Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1995/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], oraz obydwu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, datowanych na dzień [...] października 2008 r., oznaczonych numerem [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), powołując się na art.138§1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], stwierdzającą, że nieruchomość ziemska położona w S., obejmująca dawne parcele budowlane nr [...] oraz parcele gruntowe I kat.: [...], wchodzące w skład działek nr [...] o powierzchni 0,93 ha o nr [...] o powierzchni 2,76 ha (objęte księgami wieczystymi KW nr [...] i [...]), stanowiące zespół pałacowo – parkowy, podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej "dekretu" i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Referując przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister wskazał, co następuje:

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004 r. oraz pismem z dnia [...] marca 2004 r. J. M. (dalej "skarżący") wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że wskazana powyżej nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień art. 2 ust.1 lit. e dekretu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu.

Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda ponownie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda po raz kolejny stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r.

Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Wojewody zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister dostrzegł przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podnosząc, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej w drodze postępowania administracyjnego, a sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W konsekwencji powyższego decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r., orzekająca w wyżej wymienionym przedmiocie co do meritum, jest pozbawiona podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do jej uchylenia i stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, prowadzącego do umorzenia tego postępowania.

Skarżący J. M. wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 188 a contrario Konstytucji RP z 1997 r., polegające na bezpodstawnym uznaniu za wiążące i oparciu zaskarżonej decyzji wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., w sytuacji, gdy organy administracyjne związane są wyłącznie wyrokami Trybunału Konstytucyjnego o charakterze konstytutywnym, określonymi w art. 188 Konstytucji RP, a nie motywami wyrażonymi w uzasadnieniu typowo formalnego i wpadkowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne umorzenie postępowania pierwszej instancji i zajęcie w danym orzeczeniu stanowiska sprzecznego z obowiązującą wszystkie organy oraz sądy administracyjne uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż funkcjonującą w obrocie prawnym podstawą dla wydania takiej decyzji są przepisy obowiązującego nadal dekretu, a przede wszystkim obowiązująca i niezmodyfikowana w nowszym orzecznictwie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06,

- art. 6 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak wskazania w decyzji i jej uzasadnieniu podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego dlaczego organ uznał, iż motywy wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08 są wiążące dla organu administracyjnego i wpływają na ocenę mocy wiążącej przepisów dekretu

- art. 8, art. 11, art. 12 w zw. z 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, podczas gdy, uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] listopada 2006 r. uchylających wcześniejsze decyzje Wojewody [...] i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W oparciu o wskazane wyżej regulacje Sąd, działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej, decyzji organu I instancji oraz dwóch decyzji poprzedzających te orzeczenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z cytowanego powyżej przepisu wynika m.in., że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. Komentarz do art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z cytowanego wyżej art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podnosi się w doktrynie, na tle tego pojęcia (rażące naruszenie prawa) występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego).

Dalej w przywołanym komentarzu podkreśla się, że w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, Lex nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy wskazać, co następuje:

Zgodnie z art.127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Zgodnie z art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z analizy powyższych przepisów postępowania administracyjnego wynika oczywisty wniosek, że rozpatrując odwołanie danej strony od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć to odwołanie jedną decyzją odwoławczą, zawierającą jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 pkt 1 - 3 albo § 2 k.p.a.

Powyższe uznać należy za fundamentalną zasadę administracyjnego postępowania odwoławczego.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, że:

- zaskarżona obecnie do Sądu odwoławcza decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r. (decyzja organu II instancji) została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (decyzji organu I instancji),

- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zapadła z kolei w wyniku uchylenia przez Ministra, wcześniejszą decyzją odwoławczą z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, poprzedniej decyzji Wojewody [...] wydanej w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, tj. decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i przekazania Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania (pierwsza decyzja odwoławcza z dnia [...] października 2008 r., wydana na podstawie art.138§2 k.p.a.),

- w dniu [...] października 2008 r. Minister wydał jednakże jeszcze jedną decyzję odwoławczą, rozpatrującą to samo odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., również opatrzoną numerem [...], tym razem uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji (druga decyzja odwoławcza z dnia [...] października 2008 r., wydana na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a.).

Sytuację tego rodzaju uznać należy za w sposób oczywisty niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego.

W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa orzeczenia odwoławcze wydane w wyniku rozpatrzenia tego samego odwołania od decyzji organu I instancji, rozpatrujące przy tym te odwołanie w całkowicie odmienny sposób.

Uznać zatem należy, że obie wskazane wyżej decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.138 k.p.a., z którego to przepisu wynika, jak już wcześniej wspomniano, że jedno odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez stronę należy rozpatrzyć jedną decyzją odwoławczą.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że wcześniejsze odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. zostało rozpatrzone w sposób prawnie nieskuteczny. W braku skutecznego prawnie rozstrzygnięcia przez Ministra postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, wydanie przez ten organ, tj. przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2009 r. ponownego orzeczenia w sprawie, a następnie rozpatrzenie przez Ministra, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odwołania od tej decyzji, należy zakwalifikować również jako naruszenie przez te organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób rażący.

Z tej racji należało stwierdzić nieważność również decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Stwierdzenie nieważności tychże orzeczeń z przyczyn wskazanych powyżej czyni bezprzedmiotowym dokonywanie przez Sąd ich szczegółowej kontroli.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister będzie zobowiązany do prawidłowego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art.145§ 1 pkt 2 ustawy, art.152 i art.200 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.