Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1819/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Województwa M. kwotę 19 092 zł (dziewiętnaście tysięcy dziewięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Województwa [...] – [...] Centrum Polityki Społecznej (dalej: Województwo, Skarżący, Beneficjent) jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON, organ) z [...] września 2018 r., nr [...] w utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w nakazującą zwrot środków dofinansowania w wysokości 829.100,19 zł.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

Skarżący zawarł ze Stowarzyszeniem Abstynentów Klubu "[...]" umowę o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w K. (umowa z [...] grudnia 2010 r., nr [...]).

W dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Skarżącym a Stowarzyszeniem "Gmina K. - [...]" z siedzibą w K. został zawarty aneks nr [...] do ww. umowy, z którego wynika, że [...] grudnia 2012 r. Stowarzyszenie Abstynentów Klubu "[...]" podpisało ze Stowarzyszeniem "Gmina K. - [...]" umowę w sprawie przekazania prowadzenia Zakładu Aktywności Zawodowej (dalej również jako - ZAZ), mocą której nowym organizatorem ZAZ zostało Stowarzyszenie "Gmina K. - [...]".

Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził utratę z dniem 1 stycznia 2013 r. przez Stowarzyszenie Abstynentów Klubu "[...]" statusu Zakładu Aktywności Zawodowej i jednocześnie decyzją z tego samego dnia nr [...] przyznał status Zakładu Aktywności Zawodowej od 1 stycznia 2013 r. nowemu organizatorowi, tj. Stowarzyszeniu "Gmina K. - [...]".

W dniach od 24 do 27 marca 2015 r., od 30 marca do 3 kwietnia 2015 r. oraz od 7 do 10 kwietnia 2015 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę w samorządzie Województwa [...]. Jej przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu przekazanych według algorytmu i wykorzystanych na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., prowadzonego przez Stowarzyszenie "Gmina K. -[...]" oraz Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" prowadzonego przez Stowarzyszenie "[...]".

W wyniku kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości opisane w wystąpieniu pokontrolnym z 6 listopada 2015 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...], które dotyczyły m.in.:

1. braku dokonania przez [...] Centrum Polityki Społecznej ([...]CPS) analizy prawidłowości wykorzystania środków Funduszu przeznaczonych na działanie zakładu aktywności zawodowej za okres objęty kontrolą,

2. braku rozliczenia kosztów działalności ZAZ w K. za lata 2013 - 2014,

3. niewywiązaniu się samorządu Województwa [...] z obowiązku sprawowania kontroli nad Stowarzyszeniem "Gmina K. - [...]", który to obowiązek wynikał z postanowień umowy z [...] grudnia 2010 r.

4. niezłożenia przez Marszałka Województwa [...] żądanych przez Fundusz rozliczeń o sposobie wykorzystania środków Funduszu za rok 2013 na pokrycie kosztów działalności ZAZ w K.,

5. niewypełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia w 2014 roku ciągłości zajęć rehabilitacyjnych niepełnosprawnym pracownikom ZAZ w K.,

6. ponoszenia przez ZAZ w K. kosztów miesięcznego czynszu dzierżawnego w wysokości nieproporcjonalnej do zajmowanej powierzchni nieruchomości zabudowanej, położonej w K. przy ul. O. [...], w okresie objętym kontrolą,

7. nierzetelnego dokonywania podziału kosztów eksploatacji ww. nieruchomości, tj. bez ustalonych zasad uzależnionych od powierzchni zajmowanej przez poszczególnych użytkowników,

8. dokonywania zmian na dowodach księgowych ZAZ w K. w sposób niezgodny z art. 22 ustawy z dnia 29 września 1994 r. ustawy o rachunkowości, polegających na zaklejeniu lub usuwaniu treści opisu przy użyciu korektora w zakresie zmiany źródła finansowania (z dofinansowania ze środków PFRON przekazanych algorytmem na uzyskane ze sprzedaży wyrobów i usług),

9. prowadzenia ewidencji księgowej, wyodrębnionej dla ZAZ w K. w sposób uniemożliwiający sprawdzenie powiązania poszczególnych zapisów księgowych z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej,

10. prowadzenia na rachunku bankowym Stowarzyszenia "Gmina K. - [...]", wydzielonym dla środków PFRON, operacji bankowych niezwiązanych z realizacją umowy o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej,

11. nieprzestrzegania przez Stowarzyszenie "Gmina K. - [...]" zasad określonych kodeksie cywilnym w zakresie zawieranych umów cywilnoprawnych: najmu, podnajmu, dzierżawy i poddzierżawy,

12. umieszczenia przez Stowarzyszenie "Gmina K. - [...]" w umowach podnajmu i poddzierżawy klauzul o posiadaniu prawa do wynajmowania pomieszczeń biurowych, dysponowania lokalem będącym przedmiotem najmu, które to klauzule pozostawały w sprzeczności z zapisami § 5 ust. 3 umowy dzierżawy z dnia 29 stycznia 2013 r.,

13. braku prawa do odpłatnego świadczenia usług podnajmu lub poddzierżawy przez Stowarzyszenie "Gmina K. - [...]" w sytuacji, w której jest ono posiadaczem zależnym nieruchomości zabudowanej, tj. posiadaczem rzeczy, którą włada jako dzierżawca (art. 336 k.c.).

Mając na uwadze powyższe, w wystąpieniu pokontrolnym PFRON wniósł, m.in. o zwrot środków Funduszu w wysokości 829.100,19 zł przyznanych Województwu na dofinansowanie zadań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji i przekazanych przez Województwo Stowarzyszeniu "Gmina K. - [...]".

Ponadto nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami finansowymi przez ZAZ w K. znalazły także potwierdzenie w ustaleniach [...]Urzędu Celno-Skarbowego w K., dokonanych w ramach kontroli skarbowej, przeprowadzonej w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w latach 2013 - 2014, w stosunku do Stowarzyszenia "Gmina K. -[...]".

W tej sytuacji 20 czerwca 2018 r. Prezes Zarządu PFRON wydał decyzję nakazującą Województwu zwrot środków Funduszu, przekazanych samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i wykorzystanych w ramach zadania ustawowego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej prowadzonego przez Stowarzyszenie "Gmina K. - [...]" z siedzibą w K. w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w kwocie łącznej 829.100,19 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Prezes Zarządu PFRON z [...] września 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Zgodnie zaś z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON stwierdzono liczne nieprawidłowości w realizacji ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, w ramach umowy z 2 grudnia 2010 r. o dofinansowaniu kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., oraz w rozliczaniu przekazanych z tym przeznaczeniem środków Funduszu w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

Zdaniem organu zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że Województwo nie wywiązało się z obowiązku sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania środków finansowych przekazanych Stowarzyszeniu "Gmina K. -[...]" na finansowanie kosztów działalności ZAZ w K. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., który to obowiązek wynikał z postanowień § 9a ust. 1 ww. umowy. Wyjaśniono, że w myśl § 9a ust. 2 umowy, osoby upoważnione przez Marszałka Województwa [...] mogą badać dokumenty i inne nośniki informacji, mające znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania przyznanego dofinansowania oraz żądać udzielenia ustnie lub na piśmie informacji dotyczących przyznanego dofinansowania. Ponadto na żądanie kontrolującego organizator ZAZ zobowiązany jest udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień, w terminie określonym przez kontrolującego. Zgodnie z § 9a ust. 3 umowy, kontrola może być prowadzona zarówno w siedzibie organizatora, jak i w zakładzie aktywności zawodowej. W myśl § 9a ust. 4 umowy, o wynikach kontroli Województwo informuje organizatora, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przekazuje wnioski i zalecenia mające na celu ich usunięcie.

W ocenie organu, gdyby Województwo wywiązywało się z wynikającego z postanowień § 9a ust. 1 umowy obowiązku sprawowania kontroli prawidłowości wydatkowania środków, wówczas możliwe byłoby wcześniejsze ujawnienie nieprawidłowości w zakresie działalności ZAZ, skutkujące ich wyeliminowaniem lub wstrzymaniem finansowania Zakładu. Tymczasem zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na nieprzestrzeganie obowiązku terminowego rozliczania rocznych kosztów działalności zakładów aktywności zawodowej oraz terminowego i rzetelnego składania do PFRON informacji o wykorzystaniu środków przekazanych wg. algorytmu, na koszty tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej. Podkreślono także, że Zarząd Województwa [...] przyjął informację w sprawie rozliczenia działalności ZAZ dopiero 29 maja 2018 r., zaś analogiczną informację dotyczącą 2013 r. - dopiero 9 lipca 2018 r., tj. odpowiednio po około 3,5 roku oraz 4,5 roku po zakończeniu okresów sprawozdawczych będących przedmiotem rozliczenia. W konsekwencji we wskazanych dniach Województwo składało do Funduszu rozliczenia środków PFRON wykorzystanych na pokrycie kosztów działalności ZAZ za 2014 r. i 2013 r., które to rozliczenia były następnie korygowane w 31 lipca 2018 r. oraz 28 sierpnia 2018 r. (lecz rozliczenie za 2013 r. nadal zawiera błąd w zakresie opisania kwoty przelewu z 7 lipca 2017 r.), podczas gdy przez cały wskazany okres Fundusz bezskutecznie monitował o przedłożenie przez Skarżącą rozliczeń.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON, przeznaczone na działanie zakładu aktywności zawodowej w K., za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., w łącznej kwocie

829.100,19 zł, podlegają zwrotowi w pełnej wysokości, podczas gdy zastosowany przez organ przepis art. 49e ust. 1 stanowi, że żądaniem zwrotu można objąć tylko tę część środków, która została ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, a tymczasem organ żąda od Skarżącego całości kwoty przekazanej we wskazanym okresie na funkcjonowanie ZAZ, a nie środków mieszczących się w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

2) naruszenie art. 30 ust 1 oraz 30 ust. 3 i ust. 3b ww. ustawy oraz § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z powołanymi przepisami podmiotem decydującym o powstaniu zakładu aktywności zawodowej, przyznaniu mu takiego statusu i tym samym dokonaniu potwierdzenia spełnienia przez niego wszelkich obowiązków ustawowych, w tym związanych z zatrudnianiem odpowiedniej ilości osób niepełnosprawnych oraz zapewnianiem doraźnej i specjalistycznej opieki medycznej, poradnictwa i usług rehabilitacyjnych, jest Wojewoda, a nie Województwo,

3) naruszenie art. 30 ust. 3b i 3c ustawy poprzez uznanie, że na Skarżącym ciążył obowiązek przeprowadzania kontroli w zakładzie aktywności zawodowej, gdy tymczasem takie uprawnienie w zakresie kontroli spełniania warunków i obowiązków ustawowych przysługuje jedynie wojewodzie, ministrowi właściwemu ds. zabezpieczenia społecznego, Państwowej Inspekcji Pracy (art. 30 ust. 3c) oraz PFRON, zaś umowne uprawnienia kontrolne Skarżącego ograniczają się do weryfikacji prawidłowości rozliczania (wydatkowania) środków przekazanych na funkcjonowanie zakładu aktywności zawodowej,

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na podstawie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegających m.in. na:

- uznaniu, że ustalenia zawarte w protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym Wojewody [...] z [...] września 2014 r. nie dają podstaw do uznania, że pracownicy ZAZ w K. w roku 2014 mieli zapewnioną ciągłość zajęć rehabilitacyjnych, podczas gdy to Wojewoda a nie PFRON jest organem uprawnionym ustawowo do stwierdzania tej okoliczności i ustalenia tego organu są dla Skarżącego wiążące (art. 30 ust. 3b w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy);

- uznaniu, że gdyby Skarżący dokonał kontroli i wcześniejszego rozliczenia kosztów działalności ZAZ w K. za okres lat 2013 - 2014, to wówczas możliwym byłoby wcześniejsze wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie rozliczeń lub wstrzymaniem finansowania Zakładu, podczas gdy organ nie bierze pod uwagę, że w zakres uprawnień ustawowych Województwa nie wchodzi podejmowanie decyzji co do zasadności powstania, funkcjonowania lub zakończenia bytu prawnego przez organizatora zakładu aktywności zawodowej, jak również, że Skarżący nie ma podstaw do wstrzymania finasowania Zakładu dopóki ten posiada status zakładu aktywności zawodowej nadawany przez wojewodę, a rola Województwa ogranicza się jedynie do przekazywania temu zakładowi środków PFRON i ich rozliczania niedokonaniu wszechstronnej lecz dowolnej i wybiórczej oceny dowodów w postaci protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., przy ocenie których organ skupił się tylko na kwestii zapewnienia w zakładzie aktywności zawodowej w roku 2014 zajęć rehabilitacyjnych, podczas gdy powołane dokumenty mają o wiele szerszy walor dowodowy, który organ przeoczył, albowiem wskazują jednoznacznie, że w badanym okresie służby Wojewody [...], tj. podmiotu kontrolującego funkcjonowanie ZAZ w zakresie, m.in. zatrudniania osób niepełnosprawnych i spełniania innych warunków ustawowych, nie wykazały nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu.

Skarżący wyjaśnił, że jedynymi podmiotami uprawnionymi ustawowo do kontroli spełniania warunków przez ZAZ są - zgodnie z ustawą o rehabilitacji - wojewoda, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, PFRON oraz Państwowa Inspekcja Pracy. Kompetencje takie nie przysługują samorządowi województwa. Jednocześnie mylne jest stanowisko organu, który uprawnień kontrolnych Skarżącego upatruje w postanowieniach umowy zawartej z organizatorem ZAZ. Tymczasem określone umową uprawnienia kontrolne dotyczą jedynie kwestii związanej z rozliczaniem przekazanych środków finansowych, a nie kontrolą działalności w całym aspekcie organizacyjnym, w tym w zakresie spełniania warunków i obowiązków nałożonych ustawą. Zaznaczono, że Województwo nie posiada kompetencji do dokonywania ocen, czy organizator spełnia warunki do posiadania statusu zakładu aktywności zawodowej, w tym, czy zatrudnia odpowiednią ilość osób niepełnosprawnych, czy prowadzi we właściwym zakresie rehabilitację niepełnosprawnych pracowników, czy pomieszczenia zakładu spełniają warunki do zatrudniania i rehabilitacji tych osób, itp. Kompetencje te przypisane są ustawowo przede wszystkim wojewodzie, który decyduje o nadaniu i utracie statusu zakładu aktywności zawodowej. W tym zakresie Skarżący bazuje na ustaleniach organów do tego powołanych i jego rolą jest jedynie analizowanie wydatków dokonywanych ze środków PFRON, tj. dbałość o to, czy środki te przeznaczane są na cele zgodne z ustawą i umową w sprawie dofinansowania. Ponadto Województwo jest zobligowane do corocznego przekazywania środków na działanie zakładu aktywności zawodowej i do ustalania z organizatorem kwoty dofinansowania w kolejnym roku najpóźniej do dnia 30 listopada roku poprzedzającego (§3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej). W tej sytuacji, nawet w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości co do kwestii rozliczeń, Skarżący nie ma uprawnienia - do czasu posiadania przez organizatora statusu zakładu aktywności zawodowej - do wstrzymania finansowania w kolejnym okresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Przedmiotem żądania zwrotu są środki przekazane województwu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.) na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Podstawą żądania zwrotu tych środków stanowi art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. O ile interpretacja dwóch pierwszych elementów powyższego przepisu nie nastręcza większych problemów - są to sytuacje analogiczne do przewidzianych w art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz.2077 ) o tyle wątpliwości może budzić trzecia z wymienionych w art. 49e ust. 1 przesłanek zwrotu tj. "ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości". W ocenie Sądu ta trzecia sytuacja zachodzi wtedy, gdy środki Funduszu są wydatkowane z naruszeniem zasad określonych w szczególnych przepisach prawa, a przede wszystkim w umowie stanowiącej podstawę prawną do przekazania środków na określony cel.

W sprawie niniejszej została przeprowadzona kontrola problemowa w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], której przedmiotem było wydatkowanie środków przekazanych na działanie Zakładu aktywności Zawodowej w K..

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji gmina, powiat oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, zwane dalej "organizatorem", może utworzyć wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę i uzyskać dla tej jednostki status zakładu aktywności zawodowe – pod warunkiem spełnienia określonych w ustawie warunków. Zgodnie z art. 29 ust. 3 koszty:

1) utworzenia zakładów aktywności zawodowej są współfinansowane ze środków Funduszu, z zastrzeżeniem art. 68c ust. 2 pkt 2, organizatora i innych źródeł; zakłady te nie mogą prowadzić działalności polegającej na wytwarzaniu wyrobów przemysłu paliwowego, tytoniowego, spirytusowego, winiarskiego, piwowarskiego, a także pozostałych wyrobów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,5% oraz wyrobów z metali szlachetnych albo z udziałem tych metali lub handlu tymi wyrobami;

2) działania zakładów aktywności zawodowej są współfinansowane ze środków Funduszu, z zastrzeżeniem art. 68c ust. 2 pkt 1, oraz ze środków samorządu województwa w wysokości co najmniej 10%, z tym że procentowy udział samorządu województwa w kosztach może być zmniejszany, pod warunkiem znalezienia innych źródeł finansowania działania zakładu aktywności zawodowej.

Dofinansowania ze środków Funduszu kosztów, o których mowa w ust. 3, dokonuje samorząd województwa na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z jednostką określoną w ust. 1 (art. 29 ust. 3a). Z kolei decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, potwierdzającą spełnianie warunków, o których mowa w art. 28 lub 29, wydaje wojewoda (art. 30 ust. 1 ustawy ). Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub art. 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków (art. 30 ust. 3 ).

Zgodnie z art. 30 ust. 3b organy wymienione w ust. 3a (wojewoda i minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego) mogą przeprowadzać okresowe, nie rzadziej niż co dwa lata, i doraźne kontrole spełniania warunków i obowiązków, z uwzględnieniem art. 28 i 29. Ustawa określa też obowiązki kontrolne Państwowej Inspekcji Pracy - art. 30 ust. 3c. Zarówno wojewoda jak i Państwowa Inspekcja Pracy ma obowiązek informowania o wynikach kontroli Pełnomocnika do spraw osób niepełnosprawnych (art. 30 ust.3d).

Zadania samorządu województwa w zakresie zadań wynikających z ustawy określa art. 35 ust. 1. Wymienione są m.in. dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej, nie ma natomiast uprawnień kontrolnych wobec nich.

Szczegółowy sposób, tryb i warunki tworzenia, finansowania i działania zakładów aktywności zawodowej określa rozporządzenie wykonawcze Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 4 ustawy.

W okresie, którego dotyczy zwrot dofinansowania (od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014) obowiązywało i nadal obowiązuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. (Dz. U. z 2012, poz. 850). Zgodnie z zapisami rozporządzenia jednostka mająca zamiar zorganizowania ZAZ składa we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, kosztów utworzenia i działania zakładu (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 2 ust. 4 i 5 właściwa jednostka organizacyjna samorządu województwa przedkłada wniosek właściwemu staroście, który w ciągu 14 dni wydaje opinię dotyczącą zasadności utworzenia zakładu. Po uzyskaniu pozytywnej opinii starosty właściwa jednostka organizacyjna samorządu województwa rozpatruje wniosek pod względem prawidłowości planowanych kosztów utworzenia i działania zakładu, z uwzględnieniem w szczególności:

1) wysokości środków Funduszu w danym roku;

2) liczby osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) wkładu organizatora w utworzenie zakładu.

Umowa o dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów utworzenia i działania zakładu określa w szczególności:

1) wysokość, termin oraz sposób przekazania środków Funduszu przeznaczonych na utworzenie zakładu, z podziałem na poszczególne rodzaje kosztów;

2) wysokość, termin oraz sposób przekazywania środków Funduszu przeznaczonych na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zakładu do końca danego roku kalendarzowego, z podziałem na poszczególne rodzaje kosztów;

3) formularze informacji o wydatkowanych środkach Funduszu oraz środkach uzyskanych z innych źródeł:

3) warunki renegocjacji umowy;

4) termin zawarcia umowy ubezpieczenia wyposażenia i środków trwałych dofinansowywanych ze środków Funduszu.

Strony umowy określą corocznie, nie później niż do dnia 30 listopada, w formie aneksu do umowy, wysokość środków Funduszu na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zakładu w roku następnym z uwzględnieniem podziału na poszczególne rodzaje kosztów dofinansowywanych ze środków Funduszu ( § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Po otrzymaniu decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej organizator składa jej kopię we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa wraz z wnioskiem o uruchomienie środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działania zakładu, zgodnie z zawartą umową. W przypadku odmowy przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, organizator zwraca niezwłocznie środki otrzymane z Funduszu zgodnie z umową (§ 5 rozporządzenia).

Przytoczone przepisy wskazują na podział obowiązków i uprawnień związanych z utworzeniem ZAZ i kontrolą ich działalności. Przepisy te powinny stanowić punkt wyjścia do analizy od kogo i w jakim trybie należy dochodzić zwrotu środków publicznych, w tym przypadku środków PFRON, a także w jakim zakresie Województwo [...] powinno być obciążone obowiązkiem zwrotu środków PFRON przekazanych na organizację i działalność ZAZ w K.. Niewątpliwie samorząd województwa miał obowiązek starannego i zgodnego z obowiązującym prawem działania przy zawieraniu umów określonych w § 3 i 5 rozporządzenia. Oznacza to, że miał obowiązek m.in. skontrolowania czy przewidziane do dofinansowania cele są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami, w tym przede wszystkim z rozporządzeniem w sprawie zakładów aktywności zawodowej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli we wskazanym wyżej zakresie. Przeprowadzona kontrola, która stanowiła podstawę do obciążenia Województwa [...] obowiązkiem zwrotu całości środków PFRON przekazanych na podstawie algorytmu, ujawniła szereg nieprawidłowości w działalności ZAZ w K.. Jednak w obu decyzjach zabrakło analizy czy, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej te nieprawidłowości mogą obciążać samorząd, a zaskarżona decyzja zakwestionowała zasadność i objęła obowiązkiem zwrotu wszystkie środki przekazane ZAZ w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r.

Prezes PFRON orzekł powołując się na wystąpienie pokontrolne z [...] listopada

2015 r. (znak: [...]) o powinności zwrotu całego przyznanego dofinansowania, wskazując, że wynika ona z całego zakresu stwierdzonych nieprawidłowości. Nie wskazał równocześnie (podobnie jak w wystąpieniu pokontrolnym), jakie konkretnie środki, których obowiązkiem zwrotu obciążył Województwo są powiązane z konkretnymi zapisami umów o dofinansowanie działalności oraz obowiązującymi przepisami prawa oraz czy suma nieprawidłowości przy wydatkowaniu poszczególnych kwot równa jest całości udzielonego wsparcia. Przytoczone wcześniej uregulowania prawne wskazują, że samorząd został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienia dotyczące gospodarowania środkami PFRON. Jednak to nie samorząd decyduje o nadaniu statusu ZAZ, nie ma też jasno określonych uprawnień kontrolnych, nie jest przy tym jedynym podmiotem zobowiązanym do nadzoru nad działalnością ZAZ. Z pewnością ma wynikające z umowy obowiązki związane z kontrolą prawidłowości wydatkowania przyznanego dofinansowania. Jednak z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy obciążyły stronę skarżącą również odpowiedzialnością m.in. za fakt np. braków w dokumentacji finansowej dotyczącej bieżącej działalności ZAZ. Stało się to bez należytego, w ocenie Sądu, rozważenia podstaw odpowiedzialności samorządu województwa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawę odpowiedzialności Województwa organy upatrują nie tyle w tym, że środki PFRON zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, ale w braku kontroli Strony nad wykorzystaniem środków Funduszu i dopuszczeniem do wydatkowania środków z naruszeniem zasad określonych w u.f.p. Tymczasem w przypadku środków PFRON podstawą decyzji o ich zwrocie może być wyłącznie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Nieprawidłowości w wydatkowaniu tych środków powinny zostać zakwalifikowane w oparciu o podstawy wskazane w tym przepisie, tzn. powinno zostać wyjaśnione jakie środki i z jakiego tytułu zostały uznane za pobrane w nadmiernej wysokości, czy też wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Osobnego rozważenia wymaga wreszcie ostatnia z przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu dofinansowania tj. ustalonego w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Orzecznictwo ani doktryna nie wypracowały dotąd jasnej interpretacji tego pojęcia. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2009 r., którą dodano art.49e nie zawiera żadnego uzasadnienia i wyjaśnienia proponowanego zapisu. Nie ma on swojego odpowiednika w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, pogląd organu, że te nieprawidłowości, które uzasadniają zwrot środków PFRON, związane są z brakiem kontroli wydatkowania przekazanych na funkcjonowanie ZAZ środków, jest co do zasady prawidłowy. Problem polega jednak na tym, czy wszystkie nieprawidłowości powinny "obciążać" samorząd województwa, w sytuacji w której nie jest on jedynym organem decydującym o powstaniu i istnieniu ZAZ i nie jest też jedynym organem uprawnionym do dokonywania kontroli, o czym już była mowa. Kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo zarzutów odwołania odnoszących się do tych problemów. Trzeba przypomnieć, że strona Skarżąca wykazywała, że inne organy uprawnione dokonywały kontroli funkcjonowania ZAZ w K. i w wyniku ich kontroli nie stwierdzano poważniejszych uchybień. Kwestia ta została pominięta przez organy.

Reasumując, obecna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister rozważy, biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną, obowiązek zwrotu których kwot dofinansowania przekazanych przez samorząd województwa na funkcjonowanie ZAZ w K. może obciążać Województwo [...]. W szczególności należy przypisane uchybienia powiązać z treścią przepisów prawa i umowy, na podstawie której środki PFRON były przekazywane. Jeśli jednak suma tych kwot nie będzie równa całości udzielonego wsparcia, wobec treści art. art. 49e ustawy o rehabilitacji, niezasadne będzie żądanie zwrotu całości dofinansowania.

Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a orzekł jak wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.