Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 958/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 15
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 117/16 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. G. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 117/16, oddalił skargę I. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim wpłynął wniosek I. G. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. We wniosku Wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności 4 działki rolne znajdujące się na 3 działkach ewidencyjnych, położonych w powiecie b., gminie B. obrębie ewidencyjnym Z. o nr 1 i 90/1 oraz powiecie k., Gminie S., obrębie ewidencyjnym K. o nr [...]. W części VIII dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw Wnioskodawczyni zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 43,80 ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim odmówił I. G. przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2014 rok na podstawie art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z uwagi na to, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 20,1317%.

Powierzchnie stwierdzone wynikały z wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr 90/1 o powierzchni 1,29 ha oraz działki nr 1 o powierzchni 5,60 ha - co do których stwierdzono naprzemienne użytkowanie. Organ stwierdził brak uprawnień skarżącej do płatności.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania I. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oraz przyznał I. G. płatności na 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy skarżąca była posiadaczem spornych gruntów w myśl ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164), w szczególności zweryfikowanie czy wszystkie grunty zadeklarowane przez wnioskodawczynię były przez nią użytkowane.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia ta płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony.

Postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji celem ustalenia faktycznego użytkownika działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 90/1 i 1 zmierzało do ustalenia kto i w jakim okresie był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów. Organ II instancji dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do tożsamych wniosków co organ I instancji, tj., naprzemiennego użytkowania gruntów przez skarżącą jak i M. W. w roku 2014.

W ocenie organu, okoliczności podnoszone przez Stronę dotyczące ewentualnych uprawnień do zbioru własnych zasiewów, nie dawały jednocześnie uprawnień do skorzystania z płatności, przy braku posiadania i utrzymywania gruntów zgodnie z normami w danym roku.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym było uchylenie decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. i przyznanie I. G. płatności na rok 2014 do powierzchni stwierdzonej, tj. 36,46 ha, po wykluczeniu z płatności działki rolnej A, C i E.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę skarżącej wskazał, że organy Agencji zastosowały właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), w szczególności zweryfikowanie czy wszystkie grunty zadeklarowane przez wnioskodawczynię były przez nią użytkowane.

Sąd I instancji wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że posiadaczem działek będących przedmiotem konfliktu krzyżowego od dnia 31 marca 2014 roku był Pan M. W., a podnoszone zarówno w treści odwołania jak i skargi twierdzenie o braku wydania spornych działek, przy jednoczesnym stwierdzeniu naprzemiennego wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez obie strony konfliktu było niezasadne. Skarżąca nie mogła spełnić w roku 2014 powyższych wymagań zgodnie z prawem. Wyrok Sądu Rejonowego w Białogardzie z dnia 4 czerwca 2014 r., potwierdził rozwiązanie umowy dzierżawy z dniem 31 marca 2014. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w bardzo szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu I instancji była ona prawidłowa.

I. G. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego:

tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. przejawiające się w odmowie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i niedostrzeżeniu: zaniechania przez organ administracyjny wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, prowadzącego do dowolności jego oceny i wyrażającego się, w szczególności, w:

a) uznaniu za bezzasadne argumentów skarżącej, że po dniu 31 marca 2014 r. nie wydała spornych działek gruntu M. W., podczas gdy w zebranym materiale brak jest dowodu, aby do wydania takiego doszło, a ponadto, aby M. W. przejął to posiadanie od skarżącej w inny sposób,

b) pominięciu dowodu z protokołu z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa przeprowadzonej przez A. z dnia [...] lipca 2014 r., podczas gdy protokół ten, wykonany na podstawie inspekcji działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr 90/1 i nr 1 świadczy o występowaniu przez skarżącą względem osób trzecich w charakterze ich posiadacza, a ponadto o utrzymywaniu gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatność zgodnie z.normami i wymogami określonymi przepisami prawa,

c) pominięciu, że znajdujący się w aktach postępowania plan działalności rolnośrodowiskowej oraz rejestr działań agrotechnicznych potwierdzają, że to skarżąca, a nie M. W., począwszy od 2010 r. przez cały 2014 r., aż do 15 marca 2015 r., decydowała względem działek rolnych A, C i E, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych oraz czy zbierać plony, a w konsekwencji to skarżąca użytkowała rolniczo te działki, a nie M. W.,

d) przyjęciu, że posiadanie i użytkowanie przez skarżącą działek rolnych A, C i E nie miało charakteru trwałego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, w tym umowa dzierżawy, rejestr działań agrotechnicznych, czy też protokoły z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa zaprzeczają takiej ocenie, w tym przyjęciu, że to posiadanie i użytkowanie miało charakter incydentalny lub okresowy,

e) ocenie umowy dzierżawy z dnia 14 marca 2010 r. i pominięcie wynikającego z jej treści:

ustalenia, że zwrot przedmiotu dzierżawy nastąpi w drodze wydania przez skarżącą wydzierżawiającemu w terminie 7 dni od dnia rozwiązania umowy (§ 3 ust. 4 umowy), podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie przez skarżącą przedmiotu dzierżawy przez cały 2014 r., albowiem przez ten czas nie został on wydany M. W.

uprawnienia skarżącej do zebrania zasiewów po rozwiązaniu umowy wskutek upływu terminu jej wypowiedzenia (§ 8 ust. 2 umowy), podczas gdy postanowienie to potwierdza umocowanie skarżącej do użytkowania rolniczego działek rolnych wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy także po rozwiązaniu umowy dzierżawy,

f) ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że w czerwcu 2014 r. skarżąca dokonała jedynie częściowego zbioru na działkach rolnych A, C i E, podczas gdy zgodnie z treścią tych zeznań skarżąca dokonała koszenia i zbioru w całości, na działkach pozostawiła natomiast jedynie część balotów, które zamierzała zwieźć w późniejszym czasie,

g) ocenie zeznań A. J. i przyjęciu na ich podstawie, że drugiego pokosu nie wykonano, ponieważ był już częściowo zebrany, podczas gdy świadek w swoich zeznaniach wskazał jedynie, że w sierpniu 2014 r. widział, że została wykoszona połowa działki nr 90/1 oraz około 1 ha na działce nr 1, nie wypowiadając się co do dokonania zbioru siana,

h) ocenie wyroku Sądu Rejonowego w Białogardzie z dnia 4 czerwca 2014 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt I C 1394/13, poprzez uznanie, że wyrok ten potwierdza utratę przez skarżącą posiadania działek ewidencyjnych nr 90/1 i nr 1 z dniem 31 marca 2014 r., podczas gdy wyrok ten potwierdza jedynie skuteczność złożonego przez M. W. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy dzierżawy ze skutkiem na dzień 31 marca 2014 r, wskazując jednocześnie, że do daty zamknięcia rozprawy nieruchomość stanowiąca przedmiotowe działki znajdowała się w posiadaniu skarżącej,

i) ocenie postanowienia Sądu Rejonowego w Białogardzie, I Wydział Cywilny z dnia 25 października 2013 r. o udzieleniu zabezpieczenia i uznaniu, że nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postanowienie to potwierdza posiadanie skarżącej względem działek A, C i E, jak również zakaz po stronie M. W. naruszania tego posiadania,

j) uznaniu za wiarygodne zeznań A. W., B. M., R. M., P. R., G. R. i T. R., w zakresie w jakim wskazywali oni na zakres zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych A, C i E, odpowiednio przez skarżącą oraz M. W., podczas zeznaniom tym przeczą zeznania A. J., B. A. i G. W., fotografie i nagrania, jak i zaświadczenie Komisariatu Powiatowego Policji w B. z dnia 14 października 2014 r., a ponadto, zeznania świadków powołanych przez M. W. wzbudzają wątpliwości z uwagi na brak lub błędne oznaczenie przez tych świadków działek, na których miały być wykonywane zabiegi agrotechniczne, czy też brak rozliczenia wynagrodzenia osób wykonujących faktycznie te zabiegi,

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 336 k.c. poprzez brak zastosowania wyrażający się w pominięciu, że ta sama działka gruntu lub jej część stanowić może przedmiot jednoczesnego posiadania samoistnego oraz zależnego, przy czym, po stronie zarówno posiadacza samoistnego, jak i zależnego istnieć może zamiar jej rolniczego użytkowania.

2) art. 340 k.c. i art. 345 k.c. poprzez brak zastosowania, podczas gdy domniemania przewidziane 'minu jej. tymi przepisami mają znaczenie dla ustalenia osoby posiadacza spornych działek gruntu po cowaniej rozwiązaniu ich dzierżawy z dniem 31 marca 2014 r.

3) art. 348 k.c. poprzez brak zastosowania, prowadzący do błędnego uznania, że skarżąca utraciła posiadanie spornych działek gruntu wprost w następstwie rozwiązania dotyczącej ich umowy dzierżawy, podczas gdy ustawa do przeniesienia posiadania wymaga wydania rzeczy, a do takiego wydania w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło.

4) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia j bezpośredniego, poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie wynikłe z błędnej wykładni, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy doszło do naprzemiennego użytkowania rolniczego spornych działek, podczas gdy oceny rolniczego użytkowania działek rolnych lub ich części nie można rozpatrywać osobno od oceny posiadania, co oznacza, że aby rolniczo użytkować działki, trzeba je najpierw: posiadać, a w okolicznościach niniejszej sprawy, wg stanu na dzień 31 maja 2014 r. działki te posiadała skarżąca, nie zaś M.W.,

- błędną wykładnię prowadzącą do ustalania, kto był posiadaczem spornych działek przez cały rok 2014 r., podczas gdy dla przyznania płatności znaczenie ma ustalenie osoby posiadacza wg stanu na dzień 31 maja 2014 r,

- błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że dla ustalenia uprawnienia posiadacza do płatności, mówiąca bez znaczenia pozostaje, czy jego posiadanie oparte jest na tytule prawnym, czy też pozostaje bezprawne, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że od dnia 31 marca 2014 r. skarżąca nie była już posiadaczem spornych działek w rozumieniu naruszonego przepisu,

- błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że z perspektywy przyznania płatności nie vę znaczenia, kto utrzymuje grunty zgodnie z normami przez okres roku, za jaki ma być przyznam płatność, a w szczególności, czy czyni to rolnik występujący z wnioskiem o płatność, ważne bowiem jest, czy grunt jest utrzymywany zgodnie z tymi normami, a nie przez kogo,

5) art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontrol w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianego w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak zastosowania prowadzący do zaniechania ustalenia zakresu czynności i zabiegów agrotechnicznych pozwalających na przyjęcie rolniczego użytkowania działki rolnej, a w szczególności pominięcie wieloletniego charakteru uprawy prowadzonej na spornych działkach rolnych oraz konieczności dokonywania ustaleń co do rolniczego ich użytkowania z jego uwzględnieniem,

6) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r, w sprawie minimalnych norm poprzez brak zastosowania i przyjęcie, że skarżąca w 2014 r. nie miała możliwości spełnienia norm i wymogów określonych przez przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy łąki i pastwiska są utrzymywane zgodnie z normami, wówczas gdy okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana przynajmniej raz w roku, w 2014 r. natomiast skarżąca wykonała takie czynności, w ten sposób spełniając normy utrzymania.

7) art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak zastosowania, podczas gdy przepis ten zawiera normę kolizyjną rozstrzygającą o uprawnieniu do płatności obszarowych w przypadku pozostawania działki gruntu jednocześnie w posiadaniu samoistnym oraz zależnym.

Podnosząc powyższe zarzuty strona na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w ten sposób, aby uchylić zaskarżoną decyzję w części obejmującej wykluczenie z płatności działek rolnych A, C i E, o powierzchni odpowiednio 5,60 ha, 1,29 ha i 0,45 ha, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 90/1 i nr 1, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej płatności należnej w związku z posiadaniem tych działek, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, za obie instancje, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 117/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Stargardzie Szczecińskim wpłynął wniosek I. G. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności działki rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych położonych w gminie B. oraz gminie S. W części VIII dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw wnioskodawczyni zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 43,80 ha. Podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że działki ewidencyjne zostały zadeklarowane również przez innego producenta. Organ odwoławczy przyznał I. G. płatność w wysokości 32.886,65 zł na 2014 r. oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 524,35 zł. Ustalono, że działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 90/1 i 1 były w 2014 roku naprzemiennie użytkowane przez I.G. i M. W. Wobec tego, zasadnym było przyznanie płatności na rok 2014 do powierzchni stwierdzonej, tj. 36,46 ha, po wykluczeniu z płatności działki rolnej A,C i E. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a także naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast artykuł 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych § 1 i § 2 (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Z kolei przepis ustrojowy jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny.

Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz jej wyjaśnień autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji pominięcie niektórych dowodów oraz błędną ocenę innych.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez

Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt II ppkt 4, 5 oraz 6 petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne. Zostały one wadliwie sformułowane, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego oraz niewłaściwe jego zastosowanie używając zwrotów: "polegające na przyjęciu"; "prowadzącą do ustalenia"; "co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia"; "prowadzący do zaniechania ustalenia"; " i przyjęcie" kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. Podstawą prawna decyzji ostatecznej nie były przepisy Kodeksu cywilnego wskazane przez autora skargi kasacyjnej w pkt II ppkt 1, 2 oraz 3 petitum skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na wysokość kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł.