Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 423/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. nr [...], którą w pkt 1) uchylono decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1991 r. (z klauzulą wykonalności nadaną [...] lipca 1992 r.) orzekającą o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, w pkt 2) stwierdzono, że Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1991 r. (z klauzulą wykonalności nadaną [...] lipca 1992 r.), wydaną w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objętej Kw nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...].

Następnie Wojewoda [...], na wniosek [...] Dyrekcji [...] w K. Zarządu [...] w B., postanowieniem nr [...] z [...] marca 1993 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] czerwca 1991 r. (z klauzulą wykonalności nadaną [...] lipca 1992 r.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1993 r.: 1) uchylił w całości decyzję własną z [...] czerwca 1991 r.; 2) stwierdził, że Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...]. Z uzasadnienia tejże decyzji wynika, że powodem jej podjęcia było ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa w Zarządzie [...], a także, że [...] przed 1990 r. wynajmowała plac składowy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w T.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" w T., postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 1995 r. stwierdziła uchybienie terminu do jego wniesienia.

Następnie, po wznowionym postępowaniu, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 1995 r. uchylił ostateczną decyzję własną z [...] listopada 1993 r. orzekającą w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1991 r. oraz stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], ujawnionej w Kw nr [...], szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem jej podjęcia było ustalenie, że pomimo, że przedmiotowa nieruchomość ﬁgurowała w Kw jako grunt Skarbu Państwa w Zarządzie [...], to faktycznie zarząd ten (użytkowanie) decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta w T. nr [...] z [...] listopada 1971 r. został wygaszony, a przedmiotowe mienie przekazano Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w B.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozparzeniu odwołania [...] Dyrekcji [...] w K., decyzją nr [...] z [...] lutego 1996 r. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zarzuciła organowi I instancji, że nie ustalił, czy [...] Dyrekcji [...] w K. - Zarządowi [...] w B. służyło prawo zarządu do spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Miasta [...], wyrokiem z 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA 646/96 oddalił skargę. NSA podzielił stanowisko organu ll instancji o potrzebie ustalenia, czy [...] służyło prawo zarządu do spornej nieruchomości.

Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ wskazał, że uchylenie tej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdzono, że sporna nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i jako nieobciążona prawem zarządu (użytkowania) na rzecz podmiotów trzecich należała do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. wystąpiło Miasto [...]. We wniosku wskazano, że przyjęcie przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] listopada 1993 r., że przedsiębiorstwo państwowe [...] władało przedmiotową nieruchomością, a przez to przysługiwał mu 27 maja 1990 r. zarząd nieruchomości w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) było pozbawione podstawy prawnej. Do wykazania zarządu Przedsiębiorstwo powinno przedstawić odpowiednie decyzje albo powołać się na wydanie takich decyzji, co w przedmiotowej sprawie było i jest niemożliwe, bo takich decyzji nigdy nikt nie wydał. Wykazanie samego władania nieruchomością nie ma żadnego znaczenia prawnego, bo zarząd nieruchomością nie jest prawem podmiotowym w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a z władaniem nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe nie wiązały się jakiekolwiek domniemania prawne, czy faktyczne.

Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., a następnie organ postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., wydana została na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. Według tego ostatniego przepisu mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy odpisu z Kw nr [...] wynika, że działka nr [...] została ujawniona jako własność Skarbu Państwa - Zarząd [...]. Jako podstawę nabycia wskazano cyt. "Wpis prawa własności dokonany [...] lutego 1948 r. w księdze wieczystej Tom [...] wykaz [...] [...] na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. (Dz.U. R. P. Nr 25 poz. 151) przywrócono w związku z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] listopada 1993 r. Nr [...] (k.24) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt. I SA 646/96 (k.25-27) - przy załatwieniu wniosku z dnia [...] września 2001 r. [...] - wpisano dnia [...] września 2001 r."

Z kolei w Kw Tom [...] Wykaz Liczba [...] widnieją wpisy: Skarb Państwa Polskiego Zarząd [...] - przepisano na Skarb Państwa Polskiego na podstawie Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. i ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. i 16 czerwca - Dziennik Ustaw nr 62 str. 1076 i nr 46 nr 388 dnia 11 października 1922 r. W trakcie II Wojny Światowej w księdze dokonano wpisów w języku niemieckim, natomiast 16 lutego 1948 r. przywrócono wpis przedwojenny.

W ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość ﬁgurowała w jednostce rejestrowej nr [...], KW art. 179, [...] [...], w której zgodnie z wypisem z tej ewidencji wg stanu na 27 maja 1990 r. ﬁgurował zapis - Skarb Państwa we władaniu Dyrekcji [...] w K.

Z pisma Starostwa Powiatowego w T. z [...] lipca 2003 r. wynika, że działka zapisana w rej. [...] powstała zmianą nr [...] na skutek podziału działki nr [...] oraz [...] zgodnie z wykazem zmian gruntowych, które do czasu podziału ﬁgurowały również w rejestrze 1495 od 1961 r. tj. od założenia operatu ewidencji gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...].

Ponadto w aktach sprawy znajduje się wyciąg z wykazu zmian gruntowych rok rozrachunkowy 1973, w którym widnieje wpis, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Zarząd [...], przy czym w rubryce "Bliższe określenie położenia" jest wpis: Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w B.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się ponadto: - decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta w T. nr [...] z [...] listopada 1971 r., w której wyrażono zgodę na wygaśnięcie użytkowania dotychczas użytkowanego terenu przez Dyrekcję [...] w K. - Zarząd [...] w B., zapisanego w Kw Tom [...] Wykaz Liczba [...] – [...], opisanego jako parcele nr: [...], [...] i [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie teren ten przekazano Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w B., - decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] września 1973 r. przekazująca odpłatnie Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w B. teren położony w T. przy ul. [...] zapisany w Kw Tom [...] wykaz liczba [...], karta mapy [...], nr parceli [...] stanowiący własność Skarbu Państwa i ustalając opłaty z tytułu korzystania, - decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z [...] stycznia 1987 r. w sprawie opłaty za istniejące prawo zarządu - użytkowania gruntu dla [...] Dyrekcji [...], - decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalająca opłaty za istniejące prawo zarządu dla Gminnej Spółdzielni [...] w T.

Zgodnie z przyjętą i utrwaloną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadą decyzja o ustaleniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. NSA prezentuje stanowisko, że dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa zarządu według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych, nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym (por. wyroki NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 i z 26 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA 1728/96).

[...] S.A. przy piśmie z [...] sierpnia 2008 r. przesłały również odpisy umów najmu zawieranych pomiędzy Zarządem [...] w B., a Gminną Spółdzielnią [...] w T., tj. umowy najmu nr [...] z [...] lipca 1986 r., umowy dodatkowej nr [...] z [...] kwietnia 1988 r., umowy dodatkowej nr [...] z [...] października 1991 r.

Ponadto [...] S.A. wnioskiem z [...] marca 1999 r. zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. orzekającą o odmowie potwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ uznał, że brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu 5 grudnia 1990 r.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. Minister wskazał, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) stanowił, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Minister zaznaczył jednak, że prawo użytkowania i zarządu [...] do gruntów, zgodnie z przepisami wyżej cytowanego rozporządzenia, powstało dopiero po wyodrębnieniu tych gruntów z ogólnego majątku Skarbu Państwa, ich inwentaryzacji i oszacowaniu, a nie z mocy prawa. Po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) tytuł prawny na rzecz przedsiębiorstw państwowych mógł zostać ustanowiony w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "uggwn" lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Minister wskazał, że od samego początku swego istnienia [...] miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz.U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które PKP uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye z Austro-Węgrami i w Wersalu z Niemcami (por. wyrok NSA z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12).

Jak wynika z akt sprawy nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...]. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas uggwn przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05).

Minister podkreślił, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 wyrażony został pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że działka nr [...] w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie pozostawała w zarządzie [...] Dyrekcji [...] w K. Zarządu [...] w B.

Zdaniem organu nadzoru błędnie zatem Wojewoda [...] w decyzji z [...] listopada 1993 r. uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy wykluczające komunalizację spornej nieruchomości na rzecz Gminy [...].

W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, co obligowało organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Minister wskazał, że prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji był zobligowany do oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej.

Jednocześnie Minister wskazał, że upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji nie stanowił przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa o ile przepisy te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z Ustawą Zasadniczą.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2019 r. [...] S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] S. A. w pełni podziela stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] listopada 1993 r., którą to decyzją Wojewoda uchylił w całości swoją własną decyzję z [...] czerwca 1991 r. i orzekł, że Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...]. [...] S.A. stoi konsekwentnie na stanowisku, że prawo zarządowe może wynikać nie tylko z decyzji wydanej zgodnie z zapisami art. 38 ust. 1 uggwn, lecz także w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w przepisach regulujących powstanie i funkcjonowanie danego podmiotu. Zdaniem [...] S.A. nawet, gdyby przyjąć, że [...] nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości w formie decyzji zarządowej - zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Ponadto, w ocenie [...] S.A., nawet gdyby przyjąć, że unieważniona decyzja zawiera wady, to nie jest to rażące naruszenie prawa zwłaszcza, że wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt OSK 1956/10) stwierdzały, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Zatem bez względu na to, czy [...] legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...], zaś fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi nie podważają merytorycznej zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i nie znajdują oparcia w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wobec czego nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że z odpisu z Kw Tom [...] Wykaz liczba [...], dla terenu obejmującego późniejszą działkę nr [...] wynika, że na 27 maja 1990 r. ujawniony był w dziale II tej księgi właściciel: Skarb Państwa Polskiego [...]. Wpis prawa własności nastąpił [...] października 1922 r.

Z tegoż odpisu wynika, że w dacie komunalizacji dla spornego gruntu, w dziale II Kw widniał przywrócony przedwojenny wpis: właściciel Skarb Państwa Polskiego [...] na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 25, poz. 151).

Opisany wyżej stan własnościowy (Skarb Państwa – Zarząd [...]) w zakresie działki nr [...] (dawne działki nr [...] i [...]) potwierdza wyciąg z Wykazu Zmian Gruntowych z [...] maja 1973 r.

Sąd zwraca uwagę, że na mocy art. 3 dekretu z dnia 26 października 1918 r. o utworzeniu Ministerstw: Spraw Zewnętrznych, Spraw Wojskowych, Komunikacji i Aprowizacji (Dz.Praw.Kr.Pol. z 1918 r. Nr 14, poz. 30) utworzone zostało Ministerstwo Komunikacji.

Wedle art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.Praw.Pol. z 1919 r. Nr 14, poz.155) wszystkie koleje, zarówno szeroko, jak i wąskotorowe, zbudowane przez b. władze okupacyjne, przeszły pod zarząd Ministerstwa Komunikacji.

Z kolei na mocy dekretu z dnia 8 lutego 1919 r. w przedmiocie rozszerzenia kompetencji Ministerstwa Robót Publicznych (Dz.Praw.P.Pol z 1919 r. Nr 14, poz. 172) Ministerstwo Komunikacji zmieniło nazwę na Ministerstwo Kolei Żelaznych.

11 maja 1920 r. wszedł w życie traktat pokoju podpisany w Wersalu dnia 28 czerwca 1919 r. (Dz.U. z 1920 r. Nr 35, poz. 200). Z art. 87 i art. 371 tegoż traktatu wynikało, że Niemcy uznały zupełną niepodległość Polski i zrzekły się na jej korzyść wszelkich praw i tytułów do terytoriów położonych w jej granicach, w tym odstąpiły swe zwierzchnictwo, co do kolei oddając w całości urządzenia i instalacje (m.in. linie kolejowe, tabor) wszystkich kolei.

Następnie na mocy art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. w sprawie przejęcia kolei, zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5) wszystkie koleje szerokotorowe i wąskotorowe, zbudowane przez b. władze okupacyjne, oraz te koleje użyteczności prywatnej, które były przeistoczone przez okupantów na cele użyteczności publicznej przeszły pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych.

Rozporządzenie Ministra Kolei Żelaznych z dnia 4 października 1923 r. określające Regulamin Dyrekcji Kolei Państwowych (M.P. Nr 241, poz. 318) regulowało sprawy zarządu kolejowego. Z § 1 tegoż rozporządzenia wynikało, że zarząd kolejami państwowymi (...) przez Państwo zarządzanymi sprawują Dyrekcje Kolei Państwowych pod bezpośrednim, jednolitym, zwierzchnim kierownictwem i nadzorem Ministerstwa Kolei Żelaznych.

W późniejszym czasie weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. Nr 57, poz. 580). Na mocy tej ustawy zniesiono Ministerstwo Kolei Żelaznych i utworzono Ministerstwo Kolei. Do zakresu działania Ministra Kolei należał naczelny zarząd kolei państwowych i innych w zarządzie państwowym pozostających. Minister Kolei zarządzał polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowy. Do zakresu działania Ministra Kolei należało m.in. nabywanie dla potrzeb kolejowych nieruchomości i przeprowadzanie wpisania ich własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 1-art. 4 pkt 4 tej ustawy).

Z kolei na mocy ustawy z dnia 22 lipca 1925 r. o zniesieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. Nr 86, poz. 589) zlikwidowano przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe utworzone na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. Nr 116, poz. 1034).

Następnie 28 września 1926 r. weszły w życie: 1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz.U. Nr 97, poz. 567), 2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568). Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy.

2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Ze zmiany tej wynika, że organy przedsiębiorstwa państwowego PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej.

Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".

Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należało wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo [...], jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/16.

Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że w 1922 r. mienie nieruchome (grunty) przeznaczone do użytku kolei państwowych mogło być tylko własnością Skarbu Państwa. Natomiast administracja mieniem kolejowym należała do tzw. zarządów kolejowych. Zarządami kolejowymi nazywano terenowe jednostki organizacyjne tworzące administrację kolejową polskich kolei państwowych, które podlegały wówczas Ministrowi Kolei Żelaznych, ponieważ jeszcze nie istniało jako odrębna osoba prawna przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Jednostki te (zarządy kolejowe) nie posiadały prawa do korzystania z gruntu kolejowego, takiego jak późniejsze prawo zarządu. Zarządy kolejowe jedynie zarządzały (administrowały, gospodarowały) mieniem kolejowym w imieniu Skarbu Państwa.

Zatem wpisany w 1922 r. w KW Kw Tom [...] Wykaz liczba [...] i przywrócony w 1948 r. obok Skarbu Państwa Polskiego wpis: "[...]" nie potwierdzał istnienia tytułu prawnego do korzystania z gruntu kolejowego. Wpis ten informował jedynie, że takim gruntem gospodaruje w imieniu Państwa jednostka organizacyjna administracji kolejowej.

Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego [...] nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentującą powstanie tego prawa.

Wobec tego Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w zaskarżonej decyzji, że według stanu na 27 maja 1990 r., przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się prawem zarządu do terenu obejmującego grunt oznaczony jako działka nr [...].

Nie można się jednak zgodzić z organem nadzoru, że okoliczność braku tytułu prawnego [...] do spornego gruntu jest widoczna na pierwszy rzut "oka", a przez to oczywista.

Ustalenie, czy w tej konkretnej sprawie w ogóle powstało prawo zarządu, czy po utworzeniu [...] przedsiębiorstwo to nabyło to prawo i czy zachowało to prawo według stanu na datę komunalizacji (27 maja 1990 r.) wymagało pogłębionej analizy stanu prawnego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały sygn. akt: I OPS 2/16, I OPS 5/17).

Zatem Sąd uznał, że organ nadzoru błędnie zakwalifikował naruszenie przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] listopada 1993 r. art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy jako naruszenie o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Faktem jest to, że organ wojewódzki wadliwie uznał, że wpis wieczystoksięgowy "[...]" kreował prawo zarządu i przyjął, że prawo to istniało w dacie komunalizacji, skoro jednostka organizacyjna [...] wynajmowała sporną nieruchomość Gminnej Spółdzielni [...] w T.

Minister pominął jednak to, że ustalenie, jak traktować tego rodzaju wpis w Kw, wymagało wykładni prawa na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy, a przez to wadliwe stanowisko Wojewody nie mogło być przez Ministra potraktowane jako kwalifikowane naruszenie prawa materialnego. Sam organ nadzoru uznając brak tytułu prawnego [...] do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzecznictwo sądowe, które powstało już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej z 1993 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdzając, z powodów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...], naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 5 ust. 1 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że sporne mienie nie mogło być wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. W dacie komunalizacji [...] miało status przedsiębiorstwa państwowego i należało do kategorii tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej (art. 33 § 1 pkt 2 ówczesnego Kodeksu cywilnego), a nie organu administracji rządowej lub organu władzy państwowej. [...] nie było też wymienione w wykazie przedsiębiorstw objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).

W orzecznictwie sądowym wskazano, że decyzja ustalająca opłaty za użytkowanie, czy za zarząd nie była dowodem na istnienie 27 maja 1990 r. prawa zarządu. O istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06). Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który stanowił wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego - ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani uggwn - nie kreowało dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie prawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Zatem i w tym zakresie ocena tego zagadnienia była wynikiem analizy przez Trybunał Konstytucyjny szeregu ustaw, dekretów i rozporządzeń z zakresu gospodarki gruntami. Wobec tego kwestia udokumentowania tytułu prawnego (spółdzielni i innych osób prawnych) do gruntu w 1990 r. nie była oczywista, a przez to problematyka ta (ustalenie przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym prawa zarządu na podstawie decyzji opłatowej) nie może być kwalifikowana jako przykład rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nadzoru ponownie oceni, w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, legalność kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. W zależności od poczynionej oceny organ nadzoru wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.