Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 785/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Wybudowanie obiektów na podstawie nieważnej decyzji - nie stanowi powstania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.

2. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji.

TEZY

1. Wybudowanie obiektów na podstawie nieważnej decyzji - nie stanowi powstania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.

2. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janiny i Edwarda małż. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 marca 1999 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody P. z dnia 29 grudnia 1998 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia 8 czerwca 1990 r. o pozwoleniu na budowę zakładu stolarskiego na działce położonej w T. przy ul. Ś. 30, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda P. stwierdził nieważność na podstawie art. 156 par. 1 Kpa opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. stanowiącej pozwolenie na budowę zakładu stolarskiego inwestorom małż. Strojnym. Wojewoda stwierdził, że istnieją dwie decyzje wydane w tej samej dacie i o tym samym numerze na rzecz tego samego inwestora. Różnica między nimi polega na tym, że decyzja pozostająca w aktach administracyjnych zawiera pozwolenie na budowę zakładu stolarskiego z budynkiem socjalnym, zaś decyzja którą doręczono inwestorowi stanowi o pozwoleniu na budowę zakładu stolarskiego, magazynu, suszarni typowej W-147, kotłowi, wiaty i budynku socjalnego. Ponadto posiada istotne różnice dotyczące nałożonych obowiązków. W sprawie tej prowadzone było postępowanie wyjaśniające przez Prokuraturę Rejonową w T., które zostało umorzone postanowieniem z dnia 30 stycznia 1998 r. w sprawie (...).

Ponadto Wojewoda P. uznał, że pozwolenie na budowę przedmiotowego zakładu stolarskiego wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy T. z dnia 20 marca 84 r. obowiązującego do dnia 27 października 1994 r. teren oznaczony symbolem B8 M.N. na którym został zlokalizowany przedmiotowy zakład stolarski przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu stolarskiego sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzja o pozwoleniu na budowę mimo wymogu art. 36 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. nie została poprzedzona wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji. Ponadto decyzja ta została podpisana z upoważnienia p.o. Burmistrza Miasta i Gminy T. przez pracownika T., który wcześniej wykonał całą dokumentację techniczną obiektów - a tym samym podlegał wyłączeniu w trybie art. 24 par. 1 Kpa postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podzielił ocenne stanowisko Wojewody P. i uznał, że zachodzą uzasadnione przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W skardze złożonej na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do sądu inwestorzy Janina i Edward S. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy Wojewody P. z dnia 29 grudnia 1998 r.

Skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa i bezzasadność obu decyzji kwestionowanych skargą.

Podnosili zarzut wywołania nieodwracalnych skutków decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i została wydana po wnikliwej ocenie całości materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy.

Zgodnie z art. 156 par. 1 Kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji jeżeli dotknięta jest którąkolwiek z wad taksatywnie wyliczonych tym przepisem. Już tylko wystąpienie jednej z przesłanek określonych art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organy zasadnie uznały, iż zachodzą dwie bardzo istotne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanego małż. Strojnym pozwolenia na budowę.

Przesłanką zasadniczą powodującą bezwzględną nieważność zakwestionowanej decyzji jest fakt jej wydania przez osobę nieuprawnioną. Jak wynika z treści pieczątki urzędowej i podpisu na decyzji wydał ją pracownik Janusz T. a upoważnienie do wydania decyzji uzyskał od pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta i Gminy T. Mariana H.

Okoliczność tę również ustaliła w postępowaniu wyjaśniającym Prokuratura Rejonowa w T. /postanowienie z dnia 30 stycznia 1998 r. (...)/ Takie przekazanie upoważnienia do wydawania decyzji Januszowi T. pracownikowi Wydziału Planowania, Budownictwa i Ochrony Środowiska było niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 - decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz;

ust. 2 - wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta lub burmistrza.

Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, że tylko wójt lub burmistrz może upoważnić zastępców lub pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, bez prawa dalszego upoważnienia przez te osoby. Nie tylko brak zgodnego z prawem upoważnienia do wydania przedmiotowej decyzji przez pracownika Janusza T. jest powodem bezwzględnej nieważności decyzji przez niego wydanej. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że pracownik ten wykonał w całości dokumentację techniczną na wszystkie obiekty budowlane wyszczególnione w decyzji wydanej inwestorom o szerszym zakresie niż decyzja pozostawiona w aktach administracyjnych. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pracownik ten objął funkcję kierownika budowy. Fakt wykonywania dokumentacji technicznej dla inwestorów Strojnych obligował pracownika Janusza T. do wyłączenia się z udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów według sporządzonej przez niego dokumentacji technicznej /art. 24 par. 1 Kpa/. Pracownik ten pozostawał bowiem ze stroną, postępowania /inwestorami/ w takim stosunku, że wynik sprawy miał wpływ na jego prawa i obowiązki.

Dodatkową przesłanką ustalenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę był stwierdzony przez organ fakt wydania decyzji tej sprzecznie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy T. z dnia 20 marca 84 r., obowiązującego do 27 października 1994 r.

Przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane 8 czerwca 1990 r. - w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. Art. 3 tejże ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Jeśli zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy T. tereny na których zlokalizowano przedmiotowe obiekty budowlane /warsztat stolarski, magazyn, suszarnia, budynek socjalny, kotłownia i wiata/ określone jako adaptowana zabudowa jednorodzinna - przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe - to należy uznać za zasadną ocenę obu organów obu instancji, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ta ocena w konsekwencji stanowi podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody P. są zgodne z prawem. Zasadności ich wydania nie podważają okoliczności podniesione w skardze, iż wybudowane obiekty, to dorobek życia skarżących i miejsce pracy dla wielu osób. Jest to wykazany interes faktyczny stron skarżących, który nie ma znaczenia dla oceny prawnej decyzji dotkniętej wadami nieważności. Dodać także trzeba, że wbrew stanowisku skarżących wybudowanie obiektów na podstawie nieważnej decyzji - nie stanowi powstania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 1994 r. /IV SA 674/93 nie publ./ zajął stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający, że nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 par. 2 Kpa należy rozpatrywać nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji.

Dodać zaś należy, iż ochroną faktyczną interesów strony skarżącej stanowi art. 160 Kpa zapewniający odszkodowanie w przypadku gdy skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji strona poniosła szkodę.

Brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi uzasadnia jej oddalenie.

Z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.