Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1699/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg H.W., E. S., M. J., K. T., B. B. i E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] października 2012 r. nr [...] i orzekł, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. nr [...] i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (róg ul. [...]) - w części gruntu stanowiącego obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedaż tych lokali - wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. jako. "[...]" nr rej. hip. [...] o pow. [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność N. W. i A. W. Z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania im prawa własności czasowej, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie przewidziany jest budynek 6 kondygnacyjny. Natomiast w 1945 r. został odbudowany budynek jednopiętrowy z prawem użytkowania do 1948 r., przedłużonym następnie do końca 1949 r, pod warunkiem złożenia w tym czasie projektu nadbudowy według wymagań władz planistycznych. Takiego projektu jednak nie złożono. Organ podniósł ponadto, że odbudowa tego rodzaju obiektów przez osoby prywatne nie znajduje uzasadnienia gospodarczego. Od powyższego orzeczenia byli właściciele wnieśli odwołanie, w efekcie rozpoznania którego Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1951 r. nr [...] utrzymało je w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia Ministerstwo wskazywało na istnienie na nieruchomości budynku odbudowanego tylko do I piętra, podczas gdy plan wymagał 6 kondygnacji oraz przyznanie przez samych właścicieli, że nie mają środków na nadbudowę. Podkreślało pond to, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu odmówić prawa własności można było z wszelkich przyczyn, a nie tylko z przyczyn wynikających z planu.

Aktualnie przedmiotowa nieruchomość obejmuje część działki nr [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, działkę nr [...] i część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią własność komunalną, a działka nr [...] własność Skarbu Państwa.

Począwszy od lat 70 ub. wieku dokonywano sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych znajdujących się w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, przy czym w odniesieniu do [...] lokali oraz związanego z nimi udziału w prawie użytkowania wieczystego, sprzedaż poprzedzona była wydanymi w tym zakresie decyzjami administracyjnymi. Natomiast [...] lokali mieszkalnych i użytkowych oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego (w odpowiednim udziale) została zbyta wyłącznie trybie umów cywilnoprawnych.

Na wniosek B. Ł., H.M. i S. N. -następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, wszczęte zostało przed Ministrem Infrastruktury postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć dekretowych.

W toku postępowania nadzorczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (właściwy w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Infrastruktury) ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania orzeczeń dekretowych aktualny był Plan Miejscowy nr [...], który uzyskał moc obowiązującą z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z [...] maja 1949 r. o uchwaleniu tego planu w Monitorze Polskim nr [...], pod poz. [...], tj. z dniem [...] maja 1949 r. W planie tym zaś nieruchomość w części przeznaczona była na urządzenie wspólnego ogrodu, a w pozostałej części pod budynki na cele mieszkalne, zabudowę zwartą o wysokości budynków 6 kondygnacji z dopuszczeniem w przyziemiu lokali sklepowych oraz drobnych zakładów wytwórczych i usługowych nieuciążliwych dla otoczenia wraz z dopuszczeniem lokali biurowych i handlowych na pozostałych kondygnacjach.

W świetle powyższych ustaleń Minister stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż takie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Minister zauważył, że ocena przewidzianej ww. przepisem przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej, odnoszącej się do możliwości "korzystania z gruntu" zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, co oznacza konieczność ustalenia czy istnieją konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Oceniając jej zaistnienie czynić więc należy to pod kątem tego, czy grunt może być, a nie – jak uczyniły to organy dekretowe w rozpoznawanej sprawie - czy jest on bądź będzie wykorzystany przez właściciela (jego następców prawnych) zgodnie z założeniami planu. Organ nadzoru wskazywał przy tym, że obowiązujące w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisy prawa nie zabraniały osobom fizycznym korzystania z gruntu, który według planu był przeznaczony pod budynki mieszkaniowe. Nie istniały też przepisy prawa , które uniemożliwiałyby dotychczasowemu właścicielowi zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości ogrodu (z zastrzeżeniem, że oddany zostałby do wspólnego użytku), a we wskazanej części doprowadzenie stanu zabudowy do wymaganych przez plan 6 kondygnacji z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Minister podkreślał przy tym, że do obowiązków organów dekretowych, prowadzących postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej nie należało badanie sytuacji finansowej dotychczasowego właściciela. Z kolei w związku z powołaniem się w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej na treść art. 7 ust. 5 dekretu, organ nadzoru wyjaśnił, że użyte w redakcji tego przepisu sformułowanie o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku, ale do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela. Poza naruszeniem prawa materialnego Minister wskazał także na naruszenie przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przepisów art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Powyższe naruszenia, w ocenie organu nadzoru, uzasadniały stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r. jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r., o ile w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanymi rozstrzygnięciami, a więc tego rodzaju skutków, których organ administracji publicznej nie jest w stanie cofnąć w ramach dostępnych mu środków i posiadanych kompetencji

Zdaniem Ministra tego rodzaju skutki wywołało zaś oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu wraz ze sprzedażą lokali nr nr [...],[...][...][...][...][...][...][...][...][...] [...] oraz [...] na podstawie umów cywilnoprawnych. Z tego względu w odniesieniu do tej części nieruchomości należało uznać,- stosownie do art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do tej części gruntu działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą lokali, na podstawie umów zawieranych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak też w odniesieniu do działek nr [...] i [...], które nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu. Z tego względu w pozostałej części Minister stwierdził nieważność kontrolowanych rozstrzygnięć Prezydium Rady Narodowej w W. i Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: H. S., M. K., E. S., Z. D., A.D., C. J. K. J., M. P., B. B., J. M., L.M., A. M., M.M., E. S., A. M., M. B., B. N., W. S. – będący właścicielami wykupionych lokali i współużytkownikami wieczystymi gruntu przynależnego do tych lokali, które to lokale (wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego) nabyte zostały w efekcie umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali.

W następstwie rozpoznania tych wniosków decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił w całości swoje poprzednie rozstrzygnięcie i ponownie orzekł co do istoty jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy.

Minister podtrzymał wyrażone uprzednio w sprawie stanowisko, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1951 r. jak też poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1951 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r., gdyż w świetle obowiązującego w dacie wydawania tych rozstrzygnięć zapisów Miejscowego Planu nr [...] nie można stwierdzić, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem przewidzianym w ww. planie. Podtrzymał także uprzednio wyrażone stanowisko, że badane w nadzorze decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jedynie w części dotyczącej gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą w trybie umów cywilnoprawnych ww. [...] lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] (w udziałach określonych odpowiednio w aktach notarialnych).

Powodem natomiast, który zadecydował o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji, była ocena, że obarczona ona była wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowana została do osób, którym nie przysługiwał w sprawie przymiot strony. W tym zakresie Minister wskazał na doręczenie decyzji z [...] października 2012 r.: D. K. – jako właścicielowi lokalu nr [...] (ten zaś zbył go wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego [...] lipca 2012 r. na rzecz E. B.), P. L. – jako właścicielce lokalu nr [...] (zbyła ona ten lokal wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego [...] kwietnia 2011 r. V. S. i J. K.), H. W. – jako właścicielce lokalu nr [...] (przekazanego [...] lipca 2012 r. w drodze darowizny wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego synowi H. W.). To, że taka sytuacja oznacza zaistnienie wyżej wymienionej kwalifikowanej wady prawnej decyzji, Minister uzasadniał odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07, w którym wyrażono pogląd, iż w przypadku wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie: H.W. (właściciel lokalu nr [...]), K. J. (właścicielka lokalu nr [...]), K.T.(właściciel lokalu nr [...]), B. B. (właścicielka lokalu nr [...]) i E. S. (właścicielka lokalu nr [...]).

H. W. zarzucił decyzji naruszenie ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady instancyjności, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, zamiast uchylenia decyzji z [...] października 2012 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z tego względu wniósł o stwierdzenie jej nieważności

K. J. nie zgodziła się z oceną Ministra, że decyzje dekretowe są obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazywała, że jest to pierwszy krok do pozbawienia jej własności. Z tego względu wniosła o stwierdzenie jej nieważności.

K. T. zarzucił zaskarżonej decyzji, że obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.pa., gdyż skierowano ją do B. T., podczas gdy ta przekazał mu lokal wraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] w drodze darowizny z [...] grudni 2012 r. On zaś tej decyzji nie otrzymał. W związku z tym wniósł o stwierdzenie jej nieważności

B.B.– podniosła analogicznie jak K. T. zarzut obarczenia kwestionowanej decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 4, podnosząc na poparcie tego zarzutu argumenty analogiczne jak wyżej wymieniony. Wskazała ponadto na rażące naruszenie art. 16 k.p.a., poprzez wyprowadzenie wniosku o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Tymczasem jej zdaniem kwestia interpretacji art. 7 ust. 2, w sposób jak przyjął organ nadzoru, a więc w oparciu o kryteria obiektywne, a więc czy grunt, którego dotyczy wniosek może być, a nie czy jest bądź będzie wykorzystany zgodnie z planem, przesądzona została dopiero w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn.. akt I OPS 5/08. Wcześniej zatem taka wykładnia powyższego przepisu nie była oczywista i możliwe były inne interpretacje. W takiej zaś sytuacji nie można mówić o wadzie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

E. S. z kolei zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. Jej zdaniem nie było bowiem podstaw do formułowania odmiennych ocen skutków prawnych wywołanych decyzjami dekretowymi, w zależności od tego czy oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpiło wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, czy też umowa taka poprzedzona była decyzją administracyjną. Nizależnie zatem od trybu zbycia lokali i powiązanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, skutki te winny być oceniane tak samo - jako nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca nawiązując do uchwały Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. sygn. akt. III CZP 90/2010 wskazywała na zaistnienie efektu tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, co z kolei jest konsekwencją działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Ministra.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie poparli stanowisko przedstawione w skargach W. S. i J. W. – uczestnicy postępowania. O oddalenie skarg wnieśli natomiast uczestnic postępowania: B. Ł., A. S. i B. S. repr. przez r.pr. J. S., a także S.N., i A. P.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 1699/13.

W związku ze śmiercią K.J. w toku postępowania sądowego, do sprawy przystąpili E.S. i M. J.– spadkobiercy skarżącej, którzy wniesiona przez nią skargę podtrzymali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w istotny sposób istotny, co czyni skargi niezasadnymi.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1951 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z [...] lutego 1951 r. o odmowie ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej gruntu zabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" o pow. [...] m2, na rzecz jej dotychczasowych właścicieli.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ww. orzeczenia rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odmowa przyznania prawa własności nie znajduje uzasadnienia w świetle przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Taki stan rzeczy obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skutki takie, zdaniem Ministra, wywołało wyłącznie zbycie w drodze umów cywilnoprawnych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na działce nr [...] przy ul. [...]wraz z przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu (dot. to lokali nr nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]). W związku z powyższym w części obejmującej udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu przypisanej do sprzedanych ww. lokali organ nadzoru ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1951 r. i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1951 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. W pozostałym zaś zakresie stwierdził ich nieważność. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (a więc przede wszystkim odnoszących się do obowiązującego w dacie wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego, obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, jak też istniejących na niej praw rzeczowych) został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Z ustaleń tych wynika, że w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] z 1949 r. (MP Nr [...], poz. [...]). Według ww. planu (którego część graficzna wraz z nakładką obrazującą położenie nieruchomości oraz notatką urzędową uprawnionego geodety znajduje się w aktach) przewidziano w części zabudowę budynkiem sześciokondygnacyjnym na cele mieszkalne, w zabudowie zwartej, z dopuszczeniem w przyziemiu lokali sklepowych i drobnych zakładów wytwórczych oraz usługowych nieuciążliwych dla otoczenia, a także lokali biurowych i handlowych na pozostałych kondygnacjach, a w części pod urządzenie wspólnego ogrodu. W świetle tak określonego przeznaczenia nieruchomości, jak też mając na względzie to, że obowiązujące w roku 1951 przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), jak też przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. – o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109), nie nakładały obowiązku dostosowywania istniejących już budynków do nowego planu, ani nie uniemożliwiały realizacji tego rodzaju zabudowy przez osoby prywatne, nie istniała wynikająca z planu przeszkoda uniemożliwiająca użytkowanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli, mimo istnienia na gruncie budynku o mniejszej liczbie kondygnacji. Tylko zaś istnienie tego rodzaju przeszkody stanowić mogło materialnoprawną przesłankę z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Tym bardziej, że jak trafnie zauważył Minister - odwołując się w tym względzie do poglądów judykatury, w tym poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sadu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 - oceny przesłanki braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonywać według kryteriów obiektywnych. To zaś oznaczało, że odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie czy jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Powoływanie się zaś przez skarżącą B. B. na rzekomą możliwość odmiennej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu -a więc taką wedle, której przesłankę zgodności z polanem należałoby oceniać mając na względzie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela – co z kolei wykluczałoby w realiach rozpoznawanej sprawy uznanie, że orzeczenia dekretowe obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa - jest nieuprawnione. Warto przy tym zauważyć, że nawet Ministerstwo Gospodarki Komunalnej tego rodzaju wykładni nie dokonywało, ale powoływało się w sposób nieuprawniony na względy pozaplanistyczne, które w ocenie tego organu mogły stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej, w myśl art. 7 ust. 5 dekretu. Z kolei odwoływanie się przez ww. skarżącą do art. 37 ust. 2 tej dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, który przewidywał możliwość wywłaszczenia gruntu w przypadku nierozpoczęcia na nim inwestycji na cele określone w rzeczonym planie, jest o tyle nietrafne, że przepis ten w dacie rozstrzygania wniosku dekretowego już nie obowiązywał (uchylony został z dniem 4 maja 1949 r. przez art. 42 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – Dz.U. Nr 27, poz. 97). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że ewentualna możliwość uruchomienia w określonych stanach faktycznych procedury wywłaszczeniowej dotyczyć może nieruchomości stanowiącej własność prywatną, a nie nieruchomości, która już została skomunalizowana ex lege w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W tym stanie rzeczy trafne jest stanowisko Ministra, że kontrolowane orzeczenia dekretowe organów obu instancji z 1951 r., rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uprawniona jest przy tym ocena, że odmowa przyznania prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu nie była w rzeczywistości motywowana brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania, ale podyktowana była wyłącznie względami ideologicznymi. Świadczy o tym choćby zdanie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej "(...), że odbudowa tego rodzaju obiektów przez osoby prywatne nie znajduje uzasadnienia gospodarczego".

Taki stan rzeczy, jak już zasygnalizowano wyżej, obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności powyższych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a.

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, jak trafnie podniósł Minister, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA w Warszawie z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". Nie znajduje tu zatem zastosowania konstrukcja oparta na koncepcji adekwatnego związku przyczynowego, wedle której określony skutek prawny (tu zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej) stawi konsekwencję szeregu zdarzeń prawnych i typowych dla nich następstw (wśród których odmowa przyznania własności czasowej stanowi wyłącznie pierwsze z tych zdarzeń), które doprowadziły ostatecznie do ukształtowania się istniejącego aktualnie stanu prawnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA1997/2/49), w uzasadnieniu której podkreślono potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13) wskazano, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). Przy czym ta ostatnia uchwała dopuszczała także możliwość stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w drodze umowy cywilnoprawnej) nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy trafnie wywiódł Minister, że nieodwracalny skutek prawny orzeczeń dekretowych z 1951 r. można wiązać wyłącznie ze zbyciem części lokali w posadowionym na gruncie dekretowym budynku i przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, dokonanym w drodze umów cywilnoprawnych. Organ administracji publicznej nie jest bowiem władny w ramach posiadanych kompetencji oraz dostępnych dla niego środków prawnych wzruszyć tych umów, a więc znieść ich przy użyciu właściwych dla organów administracji publicznej władczych form działania. Mając przy tym na względzie to, że powyższe umowy zawarte były przed wszczęciem postępowania nadzorczego (co miało miejsce w 2010 r.) nie zaistniały w sprawie okoliczności, o których mowa w uchwale OPS 14/99, pozwalające mimo zawarcia tych umów na stwierdzenie nieważności w tej części orzeczeń dekretowych. Odmienna sytuacja ma miejsce w stosunku do tej części ww. orzeczeń, która odnosi się do lokali i udziałów w prawie użytkowania gruntu zbytych w wykonaniu decyzji administracyjnych wydanych po odmowie przyznania prawa własności czasowej. Orzeczenia dekretowe w takich sytuacjach nie są bowiem rozstrzygnięciami skutkującymi zbyciem nieruchomości, ale stanowią jedynie jeden z elementów tworzący stan faktyczny sprawy, który uwzględniony został przy wydawaniu decyzji o sprzedaży lokali i oddaniu przynależnego do nich gruntu w użytkowanie wieczyste. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego też względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej. Tym samym podnoszony przez E. S. zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.pa. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych w odniesieniu do tej części gruntu, którego oddanie w użytkowanie wieczyste poprzedzone było decyzją administracyjną, a także zarzut K. J. (podtrzymany przez jej następców prawnych) dotyczący nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do gruntu, w zależności od tego jak doszło do jego uzyskania, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Za chybiony także uznać sformułowany przez K. T. i B. B. zarzut obarczenia zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który to zarzut ww. uzasadniają faktem doręczenia tej decyzji B. T. (jako współużytkownikowi wieczystemu gruntu i właścicielce lokalu nr [...] w budynku posadowionym na działce nr [...]), podczas, gdy przynależne jej prawa rzeczowe do nieruchomości przekazała ona K. T. w drodze darowizny już [...] grudnia 2012 r., a więc na kilka miesięcy przed wydaniem tej decyzji. Zważyć bowiem należy, że z wadliwością decyzji opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a nie li tylko przez doręczenie decyzji także podmiotowi, który takiego przymiotu nie posiada. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy wszak rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. II OSK 1935/11, Lex nr 1358467).

Tymczasem zaskarżona decyzja, po stronie podmiotów innych niż następcy prawni dawnych właścicieli i Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie kreuje jakichkolwiek praw, tj. nie przyznaje, nie odbiera ani w żaden sposób nie modyfikuje ich praw podmiotowych. W szczególności nie pozbawia właścicieli lokali wykupionych w budynku posadowionym na gruncie dekretowym i współużytkowników wieczystych gruntu tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości. Chronieni oni są wszak rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych- co w sposób jednoznaczny potwierdzone zostało uchwałą Składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011/7-8/76). Także czysto hipotetyczna możliwość przeprowadzenia w przyszłości postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali, nie będzie mogła wpłynąć na pozbawienie ich praw do nieruchomości, gdyż zawarte w wykonaniu decyzji akty notarialne są niewzruszalne. Skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji jest jedynie eliminacja ex tunc (od dnia wydania) w oznaczonej części orzeczeń dekretowych, a to nie prowadzi do jakiegokolwiek skonkretyzowania stosunku prawnego, którego uczestnikami byłyby osoby trzecie. Tym bardziej doręczenie tego rodzaju decyzji, także podmiotowi, który nie jest i nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w dacie jego podejmowania nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (jakkolwiek wadliwe), nie oznaczało, że doszło do władczego ukształtowania praw i obowiązków takiego podmiotu, a więc wywołania tego rodzaju konsekwencji, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pominięcie natomiast strony – tu K. T., na skutek błędnego oznaczenia jako adresata w rozdzielniku decyzji jego matki (która w toku postępowania przekazał mu prawa do nieruchomości) - można jedynie rozpatrywać w kontekście wady stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której zaistnienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) winno co do zasady skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to jednak, że samo stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej musi w każdym przypadku prowadzić automatycznie do podjęcia przez Sąd tego rodzaju rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że w takiej sytuacji uchylenie decyzji wymaga uprzedniego ustalenia, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylania decyzji, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2298/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Nie sposób bowiem przyjąć, by ponownie prowadzone postępowanie przed organem nadzoru, przy zapewnieniu udziału w nim obecnie pominiętej stronie, doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Stwierdzone wszak kwalifikowane wady prawne kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń dekretowych z 1951 r. i przyczyny ich częściowej eliminacji z obrotu pranego ze skutkiem ex tunc jak też powody uniemożliwiające taką eliminację w zakresie opisanym w sentencji zaskarżonej decyzji, niezależnie od ewentualnej argumentacji podniesionej przez pominiętą stronę, pozostałyby tożsame. Z tego względu uchylenie kwestionowanej decyzji jedynie z tej przyczyny, że jednemu z aktualnych współużytkowników wieczystych gruntu objętego kontrolowanymi rozstrzygnięciami jej nie doręczono, jest niezasadne i stanowiłoby li tylko wyraz nadmiernego formalizmu sądowego. Prowadziłoby także do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, a przez utrzymywania po stronie zainteresowanych stanu niepewności prawnej. Warto przy tym zauważyć, iż w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskie, aktualni właściciele lokali w budynku posadowionym na takim gruncie nie mają legitymacji uprawniającej ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok WSA z 10 grudnia 2013 r., I SA/Wa 951/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co tym bardziej czyni niezasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu pomięcia w postępowaniu takiej jednostki.

Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doręczenie zaskarżonej decyzji podmiotowi, który w dacie jej podejmowania nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do gruntu dekretowego, nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to analogicznie za taką wadę nie sposób uznać doręczenie takim podmiotom decyzji wydanej przez Ministra przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. W tej sytuacji brak było podstawa do podejmowania przez Ministra przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając jednak na względzie to, że podjęte w oparciu o ten przepis ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty odpowiada prawu, to zastosowanie przez Ministra dla jej załatwienia tego czysto proceduralnego zabiegu ocenić należy jako nieistotne uchybienie przepisom postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu H. W., który wadliwości działania organu dopatruje się w niewydaniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej (w sytuacji niewłaściwie ustalonych stron przy podejmowaniu przez Ministra decyzji z [...] października 2012 r.), a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyjaśnić należy, że w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) - a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdyż ten sam organ rozpatrując sprawę nie może przekazać sam sobie jej do ponownego rozpatrzenia. W takim przypadku dopuszczenie możliwości wydawania decyzji kasacyjnej motywowane koniecznością respektowania zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), stanowiłoby wręcz wyraz irracjonalnego rozumienie tej zasady. Z tych względów zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.