Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 130 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 76 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt. 4 i 8, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 1, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach- Reginy Górnisiewicz skarg kasacyjnych R. D. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 190/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 190/11, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] orzekającą o skierowaniu R. D. na egzamin sprawdzający kwalifikacje na kat. A, B prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, w terminie do 31 lipca 2010 r. oraz zatrzymującą R. D. prawo jazdy do chwili uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2010 r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach o skierowanie R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wskazano 5 przypadków naruszenia przepisów w okresie od 10 kwietnia 2009 r. do 25 stycznia 2010 r., za które R. D. uzyskał łącznie 28 punktów karnych. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji skierował R. D. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. A i B stosownie do dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

R. D. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż w dniu 9 października 2009 r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Kielcach (dalej WORD) szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, na dowód czego przedstawił zaświadczenie z WORD z dnia 12 października 2009 r. W dniu 13 sierpnia 2010 r. przedstawił kolejne zaświadczenie z WORD z dnia 9 sierpnia 2010 r. o odbyciu w dniu 6 sierpnia 2010 r. kursu zmniejszającego ilość punktów karnych.

Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. III SA/Łd 483/06), uznający za niezgodny z ustawą przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, uniemożliwiający, pomimo odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, zmniejszenie liczby punktów karnych kierowcy, który przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, odmówił zastosowania tego przepisu. Z upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym wynika bowiem, że rozporządzenie ma określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, nie zaś wprowadzać dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych. Kolegium doszło do przekonania, że skoro R. D. odbył w dniu 6 sierpnia 2010 r. szkolenie w WORD w Kielcach, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym liczbę punktów zgromadzonych w okresie od 10 kwietnia 2009 r. do 25 stycznia 2010 r. należy, zgodnie z § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, pomniejszyć o 6, wskutek czego R. D. ma na koncie tylko 22 punkty. Nie ma zatem podstaw do kierowania strony na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód, domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowy w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji był art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwaną dalej ustawą, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Z przepisu art. 130 ust. 3 ww. ustawy wynika, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policję, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii, czy organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę słusznie uwzględnił okoliczność, że skarżący odbył, po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych, szkolenie powodujące zmniejszenie ilości tych punktów, powołując się przy tym na niezgodność z ustawą – Prawo o ruchu drogowym przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) dalej jako rozporządzenie.

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie przedmiotem analizy mogło być tylko zaświadczenie o odbyciu przez kierowcę szkolenia z dnia 9 sierpnia 2010 r., albowiem na podstawie zaświadczenia z dnia 12 października 2009 r. organ prowadzący ewidencję zmniejszył skarżącemu liczbę punktów za wykroczenia popełnione w styczniu i lutym 2009 r (notatka służbowa k. 15 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). W konsekwencji do kompetencji Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, należy przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym (§ 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja, jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił.

Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie, w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Dopuszczając co do zasady taką możliwość, Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami, przez ich błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że Starosta Jędrzejowski, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte.

Kolejne naruszenie przez Kolegium przepisów prawa materialnego wiąże się z błędną interpretacją art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Aby prawidłowo ustalić relację między ust. 3 i 4 tego przepisu należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Wprowadza on obowiązek poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przekroczenie ww. liczby punktów przez kierowcę powoduje, że znajduje się on w innej sytuacji prawnej – uruchamiającej m.in. procedurę określoną w art. 114 czy w art. 124 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wskazujący obliczoną liczbę punktów, ani tym bardziej (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10, wydane na tle regulacji art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, tj. o skierowanie kierowcy na badanie psychologiczne, które z uwagi na identyczną konstrukcję mają w pełni odniesienie do tej sprawy). Zmniejszenie liczby tych punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, może bowiem następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów.

Taka wykładnia omawianych przepisów jest również zgodna z istotą systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz z celami, jakim ma system ten służyć. System ten umożliwia kierowcy samokontrolę i samodoskonalenie. Otrzymanie ostrzeżenia stanowi dla kierowcy sygnał, iż dalsze naruszanie przepisów ruchu drogowego może spowodować skierowanie go na egzamin sprawdzający lub odebranie prawa jazdy; zmusza go to do bardziej ostrożnej jazdy. W konsekwencji prowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest celem nadrzędnym działań wszystkich organów funkcjonujących w sferze ruchu drogowego (R.A. Stefański, w: Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Lex 2008, wyd. III.). Temu samemu celowi służy również instytucja zmniejszania liczby punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego w drodze udziału w szkoleniu, którego rolą jest uświadomienie skutków naruszania przepisów ruchu drogowego, zwłaszcza przepisów kształtujących zasady bezpiecznego zachowania się w tym ruchu. Aby przedstawione cele zmniejszania liczby punktów za udział w takim szkoleniu mogły zostać spełnione, koniecznym jest aby kierowcy naruszający przepisy ruchu drogowego świadomie i odpowiedzialnie kontrolowali swoją sytuację i podejmowali zawczasu dopuszczone przez prawo działania prowadzące do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Udział w szkoleniu nie może natomiast być tylko sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym). Dlatego nie można zaakceptować wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym, dopuszczającej stosowanie art. 130 ust. 3 tej ustawy bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów.

Zastosowanie zaprezentowanej powyżej wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym pozwala rozstrzygnąć niniejszą sprawę bez potrzeby sięgania w tej mierze do § 6 ust. 8 rozporządzenia i rozważania ewentualnej niezgodności tego przepisu z ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stanowisko takie znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywoływane powyżej wyroki NSA w sprawach I OSK 275/10, I OSK 723/10). Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy dokonał prawidłowej, przedstawionej wyżej ich wykładni, nie wydałby decyzji uchylającej decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia 17 czerwca 2010 r. i umarzającej postępowanie I instancji, które nie stało się bezprzedmiotowe. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Kielcach, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. A, B w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż R. D. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 6 i § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz że Kolegium związane jest zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ,

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez WSA w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym ani tym bardziej już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Kolegium w ramach nałożonego przez Kodeks postępowania administracyjnego obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych i jest związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ,

– naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w Kielcach dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora WORD o odbytym przez R. D. w dniu 9 sierpnia 2010 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego,

– obrazę art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego przez stanowcze przyjęcie, iż Kolegium w ramach swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i jest związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając przepis art. 130 ust. 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym organ przyznał rację sądowi, iż starosta jak również SKO nie mają prawa do dokonania czynności polegających m.in. na usuwaniu punków z ewidencji.

Uwadze Sądu umknął jednakże fakt, iż dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (dalej "ewidencja") mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W związku z tym organy orzekające w sprawie zobligowane domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym (ewidencji), uprawnione są do przyjęcia, że skarżący uzyskał liczbę punktów określonych w ewidencji. Jednakże stosownie do brzmienia art. 76 § 3 k.p.a. domniemanie takie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. W doktrynie przyjmuje się, iż wzruszenie takiego domniemania może nastąpić za pomocą wszelkich środków dowodowych (tak: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071).

Mając zatem powyższe na uwadze, Kolegium zobligowane było do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia z dnia 9 sierpnia 2010 r. wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora WORD o odbyciu w dniu 6 sierpnia 2010 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Opisane wyżej zaświadczenie ma również charakter dokumentu urzędowego i Kolegium z uwagi na postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. obowiązane było wziąć pod uwagę jego skutki w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności w sytuacji gdy z jego treści wynikało, iż szkolenie, z którym wiąże się konieczność zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych przez kierowcę punktów, odbyło się już po wydaniu przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zobowiązane są również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro zatem, szkolenie odbyło się w dniu 6 sierpnia 2010 r. a decyzja Starosty Jędrzejowskiego została wydana 17 czerwca 2010 r. na podstawie wniosku komendanta wojewódzkiego Policji wystawionego po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, to oczywistym jest, że dane zawarte w ewidencji w chwili orzekania przez Kolegium były już nieaktualne. Dodatkowo należy zauważyć, iż w rzeczywistości Kolegium nie dokonało czynności związanych ze zmianą danych w ewidencji, które są zastrzeżone dla komendanta wojewódzkiego Policji, uwzględniło tylko stan faktyczny jaki miał miejsce w dniu orzekania i wynikające z niego konsekwencji prawne w świetle brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa. Stosownie zatem do brzmienia art. 7, 76 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium uwzględniło powyższą okoliczność. Orzekanie z pominięciem powołanych wyżej przepisów, poza ich oczywistym naruszeniem, niweczyłoby zasadę ekonomiki procesowej i podważałoby zasadę zaufania do organów Państwa. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu, iż Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut Kolegium naruszenia przez Sąd art. 114 ust. 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. A, B prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż R. D. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na m.in. decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Powyższe oznacza, że – w odróżnieniu od sądu powszechnego – Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy tego rodzaju rozstrzygnięcie, wydane przez organ administracyjny, nie narusza prawa. Sąd zdaniem Kolegium wyszedł poza granice kontroli legalności decyzji dokonując rozstrzygnięcia sprawy i oceny stanu faktycznego sprawy poprzez stanowcze przyjęcie, iż Kolegium w ramach swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Zdaniem sporządzającego skargę kasacyjną, WSA w Kielcach naruszył również art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęcie, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym ani tym bardziej już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych. Interpretacja taka nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Wynika to z następujących powodów.

Po pierwsze nałożenie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle z określonej normy prawnej. W konsekwencji nakazy i zakazy adresowane do jednostek muszą być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest wywodzenie normy prawnej, z której wynikałby zakaz określonego postępowania w drodze wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z przepisu tego nie wynika aby możliwość uczestniczenia w szkoleniu ze skutkiem w nim wskazanym istniała tylko do chwili osiągnięcia 24 punktów.

Z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika jedynie, tyle że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przy czym przepis ten nie normuje wprost sytuacji w której już po wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na brak zakazu wyartykułowanego w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, doszło do zmniejszenia ogólnej liczby punktów z uwagi na odbycie ww. szkolenia. Zdaniem sporządzającego skargą, jest to celowy zabieg ustawodawcy, bowiem tryb postępowania w takich przypadkach normowany jest przepisami prawa procesowego (Kodeksu postępowania administracyjnego) a nie przepisami prawa materialnego, chyba że (co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie) ustawodawca zamierzałby wprowadzić odrębności na rzecz danego postępowania.

Jak już wyżej podniesiono obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa na dzień wydania rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, obowiązek ten Kolegium spełniło i po ustaleniu, że na dzień wydania rozstrzygnięcia II instancji, kierowca nie przekroczył 24 punktów na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Po drugie, kwestia wyinterpretowania z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym normy prawnej, z której wynikałby brak możliwości odbycia szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ze skutkiem w nim określonym, w sytuacji gdy kierowca przed odbyciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które suma punków przekroczyła 24, była już przedmiotem analizy przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji badania zgodności z ustawą – Prawo o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r.

Zgodnie z powołanym wyżej § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W przedmiotowej sprawie Sąd uchylając się od zbadania zgodności z ustawą – Prawo o ruchu drogowym przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia, de facto wyprowadził tożsamy zakaz z brzmienia art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 483/06, w którym Sąd, badając kwestię legalności § 8 ust. 6 przytoczonego wyżej rozporządzenia słusznie zauważył, że aby rozporządzenie mogło zostać uznane za zgodne z Konstytucją należy m.in. ustalić, iż oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany, nie jest ono sprzeczne z normami konstytucyjnymi ani z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Dodatkowo jeżeli rozporządzenie określa tryb postępowania, to winno to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy.

Wskazując na powyższe, WSA w Łodzi dokonując oceny ograniczenia, w oparciu m.in. o powyższe warunki, możliwości odbycia szkolenia ze skutkiem określonym w art. 130 ust. 3 ustawy przez osobę, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, uznał, iż nie ma ono oparcia w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zbieżny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 uznając, iż w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, a w szczególności z brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy nie można wywieść normy prawnej, która by ograniczała możliwość zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Jedyne bowiem ograniczenie jakie można wywieść z powołanego wyżej przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Podniesione wyżej argumenty przesądzają o naruszeniu przez WSA w Kielcach art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnie, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym ani tym bardziej już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł również R. D. , zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualne rozpoznanie sprawy merytorycznie poprzez uchylenie decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i utrzymanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 130 Prawa o ruchu drogowym,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 106 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nierozważenie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności: przyjęcia, że ewidencja prowadzona przez Policję jest jedyną podstawą dla oceny posiadanych przez kierowcę punków karnych, jak również błędnego zastosowania norm kolizyjnych przy rozstrzyganiu priorytetu mocy obowiązującej przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd przyjął za skarżącym Prokuratorem wykładnię art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którą jedynie Policja jako organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisuje punkty i dokonuje wpisów tym zakresie. Z powyższego zdaniem Sądu należy wywieść wniosek, że Starosta jest w powyższym zakresie związany ustaleniami Policji. Wbrew powyższemu zdaniem Skarżącego taka wykładnia powołanego przepisu jest błędna. Przepis ten przyznaje bowiem Policji jedynie kompetencje o zakresie czynności o charakterze "technicznym" polegających na prowadzeniu jedynie ewidencji w powyższym zakresie, której nie można przypisywać "rękojmi wiary publicznej", nie ma ona charakteru konstytutywnego. Normy prawne o charakterze bezwzględnie obowiązującym przesądzają o tym ile punktów karnych jest przypisanych do danego rodzaju wykroczenia, za które Policja nakłada mandat karny. Również ilość punktów jakie można odliczyć z tytułu odbytego przez kierowcę odpłatnego szkolenia jest ściśle określona. Stąd też prowadzona przez Policję ewidencja nie może zmienić obiektywnego faktu posiadania przez kierowcę określonej ilości punktów karnych. Mając na uwadze powyższe SKO miało prawo uwzględnić przy ocenie zaistniałej sytuacji fakt posiadania przez Skarżącego punktów za odbyte szkolenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie przekroczył on progu 24-ech punktów karnych.

Zdaniem skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zasługuje na pełną aprobatę, gdyż § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. pozostaje w sprzeczności z ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stosując wykładnię z zastosowaniem norm kolizyjnych należy uznać, że przy dającej się stwierdzić kolizji norm prawnych stosuje się przepis rangi wyższej. W omawianym przypadku przepisy o ruchu drogowym są przepisami ustawowymi, a powołany § 8 jest jedynie w "randze" rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły, a wobec tego Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji wiążą się z zarzutami materialnoprawnymi stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jako pierwsze rozpoznał zarzuty z podstawy określonej w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi o obowiązku poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowanej decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Ten ostatni przepis upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy).

Oceniając charakter prawny powyższej instytucji należy zauważyć, iż ustawodawca prowadzenie ewidencji jak również wprowadzenie w niej zmian powierzył wyłącznie organom Policji. Utwierdza w takim przekonaniu treść art. 130 ust. 4 zawierającego upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposóbu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji.

Wykonanie powyższej delegacji stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998). Zarówno powołane przepisy ustawy jak i rozporządzenie wykonawcze wskazują na to, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu, o którym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego czy i jakie organ ten zajmie stanowisko skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Stanowisko to, zajęte w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05 (Lex nr 27543) podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uważa go za prawidłowe.

Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy wszczętej wnioskiem organów Policji w trybie § 7 ust. 1 rozporządzenia oznacza, że kwestia zmian w ewidencji nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, ani w postępowaniu odwoławczym przed SKO, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym kontroli podlega decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Z uwagi na powyższe za chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, iż Kolegium prowadząc dowód przeciwko treści dokumentu jakim jest ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy w związku z § 6 rozporządzenia.

W istocie stanowisko organu odwoławczego zajęte w decyzji ostatecznej oraz w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że organ administracji sam może określać ilość punktów przypisanych kierowcy, z pominięciem zapisów w ewidencji prowadzonej przez właściwy organ Policji. Stanowisko to jest błędne, gdyż uwzględniając regulacje materialnoprawne i stosując przepis art. 76 § 3 k.p.a. Kolegium mogłoby dokonać weryfikacji dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 1 czerwca 2010 r. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie pod względem jego zgodności z danymi zawartymi w ewidencji. Nieuprawniona jest natomiast ingerencja organu odwoławczego w treść zapisów w ewidencji, jak również dokonywanie w niej zmian przez błędne uznanie, że odbycie szkolenia przez skarżącego już po przekroczeniu 24 punktów spowodowało zmniejszenie liczby punktów.

Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 i § 8 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do przepisu § 6 autor skargi kasacyjnej nie wskazuje o jaką jednostkę redakcyjną chodzi, gdyż przepis ten składa się z dwóch ustępów, zaś ustęp pierwszy dodatkowo dzieli się na cztery punkty. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się o jaki przepis chodziło skarżącemu Kolegium ani też uzupełniać postawionego zarzutu.

Przepis § 8 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi konkretyzację normy prawnej zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy, przewiduje zmniejszenie liczby punktów o 6 kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia odejmując je według kolejności wpisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniając z jednej strony odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a ponadto trafnie zrekonstruował treść normy prawnej ustalającej limit punktów karnych, od którego zachodzi konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający.

W zarzutach naruszenia prawa materialnego skarżące Kolegium wymieniając kolejno naruszone przepisy materialne pomija, iż przy wyjaśnianiu ich treści nie wystarczy wykładnia językowa, lecz należy posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Na konieczność takiej wykładni w tego rodzaju sprawach zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10 (Lex 745196). Należy zatem zwrócić uwagę , iż przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji. Wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji jest więc w takim przypadku wiążący dla organu.

Przepis art. 130 ust. 3, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może więc dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przepisu art. 130 ust. 3 przemawia także § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Powyższy przepis wykonawczy odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można w tym przypadku dopatrzyć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b art. 130 ust. 3 lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4.

Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w decyzji ostatecznej i skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia oprócz wspomnianego wyroku I OSK 275/10 został przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10 (Lex 746909), z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10 oraz z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 419/11 (Lex 1136703).

Konsekwencją uznania za chybione zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest uznanie również za błędne zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany jako naruszony przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to więc sprawa z zakresu działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a zakończona zaskarżonym wyrokiem odpowiada definicji ustawowej sprawy sądowoadministracyjnej, a dokonując kontroli legalności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył swej właściwości wyznaczonej treścią przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. Błędnie w skardze kasacyjnej zarzuca się "faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej".

W wyniku kontroli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. WSA uchylił zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu przedstawił wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie może stanowić błędu zarzucane pominiecie dowodu w postaci zaświadczenia dyrektora WORD w Kielcach o odbyciu przez skarżącego szkolenia, gdyż w niniejszej sprawie okoliczność odbycia szkolenia po przekroczeniu przez skarżącego limitu 24 punktów karnych nie miała żadnego znaczenia, a w szczególności nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej R. D. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w niej zarzuty i to zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany jako naruszenie przepisu art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię i zastosowanie. Jak już stwierdzono wyżej ustawodawca prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego powierzył organom Policji, które w drodze czynności materialno-technicznych dokonują wpisu do ewidencji. Tylko właściwy organ Policji może dokonywać zmian w ewidencji i zmniejszenia liczby punktów po odbyciu szkolenia (art. 130 ust. 3). Kierowca niezadowolony ze sposobu prowadzenia ewidencji może zwrócić się do organu o podjęcie czynności i w zależności od zajętego stanowiska kwestionować czynność lub jej brak w drodze skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż starosta rozpatrujący wniosek organu Policji jest związany danymi zawartymi w ewidencji i ani ten organ, ani organ odwoławczy, bądź sąd administracyjny nie mogą ingerować w tę sprawę w toku rozpoznawania sprawy wszczętej wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Błędnie skarżący wywodzi, że kompetencje organów Policji maja charakter "techniczny", są bowiem one wiążące dla organów rozpatrujących wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zaś sposób ich kwestionowania wskazany został wyżej, stąd też zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za błędne rozstrzygnięcie Kolegium wkraczającego w sferę zastrzeżoną do kompetencji innego organu.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że został on sformułowany w sposób wadliwy, uniemożliwiający na jego podstawie dokonanie kontroli instancyjnej. Wskazany w zarzucie przepis art. 106 § 4 P.p.s.a. stanowi o obowiązku sądu uwzględniania faktów powszechnie znanych. W uzasadnieniu ani też w zarzucie nie wskazano o jakie fakty powszechnie znane chodzi, zaś powołanie się na mający z tym przepisem związek przepis art. 233 § 1 k.p.c. jest całkowicie bezpodstawne, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego i nie oceniał dowodów z odpowiednim zastosowaniem przepisów procedury cywilnej (art. 106 § 5), a orzekał na podstawie akt sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż przy podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymagane jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów procedury, określenie na czym polegało ich naruszenie, ale także wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona i wniesiona skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia, stąd też zasada związania sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na uzupełnienie tych braków skargi kasacyjnej oraz na domyślanie się o zastosowanie jakich norm kolizyjnych chodziło autorowi skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów uznając, iż obie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.