynkowej: planowano tam alejki osiedlowe, boisko, skarpy i gęste nasadzenia roślinne. Urząd W. i spółdzielnie mieszkaniowe nie udokumentowały użycia działki zgodnie z celem. Natomiast w 1991 r. zbudowano na działce szeregowy pawilon, służący prywatnej działalności handlowej. Oprócz 87% murowanego pawilonu, przebiega na działce 35 m2 chodnika z kostki betonowej i zadbana zieleń. Analizując zdjęcie lotnicze z 1982 r. (9 lat po nabyciu) i opinię fotogrametry, nie stwierdzono na terenie UD5 rozpoczęcia budowy boiska i urządzania terenów sportowo-wypoczynkowych (alejek, skarp, trawnika). Zdaniem Starosty P. dowodzi to zbędności nieruchomości z art. 137 ugn, gdyż terminowo nie zrealizowano zieleni osiedlowej, zaś prywatny pawilon handlowy z 1992 r. nie był celem wywłaszczenia.

Organ wyjaśnił, że korzystający z pawilonu nie są stronami w sprawie, bo ich władanie przestało być dzierżawą. Potwierdził zaś legitymację C. Ł., którą łączy wspólność majątkowa małżeńska z adresatem aktu własności ziemi z [...] marca 1973 r. i była uznana za współwłaścicielkę w akcie sprzedaży. Beneﬁcjentów zwrotu zobowiązano by wpłacili Miastu W. kwotę 2279 zł jako część zwaloryzowanej ceny nabycia wywłaszczeniowego. Pominięto zaś kwotę 308041 zł wyrażającą wzrost wartości działki wskutek posadowienia 87% pawilonu handlowego i 35 m2 chodnika, bo nie były związane z realizacją celu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Miasto W.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz orzekł o odmowie zwrotu C. Ł. oraz E. Ł. części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda stanął na stanowisku, że nie zachodziły przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za przyjęciem, że znajdująca się w aktach dokumentacja wywłaszczeniowa (w tym plany realizacyjne z dnia 12 września 1973 r. i (w tym jnym z dnia 4 marca 1974 r. oraz plansza-bilans terenu z legendą i tabelą bilansową do planu z dnia 12 września 1973 r.) pozwala stwierdzić, iż zwrot spornej działki jest nieuprawniony.

Wojewoda [...] uznał, że proj. działka nr [...] nie stała się zbędna, bowiem zrealizowano tam planowaną zieleń, chodnik i część skarpy. Bezspornie osiedle mieszkaniowe jest inwestycją złożoną, wymagającą wieloletnich prac etapowych, które na działce liczącej 373 m2 wyrażono zorganizowaniem zieleni i ciągu pieszego, a później punktu handlu, osiągniętych zanim wprowadzono rygor terminu

art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomosciami i wniesiono o zwrot już zainwestowanej działki.

Odnośnie opinii fotogrametry dotyczącej zdjęć lotniczych działki wykonanych w 1982 r., organ odwoławczy wskazał, że jest ona zbyt ogólnikowa i nie ma znaczenia dla sprawy, zaś same zdjęcia są nieczytelne i na ich podstawie nie można potwierdzić lub wykluczyć istnienia na tym terenie urządzonego terenu rekreacyjno - sportowego zgodnie z planem realizacyjnym oznaczonym symbolem UD5.

Zdaniem Wojewody [...], zbędności działki nie dowodzi zbudowanie pawilonu w 1992 r. Przeciwnie, drobna działalność handlowo-usługowa osób fizycznych służąca osiedlu może wykluczać zwrot. Zaspokajanie bieżących, lokalnych potrzeb konsumpcyjnych mieszkańców osiedla Wojewoda uznał za dopuszczalny ewentualny przejaw osiedla mieszkaniowego. Z perspektywy zadań inwestora i potrzeb mieszkańców stała aktywność prywatna (choć nie charytatywna) jest koniecznym elementem osiedla, a wspomaganie funkcji mieszkaniowej dominuje nad stroną ekonomiczną. Dlatego judykatura aprobuje punkty handlowo-usługowe (drobne sklepy, pawilony) jako konkretyzację osiedla. Lokalna sprzedaż i usługi jest zapewniana przez osoby ﬁzyczne na wnioskowanej działce. Od 1984 r. prowizorycznie udostępniano żywność, od 1992 r. oferowano artykuły przemysłowe i żywnościowe. W trzech lokalach murowanego pawilonu szeregowego, a obecnie w budynku działa restauracja i kwiaciarnia. Prowadzenie restauracji-baru orientalnego (w północnej części pawilonu) i kwiaciarni (w południowej części) wynika z akt administracyjnych sprawy. Karty II/290-291,317,IV/104-106 akt obrazują trzy pierwotne lokale użytkowe pawilonu, a na karcie IV/107 akt zestawiono ich powierzchnię z przeznaczeniem na sklep warzywny (31,8 m2), sklep artykułów przemysłowych (26,4 m2) i sklep mięsny (42,2 m2). Przebudowę pawilonu odnotowuje operat szacunkowy na karcie H/316.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zwrot projektowanej działki nr [...] jest nieuprawniony, bo zrealizowany chodnik betonowy i kierunkowa zieleń przy skarpie i przejściu podziemnym wyraża osiedle mieszkaniowe. Działka leży na terenie o dominującej funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej, a miała tylko prowadzić do boiska. Skonkretyzowany cel nabycia wywłaszczeniowego zakładał ogólne przeznaczenie działki w ramach obszaru rekreacyjno-sportowego. Nie wymagał wcale posadowienia gęstych nasadzeń, licznych skarp, alejek i boiska na działce liczącej zaledwie 373 m2, położonej nieopodal drogi, przy podziemnym przejściu pod ulicą [...]. Uwzględniając zwężenie terenu, rozmiar i usytuowanie działki blisko ulicy; samo powiązanie funkcjonalne działki jako dojście do zasadniczej części obszaru o roli wypoczynkowo-sportowej było zupełnie wystarczające. Funkcję rekreacyjną zrealizowała zadbana typowa zieleń osiedlowa i ciąg pieszy, wiodące do części sportowej. Niezależnie też od zagospodarowania działek sąsiednich, obiekty spacerowe osiągnięto na działce przed 1998 r. Nie wolno zaś wywodzić zbędności z rzekomego naruszenia terminów wprowadzonych dopiero w art. 137 ugn. Dowodem zbędności zagospodarowanej działki nie jest też, jak wskazano wyżej, posadowienie w 1992 r. pawilonu liczącego 125 m2, gdzie osoby ﬁzyczne od 1984 r. kontynuują dla osiedla aktywność usługowo-handlową o zasięgu miejscowym. O zorganizowaniu uporządkowanej zieleni osiedlowej, położeniu chodnika z kostki betonowej, wykonaniu część skarpy przy wejściu do przejścia pod ulicą [...] przekonują zdjęcia i oględziny z dnia 12 lutego 2008 r., zdjęcia i ustalenia biegłych wykonujących operaty szacunkowe z dnia 4 czerwca 2008 r., 14 października 2010 r., 7 lipca 2012 r.. Dokumenty referują zagospodarowanie działki pielęgnowaną zielenią i 35 m2 chodnika z kostki betonowej, pozwalając wnioskować wstecz, że elementy osiedla powstały przed 2004 r.

Według Wojewody [...], przeszkodą zwrotu jest też niepoprawne wydzielenie do zwrotu działki, której granica przecina środek restauracji (północną część lokalu pawilonu) - nie przebiega po ścianie budynku. Bezspornie bowiem Starosta orzekł zwrot 87% budynku murowanego pawilonu handlowego, tj. kwiaciarni w części południowej i fragmentu restauracji, nie wyznaczonego jakąkolwiek trwałą granicą w ramach budowli. Decyzja zwrotowa restytuuje prawo do nieruchomości, stąd granice własności muszą być zdatne do ustalenia, umożliwiając bezkonﬂiktowe korzystanie z przedmiotu zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (budynku, nieruchomości) - korelować z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę na błędy w operacie szacunkowym z dnia 7 lipca 2012 r. w zakresie wzięcia do porównań nieruchomości z dłuższego okresu niż 2 lata od sporządzenia operatu, przyjęcie do porównań działek o większej powierzchni, niż działka wyceniana, uwzględnienia 2 razy wpływu naniesień na wartość działki.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. Ł. i C. Ł..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi są uzasadnione.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zakresie dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania konkretnego celu wywłaszczenia na gruncie, jeżeli chodzi o grunty skomunalizowane nabyte przez Państwo w trybie ustawy wywłaszczeniowej przed dniem 27 maja 1990 r., winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Taką wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, co wynika z komunikatu zamieszczonego po wyroku na oficjalnej stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego (www.trybunal.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak jest dokumentów wskazujących na budowę obiektów sportowych na terenie obejmującym działkę nr [...] (pisma Urzędu Miasta W. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 23 września 2010 r. i 16 marca 2011 r.). Z kolei Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" i Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" nie posiadają informacji i dokumentów na temat zagospodarowania działki nr [...], w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn (pisma z dnia 17 kwietnia 2012 r. i 4 kwietnia 2012 r.).

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Wojewody [...], że w niniejszej sprawie nieruchomość nie stała się zbędna przez dniem złożenia wniosku o zwrot, skoro zrealizowano przez dniem 9 października 2002 r. na spornej działce zieleń, chodnik o pow. 35 m2, wybudowano w 1992 r. pawilon, w którym osoby fizyczne prowadziły działalność handlowo – usługową służącą osiedlu. W ocenie Sądu, z dokumentacji wywłaszczeniowej nie wynika jednak: 1) czy wskazane wyżej elementy osiedla zostały wykonane w ramach celu nabycia wywłaszczeniowego (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1973 r.), który wynikał z decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. i wykonywany miał być na podstawie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] września 1973 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r.; 2) w jakiej dacie elementy te zostały wykonane, co jest niezbędne, aby można było stwierdzić, że wykonanie celu wywłaszczenia nastąpiło przed złożeniem przez C. i E. Ł. wniosku o zwrot nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, że z pisma H.S., W. C., G.D. z dnia 25 kwietnia 2012 r., pisma Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia 27 kwietnia 2006 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...] wynika, że budowa pawilonu handlowego była realizowana z inicjatywy W.C. i jego wspólników – K. L. i R.D. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. Z kolei w opisie technicznym zawartym w projekcie pawilonu handlowego wskazano, że podstawę inwestycji stanowiła odrębna decyzja lokalizacyjna wydana przez WPG z dnia [...] grudnia 1990 r. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że budowa pawilonu nie realizowała celu nabycia z 1973 r. i była inicjatywą prywatną. Na brak znaczenia dla oceny przesłanki zbędności spornej nieruchomości faktu wybudowania pawilonu handlowego na cele prywatne zwracał uwagę WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/09, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Nie zostało zatem wyjaśnione, kiedy nastąpiła realizacja na spornej działce zieleni i chodnika o pow. 35 m2 oraz czy wynikało to z inwestycji, o której mowa w decyzjach lokalizacyjnych nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., wykonywanej na podstawie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] września 1973 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r., czy może było skutkiem znacznie później realizowanej prywatnej inicjatywy, która nie miała nic wspólnego z celem nabycia nieruchomości w 1973 r. na warunkach wywłaszczenia.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku wartości dowodowej opinii fotogrametry. Ekspert w sporządzonej opinii nie wskazał, że na działce nr [...] miały być wytyczone alejki o regularnym kształcie, urządzone skarpy od zachodu i północy działki, gęste nasadzenia w postaci drzew i krzewów od strony ul. [...]. Zdaniem Sądu, w opinii tej fotogrametra analizuje cały obszar oznaczony symbolem UD5, w tym otoczenie działki nr [...]. W żadnym razie nie wskazuje, że te elementy miały być posadowione na spornym gruncie. W opinii wskazano jakie zdjęcie lotnicze było podstawą do jej sformułowania. Konkluzja tej opinii sprowadza się do stwierdzenia, że w 1982 r. w ramach terenu o funkcji rekreacyjno–sportowej nie istniał tego rodzaju teren, co świadczy też o tym, że na znajdującej się w tym obszarze działce nr [...] nie rozpoczęto prac dotyczących urządzenia terenu sportowo-rekreacyjnego. To, że ekspert analizuje istnienie na działce nr [...] terenu rekreacyjno-sportowego z punktu widzenia jej bliższego i dalszego otoczenia w ramach kompleksu UD5 nie podważa wiarygodności dowodowej tej opinii. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, co do poszczególnych ustaleń zawartych w opinii winien dać fotogrametrze możliwość ustosunkowania się do zastrzeżeń organu, a dopiero po udzieleniu wyjaśnień dokonać oceny wartości dowodowej tej opinii i skonfrontowania jej z przeciwnym stanowiskiem Miasta W., które twierdzi, że na spornym gruncie zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez zrealizowanie zieleni, co potwierdzają zdjęcia lotnicze (pismo Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia 21 maja 2012 r.).

Sąd nie podzielił też zarzutu Wojewody [...], co do istniejących błędów w operacie szacunkowym z dnia 7 lipca 2012 r. w zakresie wzięcia do porównań nieruchomości z dłuższego okresu niż 2 lata od sporządzenia operatu, przyjęcie do porównań działek o większej powierzchni, niż działka wyceniana, uwzględnienia 2 razy wpływu naniesień na wartość działki. Zdaniem Sądu, w sytuacji wystąpienia wątpliwości, co do treści sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ich wyjaśnienie, ewentualnie o uzupełnienie opinii. Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] nie wskazał, żadnego przepisu prawa, który przez biegłą został naruszony. Kwestia przyjętych założeń i zastosowanej określonej metodologii wyceny może bowiem wynikać ze standardów zawodowych, którymi przy szacowaniu nieruchomości kieruje się rzeczoznawca majątkowy (art. 175 ust. 1 ugn). O wykorzystywaniu tego rodzaju opracowań z zakresu wiedzy branżowej przy sporządzeniu wyceny W. K. informuje w pkt 1.5 operatu szacunkowego. Samo przyjęcie do porównań nieruchomości o znacznie większej powierzchni nie musi świadczyć o błędnej wycenie. W ramach czynnika cenotwórczego wpływającego istotnie na wartość nieruchomości biegła nie uwzględniła cechy "wielkość powierzchni". Wobec tego ten parametr nie musiał mieć wpływu na wynik wyceny. Jeżeli chodzi o wpływ naniesień, zwrócono uwagę, że dyskwalifikowanie operatu szacunkowego z tego powodu było przedwczesne. Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy w dniu 9 października 2002 r. w ramach realizacji celu nabycia wywłaszczeniowego na przedmiotowym gruncie naniesienia te zostały zrealizowane, w szczególności chodnik i w związku z tym, czy ich wartość należało uwzględnić w kwocie zwracanego przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody [...], że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości na potrzeby postępowania zwrotowego (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1b ugn) znajdują zastosowanie wymogi związane z podziałem budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian (podział nieruchomości zabudowanych). Wojewoda nie wskazał jednak z jakich dowodów wywodzi, że zaproponowany na mapie sytuacyjnej przez geodetę podział narusza przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości, co do prawidłowości zaproponowanego przez geodetę podziału działki nr [...] winien wystąpić do biegłego o wyjaśnienie, czy projekt podziału realizuje zasady podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności organ wyjaśni z udziałem biegłego geodety, czy wydzielona działka nr [...] w kształcie zaprezentowanym na mapie podziału jest wydzielona zgodnie z przepisami prawa i czy w związku z tym ten grunt może stanowić przedmiot sprawy o zwrot części nabytej w 1973 r. nieruchomości zakończonej decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Jeżeli okaże się, że zaproponowany podział jest zgodny z prawem wówczas Wojewoda [...] wyjaśni, czy na nieruchomości oznaczonej jako wydzielona działka nr [...] w chwili złożenia wniosku o zwrot zrealizowano cel nabycia nieruchomości na warunkach wywłaszczenia, tj. cele wypoczynkowo-sportowe w postaci urządzonej zieleni i części wschodniej skarpy, czy też w ramach celu nabycia wywłaszczeniowego urządzone zostały elementy zagospodarowania terenu działki obecnie istniejące - zieleń i chodnik o pow. 35 m2. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], podnosząc następujące zarzuty:

1. nieważność postępowania: kwalifikowane naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek rozpoznania i uwzględnienia skargi oraz wydania wyroku wobec osoby postronnej C. Ł., zamiast orzekania wobec skarżącej C. Ł. (art. 183 § 2 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a.), co skutkowało rozpoznaniem jednej tylko skargi (E. Ł.) i wpływa na wynik sprawy, gdyż bez rozpoznania obu skarg (także skargi C. Ł.) i po niedopuszczalnym rozpoznaniu skargi osoby postronnej (C. Ł.), niemożliwe jest zrealizowanie wyroku i art. 153 p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływające na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., (poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji), art. 151 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe pominięcie zastosowania, skutkujące brakiem oddalenia obu skarg) w związku z art. 133 § 1 zd. 1, art. 141 §4, art. 153 p.p.s.a., art. 7, 77§1, 80, 107§3 kpa i art.136 ust.3 ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie norm przy precyzowaniu celu nabycia wywłaszczeniowego, gdyż;

- wbrew art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd pominął dowody z akt sprawy, najbliższe czasowo umowie, a uznał źródło późniejsze, co skutkowało błędnym ustaleniem, że celem nabycia wywłaszczeniowego nie mogła być realizacja chodnika, tylko zieleń i skarpa. Wydanie wyroku na podstawie akt sprawy prowadziłoby zaś do ustalenia, że celem nabycia wywłaszczeniowego mógł być chodnik i trawnik;

- wbrew art. 153 p.p.s.a., Sąd wykluczył, aby cel można było realizować przez drobne usługi i handel. Sąd w wyroku I SA/Wa 1032/09 z 24 września 2009 r. nadał priorytetową rolę dla realizacji zieleni, a wtedy pawilon tracił znaczenie. Obecnie Sąd wyklucza a limine pawilon jako przejaw celu, co jest nadinterpretacją wyroku I SA/Wa 1032/09, deformuje ustalenie celu i ocenę zbędności działki.

- wbrew art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., Sąd sprzecznie wyjaśnił, co ocenia jako cel wywłaszczenia, gdyż wykluczył alejkę jako cel, a jednak nakazał wyjaśnić, czy w ramach celu urządzono chodnik;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. (niewłaściwie zastosowanego, co wywołało uchylenie decyzji), art. 151 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe pominięcie stosowania, skutkujące brakiem oddalenia skargi) w zw. z art. 54§2, 133§1, 141§4 p.p.s.a., art. 7, 77§1, 80, 84§1, 107§3 k.p.a., art. 93 ust. 3b, 136 ust.3, 140 ust.4 ugn niewłaściwie zastosowanych przy ocenie realizacji celu nabycia, zbędności i warunków zwrotu, gdyż:

- wbrew art. 54§2 i 133§1 p.p.s.a., Sąd pominął dowody z akt sprawy, które organ II instancji ocenił wg zasad prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów i przekonywania (art. 7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a.) świadczące, iż przed złożeniem wniosku o zwrot cel osiągnięto, urządzając trawnik i chodnik. Pobieżna analiza akt wpłynęła na podważenie oceny, że cel osiągnięto i działka nie stała się zbędna;

- wbrew art. 133 §1 p.p.s.a., Sąd uchylił się od kontroli i pochopnie uznał opinię fotogrametryczną, kwestionując kompetencję organu do oceny dowodu, na podstawie art.7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a. Sąd uznał opinię złożoną przez strony za opinię biegłego (choć fotogrametry nie powołał organ z art. 84§ 1 k.p.a.) i wyłączył opinię spod oceny organu z art. 80 k.p.a. Bezkrytyczna aprobata dowodu może wpłynąć na błędne ustalenie faktów, pochopną ocenę zbędności i bezzasadny zwrot działki;

- wbrew art. 133 §1 p.p.s.a., Sąd uchylił się od kontroli i aprobował operat szacunkowy, kwestionując kompetencję organu do formalnej kontroli opinii z art. 80 i 107§3 k.p.a., choć operat jest sprzeczny i narusza prawo z art.4 pkt 16 ugn oraz §4 ust.4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Może to wywołać nieekwiwalentne rozliczenie zwrotu, oparte na błędnym operacie szacunkowym;

- wbrew art. 133§1 i 141§4 p.p.s.a., Sąd uchylił się od kontroli błędnego wydzielenia działki do zwrotu, kwestionując kompetencję organu do kontroli opinii z art.80 i 107§3 k.p.a., choć wydzielenie działki narusza art.93 ust.3b, art.95 pkt 4, art,96 ust. 1b ugn i §4 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. Brak kontroli opinii geodezyjnej może ułatwić wydzielenie działki, niemożliwej do wykorzystania;

3. naruszenie art. 135 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe pominięcie zastosowania, skutkujące uchyleniem wyłącznie decyzji organu II instancji, zamiast równoczesnego uchylenia decyzji organu I instancji) w zw. z art. 145§1 pkt 1 lit. c), art. 141 §4 p.p.s.a., art. 136 ust.3, 137 ust.1 pkt 1-2 ugn, art. 12§1 i 15 k.p.a. (niewłaściwie zastosowanych). Sąd nie uzasadnił braku uchylenia decyzji organu I instancji, chociaż dotyczą jej identyczne wady wytknięte organowi odwoławczemu i nie poprzedziły jej ustalenia wskazane przez Sąd organowi odwoławczemu, w zakresie oceny dowodów i zbędności działki. Właściwe zastosowanie art. 135 p.p.s.a. polegałoby na uchyleniu także decyzji organu I instancji, aby przyspieszyć i zapewnić dwuinstancyjność postępowania odnośnie ustaleń, które Sąd uznał za istotne;

4. naruszenie art. 141 §4 i 153 p.p.s.a. (poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ogólnikowym uzasadnieniem i wskazaniami co do dalszego postępowania, częściowo sprzecznymi z oceną prawną). Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku powinno ujawniać jednoznaczne stanowisko Sądu, natomiast wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące chodnika i terminów zbędności są sprzeczne, wskazania co do podziału działki są oderwane od opinii geodety, własnej oceny prawnej i niejasne, jak wskazanie na s. 30, aby: podjąć dalsze czynności, wydać stosowny akt i uzasadnić zgodnie z art. 107§3 k.p.a. Brak wyjaśnienia stanowiska Sądu i niespójne wskazania co do dalszego postępowania mogą utrudnić realizację wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i mogą stać się podstawą kolejnych skarg w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w petitum zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. E. Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołano się na podstawę określoną w art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej, jako " p.p.s.a.", chociaż zarzuty procesowe powiązano z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowania. Zatem należy przyjąć, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach podstawy z art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut nieważności postępowania sądowego, który argumentowano rozpoznaniem skargi osoby postronnej C. Ł., zamiast orzekania wobec skarżącej C. Ł.. Z tego autor skargi kasacyjnej wywiódł wypełnienie hipotezy art.183 § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a., czyli wydanie wyroku w warunkach niedopuszczalności drogi sądowej, braku zdolności sądowej i legitymacji procesowej C. Ł., braku należycie ustanowionego pełnomocnictwa, pozbawienia możności obrony praw C. Ł. i C. Ł. i rozpoznaniem skargi tylko jednego podmiotu E. Ł.. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji popełnił omyłkę pisarską w imieniu skarżącej i zamiast C. Ł. napisał C.Ł.. Okoliczność rozpoznania skargi C. , a nie C. Ł. wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnośnie zatem tego zarzutu stwierdzić trzeba, że przypisanie zwykłej omyłce pisarskiej w imieniu skarżącej tak poważnych zarzutów było całkowicie nieuprawnione i bezzasadne.

Nietrafnie także zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art.153 p.p.s.a., co jest związane z niezrozumieniem uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. I SA/Wa 1032/09. Z uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że Sąd uchylając wydane w sprawie decyzje zalecił uzupełnienie materiału dowodowego przez odszukanie dokumentacji wywłaszczeniowej, gdyż podstawowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu wywłaszczenia nie została należycie zbadana. W końcowej części uzasadnienia Sąd ten stwierdził, że jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organy orzekające doszłyby do wniosku, że ustalony cel nabycia nieruchomości w określony w ramach celu generalnego, czyli budownictwa mieszkaniowego, został jednak na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany w ustawowym terminie, to kwestia późniejszego wybudowania na przedmiotowej działce pawilonu handlowego z przeznaczeniem na cele prywatne, nie może mieć, w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawnego znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie zostało wyjaśnione, kiedy nastąpiła realizacja na spornej działce zieleni i chodnika, powołując się przy tym na opinię fotogrametry. Ponadto Sąd I instancji nawiązał do wyroku Trybunału Konstytucyjnego i oceniał przesłankę zbędności i zrealizowania celu wywłaszczenia na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tej sytuacji zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. jest chybiony.

Zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.133 §1, art.141§ 4 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art.7, 77, 80 i 107 §3 k.p.a. organ skarżący kasacyjnie uzasadnia błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji celu wywłaszczenia w oparciu o plan realizacyjny z 1974 r. ( na którym nie uwidoczniono chodnika - alejki), podczas gdy z wcześniejszego planu realizacyjnego z 1973 r. wynikało, że w planie tym była uwidoczniona alejka. Na tę okoliczność skarżący przywołał plansze z karty III/67 i pismo z karty III/55. Trzeba zatem stwierdzić, że na karcie III/67 znajduje się tabela bilansowa ( a nie plansza z naniesionym chodnikiem), zaś na karcie III/55 jest plansza podstawowa, ale nieczytelna i bez oznaczenia spornej działki.

Trzeba natomiast przyznać rację skarżącemu organowi, gdy podnosi, że uzasadnienie wyroku zawiera pewne sprzeczności i nie wyraża jednoznacznego stanowiska Sądu. Z jednej strony Sąd I instancji stwierdza, że nie podziela stanowiska Wojewody, iż nieruchomość stała się zbędna przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a następnie stwierdza, że nie zostało wyjaśnione, kiedy nastąpiła realizacja na spornej działce zieleni i chodnika o pow. 35 m. kw. Jeśli zatem okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie została wyjaśniona, to nie mógł Sąd ten stwierdzić, że nieruchomość była lub nie była zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto, jeśli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2014 r., sygn. P 38/11 Sąd oceniał przesłankę zbędności w dacie złożenia wniosku, to oznacza, że odwoływanie się do opinii biegłego z zakresu fotogrametrii co do realizacji celu wywłaszczenia w 1982 r. byłoby niecelowe. Trafnie też podnosi autor skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku brak jednoznacznego stanowiska, co do oceny, czy dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej a następnie zabudowanej działki w sytuacji, gdy podział jest niezgodny z regulacjami przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi.

Ten stan rzeczy wymaga zwrócenia uwagi na następujące aspekty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2014 r., sygn. P 38/11, publ. Dz.U. 2014, poz.376 stwierdza niezgodność z Konstytucją RP art.137 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem sytuacji, gdy przed złożeniem wniosku o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ prezentuje stanowisko, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach, określonych w art.137 ust.1 i 2 u.g.n. i przed wybudowaniem na działce pawilonu handlowo - usługowego i dlatego nie można uznać, że zachodzi przesłanka zbędności w rozumieniu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże okoliczność ta nie została w należyty sposób udowodniona. Celem udowodnienia, że zieleń i chodnik zostały wykonane przed pobudowaniem pawilonu można, zgodnie z przepisami k.p.a., dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wykazania tej okoliczności. Powoływanie się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej na treść pisma z dnia 25 kwietnia 2012, w którym dotychczasowi dzierżawcy piszą, że zrobili nowe chodniki i interpretacja przez organ, że oznacza to, iż zastąpili stare chodniki, jest interpretacją dowolną, a można było osoby te przesłuchać w charakterze świadków.

W sytuacji wykazania realizacji celu wywłaszczenia ( zieleń i chodnik, czy alejka) w terminach określonych w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez znaczenia pozostaje okoliczność pobudowania pawilonu po upływie terminów określonych w tym przepisie.

Jeśli natomiast postępowanie dowodowe wykaże, że celem wywłaszczenia według planu realizacyjnego była zieleń i chodnik, ale nastąpiło to w 1991 r., czyli już po wybudowaniu pawilonu handlowego, to nie wyklucza – wbrew stanowisku Sądu I instancji, że nieruchomość była zbędna, tj. w części zajętej pod chodnik i zieleń. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma W. z dnia 27 kwietnia 2006 r. ( karta 224, tom II) do 2001 r. terenem wywłaszczonej działki administrowała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], a zatem fakt, że zieleń, czy chodnik wykonali dzierżawcy, a było to zgodne z celem wywłaszczenia określonym w planie realizacyjnym Osiedla, nie oznacza, że cel ten nie został zrealizowany. W tej sytuacji należało ocenić, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stan zagospodarowania działki i realizacji celu wywłaszczenia w dacie złożenia wniosku o jej zwrot. W tej zaś dacie nie budzi wątpliwości, że na działce był chodnik i trawnik, a zatem brak byłoby podstaw do jej zwrotu w tej części.

Nie można natomiast - w kontekście dotychczas zebranego materiału dowodowego - podzielić stanowiska Wojewody, że wybudowanie pawilonu usługowo – handlowego było realizacją celu wywłaszczenia. Odwoływanie się w tej materii do poglądu, że usługi to także realizacja osiedla byłoby możliwe, gdyby nie pozostawało w sprzeczności z planami realizacyjnymi, o których mowa wyżej. Z uwagi zaś na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego i konieczność badania zagospodarowania działki na datę złożenia wniosku o zwrot, a w wyniku wykazania przez organ, że inne plany realizacyjne ( poza planami z 1973 r. i 1974 r.) przewidywały na tym terenie realizację usług, to wówczas dopiero mogłoby prowadzić do uznania zbędności terenu w części zajętej pod pawilon. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że cel wywłaszczenia w akcie notarialnym z dnia 20 czerwca 1973 r. został określony jako lokalizacja zespołu mieszkaniowego "[...]" i lokalizacja ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego.

Należy podzielić stanowisko Wojewody, że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości na potrzeby postępowania zwrotowego (art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami) znajdują zastosowanie wymogi związane z podziałem budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian (podział nieruchomości zabudowanych). Jeżeli okaże się, że sposób podziału budynku pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami prawnymi, to zwrot zabudowanej części terenu nie będzie możliwy. Okoliczność ta powinna być w sposób jednoznaczny udokumentowana ( np. opinią biegłego ). Kwestia ta była przedmiotem pisma Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 5 grudnia 2006 r. (k.234, tom II). Wówczas ( o ile tak wykaże postępowanie) wobec zbędności terenu pod pawilonem na cel wywłaszczenia poprzedni właściciele będą mogli ewentualnie wystąpić ze stosownym żądaniem odszkodowania za grunt pod pawilonem na drogę cywilną.

Podsumowując:

1) w dacie złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany na tej części wywłaszczonej działki, na której znajduje się chodnik i jest urządzona zieleń, nie zostało udowodnione natomiast, że cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2) organ przeprowadzi analizę planów realizacyjnych budowy Osiedla uchwalonych po 1974 r. celem ustalenia, czy na terenie wywłaszczonej działki planowano i dopuszczano usługi, a w zależności od wyniku tych ustaleń podejmie kolejne czynności w sprawie, 3) organ przeprowadzi dowód z opinii biegłego specjalisty celem ustalenia dopuszczalności podziału pawilonu. W sytuacji, gdy podział ten okaże się niedopuszczalny z uwagi na regulacje określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym, nie będzie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, lecz będzie wymagało wskazania i ustalenia w uzasadnieniu decyzji, czy teren pod pawilonem był zbędny w rozumieniu art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

4) gdy jednak opinia biegłego wykaże dopuszczalność podziału pawilonu, to zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i dlatego wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a. Na zasadzie art.156§ 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji zaskarżonego wyroku.