Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 526/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Paweł Kowalski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 roku sprawy ze sprzeciwu A. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 526/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 22 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek D. O. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych położonych w miejscowości Ł. 28, gm. (działka nr 117 obręb Ł. gm. B.), należących do K. i I. P.

W dniu 2 czerwca 2016 r. organ przeprowadził oględziny w sprawie prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości Ł. 28, działka nr ewid. 117, stwierdzając, iż przedmiotowy budynek jest konstrukcji tradycyjnej, murowanej, trzykondygnacyjny. Pierwsza kondygnacja to piwnice o wysokości ok. 2m, następna o wysokości od ok. 2,54 - 3m - różne posadzki. Kondygnacja trzecia wysokość ok. 2,63m. Przedmiotowy obiekt przykryty jest dachem konstrukcji drewnianej, pokryty blachą, dach wielospadowy. Obiekt o wymiarach zewnętrznych ok. 16,80m x 11,28m i wysokości ok. 7,98m, mierzonej od poziomu gruntu do płatwi (część zachodnia - dobudowana). Natomiast wysokość pozostałej części wynosi 9,69m od gruntu. W części nadbudowanej obiekt nieużytkowany - część obiektu w trakcie realizacji (prace wykończeniowe). Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkice pomocnicze.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na K. P. i I. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30.11.2016 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego samowolnie wykonane zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i dobudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 117 obręb Ł., gmina B., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].01.1991 r., wydanej przez Urząd Gminy B..

Po rozpatrzeniu odwołania A. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] uchylił decyzję organu i instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B. W wyniku złożenia przez A. O. a odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...] uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami Ochrony Środowiska Urzędu Gminy B. przy piśmie z dnia 29.03.2018 r. przekazał decyzję z dnia [...].12.

1990 r. dotyczącą zatwierdzenia planu realizacyjnego rozbudowy budynku mieszkalnego, opis techniczny rozbudowy budynku mieszkalnego oraz decyzję z dnia [...].01.1991vr. dotyczącą wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Ponadto poinformowano, iż Urząd Gminy B. nie posiada dokumentacji związanej z dopuszczeniem do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gm. B..

Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B..

Od powyższej decyzji odwołanie ponownie wniósł A. O., a [...]WINB w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 14.02.2019 r. PINB w B. dokonał modyfikacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 15.04.2014 r. w ten sposób, iż zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie istotnych odstępstw dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B., od zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. projektu budowlanego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na K. P. oraz I. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określenie w razie potrzeby robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B., zrealizowanej na podstawie decyzji Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...].01.1991r. w terminie do dnia 31.05.2019 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K.P., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Odwołujący wyjaśnia, iż budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, w trakcie kontroli budowy PINB w B. stwierdził istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i nakazał wykonanie projektu zamiennego. Przedmiotowy projekt zamienny został zatwierdzony decyzją PINB w B. w 2013 r. Zdaniem K. P. nie może być wątpliwości, iż przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny, którego całość budowy obejmuje projekt zamienny.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że celem projektu budowlanego zamiennego nie jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym, ale z przepisami. Projekt budowlany zamienny legalizuje zmiany istotne wprowadzone przez inwestora bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Po drugie, jeżeli z przepisów planistycznych, warunków technicznych bądź zasad wiedzy technicznej wynika konieczność wykonania określonych robót budowlanych, istnieje podstawa aby zobowiązać do ich wykonania inwestora.

Co istotne, to właśnie projekt budowlany zamienny powinien precyzować zakres takich robót budowlanych, przy czym jedynie ich wykonanie umożliwi zalegalizować danej inwestycji i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Powyższe nie zwalnia jednak organu od wykazania, czy dana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego, czy też je narusza. Ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego stanowią bowiem podstawę do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, który winien uwzględniać konieczność wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy Urząd Gminy B. decyzją z dnia [...].07.1975r., udzielił B. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] w Ł. nr 54. Decyzją z dnia [...].12.1990r., Nr [...] Urząd Rejonowy w B. zatwierdził B. i K.P. plan realizacyjny rozbudowy budynku mieszkalnego w Ł. 28, gm. B.. Następnie Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...].01.1991r., znak: [...] udzielił K.P. pozwolenia na rozbudowę i dobudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ewid. 117, położonej w Ł. 28, gm. B..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził odrębne postępowanie w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 09.10.2012r. organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przeprowadził kontrolę robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 117, obręb Ł., w miejscowości Ł., gmina B., stwierdzając iż inwestorzy – I. i K.P. prowadzili budowę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i ogrzewczą na w/w działce. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono istotne odstępstwa od pierwotnego projektu w postaci zmiany charakterystycznych parametrów obiektu i kubatury poprzez podniesienie konstrukcji dachu o około 70cm (zmiana kąta nachylenia dachu).

W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].06.2013r., Nr [...] w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zatwierdził I. i K.P. projekt budowlany zamienny związany z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117 obręb Ł., gmina B. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania przez Inwestora po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Następnie pismem z dnia 11.04.2014r. organ I instancji zawiadomił strony, iż na wniosek D.O., działającej przez pełnomocnika zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B., stanowiącego własność I.i K. P.

W toku prowadzonego postępowania organ szczebla powiatowego stwierdził, iż inwestor samowolnie wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1991r., Nr [...] w zakresie zabudowy schodów zewnętrznych (obecnie klatki schodowej) od strony pomocnej obiektu, zmiany układu konstrukcyjnego dachu nad częścią dobudowaną od strony zachodniej (z projektowanego dwuspadowego na jednospadowe).

Organ I instancji prowadząc w latach 2012-2014 postępowanie stwierdził istotne odstępstwa od pierwotnego projektu w postaci zmiany charakterystycznych parametrów obiektu i kubatury poprzez podniesienie konstrukcji dachu o około 70cm (zmiana kąta nachylenia dachu). Powyższe oznacza, iż w stosunku do dachu prowadzone było już postępowanie naprawcze zakończone decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Pierwsze postępowanie dotyczyło zmiany kąta nachylenia dachu natomiast przedmiotowe dotyczy zmiany układu konstrukcyjnego dachu nad częścią dobudowaną od strony zachodniej (z projektowanego dwuspadowego na jednospadowe). [...]WINB powziął uzasadnione wątpliwości, czy pierwotne postępowanie jak i przedmiotowe objęło ten sam dach. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując porównania projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją organu I instancji z dnia [...].06.2013r., Nr [...] z materiałem fotograficznym wykonanym w dniu 02.06.2016r. stwierdzić należy, iż konstrukcja dachu nie zmieniła się.

Podobne wnioski zdaniem [...]WINB należy wyciągnąć w stosunku do drugiego odstępstwa stwierdzonego przez organ I instancji, tj. zabudowy schodów wewnętrznych (obecnie klatki schodowej) od strony północnej. Dokonując porównania rysunku z projektu budowlanego zamiennego z marca 2013r., przedstawiającego elewację północną budynku mieszkalnego, ze zdjęciem (strona 365 w aktach I instancji) organ stwierdził, iż elewacja ta nie uległa jakiekolwiek zmianie. Na elewacji tej mamy wejście do domu po schodach, które zostało przedstawione w projekcie budowanym zamiennym, a tym samym zatwierdzone w/w decyzją z dnia [...].06.2013r., Nr [...].

Wobec powyższego w ocenie [...]WINB w Ł. trudno uznać, iż mamy w ogóle do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr l, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Tymczasem rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ szczebla wojewódzkiego przypomniał organowi I instancji o statuowanej przepisem art. 10 § 1 k.p.a. zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony do dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów na 7 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji.

Wobec powyższego [...]WINB uznał, że należało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić wskazane wyżej nieprawidłowości i dokonać rozstrzygnięcia stosownie go uzasadniając.

W sprzeciwie od decyzji organu II instancji A.O. podniósł, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ l instancji określił, że rozbudowa dotyczyła istniejącego budynku mieszkalnego, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...].07.1975r. Organ powiatowy określił też szczegółowo w swojej decyzji cechy charakterystyczne dokonanej rozbudowy (wymiary, kubaturę i wysokość), stwierdzając, że te wielkości odstępują istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zawarł także ustalenia, że obiekt nigdy nie został zgłoszony do użytkowania, a inwestor nie okazał się dokumentacją na dokonanie powyższych odstępstw. Ta rozbudowana część budynku mieszkalnego od jej zrealizowania w roku 1991 nie uległa zmianie, nie była nigdy nadbudowywania, nigdy nie sporządzano na tę część żadnych projektów budowlanych na jakiekolwiek roboty budowlane. Natomiast część budynku, zrealizowaną na podstawie pozwolenia z roku 1975 inwestorzy nadbudowali, uzyskując na te roboty pozwolenia na budowę, wydane przez Starostę [...] z dnia [...].07.2009r. Nr [...]. Tę nadbudowę wykonali z szeregiem odstępstw, toteż zostali zobowiązani do sporządzenia projektu zamiennego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Ani projekt nadbudowy części budynku, wybudowanej w 1975r., ani później wykonany projekt zamienny nie obejmowały zakresu części rozbudowanej w 1991r. Na rysunkach projektowych ta część opisywana jest jako "Część istniejąca -bez zmian". To właśnie ta część budynku, która stanowi rozbudowę budynku wybudowanego w roku 1975, a zrealizowana w roku 1991 stanowi przedmiot tego postępowania. W tej sprawie nigdy nie zapadła żadna decyzja, a rozbudowa dokonana w roku 1991 nie była przedmiotem żadnego innego postępowania, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Innego zdania jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który prowadząc przez okres 2 miesięcy postępowanie odwoławcze, nie był w stanie dokonać podstawowej analizy i określić zakresu przedmiotu prowadzonego postępowania i odnieść je do znajdujących się w aktach postępowania dokumentów:

1. Pozwolenia na budowę budynku z roku 1975 wraz z projektem (część pierwotna).

2. Pozwolenia na rozbudowę budynku z roku 1991 wraz z projektem (część rozbudowana)

3. Pozwolenia na nadbudowę części pierwotnej budynku wybudowanej w roku 1975. a dokonanej na podstawie decyzji z roku 2003 (część nadbudowana)

4. Zatwierdzenie projektu zamiennego dla części nadbudowanej wraz z projektem.

Weryfikacja tych dokumentów pozwala w sposób jednoznaczny określić organowi odwoławczemu, że przedmiotem prowadzonego postępowania są roboty budowlane, wykonane na podstawie decyzji z roku 1991, a ta część robót nie była objęta projektem późniejszej nadbudowy innej części tego samego budynku i była wskazywana w projektach (nadbudowy i zamiennym do projektu nadbudowy) jako "część istniejąca bez zmian". Twierdzenie więc organu wojewódzkiego, że "powziął uzasadnioną wątpliwość, czy pierwotnie prowadzone postępowanie jak i przedmiotowe objęło ten sam dach" nie wynika z materiału dowodowego, który jest wyczerpujący i jednoznaczny, lecz z braku działania i poczynienia ustaleń, a nawet lenistwa organu odwoławczego, który nie zadał sobie najmniejszego trudu, by na podstawie posiadanych akt i dokumentacji projektowych możliwe ustalenia we własnym zakresie uczynić. Z logicznego myślenia wynikać musi rozwianie wątpliwości organu wojewódzkiego, który dokonuje nieprzydatnego porównania zmiany kąta nachylenia dachu w postępowaniu naprawczym z dokumentacją fotograficzną i ocenia, że konstrukcja dachu nie zmieniła się. A czemu miałaby się zmienić i po co to oceniać, skoro dokumentacja fotograficzna pochodzi z okresu po dokonaniu rozbudowy i nadbudowy i tak jest po dzień dzisiejszy. Nie mogła się przecież zmienić, bo projekt zamienny i dokumentacja fotograficzna po jego zatwierdzeniu były sporządzane po wykonaniu robót budowlanych objętych tym postępowaniem, ale sprzecznie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na rozbudowę części zachodniej budynku z roku 1991. To postępowanie dotyczy niezgodnej z prawem rozbudowy budynku wybudowanego w 1975r. dokonanej na podstawie pozwolenia z 1991 r. Ta cześć budynku nie była nigdy potem nadbudowywana, zatem nie mogła podlegać sporządzeniu projektu zamiennego, bo postępowanie w przedmiocie niezgodnej rozbudowy nigdy wcześniej nie toczyło się. Także projekt zamienny był sporządzany wyłącznie do części nadbudowanej w 2003r. i nie mógł obejmować rozbudowanej w 1991r części budynku, bo na tej części żadnej nadbudowy nie było czynionej, a więc projekt pierwotny części rozbudowanej wcześniej nie obejmował. A skoro projekt pierwotny nadbudowy w 2003r. nie obejmował części wcześniej rozbudowanej, to w stosunku do tej rozbudowanej części żadnej legalizacji i projektu zamiennego na tę cześć nie sporządzano. Zresztą organ wojewódzki sam zaprzecza swoim wnioskom i wątpliwościom twierdząc, że pierwsze postępowanie dotyczyło zmiany kąta nachylenia dachu, natomiast przedmiotowe dotyczy zmiany układu konstrukcyjnego dachu nad częścią nadbudowaną od strony zachodniej(z projektowanego dwuspadowego na jednospadowe). Także o tym, że organ odwoławczy nie zapoznał się z aktami sprawy, w tym aktami dot. rozbudowy budynku z roku 1991 świadczy to, że zaskarżona decyzja dotyczyła robót budowlanych, objętych pozwoleniem na rozbudowę budynku, a w zaskarżonej decyzji zarzuca organowi l instancji nieprawidłowość w przedmiocie zabudowy schodów wejściowych od strony północnej w innej części budynku niż rozbudowana. Wprawdzie organ l instancji o tym wspomina w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale te roboty wykraczają poza zakres rozstrzyganego postępowania. Natomiast obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją dotyczy wyłącznie robót dot. pozwolenia na rozbudowę części zachodniej budynku. Organ odwoławczy celowo, tudzież przez zwykłe niedbalstwo i zaniechanie miesza zakresy prowadzonych w stosunku do poszczególnych części budynku i prowadzonych robót budowlanych i mataczy od lat postępowaniem, aby przedłużać w nieskończoność jego tok. A przecież postępowanie odwoławcze nie polega wyłącznie na ocenie argumentacji odwołania, lecz na powtórnym prowadzeniem postępowania przez organ odwoławczy, wraz z możliwością prawną przeprowadzania postępowania dowodowego. W tym postępowaniu organ odwoławczy nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że przedmiot objęty tym postępowaniem nie podlegał nigdy rozpatrzeniu przez organ. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie wskazuje, jakiego rodzaju postępowanie dowodowe jest niezbędne do prowadzenia przed organem l instancji, aby wyjaśnić "wątpliwości" organu odwoławczego, a które nie mogłyby zostać przeprowadzone w toku dwumiesięcznego postępowania odwoławczego, w czasie którego organ odwoławczy żadnych czynności nie podejmował. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął argumentację odwołania, jakoby projekt zamienny dotyczył całości budowy budynku mieszkalnego, a tym samym miał legalizować wszelkie roboty budowlane, wykonywane z budową części pierwotnej, późniejszą rozbudową części zachodniej i jeszcze późniejszą nadbudową części pierwotnej budynku, które były wykonywane w trzech odrębnych etapach, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę i obejmowały zakresem różne części budynku mieszkalnego. Przeprowadzona przez organ legalizacja nadbudowy nad częścią pierwotną, wybudowaną w roku 1975 nie obejmowała legalizacji części rozbudowy dokonanej w roku 1991, gdyż projekt nadbudowy nie obejmował tej części, a skoro tak, to i projekt zamienny nie mógł jej obejmować, bo roboty rozbudowy były wykonane na podstawie innego projektu i innego pozwolenia w innym czasie. Wskazując na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...].05.2019r. o numerze [...] naruszył prawo, w szczególności art. 6-11, art.35-36, art.136, art.138 § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze, jakie "prowadził" przez 2 miesiące [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie można nazwać postępowaniem administracyjnym. Świadczy o tym wydana decyzja uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania, bez wskazania jakiego rodzaju postępowanie dowodowe niemożliwe do przeprowadzenia przez organ II instancji organ powiatowy w ponownie prowadzonym postępowaniu miałby prowadzić. Organ II instancji takie postępowanie mógł przeprowadzić samodzielnie lub zlecając je do przeprowadzenia organowi l instancji, ale w toku postępowania odwoławczego (art. 136 §1 i §2 k.p.a.). Zaniechaniem powyższego doprowadził do wyeliminowania wydanej zgodnie z prawem decyzji organu I instancji, a nie czyniąc niczego w postępowaniu odwoławczym skazał postępowanie prowadzone w sprawie od stycznia 2014 roku (przez prawie 5,5 roku) na dalsze wieloletnie mataczenie. Te okoliczności uzasadniają niniejszy sprzeciw oraz jego wnioski.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od wspomnianej zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Podkreślenia wymaga, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Na tle przytoczonej normy prawnej sfomułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, a także z dnia 22 czerwca 2018 r., dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną z dnia [...] r., nr [...], naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a.

Otóż, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na K. P. oraz I. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określenie w razie potrzeby robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 117, obręb Ł., gmina B., zrealizowanej na podstawie decyzji Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...].01.1991r. w terminie do dnia 31.05.2019 r.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania organ wojewódzki przeanalizował przedmiot dokonanych dotychczas robót budowlanych oraz prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowań i stwierdził, że "wobec powyższego trudno uznać, iż mamy w ogóle do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego". Nie może zatem budzić wątpliwości, że stwierdzając, że nie ma mowy o istotnych odstępstwach od projektu budowlanego, [...]WINB dokonał oceny ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., co powinno doprowadzić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, tj. stwierdzenia, czy organ prawidłowo czy nieprawidłowo nałożył obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaś do uchylenia decyzji organu I instancji z zarzutem, iż "rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia".

Podkreślenia ponadto wymaga, że nawet gdyby istotnie [...]WINB powziął wątpliwość, czy "pierwotne postępowanie, jak i przedmiotowe objęło ten sam dach", organ ten nie wykazał, że wątpliwości te nie mogłyby zostać rozstrzygnięte przez ten organ i wymagały prowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Co więcej organ odwoławczy przytoczył jedynie treść art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 10 k.p.a., w kontekście obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i zmierzającego do załatwienia sprawy, nie wskazując, jakie to konkretnie okoliczności nie zostały wyjaśnione, a jednocześnie nakazując "wyjaśnić wskazane wyżej nieprawidłowości". Podkreślenia natomiast wymaga, że art. 138 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy, który dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, wykazał z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. - tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc