Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1442/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 30 par. 1, art. 113 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 185 par. 1, art. 208
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Elżbieta Kremer NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 831/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz K. P. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 831/12, po rozpoznaniu skargi J. C. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Kłobucka z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu dla inwestycji określonej jako budowa zakładu montażu wózków dziecięcych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w G. przy ul. K. obejmującym działkę o nr ew. [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. wnioskodawca oznaczony jako P.P.H.U. "R" s.c. w K. zwrócił się do Burmistrza Kłobucka o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej powyżej inwestycji. Wniosek został podpisany przez K. P.. O wszczęciu postępowania z wniosku P.P.H.U. "R." s.c., organ pierwszej instancji zawiadomił strony pismem z dnia [...] grudnia 2010 r.

W toku prowadzonego postępowania lokalizacji przedmiotowej inwestycji sprzeciwiali się Andrzej Mazur oraz obecnie skarżący J. C. Na skutek ich odwołań od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie trzykrotnie uchylało decyzje organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Kłobucka z dnia [...] marca 2012 r., którą zostały ustalone warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W decyzji tej wskazano m.in., że została ona wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana K. P. reprezentującego firmę P.P.H.U. "R." s.c. z siedzibą w G.. W podobny sposób określono też adresata decyzji w jej rozdzielniku, dodając wszak do tego oznaczenia skrót "K.P.R. P.". Organ I instancji wskazując na analizę urbanistyczną i pozytywne opinie organów uzgadniających stwierdził, że inwestycja odpowiada wymogom określonym przepisami prawa w tym art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej jako u.p.z.p.). Organ ten zwrócił też uwagę, że w toku postępowania pełnomocnik K. P. pismem z dnia [...] września 2011 r. (winno być: [...] września 2011 r.), uzupełnił wniosek wskazując właściciela firmy PPHU R. s.c.

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji uznając zarzuty odwołujących się za nieuzasadnione. Wskazał jednocześnie, że decyzja organu I instancji wydana została po rozpatrzeniu wniosku K. P. reprezentującego Firmę PPHU "R." s.c. K.P.R. P..

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. C. kwestionując ustalenia organu, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, błędne przyjęcie, że wnioskowany rodzaj zabudowy stanowi kontynuację istniejącej funkcji na obszarze analizowanym, a także błędne przyjęcie, że planowana inwestycja położona jest przy ul. K. a nie zgodnie ze stanem faktycznym - przy ul. K..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Dołączył kopię decyzji Starosty Kłobuckiego z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. P. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wraz ze zjazdem z drogi gminnej (ul. K.) oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Dołączył ponadto decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. pełnomocnik K. P. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. wyjaśnił dodatkowo, że wnioskodawcą w postępowaniu był K. P., a oznaczenie spółki cywilnej pojawiało się w toku postępowania omyłkowo.

Ustalono, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się notatka sporządzona w dniu [...] grudnia 2011 r. (k. 47), z której wynika, że wspólnikami spółki cywilnej P.P.H.U. "R." są K. P., R. P. i P. P. Wszystkie te osoby zostały od tego czasu oznaczone jako strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bowiem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu I instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również została uznana za nieważną.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Sąd odnosząc się do uregulowań art. 28, art. 29 oraz art. 30 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) wyraził pogląd, że co do zasady stronami postępowania mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub osoby prawne. Odstępstwa od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Jakkolwiek z decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. nie wynika wprost na czyją rzecz ustalone zostały warunki zabudowy, to jej redakcja wskazuje, że adresatem decyzji była firma P.P.H.U. "R." s.c. z siedzibą w G. K. P. został natomiast oznaczony, jako reprezentujący tę firmę. W podobny sposób określono też adresata decyzji w jej rozdzielniku. Takie oznaczenie jest konsekwencją oznaczenia wnioskodawcy we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i w późniejszych pismach składanych przez wnioskodawcę w toku postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik K. P. w piśmie z dnia [...] września 2011 r., podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku, wskazał, że wnioskodawcą i właścicielem działki jest K. P. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej P.P.H.U. "R." s.c. Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę, że decyzja wydana na spółkę cywilną stanowi przyczynę jej nieważności, a zatem winna być wydana na K. P.. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynikało, że stanowisko pełnomocnika zostało odczytane przez organ I instancji w ten sposób, że przyjęto, że K. P. jest właścicielem spółki cywilnej P.P.H.U. R." s.c. K.P.R. P. (vide: zawiadomienie z dnia [...] września 2011 r., k. 41 akt administracyjnych), co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z istotą spółki cywilnej, jak i ze stanowiskiem pełnomocnika wyrażonym w piśmie z dnia [...] września 2011 r.

Zdaniem Sądu organ I instancji nie bacząc na powyższe okoliczności w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. ponownie błędnie oznaczył jej adresata poprzez wskazanie spółki cywilnej, reprezentowanej jedynie przez osobę fizyczną. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej (nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani też osobą prawną). Spółka cywilna w rozpatrywanej sprawie nie jest również państwową lub samorządową jednostką lub organizacją, o których mowa w art. 29 K.p.a. Brak również przepisów szczególnych, które pozwoliłyby na przyznanie spółce cywilnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd zaznaczył, że nawet, gdyby przyjąć założenie, że w oznaczeniu P.P.H.U. "R." s.c. lub "K.P.R. P." dopatrywać się można osób fizycznych, to i tak zostały one wadliwie oznaczone. Osoba fizyczna winna być bowiem wskazana z imienia i nazwiska. Również ze złożonego wniosku nie wynikało, jakie osoby fizyczne wniosek ten złożyły i w jakim charakterze złożył pod tym wnioskiem podpis K. P..

Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji poczynił co prawda ustalenia, że wspólnikami spółki cywilnej są K. P., R. P. i P. P., jednakże ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wadliwość decyzji, w szczególności wobec sprecyzowania przez K. P. wniosku w zakresie oznaczenia wnioskodawcy.

Sąd zauważył, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy może zostać wydana na wniosek każdej osoby bez względu na to, czy przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości i bez względu na to, czy prowadzi działalność gospodarczą i jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami.

Sąd uznał, że wydanie decyzji w stosunku do P.P.H.U. "R." s.c. powoduje, że decyzja ta skierowana została nie tyle do osoby nie będącej stroną w sprawie lecz do podmiotu, któremu przepisy prawa w tej sprawie nie przyznają w ogóle osobowości prawnej. Wydanie zatem decyzji w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że kwestia prawidłowego oznaczenia adresata decyzji została dostrzeżona przez organ odwoławczy w toku postępowania. W decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2012 r., organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji "nadal nie skierował wydanej decyzji do pozostałych wspólników Spółki cywilnej". Mimo to w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął tę kwestię.

W zaleceniach dla organu ponownie rozpoznającego sprawę Sąd I instancji zawarł wskazania, by organ ten dokonał oceny skuteczności złożonego wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy, sprecyzowanego pismem pełnomocnika K. P. z dnia [...] września 2011 r. i w razie wątpliwości zastosował procedurę wynikającą z art. 64 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu organ winien mieć również na uwadze aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została rozpoczęta lub zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby rozważenie kwestii ewentualnego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym wydanego pozwolenia na budowę, o ile wydane ono zostało w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P. (dalej skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika adw. B. Ć., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj:

1. art. 28 i art. 29 w zw. z 113 K.p.a., ze względu na błędne uznanie, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony przez nieuprawniony podmiot podczas gdy w toku postępowania niedokładność ta została przez stronę naprawiona poprzez wskazanie, kto jest wnioskodawcą,

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony prawidłowo.

Na poparcie ww. zarzutów Skarżący wskazał, że błędne skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu, który nie posiada praw strony, nie zostało podniesione przez żaden z organów w całym postępowaniu. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, mimo tak wielu odwołań nigdy nie zakwestionował, iż strona została błędnie oznaczona. Jednakże wynikłe nieporozumienie zostało przez pełnomocnika K. P. wyjaśnione i podano, iż stroną wnioskującą jest K. P.. Wskazanie spółki cywilnej zostało wykonane omyłkowo przez uczestnika, jednakże kwestia ta została wyjaśniona w trakcie toczącego się postępowania. Zdaniem Skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy jest w tym wypadku prawidłowa, gdyż wnioskodawca wywiązał się z wszystkim wymaganych prawem kwestii. Na tym etapie postępowania nie można karać strony, która poprawiła oczywistą omyłkę dotyczącą jej oznaczenia, za to, iż odpowiednie organy również nie zwróciły uwagi na tą kwestię.

Podniesiono, że oceniając wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu strony w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku - z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Skarżącego uchybienie zaistniałe w niniejszej sprawie było spowodowane popełnieniem oczywistej omyłki, która zaraz po zauważeniu podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 K.p.a. Nie zachodzi tutaj więc sytuacja, w której decyzja została wydana co do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony, a doszło jedynie do błędnego określenia strony, które zostało wyjaśnione i prawidłowo wskazane w trakcie postępowania.

Wbrew temu co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, Skarżący kasacyjnie podniósł, że błędne oznaczenie nazwy strony w tym wypadku nie jest rażącym naruszeniem prawa. Uczestnik spełnił warunki dotyczące zabudowy. Jego błędne określenie jest jedynie pomyłką niewpływającą na kwestię niemożności przeprowadzenia inwestycji, gdyż wszystkie wymagania jej dotyczące zostały dokonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. P. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku K. P. reprezentującego firmę P.P.H.U. "R."s.c. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to uchybienie jednakże nie na tyle istotne, by mogło być uznane za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 865 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) każdy wspólnik spółki cywilnej jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Każdy wspólnik spółki cywilnej może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. Jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (art. 865 § 2 K.c.). Wynika z tego, że działając w imieniu spółki cywilnej wspólnik działa tym samym w imieniu jej wspólników.

Skarżący kasacyjnie K. P. jest wspólnikiem P.P.H.U. "R."s.c. Złożenie wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i uzyskanie takiej decyzji nie przekraczało zakresu zwykłych czynności tej Spółki.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz P.P.H.U. "R."s.c. w przedmiotowej sprawie odczytywać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako w istocie ustalenie warunków zabudowy na rzecz wspólników tej Spółki. Nie jest to wskazanie w decyzji niewłaściwego podmiotu lub podmiotu innego niż ten, który wnioskował o wydanie decyzji. Wspólników P.P.H.U. "R."s.c. można ustalić, co w konsekwencji prowadzi do wskazania osób, na rzecz których decyzja ta została wydana. Z akt sprawy wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została doręczona pozostałym wspólnikom P.P.H.U. "R." s.c. W końcowej części decyzji zawarty jest zapis, że decyzję otrzymuje K. P. reprezentujący P.P.H.U. "R."s.c. K.P.R. P. oraz strony według karty doręczeń. Z karty doręczeń wynika zaś, że za strony postępowania uznani zostali R. P. oraz P. P.. Osoby te nie składały środka odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie P.P.H.U. "R."s.c., jako adresata decyzji o warunkach zabudowy nie mogło być podstawą uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co czyni zbędnym dokonywanie oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 i art. 29 w zw. z 113 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji weźmie pod uwagę powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez J. C.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzuty te nie były bowiem przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 208 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.