Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 652/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. H., reprezentowanego przez radcę prawnego T. O. oraz odwołania A. M., reprezentowanego przez adwokata P. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności opisanych w § 2 ww. przepisu - nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy korzystaniu z tej, wywołującej najdalej idące konsekwencje, instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. H. (inwestorowi) pozwolenia na budowę inwestycji "Hala przeznaczona na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych przy ul. [...] w [...] dz. nr [...], k.m. [...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r" znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 746/12, po rozpatrzeniu skargi A. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1021/13, oddalił skargę kasacyjną R. H. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 746/12.

W tych okolicznościach Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy ustalił bowiem, na podstawie informacji i dokumentacji fotograficznej przekazanej przez organ I instancji, że projektowana inwestycja p.n. "Hala przeznaczona na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych wybudowanego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], km. [...]" została już zrealizowana (...) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakończenie robót budowlanych powoduje, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi R. H., wyrokiem z 5 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/GI 927/15, oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2013 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/GI 849/13, oddalił skargę R. H. od tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 470/14, oddalił z kolei skargę kasacyjną R. H. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Mając na uwadze wycofanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r., Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek R. H., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego pn. Hala przeznaczona na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych wybudowanego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], km. [...].

Organ powiatowy 7 września 2015 r., przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości w trakcie której ustalił, że obecnie pomieszczenie hali spełnia funkcję tymczasowej przechowalni urządzeń i sprzętu. W hali nie była prowadzona działalność gospodarcza. Obecny stan techniczny obiektu nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi przebywających w jego otoczeniu i wewnątrz obiektu. Teren działki jest ogrodzony ogrodzeniem trwałym zabezpieczającym przed dostępem osób trzecich. Inwestor nie wykonał elewacji budynku wraz z ociepleniem ściany granicznej hali. W trakcie kontroli w obiekcie nie były prowadzone roboty związane z serwisowaniem urządzeń hydrauliki siłowej, jak również inne roboty serwisowe oraz nie przebywali w obiekcie pracownicy zatrudnieni przez firmę [...], która zajmuje się serwisowaniem hydrauliki siłowej.

W toku postępowania, R. H. dostarczył organowi powiatowemu ocenę techniczną oddziaływania hali serwisowej w aspekcie nasłonecznienia i przesłaniania działek nr [...] i [...] km. [...] w [...], sporządzoną przez mgr inż. arch. E. K. Z wniosków wskazanych w ww. ocenie wynika, że w obecnym stanie istnieje możliwość zagospodarowania terenu działek [...] i [...] km. [...] w [...] w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i parametrami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., znak: [...], o warunkach zabudowy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2016 r" znak: [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 541/16, oddalił skargę A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2016 r.

W powyższym stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], zobowiązał R. H. - do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowiącego podstawę prawną decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują wprost sytuacji zaistniałej w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. takiej, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji, to jednak pamiętać trzeba, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczność, że w dacie realizacji budowy inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma natomiast takie znaczenie, że nie można mu zarzucić samowoli, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę konieczne byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego w odniesieniu do już wykonanych prac (zrealizowanej budowy) stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (a więc już zakończone, zrealizowane).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego zawartym w decyzji z [...] sierpnia 2017 r., że co do zasady przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane będzie miał zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującej się w obrocie prawnym. Świadczy o tym także przepis art. 36 a ust 2 ustawy Prawo budowlane który stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jakkolwiek z brzmienia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie mając na uwadze, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi R. H., wyrokiem z 5 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/GI 927/15, oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa poprzez opacie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydanie badanej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże naruszenie to nie jest oczywiste przy uwzględnieniu wszystkich zachodzących w sprawie okoliczności i przy uwzględnieniu charakteru przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wymaga bowiem każdorazowej oceny i wyważenia racji pomiędzy ochroną trwałości decyzji, a stwierdzonym naruszeniem stosowania prawa. W konkretnym stanie faktycznym zapadło szereg decyzji, a więc podjęto cały ciąg działań prawnych, których celem jest legalizacja w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane robót budowlanych, poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, a nie z decyzją o pozwoleniu na budowę, która z obrotu prawnego została wyeliminowana.

Co szczególnie istotne, sam fakt przedłożenia żądanego, w postępowaniu naprawczym, projektu zamiennego nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go, a co za tym idzie nie przesądza o ostatecznym zakończeniu sprawy. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Należy jednak mieć na uwadze, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego który jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązkiem o wiele szerszym niżeli nałożenie przez organ czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane np. w postaci inwentaryzacji powykonawczej budynku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skutki społeczno – ekonomiczne decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r., są do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutkiem, bowiem badanej decyzji było sporządzenie przez inwestora projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor na podstawie badanej decyzji nabył prawo do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego i poniósł na niego wydatki. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedłożenie projektu zamiennego ucierpiałaby zasada pewności prawa wobec tego, że skarżący utraciłby prawo do otrzymania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Ochrona zaś praw nabytych jest jednym z głównych argumentów przemawiających za stabilnością decyzji administracyjnych.

Przeprowadzona analiza przesłanek stwierdzenia nieważności tj. charakteru normy prawnej, oczywistości naruszenia i skutków społeczna - gospodarczych stwierdzenia nieważności prowadzi do ustalenia, że wprawdzie organ naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże nie jest to w okolicznościach sprawy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za wyjątkowe takie, w których wykonane lub wykonywane roboty musiałyby spowodować poważne naruszenie przepisów prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanych, przeciwpożarowych lub innych przepisów prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...][...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w uzasadnieniu wskazując, że nie wnosi zastrzeżeń do usytuowania przedmiotowego budynku w granicy działki nr [...], [...], [...] przy spełnieniu odrębnych warunków technicznych określonych w przepisach odrębnych. Natomiast jak wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, z późn. zm.), sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią dopuszcza się, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza usytuowanie przedmiotowej budynku w granicy z działką sąsiednią, brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A. M., reprezentowany przez adwokata P. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 k.p.a. - polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu. W oparciu o tak sformułowany zarzut, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Tu podniesiono w szczególności, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponieważ, w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych względów. Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyroku z 15 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 906/13), stwierdził, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a tym samym zatwierdzony nią projekt budowlany utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu, to brak jest podstaw do czynienia ustaleń z ich uwzględnieniem, w kontekście ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2007 r. (II OSK 1111/06) stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenie prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa można uznać za "rażące" decyduje ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" naruszenie prawa należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Zdaniem skarżącego niewątpliwie, ocena skutków społeczno- gospodarczych jakie niesie za sobą dopuszczenie do obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jest niezbędna. Skarżący przez postępowanie naprawcze, które zostało wdrożone przez błędną interpretację przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego, będzie narażony na negatywne skutki gospodarcze. Przez legalizację budowli - hali przeznaczonej na serwis urządzeń hydrauliki siłowej montowanych na samochodach dostawczych, którą wybudowano niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. m.in. przepisem § 12 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego naruszenie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/G1 746/12). Skarżący, nie będzie mógł zrealizować zaplanowanej przez siebie inwestycji. Ponadto, ocena techniczna oddziaływania hali serwisowej w aspekcie nasłonecznienia i przesłaniania działek nr [...] i [...] km. [...] w [...], która została sporządzona przez mgr inż. arch. E. K. na zlecenie R. H. nic jest oceną niezależną, a jej wynik uniemożliwia dokończenie inwestycji skarżącego. Budowa hali nie została zakończona, ponieważ nie wykonano prac związanych z ociepleniem północnej ściany budynku, która to wybudowana została w granicy z działką skarżącego. Skarżący nie zgadza się na udostępnienie swojej nieruchomości celem dokończenia powyżej wskazanych robót oraz obawia się o przymusowe udostępnienie swojej nieruchomości w przyszłości. Negatywne skutki społeczno-gospodarcze, które niesie za sobą przywrócenie do obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. powodują naruszenie zasady praworządności i pewności prawa, a co za tym idzie naruszenie prawa należy uznać za "rażące".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie ocenił, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016r., opisana szczegółowo powyżej, nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oparcie orzeczenia na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Jak prawidłowo wskazują obie strony postępowania, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i skarżący w uzasadnieniu skargi, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W powoływanym często wyroku z 25 września 2007 r. (II OSK 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu.

Powtórzmy, badaną decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego w odniesieniu do ww. inwestycji. Decyzja zapadła w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestycja była już realizowana.

Wymieniony powyżej przepis stanowi - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z ust. 4 ww. art. 51 – po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Celem postępowania opartego na art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane nie są wprost wymienione.

Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji ww. art. 51, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Należy podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ww. ustawy , jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane .

Nie ma zatem unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy.

Zdaniem Sądu, nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 ww. ustaw nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym.

W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane , który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Taki pogląd jak przedstawiono powyżej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych wskazań należy stwierdzić, że decyzja kontrolowana w niniejszym postepowaniu administracyjnym z pewnością nie zapadła, jak postrzegał to organ pierwszej instancji, a za nim skarżcy z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane skoro na tle tego przepisu ukształtowała się wykładnia. Nie można bowiem przyjąć, że doszło do naruszenia oczywistego przepisu prawa.

Dodatkowo zauważyć należy, że orzeczenie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego nie narusza również wbrew jego stanowisku interesu skarżącego.

Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).