Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 852/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1, 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2, ust. 4 i ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 6 grudnia 2016 r. Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej

ogłosił konkurs na udzielenie świadczeń zdrowotnych w Zespole Opieki Zdrowotnej w L..

K. B. (dalej jako: "skarżący"), prowadzący działalność w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych ratownika medycznego pod nazwą: "[...]", złożył w dniu 12 grudnia 2016 r. do Komisji Konkursowej ZOZ protest, w którym zarzucił, że część V ust. 1 pkt 1.2 powyższego ogłoszenia jest niezgodna z zasadą uczciwej konkurencji, gdyż wprowadza dodatkowe kryterium oceny ofert w postaci doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ.

W odpowiedzi na protest Dyrektor ZOZ, w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., sprostował ogłoszenie o konkursie ofert w ten sposób, że zakwestionowany zapis otrzymał brzmienie: "Kryterium oceny ofert dla zakresu: udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych w ZRM typu P/S jest: kryterium: cena - 60%; kryterium: doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. -30%; kryterium: Gotowość podjęcia pracy (O., L.) na wezwanie w czasie nie dłuższym niż 30 min - 10%" oraz "Wagi do kryterium: doświadczenie w rejonie działania: od 0 do 5 lat doświadczenia w rejonie działania - 10 pkt; powyżej 5 lat doświadczenia w rejonie działania - 30 pkt".

W dniu 22 grudnia 2016 r. Komisja Konkursowa rozstrzygnęła konkurs ofert,

w wyniku którego wyłoniono podmioty do realizacji określonych zadań w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, z którymi zostanie zawarta umowa na udzielanie świadczeń zdrowotnych w 2017 r.

Skarżący wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia konkursowego i wyeliminowanie z ogłoszenia kryterium posiadania eksterytorialnego doświadczenia i doprowadzenie jego treści do stanu zgodnego

z prawem i zasadą uczciwej konkurencji. Ponadto, na podstawie art. 73 k.p.a., wniósł

o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii: rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 22 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych, protokołu Komisji konkursowej z przebiegu postępowania oraz złożonych w postępowaniu konkursowym ofert wymienionych w odwołaniu podmiotów.

Decyzją z dnia "[...]" r., Dyrektor ZOZ stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że kryteria wyboru ofert zostały ustalone

w sposób prawidłowy i zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów, bez naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Stwierdził, że oferent niemający w ogóle doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. również mógł złożyć ofertę

w postępowaniu konkursowym, jego oferta była brana pod uwagę i punktowana

w zakresie kwestionowanego kryterium, a zatem konkurs dostępny był dla nieograniczonej liczby oferentów. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że powyższe kryterium jest "kryterium kontynuacji świadczeń z dotychczasowymi świadczeniodawcami". Organ zauważył, że kwestionowane kryterium nie było jedyną przesłanką oceny ofert, gdyż stanowiło 30% oceny, zatem oferent składający ofertę, nieposiadający doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L., miał również obiektywne szanse na uzyskanie zamówienia, przy spełnieniu innych kryteriów, w szczególności w zakresie najkorzystniejszej ceny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia w toku postępowania konkursowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor ZOZ stwierdził, że w postępowaniu konkursowym na świadczenie usług zdrowotnych, prowadzonym przez podmioty lecznicze, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformował, że w postępowaniu na udzielanie świadczeń ratownika medycznego wybrane zostały 4 oferty, a na ratownika medycznego kierującego Zespołem wybranych zostało 5 ofert, które uzyskały odpowiednio największą ilość punktów. Przebieg postępowania konkursowego oraz punktacja złożonych w tym postępowaniu ofert zawarta jest w protokole z postępowania, dostępnym do wglądu w siedzibie ZOZ w L.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi z dnia 18 stycznia 2017r. Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej

uznał wniosek za niedopuszczalny.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Ol 214/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe decyzje z dnia "[...]"r. Sąd rozstrzygnął, że skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy,

a organ rozpoznając ten wniosek winien był wydać decyzję administracyjną, spełniającą wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że organ w szczególności winien był odnieść się szczegółowo do zarzutów dotyczących naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Wyjaśnił, że organ w postępowaniu odwoławczym ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. W tym celu musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że organ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Ma również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. W związku

z zaniechaniem powyższego, Sąd uznał, że wydane decyzje noszą cechy dowolności. Sąd zobowiązał organ administracji publicznej do wypowiedzenia się w kwestii stawianych przez skarżącego zarzutów dotyczących prawidłowości kryteriów wyboru ofert, w tym naruszenia zasady równego traktowania i zasady jawności. Sąd wyjaśnił, że nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez Dyrektora ZOZ zasad uczciwej konkurencji, w tym legalności zastosowanego przez organ kryterium oceny w postaci posiadania doświadczenia

w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L oraz zmiany tego kryterium w toku postępowania, gdyż z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii przez organ, ocena taka byłaby przedwczesna. Stwierdził, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia w powyższej kwestii w zaskarżonych decyzjach powoduje wyłączenie możliwości jej oceny przez Sąd. Ponadto Sąd wskazał, że niezgodnie

z obowiązującymi normami zaniechano realizacji wniosku skarżącego o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii: rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 22 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych, protokołu Komisji konkursowej z przebiegu postępowania oraz złożonych w postępowaniu konkursowym ofert wymienionych

w odwołaniu podmiotów, czym organ naruszył art. 73 k.p.a. Podkreślił, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powinno obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący

z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących. Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego,

a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia "[...]"r. Dyrektor ZOZ uznał odwołanie za bezzasadne. Przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał jakie kryteria i wagi ustalono w zakresie wyboru ofert. Wymienił podmioty, które przystąpiły do konkursu. Podał, że Komisja konkursowa, działając na podstawie regulaminu udzielania zamówień na realizację świadczeń zdrowotnych, wprowadzonego zarządzeniem Dyrektora ZOZ z dnia 2 grudnia 2016r., dopuściła wszystkie oferty do konkursu. Dyrektor ZOZ ocenił, że Komisja konkursowa dokonała szczegółowej oceny ofert, zgodnie z kryteriami oceny ofert zawartymi w ogłoszeniu o konkursie z dnia 6 grudnia 2016r., z uwzględnieniem zmian dokonanych na skutek protestu skarżącego. Wskazał oferentów wytypowanych przez Komisję konkursową do podpisania umów, których wybrano z uwagi na uzyskaną liczbę punktów oraz potrzeby Udzielającego Zamówienie i wymagania NFZ, jako najkorzystniejsze do realizacji zadania. Organ wyjaśnił, że postanowił podpisać umowy z wytypowanymi oferentami, uznając, że ich oferty spełniają wszystkie wymagania postawione w warunkach i są najkorzystniejsze do realizacji zadania oraz spełniają wymagania NFZ. Zdaniem Dyrektora ZOZ kryteria wyboru ofert zostały ustalone w sposób prawidłowy i zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów, bez naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Oferent niemający w ogóle doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. również mógł złożyć ofertę w postępowaniu konkursowym, jego oferta była brana pod uwagę i punktowana w zakresie kwestionowanego kryterium, a zatem konkurs dostępny był dla nieograniczonej liczby oferentów. Ponadto kwestionowane kryterium nie było jedynym kryterium oceny ofert, stanowiło 30% oceny, zatem oferent składający ofertę, a nie posiadający doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. miał również obiektywne szanse na uzyskanie zamówienia, przy spełnieniu innych kryteriów, w szczególności w zakresie najkorzystniejszej ceny. W załączeniu do decyzji organ przesłał skarżącemu kserokopie dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem: szczegółowy protokół z oceny ofert na świadczenia medyczne ratownika w zespole specjalistycznym i podstawowym, wyciąg z protokołu z przebiegu konkursu ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych w Zespole Opieki Zdrowotnej w l. od 01 stycznia 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku w zakresie zadania nr 15. Udzielanie świadczeń zdrowotnych ratownika medycznego w zespole ratownictwa medycznego typu P. Rozstrzygnięcie konkursu ofert z dnia 22 grudnia 2017r. Zadanie 15. Udzielanie świadczeń zdrowotnych ratownika medycznego w zespole ratownictwa medycznego typu P. Oferty świadczeniodawców.

Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, domagając się jego uchylenia i wyeliminowanie z ogłoszenia o konkursie – niezgodnego z zasadą uczciwej konkurencji kryterium posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. i doprowadzenie jego treści do stanu zgodnego z prawem i zasada uczciwej konkurencji, a tym samym wyboru oferty skarżącego. Organowi zarzucił naruszenie:

- art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 214/17;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art . 6-11, art. 77

§ 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 41 lit. b), art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 139 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 pkt 2, art. 140 ust. 1

i ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 146 ust. 1 pkt 1-3, art. 148 pkt 1-2, art. 149 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 151 ust. 4, art. 153 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.o.z.";

- art. 73 k.p.a, poprzez niewydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez wszystkich oferentów biorących udział w ww. konkursie, w szczególności wymienionych podmiotów, - na podstawie których dokonano ustalenia i oceny posiadania przez ww. doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez Zespół Opieki Zdrowotnej w L.;

- art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez podpisanie rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 22 grudnia 2016 r. oraz z dnia 25 lipca 2017 r. przez Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w L., zamiast przez Komisję konkursową w

składzie: Przewodniczącej i trzech członków;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 152 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że Dyrektor ZOZ całkowicie zignorował wspomniany wyrok, ponownie wystosował do strony jedynie pismo z dnia 25 lipca 2017 r., bez wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej oraz zachowania w tym zakresie unormowań prawnych regulujących postępowanie administracyjnego zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Stwierdził, że organ w ogóle nie odniósł się szczegółowo do zarzutów dotyczących naruszenia zasad uczciwej konkurencji, do czego zobowiązał go Sąd. Twierdzenie, że "kryteria wyboru ofert zostały ustalone w sposób prawidłowy i zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów, bez naruszenia zasad uczciwej konkurencji", bez wątpienia nie uwzględnia oceny prawnej Sądu. Dyrektor ZOZ w dalszym ciągu ,nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasad uczciwej konkurencji, w tym legalności zastosowanego przez organ kryterium oceny w postaci posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez Zespół Opieki Zdrowotnej w L. oraz zmiany tego kryterium w toku postępowania, z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii. Zaskarżone rozstrzygnięcie nosi zatem ponownie cechy dowolności. Skarżący podniósł, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu, jakoby decydującym kryterium wyboru oferty nie było posiadanie doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L., lecz spełnienie innego kryterium - w szczególności w zakresie najkorzystniejszej ceny. Zauważył, iż ze szczegółowego protokołu z oceny ofert na świadczenia medyczne ratownika w zespole specjalistycznym i podstawowym wyraźnie wynika, że w zakresie najkorzystniejszej ceny strona uzyskała maksymalną ilość punktów - 60, podczas gdy pozostali oferenci uzyskali odpowiednio: C. 57 pkt, B. 58,5 pkt, D. 58,5 pkt, B. 58,5 pkt, Ż. 58,5 pkt. Natomiast wszyscy wymienieni oferenci uzyskali po 30 pkt za kryterium posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L., podczas gdy strona otrzymała w tym zakresie jedynie 10 pkt, co zaważyło na odrzuceniu jej oferty. Skarżący zarzucił, że ograniczenie się w uzasadnieniu pisma do stwierdzenia w nim sprzeczności wewnętrznych i rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Dalej skarżący wywiódł, że kryterium posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. jest niezgodne z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., który stanowi, że udzielający zamówienia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący, zachowanie uczciwej konkurencji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie udzielający zamówienia ograniczył konkurencję wyłącznie do ratowników medycznych świadczących usługi medyczne w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ L. Wykluczył tym samym z konkurencji ratowników medycznych świadczących usługi medyczne w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ L. do 5 lat lub posiadających bardzo duże doświadczenie, lecz poza ww. rejonem. Przedmiot zamówienia został zatem opisany w sposób, który utrudnia uczciwą konkurencję, ponieważ eliminuje możliwość zrealizowania zamówienia przez niektórych potencjalnych oferentów zdolnych do wykonania zamówienia. Podkreślił, iż brak jest podstaw prawnych i jakiegokolwiek uzasadnienia do ww. ograniczenia i przyjęcia kryterium, według którego wyżej punktowane jest doświadczenie zdobyte na określonym terytorium kraju, niż w pozostałej jego części. Takie postępowanie narusza zasadę uczciwej konkurencji, wyrażoną w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., ponieważ bezprawnie uplasowuje konkurentów wyżej w rankingu świadczeniodawców tylko z uwagi na to, że świadczyli oni ponad 5 lat usługi medyczne wyłącznie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ L.. Ustanawiając niezgodne z prawem kryterium, udzielający zamówienie w sposób nieuczciwy eliminuje konkurencję spoza regionu, czego skutkiem jest utrudnienie im dostępu do tegoż rynku w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami, naruszając bądź zagrażając naruszeniem ich interesów. Zgodnie z art. 148 ust. 1 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny. Kryteria oceny ofert nie mogą nakładać na oferenta niezgodnych z prawem i zasadami uczciwej konkurencji wymogów, które już w chwili złożenia oferty, są niewykonalne. Ograniczenie dostępu do świadczenia usług medycznych w zakresie ratownictwa medycznego w ściśle określonym rejonie kraju, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości realnego udziału w postępowaniu w ramach zasady uczciwej konkurencji. Skarżący zauważył, że Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert podmiotów, które mają o wiele mniejsze doświadczenie i kwalifikacje zawodowe niż skarżący, który wykonuje działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług ratownictwa medycznego od 01.02.2005 r., podczas gdy wybrane podmioty, takiego doświadczenia oraz kwalifikacji nie posiadają. Podał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, naruszenie zasady uczciwej konkurencji polega na określeniu rygorystycznych wymagań co do doświadczenia i kwalifikacji zawodowych posiadanych wyłącznie na określonym obszarze kraju, które nie są uzasadnione obiektywnymi potrzebami Udzielającego zamówienie. W rezultacie uniemożliwiają one pozostałym oferentom udział w postępowaniu, ograniczając w ten sposób krąg podmiotów zdolnych do wykonania zamówienia. Jeszcze raz podkreślił, że oferent posiadający duże doświadczenie spoza rejonu działania ZOZ w L. nie ma w takiej sytuacji realnej możliwości udziału w postępowaniu konkursowym.

Decyzja z dnia "[...]"r., znak: "[...]", Dyrektor ZOZ uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że powołany wyrok został wykonany, uwierzytelnione odpisy ofert złożonych przez oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym zostały przesłane skarżącemu przy piśmie z 25 lipca 2017 r. Stwierdził, że protokół

z przebiegu konkursu ofert (w tym szczegółowy protokół z oceny ofert na świadczenia medyczne ratownika w zespole specjalistycznym oraz podstawowym, stanowiącym załącznik do protokołu) został podpisany zarówno przez Komisję konkursową jak

i przez Dyrektora ZOZ, natomiast dokument o nazwie "rozstrzygnięcie konkursu ofert" został podpisany przez Dyrektora ZOZ i jest zgodny z oceną dokonaną w protokole, czego sąd administracyjny w swoim rozstrzygnięciu nie uznał za błędne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad uczciwej konkurencji poprzez ustalenie kryterium posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L., organ ponownie wskazał, że Komisja konkursowa nie uznaje tego kryterium za niezgodne z zasadami uczciwej konkurencji. Kryterium doświadczenia w świadczeniu usług z zakresu ratownictwa medycznego w rejonie działania ZOZ w L. uzasadnione jest specyfiką usług świadczonych przez ratownictwo medyczne, gdzie działania (choćby związane z niezwłocznym dotarciem zespołu ratownictwa medycznego na miejsce wezwania) winny być realizowane w trybie pilnym, bez zbędnego poszukiwania miejsca wezwania, czy zastanawiania się gdzie jest to miejsce zlokalizowane. Organ wskazał, że nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, m.in. działania organu bez podstawy prawnej i innych zasad ogólnych wymienionych w art. 6-11 k.p.a. Zdaniem organu w toku postępowania konkursowego jak i odwoławczego w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono całość materiału dowodowego i dokonano jego prawidłowej oceny zgodnie z art. 77, 80, 81 k.p.a. Zastosowano również przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w ustawie o działalności leczniczej - art. 26 ust. 4 ustawy. Dyrektor ZOZ uznał, że nie wszystkie przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które wymienia skarżący w odwołaniu będą miały zastosowanie w toku postępowania. W ocenie organu wątpliwym jest prawo skarżącego do ponownego rozpoznania sprawy w myśl art. 154 ust. 4 u.ś.o.z, a także skargi do sądu administracyjnego - art. 154 ust 8 tej ustawy, bowiem przepis art. 26 ust 4 ustawy o działalności leczniczej odwołuje się jedynie do art. 154 ust. 1 i 2 a nie dalszych ustępów, w których mowa o trybie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niemniej jednak "odwołanie" z dnia 17 sierpnia 2017 r. zostało rozpoznane i załatwione niniejszą decyzją.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł takie same zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu. Wniósł o: uchylenie rozstrzygnięć wydanych w pierwszej i drugiej instancji oraz rozpatrzenie sprawy co do istoty, poprzez wyeliminowanie z ogłoszenia niezgodnego z zasadą uczciwej konkurencji kryterium; stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego w zakresie zasady uczciwej konkurencji i stwierdzenie ich nieważności w całości; wyznaczenie Dyrektorowi Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. terminu do wydania decyzji administracyjnej, zgodnej z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 214/17; nałożenie na organ grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku (w związku z wezwaniem z dnia 17 lipca 2017 r. do wykonania ww. wyroku); zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie których dokonano ustalenia i oceny przez Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. posiadania przez Panią A. D. oraz Panów – K. Ż., A. B. i A. B., doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez Zespół Opieki Zdrowotnej w L. - które, pomimo wielokrotnie składanych przez niego wniosków, nie zostały mu dotychczas udostępnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy. W konsekwencji ustawodawca pozostawił pod rozwagę sądu potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, który może zostać dopuszczony tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

W myśl tego przepisu sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody

z dokumentów, które nie były powołane i oceniane w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 544/13), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Chodzi tutaj o dokumenty, które ujawniają okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dotyczące okoliczności zaistniałych do momentu wydania zaskarżonej decyzji, a które nie wynikają

z dotychczas zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym skarżący niezasadnie domaga się dopuszczenia dowodu z dokumentów, czy pism skarżącego znajdujących się już w aktach sprawy. Nie może zostać uwzględniony wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, na podstawie których dokonano ustalenia, że wybrani oferenci posiadali wymagane doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ

w L., gdyż w takim zakresie przysługuje skarżącemu skarga na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., który stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W aktach sprawy znajduje się natomiast zestawienie sporządzone przez członka Komisji konkursowej Panią W., z którego wynikają ustalenia odnośnie posiadanego przez każdego z oferentów stażu pracy jako ratownika medycznego, w tym doświadczenia w rejonie działania ZOZ w L.. Zgodnie z tym zestawieniem, według stanu na listopad 2016r. skarżący prowadzi działalność od 1 lutego 2005r. i od 2015r. posiada kontrakt w L.. Natomiast podmioty, których oferty wybrano wykonują kontrakty w rejonie działania ZOZ w L. odpowiednio: A. D. – 7 lat, A. B. 7 lat, A. B. 10 lat i K. Ż. 8 lat działalność od stycznia 2011r. Dokument ten stanowi środek dowodowy podlegający ocenie Sądu. Uwzględniając, że wyciąg ten został sporządzony na podstawie wiedzy członka Komisji konkursowej, którego obiektywizm nie jest kwestionowany w sprawie, to brak jest podstaw do podważania prawdziwości tych ustaleń. W szczególności, że sam skarżący nie neguje wprost tych ustaleń, a jedynie domaga się uchylenia spornego kryterium dotyczącego doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w L. Istota sporu dotyczy właśnie tego zagadnienia. Skarżący przekonuje, że Dyrektor ZOZ nie wykonał prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2017r., gdyż nie odniósł się szczegółowo do zarzutu nieuczciwej konkurencji. W ocenie składu orzekającego organ orzekający uczynił zadość wytycznym wynikającym z cytowanego wyroku, gdyż wyjaśnił, chociaż w sposób syntetyczny, dlaczego uważa, że kryteria zostały ustalone w sposób zobiektywizowany z poszanowaniem zasady równego traktowania. Ponadto

w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił dlaczego zastrzeżony wymóg doświadczenia

w rejonie działania ZOZ miał znaczenie dla wyboru świadczeniodawcy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w prawomocnym wyroku WSA przesądził jedynie, że skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. Skład orzekający nie podziela tego stanowiska, ale jest nim związany. Dlatego niniejsza skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Wyjaśnić przy tym należy, że zasadnie organ dostrzegł w zaskarżonej decyzji, że art. 26 ust. 4 ustawy

z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016r. poz. 1368 ze zm.),

w zakresie konkursu ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.ś.o.z. i to tylko wyszczególnionych w tym unormowaniu, zastrzegając wyraźnie, że do tego postępowania ma zastosowanie tylko art. 154 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. Zgodnie z powyższym, na rozstrzygnięcie konkursowe przysługuje tylko jednokrotne odwołanie, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2016r., sygn. akt II GSK 476/16 i powołane w nim orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), bez prawa składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 154 ust. 4 u.ś.o.z.)

i bez prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 u.ś.o.z.). Niemniej jednak wobec niezaskarżenia cytowanego wyroku stał się on prawomocny

i jest wiążący, ale tylko w zakresie w jakim wypowiedział się w nim Sąd. WSA wskazał zaś, że rozpoznając środki odwoławcze Dyrektor ZOZ winien wydać decyzje administracyjne, spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a więc zawierające uzasadnienie prawne i faktyczne. Sąd w szczególności zobowiązał organ do porównania ocen poszczególnych ofert świadczeniodawców. Wymagania te Dyrektor ZOZ spełnił wydając w dniu "[...]"r. i "[...]"r. rozstrzygnięcia, posiadające wszystkie cechy decyzji administracyjnej, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał na oferty wybranych świadczeniodawców, wyjaśniając dlaczego uznano je za najkorzystniejsze. W powołanym wyroku WSA zastrzegł, że nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz legalności spornego kryterium. Tym samym organ miał swobodę w ocenie dopuszczalności tego kryterium. Jak już wyjaśniono Dyrektor ZOZ przedstawił stanowisko co do stawianego zarzutu dotyczącego naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, zasadnie podnosząc, że takie same wymagania dotyczyły wszystkich oferentów. Na uwzględnienie zasługuje również argument o potrzebie niezwłocznego dotarcia zespołu ratownictwa medycznego na miejsce wezwania, co uzależnione jest od doświadczenia w terenie i siedziby świadczeniodawcy. Chociaż wymóg zachowania uczciwej konkurencji i respektowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców został wprost wyartykułowany w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. i na treść tego przepisu zwrócił uwagę WSA

w prawomocnym wyroku, nakazując przedstawienie porównania oferty skarżącego

z ofertami wytypowanymi do podpisania umowy, co organ uczynił, nie można pomijać, że mający w sprawie zastosowanie art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert co wskazuje na dopuszczenie zasady swobody w zawieraniu umów. W myśl tej zasady pracodawca może ustalić kryteria wyboru, które uzna za celowe. Na podkreślenie zasługuje to, że do konkursu ofert stosuje się tylko wymienione w art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej przepisy u.ś.o.z. i tylko odpowiednio. Zatem postępowania konkursowego w trybie ustawy o działalności leczniczej nie można utożsamiać z postępowaniem przeprowadzanym w trybie u.ś.o.z.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.