Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2837/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 580/11 w sprawie ze skargi A. D., L. K., G. M. Ł., P. K., J. K., S. P., M. J., A. J., A. W., J. J., C. J., P. S., J. K., A. S., J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 580/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D., L. K., G. M. Ł., P. K., J. K., S. P., M. J., A. J., A. W., J. J., C. J., P. S., J. K., A. S. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. O. (pełnomocnika Rady Osiedla P. oraz A. D., L. K., G. M. Ł., P. K., J. K., M. M., S. P., M. J., A. J., A. W., J. i C. J., P. S., J. K., A. S., J. B., B. S., G. B., K. G., K. B., A. K., M. L., T. M., O. W., M. W., Ł. W., S. B., M. Ł. i Stowarzyszenia M. P. C., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pod firmą D. Sp. z o.o. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem podziemnym przy ulicy Z. w P. wraz z przebudową kolidujących urządzeń elektroenergetycznych oraz drogowego układu komunikacyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania.

Wojewoda wskazał, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż wnioskodawcy nie uczestniczyli na prawach strony w postępowaniu zakończonym przedmiotowym pozwoleniem na budowę. W związku z tym organ wezwał zainteresowanych do przedłożenia aktualnych odpisów ksiąg wieczystych w celu ustalenia, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wnioskodawcy złożyli żądane dokumenty (wypisy z ksiąg wieczystych, akty notarialne, umowy dzierżawy).

Organ wyjaśnił, że pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa. W tym przypadku jest to art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który ustanawia wyjątek od ogólnej zasady stanowiąc, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budową są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Organ podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma inwestor, którego wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie w tej sprawie (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2). Natomiast inne podmioty, chcąc brać udział w postępowaniu na prawach strony, mogą korzystać z możliwości, jakie daje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich na gruncie przepisów prawa budowlanego najczęściej obejmuje interesy podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja.

Organ zaznaczył, że art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego w porównaniu z art. 28 k.p.a. zawęża formułę strony pod względem podmiotowym i przedmiotowym. "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki powinien udokumentować, że inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów.

Organ I instancji stwierdził, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w związku z przedmiotową inwestycją było niezbędne wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Zaznaczył, że nawet gdyby składający wnioski o uznanie ich za stronę w postępowaniu spełniali element podmiotowego pojęcia, to i tak nie mogliby być stroną, skoro ich nieruchomości nie znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że niedalekie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano planowaną inwestycję, nie może jeszcze przesądzać o przymiocie strony podmiotu. Stwierdził, że podnoszona przez wnioskujących okoliczność pominięcia ich w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do możliwości udziału w postępowaniu organizacji społecznej tj. Stowarzyszenia M. P. C. organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast z treści art. 28 § 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika norma, w myśl której - przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. D., L. K., G. M. Ł., P. K., J. K., M. M., S. P., M. J., A. J., A. W., J. i C. J., P. S., J. K., A. S., J B reprezentowanych przez H. O., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że nieruchomości wnioskodawców, leżą poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania działek inwestycyjnych, są one od strony północnej oddzielone od najbliższych nieruchomości skarżących ulicą B. o szerokości ok. 12 m. Poza tym elewacja projektowanego przedsięwzięcia od strony ulicy B. usytuowana jest w odległości 7 m od w/w ulicy co oznacza, że projektowane budynki o wysokości nieprzekraczającej 13 m zostały usytuowane w odległości ok. 19 m od granic najbliższych działek skarżących. Wobec powyższego, bezsprzecznym jest, że sporna inwestycja oddalona jest od nieruchomości skarżących na odległość zdecydowanie przekraczającą 4 m, co oznacza, że planowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z wymaganiami zawartymi w przepisie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w stosunku do działek skarżących.

Organ podniósł, że skarżący nie powoływali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazali oni aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym ich do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy ocenił, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na działki skarżących oraz sposób ich zagospodarowania.

Wojewoda wskazał, że jednym z wnioskodawców jest P. S., który jak wynika z akt sprawy, jest jedynie dzierżawcą działek o nr ew. [...] i [...], a zatem nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym posiadacz zależny, jakim jest dzierżawca, nie może być uznany za stronę postępowania na podstawie ww. artykułu.

Odnosząc się do posiadania przymiotu strony przez Stowarzyszenie M. P. C. organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji i wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązujący od dnia 15 listopada 2008r., stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Organ dodał, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W związku z powyższym, art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Organ dodał, że Stowarzyszenie M. P. C. jest organizacją ekologiczną i w związku z powyższym, należało odmówić dopuszczenia ww. stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Z tych samych względów organ nie uznał za stronę postępowania nieważnościowego Rady Osiedla S..

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na pobliski park organ wyjaśnił, że powyższy zarzut dotyczy ewentualnego interesu faktycznego skarżących, a nie interesu prawnego uprawniającego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, nie mógł również odnieść zamierzonego rezultatu zarzut skarżących, dotyczący rażącego naruszenia w decyzji o pozwoleniu na budowę ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wywodzenie interesu prawnego strony skarżącej z faktu, że objęta badaną decyzją inwestycja narusza postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nieskuteczne, skoro nieruchomość skarżących pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. D., L. K., G. M. Ł., P. K., J. K., M. M., S. P., M. J., A J., A. W., J. i C. J., P. S., J. K., A. S., J. B. reprezentowani przez H. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a.,

2) brak odniesienia do kwestii niezgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę,

3) brak odniesienia do kwestii ładu przestrzennego,

4) brak odniesienia do zarzutów naruszenia przepisów z zakresu udostępnienia informacji o środowisku i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska,

5) brak ustosunkowania się do naruszenia przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nowym postępowaniem w sprawie, a obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.

Czyniąc zadość powyższemu wymogowi organ wojewódzki wezwał zainteresowanych do przedłożenia aktualnych odpisów ksiąg wieczystych celem ustalenia, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wnioskodawcy przedłożyli żądane przez organ dokumenty (wypisy z ksiąg wieczystych, akty notarialne, umowy dzierżawy). Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że działki inwestycyjne są od strony północnej oddzielone od najbliższych nieruchomości skarżących ulicą B. o szerokości ok. 12 m. Poza tym elewacja projektowanego przedsięwzięcia od strony ulicy B. usytuowana jest w odległości 7 m od ww. ulicy, co oznacza, że projektowane budynki o wysokości nieprzekraczającej 13 m zostały usytuowane w odległości około 19 m od granic najbliższych działek skarżących. Bezsprzecznym jest zatem, że sporna inwestycja oddalona jest od nieruchomości skarżących na odległość zdecydowanie przekraczającą 4 m co oznacza, że planowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w stosunku do działek skarżących zgodnie z wymaganiami zawartymi w przepisie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Wobec ustalenia, iż nieruchomości wnioskodawców leżą poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji słusznie organ stwierdził, iż brak było podstaw do uznania wnioskujących za strony postępowania.

Sąd stwierdził, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jak słusznie podniósł organ samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inne podmioty chcąc brać udział w postępowaniu na prawach strony, mogą korzystać z możliwości, jakie daje art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich na gruncie przepisów prawa budowlanego najczęściej obejmuje interesy podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki powinien udokumentować, że inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów.

W przedmiotowej sprawie wnioskujący nie powoływali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazali także, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność. Słusznie zatem organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż w związku z przedmiotową inwestycją niezbędne jest wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.

Odnosząc się do wniosku organizacji społecznej tj. Stowarzyszenia M. P. C. wskazać należy, że także w tym zakresie organ poczynił prawidłowe ustalenia. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, w/w przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązujący od dnia 15 listopada 2008 r., stanowiący, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Sąd stwierdził, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust.1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przedmiotowej sprawie, wobec ustalenia, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, trafnie organ stwierdził, że art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Z tego względu zdaniem Sądu, słusznie organ odmówił Stowarzyszeniu M. P. C., jako organizacji ekologicznej oraz Radzie Osiedla S. W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Prawidłowo także, zdaniem Sądu, organ wskazał, że P. S., który jest jedynie dzierżawcą działek o nr ew. [...] i [...], nie może być uznany za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo - administracyjnym posiadacz zależny jakim jest dzierżawca nie może być uznany za stronę postępowania na podstawie ww. artykułu.

Wobec ustalenia przez organ, że położenie działek wnioskujących względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek wnioskujących, prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskujących. Skarżący bowiem nie wykazali, że przedmiotowa inwestycja narusza ich uzasadnione interesy prawne wskazując w jakim zakresie i jakie przepisy naruszono.

W ocenie Sądu, uwzględniając istniejący stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, organ odwoławczy po stwierdzeniu, że wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego nie są stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. J. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. 157 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] odmawiającej -wszczęcia postępowania nieważnościowego mimo, że po stronie wnioskujących nie występował oczywisty brak legitymacji czynnej, tj. przymiot strony postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, iż wnioskującym odmawia się przymiotu strony może być wydana jedynie wyjątkowo w sytuacji, gdy oczywistym jest, iż podmiot występujący z wnioskiem nie posiada żadnego interesu prawnego w zgłoszonym żądaniu. W pozostałych zaś przypadkach koniecznym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i w jego ramach ustalenie, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony.

Wszelkie ustalenia dotyczące posiadania lub nie przez skarżących przymiotu strony dokonywane były poza toczącym się postępowaniem. Wnioskodawcy, co prawda przedłożyli dokumenty potwierdzające ich tytuły prawne do posiadanych nieruchomości, jednak czynili to na wyraźnie jednostronne wezwanie organu. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte zostali oni pozbawieni faktycznej możliwości podjęcia w jego ramach działania i wykazania w jaki sposób planowana inwestycja narusza ich interes prawny. Dokonane zatem przez Sąd I instancji ustalenie, że wnioskujący "nie wykazali (...), aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność" zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność. Odmawia się bowiem wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie czyni stronie zarzut, że w jego ramach nie wykazała określonych okoliczności. Co więcej w sprawie doszło do sytuacji, w której organy administracji, a następnie Sąd I instancji dokonały ustaleń faktycznych w zakresie położenia spornej inwestycji w odniesieniu do posiadanych przez wnioskujących nieruchomości, natomiast wnioskujący nie mieli możliwości ustosunkowania się do zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. Ustalenie zatem, że nieruchomości wnioskodawców leżą poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem ustalenia dotyczące sfery faktów, dokonane zostały w sposób uniemożliwiający wnioskującym przedłożenie własnych dowodów, twierdzeń i argumentacji pozwalających na potwierdzenie złożonego wniosku i przywołanej w jego ramach podstawy faktycznej i prawnej.

Ustalenia takie nie mogły być czynione poza ramami postępowania administracyjnego tym bardziej, że doprowadziły organ administracji, a następnie Sąd I instancji do konstatacji, iż brak jest podstaw do uznania wnioskujących za stronę postępowania. Wnioskujący zostali zatem pozbawieni możliwości działania w postępowaniu, którego wynik dotyczył ich bezpośrednio.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, koniecznym jest zatem przeprowadzenie postępowania administracyjnego, którego celem będzie ustalenie tego, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony. Ustalenie takie może być dokonane tylko w ramach toczącego się postępowania nieważnościowego. Dopiero w ramach wszczętego i prowadzonego postępowania administracyjnego organ możne zbadać interes prawny wnioskodawców i ustalić czy osobom tym przysługuje przymiot strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. 157 § 3 k.p.a. Z art. 157 § 3 k.p.a., w brzmieniu tego przepisu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynikało, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w formie decyzji administracyjnej. Nie nastąpiło tym samym naruszenie wynikającego z ww. przepisu wymogu odmowy wszczęcia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Nie można również podzielić podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu, że organ administracji powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe i dopiero po jego wszczęciu wypowiedzieć się, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony tego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie wniosła skargę kasacyjną wyłącznie we własnym imieniu, a nie w imieniu także pozostałych skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej może więc oceniać wyłącznie to, czy Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu administracji wydane w stosunku do skarżącej kasacyjnie.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy fakt ten jest oczywisty i jego ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem o tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej nieruchomości nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Uprawnienia do zagospodarowania tej nieruchomości byłyby ograniczone. W konsekwencji podmioty te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony, to skarżąca kasacyjnie składając wniosek powinna była co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, wynikające z przepisu prawa. Tego rodzaju okoliczność nie została wykazana. Skarżąca kasacyjnie zarówno w postępowaniu przed organami administracji jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wskazywała na jakikolwiek przepis, który skutkowałby ograniczeniem możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Powoływane przez nią argumenty nie miały żadnego znaczenia dla ustalenia tego, czy ma ona interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet w postępowaniu kasacyjnym, gdy skarżąca kasacyjnie korzystała już z pomocy profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej nie wskazano chociażby jednego przepisu, z którego wynikałyby ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Mając na uwadze fakt usytuowania obiektu budowlanego od granicy nieruchomości skarżącej kasacyjnie oraz gabaryty tego obiektu nie można postawić organowi administracji zarzutu, że z urzędu nie wziął pod uwagę istnienia przepisów, które skutkowałyby powstaniem tego rodzaju ograniczeń. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju przepisów bowiem nie było. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że odmowa wszczęcia postępowania pozbawiła ją możliwości wykazania, w jaki sposób inwestycja objęta pozwoleniem na budowę narusza jej interes prawny jest twierdzeniem pozbawionym uzasadnionych podstaw. Ponownie stwierdzić należy, że nic nie stało na przeszkodzie chociażby uprawdopodobnieniu przez skarżącą kasacyjnie istnienia przepisu prawa, który skutkowałby ograniczeniem w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie było konieczności przeprowadzania postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy ma ona interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.