Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3761/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 13 § 1, art. 114, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 133, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 408/17 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 408/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [..] z obrębu [..] – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w punkcie drugim stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych; w punkcie piątym przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; w punkcie szóstym zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 listopada 2017 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [..] z obrębu [..], przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta W. z dnia [..] czerwca 1996 r., nr [..].

Skarżąca podała, że w ciągu pięciu lat od złożenia wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Dopiero w dniu 27 października 2010 r. prowadzone były rokowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zakończyły się w dniu 27 marca 2013 r. wynikiem negatywnym, co potwierdza protokół uzgodnień z dnia [..] marca 2013 r., nr [..]. Mimo zażaleń i ponagleń składanych w sprawie przez siedem lat organ nie tylko nie załatwił sprawy, ale nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o uznanie jej za bezzasadną i wyjaśnił, że zarządzeniem z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej, w ramach rokowań odbyło się 12 spotkań Komisji z przedstawicielami Spółki, jednak w sierpniu 2013 r. skarżąca spółka nie podpisała protokołu negatywnego kończącego rokowania, nie zgadzając się z jego treścią. W dniu 30 września 2015 r. wyraziła jednak chęć zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. Podano, że w związku z prowadzonymi rozmowami oraz faktem, że Biuro Prawne wskazało na wątpliwości co do zawierania ugód między m. st. Warszawą a stroną postępowania o odszkodowanie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa poinformowało Spółkę, że zamierza odstąpić od zawierania ugód administracyjnych.

Nadto Prezydent wyjaśnił, iż w toku ustalania stanu faktycznego niezbędne było odszukanie dokumentów z zakresu ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Podkreślono, że w niniejszych postępowaniach odszukanie powyższej dokumentacji będzie czynnością długotrwałą i żmudną, ponieważ przedmiotowe nieruchomości znajdowały się uprzednio w granicach Powiatu M. Organ wskazał, że decyzje podziałowe obejmujące przedmiotowe nieruchomości przypadają na okres od dnia [..] kwietnia 1986 r. do dnia [..] grudnia 2002 r. oraz podał, że zmiany terytorialne objęły również rejonizację sądów wieczystoksięgowych i ich archiwów. W ocenie Prezydenta, okoliczności te Sąd winien wziąć pod uwagę, wyznaczając termin na załatwienie sprawy. Wskazano przy tym, że realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, to minimum 10 miesięcy, choć termin ten ze względu na skomplikowany stan sprawy może ulec przedłużeniu. Ponadto organ zwrócił uwagę na zmieniające się uwarunkowania prawne – prowadzone w sprawie spotkania mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, która następnie nie mogła zostać zawarta ze względu na brak legitymacji Miasta, nakładanie się trybów, w których wnioskodawca dochodzi odszkodowania za te same nieruchomości, wysoki stopień skomplikowania sprawy, zmiany organizacyjne w strukturach samorządowych, które nie sprzyjały gromadzeniu dokumentacji w jednym miejscu, wieloaspektowość zagadnień podnoszonych podczas prowadzonych rozmów negocjacyjnych i ugodowych oraz na konieczność weryfikacji złożonych przez strony, sprzecznych ze sobą oświadczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na trudności w oszacowaniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy, brak jest w aktach sprawy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę przypomniał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu I instancji w sposób oczywisty Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, skoro wniosek o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 29 grudnia 2005 r. i Prezydent wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, a jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w dniu [..] listopada 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już w dniu 27 marca 2013 r. Skoro w sprawie nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a organem, to Prezydent winien był przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności. Zatem, mimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tego czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z 29 stycznia 2010 r., Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy, a powoływane przez organ okoliczności nie mogły zwalniać Prezydenta m.st. Warszawy z odpowiedzialności za powstałą bezczynność, która ma charakter rażący i jest nadzwyczaj naganna, bowiem postępowanie trwa wiele lat, w czasie których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania o słuszności wyznaczenia terminu dwumiesięcznego do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 29 grudnia 2005 r. i w wyniku stwierdzonej rażącej bezczynności organu do wymierzenia grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

- art. 149 § 1a w związku z art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

- art. 149 § 1, 1a i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

- art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu dopiero od września 2013 r., kiedy to Spółka wskazała, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się definitywnie, było możliwe procedowanie w trybie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Wskazano, że od tego czasu przedstawiciele organu uczestniczyli w wielu spotkaniach ze spółką, o czym świadczą m.in. protokoły ze spotkań w dniu: [..] grudnia 2014 r., w dniu [..] kwietnia 2015 r., w dniu [..] grudnia 2015 r., w dniu [..] maja 2016 r., czy w dniu [..] września 2016 r. Podano, że w przedmiotowym okresie strony prowadziły korespondencję, na co wskazują chociażby pisma z dnia 20 października 2014 r., z dnia 12 lutego 2016 r., czy z dnia 25 kwietnia 2016 r. Prowadzone więc były rozmowy w zakresie ugód administracyjnych w trybie art. 114 k.p.a. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – w niniejszej sprawie dopóki strony deklarowały wolę prowadzenia rozmów w celu zawarcia ugody administracyjnej, nie było podstaw do prowadzenia czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to brak możliwości uznania, że w okresie od września 2013 r. organ pozostawał bezczynny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy ocenie stopnia bezczynności organu Sąd błędnie uznał, iż bezczynność organu miała miejsce w fazie cywilnoprawnej. Dopiero bowiem w dniu 24 lipca 2017 r. Spółka zajęła stanowisko, iż wobec braku możliwości zawarcia ugody w trybie art. 114 k.p.a., Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne w każdej ze spraw. Ponadto wskazano, że gdyby Sąd bardziej szczegółowo rozważył stan faktyczny sprawy, to z pewnością doszedłby do wniosku, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, a wymierzona grzywna, suma pieniężna i koszy postępowania są znacząco wygórowane i nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), a istoty naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie organ upatruje w wadliwym przyjęciu, że organ dopuścił się rażącej bezczynności i to bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, uzasadniającej wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej, podczas gdy pomiędzy [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że bezsporne jest, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Jakkolwiek zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero w przypadku, gdy między stronami nie dojdzie do uzgodnienia w sprawie odszkodowania, uprawniony do odszkodowania może złożyć do organu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności i od tego momentu ocenie pod kątem zachowania terminów do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej podlegać mogły działania organu w niniejszej sprawie i ocena ewentualnej bezczynności w tym zakresie, to nie ulega wątpliwości, że poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne było wykazanie, że w związku z jego treścią nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy określonego w k.p.a., bądź przekroczenie terminów wskazanych w k.p.a. nie uzasadnia kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to w treści samego zarzutu wskazano, że etap cywilnoprawny sprawy zakończył się w 2013 r., czyli kilka lat przed złożeniem skargi na bezczynność i wyrokowaniem przez Sąd I instancji, a zatem nie zakwestionowano znacznego, tj. kilkuletniego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w k.p.a.

W istocie zatem w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej stanowisko Sądu o zaistniałej bezczynności organu i charakterze tej bezczynności było zwalczane zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co nie mogło być skuteczne, ani bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczający generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów, ani przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów k.p.a. Należy podkreślić, że zarówno art. 3 § 2 pkt 8, jak i przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu grzywny organowi i przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z przyczyn wyżej wskazanych nie mógł być bowiem w tym zakresie skuteczny zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisów k.p.a. w ramach tego zarzutu nie postawiono.

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie, zmierzające do zakończenia postępowania. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania oceny stopnia naruszenia prawa przez niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni przesłanki wynikającej z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. przesłanki "bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jako punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że o bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa przesądza długotrwałość prowadzenia postępowania, w tym również po zakończeniu rokowań z jednoczesnym brakiem aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej (strona 8 uzasadnienia wyroku), a wykładnia taka nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, to stwierdzając, że postępowanie po zakończeniu rokowań trwało ponad 4 lata i nie zostało zakończone do czasu wyrokowania, nie naruszył prawa kwalifikując bezczynność w sprawie jako mającą miejsce z naruszeniem prawa. Ocena długotrwałości prowadzenia postępowania w realiach niniejszej sprawy nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej skoro strona skarżąca kasacyjnie nie przeczy zasadniczo ani ustaleniom w zakresie czasu zakończenia rokowań ani w zakresie stwierdzenia braku zakończenia postępowania do czasu wyrokowania. Dodatkowo należy wskazać, że dla stwierdzenia bezczynności organu, w tym również bezczynności kwalifikowanej istotne znaczenie przedstawia kwestia załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a nie kwestia oceny prowadzenia postępowania z punktu widzenia kryterium efektywności. Zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie można było zatem skutecznie podważać ani ustaleń w zakresie czasu zakończenia rokowań ani ustaleń w zakresie stwierdzenia braku zakończenia postępowania do czasu wyrokowania, tj. w zakresie okoliczności mających znaczenie dla oceny charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie. Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie jest bowiem możliwe skuteczne kwestionowanie ani wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oceny stanu faktycznego, a do oceny stanu faktycznego sprawy sprowadza się istota omawianego zarzutu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy dokumentację postępowania w kontekście ustalenia charakteru bezczynności organu nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu. W konsekwencji nie mógł również odnieść skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał kwestię negocjacji dochodząc do wniosku, że nie jest uzasadnione "przekonanie organu o nadal trwających negocjacjach w sprawie, mimo ich zakończenia w marcu 2013 r." (strona 8 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji orzekał zatem na podstawie akt sprawy dokonując odmiennych ocen niż oceny strony skarżącej kasacyjnie, czego jednak nie można było skutecznie zwalczać zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie sposób wreszcie podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, skutkującym wymierzeniem grzywny oraz przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej.

Niezależnie od wyżej poczynionych uwag, kluczowe jest w tym miejscu wskazanie, że ugoda administracyjna, o której mowa w art. 13 k.p.a. i art. 114 k.p.a. jest jedną z form załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek organu podejmowania czynności skłaniających strony postępowania do zawarcia ugody koreluje z wynikającym z art. 12 § 1 k.p.a. zobowiązaniem organu do możliwie szybkiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z użyciem możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Nadto, z art. 114 k.p.a. wynikało wprost, że strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W żaden sposób toczące się długotrwale negocjacje nie spełniałyby powyższych przesłanek i nie zwalniałyby organu z obowiązku załatwienia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. w przewidzianych terminach, ani ze stosowania art. 36 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie bezspornie do załatwienia sprawy w terminach określonych przepisami prawa nie doszło. W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Również zatem za pomocą zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. i twierdzenia, że pomiędzy [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, nie można było skutecznie zwalczać kwalifikacji zachowania organu jako bezczynności o charakterze rażącym, skutkującym wymierzeniem grzywny oraz przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę jednorodność spraw sądowoadministracyjnych wszczętych przez Spółkę, a wobec tego oceniając odpowiednio wkład pracy pełnomocnika.