Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 316/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewoda z dnia 13 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2016 r. do Starosty wpłynął wniosek A. o pozwolenie na budowę antenowej konstrukcji wsporczej TCZ 0007B typu "Tetrapod 12m" o wysokości h = 15,27 m (wysokość całej konstrukcji wraz z budynkiem wynosi 28,15 m), umieszczonej na dachu istniejącego przy ul. W. budynku, działka o numerze ewidencyjnym [..], obręb ewidencyjny [..], w T. Do wniosku dołączono m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 13 kwietnia 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji.

Od powyższej decyzji do Wojewody wpłynęło odwołanie spółki A., w którym inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia argumentując, że uzyskał już wymagane, w wydanym w toku postępowania administracyjnego postanowieniem, dokumenty.

Po analizie zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów oraz treści wniesionego odwołania, Wojewoda wydał decyzję z 25 lipca 2016r., którą uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W podsumowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, Wojewoda zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w dniu 30 września 2016r. wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestora do usunięcia, w terminie do 28 października 2016r., szeregu wskazanych nieprawidłowości występujących w dokumentacji budowlanej. W wymaganym terminie inwestor przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego o m.in.: rysunki przedstawiające sposób mocowania antenowej konstrukcji wsporczej (schematy zakotwienia w elementach nośnych budynku), ekspertyzę techniczną budynku, opis techniczny uzupełniony o przeznaczenie i funkcję mającego powstać obiektu, a także przedstawił swoje stanowisko w zakresie wymagań konserwatorskich opisanych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor odniósł się do warunku określonego przez Starostę mówiącego o konieczności uzupełnienia dokumentacji o decyzję środowiskową.

Wyjaśnił, iż zamierzona inwestycja, w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie została zaliczona do tego typu przedsięwzięć, zatem nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana konstrukcja ma służyć do wynajęcia zainteresowanym podmiotom gospodarczym w celu umieszczenia na niej urządzeń telekomunikacyjnych. Umieszczanie jakiejkolwiek instalacji w przyszłości wymagać będzie przeprowadzenia odrębnego postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Po analizie akt sprawy, w tym uzupełnionej dokumentacji budowlanej, oraz rozważeniu wyjaśnień inwestora, Starosta 15 grudnia 2016r. wydał decyzję, w której odmówił spółce A. udzielenia pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej TCZ 0007 B typu "Tetrapod 12m" o wysokości całkowitej n.p.t. równej 28,15 m, umieszczonej na dachu istniejącego przy ul. W. budynku, działka nr [..] obręb [..] w T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że inwestycja, o jaką wnioskuje inwestor, to w rzeczywistości stacja bazowa telefonii komórkowej. Taka kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego wskazuje na istotne nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym. Brak jest dostatecznej informacji nt. obszaru oddziaływania inwestycji - art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, występuje naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 wobec nieobjęcia projektem całego zamierzenia inwestycyjnego. Nieprzedstawienie pełnego zakresu inwestycji wiąże się z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 8, wobec niemożliwości kwalifikacji i oceny czy przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem niemożność stwierdzenia, czy projektowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt budowlany nie określa wielkości wytwarzanych pól elektromagnetycznych, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192 poz. 1883), co wpływa na możliwość obecnego i przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422).

Ponadto organ I instancji analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005r. (z późniejszymi zmianami) dla terenu oznaczonego symbolem [..]", 01MW, na którym usytuowana jest zamierzona inwestycja, powołując się na zapis zamieszczony w § 8 ust. 6 (po zmianach § 8 ust. 5) uznał, że pozostaje ona w sprzeczności z jego treścią. Dodatkowo negatywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków, wyrażona w piśmie z 8 kwietnia 2016r., mówiąca o znacznej ingerencję inwestycji w wartości krajobrazowe miasta (strefa ochrony konserwatorskiej II - historyczny, zabytkowy obszar) i niemożność zaakceptowania jej ze stanowiska konserwatorskiego, jako sprzecznej z zasadami ochrony zabytków, a także zapisami obowiązującego planu pozwala organowi I instancji przyjąć, że nie został spełniony wymóg określony w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zdaniem organu I instancji tego rodzaju budowle naruszają ład przestrzenny, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778). Zatem działając na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy Prawo budowlane, wobec niewywiązania się z obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z 30 września 2016r., Starosta odmówił wydania pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej TCZ 0007B typu "Tetrapod 12m" umieszczonej na dachu istniejącego budynku, a przeznaczonej na cele instalacji urządzeń telekomunikacyjnych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. kwestionując zarzuty zawarte w uzasadnieniu decyzji i nie akceptując interpretacji przywołanych przez organ I instancji przepisów.

Wojewoda przystępując do rozważenia zgłoszonych zastrzeżeń przywołał wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i wskazał, że opisane w nim zamierzenie inwestycyjne to antenowa konstrukcja wsporcza TCZ 0007B typu "Tetrapod 12m" o wysokości całkowitej 28,15 m n.p.m. umieszczona na dachu istniejącego budynku. Kategorię obiektu budowlanego w oparciu o Prawo budowlane określono jako VIII - inne budowle.

W załączonym do wniosku projekcie budowlanym w punkcie 1.4 (str. 28) zapisano, że zamierzenie inwestycyjne to telekomunikacyjny obiekt budowlany - antenowa konstrukcja wsporcza, przeznaczona na cele instalacji urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Dodano, że umieszczenie na niej jakiejkolwiek instalacji związane będzie z odrębnym postępowaniem. Dalej, w części konstrukcyjnej projektu w punkcie 2 (str. 36) objaśniono, że to typowa konstrukcja wsporcza składająca się z prostokątnej podstawy o wymiarach 6,0 x 6,24 m i kilku elementów konstrukcyjnych połączonych ze sobą systemowymi elementami. Całość stanowi samonośną konstrukcję, której stateczność zapewnią stalowe podpory, do których zakotwione będą elementy podporowe systemu CUE DEE. Komunikacja pionowa odbywać się będzie wewnątrz trzonu Tetrapoda z wykorzystaniem elementów poziomych skratowania trzonu. Konstrukcja wsporcza będzie mocowana do prefabrykowanej ramy wykonanej z rur kwadratowych. Słupki ramy kotwione będą w miejscu ścian/wieńców nad najwyższą kondygnacją. Na konstrukcji wsporczej zaprojektowano wsporniki - rys. nr 03 str. 44.

Projektując budowę wieży telekomunikacyjnej pod urządzenia teletechniczne bez montażu urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne inwestor założył, że inwestycja ta nie będzie nawet potencjalnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem organu odwoławczego jest to błędne założenie. Nie można bowiem pominąć funkcji, jaką w przyszłości spełniać ma wieża telekomunikacyjna oraz związanego immanentnie z tą funkcją potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego skutkujące eliminowaniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi zdaniem tut. organu próbę obejścia prawa. W świetle art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, organ jest obowiązany każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, mając na uwadze funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Powyższe rzutuje również na prawidłowe ustalenie stron postępowania w procesie o pozwolenie na budowę.

Podkreślił Wojewoda, że stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Nie jest zatem zasadne rozdzielenie procesu budowy wieży telekomunikacyjnej od instalacji na niej urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Należy brać pod uwagę całą inwestycję, tym bardziej, iż budową w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, a nie jej poszczególne elementy. Nie sposób bowiem przyjąć, iż zrealizowana zostanie tylko wieża i nie zostaną na niej zainstalowane anteny, a skoro tak, to nieuzasadnione jest dzielenie całego zamierzenia, jak proponuje inwestor. Podkreślił Wojewoda, że w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 5 lub § 3 ust. 1 pkt 8 (Dz.U. z 2016r. poz. 71), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o określonej częstotliwości i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przekroczenie w zakresie emisji pola elektromagnetycznego i mocy parametrów określonych w ww. przepisach wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 353). Wątpliwości organu I instancji dotyczące powyższego zgłaszane były zarówno w postanowieniu z 30 września 2016r. jak i artykułowane w wydanej decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.

Starosta w wydanej 15 grudnia 2016r. decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że wnioskowana inwestycja nie odpowiada zapisom tego planu. Zaprojektowana została w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej symbolem II, która obejmuje historyczne zespoły budowlane, tereny zieleni historycznej, gdzie przedmiotem ochrony są układ przestrzenny obejmujący historyczny układ ulic i placów, układ zabudowy, bryły elewacje budynków. Zdaniem organu I instancji inwestycja stanowi agresywną formę przestrzenną, której realizacja wpłynęłaby degradująco na chronione wartości niszcząc bezpowrotnie fragment historycznego przedmieścia miasta T.

Odnosząc się do powyższych zarzutów i rozważając zasadność planowanej inwestycji Wojewoda przywołał przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 1015r. poz. 880), zwanej dalej ustawą, zatytułowanego "Szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych". Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje, że w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele: zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z powyższego wynika, że w razie nieumieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków:

1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń,

2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W zakresie drugiego punktu wskazany przepis konkretyzuje sytuacje, w których nie zachodzi sprzeczność tego rodzaju inwestycji z obowiązującym przeznaczeniem terenu, zatem nie jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele: zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także przy założeniu nieznacznego oddziaływania, na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Działka inwestycyjna o nr [..] obręb 10 położona przy ul. W. w T. znajduje się w obszarze, dla którego Rada Miejska podjęła w dniu 27 stycznia 2005r. uchwałę Nr XXVIII/263/2005 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., do którego były wprowadzane zmiany w 2010r., 2012r., 2013r., 2014r. i 2015r. (pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta z 8 kwietnia 2016r.). Jest to strefa ochrony konserwatorskiej nr II wyznaczona zapisem planu -Zachodnie obrzeża Starego Miasta – [..]. Usytuowana jest w obszarze oznaczonym symbolem UMN6-I "Zespół przemysłowo-usługowy nowa "[..]", gdzie przeznaczenie terenu to: śródmiejski zespół wielofunkcyjny, dla terenu 01 MW, którym objęta jest działka inwestycyjna obowiązują ustalenia dla zabudowy pierzejowej mieszkaniowo-usługowej określone w § 10 -"Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" - ust. 4 pkt 3a, b, c, d, e.

Odnosząc powyższe regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy wskazał Wojewoda, że według obowiązującego planu na terenie działki objętej inwestycją nie został zapisany wyraźny zakaz odnoszący się do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, a z przepisów art. 46 ust. 2 ww. ustawy wynika, że przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe terenu nie jest sprzeczne z możliwością lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Zatem w ocenie organu odwoławczego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [..] nie jest sprzeczna z zapisami obowiązującego planu. Niezrozumiałe i nieuzasadnione jest zatem żądanie Starosty skierowane w postanowieniu nakazującym "doprowadzenie inwestycji do zgodności z zapisami planu".

Przywołał Wojewoda, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zasadniczo to gmina, działając w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów znajdujących się w jej granicach. Władztwo to nie ma charakteru bezwzględnego, ograniczają je prawa osób trzecich do nieruchomości, przepisy odrębne, a także nakaz realizacji całego katalogu obowiązków w ramach uchwalania miejscowego planu. Jednym z tych obowiązków jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy obowiązek określenia przez organ zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem treść art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiana w sposób, w którym organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swojego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a regulacje ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie je ograniczają a nie zupełnie wykluczają, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych (por. wyroki: z dn. 11 lutego 2016 sygn. akt II SA/Kr 1621/15; z dn. 30 stycznia 2015 sygn. akt II SA/Kr 1484/14; z dn. 28 stycznia 2015 sygn. akt II SA/Rz 1429/14; z dn. 08 czerwca 2016 sygn. akt II SA/Bd 5/16).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przywołany powyżej, w § 15 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" w ust. 1 pkt 8 odnoszącym się do telekomunikacji, zawiera bardzo ogólny zapis informujący o planowanej gruntownej modernizacji systemu telekomunikacji z podziałem na międzystrefową i międzynarodową oraz lokalną, przy zastosowaniu nowoczesnych technologii.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że zamierzona inwestycja przedstawiona w projekcie budowlanym dotyczącym budowy telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - antenowej konstrukcji wsporczej TCZ 0007 B typu "Tetrapod 12m" o wysokości całkowitej n.p.t. równej 28,15 m, umieszczonej na dachu istniejącego przy ul. W. budynku, działka nr [..] obręb 10 w T., przeznaczonej na cele instalacji urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb zainteresowanych podmiotów gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 35 ust. 1, tj. przepisów określających zasady postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska i kompletności projektu budowlanego.

Wobec wskazanych nieprawidłowości uznano, że decyzja Starosty z 15 grudnia 2016r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana w oparciu o art. 35 ust. 3, nie narusza obowiązujących przepisów prawa i jest merytorycznie uzasadniona.

Powołanie wadliwej przesłanki (stwierdzenie niezgodności z planem) nie powoduje konieczności uchylenia decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym, bowiem uchybienie to nie wpływa na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. . zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 i pkt 3, w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z postanowieniami uchwały nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. - poprzez przyjęcie, że planowana przez skarżącą budowla, polegająca na wzniesieniu antenowej konstrukcji wsporczej, nie stanowi całego zamierzenia budowlanego i jest niemożliwa do zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości.

W skardze podkreślono, że zamierzeniem budowlanym objętym wnioskiem skarżącej jest antenowa konstrukcja wsporcza. W projekcie budowlanym zostały określone wszystkie elementy niezbędne do prawidłowego jej funkcjonowania. W konsekwencji nie zgodziła się skarżąca z organem, że nie został wskazany zakres oddziaływania obiektu. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego zakres oddziaływania obiektu wskazuje projektant. Projekt budowlany zawierał informacje o zakresie oddziaływania, a w tym przypadku zastosowanie ma przede wszystkim wiedza architektoniczno-konstrukcyjna, gdzie najbardziej kompetentna jest właśnie osoba z odpowiednimi uprawnieniami. Zainstalowanie anten i urządzeń sterujących każdorazowo podlega ocenie przez właściwe organy i musi być dokonane zgodnie z obowiązującymi normami - niezależnie czy jest to instalowanie anten i urządzeń sterujących na istniejącym obiekcie budowlanym, czy jest to instalowanie anten i urządzeń w ramach nowego obiektu budowlanego. Wyżej wskazana kontrola środowiskowa wskazana jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 71, a ponadto w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 122, 122a, 152.

Zgodnie z art. 64 (w szczególności ust. 3) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia prawa własności mogą wynikać z ustaw, taką jest ustawa Prawo budowlane, która ogranicza wykonywanie prawa własności w zakresie projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a wobec tego postanowienia prawa budowlanego nie mogą być interpretowane rozszerzające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) -dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do wniosku, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. w Dz.U. z 2016 , poz. 290 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie postanowieniem z 30 września 2016 r. Starosta zobowiązał inwestora do:

1. dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...), sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do odpowiedniego samorządu zawodowego - projekt budowlany winien być zgodny z wnioskiem o pozwolenie na budowę;

2. przedstawienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zmianami) uwzględniając § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia;

3. przedstawienia w projekcie budowlanym opisu i rysunków zgodnie z § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) m. in. układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, sposób mocowania, zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych, rysunki elewacji w celu wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego;

4. dostarczenie szczegółowej ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego przedstawiając w ekspertyzie m.in. opis przedmiotu ekspertyzy i cel w jakim została sporządzona, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, opis sposobu wykonania elementów budynków i zastosowanych wyrobów budowlanych, opis wykonanych badań i odkrywek, sporządzone w trakcie badań rysunki i fotografie, dopuszczalne obciążenia elementów konstrukcyjnych, wnioski z oględzin i badań, podpis osoby sporządzającej - z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

5. określenia i przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy wyjaśnić i przedstawić sposób funkcjonowania projektowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

6. dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - inwestycja jest wyszczególniona w katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 poz. 71).

7. uzupełnienia projektu budowlanego o informację o obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, 961) uwzględniając § 13a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422);

8. uzupełnienia części opisowej projektu budowlanego o dane informujące czy teren, na którym projektowany jest obiekt budowlany podlega ochronie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (niewłaściwy opis w projekcie) oraz przedstawienia rozwiązań projektowych zgodnych z wytycznymi konserwatorskimi;

9. doprowadzenia do zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 28 poz. 569 z dnia 25 marca 2005 r., ze zmianami w zakresie dotyczącym układu przestrzennego obejmującego: historyczny układ ulic i placów wraz z historycznymi nawierzchniami, historyczne zespoły budowlane obejmujące układ zabudowy, linie zabudowy, bryły i elewacje budynków, geometrię i pokrycie dachów zgodnie z § 8 ust. 6 mpzp (po zmianach do mpzp § 8 ust. 5);

10. określenia w projekcie budowlanym pól elektromagnetycznych wytwarzanych z projektowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), z uwagi na konieczność oceny czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego (stacji bazowej telefonii komórkowej) nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422)).

W odpowiedzi inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego uwzględniającego zgodność tytułu projektu z wnioskiem, w części opisowej dotyczącej zagospodarowania terenu uszczegółowiono opis oraz skorygowano punkt dotyczący ochrony konserwatorskiej, projekt uzupełniono o rysunki uwzględniające układ konstrukcyjny obiektu, sposób mocowania konstrukcji, widok zawierający konstrukcje wraz z elewacją budynku, projekt uzupełniono o ekspertyzę techniczną budynku, opisano obszar oddziaływania inwestycji, skorygowano informację o obowiązującej strefie konserwatorskiej. W odniesieniu do pkt 6, 9 i 10 inwestor wskazał, że nie przedłożono decyzji środowiskowej, gdyż inwestycja nie jest wyszczególniona w katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja przeznaczona jest pod wynajem dla zainteresowanych podmiotów i w chwili obecnej inwestor nie jest w stanie określić czy będą to anteny wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy radiolinie nie wymagające takiej decyzji. Umieszczenie jakiejkolwiek instalacji w przyszłości związane będzie z odrębnym postepowaniem. Wskazał także inwestor, że projektowana inwestycja nie wytwarza pól elektromagnetycznych, gdyż przedmiotem postępowania jest konstrukcja wsporcza bez instalacji radiokomunikacyjnej wytwarzającej pole elektromagnetyczne. Odnośnie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor wskazał, że w jego ocenie inwestycja zgodna jest z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko inwestora co do zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem z uwagi na szczególne regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych prowadzą do wniosku, że skoro nie ma wyraźnego zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych to nie można go domniemywać, a interpretacja każdego planu winna być dokonywana na korzyść inwestora. Sąd w niniejszym składzie taki pogląd podziela.

Także za słuszne uznaje Sąd stanowisko obu organów, że nie jest możliwe pominięcie ostatecznego przeznaczenia inwestycji jakim jest instalacja urządzeń teletechnicznych do obsługi telefonii komórkowej. Wbrew bowiem zarzutom skarżącej spółki, organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca nie usunęła wszystkich dostrzeżonych nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, co skutkować musiało odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt kontrolowanego postępowania, inwestor zdecydował się na etapowanie inwestycji tj. wystąpienie z odrębnymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę konstrukcji wsporczej i późniejszą instalacje anten. Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego etapowanie zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, nie zwalniało strony skarżącej z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego i z określenia oddziaływania na środowisko docelowej inwestycji. Nie zwalnia z tego obowiązku inwestora brak wiedzy o ostatecznym użytkowniku inwestycji czy też jakiego rodzaju anteny zostaną zamontowane. Możliwe jest późniejsze instalowanie anten, ale już na tym etapie muszą zostać określone ich moce, zasięg oddziaływania, co wiąże się z obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 33 ust. 1 ostanie zdanie ustawy Prawo budowlane, przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego winien odpowiadać wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego a zatem powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, zakres oddziaływania, określenie zasięgu emisji fal. Brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nigdy w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych (vide między innymi: wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. II OSK 1854/13 i wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. II OSK 2484/15). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków, ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając wpływ inwestycji na środowisko dokonuje samodzielnych ustaleń badając konieczność spełnienia wymogu uzyskania decyzji środowiskowej i wyłącznie w sytuacji, gdy uzna, że decyzja środowiskowa jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. W rozpoznawanej sprawie takie stanowisko zajęły orzekające organy, a Sąd je aprobuje. Aktualnie bezsporne jest w orzecznictwo stanowisko, że inwestycja obejmująca urządzenia teletechniczne w postaci anten radiolokacyjnych oddziaływają na środowisko, otoczenie i zdrowie ludzi, a emisja ich nie może odbywać się na terenach przeznaczonych na pobyt ludzi. Zachowaniu tych wymogów służy postepowanie zakończone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a sama inwestycja tego rodzaju jest wyszczególniona w katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 poz. 71).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił negatywną ocenę organów administracji publicznej obu instancji przedłożonego projektu budowalnego i prawidłowość uznania, że wytknięte braki dokumentacji projektowej nie zostały w sposób właściwy usunięte przez inwestora. Podkreślić należy, że inwestor nie wnosił do organu I instancji o przedłużenie mu terminu do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej. Wprawdzie w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił zbyt krótki termin na usunięcie braków projektu ale uczynił to z jednoczesnym merytorycznym zanegowaniem potrzeby poprawiania dokumentacji projektowej i przy braku uprawdopodobnienia, że na zlecenie inwestora projektant przystąpił do sporządzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego na mapie dla celów projektowych. Przy tak sformułowanych zarzutach odwołania, organ II instancji nie miał podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej.

Z tych przyczyn skarga została oddalona (art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi).