Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2398/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6230 System oceny zgodności, certyfikacja
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 par. 2 i 3, art. 18, art. 121
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1801/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1801/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę A. Spółki z o.o. Sp. k. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] maja 2015 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonywania obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2014 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), nakazał A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. (dalej: skarżąca, zobowiązana) m. in. wycofanie z obrotu zabawki [...] [...], kod [...], niezgodnej ze szczegółowymi wymaganiami określonymi w pkt 1.3 załącznika nr 1 Szczegółowe wymagania bezpieczeństwa do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla zabawek (Dz. U. z 2011 r. Nr 83, poz. 454 ze zm.; dalej rozporządzenie). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Przeprowadzona na zlecenie Prezesa UOKiK przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej kontrola wykonania obowiązków określonych w ww. decyzji wykazała, że zobowiązana nie wykonała tej decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej u.p.e.a.), Prezes UOKiK wystosował do zobowiązanej upomnienie z [...] stycznia 2015 r., w którym wezwał ją do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W związku z niewykonaniem przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji Prezes UOKiK z [...] października 2014 r. pismem z [...] lutego 2015 r. Prezes UOKiK przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu tytuł wykonawczy z [...] lutego 2015 r. i wniósł o wszczęcie egzekucji obowiązku wskazanego w ww. tytule.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski nałożył na zobowiązaną środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.500 zł, wskazując termin i sposób uiszczenia grzywny. Ponadto, organ egzekucyjny poinformował zobowiązaną, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] lutego 2015 r. w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia oraz poinformował, iż w przypadku niewykonania obowiązku w powyższym terminie będą nakładane na nią dalsze grzywny. Zobowiązana została pouczona zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., że przysługuje jej prawo zgłoszenia zarzutów oraz prawo wniesienia do Prezesa UOKiK, za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego, zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Do postanowienia dołączył odpis tytułu wykonawczego z [...] lutego 2015 r.

Pismem z [...] kwietnia 2015 r. zobowiązana przesłała oświadczenia dwóch klientów stwierdzające brak posiadania przedmiotowego wyrobu, jednakże oświadczenia od tych kontrahentów znajdowały się już w aktach sprawy. Ponadto zobowiązana przesłała fakturę korygującą wystawioną dla jednego z kontrahentów. Ponownie stwierdziła, iż nie może skontaktować się z pięcioma kontrahentami. Jednocześnie poinformowała, że udało jej się skontaktować telefonicznie z trzema odbiorcami, z których dwoje oświadczyło, że nie posiadają na stanie przedmiotowej zabawki i zobowiązało się do dostarczenia stosownych oświadczeń na piśmie, a jeden oświadczył, że posiada na stanie ten wyrób, jednakże nie był w stanie określić jego ilości.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Prezes UOKiK poinformował Wojewodę Wielkopolskiego, że zobowiązana do tamtej daty nie przekazała wymaganych dowodów wycofania wyrobu od czterech kontrahentów.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Prezes UOKiK

1. uchylił w całości postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2015 r. w sprawie nałożenia na A. Sp. z o. o. Sp. K. P. grzywny w wysokości 2.500 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezesa UOKiK z [...] października 2014 r.;

2. nałożył na zobowiązaną A. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w P. grzywnę w wysokości 2.000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezesa UOKiK z [...] października 2014 r.;

3. wezwał skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od otrzymaniu niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu.

Zdaniem organu skarżąca nie udowodniła podjęcia wszystkich możliwych działań mających na celu uzyskanie wycofania wyroku od odbiorców.

Organ zaznaczył, iż Wojewoda Wielkopolski zastosował prawidłowy, najmniej uciążliwy dla skarżącej, środek egzekucyjny w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jednak naruszył art. 7, 8, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W ocenie Prezesa UOKiK zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego nie zawiera uzasadnienia dotyczącego ustalenia wysokości grzywny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a. wysokość grzywny nakładanej przez organ nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Tak więc organ egzekucyjny wyznacza kwotę grzywny w ramach uznania administracyjnego, bowiem w przepisach u.p.e.a. nie ma wyraźnych kryteriów określania wysokości grzywny poza jej górną granicą. Mimo to zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny wymaga od organu przytoczenia w uzasadnieniu okoliczności faktycznych odnośnie do tego, dlaczego nałożył grzywnę w określonej wysokości.

Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny, organ II instancji wskazał, że celem grzywny jest jedynie przymuszenie skarżącej do wykonania nałożonego na nią obowiązku i jest ona formą nacisku skłaniającą zobowiązanego do określonego zachowania. Organ uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł jest wystarczająca do wywarcia nacisku na zobowiązaną, co jest konieczne z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] października 2014 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu I instancji zachowanie skarżącej po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie może wpłynąć na ocenę zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia w toku postępowania egzekucyjnego. Podobnie jak sytuacja majątkowa skarżącej, która, wbrew twierdzeniom spółki, była przedmiotem badania w toku postępowania prowadzonego na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2015 r.

Sąd nie uznał grzywny w wysokości 2.000 zł za wygórowaną. Stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2015 r. Prezes UOKiK, uchylając ww. postanowienie, zmniejszył nałożoną na skarżącą grzywnę o 500 złotych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że grzywna w wysokości 500 złotych spełniła cele postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę przymuszający charakter grzywny. Podnosząc zarzut niezbadania przez organ jej sytuacji majątkowej, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność np. braku odpowiednich środków finansowych na ponoszenie opłat związanych z obowiązkami o charakterze publicznoprawnym, związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego braku wystarczającego wskazania okoliczności uzasadniających nałożenie grzywny w wysokości 2 000 złotych, WSA uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organu, wyrażonego w postanowieniu Prezesa UOKiK z [...] maja 2015 r., że kwota grzywny jest dostateczna do wywarcia nacisku na zobowiązaną. Potwierdzają to okoliczności faktyczne sprawy, tj. podejmowanie przez skarżąca kolejnych działań celem wykonania nałożonych na nią obowiązków także po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Prezes UOKiK uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. w zakresie grzywny m. in. z uwagi na brak dostatecznego uzasadnienia nałożenia oraz brak wskazania okoliczności, jakimi kierował się Wojewoda Wielkopolski, ustalając wysokość grzywny. W przeciwieństwie do ww. postanowienia Wojewody Wielkopolskiego, postanowienie Prezesa UOKiK z [...] maja 2015 r. zawiera uzasadnienie określenia wysokości grzywny – wskazano na m. in. konieczność wywarcia dostatecznego nacisku na skarżącą, ponieważ grzywna w tej wysokości jest jednocześnie odczuwalna i spełnia ustawowe zadanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619; dalej u.p.e.a.) poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, nie zbadał wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie zbadał w ogóle sytuacji majątkowej skarżącej, co miało wpływ na wymiar nałożonej grzywny oraz nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca podjęła wszelkie możliwe czynności w celu wykonania nałożonego na nią uprzednio obowiązku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postanowieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie zostały w żaden sposób wyjaśnione okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 2.000 zł.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ, ustalając wysokość grzywny nałożonej na zobowiązaną, nie naruszył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą, nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Grzywna w wysokości 2.000 zł nie może być bowiem uznana za środek zbyt uciążliwy dla strony. Organ trafnie argumentował jej wysokość, stwierdzając, że grzywna w tej wysokości będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie jej wysokość winna zmotywować zobowiązaną do realizacji nałożonego obowiązku. Należy podkreślić, że organ, obniżając grzywnę, uwzględnił czynności zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku, czym odniósł się do argumentacji skarżącej i uwzględnił ją, wymierzając grzywnę w takiej wysokości i mając na uwadze, że decyzja nie została wykonana, więc grzywna była zasadna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, miał bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustalił wysokość grzywny w dolnych granicach przysługującej możliwości. Zatem organ administracji miał na uwadze zarówno sytuację faktyczną Spółki, jak również rodzaj zobowiązania, a także sytuację finansową zobowiązanej, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanej. Tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązaną nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanej. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegający na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego oraz pominięciu okoliczności, w jakiej sytuacji majątkowej jest skarżąca, należało uznać za bezzasadny.

Również za bezzasadny i gołosłowny należało uznać sformułowany drugi zarzut skargi kasacyjnej, albowiem organ wskazał, jakie okoliczności wziął pod uwagę, wymierzając grzywnę w wysokości 2.000 zł, natomiast w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne szczegóły tego zarzutu, a jedynie ogólne stwierdzenia, które miały charakter polemiczny z prawidłowym postępowaniem organu odwoławczego i Sądu I instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z tym środek ten oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu 360 zł za czynności podjęte w postępowaniu kasacyjnym przez jego pełnomocnika, występującego w również postępowaniu przed Sądem I instancji, tj. sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed NSA.