Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 926/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Stara Błotnica z dnia 4 września 2015 r. nr VIII.55.2015 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Stara Błotnica (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.; dalej: "u.z.w.ś.") podjęła uchwałę nr VIII.55.2015 z 4 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy S. [...].

Pismem z 6 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez zbędne powołanie wskazanych przepisów w podstawie prawnej uchwały podczas, gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

2) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłanie przez § 6 pkt 5 regulaminu do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 u.z.w.ś., poprzez nieokreślenie w § 13, § 38 zagadnień dotyczących technicznych możliwości podłączenia nieruchomości do sieci i odesłanie w tym zakresie do Usługodawcy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji;

4) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś., poprzez określenie w § 19, § 21, § 46, § 49 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej § zaskarżonej uchwały Rady Gminy jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. podnosząc, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Prokurator wskazał, że przedstawione wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie Rada Gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś.

Prokurator uznał zatem, że w podstawie prawnej uchwały zbędnie powołano art. 7 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., gdyż już z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał na treść wyroku WSA z Opola z 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 605/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgadzając się z zawartym w nim stanowiskiem Sądu, którym stwierdził, że zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a to: "ciśnienia wody, jakości i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków". Zdaniem Prokuratora wymogom tym nie czyni zadość odesłanie przez regulamin do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Następnie Prokurator zauważył, że z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, iż kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Nadto Prokurator podniósł, że treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach.

Zdaniem Prokuratora niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów § 19 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 21 (określa sposób i zakres wzajemnych rozliczeń).

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stara Błotnica reprezentowana przez Wójta uznała częściowo zasadność skargi w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt 2 i 3 skargi. Organ wskazał, że w tym zakresie dokona zmiany zaskarżonej uchwały doprowadzając do jej zgodności z obowiązującymi przepisami.

W pozostałym zakresie organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przywołanie w podstawie prawnej treści art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa o jakim mowa w pkt 1 skargi. Zdaniem organu, podejmując uchwałę w sprawie zastrzeżonej w art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., Rada Gminy prawidłowo wskazała w podstawie prawnej obok art. 19 wskazanej powyżej ustawy, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15, gdyż są to przepisy prawa wynikające z ustawy ustrojowej regulującej przedmiot działania gminy i jej organów.

Co do zarzutów określonych w punkcie 4 skargi organ nie podzielił stanowiska Prokuratora, że zagadnienia uregulowane w § 19, § 21, i § 49 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie powinny być przedmiotem regulacji regulaminowej a powinny być określone w umowie, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. Fakt bowiem wyliczenia w art. 6 ust. 3 u.z.w.ś., elementów umowy nie pozbawia Rady Gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Regulamin stoi na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 ust. 3 to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec usługodawcy. Zdaniem organu, ustawodawca nie jest konsekwentny w sposobie regulowania stosunków w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Czyni on z umowy podstawowy instrument regulowania stosunków prawnych (stosunek cywilnoprawny). Z kolei z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.ś. wynika, że chce owe elementy poddać reżimowi prawa administracyjnego. W świetle powyższego, w ocenie organu, niezasadne są zarzuty niezgodności z prawem § 19, § 21, i § 49 Regulaminu z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś.

W ocenie organu, unormowania zawarte w zaskarżonych przepisach Regulaminu stanowią wypełnienie dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.ś. poprzez uszczegółowienie niezbędnych elementów umowy, o których mowa w art. 6 ust. 3 tej ustawy, bowiem regulamin, zgodnie z art. 19 ust 2 pkt 2 u.z.w.ś., powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, Prokurator popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazując na szereg nieprawidłowości w zaskarżonym regulaminie zauważył, że kardynalnym uchybieniem jest pominięcie uchwałodawcze polegające na nieuregulowaniu w uchwale technicznych możliwości podłączenia do sieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.w.ś., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi.

Na wstępie wyjaśnić należy, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zaś na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest powyższymi zasadami, jak również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. Z przepisu tego wynika, że rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ww. ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ww. ustawy.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.w.ś. Pominięcie uchwałodawcze polegające na nieuregulowaniu w uchwale technicznych możliwości podłączenia do sieci jest kardynalnym uchybieniem, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Nieokreślenie bowiem zagadnień dotyczących technicznych możliwości podłączenia nieruchomości do sieci i odesłanie w tym zakresie w § 13 i § 38 do Usługodawcy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ww. ustawą kompetencji. Również nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłaniu w § 6 pkt 5 regulaminu do innych przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stanowi istotne naruszenie prawa.

Stosownie do art. 5 u.z.w.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

Wyliczając w art. 19 ust. 2 ww. ustawy komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy wyżej wymienionej. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Brak było też podstawy prawnej do ustalenia przez Radę Gminy w § 8 pkt zaskarżonej uchwały, że przeprowadzona przez Usługodawcę kontrola prac związanych z realizacją przyłącza wodociągowego pod względem zgodności ich realizacji z projektem budowlanym oraz jakości wykonanych robót jest odpłatna. Żaden bowiem z punktów ust. 2 art. 19 u.z.w.ś. nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie ma także w u.s.g., ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje więc podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania jakichkolwiek opłat związanych z podłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W związku z powyższym, brak było też podstawy prawnej do obciążania odbiorcy kosztami o których mowa w § 14, § 16 ust. 2, § 39 ust. 2 i § 41 ust. 3 uchwały.

Istotnym naruszeniem prawa jest ustalenie przez Radę Gminy w § 10 pkt 4 uchwały kwestii dotyczącej pokrycia kosztów wymiany wodomierza głównego, w sytuacji gdy powyższe reguluje art. 15 ust. 3 u.w.z.ś.

Za zbędne należy uznać zapisy zawarte w § 49 i § 53 uchwały, bowiem kwestie dotyczące ilości ścieków odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej czy też zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego wyczerpująco zostały uregulowane - odpowiednio - w art. 27 ust. 4-6 oraz art. 8 ust. 1 u.w.z.ś. Zbędnym jest też zapis § 20 ust. 1, że po upływie umowy Usługodawca wstrzyma dostawę wody i zastosuje środku techniczne uniemożliwiające pobór wody. Powyższa kwestia jest bowiem wyczerpująco już uregulowana w art. 8 ust. 1 u.z.w.ś.

Również § 15 ust. 1 i § 18 ust. 1 regulaminu naruszają prawo poprzez wskazanie, że wzór wniosku określa Usługodawca, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś.

Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś., które to zostały zawarte w § 8 pkt 5 regulaminu, tj. wymaganie od inwestora przedstawienia przed uruchomieniem przyłącza dokumentów potwierdzających jego własność do nieruchomości lub prawo do dysponowania tą nieruchomością, jak również w § 15 regulaminu, tj. obowiązku dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością i kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe unormowania wydane zostały zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Z kolei w § 16 ust. 1 regulaminu wskazano, że przyłącze wodociągowe wykonywane jest na podstawie projektu usytuowania przyłącza na planie sytuacyjnym, rozumianym jako mapa do celów projektowych, opracowanego w oparciu o warunki techniczne określone przez Usługobiorcę oraz obowiązujące normy i przepisy prawa budowlanego. Tymczasem przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują konieczności opracowania takiego projektu.

Trafnie też wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 19, § 21 § 46 i § 49 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Art. 19 ust. 2 ww. ustawy nie przyznaje również organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, że zawarcie w w § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 regulaminu definicji "zbiorowego zaopatrzenia w wodę" "zbiorowego odprowadzania ścieków" oraz "Usługobiorcy" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego.

W § 57 regulaminu ustalono, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym regulaminie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawy. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawy.

Z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji.