Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2893/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156-160
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1520/11 w sprawie ze skargi D.B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania wodami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.B. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie gospodarowania wodami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.; aktualnie Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej: Prawo wodne), wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. zarządzenie pokontrolne nr [...]. W zarządzeniu wskazał, że w związku z przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2011 r. kontrolą linii brzegowej jeziora [...] (art. 156 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego), w wyniku której stwierdzono budowę muru oporowego w miejscowości [...] przy działce nr [...] i inne nieprawidłowości, wzywa się m.in. D.B. do usunięcia wszystkiego co wykonane zostało bez wymaganej decyzji wodnoprawnej.

W zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż płot sięga do trwałego zwierciadła wody jeziora [...], co narusza art. 27 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto analiza powierzchni działki i katastru mapy wykazała, iż pomost dojściowy na długości ok. 13 m oraz ścianka larsena wykonane zostały na działce jeziora [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zaś powierzchnia ogrodzenia działki przekracza powierzchnię ewidencyjną działki nr [...]wynikającą z wypisu z rejestru gruntów. Organ zaznaczył, iż pomiędzy działką nr [...], a linią stanu wody istnieje teren zalewowy Skarbu Państwa, którym administruje Marszałek Województwa Podlaskiego. Organ wyznaczył w zarządzeniu termin do dnia [...] lipca 2011 r. na poinformowanie o wykonaniu zaleceń pokontrolnych.

Zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało doręczone D.B. w dniu 21 czerwca 2011 r. Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. (data stempla pocztowego), działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. D.B. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią otrzymanego pisma z dnia [...] czerwca 2011 r. D.B. zarzucił organowi, że pismo nie wskazuje podstawy prawnej jego wydania, nie wskazuje czy jest to prośba, zalecenie, czy zarządzenie. Rozstrzygnięcie nie zawiera ustawowych elementów prawidłowego aktu administracyjnego zgodnych z art. 107 k.p.a.

Ponadto w wezwaniu zarzucono organowi wydanie aktu administracyjnego bez uprzedniego udostępnienia akt kontroli stronom postępowania, rozstrzygnięcia sprawy na podstawie kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem prawa, braku rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie powiadomienia stron postępowania o czynnościach kontrolnych, wejścia na teren nieruchomości stron bez ich zgody i bez ich udziału, nie rozpoznania wniosku stron o ponowne dokonanie czynności kontroli, nie rozpoznania wniosku strony co do przeprowadzenia niezbędnych dowodów i postępowań określonych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, takich jak: prawidłowe pomiary geodezyjne, dołączenie aktualnej dokumentacji geodezyjnej, przeprowadzenie czynności wszczęcia postępowań co do ustalenia linii brzegowej, rozgraniczenia gruntów i ustalenia obowiązków właścicieli wody w trybie art. 160 Prawa wodnego, które to postępowania są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy gospodarowania wodami. D.B. wezwał również organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na skierowaniu do organów państwowych i samorządowych pism z dnia [...] czerwca 2011r (Pisma do Komendy Powiatowej Policji w Augustowie, pismo do Marszałka Województwa Podlaskiego opatrzone jednakowym znakiem [...]).

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pismem z dnia 25 lipca 2011 r. poinformował D.B., że pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest aktem administracyjnym, lecz wyłącznie wnioskami po przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami. Organ stwierdził również, iż o fakcie stwierdzonego w ramach przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa, jednostka kontrolująca zobowiązana jest zawiadomić właściwe organy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zalecenia pokontrolne z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł D.B.. W skardze podniósł te same zarzuty, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżył do sądu administracyjnego akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. w postaci zarządzenia pokontrolnego. Ponieważ na akt ten ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, to stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd Wojewódzki uznał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie, po uprzednim prawidłowym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Z akt administracyjnych wynika, że Starosta Augustowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielił J.P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu na jeziorze [...], przy działce o numerze ewidencyjnym [...]w miejscowości A..

Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. Polski Związek Wędkarski Gospodarstwo Rybackie PZW w Suwałkach zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o przeprowadzenie kontroli gospodarowania wodami w ramach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Augustowskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Na podstawie art. 156 i 157 Prawa wodnego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie wszczął postępowanie kontrolne. O wszczęciu postępowania kontrolnego i dacie kontroli, skarżący został powiadomiony pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r., które otrzymał w dniu 5 kwietnia 2011 r.

W dniu 13 kwietnia 2011 r. st. specjalista K.O., działająca z upoważnienia Dyrektora RZGW w Warszawie, przeprowadziła kontrolę w zakresie utrzymania wód oraz urządzeń wodnych w obiekcie: linia brzegowa jeziora [...] – budowa muru oporowego w miejscowości A. przy działce nr [...]. W trakcie kontroli ustalono m.in., że boki działki nr [...]– prostopadłe do linii brzegu zagrodzone są do wody. Ponadto pomost dojściowy do pomostu na długości ok. 13 m, ścianka larsena i płot z siatki na długości ok. 8-10 m znajdują się na działce Skarbu Państwa tj. jeziorze [...].

Skarżący do otrzymanego odpisu protokołu złożył zastrzeżenia pismem z dnia 3 maja 2011 r.

Kwestie kontroli gospodarowania wodami regulują przepisy rozdziału 7 Prawa wodnego. Kontrola w zakresie gospodarowania wodami została określona szeroko i jej zasięg przedmiotowy został sformułowany w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Podejmowane w toku postępowania kontrolnego czynności kontrolne, o których mowa w ustawie, mają na celu stwierdzenie uchybień i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 160 ust. 1 Prawa wodnego na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może:

1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne;

2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy.

Możliwość wydania przez Prezesa Krajowego Zarządu lub dyrektora regionalnego zarządu zarządzenia pokontrolnego, a nie zalecenia, wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów Prawa wodnego ma charakter władczy i wiążący (Prawo wodne, Komentarz, J. Szachułowicz Wyd. Praw. Lexis Nexis Warszawa 2006).

Sąd I instancji stwierdził, że pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], skierowane do skarżącego jest zarządzeniem pokontrolnym. Zarządzenie to zostało wydane w związku z przeprowadzoną w dniu 13 kwietnia 2011 r. kontrolą gospodarowania wodami i nieuwzględnieniem przez organ zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...]zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją, a aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wynika z niego do kogo jest skierowane, precyzuje w jakim trybie zostało wydane, wskazuje jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, jakie zalecenia należy wykonać wraz z uzasadnienie. Zatem mimo nienazwania tego aktu zarządzeniem pokontrolnym, wobec zawarcia w sobie powyższych składników, należy uznać, że akt ten został wydany przez organ w trybie art. 160 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i tak też został zakwalifikowany przez skarżącego.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organu, że dokument z dnia [...] czerwca 2011 r. jest tylko pismem. W piśmie organ nie może w sposób władczy zobowiązywać strony do określonych działań, bo nie znajduje to podstawy prawnej. Dlatego też Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska organu o odrzucenie skargi.

Tryb przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami regulują przepisy Prawa wodnego w art. 156 – 161. W stosunku do skarżącego tryb kontroli wynikający z tych przepisów został zachowany. Skarżący nie może powoływać się na ewentualne uchybienia dotyczące innych podmiotów. Skarżący był powiadomiony o terminie kontroli, został jemu doręczony odpis protokołu kontroli gospodarowania wodami, skarżący złożył na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu skierowane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Doręczone zostało mu zarządzenie pokontrolne.

Postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie wszystkie przepisy k.p.a. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości prowadzenia w ramach tego postępowania pełnego postępowania dowodowego. Art. 157 ust. 2 pkt 1-4 Prawa wodnego szczegółowo określa uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę. Skarżący swoje stanowisko w przedmiocie kontroli zawarł w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, stanowisko to znane było organowi przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego.

Skarżący nie może domagać się przeprowadzenia w ramach postępowania kontrolnego gospodarowania wodami postępowań, o których mowa w art. 15, 15a, 21 Prawa wodnego. Postępowania te wykraczają poza przeprowadzone postępowanie kontrolne, prowadzone są w odrębnych trybach i przez właściwe organy.

Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Skarżący w ramach takiego postępowania będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 1520/11, wniósł D.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię,

a) art. 156, 157, 158, 159 i art. 160 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że "postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma w nim możliwości prowadzenia pełnego postępowania dowodowego". Powyższa wykładnia dokonana została bez szczegółowego wskazania przepisów prawa stanowiących o wyłączeniu stosowania przepisów k.p.a., zakresu tego wyłączenia i nie jest umotywowana dostatecznie prawnie, co prowadzi do bezpodstawnego pozbawienia skarżącego prawa do: sądowej kontroli pozostawienia przez organ administracyjny bez rozpatrzenia wniosków dowodowych i wniosków o wszczęcie postępowań prawnych z art. 15, 15 a i art. 21 Prawa wodnego, sądowej kontroli braku rozpatrzenia przez organ kontrolujący zastrzeżeń strony do protokółów kontroli, sądowej kontroli braku udostępniania akt stronom postępowania, niezastosowania się przez organ administracyjny do wezwania do usunięcia naruszeń prawa polegających na bezpodstawnych prawnie i nieudokumentowanych faktycznie czynnościach organu kontrolnego poprzez kierowanie pism i wniosków do organów państwowych przed zakończeniem czynności kontrolnych, sądowej kontroli wydawania aktu administracyjnego niezgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., które to wnioski, czynności, zarzuty skarżącego zostały przez WSA ustalone, opisane i przyjęte jako elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy sądowo administracyjnej, a także prowadzi do aprobaty przez WSA w Warszawie zróżnicowania prawnego stron postępowania kontrolnego przez przyznanie jednej z nich, a odmówienie drugiej inicjatywy dowodowej i możliwości inicjowania postępowań prawnych, podczas gdy przywołane ogólnie przez WSA w Warszawie przepisy prawa: art. 156-161 Prawa wodnego, nie stanowią o wyłączeniu przepisów k.p.a. w całości lub części w rozumieniu art. 3 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i nie są w tym zakresie przepisami szczególnymi, co następnie prowadzi do aprobaty i błędnego uznania iż akty, działania i czynności organu kontrolnego są legalne (art. 6 k.p.a.), podczas gdy organ nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, a WSA w Warszawie pominął i zaniechał podczas kontroli sądowej oceny takiego zachowania;

b) art. 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie iż postępowanie kontrolne prowadzone w zakresie gospodarki wodnej na podstawie Prawa wodnego jest nietypowym postępowaniem, do którego nie stosuje się części przepisów k.p.a., w szczególności jak to określił WSA "nie ma możliwości prowadzenia w ramach tego postępowania pełnego postępowania dowodowego", co stoi w sprzeczności z zakresem stosowania k.p.a. określonym w art. 1 i wyłączeniami stosowania tej ustawy, wymienionymi w art. 3 k.p.a., gdzie postępowanie kontrolne w zakresie gospodarki wodnej nie jest wymienione jako postępowanie, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a., a Prawo wodne, w szczególności przepisy rozdziału 7 Prawa wodnego nie zawierają przepisów szczególnych określających, iż do spraw kontroli prowadzonych na podstawie tejże ustawy nie stosuje się k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy,

a) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie dokonania, poprzez sądową kontrolę aktu administracyjnego, usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie aktu (zarządzenia pokontrolnego) o charakterze władczym i wiążącym, które zostało wydane z naruszeniem zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.);

b) art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie dokonania oceny zgodności z prawem całego zespołu czynności i działań podjętych przez Dyrektora RZGW w Warszawie i upoważnionego przez niego pracownika w postępowaniu kontrolnym w zakresie gospodarki wodnej w sprawie [...], co w konsekwencji oznacza, iż WSA w Warszawie pominął zarzuty naruszenia prawa co do przebiegu tego postępowania podniesione przez stronę skarżącą i zaniechał oceny skutków tego naruszenia, mimo ich opisania i zakwalifikowania jako elementy stanu sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza działanie przez sąd administracyjny wbrew wymogowi określonemu w art. 1 ust. 2 p.u.s.a. o dokonywaniu kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że żaden przepis k.p.a. ani Prawa wodnego (w szczególności przepisy rozdziału 7 Prawa wodnego – Kontrola gospodarowania wodami) nie wyłącza przedmiotowo ani podmiotowo stosowania całości przepisów k.p.a. Stąd niezrozumiały i nieumotywowany prawnie jest wniosek WSA o tym, iż w postępowaniu kontrolnym nie znajdują zastosowania wszystkie przepisy k.p.a.

Uzasadnienie Sądu I instancji jest sprzeczne wewnętrznie, bowiem z jednej strony Sąd określa, iż zgodne z prawem jest ograniczenie prawa strony w zakresie inicjatywy dowodowej, zgodna z prawem jest niedopuszczalność wniosków składanych do dyrektora regionalnego zarządu o wszczęcie postępowań (art. 15, 15a, 21 Prawa wodnego) w oparciu o normę kompetencyjną z art. 160 ust 1 pkt. 2 Prawa wodnego lub zgodna z prawem jest niedopuszczalność wniosku strony opartego o przepisy k.p.a. o zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. z uwagi na zagadnienia wstępne związane z postępowaniami z art. 15, 15a i 21 Prawa wodnego), a z drugiej strony Sąd przyznaje wyłączne prawo dyrektorowi regionalnego zarządu do występowania do organów administracyjnych o wszczęcie postępowania administracyjnego "jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu".

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że osią zarzutów kasacyjnych jest założenie, że z art. 1 k.p.a. wynika, że przepisy tego kodeksu mają zastosowanie do postępowania kontrolnego w zakresie gospodarowania wodami (art. 156 – 160 Prawa wodnego), kończącego się zarządzeniem pokontrolnym (art. 160 § 1 pkt 1 Prawa wodnego).

Sąd I instancji uznał, że pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], skierowane do skarżącego jest właśnie takim zarządzeniem pokontrolnym. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Z art. 1 k.p.a. wynika natomiast, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia. Niezrozumiała jest więc teza skarżącego kasacyjnie, że z art. 1 k.p.a. wynika nakaz stosowania przepisów tego kodeksu w postępowaniu kończącym się zarządzeniem pokontrolnym.

Zarządzenia pokontrolne, znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 156, 157, 158, 159 i art. 160 ust. 1 Prawa wodnego, w kontekście art. 6 k.p.a. i innych przepisów tego kodeksu w zarzucie tym powołanych (art. 107, art. 3 § 1) nie znajduje potwierdzenia, a skarżący kasacyjnie nie uzasadnił i nie wykazał, że odrębna procedura przewidziana w art. 157 – 160 Prawa wodnego została naruszona, a jeśli tak, to w jaki sposób. Sąd I instancji uznał natomiast, że w stosunku do skarżącego tryb kontroli wynikający z tych przepisów został zachowany. Skarżący był powiadomiony o terminie kontroli, został mu doręczony odpis protokołu kontroli gospodarowania wodami, skarżący złożył na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu skierowane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Doręczone zostało mu również zarządzenie pokontrolne.

Brak wykazania naruszenia powołanych wyżej przepisów Prawa wodnego powoduje, że także zarzut naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w tym zwłaszcza w kontekście zasady legalizmu z art. 6 k.p.a., należy uznać za niezasadny. Uzasadnienie tych zarzutów okazało się bowiem zupełnie nietrafne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie zaniechał dokonania oceny zgodności z prawem całego zespołu czynności i działań podjętych przez Dyrektora RZGW w Warszawie i upoważnionego przez niego pracownika w postępowaniu kontrolnym w zakresie gospodarki wodnej, co w konsekwencji oznacza, iż Sąd I instancji pominął zarzuty naruszenia prawa co do przebiegu tego postępowania, podniesione przez stronę skarżącą i zaniechał oceny skutków tego naruszenia, mimo ich opisania i zakwalifikowania jako elementy stanu sprawy sądowoadministracyjnej.

Tymczasem Sąd Wojewódzki nie zaniechał oceny "zgodności z prawem całego zespołu czynności i działań podjętych przez Dyrektora RZGW w Warszawie i upoważnionego przez niego pracownika" w kontekście wymienionych przepisów Prawa wodnego, co wykazano wyżej, a ocena taka na gruncie k.p.a. była bezprzedmiotowa. Zarzuty te nie znalazły zresztą żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie jej autorka skupiła się wyłącznie na tym, czy przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tej sprawie, z czego należy wnioskować, że i rzekome zaniechanie oceny zgodności z prawem przez Sąd I instancji odnosić miało się do przepisów k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.