Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1627/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2art. 188 art. 193, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1357/18 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1357/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowane zostało podaniem K.K. (aktualnie K.K.) i L.K. z [...] lutego 2015 r., którym wnieśli oni o wydanie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr ewid. [...] oraz budynku gospodarczo – garażowego w odległości 1,5 m od działki nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w M. przy ul [...] wraz ze zjazdem z ul. [...].

Wydawane w sprawie decyzje ustalające warunki zabudowy w oparciu o powyższy wniosek i zgodnie z nimi (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]) oraz bez władczego odniesienia się w decyzji do wniosku o usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr ewid. [...] oraz budynku gospodarczo – garażowego w odległości 1,5 m od działki nr [...] (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]) były każdorazowo uchylane prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1737/15 oraz z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 863/17 wydawanymi po rozpoznaniu skarg G.S.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy wnioskodawcy pismem z [...] marca 2018 r. zmodyfikowali pierwotnie złożony wniosek poprzez rezygnację z lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr ewid. [...] oraz budynku gospodarczo – garażowego w odległości 1,5 m od działki nr [...] poprzez wskazanie, że zmieniają lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczo - garażowego na odległość zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Budynek mieszkalny jednorodzinny - 3,0 m od granic bocznych działki, a budynek gospodarczo - garażowy - 3,0 od granicy południowo - wschodniej oraz 3,70 m od granicy północno – zachodniej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji K.K. i L.K., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w M. przy ul. [...] (obręb [...]. R.). Organ ustalił następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: nieprzekraczalna linię zabudowy zgodnie z częścią graficzną niniejszej decyzji; wysokość budynku mieszkalnego: 7,5 m +/- 0,5m; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego o wartości z przedziału 4,5 - 5 m; budynek gospodarczo - garażowy parterowy o wysokości 5m +/- 0,5m, szerokość elewacji frontowej tego budynku to 4 - 5 m; dachy nad budynkami dwu lub wielospadowe o spadkach połaci dachowych w przedziale 30º - 45º, z dopuszczeniem mniejszego spadku połaci, ale nie mniejszego niż 20º dla zabudowy uzupełniającej; główne kalenice dachów w przybliżeniu prostopadłe lub równoległe do bocznych granic działki nr [...]; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wyznaczonych liniach rozgraniczających działki - do 0,14; Udział powierzchni biologicznie czynnej w przedziale 0,50 - 0,80.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na wyznaczony obszar analizowany i stwierdził, że przeprowadzona w jego obrębie analiza w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wykazała spełnienie łącznie przesłanek z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania G.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że sposób przyjętych w decyzji organu I instancji parametrów nie narusza ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności Kolegium wskazało, iż z załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wynika, że szerokość frontu ww. działki wynosi około 11 m, ale granice obszaru analizowanego wyznaczono uwzględniając minimalny przewidziany przepisem promień 50 m. Parametry nowej inwestycji wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i analizą terenu.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiódł G.S. zarzucając naruszenie w stopniu istotnym procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniają te zarzuty G.S. wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznych zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 863/17, podczas gdy zarzuty Sądu pozostają nadal aktualne dla podjętego ponownie rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem skarżącego Organy naruszyły przepisy określając szerokość elewacji frontowej poprzez dopuszczenie do realizacji budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej 5 - 7,5 m dla średniego parametru sąsiedniego 11,5 m, a w przypadku budynku gospodarczo garażowego 4,5 - 6,5 m, gdy średni parametr wynosi 14,5 m, co narusza normatywną tolerancję odstępstwa od szerokości frontowych budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Ustalając warunki zabudowy nie wystarczy ustalić szerokość elewacji frontowej do szerokości działki, gdyż należy uwzględnić parametry zabudowy sąsiedniej i ustalić możliwość kontynuacji planowane inwestycji. Poza tym należy też uwzględnić racjonalność planowanej zabudowy o szerokości elewacji frontowej 4,5 m, co stanowi fikcję prawną i wprowadza inwestora w błąd co do możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane. Nie powinno ustalać się niemożliwych do realizacji parametrów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w przywołanym na wstępie wyroku z 14 lutego 2019 r., uwzględniając skargę G.S., uchylił zasakrżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podsatwie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, analiza urbanistyczna i ustalone na podstawie jej wyników parametry inwestycji nie budzą zastrzeżeń poza parametrem szerokości elewacji frontowej.

Sąd zwrócił uwagę, że ani z analizy terenu, ani z uzasadnienia decyzji obydwu instancji nie wynika, jak jest rzeczywista szerokość działki nr [...]. Tak w analizie jak i decyzji stwierdza się, że działka ma około 11 m szerokości. W rozpoznawanej sprawie uśredniona dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowych wynosi około 11,5 m, co jak podano w analizie jest wartością większą niż szerokość działki, której rzeczywista szerokość w istocie nie jest znana. Inwestorzy w zmodyfikowanym wniosku zgłosili, że będą realizowali planowaną inwestycję z zachowaniem 3 m od działek sąsiadujących. Przy założeniu, że działka ma szerokość 11 m, daje to możliwość przyjęcia, jako najszerszej elewacji frontowej 5 m. Autor analizy jako powód ustalenia szerokości elewacji frontowej podaje umożliwienie realizacji celu zabudowy i stwierdza, że przyjęte gabaryty tylko nieznacznie odbiegają od zabudowy istniejącej, a przyjęte wymiary elewacji frontowej w aspekcie zastanego w obszarze analizowanym porządku urbanistycznego jest uzasadnione parametrem najwęższej działki w obszarze i wolą inwestorów zrealizowania zamierzenia. Sąd zwrócił uwagę, że autor analizy w żadnym jej miejscu nie podaje budynku, który był dla niego wzorem zaproponowanej szerokości elewacji frontowej i poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie zburzy ładu przestrzennego, gdy całkowita szerokość elewacji frontowej jest wartością mniejszą o więcej niż 50% średnia szerokość elewacji frontowej ustalona w analizie urbanistycznej. W ocenie Sądu nie czyni też uzasadnienia przekonującym użycie przez autora analizy zwrotu "parametry nieznacznie odbiegające". Przyjęte parametry szerokości elewacji frontowych zwłaszcza w stosunku do budynku jednorodzinnego wymagają szczegółowego uzasadnienia dla ich przyjęcia również z uwzględnieniem cech zabudowy, szczególnego położenia nieruchomości jej konfiguracji względem innych działek. Zdaniem Sądu część graficzna analizy urbanistycznej takiej specyfiki i odrębności nieruchomości nr [...] dla przyjęcia tego parametru nie wykazuje.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji doszło też w ocenie Sądu do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przedwcześnie organy uznały, że spełnione zostały przesłanki tym przepisem niezbędne do ustalenia warunków zabudowy.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego t.j.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p. ) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) przez błędne przyjęcie, że dla ustalenia warunków nowej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji musi znajdować się obiekt o podobnych parametrach, a dla przyjętej w decyzji wielkości szerokości elewacji frontowej analiza przedstawiać winna wartości minimalne obiektów na terenie analizowanym, w związku z czym przedwcześnie organy uznały, że spełnione zostały przesłanki przewidziane przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy dobre sąsiedztwo identyfikowane przy pomocy parametrów określonych ustawowo w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności parametru funkcji, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, oznacza, że chodzi tu o ramowe parametry urbanistyczne, a nie o powtarzalność pojedynczych elementów architektonicznych czy o wskazanie obiektu o podobnych parametrach, w szczególności dla uzasadnienia wprowadzenia wartości szerokości budynku mniejszej niż wskazuje na to średnia wielkość na obszarze analizowanym, zatem wystarczy, by na działkach sąsiednich istniała zabudowa o takich gabarytach i funkcji, która pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja nie wykracza poza parametry zabudowy już występujące w sąsiedztwie, w rezultacie czego nie powstanie architektoniczna dominanta;

2) § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164 poz. 1588) przez wadliwe przyjęcie, że do zastosowania tego przepisu konieczne jest podanie, który z budynków w obszarze analizowanym był wzorem zaproponowanej szerokości frontowej i uznania, że planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, podczas gdy przepis ten na zasadzie wyjątku dopuszcza ustalenie parametrów innych niż wynikające z analizy w uzasadnionych analizą przypadkach, nie wymagając identyfikacji obiektu będącego wzorem i oparcia na jego szerokości przyjętej wartości tego parametru w decyzji;

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a podjęta decyzja nie zawiera rzetelnego uzasadnienia, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przedwcześnie organy uznały, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tym przepisem, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścić się miał organ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem Sąd nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału, nie określił w sposób przekonujący wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy, uniemożliwiając ustalenie z jakich przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim nie zawarł jasnych wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesiono także o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., co wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania uzasadniało rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności podniesionych w niej zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, iż naruszeń prawa procesowego uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd I instancji dopatrzył się w braku ustaleń co do rzeczywistej szerokości działki nr [...] wskazując, iż ani z analizy terenu, ani z uzasadnienia decyzji obydwu instancji nie wynika, jak jest rzeczywista szerokość tej działki nr [...], zaś określenie, iż działka ta ma około 11 metrów szerokości, jest dla potrzeb postępowania niewystarczające i powinna być daną jednoznacznie określoną oraz w wadliwości analizy architektoniczno-urbanistycznej polegającej na braku uzasadnienia w niej przesłanek przyjęcia wielkości parametru szerokości elewacji frontowej innych niż wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przy jednoczesnym braku wskazania w analizie budynku istniejącego w obszarze analizowanym, który byłby wzorem zaproponowanej szerokości elewacji frontowej w sytuacji gdy całkowita szerokość elewacji frontowej jest wartością mniejszą o więcej niż 50% średnia szerokość elewacji frontowej ustalona w analizie urbanistycznej. W związku z powyższym nie było w ocenie Sądu I instancji przekonujące użycie przez autora analizy w stosunku do planowanej zabudowy zwrotu "parametry nieznacznie odbiegające" bowiem przyjęte parametry szerokości elewacji frontowych zwłaszcza w stosunku do budynku jednorodzinnego wymagają szczegółowego uzasadnienia dla ich przyjęcia również z uwzględnieniem cech zabudowy, szczególnego położenia nieruchomości jej konfiguracji względem innych działek, przy czym część graficzna analizy urbanistycznej takiej specyfiki i odrębności nieruchomości nr [...] nie wykazuje. W konsekwencji wskazanych wyżej uchybień proceduralnych dojść miało w ocenie Sądu I instancji do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na przedwczesnym uznaniu, że spełnione zostały przesłanki tym przepisem niezbędne do ustalenia warunków zabudowy.

Stanowisko Sądu I instancji uznać w tym zakresie należy za błędne, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie odnieść się przy należy do przyjętej przez WSA w Rzeszowie wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego uwarunkowany jest przesłankami prawa materialnego. Ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza bowiem konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Co za tym idzie ujmując to prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie można be z niej ocenić czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia.

Stąd też przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r." lub "rozporządzenie wykonawcze").

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że choć prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy podlega ochronie prawnej, to jednocześnie nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 – dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy zatem od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Nie można nadto uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jak wskazuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może prowadzić do powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 216/18, Lex nr 2756664).

Przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy bowiem uwzględnić wymogi wykładni systemowej opartej na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności oraz wykładni celowościowej tego przepisu, który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują plany miejscowe.

Inaczej rzecz ujmując wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Inaczej rzecz ujmując zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania charakterystyki zabudowy istniejącej na szeroko rozumianym terenie sąsiednim.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), odzwierciedlonym przede wszystkim w części graficznej, jak również na wyliczeniach matematycznych.

Tak określonym wymogom przeprowadzona w kontrolowanej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna – wbrew stanowisku Sądu I instancji sprostała.

W szczególności nie przekreśla wartości dowodowej tej analizy okoliczność, iż w jej części tekstowej posłużono się co do szerokości frontu działki objętej wnioskiem sformułowaniem, iż wynosi ona około 11 m.

Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika chociażby z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wyniki analizy winny zawierać część tekstową i graficzną, przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, a więc na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Tego rodzaju części graficzne zostały w kontrolowanej sprawie dołączone tak do analizy, jak i decyzji o warunkach zabudowy i w oparciu o nie można bez jakiegokolwiek trudu i bez konieczności posiadania wiedzy, bądź narzędzi specjalistycznych ustalić precyzyjnie szerokość działki inwestora objętej wnioskiem. Nie zachodzi zatem w tym zakresie potrzeba poszukiwania jakichkolwiek dowodów, a zgromadzony w aktach sprawy materiał musi zostać uznany za kompletny i wystarczający dla poczynienia tak przez organy, jak i Sąd niezbędnych ustaleń faktycznych, w tym ustalenia szerokości działki. Nie doszło zatem w tym zakresie do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania.

Dalej zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, na którym nie ustala się jeszcze precyzyjnie miejsca posadowienia obiektów budowlanych na gruncie – w tym względem granic działek sąsiednich, lecz jedynie ocenia się czy dla danej działki dopuszczalny jest sposób zagospodarowania terenu zamierzony przez inwestora. Z powyższego wynika, iż na tym etapie szeroko rozumianej procedury inwestycyjnej zupełnie wystarczającym będzie określenie w decyzji i części tekstowej analizy szerokości działki objętej zamiarem wnioskodawcy z pewnym przybliżeniem, na przykład jak w kontrolowanej sprawie poprzez wskazanie, iż wynosi ona około 11 metrów, albowiem jest to wystarczające, dla ustalenia możliwości zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania tej działki. Zauważyć przy tym trzeba, iż tego rodzaju określenie parametru szerokości frontu działki nie było kwestionowane w toku postępowania przez żadną ze stron, a jednocześnie odpowiada rzeczywistemu stanowi nieruchomości wynikającemu chociażby z kopii mapy na której sporządzono część graficzną analizy. W realiach kontrolowanej sprawy taki sposób określenia szerokości frontu działki jako około 11 metrów nie miał nadto jakiegokolwiek wpływu wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, który wyznaczony został wokół działki budowlanej w minimalnej wymaganej przepisami rozporządzenia odległości 50 metrów.

Znamiennym jest, iż także Sąd I instancji, kwestionując jako zbyt mało precyzyjne określenie szerokości działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jako około 11 metrów, nie wskazał jaki wpływ to rzekome uchybienie proceduralne w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy mogło mieć na treść rozstrzygnięcia, a więc nie wykazał by zaistniała w tym zakresie wymagana art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanka uchylenia decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, przez co samodzielnie dopuścił się naruszenia tegoż przepisu.

Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, iż wadliwość sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej polega na braku wykazania by w obszarze analizowanym znajdował się budynek o takiej szerokości elewacji frontowej, by mogła do niego nawiązywać szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy nie odpowiadając średnim wielkościom tego parametru występującym w obszarze analizowanym, wskazać należy, iż argumentacja ta jest o tyle nietrafna, że z części graficznej analizy wynika w sposób jasny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż w obszarze analizowanym tego rodzaju obiektu, to jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej od 4,5 do 5 metrów brak.

Również w tym zakresie nie sposób zatem przyjąć by materiał dowodowy sprawy był niepełny, czy też wymagał uzupełnienia.

W świetle przedstawionej powyżej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla ustalenia wielkości parametru szerokości elewacji frontowej w sposób odbiegający od wskazanego w § 6 ust. 1 rozporządzenia (to jest w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%) koniecznym jest wskazanie w obszarze analizowanym budynku będącego wzorem zaproponowanej szerokości elewacji frontowej. Niewątpliwie wskazanie tego rodzaju obiektu mogłoby stanowić przesłankę dla wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej niż średnia w obszarze analizowanym, lecz nieistnienie takowego obiektu nie przesądza o braku takiej możliwości, bowiem ustalenie warunków zabudowy nie musi prowadzić do powtarzania zabudowy już istniejącej.

Biorąc pod uwagę tę specyfikę sprawy wynikającej z określonego kształtu i wymiarów działki inwestora, sąsiadującej z obu stron z działkami już zabudowanymi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przypomnieć trzeba, iż jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania szerokości elewacji frontowej odnosi się § 6 ust. 1 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 6 ust. 2, pozwalający na wielkości tego parametru w sposób inny, niż poprzez proste odwołanie się do szerokości elewacji frontowej zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie.

Omawiana norma wprawdzie niezbyt fortunnie wskazuje, że szerokości elewacji frontowej w sposób inny, niż wynika z § 6 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, to jednak zbyt ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu mogłoby w niektórych sytuacjach prowadzić do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 6 ust. 2 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić szerokość elewacji frontowej w sposób odmienny niż określony w § 6 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W takim wypadku szerokość zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, z której winno wynikać, że wprowadzenie na dany obszar obiektu o danej charakterystyce nie zniweczy występującego na tym obszarze ładu przestrzennego, to jest nie będzie z nim sprzeczne.

Z tego rodzaju sytuacją mamy zaś do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że planowana inwestycja, nie tylko nie jest sprzeczna, lecz wręcz powtarza funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym oraz odpowiada w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wszystkim, poza szerokością elewacji frontowej parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytom i formie architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu występującym w obszarze analizowanym.

Jednocześnie z analizy wynika, że ze względu na wymiary i kształt działki inwestora oraz istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie jest możliwe ustalenie dla tejże działki parametru szerokości elewacji frontowej w oparciu o wielkość średnią w obszarze analizowanym. Brak jest także możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wzniesienia inwestycji w ostrej granicy z działkami sąsiednimi, albowiem tego rodzaju sposób zagospodarowania działek w ogóle nie występuje w obszarze analizowanym i stałby w sprzeczności z występującym w nim ładem przestrzennym tworzonym przez wolnostojące domy mieszkalne jednorodzinne wzniesione w oddaleniu od granic działek.

Z analizy wprost wynika zatem – czego jednakże nie dostrzegł Sąd I instancji, iż alternatywą dla ustalenia tego parametru planowanej zabudowy w sposób zawnioskowany przez inwestora nie jest odmienne ukształtowanie w tym zakresie wniosku i określenie innych parametrów inwestycji, lecz jedynie zupełna blokada możliwości wykorzystania przez właściciela działki nr [...] tej nieruchomości pod zabudowę, w tym w szczególności wzniesienie domu mieszkalnego jednorodzinnego, a więc analogicznie jak na wszystkich zabudowanych działkach w obszarze analizowanym.

Stanowiłoby to zatem o faktycznym pozbawieniu właściciela tej nieruchomości prawa do zabudowy jego nieruchomości. Jednocześnie biorąc pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących (zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi zlokalizowanymi w odległości kilku metrów od granicy działki objętej niniejszym postępowaniem) trudno wyobrazić sobie prowadzenie przez właściciela działki nr [...] o szerokości jedynie 11 metrów na tejże działce pełnowymiarowej gospodarki rolnej, która nie wiązałyby się dla nieruchomości sąsiednich z uciążliwymi i utrudniającymi normalne korzystanie z nich immisjami typowymi dla prowadzenia upraw rolnych, w tym odorami, czy też hałasem.

Reasumując stwierdzić należy, iż przyjęcie wykładni i sposobu stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zaproponowanych przez Sąd I instancji w realiach kontrolowanej doprowadziło by do pozbawienia właściciela działki nr [...] zasadniczej części uprawnień składających się na konstytucyjnie chronione prawo własności, co przesądza o niedopuszczalności tego rodzaju wykładni jak przyjęta przez Sąd I instancji i każe podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż zaproponowane przez ten Sąd rozumienie zasady dobrego jest sprzeczne z celami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie okazały się natomiast zasadne zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr II.2 i II.3.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiadało bowiem wymogom formalnym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., której to oceny nie podważa okoliczność, że wyrok ten okazał się merytorycznie wadliwy. Dla oceny dochowania przez Sąd I instancji wymogów o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, czy argumenty użyte w uzasadnieniu wyroku były przekonujące dla stron.

Zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w żaden sposób w skardze nie uzasadniono, co utrudnia odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia, tym bardziej, iż Sąd I instancji powołanego przez kasatora jako wzorzec kontroli art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w ogóle nie wskazał wśród regulacji procesowych, których naruszenie uzasadniać miało uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć nadto w tym miejscu trzeba, iż art. 138 § 1 K.p.a. określa jedynie jakiego rodzaju rozstrzygnięcia podjąć może organ odwoławczy, nie wskazując jednakże przesłanek ich podejmowania. Powyższe oznacza, iż do samoistnego naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd ten zaaprobował wydanie przez organ II instancji decyzji innej niż kasatoryjna, a jednocześnie zawierającej rozstrzygnięcie, którego przepis ten nie przewiduje, względnie zakwestionował z powołaniem się na ten przepis wydanie decyzji o rozstrzygnięciu w nim przewidzianej. W kontrolowanej sprawie żądna z tego rodzaju sytuacji zaś nie zaistniała.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, iż orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane wyżej przepisy poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie wadliwej wykładni tych przepisów i w następstwie tego błędnego stwierdzenia naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne uznanie, iż spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazane w tym przepisie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę G.S. w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje i przyjmuje za własny wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęto zakres obszaru analizowanego, wskazano na których działkach w obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne i budynki gospodarczo - garażowe w zabudowie jednorodzinne oraz dokonano prawidłowego ustalenia, iż planowania zabudowa kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a ustalone na jej podstawie parametry inwestycji takie jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie budzą wątpliwości, co do prawidłowości ich ustalenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo ustaliły także na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego parametr szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy.

Jak wykazano już powyżej przesłanki zastosowania w sprawie wyjątku o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie wynikają w sposób niewątpliwy ze sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Z analizy tej wynika bowiem, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, a jednocześnie nie sposób wyprowadzić z niej wniosku, iż by ustalenie dla planowanej zabudowy szerokości elewacji frontowej w wymiarze 4,5 do 5 metrów, przy zachowaniu pozostałych jej parametrów w wielkościach typowych dla obszaru analizowanego prowadzić mogło do powstania zabudowy, która koliduje z istniejącą zabudową w stopniu tak istotnym, że nie daje się z nią pogodzić i prowadzić będzie do zniszczenia dotychczasowego ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze.

Tylko takie następstwa ustalenia danego parametru zabudowy uzasadniałyby zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy wiąże się to z faktycznym pozbawieniem właściciela możliwości zabudowania jego działki, leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie innych zabudowanych już nieruchomości, których zabudowa powoduje jednocześnie co najmniej utrudnienia w ewentualnym wykorzystywaniu nieruchomości inwestorów na inne, nie wymagające uzyskania decyzji warunków zabudowy cele, jak chociażby prowadzenie produkcji rolnej.

Zauważyć wreszcie należy, iż ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się pojęciem gabarytów obiektu, które jedynie doprecyzowane zostało w rozporządzeniu wykonawczym poprzez ustalenie sposobu określenia szerokości i wysokości elewacji frontowej. Przyjmując definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku stwierdzić należy, iż ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga zatem, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje jedynie, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć – jak w specyficznych realiach kontrolowanej sprawy, iż na niezabudowanej działce o znacznie mniejszej szerokości w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie mniejszym parametrze szerokości elewacji frontowej, co jednak nie wyeliminuje możliwości zachowania podobieństwa gabarytów zabudowy nowej i istniejącej. W takiej sytuacji również będziemy zatem mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów.

Co za tym idzie chodź za nietrafne uznać należy generalne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby zagrożeniem ładu przestrzennego mogło być projektowanie w sąsiedztwie tylko zabudowy zbyt wysokiej lub zbyt szerokiej, nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej, to jednak w specyficznych realiach kontrolowanej sprawy brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy w wymiarze 4,5 do 5 metrów stanowi zagrożenie dla ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym, w którym już występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa o zróżnicowanych parametrach.

Podsumowując powyższe rozważania i odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze G.S. stwierdzić należy, iż postanowienia § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego określającego standardowy sposób określania parametru szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, a więc aktu rangi podustawowej, nie mogą stanowić samodzielnej i wyłącznej podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, która jak w niniejszej sprawie odpowiada wymogom dobrego sąsiedztwa określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w wymiarze 4,5 do 5 m stanowi fikcję prawną i wprowadza inwestora w błąd co do możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane. W obowiązujących przepisach brak jest bowiem jakiejkolwiek regulacji określającej normatywnie minimalne dopuszczalne wymiary domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie to rzeczą inwestora będzie pozyskanie i przedłożenie na kolejnym etapie inwestycji organom administracji architektoniczno-budowlanej, takiego projektu, który będzie zgodny z wiążącą go i niekwestionowaną przez niego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną oraz wpis od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.