Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1612/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 930/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją potwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 930/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Bielski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. I. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., gm. B..

J. S. w dniu [...] września 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w związku z tym, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu jako strona – współwłaściciel działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Starosta Bielski wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (pkt 1) oraz wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji (pkt 2).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu zażalenia A. I. na postanowienie Starosty Bielskiego z [...] lutego 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 311/12, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, zatem organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy takiego postanowienia. Wojewoda Podlaski rozpatrując sprawę ponownie powinien ustalić, który punkt rozstrzygnięcia w postanowieniu Starosty Bielskiego z dnia [...] lutego 2012 r. został zaskarżony. Po uzyskaniu informacji, że A. I. skarży przedmiotowe postanowienie w punkcie dot. wstrzymania wykonania decyzji Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2007 r., Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Następnie Starosta Bielski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., gm. B., oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. I. pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

W wyniku odwołania od ww. decyzji Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz postanowienie Starosty Bielskiego z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak analizy dotyczącej terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Starosta Bielski wezwał J. S. do wskazania w jakiej dacie dowiedział się on o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania. W dniu 23 kwietnia 2013 r. J. S. poinformował organ, że o istnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego dowiedział się między 9 a 12 września 2011 r., po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 8 września 2011 r. o zapoznanie się z dokumentami.

Starosta Bielski postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Organ uznał, że wnioskodawca przekroczył ustawowy termin określony w art. 148 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika, że 6 czerwca 2011 r. wystąpił on do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o dokonanie kontroli budowy dachu na budynku gospodarczym usytuowanym na działce [...] we wsi P., nadmieniając jednocześnie, że jako współwłaściciel niniejszej nieruchomości nie był ujęty jako strona w toczących się w latach 2007-2008 oraz 2011 r. postępowaniach w sprawach pozwoleń. Zdaniem organu pierwszej instancji dowodzi to, że o prowadzonych postępowaniach i wydanych decyzjach dowiedział się w czerwcu 2011 r., a nie jak wskazał w dniach 9 - 12 września 2011 r. Wobec powyższego wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania z dnia 15 września 2011 r. został złożony po ustawowym terminie.

J. S. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2013 r., podnosząc, że w jego ocenie organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że pojęcie dowiedzenia się o decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi zaś pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W tym zakresie Wojewoda Podlaski podzielił pogląd Starosty Bielskiego, że J. S. dowiedział się wcześniej o pozwoleniu na budowę niż jak podaje między 9 a 12 września 2011 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem podanie J. S. z dnia 6 czerwca 2011 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim, w którym wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, że jest współwłaścicielem działki [...] i jako strona nie był "ujęty przy budowie garażu (2007 - 2008) jak i teraźniejszej". Powyższa informacja w ocenie Wojewody Podlaskiego jednoznacznie potwierdza fakt, że J. S. o wydanym pozwoleniu na budowę wiedział wcześniej niż jak podaje między 9 a 12 września 2011 r. W związku z powyższym niedochowanie ustawowego jednomiesięcznego terminu powodowało odmowę wznowienia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. S., zaskarżając przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Starosty Bielskiego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed 9 - 12 września 2011 r. nie wiedział o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w treści pisma skierowanego przez niego do organu nadzoru budowlanego nie ma wzmianki o tym, że posiada on wiedzę o przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał poprzednio wyrażoną argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przypomniał, że skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że bez własnej winy jako strona nie brał udziału w sprawie. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc (art. 148 § 1 k.p.a.) i w tym przypadku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Organy odmawiając wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. stanęły na stanowisku, że skarżący nie dochował jednomiesięcznego terminu, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach.

Zdaniem Sądu stanowisko organów zostało oparte o stan faktyczny, który nie został do końca wyjaśniony i przez to nieprawidłowo go oceniono. Zwrócił uwagę, że choć w kontekście art. 148 § 1 k.p.a. nieważne jest, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, to jednak przytoczony przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. Aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, ale trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Co istotne to strona powinna udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji. Organ w tym zakresie ocenia dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Dalej wskazał, że organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2011 r. skierowanego do PINB w Bielsku Podlaskim wynika, że skarżący "jako współwłaściciel w/w nieruchomości nie był ujęty jako strona w postępowaniu w sprawie wydanych pozwoleń w latach 2007-2008, jak również w roku 2011". Tymczasem, jak zauważył Sąd, w przedmiotowym piśmie skarżący użył sformułowania: "Nadmieniam, iż jestem współwłaścicielem działki [...] i jako strona nie byłem ujęty przy budowie garażu (2007-2008) jak i teraźniejszej". Jak wynika zatem z powyższego skarżący w przedmiotowym piśmie nie wskazał, że wiedział w jakikolwiek sposób o decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę, zaś organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji jego pisma i użyte sformułowanie "przy budowie garażu" zamienił na "w sprawie wydanych pozwoleń". Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł powyższe naruszenie dokonane przez organ pierwszoinstancyjny i zacytował treść pisma skarżącego zgodnie z jego brzmieniem, ale nie ocenił przy okazji naruszenia dokonanego przez organ pierwszej instancji i jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ drugiej instancji także nie pochylił się nad wyjaśnieniem, w jaki to sposób z pisma tego wynika, że skarżący o przedmiotowej decyzji wiedział wcześniej niż w dacie 9 – 12 września 2011 r.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, że czym innym jest dowiedzenie się o decyzji od doręczenia samej decyzji oraz że informacja o decyzji nie musi pochodzić od organu. Zaznaczył jednak, że organ ten ostateczne stanowisko o wiedzy skarżącego o przedmiotowej decyzji oparł o treść pisma skarżącego, w którym to piśmie skarżący w ogóle nie wspomina, aby cokolwiek o tej decyzji wiedział. Sąd podkreślił, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. przyznał on, że mieszkając po sąsiedzku widział od samego początku, że budynek powstaje, nie wiedział natomiast nic odnośnie tego, czy powstaje on legalnie. W kontekście art. 148 § 1 k.p.a. należy zatem czytelnie odróżnić sytuację wiedzy skarżącego o realizacji inwestycji od wiedzy o decyzji, na podstawie której inwestycja jest prowadzona.

Na koniec Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. I., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. i art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący J. S. ma interes prawny i jest legitymowany do wniesienia skargi oraz powinien być stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego oraz w postępowaniu wznowieniowym;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 152 w zw. z art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna być odrzucona lub oddalona;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 147 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie czy skargę do WSA i wniosek o wznowienie złożył podmiot będący stroną postępowania,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uznaniu, że skarżący J. S. jest stroną postępowania wznowieniowego oraz poprzez uznanie, że we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie przed wydaniem formalnego postanowienia o wznowienie postępowania jest możliwe przeprowadzenie szczegółowego postępowania administracyjnego (dowodowego) w sprawie zachowania terminu do złożenia przez skarżącego podania o wznowienie postępowania;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 i art. 147 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie czy wniosek o wznowienie złożyła strona postępowania.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które to przepisy wraz ze stanowiskiem doktryny autor skargi kasacyjnej przytoczył.

Dalej, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 28 i art. 147 k.p.a., wskazano, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zawiera własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Okoliczność, czy w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący J. S. powinien zostać uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak uznania, że J. S. jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego (garażu) inwestycji prowadzonej przez A. I., powoduje odmowę wznowienia postępowania, bez względu na podawane przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia. Natomiast uznanie skarżącego za stronę powoduje konieczność badania innych warunków formalnych wznowienia postępowania na podstawie wskazanych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji na wszystkich etapach nie rozstrzygnęły tej sprawy w sposób jednoznaczny (choć można wywnioskować, że skłaniają się one ku stanowisku, że J. S. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu). Sąd pierwszej instancji natomiast w ogóle nie zajął się sprawą czy skarżący jest stroną postępowania, czy też nie. Brak zbadania przez Sąd sprawy w tym zakresie powoduje, że nie przeprowadził on postępowania w tej kwestii i nie zweryfikował rozstrzygnięć organów administracyjnych pod tym kątem, do czego był zobowiązany ze względu na art. 134 p.p.s.a.

Podniesiono również, że zaniechanie przez Sąd ustalenia czy wniosek został złożony przez stronę, powoduje, że wyrok nie został wydany po prawidłowym rozpatrzeniu sprawy, a więc niezgodnie z treścią art. 147 k.p.a.. Brak ustaleń dokonanych przez organ administracji w zakresie zachowania tego warunku formalnego stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 147 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestorem był A. I. Za bezsporne uznał, że skarżący J. S. w latach 2007-2008 pomimo wiedzy o prowadzeniu inwestycji nie miał żadnych zastrzeżeń do tej budowy, a to oznacza, że nie miał interesu prawnego ani faktycznego w tym, aby zablokować tę budowę. Dopiero po 4 latach od zakończenia budowy i w wyniku konfliktu między nimi skarżący próbuje podważać i poddawać w wątpliwość to, że między współwłaścicielami była zgoda i porozumienie co do decydowania w sprawie prac budowlanych na zajmowanych przez siebie częściach działki nr [...]. Wyjaśnił, że J. S. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w P., ale faktycznie zajmuje jedynie część tej działki - część, która nie była przedmiotem inwestycji prowadzonej przez A. I. Współwłaściciele dokonali podziału tej nieruchomości na dwie praktycznie równe części i ogrodzili zajmowane przez siebie części nieruchomości w taki sposób, że powstały dwie niezależne od siebie posesje (siedliska), na których każdy z nich samodzielnie decydował o planach (potrzebach) budowlanych. Strona powołała się jednocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym w wyniku podziału nieruchomości quoad usum współwłaściciel może nabyć prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji błędnie zinterpretowały oświadczenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2011 r. Jego zdaniem z oświadczenia tego wprost wynika, że skarżący twierdzi, że w trakcie postępowania administracyjnego nie był ujęty przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z oświadczenia tego nie wynika, że skarżący nie wiedział o postępowaniu administracyjnym lub też o samowoli budowlanej, lecz wręcz odwrotnie - twierdzi, że nie był stroną postępowania w 2007-2008 r. jak i teraźniejszego. Z pisma tego nie wynika, aby skarżący żądał od PINB sprawdzenia czy było wydane pozwolenie na budowę, lecz mówi otwarcie, że nie był stroną. O tym, że budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, wiedział i przez 4 lata nic z tym nie robił (potwierdził to na rozprawie).

Na koniec skarżący kasacyjnie poddał pod wątpliwość stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wymaga, by to skarżący przyznał, że wiedział o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem z oczywistych względów takiego oświadczenia nie uzyska się w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy współwłaściciele działki nr [...] są już bardzo mocno skonfliktowani. Stwierdził jednocześnie, że skarżący już w latach 2007-2008 wiedział o legalności rozbudowy, a więc i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i o tym, że nie brał udziału w tym postępowaniu, lecz zakładał, że nie musiał być o niczym informowany, skoro cała inwestycja był prowadzona nie przez niego i nie na jego części działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie organów architektoniczno-budowlanych odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Bielskiego z dnia [...] lipca 2007 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. I. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został przez J. S. złożony po upływie ustawowego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wobec treści zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wymaga przypomnienia, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności - w ramach badania, czy spełnia on warunki formalne - ocena, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub 145b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli natomiast w wyniku takiego wstępnego badania wniosku organ stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn przedmiotowych - winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Takiej samej treści rozstrzygnięcie organ wyda również wówczas, gdy stwierdzi, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. W tym zakresie jednak orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje jednolity pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a w którym wskazuje się, że odmowa wznowienia postępowania z powodu braku legitymacji po stronie wnioskodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy ma on charakter oczywisty, niewymagający prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, Lex nr 746637 i z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2774/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch kwestii: nierozważenia przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, czy J. S. posiadał legitymację do skutecznego złożenia skargi do Sądu pierwszej instancji i wniosku o wznowienie postępowania, oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Odnosząc się do tak przedstawionych zarzutów wskazać należy, że nie mogły one żadną miarą odnieść spodziewanych skutków. Po pierwsze, nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że J. S. nie przysługiwało prawo do wywiedzenia skargi do Sądu pierwszej instancji. Taka legitymacja nie może budzić wątpliwości, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z wniosku wyżej wymienionego, do niego skierowane i oceniało jego działania w zakresie zainicjowania postępowania wznowieniowego. Skarżący miał zatem prawo kwestionować poczynione przez organ ustalenia co do terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...) i niewątpliwie skarżący J. S. taki interes posiada.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który nie posiadał do tego legitymacji. Tym samym nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 147 k.p.a., którego to naruszenia upatruje się w nierozważeniu, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego domaga się wznowienia.

Wprawdzie ani organy administracji, ani sąd wojewódzki nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, jednakże wadę tę należałoby rozpatrywać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które to jednak naruszenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że skarżącemu omawiany przymiot przysługuje. Z akt sprawy wynika wszak, a okoliczność ta nie jest w sprawie sporna, że J. S. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej – działki nr [...]. Nieruchomość ta została podzielona umownie pomiędzy współwłaścicieli do użytkowania (podział quoad usum), przy czym inwestycja miała być realizowana na tej części nieruchomości, która nie była użytkowana przez J. S. Należy podkreślić, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że podział nieruchomości do użytkowania w żaden sposób nie zmienia zakresu własności umawiających się współwłaścicieli. Nie stanowi on zniesienia współwłasności, a jest jedynie wewnętrznym podziałem, który ma ułatwiać korzystanie z rzeczy wspólnej. Podział taki nie uprawnia także do samodzielnego rozporządzania żadną częścią rzeczy wspólnej.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany w art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Skoro skarżący był jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, to niewątpliwie posiadał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej na działce stanowiącej przedmiot współwłasności, nawet jeśli inwestycja miała być realizowana na tej części działki, której w wyniku podziału quoad usum nie użytkował.

Nie zmienia powyższej oceny fakt, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie [...] Sąd Rejonowy w B. zniósł współwłasność działki inwestycyjnej w taki sposób, że część nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt objęty pozwoleniem na budowę, przypadł na współwłasność inwestorom.

Po pierwsze, rozstrzygnięcie to zapadło po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a uprawomocniło się [...] czerwca 2014 r., to jest po wydaniu kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, a nawet po wydaniu zaskarżonego wyroku, co samo przez się stanowi o tym, że postanowienie to pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego nie może również ujść uwadze, że z dołączonej do postanowienia mapy podziału wynika, że granica nieruchomości przebiega w bliskiej odległości od rozbudowanej w oparciu o kwestionowaną decyzję części budynku. Mając na uwadze, że zbliżenie do granicy na odległość mniejszą niż 4 m (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi) lub 3 m (ścianą bez takich otworów) zawsze ogranicza sposób zagospodarowania sąsiedniej działki budowlanej, to nie może ulegać wątpliwości, że również po zniesieniu współwłasności (częściowym) taki przymiot strony przysługuje J. S.

W świetle powyższego niezasadne są zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. wskazujące na brak ustaleń organu w omawianym zakresie i wadliwym zaakceptowaniu takiego uchybienia przez Sąd wojewódzki, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane.

Prawidłowo także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki ocenił, iż organy administracji wadliwie zinterpretowały treść pisma z dnia 6 czerwca 2011 r. Słusznie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że z pisma tego nie wynika, ażeby skarżący posiadał wiedzę na temat decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie zostało wykazane, ażeby wnioskodawca wiedział o decyzji w innej dacie niż przez niego wskazana (9-12 września 2011 r.). O posiadaniu takiej wiedzy nie przemawia również fakt, że widział trwające roboty budowlane. Wskazać przy tym należy, że uczestnik postępowania M. I. na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji dnia 20 marca 2014 r. również stwierdził, że nie pamięta, czy skarżącemu okazywano pozwolenie na budowę (k. 38).

W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 k.p.a. Już tylko dla porządku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 148 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – paragrafów. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to skarga, która nie pozostawia wątpliwości co do intencji jej autora i precyzyjnie wskazuje przepisy, które zostały w jego ocenie naruszone. Warunek ten jest spełniony, gdy jej autor podaje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zostały naruszone, w taki sposób, aby sąd drugiej instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, Lex nr 1502246). Tego warunku przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia.

Oczywiście nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazana ustawa takiego przepisu nie zawiera (dzieli się jedynie na 2 paragrafy). Natomiast zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić jego zasadności.

Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu wojewódzkiego, którym uchylono postanowienie odmawiające wznowienia postępowania - wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. -odpowiada prawu. Sąd nie zawarł wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oceny co do posiadania przymiotu strony przez J. S., jednakże wobec faktu, że kwestia ta nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania zarówno przez organami administracji jak w skardze do Sądu pierwszej instancji, a przymiot taki nie budzi wątpliwości, to należało uznać, że zarzut taki nie mógł odnieść spodziewanego skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd wskazujący, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2015 r., w sprawie II GSK 56/14 Lex 1666074). Uzasadnienie kontrolowanego rozstrzygnięcia takich wad nie zawiera, a wady wskazane wyżej pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem zatem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie, czy wnioskodawca zachował termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., przy czym jedynie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że wiedzę o decyzji (nie o jej treści) skarżący posiadł we wcześniejszej dacie niż przez niego wskazana, może prowadzić do wydania postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Stwierdzenie, że termin ten został zachowany, będzie skutkował koniecznością wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wynikiem postępowania wyjaśniającego.

Z tych względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.