Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2402/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącego B. S. kwotę 112 (sto dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. S. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej też jako Główny Inspektor JHARS) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku kontroli skarżącego przeprowadzonej w dniach od 14 do 17 stycznia 2013 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w celu przeprowadzenia oceny poprawności znakowania oraz przeprowadzenia analiz laboratoryjnych, pobrano próbki z następujących partii towarów:

a) 3008 kg makaronu świderek a'400g (dane identyfikujące partię: 07.07.2014 Z3, data produkcji: 09.01.2013r., termin przydatności do spożycia: 07.07.2014r.),

b) 1432 kg makaronu krajanka a'400g (dane identyfikujące partię: 07.07.2014 Z3, data produkcji: 08.01.2013r., termin przydatności do spożycia: 07.07.2014r.),

c) 1128 kg makaronu wstążka a'400g (dane identyfikujące partię: 10.06.2014 Z2, data produkcji: 13.12.2012r., termin przydatności 10.06.2014r.),

d) 1208 kg makaronu nitka a'400g (dane identyfikujące partię: 10.06.2014 Z1, data produkcji: 12.12.2012r., termin przydatności 10.06.2014r.).

W wyniku oceny poprawności znakowania pobranych partii stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- brak podania warunków przechowywania produktów w sąsiedztwie terminu przydatności do spożycia, co jest niezgodne z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. nr 137, poz. 966 z późn. zm.),

- brak podania pełnej nazwy handlowej w/w produktów w pełni informującej o właściwościach i charakterystyce produktu tj. brak informacji w nazwie o dodatku kurkumy, co jest niezgodne z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 roku Nr 136, poz. 914 z późn. zm.).

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej też jako Wojewódzki Inspektor JHARS) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 2 795 złotych za wprowadzenie do obrotu czterech partii artykułów rolno - spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej. Organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. W przypadku makaronów brak jest szczegółowych przepisów prawnych regulujących jakość handlową, w tym nazewnictwo tych produktów. W związku z powyższym nazwa powinna w pełni informować o właściwościach i charakterystyce produktu. W przypadku, gdy stosuje się do produkcji makaronu, np. kurkumę czy też szafran a ich zastosowanie uzasadnia się względami smakowymi (przyprawowymi) to w celu odróżnienia takiego makaronu smakowego od makaronu produkowanego bez dodatku, np. kurkumy, informacja o zastosowanej kurkumie nie może ograniczać się tylko do wyszczególnienia jej w wykazie składników, ale powinna mieć również odzwierciedlenie w nazwie produktu.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że zarzut Wojewódzkiego Inspektora JHARS odnośnie braku podania pełnej nazwy handlowej jest niezasadny z uwagi na fakt, iż producent wskazał obecność kurkumy w wykazie składników.

Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że producent jest zobowiązany do zapewnienia jakości towaru zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta. Na mocy art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. W zakresie nazewnictwa makaronów nie obowiązują szczególne regulacje prawne. W obrocie nie funkcjonuje również nazwa zwyczajowa na określenie tego typu środka spożywczego. Wobec powyższego nazwa zakwestionowanego produktu powinna składać się z opisu tego środka, tak by umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych do reklamy oraz do prezentacji artykułów rolno-spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane, stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, iż oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Z powyższego wynika zdaniem organu, że nazwa powinna w pełen sposób charakteryzować środek spożywczy. Do produkcji zakwestionowanego makaronu, producent nie używa jaj, ani ich substytutów. Żółta barwa uzyskiwana jest poprzez dodanie do mąki kurkumy. Kurkuma ma wiele różnorodnych zastosowań, w tym barwienie potraw, a także ich przyprawianie, w celu nadania im walorów smakowych. Nawet niewielkie ilości kurkumy barwią potrawy na żółto ze względu na obecność kurkuminy, która posiada silne właściwości barwiące. Dopiero po dodaniu odpowiedniej ilości kurkumy potrawa uzyskuje określony smak. Kurkumina, stanowi ekstrakt z kurkumy i umieszczona jest w wykazie dozwolonych substancji dodatkowych (symbol E 100), lecz jej stosowanie do produkcji makaronów jest zabronione (§ 8 pkt 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych). Biorąc pod uwagę obie właściwości kurkumy, zastosowana przez producenta nazwa nie jest adekwatna do składu produktu. Producent winien użyć nazwy "makaron z kurkumą" - o ile ilość kurkumy nadaje produktowi jedynie barwę, bądź "makaron o smaku kurkumy", w przypadku gdy ilość dodanej kurkumy - przyprawy wpływa na smak makaronu. Konieczność wyszczególnienia w nazwie kurkumy, w jednej lub w drugiej formie, ma na celu pełne poinformowanie konsumenta o charakterystyce produktu. W oczach konsumentów żółte zabarwienie makaronu świadczy o wysokiej zawartości jaj. Konsumenci odbierają wysoką zawartość jaj jako wartość pozytywną, świadczącą o wysokiej jakości wyrobu. Często producenci podkreślają zarówno w sposób graficzny, jak i w nazwie obecność jaj (np. makaron czterojajeczny) właśnie ze względu na zainteresowanie konsumentów tego typu produktami. Uzyskiwanie żółtego zabarwienia na drodze dodawania kurkumy - przyprawy, a nie poprzez dodanie jaj, wprowadza konsumenta w błąd i nie pozwala mu odróżnić zakwestionowanego produktu od innych produktów wysokojajecznych, o ile informacja o obecności kurkumy nie jest umieszczona w nazwie. W konsekwencji konsument pozbawiony jest możliwości świadomego wyboru produktu.

Główny Inspektor JHARS zgodził się nadto ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora JHARS, iż zamieszczone na kontretykietach czterech zakwestionowanych partii makaronów informacje, wskazujące warunki przechowywania: "przechowywać w suchym i przewiewnym miejscu" nie zostały podane w bezpośrednim sąsiedztwie informacji o dacie minimalnej trwałości "najlepiej spożyć przed (...)". Jest to niezgodne z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie znakowania środków spożywczych, w myśl którego to przepisu, warunki przechowywania podaje się w sąsiedztwie terminu przydatności do spożycia albo daty minimalnej trwałości. Omawiane uregulowanie ma na celu umożliwienie konsumentowi zapoznanie się z informacją o okresie trwałości produktu równocześnie z warunkami jego przechowywania. W ocenie organu odwoławczego wyrażenie "w sąsiedztwie" oznacza, że dana informacja powinna być umieszczona bezpośrednio obok drugiej informacji. Wymaganie zamieszczenia informacji "w sąsiedztwie" jest znacznie bardziej restrykcyjne niż wskazane przez odwołującego się "w bezpośrednim polu widzenia", ponieważ można umieścić dwie rzeczy w jednym polu widzenia, a mimo to nie będą pozostawiły ze sobą w sąsiedztwie.

Co więcej, Główny Inspektor JHARS po szczegółowym przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż brak umieszczenia opisu formy (kształtu) makaronu w nazwie tj.: "świderek", "wstążki", "krajanka" oraz "nitka" uniemożliwia konsumentowi rozpoznanie rodzaju środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów. Stwierdzone działania producenta, tj. nieumieszczenie w nazwie produktu pełnego opisu zawierającego określenia "z kurkumą", napisów wskazujących na kształt makaronu ("świderek", "krajanka", "wstążka", "nitka"), a także brak zamieszczenia warunków przechowywania produktów w sąsiedztwie terminu przydatności do spożycia naruszają interes konsumenta poprzez brak pełnego poinformowania go o produkcie znajdującym się na rynku. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor JHARS uznał, że przedsiębiorca powinien być świadomy podstawowych obowiązków, jakie na nim spoczywają jako profesjonaliście działającym na rynku spożywczym od wielu lat. Zdaniem organu odwoławczego podmiot działający na rynku spożywczym nie może zasłaniać się nieznajomością prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie:

• art. 40a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez nałożenie kary pieniężnej w wyniku błędnego przyjęcia, że zakwestionowane produkty nie odpowiadają jakości handlowej,

• art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez przyjęcie, iż zakwestionowane produkty powinny być oznaczone nazwą opisową, a nie nazwą zwyczajową,

• § 9 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 w związku z załącznikiem 3 do pkt 7 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie wbrew tym przepisom, że informacja o zawartości składnika (kurkumy) w zakwestionowanych produktach powinna zostać zamieszczona w nazwie (tj. "makaron z kurkumą" lub "makaron o smaku kurkumy").

W ocenie skarżącego dla odpowiedniego poinformowania konsumenta, któremu zależy na zakupie makaronu z zawartością jaj i który uzależnia od tego swoją decyzję o zakupie produktu, za wystarczającą uznać należy podaną przez producenta informację o składnikach produktu zawartą w jego wykazie. W stosunku zaś do konsumentów, dla których obecność jaj bądź Innych składników w makaronie jest obojętna, przesłanka wprowadzania w błąd nie zachodzi, bo okoliczność, czy produkt ewentualnie zawiera składniki dodatkowe, nie wpływa na ich decyzje zakupowe. Tymczasem, działaniem wprowadzającym w błąd jest tylko takie, które w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że jeśli producent umożliwia konsumentowi zasięgnięcie należytej informacji w przedmiocie charakterystyki produktu, ryzyko wprowadzenia go w błąd nie zachodzi. Za należytą informację uznać w tym kontekście można przede wszystkim oznaczenie składnika w wykazie składników, z którym "rozsądnie spostrzegawczy i ostrożny" konsument może się zapoznać w momencie podejmowania decyzji o zakupie danego produktu. Wskazanie zawartości kurkumy w wykazie składników w wystarczający sposób daje więc konsumentom możliwość odróżnienia makaronu z jej zawartością od makaronu, który takiej przyprawy nie zawiera. Dlatego też, zdaniem skarżącego, odrzucić należy tezę organu, że użycie nazwy zwyczajowej "makaron" w odniesieniu do produktu wytworzonego z mąki z pszenicy zwyczajnej, wody i kurkumy (przyprawy) ukształtowanego w formę "nitek", "świderków", "krajanki" i "wstążek" narusza art. 6 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez wprowadzenie konsumenta w błąd co do składu produktu. Organ błędnie utrzymuje, że "uzyskiwanie żółtego zabarwienia na drodze dodawania kurkumy - przyprawy, a nie poprzez dodanie jaj, wprowadza konsumenta w błąd i nie pozwala mu odróżnić zakwestionowanego produktu od innych produktów wysokojajecznych, o ile informacja o obecności kurkumy nie jest umieszczona w nazwie. Żaden bowiem z przywołanych przez organ przepisów nie wymaga, by - w celu wykluczenia ryzyka wprowadzenia konsumenta w błąd - składniki produktu zostały wyszczególnione w nazwie. Skarżący zakwestionował nadto twierdzenie organu, że kurkuma została użyta jako barwnik makaronu, w celu zasugerowania konsumentowi, iż produkt posiada w swoim składzie jaja. Przyprawa ta została dodana w celu zniwelowania specyficznego "otrębiastego" posmaku użytej do produkcji pszenicy miękkiej, a jej efekt barwiący ma charakter wtórny. Ponadto, z powszechnie dostępnej wiedzy znany jest fakt, że właściwości barwiące kurkumy pod wpływem światła słabną. Biorąc zatem pod uwagę, że produkt przed trafieniem do konsumenta finalnego wystawiany jest na działanie światła poczynając już od etapu produkcji (suszenie, pakowanie itd.), poprzez dystrybucję a na ekspozycji na półce sklepowej kończąc, jego barwa nie jest w stanie wprowadzić przeciętnego konsumenta w błąd, co do składu i właściwości tego makaronu. Jak zauważa skarżący, o tym, że nazwa "makaron" nie sugeruje sama w sobie konsumentowi, że produkt zawiera jaja, zdaje się zauważać także sam organ, który w swojej praktyce wielokrotnie podkreśla, że taką charakterystykę produktu może sugerować konsumentowi dopiero uzupełnienie nazwy o słowa "staropolski", "domowy", "babuni", "tradycyjny". Skoro zatem obecność w produkcie jaj i brak w nim kurkumy sugerować mogą dopiero dodatkowe opisy, to trudno przyjąć jednocześnie, że taki sam skutek wywierać by miała sama tylko nazwa "makaron". Co więcej, oceniając nazwę zakwestionowanych w sprawie produktów w oderwaniu od kontekstu innych elementów oznakowania, w tym zwłaszcza wykazu składników, organ naruszył dodatkowo art. 46 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Rozważając, czy dane oznakowanie może wprowadzać konsumenta w błąd, należy oceniać je jako całość a nie - jak to uczynił organ - odrębnie jego poszczególne elementy. Ponadto, zdaniem skarżącego nałożony przez organ w zaskarżonej decyzji obowiązek użycia nazwy "makaron z kurkumą" lub "makaron o smaku kurkumy", nie znajduje podstaw w art. w art. 46 ust. 1 pkt 1 ppkt a) i art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, na które to przepisy powołuje się organ.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga B. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji).

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy nazwa handlowa towaru żywnościowego, jakim jest omawiany "Makaron – wyprodukowany z najlepszych polskich pszenic", musi obejmować jeden z jej składników tj. kurkumę. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w odniesieniu do niektórych produktów żywnościowych odrębne przepisy normują kwestie nazw takich towarów, które tym samym muszą spełnić ściśle określone wymogi jakościowe, w tym dotyczące składu. Omawiana wyżej sytuacja nie ma jednakże zastosowania w odniesieniu do takich artykułów żywnościowych, jak sporny makaron. Toteż, w braku przepisów szczególnych, określających jakość tego produktu, jego nazwa handlowa powinna być zgodna z przepisami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu.

Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów.

Na podstawie powyższego przepisu można wyróżnić cztery rodzaje nazw dopuszczalnych w obrocie prawnym: nazwę ustaloną na podstawie przepisów prawa, nazwę zwyczajową, nazwę składającą się z opisu środka spożywczego (pozwalający na rozpoznanie rodzaju, właściwości środka spożywczego i jego odróżnienie od innych), a także nie wymienioną w przepisie nazwę handlową, będącą nazwą fantazyjną niemieszczącą się w dwóch pierwszych kategoriach i nie odnoszącą się do samego środka spożywczego, jego składu lub sposobu produkcji.

Skoro w rozpoznawanym przypadku nie powołano przepisów prawa żywnościowego, w których ustalono by nazwę dla spornego środka spożywczego rozważenia dotyczyć powinny więc oceny czy zakwestionowana nazwa odpowiada nazwie zwyczajowej środka spożywczego bądź też, czy nazwa ta opisuje środek spożywczy w sposób umożliwiający konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego i odróżnienie go od innych, a nie wprowadza w błąd.

Ocena ta natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 roku sygn. akt II GSK 1954/11, jest kwestią zastosowania prawa. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż nie ulega wątpliwości, że brak jest możliwości uniwersalnego zdefiniowania czym jest "nazwa zwyczajowa", jak i na czym polegać ma "opis umożliwiający konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów". Jako wytyczną podał, że należy mieć na względzie, że ratio umieszczenia tego typu zwrotów (niedookreślonych) w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Dekodowanie tego typu zwrotów dokonuje się zatem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, ukonkretnienie znaczenia przepisu następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto – co oznacza stosowanie prawa (p. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, 7-8/2011).

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie przyjął, że w obrocie nie funkcjonuje nazwa zwyczajowa na określenie środka spożywczego w postaci makaronu. Wobec powyższego nazwa zakwestionowanego produktu powinna składać się z opisu tego środka, tak by umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów. Zarazem organ podkreśla, że w oczach konsumentów żółte zabarwienie makaronu świadczy o wysokiej zawartości jaj, bowiem konsumenci odbierają wysoką zawartość jaj jako wartość pozytywną, świadczącą o wysokiej jakości wyrobu. Co więcej, organ drugiej instancji wskazuje, iż często producenci podkreślają zarówno w sposób graficzny, jak i w nazwie obecność jaj (np. makaron czterojajeczny) właśnie ze względu na zainteresowanie konsumentów tego typu produktami.

W ocenie Sądu nie można nie dostrzec sprzeczności w stanowisku prezentowanym przez organ odwoławczy. Skoro bowiem, produktowi opisanemu na opakowaniu jako "makaron" nie można przypisać w krajowym obrocie gospodarczym nazwy zwyczajowej i konieczne jest wprowadzenie na opakowaniu jego opisu celem objaśnienia konsumentom charakteru produktu, to nie można jednocześnie przy takim założeniu stwierdzić, że sam kolor makaronu jest czynnikiem decydującym o jego atrakcyjności w oczach klientów. Zakładałoby to niewątpliwie, że nazwa "makaron" musi funkcjonować zwyczajowo w obrocie, skoro konsumenci już na podstawie koloru są w stanie przypisać produktowi takie cechy, jak dodatek jaj. Muszą więc oni, po pierwsze, posiadać wiedzę, z jakich podstawowych składników produkowany jest makaron, a po drugie zdawać sobie sprawę, że stosowanie odpowiednich dodatków może produkt uatrakcyjniać. Jeżeli konsumenci nie dysponowaliby taką wiedzą na temat powszechnie rozumianego pojęcia nazwy "makaron" jako produktu składającego się z mąki i wody, bezcelowym byłoby wprowadzenie wymogu dodania w nazwie informacji o obecności kurkumy.

W konsekwencji organ dokonując wykładni przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia a następnie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, winien po pierwsze zająć jednoznaczne stanowisko co do charakteru nazwy "makaron" a następnie wywieść odpowiednie konsekwencje w zakresie przypisania producentowi określonych obowiązków co do zakresu nazwy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby organ wskutek prawidłowo dokonanej wykładni przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przyjął z jednej strony, że desygnat słowa "makaron" wymaga wprowadzenia nazwy opisowej, a z drugiej wywiódł wobec producenta konsekwencje wprowadzenia ww. nazwy do obrotu jak w przypadku pojęcia o zwyczajowo przypisanym mu znaczeniu. Reasumując przedmiotowe rozważania, organ odwoławczy dokonując subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zobowiązany jest jednoznacznie i wyczerpująco wyjaśnić, czy pojęcie "makaron" uznaje za nazwę zwyczajową, czy też nie i przedmiotową nazwę należy uzupełnić o opis umożliwiający konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów.

Organ winien przy tym mieć na względzie, że stosownie do art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Istotnym jest, że nazwa towaru, jest pierwszą i ważną informacją budującą wyobrażenie konsumenta o danym produkcie, w dużej mierze decydująca o podjęciu decyzji zakupu tego towaru. Jeżeli nazwa produktu jest myląca lub błędna, a zwłaszcza istotnie wpływa na preferencje zakupu, którymi kieruje się konsument, a nie są one spełnione, dochodzi wówczas do trudnej do zaakceptowania sytuacji nabycia towaru, którego konsument nie zamierzał zakupić.

Zarazem oczywistym jest, że zbyt daleko idącym wymogiem byłoby, aby nazwa produktu żywnościowego obejmowała skład surowców użytych do jego wytworzenia. Nazwa produktu żywnościowego nie może jednakże pomijać surowca istotnego ze względu na preferencje konsumentów nabywających dany produkt żywnościowy, jeżeli z uwagi na te właśnie preferencje, poprzez wprowadzającą ich w błąd nazwę towaru, w rezultacie mieli by nabyć produkt żywnościowy, którego nie zamierzali zakupić. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji jako oczywistość przyjął, że dodanie kurkumy miało na celu wyłącznie wprowadzenie w błąd konsumentów przekonanych, że nabywają makaron, do produkcji którego wykorzystywano jaja. Jego zdaniem wprowadzenie nazwy "makaron z kurkumą" lub "makaron o smaku kurkumy" wyeliminuje powyższe zagrożenie. Organ nie dostrzega jednakże, że nałożenie na skarżącego powyższego wymogu spowoduje, że produkt ten może znajdować nabywców z uwagi na tą właśnie cechę, jaką jest obecność kurkumy. W konsekwencji, nie precyzując, jaki stopień zawartości kurkumy miałby uzasadniać uzupełnienie nazwy makaronu o ten dodatek, organ nie wziął pod uwagę możliwości wprowadzenia w błąd konsumentów zainteresowanych zakupem produktu zawierającego kurkumę, ze względu na jej właściwości. Konsumenci ci mogliby oczekiwać bowiem, że makaron zawierający w nazwie kurkumę, będzie posiadał jej odpowiednią ilość, a temu aspektowi organ w ogóle nie poświęcił w swych rozważaniach miejsca. Organ winien natomiast uwzględnić, że z istoty art. 7 Konstytucji RP wynika, iż to przepisy prawa określają maksymalny zakres ingerencji władz publicznych, poza którym obywatel powinien czuć się bezpieczny w tym sensie, że bez przekroczenia pola zabronionego pod groźbą kary nie może być pociągnięty do odpowiedzialności podatkowej. Normy prawa, w tym szeroko rozumianego prawa żywnościowego, winny wyznaczać wyraźne granice między tym, co jest dopuszczalne, a tym, co jest sankcjonowane. Zatem organ także musi mieć na uwadze przy swych rozstrzygnięciach zasadę określoności, nakładając na skarżącego określone sankcje. Nie może prowadzić swobodnych dywagacji co do potencjalnie wymaganej od producenta nazwy, w istocie nie wyjaśniając, czy w przypadku konkretnego produktu, którego przecież zna dokładną zawartość wskutek badań, wymagana prawidłowa nazwa brzmiałaby "makaron z kurkumą" lub "makaron o smaku kurkumy". Co więcej, nie może pomijać milczeniem konsekwencji wymogu wprowadzenia przez producenta nowej nazwy wobec potencjalnych oczekiwań konsumentów spowodowanych funkcjonowaniem nowej nazwy w obrocie.

Z kolei w odniesieniu do obowiązku podawania warunków przechowywania w sąsiedztwie terminu przydatności do spożycia albo daty minimalnej trwałości stwierdzić należy, iż obowiązek ten wynika § 15 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych. Przepis ten odwołuje się do § 2 ust.1 pkt 7 ww. rozporządzenia, który stanowi, że na opakowaniu podaje się informację o warunkach przechowywania, jeżeli oznakowanie środka spożywczego zawiera informację o terminie przydatności do spożycia oraz w przypadku, gdy jakość środka spożywczego w istotny sposób zależy od warunków jego przechowywania. Trwałość to data, do której produkt przy właściwym przechowywaniu spełnia swoja założoną funkcję. Data minimalnej trwałości dotyczy okresu, do którego prawidłowo przechowywany lub transportowany produkt spożywczy zachowuje wszystkie swoje właściwości (napis: "najlepiej spożyć przed..."). Natomiast termin przydatności do spożycia określa się wyrażeniem "należy spożyć do..." i oznacza on, że po danym dniu produkt nie nadaje się do spożycia. Podkreślić przy tym wypada, że warunki przechowywania muszą być tak określone, aby klient mógł, stosując się do podanych informacji, przechować produkt tak, by jego jakość zdrowotna nie pogorszyła się podczas przechowywania. Co do zasady producent sam decyduje, jak precyzyjnie należy określić te warunki.

Zdaniem Sądu, organ kwestionując umiejscowienie obu informacji na opakowaniu makaronu, uczynił to bez sprostania wymogom dyspozycji § 15 cyt. rozporządzenia, skupiając się wyłącznie na polemice z argumentacją skarżącego, że obie informacje znajdują się "w bezpośrednim polu widzenia". Oczywistym jest, że w myśl przytoczonego przepisu termin "w sąsiedztwie" należy rozumieć odmiennie niż termin "bezpośrednie pole widzenia". Jednakże, aby postawić stronie zarzut w powyższym zakresie, konieczne jest wyjaśnienie, dlaczego, w świetle § 15 cyt. rozporządzenia aktualne umiejscowienie obu informacji nie odpowiada desygnatowi pojęcia "w sąsiedztwie".

Mając powyższe na uwadze zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, należało uwzględnić skargę i orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O niewykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ppsa., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.