Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2413/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71a ust. 1 i 4, art. 61, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 257/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 257/12 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 71a ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul [...] przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania części handlowo – biurowej w budynku [...], stanowiącego I etap budowy zespołu mieszkaniowo – usługowej [...] przy ul. [...]j r. ul. [...] w W., użytkowanej obecnie na działalność sportowo-rekreacyjną (siłownia i sala fitness). Obowiązek podlegał wykonaniu z chwilą, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy podczas kontroli ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek składający się z części handlowo-biurowej, mieszkalnej oraz dwukondygnacyjnego garażu podziemnego, stanowiącego I etap budowy zespołu zabudowy mieszkaniowo - usługowej. W południowo-zachodniej części budynku, znajduje się lokal sportowo - rekreacyjny (siłownia, fitness), usytuowany w narożu budynku w rejonie lokalu handlowego branży kosmetycznej [...]. W przedmiotowym lokalu o pow. ok. 1250 m2, wysokości ok. 4,0 m znajdują się pomieszczenia przeznaczone na; siłownię, w której znajdują się urządzenia do ćwiczeń stałych. Ponadto w sali tej do stropu przymocowane są stalowe prowadnice do których przytwierdzone są liny do ćwiczeń, 2 pomieszczenia toalet, natryski, pomieszczenia przebieralni, pomieszczenia obsługi itp. W dniu kontroli w lokalu przebywało ok. 25 osób. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że profil funkcji handlowych w ww. budynku obejmował sklepy branży odzieżowej, galanteryjnej, obuwniczej, kawiarnię itp. gdy tymczasem część powierzchni wykorzystywana jest na działalność sportowo-rekreacyjną (siłownia i sala fitness). Organ ustalił, że zarówno zmiana sposobu użytkowania lokalu jak i wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane samowolnie, czym zmieniono m.in. warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wstrzymał spółce, użytkowanie lokalu użytkowego w którym prowadzona jest działalność sportowo-rekreacyjna (siłownia i sala fitness) i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakreślonym terminie.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy po dokonaniu czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu użytkowym stwierdził, iż pomimo wstrzymania użytkowania w lokalu nadal jest prowadzona działalność sportowo-rekreacyjna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wskazał, że spółka nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż przedłożone dokumenty nie są kompletne oraz nie spełniają wymagań zawartych w ww. postanowieniu. W zaistniałej sytuacji uzasadniona była decyzja wydana na podstawie art. 71 a ust 4 Prawa budowlanego, którą nakazano właścicielowi lokalu użytkowego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się spółka jest najemcą lokalu znajdującego się w południowo-zachodniej części [...] w ww. zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Status odwołującej się spółki jako najemcy lokalu wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu zawartej z właścicielem lokalu użytkowego, którym jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wprawdzie najemca dokonał robót adaptacyjnych, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal sportowo-rekreacyjny, jednakże adresatem decyzji wydawanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego. Adresatem obowiązków określonych w przepisie art. 71 a ust. 1 i 4 nie może być najemca lokalu, gdyż to nie na nim ciąży konieczność utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, o której mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Brak jest więc przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący najemcy lokalu do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołująca się spółka posiada jedynie interes faktyczny związany z działalnością gospodarczą jaką prowadzi w przedmiotowym lokalu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie ma przymiotu strony;

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

3. art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu;

4. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji powinna być uchylona, a sprawa powinna być umorzona.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując na pojęcie interesu prawnego i stwierdzając, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, i to na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Tym samym niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Skarżąca spółka jest najemcą spornego lokalu oraz prowadzi w nim działalność gospodarczą (siłownia, fitness) i niewątpliwie może być zainteresowania wynikiem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, jednakże skarżąca nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 61 (właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego). Wobec powyższego skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Od tego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie tego przepisu może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, i w konsekwencji błędne przyjęcie iż skarżący, jako najemca nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, a w konsekwencji nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

2. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

- naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 3) k.p.a. oraz w zw. z art. 71 i art. 71 a ust. 4 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący, jako najemca lokalu nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnymi dotyczącym zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu drugiej instancji umarzająca postępowanie w stosunku do skarżącego jest zgodna z prawem;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie pomimo braku podstaw do oddalenia skargi; przy czym powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż poskutkowały brakiem uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że nie tylko właściciel lub zarządca nieruchomości może dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz każdy podmiot, który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może ono wynikać z umowy najmu. Skoro zatem najemca może dokonać zmiany użytkowania, może on też ponosić konsekwencje określonych w art. 71 a p.b. Jest to zgodne z zamiarem ustawodawcy, zatem spółka ma przymiot strony w tym postępowaniu. Skarżąca ma bowiem interes prawny w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnej opiera się o zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie tego przepisu może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, i w konsekwencji błędne przyjęcie iż skarżący, jako najemca nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Zarzut ten jest niezasadny, a dokona w sprawie wykładania art.71a ust.4 ustawy jest prawidłowa. Zasadnie organ II instancji przyjął, a Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że dokonana wykładania powołanego przepisu jest właściwa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Stąd też najemca lokalu nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, czy też jego części, albowiem brak jest normy prawa materialnego z której można by ten interes wyprowadzić. Przepis art.28 k.p.a, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nie ma charakteru samodzielnego dla ustalenia legitymacji strony. Interes prawny o którym mowa w art.28 k.p.a. musi bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymacje procesową strony. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego interesu faktycznego, ani od subiektywnej oceny tego podmiotu, że posiada interes prawny.

Z uwagi, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.71a ust.1 i 4 ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowy, niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a i art.151 p.p.s.a .

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.