Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 19/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw z art 197 par 2 i 61 par 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 21 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2432/14 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w sprawie ze skargi D. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2432/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił wniosek D. z siedzibą w Warszawie o wstrzymanie wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że strona skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Wniosek o wstrzymanie wykonania nie został poparty jednak żadnym uzasadnieniem.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zaskarżony organ odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że strona skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) i podkreślił, że rozpoznając wniosek w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wskazał, że o trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo i dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Sąd zaznaczył, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej.

Sąd podniósł, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie został uzasadniony. Strona skarżąca nie wskazała na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia ich interesów następstw wykonania zaskarżonej decyzji, nie powołała nawet ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania. Nie przedstawiła również sytuacji finansowej i majątkowej. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca D. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie uchylenie w całości i zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez rozpoznanie sprawy co do istoty oraz uwzględnienie w całości wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] 06.2014 r., nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych.

Wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowień Spółka uzasadniła tym, że zapłata przez D. nałożonej kary w obecnej niezwykle trudnej sytuacji majątkowej skarżącej istotnie zaburzy bieżącą działalność Spółki. Bardzo zły stan finansów D. czyni niezwykle utrudnionym uiszczenie kary w wysokości 18.000 zł, przy czym nawet gdyby przyjąć, iż Spółka może wyasygnować odpowiednią kwotę, realizacja tej płatności może negatywnie i długofalowo wpłynąć na sytuację Spółki. Wniosek taki wynika z oceny realnych możliwości finansowych Spółki, a trudna sytuacja finansowa, w jakiej znalazła się Spółka, powstała w związku z okolicznościami całkowicie od niej niezależnymi. W okresie 2010 - 2011 Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie wydał wobec Spółki 5 decyzji zabezpieczających na kwotę prawie 26 mln złotych. Wszystkie te decyzje zostały w całości utrzymane w mocy przez Dyrektora IS w Warszawie, a następnie każda z 5 wspomnianych decyzji zabezpieczających została prawomocnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnymi wyrokami odpowiednio: z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 1369/11); z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 1312/11); z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 1311/11); z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 66/12); z dnia 11 czerwca 2012 r. (sygn. akt III Sa/Wa 2531/11), uznającymi te decyzje za bezprawne. Pomimo uchylenia w/w decyzji zabezpieczających organy podatkowe kontynuowały i działania kontrolne wobec spółki zwieńczone wydaniem kolejnej decyzji zabezpieczającej opiewającej na kwotę przeszło 90 mln zł, która to kwota jest zawyżona w stosunku do następnie wydanej decyzji wymiarowej, co najmniej o ponad 45 mln zł. Spółka obecnie podjęła wszelkie prawem przewidziane kroki celem podważenia i wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji (wymiarowej). Sprawy pozostają na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Długofalowe oraz negatywne implikacje powyższych działań dla stanu finansów i Spółki, wydają się niepodważalne.

Strona skarżąca podkreśliła, że D. S.A. jest spółką publiczną, która zgodnie z reżimem art. 56 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ma obowiązek poinformowania o zajęciu jej rachunków bankowych przez organ w ciągu 24 godzin od dokonania tego zajęcia. Spółka opublikowała stosowne raporty w odniesieniu do każdego z w/w zajęć zabezpieczających. Struktura płatności musiała zostać zmieniona i większą część zakupów stanowiły zakupy za gotówkę, konieczne ze względu na wymagania dostawców przeświadczonych o poważnych kłopotach finansowych Spółki i liczących się z możliwością jej upadłości. Skumulowanie płatności gotówkowych i ograniczenie możliwości zaciągnięcia nowych kredytów, a także niemożność sięgnięcia po kapitał od inwestorów w ramach oferty publicznej spowodowało konieczność poważnego zmniejszenia zakupów złomu i w konsekwencji załamanie sprzedaży.

W 2010 r. spółka D. osiągnęła 722.762 tys. złotych przychodów netto ze sprzedaży. W 2013 r. przychody netto ze sprzedaży wyniosły 8.246 tys. złotych. Przychody netto Grupy Kapitałowej D. w 2013 r. były porównywalne do przychodów zanotowanych w 2009 r., który był rokiem największego kryzysu w ostatnim 25-leciu. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2014 r. Grupa Kapitałowa D. poniosła 4.005 tys. złotych straty netto. W związku z pogarszającą się sytuacją finansową D. dramatycznie spadły notowania akcji na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. W dniu 29 grudnia 2010 r. (przed publikacją komunikatu o zabezpieczeniu rachunków) kurs akcji D. wynosił 36.41, a wartość rynkowa spółki D. wynosiła 213.6 mln złotych. W dniu 20 sierpnia 2014 r. na zamknięciu kurs akcji D. wyniósł 1.7 (wartość rynkowa spółki D. S.A. 10 mln złotych). Od opublikowania pierwszej informacji o zabezpieczeniach rachunków bankowych kurs akcji D. S.A. spadł o 95.3%, a wartość rynkowa zmniejszyła się o 203,6 mln zł.

Strona skarżąca podkreśliła, że od pierwszej decyzji zabezpieczającej środki finansowe na rachunkach bankowych, D. S.A. pozbawiona jest dostępu do zewnętrznych środków finansowych. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2010 r. D. S.A. w sumie zapłaciła 13.014 tys. złotych podatku dochodowego CIT (średnia stopa opodatkowania 20%). Od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2014 r. spółka D. S.A. poniosła w sumie 4.312 tys. złotych straty netto. Trwające przez dłuższy czas postępowania kontrolne i zabezpieczeniowe, które spowodowały konsekwentnie pogłębiający się spadek dochodów przedsiębiorstwa D., naturalną koleją rzeczy doprowadziły D. do konieczności sukcesywnego ograniczania działalności oraz zwalniania personelu. Zwraca uwagę, iż na zakończenie III kwartału 2014 r. D. S.A. zanotowała stratę netto w kwocie 2.568 tys. zł. Spółka nieprzerwanie notuję stratę z działalności operacyjnej, w tym za rok 2013: 232 tys. zł oraz za III kwartał 2014 r.: 601 tys. zł.

Powyżej przedstawione - niezależne od Spółki - okoliczności wskazują, iż nawet po wyasygnowaniu, tak wydawałoby się niewielkiej kwoty, jak wynikająca z zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego I i II Instancji – D. może zostać pozbawiona możliwości realizacji, co najmniej części zaplanowanych działań inwestycyjnych lub może zostać zmuszona do dalszego ograniczenia zakresu prowadzonej działalności, w tym zmuszona do zrezygnowania z zawarcia nowych kontraktów. Może to wywołać szkodę w majątku skarżącej w postaci utraconych korzyści z już zaplanowanych, ale jeszcze niezawartych umów oraz w postaci straty wynikającej z umów zawartych, a w stosunku do których może zabraknąć środków na ich bieżące finansowanie i wykonanie.

Do zażalenia Spółka załączyła rachunek zysków i strat – raport roczny za 2013 r., skrócone sprawozdanie za III kwartał 2014 r. – wybrane dane finansowe, raport bieżący nr 1/2014 – zabezpieczenie potencjalnych zaległości podatkowych na majątku D. S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)– zwanej dalej p. p. s. a. - gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a.

Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Przypomnieć należy, iż o znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach.

Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Podkreślić tez należy, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie bada zasadności samej skargi.

Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Odnosząc się do zasadności wniosku w przedmiotowej sprawie należy uznać, że skarżąca Spółka wprawdzie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazała, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, to jednak informacje wskazane w zażaleniu i wynikające z załączonych do zażalenia dokumentów uprawdopodabniają, że wykonanie decyzji przed podjęciem przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia co do zasadności wniesionej skargi może doprowadzić do wyrządzenia skarżącej Spółce znacznej szkody. Strona skarżąca w zażaleniu wskazała w czym miałaby się wyrażać szkoda w jej majątku. W niniejszej sprawie istnieją wystarczające przesłanki wskazujące na ryzyko wystąpienia w majątku skarżącej Spółki uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa wykonania zaskarżonej decyzji, tj. pozwalające uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zdaniem Sądu strona skarżąca wykazała w sposób wystarczający, iż spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zapłata wymierzonej kary może pogorszyć i tak już niepewną sytuację finansową spółki.

Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż wniosek nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.