Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 662/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 48 ust. 1,  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Starosty O. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., (dalej – PINB), z żądaniem podjęcia stosownych czynności w związku z dokonaniem w ostatnich latach w budynku znajdującym się na działce nr [...] AM-[...] obręb W., najprawdopodobniej bez stosownych pozwoleń i zgłoszeń, przebudowy dachu i zmiany pokrycia dachowego. Po zawiadomieniu właściciela nieruchomości oraz wnioskodawcy o terminie kontroli organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, zaś ustalenia poczynione w trakcie tej czynności odnotowano w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli, którego załącznikiem jest dokumentacja fotograficzna.

Ustalenia w terenie dały organowi nadzoru budowanego podstawę do wszczęcia postępowania, którego przedmiot w zawiadomieniu kierowanym do właściciela nieruchomości zakreślono jako ,,nadbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w W. [...] , gmina D.". W toku postępowania organ I instancji wystąpił do Starosty O. z zapytaniem czy odnośnie zainwestowanej nieruchomości wydawano pozwolenie na budowę bądź przyjmowano zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Przy piśmie z dnia [...] r. Starosta O. podał, że w zasobach archiwum nie znaleziono dokumentów dotyczących rozbudowy, nadbudowy, przebudowy czy remontu przedmiotowego budynku. Z kolei na zapytanie organu Wójt Gminy D. wyjaśnił, że w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu (modernizację budynku). Dodatkowo podano, iż pismem z dnia [...] r. poinformowano właściciela nieruchomości o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W dniu [...] r. PINB w O. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013. poz.1409 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 23. ze zm., dalej – k.p.a.) nałożył na A.S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. następujących dokumentów:

1. zaświadczenia burmistrza o zgodności wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego w W.[...], gmina D., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego w W. [...], gmina D., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi projektu zagospodarowania działki oraz odpowiednie szkice i rysunki;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...] w W., gmina D.);

W sentencji postanowienia organ zaznaczył, że po spełnieniu wskazanych obowiązków, w drodze postanowienia zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, zaś w przypadku niespełnienia obowiązków w wyznaczonym terminie organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w toku postępowania ustalił, że w przedmiotowym budynku od strony drogi podniesiono 2/3 długości dachu, w wyniku czego powstała lukarna z dachem jednospadowym. Kontrola przeprowadzona na poziomie strychu potwierdza dokonaną ingerencję w konstrukcję dachu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestorem był W.S., który wykonał roboty w 1998 r. bez pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Inwestor uzyskał jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Według PINB inwestor nigdy nie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ani też nie uzyskał stosownej decyzji administracyjnej na wykonanie inwestycji. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie upoważniała do wykonania nadbudowy budynku, o czym inwestor został poinformowany pismem Wójta Gminy D. z dnia [...] r..

Organ zakwalifikował inwestycję jako samowolę budowlaną, co wynika z faktu, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, które nie obejmują jednak przypadku jaki miał miejsce w badanej sprawie. Organ nadzoru budowlanego w treści postanowienia dokonał szczegółowego wyjaśnienia w zakresie trybu legalizacyjnego opisanego w art. 48 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, wskazując nadto na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu postanowienia opisano także dalszy tryb postępowania warunkowany wykonaniem zawartego w rozstrzygnięciu nakazu lub też wydaniem nakazu rozbiórki w przypadkach także przez organ wymienionych.

Pismem z dnia [...] r. zobowiązany do wykonania określonych czynności wniósł o zmianę terminu zawartego w postanowieniu nr [...] uzasadniając to przedłużającą się procedurą zaopiniowania wykonanej nadbudowy. PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przychylił się do żądań strony i wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów do dnia [...] r..

Kolejny wniosek A.S. złożył w dniu [...] r. żądając zmiany terminu do dnia 30 marca 2017 r., co uzasadniał podobnie jak we wcześniejszym wniosku. W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym odmówił zmiany postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. W treści uzasadnienia rzeczonego postanowienia podano, że do inspektoratu wpłynęło pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., w którym negatywnie została zaopiniowana nadbudowa budynku, a dodatkowo organ dysponuje materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie stosowanego rozstrzygnięcia, zatem nieuzasadnione jest wydłużanie procedury legalizacyjnej.

W dniu [...] r. PINB w O. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 4, w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. nakazał A.S. rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w W., gmina D. wykonanej bez stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając wydany nakaz organ przywołał ustalony w toku postępowania stan faktyczny kwalifikując wykonane roboty jako samowolę budowlaną ze względu na wykonanie nadbudowy budynku bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Dostrzegając posiadanie przez ówczesnego właściciela decyzji o warunkach zabudowy PINB wyjaśnił, że nie uprawniała ona do wykonania przedmiotowych robót, o czym zresztą inwestor był informowany przez organ wydający tę decyzję. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne wykluczono prowadzenie legalizacji inwestycji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ze względu na właściwość art. 48 ustawy do samowoli budowlanej, tak zresztą zakwalifikowano poczynania inwestora.

Kontynuując rozważania organ nadzoru budowlanego I instancji wymienił warunki legalizacji samowoli budowlanej podając dokumenty jakie należy przedłożyć organowi prowadzącemu postępowanie. Zaznaczono przy tym, że w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Mimo przedłużenia na wniosek zobowiązanego wyznaczonego mu w tym względzie terminu do organu żądane dokumenty nie zostały dostarczone. Organ otrzymał jednak w dniu [...] r. pismo D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., w którym negatywnie zaopiniowano wykonaną nadbudowę budynku mieszkalnego bez możliwości dopuszczenia wykonanych robót na okres 20 lat, gdyż dopuszczenie byłoby sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obowiązującymi na terenie historycznego układu ruralistycznego. Końcowo organ I instancji podał, że mimo przedłużenia zobowiązanemu terminu do wykonania obowiązku zawartego w postanowieniu żądane dokumenty nie zostały przedłożone, a wobec niespełnienia przesłanek umożliwiających legalizację należało wydać nakaz rozbiórki.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. S. działając przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestował ją odwołaniem zawierającym wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W stosunku do kwestionowanej decyzji podniesiono szereg zarzutów w tym naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, (powtórzonych w skardze). Podsumowując nieprawidłowości zaistniałe zdaniem odwołującego się w prowadzonym postępowaniu, we wstępnej części pisma zaznaczono odwetowy charakter podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w sprawie czynności, nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w O., tj. z naruszeniem zasady praworządności, szybkości i prostoty postępowania, brak obiektywizmu i jego stronniczość, a także przekraczanie uprawnień i niedopełnianie obowiązków. W uzasadnieniu odwołania szczególnie mocno akcentowano prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady praworządności, co miało polegać na popełnieniu błędów przy wydawaniu postanowienia, co warunkowało prawidłowość samej decyzji. Zdaniem odwołującego się na gruncie obowiązującego prawa nie ma podstaw do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania opinii czy uzgodnienia w zakresie prowadzonych prac budowlanych w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jako wyłącznej formy działania konserwatora zabytków. Odwołując się do orzecznictwa zaznaczono, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Organ sięgnął ,,po nieznaną prawu opinię konserwatora zabytków, co do wykonanych robót budowlanych, co stanowi o przekroczeniu przez organy, w tym gminy, nadzoru budowlanego i konserwatora, powierzonych przez ustawę kompetencji. Nakładanie na inwestora w procesie legalizacyjnym takiego obowiązku, a tym samym rozszerzenie kompetencji konserwatora zabytków pozbawione jest podstawy prawnej. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotu zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków - wszystko to zostało kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę zarówno w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 31, art. 36 i art. 37) oraz w Prawie budowlanym (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 39). Ponadto formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków, jest - zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - pozwolenie, a nie opinia czy uzgodnienie".

Poza niezasadnym nałożeniem obowiązku uzgodnienia konserwatorskiego zwrócono uwagę na nakaz rozbiórki jako najdalej idącą sankcję, przy czym organ nie wykazał, że wykonana inwestycja nie jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w toku prowadzonego z naruszeniem zasady szybkości postępowania nie zebrał materiału dowodowego potwierdzającego, że budynek mieszkalny nie posiada dwuspadowego symetrycznego dachu, a kąt nachylenia połaci jest mniejszy niż 38° albo większy niż 45°, a ponadto, że przy przebudowie nie zachowano cech zabudowy historycznej, w szczególności elementów wykończenia elewacji, geometrii czy pokrycia dachu. Dla wykazania prawdziwości takiego zarzutu niezbędne byłoby przeprowadzenie analizy historycznej porównawczej, a takiej analizy brak. W dalszej części odwołania zarzucono organowi brak zbadania i wyjaśnienia charakteru wykonanych robót budowlanych, określając je zamiennie "budową" albo "przebudową", a także nie zbadanie czy istnieją przesłanki do legalizacji nielegalnego w jego ocenie obiektu. Oględziny przeprowadzone w sprawie uznano za powierzchowne, bez szczegółowych pomiarów i dokładnego opisu tych części, które uznano za samowolę budowlaną. Nie ustalono zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wskazano na uchybienia przepisom, w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej – DWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wynikających z akt administracyjnych, po czym zrelacjonował treść zapadłych rozstrzygnięć i ich motywy. W ramach własnych rozważań wyjaśnił on, wobec wątpliwości sygnalizowanych w odwołaniu, wynikające z ustawy Prawa budowlanego zasady dotyczące prowadzenia robót budowlanych i konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, omówiono też ustawowe definicje budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki. Zwrócono uwagę na odpowiedzialność właściciela obiektu za działania poprzednika prawnego z naruszeniem prawa, a także omówiono doniosłość pozwolenia na budowę.

Oceniając materiał dowodowy DWINB podzielił prawidłowość kwalifikacji poczynań inwestora jako nadbudowy i zaznaczył istniejącą możliwość jej legalizacji pod warunkiem wypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Możliwość taką ma też nowy właściciel nieruchomości, choć nie był inwestorem. Analiza twierdzeń odwołania spowodowała przyjęcie przez organ II instancji, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, bowiem są całkowicie nietrafione. Zakres robót został wskazany w protokole z oględzin oraz opisany w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Podzielono przyjętą przez organ I instancji kwalifikację prawną wykonanych robót jako nadbudowy stanowiącej w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowę. Za trafne uznano też przyjęcie, że skoro w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego uzasadniającego zakwalifikowanie robót jako remontu.

W dalszej kolejności zanegowano twierdzenia odwołania o uniemożliwieniu odwołującemu się legalizacji robót wskazując na nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i zmianę na wniosek strony wyznaczonego w tym celu terminu. Podkreślono, że zobowiązany nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów. Wyjaśniono więc, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Zdaniem DWINB zawarty w decyzji nakaz jest jednoznaczny i zakres robót nie budzi wątpliwości. Zauważano, że ,,Skoro postępowanie dotyczy nadbudowy wykonanej bez pozwolenia, nadbudowę tę widać gołym okiem to ww. nadbudowę należy rozebrać". Nie dostrzegł też organ II instancji naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny uznano za niebudzący wątpliwości. Finalnie wskazano, że zobowiązany nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych czego skutkiem jest orzeczenie rozbiórki.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję A. S. wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wnioski procesowe oparto na zarzutach naruszenia:

I. Przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 3 pkt 7 w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) poprzez zaniechanie zbadania i wyjaśnienia charakteru wykonanych przez poprzednika prawnego robót budowlanych, a tym samym ustalenia, czy zaliczały się do zwolnionych od uzyskania pozwolenia, a jeśli nie, to czy podlegały zgłoszeniu lub pozwoleniu,

2. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich zastosowanie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego:

a) nie wyjaśnił charakteru wykonanych przez poprzednika prawnego robót budowlanych, określając je "przebudową", "budową", a innym razem "samowolą budowlaną",

b) nie zbadał, czy wykonane przez poprzednika prawnego roboty budowlane podlegały zgłoszeniu czy wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę,

c) nie zbadał, czy istnieją przesłanki do legalizacji nielegalnego w jego ocenie obiektu,

d) nie ustalił, czy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli nie, to w jakim zakresie,

e) nie zebrał materiału dowodowego potwierdzającego, że budowa narusza inne przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane;

3. art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki orzeczenia rozbiórki;

4. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do legalizacji nielegalnego w ocenie organu nadzoru budowlanego obiektu;

5. art. 84 ust. 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie czynności kontrolnych i orzeczenie rozbiórki bez dokładnego wskazania tych elementów i/lub części budynku mieszkalnego, których nakaz dotyczy;

6. art. 36 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) oraz art. 48 w związku z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 11 pkt 5 lit. c, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że prowadzenie robót budowlanych w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej wymaga uzgodnienia i/lub pozwolenia konserwatorskiego;

II. Przepisów postępowania, w szczególności:

1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z wymienionymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa proceduralnego;

2. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcie słusznego interesu strony i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3. art. 7a k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku uzyskania nieznanej przepisom prawa formy uzgodnienia konserwatorskiego i odebranie uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, a tym samym rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść strony;

4. art. 77 w związku z art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, błędne i pozostające w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym ustalenia faktyczne, skutkujące nieuzasadnionym orzeczeniem o rozbiórce, a przy tym rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy;

5. art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny, a ponadto nieudowodnienie braku przesłanek do legalizacji nielegalnego obiektu;

6. art. 11 w związku z art. 107 § 3 i 4 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom ustawowym, nieodnoszącego się w ogóle do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a ponadto wewnętrznie sprzecznego.

W uzasadnieniu skargi, analogicznie jak w odwołaniu, zwracano uwagę na odwetowy charakter podejmowanych przez nadzór budowlany czynności i nienależyte wykonywanie zadań, co wynikać miało ze zgłoszenia przez skarżącego zastrzeżeń do stanu technicznego i estetycznego budynku przylegającego do budynku skarżącego, a stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego na skutek czego podjęto działania wobec zgłaszającego zagrożenie katastrofą budowlaną.

W pierwszej kolejności wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zanegowano prawidłowość wydanego nakazu rozbiórki jako wydanego na błędnej podstawie prawnej bo art. 48, a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro wykonanie nakazu miało by prowadzić do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącego, odwołującego się do wyroku sądu administracyjnego, orzekające organy nie miały podstaw do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania opinii czy uzgodnienia w zakresie prowadzonych prac budowlanych w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej, co miało stanowić wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jako wyłącznej formy działania konserwatora zabytków. Nieprawidłowość żądania uzgodnienia konserwatorskiego wyprowadzono w skardze z szerokiej analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane. Podobnie zacytowane orzeczenie sądu administracyjnego miało wykazać wydanie nakazu rozbiórki jako najsurowszego sposobu likwidacji skutków samowoli budowlanej tylko w ostateczności, a w niniejszej sprawie taki nakaz wydano mimo istnienia przesłanek do legalizacji. Według skarżącego organy nie wykazały, że wykonana inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w toku prowadzonego z naruszeniem zasady szybkości postępowania nie zebrały materiału dowodowego potwierdzającego, że budynek mieszkalny nie posiada dwuspadowego symetrycznego dachu, a kąt nachylenia połaci jest mniejszy niż 38° albo większy niż 45°, a ponadto, że przy nadbudowie i/lub przebudowie nie zachowano cech zabudowy historycznej, w szczególności elementów wykończenia elewacji, geometrii czy pokrycia dachu. Dla wykazania prawdziwości takiego zarzutu niezbędne byłoby przeprowadzenie analizy historycznej porównawczej, a takiej analizy w aktach brak.

Za odwołaniem ponowiono w skardze twierdzenia związane z zaniechaniem przez organy dokonania oceny charakteru wykonanych robót budowlanych, określając je zamiennie "budową" albo "przebudową". Jako konsekwencję tego zaniechania wskazano przedwczesne wszczęcie procedury z art. 48 zamiast np. z art. 49b, art. 50 czy art. 51 Prawa budowlanego. Z kolei twierdzenie niezbadania przez organy istnienia przesłanek do legalizacji nielegalnych w ich ocenie robót wiązano z powierzchownie przeprowadzonymi oględzinami (bez szczegółowych pomiarów i dokładnego opisu tych części, które uznano za "samowolę budowlaną"), nieustaleniem, czy "budowa" jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie, to w jakim zakresie.

Oceniono nadto, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na uchybienia innym przepisom, w tym przepisom techniczno-budowlanym, co zakwalifikowano jako błędną wykładnię i zastosowanie trybu z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki orzeczenia rozbiórki, a także błędną wykładnię i niezastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do legalizacji nielegalnego w ocenie organów nadzoru budowlanego obiektu.

Kolejny podniesiony w skardze zarzut także uzasadniano obszernymi fragmentami orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących konieczności precyzyjnego określenia części obiektu budowlanego objętej nakazem rozbiórki. Kwestionowano w tym zakresie stanowisko organu nadzoru budowlanego, który rozpoznając zarzuty odwołania podał, że "skoro przedmiotowe postępowanie dotyczy nadbudowy wykonanej bez pozwolenia, nadbudowę tę widać gołym okiem, to ww. nadbudowę należy rozebrać". Argument organu, tj. "gołe oko" określił skarżący jako nieprzekonujący o słuszności i zasadności przesłanek, jakimi organy kierowały się, orzekając rozbiórkę, a jednocześnie potwierdzający naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.. Podobną polemikę autor skargi podjął względem uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącego zakwalifikowania wykonanych robót jako nadbudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. uwzględnił wniosek skargi i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. skarżący podtrzymał skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konstrukcja wskazanego przepisu oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na akt administracyjny sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym akcie uchybień, których katalog został określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. dochodzi do uwzględnienia skargi. Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, aczkolwiek pozostaje związany granicami sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżony akt administracyjny lub czynność.

Przedmiotem sprawy jest wydany przez organ nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki samowolnie nadbudowanej części obiektu budowlanego. Niesprzecznie na gruncie prawa materialnego, a to ustawy Prawo budowlane (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz.1202 t.j.) proces inwestycyjny związany jest z koniecznością spełnienia określonych precyzyjnie warunków, zaś ich zaniechanie godzi w obowiązujący porządek prawny i skutkuje koniecznością władczej ingerencji organu administracyjnego umocowanego wolą ustawodawcy do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Na tle ustalonego przez organy stanu faktycznego nie podlega wątpliwości, że w [...] r. ówczesny właściciel przedmiotowego budynku mieszkalnego posiadając wyłącznie decyzję o warunkach zabudowy zmienił pokrycie dachu podnosząc go na długości [...] i wykonał lukarnę z dachem jednosadowym. Skarżący jako obecny właściciel nieruchomości nie wykazał aby roboty budowlane poprzedzono uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji we własnym zakresie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej dokonał czynności mających na celu ustalenie czy istotnie decyzja taka nie została wydana i uzyskał stosowne wyjaśnienia od organu, w którego kompetencjach pozostaje wydawanie tego typu rozstrzygnięć. Za organami, dostatecznie zdaniem Sądu wyjaśniającymi tę kwestię, powtórzyć można, że miało miejsce działanie sprzeczne z treścią art. 28 ustawy Prawo budowlane, bo prowadzono roboty budowlane bez decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy konieczność taka wynikała z obowiązujących przepisów.

Podobnie w dużej mierze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji stanowią odpowiedź na zarzuty odwołania i skargi względem zakwalifikowania zrealizowanej inwestycji jako nadbudowy. Skarżący nie widzi podstaw do takiej kwalifikacji robót, zarzucając zamienne używanie przez organy pojęć ustawowych, lecz nie dostrzega, że skutkiem zmiany konstrukcji dachu i wybudowania lukarny jest istotna zmiana parametrów obiektu budowlanego m.in. poprzez zmianę jego wysokości. DWINB klarował w uzasadnieniu decyzji zależności miedzy odbudową, nadbudową, rozbudową i budową, właściwie zresztą kwalifikując efekt poczynań inwestora. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie istnieją podstawy do podważenia dokonanej przez służby nadzoru budowlanego subsumpcji, bowiem ponad wszelką wątpliwość na objętej zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości dokonano nadbudowy.

Co do odwetowego charakteru postępowania prowadzonego w sprawie wyjaśnić przyjdzie, że żadną miarą nie może tego rodzaju twierdzenie stanowić skutecznego zarzutu dyskwalifikującego zaskarżony akt administracyjny. Służby nadzoru budowlanego podejmują z urzędu postępowanie w sytuacji, gdy powezmą wiedzę o naruszeniu przepisów prawa pozostających w ich kompetencji. Przyczyny wszczęcia postępowania pozostają zawsze obojętne dla kształtu rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie rzutują one w żaden sposób na kierunek rozstrzygnięcia czy też możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podobnie organ obligatoryjnie musi pomijać przesłanki jakimi kieruje się dany podmiot przystępując do realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy prawa materialnego nie przewidują ,,złagodzenia" podejmowanych środków prawnych, czy nawet odstąpienia od nakazu wykonania określonych czynności czy robót, w sytuacji gdy inwestor przykładowo choćby przez brak świadomości prawnej narusza obowiązujące przepisy.

Przystępując do oceny zasadniczych motywów skargi dotyczących nieprawidłowości na gruncie zastosowania przepisów prawa materialnego, a wręcz jak można by odkodować twierdzenia skarżącego, braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki, trzeba zwrócić uwagę na kształt obowiązujących regulacji. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ zmiana konstrukcji dachu czy lukarny nie została wymieniona w przepisie art. 29 Prawa budowlanego jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych w tym zakresie bez uzyskania pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki określony w art. 48 ust. 1 ustawy nie jest jednakże orzekany bezwzględnie. Jak bowiem wynika z przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ może wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego, (dla porządku należy dodać także nadbudowa w rozumieniu art. 3 ustawy też jest budową), może w ogóle podlegać tej procedurze (art. 48 ust. 2). W tym celu sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie, którym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 33 ust. 2 pkt 1) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2). Treść artykułu art. 48 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że projekt budowlany trzeba przedłożyć niezależnie od tego czy roboty budowlane jeszcze trwają, czy też zostały już zakończone. W tym drugim przypadku zmienia się jego funkcja i "projekt budowlany będzie miał raczej charakter inwentaryzacji powykonawczej, zaś typowe prace projektowe dotyczyć będą ewentualnych zmian w istniejącym stanie rzeczy - zmian koniecznych do doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem" (por. C. M., G. W., [...] budowlana w polskim prawie budowlanym, opublikowano: LEX 2013). Obowiązek uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi ma na celu zagwarantować, że legalizacja samowoli nie dokona się z naruszeniem przepisów innych aktów prawnych.

Jeżeli inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się druga faza postępowania legalizacyjnego. Złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, musi zbadać, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz czy projekt budowlany sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust.1). W razie pozytywnego ustalenia tych okoliczności organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Stosownie zaś do art. 49 ust. 3 ustawy w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust.1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o rozbiórce. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Brzmienie przepisu art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona można wydać jedynie w razie ustalenia, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz że wykonany został przez uprawnioną osobę.

Z powyższego wynika, że przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wprost nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przemawia za tym użyty w art. 49 ust. 1 ustawy zwrot: "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" (np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK [...], CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (II OSK [...], LEX nr 581004) "w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest dokonywana kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie". Dlatego też przesłanki legalizacji są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Tryb legalizacji samowoli budowlanej, a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie jest jednoznaczny. Sąd przywołał pełny przebieg postępowania legalizującego mając na uwadze rangę i treść zarzutów skargi, gdzie kwestionuje się uniemożliwienie skarżącemu legalizacji, czy wręcz brak zbadania inwestycji ze sztuką budowlaną czy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż w ocenie Sądu organy w żaden sposób nie dopuściły się uchybień podnoszonych przez skarżącego, a wręcz przeciwnie uczyniły wszystko, co wynika z obowiązujących przepisów, by nie korzystać ze środka ostatecznego w postaci nakazu rozbiórki. Skarżący zdaje się pomijać kluczową regułę wynikającą z obowiązujących przepisów, że organ bada możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, i faktycznie prowadzi analizę jej zgodności m.in. ze sztuką budowlaną i zapisami planu miejscowego, jednak wszelkich dokumentów dostarcza sprawca samowoli budowlanej. To na niego mocą wydanego w toku prowadzonego postępowania postanowienia zostaje nałożony w tym zakresie obowiązek. Ustawodawca pozostawił stronie możliwość, nie zaś obowiązek, legalizacji samowoli budowlanej. Dostosowanie się do warunków legalizacji choćby przez dostarczenie w terminie żądanych dokumentów i tak nie zawsze gwarantuje zalegalizowanie nieprawidłowo realizowanej inwestycji, bowiem od treści złożonych dokumentów będzie zależeć dalsze procedowanie przez organ. W niniejszej sprawie skarżący zobowiązany postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zmienionym zresztą co do terminu, nie przedłożył żadnego dokumentu, a mimo to za wydany nakaz rozbiórki obarcza organ, nie widząc przy tym, że pozostawał całkowicie biernym. Z treści skargi wynika zatem, że jej autor zakłada możliwość legalizacji samowoli budowlanej bez spełnienia obowiązków jakie zostały na niego nałożone. Uczynienie zadość takiemu żądaniu może być ocenione wyłącznie jako rażące naruszenie prawa i z tej to przyczyny organ nie miał innej możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego jak tylko wydanie nakazu rozbiórki samowolnie nadbudowanej części obiektu budowlanego.

Nie mogą przynieść zakładanego rezultatu te z zarzutów skargi, a wcześniej odwołania, które koncentrują się na naruszeniu kompetencji organów, czy też nakazaniu przedłożenia dokumentów w postaci uzgodnienia konserwatorskiego oraz wszystkie inne zarzuty tego rodzaju. Lektura wskazanego wyżej postanowienia pozwala na potwierdzenie, że PINB w O. zawarł w nim nakaz zawierający wyłącznie dokumenty, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie wiadomo zatem z jakiej przyczyny skarżący uważa, że organy naruszyły prawo. Być może do takiej konkluzji prowadzi go stanowisko konserwatora zabytków, który nie akceptuje możliwości funkcjonowania obiektu w kształcie nadanym mu samowolną inwestycją. Jest to jednakże problem wtórny. To przecież ubiegający się o legalizację ma wykazać zgodność inwestycji z przepisami. W tym celu ma przedłożyć projekt wykonanych robót sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, a dodatkowo posiadający opinie, uzgodnienia itd.. Skoro popełniona samowola miała miejsce na terenie objętym ochroną konserwatorską, to nie PINB w O. czy DWINB występowały do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. lecz zapewne uczynił to sam skarżący zamierzając uzyskać opinię do projektu budowlanego. PINB w O., jak wynika to z rozdzielników, tylko do wiadomości otrzymał pisma z dnia [...] r. i [...] r. adresowane do skarżącego, w których D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. opiniował negatywnie wykonane roboty. Stąd też organ miał podstawy do przywołania tego stanowiska w postanowieniu odmawiającym zmiany terminu dostarczenia dokumentów czy decyzji zawierającej nakaz rozbiórki. Końcowo co do tej grupy zarzutów stanowczo należy podkreślić, że organy nie naruszyły swoich kompetencji i nie żądały dokumentu bezpodstawnie. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący stanowisko w tym zakresie uzasadnia poglądem zaczerpniętym z orzecznictwa, jednakże wskazany wyrok dotyczy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawarte tam poglądy nie mogą być wprost odnoszone do postępowania legalizacyjnego. Stanowisko sądu zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 728/15 dotyczy faktycznie zagadnienia opinii konserwatorskiej ale względem przekroczenia uprawnień sąd wypowiada się w stosunku do organu gminy, a nie organu nadzoru budowlanego. Stąd też ferowanie poglądu o braku możliwości, czy nawet konieczności zaopiniowania projektu w określonych okolicznościach przez konserwatora zabytków zaczerpniętego z orzeczenia dotyczącego innego problemu prawnego i innego organu jest mocno nietrafna.

Nie można uznać za trafny stanowiska, że organy nie przeprowadziły w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego. Otóż protokół oględzin dokładnie odzwierciedla zakres samowolnie wykonanych robót. Dołączona do niego dokumentacja fotograficzna pozwala na stwierdzenie, które elementy budynku zostały nadbudowane. Sama decyzja dotyczy także nakazu rozbiórki nadbudowy budynku. Stąd też nie można uznać aby w przypadku ewentualnego postępowania egzekucyjnego, czy przy stwierdzaniu wykonania nakazu powstały wątpliwości. Zgodzić należy się ze skarżący, że organ w sposób dość nieprofesjonalny rozpoznał zarzut odwołania dotyczący tego zagadnienia twierdząc, że ,,nadbudowę widać gołym okiem". Zrozumiały jest jednak kierunek rozumowania organu, który zdaje się mieć na myśli, że część nadbudowana obiektu jest ewidentnie widoczna i bez konieczności prowadzenia jakichś szczególnych zabiegów czy badań daje się odróżnić od części nie objętej robotami budowlanymi. Na marginesie pokusić się można nawet o spostrzeżenie, że skoro inwestor nie prowadził robót na całym dachu budynku lecz jak ustalił to PINB ,,budynek jest dwukondygnacyjny częściowo podpiwniczony. Obiekt kryty jest dachem dwuspadowym z częściowo podniesionym dachem od strony drogi na 2/3 długości budynku. W ten sposób powstała lukarna z dachem jednospadowym", vide – protokół kontroli z dnia [...] r., to nie budzi wątpliwości jaki jest zakres samowoli budowlanej i czego dotyczy nakaz rozbiórki.

Dotychczas powiedziane powoduje, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. W związku z tym, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.