Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 203/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 31 poz 158
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania  pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 29  ust. 1, art. 27 ust. 4 , art. 30 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 779/11 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., o sygn. akt I SA/Sz 779/11, oddalił skargę R.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...]maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2010 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wnioskodawca zadeklarował do płatności 11,20 ha powierzchni gruntów rolnych (działka rolna A 2,20 ha oraz działka rolna B 9 ha) realizowanych w pakiecie S02-rolnictwo ekologiczne, wariant S02d02-uprawy sadownicze w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności).

Dnia [...] września 2010 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w trakcie której stwierdzono, że część zadeklarowanej przez skarżącego działki rolnej B o pow. 2,24 ha nie kwalifikowała się do płatności rolnośrodowiskowych, gdyż jej powierzchnia nie była użytkowana, była podmokła i porośnięta wieloletnimi trawami oraz krzewami, a nadto na jej powierzchni brak było sadzonek orzecha włoskiego.

W dniu [...] października 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji wpłynęło odwołanie wnioskodawcy od wyników kontroli na miejscu. W związku z tym, w dniu [...] października 2010 r. inspektorzy terenowi ponownie udali się do gospodarstwa wnioskodawcy w celu wykonania dodatkowych zdjęć potwierdzających wyłączenie z płatności fragmentu działki rolnej B. Z pobytu w gospodarstwie sporządzono notatkę służbową z której wynika, iż wnioskodawca rozpoczął prace agrotechniczne polegające na wykaszaniu i nasadzaniu orzecha włoskiego na terenie, którego dotyczyło wyłączenie z płatności. W następstwie dalszej korespondencji prowadzonej przez skarżącego z organami Agencji, kwestionującego prawidłowość pomiarów działki rolnej B i podnoszącego, że wykonane na jego zlecenie przez geodetę pomiary potwierdziły, że uprawa obejmuje 8,62 ha i 830 drzewek, w dniu [...] stycznia 2011 r. przeprowadzono kontrolę działki rolnej B, w trakcie której stwierdzono, że uprawa obejmuje 8,22 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji stwierdził, iż powierzchnią przyjętą jako kwalifikującą się do płatności jest ta stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu w dniu [...] września 2010 r., tj. 6,76 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 25%. W związku z tym - na podstawie art. 58, akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65), który przewiduje, że jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się płatności - odmówiono płatności.

Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedstawiony przez skarżącego w toku postępowania pomiar geodety z dnia [...] października 2010 r. oraz wyrywkowa kontrola na miejscu z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały dokonane po terminie przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu, dlatego też pomiary te nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień [...] września 2010 r. Okoliczność, iż stwierdzony w pomiarach po [...] września 2010 r. obszar działki rolnej B jest większy niż stwierdzony w trakcie pierwszej kontroli na miejscu, uprawdopodobnia informację zawartą w notatce służbowej inspektora terenowego z dnia [...] października 2010 r., z której wynika, iż wnioskodawca po przeprowadzeniu pierwszej kontroli rozpoczął prace agrotechniczne polegające na wykaszaniu i nasadzaniu orzecha włoskiego na terenie, którego dotyczyło wyłączenie z płatności. Nie można więc uznać jako kwalifikującej się do płatności powierzchni 8,22 ha, która jest wynikiem kontroli z dnia [...] stycznia 2011 r., gdyż jest to tylko potwierdzenie faktu uzupełnienia przez wnioskodawcę plantacji orzecha włoskiego. Odnosząc się do zarzutu, że Dyrektor [...] Oddziału Agencji w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r. potwierdził, iż protokół z dnia [...] stycznia 2011 r. jest protokołem obowiązującym i wobec tego, na podstawie zapisów w nim zawartych powinna zostać przyznana płatność, organ ten wyjaśnił, że obowiązywanie protokołu z dnia [...] stycznia 2011 r. nie wyklucza naliczenia płatności do wyników pierwszej kontroli na miejscu, która jest potwierdzeniem stanu faktycznego, bez dokonanych później zmian w powierzchni uprawy. Ponadto, odwołując się do treści art. 80 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że ocenił sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a organ I instancji stwierdził, iż nie ma powodów do obalenia wyników kontroli z dnia [...] września 2010 r., gdyż kontrole późniejsze nie odzwierciedlają stanu faktycznego zastanego w gospodarstwie przy pierwszej kontroli, a jedynie dowodzą ingerencji producenta prowadzącej do powiększenia plantacji orzecha włoskiego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w całości. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opisu sytuacji synoptycznej Lotniczego Biura Meteorologicznego w Ś. na dzień [...] września 2010 r., na okoliczność warunków atmosferycznych panujących w dniu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. o sygn. akt I S.A./Sz 779/11 oddalił skargę.

Jak stwierdził Sąd I instancji przedmiotem sporu jest okoliczność faktyczna dotycząca prawidłowego stanu upraw na części działki B podczas kontroli na miejscu. Według skarżącego, organy powinny przyjąć stan stwierdzony przez kontrolujących w dniu [...] stycznia 2011 r. (8,22 ha), natomiast – według organów – miarodajne dla oceny stanu upraw były wyniki pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. (6,76 ha).

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że pomiar geodety z dnia [...] października 2010 r. oraz wyrywkowa kontrola na miejscu z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały dokonane po terminie przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu, w związku z tym pomiary te nie odzwierciedlają stanu faktycznego na dzień [...] września 2010 r.

W ocenie WSA uzupełniająca kontrola z dnia [...] października 2010 r. miała na celu wykonanie dodatkowych zdjęć, których nie wykonano podczas pierwszej kontroli, tj. w dniu [...] września 2010 r. Jednak podczas tej kontroli kontrolujący stwierdzili fakt wykaszania traw i nasadzania sadzonek orzecha włoskiego przez skarżącego, co wynika zarówno ze sporządzonej przez nich notatki urzędowej z dnia [...] listopada 2010 r., z protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2010 r. a także ze zdjęć wykonanych w tym dniu, a nadto, ze zdjęć wykonanych w dniu [...] września 2010 r. oraz ze zdjęć wykonanych podczas kolejnej kontroli, wykonanej na żądanie skarżącego, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r. Porównanie bowiem stwierdzonych i zobrazowanych (zdjęcia na płycie stanowiące materiał dowodowy akt postępowania) przez kontrolujących stanów zakwestionowanej przez nich części działki oznaczonej przez skarżącego jako B w tych ww. trzech dniach jednoznacznie dowodzi, że w wyznaczonym do kontroli dniu, tj. [...] września 2010 r. część działki rolnej B o pow. 2,24 ha (9,00 ha – 6,76 ha) nie kwalifikowała się do płatności rolnośrodowiskowych, gdyż jej powierzchnia nie była użytkowana, była podmokła i porośnięta wieloletnimi trawami oraz krzewami, a nadto na jej powierzchni brak było sadzonek orzecha włoskiego. Zatem wobec stwierdzenia takiego stanu uprawy orzecha włoskiego na działce rolnej B, prawidłowo organy obu instancji wywiodły, że nie można było uznać, jako kwalifikującej się do płatności powierzchni 8,22 ha, która była wynikiem kontroli z dnia [...] stycznia 2011 r., a która tylko potwierdziła fakt uzupełnienia przez skarżącego po wyznaczonej kontroli w dniu [...] września 2010 r. nasadzeń na nieobsadzonej dotychczas części działki B.

Ponadto Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że wyniki kontroli zawarte w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2011 r. nie wykluczają możliwości naliczenia płatności na podstawie wyników pierwszej kontroli na miejscu, która jest potwierdzeniem stanu faktycznego bez dokonanych później zmian w powierzchni uprawy, gdyż organ - zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. - ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W konsekwencji tych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organy Agencji odmówiły skarżącemu płatności do zadeklarowanych przez niego działek (A i B o łącznej powierzchni 11,20 ha) w związku z tym, że różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 25 % - na podstawie przepisu art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009/316/65) - stanowiącego, że jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się płatności.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, który powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że obowiązkiem kontrolujących było policzenie sadzonek orzecha włoskiego przypadających na 1 ha upraw. Zdaniem WSA powołane przez skarżącego orzeczenia nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dotyczyły innych stanów faktycznych.

W kwestii zgłoszonego do przeprowadzenia, jako dowodu uzupełniającego, opisu sytuacji synoptycznej z dnia [...] września 2010 r. Sąd I instancji uznał, że dowód ten nie spełnia wymogów formalnych, gdyż brak jest na tym opisie podpisu osoby, która go wystawiła. Niemniej jednak, kwestia złych warunków atmosferycznych panujących w dniu pierwszej kontroli nie była negowana przez organy Agencji, dlatego też kontrolujący przeprowadzili uzupełniającą kontrolę w dnia [...] października 2010 r. w celu wykonania dodatkowych zdjęć, których nie wykonano podczas pierwszej kontroli.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, że jednostka certyfikująca w zakresie oceny upraw ekologicznych nie stwierdziła nieprawidłowości oraz, że w toku postępowania organy Agencji nie odniosły się do odmowy dania wiary dokumentowi urzędowemu sporządzonemu przez jednostkę certyfikującą, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, wyniki kontroli dokonywanej przez jednostkę certyfikującą w zakresie oceny upraw ekologicznych, nie są dla organów Agencji wiążące w sytuacji, gdy to sama Agencja przeprowadziła trzy kontrole na miejscu, a ponadto inny jest zarówno przedmiot, jak i zakres kontroli tych organów.

II

Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

1. § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174 póz.1809 – dalej zwanym rozporządzeniem 2004 r.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy brak było przesłanek do odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć roinośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010;

2. art. 7 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. nr 116 poz. 975; dalej ustawa o rolnictwie ekologicznym), polegającym na ich błędnej wykładni w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie wbrew Stanowisku Sądu I instancji jednostka certyfikująca nie potwierdziła naruszenia zasad prowadzenia uprawy sadowniczej w gospodarstwie skarżącego w roku 2010, a jest podmiotem uprawnionym do potwierdzania spełnienia przez producentów rolnych prowadzenia prawidłowej działalności ekologicznej.

II. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem, tj. uwzględnieniu, iż kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r., prawidłowo określiła powierzchnie uprawnioną do płatności mimo braku przeprowadzenia liczenia sadzonek orzecha włoskiego, co skutkowało wadliwym ustaleniem powierzchni uprawnionej do płatności;

4. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, mimo naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009" , a mianowicie uznania za prawidłowe ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego w dniu [...] września 2010 r. mimo, że przeprowadzona kontrola zawierała wady polegające na jej niewłaściwym przeprowadzeniu poprzez nieprzeprowadzenie procesu liczenia sadzonek.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż kontroli sądowej podlega zastosowanie, jak i wykładnia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny w sprawie nie zostanie skutecznie podważony, można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego przeprowadzona dnia [...] września 2010 r. prawidłowo określiła powierzchnie uprawnioną do płatności mimo braku przeprowadzenia liczenia sadzonek orzecha włoskiego, co skutkowało wadliwym ustaleniem powierzchni uprawnionej do płatności. Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej, a w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. przez organ kontroli działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie Ś.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w punkcie II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadziły postępowanie prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w konsekwencji Sąd I instancji zasadnie skorzystał z art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Odnosząc się do istoty sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOIGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.WEL 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz.UEL 153 z 30.04.2004). Stosownie do powołanego art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. Stosownie do przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 31, poz. 158) - minimalna obsada drzew orzecha włoskiego winna wynosić 75 sztuk na 1 ha powierzchni; w przypadku natomiast nieutrzymywania w 2009 r. minimalnej obsady i ewentualnego jej uzupełnienia w terminie do 15 listopada 2009 r. materiałem ekologicznym spełniającym określone wymagania, ustawodawca przewidział przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pełnej wysokości. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 1 ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Stosowanie zaś do art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Obszary faktycznie wyznaczone do kontroli na miejscu mogą być ograniczone do próby obejmującej co najmniej 50 % działek rolnych, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV i V rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pod warunkiem że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli zarówno pod względem kontrolowanego obszaru, jak i pomocy, o którą składany jest wniosek. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku takiej kontroli próby, zwiększa się próbę działek rolnych poddawanych kontroli. W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. 35 oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Z przytoczonej regulacji wynika, że weryfikacja danych obszarowych działek wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności następuje przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego stanu zgłoszonych upraw. Z przeprowadzonych kontroli kontrolujący sporządzają protokół. Natomiast o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone - wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/2007).

W rozpoznawanej sprawie skarżący dniu [...] maja 2010 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Z treści wniosku znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zadeklarował do płatności 11,20 ha powierzchni gruntów rolnych (działka rolna A 2,20 ha oraz działka rolna B 9 ha) realizowanych w pakiecie S02-rolnictwo ekologiczne, wariant S02d02-uprawy sadownicze w tym jagodowe, zobowiązując się do uprawy na wyżej wymienionych działkach rolnych orzecha włoskiego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, iż część zadeklarowanej przez skarżącego działki rolnej B o pow. 2,24 ha na dzień [...] września 2010 r. nie kwalifikowała się do płatności rolnośrodowiskowych, gdyż jej powierzchnia nie była użytkowana, była podmokła i porośnięta wieloletnimi trawami oraz krzewami, a nadto na jej powierzchni brak było sadzonek orzecha włoskiego. Tą okoliczność potwierdza nie tylko treść protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. kontroli, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi uzasadnionych wątpliwości, ale również dokumentacja fotograficzna sporządzona przez kontrolujących. W tym kontekście należy również podkreślić, że jak wynika ze znajdującego się aktach administracyjnych sprawy pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r., skarżący nie negował, iż część spornej działki B w dniu kontroli była porośnięta krzewami i niewykoszonymi trawami, co miało wynikać z zaniedbania skarżącego. Skarżący negował jedynie, że obszar ten nie ma powierzchni 2,24 ha. Okoliczności braku użytkowania rolniczego części działki rolnej B potwierdzają również dodatkowe kontrole przeprowadzone w dniu [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2011 r. Jak wynika bowiem z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy podczas kontroli dokonanej w dniu [...] października 2010 r. kontrolujący stwierdzili fakt wykaszania traw i nasadzania sadzonek orzecha włoskiego przez skarżącego, co wynika zarówno ze sporządzonej przez nich notatki urzędowej z dnia [...] listopada 2010 r., z protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2010 r. a także ze zdjęć wykonanych w tym dniu, a nadto ze zdjęć wykonanych w dniu [...] września 2010 r. oraz ze zdjęć wykonanych podczas kolejnej kontroli wykonanej na żądanie skarżącego w dniu [...] stycznia 2011 r. Porównanie bowiem stwierdzonych i zobrazowanych przez kontrolujących stanów zakwestionowanej przez nich części działki oznaczonej przez skarżącego jako B w tych ww. trzech dniach jednoznacznie dowodzi, że w wyznaczonym do kontroli dniu, tj. [...] września 2010 r. część działki rolnej B o pow. 2,24 ha nie kwalifikowała się do płatności rolnośrodowiskowych, gdyż jej powierzchnia nie była użytkowana, była podmokła i porośnięta wieloletnimi trawami oraz krzewami, a nadto na jej powierzchni brak było sadzonek orzecha włoskiego. Te okoliczności w szczególności ujawniają zdjęcia nr [...] zrobione podczas kontroli w dniu [...] października 2010 r. Zdjęcia te jednoznacznie potwierdzają treść sporządzonej przez kontrolujących notatki urzędowej z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzającej fakt wykaszania traw na działce B. Wymaga również podkreślenia, że organ nie kwestionował jako takiej powierzchni działki B wskazanej we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, lecz rzeczywistą powierzchnię, na której skarżący prowadził deklarowaną działalność rolniczą. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw by zakwestionować przeprowadzone czynności kontrolne w dniu [...] września 2010 r. Pomiaru działek dokonano przy pomocy odbiornika GPS, szerokość strefy buforowej wynosiła 1,25, tolerancja pomiaru dla działki rolnej A to 0,11 ha, a dla działki rolnej B - 0,26 ha. Wobec powyższego nie można także podzielić argumentacji skarżącego, że kontrolujący w dniu [...] września 2010 r. błędnie ustalili powierzchnię rolniczo użytkowaną bowiem nie przeliczyli sadzonek orzecha włoskiego. Przede wszystkim jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] września 2010 r., kontrolujący przeliczyli ilość sadzonek na działce B, wskazując, że ich liczba w dniu kontroli wynosi 645. Natomiast kontrolujący nie policzyli ilości sadzonek na spornej części działki B o powierzchni 2,24 ha, bowiem jak wynika z prawidłowo przeprowadzonej kontroli, na tej części działki nie było sadzonek orzecha włoskiego. Trudno zatem oczekiwać od kontrolujących policzenia czegoś czego nie ma. W tym kontekście za nieuzasadnione należy uznać odwołanie się przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 868/09. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji w stanie faktycznym zaistniałym w ww. sprawie organy Agencji kwestionowały liczbę sadzonek (zbyt małą do wymaganej liczby 50 na 1 ha), a nie brak w ogóle uprawy na części działki.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uprawniony był uznać ustalenia faktyczne organów administracji za poczynione prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów k.p.a. za niezasadne. Podstawą tak przyjętego ustalenia był materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zgodnie z zasadami z art. 7, 77 § 1 k.p.a., następnie oceniony według reguł z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego trafnie uznał za słuszne wnioski organu z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do zwalczania poglądów wyrażonych przez Sąd I instancji w tym uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a także wyraźnie wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określający zasady przeprowadzania kontroli na miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro organy prawidłowo ustaliły, że część zadeklarowanej przez skarżącego działki rolnej B o pow. 2,24 ha nie kwalifikowała się do płatności rolnośrodowiskowych, gdyż jej powierzchnia nie była użytkowana, była podmokła i porośnięta wieloletnimi trawami oraz krzewami, a nadto na jej powierzchni brak było sadzonek orzecha włoskiego – tym samym nie doszło do naruszenia wskazanego w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. Nietrafne są również zarzuty skarżącego wskazane w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, poprzez ich błędną wykładnię w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji jednostka certyfikująca nie potwierdziła naruszenia zasad prowadzenia uprawy sadowniczej w gospodarstwie skarżącego w roku 2010, a jest podmiotem uprawnionym do potwierdzania spełnienia przez producentów rolnych prowadzenia prawidłowej działalności ekologicznej.

W tym kontekście należy podkreślić, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy certyfikat zgodności z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystawiony przez jednostkę certyfikującą [...] stwierdza, że skarżący na dzień [...] sierpnia 2010 r. prowadził ekologiczną produkcję żywności zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U. UE L z dnia 20 lipca 2007 r.). Jednakże przedmiot kontroli wykonywanych przez te jednostki jest odmienny, skutkiem czego ustalenia kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą nie mogą stanowić w pełni skutecznych przeciwdowodów dla protokołów sporządzonych przez organ. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady nr 834/2007. Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności (por. wyroki WSA we Wrocławiu z: 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 526/09; 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 854/10). Zgodnie bowiem z treścią pkt 3 preambuły ww. rozporządzenia celem wspólnotowych ram prawnych regulujących sektor produkcji ekologicznej powinno być zapewnienie uczciwej konkurencji i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego produktów ekologicznych, a także utrzymanie i uzasadnienie zaufania konsumentów w stosunku do produktów oznaczonych jako ekologiczne. Stosowanie do art. 29 ust. 1 powyższego rozporządzenia Rady nr 834/2007 organy kontrolne i jednostki certyfikujące, o których mowa w art. 27 ust. 4, wydają certyfikat każdemu podmiotowi gospodarczemu, który podlega ich kontroli i który w obszarze swojej działalności spełnia wymogi określone w niniejszym rozporządzeniu. Natomiast w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanej z zastosowaniem się do wymogów określonych w niniejszym rozporządzeniu organ kontrolny lub jednostka certyfikująca zapewniają, aby na etykietach całej partii towarów lub serii produkcyjnej, w której wystąpiła dana nieprawidłowość, oraz w dotyczących jej reklamach nie umieszczano żadnego odniesienia do metody produkcji ekologicznej, w przypadku gdy byłoby to nieproporcjonalne do znaczenia wymogu, którego nie spełniono, oraz do charakteru i szczególnych okoliczności towarzyszących nieprawidłowemu postępowaniu (art. 30 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007). Zatem certyfikat wydawany przez jednostkę po zakończeniu wymaganego okresu konwersji/przestawiania potwierdza, iż produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego certyfikowane przez jednostkę certyfikującą. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym rozpoznawaną sprawę podziela również stanowisko Sądu I instancji, że wyniki kontroli dokonywanej przez jednostkę certyfikującą w zakresie oceny upraw ekologicznych nie są dla organów Agencji wiążące w sytuacji, gdy to sama Agencja (poprzez wyznaczonych kontrolujących) przeprowadza kontrole na miejscu, gdyż inny jest zarówno przedmiot, jak i zakres kontroli tych organów. A wobec tego, że organy Agencji w tej sprawie przeprowadziły aż trzy kontrole na miejscu, to miały dostateczny materiał dowodowy zezwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie, bez konieczności odwoływania się i oceny wyników kontroli jednostki certyfikującej. W konsekwencji - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - organy Agencji prawidłowo odmówiły skarżącemu płatności do zadeklarowanych przez niego działek (A i B o łącznej powierzchni 11,20 ha) w związku z tym, że różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 25 % - na podstawie przepisu art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009/316/65) - stanowiącego, że jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się płatności. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.