Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1235/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez zarządzającego [...] Specjalna Strefą Ekonomiczną na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Jako podstawę organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

F. Sp. z o.o. z siedzibą w T.(dalej "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") w dniu 23 marca 2000 r. uzyskała zezwolenie nr Tczewie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "[...] SSE"). Zezwolenie zostało udzielone do dnia 30 listopada 2017 r.

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2016 r. strona skarżąca wystąpiła w trybie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282 ze zm.), dalej cyt. jako "ustawa o sse", z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania " Zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r." Uzasadniając swój wniosek skarżąca wskazywała na ograniczone możliwości wykorzystania w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej w okresie obowiązywania zezwolenia. Zwróciła uwagę na zmiany przepisów dotyczących specjalnych stref ekonomicznych, w wyniku których termin obowiązywania zezwolenia utracił swoje uzasadnienie i znaczenie prawne. Ponadto zdaniem skarżącej spółki utrzymanie terminu ważności zezwolenia nie znajduje podstaw prawnych w kontekście harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym. Wskazała również, że ograniczenie okresu obowiązywania zezwolenia stanowi ingerencję w wolność gospodarczą przedsiębiorcy. Podkreśliła, że w aktualnym stanie prawnym wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie stref obowiązują jednolite zasady w zakresie zmiany zezwolenia. Przedstawiła także swoja definicję "zwiększenia pomocy publicznej", zgodnie z którą pojęcie to powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy przyznanej spółce. Ponadto skarżąca spółka opisała swoją pozycję w branży oraz dotychczasowe osiągnięcia.

W dniu [...] marca 2016 r. Minister Rozwoju, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Organ podniósł, że w dniu [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki wydał prawomocną decyzję nr [...] odmawiającą zmiany pkt I ww. zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r.". Organ wskazał, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wniosek nie mógł spowodować oczekiwanej przez spółkę reakcji organu polegającej na wydaniu przedmiotowego orzeczenia, ponieważ gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, organ zobligowany był do odmowy wszczęcia nowego postępowania w tożsamej sprawie.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia z dnia [...] marca 2016 r.

We wniosku skarżąca wskazała, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

1) art. 61 a § 1 oraz art. 163 k.p.a, w związku art. 19 ust. 4 ustawy o sse, jak również w związku z art. 6 k.p.a. poprzez bezprawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia oraz, w rezultacie, bezprawny brak rozstrzygnięcia przez Ministra Rozwoju kwestii zmiany zezwolenia w sprawie z wniosku spółki z dnia 22 stycznia 2016 r. stanowiącej nową sprawę w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ze względu na wskazanie przez stronę oraz oparcie jej żądania wyrażonego we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. na nowych względach i okolicznościach, oraz pozbawienie skarżącej prawa do uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie wniesionej przez skarżącą;

2) art. 163 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy w wymienionych przepisach nie wprowadza się ograniczeń czasowych ani ilościowych na zajęcie się ponownie sprawą, zmiany decyzji ostatecznej w interesie strony;

3) art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie istotnych zasad postępowania administracyjnego stypizowanych w art. 7, 9 i 11 k.p.a..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rozwoju wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], odmówiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazano, że skarżąca spółka pismem z dnia 10 września 2015 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o zmianę pkt I przedmiotowego zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "Zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r.". Skarżąca argumentowała przedmiotowy wniosek ograniczeniem możliwości wykorzystania w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w okresie obowiązywania zezwolenia. Oświadczyła także, że w aktualnym stanie prawnym wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie stref obowiązują jednolite zasady w zakresie zmiany zezwolenia. Wskazała również, że ograniczenie okresu obowiązywania zezwolenia stanowi ingerencję w wolność gospodarczą przedsiębiorcy. Ponadto zwróciła uwagę na zmiany przepisów dotyczących sse, w wyniku których termin obowiązywania zezwolenia utracił swoje uzasadnienie i znaczenie prawne, a także na przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177, z późn. zm.) obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840). Według skarżącej utrzymanie terminu ważności zezwolenia nie znajdowało podstaw prawnych w kontekście harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym. Strona powyższą zmianę argumentowała także nierównym traktowaniem przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r. z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. We wniosku skarżąca przedstawiła swoją definicję "zwiększenia pomocy publicznej", zgodnie z którą pojęcie to powinno być interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy przyznanej Spółce. Podstawą prawną ww. wniosku był art. 19 ust. 4 ustawy o sse.

W wyniku przeprowadzonego wówczas postępowania, w dniu [...] listopada 2015 r. została wydana decyzja Nr [...] odmawiająca zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2016 r. strona skarżąca wystąpiła ponownie w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o sse z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "Zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r." i wskazała identyczne argumenty jak we wniosku z dnia 10 września 2015 r., dodatkowo opisując swoją pozycję w branży oraz dotychczasowe osiągnięcia.

Zdaniem organu naczelnego nie budziło wątpliwości, iż zakresy podmiotowe i przedmiotowe obu wniosków były identyczne. W sprawie niezmieniony był również stan prawny. W tej sytuacji zasadnie przyjęto, że wniosek z dnia 22 stycznia 2016 r. nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie, a nie uległy zmianie okoliczności, które uzasadniałyby ewentualne, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie o tożsamym przedmiocie.

Organ podkreślił, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że skoro skarżąca wystąpiła już raz o zmianą zezwolenia polegającą na wykreśleniu danego fragmentu zezwolenia i organ oddalił to żądanie w drodze prawomocnej decyzji, to nie będzie już w przyszłości możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia, nawet opartego o nowe podstawy. Zdaniem organu, tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie, naruszyłoby ono bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i oznaczałoby spełnienie przesłanki nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu, że Minister odmawiając wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie błędnie uznał, że bez znaczenia są nowe względy i okoliczności przemawiające za zmianą zezwolenia, organ podniósł, że z redakcji przepisu 19 ust. 4 ustawy o sse jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest dopuszczalne. W ocenie organu przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse odwołuje się do skutków zmiany zezwolenia i należy go interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, wynikającym zarówno ze zwiększenia limitu pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Zdaniem Ministra Rozwoju nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody to zgodnie z ww. przepisem ustawy o sse nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia 2 sierpnia 2016 r. F. Sp. z o.o. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 a § 1 oraz art. 163 k.p.a., w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse, jak również w związku z art. 6 k.p.a. poprzez:

a) uznanie, że Minister Rozwoju był uprawniony, ze względu na rzekome rozstrzygnięcie już przez ten organ tej samej sprawy wcześniejszą ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wniosek skarżącej złożony w dniu 22 stycznia 2016 r., podczas gdy sprawa objęta tym wnioskiem nie była tą samą sprawą co sprawa rozstrzygnięta wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. oraz, w rezultacie,

b) dopuszczenie do bezprawnego braku rozstrzygnięcia przez Ministra Rozwoju w kwestii zmiany zezwolenia w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2016 r. stanowiącej nową sprawę w stosunku do sprawy rozstrzygniętej przez Ministra Rozwoju wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ze względu na wskazanie przez stronę oraz oparcie jej żądania wyrażonego we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. na nowych względach i okolicznościach faktycznych,

c) pozbawienie skarżącej przez Ministra Rozwoju, z naruszeniem ciążących na nim ustawowych obowiązków i z naruszeniem zasady praworządności, prawa do uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie wniesionej przez skarżącą w związku z wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016 r.,

d) częściowe (w niewielkim zakresie, ze względu na całkowite pominięcie podstawy faktycznej wskazanej przez stronę) rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2016 r. w sposób charakterystyczny dla działania i rozstrzygnięcia organu w postępowaniu administracyjnym, choć - ze względu na wadliwe powołanie art. 61 a § 1 k.p.a. - bez wszczęcia takiego postępowania administracyjnego;

2) art. 163 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o sse poprzez przyjęcie, iż Minister Rozwoju był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy we wspomnianych przepisach nie wprowadza się ograniczeń czasowych ani ilościowych na zajęcie się ponownie sprawą zmiany decyzji ostatecznej w interesie strony;

3) art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nowych okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych przez skarżącą we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 r., mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ze względu na wynikający z tych nowych okoliczności brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. oraz sprawy określonej we wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r., co stanowi również naruszenie istotnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w:

a) art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., formułującym zasadę prawdy obiektywnej - poprzez brak umotywowanej, rzeczowej oceny przez Ministra Rozwoju okoliczności wskazanych jako nowe we wniosku skarżącej spółki z dnia 22 stycznia 2016 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 r., w świetle dodatkowych, szczegółowych wyjaśnień zawartych w piśmie skarżącej z dnia 11 maja 2016 r.,

b) art. 9 k.p.a., nakazującym informowanie stron postępowania przez prowadzący je organ - poprzez brak należytego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w tym poprzez brak rzeczowego wyjaśnienia przyczyn, dla których Minister Rozwoju uznał, że okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz w piśmie z dnia 11 maja 2016 r., nie były nowe i nie uzasadniały uznaniu tego wniosku za podstawę nowej sprawy administracyjnej,

c) art. 11 k.p.a., statuującym zasadę przekonywania - poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w treści skarżonego postanowienia przyczyn przemawiających za odmową uznania okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. oraz uszczegółowionych dodatkowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 r. oraz w piśmie skarżącej z dnia 11 maja 2016 r., za nowe okoliczności obligujące Ministra Rozwoju do merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w tym wniosku przez stronę, niezależnie od podobnego żądania rozpatrzonego przez organ, na podstawie innych okoliczności, w sprawie zakończonej decyzja z dnia [...] listopada 2015 r.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również, w związku z art. 135 p.p.s.a., powołanego postanowienia Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r.,

- zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na różnice pomiędzy złożonymi wnioskami z dnia 1 września 2015 r. oraz z 22 stycznia 2016 o zmianę przedmiotowego zezwolenia. Podniosła, że wniosek z dnia 1 września 2015 r. w całości koncentrował się na argumentacji ściśle prawnej o braku przeszkód prawnych dla zmiany zezwolenia. Natomiast we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżąca wskazywała na konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za zmianą takiego zezwolenia, takie jak: presja cenowa ze strony klientów strony skarżącej, proces przenoszenia przez nich produkcji do innych państw Unii Europejskiej oraz proces utraty zleceń przez spółkę na rzecz chińskich konkurentów.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2642/16 oddalił powyższą skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał, ze przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Natomiast ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji, w ustalonym przez prawo trybie. Tak, więc, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samego przedmiotu staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

Zdaniem WSA podnoszone przez Skarżącą twierdzenie o braku tożsamości pomiędzy wnioskowanym przez nią pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. postępowaniem, a zakończonym decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r. postępowaniem wszczętym z wniosku Skarżącej, z dnia 10 września 2015 r., nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie budziła wątpliwości Sądu I instancji tożsamość spraw pod względem prawnym. Zarówno, bowiem wnioskiem z dnia 10 września 2015 r. jak i wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016 r. Skarżąca wystąpiła w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e., o zmianę pkt I zezwolenia, poprzez wykreślenie sformułowania ".Zezwolenia udziela się do dnia 30 listopada 2017 r." W obu wnioskach zawarto identyczne argumenty prawne, a we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r. Skarżąca opisała swoją pozycję w branży oraz dotychczasowe osiągnięcia. WSA zgodził się z organem, że z redakcji przepisu 19 ust. 4 u.s.s.e. wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie jest dopuszczalne. W ocenie MR, przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. odwołuje się do skutków zmiany zezwolenia i należy go interpretować, jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującym zwiększeniem pomocy publicznej, wynikającym zarówno ze zwiększenia limitu pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W związku z tym, że przedsiębiorca miałby możliwość skorzystania z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, tj. 30 listopada 2017 r., w świetle ww. przepisu u.s.s.e. nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Zdaniem WSA organ zasadnie wskazał, że nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody, to zgodnie z ww. przepisem, nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia. WSA stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż w dla wydanego rozstrzygnięcia obojętne jest przywołanie przez Skarżącą we wniosku z dnia 22 stycznia 2011 r. okoliczności faktycznych, które w jej ocenie powinny skutkować zmianą omawianego zezwolenia.

Zdaniem Sądu nie budziło, wątpliwości, iż zakresy podmiotowe i przedmiotowe obu wniosków były identyczne. W sprawie niezmieniony był również stan prawny. Zasadnie, więc MR uznał, że wniosek z dnia 22 stycznia 2016 r. nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie, a nie uległy zmianie okoliczności, które uzasadniałyby ewentualne, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie o tożsamym przedmiocie. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA, nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. MR wyczerpująco, bowiem zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione, jak również przytoczenie przepisów prawa wraz z ich wyjaśnieniem, stanowiących podstawę jego wydania.

Z powyższych względów WSA oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:

A. poprzez dokonanie przez Sąd, rażąco wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy polegającej na uznaniu, wbrew obszernym wyjaśnieniom Skarżącej zawartej w aktach postępowania, że nowy wniosek oparty był na tych samych podstawach faktycznych, co wcześniejszy wniosek Skarżącej dotyczący zmiany zezwolenia, złożony w dniu 10 września 2015 roku,

B. w tym poprzez całkowite pominięcie przez Sąd okoliczności powołanych przez Skarżącą we wniosku z dnia 18 kwietnia 2016 roku oraz w piśmie z dnia 11 maja 2016 roku, podsumowanych także obszernie w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stanowiących zupełnie nowe (częściowo nawet nieistniejące w dniu rozstrzygnięcia organu, w sprawie pierwotnego wniosku), dodatkowe przyczyny i podstawy wystąpienia przez Skarżącą z nowym wnioskiem o zmianę zezwolenia, jak również,

C. poprzez uznanie przez Sąd, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że postanowienie o odmowie wszczęcia może ostać się w obrocie, pomimo że, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz art. 80 k.p.a., postanowienie to zostało wydane bez umotywowanej, rzeczowej oceny przez Ministra okoliczności wskazanych, jako nowe w nowym wniosku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 roku, w świetle dodatkowych, szczegółowych wyjaśnień zawartych w piśmie Skarżącej z dnia 11 maja 2016 roku, oraz w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, oraz D. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w wyroku do twierdzeń skargi, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy, jakoby podstawa faktyczna wniosku o zmianę zezwolenia stanowiła jeden z elementów decydujących o zakresie sprawy wynikłej z tego wniosku, a przez to również o tożsamości (lub braku tożsamości) tej sprawy ze sprawą innego wniosku o zmianę zezwolenia,

2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 163 k.p.a. oraz w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., jak również w zw. z art. 6 k.p.a.,

A. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że Minister był uprawniony, ze względu na rzekome rozstrzygnięcie już przez ten organ tej samej sprawy wcześniejszą ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku (Nr [...]), do odmowy wszczęcia na podstawie nowego wniosku złożonego przez Skarżącą, postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia, podczas gdy sprawa objęta nowym wnioskiem nie była tą samą sprawą, co sprawa rozstrzygnięta wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku oraz, w rezultacie,

B. bezzasadne uznanie przez Sąd, że Minister nie był zobowiązany, pomimo spoczywających na nim ustawowych obowiązków, do rozstrzygnięcia na podstawie nowego wniosku w sprawie zmiany zezwolenia, stanowiącej nową sprawę w stosunku do sprawy rozstrzygniętej przez Ministra wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, ze względu na wskazanie przez Skarżącą oraz oparcie jej żądania wyrażonego w nowym wniosku, na nowych względach i okolicznościach faktycznych,

C. dopuszczenie przez Sąd zaskarżonym wyrokiem do sytuacji, w której Skarżąca została pozbawiona, z naruszeniem ustawowych obowiązków ciążących na Ministrze oraz z naruszeniem zasady praworządności, prawa do uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie ukonstytuowanej nowym wnioskiem,

D. akceptację przez Sąd niedopuszczalnego postępowania organu, polegającego na częściowym (w niewielkim zakresie, ze względu na całkowite pominięcie podstawy faktycznej wskazanej przez Skarżącą) rozpoznaniu nowego wniosku w sposób merytoryczny, właściwy dla działania i rozstrzygnięcia organu w postępowaniu administracyjnym, choć - ze względu na wadliwe powołanie art. 61 a § 1 k.p.a., bez wszczęcia takiego postępowania administracyjnego,

E. przyjęcie przez Sąd, pomimo art. 163 k.p.a. w związku z art. 19 ust.4 u.s.s.e., że Minister był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy we wspomnianych przepisach nie wprowadza się ograniczeń czasowych ani Ilościowych, co do ponownego zajęcia się sprawą zmiany decyzji ostatecznej w interesie strony, w szczególności, jeśli zaistniały nowe okoliczności uzasadniające złożenie wniosku,

F. odmowę przez Sąd uchylenia postanowienia Ministra pomijającego w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia, z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., nowe okoliczności faktyczne i prawne wskazane przez Skarżącą w nowym wniosku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 roku oraz w piśmie z dnia 11 maja 2016 roku, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ze względu na wynikający z tych nowych okoliczności brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2015 roku oraz sprawy określonej w nowym wniosku

G. oraz poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd w wyroku do twierdzeń skargi, kluczowych dla przedmiotu niniejszej sprawy, jakoby podstawa faktyczna wniosku o zmianę zezwolenia stanowiła jeden z elementów decydujących o zakresie sprawy wynikłej z tego wniosku, a przez to również o tożsamości (lub braku tożsamości) tej sprawy ze sprawą innego wniosku o zmianę zezwolenia, a w rezultacie dopuszczenie przez Sąd do sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania nie badając w istocie, czy wskazane przez stronę nowe okoliczności faktyczne dawały wystarczający asumpt do wszczęcia nowego postępowania, czy też nie,

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s..a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez akceptację, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, postanowienia o odmowie wszczęcia, które wbrew dyspozycji art. 9 k.p.a., nakazującego informowanie stron postępowania przez prowadzący je organ, nie zawierało rzeczowego wyjaśnienia przyczyn, dla których Minister uznał, że okoliczności wskazane przez Spółkę w Nowym Wniosku, dodatkowo wyjaśnione również przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 roku oraz w piśmie Spółki z dnia 11 maja 2016 roku, jak również w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, nie były nowe i nie uzasadniały uznania tego wniosku za podstawę nowej sprawy administracyjnej,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie przez Sąd za dopuszczalne, bez odpowiedniego, rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku oraz pomimo zarzutów Spółki wskazanych w skardze na postanowienie o odmowie wszczęcia, braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Ministra w treści postanowienia o odmowie wszczęcia przyczyn przemawiających za odmową uznania okoliczności wskazanych przez Skarżącą w nowym wniosku oraz uszczegółowionych dodatkowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 kwietnia 2016 roku oraz w piśmie Skarżącej z dnia 11 maja 2016 roku za nowe okoliczności obligujące Ministra do merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w tym wniosku przez Skarżącą niezależnie od podobnego żądania rozpatrzonego przez ten organ, na podstawie innych okoliczności, w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku.

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku WSA w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1457/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz OIA koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA wskazał, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., stanowi, iż, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta wskazuje na dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny).

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA stwierdził, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, gdy orzeczenia ma powagę rzeczy osądzonej (np. wyroki NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/17, LEX nr 2491766, z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939, z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, LEX nr 2399121, z dnia 27 lipca.2017 r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121, a także wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, LEX nr 114925, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93, M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

NSA podkreślił, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). NSA wskazał, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Odnosząc się do stanu sprawy, NSA zauważył, ze Sąd I instancji podzielił stanowisko MR, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku Skarżącej, a dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej została już wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2015r., a zatem istnieje tożsamość między sprawą już rozstrzygnięta, a wniesionym wnioskiem o wszczęcie postępowania z dnia 22 stycznia 2016r. W tej sytuacji uznał, iż nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W związku z takim stanowiskiem WSA, Sąd kasacyjny wskazał, że stwierdzenie zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2015r., wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej tą decyzją, a żądaniem określonym we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r.

NSA podkreślił, że w celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. i sprawy, której wszczęcia domagała się Skarżąca, Minister Rozwoju zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań MR, orzekającego uprzednio, był taki sam jak przedmiot podlegający procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy okoliczności faktyczne sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r. były tożsame z okolicznościami przytoczonymi we wniosku z dnia 22 stycznia 2016r..

NSA stwierdził jednak, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ naczelny nie przeprowadził takiej analizy. Natomiast bez poczynienia ustaleń faktycznych nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie tożsamości spraw, dotyczących ich okoliczności faktycznych, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności w SSE.

Brak podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r., doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie wydana została ostateczna decyzja MR, a z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, nie jest możliwe ponowne procedowanie tych organów w sprawie. Zdaniem NSA, twierdzenie to jednak nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło okoliczności i dowodów związanych z działalnością Skarżącej w SSE i zmieniającymi się warunkami rynkowymi np. postaci konkurencji innych podmiotów, a które zostały podniesione we wniosku, a także w piśmie z dnia 11 maja 2016r.

W uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego podkreślono, iż sam fakt wcześniejszego wydania decyzji nie oznacza automatycznie przeszkody do ponownego podjęcia czynności organu w tej sprawie. Natomiast Sąd i instancji taki stan rzeczy zaakceptował, czyniąc jedynie wywody, co do tożsamości spraw po względem prawnym, nie rozważając tożsamości sprawy, co do okoliczności faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia braku wątpliwości, iż taka tożsamość ma miejsce.

Jak wynika natomiast z treści skargi do Sądu I instancji, jak również skargi kasacyjnej, Skarżąca nie kwestionuje istnienia tożsamości spraw pod względem prawnym, a jedynie, co do ich tożsamości ze względu na inne okoliczności faktyczne.

W związku z powyższym, NSA uznał za uzasadnione podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a Sąd I instancji, mimo nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych, taki stan rzeczy zaakceptował.

Uchybienia te w konsekwencji spowodowały błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro, bowiem nie podjęto żadnych działań wyjaśniających w celu ustalenia, czy zgłoszone obecnie żądanie dotyczy tych samych okoliczności faktycznych sprawy, co zaistniałe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015r. przez MF, nie można uznać, że wszczęcie postępowania zainicjowanego przez Skarżącą, wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016r., nie jest możliwe, ze względu na zaistnienie naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, co w konsekwencji skutkowałoby nieważnością postępowania, ze względu na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

NSA zauważył również, że zarówno Minister jak i WSA, odmawiając wszczęcia postępowania wskazywał, że nawet gdyby w sprawie pojawiły się nowe okoliczności i dowody, to nie miałyby one znaczenia w sprawie, bowiem nie wpłynęłyby na treść rozstrzygnięcia. W tym kontekście organ wskazał, iż w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie jest możliwa zmiana zezwolenia. Z przepisu powyższego wynika, bowiem zakaz zmiany zezwolenia, skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a w przypadku Skarżącej, zmiana zezwolenia, w kształcie określonym we wniosku skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej udzielanej Skarżącej.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Zdaniem NSA organ w wydanym postanowieniu w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim jest zasadność zmiany zezwolenia ( por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Tym samym za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

Za niezasadny natomiast NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (tak też: NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, Nr 1, poz. 9). Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Natomiast to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżącą nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji, bowiem, co prawda lakoniczne, ale jednoznacznie stwierdził, iż Skarżąca wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016r., żądała wszczęcia postępowania sprawy tożsamej z rozstrzygniętą decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2016r. Tym samym uznał, iż stan faktyczny sprawy nie pozwala na uznanie zasadności zarzutów Skarżącego. Natomiast, pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowo administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 1998/13, LEX nr 1595981, por. Małgorzata Niezgódka - Medek, Komentarz do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Opubl. WK, 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa jest ponownie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co wynika z faktu uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku WSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2642/16.

W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny jest na mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia nr 5/ZT na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie może podzielić stanowiska organu naczelnego, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku Skarżącej, a dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej została już wydana decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2015r., a zatem istnieje tożsamość między sprawą już rozstrzygnięta, a wniesionym wnioskiem o wszczęcie postępowania z dnia 22 stycznia 2016r. Organ nie wykazał, że tożsamość spraw istotnie zachodzi.

Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1457/19, że stwierdzenie zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2015r., wymagało ustalenia tożsamości sprawy zakończonej tą decyzją, a żądaniem określonym we wniosku z dnia 22 stycznia 2016 r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę obecnie pragnie podkreślić, że w celu stwierdzenia tożsamości sprawy rozpoznanej decyzją z dnia [...] listopada 2015r. i sprawy, której wszczęcia domagała się Skarżąca, Minister Rozwoju zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego tych spraw. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot rozważań MR, orzekającego uprzednio, był taki sam jak przedmiot podlegający procedowaniu w niniejszej sprawie, tj. czy okoliczności faktyczne sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r. były tożsame z okolicznościami przytoczonymi we wniosku z dnia 22 stycznia 2016r..

Sąd zauważa jednak, że jak wynika z akt sprawy, organ naczelny nie przeprowadził takiej analizy. Bez poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie tożsamości spraw, dotyczących ich okoliczności faktycznych, co mogłoby przesądzać o zaistnieniu przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności w SSE.

Niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności ustalenia treści żądania wniosku i skonfrontowania tej treści z okolicznościami faktycznymi sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją z dnia [...] listopada 2015r., doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie wydana została ostateczna decyzja MR, a z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, nie jest możliwe ponowne procedowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu, twierdzenie to nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi, w szczególności nie zbadano, czy uprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło okoliczności i dowodów związanych z działalnością Skarżącej w SSE i zmieniającymi się warunkami rynkowymi np. postaci konkurencji innych podmiotów, a które zostały podniesione we wniosku, a także w piśmie z dnia 11 maja 2016r.

W związku z powyższym, Sąd uznał za uzasadnione podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Skoro organ nie podjął stosownych działań wyjaśniających w celu ustalenia, czy zgłoszone obecnie żądanie dotyczy tych samych okoliczności faktycznych sprawy, co zaistniałe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015r., nie można było uznać, że wszczęcie postępowania zainicjowanego przez Skarżącą, wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016r., nie jest możliwe, ze względu na zaistnienie naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, co w konsekwencji skutkowałoby nieważnością postępowania, ze względu na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tej sytuacji trzeba zaznaczyć, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Zdaniem Sądu organ naczelny w wydanym postanowieniu w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim jest zasadność zmiany zezwolenia bez przeprowadzenia stosownego postępowania i dogłębnej analizy wniosku. W tej sytuacji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e.

W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i przeprowadzi działania wyjaśniające w celu ustalenia, czy zgłoszone wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016r., przez Skarżącą żądanie dotyczy tych samych okoliczności faktycznych sprawy, co zaistniałe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015r. Bez dokonania powyższych ustaleń nie jest bowiem możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt. 1 sentencji wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.