Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 748/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146, art. 148
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej jako: "Dyrektor GEOPOZ" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717; dalej jako: "Uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004") – orzekł o ustaleniu, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] listopada 2011 r. własność I. P. i J. P. (dalej jako: "Właściciele" lub "Skarżący"), położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Umultowo, arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] (pkt 1 sentencji decyzji); o ustaleniu, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] czerwca 2012 r. własność I. P. i J. P., położonej w Poznaniu przy ulicy Granatowej, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Umultowo, arkusz mapy [...], działki nr [...]i [...] (pkt 2 sentencji decyzji). Określił, że do wniesienia tak ustalonych opłat adiacenckich zobowiązani są Właściciele (pkt 3 sentencji decyzji). W punkcie trzecim sentencji decyzji Dyrektor GEOPOZ wskazał, że obowiązek wniesienia opłat powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30-go dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] września 2009 r. Prezydent Miasta Poznania (dalej jako: "Prezydent Miasta"), wydaną na wniosek Stowarzyszenia na rzecz budowy ulicy [...] z siedzibą w Poznaniu (dalej jako: "Stowarzyszenie") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej PVC 250, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Umultowo, położonych w Poznaniu przy ulicach [...] i [...], a decyzją nr [...] z [...] września 2009 r., sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] i odcinka ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Umultowo, położonych w Poznaniu przy ulicach [...] i [...]. W decyzji tej ustalono linie rozgraniczające dróg (pkt VI decyzji). Projekt budowlany ulic Granatowej i Berylowej, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], stanowiących drogi wewnętrzne (powierzone w administrację Zarządowi Dróg Miejskich), miał obejmować realizację jezdni, chodników i zjazdów do wszystkich przyległych posesji. Następnie Prezydent Miasta, decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...], a decyzją nr [...] z [...]czerwca 2010 r., na budowę ulicy [...] i odcinka ulicy [...]. Sieć kanalizacji sanitarnej odebrano w dniu [...] czerwca 2011 r. protokołem odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia. Natomiast odbioru końcowego i przekazania do użytkowania wybudowanej drogi dokonano w dniu [...] września 2011 r.

Dalej organ I instancji ustalił, że [...] października 2011 r. Stowarzyszenie zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej jako: "PINB") w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 140; dalej w skrócie: "pr. bud") o zakończeniu budowy drogi, a [...] lipca 2011 r. o zakończeniu budowy sieci kanalizacyjnej w ulicach [...] i [...]. Zawiadomienia zostały przyjęte bez sprzeciwu (pisma PINB z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz z [...] lipca 2013 r., nr [...]).

W tych okolicznościach do legalnego użytkowania wybudowanej drogi można było przystąpić w dniu [...] listopada.2011 r. Rzeczywiste stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiło dopiero po zrealizowaniu inwestycji kanalizacyjnej wraz z punktem podnoszenia ścieków i kanalizacją tłoczną w ulicach [...],[...] i [...], odebranej w dniu [...] czerwca 2012 r., protokołem odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia (pismo [...] S.A. z [...] czerwca 2013 r., nr [...]).

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że budowa drogi na ulicy [...] i sieci kanalizacji sanitarnej w tej ulicy została zrealizowana z udziałem środków Miasta Poznania. Ogólny koszt inwestycji wyniósł [...] zł, w tym udział Miasta Poznania wyniósł [...] zł. Przed realizacją inwestycji ulica [...] nie była zabudowana drogą i posiadała nawierzchnię gruntową, co wynika m.in. z mapy zasadniczej do celów projektowych, na której ulica [...] oznaczona jest symbolem: j. z. - jezdnia ziemna. W toku prac budowlanych zrealizowano między innymi: nawierzchnię z kostki brukowej, krawężniki i obrzeża. W celu potwierdzenia charakteru zrealizowanej inwestycji drogowej pismem zwrócono się do ZDM o wyjaśnienie czy przed realizacją inwestycji na ulicy [...] istniała droga jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz czy przed posesjami istniały utwardzenia zrealizowane przez właścicieli nieruchomości we własnym zakresie, a także czy wydane zostały pozwolenia na zajęcie pasa drogowego na te cele. W odpowiedzi ZDM, poinformował, że ulica ta przed realizacją inwestycji posiadała nawierzchnię gruntową i nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz że nie ma informacji o istnieniu na ulicy [...] obiektu budowlanego (zrealizowanego zwłaszcza na podstawie pozwolenia na budowę). ZDM poinformował również, że nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ulicy [...] utwardzeń nawierzchni (np. wjazdy do posesji). Zebrane w sprawie dokumenty: decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z [...] czerwca 2010 r., , protokół z [...] września .2011 r., informacje przekazane przez ZDM, a także zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi. Przed realizacją inwestycji nawierzchnia ulicy [...] stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu. Nie miała więc ona charakteru obiektu budowlanego. Okoliczność, że na ulicy [...] nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. na ulicy [...] ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono Właścicielom [...] listopada 2011 r. Działki nr [...] i [...]położone są w pierwszej linii zabudowy, przy nowo wybudowanej drodze.

Na podstawie wyjaśnień [...] S.A, zawartych w piśmie z [...] lutego 2012 r., ustalono też, że Właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto ustalono, na podstawie informacji uzyskanych od Stowarzyszenia, że Właściciele nie byli członkami Stowarzyszenia i nie dokonali jakichkolwiek wpłat na zrealizowane inwestycje.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. J., który w dniu [...] maja 2014 r. sporządził operaty szacunkowe określające odrębne wartości części nieruchomości w stanie przed i po wybudowaniu drogi oraz kanalizacji sanitarnej. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, jak i kanalizacji sanitarnej stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Natomiast oszacowanie wartości działki nr [...] w stanie przed wybudowaniem drogi i kanalizacji sanitarnej biegły dokonał podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Na podstawie tego operatu szacunkowego – w ocenie organu I instancji: zgodnego z obowiązującymi przepisami i zasadami – ustalono, że wartość nieruchomości Właścicieli przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu – [...] zł, a zatem w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o [...]zł. Natomiast wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wyniosła [...], a po jej wybudowaniu – [...] zł, czyli w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...]zł.

Właściciele reprezentowani przez radcę prawnego P.G.– w toku postępowania wskazali, że ponieśli koszt budowy sieci kanalizacyjnej zrealizowanej przez Stowarzyszenie na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...], zawierając z tym Stowarzyszeniem umowę najmu swojej działki na plac budowy w zamian za zwolnienie z opłat za sieć kanalizacyjną (nieuwierzytelnioną kopia umowy użyczenia z [...] października 2009 r.). Ponadto zakwestionowali uzyskaną w sprawie opinię oraz daty przyjęte przez biegłego w procesie wyceny. Uznali, że nie sposób przyjąć wzrostu wartości działki nr [...] na skutek wybudowania drogi i sieci kanalizacji sanitarnej. Właściciele wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy możliwa jest zabudowa tej części nieruchomości. Ponadto stwierdzili, że nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównań są niewystarczająco opisane.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Dyrektor GEOPOZ wyjaśnił, że przedstawiona kopia umowy użyczenia z [...] października 2009 r. dotyczy innej inwestycji, realizowanej w innym czasie przez inny podmiot. Ponadto organowi I instancji znany jest fakt budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach [...],[...] i bocznej od ulicy [...] w Poznaniu przez Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury podziemnej w rejonie ulic [...] na nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...]. W wyniku realizacji tej inwestycji nie stworzono warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] (dowód: pismo [...] S.A. z [...] stycznia 2011 r., nr [...]). Zatem okoliczność użyczenia nieruchomości na cele innej inwestycji nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Natomiast kwestia dat stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej została już wyjaśniona. W kwestii podnoszonego wzrostu wartości części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że biegły w sporządzonych operatach szacunkowych nie wykazał wzrostu wartości tej części nieruchomości, stąd zastrzeżenie pełnomocnika oraz jego wnioski dowodowe są bezpodstawne. W ocenie Dyrektora GEOPOZ, brak udokumentowania nakładów poniesionych przez Właścicieli nieruchomości na rzecz budowy drogi i kanalizacji sanitarnej w dniach [...] listopada 2011 r. i [...] czerwca 2012 r. wyklucza ich uwzględnienie przy ustalaniu opłat.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez Właścicieli kwestii udziału środków Miasta Poznania w kosztach budowy drogi i kanalizacji sanitarnej wyjaśniono, że wydatki gminy na te inwestycje wyniosły 75% kosztów.

Z kolei odnośnie kwestii nieruchomości przyjętych do porównań wskazano, że biegły zawarł w operatach szacunkowych informacje o tych nieruchomościach. Określił ich położenie - poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również kształt i możliwości zagospodarowania, uzbrojenie oraz sąsiedztwo i otoczenie.

W piśmie z [...] sierpnia 2014 r. Właściciele podtrzymali swoje stanowisko i wnieśli o zwrócenie się do komitetów budujących infrastrukturę o przesłanie dokumentacji projektowej, oraz do Starostwa Powiatowego w Poznaniu o nadesłanie dokumentacji budowy, o zobowiązanie biegłego do wydania opinii uzupełniającej i ustosunkowania się do uwag oraz o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania uczestników na okoliczność kiedy nastąpiła budowa.

Odnosząc się do treści ww. pisma organ I instancji wyjaśnił, że wszystkie informacje niezbędne w niniejszym postępowaniu zostały zebrane, a wszystkie kwestie należycie wyjaśnione i opisane w decyzji.

Ustosunkowując się do żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stwierdzono, że przeprowadzenie rozprawy nie zapewniłoby przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Nieprzeprowadzenie rozprawy nie uniemożliwiło stronom dokonania analizy materiału dowodowego, a także obszernego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy [...] wybudowano drogę i kanalizację sanitarną, przez co Właścicielom stworzono warunki do korzystania z tej drogi oraz podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004, w której ustalono stawkę procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W tej sytuacji opłata adiacencka w wyniku wybudowania drogi wynosi [...] zł, a w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł.

W odwołaniu od opisanej decyzji Dyrektora GEOPOZ Właściciele, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że sieć kanalizacyjna do działki nr [...] została pobudowana przez Stowarzyszenie na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...], zaś użyczając swój teren na potrzeby prac Właściciele partycypowali w kosztach budowy, co miało skutkować zwolnieniem ich z opłat. Zarzucili również wadliwe ustalenie momentu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej i zakwestionowali sporządzone w sprawie operaty szacunkowe ze względu na przyjęcie przez biegłego całkowicie dowolnych nieruchomości wybranych do wyceny.

Decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") – wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora GEOPOZ.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, że na ulicy [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie [...] listopada 2011 r. W obecnym stanie prawnym jest to, zdaniem Kolegium, moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w przypadku urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanego urządzenia będą przepisy ustawy - Prawo budowlane, względnie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust 7 pr.bud. Taki pogląd znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie bez wątpienia dokonano zgłoszenia do użytkowania, nadto dokonano odbioru technicznego przez przedsiębiorstwo wodociągowe ([...] S.A.), co oznacza, iż z urządzenia można było korzystać zarówno formalnoprawnie jak i spełniało ono techniczne parametry czyli rzeczywiście powstała możliwość podłączenia do niego nieruchomości. Zatem przyjęcie w tym przypadku daty [...] czerwca 2012 r. jest jak najbardziej zasadne.

W ocenie SKO nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004.

Dalej organ II instancji wskazał, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonych operatów szacunkowych, że są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wyceny poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Wskazać także należało, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. SKO podziela ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjmuje ją jako własną.

Natomiast w ocenie organu II instancji, zarzuty kierowane pod adresem operatów szacunkowych mają charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu związanego z partycypacją Skarżących w kosztach prac prowadzonych przez Stowarzyszenie na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...], SKO wskazało, że żaden dokument nie potwierdza wersji zdarzeń Skarżących. Organ I instancji prawidłowo oparł się na informacjach uzyskanych od PINB, ZDM i [...]S.A.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I. i J. P., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, (2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, (3) zasądzenia na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że ostateczna decyzja SKO z [...] maja 2015 r. dostarczona Skarżącym w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydana została po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie zatem z uchwałą NSA sygn. akt I OPS 6/13 obowiązkiem organu było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Upłynął bowiem termin na wydanie decyzji w zakresie opłat adiacenckich. Powyższe wynika także ustaleń organu I instancji przyjętych przez SKO. Organ ten ustalił, iż w dniu [...] października 2011 r. Stowarzyszenie zawiadomiło PINB o zakończeniu budowy drogi. Do legalnego używania drogi można było przystąpić [...].11.2011 r. Decyzja SKO wydana została zatem z przekroczeniem tego trzyletniego terminu.

Nadto jak wynika ze stanowiska organu Stowarzyszenie w dniu [...] lipca 2011 r. dokonało zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego zakończenia budowy sieci kanalizacji w ulicy [...] i [...]. Sieć kanalizacji sanitarnej odebrano w dniu [...] czerwca 2011 r. protokołem odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia. To zatem oznacza, iż także upłynął termin na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty.

Jak wynika z ustawy bez znaczenia jest moment rzeczywistego przyłączenia nieruchomości do sieci. Znaczenie ma data stworzenia warunków technicznych umożliwiających podłączenie do sieci. Nie istotne zatem jest kiedy np. sieć zostanie fizycznie uruchomiona.

W ocenie Skarżących moment technicznego odbioru jest właściwy dla ustalenia daty, od której należy liczyć 3 letni termin. Sieć kanalizacji sanitarnej została odebrana [...] czerwca 2011 r. protokołem odbioru końcowego i ta data jest miarodajna dla ustalenia możliwości wymierzenia opłaty. Okoliczność, iż [...] S.A. dokonał innych inwestycji na innych nieruchomościach nie może wpływać na datę przyjęcia stworzenia możliwości korzystania z sieci. Nieuzasadnione było zatem przyjęcie w tej sytuacji daty [...] czerwca 2012 r. W tej dacie dokonano jedynie formalnego zgłoszenia do użytkowania całego dużego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast rzeczywiście fizyczne prace na odcinku Skarżących zostały przeprowadzone faktycznie rok wcześniej.

Ponadto Skarżący podnieśli, że w całości pokryli koszt budowy sieci kanalizacyjnej wobec zawarcia ze Stowarzyszeniem na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...] umowy najmu na swojej działce placu budowy na czas budowy w zamian za co Skarżący byli zwolnieni z opłat za sieć kanalizacyjną. Budowa sieci nie nastąpiła tylko i wyłącznie ze środków publicznych. Tym samym każe się dwa razy płacić za to samo.

Skoro budowa miała miejsce przez to Stowarzyszenie to data zakończenia tej budowy i zgłoszenia do organu winna być podstawą wyceny przez biegłego ewentualnej różnicy wartości. Biegły przyjął całkowicie błędną datę wyceny wartości nieruchomości. Skoro sieć była wybudowana, zakończona została budowa to oznacza, iż od tego momentu istniała możliwość podłączenia do sieci tej działki.

Ponadto Skarżący podnieśli, że przed rozpoczęciem inwestycji nie była to jezdnia ziemna jak wynika z mapy zasadniczej do celów projektowych lecz była to ulica asfaltowa. Zmiana ta nie była uwidoczniona na mapie dla celów projektowych. Powyższe można ustalić poprzez zeznania świadków lub oględziny czego w sprawie nie uczyniono. Pismo ZDM nie było precyzyjne i nie opierało się na wizji lokalnej a jedynie na nieaktualnych zapisach w dokumentach.

W ocenie Skarżących także w zakresie działki [...] podobnie jak w zakresie działki [...] nieuzasadnione było przyjmowanie za datę wyceny nie datę zgłoszenia do użytkowania a datę późniejszą. Skoro sieć została wybudowana i zgłoszona do użytkowania - to ta data jest właściwa dla wyceny a nie inna późniejsza data bez względu na okoliczności.

Zarazem skoro nie zgłoszono sprzeciwu to data zgłoszenia a nie upływ 21 dni winien być miarodajny dla ustalenia wysokości opłaty. Organ ustalił, iż budowa drogi została zgłoszona przez Stowarzyszenie [...] października 2011 r. a budowa kanalizacji w dniu [...] lipca 20l1 r. Obydwa zawiadomienia zostały przyjęte i nie wniesiono sprzeciwu. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem przyjmowanie daty wskazanej w piśmie [...] S.A. tj. 12 czerwca 2012 r. jako daty właściwej dla ustalenia opłat

Ponadto, Skarżący podnieśli, że nie zawiadomiono ich o przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. wizji.

Zdaniem Skarżących wycena dotycząca określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi również jest błędna. Błędnie ustalono datę wyceny. Skoro droga została oddana do użytku to ta data winna być miarodajna a nie dowolnie ustalona data [...] listopada.2011 r. Również nie sposób uznać, iż sama budowa drogi zwiększyła wartość nieruchomości. Działka [...] posiadała drogę przed budową jej pozostałego odcinka.

Skarżący podnieśli także, że biegły przyjął całkowicie dowolnie nieruchomości wybrane do wyceny. Nie wskazał jakie było uzbrojenie każdej z porównywanych nieruchomości. Nie sposób przyjąć, w ocenie Skarżących, iż nieruchomości te nie posiadały kanalizacji (tabela 1 ) a potem posiadały taką kanalizację ( tabela 2). To samo dotyczy drogi. Nie sposób uznać, iż nieruchomości miały cenę bez drogi a potem z drogą ich wartość wzrosła. Biegły winien konkretnie w zakresie każdej z działki wskazać i przedłożyć odpowiednie dowody wskazujące na stan uzbrojenia w sieć kanalizacyjną i czy działki położone były przy drodze.

Zarazem biegły dokonał podwójnego przeliczenia. Powinien bowiem przyjąć cenę nieruchomości zgodnie z ustaleniami organu z drogą bez kanalizacji sanitarnej a następnie z drogą z kanalizacją sanitarną. Biegły tymczasem porównał nieruchomości bez drogi i bez kanalizacji a potem były to nieruchomości z drogą i kanalizacją sanitarną.

To samo dotyczy dróg. Biegły nie mógł przyjąć nieruchomości drogowych z siecią kanalizacyjną, której przecież, zdaniem organu w dniu [...] listopada 2011 r. nie było. Co oznacza, iż przedmiotem wyceny za drogę mogły być jedynie nieruchomości drogowe bez kanalizacji.

Ponadto Skarżący zarzucili organowi, że nie dokonał ustaleń w przedmiocie rzeczywistych nakładów poniesionych przez Właścicieli na rzecz budowy drogi i kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 529/15, tut. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazał się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: drogi i kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej ;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4., gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i kanalizacji sanitarnej obowiązywała Uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004 ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50%.

Ponadto, jak słusznie ustaliły organu obu instancji na podstawie materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, doszło do "wybudowania" drogi na ulicy Granatowej, czego wymaga art. 145 § 1 in fine u.g.n.

W świetle art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "droga" oraz "budowa drogi", to dla ustalenia ich prawidłowego znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych, a także, posiłkowo, do Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Z kolei przez "budowę drogi" rozumie się "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową" drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego cechą odróżniającą desygnaty obu pojęć jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy" drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych, typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 pr.bud. Jednakże dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" drogi istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał w sposób naturalny, wskutek użytkowania (przechodzenia, przejeżdżania) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 pr.bud. definicja "budowy" przewiduje bowiem wyraźnie "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych, w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Zatem pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok WSA z 25.03.2009 r., II SA/Gd 923/08, CBOSA), i to nawet połączonego z ewentualnymi, spontanicznymi i tymczasowymi (prowizorycznymi), zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników, nie mającymi charakteru robót budowlanych, jak okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p.

Rekapitulując powyższe ustalenia należy stwierdzić – w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 435/13 (CBOSA) – że "dla zweryfikowania tego, czy doszło do «budowy» czy «przebudowy» drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to «przebudowa»), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z «budową»)."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organów obu instancji – znajdujące dostateczne oparcie w materiałach zebranych w aktach administracyjnych sprawy – że w sprawie tej wystąpiła druga sytuacja, tj. na ulicy [...] doszło w roku 2011 do "wybudowania" drogi w sensie technicznoprawnym.

Przed realizacją inwestycji ulica Granatowa nie była zabudowana drogą, posiadała nawierzchnię gruntową, co wynika z mapy zasadniczej do celów projektowych, na której ulica Granatowa oznaczona jest symbolem: j.z. – jezdnia ziemna. W toku prac budowlanych zrealizowano miedzy innymi nawierzchnię z kostki brukowej, krawężniki i obrzeża. Powyższe ustalenia potwierdza także pismo ZDM z [...] czerwca 2013 r., w którym wskazano, że przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego realizowanego przez Stowarzyszenie, w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2010 r. nr [...] (k. [...] akt. adm. organu I instancji), przekazanego do użytkowania w dniu [...] września 2011 r. ulica Granatowa posiadała nawierzchnię gruntową, nieutwardzoną i nie spełniała warunków technicznych jakim powinna odpowiadać droga publiczna. Wskazano również, że z wyjątkiem uzgodnienia lokalizacji wjazdu na nieruchomość usytuowaną na działce nr [...], ZDM nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ww. ulicy utwardzeń nawierzchni. (np. wjazdy do posesji) (k. [...] akt adm. organu I inst.). Podobnie z protokołu odbioru końcowego nawierzchni ulicy Granatowej oraz odcinka ulicy Berylowej wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę drogi.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniona została także druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z 18.01.2011 r., I OSK 398/10; z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10; z 18.11.2014 r., I OSK 691/13; a także wyrokach WSA: z 28.10.2009 r., II SA/Go 664/09; z 20.09.2012 r., IV SA/Po 543/12; z 11.10.2012 r., IV SA/Po 568/12; z 10.04.2013 r., II SA/Sz 1333/12; z 14.01.2015 r., II SA/Kr 1573/14; z 26.03.2015 r., I SA/Wa 1893/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Z tych względów należało uznać, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo wskazały, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dzień [...] listopada 2011 r., bowiem [...] października 2011 r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka drogi, a więc określony w art. 54 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania zawiadomienia) termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął z dniem [...] listopada 2011 r. Zatem do legalnego użytkowania obiektu (drogi) można było przystąpić w dniu [...] listopada 2011 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji)

Organy prawidłowo wskazały także, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej, dzień [...] czerwca 2012 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2013 r., IV SA/Po 700/13, LEX nr 1382982; wyrok NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, LEX nr 1131497).

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że w dniu 28 lipca 2011 r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacyjnej w ulicy Granatowej, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Jednakże rzeczywiste stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiło dopiero po zrealizowaniu inwestycji kanalizacyjnej wraz z punktem podnoszenia ścieków i kanalizacją tłoczną w ulicach [...],[...] i [...], odebranej w dniu [...] czerwca 2012 r., protokołem odbioru końcowego w przedmiocie stwierdzenia zgodności z dokumentacją wykonanego uzbrojenia, co zostało potwierdzone w piśmie [...] S.A. (k. [...] akt adm. organu I instancji).

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi upływał w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] listopada 2014 r., a z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej w dniu [...] czerwca 2015 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. (a doręczona pełnomocnikowi Właścicieli [...] sierpnia 2014 r. – k. [...] akt adm. I inst.), czyli w przepisanym terminie. Sąd wyjaśnia, że wystarczające było już samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi bowiem uzyskać przymiotu ostateczności (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13, CBOSA); ważne jedynie, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. Zatem Kolegium, jako organ II Instancji, miało pełne podstawy do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji Dyrektora GEOPOZ) już po upływie ww. trzyletniego terminu.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty Skarżących skierowane pod adresem tego opracowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż część z nich dotyczyła sfery wiadomości specjalnych, i jako takie nie podlegały kontroli organów administracji i Sądu, bądź też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy słusznie uznały, że biegły w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed wybudowaniem drogi oraz przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed i po wybudowaniu drogi oraz przed i po stworzeniu warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Natomiast stosownie do § 4 ust. 4 tego rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, kierował się ich położeniem, otoczeniem i sąsiedztwem, powierzchnią, uzbrojeniem oraz kształtem i możliwościami zagospodarowania, datą transakcji oraz ceną transakcji.

Dobór transakcji wziętych do porównań stanowi suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony jedynie wymogiem, aby były to transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku.

Jak słusznie podkreśliło SKO, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – kwestie w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag pozostawione zostały uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną i doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, iż przyjęto do wyceny całkowicie dowolnie wybrane nieruchomości, wskazać należy, że biegły przekonująco uzasadnił podobieństwo nieruchomości, które zostały wzięte do porównań zarówno metodą korygowania ceny średniej jak metodą porównywania parami, do nieruchomości wycenianej. Wobec tego brak dostatecznych podstaw do poddawania w wątpliwość dokonanego przez rzeczoznawcę doboru transakcji, z punktu widzenia wymogu zachowania podobieństwa porównywanych nieruchomości. Tym bardziej, że, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2531/13 (CBOSA), zasadniczo również "podobieństwa nieruchomości nie można ocenić bez fachowej analizy tematu", a więc bez dysponowania dostatecznymi wiadomościami specjalnymi.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z 14.07.2015 r., I OSK 2531/13, CBOSA).

Takich wad w ocenianym Operacie ani organy obu instancji, ani kontrolujący je Sąd w niniejszym składzie, się nie dopatrzyli.

Również zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej rzeczywistych nakładów poniesionych przez Właścicieli na rzecz budowy drogi i kanalizacji, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze w wykazie właścicieli i użytkowników wieczystych partycypujących w budowie kanalizacji sanitarnej w ulicach: [...], boczna od [...] i [...] w Poznaniu Skarżący nie zostali wymienieni (pismo z [...] grudnia 2010 r. k. [...]akt adm. organu I instancji). Po drugie umowa użyczenia z [...] października 2099 r. zawarta pomiędzy Skarżącymi a Stowarzyszeniem na rzecz infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...] dotyczyła, jak słusznie wskazał organ I instancji, innej inwestycji realizowanej w innym czasie i przez inny podmiot (k. [...] akt adm. organu I instancji). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] S.A. z [...] stycznia 2011 r. dotyczącego budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...],[...] i bocznej do [...] w Poznaniu, gdzie inwestorem było Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury podziemnej w rejonie ulicy [...] i [...] w Poznaniu, nie wynika, aby wskutek realizacji tej inwestycji stworzono warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej części nieruchomości należącej do Skarżących.

Za chybiony należało również uznać zarzut nie zawiadomienia Skarżących o przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. wizji lokalnej na ich nieruchomości. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego będąca opinią i tylko ta opinia podlega ocenie według norm jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością jaką może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a. Biegły, przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach (por. wyrok WSA w Białymstoku z 08.02 2005 r. II SA/Bk 717/04, Lex nr 307925, wyrok WSA w Poznaniu z 16.07.2009 r. IV SA/Po 93/09, Lex nr 553457).

Reasumując stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zarzuty skargi są chybione, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.