Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 55/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art.6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 115 par. 19
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 70 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2015 roku w zakresie udostępnienia kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych na terenie Gminy D. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy D. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2015 roku do Burmistrza Miasta i Gminy D. wpłynął wniosek A. P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

1. Jaka jest obecna liczba uczniów w Gminie D. w rozbiciu na szkoły podstawowe i gimnazjalne?

2. Jaka jest obecna liczba dzieci uczęszczających do przedszkoli na terenie Gminy D.?

3. Jaki jest aktualny stan zatrudnienia nauczycieli w poszczególnych placówkach oświatowych ( dotyczy również przedszkoli ) w rozbiciu na pełne etaty i etaty cząstkowe

4. Jaki jest stan zatrudnienia personelu pomocniczego i administracji w poszczególnych placówkach oświatowych ?

5. Jakie jest średnioroczne wynagrodzenie brutto poszczególnych grup osób wymienionych w pkt 3 i 4?

Ponadto na podstawie art. art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej A. P. wniósł o przekazanie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D.

W dniu 10 marca 2015 roku A. P. doręczono pismo organu, którym w odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielono następujących informacji:

- do szkół gimnazjalnych uczęszcza 429 uczniów, natomiast do szkół podstawowych 760 uczniów;

- do publicznych przedszkoli z terenu Miasta i Gminy D. uczęszcza 393 uczniów;

- aktualnie w szkołach podstawowych zatrudnionych jest 84 nauczycieli, co stanowi 74,04 etatu. Natomiast w publicznych przedszkolach zatrudnionych jest 34 nauczycieli, co stanowi 28,19 etatu;

- w szkołach podstawowych zatrudnionych jest 35 pracowników obsługi i 4 pracowników administracyjnych. W publicznych przedszkolach zatrudnionych jest 33 pracowników obsługi. Natomiast w szkołach gimnazjalnych zatrudnionych jest 17 pracowników obsługi i 2 pracowników administracyjnych;

- średnioroczne wynagrodzenie nauczyciela dyplomowanego wynosi 3.984,00 zł brutto, dla nauczyciela mianowanego 3.511,00 zł brutto, dla nauczyciela kontraktowego - 2.750,00 zł brutto, dla pracowników obsługi - 2.055,00 zł brutto, dla pracowników administracyjnych - 2.500,00 zł brutto.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D. organ wyłącznie wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawach, w tym ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

W dniu 13 marca 2015 roku A. P. za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W treści skargi strona podała, że wnosi "zażalenie na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy D." i wyjaśniła, że w dniu [...] lutego 2015 roku złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś 10 marca 2015 roku otrzymała odpowiedź, która zawierała niekompletną informację publiczną oraz odmowę udostępnienia kserokopii dokumentów bez podania podstawy prawnej. Skarżący wniósł o: wyjaśnienie przyczyn odmowy udostępnienia danych; ustalenie osób odpowiedzialnych i pociągnięcie ich do odpowiedzialności zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o podjęcie środków zapobiegających odmowie udzielania informacji publicznych w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ zauważył, iż na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. została udzielona odpowiedź pismem z dnia 9 marca 2015 r. w zakresie pkt 1-5 oraz odmówiono udostępnienia kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych z uwagi na zawarte w nich dane osobowe nauczycieli. Organ podkreślił, że nawet po dokonaniu anonimizacji możliwe jest na podstawie pozostałych danych przypisanie określonych godzin do określonego nauczyciela (np. w szkole uczy tylko jeden nauczyciel języka niemieckiego, jeden nauczyciel angielskiego itp.). Wynika to z faktu, iż placówki oświatowe podlegające Miastu i Gminie D. są placówkami małymi, średnio uczy w placówce ok. 17 nauczycieli. W największym gimnazjum w D. uczy 36 nauczycieli. Natomiast w małych placówkach wiejskich po 7, 8 nauczycieli itd. Niewątpliwie środowisko Miasta i Gminy D. jest małe i hermetyczne, dlatego ustalenie na podstawie arkuszy organizacyjnych wykształcenia, stopnia awansu zawodowego, wielkości etatu, a więc i wysokości zarobków poszczególnych nauczycieli nie nastręcza najmniejszego problemu.

Ponadto organ wskazał, iż Urząd Miasta i Gminy D. nie jest bezpośrednim pracodawcą zatrudnionych w palcówkach oświatowych nauczycieli i nie był w stanie uzyskać zgody poszczególnych nauczycieli (pracowników) na udostępnienie przedmiotowych danych dotyczących ich osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako ustawa) i żądanie złożył do właściwego organu. Odpowiedź powinna być zatem udzielona na zasadach określonych w tej ustawie. Burmistrz Miasta i Gminy D. niewątpliwie stanowi podmiot, o którym mowa w art. 4 ust.1 pkt. 4 cytowanej ustawy, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, czego zresztą w toku postępowania nie kwestionował udzielając odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku. Kwestią sporną pozostała bowiem tylko ta część wniosku, która obejmowała udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D.

Zagadnienie udostępnienia arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych było już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, m. innymi w wyroku z dnia 5.07.2013r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13). Pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu powołanego wyroku, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela.

Na uwagę zasługuje również najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, w uzasadnieniu którego wyraźnie podkreślono, że ograniczenie prawa do informacji publicznej wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy.

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy, a zobowiązany jest do wskazania również imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wykazane, że żądana informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej.

NSA wyjaśnił dalej, że dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej przykładowo o pochodzących ze środków publicznych dofinansowaniach, nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano również, że o ile do osób pełniących funkcje publiczne zalicza się nauczycieli, o tyle osobami takimi nie są osoby pełniące funkcje usługowe w szkole takie jak: sekretarka, kucharka i kierownik administracyjny szkoły, odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego. Wymienione osoby nie spełniają bowiem zadań publicznych. W przypadku tych osób dostęp do informacji publicznej może zatem zostać ograniczony z uwagi na ochronę ich prywatności. W sytuacji, gdy możliwe jest przypisanie żądanych informacji konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku, mimo że jego imię i nazwisko nie zostaną ujawnione, zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność takich pracowników. Organ winien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie i ocenić czy w danej sprawie taka sytuacja zachodzi.

Uwzględniając przestawione powyżej rozważania należy stwierdzić, iż nietrafne jest stanowisko organu, że zadośćuczynił wnioskowi skarżącego, oraz że żądanie podania danych zawartych we wskazanych przez skarżącego dokumentach, w szczególności danych osobowych nauczycieli byłoby sprzeczne z ustawą o ochronie danych osobowych.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. zaznaczając przy tym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przywołane przepisy wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 4 tejże ustawy udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, wnioski, opinie podmiotów je przeprowadzających. Przepis art. 6 ust.1 pkt 2) lit. "c" w zw. z art. 4 ust.1 u.o.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjach.

W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że arkusze organizacyjne placówek oświatowych, w tym szkół publicznych, ich zawartość oraz dane o kwalifikacjach nauczycieli są informacjami, które podlegają udostępnieniu na podstawie powołanego art. 6 ust. 1 pkt. 4 u.o.d.i.p.

Nie ma racji organ twierdząc, że ustawa o ochronie danych osobowych obliguje go do nieujawniania danych personalnych a także informacji o kwalifikacjach nauczycieli. Wprawdzie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to - jak już powyżej wskazano - nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, co wynika z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust.1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p.. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego, wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty oraz będący de facto pracownikiem samorządowym pełni zadania funkcjonariusza publicznego.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że wniosek o udostępnienie arkuszy organizacyjnych wraz z danymi osobowymi nauczycieli i informacją o kwalifikacjach nauczycieli dotyczył tej materii, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ - Burmistrz Miasta i Gminy D. zobowiązany był zatem do rozstrzygnięcia wniosku w sposób ustawą przewidziany.

W przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). Takiej decyzji organ jednak nie wydał.

W konsekwencji przedstawionych powyżej rozważań wypada stwierdzić, że żądane przez skarżącego dokumenty co do zasady winny być udostępnione. Natomiast, jeżeli Burmistrz Miasta i Gminy D., jako organ właściwy do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdziłby, że istnieją podstawy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien wydać decyzję odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Obowiązany jest wówczas ustalić, jakie informacje podlegają ochronie i w odniesieniu do jakich osób i tylko co do nich wydać decyzję odmowną.

Wniosek skarżącego tymczasem nie został załatwiony w żaden ze sposobów, przewidzianych ustawą. Pismo z dnia 10 marca 2015 r. wskazujące, że wniosek o udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D. nie może być uwzględniony z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2015r. w zakresie udostępnienie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych w gminie D. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 149 zd. II p.p.s.a.). Przesądza o tym niewielki upływ czasu oraz fakt udzielenia odpowiedzi na większość pytań zawartych we wniosku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

ds