Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 679/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184, art. 209, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49b, art. 103 ust. 1 i 2, art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 37, art. 40 i art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 77 par. 1, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1905/16 w sprawie ze skargi E. W. i A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. W. i A. B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1905/16, uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako MWINB) z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od organu odwoławczego na rzec skarżących E. W. i A. B. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku (określanego dalej jako PINB) w dniu 2 lutego 2015 r. wykazały, że na działce nr [...] w miejscowości K., gm. [...] zlokalizowany jest m.in. budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wymiarach ok. 3,80 m x 6,00 m wraz z dobudową o wym. ok. 4,00 m x 1,50 oraz z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, zrealizowany samowolnie ok. 1990 – 1992 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB nakazał E. W. i A. B. wykonanie rozbiórki powyżej opisanego budynku gospodarczego .

Od powyższej decyzji odwołanie do MWINB złożyli w ustawowym terminie E. W. i A. B..

MWINB opisaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. – wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy inwestor powinien był przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Ponieważ wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

MWINB wskazał ponadto, że budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie wobec do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, wskazując na brak zgodności jego lokalizacji z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy budynek zrealizowany został na terenie leśnym i takie przeznaczenie terenu działki pozostaje do chwili obecnej, a zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem - w ocenie MWINB - organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podkreślając, iż zgodnie z treścią § 271 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu powinna wynosić 12 m, tymczasem sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi "ok. 0 m".

MWINB zauważył jednocześnie, że w treści decyzji objętej odwołaniem organ powiatowy wadliwie powołał przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym aktualnie, gdy tymczasem w związku z datą wszczęcia postępowania powinien zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Powyższe uchybienie jednak nie miało bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem powierzchnia zabudowy spornego budynku mieści się zarówno w wartości dopuszczalnej przepisami aktualnymi, jak i obowiązującymi uprzednio.

Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody strony skarżącej odnoszące się do niemających w niniejszej sprawie zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wynika jednoznacznie, iż w sprawie samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. jedynie w przypadkach obiektów podlegających obecnie reżimowi wskazanemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. MWINB podkreślił, iż charakter przedmiotowej inwestycji nie mieści się w dyspozycji obowiązującego obecnie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a zatem wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 103 powyższej ustawy, co w konsekwencji musi prowadzić do uznania braku podstaw prawnych prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r.

E. W. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję MWINB, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, których stosowanie dopuszcza art. 103 ust. 2 ustawy obowiązującej;

2. procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 23 – określanej dalej jako K.p.a.) poprzez brak właściwego zgromadzenia materiału dowodowego polegające na pominięciu ustaleń ostatnio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Joniec nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, uznając za błędne ustalenie, iż budowa spornego budynku gospodarczego podlegała obowiązkowi zgłoszenia, co miało decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Niewątpliwie bowiem przedmiotowy obiekt jest w rozumieniu obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. budynkiem gospodarczym, choć budzić może wątpliwości uznanie przez organ pierwszej instancji, że powierzchnia tego budynku wynosi 22,8 m2, a nie 28, 8 m2, a także, iż od 1 stycznia 1995 r. budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia zamiaru budowy, zamiast pozwolenia na budowę, o ile budynek nie przekracza oznaczonej w ustawie powierzchni. Zdaniem Sądu w czasie, kiedy przedmiotowy budynek był budowany (1990 – 1992 r.) obowiązująca ustawa z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) takiego pojęcia, jak "budynek gospodarczy" lub "zgłoszenie zamiaru budowy" nie znała. Zgłoszeniu, według tej ustawy, podlegała wyłącznie rozbiórka. W myśl Prawa budowlanego z 1974 r. przedmiotowy obiekt budowlany był po prostu budynkiem (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Dla legalnego wybudowania takiego obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym samowola budowlana, jakiej dopuścili się skarżący, nie mogła więc – z przyczyn wymienionych powyżej - polegać na wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia wykonywania takich robót. Polegała ona na tym, że skarżący wybudowali budynek bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę. I nie zmienia tego fakt, że organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dopiero po upływie ponad 20 lat od wybudowania budynku, orzekając w odmiennym już stanie prawnym, związanym z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu z tekstu jednolitego z dnia 2 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Zmiana bowiem stanu prawnego nie ma w tym wypadku żadnego wpływu na kwalifikację samowoli budowlanej i rodzaj naruszonego obowiązku, nakazującego uznać działanie za samowole budowlaną. Organy obu instancji ustaliły zatem naruszenie przez skarżących obowiązku, którego w dacie budowy nie mieli i którego nawet pod rządem nowej ustawy wykonać by nie mogli, bo rzeczą oczywistą prawnie jest, że zgłoszenia dokonuje się przed rozpoczęciem prac budowlanych, a nie wiele lat po ich zakończeniu.

Sąd wskazał również, iż zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z samej więc treści hipotezy tego artykułu wynika, że nakaz rozbiórki może dotyczyć wyłącznie takiego budynku, który albo jest dopiero w budowie, albo został wybudowany, ale bez prawem wymaganego zgłoszenia. Przy czym wymóg zgłoszenia przed wybudowaniem musi wynikać z obowiązującego prawa – ustawodawca użył określenia "wymagane".

W związku z tym Sąd uznał, iż decyzje PINB i MWINB naruszają nie tylko art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego błędne zastosowanie, ale również art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez działanie organów na podstawie błędnie ustalonych przepisów prawa, naruszenie obowiązku stania na straży praworządności i załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela i interesem społecznym, a także poprzez podważenie zaufania obywateli do władzy publicznej.

Sąd I instancji stwierdził również, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 103 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją wyżej wymienionego artykułu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że samowola budowlana skarżących powstała na skutek wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, przeto zastosowanie miałby art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ale z mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż legalność samowolnej zabudowy powstałej przed 1995 r. należy oceniać według przepisów obowiązujących w okresie ich budowy, stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, natomiast właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określić należy na podstawie przepisów tej ustawy .

Zdaniem WSA w Warszawie, naruszając nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, organ pierwszej instancji nie zastosował więc art. 37 ust. 1 i ewentualnie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis stanowi podstawę prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w ustalonym stanie faktycznym.

Organ nie stosując tego artykułu nie mógł również poprawnie przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, w celu ustalenia, czy nakazanie rozbiórki jest konieczne. PINB w żaden bowiem sposób nie ustalił, czy budynek ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974 r.). Ponadto - w ocenie WSA w Warszawie - organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy tak wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, przez co naruszył wyżej wymienione przepisy, ale także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekając wadliwie merytorycznie. MWINB powinien był zaskarżoną decyzję uchylić do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wykonując dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. MWINB nie mógł wskazać PINB okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu.

Sąd uznał natomiast za niezasadną argumentację skarżących, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Joniec nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w jakikolwiek sposób "legalizowały" samowolną zabudowę na terenie tej gminy. Żaden plan przestrzenny nie legalizuje zastałej samowoli budowlanej. Stanowisko odmienne byłoby contra legem, co najwyżej plan może być podstawą do postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania Sąd nakazał uwzględnić powyższą ocenę prawną. Wskazał ponadto, iż ustalając przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ obowiązany będzie ustalić przede wszystkim, czy przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był w dacie budowy przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę, lub czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). W związku z tym konieczne będzie przeanalizowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość skarżących, uchwalonego przez Radę Gminy już w grudniu 1988 r., a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Joniec nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w zakresie przeznaczenia tego terenu i możliwości ewentualnej legalizacji tego obiektu, doprowadzając do tego, aby w aktach sprawy znalazły się kopie lub odpisy obu powyższych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd nakazał również rozważyć organowi możliwość, jaka wynika z art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r., o ile jego ustalenia pozwolą na uznanie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, i możliwe jest wydanie inwestorowi lub właścicielowi decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W tym też celu Sąd polecił organowi ustalenie, czy nieruchomość skarżących znajduje się w strefie ochronnej w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i jakie ograniczenia z takiego faktu wynikają. Organ miał również wziąć pod uwagę obowiązujące w dniu zakończenia budowy przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, że wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia i decyzji je poprzedzającej oraz powołując się na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.) - orzekł jak w pkt. I wyroku opisanego na wstępie.

Jako podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd wskazał art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MWINB, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49b i 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ma on zastosowanie do obiektów budowlanych powstałych przed 1995 r., które w obecnym reżimie prawa budowalnego mieści się w zakresie art. 49b Prawa budowalnego z 1994 r.; organy nadzoru budowlanego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 - określanej dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 49b i 48 ustawy Prawo budowalne z 1994 r., przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i wydanej przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez skarżących;

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie przeprowadziły poprawnie postępowania legalizacyjnego w celu ustalenia czy nakazanie rozbiórki jest konieczne z uwagi na niezastosowanie przepisów dotychczasowych, tj. art. 37 ust. 1, ewentualnie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez E. W. i A. B. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 P.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi E. W. i A. B..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi E. W. i A. B. poprzez jej oddalenie. W przypadku natomiast uznania przez NSA, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 P.p.s.a., MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 203 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i A. B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy do wzniesionego samowolnie w latach 1990-1992 budynku gospodarczego zastosowanie znajduje art. 49b ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego, czy też należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., jak uważa Sąd pierwszej instancji.

Organy przyjęły, że skoro ze względu na wymiary przedmiotowego obiektu jego budowa wymagała stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zgłoszenia, to tym samym, do jego legalizacji zastosowanie znajdował art. 49b tej ustawy, dotyczący obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji natomiast do legalizacji tego budynku zastosowanie winny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a to z uwagi na treść przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, z tym że wyjątek od tej zasady wprowadził w art. 103 ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odesłanie w art. 103 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., w tym również do przedmiotowego budynku gospodarczego, skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w ustawie Prawo budowlane z 1974 r.

Skarżący kasacyjnie organ polemikę z tym stanowiskiem opiera na twierdzeniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że odnosi się on wyłącznie do art. 48, a więc do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a nie do art. 49b, a więc do obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest błędne z dwóch powodów.

Po pierwsze przedmiotowy obiekt nie został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, jak stanowi art. 49b ustawy Prawo budowalne z 1994 r., gdyż w czasie gdy był budowany (1990-92) w obowiązującej wówczas ustawie Prawo budowlane z 1974 r. nie było instytucji "zgłoszenie zamiaru budowy", ani też nie występowało pojęcie "budynek gospodarczy". W myśl ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przedmiotowy obiekt budowlany był budynkiem (art. 2 ust. 1) i zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Samowola budowlana nie polegała zatem na wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia, lecz na wybudowaniu budynku bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wskazuje, że po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektu tego mógł mieć zastosowanie art. 48 tej ustawy, a stosowanie tego przepisu wyłączone zostało w art. 103 ust. 2.

Po drugie stanowisko organu nie uwzględnia tego, że przepis 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie mógł odnosić się wprost do art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż ta jednostka redakcyjna została dodana dopiero przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Do dnia 10 lipca 2003 r. samowole budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, były objęte regulacją art. 48, razem z samowolą budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Podzielenie stanowiska organów prowadziłoby zatem do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. Mianowicie przed 10 lipca 2003 r. ich legalizacja następowałaby na podstawie mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy z 1974 r., a po tej dacie na podstawie wprowadzonego do ustawy z 1994 r. przepisu art. 49b. Takie zróżnicowanie byłoby niczym nieuzasadnione, gdyż ustawa zmieniająca z 2003 r. nie zawierała takich przepisów intertemporalnych, które by wyłączały stosowanie do samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r., intertemporalnego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Praw0 budowlane z 1994 r. (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., II OSK 2369/17, A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, WK 2016, t. 6 do art. 49b i t. 9 do art. 103).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż prawidłowa była dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia prowadząca do wniosku, że do legalizacji samowolnie wzniesionego w latach 1990-1992 budynku gospodarczego należy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co oznacza, że niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, oczywistym jest, że przy prowadzeniu postępowania na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i bez uwzględnienia art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., co oznacza, iż niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. (II FPS 4/12, LEX nr 1226661), iż art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.