Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1787/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 130, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 174 pkt 2, art. art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 99/17 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 1787/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę G. D. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskami z dnia [...] marca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. wystąpił do Starosty O. o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne oraz sprawdzenie kwalifikacji w związku z otrzymaniem łącznie 25 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r., tj. w dniu 3 grudnia 2014 r. - 5 punktów, w dniu 2 lutego 2015 r. - 6 punktów, w dniu 9 lutego 2015 r. - 10 punktów i w dniu 1 maja 2015 r. - 4 punkty.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Starosta O. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania G. D. prawa jazdy. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiesił to postępowanie wobec treści pisma strony z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym wskazano, że w dniu zwrócenia się przez Komendanta z ww. wnioskami kierowca nie przekroczył liczby 24 punktów. Na dzień 3 grudnia 2015 r. sprawa dotycząca zdarzenia z dnia 9 lutego 2015 r., za które naliczono 10 punktów, toczyła się bowiem przed Sądem Okręgowym w O. na skutek wniesionej apelacji, a prawomocne rozstrzygnięcie zapadło dopiero w dniu [...] lutego 2016 r. Zatem wpisane punkty mają charakter tymczasowych, a zainteresowany posiadał ich jedynie 15. Analogiczna sytuacja dotyczyła 6 punktów za zdarzenie z dnia 2 lutego 2015 r., które powinny zostać usunięte z ewidencji w dniu 2 lutego 2016 r., tj. po upływie rocznego terminu od zdarzenia.

Na wezwanie Starosty, Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KWP w O., w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., wyjaśnił, że punkty w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r. zostały naliczone prawidłowo. Podał, że punkty przypisane za wykroczenie drogowe z dnia 9 lutego 2015 r. miały charakter tymczasowych, a za pozostałe wykroczenia - ze względu na ukaranie mandatami karnymi - miały charakter ostatecznych. Punkty naliczone od dnia 3 grudnia 2014 r. nie uległy przy tym przedawnieniu, z uwagi na dopuszczenie się przed upływem roku naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła 24.

Po podjęciu postępowania, Starosta O., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), dalej ustawa zmieniająca, zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. B, i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wdanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest obligatoryjne w razie przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nawet jeśli organ nie dysponuje fizycznie dokumentem prawa jazdy. Organ wskazał też, że pomimo kwestionowania przez skarżącego ilości posiadanych punktów, Komendant Wojewódzki Policji potwierdził, że wykroczenia wymienione we wnioskach z dnia [...] marca 2016 r. zostały rozstrzygnięte prawomocnymi mandatami karnymi i wyrokami sądów, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do ich uchylenia.

W odwołaniu od ww. decyzji G. D. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na przedwczesnym rozstrzygnięciu sprawy wobec niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz na wadliwym zgromadzeniu materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.), dalej p.r.d., wynika, że w sytuacji, kiedy kierowca przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta jest zobowiązany wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy czym nie jest on uprawniony ani do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, ani do weryfikacji wskazanych we wniosku komendanta policji punktów. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Kolegium, wobec rodzaju naruszeń przepisów ruchu drogowego wskazanych we wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] marca 2016 r., w szczególności naruszenia polegającego na nieustąpieniu w dniu 9 lutego 2015 r. pierwszeństwa pieszemu znajdującemu się na przejściu dla pieszych oraz przekraczania dopuszczalnej prędkości, Starosta O. zasadnie nadał decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. D.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 p.r.d. Wprowadzona tym przepisem sankcja obowiązuje od dnia 18 maja 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Natomiast poprzednio omawianą kwestię regulował art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d, który również stanowił, że w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis ten został jednak uchylony z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.), tj. z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt 14 w zw. z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami). W przepisach ustawy o kierujących pojazdami nie wprowadzono jednak odpowiednika art. 138 ust. 1 p.r.d.

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy została wydana w związku z otrzymaniem przez skarżącego 25 punktów za naruszenia przepisów drogowych w okresie od 3 grudnia 2014 r. do dnia 1 maja 2105 r. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w czasie, gdy już obowiązywał art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rozważenia jednak wymagało, czy przepis ten mógł mieć zastosowanie do popełnionych przez skarżącego naruszeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, a nadto w okresie, w którym nie było przepisu nakładającego sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy.

Sąd I instancji podkreślił, że w ustawie zmieniającej brak jest przepisów intertemporalnych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń mających miejsce w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r. prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz i jednocześnie pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Odstąpienie od tej zasady, w realiach kontrolowanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Zastosowanie omawianej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego dochodzi do zatrzymania prawa jazdy przez Policję (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d.).

Sąd Wojewódzki uznał zatem, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zaskarżając wyrok w całości Kolegium zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP, polegające na:

1/ błędnym przyjęciu, że organy obu instancji, wobec braku - w okresie od 19 stycznia 2013 r. do 17 maja 2015 r. - przepisów przejściowych regulujących instytucję zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, orzekając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zmieniającej naruszyły zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) poprzez:

a) naruszenie zakazu działania prawa wstecz (retroaktywności), podczas gdy w niniejszej sprawie, wobec uzyskania dopiero w dniu 18 lutego 2016 r. statusu ostatecznych punktów nałożonych przez policję w dniu 9 lutego 2015 r., wystąpiła retrospektywność dopuszczająca stosowanie "nowej" ustawy do zdarzeń rozpoczętych przed jej wejściem w życie, ale niezakończonych,

b) pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego polegające na "wejściu w sferę podporządkowania jednostki władzy państwowej", a w konsekwencji ograniczeniu przysługujących jej uprawnień jako uczestnikowi ruchu drogowego, podczas gdy orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy osobie naruszającej przepisy ruchu drogowego powinno być nie tylko oczywistym skutkiem nagannego zachowania strony, ale również koniecznym działaniem właściwego organu administracji publicznej mającym na celu ochronę życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, co jest imperatywem wynikającym bezspornie z treści art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej.

2/ błędnym przyjęciu, że zarzucany przez Sąd brak wypełnienia w drodze wykładni przez organy obu instancji "luki normatywnej" w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego w okresie, gdy już nie obowiązywały dotychczasowe i jeszcze nie weszły w życie nowe przepisy w sprawie zatrzymania prawa jazdy, skutkuje koniecznością uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., mimo tego, że wobec tożsamej treści rozstrzygnięcia zawartego w art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) p.r.d. oraz w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej wynik sprawy byłby taki sam, a ponadto decyzja wydana w oparciu o regulację dotychczasowej ustawy naruszałaby zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., a w konsekwencji byłaby dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3/ naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., polegające na braku konkretnych zaleceń co do dalszego postępowania przez organy obu instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd I instancji pominął okoliczność, że postępowanie w sprawie zatrzymania G. D. prawa jazdy mogło być wszczęte dopiero w dacie, kiedy 10 punktów za nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu na przejściu dla pieszych w dniu 9 lutego 2015 r. uzyskało przymiot ostatecznych, tj. w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w O. – czyli w dniu [...] lutego 2016 r. Dopiero wówczas mógł nastąpić skutek prawny naruszenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego w przedziale czasowym obejmującym okres od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r. Nieustąpienie na pasach pierwszeństwa pieszemu w dniu 9 lutego 2015 r. i wpisanie do ewidencji 10 punktów tymczasowych nie miałoby żadnego znaczenia dla postępowania, mimo uzyskania dalszych punktów za kolejne naruszenia, których kierowca dopuścił się po tej dacie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wywody Sądu I instancji odnośnie do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na uchybieniu zakazowi retroaktywności uznać należy w świetle powyższego za chybione. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z retroaktywnością, tylko z retrospektywnością. Skutek naruszeń przepisów ruchu drogowego implikujących uzyskanie przez G. D. 25 punktów ostatecznych w postaci wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy i wydania decyzji w tym przedmiocie miał miejsce po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Kolegium wskazało także, że Sąd I instancji błędnie wyważył - ze względu na ochronę zdrowia i życia - interes skarżącego i interes innych uczestników ruchu drogowego. Niezrozumiała z punktu widzenia porządku prawnego i zasad demokratycznego państwa prawnego jest ocena Sądu, że kierowca, który notorycznie narusza przepisy ruchu drogowego zasługuje na większą ochronę niż kierowcy, którzy nie dopuszczają się takich naruszeń. Sąd nie zwrócił uwagi, że do akt sprawy włączono inny (późniejszy) wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., z treści którego wynika, że po 1 maja 2015 r. G. D. jeszcze dwukrotnie (10 września 2015 r. i 28 września 2015 r.) naruszał przepisy drogowe, za co otrzymywał punkty karne. Takiej oceny, bagatelizującej postawę skarżącego, stanowiącego jak najbardziej realne zagrożenie na drodze dla innych osób, nie sposób zaakceptować. Wręcz przeciwnie - wyeliminowanie kierowców permanentnie naruszających przepisy ruchu drogowego z uczestnictwa w ruchu drogowym poprzez orzekanie (m. in.) o zatrzymaniu prawa jazdy jest nie tylko celowe, ale i konieczne ze względu właśnie na ochronę życia i zdrowia innych kierowców i pieszych.

Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niekwestionowane przez składający skargę kasacyjną organ okoliczności faktyczne sprawy przedstawiały się następująco. Przepis art. 138 ust. 1 p.r.d., regulujący kwestię zatrzymania przez starostę prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów, został uchylony z dniem 19 styczna 2013 r (art. 125 pkt 14 w związku z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami). Przez następne 28 miesięcy, do dnia 17 maja 2015 r., przepisy nie przewidywały sankcji w postaci wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kierowcy, który przekroczył 24 punkty. Od dnia 18 maja 2015 r. sankcja taka został przywrócona, obowiązywać zaczęła bowiem ustawa zmieniająca, która w art. 7 ust. 1 pkt 5 stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. W niniejszej sprawie Starosta O. wydał, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, decyzję o zatrzymaniu G. D. prawa jazdy, wobec przekroczenia przez niego dopuszczalnej liczby punktów wskutek naruszeń przepisów ruchu drogowego dokonanych w okresie owych 28 miesięcy, w czasie których przepisy nie przewidywały takiej sankcji. W ocenie Sądu I instancji organy naruszyły w ten sposób zasadę niedziałania prawa wstecz, wobec objęcia kierowcy sankcją, która nie obowiązywała w momencie dokonania naruszeń. Kolegium podnosi z kolei, że wprawdzie naruszenia przepisów ruchu drogowego miały miejsce w czasie, gdy art. 7 ust. 1 pkt 5 nie obowiązywał, to jednak 10 z 25 przypisanych kierowcy punktów (za zdarzenie z dnia 9 lutego 2015 r.) nabyło walor ostateczności dopiero w dniu [...] lutego 2016 r., po prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w O. Stąd w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z retroaktywnością, lecz z dopuszczalną retrospektywnością.

Argumentacja organu nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. W niniejszej sprawie, wobec popełnienia przez kierowcę naruszeń przepisów ruchu drogowego w czasie, gdy nie obowiązywały przepisy przyznające organom kompetencję do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (gdy kierowca przekroczy dopuszczalną liczbę punktów), oraz wobec braku przepisów przejściowych w ustawie wprowadzającej już taką możliwość, należy zastosować wypracowane przez doktrynę i judykaturę reguły intertemporalne. Przede wszystkim zasadą jest działanie ustawy nowej na przyszłość, gdyż przy braku odmiennej regulacji przepisy nowe nie mogą mieć wstecznego oddziaływania (lex retro non agit). Nowa ustawa wyjątkowo tylko może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym skutki zdarzeń prawnych podlegają ocenie na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (por. S. Grzybowski w: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (kiedy nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). W niniejszej sprawie nie można jednak mówić o retrospektywności, jak stara się wykazać organ administracji. Wszystkie zdarzenia polegające na naruszeniu przepisów ruchu drogowego, które skutkowały naliczeniem G. D. 25 punktów, miały bowiem miejsce przed dniem 18 maja 2015 r., a więc przed wejściem w życie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej (a równocześnie wszystkie te zdarzenia miały miejsce po utracie mocy obowiązującej art. 138 ust. 1 p.r.d.). Zatem wszystkie te wykroczenia dokonane zostały w czasie, gdy przepisy nie przewidywały sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy. Stan faktyczny zatem będący podstawą naliczenia 25 punktów nie miał charakteru otwartego, ciągłego, lecz zamknięty. Stąd nie ma mowy o powoływanej przez Kolegium retrospektywności, pozwalającej na zastosowanie nowego stanu prawnego do wcześniej zastanego stanu. Taka możliwość wystąpiłaby jedynie wówczas, gdyby wprawdzie część naruszeń w ruchu drogowym miała miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, lecz zdarzenia (bądź zdarzenie) powodujące przekroczenie liczby 24 punktów karnych musiałyby już wystąpić w czasie, gdy art. 7 ust. 1 pkt 5 obowiązywał. W niniejszej sprawie tak nie było. Wprawdzie 10 z 25 przypisanych G. D. punktów nabyło walor ostateczności już w dacie obowiązywania nowych przepisów (wobec zainicjowania przez kierowcę postępowania odwoławczego), jednakże w żaden sposób nie należy okoliczności tej traktować jako dopiero wówczas zamykającą stan sprawy. Zamknięty on został bowiem nie w dacie uzyskania waloru ostateczności części punktów karnych, lecz w dacie dokonania wykroczenia w ruchu drogowym, za które owe punkty kierowcy należało przypisać. Skoro zatem wykroczenia powodujące naliczenie G. D. 25 punktów miały miejsce w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2105 r., to organy, orzekając o zatrzymaniu prawa jazdy, zastosowały przepisy z mocą wsteczną, a więc w warunkach niedopuszczalnej retroaktywności. Nałożyły bowiem na kierowcę sankcję za zdarzenia popełnione w czasie, gdy przepisy takowej nie przewidywały.

Oczywiście za wysoce naganne uznać należy zachowanie kierowcy nagminnie łamiącego przepisy ruchu drogowego, powodującego tym samym niebezpieczeństwo na drogach. Tym niemniej powoływanie się na konieczność eliminowania możliwości prowadzenia pojazdów przez takich kierowców nie może uzasadniać niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Organy te, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a., zobowiązane są przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej do ich rozpoznawania wyłącznie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym, ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Kontrola pod względem zgodności z prawem sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Stąd wszelkie argumenty autora skargi kasacyjnej odnośnie do konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i niedopuszczenia do tego ruchu kierowców łamiących zasady zapewniające to bezpieczeństwo, choć niewątpliwie słuszne, nie mogą doprowadzić do uznania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za wadliwy w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Są to bowiem argumenty o charakterze słusznościowym i celowościowym, co jak wskazano wyżej nie stanowi standardu kontroli działania organów administracji publicznej.

Na marginesie dodać jedynie należy, że nie jest tak, że wobec G. D. nie zostaną wyciągnięte żadne konsekwencje za łamanie przepisów ruchu drogowego. Przecież te same organy, które wydawał decyzje w niniejszej sprawie, orzekały również o skierowaniu G. D. na badania psychologiczne oraz na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzje w tych sprawach zostały wprawdzie zaskarżone przez kierowcę, lecz nieprawomocnymi wyrokami WSA w Opolu jego skargi zostały oddalone.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ewentualnej możliwości wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 138 ust. 1 p.r.d., której treść, jak podnosi organ, byłaby tożsama z treścią decyzji wydanej w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, a która ponadto dotknięta byłaby wadą nieważności z uwagi na wydanie jej na podstawie nieobowiązującego przepisu.

Sąd I instancji nie wskazywał przecież, że organy winny wydać decyzję w oparciu o art. 138 ust. 1 p.r.d., który nie obowiązywał od dnia 19 stycznia 2013 r. Wykluczone jest stosowanie uchylonego, czyli nieobowiązującego przepisu. Sąd Wojewódzki zresztą nie zawarł w zaskarżonym wyroku takich wskazań co do dalszego postępowania. Uznał jedynie, że wejście w życie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej spowodowało, że sytuacja prawna kierowcy stała się mnie korzystna względem stanu obowiązującego wcześniej, a więc wówczas, gdy przepisy nie upoważniały starosty do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Nie mógł także przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. wskutek niezawarcia przez Sąd I instancji konkretnych zaleceń co do dalszego postępowania. Drugie zdanie tego przepisu stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć jedynie takie naruszenie, bez którego wynik sprawy byłby inny, niż w zaskarżonym wyroku. Po drugie – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego co powinno zawierać uzasadnienie wyroku, uznany być może za zasadny jedynie wówczas, gdy wobec braków uzasadnienia wyrok nie nadaje się do kontroli instancyjnej. Obie te okoliczności nie miały w niniejszej sprawie miejsca.

Sąd I instancji przeprowadził jasny i czytelny wywód prawny dotyczący niemożności zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej (wyłącznie odnośnie do naruszeń przepisów ruchu drogowego wskazanych przez organy – a więc dokonanych w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r.). Jednocześnie wprost wskazał Sąd Wojewódzki, że wówczas nie obowiązywał już art. 138 ust. 1 p.r.d. W końcowej części uzasadnienia zaś Sąd stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd. Oznacza to oczywiście konieczność umorzenia wszczętego przez Starostę O. postępowania w przedmiocie zatrzymania G. D. prawa jazdy, wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.