Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 152/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1280/17, w sprawie ze skargi T.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1280/17, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] (dalej jako organ) z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie T.G. (dalej jako wnioskodawca, strona) do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] stycznia 2017 r. (data wpływu) wnioskodawca zwrócił się do organu o zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego. W uzasadnieniu swojego podania wskazał, że jest osobą [...]. Od wielu lat [...], gdyż [...].

Organ, po przeanalizowaniu wniosku i zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania materiałów oraz działając m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) oraz § 12, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] ze zm., dalej w skrócie jako uchwała lokalowa), opisaną na wstępie uchwałą, odmówił zakwalifikowania i umieszczenia strony na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...].

Organ ustalił, że wnioskodawca przed [...] zamieszkiwał wspólnie ze swoimi rodzicami w mieszkaniu położonym w [...] przy ul. [...]. Ostatnim miejscem jego pobytu bezpośrednio przed [...] była zaś placówka [...] zlokalizowana przy ul. [...] w [...]. Od dnia [...] czerwca 2017 r. strona ma możliwość zamieszkiwania w lokalu rodziców, dlatego też nie można jej – w ocenie organu – uznać za osobę bezdomną w rozumieniu obowiązujących przepisów. Wspominany lokal składa się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i wc o łącznej pow. [...]m2. Wobec braku informacji o jego powierzchni mieszkalnej organ przyjął, że powierzchnia ta przekracza 6 m2 na osobę. Stanowi to zaś o niespełnieniu przez wnioskodawcę kryterium powierzchniowego, gdyż za trudne warunki mieszkaniowe przyjmuje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym powierzchni mieszkalna nie przekracza 6 m2 na osobę.

Z tych przyczyn organ stwierdził, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego ze [...] zasobu mieszkaniowego.

Strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionej skardze wystąpiła o jego uchylenie oraz o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu wskazała, że wszystkie wymagane przesłanki zostały przez nią spełnione, zaś organ nie wziął pod uwagę jej wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej, wynikającej z [...]. Zgoda rodziców na wspólne z nimi zamieszkiwanie została przy tym wyrażona jedynie tymczasowo i to pod naciskiem pracownika socjalnego. Nie prowadzi to zatem do uznania, że wnioskodawca dysponował jakimkolwiek prawem do lokalu, czy chociażby trwale dysponował możliwością zamieszkania wraz z rodzicami. Stąd też ocena spełnienia kryterium powierzchniowego nie miała w niniejszej sprawie żadnych podstaw faktycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały. Organ dodał przy tym, że w toku postępowania wnioskodawca nie wykazał, aby właściwe warunki do leczenia chorób, na które cierpi, mogły zostać mu zapewnione wyłącznie przez przyznanie lokalu socjalnego, nie zaś kontynuowanie terapii we właściwych placówkach.

Rozpoznając skargę, wojewódzki sąd administracyjny uznał, że jest ona dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywną, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, analiza przepisów uchwały lokalowej wskazuje na uznaniowy charakter odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu. Informacje uzyskane w toku rozpatrywania wniosku i złożonych wraz nim dokumentów, jako stanowiące podstawę fakultatywnej odmowy uwzględnienia wniosku, powinny być zatem wiarygodne i przekonywujące. Tymczasem w niniejszej sprawie takich ustaleń – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie poczyniono. W związku z tym, że wnioskodawca, zamieszkujący od dnia [...] czerwca 2017 r. wraz z rodzicami w należącym do nich mieszkaniu spółdzielczym o pow. całkowitej [...] m2, nie udokumentował ile wynosi jego powierzchnia mieszkaniowa, organ przyjął, że przekracza ona 6 m2, co świadczy o niespełnieniu przez stronę kryterium powierzchniowego. Takie ustalenia nie były prawidłowe i nie upoważniały organu do wydania rozstrzygnięcia odmownego na podstawie powołanego przepisu. Wobec tego zaskarżona uchwała nosi cechy dowolności, albowiem w sprawie naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organ całkowicie pominął okoliczność ewentualnego uprzywilejowania strony w dostępie do lokalu socjalnego w świetle § 12 i § 14 pkt 6 uchwały lokalowej. Regulacje te stanowią bowiem o możliwości zawarcia umowy najmu z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia określone warunki oraz znajduje się w niedostatku, a także o pierwszeństwie zawarcia umowy najmu przysługującym osobom, które opuściły [...], pod warunkiem, że przed pobytem w [...] ich udokumentowanym miejscem zamieszkania była dzielnica, w której został złożony wniosek. Wprawdzie skarżący w dacie złożenia wniosku nie opuścił [...], lecz nie stanowiło to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – przeszkody w ubieganiu się o wpisanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, albowiem wskazany wymóg musi być spełniony w dacie zawierania umowy najmu. Jest to rozwiązanie racjonalne, gdyż pozwala osobie [...] na kontynuowanie procesu [...] po opuszczeniu [...], czego organ całkowicie nie wziął pod uwagę.

W konkluzji Sąd Wojewódzki przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz naruszeniem § 14 ust. 1 pkt 6 (poprzez jego niezastosowanie) uchwały lokalowej, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ będzie zobowiązany do ustalenia faktycznej powierzchni mieszkaniowej lokalu, w których przebywa wnioskodawca, by następnie móc ocenić zasadność jego żądania pod kątem przesłanek warunkujących zakwalifikowanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 14 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 12 i § 13 uchwały lokalowej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że zaskarżony akt narusza § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały lokalowej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy bezsporne jest, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, o którym mowa w powołanym przepisie, dotyczy wyłącznie osób, które opuściły [...] i jednocześnie spełniają przesłanki z § 12 i § 13 uchwały lokalowej, których to przesłanek wnioskodawca z całą pewnością nie spełnia, co wprost wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i trudno oczekiwać, by gmina przy przyznawaniu lokali socjalnych priorytetowo traktowała każdą osobę, która opuszcza [...];

2) § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały lokalowej, poprzez przyjęcie, że organ nie zebrał wiarygodnych i przekonujących informacji i dokumentów, przez co także naruszył zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, gdyż nieprawidłowo ustalił, że powierzchnia przypadająca na każdą z trzech osób zamieszkujących lokal o pow. [...] m2 przekracza 6 m2, choć wnioskodawca powyższego nie udowodnił, w sytuacji gdy:

- zasady logiki, doświadczenia życiowego, wiedza organu w zakresie konstrukcji budynków położonych na [...] i w zakresie stosunku powierzchni użytkowej lokali do powierzchni mieszkalnej wykluczają wręcz możliwość ustalenia, że w [...]-metrowym lokalu w bloku, powierzchnia mieszkalna jest mniejsza niż 24 m2 (3 osoby x 6 m2);

- wnioskodawca nie udzielił informacji w tym przedmiocie pomimo wystąpienia o powyższe organu, a tym samym spełniona została przesłanka z § 22 ust. 5 uchwały lokalowej, umożliwiająca organowi odmowę zakwalifikowania wniosku;

- organ wystąpił do spółdzielni mieszkaniowej, w której zasobach znajduje się lokal, uzyskał oświadczenie matki o powierzchni lokalu, dokonał jego oględzin i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia tej informacji, a zatem nie ma innych obiektywnych możliwości, by wykonać wytyczne Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Uzasadniając powyższe zarzuty organ stwierdził, że nie sposób jest się zgodzić z wnioskami do jakich doszedł Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała nie była dotknięta żadnymi wadami prawnymi, tym bardziej takimi, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wbrew zapatrywaniu tego Sądu, organ podjął bowiem wyczerpujące starania celem ustalenia powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez stronę. W tym celu zwrócił się przede wszystkim do wnioskodawcy, który na skierowane do niego wezwanie nie odpowiedział, co uzasadniałoby już odmowę zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu na podstawie § 22 ust. 5 uchwały lokalowej. Również spółdzielnia mieszkaniowa, w której zasobach przedmiotowy lokal się znajdował, nie była w stanie podać jego powierzchni mieszkalnej, ograniczając się jedynie do wskazania jego struktury i powierzchni użytkowej wynoszącej ponad [...] m2. Potwierdziły to również oględziny mieszkania oraz oświadczenie matki strony. Stąd też nie można zgodzić się z tezą, że w sprawie nie poczyniono wiarygodnych i przekonujących ustaleń w tym zakresie. Organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyczerpał wszelkie możliwości zweryfikowania powierzchni mieszkalnej lokalu i bazując na tej podstawie oraz na znajomości konstrukcji budynku i stosunku powierzchni użytkowej do powierzchni mieszkalnej, a także na wiedzy i doświadczeniu życiowym, bez żadnych wątpliwości mógł ustalić, że powierzchnia mieszkalna lokalu w przeliczeniu na jedną osobę przekracza 6 m2. Organ dodał również, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających bądź tym bardziej obligujących go do dokonywania samodzielnego pomiaru mieszkania. W takiej sytuacji nie ma możliwości wykonana wytycznych zawartych w skarżonym wyroku co do określenia faktycznej powierzchni mieszkalnej lokalu.

Organ zwrócił również uwagę na bezzasadność powołania się przez Sąd pierwszej instancji na konieczność uwzględnienia pierwszeństwa w przydziale lokalu socjalnego, wynikającą z opuszczenia [...] po odbyciu [...], tj. przesłanki określonej w § [...] uchwały lokalowej. Okoliczność ta może zostać bowiem wzięta pod uwagę wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria uprawniające go do zawarcia umowy najmu, w tym w szczególności kryterium powierzchniowe. Skoro zaś z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w prowadzonym postępowaniu, nie było podstaw, aby tego rodzaju przesłankę w ogóle rozważać. W niniejszej sprawie bezsporny jest, że wnioskodawca może zamieszkiwać w obiektywnie dużym i składającym się z trzech pokoi mieszkaniu rodziców. Brak jest zatem podstaw do tego, by ubiegał się on o przydział lokalu socjalnego.

Na zakończenie organ dostrzegł, że Sąd pierwszej instancji powołał zupełnie inne podstaw, z których winno się wywodzić uprawnienie do lokalu socjalnego, aniżeli uczynił to sam wnioskodawca. W skardze zwrócił on bowiem uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały lokalowej, kryterium powierzchniowego nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej. Zdaniem organu, powołana przesłanka również nie mogłaby znaleźć zastosowania w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, albowiem sytuacja zdrowotna wnioskodawcy i jego [...] nie pozostawały w żadnym związku z warunkami mieszkaniowymi. Oświadczenie zaś matki strony o braku możliwości wspólnego zamieszkiwania w dłuższej perspektywie czasowej, nie miało znaczenia dla ustalenia, że brak jest po stronie wnioskodawcy uprawnienia do umieszczenia na liście osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego.

Z tych powodów organ wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została skierowana, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2021 r., na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one usprawiedliwione jedynie w odniesieniu do pierwszej z nich, w pozostałym zaś zakresie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodzić się należy zatem ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył § 14 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 12 i § 13 uchwały lokalowej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązkiem organu było rozważenie pierwszeństwa wnioskodawcy w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego, nawet jeśli nie spełniał on kryterium powierzchniowego, określonego w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, a jednocześnie nie zachodziły przesłanki wskazane w § 5 ust. 2 tej uchwały, zwalniającego go z obowiązku spełnienia wymaganego normatywu powierzchni mieszkalnej. Te dwie okoliczności prawne wzajemnie się bowiem wykluczały. Regulacja § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały lokalowej wskazywała wprawdzie, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które opuściły po odbyciu [...], pod warunkiem, że przed pobytem w [...] ich udokumentowanym miejscem zamieszkania była dzielnica, w której został złożony wniosek, ale jednocześnie zastrzegała, że ma ona zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w § 12 i § 13 uchwały. I o ile § 13 dotyczył niespełnienia kryterium niedostatku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, to § 12 jasno określał, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki zawarte w § 4 pkt 1, a mianowicie jest osobą bezdomną lub pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się m.in. zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Stąd też zasadnie organ przyjął, że opuszczenie przez wnioskodawcę zakładu karnego mogłoby mieć znaczenie przy określaniu pierwszeństwa w dostępie do lokali socjalnych wyłącznie wówczas, gdyby spełniał on kryterium powierzchniowe. W przeciwnym razie rozważanie tej okoliczności mijało się z celem i nie znajdowało podstaw faktycznych.

Należy również zwrócić uwagę, co pośrednio zostało wskazane w skardze kasacyjnej, że § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały lokalowej może niekiedy znajdować zastosowanie także do osób niespełniających przesłanek wynikających z § 4 pkt 1, lecz wyłącznie w zakresie, o którym mowa w § 5 ust. 2 tej uchwały. Sąd pierwszej instancji w żadnym jednak stopniu nie nawiązał do tego wyjątku, nawet w obliczu treści samej skargi, w której wnioskodawca powoływał się na przesłankę z § 5 ust. 2 pkt 3, tj. pozostawanie w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania; b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania; c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela.

Stwierdzenie zatem przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, że organ dopuścił się naruszenia § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały lokalowej poprzez jego niezastosowanie, bez jednoczesnego powiązania tego przepisu z § 5 ust. 2 pkt 3 tej uchwały, stanowiło o błędnej jego wykładni, potwierdzając tym samym pierwszy z podniesionych przez organ zarzutów kasacyjnych.

Wskazane naruszenie prawa materialnego nie mogło jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem kwestionowany wyrok w pozostałym zakresie odpowiadał prawu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 86/06, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 377/10, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Przechodząc do oceny zasadności drugiej podstawy kasacyjnej trzeba zauważyć, że przepisy uchwały lokalowej, których naruszenia Sąd pierwszej instancji miał się w ocenie organu dopuścić, tj. § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, ustanawiały obowiązek dokonania wnikliwej analizy dotychczasowego sposobu korzystania przez wnioskodawcę z lokalu oraz dopuszczały odmowę zakwalifikowania jego wniosku w przypadku niezłożenia oświadczeń i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie wskazanej analizy, a także oświadczeń i dokumentów dotyczących stanu majątkowego oraz tytułu prawnego do lokalu. Obowiązek ten nakładał zatem na organy rozpoznające wniosek konieczność podjęcia wszelkich możliwych działań, których rezultatem byłoby zweryfikowanie uprawnień wnioskodawcy do zawarcia umowy najmu lokalu. Pośród tych uprawnień znajdowało się niewątpliwie spełnianie przesłanek wymienionych w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, w tym kryterium powierzchniowego. Nie budziło wątpliwości, że organ mógł wymagać od strony współdziałania w tym zakresie, pod rygorem odmownego załatwienia jej wniosku. Rozstrzygnięcie takie zapadałoby jednakże w warunkach uznania administracyjnego, którego w żadnej mierze nie można rozumieć jako dowolności w załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej nie jest bowiem zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w tym również wszechstronnej ich oceny pod kątem tego, czy strona spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1334/14 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK1192/12), względnie czy odmowa jego przyznania wynika z braku współdziałania wnioskodawcy, jak zdaje się sugerować treść skargi kasacyjnej i przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

Ustalenia faktyczne organu winny być tym bardziej obiektywne, jeżeli dotyczą one pewnych z góry przyjętych kryteriów i wskaźników wyrażonych liczbowo oraz dających się określić w sposób matematyczny. Zwłaszcza jeżeli ich niespełnienie może prowadzić do odmownego załatwienia żądania wnioskodawcy. W ich przypadku nie powinno być zatem mowy o jakichkolwiek domniemaniach, czy założeniach, opierających się nawet o racjonalne podstawy. Liczy się bowiem jednoznaczne stwierdzenie, czy dana wartość została osiągnięta, czy też nie.

W rozpoznawanej sprawie przykładem takiego rodzaju obiektywnego miernika było kryterium powierzchniowe, o którym mowa w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej, zakładające, że trudne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy występują wówczas, gdy na osobę zamieszkującą w danym lokalu przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Przy czym przez powierzchnię mieszkalną lokalu – zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały lokalowej – rozumie się łączną powierzchnię wszystkich pokoi, a w lokalach, w których nie ma wydzielonego pomieszczenia kuchennego lub wnęki kuchennej, wskazaną powyżej łączną powierzchnię wszystkich pokoi pomniejsza się o 4 m2.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyrok, że przekroczenie wskazanego kryterium powierzchniowego winno być bezsprzecznie stwierdzone przez organ w toku rozpoznawania wniosku. Innymi słowy, organ winien wiedzieć, jaka jest powierzchni mieszkalna lokalu, aby następnie móc uznać, że kryterium powierzchniowe zostało przekroczone. Wiedza ta musi się przy tym opierać przede wszystkim na zasadach matematyki, nie zaś zasadach logiki, doświadczenia życiowego, czy też wiedzy organu o konstrukcji budynków położonych na obszarze jego działania. Znaczenia nie ma również znajomość relacji pomiędzy powierzchnią użytkową lokali a ich powierzchnią mieszkalną. Słusznie skądinąd założenie, że jest ona z pewnością w każdym przypadku mniejsza, nie prowadzi bowiem w żaden sposób do jej konkretnego obliczenia. Pomimo zatem tego, że lokal mieszkalny, który strona zajmuje, liczy sobie [...]m2 powierzchni użytkowej i zajmują go trzy osoby, nie zostało przez organ w żaden sposób ustalone, ile wynosi jego rzeczywista powierzchnia mieszkalna i czy przekracza ona 18 m2 (nie zaś 24 m2 jak mylnie podano w skardze kasacyjnej). Poza informacją, że mieszkanie składa się z trzech pokoi, w toku rozpoznawania sprawy pominięto ich charakterystykę, ani nawet nie podano ich przybliżonej powierzchni. Dodatkowo – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – z akta sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek doszło do sygnalizowanych przez organ oględzin lokalu, zaś oświadczenie matki wnioskodawcy o powierzchni lokalu nie wnosi do sprawy nic nowego.

Na aprobatę nie zasługuje również argument, że podanie powierzchni mieszkalnej stanowiło obowiązek wnioskodawcy, z którego się on – pomimo stosownego wezwania – nie wywiązał. Po pierwsze bowiem, znajdujące się w aktach sprawy wezwanie z dnia [...]2017 r., w ogóle nie odnosi się do kwestii powierzchni mieszkania, a jedynie informuje o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez osobiste stawiennictwo w siedzibie organu. Podczas zaś tego stawiennictwa nie podjęto nawet próby wyjaśnienia tej kwestii z wnioskodawcą. Dopiero późniejsza korespondencja ze spółdzielnią mieszkaniową skłoniła organ do przyjęcia założenia, że powierzchnia mieszkalna lokalu przekracza 6 m2 na osobę. Nastąpiło to jednak bez próby ponownego kontaktu ze stroną w celu wyjaśnienia tej istotnej okoliczności.

Pod drugie trzeba zauważyć, że podstawą odmownego załatwienia żądania nie było niepodjęcie przez stronę współdziałania w zakresie uzupełnienia braków złożonego wniosku, lecz stwierdzenie, że strona nie spełnia kryterium powierzchniowego. Organ nie może zatem aktualnie dokonywać zmiany podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia i przerzucać na stronę odpowiedzialność za wady zaistniałe w toku postępowania nie z jej winy.

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji spostrzegł, że wskazane uchybienie winno zostać przez organ usunięte. Nie można podzielić przy tym poglądu skarżącego kasacyjnie, że wszelkie możliwości ustalenia powierzchni mieszkalnej zostały już przez niego wyczerpane. Skoro pomimo swoich twierdzeń nie wezwał on strony ani nie dokonał oględzin lokalu, w ramach których również mógłby przeprowadzić stosowne pomiary, do których istniała wystarczająca podstawa prawna w postaci § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały lokalowej, to nie można uznać, aby nie istniały jakiekolwiek szanse na określenie powierzchni mieszkalnej lokalu. Nie można również wykluczyć, że dane tego rodzaju mogły zostać już ujawnione w rejestrach publicznych (księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków – kartotece lokalu), co organ winien zweryfikować.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, w pozostałym zakresie odpowiada prawu.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.