Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3623/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz M.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2019 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z [...] września 2019 r. (nr [...]), w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2. zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

M. K. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej, który na mocy rozkazu personalnego z [...] czerwca 2019 r. Dowódcy I Brygady Lotnictwa Transportowego został wyznaczony na stanowisko służbowe starszego magazyniera w tej jednostce) 26 lipca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"), z wnioskiem o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] września 2019 r., na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.; zwanej dalej: "ustawa o AMW"), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Dyrektora wniosek skarżącego o przyznanie kwatery (lokalu mieszkalnego) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ pełniąc służbę w Policji otrzymał on już z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych (na uzyskanie lokalu mieszkalnego) - na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161; zwanej dalej: "ustawa o Policji") - a więc pomoc "równorzędną" świadczeniu, o którym mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie organu, pomimo, że art. 21 ust. 6 tej ustawy nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymywanej na podstawie odrębnych przepisów, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji tego przepisu, bez uwzględniania jego wykładni celowościowej i systemowej, stanowiłoby naruszenie zasady solidarności społecznej w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Udzielanie pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych przez państwo jest zaprzeczeniem interesu państwa. Ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu państwa na ten sam cel.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł m.in., że w jego przypadku nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Jego zdaniem przepis ten nie wyłącza przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania w sytuacji, gdy wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał pomoc mieszkaniową na podstawie i na zasadach przewidzianych w ustawie o Policji. Dodał, że organ administracji zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") zobowiązany jest do przestrzegania prawa, a "powoływanie się na solidarność społeczną nie jest podstawą prawną do wydania decyzji (...)".

Decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie co do tego, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy pomocy Państwa, co oznacza, że ponowne ubieganie się o realizację tego prawa, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, nie jest uprawnione.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli została spełniona jedna z negatywnych przesłanek przyznania tego prawa, określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi co prawda, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Zdaniem organu nie można jednak tracić z pola widzenia, że pomoc ta przyznawana ze środków budżetu Państwa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny oraz że obok przydziału kwatery stałej była trwałą realizacją prawa do zakwaterowania.

Niezależnie od obecnie używanego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy z 1976 r., wszystkie te formy mają na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Zatem, jeżeli analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego przez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy o Policji), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie tej pomocy oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz jest traktowany jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że te ustawy mają wspólny cel - zabezpieczenie przez Państwo potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej, tylko jeden raz w rodzinie (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawiają za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia między służbami żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz, (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel - zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne (wyroki NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 690/19).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4, art. 21 ust.3, art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał żadnej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 21 ust. 6 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Zdaniem tego Sądu w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Zdaniem tego Sądu organ sam przyznał, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości tego Sądu, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ, odmawiając skarżącemu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, Sąd ten podniósł, że należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W ocenie tego Sądu organ, powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy, co kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zakwestionował również zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli organ dopatrzył się naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych (równości i sprawiedliwości społecznej) w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, to w istocie zakwestionował zgodność tego przepisu z odpowiednimi przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych, co stawiałoby go w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do ww. zasad konstytucyjnych Sąd pierwszej instancji wskazał, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. W ocenie tego Sądu stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z [...] września 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Agencji Mienia Wojskowego reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie "o uchylenie wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji". Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi

i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do odprawy mieszkaniowej w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej;

2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organy naruszyły zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w następstwie błędnie dokonanej wykładni ww. przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też uczynił organ, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zrodziła obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłoniła go do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni gramatycznej. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz zawodowy czy funkcjonariusz, co narusza - w ocenie organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust.1 i art. 2 Konstytucji.

Zdaniem organu nie należy również tracić z pola widzenia faktu, że ustawodawca w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidział dla żołnierzy, którzy skorzystali z pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, formę zakwaterowania w postaci miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, zdając sobie sprawę z rotacyjnego charakteru służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję zarzucanej błędnej wykładni ww. przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił "obrazę przepisów prawa materialnego", a to art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu dotyczy on błędnej wykładni ww. przepisu prawa oraz jego niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez strony. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może być skuteczny, o ile zasadny okaże się być zarzut błędnej jego wykładni.

Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Unormowania te są jasne i nie budzą wątpliwości. Jak zresztą wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wykazał, jak w jego ocenie powinny być rozumiane stosowane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.

Wątpliwości co do prawidłowej wykładni autor wiąże wyłącznie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podnosząc, że powinien on być wykładany systemowo i celowościowo, i powinien być rozumiany w ten sposób, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotna pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Zatem prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" zostało skonsumowane wcześniej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Skoro żołnierz już wcześniej zrealizował swoje prawo do kwatery, korzystając z niego w ramach innej służby mundurowej (np. jako funkcjonariusz Policji), to nie przysługuje mu taka pomoc na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu... byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz czy funkcjonariusz, co narusza - zdaniem organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zatem w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe.

Odnosząc się do powyższego, po pierwsze stwierdzić należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że treść tego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (wynikającego z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Po drugie, oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, będzie wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo, wyroki dostępne: https://cbois.gov.pl). Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (nie rozbudowując jednak szerzej tej argumentacji). Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Po trzecie, o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

Po czwarte, w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Po piąte, organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok TK z 18 lutego 2014 r, sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Zatem w ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że organy administracyjne nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W konsekwencji, wobec niepodważenia stanu faktycznego jaki został przyjęty w niniejszej sprawie, nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się nieuzasadniony.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., który to zarzut – jak już wskazano – stanowi procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu,

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.