Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 310/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz ( spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006r.r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2004r. sygn. akt I SA 122/03 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2004 r., sygn. akt I SA 122/03, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...], stwierdzającą nieważność decyzji dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z 23 września 2002 r., przyznającej L. T. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że Dyrektor Okręgowy SW w [...], decyzją nr [...] z 23 września 2002 r. przyznał funkcjonariuszowi Okręgowego Inspektoratu SW w [...], L. T. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna.

Dyrektor Generalny SW, działając w trybie nadzoru stwierdził nieważność powyższej decyzji uznając, że rażąco narusza ona art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.).

Ustawa ta przyznaje funkcjonariuszom Służby Więziennej prawo do lokalu mieszkalnego, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego uprawnienia zapewnia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy oraz służy wzmocnieniu ich dyspozycyjności służbowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 85 i następnych ustawy, funkcjonariuszowi nie posiadającemu w tak określonej miejscowości lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej, wskazanej w art. 85 ust. 2, przydziela się lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a gdy przydział jest niemożliwy, przyznaje się świadczenie ekwiwalentne w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu określonego w art. 85 ust. 1 i 2, wyklucza przydzielenie lokalu mieszkalnego lub przyznanie funkcjonariuszowi świadczeń ekwiwalentnych, bowiem posiada on już zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej.

W tej sprawie już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że strona posiada zajmowany na podstawie umowy najmu, zawartej na czas określony, lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, położony w miejscowości pobliskiej, czyli w pełni odpowiadający uprawnieniu wynikającemu z art. 85 ust.1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Fakt ten potwierdzono w postępowaniu nadzorczym.

Uznanie przez organ, że zajmowanie lokalu na podstawie umowy najmu zawartej na czas określony, nie stanowi przeszkody w staraniu się o przydział lokalu lub przyznanie świadczeń ekwiwalentnych, jest sprzeczne z ustawą.

Zdaniem organu nadzoru, z art. 91 ust. 1 ustawy określającego przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej wynika, że wymieniona została umowa najmu, bez jakiegokolwiek dodatkowego ograniczenia, czyli najem lokalu na jakikolwiek okres, określony czy nieokreślony, wyklucza możliwość przydziału.

Skoro zatem przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi posiadającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czyli nieuprawnionemu, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, to naruszenie wskazanych przepisów należy uznać za oczywiste.

Weryfikowana decyzja została także wydana wbrew jednoznacznemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnemu (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. POS 1/99), a uchwała ta per analogiam dotyczy funkcjonariuszy SW i jednoznacznie wiąże prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej, z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionej.

Decyzję Generalnego Dyrektora SW, stwierdzającą nieważność decyzji z 23 września 2002 r. przyznającej pomoc finansową utrzymał w mocy, rozpatrujący odwołanie L. T., Minister Sprawiedliwości, który podzielił stanowisko organu I instancji, że posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego wyklucza uzyskanie pomocy finansowej na jego uzyskanie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania i art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa.

Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego. Przepis ten nie stanowi, że pomoc finansowa nie przysługuje funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Takiego ograniczenia nie zawiera również powoływany w zaskarżonej decyzji art. 85 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej stanowiący, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Sąd uznał za bezsporne, że L. T. w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji (23 września 2002 r.) miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowej, gdyż zajmowała lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu zawartej na czas określony. Jednakże okoliczność ta nie wykluczała prawa skarżącej do skorzystania z pomocy finansowej, określonej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż przepis ten nie zawierał żadnych ograniczeń co do skorzystania z tej pomocy, jak również żaden przepis tej ustawy takich ograniczeń nie zawierał. Tak więc organ nadzoru nie wykazał, by zachodziła oczywista sprzeczność kontrolowanej decyzji z konkretnym przepisem prawa, a tylko wykazanie tej sprzeczności może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadnienie decyzji nadzorczej, wydanej przez organ pierwszej instancji, sprowadza się do wykładni przepisów powołanych w jej treści, a to art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, dokonanej z powołaniem analogii z przepisami ustawy o Policji. Sprzeczność kontrolowanej decyzji z wykładnią przepisów dokonaną przez organ nadzoru, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Sąd podkreślił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, nie obowiązywał przepis prawa, który stwierdzałby, że nie przysługuje pomoc finansowa z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jeżeli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Dopiero w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej, przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1235), wydanym na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w § 2 ust. 1 stwierdzono, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Jednakże – zdaniem Sądu – przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż wszedł w życie 29 września 2003 r. (§ 9), a więc już po dacie wydania kontrolowanej decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...].

Tak więc decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję naruszającą prawo, wydał również wadliwą decyzję.

Z powyższych względów WSA uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z pźn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego R. C. i zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2000 r. Nr 207, poz.1761 z późn. zm.) i naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP przez uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego z 23 września 2002 r. przyznającej pomoc finansową. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, bądź uchylenia wyroku i rozpoznania skargi (art. 188 ustawy) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi organ wywodzi, że wyrok narusza powołane przepisy, ponieważ decyzja przyznająca pomoc finansową została wydana mimo posiadania przez funkcjonariusza lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe.

Z brzmienia art. 85 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że przydział lokalu na podstawie decyzji, następuje na rzecz funkcjonariusza, nieposiadającego lokalu, a jeżeli przydział nie jest możliwy przyznaje się świadczenie ekwiwalentne w postaci równoważnika za brak lokalu albo pomocy finansowej na jego uzyskanie. Z oczywistych powodów posiadanie lokalu określonego w art. 85 ust. 1 i 2 ustawy wyklucza przydzielenie lokalu mieszkalnego, a także wspomnianych świadczeń finansowych.

Przyznanie zatem takiej pomocy stanowi oczywiste naruszenie prawa, wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności w postaci szkody w mieniu Skarbu Państwa.

Decyzję przyznającą świadczenie wydano wbrew stanowisku NSA w uchwale z 29 marca 1999 r. OPS 1/99.

Treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej, przysługującej funkcjonariuszowi SW na uzyskanie lokalu mieszkalnego, potwierdza przedstawiony pogląd okompensacyjności świadczeń mieszkaniowych funkcjonariuszy, zwłaszcza, że przepisy ustawy nie zmieniły się w tym zakresie od dnia wejścia jej w życie.

W tym aspekcie wywód Sądu dopuszczający dla celów ustalania uprawnień funkcjonariuszy SW do pomocy finansowej, stosowanie § 2 wspomnianego rozporządzenia dopiero po wejściu w życie rozporządzenia (tj. 29 marca 2003 r.) nie jest trafny tym bardziej, że zgodnie z licznym orzecznictwem NSA, podstawą ustalania uprawnień mieszkaniowych jest ustawa z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.

Błędne ustalenia Sądu I instancji, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z 23 września 2003 r. spowodowały, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia prawa oceniając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 90 ust. 1 i 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.

Art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu, w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.

W art. 90 ust. 2 w brzmieniu pierwotnym, zamieszczona została delegacja dla Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów do określenia w drodze zarządzenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej.

W wykonaniu tej delegacji Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 30 września 1997 r. zarządzenie w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom SW na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urzęd. MS Nr 4, poz. 50). To w § 3 tegoż aktu wyłączono możliwość przyznania pomocy osobie, która jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Po wejściu w życie Konstytucji RP, która w art. 87 przyjęła zamknięty system źródeł prawa (stanowiąc, iż są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia) – w myśl art. 93 ust. 1 ustawy zasadniczej, zarządzenia stały się aktami wewnętrznymi i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wydawanych wobec obywateli i innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Zarządzenie z 30 września 1997 r. nie mogło stanowić podstawy orzekania.

Tak więc aż do wydania rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej, na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1235), nie było aktu wykonawczego regulującego tę kwestię i tylko przepisy ustawy mogły stanowić podstawę do wydawania decyzji.

Trafnie więc Sąd I instancji przyjął, że stanowiący podstawę do wydania decyzji przepis art. 90 ust. 1 nie ograniczał prawa do uzyskania pomocy finansowej przez funkcjonariusza, który miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Błędnie natomiast zarówno organ jak i Sąd przyjęły w okolicznościach tej sprawy, iż posiadanie lokalu na podstawie umowy najmu, zawartej na czas określony pozwoliło przyjąć, iż funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Określenie czasu trwania najmu należy do istotnych elementów stosunku najmu. Najem zawarty na czas określony kończy się z upływem tego okresu.

Jeśli więc L. T. posiadała lokal na podstawie umowy najmu z 1 czerwca 2001 r., zawartej na okres do 31 grudnia 2004 r., do należało przyjąć, iż z tą datą ustanie stosunek najmu łączący ją z Zespołem Szkół Rolniczych i prawo funkcjonariusza do zajmowania tego lokalu.

Błędnie więc – z ustalonego stanu faktycznego - organ nadzoru przyjął, iż L. T. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podjęcie w takiej sytuacji budowy własnego domu mieszkalnego w świetle art. 90 ust. 1 ustawy w pełni uzasadniało przyznanie funkcjonariuszowi w dniu 23 września 2002 r. pomocy finansowej, a decyzja Dyrektora Okręgowego była zgodna z prawem.

Zarzuty naruszenia prawa przez Sąd, który uchylił decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, należy ocenić jako chybione.

W następstwie powyższej oceny, nie można uznać za trafne zarzutów naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę kasacyjną.