Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 510/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 43, art. 45 ust. 1, art. 49a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości i ustalenia opłaty rocznej z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].;[...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 10/20

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o:

1) potwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa trwałego zarządu Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w S. przy A 11, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 234/10 o pow. 0,4449 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...],

2) potwierdzeniu ustanowienia z dniem 1 stycznia 2019 r. na rzecz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. trwałego zarządu do udziału wynoszącego 50/100 części ww. nieruchomości,

3) potwierdzeniu ustanowienia z dniem 1 stycznia 2019 r. na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. trwałego zarządu do udziału wynoszącego 50/100 części ww. nieruchomości,

4) ustaleniu od dnia 1 stycznia 2019 r. Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w Ł. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 50/100 części nieruchomości wymienionej w pkt. 1 decyzji w wysokości 1.606,56 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset sześć złotych i 56/100), co stanowi 0,3 % ceny udziału ww. gruntu,

5) ustaleniu od dnia 1 stycznia 2019 r. Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w W. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 50/100 części nieruchomości wymienionej w pkt. 2 decyzji w wysokości 1.606,56 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset sześć złotych i 56/100), co stanowi 0,3 % ceny udziału ww. gruntu.

Od ww. decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. złożył odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 18 ust. 2-5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1479) poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że należy ustalić dla Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. opłatę roczną z tytułu oddania części nieruchomości we wspólny trwały zarząd, w sytuacji gdy przepis art, 18 ust. 4 ustawy o zmianie IOŚ wyraźnie wskazuje, że powstały z mocy ustawy wspólny trwały zarząd jest nieodpłatny, art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 49a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 82 ust. l i art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie IOŚ, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przypadku ustanowienia na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. wspólnego trwałego zarządu z mocy ustawy, należy ustalić opłatę roczną, w sytuacji gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata roczna z tytułu trwałego zarządu jest ustalana tylko wówczas, gdy zarząd ten ustanawiany jest odpłatnie, a w przedmiotowej sprawie, wskutek regulacji wskazanej w art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie IOŚ, wspólny trwały zarząd powstaje z mocy ustawy i jest nieodpłatny, art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o zmianie IOŚ poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty rocznej z tytułu wspólnego trwałego zarządu, w sytuacji gdy nabycie trwałego zarządu nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r, stąd co najmniej za pierwszy rok, w którym nastąpiło nabycie opłata nie powinna być pobierana.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479) - z dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Zgodnie zaś z ust. 5 tej ustawy - ustanowienie wspólnego trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 4, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska właściwy starosta. W ocenie organu przepisy art. 18 ust. 2-5 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Główny Inspektorat Ochrony Środowiska korzysta z zarządu otrzymanego w ramach tych przepisów nieodpłatnie. W art. 18 ust. 4 ustawodawca stwierdził jedynie, że "nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska (...) przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Określenie "przechodzą nieodpłatnie" nie jest równoznaczne z określeniem "przechodzą w nieodpłatny zarząd". Określenie to oznacza wyłącznie, że przejście tego zarządu pomiędzy jednostkami następuje nieodpłatnie. Zatem postanowienia art. 18 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w ogóle nie rozstrzygają w przedmiocie odpłatności za trwały zarząd, a dotyczą wyłącznie przejścia i trybu tego przejścia w trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z trwałego zarządu wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska na warunkach określonych w tym przepisie. Tym samym, do opłat należy stosować przepisy ogólne, tj. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.).

Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 tej ustawy - za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zarząd, uzyskany przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie w trybie art. 18 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest zarządem nieodpłatnym.

Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie. W myśl zaś art. 49a ustawy o gospodarce nieruchomościami - przepisy art. 43-49 stosuje się odpowiednio w przypadku: 1) oddania w trwały zarząd udziału we współwłasności lub użytkowaniu wieczystym nieruchomości jednej lub kilku jednostkom organizacyjnym; 2) oddania w trwały zarząd całej nieruchomości kilku jednostkom organizacyjnym w częściach ułamkowych, z określeniem sposobu korzystania z tej nieruchomości przez poszczególne jednostki organizacyjne. Przepisy art. 43-49 dotyczą zaś: pojęcia trwałego zarządu, czasu jego trwania, ustanowienia trwałego zarządu, jego wygaśnięcia, wydania z urzędu lub na wniosek decyzji o jego wygaśnięciu i przekazania trwałego zarządu. Powołane w odwołaniu przepisy, w żaden sposób nie stanowią podstawy do przyjęcia, że trwały zarząd, przekazany w trybie art. 18 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest zarządem nieodpłatnym.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zdaniem odwołującego się dotyczą tego, że opłaty roczne za trwały zarząd powinny zostać pobierane nie za rok 2019 a za rok 2020, Wojewoda [...] wskazał, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nabyciem trwałego zarządu przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, który to trwały zarząd został ustanowiony na rzecz Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S. decyzją z dnia [...] października 1992 r. Nr [...] i od tej pory nieruchomość znajdowała się w trwałym zarządzie tej jednostki. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] doszło jedynie do nieodpłatnego przejścia tego zarządu (w części) na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. - zgodnie z postanowieniami art. 18 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Końcowo Wojewoda [...] wskazał, że przedstawione w przedmiotowej sprawie argumenty są zgodne z poglądem wyrażonym w analogicznej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt. II SA/0l 464/19.

Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności organ odwoławczy uznał zarzuty Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. za chybione, dlatego też na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 27 listopada 2019 r. orzekającej o trwałym zarządzie do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w S. przy A11, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 234/10 o pow. 0,4449 ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 18 ust. 2-5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 995), dalej "ustawa o zmianie IOŚ", poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne przyjęcie:

- że należy ustalić dla Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska opłatę roczną z tytułu oddania części nieruchomości w trwały zarząd w sytuacji, gdy przepis art. 18 ust. 4 ustawy o zmianie IOŚ wyraźnie wskazuje, że powstały z mocy ustawy wspólny trwały zarząd jest nieodpłatny;

- że art. 18 ust. 4 ustawy o zmianie IOŚ reguluje kwestie rozliczeń pomiędzy jednostkami, nie stanowi zaś o ustanowieniu nieodpłatnego zarządu w sytuacji, gdy samo ustanowienie zarządu trwałego następuje z mocy ustawy i jest nieodpłatne i nie ma żadnych rozliczeń pomiędzy jednostkami z tego tytułu, stąd brak podstaw, aby dokonywać regulacji w tym zakresie, a przepis ten stanowi o nieodpłatności wspólnego trwałego zarządu;

2) art. 45 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 49a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami" w zw. z art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie IOŚ, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przypadku ustanowienia na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. wspólnego trwałego zarządu, należy ustalić opłatę roczną w sytuacji, gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata roczna z tytułu trwałego zarządu jest ustalana tylko wówczas, gdy zarząd ten ustanawiany jest odpłatnie, a w przedmiotowej sprawie, wskutek regulacji wskazanej w art. 18 ust. 2-4 ustawy o IOŚ, wspólny trwały zarząd powstaje z mocy ustawy i jest nieodpłatny;

3) art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o zmianie IOŚ poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i ustalenie opłaty rocznej z tytułu wspólnego trwałego zarządu w sytuacji, gdy nabycie trwałego zarządu nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., stąd co najmniej za pierwszy rok, w którym nastąpiło nabycie opłata nie powinna być pobierana.

Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w całości i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez potwierdzenie ustanowienia z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej numerem działki 234/10 o pow. 0,4449 ha, położonej przy A 11 w S., obręb [...], której stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej KW Nr [...] w udziale procentowym GIOŚ 50%, WIOŚ 50%, a także o zwrot kosztów postępowania, na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 6 września 2019 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł., działając również w imieniu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W., na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 18 marca 2019 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o potwierdzenie ustanowienia nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej numerem działki 234/10 o pow. 0,4449 ha, położonej przy A 11 w S., obręb [...], której stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej KW Nr [...].

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., powołując się w treści decyzji m.in. na art. 18 ust. 4 i 5 ustawy o zmianie IOŚ: wygasił prawo trwałego zarządu na rzecz WIOŚ w Łodzi, ustanowił prawo trwałego zarządu na rzecz WIOŚ w Ł. i GIOŚ, obciążył WIOŚ w Ł. i GIOŚ opłatą roczną z tytułu trwałego zarządu. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania GIOŚ z dnia 18 grudnia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem GIOŚ decyzja organu została wydana w sposób wadliwy.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie IOŚ z dniem 1 stycznia 2019 r. nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas w całości na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Trwały zarząd nieruchomości ustanowiony na rzecz wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wygaśnięcie trwałego zarządu, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska właściwy starosta. Natomiast nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska.

Co istotne, powstanie wspólnego trwałego zarządu, w tym przypadku, następuje na mocy ustawy, tj. art. 18 ust. 2 i 4 ustawy o zmianie IOŚ, a nie w trybie art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja w tym przedmiocie jest tylko decyzją potwierdzającą zaistniały już stan prawny, powstały z mocy ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o IOŚ, ustanowienie wspólnego trwałego zarządu, jest jedynie potwierdzane w drodze decyzji, samo zaś ustanowienie następuje z mocy prawa.

Przepis art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie ustawy o IOŚ jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyłącza stosowanie art. 82 i 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata roczna z tytułu trwałego zarządu jest ustalana tylko wówczas, gdy zarząd ten ustanawiany jest odpłatnie, a w przedmiotowej sprawie, wskutek regulacji wskazanej w art. 18 ust. 2-4 ustawy o IOŚ, wspólny trwały zarząd powstały z mocy ustawy jest nieodpłatny.

Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego, opłata roczna, od powstałego na mocy ustawy trwałego wspólnego zarządu, wobec kategorycznego stwierdzenia o nieodpłatności trwałego zarządu w ustawie o zmianie IOŚ, nie powinna zostać ustalona. Interpretacja organu w zakresie wykładnie przepisu art. 18 ust. 2-4 ustawy o IOŚ jest zbyt dowolna. Błędnie Wojewoda [...] przyjął, że powyższy przepis w zakresie nieodpłatności, reguluje jedynie kwestie rozliczeń pomiędzy jednostkami. Wskazać bowiem należy, że ustanowienie zarządu trwałego jest nieodpłatne i nie ma żadnych rozliczeń pomiędzy jednostkami z tego tytułu. Brak jest więc podstaw, aby dokonywać regulacji w tym zakresie, a przepis art. 18 ust. 2-4 ustawy o zmianie ustawy o IOŚ stanowi o nieodpłatności wspólnego trwałego zarządu.

Przyjmując jednak, co GIOŚ kwestionuje, że Prezydent Miasta S. a następnie Wojewoda [...] postąpił prawidłowo ustalając opłaty roczne od wspólnego trwałego zarządu, to względem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł., jak również Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W., nieodpłatny wspólny trwały zarządu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej numerem działki 234/10 o pow. 0,4449 ha, położonej przy A11 w S., obręb [...], której stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej KW Nr [...] w udziale procentowym GIOŚ 50%, WIOŚ 50% powstał z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o IOŚ tj. z dniem 1 stycznia 2019 r. Z dniem 1 stycznia 2019 r., z ustawy, powstał nowy stosunek prawny, który potwierdzony został stosowną decyzją właściwego organu. Zgodnie natomiast z art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji, z tym że opłaty tej nie pobiera się za rok, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu. Wobec czego, ustalone w przedmiotowej decyzji, opłaty roczne winny zostać pobrane nie za 2019 a za 2020 rok.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić muszą postanowienia zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479).

Ustawa ta dokonała istotnej zmiany w zakresie podziału zadań Inspekcji Ochrony Środowiska i m.in. wprowadziła zasadę, że z dniem 1 stycznia 2019 r. zadania w zakresie prowadzenia państwowego monitoringu środowiska oraz prowadzenia działalności laboratoryjnej należą do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., "wzmocnienie działań monitoringowych Inspekcji Ochrony Środowiska i prowadzenie wszystkich zadań z tego zakresu na poziomie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest niezbędne ze względu na zapewnienie elastyczności i efektywności funkcjonowania sieci pomiarowych oraz bazy laboratoryjnej, w szczególności w zakresie monitoringu powietrza i wód, którymi zarządzanie na poziomie krajowym pozwoli na optymalizację wykorzystania potencjału kadrowego i sprzętowego, w tym laboratoryjnego. Tak zorganizowany system monitoringu środowiska na poziomie krajowym zagwarantuje dostarczenie kompleksowej i rzetelnej informacji dla zarządzających środowiskiem w Polsce, co z kolei pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa ekologicznego obywateli. W tym celu zaproponowano:

a) utworzenie na poziomie centralnym jednolitej krajowej sieci monitoringu środowiska, w oparciu o funkcjonujące obecnie w strukturach wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska Wydziały i Działy Monitoringu Środowiska oraz sieci monitoringowe, finansowanej z jednego źródła budżetu państwa w ramach jednego dysponenta budżetowego - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Ustanowienie krajowej sieci monitoringu środowiska, działającej ponadregionalnie, pozwoli zoptymalizować koszty systemów pomiarowych oraz zapewni jego jednolitość i niezawodne, skuteczne funkcjonowanie;

b) przekształcenie obecnie istniejących i funkcjonujących w wioś laboratoriów w centralne laboratorium badawcze w strukturze GIOŚ z wyspecjalizowanymi oddziałami regionalnymi w oparciu o istniejącą infrastrukturę laboratoryjną, co pozwoli na optymalizację i elastyczność w prowadzeniu badań monitoringowych i wykonywaniu badań na potrzeby kontroli poprzez wykorzystanie aparatury pomiarowo-badawczej i wyspecjalizowanych grup pomiarowych w sposób ponadregionalny, dotychczas możliwą. Ponadto, poza już istniejącym Krajowe Laboratorium Referencyjnym ds. jakości powietrza projekt ustawy daje podstawy prawne do utworzenia Krajowego Laboratorium Referencyjnym ds. jakości wód oraz możliwości rozszerzania zakresu działania laboratoriów referencyjnych na inne obszary wykonywania badań. Projekt ustawy porządkuje i ujednolica przepisy prawne dotyczące PMŚ poprzez uchylenie rozdziału 2, działu 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska i wprowadzenie stosownych przepisów do art. 23 projektu ustawy, co skutkuje tym, że w proponowanym rozwiązaniu przepisy dotyczące PMŚ znajdą się w jednej ustawie".

W konsekwencji powyższych założeń odnoszących się do programu monitoringu środowiska, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy nowelizującej z dniem wejścia w życie ustawy laboratoria wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska stają się centralnym laboratorium badawczym Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Natomiast, stosownie do art. 17 noweli z dniem wejścia w życie ustawy, należności, zobowiązania, prawa i obowiązki wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska związane z prowadzeniem państwowego monitoringu środowiska i działalności laboratoriów stają się odpowiednio należnościami, zobowiązaniami, prawami i obowiązkami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska.

Jako kolejną konsekwencję przejęcia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zadań związanych z prowadzeniem państwowego monitoringu środowiska i działalności laboratoriów należy zatem również traktować uregulowania zawarte w art. 18 ustawy nowelizującej.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej z dniem wejścia w życie ustawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska przejmuje ruchomości i środki finansowe pozostające w dyspozycji wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska przeznaczone dotychczas na realizację zadań państwowego monitoringu środowiska i działalności laboratoriów oraz na wynagrodzenia pracowników realizujących te zadania. Natomiast w myśl ust. 2-5 art. 18 noweli z dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas w całości na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Trwały zarząd nieruchomości ustanowiony na rzecz wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 2, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wygaśnięcie trwałego zarządu, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska właściwy starosta. Również z dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Ustanowienie wspólnego trwałego zarządu, o którym mowa w ust. 4, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska właściwy starosta.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej, tj. nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone były dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów. Dla takich nieruchomości ustawodawca przewidział obecnie wspólny trwały zarząd dwóch jednostek – Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (jako naczelnego organu administracji rządowej) oraz właściwych wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska (jako jednostek zespolonej administracji rządowej).

Instytucja trwałego zarządu została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – dalej u.g.n. I tak, zgodnie z art. 43 u.g.n. trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zasadą jest, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Jak wynika z art. 45 ust. 1 u.g.n. ustanowienie trwałego zarządu następuje w drodze decyzji właściwego organu. W treści ust. 2 wskazane zostały elementy, jakie powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. M.in. decyzja powinna zawierać cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie (pkt 7) i możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie (pkt 8). Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział, że ustanowienie trwałego zarządu (oddanie nieruchomości w trwały zarząd) może nastąpić odpłatnie lub nieodpłatnie. W tym miejscu zauważyć należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – na gruncie ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 4 było, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a grunty stanowiące własność gminy - komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej.

Poza sporem pozostaje fakt, że ustanowienie wspólnego trwałego zarządu nieruchomością w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiło w trybie przepisów u.g.n., lecz w trybie przepisów szczególnych – art. 18 ustawy nowelizującej. Z treści przepisów ustawy nowelizującej wynika, że wspólny trwały zarząd powstaje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2019 r., przy czym decyzja wydana w oparciu o art. 18 ust. 5 ustawy nowelizującej potwierdza jedynie ten fakt, a więc ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Szczególny tryb ustanowienia trwałego zarządu skutkować musi uznaniem, że przepisy u.g.n. znajdą jedynie uzupełniające zastosowanie. Oznacza to z jednej strony, że decyzja potwierdzająca ustanowienie trwałego zarządu na podstawie ustawy nowelizującej nie wymaga np. wskazania celu, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, gdyż wynika on z ustawy nowelizującej. Z kolei zastosowanie znajdzie art. 49a pkt 2 u.g.n. dotyczący oddawania całej nieruchomości w trwały zarząd kilku jednostkom organizacyjnym. W treści art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem "wspólnego trwałego zarządu", które nie zostało w żaden sposób sprecyzowane, należy zatem przyjąć, że ustanowienie tego wspólnego zarządu (współzarządu) całej nieruchomości wymaga ułamkowego określenia na rzecz danej jednostki organizacyjnej wykonywania tego prawa, na co wskazuje wspomniany art. 49a pkt 2 u.g.n. Udział (po 50% dla każdej z jednostek), wskazany w decyzji potwierdzającej ustanowienie wspólnego trwałego zarządu, odpowiada przy tym treści wniosku złożonego przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska i Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii tego, czy oddanie we wspólny trwały zarząd na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej następuje odpłatnie czy też nieodpłatnie. Odpłatność w przypadku oddania nieruchomości w trwały zarząd polega na uiszczaniu opłat rocznych, w tym pierwszej opłaty rocznej, natomiast oddanie nieodpłatnie oznacza zwolnienie z obowiązku ponoszenia wszelkich opłat.

W ocenie organu "w art. 18 ust. 4 ustawodawca stwierdził jedynie, że nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska (...) przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Określenie ‘przechodzą nieodpłatnie’ nie jest równoznaczne z określeniem ‘przechodzą w nieodpłatny zarząd’. Określenie to oznacza wyłącznie, że przejście tego zarządu pomiędzy jednostkami następuje nieodpłatnie. Zatem postanowienia art. 18 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w ogóle nie rozstrzygają w przedmiocie odpłatności za trwały zarząd, a dotyczą wyłącznie przejścia i trybu tego przejścia w trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z trwałego zarządu wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska na warunkach określonych w tym przepisie. Tym samym, do opłat należy stosować przepisy ogólne, tj. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.)". W ocenie tut. Sądu takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów.

Jak już wspomniano wcześniej ustanowienie trwałego zarządu może być odpłatne albo nieodpłatne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca przewidując w określonych przypadkach nieodpłatne ustanowienie trwałego zarządu, nie zawsze posługuje się pojęciem "oddania w nieodpłatny zarząd", co zdaniem organu wydaje się być warunkiem uznania, że w związku z wykonywaniem trwałego zarządu nieruchomością jednostka organizacyjna nie jest obligowana do uiszczania opłat rocznych.

I tak, o ile np. w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ) mowa jest o tym, że zarząd drogi sprawuje "nieodpłatny trwały zarząd" gruntami w pasie drogi, to już np. w treści art. 60 ust. 2 pkt 11 u.g.n. wskazano, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa "ustanawia nieodpłatnie trwały zarząd", a zgodnie z art. 60 ust. 3 u.g.n. tenże minister "oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości, o których mowa w ust. 1". W przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 3 u.g.n. jednostki będące zarządcami nieruchomości nie ponoszą opłat rocznych, mimo że ustawodawca nie posłużył się pojęciem "oddaje w nieodpłatny trwały zarząd" czy "ustanawia nieodpłatny trwały zarząd" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2017 r., II CSK 201/16, Lex nr 2254786).

Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazane przepisem nieruchomości "przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd". Na uwagę w kontekście brzmienia art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej zasługuje fakt, że owo "przejście" dotyczy nie trwałego zarządu, ale nieruchomości. "Przejście nieruchomości w trwały zarząd" oznacza zaś to samo co "oddanie nieruchomości w trwały zarząd". Przemawia za tym również fakt, że trwały zarząd pierwszego podmiotu wygasa, a następnie zostaje ustanowiony zarząd wspólny na rzecz kilku jednostek. Uprawnione i racjonalne jest zatem przyjęcie, że konsekwencje "oddania nieodpłatnie w trwały zarząd" i "przejścia nieodpłatnie w trwały zarząd" są takie same, tzn. brak obowiązku uiszczania opłat rocznych.

Reasumując, w ocenie Sądu na gruncie art. 18 ust. 4 ustawy nowelizującej mamy do czynienia z oddaniem nieodpłatnie nieruchomości we wspólny trwały zarząd dwóch jednostek z których żadna, tj. ani Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, ani Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska nie ponoszą opłat rocznych.

Tym samym tut. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w przywoływanym przez Wojewodę Łódzkiego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 września 2019 r., II SA/Ol 454/19 (LEX nr 2725223), jakoby "postanowienia art. 18 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w ogóle nie rozstrzygają w przedmiocie odpłatności za trwały zarząd, a dotyczą wyłącznie przejścia i trybu tego przejścia w trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z trwałego zarządu wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska na warunkach określonych w tym przepisie".

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako niestwierdzające ustanowienia nieodpłatnie wspólnego trwałego zarządu, zostały wydane z naruszeniem art. 18 ust. 4 i ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione rozważania.

dc