Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 398/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 959/18 w sprawie ze skargi A. L. i Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 959/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. i Z. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 55 423 m2, położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz A. L. i Z. L.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z [...] marca 2007 r., Rep. [...] i zawartej w jej wykonaniu umowy przeniesienia własności z [...] kwietnia 2007 r., Rep[...] A. L. i Z. L. nabyli od spółki pod firmą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w N. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] o pow. 5,5423 ha. W komparycji aktu notarialnego wyraźnie wskazano, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą "Drukarnia [...]", a w § 1 ust. 4 aktu notarialnego Rep. [...] znajduje się następujący zapis: "Z. L. oświadcza, że opisane wyżej prawa nabywa w celu związanym z prowadzoną działalnością pod nazwą "Drukarnia [...]" (...)".

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego [...] sierpnia 2014 r. przez mgr inż. P. T. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] położona jest w konturze terenów oznaczonych symbolem [...] – tereny zabudowy przemysłowo-usługowej. Teren zabudowany jest budynkiem o charakterze przemysłowo-usługowym nr [...]. Według informacji zawartej w bazie danych EGiB ww. działka położona w K. przy ul. [...] jest oznaczona symbolem użytku [...] – tereny przemysłowe.

Organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 orzekł m.in., że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcom nie przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ze względów podmiotowych, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyli na cele prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "Drukarnia [...]", jak też ze względów przedmiotowych, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana infrastrukturą o charakterze przemysłowo-usługowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. L. i Z. L., domagając się jej zmiany i orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] w prawo własności.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. L. i Z. L., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] od spółki pod firmą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w N. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z [...] marca 2007 r. oraz zawartej w jej wykonaniu, [...] kwietnia 2007 r., umowy przeniesienia własności. Z kolei jak wynika z księgi wieczystej nr [...] spółka pod firmą "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w N. nabyła ww. prawo jako następca prawny spółki "[...] Spółka z.o.o.". Natomiast z treści ww. księgi wieczystej wynika, że spółka "[...] Spółka z.o.o." nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego Rep. [...] zawartej [...] grudnia 1994 r., a zatem na dzień [...] października 2005 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz wskazał, że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy, w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ zauważył, że dokonując w wyroku analizy przepisów nowelizujących Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory – co do zasady – uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa (...). Zasadniczym skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które – jako użytkownicy wieczyści – wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, czy też (...) na cele komercyjne, (...). Uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca, powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był, na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, badany przez Komisję Europejską.

Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy u.g.n., po pierwsze, uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego powinny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i, po drugie, z punktu widzenia tych zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie one dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która – w ocenie Komisji – ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora". W dniu 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej".

Organ odwoławczy podkreślił, że w ocenie Trybunału, uwagi zawarte w piśmie Komisji Europejskiej kierowanym do UOKiK, wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania. Zdaniem Trybunału, skutkiem stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji (...) jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, i 2) tych osób prawnych, którym jako właścicielom lokali służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca, w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że powołany przepis przewidywał pierwotnie, że osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Powołana regulacja nie przewidywała zatem uprawnienia do występowania z takim roszczeniem po stronie m.in. osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, a zatem skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma obecnie możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od spółek prawa handlowego.

Organ podkreślił, że orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste, co do zasady, w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego, na gruncie niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości okoliczność, że po uwzględnieniu skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, wnioskodawcom, będącym następcami prawnymi osoby prawnej, której zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. sprzed nowelizacji z 2011 r. nie przysługiwało roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tych nieruchomości, należało odmówić tego przekształcenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. L. i A. L., zarzucając naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed 17 marca 2015 r. przez odmowę ich zastosowania;

2. art. 190 § 3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzekł on o niekonstytucyjności przepisów prawa bez odroczenia daty ich uchylenia, powoduje niemożność zastosowania uchylonych przepisów prawa materialnego w postępowaniach już wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną w dniu publikacji wyroku, czego wynikiem była odmowa zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przypomniał, że przedmiotem sprawy jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organów obu instancji, stan prawny, jaki zaistniał po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 10 marca 2015 r., K 29/13, uniemożliwiał dokonanie tego przekształcenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przekształcenia tego domagają się osoby (fizyczne) prowadzące działalność gospodarczą, a żądanie to dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami przemysłowo-usługowymi, a nie budynkami mieszkaniowymi. W ocenie skarżących, z uwagi na czas wszczęcia postępowania i jego charakter (w istocie cywilistyczny, a prowadzony jedynie w formie administracyjnej), organ powinien dokonać żądanego przekształcenia w oparciu o przepisy ustawy i bez uwzględniania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r.

Sąd wojewódzki stanowisko organów obu instancji uznał za prawidłowe.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm. – dalej jako "ustawa"). Przepis art. 1 pkt 1 ww. ustawy po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) uzyskał brzmienie: "osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 9 października 2011 r., art. 1 ust. 1 ustawy miał następujące brzmienie: "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności".

W pierwotnym brzmieniu tego przepisu, jak podkreślił sąd, krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności ograniczał się do osób fizycznych, a przekształceniu mogły podlegać wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, garażami (albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę) oraz nieruchomości rolne. Nowelizacja dokonana 9 października 2011 r. znacznie rozszerzyła podmiotowo i przedmiotowo zakres możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, co zresztą było zamiarem ustawodawcy, o czym świadczy też uzasadnienie sejmowego projektu ustawy zmieniającej. Po 8 października 2011 r. można było domagać się zatem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności bez względu na przeznaczenie nieruchomości, a domagać się tego mogły także osoby prawne w tym przedsiębiorcy.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Sąd wojewódzki przywołał fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału i stwierdził, że wyrok ten to tzw. orzeczenie zakresowe, którego istotą jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi, które mają na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. stan prawny, jaki zaistniał od 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność komunalną (własność jednostek samorządu terytorialnego) w zasadzie przywróceniu uległ stan prawny z okresu poprzedzającego nowelizację dokonaną 28 lipca 2011 r. Tak więc przekształcenia tego może skutecznie domagać się osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami oraz nieruchomości rolnych. Pomijając kwestię garaży i nieruchomości rolnych (kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy), sąd wskazał, że jeżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego nie jest zabudowana "mieszkaniowo", użytkownik wieczysty nie może domagać się dokonania przekształcenia tego prawa na własność. W szczególności przedsiębiorcy nie mogą ubiegać się o dokonanie tego przekształcenia z uwagi także na inne aspekty – regulacje europejskie, kwestie udzielania niedozwolonej pomocy publicznej.

Ponieważ nie budzi sporu fakt, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, objęte użytkowaniem wieczystym, są zabudowane budynkami przemysłowo-usługowymi, a użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są osoby fizyczne będące przedsiębiorcami, które wykorzystują te budynki na cele prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, sąd wojewódzki w pełni zgodził się z organami obu instancji, że stan prawny, aktualny na dzień orzekania, uniemożliwiał dokonania żądanego przekształcenia tak ze względów przedmiotowych (nie były to nieruchomości przeznczone na cele mieszkaniowe), jak i podmiotowych (z żądaniem dokonania przekształcenia wystąpiły co prawda osoby fizyczne, ale będący przedsiębiorcami i w stosunku do nieruchomości zabudowanych budynkami w których swą działalność realizują).

Sąd wojewódzki podkreślił jednocześnie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ma pełnowymiarowy administracyjny charakter, mimo że dotyczy instytucji regulowanych przepisami prawa cywilnego. Także postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ma typowy prawnoadministracyjny charakter – stroną tego postępowania w ramach swych wyłącznych władczych kompetencji (tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i dokonywanego rozstrzygnięcia) jest organ administracji, a sprawa wszczęta na skutek zgłoszonego żądania, jest rozstrzygana decyzją administracyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i Z. L., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 ust. 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie całości zarzutów strony skarżącej, podniesionych w skardze inicjującej postępowanie, skutkujące uniemożliwieniem stronie skarżącej ochronę własnych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym podniesienie ważnych zarzutów w stosunku do decyzji w sprawie i ochronę praw podmiotowych, skutkujące zaistnieniem nieważności postępowania, a to na podstawie art. 183 § 2 ust. 4 ww. ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 i art. 2 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżących, a w wyniku powyższego mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierozpoznanie całości sprawy, podlegającej kognicyjnej kontroli sądu pierwszej instancji przez nierozpoznanie całości zarzutów podniesionych w treści skargi z [...] czerwca 2018 r. i w konsekwencji naruszenie konstytucyjnego podmiotowego prawa strony skarżącej, a to A. L. i Z. L., do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym (prawa do sądu),

- art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. P 29/13, bez uwzględnienia całości orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w sytuacji zaistnienia jasnej i klarownej ekspektatywy prawa własności nieruchomości wynikającej z procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy ustawy przekształceniowej wskazana ekspektatywa nie korzysta z ochrony konstytucyjnej, właściwej dla prawa własności, a wynikającej z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji odmowie uchylenia decyzji organu właściwego w sprawie i oddalenie skargi w pierwszej Instancji,

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie rzeczonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w sytuacji niedającej się wyjaśnić sprzeczności w interpretacji wyżej wymienionych przepisów konstytucyjnych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnieśli o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2 w zw. z art. 64 w zw. z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim dochodzi do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przekształcenia i odmowie udzielenia ochrony ekspektatywy prawa własności nieruchomości podmiotom uprawnionym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), przed wejściem w życie wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, i to wbrew treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt K 29/10.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjne wskazali m.in., że nierozpoznanie całości sprawy, w zakresie stanu faktycznego lub stanu prawnego, jest naruszeniem obowiązku ciążącego na Sądzie w zakresie rozpoznania całości sprawy i w konsekwencji naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy w toku postępowania sądowego. Strona skarżąca w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., sygn. [...], nie ograniczyła się we wskazywaniu podstaw do zaskarżenia decyzji na wstępie pisma, za pomocą enumeratywnego wyliczenia. W piśmie powołano również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 roku o sygn. P 31/10 (Dz. U. z r. 2011, Nr 272, poz. 1614). Wskazane orzeczenie w swojej istocie dotyczyło kwestii norm intertemporalnych w zakresie stosowania ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z r. 1999, Nr 65, poz. 746 ze zm.).

W skardze kasacyjnej przywołano fragmenty powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Następnie skarżący wskazali, że sytuacja będąca podstawą do wyżej cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest analogiczna do sytuacji skarżących w niniejszym postępowaniu. I za Trybunałem Konstytucyjnym należy powtórzyć, że A. i Z. małżonkowie L. w wyniku złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w czasie obowiązywania art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej nabyli w sposób godziwy i słuszny ekspektatywę własności objętej wnioskiem nieruchomości na warunkach przewidzianych w tej ustawie. Konsekwentne pominięcie w kognicji wskazanej wyżej argumentacji skarżących w toku wyjaśniania merytorycznych podstaw wyroku z dnia 23 października 2018 r. prowadzi do kolejnego truistycznego wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał rozpoznania całości sprawy w zakresie wszelkich zarzutów podniesionych w jej toku. W szczególności nie rozpoznał dostrzeżonej przez skarżących sprzeczności dotyczącej interpretacji norm wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2011 r. o sygn. P 31/10 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. o sygn. akt K 29/13.

Skarżący podnieśli, że orzeczenie z 8 grudnia 2011 r. to orzeczenie chroniące ekspektatywę prawa własności, korzystającej z ochrony na tych samych prawach co prawo własności wszelkich podmiotów uczestniczących w obrocie nieruchomościami oraz chroniące wprost pewność obrotu prawnego i zaufanie obywateli do organów Państwa.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie winno więc dojść do wykładni wyroku z dnia 10 marca 2015 r. z uwzględnieniem ochrony ekspektatywy prawa własności wynikającej z wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. A więc do wykładni uznającej, iż pomimo że w sytuacji, w której wydano wyrok Trybunału Konstytucyjnego pod sygn. P 29/13, to jednak ekspektatywa prawa własności, uzyskana przed wydaniem wskazanego wyroku musi zostać uznana za prawnie chronioną i w konsekwencji należy uznać, iż do postępowania przekształceniowego należy stosować przepisy obowiązujące w momencie składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem z 10 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu podnoszącego nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyż stwierdzenie jednego z kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17, Lex nr 2445960; W. Piątek (w) System Prawa Administracyjnego, Tom 10 C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2014, s. 459).

Pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Należy stwierdzić, że żadna ze wskazanych w tym przepisie okoliczności nie wystąpiła. Wskazać należy, że obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu. Oczywiste jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji.

Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie. Nie może też go zastępować, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem adresem internetowym:orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Biorąc jednak pod uwagę pod uwagę, że w uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na niemożność ochrony praw strony przez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do całości zarzutów podniesionych przez stronę i w konsekwencji naruszenie prawa strony do rozpoznania całości sprawy zapadłej przed sądem, należy przyjąć, że strona wskazuje na przesłankę nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pojęcie pozbawienia strony możności obrony jej praw nie jest jednoznacznie definiowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części (zob. np. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2175/12, LEX nr 1497920; Bogusław Dauter Komentarz do art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 419/08; z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05; z 21 lutego 2006 r., oraz wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., o sygn. akt II GSK 1558/11, CBOSA) i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020, sygn. akt I OSK 3138/18, CBOSA). Pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyroki NSA z 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2024/16, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1109/16 CBOSA).

Zdaniem skarżących kasacyjnie przesłanka pozbawienia możności obrony ich praw, spełniła się ze względu na nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do całości zarzutów podniesionych przez stronę. Tak postawiony zarzut należało uznać za bezzasadny, ponieważ jak wskazano wyżej, pod pojęciem pozbawienia możliwości obrony swych praw należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej, a nie wad dotyczących treści uzasadnienia wyroku.

Wyżej wskazany zarzut skarżący powiązali z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest również niezasadny.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor skargi kasacyjnej. Nie jest zatem trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie nierozważenia całości sprawy może być kwestionowane przez zarzuty naruszenia innych, niż art. 134 p.p.s.a., przepisów postępowania oraz norm materialnych odnoszących się do podstawy rozstrzygania. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

Z wyżej wskazanych powodów, chybiony jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał także na uwzględnienie zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. P 29/13, bez uwzględnienia całości orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w sytuacji zaistnienia jasnej i klarownej ekspektatywy prawa własności nieruchomości wynikającej z procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy ustawy przekształceniowej wskazana ekspektatywa nie korzysta z ochrony konstytucyjnej, właściwej dla prawa własności, a wynikającej z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia; przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Oznacza to, że zarówno organy, jak i sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym użyte w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP określenie "moc powszechnie obowiązująca" wyroków Trybunału Konstytucyjnego przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia – implementacji (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2328/12, CBOSA).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji, od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1280/18, CBOSA).

Wyjaśnić trzeba, że uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) oznacza, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Orzekając o naruszeniu art. 165 ust. 1 Konstytucji Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy rażąco naruszyły samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które – oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste – nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W przypadkach objętych nowelizacją nastąpiła ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom zasady rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi ich własność, uniemożliwiając tym samym realizację racjonalnej gospodarki finansowej i przestrzennej.

Ponadto, Trybunał wskazał, że przyznanie osobie niespełniającej ustawowych kryteriów prawa do uzyskania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tylko dlatego, że jej poprzednik prawny takie prawo posiadał, godziłoby w dobra prawne zaakcentowane w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, w tym naruszałoby regulacje prawa europejskiego zakazujące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jako że decyzja wydana w oparciu o przepisy omawianej ustawy ma charakter konstytutywny i konkretyzuje ona normy prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym ustalonym i obowiązującym w dacie jej podejmowania (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2486/17, CBOSA).

Także w powołanym przez skarżących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10, który co należy podkreślić dotyczył innego stanu prawnego - ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110), wskazał, że zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego. Istotne jest to, by wprowadzone ograniczenia znajdowały podstawę w wartościach konstytucyjnych mających pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych.

Podkreślić należy, że zasady ochrony praw nabytych oraz "maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw" są adresowane do prawodawcy pozytywnego, natomiast Trybunał Konstytucyjny jako prawodawca negatywny dokonuje ich autonomicznego i niepodlegającego dalszej kontroli wyważenia w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Nie można zatem podważać ocen Trybunału przez twierdzenie, że wyrok Trybunału derogujący określoną regulację ustawową (także korzystną dla określonej grupy jej adresatów) narusza określone zasady lub wartości (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2832/16, CBOSA).

Na koniec należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wyrażoną również w art. 6 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organy stosują przepisy prawa na dzień wydania decyzji, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Z tej przyczyny, złożenie wniosku w czasie obowiązywania wówczas (innej niż w dacie decyzji) regulacji nie może wpływać na zastosowanie przez organy przepisu niezgodnego z Konstytucją (por. np. wyroki NSA z: 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2486/17; 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 321/17; 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1431/16; 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, CBOSA).

Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanym przez skarżących kasacyjne pytaniem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona.