Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 czerwca 2022 r. nr KO.420.79.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 czerwca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 lutego 2022r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" na części działki nr [...], [...] [...] gm. B.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie uległy zmianie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Z dniem 3 stycznia 2022r. zmianie uległo także rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji stwierdził, iż ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, ponieważ działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotowej farmy fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Kolegium w pełni podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018r., II OSK 794/16 (CBOSA), zgodnie z którym nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, bowiem występujące różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy - Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, są zasadnicze i nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Według NSA, art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium dodało, że ww. Sąd wskazał również, że w świetle art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p., w odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. NSA zaznaczył, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. W świetle przepisów u.p.z.p., regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i WSA 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dalej NSA w ww. wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. podkreśla, iż zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Powołane wyżej rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. NSA w ww. wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. przyjął, że elektrownia fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW - dop. Kolegium), nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna nie stanowi również instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). A zatem Kolegium zwróciło uwagę, że zdaniem NSA należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10).

Zdaniem organu II instancji, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

W ocenie zatem Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, iż oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii, do której ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy dokonać z uwzględnieniem ww. uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 listopada 2021r. inwestor wskazał, iż planowana inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb [...], gmina [...] - [...]. Jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. budowa paneli fotowoltaicznych w ilości do [...] szt. o łącznej mocy do 1 MW. Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 października 2021r. na działce nr [...] występują grunty rolne zabudowane Br-RIVa, łąki trwałe ŁV, grunty orne RIVa, RIVb, RV. W załączniku graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał granice terenu inwestycji obejmujące część ww. działki. Teren ten, jak wynika z mapy przedstawiającej granice klas użytków, obejmuje grunty orne klas RIVa i RV. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 2 września 2011r. (wraz ze zmianami) na terenie ww. działki objętej wnioskiem nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka nr [...] obręb [...], gm. [...] w części stanowi tereny zabudowy zagrodowej, a w części tereny rolne i tereny trwałych użytków zielonych.

W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, a więc o mocy przekraczającej 500 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW), na gruntach klasy IVa, V – zdaniem Kolegium - nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p.

Wychodząc z powyższych przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wymienione wart. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowaną inwestycję należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 2 grudnia 1994r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 28, poz. [...] z dnia [...] grudnia 1994r.), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003r., działka nr [...] obręb [...] gm. [...], położona była w jednostce urbanistycznej R - uprawy polowe i ogrodnicze. Wobec powyższego, chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis ust. 2 art. 61 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania.

W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono zatem obszar analizowany w odległości 207 m od granic ewidencyjnych wnioskowanej działki, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - 69 m. Wyznaczony obszar uwidoczniono w załączniku graficznym. Chociaż obszar analizowany częściowo wykracza poza zakres załączonej mapy zasadniczej, to jednak w rozpatrywanej sprawie okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ, jak wskazano w decyzji oraz jak wynika to z mapy ze strony geoportalu powiatu [...], w części obszaru analizowanego położonej poza zakresem załączonej mapy, znajdują się jedynie fragmenty działek nr ewid.: [...] obręb [...] [...], gm. [...] (działka niezabudowana; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (wody powierzchniowe płynące; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (zabudowa rekreacji indywidualnej; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (zabudowa zagrodowa; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb T., gm. D. (działka niezabudowana), [...] obręb [...] [...], gm. [...] (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (zabudowa zagrodowa; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (rów; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb [...] K., gm. [...] (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb [...] [...], gm. [...] (działka niezabudowana), [...] obręb jw. (wody powierzchniowe płynące; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (wody powierzchniowe płynące; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana), [...] obręb jw. (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (działka niezabudowana; częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej), [...] obręb jw. (droga; działka częściowo objęta zakresem załączonej mapy zasadniczej). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizy występuje zabudowa zagrodowa, rekreacji indywidualnej, usługowa (sprzedaż hurtowa części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli - na działce nr ewid. [...] obręb [...] [...], gm. [...]), tereny dróg oraz tereny rolnicze, leśne i wody powierzchniowe (płynące i stojące). Ponadto, przez obszar analizowany przebiegają napowietrzne linie elektroenergetyczne (w tym wysokiego i najwyższego napięcia). Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizy brak jest obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. W przypadku planowanej inwestycji, tzn. farmy fotowoltaicznej, mamy do czynienia z sąsiedztwem złym, a więc niewłaściwym dla wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjnej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). Wnioskowane zagospodarowanie terenu nie występuje w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek dotyczy zabudowy produkcyjnej, gdzie w obszarze analizowanym dominują tereny użytkowane rolniczo oraz zabudowa zagrodowa. Byłoby to wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy produkcyjnej.

Nadto Kolegium dodało, że projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia dla terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej. Wręcz przeciwnie połączenie tej zabudowy i zabudowy produkcyjnej w zakresie produkcji energii elektrycznej zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nie można zatem mówić, że farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW uzupełnia istniejące zagospodarowanie terenów obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy ocenił, że w obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się bowiem do zasady, że ewentualna zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do terenu sąsiedniego. W sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zabudowy produkcyjnej, przez co nie jest możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Jak wyżej wskazano, na wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa i tereny rolne. Oznacza to – zdaniem Kolegium - że wnioskowana inwestycja "nie wpisuje się" w zastaną funkcję terenu na badanym obszarze.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie można przyjąć, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., co skutkuje niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a więc brak zgodności z przepisami odrębnymi. Przepis art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. nie jest zatem przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Za przepis odrębny nie można również uznać postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Skargę na tę decyzję złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

b) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

c) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że na podstawie Studium można wydawać decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Kolegium, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

2. przepisów postępowania, tj.: art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

- powszechność,

- brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

- brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

- redukcja zużycia paliw kopalnych,

- zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

- wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

- brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

- brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 25 czerwca 2022r. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Następnie pismem z dnia 13 września 2022r. strona skarżąca odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę wskazała, że przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a także jest urządzeniem infrastruktury technicznej. W związku z tym, ma do niego zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który zwalnia z konieczności spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, niezależnie od mocy planowanej inwestycji.

Ponadto odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego strona skarżąca podniosła także, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi samodzielną regulację, której wykładnia nie jest systemowo powiązana z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem studium i planu zagospodarowania przestrzennego, w których określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 lutego 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" na części dziali nr [...], obręb [...] [...] gm. [...]. Planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy docelowej do 1 MW. Zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje między innymi: montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do [...] sztuk; kontenerowej stacji transformatorowej, inwerterów, wykonanie sieci energetycznej kablowej podziemnej niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia, instalacji odgromowej, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, ogrodzenia instalacji oraz innych niezbędnych elementów związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Jak bowiem zasadnie wskazał organ, zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej spółki o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu I instancji w dniu 12 listopada 2021 r., co skutkuje zastosowaniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Istotą sporu między stronami niniejszego postępowania jest kwestia możliwości zastosowania w stosunku do planowanego przedsięwzięcia, wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji zasadność uwzględnienia przez organ lokalizacyjny w toku procedowania, treści art. 61 ust. 1 pkt 1-2 , art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Podstawy do zastosowania tego wyłączenia skarżąca spółka upatruje w tym, iż stanowi ono instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.).

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Regulacja zawarta w art. 61 ust.3. przewiduje wyjątek, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Natomiast przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy uznały bowiem, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Skarżący natomiast, we wniesionym sprzeciwie zakwestionował prawidłowość tego stanowiska, wywodząc, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Spór dotyczy zatem konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Literalne brzmienie art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii każe przyjąć, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii. W kontrolowanej sprawie zaistniały spór wymaga rozstrzygnięcia, czy farma fotowoltaiczna może być w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do zabudowy przemysłowej czy też stanowi jedynie instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, wskazując, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Oceniając zatem ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostaje w relacji także z przepisem art. 1 ust. pkt 2, który wprowadza zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Takie unormowanie przesądza, że postępowanie w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi być ukierunkowane na cele naczelne, to jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Definicję "ładu przestrzennego" zawiera art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, iż ilekroć mowa jest w komentowanej ustawie o "ładzie przestrzennym" – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast definicja ustawowa określenia "zrównoważony rozwój" zawarta jest w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.), do którego odsyła art. 2 pkt 2 u.p.z.p. Według tej definicji przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W literaturze podnosi się, że wartości wskazane w art. 1 ust. 2. u.p.z.p. mają podstawowe znaczenie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego a przepis ten nakazuje ich uwzględnianie. Zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny, przy czym uwzględnienie ładu przestrzennego łączy się w komentowanym przepisie z uszczegółowieniem, że chodzi o ład przestrzenny w zakresie urbanistyki i architektury, nie zaś w dziedzinie przyrody, gospodarki itd. "Zarówno tworzenie aktów prawnych dotyczących przeznaczenia terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy, jak i wykonywanie czy stosowanie tych aktów musi się odbywać przy bezwzględnym zachowaniu kryteriów ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W ramach działania w zgodzie z wymogiem zachowania ładu przestrzennego konieczne jest zapewnienie, aby dany akt gwarantował takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a ponadto uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny w zakresie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, to zwłaszcza zachowanie dbałości o odpowiedni zakres i sposoby postępowania w ramach przeznaczania terenów na poszczególne cele, a także ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, co ma związek np. z zasadą podobieństwa czy kontynuacji funkcji.(...) Jak to można wnosić chociażby z tytułu komentowanej ustawy oraz z jej art. 1 ust. 1 pkt 2, zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny, przy czym uwzględnienie ładu przestrzennego łączy się w komentowanym przepisie z uszczegółowieniem, że chodzi o ład przestrzenny w zakresie urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jest to zrozumiałe, takiego bowiem właśnie ładu przestrzennego dotyczy komentowana ustawa, nie zaś ładu przestrzennego w dziedzinie przyrody, gospodarki itd."( (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021)

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 784/16 wskazał, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p." W wyroku z 1 grudnia 2021 r. II OSK 100/19 NSA wyjaśnił, że" możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". W tym samym wyroku NSA przywołał jako dominujący pogląd, zgodnie z którym "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...). Cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu".

W konsekwencji Sąd podziela ten pogląd judykatury, wg którego wykładnia i stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powinny być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., w tym normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wykładnia zawartego w art. 61 ust. 3 wyjątku od reguły z art. 61 ust.1 nie może prowadzić do naruszenia zasad wyrażonych w art. 1 u.p.z.p. poprzez wyłączenie z obowiązku stosowania zasad zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że do planowanej instalacji zastosowanie znajduje zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji był zatem zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Trafnie ustalił organ II instancji, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, wskazuje na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, rekreacji indywidualnej, usługowej, dróg oraz terenów rolniczych, leśnych i wód powierzchniowych. Brak jest obiektów budowlanych, których funkcja stanowiłaby podstawę do uznania tzw. dobrego sąsiedztwa. Projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia dla terenów rolnych i zabudowy zagrodowej. Wobec powyższego SKO w S. zasadnie uznało, że nie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż brak zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym, odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi, iż brak istnienia analogicznej zabudowy w większości przypadków uniemożliwi spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" przez tego rodzaju inwestycję, wskazać należy, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie. Wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanej inwestycji nawiązują do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 331/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21; wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2022 r., II SA/Po 258/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako, co wynika z art. 2 pkt 1 ustawy, ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-etyczne (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 525/19; z 27 stycznia 2022 r., II OSK 1611/19; z 9 grudnia 2021 r., II OSK 583/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazuje na brak istnienia na obszarze analizowanym innej farmy fotowoltaicznej, lecz na brak jakiejkolwiek zabudowy produkcyjnej przy jednoczesnej dominującej zabudowie zagrodowej i terenach rolnych.

Zasadnie także wskazało Kolegium, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., teren planowanej inwestycji został zaliczony do jednostki urbanistycznej R – uprawy polowe i ogrodnicze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał zatem na terenie planowanej inwestycji lokalizacji przedsięwzięcia o charakterze produkcyjnym.

Sąd zważył także, iż teren, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje grunty rolne klasy RIVa, RIVb, RV oraz łąki trwałe ŁV. Ich przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), jednakże w świetle całokształtu regulacji przywołanej ustawy, ochronę gruntów rolnych należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady, co wprost wynika z treści art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-2, art. 6 ustawy.

W konsekwencji uznać należało brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkuje uznaniem, że w sprawie nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-2, art. 61, art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów prawa procesowego. Zaskarżona decyzja podjęta została z zachowaniem wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określonego w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.