Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 305/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 396/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. II SA/Gd 396/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki jawnej w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Redzie z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXVI/280/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 listopada 2012 r. Rada Miejska w Redzie podjęła uchwałę nr XXVI/280/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Redy położonego pomiędzy ulicami Gdańską i Leśną wzdłuż terenów kolejowych. W § 6 uchwały przyjęto ustalenia dla terenu o symbolu 4UC.U. o następującym brzmieniu: "teren projektowanej zabudowy usługowej, w tym wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ustala się maksymalną, łączną wielkość powierzchni sprzedaży w wielkopowierzchniowych obiektach handlowych dla całego terenu do 15000 m2. Dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy obiektów przemysłowych, składów i magazynów pod warunkiem hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych, tj. przeniesienia ich do budynków. Obowiązek hermetyzacji nie dotyczy procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych związanych z gospodarką leśną i przemysłem drzewnym".

[...] Spółka jawna w R. - dzierżawca działek należących do Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Gdańsk o nr [...] (obręb 1) położonych w R. przy ul. [...], prowadząca na ich terenie działalność w zakresie obrotu węglem kamiennym - przywozu, sortowania, magazynowania, konfekcjonowania, spedycji - w skierowanym do Rady Miejskiej w Redzie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 lutego 2013 r. zapis § 6 uchwały ustanawiający nakaz hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych zakwestionowała. Zdaniem skarżącej, obowiązek hermetyzacji stanowi nieuprawnioną modyfikację treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U z 2003 r., Nr 169, poz. 1650, dalej jako: rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy lub rozporządzenie). Treść § 74 ust. 1 rozporządzenia w sposób szczegółowy określa warunki, jakie należy zapewnić przy składowaniu materiałów sypkich luzem. W szczególności rozporządzenie nie nakazuje, a jedynie dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w budynku.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Redzie uchwałą nr XXX/333/2013 z dnia 27 marca 2013 r. odmówiła jego uwzględnienia. W ocenie Rady z kwestionowanego zapisu wynika, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spółka może prowadzić działalność gospodarczą w dotychczasowy sposób, zgodnie z umową najmu i bez zmiany zasad zagospodarowania terenu. Do hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych spółka byłaby zobowiązana, gdyby zamierzała rozbudować, nadbudować lub przebudować istniejącą zabudowę obiektów przemysłowych, składów i magazynów. Każdy taki zamiar inwestycyjny wykraczałby jednakże poza treść § 5 ust. 2 umowy najmu z dnia 20 sierpnia 2007 r., zawartej pomiędzy spółką a Skarbem Państwa - Nadleśnictwem Gdańsk na czas określony od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., według którego najemca nie ma prawa do dokonywania na wynajmowanym gruncie żadnych trwałych naniesień. Na posadowienie nietrwale z gruntem związanych naniesień budowlanych należy zaś każdorazowo uzyskać zgodę wynajmującego wyrażoną na piśmie. Rada uznała zatem, że kwestionowane postanowienia planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącej, a zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa skarżącej określonego w umowie najmu. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności ustaleń planu z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada wyjaśniła, że uchwała była sprawdzana pod względem zgodności procedury sporządzania planu przez organ nadzoru, który nie wniósł zastrzeżeń i skierował uchwałę do publikacji.

W tych okolicznościach [...] sp.j. z siedzibą w Redzie, działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), na uchwałę Rady Miejskiej w Redzie z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wywodząc legitymację procesową do zaskarżenia uchwały strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1387/09, wskazując, że z rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynikają obowiązki dotyczące sposobu składowania materiałów skierowane do każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, w tym bezpośrednio do Spółki, która nie tylko dzierżawi przedmiotowy teren, ale również prowadzi na nim działalność gospodarczą. Kwestionowany zapis planu narusza lub modyfikuje uprawnienia i obowiązki nie tylko właściciela, ale przede wszystkim przedsiębiorcy, gdyż do niego odnosi się treść przywołanego rozporządzenia.

Oddając skargę na uchwałę z 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżąca Spółka nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisu tego wynika, że prawo do zaskarżania uchwał przysługuje podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 oraz z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Sąd przypomniał, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, zaś posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1876/99, Lex nr 47938). W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny, nie zaś przewidywalny w przyszłości i hipotetyczny.

Zdaniem Sądu w toku postępowania skarżąca Spółka nie wykazała, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej sytuację prawną ani też, że doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią obowiązków. W ocenie Sądu, podane przez skarżącą zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze wniesionej do Sądu, okoliczności świadczą wyłącznie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości, w tym dzierżawcy. Ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Z tych względów, zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12; 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11; 4 września 208 r. II OSK 133/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 530/11 - wszystkie dostępne w na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd zauważył, że powoływany przez Spółkę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1387/09, zapadł w sprawie o innym stanie faktycznym, a legitymacja do wniesienia skargi została wyprowadzona z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem Sądu, legitymacji skargowej nie można w niniejszej sprawie dopatrzyć się we wskazanych przez stronę przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W szczególności nie wynika ona ani z faktu, że skarżąca prowadzi na objętym opracowaniem planu terenie działalność gospodarczą, ani też z faktu, że we wskazanym rozporządzeniu uregulowano obowiązki dotyczące sposobu składowania materiałów. Sąd uznał, że nie mogą zostać uwzględnione argumenty odnoszące się skutków zaskarżonej uchwały, która zdaniem skarżącej spółki stanowi nieuprawnioną modyfikację treści tegoż rozporządzenia, a także konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu.

Mając na względzie, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby posiadała legitymację procesową w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał się za nieuprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny zgodności z prawem działania organów gminy.

Skargę kasacyjną na wyrok z dnia 16 października 2013 r. złożyła [...] Spółka Jawna z siedzibą w R. wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie nieważności § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części nakładającej obowiązek "hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych, tj. przeniesienia ich do budynków – w przypadku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy obiektów przemysłowych, składów i magazynów", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Strona skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 101 § 1 u.s.g. oraz art. 50 p.p.s.a. w związku z uznaniem, że spółka nie ma w tej sprawie legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Redzie z dnia 28 listopada 2012 r. we wskazanej przez nią części, podczas gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony i prowadzi do przekroczenia granic dozwolonego władztwa planistycznego gminy i swobody stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu gminnego, a także do związanego z tym zakazu naruszania zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) w procesie tworzenia prawa (tu: wykonywanego na mocy art. 94 Konstytucji w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.),

b) niewłaściwe zastosowanie art. 14 § 1 i art. 15 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu, że opisany w pkt 1 zapis planu miejscowego wybiega poza treść określoną w art. 14 § 1 i art. 15 u.p.z.p., ingerując w sferę zarezerwowaną dla innych aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 74 oraz § 75 ust. 1),

c) niewłaściwe zastosowanie art. 66 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu, iż opisana w pkt 1 planu miejscowego materia należy do materii ustawowej,

d) niewłaściwe zastosowanie art. 32 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu, iż opisany w pkt 1 zapis planu miejscowego narusza prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jednym z kryteriów oceny prawidłowości zapisów planu miejscowego powinno być ustalenie, do kogo dany zapis w planie miejscowym jest adresowany, tj. czy wyłącznie do właściciela, czy też narusza chroniony interes prawny innych podmiotów. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej Spółki, mamy do czynienia z zapisem nakazującym przeniesienie produkcji lub składowanych materiałów do wnętrza budynku. Bez wątpienia zatem zapis ten skierowany jest nie tyle do właściciela gruntu, co do podmiotu prowadzącego na danym terenie działalność gospodarczą. Świadczą o tym normy prawne regulujące materię objętą powyższym zapisem planu miejscowego, tj. skierowany do przedsiębiorcy § 74 oraz 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Powyższe rozporządzenie, kształtując prawa i obowiązki związane z bezpieczeństwem i higieną pracy, odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, a nie tylko właściciela. W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony, istnieją zatem konkretne normy prawa materialnego, które określają sytuację prawną przedsiębiorcy, co wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego. Konieczność hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych, tj. przeniesienia ich do budynków następuje w przypadku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy obiektów przemysłowych, składów i magazynów. Oznacza to, że w przypadku najmniejszej przebudowy choćby jednego z budynków konieczne jest przeniesienie całego składu do wnętrza budynku. Wobec powyższego niepodważalny jest bezpośredni, realny i indywidualny charakter ingerencji w interes prawny Spółki. Strona wskazała, że podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 522/10, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, iż wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego. W warunkach konkretnej sprawy możliwe jest bowiem dopuszczenie, że nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Redzie wniosła o jej oddalenie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana przez Sąd I instancji skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nieuwzględnienie skargi Spółki wiązało się z przyjęciem przez Sąd I instancji, iż strona nie wykazała, że posiada legitymację procesową w przedmiotowej sprawie. Osią sporu pozostaje zatem to, czy skarżąca Spółka ma interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Formułując zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółka przywołała art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, że kwestionuje poprawność przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzeżeń strony skarżącej odnoszących się do interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonanej przez Sąd I instancji jednakże nie podziela. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Prawidłowość dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w aspekcie, w jakim określa on materialne przesłanki dopuszczalności skargi wniesionej na uchwałę organu gminy – tj. istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia – nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń sądu kasacyjnego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wywodzić się musi z prawa materialnego, które ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, a również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną bądź uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14). Nie inaczej przesłankę istnienia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i naruszenie tego interesu lub uprawnienia zinterpretował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjmując, że dopuszczalność skargi wniesionej w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. zależy od wykazania przez wnoszącego skargę, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną i prawnie chronioną sytuacją. Nie budzi ponadto zastrzeżeń stanowisko Sądu I instancji, iż legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Teza, zgodnie z którą legitymacja do zaskarżenia uchwały rady gminy co do zasady może być wyprowadzona tylko z przepisu prawa przedmiotowego powszechnie obowiązującego, a nie z umowy cywilnoprawnej, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nie odmawiając jednocześnie słuszności stanowisku skarżącego, odwołującego się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 522/10, w którym wskazano, że wyjątkowo, w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zauważyć, że kwestionując legitymację procesową Spółki Sąd nie ograniczył się do negacji istnienia jej interesu prawnego w sprawie in abstracto, ze względu na powyżej wskazaną ogólną regułę, lecz, co należy podkreślić, oceny istnienia tego interesu oraz jego naruszenia dokonał po skonfrontowaniu treści art. 101 ust. 1 u.s.g. z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Należy przypomnieć, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest bowiem to, czy skarżąca Spółka jako dzierżawca należących do Skarbu Państwa działek położonych na terenie objętym ustaleniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego i prowadząca na ich terenie działalność w zakresie obrotu węglem kamiennym ma interes prawny uprawniający ją do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z 28 listopada 2012 r. w zakresie, w jakim uchwała ta wprowadza zapis ustanawiający nakaz hermetyzacji wszystkich procesów produkcyjnych, magazynowych, składowych i przeładunkowych

w przypadku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy obiektów przemysłowych, składów i magazynów. W skardze kasacyjnej nie postawiono jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem przyjąć należało, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy pozostaje niekwestionowany. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło zaś z uwzględnieniem postanowień i warunków wynikające z załączonej do akt sprawy umowy najmu z dnia 20 sierpnia 2007 r., zawartej pomiędzy Spółką a Skarbem Państwa - Nadleśnictwem Gdańsk na czas określony od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., z której wynika, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spółka może prowadzić działalność gospodarczą w dotychczasowy sposób, zgodnie z umową najmu i bez zmiany zasad zagospodarowania terenu. Sąd I instancji odniósł się również do przywołanych przez stronę przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, z których Spółka wywodziła istnienie swojego interesu prawnego w sprawie. Przyjętej przez Sąd I instancji oceny, iż przepisy te nie stanowią źródła interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w skardze kasacyjnej strona nie zdołała podważyć. Za nieskuteczne w tej mierze uznać należało podniesienie wyłącznie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., bez odwołania się do przepisu prawa materialnego, w którym, zdaniem strony skarżącej, ma oparcie jej sytuacja prawna. Jak zaś wskazano powyżej, prawidłowo dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagała dokonania oceny legitymacji podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy przez pryzmat konkretnego przepisu prawa materialnego, będącego źródłem interesu prawnego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę. W skardze kasacyjnej strona nie postawiła skutecznych zarzutów wskazujących na istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną – a zatem mającą oparcie w przepisach prawa materialnego - sytuacją. Nieprecyzyjny, ogólnikowy sposób sformułowania w petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać oceny, czy rzeczywiście przepisy tego rozporządzenia mogą stanowić źródło uprawnień Spółki, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Brak jest ponadto podstaw do twierdzenia, że przepisy art. 14 ust. 1 i art. 15 u.p.z.g., dotyczące ogólnych zasad planowania przestrzennego w gminie, stanowią źródło interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 14 § 1 i art. 15 u.p.z.g. polegającego, w ocenie strony skarżącej, na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że opisany w pkt 1 zapis planu miejscowego wybiega poza treść określoną w art. 14 § 1 i art. 15 u.p.z.p., stwierdzić należało, że w sytuacji faktycznej i prawnej sprawy Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, w związku z czym nie mógł ich też naruszyć.

Za całkowicie chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie dotyczącym legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu gminnego jest regulacją szczególną wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. i stanowi wyłączną podstawę badania legitymacji skargowej podmiotu występującego ze skargą na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie art. 50 p.p.s.a. nie mógł mieć i nie miał zastosowania, zarzut jego błędnej wykładni nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – podważające prawidłowość zapisu § 6 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście art. 14 § 1 i art. 15 u.p.z.g. oraz art. 66 i art. 32 Konstytucji RP - również nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji wiązało się bowiem wyłącznie z analizą dotyczącą posiadania przez Spółkę legitymacji skargowej w sprawie, co sprawiło, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonywał oceny zgodności z prawem kwestionowanego przepisu uchwały z 28 listopada 2012 r. Z tych względów zarzuty te należało uznać za przedwczesne.

Mając zatem na uwadze, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś pozostałe zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.