Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1145/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 733/10 w sprawie ze skargi K. Ch. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skarga kasacyjną wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 733/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezesa ARiMR) z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] Znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności do gruntów oddalił skargę.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sad I instancji wynika ,że: W dniu 9 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek K. C. ( wnioskodawczyni lub skarżąca) o przyznanie płatności na rok 2007, w którym wnioskodawczyni zadeklarowała pięć działek rolnych o identyfikatorach: A, B, C, D, E położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: 562, 700/2, 700/4, 783/2, znajdujących się w województwie [...], powiecie r.-s., gminie l., w obrębach O. i S. Łączna powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 1 ha, do uzupełniającej płatności bezpośredniej - 0,25 ha zaś do płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) -wynosiła 0,55 ha.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R.decyzją nr [...] przyznał K. C. płatności na rok 2007, w tym do 0,40 ha powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzja, wobec nie wniesienia środka odwoławczego stała się ostateczna.

Następnie pismem z dnia 17 listopada 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści Dyrektor Oddziału wskazał, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności ((Dz. U. z 2007 nr 46 poz. 309 ze zm.), ponieważ przyznano producentowi rolnemu płatności zwierzęce, pomimo, iż nie spełniał jednego z podstawowych warunków uzyskania tej płatności. K. C. przyznano bowiem płatności zwierzęce w sytuacji, gdy nie przyznano jej płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. Tym samym decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. W odwołaniu strona stwierdziła, że spełniła warunki do przyznania płatności na 2007 i 2008r., a w 2006r. wniosek wypełniała w jej imieniu inna osoba, która popełniła błędy.

Decyzją z [...] stycznia 2010r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji przez Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2007 r. i przytoczył stosowne przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności ((Dz. U. z 2007 nr 46 poz. 309 ze zm.). Reasumując organ wskazał ,że płatność zwierzęca w 2007 roku przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] przyznał K. C. płatności na rok 2007, w tym do 0,40 ha powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, podczas gdy w roku 2006 ten sam organ mocą decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w tym płatności uzupełniającej. Zasadnie zatem, w ocenie organu II instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R., wskazując na naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa, zdaniem organu, w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. posiadał wiedzę o odmowie przyznania K. C. płatności uzupełniającej w roku 2006, a mimo to przyznał stronie płatność zwierzęcą na rok 2007. Tym samym wydaną wówczas decyzją nr [...] organ rażąco naruszył prawo. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odpowiedzialności za wskazanie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006 nieprawidłowej powierzchni gruntów rolnych deklarowanych do płatności, organ zauważył, iż stroną w postępowaniu wszczętym z wniosku o przyznanie płatności zarówno na rok 2006 jak i na rok 2007 jest Pani K. C. Odwołująca działając jako wnioskodawca złożyła podpis na wypełnionym formularzu wniosku, które to działanie należy uznać jako potwierdzenie, iż zawarta we wniosku deklaracja jest zgodna z wolą wnoszącej - czyli K. C.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Wskazała, że decyzja Prezesa Agencji jest dla niej krzywdząca. Powtórzyła zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące okoliczności wypełnienia wniosku o dopłaty na 2006r. Podkreśliła, że jej areał gruntów od wielu lat nie uległ zmianie i w 2006r. był taki sam jak w latach 2007 – 2010.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, jak zostało wskazane na wstępnie uzasadnienia oddalił skargę na powyższe rozstrzygniecie, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzona w trybie nadzwyczajnym i ograniczało się do stwierdzenia istnienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., które to przesłanki stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] wydanej [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu skarżącej płatności do gruntów rolnych, w tym płatności zwierzęcej na rok 2007.Sąd I instancji podkreślił ,że podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd I instancji podkreślił, iż organy administracji prawidłowo uznały ,że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu skarżącej płatności do gruntów rolnych została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 obowiązującego dla roku 2007 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. z 2007 nr 46 poz. 309 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. Płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w cytowanym powyżej ust. § 4 ust.1 pkt 1 w/w rozporządzenia, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność uzupełniająca na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006.

Mając na względzie treść ww. przepisów Sąd orzekające uznały, iż przyznanie K. C. płatności do gruntów rolnych, w tym płatności zwierzęcych decyzją z [...] grudnia 2007 r., pomimo, że na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych - stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu I instancji , organy orzekające w sprawie przyjęły, że przedmiotowa decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznająca płatności zwierzęce – wbrew dyspozycji cytowanego § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej złożonej na powyższe rozstrzygniecie Pani K. C. –skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest :

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, albowiem niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w całości, a jedynie w części dotkniętej wadą.

Biorąc za podstawę prawną art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) w całości, oraz uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku co do przyznania K. C. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych,

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.,

a w każdym wypadku o:

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasator wskazał ,że decyzja [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. na mocy której przyznana została K. C. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 550,77 złotych, zawierała trzy elementy tj.:

- jednolitą płatność obszarową, w wysokości 301,54 zł;

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości 73,73 zł;

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (zwaną, na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, "płatnością zwierzęcą"), w wysokości 175,50 zł.

W decyzjach stwierdzających nieważność powyższej decyzji podniesiono ,że skarżąca nie spełnia przesłanek koniecznych do przyznania płatności zwierzęcej za rok 2007 tj. warunku opisanego w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Dyrektor Oddziału i Prezes Agencji uznali, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, nie zarzucili, by K. C. nie spełniła warunków do przyznania pozostałych dwu elementów płatności, to jest: jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Kasator podniósł ,że do stwierdzenia nieważności decyzji powinno dojść jedynie w części objętej rażącym naruszeniem praw. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, w stosunku do zasady, jaką jest trwałość decyzji ostatecznych. Dlatego też w sytuacji, gdy wadą dotknięta jest jedynie część decyzji, a decyzja w części wolnej od wad mogłaby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej wadą. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu K. C. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, jest całkowicie niezależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności zwierzęcej i może funkcjonować samodzielnie. Już choćby z tego względu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego w całości.

Decyzja o przyznaniu płatności obszarowych ma charakter konstytutywny. Zatem, w braku ważnej decyzji, rolnik nie ma tytułu prawnego do otrzymania płatności. W konsekwencji niemożliwe jest naliczanie odsetek od niewypłaconej kwoty płatności. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności obszarowe również w części, w jakiej rolnik spełnił przesłania do przyznania płatności, jest nie tylko niepewność co do sytuacji prawnej rolnika (do czasu wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie), ale również rażące naruszenie jego interesu ekonomicznego. Specyfika stanu faktycznego niniejszej sprawy dodatkowo potwierdza zatem pogląd o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego w całości.

Kasator podkreślił ,że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, w jakiej nie naruszała ona prawa, po to, by następnie organ administracji wydał ponowną decyzję administracyjną w tym samym przedmiocie, stanowi oczywiste naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki, skodyfikowanego w art. 35 § 1 kpa. Wskazał ponadto na art. 134 § 1 p.p.s.a.,który stanowi, iż "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, iż WSA, badając niejszą sprawę, nie mógł ograniczyć się do oceny zarzutów skargi, lecz winien był rozważyć również to, czy decyzja Prezesa ARiMR nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób, o jakim mowa powyżej.

Organ skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną ,w której wskazał, że konstrukcja skargi kasacyjnej nie odpowiada przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. ,zdaniem organu oczywiście błędny (nieznany ustawie) jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Błędne jest również żądanie skargi wynikające z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 tej ustawy poprzez sformułowanie żądania w sposób nieznany ustawie tj. żądanie zmiany zaskarżonego wyroku WSA, zamiast żądania uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, w sytuacji gdy kasator zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik.

Odnośnie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. organ wskazał, iż co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest dopuszczalne, lecz rozstrzygnięcie tego rodzaju nie mogło mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, iż orzeczenie organu co do przyznania producentowi rolnemu płatności bezpośrednich dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej właściwy organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu producentowi rolnemu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka również o ewentualnym zastosowaniu sankcji polegających na zmniejszeniu płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia powierzchni gruntów rolnych we wniosku. W przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę jest większa od powierzchni gruntów, które należało zakwalifikować do objęcia płatnościami zmniejszenie płatności jest obligatoryjne. Zakres postępowania nadzorczego uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności, a tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego całą decyzję a nie tylko jej część, dotyczącą płatności zwierzęcych.

Nie zasługują również na uwzględnienie poglądy kasatora dotyczące naruszenia obowiązku ekonomicznego rolnika w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyznającej płatność w całości, bowiem całość kwoty przyznanej wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją została przelana na rachunek bankowy beneficjentki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W tej sytuacji Naczelny Sad Administracyjny dokonał oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej i określonych jako zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, albowiem niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w całości, a jedynie w części dotkniętej wadą. Uzasadniając powyższe naruszenia kasator wyraził pogląd ,że rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych jest całkowicie niezależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania "płatności zwierzęcej" i może funkcjonować samodzielnie. Z tego też względu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w całości. Wskazał, że nawet w sytuacji, gdy "płatność zwierzęca" okazała się być przyznana niezgodnie z prawem, to stwierdzenie nieważności decyzji winno było być ograniczone właśnie do tej części, ponieważ nie ulega wątpliwości, że pozostałe płatności obszarowe przyznane zostały bez naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego stanowisko przedstawione

w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2007 r. zostały określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin. Z kolei w myśl § 4 ust. l obowiązującego dla roku 2007 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności ((Dz. U. z 2007 nr 46 poz. 309 ze zm.) płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe na dany rok przyznawane są w drodze jednej decyzji administracyjnej. Ponieważ warunki przyznania poszczególnych płatności są odmienne dlatego też w decyzji po podaniu kwoty całkowitej płatności następuję jej rozdzielenie na poszczególne płatności, niemniej decyzja taka przyznaje jedną płatność obszarową w określonej kwocie na dany rok. Decyzja ta rozstrzyga więc jedną sprawę administracyjną dotyczącą przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich należnych w danym roku, a niezbędną przesłanką uzyskania uzupełniającej "płatności zwierzęcej" jest spełnienie warunku przyznania płatności jednolitej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt II GSK 896/10, dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną orzeczenie organu co do przyznania producentowi rolnemu płatności bezpośrednich dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej właściwy organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu producentowi rolnemu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka również o ewentualnym zastosowaniu sankcji polegających na zmniejszeniu płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia powierzchni gruntów rolnych we wniosku (art.19 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznawała skarżącej płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 550,77 zł,. Następnie w trzech punktach wyszczególniała, na jakie płatności przypadały poszczególne kwoty, których suma stanowiła całość przyznanej płatności na rok 2007 r. Wobec powyższego stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ,,płatności zwierzęcej ,, pozostawiłoby w niezmienionej treści wysokość całej przyznanej płatności, która jest określona na wstępie, poza punktami wyjaśniającymi wysokość poszczególnych płatności. Spowodowałoby to wadliwość i niespójność całej decyzji.

Naczelny Sad Administracyjny podziela pogląd kasatora o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IV SA 859/87 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd ,że :

,,1. Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości.

2. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego - powinno być regułą działania organów nadzoru. ,,

A zatem pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (tak w orzeczeniach 1999.12.21, sygn. akt IV SA 2311/97, LEX nr 48738, z 1998.01.29, sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, z 1988.01.21, sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25).

Sąd Najwyższy, który wypowiadał się w tej kwestii 23 stycznia 2003 r. (wyrok SN III RN 3/02.OSNP 2004/4/56) podkreślił, że "ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji."

Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jak to wyżej wyjaśniono, poszczególne elementy decyzji, czyli poszczególne płatności przyznawane są na podstawie spełnionych przesłanek do przyznania jednolitej płatności obszarowej, i kwoty te po zsumowaniu stanowią całość kwoty płatności obszarowych przyznanych na dany rok. Skoro zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie przyznania "płatności zwierzęcych" (a skarżąca nie negowała tych przesłanek), właściwe było stwierdzenie nieważności całej decyzji, ponieważ ograniczenie się do stwierdzenia jej w części spowodowałoby niespójność w zakresie przyznania całkowitej kwoty płatności na dany rok.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., do którego pełnomocnik winien zwrócić się ze stosownym wnioskiem składając oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. ).