Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 175/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 3425 (trzy tysiące czterysta dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 33.600 zł za zajęcie pasa drogowego, z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Kara dotyczyła zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. M. w Ł., w związku z umieszeniem na nim tymczasowego obiektu budowlanego - ogródka piwnego - o łącznej powierzchni 42 m² w czasie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 16 września 2013 r. tj. przez okres 16 dni.

Z uzasadnień do decyzji wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne sprawy:

M. J. uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w opisanym miejscu na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Po dniu 31 sierpnia 2013 r. w wyniku przeprowadzonych kontroli organ I instancji ustalił, że przedmiotowy fragment pasa był zajęty również po dacie określonej w zezwoleniu, ponieważ urządzenia ogródka piwnego zostały usunięte dopiero w dniu 17 września 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że ustalenie, iż pas drogowy jest zajęty, pomimo upływu terminu określonego w zezwoleniu, w każdym przypadku obliguje organ do nałożenia kary w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.) i, że organ I instancji nie ma obowiązku informowania osób zajmujących pas drogowy o przekroczeniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Na M. J. ciążył obowiązek usunięcia obiektu najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2013 r., a zainteresowany obowiązku tego nie wykonał oraz nie złożył w odpowiednim czasie wniosku o nowe zezwolenie. Kolegium podkreśliło końcowo, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie dopuszczają także możliwości wniesienia zwykłej opłaty za czas zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ponosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuprawnione wymierzenie skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego. Wskazał ponadto, że w toku postępowania naruszono zasady "dobrej administracji" poprzez zaniechanie, polegające na niepoinformowaniu skarżącego o przekroczeniu okresu zajmowania pasa drogowego na podstawie wcześniej wydanej decyzji i ograniczenie się do dokumentowania kolejnych dni przekroczenia terminu w celu doprowadzenia do sytuacji, w której skarżący zostanie zmuszony do uiszczenia wysokiej opłaty karnej.

Skarżący zaznaczył, że postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero w dniu 20 września 2013 r. lecz de facto toczyło się ono już wcześniej tj. w okresie od 2 do 17 września 2013 r. i w tym kontekście trudno uznać racje organu, aby skarżącemu zagwarantowano czynny udział w postępowaniu. Skarżący zaznaczył, że niezwłocznie usunąłby ogródek, gdyby został poinformowany o naruszeniu prawa, jakiego się dopuścił. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzając kontrolę w dniu 2 września 2013 r. organ I instancji miał pełną świadomość wygaśnięcia terminu udzielonego zezwolenia. Pomimo to działał na szkodę obywatela i nie zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa oraz art. 28 i 61 § 1 i 4 Kpa.

Skarżący wskazał końcowo, że zapadło wiele wyroków sądów administracyjnych uchylających decyzje o karze za zajmowanie pasa drogowego z uwagi na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji. W tym zakresie skarżący powołał się m.in. na wydany w podobnej sprawie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 32/13.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego; dodać przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.

Sąd uznał, że skarga M. J. jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu nie tylko z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 października 2013 r., mocą której nałożono na M. J. karę pieniężną w wysokości 33.600 zł za umieszczenie w pasie drogowym ul. M. w Ł. urządzeń tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami dróg – ogródka piwnego, o łącznej przyjętej powierzchni 42 m² w czasie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 16 września 2013 r. tj. przez okres 16 dni.

Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oznacza pełną aprobatę podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( w wersji na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - Dz. U. z 2007 r., Nr 19. poz.115 ze zm.) przewidujący, generalnie – że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przewidujący związane z tym opłaty oraz – przewidujący wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na wymienione w przepisie cele bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem – również w przypadku przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu.

Zatem oczywistym jest, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymaga ustalenia, do kiedy wnioskodawcy przysługiwało prawo zajmowania pasa drogowego.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajdują się dwie decyzje organu I instancji ustalające okres i warunki zajmowania pasa drogowego pod przedmiotowy ogródek piwny, tj. decyzja Burmistrza Miasta z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] wydana na wniosek M. J. z dnia 3 kwietnia 2013 r., w którym wnioskodawca prosi o zezwolenie na postawienie ogródka piwnego przy posesji od strony ul. M. na okres 120 dni (z dopiskiem z poprawioną ręcznie datą) z zezwoleniem na zajęcie części pasa drogowego pod ogródek piwny i druga decyzja Burmistrza Miasta - z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...], zmieniająca - na wniosek M. J. - adresata decyzji tj. przenosząca zezwolenie na firmę "O" M. J..

Treść obu tych zezwoleń budzi uzasadnione wątpliwości - zatem - w kontekście decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu podanego w zezwoleniu wymaga omówienia i uściślenia.

Otóż M. J. we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r. wnosił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez 120 dni, a w uzasadnieniu do decyzji Burmistrza z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] podano, że "uwzględnia ona w całości żądanie strony, zatem nie wymaga uzasadnienia".

Natomiast decyzja Burmistrza Miasta z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...] w osnowie orzeka, że zmienia decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2013 r., lecz takiej decyzji w aktach brak.

Zachodzą zatem wątpliwości dlaczego wniosek M. J., pochodzący z dnia 3 kwietnia 2013 r. załatwiony został decyzją wydaną dopiero w dniu 18 lipca 2013 r. i opiewał na wydanie zezwolenia od dnia 1 czerwca 2013 r. (czyli – wstecz) i dlaczego organ I instancji aprobujący zajęcie pasa drogowego bez wiążącej decyzji od dnia 1 czerwca 2013 r. do 18 lipca 2013 r. ( z przyczyn leżących po stronie organu) nie stosował równej miary i we wrześniu 2013 r., gdy organ ten stwierdził przekroczenie terminu zezwolenia, również wstecz nie udzielił zezwolenia firmie "O."?.

Dalej - w aktach brak informacji, by zmiana pierwotnego zezwolenia na wniosek M. J. z dnia 20 sierpnia 2013 r. była wnioskowana i aprobowana przez firmę "O." M. J., czyli - adresata i beneficjenta decyzji oraz – adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 33.600 zł za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co prawda odpis decyzji nr [...] doręczono M. J., ale w aktach brak informacji, by skarżącemu doręczono również odpis decyzji nr [...] z dnia 20.08.2013 r., zatem – trudno uznać, by adresat znał szczegółowo treść i termin udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ogródek piwny.

Dodać przy tym należy, że zgodna z prawem decyzja administracyjna musi być jasna, dokładna, zrozumiała dla jej adresatów, a jej treści nie można się domyślać bądź przypuszczać, że w istocie jest inna, niż wynika z dokumentu.

Nie bez znaczenia pozostaje przy ocenie działań organu I instancji, że opłata, jaką nałożono w drodze opisanych decyzji administracyjnych przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynosiła 19.320 tys. zł.

Powracając do oceny zgodności z prawem decyzji zaskarżonych w niniejszym postępowaniu należy zgodzić się z zarzutami skargi, że ukaranie obywatela karą administracyjną w każdej wysokości, a – jak tu – 33.600 zł, winno – generalnie – nastąpić po prawidłowym wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w toku którego, jak nakazuje art. 7,8,9 i 10 kpa, organy zobligowane są respektować słuszny interes obywateli, udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, budzić ich zaufanie do władzy publicznej i zapewniać czynny udział w każdym jego stadium.

Z drugiej jednak strony wymienione obowiązki organu, którym w niniejszym postępowaniu organ I instancji uchybił, same przez się nie zwalniają skarżącego z jego obowiązków, a zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do decyzji organu odwoławczego, że Burmistrz Miasta nie musi przypominać czasowym użytkownikom pasa drogowego o upływie terminu, na jaki uzyskali zezwolenie na jego zajęcie.

Ponieważ jednak w niniejszej sprawie zachodzą opisane wątpliwości co do określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego przez firmę "O." M. J. na umieszczenie na ul. M. w Ł. ogródka piwnego, a wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla wymierzenia i obliczenia kary za przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu, Sąd uznawszy, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu pozwalającym na prawidłowe jej rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy – p.p.s.a. Braki w ustaleniach faktycznych prowadziły bowiem do naruszenia – przy orzekaniu przez organy – przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, a opisane wady postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy – p.p.s.a., a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 tej ustawy.

W dalszym postępowaniu organy ustalą, respektując zasady wynikające z art. 10 § 1 kpa, kiedy upłynął termin zezwolenia firmie "O." M. J. w Ł. na zajęcie pasa drogowego ul. M. w Ł. pod usytuowanie tam urządzeń ogródka piwnego i w zależności od ustaleń podejmą dalsze czynności.