Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 114/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art 130 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Masternak – Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 584/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Ke 584/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego Kielce –Wschód w K. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 23 listopada 2010 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. o skierowanie K.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wskazano 4 przypadki naruszenia przepisów w okresie od 21 grudnia 2009r. do 18 października 2010r., za które K.K. uzyskał łącznie 28 punktów karnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. organ pierwszej instancji skierował K.K. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. B stosownie do dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od tej decyzji K.K. podniósł, iż w dniu 7 stycznia 2011r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. (dalej WORD) szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 cyt. ustawy, w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, na dowód czego przedstawił kopię zaświadczenia z WORD o odbyciu szkolenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło decyzję Starosty Staszowskiego z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] orzekającą o skierowaniu K.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - egzamin teoretyczny i praktyczny, w zakresie prawa jazdy kat. B, w terminie do dnia 28 lutego 2011r., pod rygorem cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 114 ust. 1 i art. 130 Prawa o ruchu drogowym oraz § 8 rozporządzenia MSWIA z dnia 20 grudnia 2002r. i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 201Or. (sygn. I OSK 885/09), uznający za niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym - przepis § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia, uniemożliwiający odliczenie punktów karnych, pomimo odbytego szkolenia w przypadku przekroczenia 24 punktów, odmówił zastosowania tego przepisu. Kolegium podzieliło argumentację NSA, że zawarte w art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym upoważnienie daje podstawą do określenia w rozporządzeniu jedynie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, nie zaś wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych.

W ocenie Kolegium, skoro K.K. odbył w dniu 7 stycznia 2011r. szkolenie w WORD w K., to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym liczbą punktów zgromadzonych w okresie od 21 grudnia 2009r. do 18 października 2010 r. należy pomniejszyć o 6. Powyższe oznacza, że K.K. ma na koncie 22 punkty. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy, brak zatem podstaw do kierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę prawa materialnego:

-art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędne przyjęcie, iż odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. zmniejszenie o 6 liczby punktów, podczas gdy zgodnie z ust. 6 tego przepisu odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Prokurator wskazał, iż Starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania.

- art. 130 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym polegającą na błędnym przyjęciu, że udział w szkoleniu, o którym mowa w § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu, wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy wg prawidłowej interpretacji zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów.

W skardze zarzucono ponadto organowi obrazę prawa procesowego, tj. art. 6 kpa poprzez odmowę zastosowania § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu zarzutów Prokurator wskazał, że Kolegium odmawiając zastosowania § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia i bezpodstawnie odliczając 6 punktów karnych tylko na podstawie zaświadczenia o odbyciu przez K.K. szkolenia naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Poza tym organ administracji w przeciwieństwie do sądu nie może w procesie stosowania prawa dokonywać kontroli aktów podstawowych z ustawą czy konstytucją.

Zdaniem Prokuratora, zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jedynie Policja, jako instytucja prowadząca ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może przypisywać punkty za naruszenia, dokonywać wpisów i usuwać wpisy z ewidencji. Starosta związany jest wskazaną przez Policję liczbą przypisanych punktów karnych. Wpis do ewidencji, jako czynność materialno- techniczna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, lecz kwestia ta nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów karnych uwidocznionych w ewidencji stanowi podstawę rozstrzygnięcia o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W ocenie Prokuratora analiza przepisów art. 114 ust. 1 i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że szkolenie mające na celu zmniejszenie ilości otrzymanych punktów karnych dotyczy jedynie kierowców, którzy do dnia podjęcia szkolenia nie przekroczyli limitu 24 punktów. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2009r., sygn. II SA/Bd 303/09, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. I OSK 275/10) wskazał, że udział w szkoleniu nie może być sposobem na uniknięcie sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu limitu 24 punktów, a służyć świadomej i celowej kontroli sytuacji przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA /Ke 584/11 uchylił zaskarżoną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...].

Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest okoliczność, że K.K. w okresie od 21 grudnia 2009r. do 18 października 2010r. czterokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które uzyskał łącznie 28 punktów karnych. Podał, że przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowiło podstawę wniosku Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 23 listopada 2010r. o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej jako ustawa). Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie zaś do ust. 3 art. 130, kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Policją, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wskazał także, iż z regulacji § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Dalej, Sąd I instancji zaznaczył, że podstawą stwierdzenia Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania było uznanie, iż w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy. Nadto podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Źródłami prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego- na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe oznacza, że organy administracji nie mogą odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia nawet w sytuacji gdy jest on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd natomiast związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium odmawiając zastosowania w art. 8 ust. 6 rozporządzenia MSW i A z dnia 20 grudnia 2002 r. naruszyło wyrażoną w art. 6 kpa zasadę praworządności w sposób mający istotny wpływ na jej wynik. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 723/10 w którym przyjęto, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zapis w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Przepis wskazuje tu jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki Policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Przechodząc do rozważań w kwestii możliwości uwzględnienia przez organ odbycia szkolenia i jego skutków w postaci zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła 24 punkty karne, Sąd podkreślił , iż zgodnie z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). Wyjaśnił, że przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy (§ 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę jako organ administracji publicznej, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji Starosta nie jest władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z powodu naruszeń, których się dopuścił.

Następnie Sąd wskazał, że z samej analizy przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy oraz art.130 ust.3 ustawy o Ruchu drogowym wynika, iż skutki zmniejszenia ilości punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego spowodowane odbyciem szkolenia mogą dotyczyć wyłącznie osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo nie przekroczyła 24 punktów. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, wprowadza obowiązek poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy.

Tym samym w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wskazujący obliczoną liczbę punktów nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć. Powołał wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011r. sygn. I OSK 723/10, wydane na tle regulacji art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym o skierowanie kierowcy na badanie psychologiczne i wskazał, że z uwagi na identyczną konstrukcję mają w pełni odniesienie do tej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że zmniejszenie liczby tych punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, może bowiem następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Udział w szkoleniu nie może zatem być sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów ( art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy ). Dlatego zdaniem Sądu I instancji nie można zaakceptować wykładni przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, dopuszczającej stosowanie art. 130 ust. 3 tej ustawy bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów. Pogląd, iż kierowca mógłby w drodze obycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych, po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby w ogóle możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że ujawnione naruszenie prawa procesowego polegające na uchybieniu przez Kolegium art. 6 kpa wyrażającemu zasadę legalizmu, a także prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art.130 ust.3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawy poprzez jego błędną wykładnię w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w rezultacie przyjęcie, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ drugiej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Nadto zwróci uwagę na okoliczność, że określenie w decyzji organu pierwszej instancji terminu do poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Nie jest nim w szczególności przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, nie przewiduje natomiast terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim terminie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Powołał wyroki NSA z dnia25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 190/10, z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK1702/09. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie że § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Kielcach, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. B, w części teoretycznej i praktycznej pomimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż K.K. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez WSA w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez K.K. 24 punktów,

przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a , w związku z art. 6 kpa i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nieuprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia norma prawna poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przyjęcia, że wydanie rozporządzenie w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez K.K. w dniu 7 stycznia 2011r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie przez WSA w Kielcach dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez K.K. w dniu 7 stycznia 2011r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie dla art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnianiu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a, co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów .

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit c p.p.s.a w powiązaniu z art. 6 k.p.a. i § 8 ust 6 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do odmowy zastosowania w tej sprawie § 8 ust 6, wymienionego rozporządzenia i przyjęcia, że przekracza ono delegacje ustawową z art. 130 ust 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Podniesiony zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm.), członkowie składów orzekających kolegium, przy orzekaniu, zawiązani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zaś, według przepisu art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które ja ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności przewidziana art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie to oznacza, że organy administracji zobligowane są stosować obowiązujące przepisy na datę wydawania decyzji. Wśród tych obowiązujących regulacji prawnych będą również akty podustawowe. Stosowanie tych przepisów potwierdza również zasada praworządności zapisana w art. 6 k.p.a.

Brak jest przepisów uzasadniających przyjęcie, że organy administracji uprawnione są do oceny legalności rozporządzenia jako aktu podustawowego.

W orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnych norm prawnych przez sądy. Uprawnienie to wynika z przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracyjnych nie ma. Zważywszy, że w obowiązującym systemie prawnym, regułą jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej, to nie zachodzi obawa braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego aktu indywidualnego opartego na podstawie niezgodnego z prawem aktu prawnego.

To uprawnienia sądów, w tym sądów administracyjnych dają podstawę do przyjęcia, iż władne są one odmówić zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie, przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją RP lub przepisu rangi podustawowej niezgodnego z ustawą.

Uprawnienia organów administracji nie dają podstaw do wyciągnięcia podobnego wniosku.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bezpodstawnie przyjęło uprawnienie do badania zgodności przepisu § 8 ust 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. z przepisem art. 130 ust 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym. Wymieniony przez Kolegium przepis art. 6 k.p.a. nie uprawniał organu do takiego działania.

Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. i § 8 ust 6 w/w rozporządzenia wykonawczego nie jest trafny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie mogło odmówić zastosowania w sprawnie przepisu § 8 ust 6 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni i przejęcia przez Sąd I instancji, że przepis § 8 ust 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust 4 oraz regulacją zawartą w ust. 3 tegoż przepisu ustawy Prawa o ruchu drogowym należy wskazać, że zarzut ten nie jest on uprawniony.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zagadnienie ilości punktów nie jest przedmiotem badania w sprawach o skierowanie na badania kontrolne sprawdzenia kwalifikacji. Prowadzenie ewidencji punktów powierzone zostało Policji i przed tymi organami, jak też przed sądem administracyjnym, można je kwestionować. Wpisy są dokonywane w drodze zaskarżalnej czynności. Jest to czynność materialno-techniczna podlegająca kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a lub skarżąc bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 tej ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05; z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11.

Oznacza to, że odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy w przedmiocie skierowania na badania kontrolne powoduje, iż zmiany w ewidencji nie mogą być rozpatrywane przez organy lub sąd administracyjny orzekające w postępowaniu objętym drugim ze wskazanych przedmiotów.

Zarówno Starosta orzekający jako organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w niniejszej sprawie jako organ II instancji nie mogą ingerować w zapisy w ewidencji.

Odnosząc się natomiast do treści przepisu § 8 ust 6 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że jego regulacja mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust 4 oraz odpowiada unormowaniom zawartym w ust 3 tegoż przepisu, a także art. 114 ust 1 pkt. 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Celem ustawodawcy było dyscyplinowanie kierowców i zapewnienie bezpieczeństwa na drogach.

Przepis art. 114 ust 1 pkt 1 lit b stanowi, że "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust 1. Natomiast art. 130 ust 1 stanowi, że to Policja prowadzi ewidencje kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Za naruszenia te przypisuje się odpowiednią liczbę punktów i wpisuje do ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, może zgodnie z treścią art. 130 ust 3 ustawy, uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis § 8 ust 6 rozporządzenia stanowi natomiast, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Zatem przepis art. 114 ust 1 pkt 1 lit b zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, w razie przekroczenia 24 punktów wpisanych do ewidencji. Przepis art. 130 ust 3, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może więc dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punktów. W przeciwnym razie każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie punktów o 6, co zniweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a cel ustawodawcy w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy nigdy nie zostałby osiągnięty.

Prawidłowo Sąd I instancji zinterpretował przepis § 8 ust 6 rozporządzenia, jako uwzględniający regulację zawartą w art. 130 ust 3 i art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy Prawa o ruchu drogowym oraz treść i cel przepisu delegacyjnego, co prowadzi do konkluzji o legalności tego zapisu.

Powyższa wykładnia została zaprezentowana w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11, z dnia 16.12.2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 22.03.2011 r., sygn. akt I OSK 723/10.

Zatem zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust 3 i 4 ustawy Prawa o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust 6 rozporządzenia wykonawczego jest zgodny z delegacją ustawową zawartą we wskazanym przepisie art. 130 ust 4, jest nieusprawiedliwiony. Również wadliwy jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy Prawa o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kierowania pojazdami w zakresie uprawnień kategorii B, pomimo, że zebrany materiał dowodowy wskazywał, iż K.K.w chwili orzekania nie przekroczył 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z art. 130 ust 3 i w zw. z art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy Prawa o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez WSA w Kielcach, iż uczestnictwa w szkoleniu, po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust 1 lit b ustawy, po przekroczeniu przez K.K. 24 punktów, przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie może spowodować zmniejszenia ich liczby.

Konsekwencją uznania za chybione zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego jest uznane również za błędne zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza akt wykazuje, że K.K. w okresie od 21 grudnia 2009 r. do 18 października 2010 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i uzyskał 28 punktów. Szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym odbył 7 stycznia 2011 r., co zostało potwierdzone zaświadczeniem Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z dnia 10.01.2011 r. Szkolenie zostało więc odbyte po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgodnie z treścią § 8 ust 6 rozporządzenia wykonawczego, brak jest możliwości odjęcia punktów. Byłoby to możliwe tylko w sytuacji, gdyby szkolenie zostało odbyte do momentu nieprzekroczenia przez kierowcę 24 punktów. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Okoliczność, że fakt wynikający z zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez K.K. w dniu 7 stycznia 2011 r. szkoleniu, nie znalazł wyrazu w wyniku sprawy, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Dokument ten nie miał znaczenia w świetle przepisu prawa materialnego, a ponadto jego treść nie mogła uprawniać Samorządowego Kolegium Odwoławczego do samodzielnego redukowania ilości przypisanych kierowcy punktów w ewidencji, o czym była mowa wyżej.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w/w zaświadczenia. Wymieniony przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest przepisem o charakterze formalnym, o jego naruszeniu można mówić, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć aby uzasadnienie dotknięte było jakąkolwiek wadą, która spowodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Jest ono jasne, wskazujące na przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko. Brak odniesienia się do treści zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K., nie mającej znaczenia w świetle przepisu prawa materialnego, nie może podważać zakresu dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną.