Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 80/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...] w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r. II SAB/Wa 80/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. [...] w [...] ("Wspólnota", "skarżąca") [...] października 2020 r. skierowała do Prezydenta [...] ("organ") wniosek o udostępnienie informacji i przekazanie treści dokumentów dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] ("nieruchomość"). Wspólnota wniosła o udostępnienie informacji, jakie dokumenty dotyczące nieruchomości zostaną lub zostały udostępnione na wniosek Ministra Rozwoju, który prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Stołecznego Zarządu Infrastruktury o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej do nieruchomości i ustanowienie prawa trwałego zarządu nieruchomością na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego, żądając przy tym sprecyzowania rodzajów i nazw dokumentów podlegających udostępnieniu Ministrowi Rozwoju oraz treści wszystkich dokumentów, w tym materiałów, wystąpień, opinii, ocen, wycen, dotyczących nieruchomości lub związanych z nieruchomością, będących w posiadaniu organu, a w szczególności treści dokumentacji, która zostanie lub została udostępniona na wniosek Ministra Rozwoju.

Pismem z [...] listopada 2020 r. (doręczonym Wspólnocie [...] listopada 2020 r.), organ poinformował Wspólnotę, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek zostanie udzielona bez zbędnej zwłoki, nie później niż do 26 grudnia 2020 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. organ poinformował Wspólnotę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Uzasadniając powyższe organ uznał, że wniosek Wspólnoty nie ma na celu uzyskanie informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy interesu indywidualnego albowiem przedmiotowe informacje, o które wniosła Wspólnota, mają na celu zbadanie stanu prawnego nieruchomości. Tym samym skoro wniosek Wspólnoty nie dotyczy sprawy publicznej, gdyż jego przedmiotem jest realizacja indywidualnego interesu wnioskodawcy, to nie ma podstaw prawnych do udostępnienia wskazanych dokumentów oraz informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wspólnota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...]. Skarżąca podniosła m. in., że argumentacja organu, na podstawie której nie udzielono jej żądanej informacji publicznej jest całkowicie chybiona, gdyż:

- z treści wniosku w żadnej mierze nie wynika, że udostępnienie wnioskowanych informacji będzie służyło realizacji indywidualnych interesów skarżącej;

- informacje wnioskowane przez skarżącą są informacją publiczną, bowiem dotyczą spraw ujętych w art. 6 ust. 1 pkt 3) lit, a), d), e) u.d.i.p., a ponadto dotyczą procesu dysponowania mieniem publicznym oraz funkcjonowania wspólnoty państwa;

- bez znaczenia dla powstania po stronie organu obowiązku udostępnienia informacji publicznych jest cel, zamiar czy sposób ich uzyskania czy wykorzystania przez skarżącą. Dana informacja nie zyskuje, bądź też nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana;

- skarżąca nie ma możliwości uzyskania informacji wskazanych we wniosku w innym trybie. Nie jest też stroną innego toczącego się postępowania w przedmiocie informacji objętych wnioskiem. Zatem, organ nie miał podstaw aby twierdzić, że występując po raz pierwszy z wnioskiem, skarżąca nadużywa swoich praw;

- żądana informacja znajdowała się w posiadaniu organu, co potwierdza pismo znajdujące się w aktach sprawy Zastępcy Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Rozwoju z 1 października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 maja 2021 r. II SAB/Wa 80/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że Prezydent [...], do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwróciła się Wspólnota, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy żądane przez skarżącą informacje wyczerpują zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy organ dochował obowiązku poinformowania Wspólnoty o załatwieniu jej wniosku w przypisanym trybie i terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji, zdaniem skarżącej, wnioskowane informacje dotyczą procesu dysponowania mieniem publicznym, a ponadto dotyczą funkcjonowania wspólnoty państwa, to tym samym stanowią również informację publiczną i dlatego powinny być udostępnione. Z kolei organ uważa, żądane informacje oraz dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą jedynie indywidulanego interesu Wspólnoty i są jej potrzebne do badania stanu prawnego nieruchomości, o czym poinformowano skarżącą pismem z [...] grudnia 2020 r.

Przy tak zakreślonym sporze, Sąd I instancji przyznał rację organowi i dlatego skargę oddalił.

Żądana przez skarżącą informacja nie ma charakteru informacji publicznej lecz dotyczy interesu indywidualnego skarżącej w związku z prowadzonym postępowaniem przez Ministerstwo Rozwoju o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości oraz o ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz Służby Wywiadu Wojskowego.

Sąd I instancji zauważył, że w związku z tym postępowaniem, skarżąca pierwotnie zwróciła się [...] października 2020 r. do Ministerstwa Rozwoju o udzielenie stosownej informacji (także w trybie u.d.i.p.). W odpowiedzi Minister Rozwoju poinformował, że prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Stołecznego Zarządu Infrastruktury o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu MON w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i że "(...) obecnie wystąpił do Prezydent [...] z prośbą o przekazanie dokumentacji w trybie art. 60 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, będącej w zasobie Skarbu Państwa w celu przeprowadzenia dalszej pogłębionej analiz stanu prawnego nieruchomości celem podjęcia rozstrzygnięcia." W tym stanie rzeczy żądana przez skarżącą informacja, jakie dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostaną lub zostały udostępnione na wniosek Ministra Rozwoju, nie stanowi informacji publicznej lecz dotyczy konkretnego, indywidualnego interesu ze sfery prywatnej skarżącej, w związku z prowadzonym postępowaniem przez Ministerstwo Rozwoju o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno żądana informacja, jak i wnioskowane przez skarżącą dokumenty, mają w gruncie rzeczy cechy dokumentacji o charakterze wewnętrznym, które mają być przedmiotem "pogłębionej analizy stanu prawnego Nieruchomości celem podjęcia decyzji", a zatem są to dokumenty i materiały niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawierające jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu. Są więc jedynie dokumentami pomocniczymi, mającymi na celu ułatwienie organowi (Ministrowi Rozwoju) podjęcie prawidłowej decyzji, jako swoistego rodzaju "fragment przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r. P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Ponadto, żądając określonych informacji w trybie u.d.i.p. nie można "domniemywać" o jakie informacje czy o jakie w przyszłości "wytworzone" dokumenty chodzi, tylko należy je jednoznacznie wskazać.

Prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Wymaga to obiektywizacji treści wniosku, gdyż niejednokrotnie osoba go składająca może mieć wrażenie, że to co ją interesuje, jest również ważne dla społeczeństwa.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, dokonując oceny wniosku Wspólnoty, że złożony wniosek dotyczył realizacji indywidualnego interesu w toczącej się sprawie.

Potwierdzeniem powyższego jest okoliczność, że – jak poinformował o tym organ w odpowiedzi na skargę – Prezydent [...] działając w trybie art. 60 ust. 5 u.g.n., na wniosek Ministra Rozwoju, doręczony 24 lipca 2020 r., przekazał protokolarnie do Ministra Rozwoju wymagalną w ww. piśmie dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie u.d.i.p. akta postępowania administracyjnego są udostępniane przez organ administracji prowadzący dane postępowanie i tylko w sytuacji gdy są to dokumenty urzędowe w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc są dokumentami zawierającymi oświadczenie woli i wiedzy organu prowadzącego postępowanie.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, organ w terminie 14-dniowym od dnia wpływu wniosku o udostępnienia informacji publicznej (doręczonego organowi 26 października 2020 r.), pismem z [...] listopada 2020 r. poinformował skarżącą, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek zostanie udzielona bez zbędnej zwłoki, nie później niż do 26 grudnia 2020 r. z uwagi na konieczność "analizy przez właściwą komórkę merytoryczną ewentualnego przygotowania stosownych informacji (k. 7 akt adm.). Następnie organ pismem z [...] grudnia 2020 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (k. 10 akt adm.).

W świetle powyższego organ - z zachowaniem maksymalnego, według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu 2 miesięcy - wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki", a więc zgodnie z dyspozycją określoną w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r. II SAB/Wa 80/21, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy Al. [...] w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, a tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do stwierdzenia bezczynności organu w tej sprawie, wobec nieudostępnienia skarżącej informacji wskazanych we wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i niewydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia;

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu w ślad za organem, że informacje wskazane we wniosku nie wyczerpują zakresu przedmiotowego informacji publicznej ze względu na to, że dotyczą konkretnego, indywidualnego interesu ze sfery prywatnej skarżącej w związku z prowadzonym postępowaniem przez Ministerstwo Rozwoju o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...] (nieruchomość), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tego przepisu powinny prowadzić do uznania, że cel uzyskania przez skarżącą informacji wskazanych we wniosku znajduje się poza oceną organu, a następnie Sądu, a zatem ewentualny zamiar wykorzystania przez skarżącą tych informacji na potrzeby konkretnego, indywidualnego interesu ze sfery prywatnej nie pozbawia wnioskowanych informacji statusu informacji publicznych, a przez to nie ogranicza do nich dostępu skarżącej w trybie u.d.i.p.;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane przez skarżącą informacje oraz dokumenty we wniosku mają cechy dokumentacji wewnętrznej ze względu na to, że: Jak zawnioskował o to Minister Rozwoju - mają być przedmiotem pogłębionej analizy stanu prawnego nieruchomości celem podjęcia decyzji, a zatem są to dokumenty i materiały niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawierające jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tego przepisu powinny prowadzić do uznania, iż wnioskowane przez skarżącą informacje dotyczyły spraw publicznych ujętych w katalogu z art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. a), d), e) u.d.i.p., a także procesu gospodarowania mieniem publicznym oraz funkcjonowania wspólnoty państwa i z tego względu nie mogą być traktowane jedynie jako dokumentacja wewnętrzna;

3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd bezczynności organu polegającej na nieudostępnieniu skarżącej informacji wskazanych we wniosku, mimo że stanowiły informacje publiczne a organ był zobowiązany do ich udostępnienia i niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, licząc od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstaw, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się skuteczne.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zaznaczyć też należy, że "Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny (...)" (zob. wyrok NSA z 18.08.2022 r. III FSK 766/21, LEX nr 3406531). W tym kontekście w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zauważyć należy krótko, że art. 149 § 1 p.p.s.a. (w tym pkt 3) ma charakter wynikowy i składające się na niego przepisy samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Stanowią one o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć Sąd I instancji w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Za pomocą wyłącznie tych przepisów nie można natomiast kwestionować samego faktu bezczynności organu, bo o tym, czy organ był bezczynny, czy też nie, przesądzają inne przepisy. Zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest więc nieusprawiedliwiony.

Usprawiedliwione są natomiast dwa pierwsze zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Natomiast z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ustępu drugiego tego przepisu prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zaznaczyć należy, że wyliczenie przykładowych dokumentów i informacji, które stanowią informacje publiczne, zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. ma jedynie za zadanie doprecyzować zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz ułatwić wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście przytoczonej wyżej regulacji konstytucyjnej. Nie może stanowić wyłącznej podstawy badania tego, czy dana informacja jest informacją publiczną. Przeprowadzając taką analizę należy mieć na względzie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jedynie pomocniczo. Pamiętać też należy, że założeniem prawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Zatem – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W okolicznościach tej sprawy już na gruncie ustawowym przesądzić można, że żądana informacja ma charakter publiczny. Odpowiedź Prezydenta [...] na wniosek ministra do spraw budownictwa, złożony w trybie art. 60 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz dokumentacja dotycząca nieruchomości, przekazywane w powyższym trybie, są z jednej strony stanowiskiem w sprawach publicznych zajętym przez organy władzy publicznej, czyli należy do kategorii danych publicznych, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. Z drugiej strony, chodzi o dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) dotyczące nieruchomości stanowiącej zasób Skarbu Państwa, którymi dysponuje starosta (w tym wypadku Prezydent [...]) i które zobowiązany jest udostępnić właściwemu ministrowi na podstawie wskazanego wyżej art. 60 ust. 5 u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem w zdaniu pierwszym, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub wojewoda oraz Agencja Mienia Wojskowego, przekazuje dokumentację nieruchomości należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, niezbędnej dla potrzeb jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na jego wniosek, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku." Ta dokumentacja oraz stanowisko Prezydent [...] wobec wniosku Ministra Rozwoju stanowiły przedmiot żądania Wspólnoty. Poza tym, jest to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 3 lit. d u.d.i.p.).

Nie są to w żadnej mierze dokumenty wewnętrzne, jak przyjął Sąd I instancji, gdyż przedmiotem wniosku Wspólnoty nie było stanowisko Ministra Rozwoju w sprawie ustanowienie trwałego zarządu do nieruchomości, aby można było mówić o tym, że żądana dokumentacja i stanowisko Prezydenta [...] są jedynie dokumentami pomocniczymi w wypracowaniu stanowiska przez właściwy organ. Pomijając fakt, że Prezydenta [...], do którego zwróciła się Wspólnota, nie jest żadną "wewnętrzną", czy też "pomocniczą" strukturą Ministra Rozwoju.

Słuszne jest też stanowisko skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, że dla uznania żądanej informacji za publiczną, obojętny jest cel, jakiemu taka informacja ma służyć. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że "do oceny czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy powinna zostać w trybie tej ustawy udostępniona, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla których o taką informację [strona] wystąpiła. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (...)" (zob. wyrok NSA z 15.07.2022 r. III OSK 1362/21, LEX nr 3368119), które służy każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Wspólnota nie jest też stroną żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości, aby można było mówić o innym trybie dostępu do żądanych informacji.

Niewątpliwie zatem żądana informacja ma charakter informacji publicznej, co powoduje, że zarzuty ujęte w pkt II.1.i 2. skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Inną sprawą jest natomiast to, czy i w jaki sposób powinna ona zostać udostępniona.

Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty ujęte w pkt II.3. skargi kasacyjnej. Zarzut ten stanowi bowiem zbitkę przepisów o różnym charakterze i różnym zakresie normowania. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" wynika ustawowe określenie informacji publicznej. Przepis ten zawiera zatem normę o charakterze materialnoprawnym. To samo, co do charakteru przepisu, dotyczy art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mają charakter procesowy, bowiem dotyczą terminów załatwiania wniosku o dostęp do informacji publicznej i formy odmowy jej udostępnienia. Notabene z tym ostatnim (decyzją odmowną) nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Przytoczenie powyższych regulacji o różnym charakterze i różnym zakresie normowania uwidacznia, że połączenie wskazanych wyżej przepisów w ramach jednej podstawy kasacyjnej utworzyło w istocie niespójną zbitkę szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Ponadto pamiętać należy, że "Podstawy kasacyjne ze względu na ich wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. na: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą być ze sobą mieszane w ten sposób, że zarzut prawa materialnego zawiera w sobie w rzeczywistości zarzut prawa procesowego i odwrotnie" (wyrok NSA z 24.06.2020 r., I GSK 286/20, LEX nr 3040535).

Z braku skutecznych zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zachowania organu na gruncie art. 149 p.p.s.a., stąd też konieczność – po uchyleniu zaskarżonego wyroku – przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej wyżej, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z tego punktu widzenia i przy takim założeniu, Sąd I instancji również dotychczas nie oceniał zachowania organu na gruncie art. 149 p.p.s.a., co tym bardziej uzasadnia przekazanie mu sprawy w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Działając więc na podstawie tego ostatniego przepisu (art. 185 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.