Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 784/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015r., W. B. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) za grunt wydzielony pod drogę publiczną, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i 22/76, obr. 153 oraz nr [...] i 77, obr. 155, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także oznaczony nr [...], obr. 153 oraz parcelę 13.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniach 4 stycznia i [...] lutego 1963 r., stosownie do postanowień ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) zawarto w formie notarialnej umowy o przeniesienie własności nieruchomości (Rep. [...] oraz Rep. [...]), na mocy których, F. S. odstąpił bezpłatnie na własność Skarbu Państwa część nieruchomości, stanowiącej 25 działek w obrębie nr [...], o łącznej powierzchni 1,9132 ha, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice oraz 6 działek o łącznej powierzchni 0,5726 ha, przeznaczonych na cele przyszłej polityki terenowej. Działki te były zapisane w księdze wieczystej KW nr [...].

Wnioskodawczyni wystąpiła jako spadkobierczyni po byłym właścicielu ww. nieruchomości, zgodnie z postanowieniami właściwych sądów w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, tj.:

. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., sygn. akt II Ns [...], Sąd Rejonowy w B. stwierdził, iż spadek po zmarłym w dniu [...].05.1973 r. [...] S. nabyło rodzeństwo: J. K., J. S. oraz W. S., każda w 1/3 części,

. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., sygn. akt II Ns 2151/99 Sąd Rejonowy w B. stwierdził, iż spadek po zmarłej w dniu [...].03.1980 r. J. K. nabyła córka W. B. w całości,

. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., sygn. akt II Ns 2152/99 Sąd Rejonowy w B. stwierdził, iż spadek po zmarłej w dniu [...].03.1994 r. J. S. nabyła siostra W. S. oraz siostrzenica W. B. - każda w 1/2 części,

. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r., sygn. akt II Ns [...] Sąd Rejonowy w B. stwierdził, iż spadek po zmarłej w dniu [...].12.1994 r. W. S. nabyła siostrzenica W. B. w całości.

P. z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], Starosta [...] przekazał według właściwości przedmiotowy wniosek do Prezydenta M. B..

Decyzją z dnia [...].05.2015 r., nr [...] (znak: WMG-III.6822.[...].50.2015), Prezydent M. B. umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i 22/76, obr. 153 oraz nr [...] i 77, obr. 155, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także oznaczone nr [...], obr. 153 oraz parceli 13 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje, iż działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów nr [...] i 22/76 obr. 153 oraz nr [...] i 77 obr. 155 zostały nabyte przez Skarb Państwa od [...] S. aktami notarialnymi z dnia [...] stycznia 1963 r. i z dnia [...] lutego 1963 r., sporządzonymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Z przytoczonego przepisu, analizowanego w związku z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jak podkreślił organ, że w sprawie wyłączona jest możliwość przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na zawarte w ustawie z dnia [...] czerwca 1948 r. wykluczenie przyznania odszkodowania. Zdaniem organu I instancji, zawarty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy zwrot "obowiązujące przepisy" oznacza przepisy z daty zaistnienia zdarzenia (wywłaszczenia, przejęcia nieruchomości). Jeśli więc przepisy te przewidywały ustalenie odszkodowania, a tego nie uczyniono, to możliwe jest żądanie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zaś przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały ustalenia odszkodowania, powołany przepis nie może mieć zastosowania. Skoro więc w niniejszej sprawie do pozbawienia własności doszło w oparciu o przepis ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r., który przewidywał przejęcie na własność Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to tym samym nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też w odniesieniu do nieruchomości przejętych od [...] S., przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Brak malerialnoprawnej podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego powoduje, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a to zgodnie z treścią tego przepisu, stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Jednocześnie organ wyjaśnił, odnosząc się do zakresu wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania, że objęta wnioskiem działka nr [...] nigdy nie była przedmiotem odjęcia własności - w wyniku obrotu cywilnoprawnego pozostaje własnością prywatną. Parcela nr [...] stanowiła własność osób fizycznych nie będących stronami w niniejszej sprawie. Działka nr [...] nie stanowiła własności wnioskodawczyni względnie jej spadkodawców. W związku z tym, żądanie wypłaty odszkodowania za te nieruchomości nie znajduje uzasadnionych podstaw.

P. z dnia [...].05.2015 r. W. B. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 105 § 1 kpa, mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ mimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa, organ I instancji umorzył postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., (znak:[...]) Wojewoda K. - P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił, że brak odszkodowania za przejęte od [...] S. grunty, nie był skutkiem działań nieuprawnionych, lecz wynikał wprost z obowiązującego prawa, a do skutków takiego przejęcia nieruchomości nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na skutek zaskarżenia decyzji do Sądu, WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1259/15) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku, WSA w Bydgoszczy stwierdził, że nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów o zasadności umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania. WSA wskazał, że podstawę tę mógł stanowić art. 129 ust. 5 u.g.n., analizowany w zawiązku z treścią art. 128 ust. 1 i regulacjami Konstytucji RP oraz Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności, sporządzonego w dniu [...] marca 1952 r.

P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawczyni wniosła o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomości, powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., Konstytucji RP oraz ww. Protokołu Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że istota sporu między stronami dotyczy dwóch kwestii, po pierwsze kwestii istnienia w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, mające miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed [...] stycznia 1998 r.)., po drugie - w sytuacji stwierdzenia istnienia takiej podstawy prawnej - kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy pozbawienie przed dniem [...] stycznia 1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem.

Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów o zasadności umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania. Podstawę tę w okolicznościach przedmiotowej sprawy mógł stanowić omówiony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., analizowany w związku z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu [...] marca 1952 r.

W dniu [...] marca 2017 r. Prezydent M. B., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 105 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku W. B. o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne, wydał decyzję nr [...].[...].50.2015), na mocy której odmówił ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i 22/76, obr. 153 oraz nr [...] i 77, obr. 155, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także oznaczony nr [...], obr. 153 oraz parceli 13.

W ocenie organu I instancji brak odszkodowania za przejęte od [...] S. grunty nie był skutkiem działań nieuprawnionych, a wynikał wprost z obowiązującego prawa i wobec tego do skutków takiego przejęcia nieruchomości nie można stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając swoją decyzję, Prezydent M. B. wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, właściciel dokonujący podziału nieruchomości otrzymuje odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, przejęte z mocy prawa przez gminę, lecz jednocześnie zobowiązany jest do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wypadku wzrostu wartości nieruchomości.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z szeregiem orzeczeń sądowoadministracyjnych, art. 129 ust. 5 u.g.n. stosuje się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzje o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, jednakże nie można ich rozpatrywać w oderwaniu od stanu faktycznego, na tle którego powstały.

Prezydent M. B. wskazał, że wnikliwa analiza orzecznictwa prowadzi do konkluzji, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ww. ustawy, gdy przed dniem [...] stycznia 1998 r. nastąpiło wprawdzie nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, lecz było to działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem.

Natomiast tezę, iż ww. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, sądy formułowały w odniesieniu do stanu, gdy wywłaszczając nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa nie ustalono należnego odszkodowania mimo, iż obowiązujące w tym czasie przepisy, ustalenie takiego odszkodowania przewidywały.

W tym znaczeniu zaakceptowane zostało stanowisko WSA zawarte w wyroku II SA/Bd 1259/15, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi materialnoprawną podstawę do orzekania o odszkodowaniu. Organ podał przykłady przepisów przewidujących nieodpłatnie przejmowanie części nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne- rozporządzenie Prezydenta RP z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 ze zm.), uchylającą to rozporządzenie ustawę z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35 poz. 240), ustawę z 22.05.1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138).

Aktualnie, właściciel dokonujący podziału otrzymuje odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, przejęte z mocy prawa przez gminę (art. 98 u.s.g.) lecz jednocześnie zobowiązany jest do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wypadku wzrostu wartości nieruchomości. Aby sprostać obciążeniu opłatą adiacencką, właściciele byli skłonni dokonywać rozliczeń przez sprzedaż na rzecz gminy jednej z kilku wydzielonych działek. Przejmowanie nieruchomości jak i opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości było formą daniny publicznej.

Jeśli przyjąć, że art. 129 ust. 3 pkt 3 u.s.g. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należałoby przyjąć, że ustawodawca zobowiązuje się do realizowania roszczeń sprzed stycznia 1998 r. także w przypadkach gdy przed tą datą nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania. Prawo do odszkodowania a także jego wysokość ustalane więc byłoby przy takim założeniu na podstawie aktualnych przepisów co jest dyskusyjne, bo przepisy były takie, że w niektórych ustawach przewidziano przejęcie nieruchomości bez odszkodowania w innych zaś za odszkodowaniem.

Organ I instancji wskazał, iż przepisy regulujące odjęcie prawa własności bez ustalenia odszkodowania, utraciły moc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej Konstytucji RP, w związku z tym nie podlegają ocenie pod względem zgodności z Konstytucją RP. Nadto stwierdzono, że nieustalenie odszkodowania za wywłaszczone wcześniej nieruchomości, nie powoduje nierówności traktowania obywateli, bowiem wcześniej byli zobowiązani - do przeniesienia nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ale nie uiszczali opłat adiacenckich. W ocenie Prezydenta M. B., ustalenie odszkodowania dla tych osób powodowałoby nierówne traktowanie obecnych właścicieli, którzy nie posiadają prawnych podstaw do wystąpienia o zwrot uiszczonych opłat adiacenckich.

Nadto Prezydent M. B. zwrócił uwagę, że objęta wnioskiem działka nr [...] była własnością wnioskodawczyni, lecz nigdy nie była przedmiotem odjęcia własności w wyniku obrotu cywilnoprawnego i pozostaje własnością prywatną, a parcela nr [...] stanowiła własność osób fizycznych nie będących stronami w niniejszej sprawie. Z tych też względów, żądanie wypłaty odszkodowania za te nieruchomości nie znajduje uzasadnionych podstaw.

W odwołaniu od powyższej decyzji, W. B. zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ustalenie odszkodowania i jego wypłatę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Prezydentowi M. B. ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłatę.

Strona skarżąca podniosła, że rozbieżność poglądów orzecznictwa dotyczy ustalenia możliwości zastosowania art. 129 ust. pkt 3 u.g.n. do stanów powstałych sprzed wejścia w życie tego przepisu, bądź stosowania go do stanów zaistniałych po dniu wejścia jego w życie, a więc po dniu 1 stycznia 1998 r. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. W konsekwencji podniesiono, że zgodnie z uchwalą NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06), nowa ustawa (tj. u.g.n.) w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, podobnie jak w przedmiotowej sprawie, gdzie skutkiem, który nadal trwa, jest pozbawienie prawa własności nieruchomości bez odszkodowania.

Odwołująca odniosła się do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), w którym wskazano, że nałożenie na właściciela nieruchomości ustawowego obowiązku odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, mieści się w zakresie zwrotu: "pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania".

Wobec powyższego, w ocenie strony skarżącej, warunkiem ustalenia odszkodowania nie jest wymóg, aby było to przewidziane w przepisach stanowiących podstawę pozbawienia praw, tylko w przepisach obecnie obowiązujących.

Wskazano też, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w żaden sposób nie uzależnia przyznania odszkodowania od tego, czy pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem, czy też nie.

Nadto strona skarżąca wskazała na brak respektowania przez Prezydenta M. B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1259/15), dotyczącego niniejszej sprawy.

Wojewoda [...] - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, którego nie przewidywały regulacje stanowiące podstawę pozbawienia praw do nieruchomości, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] - P. stwierdził, że w sprawie należy rozważyć, czy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadku odstąpienia bezpłatnie na własność Gminy B. ww. gruntów, które nastąpiło na podstawie art. 13 ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Zdaniem Wojewody, podstawą do zawarcia umów z dnia 4 stycznia i [...] lutego 1963 r., sporządzonych w formie aktów notarialnych o odstąpieniu przez [...] S. bezpłatnie na własność Skarbu Państwa część nieruchomości, stanowiącej 25 działek w obrębie nr [...], o łącznej powierzchni 1,9132 ha, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice oraz 6 działek o łącznej powierzchni 0,5726 ha, przeznaczonych na cele przyszłej polityki terenowej, stanowił art. 13 ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.).

Powyższa regulacja według stanu na dzień 4 stycznia i [...] lutego 1963 r. nie przewidywała odszkodowania za grunt, który został odstąpiony bezpłatnie na własność gminy i przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place i drogi na cele przyszłej polityki terenowej, a zatem przedmiotowa nieruchomość została zajęta na realizację celu publicznego, w tym na budowę dróg, których użytkownikami są między innymi mieszkańcy B.. Pozbawienie prawa własności ww. działek nastąpiło bez odszkodowania, zgodnie z prawem obowiązującym w dniu podpisania ww. umów.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] - P. podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia [...] maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 11/15), że sam przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma jedynie charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest zatem samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Ustalenie zatem odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda [...] - P. podzielił także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2111/14), z którego wynika, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Z uwagi na powyższe, organ II instancji stwierdził, że jeżeli przepisy ustawy, na podstawie której nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości nie przewidywały odszkodowania za przejęte grunty, to nie stosuje się postanowień art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda zauważył, że w wyroku dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13 NSA wyraźnie wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie, w sytuacji kiedy odszkodowanie za odjęcie, przejęcie lub ograniczenie prawa własności nastąpiło bez ustalenia należnego odszkodowania. W ocenie organu II instancji przez pojęcie odszkodowania należnego rozumie się takie odszkodowanie, które przewidziane jest przepisem prawa, na podstawie którego organ administracji nabył prawo do nieruchomości w drodze jego odjęcia, przejęcia lub ograniczenia. Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywał odszkodowania za nieruchomości, które właściciel miał odstąpić na rzecz gminy. Z przepisu tego wprost wynika, że właścicielowi nieruchomości odszkodowanie się nie należało.

Z uwagi na powyższe, organ II instancji stwierdził, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do sytuacji, kiedy odjęcie, przejęcie lub ograniczenie prawa własności nastąpiło na podstawie przepisu, który nie przewidywał odszkodowania na rzecz byłych właścicieli gruntów. Nie można bowiem uznać, iż w świetle aktualnie obowiązującego art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. jest to odszkodowanie należne w związku z czym, zarzut strony skarżącej, dotyczący braku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie został uwzględniony.

Wojewoda [...] – P., rozpoznając sprawę odniósł się również do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku respektowania przez organ I instancji wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1259/15), w którym WSA w Bydgoszczy zakwestionował umorzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania i powołując się na obowiązujące przepisy, w szczególności Konstytucji RP jak i Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zlecił merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony. Zdaniem Wojewody, WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku wskazał, że możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. winna być stwierdzona po przeanalizowaniu tej regulacji w aspekcie art. 128 ust. 1 u.g.n., Konstytucji RP oraz Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do przepisów Konstytucji RP z 1997 r. oraz postanowień ww. Protokołu.

Wojewoda wziął również pod uwagę zalecenia WSA w Bydgoszczy i wskazał, że podziela pogląd NSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia [...] maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08), w którym stwierdzono, że przepis art. 21 Konstytucji RP wskazuje jedynie na jakie cele wywłaszczenie może być dokonane i postanawia, że musi być ono połączone ze słusznym odszkodowaniem. Szczegółowe natomiast kwestie dotyczące odszkodowań, bądź zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, pozostawia do uregulowania ustawodawcy zwykłemu, który to uczynił w u.g.n., w tym w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3, który nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

W świetle powyższego, Wojewoda [...] - P. stwierdził, iż brak stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do spraw o ustalenie odszkodowania za nieruchomości odstąpione na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, nie narusza postanowień Konstytucji RP.

Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw C. i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu [...] marca 1952 r., przepisy protokołu w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Tym samym podniesiony przez odwołującą zarzut w zakresie braku respektowania wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2017 r. nie został uwzględniony.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] - P. uznał, że warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli do pozbawienia prawa własności doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W skardze do Sądu W. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 3 z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji [...] oraz art. 105 § 1 kpa, ponieważ mimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia [...] czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240), organy uznały, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie jej spadkodawcy, odmawiając ustalenia odszkodowania ze względu na bezprzedmiotowość wynikającą w ich ocenie z braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, która nie została użyta na cel wywłaszczenia określony w art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (którym należy się wówczas zwrot nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami) od tych, których nieruchomość została użyta na ten cel (którym zdaniem organu I stopnia nie należy się odszkodowanie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami),

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mianowicie art. 153 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, polegające na tym, że organy I i II instancji nie wykonały orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1259/15, poprzez dokonanie oceny prawnej sprawy sprzecznie z oceną prawną i wskazaniami dokonanymi przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1259/15.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca podniosła jako okoliczności bezsporne, iż sprawa niniejsza toczy się już od kwietnia 2015 r. i zarówno organ I jak i II instancji umorzyły postępowania administracyjne, gdyż w ich ocenie brak było materialnoprawnej podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz W. B.. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanym w sprawie II SA/Bd 1259/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] - P. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. uzasadniając, że interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania.

Nie wnikając w stan faktyczny, który zdaniem skarżącej jest bezsporny, stwierdziła ona, że istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy dwóch kwestii.

Po pierwsze, w kwestii istnienia w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, mające miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to jest przed 1 stycznia 1998 r.

Po drugie, w sytuacji stwierdzenia takiej podstawy prawnej - kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy pozbawienie przed 1 stycznia 1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym prawem.

Zdaniem skarżącej na te dwie kwestie odpowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., a w zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] - P. niedopuszczalnie polemizuje z uzasadnieniem tego wyroku co do oceny prawnej i dalszego postępowania, co w jej przekonaniu jest niedopuszczalne ze względu na treść art. 153 p.p.s.a.

W ocenie skarżącej z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że zarówno Prezydent M. B. jak i Wojewoda [...] P. nie mogli dokonywać oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania innych, niż wyrażone w orzeczeniu WSA dnia [...] stycznia 2016 r., a ponadto stwierdziła, że uzasadnienia decyzji przepełnione są brakiem elementarnej wiedzy zarówno Prezydenta B. jak i Wojewody [...] P..

Mając powyższe na uwadze, skarżąca stwierdziła, że niniejsza skarga nie tylko jest uzasadniona, ale z uwagi na rażące naruszenie praw obywatelskich konieczna, gdyż [...] jako państwo prawa nie może dopuścić do tego, aby prawo to było w sposób oczywisty łamane przez administrację samorządową i państwową.

W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Na rozprawie, pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że skarżąca nie żyje i przedstawił na tę okoliczność akt zgonu i notarialne poświadczenie dziedziczenia przez A. B. i C. B., stąd obecnie sprawa jest kontynuowana z udziałem spadkobierców skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240), w dniach 4 stycznia i [...] lutego 1963 r., zawarto notarialne umowy przeniesienia własności nieruchomości (Rep. [...] oraz Rep. [...], na mocy których F. S. odstąpił bezpłatnie na własność Skarbu Państwa część nieruchomości stanowiącej 25 działek w obrębie nr [...], o łącznej powierzchni 1.9132 ha, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice oraz 6 działek o łącznej powierzchni 0.5726 ha przeznaczonych na cele przyszłej polityki terenowej.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., skarżąca W. B., będąc w linii kolejnych spadkobierców [...] S., wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie, na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i 22/76, obr. 153 oraz nr [...] i 77, obr. 155, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także oznaczony nr [...], obr. 153 oraz parceli 13.

Wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 1259/15 uchylono decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, z powodu jego bezprzedmiotowości- z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania odszkodowania.

Na gruncie wydanego rozstrzygnięcia, Sąd zakwestionował przede wszystkim formę zakończenia postępowania. Organ wydał decyzję o charakterze formalnym zamiast dokonać oceny merytorycznej wniosku na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej powoływanej też jako u.g.n.). Ustalenie zatem braku przedmiotu sprawy nie było prawidłowe.

W sprawie sporna okazała się możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ze względu na ustawowe wykluczenie przyznania odszkodowania za odjęcie prawa własności, które nastąpiło na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n , Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów co do możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tego przepisu, a więc przed [...] stycznia 1998 r. W myśl jednego z poglądów, ustalane na drodze administracyjnej roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi wywłaszczonej na cel publiczny nieruchomości , jako nie podlegające przedawnieniu (z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej) może być w związku z tym dochodzone w każdym czasie. W przypadku jego zgłoszenia w dacie obwiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zawiera przepis art. 129 ust. 5, może być ono rozpatrywane na jego podstawie, gdyż nie ma przeszkód, aby przepis ten mógł mieć zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Podkreślano tu ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, zasadę ustalania dotychczas w ustawach gruntowych, kwestii odszkodowawczych w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe, a także uwzględniając treść konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 21 ust. 2 (dopuszczalność wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem) i art. 64 Konstytucji RP(ochrona prawa własności) oraz treść art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk ( np. wyroki: z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 2035/13, z dnia 19 listopada 2014r. sygn.akt I OSK 713/13, z dnia 26 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 147/13 – dostępne na stronie http:// orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query.).

Zgodnie natomiast z drugim poglądem, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ustawie tej ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), a zatem ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył jedynie zakres obowiązywania ustawy wskazując (art. 216), że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Żaden zaś przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy, co prowadzi do wniosku, że art. 129 ust 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania.(np. wyroki: z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 710/08, z dnia 1 grudnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 226/14, z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/GL 938/12– dostępne na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query.).

W wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 1259/15, Sąd sprzeciwił się automatycznemu odrzuceniu możliwości stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając dopuszczalność stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż pozostały skutki tych czynności, które trwają nadal. Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie musi być okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wyraził taki pogląd, mając na uwadze konstytucyjną zasadę ochrony własności i dopuszczalność wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Sąd nie stwierdził jednak, że istnieje wprost norma prawna, pozwalająca na przyznanie odszkodowania za odjęcie własności, które nastąpiło na podstawie nieobowiązujących już przepisów

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało nie tylko ocenić w jaki sposób przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. miałby mieć zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, ale również czy i jakie znaczenie nadać temu, że w obowiązującym wówczas porządku prawnym nie przewidziano odszkodowania za pozbawienie własności w świetle powołanych w wyroku wartości konstytucyjnych.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest jednocześnie normą o charakterze materialnym. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Należy więc poszukiwać normy o charakterze materialnym przewidującej możliwość ustalenia odszkodowania w tożsamych warunkach pozbawienia prawa własności i tożsamych warunkach rekompensaty pieniężnej w postaci odszkodowania.

Na tym tle też może dojść do sytuacji, że poprzednio obowiązujące przepisy (przepisy obowiązujące w dacie pozbawienia prawa własności) przewidywały odszkodowanie za odjęcie prawa własności bądź takiej możliwości nie przewidywały.

Celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Nie można jednak uznać, że w taki sam sposób należy realizować cel tego przepisu gdy w dacie pozbawienia prawa własności obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. Znaczące jest zatem, czy przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przewidywały czy nie przewidywały odszkodowania lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 istotne jest nie tylko to, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują, ale by próbując wyrównać szkody wynikłe z pozbawienia własności nie doprowadzić do pokrzywdzenia innych podmiotów będących w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Obecnie nie ma wprost takiej normy, by przyznać odszkodowanie gdy w dacie pozbawienia prawa własności obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. Pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących, regulujących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Gdyby nawet uznać, że z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie musiało wynikać, że podmiotowi, który utracił prawo własności nieruchomości należało się odszkodowanie a podstawę do ustalenia tego odszkodowania stanowią obecnie obwiązujące przepisy, to przyjęcie tej podstawy prawnej nie może się odbyć z pokrzywdzeniem podmiotów, którym odjęto własność nieruchomości na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

Przepisem odpowiadającym przepisom art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli jest art. 98 u.g.n. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Nie może to jednak mieć charakteru dyskryminującego czyli doprowadzić do naruszenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, w tym zasady równości.

Słusznie wskazuje skarżąca, że zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości reguluje aktualnie przywołana ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta, w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 ww. ustawy jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 u.g.n., który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Bezsprzecznie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem pozbawienia prawa własności bez odszkodowania, albowiem spadkodawca skarżącej utracił na rzecz Państwa bez odszkodowania grunty na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek. Nałożenie na właściciela nieruchomości ustawowego obowiązku odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., mieści się w zakresie zwrotu "pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania" do którego odwołał się ustawodawca w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Należało jednak rozstrzygnąć, czy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje zakresem swojego zastosowania również sytuację takiego przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez odszkodowania, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., a więc mającego miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. i nieprzewidującego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności w kontekście wartości konstytucyjnych, bo nie ma podstaw do stosowania wprost obecnie obowiązujących przepisów. Jak wskazano, skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym to do przyznania odszkodowania konieczna jest konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo. Uznaje się, że nie jest do pogodzenia z Konstytucyjną zasadą ochrony własności, pozbawienie własności, bez stosownego odszkodowania. Zasadniczym jednak problemem jest to, że przepisy w oparciu o które pozbawiono własności na realizację celów publicznych już nie obowiązują, zatem należy poszukiwać stosownej podstawy prawnej. W przypadku gdy poprzednie przepisy (już uchylone ) przewidywały rekompensatę za utratę własności w postaci odszkodowania to nie byłoby do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą sprawiedliwości społecznej, że właściciele, którzy utracili prawo własności nie uzyskali prawa do odszkodowania pomimo, że ówczesne przepisy przewidywały jego wypłatę. W takim zaś przypadku podstawą do wypłaty odszkodowania byłoby istnienie ówczesnych przepisów regulujących te kwestie.

Inaczej sprawa się przedstawia, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. W takim zaś przypadku nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. Po pierwsze dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty i pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym a ponadto nie istnieje norma prawna w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania w takich sytuacjach. By realizować poczucie sprawiedliwości społecznej musiałoby dojść do takiego skonfrontowania stanów faktycznych i prawnych, które pozwalałby uznać, że podmioty będące w tożsamej sytuacji zostały różnie potraktowane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ przeanalizował utratę prawa własności w związku z podziałem nieruchomości i skutki takich działań na gruncie poprzednich regulacji i obecnie. Przez porównanie położenia podmiotu, który traci własność na skutek podziału nieruchomości organ słusznie ocenił, że stan prawny i faktyczny nie jest tożsamy. Obecnie pomimo tego, że przepisy przewidują odszkodowanie za odjęcie własności, w związku z podziałem nieruchomości, taki podmiot jest dodatkowo zobowiązany do zapłaty opłaty adiacenckiej, a więc kolejnego obciążenia, którego ówczesne przepisy nie przewidywały. To z kolei wiąże się z tym, że obecny właściciel jest w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Nie można zatem z pominięciem wszelkich zasad realizować prawa którego nie ma. W przeciwnym razie, prowadzi to do naruszenia innych wartości konstytucyjnych, zasady równości i sprawiedliwości społecznej, co nie pozwala na zastosowanie obecnych regulacji do uzyskania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy nie przewidywały jego ustalenia a sytuacja faktyczna i prawna podmiotów nie jest tożsama.

Zarzutem wobec zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to wyroku z dnia z 19 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 1259/15 . Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. (v. wyrok NSA z 9.10.2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12).

Niewątpliwie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu Należy jednak podkreślić, że Sąd nie dokonał oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. w przedmiocie merytorycznej zasadności żądania skarżącej. Sąd zakwestionował podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. możliwość zakończenia postępowania rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. W ocenie Sądu sprawa wymagała oceny z punktu widzenia przesłanek merytorycznych a więc załatwienia sprawy co do istoty.

Sąd nie mógł ani nie dokonał wykładni przepisów materialnych w tym przedmiocie w sposób przesądzający o wyniku załatwienia sprawy.

Sąd wskazał na konieczność oceny zastosowania w rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania mające miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustalenia czy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o odszkodowaniu, gdy pozbawienie przed 1.01.1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania, stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem

Wprawdzie Sąd użył sformułowania, że podstawę do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania mógł stanowić przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., analizowany w związku z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. ale nie oznacza to, że Sąd przesądził, że skarżąca jest podmiotem, której wniosek jest uzasadniony merytorycznie. Nie mogło to być przesądzone przed ponownym przeprowadzeniem postępowania przez organ. Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów o zasadności umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania. Sąd stwierdził o braku podstaw do zakończenia sprawy w sposób formalny a ocena merytoryczna sprawy została powierzona organowi w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że istota sporu między stronami dotyczy dwóch kwestii, po pierwsze kwestii istnienia w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, mające miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.)., po drugie - w sytuacji stwierdzenia istnienia takiej podstawy prawnej - kwestii możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy pozbawienie przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem. W ocenie Sądu organ wypełnił należycie zobowiązanie, ustosunkowując się również właściwie do zarzutu naruszenia Konstytucji i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r.

Stwierdzając, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.