Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2760/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] "[...]" (Klasztor [...]) z s. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej k.p.a. , po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Klasztoru Sióstr [...] "[...] " (Klasztoru [...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiające wznowienia, na wniosek Klasztoru Sióstr [...] "[...] " (Klasztor [...]), postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...].

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...] " Sp. z o.o. w W. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacji opadowej i sanitarnej, centralnego ogrzewania, wody lodowej, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjnej, gazowej oraz budową wewnętrznej stacji transformatorowej, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. M. w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO w [...]) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], po rozpoznaniu wniosku Klasztoru Sióstr [...] "[...] " (Klasztor [...]) – dalej jako "Klasztor", "skarżący", "strona skarżąca" - stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007r., znak [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K.". Po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako WSA w Krakowie) wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, po rozpoznaniu skargi A. spółka z o.o. i [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Klasztoru, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2113/13, uchylił ww. wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W dniu [...] maja 2015 r. Klasztor, w imieniu którego działała Przełożona Klasztoru - Siostra A. S., złożył w placówce pocztowej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].,

We wniosku Klasztor, powołując okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wskazał ww. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2113/13, którym uchylono ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/12, uchylający decyzje SKO w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i dnia [...] sierpnia 2012 r., Klasztor podniósł argument, że w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "odżyła" decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], powołując się na art. 149 § 2 w zw. z art. 150 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r.

Zdaniem Wojewody wprawdzie ww. decyzje SKO w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] zostały uchylone wyrokiem WSA z 7 maja 2013 r. jednakże wyrok ten nie był prawomocny a zatem orzeczenie powyższe nie niosło skutków prawnych a ponieważ od daty wydania ostatecznej decyzji SKO stan ten się nie zmienił, zatem kolejny wniosek Klasztoru z dnia [...] maja 2015 r., o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, został złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda wyjaśnił należy, iż po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru złożonego w dniu [...] lutego 2012 r. o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa - w oparciu o tę samą przesłankę) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] wydaną w dniu [...] września 2009 r. wznowiono postępowanie i zakończono wydaniem [...] marca 2015 r. decyzji Wojewody [...] znak: [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] września 2009 r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną [...] maja 2015 r. znak: [...].

Strona skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. GINB podniósł, że jego ocenie w analizowanym przypadku, wznowienie postępowania na wniosek Klasztoru w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. jest dopuszczalne. Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jako okoliczność wypełniającą - w ocenie skarżącej - powyższą przesłankę wznowienia postępowania GINB wskazał, powołany przez stronę wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2113/13. Ponadto w ocenie GINB wniosek Klasztoru z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania został złożony w terminie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. bowiem wskazany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2113/13, stanowiący w ocenie skarżącej podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. został wydany w dniu 14 kwietnia 2015 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/15, uchylił ww. postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd podniósł, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynosi zgodnie z przepisem art 148 k.p.a. jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością wskazaną przez wnioskodawcę było wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w dniu 14 kwietnia 2014 roku sygn. akt II OSK 2113/13 uchylającego wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma wiążących skutków prawnych do czasu jego uprawomocnienia (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a ponieważ został uchylony to nie wywołał żadnych skutków prawnych. Sprawa wróciła do stanu prawnego ustalonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że powołując się na wyrok NSA uchylający wyrok WSA Klasztor nie był w stanie powołać się na orzeczenie spełniające przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. GINB nie zwrócił uwagi, że powołane we wniosku o wznowienie orzeczenie ze swojej istoty nie może mieć charakteru orzeczenia wywołującego skutek o jakim jest mowa w art 148 § 1 pkt 8 k.p.a. czyli, że w skutek jego wydania może dojść do sytuacji w której "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione".

Sąd zauważył również, że w istocie podstawą wznowienia nie był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 roku, ale ostateczna decyzja SKO w K. stwierdzająca nieważność decyzji, która została wydana w 2012 ro, a zatem dwa lata przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd zauważył również z urzędu, że GINB orzekał już w tej sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., wydając decyzję z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] kontrolowaną również przez Sąd (sygn. akt VII SA/Wa 1544/15). GINB stwierdził wówczas, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającej dla "[...]" Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.. w sprawie zakończonej decyzją zależną od tej decyzji powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której stwierdzono, że nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. GINB nie może bezkrytycznie przyjmować każdej argumentacji przemawiającej zdaniem strony za wznowieniem postępowania, lecz na podstawie twierdzeń wniosku samodzielnie oceniać, czy zaistniały formalne podstawy do podjęcia postępowania, tak aby badać merytoryczne jego podstawy.

W wyniku ponownego rozpoznania zażalenia Klasztoru GINB wydał w dniu [...] października 20189r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2473/15 przesądził, iż "w istocie podstawą wznowienia nie był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 roku, ale ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzająca nieważność decyzji, która została wydana w 2012 roku"., tj. decyzja SKO w [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca - Klasztor Sióstr [...] "[...] " o ww. decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2012 r., dowiedział się najpóźniej w dniu [...] listopada 2012 r. W aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo wnioskodawcy - Klasztoru Sióstr [...] "[...] " (Klasztor [...]) z dnia [...] listopada 2012 r., zatytułowane "pismo wnioskodawcy z ponownym wnioskiem o jak najszybsze wstrzymanie wykonania decyzji (art. 152 KPA)", w którym wnioskodawca wskazuje, że "obie ww. decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonych niniejszym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostały unieważnione decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 roku, znak: [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 roku, znak: [...], która jest ostateczna i wykonalna (zgodnie z art. 16 KPA)".

Organ wskazał, że podanie Klasztoru z dnia [...] maja 2015 r., o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r. nadane zostało w placówce pocztowej operatora pocztowego w dniu [...] maja 2015 r. Tym samym ww. wniosek o wznowienie., postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r., został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2019 r. skarżący Klasztor Sióstr [...] "[...] " (Klasztor [...]) postawił zarzuty:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie postanowienie powinno zostać uchylone;

2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o wyżej wymieniony przepis, mimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8;

3. naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że Klasztor wniósł podanie o wznowienia postępowania po upływie terminu, o którym mowa we wskazanym artykule, podczas gdy jako okoliczność będącą podstawą wznowienia postępowania Klasztor wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 roku;

4. naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art.77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa oraz poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem była bezpodstawna odmowa wstrzymania wykonania decyzji przez Wojewodę [...],

5. naruszenia art. 6 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, choć okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący ponownie podniósł, że przedmiotowe pozwolenie na budowę oparte zostało na decyzji o warunkach , tj. decyzji z Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, znak: [...]. Z kolei decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie wydana została na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Obie ww. decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stanowiące podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie zostały unieważnione decyzją SKO w [...] z dnia [...] lutego 2012 roku, a następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, znak: [...]. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 roku uchylający ww. decyzje SKO został jednakże uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2015 roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zgodnie z obowiązującym prawem jest klasztorem o charakterze klauzurowym, obowiązanym do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze. [...] obowiązane są żyć w oddaleniu od świata doczesnego (tzw. fuga mundi), w konsekwencji klasztor został wybudowany jeszcze w XVII wieku w sposób, który zapewniał mniszkom prywatność i realizował wymogi prawa kościelnego. Przykład stanowi posadowienie muru na wysokości okolicznej zabudowy, celem uniemożliwienia osobom trzecim naruszania przepisów o klauzurze, m. in. poprzez swobodny wgląd na teren klasztoru. Skarżący jako Klasztor [...] jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, tj. w szczególności kanonów 608 - 614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne.

Nie sposób pominąć, że wyżej wskazane regulacje kanoniczne obowiązują również na gruncie prawa polskiego, a to na mocy art. 2 konkordatu, wyrażającego zasadę autonomii i stanowiącego, że Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. Konkordat zaś, jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego i ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy. Nadto prawo polskie zagwarantowało miejscom przeznaczonym do sprawowania kultu nienaruszalność, a więc ochronę przed niepożądaną ingerencją osób trzecich w art. 8 ust. 2 i 3 Konkordatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2113/13 przychylił się w całości do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej składanej przez pełnomocnika w imieniu Klasztoru od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 roku. Wobec odmienności rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wpływa na uchylenie wyroku WSA w Krakowie uchylającego obie decyzje nieważnościowe SKO w K., wznowienie postępowania na tej podstawie jest konieczne. Podstawę wydania pozwolenia na budowę stanowiły bowiem decyzje o warunkach zabudowy, które to następnie zostały unieważnione, a wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 roku uchylający decyzje nieważnościowe został uchylony przedmiotowym wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt; II OSK 2113/13. W dniu wnoszenia podania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2015 roku Klasztor nie dysponował odpisem wyroku wraz z uzasadnieniem. Pomimo to, podanie zostało prawidłowo złożone w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: II OSK 2113/13, wobec tego Klasztor dochował ustawowego terminu przewidzianego w. art. 148 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiające wznowienia, na wniosek Klasztoru Sióstr [...] "[...] " (Klasztor [...]), postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...] " Sp. z o.o. w W. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacji opadowej i sanitarnej, centralnego ogrzewania, wody lodowej, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjnej, gazowej oraz budową wewnętrznej stacji transformatorowej, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. M. w K..

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko przed upływem jednomiesięcznego terminu strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt III 2802/97). To na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.

W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że przesłanka powodującą w jego ocenie konieczność wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2113/13, którym uchylono. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/12, uchylający decyzje SKO w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i dnia [...] sierpnia 2012 r., którymi stwierdziło nieważność decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2007r., znak [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, dla którego Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Klasztor podniósł argument, że w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "odżyła" decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Skarżący wskazał, że w dniu wnoszenia podania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2015 rok Klasztor nie dysponował odpisem wyroku NSA wraz z uzasadnieniem. Jednakże podanie zostało prawidłowo złożone w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: II OSK 2113/13, wobec tego zdaniem skarżącego dochowano ustawowego terminu przewidzianego w. art. 148 k.p.a.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/15, uchylił wcześniejsze postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazano sprawę do rozpoznania organowi I instancji.

W tym miejscu podkreślić należy, że ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. . W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

W swoim poprzednim wyroku tut. sąd stwierdził, że powołując się na wyrok NSA uchylający wyrok WSA Klasztor nie był w stanie powołać się na orzeczenie spełniające przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. GINB nie zwrócił uwagi, że powołane we wniosku o wznowienie orzeczenie ze swojej istoty nie może mieć charakteru orzeczenia wywołującego skutek o jakim jest mowa w art 148 § 1 pkt 8 k.p.a. czyli, że w skutek jego wydania może dojść do sytuacji w której "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Sąd podkreślił, że istocie podstawą wznowienia nie był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 roku, ale ostateczna decyzja SKO w [...] stwierdzająca nieważność decyzji, która została wydana w 2012 ro, a zatem dwa lata przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Stosując się do zaleceń Sądu, ponownie rozpoznając zażalenie Klasztoru na postanowienie I instancji, przyjął ww. stanowisko że podstawą wznowienia nie był ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 roku, ale ostateczna decyzja SKO w [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Organ prawidłowo na podstawie akt administracyjnych ustalił, że skarżący o ww. decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2012 r., dowiedział się najpóźniej w dniu [...] listopada 2012 r., albowiem w katach sprawy znajduje się pismo strony skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r., w którym skarżący wskazuje , że "obie ww. decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonych niniejszym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostały unieważnione decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 roku, znak: [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 roku, znak: [...], która jest ostateczna i wykonalna.

Tym samym prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w świetle art. 148 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął skarżącemu najpóźniej w dniu [...] grudnia 2012r. Tymczasem wniosek Klasztoru z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r. nadany zostało w placówce pocztowej operatora pocztowego w dniu [...] maja 2015 r., tym samym został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze wskazać należy, że stanowią one polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2473/15. Podkreślić należy, że zarzuty takie mogły zostać zawarte w skardze kasacyjnej od ww. wyroku, jednakże skarżący takiej skargi kasacyjnej nie wniósł.

Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1544/15 oddalił skargę Klasztoru na decyzję z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Klasztoru, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania na analogiczny wniosek Klasztoru, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego - uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.)..

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącej.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.