Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: § 6 pkt 1; § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 261 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i 2; art. 60 pkt 7; art. 61; art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2; art. 92 ust. 1; art. 178; art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 3 § 2 pkt 1-4; art. 52 § 3; art. 53 § 2;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na akt Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz S. M. zwrotu 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki Ford Escort o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz S. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 maja 2014 r. S. M. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej w dniu 28 października 2005 r. opłaty w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wnioskujący uzasadnił swoje roszczenie niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, z Konstytucją i z prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119) oraz postanowieniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. Urz. UE z 2008 r. Nr C 64, s. 15/1).

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z dnia 11 czerwca 2014 r., Starosta [...] odmówił zwrotu określonej przez wnioskującego części opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ wyjaśnił, że opłata została pobrana na podstawie obowiązującego wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z 2003 r."), a więc aktu należącego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wiążącego organ administracji publicznej.

Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzekając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt U 6/04 o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia równocześnie orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a więc wyrok ten wywierał skutki prawne na przyszłość. Organ wskazał, że jeżeli Trybunał biorąc po uwagę wszystkie chronione wartości decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, oznacza to, że tak długo jak przepis obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego przepis odnosi się, nie można przypisać cechy bezprawności. Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł.

Starosta [...] w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 9 lipca 2014 r. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w sprawie.

W skardze do sądu administracyjnego na akt Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2014 r. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty [...] dokonania na jego rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.).

2/ naruszenie prawa materialnego:

a/ poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

b/ poprzez niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), który według skarżącego sprzeciwiał się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; skarżący zarzucił nie uwzględnienie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy taka sprzeczność zachodziła, w opinii skarżącego, między przepisami art. 90 akapit pierwszy TWE oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W uzasadnieniu skargi powołano orzeczenia sądów potwierdzające, że pomimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej, stanowiący podstawę pobierania zawyżonej kwoty opłaty przepis rozporządzenia z 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając znaczenie odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu, który był podstawą pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu. Starosta wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę, w świetle art. 87 Konstytucji RP, stanowiło źródło prawa i w przeciwieństwie do sądów wiąże organ administracji publicznej.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości potwierdził fakt sprzeczności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z prawem Unii Europejskiej dopiero 10 grudnia 2007 r. i - w ocenie Starosty - ewentualnie od tej daty organ rejestrujący mógłby odmówić stosowania przepisu rozporządzenia, gdyby rozporządzenie to nadal pozostawało w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty [...], polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką S. M. uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Opłata w wysokości 500 zł została przez S. M. uiszczona w dniu 28 października 2005 r.

Odnosząc się do formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzje administracyjne i postanowienia lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący spełnił powyższe wymogi dopuszczające do wniesienia skargi, gdyż pismo organu z dnia 11 czerwca 2014 r. zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z dnia 20 maja 2014 r. (sformułowany nieściśle, jako wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania od organu zwrotu części opłaty) doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 16 czerwca 2014 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 18 czerwca 2014 r., wpłynęło do kancelarii Starosty [...] w dniu 25 czerwca 2014 r. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 czerwca 2014 r., organ pismem z dnia 9 lipca 2014 r., doręczonym pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 11 lipca 2014 r., ponownie odmówił zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu.

Wobec powyższego S. M. pismem z dnia 25 lipca 2014 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 8 sierpnia 2014 r., wniósł skargę za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zatem skarga złożona została przed upływem przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. trzydziestodniowego terminu, liczonego w tej sprawie od dnia 11 lipca 2014 r.

Przypomnieć trzeba, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21, wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może jednak poddać kontroli sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA oprócz tego, że jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma także ogólną moc wiążącą sądy administracyjne, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Związanie uchwałą w rozumieniu wymienionego przepisu odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II FSK 824/10, SIP Lex nr 1274250).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nieopartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Odnosząc się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę stanowiska Starosty [...] co do skutków powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z odroczeniem przez Trybunał utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd orzekający w sprawie nie podziela poglądu, że skutkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, była możliwość zgodnego z prawem pobierania opłaty w pełnej wysokości 500 zł wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia; i swoiste zalegalizowanie wysokości tej opłaty także w okresie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Stwierdzić bowiem należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07, SIP LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 1080864).

Stwierdzając niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z Konstytucją od samego początku jego obowiązywania, orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako pozbawiona podstawy prawnej (patrz: wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt l OSK 52/07, SIP Lex nr 516648, z dnia 17 września 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1340/07, SIP Lex nr 489635, z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241, z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 939/08, SIP Lex nr 561317, z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1238/08, SIP Lex nr 554867, z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 773/09, SIP Lex nr 579207, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 842/09, SIP Lex nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 590/09, SIP Lex nr 591293).

Takiej oceny, prowadzącej do stwierdzenia, że odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu naruszała prawo, sądy administracyjne mogą dokonać samodzielnie, także w sytuacji, kiedy utrata mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do argumentu Starosty [...], że przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów, należy wskazać, że chodziło tutaj przede wszystkim o niepozbawianie powiatów odpłatności za ich czynności w wysokości zgodnej z prawem, to jest w wysokości nie zawyżonej ponad uznaną za legalną przez Trybunał Konstytucyjny. Nastąpiło to przez utrzymanie w mocy podstawy prawnej do pobierania opłaty – do czasu wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie dłużej jednak niż do daty określonej przez Trybunał Konstytucyjny.

Należy ponadto wskazać, że omawiany przepis rozporządzenia sprzeczny jest z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich (inaczej – mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do prawa krajowego), co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz w Traktacie akcesyjnym dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowił zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Problem zgodności krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stał się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 P. Kawala. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Jak wyżej wskazano - w relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa stosowania) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez Starostę [...] polegało w niniejszej sprawie na odmowie S. M. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, a także z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), obowiązującym w dacie pobrania opłaty.

Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Sąd uchylił akt Starosty [...], a nie stwierdzał bezskuteczności jego czynności, ponieważ Starosta [...] pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. odmówił zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uzasadniając swoją odmowę z wyjaśnieniem podstawy prawnej zajętego stanowiska, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności.

W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii (czynności) zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku, gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak NSA między innymi w wyrokach z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2091/12, SIP Lex nr 1366444, z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 818/12, SIP Lex nr 1311431).

Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przy tym jednak w wyroku rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a może (tak jak w niniejszej sprawie) przybrać także postać korelatu uznania uprawnienia strony poprzez uznanie odpowiedniego obowiązku organu.

Określając wysokość kwoty, którą organ powinien zwrócić skarżącemu, podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja uprawnienia strony przyjmuje postać uznania obowiązku organu dokonania zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, jako pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za wydanie karty pojazdu (zob. uzasadnienia wymienianych wcześniej wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 590/09).

Sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim ustaleniem podlegającej zwrotowi kwoty jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (zob. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 109/08 zamieszczone w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).