Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1754/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 15, 77, 80, 107 par 1, 11, 138 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] stycznia 2014 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. - po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Skarb Państwa i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - decyzją z [...] stycznia 2014 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wyżej opisanego i wskazał, że przedsięwzięcie to będzie realizowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Skarb Państwa. W decyzji tej organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania techniczne dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i stwierdził konieczność przeprowadzenia monitoringu przyrodniczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. Z kolei nie nałożył obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2014 r. wniosły Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. i Towarzystwo [...] z siedzibą w K. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2014 r. - po rozpatrzeniu środków zaskarżenia - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie przedstawił zarzuty odwołujących się, a dalej wyjaśnił, iż rozpatrując sprawę oparł się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Dokumentacja została zgromadzona w stopniu wystarczającym do pełnego i prawidłowego rozpoznania sprawy. W toku postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, opierając się na materiałach dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stosownych opiniach organów, wnioskach i informacjach przedstawionych przez strony postępowania, a także materiałach zebranych w wyniku procedury udziału społeczeństwa, dokonał analizy i oceny w zakresie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. W kontekście podniesionych przez odwołujących się zarzutów organ odwoławczy m. in. wskazał, że raport dla przedmiotowej inwestycji został wykonany zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji"]. Wspomniana ustawa implementuje Dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne i obowiązuje w ujednoliconej wersji jako Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zatem raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, jako sporządzony zgodnie z powołanym przepisem, jest też zgodny z ww Dyrektywą 2011/92/UE. Zdaniem organu, ocena raportu w oderwaniu od pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie nie byłaby prawidłowa, a raport i jego uzupełnienia oraz informacje uzyskane w trakcie postępowania przyjęto za wystarczające. Zaproponowane rozwiązania, w tym przejścia dla dużych zwierząt w granicach województwa [...] zapewnią drożność Południowo-Centralnego Korytarza Ekologicznego. Przejścia zostały wpisane do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zminimalizują negatywny wpływ inwestycji na gatunki migrujące wskazanym korytarzem ekologicznym. Przeprowadzono w tym zakresie stosowną analizę przyrodniczą, wzięto pod uwagę Prognozy oddziaływania na środowisko skutków realizacji "Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 - 2015" oraz aspekty techniczno-ekonomiczne i społeczne przedmiotowej inwestycji. Wymiary i lokalizacja przejść są zgodne z przyjętymi wytycznymi w tym zakresie i powinny zapewnić właściwą migrację dużych zwierząt. Organ ustalił również, że nawet jeśli duże i średnie zwierzęta przebywają w dolinie O., to ich stałe schronienie i miejsce migracji stanowi sąsiadujący las, dlatego nie zachodziła potrzeba utworzenia przejść na tym odcinku drogi krajowej [...]. Migracje małych zwierząt zostaną zabezpieczone za pomocą siatek, które wygradzają przejścia, a także ograniczają wchodzenie zwierząt na drogę. W celu ochrony potencjalnych miejsc rozrodu prace będą wykonywane po okresie rozrodu. Stosunki wodne w sąsiedztwie drogi nie ulegną zmianie, a prace mające wpływ na środowisko wodne będą wymagały uzyskania odrębnych pozwoleń wodnoprawnych, gdzie będzie brane pod uwagę bezpieczeństwo środowiska wodnego. Przeanalizowano również wpływ inwestycji na chiropterofaunę i awiafaunę. Przedsięwzięcie nie będzie naruszało spójności siedlisk łąkowych obszaru Natura 2000 Lasy S. istotnych dla motyli. Wpływ inwestycji na florę przedmiotowego obszaru zostanie ograniczony dzięki planowanym przesadzeniom roślin. Nad inwestycją przewidziany jest nadzór przyrodniczy, którego zakres określono w decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji tej również dokładnie wskazano tereny wrażliwe na zanieczyszczenia. W ramach inwestycji przewidziano urządzenia oczyszczające, w szczególności osadniki, które mają za zadanie oczyszczać spływy deszczowe z zawiesiny składającej się z zanieczyszczeń mineralnych i organicznych. Budowa planowanego węzła drogowego S. nie będzie miała znaczącego negatywnego wpływu na integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000, a przez to nie spowoduje dezintegracji obszaru Natura 2000 Lasy S. Budowana droga przebiega poza obszarem Natura 2000, więc nie narusza siedlisk leśnych występujących w obszarze. Obecnie obszar łąk w dolinie O. jest rozdzielony istniejąca drogą [...] na części wschodnią i zachodnią, co nie stanowi zagrożenia dla funkcjonowania lokalnych populacji gatunków chronionych występujących na łąkach. Łąki w obszarze Natura 2000, również leżą poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia (w odległości ok. 3 km i ok. 7 km). Budowana droga nie zwiększy izolacji siedlisk łąkowych w obszarze, ponieważ rozdzielone są one dużymi kompleksami leśnymi uniemożliwiającymi funkcjonalne połączenie łąk wewnątrz ostoi Lasy S. Budowana droga nie zmieni istniejącej naturalnej izolacji. Planowana inwestycja nie spowoduje również oddziaływania skumulowanego z istniejącą siecią drogową. Oddziaływanie skumulowane może wystąpić na terenie województwa [...], jednak ocena tego oddziaływania wychodziłaby poza zakres przedmiotowej sprawy. Generalny Dyrektor zauważył także, że względy środowiskowe nie są jedynymi, które decydują o wyborze wariantu planowanej inwestycji. Brane są także pod uwagę względy społeczne czy techniczne. Wybrany wariant nie będzie znacząco negatywnie oddziaływał na żaden z komponentów środowiska.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. w skardze na decyzję z [...] lipca 2014 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2014 r. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: 1) art. 59 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że w sprawie możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko realizowanego przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, dla którego wydano już zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; w obrocie prawnym znajduje się dotycząca przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., które przesądzają o jej przebiegu; rozpoczęto już realizację przedmiotowego przedsięwzięcia; 2) art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanego przedsięwzięcia, dla którego wydano już zezwolenie na realizację inwestycji drogowej; 3) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2013 r., poz. 267, ze zm. ) – dalej w skrócie: "K.p.a." przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, ograniczając jej rozpatrzenie jedynie do zarzutów odwołania; organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ani subsumpcji norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego; odbicia powyższych czynności nie można znaleźć w obszernym uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, które ogranicza się wyłącznie do opisania zarzutów odwołania, a następnie ustosunkowaniu się do nich; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. istnienia w obrocie prawnym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia, dla którego została wydana zaskarżona decyzja, co znalazło również odbicie w wadliwym, bo pomijającym tą kwestię uzasadnieniu decyzji; 5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy zobowiązywał organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia decyzji i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi organ podkreślił, że stosując w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ocenił prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniach, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w sprawie przez co wypełnił wymóg art. 15 K.p.a. Wobec merytorycznego charakteru zarzutów odwołujących się, organ odwoławczy aby mógł zająć właściwe stanowisko, był zobligowany do wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie na stronach 10-26 zaskarżonej decyzji i wypełniło wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Dalej organ zauważył, że decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzjami z [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. stwierdził nieważność. W tej sytuacji w dniu [...] października 2011 r. inwestor złożył nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wyżej opisanego. Organ będąc związany wnioskiem inwestora był zobligowany do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wydanej w następstwie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której stwierdzono nieważność nie mogło mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku inwestor z [...] października 2011 r. Powyższe czyni także bezzasadnym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (inwestora) oświadczył, że prace realizacyjne na podstawie decyzji o zgodzie na realizację przedsięwzięcia zostały rozpoczęte. Nadto, złożył pismo procesowe, w którym wniesiono o oddalenie skargi, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami powołanymi w skardze. W piśmie tym, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzono, że istnieje możliwość ubiegania się o decyzję środowiskową na późniejszym etapie, niż przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań; rolą organu jest określenie warunków środowiskowych dla zamierzenia wskazanego we wniosku, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki; chociaż decyzja środowiskowa określa parametry dla konkretnego przyszłego przedsięwzięcia, to jeśli parametry tego przedsięwzięcia już są znane, bo ono już funkcjonuje, należy odnieść się do stanu rzeczywistego i zweryfikować działające przedsięwzięcie, rozważając możliwość zalegalizowania owej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Cztery spośród pięciu zarzutów skargi dotyczyły "istnienia w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla którego została wydana zaskarżona decyzja" i rozpoczęcia "realizacji" tego przedsięwzięcia. Zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skarżące Stowarzyszenie wywiodło, że nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, dla którego wydano już zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i rozpoczęto jej realizację. Z kolei zarzucając naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., skarżące Stowarzyszenie podniosło pominięcie tej okoliczności - czyli wydania zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - jako istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego oznacza to, brak należytego wyjaśnienia sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zamiast decyzji ją uchylającej i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji czy odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji wadliwym uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r., bo pomijającym powyższą kwestię. Odpierając powyższe zarzuty skargi na wstępie należy podkreślić, że przedsięwzięcie obecnie poddane procedurze oceny oddziaływania na środowisko, w efekcie której doszło do wydania decyzji środowiskowej z [...] stycznia 2014 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2014 r. było już przedmiotem tożsamej oceny zakończonej decyzją z [...] października 2008 r. W następstwie tej decyzji w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla omawianego przedsięwzięcia, którą w postępowaniu odwoławczym utrzymano w mocy decyzją z [...] lutego 2011 r. Z kolei w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję tę utrzymano w mocy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. W zaistniałej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (inwestor) [...] października 2011 r. wniósł nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. ustalił środowiskowe uwarunkowania jego realizacji w decyzji [...] stycznia 2014 r. utrzymanej w mocy - w postępowaniu odwoławczym - decyzją z [...] lipca 2014 r., będącą przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z powyższego wynika, że uwarunkowania środowiskowe były określone, stały się bazą do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia, jednak później na skutek stwierdzenia w nich kwalifikowanych wad, czyli wydania z rażącym naruszeniem prawa, doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W takich przypadkach jak najbardziej zasadną jest wątpliwość, czy istnieje prawna możliwość określenia uwarunkowań środowiskowych po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i rozpoczęciu realizacji inwestycji. Szukając odpowiedzi na tak postawione pytanie należało wyjść od regulacji art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji, następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Istotnie z literalnego brzmienia przytoczonej regulacji wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo, iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni (tak wyrok NSA z 26.11.2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07, publ. Lex nr 746221). Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 26.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1820/11, Lex nr 1152061), że "[...], aby odczytać prawidłowe znaczenie normy prawnej należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu jakiemu służy postępowanie środowiskowe ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych jakie muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności. Określenie tych uwarunkowań jest celowe nawet po rozpoczęciu realizacji inwestycji" (pod. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26.11.2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07, publ. Lex nr 746221; 3.02.2010 r., sygn. akt II GSK 6/10, publ. Lex nr 596980; 6.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; glosa K. Szumy do cytowanego wyroku z 26.10.2011 r., Pr. i Środ. 2012/1/115-131). Tak więc pojęcie "planowane przedsięwzięcie" w znaczeniu nadanym mu w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku należy interpretować nie wyłącznie literalnie, to jest nie jako przedsięwzięcie "dopiero planowane" czyli "nieistniejące", "mające powstać", ale jako "przedsięwzięcie docelowo zamierzone przez inwestora" (wyrok NSA z 23.05.2014 r., sygn. akt II OSK 3013/12 i wyrok WSA w Łodzi z 10.07.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 147/12 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie było podstaw do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak tego chciało skarżące Stowarzyszenie. Innymi słowy, decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe. Tymczasem organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Również nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może bowiem być wydana jedynie w przypadkach ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji. Zatem to z ustawy o udostępnianiu informacji wynikają kryteria odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wydania decyzji odmownej może na przykład dojść w przypadkach: odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowanym przez wnioskodawcę, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.o.p. (art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji), wykazania, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji). W sprawie żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodziła.

W omawianej kwestii należy także podkreślić, że wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji - następuje na wniosek. W związku z tym to wnioskodawca jest dysponentem prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko zostało przedstawione przez inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do tak określonego zakresu inwestycji odnosi się raport o jej oddziaływaniu na środowisko. Zakresem tym organy były związane i w stosunku do tak przedstawionego zakresu planowanej inwestycji określiły środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia. Skoro inwestor złożył wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, to organ był obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań dla zamierzenia wskazanego we wniosku. Kwestie dotyczące decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizacji przedsięwzięcia nie podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Innymi słowy, występowanie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, a dalej idąc realizacja przedsięwzięcia, nie uniemożliwiają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co z kolei przeczy twierdzeniu skarżącego, jakoby organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle powyższego bezzasadny jest też zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy, w tym pominięcia - według skarżącego - istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie istnienia w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i rozpoczęcia na jej podstawie realizacji inwestycji. Skoro funkcjonowanie w obrocie prawnym wymienionej decyzji, wydanej w oparciu o usuniętą z kolei z obrotu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ma znaczenia dla kontrolowanej sprawy, to nie była to okoliczność istotna dla sprawy, której pominięcie czyniłoby zasadnym zarzut wydania przez organ zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie podzielił również piątego z zarzutów skargi, w którym skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 15 K.p.a. przez nierozpatrzenie ponownie sprawy w jej całokształcie, poprzestając jedynie na rozpatrzeniu zarzutów odwołań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 672/10, publ. Lex nr 1081834) stwierdził, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Wyrażona w art. 15 K.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. W ocenie Sądu wymagania jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania zostały w pełni spełnione w kontrolowanej sprawie. Zaskarżona decyzja jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w stanie sprawy przedsięwzięcia. Sąd - po analizie akt sprawy, czyli zgromadzonego materiału dowodowego zebranego przez organy rozpoznające i wydające decyzje w sprawie, w skład którego wchodził m. in. raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniany kolejno wyjaśnieniami inwestora (pisma z: [...] grudnia 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] maja 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] września 2013 r. i [...] grudnia 2013 r.) – uznał, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania merytorycznego, w którym na nowo oceniono materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i przeanalizowano wszystkie argumenty istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Doszło zatem do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Nie stwierdzono, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada również przepisom prawa materialnego, które stanowiły podstawy jej wydania, w tym przepisom ustawy o udostępnianiu informacji, w szczególności w zakresie regulacji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko. Nie dopatrzono się naruszenia tych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał ponownie całą sprawę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o środowiskowych uwarunkowaniach uznał, że postępowanie przeprowadzono wnikliwie i szczegółowo. Organ odwoławczy przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację, w tym raport wraz z jego uzupełnieniami sporządzony na potrzeby postępowania pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i nie stwierdził niezgodności w tym zakresie. Raport uznał za kompleksowo sporządzony. Taką też ocenę raportu podziela Sąd. Organ rozpoznając sprawę, w tym zarzuty odwołujących się, bazował na prawidłowo sporządzonym raporcie. Nadto brał pod uwagę materiały dołączone przez inwestora do wniosku, opinie organów, wnioski i informacje przedstawione przez strony postępowania, materiał zebrany w wyniku udziału społeczeństwa (m. in. pisma Zarządu Miejskiej Ligi Ochrony Przyrody w S. i Nadleśnictwa S., analizę wieloletnich zestawień sporządzonych przez Nadleśnictwo S. w zakresie zdarzeń ze zwierzętami na drodze w rejonie doliny O., opracowania zespołu autorskiego koncepcji korytarzy, dane z kolizji na drodze [...], dane wskazujące zakres występowania oraz miejsca przekraczania drogi przez duże i średnie zwierzęta, zapisy prognozy oddziaływania na środowisko, dane o występowaniu nietoperzy, informacje o wynikach inwentaryzacji, przyrodniczych, terminach i metodykach badań. Raport ocenił w powiązano z pozostałą zgromadzoną w sprawie dokumentacją, a jego nieścisłości czy ewentualne braki wyjaśniono i uzupełniono w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, w efekcie przyjęto za wystarczające. Zauważyć przy tym należy, że specyfika postępowania środowiskowego powoduje, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musi odnosić się do zarzutów stawianych decyzji organu pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odnosząc się do zarzutów odwołujących się jednocześnie rozpatrzył ponownie sprawy. Zarzuty podniesione przez odwołujących się miały charakter ściśle merytoryczny, nie sposób zatem było rozpoznać odwołań bez dokonania analizy materiału sprawy w jego całokształcie. W efekcie organ odwoławczy dokonał analizy i oceny w zakresie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Z kolei samo skarżące Stowarzyszenie stawiając omawiany zarzut nie wskazało na konkretne naruszenia prawa. Skarga w tym zakresie jest ogólnikowa, nie odnosi się do stanu sprawy i nie formułuje konkretów w zakresie braku rozważań. Natomiast, Sąd mając prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od podniesionych zarzutów czy ich braku – jak już wyżej wywiedziono - nie stwierdził żadnych naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Na marginesie Sąd zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2014 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 1207/14) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] stycznia 2014 r. utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r. Rozpatrując więc odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego.

Wszystko to przemawia za prawidłowością wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd - badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja z [...] lipca 2014r. jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.