Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2023 r. sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.5.117.2021.DS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. ze środków Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 400 złotych (słownie czterysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.5.117.2021.DS orzeczono o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1428/2014 z 23 czerwca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.2.1418.2014.GPA, odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. znak AU-01-2.6740.2.460.2014.GPA zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: przebudowa więźby dachowej oraz stropów międzykondygnacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ul. [...], działka nr [...] obr. [...] P. i przekazaniu sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Dalej, w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy organ stwierdził, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w celu przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa dalszej części postępowania wznowieniowego (z uwzględnieniem art. 146 i 151 kpa). W ślad za wskazaniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wiążącego w niniejszej sprawie, "konieczne jest ponowne przeanalizowanie, czy skarżący winni być stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, tym razem w oparciu o szeroką, uwzględniającą wszelkie możliwe ograniczenia, zagrożenia i uciążliwości dla nieruchomości skarżących". W oparciu o te wskazówki organ II instancji stwierdza, że skarżący posiadają przymiot strony w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwe oddziaływanie przebudowy budynku nr [...] na ścianę szczytową objętą ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością oparcia budynku nr [...]). Z zasady organ administracji publicznej, właściwy do wznowienia, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 ust. 2 kpa). Zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta Krakowa w pierwszej kolejności przeanalizuje czy w wyniku wznowienia zapadłaby taka sama decyzja, a następnie – w zależności od ustaleń – wyda jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 kpa. Jednocześnie zwraca się uwagę, że w myśl art.146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z uwagi na dwuinstancyjny charakter postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), organ odwoławczy nie może zająć stanowiska w powyższej kwestii jako pierwszy. Jest to przyczyna, dla której Wojewoda Małopolski jest zobowiązany przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa).

Od powyższej decyzji sprzeciw złożyła Wspólnota Mieszkaniowej przy ul[...] w K. . W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie do końca jest jasnym, dlaczego Wojewoda Małopolski uchyla decyzję Prezydenta Krakowa i kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy brak jest okoliczności, które miałyby być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Jeżeli nawet zakładając, że pewne kwestie mogą być niejasne dla Wojewody, to nie mogą one stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż jej istotą - jak wskazano wyżej - jest przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie, które nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy. Zwrócono także uwagę na wadliwe pouczenie zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Pozostałe przepisy postępowania, podobnie jak przepisy prawa materialnego, pozostają poza zakresem oceny – na tym etapie postępowania sądowi wręcz nie wolno odnosić się do tych kwestii.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżona decyzja jest nieprawidłowa i jako taka powinna zostać uchylona. Po pierwsze, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakich dowodów nie pozyskano, a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie organ II instancji wskazuje na dowody, które znajdują się w aktach sprawy, lecz nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, bądź ich ocena przez organ I instancji była odmienna od oceny organu odwoławczego. Zarzuty stawiane organowi I instancji mają charakter ogólnikowy: "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niewystarczający bez uwzględnienia argumentów skarżących z powołanymi dowodami". Rzeczywistym motywem uchylenia skarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia jest zaś okoliczność, że w ocenie organu II instancji skarżący powinni byli posiadać przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji przy ul [...]. Zatem organ II instancji uznał, że ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak przeprowadzenie dalszej części postępowania wznowieniowego powinno należeć do organu I instancji, w przeciwnym razie naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, bowiem kwestia rozpatrzenia czy we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odmienna od dotychczasowej nie była dotychczas przedmiotem badania przed organem I instancji. W świetle tych samych dowodów, którymi dysponował organ I instancji, organ II instancji doszedł do odmiennej oceny w kwestii ziszczenia się przesłanki wznowienia, jednakże nie poprowadził dalej postępowania (nie rozpoznał sprawy merytorycznie w całości).

W tej kwestii zauważyć należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. II OSK 3780/19, wyrok NSA z 22 marca 2022 r. III OSK 1051/21).

Konsekwencją dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy jest także i to, że rozstrzygnięcie organu (jego ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) będzie odmienna od tej, dokonanej przez organ I instancji, a zatem zapadnie takie rozstrzygnięcie, które nie było znane stronie w świetle rozstrzygnięcia organu I instancji.

Powyższe rozważania należy przenieść na grunt przedmiotowej sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, że ten szczególny tryb będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji w czasie uzasadnia konieczność dążenia do merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym ważenia z jednej strony wartości takich jak właśnie trwałość decyzji w czasie i związanej z nią pewności prawa, a z drugiej strony zasady legalizmu.

W wyroku NSA z 22 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 951/21 wskazano, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej konstrukcji, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy oznacza zatem, że jeśli organ II instancji odmiennie od organu I instancji stwierdza, że dany podmiot powinien był mieć przymiot strony w postępowaniu powinien rozpatrzyć sprawy merytorycznie w całości, to znaczy dokonać także oceny czy brak udziału tych podmiotów w postępowaniu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej bądź w razie niemożności jej uchylenia do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W ocenie tut. Sądu organ odwoławczy nie może ograniczyć się do częściowego merytorycznego rozpoznania sprawy, a w pozostałej części przekazania jej organowi I instancji bez wskazania konkretnych okoliczności, w szczególności konkretnych braków w materiale dowodowym, które wykluczają, także przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w całości. Istotą merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 150, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem ocena, jak ziszczenie się przesłanki w postaci braku udziału w charakterze strony w postępowaniu wpływa na byt prawny decyzji ostatecznej. Od tego uchylił się organ II instancji, pozostawiając rozstrzygnięcie organowi I instancji.

Uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji o uchyleniu skarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu według norm przepisanych (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz kwota opłaty skarbowej z tytułu pełnomocnictwa (17 złotych). W pkt III sentencji orzeczono o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego.