Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 23/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 637/07 w sprawie ze skargi G. S. i W.S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 637/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. i W. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. po rozpoznaniu wniosku G. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność G. i W. S., położonej we wsi K., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,6070 ha, nr [...] o pow. 0,3460 ha, nr [...] o pow. 0,0950 ha, nr [...] o pow. 1,08 ha, nr [...] o pow. 1,64 ha, nr [...] o pow. 0,73 ha i nr [...] o pow. 5,67 ha z przeznaczeniem pod budowę Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Toruniu orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność G. i W. S. pod budowę Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], Wojewoda Toruński po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. i W. S. utrzymał decyzję z dnia [...] grudnia 1993 r. w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Gd 343/94 oddalił skargę G. i W. S. na w/w decyzję Wojewody Toruńskiego.

Pismem z dnia 20 marca 2006 r. G. i W. S. wnieśli do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia [...] grudnia 1993 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Minister Budownictwa po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu swej decyzji, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku oceny legalności decyzji wydanych w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej uznał w wyroku z dnia z dnia 16 lutego 1995 r., iż są one zgodne z prawem, to obecnie nie ma podstaw do innej oceny kwestionowanych decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), podtrzymał argumentację zamieszczoną w decyzji z dnia [...] września 2006 r. o związaniu oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Gd 343/94. Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą podjęto po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a treść rozstrzygnięcia - w tym obliczenie wysokości odszkodowania - znajduje oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa i podkreślił, że organ orzekający w sposób wszechstronny wyjaśnił i ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, ustosunkowując się nawet do opinii rzeczoznawców przedłożonych przez stronę po wydaniu decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wniesioną na tę decyzję nie jest możliwe. Minister podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji.

Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. G. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym wyżej wyroku z 29 sierpnia 2007 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w takim stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając zarazem, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku. Sąd ten wyrokiem z dnia 16 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Gd 343/94 oddalił skargę G. i W. S. na decyzję Wojewody Toruńskiego z dnia [...]grudnia 1993 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była przedmiotem sprawy sądowej (np. wyroki NSA z dnia 23.04.2001 r., sygn. akt II SA 517/00 (LEX nr 51228) i z dnia 25.11.2003 r., sygn. akt I SA 1257/01 (niepublik.). W poprzednim stanie prawnym wynikało to z ustanowionej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu, obecnie zaś zasada ta wynika z art. 170 P.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku dokonał wykładni art. 56 w zw. z art. 38 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) i stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania z tego tytułu znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sposób szacowania nieruchomości określony został w art. 38 ust. 2-4 powyższej ustawy, które stanowią m.in., że wartość gruntów określa się przy uwzględnieniu aktualnie kształtujących się cen w obrocie gruntami, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów, ich położenia i wyposażenia. Wobec oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Minister Budownictwa prawidłowo przyjął, że decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie może być przedmiotem oceny pod względem kwalifikowanych wad prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu w sprawie z poprzedniej skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, odnosi się także do innych postępowań dotyczących tego przedmiotu sprawy - w tym do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - w zakresie, w jakim sąd rozstrzygnął określoną kwestię prawną. Przesądzenie w wyroku zgodności z prawem sposobu ustalenia odszkodowania oznacza, że kwestia ta nie może być już badana. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Gd 343/94, w zakresie odnoszącym się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, nie wiązała organu orzekającego w sprawie.

Za trafne Sąd uznał stanowisko Ministra, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wyłączających związanie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawomocne orzeczenie z dnia 16 lutego 1995 r. odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego, które były przedmiotem postępowania nadzorczego. Prawidłowo też organ uznał za chybiony pogląd, że wydając decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu organ administracji powinien uwzględnić stan prawny wynikający z zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości (M.P. Nr 13, poz. 163). Oczywistym jest, że nie można zarzucać nieuwzględnienia przepisów, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Od powyższego wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. S. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - obecnie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), polegające na przyjęciu do ustalenia odszkodowania wartości gruntów rolnych i inwestycyjnych w miejsce wywłaszczanego gospodarstwa rolnego jako całości - co nie wynika z treści art. 56 ust. 1. W następstwie należne odszkodowanie zostało zaniżone,

2) art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 32 i 77 Konstytucji RP, art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).

Skarżący zarzucił poza tym naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 K.p.a.

2) zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a.

3) art. 170 P.p.s.a. przez przyjęcie związania sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/GD 343/94.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie pominięte zostało mające kluczowe znaczenie: 1) zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości (M.P. z 1995 r. Nr 30, poz. 163) oraz 2) opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców

Majątkowych z dnia 7 lutego 1997 r., nr 15/1996, w której stwierdzono, że określenie wartości powinno odnosić się do aktualnego zagospodarowania

wywłaszczonej nieruchomości z zastosowaniem kryteriów określonych w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie w art. 56 ust. 2 i 3 tejże ustawy. W efekcie popełnione błędy przy określaniu wartości części gruntu o pow. 9,2400 ha skutkowały przyjęciem obniżonej ich wartości.

Skarżący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 1995 r. nie orzekł co do prawidłowości wyceny nieruchomości będącej gospodarstwem rolnym jako całością. Sąd ten zbadał jedynie i orzekł co do zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu, pominął zaś istotę zaistniałej w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowości dotyczącej wyceny. Nieprawidłowością było potraktowanie istniejącego gospodarstwa rolnego nie jako całości gospodarczej, lecz jedynie jako tereny rolne oraz inwestycyjne. Ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie jest istotnie niższe nawet od wartości odtworzeniowej gospodarstwa, co stanowi naruszenie słusznego interesu obywatela. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu nie dotyczył właściwego stanu faktycznego, dlatego też powoływanie się na art. 170 P.p.s.a. i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia i nie może zamykać skarżącemu drogi sądowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Orzeczenia prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie wskazanych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). W odniesieniu do prawomocnych wyroków sądów administracyjnych oznacza to, że dokonana w orzeczeniu ocena zgodności z prawem skontrolowanego przez sąd aktu lub czynności jest wiążąca. Jest to wynik podstawowej funkcji postępowania sądowoadministracyjnego, wyrażonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a uprzednio w art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; dalej jako ustawa o NSA). W konsekwencji skutkiem prawomocności wyroku jest związanie stron, sądu administracyjnego, innych sądów oraz pozostałych organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym stworzonym tym wyrokiem.

Takim stanem prawnym w niniejszej sprawie jest wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 16 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Gd 343/94, ocena zgodności z prawem skontrolowanej decyzji Wojewody Toruńskiego z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej własność G. i W. S., położonej we wsi K., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,6070 ha, nr [...] o pow. 0,3460 ha, nr [...] o pow. 0,0950 ha, nr [...] o pow. 1,08 ha, nr [...] o pow. 1,64 ha, nr [...] o pow. 0,73 ha i nr [...] o pow. 5,67 ha. Prawomocność tego wyroku pociąga za sobą niemożność jego kwestionowania, albowiem jest on objęty powagą rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.). Rezultatem ukształtowanego w sposób wiążący stanu prawnego jest również niemożność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wszak swoim wyrokiem oddalił skargę wniesioną w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji Wojewody Toruńskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. Próba stwierdzenia nieważności decyzji, co do której wcześniej oddalono skargę jest w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.

Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 16 lutego 1995 r. i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszył art. 170 P.p.s.a. ani też art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji stosując prawidłowo powyższe przepisy w niczym nie naruszył także podstawowych zasad Konstytucyjnych wynikających z art. 32 i art. 77 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), ani też podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i art.7 K.p.a.

Wobec takiej sytuacji faktycznej i prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, że decyzja wywłaszczeniowa Wojewody Toruńskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. nie narusza prawa, w ogóle nie miał możliwości procesowej dokonywania ponownej oceny zgodności tej decyzji z prawem. Nie mógł zatem dopuścić się również, jak to ujmuje skarżący, "naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - obecnie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), polegającego na przyjęciu do ustalenia odszkodowania wartości gruntów rolnych i inwestycyjnych, w miejsce wywłaszczanego gospodarstwa rolnego jako całości - co nie wynika z treści art. 56 ust. 1 przez co zaniżono należne odszkodowanie". Podkreślić należy, że skarżący nie wskazał na czym powyższe naruszenie prawa materialnego miałoby polegać: czy na błędnej jego wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, przy jednoczesnym niedopatrzeniu się z urzędu nieważności postępowania, podlegała oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).