Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 605/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, 151,183,188,189,193,203 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej C. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej C. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej C. w [...] kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 228/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...], [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...], [...]-[...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] oraz garażu podziemnego zlokalizowanego pod budynkami przy ul. [...], [...], [...] w [...], w terminie 18 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez: 1) wykonanie drenażu opaskowego i wewnętrznego wraz z wykonaniem hydroizolacji i wymianą nawierzchni z kostki betonowej na posadzkę z betonu zbrojonego lub powłokową na podkładzie betonowym wraz z wykonaniem cokołu, 2) naprawę systemu wentylacyjnego garażu podziemnego, poprzez prawidłowe wykonanie czerpni powietrza, spełniającej wymogi z art. 152 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3) uzupełnienie oznaczników i/lub uszczelnienie przejść instalacji przez przegrody budynku na granicy stref pożarowych, 4) naprawę posadzki na schodach wejściowych do budynku [...], 5) naprawę nawierzchni z kostki betonowej w rejonie schodów wejścia do budynków [...], 6) naprawę fragmentów wyprawy elewacyjnej w rejonie pochylni prowadzącej do wejścia budynku [...], 7) wypełnienie przestrzeni pomiędzy płytami balkonów parteru, a terenem znajdującym się pod nimi, 8) korektę profilu nawierzchni pod wjazdem do garażu - z parkingu znajdującego się przed budynkiem na pochylnię prowadzącą do garażu, 9) naprawę posadzek, balustrad balkonów, fragmentów elewacji, 10) montaż profilu startowego w dolnej części elewacji budynku [...], 11) wymianę uszkodzonych posadzek podłoży podposadzkowych na części balkonów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], [...]-[...] w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2012r. przedstawiciel organu I instancji podczas oględzin garażu podziemnego zlokalizowanego pod budynkami przy ul. [...], [...] i [...] w [...] stwierdził, że w garażu widoczne są mokre ślady na posadzce z kostki betonowej, na ścianach garażu, na styku ścian pionowych i posadzki, w korytku odwadniającym znajduje się woda (na poziomie ok. 2 cm od dna korytka), korytko jest bez zanieczyszczeń. W związku z powyższym organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem garażu podziemnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ I instancji, na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową do przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia - ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami przy ul. [...], [...], [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, która powinna określać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wspólnota Mieszkaniowa przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2013r. przedłożyła "Sprawozdanie z pomiarów wody gruntowej na działce przy ul. [...] w [...] oraz ustalenie przyczyn zawilgocenia garaży w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych", sporządzone przez mgr inż. J. M.. Jako że opracowanie to dotyczyło warunków hydrologicznych nie zostało uznane przez organ powiatowy za wypełnienie obowiązku wynikającego z ww. postanowienia. W dniu 17 listopada 2015r. wpłynęła do organu "Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami [...], [...], [...]", sporządzona w miesiącach lipiec-październik 2015r. przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S.. W dniu 8 kwietnia 2016r. organ powiatowy wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...], nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego oraz garażu podziemnego poprzez wykonanie drenażu opaskowego i wewnętrznego wraz z wykonaniem hydroizolacji i wymianą nawierzchni z kostki betonowej na posadzkę z betonu zbrojonego, z jednoczesnym wskazaniem, że przed przystąpieniem do ww. robót budowlanych należy zlecić opracowanie projektu naprawczego w celu usunięcia wad budynku; roboty należy wykonać pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie, zgodnie z zasadami BHP i wiedzą techniczno-budowlaną oraz zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej, sporządzonej w miesiącach lipiec-październik 2015 r. przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ powiatowy wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...]. Przy piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. do organu wojewódzkiego przekazano kopię protokołu okresowej kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego ww. obiektu nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz kopię protokołu okresowej rocznej kontroli obiektu z dnia 30 czerwca 2016 r.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że prace naprawcze zostały orzeczone przez organ I instancji na podstawie przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. J. S.. Organ zaznaczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż z powyższego opracowania wynika, że trzy czterokondygnacyjne budynki mieszkalne usytuowane są na wspólnym podziemnym garażu wielostanowiskowym. W trakcie badań obiektu przeprowadzonych w okresie od dnia 25 lipca 2015 r. do dnia 22 września 2015 r. stwierdzono liczne wady elementów budynku, których powstanie zostało spowodowane błędami wykonawczymi, a także projektowymi. Opiniodawca dokonał klasyfikacji i oceny stanu technicznego poszczególnych elementów budynku. Według opinii podsiąkanie wód gruntowych do struktury nawierzchni garażu oraz ścian i słupów spowodowane jest przez brak właściwych rozwiązań dotyczących hydroizolacji (pionowej i poziomej), a także wady wykonawcze. Wśród wad budynku opiniodawca wymienił m.in. podsiąkanie wód gruntowych i opadowych do części podziemnej budynku (posadzki, nawierzchni), podsiąkanie wód gruntowych na ściany budynku, wadliwość projektu nawierzchni garażu podziemnego (w których zastosowano kostkę betonową, zamiast posadzki betonowej lub powłokowej na podkładzie betonowym), niewłaściwą wymianę powietrza w garażu podziemnym, które należy usunąć. Ponadto, opiniodawca wskazał na potrzebę m.in. naprawy posadzek, balustrad balkonów i fragmentów elewacji, wypełnienie przestrzeni pomiędzy płytami balkonów parteru a terenem znajdującym się pod nimi, korektę profilu nawierzchni pod wjazdem do garażu w celu zabezpieczenia części podziemnej budynku przed napływem wód opadowych w trakcie występowania deszczu nawalnego z parkingu znajdującego się przed budynkiem na pochylnię prowadzącą do garażu, uszczelnienia przejść instalacji przez przegrody budynku na granicy stref pożarowych (w przypadku stwierdzenia ich braku), naprawy posadzki na schodach wejściowych do budynku [...], naprawy nawierzchni z kostki betonowej w rejonie schodów wejścia do budynku [...], naprawę fragmentów wyprawy elewacyjnej w rejonie pochylni prowadzącej do wejścia do budynku [...], montażu profilu startowego w dolnej części elewacji budynku [...], wymianę uszkodzonych posadzek podłoży na części balkonów. Nadto, opiniodawca w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w garażu podziemnym zalecił zabudowanie czterech piezometrów w celu obserwacji rzeczywistego poziomu wód gruntowych w okresie minimum 5 lat. Wskazał, że w oparciu o wyniki pomiarów oraz po konsultacji geotechnicznej należy podjąć decyzję co do zastosowania odpowiedniego rozwiązania dotyczącego izolacji poziomej. Opiniodawca przedstawił w opracowaniu możliwe warianty rozwiązań technicznych: wariant I - obejmujący wykonanie drenażu opaskowego i wewnętrznego wraz z założeniem hydroizolacji i wymianą nawierzchni z kostki betonowej na posadzkę z betonu zbrojonego; wariant II - obejmujący wymianę nawierzchni z kostki betonowej na posadzkę betonową zbrojoną z odpowiednio zaprojektowaną izolacją poziomą; wariant III - obejmujący wykonanie płyty fundamentowej połączonej konstrukcyjnie z istniejącymi fundamentami wraz z wykonaniem hydroizolacji (w przypadku zarejestrowania istotnego wzrostu poziomu wód gruntowych powyżej poziomu nawierzchni garażu). W podsumowaniu opiniodawca stwierdził, że budynek nadaje się do użytkowania, z koniecznością wykonania zaleceń opisanych w opracowaniu. Dalej organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego różnych elementów budynku mieszkalnego [...], z uwzględnieniem podziemnego garażu, zostało udokumentowane wynikami oględzin podczas kontroli stanu technicznego budynku i zawarte we wskazanej ekspertyzie. Zdaniem organu, za znajdujące się w nieodpowiednim stanie należy uznać te elementy obiektu, które zostały ocenione przez opiniodawcę za pomocą oznaczników klasyfikacyjnych "zadowalający/zły". Oznaczniki te wskazują na 51-60% i 61-70% techniczne zużycie elementu budowlanego, gdzie celowe i wymagane jest podjęcie czynności naprawczych, bowiem pozostawienie ich w takim stanie będzie powodować ich dalszą degradację, co będzie miało negatywny wpływ na całość obiektu budowlanego. Organ dodał, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu nr [...] z okresowej półrocznej kontroli zespołu mieszkalnego przy ul. [...], [...] i [...] w [...], sporządzonego w dniu 30 listopada 2011 r. przez mgr inż. J. P. wynika, że na dzień jego sporządzenia zalecono naprawić w trybie pilnym elementy garażu podziemnego w zakresie izolacji i posadzki z uwagi na stwierdzone poważne zagrożenie zapadnięcia się posadzki oraz dalszych uszkodzeń elementów konstrukcji budynku. Przez okres od 2011r. do 2016r. nie usunięto powyższej stwierdzonej nieprawidłowości obiektu. Również w protokole okresowej kontroli stanu technicznego obiektu nr [...]z dnia 25 czerwca 2015 r. stwierdzono nieodpowiedni stan ww. elementów budynku, co zostało potwierdzone w ekspertyzie technicznej. Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z przedłożonym w ramach postępowania odwoławczego protokołem okresowej rocznej kontroli ww. zespołu budynków z dnia 30 czerwca 2016 r., stwierdził, że nie można go uznać za wiarygodny i miarodajny dowód w sprawie. W protokole tym stan większości elementów konstrukcyjnych określono jako dobry, zadowalający, średni. Stan podziemnego garażu (z widocznymi oznakami nieprawidłowo wykonanej izolacji i licznymi śladami po pojawieniu się wód gruntowych) określono w tym protokole jako zadowalający. Z treści tego protokołu nie wynika, aby w podziemnym garażu dokonano jakichkolwiek prac naprawczych, likwidujących stwierdzony wcześniej nieodpowiedni stan i aby dokonano jakichkolwiek prac naprawczych zaleconych do wykonania w protokole z okresowej kontroli z 2015 r. Na tej podstawie organ uznał, że nie mógł ulec poprawie stan techniczny elementów obiektu, które wymagały napraw skoro nie udokumentowano przeprowadzenia w tym zakresie robót budowlanych. W tych okolicznościach organ II instancji uznał zakres prac naprawczych wyszczególniony w zaskarżonej decyzji za prawidłowy. Odnosi się on do nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] i garażu podziemnego. Odkładanie w czasie (na kolejnych 5 lat) wykonania prac naprawczych w garażu podziemnym w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ ocenił jako nieusprawiedliwione, bowiem prowadzić to będzie do dalszej degradacji substancji budowlanej obiektu i będzie niekorzystnie wpływać na cały obiekt.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa [...], [...]-[...] w [...] zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia: czy garaż pod budynkami [...], [...], [...] jest częścią nieruchomości wspólnej, czy samodzielnym lokalem; czy wady stwierdzone w ekspertyzie technicznej J. S. należy zakwalifikować jako wady budynku, czy jako wyłącznie wady samodzielnego lokalu, a w konsekwencji naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że zobowiązanym do wykonania wszystkich obowiązków napraw jest skarżąca; art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, pomimo że ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z pozostawienia budynku w nieodpowiednim stanie technicznym; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego aktualnego stanu obiektu budowlanego; dowolne ustalenie, iż obiekt budowlany zlokalizowany przy ul. [...] w [...] oraz garaż podziemny zlokalizowany pod budynkami przy ul. [...], [...], [...] w [...], jest w nieodpowiednim stanie technicznym uzasadniającym nakazanie wykonania prac naprawczych; dowolne uznanie ekspertyzy sporządzonej przez inż. J. S. za podstawę ustalenia stanu faktycznego uzasadniającego wydanie skarżonej decyzji przy jednoczesnym nieuwzględnieniu ustaleń ekspertyzy korzystnych dla skarżącej, w tym w szczególności w zakresie okresu badania warunków hydrologicznych oraz stwierdzenia stanu obiektu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie przez okres prowadzenia badań; art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją, skoro sam proces projektowania (przeprowadzenie badań poziomu wód gruntowych, przygotowanie projektu, uzyskanie prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę) zajmuje minimum 12 miesięcy, a w związku ze specyficzną pozycją Wspólnot Mieszkaniowych konieczne jest podjęcie szeregu innych czynności, których czas przekroczy 18 miesięcy; art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględniania aktualnego stanu obiektu oraz podmiotu obciążonego skarżoną decyzją, co stanowiło nieuzasadnione zmarginalizowanie słusznego interesu strony postępowania, która może być zmuszona do dwukrotnego wykonania prac tego samego typu (wykonanie izolacji) w zależności od wyników pomiarów hydrologicznych określonych w ekspertyzie oraz do wykonania napraw w terminie nie odpowiadającym specyfice funkcjonowania skarżącego oraz nie odpowiadającym charakterystyce nakazanych praw naprawczych; art. 8 k.p.a., poprzez nakazanie skarżącej w toku postępowania sporządzenie ekspertyzy budowlanej w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, niezgłoszenie uwag do przedłożonego dokumentu i wydanie decyzji nieuwzględniającej wyników sporządzonej ekspertyzy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd podzielił ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organy obu instancji, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz garażu podziemnego zlokalizowanego pod budynkami przy ul. [...], [...], [...] w [...], zaszły podstawy do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych wad i nieprawidłowości. Zdaniem Sądu nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku jest oczywisty. Powyższe potwierdza protokół nr 168/11/2011 z okresowej półrocznej kontroli zespołu mieszkalnego przy ul. [...], [...] i [...] w [...], sporządzony w dniu 30 listopada 2011 r. przez mgr inż. J. P. oraz protokół okresowej kontroli stanu technicznego obiektu nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. i "Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami [...], [...], [...]", sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S. w okresie lipiec-październik 2015 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że za znajdujące się w nieodpowiednim stanie technicznym należy uznać te elementy obiektu, które zostały ocenione za pomocą oznaczników klasyfikacyjnych "zadowalający/zły". Oznaczniki te wskazują na 51-60% i 61-70% techniczne zużycie elementu budowlanego, gdzie celowe i wymagane jest podjęcie czynności naprawczych. W ocenie Sądu organ sprostał wymogom z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do przedłożonego przez stronę dowodu z protokołu okresowej rocznej kontroli "Budynki mieszkalne [...], ul. [...]-[...]", sporządzonego 30 czerwca 2016 r. oraz poddał go analizie, która doprowadziła do trafnej konstatacji, że nie można go uznać za miarodajny. Zdaniem Sądu to, że w ekspertyzie inż. J. S. wskazano różne warianty wykonania obowiązku, nie oznacza, że w decyzji, w której przyjęto jeden z wariantów, obowiązek został określony wadliwie. Okoliczność ta nie może stanowić za uchyleniem decyzji, która co do zasady jest zgodna z prawem. Także i to, że w ekspertyzie podniesiono, że liczne wady elementów budynku zostały spowodowane błędami wykonawczymi i projektowymi, nie może przesądzać, że zastosowano niewłaściwy tryb procedowania, albowiem nie wskazano w niej, że wady te wynikły z odstępstw od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. W ocenie Sądu, również prawidłowo określono adresata rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nie można także uznać, że organ nadzoru budowlanego wyznaczył zbyt krótki termin na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją. Dalsze odsuwanie terminu wykonania prac może spowodować pogorszenie dotychczasowego stanu obiektu i generować większe koszty doprowadzenia go do stanu właściwego.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...], [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994, Nr 89, poz. 414) poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo że ewentualne nieprawidłowości wskazane w treści decyzji organu I i II instancji nie wynikają z pozostawienia budynku przy ul. [...],[...]w [...] w nieodpowiednim stanie technicznym, a w konsekwencji powielenie błędnych założeń wynikających z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd I instancji;

2) art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia w takim kształcie, w jakim organ II instancji wyznaczył Wspólnocie zbyt krótki termin na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją, w sytuacji gdy sam proces projektowania (przeprowadzenie badań poziomu wód gruntowych, przygotowanie projektu, uzyskanie prawomocnej decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę) zajmuje minimum 12 miesięcy, a w związku ze specyficzną pozycją Wspólnot Mieszkaniowych konieczne jest podjęcie szeregu innych czynności sprawczych, których czas przekroczy wskazane w wytycznych 18 miesięcy, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji wadliwych założeń w tym przedmiocie;

II. przepisów postępowania w postaci:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ II instancji naruszył wskazane w skardze prawo materialne i prawo procesowe, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez oddalenie skargi skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy zarówno organ I instancji - a w konsekwencji organ II instancji - przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wypaczający merytoryczną funkcję postępowania odwoławczego, godząc w zaufanie uczestników postępowania dowodowego w przypadku, gdy to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności uchybienia organu II instancji dotyczyły: zaniechania ustalenia czy wady stwierdzone w ekspertyzie technicznej J. S. należy kwalifikować jako wady budynku, czy jako wyłącznie wady samodzielnego lokalu; zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego aktualnego stanu obiektu budowlanego; dowolne ustalenie, że obiekt budowlany zlokalizowany przy ul. [...] w [...] oraz garaż podziemny zlokalizowany pod budynkiem przy ul. [...], [...], [...] w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym uzasadniającym nakazanie wykonania prac naprawczych; dowolne uznanie ekspertyzy sporządzonej przez inż. J. S. za podstawę ustalenia stanu faktycznego uzasadniającego wydanie skarżonej decyzji organu II instancji przy jednoczesnym nieuwzględnieniu ustaleń ekspertyzy korzystnych dla Wspólnoty, w tym w szczególności w zakresie okresu badania warunków hydrologicznych oraz stwierdzenia stanu obiektu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie przez okres prowadzenia badań;

3) art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia aktualnego stanu obiektu oraz podmiotu obciążonego zaskarżaną decyzją, co stanowiło niczym nieuzasadnione zmarginalizowanie słusznego interesu strony postępowania, która może być zmuszona do dwukrotnego wykonania prac tego samego typu (wykonanie izolacji) w zależności od wyników pomiarów hydrologicznych określonych w ekspertyzie oraz do wykonania napraw w terminie nie odpowiadającym specyfice funkcjonowania Wspólnoty oraz nie odpowiadającym charakterystyce nakazanych prac naprawczych;

- które to uchybienia miały istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do zasadności zastosowania przez organ II instancji art. 66 ust. 1 punkt 1 i 3 Prawa budowlanego - w uzasadnieniu wskazywał jedynie na treść dyspozycji wyrażonej w tym artykule. Zdaniem Wspólnoty, naruszenie tego przepisu sprowadza się w głównej mierze do jego zastosowania, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż wszelkie ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z braku utrzymania obiektu w nienależytym stanie technicznym, lecz z błędów na etapie projektowym i budowlanym. W skardze kasacyjnej podkreślono przy tym, że stan techniczny budynku i jego bezpieczeństwa dla osób i mienia nie budził wątpliwości organu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że wszelkie wady projektowe istniały już na tym etapie. Zdaniem strony skarżącej organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wyznacza termin osiemnastomiesięczny na naprawy wad. Organ nie przewidział okoliczności, że tak rozlegle naprawy jak wskazane w decyzji, wiążą się z zaangażowaniem długiego czasu, w celu przeprowadzenia całej procedury budowlanej (przygotowania założeń projektowych, sporządzenie projektu, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowy, realizacja robót). Wnioskodawca, z uwagi na swój status jako wspólnoty mieszkaniowej, nie jest też w stanie działać z dnia na dzień, ale do dokonania każdej czynności przekraczającej zwykły zarząd potrzebuje uchwały współwłaścicieli. Nie posiada też własnego majątku. Zdaniem Wspólnoty, Sąd nie dostrzegł, a wręcz nie poddał ocenie w swym uzasadnieniu, że organ II instancji kompletnie zaniechał oceny materiału dowodowego innego niż jego, potwierdzającego nieodpowiedni stan techniczny lokalu, lub zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem miał możliwość przeprowadzenia dowodu chociażby z ostatniego przeglądu rocznego, znajdującego się w aktach sprawy. Z aktualnego przeglądu wynika, iż nie ma możliwości, aby obiekt budowlany znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym. Sąd I instancji w ogóle nie wziął też pod uwagę faktu, iż ekspertyza inż. J. S. została przez organ II instancji potraktowana w sposób lapidarny, co czyni takie zachowanie sprzecznym z podstawową zasadą procedury administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290) – dalej: ustawy - Prawo budowlane - obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 ustawy - Prawo budowlane, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy jak też obowiązek zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury – w tym takich jak intensywne opady atmosferyczne - w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis art. 61 ustawy - Prawo budowlane nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym dopiero art. 66 Prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy.

A mianowicie, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości - określając termin wykonania tego obowiązku - w przypadku m.in. stwierdzenia, że obiekt budowlany:

- po pierwsze, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

- po drugie, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

- po trzecie, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

- po czwarte, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ma na celu zapobieżenie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną jego instalacji obiektu i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Organ nadzoru może zatem uznać za nieodpowiedni stan techniczny kontrolowanego obiektu i nałożyć - na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane - obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wówczas, gdy stwierdzony stan tego obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów techniczno–budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów.

Przepis art. 61 i nakazy wydawane w oparciu o art. 66 ustawy - Prawo budowlane odnoszą się co do zasady do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, to jednak w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót w lokalach. Dzieje się tak w sytuacjach, gdy roboty budowlane będą miały na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części, a będzie to miało miejsce, gdy nieodpowiedni stan techniczny określonego lokalu czy lokali wpływa negatywnie na stan techniczny całego budynku lub jego części. Wówczas organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nakazu wykonania określonych robót budowlanych w określonym lokalu lub lokalach. W takiej bowiem sytuacji ten nieodpowiedni stan techniczny, aczkolwiek dotyczy tylko określonego lokalu ( lokali ) w danym budynku, to jednak wpływa na stan techniczny całego budynku. A zatem, wprawdzie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy całego budynku, to w określonych sytuacjach art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy może być stosowany do pewnych części danego budynku, jakimi są lokale budynku wielorodzinnego.

Nakazy wydawane na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane mają zapewnić usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem wykonywane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane dotyczy z reguły sytuacji zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Oznacza stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny. Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości i zmierza do przywrócenia stanu używalności obiektu budowlanego.

Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu nie w każdym przypadku warunkuje możliwość zastosowania przepisu art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1424/08; z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1196/09; z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2088/15; z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 695/16; z dnia 14 marca 2019r., sygn. akt II OSK 1117/17- http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane nie dotyczy też sytuacji wadliwego wykonania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji – tak jak organy obu instancji - oparł się na "Ekspertyzie technicznej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami [...], [...], [...]", sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. S. ( w okresie lipiec-październik 2015 r.).

Jak wynika z tej ekspertyzy podsiąkanie wód gruntowych do struktury nawierzchni garażu oraz ścian i słupów spowodowane jest przez brak właściwych rozwiązań dotyczących hydroizolacji (pionowej i poziomej), a także wady wykonawcze. Podsiąkanie na ściany budynku wody nanoszonej przez podwozia samochodów podczas opadów atmosferycznych spowodowane jest przez brak osłony tych ścian (szczególnie docieplonych wełną mineralną) za pomocą cokolików, w przypadku nawierzchni z kostki betonowej nie sposób wykonać. Rzeczoznawca budowlany stwierdził też, że w garażu podziemnym zamiast posadzki (np. betonowej, żywicznej etc.) zastosowano nawierzchnię z kostki betonowej. Rzeczoznawca wskazał jednocześnie, że takie rozwiązanie jest niezgodne z art. 5 ustawy - Prawo budowlane, które zobowiązują projektanta i wykonawcę do tego, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został zaprojektowany i wykonany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, warunki użytkowania zgodne z przeznaczeniem obiektu w szczególności w zakresie zaopatrzenia w media oraz usuwania ścieków, wody opadowej i opadów, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego.

Rzeczoznawca zakwestionował także wyprofilowanie terenu przed pochylnią prowadząca do garażu wskazując, że pomiędzy odwodnieniem liniowym a przełamaniem nawierzchni w kierunku pochylni nawierzchnia powinna być wyprofilowana w formie łuku pionowego o odpowiednich parametrach, co zabezpieczyłoby przed spływem wód opadowych na powierzchnię pochylni, a następnie do garażu. Stwierdził także, że podsiąkanie wód opadowych na ściany zewnętrzne spowodowane jest przez brak ciągłości izolacji pionowej, która nie została zabezpieczona przed uszkodzeniem przez grunt użyty do zasypania wykopu pod część podziemną budynku. Nadto czerpnie powietrza zostały zaprojektowane i wykonane niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. – Dział VIII Rozdział 6, § 152 ust. 1 i 3.

Z uwagi na występujące błędy popełnione na etapie projektowania i realizacji inwestycji rzeczoznawca zalecił zlecenie opracowania projektu naprawczego w celu usunięcia wad budynku, które wyszczególnił w dalszej części opinii. Przedstawił również trzy możliwe warianty rozwiązań technicznych w zależności od wyników pomiarów wody gruntowej (po zamontowaniu 4 piezometrów w celu obserwacji rzeczywistego poziomu wód gruntowych) w ciągu najbliższych 5 lat i zaleceń geotechnicznych.

A zatem, jak wynika z treści powyższej Ekspertyzy, jej wniosków końcowych i zaleceń rzeczoznawca budowlany uznał, iż stwierdzony stan techniczny budynku i garażu podziemnego jest wynikiem błędów popełnionych na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Kwestie zaś dotyczące projektowania inwestycji i jej wykonania, w tym dotyczące ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego i błędów wykonawczych nie są objęte hipotezą art. 66 ustawy - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że w takich przypadkach przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane, w tym art. 66 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane - stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji - nie znajduje zastosowania.

Z powyższych względów usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, art. 151 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Organy obu instancji naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Zasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art., art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego winny ustalić przyczyny nienależytego stanu technicznego przedmiotowego obiektu, a mianowicie wyjaśnić, czy stan ten jest wynikiem błędów projektowych i wykonawczych, czy wynikiem odstąpienia od pozwolenia na budowę, czy także wynikiem użytkowania obiektu. W tym celu konieczne jest sprawdzenie i rozważenie stwierdzonego stanu z udzielonym pozwoleniem na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z wykorzystaniem m.in. pozwolenia na budowę i projektu budowlanego (projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki lub terenu) organy winny ustalić stan faktyczny sprawy, który winien odpowiedzieć na pytanie, jakie są przyczyny nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Możliwe są także sytuacje, gdy zaistnieje kilka przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wówczas organ winien rozważyć, które przepisy ustawy - Prawo budowlane znajdą zastosowanie w tej sprawie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że – jak już wyżej wskazano - art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej. Przepisy zaś regulujące kwestie dotyczące odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę bądź likwidacji samowoli budowlanej nie znajdują zastosowania do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku powstałego na skutek użytkowania obiektu budowlanego.

Nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów jak też stosowanie tych trybów zamiennie. Odmienny jest też krąg adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego adresatem decyzji jest inwestor, natomiast adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., z przyczyn wyżej wskazanych decyzje organów obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.