Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2017/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151, art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 203 pkt 1, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 64 par. 2, art. 10 par. 1, art. 15, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 123 ust. 1 i 1a, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 9, art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 31 ust. 2, art. 126 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., M. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 98/17 w sprawie ze skargi J. K., M. K. i P. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od PGW Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. solidarnie na rzecz J. K., M. K. i P. K. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 98/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K., M. K. i P. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) we W. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Dnia [...] maja 2015 r. wpłynął do Starosty Ż. wniosek Dyrektora RZGW w P. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na N. G. w przekroju Ł. na drodze wodnej W. – K. B., na obiektach hydrotechnicznych stopnia wodnego w Ł. za pomocą śluzy żeglugowej nr [...] oraz jazu ulgowego głównego RZGW przy współudziale jazu ulgowego na kanale młyńskim, jazu ulgowego w młynie, w zakresie poziomów piętrzenia minimalnego 74,37 m n.p.m. i maksymalnego 74,65 m n.p.m. oraz zatwierdzenie projektu instrukcji gospodarowania wodą dla stopnia piętrzącego Ł.

W nawiązaniu do wniosku skarżący wnieśli o utrzymanie piętrzenia na poziomie wskazanym w ich wniosku z dnia [...] marca 2015 r., w okresie od 15 kwietnia do 15 października z poziomu rzędnej 74,48 m i w okresie zimowym z poziomu rzędnej 74,92 m (przy maksymalnym poziomie piętrzenia równym normalnemu poziomowi piętrzenia).

Pierwszą wydaną w sprawie decyzję Starosty Ż. z [...] czerwca 2015 r., uwzględniającą wniosek, Dyrektor RZGW we W. decyzją z [...] listopada

2015 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem istotnych uchybień procesowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Ż. powołując art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 4 i art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, udzielił Dyrektorowi RZGW w P. pozwolenia wodnoprawnego, w którym ustalił maksymalny poziom piętrzenia (MaxPP) na 74,65 m w okresie od dnia 16 października do 14 kwietnia, normalny poziom piętrzenia (NPP) - 74,48 m i minimalny poziom piętrzenia (MinPP) - 74,37 m w okresie od 15 kwietnia do 15 października.

Według Starosty poziom przekraczający 74,65 m może powodować podtopienia terenów w obrębie cofki piętrzenia, zaś dotychczasowy poziom maksymalny uznał za sztuczny. Przyjęte poziomy piętrzenia zaspokajają potrzeby zainteresowanych.

Odwołanie od tej decyzji wniosły obie strony.

Wnioskodawca zarzucił rozstrzygnięcie ponad zakres wniosku i nałożenie nadmiernych obciążeń, jak też niedostosowanie się do wskazań decyzji kasacyjnej.

Skarżący zarzucili, że operat wodnoprawny nie spełnia wymogów ustawowych z art. 132 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 13 p.w. oraz art. 132 ust. 2 pkt 6 p.w., naruszenie art. 10 k.p.a. i nierozpoznanie ich wniosku o powołanie biegłego.

Po wyznaczeniu Dyrektora RZGW we W. do rozpatrzenia odwołania, organ ten zwrócił się do Starosty i wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy

w pierwszej instancji zostały przedstawione ekspertyzy stwierdzające brak możliwości bezpiecznego utrzymania wyższego poziomu piętrzenia oraz o podanie sposobu załatwienia wniosku skarżących o udzielenie im pozwolenia wodnoprawnego.

Organ dołączył decyzję Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] lutego 2016 r. uchylającą pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącym i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz wyrok II SA/Po 259/16 z 25 sierpnia 2016 r., uchylający tę decyzję z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej,

a ponadto umarzający postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej odwołaniem Dyrektora RZGW w P., wydany bez stwierdzenia jego prawomocności. Według wyjaśnienia Dyrektora RZGW w P., omawiana na rozprawie administracyjnej ekspertyza, to był załączony do operatu wodnoprawnego profil podłużny stopnia Ł. z uwzględnieniem rzędnych obu brzegów. Wynika

z niego niewątpliwie, że piętrzenie na poziomie wyższym od wnioskowanego MaxPP może powodować podtopienia. Na rozprawie omówiono ponadto stany wodowskazowe z wielolecia, z których wynika, że stany wody powyżej 406 cm nie były utrzymywane w ostatnim dwudziestoleciu (z wyjątkiem powodzi zimowej

2011 r.). Uczestnicy rozprawy potwierdzili występowanie wody z koryta przy stanach ponad 406 cm (74,65 m). Wnioskodawca dołączył dodatkowo tabelaryczne zestawienie stanów minimalnych, średnich i maksymalnych w tym przekroju w latach 1977-2016.

Od wyroku II SA/Po 259/16 wniesiono skargę kasacyjną. Postępowanie przed Starostą w sprawie z wniosku skarżących uległo zawieszeniu.

Starosta przekazał kopię ekspertyzy dotyczącej przyczyny podniesienia się poziomu wód gruntowych na działce nr [...] w Ł., opracowaną w dniu [...] czerwca 2015 r. na zlecenie właściciela działki przez rzeczoznawcę W. B. Ekspertyza stwierdza podtopienia budynku na działce nr [...]

w związku z piętrzeniem wody na potrzeby [...] skarżących ponad 74,48 m.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r., Dyrektor RZGW we W. uchylił decyzję Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2016 r. w całości i orzekając co do istoty wydał Dyrektorowi RZGW w P. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód przez piętrzenie wody rzeki N. G. na jazie ulgowym głównym RZGW na drodze wodnej W. - K. B. w zakresie MaxPP -74,48 m w okresie od 16 października do 14 kwietnia, NPP - 74,48 m i MinPP -

74,37 m w okresie od 15 kwietnia do 15 października. Zatwierdził także instrukcję gospodarowania wodą.

W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg rozprawy administracyjnej w dniu 7 kwietnia 2016 r., podczas której wnioskodawca i uczestnicy rozprawy, z wyjątkiem skarżących, zgodzili się na zmianę wartości piętrzenia w celu zachowania bezpieczeństwa piętrzenia, gdyż według przeprowadzonych ekspertyz nie jest możliwe bezpieczne piętrzenie na poziomie wyższym. Organ podkreślił, że operat wodnoprawny i ekspertyza stanowiły dokumenty podlegające swobodnej ocenie (art. 80 k.p.a.), natomiast zgodnie z art. 132 ust. 9 p.w. organ był uprawniony do odstąpienia od niektórych ustawowych wymagań treści operatu. Z kolei kwestionowanie przez stronę tych dokumentów powinno być poparte dowodami.

Operat nie narusza art. 132 ust. 2 pkt 6 p.w., gdyż omawia problematykę rozruchu, awarii i zatrzymania działalności w sposób wyczerpujący w rozdziale 6

oraz w rozdziałach 5, 6, 8 i 9 instrukcji gospodarowania wodą. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 1- 4 p.w.

W części graficznej operatu i instrukcji zamieszczono profil podłużny

w obrębie działania piętrzenia i przekroje poprzeczne urządzeń. Wobec istnienia jazu ulgowego od ponad 100 lat wystarczający był poziom szczegółowości przedstawionych danych. Dostarczone dodatkowo tabelaryczne zestawienie stanów wód stanowi wystarczające uzupełnienie operatu. W operacie przedstawiono obiekty hydrotechniczne i wykaz działek ewidencyjnych w zasięgu oddziaływania cofki

z danymi z ewidencji gruntów, który nie wymagał uzupełnienia w formie graficznej. Zestawienie tabelaryczne jest łatwe do zweryfikowania przy użyciu ogólnodostępnych środków teleinformatycznych.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie został wykazany.

Nie był uzasadniony wniosek o biegłego, gdyż wskazane okoliczności uległy wyjaśnieniu w ekspertyzie W. B.

Niewątpliwie dotychczasowy poziom MaxPP - 74,92 m nie mógł zostać utrzymany (art. 31 ust. 2 p.w.). Ochrona rozległego terenu w zasięgu cofki ma znaczenie zasadnicze i priorytetowe wobec interesu skarżących. Dla budowli piętrzącej niemającej pojemności powodziowej należało przyjąć MaxPP równe NPP, bez względu na wielkość przepływu. NPP wynosi zaś 74,48 m. Rzędna piętrzenia na urządzeniach obu stron powinna być jednakowa, zaś w przypadku różnic i tak poziom wody obniżyłby się do rzędnej niższej.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wspólnicy spółki [...] zarzucili organowi uchybienia procesowe polegające na niedopuszczeniu dowodu

z opinii biegłego, zaniechaniu ustalenia kręgu stron, niedostrzeżeniu sprzeczności pomiędzy operatem wodnoprawnym a ekspertyzą W. B., niedozwolonym wykorzystaniu ekspertyzy, pominięciu wad profilu podłużnego rzeki, wykorzystaniu nieznanych "środków teleinformatycznych", nieuwzględnieniu orzeczenia z 1957 r. na temat ustabilizowanych stanów piętrzenia, przeprowadzeniu postępowania pomimo niespełnienia przez wniosek wymagań z art. 132 ust. 2 pkt 1

i 2 p.w., gdy wnioskodawca wskazał maksymalny poziom piętrzenia różny od normalnego, naruszeniu zasady dwuinstancyjności – co oznaczało naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84 § 1, art. 81 w związku z art. 8, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 p.w. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucili ponadto naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 31 ust. 2 i art. 126 pkt 2 p.w. oraz błędne zastosowanie art. 123 ust. 1 p.w.

W uzasadnieniu wskazali, że organ nie wyjaśnił wpływu zniesienia dotychczasowego piętrzenia na stosunki wodne i racjonalne wykorzystanie elektroenergetycznego potencjału rzeki. Kwestii tych nie wyjaśnia ekspertyza.

Z operatu nie wynika, aby piętrzenie wpływało na działkę nr [...], o której mowa

w ekspertyzie. Organ nieprawidłowo ocenił ekspertyzy oraz profil podłużny rzeki. Skarżący twierdzili, że w materiale sprawy znajdują się decyzje z 1957 i 1959 r. Ekspertyza została dołączona dopiero w instancji odwoławczej. Postępowanie

w sprawie powinno ulec zawieszeniu do czasu rozpatrzenia wniosku skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił bierność udziału skarżących w postępowaniu, co bezpodstawnie formułują jako zarzuty procesowe. Ekspertyza była dowodem w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących i była znana staroście i stronom. Nie ma niezgodności między operatem a ekspertyzą. W aktach nie ma orzeczeń z 1957 i 1959 r. Jak wynika z wniosków obu stron, określenie NPP nie jest sporne. Spór dotyczy określenia MaxPP. Pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługiwało Dyrektorowi RZGW na mocy art. 123 pkt 1a p.w. Organ nie tyle odstąpił od wymagań operatu, ile przyjął je w innej formie, niż graficznej. Pojęcie środków teleinformatycznych oznacza ogólnodostępną dokumentację kartograficzną w zasobach internetowych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jej zarzuty za bezzasadne. Podkreślił, że trafne były uwagi organu na temat powinności stron

w postępowaniu wyjaśniającym oraz mocy dowodowej ekspertyzy (por. wyrok II OSK 1414/12). Ekspertyza była znana stronom i tak też traktował ją starosta, chociaż zaniedbał dołączenia jej do akt sprawy, o co upomniał się dopiero organ. Po jej uzyskaniu organ stosował art. 10 § 1 k.p.a., skoro materiał sprawy uległ uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym. Dowód ten mógł być zwalczany przez skarżących,

w szczególności przez przedstawienie przeciwdowodów, lecz zaniedbali tego. Skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania wyjaśniającego opiera się na uznaniu administracyjnym. Przy ocenie zebranego materiału organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Organ trafnie zwrócił uwagę na brak sporności ustalenia normalnego poziomu piętrzenia, czyli najwyższego położenia zwierciadła spiętrzonej wody w okresach poza wezbraniami. Maksymalny poziom piętrzenia ustala się jedynie przy uwzględnieniu pojemności powodziowej stałej (przy przechodzeniu fali powodziowej), której jaz RZGW nie miał. Wymagał więc ustalenia jedynie NPP, co nastąpiło

w decyzji. Wartość tego poziomu piętrzenia ustalono w oparciu o określone dokumenty i zgodne oświadczenia stron (poza skarżącymi) na rozprawie,

a dodatkowo w oparciu o ekspertyzę. Z dowodów tych wynikało, że wyższy poziom NPP narażał tereny przyległe na szkody. Organ prawidłowo rozwiązał kolizję pomiędzy żądaniem wnioskodawcy, mającym pierwszeństwo (art. 123 ust.1a p.w.),

a żądaniem skarżących uzasadnionych ich interesem ekonomicznym, którzy domagali się ustalenia dla RZGW poziomu narażającego tereny przyległe na szkodę.

Sąd podkreślił, że organ trafnie rozwiązał kwestię konkurencyjności wniosków, która nie mieściła się w ramach art. 123 ust. 1 p.w., skoro właścicielem jazu objętego postępowaniem był wnioskodawca (por. wyrok II SA/Wr 537/14), a poziom piętrzenia z natury rzeczy musiał być jednakowy dla obu stron. Ustalony NPP nie wyklucza użycia wody do zasilania [...] skarżących.

Troska skarżących o zachowanie stanu ekologicznego wód ma znaczenie instrumentalne. Nie ma w materiale sprawy elementów potwierdzających ich twierdzenia w tym zakresie.

Liczba stron postępowania niewątpliwie przekraczała 20, stąd poprzez art. 127 ust. 7a p.w. stosowany był art. 49 k.p.a. W tej sytuacji organ nie musiał szczegółowo omawiać kręgu stron, chociaż dołączył dokumenty umożliwiające ich ustalenie. Strona niepominięta w postępowaniu nie może skutecznie w skardze do sądu administracyjnego zarzucać pominięcie innych stron.

Opracowania specjalistyczne nie są sprzeczne ze sobą jedynie z tego powodu, że nie zawierają pewnych danych lub treści jednakowych, czyli pomijają pewne zakresy okoliczności. Brak w pewnych zakresach wspólnych treści umożliwia właśnie łączne wykorzystanie opracowań w postępowaniu dowodowym. Nie było wadą operatu pominięcie omówienia sytuacji jednej z licznych działek w otoczeniu jazów, zaś ekspertyza dotycząca tej właśnie działki nie była sprzeczna z operatem.

Skarżący nie dołączyli do akt znanych im orzeczeń z 1957 i 1959 r., więc nie powinni zarzucać ich pominięcia.

Organ starał się uzasadnić prawidłowość odstąpienia od pewnych wymogów operatu, m.in. powołując się na ogólną dostępność map terenu objętego zasięgiem oddziaływania piętrzenia. Nie oznacza to, że wykorzystał te mapy jako dowód nieznany stronom i niedołączony do materiału sprawy.

Uzupełnienie materiału przez organ wchodziło w zakres stosowania art. 136 k.p.a. Stosując prawo materialne organ dbał o ochronę wartości przewidzianych

w art. 125 pkt 3 p.w. W sprawie nie był stosowany art. 126 pkt 2 p.w. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca spełnił wymagania wynikające z art. 131 p.w. i nie zachodziły przesłanki negatywne z art. 126 p.w.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej J. K., M. K. i P. K. wnieśli o uchylenie wyroku z 5 kwietnia 2017 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty.

I. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na zdawkowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez wyjaśnienia podstawy prawnej i odniesienia się do części zarzutów podniesionych

w skardze, obejmujących:

1) pominięcie przy ocenie ekspertyzy prof. B. faktu, iż jest to dokument prywatny stworzony na zlecenie podmiotu niebędącego stroną postępowania i w konsekwencji nie może być traktowany jako opinia biegłego

w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.;

2) nierzetelne sporządzenie profilu podłużnego rzeki N. G. z uwagi na to, że wartości wskazywane na tymże profilu są w sposób oczywisty sprzeczne

z podstawowymi prawami mechaniki płynów t.j. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

3) naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu i niedopuszczalności przeprowadzania kluczowych dowodów rzutujących na całość postępowania przed organem drugiej instancji;

4) niespełnienie przez operat wodnoprawny wymagań, o których mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz wskazanie przez wnioskodawcę maksymalnego poziomu piętrzenia różnego od normalnego poziomu piętrzenia, co naruszało § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą;

co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia

w tym zakresie i pozbawia strony możliwości zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji ustaleń niemających źródła w materiale dowodowym, w zakresie w jakim Sąd ustalił, że:

1) konkurencyjne wnioski były rozstrzygane w oparciu o art. 123 ust. 1a Prawa wodnego, podczas gdy informacja taka nie wynika z zaskarżonej decyzji;

2) wnioskodawca został zwolniony z obowiązku ujęcia w operacie wodnoprawnym wszelkich danych, o których mowa w art. 132 Prawo wodne;

t.j. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybień, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegającego na pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, które w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a także dowolną ocenę dowodów, w zakresie w jakim organ:

a) pomimo wniosku skarżących nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego

z zakresu hydrologii i hydrotechniki celem ustalenia:

- skutków zniesienia piętrzenia, które istniało w tym miejscu od wielu dziesięcioleci, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na środowisko przyrodnicze;

- optymalnych warunków piętrzenia pozwalających na racjonalne wykorzystanie energii wody i jednocześnie najmniej oddziałujących na grunty przyległe;

tj. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.;

b) zaniechał zbadania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania

z wód, a przez to nie ustalił kręgu stron postępowania t.j. naruszenia art. 7 k.p.a.

w związku z art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.;

c) nie usunął sprzeczności pomiędzy operatem wodnoprawnym, a ekspertyzą dotyczącą określenia przyczyn podniesienia się poziomu wód gruntowych na posesji przy ul. [...] w Ł., autorstwa prof. dr hab. inż. W. B., w zakresie w jakim:

- w operacie wskazano, że piętrzenie nie ma wpływu na grunty przyległe i nie powoduje zmiany stosunków wód podziemnych, a ekspertyza taki właśnie wpływ wykazuje;

- w operacie nie wskazano w zasięgu oddziaływania działki nr [...] obręb Ł., podczas gdy ekspertyza takie właśnie oddziaływania sugeruje;

t.j. naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

d) oparł się na niezdefiniowanych przez organ i nie wprowadzonych do materiału dowodowego informacjach uzyskanych przy wykorzystaniu środków teleinformatycznych, a w konsekwencji orzekał w oparciu o informacje nie znajdujące się w materiale dowodowym, z którymi strona nie mogła się zapoznać i których nie mogła zweryfikować, a także zakwestionować;

t.j. naruszenia art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.;

e) przeprowadził postępowanie, pomimo iż wniosek o wszczęcie postępowania nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, a wnioskodawca wskazał maksymalny poziom piętrzenia różny od normalnego poziomu piętrzenia, co w świetle § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą jest nieprawidłowe, w konsekwencji czego wnioskodawca winien zostać wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania;

t.j. naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego w związku z § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą;

f) naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych oraz wprowadzenie do materiału dowodowego istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, które nie były znane organowi I instancji, przez co kompletny materiał dowodowy był oceniany wyłącznie w jednej instancji, podczas gdy organ obowiązany był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego strona pozbawiona została prawa do czynnego udziału w postępowaniu i prawa do rozpatrzenia sprawy

w dwuinstancyjnym postępowaniu, t.j. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15

i art. 138 § 2 k.p.a.;

2) naruszenia przepisów postępowania, które dawało podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na ujawnieniu nieznanych organowi, a istniejących w momencie wydania decyzji dowodów w postaci historycznych materiałów związanych z utrzymywaniem piętrzenia na rzece N. G.: orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1957 r., znak: [...]

w sprawie utrzymania w mocy uprawnień wodnych młyna w Ł. pow. S., z których to dokumentów wynika, że piętrzenie w tym miejscu ma charakter stały od kilkudziesięciu lat i jego zniesienie może prowadzić do zaburzenia ustabilizowanych stosunków hydrologicznych.

II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegające na błędnej wykładni art. 123 ust. 1a Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że przepis ten może być stosowany, w sytuacji gdy działalność zakładów wodnych nie wyklucza się wzajemnie, podczas gdy przepis ten stanowi regułę kolizyjną wyłącznie dla sytuacji, gdy jednoczesne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dwóm zakładom jest niemożliwe.

III. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie,

w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przez organy dotknięte było naruszeniem procedury, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane wyżej zarzuty zostały szeroko rozwinięte z przedstawieniem argumentacji na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w tak określonym zakresie oraz mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności, oparty na usprawiedliwionych podstawach uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku poprzez brak zawarcia w nim wyczerpującego wyjaśnienia kwestii spornych w sprawie, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącym poznanie motywów podjętego przez Sąd orzeczenia,

a Sądowi kasacyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które legły u podstaw oddalenia skargi.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że

z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nadto, na gruncie uregulowania art. 141 § 4 p.p.s.a., wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie całości sprawy i że wszystkie występujące wątpliwości zostały wyjaśnione (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10 i z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1319/17).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a.,

a w konsekwencji - uchyla się spod kontroli instancyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy

w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ oraz w świetle przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji, opublikowanym w Dz.U z 2015 r., poz. 469 – t.j.) wraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a konkretnie rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. Nr 150, poz. 1087), były podstawy do wydania dla Dyrektora RZGW w P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie wód, w którym maksymalny poziom piętrzenia wody rzeki N. G. na jazie ulgowym głównym, określono na niższym poziomie, niż wynikający z dotychczasowych pozwoleń (z 74,92 m n.p.m. do 74,48 m n.p.m. w okresie od 16 października do 14 kwietnia). Kwestia zniesienia dotychczasowego MaxPP, od początku postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki, była przedmiotem sporu pomiędzy wnioskodawcą – Dyrektorem RZGW w P. a J. K., M. K. i P. K., którzy jako wspólnicy spółki cywilnej [...] pobierają wodę piętrzoną przez RZGW do celów energetycznych, a konkretnie do napędu turbin małej elektrowni wodnej, której są właścicielami, wchodzącej w skład hydrowęzła Ł. W celu wykazania zasadności utrzymania MaxPP na dotychczasowym poziomie, wspólnicy spółki [...] przedstawiali rozbudowaną argumentację merytoryczną, zaś ostateczne stanowisko organu II instancji obniżające MaxPP do poziomu NPP, zaprezentowane

w uzasadnieniu decyzji Dyrektora RZGW we W. z [...] grudnia 2016 r., poddali krytyce w skardze, formułując szereg zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego (zostały one zresztą powtórzone w skardze kasacyjnej). Do istotnej części tych zarzutów Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle, zaś stanowisko, jakie zaprezentował co do pozostałych, nie zostało w zasadzie poprzedzone żadną szerszą argumentacją

i przedstawieniem racji, które doprowadziły do oddalenia skargi i uznania konkretnych zarzutów za nietrafne.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki nie tylko nie wskazał jaki stan faktyczny przyjmuje jako podstawę rozważań, ale także nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa mają w sprawie zastosowanie i czy organ zastosował je prawidłowo podejmując zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się, poza przedstawieniem czynności, które w sprawie zostały podjęte oraz stanowisk stron, do przedstawienia wniosków o niezasadności poszczególnych zarzutów skargi, bez powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej kontrolowanej decyzji. Sąd za trafny uznał wniosek organu II instancji, że dla jazu głównego RZGW należało ustalić jedynie NPP, gdyż MaxPP określa się przy uwzględnieniu pojemności powodziowej stałej (przy przechodzeniu fali powodziowej), której ten jaz nie ma, jednak nie wskazał, jakie przepisy prawa uzasadniają taki właśnie pogląd. Podkreślił także, że wartość poziomu piętrzenia ustalono "w oparciu o określone dokumenty i zgodne oświadczenia stron (poza skarżącymi) na rozprawie, a dodatkowo w oparciu

o ekspertyzę", z których wynikało, że wyższy poziom NPP narażał tereny przyległe na szkody, nie odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, która przedstawiając konkretne, szeroko rozwinięte argumenty, kwestionowała przydatność tej ekspertyzy do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd stwierdził jedynie, że "ekspertyza była znana stronom", a po jej uzyskaniu organ odwoławczy "stosował art. 10 § 1 k.p.a.",

a skarżący "zaniedbali" złożenia przeciwdowodu. Nie ustosunkował się jednak należycie Sąd pierwszej instancji do stanowiska skarżących, którzy zarzucali, że mimo złożonego przez nich wniosku, organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i hydrotechniki celem ustalenia skutków zniesienia piętrzenia, które istniało w tym miejscu od wielu dziesięcioleci oraz określenia optymalnych warunków piętrzenia pozwalających na racjonalne wykorzystanie energii wody i jednocześnie najmniej oddziałujących na grunty przyległe. Szersze omówienie tej kwestii było konieczne, także w kontekście argumentacji skargi, która – poza niedopuszczeniem dowodu z opinii biegłego - zarzucała, że organ nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy złożonym wraz z wnioskiem operatem wodnoprawnym,

a ekspertyzą autorstwa prof. dra hab. inż. W. B. W operacie

(w którym zrezygnowano z dotychczasowego MaxPP) wskazano bowiem, że piętrzenie nie ma wpływu na grunty przyległe i nie objęto zakresem oddziaływania działki nr [...] w Ł., podczas gdy ekspertyza taki wpływ wykazuje. Z uwagi na fakt, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na obu wymienionych wyżej dokumentach, nie uwzględniając wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu

z opinii biegłego, zarzuty w tym zakresie winny zostać poddane pogłębionej analizie, za którą nie mogą uchodzić lakoniczne stwierdzenia Sądu, że "skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania wyjaśniającego opiera się na uznaniu administracyjnym" (str. 6 uzasadnienia wyroku) oraz "nie było wadą operatu pominięcie omówienia sytuacji jednej z licznych działek w otoczeniu jazów, zaś ekspertyza dotycząca tej właśnie działki nie była sprzeczna z operatem" (str. 7). Żadne z nich nie nawiązuje bowiem do okoliczności sprawy w sposób, który umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu, prowadzącego do zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku wniosków.

W taki sam sposób należy ocenić stanowisko Sądu, że powołanie się przez organ na ogólną dostępność map terenu objętego zasięgiem oddziaływania piętrzenia nie oznacza, że mapy te zostały wykorzystane jako dowód nieznany stronom i niedołączony do materiału sprawy. W zarzucie skargi dotyczącym oparcia rozstrzygnięcia na niezdefiniowanych przez organ i nie wprowadzonych do materiału dowodowego informacjach uzyskanych przy wykorzystaniu środków teleinformatycznych, chodziło natomiast o stwierdzenie przez organ odwoławczy na str. 13 zaskarżonej decyzji, że znajdujące się w dokumentacji sprawy zestawienie tabelaryczne działek ewidencyjnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania, jest "łatwe do zweryfikowania przy użyciu ogólnodostępnych środków teleinformatycznych". Sąd nie odniósł się więc do istoty tego zarzutu przyjmując, że organ powołał się na ogólną dostępność map terenu, co nie wynika z decyzji objętej skargą, a jedynie z odpowiedzi na skargę.

Niewystarczająco odniósł się także Sąd Wojewódzki do zarzutu skargi polegającego na wadliwym zastosowaniu art. 123 ust. 1 ustawy Prawo wodne, regulującego kwestie związane z konkurencyjnością wniosków różnych zakładów, które ubiegają się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W stanie sprawy była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, gdyż z akt wynika, że wspólnicy spółki [...] złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w dniu [...] marca 2015 r., a więc przed wnioskiem Dyrektora RZGW

w P. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie

z wniosku skarżących uległo zawieszeniu przez Starostę Ż., z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 259/16, który uchylił decyzję kasacyjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] lutego 2016 r. (podjętą wobec decyzji Starosty Ż. z [...] czerwca 2015 r. udzielającej spółce [...] pozwolenia wodnoprawnego) i umorzył postępowanie odwoławcze wniesione odwołaniem Dyrektora RZGW w P.

W dacie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, wniosek skarżących złożony jako pierwszy, nie został zatem jeszcze merytorycznie rozstrzygnięty decyzją ostateczną.

Zgodnie z art. 123 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego mają zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, następnie - zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym,

a w dalszej kolejności właściciele oraz posiadacze samoistni i zależni innych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że organ prawidłowo rozwiązał kolizję pomiędzy żądaniem wnioskodawcy, mającym pierwszeństwo (art. 123 ust. 1a p.w.), a żądaniem skarżących uzasadnionych ich interesem ekonomicznym (...)".

Wprawdzie w decyzji objętej skargą znalazły się szersze wywody dotyczące kwestii pierwszeństwa w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego (str. 15), to jednak nie wynika z nich, ażeby organ uznał, że pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku Dyrektora RZGW w P. wynikało z regulacji Prawa wodnego. Organ stwierdził jedynie, że nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 123 ust. 1 tej ustawy, co zaakceptował także Sąd Wojewódzki. Przywołując art. 123 ust. 1a ustawy Prawo wodne jako podstawę prawną do przyjęcia pierwszeństwa rozpatrzenia wniosku Dyrektora RZGW w P., Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że właścicielem jazu objętego postępowaniem jest wnioskodawca, a poziom piętrzenia z natury rzeczy musiał być jednakowy dla obu stron.

Zgodnie z treścią art. 123 ust. 1a ustawy Prawo wodne, jeżeli jednym

z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo

w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi.

Skoro zatem Sąd uznał, że pierwszeństwo w rozpatrzeniu wniosku Dyrektora RZGW w P. wynika z przepisu, na który nie wskazywał organ odwoławczy

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (przepis art. 123 ust. 1a przywołany został dopiero w odpowiedzi na skargę), winien swój pogląd w tym zakresie szerzej uzasadnić. Nie wystarczyło przy tym powołanie się wyłącznie na fakt, że właścicielem jazu (czyli urządzenia wodnego) jest RZGW, skoro zgodnie z definicją urządzenia wodnego zawartą w art. 9 pkt 19 lit. e) ustawy Prawo wodne, urządzeniem takim jest również obiekt energetyki wodnej, a więc np. mała elektrownia wodna, której właścicielem są skarżący. Nie rozważył Sąd również tego, że wprawdzie oba podmioty, zarówno Dyrektor RZGW w P. jak i wspólnicy spółki [...], wystąpiły o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jednak sposób korzystania z wód przez każdy z tych zakładów jest różny i wzajemnie się nie wyklucza. Prezentując stanowisko w zakresie pierwszeństwa w rozpoznaniu wniosku Dyrektora RZGW w P. wywodzonego z art. 123 ust. 1a Prawa wodnego, nie dokonał Sąd jakiejkolwiek wykładni tego przepisu i nie ocenił, czy może on mieć w ogóle zastosowanie w sprawie.

Poza tym, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi, popartych argumentacją zaprezentowaną w jej obszernym uzasadnieniu, dotyczących:

- wątpliwości w zakresie złożonego przez wnioskodawcę profilu podłużnego rzeki N. G., pomimo tego, że – w ocenie skarżących – wartości tam wskazane są "w sposób oczywisty sprzeczne z podstawowymi prawami mechaniki płynów";

- braku spełnienia przez wniosek wymagań, o których mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne oraz wskazanie przez wnioskodawcę MaxPP różnego od NPP, co jest nieprawidłowe w świetle § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą, w konsekwencji powyższego wnioskodawca winien zostać wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, tj. do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z powołanymi wyżej przepisami. W ramach tego zarzutu skarżący podnosili, że część graficzna złożonego operatu wodnoprawnego nie zawiera:

1) planu urządzeń wodnych i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych,

z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu oraz

2) zasadniczych przekrojów podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych oraz koryt wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń;

- naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych oraz wprowadzenie do materiału dowodowego istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, które nie były znane organowi I instancji tj. do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut podnoszono w skardze, że ekspertyza prof. W. B. dołączona została do akt sprawy i oceniona dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do tego dowodu na etapie postępowania administracyjnego. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził jedynie, że "uzupełnienie materiału dowodowego wchodziło w zakres stosowania art. 136 k.p.a.", bez żadnego odniesienia do argumentacji przedstawionej w skardze na poparcie tego zarzutu;

- udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w sposób, który nie zapewni warunków dla energetycznego wykorzystania wód, przyczyni się do marnowania energii wody oraz nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego dla potrzeb energetyki wodnej, tj. do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 126 pkt 2 Prawa wodnego. Co do ostatniego z wymienionych przepisów (określającego przesłankę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego) Sąd stwierdził jedynie, że w niniejszej sprawie nie był on stosowany, nie nawiązując jednak w żaden sposób ani do treści tego przepisu ani do zarzutu jego naruszenia.

Wymienione wyżej wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają poddanie rozstrzygnięcia, jakie podjął Sąd pierwszej instancji, merytorycznej kontroli instancyjnej, czyniąc zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i co za tym idzie konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W związku z charakterem stwierdzonych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się co do zasadności zarzutów sformułowanych:

- w pkt I.III.1) petitum skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z powołanymi w tym zarzucie przepisami k.p.a., ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą;

- w pkt II – w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz

- w pkt III – co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Brak wskazania przez Sąd Wojewódzki poddających się weryfikacji motywów

i argumentów, jakimi kierował się oddalając skargę, powoduje bowiem, że nie jest możliwe dokonanie oceny, czy objęte skargą kasacyjną rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a więc, czy doszło do naruszenia przepisów wskazanych w powyższych zarzutach.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ujęty w pkt I.III.2) petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi podstawę dla sądu administracyjnego do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części,

w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące

w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie powołują się na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] stycznia 1957 r. znak: [...] oraz na decyzję Wydziału Gospodarki Wodnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1959 r., z których ma wynikać, że piętrzenie w tym miejscu ma charakter stały od kilkudziesięciu lat

i jego zniesienie może prowadzić do zaburzenia ustabilizowanych stosunków hydrologicznych.

Niezależnie od tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor popada

w sprzeczność raz stwierdzając, że "dokumenty pomimo, iż znane były organowi, nie zostały (...) ocenione", a w kolejnym akapicie, że "organ nie znał tych dokumentów" (str. 13), powiedzieć trzeba, że omawiany zarzut nie jest trafny. Na opisane wyżej orzeczenia skarżący powoływali się już w skardze zarzucając wówczas organowi wybiórczą ocenę dowodów. Samo przyjęcie założenia, że orzeczenia te znane były organowi, wyłącza możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż podstawa wznowienia, o jakiej mowa w tym przepisie, zachodzi jedynie wówczas, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej pojawią się nowe dowody istniejące w dniu wydania tej decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w dacie podejmowania decyzji z [...] grudnia 2016 r. zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, organ nie dysponował dokumentami, na które się powołują, nie było ich bowiem w aktach sprawy, na co zresztą zwracał uwagę Dyrektor RZGW we W. w odpowiedzi na skargę. Z kolei sami skarżący dokumentów tych nie złożyli, a skoro tak, to słusznie Sąd pierwszej instancji podniósł, że w tej sytuacji nie mogą skutecznie zarzucać ich pominięcia.

Nie można również za trafne uznać zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., sformułowanych w pkt I.II. petitum skargi kasacyjnej, co wynika przede wszystkim z ich wadliwego skonstruowania.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa

w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania, przy czym chodzi przede wszystkim o akta administracyjne i materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 4 marca 2019 r, II OSK 3531/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1718/17; z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Oba sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. opierają się na twierdzeniu, że Sąd dokonał ustaleń nie mających źródła

w materiale dowodowym, a konkretnie w zakresie przyjęcia, że:

- konkurencyjne wnioski były rozstrzygane w oparciu o art. 123 ust. 1a Prawa wodnego oraz

- wnioskodawca został zwolniony z obowiązku ujęcia w operacie wodnoprawnym wszelkich danych, o których mowa w art. 132 Prawa wodnego.

Jeśli chodzi o pierwszy z wymienionych zarzutów, podkreślić należy, że lakoniczność wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania art. 123 ust. 1a Prawa wodnego (omawiana już wyżej), uniemożliwia odczytanie motywów, jakimi kierował się Sąd przywołując ten przepis. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy Sąd uznał, że na podstawie powyższego przepisu organ rozstrzygnął kwestię pierwszeństwa wniosków (jak założył autor skargi kasacyjnej), czy też dokonał w tym zakresie własnej oceny przyjmując, że wniosek Dyrektora RZGW w P. winien być rozpatrzony jako pierwszy w oparciu o art. 123 ust. 1a Prawa wodnego. Wprawdzie rację autor skargi kasacyjnej, że przepis ten nie został wskazany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, jednak okoliczność ta nie może przemawiać za naruszeniem przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a.

Niezależnie od aktualności poczynionych już wyżej wywodów dotyczących wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do wyjaśnienia zastosowania

w stanie sprawy art. 123 ust. 1a Prawa wodnego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że – co do zasady - sąd administracyjny dokonując oceny legalności poddanych mu pod osąd aktów może korygować podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie prawa materialnego, o ile tylko mieści się ona w stanie faktycznym sprawy, nie istotnego wpływu na jej wynik i nie powoduje konieczności przeprowadzenia przez organy administracji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sam fakt, że sąd przywołuje w uzasadnieniu wyroku przepis, do którego nie odwoływały się organy, nie powoduje zatem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak przyjął autor skargi kasacyjnej. Nie zmienia to w niczym oceny, że brak pełnego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki wskazując na art. 123 ust. 1a ustawy Prawo wodne jako podstawę rozstrzygnięcia pierwszeństwa wniosków, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., na co Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę we wcześniejszych wywodach.

Także w przypadku drugiej części omawianego zarzutu, nie można na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjąć, jak podnoszą skarżący kasacyjnie, że Sąd ustalił, iż wnioskodawca został zwolniony z obowiązku ujęcia

w operacie wodnoprawnym wszelkich danych, o których mowa w art. 132 Prawa wodnego. Przepis ten określa elementy części opisowej i graficznej, jakie winien zawierać operat wodnoprawny, składany wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się - przedstawiając argumentację na poparcie omawianego zarzutu - na art. 132 ust. 9 Prawa wodnego (na podstawie którego organ może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu, wymienionych w art. 132 ust. 2-6) oraz poddał krytyce "zastosowanie, jak uczynił Sąd pierwszej instancji, domniemania zwolnienia

z obowiązku zawarcia w operacie wodnoprawnym wszystkich informacji przewidzianych w art. 132 p.w.", co "nie ma żadnej podstawy w obowiązujących przepisach i dokonane zostało z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a."( str. 8).

Z uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW we W. objętej skargą wynika niewątpliwie, że organ zastosował w sprawie art. 132 ust. 9 Prawa wodnego

i odstąpił od uzupełnienia operatu wodnoprawnego złożonego przez wnioskodawcę

o elementy wymagane w art. 132 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2- 4 tej ustawy. Do kwestii zasadności tego odstąpienia i braku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o brakujące elementy Sąd pierwszej instancji w żaden sposób się jednak nie odniósł, mimo że była ona przedmiotem jednego z zarzutów skargi. Naruszył tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a., o czym była już mowa wyżej, ale nie art. 133 p.p.s.a, jak zarzucono w skardze kasacyjnej. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można również wyprowadzić wniosku, że Sąd Wojewódzki zastosował "domniemanie zwolnienia", jak uznał autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, gdyż co do prawidłowości zastosowania przez organ art. 132 ust. 9 Prawa wodnego Sąd

w ogóle się nie wypowiedział stwierdzając tylko tyle, że "organ starał się uzasadnić prawidłowość odstąpienia od pewnych wymogów operatu (...)".

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórnie przeprowadzi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi oraz eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

W razie sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku, zastosuje prawidłowo art. 141 § 4 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zawarte w pkt 2 wyroku, znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.