Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 538/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
law: Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową będącą własnością Skarbu Państwa, wydzieloną pod drogę publiczną krajową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty Z. z dnia [...] r., znak [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Agencji Mienia Wojskowego za nieruchomość gruntową położoną w J., Gmina K., oznaczoną ewidencyjnie jako działka m 1176/9 o powierzchni 0,8491 ha, AM-4, będącą własnością Skarbu Państwa, wydzieloną pod drogę krajową";

W dniu 5 sierpnia 2010 r., decyzją wydaną na wniosek -Agencji Mienia Wojskowego (zwanej dalej "AMW") - zgodnie z przepisami art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej "ugn") Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1176, na dziewięć nowych działek, w tym działkę nr: 176/9, którą w pkt 5 rozstrzygnięcia określono jako przeznaczoną na drogę wewnętrzną. W następstwie kontroli instancyjnej, decyzją z dnia [...] r. (znak [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - na podstawie normy art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchyliło decyzję Wójta w części obejmującej pkt 5 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło, że m.in. działka m 1176/9 jest przeznaczona pod drogę krajową. Następnie podaniem z dnia 28 grudnia 2011 r. AMW wystąpiła do Starosty K. o wypłacenie - na jej rzecz - odszkodowania za działkę m 1176/9. Motywując swoje żądanie wnioskodawca wskazał na fiasko rokowań. Agencja podniosła także, iż odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowiłaby uszczuplenie należności Skarbu Państwa.

Na wniosek Starosty K., o wyłączenie go z udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] r., Wojewoda D. wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Z.. Organ wyższego stopnia uwzględnił, że Starosta K. działałby w sprawie w dwojakim charakterze, tj. zarówno jako organ administracji publicznej mający kompetencję do wydania rozstrzygnięcia o zasadności żądania AMW, jak i przedstawiciel ustawowy właściciela nieruchomości - czyli podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - zobligowany do ochrony jego interesu prawnego, Starosta K. podlegał więc wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 kpa (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., znak OPS 1/03, ONSA 200314/115, LEX nr 79089). Co więcej w takiej sytuacji, ze względu na dyspozycję art. 24 § 1 pkt 7 kpa - zgodnie z którą pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej - sprawy nie mógł załatwić także żaden z pracowników tego organu, ponieważ wszyscy oni podlegali wyłączeniu. Logiczną konsekwencją wyłączenia wszystkich pracowników organu było zatem wyłączenie całego organu administracyjnego, który jest niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa).

Decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) Starosta Z. orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania na rzecz AMW za przedmiotową nieruchomość. Jednakże wniesienie przez AMW odwołania doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było naruszenie przez Starostę Z. przepisów kpa: art. 64 § 2, w związku z art. 33 § 3 i 30 § 3, art. 61, a także art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 76a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] r. - działając w oparciu o przepisy art. 104 i art. 105 § 1 kpa - organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Natomiast w uzasadnieniu Starosta Z. wyjaśnił, że działka nr 1176/9 stanowi rezerwę drogi krajowej nr 46, lecz nie znajduje się w granicach pasa drogowego, więc nie ma w stosunku do niej zastosowania przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 260 ze zm.), który stanowi, iż zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Ponadto, jako że aktualne plany inwestycyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) nie obejmują tej działki, jednostka ta nie wystąpiła o ustalenie na jej rzecz trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością. Dalej wskazano, że wydzielenie działki nr 1176/9 pod drogę publiczną nie skutkowało przejściem prawa własności ,,z jednego podmiotu prawa na drugi". "Prawo to bowiem cały czas ( ... ) przysługiwało" - i nadal przysługuje - "temu samemu podmiotowi tj. Skarbowi Państwa." Nie zaszedł zatem, niezbędny dla zastosowania art. 98 ust. 3 ugn, skutek przewidziany wart. 98 ust. 1 ugn. Zdaniem organu I instancji, fakt że nie nastąpiła zmiana właściciela oznacza, że postępowanie ,,stało się bezprzedmiotowe", wobec braku "podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

W przepisanym prawem terminie, odwołanie od decyzji z dnia [...] r. wniosła AMW, reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. E. B., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że w niniejszym przypadku nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a zaskarżona decyzja, zamiast być aktem formalnym, zawiera ocenę materiału dowodowego, a także ocenę żądania strony w oparciu o przepisy prawa materialnego. Następnie wyrażono pogląd o kluczowym znaczeniu przeznaczenia działki nr 1176/9 według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Podniesiono także, iż Starosta Z., pomimo zaleceń Wojewody, ponownie nie odniósł się do wciąż aktualnej argumentacji AMW, zawartej w piśmie z dnia 6 września 2012 r., w którym wskazano m.in., że w niniejszej sprawie występują: GDDKiA, wykonująca zadania zarządcy dróg publicznych - a nie Skarbu Państwa, rozumianego jako osoba prawna - i realizująca w stosunku do przedmiotowej nieruchomości działania władcze w sferze prawa publicznego; oraz AMW, która prawo własności Skarbu Państwa w sferze stosunków prawa cywilnego, wykonuje jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot prawa.

Taki rozdział kompetencji, zdaniem odwołującej się, wskazuje na zasadność jej wniosku. W konsekwencji organowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 107 § 3, a także art. 105 § 1 kpa.

Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. Poz. 518), po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowanej przez r. pr. E. B., od opisanej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, za nieruchomość gruntową stanowiącą własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 1176/9, AM-4, obręb J., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - wydzieloną, pod drogę publiczną krajową, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego, objętej księgą wieczystą nr [...].

Na uzasadnienie wojewoda wskazał, że sprawa dotyczy wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu powstałą w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone z nieruchomości - której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) - pod drogi publiczne (bądź pod ich poszerzenie): gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W tej samej dacie, z mocy prawa, zachodzi skutek w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Następnie właściwy organ podmiotu, który przejął na własność wydzieloną działkę obowiązany jest - regulacją art. 98 ust. 2 ugn - złożyć wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej nabytych praw. Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 ugn), przy czym zgodnie z ujętą w art. 4 pkt 9 ugn definicją, ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie, należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - bądź działającego jako starosta prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9b1 ugn) - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III ugn "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn). Co więcej, zgodnie z wykładnią art. 98 ust. 3 ugn - wyrażaną jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych - w postępowaniu takim, stosuje się reguły właściwe postępowaniom wywłaszczeniowym, co czyni obligatoryjnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 118 ust. 1 ugn. Z powołanych przepisów wynika, że podstawową przesłanką ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a także zobowiązania do jego wypłaty właściwego podmiotu publicznego, jest zajście z mocy prawa skutku w postaci zmiany właściciela wydzielonej pod drogę działki gruntu. Wynika to wprost z brzmienia przepisów: art. 98 ust. 1 ugn "Działki gruntu ( ... ) przechodzą. z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa"; art. 98 ust. 3 ugn "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem." W tym przypadku, analiza wypisów i wyrysów z mpzp (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r., nr [...]) nie pozostawia wątpliwości, że - w dacie dokonania podziału - przedmiotowa działka była przeznaczona pod drogę publiczną krajową. Wobec treści opisanych na wstępie decyzji podziałowych, nie ma również wątpliwości, że podziału dokonano na wniosek właściciela, czyli Skarbu Państwa, którego uprawnienia wykonywała w tym przypadku AMW, co z kolei jednoznacznie potwierdza odpis zupełny z księgi wieczystej nr [...]. Jednakże powyższe nie skutkowało zmianą właściciela ze Skarbu Państwa na inny wymieniony wart. 98 ust. 1 podmiot publiczny. Jak bowiem wynika z księgi wieczystej nr [...] w tym przypadku ujawniono wyłącznie zmianę w zakresie podmiotu wykonującego prawo własności, również czyniącego to imieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie, poza sporem pozostaje fakt, że Starosta K. jednoznacznie odmówił wypłaty odszkodowania z uwagi na powyższą okoliczność (pismo z dnia [...] r.) .Co przy tym istotne, sporna nieruchomość nigdy nie stanowiła własności AMW. Choć zgodzić się należy, że na mocy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 712) - dalej zwanej "ustawą o AMW" - AMW posiada odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną, to z art. 6 tej ustawy wynika, że Skarb Państwa jedynie powierza AMW wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do przekazanego jej mienia. W świetle art. 34 kodeksu cywilnego, Skarb Państwa pozostaje zatem podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą powierzonego mienia. Termin "powierza" oznacza jedynie powstanie pomiędzy osobami prawnymi stosunku powiernictwa, który nie polega jednak na przejściu na rzecz AMW praw rzeczowych, lecz jedynie kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lutego 2009 r., znak II SA/Go 849/08, LEX nr 521877, a także wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., znak II OSK 784/09, LEX nr 597857, w którym oddalono skargę ww. orzeczenie, opartą m.in. na zarzutach naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy o AMW). Jednocześnie nie można się zgodzić z poglądem - zaprezentowanym we wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. - jakoby okoliczność, że podział nieruchomości nie jest czynnością cywilnoprawną, wyłączała powyższe zasady, w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Po pierwsze decyzje administracyjne w oczywisty sposób mogą wywoływać skutki w sferze cywilnoprawnej, w tym dotyczące prawa własności. Po drugie, w charakterze czynności cywilnoprawnych rozpatrywać należy działania, podejmowane w ramach uzgodnień, o jakich mowa w powołanym przepisie "ugn". Niezależnie zatem od jej odrębnej od Skarbu Państwa podmiotowości w sferze stosunków cywilnoprawnych - której nie neguje żaden z rozpatrujących sprawę organów - wnioskującej osobie prawnej odszkodowanie nie przysługuje. W szczególności, żaden z przepisów "ugn", ustawy o AMW, bądź jej aktów wykonawczych, nie przewiduje odszkodowania za zmianę w sferze wykonywania prawa własności, pomiędzy podmiotami reprezentującymi w istocie tego samego - niezmienionego - właściciela, w tym za wygaśnięcie trwałego zarządu. Odszkodowanie, o jakim mowa wart. 98 ust. 3 ugn, nie przysługuje także za utratę przychodu z gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności którym przeszło na inny podmiot, bez zmiany rzeczywistego właściciela. Organ zauważa, że AMW żąda wypłaty odszkodowania od de facto Skarbu Państwa, w tym przypadku reprezentowanego przez Starostę K.. Nie można przy tym zgodzić się z tezą, jakoby nie ustalenie na rzecz AMW odszkodowania, stanowiło uszczuplenie należności Skarbu Państwa. Podobnie bowiem jak wnioskodawca, Starosta Kłodzki - gospodarujący nieruchomościami w ramach zadania z zakresu administracji rządowej - realizuje interes Skarbu Państwa, choć na innej podstawie i w innej sferze władztwa publicznego.

Podsumowując organ stwierdza, że Starosta Z. prawidłowo ocenił omówioną okoliczność, jako wykluczającą ustalenie odszkodowania. Jednocześnie, zdaniem Wojewody, słuszna konkluzja o nieziszczeniu się w niniejszym przypadku skutku uzasadniającego wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ugn, znalazła wyraz w nieprawidłowym rozstrzygnięciu. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się bowiem, iż jeśli strona domaga się rozstrzygnięcia opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a organ administracyjny nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2006 r., znak I OSK 967/05, LEX nr 201507; z dnia 8 listopada 2007 r. znak II OSK 1161/06, LEX nr 437953). Jednocześnie podnosi się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., znak I OSK 967/05, LEX nr 201507). Natomiast w tym przypadku z wnioskiem wystąpiła, mająca interes prawny - w uzyskaniu rekompensaty za zmniejszenie przychodów własnych - osoba prawna, której żądanie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty, przez organ administracji państwowej, w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ugn. Jednakże, w okolicznościach badanej sprawy - mimo dokonania podziału - nie zaszedł skutek o jakim mowa wart. 98 ust. 1 ugn, natomiast zmiana tylko w zakresie reprezentacji właściciela nieruchomości, nie mieści się w zakresie zastosowania art. 98 ust. 3 ugn. Wniosek AMW nie był więc bezprzedmiotowy, lecz bezzasadny, co powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382; a także z dnia 7 sierpnia 2013 r., znak I OSK 671/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/CBE304E918; w których, wobec braku skutku w postaci zmiany właściciela nieruchomości, zaaprobowano decyzje o odmowie ustalenia odszkodowania).

Na marginesie organ sygnalizuje odrębną - nie podlegającą właściwości organów rozpatrujących tę sprawę - kwestię, dotyczącą skutków decyzji podziałowej. Choć w niniejszym przypadku uostatecznienie się omawianej decyzji niewątpliwie skutkowało podziałem geodezyjnym działki nr 1176, to rozważenia wymaga, jakie skutki prawne wywołało to względem spornej działki. Mianowicie, skoro oczywistym jest, że nie doszło z mocy prawa do zmiany właściciela działki nr 1176/4, to do rozważenia pozostaje, czy można w drodze analogii przyjąć, iż - mocą art. 98 ust. 1 ugn - doszło do zmiany w sferze wykonywania prawa własności Skarbu Państwa, zgodnie z właściwością określoną wart. 11 ust. 1 ugn. Trzeba bowiem zauważyć, że w myśl art. 11 ust. 1 ugn starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, jednakże z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw. Tymczasem w art. 2 pkt 7 ugn wprost wykluczono stosowanie norm "ugn" - w tym kompetencyjnych - w przypadku ich kolizji z normami ustawy o AMW. Wyłączenie to dotyczy w szczególności Działu II "ugn", w którym zredagowano m.in. art. 11 ust 1 (por.: Ewa BończakKucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz.", komentarz do art. 2, Lex 2013; a także J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o Gospodarce Nieruchomościami. Komentarz.", C.H.Beck, Warszawa 2011, Wydanie 2, str. 13-14). Jak natomiast wynika z art. 25a ust. 1 ustawy o AMW: nieruchomości Skarbu Państwa mogą być przekazywane przez AMW do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w zamian za przekazanie AMW innych nieruchomości z tych zasobów (z zastrzeżeniem, że nie stosuje się zasady ekwiwalentności przedmiotów przekazania). Powołany przepis może stanowić podstawę przekazania przez AMW działki gruntu wydzielonej pod drogę krajową (lub jej poszerzenie) właściwemu staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Co prawda, na wniosek Starosty K., przyjmując za podstawę wpisów decyzję podziałową, Sąd Rejonowy w K. wykreślił sporną działkę z księgi wieczystej nr [...] i założył dla niej odrębną księgę nr [...]. Jednakże doszło do tego w trybie art. 6268 kodeksu postępowania cywilnego, w ramach którego sądy nie prowadzą postępowania wyjaśniającego, lecz badają wyłącznie treść i formę wniosku, dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Jak zaznaczono opisane zagadnienie - zasadności podziału prawnego nieruchomości - nie podlega jednak kognicji Wojewody D., którego wiążą prawomocne wpisy. Tym niemniej, stronom wypada zasygnalizować możliwość weryfikacji tej kwestii w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece tj. uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym _ poz. 108; orzeczenie SN z dnia 8 stycznia 1997 r., znak II CKU 52/96, niepubl.; por. wyroki SN z dnia 23 grudnia 1988 r., znak III CRN 434/88, OSNC 1991/1/12; z dnia 27 kwietnia 1994 r., znak III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215; por. również: Maziarz A., .Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz.", Oficyna, 2008; oraz Bałan-Gonciarz E., Ciepła H. "Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz po nowelizacji prawa hipotecznego. Wzory wniosków o wpis. Wzory wpisów do księgi wieczyste}.", LEX, 2011). Wymaga przy tym zaznaczenia, że rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej i wydanie niniejszej decyzji nie jest uzależnione od sposobu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

Wracając do meritum, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, uznać należy za obarczone uchybieniem przepisom art. 7 i art. 77 kpa. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania - z urzędu - w toku postępowania, wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga jednak, że realizacja tych reguł możliwa jest jedynie w oparciu o materiał odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76a § l i § 2 kpa. Z przepisów tych wynika bowiem, że oprócz oryginału, walor dowodu ma odpis dokumentu, urzędowo poświadczony przez organ państwowy - który wcześniej sporządził uwierzytelniany dokument, w przepisanej formie, w ramach swoich kompetencji (zob. art. 76 § l lub § 2 kpa) - a także odpis dokumentu, którego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Tymczasem, zawarte w aktach sprawy Starosty Z. decyzje podziałowe Wójta Gminy K. i SKO w W.. stanowiły kserokopie, których zgodność z oryginałem potwierdził Starosta K., czyli organ który nie sporządził wcześniej uwierzytelnianych dokumentów. Zatem, w świetle art. 76a § l kpa, nie był uprawniony do ich uwierzytelnienia. Ponadto organ I instancji w ogóle nie pozyskał dokumentu potwierdzającego aktualny stan prawny działki nr 1176/9, co było konieczne dla stwierdzenia, jaki podmiot jest jej właścicielem i jaki podmiot aktualnie wykonuje to prawo. Organ zaznacza, że działając w granicach zakreślonych w art. 136 kpa, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w którym pozyskał: odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr 1176/9, z którego wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę K.; a także prawidłowo uwierzytelnione odpisy decyzji podziałowej Wójta Gminy K. oraz zmieniającej ją w części decyzji SKO w W..

Skompletowany w ten sposób, wiążący dowodowo materiał, potwierdził - wyrażaną przez organy obydwu instancji - diagnozę o braku skutku uzasadniającego zastosowanie art. 98 ust. 3 ugn. Natomiast w pozostałym zakresie postępowanie dowodowe przeprowadzono zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji wojewody z dnia [...] r. Wobec ustalenia, że w niniejszym przypadku nie wystąpił, z mocy prawa, skutek o jakim mowa w art. 98 ust. l ugn, nie było konieczności pozyskania operatu szacunkowego określającego wartość działki nr 1176/9. Co za tym idzie, nie było konieczności powtarzania rozprawy, którą przeprowadzono w dniu 7 września 2012 r. Nie można przy tym zarzucić Staroście Z. naruszenia normy ujętej w art. 107 § 3 kpa, w myśl której w uzasadnieniu decyzji organ administracji państwowej jest zobowiązany dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, tak prawne, jak i faktyczne. Wbrew twierdzeniu odwołującej się tym razem organ I instancji wykazał w uzasadnieniu, że GDDKiA nie jest podmiotem wykonującym prawo własności spornej działki. Nie jest zatem stroną niniejszego postępowania, ani - w szczególności - podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Powyższe potwierdza aktualny stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nr [...], z którego nie wynika jakoby GDDKiA uzyskała prawo trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością. Ponadto Starosta Z. jednoznacznie wskazał, że okolicznością wykluczającą ustalenie odszkodowania na rzecz AMW, jest brak skutku polegającego na utracie prawa własności przez Skarb Państwa.

Reasumując powyższe wywody, mając na względzie, że przepisy "ugn" przewidują ustalenie odszkodowania, tylko i wyłącznie w przypadku pozbawienia prawa własności, a nie zmiany podmiotu wykonującego je na rzecz niezmienionego właściciela, żądanie AMW należy uznać za bezzasadne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., znak SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22, LEX nr 10048). Zatem, pomimo zastrzeżeń dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, prezentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego stanowisko sprawia, że kontrola instancyjna musi prowadzić do zastosowania przepisu art. 138 § l pkt 2 kpa, w oparciu o który organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka odmowie ustalenia odszkodowania. Wypada przy tym podkreślić, iż w obydwu instancjach stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. W szczególności, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § l kpa, umożliwiono im zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skargę do sądu administracyjnego wniosła, działając przez pełnomocnika, Agencja Mienia Wojskowego. W skardze podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem. Nadto wskazała, że orzeczenie organu drugiej instancji narusza oprócz prawa materialnego, a to art. 98 ust. 3 ugn. przez błędną wykładnię, także art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem organ orzekł merytorycznie co do istoty sprawy, mimo wydania przez starostę orzeczenia umarzającego postępowanie administracyjne, czyli decyzji nie załatwiającej sprawy co do istoty; art. 139 kpa, poprzez naruszenie zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej się i wreszcie art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie okoliczności uzasadniającej odstąpienie od zasady reformationis in peius oraz nie odniesienie się do zarzutów zawartych w piśmie strony i złożonym odwołaniu. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za zasądzeniem na rzez strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd może ją wyeliminować z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W zaskarżonej decyzji sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie żądanego odszkodowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, najistotniejsza pozostaje interpretacja przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., które w obecnym brzmieniu odnoszą się wyraźnie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W tym kontekście należy wskazać, że ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci losów prawa własności działki nr 1176/9 musi doprowadzić do wniosku, że do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości nie doszło. Bezsporne bowiem między stronami pozostaje, że działka nr 1176/9 AM -4 obręb J. została wydzielona pod drogę publiczną krajową, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Prawidłowa, zatem, interpretacja powołanego przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ugn pozwala na konstatację, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Z omawianych regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę są: nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa własności działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że wyodrębnione działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu podziałowym nie doszło do zmiany właściciela działki nr 1176/9, bowiem nie doszło do zmiany właściciela, bowiem był nim i pozostaje po podziale Skarb Państwa. Nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka warunkująca ustalenie (a następnie wypłatę) odszkodowania.

Niczego nie zmienia tu fakt, ze Agencji Mienia Wojskowego powierzono (między innymi) tę działkę w zakresie wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa, Sporna nieruchomość nigdy nie stanowiła własności AMW. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 712) - AMW posiada odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną, nie mniej jednak nie zmienia to faktu, że z art. 6 tej ustawy wynika, że Skarb Państwa powierza jedynie agencji wykonywanie prawa własności odnośnie do przekazanego jej mienia.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie podziela sąd argumentu, jakoby zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne. Należy zgodzić się z zaprezentowanym w skardze poglądem, że ustawodawca niejednoznacznie traktuje w różnych aktach prawnych nieruchomości Skarbu Państwa, jednakże w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość żądania odszkodowania związana jest bez wątpienia z wyzuciem z własności. Nie podziela także sąd zarzutu naruszenia prawa procesowego, w zakresie art. 15 kpa. Lektura akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że organ pierwszej instancji dokonał materialnoprawnej oceny żądania, a jedynie zamiast orzec merytorycznie, błędnie wydał decyzję umarzająca postępowanie. Powyższa argumentacja odnosi się także do nieuwzględnienia zarzutu orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się i braku uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Nadto należy przypomnieć, że uchybienia procesowe mogą doprowadzić do eliminacji zakwestionowanej decyzji o tyle tylko, gdy mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.