Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1531/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1995-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5a pkt 2, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 106 poz. 457
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.
article: poz. 165
journal: Dz.U. 1994 nr 4 poz. 3
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.

2. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

3. Decyzja o przyznaniu bezrobotnemu prawa do zasiłku na podstawie art. 21 ust. 5a pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, wprowadzonego przez ustawę z dnia 10 marca 1994 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 43 poz. 165/, nie może być uznana za nieważną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z tego tylko powodu, że osoba bezrobotna i samotnie wychowująca małoletnie dziecko, na które pobiera zasiłek rodzinny, utraciwszy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z przyczyn innych niż określone w art. 22 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 16 października 1991 r., nie miała ciągłości rejestracji w rejonowym urzędzie pracy po utracie prawa do zasiłku.

TEZY

1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia.

2. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

3. Decyzja o przyznaniu bezrobotnemu prawa do zasiłku na podstawie art. 21 ust. 5a pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, wprowadzonego przez ustawę z dnia 10 marca 1994 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 43 poz. 165/, nie może być uznana za nieważną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z tego tylko powodu, że osoba bezrobotna i samotnie wychowująca małoletnie dziecko, na które pobiera zasiłek rodzinny, utraciwszy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z przyczyn innych niż określone w art. 22 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 16 października 1991 r., nie miała ciągłości rejestracji w rejonowym urzędzie pracy po utracie prawa do zasiłku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Barbary K. na decyzję Kierownika Urzędu Pracy z dnia 6 września 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o prawie do zasiłku dla bezrobotnych i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy.


UZASADNIENIE

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w P. decyzją z dnia 5 maja 1994 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 5a pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, przyznał bezrobotnej Barbarze K. prawo do zasiłku od dnia 14 kwietnia 1994 r. do czasu otrzymania propozycji odpowiedniej pracy, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych, albowiem utraciła ona prawo do zasiłku w dniu 7 maja 1993 r., po wyczerpaniu ustawowego okresu jego pobierania, a jest osobą samotnie wychowującą dziecko, na które pobiera zasiłek rodzinny.

Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) decyzją z dnia 18 lipca 1994 r. stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji organu rejonowego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia art. 21 ust. 5a pkt 2 powołanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, ponieważ Barbara K., po utracie z dniem 30 listopada 1992 r. prawa do zasiłku z powodu wyczerpania ustawowego okresu jego pobierania, nie przez cały okres do dnia wejścia w życie art. 21 ust. 5a /14 kwietnia 1994 r./ była zarejestrowana jako bezrobotna. Mianowicie w związku ze zgłoszeniem, że z dniem 7 maja 1993 r. podejmuje działalność gospodarczą, została wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych. Status bezrobotnej odzyskała w dniu ponownej rejestracji, 13 grudnia 1993 r., po wykreśleniu się z dniem 8 grudnia 1993 r. z ewidencji działalności gospodarczej. Wprawdzie z oświadczeń zainteresowanej wynika, że działalności gospodarczej faktycznie nie rozpoczęła i nie prowadziła, jednakże o fakcie tym nie poinformowała Rejonowego Urzędu Pracy w P. aż do dnia 13 grudnia 1993 r., co spowodowało, że przez okres 7 miesięcy nie była osobą bezrobotną.

Ta decyzja organu stopnia wojewódzkiego została utrzymana w mocy przez Kierownika Urzędu Pracy decyzją z dnia 6 września 1994 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, z uzasadnieniem, że art. 21 ust. 5a cytowanej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu ma zastosowanie do osób bezrobotnych, które utraciły prawo do zasiłku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania przed dniem wejścia w życie przepisu, jeżeli od dnia utraty prawa do zasiłku były przez cały czas zarejestrowane jako osoby bezrobotne. Barbara K. powyższego warunku nie spełnia, gdyż w okresie od dnia 7 maja 1993 r. do dnia 13 grudnia 1993 r. nie była zarejestrowana jako bezrobotna z powodu zgłoszenia podjęcia działalności gospodarczej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Barbara K. wniosła o jej uchylenie, gdyż samo zarejestrowanie działalności gospodarczej, jeśli ta działalność faktycznie nie została podjęta, nie powoduje utraty statusu bezrobotnego.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Pracy wniósł o oddalenie skargi, gdyż wydając zaskarżoną decyzję, wziął pod uwagę dokonaną przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej wykładnię art. 21 ust. 5a powyższej ustawy, a skarżąca na własną prośbę została wyrejestrowana z rejestru osób bezrobotnych. To powoduje, że jej twierdzenie, iż przez okres 7 miesięcy nie prowadziła działalności gospodarczej, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem niezależnie od granic skargi /art. 206 Kpa/, zważył, co następuje:

Przepis art. 21 ust. 5a cytowanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ został wprowadzony przez ustawę z dnia 10 marca 1994 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 43 poz. 165/ i wszedł w życie z dniem 14 kwietnia 1994 r. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Barbara K. w dniu wejścia w życie tego przepisu oraz w dniu wydania decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w P. /5 maja 1994 r./ była bezrobotną zarejestrowaną we właściwym urzędzie pracy i samotnie wychowującą małoletnie dziecko, na które pobierała zasiłek rodzinny. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych utraciła z przyczyn innych niż określone w art. 22 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 16 października 1991 r.

W zakresie dotyczącym tego stanu faktycznego treść omawianego przepisu art. 21 ust. 5a tej ustawy jest następująca: "Prawo do zasiłku do czasu otrzymania propozycji odpowiedniej pracy, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych przysługuje, na warunkach określonych w ustawie, bezrobotnemu, który ma na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko, na które pobiera zasiłek rodzinny (...), o ile (...) bezrobotny jest samotny i utracił prawo do zasiłku z przyczyn innych niż określone w art. 22 ust. 1". Gdy się weźmie przy tym pod uwagę, że w przeciwieństwie do przepisów art. 21 ust. 3, 4 i 5, gdzie jest mowa o "przedłużeniu" okresu pobierania zasiłku, w ust. 5a mowa jest o "przysługiwaniu" prawa do zasiłku, to literalna treść przepisu art. 21 ust. 5a i gramatyczna wykładnia przepisów ust. 3, 4, 5 i 5a tego artykułu nie wyłączały zastosowania przepisu art. 21 ust. 5a pkt 2 omawianej ustawy do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie (...).

Nie wyłączała tego również wykładnia celowościowa art. 21 ust. 5a, wprowadzonego przecież po przyjęciu przez Sejm orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 1993 r. P.2/92, dotyczącego "jedynych żywicieli rodzin". O tym, że nie można przyjąć oczywistości przepisu art. 21 ust. 5a co do warunku "ciągłości statusu bezrobotnego", świadczy już samo to, że stosowanie tego przepisu w praktyce orzeczniczej urzędów pracy wymagało dokonania jego wykładni przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. O trudnościach interpretacyjnych przy stosowaniu tego przepisu i o możliwej odmiennej jego wykładni od przyjętej przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej świadczy też stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 1995 r. II SA 1771/94; Sąd uznał tam, że nie ma podstaw do oceny, iż usunięcie z ewidencji bezrobotnych osoby nie mającej prawa do zasiłku sięga skutkami tak daleko, że pozbawia ją jednocześnie statusu osoby, która - jak to określa art. 21 ust. 5a ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu - utraciła prawo do zasiłku z innych przyczyn niż określone w art. 22 ust. 1 tej ustawy, gdyż status ten zachowuje się do czasu wystąpienia nowych okoliczności, mających znaczenie dla nabycia prawa do zasiłku /np. podjęcie zatrudnienia/. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z tych względów decyzja o przyznaniu bezrobotnemu prawa do zasiłku na podstawie art. 21 ust. 5a pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, wprowadzonego przez ustawę z dnia 10 marca 1994 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 43 poz. 165/, nie może być uznana za nieważną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z tego tylko powodu, że osoba bezrobotna i samotnie wychowująca małoletnie dziecko, na które pobiera zasiłek rodzinny, utraciwszy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z przyczyn innych niż określone w art. 22 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 16 października 1991 r., nie miała ciągłości rejestracji w rejonowym urzędzie pracy po utracie prawa do zasiłku.

Należy uwzględnić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, a więc sprawa ta, w zakresie prawa materialnego, podlegała rozpoznaniu i ocenie według przepisów tej ustawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, orzekając na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa jak w sentencji wyroku.