Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1597/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Inwestycji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] zajętej pod drogę gminną nr [...] "[...]".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, ze zm.) decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną nr [...] "[...]", położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ([...]). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił tę decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę gminną. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił tę decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ I instancji powinien wyjaśnić, jaki był stan faktyczny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a poczynione przez organ ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przedstawiającej przebieg drogi gminnej przez sporną działkę z dokładnym określeniem części zajętej pod drogę zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], o powierzchni [...], powstałej z podziału działki nr [...], zajętej pod drogę gminną. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił tę decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na brak w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej przedstawiającej przebieg drogi gminnej przez sporną działkę (tj. nr [...]) z dokładnym określeniem części zajętej pod drogę zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha zajętej pod drogę gminną nr [...] "[...]".

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożył odwołanie.

Rozpatrując odwołanie, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji występujących w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej natomiast dacie działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] stanowiła własność [...], na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego oraz umowy darowizny z dnia [...] lutego 1991 r. Jak wynika z treści księgi wieczystej aktualnym właścicielem przedmiotowej działki jest [...], na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2000 r. Oznacza to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność osoby fizycznej.

Omawiając kwestię zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wyjaśnił, że na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] przedmiotowa droga relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 powołanej ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako urządzenia technicznego, stanowiącego funkcjonalną całość, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Następnie Minister wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajętości nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadków dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc obejmującego jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwodniającymi i pasem izolacyjnym.

W ocenie organu odwoławczego w kwestii zajęcia przedmiotowej działki nr [...] pod drogę publiczną organ wojewódzki, ponownie prowadząc postępowanie, uzupełnił materiał dowodowy o mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r., na której geodeta uprawniony przedstawił granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Ministra mapa ta jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przywołał odpowiednie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji Wojewoda prawidłowo potwierdził fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną.

Oceniając istnienie przesłanki władztwa publicznego, Minister przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyjaśnił, że do jej spełnienia tej nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Wystarczy wykazanie faktycznego władania nią nawet wbrew woli jej właściciela. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r., w którym wskazano, że przedmiotowa droga gminna przed dniem 31 grudnia 1998 r. była utrzymywana przez Gminę. Utrzymywanie to polegało na wykonywaniu prac związanych z zarządzaniem tą drogą, w szczególności przeprowadzeniem remontów bieżących, czyli udrażniania rowów, utwardzania nawierzchni czy ułożenie przepustów. Ponadto Gmina finansowała prace związane z odśnieżaniem drogi. Na władztwo wskazuje także zdaniem Ministra metryka drogi gminnej [...] założona w listopadzie 1985 r., z której wynika, że dokonano inwentaryzacji drogi i stwierdzono, że w początkowym oraz końcowym jej odcinku jest ona drogą żwirową, a na pozostałej długości stanowi drogę gruntową. Posiada rów prawostronny o długości [...], przepust rurowy betonowy oraz przewody i urządzenia uliczne (linia telefoniczna i elektryczna N/N). Materiał dowodowy zawiera również rachunki uproszczone z 1996 i 1997 roku wystawione za usługi opisane jako remont przedmiotowej drogi gminnej oraz protokół odbioru robót, które potwierdzają, że w 1994, 1996 i 1997 roku były wykonywane roboty drogowe mające na celu ulepszenie nawierzchni oraz utrzymanie przejezdności drogi.

Minister podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby właściciel nieruchomości uniemożliwił realizację czynności związanych z zarządem drogą poprzez na przykład wygrodzenie nieruchomości. W tej sytuacji organ II instancji stanął na stanowisku, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej w pasie, w którym znajduje się przedmiotowy grunt w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dlatego też udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym.

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń odwołania, Minister uznał, że nie znajdują uzasadnienia w aspekcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem wynika z niego jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a mianowicie w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiąca własność osoby fizycznej, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...]. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji brak wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz poczynionych w trakcie postępowania ustaleń, pominięcie kluczowych w sprawie dowodów oraz uznaniowe potraktowanie prezentowanych przez strony argumentów. Wyjaśnił, że 2000 r. nabył przedmiotową działkę rolną (nr [...]) o powierzchni [...], graniczącą z drogą gminną. Sprzedający przedstawił wszystkie wymagane prawem dokumenty poświadczające własność sprzedawanej nieruchomość. O wydzieleniu przedmiotowej działki z większej działki i wyznaczeniu jej granic zostali poinformowani zgodnie z przepisami prawa wszyscy właściciele działek z nią sąsiadujących, w tym Wójt Gminy [...]. Dokumentuje to znajdujący się w aktach sprawy Protokół Graniczny. Wójt Gminy nie wniósł w nim żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonego podziału, w żaden sposób nie sygnalizował też, ani nie ostrzegał, że dokumentacja geodezyjna lub wieczystoksięgowa nie odpowiada stanowi faktycznemu i że skarżący nabywa nieruchomość, do której części to Gmina miałby posiadać prawo własności. W 2002 r. na całej długości nabytej nieruchomości został wykonany na zlecenie Gminy biegnący równolegle do drogi szeroki rów, poprzesuwane zostały geodezyjne słupki graniczne, uszkodzono rosnący na działce drzewostan. Po interwencji skarżącego w Gminie i żądaniu naprawienia szkód, został on poinformowany, że rów wykonany został w części działki, która jest własnością Gminy. Nie mogąc dojść z Gminą do porozumienia, w 2004 r. o rozstrzygnięcie sporu skarżący zwrócił się do sądu, który po zapoznaniu się z materiałem przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Wojewodzie [...]. Ten na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, oświadczeń z przesłuchania świadków, zdjęć lotniczych odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] części działki o pow. [...], na której wykopany został przez Gminę rów i powołał w 2009 r. geodetę, który w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz przepisy prawa wydzielił z nieruchomości skarżącego działkę o powierzchni [...], do której uznał on prawo własności Gminy. Skarżący zgodził się z taką decyzją Wojewody, natomiast odwołał się od niej Wójt Gminy [...]. Minister zaskarżoną przez Wójta Gminy decyzję Wojewody uchylił, wnosząc o uzupełnienie przez niego zgromadzonej dokumentacji. Wojewoda [...], w oparciu o dodatkowy materiał dowodowy, powtarzał jeszcze dwukrotnie (w 2014 r. oraz 2016 r.) swoją decyzję odmawiającą Gminie [...] nabycia z mocy prawa części działki skarżącego o pow. [...], stwierdzając prawo własności Gminy do [...] jej powierzchni. Podobnie jak wcześniejszą, również i te decyzje Wójt Gminy za każdym razem zaskarżał, a Minister uchylał. Dopiero w 2017 r. Wojewoda [...], w odpowiedzi na trzecie uchylenie przez Ministra jego decyzji, zwrócił się do Gminy [...] o przedłożenie operatu geodezyjnego, który wskazywałby granicę pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., do którego ta uważa, że ma tytuł własności. Dokument taki nie istniał, Gmina przeprowadziła więc w 2017 r. podział nieruchomości skarżącego, przyznając sobie z niej część o pow. [...] i pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przekazała mapę z projektem podziału Wojewodzie [...] jako dowód. Skarżący podkreślił, że nie miał jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do tych czynności, albowiem nic o nich nie wiedział, zawiadomienie o nich zostało wysłane na adres, pod którym skarżący nie zamieszkuje już od ponad 15 lat. Na podstawie przedstawionego przez Gminę projektu podziału, Wojewoda [...], wbrew reprezentowanemu wcześniej stanowisku, stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa części działki skarżącego o pow. [...], a Minister jego decyzję utrzymał. Skarżący podkreślił, że przedstawione przez Gminę [...] dokumenty, tj. umowy dotyczące urządzenia, utrzymania i modernizacji drogi, dokumenty finansowe, umowy ubezpieczenia drogi, metryki drogi wskazujące na prowadzenie na niej robót nie można uznać za dowód, albowiem nie precyzują, czego, jakiej części nieruchomości dotyczą. Nie da się na ich podstawie tego ustalić, a już na pewno nie da się jednoznacznie stwierdzić, czy, jeśli w ogóle dotyczą spornej części działki skarżącego, czy chodzi koszty poniesione w tytułu władztwa przez Gminę do [...], czy [...] powierzchni działki. Podobnie za chybione skarżący uznał przedstawione przez Wójta Gminy [...] rachunki uproszczone za wykonanie robót drogowych mających na celu ulepszenie nawierzchni drogi oraz utrzymanie jej przejezdności. Przedmiotem sporu z Gminą nie jest bowiem nawierzchnia drogi, ale wielkość i zasięg pasa drogowego na spornej działce, do którego Gmina może rościć sobie prawo. Skarżący wyjaśnił, że zarówno przepust, jak i linia telefoniczna znajdują się w pasie drogowym o pow. [...], wyznaczonym w 2009 r. przez powołanego przez Wojewodę [...] geodetę. Prawa Gminy do tej części nieruchomości skarżący natomiast nie kwestionuje. Pozostałe z przytoczonych elementów mających świadczyć o władztwie Gminy nad sporym pasem drogowym, tj. rów prawostronny o długości [...] oraz linia elektryczna [...] nie mają dla sprawy znaczenia, ponieważ ciągną się po drugiej stronie jezdni.

Skarżący zarzucił organowi II instancji, że przemilcza również zeznania poprzedniego właściciela działki [...], który w sposób jednoznaczny i zdecydowany zaprzecza jakiemukolwiek władztwu Gminy [...] nad sporną częścią działki w czasie, kiedy to on był jej właścicielem.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy oświadczył, że sporna działka leży w ciągu drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Niewątpliwie na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] przedmiotowa droga relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Nie jest również kwestionowany fakt, że Gmina [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie sporny pozostaje fakt pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. całej przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...], o powierzchni [...]) we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem sporne są granice zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że z przedłożonych przez Gminę dokumentów nie wynika w sposób bezsporny, czy cała sporna nieruchomość, czyli działka nr [...], o powierzchni [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a jeśli nie cała, to jakie były granice zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania przez organ I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporną okoliczność istnienia władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialne w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły opierając się o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty:

- mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r., która zdaniem Ministra jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] o powierzchni [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej,

- oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r., w którym wskazano, że przedmiotowa droga gminna przed dniem 31 grudnia 1998 r. była utrzymywana przez Gminę, która zlecała wykonywanie prac związanych z zarządzaniem tą drogą, w szczególności przeprowadzenie remontów bieżących, czyli udrażniania rowów, utwardzania nawierzchni czy ułożenie przepustów, oraz finansowała prace związane z odśnieżaniem drogi,

- metrykę drogi gminnej [...], założoną w listopadzie 1985 r., z której wynika, że dokonano inwentaryzacji drogi i stwierdzono, że w początkowym oraz końcowym jej odcinku jest ona drogą żwirową, a na pozostałej długości stanowi drogę gruntową. Posiada rów prawostronny o długości [...], przepust rurowy betonowy oraz przewody i urządzenia uliczne (linia telefoniczna i elektryczna [...]),

- rachunki uproszczone z 1996 i 1997 roku wystawione za usługi opisane jako remont przedmiotowej drogi gminnej oraz protokół odbioru robót, które potwierdzają, że w 1994, 1996 i 1997 roku były wykonywane roboty drogowe mające na celu ulepszenie nawierzchni oraz utrzymanie przejezdności drogi.

Jednakże w ocenie Sądu dokumenty, na których oparły się organy, bez ich skonfrontowania z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń jako jednoznaczne i rozstrzygające.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że w sprawie nie jest sporna okoliczność, że gmina sprawowała publiczno-prawne władztwo nad istniejącą drogą. Sporne pozostaje jedynie, czy i ewentualnie w jakim zakresie władztwo to rozciągało się w dniu 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości będące obecnie własnością skarżącego, a w tym dniu będące własnością jego poprzednika prawnego, czyli określenie granic zajętości pasa drogowego. Dlatego też dokumenty potwierdzające władanie, które nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości skarżącego na które powołał się Minister, aczkolwiek istotne dla sprawy, nie dotyczą kwestii będącej przedmiotem sporu. Skarżący przyznaje przy tym, że zgodnie z jego wiedzą, część kupionej przez niego nieruchomości (około [...]) mogła być zajęta pod drogę publiczną, jednakże nie zgadza się z ustaleniami organów co do zasięgu tego zajęcia. Ponieważ w toku całego postępowania organy orzekające w sprawie wielokrotnie zajmowały różne, często sprzeczne ze sobą, stanowiska co do zakresu granic tej zajętości, dla właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy niezbędne jest wnikliwe przeanalizowanie wszystkich, zgromadzonych w sprawie dokumentów, które odnoszą się do tej spornej kwestii, a nie jedynie wybranych z nich, pasujących do przyjętego, jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć. Niezbędna jest zatem wszechstronna analiza także takich dokumentów jak zeznania byłego właściciela, zdjęcia lotnicze, protokół graniczny z [...] października 1999 r., mapa sytuacyjna "droga gminna [...], odbudowa drogi po powodzi".

W sprawie strona skarżąca nie kwestionuje, że część działki mogła być zajęta pod drogę publiczną w formie jezdni asfaltowej, ewentualnie z odpowiednim fragmentem pobocza (około [...]). Kwestionuje natomiast, że w dniu 31 grudnia 1998 r. obszar zajęcia pasa drogowego wynosił [...] oraz, że na spornej nieruchomości znajdował się rów odwadniający. Na obecność rowu odwadniającego lub choćby śladów po takim rowie powołują się organy prowadzące postępowanie. Wielką uwagę przy tym przywiązują do istnienia starego przepustu, jako urządzenia związanego z rowem odwadniającym, który w ocenie organów jednoznacznie potwierdza istnienie rowu odwadniającego, co przesądza o istnieniu na spornej nieruchomości infrastruktury drogowej. Co istotne, położenie tego przepustu jest przy tym sporne, bowiem w jednych dokumentach jest on lokalizowany poza działką skarżącego, w innych na jego działce. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie nie jest istotne, czy rów taki jest niezbędny dla prawidłowego utrzymania drogi (na co zdaje się wskazywać wielkość działki przeznaczonej do wywłaszczenia oznaczonej na mapie z 1983 r.), czy rów taki istniał w bliżej nieokreślonej przeszłości przed 1999 rokiem, ale czy rów ten, a nie "jego ślady", istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. i mógł być w tej dacie przedmiotem władztwa publiczno-prawnego. Spór bowiem dotyczy w istocie ustalenia, czy w tym dniu zajęcie działki skarżącego pod drogę publiczną ograniczało się jedynie do asfaltowej jezdni, czy obejmowało również odwodnienie drogi w formie rowu. Od tego ustalenia zależy bowiem położenie linii rozgraniczającej grunt, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stał się z mocy prawa własnością gminy, od gruntu, który pozostaje własnością dotychczasowego właściciela nieruchomości.

Aby dokonać jednoznacznych i bezspornych ustaleń w tym zakresie przeanalizować w pierwszej kolejności należy treść protokołu granicznego z dnia 12 października 1999 r. Dokument ten (w rozumieniu art. 76 kpa) został sporządzony przez uprawnionego geodetę w dacie stosunkowo najbliższej dnia 31 grudnia 1998 r. W dokumencie tym geodeta opisuje przebieg jezdni w stosunku do geodezyjnie wyznaczonej granicy działki nr [...], podzielonej przez niego na działki [...]. Geodeta ustalił, że asfaltowa jezdnia zajmuje około 1 m szerokości działki nr [...] (k-6 A. Opis granic istniejących na gruncie) Nie wspomina przy tym ani o rowie odwadniającym, ani o przepuście które miałyby znajdować się na spornej nieruchomości.

Istotnym dokumentem, którego zawartość i konsekwencje muszą być wnikliwie przeanalizowane są również zapisy projektu wykonawczego odbudowy drogi po powodzi z pierwszej połowy 2002 roku. Na mapie sytuacyjnej dołączonej do projektu jest ukazana działka skarżącego oraz rów przydrożny. Jednakże na mapie tej wyraźnie oznaczony jest punkt opisany jako "początek rowu", który znajduje się w północnym skraju działki [...] oraz przepust zlokalizowany już poza granicą tej działki, na działce sąsiedniej. Wspomniany rów rozpoczyna zatem swój bieg przy północnym skraju działki [...] i biegnie dalej wzdłuż drogi w kierunku północno-zachodnim całkowicie już poza działką [...]. Drugi rów znajduje się natomiast po przeciwnej stronie drogi niż działka skarżącego. Po stronie spornej działki skarżącego na niemal całej jej długości żaden rów odwadniający nie jest uwidoczniony na mapie. Projekt nie przewidywał przy tym zmian lokalizacji i sposobu odprowadzania wód z rowów (o czym świadczą zawarte na ostatniej stronie protokołu zdania: "Nie przewiduje się zmiany lokalizacji i sposobu odprowadzania wód z rowów. Nie zostaną zmienione istniejące stosunki wodne.").

Organy muszą zatem ustalić, gdzie dokładnie znajduje się przepust, na istnienie którego wielokrotnie się powołują. Ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika bowiem, że w terenie faktycznie znajduje się przepust, który zlokalizowany jest w pobliżu północnego skraju działki [...]. Ustalenia jednak wymaga, czy przepust ten znajduje się na działce skarżącego, czy poza nią. Na położenie przepustu poza działką skarżącego wskazuje wspomniana powyżej mapa sytuacyjna oraz protokół wizji lokalnej z [...] kwietnia 2005 r., w którym przepust został opisany jako "przyległy" do działki skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lutego 2009 r. przesłuchiwany jako świadek inspektor nadzoru remontów dróg na terenie gminy twierdził, że przepust widoczny na zdjęciach nie był oznaczony na mapie sytuacyjnej, a rów na działce skarżącego został w 2001 roku "pogłębiony i oczyszczony" w miejscu "śladów rowu odwadniającego". Położenie elementów pasa drogowego takich jak rowy odwadniające i towarzyszące im przepusty powinno być także skonfrontowane z zapisami metryki drogi z uwzględnieniem położenia działki skarżącego.

Oceniając wartość dowodową oświadczenia Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004 r., na które powołują się organy, zwrócić uwagę należy, że złożone ono zostało "w imieniu gminy" i zawiera jedynie stwierdzenie, że Gmina utrzymywała drogę gminną [...] i wykonywała prace związane z zarządzaniem drogą. Oświadczenie to złożone zostało bez zachowania wymogów zawartych w art. 75 § 2 kpa. Z jego treści wynika, że nie dotyczy ono okoliczności znanych osobie składającej to oświadczenie, a zawiera jedynie stanowisko strony postępowania administracyjnego. Nie wskazano przy tym na podstawie jakich dokumentów lub wyjaśnień jakich osób dokonano takich ustaleń. Oświadczenie takiej treści jest jedynie dokumentem prywatnym strony postępowania i nie ma zatem żadnej szczególnej mocy dowodowej. Jeśli Gmina dysponuje odpowiednimi dokumentami lub oświadczeniami dotyczącymi konkretnie spornej nieruchomości, winna była przedstawić je w trakcie postępowania. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń, w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi wiarygodnymi dowodami) nie przesądza o tym, że przedmiotowy grunt w całości znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie i - zgodnie z art. 75 § 1 kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak, zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone przez Gminę oświadczenia i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony i jej poprzednika prawnego, a dał wiarę złożonym oświadczeniom, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r.

Bez wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dopuszczona jako dowód mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r., jest wiarygodnym dowodem zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też jej moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody. Mapa ta opatrzona została klauzulą "granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r.". Jednakże z opisu tej mapy nie wynika skąd, na podstawie jakich dokumentów geodezyjno-kartograficznych i na jakiej podstawie fatycznej geodeta naniósł konkretną linie podziału działki nr [...]. Ponadto mapa ta została wykonana nie na zlecenie organu lecz na zlecenie Gminy, która jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowana wynikiem postępowania w tej sprawie.

Oznacza to, że bez przeanalizowania i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o ustalenia nieznajdujące oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania, ewentualnie czy jest w stanie w trybie art. 136 kpa zebrać nowe dowody, które umożliwiałyby taką ocenę. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten faktycznie znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, musi ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.