Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4661/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 922/15 w sprawie ze skargi L. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 922/15 oddalił skargę L. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Starosty Puławskiego z [...] kwietnia 2015 r., którą zakazał wykonywania przez L. w P. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniach [...] września 2014 r. oraz [...], [...] i [...] października 2014 r. Starosta Puławski przeprowadził kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez L. w P.. Kontrolą objęto okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2014 r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierownika kontrolowanego ośrodka szkolenia kierowców w dniu [...] stycznia 2015 r. bez jakichkolwiek zastrzeżeń.

W wyniku kontroli ustalono, że Kierownik Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców w P. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), niezgodne ze stanem faktycznym, a także, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

We wniosku złożonym w dniu [...] marca 2013 r. w Starostwie Powiatowym w P. Kierownik Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców w P. wniósł o zmianę zakresu wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (tj. rozszerzenie zakresu wpisu o kategorię B+E). Do wniosku dołączył oświadczenie, iż dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą oraz, że znane mu są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. We wniosku zaznaczono rubryki dotyczące prowadzenia szkolenia kierowców w zakresie kategorii: A, B, C, D, B+E oraz C+E. Natomiast w wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzono, że ośrodek nie posiada odpowiedniej infrastruktury, tj. placu manewrowego oraz instruktora do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii A.

Z oświadczenia Kierownika ośrodka wynika, że w latach 2013 i 2014 nie były przeprowadzane szkolenia na tę kategorię prawa jazdy. Potwierdzeniem tego są zapisy w księdze ewidencji osób szkolonych nr 2013 i nr 2014.

Kolegium wyjaśniło, że wskazywany przez skarżącego dwuletni okres dostosowawczy infrastruktury do wymagań narzuconych przez nowe przepisy nie ma zastosowania w sprawie. Nowe uregulowania, jak i przepisy poprzednio obowiązujące, jednoznacznie wskazują, jakie warunki należy spełniać, by prowadzić działalność w zakresie ośrodka szkolenia kierowców. Zatem oświadczenie strony skarżącej złożone zostało niezgodnie ze stanem faktycznym, co skutkuje sankcją przewidzianą w art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Ponadto w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez L.. Stwierdzono mianowicie fakt przeprowadzenia szkolenia kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 bez wymaganych uprawnień. Na podstawie książki ewidencji osób szkolonych w 2014 r. (poz. 21) ustalono, że ośrodek przeprowadził szkolenie kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 w terminie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. Natomiast we wniosku o zmianę zakresu wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców złożonym w dniu [...] marca 2013 r., nie zaznaczono pozycji w zakresie kategorii B1. Starosta Puławski nie posiada także innej dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez stronę skarżącą uprawnień do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii B1. Kierownik Ośrodka Szkolenia Kierowców w pisemnym wyjaśnieniu podniósł, że w zakresie prowadzenia szkolenia na kategorię B1 doszło do pomyłki w interpretacji zapisów ustawy o kierujących pojazdami przez uznanie, że jeżeli ośrodek może szkolić na kategorie: A, B, C, D, C+E, to może szkolić na również na tzw. podkategorie (AM, A1, B1, C1, D1), przy założeniu dysponowania przez ośrodek odpowiednimi pojazdami i zatrudniania instruktorów posiadających uprawnienia do szkolenia na daną kategorię. Ośrodek nigdy wcześniej nie prowadził szkolenia na kategorię B1 i był to przypadek incydentalny. W ocenie organu wyjaśnień tych nie można jednak uwzględnić, gdyż obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji od usprawiedliwionych bądź nieusprawiedliwionych naruszeń.

Stwierdzono też wielokrotne (co najmniej 16 razy) prowadzenie szkolenia podstawowego i uzupełniającego dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B+E, C, C+E w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, to jest bez odpowiedniej infrastruktury ośrodka szkolenia kierowców, co dotyczy placu manewrowego. W toku dokonanych w dniu [...] października 2014 r. oględzin placu manewrowego mieszczącego się przy ul. D. w P. ustalono, że plac nie spełnia wymagań w zakresie wymiarów stanowisk przeznaczonych do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii B+E, C, C+E, D.

Stwierdzono również wielokrotne (co najmniej 11 razy) prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniajacymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami, to jest przeprowadzenie 2 praktycznych szkoleń podstawowych w zakresie kategorii B samochodem osobowym bez adnotacji w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu wymaganej przepisem art. 24 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami oraz przeprowadzenie 9 praktycznych szkoleń podstawowych i uzupełniających w zakresie kategorii C+E przyczepą niespełniającą wymagań w zakresie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W wyjaśnieniach złożonych w dniu [...] lutego 2015 r. kierownik ośrodka poinformował, że do szkolenia na kategorię C+E pozyskał przyczepę spełniającą wymogi odnośnie wymiarów i złoży kopię dowodu rejestracyjnego w siedzibie urzędu. W tym samym dniu złożono informację o nowych pojazdach wykorzystywanych do szkolenia w zakresie kategorii C i C+E.

Kolegium podniosło, że przeprowadzona kontrola działalności Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców w P. dała podstawy do stwierdzenia również szeregu innych nieprawidłowości i uchybień, mogących stanowić naruszenie warunków wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej, niemających jednak rażącego charakteru. Nie mogły one zatem stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Podmiot prowadzący ośrodek szkolenia kierowców zobowiązany jest znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie jest natomiast dopuszczalne realizowanie tego programu według własnego uznania, nawet jeżeli utrudnienia w jego realizacji wynikają z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców.

Zdaniem Kolegium, stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości, mające charakter rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skutkują wydaniem decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ odwoławczy nie podzielił też podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zasad przewidzianych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 22 marca 2016 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzone w toku postępowania naruszenia uzasadniały wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez L. w P. działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności było ustalenie, iż oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami jest niezgodne ze stanem faktycznym oraz ustalenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a zatem sytuacje przewidziane przepisami art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.

Zdaniem Sądu uznać należy, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż Kierownik prowadzonego przez Ligę Obrony Kraju Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców w P. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami niezgodne ze stanem faktycznym.

W tym zakresie zarzut strony skarżącej naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami jest niezasadny. Chybiony jest także argument, że oświadczenie zostało złożone zgodnie z wiedzą składającego i w dobrej wierze oraz przy zachowaniu zasad należytej staranności, jak również zgodnie z ustaloną praktyką ośrodków szkolenia zawodowego kierowców.

Kolegium prawidłowo wskazało, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, to jest salę wykładową, pomieszczenie biurowe, plac manewrowy oraz pojazd przeznaczony do nauki jazdy, a także zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

W sytuacji nieposiadania przez Ośrodek Szkolenia Zawodowego Kierowców w P. placu manewrowego oraz instruktora do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii A, zadeklarowanie we wniosku prowadzenia szkolenia kierowców w zakresie tej kategorii powodowało, że oświadczenie przewidziane w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami było złożone niezgodnie ze stanem faktycznym, co skutkuje wydaniem decyzji przewidzianej przepisem art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Na takie właśnie okoliczności wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi o braku precyzyjnego określenia w decyzji, na czym polegała niezgodność złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym.

Stwierdzić także należy, że bez wpływu na możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami pozostaje okoliczność faktycznego nieprowadzenia w latach 2013 i 2014 szkoleń w zakresie kategorii A, gdyż ustawa wiąże wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności już z samym faktem złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, a nie dopiero z faktem prowadzenia szkoleń w oparciu o takie oświadczenie.

Zdaniem Sądu nie jest również trafny zarzut skarżącej, że ze względu na bardzo szeroki zakres oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, stosowanie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności nie powinno mieć miejsca w przypadku każdego najmniejszego nawet naruszenia. Tego rodzaju sytuacja nie ma bowiem miejsca w niniejszej sprawie, w której skarżąca, mimo złożonego oświadczenia, nie spełniała podstawowych wymogów wprost wymienionych w przepisach art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. c i oraz art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Sąd podzielił ustalenia i ocenę organu odnośnie stwierdzonego wielokrotnego (co najmniej [...] razy) prowadzenia szkolenia podstawowego i uzupełniającego dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B+E, C, C+E w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, tj. bez odpowiedniej infrastruktury ośrodka szkolenia kierowców, co dotyczyło placu manewrowego oraz wielokrotnego (co najmniej 11 razy) prowadzenia szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami.

Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń są bezsporne. Natomiast zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do formułowania tezy, że opisane naruszenia mają charakter minimalny, różnice pomiędzy wymaganymi odległościami i wielkościami, a wartościami na placu manewrowym mają charakter symboliczny, pojazd, którym przeprowadzano szkolenia nie posiadał jedynie stosownej adnotacji w dowodzie rejestracyjnym, a odstępstwo od normy w postaci używania przyczepy krótszej o 42 cm stanowi symboliczne odstępstwo od normy.

Podsumowując, Sąd uznał również za nietrafny argument, iż skarżąca została dopuszczona do wykonywania działalności. Sąd zwrócił uwagę, iż organ rejestrowy nie bada wiarygodności oświadczenia złożonego przez przedsiębiorcę o spełnieniu warunków wykonywania działalności regulowanej przed dokonaniem wpisu, ale już po jego złożeniu – w trakcie wykonywania działalności. Odpowiedzialność za ocenę spełnienia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej została tym samym przerzucona na przedsiębiorcę.

L. Ochrony Kraju z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie co do istoty sprawy; ewentualnie,

w przypadku uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] kwietnia 2015roku;

oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyniku błędnego uznania, że decyzja Organ II instancji oraz decyzja ją poprzedzającą jest prawidłowa wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i brak wydania wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] kwietnia 2015 roku w całości i umarzającej postępowanie pomimo ich wadliwości;

3) art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez brak rozważenia interesów stron, a w szczególności pominięcie interesu skarżącego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego skutkujący ustaleniem błędnego stanu faktycznego, jak również nieuwzględnienie podjętych działań skarżącego, dotyczących podjętych przez niego działań naprawczych, zarówno przed kontrolą jak i w jej trakcie, zmierzających do poprawienia warunków prowadzenia Ośrodka Szkolenia Kierowców w P. zgodnych zarówno z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też zastrzeżeniami kontrolujących, czym naruszono również art. 57 ust.3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca. 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, iż skarżący złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym oraz dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, podczas gdy skarżący składał oświadczenie zgodnie ze swoją wiedzą i w dobrej wierze oraz działał z zachowaniem zasad należytej staranności, jak również ustaloną praktyką ośrodków szkolenia zawodowego kierowców, a wszelkie wykryte naruszenia nie miały charakteru naruszeń rażących, jak również na błędnym przyjęciu, że usunięcie naruszeń nie wpływa na zasadność zaskarżonej decyzji.

2) naruszenie art. 45 ust, 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone naruszenia mają charakter naruszeń rażących,

3) naruszenie art. 70 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie oraz brak stwierdzenia zasadności wezwania przez organ sprawujący nadzór do usunięcia naruszeń - organ I instancji nie nakazywał skarżącemu dochowania szczególnych warunków, np. poprzez szczegółowe obmiary m.in. placu manewrowego czy przyczep pomimo ustawowych uprawnień do podjęcia takich działań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie skorzystało z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji, czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że stwierdzone w toku postępowania kontrolnego uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować zastosowaniem sankcji w postaci orzeczenia o zakazie prowadzenia przez L. w P. , ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Materialnoprawną podstawę decyzji podjętych przez organy w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (dalej: u.k.p.). Wskazany przepis prawa stanowi, że starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodnie ze stanem faktycznym oraz jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 u.k.p w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, iż skarżący złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym oraz dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W ocenie kasatora skarżący składał oświadczenie zgodnie ze swoją wiedzą i w dobrej wierze oraz działał z zachowaniem należytej staranności, jak również ustaloną praktyką ośrodków szkolących kierowców, a ponadto wskazał, że wykryte naruszenia nie miały charakteru naruszeń rażących a także podkreślił błędne przyjęcie, iż usunięcie naruszeń nie miało wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji.

Odwołując się do wymienionej wyżej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie przez Sąd I instancji art. 45 ust. 2 u.k.p poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że stwierdzone naruszenia miały charakter naruszeń rażących i naruszenie art. 70 oraz art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie.

W związku z powyższym zauważyć należy, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 u.k.p wymienia jedną z trzech przesłanek, których stwierdzenie obliguje organ do zastosowania wobec przedsiębiorcy sankcji o jakiej mowa w tym przepisie prawa. Tak więc w przypadku ustalenia, że oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 jest niezgodne ze stanem faktycznym organ wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że dla oceny prawidłowości zastosowania regulacji prawnej zawartej w art. 45 ust. 1 u.k.p. istotne znaczenie posiada treść art. 28 u.k.p. Z art. 28 ust. 4 u.k.p. wynika jednoznacznie, że wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców jest dokonywany na wniosek samego przedsiębiorcy. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada odpowiednią infrastrukturę, w tym plac manewrowy oraz zatrudnia w ośrodku co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, lub sam jest instruktorem posiadającym te wymagania. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący we wniosku zadeklarował prowadzenie szkolenia kierowców w zakresie kategorii prawa jazdy: A,B,C,D,B+E oraz C+E. Natomiast z akt sprawy wynika, że w ośrodku nie był zatrudniony instruktor do prowadzenia szkolenia praktycznego w zakresie kategorii prawa jazdy A. Również z akt sprawy wynika, że ośrodek nie dysponował odpowiednią infrastrukturą w postaci placu manewrowego. Plac manewrowy zlokalizowany przy ulicy D. w P. nie spełniał wymogów w zakresie wymiaru stanowisk przeznaczonych do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii prawa jazdy B+E, C, C+E,D, a więc tych które zostały wskazane przez przedsiębiorcę we wniosku o rejestrację działalności. Przy czym podkreślić należy, że okoliczność, iż w ocenie skarżącego różnice co do wymogów wymiarowych placu były niewielkie pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia nie spełnienia tych wymogów przewidzianych dla placu manewrowego dla wymienionych wyżej kategorii prawa jazdy, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 roku w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców, gdzie w § 1 wskazuje się, iż rozporządzenie określa także szczegółowe wymagania w zakresie placów manewrowych.

W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 5 pkt 1 i 2 u.k.p. przedsiębiorca do wniosku o wpis do rejestru jest zobowiązany dołączyć oświadczenie, w którym oświadcza, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru są kompletne i zgodne z prawdą oraz, że znane są mu i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem, określone w ustawie o kierujących pojazdami.

W związku z powyższym uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust.5 u.k.p., niezgodnie ze stanem faktycznym, bowiem w dacie składania wniosku o wpis do rejestru ośrodek nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 28 ust.2 pkt 1 lit. c i pkt 2 u.k.p.

Ponadto stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej, które uznały, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniały podstawy do przyjęcia, że przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców - art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie co najmniej 16 razy prowadził szkolenia podstawowe i uzupełniające dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii prawa jazdy B+E, C, C+E na placu manewrowym nie spełniającym wymogów w zakresie wymiarów stanowisk przeznaczonych do szkolenia w zakresie wskazanych wyżej kategorii, a także, że skarżący kasacyjnie przeprowadził 2 praktyczne szkolenia podstawowe w zakresie kategorii prawa jazdy B samochodem osobowym bez adnotacji w dokumencie stwierdzającej dopuszczenie pojazdu do ruchu wymaganej stosownie do treści art. 24 pkt 1 lit. d u.k.p. oraz przeprowadzenie [...] praktycznych szkoleń podstawowych i uzupełniających w zakresie kategorii prawa jazdy C+E pojazdem z przyczepą nie spełniającą wymagań w zakresie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji strona wnosząca skargę kasacyjną w żaden sposób nie podważyła dokonanych ustaleń faktycznych będących podstawą do określenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 art. 45 u.k.p. sprecyzowano, co należy rozumieć przez rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Do takich rażących naruszeń zaliczono m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć czy pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy. Zatem obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w omawianym przepisie musi zostać uznane za rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od świadomości i umyślności działania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia.

W tym stanie rzeczy uwzględniając treść art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż niezakwestionowane okoliczności faktyczne wskazują na wypełnienie przesłanki opisanej w powołanym wyżej przepisie prawa, a tym samym w sytuacji gdy także zachodzi podstawa do uznania, że okoliczności faktyczne uzasadniają stwierdzenie, iż zaistniała również przesłanka wymieniona w art. 45 ust. 1 pkt 1 u.k.p. stwarza to sytuację, w której trafnie Sąd I instancji ocenił prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przedsiębiorcy sankcji opisanej w art. 45 ust. 1 u.k.p.

Również nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 70 oraz art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wskazane przepisy prawa w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania z uwagi na to, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, w tym art. 45 tej ustawy, regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, stanowią lec specialis wobec regulacji zawartych w ustawie z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie NSA, za bezzasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy i wobec braku jakichkolwiek przesłanek wskazujących na wadliwość przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia wadliwości tegoż postępowania a tym samym należy w pełni zaakceptować ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną orzekania w niniejszej sprawie.

W szczególności należy podkreślić, że przy uwzględnieniu treści art. 45 ust.1 pkt 1 i 2 u.k.p. okoliczności dotyczące usunięcia stwierdzonych naruszeń pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie prawa. Zauważyć bowiem należy, że nie jest możliwe usunięcie naruszeń w przypadku stwierdzenia przeprowadzenia szkoleń w sposób wyżej opisany.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż jest to tzw. przepis wynikowy, którego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepublikowane). Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera ani w petitum, ani w uzasadnieniu, co uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwia poszukiwania takich naruszeń z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.