Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 794/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 93 ust. 1,  art. 94,  art. 116 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 9 października 2002 r. nr XXXVII/282/2002 w przedmiocie statutu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Rajcza z dnia 9 października 2002r. Nr XXXVI/282/2002 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rajcza (zwanego dalej “Statutem"), w całości, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11 b ust. 3 ustawy dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. zwanej dalej także "ustawą" lub "u.s.g.").

Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju (art. 3 ust. 1 u.s.g.), uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Mimo rozproszenia w całej ustawie przepisów wskazujących na kwestie wymagające uwzględnienia w statucie, konieczne jest kompleksowe ujęcie wszystkich zagadnień, których przepisy te dotyczą. Zdaniem Wojewody wszystkie elementy wymienione w art. 5 ust. 3, art. 11 b ust. 3, art. 18 a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, 37a ust. 1 oraz 51 ust. 3 u.s.g., są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03. Tymczasem w treści Statutu brak jest regulacji dotyczącej zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, co stanowi naruszenie art. 11 b ust. 3 u.s.g. W ocenie organu nadzoru nie sposób uznać za realizację przez Radę ustawowego obowiązku, przepisu § 9 Statutu w brzmieniu “jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje Rady Gminy i posiedzenia komisji a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywanych zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów rady gminy i komisji rady gminy", gdyż stanowi on dosłowne powielenie art. 11 b ust. 2 u.s.g. Natomiast dopiero art. 11 b ust. 3 stanowi delegację ustawową do określenia przez organ, w jaki sposób wynikające z art. 11 b ust. 2 uprawnienia mieszkańców w zakresie jawności działania organów gminy powinno zostać przez gminę zrealizowane. W ocenie Wojewody Statut Gminy Rajcza został pozbawiony elementu obligotoryjnego, co wpływan na legalnośc całego aktu. Podkreślono, że o konieczności zawierania w statutach gmin regulacji, wynikających z art. 11 b ust. 3 wypowiadały się sądy administracyjne w swoich orzeczeniach.

Niezależnie od powyższego naruszenia prawa Wojewoda wskazał na niezgodność z prawem innych przepisów Statutu, które - jako powtarzające bądź modyfikujące obowiązujące już unormowania ustawowe - stanowią - w myśl ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowo-administracyjnego - istotne naruszenie prawa. Wojewoda zaakcentował, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają radzie gminy kompetencję do regulowania, w drodze statutu gminy m. in. kwestii ustroju gminy (art. 3 ust. 1 ustawy) i organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy). Tworzone w tym zakresie regulacje powinny zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Przywołana zasada zakłada, że organy władzy publicznej, a więc i rady gmin - działają na podstawie i w granicach prawa, co obliguje je do respektowania zakresu delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest zatem zarówno regulowanie w drodze statutu kwestii nieodpowiadających materii statutowej, jak i modyfikowanie, wiążących organ upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego, norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Mając na uwadze powyższe za niezgodne z prawem Wojewoda uznał następujące zapisy statutu:

- przepis § 3 ust. 1 Statutu, który stanowi połączenie art. 2 ust 1 i ust. 2 ustawy;

przepis § 3 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 2 ust. 3 ustawy;

- przepis § 5 Statutu, który stanowi połączenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy;

- przepis § 8 Statutu, który stanowi połączenie art. 9 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy;

- przepis § 9 ust. 1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 11 ust. 1 ustawy;

- przepis § 9 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 11 a ust. 1 ustawy;

- przepis § 9 ust. 3 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 1 la ust. 2 ustawy;

- przepis § 10 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 14 ustawy;

- przepis § 12 ust.2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 15ustawy;

- przepis § 13 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 18 ust 2 ustawy;

- przepis § 14 ust.1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 20 zd. 1 ustawy;

- przepis § 14 ust. 3 Statutu, który stanowi modyfikację art. 20 ust. 3 zd. 1 ustawy;

- przepis § 14 ust. 6 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 20 ust. 1a ustawy

- przepis § 14 ust. 7 Statutu, który stanowi modyfikację art. 20 ust. 5 ustawy;

- przepis § 15 ust.1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 19 ust. 2 zd. 1 i 2 ustawy;

- przepis § 15 ust. 2 Statutu, który stanowi modyfikację art. 19 ust. 1 ustawy;

- przepis § 5 ust. 5 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 19 ust. 5 ustawy;

- przepis § 15 ust. 6 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 19 ust. 6 ustawy;

- przepis § 17 ust. 1 Statutu, który stanowi modyfikację art. 19 ust. 4 ustawy;

- przepis § 21 Statutu, który stanowi modyfikację art. 23a ustawy;

- przepis § 24 ust. 1 Statutu, który stanowi modyfikację art. 25 ust. 2 ustawy;

- przepis § 24 ust. 2 Statutu, który stanowi modyfikację art. 25 ust. 3 ustawy;

- przepis § 24 ust. 3 Statutu, który stanowi modyfikację art. 25 ust. 4 ustawy

- przepis § 24 ust. 5 Statutu, który stanowi modyfikację art. 24a ustawy;

- przepis § 24 ust. 6 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 25 ust. 1 ustawy;

- przepis § 24 ust. 7 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 25a ustawy;

- przepis § 30 ust. 1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 ustawy;

- przepis § 30 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 26 ust. 2 ustawy;

- przepis § 30 ust. 3 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 29a ust. 1 ustawy;

- przepis § 32 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 27 ustawy;

- przepis § 34 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 31 ustawy;

- przepis § 36 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 33 ust. 4 ustawy;

- przepis § 37 ust. 1 Statutu, który stanowi połączenie art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy;

- przepis § 37 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 33 ust. 2 ustawy;

- przepis § 39 ust. 1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 46 ust. 1 ustawy;

- przepis § 39 ust. 2 Statutu, który stanowi modyfikację art. 46 ust. 2 ustawy;

- przepis § 40 ust. 1 Statutu, który stanowi modyfikację art. 28a ust. 1 ustawy;

- przepis § 40 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28a ust. 2 ustawy;

- przepis § 40 ust. 3 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28a ust. 3 ustawy;

- przepis § 40 ust. 4 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28a ust. 4 ustawy;

- przepis § 40 ust. 5 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28a ust. 5 ustawy;

- przepis § 41 ust. 1 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28b ust. 3 ustawy;

- przepis § 41 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28b ust. 2 ustawy;

- przepis § 41 ust. 3 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28b ust. 3 ustawy;

- przepis § 41 ust. 4 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28b ust. 4 ustawy;

- przepis § 42 Statutu, który stanowi modyfikację art. 28c ustawy;

- przepis § 43 ust. 1 Statutu, który stanowi modyfikację art. 28d ust. 1 ustawy;

- przepis § 43 ust. 2 Statutu, który stanowi modyfikację art. 28d ust. 2 ustawy;

- przepis § 43 ust. 3 Statutu, który stanowi modyfikację art. 28e ustawy;

- przepis § 43 ust. 4 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 28f ust. 1 ustawy;

- przepis § 44 ust. 1 Statutu, który stanowi modyfikację art. 29e ust. 1 ustawy;

- przepis § 44 ust. 2 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 29 ust. 2 ustawy;

- przepis § 48 Statutu, który stanowi modyfikację art. 43 ustawy;

- przepis § 49 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 49 ustawy;

- przepis § 50 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 50 ustawy;

- przepis § 57 Statutu, który stanowi powtórzenie art. 60 ust. 2 ustawy.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w przepisie § 18 Statutu znalazło się postanowienie, zgodnie z którym obsługę Rady Gminy i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku ds. obsługi rady. Tymczasem zgodnie z treścią art. 33 ust. 1, 3 i 5 ustawy, wójt gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem; wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W myśl art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) jedynie wójt może wydać zastępcy wójta, sekretarzowi, skarbnikowi gminy i kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych polecenie służbowe obsługi rady gminy i jej komisji; podobnie należy odnieść się do wydawania poleceń innym pracownikom urzędu gminy, gdyż jedynym organem, który może nakazać pracownikowi urzędu obsługę biurową Rady, jest wójt. Zatem, zdaniem Wojewody, organ ten jest wyłącznie właściwy do ustalenia zakresu kompetencji wyznaczonemu przez niego pracownikowi do obsługi rady gminy. Natomiast zapis ujęty w § 18 Statutu jest wkroczeniem w kompetencje wójta - zobligowanego przepisem art. 33 ust. 2 ww. ustawy do nadania, w drodze zarządzenia, regulaminu organizacyjnego urzędu gminy.

Za sprzeczne z prawem uznał organ nadzoru także postanowienia § 20 ust. 1 Statutu nakładającego na radnego Gminy wymienione w Statucie obowiązki. Wskazał, że relacje radnego ze swoimi wyborcami określa art. 23 ustawy, zgodnie z którym mandat radnego jest mandatem wolnym, o czym świadczy niezwiązanie radnego instrukcjami wyborców. Za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji.

Ponadto zdaniem Wojewody rada gminy nie może rozszerzyć swych uprawnień kontrolnych poprzez zastrzeżenie możliwości zobowiązania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych "podlegających kontroli Rady Gminy" do udziału w sesjach tej rady. W efekcie omawiane przepisy statutu są również sprzeczne z art. 33 ust. 5 ustawy gminnej oraz art. 7 Konstytucji RP.

Za sprzeczne z prawem uznał także organ nadzoru postanowienie § 9 ust. 1 Statutu, zobowiązujące przewodniczących organów wykonawczych /sołtysów lub przewodniczących osiedli/ jednostek pomocniczych do uczestniczenia w pracach Rady z urzędu, bez prawa udziału w głosowaniu. Regulację tę uznał za modyfikację przepisu art. 37a zdanie pierwsze u.s.g. - przewidującej jedynie możliwość takiego uczestnictwa. Z kolei w ust. 5 omawianego przepisu Statutu powtórzono art. 37b ust. 1 ww. ustawy.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 61 ust. 2 Statutu, uregulowano kwestie związane z wysokością diety sołtysa za jego udział w sesji Rady Gminy. Tymczasem na podstawie przepisu art. 37b ust.1 u.s.g. "rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej". Podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały, wynika wprost z brzmienia ww. art. 37b ust. 1 i nie stanowi materii statutowej. Skoro zatem materia dotycząca diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostki pomocniczej (sołtysów) powinna być regulowana w uchwale nie posiadającej waloru aktu prawa miejscowego, tym bardziej nie powinna być regulowana w statucie gminy.

Nadto organ zauważył, że Rada Gminy Rajcza w sposób niezgodny z obowiązującym prawem określiła w Statucie przepisy dotyczące zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Naruszenie to polega na niedopuszczalnej modyfikacji art. 40 ust. 2 , stanowi, że "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie" , gdy tymczasem Rada przyjęła § 68 ust. 2 w okrojonym brzmieniu. Poza tym w § 69 ust. 2 uchwaliła, że "w sprawach nie cierpiących zwłoki Wójt może wydawać przepisy porządkowe w formie uchwały". Cytowany przepis statutu w sposób ewidentny narusza art. 41 ust. 2 u.s.g., gdyż stanowi po pierwsze jego modyfikację. Po drugie uchwała jest formą działania organu kolegialnego, zaś wójt gminy jest organem monokratycznym. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że przepisy porządkowe wydawane są przez wójta w formie zarządzenia. Poza tym ustawodawca przewidział termin jednodniowy na przesłanie zarządzenia porządkowego wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, czego już § 69 ust. 5 Statutu nie przewiduje.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a podniesione argumenty czynią zasadnym stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały - w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła przepisów wymienionych w zarzutach skargi, co więcej działał w granicach obowiązującego prawa. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Zatem uchwalając statut można regulować wszelkie kwestie z zakresu ustroju jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tylko regulacja nie będzie sprzeczna z normami ustawowymi.

Ponadto wskazano, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nie stwierdził niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, ani nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. Statut, jako akt prawa miejscowego został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 grudnia 2002 r. Nr 82, poz. 2945, w okresie swego wieloletniego obowiązywania nie wywołał żadnych negatywnych skutków, nadto nikt nie wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W kwestii naruszenia prawa poprzez niedopuszczalne powtórzenie w statucie zapisów u.s.g. wskazano, że zgodnie z § 6 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ) przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Akcentowano, że akt prawa miejscowego winien być więc w pełni czytelny i zrozumiały a zawarte w nim sformułowania winny być jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Powołano się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych(wyroki WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06 oraz z 12.10.2005 r. sygn. akt II SA/Wr 385/05 , NSA z 6.06.1995 r. sygn. akt SA/Gd 2949/94 ).

Dalej podniesiono, że zarzucane modyfikacje dotyczą tylko nieznacznej modyfikacji językowej poprzez przestawienie szyku wyrazów. Sformułowana w ten sposób całość przepisu, paragrafu nie stanowi modyfikacji przepisu, który pozostawałby w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym ani też nie zmieniają norm bezwzględnie obowiązujących.

Odnosząc się do zarzutu wkroczenia w kompetencje Wójta wynikające z art. 33 ust. 2 u.s.g. stwierdzono, iż w § 18 Statutu dokonano skonkretyzowania na czym polega obsługa Rady, jakie czynności wykonuje wskazany pracownik, w jakim wydziale jest zatrudniony, jak i przez kogo jest zatrudniany. Wskazano, że § 18 Statutu w sposób celowy został skonstruowany jako przepis nieostry i ogólny, który jedynie sygnalizuje, że będzie w strukturze Urzędu Gminy przewidziana taka osoba.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia poprzez regulację § 20 ust. 1 Statutu art. 23 u.s.g. uznano, że redakcje tego paragrafu jest tylko odzwierciedleniem art. 23 i 24 u.s.g. i nie wprowadza obowiązków dla radnych a jedynie wskazuje, że do obowiązków należy między innymi utrzymanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami a także udział w pracach rady gminy i jej komisji.

Odnośnie naruszenia art. 18a u.s.g. poprzez zastrzeżenie możliwości zobowiązania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych do udziału w sesjach Rady Gminy wskazano, że obecność tych podmiotów na obradach Rady może być konieczna ze względu na złożenie wyjaśnień dotyczących czynności i działań zmierzających do opracowania projektu uchwał, wystąpień, złożenia wyjaśnień, interpelacji, bowiem autor projektu danego aktu bądź pisma najlepiej będzie zorientowany jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem takich, a nie innych rozwiązań. Podkreślono, że za dopuszczalnością takich rozwiązań wypowiedziano się m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 711/13 Lex 1405111).

Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia przez § 61 ust. 2 statutu art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez określenie kwestii związanych z dietą sołtysa za udział w sesji Rady Gminy. Zdaniem organu samo zawarcie przepisu wewnętrznego w akcie prawa miejscowego nie jest sprzeczne z prawem i w konsekwencji nie powinno powodować nieważności całego statutu, o czym wypowiedziało się cytowane przez Wojewodę orzecznictwo oraz wyrok SN. Wskazano, że w uchwale SN z 8 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 33/1995 wyrażono stanowisko, że regulacja w przedmiocie diet dla sołtysów zawarta w przepisach statutowych nie stanowi błędu.

Kolejny zarzut polegający na naruszeniu art. 41 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie, że Wójt może wydawać przepisy porządkowe w formie uchwały organ Gminy uznał za zasadny, choć - jak stwierdził - naruszenie w formie modyfikacji polegającej na omyłkowej zmianie słowa "uchwała" na "zarządzenie" , w tym przypadku nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego Statutu, albowiem stanowi jedynie niezamierzoną omyłkę pisarską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Gminy Rajcza.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1890 z późn. zm.; także dalej jako "u.s.g.", "ustawa" lub "ustawa o samorządzie gminnym"), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta przez Radę Gminy Rajcza uchwała z dnia 9 października 2002 r. Nr XXXVI/282/2002 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Rajcza . Znaczny upływ czasu od chwili podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jej nieważności mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.

Jako że przedmiotem zaskarżenia jest Statut Gminy należy wskazać, że kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe, w tym u.s.g. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11 b ust. 3 u.s.g., bowiem uznał, że w Statucie brak jest regulacji dotyczącej określenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, jako jego obligatoryjnego elementu. Nadto wskazał na inne naruszenia prawa.

Odnosząc się kolejno do wskazanych w skardze postanowień Statutu, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne.

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że Statut nie zawiera regulacji dotyczącej zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, co stanowi naruszenie art. 11 b ust. 3 u.s.g. Kwestia ta należy bowiem do obligatoryjnej materii statutowej, w związku z tym statut gminy odpowiadający wymogom wskazanym w ustawie musi ją obejmować, w przeciwnym razie statut narusza prawo. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 11 b ust. 3 u.s.g. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w zakresie jego zgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01, stwierdził, że przepisy ustaw samorządowych przewidujące obowiązek określenia zasad dostępu do dokumentów, są zgodne z Konstytucją RP. Trybunał wyjaśnił przy tym, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Zgodzić się natomiast należy z oceną organu, że za realizację tego obowiązku nie sposób uznać przepisu § 9 ust. 3 Statutu, który stanowi dosłowne powtórzenie przepisu art. 11 b ust. 2 u.s.g. Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewoda, dopiero art. 11 b ust. 3 u.s.g. stanowi delegację ustawową do określenia przez organ stanowiący gminy, w jaki sposób, wynikające z art. 11 b ust. 2 uprawnienia mieszkańców do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów wynikających z realizacji zadań publicznych powinny zostać przez gminę zrealizowane. Z treści art. 11 b ust. 3 ustawy w sposób jednoznaczny i niedopuszczający jakichkolwiek odstępstw czy pola dla swobodnego uznania rady gminy wynika, że regulacja ta musi znaleźć się w statucie. Rada Gminy zobowiązana jest zatem ustalić zasady w omawianym zakresie, uzupełniając unormowana ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a brak ten powoduje sprzeczność uchwały z prawem. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03 oraz z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1110/15).

Niezależnie od powyższego podzielić także należy pozostałe zarzuty skargi.

Przechodząc do analizy § 18 Statutu, należy powtórzyć za Wojewodą, że wskazane uregulowanie wkracza w wyłączne kompetencje wójta gminy. Przepis ten stanowi, że obsługę Rady Gminy i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku do spraw obsługi Rady. Wskazać jednak należy, że zgodnie z przepisami u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy; organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia; wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (odpowiednio art. 33 ust. 1, 2,3 i 5 ustawy). Mając także na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wskazać należy, że jedynie wójt sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organu gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Zatem to wójt, może wydawać swojemu zastępcy, sekretarzowi, skarbnikowi gminy i kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych polecenie służbowe obsługi rady gminy i jej komisji. Podobnie, jak słusznie zauważył Wojewoda, należy odnieść się do wydawania poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy, w tym dotyczących obsługi biurowej Rady.

Z podniesionych wyżej powodów także § 14 ust. 3 załącznika nr 1 do Statutu, zgodnie z którym do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych, podlegających kontroli Rady oraz kierownicy referatów Urzędu Gminy stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje Wójta, wynikające z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Natomiast jak już wskazano, z przepisów ustawowych wynikają wyłączne kompetencje wójta (burmistrza) sprawującego funkcję kierownika urzędu i zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem to do wójta jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego tych osób - pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także w zakresie udziału w sesji Rady. Właśnie na kompetencję organu wykonawczego w tym zakresie wskazano w powołanym w odpowiedzi na skargę orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 711/13. Natomiast wskazany w statucie zapis § 14 ust. 3 został zredagowany w sposób niejasny, niewskazujący wprost podmiotu uprawnionego do zobowiązania wskazanych w nim osób do udziału w sesji Rady. Jednakowoż ust. 1 § 14 stanowi, że "przed każdą sesją Przewodniczący, po zasięgnięciu opinii Wójta, ustala listę osób zaproszonych na sesję, może sugerować kompetencję Przewodniczącego w tym zakresie. Tymczasem statut nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Prawidłowe jest także stanowisko skarżącego Wojewody, że regulacja § 20 ust. 1 Statutu nakładającego na radnego Gminy obowiązki jest niezgodne z prawem. Przepis ten stanowi, że do obowiązków radnego należy między innymi: a) utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami poprzez: - informowanie wyborców o sprawach Gminy i konsultowanie istotnych spraw ich dotyczących, - przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów, wniosków, skarg, - przedstawianie ich organom Gminy do rozpatrzenia, b) aktywny udział w pracach Rady Gminy i jej komisji oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany i desygnowany, c) kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej Gminy. Regulacja ta została wprowadzona do uchwały z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Nie dotyczy ona bowiem kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnosi się do treści art. 23 i następnych ustawy, określających obowiązki radnego. Rada, podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do przestrzegania przepisów ustawy, która w art. 23 ust. 1 stanowi, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Rada Gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego. Ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym.

Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko Wojewody, że regulacja § 61 Statutu , który określa że za udział w sesjach Rady Gminy sołtysowi przysługuje dieta w wysokości równej diecie radnego, nie stanowi materii statutowej. Statut gminy, będący aktem prawa miejscowego, reguluje jej wewnętrzny ustrój (zagadnienia ustrojowo-organizacyjne) i może zawierać jedynie takie unormowania, które dają się do tego obszaru zakwalifikować. Tymczasem świadczenia, jakie mogą przysługiwać sołtysom w postaci diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g. wymogu tego nie spełniają. Regulacje takie mają charakter wewnętrzny (akt zarządzania wewnętrznego) i dotyczą relacji pomiędzy gminą a przewodniczącym jednostki pomocniczej gminy. Dlatego też określenie przez radę gminy zasad, na jakich sołtysowi przysługują ww. świadczenia, wymaga podjęcia odrębnej od statutu uchwały, ponieważ dla regulacji (materii) takiej nie sposób znaleźć podstawy prawnej do wydania w formie aktu prawa miejscowego o charakterze statutowym. Statut nie reguluje bowiem każdej kwestii, lecz tylko te, dla których istnieje delegacja ustawowa. Natomiast zacytowany przez organ w odpowiedzi na skargę pogląd SN z 8 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 33/1995, że regulacja w przedmiocie diet dla sołtysów zawarta w przepisach statutowych nie stanowi błędu, jak wynika z treści uzasadnienia tej uchwały, nie odnosi się do statutu gminy, ale do statutu podejmowanego w trybie art. 35 u.s.g. dotyczącego organizacji i działania sołectw. Dodatkowo można zauważyć, że uchwała ta została podjęta w sytuacji, gdy kwestia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych nie była regulowana w u.s.g. Dopiero art. 37b obowiązujący od 1 stycznia 1996 r. stanowi podstawę uregulowania w drodze odrębnej uchwały zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych gminy.

Rację ma również Wojewoda, że Rada w sposób niezgodny z obowiązującym prawem określiła w Statucie przepisy dotyczące zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Naruszenie to polega na modyfikacji art. 40 ust. 2 u.s.g., który w § 68 ust. 2 statutu został przyjęty w okrojonym brzmieniu. Przepis art. 40 ust. 2 stanowi, że "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie" Tymczasem wskazany przepis statutu pomija zwrot "na podstawie niniejszej ustawy". Przepis ten sugeruje zatem, że to na podstawie statutu, a nie ustawy o u.s.g. mogą być podejmowane akty prawa miejscowego w określonym tam zakresie. Poza tym w § 69 ust. 2 Rada uchwaliła, że w sprawach niecierpiących zwłoki Wójt może wydawać przepisy porządkowe w formie uchwały. Tymczasem słusznie stwierdził Wojewoda, że przepis ten narusza art. 41 ust. 2 u.s.g., gdyż stanowi jego modyfikację poprzez przyjęcie, że Wójt może wydawać przepisy porządkowe w formie uchwały, gdy tymczasem przepis ten przewiduje formę w postaci zarządzenia. Nadto zarządzenie jest właściwą formą działania organu monokratycznego, jakim jest Wójt. Także zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że ustawodawca przewidział termin jednodniowy na przesłanie zarządzenia porządkowego wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, czego § 69 ust. 5 Statutu nie przewiduje. Zatem powtarzanie treści wskazanych przepisów u.s.g. w statucie w przedmiotowym zakresie stanowi niedopuszczalną ich modyfikację polegającą na pominięciu ważnych zastrzeżeń, jakie znajdują się w ustawie.

Ponadto zgodzić się należy z organem nadzoru, że akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jego wydania ani być niezgodny z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W myśl § 115 i § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad i techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.908) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Rada gminy w drodze statutu określa ustrój gminy oraz organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt. 1 u.s.g.). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Statut jako akt prawa miejscowego, podlega zatem ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania. Z takim powielaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Powielone uregulowanie tej samej materii może być interpretowane przez odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz częściowego wypaczenia intencji ustawodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego unormowań ustawowych i w sytuacji gdy akt ten powtarza uregulowanie ustawowe stanowi to istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym podziela ( np. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r. sygn. akt SA/Wr 1739/93 i z 10 września 2009 r.sygn. akt II OSK 1077/09, wyroki : WSA w Lublinie z 26 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 131/11, WSA w Poznaniu z 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 977/11 i WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 maja 2008r. w spr. III SA/Wr 204/08). Można odnotować, że skarżąca nie zaprzeczyła wprowadzeniu do tekstu uchwały powtórzeń ustawowych wskazała natomiast, że w przypadku takiego aktu winien być on czytelny i zrozumiały a zawarte w nim sformułowania winny być jasne wyczerpujące, umożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zdaniem Sądu, z przyczyn wyżej naprowadzonych, statut jako akt prawa miejscowego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej. Zatem organ winien tak go sformułować, aby był aktem nie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe, a ponadto jasnym i zrozumiałym dla osób stosujących ten akt pomimo, że wolnym będzie od powtórzeń (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II OSK 955/08). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę znacząca liczba stwierdzonych powtórzeń i modyfikacji.

Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Niemniej jednak Sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym względem zaskarżoną uchwałę, Sąd dostrzegł inne jeszcze istotne naruszenia prawa.

Otóż § 5 załącznika Nr 1 Statutu zatytułowanego "Regulamin Rady Rajcza" (dalej zał. Nr 1) stanowi, że "Przewodniczący oprócz uprawnień wymienionych w statucie, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz" (ust. 1). Tymczasem zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno- techniczny. Polegają one wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (zdanie pierwsze i trzecie). Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co, nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy. Nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku do reprezentowania rady na zewnątrz, niż te, które wynikają z przywołanego przepisu. Zatem § 5 ust. 1 istotnie narusza art. 19 ust. 2 u.s.g. W związku z tym także § 5 ust. 2 załącznika nr 1 Statutu określający kompetencję do podjęcia przez Radę na wniosek Przewodniczącego uchwały upoważniającej inną niż Przewodniczący osobę do reprezentowania Rady na zewnątrz nie ma umocowania ustawowego.

Ponadto niedopuszczalne jest przekazywanie przez przewodniczącego kompetencji do reprezentowania rady na zewnątrz na rzecz innego pełnomocnika, będącego radnym, jak to wynika z § 5 ust. 3 i 4 zał. Nr 1. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w art. 19 ust. 2 zdanie drugie u.s.g., iż przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący (zdanie trzecie powołanego przepisu).

Kolejne naruszenia prawa odnoszą się zapisów zawartych w pozycji "IX Radni" zał. Nr 1. Przepis § 66 ustanawiający obowiązek udziału radnego w pracach Rady, jej komisji oraz innych instytucji samorządowych stanowi zbędne powtórzenie treści art. 24 u.s.g. i jako takie musi być uznane za naruszenie prawa polegające na ujęciu materii ustawowej w akcie prawnym niższego rzędu. Ponadto ustawa nie pozwala na przyjęcie w statucie gminy jakichkolwiek rozwiązań, które służyłyby wyegzekwowaniu tego obowiązku lub mogłoby nawet pośrednio skłonić radnych do jego wykonania ze względu na negatywne następstwa nieobecności w postaci nałożenia na nich dodatkowych, nieznanych prawu powinności. Taką powinnością jest natomiast usprawiedliwianie nieobecności, do czego radni zostali zobowiązani wprost w § 67 ust. 2 zał. nr 1, czy udzielenie radnemu upomnienia, o czy stanowi § 70 ust. 1 i 2 zał. Nr 1 Obowiązek wynikający z art. 24 u.s.g. obwarowany jest bowiem wyłącznie odpowiedzialnością polityczną, gdyż ustawa nie przewiduje żadnych sankcji na wypadek, gdy radny się z niego nie wywiązuje, co wyklucza jakiekolwiek środki dyscyplinujące radnego (tak np. C. Martysz (w Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. B. Dolnickiego), W-wa 2010, uwaga 2 do art. 24 i powołane tam orzecznictwo). Dlatego też pozbawiona podstaw prawnych jest regulacja § 38 ust. 2 lit c) zał. Nr 1 w zakresie w jakim nakazuje podanie "ewentualnego podania przyczyn nieobecności radnych". Także określenie obowiązków radnych dotyczących utrzymywania stałej więzi z wyborcami w formach określonych w § 66 ust. 2 zał. Nr 1, jak również powinności dotyczące częstotliwości spotkań radnych z wyborcami określone w § 68 ust. 1 i 2, jak już wcześniej wskazano, przekracza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych określonych w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale odnosi się do treści art. 23 i następnych tej ustawy, określających obowiązki radnych. Ponownie wymaga podkreślenia, że ustawa o samorządzie gminny, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera innego przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym.

Podobnie Rada nie była uprawniona do wprowadzenia regulacji zawartej w § 73 ust. 1, która przewiduje wystawianie przez Wójta podpisanego przez Przewodniczącego Rady dokumentu stwierdzającego pełnienie funkcji radnego. Ustawa nie pozwala bowiem na przyjęcie w statucie rozwiązań przyjętych w innych ustawach, regulujących kwestie związane z mandatem radnego. W szczególności w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), obowiązującej na dzień podjęcia uchwały, brak jest takiego przepisu. Przepis art. 128 ww. ustawy stanowi natomiast, że: "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". W przypadku gminy jest to gminna komisja wyborcza, która wydaje zaświadczenie o wyborze. Dokument ten potwierdza pełnienie funkcji radnego i ma postać załącznika nr 10 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (M.P. z 2006 r. Nr 72, poz. 717). Zaświadczenie to jest podpisane przez przewodniczącego komisji, opatrzone pieczęcią komisji oraz wskazuje nazwisko i imię (imiona) osoby, która została wybrana do danej rady oraz okręg, z którego została wybrana. Także zgodnie z obecnie obowiązującym art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.) Kodeks wyborczy gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenie, którego wzór określa Państwowa Komisja Wyborcze.

Również regulacje zawarte w § 74 i 75 zał. Nr 1 Statutu nie znajdują uzasadnienia prawnego i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W myśl § 74 Statutu, Rada może odbywać wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (ust. 1). Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych gmin (ust. 2). Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważniony wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zgodnie zaś z § 75 Statutu, koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust. 1). Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2). Powyższymi postanowieniami Rada wprowadziła instytucję odbywania sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego w celu rozpatrywania i rozstrzygania wspólnych dla nich spraw. Wprowadziła także procedurę dotyczącą kwestii ich zwoływania oraz uchwalania wspólnego regulaminu obrad. Kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (Rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a). W ramach wskazanych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu.

Ponadto za sprzeczne z art. 11 b u.s.g. należy uznać regulację § 28 załącznika nr 6 do Statutu "Regulamin Komisji Rewizyjnej" , zgodnie z którym w posiedzeniach Komisji mogą brać udział tylko jej członkowie i zaproszone osoby. W myśl art. 11 b u.s.g., działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Rada gminy nie może ograniczyć udziału w posiedzeniu komisji rewizyjnej osób niebędących członkami tej komisji tylko do osób zaproszonych. Ograniczenie jawności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawami. Dotyczy to w szczególności przypadków, w których przedmiotem informacji są prawnie chronione tajemnice (np. państwowa, służbowa, bankowa, podatkowa, handlowa itp.) lub prywatność osoby, której dane dotyczą (ochrona danych osobowych). Oznacza to między innymi, że tylko w tego rodzaju przypadkach można wyłączyć jawność sesji lub posiedzenia komisji. Podstawę prawną wprowadzenia takiego ograniczenia mogą stanowić jedynie przepisy konkretnych ustaw, nie zaś przepisy statutu gminy. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że nieważne jest poszerzenie zakresu wyłączeń jawności obrad rady, ponad przypadki wyłączeń przewidzianych ustawami. Z podanych wyżej powodów przepis § 17 ust. 2 zał. Nr 1 do Statutu, który wyłącza jawność ze względu na "ważny interes gminy lub poszczególnych obywateli".

Ponadto uregulowania zawarte w § 6 ust. 2 zał. Nr 6 do Statutu dotyczące wyłączenia Zastępcy Przewodniczącego oraz członków Komisji Rewizyjnej przez Przewodniczącego Komisji od udziału w działaniach tej Komisji w przypadku, gdy może powstać podejrzenie o stronniczość radnego lub jego interesowność, nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 18a u.s.g., to Rada Gminy jest organem uprawnionym do powołania członków Komisji Rewizyjnej i tylko Rada uprawniona jest do odwołania radnego z tej funkcji. Zatem Przewodniczący Komisji, rozstrzygając jednostronnie, choć z możliwością odwołania się do Rady Gminy (§ 6 ust. 4 zał.) o wyłączeniu członka komisji, wkracza w uprawnienia do kształtowania jej składu osobowego, które przypisane jest tylko Radzie.

Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało tym samym stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała w powyżej omówionym zakresie - jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Nadto, jak już wskazano na wstępie znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że w pierwszej kolejności to organ nadzoru powinien badać zgodność z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności aktów prawa miejscowego i w ramach takich postępowań stosować instrumenty prawne określone w przepisach u.s.g. Natomiast skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały organu samorządu terytorialnego wnoszona tylko z powodu upływu terminu do zakończenia postępowania nadzorczego powinna być traktowana jako sytuacja szczególna, a nie jako powszechnie stosowana praktyka dopuszczona przez przepis rangi ustawowej. Szczególne zastrzeżenia budzi natomiast sytuacja podjęcia czynności nadzorczych, w szczególności odnoszących się do aktów ustrojowych, jakim jest statut jednostek samorządu terytorialnego, po upływie znacznego okresu od ich uchwalenia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Takie działania moga bowiem prowadzić do zakłócenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.