Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 70/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. T. S. zwrócił się

do Burmistrza "[...]" o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci A., B. i C. S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. i B. S. oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na C. S.

Decyzją z dnia "[...]" r. Burmistrz "[...]" odmówił przyznania T. S. wnioskowanych świadczeń z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że dochód rodziny za 2005 r. wyniósł 35.350,68 zł, a miesięczny dochód w wysokości 2.945,89 zł przekroczył dochód uprawniający do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do kwestii utraconego dochodu organ wskazał, że rozpatrując wniosek o świadczenia rodzinne na poprzedni okres zasiłkowy dochód rodziny za 2004 r. został pomniejszony o dochód utracony i nie można kilkakrotnie korzystać z utraty tego samego dochodu, dlatego też aktualnie nie pomniejszono dochodu uzyskanego w 2005 r. o dochód utracony.

Od powyższej decyzji T. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionując jej zasadność. Powołując się na § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne podniósł, iż w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Wskazał, iż jego żona otrzymała w miesiącu lutym 2005 r. ostatni zasiłek dla bezrobotnych i dlatego od dochodu rodziny należało odliczyć dochód utracony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do nich stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Świadczenie to przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504, 00 zł (art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy).

W przypadku, gdy dochód rodziny (przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - art. 3 pkt 2 ustawy) lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę

lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 ustawy).

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" r. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wynika, że małżonkowie S. osiągnęli w 2005 r. dochód będący podstawą do ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego

i dodatków do niego w kwocie 38.209,79 zł. Wyjaśniono także, iż dochodem, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym

od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone

do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pomniejszając powyższy dochód o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1

lit. a ustawy), dochód stanowiący podstawę ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych będzie wynosił 35.350,68 zł.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, że w niniejszej sprawie mamy

do czynienia z dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 c ustawy o świadczeniach rodzinnych (utrata zasiłku dla bezrobotnych). Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia "[...]" r. wynika bowiem, że Pani K. S. od 4 stycznia 2005 r. nie posiada prawa do zasiłku z tytułu bezrobocia, a ostatni zasiłek pobrała w lutym 2005 r. w wysokości 448,84 zł netto. Zgodnie zaś z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

(Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu,

od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

Zatem Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji winien pomniejszyć dochód rodziny (przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) o kwotę przeciętnego miesięcznego utraconego dochodu. Ponieważ dochodem utraconym będzie zasiłek dla bezrobotnych wypłacony żonie odwołującego się za styczeń i luty 2005 r. w sumie 897,68 zł (448,84 zł x 2), to kwotę przeciętnego miesięcznego utraconego dochodu stanowić będzie kwota 74,80 zł (897,68 zł : 12 miesięcy) i o nią w ocenie Kolegium, należało pomniejszyć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w 2005 r.

Organ nadmienił, iż zainteresowany składając wniosek o świadczenia rodzinne wykazał, że w skład jego rodziny wchodzi 5 osób. Tym samym przeciętny dochód rodziny wyniósł 2.945,89 zł. Po pomniejszeniu o dochód utracony czyli sumę 74,80 zł, dochód ten wynosił będzie 2.871,09 zł. Na tej podstawie wywiedziono, że niniejszy dochód przekroczył kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego i innych świadczeń (504 zł x 5 osób = 2.520 zł) )o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącego od 1 września kwotę 48 zł, o sumę 303,09 zł [(2.871,80 zł - 2.520 zł) - 48 zł = 303,09 zł].

W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania wnioskowanych świadczeń jest prawidłowa,

a nie uwzględnienie przez organ w wyliczeniach utraconego dochodu nie miało wpływu

na treść rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, kwestionując sposób w jaki organ przeliczył utracony dochód jego małżonki. Zdaniem Skarżącego podzielenie utraconego dochodu przez 12 miesięcy i odjęcie kwoty wynikającej z tego działania od dochodu całej rodziny jest niezgodne z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W ocenie skarżącego, od dochodu rodziny należało odliczyć kwotę 448,84 zł, a nie kwotę 74,80 zł, jak to uczyniło Kolegium. W przekonaniu Skarżącego jego tok rozumowania znajduje potwierdzenie w Komentarzu do ustawy z dnia 28 listopada

2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który został przygotowany przez ZUS i zaakceptowany przez Departament Świadczeń Rodzinnych MGP i PS.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenia. Nie zgadzając się z zarzutem Skarżącego co do niewłaściwego wyliczenia przez Kolegium kwoty dochodu, podniesiono, iż pojęcie przeciętnego miesięcznego utraconego dochodu należy interpretować w powiązaniu z pojęciem dochodu rodziny zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Kolegium, mimo, że ustawodawca wprost

nie wyraził w § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia, że przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu należy odnosić do całości roku kalendarzowego, to zdaniem Kolegium, zasadnym jest stwierdzenie, że przeciętny miesięczny utracony dochód wylicza się dzieląc sumę utraconego dochodu przez 12 miesięcy (tak jak dochód członków rodziny), a nie liczbę miesięcy, z których przyjęto utracony dochód.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).

Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodną z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga T. S. nie mogła być zatem uwzględniona.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, gdyż

organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przy czym organ ten może korygować zarówno wady prawne decyzji,

jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587).

Kierując się powyższymi regułami Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej skarżącemu świadczeń rodzinnych, przyjęło odmiennie niż organ pierwszej instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zasadnym było uznanie, iż zasiłek dla bezrobotnych utracony przez małżonkę Skarżącego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest dochodem utraconym

w rozumieniu art. 3 pkt 23c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stanowisko takie jest jak najbardziej słuszne. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu wywód organu odwoławczego sprowadzający się do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające skarżącemu wnioskowanych świadczeń rodzinnych jest prawidłowe, a nie uwzględnienie przez ten organ w wyliczeniach utraconego dochodu nie mało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadniczą przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest spełnienie przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunku, określonego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, a odnoszącego się do sytuacji materialnej tych osób. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny przysługuje wskazanym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł.

Dochód rodziny to, w świetle art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym

okres zasiłkowy, zaś okres zasiłkowy to, zgodnie z art. 3 pkt 10 powołanej ustawy,

okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Dochód ten ustala się m.in. na podstawie, załączonyego do wniosku o zasiłek rodzinny, zaświadczenia z urzędu skarbowego

o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy oraz oświadczeń członków rodziny

o wysokości uzyskanego dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, których wzory określone zostały w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania

w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).

Zatem dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku decydujący jest dochód rodziny strony uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości ustawodawca uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia.

Przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. decydujące znaczenie dla przyznania tych świadczeń ma wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie uzyskanego w roku kalendarzowym 2005. Jednak na jego ostateczną wysokość mogą mieć wpływ również określone w art. 3 pkt 23 lit. a)-g) ustawy o świadczeniach rodzinnych zdarzenia, które miały miejsce w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowi podstawę przyznania zasiłku rodzinnego

i dodatków do tego zasiłku. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 4 powołanej ustawy,

w przypadku utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 tej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód.

Zgodnie z ustaleniami organów administracji publicznej dochód rodziny skarżącego w 2005 r., pomniejszony na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.)

o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, wyniósł 35.350,68 zł. Na dochód ten składał się dochód T. S. oraz dochód jego małżonki z tytułu zasiłku dla bezrobotnych przysługującego K. S. do dnia 3 stycznia 2005 r.

Uwzględniając wysokość dochodu rocznego stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyliczono, że przeciętny miesięczny dochód pięcioosobowej rodziny Skarżącego wynosi 2.945,89 zł. Tego sposobu wyliczenia nie kwestionuje też sam skarżący. Ne jest też sporne między stronami, że dochód małżonki Skarżącego w postaci zasiłku dla bezrobotnych przysługującego jej do dnia 4 stycznia 2005 r. jest dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 powołanej ustawy.

Zagadnienie sporne w tej sprawie wynikło przede wszystkim na tle odmiennego rozumienia przez strony przepisu § 17 ust.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej

z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach

o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), a konkretnie odmiennej interpretacji pojęcia przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu i zarazem sposobu wyliczenia kwoty utraconego dochodu. Powołany przepis stanowi, iż w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

Według skarżącego wskazany przepis rozumieć należy w ten sposób, że od jego dochodu należało odjąć kwotę 448,84 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast, prezentując inny pogląd, argumentuje, że użyte w przywołanym przepisie rozporządzenia pojęcie "przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu" należy interpretować w powiązaniu z pojęciem dochodu rodziny zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, oznaczającym przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Rozstrzygając ten spór, Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie uznał,

iż przedstawiona przez organ ocena i zapatrywania prawne są logiczne, a tym samym prawidłowe. Zarówno przepisy cytowanego rozporządzenia jak i sama ustawa

o świadczeniach rodzinnych nie wskazują wprost jak należy rozumieć pojęcie "przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu". Wskazać w tym miejscu jednak należy, iż powszechnie przyjmuje się, że niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu, która prowadzi do luki w prawie, w szczególności jeżeli ustalenie treści pojęcia prawnego jest możliwe przy zastosowaniu innych metod wykładni, np. systemowej, funkcjonalnej

czy historycznej. Kierując się w tym przypadku wykładnią funkcjonalną, należy podzielić stanowisko organu II Instancji, iż w takiej sytuacji owo nie zdefiniowane odrębnie pojęcie "przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu" należy interpretować w sposób analogiczny, jak to uczynił ustawodawca w zawartej w art. 3 pkt 2 powołanej ustawy

definicji dochodu rodziny. Zasadnym staje się zatem zaprezentowany w odpowiedzi

na skargę pogląd, że przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu należy odnosić do całości roku kalendarzowego i wyliczyć dzieląc sumę utraconego dochodu przez

12 miesięcy, a nie przez liczbę miesięcy, z których przyjęto utracony dochód. Skarżącemu należy wyjaśnić, że skoro dochód rodziny rozumiany jako przeciętny dochód członków rodziny u ustala się dzieląc całą kwotę dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy przez 12 miesięcy, to ustalając dochód utracony (mający wpływ na ostateczną wysokość dochodu rodziny) również należy go podzielić przez 12 miesięcy, a nie tylko przez ilość miesięcy przez które był uzyskiwany. Ta sama reguła musi być stosowana zarówno przy ustalaniu dochodu uzyskanego

jak i utraconego.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż przeciętny miesięczny dochód rodziny uzyskany w 2005 r. należało pomniejszyć o kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu wynoszącą 74,80 zł. Skoro przeciętny dochód rodziny po pomniejszeniu o dochód utracony przekroczył kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego

i dodatków do tego świadczenia o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącego od 1 września 2006 r. 48 zł, o kwotę 303,09 zł, to prawidłowo postąpiły organy odmawiając Skarżącemu wnioskowanych świadczeń.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, że jego tok rozumowania znajduje potwierdzenie w Komentarzu do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych podnieść należy, iż wszelkie komentarze do ustaw nie stanowią źródła prawa ani wiążącej wykładni obowiązującego prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi nie można było uznać zasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.