Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3493/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 165
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M.w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 423/18 w sprawie ze skargi .A K. na uchwałę R. M. w P. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. w P.na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2018r., sygn. akt I SA/Ol 423/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpoznaniu skargi A. K. - w pkt 1 stwierdził nieważność § 2 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 grudnia 2012r., nr XXVII/348/12 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców", w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3 zasądził od Rady Miejskiej w Piszu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji stwierdził, że dniu 28 grudnia 2012r. Rada Miejska w Piszu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej u.s.g., oraz art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572), zwanej u.s.o., podjęła uchwałę nr XXVII/348/12 w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Pisz szkołom i przedszkolom publicznym i niepublicznym, osobom prowadzącym wychowanie przedszkolne w innych formach niepublicznych oraz szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonym przez organy inne niż minister i jednostka samorządu terytorialnego.

W § 2 tej uchwały postanowiono, że niepubliczne przedszkola, szkoły oraz placówki oświatowe prowadzone przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ na terenie Gminy Pisz otrzymują dotację na następujących zasadach:

1) szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji otrzymanej przez Gminę Pisz;

3) niepubliczne przedszkola otrzymują na każde dziecko z przedszkola dotację w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy Pisz wydatków bieżących, przewidzianych w danym roku w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Gminę Pisz w przeliczeniu na jedno dziecko, z tym że na dziecko niepełnosprawne w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawne dziecko przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę Pisz;

4) przez wydatki, o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki na inwestycje oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców, podzieloną przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego.

Zgodnie z § 4 uchwały, warunkiem udzielenia dotacji na zasadach określonych w uchwale jest złożenie przez organy prowadzące placówki wymienione w § 1, wniosku o przyznanie dotacji w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wzór wniosku stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały, dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Organ dotujący przekazuje dotację w dwunastu częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy przedszkola, szkoły, placówki oświatowej wskazany przez organ prowadzący (§ 6 ust. 3 uchwały).

Rozpoznając skargę A. K. na tę uchwałę w zaskarżonym zakresie - Sąd I instancji wskazał, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Z treści tego przepisu wynika, jak argumentował Sąd I instancji, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny reguł jej przekazywania i rozliczania. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie może natomiast modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

Zdaniem Sądu I instancji przez "tryb udzielania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne. Sformułowania "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia - udzielania i rozliczania dotacji położony jest na obieg informacji i podstawowym kryterium udzielania dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki.

Sąd I instancji wskazał, że samo pojęcie "wydatków bieżących" powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Obecnie w art. 236 ust. 3 tej ustawy wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące. W dacie uchwalenia skarżonej uchwały art. 165 u.f.p. nie zawierał takiego doprecyzowania, jednak jego zakres był interpretowany w orzecznictwie, w którym zwracano uwagę na to, że ustawodawca, określając podstawę obliczenia dotacji, wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Kryterium decydującym o uznaniu danego wydatku za wydatek bieżący w danej jednostce nie może być więc sposób przyporządkowania go do określonego rozdziału.

Zdaniem Sądu I instancji, § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców", wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Wskazał, że ustawodawca w momencie podjęcia tej uchwały precyzyjnie wskazał zasady określania wysokości dotacji, a wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o. prowadzi do wniosku, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli są wydatki ustalone w budżecie danej gminy oraz takie wydatki, które zostały wyodrębnione na konkretny cel – funkcjonowanie przedszkola publicznego. Przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie uwzględnia się zatem dochodów, które służą finansowaniu wydatku. Ustawodawca, określając w art. 90 ust. 2b u.s.o. sposób wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w żaden sposób nie odniósł się do źródeł dochodów, z których wydatki te są pokrywane.

W ocenie Sądu, art. 90 ust. 2b u.s.o. nie pozwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących. Przepis ten, jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym, wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część tych wydatków, jak w tej sprawie, jest pokrywana przez rodziców. Sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia kwoty ponoszonych przez nią wydatków. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., stanowi ogólną kwotę wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki finansowane przez rodziców.

Zdaniem Sądu I instancji trzeba rozdzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób, w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie. Odrębną kwestią jest natomiast zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w publicznych przedszkolach, w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszt wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego niepublicznego przedszkola. Przedmiotem tego postępowanie jest jednak ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.

Sąd I instancji skonstatował, że art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Nie nadaje zaś uprawnienia tym organom do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w tej sprawie nie miało miejsca. Fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób, w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie.

W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ uchwały w zakresie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców" w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie Sąd I instancji skargę oddalił, uznał bowiem, że zapis "przez wydatki o których mowa w pkt 2 i 3 rozumie się wysokość środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz dla przedszkola publicznego określoną w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o wydatki inwestycyjne" – nie zmienia znaczenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego i stanowi jedynie zbędne powtórzenie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Rada Miejska w Piszu, zaskarżając ten wyrok w zakresie pkt 1.

Zaskarżonemu wyrokowi Rada zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w wersji obowiązującej od dnia 1 września 2013r. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie dawał uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych poprzez pomniejszenie środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz będące podstawą udzielenia dotacji o wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, funkcjonalna i celowościowa wykładnia przepisu art. 90 ust. 4 u.o.s.o. powinna prowadzić do odmiennego wniosku, tj. do możliwości pomniejszania środków przeznaczonych w budżecie Gminy Pisz będące podstawą udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych o wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 § 1 i art. 182 § 2 p.p.s.a., Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie w tym zakresie skargi; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz uczestnika kosztów postępowania sądowoadmnistracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, zarzut kasacyjny nie jest bowiem zasadny.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną uchwałę uznał ją za nieważną w zakresie § 2 pkt 4, zawierającego definicję pojęcia "wydatków bieżących" w części obejmującej sformułowanie "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców". Sąd uznał bowiem, że sformułowanie to wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Nie godząc się z tym stanowiskiem skarżąca kasacyjnie Rada podnosi, że "udzielając dotację dla niepublicznego przedszkola na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. organ jednostki samorządu terytorialnego może od wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia będące podstawą udzielenia dotacji odjąć (pomniejszyć) opłaty za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy". Zdaniem Rady przepisy art. 236 ust. 3 i art. 124 ust. 3 u.f.p. nie mówią, że do wydatków bieżących należy zaliczyć wnoszone opłaty, które stanowią dochód gminy, a wykładnia systemowa i celowościowa art. 90 ust. 4 u.s.o. prowadzi do wniosku, że "do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia będące podstawą udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych nie zalicza się opłat za wyżywienie".

Przyjmując za punkt oceny tak zarysowanego sporu - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosownie do art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Na mocy tego przepisu organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określenie w sposób techniczny reguł jej przekazywania i rozliczania. Konstrukcja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. wyraźnie dowodzi, jak podnosi judykatura, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - z uwagi na użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" - może wprawdzie uregulować inne kwestie niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie "tryb udzielania i rozliczania dotacji". Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie, nie może być identyfikowany z zasadami oraz przesłankami udzielania dotacji, a zatem z warunkami koniecznymi dla uzyskania dotacji. Organ wykonujący jednostki samorządu terytorialnego kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przepis art. 90 ust. 4 u.o.s.o. nie daje tym organom uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. choć daje jednostce samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji a także terminu i sposobu tego rozliczenia, to jednak nie wyłącza on w żaden sposób zasad ustalania stawki dotacji uregulowanej u.s.o. - w tym art. 90 ust. 2b i 2d tej ustawy - i nie uprawnia do wprowadzenia regulacji niezgodnych z ustawą (tak np. wyrok NSA z dnia 23 października 2017r., II GSK 40/16, LEX nr 2412670, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017r., II GSK 5235/16, LEX nr 2417556, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r., II GSK 1454/15, Lex nr 2337641).

Użyty w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. istotny dla rozpoznania zaistniałego w tej sprawie sporu zwrot "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy zatem rozumieć - jak to zgodnie przyjmuje judykatura - jako określenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania dotacji oznacza zaś zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016r., II GSK 1240/15, Lex nr 2205266).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest zajęte na gruncie tak rozumianego przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o.s. stanowisko Sądu I instancji, że po pierwsze, ustawodawca w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały precyzyjnie wskazał zasady określania wysokości dotacji w art. 90 ust. 2b u.o.s.o.; po drugie, że trzeba oddzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków; po trzecie, że odrębną kwestią jest zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszty wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego przedszkola; oraz po czwarte, że przedmiotem tego postępowania jest ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania. Z powyższego wynika, że zdaniem Sądu I instancji kwestia wydatkowania dotacji, z czym wiąże się wydatkowanie dotacji na wyżywienie podopiecznych, pokrywanych przez rodziców, nie mogła być unormowana w uchwale, skoro kwestię tę regulowała norma ustawowa, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogły poprzez zapisy uchwały modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji. Nie można też pominąć i tego, że wydatkowanie dotacji, w tym kwalifikowanie wydatków do wydatków bieżących jest dokonywane na etapie rozliczania dotacji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zamieszczenie w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały definicji wydatków bieżących ponoszonych przez placówki oświatowe w istocie modyfikującej regulację ustawową było niedopuszczalne. Katalog wydatków bieżących zawiera przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 236 ust. 3 i art. 124 ust. 3 u.f.p., przy czym nie ma znaczenia przykładowe wyliczenie tych wydatków w pierwszym z nich, gdyż zakres tego pojęcia jest ustalany przy rozliczaniu dotacji w danym przypadku przy uwzględnieniu metod wykładni prawa, a o zakwalifikowaniu danego wydatku do wydatku bieżącego decydują cechy wspólne przykładowo wymienionych wydatków bieżących. Uznać zatem należało, że treść zamieszczonej w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały definicji wydatku bieżącego w spornej w sprawie części wykraczała poza ustawową delegację zawartą w art. 90 ust. 4 u.o.s.o., gdyż nie mieści się w pojęciu "ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji" rozumianego w zaprezentowany wcześniej sposób. Okoliczność ta uprawniała Sąd I instancji do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz wydatki finansowane z opłat wnoszonych przez rodziców".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).