Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2330/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 408/13 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. J. na rzecz E. N. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2330/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 408/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku

- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzących do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania, wykonanych w lokalu nr [...] położonym w budynku przy ul. K. nr [...] w K. Wszczęcie tego postępowanie było spowodowane pismem E. N. z dnia 2.11.2010 r. - właścicielki lokalu nr [...] we wskazanym budynku. Oba lokale mają wspólny przewód kominowy, zaś mieszkanie E. N. znajduje się nad lokalem nr [...]. E. N. wskazywała, że przez przewód kominowy przenika do jej mieszkania wysoka temperatura, która emitowana jest z zamontowanego w lokalu nr [...] pieca do wypieku pizzy. Podkreślała także związane ze wskazanym faktem zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców lokalu nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na S. J. - jako inwestora robót budowlanych prowadzących do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania, wykonanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązek doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez:

– wywiercenie w drzwiach od WC (dla klientów i dla personelu) łącznie 10 otworów o średnicy 5,5 cm lub wykonanie dodatkowego podcięcia ww. drzwi o wysokości szczeliny 2,5 cm;

– zamontowanie w oknie pomieszczenia wejściowego lub w oknie pomieszczenia kuchennego wentylatora nawiewnego typu HY-230 AE o parametrach 330-600 m3/h; n=1250 obr./min; P=34 W; J=0,15 A; poziom ciśnienia akustycznego 43 dB; działanie wentylatora nawiewnego sprzężone z wentylatorem wyciągowym; istniejący wentylator wyciągowy ustawić do pracy na niższy biegu;

– wprowadzenie wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego, do którego został podłączony piec do wypieku pizzy.

W dniu [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) w [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia S. J. terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania, zaś pismem z dnia 2 lutego 2012r. S. J. został poinformowany o pozostawieniu bez rozpoznania jego odwołania.

Decyzją z dnia [...] października 2012r. PINB stwierdził wykonanie przez S. J. opisanych wyżej obowiązków. W uzasadnieniu podał, że w dniu 21 czerwca 2012 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne celem ustalenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2011 r. W wyniku kontroli obiektu stwierdzono wykonanie podcięcia drzwi łazienkowych od WC (dla personelu i klientów), odpowiednio wyprofilowaną szczelinę pomiędzy podłogą, a drzwiami. W pomieszczeniu kuchennym na ścianie zewnętrznej w górnej części okna stwierdzono zainstalowanie wentylatora nawiewnego. Na wskazanym wentylatorze brak było określenia parametrów tego urządzenia, w związku z czym pracownicy PINB nie mieli możliwości zweryfikowania, czy zamontowany wentylator odpowiada parametrom określonym w decyzji PINB z dnia [...].10.2011 r. Stwierdzono także, iż sprawdzenie wykonania obowiązku odnoszącego się do komina spalinowego połączonego z piecem nie było możliwe, ponieważ w czasie czynności kontrolnych piec był rozgrzany. Wskazano natomiast, że obecny w toku kontroli inwestor, przedłożył do akt postępowania: 1) Krajową Deklarację Zgodności nr [...], 2) gwarancję z dnia 22 marca 2012 r. o wykonaniu doszczelnienia przewodu kominowego od pieca CO lub innego urządzenia i rachunek nr 7/03/2012 z dnia 22 marca 2012 r. wystawiony przez M. [...] [...]. Na podstawie przedłożonej deklaracji zgodności ustalono, że materiał zastosowany do uszczelniania przewodu kominowego to masa uszczelniająca SKD przeznaczona do renowacji przewodów kominowych odprowadzająca spaliny z urządzeń grzewczych opalanych paliwem stałym w zakresie temp. 200-500 stopni C oraz kanałów wentylacyjnych wykonanych z cegły lub betonu. Nadto podkreślono, że w dniu 6 lipca 2012 r. S. J. przedłożył w siedzibie PINB protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego mgr M. C. oraz oświadczenie mgr inż. J. K. z dnia 5 lipca 2012 r. o prawidłowości wykonania prac w zakresie instalacji wentylacji mechanicznej.

W dniu 2 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo inwestora, do którego załączono: 1) opinię nr [...] z dnia 30 lipca 2012 r. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego M. R., z której wynika, że przewód kominowy do którego podłączony jest piec węglowy do pieczenia pizzy został uszczelniony masą SKD firmy Schiedel. Zgodnie z przedłożoną przez wykonawcę uszczelnienia firmę M. [...] aprobatą techniczną [...], masa ta spełnia wymagania jak przy wprowadzeniu do przewodu kominowego wsadu stalowego, uszczelniony przewód kominowy jest drożny i nadaje się do eksploatacji; 2) oświadczenie mgr inż. J. K. z dnia 26 lipca 2012 r. o prawidłowości wykonania prac w zakresie instalacji wentylacji mechanicznej o parametrach V=330-600 m3/h, n=1250 obr/min, P=34W produkcji Yenture Industries.

W dniu 13 września 2012 r. w siedzibie PINB M. R. wyjaśnił, że na całej długości przewodu kominowego wprowadzono wsad żaroodporny. Przekrój przewodu, po uszczelnieniu wynosi 0,14x,014 m. Wymiary przewodu kominowego są wystarczające do wielkości otworu paleniska. Wystarczająca jest także długość przewodu kominowego. Nawiew odbywa się przez otwory w zewnętrznej ścianie budynku i też jest wystarczający. Przewód kominowy do którego podłączono piec węglowy do wypieku pizzy nadaje się do eksploatacji. Z kolei w dniu 26 września 2012 r. M. K. z firmy M. [...] potwierdził telefonicznie, iż wykonał uszczelnienie przewodu kominowego dymowego przy zastosowaniu masy uszczelniającej żaroodpornej, z przeznaczeniem do piecy dymowych.

Na podstawie powyższego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził fakt wykonania uszczelnienia przewodu kominowego, do którego podłączony jest piec węglowy do pieczenia pizzy. Uszczelnienie to nastąpiło przy zastosowaniu masy SKD, która wg tego organu spełnia wymagania takie jak przy wprowadzeniu wsadu żaroodpornego.

W odwołaniu E. N. wskazała, że organ w wyniku kontroli nie potwierdził zamontowania przez inwestora wsadu żaroodpornego w kominie oraz odpowiedniej wentylacji. Na dzień kontroli nie było dokumentów, które inwestor przedłożył później (protokół nr [...] M. C, oświadczenie J. K., opinia M. R.). To zaś powoduje, że w dniu kontroli inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Podkreśliła, że zaniechano oględzin w jej lokalu. Zakwestionowała także samą treść decyzji nr [...], która powinna inaczej określać obowiązki inwestora. Zarzuciła nadto niepowołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy z zakresu kominiarstwa, na okoliczność sposobu prawidłowego zabezpieczenia komina obsługującego piec do wypieku pizzy. Podniosła, że w dalszym ciągu ściana w jej mieszkaniu nagrzewa się, zaś do mieszkania tego dostają się nieprzyjemne zapachy pochodzące z kuchni pizzerii. Zarzuciła, że piec rozgrzewa się do temperatury powyżej 500 stopni C, zaś masa uszczelniająca ma zastosowanie jedynie do temperatury maksymalnie 500 stopni. Zwróciła uwagę, że M. C., nie przeprowadziła żadnych testów i badań w tej sprawie.

W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania [...]WINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor wypełnił obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] października 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. N. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc m.in. zarzuty : naruszenia art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazując, że inwestor nie wprowadził wsadu żaroodpornego na całej wysokości przewodu kominowego do którego podłączony został piec do wypieku pizzy, lecz dokonał jedynie uszczelnienia przewodu kominowego masą uszczelniającą typu SKD, art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 51 ust. l pkt 2 i art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez pominięcie przez organy administracji uzasadnionych interesów skarżącej, która narażona jest na niekorzystne, znacznie przekraczające przeciętną miarę, oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, a w szczególności na przedostający się do mieszkania dym, czad, oraz duszące, nieprzyjemne zapachy, a także przenikanie z przewodu kominowego do mieszkania skarżącej wysokich temperatur, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przedstawionych przez skarżącą oraz dokonania własnych ustaleń, art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, co miało ten skutek, iż postępowanie dowodowe pozbawione było cech bezpośredniości, a twierdzenia skarżącej dotyczące oddziaływania samowolnej inwestycji nie mogły zostać potwierdzone, art. 80 kpa. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodu z oświadczeń inwestora zamieszczonych na stronie internetowej pizzerii dotyczących temperatury do jakiej rozgrzewany jest piec samowolnie wykonany i podłączony do przewodu kominowego, art. 84 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. poprzez niepowołanie biegłego rzeczoznawcy budowlanego ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz kominiarstwa, art. 79 §1 kpa. przez niepowiadomienie skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków M. R. (kominiarza) oraz M. K. (właściciela firmy M. [...], który rzekomo dokonał uszczelnienia komina) - co pozbawiło skarżącą możliwości zadania im pytań i weryfikacji własnych twierdzeń, art. 89 § 2 kpa. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo iż zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków , biegłych oraz w drodze oględzin, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niezawiadomienie jej o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami i wypowiedzenia się co do dowodów;

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę nie zaaprobował dokonanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego ustaleń, że wszystkie obowiązki nałożone na inwestora w decyzji z dnia [...] października 2011 r. zostały przez niego wykonane. Wskazał, że zamiast obowiązku wprowadzenia do komina żaroodpornego wkładu, inwestor zastosował inną technikę, tj. masę uszczelniającą SKD. Już zatem sam ten fakt świadczy o tym, że obowiązki nałożone na inwestora nie zostały w sposób dokładny wykonane. Wykonanie przez inwestora innych prac i czynności niż nałożone przez organ nadzoru budowlanego, nie świadczy o realizacji obowiązków decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego Sąd rozważył, czy zastosowanie masy SKD mogło być uznane przez organ nadzoru budowlanego za ekwiwalentny sposób wywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku (wprowadzenia do komina wkładu żaroodpornego). W tym zakresie wskazał, że podstawą twierdzeń mistrza kominiarskiego M. R. było odwołanie się do Aprobaty technicznej masy SKD nr AT 15-3144/98, z której miało wynikać, że parametry masy, są identyczne jak wkładu żaroodpornego. Tymczasem w aktach nie ma ww. Aprobaty technicznej. Nie sposób zatem skonfrontować przedstawionych twierdzeń i poczynionych na ich podstawie ustaleń z treścią ww. dokumentu. Znajdująca się aktach adm. "Krajowa deklaracja zgodności nr 5/2007" dotycząca masy uszczelniającej SKD podaje pewne parametry omawianej masy, ale nie odnosi ich do parametrów wkładu żaroodpornego. Sąd stwierdził, że w analizowanym zakresie ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego nie są prawidłowe, bowiem oparte zostały na niekompletnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie spornej kwestii.

Oceniając twierdzenia M. R. w zakresie wykonania przez inwestora obowiązków, Sąd wskazał, że jak wynika z "protokołu przyjęcia stron" z dnia 13.09.2012r. przekrój spornego komina (14 cm x 14 cm) jest wystarczający w stosunku do wielkości otworu paleniska. Wystarczająca jest także długość przewodu kominowego oraz nawiew. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie przedstawione twierdzenia są wywodzone. Nie ma w aktach udokumentowanych ustaleń, wyliczeń, czy też sprawdzeń we wskazanym zakresie. Czynności takie, o ile zostały wykonane, nie zostały udokumentowane. W powyższym kontekście należy też wskazać, że nie wiadomo, czy ustalając prawidłowość funkcjonowania komina odprowadzającego spaliny z pieca, wzięto pod uwagę, trafnie wskazywaną przez skarżącą okoliczność, że piec ten osiąga temperaturę ponad 500 stopni Celsjusza. Sama natomiast opinia kominiarska (z dnia 30.07.211r.) także nie świadczy o prawidłowym wykonaniu obowiązków przez inwestora. W opinii tej powołano się na "oględziny-ekspertyzy" - ale nie podano kiedy się one odbyły. Nie został z nich sporządzony żaden protokół. Nie wiadomo także, na czym te "oględziny-ekspertyzy" polegały i jakie czynności w ich wyniku przeprowadzono. W szczególności, nie wiadomo w jaki sposób ustalono okoliczność, która przesądziła następnie o uznaniu wykonania przez inwestora obowiązków, a dotyczącej tego, że sporny komin, mający wymiary 14x14 cm, w rzeczywistości uszczelniony został masą SKD.

Sąd skrytykował również sam sposób przeprowadzania czynności dowodowych w sprawie. Inspektorzy organu, w trakcie kontroli obiektu w dniu 21.06.2012r., nie sprawdzili spornego komina ze względu na wysoką temperaturę pieca. Przedstawiona okoliczność nie uniemożliwiała jednak przeprowadzenia czynności kontrolnych w innym terminie, w którym piec byłby wychłodzony. Także ocena dowodów, w szczególności opinii kominiarskiej - nie była prawidłowa, gdyż nie pozwalała na uznanie, że wykonane przez inwestora czynności mogłyby być ekwiwalentne względem obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...].10.2011r.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dot. naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa., art.84 kpa., art.89 § 2 kpa., art.10 § 1 kpa. Uchylił decyzje obu organów nadzoru budowlanego na podstawie art.145 § 1 pkt c P.p.s.a wobec naruszenia przez nie art.7 i 77 § 1 kpa.

We wskazaniach co do dalszego postępowania, polecił organom ustalić wszystkie te fakty, które niezbędne są do oceny wykonania obowiązków nałożonych na inwestora decyzją z dnia [...].10.2011r. celem stwierdzenia czy wykonane zostały wszystkie obowiązki nałożone ww. decyzją, a nie tylko - jak dotychczas miało to miejsce - jedna zasadniczo tylko okoliczność, tj. uszczelnienie komina. W ocenie Sądu dokładnie określony w wydanym nakazie sposób usunięcia wady komina i wskazanie rodzaju materiałów (wkład szamotowy) mających mieć przy tym zastosowanie, zmierzał także do obniżenia temperatury komina w kondygnacji skarżącej, a nie tylko zapewnienia jego uszczelnienia. Z tego względu sam fakt uszczelnienia komina (przy tym bez jednoznacznych w tym zakresie ustaleń) nie powinien być uznawany za stanowiący wykonanie nałożonego obowiązku.

W skardze kasacyjnej uczestnik S. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

– art. 135 i art. 134 § 1 Ppsa. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd był zobowiązany do oceny legalności nie tylko decyzji stwierdzających wykonanie obowiązku nałożonego w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, ale również rozstrzygnięć nakładających ten obowiązek (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego);

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy;

– art. 141 § 4 Ppsa. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, który organ zebrał w postępowaniu administracyjnym bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska, wskazań co do dalszego postępowania oraz lakoniczne przyjęcie, że organ "pominął ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 337/07 na poparcie stanowiska, że w pierwszej kolejności Sąd powinien był ocenić legalność decyzji nakładającej obowiązek. Tymczasem pomimo ustaleń, że przewód kominowy znajduje się nie tylko w części zajmowanej przez S. J., ale również w części E. N., nie zbadano, czy decyzja nakazująca skarżącemu wprowadzenie wsadu żaroodpornego na całą wysokość przewodu kominowego jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy S. J. nie ma prawnych ani faktycznych możliwości dokonania czynności w części zajmowanej przez E. N.. Nałożenie na S. J. ww. obowiązku powodowało zatem prawną niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

W uzasadnieniu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 7 i art. 77 kpa jest nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, lecz również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. W sytuacji gdy Sąd nie wskazał, aby w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 80 kpa, to brak było podstaw do kwestionowania stanowiska mistrza kominiarskiego M. R., na podstawie których organ ustalił stan faktyczny w sprawie, jak również podstaw do tego, aby Sąd dokonywał samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami organu. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II GSK 363/12.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. N. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że mimo braku związania zarzutami i wnioskami skargi, wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą reformationis in peius, nie może orzekać na niekorzyść skarżącej. Tymczasem decyzja z dnia [...] października 2011r. nakładająca na S. J. obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest decyzją korzystną dla skarżącej, której w toku niniejszego postępowania nie kwestionowała. Również uczestnik w toku postępowania przed Sądem okoliczności tej nie podnosił. Ponadto ww. decyzja jest decyzją ostateczną i prawomocną i jej kwestionowanie na obecnym etapie postepowania stanowiłoby obejście przepisów dotyczących wzruszania decyzji ostatecznej. Uczestnik miał możliwość odwołania się od tej decyzji, jednak z własnej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania.

W ocenie skarżącej Sąd słusznie zakwestionował ustalenia organu poczynione w oparciu o opinię mistrza kominiarskiego M. R. dokładnie opisując powody, dla których organy nadzoru budowlanego nie powinny bezkrytycznie jej przyjmować. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej WSA w Krakowie nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono w istocie trzy zarzuty : naruszenie art.135 i 134 §1Ppsa. przez brak oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności decyzji nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wadliwe przyjęcie, że w sprawie naruszono art.7 i 77 § 1 kpa. oraz naruszenie art.141§ 4 Ppsa. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Odnośnie do pierwszego zarzutu przypomnieć należy, że przepis art. 135 Ppsa., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażoną w art. 134 § 1 Ppsa. Uregulowanie zawarte w art. 135 Ppsa daje sądowi możliwość rozszerzenia zakresu kontroli poza zaskarżone akty i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2011 r.sygn. I FSK 1573/10).

Zgodnie z poglądem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie zakres pojęcia sprawy w rozumieniu art. 135 Ppsa. wymaga poczynienia ustaleń na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Brak jest dostatecznych podstaw, aby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Za w pełni uprawniony można natomiast uznać pogląd, że analizowane pojęcie rozumieć należy szeroko. Przepis art. 135 Ppsa posługuje się terminem "sprawa" w znaczeniu odmiennym od pojęcia "sprawy administracyjnej". W konsekwencji obejmuje również inne postępowania i wydane bądź zapadłe w nich akty i czynności, bez względu czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone – warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu.

Decyzja wydana w dniu [...] października 2011r. na podstawie art.51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mieści się w granicach tej sprawy. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art.51 ust.1-7 ustawy Prawo budowlane ma bowiem charakter kilkufazowy. Kontrolowana w tej sprawie decyzja wydana na podstawie art.51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzająca wykonanie obowiązku jest prawną konsekwencją wydania na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 wcześniejszej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Nie oznacza to jednak, że zarzut naruszenia art. 135 Ppsa. może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tak ujęta przesłanka pozostawia sądowi prawną swobodę oceny. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu prawa. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. 4 II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, z. 3, poz. 25). Zatem przepis ten adresowany jest do sądu i określa jego uprawnienie. Z przepisu tego nie wynikają natomiast prawa dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w ww. przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011r. sygn. II GSK 1044/10; z dnia 12 marca 2013 r. sygn. I OSK 1199/12, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2013r. II GSK 50/10) wszystkie publ. na stronie www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art.135 i 134§ 1 Ppsa. Jest nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wykazał w uzasadnieniu, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozważył, czy w stanie faktycznym tej sprawy zastosowanie masy SKD słusznie zostało uznane przez organ nadzoru budowlanego za ekwiwalentny sposób wywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku (wprowadzenia do komina wkładu żaroodpornego). W tym zakresie wskazał, że w aktach sprawy nie ma "Aprobaty technicznej masy SKD nr AT 15-3144/98", z której miało wynikać, że parametry masy, są identyczne jak wkładu żaroodpornego. Nie sposób było zatem skonfrontować przedstawionych twierdzeń i poczynionych na ich podstawie ustaleń z treścią ww. dokumentu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w analizowanym zakresie ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego nie są prawidłowe, bowiem oparte zostały na niekompletnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie powyższej kwestii.

W odniesieniu do twierdzeń mistrza kominiarskiego M. R., będących podstawą ustaleń faktycznych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie wykonania przez inwestora obowiązków, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że nie ma w aktach sprawy udokumentowanych ustaleń, wyliczeń, czy też sprawdzeń w zakresie przekroju spornego komina w stosunku do wielkości otworu paleniska, długości przewodu kominowego oraz nawiewu. Czynności takie, o ile zostały wykonane, powinny zostać udokumentowane. Nie wiadomo też, czy ustalając prawidłowość funkcjonowania komina odprowadzającego spaliny z pieca, wzięto pod uwagę wskazywaną przez skarżącą okoliczność, że piec ten osiąga temperaturę ponad 500 stopni Celsjusza. Te właśnie uchybienia legły u podstaw słusznych twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można bowiem w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że zastosowanie masy SKD stanowi ekwiwalentny sposób wywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku.

W konsekwencji naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało w sposób wyczerpujący i logiczny wyłożone. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny materiału dowodowego zebranego przez orzekające w tej sprawie organy, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie dokonywał własnych ustaleń faktycznych.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia wyroku powinno też jasno wynikać z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem przy czym, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, uzasadnienie powinno zawierać pouczenie co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art.141 § 4 Ppsa. dlatego nie można uznać, ze Sąd pierwszej instancji ten przepis naruszył.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.