Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 406/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 210 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1; art. 3 ust. 1; art. 19 ust. 9-16;
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 39 ze zn. 1  § 1; art. 42 § 1, 2, 3; art. 43; art. 44 § 1, 2, 3, 4; art. 109 § 1, 2; art. 129 § 2; art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR albo Agencja) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. P. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 22 stycznia 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ drugiej instancji ustalił, że decyzja w sprawie przyznania płatności została doręczona skarżącemu zastępczo z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 K.p.a. Przesyłka zawierająca tę decyzję, wysłana na adres strony, była awizowana przez pocztę po raz pierwszy w dniu 25 stycznia 2013 r., zaś powtórnie w dniu 1 lutego 2013 r. W dniu 11 lutego 2013 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, ponieważ adresat jej nie odebrał.

Dalej organ podał, że w dniu 18 lutego 2013 r. R. P. stawił się w Biurze Powiatowym Agencji i odebrał kopię decyzji, natomiast w dniu 4 marca 2013 r. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji.

Organ przyjął, że zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. skutek prawny doręczenia decyzji nastąpił w dniu 11 lutego 2013 r. Stwierdził, że odebranie przez adresata pisma (lub kopii pisma) po upływie wyznaczonego w art. 44 K.p.a. terminu nie zmienia tego, że za datę doręczenia pisma należy uznać datę upływu czternastodniowego terminu, na który pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym. Data faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie stanowi daty doręczenia pisma.

W tych okolicznościach organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. P. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że organ drugiej instancji powinien był uznać, że decyzja została doręczona w dniu 18 lutego 2013 r., to jest w dniu jej faktycznego odebrania przez skarżącego w Biurze Powiatowym ARiMR w [...]. Wyjaśnił, że od 23 stycznia do 16 lutego 2013 r. przebywał z żoną w L., a mieszkanie w miejscowości H. było zamknięte. W dniu 16 lutego 2013 r. skarżący zapoznał się z awizem, ale na odbiór przesyłki z poczty było za późno. W związku z tym odebrał decyzję w dniu 18 lutego 2013 r. w Biurze Powiatowym Agencji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując i precyzując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze.

W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona o tyle, o ile kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji przy przyjęciu fikcji prawnej doręczenia i domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Inne mogą być jednak, choć nie muszą (o czym w dalszej części uzasadnienia) następstwa nieskutecznego doręczenia decyzji skarżącemu dla dalszego toku postępowania niż przyjmuje to skarżący.

Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odmienności dotyczące doręczania decyzji i skutków tych odmienności ustawa przewiduje w art. 19 ust. 9 -16. Z przepisów tych nie wynika, aby w razie potrzeby doręczenia stronie decyzji wyłączone było stosowanie przepisów Działu I Rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a.

W badanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji w sprawie przyznania płatności podlegała doręczeniu bez żądania rolnika, ponieważ określała zmniejszenia płatności (art. 19 ust. 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy. Możliwe jest także doręczenie w lokalu organu administracji publicznej, a w razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wcześniej sposób bądź w razie koniecznej potrzeby, pismo doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1 - 3 K.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dopiero w razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepisy art. 44 § 1 - 4 K.p.a. przewidują możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. Doręczenie zastępcze może być stosowane zarówno przez operatora pocztowego jak i w wypadku doręczania bez udziału operatora pocztowego, to jest przez pracownika urzędu gminy, osobę upoważnioną lub organ. W takim przypadku w razie doręczania pisma z posłużeniem się operatorem pocztowym (tak jak miało to miejsce w badanej sprawie), operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy, osobę upoważnioną lub organ, składa się pismo na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej lub urzędzie gminy w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 1 i 2 K.p.a).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Pismo pozostawia się wówczas w aktach sprawy.

Przepis art. 44 § 4 K.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1 - 4 K.p.a, mimo że jest oczywiste, że pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 K.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że przepis art. 44 K.p.a. nie powinien być zastosowany z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 K.p.a. Ponadto nawet jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego, to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 K.p.a. było wadliwe przez nie przestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ drugiej instancji nie miał podstaw do ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji była skutecznie doręczona skarżącemu z zastosowaniem doręczenia zastępczego wywołującego skutek doręczenia oparty na konstrukcji fikcji prawnej. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty (k. [...]) wynika, że zamieszczono na niej informację o awizowaniu przesyłki w dniu 25 stycznia 2013 r. z adnotacją o przyczynie awizowania ("mieszkanie zamknięte"). Następnie w dniu 1 lutego 2013 r. zamieszczono na kopercie opatrzoną odciskiem datownika informację o powtórnym awizowaniu. Kolejna adnotacja na kopercie opatrzona jest datą 11 lutego 2013 r. i informuje o nie podjęciu przesyłki w terminie oraz jej zwrocie. Druk potwierdzenia odbioru nie zawiera żadnych istotnych informacji, przy czym jest to typowy druk pocztowy, nie dostosowany do doręczeń zastępczych stosowanych w procedurze administracyjnej. Zatem z adnotacji poczynionych przez listonosza na kopercie przesyłki nie wynika w jaki sposób dokonano zawiadomienia o pozostawieniu pisma, to jest czy zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej, czy na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Nie jest to wprawdzie okoliczność przesądzająca w sprawie, ale warto wskazać, że według oświadczenia skarżącego na rozprawie, nie miał on wówczas skrzynki pocztowej, bowiem została ona zamontowana dopiero w lecie.

Ponadto z adnotacji listonosza na kopercie nie wynika, że adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono.

Należy w związku z tym stwierdzić, że omówiona wyżej treść adnotacji listonosza, a właściwie braki w tej treści, wskazują na uchybienia w procedurze doręczenia zastępczego powodujące, że organ administracji publicznej nie może w tej sprawie skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia pisma. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie I OSK 406/13 zamieszczonym w CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że organ dokonujący oceny zachowania warunków doręczenia zastępczego pisma w odniesieniu do konkretnej przesyłki nie powinien mieć wątpliwości, co do zachowania tych warunków przez podmiot dokonujący doręczenia. Podkreślić wypada, że ocena ta dokonywana jest w oparciu o informacje w dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki (lub adnotacje na kopercie), które powinny odzwierciedlać okoliczności związane z próbą doręczenia pisma i podjęte przez podmiot doręczający czynności. Organ wysyłający pismo nie może więc domyślać się zaistnienia pewnych faktów lub dokonania określonych czynności. Powinien je ustalić w drodze zbadania dokumentu dowodu doręczenia pisma lub zwróconej koperty.

Należy zatem stwierdzić, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) wzmianki o awizowaniu przesyłki i przyczynie awizowania nie może być dla organu wystarczające do ustalenia, że zostały spełnione warunki skuteczności doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczający dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 K.p.a., to jest z zachowaniem nie tylko przesłanek zastosowania doręczenia zastępczego, ale także z zastosowaniem wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego.

Na istotność wymogu wskazania na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru informacji gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma (w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), oraz że adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono, wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. postanowienia NSA z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 528/05, SIP Lex nr 194352, z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 23/07, SIP Lex nr 360227), z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1911/07, SIP Lex nr 517020, z dnia 17 sierpnia 2011 r. w sprawie II GSK 794/10, SIP Lex nr 1068869, z dnia 4 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 695/12, SIP Lex nr 1145634, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie IV SA/GL, SIP Lex Nr 1299608, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie III SA/Gd, SIP Lex nr 1301252).

Skoro w niniejszej sprawie przy doręczeniu zastępczym decyzji organu pierwszej instancji zarówno na kopercie, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, brak było informacji gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma (w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata, czy w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), czy adresat został zawiadomiony o możliwości odbioru pisma, o terminie tego odbioru i gdzie pismo pozostawiono - to przyjąć należy, że nie było podstaw do przyjęcia, że działa domniemanie doręczania skarżącemu decyzji oparte na fikcji prawnej doręczenia pisma.

Wprawdzie skarżący w skardze do sądu stwierdził, że po powrocie do domu (co miało miejsce w dniu 16 lutego 2013 r.) zapoznał się z "awizem", a następnie uzupełnił tę informację na rozprawie przez oświadczenie, że zawiadomienia nie widział przed swoją wizytą w Biurze Powiatowym Agencji w dniu 18 lutego 2013 r. Jednak okoliczność, czy i kiedy zawiadomienie dotarło do rąk adresata po terminie odbioru przesyłki, jest bez znaczenia. Ważne jest bowiem, aby przy możliwych dotkliwych skutkach doręczenia zastępczego pisma, zachowywane były ściśle wszystkie wymagania wynikające z procedury doręczenia zastępczego. Uchybienie jakiemukolwiek z tych wymogów - jak wcześniej wspomniano - powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia pisma na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.

Tym samym organ drugiej instancji nieprawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego w dniu 4 marca 2013 r., przyjmując, że doręczenie decyzji nastąpiło 11 lutego 2013 r. Zauważyć przy tym należy, że organ nieprawidłowo ustalił datę skutku doręczenia, bowiem gdyby doręczenie zastępcze było skuteczne, to czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 44 § 4 w zw. z art. 44 § 1 K.p.a. upłynąłby w dniu 8 lutego 2013 r. Datą 11 lutego 2013 r. opatrzona jest natomiast adnotacja na kopercie o niepodjęciu przesyłki w terminie i jej zwrocie. Treść i data tej adnotacji nie ma znaczenia dla ustalenia kiedy nastąpiłby skutek doręczenia zastępczego.

Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie organ do koperty zawierającej decyzję dołączył typowy druk pocztowy zwrotnego potwierdzenia doręczenia, dobrze spełniający swoją rolę w sytuacji doręczenia faktycznego, ale nie dostosowany do sytuacji kiedy należy dokonać doręczenia zastępczego stosowanego w procedurze administracyjnej. Z praktyki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynika, że [...] Oddział Regionalny ARiMR oraz poszczególne biura powiatowe Agencji często stosują tego rodzaju druki. Jest to oczywiście dopuszczalne i nie zwalnia listonosza od prawidłowego zamieszczenia wymaganych przez prawo informacji. Jednak zaniechanie dołączania do kopert formularzy zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki, dostosowanych do potrzeb wynikających z art. 44 K.p.a., z pewnością zwiększa prawdopodobieństwo nie zachowania przez listonosza wszystkich wymogów procedury doręczenia zastępczego.

Omówione wcześniej okoliczności nakazują stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. art. 134, 129 § 2 oraz 44 § 1 - 4 K.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Jednak nie jest przesądzony sposób załatwienia sprawy przez organ drugiej instancji po uchyleniu postanowienia. Gdyby założyć, że skarżącemu w dniu 18 lutego 2013 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w [...] rzeczywiście doręczono decyzję, to wówczas odwołanie złożone w dniu 4 marca 2013 r. wniesione byłoby z zachowaniem terminu. Jednakże z akt sprawy nie wynika w sposób wystarczająco jasny, co zostało doręczone skarżącemu w dniu 18 lutego 2013 r. Ze znajdującego się na karcie [...] akt administracyjnych wniosku o udostępnienie decyzji wynika, że skarżący zwrócił się na wydrukowanym formularzu o udostępnienie decyzji na podstawie art. 19 ust. 14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rzecz jednak w tym, że wskazany tryb udostępniania stronie decyzji w ogóle nie mógł mieć w badanej sprawie zastosowania. Przewidziany jest bowiem tylko dla sytuacji kiedy decyzja uwzględniająca w całości żądanie rolnika i nie określająca zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustalająca kwot podlegających odliczeniu, nie podlegała co do zasady doręczeniu zgodnie z art. 19 ust. 9 ustawy, a strona nie złożyła wniosku o doręczenie decyzji w terminie 14 dni od uznania przyznanej płatności na jej rachunku bankowym. Decyzja w badanej sprawie nie kwalifikowała się do takiego trybu udostępnienia, ponieważ określała zmniejszenia przyznanej płatności.

Ponadto na wniosku skarżący potwierdził odebranie kopii decyzji. Także organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia używa sformułowań wskazujących na odebranie przez skarżącego kopii decyzji. W aktach sprawy znajduje się zamknięta koperta zwrócona przez pocztę, zawierająca prawdopodobnie decyzję, którą próbowano nieskutecznie doręczyć skarżącemu.

Wyjaśnienie, czy skarżącemu w dniu 18 lutego 2013 r. doręczono decyzję, czy tylko jej kopię jest istotne dla dalszego toku postępowania.

Z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Przez doręczenie decyzji należy zatem rozumieć doręczenie jej oryginału. Każdy egzemplarz decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisany przez osobę lub osoby upoważnione do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma w związku z tym podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć tylko kopię lub odpis decyzji. Stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. w sprawie II SA/Gd 1618/96, SIP Lex nr 44208, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie I OSK 782/10, SIP Lex nr 9520600, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2321/11 zamieszczony w CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Wr 219/11, SIP Lex nr 994063, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 691/11, SIP Lex nr 1156090, J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie Wyd. C. H. Beck 2012, str. 447; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, teza 3 do art. 109 K.p.a., A. Skóra, glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie III RN 135/03, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa Nr 1-2/2005, str. 31-38 i wymienione w tej glosie piśmiennictwo).

Należy dodać, że zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. taki sam skutek jak doręczenie podpisanej decyzji na prawach oryginału wywołuje doręczenie decyzji w postaci dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli zostaną zachowane reguły dopuszczalności takiego doręczenia określone w art. 391 § 1 K.p.a., to jest strona wystąpi do organu administracji publicznej o doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub wyrazi na to zgodę.

Doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania, to jednak wszystkie skutki prawne związane z istnieniem decyzji w obrocie prawnym decyzja wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Wynika powyższe z określonej w art. 110 K.p.a. reguły dotyczącej stabilizacji treści decyzji. Według tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Wyjątkowo, bez negatywnych skutków dla wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, można lub należy odstąpić od doręczenia decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Taką możliwość przewiduje art. 109 § 2 K.p.a., według którego w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być ogłoszona stronom ustnie. Mogą istnieć w systemie prawa takie przepisy, które zakładają powinność odstąpienia od doręczenia decyzji na piśmie. Takim przepisem jest art. 19 ust. 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzja w sprawie przyznania płatności, uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. Wówczas za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony (art. 19 ust. 10 ustawy). Ten ostatni przepis nie stanowi o fikcji prawnej doręczenia decyzji, bowiem decyzji nie doręcza się – co wynika z art. 19 ust. 1 ustawy. Przepis art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pozwala jedynie na określenie daty, którą należy przyjmować, jeżeli dzień dręczenia decyzji ma znaczenie prawne (np. dla wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, czy dla początku biegu terminów proceduralnych). Widać zatem, że w przypadku decyzji w przedmiocie przyznania płatności obszarowych i innych płatności, wydawanych na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy, możliwe jest różne traktowanie decyzji w tym samym przedmiocie, co do zdarzenia przesądzającego o wprowadzeniu decyzji do obrotu, w zależności od tego czy decyzja uwzględnia w całości żądanie rolnika bez zmniejszeń, wykluczeń lub odliczeń, czy tego żądania w całości nie uwzględnia. Te różnice są jednak dopuszczalne i w związku tym nie ma potrzeby poszukiwania takiej wykładni przepisów, która pozwalałby na jednakowe traktowanie obydwu rodzajów decyzji.

Stwierdzić zatem należy, że decyzja wydana w przedmiocie przyznania płatności obszarowych i innych płatności na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która nie uwzględnia w całości żądania rolnika i zawiera zmniejszenia lub wykluczenia, względnie ustala kwoty podlegające odliczeniu, powinna być - w przypadku doręczania na piśmie, a nie za pomocą środków komunikacji elektronicznej - doręczona stronie zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. w egzemplarzu na prawach oryginału, to jest podpisanym przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Doręczenie kopii lub odpisu decyzji powoduje, że doręczenie jest bezskuteczne i decyzja taka nie wchodzi do obrotu prawnego. Skutkiem tego jest niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w dniu 18 lutego 2013 r. doręczono skarżącemu w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzję na prawach oryginału, czyli z podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji, czy tylko kopię tej decyzji. W razie ustalenia, że doręczono skarżącemu oryginał decyzji, organ powinien uwzględnić, że odwołanie zostało złożone w dniu 4 marca 2013 r., a więc w czternastym dniu po doręczeniu decyzji. Jeżeli natomiast okaże się, że w dniu 18 lutego 2013 r. doręczono skarżącemu kopię decyzji, to wówczas organ drugiej instancji postąpi zgodnie z art. 134 K.p.a., będąc związany wyrażoną wyżej oceną prawną Sądu co do skutków doręczenia kopii decyzji nie wprowadzonej do obrotu prawnego. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do doręczenia skarżącemu decyzji i dopiero od daty tego doręczenia rozpocznie się bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący, któremu na piśmie udzielono pouczenia zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a., nie zgłosił ani w skardze, ani na rozprawie wniosku o zwrot kosztów postępowania.