Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1123/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART. 146 PAR. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 944/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 944/16, oddalił skargę M. M. (dalej jako Skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną w trybie wznowienia postępowania, w której na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "N." pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wyłączeniem lokalu nr [...], położonym na działce nr [...] obr. [...] P. w K. przy ul. B. [...], wydana została z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozostaje związany uchwałą 7 Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (II OPS 2/12), zgodnie z którą wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Odnosząc powyższy pogląd do realiów rozptrywanej sprawy Sąd stwierdził, że Spółdzielnia w zakresie zatwierdzonych projektem budowlanym robót, zaliczanych do do kategorii "eksploatacji i utrzymania" złożyła, w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na realizację ww. inwestycji, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd zauważył, że charakter przedmiotu podlegającego zarządowi Spółdzielni oraz istota i zakres zaprojektowanych robót zadecydowały o zakwalifikowaniu podejmowanych przez Spółdzielnię czynności do czynności nieprzekraczających zakresu zwykłego zarządu nieruchomością w spółdzielni mieszkaniowej.

Zdaniem Sądu I instancji, roboty te polegały na "przebudowie", ale nie budynku, lecz znajdującej się w nim instalacji. Ich celem było dostosowanie tejże instalacji do aktualnych wymogów technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Wobec tego "przebudowa" ta nie doprowadziła do powstania nowej substancji, nie doprowadziła do zmian w zakresie rodzaju mediów obsługujących nieruchomość, nie zmieniła też statusu prawnego współwłaścicieli. Efektem inwestycji była jedynie poprawa warunków korzystania z nieruchomości. W tych okolicznościach, uwzględniając dodatkowo, że projekt dotyczył instalacji w czterokondygnacyjnym, wielomieszkaniowym budynku spółdzielczym liczącym kilkadziesiąt lat, Sąd za prawidłową uznał kwalifikację projektowanych robót dokonaną przez organ I instancji. To, że w wyniku "przebudowy" instalacji zachodziła potrzeba podłączenia do niej poszczególnych lokali, nie zmienia istoty tych robót. Roboty te nie wykraczają poza zakres zwykłego zarządu. Sąd podzielił w całości przedstawioną w tej kwestii przez organ I instancji argumentację.

Dalej Sąd zauważył, że prawa skarżącej wyrażone w deklaracji braku zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac w jej mieszkaniu, zostały uwzględnione poprzez wyłączenie z projektu jej lokalu (por. pisma z [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r.). Stosowna adnotacja projektanta dotycząca tego ograniczenia znajduje się projekcie. W świetle art. 20 ustawy Prawo budowlane odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Przyjąć więc należało, że pominięcie mieszkania skarżącej to kwestia zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego przy realizacji inwestycji, niewymagająca szczegółowego projektu.

Sąd zauważył, że jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa, to naruszenie to nie mogło doprowadzić do wydania innej co do istoty decyzji. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu postępowania bez udziału skarżącej jako osoby zainteresowanej i tak zostało opisane w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpoływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyz\ji dotychczasowej, tj. art. 146 § 2 K.p.a.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania WSA w Krakowie a nadto o zasądzenie koszty pomocy prawnej za postępowanie drugoinstancyjne, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego wydana decyzja nie byłaby tożasama z decyzją obecnie obowiązującą w obrocie prawnym.

Bezspornym jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz, że w wyniku wykonanych prac budowlanych została pozbawiona w swoim mieszkaniu (stanowiącym odrębną własność) dostępu do instalacji gazowej.

Skarżąca uznała za nieistotne rozważania organów administracyjnych oraz Sądu I instancji o możliwości zakwalifikowania złożonego przez Spółdzielnię oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane za czynność mieszczącą się bądź nie w ramach czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną skoro kwestię te wyjaśnia uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12.

Skarżąca podniosła, że powyższe ustalenie jest nieistotne albowiem skutki wykonania decyzji dotyczyły bezpośrednio mieszkania skarżącej, które stanowi odrębną własność i nie jest tym samym nieruchomością wspólną. Spółdzielnia nie może w tym zakresie składać oświadczeń co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego czy byłaby to czynność przekraczająca czy też nieprzekraczająca czynności zwykłego zarządu.

Skarżąca podkreśliła, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ocena przeprowadzonych robót w odniesieniu do lokalu skarżącej. Skoro skutkiem przeprowadzenia robót w nieruchomości wspólnej było odcięcie jej lokalu od gazu, na co gdyby sama chciała przerobć instalację w swoim lokalu potrzebne by było pozwolenie na budowę, to nie jest wystarczające samo formalne wyłączenie lokalu skarżącej z postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego powodu nie można też uznać, że lokal skarżącej faktycznie został wyłączony spod decyzji skoro jej wykonanie doprowadziło do sytuacji analogicznej jak gdyby istniało pozwolenie na budowę dotyczące odłączenia gazu w lokalu skarżacej.

Realizacja decyzji o pozwoleniu na budowę dotknęła bezpośrednio skarżącą, pozbawiając ją dostępu do gazu na okres od 4 grudnia 2014 r. do 6 czerwca 2015 r. W tym zakresie nie można więc twierdzić, że decyaja dotyczyła wyłącznie nieruchomości współnej, którą zarządza spoódzielnia mieszkaniowa i w stosunku do której może składać oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Skarżąca podniosła, że będąc stroną takiego postępowania (a nie ma sporu, że być powinna) składałaby odwołania od decyzji pozbawiającej ją instalacji gazowej. Podniesienie argumentu, że realizacja decyzji pozbawi ją dostępu do instalacji gazowej powinna według niej skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę lub koniecznością takiego zmodyfikowania wniosku aby realizacja decyzji nie odcięła dostępu do gazu.

Skarżąca uważa, że nie można przyjąć, że organ wydałby tożsamą decyzję, gdyby prawidłowo oceniono powyższą kwestię. Organ budowlany ograniczył się jedynie do uwzględnienia adnotacji o wyłączeniu lokalu nr [...] z projektu budowlanego. Dooprowadziło to de facto do obejścia prawa albowiem lokal skarżącej odcięto od instalacji gazowej bez uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie. Z powyższych względów nie można stwierdzić, że w wyniku wznowienia postępowania wydano by decyzję, która treścią odpowiadałaby decyzji obecnie obowiązującej. Skoro roboty budowlane miały dotyczyć również lokalu skarżącej (poprzez odcięcie od instalacji gazowej), to oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez spółdzielnię mieszkaniową byłoby w sposób oczywisty niewystarczające do uzyskania pozwolenia na budowę w tym kształcie. Chociażby z tego tylko powodu wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogłaby być tożsama z obecnie obowiązującą decyzją, albowiem gdyby organ ją wydający działał prawidłowo, musiałby wydać decyzję odmowną wobec braku skutecznego oświadczenia w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub wydałby (po modyfikacji wniosku) decyzję, której żadne skutki nie obejmowałyby lokalu skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie NSA, skarga kasacyjna M. M. nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy po wznowieniu postępowania z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie) mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. decyzja zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "N." pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wyłączeniem lokalu nr [...], położonym na działce nr [...] obr. [...] P. w K. przy ul. B. [...]. Organy administracji oraz Sąd I instancji uznały, że w okolicznościach sprawy zastosowanie ma art. 146 § 2 K.p.a. a zatem stwierdzić należało jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jednak z uwagi na fakt, że przy ponownym jej rozpozaniu mogłaby zapaść decyzja w istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej nie ma podstaw do jej uchylenia. Skarżąca kasacyjnie natomiast zarzuca naruszenie ww. przepisu uznając, że nie było podstaw do jego zastosowania.

Artykuł 146 § 1 K.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Dalsze ograniczenie dla uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym stanowi art. 146 § 2 K.p.a., wedlug którego nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że w związku z tym, że brałaby udział w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na realizację ww. inwestycji (przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z wyłączeniem lokaliu 11) mogłaby złożyć odwołanie, w którym argumentowałaby, że skutki wydania tak określonej decyzji prowadziłyby do pozbawienia jej dostępu do instalacji gazowej. Skarżąca uważa, że taka okoliczność spowodowałaby, iż nastąpiłaby odmowa wydania pozwolenia na budowę lub koniecznym byłoby takie zmodyfikowanie wniosku aby realizacja decyzji nie odcięła jej dostępu do gazu. Nie można zatem mówić, że zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej.

Należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jaki przepis prawa stałby na przeszkodzie wydaniu takiej samej decyzji. Cała argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że skarżącej kasacyjnie uniemożliwiono udział w postępowaniu oraz że skutkiem wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę instalacji gazowej było odcięcie skarżącej kasacyjnie od tej instalacji od grudnia 2014 r. do 6 czerwca 2015 r.

Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania co nastąpiło w niniejszej sprawie. Fakt ten sam w sobie nie może być natomiast podstawą do stwierdzenia, że w sprawie nie mogłaby zapaść taka sama decyzja. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie.

Bezpodstawne jest twierdzenie, że wyłączenie lokalu należącego do skarżącej kasacyjnie oznacza, że lokalu tego dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę i z tego powodu realizacja inwestycji wymagała uzyskania zgody skarżącej kasacyjnie albowiem skutkiem tej decyzji było czasowe odłączenie jej lokalu od instalacji gazowej. Skarżąca kasacyjnie uważa, że skoro realizacja decyzji o pozwoleniu na budowę wywiera skutek w postaci pozbawienia jej dostaw gazu, to przez ten właśnie skutek dotyczy również jej lokalu, który jest jej odrębną własnością. Wobec tego Spółdzielnia zmierzając do realizacji przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku wielomieszkaniowym, która ingeruje w jej odrębny lokal, powinna uzyskać od niej zgodę na dysoponowanie jej lokalem na cele budowlane. Skarżąca kasacyjnie stawia tezę, że skoro takiej zgody nie było, to Spółdzielnia, nie dysopnując zgodą na dysponowanie jej odrębnym lokalem na cele budowlane, nie powinna była otrzymać pozwolenia na budowę. Jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, teza nieuzasadniona.

Jak słusznie wskazują organy w decyzjach oraz Sąd w zaskarżonym wyroku, Spółdzielnia z uwagi na przedmiot zarządu oraz charakter inwestycji nie była zobligowana do uzyskiwania zgody na realizację inwestycji od skarżącej bowiem inwestycja ta wchodziła w zakres czynności zwykłego zarządu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółdzielnia ma prawo samodzielnego decydowania o dokonaniu remontu instalacji gazowej. Koniecznym skutkiem takiego remontu jest czasowe odłączenie lokali podłączonych do tej sieci. Osoby posiadające lokale w budynkach wielomieszkaniowych muszą liczyć się z tym, że konieczność remontu tej części instalacji gazowej, która przeznaczona jest do wspólnego użytku, spowoduje czasowe odłączenie poszczegolnych lokali od korzystania z tej instalacji. Nie sposób bowiem uznać, że remont taki może być przeprowadzony na instalacji działającej. Nabywca lokalu musi w związku z tym liczyć się z postałymi wskutek tego ograniczeniami. Remont instalacji znajdującej się w części wspólnej nie może być uzależniony od zgody dysponentów poszczgólnych lokali. Przy założeniu odmiennym każdy remont części wspólnej mógły zostać zablokowany przez sprzeciw dysponenta lokalu i niemożliwe stałoby się usunięcie np. zagrożenia bezpieczeństwa spowodowanego dla nieruchomości przez niesprawną wspólną instalację lub niewłaściwy stan urządzeń w części wspólnej budynku.

Remont instalacji znajdującej się wewnątrz lokalu nie będzie wymagał zgody Spółdzielni, jeśli instalację w danym lokalu będzie można odłączyć tak, by nie uniemożliwiało to funkcjonowania instalacji znajdującej się w części wspólnej. To dysponenci poszczególnych lokali korzystają z części wspólnych instalacji nie zaś dysponent części wspólnej korzysta z instalacji znajdującej się w poszczególnych lokalach. Możliwe jest czasowe odłączenie instalacji znajdującej się w lokalu od tej cześci instalacji, która służy do wspólnego użytku, na czas remontu instalacji znajdującej się w tym budynku. Niemożliwym jest natomiast wyłączenie z użytkowania tej części instalacji, która służy do wspólnego użytku przy jednoczesnym zapewneniu funkcjonowania instalacji w poszczególnym lokalach (bądź lokalu). Nieracjonalnym byłoby też dopuszczenie konieczności tworzenia zastępczej instalacji gazowej znajdujacej się w części wspólnej na czas remontu dotychczasowej instalacji znajdującej się w tej części, tylko po to by nie wystąpiły przerwy w użytkowaniu instalacji znajdującej się w poszczególnych lokalach.

Wobec tego udział skarżącej kasacyjnie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację przedmiotowej instalacji gazowej przez Spółdzielnię a w szczególności skutek w postaci czasowego odłączenia jej lokalu od wspólnej instalacji gazowej nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości tegoż pozwolenia. Spółdzielnia w stosunku do nieruchomości wspólnej złożyła zgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (czynność zwykłego zarządu). Wobec braku zgody skarżącej na wymianę wewnętrznej instalacji gazowej w jej lokalu nr [...] projekt budowlany wyłączył jej lokal z zakresu przebudowy. Rozwiązanie takie projektant uznał za możliwe do przeporowadzenia a tym samym skarżąca nie może kwestionować prawidłowości wydanego pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Fakt uczestnictwa skarżącej w będącym wynikiem wznowienia postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na realizację inwestycji nie powoduje wadliwości wydanej wcześniej decyzji. Także podnoszona okoliczność odłączenia jej lokalu od instalacji, nie powoduje, że decyzja ta co do istoty miałaby mieć odmienne rozstrzygnięcie niż dotychczasowe. Zatem niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 2 K.p.a., skoro de facto w okolicznościach niniejszej sprawy mogła zapaść wyłącznie decyzja co do istoty odpowiadająca poprzednio wydanej.

Mając na uwadze, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.