Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 296/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 104 ust. 4, art. 100 ust. 1, art. 6 pkt 16, art. 109, art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 107 par. 3, art. 7 i art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. [...] z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta O. [...] [działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej] uznał różnicę pomiędzy zasiłkiem stałym pobranym a należnym za okres od [...] czerwca 2010 r. do [...] września 2010 r. w kwocie [..] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zażądał zwrotu pobranego w wyżej opisanym okresie nienależnie pobranego zasiłku stałego w tak ustalonej kwocie, "w terminie 14 dni od uprawomocnienia się (...) decyzji".

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] 2009 r. nr [...] (z późniejszymi zmianami) przyznano stronie zobowiązanej zasiłek stały na okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] września 2010 r. w wysokości [...] zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne przez okres pobierania świadczenia. Na podstawie pisma Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalono, iż zobowiązany od dnia [...] czerwca 2010 r. przebywa w areszcie śledczym, natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. ustalono, iż odbywa karę pozbawienia wolności, o czym nie poinformował Ośrodka Pomocy Społecznej.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] organ uchylił od dnia [...] czerwca 2010 r. decyzję przyznającą stronie zasiłek stały oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Powołując się na treść art. 6 pkt 16 oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) organ uznał za nienależnie pobrane świadczenia kwoty, które zostały przelane na konto zobowiązanego: zasiłek stały w okresie od [...] do [...] czerwca 2010 r. w kwocie [...] zł oraz od [...] lipca do [...] września 2010 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, w łącznej kwocie [...] zł. Jednocześnie organ zauważył, iż nie znalazł podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zgodnie z art. 104 ust. 4 powołanej ustawy.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji zobowiązany powołał się na okoliczności dotyczące jego aresztowania, jak i stanu zdrowia i podniósł, iż nikt go nie informował o brzmieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, których nie zna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało brzmienie art. 6 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, iż nastąpiła zmiana sytuacji osobistej zobowiązanego z uwagi na fakt jego pobytu po dniu [...] czerwca 2010 r. w Areszcie Śledczym [...].

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż pomimo doręczenia i prawidłowego pouczenia zobowiązany nie zaskarżył decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r., którą uchylono od dnia [...] czerwca 2010 r. decyzję z dnia [...] 2009 r. o przyznaniu uprawnienia do pobierania zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie społeczne, a także odmówiono dalszej realizacji świadczenia oraz opłacania składki na ubezpieczenia społeczne; decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. uprawomocniła się.

Kolegium stwierdziło, iż świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny, jak również wskazało na treść art. 13 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, iż osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, natomiast względem osoby tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej i za ten okres nie udziela się świadczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zobowiązany podniósł okoliczności dotyczące jego sytuacji osobistej i zdrowotnej oraz materialnej (bezdomny, samotny, chory przewlekle, całkowicie niezdolny do pracy), jak również powołał się na rozważenie umorzenia należności, której nie jest w stanie spłacić.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wcześniej zajęte w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący nie poinformował Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. [...] o fakcie zatrzymania i umieszczenia go w Areszcie Śledczym [...] jako tymczasowo aresztowanego, a zmiana jego sytuacji osobistej nastąpiła wskutek zastosowania wobec strony od dnia [...] czerwca 2010 r. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Kolegium zwróciło również uwagę na treść art. 109 ustawy o pomocy społecznej nakładającego na osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2011 r. skarżący powołując się na swoją aktualną sytuację zdrowotną i życiową między innymi wskazywał na znaczenie tej sytuacji dla ewentualnego umorzenia kwoty dochodzonej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Rozpoznając sprawę w zakresie kognicji wynikającym z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek zwrotu świadczenia z pomocy społecznej, o którym mowa w przepisie art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dotyczy jedynie świadczeń nienależnie pobranych, a nie świadczeń nienależnych w ogóle, to jest wypłaconych bez podstawy prawnej. Ponadto, jakkolwiek świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, to zarazem, omawiany przepis w zdaniu drugim stanowi, iż art. 104 ust. 4 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Art. 6 powołanej ustawy w pkt 16 stanowi, iż użyte w ustawie określenie świadczenie nienależnie pobrane oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Art. 109 tej ustawy przewiduje, iż osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Z kolei art. 13 w ust. 1 stanowi, iż osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zaś ust. 2 przewiduje, iż osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń.

Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, organ w toku postępowania jest obowiązany stosownie do art. 104 ust. 4 tej ustawy zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważenie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1894/07, Lex nr 580349 oraz z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010/2/31 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 349/08, LEX nr 488537; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładni przepisu art. 98 powołanej ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4, skoro ustawa nakazuje stosować ten ostatni przepis odpowiednio.

W ocenie Sądu uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga również od organu stwierdzenia po stronie zobowiązanego powinności uprzedniego zawiadomienia organu o takiej zmianie sytuacji materialnej (a zatem dochodowej bądź majątkowej) lub osobistej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Powinność taką wprawdzie nakłada na zobowiązanego art. 109 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie można wywodzić z jego treści założenia, iż strona powinna znać treść tego obowiązku wskutek samego korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w zależności od indywidualnej sytuacji świadczeniobiorcy, w określonych okolicznosciach sprawy nawet samo pouczenie zawarte w decyzji przyznającej określone świadczenie, polegające na samym tylko przytoczeniu brzmienia przepisu art. 109 ustawy o pomocy społecznej, może nie być wystarczające do wyciągnięcia wobec świadczeniobiorcy konsekwencji zaniedbania obowiązku informacyjnego, którego nie był świadomy. Należy pamiętać, że wprawdzie art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej definiując "świadczenie nienależnie pobrane", odmiennie niż art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) definiujący "nienależnie pobrane świadczenie rodzinne", nie wprowadza warunku aby osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jednakże nie prowadzi to do uznania, że wystarczy samo tylko wykazanie faktu, iż zobowiązany nie poinformował organu o okolicznościach związanych z podstawą do przyznania świadczeń. A to z tej przyczyny, że ustawa o pomocy społecznej w art. 100 ust. 1 zd. pierwsze stanowi, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Co więcej, art. 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 9 kpa również przewiduje, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, w zdaniu drugim ustawodawca przewiduje nawet, iż organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Niezależnie od sposobu interpretowania tego przepisu co do oceny, jak dalece sięgają obowiązki organu administracji w zakresie przeciwdziałania negatywnym skutkom nieznajomości prawa przez stronę, należy zgodzić się z poglądem, iż w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony - często osoby proste, nieporadne w kontakcie z administracją - nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) - (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 242/08, Lex nr 527872 oraz WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 273/06, Lex nr 227709 - dostępne w bazie orzeczeń jw.). Wszechstronne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, przejawia się między innymi w obowiązku zbadania przez organ treści wniesionego podania, poprzez "wyłowienie" zawartych w nim zarzutów i wniosków procesowych, jak również w podjęciu niezbędnych czynności w celu doprowadzenia do zrozumiałego poinformowania świadczeniobiorcy o ciążących na nim obowiązkach i negatywnych konsekwencjach uchybieniu tym obowiązkom.

Na gruncie niniejszej sprawy organy nie rozważyły, czy za wystarczającą przesłankę do żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu świadczeń we wskazanym przez organy okresie, jest fakt tymczasowego aresztowania, a następnie odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności bez poinformowania organów przez skarżącego o takim stanie rzeczy. W żaden sposób nie odniosły się do okoliczności, czy pouczenia zawarte w decyzjach dotyczących przyznania zasiłku stałego: z dnia [...] 2009 r. i z dnia [...] 2009 r., sprowadzające się do przytoczenia treści art. 109 ustawy o pomocy społecznej spełniają wymogi stawiane organowi w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 100 ust. 1 tej ustawy oraz art. 9 kpa. Podobnie nie rozważyły, czy za należyte pouczenie skarżącego uznać można zawarte w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego stwierdzenie z dnia [...] maja 2010 r., iż skarżący został zobowiązany do informowania pracownika socjalnego o każdej zmianie sytuacji finansowej czy rodzinnej. Ocena tych okoliczności te są tym bardziej istotna, że wspomniany wywiad wskazuje na określoną sytuację zdrowotną skarżącego ([...]), a w złożonym odwołaniu skarżący powołał się tak na stan swojego zdrowia, jak i nieznajomość przepisów ustawy o pomocy społecznej i brak poinformowania go o ich treści. Sąd dostrzegając powyższe braki zastępować organów administracji w ocenie materiału dowodowego i czynieniu ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy zastępować nie może, ani też uzupełniać uzasadnienia decyzji administracyjnych.

Ponadto, nawet gdyby uznać, iż na skarżącym ciążyła powinność, o której mowa w art. 109 ustawy o pomocy społecznej (organy winny o tej okoliczności rozstrzygnąć ponownie rozpatrując sprawę), co warunkowałoby uznanie świadczeń z pomocy społecznej w kwocie [...] zł, wypłaconych skarżącemu (przelanych) za okres od [...] czerwca 2010 r. do [...] września 2010 r. za świadczenia nienależnie pobrane, to skoro pracownik socjalny nie uznał za uzasadnione złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ winien zapewnić skarżącemu możliwość złożenia takiego wniosku. To ostatnie zaś w sprawie nie miało miejsca, a samo tylko wzmiankowanie, iż organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie może zastąpić ani wniosku skarżącego, w którym mógłby on przedstawić okoliczności istotne dla oceny zasadności odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia, ani też nie stanowi - przy założeniu, iż pracownik socjalny złożył tego rodzaju wniosek - należytego w rozumieniu art. 107 § 3 kpa wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ w tym zakresie.

Stwierdzone uchybienia w zakresie zastosowania art. 98 i art. 104 ust. 4 oraz art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 9 kpa w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej i art. 107 § 3 kpa wiążą się również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, skoro organ nie zgromadził i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego w sprawie, a ponadto nie uzasadnił odpowiednio swojego stanowiska co do możliwości odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia (przy założeniu, iż świadczenia wypłacone skarżącemu uznać należy za nienależnie pobrane). W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w tym stanie rzeczy nie można wykluczyć, że w razie należytego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym ewentualnego wniosku skarżącego w zakresie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia (w pismach procesowych w niniejszej sprawie sądowej skarżący artykułuje tego rodzaju wnioski) wypłaconego skarżącemu pomimo jednoznacznego zachodzenia w sprawie negatywnych przesłanek do udzielenia świadczeń, o których mowa w art. 13 ustawy o pomocy społecznej, zostałaby w jego sprawie wydana decyzja o innej treści.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnia powyżej poczynione rozważania uzupełniając postępowanie dowodowe i rozstrzygną sprawę w oparciu o całokształt ustalonych i prawidłowo ocenionych okoliczności faktycznych. Dodać należy, iż dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia okoliczności dotyczące uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r., którą uchylono decyzję własną tego organu z dnia [...] 2009 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższe nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny, czy wypłacone skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej mogą być uznane za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, jak również czy w sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu takiego świadczenia (oceny sprawy pod kątem brzmienia art. 98 i art. 104 ust. 4 powołanej ustawy).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji). Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, iż zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana (pkt II sentencji).