Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 93/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r sygn. akt IV SA 3013/03 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...], ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. nr 26/7, o pow. 3700 m2 stanowiącej w dniu zbycia współwłasność M. M. i U. W., w wysokości po 10.101,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do zarzutu M. M., podniesionego w treści odwołania, a mianowicie naruszenia art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchybienie wymogu bezzwłocznego wydania decyzji, stwierdził, że termin o którym mowa w art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139) nie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia uprawnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. podniosła zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) polegający na doręczeniu ostatecznej decyzji ustalającej jednorazową opłatę po upływie terminu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania tej opłaty, tj. po dniu 31 grudnia 2002r. Skarżąca powołując się na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001r., II SA/Gd 1948/2001 wskazała, że renta planistyczna jest zobowiązaniem podatkowym, a więc ma zastosowanie ordynacja podatkowa i zawarty w niej trzyletni termin przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podkreślając, że renta planistyczna nie stanowi niepodatkowej należności budżetu gminy w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Podatki, opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe uregulowane są w ustawach podatkowych, co wynika z art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, natomiast ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ustawą podatkową.

Wyrokiem z dnia 6 października 2004r. sygn. akt IV SA 3013/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z art. 3 pkt 1 ordynacji wynika, że ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków, opłata oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech w ocenie Sądu nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podatek jest świadczeniem nieekwiwalentnym, gdy tymczasem opłata planistyczna nosi cechy świadczenia ekwiwalentnego, albowiem jest ona wymierzona tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość danej nieruchomości i w terminie 5 lat od uchwalenia takiego planu nieruchomość ta zostanie sprzedana.

W doktrynie przyjmuje się, że najważniejszą cechą prawną podatku jest właśnie brak ekwiwalentności tego świadczenia pieniężnego nakładanego przez władzę publiczną. Oznacza to obowiązek świadczenia podatkowego, któremu nie towarzyszy wzajemne świadczenie władzy publicznej. Podkreśla się też art. 217 Konstytucji RP wyraża zasadę wyłączności ustawowej w prawie podatkowym, zgodnie z którą zakres przedmiotowy i podmiotowy, stawki podatkowe, zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków powinny być unormowane tylko w ustawie podatkowej. Tych wymogów nie spełniają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która tych kwestii nie reguluje, ani też nie odsyła do Ordynacji podatkowej. Nie można zatem domniemywać zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, ani też ich w sposób rozszerzający interpretować.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z 25 września 2003r., II SA/Łd 1826/02 stanął na stanowisku, iż w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku w pełni podzielił stanowisko NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi (wyrok z 3 września 2004 r., OSK 520/04).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że stanowisko zaprezentowane przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z 7.11.2001r., II SA/Gd 1948/01, a przytoczone w skardze jest odosobnione w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W jego uzasadnieniu wskazano na trzy przesłanki, a mianowicie: opłata planistyczna stanowi dochód gminy, ma charakter publicznoprawny, a wójt, burmistrz, prezydent miasta zobowiązani do jej pobierania są organami podatkowymi. Zasadność pierwszej i drugiej przesłanki należało podzielić, ponieważ opłata planistyczna stanowi dochód gminy. Jednak, jak wynika z art. 54 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. ze zm.), dochodami gminy są m.in. inne dochody - ust. 2 pkt 6 cyt. przepisu. Również ustawa z 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) w art. 4 pkt 10 jako dochód gminy wskazywała inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Także obecnie obowiązująca ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966) w art. 4 ust. 1 pkt 12 wskazuje jako dochód gminy - inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Takim właśnie przepisem była m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. i obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Opłata planistyczna stanowi zatem dochód gminy przewidziany w odrębnej ustawie i jest świadczeniem publicznoprawnym. Jednak żadna z tych cech nie kwalifikuje tej opłaty jako podatku. Trzecia przesłanka zaliczająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zobowiązanych do pobierania opłaty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy, do organów podatkowych na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej budzi zasadnicze wątpliwości. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie wójt, burmistrz lub prezydent jest organem podatkowym, ale tylko wtedy, gdy stosuje przepisy ustawy podatkowej. Jeżeli, jak już wskazano, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ustawą podatkową,, to organy wymienione w art. 36 ust. 9 nie są organami podatkowymi. Z tych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej należało uznać za nietrafny. Podniesienie zarzutu przedawnienia zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej jest pozbawione podstaw i to niezależnie od stanowiska, czy w sprawie opłaty planistycznej stosuje się k.p.a., czy przepisy Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na treść art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przepis szczególny określający termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym uregulowaniem roszczenia te można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stała się obowiązująca. Wnoszenie roszczeń oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dotyczy to roszczenia gminy. Wprawdzie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, to jednak naruszenie tego terminu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin 5 lat z art. 36 ust. 6 ustawy. Termin z art. 36 ust. 9 ma charakter instrukcyjny, dyscyplinujący gminę do wydania decyzji. Jego naruszenie nie ma jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie termin 5 lat został zachowany.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła zastąpiona przez adwokata M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. Nr 15, poz. 139) w zw. z art. 68 § 1 oraz art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w szczególności polegające na doręczeniu ostatecznej decyzji ustalającej dla skarżącego jednorazową opłatę z tytułu tzw. "renty planistycznej", po upływie końcowego terminu biegu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z tytułu tej opłaty, tj. po dniu 31 grudnia 2002 r.

Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca stwierdziła, że wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu Sądu, przedmiotowa opłata - "renta planistyczna", do której wniesienia zobowiązana była skarżąca, jest zobowiązaniem o charakterze podatkowym, stanowiącym dochód budżetu gminy, do którego należy stosować przepisy procedury podatkowej, w szczególności art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Opata ta jest świadczeniem publicznym. Ordynacja podatkowa ma niewątpliwie zastosowanie do "podatków, opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 2 powyższej ustawy, za przepisy prawa podatkowego uznaje się ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nie podatkowych należności budżetowych. "Oznacza to, że w zamian za świadczenie pieniężne, wnoszący je podmiot otrzymuje od związku publicznoprawnego (gminy) świadczenie wzajemne" (B.Brzeziński; Prawo podatkowe, zarys wykładu; Toruń 1995, s. 19 oraz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1992 r. III SA 709/92 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993/4, poz. 62). Zgodnie z treścią art. 2 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa ma zastosowanie do "podatków, opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" Przy tym, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, za przepisy prawa podatkowego uznaje się ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nie podatkowych należności budżetowych.

Doktryna prawa podatkowego rozróżnia pojęcie podatku oraz opłaty, jako daniny publicznej posiadającej wszystkie cechy podatku, poza jedną - opłata, w przeciwieństwie do nieodpłatnego podatku, jest daniną odpłatną, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139), "nie zawiera expresis verbis zapisu, iż pobieranie od właścicieli nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi dochód gminy w rozumieniu przepisu art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95 ze zm.). Natomiast zawarte w ust. 3 przepisu art. 36 komentowanej ustawy sformułowanie, że opłaty te pobiera wójt, burmistrz, prezydent miasta, należy interpretować w ten sposób, że pobranie opłat następuje nie na rzecz wymienionych podmiotów i de facto są to dochody gminy.

Termin przedawnienia do wniesienia przedmiotowej opłaty wynosi 3 lata i upłynął w przypadku skarżącej w dniu 31 grudnia 2002 r. Nie jest właściwe, w tym stanie faktycznym, uwzględnienie terminu 5-letniego, wymienionego w przepisie art. 36 ust 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wcześniej nastąpiło przedawnienie zobowiązania podatkowego stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej. Zatem błędny jest pogląd przedstawiony w uzasadnieniu decyzji zarówno SKO, jak i WSA, stwierdzający, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] została wydana zgodnie z prawem, ponieważ już w trakcie postępowania nastąpiło przedawnienie roszczenia (art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa). Zgodnie z treścią przepisu art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w

zw. z art. 2 § 1 pkt 1 i utrwalonym orzecznictwem sądowym, przedstawiony stan faktyczny, powinien być rozpatrywany pod kątem dotychczasowych przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Podstawa kasacyjna przytoczona w skardze nie jest usprawiedliwiona.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia, przez sąd orzekający w sprawie, art. 36 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z tym, że Sąd przyjął, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Sąd prawidłowo zinterpretował w tym kontekście normę prawną art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie wychodząc z założenia, że opłata na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych – obok m.in. podatków i opłat – dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Co prawda przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej nie wynikającym z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej. Tym bardziej, że opłata, o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku (zob. np. A.Borodo: Finanse publiczne RP. Zagadnienia prawne, Bydgoszcz 2000, s. 37). Obowiązek opłaty, o której mowa, powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej. Jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np. spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Zobowiązania te powstają jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią.

Reasumując tę część wywodu należy stwierdzić, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać tej opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być, jak już podkreślono, stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił poglądu wyrażonego we wcześniejszym wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01, OSP 2003/2/16), że do opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do tego poglądu trzeba zauważyć, iż sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało aby uznać ją, w świetle powyższego wywodu, za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art. 1 i nast. k.p.a.). Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w sprawie, przyjął, że przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej, to nie można skutecznie zarzucić, że naruszył przepisy art. 36 przywołanej ustawy.

Jeżeli tak, to nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut skargi kasacyjnej opierający się na twierdzeniu naruszenia przez Sąd przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z ustaleniem przedmiotowej opłaty skarżącej mimo, że w myśl tego przepisu zobowiązanie podatkowe nie powstaje jeśli ostateczna decyzja je ustalająca, zostanie doręczona stronie po upływie 3 lat, czy nawet mając na uwadze przepis szczególny ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 6 ust. i 7) po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek podatkowy.

Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w przepisie art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 stanowiącego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego), powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy są one wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Co prawda, stosownie do regulacji zawartej w art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz, prezydent miasta winien ustalić przedmiotową opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w art. 36 ust. 8 ustawy, ale termin z art. 36 ust. 9, zobowiązujący do niezwłocznego ustalenia opłaty, ma charakter instrukcyjny i jego naruszenie nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin 5 lat z art. 36 ust. 6 ustawy. Termin z art. 36 ust. 9 dyscyplinuje zatem gminę do dochodzenia należności budżetowych w możliwie najkrótszym terminie.

Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.