Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1074/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skarg H. G. i B. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. J. kwotę 100,- zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. G. kwotę 340,- zł ( trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]". nr WINB "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: "[...]" z dnia "[...]"., którym organ I instancji wymierzył H. G. i B. G. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jednorodzinnego, usytuowanego w G. przy ul. "[...]", na działkach nr "[...]".

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 25 listopada 2009r. Komendant Powiatowy Policji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli wskazanego budynku jednorodzinnego, w kierunku art. 61 oraz 91a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Komendant wskazał, że w dniu 23 listopada 2009r. H. G. złożył w KPP zawiadomienie, że od ok. 2 lat jego była żona B. G. zamieszkuje w tym budynku, którego budowa nie została jeszcze zakończona. Poza tym Policja ustaliła, że nieruchomość należy do Państwa G. i nie posiada nadanego numeru ewidencyjnego.

W dniu 21 grudnia 2009r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę powyższego budynku w obecności H. G. i B. G. Stwierdzono wówczas, iż obiekt jest użytkowany od 2 lat bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ustalono, że budowa prowadzona jest od 10 września 2004r. na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]", nr "[...]" wydanego H. G. przez Starostę. Do zakończenia robót budowlanych pozostały do wykonania roboty wykończeniowe wraz z dokończeniem zagospodarowania działki.

W związku z tym, tego samego dnia, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, o czym zawiadomił H. G. – jako inwestora.

W dniu 4 stycznia 2010r. H. G. nadesłał organowi pisemne wyjaśnienia, w których wskazał, że dom budował w czasie trwania związku małżeńskiego w latach 2005-2007. Oświadczył, że w domu tym zamieszkuje jego była żona B. G., która uniemożliwia mu dostęp do budynku, przez co nie jest w stanie skutecznie, zgodnie z prawem dokończyć inwestycji i uzyskać prawo do zamieszkiwania w budynku. W załączeniu inwestor przedłożył kserokopię postanowienia Wojskowego Sądu Garnizonowego z dnia 12 lutego 2008r. uchylające postanowienie WPG z dnia 27 kwietnia 2007r., którym zobowiązano H. G. do powstrzymania się od kontaktu z żoną B. G., kserokopię odpisu wyroku Sądu Okręgowego z dnia 7 lutego 2008r. orzekającego rozwód małżonków G. oraz kserokopię wniosku B. G. z dnia 5 czerwca 2008r., adresowanego do Sądu Rejonowego o podział majątku dorobkowego, obejmującego m.in. nieruchomość zabudowaną przy ul. "[...]" w G.

Postanowieniem z dnia "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na H. G. – jako inwestora, karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia pokontrolne wskazując, że budynek ten jest użytkowany od ok. 2 lat przez B. G. wraz z dziećmi. Dodatkowo wskazano, że pisemne wyjaśnienia inwestora z dnia 4 stycznia 2010r. nie wniosły nic nowego do toczącego się postępowania, a argumenty w nich zawarte, choć ważne dla inwestora, nie zwalniają go z prowadzenia robót, a także użytkowania obiektu na warunkach określonych w pozwoleniu na budowę i obowiązujących przepisach.

H. G. wniósł zażalenie na to postanowienie. Wyjaśnił, że nałożenie na niego kary postrzega jako mobilizację do zaprzestania nielegalnego użytkowania budynku, jednakże nie ma on jakiejkolwiek możliwości doprowadzenia do takiego stanu, gdyż od ok. 2 lat budynkiem tym zarządza i użytkuje wyłącznie współwłaścicielka B. G., która uniemożliwia mu dostęp do nieruchomości i załatwienie spraw związanych z odebraniem budynku. Stąd też wyłącznie ona winna ponieść karę za nielegalne użytkowanie spornego budynku podczas, gdy organ nadzoru nakłada karę na niego, a nie na sprawcę stanu bezprawia. Wskazał, że toczy się postępowanie w sądzie powszechnym w sprawie o podział majątku między nim a byłą żoną.

Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, iż karze z tytułu nielegalnego użytkowania budynku podlega jedynie inwestor, którym zgodnie z decyzją Starosty z "[...]"., udzielającą pozwolenia na budowę jest właśnie żalący się.

Oba wydane postanowienia zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ol 218/10, na skutek skargi H. G., zarzucającego organom dowolne ustalenie, że wyłącznie on jest inwestorem, kiedy nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę wchodziła wówczas w skład małżeńskiej wspólnoty majątkowej. H. G. wniósł o przeprowadzenie na powyższą okoliczność dowodu z wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 sierpnia 2007r., sygn. akt "[...]", ustanawiającego z dniem 30 kwietnia 2007r. rozdzielność majątkową między H. G. i B. G., powstałą przez zawarcie związku małżeńskiego w dniu 28 kwietnia 1990r., odpisu księgi wieczystej KW "[...]" prowadzonej przez Sąd Rejonowy oraz wyroku rozwodowego z dnia 7 lutego 2008r.

Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnął, iż hipoteza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, odnosi się co do zasady do inwestora. Dalej Sąd przyjął, iż wobec uzyskania pozwolenia na budowę wskazanej nieruchomości w czasie trwania małżeństwa, kiedy to małżonkowie B. i H. G. pozostawali we wspólności majątkowej, jako inwestora należy postrzegać nie tylko skarżącego, na którego wydane zostało pozwolenie na budowę, ale także jego współmałżonka, bowiem prowadzona inwestycja budowy domu jednorodzinnego odnosi się także do jego praw i obowiązków. W konsekwencji Sąd wskazał, że B. G. mogła i może dokonać zgłoszenia do użytkowania budynku. Niezależnie od powyższego skład orzekający Sądu wskazał, iż przy orzekaniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, należy rozważyć odpowiedzialność inwestora na tle ustaleń faktycznych danej sprawy. Dlatego organy powinny ustalić, czy skarżący ponosi odpowiedzialność w sytuacji, gdy była małżonka, z którą wspólnie rozpoczął inwestycję budowlaną, rozpoczęła użytkowanie obiektu bez dokonania stosownego zgłoszenia, bądź też bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed ostatecznym wykonaniem wszelkich robót budowlanych.

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie organ I instancji zawiadomił w dniu 9 sierpnia 2010r. B.G. o toczącym się postępowaniu i przysługujących jej prawach strony.

W dniu 19 sierpnia 2010r. B. G. przedłożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pisemne wyjaśnienia, podnosząc, że zgodnie z pozwoleniem na budowę spornej nieruchomości – inwestorem jest H. G. Dlatego nawet, gdyby zgromadziła niezbędną dokumentację, nie zostanie jej wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazała, że prosiła bezskutecznie H. G. o zgłoszenie zakończenia budowy i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu. Strona podała też, że do użytkowania budynku nie doszło bez wiedzy i zgody H. G., ponieważ wprowadził się on do domu przy ul. "[...]" wraz z żoną i dziećmi i zamieszkiwali wspólnie przez okres ok. 5 miesięcy, do czasu wydania w dniu 6 kwietnia 2007r. zakazu zbliżania się do B. G. Strona wskazała, że H. G. nie tylko złośliwie i celowo nie oddał budynku do użytku, ale dodatkowo utrudniał B. G. kontynuowanie procesu budowlanego. Strona oświadczyła ponadto, że w związku z tym, że budynek jest częściowo wykończony, mieszkając w nim sprawuje kontrolę przed ewentualną kradzieżą, na bieżąco dokonuje prace wykończeniowe i zabezpiecza budynek przed zniszczeniem.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2010r. organ I instancji zawiadomił B. G. i H. G. o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie z pouczeniem o przysługującym prawie do przejrzenia akt i zajęcia stosownego stanowiska.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 września 2010r. H. G. zaprzeczył, aby była żona prosiła go kiedykolwiek o zgłoszenie zakończenia budowy. Podniósł, iż to B. G. swoim postępowaniem uniemożliwiała mu dostęp do budynku. W kolejnym piśmie z dnia 4 września 2010r. H. G. oświadczył, że od listopada do kwietnia 2007r. zamieszkiwał u swojej matki H. G. Podał, że w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej budynku była i jest B. G. Wielokrotnie prosił ją bezskutecznie o udostępnienie kluczy i dokumentów budowy.

Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył solidarnie na B G i H G karę z tytułu nielegalnego użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wysokości 10.000 zł.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, iż na podstawie dokumentów dostarczonych przez Policję, a także przez samego inwestora, bezsprzecznie wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany, czego też podczas kontroli nie kwestionowali jej uczestnicy. Tym samym inwestor naruszył art. 54 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zgodnie z decyzją Starosty z dnia "[...]". o pozwoleniu na budowę, inwestor przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego ma obowiązek zawiadomić o zakończeniu budowy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ wskazał, że w wykonaniu wyroku WSA w Olsztynie, B G została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i wraz z i H G złożyli dodatkowe wyjaśnienia, w których obarczają się wzajemnie winą, kto powinien zgłosić budynek do użytkowania. Zdaniem organu argumenty zawarte w tych wyjaśnieniach, choć ważne dla stron, to jednak nie wniosły nic nowego do prowadzonego postępowania.

Obie strony złożyły zażalenia na to postanowienia, każda kwestionując zasadność nałożenia kary względem niej. B. G. na poparcie swojego stanowiska przytoczyła te same argumenty, jak w złożonych dotychczas pismach. Żaląca stwierdziła, wskazując na wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2007r., sygn. akt II SA/Lu 166/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 57/08, że współwłaściciel budynku nie staje się automatycznie inwestorem w świetle Prawa budowlanego. Podniosła, że inwestorem w rozumieniu tej ustawy jest adresat decyzji o pozwoleniu na budowę. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie i przeprowadzenie całokształtu działań i czynności niezbędnych do zaprojektowania, zrealizowania i oddania do użytkowania planowanego obiektu. W ocenie żalącej nie można pominąć faktu, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu został nałożony w pozwoleniu na budowę na inwestora H. G.

Także H. G. argumentował, że nie powinien podlegać karze, zwłaszcza w sytuacji, gdy w budynku zamieszkuje i korzysta z niego jego była żona wraz z dziećmi i konkubentem. Żalący podniósł, że nadal nie ma możliwości wejścia do budynku, a jego była żona korzysta z całego ich dorobku. Podkreślił, że to B. G. jest w posiadaniu wszelkich niezbędnych dokumentów. Stwierdził, iż skoro była żona jest współwłaścicielem nieruchomości i jednocześnie, zgodnie z wyrokiem sądu administracyjnego inwestorem, to łamie prawo nielegalnie użytkując budynek, więc to ona powinna ponieść karę. Żalący wskazał, że on nie łamie przepisów, nie korzysta z budynku, mieszka na stancji. Dlaczego więc ma ponosić karę za coś na co nie ma wpływu.

W wyniku rozpatrzenia powyższych zażaleń, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia "[...]".Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]". Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy organ II instancji ustalił, że w rozpatrywanym przypadku bez wątpienia doszło do naruszenia obowiązków wynikających z treści art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, iż użytkowanie budynku nastąpiło z końcem 2006r. W tym czasie H. G. miał bezpośredni dostęp do obiektu oraz możliwość dokonania czynności niezbędnych do spełnienia wymogów ustawowych, jak też wynikających z treści pozwolenia na budowę. Obowiązkowi temu jednak uchybił. Z kolei B. G., jak zauważył organ, najpierw wspólnie z byłym mężem, obecnie sama użytkuje budynek, będąc świadoma o naruszeniu prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2010r. jednoznacznie stwierdził, że prócz skarżącego inwestorem jest B. G. W tej sytuacji organ uznał, mając na względzie wymogi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem w rozpatrywanym przypadku jest utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Postanowienie to zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. G., którego skarga zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Ol 1074/10 oraz B. J. (na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. z dnia 17 września 2010r. B. G. powróciła do nazwiska rodowego), której skargę zaewidencjonowano pod sygnaturą II SA/Ol 1075/10.

H. G. w złożonej skardze wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień w części nakładającej na niego karę za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr "[...]" w G. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił organom naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez dowolne ustalenie, że skarżący użytkował na początku budynek wspólnie z B. G., a więc w tym czasie miał bezpośredni dostęp do obiektu oraz możliwość dokonania czynności niezbędnych do spełnienia wymogów ustawowych oraz wynikających z treści pozwolenia na budowę i obowiązkowi temu uchybił, w sytuacji kiedy w nowo wybudowanym budynku mieszkalnym, wbrew woli skarżącego, zamieszkała B. G. z dziećmi, pozbawiając skarżącego możliwości zakończenia budowy oraz zgłoszenia budynku do użytkowania, o czym właśnie skarżący powiadomił Powiatową Komendę Policji, że B. G. zamieszkuje ten budynek bez wymaganego uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku dwóch inwestorów, jeśli jeden inwestor wbrew woli drugiego, przed zakończeniem budowy nielegalnie użytkuje budynek, to wspólnie ponoszą odpowiedzialność za ten stan rzeczy.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że stosunki między nim, a jego byłą żoną przed końcem budowy były bardzo złe, a od początku roku 2007, wbrew woli skarżącego, B. G. zamieszkała wraz z dziećmi w niewykończonym, nowobudowanym budynku mieszkalnym i od tego czasu skutecznie uniemożliwiała skarżącemu dostęp do nieruchomości i dokumentów związanych z budową. Strona podała, że z wniosku B. G. toczyło się przed Sądem Rejonowym postępowanie o podział majątku wspólnego, zakończone nieprawomocnym postanowieniem, którym sąd I instancji przyznał na wyłączną własność przedmiotową nieruchomość na rzecz B. G. Skarżący zauważył poza tym, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor". Przepis art. 17 tej ustawy mówi, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego obok inspektora nadzoru i kierownika budowy. Obowiązki inwestora określone zostały w przepisie art. 18 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdefiniowano inwestora, jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Zdaniem skarżącego oznacza to, że w dacie rozpoczęcia spornej inwestycji inwestorem byli małżonkowie H. G. i B. G., jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, ale skoro przed zakończeniem budowy B. G. wyzuła skarżącego z posiadania nieruchomości, skutecznie pozbawiając go możliwości zakończenia inwestycji, to organ drugiej instancji z tego tytułu nie może obciążać go skutkami działania B. G., jako drugiego inwestora.

B. J. w skardze wniosła o uchylenie względem niej postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym kara za nielegalne użytkowanie winna zostać nałożona na inwestora. Zdaniem skarżącej nie może być uznana za inwestora, gdyż nie była uczestnikiem procesu budowlanego. Skarżąca podniosła, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor" jednakże uważa, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie NSA i WSA, iż za inwestora należy uznać podmiot organizujący proces budowlany. Podkreśliła, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o wydanie pozwolenia na budowę na działce położonej przy ul. "[...]" wystąpił H. G. i na niego decyzja taka została wydana, tym samym stał się on uczestnikiem procesu budowlanego i to na nim ciążyły wszelkie obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt. II SA/kr 57/08), w którym to WSA w Krakowie stwierdził, iż za inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane należy uznać podmiot, który jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca zauważyła, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1474/09) stwierdził, że tylko inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, czy innych postępowań, dla których podstawę prawnomaterialną stanowią przepisy prawa budowlanego.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się co do zarzutu B. J., organ wskazał, że zarówno PINB jak i WINB, stosownie do zapisu art. 153 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 218/10, który rozstrzygnął, iż jako inwestora należy postrzegać obu skarżących.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów H. G. organ stwierdził, że był on wymieniony z imienia i nazwiska w decyzji o pozwoleniu na budowę jako inwestor, czyli osoba odpowiedzialna za zorganizowanie procesu budowy zgodnie z przepisem art. 18 ustawy Prawo budowlane. Na nim również ciążyły obowiązki wynikające z postanowień decyzji Starosty, dotyczące obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych bądź uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w przypadku zamiaru przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót. Jako osoba wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę miał prawo i obowiązek do podejmowania działań w tym zakresie zwłaszcza, że w okresie kiedy nastąpiło przystąpienie do użytkowania był w posiadaniu dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy niezbędnego do skutecznego zawiadomienia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zauważył też, iż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego nie podjął też działań zgodnie z art. 40 ustawy w celu przeniesienia decyzji, a tym samym i obowiązków z niej wynikających na rzecz B. J. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można czynić mu zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz art. 57 ust 7 Prawa budowlanego z przyczyn wskazanych przez skarżącego.

Zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2011r. Sąd połączył sprawy ze skargi B. J.i H. G. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 1074/10.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 18 lutego 2011r. skarżąca B. J. podtrzymała swoją skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Dodatkowo wyjaśniła, że rozpoczęcie użytkowania domu nastąpiło pod koniec miesiąca października 2006r. Oświadczyła, że H. G. wynajętym samochodem przewiózł meble do przedmiotowego domu i po jego umeblowaniu skarżący zamieszkali w nim przed dniem 1 listopada 2006r. Podała, że również Święta Bożego Narodzenia spędzili razem w tym domu. Nadmieniła, że w pierwszych miesiącach 2007r. mąż był w szpitalu i mieszkał w tym domu do kwietnia 2007r., ale klucze do mieszkania miał jeszcze w 2008r. Wskazała, że dziennik budowy oraz wszystkie dokumenty dotyczące budowy do 2008r. były w posiadaniu męża. Skarżąca poinformowała, że aktualnie dokumenty te są w jej posiadaniu, ale były mąż nie uwzględnia jej wniosków o przeniesienie pozwolenia na budowę na jej rzecz.

Pełnomocnik H. G. poparł wniesioną skargę. Podał, że skarżący nie zamieszkał w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Wskazał, że skarżący zachorował, a po powrocie ze szpitala w lutym 2007r. zamieszkiwał u matki. Do chwili obecnej nie ma dostępu do nieruchomości.

Sam skarżący oświadczył, że dziennik budowy jeszcze do niedawna był w posiadaniu u kierownika budowy. Zaprzeczył też jakoby w roku 2006 zamieszkiwał w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie skarżący domagają się rozstrzygnięcia, które z nich odpowiada za naruszenie obowiązków wynikających z art. 54 i 55 cytowanej ustawy Prawo budowlane i tym samym podlega karze administracyjnej za użytkowanie obiektu budowlanego bez stosownego zgłoszenia lub bez uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Rozwiązanie powyższego problemu nie jest jednak możliwe na obecnym etapie postępowania z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane bowiem bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako kpa), w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekały ponownie na skutek wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II SA/Ol 218/10, który uchylił wydane uprzednio postanowienia, jak wynika z treści uzasadnienia, z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Orzekający ówcześnie skład Sądu przyznał, że w świetle unormowań art. 57 cytowanej ustawy Prawo budowlane, podmiotem podlegającym karze za użytkowanie obiektu budowlanego bez stosownego zgłoszenia lub bez uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych jest co do zasady inwestor. Jednak Sąd wyjaśnił przy tym, iż nie jest to regułą i należy zważać na okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie. Następnie analizując pojęcie inwestora Sąd stwierdził, odmiennie niż to przyjęły organy, że w realiach niniejszej sprawy przymiot ten należy odnosić, z racji realizacji inwestycji w czasie trwania małżeństwa i ze środków wspólnych, do obu małżonków, a nie tylko do H. G., który zainicjował proces budowlany. Ponadto jak wynika z uzasadnienia omawianego wyroku, Sąd wskazał, że aby można było stwierdzić zasadność nałożenia przedmiotowej kary na skarżącego, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy można było w stanie faktycznym sprawy przypisać mu naruszenie, o którym mowa w art. 57 ust. 7 wskazanej ustawy, w sytuacji, gdy jak to ustaliły organy, to skarżąca rozpoczęła nielegalne użytkowanie domu.

W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak

i przepisów postępowania administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (tak: NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05). Wobec tego w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przy czym z omawianego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika również, że ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu, który ponownie rozpoznaje sprawę ale również dla sądu. W konsekwencji sąd administracyjny rozpoznający powtórnie sprawę ma obowiązek skontrolować, czy organ zastosował się do uprzednio wyrażonej w sprawie przez sąd oceny prawnej i wskazań, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W przypadku stwierdzenia, że organ nie zastosował się do oceny prawnej, czy też nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, obowiązkiem sądu jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stosując te zasady organy orzekające przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowo uwzględniły stanowisko Sądu, iż inwestorem spornego budynku mieszkalnego jest jednocześnie H. G. i B. J. Podkreślić należy, że okoliczność ta została już przesądzona w wyroku z dnia 6 maja 2010r. i ustaleniem tym związane były organy orzekające w sprawie, jak i jest nim związany obecny skład orzekający Sądu. Dlatego skarżąca nie może skutecznie podważyć tego faktu i dowodzić, że nie jest inwestorem użytkowanego budynku jednorodzinnego.

Uwzględniając konsekwentnie wskazaną ocenę prawną co do pojęcia inwestor organy nałożyły przedmiotową karę na H. G. i B. J., zakładając, że oboje ponoszą odpowiedzialność na zasadzie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przyjęto bowiem, że oboje zamieszkiwali w spornym budynku. Poza tym organ II instancji uznał, że skarżący miał wówczas możliwość dokonania czynności niezbędnych do spełnienia obowiązku wynikającego z ustawy, jak i pozwolenia na budowę, warunkującego legalne rozpoczęcie użytkowania domu, ale tego zaniechał. Natomiast skarżąca świadomie użytkuje dom z naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia organy oparły na pisemnych wyjaśnieniach stron, które przeczą sobie wzajemnie. Każda ze stron przekonuje do swojej wersji wydarzeń. Organy zaś bezkrytycznie dały wiarę jedynie wersji prezentowanej przez B. J., w ogóle przy tym nie odnosząc się i nie tłumacząc, dlaczego pominięto twierdzenia skarżącego, który konsekwentnie podnosi od początku postępowania, z którego inicjatywy zostało ono zresztą wszczęte, że nigdy nie użytkował budowanego domu, i że skarżąca uniemożliwiła mu dokończenie inwestycji. Oznacza to, że organy, z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa nie starały się nawet dociec, kto i kiedy użytkował w rzeczywistości sporny budynek mieszkalny. Ustalenia te nie pozostają bez wpływu dla rozstrzygnięcia zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. Nie może ujść bowiem uwadze, że karę, o której wspomina ten przepis wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu. Z natury rzeczy podmiotem tym będzie z reguły inwestor, z racji dysponowania prawem do nieruchomości. Jednak prawo takie przysługiwać może na równi innemu podmiotowi, który nie zważając na zakończenie procesu budowlanego, wbrew woli inwestora rozpocznie użytkowanie niedokończonego budynku na własne ryzyko i odpowiedzialność. W takiej sytuacji nie można uznać, że dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy odnosić do inwestora, który dodatkowo podejmuje działanie i żąda interwencji właściwych organów. Z punktu widzenia zasady państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może zostać zaakceptowane stanowisko, że omawianej karze może podlegać tylko inwestor. Dlatego niedopuszczalne jest orzekanie o karze bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozważenia argumentów podnoszonych przez inwestora. Podkreślić trzeba, że restrykcyjność kar administracyjnych i ich cechy sprawiają, że ich nakładanie musi się wiązać ze szczególną starannością w ustaleniu stanu faktycznego. Dopiero ustalenie prawdy materialnej pozwoli na prawidłowe zastosowanie normy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy

i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanych wyżej zasad służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie

z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

Dlatego w celu ustalenia prawdy obiektywnej, we wskazanym powyżej zakresie, koniecznym jest przeprowadzenie dowodów z innych źródeł dowodowych, zgodnie z procedurą kpa, aby mogły stanowić materiał dowodowy w sprawie i podlegać swobodnej ocenie organu.

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.