Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 398/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2018 r., III SA/Po 499/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wójt gminy [...], wskazując na art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej jako u.d.p.) nałożył karę w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – dz. nr [...] w miejscowości [...]. Adresatem decyzji był K. P. prowadzący działalność gospodarczą - [...] (dalej także jako skarżący, strona), będący wykonawcą robót w pasie drogowym polegających na przebudowie sieci wodociągowej. Decyzja zawierała wyliczenie kary z podaniem daty zajęcia pasa drogowego, powierzchni zajętej w poszczególnych okresach, stawkę za 1 metr kwadratowy powierzchni, stawkę za dzień, liczbę dni i poszczególne kwoty składające się na sumę kary.

W uzasadnieniu decyzji napisano, że skarżący w dniu [...] października 2017 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dz. nr [...] na ul. [...] i ul. [...] w miejscowości [...], któremu decyzją z [...] listopada 2017r. wójt Gminy [...] (dalej także jako wójt) udzielił zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w okresie od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2017 r. Faktyczne zajęcie pasa drogowego nastąpiło w dniu [...] października 2017 r., według harmonogramu załączonego do wniosku. Rozpoczęcie prac w pasie drogowym w tym dniu potwierdził w notatce inspektor nadzoru budowlanego. Wobec tego karę za zajęcie pasa drogowego organ naliczył od dnia [...] października 2017 r. do [...] października 2017 r. t. j. do dnia złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wyliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego w oparciu o harmonogram zajęcia pasa drogowego dołączony do wniosku i biorąc pod uwagę przy jej obliczaniu treść uchwały rady gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Gminę. Następnie podano, że po okresie, na który zezwolenie na zajęcie pasa zostało udzielone, wykonawca robót nie przywrócił terenu do stanu pierwotnego (zalanie asfaltem) toteż nadal pas drogowy zajmował i naliczono karę za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Organ podał, że za okres [...] listopada 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. przy naliczaniu kary za zajęcie pasa drogowego uwzględniono powierzchnię zajętego pasa drogowego według pomiaru geodezyjnego.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § pkt 4 K.p.a. wskazując, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania ponieważ skarżący nie zajmował odcinka drogi wskazanego w decyzji. Jako wykonawca uczestniczył w przebudowie instalacji wodociągowej, ale inwestorem była gmina [...] i jeśli rzeczywiście zachodzą przesłanki do naliczenia opłaty, to adresatem decyzji powinna być gmina.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona bowiem organ i instancji nie wskazał na czym zajęcie pasa miało polegać (czy na zerwaniu asfaltu, czy na pozostawieniu gruzu w pasie drogowym). Organ ten wskazał też, że brak jest informacji gdzie dokładnie przedmiotowe zajęcie pasa drogowego miało miejsce. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego były też wskazania odnoszące się do powierzchni zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do dokumentacji zawartej w aktach sprawy, rozstrzygnięcia decyzji I instancji i jej uzasadnienia. Mianowicie uprawniony geodeta w przedłożonej dokumentacji wskazał, że zajęcie pasa drogowego z asfaltem wynosi 93,27 m2, a bez asfaltu 113,33 m2 i w tym kontekście niezrozumiała okazała się dla organu odwoławczego ta część uzasadnienia decyzji w której stwierdzone zostało, że organ z urzędu zaprzestał naliczania kary na odcinku 93,27 m2, natomiast kara za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy nadal miała być naliczana na odcinku 113,33 m2. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany został do: 1. wyjaśnienia zależności i celu dwóch wydanych przez siebie decyzji administracyjnych z [...] listopada 2017 r.: decyzji zezwalającej gminie [...] na przebudowę sieci wodociągowej na ul. [...] i ul. [...] oraz decyzji zezwalającej skarżącemu (wykonawcy robót w pasie drogowym) na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w tym pasie drogowym - w jakim celu wójt zezwolił Gminie na zajęcie pasa drogowego, skoro zezwolił także wykonawcy dróg, oraz 2. jednoznacznego wskazania, kto był inwestorem robót i jakie były jego obowiązki w całym procesie budowlanym. W aspekcie tym organ odwoławczy wskazał, że zasadne będzie odniesienie się do umowy zawartej pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót budowlanych, przy czym kserokopia umowy winna znaleźć się w aktach administracyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa przez organ I instancji, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwiało zastosowanie instytucji orzeczenia o charakterze reformatoryjnym i skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej.

Rozpoznając skargę K. P., który uważał, że organ odwoławczy winien wydać orzeczenie merytoryczne gdyż było to możliwe, a co najwyżej organ ten mógł sam uzupełnić materiał dowodowy zwracając się do wójta o przedłożenie żądanej umowy, WSA w Poznaniu ww. wyrokiem z 29 listopada 2018 r., III SA/Po 499/18 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego - nie znajdujące w niniejszej sprawie - zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art.136 K.p.a. Sąd zaznaczył przy tym, że badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się, uchylając decyzję, na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

WSA ocenił, że kwestie które zostały uznane przez SKO za konieczne do wyjaśnienia wynikają zarówno z decyzji, jej uzasadnienia jak i z akt administracyjnych. Organ I instancji wydał dwie decyzje w dniu [...] listopada 2017 r. ale każda z nich dotyczyła innej materii, bowiem decyzja kierowana do Gminy zezwalała na przebudowę sieci wodociągowej w pasie drogowym i w jej treści jedynie zawarte zostały informacje dotyczące konieczności uzyskania m.in. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Druga zaś decyzja kierowana była do wykonawcy robót w pasie drogowym i zezwalała na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w związku z wnioskiem tego wykonawcy o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z przebudową sieci wodociągowej (wniosek z [...] października 2017 r. znajdujący się w aktach administracyjnych). Do tego wniosku wykonawca załączył "Harmonogram zajęcia pasa drogowego", w treści którego podano termin i powierzchnię jezdni oraz ilość dni zajęcia pasa drogowego. Organ udzielił takiego zezwolenia w okresie od [...] października do [...] listopada 2017 r. (decyzja w aktach administracyjnych). Ponieważ organ I instancji ustalił, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło wcześniej i trwało dłużej aniżeli w okresie, którego zezwolenie dotyczyło, w konsekwencji powyższego nałożył na wykonawcę robót w pasie drogowym karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dróg. I tak od dnia [...] października 2017r. do dnia [...] października 2017r., wyliczając powierzchnię na podstawie harmonogramu prac dołączonego do wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i określając, też na tej samej podstawie, liczbę dni zajęcia pasa drogowego. Kolejne terminy zajęcia pasa drogowego wynikają stąd, że po dniu [...] listopada 2017 r. w ocenie organu I instancji pas drogowy nadal był zajmowany przez wykonawcę robót, ponieważ uznano, że skarżący nie pozostawił terenu w stanie pierwotnym, tj. istniejącym przed realizacją robót, a konkretnie teren zajmowanego pasa drogowego nie został pokryty warstwą asfaltu (istnieje spór pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót dotyczący m.in. tego, czy wykonawca robót był zobowiązany do tych prac). Za okres od [...] listopada 2017r. do [...] stycznia 2018r. organ wyliczył powierzchnię zajmowanego pasa drogowego według pomiaru geodezyjnego. Ponieważ w dniu [...] grudnia 2017r. została odtworzona nawierzchnia asfaltowa na ul. [...] przez inny podmiot (potwierdzona wpisem do dziennika budowy, dokument znajdujący się w aktach administracyjnych), organ od [...] grudnia 2017 r. zaczął naliczać karę za zajęcie pasa drogowego na ul. [...] (pow. 113,33 m(2) bez asfaltu) .

Dalej Sąd ocenił, że kwestia kto był inwestorem robót a kto wykonawcą, także wynika z załączonej w aktach administracyjnej dokumentacji, w szczególności w aspekcie zakresu i obowiązków stron. Umowa z dnia [...] października 2017 r., zawarta pomiędzy wójtem (jako organem gminy) będącym zamawiającym, a skarżącym - będącym wykonawcą robót w pasie drogowym, też znajduje w aktach administracyjnych.

Sąd ocenił, że stwierdzone przez Kolegium okoliczności nie przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i w sprawie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż nie było braków w zebranym materiale dowodowym, które uniemożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że na obecnym etapie nie mógł dokonać oceny, czy organ I prawidłowo poczynił ustalenia i zastosował prawidłową wykładnię przepisów prawa, gdyż wykroczyłoby to poza granice normatywne wskazane w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję SKO napisało, że w aktach sprawy znajduje się dokument, na którym jest zaznaczony pas drogowy ul. [...] i ul. [...] w [...], gdzie były wykonywane prace związane z przebudową sieci wodociągowej. Nadto dołączone jest zdjęcie, które obrazuje prace wykonane w tym pasie drogowym bez zalania drogi asfaltem. Na wyrysie zaznaczono kolorem czerwonym przebieg zajętego pasa drogowego na ww. ulicach w [...], przy czym zaznaczono, że na ulicy [...] położony został asfalt, a na ulicy [...] brak jest warstwy asfaltu. Podano też odpowiednio powierzchnie zajętego pasa drogowego, osobno dla każdej z ulic. Co do kwestii kto był inwestorem robót a kto wykonawcą, to SKO wskazało, że z umowy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że inwestorem jest gmina, a wykonawcą była [...]. Umowa dotyczyła wykonania przebudowy instalacji wodociągowej w [...] oraz doposażenie hydroforni we [...]. SKO zgodziło się, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy wykonawca robót budowlanych nie doprowadził stanu nawierzchni do stanu pierwotnego, tzn. stanu z okresu przed rozpoczęciem robót, jest uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, związanego z tym, iż wykonawca robót budowlanych nie powinien być uznany za stronę, SKO wskazało, że nie zgadza się z tym twierdzeniem. Kara pieniężna może być bowiem nałożona, w zależności od okoliczności sprawy, na podmiot który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (powołując się na nieprawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 lutego 2018 r., II SA/Go 1165/17; CBOSA). Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., VI SA/Wa 969/17; CBOSA). Dalej SKO napisało, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji oraz, że wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym - w związku z wykonaniem inwestycji - również własne interesy, prawnie wskazane w łączącej strony umowie o wykonanie robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. P., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego zarzucił:

- naruszenie art. 39 ust. 3a, art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- naruszenie art. 40 ust. 14a u.d.p. oraz §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264, dalej jako Rozporządzenie) poprzez brak określenia w wydanej decyzji zakresu i technologii robót przywracających stan użyteczności drogi,

- naruszenie art. 28 w zw. z art. 104 §1, art. 107 §1 w zw. z art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania,

- naruszenie art. 78 w zw. z art. 77 i art. 75 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako dowodu specyfikacji istotnych warunków zamówienia inwestycji pod nazwą "Przebudowa instalacji wodociągowej w [...] oraz doposażenie hydroforni we [...]" oraz umowy nr [...] z [...] października 2017 r.,

- naruszenie art. 6, art. 7, 7a i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że najistotniejszym zarzutem jest to, iż nieprawidłowo uznano skarżącego za stronę zobowiązaną do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w konsekwencji czego nałożono karę pieniężną. W sytuacji gdy inwestorem jest gmina to zajęcie pasa drogowego dotyczyło drogi gminnej. Na pytanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że skarżący nie występował o przedłużenie terminu w zakresie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego bowiem był przekonany, że wykonał wszystkie roboty zgodnie z umową cywilnoprawną. Stan nawierzchni drogi pozostawił w takim stanie, że umożliwiał użytkowanie tej drogi - wysypał tłuczeń. Wysypanie jezdni tłuczniem umożliwiało, zdaniem pełnomocnika skarżącego, jej użytkowanie do czasu wykonania prac przez innego wykonawcę w tym samym miejscu. Położenie asfaltu przez skarżącego byłoby pozbawione sensu albowiem wpływałoby na wzrost kosztów wynagrodzenia umownego i odznaczałoby konieczność usunięcia warstwy asfaltu przez kolejnego wykonawcę. Nadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia została wskazana do całości inwestycji, a nie tylko robót wykonywanych przez skarżącego, którego zadaniem była budowa sieci wodociągowej, a następnie prowadzone były prace dotyczące wykonania sieci kanalizacyjno-ściekowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zaznacza, że w niniejszej sprawie orzekał już tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2018 r., III SA/Po 499/18, uchylił decyzję kasacyjną SKO powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem w niniejszej sprawie zostało przesądzone, że w sprawie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż nie było braków w zebranym materiale dowodowym, które uniemożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy. Nadto Sąd ocenił, że kwestie które budziły wątpliwości SKO: zależność i cel dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez Wójta w dniu [...] listopada 2017 r. oraz to, kto był inwestorem robót a kto wykonawcą – wynikają z akt administracyjnych załączonych do skargi i nie trzeba uzupełniać akt sprawy. Jednocześnie Sąd w ww. prawomocnym wyroku z 29 listopada 2018 r., III SA/Po 499/18 podkreślił, że nie mógł dokonać oceny, czy organ I instancji prawidłowo poczynił ustalenia i zastosował prawidłową wykładnię przepisów prawa, gdyż wykroczyłoby to poza granice wskazane w art. 64e P.p.s.a.

Sąd stwierdza, że w świetle powyższego organ wyższego stopnia, ponownie rozpoznając sprawę - formalnie zrealizował wytyczne, bowiem rozstrzygnął sprawę i wydał decyzję administracyjną. Z kolei, analizując decyzję zarówno wydaną przez SKO, jak i poprzedzająca ją - decyzję Wójta Sąd stwierdza, że decyzje te są z perspektywy formalnej i materialnoprawnej wadliwe. Konsekwencją prawną tych wad jest uznanie prze tutejszy Sąd, że nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Sąd zaznacza, że organ wyższego stopnia zaledwie opisał stan faktyczny i to w części obejmującej realizację inwestycji. SKO uchyliło się od oceny zakresu obowiązków skarżącego i zestawienia tych obowiązków ze stanem faktycznym na budowie - a to z perspektywy podstawowej przesłanki nałożenia kary pieniężnej, unormowanej w art. 40 pkt 15 u.d.p., a mianowicie - przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. SKO ograniczyło się wyłącznie do rozpoznania zarzutów odwołania, rezygnując z uzasadnienia swojego stanowiska – w zakresie wykładni art. 40 ust. 1, ust. 2-3, ust. 12, ust. 15 u.d.p. Organ wyższego stopnia wskazał tylko, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy wykonawca robót budowlanych nie doprowadził stanu nawierzchni do stanu pierwotnego, tzn. stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót, jest uzasadnione. Sąd podkreśla, że nie jest to jedyny powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały uchylone także z powodów opisanych poniżej.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie stanowią art. 40 ust. 1, ust. 2-3 i ust. 12 u.d.p., zgodnie z którymi zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3; za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę; za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty "zwykłej" za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłaty została ustalona na podstawie uchwały NR [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Gminę [...].

Jak wynika z akt administracyjnych załączonych do skargi jest bezsporne pomiędzy stronami, że przedmiotowy pas drogowy został zajęty w celu realizacji inwestycji polegającej na wymianie istniejącej, skorodowanej rury wodociągowej na ul. [...] i [...] w miejscowości [...] i doposażeniu hydroforni we [...]. W świetle wyżej cytowanego art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego wymagało zezwolenia zarządcy drogi, bowiem nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Dalej Sąd stwierdza, że podziela pogląd, zgodnie z którym odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obciążony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, bowiem dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., II GSK 1313/17; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jak wyjaśniono w tym wyroku, w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanowiona jest odpowiedzialność administracyjna z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest - co do zasady - wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na adresata sankcji administracyjnej.

Kolejność działań i warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego zostały opisane w przepisach Rozporządzenia – Sąd w dalszej części uzasadnienia odniesie się do ich spełnienia.

Skoro zatem to skarżący zajął pas drogowy, celem wykonania umówionych robót, to właśnie skarżący powinien zadbać, aby stosowne zezwolenie zostało wydane, czyli powinien wystąpić z wnioskiem o zezwolenie zarządcy drogi. Zezwolenie to jest udzielane w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczność, że zarówno inwestorem, jak i zarządcą drogi jest ta sama Gmina nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia prawa publicznego i nie może doprowadzić do uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności administracyjnej. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego winno bowiem zmierzać do ustalenia podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy oraz okoliczności i terminu przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności tego pasa. Sąd stwierdza, i jest to okoliczność bezsporna, że to skarżący zajął pas drogowy w rozumieniu przepisów art. 40 u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 15 u.d.p. zajmujący pas drogowy jest obowiązany przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Przeważająca część przedmiotowej kary za zajęcie pasa drogowego została naliczona z tego powodu, że – zdaniem Gminy - teren ten nie został przywrócony do stanu poprzedniego. Jak wynika z analizy akt organu I instancji skarżący uważał, że od [...] listopada 2017 r. przestał zajmować pas drogowy, przy czym odcinek jezdni, z którego został zerwany asfalt, skarżący zagęścił i utwardził. Zdaniem skarżącego spełniony więc został obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Natomiast odtworzenie nawierzchni asfaltowej, zdaniem skarżącego, przekraczało przedmiot umowy (pismo skarżącego, k. 73 akt administracyjnych). Z kolei Gmina naliczała opłatę karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty "zwykłej" za zajęcie pasa drogowego do czasu, aż skarżący odtworzył nawierzchnię asfaltową (por. uzasadnienie decyzji organu I instancji – k. 68 - 69 akt administracyjnych). Dla oceny zgodności z prawem obu decyzji wydanych w sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, co - w realiach kontrolowanej sprawy - oznaczało przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności.

Zgodnie z przepisami § 2 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać także warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy administracyjnej gmina, będąca zarówno inwestorem, jak i zarządcą drogi, dokonywała kompleksowej inwestycji opisanej szczegółowo w SIWZ oraz w zawiadomieniu o wyborze najkorzystniejszej oferty (k. 226 i nast. akt administracyjnych), wskazującej, że skarżący złożył ofertę w zakresie realizacji zadania: "Budowa kanalizacji Sanitarnej w [...] wraz z przebudową sieci wodociągowej i doposażeniem hydroforni we [...]". Skarżący wygrał przetarg nieograniczony i została wybrana jego oferta, jako najkorzystniejsza. Na podstawie akt administracyjnych sprawy wynika też, że skarżący został zobowiązany wyłącznie do realizacji I części ww. zadania, a mianowicie - przebudowy instalacji wodociągowej w [...] oraz doposażenia hydroforni we [...]. Zakres prac związanych z realizacją ww. zadania wynika z treści umowy nr [...] z [...] października 2017 r. – k. 210 - 223 akt administracyjnych) . Natomiast II etap przedmiotowej inwestycji dotyczy budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...]. Wykonawcą realizującym ten etap inwestycji był inny przedsiębiorca - [...] z siedzibą w [...]. Należy zwrócić uwagę także na terminy realizacji zamówienia. W zakresie części I – [...] grudnia 2017 r., natomiast w zakresie części II – [...] lipca 2018 r. (m.in. k. 260 akt administracyjnych). Tak więc dopiero po wykonaniu robót przez skarżącego, zgodnie z SIWZ, miał nastąpić drugi, wyżej opisany etap, kończący w całości tę inwestycję.

Z perspektywy prawa administracyjnego - w decyzji z [...] listopada 2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (k. 116 akt administracyjnych), gmina zamiennie wskazywała (a) o przywróceniu pasa do poprzedniego stanu użyteczności, bądź (b) o przywróceniu zajmowanego pasa robót do stanu pierwotnego. Sąd zaznacza, że ww. decyzja jest praktycznie pozbawiona uzasadnienia. Dalej Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika okoliczność podniesiona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że inny wykonawca miał wykonywać dalsze prace na tym terenie, polegające na budowie sieci kanalizacyjno-ściekowej, jako że zamówienie zostało podzielone na dwie, wyżej opisane, części (k. 278, 257, 239 akt administracyjnych). Nadto z akt sprawy wynika, że fragment pasa drogowego, w którym skarżący wykonywał przebudowę sieci wodociągowej (w tym też celu została zerwana nawierzchnia asfaltowa) został przywrócony do stanu umożliwiającego przywrócenie ruchu drogowego (k. 82 - zdjęcia wykonane dnia [...] stycznia 2018 r., oraz k. 86 - 88 akt administracyjnych).

Podkreślić należy, że unormowania dotyczące korzystania z dróg publicznych mają na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo użytkowania i ochronę tych dróg. Jednak realizacja tej zasady winna uwzględniać w każdym wypadku okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, co w przypadku nałożenia obowiązku na podstawie art. 40 ust. 14a u.d.p. determinowane jest istnieniem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W pojęciu stanu poprzedniego w rozumieniu art. 40 ust. 14a u.d.p. mieści się możliwość bezpiecznego korzystania z drogi.

Z uwagi na zapisy ww. dokumentów wskazujące, że kolejny wykonawca miał budować kanalizację sanitarną w ramach jednej inwestycji należy - w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej - uznać, że przez przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu należy zrozumieć także należyte utwardzenie podłoża pozwalające na korzystanie z drogi.

W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy gmina – jako zarządca drogi - nie miała podstaw prawnych do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty "zwykłej" za zajęcie pasa drogowego tylko z tego powodu, że skarżący nie pozostawił terenu w stanie istniejącym przed realizacją robót, a więc bez położenia nawierzchni asfaltowej. Z powyższych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Sąd uchylił w całości także decyzję organu I instancji, a to z uwagi na naruszenie zarówno przepisów o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym.

Sąd wskazuje, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, uwzględniającego powyższą interpretację terminu – "przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności" możliwe będzie - po dokonaniu aktu subsumpcji – zastosowanie materialnoprawnego przepisu, stanowiącego podstawę do wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej, a mianowicie w jakim terminie nastąpiło przywrócenie tego pasa do poprzedniego stanu użyteczności, tj. polegającego na przejezdności tego pasa drogowego. Organy ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane będą m.in. do ustalenia czasookresu zajmowania pasa drogowego przez skarżącego, a to z perspektywy ww. normatywnych przesłanek, a w szczególności (biorąc pod uwagę powyższe rozważania) przesłanki zawartej w art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Należy podkreślić, że tutejszy Sąd, dokonując kontroli judykacyjnej prawidłowości działania organów administracji publicznej, rozpoznaje wyłącznie sprawę o charakterze administracyjnoprawnym, dotyczącą problematyki administracyjnej kary pieniężnej. Poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje problematyka cywilnoprawna, związana z zakresem (m.in. dotyczącym odtworzenia nawierzchni asfaltowej) oraz terminem wykonania wyżej opisanej umowy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

W punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono o kosztach, uwzględniając koszty poniesione przez stronę skarżącą, na które składają się: wpis od skargi ([...] zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi ([...] zł), łącznie [...] zł.