Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 21/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 162, art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-5, art. 36a ust. 5 pkt 7, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 1, art. 49f, art. 51, art. 52,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25, art. 26, art. 27,
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2021 r., [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją 8 listopada 2021 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] Inspektor lub ŚWINB) po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. z dnia 30 lipca 2021 r. nakładającej na:

- S. K.,

- P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "[...]" P. K., zwanego dalej skarżącym oraz

- [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w B.,

obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 listopada 2021 r.: projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego wraz

z instalacjami wewnętrznymi, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej

i przyłączami do sieci oraz parkingu ze zjazdami, usytuowanych na działkach nr [...], [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) i [...] (powstałej

w wyniku podziału działki nr [...]), obręb 0001 N. S. , gm. N. S. - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych

w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i do udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] [...] z dnia 18 lutego 2013 r., oraz -

w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania nakazanego obowiązku i orzekając co do istoty sprawy określił nowy termin przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowego do dnia 31 marca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu [...] Inspektor wskazał, że podstawę decyzji organu I instancji stanowiły art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. w związku z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. w związku z art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Organ odwoławczy ustalił, że Starosta [...] decyzją z 18 lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę opisanego wyżej obiektu budowlanego, tj. pawilonu handlowo-usługowego wraz z instalacjami, parkingu i pylonu reklamowego.

PINB w K. decyzją z 5 lutego 2014 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 4 lutego

2014 r.

W wyniku interwencji D. N. i ponownej kontroli w dniu 23 kwietnia 2014 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego I instancji stwierdzili, że wymiary parkingu są w rzeczywistości większe od zaprojektowanych. Co do budynku nie stwierdzono, aby został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym PINB

w K. postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. uchylił swoją decyzję

z dnia 5 lutego 2014 r., w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu

i orzekając o istocie sprawy udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie parkingu.

Decyzją z 15 stycznia 2021 r., ŚWINB w K. stwierdził nieważność decyzji PINB w K. z dnia 5 lutego 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 marca 2021 r. utrzymał ją w mocy.

Równolegle PINB w K. prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku sklepu "[...]" w N. S. przy ul. [...]. W postępowaniu tym podjęto następujące rozstrzygnięcia:

- postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. PINB w K. odmówił wszczęcia na wniosek D. N. postępowania administracyjnego w sprawie klimatyzatorów zewnętrznych zamontowanych na elewacji ww. budynku;

- postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. ŚWINB uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r. PINB w K. umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe;

- decyzją ŚWINB z 18 października 2019 r. ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. PINB w K. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej

i klimatyzacji budynku sklepu "[...]" w N. S. przy ul. [...];

- decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ szczebla powiatowego.

Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2021 r. PINB w K. powiadomił strony

o dokonaniu połączenia spraw oznaczonych znakami: [...]

i [...]:2014 w jedną sprawę oznaczoną znak: [...] -

w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku sklepu "[...]" oraz stwierdzeniem nieważności decyzji PINB w K. z dnia 5 lutego 2014 r. udzielającej S. K. pozwolenia na użytkowanie.

W dniu 7 lipca 2021 r. do organu I stopnia wpłynęło pismo D. N., która poinformowała o montażu w dniu 6 lipca 2021 r. instalacji fotowoltaicznej na połaci dachu budynku sklepu "[...]". Podczas ponownej kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2021 r. (poprzednia kontrola odbyła się 8 czerwca 2021 r., w czasie której stwierdzono, że na budynku sklepu były zamontowane urządzenia fotowoltaiczne o łącznej mocy 50 kW), pracownicy organu I instancji ustalili, że na dachu obiektu handlowego zostały zamontowane dodatkowe panele fotowoltaiczne. Od strony wschodniej zostało zamontowanych 18 szt. paneli PV

o mocy 380 Wp każdy, a od strony zachodniej 42 szt. paneli PV o mocy 380 Wp każdy. W dniu kontroli P. K. okazał protokoły odbioru z montażu paneli fotowoltaicznych z dnia 13 lipca 2021 r. wraz z dwoma inwerterami S.

i Sofar [...] Oświadczył, że inwestorem nowo zamontowanych paneli fotowoltaicznych jest [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa oraz że podłączenie instalacji jest na etapie uzgodnień, celem włączenia do sieci.

W dniu 26 lipca 2021 r. PINB w K. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę realizowanych przez P. K. oraz [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, polegających na instalowaniu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej większej niż 50 kW na obiekcie budowlanym - budynku handlowo-usługowym "[...]" przy ul. [...]

w msc. N. S. .

Następnie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 lipca 2021 r. będącą przedmiotem odwołania P. K..

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Inspektor przypomniał, że treść prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], wskazywała na konieczność wdrożenia trybu naprawczego, uregulowanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie (udzielonego decyzją PINB w K. z dnia 5 lutego 2014 r.) uruchomiło konieczność przeprowadzenia przez PINB w K. postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, organ I instancji wyszczególniając dwa zagadnienia wskazał na art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tj. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie instalowania urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 tj. wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym.

Organ przytoczył treść art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego

(w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) i wskazał, że nie ulega żadnej wątpliwości, że inwestor w trakcie budowy obiektu dokonał zmiany, która

w obecnym stanie prawnym stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Odstąpiono bowiem od projektu budowlanego w zakresie zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej. Powyższe potwierdza protokół z kontroli przeprowadzony przez pracowników PINB w K. w dniu 8 czerwca 2021 r., podczas której stwierdzono odstępstwa w zakresie instalacji sanitarnych - zamiast zespołu czterech powietrzno-wodnych pomp ciepła i kotła wodnego olejowego, zamontowano dwa piece na paliwo stałe - pelet.

Stwierdzając istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego

i pozwolenia na budowę organ I instancji zobowiązany był nałożyć, w drodze zaskarżonej decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowego, uwzględniającego stwierdzone zmiany, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przedłożenie przez inwestora nowego projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli wykonane i przewidziane do wykonania roboty budowlane będą odpowiadać przepisom prawa, w tym techniczno-budowlanym, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Rolą projektanta będzie ujęcie

w projekcie budowlanym wszelkich rozwiązań zrealizowanych w inwestycji, przy równoczesnym uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych i przepisów techniczno-budowlanych.

Po analizie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i obecnego stanu budynku sklepu "[...]", zasadnie organ I instancji stwierdził, że w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami należy, oprócz przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, wykonać również projekt docelowych urządzeń fotowoltaicznych, jako urządzeń technicznych obsługujących przedmiotowy obiekt budowlany wraz z wymaganym uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz wobec stwierdzonych pozostałych nieistotnych odstępstw wykonać projekt instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, która stanowi część budynku sklepu "[...]" i niewątpliwie nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Projekt instalacji wentylacji mechanicznej

i klimatyzacji będzie miał na celu wykazanie, czy instalacja ta nie narusza innych przepisów dotyczących m. in. ochrony przed hałasem. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że w momencie montowania instalacji klimatyzacyjnej przez inwestora wymagała ona pozwolenia na budowę. Obecnie przepisy nie dają podstaw do kwestionowania tego typu urządzeń, ponieważ wykonywanie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3d ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia.

Organ uznał także, że PINB w K. dokonał właściwego wyboru adresata obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, gdyż nałożył je na: S. K. – inwestora obiektu, P. K. prowadzącego działalność gospodarczą

pod nazwą P.H.U. "[...]" P. K. – inwestora części urządzeń fotowoltaicznych o mocy 33 kW oraz na [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa - inwestora nowo zamontowanych

w 2021 r. dodatkowych paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 22,8 kW, która to inwestycja została przyłączona do istniejącej już instalacji fotowoltaicznej o mocy 17 kW - wykonanej w sierpniu 2018 r.

Wskazano, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane jest faktem, że wyznaczony przez organ I instancji termin do przedłożenia wymaganych dokumentów niebawem upływa. W związku z powyższym należało stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w tej części rozstrzygnięcie organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy o nowym terminie, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. K. wniósł o uchylenie decyzji z 8 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w K. z 30 lipca 2021 r.

w sytuacji, gdy organ I instancji połączył trzy sprawy administracyjne z naruszeniem art. 62 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w K. z 30 lipca 2021 r.

w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 czerwca 2021 r. pomimo złożenia przez pełnomocnika skarżącego uzasadnionego wniosku o jej odroczenie.

W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji nie podniósł żadnych zastrzeżeń co do połączenia spraw dotyczących:

- postępowania naprawczego po stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w K.

z 5 lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie,

- instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji;

- wstrzymania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń fotowoltaicznych na budynku sklepu "[...]".

Jedna decyzja rozstrzyga sprawy połączone. Tymczasem jedynym przepisem pozwalającym organowi na połączenie różnych spraw jest art. 62 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie w przypadku postępowań dotyczących różnych stron, a prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a ponadto właściwy jest ten sam organ. Żaden przepis k.p.a. nie przewiduje możliwości połączenia dwóch lub więcej spraw dotyczących tej samej strony.

W tych okolicznościach brak było podstaw prawnych do wydania jednej decyzji rozstrzygającej trzy sprawy, co stanowi istotne uchybienie procesowe.

Ponadto wydana decyzja organu II instancji – pomimo nieprawidłowego połączenia trzech spraw administracyjnych – rozstrzyga jedynie pierwszą z nich.

Co do drugiej z połączonych spraw, to PINB w K. zauważył

w uzasadnieniu własnej decyzji, że brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji w tym zakresie na podstawie obowiązującej ustawy Prawo budowlane ze względu na brak akredytowanych badań stwierdzających przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, ponadto organ nie dostrzegł naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie usytuowania urządzeń. Ponadto PINB zauważył, że prowadzenie postępowania w zakresie przekroczenia norm hałasu nie należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego. Pomimo takich twierdzeń organ I instancji nie umorzył postępowania w sprawie, zakładając – być może – że nie jest to konieczne w kontekście połączenia spraw. Jednakże nie sposób, zdaniem skarżącego, przyjąć, że wydana przez PINB decyzja z 30 lipca 2021 r. "pochłonęła" zagadnienia podnoszone w postępowaniu znak [...]

Co do trzeciej sprawy, to w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że jedną

z przesłanek jej wydania było zainstalowanie bez wymaganego pozwolenia urządzenia fotowoltaicznego o łącznej mocy większej niż [...] W tym zakresie nie wydano jednak żadnej decyzji administracyjnej, a postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, realizowanych przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. "[...]" P. K. oraz [...]. z o.o. Sp. komandytowa, polegających na instalowaniu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej większej niż 50kW na obiekcie budowlanym, zostało uchylone postanowieniem ŚWINB z 27 września 2021 r.,

a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skoro jednak organ odwoławczy uchylił postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, to nie powinien uznawać sprawy dotyczącej tych urządzeń za zakończoną i przyjmować a priori – bez żadnych rozważań na ten temat – że jedną z przesłanek wydania zaskarżonej decyzji było zainstalowanie bez wymaganego pozwolenia urządzenia fotowoltaicznego

o łącznej mocy większej niż [...]

Skarżący zarzucił, że rozprawa w dniu 10 czerwca 2021 r. została przeprowadzona pomimo złożenia wniosku przez pełnomocnika skarżącego

o odroczenie jej terminu ze względu na niemożność wzięcia w niej udziału. Wniosek

z 7 czerwca 2021 r. został przesłany do PINB w K. przez platformę ePUAP. Biorąc pod uwagę zawiłość sprawy i kontrowersyjne połączenie trzech spraw przyjąć trzeba, że udział pełnomocnika w rozprawie był konieczny, a zignorowanie wniosku stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 15 marca 2022 r. pełnomocnik P. K. dodatkowo podniósł, że na datę podejmowania skarżonej decyzji organ II instancji zakładał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu jest ostateczna. Tymczasem została ona uchylona przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke [...]. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż decyzja objęta skargą i zawarte w niej zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego dotyczy również parkingu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r. – w uwzględnieniu wniosku zawartego w skardze – ŚWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji własnej

z 8 listopada 2021 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Uczestniczka D. N. w piśmie procesowym z 25 stycznia 2022 r. odniosła się do postanowienia z 4 stycznia 2022 r. wskazując, że w tej konkretnej sprawie decyzja ostateczna nie powinna być wstrzymana i wniosła o jej wykonanie. Stanowisko to podtrzymała w piśmie z 7 lutego 2022 r

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga odniosła zamierzony skutek, jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd upatruje w naruszeniach prawa dostrzeżonych z urzędu

i niepodniesionych przez skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną

Okoliczności faktyczne sprawy niezbędne do dokonania sądowej kontroli decyzji objętej skargą nie są między stronami sporne i wynikają z dokumentacji zgromadzonej przez organy administracji.

Nie ma wątpliwości co do tego, że obiekt będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z 18 lutego 2013 r. o pozwoleniu na jego budowę. W trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor – S. K. odstąpił od zatwierdzonego w powyższej decyzji projektu budowlanego w ten sposób, że zwiększył powierzchnię parkingu, zamontował na zewnątrz budynku cztery klimatyzatory oraz zespół wentylatorów obsługujących ladę chłodniczą, zmienił usytuowanie jednego wentylatora dachowego ze strony południowej na północną oraz zamiast planowanych w projekcie pomp ciepła zamontował kocioł na paliwo stałe (pelet). Zmiany te udokumentowane zostały w protokole kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w K. w dniu 23 kwietnia 2014 r., która poskutkowała wznowieniem postępowania zakończonego decyzją tego organu z 5 lutego 2014 r. udzielającą S. K. pozwolenia na użytkowanie obiektu (budynku wraz z instalacjami i parkingu). Nie ma również sporu co do tego, że przedmiotowy obiekt od daty podjęcia tej ostatniej decyzji pozostaje w użytkowaniu jako "[...]" w N. S. .

Od tego czasu organy administracji prowadziły w stosunku przedmiotowego obiektu następujące postępowania administracyjne:

1. wznowieniowe, zakończone ostateczną decyzją PINB w K. z dnia 11 czerwca 2014 r. znak: [...] uchylającą własną decyzję z 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i udzielającą S. K. właścicielowi formy P.H.U. Koziołek pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego na działkach nr [...], [...] i [...] w N. S. .

Decyzją z 30 lipca 2021 r. PINB w K. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 11 czerwca 2014 r. na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., zaś ŚWINB utrzymał ją w mocy decyzją z 8 listopada 2021 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA

w K. z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...], na który powołał się

w dodatkowej argumentacji pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r.;

2. nieważnościowe, skierowane w stosunku do decyzji PINB w K.

z 5 lutego 2014 r. o udzieleniu S. K. pozwolenia na użytkowanie inwestycji (budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i parkingiem). Decyzją z 15 stycznia 2021 r. ŚWINB stwierdził nieważność tej decyzji, zaś decyzją z 9 marca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy.

Jedna z decyzji podjętych w trakcie postępowania nieważnościowego

(w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności) była przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 12 grudnia 2019 r. w sprawie VII SA/Wa [...] – uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK [...]). Na ten wyrok powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji argumentując o zasadności wszczęcia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Ostatecznie, po uwzględnieniu wskazań zawartych w obu powyższych wyrokach organy wydały decyzje: z 15 stycznia 2021 r. (ŚWINB w K.) oraz

z 9 marca 2021 r. (GINB). Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu było rażące naruszenie przepisów w trakcie kontroli przeprowadzonej przed jej wydaniem tj. w dniu 4 lutego 2014 r., podczas której nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, mimo, że istniały one w dacie kontroli;

3. w sprawie klimatyzatorów zewnętrznych i instalacji wentylacji mechanicznej, znak: [...], prowadzonej na skutek interwencji D. N. – właścicielki nieruchomości sąsiedniej w stosunku do inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. W toku tego postępowania organy podejmowały szereg postanowień oraz decyzji opisanych częściowo w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nie zapadło jednak żadne ostateczne orzeczenie rozstrzygające sprawę co do istoty (postanowienia i decyzje I instancji były uchylane przez organ odwoławczy wraz

z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia);

4. w sprawie budynku handlowo-usługowego "[...]" przy ul. [...] w N. S. , znak: [...] Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez PINB w K. z urzędu w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, o czym strony zostały zawiadomione pismem z 22 kwietnia 2021 r.

Następnie PINB zawiadomił strony, że w związku z uchyleniem przez ŚWINB decyzji organu I instancji z 26 lutego 2021 r., znak: [...], wydanej

w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji budynku "[...]", "tut. organ dokonał połączenia spraw oznaczonych znakami: [...] i [...] w jedną sprawę oznaczoną znakiem: [...]" (pismo z 20 maja 2021 r.).

Przeprowadzona w ramach tego postępowania kontrola obiektu wraz

z parkingiem przeprowadzona w dniu 8 czerwca 2021 r. wykazała, że na południowej połaci dachu wykonano instalację fotowoltaiczną. Obecny podczas kontroli P. K. oświadczył, że od uzyskania przez ojca (S. K.) decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie, użytkuje on obiekt handlowy "[...]". Podał także, że instalacja fotowoltaiczna o mocy 33 kW i 17 kW została zamontowana w roku 2018, przy czym inwestorem instalacji o mocy 17 kW był S. K. (spółka z o.o. komandytowa)" – protokół kontroli z 8 czerwca 2021 r.

Kolejną kontrolę przeprowadzono 21 lipca 2021 r. i stwierdzono wówczas, że zamontowane zostały dodatkowe panele fotowoltaiczne o mocy 380 Wp: od strony wschodniej 18 paneli, a od strony zachodniej – 42. Obecny w trakcie kontroli P. K. okazał protokół odbioru z montażu z 13 lipca 2021 r. oraz oświadczył, że inwestorem nowo zamontowanych paneli jest [...]. z o.o. Spółka komandytowa.

Postanowieniem z 26 lipca 2021 r., znak: [...], PINB w K. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji

o pozwoleniu na budowę realizowanych przez P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "[...]" P. K. oraz [...] z o.o. Spółka komandytowa, polegających na instalowaniu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej większej niż 50 kW na obiekcie "[...]" w N. S. . Postanowieniem z 27 września 2021 r. ŚWINB w K. uchylił postanowienie z 26 lipca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wątpliwość co do strony zobowiązanej, bowiem inwestycja należąca do P. K. została ukończona w 2018 r., natomiast zaskarżone postanowienie nakłada obowiązek zarówno na P. K., jak i na [...] z o.o. Spółka komandytowa. Ponadto roboty budowlane zostały już wykonane, w związku z tym nie ma podstaw do rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu.

Decyzja I instancji poprzedzająca decyzję objętą skargą zapadła 30 lipca

2021 r. w tej samej sprawie, co opisane wyżej postanowienie z 26 lipca 2021 r.,

o znaku [...], a więc w sprawie połączonej, o której mowa

w zawiadomieniu z 20 maja 2021 r. Zawarte w tej decyzji zobowiązanie do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego pawilonu handlowo-usługowego wraz z instalacjami oraz parkingu ze zjazdami na działkach nr [...], [...] i [...] w N. S. , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmuje także projekt instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz projekt docelowych urządzeń fotowoltaicznych.

Pierwszą kwestią, którą Sąd uznał za konieczną do rozstrzygnięcia

w kontrolowanej sprawie, była ocena dokonanego przez organy wyboru przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w tym przypadku. Ocena ta jest istotna dlatego, że z dniem 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy tej ustawy, także w zakresie regulacji dotyczących tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa

w art. 50 i 51 (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 z późn. zm., zwana dalej ustawą nowelizującą).

Co do samej zasady nie może budzić wątpliwości, że w stanie sprawy organy nadzoru budowlanego winny stosować rozwiązania przyjęte w obu wskazanych wyżej przepisach. Bezspornym jest bowiem, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu wykonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, ale z niewątpliwym odstąpieniem od zatwierdzonego w niej projektu budowlanego. Odstępstwa takie są każdorazowo przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego pod kątem ewentualnego przypisania do jednego

z przypadków, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 i w zależności od okoliczności sprawy, zastosowania właściwego trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z obu decyzji, organy nadzoru budowlanego orzekały na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją, z tym, że do oceny, czy mamy do czynienia z odstępstwami istotnymi czy też nie, zastosowały przepisy art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zawierające aktualną definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wprowadzoną do ustawy z dniem 19 września 2020 r.

Wedle art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zawierającej nowelizację, czyli przed 19 września 2020 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym.

W stanie sprawy mamy do czynienia z dwoma postępowaniami dotyczącymi trybu naprawczego, prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego. Jednym

z nich, wcześniejszym, jest postępowanie dotyczące klimatyzatorów zewnętrznych

i instalacji wentylacji mechanicznej (znak: [...]) prowadzone od roku 2017, zaś drugim - postępowanie w sprawie budynku handlowo-usługowego "[...]" (znak: [...]), wszczęte z urzędu w kwietniu 2021 r. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak powiedziano już wyżej, oba postępowania zostały połączone przez organ w maju 2021 r. i od tej daty prowadzono jedno postępowanie pod znakiem [...]

Zdaniem Sądu, znacznie szerszy zakres przedmiotowy późniejszego postępowania, wszczętego w kwietniu 2021 r., obejmującego zbadanie zgodności

z prawem robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę

w stosunku do całej inwestycji, a więc również dotyczącego instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, przemawia za przyjęciem stanowiska, że właśnie to późniejsze postępowanie ma charakter "główny" i data jego wszczęcia decyduje

o zastosowaniu właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Bez względu bowiem na to, czy postępowanie w stosunku do instalacji wentylacji mechanicznej

i klimatyzacji byłoby prowadzone wcześniej, czy też nie, organ zobowiązany był, po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 5 lutego 2014 r., do wszczęcia postępowania naprawczego wobec całej inwestycji, a to w związku ze stwierdzonym faktem wybudowania jej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ postępowanie "główne" zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowelizującej, przytoczony wyżej art. 25 przepisów przejściowych nie będzie miał więc zastosowania, a organy nadzoru budowlanego powinny orzekać w tej sprawie na podstawie ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej po 19 września 2020 r. Nie ma także w tym przypadku zastosowania art. 27 ustawy nowelizującej, na który powołał się organ I instancji uzasadniając zastosowanie przepisów w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do jego treści, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26 (zgodnie z tym ostatnim przepisem, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym),

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4 (a więc m.in. ustawy Prawo budowlane), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przypomnienia wymaga, że przepisy przejściowe, jak zacytowane wyżej art. 25, 26, 27, a także art. 28 ustawy nowelizującej (który powołał organ I instancji jako podstawę zastosowania nowych przepisów do oceny istotnych odstępstw od projektu budowlanego i zastosowania art. 36a w jego aktualnym brzmieniu), regulują tzw. kwestie międzyczasowe. Dotyczą one stanów faktycznych i prawnych "otwartych"

w dacie wejścia w życie ustawy nowelizujacej, a więc takich, które rozpoczęły swój bieg pod rządami starego prawa, ale zostaną zamknięte w trakcie obowiązywania przepisów nowych. Świadczy o tym choćby treść art. 27, nawiązująca do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych (a nie do zamierzeń już zrealizowanych). Z taką sytuacją "stanu otwartego" nie mamy jednak do czynienia w stanie faktycznym sprawy. Pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania udzielono wprawdzie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane, ale także przed tą datą zakończono budowę na podstawie tego pozwolenia. Nie chodzi więc o zamierzenie realizowane w rozumieniu art. 27 ustawy nowelizującej, ale zrealizowane jeszcze przed wejściem jej w życie. Jeżeli więc postępowanie naprawcze w stosunku do wykonanych robót wszczęte zostało po 19 września 2020 r., tak jak w tym przypadku, organ winien stosować przepisy obowiązujące aktualnie.

W związku z tym, przepisy ustawy Prawo budowlane przytaczane będą

w dalszym ciągu w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, gdyż wedle tego stanu prawnego sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zgodności z prawem poddanych mu pod osąd aktów administracyjnych (tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym).

Sąd nie znajduje przy tym podstaw do zakwestionowania prawidłowości połączenia (czy też wspólnego rozpatrzenia) spraw dotyczących: klimatyzatorów zewnętrznych i instalacji wentylacji mechanicznej (znak: [...]) oraz budynku handlowo-usługowego "[...]" (znak: [...])

i prowadzenie jednego postępowania, obejmującego całą inwestycję, co zarzuca skarżący. Zdaniem Sądu, nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Argumenty przemawiające za słusznością takiego stanowiska wynikają nie tylko z szerokiego, przedmiotowego zakresu postępowania wszczętego w kwietniu 2021 r., o czym była już mowa wyżej. Podkreślenia wymaga, że nałożone na strony obowiązki wypływają w tym przypadku z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, gdyż chodzi o zbadanie zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w trakcie realizacji obiektu na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Stwierdzenie nieważności decyzji z 5 lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie otworzyło organowi drogę procesową do wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do robót wykonanych w trakcie realizacji inwestycji, co nie było możliwe, dopóki decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym. Wykonane przez inwestora klimatyzatory i instalacja wentylacji mechanicznej, będące przedmiotem postępowania prowadzonego pod znakiem [...], nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym

i dlatego - jak każde odstępstwo - podlegają ocenie pod kątem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Podobnie jak zmiana źródła zaopatrzenia budynku w ciepło (którą organy zakwalifikowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), także klimatyzatory i zmiana w zakresie wentylacji mechanicznej wykonane zostały w tym samym czasie, bo trakcie realizacji obiektu w latach 2013 – 2014.

Zdaniem Sądu, art. 62 k.p.a. nie został naruszony w stosunku do omawianych postępowań, gdyż przepis ten dotyczy innych sytuacji, a mianowicie takich, w których obowiązki mogą być skierowane do różnych podmiotów (stron), natomiast wynikają

z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. W tym konkretnym przypadku możliwe do nałożenia obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego, z tej samej podstawy prawnej oraz mogą i powinny być skierowane

w stosunku do tego samego adresata, określonego w art. 52. Ten ostatni przepis, podobnie jak art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, zostały wprawdzie wadliwie przez organy zastosowane (o czym będzie mowa niżej), jednak pozostaje to bez znaczenia dla oceny zasadności rozpoznania w jednej, wspólnej sprawie kwestii związanych

z klimatyzacją, wentylacją mechaniczną i innymi robotami wykonanymi w trakcie realizacji obiektu z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, szczególna sytuacja, jaka zaistniała w sprawie, spowodowała wręcz konieczność rozpatrzenia w jednym postępowaniu wszystkich odstępstw od projektu budowlanego na etapie jego wykonania i wbrew temu, co podnosi skarżący, sprawa dotycząca całego obiektu, wszczęta po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie "pochłonęła" przedmiot postępowania dotyczącego wentylacji mechanicznej i klimatyzatorów. W zawiadomieniu z 20 maja 2021 r. organ informuje wprawdzie, że dokonał "połączenia" obu spraw (nie przywołując jednak art. 62 k.p.a.), ale faktycznie owo "połączenie" dokonało się automatycznie wskutek zmiany stanu faktycznego, polegającej na konieczności przeprowadzenia kontroli zgodności

z prawem wszystkich odstępstw od projektu budowlanego, która powstała – w tak szerokim zakresie przedmiotowym - dopiero wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Rację ma natomiast skarżący kwestionując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczące montażu paneli fotowoltaicznych. Dla jasności argumentacji, która przemawia za słusznością takiego stanowiska, koniecznym jest jednak uprzednie odniesienie się do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Jak już podkreślono wyżej, nie budzi żadnych wątpliwości zasadność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej inwestycji trybu naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy. Aby zastosować jedno z przewidzianych w art. 51 rozstrzygnięć, organ musi w pierwszej kolejności ustalić, z którym przypadkiem wymienionym w art. 50 ust. 1 mamy do czynienia

w konkretnym stanie faktycznym.

Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Art. 51 ust. 4 stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Po zakwalifikowaniu danego stanu faktycznego do jednego z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4, organ nadzoru budowlanego może podjąć jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 51 ust. 1.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Artykuł 51 ust. 7 stanowi przy tym, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z zacytowanych przepisów wynika zatem, że:

- po pierwsze, zobowiązanie do sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające

z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ nadzoru budowlanego może nałożyć tylko w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w projekcie zagospodarowania terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4);

- po drugie, możliwość podjęcia decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 przewidziana jest wyłącznie w stosunku do robót wykonywanych, a nie już wykonanych. Świadczy o tym wprost art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi już wykonanymi, nawet jeżeli są one wynikiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego dysponuje jedynie uprawnieniem do wydania jednej z decyzji opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. W takim przypadku nie wstrzymuje się prowadzenia robót budowlanych (gdyż zostały już wykonane), zaś organ stosuje bezpośrednio art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Jeżeli natomiast interwencja organu nadzoru budowlanego ma miejsce w trakcie realizowania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę, decyzje przewidziane w art. 51 ust. 1 – 3 można wydać nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy przyjęły, że w tym konkretnym przypadku zastosowanie ma:

- art. 50 ust. 1 pkt 1 - co do zamontowania bez wymaganej decyzji

o pozwoleniu na budowę urządzeń fotowoltaicznych o mocy większej niż 50 kW,

- art. 50 ust. 1 pkt 4 - w stosunku do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały więc z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w przypadkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz wtedy, gdy roboty budowlane zostały już wykonane (art. 51 ust. 7).

Nie ma wątpliwości, że odstępstwa od projektu budowlanego, zarówno te, które organ uznał za istotne (zmiana źródła ciepła do ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej), jak i te co do których ustalił, że są nieistotne (montaż klimatyzatorów oraz zmiany w zakresie wentylacji mechanicznej) zostały już zrealizowane w trakcie wykonywania obiektu. Z tych powodów organ nie wydawał postanowienia

o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W stosunku do zrealizowanych robót budowlanych, których zgodność

z prawem podlegała kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, można było zatem nałożyć jedynie obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje ocena prawidłowości zakwalifikowania przez oba organy zmian dokonanych przez inwestora w zakresie źródła ogrzewania obiektu jako istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego i zastosowania w tym zakresie art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wykonywania robót budowlanych prowadzących do tych zmian. Bez względu bowiem na wynik tej oceny niezmiennym pozostaje przyjęcie, że brak było podstaw prawnych do nałożenia

w zaskarżonej decyzji obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy

w stosunku do wykonanych już robót budowlanych.

Co się zaś tyczy montażu paneli fotowoltaicznych, które – jak ustalił organ II instancji w zaskarżonej decyzji - zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, to bez względu na to, czy zostały już zrealizowane, czy też byłyby w trakcie realizacji, to nałożenie w decyzji obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, naruszało prawo. Jak powiedziano już wyżej, przepis ten można zastosować tylko w razie zaistnienia przypadku, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tj. w razie stwierdzenia wykonywania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Roboty związane z montażem paneli fotowoltaicznych winny być przedmiotem badania w odrębnym od niniejszego postępowaniu, gdyż wynikają z innego stanu faktycznego, niezwiązanego procesowo ze stwierdzeniem nieważności udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Panele wykonane zostały w zupełnie innym czasie, niż pozostałe roboty budowlane, a mianowicie częściowo w roku 2018, a częściowo

w 2021, a więc już w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego. Obiekt "[...]" funkcjonuje od 2014 r., a zamontowanie paneli fotowoltaicznych nie miało nic wspólnego z udzielonym pozwoleniem na jego użytkowanie, gdyż wykonano je kilka lat po decyzji z 5 lutego 2014 r. Ponadto inwestorami montażu paneli byli P. K. oraz [...] z o.o. Spółka komandytowa, podczas gdy inwestorem pozostałych robót związanych z realizacją obiektu był S. K.. Inna jest także podstawa prawna orzekania w zakresie paneli fotowoltaicznych, oparta o przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, co zresztą podkreślają oba organy w uzasadnieniu swoich decyzji.

Poza naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organy dopuściły się również naruszenia art. 52 tej ustawy, kierując nałożone obowiązki do podmiotów niezobowiązanych do ich wykonania. Zgodnie z art. 52 ust. 1, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa m.in. w art. 51 ustawy, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Przepis w tym właśnie brzmieniu przytoczył organ odwoławczy

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako argument na poparcie tezy o poprawności decyzji organu I instancji, przy czym nie dostrzegł organ tego, że jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przyjął brzmienie przepisów Prawa budowlanego przed nowelizacją, a więc przed 19 września 2020 r. Artykuł 52 przed tą datą miał zupełnie inną treść, ujętą w jedną jednostkę redakcyjną. Akceptując stanowisko PINB w K., że do stanu faktycznego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy regulujące postępowanie naprawcze w wersji przed 19 września 2020 r., organ odwoławczy powołał przepis w brzmieniu obowiązującym aktualnie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że uzasadniając wybór adresatów obowiązków nałożonych

w decyzji z 30 lipca 2021 r., PINB w K. przytoczył treść art. 52 w wersji sprzed nowelizacji, a więc ten akurat organ pozostał w tym zakresie w zgodzie

z przyjętym założeniem (aczkolwiek nie podzielanym przez Sąd), że zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 19 września 2020 r. (poza art. 36a tej ustawy).

Ponieważ w stanie sprawy mamy do czynienia z robotami budowanymi już wykonanymi, do określenia adresata (adresatów) obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 lub 2 ustawy, należy zastosować art. 52 ust. 1 zdanie drugie. W grę wchodzi zatem nałożenie ich na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Nakładając obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na inwestora obiektu S. K. oraz na inwestorów paneli fotowoltaicznych – P. K. i [...] z o.o. Spółkę komandytową

z siedzibą w B., organy nie wykazały podstaw prawnych takiego wyboru. Nawet w świetle obowiązującego przed nowelizacją art. 52 ustawy, takie wskazanie adresatów decyzji byłoby – w stanie faktycznym tej sprawy – nieprawidłowe. Podmioty te nie są wyłącznymi właścicielami obiektu budowlanego (ewentualnie współwłaścicielami z innymi osobami), inwestorami całości robót, z wykonania których wynikał nałożony obowiązek, nie sprawują również wspólnie zarządu obiektem jako jego zarządcy w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Organ uznał, że zarządcą jest P. K., ale ani podjęte decyzje ani akta administracyjne nie dają odpowiedzi na pytanie, na jakich okolicznościach - poza niekwestionowanym twierdzeniem, że skarżący użytkuje obiekt "[...]"- oparte zostało takie ustalenie i jakie są jego prawne podstawy.

Ponieważ wykazane wyżej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo złożonego wniosku o jej odroczenie, Sąd uznał, że istotnie doszło do uchybienia temu przepisowi, jednak brak jest podstaw do przyjęcia, aby mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy

w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z akt wynika, że organ I instancji przeprowadził w dniu 10 czerwca 2021 r. rozprawę administracyjną, mimo, że 8 czerwca 2021 r. na platformą e-PUAP złożony został elektronicznie wniosek o jej odroczenie wraz z pełnomocnictwem udzielonym przez P. K. adwokatowi A. A.. Na rozprawie obecny był P. K., który nie domagał się jej odroczenia mimo braku jakiejkolwiek informacji ze strony kierującego rozprawą, że wniosek został złożony. Wprawdzie pieczęć na wniosku z adnotacją "PINB w K. doręczono dnia 10.06.2021" może sugerować, że wniosek złożony został do akt już po rozprawie, jednak jest to okoliczność pozostająca bez znaczenia dla przyjęcia, że do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. istotnie doszło. Z wniosku wynika bowiem, że został złożony we właściwym terminie, przed datą rozprawy. Sąd uznał jednak, że to oczywiste uchybienie nie może przesądzać o uwzględnieniu skargi, a to wobec innych, wykazanych wyżej naruszeń prawa materialnego. Poza tym skarżący nie wykazał, aby miało ono czy też mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy rozprawa była przeprowadzona przez organ I instancji, a stosowne zarzuty zostały zgłoszone w odwołaniu złożonym w imieniu P. K. przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również fakt, że

wyrokiem z 16 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Ke [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w K. z 11 czerwca 2014. uchylającej własną decyzję z 5 lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

i udzielającej S. K. właścicielowi formy P.H.U. Koziołek pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego na działkach nr [...], [...], [...]

w N. S. . Decyzja z 11 czerwca 2014 r., będąca przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ke [...], jest bowiem pochodną decyzji z 5 lutego 2014 r.

o pozwoleniu na użytkowanie i jej byt prawny uzależniony jest od tej ostatniej decyzji, a ta z kolei została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego

w trybie nieważnościowym, a więc ze skutkiem ex tunc. Oznacza to przyjęcie stanu faktycznego i prawnego równoważnego z tym, jakby decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nigdy nie została podjęta, co było wystarczające dla zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego. Fakt, że wobec rozstrzygnięcia zawartego w opisanym wyżej wyroku WSA z 16 lutego 2022 r. formalnie nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie parkingu i będzie się wobec niej toczyć inne postępowanie nadzwyczajne (wedle wskazań tego wyroku – postępowanie nieważnościowe), pozostaje bez znaczenia dla kontrolowanej sprawy w uwagi na zależny charakter decyzji z 11 czerwca 2014 r. Decyzja ta nie może bowiem wywoływać skutków prawnych wobec stwierdzenia nieważności decyzji, którą uchylała, czyli decyzji z 5 lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie całego obiektu, z parkingiem włącznie.

Uwzględnienie skargi i uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji powoduje, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Bezprzedmiotowymi stały się zatem wnioski stron w tym zakresie, a mianowicie złożony przez skarżącego na rozprawie przed Sądem w dniu 15 marca 2022 r. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz przeciwny wniosek uczestniczki D. N. o jej wykonanie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji będzie miał na uwadze stanowisko prawne zaprezentowane w niniejszym wyroku. W szczególności będzie organ pamiętał, aby sprawę związaną z montażem paneli fotowoltaicznych rozstrzygnąć w odrębnej decyzji administracyjnej, zaś w niniejszej sprawie zastosować właściwe przepisy (art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane) co do oceny zgodności z prawem pozostałych robót budowanych wykonanych w trakcie realizacji inwestycji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wedle stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).