Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1501/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na pismo Przewodniczącego Rady Gminy M.W. z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie rady gminy postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu S. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi, ujętą w rejestrze opłat sądowych pod pozycją 19406.


UZASADNIENIE

I.

Skargą z 21 czerwca 2021 r. S. K. zakwestionował czynność Przewodniczący Rady Gminy [...] z [...] maja 2021 r., polegającą na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...], które odbyło się [...] maja 2021 r.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 11b ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika prawo obywatela wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, oraz w zakresie w jakim z przepisów tych wynika jawność działania tychże organów, poprzez brak zastosowania, polegający na bezpodstawnej odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...], która odbyła się [...] maja 2021 r.;

2. art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g., w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenia komisji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu ograniczenia tego prawa w sytuacji, gdy nie zachodzi w istocie konieczność ochrony innych dóbr prawnie chronionych, a nadto dokonane ograniczenie nie następuje w drodze ustawy oraz nie spełnia wymogu proporcjonalności.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Przewodniczącego Rady Gminy [...] z [...] maja 2021 r., polegającej na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...], które odbyło się [...] maja 2021 r., uznania jego uprawnienia do wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...], które odbyło się [...] maja 2021 r. i orzeczenie o kosztach postępowania.

Jak wskazał, na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] opublikowano informację o zwołaniu [...] Sesji Rady Gminy [...], zaplanowanej na [...] maja 2021 r. W nagłówku komunikatu, wydanego przez Przewodniczącego Rady Gminy, wskazano, że z uwagi na sytuację związaną z rozprzestrzenianiem się koronawirusa i związane z tym obostrzenia sanitarne oraz w trosce o wspólne bezpieczeństwo XXI Sesja Rady Gminy [...] będzie sesją zamkniętą, tylko z udziałem radnych.

W dniu 23 maja 2021 r. Skarżący zwrócił się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Przewodniczącego Rady Gminy [...] o wskazanie podstawy prawnej ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie rady gminy. W tej samej wiadomości poinformował, że zamierza uczestniczyć w posiedzeniu rady gminy.

Za pośrednictwem poczty elektronicznej Przewodniczący Rady Gminy [...] maja 2021 r. skierował do Skarżącego odpowiedź, w której poinformował o tym, że podstawą ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej jest rozporządzenie Rady Ministrów z 10 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Dalej wskazano, że warunki lokalowe nie pozwalają na zapewnienie przestrzegania powyższych rygorów w sytuacji gdyby w sesji miała wziąć bezpośredni udział publiczność.

Powołując się na postanowienie NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14 Skarżący podkreślił, że odmowa wstępu na posiedzenie rady gminy (podobnie jak odmowa wstępu na posiedzenie komisji rady) stanowi czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odwołując się zaś do wyroku WSA w Krakowie z 27 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 523/16 Skarżący wskazał, że żądnie stwierdzenia bezskuteczności aktu i uznanie jego uprawnienia do wstępu na posiedzenie Rady jest uzasadnione.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący rady m.in. ustala terminy i porządek dzienny posiedzeń, zwołuje posiedzenia i kieruje jej obradami. W zakresie realizacji ww. uprawnień przewodniczący winien czuwać w szczególności nad kwestiami dotyczącymi zapewnienia jawności prac samej rady. Dlatego też przedmiotem niniejszej skargi jest czynność przewodniczącego Rady Gminy, gdyż to wskutek działania przewodniczącego Skarżący został pozbawiony możliwości udziału w posiedzeniu Rady Gminy.

Czynność Przewodniczącego Rady Gminy, wskutek której uniemożliwiono wstęp na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, została zmaterializowana w wiadomości e-mail z 23 maja 2021 r., w której potwierdzone zostało ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Rady Gminy osób innych niż radni. Wskazana czynność, polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...] stanowiła naruszenie konstytucyjnej zasady jawności działalności organów władzy publicznej.

Powód uniemożliwienia udziału w posiedzeniu rady nie może uzasadniać dokonanej odmowy, gdyż jest to okoliczność pozorna. Jeżeli bowiem w istocie posiedzenie organu stanowiącego stwarzało zagrożenie epidemiologiczne, to przewodniczący powinien albo odwołać posiedzenie, albo zapewnić warunki, umożliwiające bezpieczne odbycie posiedzenia (np. w pomieszczeniu o większej powierzchni), albo w końcu zarządzić obrady rady gminy w trybie zdalnym (co jest kompetencją przewodniczącego stosownie do art. 15zzx ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). W związku z powyższym, ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...] nie spełnia warunku konieczności i proporcjonalności.

Jako podstawę odmowy wstępu na posiedzenie rady wskazano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednakże, nawet zakładając, że w drodze tego aktu prawnego może dojść do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (co zdaniem Skarżącego wydaje się wątpliwe z uwagi na art. 233 ust. 1 Konstytucji RP), to należy wskazać, że dokonane ograniczenie konstytucyjnego prawa nie spełnia wymogu formy ustawowej, zgodnie z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W okolicznościach sprawy odmowa wstępu na posiedzenie organu narusza nie tylko konstytucyjne prawo do informacji, zagwarantowane w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP ale także art. 11b ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Zdaniem organu wątpliwa pozostaje właściwość rozpoznania złożonej skargi przez WSA. Skarżący kwestionuje czynność porządkowo-organizacyjną Przewodniczącego Rady o charakterze faktycznym, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego - 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.).

W przypadku uznania, że skarga podlega jednak rozpoznaniu przez Sąd wskazano, że czynność Przewodniczącego Rady Gminy, która określała tryb sesji jako "zamkniętej" podjęta i opublikowana została dnia [...] maja 2021 r. w formie informacji zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. Tym samym to właśnie ta czynność de facto stanowi źródło zarzutów Skarżącego, a nie zaś odpowiedź na wiadomość e-mail z 26 maja 2021 r. W związku z tym 30 dniowy termin na wniesienie skargi na czynność winien być liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej, z którą niewątpliwie zapoznał się S. K.. Termin na wniesienie skargi upłynął więc 19 czerwca 2021 r., a tym samym skarga winna ulec odrzuceniu.

W przypadku nie podzielenia powyższego stanowiska wskazano, że podstawą działania i podjętej czynności Przewodniczącego Rady Gminy była przede wszystkim sytuacja epidemiologiczna panująca w kraju. Zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 maja 2021 r. "spotkania, zgromadzenia mogą się odbywać o ile liczba osób uczestniczących nie przekracza 25, a uczestnicy będą zachowywać odległość co najmniej 1,5 m".

Sesja Rady Gminy w dniu [...] maja 2021 r. odbywała się w Szkole Podstawowej w M. z uwagi na możliwie największą powierzchnię pomieszczenia, którym dysponuje Gmina, a nadającym się do przeprowadzenia obrad. Zgodnie zaś z § 47 Statutu Gminy [...] do osób pozostających w miejscu obrad sesji lub posiedzenia mają zastosowanie przepisy porządkowe właściwe dla miejsca, w których sesja się odbywa. Ówcześnie zaś zarówno na terenie Urzędu Gminy jak i na terenie Szkoły Podstawowej w M. wprowadzone były ograniczenia w zakresie wstępu do obiektów.

Warunki lokalowe nie pozwalały na zapewnienie przestrzegania powyższych rygorów w sytuacji gdyby w sesji miała wziąć bezpośredni udział publiczność. Wszakże powierzchnia pomieszczenia (bez skosów) wynosi 68m2. Wśród osób które obowiązkowo biorą udział w sesji jest 15 radnych, wójt, skarbik, protokolant, kamerzysta. Nie ma możliwości ustawienia stołów, by osoby uczestniczące w sesji siedziały w odległości ponad 1,5 metra od siebie, a dodatkowo by wydzielić strefę dla publiczności. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 15zzx ustawy o zwalczaniu COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitarnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Tym samym ustawodawca w akcie rangi ustawy wprowadził ograniczenia w zakresie bezpośredniego udziału publiczności w sesjach Rady, skoro dopuszczalnym jest przeprowadzenie jej w całości w trybie zdalnym lub nawet korespondencyjnie.

Nadto, przebieg sesji Rady Gminy, w tym również przeprowadzonej w dniu [...] maja 2021 r., utrwalany jest za pomocą obrazu i dźwięku oraz udostępniony za pomocą łączności internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Gminy. Nadto każdy ma prawo uzyskać dostęp do dokumentów z sesji (protokoły, uchwały). Zapewniona zatem została jawność oraz dostępność działalności organu w trakcie sesji Rady Gminy.

III.

Postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/21 tutejszy Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...].

Pismem z 27 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie wyraziło stanowisko w sprawie. Nie zgodziło się z twierdzeniem organu, jakoby odmowa wstępu na posiedzenie rady gminy nie mieściła się w katalogu czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie podkreślono szczególnie postanowienie NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14.

W powołanym piśmie nie podzielono także stanowiska organu, co do wskazania, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Organ przyjmuje, że zaskarżana czynność została podjęta [...] maja 2021 r. tj. wówczas, gdy opublikowano na stronie internetowej Urzędu informację o "zamkniętej" [...] sesji Rady Gminy [...].

Należy jednak zaaprobować działanie procesowe Skarżącego, który oznaczył zaskarżaną czynność Przewodniczącego Rady Gminy [...] jako pochodzącą z [...] maja 2021 r. To wówczas właśnie, za sprawą wiadomości, wysłanej do Skarżącego przez Przewodniczącego Rady Gminy [...], doszło do konkretyzacji "czynności" właśnie, polegającej na ograniczeniu prawa wstępu na konkretne posiedzenie rady gminy, konkretnemu uprawnionemu.

Należy podkreślić, że oznaczenie daty czynności nie ma decydującego znaczenia, zważywszy na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Bez wątpienia granice niniejszej sprawy zakreśla odmowa wstępu na konkretne posiedzenie Rady Gminy [...] (tj. sesję, która odbyła się [...] maja 2021 r.) konkretnemu uprawnionemu, tj. S. K..

W ocenie Stowarzyszenia, Skarżący prawidłowo oznaczył datę czynności i wniósł skargę przed upływem 30-dniowego terminu.

Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, jest przyjęcie za organem, że datą czynności jest dzień publikacji informacji na stronie internetowej, która to informacja nie została opatrzona datą jej zamieszczenia. Znamienna jest okoliczność, że do wykazania daty zamieszczenia informacji o zwołaniu sesji, organ musiał sięgnąć do wewnętrznego panelu sterowania stroną internetową. Jest oczywiste, że panel ten jest dostępny tylko dla osób administrujących stroną internetową urzędu. Niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym byłoby przyjęcie, że bieg terminu wniesienia skargi jest liczony od daty, która nie jest znana dla osób uprawnionych do skarżenia.

Nawet gdyby jednak uznać, że w niniejszej sprawie odmowa wstępu na posiedzenie Rady Gminy [...] nastąpiła [...] maja 2021 r., to okoliczności sprawy - zwłaszcza brak opatrzenia datą ww. informacji o [...] Sesji Rady Gminy [...], opublikowanej na stronie internetowej urzędu - przemawiają za zastosowaniem art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, po wniesieniu skargi, może: uznać, że uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

IV.

Celem dokładnego rozpatrzenia niniejszej sprawy i wyjaśnienia powstałych na jej tle wątpliwości, Sąd wyznaczył na dzień 21 kwietnia 2022 r. rozprawę, o której ze stosownym wyprzedzeniem poinformował Skarżącego, Stowarzyszenie i organ.

Na tak wyznaczoną rozprawę nikt z ww. się nie stawił, ani osobiście, ani przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Pomimo stricte formalnego rozstrzygnięcia, tutejszy Sąd - przez wzgląd na potrzebę kompleksowego uzasadnienia wydanego postanowienia - uznaje za konieczne, aby w pierwszej kolejności przypomnieć stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14, w zakresie dotyczącym dopuszczalności sądowej kontroli działania organów w sprawach dotyczących zapewnienia wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów. Owo przypomnienie jest niezbędne w celu wyjaśnienia przyczyn odrzucenia skargi w niniejszej sprawie.

Na uwagę zasługuje zatem stanowisko wyrażone w powołanym postanowieniu, zgodnie z którym odmowa (uniemożliwienie) obywatelowi udziału w posiedzeniu kolegialnego organu, pochodzącego z wyborów powszechnych, stanowi - jak słusznie wskazał NSA, a co Sąd w niniejszym składzie podziela - naruszenie przysługującego mu konstytucyjnego uprawnienia, stanowiącego fundament budowy demokracji lokalnej (inna sprawa czy to naruszenie może zostać uznane za usprawiedliwione okolicznościami i/lub obowiązującym prawem, czy nie).

Uprawnienie obywatela do udziału w sesji rady gminy stanowi wyraz konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych, wyrażonej przede wszystkim w art. 61 Konstytucji RP. Prawo do uczestnictwa obywatela w posiedzeniach rad gmin jest bowiem jednym z ważniejszych elementów budowy zaakcentowanej już wcześniej demokracji lokalnej.

Sama realizacja tego obywatelskiego uprawnienia następuje z mocy prawa, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Jednakże odmowa jego realizacji kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia. Odmowa udziału w sesji rady gminy jest więc czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Również organ, jakim jest przewodniczący rady gminy, może być stroną postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 u.s.g., podmiot ten jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad. W ramach realizowania tych zadań, podmiot ten powinien czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przewodniczący jest więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez stworzenie możliwości udziału w sesji rady gminy, które w ocenie Sądu obejmuje również odpowiednio wczesne ogłoszenie o jej posiedzeniu.

W sprawie rozpatrywanej przez NSA, do której odwołuje się zarówno Skarżący jak i dopuszczone do udziału Stowarzyszenie, a która zakończyła się również odrzuceniem skargi (co jednak nastąpiło z różnych przyczyn w I i II instancji sądowej), czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. było uniemożliwienie wstępu skarżącemu obywatelowi na posiedzenie rady miasta. Ową czynnością, odmiennie niż w sprawie niniejszej, była więc dokonana dokładnie w dniu posiedzenia rady, "fizyczna" odmowa wstępu na posiedzenie tego organu. Obywatela, który przyszedł na to posiedzenie poinformowano, że w sesji mogą brać udział wyłącznie osoby posiadające imienne zaproszenia przewodniczącego rady, po czym "wyproszono" go a następnie usunięto przez służby porządkowe z sali obrad.

W sprawie rozpatrywanej przez tutejszy Sąd sytuacja wygląda zgoła odmiennie, gdyż Skarżący S. K. w dniu posiedzenia Rady Gminy [...], tj. [...] maja 2021 r., nie domagał się w ogóle wejścia na salę obrad (brak o tym jakiejkolwiek wzmianki w aktach sprawy i pismach procesowych stron). Kwestionuje natomiast, jako rzekomą czynność z zakresu administracji publicznej, e-mail Przewodniczącego Rady Gminy z [...] maja 2021 r., powtarzający w istocie informację opublikowaną wcześniej na stronie podmiotowej Gminy [...] w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] maja 2021 r., na którą Skarżący powołuje się w swojej korespondencji do organu z 23 maja 2021 r.

Jednocześnie uczestniczące w sprawie Stowarzyszenie zwraca uwagę, że dla oceny skargi nie ma jakiegokolwiek znaczenia to, czy Skarżący zakwestionował udzieloną mu informację z [...] maja 2021 r., czy też chodziło mu może o zawiadomienie z [...] maja 2021 r. opublikowane w BIP, na które powołał się w swojej korespondencji e-mail z 23 maja 2021 r., skierowanej do Przewodniczącego. Sąd, w ocenie Stowarzyszenia, może w takim przypadku uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i mimo to rozpoznać skargę.

VI.

Sąd powyższego stanowiska nie podziela.

W kontekście wyżej sformułowanych uwag wstępnych należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść również na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ustawodawca wyraźnie odróżnia zatem akty organów od ich czynność. Obie formy muszą jednak mieścić się w zakresie działania administracji publicznej i dodatkowo dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czym innym będzie zatem czynność w postaci rzeczywistego uniemożliwienia wzięcia przez danego obywatela udziału w posiedzeniu organu kolegialnego pochodzącego z wyborów powszechnych, od kwestionowania w istocie aktu z zakresu administracji publicznej, który np. ustalając reguły zachowania (wstępu), stanowi o naruszeniu prawa do udziału w posiedzeniu organu kolegialnego, ograniczając lub wyłączając taką możliwość. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, przy czym zdaniem Sądu sporny może być już poziom zindywidualizowania owej formy działania organu, tj. czy bezwzględnie musi to być akt/czynność skierowana tylko i wyłącznie do określonej z imienia i nazwiska lub nazwy osoby, czy też może to być również ogólne określenie, wskazujące pewną zbiorowość, pozwalające jednak na wyłonienie precyzyjnego kręgu adresatów. W tym względzie zdaniem Sądu należy uwzględniać charakter aktu/czynności organu i przede wszystkim rodzaj oraz wagę "postępowania", w którym je wydano/podjęto oraz sens regulacji prawnej odnoszącej się do tego rodzaju aktywności.

Pojęcie aktu lub czynności nie jest w polskim prawie nowe, zaś próby ich zdefiniowania podejmowano już na gruncie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r., nr 74 poz. 368 ze zm.). W postanowieniu NSA z 12 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1247/97 (OSP 1999/2 poz. 25) stwierdzono, że przez "czynność" w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; ustna informacja pracownika urzędu, który nie jest organem administracji publicznej, o wysokości obowiązującej opłaty za wydanie decyzji administracyjnej nie ma takiego waloru, nie jest bowiem czynnością materialno-techniczną.

Czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest więc pewien sposób działania organu, a więc jego namacalne, rzeczywiste i "fizyczne" zachowanie względem określonego podmiotu, władczo wkraczające w gwarantowane (wynikające z przepisów prawa) uprawnienia lub obowiązki.

Jest zatem niekwestionowane, co podkreślił już NSA w zacytowanym obszernie postanowieniu z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14, że czynnością (a nie aktem - przyp. tutejszego Sądu) jest odmowa wstępu na posiedzenie rady gminy. Istotne są jednak okoliczności podjęcia owej czynności, tj. opisane wyżej rzeczywiste i fizyczne uniemożliwienie wzięcia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego pochodzącego z wyborów powszechnych i wyproszenie z odbywającego się bądź też mającego się dopiero odbyć, posiedzenia. Ważna jest więc w tym przypadku łączność czasowa pomiędzy posiedzeniem organu kolegialnego, wolą obywatela do uczestniczenia w nim i działaniem organu (tu: przewodniczącego rady gminy), który to uniemożliwia. To zaś, że obywatele mają prawo wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, gdyż wynika to zarówno z art. 61 Konstytucji RP, który doprecyzowanego w art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 2 u.s.g.

Sąd zastrzega przy tym, że form rodzajowych takiej czynności organu może być wiele, w zależności od konkretnego stanu faktycznego. Jednakże można je sklasyfikować jako te podejmowane bezpośrednio przed posiedzeniem organu kolegialnego pochodzącego z wyborów powszechnych, jak i te podejmowane już w trakcie takiego posiedzenia. Wyraźnym rozgraniczeniem jest jednak fakt próby wzięcia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego przez obywatela i reakcja na to organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja w ogóle nie wystąpiła, gdyż Skarżący nie próbował wziąć udziału w posiedzeniu organu w wyznaczonym dniu, tj. [...] maja 2021 r.

Z kolei aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest zmaterializowane w formie szeroko ujmowanego dokumentu, działanie organu, odnoszące się do uprawnień i obowiązków obywatela wynikających z przepisów prawa. Aktem będzie więc na tyle zindywidualizowane "pismo" organu, które zawiera rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach obywatela mających umocowanie w prawie. Pewien wzorzec rozróżniania aktu od czynności wskazano w całej linii orzeczeń NSA na gruncie spraw o żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W judykatach sądowych dotyczących tej materii podkreślano, że czynnością będzie zwrot opłaty, zaś aktem pisemna odmowa jej zwrotu.

W kontekście powyższych uwag, wobec jednoznacznego brzmienia skargi, która kwestionuje czynność Przewodniczącego Rady Gminy [...] w postaci korespondencji e-mail z [...] maja 2021 r., mając również na względzie niestawiennictwo żadnej ze stron na wyznaczonej rozprawie, Sąd wyjaśnia, że korespondencja ta nie jest jakąkolwiek czynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z tym już z tej przyczyny skarga jest niedopuszczalna i na zasadzie art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. To co bowiem wyraźnie kwestionuje Skarżący, nie może zostać potraktowane jako czynność z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, odpowiadając na zarzut Stowarzyszenia, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. niewątpliwie wynika zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami rozpatrywanej skargi. Wskazana swoboda orzecznicza, skądinąd uzasadniona celami sądowej kontroli administracji publicznej, nie może jednakże oznaczać niczym nieskrępowanego prawa Sądu, do w istocie dowolnej modyfikacji zakresu zaskarżenia, wyraźnie i precyzyjnie wskazanego przez Stronę. To Skarżący jest dysponentem wniesionej skargi, określając w niej przede wszystkim zakres zaskarżenia poprzez m.in. wskazanie konkretnego aktu administracyjnego lub też aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które kwestionuje. Sąd nie może więc - wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia - modyfikować tego, co jest przedmiotem zaskarżenia i badać inny akt lub inną czynność niż ta wskazana wyraźnie w skardze. Dodać należy, że Stronie niniejszego postępowania tutejszy Sąd stworzył możliwość wypowiedzenia się (osobistego bądź zdalnego) i ewentualnego doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, jeżeli ten wskazany w skardze miałby okazać się niewłaściwy. Po to właśnie wyznaczono rozprawę, by toczące spór podmioty mogły swobodnie zabrać głos, jak również odpowiedzieć na ewentualne pytania Sądu. Jak jednak wskazano, żadna ze stron sporu, a także uczestniczące w postępowaniu Stowarzyszenie, nie wzięła udziału w rozprawie.

Kontynuując rozważania Sąd wyjaśnia, że o ile jest związany zakresem zaskarżenia rozumianym jako związanie wskazanym konkretnie w skardze przejawem działania organu (konkretnym aktem lub czynnością), o tyle związanie to nie obejmuje przyjętej przez stronę kwalifikacji, czym dany przejaw władczej działalności organów w istocie jest (aktem czy jednak czynnością).

W niniejszej sprawie Sąd wyklucza jednoznacznie to, aby e-mail Przewodniczącego Rady Gminy z [...] maja 2021 r. był czynnością tego organu. Rozważenia wymaga jednak, czy korespondencję tę można zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wyżej wskazano już, że obywatele mają prawo do brania udziału w posiedzeniach organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych.

Doprecyzowując powyższe należy jedynie dodać, że jak wynika z art. 18 ust. 1 u.d.i.p., posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. W myśl zaś art. 18 ust. 3 i 4 u.d.i.p. organy (...) są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się też transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów (...) z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.

Z kolei w art. 11b ust. 1 u.s.g. wyrażono ogólną regułę, że działalność organów gminy jest jawna a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw. W art. 11b ust. 2 u.s.g. doprecyzowano, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Sąd wskazuje również, że z art. 20 ust. 1b u.s.g. (obowiązującego od 31 stycznia 2018 r. - por. ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych Dz. U. z 2018 r. poz. 130) wynika, że obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Sąd nie ma wątpliwości, że ustanowiony w Polsce system prawny zawiera bardzo silnie chronione prawo obywatela do kontroli organów kolegialnych, pochodzących z wyborów powszechnych, który przejawia się m.in. w prawie wstępu na posiedzenia rad gmin i bezpośredniego w nich udziału.

Jest więc w ocenie Sądu naturalną konsekwencją powyższego to, że odpowiedzialny za prawidłowe zwołanie i przeprowadzenie posiedzenia rady - jej przewodniczący, ma również obowiązek prawidłowego zakomunikowania nie tylko radnym, ale również i obywatelom, daty konkretnej sesji rady (m.in. w tym celu stworzony został BIP). Powyższe wynika już z samej istoty przywołanych regulacji u.s.g. i u.d.i.p., zawierających gwarancje udziału w posiedzeniu rady, także poprzez bierny, zdalny dostęp do posiedzenia w czasie rzeczywistym (patrz art. 20 ust. 1b u.s.g. w zakresie wskazanego w nim obowiązku transmisji obrad rady) lub też w formie umożliwiającej zabieranie głosu "z sali" jeżeli zarządzone zostanie w myśl ustawy o zwalczaniu COVID). Udział obywatela w posiedzeniu, aby można było powiedzieć, że jest realnie gwarantowany, winien zostać poprzedzony odpowiednim zawiadomieniem o czasie, miejscu i zasadach.

Inne rozumienie obowiązków informacyjnych organu odpowiedzialnego za organizację posiedzeń organów kolegialnych i zagwarantowanie w nich udziału obywateli, jest nie do pogodzenia z istotą wskazanych przepisów, gwarantujących taki dostęp. Organ ma zatem obowiązek informowania obywateli o posiedzeniach, na które Ci mogą wejść. Potwierdza to również art. 24 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. w sprawie Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. [...] poz. [...]), w którym wskazano, że zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.

Mając to na względzie należy przypomnieć, że korespondencją z 23 maja 2021 r. Skarżący zwrócił się do Przewodniczącego o wskazanie "w oparciu jakich przepisów prawa ogranicza Pan uczestnictwo publiczności w posiedzeniach organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów". Sformułowano to przy tym w kontekście powzięcia przez Skarżącego informacji ze strony internetowej Urzędu Gminy o posiedzeniach Komisji Rady Gminy oraz o obradach [...] sesji Rady Gminy [...]. W piśmie tym Skarżący podkreślił informację jaką Przewodniczący zawarł w zawiadomieniu o sesji.

W odpowiedzi na to pismo Skarżącego Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, że aktualne przepisy prawne Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w § 26 określają, iż spotkania, zgromadzenia mogą się odbywać o ile liczba osób uczestniczących nie przekracza 25, a uczestnicy będą zachowywać odległości co najmniej 1,5 m. Warunki lokalowe nie pozwalają na zapewnienie przestrzegania powyższych rygorów w sytuacji gdyby w sesji miały wziąć bezpośredni udział publiczności.

Nadto zgodnie z art. 47 Statutu Gminy [...] (chodzi o § 47 - przyp. Sądu), do osób pozostających w miejscu obrad sesji lub posiedzenia mają zastosowanie przepisy porządkowe właściwe dla miejsca, w których sesja się odbywa. Aktualnie zaś zarówno na terenie Urzędu Gminy jak i na terenie Szkoły Podstawowej w M. wprowadzone są ograniczenia w zakresie wstępu do obiektów.

Jednocześnie poinformowano, że przebieg sesji Rady Gminy zaplanowanej na dzień [...] maja 2021 r. będzie utrwalony za pomocą obrazu i dźwięku oraz udostępniony za pomocą łączności Internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej gminy. Nadto każdy będzie miał prawo uzyskać dostęp do dokumentów z sesji. W ten sposób zapewnia się jawność oraz dostępność działalności organu w trakcie sesji Rady Gminy.

Zdaniem Sądu powyższe pismo z 26 maja 2021 r. nie jest żadnym aktem z zakresu administracji publicznej, który dotyczyłby uprawnień Skarżącego wynikających z przepisów prawa. Jest to pismo informacyjne, zawierające wyjaśnienie i nawiązanie do wcześniej opublikowanego w dniu 20 maja 2021 r. i kluczowego dla kwestii wejścia na salę obrad, ogłoszenia o sesji Rady Gminy [...].

Zarzuty jakie Skarżący formułuje względem tego pisma są niezasadne, bowiem nie stanowi ono aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wtórne powtórzenie informacji ujawnionej wszystkim zainteresowanym w dniu [...] maja 2021 r., rozbudowane o wskazanie przepisów prawa, nie czyni z korespondencji e-mail Przewodniczącego do Skarżącego wskazanego aktu. Jednocześnie, z uwagi na wskazane już wcześniej związanie Sądu granicami sprawy, wyznaczanej poprzez m.in. sprecyzowanie aktu jaki w ocenie Strony podlega zaskarżeniu i który jej zdaniem jest nośnikiem władczego rozstrzygnięcia, nie jest możliwa jakakolwiek dowolność i kontrola "ogłoszenia" Przewodniczącego Rady Gminy w [...] o zwołaniu Sesji i zasadach jakie będą obowiązywały w trakcie jej trwania, co akcentuje Stowarzyszenie - chodzi o ogłoszenie z [...] maja 2021 r. (data publikacji w BIP została przez organ udowodniona).

W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na pismo Przewodniczącego Rady Gminy [...] z [...] maja 2021 r. jako niedopuszczalną, o czym orzeczono na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pismo z 26 maja 2021 r. nie jest w ocenie Sądu ani czynnością, na którą wskazuje skarga, ani też aktem z zakresu administracji publicznej. Jest po prostu powieleniem ogłoszenia wcześniej opublikowanego wraz z podaniem szerszych przepisów prawa, które zdaniem Przewodniczącego Rady uzasadniały dokonanie ogłoszenia takiej treści.