Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1085/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 pkt. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. prowadzącego przedsiębiorstwo Zakład Produkcyjno-Handlowy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 906/10 w sprawie ze skargi A. A. prowadzącego przedsiębiorstwo Zakład Produkcyjno-Handlowy A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 906/10, oddalił skargę A. A. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej) i art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził utratę z dniem [...] lutego 2009 r. statusu zakładu pracy chronionej przez pracodawcę Z. P.-H. A. A. A. (dalej: ZPH A.) ul. [...] [...],[...] S., przyznanego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2005 r.

W wyniku przeprowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy (dalej: PIP) kontroli zakładów A. A. w roku 2007 i rekontroli w roku 2008, znajdujących się w S. przy ul. [...] [...]i ul. [...] [...], inspektor PIP stwierdził, że warunki pracy w obu zakładach uległy pogorszeniu. Ta sytuacja w ocenie inspektora dawała podstawę do rozważenia przez wojewodę podjęcia decyzji o cofnięciu skarżącemu statusu zakładu pracy chronionej i z takim pismem 18 listopada 2008 r. inspektor wystąpił do Wojewody [...].

Wojewoda [...] pismem z 2 grudnia 2008 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie utraty statusu zakładu pracy chronionej. Następnie pismem z 11 grudnia 2008 r. skarżący poinformował wojewodę, iż dokonuje rozbudowy przedsiębiorstwa, co może wiązać się z tymczasowym pogorszeniem warunków pracy, jednakże zostaną one doprowadzone w krótkim czasie do odpowiadających wymaganiom. Wojewoda pismem z 8 stycznia 2009 r. wezwał skarżącego do przedłożenia aktualnej decyzji PIP w terminie 21 dni. W odpowiedzi skarżący pismem z 16 stycznia 2009 r. poinformował wojewodę o wypełnieniu dyspozycji wskazanych przez PIP i wniósł o umorzenie postępowania. Jednocześnie przy piśmie z 27 stycznia 2009 r. przedłożył aktualną decyzję PIP informując, że stan faktyczny, będący podstawą jej wydani uległ zmianie, a ponieważ postępowanie kontrolne toczy się nie została jeszcze wydana nowa decyzja.

Wojewoda [...] został poinformowany przez PIP pismem z 9 marca 2009 r. o zgłoszeniu przez pracodawcę [...] lutego 2009 r. odbioru nowej hali produkcyjnej przy ul. [...] w S. W związku z tym Inspekcja przeprowadziła w dniach [...] i [...] lutego 2009 r. kontrole wnosząc sprzeciw, co do odbioru tej inwestycji. Przyczyną sprzeciwu było odstępstwo wykonania obiektu od projektu budowlanego – brak wentylacji w pomieszczeniach produkcyjnych i higieniczno-sanitarnych. W związku z tym dalsze czynności kontrolne zostały zawieszone do czasu wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, co wiązało się z możliwością wydania ewentualnej decyzji również po wydaniu przedmiotowego pozwolenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z [...] lutego 2009 r. poinformował Wojewodę [...], iż hala produkcyjna przy ul. [...] [...] w S. nie została zgłoszona do odbioru, zgłoszono jedynie rozpoczęcie jej budowy.

Następnie pismem z 6 kwietnia 2009 r. PIP poinformowała wojewodę, iż zobowiązała przedsiębiorcę do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w 9 decyzjach w terminie do [...] marca 2009 r. Pracodawca wystąpił o przedłużenie tego terminu, na co inspektor pracy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wyraził zgody. W związku z tym wojewoda pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. wezwał ponownie pracodawcę do przedłożenia aktualnej decyzji PIP.

W odpowiedzi skarżący pismem z 4 maja 2009 r. poinformował wojewodę, że zakres prac nakazanych przez inspektora jest na tyle szeroki, iż nie pozwala na ich wykonanie w zakreślonym terminie, tym bardzie, że część robót wiąże się z koniecznością uzyskania zezwoleń na ich wykonanie. Jednocześnie przedsiębiorca zapewnił o jak najszybszym wykonaniu koniecznych prac i przedłożeniu pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Pismem z 1 września 2009 r. PIP poinformowała wojewodę o zakończeniu w dniu [...] sierpnia 2009 r. kontroli w ZPH A. w S. przy ul. Ś. W wyniku kontroli stwierdzono, że od dnia [...] lutego 2009 r. pracodawca eksploatuje ten obiekt – halę produkcyjno-magazynową z częścią socjalną i biurową – bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Obiekt został wybudowany z odstępstwem od projektu budowlanego w zakresie rozwiązania systemu wentylacyjnego oraz dostępu światła dziennego w hali produkcyjnej. Nadto dobudowano do niego kotłownię, na realizację której nie okazano projektu budowlanego. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji przez PIP. Stanowisko to PIP podtrzymała pismem z 22 września 2009 r.

[...] września 2009 r. po przeprowadzeniu kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w piśmie z 30 października 2009 r., skierowanym do Wojewody [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, iż hale przy ul. [...][...] w S. są użytkowane przez skarżącego pomimo nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nadto hala produkcyjna została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego polegającymi na rozbudowie obiektu, wprowadzeniu zmian w układzie pomieszczeń i ich funkcji oraz wprowadzeniu dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych. Wojewoda [...] wydał uwzględniając powyższe decyzję [...] grudnia 2009 r., stwierdzającą utratę z dniem [...] lutego 2009 r. statusu zakładu pracy chronionej przez pracodawcę ZPH A. ul. [...] [...], S., przyznanego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2005 r.

Od decyzji A. A. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 30 ust. 3a, art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję przedsiębiorca wniósł do WSA w W. skargę z wnioskiem o uchylenie decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Sąd I instancji rozpoznając skargę stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest to, że skarżący nie posiadał w dniu podjęcia działalności w nowowybudowanym obiekcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu oraz nie posiadał decyzji PIP o spełnianiu warunków tego obiektu, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Nadto nie poinformował Wojewodę [...] o rozpoczęciu działalności w tym obiekcie. WSA zauważył, iż są stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl wymienionego przepisu art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. A. A. otrzymał decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r. pozwolenie na budowę przedmiotowej hali produkcyjnej oraz hali magazynowej wg kategorii XVIII, zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Według informacji uzyskanej przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie wydał na przedmiotowe obiekty pozwolenia na użytkowanie, lecz pomimo braku tej decyzji skarżący podjął eksploatację obiektu zatrudniając w nim osoby niepełnosprawne.

Z dniem [...] lutego 2009 r. skarżący rozpoczął działalność w nowopobudowanym obiekcie bez poinformowania wojewody o tym fakcie, przy czym obiekt ten nie otrzymał od inspekcji nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie, a PIP nie wydała decyzji stwierdzającej zgodność jej wykonania z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przy tak ustalonym stanie faktycznym wojewoda podjął w ocenie WSA decyzję prawidłową - stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej wobec niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b ustawy o rehabilitacji zawodowej, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków, tj. z dniem [...] lutego 2009 r. Starania skarżącego zmierzające do sprostania wymogom nałożonym przez inspektora pracy okazały się nieskuteczne. Skarżący starał się tę nieskuteczność usprawiedliwiać wielością nałożonych obowiązków i krótkim terminem zakreślonym przez inspektora do ich wykonania. W ocenie WSA argumenty skarżącego nie uzasadniały naruszenia wymienionych przepisów. Przede wszystkim, jak zostało to stwierdzone w toku postępowania administracyjnego, przy realizacji inwestycji skarżący dokonał istotnych odstąpień od projektu budowlanego, co stało się powodem nieodebrania obiektu przez nadzór budowlany i złożenia sprzeciwu przez PIP. W tych okolicznościach nie można uznać za uzasadnione tłumaczenie skarżącego o konieczności wykonania wielu prac związanych z dostosowaniem obiektu do zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i nie można przyjąć za uzasadnioną argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, iż prace te wymagają znacznie dłuższego czasu od tego, jaki inspektor pracy dał pracodawcy. Skarżący znał warunki wykonywania działalności gospodarczej w ramach zakładu pracy chronionej, które w podstawowym zakresie były podane w decyzji z [...] marca 2005 r., nadającej jego działalności status zakładu pracy chronionej. Jeżeli zatem przy realizacji inwestycji odstąpił od projektu budowlanego, to powinien liczyć się z konsekwencjami takiego zachowania i nie przystępować do eksploatacji nowego obiektu. Zdaniem Sądu I instancji fakt, iż obecnie odbiór inwestycji przez nadzór budowlany jest na etapie końcowym, może ewentualnie uzasadniać wystąpienie do wojewody z wnioskiem o ponowne przyznanie statusu zakładu pracy chronionej. Zaś okoliczność ta jednak nie mogła stanowić przeszkody do działania podjętego z urzędu przez Wojewodę [...] na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność lub jego pełnomocnika. Wyrokowi skarżący zarzucił:

1) w granicach wskazanych przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, to jest przepisu art. 28 pkt 1 w zw. z art. 30 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

2) w granicach wskazanych przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, to jest przepisu art. 11 pkt 1 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589) w zw. z art. 8 k.p.a.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zatem, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. W ramach naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zamieszczono żadnych argumentów wskazujących na to w czym konkretnie skarżący upatruje naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 12 ustawy o PIP i czy to naruszenie ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Natomiast naruszenie art. 8 k.p.a., który statuuje zasadę ogólną pogłębiania w toku postępowania zaufania do organów Państwa oraz oddziaływania na świadomości i kulturę prawną obywateli, skarżący upatruje w wyznaczaniu nierealnego terminu na wykonanie koniecznych zmian, lekceważenie przez organy i WSA realiów procesu budowlanego. Zdaniem skarżącego stanowisko PIP razi swą arbitralnością.

Należy zatem przypomnieć, iż art. 11 pkt 1) ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że: "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;". Natomiast art. 12 normuje stosownie przepisów k.p.a. w postępowaniach przed organami PIP, stwierdzając, iż: "W postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego..." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzyły się w tej sprawie uchybienia przez organy administracji przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organy PIP działały w ramach swej kompetencji wynikającej z treści zacytowanego wyżej art. 11 pkt 1) ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz zgodnie z normą wynikającą z art. 12 tej ustawy stosowały w tym postępowaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasady ogólnej k.p.a. pogłębiania przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego zaufania do organów Państwa i oddziaływania na świadomość i kulturę prawna obywateli. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, iż (cyt., s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku): "Starania skarżącego zmierzające do sprostania wymogom nałożonym przez inspektora pracy okazały się nieskuteczne. Skarżący starał się tę nieskuteczność usprawiedliwiać wielością nałożonych obowiązków i krótkim terminem zakreślonym przez inspektora do ich wykonania. W ocenie WSA argumenty skarżącego nie uzasadniały naruszenia wymienionych przepisów. Przede wszystkim, jak zostało to stwierdzone w toku postępowania administracyjnego, przy realizacji inwestycji skarżący dokonał istotnych odstąpień od projektu budowlanego, co stało się powodem nieodebrania obiektu przez nadzór budowlany i złożenia sprzeciwu przez PIP. W tych okolicznościach nie można uznać za uzasadnione tłumaczenie skarżącego o konieczności wykonania wielu prac związanych z dostosowaniem obiektu do zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i nie można przyjąć za uzasadnioną argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, iż prace te wymagają znacznie dłuższego czasu od tego, jaki inspektor pracy dał pracodawcy. Skarżący znał warunki wykonywania działalności gospodarczej w ramach zakładu pracy chronionej, które w podstawowym zakresie były podane w decyzji z [...] marca 2005 r., nadającej jego działalności status zakładu pracy chronionej. Jeżeli zatem przy realizacji inwestycji odstąpił od projektu budowlanego, to powinien liczyć się z konsekwencjami takiego zachowania i nie przystępować do eksploatacji nowego obiektu." Jak podkreśla się doktrynie i judykaturze zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nie nakłada na organ prowadzący postępowanie żadnych nowych i szczególnych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz od prawidłowego stosowania prawa materialnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym (szerzej piszą o tym: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 60 i nast.). W niniejszej sprawie słusznie przyjął WSA, iż zasada ta nie została naruszona przez organy administracji.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej w punkcie pierwszym petitum skargi zarzuca naruszenie przepisu art. 28 pkt 1 w zw. z art. 30 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez niewłaściwa wykładnię. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż zdaniem skarżącego WSA niewłaściwie ocenił charakter decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej jako decyzji deklaratoryjnej. W ocenie kasatora decyzja ta nie ma czysto deklaratoryjnego charakteru, ponieważ właściwy organ każdorazowo musi dokonywać wszechstronnego wyjaśnienia oraz analizy stanu faktycznego. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1798/07 stwierdził, iż ocenie organu podlega całokształt okoliczności towarzyszących, takich jak: przyczyny zajścia przesłanki, możliwość przeciwdziałania ze strony pracodawcy, środki zaradcze, jakie przedsięwziął on w celu uniknięcia czy też zniwelowania niepożądanego stanu rzeczy, a także skutki społeczne w stosunku do zatrudnianych osób niepełnosprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Należy zwrócić uwagę, iż wskazany przez kasatora wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt VI 1798/07 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 389/09 (opubl. na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym to wyroku NSA nie podzielił wskazanego wyżej poglądu WSA na temat charakteru prawnego decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej.

Posługując się argumentami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 389/09, które skład orzekający w tej sprawie podziela, należy stwierdzić, że stosownie do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 28) pracodawca prowadzący działalność gospodarczą, przez co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy uzyskuje - na wniosek - status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 40%, a w tym, co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy muszą odpowiadać przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniać potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych, a także spełniać wymagania dostępności do nich (art. 28 ust. 1 pkt 2 a i b). Pracownikom niepełnosprawnym musi być także zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne.

Status zakładu pracy chronionej podlega stałej weryfikacji przez uprawnione organy administracji publicznej (art. 30 ust. 3 b i c ustawy). Niezależnie od ustawowo nakazanych kontroli ustawodawca zobowiązał prowadzącego zakład pracy chronionej do informowania wojewody o każdej zmianie dotyczącej spełnienia warunków i realizacji obowiązków, o których mowa w art. 28 i 33 ust. 1 i 3, w terminie 14 dni od daty tej zmiany oraz przedstawiania wojewodzie półrocznych informacje, dotyczących spełniania tych warunków (art. 30 ust. 4 ustawy). Wskazanym w ustawie obowiązkom odpowiadają stosowne uprawnienia. Przedsiębiorca prowadzący zakład pracy chronionej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z wymienionych w ustawie ciężarów publicznych (art. 31 ustawy).

W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, iż pracodawcy, zatrudniający osoby niepełnosprawne, wykonujący zadania publiczne z mocy art. 69 Konstytucji RP ciążące na Państwie, z tytułu wykonywania tych zadań są zwolnieni z ciężarów publicznych wówczas, gdy spełniają warunki prawne wymagane do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej.

Z treści art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że określenie "zakład pracy chronionej" ma znaczenie podmiotowe. Status ten przyznaje się pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej, to zatem pracodawca powinien spełnić prawem przewidziane warunki, aby korzystać z przywilejów z tym związanych.

Jak już wcześniej wskazano pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej ma prawny obowiązek informowania wojewody, o każdej zmianie dotyczącej warunków, o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej jak i zobligowany jest do przedstawiania półrocznych informacji dotyczących spełnienia tych warunków. W sytuacji, gdy z różnych powodów pracodawca przestał spełniać warunki określone w art. 28 ust. 1-3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, traci uprawnienia do legitymowania się statusem zakładu pracy chronionej. Wówczas to, stosownie do treści art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej z dniem zaprzestania spełnienia jakiegokolwiek z tych warunków.

W skardze kasacyjnej przyjęto, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis "nie ma czysto deklaratoryjnego charakteru". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie orzecznictwo sądów nie wypracowało jednolitego poglądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 2/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 270/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 164/06). Warto, zatem zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt P 25/06 (publ. OTK-A-2007/2/09) skład orzekający stwierdził: "w sytuacji naruszenia warunku prowadzenia takiego zakładu, właściwy organ administracji publicznej pozbawia przedsiębiorcę statusu zakładu pracy chronionej, i to ze skutkiem wstecznym, tj. od dnia zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z warunków lub obowiązków (art. 30 ust. 3 ustawy)".

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uważa, że przy wykładni art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie ma takiego istotnego znaczenia podział na akty deklaratoryjne i konstytutywne, jakie nadaje mu autor skargi kasacyjnej. Przy interpretacji art. 30 ust. 3 ustawy istotny jest inny podział decyzji administracyjnych - na decyzje związane i decyzje uznaniowe. Rzeczą wtórną są natomiast rozważania, czy decyzja ta wywołuje skutek ex tunc czy ex nunc, a do tego (w znacznym uproszczeniu) odnoszą się skutki podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że jej autor uważa, iż ustawodawca pozostawił wojewodzie, w przypadku niespełnienia warunków określonych w art. 28 ust. 1pkt 1-3 ustawy, pewien luz decyzyjny w zakresie podjęcia decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Wychodząc z takiego założenia skarżący skoncentrował się zarówno na przyczynach niespełnienia warunków jak i faktycznych skutkach utraty statusu zakładu pracy chronionej. Tymczasem obie te okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają znaczenia prawnego. Z treści art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika bowiem wprost, że niespełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1- 3 tej ustawy obliguje wojewodę do podjęcia decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej.

Decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie jest sankcją stosowaną wobec pracodawcy, lecz konsekwencją niedopełnienia warunków umożliwiających zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zgodzie z przepisami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana regulacja prawna służy nadrzędnemu celowi ustawy, jakim jest pomoc osobom niepełnosprawnym, którzy powinni być zatrudnieni w warunkach uwzględniających ich potrzeby. Pracodawca, który w zamian na wykonywanie zadań publicznych korzysta z przywilejów musi wywiązywać się z obowiązków prawnych stanowiących podstawę do zwolnienia go z określonych ciężarów publicznych. Niewywiązanie się z tych obowiązków poprzez, jak w tym wypadku niezapewnienie osobom niepełnosprawnym pomieszczeń użytkowanych przez nich odpowiadających przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniających potrzeby niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniających wymagania dostępności do nich, skutkuje utratą uprawnień wynikających ze statusu zakładu pracy chronionej.

Zauważyć przy tym trzeba, że w takich wypadkach utrata statusu zakładu pracy chronionej (a więc uprzywilejowanej pozycji pracodawcy) nie ma, co do zasady, charakteru nieodwracalnego, gdyż stosownie do art. 30 ust. 2 c ustawy spełnienie warunków poprzez usunięcie stanu niezgodnego z prawem, umożliwia uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej z dniem ponownego spełnienia warunków.

W poddanym kontroli instancyjnej orzeczeniu Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że niespełnienie warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy o rehabilitacji zawodowej, stwierdzone decyzją uprawnionego organu stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów przedstawionych wyżej pogląd ten podziela, co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów. W okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki obligujące organ do podjęcia decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.