Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2660/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 220 par 3 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi R. K., T. P., Ł. B., S. S., P. S. i R.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]; [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu I. odrzuca skargę R. K., T. P., Ł. B., P. S. i R.W.; II. oddala skargę S.S.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania R. K., T. P., Ł. B., S. S., K.C., P. S., S.W. i R. W. (dalej jako "wnioskodawcy") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia na wniosek wnioskodawców we wznowionym postępowaniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej "[...]" wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]obręb [...], stanowiących obszar kolejowy i na działkach nr [...],[...] obręb [...], stanowiących teren zamknięty kolejowy – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. (data wpływu do organu - [...] maja 2015 r.) wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata wystąpili do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Swój interes prawny do wzięcia udziału jako strona postępowania administracyjnego wnioskodawcy wywodzą z położenia ich nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji i negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Podnieśli, że inwestycja jest realizowana na działkach oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...],[...],[...], [...],[...]obręb [...], będących własnością wnioskodawców. Wskazali, że są sąsiadami przedmiotowej inwestycji, dlatego też zgodnie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, powinni zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia, po wznowieniu, ostatecznej decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ I instancji podniósł, że w wyniku analizy materiału dowodowego bezsprzecznie wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu. Wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] wynika, iż na działkach nr [...],[...][...],[...],[...]obręb [...] stanowiących obszar kolejowy i na działkach nr [...],[...] obręb [...] stanowiących teren zamknięty kolejowy, zaprojektowano 3 tory o układzie normalnym (nr [...], [...], [...]) i 3 tory o układzie szerokim (nr [...],[...],[...]) wraz z infrastrukturą kolejową.

Wojewoda zauważył, że działki objęte kwestionowaną decyzją położone są w odległości około 18 m (szerokość pasa drogowego ul. [...] w [...]) od działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], których właścicielami są wnioskodawcy. Natomiast najbliższe tory (nr [...] i [...]) na które inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę znajdują się w odległości ponad 60 m od granicy działek wnioskodawców i w odległości ponad 100 m od istniejących budynków mieszkalnych położonych na działkach wnioskodawców. Wykazane odległości projektowanej inwestycji od granicy działek wnioskodawców jak i istniejących budynków zlokalizowanych na tych działkach dowodzą jednoznacznie, iż ich działki nie mogą zostać objęte obszarem oddziaływania inwestycji zgodnie z ustaleniami art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji wykazane okoliczności dowodzą jednoznacznie, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją.

Wojewoda podkreślił, że rozbudowa bocznicy w zakresie budowy torów z infrastrukturą kolejową nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). W związku zaś z powyższym nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego też zarzut wnioskodawców, że budowa układu torowego wraz z odwodnieniem sama w sobie jest zagrożeniem dla środowiska oraz bezpieczeństwa działek sąsiadujących z inwestycją, zdaniem Wojewody, nie znajduje uzasadnienia.

Organ I instancji zauważył, że inwestycja objęta skarżoną decyzją, nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców. Ponadto wskazał, że w stosunku do działek wnioskodawców nie ma zastosowania szczegółowy zakres i rodzaj ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu działek w sąsiedztwie linii kolejowych, co wynika z art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.). Wojewoda wskazał także, że podniesione w wystąpieniu kwestie związane z funkcjonowaniem bazy przeładunkowej należącej do [...] S.A. nie były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego skarżoną decyzją. Sprawy związane z rozbudową bazy przeładunkowej jak i obiektów już istniejących są przedmiotem oddzielnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy ochrony środowiska. Natomiast projektowana jak i już częściowo zrealizowana bocznica kolejowa objęta kwestionowaną decyzją nie należy do inwestycji szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska, co zostało wyjaśnione. Z kolei podnoszona przez wnioskodawców kwestia negatywnego oddziaływania na środowisko istniejącej bazy przeładunkowej, która zwiększy uciążliwość w wyniku realizacji inwestycji będącej przedmiotem prowadzonego postępowania nie znajduje również uzasadnienia. Wojewoda wyjaśnił, że to organy ochrony środowiska dokonują oceny użytkowania istniejącej bazy przeładunkowej w zakresie uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko, jak i tereny graniczące z tym przedsięwzięciem. Z załączonej przez wnioskodawców dokumentacji wynika, że istniejąca baza przeładunkowa jest pod stałą kontrolą Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] i Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Zatem jeżeli nastąpi zwiększenie uciążliwości istniejącej bazy przeładunkowej na środowisko, kwestie te rozstrzygnie właściwy w tym zakresie organ. Natomiast sama budowa bocznic kolejowych, jako inwestycji nieuciążliwej, nie może spowodować zwiększenia uciążliwości na środowisko jak i na tereny położone w sąsiedztwie.

Konkludując organ I instancji stwierdził, że dokonana analiza dowiodła, iż działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej skarżoną decyzją co oznacza, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego właściciele tych działek nie mogą zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia[...] stycznia 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

GINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Przytoczył treść art. 28 k.p.a. Podniósł, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

GINB wyjaśnił co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że projektowana rozbudowa bocznicy kolejowej "[...]" wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP [...] polega na: dobudowie dwu torów (normalnego i szerokiego) na układzie z południa na północ; powiększeniu południowej grupy torów o jeden tor normalny (do wielkości po dwa tory normalne i dwa szerokie), wydłużeniu całej grupy w kierunku wschodnim o 320 m oraz odwodnieniu terenu, na którym przewidziano rozbudowę torów wraz z uporządkowaniem systemu kanalizacji na terenie bazy przeładunkowej.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1297), bocznicą kolejową jest droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane.

GINB zauważył, że sporna inwestycja została zaprojektowana w sąsiedztwie działek należących do wnioskodawców. Spośród nieruchomości wnioskodawców położone najbliżej kwestionowanej inwestycji działki nr ew. [...] i [...] są od niej oddalone ok. 85 m oraz oddzielone ulicą [...]. Wnioskodawcy nie są żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. nie są inwestorami bądź właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, w związku z czym nie mogą przymiotu strony wywodzić z tego przepisu. Rozbudowa bocznicy kolejowej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] i na działkach nr ew. [...]i [...] obręb [...], zlokalizowanych na obszarze kolejowym nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawców. Brak jest przepisów prawa materialnego jakie w związku z ww. inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do wnioskodawców.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że rozbudowa bocznicy kolejowej "[...]" przy stacji PKP [...] nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie GINB podstawą interesu prawnego nie mogą być również immisje pośrednie (hałas). Skutki funkcjonowania danego obiektu takie jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Nadto organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy nie wynika, by na działkach będących własnością wnioskodawców był przekroczony dopuszczalny poziom hałasu i emisji pyłów. Wskazał, że z treści opinii biegłego dr hab. inż. J. B., prof. ndzw. w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzonej dla Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, sygn. akt [...], w sprawie z powództwa T. P. (wnioskodawcy będącego właścicielem działki nr ewid. [...], usytuowanej najbliżej spornej inwestycji spośród działek należących do wnioskodawców) przeciwko "[...]" S.A. w [...] (m.in. na okoliczność czy hałas i emisja pyłów w oddziale pozwanego w [...] nie przekraczają dopuszczalnych norm w tym zakresie wynikającego z prawa wewnętrznego i z prawa wspólnotowego) wynika, że "głównym źródłem hałasu jest praca mobilnego sortownika węgla EXTEC." Ponadto biegły w przedmiotowej opinii wskazuje "źródła zanieczyszczeń: kotłownię wyposażoną w kotły gazowe (źródło zorganizowane), przeładunek i rozlewnię gazu płynnego (źródła niezorganizowane), tj. ubytek gazu, wyciek, pylenie z rozładunku i sortowania, emisję pyłu w wyniku przeładunku węgla na frakcje, tworzenia i usuwania pryzm węgla oraz ruchu pojazdów na placu i drogach dojazdowych (źródła zorganizowane)."

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem spornej inwestycji jest jedynie rozbudowa bocznicy kolejowej "[...] wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji kolejowej PKP [...]", natomiast z przytoczonej powyżej opinii biegłego wynika, że głównym źródłem hałasu jest praca urządzenia, tj. mobilnego sortownika węgla EXTEC, który nie jest objęty sporną inwestycją. Również źródłem emisji pyłów są obiekty nie wchodzące w skład projektowanego zamierzenia.

GINB wskazał także na znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzę A.D. przeprowadzoną na zlecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w zakresie oceny wpływu na środowisko zakładu [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] ze względu na emisję pyłu, w szczególności na tereny graniczące z zakładem. Celem ww. opracowania było stwierdzenie czy działalność zakładu oddziałuje negatywnie na środowisko, w tym na graniczącą z zakładem zabudowę mieszkaniową, oraz - w przypadku negatywnego oddziaływania - ocena skuteczności działań zaproponowanych przez zakład oraz zaproponowanie ewentualnych dodatkowych sposobów minimalizacji emisji pyłów. Stosownie do przeprowadzonego ww. pomiaru w powyższej opinii jednoznacznie stwierdzono, że negatywne oddziaływanie na zabudowę mieszkaniową zostało znacząco ograniczone, przez zakład, który to wdrożył szereg rozwiązań technicznych i ograniczających negatywne oddziaływanie. Ponadto we wnioskach końcowych zawartych w ekspertyzie zostało zawarte stwierdzenie, że "otrzymana wielkość immisji opadu pyłu nie wskaże jednoznacznie jednego "winowajcy", bowiem pył opadający (zawierający także sadzę) może pochodzić również ze spalania węgla w zlokalizowanych w sąsiedztwie kotłowniach węglowych firm usługowo - handlowych (Betoniarnia, Majster) bądź w kotłach węglowych eksploatowanych przez mieszkańców."

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących uciążliwości wynikających z rodzaju działalności jaka jest wykonywana na bocznicy (baza przeładunkowa) GINB wskazał, że powyższe nie pozwala na przyjęcie, że działki należące do wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Źródłem oddziaływania na działki wnioskodawców w postaci emisji hałasu, pyłu nie jest w istocie zaprojektowana rozbudowa bocznicy kolejowej, lecz forma i sposób w jaki jest ona użytkowana oraz wykorzystywana, a w szczególności praca urządzeń służących do rozładunku i przeładunku, odbywającego się na terenie spornej bocznicy kolejowej. Powyższe stanowi okoliczność faktyczną wynikającą wyłącznie ze sposobu użytkowania bocznicy kolejowej. Innymi słowy zachodzi tu co najwyżej faktyczna (a nie prawna) ingerencja spornego zamierzenia w prawo własności nieruchomości wnioskodawców.

Jednocześnie GINB wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przepisów prawa cywilnego (art. 140, art. 143, art. 144 oraz następnych k.c.) dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dochodzenie roszczeń na podstawie przepisu art. 144 k.c. może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym.

Konkludując GINB stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję GINB z [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wnioskodawcy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, z uwagi na to, iż brak jest przepisów prawa materialnego jakie w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do wnioskodawców, co w konsekwencji wyklucza przyznania im przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy realizowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie bocznicy kolejowej wraz z infrastrukturą kolejową oraz sumaryczne parametry przedsięwzięcia w znaczący sposób ograniczą prawo własności nieruchomości wnioskodawców, które sąsiadują z nieruchomością inwestora oraz godzą w ich uprawnienia do gospodarowania tymi nieruchomościami na cele mieszkalne, co jednoznacznie stanowi o tym, iż istnieją normy prawa materialnego, które ograniczają wnioskodawcom swobodne korzystanie ze swojego przedmiotu własności;

2) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w graniach administracyjnych i części obszaru gminy [...] będącego aktem prawa miejscowego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała nakazuje w przypadku terenów przemysłu i składów opracować raport oddziaływania na środowisko w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie, które mają charakter mieszkalny i graniczą z zakładem [...], który został zaliczony do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, co uzasadnia nie tylko interes prawny wnioskodawców, ale także konieczność uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez brak ustalenia, jak realizowane przedsięwzięcie wraz z infrastrukturą techniczną wpłynęło na społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości sąsiednich wobec faktu, że oddziaływanie zakładu rozciąga się na tereny nieruchomości niestanowiących własności inwestora, co oznacza potencjalne ograniczenie swobody ich właścicieli, jest źródłem uciążliwości oraz narusza ich uzasadnione interesy jako właścicieli nieruchomości mieszkalnych;

4) art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestycja objęta postępowaniem nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców z uwagi na fakt, iż działki, na której realizowana jest inwestycja rozbudowy bocznicy znajdują się w odległości ustawowo określonej od działek skarżących, podczas gdy art. 53 ust. 3 stanowi, że odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, zaś w przedmiotowej sprawie należy brać pod uwagę sumaryczne parametry przedsięwzięcia inwestora, jakim jest bocznica kolejowa wraz z infrastrukturą techniczną;

5) § 3 ust. 1 pkt 58 w zw. z ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 § 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbudowa bocznicy nie jest takim przedsięwzięciem bowiem żaden z projektowanych torów nie ma powyżej 1 km długości, podczas gdy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie zakładu osiągną progi określone w ust. 1 zawsze bowiem należy uwzględnić wzajemne powiązania pomiędzy istniejącymi obiektami, mającymi wpływ na środowisko, a obiektami które powstaną w wyniku realizacji przedsięwzięcia;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń czy rozbudowa bocznicy kolejowej przekracza długość powyżej 1 km, co w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest zaliczane do przedsięwzięcia mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkować powinno w konsekwencji przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o dokumenty złożone przez inwestora co do realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bocznicy kolejowej wraz z infrastrukturą kolejową w [...], co skutkowało zaniechaniem dokonania własnej oceny i zweryfikowanie, jaki faktycznie wpływ na działki wnioskodawców ma przedsięwzięcie i pominięciem okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców, a mogących mieć znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sposób użytkowania nieruchomości mieszkalnych;

8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie dokonania własnych ustaleń w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o dokumenty złożone przez inwestora co do realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bocznicy kolejowej wraz z infrastrukturą kolejową w [...], podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

9) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez uniemożliwienie kontroli zaskarżonego orzeczenia, co skutkować powinno uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego;

10) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na pominięcie przez organ zgłaszanych przez skarżących zagrożeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ograniczenie w zagospodarowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy bez poszanowania słusznego interesu obywatela polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na oświadczeniu li tylko inwestora i skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.;

11) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, niepowołanie biegłych oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie, a mianowicie, czy rozbudowa bocznicy kolejowej negatywnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie, skoro zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. poszanowanie interesów osób trzecich, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny.

Wnioskodawcy wnieśli o dopuszczenie dowodu z artykułu prasowego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zwiększenia przez [...] S.A. przewozów kolejowych i przeładunków, uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja GINB z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą uchylenia, we wznowionym na wniosek wnioskodawców postępowaniu, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej "[...]" wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], stanowiących obszar kolejowy i na działkach nr [...],[...]obręb [...], stanowiących teren zamknięty kolejowy.

Z uwagi na odrzucenie skarg R. K., T. P., Ł. B., P. S. i R. W. z powodu nie uiszczenia przez nich wpisu sądowego, przedmiotem rozpoznania Sądu pozostaje skarga S. S. (dalej jako "skarżący"), , o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Organy obu instancji ustaliły, że należy odmówić uchylenia po wznowieniu postępowania ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej, bowiem nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Tym samym, w ocenie organów brak jest podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaś skarżący nie jest stroną, to nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") należy przyznać charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę regulacja ogólna określona w art. 28 k.p.a. została zawężona do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne stanowi bowiem nową sprawę wyłącznie w wymiarze procesowym, a nie materialnoprawnym, tak więc podstawy interesu prawnego należy również poszukiwać w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z tego względu, jeżeli skarżący domaga się ochrony prawnej poprzez kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, to musi wykazać, że ma on jeden z wyżej wymienionych tytułów prawnych do nieruchomości leżącej na obszarze, na który inwestycja może oddziaływać. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy jego sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami) a opisaną inwestycją. Związek ten powinien mieć wymiar konkretny, indywidualny, realny, sprawdzalny obiektywnie i jednocześnie powinien posiadać charakter prawny, a więc opierać się na normie prawa powszechnie obowiązującego. Ten ostatni warunek zachodzi w przypadku, gdy dany akt administracyjny oddziałuje na sytuację prawną określonego podmiotu. Zgodzić się należy z organem, że analizowane oddziaływanie trzeba odnieść wyłącznie do rodzaju inwestycji objętej pozwoleniem, odległości nieruchomości skarżącego od działek inwestycyjnych oraz dopuszczalnego sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, a zatem zbadania, czy inwestycja nie nakłada na skarżącego jakichkolwiek obowiązków lub ograniczeń związanych z zagospodarowaniem i zabudową należącej do niego działki, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Tym samym przepisy prawa cywilnego – wbrew kategorycznemu stanowisku organu odwoławczego - mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wykluczają bowiem powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.), ale wyłącznie – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w ustawie Prawo budowlane zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest bowiem odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Ponadto, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa.

Wskazania wymaga również, że w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane jest także odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, uw. 21 do art. 28, s. 273; por. też wyroki NSA: z 27 listopada 2012 r., I OSK 1665/12; z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08 - CBOSA). Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje.

Niemniej, podzielając pierwsze ze stanowisk, zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że działka skarżącego leży poza obszarem tak rozumianego oddziaływania inwestycji objętej wydanym w postępowaniu zwyczajnym pozwoleniem na budowę, co uniemożliwia przyznanie mu statusu strony we wznowionym postępowaniu.

Punktem wyjścia do takiej oceny jest bowiem zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., który – jak wskazuje się w projekcie budowlanym (A .Część opisowa, I Część ogólna, pkt 3 Opis stanu projektowanego, str. 11) - polega na rozbudowie bazy przeładunkowej i obejmuje wyłącznie: dobudowę dwu torów (normalnego i szerokiego) z południa na północ, powiększeniu południowej grupy torów o jeden tor normalny (do wielkości po dwa tory normalne i dwa szerokie) oraz wydłużeniu całej grupy w kierunku wschodnim o ca 320m oraz odwodnieniu terenu rozbudowy.

Wprawdzie organy obu instancji nie powołują się na konkretne ustalenia, niemniej z projektu zagospodarowania terenu , sporządzonego w skali 1: 500, wynika jednoznacznie, że długość rozbudowywanego odcinka torów nie przekracza 1 km. Tym samym inwestycja nie mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 58 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z którym do takich przedsięwzięć zalicza się linie kolejowe i urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, oraz mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych, a ponadto bocznice z co najmniej jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km. Nie było zatem wymagane dla omawianej rozbudowy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w konsekwencji nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak wywodził skarżący. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. wskazujące, że rozbudowa bocznicy (układ torowy z odwodnieniem) nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wbrew zarzutom skargi.

W konsekwencji nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 i 6 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...], poprzez ich niezastosowanie, skoro przepis ten nakazuje w przypadku terenów przesyłów i składów opracować raport oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami ogólnymi, wyłącznie w przypadku wystąpienia uciążliwego oddziaływania na tereny sąsiednie. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, że inwestycja obejmowała wyłącznie rozbudowę istniejącej już bocznicy kolejowej w podanym wyżej, bardzo wąskim zakresie. Z tej przyczyny obszar oddziaływania obiektu winien być – tak jak uczynił to organ - określony tylko odnośnie planowanej rozbudowy. Organ nie miał zatem podstaw, aby obszar ten ustalać w stosunku do istniejącej już zabudowy, jak podnoszono w skardze.

Ponadto, skoro najbliższa z działek jednego z wnioskodawców o nr ew. [...] położona jest od działek inwestycyjnych w odległości ok. 85 m oraz dodatkowo oddzielona jest ul. [...], to stwierdzić należy, że również działka skarżącego o nr ew. [...] nie leży w obszarze odziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem budowle i budynki mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20m.

Podobnie, organ nie miał obowiązku - badając wyłącznie obszar oddziaływania inwestycji niezbędny do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - zasięgać wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego. Analiza dokumentacji projektowej należy bowiem do zwykłych obowiązków organu i mieści się w ramach posiadanej wiedzy.

Wobec powyższych ustaleń nie można było podzielić zarzutów skargi w zakresie naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również tak istotnych uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę.

Wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśniania istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie Przeprowadzenie dowodu z artykułu prasowego wskazanego w skardze nie było bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Z podanych względów - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku.