Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 61/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.1 pkt.3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77 , art.8, art. m9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T.N. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [....] z dnia 12 listopada 2013 r. znak [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 15 marca 2013 r. znak [....] o nałożeniu na T.N. obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [....] na działce nr [....] , uwzględniającego doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia

30 czerwca 2014 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Gminy w S. w dniu 31 lipca 1990 r. Nr [....] w związku z pozwoleniem na budowę z dnia 27 listopada 1979 r. Nr [....] , przy budowie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego na działce nr [....] w miejscowości M. , gmina S.

Postanowieniem z dnia 1 października 2010 r. znak: [....] PINB w M. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b wstrzymał roboty budowlane na budowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [....] , wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 20 października 2010 r. znak: [....] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. PINB w M. nałożył na inwestora - T.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 20 marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [....] , uwzględniającego doprowadzenie wykonanych dotychczas robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz uwzględniającego zmiany wynikające z tych robót.

Wyżej opisane postanowienie z dnia 1 października 2010 r. oraz decyzja z dnia 20 października 2010 r. zostały wskutek zażalenia i odwołania T.N. uchylone przez [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 31 marca 2011 r. odpowiednio postanowieniem znak [....] oraz decyzją znak [....] . Podstawą uchylenia rozstrzygnięć organu I instancji były wady postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Jako istotne odstąpienie organ I instancji wskazał jedynie zmianę usytuowania budynku względem granicy sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [....] , podczas gdy w aktach sprawy istnieją rozbieżności w oznaczeniu granicy między działkami [....] i [....] .

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r. znak: [....] PINB w M. wstrzymał roboty budowlane budowy obiektu budowlanego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr [....] , a następnie decyzją z dnia

15 marca 2013 r. znak: [....] nałożył na inwestora - T.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego dla ww. budynku mieszkalnego, uwzględniającego doprowadzenie wykonanych dotychczas robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ustalona odległość między granicą działek nr [....] i [....] a budynkiem na działce [....] wynosi w przybliżeniu około

2 m, zaś projekt zagospodarowania terenu, stanowiący element pozwolenia na budowę, przewidywał w tym zakresie wymiar 3 m. Ponadto, projekt budowlany, do którego odnosi się decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 1990 r. nr [....] , przewidywał otwory okienne w ścianie oddalonej 3 m od granicy działki, co było sprzeczne z obowiązującymi w okresie wydania tej decyzji (pozwolenia na budowę) przepisami. Tym bardziej istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zbliżeniu budynku ścianą z otworami okiennymi z projektowanej odległości 3,0 m do około 2 m jest sprzeczne z warunkami technicznymi, wynikającymi z ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z

1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), jak również obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi, określonymi w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, gdyby nawet przyjąć, że sąsiad wyraził zgodę na zbliżenie ściany z otworami okiennymi na odległość 3 m lub mniejszą od granicy działek, to zgoda taka, stojąca w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tamtym okresie przepisami, nie niesie skutków prawnych i nie sankcjonuje (nie legalizuje) stanu faktycznego przedmiotowego obiektu wybudowanego ze złamaniem prawa.

Odwołanie od decyzji w ustawowym terminie złożyła T.N. , podnosząc, że decyzja jest identyczna w treści z uchyloną przez organ odwoławczy decyzją PINB w M. z dnia 20 października 2010 r. Jak podała, w dniu

22 października 2012 r. złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Sprzeciw organu nadzoru budowalnego I instancji od przystąpienia do użytkowania został utrzymany decyzją organu odwoławczego, a sprawa znalazła się w sądzie – do sygn. akt II SA/Kr 1008/13.

Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [....] z dnia 12 listopada 2013 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłową przyjętą przez PINB w M. kwalifikację zmiany usytuowania obiektu budowlanego na terenie działki jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu II instancji, PINB w M. podjął właściwe działania, w pierwszej kolejności ustalając charakter odstępstw, a następnie nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła T.N. , wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Z uwagi na wniosek skarżącej zawarty w skardze o zawieszenie postępowania sądowego, WSA w Krakowie wydał w dniu 3 czerwca 2014 r., sygn. akt. II SA/Kr 86/14, na posiedzeniu niejawnym, postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego a następnie postanowieniem z dnia 15 styczna 2015 r., sygn. akt. II SA/Kr 86/14, podjął zawieszone postępowanie, uznając tym samym, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego do sprawy pod sygn. II SA/Kr 1008/13 w sprawie decyzji nr [....] MWINB w K. z dnia 22 maja 2013, znak [....] , w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [....] – nie ma jednak znaczenia dla kontrolowanej sprawy wobec braku związku przyczynowo-skutkowego wyniku tamtego w/w postępowania dla postępowania w obecnie kontrolowanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec uzasadnionych jej zarzutów, wskazanych poniżej, skargę należało uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - uchylić.

W nawiązaniu do podstaw prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, trzeba wyjaśnić, że ustawodawca przewidział potencjalnie sytuację sprzeczną z prawem, polegającą na tym, że dany podmiot prawa może realizować pozwolenie na budowę w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W związku z tym, zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409, ze zm.), dalej w skrócie u.P.b: " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Treść art. 50 u.P.B jest sankcjonowana normami zawartymi w treści art. 50a u.P.b., który stanowi, że "Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;

2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego".

Dla kontrolowanej sprawy istotne jest brzmienie art. 51 u.P.b. stwierdzającego, że " 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1".

Problemem prawnym do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest zgodność z prawem materialnym i proceduralnym stanowiska organu II instancji podnoszącego, że: 1) PINB w M. dokonał prawidłowego ustalenia zmiany usytuowania obiektu budowlanego na terenie działki nr [....] w miejscowości [....] , gmina [....] względem postanowień pozwolenia na budowę i zakwalifikowania tej zmiany jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; 2) a następnie, że PINB w M. prawidłowo zobowiązał skarżącą do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Trzeba przy tym wskazać, że w kontrolowanej sprawie sporna jest odległość zabudowy od granicy pomiędzy działkami nr [....] oraz nr [....] z uwagi na fakt, że skarżąca stwierdza dla potrzeb sprawy i postępowania wyjaśniającego, że przebieg ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [....] oraz nr [....] nie pokrywa się z przebiegiem granicy pomiędzy tymi działkami. Skarżąca jest zdania, że przedmiotowe ogrodzenie miało charakter tymczasowy i zostało wykonane w ten sposób, że jest cofnięte w głąb jej działki nr [....] w odniesieniu do przebiegu granicy - w związku z czym, dokonana na jej działce [....] zabudowa - od granicy z działką [....] - spełnia wymogi przewidziane w pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji, dla kontrolowanej sprawy fundamentalne znaczenie posiada ustalenie przebiegu granicy i ogrodzenia pomiędzy w/w działkami i jednoznaczne, nie budzące uzasadnionych wątpliwości i oparte na zasadzie prawdy materialnej, obiektywnej ustalenie przez właściwe organy administracyjne w jakich relacjach pozostaje faktycznie istniejące w rzeczywistości ogrodzenie pomiędzy działkami [....] i nr [....] do przebiegu granicy pomiędzy tymi w/w działkami.

W kontrolowanej sprawie jest jeszcze jedna istotna kwestia prawna wymagająca rozważenia przez właściwe organy administracji publicznej, którą pominęły przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, a którą jest prawidłowość odpowiedniego, precyzyjnego sformułowania sentencji decyzji administracyjnej, o której jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b., w ten sposób, aby nie posiadała wymiaru, cech klauzuli generalnej, której treść wypełnia według swego uznania i oceny stanu faktycznego i prawnego sam zobowiązany. Z treści zobowiązującej decyzji administracyjnej ma bowiem wynikać wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego, a wszelkie sfery dowolności w ramach tego wzoru powinny wynikać z treści powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem porównanie sentencji kontrolowanej decyzji z treścią jej podstawy prawnej wskazuje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. i w związku z tym sentencja jego decyzji, posiada zbyt ogólny charakter i nie nawiązuje do realiów stanu faktycznego sprawy przez brak konkretnych wskazań np. dotyczących wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ta uwaga i ocena Sądu ma charakter porządkujący, wyjaśniający kwestie związane z prawidłowym stosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b., ale powinna być brana przez właściwe organy pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Gdyby nie błędne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez właściwe organy wskazany błąd wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. powiązany z naruszeniem art. 107 k.p.a. - byłby zasadniczą przyczyną uchylenia kontrolowanych decyzji, z uwagi na ich wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wykaże poniższa część uzasadnienia, obie decyzje administracyjne zostały uchylone przede wszystkim z uwagi na naruszenie: zasady prawdy materialnej, obiektywnej zawartej w art. 7 w zw. z art. 77; zasady zaufania zawartej art. 8; zasady obowiązku informowania zawartej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to wszystko w sposób mający istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Wskazane błędy doprowadziły do nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia tym samym prawidłowe stosowanie prawa materialnego i tym samym posiada istotny wpływ/znaczenie dla wyniku końcowego sprawy. W celu zachowania wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego - Sąd uznał, że istnieje do wyjaśnienia istotny zakres kontrolowanej sprawy w związku z czym - uchylił decyzję organu II i I instancji.

Aby stosować prawidłowo normy prawa materialnego, uprzednio właściwe organy powinny dokonać odpowiedniego, wszechstronnego, zgodnego z zasadą prawdy materialnej, ustalenia stanu faktycznego sprawy, w związku z tym uchylenie obu decyzji było zdeterminowane wadami postępowania wyjaśniającego mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wyrażona w art. 7 in fine K.p.a. zasada prawdy materialnej, obiektywnej znajduje rozwinięcie w postanowieniach art. 77 K.p.a. stwierdzającego, że " § 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. § 2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. § 3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. § 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie".

Jednocześnie w art. 8 K.p.a. ustawodawca formułuje zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wskazującą organom władzy publicznej kierunek prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiąc, że " Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej".

Z kolei, zgodnie z art. 9 k.p.a. " Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Treść art. 9 K.p.a. wzmacnia odpowiednio zasadę zaufania stron postępowania do władzy publicznej.

W konsekwencji można stwierdzić, że postępowanie administracyjne wyjaśniające, dowodowe służy co najmniej dwóm wartościom, którymi są odpowiednio prawda materialna i zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej. Z kolei na tych dwóch wartościach opiera się m.in. konstytucyjna zasada sprawiedliwości demokratycznego państwa prawnego, oznaczająca równe traktowanie wszystkich według przyjętych przez ustawodawcę tych samych adekwatnych dla sprawy prawideł, zarówno w swym wymiarze proceduralnym jak i materialnoprawnym.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd zauważa, że na s. 3 uzasadnienia decyzji MWINB w K. z dnia 31 marca 2011 r. uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - znajduje się następujące stwierdzenie: " Organ I instancji nie ustosunkował się do podnoszonego przez stronę zarzutu, że ogrodzenie stanowiące punkt odniesienia przy dokonywaniu pomiaru odległości nie znajduje się w granicy pomiędzy działkami, tylko jest położone w odległości 70 cm od granicy, w głąb działki nr [....] oraz, że w latach 1979-2000 działka ewid. Nr [....] miała charakter rolny (KI-56). W aktach postępowania zalega kopia "mapy inwentaryzacji budynków oraz przyłączy wodociągowego, energetycznego i lokalnej kanalizacji sanitarnej" nr ark. 153.344.153, sporządzona przez geodetę uprawnionego H.W. Nr upr. [....] wg stanu na dzień 10 września 2008 (K.I-31. Mapa ta obrazuje stan faktyczny na działkach ewid. Nr nr [....] w sposób odmienny niż projekcie zagospodarowania działki (KI-33). Po przeliczeniu odległości według skali wynika, że budynek zlokalizowany na działce [....] wg tej mapy znajduje się w odległości 3 m. od granicy z działką [....] . W aktach sprawy znajdują się jedynie nie potwierdzone kopie tych dokumentów, stanowiących istotny dowód w sprawie. W związku z rozbieżnościami w oznaczeniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr [....] sprawa ta wymaga wyjaśnienia w oparciu o oryginalne, wiążące dokumenty geodezyjne".

Analiza akt kontrolowanej sprawy oraz treści zaskarżonych decyzji wskazuje, zdaniem Sądu, że ustalenia dowodowe w sprawie nie zostały poczynione w oparciu o w/w wskazówkę organu II instancji, przy czym MWINB w K. , w treści obecnie kontrolowanej decyzji nie ustosunkował się - dlaczego, z jakich wyjątkowych powodów za wystarczające uznał ustalenia stanu faktycznego w oparciu o potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie map sporządzonych dla zabudowy na przedmiotowym terenie, a nie , jak sam uprzednio twierdził, w oparciu o oryginalne, wiążące dokumenty geodezyjne. To działanie organu II instancji narusza zasadę zaufania uczestników i stron postępowania do administracji publicznej.

Kwestia ta wymaga jednoznacznego ustosunkowania się przez właściwe organy i wskazania z jakich ważnych, wyjątkowych powodów w aktach nie znajdują się oryginały wykorzystanych materiałów dowodowych i kto nimi dysponuje, co uniemożliwia tym samym dokonanie pełnej, pod względem wiarygodności i wymogów zasady prawdy materialnej, kontroli stanu faktycznego sprawy, stanowiącego punkt wyjścia dla stosowania norm prawa materialnego, w tym art. 50 ust. 1 pkt 3. u.P.b.

Właściwe organy powinny wykazać, że uczyniły wszystko w tym kierunku, aby w aktach sprawy znajdowały się oryginały wykorzystywanych w sprawie dokumentów geodezyjnych.

W treści uzasadnienia obecnie kontrolowanej decyzji organu II instancji, czyli MWINB w K. (s. 4) znajduje się stwierdzenie, że: "jednocześnie należy uznać, że PINB dokonał pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dołączonych do akt postępowania uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kserokopii map sporządzonych dla zabudowy na przedmiotowym terenie t.j. "mapa inwentaryzacji budynków oraz przyłączy wodociągowego, energetycznego i lokalnej kanalizacji sanitarnej (.....) dla działki nr [....] " w skali 1:1000 z datą 10.09.2008 r. (K. KI -131 akt PINB), mapa do celów projektowych dla działki nr [....] w skali 1: 500 z datą 25.01.2000 r. (KI-132 akt PINB), mapa do celów projektowych dla działki nr [....] w skali 1: 500 z datą 13.08.2010 r. (KI -137, KI-138 akt PINB), mapa do celów projektowych dla działki nr [....] w skali 1: 500 z datą 26.01.2000r. (k. KI-153 akt PINB). W uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB zaznaczył, że w jego opinii wiarygodne informacje dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [....] i [....] w M. zawierają mapy do celów projektowych sporządzone dla działki [....] sporządzone w skali 1: 500 ze względu na dokładniejsze odwzorowanie terenu w stosunku do map sporządzonych w skali 1: 1000 oraz bliskie sąsiedztwo w/w działki z działką nr [....] należącą do P. T.N. , co warunkowało konieczność zaktualizowania mapy przed przystąpieniem do sporządzenia projektu budynku mieszkalnego na terenie działki nr [....] . Jak również powyższe mapy wskazują na przebieg ogrodzenia pomiędzy działkami nr nr [....] pokrywający się w znacznej mierze z przebiegiem granic między w/w działkami (akta PINB – karta KI-137, K-139). Tut. Organ po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego podziela stanowisko PINB w M".

Sąd zarazem zauważa, że na kserokopiach map poświadczonych za zgodność z oryginałem, wykorzystywanych przez właściwe organy w ramach postępowania wyjaśniającego, brak jest pieczęci lub odpowiednio czytelnych pieczęci Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, poświadczających zgodność tych dokumentów z oryginałami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Kwestia ta powinna być wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W odniesieniu do powyższych i zacytowanych ustaleń dowodowych organu I i II instancji Sąd zauważa, że w odniesieniu do zasadniczego problemu przebiegu ogrodzenia w relacji z granicą - organy I i II instancji przyjęły, że przebieg ogrodzenia pomiędzy działkami nr nr [....] pokrywa się "w znacznej mierze" z przebiegiem granic między w/w działkami.

Zdaniem Sądu, sformułowanie "w znacznej mierze" powinno zostać dookreślone w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego z uwagi na rangę tych ustaleń dla stosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b.

Właściwe organy także nie wypowiedziały się, co powinny uczynić dla należytego wyjaśnienia sprawy, w przedmiocie skali potencjalnych odchyleń (skali dopuszczalnego błędu) przy odwzorowaniu terenu w stosunku do map sporządzonych w skali 1: 1000.

Z uwagi na, według informacji skarżącej i fakty znane Sądowi z urzędu, nadzwyczajne postępowania administracyjne prowadzone przez SKO w K. w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [....] w M. do sygn. akt [....] oraz prowadzone w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę na działce nr [....] przez Starostę [....] do sygn. akt [....] a także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na działce nr [....] w M. prowadzone przez Wojewodę [....] do sygn. akt [....] właściwe organy w sprawie powinny dodatkowo oceniać, uzasadniać i wykazywać samodzielną zdolność dowodową wykorzystywanych materiałów geodezyjnych związanych z działką nr [....] w M.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w przypadku kserokopii "mapy inwentaryzacji budynków oraz przyłączy wodociągowego, energetycznego i lokalnej kanalizacji sanitarnej (.....) dla działki nr [....] w skali 1:1000 z datą 10.09.2008 r. - mamy do czynienia z poświadczeniem zgodności kopii z kopią, co tym samym podważa stwierdzenie organu II instancji, że dołączone do akt postępowania kserokopie map są uwierzytelnione za zgodność z oryginałem map sporządzonych dla zabudowy na przedmiotowym terenie (Karta KI -131 administracyjnych akt sprawy).

Sąd zwraca także uwagę, że mapa do celów projektowych w skali 1:500 sporządzona na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej, mapy ewidencji gruntów oraz pomiaru uzupełniającego wykonanego w sierpniu 2010 dla działki nr [....] - istotna weryfikacyjnie, co podkreślają same organy, dla prowadzonych rozważań dowodowych organu I i II instancji - jest potwierdzona w dniu 16 stycznia 2012r. za zgodność kopii z kopią Karta KI-138 administracyjnych akt sprawy). Kwestią wymagającą uzupełnienia jest dołączenie oryginałów lub odpowiednie uwierzytelnienie tych dokumentów lub wyjaśnienie z jakich powodów nie jest to możliwe.

W zakresie obowiązków wynikających z zasady informowania stron postępowania, organy nie wskazały dostatecznie rangi i prawnego znaczenia własnych możliwości prawnych stron tego postępowania w przedmiocie przeprowadzenia na ich wniosek przez właściwe organy stosownego postępowania rozgraniczającego.

Sąd uwzględniając zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a podziela zarazem stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt. OSK 1754/13, LEX nr 1364252, zgodnie z którym w odniesieniu do obowiązków organu administracji publicznej wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., NSA w Warszawie stwierdził, że "Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu".

Skład rozpoznający podziela także pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. I OSK 1291/12 LEX nr 1421792 nawiązujący do zasady prawdy materialnej i obowiązków stron w zakresie zebrania materiału dowodowego, zgodnie z którym: " 1. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy".

Wobec wykazanego w kontrolowanej sprawie naruszenia przez właściwe organy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenia dla rozstrzyganej sprawy - przedwcześnie jest, zdaniem Sądu, ustosunkowywać się do zarzutu skarżącej, podnoszącego, że dokonane ustalenia co do stanu faktycznego nie posiadają znamion istotnego odstąpienia on warunków pozwolenia na budowę, o którym jest mowa w art.36a u.P.b.

Podsumowując powyższe rozważenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, właściwe organy powinny wziąć pod uwagę zalecenia i oceny Sądu sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.

W opisanym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił w pkt I sentencji wyroku: zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.