Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 670/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 15, art. 35, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2 i 3, art. 121 par. 1, art. 129 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 10 ust. 2, par. 23 ust. 2 pkt 2, par. 25a ust. 1, par. 45, par. 46 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego D. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Starostwa Powiatowego w P. o wprowadzenie zmiany w ewidencji budynków zgodnie z umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] października 2009 r. rep. A nr [...].

Starosta P. decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany podmiotu ewidencyjnego w zakresie budynków posadowionych na działkach ew. nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] Miasto – P., jednostka ewidencyjna [...] P. - w części dotyczącej odmowy wykreślenia poprzedniego posiadacza.

Pismem z 28 lutego 2013 r. skarżąca, podając jako podstawę prawną art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako: "k.p.a."), zwróciła się do Starosty P. o zmianę ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2013 r. Zdaniem skarżącej stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków nie odpowiada stanowi prawnemu w zakresie działek [...] i [...]. Wniosek uzasadniła nabyciem przez nią posiadania zależnego, które zgodnie z art. 51 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), wskazywanej dalej jako: "ustawa" winno być ujawnione w ewidencji gruntów.

Starosta P. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmówił zmiany decyzji ostatecznej [...] stycznia 2013 r.

Skarżąca pismem z 29 lipca 2013 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że ww. decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. działanie na podstawie przepisów prawa oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez fragmentaryczne i wybiórcze stosowanie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz narusza art. 12 § 1, w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, w sytuacji gdy sprawa nie wymagała postępowania wyjaśniającego, a rozpoznawana była od 4 marca 2013 r. do 16 lipca 2013 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z [...] września 2013 r. nr [...] stwierdził, że ww. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a.

Skarżąca wniosła skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił postanowienie z [...] września 2013 r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] stycznia 2914 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Miasto P., jako władający działkami [...] i [...], na zasadach samoistnego posiadania, wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako podmiot zarządzający działkami [...] i [...] oraz znajdującymi się na nich budynkami - W. Zakłady "E." S.A.. Wpisu o zarządzie dokonano na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z [...] kwietnia 1986 r. nr [...] oraz z [...] listopada 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłat za prawo zarządu nieruchomościami położonymi w P., przy ul. W., oznaczonymi jako działki [...] i [...], na rzecz Zakładów "U" w P. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

Wskazał, że umowa przedłożona do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, zawarta w formie aktu notarialnego z [...] października 2009 r., dotyczy sprzedaży oraz przeniesienia posiadania. J. F. działający w imieniu E. sp. z o.o. sprzedaje S. G. i Z. G., działającym w ramach S. S.C., nakłady nabyte aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r. oraz poczynione na nieruchomości położonej w P. przy ul. W. nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz prawo posiadania tej nieruchomości. Nakłady nabyte to: całkowita wymiana konstrukcji i poszycia dachu - w hali głównej, zmodernizowanie ogrzewania gazowego, wymiana części okien, odremontowanie łazienek, pomalowanie ścian, wymiana pokrycia dachowego - w budynku administracyjnym, przeprowadzenie remontu dachu, wymiany instalacji elektrycznej, wylanie nowej posadzki podłogowej - w magazynie. Ponadto wskazano w szczególności na: remont kotłowni łącznie z wymianą dachu, pokrycie ciągu garaży blachą, remont kapitalny dawnej suszarni drewna, adaptację i remont dawnego budynku socjalnego z przystosowaniem do celów handlowych, budowę parkingu przy ul. W., częściową modernizację i rozbudowę instalacji elektrycznej, remont elewacji ścian hali głównej oraz częściowa wymiana obróbek blacharskich. Zaznaczył, że elementy (nakłady) będące przedmiotem sprzedaży objęte powyższą umową nie stanowią danych ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślił, że szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wymiany danych ewidencyjnych określają przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do przepisów rozporządzenia (§ 45 i § 46), aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych. Wskazał, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, ma ona charakter deklaratoryjny, czyli odzwierciedla jedynie stan faktyczny i prawny wynikający z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, ale także opracowań geodezyjno-kartograficznych. Zapisy dokonywane w ewidencji są czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się dane ewidencyjne. Ewidencja gruntów nie tworzy praw tylko je rejestruje.

W przedmiotowym przypadku, w ewidencji wykazany jest Skarb Państwa jako władający na zasadach posiadania samoistnego. Zapisu tego dokonano na podstawie przepisów dekretu z 1955 r. o ewidencji gruntów.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie można dokonać zmian podmiotu ewidencyjnego w stosunku do działek [...] i [...] na podstawie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1260/99 wskazał, że art. 51 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe ustawy i w okresie przejściowym wprowadzenia w życie instytucji określonej w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub samorządowej - będzie wykazany jako podmiot w ewidencji gruntów. Wywodził, że z powyższych względów art. 51 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mógł też stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, w zakresie działek nr [...] i [...], ponieważ w ewidencji gruntów i budynków wpisany jest Skarb Państwa jako samoistny posiadacz, a skarżąca nie przedłożyła tytułu własności.

Dalej argumentował, że z przepisów regulujących zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynika, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, a jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.

Stwierdził, że przedłożony przez skarżącą akt notarialny nie może stanowić podstawy do wpisania jej jako posiadacza działek [...] i [...], ponieważ Sprzedająca Spółka E. nie posiadała praw właścicielskich do gruntów, a tym samym skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższych ustaleń, za nieuzasadniony – w opinii organu - należy również uznać zarzut wybiórczego stosowania orzecznictwa sądów administracyjnych oraz "wnikliwego rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie".

Dodatkowo organ podniósł, że o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Starosta P. poinformował stronę, w piśmie z 30 kwietnia 2013 r., realizując wymogi k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

§ 10 ust. 2, w zw. z § 23 ust. 2 pkt 2, w zw. z § 25a ust. 1 ww rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie w ewidencji skarżącej, w sytuacji gdy jest ona posiadaczem samoistnym, a grunt ma nieustalonego właściciela względnie wykreślenie Skarbu Państwa i E. S.A. i wpisanie treści: "władający nieustalony",

§ 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w wyniku niewpisania w ewidencji skarżącej, podczas gdy złożony został akt notarialny dokumentujący przeniesienie posiadania,

art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że utrata władania przez jednostkę, która jednocześnie przestała istnieć nie stanowi przesłanki powodującej potrzebę aktualizacji wpisu w rejestrze gruntów poprzez wykreślenie podmiotu, który przestał władać gruntem,

art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu ustalonym z 29 marca 2001 r., nie uwzględniając zmian tego rozporządzenia z 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551),

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, w tym w szczególności na nieuwzględnieniu, że podmiot wpisany w ewidencji gruntów i budynków przestał istnieć i tym samym powinien być wykreślony, jak i poprzez dowolną ocenę aktu notarialnego przenoszącego posiadanie samoistne gruntu,

art. 10, w zw. z art. 9. k.p.a. w wyniku braku zapewnienia udziału w postępowaniu odwoławczym oraz nie zapewnienie stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu przed organem II Instancji,

art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika jaki stan faktyczny i prawny został ustalony przez organ i czy organ wziął pod uwagę nieistnienie wcześniejszych władających.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądu poddana została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzja z [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającą wprowadzenia zmiany podmiotu ewidencyjnego w zakresie budynków posadowionych na działkach ew. nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] Miasto - P., jednostka ewidencyjna [...] P. - w części dotyczącej odmowy wykreślenia poprzedniego posiadacza.

Odwołując się w decyzji pierwszoinstancyjnej do art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 powoływanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również § 46 ust. 1 i ust. 2 , § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (wprowadzoną z dniem 31 grudnia 2013 r. rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2013, poz. 1551) Starosta wywodził, że brak jest dokumentów, pozwalających na wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków W. Zakładów "E." S.A.. Wskazał, że jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] kwietnia 1986 r. Nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1986 r. Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy P. "lub wydanie przez inny uprawniony do tego organ przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub orzeczenia stanowiłoby podstawę do dokonania zmiany zgodnie z żądaniem wnioskodawcy".

Organ II instancji podtrzymał to stanowisko, powołując się na te same przepisy.

Co do przepisów procesowych, wskazać należy, że skarżący zainicjował postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, występując z wnioskiem w trybie art. 154 k.p.a. Instytucja przewidziana w tym przepisie stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia, umożliwiający uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb ten znajduje zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami, niż wady kwalifikowane. Okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie, możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a., stanowiąc dla niego okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, CBOSA).

Na gruncie art. 154 k.p.a. ustawodawca formułuje trzy kumulatywne warunki, od spełnienia których uzależnione jest wzruszenie decyzji, a mianowicie:

1) walor ostateczności decyzji;

2) brak nabycia na jej podstawie prawa;

3) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji.

Po pierwsze, wskazać należy, że w trybie określonym w przepisie art. 154 k.p.a. mogą być wzruszane decyzje ostateczne oparte na uznaniu administracyjnym, a więc takie, w odniesieniu do których organ administracji publicznej, działając na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w ramach przyznanych mu na ich podstawie kompetencji, dysponuje, w zakresie kształtowania treści wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia, pewnym zakresem dyskrecjonalności, nie oznaczającej jednak dowolności działania. Jego stosowanie wyłączone jest zaś w odniesieniu do decyzji związanych.

Przesłankami rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. są: interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do warunku określonego w pkt 3, podkreślić należy, że wymienione w nim przesłanki nie muszą występować łącznie, a nadto, że przesłanki te nie mają żadnego uniwersalnego waloru, albowiem muszą być jako kryteria oceny zasadności oraz celowości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej determinowane okolicznościami konkretnej sprawy, jej stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy" (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253). "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601).

Kolejna dyrektywa interpretacyjna wypływa z celu powołanego przepisu. Nie jest nim ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wzruszaną decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie przywołanego przepisu i w oparciu o określone w nim, wskazane wyżej, przesłanki stanowi bowiem byt prawny decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, CBOSA). Stąd wywodzi się, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy zachowaniu podstawy prawnej. Wyłączenie dopuszczalności stosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. w sytuacji odnoszącej się do zmiany tożsamości podstawy prawnej uzasadnione jest tym, że w tego rodzaju sytuacji powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale także materialnym (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1287/09, CBOSA). W omawianej kwestii, za podstawowe z punktu widzenia kierunku interpretacji przepisu art. 154 k.p.a. uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/1991, CBOSA, które Sąd w składzie orzekającym podziela, a mianowicie, że zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie dla oceny występowania w danej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednak zmiana stanu prawnego, to jest zmiana obowiązującego prawa, w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 k.p.a., jeżeli powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 26/11, CBOSA).

Odnosząc powyższe do stanu sprawy stwierdzić należy, że organ nie sprostał powyższym dwóm podstawowym wymogom: tj. po pierwsze - nie zidentyfikował przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony i nie odniósł się do tych przesłanek, po drugie – nie ustosunkował się do zmiany stanu prawnego, do czego był zobowiązany zarówno jako organ II instancji, jak i organ działający na podstawie art. 154 k.p.a.

Co do pierwszego uchybienia – to należy stwierdzić, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony w kontekście podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., oznacza że organ nie dał wyrazu w uzasadnieniu, iż rozpatrzył sprawę na podstawie przepisu stanowiącego podstawę orzekania. Wyznaczniki wypływające z tego przepisu, po przesądzeniu dopuszczalności prowadzenia tego postępowania powinny stanowić podstawę do prowadzenia argumentacji organu w aspekcie materialnoprawnym – tj. powinny być nakierowane na ewentualną możliwość wykazania istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Samo skupienie się na wywodzeniu, że decyzja Starosty P. z [...] stycznia 2013 r. nr [...] jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany nie czyni zadość rozpatrzeniu ustawowych przesłanek z art. 154 k.p.a., co stanowi konsekwencję okoliczności, że tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi przesądza o tym, że prawidłowość lub niekwalifikowana nieprawidłowość decyzji jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji, a co za tym idzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada przedmiotowi postępowania. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem zweryfikowanie decyzji ostatecznej z tego punktu widzenia, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (o ile decyzja jest ostateczna i uznaniowa, co również powinien przesądzić organ). Ponadto brak wyczerpujących rozważań dotyczących przesłanek wydania decyzji oznacza również, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny i w efekcie przyjmować, że dla uznania, iż została ona zrealizowana, wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem decyzji organu I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87; wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95).

Ponadto należy wskazać, że organ II instancji nie odniósł się do zmiany przepisów, wprowadzonych nowelizacją z dniem 31 grudnia 2013 r. rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. ani do § 25a dodanego przez § 1 pkt 17 rozporządzenia z dnia 29 listopada 2013 r., ani nowej treści § 10 zmienionego przez § 1 pkt 6 tego rozporządzenia. Organ II instancji z racji tego, że decyzja wydawana była po wejściu w życie tej zmiany powinien rozważyć, czy nowelizacja jest pozbawiona znaczenia prawnego dla możliwości zmiany decyzji, czy też nie. W ocenie Sądu nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że nie każda zmiana obowiązującego prawa, ale zmiana w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powoduje, iż powstaje nowa sprawa, nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, o której skutkach była wyżej mowa. Jednak w wyroku SN z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSNCP 1994, nr 2, poz. 43; Wspólnota 1994, nr 23, s. 14; OSP 1995, z. 3, poz. 50, z glosą T. Wosia, przyjęto (a pogląd ten skład orzekający podziela), że: "Organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a. - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a."

Sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Jednak Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie może wypowiadać się w kwestiach, których organ odwoławczy w ogóle nie rozważał. Nie jest bowiem rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, tj., przede wszystkim art. 154 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej wypowiedzi co do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, co byłoby przedwczesne.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie zbadać kwestię dopuszczalności zmiany dotychczasowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia naruszenia prawa, a więc podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a