Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 292/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 150 poz 1259
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 636/06 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w Sz. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. I SA/Sz 636/06 oddalił skargę P. - F. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, na których prowadzona jest plantacja wierzby, wykorzystywanej na cele energetyczne.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 11 maja 2005 r. spółka P.-F. wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarowała trzy działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C o zgłoszonej łącznej powierzchni 572 ha. Na działce rolnej A, leżącej na dwóch działkach ewidencyjnych w ewidencji gruntów nr 152 i 153 w obrębie Ł., zadeklarowano roślinę uprawną - wierzbę energetyczną, o łącznej powierzchni uprawy 120,45 ha.

W trakcie postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. poinformował wnioskodawcę, że do zadeklarowanego we wniosku rodzaju uprawy (wierzby energetycznej) nie przysługują płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. W związku ze zmianą ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), wprowadzoną ustawą z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 150, poz. 1259), postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w zakresie działek rolnych, na których prowadzona jest plantacja wierzby (Salix sp.) lub róży bezkolcowej (Rosa multiphlora var.) wykorzystywanych na cele energetyczne, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy, podlega umorzeniu (art. 2 ust. 2 cyt. ustawy). Organ wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 3g i art. 3h ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, możliwe jest udzielenie producentom rolnym w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, dopłat z tytułu prowadzenia plantacji wierzby lub róży bezkońcowej, wykorzystywanych na cele energetyczne, pod warunkiem złożenia odrębnego wniosku do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Wraz z powyższym wyjaśnieniem organ przesłał spółce P.-F. druk wniosku oraz instrukcję jego wypełnienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. orzekł o przyznaniu spółce płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 228.221,25 zł, umarzając jednocześnie postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych, na których prowadzona jest plantacja wierzby energetycznej.

Spółka P.-F. w odwołaniu o powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania wymienionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśniając, że skarżącej spółce nie przysługiwały płatności bezpośrednie na posiadane działki zajęte pod uprawę wierzby energetycznej, nie będącej uprawą rolną.

Oddalając skargę spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że wprowadzenie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) umożliwiło stworzenie systemu prawnoadministracyjnego do realizacji płatności bezpośrednich zgodnie z przepisami Unii Europejskiej. Rzeczpospolita Polska z chwilą akcesji została zobowiązana do tego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18), tj. do wprowadzenia wspólnych, jednolitych warunków wsparcia dochodowego rolnictwa, obejmującego między innymi tzw. System Płatności Jednolitej.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Na gruncie przepisów wspólnotowych, tj. rozporządzenia Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji nr 200/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. WE nr L 216 z dnia 12.08.2002 r. s. 1-41), zawierającego legalne definicje wykorzystywane w zakresie rolnictwa, mającego moc bezpośrednio wiążącą oraz bezpośrednie zastosowanie we wszystkich krajach członkowskich, plantacja wierzby energetycznej klasyfikuje się jako niewykorzystane tereny rolnicze do podkategorii "obszary leśne", co należy interpretować jako wyłączenie z zakresu obowiązywania rozporządzenia nr 1782/2003. Zdaniem Sądu, plantacje wierzby energetycznej nie mogą być objęte płatnościami bezpośrednimi w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. Jedynie uprawy wierzby wykorzystywanej do wyplatania traktowane są, w drodze wyjątku zgodnie z rozporządzeniem nr 1444/2002, jako uprawy rolne.

Sąd zauważył, że w związku z dotyczącą roku 2005 decyzją Komisji Europejskiej, kontrolującej zgodność udzielanej pomocy z przepisami wspólnotowymi, w której nie zezwolono na wprowadzenie w ramach płatności bezpośrednich dopłat do plantacji roślin energetycznych (wierzby i róży bezkolcowej), polski ustawodawca ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ustanowieniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dodał do tej regulacji art. 3g i art. 3h, zgodnie z którą ARiMR udziela producentom rolnym dopłat do upraw roślin wykorzystywanych na cele energetyczne. Powyższe jest zgodne z art. 88 rozporządzenia Nr 1782/2003, stanowiącym, że uprawa roślin wykorzystywanych do wytwarzania energii elektrycznej i termalnej może być wspierana środkami publicznymi. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniu skarżącej spółki przepisy te nie stanowią podstawy do ubiegania się o dopłaty unijne, stanowiąc dopuszczalną w drodze wyjątku pomoc publiczną pochodzącą wyłącznie ze środków krajowych. Jak zauważył Sąd, skarżącej zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O tym, że mogła starać się o taką dopłatę krajową, spółka została również poinformowana, w trybie art. 9 k.p.a., w trakcie postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek organy obu instancji nie wyjaśniły stronie okoliczności przyjęcia regulacji zobowiązującej organ do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony z dnia 11 maja 2005 r. nie zostało zakończone do dnia 9 sierpnia 2005 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, to prowadzone postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, należało umorzyć. Organ administracji został tu pozbawiony swobody uznania, ponieważ sposób załatwienia sprawy ustawodawca określił w jednoznacznie brzmiącym przepisie prawa.

Spółka P.-F. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że grunty na których prowadzona jest uprawa wierzby wykorzystywanej na cele energetyczne nie podlegają płatnościom bezpośrednim do gruntów rolnych, a jedynie płatnościom z tytułu uprawy roślin energetycznych, w sytuacji gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do dopłaty obszarowej przysługuje również w sytuacji, gdy na danej działce rolnej prowadzona jest uprawa roślin energetycznych,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004 oraz art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka stwierdziła, że przepisy wspólnotowe nie wyłączają z sytemu płatności bezpośrednich gruntów rolnych, na których prowadzona jest plantacja wierzby wykorzystywanej na cele energetyczne. Z art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004 wynika, że jakakolwiek uprawiana działka, która została ujęta w tym samym roku we wniosku o pomoc na rośliny energetyczne, wprowadzoną w tytule IV rozdział 5 rozporządzenia nr 1782/20103, może być przedmiotem wniosku o dopłatę obszarowa do roślin uprawnych wprowadzoną w tytule IV rozdział 10 tego rozporządzenia bez uszczerbku dla art. 90 akapit 2 rozporządzenia nr 1782/2003. Nie może być zatem mowy o wyłączeniu gruntów, na których prowadzona jest uprawa wierzby energetycznej, z kategorii gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach obszarowych, a tym bardziej o wyłączeniu tychże gruntów z systemu płatności obszarowych. Cytowany wyżej przepis expressis verbis przyznaje bowiem plantatorowi wierzby energetycznej prawo do pomocy z tytułu uprawy roślin energetycznych, jak również prawo do uzyskania płatności obszarowej. W tej sytuacji nie sposób obronić stanowiska jakoby uprawa wierzby energetycznej nie była uprawą rolną.

Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do treści przepisu art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004. Nie wskazał też dlaczego jego zdaniem przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane przez Sąd rozporządzenie Komisji nr 1444/2002 jest aktem niższego rzędu aniżeli rozporządzenie Rady, wskutek czego, zdaniem skarżącej spółki, nie mogło ono wprowadzić zmian czy też wyłączeń w odniesieniu do regulacji rozporządzenia Rady (zarówno rozporządzenia nr 1782/2003, jak i uszczegółowiającego go rozporządzenia nr 1973/2004). Niezgodność regulacji krajowej wprowadzonej ustawą o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z nadrzędną normą rozporządzenia nr 1973/2004 stanowi istotę zarzutu obrazy prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji winien dostrzec tę niezgodność i dać, w opinii spółki, pierwszeństwo normie przywoływanego wyżej rozporządzenia. Nie czyniąc tego dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 3d cyt. rozporządzenia.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w praktyce nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżącej. Organ stwierdził jedynie, że przepisy krajowe, które przewidują umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie są uszczegółowieniem bliżej nieokreślonych przepisów prawa wspólnotowego. Tak powierzchowne, ogólnikowe i lakoniczne wyjaśnienie organu odwoławczego nie mogło być w żadnej mierze uznane za ustosunkowanie się do zarzutów strony, a tym bardziej za ustosunkowanie się, które wyjaśnia stronie zasadność przesłanek i dowodów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Sąd nie dostrzegając uchybień ze strony orzekającego w sprawie organu odnośnie uzasadnienia rozstrzygnięcia wadliwie wykonał obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, naruszając tym samym wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w jego ocenie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż grunty na których prowadzona jest uprawa wierzby wykorzystywanej na cele energetyczne nie podlegają płatnościom bezpośrednim do gruntów rolnych, a jedynie płatnościom z tytułu uprawy roślin energetycznych, co nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 1973/2004, a tym bardziej ze wskazanym błędnie jako podstawa skargi kasacyjnej art. 2 ust. 3 lit. d ww. rozporządzenia. Organ stwierdził również, że uprawy wierzby wykorzystywanej na cele energetyczne, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w zw. z rozporządzeniem nr 1444/2002 ustalającym charakter uprawy wierzby energetycznej (kategoria H "Inne pola", podkategoria "H/2 "Obszary leśne"), nie mogą być objęte płatnościami bezpośrednimi w ramach płatności obszarowej, gdyż uprawy te, zgodnie z przywołanymi przepisami, nie są uznawane za uprawy rolne.

W piśmie z dnia 28 grudnia 2007 r., uzupełniającym uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej, skarżąca spółka podała, że jej zdaniem uprawy wierzby energetycznej winny być zaliczone do kategorii D/35 - "rośliny przemysłowe, gdzie indziej niewymienione". Ponadto wyjaśniła, że gdyby nawet przyjąć, że wierzba energetyczna jest drzewem lub krzewem, nie byłoby podstaw do wyłączenia działek, na których prowadzona jest tego typu uprawa spod systemu płatności bezpośrednich z uwagi na regulację zawartą w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 43, po. 306).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji w sposób wadliwy przyjął, że w sprawie nie miała zastosowania norma zawarta w art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., stwarzająca, zdaniem skarżącej, bezpośrednią podstawę do żądania przyznania jej płatności bezpośredniej do gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa roślin energetycznych. Zarzuty procesowe sprowadzają się zaś do podnoszenia, że skutkiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez odmówienie uchylenia decyzji organów orzekających w sprawie, mimo że naruszały one art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004 oraz wymienione w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do rozważenia zarzutów o charakterze procesowym.

Z postawieniem pod adresem Sądu I instancji tego rodzaju zarzutów, jak już Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, wiąże się obowiązek nakładany na stronę skarżącą wykazania wpływu zauważonego uchybienia procesowego na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem, analiza uzasadnienia zarzutów, zakwalifikowanych jako naruszenie prawa procesowego, dowodzi, że wymóg wyjaśnienia, jaki zachodzi związek pomiędzy błędem procesowym popełnionym przez Sąd, a wydanym wyrokiem (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie został właściwie wypełniony przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarżąca spółka sformułowała zarzut naruszenia przepisów sądowoadministracyjnych w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., niemniej uzasadniając naruszenie ww. przepisów postępowania nie wyjaśniła związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami a ich wpływem na wynik postępowania. Z zamieszczonych w art. 7 i art. 11 k.p.a. zasad ogólnych postępowania wynika cały szereg obowiązków, jakie spoczywają na organie administracji publicznej, odnoszących się m.in. do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, udzielania wyczerpującej informacji stronom, wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy, czy wreszcie działania organu bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. zawiera z kolei elementy składowe uzasadnienia decyzji, które muszą się w niej znaleźć. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do proceduralnych aspektów podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozstrzygnięcie spornej kwestii istnienia po stronie spółki uprawnienia do uzyskania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, na których uprawiana była wierzba energetyczna. Oceniając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że było ono co do zasady prawidłowe, jednakże organ wskazując na przesłanki odmownego rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w zakresie przyznania płatności, winien w większym stopniu wyjaśnić stronie okoliczności przyjęcia regulacji zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zobowiązującej organ do umorzenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną postępowań administracyjnych w sprawie przyznania płatności do działek rolnych, na których uprawiana jest plantacja wierzby energetycznej lub róży bezkońcowej, wykorzystywanych na cele energetyczne. Akceptując wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że doszło w sprawie do nieustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu decyzji do przyczyn zastosowania przepisu stanowiącego podstawę umorzenia prowadzonego postępowania, skarżąca nie wyjaśniła jednakże, z jakiego powodu ocena prawna przyjęta przez Sąd w tym zakresie jest nieprawidłowa, albowiem omawiane naruszenie, inaczej niż uznał to Sąd, mogło doprowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia. Za argumentację uzasadniającą "istotność" zarzutów nie może tu być traktowana wskazywana przez stronę generalna ocena uzasadnienia decyzji odwoławczej, jako powierzchownego i ogólnikowego. Zastosowania się do wymogu wykazania wpływu naruszenia zarzucanych przepisów postępowania na wynik sprawy nie można również dostrzec w uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podaje, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji winno zawierać między innymi wskazanie dowodów, na jakich oparł się organ uznając określone fakty za udowodnione i że w niniejszej sprawie chodzi tu o dowody, na podstawie których uznano, że uprawa wierzby energetycznej nie jest uprawą rolną. Analiza tego zarzutu dowodzi, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo rozumie istotę podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, bowiem żądane "dowody" sprzeciwiające się uznaniu uprawy wierzby energetycznej za uprawę rolną mieszczą się w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia i odnoszą się do przyjętej przez organ orzekający wykładni prawa materialnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia procesowe organu prowadzącego postępowanie nie były tego rodzaju, że mogły wywrzeć wpływ na przyjęte ustalenia co do stanu faktycznego oraz wynik sprawy i podana przez stronę skarżącą argumentacja, mająca uzasadnić zarzut niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tejże oceny nie zdołała skutecznie zakwestionować.

Sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004 stanowi pochodną błędu utożsamianego z naruszeniem w sprawie przepisów prawa materialnego, stąd jego rozważenie nastąpi łącznie z odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia omawianego przepisu rozporządzenia wspólnotowego, opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004, którego naruszenie zarzucił Sądowi I instancji wnoszący skargę kasacyjną, stanowi, że jakakolwiek uprawiana działka, która zostanie ujęta w tym samym roku we wniosku o dopłaty do roślin uprawnych wymienione w tytule IV rozdział 10 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, może być przedmiotem wniosku o pomoc na nasiona, wprowadzoną w tytule IV rozdział 9 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

Zdaniem skarżącej spółki, z powołanego przepisu rozporządzenia, błędnie niezastosowanego w sprawie, ma jednoznacznie wynikać, że prawo do dopłaty obszarowej przysługuje również wtedy, gdy na działce rolnej prowadzona jest uprawa roślin energetycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie znajduje jednak prawnego uzasadnienia. Należy w tym miejscu bowiem przypomnieć, że w sprawie, w której zapadł zakwestionowany wyrok, odmowa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, na których skarżąca uprawiała wierzbę energetyczną, oparta była na twierdzeniu, że płatność bezpośrednia nie może dotyczyć gruntów rolnych, na których zadeklarowane zostało we wniosku pomocowym prowadzenie tego rodzaju uprawy. Powołany przez skarżącą przepis rozporządzenia nr 1973/2004 dotyczy wsparcia rolników produkujących rośliny uprawne (wymienione w załączniku IX do rozporządzenia nr 1782/2003, m.in. ryż, jęczmień, żyto, owies, kukurydza) dodatkową płatnością pomocową na nasiona i z uwagi na całkowicie odrębny zakres obowiązywania nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie dotyczącej roślin energetycznych, a w konsekwencji nie mogło też dojść do jego naruszenia.

Jeżeli by nawet przyjąć, że oczywiście błędne powołanie w podstawie skargi kasacyjnej art. 2 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 1973/2004 wynikało jedynie z omyłkowego wskazania przez autora skargi kasacyjnej tego przepisu, albowiem intencją skarżącej było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 ust. 3 lit. c cyt. rozporządzenia, poprawne (tj. zgodne z intencją skarżącego) sformułowanie podstawy kasacyjnej nie miałoby jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, a więc na uznanie przez Sąd poprawności przyjętych w sprawie wniosków co do zasadności odmownego rozpatrzenia żądania spółki w zakresie przyznania jej płatności bezpośredniej do gruntu rolnego, na którym zadeklarowała uprawę rośliny energetycznej. Zasadnicze znaczenie ma tu bowiem okoliczność wprowadzenia przez Polskę uregulowanego w tytule IVa rozporządzenia nr 1782/2003 Systemu Jednolitej Płatności Obszarowej, który to System dopiero w wyniku zmiany rozporządzenia nr 1782/2003 przez rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2006 r. nr 2012/2006 zmieniające i poprawiające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 06 z 29 grudnia 2006 r., s. 348), dopuścił możliwość objęcia rolników z nowych państw członkowskich, stosujących System Jednolitej Płatności Obszarowej, wspólnotową pomocą dla upraw energetycznych (por. motyw 5 preambuły rozporządzenia nr 2012/2006). Przed wejściem w życie omawianej nowelizacji, zmieniającej regulację wspólnotową dotyczącą upraw roślin energetycznych - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji - brak było podstaw prawnych do ubiegania się o dofinansowanie uprawy wierzby energetycznej na podstawie wsparcia przewidzianego w rozdziale 5 tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 (Pomoc z tytułu roślin energetycznych), jak również ubiegania się o przyznanie płatności bezpośredniej w Systemie Jednolitej Płatności Obszarowej, o co wnosiła skarżąca spółka, albowiem ten rodzaj zagospodarowania gruntu, nie pozwalał na przyjęcie, że uprawa wierzby energetycznej jest uprawą prowadzoną na gruncie rolnym.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestionowanego przez stronę skarżącą zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, kwalifikacji prawnej gruntu, na którym uprawiana jest wierzba energetyczna, zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 do celów przyznania płatności kwalifikują się działki rolne odpowiadające kryteriom określonym w ust. 4 tego artykułu, co powoduje, że Systemem Jednolitej Płatności Obszarowej objęte są jedynie wykorzystywane użytki rolnicze utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje i ogródki przydomowe. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko Sądu I instancji, że przyjęty w sprawie charakter uprawy wierzby energetycznej, jako uprawy nierolnej (nieprowadzonej na gruncie rolnym), wynika z zapisów rozporządzenia nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych. Uprawa wierzby energetycznej, zgodnie z omawianą regulacją wspólnotową, zaliczana jest do kategorii H "Inne pola", obejmującej m.in. podkategorię H/2 - obszary leśne, za które są uważane "choinki oraz drzewa i krzewy przeznaczone głównie do produkcji energii, i to niezależnie od miejsca, gdzie rosną". Mając na uwadze, że grunty oznaczone symbolem H, mieszcząc się w pojęciu "ogólna powierzchnia gospodarstwa", nie wchodzą jednak w zakres "wykorzystywanych przez gospodarstwo użytków rolnych" (pkt D - H, Powierzchnia ogólna, załącznik I do rozporządzenia nr 1444/2002), zaszeregowanie upraw roślin energetycznych do upraw nieprowadzonych na gruncie rolnym, a przez to wyłączonych ze wsparcia Systemu Jednolitej Płatności Obszarowej, nie powinno budzić wątpliwości.

Odmiennej oceny nie może uzasadniać prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko, że plantacja wierzby energetycznej nie należy do "obszarów zarośniętych drzewami lub krzakami typu leśnego", albowiem pomija ono, iż powyższe określenie definiujące, wynikające z brzmienia pkt. H/2/I cyt. załącznika, odnosi się do określenia zasadniczego sposobu zagospodarowania obszaru i nie ma zastosowania do obszarów (plantacji) drzew i krzewów energetycznych, skoro w pkt. H/2/II zd. 3 zostało przyjęte, że do kategorii "Obszary leśne" "włącza się" powyższe uprawy roślin energetycznych. Posłużenie się terminem "włącza" oznacza w tym przypadku rozszerzenie zakresu omawianej kategorii o dodatkowy desygnat, który pomimo, że nie ma cech charakteryzujących dany zbiór, to winien być uważany za jeden z jego elementów. Autor skargi kasacyjnej zupełnie nietrafnie wskazuje przy tym, że uprawa wierzby energetycznej powinna zostać zaliczona do kategorii D/35 - "rośliny przemysłowe, gdzie indziej niewymienione", albowiem przywołując taką kwalifikację uprawy wierzby skarżący nie dostrzegł, że chodzi tu, jak wskazuje wyjaśnienie (pkt D/23-D/35.I), o rośliny normalnie niesprzedawane do celów konsumpcyjnych, ponieważ przed ostatecznym użyciem wymagają obróbki przemysłowej, a więc całkowicie odmienny profil uprawy rolniczej.

Wbrew zarzutom strony skarżącej, przepisy prawa krajowego, stanowiące podstawę umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek spółki w przedmiocie dopłat bezpośrednich nie zastąpiły obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wspólnotowego. Ponieważ, jak już to zostało wyjaśnione, regulacje prawne przyjęte na poziomie wspólnotowym nie pozwalały na objęcie gruntów, na których uprawiana była wierzba energetyczna (poza plantacjami wierzby wykorzystywanej do wyplatania), pomocą w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej, organ prawidłowo nie przyznał żądanej pomocy finansowej, wykraczającej poza ramy wspólnotowego systemu wsparcia.

Na marginesie wskazać należy, że całkowicie niezrozumiały jest zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód na temat hierarchii aktów prawa wspólnotowego i niedostrzeżonej przez Sąd I instancji relacji, jaka winna zostać przyjęta w rozpoznawanej sprawie pomiędzy rozporządzeniem Komisji (nr 1444/2002), jako aktem niższego rzędu, a rozporządzeniem Rady (nr 1973/2004), jeżeli się zważy, że powołane rozporządzenie nr 1973/2004 nie jest rozporządzeniem Rady UE, jak podaje błędnie autor skargi kasacyjnej, ale jest aktem wydanym przez Komisję WE, wykonującą zobowiązanie do wydania przepisów wykonawczych do rozporządzenia nr 1782/2003. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), określający, że grunt rolny nie powinien być porośnięty drzewami i krzewami, poza sprawą pozostawał sposób sformułowania wymogu utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, wynikający z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm - aktu prawnego, który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak również nawet w dacie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie obowiązywał.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.