Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1443/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 , art. 3 pkt 4 b, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/04 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki cmentarza dla zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2004 r. NR [...], 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej S. J. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2004 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki cmentarza dla zwierząt. Sąd podzielił stan faktyczny i prawny przyjęty przez organy administracyjne.

Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] nakazującą S. J. rozbiórkę cmentarza dla zwierząt "C." zlokalizowanego przy ul. M. w Ł. (działka [...]) wraz z uporządkowaniem i doprowadzeniem terenu nieruchomości do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy w Łodzi wskazał, że cmentarz dla zwierząt, który powstał w 1999 r., jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, którego inwestor – S. J. nie posiada. Wobec nie przedłożenia przez inwestora zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, niemożliwa była legalizacja przedmiotowego cmentarza dla zwierząt. W takim przypadku organ I instancji, działając zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany był nakazać rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że klasyfikacji robót budowlanych, z punktu widzenia obowiązków inwestora dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, czy zwolnienia go z tych obowiązków, dokonuje się wedle przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót. Postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót prowadzi się zaś wedle przepisów tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania przez organ administracji publicznej.

Zdaniem Sądu roboty budowlane obejmujące budowę grzebaliska dla zwierząt poprzez usypanie kopców ziemi i ustawienie tabliczek, stanowiły w dacie ich realizacji obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), a ściślej budowlę ziemną. Stosownie bowiem do powołanych przepisów przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlą zaś jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak lotniska, drogi, tunele, sieci techniczne, linie kolejowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przy kwalifikowaniu obiektu budowlanego do budowli ziemnych nie jest istotna, w ocenie Sądu, kubatura tych budowli, bowiem, wobec braku jakiejkolwiek regulacji prawnej w tej kwestii, każde budowle ziemne bez względu na ich rozmiary są objęte regulacją prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że dokonując oceny charakteru spornych robót budowlanych należało wziąć także pod uwagę, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. odmówił S. J. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 7 lipca 1999 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r. oddalił skargę.

Prawo budowlane w przepisach art. 28, 29 i 30 w brzmieniu, co Sąd szczególnie podkreśla, w dacie wykonywania spornych robót, wprowadzało wymóg uzyskania pozwolenia na taką budowę. Skoro zgodnie z art. 28 tego Prawa, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30, a roboty budowlane obejmujące realizację budowli ziemnych nie zostały wymienione w art. 29, zawierającym pełen katalog robót nie wymagających pozwolenia na budowę, to oznacza, iż wymagały one pozwolenia na budowę właściwego organu. Dla rozpoczęcia tych robót zgodnie z prawem konieczne było zatem spełnienie wymagań określonych w przepisach art. 32 i następnych Prawa budowlanego, a wykonanie tych robót bez spełnienia tych wymagań w konsekwencji rodzi sankcje przewidziane w art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, z zastrzeżeniem możliwości dokonania legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organy administracji publicznej w sprawie samowolnie wykonanego grzebaliska dla zwierząt w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004 r. Nr [...] nałożyły na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2004 r. zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i następnie, wobec nie przedłożenia w wyznaczonym terminie żadnego z powyższych dokumentów, orzekły nakaz rozbiórki "cmentarza dla zwierząt". Powołany przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wymagał przedłożenia albo zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z planem, albo w razie braku planu, ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, z przedłożonych zaś innych dokumentów jednoznacznie wynikała niezgodność inwestycji z obowiązującym w dacie jej realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd wskazał, że bez względu na to, czy "cmentarz dla zwierząt" powstał w lutym 1999 r., jak to ustalił organ pierwszej instancji, czy w grudniu 1998 r., jak to twierdzi skarżąca, to został założony przed podjęciem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia 12 kwietnia 1999 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Skarżąca zatem najpierw zrealizowała inwestycję, a później podjęła nieskuteczną próbę jej legalizacji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że argumenty skargi, iż cmentarz nie posiada obiektów budowlanych, a "plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał wyżej wymienionej działki jako obiektu pod jakąkolwiek zabudowę" nie mają, z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 48 Prawa budowlanego, żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie, poza przepisami Prawa budowlanego, zastosowanie miały również inne przepisy regulujące postępowanie dotyczące padłych zwierząt, w tym w szczególności ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 3 ust. 1, art. 8 i art. 26 oraz przepis § 2 pkt 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) z załącznikiem, zawierającym katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z powyższymi przepisami padłe zwierzęta są nie tylko odpadami, ale w pewnych sytuacjach mogą stanowić odpady szczególnie szkodliwe, przez co postępowanie z nimi wymaga zachowania szczególnych środków bezpieczeństwa, a gwarancji, że środki bezpieczeństwa zostaną zachowane może udzielić jedynie podmiot działający zgodnie z przepisami prawa. Z tych też przyczyn stwierdzono, że sporna działalność jest niczym innym, jak unieszkodliwianiem odpadów w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 pkt 21 powołanej ustawy. Unieszkodliwianie odpadów stanowi bowiem poddawanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do tej ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ustawodawca zatem jednoznacznie zakazał postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska, a posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany jest, co do zasady, uzyskać zezwolenie na prowadzenie tej działalności. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 3, art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przeprowadzenie postępowania co do oddziaływania na środowisko jest wymagane w sprawie wydania decyzji dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, obejmującego inwestycję budowlaną lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, a planowana zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu winna w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów, a w szczególności ochronę gleby, ziemi, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.

Nie ulega, zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości, że urządzenie grzebowiska (sąd używa terminu "grzebaliska") dla zwierząt stanowi inwestycję, o której mowa w powołanych przepisach. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w szczególności zaś ze sporządzonej przez Urząd Miasta Łodzi w dniu 26 sierpnia 2004 r. informacji o ustaleniach, wynikających z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, dla przedmiotowej działki oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 kwietnia 1999 r., działka nr [...] przy ul. M. w Ł., zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 r., to grunty rolne klasy VI, znajdujące się w jednostce planistycznej oznaczonej 14.03.01.R.E4.13, dla której plan wprowadzał m.in. zakaz rozbudowy, modernizacji i lokalizacji obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, a dopuszczał wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa.

Zrealizowana przez skarżącą S. J. inwestycja była, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie tylko niezgodna z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także zmieniła naturalne wykorzystanie terenu z dotychczasowego rolniczego na usługi nie związane z produkcją rolniczą, a w dodatku na usługi, mogące szkodliwie oddziaływać na środowisko. Sąd wskazał również na obawę, czy unieszkodliwiana przez skarżącą padlina zwierzęca na grzebowisku dla zwierząt urządzonym na tak rozległym terenie nie stworzy zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy na tym terenie nie znajdują się wody gruntowe i jaki jest skład chemiczny gleby.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, że w sprawie chodzi o obiekty małej architektury i podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego za takie uważa się niewielkie obiekty, jak w szczególności kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne), figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, czy użytkowej służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że grzebowiska dla zwierząt w żaden sposób nie da się zaliczyć do tej kategorii, nie posiada ono cech żadnego z wyżej wymienionych obiektów, nie służy ono bowiem ani dla celów religijnych, ani nie jest obiektem służącym rekreacji i wypoczynkowi.

Powołana przez skarżącą okoliczność uzyskania pozwolenia Wojewody Łódzkiego na prowadzenie działalności gospodarczej obejmującej "cmentarz dla zwierząt" i jej wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie może także być okolicznością przemawiającą na korzyść skarżącej, albowiem czym innym jest uzyskanie pozwolenia czy wpisu dotyczącego działalności gospodarczej, a czym innym rozpoczęcie działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów, czy rozpoczęcie robót budowlanych. Sąd podkreślił również, że z całości akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż skarżąca od początku realizacji inwestycji działała niezgodnie z prawem, mając na celu wybudowanie grzebowiska dla zwierząt bez uzyskania niezbędnych pozwoleń, a następnie, stawiając niejako organy administracji przed faktem dokonanym, zamierzała załatwić legalizację dokonanej samowoli.

S. J. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła rażące naruszenie przepisów, a w szczególności art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez odmowę uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, naruszającą art. 15 k.p.a. "poprzez przerzucenie na Sąd rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przez brak ustosunkowania się przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do tychże zarzutów, co uczyniło fikcją dwuinstancyjne postępowanie administracyjne".

Ponadto naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu objętym obwieszczeniem Marszałka Sejmu RP z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2061), w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), poprzez przyjęcie, iż "(...) postępowanie w sprawie samowolnego wykonania tych robót prowadzi się wedle przepisów tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania przez organ administracji publicznej" zamiast według przepisów dotychczasowych, tj. ustawy Prawo budowlane, obowiązujących w dacie utworzenia miejsc grzebania zwierząt – tekst jednolity Prawa budowlanego zamieszczony w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, jak również art. 3 pkt 3 i pkt 4 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), poprzez niewłaściwą interpretację oraz przyjęcie, że miejsca grzebania zwierząt oznaczone kamiennymi tablicami są "budowlami ziemnymi" a nie "obiektami małej architektury", i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu zamieszczonym w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała ponadto, że w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wymagające rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące między innymi tego, czy usypywanie kopca ziemi i ułożenie nań tablicy kamiennej z imieniem zwierzęcia, datą zejścia zwierzęcia – celem jego pogrzebania- jest "budowlą ziemną", czy też "pomnikiem zaliczanym do obiektu malej architektury" w świetle art. 3 Prawa budowlanego, jak również, czy w świetle art. 103 ust. 2 Prawo budowlane postępowanie w sprawie samowoli budowlanej mającej miejsce przed 2000 r. stosuje się przepisy z daty orzekania przez Sąd, czy też z daty zaistnienia samowoli budowlanej.

Skarżąca zarzucała, że wydając zaskarżony wyrok Sąd zastosował, do klasyfikacji robót budowlanych z punktu widzenia obowiązków inwestora w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, przepisy z daty wykonania robót, tj. zamieszczone w tekście jednolitym Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1261, natomiast do sankcji samowolnego wykonania robót – przepisy Prawa budowlanego z daty orzekania przez Sąd. Zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu zawartym w tekście jednolitym ogłoszonym w Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888, który odsyła do przepisów obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu, gdy sprawa dotyczy decyzji o rozbiórce obiektu. Niewłaściwa zdaniem skarżącej interpretacja tego przepisu skutkowała przyjęciem nieprawidłowego stanowiska Sądu w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, że "jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem było podjęcie nakazu rozbiórki obiektu".

Błędne jest, zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż: "(...) usypanie kopców ziemi i ustawienie tabliczek" kamiennych z imionami zwierząt i nazwiskami ich właścicieli, a także datą zejścia zwierzęcia jest "budowlą ziemną" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie ustosunkował się do argumentacji skarżącej wskazującej, że charakter obiektów znajdujących się na nieruchomości przy ul. M. w Ł. przemawia za uznaniem ich za "obiekty małej architektury".

Skarżąca S. J. podniosła także, że ustawodawca na przestrzeni lat, zarówno w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), jak i przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), ale także w ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) i ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) odstąpił od zdefiniowania pojęcia "obiekty małej architektury". Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "pomnik" należy – zdaniem skarżącej – przyjąć wykładnię językową, według której pomnik to dzieło dla upamiętnienia osoby lub zdarzenia w formie m.in. sztucznie usypanego kopca czy naturalnego głazu, opatrzony płytą – vide str. 641 tom 3 Encyklopedii Powszechnej PWN, Warszawa 1975 oraz str. 795 tom 2 Słownika Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1979. Tak definiując, na nieruchomości przy ul. M. w Ł. miejsca pochówku zwierząt należy uznać za pomniki w rozumieniu języka polskiego. Gdyby wolą ustawodawcy było nadanie pojęciu pomnik – jako obiektu małej architektury, innego niż w języku potocznym znaczenia, stworzyłby definicję ustawową, jak czynił to w prawie budowlanym na przestrzeni lat, w kolejnych aktach prawnych w odniesieniu do innych pojęć. Wolą ustawodawcy było wyłączenie pomników z obiektów małej architektury – ale stało się to dopiero w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 129, poz. 1439).

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że kopce ziemi opatrzone tablicą kamienną – nie mogą być potraktowane jako "budowle ziemne", bowiem w art. 1 ust. 4 pkt 5 Prawa budowlanego z 1961 r. – przez "budowle ziemne" rozumiane były budowle o stałym technicznym przeznaczeniu i zaliczane były do "obiektów inżynierskich".

Skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż przeciwko zakwalifikowaniu kopców ziemi z tabliczkami do obiektów małej architektury, przemawia to, że nie posiadają one cech charakterystycznych dla obiektów kultu religijnego ani cech obiektów architektury ogrodowej. Wynikać to ma w ocenie skarżącej z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jaki obowiązywał w dacie powstania grzebowiska.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie skarżąca nie uzyskała przy tworzeniu grzebowiska dla zwierząt decyzji o warunkach zabudowy (jej wniosek w tym przedmiocie został prawomocnie oddalony), ale w chwili obecnej nie ma to znaczenia. Skarżąca w myśl art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wzniesienia obiektu, musiała uzyskać dla zalegalizowania samowoli budowlanej potwierdzenie, że istnienie grzebowiska nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku planu spełnienie powyższego warunku nie było możliwe, tym bardziej że niecelowe jest odwoływanie się do sposobu wykorzystania sąsiednich nieruchomości, bowiem są to grunty rolne i nieużytki, zaś w całym województwie łódzkim, a nie tylko w Ł., nie ma takiego obiektu jak grzebowisko dla zwierząt, a na terenie Polski znajduje się ich zaledwie kilka.

Zarzucono w skardze kasacyjnej, że zaskarżonym rozstrzygnięciem naruszono art. 8 k.p.a., to jest interes ogólnospołeczny i słuszny interes skarżącej. W ocenie skarżącej w interesie społecznym leży taki sposób użytkowania ziemi, który przynosi nie tylko jej właścicielowi lecz również społeczności lokalnej korzyści. Takim sposobem jest działalność skarżącej, której nie sprzeciwiają się właściciele sąsiednich nieruchomości, a która zyskuje poparcie ludności i wychodzi naprzeciw ich oczekiwaniom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżąca, niezależnie od zarzutów, które nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku, postawiła zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i pkt 4 b oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) poprzez niewłaściwą interpretację oraz przyjęcie, że miejsca grzebania zwierząt oznaczone kamiennymi tablicami są "budowlami ziemnymi". Zarzut ten jest usprawiedliwiony, aczkolwiek nie tylko z powodów podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika przede wszystkim brak przekonania Sądu co do przyjętej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji jako podstawę przyjmuje wprawdzie expressis verbis, iż skarżąca wykonała budowlę ziemną i wskazuje na powołany wyżej art. 3 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego jako podstawę do przyjęcia, że inwestor takiej budowli ziemnej zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie z wyroku wyłania się brak stanowczej kwalifikacji czym jest wykonany obiekt w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego. Wskazuje na to chociażby niejednolita terminologia używana dla określenia spornego obiektu, który określany jest także jako grzebowisko, tj. miejsce pochówku zwłok zwierzęcych.

W art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymienia się cmentarze wskazując, że stanowią one budowle, na które potrzebne jest – co jest bezsporne – uzyskanie pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie definiuje jednak co rozumie przez pojęcie "cmentarze". W przepisach dotyczących chowania zmarłych oraz urządzania cmentarzy, określenie "cmentarz" odnosi się wyłącznie do miejsc chowania zmarłych, a nie miejsc grzebania padłych zwierząt, co wynika z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), jak i z rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.). Nadto z przepisów tych wynika, jakie warunki powinien spełnić teren na którym zlokalizowany ma być cmentarz. Należy tu mieć także na uwadze rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Wprawdzie nie ma wątpliwości, że w sprawach zakładania cmentarzy decydujące znaczenie ma wyznaczenie odpowiedniego terenu przeznaczonego na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskanie pozwolenia na budowę, ale już kwestie związane z likwidacją cmentarza, jak i jego rozbiórką według Prawa budowlanego nie mogą być rozumiane jako proste zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Te uwagi konieczne są o tyle by zdawać sobie sprawę, że sprawa likwidacji grzebowiska zwłok zwierzęcych, które w sensie skutków co do zagrożeń sanitarno-epidemiologicznych może mieć podobny charakter co likwidacja cmentarza, nie jest unormowana w Prawie budowlanym. Należy bowiem pamiętać, że problem ten dotyczy nie tyle osób, które zarządzają takim miejscem, ale przede wszystkim osób, które korzystają z takiego miejsca, a więc sprawa zachowania lub likwidacji miejsca pochówku zwłok zwierzęcych dotyczy także praw tych osób. W przypadku grzebania zwłok zwierzęcych likwidacja grzebowiska zwłok zwierzęcych nie sprowadza się do nakazania jego rozbiórki, ale oznacza usunięcie zwłok zwierzęcych, co ewidentnie dotyka praw właścicieli tych zwierząt. Sąd pierwszej instancji zdaje się dostrzegać pewne trudności z orzeczonym nakazem rozbiórki w tym zakresie (wskazują na to rozważania o zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi, jak i analiza przepisów o odpadach), ale nie wyciąga z tego odpowiednich wniosków i nie rozważył adekwatnie do sytuacji, w jakim zakresie i w jakich przypadkach Prawo budowlane może regulować sprawy związane z grzebowiskiem zwłok zwierzęcych oraz czy znajdujące się na takim grzebowisku kopczyki i tablice mogą stanowić przedmiot regulowany Prawem budowlanym.

W szczególności sąd wojewódzki nie wyjaśnił, czy organy administracyjne zasadnie przyjęły jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy Prawa budowlanego, gdyż nie wnikał w wystarczający sposób w ocenę charakteru grzebowiska zwłok zwierzęcych. Na prowadzenie grzebowisk zwłok zwierzęcych konieczne jest posiadanie zezwolenia, które wydaje wójt, burmistrz lub prezydent stosownie do art. 9 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Skoro innego unormowania prawnego dotyczącego grzebowisk nie ma, to należało rozważyć, czy także, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie na utworzenie grzebowiska zwłok zwierzęcych wymagane jest pozwolenie na budowę. Organy administracyjne, a w ślad za nimi sąd administracyjny ograniczają się do stwierdzenia, że w sprawie zastosowanie ma art. 3 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego.

Podnieść należy, że pomiędzy cmentarzem a grzebowiskiem zwłok zwierzęcych jest zasadnicza różnica nie tylko w zakresie znaczenia obu tych miejsc, ale także w sensie ich odniesienia do Prawa budowlanego. W ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje się obowiązek posadowienia obiektów, które należą sensu stricte do obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny ma tu na uwadze art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który zobowiązuje do tego by na każdym cmentarzu był dom przedpogrzebowy lub kostnica. Tego oczywiście nie ma w pozwoleniu na grzebowiska dla zwłok zwierzęcych. Wymienienie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego cmentarza jako obiektu budowlanego już chociażby z tego względu jest w pełni usprawiedliwione. Na poszczególne obiekty zlokalizowane na cmentarzu nie potrzeba już osobnego pozwolenia na budowę, a wszelkie sprawy z posadowieniem obiektów cmentarnych (pomników, nagrobków) przejmuje zarządca cmentarza, bowiem te kwestie objęte są już pozwoleniem na utworzenie cmentarza.

Zezwolenie na prowadzenie grzebowiska zwłok zwierzęcych nie jest natomiast równoznaczne z możliwością budowy na jego terenie obiektów bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o ile takie pozwolenie lub zgłoszenie jest wymagane. Zatem w takim przypadku każde przedsięwzięcie o charakterze budowlanym wymaga odrębnej oceny pod względem zaistnienia przesłanek wymaganych Prawem budowlanym. Oczywiste jednak jest, że w Prawie budowlanym nie ma przepisu nakazującego uzyskanie pozwolenia na budowę w sprawie zakopania zwłok zwierzęcych, usypania kopczyka i postawienia tablicy z nazwą pogrzebanego w danym miejscu zwierzęcia, a każde odstępstwo od tak rozumianych oznaczeń (np. budowa większych obiektów) wymagałaby indywidualnej oceny.

Z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gmin (art. 3 ust. 1). W ramach tych zadań mieści się także załatwianie spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, w tym także spraw dotyczących działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk zwłok zwierzęcych. Prowadzenie takiego grzebowiska wymaga odpowiedniego zezwolenia właściwego organu gminy, które powinno określać między innymi przedmiot i obszar działalności oraz wymagania dotyczące standardu sanitarnego i ochrony środowiska. Takie zezwolenie rozstrzyga więc o tym, gdzie będzie zlokalizowane grzebowisko zwłok zwierzęcych i jak będzie urządzone, co nie wyklucza konieczności wydawania innych rozstrzygnięć administracyjnych, jeżeli urządzenie takiego grzebowiska związane jest ze zmianą zagospodarowania terenu, w przypadku gdy nie rozstrzyga o tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) albo gdy na takim grzebowisku mają być wykonane obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należy w związku z tym zwrócić również uwagę, że w razie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ gminy jest właściwy do nakazania właścicielowi nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ten sam organ nadzoruje wykonywanie przez właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz może nakazywać, w drodze decyzji, wykonanie tych obowiązków (art. 5 ust. 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Należy wreszcie podnieść, iż prowadzenie grzebowiska zwłok zwierzęcych bez wymaganego zezwolenia jest wykroczeniem (art. 10 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W przedmiotowej sprawie należy dodatkowo odnieść się do kwestii związanej z uzyskaniem decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, skoro strona skarżąca z takim wnioskiem wystąpiła, ale odmówiono prawomocnie jego realizacji, z tym że dotyczyło to okresu, gdy w Łodzi obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi wynikać z konieczności realizacji inwestycji, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Inaczej mówiąc o taką decyzję można i należy się także ubiegać w sytuacji, gdy wystąpi konieczność jedynie zmiany zagospodarowania terenu bez realizacji budowy wymagającej pozwolenia. Podstawę prawną takiej decyzji należy upatrywać w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podobne stanowisko zostało już wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 536/04 (ONSAiWSA 2005/6/134), w którym stwierdzono, że: "W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesienia może określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)".

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że grzebowisko zwłok zwierzęcych, rozumiane jako teren, na którym zakopywane są zwłoki zwierząt, nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, także wówczas gdy teren zostanie oznaczony ogrodzeniem, na którego wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, a osoby korzystające z tego terenu zaznaczą miejsce pochowania zwłok zwierzęcych w odpowiedni sposób (kopiec, tablica), którego wykonanie również nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Oznacza to, że w przypadku prowadzenia takiego grzebowiska zwłok zwierzęcych bez wymaganego zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie miały i nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego.

Z uwagi na wyrażone stanowisko, że w sprawie rozpatrywanej nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazane w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.