Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 575/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek,, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B. K.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali składowej gospodarstwa rolnego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącej w kwocie 200 (dwieście) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił na rzecz skarżącej B. K.-K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego przeznaczonej do składowania, przechowywania płodów rolnych, to jest sadzonek drzew i krzewów ozdobnych i owocowych, zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego w miejscowości S. [...] dz. nr [...].

W dniu 25 lipca 2002 r. Z. i A. Ł. zgłosili wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywodząc, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a hala produkcyjna (nazwana halą składową) nie jest co do gabarytów i przeznaczenia obiektem zabudowy zagrodowej. Jak wskazali wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 15 listopada 2001 r. Nr [...] stwierdziło nieważność w całości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy M. w dniu 15 maja 2000 r. Nr [...]. Obecnie Wójt Gminy M. wydał identyczną decyzję na tej samej podstawie. Wobec tego, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...], gdyż dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nadto podniesiono, iż na skutek działań wójta wnioskodawcy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu np. zawiadomienie o rozprawie, która miała odbyć się w dniu 5 czerwca 2002 r., otrzymali w dniu 2 lipca.

W dniu 25 lipca 2002 r. także U. i B. G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji lokalizacyjnej. Również wywodzili, iż decyzja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a hala produkcyjna (nazwana halą składową) nie jest co do gabarytów i przeznaczenia obiektem zabudowy zagrodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 16 lipca 2002 r. stwierdziło w całości nieważność decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r., a następnie – po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. K.-K. – decyzją z dnia 7 listopada 2002 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z 16 lipca 2002 r.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2816/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., wskazując w uzasadnieniu, iż Kolegium nie przeprowadziło postępowania w zakresie ustalenia, czy wniosek stron złożony w terminie do wniesienia odwołania jest w istocie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M., czy też jest to odwołanie od decyzji nieostatecznej.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło w całości nieważność decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samej decyzji, a nie w prowadzonym postępowaniu, nie może być sanowana. Decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja następuje w trybie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wady decyzji wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7) mają charakter materialno-prawny. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie zaistniała, zdaniem organu, przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Nadto stwierdzono, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nakłada obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, kiedy do zmiany jego zagospodarowania dochodzi przez zabudowę oraz wówczas, kiedy następuje nosząca cechy pewnej trwałości zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ustalenie to polega na wskazaniu, że dany teren może być wykorzystany w ściśle określony i pod wskazanymi warunkami sposób. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy). Decyzja Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r. wydana została w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. Nr [...] z dnia 28 września 1988 r. (zmienioną uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] - [...] z dnia 27 października 1997 r. i uchwałą Rady Gminy w M. Nr [...] z dnia 16 lutego 2001 r.). Teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja, oznaczony jest w tym planie symbolem jednostki strukturalnej MR i jest to teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Jak wskazał dalej organ, wprawdzie plan nie określa w sposób jednoznaczny pojęcia zabudowy zagrodowej, to posiłkując się definicją zawartą w słowniku podstawowych pojęć z dziedziny planowania przestrzennego, jako zagrodę należy rozumieć działkę z zabudową mieszkalno-produkcyjną w prywatnym gospodarstwie rolnym, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny, budynki inwentarskie dla hodowli zwierząt, budynki składowe (stodoła, spichlerz) oraz budynki dla maszyn i sprzętu rolniczego, niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podobna definicja zawarta została w § 3 pkt 3, wprawdzie nieobowiązującego jeszcze w dniu wydania omawianej decyzji, lecz potwierdzająca treść przyjętego wyżej pojęcia zabudowy zagrodowej, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2099/94 (ONSA 1996/3/117) Kolegium podniosło, że obiekty budowlane do produkcji rolnej na potrzeby jednego gospodarstwa rolnego, bazującej na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa, mogą być zakwalifikowane jako składnik tego gospodarstwa, natomiast obiekty do produkcji rolnej, która wymagać będzie zakupu surowca z zewnątrz i której celem będzie sprzedaż innym podmiotom gospodarczym bądź wykonywanie usług na rzecz innych gospodarstw, będzie stanowić przemysłowy zakład rolny, którego lokalizacja na terenie zabudowy zagrodowej nie jest możliwa. Planowana do realizacji inwestycja polega na budowie hali składowej o wymiarach 59,82 m x 15,72 m o wysokości 6,0 m. Przeznaczona ma być do przechowywania drzew, krzewów ozdobnych i owocowych. W złożonym wniosku z dnia 21 czerwca 2002 r. strona wyjaśniła, że w hali będą przechowywane wymienione wyżej płody rolne zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego. Nie wyjaśniono natomiast, na jakie cele mają być wykorzystane te produkty, czy dla potrzeb gospodarstwa rodzinnego, czy też jest to produkcja rolna przemysłowa. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest obiektem, w którym będą przechowywane płody rolne dla potrzeb tylko tego gospodarstwa rolnego. Duże gabaryty obiektu, jak też istniejące już na tej działce inne obiekty o podobnym przeznaczeniu i gabarytach wskazują, że planowana inwestycja nie jest obiektem o przeznaczeniu podobnym "do tradycyjnej stodoły", lecz przechowywane będą w niej sadzonki drzew i krzewów "do czasu ich zagospodarowania, w szczególności wywozu poza gospodarstwo" - celem zbycia innym podmiotom. Powyższe potwierdza więc, że planowane zamierzenie budowlane nie może być zaliczone do składników gospodarstwa rolnego - zabudowy zagrodowej. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. To oznacza, że decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna, zgodnie z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd wyeliminowano ją z obrotu prawnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła B. K.-K. domagając się jej uchylenia. Skarżąca podała, iż w decyzji tej wskazano, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek Z. i A. K. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest, zgodnie z art. 28 k.p.a, każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podniosła dalej strona, nieruchomość Państwa Ł. (S. [...]) nie znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r., którego definicję zawarto w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obie nieruchomości – S. [...], należąca do B. K.-K., i S. [...] – nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, a rozdzielone są drogą gminną. Lokalizacja oraz parametry techniczne planowanego budynku hali składowej gospodarstwa rolnego w zakresie ogrodnictwa S. [...] nie naruszają w żaden sposób interesu prawnego wnioskodawców, ponieważ są zgodne z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z. i A. Ł. posiadają więc w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. W związku z tym nie są "stroną" postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku i nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. Nr [...]. Zdaniem strony działka nr [...] w S. jest działką, na której znajduje się zabudowa zagrodowa, rozumiana zgodnie z przywołaną w decyzji I instancji definicją. Znajduje się na niej budynek mieszkalny nr [...] oraz budynki gospodarcze, definiowane zgodnie z § 3 pkt 8 wskazanego rozporządzenia, użytkowane przez stronę w prowadzonym gospodarstwie rolnym o specjalistycznym kierunku w dziedzinie ogrodnictwa. Planowana hala składowa również będzie budynkiem gospodarczym wykorzystywanym w prowadzonej gospodarce rolnej, to jest ogrodniczej. Powoływanie się na duże gabaryty obiektu, które mają świadczyć, iż będzie to hala przemysłowa, nie znajduje w ocenie strony oparcia w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Nie ma bowiem obowiązującego przepisu, który stwierdzałby, że budynek gospodarczy nie może posiadać wymiarów 59,82 m x 15,72 m i wysokość 6,0 m. Nadto strona wskazała, że nie prowadzi żadnej działalności przemysłowej i dlatego omawiany budynek nie mógłby być wykorzystywany do tego rodzaju działalności. Niezrozumiałe dla strony jest ponadto, dlaczego obiekty o podobnym przeznaczeniu i gabarytach, a znajdujące się na działce nr [...] w S. są zgodne z miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowany budynek nie. Nadto B. K.-K. podniosła, iż niemożność wybudowania budynku gospodarczego na terenie własnej działki mającej charakter zabudowy zagrodowej, a będący niezbędnym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, rażąco narusza jej prawo własności, chronione konstytucyjnie, z którym związane jest prawo do decydowania o nieruchomości, przeznaczeniu i wykorzystywaniu stosownie do własnych potrzeb.

W dniu 27 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 13 czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do regulacji zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Organ ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc ściśle związany ustaleniami planu zarówno zawartymi w rysunku planu, jak też w tekście planu. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna (art. 46a ustawy). Kolegium podniosło następnie, iż przewidywana do realizacji inwestycja polegająca na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego w miejscowości S. [...], działka nr [...], zlokalizowana została w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem MR miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. Nr [...] z dnia 28 września 1988 r. i przeznaczonej pod zabudowę zagrodową. Kolegium wskazało, iż w decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. wywiedziono pojęcie zabudowy zagrodowej, jako zabudowy, na której może być realizowana zabudowa mieszkalno-produkcyjna w prywatnym gospodarstwie rolnym, w skład której wchodzą: budynek mieszkalny, budynki inwentarskie dla hodowli zwierząt, budynki składowe oraz budynki dla maszyn i sprzętu rolniczego, niezbędnego do prowadzenia działalności rolnej w tym gospodarstwie. Produkcja ta powinna bazować przede wszystkim na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa rolnego i celem tej produkcji nie będzie sprzedaż produktów wyprodukowanych w tym gospodarstwie rolnym innym podmiotom gospodarczym bądź wykonywanie usług na rzecz innych gospodarstw w ramach działalności przemysłowej zakładu rolnego. Planowana inwestycja, jak stwierdził organ, nie stanowi obiektu o charakterze zabudowy uzupełniającej siedliskowej. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. wskazano wprost, iż w obiekcie przechowywane będą sadzonki drzew i krzewów do czasu ich zagospodarowania, w szczególności wywozu poza gospodarstwo celem zbycia innym podmiotom. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów i dowodów potwierdzających, iż gromadzone w projektowanej hali sadzonki pochodzą z własnego gospodarstwa rolnego i wykorzystywane są dla celów tego gospodarstwa. Powołane powyżej okoliczności sprawy potwierdzają zatem, iż planowany obiekt nie służy do przechowywania produktów z własnego gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji nie stanowi zabudowy uzupełniającej zabudowę siedliskową – zagrodową. Odnosząc się natomiast do zarzutów B. K.-K. organ wyjaśnił, iż zagadnienie dotyczące uznania Z. i A. K. za strony postępowania zostało rozstrzygnięte we wcześniejszych postępowaniach i nie zostało zakwestionowane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Przywołane przepisy dotyczące stron postępowania, a wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, nie mogą być przenoszone do postępowania o ustalenie stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przepis art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie tylko do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przepisy tej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła B. K.-K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. jako niezgodnych z prawem.

Uzasadniając swoją skargę strona wskazała, iż wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2816/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 listopada 2002 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił m.in., że organ stwierdzając nieważność decyzji nieostatecznej w trybie art. 157 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. rażąco naruszył prawo procesowe (art. 64, art. 156 k.p.a.). Wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest uzupełnić postępowanie we wskazanym przez sąd zakresie a w szczególności jednoznacznie zakreślić podstawy, granice i tryb postępowania. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ponownie rozpatrując sprawę o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zakresie i tym samym nie wyeliminowało wcześniejszych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Skarżąca podniosła następnie, iż w decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r. wskazano, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek Z. i A. K. Tym samym nie podzielono stanowiska skarżącej, że nie posiadają oni przymiotu strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia 27 lipca 2005 r. organ ograniczył się do stwierdzenia, iż zagadnienie dotyczące uznania Ł. za strony postępowania zostało rozstrzygnięte jednoznacznie we wcześniejszych postępowaniach i nie zostało zakwestionowane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Nie wskazano natomiast żadnej obowiązującej normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny czy obowiązek w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Zdaniem skarżącej Z. i A. Ł. mają jedynie w przedmiotowej sprawie interes faktyczny, a nie prawny. W opinii skarżącej przeszkadzają jej oni w prowadzeniu działalności ogrodniczej i rażąco naruszają zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej lokalizacja oraz parametry techniczne planowego budynku hali składowej gospodarstwa rolnego w zakresie ogrodnictwa S. [...] nie naruszają w żaden sposób interesu prawnego Z. i A. K., ponieważ są zgodne z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wywodziła, że ponieważ Państwo Ł. nie są stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. Nr [...].

Ponadto skarżąca podniosła, iż pojęcie zabudowy zagrodowej jest obecnie prawnie zdefiniowane w przepisie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Są to budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 3 pkt 8 powyższego rozporządzenia budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej i płodów rolnych. Działka nr [...] jest działką, na której znajduje się zabudowa zagrodowa, rozumiana zgodnie z przywołaną definicją oraz pojęciem zinterpretowanym przez organ. Znajduje się na niej budynek mieszkalny, który zamieszkuje skarżąca, oraz budynki gospodarcze, definiowane zgodnie z § 3 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, użytkowane przez stronę w prowadzonym gospodarstwie rolnym o specjalistycznym kierunku w dziedzinie ogrodnictwa. Planowana hala składowa również będzie budynkiem gospodarczym, wykorzystywanym w prowadzonej gospodarce rolnej - ogrodniczej, co ma uzupełnić istniejącą na działce siedliskowej zabudowę zagrodową. Nadto skarżąca wskazała, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła pismo Urzędu Skarbowego w L. z dnia 2 kwietnia 2003 r., w którym zawarto wyjaśnienie pojęcia "działalność rolnicza" oraz "działy specjalne produkcji rolnej". W piśmie tym stwierdzono, że skarżąca prowadzi działalność rolniczą zajmując się w ramach tej działalności produkcją roślinną, oraz że dopuszcza się uznanie za działalność rolniczą nie tylko upraw opartych o własny materiał siewny, ale też upraw opartych na materiałach pochodzących z zakupu. Określono również minimalny okres przetrzymywania zakupionych roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost – co najmniej 1 miesiąc. Skarżąca nadto oświadczyła, że prowadząc działalność ogrodniczą wykorzystuje w większości własny materiał roślinny. Hoduje sadzonki drzew, krzewów ozdobnych i owocowych, iglaki i świerki. Sporadycznie, w zależności od sytuacji rynkowej i zamówień, kupuje tylko sadzonki owocowe, które uprawia przez okres od 3-6 miesięcy, w którym to czasie następuje ich biologiczny wzrost. Skarżąca podkreśliła, iż posiada pozwolenie Wojewódzkiej Inspekcji Nasiennej na prowadzenie obrotu materiałem siewnym w gospodarstwie rolnym w zakresie materiału szkółkarskiego z przeznaczeniem na własne potrzeby gospodarstwa rolnego S. [...]. Działalność ta mieści się zatem w granicach działalności rolniczej i nie jest działem produkcji rolnej. Planowana hala służyłaby na potrzeby prywatnego gospodarstwa rolnego w zakresie działalności ogrodniczej, ale również do przechowywania innych płodów rolnych. Jak wskazała skarżąca, jest rolnikiem i oprócz ogrodnictwa uprawia grunty orne siejąc na przykład pszenicę czy buraki. W końcowej części skargi strona wskazała na konstytucyjnie chronione prawo własności i związane z nim prawo do decydowania o swojej nieruchomości, przeznaczeniu i wykorzystywaniu według własnych potrzeb. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wskazała, iż warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź oparta na bezzasadnych domniemaniach. W braku możliwości wybudowania na terenie własnej działki nr [...] w S. o charakterze zabudowy zagrodowej budynku gospodarczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego, skarżąca upatruje rażące naruszenie jej prawa własności. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...], mimo że planowana inwestycja objęta tą decyzją jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rażąco naruszyło kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej Kolegium stosując niewłaściwą i rozszerzającą wykładnię prawną, błędnie zinterpretowało zapisy prawa miejscowego zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz przepisy powszechnie obowiązujące ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty zawarte w skardze dotyczą następujących kwestii: 1) czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadziło postępowanie w zakresie wskazanym przez Sąd i wyeliminowało wcześniejsze uchybienia; 2) czy organ administracyjny prawidłowo uznał, że Z. i A. Ł. przysługuje status strony, bowiem zdaniem skarżącej posiadają oni tylko interes faktyczny; 3) czy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii zauważyć trzeba, iż w wyroku z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2816/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. zbadanie podstaw, granic i trybu postępowania, wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...] został złożony w stosunku do decyzji nieostatecznej. W razie zaś uznania, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności, Sąd nakazał rozważenie, czy i jaka podstawa wymieniona w art. 156 § 1 kpa wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, że nie wystarczy samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, bowiem niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło się do Z. i A. K. oraz U. i B. Ł. o podanie, czy ich pisma traktować należy jako odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali składowej gospodarstwa rolnego, czy też jako wnioski o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji lokalizacyjnej. Odpowiadając na powyższe zapytanie Z. i A. Ł. oraz U. i B. G. oświadczyli, że ich pisma były wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M., a nie odwołaniami od tej decyzji. Na tej podstawie organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie należy rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali składowej gospodarstwa rolnego. Prowadząc następnie postępowanie w tym przedmiocie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważało, czy i jaka podstawa wymieniona w art. 156 § 1 kpa wystąpiła. W wyniku tego przyjęło, iż była to podstawa z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Tak więc Kolegium rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadziło postępowanie w zakresie wskazanym przez Sąd i dążyło do wyeliminowania wskazywanych w wyroku sądowym uchybień. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja w tej sytuacji musi być prawidłowa. Rozważyć zatem trzeba pozostałe zarzuty podnoszone w skardze.

Problematyka interesu prawnego oraz pojęcia strony była wielokrotnie przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ich świetle nie budzi wątpliwości, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. W takiej sytuacji osobie takiej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 - LEX nr 47898, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98 - LEX nr 47873, z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt I SA 1984/98 - LEX nr 48525).

O tym, czy interes będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - LEX nr 44195).

Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97 - LEX nr 48702).

Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1189/98 - LEX nr 47969).

Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (por.: Janusz Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 194).

Naruszenie interesu faktycznego nie daje osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 564/99 - OSS 2001/2/42).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, w tym również właściciele lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 703/97 - LEX nr 47299).

Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że Z. i A. Ł., podobnie jak U. i B. G., są właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca bowiem jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S. [...], natomiast Z. i A. Ł. są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości S. [...], a U. i B. G. nieruchomości położonej w miejscowości S. [...]. Tak więc – wbrew stanowisku skarżącej – Z. Ł. i A. Ł. przysługuje w niniejszej sprawie status strony.

Gdyby jednak nawet przyjąć, że nieruchomość Z. i A. K. nie jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do nieruchomości należącej do skarżącej oraz że nie przysługuje im w tej sprawie status strony, to zaznaczyć należy, że w aktach sprawy znajduje się wniosek U. i B. Ł. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze musiałoby zatem i tak rozpoznać merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 16 lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali składowej gospodarstwa rolnego.

W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia, czy przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskowana przez skarżącą inwestycja polega na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego, przeznaczonej do składowania, przechowywania płodów rolnych, takich jak: sadzonki drzew oraz krzewów ozdobnych i owocowych, zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego skarżącej.

Działka, na której powyższa inwestycja miałaby zostać zrealizowana, w czasie wydawania decyzji lokalizacyjnej oraz rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowana była w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem MR i była przeznaczona pod zabudowę zagrodową.

Rozważyć zatem trzeba, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej.

Analizując to zagadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zdefiniowało pojęcie zabudowy zagrodowej, jako zabudowy, na której może być realizowana zabudowa mieszkalno-produkcyjna w prywatnym gospodarstwie rolnym, w skład której wchodzą: budynek mieszkalny, budynki inwentarskie dla hodowli zwierząt, budynki składowe oraz budynki dla maszyn i sprzętu rolniczego, niezbędnego do prowadzenia działalności rolnej w tym gospodarstwie. Zdaniem Kolegium produkcja ta powinna bazować przede wszystkim na surowcach pochodzących z tego gospodarstwa rolnego i celem tej produkcji nie będzie sprzedaż produktów wyprodukowanych w tym gospodarstwie rolnym innym podmiotom gospodarczym bądź wykonywanie usług na rzecz innych gospodarstw w ramach działalności przemysłowej zakładu rolnego.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego planowana inwestycja nie stanowi obiektu o charakterze zabudowy uzupełniającej siedliskowej, przy czym brak jest jakichkolwiek dokumentów i dowodów na to, że mające być gromadzone w projektowanej hali sadzonki będą pochodzić z własnego gospodarstwa rolnego i będą wykorzystywane dla celów tego gospodarstwa. Planowany obiekt nie służy zatem do przechowywania produktów z własnego gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji nie stanowi zabudowy uzupełniającej zabudowę siedliskową – zagrodową.

Obecnie pojęcie zabudowy zagrodowej jest zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis ten w aktualnym stanie prawnym stanowi, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. został zmieniony z dniem 27 maja 2004 r. i przed tą datą (od wejścia w życie z dniem 16 grudnia 2002 r.) stanowił, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Na tę definicję zabudowy zagrodowej powoływała się skarżąca w swoich wywodach. Do tej definicji odnosiło się też Kolegium Odwoławcze.

Nie negując co do istoty definicji zabudowy zagrodowej przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., nie pozostającej zresztą w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które weszły w życie po wydaniu przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia 16 lipca 2002 r. nr [...], stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy rolnik prowadzi specjalistyczne gospodarstwo rolne w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego i do takiej działalności chce wykorzystywać zabudowania gospodarcze znajdujące się na jego działce siedliskowej, to nie można takiego działania traktować jako działalności przemysłowej zakładu rolnego. Jeżeli zatem rolnik rozwijając swoją dotychczasową działalność rolniczą (rolniczo-ogrodniczą) zamierza wznieść kolejny budynek gospodarczy, gdyż istniejące dotychczas budynki gospodarcze nie są wystarczające dla prawidłowej realizacji tej działalności, to uznać należy, iż planowana przez niego inwestycja mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Inwestycja ta bowiem polega na wzniesieniu budynku gospodarczego w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Podkreślić należy, iż nie jest dopuszczalne takie rozumienie zabudowy zagrodowej, które ograniczać będzie rolnika w prowadzeniu przez niego działalności rolniczej.

W rozpatrywanej sprawie wnioskowana przez skarżącą inwestycja polega na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego, przeznaczonej do składowania, przechowywania płodów rolnych, takich jak: sadzonki drzew oraz krzewów ozdobnych i owocowych, zgodnie ze specjalistycznym kierunkiem gospodarstwa rolnego skarżącej. Planowane zamierzenie inwestycyjne związane zatem jest z prowadzonym przez skarżącą w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego specjalistycznym gospodarstwem rolnym.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wadliwie przyjęło, że planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na budowie hali składowej gospodarstwa rolnego na terenie, na którym obowiązujący w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę zagrodową, jest sprzeczna z tym planem. Uchybienie to narusza art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 7 kpa, przy czym miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.