Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa N. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej \ I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Nadleśnictwa N. na rzecz skarżącej Sieci Obywatelskiej [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A (dalej: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa N z 22 grudnia 2020 r., znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 4 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się drogą mailową do Nadleśnictwa N o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie:

1/ listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Podanie dla każdego przypadku:

a/ kto zgłaszał postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?

b/ zagadnień, których dotyczyły postulaty, wnioski, bądź uwagi zgłaszane przez stronę społeczną,

c/ kanałów komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną,

d/ rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób,

e/ dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną.

2/ czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej? Jeżeli tak, to jakie zmiany są planowane?

Pismem z 19 listopada 2020 r. Nadleśnictwo:

1/ w odniesieniu do pytania 1. wezwało skarżącą do:

a/ uzupełnienia wniosku przez m.in. dokładniejsze wskazanie zakresu dat, którego miałaby dotyczyć odpowiedź oraz doprecyzowanie pytań zawartych we wniosku przez skonkretyzowanie przedmiotowego zakresu żądanych informacji i możliwe ich ograniczenie do danych, które Nadleśnictwo rzeczywiście może gromadzić i posiadać (pod względem prawnym i fizycznym);

b/ wykazania, zgodnie z art. 3. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), dlaczego i w jaki sposób uzyskanie tych informacji, w tym przetworzonych, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2/ w odniesieniu do pytania 2 Nadleśnictwo stwierdziło, że wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony, gdyż pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, nie jest pytaniem o informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że podstawą prawną wniosku jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej: u.u.i.ś). Jednocześnie skarżący podał, że w ww. ustawie nie znajduje się rozwiązanie nawiązujące do informacji publicznej przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stąd też wezwanie do wykazania dlaczego udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego jest bezpodstawne. Dalej skarżący wyjaśnił: 1/ że wnosi o przesłanie informacji za okres od 1 listopada 2017 r. do 3 listopada 2020 r., 2/ jak należy interpretować podaną we wniosku definicję "Zgłaszanie postulatów, wniosków i uwag", 3/ że wnioskuje o przesłanie informacji o doniesieniach medialnych odnotowanych przez Nadleśnictwo, w szczególności tych w procesie powstawania których, przedstawiciele Nadleśnictwa zostali poproszeni o wyrażenie opinii, 4/ w przypadku, gdy Nadleśnictwo nie posiada wiedzy kim dokładnie są osoby, które chcą pozyskać informację i wiedzę o gospodarce leśnej, wyrazić opinię bądź współuczestniczyć w decyzjach wnioskuje o ogólne opisanie takiej osoby bądź osób.

Decyzją z 22 grudnia 2020 r., znak: [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa N odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Zdaniem organu żądane przez skarżącą informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonej art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Nie mogą one w związku z tym podlegać udostępnieniu w trybie u.u.i.ś. Dalej Nadleśniczy, powołując sia na art. 8 u.u.i.ś podał, że udostępnieniu w oparciu o u.u.i.ś. podlegają tylko takie dane, które są w jakikolwiek sposób gromadzone zarówno przez organ, do którego skierowany jest wniosek, jak i przez inne podmioty, do których organ może zwrócić się o ich przekazanie, celem udostępnienia. Tymczasem w piśmie z 19 listopada 2020 r. Nadleśnictwo wskazało, że nie prowadzi żadnego rejestru czy też archiwizacji danych o charakterze czysto nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych w żaden sposób z Lasami Państwowymi (tj. artykuły prasowe czy też wystąpienia na portalach internetowych nie administrowanych przez jednostki Lasów Państwowych), a głównie o takie dane wystąpił skarżący. Skoro zatem żądane dane nie znajdują się ani w posiadaniu Nadleśnictwa, ani żadnego innego organu, do którego Nadleśnictwo mogłoby wystąpić o ich przekazanie celem udostępnienia, to przyjąć należy, że nie mogą one zostać w żaden sposób potraktowane jako informacje o środowisku w rozumieniu u.u.i.ś. Organ podał również, że aby spełnić żądania skarżącej musiał by dokonać przetworzenia informacji a co za tym idzie niezbędne byłoby przeprowadzenie przez Nadleśnictwo działań prowadzących do wytworzenia żądanych informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, czy też zestawienia artykułów prasowych za okres wskazany przez wnioskodawcę. Tymczasem u.u.i.ś. nie przewiduje możliwości przetwarzania informacji. W związku z tym, w ocenie Nadleśniczego, wniosek skarżącej winien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei pozytywne rozpatrzenie wniosku – w ocenie organu, winno nastąpić wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Żądając informacji publicznej przetworzonej skarżący nie wskazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.

W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przypisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania, a to:

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś., przez zastosowanie do wniosku skarżącej ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji w jakiej wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie;

- art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez arbitralne stwierdzenie, że żądane informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, a nadto brak dostatecznego umotywowania dlaczego wnioskowe informacje nie zostały udostępnione na podstawie u.u.i.ś.;

- art. 391 § 1 K.p.a. przez doręczenie decyzji administracyjnej w sytuacji w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie;

- ewentualnie naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 K.pa. przez brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku w jakim zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej i zachodzi konieczność wydania decyzji o odmownej udostępnienia informacji publicznej;

2/ przepisów prawa materialnego, a to art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. Z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, która wyłącznie możliwa jest w oparciu o informacje posiadane przez organ, który w tym wypadku posiada monopol informacyjny.

W uzasadnieniu skarżący podał, że przed wydaniem decyzji nie został wezwany do złożenia wniosku z podpisami tradycyjnymi albo w formie elektronicznej. Ponadto 22 grudnia 2020 r. wadliwe doręczono jej zaskarżoną decyzję - drogą elektroniczną, przez co naruszono art. 64 § 2 k.p.a. Dalej podniesiono, że przedmiot wniosku dotyczył gospodarki leśnej (kwestii wdrażania planu urządzania lasu) a pytania odnosiły się zarówno do środowiska, jak i jego ochrony. Jej zdaniem bezsprzecznie każde działanie związane z planem urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem, czy też z jego ochroną. Trudno zrozumieć z jakich przyczyn Nadleśnictwo twierdzi inaczej. Stanowisko Nadleśnictwa, w ocenie skarżącej, prowadzi do uznania, że np. działania mogące wpłynąć na elementy środowiska nie dotyczą kwestii związanych ze środowiskiem i jego ochroną. Skarżący powołując się na art. 1 ust 2 u.d.i.p. wskazał, że u.u.i.ś będzie miała pierwszeństwo w każdym przypadku w jakim wniosek o informację dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyroki NSA z 24 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2267/14 oraz z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11. Podkreślił, że informacje będące przedmiotem wniosku mają znaczenie dla prowadzenia debaty o działaniach podejmowanych przez Organ w zakresie gospodarki leśnej. Bez informacji jak przebiegają procesy konsultacji, czy nastąpiły zmiany nie można w żaden sposób wypowiedzieć się o tym jak zaangażowana jest strona społeczna w kształtowanie lasów. W tym przypadku Nadleśnictwo ma monopol informacyjny. Skarżący podniósł nadto, że w u.u.i.ś nie znajduje zastosowania rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem w takim przypadku Nadleśnictwo nie mogło ograniczyć prawa do informacji.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa N wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji wystąpił o doręczenie elektroniczne, wskazując adres poczty elektronicznej. Wskazał również, że skoro decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art.391 K.p.a., to nawet ewentualne uchybienie ww. przepisowi nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego, wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku wezwania skarżącej do podpisania wniosku w przypadku w jakim zastosowanie ma u.d.i.p. i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia Informacji publicznej Nadleśnictwo podało, że skarżącej prawdopodobnie chodziło o naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., błędnie określonej przez nią jako przepis K.p.a. W ocenie Nadleśnictwa żądanie skarżącego, by Nadleśnictwo nakładało na nią dodatkowe ograniczenia formalne, jest całkiem niezrozumiałe. Dane konieczne dla wydania decyzji zostały zawarte już we wniosku o udostępnienie informacji, nie było więc potrzeby, aby ponownie o nie występować a decyzja została skarżącej skutecznie doręczona. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów u.d.i.p., w związku z przepisami u.u.i.ś. Żadna z tych ustaw nie została uznana za niezgodną z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 74 ust. 3 i art. 54 ust. 1, ani też z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a w szczególności z jej art. 10 ust. 1. Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza tym samym powołanych przez skarżącego ponadustawowych aktów prawnych. Nadleśnictwo podało nadto, w żaden sposób nie blokuje skarżącej możliwości formułowania samodzielnych postulatów, wniosków i uwag dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią, która w sprawie wymagała rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy opisane wyżej żądanie Stowarzyszenia udostępnienia informacji powinno być rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), czy też na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej: u.u.i.ś.), jak tego żądał skarżący.

Wymienione powyżej ustawy dotyczą dwóch konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych: prawa do informacji publicznej oraz prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska.

Prawo do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa determinuje jednak ustawa zwykła, co wynika z art. 81 Konstytucji RP, w szczególności art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten, jak podnosi się w doktrynie, ma charakter katalogu zawierającego wyliczenie kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu (Z. Cieślik, "Spójność regulacji dotyczącej jawności w multicentrycznym systemie prawa", w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, "Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna", Warszawa 2019, s. 140).

Wstępnie można w pewnym uproszczeniu założyć, że pojęcia informacji publicznej i informacji o środowisku są zakresowo, przynajmniej w części, zbieżne, przy czym informacja publiczna jest zakresowo szersza od informacji o środowisku, albowiem większość informacji o środowisku stanowi jednocześnie informacje publiczne. Jednak słusznie dostrzega się w doktrynie, "prawo do informacji o środowisku ma węższy zakres przedmiotowy w tym sensie, że odnosi się do środowiska (...), ale ma jednocześnie szerszy zakres podmiotowy: informacje o środowisku obejmują także dane pochodzące od podmiotów prywatnych, niezależnie od tego, czy wykonują one zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w zakresie powodowanej przez nie emisji – i dane, które podlegają jawności pozbawionej wyłączeń" (A. Haładyj, § 2 w rozdz. III, w: "Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie", Legalis 2019).

W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera norma kolizyjna wyrażona w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zdaniem Sądu należy na tej podstawie przyjąć, że podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawiono swobody w wyborze trybu udostępniania informacji, gdy żądanie dotyczy informacji mogącej stanowić informację publiczną oraz informację o środowisku. Przyznać należy w takiej sytuacji pierwszeństwo u.u.i.ś. jako lex specialis wobec u.d.i.p. Kwalifikacji w tym względzie powinien dokonać podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji (tak: A. Haładyj, ibidem).

Dla ustalenia, czy w określonym przypadku zachodzi podstawa do udostępnia informacji publicznej, czy też informacji o środowisku, analizie należy poddać dwa aspekty żądania: aspekt podmiotowy, odnoszący się do tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (odpowiednio informacji o środowisku), a także aspekt przedmiotowy, odnoszący się do tego, czy przedmiot żądania stanowi informację publiczną (odpowiednio informację o środowisku).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 tego aktu Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). W świetle przywołanych przepisów Nadleśniczy Nadleśnictwa N stanowi podmiot objęty art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p., zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Treść przywołanych wyżej przepisów ustawy o lasach naprowadza ponadto na wniosek, że Nadleśniczy jest również, wbrew podniesionej w decyzji argumentacji, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji w trybie u.u.i.ś.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Władze publiczne są również obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie (ust. 2). Pojęcie władz publicznych zostało zdefiniowane na potrzeby u.u.i.ś w art. 3 pkt 15a, zgodnie z którym obejmuje ono: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przez organy administracji, na podstawie art. 3 pkt 9 u.u.i.ś., rozumie się zaś: a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, c) Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego - w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym. Niewątpliwie, prowadzenie gospodarki leśnej w nadleśnictwie, odpowiedzialność za stan lasu, a w tym bezpośrednie zarządzanie lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych przesądza o tym, że nadleśniczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, w rozumieniu art. 3 pkt 9 lit. c u.u.i.ś., a co za tym idzie, może być, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji o środowisku.

Zakres przedmiotowy informacji o środowisku, jak wskazano powyżej, określa

art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., stanowiący, że udostępnianiu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie zawiera własnej definicji "środowiska". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Wiodącym w przywołanej definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego, stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (zob. J. Jendrośka, "Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LEX 2001). Powyższe pozwala przyjąć, że u.u.i.ś. dotyczy informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2019 r., I OSK 2158/17 ).

Odnosząc powyższe do działalności organu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, należy wskazać, że gospodarką leśną, po myśli art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Prowadzenie tak rozumianej gospodarki leśnej dotyczy bez wątpienia stanu środowiska, z czego jednak nie można wyprowadzić prostego wniosku, że wszystkie działania organów prowadzących gospodarkę leśną (w tym nadleśniczego) są działaniami mieszczącymi się w pojęciu informacji o środowisku w podanym wyżej rozumieniu. Pojęciem informacji o środowisku można bowiem objąć, w ocenie Sądu, tylko te przejawy działalności organu, które bezpośrednio dotyczą stanu środowiska.

W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonego w ww. katalogu. Stanowisko to jednak nie może być zaakceptowane, jako że organ nie przeanalizował wnikliwie treści wniosku skarżącego, tj. nie ustalił jednoznacznie, czy i w jakim zakresie wniosek dotyczy informacji o środowisku, a w jakim (ewentualnie) zakresie dotyczy informacji publicznej. Argumentacja organu odnosi się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako całości, tymczasem obejmuje on szereg kwestii, które – przynajmniej w części – mogą potencjalnie stanowić informację o środowisku. Podkreślenia wymaga chociażby to, że skarżący wnosił o informacje na temat rezultatów zgłaszania wniosków, postulatów i uwag przez "stronę społeczną". Rezultaty te, jeśli jakiekolwiek były, mogą przybrać postać aktów, działań określonych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., gdzie wskazano: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów. Nie jest przy tym tak, że wniosek obejmujący różne pytania dotyczące działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz informacji o środowisku musi być rozpatrzony w całości jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej albo informacji o środowisku, niezależnie od treści pytań w nim zawartych. Jeśli konkretne pytanie dotyczy informacji o środowisku, odpowiedź na nie powinna być udzielona w trybie u.u.i.ś., jeśli natomiast pozostała część wniosku nie dotyczy informacji o środowisku, a jest informacją publiczną, wniosek w tym zakresie powinien być rozpatrzony w trybie u.d.i.p. Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zgodnie z którym nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej będącej informacją o środowisku. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11 Naczelny Sąd Administracyjny, na tle sprawy dotyczącej żądania udostępnienia treści pozwolenia wodnoprawnego, że: "Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a, rozwiązania wynikające z ustawy znajdować będą zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m. in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń" (podobnie: wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., I OSK 2267/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli więc wnioskodawca obejmuje zapytaniem różne kwestie, podmiot zobowiązany powinien rozpatrywać poszczególne kwestie we właściwym reżimie prawnym.

Skoro zatem zakwestionowane zostało stanowisko organu, na podstawie którego przyjął on, że całość wniosku powinna zostać rozpoznana w trybie właściwym dla informacji publicznej, nie zaś informacji o środowisku, jako przedwczesną należało uznać odmowę motywowaną tym, że informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, co do której wnioskodawca nie wykazał przesłanek do jej udostępnienia, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konieczne jest jednak zaakcentowanie następujących zagadnień.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie ma definicji ustawowej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym jest nią informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która wymaga przygotowania "specjalnie" dla wnioskodawcy, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, co wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 574/20, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym z informacją przetworzoną możemy mieć do czynienia, "gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym (...) rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r., I OSK 574/20, Lex nr 3062978).

Z powyższego wynika m.in., że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z poszukiwaniem informacji u innych podmiotów, poza zasobami tego podmiotu zobowiązanego. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej, tak prostej jak i przetworzonej, obejmuje wyłącznie dane, którymi organ dysponuje, które są w jego posiadaniu, co jasno wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Niezasadnie więc organ uznał w zaskarżonej decyzji, że przetworzenie informacji wiąże się z koniecznością posłużenia się danymi zgromadzonymi w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, artykuły prasowe.

Niemniej jednak, podkreślić trzeba, że punktem wyjścia do rozważań, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, powinna być jednoznaczna konstatacja organu, że wnioskowana informacja w ogóle mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej. Takiej tylko informacji, nie zaś każdej będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, może dotyczyć decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, pomimo tego, że nie zweryfikował uprzednio, czy żądanie Stowarzyszenia w całości dotyczy informacji publicznej. Stwierdzenie, że Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p. nie oznacza przecież, że każda informacja, każdy dokument, jakimi dysponuje, ma walor informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1. Nie jest nią natomiast informacja o podmiotach, które występują do organów władzy publicznej, jak też informacja o kierowanych przez te podmioty wnioskach, pismach, stanowiskach, chyba że w swojej treści zawierają informację publiczną.

Dopiero zatem po ustaleniu, czy wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej, można przejść do oceny, czy do jej udzielenia potrzebne jest przetworzenie. Przy czym, niezależnie od tego, jakie przyjmuje się rozumienie informacji przetworzonej, oceny takiej nie może organ ograniczyć w konkretnym przypadku do analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinien uwzględnić w niej przedmiot swojej działalności oraz sposób realizacji zadań i kompetencji. Powinien więc przedstawić konkretne okoliczności faktyczne, dane, w tym liczbowe, uzasadniające przyjęcie, że informacja publiczna ma charakter przetworzony. Stanowisko Nadleśniczego w tym zakresie nie jest jasne. W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do skierowanego do wnioskodawcy pisma z 19 listopada 2020 r., z którego wynika, że gromadzona jest w informacja o wnioskach, postulatach i uwagach odnośnie prowadzenia gospodarki leśnej w Nadleśnictwie, które były oficjalnie kierowane w postaci petycji lub pism składanych lub przychodzących do sekretariatu pocztą tradycyjną, elektroniczną, ewentualnie również pytań lub komentarzy na profilu nadleśnictwa w serwisie społecznościowym oraz odpowiedzi na nie. Z decyzji nie wynika natomiast jednoznacznie, czy w okresie objętym wnioskiem jakiekolwiek wnioski, petycje w ogóle wpływały i w jakiej (chociażby w przybliżeniu) ilości, ani też czy udzielono na nie odpowiedzi i w jakiej postaci. Nie przekonuje niepowiązana z realiami funkcjonowania Nadleśnictwa N argumentacja organu dotycząca dodatkowych kosztów i nakładu pracy wymaganych do przetworzenia informacji. Nie wiadomo wreszcie, jakiego rodzaju danych dotyczy wypowiedź organu o braku archiwizacji danych o charakterze "czysto nieformalnym".

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ nie poczynił adekwatnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono w szczególności tego, czy żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy też informację o środowisku w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., a w odniesieniu do informacji publicznej – nie wyjaśniono, czy stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego odnoszących się do naruszenia przepisów konstytucyjnych oraz konwencyjnych, jak też do naruszenia przepisów art. 64 § 2 oraz art. 39ą § 1 k.p.a. (w skardze omyłkowo jako 391). Dostrzec należy, że przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu wywołanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie, w razie konieczności wydania decyzji administracyjnej, co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te nie znajdują natomiast zastosowania do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co do którego ustawa nie określa żadnych szczególnych wymagań formalnych, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail. Z powyższego wynika również, że także w sytuacji, w której zachodzi konieczność odmowy udostępnienia informacji publicznej brak jest podstaw do wtórnej weryfikacji wniosku, przy zastosowaniu trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu należało więc uznać za nietrafny.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 39ą § 1 k.p.a., który stanowi, że doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej należało przyjąć, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającego żądanie przekazania informacji na podany tam adres poczty elektronicznej wynika również zgoda na doręczenie na ten adres decyzji wydanej w wyniku negatywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowiąca zgodę, o której mowa art. 39ą § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak nawet jeśli by uznać, że wymagana zgoda nie została udzielona, przyjąć należy, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro skarżącemu doręczono decyzję, zapoznał się z jej treścią i skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach sprawy Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.