Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1488/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1 w zw. z  art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28,  art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek Z. W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpił Z. W., podnosząc, że jego interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym został naruszony.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno było ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest bowiem stanem, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister podniósł, iż organ administracji publicznej, zanim przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zobligowany jest do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawowym takim wymogiem prowadzonego, w oparciu o treść art. 156 § 1 kpa, postępowania jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego.

Minister wskazał, iż fundamentalnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pochodzi od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Inny, niż Skarb Państwa i właściwa gmina, podmiot może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z. W. jest najemcą lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie posiada tytułu o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, nie może więc on skorzystać z przymiotu strony, której przysługiwałaby legitymacja do wszczęcia postępowania nadzorczego. Również w świetle obowiązującego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących np. użytkownikami czy najemcami.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. W., argumentując w jej uzasadnieniu, że jego roszczenie należne od Skarbu Państwa powstało w dniu zbycia mieszkania gminie, natomiast gmina może spełnić to roszczenie za Skarb Państwa, gdyż otrzymała mieszkanie nieodpłatnie z dobrodziejstwem inwentarza i powinna uregulować długi poprzednika prawnego zbywcy, tym bardziej, że decyzja Wojewody dotknięta jest rażącym błędem i podlega unieważnieniu z mocy prawa, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. oraz zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 30 października 2001 r., w którym uznano za wadliwie sformułowany przepis art. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. Zdaniem skarżącego umowy zbywania mieszkań przez przedsiębiorstwa państwowe, zawarte z pominięciem prawa najemcy do pierwszeństwa w ich nabyciu powinny być uchylone jako sprzeczne z obowiązującym prawem. Skarb Państwa może więc odzyskać te należności od osób trzecich (gmin, spółdzielni mieszkaniowych oraz osób fizycznych i prawnych). Ponadto przedsiębiorstwo państwowe sprzedające mieszkania z pominięciem ustawy z dnia 12 października 1994 r. zamiast pomniejszyć majątek przedsiębiorstwa (art. 7) dodatkowo uzyskały dochody ze sprzedaży lokali osobom trzecim i nielegalnie dwukrotnie się wzbogaciły. Skarżący powołując się na wyrok z dnia 21 września 1999 r. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny rozszerzył zasadę pierwszeństwa w nabyciu mieszkania przez uprawnionego nabywcę, co w ocenie skarżącego wzmacnia zarzut w odniesieniu do Skarbu Państwa o bezprawnym pominięciu uprawnionych najemców w procesie zbywania mieszkań przez przedsiębiorstwa państwowe. Nadto skarżący podniósł, iż w resorcie Skarbu Państwa prowadzi się obecnie sprzedaż mieszkań w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 12 października 1994 r. wyłącznie w odniesieniu do mieszkań zakładowych, do których uprawnieni najemcy zrezygnowali z prawa pierwszeństwa ich wykupienia. Tej zasady nie przestrzegano jednak w latach poprzednich, stąd roszczenie skarżącego wobec Skarbu Państwa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy Z. W. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...].

Żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczyło bowiem decyzji komunalizacyjnej, wydanej w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w przepisie organów. Treść tych przepisów determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażone tą drogą właściwe gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów między stronami, chociaż w przypadku objęcia komunalizacją mienia niepaństwowego, podmiot, któremu służą prawa rzeczowe do nieruchomości może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, jak również domagać się weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym.

Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje jedynie skarżącego jako stronę w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącemu uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność.

Postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – w świetle postanowień zawartych w art. 157 § 3 i art. 158 kpa – wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszym etapie organ po otrzymaniu żądania, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem w pierwszym etapie postępowania organ bada, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji posiada legitymację procesową strony, której niewystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego z takim wnioskiem, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 157 § 3 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu.. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, powodujących jej nieważność, gdyż to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego.

Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (nie publ.)]. Z powyższego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855.

Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania.

Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, toczącego się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są przekształcenia własnościowe mienia zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, jako dotychczasowym właścicielem, a gminą, bowiem z dniem 27 maja 1990 r. (tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy) właściwa gmina nabywała z mocy ustawy własność wymienionych w przepisie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 – na podstawie których to przepisów wydana została decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. w przedmiotowej sprawie – nieruchomości, jeżeli stanowiły one własność Skarbu Państwa, jako mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym, które ma potwierdzić przejście z mocy prawa własność mienia Skarbu Państwa na gminę, uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa miejscowo gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy bezpośrednio ich praw i komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób, zaś wszelkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina [por. wyroki NSA z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98 (LEX nr 45032) i z dnia 12 października 1998 r., I SA 352/98 (LEX nr 45028)].

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w S., posadowionym na przedmiotowej nieruchomości i bezskutecznie próbuje wykupić przedmiotowy lokal po cenach preferencyjnych na podstawie prawa pierwszeństwa w nabyciu przez najemcę wynajmowanego mieszkania, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał, że roszczenie należne od Skarbu Państwa powstało w dniu zbycia tego mieszkania gminie, natomiast gmina może spełnić to roszczenie w zamian za Skarb Państwa, gdyż otrzymała to mieszkanie nieodpłatnie z dobrodziejstwem inwentarza i powinna uregulować długi poprzednika prawnego zbywcy, tym bardziej, że decyzja Wojewody [...] dotknięta jest rażącym błędem i podlega unieważnieniu z mocy prawa, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.

W przedmiotowej sprawie słusznie więc organ przyjął, że Z. W. nie legitymuje się tytułem o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, nie może więc korzystać z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i żądać skutecznie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Nie budzi wątpliwości fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. Z. W. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skoro nabycie mienia następowało ex lege, to nie można mówić o naruszeniu praw osób zajmujących lokal lub ich interesu prawnego, tym bardziej, że naruszenie prawa musiałoby nastąpić w procesach przekształceniowych. Skarżący żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powoływał się na decyzję Dyrektora [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. z dnia [...] stycznia 1985 r. [...] o przydziale mieszkania nr [...] przy ul. [...] w S. oraz umowę najmu lokalu w budynku przy ul. [...] w S. z dnia [...] stycznia 1985 r. Z powołanych dokumentów wynika, że skarżący jest jedynie najemcą jednego z mieszkań znajdujących się w budynku posadowionym na skomunalizowanej nieruchomości, jednakże najem nie jest tytułem o charakterze prawnorzeczowym, który stwarzałby mu podstawę do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Przedstawiona decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego i umowa najmu tego lokalu stanowią jedynie potwierdzenie interesu faktycznego skarżącego, który jednak nie daje legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r.

W świetle obowiązujących przepisów art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Tylko na mocy szczególnych przepisów przedmiotem odrębnej własności od gruntów mogą być również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków. W braku tych przepisów obowiązuje zasada wskazana w art. 47 § 1 kc stanowiąca, iż część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W przedmiotowej spawie "procesem przekazania", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. nie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Podstawę prawną tego aktu stanowił art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co oznacza, że gmina stała się właścicielką nieruchomości z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie tej ustawy, a nie na podstawie procesów przekształceniowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315) i tylko to zdarzenie prawne powinno być badane pod kątem, czy wówczas doszło do naruszenia prawa do nabycia przez skarżącego mieszkania lub naruszenia interesu prawnego skarżącego. W zakresie rozumienia pojęcia użytego w ustawie z 2005 r. w postaci sformułowania "procesy przekazywania" wykładni dokonał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 stycznia 2008 r., III CZP 136/07 (publ. OSNC 2009/1/9, Biul. SN 2008/1/13, Wspólnota 2008/7/44, M. Prawn. 2008/17/930 oraz Lex nr 341129) stwierdzając, że prawo pierwokupu przewidziane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315) nie dotyczy mieszkań znajdujących się na nieruchomości nabytej przez gminę z mocy samego prawa. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których samorząd terytorialny nabył własność mienia z mocy samego prawa, jak to m. in. przewidywał art. 7 ust. 1 czy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skoro nabycie mienia nastąpiło ex lege, to nie można mówić o naruszeniu praw osób zajmujących lokal lub naruszeniu ich interesu prawnego, bowiem naruszenia te musiałyby nastąpić w procesach przekształceniowych i nieprawidłowości w tym zakresie powinny być badane na datę nabycia ex lege. Ponadto konstrukcja prawa pierwokupu zakłada wejście uprawnionego w postanowienia umowy, którą zawarły osoby trzecie, na warunkach ich porozumienia i z powodu naruszenia, obowiązujących w trakcie powoływania stosunku prawnego do życia, przepisów prawa lub uprawnień wynikających z innych zdarzeń istniejących w czasie zawierania umowy. Z przepisów ustawy zmieniającej wynika, że prawo pierwokupu zastrzeżone w ust. 1 art. 4 tej ustawy przysługuje tylko wtedy, jeżeli w procesach przekształceniowych naruszone zostało prawo najemcy do nabywania zajmowanego mieszkania albo jego interes prawny, przy czym naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego tej osoby powinno być stwierdzone prawomocnym wyrokiem. Przyjęcie, że badanie naruszenia prawa lub interesu prawnego rozciąga się także na przypadki nabycia mienia przez gminę ex lege, prowadziłoby do tego, iż sąd mógłby badać legalność, a nawet celowość uwłaszczenia gmin, przewidzianego w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., co należy uznać za niedopuszczalne. Wskazać należy, że również nie mogło dojść do naruszenia prawa pierwszeństwa wynikającego z ustawy z 2000 r. skoro decyzję wydano w roku 1992 r., zaś ustawa ta jeszcze nie obowiązywała.

Skoro skarżący nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, stwierdzić należy, iż nie legitymuje się on przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja o przydziale mieszkania oraz umowa najmu lokalu z dnia [...] stycznia 1985 r., na podstawie których skarżący inicjuje postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, nie są dokumentami świadczącymi o prawie własności do lokalu mieszkalnego, a jedynie potwierdzającymi faktyczne władanie wskazanym wyżej lokalem, jednakże najemca lokalu nie jest podmiotem legitymującym się przymiotem strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, co oznacza, że decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.