Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 357/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]lipca 2012 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 i art. 82 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623, z późn. zm.) Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...].

F. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

W piśmie uzupełniającym powyższy wniosek F. S. podniosła, że Wójt Gminy [...] nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie jej działki (art. 32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego). Podniosła, że zgoda współwłaściciela na zajęcie działki musi być wyrażona jednoznacznie i na piśmie. Wnioskodawczyni wskazała, że nigdy nie wyraziła zgody na zajęcie działki nr [...]przez Wójta Gminy [...].

Decyzją z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty [...]z dnia [...]lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego, powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], działający w imieniu Gminy [...]złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące również działkę o nr [...]obręb ewidencyjny [...], w jednostce ewidencyjnej [...], które dołączone zostało do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej z [...]maja 2012 r. Zdaniem Wojewody w analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust.4 pkt 2 oraz art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Wojewoda wyjaśnił, że nowelizacja ustawy Prawa budowlane z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) wprowadziła istotne zmiany proceduralne, związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę, polegające na wprowadzeniu oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem od tego czasu przepisy prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Złożenie takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeżeli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskiwania w celu weryfikacji oświadczenia. Organ wskazał dalej, że uprawnienie organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaistnieje wyłącznie w przypadku powzięcia wątpliwości na etapie postępowania zwykłego. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, na ówczesnym etapie postępowania nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających podejrzenie, iż oświadczenie inwestora może być niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Skoro nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Wojewoda podniósł, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym, w jego ocenie, ewentualny fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, o której mowa w art. 145 §1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji w wyniku przestępstwa).

Dalej Wojewoda wskazał, że kontrola projektu budowlanego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Starosty [...]z [...]lipca 2012 r., nie wykazała rażącego naruszenia obowiązujących na terenie inwestycji aktów prawa miejscowego: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]w gminie [...]uchwalonego uchwałą Nr [...][...]kwietnia 2008 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowo- usługowej, położonych w obrębie [...], gm. [...]zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy w [...]z [...]września 2008 r., zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]w obrębie [...]zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Gminy w [...]z [...]lutego 2002 r., oraz decyzji Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia związanego z budową przedmiotowej sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej. Wojewoda wskazał także, że nie stwierdził również rażącej niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...]nr [...]z [...]października 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt budowlany posiada także wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz sporządzony został przez osoby uprawnione. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi również przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wykonanie tej decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą, (art. 156 §1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera ona też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7). Organ podniósł także, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jego wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.).

Odnosząc się do cytowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten nie stanowi podstawy wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie został on zastosowany w kwestionowanej decyzji. Przepis ten zawiera ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem jego stosowanie leży we właściwościach organu nadzoru budowlanego i dotyczy etapu postępowania inwestycyjnego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zrealizowaniu inwestycji. Mając na uwadze istotę postępowania nieważnościowego, w ocenie Wojewody, wskazany przepis nie znajduje bezpośredniego przełożenia na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jako nieskuteczne Wojewoda ocenił również powoływanie się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na przesłanki wznowieniowe, określone w art. 145 § 1 k.p.a.. Organ podniósł, że tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji cechuje niekonkurencyjność. W niniejszej sprawie oznacza to, że okoliczność mogąca stanowić podstawę wznowienia postępowania nie może być jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Zatem w sytuacji, gdyby organ w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnął o stabilności decyzji z uwagi na możliwość zaistnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, wydałby decyzję obarczoną wada rażącego naruszenia prawa.

Od decyzji tej F. S. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB").

W wyniku rozpatrzenia odwołania GINB decyzją z dnia [...]stycznia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2012 r., nr [...], znak: [...], w zakresie działki o nr ew. [...], w pozostałym zaś zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umarzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

GINB stwierdził, że weryfikowana decyzja Starosty [...]z [...]lipca

2012 r., dotyczy inwestycji liniowej, a więc zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, musi zostać ograniczony do zakresu interesu prawnego F.S.. Z akt sprawy wynika, że F. S. jest współwłaścicielką działki o nr ew. [...] (KW nr [...]). Zakres weryfikacji decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2012 r. we wszczętym na wniosek F. S., postępowaniu należy ograniczyć do części obejmującej budowę sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej na działce o nr ew. [...]. W pozostałej części wszczęte, na jej wniosek, postępowanie podlega umorzeniu z przyczyn podmiotowych, z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni do kwestionowania ww. decyzji w pozostałym zakresie.

W zakresie rozważań dotyczących oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]GINB podtrzymała argumentacje organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, wprost wskazuje, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości tegoż oświadczenia nie mógłby podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Organ administracji publicznej ma niewątpliwie nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. W analizowanym przypadku na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Co więcej, z posiadanych akt sprawy nie wynika, by którakolwiek ze stron postępowania zwykłego, w tym skarżąca, kwestionowała prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

GINB podniósł, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu wskazującego, że "Urząd Wojewódzki pozyskał stosowną informację iż doszło do przestępstwa w zakresie braku oświadczenia przez inwestora i ma obowiązek weryfikacji tych danych czego nie uczynił, a wręcz ciąży na nim obowiązek zawiadomienia Prokuratury z urzędu o możliwości popełnienia przestępstwa czego również nie uczynił. Skarżąca złoży stosowne zawiadomienie i wskaże że [...]również posiadał stosowną wiedzę w zakresie przestępstwa ale jego bezczynność wyczerpała znamiona art. 233 kk" GINB ponownie podniósł, że w przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających podejrzenie, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto GINB wskazał, że zgodnie z art. 304 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 z późn. zm.) instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Powstanie obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa uzależnione jest głównie od dwóch przesłanek. Pierwszej, w postaci istnienia okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu oraz drugiej "dowiedzenia się" przez instytucje wymienione w art. 304 § 2 k.p.k. o popełnieniu tego przestępstwa. Owo "dowiedzenie się" powinno nastąpić w związku z prowadzoną przez nie działalnością, a ponadto osoby działające w ramach instytucji państwowej lub samorządowej muszą mieć świadomość, że rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo. GINB zwrócił także uwagę, że art. 304 § 2 k.p.k. stanowi o dowiedzeniu się "o popełnieniu przestępstwa", a nie powzięciu podejrzenia jego popełniania. Zdaniem GINB przedstawione przez odwołującą się zarzuty ewentualnie mogą stanowić dowód w postępowaniu, które wnioskodawczyni może zainicjować składając wniosek do prokuratury lub Policji. Przepis art. 304 § 1 k.p.k. statuuje bowiem społeczny obowiązek zawiadomienia prokuratora lub Policji o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Obowiązek ten dotyczy każdego posiadającego wiedzę w tym zakresie. Jeżeli odwołująca się dysponuje dokumentami potwierdzającymi popełnienie przestępstwa powinna złożyć samodzielnie stosowane zawiadomienie.

W ocenie GINB z powyższych względów bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje podnoszona w piśmie z [...]grudnia 2019 r. okoliczność "iż złożono zawiadomienie do [...]o popełnieniu przestępstwa o posiadanym prawie do dysponowana nieruchomością na cele budowlane do działki [...]na szkodę F. S. i wyłudzenia Decyzji Starosty [...]o numerze [...]z dnia [...]-07-2012 r. obecnie prowadzone jest śledztwo przez Wydz. ds. [...]".

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła F. S.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja został wydana w wyniku przestępstwa, jakiego dopuścił się inwestor występujący w z wnioskiem o jej wydanie. Wskazała, że złożył on oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dysponując takim prawem. Podniosła, że Prokuratura Rejonowa w [...]potwierdziła fakt, iż w tym przypadku zaistniał czyn bezprawny oraz że spełnia on ustawowe znamiona przestępstwa określone w ar. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6 oraz pkt 7 k.p.a. Podnoszone przez skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji to zatem: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 in fine), decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) oraz wada decyzji powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przede wszystkim należy podnieść, że prawidłowa jest ocena organu wskazująca, że przedmiotowa decyzja Starosty [...]nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 i pkt 7 k.p.a.

Przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą) dotyczy takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja w takiej sytuacji została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą zagrożony jest zatem nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1191/18, orzeczeina.nsa.gov.pl).

Tego rodzaju wada niezmiernie rzadko występuje w praktyce. W niniejszej sprawie wykonanie decyzji będzie polegało na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. Trudno tutaj doszukiwać się znamion przestępstwa czy wykroczenia, skoro budowa ta będzie odbywała się na podstawie pozwolenia na budowę.

Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (zob. wyrok NSA w Warszawie z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988/1). W niniejszej sprawie brak jest natomiast tego rodzaju przepisu. Przepisy ustawy Prawo budowalne nie przewidują aby opisane przez skarżącą okoliczności stanowiły wadę decyzji o pozwoleniu na budowę skutkująca jej nieważnością z mocy prawa.

Podstawowym zarzutem skarżącej jest to, że, w jej ocenie, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca zdaje się tu upatrywać rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...], tj. w dniu [...]lipca

2012 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie natomiast do treści art. 32 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor - Gmina [...], do wniosku z [...]maja 2013 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane m. in. działką o nr ew. o nr ew. [...].

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązuje od [...]lipca 2003 r. Zgodnie z jego treścią inwestor (ubiegając się o pozwolenie na budowę) nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak, jak miało to miejsce przed [...]lipca 2003 r.); wystarczy jedynie, że złoży odpowiednie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to winno być złożone na właściwym wzorze, wymagającym od inwestora wskazania tytułu prawnego, z którego wynika jego prawo do nieruchomości. Przy czym, inwestor nie ma obowiązku załączać do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokumentów potwierdzających jego prawo do nieruchomości, a organ (w świetle brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2) nie ma co do zasady kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia. Oświadczenie inwestora, o którym mowa w ww. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, podlega bowiem ocenie pod względem jego prawdziwości przez sąd karny. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu administracyjnym oświadczenie takie nie może być weryfikowane. W sytuacji, gdy w sprawie organ architektoniczno-budowlany będzie posiadał informacje świadczące o nieprawdziwości omawianego oświadczenia, winien kwestię tę przed wydaniem decyzji zweryfikować i w konsekwencji wyjaśnić, czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowienia, w zależności od okoliczności; przy czym - w trybie stwierdzenia nieważności wyłącznie w sytuacji posiadania już przez organ wydający badaną decyzję informacji świadczących o jego niewiarygodności.

W tym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. Dokumentacja załączona do wniosku nie pozostawała ze sobą w sprzeczności, nie budziła wątpliwości. Starosta [...]nie miał zatem podstaw, by prowadzić ustalenia własne w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Złożone przez niego oświadczenie wskazywało bowiem na to, że takie prawo posiada, a nie było też innych okoliczności, które wskazywałyby, ze oświadczenie to jest niezgodne z prawdą.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że rację ma GINB stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że w analizowanym przypadku nie doszło do kwalifikowanego/rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył wymagane oświadczenie i dołączył go do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Podnieść również należy, co słusznie zauważa organ w zaskarżonej decyzji, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Złożenie przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym spowodowałoby, że decyzja byłaby oparta na fałszywym dowodzie. Jeżeliby to zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu karnego mogłoby to stanowić przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1pkt 1 k.p.a.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.