Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1181/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1065/12 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1065/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielił R. P. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 28 i art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). W treści decyzji organ określił warunki zbierania odpadów wskazując miejsce ich zbierania (działka nr ewid. [...], obręb [...] zlokalizowana w S.), sposób i rodzaj magazynowanych odpadów, sposób dalszego zagospodarowania odpadów oraz sposób i środki transportu odpadów. Termin obowiązywania decyzji organ określił na dzień [...] kwietnia 2022 r. Mocą tej samej decyzji Starosta odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 19 08 05 – ustabilizowane komunalne osady ściekowe. W załączniku do decyzji organ określił rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie udzielenia R. P. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Następnie postanowieniem z tej samej daty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 159 § 1 K.p.a., wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zezwolenia R. P. na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach (pkt 1), mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 2), jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 3) lub jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 4). Stosownie do art. 8 ustawy o odpadach, zakazuje się postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska. Przez środowisko, w świetle art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. W ocenie Kolegium, w zaistniałym w sprawie stanie prawnym, rolą organu administracji było poczynienie takich ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną odpowiedź, czy zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami odpowiada powyższym wymaganiom, czy też jest z nimi sprzeczny.

Starosta P. ustalił ponad wszelką wątpliwość, że na terenie, na którym zbierane mają być odpady (działka nr ewid. [...]), brak jest planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a zatem w sprawie nie zachodzi przeszkoda z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Z materiałów i z treści decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów nie wynika natomiast, aby organ badał i rozważał okoliczności z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, tj. czy zamierzony sposób gospodarki odpadami nie stanowi zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska i czy jest zgodny z planami gospodarki odpadami. Na gruncie przesłanki wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, organ wskazał, iż punkty do zbierania lub przeładunku odpadów stosownie do § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, okoliczności tej organ rozstrzygający sprawę nie przyznał stosownego znaczenia. W aspekcie przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, należy mieć na uwadze to, że wydanie zezwolenia uzależnione jest od zgodności z planami gospodarki odpadami. Kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu przy wydaniu zezwolenia. Analiza podniesionych okoliczności nie tylko nie wynika z akt sprawy, ale i wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., z uzasadnienia faktycznego poddanej ocenie decyzji.

Kolegium wskazało również, że znaczną część odpadów przeznaczonych do zbierania, a tym samym też do magazynowania, stanowią odpady niebezpieczne. Tymczasem działka, na której ma być prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne znajduje się w Otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz graniczy bezpośrednio z terenem [...] Parku Krajobrazowego, leży w odległości ok. 250 m od terenu Obszaru Natura 2000, [...] oraz jest zlokalizowana w strefie ochrony pośredniej Zbiornika S. Na obszarach tych prawnie utworzonych obowiązują stosowne zakazy ich zagospodarowania czy wykorzystania, czego organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie zbadał.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że organ wydając zezwolenie na zbieranie odpadów nie badał istotnych w tej sprawie przesłanek, a w efekcie wydał je z rażącą obrazą przywołanych przepisów prawa materialnego i procesowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. P. wskazał, iż przepisy ustawy o odpadach (zwłaszcza art. 28 ust. 4), nie stanowią, że decyzja o warunkach zabudowy, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, mają być obligatoryjnymi elementami wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Przepisy ustawy o odpadach korespondują z przepisem art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), który wskazuje przypadki, kiedy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wszczęcie innych postępowań administracyjnych. W przepisie tym nie stwierdza się, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów. Następnie R. P. podniósł, że sformułowanie, iż obszar Natura 2000 [...] znajduje się 250 m od działki nie ma faktycznego odzwierciedlenia. W bezpośrednim sąsiedztwie oraz w północnej części działki (nie będą tam magazynowane odpady) znajduje się jedynie [...] Park Krajobrazowy. Zdaniem skarżącego, wniosek o wydanie zezwolenia na zbierania odpadów jest prawidłowy i kompletny. W sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, podstaw do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów właściwy organ ma obowiązek poczynić jednoznaczne, niebudzące wątpliwości ustalenia, czy zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami odpowiada ustawowym wymaganiom, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie organu, z treści decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów, ale też z akt sprawy, nie wynika, aby Starosta P. udzielając zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne badał i oceniał, czy zamierzony sposób gospodarki odpadami nie stanowi zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska i czy jest zgodny z planami gospodarki odpadami, tj. okoliczności, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. Przepis ten uzależnia wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów od ustaleń, że zamierzony sposób gospodarki odpadami nie będzie powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska i jest zgodny z planami gospodarki odpadami. Ocena w kwestii możliwości powodowania przez zamierzony sposób gospodarki odpadami zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska jest istotna i winna być tym bardziej dokonana, że punkty do zbierania lub przeładunku odpadów zaliczane są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a teren na którym miała być prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów znajduje się w Otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz graniczy bezpośrednio z terenem [...] Parku Krajobrazowego, leży w odległości ok. 250 m od terenu Obszaru Natura 2000 [...] i jest zlokalizowany w strefie ochrony pośredniej Zbiornika S., a na tych obszarach obowiązują stosowne zakazy ich zagospodarowania czy wykorzystania.

W świetle przedstawionych okoliczności organ stwierdził, że Starosta P. wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, nie badając istotnych w tej sprawie przesłanek. Skutkiem tego jest rażąca obraza wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego.

W skardze do sądu administracyjnego R. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a., bowiem organ nie ocenił, czy podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów posiadał w tym zakresie przymiot strony. W dalszej części skargi powielił zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów było przyjęcie, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez zaniechanie ustalenia i rozważenia okoliczności wyłączających wydanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów, które wymienione zostały w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Takie cechy organ winien wykazać i uzasadnić z zachowaniem przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. wymogów sporządzenia uzasadnienia. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące ani – tym bardziej – uznawanie za naruszające prawo sytuacji – gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W przekonaniu Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno wywieść, iż decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach swoich decyzji wywodziło, iż organ wydający zezwolenie na zbieranie odpadów nie rozpatrzył okoliczności wyłączających wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, a wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, czym naruszył także przepis art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach (pkt 1), mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 2), jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 3) lub jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 4). Organ wydający zezwolenie na zbieranie odpadów, przed wydaniem decyzji, zbadał tylko zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa miejscowego, bowiem wystąpił do właściwego organu gminy z wnioskiem o wskazanie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, z treści art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że analizując okoliczności wyłączające wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów sięgnąć należy do innych norm wynikających z odrębnych ustaw, rozporządzeń, czy dyrektyw. W przepisie tym próżno szukać źródeł tych norm. Przepisów, z których zbudowana zostanie norma należy samodzielnie poszukać i ocenić czy mają one zastosowanie w sprawie. Skonstruować zatem należy wieloprzepisową normę prawną. Tymczasem, utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rażąco naruszyć można wyłącznie przepis, który jest sformułowany jasno i nie wymaga wykładni, taki którego treść może być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

W konkluzji Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że organ wydając decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, naruszył prawo w stopniu rażącym. Tym samym organ nie wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie zawierają braki i nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie powołało się na naruszenie prawa (brak w uzasadnieniu decyzji Starosty P. wyjaśnień odnośnie rozważenia okoliczności wyłączających wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne), ale nie wykazało, że naruszenie to można ocenić jako rażące. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie postarało się o wykazanie wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów. Mimo, iż Kolegium zwróciło uwagę na szczególną lokalizację miejsca, w którym zbierane miały być odpady, nie wskazało wynikających z konkretnie wskazanych przepisów nakazów lub zakazów związanych z tymi terenami (otulina parku krajobrazowego, czy niedalekie sąsiedztwo obszaru Natura 2000).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. Niewątpliwie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło powziąć wiadomość o tym, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów może być obarczona wadą nieważności, z pisma osoby trzeciej. Tym niemniej, z przepisu art. 157 § 2 K.p.a. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nawet, gdy organ powziął wiadomość o wadliwości rozstrzygnięcia od podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie podmiot ten nie był stroną postępowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez radcę prawnego.

Pełnomocnik organu, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie – gdyby powyższy wniosek nie został uwzględniony – o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i nietrafne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie wykazano przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Starosty P.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzjach: błędne przyjęcie, że przy wydaniu decyzji Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez "nieuzasadnienie, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że u podstaw jego decyzji legło przyjęcie, że zaniechanie przez Starostę P. czynności nakazanych prawem procesowym, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach – ma charakter oczywisty i musi być postrzegane jako rażące, kwalifikowane naruszenie tych przepisów w takim stopniu, że podważa materialnoprawne rozstrzygnięcie o uprawnieniach objętych decyzją i musi skutkować jego nieważnością stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ zaznaczył, iż w sprawie znaczenie mają również skutki, które zezwolenie mogłoby wywołać. Zdaniem Kolegium, w tych okolicznościach prawnych i faktycznych nie można zgodzić się z formalistycznym podejściem i poglądem WSA przemawiającym za uchyleniem decyzji, który w swojej ocenie pominął przywołane zasady postępowania, ich wykładnię i znaczenie w procesie podjęcia decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Natomiast zarzuty i wskazania Sądu co do konieczności zbadania i wykazania przez Kolegium konkretnie naruszonych przepisów prawa materialnego, nakazów lub zakazów związanych z terenami chronionymi, wymagałoby przeprowadzenia postępowania w sprawie od podstaw, co jest nieuprawnione w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym z urzędu, w toku którego organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udzieleniu R. P. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. było uznanie przez organ nadzoru, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 107 § 3 K.p.a), polegającym na zaniechaniu ustalenia i rozważenia czy w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), wykluczające możliwość wydania przedmiotowego zezwolenia.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru nie wykazał, iż decyzja Starosty P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania nakazujących dokładne wyjaśnienie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, które w ocenie organu mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z uwagi na brak rozważenia okoliczności wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. Zarzut ten nie jest trafny. Sąd wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wystarczy wykazać, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wytkniętych naruszeń przepisów postępowania – art. 107 § 3 K.p.a., jakkolwiek można się ich dopatrzeć w uzasadnieniu decyzji Starosty P., jednak nie można im przypisać charakteru rażącego. Z uwagi na treść uzasadnienia tej decyzji, nie sposób merytorycznie zweryfikować, czy podniesione przez organ nadzorczy zarzuty dotyczące braku rozważenia czy zamierzony sposób gospodarki odpadami: mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 29 ust. 1 pkt 2) oraz czy jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (art. 29 ust. 1 pkt 3), rzeczywiście miały miejsce w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. Nie można wykluczyć, że okoliczności wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, zostały przez organ przeanalizowane i w związku z ich niewystąpieniem, pominięto ich omówienie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2012 r. niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., jednakże nie można go zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Za takie można bowiem przyjąć jedynie brak uzasadnienia rozstrzygnięcia bądź brak wskazania jakichkolwiek przesłanek je uzasadniających. Należy mieć na uwadze, że uzasadnienie winno wyjaśnić dyspozytywną część decyzji i tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji byłoby diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 935/98, LEX nr 47268).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Kolegium naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie mogło w rozpoznawanej sprawie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Wbrew twierdzeniom organu, nie można przyjąć, iż treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą udzielono zezwolenia na zbieranie odpadów jest oczywiście sprzeczna z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. Jak wyżej wskazano, fakt, że w uzasadnieniu tej decyzji Starosta P. nie zawarł rozważań odnośnie zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, nie oznacza automatycznie, że zezwolenie na zbieranie odpadów zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. O rażącym naruszeniu tego przepisu nie może również świadczyć podnoszona przez Kolegium okoliczność, że teren na którym miała być prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów znajduje się w Otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz graniczy bezpośrednio z terenem [...] Parku Krajobrazowego, leży w odległości ok. 250 m od terenu Obszaru Natura 2000 [...] i jest zlokalizowany w strefie ochrony pośredniej Zbiornika S. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że na tych obszarach obowiązują stosowne zakazy ich zagospodarowania czy wykorzystania. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, Kolegium nie wskazało przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który zawierałyby zakaz prowadzenia na tych terenach działalności objętej zezwoleniem Starosty P. W konsekwencji, organ nadzoru nie wykazał aby, w sprawie ziściła się przesłanka negatywna określona w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. To samo stwierdzić można odnośnie przesłanki określonej w art. 29 ust. 1 pkt 3 (niezgodność z planami gospodarki odpadami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywana przez organ nadzoru wadliwość postępowania prowadzonego przez Starostę, jaką jest brak rozważenia opisanych wyżej okoliczności, mogłaby skutkować uchyleniem tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie ma ona natomiast charakteru wady kwalifikowanej, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji przedwcześnie natomiast przyjął, że art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (konstruowania "wieloprzepisowej normy prawnej") i w konsekwencji nie może zostać naruszony w sposób rażący. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie wskazał innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które konkretyzowałyby przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. W tej sytuacji, nie można przyjąć, iż konstrukcja tego przepisu z góry przesądza o braku możliwości badania decyzji podjętych w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów, pod kątem jego naruszenia. Pogląd prawny WSA w Łodzi dotyczący charakteru normy zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach nie miał jednak wpływu na zgodność z prawem zapadłego przed wojewódzkim sądem administracyjnym wyroku.

Podsumowując, wbrew zarzutom skargi, WSA w Łodzi zasadnie uznał, że w uzasadnieniach wydanych decyzji organ nadzoru nie wykazał, aby stwierdzone przez niego naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchybienie to Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W świetle tych ustaleń za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Z tych samych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. gdyż z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, iż w przypadku ponownego wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P., organ nadzoru ma obowiązek wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.