Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 55/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T.N. od decyzji Zarządu W. nr [...] z dnia [...] września 2012r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolno stojącego i szamba szczelnego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]-[...]-[...] przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r. organ ewidencyjny pierwszej instancji orzekł – w związku z wnioskiem złożonym przez T.N.– o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolno stojącego i szamba szczelnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] przy ul. [...] z tego powodu, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (tj. Dz. U z 2012r, poz. 647 ze zm.).

Odwołanie od odmownej decyzji złożyła T.N. twierdząc, że plan miejscowy, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. dopuszczał zabudowę na obszarze, na którym leży działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

SKO w Warszawie rozpoznając odwołanie potwierdziło stanowisko organu I instancji, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Działka nr [...] jest działką leśną i dlatego wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Działka ta w uprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 1992r. znajdowała się w obszarze o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, w którym dopuszczono zabudowę w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Przy sporządzaniu tego planu nie było jednak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na wskazanym wyżej obszarze.

Kolegium nadmieniło, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy oprócz inwestora stronami postępowania są właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właściciele działek objętych wnioskiem. Wobec tego zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji przyjął, że współwłaściciele działki nr [...] są stronami niniejszego postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

• naruszenie art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011r, Nr 12, poz. 59) w zw. z art. 16 ustawy o lasach w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) poprzez uznanie, że działka nr 12 jest gruntem leśnym posiadającym status lasów ochronnych w sytuacji gdy nie są spełnione kryteria uznania za lasy szczególnie chronione,

• naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647) polegające na niezasadnym uznaniu, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla działki nr [...] nie została spełniona przesłanka tam określona, podczas gdy z treści Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. [...] z dnia [...] września 1992r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta była zgodą na przeznaczenie na tereny nieleśne gdyż nie posiada statusu lasów ochronnych.

Skarga zarzuca dalej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. polegające na nie dość wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego; art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji SKO z dnia [...]października 2012r. bezpośrednio T.N., nie zaś uprawnionemu pełnomocnikowi; art. 28 K.p.a. polegające na nieprawidłowym określeniu stron postępowania i nie skierowaniu zaskarżonej decyzji do wszystkich osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciele działki nr [...] oraz skierowaniu zaskarżonej decyzji do podmiotów nie będących stroną w sprawie.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] września 2012r. , a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z odpisu z księgi wieczystej obejmującej działkę nr [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

• organy błędnie uznały, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu oraz, że zgodnie z treścią Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. [...] z dnia [...] września 1992r. przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] przy ul. [...] nie była objęta zgodą na przeznaczenie na tereny nieleśne. Na potwierdzenie tej tezy wskazano, że w poprzednim planie była dopuszczalna zabudowa przy spełnieniu wskazanych w planie warunków. W przedmiocie ochrony gruntów leśnych plan ten przewidywał jedynie ochronę dla gruntów leśnych posiadających status tzw. lasów ochronnych w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Tymczasem sporna działka nie stanowiła lasu ochronnego gdyż nie została wydana decyzja o uznaniu jej za las ochronny,

• w ocenie skarżącej oznacza to, że zabudowa przedmiotowej nieruchomości była dopuszczalna przy uwzględnieniu określonych w planie warunków, a zatem została przeznaczona z gruntów leśnych na cele nieleśne,

• decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została doręczona stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi. Tym samym doręczenie pisma stronie jest bezskuteczne co uzasadnia zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a.,

• na organie ciążył obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania. Współwłaścicielami działki nr [...] nie są cztery osoby potraktowane przez organ jako strony, z kolei organ nie potraktował jako strony dwóch osób, które są współwłaścicielami działki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne, a jednocześnie nie stwierdzono, aby wystąpiły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji przytoczonej w skardze.

Przywołany przez organy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje przesłanki pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Dopiero łączne spełnienie wymagań tam określonych uzasadnia ustalenie tych warunków zgodnie z żądaniem inwestora. Jednym z koniecznych warunków jest taka sytuacja, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Aby stwierdzić, czy dany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy w pierwszej kolejności dokonać ustaleń co do charakteru działki, na której jest planowana inwestycja. Z akt administracyjnych – jak ustalił organ w oparciu o wypis z ewidencji gruntów – wynika, że działka nr [...] to las i obejmuje powierzchnię [...]m kw. Z tego względu zasadnie stwierdzono, że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, co wynika z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) bowiem proponowane zagospodarowanie stanowi cel nieleśny.

Dalej organ ustalił, że działka nr [...] w poprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta w. [...]z dnia [...] września 1992r. znajdowała się w obszarze o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, w którym dopuszczono zabudowę w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Jednocześnie przy uchwalaniu tego planu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, która tak jak i obecnie, była wymagana w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79 ze zm.), która w art. 7 regulowała tryb uzyskiwania takiej zgody.

Przy rozważaniu tej problematyki konieczne jest także sięgnięcie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. (sygn. akt II OPS 1/10), który na tle stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu zajął następujące stanowisko. Mianowicie zdaniem NSA wykładnie gramatyczna, celowościowa i systemowa prowadzą do wniosku, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, wyrażona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie odnośnie działki nr [...] nie tylko nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, ale także nie wprowadzono do planu miejscowego tej zgody z racji tego, że takowej nie było. Wbrew stanowisku skarżącej nie można uznać, że zapis w poprzednio obowiązującym planie gdzie dopuszczono zabudowę w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną stanowi zgodę na zmianę przeznaczenia. W ocenie Sądu taki zapis nie zmienia charakteru gruntu. Nadal pozostaje on terenem leśnym ("w obrębie terenów leśnych"), na którym możliwa była zabudowa bez jednoczesnej zmiany charakteru gruntu. Z racji takiego zapisu w poprzednim planie teren automatycznie nie stawał się terenem nieleśnym, a to z racji tego, że przy uchwalaniu planu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia w trybie art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zaś do przywołanej normy podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez organy wymienione w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Skoro takiej zgody nie uzyskano, nie było także możliwe dokonanie zmiany na cele nieleśne w planie miejscowym terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W tym zakresie jako zbędne dla sprawy należało uznać ustalanie, czy las położony na działce nr [...] miał charakter lasu ochronnego, czy też nie – jak wywodzi skarga. Warunki bowiem wskazane w treści planu tj. w jakiej sytuacji dopuszczalna była zabudowa w poprzednim planie (str. 4 skargi) nie powodują, że plan zmieniał przeznaczenie tego gruntu. Faktem jest natomiast, że przy spełnieniu określonych warunków była dopuszczona zabudowa.

Pełnomocnik podniósł w skardze, że nie wszyscy współwłaściciele działki nr [...] zostali zakwalifikowani jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarzut ten – zasadny – nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji bowiem co prawda stosownie do art. 145 § 1 pkt 1b) P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżony akt w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia, nie mniej jednak nie ma to zastosowania w razie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a. W razie bowiem gdy strona nie bierze udziału w postępowaniu nie ze swojej winy, wówczas jest uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 147 K.p.a.). Nie ma takiego uprawnienia inna strona tego postępowania tj. w niniejszej sprawie T.N. nie może skutecznie podnosić zarzutu do wznowienia postępowania z racji tego, że inne strony nie brały udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z takim wnioskiem mogłyby zwrócić się jedynie te osoby, które zostały pominięte w postępowaniu przed Prezydentem, a następnie przed SKO w W.

Kwestia natomiast doręczenia decyzji podmiotom, które nie są wpisane do księgi wieczystej jako współwłaściciele także nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji bowiem nawet błędne doręczenie decyzji osobom nie mającym przymiotu strony nie stanowi takiego naruszenia procedury, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a.).

Nie może także skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji okoliczność, że decyzja Kolegium została doręczona nie ustanowionemu pełnomocnikowi wnioskodawczyni tj. adwokat T., lecz samej stronie. Stosownie do art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Brzmienie przepisu jest jednoznaczne, co oznacza, że decyzja Kolegium winna zostać doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi, co nie miało miejsca. Bezspornie zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej jednak jedynie takie naruszenie przepisów proceduralnych daje podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku Sąd doszedł do wniosku, że nieprawidłowe doręczenie decyzji organu II instancji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Mianowicie naruszenie procedury miało miejsce już po wydaniu decyzji ostatecznej co oznacza, że nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie nie zostały naruszone prawa skarżącej w stopniu uniemożliwiającym jej zwalczanie niekorzystnego rozstrzygnięcia. Skarga do sądu administracyjnego została złożona w terminie przez pełnomocnika i wszelkie zarzuty – istotne zdaniem pełnomocnika – zostały w niej zamieszczone.

Na zakończenie Sąd podnosi, że w podobnym stanie faktycznym na terenie [...] w W. odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy z tej samej przyczyny została zaakceptowana przez sądy administracyjne (vide wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 782/12).

Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.