Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1097/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1267/16 w sprawie ze skargi P. W., J. P. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1267/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. W., J. P., P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] sierpnia 2016r., Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżących: P. D. 200 zł (dwieście złotych), P. W. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) i J. P. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W. S.A. z siedzibą w W. w dniu [...] maja 2015 r. wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instytutu badań i innowacji hodowli kurcząt brojlerów" składającego się z laboratorium zdrowia i żywienia kurczaka oraz budynku biurowego z częścią konferencyjną, na działce nr [...]/1, obręb [...], gmina [...]. Spółka podała, że planuje prowadzić chów drobiu o maksymalnej ilości 210 000 stanowisk. Jednorazowa obsada zwierząt wyniesie 840 DJP. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport).

W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinię z 19 czerwca 2015r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS w [...], Inspektor). W opinii Inspektor stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia może przyczynić się do pogorszenia warunków sanitarnohigienicznych na danym obszarze, a w konsekwencji spowodować pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi przebywających w otoczeniu planowanych budynków inwentarskich.

W postanowieniu z 22 czerwca 2015 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił szczegółowe warunki jego realizacji.

W decyzji z [...] sierpnia 2015 r., organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, uzasadniając zajęte stanowisko stanowczym sprzeciwem uczestników postępowania oraz podzielając opinię sanitarną PPIS w [...]. Wskazano, że nie został rozwiązany problem zagospodarowania obornika. W ocenie organu I instancji, realizacja planowanego przedsięwzięcia może przyczynić się do pogorszenia warunków sanitarnohigienicznych na przyległym obszarze.

Decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO w [...] w decyzji z [...] października 2015 r., na skutek odwołania wniesionego przez W. S.A., zaś sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprzeciw co do realizacji inwestycji wniesiony przez strony lub społeczeństwo biorące udział w postępowaniu nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli realizacja inwestycji nie wiąże się z przekroczeniem standardów środowiskowych. Wskazano też, że organ I instancji nie wyjaśnił z jakiego powodu podjął negatywne rozstrzygniecie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu po uchyleniu decyzji, inwestor przedstawił inny wariant realizacji przedsięwzięcia. Zaproponowano odsunięcie budynków inwentarskich od drogi dojazdowej na odległość 250 m oraz zmniejszono powierzchnię użytkową budynków inwentarskich z 2340 m² do 2140 m², a także obsadę zwierząt do 193750 sztuk, tj. 775 DJP.

Z uwagi na powyższe, organ I instancji ponownie zwrócił się do PPIS w [...] o opinię oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie. Ponownie też przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa. PPIS w [...], w piśmie z 5 lutego 2016 r., przyznając, że wariant realizacji przedsięwzięcia wskazany w uzupełnieniu raportu z 21 grudnia 2015 r. jest korzystniejszy pod kątem oddziaływania i wpływu na otoczenie w stosunku do wariantu pierwotnego, podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, nawet z uwzględnieniem zaproponowanych zmian, może przyczynić się do pogorszenia warunków sanitarnohigienicznych na danym obszarze, a w konsekwencji spowodować utratę komfortu i pogorszenie warunków mieszkalnych w otoczeniu fermy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w postanowieniu z 3 marca 2016r., ponownie uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji.

W decyzji z [...] czerwca 2016 r., Burmistrz [...] ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instytutu badań i innowacji hodowli kurcząt brojlerów" na działce nr [...]/1, obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. S.A. z siedzibą w W..

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w [...] w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy określając środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instytutu badań i innowacji hodowli kurcząt brojlerów" składającego się z laboratorium zdrowia i żywienia kurczaka oraz budynku biurowego z częścią konferencyjną, na działce nr [...]/1, obręb [...], gmina [...]. W decyzji organ określił działania, jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w projekcie budowlanym.

Na powyższą decyzję SKO w [...], skargę złożyli P. W., J. P. i P. D.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska, poprzez uznanie, że oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie zakłóci zrównoważonego rozwoju wsi [...] i okolic. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak dostatecznego wzięcia pod uwagę opinii PPIS w [...] z 5 lutego 2016 r., w konsekwencji czego Kolegium dopuściło możliwość realizacji inwestycji, która niewątpliwie będzie negatywnie wpływać na środowisko, w tym zagrażać zdrowiu mieszkańców okolicznych nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości 140 m, a zwarta zabudowa wsi [...] znajduje się w odległości 230 m od granicy działki inwestycyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zapach z tak dużej hodowli drobiu, pochodzący z rozkładu kału, moczu, ściółki i resztek pokarmowych, będzie charakterystyczny, odczuwalny i rozpoznawalny. Występowanie uciążliwości zapachowych nie będzie sporadyczne czy okresowe, lecz częste, biorąc pod uwagę 6 cykli w ciągu roku. Uciążliwości odorowe będą związane nie tylko z funkcjonowaniem budynków inwentarskich, ale również z transportem nawozów, pasz, czy samych ptaków. Skarżący podkreślili, że nowy wariant inwestycji faktycznie zakłada przesunięcie budynków, jednakże zostaną one oddalone od drogi, a nie od nieruchomości mieszkalnych bezpośrednio z nią sąsiadujących .

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1267/16 wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Musiało to zatem skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, dalej: u.u.i.ś.). Ustawa ta znowelizowała ustawę z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.), uchylając m. in. w tytule I dział V, dotyczący udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska oraz dział VI, dotyczący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zawarta w art. 222 ust. 2 p.o.ś. delegacja ustawowa dla Ministra Środowiska została wykonana w dniu 26 stycznia 2010r., kiedy to Minister Środowiska wydał nowe rozporządzenie w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), przy czym rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia czyli 3 lutego 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno raportowi jak i zaskarżonej decyzji należy zarzucić niewyjaśnienie okoliczności związanej z występowaniem uciążliwości tzw. odorowej.

Z treści raportu wynika, że roczna emisja amoniaku i siarkowodoru nie przekroczy dopuszczalnych stężeń. Nie oznacza to jednak – wbrew stanowisku inwestora, że oddziaływanie obiektów inwentarskich na jakość powietrza w rejonie zabudowań mieszkalnych nie będzie miało istotnego wpływu i nie wpłynie znacząco na jakość życia.

Sąd I instancji zaznaczył, że zagadnienie dotyczące uciążliwości odorowej organy potraktowały aż nazbyt powierzchownie. Regulacje normatywne nie określają parametrów wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu. Ustawowe upoważnienie w tym zakresie nie zostało dotychczas wykonane (art. 222 ust. 5 p.o.ś.). Odnośnych regulacji nie zawarto także w przepisach prawa wspólnotowego. Nie oznacza to jednak, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez organ pomijana.

W świetle art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., istnieje wymóg zawarcia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych. Analiza taka nie została w sposób obiektywny przedstawiona w raporcie, gdzie stwierdza się, że w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia, nie przewiduje się wystąpienia konfliktów społecznych z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji zgodnie z przeznaczeniem terenu. Brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej.

Najbliższa "obca" zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 130 m od najbliższych projektowanych budynków inwentarskich (str. 317-318 raportu).

W uzupełnieniu raportu z 21 grudnia 2015 r. wskazano zaś, że możliwe subiektywne odczuwanie dyskomfortu nie oznacza negatywnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi i nie jest podstawą do uznania oddziaływania przedsięwzięcia za negatywne, przekraczające dopuszczalne normy.

Tym samym, uznanie powyższego za przesłankę powstawania uzasadnionych konfliktów społecznych jest niezasadne.

Na podstawie przeprowadzonych analiz wyników należy stwierdzić, że uciążliwości projektowanej instalacji do chowu drobiu nie wystąpią poza działką, do której tytuł prawny posiada inwestor. Z uwagi na to, że spełnione będą kryteria jakości środowiska w najbliższym otoczeniu, w tym na terenie najbliższej zabudowy mieszkalnej, można jednoznacznie stwierdzić, że rozpatrywana inwestycja nie będzie miała wpływu na stan zdrowia mieszkańców. (str. 11-12 ).

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z samej tylko uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, a udział społeczeństwa jest istotny, niemniej sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji, wniesiony przez strony lub społeczeństwo biorące udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli realizacja inwestycji nie wiąże się z przekroczeniem standardów środowiskowych.

Sąd I instancji wskazał, że to bardzo często uciążliwość odorowa prowadzi do powstania konfliktów społecznych, czego przykładem jest niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w większym stopniu powinien odnieść się do sprzeciwu mieszkańców wsi [...], którzy podnosili, że przedmiotowa inwestycja zwiększy zagrożenia sanitarne.

Sąd I instancji podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie winna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadzą do konfliktów społecznych.

Rzeczą organu (pomimo braku norm odorowych), było wypowiedzenie się na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi.

Organ, co prawda, opisał w sposób szczegółowy środki, jakie zamierza przedsięwziąć inwestor w celu zapobieżenia odorom, ale w żaden sposób nie ocenił, czy działania te są wystarczające i przyniosą efekt w postaci zmniejszenia uciążliwości tak dużego przedsięwzięcia, zlokalizowanego zaledwie 140 m od najbliższych zabudowań.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w II wariancie inwestor odsunął inwestycję od 250 m od drogi, nie uczynił tego jednak względem zabudowań mieszkalnych, co wydaje się zdecydowanie ważniejsze i mające większy wpływ na uciążliwość odorową.

W uzupełnieniu raportu z 21 grudnia 2015 r., wskazano, że w związku z uwagami mieszkańców, inwestor podjął decyzję o zmianie lokalizacji budynków inwentarskich, poprzez przesunięcie tych budynków w głąb działki. Planuje się posadowienie budynków w odległości ok. 250 m od drogi dojazdowej, a dalsze przesunięcie planowanych do realizacji budynków w głąb działki nr [...]/1 jest niemożliwe ze względu na duże różnice w spadku terenu, dochodzące do ok. 6 m oraz zbyt dużą ingerencję w środowisko naturalne przy przemieszczaniu tak dużej ilości mas zmiennych ( uzup. raportu z 21 grudnia 2015 r., str. 9).

Skarżący kwestionują, że budynki zostaną oddalone od drogi, a nie od nieruchomości mieszkalnych bezpośrednio z nią sąsiadujących. Kwestia ta nie została w żaden sposób oceniona przez organ.

Sąd I instancji wskazał, że na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Według Sądu I instancji, art. 62 pkt 1 lit. a) u.u.i.ś. nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, organ II instancji nie rozważył kwestii uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości (bądź jego braku) emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich w aspekcie zarzutów skarżących, głównie wynikających z bliskiego sąsiedztwa inwestycji z zabudowaniami mieszkalnymi. Tym samym, organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na prawidłowość oceny możliwości realizacji inwestycji w określonym przez inwestora miejscu bądź dla określenia warunków jego realizacji.

W ocenie Sądu I instancji, organ stwierdził wyłącznie, że uwagi skarżących zostały w pewnym zakresie wzięte pod uwagę, bowiem inwestor przedstawił inny wariant przedsięwzięcia – odsunięcie budynków inwentarskich od drogi dojazdowej o 250 m, zmniejszono powierzchnię budynków inwentarskich z 2340 m² do 2140 m² oraz obsadę zwierząt do 775 DJP, zaprojektowano położenie wentylatorów na północnych ścianach szczytowych budynków oraz przewidziano nasadzenia zwartej zieleni izolacyjnej od strony zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzono ogólnie, że przyczyni się to do zmniejszenia emisji odorów, hałasu osłoni widok budynków od strony zabudowy wsi [...]. Zdaniem Sądu I instancji, nie odniesiono się w żaden sposób do tego, w jaki sposób odsunięcie planowanych budynków od drogi przyczyni się do zmniejszenia emisji odorów i jaki wpływ ma osłonięcie budynków od strony zabudowy wsi [...] na uciążliwość odorową.

Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji prawidłowo ocenił, że opinia PPIS w [...] jest tylko oceną faktów i nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jednak argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję. Należało więc rozważyć i ocenić zawarte w niej zastrzeżenia, dotyczące uciążliwości zapachowej, wynikającej z oddalenia o 140 m najbliższej zabudowy i 230 m od zwartej zabudowy wsi [...]. Organ zaś tego nie uczynił. Stwierdził jedynie, że opinia Inspektora Sanitarnego została uwzględniona w tym zakresie, w jakim inwestor zmodyfikował położenie planowanych budynków inwentarskich, wielkość obsady bojlerów, usytuowanie wentylatorów, utworzenie pasa zieleni izolacyjnej.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozważał także przepis art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 pkt 50 p.o.ś, które formułują (art. 5 Konstytucji ) i definiują (art. 3 pkt 50 p.o.ś. ) zasadę zrównoważonego rozwoju.

Według Sądu I instancji, rozpatrując miejsce zasady zrównoważonego rozwoju w Konstytucji RP należy przyjąć, że pełni ona przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Przede wszystkim zatem, gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa w prawie cywilnym.

W pierwszej kolejności do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa. Ale w drugiej, zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań korzystniejszych, stosując zasadę zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Biorąc za przedmiot definicję zawartą w p.o.ś. do realiów niniejszej sprawy - można wyprowadzić następujący wniosek: zasada zrównoważonego rozwoju służy do rozwiązywania konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną z tych wartości jest ochrona środowiska, a drugą wolność gospodarcza oparta na własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP.

W celu rozwiązania tego dylematu, zdaniem Sądu I instancji, organ drugiej instancji winien rozważyć skalę zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy i położenie zabudowań mieszkalnych ludzi w odległości 140 m od wielkotowarowej fermy, co już rodzi i zapewne będzie rodzić w przyszłości konflikty społeczne. Organ I instancji podniósł w uzasadnieniu decyzji, że biorąc pod uwagę, że najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 140 m, a zwarta zabudowa wsi [...] znajduje się w odległości ok. 230 m od granicy działki inwestycyjnej, nie ulega wątpliwości, że zapach pochodzący z tak dużej hodowli drobiu będzie charakterystyczny, odczuwalny i rozpoznawalny.

Występowanie uciążliwości zapachowych nie będzie sporadyczne, czy okresowe, a wręcz częste, biorąc pod uwagę 6 cykli w ciągu roku. Uciążliwości odorowe związane będą nie tylko z funkcjonowaniem budynków inwentarskich, ale również z transportem nawozów, pasz, czy samych ptaków.

Zdaniem Sądu I instancji, organ zaniechał podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie można zapominać, że pomimo nałożenia na inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, nadal na organie administracji publicznej spoczywa ciężar przeprowadzenia całego postępowania, w tym zgromadzenia i oceny dowodów.

Według Sądu I instancji, równie istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości jego znaczącego oddziaływania na środowisko jest uwzględnianie zasad ogólnych systemu prawnego ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego. W art. 6 p.o.ś zostały sformułowane zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Źródeł pierwszej z nich należy upatrywać m.in. w postanowieniach dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE z 1985 r. Nr L 175, s. 40). W myśl postanowienia art. 2 ust. 1 tego aktu prawnego - państwa członkowskie zobowiązane są do stosowania wszystkich koniecznych działań w celu zapewnienia, aby skutki przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, m.in. ze względu na swój charakter, rozmiary i położenie, zostały poddane ocenie, zanim zostanie udzielone im zezwolenie na przeprowadzenie tych przedsięwzięć.

Z postanowień tego przepisu wynika, że do podejmowania działań o charakterze prewencyjnym w pierwszej kolejności zostały zobowiązane państwa członkowskie, w drugiej natomiast podmioty podejmujące działalność mogącą oddziaływać negatywnie na środowisko - ponieważ bez tego nie uzyskają niezbędnych zezwoleń.

Sformułowanie prawnie wiążącego obowiązku zapobiegania i przewidywania negatywnego oddziaływania na środowisko, określonego w zasadzie przezorności, ma na celu zapobieganie przed nieodwracalnymi i nieznanymi skutkami degradacji środowiska w skali globalnej, regionalnej i lokalnej.

Wszelkie czynności związane z korzystaniem ze środowiska, a więc również podejmowaniem działalności, powinny uwzględniać zasadę przezorności, nawet przy założeniu hipotetycznych zagrożeń dla środowiska. Zasada przezorności jest realizowana m. in. poprzez obowiązek uwzględniania zagrożeń, wynikający z zasady planowości. Nakreślenie zagrożeń na etapie planowania przedsięwzięcia, a następnie kierowanie się przezornością, pozwala bowiem podjąć możliwe środki zapobiegawcze.

W skardze kasacyjnej SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. A. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, mogące w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności związanych z występowaniem uciążliwości odorowej, zaś sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko w zakresie występowania uciążliwości zapachowej oraz analizy możliwych konfliktów społecznych został sporządzony w sposób nieobiektywny, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku:

- stanowiska strony przeciwnej wyrażonego w odpowiedzi na skargę,

- wyjaśnienia na jakiej podstawie uznano, że zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem całokształtu materiału dowodowego,

- wyjaśnienia jakie naruszenie prawa materialnego popełnione zostało przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- wyjaśnienia z jakiego powodu Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś inne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- konkretnych i wykonalnych wskazań co do dalszego postępowania,

które to uchybienia popełnione przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku spowodowały, iż Sąd w niedostatecznym stopniu przeanalizował prawnie relewantne okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość wydanego orzeczenia,

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne i nie uzasadnione uznanie, iż przesłanka ta wystąpiła, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona,

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe, zastosowanie:

- art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.),

- art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozważania i zarzuty Sądu I instancji, stawiane zaskarżonej decyzji, oscylują wokół jednej jedynej kwestii, a mianowicie oddziaływania zapachowego planowanej fermy na sąsiednie nieruchomości mieszkalne. Dostrzegając fakt, że brak jest norm emisyjnych dotyczących odorów, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że nie zwalnia to organu administracji z obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania i oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ustalenia środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji zalecił przy tym zastosowanie zasad: zrównoważonego rozwoju, zapobiegania i przezorności. W skardze kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji nie może być zaakceptowane, a w konsekwencji zaskarżony wyrok nie powinien pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z treści i konkluzji uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji poczynił założenie, że oddziaływania odorowe mogą być mierzalne. Sąd I instancji postawił bowiem zarzut, że wprawdzie organ II instancji brał pod uwagę takie działania redukujące oddziaływanie odorów jak: zmniejszenie obsady kurników, usytuowanie ich w stosunku do zabudowy mieszkalnej przy uwzględnieniu róży wiatrów, rozwiązania technologiczne, jednak nie wykazał w jakim stopniu przyczyni się to do redukcji odorów i czy działania te są wystarczające.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, oczekiwania Sądu I instancji dotyczące oceny stopnia redukcji odorów są niewykonalne.

Nie jest przypadkiem, że brak jest uregulowań dotyczących oddziaływania zapachowego oraz odnoszących się do niego standardów emisyjnych. Dotychczas nie zostały bowiem wypracowane obiektywne mierniki odorów oraz stopnia ich intensywności.

Dostępne techniki opierają się o subiektywne odczucia węchowe osób biorących udział w badaniu (oflaktometria). Metoda pomiarów bezpośrednich nie jest jednak możliwa w rozpatrywanym przypadku, w którym należy przewidzieć przyszłe oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, iż zapach czy też odór jest substancją niemierzalną.

Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów.

Z tego powodu za kryterium oceny oddziaływania odorowego przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru (wyroki NSA w Warszawie z: 1 lipca 2008 r. II OSK 766/2007; z 2 lutego 2010 r. II OSK 223/2009; z 20 grudnia 2013r. II OSK 1620/12).

Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane jest również stanowisko, że brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości (wyroki NSA w Warszawie w sprawach z dnia 18 września 2012 r. II OSK 1459/12, z dnia 14 listopada 2012 r. II OSK 1238/11).

Do powyższego wymogu organ II instancji dostosował się wydając zaskarżoną decyzję. Wnioskodawca, uwzględniając protesty mieszkańców wioski [...], zmienił lokalizację, zmniejszył wielkość i obsadę kurników, rozkład wentylatorów oraz organizację dróg dojazdowych (pisma pełnomocnika wnioskodawcy z: 21 grudnia 2015r. i 19 lutego 2016r.).

W raporcie przewidziano też działania technologiczne i organizacyjne zmierzające do ograniczenia uciążliwości zapachowej przedsięwzięcia. Powstawanie i emisja odorów ograniczona zostanie poprzez: zastosowanie poideł i karmników uniemożliwiających rozlewanie i rozsypywanie pokarmu, stosowanie żywienia fazowego (odpowiednio dobranych rodzajów pasz w zależności od wieku zwierząt), utrzymywanie budynków chowu w czystości oraz zapewnienie odpowiedniej temperatury i wilgotności, zastosowanie biopreparatów znacznie ograniczających emisję odorów z obiektów inwentarskich o minimum 50%, lokalizację przedsięwzięcia w sposób uwzględniający przeważające kierunki wiatru na tym terenie - masy powietrza przemieszczają się od zabudowań wsi [...], zastosowanie roślinności o funkcji izolacyjnej, lokalizację wentylatorów wyciągowych w ścianach szczytowych budynków inwentarskich od strony północnej, organizację trasy przejazdu maszyn roboczych i samochodów ciężarowych od strony północnej (raport str. 226- 227, pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia: 21 grudnia 2015r. str. 12-14, oraz z dnia 19 lutego 2016r. str. 109-111)".

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość sporządzonego w rozpatrywanej sprawie raportu uznając, że w części odnoszącej się do analizy możliwych konfliktów dokument ten sporządzony został nieobiektywnie, a nadto nie wyjaśnia okoliczności związanej z występowaniem uciążliwości odorowej (str. 13 akapit 1 i 3 uzasadnienia wyroku). Wniosków raportu nie można zwalczać jedynie przy pomocy samej negacji. Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji wszedł w rolę biegłego.

Wobec powyższego uzasadnionym jest zarzut skargi kasacyjnej, iż wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie uznał, że organ II instancji nie przeprowadził wystarczającego do załatwienia sprawy postępowania wyjaśniającego w zakresie emisji odorów. Nie miał też kompetencji do dokonania oceny, że sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko w zakresie występowania uciążliwości zapachowej oraz analizy możliwych konfliktów społecznych został sporządzony w sposób wadliwy.

Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiły główny zarzut stawiany zaskarżonej decyzji. Gdyby Sąd uniknął tych uchybień, skargę by oddalił.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wydając wyrok, będący przedmiotem skargi kasacyjnej, Sąd uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew wymogowi zawartemu w powołanym wyżej przepisie w sporządzonym uzasadnieniu Sąd pominął stanowisko strony przeciwnej wyrażone w odpowiedzi na skargę, pomimo, że dotyczyło ono zarzutów wyrażonych w skardze na decyzję. W żaden sposób się do niego też nie ustosunkował.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie naruszenie prawa materialnego Sąd zarzucił organowi drugiej instancji.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika również aby Sąd wyjaśnił, na czym polegało naruszenie art. 80 k.p.a. oraz czy zarzucone decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Najistotniejszym jednak uchybieniem powstałym przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w ocenie strony przeciwnej, jest brak konkretnych i wykonalnych wskazań co do dalszego postępowania po uchyleniu decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, iż należy wyjaśnić okoliczności związane z występowaniem odorów. Biorąc jednak pod uwagę, iż oddziaływania zapachowe nie mają charakteru mierzalnego, tak ogólnikowe wskazania nie mają żadnej wartości informacyjnej.

Skoro Sąd I instancji doszedł do wniosku, że takie postępowanie wyjaśniające jest możliwe, winien w swoim uzasadnieniu zawrzeć wskazanie, w jaki sposób i przy zastosowaniu jakich środków dowodowych oraz kryteriów winno być ono przeprowadzone. Sąd nie może oczekiwać od organu administracji publicznej wykonania działań, które w praktyce są niewykonalne.

Oczekiwanie aby uzasadnienie wyroku zawierało pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej należyte wyjaśnienie oraz jasne, konkretne i wykonalne wskazania co do dalszego postępowania ma swoje uzasadnienie w art. 153 p.p.s.a.

Powyżej wskazane uchybienia powstałe przy uzasadnieniu wyroku mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają stronie przeciwnej pełne zrozumienie motywów wyroku oraz skuteczne postawienie zarzutów w ramach kontroli instancyjnej. Brak konkretnych, wykonalnych wskazań powoduje, iż wyrok nie będzie mógł być w przyszłości prawidłowo wykonany.

Biorąc pod uwagę, że Sąd I instancji nie wskazał wprost jakiego naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się organ II instancji, należy przyjąć, że nie zaistniała podstawa uchylenia decyzji określona w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 p.o.ś. Zasada zrównoważonego rozwoju ma charakter klauzuli generalnej i jej konkretyzacja następuje w indywidualnej sprawie. Pełni rolę wiążącej wskazówki interpretacyjnej treści przepisów prawa i służy do rozwiązywania konfliktów między pozostającymi ze sobą w sprzeczności wartościami konstytucyjnie chronionymi.

W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zastosował wprost konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, w oderwaniu od przepisów u.u.i.ś., stanowiących podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, traktując ją jako samoistną podstawę decydowania o tym, czy planowane przedsięwzięcie może być zrealizowane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie może być stosowana samoistnie. Może mieć zastosowanie jedynie przy ustalaniu treści konkretnej normy, do tego wówczas, gdy ustawodawca pozostawia organom administracji publicznej luz decyzyjny.

Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła.

Według skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. gdyż zarzut odnoszący się do zasad określonych w tym przepisie powinien być formułowany w powiązaniu z tymi przepisami prawa ochrony środowiska, które rozwijają ustanowione w nim ogólne zasady w danym przypadku, i tylko w takim powiązaniu, przez pryzmat tych ostatnich przepisów, może być rozpoznawany (wyrok NSA w Warszawie z 7 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 3033/13).

Również w tym wypadku Sąd powołuje uregulowania art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. jako samoistne, w zupełnym oderwaniu od konkretnych przepisów u.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. oraz J. P. reprezentowani przez adw. M. P. wnieśli o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Instytutu badań i innowacji hodowli kurcząt brojlerów na działce nr [...]/1 położonej w obrębie [...], gmina [...]". Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności związanych z występowaniem uciążliwości odorowej. Sąd I instancji dokonał kompleksowej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w świetle całego zebranego w sprawie przez właściwe organy materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności związanych z występowaniem uciążliwości odorowej, zaś sporządzony w sprawie raport w zakresie występowania uciążliwości odorowej oraz analizy możliwych konfliktów społecznych został sporządzony w sposób nieobiektywny, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki bowiem charakter ma treść zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z "art. 145 § 1 ust.1 lit. a) i c)" p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie oznaczył jednostkę redakcyjną art. 145 p.p.s.a., w którym ustawodawca nie wyodrębnił ustępów jako jednostek redakcyjnych.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ol 1267/16 przedstawił na str. 11 informację na temat stanowiska SKO w [...], w której wskazał, że organ ten w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem tego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz jakie inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a." Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. bez wskazania konkretnie do jakiego naruszenia prawa materialnego doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., jest bowiem przepisem o charakterze wynikowym, jako że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zatem, skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Przypomnieć jednocześnie należy, że warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa. Ale w drugiej, zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań korzystniejszych, stosując zasadę zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej wykładni zasad prawa ochrony środowiska z zasadą zrównoważonego rozwoju na czele.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, który uważa, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zastosował wprost konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju, w oderwaniu od przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), stanowiących podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, traktując ją jako samoistną podstawę decydowania o tym, czy planowane przedsięwzięcie może być zrealizowane. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie może być stosowana samoistnie.

Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wskazać należy, że proces sądowego stosowania prawa ochrony środowiska, do którego należy u.u.i.ś. powinien opierać się na modelu realizującym określone wartości i wynikające z nich założenia celów regulacji prawnej. Podstawą tak ustalonego modelu prawnego są zasady ogólne prawa ochrony środowiska stanowiące dyrektywy celowościowe. W modelu sądowego stosowania prawa ochrony środowiska obok czynników natury prawnej należy uwzględniać uwarunkowania gospodarcze, techniczne, społeczne i polityczne zasady zrównoważonego rozwoju. Szczególnie duże znaczenie mają one w obszarze stosowania przepisów u.u.i.ś. Zasady ogólne prawa ochrony środowiska stanowią podstawę wykładni przepisów u.u.i.ś. Nie istnieje ogólnie przyjęty model wykładni prawa ochrony środowiska. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia polega "na ustalaniu znaczenia norm prawnych zawartych w obowiązujących przepisach" (J. Wróblewski, opisowa i normatywna teoria wykładni prawa, PiP 1958, z. 7, s. 53 i n.; J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960, z. 1, s. 118 i n.). W piśmiennictwie wskazuje się, że zasada zrównoważonego rozwoju może być uwzględniania w procesie stosowania prawa dla interpretacji wymogów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej czy ochrony środowiska tam, gdzie ustawodawca pozostawił organom, pewien luz decyzyjny (J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwarunkowania – problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 57). Słusznie wskazał Sąd I instancji, że organ II instancji winien rozważyć skalę zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy i położenie zabudowań mieszkalnych ludzi w odległości 140 m od wielkotowarowej fermy, co już rodzi i zapewne będzie rodzić w przyszłości konflikty społeczne. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 140 m, a zwarta zabudowa wsi [...] znajduje się w odległości ok. 230 m od granicy działki inwestycyjnej, nie ulega wątpliwości, że oddziaływanie odorów pochodzących z tak dużej hodowli drobiu będzie charakterystyczne, odczuwalne i rozpoznawalne. Występowanie uciążliwości odorowej nie będzie sporadyczne, czy okresowe, a wręcz częste, biorąc pod uwagę 6 cykli w ciągu roku. Uciążliwości odorowe związane będą nie tylko z funkcjonowaniem budynków inwentarskich, ale również z transportem nawozów, pasz, czy samych ptaków.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ zaniechał podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego. Pomimo nałożenia na inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów, nadal na organie administracji publicznej spoczywa ciężar przeprowadzenia całego postępowania, w tym zgromadzenia i oceny dowodów.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że równie istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości jego znaczącego oddziaływania na środowisko jest uwzględnianie zasad ogólnych systemu prawnego ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego, do których Sąd I instancji zaliczył zasadę prewencji oraz zasadę przezorności.

Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko, zakłada obowiązek podejmowania określonych działań w celu zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Ich celem powinno być niedopuszczenie do wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego zakaz negatywnego oddziaływania na środowisko w sposób wyraźny wynika z art. 6 p.o.ś., a negatywne oddziaływanie na środowisko można również ocenić jako naruszające podstawowy obowiązek każdego podmiotu funkcjonującego w państwie, wynikający z art. 86 Konstytucji RP (M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 934-935).

Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Jedną z takich instytucji prawnych jest procedura ocen oddziaływania na środowisko

Przez sformułowanie w art. 6 p.o.ś. obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko należy rozumieć ogólny postulat prewencyjnego oddziaływania prawa ochrony środowiska. W modelu sądowego stosowania tego prawa zasada prewencji nie może być rozumiane wyłącznie jako nakaz zapobiegania negatywnym oddziaływaniom na środowisko, lecz również jako podstawowy instrument kształtujący wykładnię prawa ochrony środowiska. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko powinna stanowić podstawowe kryterium oceny skutków planowanego przedsięwzięcia. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie kompleksowe działania zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak również o niedopuszczenie do ich powstania w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Zasada prewencji w instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko łączy się bezpośrednio z zasadą przezorności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Powszechność występowania ryzyka w działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane spowodowała konieczność wprowadzenia do prawa ochrony środowiska zasady przezorności.

Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana, z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Zasada ta przewiduje bezwzględny obowiązek zapobiegania wszelkim potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne, które muszą być oczywiście znane organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz organowi uzgadniającemu. Organ ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w ramach którego elementem istotnym jest oddziaływanie odorów nie może dysponować ograniczoną wiedzą na temat oddziaływania odorów, tylko z tego powodu, że brak jest odpowiednich norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniami odorów. Ze względu na brak pełnej wiedzy na temat wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływań odorów na życie i zdrowie ludzi Sąd I instancji prawidłowo przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko dotyczące oceny zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich kilku lat wskazuje, że problem uciążliwości odorowych w praktyce najczęściej dotyczy przedsięwzięć w postaci intensywnej hodowli zwierząt, w tym przede wszystkim hodowli drobiu lub świń (tj. dużych kurników lub chlewni) (por. G. Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1 z 2019 r., s. 47).

Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. wskazując, że przepis ten nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że procedura oceny indywidualnej ma dać odpowiedź na wiele pytań, postawionych w art. 62 u.u.i.ś. Wskazówki zawarte w art. 62 u.u.i.ś. mają kluczowe znaczenie dla organów prowadzących odpowiednie postępowania, służyć bowiem powinny w pierwszym rzędzie ocenie zebranej w trakcie postępowania dokumentacji pod kątem zawarcia w niej informacji niezbędnych do przeprowadzenia analiz wymaganych tym przepisem. Dokumentacja – z tego punktu widzenia niepełna – powinna zostać odpowiednio uzupełniona. W następnej kolejności należy przeprowadzić odpowiednie analizy, wyciągnąć z nich wnioski i zastosować je w sposób umożliwiający osiągnięcie założonych efektów (M. Górski, P. Grabowski, Cele prowadzenia procedur oceny indywidualnej, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2018, Wydawnictwo Wolters Kluwer, s. 142-143).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie, organ II instancji nie rozważył kwestii uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar przedsięwzięcia, szkodliwości (bądź jego braku) emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich w aspekcie zarzutów skarżących, głównie wynikających z bliskiego sąsiedztwa przedsięwzięcia z zabudowaniami mieszkalnymi.

Zapobieganie odorom w związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia powinno uwzględniać kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko obejmującą wszystkie elementy planowanej inwestycji z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań funkcjonalnych, technicznych oraz technologicznych w szczególności na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Procedura oceny indywidualnej dotyczy wpływu na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, mogącego być skutkiem realizacji i funkcjonowania konkretnego (traktowanego indywidualnie przedsięwzięcia). W piśmiennictwie wskazuje się, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom (E. Jachnik, Prawne aspekty ochrony zapachowej jakości powietrza, Przegląd Prawa Rolnego 2017, nr 1, s. 154). W społecznościach narażonych na emisje odorów skutki zdrowotne ich wpływu mogą nie być od razu widoczne, ale przy długotrwałym oddziaływaniu może dochodzić do stanów chorobowych lub ułomności fizycznych bądź psychicznych. Ponadto długotrwałe narażenie na emanacje związków zapachowych może wywoływać niepożądane reakcje emocjonalne, począwszy od takich stanów, jak: niepokój, uczucie dyskomfortu, depresje, po takie objawy fizyczne, jak: podrażnienia, bóle głowy, problemy układu oddechowego, nudności, wymioty. Narażenie na oddziaływanie odorów może również prowadzić do psychicznego napięcia i wywoływać takie objawy, jak: bezsenność, brak apetytu i irracjonalne zachowanie (E. Jachnik, tamże, s. 155).

Przeciwdziałanie odorom musi być brane pod uwagę w procedurze oceny indywidualnej zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. Odory powstające na skutek funkcjonowania danego przedsięwzięcia mogą wywierać bezpośredni i pośredni negatywny wpływ na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi.

Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie odniesiono się w żaden sposób do tego, w jaki sposób odsunięcie planowanych budynków od drogi przyczyni się do zmniejszenia emisji odorów i jaki wpływ ma osłonięcie budynków od strony zabudowy wsi [...] na uciążliwość odorową. Argumentacja wskazana w opinii PPIS w O. powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję. Należało więc rozważyć i ocenić zawarte w niej zastrzeżenia, dotyczące uciążliwości odorowej, wynikającej z oddalenia o 140 m najbliższej zabudowy i 230 m od zwartej zabudowy wsi [...].

Funkcja prewencyjna oceny indywidualnej wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych chroniących środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi.

W przypadku oddziaływań odorowych w procedurze oceny indywidualnej niezbędna jest pełna i kompleksowa analiza przewidywanego wpływu takiej działalności na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Powinna ona zawierać również ocenę proponowanej technologii działań z punktu widzenia eliminacji możliwych oddziaływań odorowych, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa – ocenę proponowanych zabezpieczeń przed negatywnymi oddziaływaniami odorów.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.