Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 741/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 36, art. 42 par. 2, art. 73, 74, 77 par. 1, 78 par. 1, 79, 81, art. 86,90 par. 2, 92, art. 94 par. 2, 95 par. 1, art. 112, art. 134, art. 141 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 264 par. 1i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 154par. 1 i 2, art. 200,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D.Z.Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w M., powołując się na art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., odmówił D. i Z. Ś. wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego na działce "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w dniu 27 grudnia 2007 r., wpłynął wniosek strony

o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Po usunięciu braków formalnych wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 8 lutego 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku. Organ pierwszej instancji ustalił, że przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Następnie podjął czynności procesowe w celu zbadania daty wybudowania budynku rekreacyjnego będącego przedmiotem postępowania. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. materiałów fotogrametrycznych Centralnego Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, operatu podziału działki ‘’[...]’’ sporządzonego

w październiku 1998 r., aktu notarialnego sprzedaży tej działki z dnia 22 grudnia 1998 r., organ ustalił, że działka wnioskodawców była niezabudowana zarówno w dniu 4 kwietnia 1997 r., jaki i w dniu jej sprzedaży oraz w dacie jej wydzielenia z działki o numerze ‘’[...]’’, natomiast dopiero w dniu 30 kwietnia 2005 r. była zabudowana dwoma obiektami budowlanymi. W celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy stanowiskiem stron postępowania, którzy w piśmie z dnia 27 stycznia 2008 r. stwierdzili, że budowę przedmiotowego obiektu zakończono w 1998 r., a działkę kupili z istniejącym na niej obiektem budowlanym, zaś ich czynności ograniczały się do utrzymania tego budynku

w stanie niepogorszonym, a treścią dokumentów urzędowych, organ pierwszej instancji postanowił o konieczności przesłuchania poprzednich właścicieli działki Z. i M.K. M.K. zeznał, że w dniu sprzedaży działki pozostały tam jedynie stopy betonowe po szopie, która została rozebrana ze względu jej zły stan techniczny. Szopę tę wybudowano w 1975 r. i miała wymiary 4m x 6m. Świadek podtrzymał te zeznania w dniu 9 marca 2009 r. Późniejszą datę zakończenia budowy niż podają strony, potwierdziły również zeznania świadków: A.G., T.M. i J.T. oraz pisemne wyjaśnienia Z.J., którzy podali, że sporny domek letniskowy powstał w latach 2003-2004. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił również treść znanego temu organowi z urzędu protokołu z kontroli działki nr ‘[...]’, znajdującego się w aktach sprawy o numerze ‘[...]’. W toku tej kontroli D.Ś. wyjaśniła bowiem, że w 1999 r. kupiła przedmiotową działkę wraz z drewnianą szopą i wiatą ogrodową. Drewnianą szopę rozbudowała ok. 2002 - 2003 r. poprzez obłożenie starych ścian płytą wiórową, rozbudowanie obiektu o taras z dwóch stron budynku, powiększenie powierzchni użytkowej, wybudowanie komina z cegły o przewodach dymowych, wykonanie nowej konstrukcji dachu, obróbek blacharskich i pokrycia dachowego.

Zdaniem organu pierwszej instancji wiarygodne były okoliczności wynikające

z dokumentów urzędowych, zaś dowód z zeznań świadków stanowił tylko materiał uzupełniający. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wiarę zeznaniom T.M. i A.G., których zeznania były spójne, logiczne i korespondowały z zebranymi w sprawie dokumentami urzędowymi oraz zeznaniami J.T. i M.K. Nie dał natomiast wiary zeznaniom M.B., świadka zgłoszonego przez stronę, gdyż zawierały one nieścisłości i sprzecznym ze sobą pisemnym oświadczeniom Z.K. Organ nie uznał ponadto za dowód w sprawie korespondencji D.Ś. z J.T., wyjaśniając, że większą moc dowodową mają zeznania złożone przez tego świadka pod odpowiedzialnością karną.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, że budowa budynku rekreacyjnego nie została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r., co wykluczyło możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 21 grudnia 2007 r. W związku z powyższym nie badano wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tj. tego, czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ani czy nie narusza on ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy lub w dniu orzekania. Organ nie mógł też protokolarnie potwierdzić zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym.

Zaznaczono ponadto, że przed wydaniem decyzji, pismem doręczonym w dniu

27 marca 2009 r., poinformowano stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. Z uprawnienia tego strona nie skorzystała.

Organ nadzoru budowlanego wskazał, że z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Ol 34/08) oraz dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zobowiązany był do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r., na postawie art. 98 § 1 K.p.a. odmówił następnie D.Ś. zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie w pierwszej instancji. W tym samym dniu strona osobiście złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Skoro w dniu 14 kwietnia 2009 r. wydano decyzję, to podstawowa przesłanka z art. 98 § 1 K.p.a. nie została spełniona.

W złożonym odwołaniu D.Ś. zaskarżyła także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów podróży na rozprawę w dniu 11 maca 2009 r. Zakwestionowała podaną przez organ pierwszej instancji datę wszczęcia postępowania, tj. dzień 8 lutego 2008 r., wyjaśniając, że wszczęcie postępowania miało miejsce w dacie złożenia żądania

z dnia 21 grudnia 2007 r. Zarzuciła, że w toku postępowania nie zapewniono jej prawa do czynnego udziału. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym odebrała w dniu 6 kwietnia 2009 r., zatem termin do wypowiedzenia się co do zebranego materiału upływał z dniem 14 kwietnia 2009 r., gdyż ostatni dzień terminu był dniem ustawowo wolnym od pracy. W dniu 14 kwietnia 2009 r. stawiła się w siedzibie organu, gdzie zapoznała się z aktami sprawy i z uwagi na ich obszerność złożyła w tym dniu pismo informujące, że wypowie się co do zebranych dowodów w ciągu 14 dni. Złożenie pisma ze stanowiskiem strony było konieczne, gdyż w dniu 14 kwietnia 2009 r. w aktach sprawy odnalazła nieznane jej pisma organu, a ponadto dopiero pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. organ poinformował ją o możliwości otrzymania odpisu protokołu

z rozprawy. Odwołująca się nie podzieliła oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzuciła, że organ dał wiarę zeznaniom niewiarygodnych świadków – T.M. i A.G. Odwołująca się wyjaśniła, że wobec tych osób toczyło się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zainicjowane jej zawiadomieniem. Wskazała też na konieczność wyjaśnienia, czy jeden z istniejących na działce przed jej podziałem obiektów budowlanych, stał na działce nr ‘[...]’. Stwierdziła, że wykonany po 2000 r. remont budynku nie wymagał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreśliła, że sporny budynek nie był i nie jest obiektem trwale z gruntem związanym, natomiast dokumentacja przedstawiona organowi w grudniu 2007 r. błędnie wskazuje na trwałe związanie z gruntem spornego obiektu. Powyższe uzasadniało złożenie przez nią wniosku o zawieszenie postępowania, który jednak nie został rozpatrzony przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Odwołująca się zakwestionowała również prawo organu nadzoru budowlanego do badania przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Odnosząc się do kwestii zwrotu kosztów podróży na rozprawę w dniu 11 marca 2009 r., stwierdziła, że żądanie to uzasadnione było bezcelowym wezwaniem jej na rozprawę, gdyż nie poinformowano jej o przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków. Ponadto nie przesłuchano jej w charakterze strony, co poddaje w wątpliwość cel stawiennictwa strony na rozprawie. Podniosła też, że błędnie została pouczona o trybie zaskarżenia postanowienia wydanego w przedmiocie zwrotu kosztów, wobec czego bez znaczenia jest termin, w którym złożyła zażalenie.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że przedmiotowy budynek rekreacyjny został wybudowany po 1998 r., w konsekwencji czego brak było przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Podkreślił, że okoliczność ta wynika przede wszystkim z aktu notarialnego sprzedaży gruntu. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. były już przedmiotem skargi na bezczynność organu pierwszej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu dnia 16 marca 2009 r., a ten wypełnił zobowiązanie wynikające z wyroku Sądu wydając decyzję w dniu 14 kwietnia 2009 r.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że postanowienie o odmowie zwrotu kosztów podróży na rozprawę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Postępowanie toczyło się z wniosku strony, a rozprawa administracyjna miała na celu ustalenie faktycznej daty zakończenia przez budowy budynku rekreacyjnego, wobec rozbieżności

w zeznaniach świadków. Ponadto, z notatki służbowej wynika, w tym dniu strona przeglądała również akta sprawy i wykonała dokumentację fotograficzną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że pozostałe zarzuty nie podlegają ocenie przez organ odwoławczy w tym postępowaniu.

W złożonej skardze D. i Z.Ś. przedstawili przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz podtrzymali twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. Wywiedli ponadto, że jeżeli przyjęto dzień 8 lutego 2008 r. jako datę wszczęcia postępowania, to bezprzedmiotowe było merytoryczne rozpatrywanie wniosku złożonego w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Skarżący stwierdzili, że postępowanie zostało jednak wszczęte przed dniem 31 grudnia 2007 r. Zarzucili, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie bez udziału stron i z rażącym naruszeniem ich praw. Wskazali w tym względzie na brak informacji o pismach kierowanych do innych organów w związku z toczącym się postępowaniem oraz na wydanie decyzji bez wysłuchania strony co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślili, że faktyczną datę zakończenia budowy wykazali poprzez zeznania M.B., zeznania i pisma Z. i M.K., pismo J.T. oraz własnymi twierdzeniami. Wywiedli, że w postępowaniu administracyjnym możliwe jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność odmiennej treści oświadczeń woli, niż ujawniona w dokumencie urzędowym - akcie notarialnym. Wskazanie w akcie notarialnym, że przedmiotem sprzedaży była niezabudowana nieruchomość, nie wyklucza automatycznie, że na tej nieruchomości był jednak posadowiony budynek. Jednocześnie skarżący wskazali, że oświadczenie woli o braku zabudowy przedmiotowej działki było prawdziwe w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sporny obiekt nie jest bowiem trwale z gruntem związany, wobec czego nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe skarżący zamierzali wykazać przy pomocy nowej inwentaryzacji powykonawczej. Stwierdzili, że niedopuszczalne było wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, który strona złożyła osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji rano dnia 14 kwietnia 2009 r. Zarzucili ponadto zaskarżonej decyzji brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Za nieuprawnione uznali twierdzenie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądzał datę zakończenia postępowania administracyjnego.

Zarzucili ponadto, że zaskarżona decyzja rozstrzygając jednocześnie kwestię kosztów wezwania na rozprawę, narusza prawo. Postępowanie w tym przedmiocie jest odrębne od postępowania merytorycznego, wobec czego organ powinien był wydać odrębną decyzję w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie podzielił poglądu skarżących, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do zbadania daty powstania samowoli budowlanej. Podkreślił, że postępowanie dotyczyło legalizacji samowoli budowlanej budynku rekreacyjnego a nie szopy. Ponieważ zdaniem organu odwoławczego, skardze podniesiono także kwestie, które były już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, to zarzuty te nie zostały uwzględnione przez ten organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi

w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat,

M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis

w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy

nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który może mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty można uznać za zasadne.

Wymaga podkreślenia, że prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, z uwagi na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania prawa i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek organów orzekających przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe stosowanie przepisów procesowych bowiem jest jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat prowadzonego postępowania. W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe i precyzyjne unormowanie procedury, ale również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności tych przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. Wszelkie uchybienia w tym względzie powodują z reguły istotną wadliwość postępowania i pociągającą za sobą konieczność zastosowania procedur umożliwiających ich usunięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

19 października 1993 r., V SA 250/93, ONSA 1994/2/84).

Przypomnieć też należy, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji ma obowiązek kierowania się zasadami naczelnymi tego postępowania, wyrażonymi

w rozdziale 6 działu I K.p.a. Zasady te są wspólne dla całości postępowania. Ponadto, stanowią wiążące wytyczne dla wszystkich przepisów K.p.a. co oznacza, że są współstosowane z pozostałymi przepisami K.p.a. Nie wprowadzają nowych instytucji, lecz są realizowane przez przewidziane w dalszych przepisach instytucje kodeksowe.

Przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale jednocześnie – zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organ prowadzący postępowanie musi zapewnić stronie prawo do czynnego w nim udziału na każdym etapie. Zasada określona w art. 7 K.p.a. realizowana jest przez obowiązek organu określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i obowiązek przeprowadzenia z urzędu tych dowodów. Nie mają więc racji skarżący wywodząc, że organy nadzoru budowlanego nie mogły w niniejszej prawie prowadzić postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktycznej daty zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego, będącej przesłanką zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdyż jest to obowiązek organów orzekających w sprawie.

Zasadnie jednak zarzucili, że w postępowaniu tym naruszono ich prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., ale tylko w przypadkach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2 art. 10). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego

a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska,

A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005,

str. 164).

Realizacja tej zasady w toku postępowania wyjaśniającego polega na umożliwieniu stronie korzystania z jej uprawnień przewidzianych w art. 73, art. 74, art. 77 § 4, art. 78 § 1, art. 79, art. 81, art. 90 § 2 pkt 1, art. 92, art. 94 § 2 i art. 95 § 1 K.p.a.

Z art. 79 K.p.a. wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a ponadto ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Co więcej, strona ma prawo zgłaszać wnioski dowodowe, które organ administracji musi uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Natomiast na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje

i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego (art. 95 § 1 K.p.a.). Natomiast art. 81 K.p.a. przewiduje, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

z wyjątkiem przypadku przewidzianego w art. 10 § 2 K.p.a.

W stanie faktycznym sprawy zasadny jest zarzut, że uprawnienia stron do czynnego udziału w postępowaniu były ograniczane.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nieprawidłowo wezwano skarżących na rozprawę, która odbyła się w dniu 9 maja 2008 r. Przede wszystkim wezwanie na tę rozprawę, doręczono skarżącym w dniu 5 maja 2008 r., co narusza art. 92 K.p.a., zgodnie z którym termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Ponadto, w wezwaniu skierowanym do skarżących błędnie podano datę rozprawy jako dzień 9 kwietnia 2008 r. Bez znaczenia jest fakt, że Z.Ś. w dniu 30 kwietnia 2008 r. przejrzał akta sprawy i zrobił kopię tych akt, w tym wezwania z dnia 22 kwietnia 2008 r. Nie jest to bowiem prawidłowy tryb doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, w szczególności tryb przewidziany w art. 42 § 2 K.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość doręczenia pism również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niemniej jednak nie zwalnia to organu administracji z określonego w art. 39 K.p.a. obowiązku doręczenia pism za pokwitowaniem. Ponadto z notatki służbowej z dnia 30 kwietnia 2008 r. nie wynika, jakie dokumenty fotografował skarżący i czy skopiował każdy dokument znajdujący się w tych aktach, w tym wezwania świadków, w których podano właściwą datę rozprawy, tj. 9 maja 2008 r.

Podnieść należy, że organ administracji publicznej, wyznaczając termin rozprawy powinien był mieć na uwadze fakt, że doręczenie wezwań na rozprawę lub zawiadomień

o rozprawie powinno nastąpić przynajmniej na siedem dni przed datą rozprawy szczególnie, że strony mieszkają w W., czyli w znacznej odległości od siedziby organu.

Z powyższego wynika, iż rozprawę w dniu 9 maja 2008 r. należało obligatoryjnie odroczyć, w na podstawie art. 94 § 2 K.p.a., tym bardziej, że przed datą przeprowadzenia rozprawy strona wnioskowała o zmianę jej terminu z uwagi na chęć uczestniczenia

w przeprowadzanych na rozprawie dowodów z przesłuchania świadków. Tylko bowiem nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (art. 94 § 1). W stanie faktycznym sprawy nie można zaś przyjąć, że skarżących wezwano prawidłowo. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że z naruszeniem art. 92, art. 94 § 2 i art. 8 K.p.a. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę w dniu 9 maja 2008 r. oraz przesłuchał świadków z naruszeniem także art. 79 § 1 i § 2 K.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że wezwania na rozprawę w dniu 5 sierpnia

2008 r. i w dniu 11 marca 2009 r. doręczone zostały skarżącym z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 92 K.p.a.

Zasadny jest także zarzut, że skarżących nie zawiadomiono o przeprowadzeniu w tych dniach dowodów z przesłuchania świadków. Taki obowiązek przewiduje wprost art. 79 § 1 K.p.a. Samo wezwanie stron postępowania na rozprawę nie oznacza zrealizowania jednocześnie obowiązku poinformowania ich o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a., jest bowiem zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić stronie przygotowanie się do tych czynności (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 507). Zachowanie wymogu art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej (por. Cz. Matysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2007, str. 600).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie powyższego obowiązku oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 664/95, LEX nr 27053 i z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85,ONSA 1986, nr 1, poz.13). Niezawiniony brak uczestnictwa strony w postępowaniu wyjaśniającym należy do istotnych wad postępowania, skutkujących uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania

z udziałem strony, jest też przesłanką do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4). Zawiadomienie o tych czynnościach ma więc charakter obligatoryjny, bez względu na istotę, wagę i treść przeprowadzanego dowodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806).

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 86 zd. pierwsze K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Skarżący nie musieli więc wiedzieć, że na rozprawie będą przesłuchani świadkowie, skoro tylko wezwano ich do stawiennictwa na rozprawie, bez udzielenia dodatkowych informacji.

Należy natomiast wyjaśnić skarżącym, że Kodeks postępowania administarcyjnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie generalnej zasady podejmowania czynności dowodowych z udziałem strony. Tak więc organ administracji nie narusza prawa, jeżeli nie zawiadamia strony o wystąpieniu do innego organu administracji publicznej z pismem o udzielenie informacji lub wydanie dokumentu, niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z wykładni językowej art. 79 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia jedynie dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Zatem zarzut dotyczący naruszenia prawa do czynnego udziału skarżących w kontrolowanym postępowaniu, poprzez nieprzesyłanie im każdego wystąpienia organu administracji do innych instytucji, nie jest zasadny.

Stwierdzić natomiast należy, że organ pierwszej instancji powołał się w swojej decyzji na fakty wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej przez ten organ w sprawie o numerze ‘[...]’, z naruszeniem art. 77 § 4 zdanie drugie K.p.a. Wprawdzie powołuje wyjaśnienia skarżącej złożone w tej sprawie, lecz wbrew art. 77 § 4 zdanie drugie K.p.a., nie zakomunikował tego stronie w takim terminie, aby przed wydaniem decyzji przez organ strona mogła - w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 K.p.a. - ustosunkować się także do tych faktów. Zaznaczyć też należy, że odpisu tego protokołu nie ma w aktach sprawy, wobec czego ani organ odwoławczy, ani Sąd nie miał możliwości dokonania kontroli prawidłowości dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny tego dowodu.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10

§ 2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00 (LEX nr 50116) stwierdził, że prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony

o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji wprawdzie zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale nie zapewnił im realnej możliwości skorzystania z tego prawa. Skoro bowiem skarżąca, działając w sprawie także jako pełnomocnik swojego męża, zapoznała się z całością akt sprawy i w tym samym dniu zawiadomiła organ pierwszej instancji, że wypowie się w tej sprawie w terminie do 14 dni, to obowiązkiem tego organu było wstrzymanie się z wydaniem decyzji kończącej sprawę do końca tego terminu. Samo zawiadomienie strony o możliwości skorzystania z jej prawa przewidzianego w art. 10 § 1 K.p.a., bez zapewnienia realniej możliwości realizacji tego prawa, nie świadczy

o wypełnieniu obowiązku zawartego w tym przepisie. Skarżący zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skoro organ pierwszej instancji wydał po zapoznaniu się tylko skarżącej z aktami sprawy decyzje kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1, wiążą się ściśle z regulacją zawartą w art. 81 K.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (o ile nie zachodzi wyłączenie, o którym mowa w § 2 art. 10 K.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że podnosząc

w skierowanej do sądu administracyjnego skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. strona powinna wykazać, że pozbawienie jej możliwości udowodnienia swoich twierdzeń lub możliwości złożenia wyjaśnień mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157 i uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie FPS 6/2004, ONSAiWSA 2005/4, poz. 66). Warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że zamierzali dowodzić istnienia w okresie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na swojej działce "domku", który nie był trwale z gruntem związany, podobnie jak sporny domek letniskowy. W tym też celu wniosła także o zawieszenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu strona skarżąca wykazała istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Podnieść na marginesie należy, że w postępowaniu wszczętym na swój wniosek do chwili zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną, strona może modyfikować żądanie, cofnąć je oraz składać nowe wnioski dowodowe, co każdorazowo wymaga reakcji procesowej organu prowadzącego postępowanie, poprzez wydanie, np. postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu, przeprowadzeniu z urzędu innych dowodów czy np. umorzeniu postępowania.

Nie może być argumentem przemawiającym za naruszeniem prawa strony do rozpoznania jej wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego oraz obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej

z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony konieczność zachowania terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem Sądu zapadłym w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji. Wprawdzie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Należy jednak wyjaśnić, że przede wszystkim sąd administracyjny nie wszczyna takiego postępowania z urzędu, lecz niezbędne jest wniesienie skargi przez stronę. Warunkiem natomiast dopuszczalności wniesienia skargi,

o której mowa w cytowanym przepisie, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja wezwania ma przyczynić się do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu. Dopiero jeśli organ nie zastosuje się do wezwania, zaistnieje przesłanka do wniesienia skargi i zastosowania środków przewidzianych w art. 154 § 1 i § 2 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, str. 394). Ponadto, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 328). Zdaniem Sądu, nie można skutecznie postawić organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy po wyroku sądu administracyjnego organ ten prowadził postępowanie wyjaśniające, w konsekwencji którego musiał również zagwarantować stronom postępowania rzeczywistą możliwość realizacji ich uprawnienia przewidzianych m.in. w art. 10 § 1, art. 79 czy art. 92 K.p.a., bądź też wnioski procesowe stron tego postępowania obligowały organ do wydania aktów prawnych, które zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. mogły być przedmiotem zaskarżenia do organu wyższej instancji, co w konsekwencji skutkowało koniecznością wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do art. 36 K.p.a.

Zasadnie też skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza

art. 107 § 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że istotą odwołania jest ponowne rozpoznanie

i rozstrzygnięcie sprawy. Organ drugiej instancji nie może zatem odnieść się w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym tylko wybiórczo do niektórych kwestii prawnych

i faktycznych podnoszonych przez stronę. Obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie nawet wówczas, gdy pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt

II SA/Sz 370/08 zamieszczony w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew przekonaniu organu odwoławczego tylko kwestia właściwej daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie została przesądzona w wyroku tutejszego Sądu zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 34/08, w którym Sąd wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca w dniu wyznaczonym przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 8 lutego 2008 r. oraz kwestia bezczynności organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do skrótowego przedstawienia przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, ocenił jedne z dowodów zebranych w tym postępowaniu i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Brak jest natomiast odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym dostępu do akt sprawy, pominięcia wniosku o zawieszenie postępowania, a przede wszystkim oceny przeprowadzenia postępowania dowodowego

i zgromadzonych dowodów w sprawie.

Odnosząc się do kwestii odmowy zwrotu kosztów postępowania na wniosek skarżącej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest więc postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, ale nie w decyzji. Na postanowienie to służy bowiem zażalenie i – w dalszej kolejności - skarga do sądu administracyjnego. Ustawodawca przewidział zatem rozłączność decyzji kończącej postępowanie w danej instancji i postanowienia ustalającego wysokość opłat i kosztów postępowania w sprawie. Wydaje się tu dwa akty administracyjne o różnej randze prawnej i wyraźnie rozdzielone (M. Jaśkowska [w:]M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks ... str. 1112-1113). Zatem, organ administracyjny nie może rozstrzygnąć o kosztach postępowania w treści decyzji administracyjnej, jest bowiem skrępowany normą o charakterze dyspozycyjnym, zawartą w § 1 art. 264. Oczywistym jest też, że rozstrzygnięcie w drugiej instancji w przedmiocie kosztów postępowania musi być zawarte w postanowieniu wydanym w postępowaniu zażaleniowym.

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie organ pierwszej instancji rozstrzygnął kwestię zwrotu kosztów na wniosek skarżącej w formie postanowienia, jednakże nieprawidłowo pouczył ją o braku możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Należy też zauważyć, że doktrynie ukształtował się pogląd, że wobec jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 264 § 1 K.p.a. nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia

o kosztach postępowania przed wydaniem decyzji administracyjnej w danej sprawie. Wynika to z praktycznych, ale i prawnych przesłanek, bowiem tak wydane postanowienie mogłoby nie uwzględniać kosztów postępowania powstałych pomiędzy datą wydania postanowienia o kosztach a datą wydania decyzji. Nie ma natomiast przeszkód, by oba te akty doręczyć stronie w tym samym czasie (Cz. Matysz, [w:] Łaszczyca, A. Martysz,

A. Matan, Kodeks ..., str. 504).

Organ odwoławczy nie rozpoznał jednak tego zażalenia, gdyż nie wydał odrębnego postanowienia w tym przedmiocie, lecz tylko w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do tej sprawy. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto tę kwestię. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z art. 107 § 1 K.p.a. wynika zaś, że to rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07, LEX nr 489639).

Na marginesie należy stwierdzić, że zawarte w odwołaniu zażalenie skarżącej na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu kosztów podróży na rozprawę i przyznania strawnego wniesione zostało z naruszeniem art. 141 § 2 K.p.a. Postanowienie to doręczono skarżącej w dniu 13 kwietnia 2009 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął więc z dniem 20 kwietnia 2009 r. Natomiast zażalenie na to postanowienie zostało zawarte w odwołaniu od decyzji, wniesionym w dniu 28 kwietnia 2009 r., a więc po upływnie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie terminowi powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Przed wydaniem takiego postanowienia może zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organ odwoławczy powinien, zgodnie z art. 81 K.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się m.in. co do ewentualnego zawarcia w odwołaniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszałoby art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że do naczelnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się sformułowaną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz określoną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania stronom informacji, zgodnie z którą organ powinien czuwać, aby strona nie poniosła szkody

z powodu nieznajomości prawa. W prawie administracyjnym nie przyjmuje się bowiem fikcji powszechnej znajomości prawa.

Błędne są przy tym wywody skargi, że w sytuacji mylnego pouczenia strony o trybie zaskarżenia kwestia zachowania ustawowego terminu do wniesienia zażalenia jest bez znaczenia. Mylne pouczenie strony o trybie i terminie do wniesienia środków zaskarżenia nie wpływa bowiem na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg od daty ściśle określonej w art. 129 § 2 i art. 141

§ 2 K.p.a. Niemniej jednak błędne pouczenie strony nie powinno jej szkodzić, gdy strona się do takiego pouczenia zastosowała (art. 112 K.p.a.). Fakt mylnego pouczenia strony może więc stanowić podstawę do przywrócenia terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1896/06, postanowienie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 196/09, zamieszczone w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestia ta powinna być rozstrzygnięta przed rozpoznaniem spóźnionego zażalenia.

Zarzut wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania dopiero po rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej instancji z powołaniem się na tę okoliczność jako przesłankę uzasadniającą odmowę zawieszenia postępowania, pozostaje poza rozpoznaniem, gdyż jest to przedmiotem skargi skierowanej do tutejszego Sądu w sprawie

o sygn. akt II SA/Ol 740/09.

Z uwagi na fakt, że uchylenie zaskarżonych decyzji następuje wyłącznie z przyczyn formalnych, Sąd nie oceniał zasadności merytorycznych zarzutów skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 - art. 81 K.p.a., ustali istnienie w stanie faktycznym sprawy przesłanek określonych w art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W oparciu

o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy wyda rozstrzygniecie w sprawie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy rozpozna zaś zażalenie strony wniesione na postanowienie wydane w przedmiocie kosztów postępowania, uwzględniając przy tym uwagi Sądu dotyczące kwestii przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku