Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 943/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskoteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz K. S. kwotę 4517,- (cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ), art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w zw. z art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 30.000,00 zł - [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 31 lipca 2020 r. PPIS w Ł. wydał decyzję zakazującą K. S.prowadzącemu działalność pod nazwą AX K. S. prowadzenia dyskoteki w Pubie "BX" w Ł. przy ul. A 84 w Ł.. Powyższa decyzja wydana została m.in. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii dotyczącego tego rodzaju działalności. Decyzja stała się ostateczna, gdyż strona nie wniosła odwołania akceptując tym samym treść rozstrzygnięcia dotyczącą nałożonego zakazu.

PPIS w Ł., zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., pismem z 2 września 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskoteki 29 sierpnia 2020 r. oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.

[...] r. organ I instancji wydał decyzję nakładającą na K. S. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.

W odwołaniu strona zarzuciła:

- błędy w ustaleniach faktycznych w zakresie stwierdzenia, że pod wskazanym w decyzji adresem organizował w dniu 29 sierpnia dyskotekę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że został złamany zakaz wprowadzony RM z 7 sierpnia 2020 r.,

- wydanie decyzji z powołaniem się na późniejsze rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r., - wydanie decyzji w oparciu o przepisy nakładające określone zakazy w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowanej przez art. 22 Konstytucji RP, z pominięciem konstytucyjnie gwarantowanej ścieżki legislacyjnej, na podstawie rozporządzenia, które nie jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Strona podkreśliła, że w klubie bardzo poważnie traktowano potrzebę stosowania się do wytycznych sanitarnych w zakresie zachowania dystansu, noszenia maseczek oraz używania środków dezynfekcyjnych.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 29 sierpnia 2020 r. strona zorganizowała dyskotekę w przedmiotowym obiekcie naruszając zakaz wynikający z § 9 ust. 5 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Tożsamy zapis wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. (obowiązującym w dniu popełnienia naruszenia) zgodnie, z którym do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Ustalenia naruszenia ww. zakazu PPIS w Ł. dokonał w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników PSSE w Ł. we wskazanym dniu. Z kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z 29 sierpnia 2020 r., z którego wynika fakt działalności dyskoteki w podwórzu przy ul. A 84 z udziałem DJ i osób tańczących przy głośnej muzyce. Personel w znacznej części używał maseczek i rękawiczek, jednak część pracowników nosiła maseczki nie zakrywając nosa. Na terenie obiektu były rozstawione miejsca, w których serwowano napoje i przekąski. Przy kasach stały tłumy ludzi niezachowujących dystansu, bez maseczek. Na terenie dyskoteki był zapewniony środek do dezynfekcji.

ŁPWIS nie podzielił stanowiska strony, że organ I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych w tym zakresie.

Przepisy nie wprowadzają definicji dyskoteki, zatem należy się w tej kwestii posłużyć powszechnie dostępnymi i używanymi definicjami. Organ odwołał się do definicji zawartej w wikipedii (https://pl.wikipedia.org/wiki/Dyskoteka) "dyskoteka to obiekt, miejsce, w którym odbywają się imprezy taneczne, połączone z grą dźwięku, świateł, dymu i obrazów lub nazwa wydarzenia tanecznego, zabawy. Osobą prowadzącą dyskotekę jest DJ".

PPIS ustalił w toku kontroli przeprowadzonej [...] r., że w obiekcie ,,BX’’, impreza zorganizowana przez stronę niewątpliwie była dyskoteką, cyt. "na końcu podwórza ustawione jest stanowisko disc-jockeya, który grał muzykę. Przy stanowisku tańczyli ludzie, bez zachowania dystansu, bez maseczek. Na scenie puszczane światła". ŁPWIS stwierdził, że zabawa taneczna, prowadzona przez DJ-a, z udziałem osób tańczących przy muzyce jest z całą pewnością dyskoteką. Tym samym strona naruszyła zakaz wynikający z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Odnośnie zarzutu strony o wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów naruszających art. 22 Konstytucji RP, ŁPWIS wyjaśnił, że w świetle art. 46a ww. ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 46b pkt 2 ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić (...) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (...).

Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), a czasowe ograniczenia działalności gospodarczej w wielokrotnie wydawanych i nowelizowanych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tego rodzaju rozporządzeniami były wyżej przywołane: rozporządzenie RM z 7 sierpnia 2020 r. oraz rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r., które czasowo ograniczały działalność przedsiębiorców m.in. w zakresie organizowania dyskotek.

Organ wskazał, że strona wielokrotnie organizował dyskoteki zarówno przed [...] r., jak i po tej dacie. Świadczą o tym np. zaproszenia na tego typu imprezy zamieszczane na stronie Facebook-owej ,,BX’’ - Ł. oraz licznie zgłaszane do ŁPWIS i PPIS w Ł. interwencje od mieszkańców Ł. . Zarówno z informacji ze strony Facebook, gdzie sama strona zamieszczała zdjęcia z widoczną dużą liczbą osób bawiących się z udziałem DJ-ów, bez zachowania dystansu społecznego i bez użycia maseczek, jak i ze zgłoszeń od mieszkańców Ł. wynikało, że dyskoteki odbywały się z łamaniem zasad reżimu sanitarnego.

Wobec powyższego K. S. podlegał karze pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 48a ww. ustawy organ ustawodawczy ustanowił sankcje finansowe za niestosowanie się do wprowadzonych w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń wskazanych m.in. w art. 46b ustawy, które precyzyjnie zostały określone w przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 kary pieniężne (...) wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny, a decyzja ta, zgodnie z ust. 4 podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym, PPIS w Ł. powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r. równocześnie miał na względzie zapisy zawarte w ustawie. Zatem podstawa do wydania decyzji miała charakter ustawowy, a w rozporządzeniu doprecyzowane były jedynie, na podstawie delegacji ustawowej, ograniczenia, zakazy i nakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś w świetle art. 68 ust. 4 Konstytucji RP to władze publiczne zobowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje więc zdrowie publiczne, a władze publiczne mogą realizować obowiązek konstytucyjny poprzez wprowadzanie szeregu regulacji ustanawiających organizację m.in. funkcjonowania społeczeństwa w taki sposób, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej powodującej epidemię.

Organ podkreślił, że organem rozstrzygającym o zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają kompetencji do rozstrzygania zgodności rozporządzeń z ustawami. Ich ustawową kompetencją jest tylko sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego poprzez egzekwowanie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne.

PPIS wymierzył stronie maksymalny wymiar kary pieniężnej przewidziany w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, który w opinii ŁPWIS, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, jest w pełni zasadny. Strona organizując dyskotekę niewątpliwie naruszyła ustanowiony zakaz prowadzenia takiej działalności. Zakaz prowadzenia dyskotek był bezwzględny i nie uzależniał możliwości ich organizowania od przestrzegania zasad reżimu sanitarnego, choć i te zostały złamane. Jak ustalił PPIS 29 sierpnia 2020 r. osoby tańczące w Klubie oraz stojące przy kasach nie zachowywały dystansu społecznego oraz nie zasłaniały ust i nosa przy pomocy maseczek.

Jako uzasadnienie powyższego organ przytoczył powszechnie znaną wiedzę nt. wirusa SARS-CoV-2 rozpowszechnianą m.in. przez WHO (Światową Organizację Zdrowia przy ONZ ) oraz CDC (agencję rządu federalnego Stanów Zjednoczonych wchodzącą w skład Departamentu Zdrowia i Opieki Społecznej). Organ wskazał, że niekwestionowanym faktem jest, że koronawirus przenosi się pomiędzy ludźmi przede wszystkim drogą kropelkową. Rozprzestrzenia się na małych cząsteczkach cieczy, które zawierają wirusa, wydychanych przez zakażoną osobę. Te kropelki wraz z cząsteczkami wirusa mogą przedostać się do oczu, nosa lub ust innych osób. Należy podkreślić, iż ma to miejsce nie tylko podczas kaszlu i kichania, ale też podczas mówienia, śpiewania lub oddychania. Niewielki dystans pomiędzy osobami, a także czynności, w trakcie których więcej cząstek jest wydalanych z ust, takie jak śpiew lub ciężki oddech podczas ćwiczeń zwiększają ryzyko przeniesienia wirusa. Wyższe ryzyko transmisji zakażeń powoduje również to, iż wysoki odsetek osób zakażonych SARS-CoV-2 przechodzi zakażenie bezobjawowo, nie będąc tego świadomym. Charakter imprezy jaką jest dyskoteka, szczególnie w warunkach, które miały miejsce w dniu 29 sierpnia 2020 r. sprzyjał zakażeniom, bowiem zgromadzenie się osób, bez zachowania dystansu społecznego i stosowania maseczek oraz podejmujących wysiłek fizyczny, jakim jest taniec, co powoduje zwiększone wydychanie aerozolu, sprzyjało przenoszeniu się wirusa SARS-CoV-2.

Zdaniem ŁPWIS nie jest okolicznością przemawiającą na korzyść strony to, iż po rozpoczęciu kontroli DJ wygasił światło, a uczestnicy dyskoteki przestali tańczyć, trudno bowiem za taką uznać fakt chwilowego zaprzestania naruszania prawa dopiero pod presją kontrolujących. Natomiast okolicznością obciążającą stronę jest to, iż zorganizował on w dniu 29 sierpnia 2020 r. dyskotekę, pomimo, iż PPIS w Ł. w dniu 31 lipca 2020 r. decyzją z rygorem natychmiastowej wykonalności zakazał stronie prowadzenia działalności w postaci organizowania dyskotek w przedmiotowym lokalu.

ŁPWIS podzielił opinię o dużej szkodliwości społecznej organizowania dyskotek w czasie epidemii, wygłoszoną przez prof. Krzysztofa Simona - kierownika Kliniki Chorób Zakaźnych i Hepatologii Uniwersytetu Medycznego we Wrocławiu - uznanego autorytetu w dziedzinie chorób zakaźnych i epidemiologii.

Wszystkie powyższe okoliczności, zdaniem ŁPWIS, uzasadniają wymiar kary nałożonej na stronę przez PPIS.

W skardze pełnomocnik K. S. zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność, gdyż została ona wydana bez należytej podstawy prawnej, której braki wynikają z wad legislacyjnych rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861), które to rozporządzenie stanowiło zdaniem organu podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, w konsekwencji uznania przez organ, że skarżący złamał zakaz prowadzenia działalności nałożony przez wadliwie wydane rozporządzenie. Zarzut braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, opartej na przepisach prawa materialnego, zachowuje swoją aktualność również w zakresie rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - wcześniejszych w zestawieniu do rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r., przywołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, wskutek czego zaskarżoną decyzję uznać należy, jako wydaną bez podstawy prawnej.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie od Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] r. wymierzającą K. S. karę pieniężną za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności polegającej na urządzaniu dyskoteki w wysokości 30 000 zł. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.z.z." albo "ustawa o zapobieganiu") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1356 - dalej jako rozporządzenie z 7 sierpnia 2020 r.) i obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861).

Na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Jednocześnie na podstawie art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Taką też podstawę prawną przywołano w rozporządzeniu z 7 sierpnia 2020r. ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych (§ 7 ust. 1) (które obowiązywało w dacie kontroli). Na podstawie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawa o zapobieganiu. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

Wskazać także trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało wyżej powołane rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 9 ust. 5 wskazano, że do 5 czerwca 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przeprowadził 29 sierpnia 2020 r. kontrolę w Pubie "BX" w Ł. i ustalił, że w obiekcie tym odbywała się dyskoteka. Organ ustalił, że była to kolejna zorganizowana w tym miejscu - pomimo ustanowionego zakazu dyskoteka - i wskazał, że prowadzenie tej działalności spowodowało potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W związku z ustaleniem faktu organizacji pomimo zakazu - ustanowionego na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. - dyskoteki, skarżącemu wymierzono karę w wysokości 30 000 zł.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Przypomnieć trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej.

W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z 20 lutego 2001 r., P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., U 3/01; z 8 lipca 2003 r., P 10/02; z 16 marca 2004 r., K 22/03; z 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. i § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., których naruszenie zarzucono skarżącemu, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia kary - przedstawionym powyżej konstytucyjnym standardom nie odpowiada.

W niniejszej sprawie, nie można nie dostrzec, że karze pieniężnej podlega każdy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8. Nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej (tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r.). Sąd zauważa, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz przywoływane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenie z 6 maja 2021 r. (jak i z 7 sierpnia 2020 r.) oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. (a następnie w § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.), a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu), czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem :ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych wprowadzony na mocy § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. (§ 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.,) został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. (w § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.

Podkreślić zatem należy, że omawiane rozporządzenia nie wykonują ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnią jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji, podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: wpis od skargi - 900 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 3600 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Podstawę do orzekania w trybie uproszczonym stanowił art. 119 pkt 2 p.p.s.a. stosownie, do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie oponował przeciwko temu wnioskowi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wiążącą ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku Sądu i rozważy czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., czy też zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na niekonstytucyjność § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., w oparciu o które organy obu instancji zastosowały art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z..

E.G.