Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 207/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 134, art. 200, art, 210 § 1 art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prezydent miasta nie jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawniony do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

TEZY

Prezydent miasta nie jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawniony do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 9 decyzji organu I instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] znak: [...] w punkcie 9; 2. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] znak: [...]; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego R.A. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].10.2008r. Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek spółki z o.o. ZEB D. w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z garażami, w zabudowie szeregowej (do ośmiu segmentów) na działkach o numerach geodezyjnych [...]/1 i [...] położonych w rejonie ulicy D. w B. – wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W poszczególnych punktach decyzji zostały zawarte ustalenia dotyczące szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w zakresie obsługi

w urządzenia infrastruktury technicznej oraz ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej. W tym ostatnim zakresie przyjęto w decyzji, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej – ulicy M. będzie miał miejsce poprzez działkę [...]/2 na zasadzie służebności gruntowej dojścia i dojazdu określonej aktem notarialnym opisanym w decyzji. W decyzji ustalono też wysokość stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, do której poniesienia będzie zobowiązany właściciel terenu inwestycji w razie zbycia nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedłożona do akt analiza stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji i jego sąsiedztwa wskazuje, że na ocenianym obszarze podstawową funkcją jest zabudowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą i uzupełniającą. Po przeciwnej stronie ulicy M. znajduje się wielopowierzchniowy obiekt handlowo – usługowy Galeria "B.". Planowana inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem przyległego terenu. Podkreślono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, wyjaśniono z jakich przyczyn odstąpiono od uzgadniania projektu decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz zarządcą drogi. W decyzji powołano się na przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 64 w związku z art. 52 ust. 1, 54, 56 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący R.A. podtrzymując zastrzeżenia zgłoszone już w toku postępowania. Jego zdaniem planowana inwestycja narusza dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, system komunikacji oraz warunki i jakość życia mieszkańców, a wnioskowany zespół budynków stanowi według strony zabudowę wielorodzinną. Budowa zespołu budynków w zabudowie szeregowej w tym miejscu naruszy ład przestrzenny, nie stanowi kontynuacji istniejącej wokół zabudowy, albowiem jest kilkakrotnie bardziej intensywna. Wskazał, że w promieniu około 250 m. od działek objętych wnioskiem inwestora, w przeważającej ilości (około 68 sztuk) występują budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej oraz 5 budynków 2 – segmentowych w zabudowie szeregowej, z których każdy posiada niezależny zjazd z drogi publicznej. Dopiero

w odległości 280 metrów znajduje się zabudowa szeregowa 3 – segmentowa, niemniej posiada niezależny zjazd z drogi publicznej, zaś elewacja frontowa jest równoległa do pasa drogowego (nie występują drogi wewnętrzne). Zarzucił, że lokalizacja drogi dojazdowej do planowanej inwestycji przebiegająca wzdłuż jego posesji spowoduje pogorszenie parametrów jego działki o numerze [...]/1, gdyż pojawią się drgania i pyły, zaś w pobliżu drogi dojazdowej znajduje się "czerpnia powietrza zewnętrznego" do jego budynku. Podniósł, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi spadek wartości jego nieruchomości i straci możliwość jej prawidłowego zagospodarowania. Zarzucił organowi brak uwzględnienia jego prośby o ustalenie warunku budowy pełnego ogrodzenia terenu inwestycji na koszt inwestora. Wniósł o ograniczenie zabudowy na działkach objętych wnioskiem inwestora jedynie do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i niedopuszczenie do budowy drogi dojazdowej wzdłuż jego działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...].01.2009r. orzekło o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. SKO podkreśliło związanie organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora, wyznaczającym zakres podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazało na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzając, że ten akt wymienia niezbędne elementy odnoszące się do cech planowanego obiektu, jakie muszą być zawarte w każdej decyzji o warunkach zabudowy, podało iż wszystkie wymagania wymienione w rozporządzeniu zostały zamieszczone w decyzji organu I instancji. Kolegium – nawiązując do żądania odwołującego się o zobowiązanie inwestora do wykonania pełnego ogrodzenia działki oraz ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla zabudowy jednorodzinnej - zaakcentowało, że wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można uzależniać od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Kolegium podkreśliło, że taki a nie inny, kwestionowany w odwołaniu, sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną został określony przez inwestora i wykazany jako prawnie zagwarantowany poprzez ustanowioną służebność drogową. Tym samym jest wiążący dla organu. SKO stwierdziło, że prawo do zagospodarowania własnych gruntów jest podmiotowym prawem właściciela. Interes osób trzecich pozwalający na ograniczenie podmiotowych uprawnień inwestora do zagospodarowania własnych gruntów, musi być interesem prawnym, wynikającym ze szczególnych przepisów, a nie interesem faktycznym. Obawa o spadek wartości nieruchomości wskutek sąsiedztwa zabudowy szeregowej wynika z interesu faktycznego. Kolegium wskazało, że w decyzji określone zostały warunki w zakresie wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez odesłanie do przepisów odrębnych, w szczególności prawa budowlanego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co – zdaniem Kolegium – stanowi wystarczające "podstawy ochronne" dla zabezpieczenia interesów skarżącego na etapie ustalania warunków zabudowy.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego R.A. podniósł, że Kolegium nie przeprowadziło analizy kontynuacji istniejącej zabudowy, zaś w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto istnienie, jako zabudowy sąsiedniej, podobnego zespołu budynków składającego się z 8 segmentów. Wskazał, że ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (ulicy M.) nie jest zabudowana w sposób, który pozwala stwierdzić kontynuację wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i intensywności planowanej zabudowy. Kolegium – zdaniem skarżącego – nie uwzględniło prawa do prawidłowego zagospodarowania jego działki i zlokalizowania drogi dojazdowej w pobliżu czerpni powietrza dla wentylacji mechanicznej w budynku mieszkalnym przy ulicy D. [...], jak również nie wypowiedziało się w kwestii utraty "walorów ekonomicznych przestrzeni". Skarżący podkreślił, że w istniejących planach miejscowych dla terenów o podobnym charakterze (przykładowo dla osiedla N.M. w rejonie ulicy Ś. w B.) zostały przyjęte ustalenia wprowadzające "zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej", a zatem – w jego ocenie – wyraźnie rozróżniono zabudowę szeregową od jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego.

Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola sądowa jest zatem, niezależna od argumentacji użytej

w treści skargi i sprowadza się do szerokiego badania prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie. Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności), istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji.

W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona przede wszystkim z powodu braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (pkt 9 decyzji

o warunkach zabudowy), co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w tej właśnie części. Drugim uchybieniem zauważonym przez sąd było pobieżne rozpoznanie sprawy skutkujące brakami w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik i integralną część zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie pozwala odeprzeć zarzutu braku należytego określenia przez organ wymagań

w stosunku do zabudowy objętej wnioskiem, tak by nie budziła wątpliwości kwestia, iż nowa inwestycja rzeczywiście stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wokół niej istniejącego. Tym samym doszło w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wstępie odnieść się należy do kwestii wykładni przepisów art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. w zakresie ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji. Prawidłowa interpretacja tych przepisów skutkująca przyjęciem, iż brak jest podstaw prawnych do wydawania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy - jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej takie właśnie zapisy.

W decyzji o warunkach zabudowy, będącej przedmiotem kontroli sądowej

w niniejszej sprawie w punkcie 9 Prezydent Miasta B. ustalił na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 30 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości, do której poniesienia zobowiązany będzie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jeżeli zbędzie nieruchomość, której wartość wzrosła w wyniku wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Tutejszy Sąd administracyjny stoi na ugruntowanym już w orzecznictwie stanowisku, że prezydent miasta nie jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawniony do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy pogląd został zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 6 marca 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07, (Lex nr 464945) oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 lipca 2008r., II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lutego 2009r., II SA/GL 952/08, WSA w Opolu w wyroku z dnia 23 lipca 2007r., II SA/Op 329/07, oraz wyroku z dnia 4 października 2007r., II SA/Op 356/07, a także przez tutejszy WSA w Białymstoku w wyrokach z dnia 9 kwietnia 2009r., II SA/Bk 15/09 i 16/09, oraz w wyroku z dnia 18 czerwca 2009r. II SA/Bk 73/09 (niepubl.).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko uznając, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej

z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W szczególności nie stanowią takiej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Powyższy pogląd sądy wyprowadziły przede wszystkim

z "odpowiedniego stosowania" art. 36 i art. 37 u.p.z.p. dotyczącego opłaty planistycznej. Wykładnia funkcjonalna powyższych przepisów nie pozwala na stanowienie prawa decyzją administracyjną w sytuacji wydawania warunków zabudowy przy braku planu miejscowego zagospodarowania terenu. Także charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zadań i celu uchwalania planu miejscowego zagospodarowania nie pozwala na przyjęcie, iż organy gminy mają uprawnienie do ustalenia stawek procentowych opłaty, o jakiej mowa powyżej. Ustalenie takie możliwe jest tylko w planie miejscowym – jako akcie prawa miejscowego obowiązującego na terenie danego obszaru i obejmującego prawa

i obowiązki szerszego kręgu obywateli.

Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu

w sposób w niej wskazany, po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę.

W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem

o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy.

W doktrynie podkreśla się na deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, które nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 516; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Ol 961/07, Lex nr 466226). Decyzje takie nie mają charakteru tzw. aktów realnych, bowiem nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, a jedynie określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (vide: W. Jakimowicz "Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)", Casus 31/2004 s. 29 oraz M. Szewczyk,

T. Bąkowski "Decyzja o warunkach zabudowy", Warszawa 2001, s. 77).

Odpowiednie stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje treść art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu

z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Taką decyzją, w punkcie 9, wydaną bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej była decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008r. nr [...]. Z mocy zaś art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności. Tego nie zauważył organ odwoławczy, co powoduje skutek nieważności także do zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tezę prezentowaną

w orzecznictwie, że skoro decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, to tym samym decyzja organu drugiej instancji, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną (vide wyrok WSA w Gliwicach

z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1012/08, Lex nr 475225). Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 9 decyzji organu I instancji oraz pkt 9 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2008r.

Przechodząc do kwestii pozostałych uchybień zaskarżonej decyzji odwoławczej jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, przypomnieć warto, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma przede wszystkim obowiązek rozważenia wszystkich jego wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli zatem dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych

i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (IV SA/Wa 950/04) WSA w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo–społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.01.2006 r., IV SA/Wa 1847/05.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki, nie mniejszym jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na zróżnicowanie wielkości działek nie wskazano w przepisach maksymalnej wielkości analizowanego obszaru. Przepisy ustawy nie przewidują też ustawowej definicji działki sąsiedniej. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia

z dnia 26.08.2003r., w konkretnym przypadku, uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione

w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli sądu, stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy oraz stanowiąca jej integralną część analiza urbanistyczno-architektoniczna są niepełne, albowiem pomijają całkowicie zagadnienia istotne z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Dotyczy to przede wszystkim określenia parametrów wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Ponadto cześć graficzna analizy naprowadza na niezgodne

z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego. Pomimo istnienia w rejonie planowanej inwestycji zwartej zabudowy, obszar analizowany wyznaczono jako prostokąt o powierzchni przekraczającej znacznie powierzchnię okręgu o promieniu wynoszącym trzykrotną szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m). Działka inwestora nie znajduje się w centrum wyznaczonej dla celów analizy figury geometrycznej, przy czym nie wyjaśniono przyczyn takiego właśnie określenia obszaru analizowanego.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest zatem ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu inwestycji oraz charakterystyki terenu sąsiedniego, w szczególności nie podaje parametrów wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia przyczyn tego braku. Podkreślenia wymaga, że ustalenie każdego parametru w analizie funkcji oraz cech zabudowy winno uwzględniać także walory kompozycyjno-estetyczne. Ustalenie przypadkowego parametru czy też nie określenie go w ogóle, może prowadzić do pogłębienia stanu bezładu architektonicznego (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.02.2007r., IV SA/Wa 104/07, Lex nr 316725). Ścisłe określenie frontu działki oraz brakujących parametrów (tj. wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) jest więc w realiach niniejszej sprawy, wymogiem koniecznym dla prawidłowego określenia inwestycji w kontekście istniejącej już zabudowy terenu sąsiedniego. O ile bowiem nie wyjaśniono przyczyn braku tych ustaleń, to winny się one znaleźć w analizie funkcji i oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano

z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy

i jako taką należało ją uchylić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał przy tym, że uchylenie winno objąć również decyzję pierwszoinstancyjną albowiem przyczyni się to do szybszego końcowego załatwienia sprawy.

Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia

w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200

w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.). Koszty te zawierają opłacony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 500 złotych.