Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1448/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 719/14 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 719/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie ww. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy P.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy P. — nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] "dr" w obrębie ewidencyjnym [...] na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponowionym postępowaniu organ I instancji w dniu [...] października 2013 r. przeprowadził, przy udziale R. W., wizję lokalną fragmentu ulicy P. w Szczecinie, podczas której ustalono, iż:

‒ posesja posiada istniejący zjazd po prawej stronie (w kierunku do P.),

‒ istniejący zjazd posiada szerokość 4,8 m w tym jezdnię szerokości 4,0 m,

‒ do ulicy przylega obustronny chodnik szerokości 1,5 m odseparowany od jezdni pasem zieleni, balustradami i słupkami,

‒ dwukierunkowa jezdnia ul. P. posiada szerokość 7,5 m,

‒ na wysokości posesji zlokalizowane jest przejście dla pieszych z sygnalizacją świetlną, odległość istniejącego przejścia dla pieszych od granicy działki (w kierunku do Szczecina) wynosi 7,5 m,

‒ w ciągu ulicy występuje zieleń wysoka oraz oświetlenie uliczne,

‒ na wysokości wnioskowanego zjazdu zlokalizowany jest słup oświetlenia ulicznego, sieć elektroenergetyczna wraz z szafką,

‒ oznakowanie pionowe w rejonie posesji ul. P. [...] stanowią znaki D-6 "Przejście dla pieszych" z tabliczką T-27 stosowaną w celu oznaczenia miejsca przejścia dla pieszych szczególnie uczęszczanych przez dzieci,

‒ oznakowanie poziome stanowią znaki P-4 "linia podwójna ciągła", P-le "linia pojedyncza przerywana - prowadząca szeroka", P-10 "przejście dla pieszych", P-14 "linia warunkowego zatrzymania złożona z prostokątów", P-7d "linia krawędziowa - ciągła wąska" i P-7c "linia krawędziowa - przerywana szeroka".

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy pomiarów natężenia ruchu stwierdzono, że na przedmiotowej ulicy średnie maksymalne natężenie ruchu w godzinach szczytu porannego i popołudniowego wynosi 627 P/h w kierunku do Szczecina oraz 567 P/h w kierunku do P., co daje łącznie 1196 P/h w dwóch kierunkach jazdy. Tak duże natężenie ruchu spowodowało konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla pieszych użytkowników dróg. W związku z powyższym za najbardziej efektywne rozwiązanie przyjęto przeniesienie przejścia dla pieszych ze skrzyżowania z ul. P. oraz budowę sygnalizacji świetlnej w obrębie nowego przejścia dla pieszych w ciągu ul. P.

Dodatkowo organ I instancji podniósł, że zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta Szczecina z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie zmiany [...] planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego na obszarze osiedla P. Ś. w Szczecinie "Do czasu realizacji odcinka ulicy odciążającej [...] , ulica P. pełnić będzie funkcję ulicy zbiorczej; zaleca się ograniczenie akcesji w tym okresie" (§ 7 ust. 12 pt. "ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej"). Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) " (...) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę."

W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent przywołał przepisy § 77 i § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca posiada zjazd z ul. P. zapewniający obsługę komunikacyjną nieruchomości. Na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dodatkowy zjazd od strony ul. P., zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie nowo wybudowanego przejścia dla pieszych z sygnalizacja świetlną obniży poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, szczególnie pieszych.

Organ stwierdził również, że brak jest możliwości lokalizacji zjazdu odpowiadającego warunkom technicznym wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia. Szerokość zjazdu składająca się z 3,5 m jezdni oraz obustronnych 5,0 m promieni wyokrąglających daje łączną wartość 13,5 m. Odległość istniejącego przejścia dla pieszych od granicy działki (w kierunku do Szczecina) wynosi 7,5 m. Usytuowanie zjazdu w obrębie przejścia dla pieszych skutkowałoby naruszeniem przepisów prawa o ruchu drogowym oraz stworzy bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa pieszych w momencie wykonywania manewru wjazdu lub wyjazdu przez kierujących pojazdami.

R.W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa.

Ograniczenie własności w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów – § 9 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego. W szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Prezydent Miasta Szczecin, aby decyzja odpowiadała prawu.

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę zjazdów z dróg klasy "Z". Na obszarze, na którym wnioskodawca planuje budowę zjazdu, obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miasta Szczecina z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie zmiany [...] planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego na obszarze osiedla P. Ś. w Szczecinie. Przy wydawaniu decyzji administracyjnych musi być brany pod uwagę przez wszystkie organy, gdy jego postanowienia dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego. W ocenie Kolegium istniejący zapis planu, z którego wynika, że do czasu realizacji odcinka ulicy odciążającej [...], ulica P. pełnić będzie funkcję ulicy zbiorczej i zaleca się ograniczenie akcesji w tym okresie (§ 7 ust. 12 pt. "ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej"), uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu.

W ocenie Kolegium Prezydent Miasta Szczecin prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego.

R. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Według skarżącego decyzja organu I instancji przeczy wcześniejszej propozycji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie, która wskazywała wydzielenie terenu pod obsługę nieruchomości od strony działki nr [...]".

Skarżący postawił w uzasadnieniu skargi pytania:

‒ Jak ta propozycja ma się do wywodu o bezpieczeństwie ruchu i ograniczaniu ilości zjazdów?

‒ Czy trzy sąsiadujące ze sobą zjazdy: od strony Firmy [...], mój istniejący i proponowany, nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu?

‒ Czy analiza nasilenia ruchu tego zjazdu nie dotyczyła?

Zdaniem skarżącego skorzystanie z propozycji Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie wymagałoby sterowania ruchem przez Policję. Skarżący poddał w wątpliwość zasadność likwidacji przejścia na skrzyżowaniu ulic, z którego piesi korzystali od niepamiętnych lat i korzystają nadal. Skarżący wniósł, o wyjaśnienie przez Sąd kwestii zbadania alternatywy dla lokalizacji ww. przejścia oraz zbadanie, czy budowa infrastruktury przejścia, która teraz uniemożliwia wykonanie zjazdu (szafka energetyczna), została zrealizowana zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane (wykładnia Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego).

Skarżący wskazał, że we wszystkich opracowaniach widnieje adres P. [...], a grafika jest umiejscowiona na P. [...]. Stąd zdaniem skarżącego powstaje pytanie, czy projekt stworzony był dla dwóch różnych miejsc. Mimo wyraźnego określenia miejsca na zjazd i podział działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu, przejście zaplanowano tak, że zablokowano zjazd, a tym samym podział. Skarżący zauważył, że zapisy planu gwarantują perspektywę użytkowania nieruchomości, w tym jej podział. Zatrzymywanie się TIR-ów na przejściu dla pieszych blokuje wjazd i wyjazd z już istniejącego zjazdu z posesji. Władze miasta zaakceptowały budowę uciążliwego zakładu produkcji gładzi tynkowej po drugiej strome ulicy oraz firmy "[...]", która usytuowała parking dla klientów pod oknami domu skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 719/14 stwierdził, że wniesiona skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ratio legis art. 29 ustawy o drogach publicznych polega na zapewnieniu skutecznej realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepisy wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, co pozostaje w zgodzie z granicami konstytucyjnej ochrony własności zakreślonymi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej był zobowiązany do badania celowości, a tym bardziej zgodności z prawem stanu faktycznego w zakresie organizacji ruchu istniejącej na określonej we wniosku drodze publicznej. Stąd bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji są podnoszone w skardze zarzuty związane z organizacją ruchu na drodze, przy której położona jest nieruchomość skarżącego, na którą nota bene jest urządzony zjazd z ul. P.

Wniosek skarżącego dotyczy planowanego kolejnego zjazdu z tej samej ulicy na tę samą nieruchomość w związku z planowanym przez stronę jej podziałem geodezyjnym. Nie było podstaw prawnych do badania w toku postępowania administracyjnego zasadności usytuowania przejścia dla pieszych lub słupa energetycznego w rozpatrywanym rejonie ulicy P., jak również wyjaśniania tych kwestii przez Sąd. Kwestia urządzenia innych zjazdów z tej drogi lub usytuowania przy ul. P. obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza itp., nie mogła być przedmiotem ustaleń i ocen prawnych organów orzekających w sprawie oraz Sądu. Sąd nie zajmuje się okolicznościami należącymi do innej przedmiotowo sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne niezbędne dla wydania przez organ decyzji zostały dokonane prawidłowo. Z tego też względu nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia na rozprawie sądowej dowodu z dołączonych do skargi dokumentów.

Powodem odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia były względy bezpieczeństwa wynikające z zestawienia parametrów projektowanego zjazdu z jego planowanym usytuowaniem względem istniejącego przejścia dla pieszych. Skarżący, jak wynika z twierdzeń skargi, tych ustaleń nie kwestionuje, jednakże błędnie uważa, że skoro istniejący stan urządzenia drogi wraz z pasem drogowym i organizacją ruchu drogowego w rejonie jego nieruchomości uniemożliwia mu uzyskanie zgody na lokalizację drugiego zjazdu z ul. P. na jego działkę, to powinna być zbadana zgodność z prawem działań, które doprowadziły do zaistnienia takiego stanu faktycznego.

R. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wskazanemu wyrokowi naruszenie:

‒ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy i pominięcie dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego planowano podział działki [...] i przewidziano budowę zjazdu, a istniejące przejście dla pieszych wraz z sygnalizacją zostało wybudowane przy ulicy P. [...], chociaż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano budowę przejścia przy ulicy P. [...] w Szczecinie;

‒ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy podział działki i budowa zjazdu w istotny sposób wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Skarżący podniósł także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

‒ art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez zawężającą interpretację tych przepisów i wykluczenie możliwości wybudowania nowego zjazdu na drodze typu "Z";

‒ art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego ponad potrzebę wynikającą z przepisów prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

W ocenie skarżącego organy I i II instancji oraz orzekający w niniejszej sprawie Sąd interpretowali przepisy w sposób zawężający, przez co wykluczyli dopuszczalność wybudowania nowego zjazdu na drodze typu "Z". Wydane decyzje administracyjne, miały za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia jedynie własne ustalenia bez ustosunkowania się do zarzutów skarżącego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż ubiegał się o zgodę na wybudowanie nowego zjazdu nie w miejscu dowolnym lecz w miejscu, gdzie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miała być wydzielona działka pod zabudowę i gdzie przewidziano budowę zjazdu. Istniejące przejście dla pieszych wraz z sygnalizacją zostało wybudowane przy ul. P. [...], chociaż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano budowę przejścia przy ul. P.[...].

W niniejszej sprawie prawo własności skarżącego zostało ograniczone i tym samym został naruszony art. 64 Konstytucji RP, gdyż realizacja inwestycji nastąpiła w innym miejscu, niż wynikało to z planu.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Organ ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie wydane przez organy decyzje nie odpowiadały ww. warunkom. W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające udzielenie skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu. Stwierdzono, że wykonanie zjazdu przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu. Okoliczność ta nie została jednak dostatecznie wyjaśniona. Nie określono co stanowi faktyczną przeszkodę wykonania zjazdu. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne, jeżeli znajdują oparcie w materiale dowodowym, który jest niekompletny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które, w jego ocenie, naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 106 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy, gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

W niniejszej sprawie sytuacje takie nie miały miejsca. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, jest kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi się organ odwoławczy kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości, co Sąd I instancji właściwie ocenił, oddalając skargę i prawidłowo stosując w tym zakresie art. 151 P.p.s.a. Jak wyżej wspomniano, naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie ma miejsce także wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie dostrzeże jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, bądź odnajdując tego rodzaju błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi skutkować możliwością istotnego wpływu na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy zarzut uchylenia się przez Sąd I instancji od rozpoznania sprawy w jej granicach i pominięcie dowodów i okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia – nie znajduje uzasadnienia. W żaden sposób nie wykazano, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaaprobował wszystkie ustalenia faktyczne organu, a dokonane w powiązaniu z nimi rozważania prawne ocenił jako prawidłowe. Oznacza to, że Sąd I instancji podzielił zapatrywania organu, iż odmowa wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu jest prawidłowa. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie pominął istotne dla sprawy dowody i okoliczności.

Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 18 lutego 2015 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi załączników, którymi są: pismo Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia [...] listopada 2012 r., umowa o wykonanie dokumentacji projektowej z dnia [...] maja 2012 r. dot. sygnalizacji świetlnej przy ul. P. w Szczecinie w rejonie posesji nr [...], pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., pisma skarżącego z dnia [...] października 2012 r. i 30 października 2012 r. skierowane do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie dot. budowy przejścia dla pieszych i sygnalizacji świetlnej przy ul. P. [...] w Szczecinie, projekt budowlano-wykonawczy przebudowy ul. P. [...] w Szczecinie, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ul. P. [...] w Szczecinie wraz z pismem przewodnim z dnia [...] listopada 2011 r.

Sąd I instancji oddalił na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. ww. wniosek dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż rozpoznając sprawę o wyrażenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, dla której podstawą materialnoprawną jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem działań, które doprowadziły do zlokalizowania spornego przejścia dla pieszych lub słupa energetycznego, a także nie jest uprawniony do badania celowości i zgodności z prawem organizacji ruchu na drodze publicznej.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe, a skoro dokumenty objęte wnioskiem dowodowym dotyczyły tej kwestii, to zasadne było oddalenie wniosku dowodowego. Warto też dodać, że sama lokalizacja przejścia dla pieszych oraz sygnalizacji świetlnej nie jest w sprawie sporna, skarżący kwestionuje zaś legalność tej lokalizacji.

W tym stanie rzeczy, dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie art. 106 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Oceniając kolejny zarzut, wskazać należy, iż przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Analizując zarzut naruszenia powyższych przepisów wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, organy wyjaśniły przyczyny odmowy wyrażenia zgody na budowę spornego zjazdu, a w szczególności wskazały powody, dla których budowa wnioskowanego zjazdu wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż powodem odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia były względy bezpieczeństwa wynikające z zestawienia parametrów projektowanego zjazdu z jego planowanym usytuowaniem względem istniejącego przejścia dla pieszych.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, można odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W § 9 ust. 1 pkt 5, który dotyczy dróg powiatowych, określone zostały m.in. warunki stosowania zjazdów, które to warunki mają na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wykluczył prawnej możliwości wybudowania nowego zjazdu na drodze klasy "Z", jaką jest ulica P. w Szczecinie. Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu swego orzeczenia poglądu, który zwalcza skarżący kasacyjnie. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez ich błędną zawężającą wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie.

Również zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP dotyczący ochrony prawa własności nie jest usprawiedliwiony. Ograniczenie bowiem prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, powinno następować, gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, a mianowicie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Stąd podstawę kasacyjną wywodzoną z wskazanego przepisu konstytucyjnego należy uznać za nieusprawiedliwioną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.