Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 449/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1468/09 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1468/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lipca 2009r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. z dnia 31 grudnia 2008r., dotyczącego zmiany decyzji Nr 10 Ministra Infrastruktury z dnia 26 lutego 2008r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 lutego 2008r. decyzją nr 10 Minister Infrastruktury zmienił decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 oraz z 2007r. oraz z 2007 . Nr 21, poz. 125). Na podstawie tej decyzji do terenów zamkniętych została włączona działka będąca w użytkowaniu wieczystym PKP SA, której właścicielem jest Skarb Państwa. Na powyższej działce od 1996r. Spółka M. S.A. prowadzi pod nazwą R. automatyczną myjnię pojazdów na podstawie długoterminowej umowy dzierżawy z PKP S.A. z dnia 1996r. Decyzję ta opublikowano w Dzienniku urzędowym Ministra Infrastruktury Nr 5, poz. 30 z 2008r.

W dniu 16 stycznia 2009r. M. S.A. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o zmianę decyzji z dnia (...) lutego 2009r. poprzez wyłączenie z terenów zamkniętych działki ewidencyjnej położonej w Warszawie .

W dniu 3 kwietnia 2009r. skarżąca Spółka wystąpiła o pilne rozpatrzenie uprzednio złożonego wniosku.

Pismem z dnia 13 maja 2009r. o nr (...)Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji z dnia (...) lutego 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na konieczność przygotowania infrastruktury kolejowej do obsługi znacznych ilości podróżnych w trakcie Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, podjęto działania zmierzające do modernizacji linii średnicowej w układzie dalekobieżnym i podmiejskim. Realizacja tego zadania wymaga podjęcia prac związanych z modernizacją układu torowego stacji Warszawa Gdańska, która czasowo przejmie ruch linii średnicowej. Ponadto Minister podkreślił, że stacja Warszawa Gdańska jest częścią II europejskiego korytarza transportowego Berlin- Warszawa- Mińsk - Moskwa- Niżnyj Nowogród. Z uwagi na ograniczona przepustowość linii średnicowej, stacja Warszawa Gdańska jest w tym stadium przewidziana jako dworzec międzynarodowej kolei dużych prędkości. W dniu 21 listopada 2008r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na przedmiotowej działce. Minister wywodził, że realizacja wielofunkcyjnego budynku dworcowego oraz zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego obiektu dworcowego możliwe jest wyłącznie poprzez zagospodarowanie działki (...). Na działce zlokalizowany będzie układ komunikacyjny - drogowy do obsługi dworca kolejowego zapewniający dojazd do zlokalizowanego na poziomie -1 parkingu, nowoprojektowany peron nr 4, przejście podziemne dla pieszych łączące stacje metra z stacja PKP Warszawa Gdańska oraz przejście dla pieszych do zlokalizowanych przed budynkiem dworca przystanków autobusowych i tramwajowych.

Pismem z dnia 19 maja 2009r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2009r.

Decyzją z dnia (...) lipca 2009r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu 8 lutego 2008r. PKP S.A. złożyło wniosek w sprawie włączenia do ewidencji terenów zamkniętych działki ewidencyjnej nr (...). W dniu 26 lutego 2008r. Minister Infrastruktury wydał decyzje nr (...) zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów przez, które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych i włączył do ewidencji terenów zamkniętych m.in. działkę ewidencyjną nr (...).

Minister wywodził, że decyzja nr (...) z dnia 26 lutego 2008r. zmieniająca decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. Przepisy ustawy nie wskazują jednak, że decyzja o której mowa powyżej jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Organ stwierdził, że kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w wielu miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 K.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje zatem wyraźnie do treści art. 1 pkt 1 K.p.a., który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, ze jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej konkretnego adresata. Powyższa cecha decyzji jak aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzje administracyjną od aktów stanowienia prawa, a zatem aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Minister wywodził, że pogląd, iż decyzje w rozumieniu K.p.a. nie są aktami stanowienia prawa jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a na poparcie swoich twierdzeń powołał się na postanowienie NSA z 21 kwietnia 1982r., II SA 590/82, ONSA 1982r, nr 1 poz. 37 oraz postanowienie NSA z dnia 20 lipca 1982r.ll SAB 9/82, ON SA 1982, nr 2, poz. 74. W ocenie Ministra decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego nie posiada cech aktu indywidualnego, a zatem adresowanych jedynie do ściśle określonych stron postępowania, ale posiada cechy aktu stanowienia prawa o charakterze ogólnym. Za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia ponadto fakt, że decyzja ta nie została doręczona ewentualnym stronom postępowania w trybie przewidzianym przez K.p.a, ale ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury jako akt normatywny organu wydającego dziennik, urzędowy. W ocenie Ministra powyższe względy przesądziły o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skargę na powyższą decyzje wniosła M. S.A. w Warszawie zarzucając, iż została wydana w sprzeczności z poprzedzającą ją decyzja z dnia 13 maja 2009r. i z naruszeniem art. 104 K.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Spółka wywodziła, że Minister zachowuje się dwojako, raz odmawiając zmiany decyzji i nie podzielając argumentacji wnioskodawcy, raz umarzając postępowanie z uwagi na brak decyzji w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcia te zaś wzajemnie się wykluczają. Skarżąca stwierdziła, że błędne jest stanowisko organu, iż wydana w dniu 26 lutego 2008r. decyzja nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. Przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym. Zdaniem skarżącej ukształtowanie w drodze orzeczenia z dnia 26 lutego 2008r. kształtu terenu zamkniętego, stanowi rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, mające istotny wpływ na kształtowanie praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Powyższe rozstrzygnięcie stanowi zewnętrzny akt zawierający oświadczenie woli organu administracji publicznej, które na podstawie norm prawa materialnego tj. prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustanawia konsekwencje prawne dla zindywidualizowanego stanu faktycznego, dotyczącego konkretnej nieruchomości i konkretnych adresatów. W ocenie skarżącej nie można podzielić również argumentacji Ministra Infrastruktury przemawiającej za odmową zmiany swojej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż artykuł 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprost i w sposób jednoznaczny określa formę jaką przybiera rozstrzygnięcie właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego. Z literalnej treści tego przepisu wynika wprost, że formą właściwą dla tego rodzaju rozstrzygnięć jest decyzja administracyjna, ponadto przepis doprecyzowuje również co winna taka decyzja zawierać w swej treści. Artykuł ten jasno stanowi, że decyzja ta określa "granice terenu zamkniętego". W takiej sytuacji nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury, że decyzja ta nie jest decyzja w rozumieniu K.p.a. Twierdzenie organu, że żadne z przepisów ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wskazują na to, iż jest to decyzja w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozbawione jest zdaniem Sądu pierwszej instancji podstaw. Brak legalnej definicji decyzji administracyjnej w kodeksie postępowania administracyjnego nie oznacza, że w judykaturze i doktrynie istnieją braki co do rozumienia tego pojęcia. Decyzją administracyjną jest pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji , również nie mające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 K.p.a., jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnętrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych osób fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Piotr Przybysz, Wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 232). Nie jest sporne w sprawie, że orzeczenie datowane na dzień 26 lutego 2008 r. pochodzi od organu administracji. Zgodnie bowiem z art. 5§1 pkt 3 K.p.a przez organy administracji publicznej rozumie się między innymi ministrów, akt ten zaś został wydany przez Ministra Infrastruktury. Orzeczenie to odnosiło się do konkretnych indywidualnych działek, a więc wpływało na interesy prawne konkretnych, określonych podmiotów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra została wydana na wniosek PKP S.A., czyli rozstrzygnięcie zapadło nie w oparciu o upoważnienie ustawowe, tak jak ma to miejsce przy tworzeniu prawa, a więc stanowieniu aktów normatywnych, lecz w wyniku inicjatywy określonego podmiotu, w którego interesie leżało wydanie decyzji rozstrzygającej kwestię w tym zakresie. Decyzja ta została zaś wydana w oparciu o przepis materialnego prawa administracyjnego jakim jest art. 4 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do wydania aktu rzędu podstawowego ( rozporządzenia, zarządzenia) normującego tę kwestię, lecz zobowiązuje do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych w drodze decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niemożliwym byłoby ustanowienie upoważnienia dla właściwego ministra czy kierownika urzędu centralnego, aby aktem niższego rzędu niż ustawa dokonywał faktycznie ograniczeń co do prawa własności, a niewątpliwie ustanowienie terenów zamkniętych ingeruje w sposób bezpośredni w prawo własności. Prawo własności jako jedno z zasadniczych praw chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczone jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie terenów zamkniętych nie można uznać za akt rzędu normatywnego, gdyż nie jest skierowane do nieokreślonej liczby adresatów, ale reguluje sytuację prawną jedynie konkretnych podmiotów do których się odnosi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż argumentacja organu administracji, iż decyzja z dnia 26 lutego 2008r. jest aktem normatywnym, gdyż została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury nie może zostać oceniona jako prawidłowa. O randze aktu nie świadczy miejsce jego publikacji, taki bowiem sposób rozumowania prowadziłby do sytuacji, w której o randze aktu świadczyłoby tylko miejsce jego ogłoszenia. Kwestię ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 68, poz. 449 z 2007r. ze zm.) Na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy samo ogłoszenie w dzienniku urzędowym nie nadaje jeszcze aktowi rangi aktu normatywnego. W państwie praworządnym respektującym zasady demokratycznego państwa prawnego działania władzy publicznej muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie ustawy. Inaczej niż w przypadku jednostki, dozwolone dla władzy publicznej jest tylko to co przewiduje obowiązujące prawo, a nie to czego prawo nie zabrania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie z aktem normatywnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Infrastruktury w rzeczonej sprawie została wydana wyłącznie w wyniku inicjatywy PKP, przez co należy rozumieć, że postępowanie to ma charakter wnioskowy

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzja Ministra Infrastruktury Nr (...) z dnia 26 lutego 2008 r., zmieniająca decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., lecz aktem o charakterze normatywnym, opublikowanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury (Dz. Urz. MI z 2008 r., Nr 5 poz. 30). Pomimo, że z treści art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że sprawa ta jest załatwiana w drodze decyzji, to jednak nie posiada ona cech aktu indywidualnego, a zatem nie jest adresowana jedynie do ściśle określonych stron postępowania, ale posiada cechy generalnego aktu stanowienia prawa o charakterze ogólnym. Za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia ponadto fakt, że przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury nie została doręczona ewentualnym stronom postępowania w trybie przewidzianym przez K.p.a., ale ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury jako akt normatywny.

W ocenie skarżącego organu Sąd pierwszej instancji błędnie wyinterpretował, iż skoro orzeczenie Ministra odnosiło się do "granic terenu zamkniętego", to tym samym odnosiło się do konkretnych indywidualnych działek, a więc wpływało na interesy prawne konkretnych, określonych podmiotów prawa. Decyzja ta w rzeczywistości ma cechy aktu generalnego i dotyczy stanu prawnego pewnego obszaru (a nie poszczególnych nieruchomości), który uzyskuje status terenów zamkniętych, tworzonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Określenie jego granic poprzez wskazanie oznaczenia poszczególnych nieruchomości ma charakter jedynie ewidencyjno — techniczny. To, że przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na wniosek PKP S.A., nie oznacza, iż procedura dotycząca określania terenów zamkniętych ma charakter wnioskowy i jest od tego uzależniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, przy czym są to działania wynikające z przepisów prawa w ramach tzw. imperium. To Minister władczo decyduje, jakie grunty będą wchodziły do "zasobów" terenów zamkniętych, nie potrzebując przy tym wniosków innych podmiotów. Fakt, iż PKP S.A. przesłała do Ministra Infrastruktury wniosek dotyczący prośby o włączenie do ewidencji terenów zamkniętych spornej działki, świadczy tylko o tym, że spółka ta posiadała największą wiedzę odnoszącą się do przedmiotowej nieruchomości będąc jednocześnie posiadaczem stosownych tytułów prawnych do tegoż gruntu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawo własności jako jedno z zasadniczych praw chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczone jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada nie została w żaden sposób naruszona. Podstawa prawna do ograniczenia prawa własności wynika bowiem z wielokrotnie przytaczanego art. 4 ust. 2a w związku z art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sama decyzja Ministra Infrastruktury wskazuje jedynie szczegółowy zakres terytorialny obowiązywania powyższych regulacji, na co pozwalają jej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych kierując pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej powoływana jako u.p.g.k.) oraz przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Ministra Infrastruktury Nr (...) z dnia (...) lutego 2008 r., zmieniająca decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z dnia 10 marca 2008 r.) jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 4 ust. 2a u.p.g.k., który stanowi, iż tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 tej ustawy. Z kolei legalną definicję "terenu zamkniętego" zawiera art. 2 pkt 9 tej ustawy, zgodnie z którym tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Na wstępie należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107 K.p.a.), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji tj. takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, iż wydany przez Ministra Infrastruktury akt zawiera wszystkie konstytutywne składniki decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie decyzji, do którego odnosi się art. 4 ust. 2a u.p.g.k. nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz z aktem administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przede wszystkim wskazana decyzja poza oznaczeniem organu, datą wydania oraz przywołaniem podstawy prawej nie zawiera indywidualnego rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno więc wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę (decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jeżeli jej adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie, a w razie niewykonania decyzji mogą być zastosowane przewidziane prawem środki przymusu).

Wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury nie orzeka o istocie sprawy czy o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów znajdujących się na określonym obszarze, co jest cechą charakterystyczną dla aktu generalnego, a nie indywidualnego. Świadczy o tym również konieczność jej opublikowania w dzienniku urzędowym, co w odniesieniu do przedmiotowej decyzji nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury z dnia 10 marca 2008 r. Nr 5 poz. 30, gdyż art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 95 z 2010r. poz.17) wyraźnie stanowi, iż w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż ogłoszenie w dzienniku urzędowym decyzji Ministra Infrastruktury, określającej przebieg terenu zamkniętego nie nadaje jej charakteru aktu normatywnego. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszaru, który uzyskuje w ten sposób status terenu zamkniętego, tworzonego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, a nie poszczególnych nieruchomości. Nie można więc przypisywać decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a u.p.g.k. dowolnego znaczenia, ale należy odnosić je do znaczenia, jakie temu terminowi nadaje art. 2 pkt. 9 ww. ustawy. O ile decyzja administracyjna wydana na gruncie art. 104 K.p.a. określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, o tyle decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r. nie posiada tych cech. Decyzja ta nie była również doręczana jej adresatom.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie zajmował stanowisko, iż o tym czy mamy do czynienia z decyzją, postanowieniem czy też pismem, decyduje nie forma i nazwa dokumentu, lecz jego treść (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1986 r., I SA 1644/85, ONSA 1986 Nr 1 poz. 20). Sposób nazwania wydanego w niniejszej sprawie aktu jako decyzji nie może przesądzać o jego zakwalifikowaniu jako decyzji administracyjnej, tym bardziej, że forma ta nie wynika jednoznacznie z art. 4 ust. 2a u.p.g.k., na podstawie którego akt ten został wydany. Ustawodawca w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie określił przypadki rozstrzygane indywidualnie w formie decyzji, czego przykładem może być art. 33 ust. 1 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron i - przede wszystkim - strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zatem gdyby decyzja podejmowana w trybie art. 4 ust. 2a u.p.g.k. miała być decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., ustawodawca dałby temu wyraz, jak uczynił to w pozostałych przepisach u.p.g.k.

Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją w art. 4 ust. 2a u.p.g.k. nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. Adresatem decyzji Ministra Infrastruktury nie była skarżąca pierwszoinstancyjnie spółka, co powoduje, że nie ma ona charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a zatem nie może być uznana za decyzję administracyjną rozstrzygającą o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2a u.p.g.k.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.