Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 499/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu na wniosek E. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła E. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację w nim przedstawioną.

Organ nadzoru wskazał mianowicie, że w trakcie kontroli w dniu 27 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że A. B. prowadził roboty budowlane w pomieszczeniu piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], polegające na montażu kotła na opał stały, podłączeniu kotła do instalacji centralnego ogrzewania oraz roboty budowlane przy dociepleniu ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu okna na ścianie szczytowej tego budynku. Wskazane roboty były prowadzone przez inwestora bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę.

W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), wstrzymał prowadzone przez A. B. roboty budowlane dotyczące budynku przy ul. [...] w [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Następnie, po przeanalizowaniu przedstawionych przez inwestora dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odstąpił od nałożenia na inwestora A. B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na wykonaniu kotłowni oraz robót budowlanych przy dociepleniu ściany zewnętrznej budynku i wykonaniu okien na ścianie szczytowej budynku, prowadzonych bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi, do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena techniczna jak i pozostałe przedstawione w postępowaniu legalizacyjnym dokumenty wykazały, prawidłowość robót budowlanych wykonanych przez inwestora, wobec czego konieczne stało się orzeczenie o odstąpieniu od nakładania obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Następnie, organ podniósł, że objęte postępowaniem w trybie zwykłym roboty budowlane polegały na wykonaniu kotłowni w pomieszczeniu piwnicy oraz na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku i wykonaniu okien na ścianie szczytowej budynku. W tej sytuacji postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowanego zostało przeprowadzone w trybie określonym w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09 "usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego".

Art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych oraz docieplenie budynków o wysokości do 12 m. W tym wypadku wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazano w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., wykonanie kotłowni i okien w ścianie szczytowej budynku należało zakwalifikować do kategorii innych robót budowlanych, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ nadzoru podkreślił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b wskazanej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na okoliczności, że wykonane roboty są niezgodne z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, wówczas powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy organ ustali, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zobowiązany jest określić zakres robót i czynności, w drodze decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków, wówczas w drodze decyzji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - odmawia nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 15.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, LEX nr 321511, z dnia 15.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, LEX nr 597095).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu zwykłym ustalono, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., którą odstąpiono od nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest obarczona którąkolwiek z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 71 ustawy Prawo budowlane, organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. wyjaśnił skarżącej, że legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71 a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29.02.2008 r., sygn. akt II OSK 137/07).

Ponadto, podniósł, że kwestia dotycząca przebudowy wejścia do piwnic nie była objęta postępowaniem zakończonym decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r., dlatego też pozostaje bez znaczenia w prowadzonym obecnie postępowaniu nieważnościowym.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S., wnosząc o jej uchylenie, jako naruszającej prawo oraz interes prawny skarżącej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że postępowanie odnośnie zmiany sposobu użytkowania piwnicy nie zostało przeprowadzone w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Przeznaczenie obiektu budowlanego zostaje ustalone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten sam organ uprawniony jest do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 71 ust. 1 ww. ustawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu mogła być wydana w warunkach "zamierzonej" zmiany, a nie już dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Świadczy o tym treść art. 32 ustawy Prawo budowlane, który stosuje się odpowiednio. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie stanowiła samowolę budowlaną. Przepis art. 71 ust. 3 ww. ustawy wskazuje środki mające zastosowanie w razie dokonania samowolnej zmiany użytkowania obiektu, stanowiąc, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do tego, że w warunkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ jest zobowiązany do stosowania środków z art. 50, 51, 57 ust. 7. Udzielenie w tych okolicznościach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 ww. ustawy.

Skarżąca podkreśliła, że cały czas pomijana jest bardzo ważna kwestia, iż A. B. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane łamie prawa zagwarantowane w Konstytucji Rzeczpospolitej (art. 21 pkt 1, art. 64 pkt 2 i 3). W ocenie strony, także nie rozpatrywanie przebudowy wejścia do piwnicy oraz nie uzyskanie do tej pory aktu prawnego jaki powinien być wydany przez organ I instancji wymagany przepisami prawa, jest niezgodne z prawem. Nie jest również jasna sprawa postępowania odnośnie wybicia okien na ścianie szczytowej (należy też przypomnieć wybitą dziurę w ścianie). W decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., zawarto "wykonanie okien nie było objęte wszczęciem postępowania...", a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle pominął ten fakt.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak ustalił organ nadzoru, ustalenia te Sąd przyjmuje za swoje, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w trakcie kontroli w dniu 27 września 2013 r. stwierdził, że A. B. prowadził roboty budowlane w pomieszczeniu piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], polegające na montażu kotła na opał stały, podłączeniu kotła do instalacji centralnego ogrzewania oraz roboty budowlane przy dociepleniu ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu okna na ścianie szczytowej tego budynku. Wskazane roboty były prowadzone przez inwestora bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedstawienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Następnie, po przeanalizowaniu przedstawionych przez inwestora dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odstąpił od nałożenia na inwestora A. B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na wykonaniu kotłowni oraz robót budowlanych przy dociepleniu ściany zewnętrznej budynku i wykonaniu okien na ścianie szczytowej budynku, prowadzonych bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi, do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Roboty budowlane polegały na wykonaniu kotłowni w pomieszczeniu piwnicy oraz na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku i wykonaniu okien na ścianie szczytowej budynku. Zastosowanie miał zatem tryb z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09). Wykonanie kotłowni i okien w ścianie szczytowej budynku należało zakwalifikować do kategorii innych robót budowlanych, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych oraz docieplenie budynków o wysokości do 12 m., objęte było koniecznością dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasadnie wskazał na obowiązujące orzecznictwo sądowoadministracyjne, które prezentuje podgląd, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b wskazanej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na okoliczności, że wykonane roboty są niezgodne z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego, wówczas powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy organ ustali, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zobowiązany jest określić zakres robót i czynności, w drodze decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków, wówczas w drodze decyzji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - odmawia nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 15.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, LEX nr 321511, z dnia 15.06.2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, LEX nr 597095).

W niniejszej sprawie, jak wyżej podkreślono, ustalono, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, wobec tego brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., którą odstąpiono od nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest obarczona którąkolwiek z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Główne zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania wdrożonego przez organ nadzoru budowlanego trybu postępowania oraz kwestii odnoszącej się do braku legitymowania się przez A. B. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odniesieniu do powyższego, zauważyć należy, że od 31 maja 2004 r. legalizacja samowoli użytkowej (zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego) nie jest już związana z odpowiednim stosowaniem przepisów procedury naprawczej (art. 50, 51, 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Ustawą bowiem z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepis art. 71 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie, uchylające dotychczasowy ust. 3 art. 71, który regulował sposób likwidacji zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez odpowiednie stosowanie procedury naprawczej oraz dodany został art. 71a, który legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązał z wypełnieniem obowiązków koniecznych dla takiej zmiany oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Opisana wyżej zmiana przepisów utwierdza w stanowisku, że w sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego, samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniana nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie uregulowanym art. 71a ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2683/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 363/15).

Ponadto, podkreślić trzeba, iż w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. W każdym bądź razie organ nadzoru budowlanego nie jest, w omawianym trybie, uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym kwestii niejednoznacznych, czy spornych w zakresie związanym z dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/14).

Nie sposób też uznać, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął kwestię okien w ścianie szczytowej, przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto strona wyjęła zdanie z kontekstu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., w której zawarto stwierdzenie, że "wykonanie okien nie było objęte wszczęciem postępowania", jednakże dalej organ wskazuje, że powyższe uchybienie zostało uwzględnione w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Trudno jest zatem stawiać jakikolwiek zarzut w tym względzie.

Słusznie także wskazał organ nadzoru, że skoro kwestia dotycząca przebudowy wejścia do piwnic nie była objęta postępowaniem zakończonym decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r., to pozostaje bez znaczenia w prowadzonym obecnie postępowaniu nieważnościowym.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.