Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1751/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 132 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 2, art. 154 ust. 3, art. 149
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi U. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ, Fundusz) z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora U.[...] z siedzibą w [...], (odwołujący, skarżący) od decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 dla obszaru powiatu [...] i [...] oraz miasta [...] i [...], na okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2015 r., o kodzie postępowania nr [...] - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie prawnymi faktycznym.

W podstawie prawnej powołanej decyzji przywołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: K.p.a.).

Jeśli idzie o stan faktyczny, to dnia [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym wyżej rodzaju, dla obszaru ustalonych powiatów i miast.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 64 517 856,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Termin składania ofert w ogłoszeniu ustalono na dzień [...] października 2010 r. Otwarcie ofert nastąpiło [...] października 2010 r.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 6 ofert. Odwołujący złożył ofertę w dniu [...] października 2010 r.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

Odwołujący złożył ofertę na trzy miejsca udzielania świadczeń, w tym na komórkę organizacyjną określoną w Rejestrze Zakładów Opieki Zdrowotnej (RZOZ) przez część VIII kodu resortowego - kodem nieparzystym, tj. 4101- oddział kardiologiczny dla dzieci, co jest niezgodne z warunkami wymaganymi dla ogłoszonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w leczenie szpitalne, w zakresie dla dorosłych kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26, jednoznacznie określonym w ogłoszeniu.

W związku z zaistniałą sytuacją Komisja konkursowa w dniu [...] listopada 2010 r. wezwała odwołującego do złożenia wyjaśnień i przedstawienia powodu złożenia oferty niezgodnie z warunkami wymaganymi do zawarcia umowy, wskazując jednocześnie, że odwołująca złożyła również ofertę z tym samym miejscem udzielania świadczeń (oddział kardiologiczny dla dzieci), w postępowaniu nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia dziecięca - hospitalizacja, co jest zgodne z warunkami wymaganymi dla zakresu specjalności dziecięcej.

W odpowiedzi na wezwanie, odwołujący w wyznaczonym przez Komisję terminie poinformował m.in., że wskazana w ofercie jako miejsce udzielania świadczeń [...], jest jednym z [...] ośrodków w Polsce przygotowanym do leczenia dzieci, jak i pacjentów dorosłych, z wrodzonymi wadami serca. Zapewnia kompleksowość leczenia pacjenta od momentu stwierdzenia wady u dziecka po kontynuację leczenia w wieku dorosłym. Brak kontraktu na tego typu procedury pozbawi pacjentów dorosłych szansy na jakiekolwiek leczenie wad wrodzonych, co będzie stanowiło zagrożenie ich życia.

W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa podjęła decyzję o odrzuceniu oferty odwołującego w części dotyczącej miejsca udzielania świadczeń w komórce organizacyjnej o kodzie resortowym nieparzystym - oddział kardiologiczny dla dzieci, z powodu niespełnienia warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Protokołem z posiedzenia Komisji w części jawnej, w dniu [...] listopada 2010r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków formalnych 3 oferentów i przeprowadzeniu kontroli u 1 oferenta, Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 6 ofert, w tym ofertę odwołującego w części dotyczącej miejsc udzielania świadczeń w komórkach organizacyjnych o kodzie resortowym parzystym - oddziały kardiologiczne dla dorosłych, w odniesieniu do których Komisja stwierdziła spełnienie warunków formalnych. W części jawnej konkursu nie złożono żadnych protestów.

W dniu [...] grudnia 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu Komisja konkursowa poinformowała o wyborze 3 oferentów, w tym odwołującego, z dwoma miejscami udzielania świadczeń w komórkach organizacyjnych określonych w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - kodem parzystym (4100 - oddziały kardiologiczne dla dorosłych).

Dnia [...] grudnia 2010 r. odwołujący złożył w terminie odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Dyrektora [...] OW NFZ, w którym podniósł, iż Komisja konkursowa rozstrzygając przedmiotowe postępowanie nie uwzględniła jego oferty dotyczącej miejsca udzielania świadczeń - oddział kardiologiczny dla dzieci, a co za tym idzie naruszyła przepisy art. 149 ust. 2 i art., 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, wskutek czego został naruszony interes prawny odwołującego.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor r[...] OW NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w dniu 14 grudnia 2010 r. wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie oraz na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor [...] OW NFZ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie, na które została złożona oferta odwołującego, dotyczyło specjalności dla dorosłych. Tak więc, zgodnie z warunkami zarządzenia nr 69/2009/ DSOZ określonymi przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach oraz przepisami odrębnymi, warunkiem wymaganym do zawarcia umowy w przedmiotowym zakresie jest posiadanie przez świadczeniodawcę komórek organizacyjnych, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - oznaczone są kodem parzystym. Zatem wykazane przez odwołującą miejsce udzielania świadczeń w oddziale kardiologicznym dla dzieci, wpisanym w RZOZ część VIII kodu resortowego - kod nieparzysty nie spełniało warunków wymaganych do zawarcia umowy.

Od powyższej decyzji odwołujący w oparciu o art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach złożył do Prezesa NFZ odwołanie, w którym podniósł, iż w przedmiotowym postępowaniu zostały naruszone:

art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, polegające na bezpodstawnym odrzuceniu oferty, podczas gdy oferta odwołującego spełniała wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143 z późn. zm.);

art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, polegające na oparciu rozstrzygnięcia postępowania na zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. Nr 69/2009/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, które w opinii odwołującego jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, a tym samym sprzecznym z ustawą;

odwołujący zarzuca również, że nie wybranie jego oferty w części dotyczącej miejsca udzielania świadczeń - oddział kardiologiczny dla dzieci, przez Komisję konkursową, która w ocenie odwołującego złamała zasady prowadzenia postępowania, narusza jej interes prawny;

ponadto odwołujący podniósł, iż przedmiotowe postępowanie, jak i zaskarżona decyzja je sankcjonująca, są sprzeczne z zasadami uczciwości i równości handlowej, naruszając tym samym zasadę wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach.

Odwołująca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez [...] OW NFZ w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia - hospitalizacja.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ, odnosząc się do treści art. 152, 153 i 154 ustawy o świadczeniach, określił swoją rolę w toczącym się postępowaniu i wyjaśnił, w jakim zakresie podlega ono rozpatrzeniu. Przypomniał też, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, wskazane w wydanych zarządzeniach: - nr 69/2009/DSOZ z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne (ze zm.); - nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) oraz nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10, zarządzenia Prezesa NFZ są wiążące dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach.

Ustosunkowując się na wstępie do zarzutów odwołującej Prezes NFZ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 950/06) oraz wyroków NSA z dnia 16 marca 2011 r.; sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, z których wynika, iż: Prezes Funduszu kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie, zakreślonym art. 152 w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach. Zatem, w ocenie Prezesa NFZ, bada on jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta wyznaczony przez zasady określone w art. 134 ustawy.

Zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz opis stanu faktycznego, który miał miejsce podczas postępowania konkursowego, Prezes NFZ uznał, że Komisja konkursowa przeprowadziła postępowanie konkursowe zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz z wytycznymi zawartymi w uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odwołujący do oferty złożonej w przedmiotowym postępowaniu dołączył "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczył m.in., "że zapoznał się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania".

Uwzględniając powyższe, podnoszony przez odwołującego zarzut naruszenia przepisu art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach cyt. "polegający na oparciu rozstrzygnięcia postępowania na zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. Nr 69/2009/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, które jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, a tym samym sprzecznym z ustawą "jest bezpodstawny, o czym przekonuje m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt

VII SA/Wa 950/06), z którego wynika, iż: "(...) kwestionując warunki wymagane od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu, skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. (...)".

Mając na względzie powyższe orzeczeni WSA, odwołujący, przystępując do konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 zobligowany była spełnić wymagania określone zarządzeniem nr 69/2009. Złożenie przedmiotowego "Oświadczenia Oferenta", w tym przyjęcie do stosowania określonych przez Prezesa Funduszu warunków zawierania umów, które w treści § 9 ust. 1 i 2 ww. zarządzenia wyraźnie wskazują, że:

"1. Fundusz zawiera umowy wyłącznie ze świadczeniodawcami posiadającymi oddziały szpitalne, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego systemu resortowych kodów identyfikacyjnych odpowiadają lub zawierają się w zakresach określonych w załączniku nr 3 do zarządzenia 69/2009 ze zm.;

2. Kontraktowanie świadczeń w zakresach, o których mowa w ust. 1, odbywa się z uwzględnieniem podziału komórek organizacyjnych na specjalności zachowawcze i zabiegowe, na specjalności wykonujące usługi na rzecz dzieci i dorosłych oraz obowiązkiem spełnienia wszystkich wymaganych warunków zawierania umów oraz udzielania świadczeń określonych dla danego zakresu w rozporządzeniu i załączniku nr 3 do zarządzenia"; oznacza to tym samym zobowiązanie oferenta do złożenia oferty z wykazem miejsc udzielania świadczeń odpowiadającym kontraktowanemu zakresowi".

Z uwagi, iż ww. postępowanie, na które odwołujący złożył ofertę, dotyczyło specjalności dla dorosłych, wskazane przez odwołującego miejsce udzielania świadczeń w oddziale kardiologicznym dla dzieci nie spełniało warunków wymaganych do zawarcia umowy w przedmiotowym zakresie.

Odrzucenie oferty odwołującego przez Komisję konkursową w części dotyczącej miejsca udzielania świadczeń - oddział kardiologiczny dla dzieci, które nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, organ ten uznał za prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż odwołujący w ankiecie załączonej do oferty z miejscem udzielania świadczeń - oddział kardiologiczny dziecięcy, na pytanie ankietowe odnoszące się do spełnienia warunków wymaganych, określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w pkt. 1.1.6.2. cyt. "Czy oddział szpitalny w RZOZ w dziale III, rubryka 6, część VIII kodu resortowego jest oznaczony kodem parzystym?" udzielił odpowiedzi: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę spełniać od początku obowiązywania umowy", co jest niezgodne z dokumentacją rejestrową odwołującego, a także podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach, polegający na bezpodstawnym odrzuceniu oferty, podczas gdy oferta odwołującego spełniała wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego - nie znajdują uzasadnienia.

Ponadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, odwołujący złożył ofertę z tym samym miejscem udzielania świadczeń, tj. oddział kardiologiczny dziecięcy, w prowadzonym postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: kardiologia dziecięca - hospitalizacja, gdzie w wyniku rozstrzygnięcia tego postępowania oferta odwołującej została wybrana do zawarcia umowy.

Odnosząc się do stwierdzenia, że "Komisja konkursowa złamała zasady przeprowadzania postępowania", Prezes NFZ stwierdził, iż odwołujący w złożonym odwołaniu nie wskazał czynności Komisji konkursowej, które wskazywałby na złamanie zasad prowadzenia postępowania.

W omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. [...] OW NFZ - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie – udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Oferta odwołującego w części spełniającej warunki wymagane dla ogłoszonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26, o których mowa w rozporządzeniu i zarządzeniu nr 69/2009, określonym przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego i po dokonaniu oceny według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad, została wybrana w rozstrzygnięciu postępowania nr [...] z dwoma miejscami udzielania świadczeń - oddziały kardiologiczne dla dorosłych.

Reasumując, w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący zapoznał się z dokumentacją oraz zgłosił następujące uwagi:

"1. Brak informacji o wynikach rankingu otwarcia i zamknięcia uwzględniającego wyniki uzyskane przez innych świadczeniodawców;

2. Brak dokumentacji z wizytacji - kontroli przeprowadzonych w trakcie postępowania konkursowego u innych świadczeniodawców;

3. Brak ankiet złożonych przez innych świadczeniodawców;

4. Brak analizy konfliktu personelu u poszczególnych świadczeniodawców;

5. Brak udokumentowanych zasobów sprzętowych i kadrowych poszczególnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. "

W odniesieniu do powyższych uwag, organ odwoławczy zaznaczył, że aktami sprawy postępowania administracyjnego, toczącego się w oparciu o art. 154 ustawy o świadczeniach, które podlegają wglądowi odwołującego się na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. są: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, sposobu przyznawania punktacji w każdym z kryteriów oceny ofert oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych dotyczących innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej [ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.)].

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzono, że [...] OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Biorąc pod uwagę powyższe, nie został naruszony interes prawny odwołującej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona: U. w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 2, art. 68 ust. 2, art. 87 oraz art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 K.p.a. polegające na nieoparciu zaskarżonej decyzji na obowiązujących przepisach prawa;

art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2, art. 134, art. 140, art. 148 pkt. 1 oraz art. 149 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010r., mimo że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji zapadło z naruszeniem w/w przepisów ustawy o świadczeniach, tj. bezpodstawnie odrzucono złożoną przez skarżącego w postępowaniu przetargowym ofertę na świadczenie opieki zdrowotnej, z uwagi na niespełnienie wszystkich wymogów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, podczas gdy oferta spełniała wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego;

art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 146 ust 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., mimo że decyzja została wydana na podstawie przepisów zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r., nr 69/2009/DSOZ, niezgodnych z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia, w szczególności z § 4 i 5 rozporządzenia oraz przepisami Części I. A oraz części II. A. XXIII Załącznika nr 3 do przedmiotowego rozporządzenia określającego warunki świadczeń gwarantowanych z rodzaju leczenia szpitalnego w zakresie kardiologii dla dorosłych.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010r., a także zasądzenie od Prezesa NFZ kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia 14 grudnia 2010 r. stanowiły przepisy zarządzenia nr 69/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. Stosownie do treści przedmiotowego zarządzenia, warunkiem wymaganym do zawarcia umowy w części dotyczącej udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych jest posiadanie przez świadczeniodawcę komórek organizacyjnych, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - oznaczone są kodem parzystym. Z uwagi na fakt, że udzielanie przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych miałoby odbywać się w [...], a zatem w oddziale kardiologicznym wpisanym w RZOZ, część VIII kodu resortowego – kod nieparzysty, oferta skarżącego została w tej części odrzucona przez komisję konkursową z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. W myśl ust. 2 art. 15 w/w ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane m.in. z zakresu leczenia szpitalnego.

Stosownie do delegacji zawartej w art. 31d ustawy o świadczeniach Minister Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 29 sierpnia 2009 r. określił wykaz oraz warunki realizacji świadczeń gwarantowanych w zakresie leczenia szpitalnego. Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych w zakresie leczenia szpitalnego/kardiologia dla dorosłych zostały określone przede wszystkim w § 4 i 5 w/w rozporządzenia oraz w Części I. A oraz części II. A. XXIII Załącznika nr 3 do przedmiotowego rozporządzenia.

Skarżący odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03 (OTK-A 2004, nr 1, poz. 1), w którym – według skarżącego – zwraca się uwagę nie tylko na konieczność określenia zakresu świadczeń opieki zdrowotnej przysługujących w ramach środków publicznych, lecz również stwierdza, że prawo, na jakim opiera się system opieki zdrowotnej, musi w pierwszym rzędzie precyzyjnie określać zakres świadczeń finansowanych ze środków ubezpieczonego. Zakres takiego wykazu nie musi być nieograniczony, jak również nie powinien pozostawiać żadnych wątpliwości co do przysługujących obywatelowi świadczeń w ramach środków publicznych przeznaczonych na ten cel.

Celem wykazu świadczeń gwarantowanych jest zapewnienie dostępności do świadczeń zdrowotnych lub procedur medycznych najważniejszych z punktu widzenia zdrowotności społeczeństwa, o udowodnionej efektywności klinicznej, najbardziej opłacalnych z opcjonalnych lub alternatywnych oraz możliwych do sfinansowania w ramach dostępnych środków. Jednak wykaz świadczeń gwarantowanych powinien spełniać głównie rolę informacyjną i regulacyjną. Dla pacjenta stanowi źródło informacji o tym, jakie świadczenia opieki zdrowotnej będą finansowane w ramach środków publicznych lub za które będzie zobowiązany w części zapłacić. Dla świadczeniodawców wykaz świadczeń gwarantowanych stanowi informację o tym, za jakie świadczenia nie otrzyma płatności ze środków publicznych oraz jakie świadczenia są gwarantowane w ramach realizacji produktu kontraktowego ze środków publicznych i na jakich zasadach.

Rozporządzenia wydane na podstawie art. 31d powinny określać również warunki udzielania świadczeń. Oznacza to, że w rozporządzeniach powinny być wymienione nie tylko procedury lecznicze oraz jednostki chorobowe powiązane z tymi procedurami, ale także sposób, w jaki te świadczenia powinny być wykonywane, czy wręcz pewien standard ich wykonywania. Innymi słowy, rozporządzenia powinny określać, co się pacjentowi należy w ramach udzielanych świadczeń.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert warunki wymagane od świadczeniodawców.

Prezes Funduszu, ustalając przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców, de facto ustala również w sposób szczegółowy warunki udzielania świadczeń, co nie znaczy, w ocenie skarżącego, że posiada kompetencje do ich zmiany.

Zakres przedmiotowy umów zawieranych przez Fundusz powinien być tożsamy z zakresem świadczeń gwarantowanych. Z definicji świadczenie gwarantowane to świadczenie finansowane w całości lub współfinansowane ze środków publicznych na zasadach i w zakresie określonych w ustawie. Oznacza to, że każde świadczenie niebędące świadczeniem gwarantowanym nie może być finansowane ze środków publicznych. Kwalifikacja świadczeniodawców do zawarcia umowy powinna odbywać się na podstawie warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert ustalonych i ogłoszonych przez Prezesa Funduszu, a także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, dotyczące np. warunków fachowych i sanitarnych w zakładach opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu powinien ustalić wymagania tak, aby świadczeniodawcy, z którymi zawierane są umowy, byli w stanie zadośćuczynić obowiązkowi udzielania świadczeń gwarantowanych. (Komentarz do art. 31(a), art. 31(b), art. 31(c), art. 31(d) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...), [w:] K. Baka, G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, ABC, 2010.).

Stanowisko Ministerstwa Zdrowia w niniejszej sprawie jest jednoznaczne. Mianowicie, w piśmie z dnia [...] września 2010 r. wskazano, iż warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez prezesa NFZ w drodze zarządzeń wydawanych na podstawie art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, nie mogą modyfikować ani uzupełniać realizacji świadczeń określonych w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 31d ustawy. Mogą się natomiast odnosić wyłącznie do kwestii, które nie są normowane w drodze rozporządzeń, lub je doprecyzowywać, ale tylko w przypadku, gdy interpretacja przepisów rozporządzenia nie daje jednoznacznej odpowiedzi.

Fundusz natomiast jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z tych względów wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Przedmiot zamówienia powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Przedmiotu zamówienia nie można natomiast opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach).

Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 ustawy o świadczeniach). Złożoną w toku postępowania ofertę odrzuca się m.in. jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ( w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach).

Zgodnie z § 7 zarządzenia nr 68/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy musi spełniać wymagania określone w załączniku nr 3 do zarządzenia oraz w przepisach odrębnych. Załącznik nr 3 do przedmiotowego zarządzenia wskazuje m.in., iż jednym z warunków wymaganych do zawarcia umowy w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych jest posiadanie przez świadczeniodawcę komórek organizacyjnych, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - oznaczone są kodem parzystym.

Oferta skarżącego w części dotyczącej udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych spełniała wszystkie warunki wymagane przez przepisy ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, w szczególności w zakresie personelu, organizacji udzielania świadczeń oraz wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną. Mimo to oferta skarżącego została w tej części odrzucona przez Komisję konkursową z uwagi na fakt, że komórki organizacyjne służące do udzielania przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych oznaczone są w RZOZ przez część VIII kodu resortowego kodem nieparzystym, podczas gdy w myśl w/w zarządzenia winny być oznaczone kodem parzystym.

Powodem, dla którego komórki organizacyjne służące do udzielania przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych oznaczone są w RZOZ przez część VIII kodu resortowego kodem nieparzystym jest fakt, że leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych miałoby odbywać się w [...]. W [...] skarżący udziela świadczeń opieki zdrowotnej zarówno w zakresie kardiologii dziecięcej, jak i kardiologii dla dorosłych. Leczenie w [...] dorosłych zapewnia kompleksowość leczenia pacjenta, który jako dorosły może kontynuować w [...] leczenie wrodzonej wady serca stwierdzonej i leczonej u niego w wieku dziecięcym. Zaskarżona decyzja ogranicza prawo dorosłych świadczeniobiorców do leczenia stwierdzonych u nich w wieku dziecięcym wad serca poprzez pominięcie ich w możliwości uzyskania świadczeń, a tym samym ogranicza ich prawo, określone w art. 15 ustawy o świadczeniach, do właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Powodem odrzucenia oferty nie były zatem racjonalne względy, takie jak jakość i dostępność udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną bądź cena i liczba oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej, a jedynie fakt, że komórki organizacyjne służące do udzielania przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych oznaczone są w RZOZ przez 1 część VIII kodu resortowego kodem nieparzystym. Przeprowadzenie postępowania konkursowego w sposób, w którym głównym kryterium oceny ofert nie są względy merytoryczne, a celem postępowanie nie jest wybór oferty, która zagwarantuje świadczeniobiorcom możliwie najlepsze i najtańsze świadczenia opieki zdrowotnej, jest sprzeczne z przepisami ustawy o świadczeniach oraz przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, powodem wadliwego i krzywdzącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego było oparcie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na przepisach zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009r., nr 69/2009/DSOZ, które szerzej niż przepisy ustawy o świadczeniach oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego określają wymogi do zawarcia umowy w części dotyczącej udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych. Przedmiotowe zarządzenie Prezesa NFZ wymaga bowiem posiadania przez świadczeniodawcę komórek organizacyjnych, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - oznaczone są kodem parzystym, podczas gdy ani w/w ustawa, ani rozporządzenie nie statuują takiego obowiązku. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego są aktami prawnymi wyższego rzędu niż zarządzenie Prezesa NFZ, a zatem zarządzenie nie może zmniejszać możliwości zawarcia umowy w części dotyczącej udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych. Wymogi wynikające z zarządzenia Prezesa NFZ mogą wprawdzie stanowić podstawę oceny ofert, ale nie mogą być wymogiem podstawowym (bezwzględnym), warunkującym przyjęcie oferty i udzielenie świadczeń. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., VI SA/Wa 769/09, Legalis.

Skarżący wskazał nadto, że zarządzenia Prezesa NFZ nie są wymienione w art. 87 Konstytucji RP i nie są tym samym źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Nie są również wymienione w art. 93 Konstytucji, który dotyczy aktów prawa wewnętrznego. Mimo to zawierają normy bezpośrednio lub pośrednio wykraczające poza konstytucyjny zakres przewidziany dla tego rodzaju regulacji i określają sytuację prawną podmiotów nie podległych organizacyjnie Prezesowi NFZ, tj. pacjentów, pracowników medycznych i innych świadczeniodawców.

Ponadto, postanowienia zarządzeń Prezesa NFZ rozstrzygające w istocie o prawach pacjentów oraz realizacji ich potrzeb zdrowotnych i przysługujących świadczeniach w ramach ubezpieczenia zdrowotnego (np. zakresie dostępu do kosztownych leków w ramach terapii niestandardowych) pozostają w kolizji z art. 68 Konstytucji RP. Prezes Funduszu zastępuje w powyższym zakresie ustawodawcę i w wydanych przez siebie zarządzeniach decyduje o ustaleniu zakresu należnych pacjentom świadczeń zdrowotnych. Jest poza sporem, że warunki i zakres udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, powinna określać ustawa.

Pozostaje to w opozycji z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co oznacza m.in., że przepisy prawa stanowią podstawę i granicę wszystkich działań państwa. Urzeczywistnienie tej zasady w procedurze administracyjnej stanowi przepis art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wobec powyższego zarządzenia Prezesa NFZ, nie będące źródłem prawa, nie mogą nakładać na oferentów dalej idących, dodatkowo punktowanych obowiązków i wymogów niż przewiduje ustawa i rozporządzenie. Zatem wytyczne (zarządzenia) Prezesa NFZ jako niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi są nieważne.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca godzi również w zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Równe traktowanie świadczeniodawców powinno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie i odpowiadającego im wynagrodzenia. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym zakłady opieki zdrowotnej, które wprawdzie posiadają komórki organizacyjne służące do udzielania przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych, ale komórki te są oznaczone są w RZOZ przez część VIII kodu resortowego kodem nieparzystym, a nie jak tego wymaga zarządzenie Prezesa NFZ - kodem parzystym, z góry przesądzało wynik postępowania konkursowego. Oznaczało bowiem, że te zakłady, w tym skarżący, nie miały praktycznych szans na wybranie ich oferty.

Zgodnie z przepisem art. 152 ww. ustawy o świadczeniach - każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga. Zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego, który wskutek niezgodnego z prawem odrzucenia w części jego oferty w postępowaniu konkursowym nie może zawrzeć umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym zarówno skarżący, jak i jego podopieczni, doznali poważnego uszczerbku polegającego na pominięciu ich w możliwości uzyskania świadczeń.

Na marginesie skarżący wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do absurdalnej sytuacji, w której skarżący w celu udzielenia pacjentowi świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych w [...] każdorazowo zwraca się do NFZ o wyrażenie zgody na leczenie. Zgoda taka jest przez NFZ każdorazowo skarżącemu udzielana, jednak finansowanie leczenia w zakresie kardiologia dla dorosłych odbywa się wówczas w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dziecięca, co zmniejsza ilość świadczeń zdrowotnych udzielanych dzieciom w [...].

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi.

Treść skargi wskazuje, w ocenie organu, iż skarżący błędnie interpretuje przepisy, na podstawie których zawierane są umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. W zaskarżonej decyzji zostało wyjaśnione, na czym polega postępowanie konkursowe, a także przedstawiono wyniki czynności wykonywanych przez komisję konkursową w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego. Analiza akt sprawy w II instancji postępowania administracyjnego nie wykazała istnienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, ani niezgodności działań komisji konkursowej z obowiązującymi przepisami.

Ustawa o świadczeniach w art. 146 ust. 1 pkt 1 - 3, w sposób nie budzący wątpliwości daje Prezesowi Funduszu prawo do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zarządzenia wydawane przez Prezesa Funduszu podlegają uprzedniej konsultacji zgodnie z przepisami prawa, a następnie są udostępniane do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu.

Tak więc oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, wskazane w zarządzeniu Nr 69/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne,

Podkreślić należy, co potwierdza dokumentacja postępowania, iż Dyrektor Oddziału Funduszu wskazał oferentom w "Ogłoszeniu nr [...] konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" z dnia [...] września 2010 r., wyżej przywołane przepisy mające zastosowanie dla tego postępowania.

Nadto skarżący do oferty składanej w postępowaniu dołączył "Oświadczenie Oferenta" z dnia [...] października 2010 r., w którym oświadczył m.in., że zapoznał się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Uwzględniając powyższe, zarówno podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jak też zawarte w uzasadnieniu złożonej skargi stwierdzenie skarżącego, że cyt. zarządzenia Prezesa NFZ, nie będące źródłem prawa, nie mogą nakładać na oferentów dalej idących, dodatkowo punktowanych obowiązków i wymogów niż przewiduje ustawa i rozporządzenia, zatem jako niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi są nieważne, są bezpodstawne. Na poparcie swojego stanowisk organ odwołał się do powołanego wcześniej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Skarżący, przystępując do przedmiotowego konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, był zobowiązany spełnić wymagania określone zarządzeniem nr 69/2009.

Z uwagi, iż ww. postępowanie, na które skarżący złożył ofertę, dotyczyło specjalności dla dorosłych, wykazane przez skarżącego miejsce udzielania świadczeń w oddziale kardiologicznym dla dzieci nie spełniało warunków wymaganych do zawarcia umowy w przedmiotowym zakresie.

Uwzględniając powyższe oraz odpowiedź skarżącego w ankiecie (część VIII) załączonej do oferty, dotyczącej miejsca udzielania świadczeń, podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, nie znajduje, według Prezesa NFZ, uzasadnienia.

Również podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób zachowanie uczciwej konkurencji, w omawianej sprawie nie został naruszony. [...] Wojewódzki OW NFZ - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarówno kryteria oceny ofert, jak i przedmiot zamówienia, zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpując opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie, określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu, dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego.

Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Oferta skarżącego w części spełniającej warunki wymagane dla ogłoszonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia – hospitalizacja E23, E24, E25, E26, o których mowa w rozporządzeniu i zarządzeniu nr 69/2009 ze zm. określonym przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego i po dokonaniu oceny według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad (w oparciu o kryteria ujęte w art. 148 ustawy o świadczeniach), została wybrana w rozstrzygnięciu postępowania nr [...] z dwoma miejscami udzielania świadczeń - oddziały kardiologiczne dla dorosłych.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu złożonej skargi oprócz zacytowania treści ww. przepisów skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów potwierdzających postawiony zarzut.

Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, bezpodstawne są zarzuty naruszenia przez Fundusz przepisów: art. 2, art. 68 ust. 2, art. 87 oraz art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Prezes NFZ wskazał, że [...] Oddział Funduszu ogłosił i przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia i umów o udzielanie świadczeń zdrowotnej w przedmiotowym zakresie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, uwzględniając w kwocie zamówienia ilość świadczeń i przewidzianą na zabezpieczenie świadczeń kardiologicznych (w tym kardiologii inwazyjnej, i elektroterapii) realizowanych przez świadczeniodawców, posiadających miejsce udzielania świadczeń na terenie wskazanym w ogłoszeniu konkursowym. Zatem nie można stwierdzić, iż w przedmiotowym postępowaniu ograniczono świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych z powodu wybranych w konkursie miejsc udzielania świadczeń. Organ zaznaczył też, że podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń, oddziały Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie.

Reasumując rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że skarżący:

przed przystąpieniem do postępowania konkursowego zapoznał się z warunkami postępowania, nie zgłosił do nich zastrzeżeń oraz oświadczył, że przyjmuje je do stosowania,

nie wykazał, iż Fundusz naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też w zarządzeniach Prezesa Funduszu - nie naruszono zwłaszcza zasady równego traktowania oferentów w toku postępowania

ponadto, ze skarżącym zostały zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, zarówno w zakresie dla dorosłych: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 z dwoma miejscami udzielania świadczeń - oddziały kardiologiczne dla dorosłych (w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania), jak też w zakresie kardiologia dla dzieci z miejscem udzielania świadczeń - [...] (w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe, nie został naruszony interes prawny skarżącego. Organ wydający decyzję zbadał zarówno ofertę skarżącego, jak i prawidłowość działania komisji konkursowej i nie znalazł przesłanek przemawiających za uznaniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., którą oddalono w części odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie kardiologii.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów, w tym – grupując je zgodnie z zasadami orzekania stosowanymi w sądownictwie administracyjnym – przede wszystkim przepisów Konstytucji RP, a w szczególności art. 2, art. 68 ust. 2, art. 87 oraz art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 K.p.a., polegających na oparciu zaskarżonej decyzji na zarządzeniach Prezesa NFZ, nie mających charakteru aktów prawnych, a także naruszenie konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, dalej – przepisów postępowania, w tym głównie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., łącząc ten zarzut procesowy, związany z niezastosowaniem tego przepisu (nieuchyleniem zaskarżonej decyzji) z naruszeniami prawa materialnego, a zwłaszcza art. 15 ust. 1 i 2, art. 134, art. 140, art. 148 pkt. 1 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach (odrzucenie w przetargu oferty skarżącego z uwagi na niespełnienie wszystkich wymogów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ), a także art. 146 ust 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, z którymi wspomniane zarządzenie Prezesa NFZ nr 69/2009/DSOZ jest niezgodne (dot. to w szczególności § 4 i 5 rozporządzenia oraz przepisów Części I. A oraz części II. A. XXIII Załącznika nr 3 do przedmiotowego rozporządzenia).

Generalnie biorąc, skarżący zarzucił, że stosownie do treści zarządzenia Prezesa NFZ nr 69/2009/DSOZ, warunkiem wymaganym do zawarcia umowy w części dotyczącej udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych jest posiadanie przez świadczeniodawcę komórek organizacyjnych, których specjalności określone w RZOZ przez część VIII kodu resortowego - oznaczone są kodem parzystym. Z uwagi na fakt, że udzielanie przez skarżącego świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia dla dorosłych miałoby odbywać się w [...], a zatem w oddziale kardiologicznym wpisanym w RZOZ, część VIII kodu resortowego – kod nieparzysty, oferta skarżącego została w tej części odrzucona przez komisję konkursową z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy.

Podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczą – generalnie biorąc – dwóch obszarów: naruszenia konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, co skarżący wiąże z naruszeniem art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wedle skarżącego, to postanowienia zarządzeń Prezesa NFZ rozstrzygają w istocie o prawach pacjentów oraz realizacji ich potrzeb zdrowotnych i przysługujących świadczeniach w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, naruszając tym samym art. 68 Konstytucji RP, a tym samym również zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Drugi obszar naruszeń skarżący wiąże z zarzutem, że tak istotna sfera życia społecznego jaką jest ochrona zdrowia została poddana regulacji przez akty – zarządzenia Prezesa NFZ, które nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji), a nawet nie zostały również wymienione w art. 93 Konstytucji, dotyczącym aktów prawa wewnętrznego. Mimo to, według skarżącego, zarządzenia Prezesa NFZ zawierają normy bezpośrednio lub pośrednio wykraczające poza konstytucyjny zakres przewidziany dla tego rodzaju regulacji i określają sytuację prawną podmiotów niepodległych organizacyjnie Prezesowi NFZ, tj. pacjentów, pracowników medycznych i innych świadczeniodawców.

Odnosząc się najpierw do zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia należy zauważyć, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP zawiera ogólnie sformułowaną normę, zgodnie z którą prawo to przysługuje każdemu. Art. 68 ust. 2 przyznaje natomiast obywatelom (i to niezależnie od ich sytuacji materialnej) równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (w czym kryje się obowiązek państwa do stworzenia i utrzymywania publicznej służby zdrowia – tak L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu., Liber, wyd. 5, Warszawa 2001, str. 116). Jednak już w drugim zdaniu tego przepisu (art. 68 ust. 2) stwierdza się, że "Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa." Tą ustawą jest właśnie ustawa o świadczeniach. W rezultacie zarzuty prawa do ochrony zdrowia sprowadzają się – przynajmniej w rozpatrywanej sprawie – do zarzutów wobec konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach. Dotychczas też Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, że przepisy tej ustawy są niezgodne z przepisami Konstytucji RP, w tym również z jej art. 2, statuującym demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej

W drugim obszarze skarżący tyko pośrednio odwołuje się do przepisów art. 87 i 93 Konstytucji RP wskazując, że zarządzenia Prezesa NFZ, niemające w charakteru źródeł prawa ani aktów prawa wewnętrznego, określają w istocie sytuację prawną podmiotów nie podległych organizacyjnie Prezesowi NFZ, tj. pacjentów, pracowników medycznych i innych świadczeniodawców.

Zarzutów takich dotyczy już szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniających m.in. charakter prawny zarządzeń Prezesa NFZ i ich rolę w systemie prawa.

Odnosząc się do tych kwestii trzeba na wstępie podnieść – za postanowieniem NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II GSK 368/07 - że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, otwierającym Dział VI ustawy: Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jest to zasada, która wskazuje na przewagę czynności o charakterze cywilnoprawnym w procesie poprzedzającym ustanowienie świadczeniodawcy. Umowa zawierana jest przez NFZ jako osobę prawną reprezentowaną przez składającego w imieniu NFZ oświadczenie woli dyrektora oddziału wojewódzkiego (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Zawarcie umowy następuje po wyborze świadczeniodawcy dokonywanym, znów co do zasady, w drodze konkursu ofert albo rokowań. W tym celu dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ powołuje komisję (art. 132 ust. 2 i art. 139 ust. 1 i 4). Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania, komisja ogłasza wynik konkursu, wskazując najkorzystniejszą ofertę lub oferty albo ustala, że wszystkie oferty zostają odrzucone (art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach i § 7 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 marca 2003 r. [Dz. U. Nr 55, poz. 493]).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie przedstawione etapy postępowania, prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur osoby prawnej i poprzedzającego zawarcie umowy ze świadczeniodawcą, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania. Przy zastosowaniu zasad prawa cywilnego zmierza się do złożenia w imieniu osoby prawnej cywilnoprawnego oświadczenia woli będącego elementem umowy ze świadczeniodawcą. Zdaniem NSA, wzorzec zaczerpnięty z prawa cywilnego obowiązuje również po złożeniu odwołania do chwili wyczerpania przez dyrektora oddziału NFZ możliwości uwzględnienia odwołania (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07, niepubl.). Ewentualne uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału NFZ i zawiadomienie na piśmie świadczeniodawcy nie ma żadnych cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Stanowi dodatkowy element postępowania konkursowego. Ustawodawca, w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej decyzji Prezesa NFZ rozpatrującego przekazane odwołanie, nie powołuje się na jakiekolwiek pojęcia z zakresu postępowania administracyjnego, w szczególności nie przewiduje możliwości wydania decyzji. W art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach mowa jedynie o powiadomieniu na piśmie świadczeniodawcy o tym, że uwzględniono odwołanie. Takie działanie w istocie stanowi jedynie etap toczącego się wewnątrz osoby prawnej postępowania poprzedzającego złożenie oświadczenie woli.

Po przekazaniu odwołania Prezesowi NFZ, tj. po zakończeniu postępowania toczącego się wewnątrz osoby prawnej według wzorców prawa cywilnego, rozpoczyna się postępowanie przed tym organem, do którego stosować należy przepisy K.p.a. Ustawodawca przyznaje wyraźnie Prezesowi NFZ kompetencję do wydawania decyzji administracyjnej. Wykonując tę kompetencję Prezes NFZ nie działa więc jako organ osoby prawnej, lecz jako organ administracji publicznej.

Na tym tle NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2011, sygn. akt II GSK 262/10, stwierdził, że "Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne, jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu K.p.a.) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa 93 Konstytucji RP. Tej różnicy nie dostrzega strona skarżąca błędnie utożsamiając nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji".

W konsekwencji "Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (...), że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach z zarządzeniami w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji. Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach".

W innym wyroku NSA - z dnia 25 maja 2011, sygn. akt II GSK 519/10, oddalającym skargę kasacyjną, w której podniesiono zarzuty w zasadzie identyczne jak w niniejszej skardze, Naczelny Sąd Administracyjny nie sprzeciwił się stwierdzeniom Sądu pierwszej instancji (WSA w Warszawie), według którego określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu wymagania mogą wiązać świadczeniodawców. W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia Prezes określa bowiem, na podstawie upoważnienia ustawowego, warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie i warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Sąd podkreślił, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia, przyznają Prezesowi NFZ kompetencje związane z określeniem warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Delegacja ta daje Prezesowi NFZ swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie (w powołanym wyroku szło o lokalizację miejsca udzielania świadczeń).

Ponadto, według Sądu, określenie konkretnych wymogów nie stanowi naruszenia prawa skarżącej i nie jest ograniczeniem konstytucyjnych gwarancji wolności jej działalności gospodarczej. Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja dokonała oceny wszystkich ofert z zastosowaniem tych samych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców.

Z kwestią charakteru prawnego (i przedmiotu) zarządzeń Prezesa NFZ i samego NFZ łączy się ściśle sprawa charakteru prawnego tych podmiotów. W postanowieniu NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II GSK 368/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "...zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych NFZ jest państwową jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną. Wobec tego oddzielić należy kompetencje organów osoby prawnej do wykonywania władztwa wewnętrznego i reprezentacji osoby prawnej w obrocie z udziałem innych podmiotów od przyznanych przez ustawodawcę kompetencji do wydawania aktów z zakresu administracji publicznej. Ta wstępna uwaga jest o tyle konieczna, że w skardze kasacyjnej zawarte są stwierdzenia, według których o administracyjnoprawnym charakterze postępowania poprzedzającego rozpatrzenie przez Prezesa NFZ odwołania o jakim mowa w art. 154 pkt 1-7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowią elementy władztwa tego podmiotu na etapie poprzedzającym zawieranie ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powoływany jest art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym Prezes NFZ określa istotne elementy postępowania konkursowego poprzedzającego zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Tak określone kompetencje są typowe dla organów stanowiących osób prawnych w toczących się wewnątrz tych podmiotów procesach przygotowujących (poprzedzających) wyrażenie na zewnątrz woli osób prawnych i nie stanowią o wyposażeniu tych organów w instrumenty administracyjno-prawne". Potwierdza to również postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1208/11, w myśl którego "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd (...), że Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 wymienionej ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6) [tak: postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 i z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08]".

Wypada tu jeszcze dodać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zakres regulacji objętej zarządzeniami Prezesa NFZ nie dotyczy spraw zasadniczych z zakresu świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, rozstrzyganych w drodze ustawy i/lub rozporządzeń, lecz spraw mniejszej wagi (w sensie społecznym), istotnych dla świadczeniodawców i wyraźnie nie mających rangi materii ustawowej. Należy przy tym zauważyć, że zarządzenia te dotyczą sytuacji prawnej – jak to stwierdza skarżący – innych podmiotów, nie podległych organizacyjnie Prezesowi NFZ, tj. pacjentów, pracowników medycznych i innych świadczeniodawców, w różny sposób. Są one bowiem z założenia kierowane do świadczeniodawców, ustanawiając obowiązujące ich warunki i wymogi związane z konkursami (przetargami) i zawieraniem umów o świadczenia; w sumie dotyczą one bezpośrednio podmiotów, które ubiegają się o zawarcie określonych umów z podmiotami reprezentującymi NFZ. Pamiętać przy tym trzeba – o czym była już mowa i co wynika z istoty relacji cywilnoprawnych – że są to relacje podmiotów równoprawnych (przynajmniej w założeniu) i NFZ nie ma możliwości prawnych przymuszenia do zawarcia umowy, której druga strona nie chce zaakceptować. Natomiast jeśli idzie o inne podmioty, które wymienia skarżący, tj. pacjentów, pracowników medycznych, podwykonawców, itp., to zarządzenia Prezesa NFZ – znów z założenia – nie oddziaływają na ich sytuację bezpośrednio, lecz w sposób refleksowy, poprzez przyjęcie określonych wymagań i warunków przez świadczeniodawcę, który zdecydował się na podpisanie konkretnej umowy.

I – jeszcze jedna – kwestia, mniej prawna, a bardziej organizacyjna. Mianowicie, zarządzenia Prezesa NFZ podejmowane są dla wszystkich umów zawieranych przez organy Funduszu, ich wszystkich rodzajów, zakresów, obszarów i in. Oznacza to w rezultacie, w przypadku NFZ, regulację prawną działań masowych, których indywidualizacja musi nasuwać trudności. Trudności te, jak zdaje się wskazywać przykład skarżącego, który uzyskał dwa miejsca kardiologiczne dla dorosłych i dwa miejsca dla dzieci, przy b. nietypowej specyfice działalności, są jednak do pokonania, mimo nie posiadania właściwego kodu resortowego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącego Sąd uważa, że niektóre z nich, dotyczące m.in. niezgodności zarządzenia Prezesa NFZ nr 69/2009/DSOZ z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (dot. to w szczególności § 4 i 5 rozporządzenia oraz przepisów Części I. A oraz części II. A. XXIII załącznika nr 3 do przedmiotowego rozporządzenia) zostały już w istocie, poprzez określenie charakteru zarządzeń Prezesa NFZ, wyjaśnione. Dotyczy to również zarzutów naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżoną decyzją przywołanych przez skarżącego przepisów ustawy oświadczeniach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; dotyczy to w szczególności art. 15 ust. 1 i 2, art. 134, art. 140, art. 148 pkt. 1 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach. Należy przy tym przypomnieć, że art. 15 ustawy dotyczy praw świadczeniobiorców, a więc znacząco wykracza poza granice skargi. W toku postępowania zachowano też zasady konkurencji (art. 134), właściwie określono przedmiot zamówienia (art. 140) oraz w prawidłowy sposób dokonano porównania ofert. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach już sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zauważył, że w uzasadnieniu złożonej skargi oprócz zacytowania treści ww. przepisów skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów (i wywodów) potwierdzających postawiony zarzut.

Wyjaśnieniu kwestii prawnych odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poświęcono w istocie znaczną część niniejszego uzasadnienia.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, choć przyznaje, że ograniczenie liczby miejsc dla leczenia dorosłych może być przez stronę skarżącą tak odbierane. Jest to jednak interes faktyczny, który nie podlega w kontrolowanym postępowaniu ochronie.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.