Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2384/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6  pkt 1
journal: Dz.U. 1983 nr 38 poz 173
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
article: art. 3, art. 8, art. 15
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1920/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1920/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy w C., działając na podstawie art. 3, 8 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa parceli gruntowej [...]. kat. [...] o powierzchni [...] m2, położonej w P. , będącej własnością M. K., w celu budowy zlewni mleka, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z [...] lutego 1980 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. M. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej, rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6 i art. 16 ust. 2 ustawy gruntowej z 1958 r. Wnioskodawczyni twierdziła bowiem, że Wojewódzka Spółdzielnia Mleczarska nie uprzedziła właścicielki nieruchomości o zamiarze wywłaszczenia, a wniosek wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe nie zawierał wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewodzie M. nie udało się zgromadzić pełnego materiału dowodowego, mimo że w tym przedmiocie zwracał się do Urzędu Miasta C., Starosty Powiatowego w B., Archiwum Państwowego w K. Oddział w B. oraz do Sądu Rejonowego w B. W tym stanie rzeczy, przy rozstrzyganiu sprawy organ oparł się wyłącznie na treści decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [....], uzyskanej z Sądu Rejonowego w B.

W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1980 r. podnosząc, iż w oparciu o zgromadzone dokumenty nie można stwierdzić, aby kontrolowane orzeczenie było dotknięte jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2011 r., utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody M. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w C. dokonano w kontekście obowiązujących - w dacie jej wydawania - przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz stanu faktycznego, istniejącego w dacie orzekania. Podkreślił również, że mimo poszukiwań akt postępowania wywłaszczeniowego, udało się uzyskać jedynie nieliczne dokumenty, zachowane w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., w tym kopię przedmiotowej decyzji z [...] sierpnia 1980 r.

Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., zostały poczynione wszystkie niezbędne czynności do odszukania brakujących materiałów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia i wyjaśnienia sprawy, co jednak nie doprowadziło do ich odnalezienia, a w związku z tym, organ wojewódzki zobowiązany był rozpatrzyć wniosek na podstawie dostępnych dokumentów.

Skoro nie udało się zgromadzić pełnego materiału dowodowego, w tym dowodu wystąpienia do byłej właścicielki nieruchomości z propozycją rokowań, dotyczących zbycia nieruchomości (do czego obligował ubiegającego się o wywłaszczenie art. 6 ustawy z 1958 r.), to – w ocenie organu odwoławczego - nie można było z całą stanowczością stwierdzić, że taka propozycja nie została stronie złożona, a w konsekwencji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 6 powołanej ustawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 402/08), organ wywodził, że fakt dokonania bądź niedokonania czynności, o której mowa w powołanym przepisie nie może być oceniany przez pryzmat domniemań, czy to domniemania pozytywnego – dokonania czynności, czy też domniemania negatywnego - czyli braku dopełnienia dokonania czynności. Tym bardziej, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. wynikało, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone, jednakże właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości.

Minister stwierdził ponadto, że wypełnione zostały ustawowe przesłanki tego postępowania, tj. wywłaszczenia dokonano na cel publiczny, z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej – pod budowę zlewni mleka w P. oraz w oparciu o decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z [...] lutego 1980 r., wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, na skutek wniosku Wojewódzkiej Spółdzielni Mleczarskiej w T., Zakład Mleczarski w B. z dnia [...] marca 1980 r. nr [...], do którego należało dołączyć załączniki wymienione w ust. 3 art. 16 powołanej ustawy. Ponieważ jednak nie odnaleziono akt postępowania wywłaszczeniowego, to zdaniem Ministra, organ nadzoru nie był władny rozstrzygać, czy przedmiotowy wniosek spełniał wymagania stawiane przez ww. przepis. Z tych samych względów nie mógł on również ocenić legalności takich czynności organu wywłaszczeniowego jak: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, czy też wyznaczenia rozprawy.

Minister stwierdził jednocześnie, że w kwestionowanej decyzji Naczelnik, orzekając o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość, oparł się na elaboracie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego ds. rolnych z listy Wojewody T. – T. B., wskazując M. K. jako osobę uprawnioną do otrzymania tego odszkodowania wraz z terminem jego zapłaty, do której zobowiązał wnioskodawcę tj. Wojewódzką Spółdzielnię Mleczarską w T., Zakład Mleczarski w B. Kwotę należnego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania w wysokości [...] złotych ustalono zaś w oparciu o zasady przewidziane w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 19, poz. 114).

Zdaniem Ministra, decyzja Naczelnika Gminy C. zawierała zatem wszystkie elementy, przewidziane w art. 23 ustawy gruntowej z 1958 r. tj. wskazany został przedmiot wywłaszczenia wraz z określeniem, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz państwa bez obciążeń; jako występującego z wnioskiem wskazano Wojewódzką Spółdzielnię Mleczarską w T. Zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne wraz ze wskazaniem podstawy prawnej wywłaszczenia oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Konkludując Minister stwierdził, że w zakresie możliwym do zweryfikowania na podstawie zebranego materiału dowodowego, decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w stosunku do części, która nie podlegała ocenie, gdyż nie udało się w pełni zebrać materiału dowodowego, należało domniemywać, mając na uwadze art. 16 k.p.a., że została ona wydana w sposób prawidłowy, a domniemanie to mogło być obalone jedynie w przypadku przedstawienia dowodu jemu przeczącemu.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 7, 75 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd podzielił ocenę Ministra Infrastruktury, wskazując, że wyeliminowanie w trybie nieważnościowym ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak zaś dowodów, pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta - jak trafnie podniósł Minister - korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miał fakt, iż z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Gminy C. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny, dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda M. pomimo kwerendy, przeprowadzonej zarówno w Urzędzie Gminy w C., w Starostwie Powiatowym w B., Archiwum Państwowym w K. oraz w Sądzie Rejonowym w B., nie uzyskał pełnego materiału dowodowego, poza kserokopią kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1980 r. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obydwu instancji dokonały oceny jej legalności, stosownie do art. 80 k.p.a., mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną.

W rezultacie Sąd podzielił ocenę organów, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W świetle szczątkowych akt archiwalnych, decyzja z dnia [...] sierpnia 1980 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Zawierała ona właściwie wskazaną podstawę prawną (art. 3, 8 i 15 ustawy z 12 marca 1958 r.), oznaczono w niej przedmiot wywłaszczenia umożliwiając jego identyfikację (parcela gruntowa [...] kat. [...] o pow. [...] ha położona w P.) oraz jej właścicielkę, do której rozstrzygnięcie to skierowano (co wynika z rozdzielnika decyzji). Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Wojewódzka Spółdzielnia Mleczarska w T., a więc podmiot do tego uprawniony, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W kwestionowanej decyzji prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 19, poz. 114) ustalono także na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie w kwocie [...] zł. - opierając się przy tym na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego z listy Wojewody T. - oraz zobowiązując do jego wypłaty wnioskującą o wywłaszczenie Spółdzielnię. Wskazano w niej również na uprzednie bezskuteczne rokowania z właścicielką mające na celu dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), zdaniem Sadu, należało domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy.

Ponadto Sąd Wojewódzki zaakcentował, że sytuacja, w której organowi nie udało się z uwagi na upływ ponad 30-tu lat, zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości pomimo, iż organ podejmował w tym względzie z urzędu stosowne starania, nie oznaczała, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym, zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za chybiony. Zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody, pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu, nie mógł również odnieść zamierzonych przez stronę skutków, podniesiony w skardze zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 75 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy nadzoru przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej na okoliczność, że wywłaszczenia dokonano bez wymaganych art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. negocjacji z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Sąd nie zgodził się przede wszystkim z poglądem, iż ustalenie w postępowaniu nadzorczym, istotnych dla oceny legalności decyzji administracyjnej, okoliczności faktycznych mogło być dokonane w oparciu o zeznania świadków, w tym zeznania osoby wnoszącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wprawdzie skarżąca, jako bezpośrednio zainteresowana, może dysponować wiedzą o zdarzeniach, towarzyszących postępowaniu wywłaszczeniowemu, jednakże będąc stroną w sprawie, posiada ona niewątpliwie subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości, tak więc waga złożonego przez nią zeznania musiała by budzić wątpliwości, co do obiektywizmu źródła informacji. Tym bardziej, że ewentualne zeznania, składane byłyby po tak znacznym upływie czasu od wywłaszczenia a więc nie mogły by one skutecznie podważyć wiarygodności informacji zawartych w treści zachowanej decyzji, w której znalazło się sformułowanie, że nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej okazało się niemożliwe ponieważ właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, a zatem wskazującej na dochowanie przewidzianej w ustawie wywłaszczeniowej procedury.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. K.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:

1). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i niepełny, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogło doprowadzić do wydania odmiennej decyzji. Naruszenie polega przede wszystkim na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu wszystkich dostępnych dowodów i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodach z dokumentów zalegających w aktach postępowania wywłaszczeniowego,

2). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i niepełny, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogło doprowadzić do wydania odmiennej decyzji. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał (a w zasadzie jego brak) świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącej lub innych osób biorących udział w procesie wywłaszczeniowym (sąsiadów). Skoro istniały wątpliwości dot. procesu wywłaszczeniowego na skutek braku dokumentów należało przesłuchać osoby, które bezpośrednio uczestniczyły w procesie wywłaszczeniowym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że organy administracji zaniechały przeprowadzenia ex officio wszelkich dostępnych dowodów, w tym z przesłuchania M. K., względnie mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Zatem, nie podjęto wszelkich środków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej, organ powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony i dopiero wtedy ocenić, jaką nadaje mu moc dowodową. Samo w sobie zaś założenie, że organ nie przeprowadza dowodu, bo będzie on "budzić wątpliwość", było nieprawidłowe. Przy takim bowiem założeniu można by w ogóle nie przeprowadzać dowodów w toku postępowania.

Zwracano też uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza formalnej teorii dowodów.

Skarżąca zarzucała, iż wniosek wszczynający postępowanie o wywłaszczenie nie zawierał wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości a zatem – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - nie mogła tej okoliczności udowodnić poprzez "przedstawienie dowodów" a z treści postanowienia Dyrektora Archiwum Państwowego w K. jasno wynikało, że akta po byłym Urzędzie Gminy w C. z lat 1973-1990 przechowywane są nadal w Urzędzie Miejskim w C. Zatem jedynie uprawnionym organem do przechowywania dokumentacji był UM C. Skoro zaś Urząd Miasta w C. nie posiadał dokumentacji, to tym samym naruszył art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity z 1983 r. Nr 38, poz. 173), który stanowi, że organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą: powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw; nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji.

W związku z tym, choć skarżąca przyznawała, że jeżeli minął czas przechowywania dokumentów, to można było je zniszczyć, ale- jej zdaniem - z pewnością są w urzędzie tzw. "spisy archiwalne", czyli dokumenty określające co zostało przekazane do archiwum i kiedy. W spisie archiwalnym prócz nazwy głównych akt, które są przekazywane do archiwum powinny być więc spisane poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach głównych, co oznaczało, że na podstawie samego spisu archiwalnego organ mógłby określić, czy rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone. Z rokowań musiał bowiem być sporządzony dokument.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1980 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, stanowiącej własność M. K. parceli gruntowej [...]. kat. [...] o pow. [...] m2, położonej w P. i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, które wydane zostało w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te okazały się zaś nie tylko niezasadne, ale przede wszystkim nie zostały w ogóle poprawnie sformułowane.

Skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach, przy czym każdy składał się z kilku przepisów. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie (cyt.) " art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." (pkt 1 skargi kasacyjnej) i "art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 k.p.a." (pkt 2 skargi kasacyjnej). Jak z powyższego zatem wynika, przytaczając powyższe przepisy, autor skargi kasacyjnej nie wskazał aktu prawnego, z którego one pochodzą. Na końcu każdego zarzutu wskazano wprawdzie na kodeks postępowania administracyjnego, ale – z wyjątkiem art. 7, 77 § 1 i art. 75 k.p.a. – przyjęcie tego poglądu czyni zarzuty te całkowicie niezrozumiałymi. Przepis art. 3 § 1 k.p.a. dotyczy bowiem zakresu działania w/w kodeksu, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w tym kodeksie w ogóle nie występuje.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do poprawiania skargi kasacyjnej ani domyślania się jej treści. Wymóg zaś sporządzenia jej przez zawodowego pełnomocnika ma gwarantować jej formalną poprawność.

W tej sytuacji, skład orzekający, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej jedynie do zarzutów dotyczących naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 75 k.p.a. i uznał, że zarzuty te nie były usprawiedliwione.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku M. K., w którym wnioskodawczyni domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...] Naczelnika Gminy w C., orzekającej o jej wywłaszczeniu z nieruchomości stanowiącej parcelę gruntową [...]. kat. [...] o powierzchni [...] m2, położoną w P. Zdaniem bowiem byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, będąca wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym - Wojewódzka Spółdzielnia Mleczarska - nie uprzedziła jej o zamiarze wywłaszczenia, a wniosek wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe nie zawierał wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Zasadniczym przy tym problemem, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie był fakt, że - z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od wydania, kwestionowanej w trybie nieważnościowym, decyzji, zachowały się jedynie nieliczne dokumenty, dotyczące postępowania wywłaszczeniowego z 1967 r., nadesłane do organu z Sądu Rejonowy w B. – Wydziału Ksiąg Wieczystych. Pomimo bowiem poszukiwań materiału dowodowego w: Urzędzie Gminy w C., w Starostwie Powiatowym w B., Archiwum Państwowym w K. oraz w Sądzie Rejonowym w B., organ wojewódzki uzyskał jedynie – jak wspomniano - kserokopię kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1980 r. i w oparciu o ten materiał dowodowy, zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie.

W związku z powyższym, zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowej oceny legalności kontrolowanej decyzji, gdyż z jej treści wynika, iż (cyt.): " Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej okazało się nie możliwe ponieważ właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości".

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), na który to fakt słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, korzysta ona także z domniemania, przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z tego też powodu zbędne było dopuszczanie dowodu z zeznań M. K. przeciwko treści dokumentu urzędowego. Wskazać bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej, nie przewidują szczególnych reguł w zakresie postępowania dowodowego, jak np. przepisy procedury cywilnej, które wyłączają dowód z zeznań świadków i z przesłuchania stron przeciwko osnowie i ponad osnowę dokumentu (art. 247 k.p.c.), jednakże nie można uznać, że tylko na podstawie zeznań osoby zainteresowanej wynikiem sprawy, składanych na okoliczność, która miała miejsce przed ponad trzydziestu laty, w sytuacji i to w sytuacji, w której kwestionowana przez stronę decyzja nie została przez nią nawet zaskarżona odwołaniem, byłoby możliwe dokonane ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które wynikają z treści kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wskazać w tym miejscu również należy, że z godnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r. (sygn. akt 4CR 445/61, OSN 63/4/83) nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu cywilnym, ale zasada ta – ze względu na wartość, jaką stanowi jednolitość w stosowaniu prawa - winna być również przestrzegania w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wyjaśnić też trzeba, że postanowienie Dyrektora Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w którym przekazano do Urzędu Miejskiego w C. wniosek Wojewody - celem jego załatwienia i w którym stwierdzono, że akta po b. Urzędzie Gminy w C. z lat 1973 – 1990 przechowuje się w Urzędzie Miejskim, oparte zostało na danych pochodzących z 2005 r. Skoro zatem Urząd Miasta w C. w okresie późniejszym i to dwukrotnie informował Wojewodę M., że poszukiwanych akt postępowania wywłaszczeniowego, nie udało się odszukać, to twierdzenie, że akta te nadal w Urzędzie tym się znajdują, do niczego w zasadzie nie prowadzi. Obecnie minęło od momentu wywłaszczenia ponad trzydzieści lat. Poszukiwania zaś dokumentów tworzonych podczas brakowania akt niczego istotnego dla sprawy nie wniosą. Z protokołu zniszczenia akt nie będzie bowiem wynikać, jak była treść wniosku skierowanego do M. K. przez Wojewódzką Spółdzielnię Mleczarską w T. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W protokole ze zniszczenia akt odnotowany będzie jedynie fakt zniszczenia akt i samej decyzji administracyjnej. Podkreślić też trzeba, że wymóg przechowywania decyzji administracyjnej - z wyjątkiem spraw szczególnych (a do takich tego rodzaju spraw, sprawa rozpoznawana nie należała) wynosi z reguły lat 10.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.