Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 625/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Rażące naruszenie przepisów procesowych skutkujące stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa.

TEZY

Rażące naruszenie przepisów procesowych skutkujące stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. D., A. D., A. Ż., B. M., E. M., I. W., J. M., L. P. G., L. B. i W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz każdego ze skarżących: J. D., A. D., A. Ż., B. M., E. M., I. W., J. M., L. P. G., L. B. i W. A. kwoty po 417 (czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 115a ust. 1, 3 i 4 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – Starosta Powiatu B. ustalił dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez zakład przerobu drewna P. P. B. zlokalizowany w m. N. [...], gm. G., na terenach sąsiadującej zabudowy zagrodowej.

J. D., B. M., L. P. G. i J. M. złożyli pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. zatytułowane "Odwołanie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. - kwalifikując to pismo jako środek zaskarżenia od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. - stwierdziło jego niedopuszczalność postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Orzeczenie Kolegium zostało jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie II SA/Bk 372/14 z zaleceniem ustalenia charakteru pisma, w którym zawarty jest również wniosek o zmianę decyzji ustalającej normy hałasu. Po uzyskaniu wyjaśnienia od wnioskodawców (w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r., k. 50 akt adm.) organ pierwszej instancji zakwalifikował pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. jako wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2013 r. złożony na podstawie art. 115 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wnioskodawcy wywodzili bowiem, że ustalając dopuszczalne granice hałasu emitowanego przez zakład przerobu drewna błędnie ustalono charakter zabudowy wokół tego zakładu.

Przebieg postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem był następujący:

- postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania, jednakże orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) ze wskazaniem, że skoro organ pierwszej instancji gromadził dokumenty i czynił wyjaśnienia, nie mógł odmówić wszczęcia postępowania. Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji ustalenie czy wnioskodawcy posiadają interes prawny oraz czy na ich nieruchomościach występuje negatywne, akustyczne oddziaływanie zakładu przerobu drewna;

- po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez zakład P. P. B. znajdujący się w miejscowości N. gm. G. Odwołanie wniesione od tej decyzji przez J. D., B. M., L. P. G., J. M. i W. A. (pismo z dnia 12 lutego 2016 r., k. 250) zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją kasatoryjną z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], którą uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zalecono zbadanie aktualnego i faktycznego zagospodarowania terenu nieruchomości należących do stron postępowania (ustalono brak na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Ustalił, że dopuszczalne normy hałasu na obszarze, na którym znajdują się nieruchomości stron postępowania, nie zostały przekroczone.

W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2016 r. złożyli oprócz J. D., B. M., L. P. G., J. M. i W. A., także P. A., A. Ż., I. W., A. M., L. M., E. M. i A. D. – wszyscy odwołujący reprezentowani przez adw. S. T. – C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] lipca 2016 r. wydało decyzję znak [...], w której wskazało w sposób następujący:

"po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. D., B. M., L. P. G., J. M. i W. A., także P. A., A. Ż., I. W., A. M., L. M., E. M. i A. D., zastępowanych przez pełnomocnika adwokata S. T. – C. [...] od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2016 r., (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu powodowane przez zakład P. P. P. B. zlokalizowany w m. N. [...], gm. G. orzeka utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję".

Uzasadnienie decyzji Kolegium rozpoczyna się sformułowaniem "W/w decyzją organ I instancji wskazał", zaś pozostała treść tego uzasadnienia nie zawiera jednoznacznego wskazania daty i numeru decyzji, od której rozpoznano odwołanie. Zawiera merytoryczne uzasadnienie stanowiska Kolegium.

Skargę na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. ze wskazaniem, że "utrzymuje ona w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...].01.2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...].05.2016 r., znak [...], ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego zakład P. P." - złożyli do sądu administracyjnego J. D., B. M., L. P. G., J. M., W. A., P. A., A. Ż., I. W., A. M., L. M., E. M. i A. D. Zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 2, art. 115, art. 115a ust. 1-4, 7 Prawa ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (błędne określenie przynależności i wykorzystania nieruchomości skarżących, na które oddziałuje hałas; ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla zabudowy zagrodowej bez ustalenia jaka jest w zasięgu hałasu dominująca forma zabudowy i faktyczne zagospodarowanie terenu);

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 67, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dowolną i sprzeczną z zasadą prawdy obiektywnej ocenę stanu faktycznego; art. 85 § 2 K.p.a. poprzez zbyt pobieżne przeprowadzenie oględzin. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że jest to skarga na decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., którą "utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2016 r. (znak [...]) ustalającą dopuszczalne poziomy hałasu powodowane przez zakład P. P.".

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r. sąd odrzucił skargę P. A., A. M. i L. M. z uwagi na nieprzedłożenie pełnomocnictwa. Postanowienie jest prawomocne od dnia 29 grudnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z przyczyn stwierdzonych przez sąd z urzędu.

Z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to możliwość i dopuszczalność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu także z przyczyn w skardze nie podanych.

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

W sprawie tej na skutek wniosku o zmianę w trybie art. 115a ust. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2013 r. zapadła decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 226 akt adm.) umarzająca postępowanie. Na skutek wniesionego przez wnioskodawców odwołania została ona uchylona decyzją SKO w B. z dnia [...] marca 2016 r. (k. 255 akt adm.). Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (k. 326 akt adm.) ponownie postępowanie umorzył, z tych samych co w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. powodów tj. uznając, że wnioskodawcy nie wykazali swego interesu prawnego wobec czego nie przysługuje im status strony postępowania. Do ponownej decyzji sporządzono nowe uzasadnienie obejmujące postępowanie po decyzji kasacyjnej.

Od decyzji z dnia [...] maja 2016 r. zostało wniesione odwołanie, czytelnie wskazujące datę i numer decyzji. Natomiast SKO, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., rozpoznało odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. Numer decyzji – [...] podany w decyzji SKO odnosi się zarówno do decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r. jak i powtórnej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2016 r., dlatego nie pozwala na zróżnicowanie domyślne obydwu decyzji. Przy tym Kolegium jednocześnie wadliwie podało nieistniejący przedmiot postępowania jako: "w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2016 r. (znak [...]) ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu powodowane przez zakład P. P. P. B. zlokalizowany w m. N. [...], gm. G.".

W treści uzasadnienia decyzji SKO ani razu nie wskazano prawidłowej daty decyzji pierwszoinstancyjnej – tej, od której obecnie wniesiono odwołanie, co uniemożliwia przyjęcie koncepcji zaistnienia oczywistej omyłki organu. Natomiast treść odpowiedzi na skargę (autor skargi nie dostrzegł nieprawidłowości i nie podniósł ich w skardze) potwierdza, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nie zaś decyzję od której wniesiono odwołanie tj. decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Jednoznacznie wynika to ze słów: "Skarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2016 r.". Daje to podstawę do oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) lub innych przepisach. Z mocy zaś art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć nie tylko przepisów materialnych, ale także procesowych i ustrojowych (vide M. Jaśkowska, komentarz do art. 156 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, wyd. 8, s. 743; wyroki w sprawach: II GSK 847/14 z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Rz 194/14 z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Gd 694/12 z dnia 13 lutego 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Rażące naruszenie przepisów procesowych to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Do przypadków rażącego naruszenia prawa procesowego przykładowo można zaliczyć naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, przy tym o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Jak prezentuje się w doktrynie przedmiotu w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (vide M. Jaśkowska, komentarz jak wyżej). W orzecznictwie sądów administracyjnych a także w doktrynie (wskazane powyżej komentarze) jako przykłady rażącego naruszenia prawa procesowego podaje się naruszenia (w różny sposób) zasady dwuinstancyjności postępowania. Takimi przykładami są: m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony czy podjęcie decyzji organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 K.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania (vide wyroki w sprawach: III SA/Gd 219/12 z dnia 21 maja 2012 r., III SA 647/90 z dnia 17 września 1990 r., CBOSA).

W powołanym wyżej wyroku w sprawie III SA/Gd 219/12 nadto sąd jednoznacznie wskazał jako nie do pogodzenia z zasadą praworządności rozpatrzenie odwołania od decyzji, która została uchylona. Identyczna sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Zaskarżoną decyzją – utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2016 r. orzeczono w stosunku do decyzji uchylonej wcześniej przez SKO decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Z wyżej przytoczonych względów skład orzekający uznał, że będąca przedmiotem kontroli decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2016 r. obciążona jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.

Zważywszy na wyżej przedstawioną treść orzeczenia sądu, skład orzekający nie mógł rozważać zarzutów skargi w niej sprecyzowanych. SKO na skutek niniejszego wyroku będzie bowiem musiało prawidłowo rozpoznać odwołanie od właściwej decyzji – tej objętej odwołaniem, czyli od decyzji z dnia [...] maja 2016 r., a wydana decyzja drugoinstancyjna będzie mogła być poddana kontroli sądu. Zwróci też uwagę Kolegium na dotychczasowe nieprawidłowe przyporządkowanie daty decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu – prawidłowa data to [...] marca 2013 r. podczas gdy w zaskarżonej decyzji podano [...] maja 2016 r.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na mocy art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) mającym zastosowanie z mocy § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1668) zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie. Każdy ze skarżących opłacił 200 zł wpisu od skargi oraz po 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, każdy też był reprezentowany przez wspólnego profesjonalnego pełnomocnika, adwokata. Zważywszy na wspólną skargę oraz jeden nakład pracy pełnomocnika oraz biorąc pod uwagę, że przyczynę uwzględnienia skargi sąd dostrzegł z urzędu, uzasadnione było zmiarkowanie kosztów zastępstwa procesowego (art. 206 p.p.s.a.) i z tego tytułu zasądzono na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 200 zł przy stawce ustawowej 480 zł.