Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417 (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą kwotę dotacji za lata 2015, 2016 i 2017 pobraną w nadmiernej wysokości przez A E. N., B w Z. wraz internatem, dla którego osobą prowadzącą jest E. N. – dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Studium", w wysokości 195.627,39 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Z.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 23 maja 2018 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej Stronie w latach 2015, 2016 i 2017.

Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] r. zadecydował o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odtworzenia list obecności podpisanych przez słuchaczy Prywatnego Studium Zawodowego z okresu od dnia 31 marca 2015 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.

Przesłuchanie trzech wybranych, z przekazach list obecności, uczniów odbyło się 18 grudnia 2018 r.

Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. ustalił kwotę dotacji za lata 2015, 2016 i 2017 pobranej w nadmiernej wysokości przez Stronę w wysokości 195.627,39 zł przypadającą do zwrotu do budżetu powiatu Z.

Skarżący odwołał się do powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Starosty Z z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

Starosta Z. został zobowiązany do zbadania czy Skarżący zrealizował zakładane cele oświatowe, czyli do tego, czy w ramach tej placówki określona liczba osób ukończyła zaprojektowane cele kształcenia.

Starosta Z. pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. skierował do Ł. Kuratora Oświaty pismo z zapytaniem czy podległa mu jednostka przeprowadzała kontrole lub wizytację w przedmiotowej szkole, czy posiada wiedzę lub dane potwierdzające realizację zakładanych celów edukacyjnych w tej szkole.

Pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. Ł. Kurator Oświaty, poinformował że w dniu 2 października 2019 r. wezwał Stronę do przekazania dokumentacji przebiegu nauczania słuchaczy do archiwum znajdującego się w Kuratorium Oświaty w Ł., ponieważ dokumentacji nie zdeponowano, wysłano ponownie wezwanie. Poinformował również, że w dniu 3 września 2019 r., wpłynęła do Ł. Kuratora Oświaty w Ł. skarga dotycząca pracy szkoły, słuchaczce nie umożliwiono realizacji podstawy programowej w piątym semestrze oraz nie zorganizowano egzaminu dającego kwalifikacje zawodowe.

Starosta Z. decyzją z dnia [....] r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.) – dalej: "u.f.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: "K.p.a.", art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327, z późn. zm.) – dalej: "u.s.o.", ustalił kwotę dotacji za lata 2015, 2016 i 2017 pobranej przez Stronę w nadmiernej wysokości w wysokości 195.627,39 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Z oraz ustalił datę od której naliczane są odsetki jak od zaległości podatkowych, przypadającą dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji administracyjnej.

Starosta Z. w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazał, że w celu uzyskania informacji o zrealizowanych przez szkołę celach oświatowych pismem z dnia 3 lutego 2020 r. wysłano prośbę do sześciu osób o udzielenie informacji dotyczącej przebiegu nauki w A. Na powyższe pismo odpowiedziało czterech słuchaczy. Dwie spośród czterech osób, które odpowiedziały na zapytanie dotyczące przebiegu nauki krótko i zwięźle odpowiedziały iż nauka w ww. szkole przebiegała prawidłowo. Starosta Z. jednak zaznaczył, że "jedna z tych osób była pracownikiem (prawdopodobnie sekretarką) tej szkoły, druga natomiast zdecydowała się na kontynuacje nauki w oddziale w P. (oddalonym od Z. o ponad sto kilometrów)". Pozostałe dwie, a licząc słuchaczkę która skierowała skargę do Ł. Kuratora Oświaty, to trzy osoby w sposób analogiczny opisały przebieg nauki w tejże szkole zrzucając jej: znaczny wzrost czesnego (pomimo zawartych wcześnie umów), brak realizacji obowiązkowych zajęć przez dłuższy okres (kilku tygodni, a nawet miesiąca), dużą rotację, częsty niedobór wykładowców, co przekładało się na ogromne zaległości w materiale. Potwierdzili także, że podpisywali listy obecności, w sytuacji gdy zajęcia w ogóle się nie odbyły.

Strona odwołała się od decyzji Starosty Z z dnia [....] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania. Zdaniem Skarżącego Starosta Z. w niniejszej sprawie naruszył szereg przepisów, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 50 § 2, art. 77, 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa; brak uwzględnienia wyjaśnień Skarżącego w trakcie postępowania w sprawie; brak wywiązania się przez organ z obowiązku aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy; przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów przez ocenę dowodów w sposób dowolny z przekroczeniem podstawowych zasad K.p.a.; wydanie przez organ decyzji wadliwej - nie zawierającej właściwej podstawy prawnej; brak umożliwienia przez organ Skarżącemu zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji, nie umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przy dołożeniu przez organ starań, aby zadośćuczynienie temu uprawnieniu nie było dla skarżącego uciążliwe, brak odniesienia się organu do wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych skarżącego lub odniesienie się do nich w sposób bardzo ogólny niepozwalający poddać go kontroli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Z z dnia [...] r.

SKO powołując się na treść art. 90 ust. 3 i 3a u.s.o. wskazało, że o rzeczywistej ilości uprawnionych do dotacji rozstrzyga posiadanie statusu słuchacza, a więc obejmuje wyłącznie osoby spełniające kryteria opisane w ustawie materialnej. Nie stanowi o tym jedynie pozostawanie na liście słuchaczy. Przymiot uprawnionych do dotacji posiadają jedynie osoby do szkoły uczęszczające. Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względów na niespełnienie określonych przepisami prawa warunków powinny były utracić status słuchacza. Wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Skoro organ prowadzący szkołę obowiązany jest składać comiesięczne sprawozdania, to oczywistym jest, iż sprawozdania te powinny obejmować uczniów rzeczywiście uczestniczących w procesie kształcenia, bowiem dotacja ma podwójny charakter, tj. podmiotowy (służy ona pokryciu wydatków kształcenia ucznia) i celowy (służy wyłącznie pokryciu wydatków związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką). Aby zatem była uzasadniona musi ona być przeznaczona wyłącznie na ucznia podlegającego procesowi edukacyjnemu. Jeśli zaś uczeń nie korzysta z tego procesu, to dotacja na takiego ucznia co oczywiste nie przysługuje.

SKO stwierdziło, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił w oparciu o ustalony stan faktyczny i właściwe przepisy prawa, dlaczego zakwestionował przekazanie dotacji na poszczególnych uczniów.

Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny, a także zamieścił w uzasadnieniu decyzji szczegółowe rozważania prawne. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz w wystarczający sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc w pełni zadość dyspozycjom art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

SKO nie zgodziło się z zarzutami naruszenia zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu oraz przedawnienia zobowiązań dotacyjnych.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) Naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności gdyż organ II instancji jedynie skontrolował (i to w sposób wybiórczy i niepełny) decyzję organu I instancji podczas, gdy jego zadaniem było dokonanie własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, gdyż z powyższej zasady wynika nakaz dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu;

2) Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego;

a) brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdyż organ w sposób bardzo niepełny, cząstkowy i chaotyczny odniósł się do kilku kwestii, a nie dokonał ustaleń stanu faktycznego w tym wskazania jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swego rozstrzygnięcia. Decyzja nie posiada logicznych powiązań, organ "przeskakuje" pomiędzy wątkami sprawy i nie do końca wiadomo w jakim kontekście (dla jakiej okoliczności) wskazuje dany fakt. Uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne. Sformułowania w decyzji są na tyle ogólne, że nie wiadomo które ustalenia stanu faktycznego organu I instancji organ II instancji uznaje za własne,

b) nie odniesiono się do kluczowego zagadnienia w sprawie, tj. czy organ I instancji w sposób prawidłowy zrealizował wytyczne odnośnie ustalenia zrealizowania przez szkołę celu kształcenia w kontekście zwrotu dotacji. Nie jest wiadomo jakie jest w tej kwestii stanowisko organu II instancji, mimo, że był to główny zarzut w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] r. uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia i wytyczna organu II instancji w stosunku do organu I instancji skutkująca uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i kluczowe zagadnienie w sprawie w kontekście zwrotu dotacji,

c) w uzasadnieniu wskazuje się ogólnikowo w trzech zdaniach i nie wiadomo w jakim kontekście, o świadkach których zdaniem organu II instancji zeznania zostały prawidłowo ocenione (str. 5-6 decyzji). Organ operuje tutaj jedynie ogólnikami, bez wskazania o których świadków chodzi i dla wyjaśnienia jakiej okoliczności zeznania zostały prawidłowo ocenione. Nie wiadomo czy jest to analiza świadków powołanych do oceny zrealizowania celu oświatowego, czy też w zakresie dotyczącym sporządzania list - brak jest możliwości zweryfikowania tego faktu,

d) organ II instancji odnosi się ogólnikowo (hasłowo) do poszczególnych wątków (np. w internacie mogli mieszkać tylko uczniowie, wiarygodność świadków, zeznania z nich wynikające) wskazując, że organ I instancji prawidłowo wywiódł w danej kwestii stan faktyczny nie wskazując jednak dlaczego i z czego to wynika,

3) Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ lakonicznie uznał tylko, że zaistniały przesłanki zwrotu dotacji co do Studium i internatu bez wskazania jakie przepisy rzekomo naruszono. Stwierdził również ogólnie, że wykładnia przepisów dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa bez wskazania o jakie konkretne przepisy chodzi i w jakim kontekście są zastosowane (uzasadnienia zwrotu dotacji, samej podstawy prawej wydania decyzji, poszczególnych pojęć, zastosowanych definicji itd.), brak jest również analizy prawnej sprawy pod kątem zrealizowania celów oświaty;

4) Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia w sprawie zgromadzonego materiału i braku ustaleń co do okoliczności będących podstawą wydania decyzji gdyż organ II instancji nie rozpatrzył zgromadzonego materiału i nie dokonał samodzielnych ustaleń co do okoliczności będących podstawą jego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do skontrolowania tylko samej treści decyzji organu I Instancji i to w sposób niespójny, wyrywkowy i bez logicznych powiązań wątków i ich przypisania do poszczególnych zagadnień;

5) Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a poprzez jego zastosowanie w sprawie tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istotnych wad postępowania przeprowadzonego w I instancji jak również wydania przez organ I instancji decyzji z

istotnymi wadami, w szczególności następujące naruszenia:

a) art. 73 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę sporządzenia i udostępnienia kopii akt postępowania Stronie wytworzonych przed 15 stycznia 2019 r. z argumentem, że organ nie ma obowiązku kopiowania i przesyłania akt, a jedynie umożliwienia stronie wgląd w akta z powołaniem się na nieaktualne w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu dokonana została przez Uchwałę NSA (sygn. akt. 1 OPS 1/18) wskazuje, że w zakresie tego przepisu mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy,

b) art. 74 § 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt na które służy zażalenie, a tym samym pozbawiono Stronę możliwości zaskarżenia odmowy udostępnienia akt w postaci ich skserowania przez organ i w ostateczności otrzymania tych akt od organu co spowodowało, że stronie uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu, gdyż w ramach art. 10 § 1 K.p.a. mieszczą się uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy,

c) w sposób rażący art. 79 § 1-2 k.p.a. i 81 K.p.a. i w konsekwencji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu ze świadków na okoliczność zrealizowania celów kształcenia (kluczowego zagadnienia w kontekście zwrotu dotacji) bez powiadomienia strony postępowania Skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków i uniemożliwienia tym samym brania udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań pomimo, że ta okoliczność była głównym uzasadnieniem wydania w sprawie decyzji o zwrocie dotacji, co spowodowało również naruszenie uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu na każdym lego etapie,

d) naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezrozumiałe wyjaśnienie podstawy faktycznej niezaliczenia w miesiącu lutym dotacji dla uczniów klas III (str. 11 decyzji), poprzez powołanie się na przepis prawny (§ 2 rozp. MENiS z 18 kwietnia 2002 r.) z którego wynika, że zajęcia mogą kończyć się w ostatni dzień stycznia, z czego organ władczo wskazał, ze w związku z tym na dzień 1 lutego nie należało wykazywać absolwentów. Skoro zajęcia mogą się kończyć, to nie jest to stwierdzenie kategoryczne (nie znaczy to, że muszą się skończyć, a tylko mogą w ostatni dzień stycznia). Poza powyższym nie wskazano o jakich uczniów i w jakiej ilości chodzi, tak aby można było się do tego ustosunkować,

e) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- nieuprawnione domniemania organu I instancji i nie wynikające z materiału dowodowego, że doszło do podrobienia podpisu jednego słuchacza na listach obecności i "analogiczna sytuacja mogła dotyczyć także innych słuchaczy", podczas gdy materiał dowodowy nie uprawnia do postawienia takich stwierdzeń,

- brak wskazania dlaczego odmówiono wiarygodności dwóm świadkom w przypadku badania celów kształcenia,

- nieuprawnione nie wynikające z zeznań świadków twierdzenia, że Studium nie

realizowało celów oświatowych,

- ustalanie na podstawie zeznań świadków i przedstawianych przez nich zdarzeń mających miejsce w latach 2018-2019 nie realizowania celów oświatowych dla postępowania administracyjnego dotyczącego lat 2015-2017 - brak jest jakiegokolwiek związku działalności skarżącego za lata 2015-1017 (podlegające kontroli) z latami 2018-2019 (nie podlegającymi kontroli),

f) naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 2a i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu II instancji wyrażone w decyzji SKO (z dnia 23 grudnia 2019 r. uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia) co do kierunku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy szkoła zrealizowała zakładane cele oświatowe "czyli to czy w ramach tej placówki określona liczba osób ukończyła zaprojektowane cykle kształcenia", podczas gdy organ I instancji wskazuje, że nie jest do tego uprawniony, a następnie przeprowadza takie postępowanie. Co więcej, przeprowadzone przez postępowanie jest niezgodnie z wytycznymi. gdyż nie ustala ile osób ukończyło cykle kształcenia. Organ zwrócił się jedynie do kilku uczniów o informacje o przebiegu nauki niezgodnie z zasadami przesłuchiwania świadków (p czym powyżej) i z tego wyciąga wnioski wpływające na treść rozstrzygnięcia, że Studium nie realizowało celów oświatowych, bezpodstawnie nie dając wiary części świadków oraz bezpodstawnie rozciągając bezpodstawnie wyciągnięte przez siebie wnioski na wszystkich uczniów,

g) naruszenie art. 138 § 2a K.p.a. poprzez kwestionowanie wykładni organu II instancji dokonanej w decyzji Kolegium z dnia [...] r. w zakresie art. 90 ust. 3 u.s.o.,

h) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania czy zwrot dotacji ma zostać dokonany w związku z brakiem list obecności czy brakiem realizacji celu oświatowego, gdyż uzasadnienie w tym aspekcie jest niejasne i sprzeczne, gdyż z jednej strony organ 1 instancji wchodzi w polemikę z organem II instancji na temat przekazanej mu decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o. ewidentnie się z tą wykładnią nie zgadzając wskazując, że ustawodawca w tym zakresie zawarł normę bezwzględną jeśli chodzi o listy obecności z podpisami słuchaczy, następnie wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do badania celów oświaty, a następnie w tym zakresie przeprowadza postępowanie wyjaśniające z zapytaniami do kilku uczniów o opinie na temat kształcenia i w ostateczności stwierdza na podstawie tych opinii, że cel oświatowy nie został zrealizowany, przy czym to stwierdzenie nie dotyczy okresu zwrotu dotacji 2015-2017, ale niedookreślonego przedziału "w ostatnich latach" oraz, że "znaczna cześć uczniów nie ukończyła zaprojektowanych celów kształcenia", bez wskazania którzy, w jakiej ilości w stosunku do ogólnej liczby i dlaczego;

6) Naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. (przez oba organy) który zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, gdyż w powyższym postępowaniu organ II instancji najpierw uchylając decyzję organu I instancji wskazał mu konkretne wytyczne odnośnie wykładni art. 90 ust. 3 u.s.o., co miało być zagadnieniem kluczowym w sprawie w kontekście zbadania celu oświatowego które organ I instancji przeprowadził dowodami rażąco naruszając procedurę administracyjną (zarzut powyżej) i dochodząc do stwierdzeń nie poddających się kontroli w postaci "Prywatne Studium (...) w ostatnich latach nie realizowało zakładanych celów oświatowych, a znaczna część uczniów nie ukończyła zaprojektowanych celów kształcenia", a organ II instancji w ogóle nie poddał decyzji kontroli w zakresie ustalenia czy te kluczowe wytyczne zostały zrealizowane tj. czy organ-Starosta Z. ustalił, że cel oświatowy został zrealizowany, a pomimo tego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [....] r.:

7) Naruszenie przez organ II instancji art. 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji która nie zawiera własnych ustaleń i przesłanek którymi kierował się organ, a jedynie ogranicza się do skontrolowania decyzji organu 1 instancji i użycia ogólnikowych i hasłowych stwierdzeń, że np.: dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisów jest prawidłowa, organ I instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego zakwestionował przekazanie dotacji, organ I instancji wyjaśnił dlaczego nie dał wiary wskazanym świadkom.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2. Zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu w niniejszym postępowaniu w wys. 17,00zł.

3. Rozpoznanie skargi na rozprawie.

4. Wstrzymanie wykonalności decyzji przez organ II instancji w trybie przepisów

art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a,".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium jednocześnie wskazało, że nie znalazło podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był ogólnikowy i nie poparty żadnymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępne Sąd porządkowo wyjaśnia, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z poźn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Kwestia nadmiernego zagrożenia życia i zdrowia osób uczestniczących w rozprawie jest bezdyskusyjna, ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a,, sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Powyższy przepis koresponduje z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284, z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.

Również art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167) gwarantuje każdej osobie, której prawa lub wolności uznane w tym Pakcie zostały naruszone, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej.

Prawo zaskarżania decyzji wydanych w I instancji ma swoje oparcie również w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi również gwarancję tzw. sprawiedliwości proceduralnej (w sprawie pojęcia sprawiedliwości proceduralnej zob. M. Borucka-Arctowa, Zaufanie do prawa jako wartość społeczna i rola sprawiedliwości proceduralnej [w:] Teoria prawa. Filozofia prawa. Współczesne prawo i prawoznawstwo, Toruń 1998, s. 19 i n.; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 41 i n.; tenże, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (Założenia teoretyczne i doświadczenia praktyki), PiP 1994, nr 10, s. 61 i n.; tenże, Ogólne zasady..., s. 147 i n.; E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa..., s. 73 i n.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. od samodzielnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Sąd poskreśla, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów K.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Powyższe rozważania korespondują z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art 15 K.p.a., polega no dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 442/20).

SKO rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty Z z dnia [....] r. ograniczyło się do przytoczenia przepisów, które mają zastosowanie, a w przedmiocie samej sprawy organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny. Nie sposób uznać, że takie postępowanie organu odwoławczego czyni zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie wskazał bowiem – tak jak nakazuje to art. 107 § 3 K.p.a. - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdza, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Brak odniesienia się do tych kwestii jest o tyle niezrozumiały, że poprzednia decyzja organu I instancji, tj. decyzja Starosty Z z dnia 17 stycznia 2019 r. został uchylona w całości właśnie z powodu naruszeń prawa procesowego i materialnego. O ile zaś organ odwoławczy uznał, że kwestie te zostały dostatecznie wyjaśnione, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do kluczowych zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Tymczasem zaskarżona decyzja w analizie stanu faktycznego i prawnego w kwestii zwrotu dotacji została zredukowana do stwierdzeń kontrolnych: "organ I instancji szczegółowo wyjaśnił w oparciu o ustalony stan faktyczny i właściwe podstawy prawne, dlaczego zakwestionował przekazanie dotacji do poszczególnych uczniów" (str. 5 zaskarżonej decyzji), "organ I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił ustalony stan faktyczny a także zamieścił w uzasadnieniu decyzji szczegółowe rozważania" (str. 7 zaskarżonej decyzji), "Dokonane przez organ I instancji wykładnia przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i Kolegium w pełni je podziela" (str. 7 zaskarżonej decyzji), "Prawidłowo organ I instancji wywiódł, że w 2016 roku (jakiego m.in.)dotyczyła kontrola w internacie Prywatnego Medycznego Studium Zawodowe E. N. mogli mieszkać tylko uczniowie tejże szkoły".

Kluczowe zagadnienie w sprawie odnośnie zrealizowania celu kształcenia organ II instancji rozstrzygnął w trzech zdaniach: "Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji wyjaśnił dlaczego nie dał wiary wskazanym świadkom. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ""dwie spośród czterech osób które odpowiedziały na zapytanie dotyczące przebiegu nauki w Studium E. N. B w Z. krótko i zwięźle odpowiedziały iż nauka w w.w szkole przebiegała prawidłowo, należy jednak zaznaczyć iż jedna z tych osób była pracownikiem (prawdopodobnie sekretarką) druga natomiast zdecydowała się na kontynuację nauki w oddziale w P. (oddalonym od Z. o ponad sto kilometrów)"". Kolegium podziela ocenę organu I instancji co do wiarygodności tych świadków". SKO wskazało hasłowo i nie i nie wiadomo w jakim kontekście, o świadkach których zdaniem organu II instancji zeznania zostały prawidłowo ocenione (str. 5-6 decyzji). Organ operuje tutaj jedynie ogólnikami, bez wskazania o których świadków chodzi i dla wyjaśnienia jakiej okoliczności zeznania zostały prawidłowo ocenione. Nie wiadomo czy jest to analiza świadków powołanych do oceny zrealizowania celu oświatowego, czy też w zakresie dotyczącym sporządzania list - brak jest możliwości zweryfikowania tego faktu. Sąd zwraca uwagę, że SKO odnosi się hasłowo do poszczególnych wątków (np. w internacie mogli mieszkać tylko uczniowie, wiarygodność świadków, zeznania z nich wynikające) wskazując, że organ I instancji prawidłowo wywiódł w danej kwestii stan faktyczny nie wskazując jednak dlaczego i z czego to wynika.

Sąd stwierdza, że treść uzasadnienia decyzji SKO nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy. Wszystkie rozważania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczą albo regulacji prawnych albo odnoszą się wprawdzie do niniejszego postępowania ale polegają na przytoczeniu oraz zaakceptowaniu rozstrzygnięcia Starosty Z. Oznacza to, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Jej uzasadnienie informuje jedynie że organ II instancji uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, nie informuje jednak dlaczego: nie przedstawia toku rozumowania prowadzącego do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, ani procesu wykładni przepisów prawa oraz subsumpcji. Podkreślenia wymaga, że przytoczenie nawet obszernych fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji, tj. Starosty Z nie może być uznane za równoznaczne z dokonaniem własnej oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. W takiej sytuacji niemożliwe jest także odniesienie się przez Sąd do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta (w aspekcie tychże zarzutów) nie jest możliwa.

W szczególności Kolegium nie wyjaśniło powodów ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji za lata 2015, 2016 i 2017 w wysokości 195.627,39 zł. SKO z jednej strony stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie sporna jest m.in. liczba słuchaczy, na których powinna być wypłacona dotacja w poszczególnych miesiącach, gdyż dotujący musi wypłacić dotację bazując na "Informacji o aktualnej liczbie uczniów według stanu na dzień l danego miesiąca", chyba że wykaże, że liczba słuchaczy szkoły uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu była niższa. Z drugiej strony Kolegium nie wskazało faktów, które uznało za udowodnione, dowodów, na których się oparło, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, iż Kolegium w sposób niepełny, cząstkowy i chaotyczny odniosło się do kluczowych dla niniejszej sprawy kwestii. Kolegium nie dokonało ustaleń stanu faktycznego, w tym wskazania jaki stan faktyczny przyjęło za podstawę swego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja nie posiada logicznych powiązań, organ "przeskakuje" pomiędzy wątkami sprawy i nie do końca wiadomo w jakim kontekście (dla jakiej okoliczności) wskazuje dany fakt. Sformułowania w decyzji są na tyle ogólne, że nie wiadomo które ustalenia stanu faktycznego organu I instancji SKO uznaje za własne. Należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest co najmniej nieczytelne i nielogiczne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę, podejmie rozstrzygnięcie należycie, tj. zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. prawidłowo je uzasadni. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania oraz dokonanie samodzielnej oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji za lata 2015, 2016 i 2017.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).