Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 778/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy autostrady i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w N., gmina W., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania, uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy autostrady płatnej [...], części nieruchomości położonych w N., Gmina W., oznaczonych geodezyjnie obręb N., ark. mapy [...], stanowiących własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.

Od decyzji odwołała się [...] Sp. z o.o., podnosząc, że wywłaszczenie spowoduje bezużyteczność pozostałych części nieruchomości ze względu na brak możliwości połączenia ich z autostradą (wjazd i wyjazd). Nieruchomości zostały zakupione w 1992 roku w celu wybudowania miejsc obsługi podróżnych (MOP), na którą to inwestycję uzyskano pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (pismo z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]), w związku z czym wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji i pozwolenie na budowę. Strona zwróciła też uwagę na okoliczność, iż planowana przez Spółkę inwestycja jest objęta ochroną wynikającą z umowy międzynarodowej między Polska Rzeczpospolitą Ludową i Republiką Federalną Niemiec zawartej w dniu 10 listopada 1989 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o wywłaszczeniu nieruchomości.

Decyzję tę [...] Sp. z o.o. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt. I SA 1047/00 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczalność wywłaszczenia nie była kwestią sporną, jednakże co do sprawy ustalenia odszkodowania, skoro strona powołała się na umowę międzynarodową z dnia 10 listopada 1989 r. między Polską a RFN w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, to obowiązkiem organu orzekającego było rozstrzygnąć, czy postanowienia tej umowy znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń, na które wskazał w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] orzekł ponownie o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości i jednocześnie ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postanowienia ustawy o autostradach płatnych dotyczące wywłaszczania nieruchomości nie pozostają w sprzeczności z art. 4 ust. 2 umowy międzynarodowej pomiędzy PRL a RFN sporządzonej w dniu 10 listopada 1989 r. stanowiącym, że inwestycje inwestorów jednej umawiającej się strony mogą na terytorium drugiej strony ulec wywłaszczeniu w interesie publicznym i za odszkodowaniem. Nabywanie nieruchomości pod autostrady następuje bowiem w celu publicznym, a za wywłaszczenie przysługuje odszkodowanie ustalane w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania właściciel nieruchomości nie kwestionował zasadności wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], natomiast domagał się wywłaszczenia także pozostałych części nieruchomości, które - bez zagwarantowania Spółce wjazdów i wyjazdów na pas drogowy autostrady - uniemożliwi ich wykorzystanie na cel, dla którego nieruchomości te nabyła, czyli na budowę miejsca obsługi podróżnych (MOP). Tego żądania organ administracji nie mógł uwzględnić z uwagi na treść art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieobjęta wywłaszczeniem część nieruchomości może być nabyta przez Skarb Państwa tylko w drodze cywilnoprawnej umowy. Wysokość odszkodowania za wywłaszczenie Wojewoda ustalił na podstawie wyceny wartości nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 15 października 2002r. Wartość nieruchomości rzeczoznawca ustalił z zastosowaniem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. uwzględniając zasadę korzyści przewidzianą w tym przepisie pozwalającym wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo przeznaczenie wynikające z decyzji o lokalizacji autostrady, w zależności od tego, które powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości. Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony w prawidłowy sposób i na jego podstawie ustalił odszkodowanie.

Na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że ustalając wysokość odszkodowania organ pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany przepisów stanowiących podstawę do sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę. Operat został sporządzony w dniu 15 października 2002 r., a zatem w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...] maja 2003 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., które zastąpiło dotychczas obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 lipca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie ustosunkował się do aktualności operatu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] ponownie orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowych części nieruchomości i ustalił odszkodowanie na rzecz [...] Sp. z o.o. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania została przeprowadzona rozprawa, na której pełnomocnik [...] Sp. z o.o. oświadczył, że Spółka [...] została przejęta przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., na podstawie art. 492 § 1 pkt Kodeksu spółek handlowych. Spółka [...] stała się więc następcą prawnym przejętej Spółki [...]. Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu ponowne dokonanie ustalenia wartości wywłaszczanych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość przedmiotowych nieruchomości według ich aktualnej wartości rynkowej na kwotę [...] zł. Wojewoda stwierdził, że wycena nieruchomości została sporządzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgłosił zastrzeżenia co do zastosowanej przez rzeczoznawcę wykładni art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że jego zdaniem "alternatywny sposób użytkowania", zgodnie z zasadą korzyści przewidzianą w tym przepisie, oznacza w tym przypadku przeznaczenie nieruchomości pod autostradę [...], a nie - jak przyjął rzeczoznawca - pod MOP. Rzeczoznawca podtrzymał zajęte przez siebie stanowisko co do rozumienia art. 134 § 3 i 4 ustawy. Wskazał, że przepis ten przy wycenie wywłaszczanej nieruchomości nakazuje zbadać, czy większa jest wartość rynkowa nieruchomości ustalona dla aktualnego sposobu jej użytkowani, czy dla alternatywnego sposobu użytkowania. Alternatywny sposób użytkowania nieruchomości wynika z jej przeznaczenia w planie miejscowym, zgodnego z celem wywłaszczenia. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody [...], należało przyjąć, że określenie "aktualny sposób użytkowania" związane jest z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym przed wydaniem decyzji o lokalizacji autostrady, natomiast pojęcie "alternatywny sposób użytkowania" dotyczy przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji o lokalizacji autostrady. Organ podzielił pogląd rzeczoznawcy iż w przedmiotowej sprawie każda z obu interpretacji art. 134 ust. 3 i 4 prowadzi do takich samych ustaleń co do wartości wywłaszczanych nieruchomości, zatem zastąpienie pojęcia "alternatywny sposób użytkowania" określeniem "aktualny sposób użytkowania" nie wpłynęłoby na metodykę pracy rzeczoznawcy i ostateczny wynik jego opinii. W związku z powyższym operat szacunkowy z dnia 10 września 2003 r. może być podstawą określenia wysokości odszkodowania.

Od decyzji Wojewody [...] odwołał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który podniósł, że w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone na podstawie opinii wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającej, że wywłaszczane nieruchomości, przed wydaniem decyzji o lokalizacji autostrady [...], zgodnie z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z [...] listopada 1984 r. oraz obecnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 1992 r., przeznaczone były pod Miejsca Obsługi Podróżnych. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa opinia nie może posiadać mocy wiążącej, gdyż w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawnym mogącym stanowić podstawę ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoznawca majątkowy przyjmując przedmiotową opinię Urzędu Miasta i Gminy w W. jako podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie dochował należytej staranności obowiązującej go stosownie do zasad ustalonych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Mając bowiem wszelkie dane dotyczące funkcji terenu wynikające wprost z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjął informacje nie mające wiążącego charakteru. Zgodnie natomiast z wyrysem i wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 1992 r. części nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są położone w terenie oznaczonym symbolem UT – tereny usług turystyki. Wyklucza to zlokalizowanie na nich infrastruktury przeznaczonej do obsługi podróżnych autostrady. Usługi turystyki należy bowiem rozumieć jako usługi ogólnie dostępne, natomiast urządzenia obsługi podróżnych, o jakich mowa w definicji autostrady zawartej w ustawie o drogach publicznych to usługi dostępne tylko dla użytkowników autostrad. Przyjęcie przez rzeczoznawcę błędnych założeń co do przeznaczenia wywłaszczanych części nieruchomości miało decydujące znaczenie dla oszacowania ich wartości. Sporządzony operat, w ocenie odwołującego się, nie mógł zatem stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Odwołujący się przedstawił natomiast opracowanie uprawnionego geodety E. K. na temat rozliczenia obszaru wywłaszczanych działek.

W przedmiocie odwołania złożonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowisko zajęła [...] Sp. z o.o., która wyjaśniła, że choć faktem jest, że wywłaszczana nieruchomość funkcjonuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod oznaczeniem UT – usługi turystyczne, to nie można zgodzić się, że chodzi tu o inne przeznaczenie niż pod miejsca obsługi podróżnych (MOP). Również w poprzednim planie miejscowym teren ten był oznaczony symbolem UT, przy czym w części tekstowej sprecyzowano, że chodzi o MOP. W planie aktualnym na dzień ustalenia lokalizacji autostrady utrzymano to samo przeznaczenie – UT usługi turystyczne. Nie można jednak pominąć, że w ustaleniach szczegółowych dotyczących komunikacji w planie tym zostało zapisane, że przy zrealizowaniu odcinka autostrady od węzła "[...]" do granicy województwa (wówczas [...]) przewidziana jest realizacja urządzeń towarzyszących, służących podróżnym (motele, stacje paliw itp.). Jedyny wyodrębniony w tym celu w planie teren oznaczony jest właśnie symbolem UT. Dodatkowo potwierdza to fakt uzyskania przez stronę wskazania lokalizacyjnego z dnia [...] maja 1992 r., decyzji o ustaleniu lokalizacji zamierzonej na tym terenie inwestycji wydanej przez Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu budowy stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi. W świetle tego, zdaniem strony, nie można uznać, że operat szacunkowy pozostaje w niezgodzie z ustaleniami planu miejscowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą rozbieżności co do przeznaczenia wywłaszczanych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, czego organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wobec niemożności precyzyjnego odczytania załącznika graficznego do planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o opinię Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2002 r., zgodnie z którą przedmiotowe działki są położone na terenie przeznaczonym pod miejsce obsługi podróżnych (MOP). Tymczasem z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 1992 r. części nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są położone w terenie oznaczonym symbolem UT – tereny usług turystyki. Z tych przyczyn Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem dokonania przez organ pierwszej instancji jednoznacznej oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego co do przeznaczenia działek, a tym samym oceny, czy operat ten mógł służyć za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Na decyzję Ministra Infrastruktury [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów kpa, a mianowicie art. 7 przez nieustalenie prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania z naruszeniem słusznego interesu strony, art. 8 przez podważenie zasady zaufania do państwa, art. 12 § 1 przez uchybienie zasadzie szybkości postępowania, art. 76 § 1 przez odmowę wartości dowodowej dokumentu urzędowego sporządzonego przez powołany do tego organ, a także art. 77 § 1 przez nierozważenie przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego. Przede wszystkim, zdaniem skarżącej Spółki Minister Infrastruktury dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzuty skargi Spółka podniosła, że zagadnienie przeznaczenia nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady było przedmiotem rozważań w postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji. Rzeczoznawca wskazał w operacie na utrudnienia w precyzyjnym określeniu przeznaczenia nieruchomości ze względu na brak szczegółowych danych w części opisowej planu oraz niezbyt dokładne wykonanie jego załącznika graficznego. Uznał zatem, że dokumentem służącym wyjaśnieniu tej kwestii jest pismo Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r., w którym stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z [...] listopada 1984 r. oraz nowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 1992 r. działki o nr [...] i [...] przeznaczone były na lokalizację przy autostradzie tzw. Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP). Nie można twierdzić, że pismo, o którym mowa, nie posiada rangi urzędowego dokumentu. Wydane na prośbę strony ma ono cechy urzędowego zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Błędna i naruszająca art. 76 § 1 kpa jest ocena wartości dowodowej tego dokumentu przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącej, Minister Infrastruktury niezasadnie przyjął, że w postępowaniu w pierwszej instancji nie doszło do należytego wyjaśnienia okoliczności związanych z przeznaczeniem nieruchomości według stanu na dzień 16 października 1996 r. Nie można się zgodzić, że materiał dowodowy zgromadzony w toku trzykrotnego rozpoznawania sprawy nie pozwalał na rozstrzygnięcie wątpliwości w tej sprawie przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu odwoławczym. Uchylenie w tym celu po raz czwarty decyzji wywłaszczeniowej Wojewody uchybia w sposób oczywisty zasadzie szybkości postępowania i powoduje uszczerbek w interesach majątkowych strony skarżącej. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 77 § 1 kpa uchylił się od obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając dowody mające istotny wpływ na ocenę przeznaczenia wywłaszczanych nieruchomości i potwierdzają ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym. Chodzi o takie dowody jak akt sprzedaży przez władze miasta nieruchomości na określone w nim cele, uznane za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że sprzedaż następuje pod budowę MOP z wyraźną informacją o zgodności tego przeznaczenia z planem miejscowym. Późniejsza zmiana stanowiska władz w kwestii przeznaczenia nieruchomości podważałaby zaufanie do organów państwa. Organ odwoławczy nie rozważał również znaczenia takich dokumentów jak wskazanie lokalizacyjne z dnia [...] maja 1992 r., decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. o ustaleniu lokalizacji oraz decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie pozwolenia na budowę (pierwszy etap) stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi. W świetle przepisów art. 33, 37 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) powołane decyzje Burmistrza Gminy W. pełniły funkcję aktów służących weryfikacji zgodności zamierzeń inwestycyjnych ich adresata z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Były to decyzje wydane przez organ uprawniony do urzędowego potwierdzenia takiej zgodności. W sprawie, w której kwestią istotną jest ustalenie przeznaczenia nieruchomości, decyzje te winny być traktowane jako dowód. Niezależnie od tego uchylenie się przez Ministra Infrastruktury od merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu wątpliwości dostrzeżonych dopiero po upływie 5 lat od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, prowadzi do oczywistej przewlekłości i naraża skarżącą na dalsze oczekiwanie na wypłatę odszkodowania. Stanowisko Ministra Infrastruktury nie daje się pogodzić z wyrażonymi w art. 7 i art. 8 oraz art. 12 § 1 kpa zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego.

W sprawie skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podniósł, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, rzeczoznawca majątkowy sporządził w oparciu o niewiążącą opinię wydaną przez Urząd Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r., podczas gdy w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jedynym aktem prawnym mogącym stanowić podstawę ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania nieruchomości był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdza, że przedmiotowe działki przed wydaniem decyzji o lokalizacji autostrady [...], zgodnie z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również z obecnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 1992 r., były przeznaczone pod miejsca obsługi podróżnych (MOP). Takie też przeznaczenie nieruchomości przyjął rzeczoznawca w operacie szacunkowym. Przedmiotowej opinii, którą rzeczoznawca, a za nim Wojewoda przyjął za dokument urzędowy, to – zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Urząd Miejski w W. nie powinien był wydawać, gdyż istnieją dokumenty, na podstawie których można ustalić przeznaczenie terenu. Należało zlecić uprawnionemu geodecie dokonanie pomiaru w terenie w celu określenia zgodności wskazań w planie z mało czytelnym załącznikiem graficznym do planu. Na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, celem obalenia dowodu w postaci opinii Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 1992 r., ustalenia położenia przedmiotowych działek dokonał uprawniony geodeta E. K.. Opinia Urzędu Miasta i Gminy W. zawiera informacje błędne, ponieważ zgodnie z wypisem oraz wyrysem z planu miejscowego z dnia 23 października 1992 r. wywłaszczone nieruchomości były przeznaczone na usługi turystyczne UT, co oznaczało, że nie ma i nie będzie możliwości wybudowania na nich stacji benzynowej. W 1992 r. co do przedmiotowego terenu istniały jedynie wskazania lokalizacyjne, które przewidywały budowę i modernizację autostrady, nie było jeszcze jednak decyzji o lokalizacji autostrady, gdyż tę Wojewoda wydał w 1996r. Powyższe potwierdzają pisma Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2003 r., a także z dnia [...] stycznia 2004 r., które – jako późniejsze – uchylają treść zawartą w opinii z dnia [...] października 2002 r.

Minister Infrastruktury W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny jest kasacyjna decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola Sądu sprowadza się w takim przypadku do oceny, czy organ wydając decyzję nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że skorzystanie z rozwiązania przewidzianego w tym przepisie ustawodawca dopuścił tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji stwierdzi, że zebrane dowody nie dają podstaw do uznania ustalonego stanu faktycznego za udowodniony. Organ odwoławczy nie może natomiast wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, albo gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego leży w możliwościach tego organu. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy obowiązany jest wykazać, że nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego w trybie przewidzianym w art. 136 kpa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r. sygn. akt III RN 7/99 (OSNAP 2000/9/338).

W doktrynie prawa administracyjnego procesowego, jak i w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w związku z czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa. Decyzja kasacyjna może być podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach wyznaczonych w tym przepisie (por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 1996, s. 593). Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowe (np. wyrok NSA z dnia 27.10.1999 r. sygn. akt I SA 2127/98 (niepublik), czy wyrok NSA z dnia 28.07.2000 r. sygn. akt I SA 97/2000 (niepublik.).

Organ odwoławczy, który mimo wyjaśnionego w pełni stanu faktycznego uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie tylko narusza art. 138 § 2, ale także przepis art. 12 kpa, nakazujący organom administracji działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury po raz trzeci uchylił decyzję Wojewody [...] o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Tym razem decyzja kasacyjna została wydana z tego powodu, że zdaniem organu odwoławczego, "w sprawie istnieją rozbieżności co przeznaczenia wywłaszczanych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, które jednak nie zostały wzięte pod uwagę przez organ wojewódzki przy orzekaniu". Te rozbieżności, jak zauważa organ, polegają na tym, że sporządzający operat rzeczoznawca majątkowy zamieścił w treści operatu szacunkowego uwagę, iż wobec niemożności precyzyjnego odczytania załącznika graficznego do planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o opinię Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2002 r., w której podano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z [...] listopada 1984 r. oraz nowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] października 1992 r. działki o nr [...] i [...] przeznaczone były na lokalizację przy autostradzie tzw. miejsc obsługi podróżnych (MOP). Tymczasem z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 października 1992 r. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. wynika, że teren, na którym są położone przedmiotowe działki, był przeznaczony pod usługi turystyczne (UT). Potwierdzono to w piśmie Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2004 r. Plan miejscowy z dnia [...] listopada 1984r. w części tekstowej precyzował przeznaczenie terenu pod miejsca obsługi podróżnych (MOP), ale w planie z dnia 23 października 1992 r. teren ten określono jako przeznaczony pod usługi turystyczne (UT). Z dokumentu przedłożonego w dniu [...] lutego 2004 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad pn. "Rozliczenie obszarów gruntów w zależności od ich przeznaczenia w planie miejscowym" sporządzonego przez geodetę uprawnionego E. K. wynika, że działki nr [...] i nr [...] położone są poza terenem przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 października 1992 r. pod UT. Według Ministra Infrastruktury stan taki uzasadniał uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "celem dokonania przez ten organ jednoznacznej oceny prawidłowości ustaleń co do przeznaczenia działek dokonanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, a tym samym, czy operat mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.".

Przed przystąpieniem do oceny dopuszczalności zastosowania przez Ministra Infrastruktury art. 138 § 2 w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy podkreślić, iż Sąd przede wszystkim nie podzielił przekonania Ministra Infrastruktury o rozbieżności w ustaleniu przeznaczenia wywłaszczanych działek w operacie szacunkowym i w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W części opisowej planu miejscowego z dnia 23 października 1992 r. zapisano, że obszar, na którym są położone wywłaszczane działki, oznaczony jest symbolem UT – usługi turystyczne. W części dalszej "ustalenia szczegółowe dot. komunikacji" odnośnie autostrady [...] wpisano: "Zrealizowany odcinek autostrady od węzła "[...]" do granicy województwa. Realizacja urządzeń towarzyszących służących podróżnym (motele, st. paliw itp.)". W świetle przytoczonej treści planu miejscowego funkcja terenu była jasna. Na ten plan, powołał się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w rozdziale pt. "2.2.1. Funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Określenie przeznaczenia nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozostawało w sprzeczności z przytoczoną wyżej treścią planu miejscowego. Odmienne w tej kwestii stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bezkrytycznie przejęte przez Ministra Infrastruktury, oparte zostało na błędnym założeniu, że zarówno "UT" jak i "MOP" to symbole planistyczne służące określeniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Wyjaśnić należy, że "UT" to rzeczywiście kategoria planistyczna oznaczająca funkcję terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznaczenie terenu na mapie stanowiącej załącznik do planu symbolem UT świadczy o przeznaczeniu tego terenu pod obiekty związane z szeroko rozumianymi usługami turystycznymi. Natomiast "MOP" to skrót stosowany w przepisach techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych oznaczający miejsca obsługi podróżnych. MOP – to konkretny zespół obiektów i urządzeń, o funkcjach wypoczynkowo-usługowych, w który ma być wyposażona autostrada. MOP-y w różnym stopniu mogą być wyposażone w miejsca postojowe dla pojazdów, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne, stacje paliw, urządzenia gastronomiczno handlowe, pomieszczenia noclegowe, informację turystyczną, agencje banków, poczty, biur turystycznych i biur ubezpieczeniowych. Doszukiwanie się sprzeczności w funkcjach terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem UT oraz w przeznaczeniu nieruchomości pod budowę MOP, zdaniem Sądu, do niczego nie prowadzi, gdyż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają. Z niczego nie wynika, aby oznaczenie terenu w planie miejscowym symbolem UT wykluczało zlokalizowanie na nim MOP. Wynikało to wprost z treści planu miejscowego z 30 listopada 1984 r., w którym teren obejmujący przedmiotową nieruchomość był oznaczony symbolem UT, a w ustaleniach szczegółowych zaznaczono, że stanowi ona rezerwę pod MOP. W planie miejscowym z dnia 23 października 1992 r. funkcja terenu również została oznaczona symbolem UT, natomiast w ustaleniach szczegółowych dotyczących komunikacji odnośnie autostrady [...] przewidziano realizację urządzeń towarzyszących służących podróżnym (motele, st. paliw itp.).

W świetle powyższego nie jest jasne, jakie rozbieżności dostrzegł Minister Infrastruktury w ustaleniach postępowania pierwszej instancji w zakresie przeznaczenia wywłaszczanych nieruchomości w planie miejscowym.

Jeśli chodzi natomiast o przyczynę, z powodu której Minister Infrastruktury uznał za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, to stwierdzić należy, że potrzeba "dokonania przez ten organ jednoznacznej oceny prawidłowości ustaleń co do przeznaczenia działek dokonanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym", w żadnym razie nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 kpa. Stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie dokonał jednoznacznej oceny ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego przezeń postępowania, nie skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz wymaga dokonania tej oceny przez organ odwoławczy. Zważyć należy, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Zatem wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie dokonał jednoznacznej oceny stanu faktycznego, rzeczą Ministra Infrastruktury było dokonanie takiej oceny na podstawie materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie. Materiał ten, zgromadzony w postępowaniu toczącym się przeszło sześć lat, jest obszerny, a jego zawartość świadczy, że Wojewoda [...], a następnie Wojewoda [...] podejmował właściwe działania w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Dotyczy to w szczególności kwestii istotnych dla ustalenia wysokości odszkodowania, tj. określenia rodzaju, sposobu użytkowania i przeznaczenia wywłaszczanych działek.

W celu ustalenia stanu faktycznego wywłaszczanych nieruchomości, w tym jej przeznaczenia na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, organ uzyskał odpis miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 października 1992 r. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. Dodatkowo Wojewoda zwrócił się do Urzędu Gminy w W. o sprecyzowanie, jakie było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji autostrady i uzyskał w tej sprawie wyjaśnienie Burmistrza Miasta i Gminy W. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. To, że rzeczoznawca majątkowy oparł się na tym piśmie, nie pozbawia operatu szacunkowego jego wartości jako dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Trzeba wziąć pod uwagę, że wyjaśnienia udzielił organ wykonawczy gminy, który w sprawach dotyczących podziału nieruchomości jest uprawniony do wydawania opinii w przedmiocie treści miejscowego planu zagospodarowania (art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Należy ponadto uwzględnić dyspozycję art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie dostępne dane o nieruchomościach. W dniach [...] marca 2003 r. oraz [...] września 2003 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne, w toku których były wyjaśniane podstawy i kryteria wyceny nieruchomości, w tym przede wszystkim sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości jako podstawa określenia jej wartości rynkowej. Będące przedmiotem kontrowersji zagadnienie przeznaczenia oraz sposobu użytkowania nieruchomości dodatkowo wyjaśniał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r., w którym uzasadniał przyjęte kryteria wyceny, znajdujące podstawę w treści art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także respektujące konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie.

W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny zgromadzony przez organ pierwszej instancji był wystarczający do wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu wysokości odszkodowania. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie się w tej sytuacji przez Ministra Infrastruktury od definitywnego rozstrzygnięcia sprawy narusza zasadę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym i pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 kpa, uchybiając tym samym także zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 kpa). Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.