Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2822/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2259/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2259/15 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), opierając się na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 28, 105, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej tj. MWINB i wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez [...],

2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że MWINB błędnie stwierdził, że [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dot. zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego (od strony [...]) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], podczas gdy z akt sprawy wynika wniosek przeciwny;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej przez [...], pomimo tego, że MWINB będąc związany wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14 wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne dot. ustalenia czy [...] przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu i podjął decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi [...].

Podnosząc powyższe zarzuty, MWINB wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi [...] poprzez jej oddalenie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne sprowadzają się przede wszystkim do wskazania naruszenia szeregu przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. polegającego na dokonaniu niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i nieuzasadnionym przyjęciu, że [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego (od strony ul. [...]) zlokalizowanego na działce nr ew. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wcześniej dwa prawomocne wyroki tj. z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1334/11 oraz z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14. Pierwszym z powołanych wyroków Sąd uchylił decyzję MWINB z dnia [...] marca 2011 r., uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie administracyjne. Jako przyczynę wydanej decyzji MWINB podał, że w jego ocenie organ I instancji, wszczynając postępowanie na podstawie pisma [...] z dnia 30 listopada 2009 r., błędnie przyjął, iż podmiot wnioskujący posiada interes prawy w przedmiotowej sprawie. Ponadto podał, że budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany przy ul. [...]jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej w zarządzie Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] a sprawy wspólnoty powinien reprezentować jej zarząd. Sąd, uchylając ww. decyzję MWINB z dnia [...] marca 2011 r., nie podzielił tego stanowiska wskazując, że po pierwsze - istnienie wspólnoty mieszkaniowej nie wyklucza a priori indywidulanego interesu prawnego jej członka, a po drugie wskazał na konieczność umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do jej interesu prawnego w sprawie. Na konieczność przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego i ustalenia istnienia indywidualnego interesu prawnego [...] wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14. Po wydaniu tego wyroku organ pismem z dnia 17 czerwca 2015r., wezwał [...] do udokumentowania w wyznaczonym terminie interesu prawnego w omawianej sprawie. Skarżąca udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 6 lipca 2015r., w którym wskazała, że interes prawny wywodzi z przysługującego prawa własności lokalu lokali nr 5 w budynku mieszkalno - usługowym przy [...], na dowód czego załączyła odpis z księgi wieczystej w/w lokalu KW nr [...]oraz podkreśliła, że zmiana przeznaczenia lokalu nr [...], położonego na I piętrze w klatce budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...]: "dotyka w sposób znaczący praw lokatorów z tej właśnie klatki i ogranicza ich prawo własności oraz prawnie chroniony interes, o jakim mowa w art. 140 Kodeksu Cywilnego". Poinformowała dodatkowo, że zlokalizowanie w budynku gabinetów lekarskich i stomatologicznych w bezpośrednim sąsiedztwie lokali prowadzi do wprowadzenia znacznej uciążliwości dla niej, w związku z czym nie jest ona w stanie korzystać ze swojego lokalu tak, jak mogłaby, gdyby wszystkie lokale wykorzystywane były jak lokale mieszkalne. Podając przykłady wykorzystywania wspólnego korytarza jako poczekalni dla pacjentów, braku działania domofonu, braku miejsc parkowania pod budynkiem, korzystania z nieruchomości przez osoby bezdomne stwierdziła, że zmiana sposobu użytkowania lokali położonych w tej klatce narusza jej interes, gdyż uniemożliwia korzystanie z prawa własności lokalu. Dodatkowo w dniu 26 czerwca 2015r. do MWINB wpłynęła dokumentacja zdjęciowa w sprawie.

W ocenie NSA należy zgodzić się z Sądem I instancji, że rozstrzyganej indywidualnej sprawie [...] przysługiwał interes prawny do skutecznego zainicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Na wstępie należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi już żadnych wątpliwości, iż również członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w każdej indywidualnej sprawie należy dokonać oceny czy wykonane roboty budowlane negatywnie oddziałują na nieruchomość członka wspólnoty, zaś każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (m. in. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10 oraz z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 niepubl.). Z kolei interes prawny, jakkolwiek konkretny, aktualny i zindywidualizowany może być ujmowany szeroko, a przepis prawny, z którego ma wynikać legitymacja strony nie musi mieć charakteru administracyjnego, a wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06). W niniejszej sprawie [...] w dostateczny sposób wykazała, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wpłynęła w sposób bezpośredni na jej prawa i obowiązki, przede wszystkim w zakresie możliwości pełnego korzystania z przysługującego jej prawa własności do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z okoliczności sprawy wynika również jednoznacznie, że skarżąca nie mogła w sposób satysfakcjonujący skorzystać z działania istniejącej wspólnoty w celu ochrony jej uzasadnionych praw, gdyż sytuacja związana ze zmianą sposobu użytkowania lokalu nr [...] dotyczyła przede wszystkim jej oraz osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie ww. lokali, którzy są w niniejszej sprawie uczestnikami. Ponadto nie bez znaczenia w analizowanej sprawie jest fakt, że stroną postępowania dotyczącego lokalu nr [...] (położonego w dalszej odległości od lokalu mieszkalnego skarżącej niż lokal nr [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania) jest oprócz [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2152/14 nie zakwestionował oceny, że [...] przysługuje przymiot strony w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Legitymacja [...] do udziału w tym postępowaniu nie została również podważona przez NSA, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1996/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu Wojewódzkiego.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 §, a także art. 28, 105, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W tym kontekście niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, albowiem – jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku - organ odwoławczy w sposób nieuprawniony odmiennie rozstrzygnął o posiadanym interesie prawnym podmiotów znajdujących się w analogicznym stanie normatywnym oraz faktycznym sprawy.

Niezrozumiała jest literalna treść zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę, że wskazane przepisy dotyczą podstawy prawnej do oddalenia skargi oraz przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej. W powiązaniu z rozwinięciem tego zarzutu można natomiast założyć, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie art. 153 p.p.s.a., skoro podnosi w nim problem związania organu oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14 oraz wyjaśnienia przez MWINB wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących ustalenia czy [...] przysługuje przymiot strony. Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu należy podkreślić, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd nie zawarł oceny o braku legitymacji procesowej [...]. Sąd wskazał natomiast na konieczność przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego, w zakresie ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie [...], zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1334/11 i mając na uwadze treść art. 77 i 80 k.p.a. Realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14 organ wezwał skarżącą do udzielenia informacji wykazujących istnienie interesu prawnego i w tym zakresie wypełnił wiążące wskazówki Sądu. Niemniej jednak w oparciu o uzyskane informacje MWINB dokonał błędnej oceny legitymacji procesowej skarżącej wadliwie uznając, że nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania sposobu użytkowania lokalu nr 2.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie sposób także zarzucić, że Sąd I instancji powołał się w uzasadnieniu na okoliczności faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do legitymacji procesowej [...] jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, to art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Bez odniesienia się do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie jest zatem możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (zob. uzasadnienie powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.