Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 262/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr: [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] l. stwierdza nieważność art. 3 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...], II. orzeka, że przepis wymieniony w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 05 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 262/07

Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta K. z dnia 25 stycznia 2006 r., nr C/1011/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] i wrósł o stwierdzenie nieważności art. 3 ust. 2 Regulaminu. Uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005, nr 236 poz. 2008 ze zmianami).

W zakwestionowanym art. 3 ust. 2 regulaminu, Rada Miasta K. zobowiązała właścicieli nieruchomości oraz właścicieli urządzeń użyteczności publicznej oraz urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w miejscach publicznych do dbania o czystość i estetykę ścian budynków, ogrodzeń oraz innych urządzeń, w szczególności poprzez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów i rysunków. W ocenie strony skarżącej zamieszczenie cytowanego przepisu w regulaminie nastąpiło bez podstawy prawnej. Rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego. Ustawa zawiera nie tylko delegację do uchwalenia regulaminu, ale również określa w sposób wyczerpujący materię tego regulaminu (art. 4 ust. 2).

Art. 3 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Kraków wykracza poza treść art.4 ust.2 ustawy, a zarazem — narusza art. 7 Konstytucji RP. Wyrażona w tym przepisie Ustawy Zasadniczej zasada legalności zobowiązuje ograny władzy publicznej (w tym — organy samorządu terytorialnego) do działania na podstawie i w granicach prawa.

Pełnomocnik Rady Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Ustawa nie zawiera żadnych precyzyjnych dyspozycji dla gmin, tak że muszą one same formułować wymagania w tym zakresie. Regulamin określa wymagania dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym uprzątania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, tak jak tego wymaga art.4 ust.2 pkt. 1 lit. b ustawy.

Ustawa nie zawiera definicji "zanieczyszczenie", ale nie budzi wątpliwości, iż wymienione w art.3 ust.2 regulaminu plakaty, reklamy, ogłoszenia, napisy i rysunki umieszczane w miejscach niedozwolonych, m.in. na elewacjach budynków, drzwiach wejściowych, rynnach itp. stanowią ich zanieczyszczenie. Godzą bowiem w poczucie estetyki, potrzebę życia w czystym i zadbanym otoczeniu, co bezpośrednio wpływa na samopoczucie i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy. Jednocześnie zanieczyszczenia te mieszczą się w katalogu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy. Ustawodawca posługuje się bowiem w tym przepisie sformułowaniem "innych zanieczyszczeń", nie ograniczając go przymiotnikiem "podobnych" (w domyśle — podobnych do błota, śniegu, lodu). Za "zanieczyszczenia" w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy mogą być zatem uznane wszelkie znajdujące się na nieruchomości elementy, które znalazły się tam wbrew woli właściciela i które godzą w poczucie estetyki oraz burzą ład przestrzenny, w tym plakaty, reklamy, ogłoszenia, napisy i rysunki.

Art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy rozszerza więc katalog zanieczyszczeń, jakie mają być usuwane przez właścicieli nieruchomości zawarty w art. 5 ustawy. Porównanie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było umocowanie rad gmin do poszerzenia ustawowego katalogu obowiązków właścicieli nieruchomości. Odmienna interpretacji prowadziłaby do niedopuszczalnej konkluzji, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy jest zbędny.

Nie może również budzić wątpliwości fakt, iż określone w regulaminie miejsca, w jakich umieszczane są ulotki, plakaty, napisy i rysunki (ściany budynków, ogrodzenia oraz inne urządzenia np. rynny, drzwi wejściowe itp.) stanowią części nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i że są to części nieruchomości służące do użytku publicznego. Uznać zatem należy, iż art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy rozszerza katalog zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie tylko o rodzaj zanieczyszczeń, ale także o miejsca ich występowania (art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy dotyczy tylko chodników).

Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością zobowiązania właścicieli nieruchomości do dbania o czystość i estetykę ścian budynków, ogrodzeń oraz innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości w sposób określony w zaskarżonym przepisie jest również art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązujące właściciela (zarządcę) obiektu budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przyjmuje się, że utrzymanie obiektu w należytym stanie estetycznym polega na zapewnieniu dobrego stanu elewacji, pomieszczeń i otoczenia budynku.

Mając na uwadze powyższe argumenty trudno uznać, iż zaskarżony przepis art.3 ust.2 regulaminu wykracza poza granice wyznaczone przez delegację ustawową zawartą w art.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sytuacji gdy Prawo budowlane ustala podobny obowiązek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

Należy zgodzić się z krytyczną oceną art.4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy w zakresie słów słowa "i innych zanieczyszczeń"; nie jest precyzyjna redakcja tekstu ustawy, ułatwiająca zadanie organowi uchwalającemu wykonawczy regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie. Nie oznacza to, że interpretacja tej delegacji może być dowolna; wręcz przeciwnie — konstytucyjne zasady praworządności (art.7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz szczególnej ochrony własności (art.64 Konstytucji RP) implikują nakaz zawężającej interpretacji czyli rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść prawodawczych kompetencji Rady Miasta K.

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. (art. 31 ust. 3 zd.1 Konstytucji RP). Dlatego umocowanie Rady do uregulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy) należy interpretować zwężająco, jako obejmujące wyłącznie problematykę czystości i porządku. Art. 3 ust.2 regulaminu wiąże obowiązki właścicieli nieruchomości z czystością i estetyką, podczas gdy ustawa koncentruje się na czystości i porządku i w żadnym miejscu nie używa słowa "estetyka" (lub zbliżonych). Sąd interpretuje ową delegację jako umocowanie do uregulowania zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych tego samego rodzaju, zanieczyszczeń (np. piasku, soli, liści itp.), a z wyłączeniem — usuwania plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów i rysunków. Taka zawężająca interpretacja "ma głęboki sens, jeśli zważyć, że w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w uchwale rady gminy - regulaminie -wydanym na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku. Zbyt daleko posunięta dowolność w określaniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa." (W. Radecki, "Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz", LEX, Komentarz do art.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Sąd podziela stanowisko W. Radeckiego, że z powyższych powodów nie można akceptować przeciwnego poglądu Z. Radzickiego i J. Sibigi ("Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Praktyczny poradnik", Zielona Góra 1997, s. 477-48), zbliżone do stanowiska, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Z. Radzicki i J. Sibiga byli zdania, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę stanowienia w tej materii, więc gminy muszą same formułować wymagania w tym zakresie. Może to być schludność i ład, estetyczny wygląd budynków i otoczenia, upiększenie zielenią, ukwiecenie, naprawy uszkodzeń elewacji i ogrodzenia, czyszczenie ich i malowanie, uprzątanie nieruchomości i pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku z zanieczyszczeń i nieprzydatnych rzeczy powodujących nieporządek, usuwanie zeszpeceń obiektów budowlanych lub terenu i inne.

Sąd podziela opinię Wojewody [...] że art.3 ust.2 regulaminu stanowił próbę (nie umocowaną w ustawie) przerzucenia na właścicieli nieruchomości obowiązków komitetów wyborczych i innych podmiotów prawa, którzy zaniedbują albo zupełnie lekceważą swój obowiązek usuwania plakatów, reklam, ogłoszeń i napisów, czy też — umieszczając plakaty czy napisy naruszają prawa właścicieli nieruchomości do niezakłóconego korzystanie ze swej własności.

Nie ma oparcia w prawie przedmiotowym twierdzenie, zawarte w odpowiedzi na skargę, że celem ustawodawcy było umocowanie rad gmin do poszerzenia ustawowego katalogu obowiązków właścicieli nieruchomości, a odmienna interpretacji prowadziłaby do niedopuszczalnej konkluzji, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit b ustawy jest zbędny. W interpretacji delegacji do wydania aktu wykonawczego do ustawy należy stosować dokładnie przeciwne reguły. W tym zakresie uzasadnione jest odwołanie się do reguł wypracowanych na użytek delegacji do wydania rozporządzenia, jako że zarówno rozporządzenie, jak i akt prawa miejscowego mogą być jedynie wykonaniem precyzyjnej delegacji ustawowej. Oznacza to, że akt prawa miejscowego (a więc i zaskarżony regulamin) może być jedynie dopełnieniem treści ustawy, ale nigdy - nie może ustawy zastępować, przejmować głównego ciężaru kształtowania regulowanej materii, (por. w odniesieniu do rozporządzenia wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz.3). Dlatego niedopuszczalne jest regulowanie w akcie prawa miejscowego takich spraw, które w ogóle nie zostały uprzednio objęte regulacją ustawową. Zakres materii pozostawionych do unormowania w akcie wykonawczym musi być węższy niż zakres przedmiotowy ustawy (tak w odniesieniu do rozporządzeń - wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00, OTK 2001, nr 3, poz.56, s. 380).

W konsekwencji Sąd uznaje, że w zaskarżonym regulaminie Rada Miasta [...] nie mogła poszerzać katalogu ciężarów publicznych i ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Regulamin ma określić "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku" (art.4 ustawy), ale bez poszerzania katalogu obowiązków materialno-prawnych; te są bowiem materią ustawową i delegacja do ich poszerzenia musi być zapisana w delegacji ustawowej wprost, a wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść właścicieli nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 w związku z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz. 1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536).