Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1481/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit.e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzje; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] . (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Starostę [...] (dalej: "Starosta" lub "skarżący"), uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. (nr [...] ) oraz

a) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z [...] maja 1948 r., nr [...] w częściach aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...] [...] o numerach: [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...];

b) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Urząd Wojewódzki [...] w [...] orzeczeniem z [...] maja 1948 r. (nr [...] ) uznał, że nieruchomość ziemska [...] (potoczna nazwa "[...] ") położona w gminie [...], powiat [...], własność J. K., podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej: "dekret rolny" lub "dekret o reformie rolnej"). W uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono m. in., że ogólny obszar tej nieruchomości wynosi [...] ha, więc nieruchomość ta, stanowiąca wyłączną własność tabularną J. K., przekracza dekretową normę 100 ha powierzchni ogólnej. Wskazano również, że wydzielenie z tej nieruchomości [...] ha, do którego miało dojść w 1929 r., dokonane zostało bez dochowania ustawą przepisanej formy (tj. aktu notarialnego), a przejęcie w posiadanie i wzniesienie zabudowań na części nieruchomości nie jest wystarczające do przejęcia prawa własności. W odwołaniu od tego orzeczenia J. K. zarzucił, że na skutek wspomnianego wyżej wydzielenia z 1929 r. nieruchomość ziemska [...] , przestała przekraczać dekretowy limit 100 ha. Zdaniem odwołującego się, w świetle art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, brak wymaganej formy aktu notarialnego nie miał znaczenia. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] października 1948 r., nr [...] , powołując w podstawie prawnej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego, utrzymał w mocy wspomniane wyżej orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] argumentując, że z art. 2 ust. 2 dekretu rolnego nie wynika, by działy fizyczne dokonane przed dniem 1 września 1939 r. miały skuteczność prawną. W dalszej części stwierdzono, że wszelkie umowy prywatne dotyczące nieruchomości rodzą wyłącznie skutki obligacyjne, a nie rzeczowe, więc nie przenoszą prawa własności. Zatem z chwilą wejścia w życie dekretu rolnego nieruchomość ziemska [...] w całości stanowiła własność J. K. i jako przekraczająca ustawową normę 100 ha powierzchni ogólnej przeszła na własność Skarbu Państwa.

II.2. A. B. , jeden z następców prawnych J. K. , po sprecyzowaniu wniosku, wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji w przedmiocie objęcia reformą rolną", wskazując, że wniosek obejmuje m.in. działki nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] zapisane w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] . W dniu [...] maja 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z dnia [...] maja 1948 r. stwierdzającego, że nieruchomość ziemska "[...] " o ogólnej powierzchni [...] ha podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Minister zwrócił również uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł E. B.. We wniosku żądano stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z dnia [...] maja 1948 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że nieruchomość ziemska "[...]" o ogólnej powierzchni [...] ha podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ spełniała ona wymogi obszarowe określone w tym przepisie. Nieskuteczna była umowa z października 1928 r. o przekazaniu działki na rzecz osób trzecich, ponieważ nie zachowano formy aktu notarialnego. Również w tym orzeczeniu Minister zaakcentował fakt, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 listopada 2006 r. (IV SA/Wa 1450/06) uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2006 r. oraz [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu tego wyroku nie zawarto ocen prawnomaterialnych, natomiast zalecono Ministrowi ustalenie zakres wniosku o stwierdzenie nieważności (czy wnioskiem tym objęte jest tylko orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego, czy również wydane w drugiej instancji orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) oraz zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom będącym stronami tego postępowania.

II.3. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] .09.2014 r., nr [...] w punkcie pierwszym stwierdził nieważność "orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] " z [...] maja 1948 r. w zakresie obejmującym część nieruchomości ziemskiej [...] , stanowiącej działki gruntu w [...] oznaczone numerami geodezyjnymi: [...] , [...], [...] , [...],[...], [...] , [...] , [...] , [...]. W punkcie drugim tej decyzji umorzone zostało postępowanie w zakresie obejmującym pozostałą część nieruchomości ziemskiej [...] . W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że majątek [...] należący do J. K. znajdował się w gminie [...] powiatu [...]. W chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, tj. [...] września 1944 r. powiat [...] należał do województwa [...]. Skoro nieruchomość należąca do J. K. i znajdowała się na terenie przedwojennego województwa [...] - nie dotyczy jej art. 2 ust. 1 lit. e) in fine odnoszący się do województwa [...] , [...] i [...] . Tak więc badając prawidłowość orzeczeń nacjonalizacyjnych odnoszących się do ww. nieruchomości należy sprawdzić czy będąca przedmiotem wniosku strony część majątku [...] , której właścicielem był J. K. , spełniała normę obszarową konieczną do jego przejęcia: czy jej powierzchnia przekraczała bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość należąca do J. K. miała powierzchnię [...] ha i dlatego, zdaniem organów wydających decyzje nacjonalizacyjne, spełniała normę obszarową określoną w dekrecie z 06.09.1944 r. Jednak ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie uwzględniły tego, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82 z późn. zm., dalej jako "dekret z 12.12.1944 r." lub "dekret leśny"), lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych, przechodziły na własność Skarbu Państwa. Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu o reformie rolnej nie przechodziły, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie z 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r. I OSK 1563/07). Minister zauważył, że sporządzony przez geometrę przysięgłego rejestr pomiarowy na planie części II gruntu majątku [...] na podstawie mapy z 1925 r. wyróżnia [...] ha zarośli i [...] ha lasu. W protokole przejęcia nieruchomości znajduje się informacja o [...] ha lasu nieprzekazanego Administracji Lasów Państwowych, [...] ha zarośli nieprzekazanych Administracji Lasów Państwowych oraz [...] ha lasów przekazanych tymże Lasom Państwowym. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Starosty [...] z [...].05.2011 r. Nr [...] - [...] ha lasu z byłej nieruchomości ziemskiej należącej do J. K. i jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa [...] . Z kolei sam J. K. w odwołaniu od decyzji nacjonalizacyjnej wydanej w pierwszej instancji stwierdził, iż w skład nabytej części majątku [...] o pow. [...] ha wchodziło [...] ha lasów, około [...] ha ziemi ornej, a resztę stanowiły łąki i pastwiska. W związku z powyższym, należy uznać, iż lasy z majątku [...] , w tym [...] ha lasów przekazanych Administracji Lasów Państwowych [...].01.1946 r., spełniające przesłankę z art. 1 ust. 1 dekretu z 12.12.1944 r., nie mogły zostać przejęte na podstawie przepisów dekretu z 06.09.1944 r. Lasów wchodzących w skład majątku należącego do J. K. nie można było brać pod uwagę przy określaniu ogólnej powierzchni nieruchomości ziemskiej podlegającej przejęciu na cele przeprowadzenia reformy rolnej. Lasy wchodzące w skład tego majątku spełniały normę obszarową, zgodnie z którą przechodziły na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 12.12.1944 r. o lasach. W przypadku pozostałej części nieruchomości, po odliczeniu lasów, nie nadających się do celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przechodzących na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z 12.12.1944 r., nie została spełniona norma obszarowa stanowiąca przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z 06.09.1944 r. Zdaniem Ministra, wskazane naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu z 12.12.1944 r. oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 06.09.1944 r. mają charakter rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadniają stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] .10.1948 r., nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] .05.1948 r., [...] w części odnoszącej się do działek gruntu w [...] oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Ponadto, zdaniem Ministra, orzekające w 1948 r. organy prawidłowo przyjęły, że z uwagi na niezachowanie wymaganej prawem formy nie doszło w 1929 r. do skutecznego prawnie wydzielenia z majątku ziemskiego [...] gruntu o powierzchni [...] ha.

II.4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. wniósł Starosta [...] . W uzasadnieniu stwierdzono, że nieruchomość ziemska [...] w dniu wejścia w życie dekretu rolnego spełniała normy obszarowe tj. jej powierzchnia ogólna przekraczała 100 ha, więc z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. W dalszej części wniosku skarżący przytoczył pogląd zgodnie, z którym lasy i grunty leśne należące do osób, których grunty objęte były przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego podlegały nacjonalizacji niezależnie od obszaru. Zdaniem Starosty nieruchomość ziemska została przejęta na Skarb Państwa z dniem ogłoszenia dekretu rolnego, tj. w dniu 13.09.1944 r., zatem lasy wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej, będące już własnością Skarbu Państwa nie mogły być ponownie przejęte na własność Skarbu Państwa w oparciu o dekret leśny.

II.5. Minister uchylając decyzję z [...] września 2014 r. i orzekając co do istoty wskazał, że zgodnie z ostateczną wersją wniosku o stwierdzenie nieważności, zakwestionowana została legalność zarówno decyzji Wojewody [...] jak i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, o ile dotyczy działek geodezyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przy piśmie z dnia [...].05.2011 r. Starosta [...] nadesłał do akt sprawy "wykaz działek wchodzących aktualnie w skład nieruchomości ziemskiej [...]". Wśród działek tych wymienione zostały m. in. wskazane przez p. E. B. działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast brak jest objętych żądaniem działek nr [...] i nr [...]. Starosta [...] w piśmie z dnia [...].12.2015 r. poinformował, że z posiadanych opracowań geodezyjnych nie wynika, aby działki położone w [...] ozn. nr ewid. [...] i [...] pochodziły z nieruchomości "[...] ". Warto również zauważyć, że z prostego porównania "planu części II gruntu majątku [...] " z mapą obrazującą granice współczesnych działek ewidencyjnych, pozyskaną ze strony internetowej geoportal.gov.pl, wynika, że aktualne działki ewidencyjne [...] i [...] najprawdopodobniej zawierają się w części nieruchomości opisanej na planie jako "sprzedane 10 morgów". Mając powyższe na uwadze Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciło się do E. B. , reprezentowanego przez adw. M. B. , o udokumentowanie, że działki nr [...] oraz nr [...] pochodzą z nieruchomości ziemskiej "[...] ", informując jednocześnie, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład dawnej nieruchomości ziemskiej jego poprzednika prawnego - pisma z dnia [...].12.2015 r. oraz z dnia [...].02.2016 r., oba skutecznie doręczone. Pisma te pozostały jednak bez odpowiedzi. Wobec tego stwierdzić należy, że część nieruchomości stanowiąca aktualne działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] nie zawiera się w granicach dawnej nieruchomości ziemskiej "[...] ". Ponadto zwrócić należy uwagę, że żądaniem p. E. B. o przeprowadzenie postępowania nadzorczego objęte zostały zarówno decyzja II instancji, jak i decyzja I instancji tj. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...].10.1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z dnia [...].05.1948 r. Natomiast w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2014 r. rozstrzygnięto jedynie o zgodności z prawem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...].10.1948 r. Ze względu na opisane wady należało zatem uchylić decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] .09.2014 r., nr [...] w całości i w niniejszym rozstrzygnięciu orzec co do istoty sprawy. Przy czym postępowanie w zakresie działek nr [...] i nr [...] podlega umorzeniu, ponieważ nie został wykazany interes prawny, który uzasadniałby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do tych działek. Dalej Minister wskazał, że analiza celów reformy rolnej prowadzi do wniosku, że przez określenie nieruchomości ziemskie, użyte w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego, należy rozumieć te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19.09.1990 r., W 3/89, wskazując, że z przepisów dekretu rolnego, jak również z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej: "rozporządzenie"), wynika, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające takiego charakteru, a więc m.in. działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym. To stwierdzenie należy odnieść co do zasady także do nieruchomości leśnych, ponieważ nie mają one charakteru rolnego i nie jest możliwe ich chociażby potencjalne wykorzystanie do działalności rolniczej, jeśli za granicę potencjalności przyjmie się racjonalność gospodarczą. A ponadto warto zwrócić uwagę, że ówczesny prawodawca dokonał przejęcia na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha odrębnym aktem prawnym tj. dekretem leśnym. Prowadzi to do wniosku, że lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich, które ówczesne organy przejęły powołując się na dekret rolny nie przechodziły co do zasady na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy samego prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie leśnym. W aktach sprawy znajduje się plan części II gruntu majątku [...] skopiowany w 1925 roku z planu sporządzonego w 1913 r., który zawiera rejestr pomiarowy ze wskazaniem powierzchni użytków, ale biorąc pod uwagę, że został on sporządzony co najmniej 19 lat przed dniem wejścia w życie dekretu rolnego (tj. 13.09.1944 r.), to w ramach niniejszego postępowania nie został on uznany za dowód na okoliczność charakterystyki nieruchomości w dacie najbardziej zbliżonej do dnia 13.09.1944 r. Natomiast za dowód taki uznano protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej dóbr [...], stanowiących własność J. K.. Ogólny obszar majątku został w nim określony na [...] ha, w tym ogólna powierzchnia lasów wynosiła [...] ha, a odjęcie jej z ogólnej powierzchni majątku ([...] ha - [...] ha = [...] ha) prowadzi do wniosku, że nieruchomość ziemska [...] nie spełniała normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Stwierdzić zatem należy, że objęcie przez orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] .10.1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z dnia [...].05.1948 r. części dawnej nieruchomości ziemskiej [...] (w granicach działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...] ) działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego rażąco naruszyło ten przepis prawa, więc w opisanej części orzeczenia te dotknięte są wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie Minister, analizując kwestię ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) stwierdził, że kwestionowane w sprawie orzeczenia mają charakter deklaratoryjny, jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Otóż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu rolnego na własność Skarbu Państwa następował ex lege, tj. z datą wejścia w życie tego aktu normatywnego, niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa. Inaczej rzecz ujmując, do przejścia prawa własności nieruchomości nie doszło na podstawie badanych orzeczeń nacjonalizacyjnych, ale z mocy samego prawa. Przypomnieć należy, że zarówno w samym dekrecie rolnym, jak i przepisach wykonawczych do niego, nie wprowadzono uregulowań, które uzależniłyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret rolny z datą jego wejścia w życie wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa nieruchomości ex lege. Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 39, poz. 233 ze zm.).

III.1. Skargę na decyzję Ministra wniósł Starosta [...] . W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości z uwagi na charakter leśny nie mogły być wykorzystane choćby potencjalnie do działalności rolniczej;

2) art. 7 i 77 K.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przez brak ustaleń w jakiej części przedmiotowy majątek stanowił użytki rolne, użytki leśne;

3) art. 78 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z planu części II gruntu majątku Jaworznik skopiowanego w roku 1925 r. z planu sporządzonego w 1913 r., zawierającego istotne fakty odnośnie rejestru pomiarowego ze wskazaniem powierzchni użytków.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja Ministra została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie wskazanych wyżej orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r., nr [...] oraz Urzędu Wojewódzkiego [...] w [...] z [...] maja 1948 r., ale ocenia, czy Minister nie naruszył prawa uznając, że orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dalszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów (art. 1 i 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62 oraz "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei do przyjęcia, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), konieczne jest m. in. stwierdzenie oczywistości naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Reasumując, rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I OSK 506/17, CBOSA). Omówione wyżej wymagania dotyczące kwalifikacji określonych naruszeń prawa jako "rażących" znajdują, lege non distinguente, zastosowanie również do oceny ostatecznych decyzji wydanych na gruncie dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił na to uwagę m. in. w wyroku z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18 (sprawa stwierdzenia nieważności orzeczeń dotyczących nieruchomości ziemskiej "[...]"). Zdaniem NSA, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Innymi słowy, naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Zdaniem NSA, tego warunku nie spełnia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo jego znaczenie od samego początku budziło i budzi poważne wątpliwości. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela to stanowisko NSA. W realiach niniejszej sprawy, gdzie istota sporu dotyczy tego, że w skład nieruchomości ziemskiej [...] (potoczna nazwa "[...]" wchodziły lasy (o powierzchni, w zależności od dokumentów archiwalnych, ok 53 – 63 ha), należy przede wszystkim zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, Minister wywiódł niemożność objęcia nieruchomości ziemskiej [...] działaniem dekretu o reformie rolnej z uwagi na fakt, że wchodzące w skład tej nieruchomości lasy przekraczały próg 25 ha przewidziany w dekrecie leśnym. Trudno nie zauważyć wątpliwości co do takiej wykładni, skoro jest powszechnie przyjęte, że "bezzwłoczne przejście" na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich na podstawie dekretu o reformie rolnej (art. 2 ust. 1 in fine tego dekretu) oznaczało przejście tych nieruchomości z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, czyli z dniem [...] września 1944 r., zaś wydawane w oparciu o ten dekret decyzje administracyjne miały charakter deklaratoryjny (zamiast wielu zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, CBOSA). Stanowisko takie wyraził zresztą Minister na s. 7 zaskarżonej decyzji. Późniejszy akt prawny, jakim był dekret leśny, który wszedł w życie 27 grudnia 1944 r., nie mógł dokonać ponownego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów, które już wcześniej stały się własnością tego publiczną. Innymi słowy, z samego brzmienia późniejszego przepisu dekretu leśnego nie może wynikać, przynajmniej w sposób oczywisty, że w skład nieruchomości ziemskiej objętej działaniem wcześniejszego dekretu o reformie rolnej, nie mogły wchodzić również lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha. Trzeba przypomnieć, że dekret rolny w art. 2 ust. 1 lit. e przewidywał przejście na rzecz Skarbu Państwa również nieruchomości ziemskich przekraczających "100 ha powierzchni ogólnej". Zestawienie tego przepisu z inną norma obszarową, mającą samodzielne znaczenie, tj. 50 ha użytków rolnych, może wskazywać, że te inne niż rolne użytki mogły obejmować również lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha, jeżeli lasy te wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej o ogólnym obszarze przekraczającym 100 ha. Oczywiście, w orzecznictwie kształtującym się po rozpoczęciu w 1989 r. transformacji ustrojowej, będącym elementem tzw. "reprywatyzacji zdekoncentrowanej" (termin użyty przez E. Łętowską, referat na konferencję naukową "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", BSiA SN, 2016, s. 85), przyjęto zawężające rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", użytego w dekrecie o reformie rolnej i mającego kluczowe znaczenie dla jego wykładni. Podstawowe znaczenie miała tu, wspomniana również w wyroku NSA z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174). Reasumując, pogląd sformułowany przez Ministra w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do skutków uchwalenia późniejszego dekretu leśnego, jakkolwiek znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie NSA i SN ukształtowanym już po 1989 r., nie może być jednak uznany za nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Warto w tym miejscu dodać, że powołany w decyzji Ministra z 26 września 2004 r. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r. (I OSK 1563/07) nie został wydany w ramach kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, a nadto w sprawie tej WSA w Warszawie zaprezentował odmienną wykładnię wzajemnych relacji dekretu o reformie rolnej oraz dekretu leśnego. W orzeczeniu tym powołano się m. in. na wykładnię zaprezentowaną w wyroku SN z 22 kwietnia 2005 r. (II CK 653/04), w którym z kolei zakwestionowano odmienną argumentację zawartą w wyroku SA w Łodzi co do możliwości objęcia dekretem o reformie rolnej również gruntów leśnych o powierzchni przekraczających 25 ha. W obu przypadkach występowały istotne zagadnienia interpretacyjne, a kluczowe znaczenie przypisano uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89. Po drugie, do stwierdzenia nieważności nie może prowadzić odwołanie się przez Ministra do celów dekretu o reformie rolnej. Otóż już samo zastosowanie przez Ministra wykładni celowościowej, a zatem bardziej zaawansowanej niż wykładnia językowa i systemowa metody wykładni, wskazuje, że trudno tu mówić o nomie prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, wadliwie jest odwołanie się, w ramach rekonstrukcji celów dekretu o reformie rolnej, wyłącznie do art. 1 ust. 2 dekretu. Otóż przepis ten dotyczy przeprowadzenia reformy rolnej, czyli zadysponowania przyjętymi nieruchomościami (nota bene jest on zbliżony w swym brzmieniu do art. 1 pkt 2 ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej – Dz.U. Nr 1, poz. 1). Natomiast rekonstruując sam cel przejęcia nieruchomości ziemskich bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa należy odwołać się do art. 1 ust. 1 dekretu rolnego, zgodnie z którym reforma rolna w Polsce jest koniecznością państwową i gospodarczą i będzie zrealizowana przy udziale czynnika społecznego zgodnie z zasadami Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. W świetle wspomnianego Manifestu Lipcowego, na rzecz Skarbu Państwa miały przejść bez odszkodowania "gospodarstwa obszarnicze" o powierzchni ponad 50 ha, a na terenach przyłączonych do Rzeszy o powierzchni ponad 100 ha. Stąd też w piśmiennictwie nie budziło wątpliwości, że podstawowym celem dekretu o reformie rolnej była likwidacja gospodarstw wielkoobszarowych (zob. np. W. Pawlak, "Z zagadnień prawnych reformy rolnej w Polsce Ludowej", RPEiS 1958, nr 2, s. 72; W. Budzinowski, "Przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych", Warszawa – Poznań 1985, s. 95). Na taki też cel dekretu o reformie rolnej wskazał również Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 28 listopada 2001 r. (sygn. SK 5/01), gdzie dodatkowo stwierdzono, że "Po upływie ponad 50 lat od czasu przeprowadzenia reformy rolnej zmiany o charakterze społecznym i ekonomicznym stały się nieodwracalne". Mając na uwadze taki cel dekretu o reformie rolnej wydaje się oczywiste, że z punktu widzenia realizacji tych celów nie miało istotnego znaczenia, czy w skład przejmowanych nieruchomości ziemskich o powierzchni ponad 100 ha, obok użytków rolnych, wchodziły również lasy. Po trzecie, dla oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie pozostaje bez znaczenia okoliczność, że dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji "nieruchomości ziemskiej" (w pierwotnym brzmieniu: "nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym"). Wyżej już wskazano, że w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, również w jego pierwotnej wersji, wyraźnie wskazano, że w przypadku nieruchomości o powierzchni ponad 100 ha rozstrzygającą rolę odgrywała wyłącznie powierzchnia ogólna tej nieruchomości, a nie powierzchnia użytków rolnych. Warto zauważyć, że z postanowień wspomnianej wyżej ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej również wynikało, że w skład nieruchomości ziemskich mogły wchodzić również lasy. Ponadto, także w aktualnym stanie prawnym, w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić, obok gruntów rolnych, również grunty leśne (zob. art. 55[3] k.c.). Innymi słowy, to że w skład nieruchomości ziemskiej [...] (potoczna nazwa "[...]") wchodziły również, obok m. in. gruntów ornych oraz pastwisk i łąk oraz nieużytków, lasy o powierzchni ponad 25 ha, nie przekreślało per se tego, że mieliśmy do czynienia z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Prezesa Okręgowego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] marca 1928 r. wyrażające zgodę na nabycie przez J. K. "całości nieruchomości ziemskiej [...]". Zatem nieruchomość ta, również w świetle prawa II Rzeczpospolitej, traktowana była jako nieruchomość ziemska, chociaż w jej skład, obok użytków rolnych, wchodziły także lasy. Potwierdza to również analiza orzeczeń urzędów ziemskich i aktów notarialnych przeprowadzona w 2016 r. przez dr.hab. M.Kłuska (Opracowanie naukowe na temat definicji nieruchomości ziemskiej w ujęciu historycznym w II RP z uwzględnieniem obrotu majątkami ziemskimi w świetle Urzędów Ziemskich i aktów notarialnych, opublikowana na stronie Muzeum Pałacu Króla Jana III Sobieskiego w Wilanowie, https://wilanow-palac.pl/, zob. zwłaszcza s. 17 i 22). Charakterystyczne jest również, że były właściciel wnosząc w 1948 r. odwołanie od decyzji z [...] maja 1948 r. nie kwestionował, że z uwagi na leśny charakter części gruntów nie mogła być ona objęta dekretem rolnym, ale twierdził wyłącznie, że wydzielenie części tej nieruchomości, pomimo niezachowania wymaganej formy aktu notarialnego, spowodowało, że powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości ziemskiej była mniejsza niż 100 ha. Reasumując, nie sposób przyjąć, że rażąco narusza prawo przyjęcie, że w skład nieruchomości ziemskiej przekraczającej powierzchnię 100 ha (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej) mogły wchodzić również lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha.

IV.3. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że rozpoznając sprawę w trybie nieważnościom organ nadzoru co do zasady nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego, ale bazuje na materiale, w oparciu o który wydano decyzje w postępowaniu zwyczajnym (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2429/14, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miał tu protokół przejęcia z 1945 r. i zawarty tam opis użytków wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej. Trafnie zauważył również Minister, że nawet jeżeli dopuścić nowe dowody, to winne one oddawać stan nieruchomości możliwie najbliższy dacie przejścia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czyli wrzesień 1944 r. Tymczasem znajdujący się w aktach plan części II majątku Jaworznik jest oparty na danych z 1913 r. (powierzchnia lasów istotnie wynosi wg tego planu zaledwie 89215 m²). Plan ten obrazuje zatem stan sprzed ponad 30 lat względem przejęcia nieruchomości ziemskiej na mocy dekretu o reformie rolnej.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazaną wyżej wykładnię prawa.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.