Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3673/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3; art. 80 ust. 4; art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Goleniów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 669/15 w sprawie ze skargi [A.] w G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [A.] w G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Burmistrza Gminy Goleniów 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 669/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] w G. Spółki z o.o. z siedzibą w P. stwierdził nieważność § 5 pkt 1, § 5 pkt 3 oraz § 7 pkt 1 zarządzenia Burmistrza Gminy Goleniów z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w sprawie wysokości dotacji dla szkół, dla których gmina nie jest organem prowadzącym oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[A.] w G. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca lub spółka) jest organem prowadzącym szkoły publiczne.

Burmistrz Gminy Goleniów (dalej: organ) zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2014 r. (dalej: zarządzenie) ustalił dla publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 r.: na jednego pełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w wysokości 360,62 zł (§ 5 pkt 1), na jednego pełnosprawnego ucznia szkoły podstawowej w wysokości 642,87 zł (§ 5 pkt 3) oraz ustalił dla publicznych gimnazjów zlokalizowanych na terenie miasta dotację miesięczną na 2014 r. na jednego pełnosprawnego ucznia w wysokości 741,38 zł (§ 7 pkt 1). Zarządzenie weszło w życie z dniem jego podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 r.

Skarżąca twierdząc, że ustalone w zarządzeniu kwoty dotacji są niższe od poprzednio otrzymywanych i mogą spowodować pogorszenie jej sytuacji finansowej, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Organ w odpowiedzi na wezwanie poinformował spółkę, że w zaistniałej sytuacji nie nastąpiło naruszenie prawa, lecz jego realizacja, a ponadto, że "nie ma on kompetencji do obniżania lub podwyższania dotacji, a koszty Wzywającego nie mają i nie mogą mieć żadnego wpływu na wysokość dotacji".

Spółka wniosła skargę na zarządzanie, podnosząc, że wynikające z zaskarżonego aktu obniżenia dotacji naruszają jej interes prawny i uprawnienia, gdyż dotychczas prowadzone przez nią szkoły były finansowane głównie z uzyskiwanych dotacji, wykorzystywanych na działalność oświatową prowadzonych szkół. Wywiodła ponadto, że regulacje zawarte w art. 80 ust. 2, art. 80 ust. 2b, art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.o.s.o.) oraz w § 3 pkt 10 i 11 uchwały Rady Miejskiej w Goleniowie nr XLIV/504/14 uzasadniają przyjęcie, iż zarządzanie zostało wydane z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa i jest nieważne.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną.

Sąd podniósł, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szczególności art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 4 u.o.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. W wydanej na podstawie powołanego przepisu uchwale Rady Miejskiej w Goleniowie nr XLIV/504/14 z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina Goleniów nie jest organem prowadzącym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uchwalono, wysokość dotacji oświatowej dla poszczególnych rodzajów szkół i w § 12 uchwały, powierzono jej wykonanie Burmistrzowi Gminy Goleniów.

Wykonując powyższą uchwałę organ wydał zaskarżone zarządzenie, w którym ustalił wysokości dotacji na jednego pełnosprawnego ucznia w poszczególnych rodzajach szkół i określił, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 r.

Sąd przyjął, że stawki wynikające z zaskarżonego zarządzenia były stawkami niższymi od stawek dotacji uprzednio wypłacanych skarżącej. Ponadto zauważył, że to na organie wykonawczym spoczywa obowiązek ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i że ustalenie jej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę. W takim przypadku organ wykonawczy działa z urzędu, a jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację.

Sąd wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie organ w grudniu 2014 r. ustalił wysokość stawki dotacji przypadającej na 2014 r., i że do tego czasu dotacja była wypłacana w innej, wyższej wysokości, ustalonej w uprzednio wydanym zarządzeniu. Ta wyższa stawka była podstawą do planowania działalności szkół prowadzonych przez spółkę.

Sąd pierwszej instancji, kierując się powyższym ustaleniem stwierdził, że o ile możliwość zmiany stawki, w tym jej obniżenia, w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy powiatu można uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki nie może być uznane za nieprawidłowe. Co prawda przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że organ może w każdym czasie dokonać zmiany i zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok.

Sąd zaznaczył również, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 80 ust. 3 u.o.s.o. dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej. Ponadto stwierdził, że ustalenie stawki dotacji w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego i określenie, że stawka ta obowiązuje od 1 stycznia tego roku, narusza wartości konstytucyjne.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, podkreślając jednocześnie, że fakt zmiany stawki dotacji w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą. Wskazał przy tym, że sama zasada nieretroaktywności nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej, przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu tegoż przepisu przez WSA w Szczecinie, przy rozpoznawaniu skargi wobec organu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.);

b) przepisu art. 80 ust. 2, 2b oraz 3 u.o.s.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sposób liczenia dotacji określony w art. 80 ust. 3 u.o.s.o. dotyczy jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ustala stawki opierając się o nakreślone przez tenże przepis ramy, a jedynie wylicza taką stawkę według konkretnie określonych reguł w omawianym przepisie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 8 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji stwierdzeniu nieważności w części zarządzenia Burmistrza Gminy Goleniów z [...] grudnia 2014 r., nr [...], pomimo iż zarządzenie to wydane zostało w oparciu o właściwe przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał m.in., że stanowisko Sądu pierwszej instancji (s. 9 uzasadnienia wyroku) wyrażające się w stwierdzeniu, iż "W niniejszej sprawie, ustalenie stawki dotacji w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego i określenie, że stawka ta obowiązuje od 1 stycznia tego roku, musi zostać ocenione przez sąd jak naruszającego konstytucyjne wartości", uznać należy za całkowicie niezasadne. Jeżeli przyjąć powyższe stanowisko Sądu za słuszne, to należałoby zasadniczo stwierdzić, że ustawa o systemie oświaty w omawianym zakresie narusza konstytucyjne wartości.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażające się w stwierdzeniu, że: "w niniejszej sprawie, ustalenie stawki dotacji w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego i określenie, że stawka ta obowiązuje od 1 stycznia tego roku, musi zostać ocenione przez sąd jako naruszające konstytucyjne wartości. Fakt zmiany stawki dotacji w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą." Zdaniem spółki wprowadzenie zaskarżonym zarządzeniem stawki kwoty na jednego ucznia z mocą wsteczną, bo obowiązującą od 1 stycznia 2014 r., stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zastosowanie obniżenia stawki dotacji w stosunku do stawki pierwotnie ustalonej, nie powinno następować w odniesieniu do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki dotacji. Prawo powinno działać na przyszłość, nie powinno zaś odnosić się do zdarzeń minionych i zakończonych. Stanowienie prawa na zasadzie retroakcji narusza zasadę lex retro non agit, zasadę zaufania obywatela do organów państwa i sprzeciwia się ochronie praw nabytych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Burmistrz Gminy Goleniów trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołany przepis został przyjęty przez Sąd jako wzorzec kontroli przy ocenie legitymacji skargowej spółki. Tymczasem w sprawie jest oczywiste, że skarga została wniesiona na zarządzenie organu gminy, a nie uchwałę organu powiatu. W związku z tym podstawę prawną zaskarżenia zarządzenia stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji ustawy o samorządzie powiatowym. Mając jednak na uwadze, że kwestia legitymacji skargowej w obu wymienionych ustawach uregulowana jest w zbliżony sposób omawiane uchybienie nie miało istotnego wpływu na ocenę dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia Burmistrza Gminy Goleniów z [...] grudnia 2014 r.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2, ust. 2b i ust. 3 u.o.s.o. należało rozważyć jaki charakter prawny ma zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów ustalające wysokości stawek na jednego ucznia w szkołach, dla których Gmina Goleniów nie jest organem prowadzącym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 80 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Uchwała może wskazywać również na formę czynności konkretyzującej wysokość stawki dotacji, przysługującej określonym placówkom oświatowym w danym roku kalendarzowym.

Rada Miejska w Goleniowie 29 kwietnia 2014 r., działając, między innymi na podstawie art. 80 ust. 4 u.o.s.o. podjęła uchwałę nr XLIV/504/14 w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół, dla których Gmina Goleniów nie jest organem prowadzącym, oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania. Zgodnie z § 3 ust. 12 uchwały, wysokość dotacji na jednego ucznia w danym roku kalendarzowym wylicza Burmistrz w oparciu o zatwierdzony budżet. Burmistrz Gminy Goleniów w wykonaniu powołanej uchwały wydał zaskarżone zarządzenie.

W tym miejscu należy zauważyć, że skonkretyzowanie kwotowo stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku budżetowym nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia (podstawy) do wydania takiego aktu. Zaskarżone zarządzenie jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego i jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. O wykonawczym charakterze zarządzenia świadczy również to, że określenie wysokości stawki dotacji na jednego ucznia następuje na podstawie kryteriów ściśle określonych w budżecie powiatu i tzw. "metryczce subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej. Rola Burmistrza Gminy Goleniów sprowadzała się więc w istocie do matematycznego działania (wyliczenia) i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w zarządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące naruszenia zasady lex retro non agit. Naruszenie wspomnianej zasady miało polegać na nadaniu zarządzeniu z [...] grudnia 2014 r. mocy obowiązującej od 1 stycznia 2014 r. W związku z tym należy stwierdzić, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów nie jest aktem normatywnym, a więc nie może mieć do niego zastosowanie tak rozumiana zasada lex retro non agit.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie pozostaje w zgodzie ze wspomnianą zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa.

Ustawa o systemie oświaty przyznaje publicznym placówkom oświatowym prowadzonym przez podmioty, inne niż wymienione w art. 79 ust. 1 u.o.s.o., uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Podkreślić należy, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego gminy. Podkreślić należy, że sytuacja skarżącej nie uległaby zmianie, gdyby Burmistrz Gminy Goleniów nie wskazał w treści zarządzenia, że ma ono moc obowiązującą od 1 stycznia 2014 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Zauważyć należy również, że niezależnie od dnia wydania zarządzenia przez Burmistrza Gminy Goleniów stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu gminy i "metryczki subwencji oświatowej" MEN). Przekazanie dotacji uprawnionym podmiotom, w czasie przed wydaniem zarządzenia przez organ gminy wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez gminę.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji niesłusznie stwierdził w części nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy Goleniów. Ustalenie nowej stawki dotacji dla szkół, dla których Gmina Goleniów nie jest organem prowadzącym nastąpiło w związku ze zmianami wysokości wydatków bieżących ustalonych w budżecie gminy na utrzymanie ucznia w szkołach prowadzonych przez gminę. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy zmienił się jeden z parametrów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości dotacji, to zmianie musiała ulec także ta wysokość. Innymi słowy, Burmistrz Miasta Goleniów miał obowiązek ustalenia dotacji według aktualnych parametrów. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tych okoliczności i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).