Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 262/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 3 art 1 pkt 6, 26 ust 1 i 2, 45 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2383/17 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Zarząd Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy nakazał skarżącemu usunąć odpady w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) do powierzchni gruntu rodzimego z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, zgromadzone na terenie działki ew. nr [...]. Ponadto nakazał przekazać odpady magazynowane na terenie nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że nawiezione masy ziemi stanowią odpady. Skarżący jest posiadaczem tych odpadów i są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a skarżący nie posiada stosownego zezwolenia w tym przedmiocie. Katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 r., poz. 1923). Zgodnie z § 2 pkt 17 tego rozporządzenia, w katalogu odpadów wskazano odpady z budowy, remontów demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Szczegółowa zawartość tej kategorii odpadów została określona w załączniku do rozporządzenia, w którym wskazano m.in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, potwierdza zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na przedmiotową nieruchomość na zlecenie skarżącego z budowy przy ul. [...] 82 oraz budowy kanalizacji. Z firmy [...] pochodziło około 30 wywrotek ziemi z wykopów kanalizacyjnych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe skazujący kierownika budowy za nawiezienie ziemi na działkę skarżącego położoną przy ul. [...] 63, co doprowadziło do naruszenia naturalnej rzędnej terenu oraz zmiany stosunków wodnych na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego Nr 3 z 13 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42 poz. 870), zmienionym uchwałą Nr 34/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 poz. 2486).

W ocenie Sądu I instancji, masy ziemi pozostające z robót budowlanych, spełniają co do zasady definicję odpadów, ponieważ wytwórca tych odpadów jest zainteresowany ich pozbyciem się. Ponadto odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej zostały wymienione w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1923). W załączniku do tego rozporządzenia, pod kodem odpadów 17-05-04 wskazano: "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03", a zatem inne niż "Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB)". Masy ziemi nawiezione na nieruchomość skarżącego pochodziły z robót budowlanych prowadzonych na działce przy ul. [...] 82 oraz robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji sanitarnej w ciągu ul. [...] oraz ul. [...]. Wytwórcy tych odpadów pozbyli się ich nawożąc je, za zgodą i wiedzą skarżącego, na działkę nr ewid. [...]. Posiadaczem tych odpadów stał się skarżący. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że nawiezione masy ziemi miały służyć tylko zasypywaniu dołów po usuniętych drzewach owocowych, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma znaczenia, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Nie było także konieczne wykazanie przez organ, że składowanie określonych odpadów spowodowało szkodę w środowisku.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 – dalej: ustawa o odpadach), przepisów ustawy nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". Oznacza to, że tego rodzaju materiały, wydobyte w trakcie robót budowlanych i niespełniające warunków z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (zanieczyszczone lub wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że pozostałe z robót budowlanych prowadzonych na sąsiednich nieruchomościach masy ziemne, nawiezione na zlecenie skarżącego, stanowiły odpady w rozumieniu ustawy o odpadach i miał do nich zastosowanie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego podnoszących niezastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Cytując regulacje powołanych przepisów Sąd I instancji wskazał, że warunki w nich zawarte muszą być spełnione łącznie. Ponadto instytucja zagospodarowania odpadów na własny użytek bez posiadania odpowiedniego zezwolenia stanowi wyjątek od zasady i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco. W tej sprawie organy zgromadziły dowody wystarczające do zastosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Jeżeli skarżący twierdził, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu, to powinien je udowodnić. Skarżący nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić spełnienie łącznie warunków pozwalających osobie fizycznej w celach niezwiązanych z działalnością gospodarczą zagospodarować masy ziemne na własnej nieruchomości. Dodatkowo twierdzenia skarżącego były niewiarygodne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zdjęć sporządzonych podczas oględzin, dokumentów wskazujących na znaczną ilość nawiezionej ziemi, a także prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe wskazującego na zmianę rzędnej terenu. Ponadto przedmiotowy wyjątek nie mógł mieć zastosowania z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i obowiązujące tam zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody (§ 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego). Naruszenie tych zakazów przez nawiezienie mas ziemnych na działkę nr [...], zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe. Jednym z warunków zagospodarowania odpadów w postaci mas ziemi przez osobę fizyczną na własne potrzeby jest zachowanie zgodności z przepisami odrębnymi. Ponadto złożone w trakcie postępowania sądowego dokumenty (odpis z KRS spółki deweloperskiej z większościowym udziałem skarżącego oraz decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę) podważają twierdzenie skarżącego, że nawiezienie ziemi nastąpiło wyłącznie na własne potrzeby niezwiązane z działalnością gospodarczą.

Sąd I instancji stwierdził także, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, natomiast ewentualne uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że organ odwoławczy nie prowadził własnego postępowania dowodowego. Dowody zebrane przez organ I instancji były wystarczające do zastosowania normy prawa materialnego, więc prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego było zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, przez uznanie, że skarżący jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z nieruchomości. Skarżący wskazał, że nawiezione masy ziemi nie stanowiły odpadów w rozumieniu definicji z ustawy o odpadach, ponieważ nawieziona ziemia nie była zanieczyszczona oraz została nabyta z zamiarem doprowadzenia nieruchomości do stanu umożliwiającego jej należyte wykorzystanie.

Po drugie, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez uznanie, że nawiezione masy ziemi stanowiły odpady, podczas gdy były to hałdy czystej ziemi mające służyć do zasypania dołów powstałych w wyniku usuwania korzeni drzew owocowych. Ponadto naruszenie powołanego przepisu polegało na bezpodstawnym uznaniu, że podmiot, od którego skarżący nabył ziemię działał z zamiarem wyzbycia się jej.

Po trzecie, § 2 ust. 17 rozporządzania Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów w związku z "art. 4 § 1 oraz § 3" ustawy o odpadach przez uznanie, że materiał zgromadzony w sprawie dowodzi, że rodzaj nawiezionej czystej ziemi stanowi odpad oznaczony kodem 17 05 04, kwalifikowany jako gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, rozumiane jako substancje niebezpieczne.

Po czwarte, art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, przez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie nawiózł odpadów na nieruchomość jako osoba fizyczna, chociaż zasypując wgłębienia powstałe w wyniku wykopu drzew owocowych skarżący nie działał jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. W związku z tym skarżący powinien być zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ nawiózł masy ziemi na użytek własny.

Po piąte, brak zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 136 ust. 1 i 2" k.p.a., przez pominięcie, że organ odwoławczy nie podjął z urzędu czynności mających na celu uzupełnienie dowodów w sprawie. Organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, ale oparł się jedynie na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Zarząd Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie "art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z "art. 107 ust. 3" k.p.a. Polegało to na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy.

Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi.

Po czwarte, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Polegało to na rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w szczególności przez niezasadne przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ponadto organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że czysta masa ziemi nawieziona na teren nieruchomości skarżącego stanowiła odpady w rozumieniu ustawy o odpadach.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, skarga kasacyjna posiada liczne błędy konstrukcyjne. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, przede wszystkim w zakresie powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów prawa materialnego i procesowego. Jest to kluczowe dla rozpoznania skargi kasacyjnej, ponieważ, jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W tej sprawie skarżący powołał liczne podstawy kasacyjne, ale większość z nich została lakonicznie uzasadniona w ramach powołania tych podstaw kasacyjnych, bez jakiekolwiek rozwinięcia w części skargi kasacyjnej zatytułowanej "Uzasadnienie". Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach (pkt II uzasadnienia) i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach (pkt III uzasadnienia).

Stosownie do art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach, "podmiot, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jest obowiązany posiadać umowę zawartą w formie pisemnej pod rygorem nieważności, z posiadaczem odpadów posiadającym zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów wymienionych w ust. 1 pkt 1, dotyczącą co najmniej nieodpłatnego przyjmowania odpadów." Przepis ten nie znajdował zastosowania w tej sprawie i nie był przedmiotem sporu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się natomiast do argumentacji Sądu I instancji dotyczącej możliwości zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a zatem zupełnie innej jednostki redakcyjnej, która nie została powołana w ramach podstaw kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia.

Nie jest ponadto możliwe powołanie w ramach zarzutów kasacyjnych całego aktu prawnego tj. przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Dodatkowo, nie obowiązują przepisy wskazane w skardze kasacyjnej, takie jak: "art. 4 § 1 oraz § 3" ustawy o odpadach, "art. 136 ust. 1 i 2" k.p.a., "art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. oraz "art. 107 ust. 3" k.p.a. Ponadto, powołany błędnie przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, ponieważ stanowi podstawę sporządzenia uzasadnienia decyzji przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Elementy składowe uzasadnienia wyroku określa natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a., który nie został powołany w ramach tego zarzutu kasacyjnego. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób lakoniczny i nie poddaje się kontroli instancyjnej, szczególnie uwzględniając, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony.

Po drugie, oceny zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego można co do zasady dokonać wyłącznie w sprawie, w której organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjęty następnie przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Również ten zarzut nie został szerzej uzasadniony. Z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu wynika natomiast, że skarżący nie tyle kwestionuje ustalenia postępowania dowodowego, co sformułowaną na jego podstawie ocenę prawną w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że zarzut ten również został błędnie sformułowany, szczególnie uwzględniając, że normy z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogą służyć polemice z oceną prawną Sądu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucił także naruszenie "art. 136 ust. 1 i 2" k.p.a., a więc w istocie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., nie wskazując jednak w żadnej mierze, jakiego rodzaju czynności dowodowe powinien był przeprowadzić w tej sprawie organ odwoławczy.

Po trzecie, zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach oraz § 2 ust. 17 rozporządzania Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach, sprowadzają się do stwierdzenia, że skarżący nie nawiózł odpadów na swoją działkę. Także w tym zakresie uzasadnienie zarzutów jest bardzo lakoniczne i opiera się przede wszystkim na zacytowaniu jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia "pozbywać się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jednak bez odniesienia się do konkretnych okoliczności tej sprawy.

Zgodnie z ustawową definicją odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zakwalifikowanie jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i z rozumienia pojęcia "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 r., Nr 312, s. 3, - dalej: dyrektywa odpadowa), którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ocena, czy dane przedmioty lub substancje stanowią "odpady" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, powinna znaleźć potwierdzenie w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Dlatego też ustalone w sprawie okoliczności faktyczne powinny stanowić wskazówkę do ustalenia działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą odpadową ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy dany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie przedmiotowego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nawiezione masy ziemi stanowiły odpad. Potwierdzają to okoliczności sprawy. Masy ziemi nawiezione na nieruchomość skarżącego nie stanowiły "czystej ziemi", ale pochodziły z robót budowlanych prowadzonych na działce przy ul. [...] 82 oraz robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji sanitarnej w ciągu ul. [...] oraz ul. [...]. Wytwórcy tych odpadów pozbyli się ich nawożąc je, za zgodą i wiedzą skarżącego, na działkę nr ewid. [...].

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Przede wszystkim wynika to z błędnego powołania art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie nawiózł odpadów na nieruchomość jako osoba fizyczna, ponieważ z akt sprawy wynika, że działał jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Niezależnie jednak od uznania, czy skarżący działał jako osoba fizyczna czy też jako przedsiębiorca, nie zostały spełnione pozostałe przesłanki zastosowania wyjątku z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Przedmiotowy wyjątek nie mógł mieć bowiem zastosowania z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i obowiązujące w jego obrębie zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody (§ 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego). Naruszenie tych zakazów przez nawiezienie mas ziemnych na działkę nr [...], zostało natomiast potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe. Nie został zatem spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, czego skarżący w żaden sposób nie zakwestionował w ramach zarzutów kasacyjnych.

Po piąte, ze wskazanych wyżej przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.