Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 834/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

po rozpatrzeniu wniosku J. G., T. P., K. G., R. R., J. K. i H. I. - przekazanego organowi do rozpoznania według właściwości przez Wojewodę, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" orzekło, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]"1961r. znak: "[...]", którą uznano za opuszczone gospodarstwo rolne położone we wsi W., grom. W., stanowiące własność K. I.

i stwierdzono przejście tego gospodarstwa z mocy prawa na własność Państwa - została wydana z naruszeniem prawa. Organ odstąpił od stwierdzenia nieważności decyzji w związku z wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych oraz umorzył postępowanie w sprawie w stosunku do J. K. i H. I. Rozstrzygnięcie to, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzją z dnia "[...]" 2007r. znak "[...]".

W dniu "[...]" 2008r. Prokurator Okręgowy wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od powyższych decyzji, domagając się stwierdzenia ich nieważności, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzjom tym zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że kompetencje organu właściwego do orzekania w sprawie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego są najbardziej zbliżone do spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego i w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym rzeczowo do weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 kpa i następnych, podczas gdy właściwa analiza przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.,) oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) wskazuje, że kompetencje te przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992r. przeszły do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych i w związku z tym właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, iż w doktrynie i w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu poddanej weryfikacji decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa

się organ wyższego stopnia (tak: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 732, wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999,nr 9, poz. 293).

Prokurator wskazał, że podlegająca weryfikacji decyzja Wydziału Rolnictwa

i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wydana została

na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu

i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym

(Dz. U. nr 18, poz. 1070, - dalej jako dekret) i art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r.

o radach narodowych (Dz. U. nr 5, poz. 16). Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte

na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym

i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie tego dekretu, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne

od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Przejście gospodarstwa (działki)

na własność Państwa stwierdzało prezydium powiatowej rady narodowej. Prokurator zaznaczył, iż przepis ten jest zbliżony do art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 32, poz. 161, -dalej jako: ustawa o zmianie dekretu)

w zakresie celu i przedmiotu unormowania, a szczególnie w zakresie właściwości organu do wydawania decyzji administracyjnych. Różni je jedynie czas opuszczenia przez właściciela gospodarstwa rolnego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejęcia na własność Państwa tego gospodarstwa bez odszkodowania oraz charakter wydanej decyzji. Zauważono, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie powołanego art. 2 ustawy o zmianie dekretu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Dalej wyjaśniono, że przepis art. 15 dekretu został uchylony przez art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971r., nr 27, poz. 250) z dniem 4 listopada 1971r. Pozbawienie mocy obowiązywania tego przepisu nie zmieniło sytuacji prawnej gospodarstw rolnych, które na skutek ich opuszczenia przed dniem 29 kwietnia 1955r. przez właścicieli przeszły

w tym dniu z mocy prawa na własność Państwa. Przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie przewidywały już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Nie przewidywały tego również przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, na podstawie których utracił moc przepis art. 2 ustawy o zmianie dekretu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ograniczała się tylko do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy). Natomiast art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidywał wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

W przypadku zaś odmowy przejęcia gruntów przez właściciela, mogły być one przejęte przez Skarb Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 tej ustawy). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 15 dekretu. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990r., w ustawie z 17 maja 1990r o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy

z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych

w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej.

Nie należały zatem ani do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Kolejna reforma administracyjna z 1998r. tego typu spraw, jako nie objętych już materią prawa administracyjnego, nie uwzględniła w ustawie z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Zatem, w ocenie wnoszącego sprzeciw, sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły od 1992r do właściwości administracji rządowej – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych, a organem wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tymi datami jest w tym przypadku minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi.

Decyzją z dnia "[...]" 2008r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie zaś z art. 19 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane z urzędu przestrzegać swej właściwości.

Kolegium zaznaczyło, że kwestionowana decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wydana została na podstawie

art. 15 dekretu, który stanowił o przejściu z mocy prawa na własność Państwa

bez odszkodowania gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, a stwierdzać miało to prezydium powiatowej rady narodowej (ust.2). Natomiast w art. 2 ustawy o zmianie dekretu, do którego orzecznictwem posiłkuje się Prokurator, ustawodawca przewidział, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.

o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną

i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie gospodarstwa rolne opuszczone przez właściciela mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (ust. 1). O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (art. 2 ust. 2). Z powyższego wynika, że regulacje zawarte w tych przepisach różnią się. W pierwszym wypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, a w drugim konstytutywny. Nie można zatem,

w przekonaniu Kolegium, w pełni wykorzystać dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do art. 2. Ponadto orzecznictwo to nie jest jednolite. Co prawda obecnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje do załatwienia spraw,

o których mowa w cytowanym art. 2 ustawy, w postępowaniu nieważnościowym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to poprzednio dość często wskazywane było samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ zwrócił również uwagę na brzmienie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. 7 poz. 25 z 1998r.

ze zm.), który stanowi, że na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty

z ubezpieczenia społecznego albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność Skarbu Państwa za odpłatnością. Przejęcie nieruchomości o ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych (ust. 2). Kolegium podkreśliło, że z normy tego przepisu wynika, iż również w tym wypadku decyzja ma charakter konstytutywny. Przyznało,

że regulacja ta jest zbliżona do unormowania zawartego w art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 13 lipca 1957r. Nie można jej jednak odnieść do normy art. 15 dekretu stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 10 listopada 1961r., z uwagi

na odmienny charakter decyzji. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że było właściwe

do rozpatrywania sprawy w postępowaniu nieważnościowym, gdzie badana była wymieniona powyżej decyzja. Tym samym nie można uznać, że decyzje z dnia 30 marca 2007r. oraz z 27 czerwca 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów

o właściwości.

Prokurator Okręgowy nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji:

1. naruszenie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej w następstwie rozpoznania sprzeciwu, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

a w szczególności na jakich podstawach faktycznych i prawnych organ administracji publicznej oparł swoje stanowisko, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]"1961r., znak: "[...]" jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań

i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu nadanym ustawą

z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280) poprzez błędne przyjęcie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do weryfikacji w trybie nadzoru decyzji wydanej na podstawie art. 15 cytowanego dekretu, podczas

gdy analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 15 tego dekretu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W uzasadnieniu podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, że art. 15 dekretu i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu różnią się między innymi charakterem wydawanej decyzji, na co też Prokurator zwrócił uwagę w sprzeciwie. Zasadnicze jednak znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie czy przedstawione w sprzeciwie stanowisko, wskazujące na istotne zbliżenie obu regulacji, ma wpływ na ustalenie organu właściwego rzeczowo do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

na podstawie art. 15 cytowanego dekretu. Tych argumentów Kolegium nie rozważało, skupiając się wyłącznie na charakterze decyzji wydawanych na podstawie wskazach przepisów. Lakonicznie jedynie stwierdzono, że art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jest rzeczywiście zbliżony

do normy zawartej w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu, czego nie można odnieść do art. 15 tego dekretu. Nie wskazano przy tym, na czym polega związek charakteru wydanej decyzji z określeniem właściwości rzeczowej organu

do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie sposób ocenić zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Prokuratora przepisy art. 15 omawianego dekretu i art. 2 cytowanej ustawy w zakresie celu i przedmiotu, a przede wszystkim organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych, są do siebie istotnie zbliżone, dlatego nie ma podstaw, aby sądzić, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

a w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 15 dekretu - samorządowe kolegium odwoławcze. Nie wskazuje na to analiza przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990r.

o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ostatnia z wymienionych regulacji zakłada, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa należy do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zadania te przejęła następnie Agencja Nieruchomości Rolnych. Zatem organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 27 maja 1990r. jest Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi. Prokurator nie zgodził się, co podkreślono, by o właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie decydował jedynie charakter tej decyzji (deklaratoryjny lub konstytutywny), a nie miały znaczenia takie elementy jak zbieżność celu, przedmiotu regulacji oraz organu właściwego do jej wydania.

Decyzją z dnia "[...]"2008r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" 2008r., podtrzymując argumenty w niej zawarte.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem z dnia "[...]"2006r. ("[...]"), działający z upoważnienia Wojewody Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego "[...]", na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, celem rozpatrzenia według właściwości, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]" 1961r. W uzasadnieniu tego postanowienia podane zostało orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym organy administracji rządowej

nie są właściwe w kwestii oceny zasadności decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ samorządowy, a dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w trybie przepisów o gospodarstwach opuszczonych. Jako przykład w analogicznej sprawie wskazane zostało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.07.2004r. (sygn. akt OW 58/04)

w przedmiocie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim

a Samorządowym Kolegium Odwoławczym. NSA uznało wówczas, że organem właściwym do rozpatrzenia zasadności przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w trybie przepisów o gospodarstwach opuszczonych jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Kolegium przyznało, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji, stanowi wadę kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W każdym przypadku wymagane jest jednak bezsporne ustalenie, że decyzja ostateczna obarczona jest taką wadą. Chodzi o jednoznaczne wskazanie normy prawnej określającej właściwość organu, jaka została naruszona. Jeżeli jednak,

w obecnie obowiązującym porządku prawnym, nie można jednoznacznie wskazać normy prawnej przypisującej właściwość organu, jako organu wyższego stopnia,

do wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych decyzji ostatecznych, wydanych przez organy administracji, które z uwagi na transformacje ustrojowe już nie istnieją

(a w omawianym przypadku sytuacja taka zachodzi), natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach nie jest jednolite, już z tego względu, uzasadniona jest odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia "[...]’ utrzymującej w całości w mocy własną decyzję z dnia "[...]’, o co wnosi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy.

Kolegium wyjaśniło ponownie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]" 1961r. (znak: "[...]") o przejęciu na rzecz Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej, stanowiącej własność K. I., została wydana na podstawie art. 15 cytowanego dekretu. Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdzało prezydium powiatowej rady narodowej (art. 15 ust. 2 ww. dekretu). Powyższe przewidywał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu, który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Powyższy przepis (art. 2 ust. 2) utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Przepis art. 39 tej ustawy przewidywał możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa, samowolnie wyłączonych z produkcji, w razie odmowy przejęcia tych gruntów przez właściciela. Jako organ właściwy w sprawie wskazywał terenowy organ administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gminy oraz administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej sprawy z art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości gminy, jako zadania zlecone. Jednak ta ostatnia ustawa utraciła moc z dniem 25 marca 1995r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Ta nowa ustawa nie przewidywała już możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Nie został wobec tego określony organ właściwy do orzekania w tym przedmiocie.

W ocenie Kolegium, ze względu na to, że w obecnym porządku prawnym ustawodawca nie przewidział instytucji przejęcia gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela, w celu określenia organu właściwego do orzekania w sprawie nieważności wcześniej wydanych decyzji w tego typu sprawach, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wymieniony przepis stanowi bowiem,

że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba

że ustawy szczególne stanowią inaczej. W odniesieniu do spraw dotyczących gospodarstw opuszczonych ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, podnosząc, iż charakter decyzji, jakie przypisane zostały do właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach przekazywania gospodarstw rolnych za świadczenia emerytalno-rentowe

(a w szczególności z punktu widzenia skutków, jakie za sobą pociąga), a decyzji, jakie wydawane były na podstawie art. 15 dekretu (następnie zmienionego na mocy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r.), jest zupełnie inny. O ile Agencja wydaje decyzje

w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, orzeka (jedynie) o nieruchomości wskazanej we wniosku, a nieruchomość przejmowana jest za odpłatnością i tylko wówczas, gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury lub renty

z ubezpieczenia (albo którego małżonek ma ustalone takie prawo), to decyzje

na podstawie art. 15 wymienionego dekretu wydawane były z urzędu, bez woli

(a w rozpatrywanym przypadku i wiedzy) strony, a przede wszystkim bez odszkodowania. Organ zaznaczył, że w przedmiocie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach gospodarstw opuszczonych orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, przykładowo w wyroku z dnia 6 października 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 6/04) oraz rozstrzygając spory kompetencyjne

w postanowieniach: z dnia 8 czerwca 2004 r. (sygn. akt OW 83/04) i z dnia 27 lipca 2004 r. (sygn. OW 58/04), a Kolegium stanowisko to podziela.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Okręgowy wniósł o uchylenie decyzji z dnia "[...]"2008r. w związku

z naruszeniem:

- art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez błędne przyjęcie, że kompetencje nieistniejącego obecnie organu właściwego do orzekania w sprawie przejęcia

na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego na podstawie art.15 ust. 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, przeszły do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jako sprawy z zakresu administracji publicznej i w związku

z tym samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym rzeczowo

do weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 156 kpa

i następnych;

- art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia "[...]’, znak: "[...]" podczas, gdy przepis ten nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, w tym również odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym;

- art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierowało się Kolegium przy załatwianiu sprawy, a w szczególności odnośnie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, a nie ministra właściwego

do spraw rolnictwa i rozwoju wsi do stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]" 1961r., znak: "[...]", co niewątpliwie ma znaczenie dla prawidłowego stosowania zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator nie zgodził się, że z mocy art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, sprawy określone w art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły

do właściwości gminy jako zadania zlecone. Przepis ten bowiem przekazał

do właściwości gminy jako zadanie zlecone z ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych orzekanie o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi albo

o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości (art. 39 ust. 4). Nie wymieniono natomiast w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy, a zatem nie przeszły one do właściwości gminy jako zadania zlecone. Zaznaczono,

że ustawą z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992r o zmianie ustawy

o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Kolejna reforma administracyjna przeprowadzona w 1998r. tego typu spraw, jako nieobjętych już materią prawa administracyjnego, nie uwzględniła w ustawie z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa. Skoro więc od dnia 27 maja 1990r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w I instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi, takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Prokurator zakwestionował zasadność powoływania się przez Kolegium na brak normy prawnej przypisującej właściwość organu do wzruszenia decyzji ostatecznej w jednym z trybów nadzwyczajnych oraz rozbieżności w orzecznictwie co do właściwości organu w omawianych sprawach. Podkreślono, iż art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu zgodnie z art. 19 kpa, w czym mieści się również obrona (swej właściwości przed zawłaszczeniem przez inne organy i obowiązek wejścia w spór co do właściwości (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck 2004).

W dalszym ciągu uzasadnienia Prokurator podniósł, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie może natomiast ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r, V SA 1611/00, LEX nr 80635, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999r, IV SA 274/97, LEX 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006r, IV SAlWa 1374/06, LEX 337803. Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie rozpoznając wniosek Prokuratora Okręgowego w Olsztynie nie rozpatrzyło i nie rozstrzygnęło sprawy ponownie. Organ ten nie odniósł się bowiem do wszystkich podniesionych zarzutów, a w szczególności naruszenia przepisów art. 158 § 1 kpa w zw. z art.1 07 § 1 i 3 kpa, polegających na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji. Pominęło również podnoszoną kwestię naruszenia przepisów art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990r o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej. Kolegium nie rozpoznało zatem sprawy ponownie, lecz ograniczyło się do kontroli decyzji I instancji. Zarzucono, że Kolegium w ogóle nie wskazało, dlaczego pomimo istotnego zbliżenia przepisu art. 15 dekretu i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r w zakresie celu, przedmiotu unormowania i organu właściwego do wydania decyzji, w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 15 cyt. dekretu właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze, a w sprawach decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ administracji publicznej odniósł się do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, a w szczególności w zakresie związku charakteru wydanej decyzji z określeniem właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i wadę tę konwalidował. Prokurator zwrócił uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywnioskować można, iż organ II instancji rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zasadniczej odmienności regulacji wskazanych wyżej przepisów art. 15 dekretu i art. 2 ustawy o zmianie dekretu, wpływającej na właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

na podstawie art. 15 dekretu. Przyjął natomiast, jak się zdaje, choć nie stwierdził tego wprost, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie ustawy

z dnia 13 lipca 1957r o zmianie tego dekretu, jest samorządowe kolegium odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło

o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż zaskarżona decyzja z dnia "[...]" 2008r. wydana została w jednym z trybów nadzwyczajnych w procedurze administracyjnej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wiadomo, w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyeliminowanie decyzji w tym trybie, wymaga natomiast bezspornego ustalenia, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja, obarczona jest co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, aby objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, iż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1995 r., na podstawie którego wydana została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]" 1961r. (znak: "[...]") o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa bez odszkodowania, na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nieruchomości rolnej położonej we wsi W. (obecnie W) gmina G, stanowiącej własność K.I., utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeszcze w tej ostatnio wymienionej ustawie art. 39 przewidywał możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa, samowolnie wyłączonych

z produkcji, a orzekanie w tych sprawach przypisane zostało do właściwości terenowego organu administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Ustawa ta jednak utraciła moc z dniem 25 marca 1995 r., a w jej miejsce weszła w życie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Od tego czasu możliwość przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia,

nie była unormowana, a zatem właściwość rzeczowa do orzekania w tych sprawach nie została przypisana żadnemu organowi. Skoro więc w ostatnio obowiązującym stanie prawnym sprawy o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przypisane były do właściwości gminy, jako zadania zlecone, to stosownie do art. 17 pkt 1 kpa, organem właściwym do orzekania w sprawie nieważności decyzji w tym przedmiocie, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego,

są samorządowe kolegia odwoławcze. Za powyższym stanowiskiem przemawia też okoliczność, że art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej

w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872, ze zm.) wskazuje Wojewodę jako organ wyższego stopnia o rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W odniesieniu do omawianej sprawy brak takiego przepisu szczególnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do kontroli decyzji z dnia 14 kwietnia 2008r., Kolegium wyjaśniło, iż zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2008r.

w nowym składzie orzekającym rozpatrzyło sprawę ponownie w jej całokształcie

w oparciu o zebrany już uprzednio materiał dowodowy, gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

lub materiałów w sprawie.

Kolegium, za niesłuszny uznało również zarzut naruszenia art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez ni wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek. Podkreśliło, iż w zaskarżonej decyzji wskazano na zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności

na okoliczność, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym, nie jest przewidziana instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela. Z kolei biorąc pod uwagę okoliczność, iż ostatnio obowiązujące unormowania w sprawach dotyczących gospodarstw rolnych opuszczonych przypisane były do właściwości rzeczowej gminy w ramach zadań zleconych, to organami wyższego stopnia

w odniesieniu do wcześniej wydanych decyzji ostatecznych w tym zakresie,

są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa). Żaden przepis szczególny rangi ustawowej nie wskazał bowiem wojewody, jako organu wyższego stopnia.

Za powyższym stanowiskiem, zdaniem Kolegium, przemawia też okoliczność,

iż w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, wyrokiem z dnia 6 października 2004r. (Sygn. akt IV S.A.lWa6/04), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 22.12.2003r. oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wskazując jako organ właściwy

do orzekania w trybie nieważnościowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się przy tym na orzecznictwo NSA w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium właściwej rady narodowej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu

i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W tym względzie Sąd w pełni podziela argumentację przytoczoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2008r. sygn. akt I OW 33/08, rozstrzygającym na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego spór kompetencyjny z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rozstrzygając zaistniały spór Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadę, że właściwość rzeczową organu

do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podlegająca weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wydana została na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Decyzję tę bowiem wydano w oparciu o ustalenie, iż właścicielka wymienionego gospodarstwa opuściła je samowolnie przed wejściem w życie wskazanego dekretu, a więc przed 29 kwietnia 1955r. Natomiast art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu miał zastosowanie do gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r. Zatem oczywistym jest, że przepisy te, choć zbliżone w swej treści odnosiły się do odmiennych stanów faktycznych. Jednak okoliczność ta, jak również wynikający z woli ustawodawcy odmienny charakter decyzji wydawanych na podstawie tych przepisów (w pierwszym przypadku deklaratoryjny, a w drugim konstytutywny), na co zwróciło uwagę Kolegium rozstrzygając sprzeciw Prokuratora w I instancji, nie powinno w ogóle mieć znaczenia przy ustalaniu organu właściwego w obecnym stanie prawnym do weryfikowania tego rodzaju decyzji w trybach nadzwyczajnych. Z analizy powoływanych przez obie strony przepisów nie wynika, aby prawodawca kiedykolwiek różnicował właściwość organu do orzekania w sprawie przewłaszczenia opuszczonych gospodarstw rolnych ze względu na charakter decyzji. Od samego początku obowiązywania wskazanych regulacji, uprawniony do orzekania na ich podstawie był ten sam organ – prezydium powiatowej rady narodowej. Taki stan obowiązywał do czasu uchylenia art. 15 dekretu z dniem 4 listopada 1971r. - na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971r., nr 27, poz. 250). Przepisy tej ustawy nie przewidywały już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. W tym czasie obowiązywał jednak w dalszym ciągu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu, który utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ta ustawa w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, zaś w art. 39 ust. 4 wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania

na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy orzekanie

w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 omawianej ustawy należało do naczelnika gminy. Następnie na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), zwanej dalej ustawą kompetencyjną, sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Jednakże przepisy art. 44 i 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Oznaczało to, iż z tym dniem przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji

w tych sprawach. A zatem ogólne domniemanie właściwości tych organów wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie zawierała jednak regulacji pozwalających

na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia. Także w kolejnych ustawach reformujących administrację publiczną, tj. w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej

- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz w ustawie

z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wyżej wymienionego dekretu i ustaw z 1957 i 1982 r. Taki stan prawny istnieje w tym zakresie nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. w art. 58 ust. 2 przewidziano możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa

za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi właściciel

tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia

(a zachodzą przy tym szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Pierwotnie decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, zaś od dnia 1 stycznia 1992 r. na skutek zmiany art. 58 ust. 2

(Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej,

a po nowelizacji ww. ustawy w 1992 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej postanowieniu (I OW 33/08) wyjaśnił, iż w świetle przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa. A zatem skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi, będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwą jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet w przypadku gdy zostały one wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej - należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991r. oraz art. 17 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organem tym będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom Kolegium, stanowisko takie jest obecnie jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. w postanowieniach z dnia 30.03.2006r. I OW 269/05, z dnia 12.12.2006r. I OW 57/06, z dnia 30.07.2008r. I OW 39/08). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia podnoszony przez Kolegium argument, iż nie można bezspornie ustalić, iż decyzja ostateczna, której stwierdzenia nieważności domagał się Prokurator, obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Okoliczność, iż w czasie przekazania organowi przez Wojewodę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia "[...]" 1961r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał jako właściwe do rozpoznania tego typu spraw także samorządowe kolegium odwoławcze, nie zwalniała organu z obowiązku przestrzegania swojej właściwości zgodnie z art. 19 kpa. Realizacja tego obowiązku wymagała od organu skrupulatnego zbadania swojej właściwości. Organ nie powinien był poprzestać na argumentach przedstawionych w postanowieniu przekazującym mu sprawę do rozpoznania według właściwości. Zważyć należy, iż na podstawie takiego postanowienia Kolegium nie nabyło zdolności prawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia przekazanej mu sprawy. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana, do merytorycznego rozpoznania wniosku, jeżeli jest on właściwy w sprawie. Okoliczność, iż organ uzna swoją właściwość do orzekania, nie oznacza jeszcze, że jest właściwy. Jeżeli w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Prokurator, Kolegium wiedziało, że kwestia właściwości w tego typu sprawach jest sporna, to obowiązkiem organu było wszczęcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 2 kpa, dopiero rozstrzygnięcie w tym zakresie mogło wiązać co do właściwości. Przy czym Kolegium mogło też przekazać sprawę

do rozpoznania innemu organowi niż organ przekazujący, jeżeli uznałoby jego kompetencje do załatwienia sprawy. W taki właśnie sposób podlega realizacji zasada przestrzegania z urzędu właściwości organów administracji publicznej. (por. postanowienie NSA z 30.07.2008r. I OW 39/08).

W związku z powyższym, skoro art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, jest przesłanką stwierdzenia nieważności, to przepis ten powinien mieć zastosowanie

w niniejszej sprawie. Z tych też względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.