Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 114/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., znak: SKO.4150.322.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U . z 2018 r. poz. 570) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr DPRG-UA-VII.1376.2021 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty, tj.: umorzyło postępowanie w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: [...], [...], [...] i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]", tj. na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...], w zakresie budowy zjazdu oraz infrastruktury zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr DPRG-UA-VII.1376.2021 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., orzekł o umorzeniu postępowania w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: [...], [...], [...] i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]", tj. na fragmencie działki drogowej [...] w obrębie [...], w zakresie budowy zjazdu oraz infrastruktury zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...].

Odwołanie od decyzji powyższej decyzji złożył M. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił decyzji przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób w zakresie dotyczącym funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W jego ocenie, w analizie nie uwzględniono faktu, że większa cześć terenów wokół działek nr [...] i [...] to tereny mieszkaniowe a nie usługowe, a co za tym idzie, niewspółmiernie duże obiekty handlowo/usługowe powstaną pomiędzy rozproszoną zabudową jednorodzinną. Jest to zaburzenie ładu urbanistycznego/przestrzennego.

Zdaniem M.B., organ I Instancji nie uwzględnił również w trakcie analizy urbanistycznie wcześniej wydanych decyzji dla działek 1/13, 1/14, 1/15, 1/20, 1/21, gdzie została ustalona linia zabudowy od drogi wewnętrznej w odległości 10 m od działki nr [...]. Fakt, że jest to droga wewnętrzna, nie zwalnia od jednakowego traktowania wszystkich stron postępowania.

W toku postępowania odwoławczego do sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika stron postępowania (M.B., T.G., A.J., J.J., K.S., K. M. i A. S.), w którym zarzucono, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co skutkowało niewyjaśnieniem przez organ wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwej, bo naruszającej treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto do sprawy złożono dwie opinie urbanistyczno-architektoniczne sporządzone na zlecenie stron postępowania przez mgr inż. arch. R.W. oraz mgr inż. arch. A.C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty, tj.: umorzyło postępowanie w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 grudnia 2001 r., dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic: [...], [...], [...] i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]", tj. na fragmencie działki drogowej [...] w obrębie [...], w zakresie budowy zjazdu oraz infrastruktury zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że część terenu objętego wnioskiem inwestora znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy w stosunku do tego terenu, oznaczonego jako fragment działki drogowej [...] w obrębie [...], nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co jednoznacznie wynika z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie Kolegium, po przywołaniu treści art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...], tj. w odległości 234 m (3 x 78 m). W obszarze tym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z treści analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudowaniami gospodarczymi oraz uzupełniającą zabudową usługową, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Następnie Kolegium wskazało, że w ocenie organu I instancji, stwierdzenie faktu, że w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa usługowa stanowi podstawę do twierdzenia, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji. Istotnie w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa usługowa reprezentowana jest przez budynki handlowo-usługowe (przy ul. [...] 118, 130, 129A, 131), stację kontroli pojazdów (przy ul. [...] 112), auto serwis (przy ul. [...] 13B), stację LPG (na dz. nr [...] w A.) oraz budynek produkcyjny (przy ul. [...] 6C). Tym niemniej, w ocenie organu II instancji, sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa usługowa w obszarze analizowanym, a które miały być punktem odniesienia dla planowanej zabudowy pod względem zarówno funkcji jak też pozostałych cech i parametrów.

Istniejące budynki usługowe w obszarze analizowanym są to budynki występujące na działkach pojedynczo (obiekt handlowy przy ul. [...] 130, budynki usługowe na obrzeżach obszaru analizowanego, przy zbiegu ulic: [...] i [...]) bądź, niewielkie obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej przy ul. [...] 129A, 131 i ul. [...] 112 i 134). W przypadku żadnej działki poddanej analizie nie ma do czynienia z zespołem zabudowy o funkcji handlowo-usługowej. Natomiast projektowane budynki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem zagospodarowania, to dwa znacznych rozmiarów obiekty o powierzchni zabudowy 1.200m2 każdy, z układem komunikacji wewnętrznej i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Budowa dwóch budynków usługowo-handlowych na jednym terenie inwestycji, spowoduje odmienny sposób zagospodarowania działki, niż to wynika z dokonanej analizy działek sąsiednich. Spowoduje to dysonans w przestrzeni oraz skutkować będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym dominującym sposobem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na ocenę tego stanu rzeczy nie wpływa także fakt, że w obszarze analizowanym występują opisane wyżej obiekty o funkcji zbliżonej do planowanej. W tym stanie rzeczy przeprowadzona przez organ I instancji analiza architektoniczno urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mimo bowiem opracowania obszernej i dokładnej analizy urbanistycznej, w ocenie Kolegium, organ I instancji wysnuł z niej nieprawidłowe wnioski, i w konsekwencji przyjął, że występowanie w obszarze analizy obiektów o funkcji usługowej niejako automatycznie przesądza o kontynuacji funkcji w przypadku zabudowy planowanej.

Odnosząc się natomiast do ustalonych w decyzji parametrów projektowanej inwestycji organ II instancji stwierdził, że w istocie nawiązują one do parametrów zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji i zostały określone w decyzji w sposób jednoznaczny, uniemożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Dla każdego z parametrów (tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu), na podstawie danych dotyczących zabudowy w obszarze analizy, wyliczono średnie wielkości tych parametrów. Przy czym, co wymaga podkreślenia, wyliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach rozporządzenia, tj. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 zawarte zostały bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Te zasady zostały w zaskarżonej decyzji zachowane.

Pomimo tego, w wyniku realizacji projektowanej inwestycji, miałyby powstać obiekty wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem działki (parkingi i układ komunikacji wewnętrznej), które nie uwzględnią uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to w szczególności z powierzchni terenu inwestycji, który przy zachowaniu nawet średnich wielkości parametrów (przede wszystkim odnosi się to do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy), będzie skutkował powstaniem obiektów, które nie znajdują odpowiednika w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji ustalono dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,11 do 0,14, który jest mniejszy od wartości średniej obliczonej w obszarze analizowanym (0,19). Uzasadnieniem dla takiego działania było ustalenie, że tereny po północnej stronie ul. [...] charakteryzują się mniejszą intensywnością zabudowy. Kolegium stwierdziło, że aczkolwiek założenie polegające na odwołaniu się do zabudowy i zagospodarowania terenów na północ od ul. [...] było słuszne, to jednakże nie oddaje ono (jak zauważa też autorka jednej z analiz załączonych do akt sprawy przez strony postępowania), rzeczywistej intensywności wykorzystania terenu inwestycji. A intensywność ta (mimo wskaźnika mniejszego niż średni w obszarze analizowanym) będzie znacznie większa niż terenów sąsiednich. Teren inwestycji ma powierzchnię 17.327 m2, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym zabudowa przyjęta do analizy nie zajmuje terenu większego niż 5402 m2, za wyjątkiem terenu przy ul. [...] 134 (przy zbiegu z ul. [...]) o pow. 15.856 m2. Dla tego terenu jednakże powierzchnia zabudowy wynosi 481 m2, co daje wskaźnik zabudowy - 0,03. Istotne również jest, że powierzchnia zabudowy na poszczególnych terenach w obszarze analizy jest również niewielka w porównaniu do powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, maksymalnie 501 m2, w przypadku budynków niemieszkalnych i 558 m2 – w przypadku zabudowy mieszkalnej oraz produkcyjnej na działce przy ul. [...] 6C, w sytuacji gdy planowana inwestycja zakłada powierzchnię zabudowy wielkości 2400 m2, czyli kilkakrotnie większą. Liczby te, jak zasadnie wskazano w powołanej analizie, pokazują dysproporcję planowanej inwestycji w stosunku do istniejącej zabudowy.

Dalej organ II instancji stwierdził, że można zgodzić się zatem z tezą analizy przedstawionej przez strony postępowania, że analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji nie wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje zabudowę istniejącą pod względem wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Zasada ta stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą, z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W tak określonych warunkach prawnych i wobec akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie zasady proporcjonalności ustalenie warunków zabudowy wymaga zawsze, a szczególnie w przypadkach powodujących wątpliwości stosownego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i swobody inwestorskiej.

Uwzględniając taki postulat w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy, zdaniem Kolegium, zwrócić uwagę, że wnioskowana powierzchnia zabudowy zamierzonej inwestycji, stanowiącej zespół zabudowy handlowo-usługowej, znacznie odbiega od wielkościowych parametrów tej cechy zabudowy mieszkalnej i usługowej w obszarze analizowanym, przekraczając j ą kilkakrotnie (ok. 6 razy). W przekonaniu Kolegium, powierzchnia zabudowy jest komponentem ładu przestrzennego, mimo nieuwzględnienia tego elementu w treści § 1 rozporządzenia. Ustawodawca wskazał w tym przepisie na intensywność wykorzystania terenu jako cechę i wskaźnik kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale równocześnie z takimi elementami ładu przestrzennego jak gabaryty i forma architektoniczna. Dokonując zatem oceny możliwości ustalenia wnioskowanych cech i wskaźników zamierzonej zabudowy nie można wskaźnika wykorzystania terenu, wynikającego z analizy urbanistycznej terenu wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, traktować w sposób bezwzględny i przy jego wykorzystaniu kreować twierdzenie o spełnieniu wymagań ustawowych przez wnioskowaną zabudowę. Powierzchnia zabudowy, czego przykładem jest stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, może być bardziej czytelnym elementem sposobu zagospodarowania przestrzeni, a jej wielkość, dostosowana do istniejącej w obszarze analizowanym, gwarantuje zachowanie standardów przyjętych dla komponowania ładu architektonicznego i krajobrazowego. Istotne przy tym jest, że rozwiązania architektoniczne i walory krajobrazowe, będące kategoriami estetycznymi są dobrami wspólnymi, szczególnie chronionymi przez prawo publiczne.

Powołując się na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Kolegium stwierdziło, że wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walory architektoniczne stanowią odzwierciedlenie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym konieczność uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych może stanowić podstawę ograniczenia prawa własności.

W związku z tym, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczając obszar analizowany powinien uwzględniać to, że wielkość obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w granicach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, a nie wyłącznie poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadnią formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Ustawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego, gwarantowany przez zasadę dobrego sąsiedztwa wymaga badania wpływu zamierzonej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego istotne są faktyczne warunki panujące aktualnie na danym obszarze.

Wobec powyższych rozważań, w ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla planowanych obiektów stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Teren potencjalnego zainwestowania (działki nr [...] i [...] w obrębie [...]) oczywiście może być zabudowany, ale przy zachowaniu parametrów wielkościowych, gabarytowych oraz cech architektonicznych istniejących w obszarze stanowiącym otoczenie tego terenu, a tworzącym określoną jednostkę urbanistyczno-architektoniczną.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa, których pogwałcenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 i 2 w zw. art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr DPRG-UA-VIII.1376.2021 i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zakwestionowało ustalenia wyniku analizy urbanistycznej przeprowadzonej przed organem I instancji przez uprawnioną osobę, tj. mgr. inż. arch. E. O. Członka ŁOIA nr [...], z której to analizy wynikało ponad wszelką wątpliwość, że: "na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych", nie przeprowadzając w tym zakresie pogłębionego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z opinii biegłego i pozbawiając tym samym stronę skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przez dwie niezależne instancje;

2. rażące naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez całkowite abstrahowanie przez organ II instancji od wyników analizy urbanistycznej, sporządzonej w przepisanej formie przez powołany do tego podmiot, który to dokument stanowi dokument urzędowy i, który ponadto nie został skutecznie podważony w postępowaniu odwoławczym. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zdecydowało się na przeprowadzenie kontr-dowodu z opinii uprawnionego biegłego, a wywodzone przez organ II instancji przesłanki, które zdaniem organu spowodowały odmowę ustalenia warunków zabudowy mają charakter pozanormatywny i są oparte wyłącznie na dowolnej i arbitralnej ocenie i opinii poszczególnych członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi;

3. rażące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. nieuzasadnione i pozbawione podstaw ustalenie istotnych faktów w sprzeczności z przeprowadzoną przed organem I instancji analizę architektoniczno-urbanistyczną;

b. abstrahowanie od tego, że z wykonanej (niepodważonej na żadnym etapie, co do swojej prawidłowości) analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że: "na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych", co znalazło równie swój wyraz w prawidłowej decyzji organu I instancji;

c. błędne, oderwane od realiów niniejszej sprawy uznanie przez organ II instancji, że wyłączną podstawą do twierdzenia, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji w obszarze poddanym analizie jest występowanie zabudowy usługowej na analizowanym obszarze, podczas gdy z całokształtu analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika ponad wszelką wątpliwość, że kontynuacja istniejącej zabudowy wynika ze szczegółowego ustalenia przez uprawnioną do tego osobę – kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

d. błędne uznanie przez organ II instancji, że sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa usługowa w obszarze analizowanym, które miały by punktem odniesienia dla planowanej zabudowy pod względem zarówno funkcji, jak te pozostałych cech i parametrów, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika, iż:

i. nieprzekraczalna linia nowej zabudowy od ul. [...] została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich;

ii. nieprzekraczalna linia nowej zabudowy od planowanej drogi ul. [...] została wyznaczona na przedłużeniu północnej granicy działki sąsiedniej nr [...];

iii. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] został wyznaczony w przedziale od 0,11 do 0,14, podczas gdy w zabudowie usługowej w analizowanym obszarze waha si w granicach od 0,04 do 0,33 (średnio: 0,17);

iv. szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] została wyznaczona w przedziale od szerokości średniej, w obszarze analizowanym do maksymalnej w zabudowie usługowej tj. od 12,2 m do 17,0 m, co potwierdza, że nie jest prawdą, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy odpowiadającej gabarytom planowanej zabudowie;

v. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu również nie odbiegaj od już istniejącej zabudowy

a zatem prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

e. błędne uznanie, że budowa dwóch budynków usługowo-handlowych na jednym terenie inwestycji spowoduje odmienny sposób zagospodarowania działki, niż to wynika z dokonanej analizy działek sąsiednich, podczas gdy sam organ II instancji wskazuje, że w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania, gdzie na jednej działce posadowione są budynki o mieszanym charakterze, co zdaniem organu II instancji nie powoduje już dysonansu w przestrzeni;

f. nieprawidłowe i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, iż planowana inwestycja budowlana spowoduje dysonans w przestrzeni oraz skutkowa będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, podczas gdy zgodnie z wynikiem analizy architektoniczno-urbanistycznej możliwa jest planowana inwestycja, ponieważ spełnia ona warunki jej dopuszczalności, w szczególności w zgodzie z zasad dobrego sąsiedztwa;

g. błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie przez organu II instancji, że analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowiąca immanentną składową wydanej decyzji organu I instancji nie może być podstawą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na skutek jej nieprawidłowego i fragmentarycznego odczytania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podczas gdy jak sam wskazuje organ II instancji jest ona obszerna i dokładna, a przede wszystkim wynika z niej, że "na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych", co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, a co zostało całkowicie zignorowane przez organ II instancji;

h. zupełnie oderwane od realiów niniejszej sprawy, uznanie przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna odnosi się wyłącznie do wyliczenia średniego wskaźnika dla całego obszaru, podczas gdy w analizie tej, obok średniego wskaźnika dla całego analizowanego obszaru został także uwzględniony przede wszystkim wskaźnik dla zabudowy usługowej, który miał wpływ na wydaną analiz urbanistyczną, a w konsekwencji również na wydaną decyzję przez organ I instancji;

i. arbitralne i w żaden sposób nieuzasadnione stwierdzenie przez organ II instancji, że w wyniku realizacji projektowanej inwestycji, miałby powstać obiekt wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem działki (parkingi i układ komunikacji wewnętrznej), które nie uwzględniają uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji;

j. nieuzasadnione odwoływanie się przez organ II instancji do liczb bezwzględnych, podczas gdy zgodnie z powoływanymi regulacjami prawnymi, liczby te powinny zostać zrelatywizowane i na podstawie porównywalnych wskaźników (przy zastosowaniu względnych liczb wynikających z ich prawidłowego skonfrontowania z właściwymi determinantami) powinny by brane do dokonania analizy urbanistycznej, co miało równie miejsce w przedmiotowej sprawie i w żaden sposób nie tłumaczy odejścia przez organ II instancji od ustaleń poczynionych w prawidłowej i zgodnej z przepisami prawa analizie architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej dokument urzędowy, a więc korzystającej ze szczególnej mocy dowodowej;

k. błędne i niepoparte żadnym jurydycznym wyjaśnieniem stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, że ustalenie warunków zabudowy planowanych obiektów stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego, w sytuacji gdy zgodnie z analiz architektoniczno-urbanistyczną stanowiąc składową wydanej przez organ I instancji decyzji, planowana inwestycja przy zachowaniu wskazanych tam parametrów wielkościowych, gabarytowych oraz cech architektonicznych istniejących w obszarze stanowiącym analizowane otoczenie tego terenu jest zgodna z ustanowionym na tym obszarze ładem przestrzennym i nie spowoduje z całą pewnością jego zaburzenia in minus, co najwyżej może przysłuży się uatrakcyjnieniu przestrzennemu tego terenu, biorąc pod uwagę, że znajduje się tam obecnie zrujnowany budynek otoczony samosiejkami dzikich drzew rosnących w niekontrolowany i nieuporządkowany sposób;

4. rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się przez organ II instancji do właściwego biegłego celem wydania opinii mającej na celu sprawdzenie nieuwzględnionej przez ten organ analizy architektoniczno-urbanistycznej, podczas gdy w sprawie wymagane były w tym zakresie wiadomości specjalne, których posiadania nie można domniemywa u organu odwoławczego, a nawet gdyby takimi wiadomościami organ dysponował, to nie zwalniało go to z konieczności zwrócenia się w tym zakresie do właściwego biegłego celem sporządzenia stosownej opinii;

5. rażące naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie przed wydaniem przez organ II instancji merytorycznej decyzji, a w szczególności niewyznaczenie stronie skarżącej terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych przed ostatecznym zakończeniem postępowania, a przez to wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, która jest jednoznacznie niekorzystna dla strony skarżącej;

6. rażące naruszenie art. 6, 8, 11,12 k.p.a. przez organ II instancji poprzez:

a. działanie poza granicami właściwych przepisów prawa i abstrahując od normatywnego brzmienia obowiązujących organ II instancji przepisów prawa procesowego i materialnego, czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi naruszyło zasadę legalizmu;

b. prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracyjnego i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, na skutek nieuzasadnionego odstąpienia przez organ II instancji od właściwych i prawidłowych ustaleń wynikających z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz niewzięcie pod uwagę, że w tożsamej sprawie dot. inwestycji przy ul. [...] 122/124, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...] , [...], [...],[...], fragmencie działki ewidencyjnej nr ewid. [...], oraz fragmentach działek drogowych nr ewid. [...],[...] w obr. [...] ([...]), ten sam organ I instancji dokonał prawomocnego i ostatecznego ustalenia warunków zabudowy, o czym organ został poinformowany w piśmie strony skarżącej z dnia 23 kwietnia 2021 r. i w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w tożsamych stanach faktycznych odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

c. skonstruowanie uzasadnienia wydanej decyzji w nieprzekonujący sposób, który u strony skarżącej doprowadził do powstania szeregu wątpliwości, co do prawidłowości zapadłej decyzji, jak równie wzajemnie wykluczające si ustalenia, które rozpoznawane holistycznie wskazują, że postępowanie organu II instancji było prowadzone pod z góry powziętą tezę o nieprawidłowości decyzji organu I instancji i próby znalezienia ku temu oderwanych od realiów przedmiotowej sprawy argumentów, w tym przy nieprawidłowym stosowaniu przepisów prawa procesowego oraz materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi;

d. naruszenie zasady szybkości, która powinna by rozpoznawana równocześnie z zasadą prawny materialnej, gdzie organ II instancji abstrahując od wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy zdecydował się na działanie mające na celu jak najszybsze załatwienie sprawy z jednoczesnym pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej, z czym strona skarżąca nie może się zgodzić;

7. rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie (w szczególności analiza architektoniczno-urbanistyczna) wynika, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a w szczególności przedmiotowa inwestycja nie prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

8. rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tworzenie przez organ II instancji pozanormatywnych przesłanek, które w ocenie tego organu wykluczaj możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż taka inwestycja na przedmiotowych działkach jest możliwa, a nade wszystko nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze;

9. rażące naruszenie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładni i nieuzasadnione i arbitralne uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinno dojść do wyznaczenia innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie ust. 1 każdego z ww. paragrafów, wbrew ustaleniom analizy architektoniczno-urbanistycznej, która w sposób precyzyjny wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, przy wykorzystaniu specjalistycznej wiedzy osoby sporządzającej tę analizę;

10. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne i niczym nieuzasadnione uznanie, że planowana inwestycja narusza chroniony prawem interes publiczny lub/albo interes osób trzecich, podczas gdy w rzeczywistości do takiego naruszenia nie dochodzi, a więc wnioskująca ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 19 maja 2022 r., pełnomocnik uczestników postępowania – A. S., A.J., A. W., J. J., K. S., M.B., T.G. i K.S. wniósł o nieuwzględnienie zarzutów skargi i jej oddalenie w całości.

Pełnomocnik uczestników postępowania w pierwszej kolejności podniósł, iż postępowanie administracyjne toczące się przed organem odwoławczym jest postępowaniem merytorycznym w tym sensie, iż organ jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, w tym dokonania oceny zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów. Odnosząc się do tezy strony skarżącej, iż dokument analizy urbanistycznej sporządzony w trybie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów art. 76 k.p.a., pełnomocnik uczestników postępowania stwierdził, że analiza urbanistyczna nie posiada cech dokumentu urzędowego. Przedmiotem analizy urbanistycznej nie jest stwierdzenie istnienia określonego faktu. Analiza nie jest także dowodem potwierdzającym istnienie prawa lub stosunku prawnego lub okoliczności wywołującej skutek prawny. Jest natomiast swoistym rodzajem opinii sporządzonej zgodnie z wytycznymi wynikającymi z przepisów prawa przez osobę posiadającą określone uprawnienia zawodowe. Ponadto analiza urbanistyczna, jako zasadniczy dowód w sprawie administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podlegała ogólnym zasadom oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 80 k.p.a. Dowód ten nie może pozostać poza ramami takiej oceny. W sprawie niniejszej oznacza to, iż organ odwoławczy miał nie tylko prawo, ale i ustawowy obowiązek dokonania samodzielnej oceny analizy urbanistycznej, jako zasadniczego dowodu w sprawie.

Następnie pełnomocnik uczestników postępowania stwierdził, że Kolegium prawidłowo oceniło, że analiza urbanistyczna wykonana na zlecenie organu I instancji i będąca podstawą decyzji pierwszo-instancyjnej jest wystarczającym dowodem w sprawie i pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy uznał tym samym, że do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, wprost, że organ dokonał swojej merytorycznej oceny sprawy w oparciu o ustalenia i dane zebrane przez autora analizy w części graficznej i tekstowej tego dokumentu sporządzonej w postępowaniu pierwszo-instancyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pełnomocnik stwierdził, że wydaje się on być oparty na nieporozumieniu, albowiem istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co w jego ocenie, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika uczestników postępowania, brak jest podstaw do przyjęcia zasadności tezy, iż zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem przywołanych w skardze przepisów prawa. W tym w szczególności, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Wniosek strony skarżącej w tym zakresie nie został przez nią bliżej uzasadniony i nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 27 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 22 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń 13 uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 kwietnia 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 22 marca 2022 r.), choć z możliwości tej nie skorzystały.

Godzi się w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdził, że nie narusza ona prawa

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i wyciągniętych wniosków przez organ administracji drugiej instancji odmawiający ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...].

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), a konkretnie art. 61 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...).

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszym rzędzie więc, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zgodnie z wnioskiem inwestora inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne jego zamierzenie inwestycyjne polegało na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, oraz niezbędnych urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...].

Zasadnie organ II instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że część terenu objętego wnioskiem inwestora znajduje się na obszarze, w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., dla części obszaru miasta Łodzi położonej w granicach ulic: [...], [...], [...] i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]", tj. na fragmencie działki drogowej [...] w obrębie [...], w zakresie budowy zjazdu oraz infrastruktury zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...]. W tym stanie rzeczy w stosunku do tego terenu, oznaczonego jako fragment działki drogowej [...] w obrębie [...], nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co jednoznacznie wynika z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i w tym zakresie postępowanie administracyjne zostało umorzone.

Mając na względzie treść art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...], tj. w odległości 234 m (3 x 78 m). W obszarze tym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z treści analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudowaniami gospodarczymi oraz uzupełniającą zabudową usługową, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, co może stanowić podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji. Reprezentowana jest przez budynki handlowo-usługowe (przy ul. [...] 118, 130, 129A, 131), stację kontroli pojazdów (przy ul. [...] 112), auto serwis (przy ul. [...] 13B), stację LPG (na dz. nr [...] w A.) oraz budynek produkcyjny (przy ul. [...] 6C). Jednak sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy, co słusznie podniósł organ II instancji różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa usługowa w obszarze analizowanym, a które miały być punktem odniesienia dla planowanej zabudowy pod względem zarówno funkcji jak też pozostałych cech i parametrów.

Istniejące budynki usługowe, co wynika z analizy są to budynki występujące na działkach pojedynczo (obiekt handlowy przy ul. [...] 130, budynki usługowe na obrzeżach obszaru analizowanego, przy zbiegu ulic: [...] i [...]) bądź, niewielkie obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej przy ul. [...] 129A, 131 i ul. [...] 112 i 134).

W przypadku żadnej działki poddanej analizie nie mamy do czynienia z zespołem zabudowy o funkcji handlowo-usługowej. Natomiast projektowane budynki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem zagospodarowania, to dwa znacznych rozmiarów obiekty o powierzchni zabudowy 1.200m2 każdy, z układem komunikacji wewnętrznej i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych.

Taki sposób zabudowy w postaci dwóch budynków usługowo-handlowych na jednym terenie inwestycji, spowoduje niewątpliwie odmienny sposób zagospodarowania działki, niż ten który widnieje na działach sąsiednich. Wielkość projektowanego obiektu wprowadza zauważalną różnicę wielkości w analizowanej przestrzeni i skutkować będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, na co również wskazywało Kolegium, projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, na którym dominującym sposobem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na ocenę tego stanu rzeczy nie wpływa także fakt, że w obszarze analizowanym występują opisane wyżej obiekty o funkcji zbliżonej do planowanej.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza architektoniczno urbanistyczna nie może być podstawą do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, choć jest kompletna i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Mimo bowiem opracowania obszernej i dokładnej analizy urbanistycznej, w ocenie Sądu, organ I instancji wysnuł z niej nieprawidłowe wnioski, i w konsekwencji przyjął, że występowanie w obszarze analizy obiektów o funkcji usługowej niejako automatycznie przesądza o kontynuacji funkcji w przypadku planowanej zabudowy.

Przechodząc do omówienia parametrów projektowanej inwestycji należy odnieść się do analizy i uwzględnić wnioski wyciągnięte na jej podstawie przez organ II instancji. Dla każdego z parametrów (tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu), na podstawie danych dotyczących zabudowy w obszarze analizowanym, wyliczono średnie wielkości tych parametrów. Przy czym, co wymaga podkreślenia, wyliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W przepisach rozporządzenia, tj. w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 zawarte zostały bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Te zasady zostały w zaskarżonej decyzji zachowane.

W wyniku realizacji projektowanej inwestycji powstałby obiekty wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem działki (parkingi i układ komunikacji wewnętrznej), które nie uwzględnią uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to w szczególności z powierzchni terenu inwestycji, który przy zachowaniu nawet średnich wielkości parametrów (przede wszystkim odnosi się to do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy) i będzie skutkował powstaniem obiektów, które nie znajdują odpowiednika w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji ustalono dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,11 do 0,14, który jest mniejszy od wartości średniej obliczonej w obszarze analizowanym (0,19). Uzasadnieniem dla takiego działania było ustalenie, że tereny po północnej stronie ul. [...] charakteryzują się mniejszą intensywnością zabudowy. Odwołanie się do zabudowy i zagospodarowania terenów na północ od ul. [...] było słuszne, to jednakże nie oddaje ono rzeczywistej intensywności wykorzystania terenu inwestycji. A intensywność ta (mimo wskaźnika mniejszego niż średni w obszarze analizowanym) będzie znacznie większa niż terenów sąsiednich. Teren inwestycji ma powierzchnię 17.327 m2, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym zabudowa przyjęta do analizy nie zajmuje terenu większego niż 5402 m2, za wyjątkiem terenu przy ul. [...] 134 (przy zbiegu z ul. [...]) o pow. 15.856 m2. Dla tego terenu jednakże powierzchnia zabudowy wynosi 481 m2, co daje wskaźnik zabudowy - 0,03. Istotne również jest, że powierzchnia zabudowy na poszczególnych terenach w obszarze analizy jest również niewielka w porównaniu do powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, maksymalnie 501 m2, w przypadku budynków niemieszkalnych i 558 m2 – w przypadku zabudowy mieszkalnej oraz produkcyjnej na działce przy ul. [...] 6C, w sytuacji gdy planowana inwestycja zakłada powierzchnię zabudowy wielkości 2400 m2, czyli kilkakrotnie większą. Liczby te, pokazują dysproporcję planowanej inwestycji w stosunku do istniejącej zabudowy.

Przytoczone w istocie wyżej wywody Kolegium co do wielkości zabudowy, potwierdzają w ocenie Sądu tezę, że analiza urbanistyczna nie wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje zabudowę istniejącą pod względem wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd w składzie niniejszy podziela również i te poglądy wyartykułowane w piśmiennictwie, jak i judykaturze, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Zasada ta stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą, z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W tak określonych warunkach prawnych i wobec akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie zasady proporcjonalności ustalenie warunków zabudowy wymaga zawsze, a szczególnie w przypadkach powodujących wątpliwości stosownego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i swobody inwestorskiej.

Uwzględniając taki postulat w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że wnioskowana powierzchnia zabudowy zamierzonej inwestycji, stanowiącej zespół zabudowy handlowo-usługowej, znacznie odbiega od wielkościowych parametrów tej cechy zabudowy mieszkalnej i usługowej w obszarze analizowanym, przekraczając ją kilkakrotnie (ok. 6 razy). Powierzchnia zabudowy jest komponentem ładu przestrzennego, mimo nieuwzględnienia tego elementu w treści § 1 rozporządzenia. Ustawodawca wskazał w tym przepisie na intensywność wykorzystania terenu jako cechę i wskaźnik kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale równocześnie z takimi elementami ładu przestrzennego jak gabaryty i forma architektoniczna. Dokonując zatem oceny możliwości ustalenia wnioskowanych cech i wskaźników zamierzonej zabudowy nie można wskaźnika wykorzystania terenu, wynikającego z analizy urbanistycznej terenu wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, traktować w sposób bezwzględny i przy jego wykorzystaniu kreować twierdzenie o spełnieniu wymagań ustawowych przez wnioskowaną zabudowę. Powierzchnia zabudowy, czego przykładem jest stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, może być bardziej czytelnym elementem sposobu zagospodarowania przestrzeni, a jej wielkość, dostosowana do istniejącej w obszarze analizowanym, gwarantuje zachowanie standardów przyjętych dla komponowania ładu architektonicznego i krajobrazowego. Istotne przy tym jest, że rozwiązania architektoniczne i walory krajobrazowe, będące kategoriami estetycznymi są dobrami wspólnymi, szczególnie chronionymi przez prawo publiczne.

W związku z tym, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyznaczając obszar analizowany powinien uwzględniać to, że wielkość obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w granicach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, a nie wyłącznie poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadnią formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Ustawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego, gwarantowany przez zasadę dobrego sąsiedztwa wymaga badania wpływu zamierzonej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego istotne są faktyczne warunki panujące aktualnie na danym obszarze.

Ustalenie warunków zabudowy dla planowanych obiektów, w ocenie Sądu stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Teren potencjalnego zainwestowania (działki nr [...] i [...] w obrębie [...]) oczywiście może być zabudowany, ale przy zachowaniu parametrów wielkościowych, gabarytowych oraz cech architektonicznych istniejących w obszarze stanowiącym otoczenie tego terenu, a tworzącym określoną jednostkę urbanistyczno-architektoniczną.

Ponadto planowane powiększenie powierzchni zabudowy i gabarytów obiektów budowlanych, co do zasady będzie w przyszłości stanowiło punkt wyjścia do ustalania rozważanego parametru na wyższym poziomie, a w rezultacie realizacji przez inwestorów coraz to większych obiektów handlowo-usługowych i to w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ten aspekt sprawy został też prawidłowo zdiagnozowany i uzasadniony w treści motywów zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zrzutów skargi, to należy wskazać, że nie zasługują one uwzględnienie. Przytoczona wyżej argumentacja w zasadzie odnosi się do całości zarzutów natury merytorycznej. Odrębnego omówienia wymagają zarzuty natury procesowej.

Po pierwsze i co najistotniejsze, przepisy u.p.z.p. nie przewidują innej formy dowodu np. z opinii biegłych, co podnosi skarżący, które miałyby być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dokument analizy urbanistycznej sporządzony w trybie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów art. 76 k.p.a. Przedmiotem analizy urbanistycznej nie jest stwierdzenie istnienia określonego faktu. Analiza nie jest także dowodem potwierdzającym istnienie prawa lub stosunku prawnego lub okoliczności wywołującej skutek prawny. Jest natomiast swoistym rodzajem opinii sporządzonej zgodnie z wytycznymi wynikającymi z przepisów prawa przez osobę posiadającą określone uprawnienia zawodowe i tylko taka osoba jest władna ją sporządzić dla potrzeb toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto analiza urbanistyczna, jako zasadniczy dowód w sprawie administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podlegała ogólnym zasadom oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 80 k.p.a. Dowód ten nie może pozostać poza ramami takiej oceny. W sprawie niniejszej oznacza to, iż organ odwoławczy miał nie tylko prawo, ale i ustawowy obowiązek dokonania samodzielnej oceny analizy urbanistycznej, jako zasadniczego dowodu w sprawie i był uprawniony do wyciągnięcia z niej wniosków nawet odmiennych niż organ I instancji.

Analiza urbanistyczna będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest wystarczającym dowodem w sprawie i pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czemu dał wyraz organ odwoławczy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a to że organ odwoławczy wyciągnął zupełnie inne wnioski z ocenianego materiału dowodowego nie świadczy o jej naruszeniu.

Z uwagi na powyższe również chybiony jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która zapadła po szerokiej analizie stanu faktycznego na gruncie omawianych przepisów prawa przy rozważeniu różnych poglądów występujących w orzecznictwie.

Za zasadne, choć pozostające bez istotnego wpływu na wyniku sprawy należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie przed wydaniem przez organ II instancji merytorycznej decyzji, a w szczególności niewyznaczenie stronie skarżącej terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych przed ostatecznym zakończeniem postępowania, a przez to wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, która jest jednoznacznie niekorzystna dla strony skarżącej.

W orzecznictwie podkreśla się, że dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie, jakich konkretnie czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W kontrolowanej sprawie strona skarżąca powołuje się, że złożyłaby chociażby wniosek o powołanie biegłego celem sporządzenia opinii. Wcześniej Sąd odniósł się do wniosków dowodowych realizowanych w drodze opinii biegłych w kontekście analizy urbanistycznej jako dowodu w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. O innych potencjalnych dowodach skarga nie traktuje. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a jedyne co było przedmiotem sporu między stronami to jego interpretacja co przeczy tym samym twierdzeniom autora skargi jakoby w toku postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy mógł naruszyć w sposób istotny art. 79a k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ drugiej instancji wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa a zarzuty podniesione w skardze co do zasady okazały się nieskuteczne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc