Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 a ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 138 § 1 pkt. 2 zd. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 65/09 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta R.- Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z w dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 65/09, w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. zobowiązał Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 2 kwietnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej kopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 2 kwietnia 2009 r. dla terenu gminy R. oraz zasądził od Burmistrza Miasta R. na rzecz K.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

K.W. wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. wystąpił do Burmistrza Miasta R. o udostępnienie informacji, obejmującej kopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 2 kwietnia 2009 r. dla terenu gminy R. za wyjątkiem danych zawartych w kolumnie nr 4 prowadzonego rejestru.

Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru, tj. adresu oraz numeru ewidencyjnego działki.

W wyniku wniesienia przez K.W. odwołania, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., które decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak zaskarżoną decyzję uchyliło oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji. Wskazało jednak, że przy zachowaniu identycznych okoliczności faktycznych i prawnych nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej, powołując taką samą podstawę prawną jak w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na to, że w ocenie K.W. Burmistrz Miasta R., pomimo otrzymania powyższej decyzji uchyla się od ustawowego obowiązku udostępnienia mu informacji publicznej oraz nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność ww. organu.

Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącego realizacji znacznej części wniosku oraz wydaną w tej samej dacie decyzję, znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej zbiorcze dane dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla terenu Gminy R., w części dotyczącej udostępnienia informacji o lokalizacji inwestycji objętych decyzjami o warunkach zabudowy (adresu oraz numeru ewidencyjnego działki). Podał, iż w jego ocenie udostępnienie tych informacji naruszałoby prywatność właścicieli działek, które podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dalej u.d.i.p. Podkreślił, iż za pomocą informacji dotyczącej adresu oraz numeru ewidencyjnego działki można pośrednio określić tożsamość właściciela danej działki.

Przedstawił również motywy uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. oraz sposób rozstrzygnięcia odwołania K. W.

Organ wskazał, że zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w N. z wnioskiem o wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., lecz Prokuratura odmówiła wniesienia skargi w tej sprawie.

Ponadto, autor w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, a zatem skarga, której przedmiotem jest żądanie zobowiązania Burmistrza Miasta R. do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie jest niedopuszczalna i winna zostać przez Sąd pierwszej instancji odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Poza tym, Burmistrz Miasta R. stwierdził, iż w stosunku do bezczynności wójta jako organu wykonawczego gminy zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, zgodnie którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym, stosownie do treści art. 101a ust. 1 powyższej ustawy art. 101 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Zdaniem Burmistrza Miasta R. warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało konieczność wezwania organu do doręczenia części informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r., czego w tej sprawie skarżący nie uczynił.

Burmistrz Miasta R. podniósł również, iż podstawą odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej, była ochrona prawa do prywatności. W związku z tym wskazał, że niedopuszczalne jest nakazanie organowi administracji, przez inny organ (w tym przypadku organ wyższego stopnia) udzielania informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to oznacza, że wniesienie skargi na bezczynność organu było możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarżący obowiązku określonego w tym przepisie nie wykonał, to skarga winna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wskazał także, iż wobec wyraźnego zastrzeżenia kompetencji dla sądu powszechnego w sprawach określonych w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączona jest kontrola instancyjna organu drugiej instancji w sprawach decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej ze względu na okoliczności wymienione w art. 22 tej ustawy. Oznacza to, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny organ nie pozostaje w bezczynności. Skoro zatem skarżący nie wniósł powództwa do sądu powszechnego, a sąd nie wydał wyroku udostępniającego informację, to trudno w niniejszej sprawie mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu.

Ponadto wyjaśnił, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną uprzednio nieudostępnioną na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia .2009 r., znak [...], tj. kserokopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. z zaczernioną kolumną nr 4 obejmującą nazwę i adres wnioskodawcy. Zatem załatwienie sprawy przez przesłanie skarżącemu żądanych materiałów czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie skargi na bezczynność.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. skarżący wyjaśnił, że przekazana mu kopia rejestru zawiera nie tylko zaczernioną kolumnę 4, zawierająca informacje o nazwie i adresie wnioskodawcy, ale również częściowo zaczerniona jest kolumna 3 rejestru, opisująca rodzaj inwestycji, dla której wydano decyzję rozstrzygająca w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym skarżącego pozbawiono faktycznego dostępu do części wnioskowanej informacji publicznej – opisu rodzaju inwestycji zawartego w wierszach nr 5 i 8 rejestru za 2009 r., pomimo, że w tym zakresie Burmistrz Miasta R. nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., które odnoszą się do bezczynności w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podkreślił, że art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej w skrócie u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, tej ustawy przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Natomiast celem tej regulacji jest wprowadzenie modyfikacji proceduralnych dotyczących terminu przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz rozpoznania skargi.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że regulacja z art. 22 ust. 2-3 u.d.i.p. ma charakter procesowy i dotyczy spraw przed sądem powszechnym, a art. 22 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza konkurencyjny w stosunku do sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej, mechanizm dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze powództwa do sądu powszechnego.

Przesłanką dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego jest przy tym wyłącznie odmową dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna.

Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do których o stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, u.i.d.p. wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenie w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów ze względu na których dobro, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.i.d.p., wydano decyzję o odmowie udostępniania informacji, wskazuje wprost na zaskarżalność takiej decyzji w postępowaniu administracyjnym, na zasadach przewidzianych w art. 127 § 1-3 K.p.a. Natomiast brak takiej ostatecznej decyzji odmownej oznacza kognicję sądu administracyjnego w każdej sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej, i ma ona charakter wyłączny. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], uchylono bowiem decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...]. o odmowie udostępnienia informacji w określonej części z uwagi na ochronę prywatności i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Brak było zatem podstaw do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z kolei, odnosząc się do kwestii skuteczności złożenia skargi w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera odrębnych regulacji nawiązujących do przesłanek określonych art. 52 P.p.s.a., zaś sposób udostępniania informacji publicznej jest odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 K.p.a.

Natomiast odnosząc się do twierdzenia organu, iż obowiązek wyczerpania trybu przedskargowego wynika z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym uznał, że art. 101, jak i art. 101a tej ustawy stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego, lecz niniejsza sprawa do tych nie należy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 52 § 3 P.p.s.a. nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji, zatem uprzednia interwencja ma dotyczyć działania, nie zaniechania. Stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa. Z tych względów uznał, iż w tej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Przy czym, w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badanie legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] przekracza granice tej sprawy. Istotnym jest natomiast, że ten akt pozostaje w obrocie prawnym, a zawarte w nim rozstrzygnięcie ma charakter wiążący i powoduje stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji ostatecznej obliguje Burmistrza Miasta R. do rozpoznania wniosku skarżącego w spornej części na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a termin dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczony jest od dnia doręczenia Burmistrzowi Miasta R. ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie organ w przeważającej części pismami z dnia [...] kwietnia 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r. udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, to obecnie spór dotyczy jedynie fragmentów w wierszu 5 i 8 kolumny nr 3 rejestru wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy, jak również braku wydania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odniesieniu do zakresu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009 r. pozwala to na uznanie, że żądana informacja publiczna nie została skarżącemu w całości udostępniona.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro wniosek skarżącego nie został w pełni załatwiony w sposób wskazany w ustawie zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, to organ ten pozostawał w bezczynności i na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. - pkt II sentencji wyroku.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych okolicznościach organ może odmówić udzielenia takiej informacji ze względu na tzw. dane wrażliwe i wszelkie dane, które bezpośrednio lub chociażby w sposób pośredni (imię, nazwisko, firma, nazwa własna, adres zamieszkania lub siedziby, numery działek itp.) pozwalając na identyfikację wnioskodawców i stron postępowania nie mogą być ujawniane. Tym samym za wątpliwe uznał, stwierdzenie skarżącego że pozbawiono go faktycznego dostępu do części wnioskowanej informacji publicznej – opisu rodzaju inwestycji, jeżeli zaczernione w kolumnie nr 3 elementy nie zawierają opisów inwestycji, lecz nieprawidłowo umieszczone nazwy własne inwestorów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta R. i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a):

– art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie pomimo, że sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego;

– art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 K.p.a. przez przyjęcie, że organ pomimo decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] uchylającej decyzję organu i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji, miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zaskarżony wyrok prowadzi do udostępnienia skarżącemu informacji objętej ochroną prawa do prywatności, co w konsekwencji narusza art. 22 u.d.i.p. Zdaniem organu w sytuacji, gdy uwzględnienie skargi na bezczynność może prowadzić do udostępnienia informacji publicznej objętej ochroną prawa do prywatności, to sąd administracyjny ma obowiązek skargę odrzucić, gdyż tylko sąd powszechny mógł skarżącemu udostępnić wnioskowaną przez niego informację publiczną.

W ocenie organu o tym, czy właściwy w danej sprawie jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny decyduje podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podkreślił, że droga sądowoadministracyjna i cywilna wykluczają się nawzajem, a podmiot wnoszący o udostępnienie informacji publicznej przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie może decydować o tym, w jakim trybie mają być dochodzone jego prawa, albowiem ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani Konstytucja RP nie dopuszczają dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych. A zatem skoro skarga skarżącego zmierzała do udostępnienia mu informacji publicznej, to z uwagi na odmowę jej udzielania ze względu na ochronę prawa do prywatności, przysługiwała mu jedynie droga sądowa przed sądem powszechnym. Tak więc, przedmiotowa skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. powołując się na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu gminy jest uprzednie wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., albowiem przez wykonanie czynności nakazanych prawem, o których mowa ww. przepisach należy rozumieć nie tylko czynności prawne, lecz także czynności faktyczne lub materialno-techniczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością materialno-techniczną, a zatem wniesienie skargi w niniejszej sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast ustanowiona w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego powoduje niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w razie wniesienia jej przed upływem ustawowego terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji powinien w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 skargę w tej sprawie odrzucić.

W związku z powyższym, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia ww. przepisów ma wymiar tworzenia, a nie stosowania prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie K.p.a. wskazał, że skoro decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. uchylono decyzję Burmistrza Miasta R. w całości i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, to przestała istnieć zarówno decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz samo postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W konsekwencji stwierdził, że w jego ocenie przestał istnieć obowiązek podejmowania jakichkolwiek dalszych działań przez organ w tej sprawie. Umorzenie postępowania w pierwszej instancji powoduje, że choć sprawa objęta wnioskiem nie została merytorycznie rozpoznana, to z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona. W tej sytuacji skarżący chcąc uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinien ponownie złożyć wniosek, który na nowo zainicjuje postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej sprawie całkowicie zaciera różnicę pomiędzy instytucją uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.), a instytucją uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2. K.p.a.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności jest bezpodstawne, gdyż skarżący powinien ponownie wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych, skierować pozew do Sądu powszechnego.

W ocenie Burmistrza Miasta R. w sytuacji, gdyby wydał on skarżącemu żądaną informację publiczną, naruszyłby zakaz działania bez podstawy prawnej, czyli art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., co w konsekwencji prowadziłoby to do odpowiedzialności karnej organu na podstawie art. 51 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Burmistrza Miasta R. przytoczył obie podstawy wymienione w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Na wstępie należało rozważyć, czy zaskarżony wyrok nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy droga sądowa była niedopuszczalna.

Ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należy poprzedzić przypomnieniem stanu faktycznego sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. K.W. zwrócił się do Burmistrza Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. (wydanych od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 2 kwietnia 2009 r.), jednocześnie wnosząc o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w kolumnie 4 tego rejestru, tj. danych obejmujących nazwę i adres wnioskodawcy poprzez zaczernienie tej kolumny na kopii sporządzonej z rejestru.

Burmistrz Miasta R. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przesłał skarżącemu kserokopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. z zaczernionymi kolumnami nr 4 oraz nr 5 obejmującymi nazwę i adres wnioskodawcy oraz oznaczenie nieruchomości oraz w tym samym dniu wydał decyzję, w której odmówił K.W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. (wydanych od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 2 kwietnia 2009 r.) – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w tej części naruszałoby prywatność właścicieli działek, dla których zostały wydane w 2009 r. decyzje o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na skutek złożonego przez K.W. odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., które decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Następnie Burmistrz Miasta R., za pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. udostępnił K.W. informację publiczną, tj. kserokopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy w 2009 r. z zaczernioną kolumną nr 4 obejmującą nazwę i adres wnioskodawcy.

Jednakże z akt sprawy wynika, że przekazana kopia zawierała nie tylko zaczernioną kolumnę 4 zawierającą informacje o nazwie i adresie wnioskodawcy, ale również częściowo zaczernioną także kolumnę nr 3 przedmiotowego rejestru.

Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w tej sprawie bezczynność Burmistrza Miasta R. dotyczy pozbawienia K.W. prawa do części wnioskowanej informacji publicznej o oznaczeniu inwestycji, zawartej w kolumnie nr 3, w wierszach nr 5 i nr 8, rejestru decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jak również niewydania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest niezasadny.

W świetle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego także w przypadku bezczynności organu administracji publicznej zachodziłaby wówczas, gdyby wnoszący skargę był podmiotem, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa lub statystyczna.

Zauważyć należy, iż K.W. w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie był takim podmiotem. Co prawda jak wyżej wskazano organ pierwszej instancji odmówił mu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności, art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak decyzją organu odwoławczego decyzję odmowną uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że decyzja odmowna z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności została usunięcia z obrotu prawnego, a zatem przesłanka z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie występuje.

Brak było zatem podstaw do uznania, iż K.W. był uprawniony do wniesienia w tej sprawie powództwa do sądu powszechnego. W związku z powyższym przyjąć należy, iż zasadnie poszukiwał on ochrony przysługującego mu prawa dostępu do informacji publicznej przed sądem administracyjnym, gdyż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej kognicja tego sądu nie jest w tej sprawie wyłączona.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa jest niezasadny.

Ponadto w sprawie jest niesporne, iż Burmistrz Miasta R. nie udostępnił K.W. informacji o rodzaju inwestycji, zawartej w kolumnie nr 3, w wierszach nr 5 i nr 9 rejestru decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Natomiast powołana decyzja odmowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. oparta o ochronę prawa do prywatności dotyczyła wyłącznie informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr 5 tego rejsetru. Jak wyżej wskazano decyzja ta została następnie uchylona.

Z kolei ocenę zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzedzić należy następującym wyjaśnieniem.

Analiza przepisu art. 3 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że wyodrębnia on dwie kategorie skarg i wniosków do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią skargi na indywidualne rozstrzygnięcie organów administracji publicznej podejmowane w drodze postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, egzekucyjnego i zabezpieczającego (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Drugą kategorię stanowią pozostałe skargi i wnioski (art. 3 § 2 pkt 4-7 P.p.s.a.). "Zawarte w nich żądanie dokonania przez sąd administracyjny kontroli ich zgodności z prawem nie dotyczy indywidualnych rozstrzygnięć ostatecznych w administracyjnym toku postępowania (...). Omawiane skargi i wnioski stanowią kategorię samoistnych środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w odpowiednich przepisach ustaw regulujących określone formy działania organów administracji publicznej wyłącznie dla postępowania sądowoadministracyjnego". (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 71–72).

Skarga na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego przewidziana w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest zaliczona do drugiej kategorii skarg, o których mowa w art. 3 P.p.s.a.

Art. 3 § 2 pkt 5 6 P.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:

– akty prawne miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

– akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W świetle art. 101a ust. 1 cyt. ustawy przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Przepis ten w swoim początkowym brzmieniu odwołuje się do art. 101 tej ustawy. Oznacza to, że skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w trybie art. 101a cyt. ustawy powinna odpowiadać warunkom, o których mowa w art. 101 tej ustawy.

Tak więc jest ona dopuszczalna tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Użyty w art. 101a cyt. ustawy zapis, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem oznacza, że ustawodawca dopuszcza skargę na niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem (bezczynność organu gminy).

Skarga ta może jednak dotyczyć bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia uchwał, zarządzeń (T. Woś, op.cit., s. 71).

Zauważyć należy, że art. 102 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie przepisów rozdziału 10 tej ustawy w tym art. 101a powołanej ustawy, do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gminy.

Wskazać należy, iż przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje uprawnionemu podstawy do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu gminy, która polega na niewydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a. strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie, a ponadto przysługuje jej skarga do aądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że skarga z art. 101a jest "uzupełnieniem" ochrony przysługującej mieszkańcom danej społeczności lokalnej stanowiącą możliwość zwalczania bezczynności organu gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. A zatem nie obejmuje on bezczynności organu gminy w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że art. 101 jak i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym umożliwia ochronę interesów prawnych uprawnień różnym podmiotom, które nie są chronione w inny sposób w ramach procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Wskazał również na brak konieczności poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w sprawie informacji publicznej administracyjnoprawnymi środkami zaskarżenia lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Instytucja skargi na bezczynność organu w tego rodzaju sprawie ma na celu ochronę strony poprzez sprawne doprowadzenie organu do podjęcia działań w określonej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że w tej sprawie skarga na bezczynność organu była dopuszczalna, a przepis art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w niej zastosowania, a zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt. 6 Ppsa jest chybiony.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tej sprawie była bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – rodzaju inwestycji zawartego w kolumnie nr 3 w wierszach nr 5 i nr 8 rejestru decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2009 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie przez organ odwoławczy powołanej decyzji w następstwie której uchylono zaskarżoną decyzje w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej oznaczało, że Burmistrz Miasta R. nie był już zobowiązany, ani nawet uprawniony do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku wyżej wymienionego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, która dotyczyła informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę prawa prywatności.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. powołanej wyżej decyzji nie powodowało umorzenia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej lecz nakładało na Burmistrza Miasta R. obowiązek rozpoznania wniosku K.W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w spornej części na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie wskazano, że spór dotyczy jedynie nieudostepnienia zaczernionych fragmentów w wierszu nr 5 i nr 8 kolumny nr 3 rejestru – rodzaj inwestycji wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy, jak również niewydania w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast decyzja Burmistrza Miasta R. o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności, która została przez organ odwoławczy uchylona dotyczyła informacji o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr 5 tego rejestru, a nie informacji będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie kolumny nr 3 – oznaczenie inwestycji. Inny był więc jej zakres przedmiotowy. Oznacza to, że w tej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej we wskazanej części nie był rozpoznany.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.