Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 300/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 145  par. 1 pkt 2  w zw. z art. 156 par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. B. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu, iż świadczenie wychowawcze na dziecko: K. B., w okresie od 2016-04-01 do 2017-09-30 przyznane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2016-[...], znak: [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym; ustaleniu, że wysokość nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wynosi: należność główna w wysokości 9.000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty; zobowiązaniu S. B. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 8.500,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi do dnia spłaty; niezobowiązaniu S. B. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 500,00 zł za okres od 2017-09-01 do 2017-09-30 w związku z faktem, że świadczenie wychowawcze za ww. okres nie zostało ww. wypłacone.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa. Uznało, że w przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest kwestia, czy pobrane przez skarżącą S. B. na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...] świadczenia wychowawcze na syna K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: p.p.w.w.d.). Wskazano na treść art. 25 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń wynikających z przyznanych na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., świadczeń wychowawczych orzekał już organ I instancji, jak również Kolegium, jednak postępowanie w tej sprawie prowadzone było w związku z zakwalifikowaniem pobranych świadczeń jako nienależnie pobranych na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d., który to przepis obowiązywał do dnia 30 czerwca 2019 r. Z tego przepisu wynikało, że za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane zostało na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Następnie wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy decyzji z dnia 2 marca 2020 r., nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 9.000,00 zł, zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 8.500,00 zł oraz niezobowiązaniu ww. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 500,00 zł i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium wskazało, że powyższa decyzja jest prawidłowa i w części zaskarżonej decyzji podzieliło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu ww. decyzji. M.in. w tej decyzji wskazano, że: nie budzi wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...] przyznająca S. B. świadczenie wychowawcze na dziecko K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie została uznana za nieważną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2019 r. ([...]) z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Przed dniem 1 lipca 2019 r. fakt ten skutkowałby uznaniem, iż świadczenie wychowawcze przyznane wyżej opisaną decyzją Prezydenta Miasta jest - stosownie do cyt. art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – świadczeniem nienależnie pobranym, co po stronie świadczeniobiorcy S. B. rodziłoby obowiązek jej zwrotu. Uchylonego jednak przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie można stosować również do zdarzeń mających miejsce przed dniem 1 lipca 2019 r., gdyż art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw nie obejmuje swym zakresem spraw o nienależnie pobrane świadczenia. Oznacza to, że do spraw dotyczących nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych rozstrzyganych po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2019 r. Dlatego wydając zaskarżoną decyzję, zdaniem Kolegium ponowne wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia i wydanie decyzji o uznaniu świadczeń wypłaconych na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...] za świadczenia nienależnie pobrane na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. było prawnie dopuszczalne i uzasadnione. Zdaniem SKO, niniejsza sprawa nie jest tożsama z wcześniejszą sprawą, rozstrzygniętą ostateczną decyzją SKO z dnia 2 marca 2020 r., nr [...]. Nie występuje bowiem tożsamość podstawy prawnej, gdyż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...], jak również decyzja SKO z dnia 2 marca 2020 r., nr [...] były wydane na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, a decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji zastosował nowy przepis, Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Jak podkreśliło, sytuacje przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d., który został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. mieszczą się w hipotezie normy prawnej zawartej w nowo dodanym punkcie, tj. art. 25 ust. 2 pkt. 6 p.p.w.w.d., który szeroko obejmuje wszystkie sytuacje pobrania świadczeń wychowawczych bez podstawy prawnej. Bez wątpienia pobranie świadczenia na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do pobrania tych świadczeń bez podstawy prawnej. Wynika to z faktu, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie wynikało z mocy samej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ale wynikało z decyzji administracyjnej, która konkretyzowała to prawo (w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r., kiedy wydano decyzję z dnia [...] 2016 r., znak: [...]). Skoro więc decyzja, która stanowiła podstawę wypłaty świadczeń wychowawczych została unieważniona i wyeliminowana z obrotu pranego, to świadczenie wychowawcze wypłacono na jej podstawie, w rezultacie wypłacone zostało bez podstawy prawnej. A zatem ocena prawna tego zdarzenia, które miało miejsce w czasie obowiązywania wcześniejszych przepisów (do dnia 1.07.2019 r.), nie uległa zmianie. Ocena tych zdarzeń jest tożsama, czyli zakwalifikowanie skutków tych zdarzeń jako nienależnie pobranego świadczenia. Zmieniła się jedynie podstawa prawna kwalifikująca pobrane świadczenia wychowawcze jako świadczenia nienależnie pobrane w postaci konieczności zastosowania nowego art. 25 ust. 2 pkt. 6 p.p.w.w.d., który swoją hipotezą obejmuje również przypadki, które przewidziane były wcześniej w art.25 ust. 2 pkt. 4 p.p.w.w.d.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że zastosowanie nowego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy do oceny zdarzeń prawnych i wywołanych nimi skutków prawnych związanych z pobraniem przez skarżącą świadczeń wychowawczych na podstawie decyzji z dnia [...] 2016 r., znak: [...] nie prowadzi do formułowania odmiennych ocen prawnych niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia. A to oznacza, iż zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. w nin. sprawie nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego też w ustalonym stanie faktycznym, który znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, a którego strona nie kwestionuje, zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. było prawnie dopuszczalne.

W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji, zasadnie wszczął postępowanie, a następnie zasadnie wydał decyzję z [...] 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wypłacone wcześniej przez Prezydenta Miasta świadczenia wychowawcze za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r., przyznane na podstawie decyzji z dnia [...] 2016 r., pobrane zostały przez S. B. bez podstawy prawnej i tym samym nienależnie pobrane. Świadczenia te zostały niesłusznie wypłacone i skarżąca zobowiązana jest do ich zwrotu.

Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 25 ust. 3 p.p.w.w.d. od kwot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Z kolei art. 25 ust. 9 p.p.w.w.d. stanowi, że: "odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty". Użycie sformułowania "naliczane" oznacza, że organ wydający decyzję o zwrocie świadczeń nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia, bowiem ustawa rozstrzyga powyższą kwestię w sposób jednoznaczny. Organ podkreślił przy tym, że prawidłowo wskazano też początkową datę naliczania odsetek dla poszczególnych świadczeń wypłacanych w okresach miesięcznych. Jednocześnie pouczył skarżącą o treści art. 25 ust.10 p.p.w.w.d.

W skardze do WSA w Krakowie S. B. zarzuciła naruszenie:

- art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja SKO z dnia [...] 2019 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., nr [...] została wydana mimo braku istnienia ustawowej przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa,

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawą oraz w konsekwencji naruszenie zasady praworządności,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów zarzuciła naruszenie:

- art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych we wskazanym przepisie należy traktować jako świadczenie podlegające obowiązkowi zwrotu przez stronę, niezależnie od okoliczności świadczących o braku winy strony w zaistnieniu danej sytuacji, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy organu popełnione przy podejmowaniu decyzji.

Na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów zarzuciła naruszenie:

- art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, że pobrane świadczenia na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do pobrania tych świadczeń bez podstawy prawnej, podczas gdy nie jest to przesądzone, czy w/w przepis - znajdujący zastosowanie również do świadczeń przyznanych za okres przed 1 lipca 2019 r. - obejmuje w ogóle sytuację pobrania świadczenia na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność, czy też tego rodzaju sytuacji nie obejmuje, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Prezydentem Miasta w całości, albowiem decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (zachodziła powaga rzeczy osądzonej [rozstrzygniętej] w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w każdym z powyższych przypadków;

- art. 16, art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o w/w treści.

W związku z przedstawionymi wyżej zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji SKO z dnia [...] 2019 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r.; uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu; zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego liczonych według norm przepisanych prawem; o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Prezydenta Miasta Nr [...], w tym w szczególności dokumentów na kartach: 12,13 i 14 – na okoliczność ustalenia podstaw pierwotnego przyznania jej świadczenia i przyczyny niewłaściwego wyliczenia dochodu.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem skarżącej uzasadniają postawione zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia jeżeli zachodzą przyczyny określone (m.in.) w art. 156 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Sąd dokonując sądowej kontroli bierze w pierwszej kolejności pod uwagę zarzuty skargi najdalej idące, a mianowicie nieważności postępowania.

Kontrola sądowa przeprowadzona w nin. sprawie skutkowała uznaniem, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd uznał bowiem, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 16 § 1 K.p.a., skoro między sprawą, w której organy obu instancji orzekały w dniu 23 stycznia 2020 r. i dniu 2 marca 2020 r., a sprawą aktualnie rozstrzygniętą zachodzi tożsamość sprawy (podmiotowa, przedmiotowa i prawna), skutkująca uznaniem, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca oznacza ponowne orzekanie w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Sąd nie podzielił zatem stanowiska, aby organy mogły ponownie rozpoznawać sprawę, czy pobrane przez skarżącą S. B. na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., znak: [...] świadczenia wychowawcze na syna K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: p.p.w.w.d.). Bezsporne jest bowiem, że SKO decyzją z dnia 2 marca 2020 r., nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 9.000,00 zł, zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 8.500,00 zł oraz niezobowiązaniu ww. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 500,00 zł i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium uczyniło tak wiedząc, że nastąpiła zmiana prawa, a mianowicie zmiana art. 25 ust. 2 p.p.w.w.d. Jak stwierdziło i wówczas i w zaskarżonej decyzji przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d. - zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane zostało na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego - przestał obowiązywać od 1 lipca 2019 r. Kolegium uznało, że nie może być on podstawą do orzekania o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W dniu wydawania decyzji, tj. w dniu 2 marca 2020 r. Kolegium wiedziało też, że od dnia 1 lipca 2019 r. obowiązuje przepis art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Pomimo to Kolegium, nie kwestionując stanu faktycznego sprawy, nie zastosowało do jego oceny ww. przepisu i nie orzekło co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też nie przekazało sprawy do ponownego rozpoznania ale uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że "do spraw dotyczących nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych rozstrzyganych po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2019 r. Ustawa ta - jak już wyżej wskazano – aktualnie nie przewiduje uznawania za nienależnie pobrane świadczenia świadczeń wychowawczych przyznanych na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono (...)".

Ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (od dnia wydania poprzedniej decyzji SKO w dniu 2 marca 2020 r., stan prawny, tj. nieobowiązywanie już art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d. oraz obowiązywanie art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. nie uległ zmianie) oznacza, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy rozpoznali sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności.

Przy okazji przyznać należy rację skarżącej, że stanowisko SKO jest niekonsekwentne. Skoro bowiem Kolegium uznało, że zastosowanie nowego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. do oceny zdarzeń prawnych i wywołanych nimi skutków prawnych związanych z pobraniem przez skarżącą świadczeń wychowawczych na podstawie decyzji z dnia [...] 2016 r. nie prowadzi do formułowania odmiennych ocen prawnych niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia, to dlaczego jednocześnie Kolegium twierdzi, że nie występuje tożsamość podstawy prawnej. Kolegium ani nie wyjaśniło, co rozumie przez tożsamość prawną (normę prawną, czy tę samą jednostkę redakcyjną przepisu) ani też nie wyjaśniło bliżej, dlaczego zmieniło zdanie i uznało, że przesłanka z dawnego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d. zawarta jest w przesłance aktualnie obowiązującego art. 25 ust. 2 pkt 6 p.p.w.w.d. (dlaczego uznało, że sytuacje przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.w.d., mieszczą się w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 25 ust. 2 pkt. 6 p.p.w.w.d.).

Brak wyjaśnień powyższych kwestii nie wpływa jednak na wynik sądowej kontroli, skoro SKO po wcześniejszym uchyleniu decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, zaakceptowało ponowne rozpoznanie wcześniej umorzonej sprawy i to przy wyrażeniu odmiennego stanowiska, że "ocena tych zdarzeń jest tożsama, czyli zakwalifikowanie skutków tych zdarzeń jako nienależnie pobranego świadczenia". Skoro, zdaniem Kolegium, pobrane przez skarżącą świadczenia były nienależnie pobranymi to winno ono w dniu 2 marca 2020 r zobowiązać skarżącą do ich zwrotu. SKO nie uchyliło jednak, jak już wyżej wskazano, decyzji I instancji i nie orzekło o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnego świadczenia, zmieniając jedynie podstawę prawną (będąc zobowiązane do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie akceptując jedynie podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji). Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., co oznacza, że rozstrzygnęło ostatecznie sprawę, uznając ją za bezprzedmiotową ze względu na zmianę stanu prawnego.

Konsekwencją decyzji SKO z dnia 2 marca 2020 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 9.000,00 zł i zobowiązaniu skarżącej do ich zwrotu jest ostateczne załatwienie tej sprawy.

W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, która ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. I GSK 341/18 oraz powołane w nim wyroki dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 2601/15 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., I OSK 1528/18, CBOSA.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych i zobowiązaniu skarżącej do ich zwrotu, pomiędzy dniem 2 marca 2020 r., a 28 grudnia 2020 r. (daty decyzji SKO) nie zaszły żadne zmiany podmiotowe, przedmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie nowej decyzji. Taką zmianą nie jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i umorzeniu postępowania administracyjnego skoro podstawą do wszczęcia postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń była decyzja SKO z dnia [...] 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. przyznającej skarżącej ww. świadczenie na K. B. w ww. okresie.

W konsekwencji decyzje rozstrzygające ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą decyzją ostateczną SKO z dnia 2 marca 2020 r., bez jej eliminacji z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 2 marca 2020 r., to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne.

Ze względu na zarzuty skargi i zawarte w niej żądania stwierdzić należy, że przedmiotem sądowej kontroli, jak już wyżej wskazano była decyzja z dnia 28 grudnia 2020 r. i decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. Poza granicami tej sprawy sądowoadministracyjnej leżała kontrola pozostałych wskazanych w skardze decyzji, co do których skarżąca była pouczana co do możliwości i sposobu ich zaskarżania do sądu. Skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika znane są też możliwości podważania decyzji w trybach tzw. nadzwyczajnych. Dlatego Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w zakresie żądań: uchylenia decyzji SKO z dnia [...] 2019 r. i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz K. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę naruszenie przez Kolegium oraz Prezydenta Miasta art. 6, 7, 8, 15 i 16 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a przez Kolegium także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.).

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono natomiast w pkt III sentencji na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.