Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 536/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137, art. 142
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 sierpnia 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego solidarnie na rzecz skarżących G. K., B. S., G. C. i B. C. kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpoznania wniosku G. K. i B. S. oraz G. i B. C. z dnia 15 czerwca 2018 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej nr działki a, a.m. [...], o powierzchni 0,0616 ha, zapisanej obecnie w księdze wieczystej [...], Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że decyzją z dnia 13 listopada 2006 r., wydaną na wniosek ww. osób, dokonano podziału działki nr b na działki o numerach c, d i a. Wydzielenie działki a było skutkiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 22 kwietnia 1999 r., Nr VIII/108/99. Przez nieruchomość objętą wnioskiem o podział przebiega kontur planistyczny oznaczony symbolem O1Z1/2 - ulica zbiorcza, projektowana. Zatem, zgodnie z art. 98 u.g.n., wskazana działka gruntu wydzielona została pod drogi publiczne i przeszła z dniem 27 listopada 2006 r. na własność Miasta Opola na prawach powiatu. Organ wywodził, że zwrot nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie została wydana, na podstawie art. 119 ust. 1 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, więc nie ma tu zastosowania art. 136 u.g.n., na który powołali się wnioskodawcy, oraz art. 137 u.g.n. umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność braku przedmiotu postępowania, bowiem przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest nieruchomość, która została wywłaszczona. Stąd, postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola wnieśli G. K. i B. S. oraz G. i B. C., domagając się jej zmiany przez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej działki lub uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a w zw. z art. 5 Kodeksu cywilnego i art. 7 K.p.a. Odwołujący wskazali na: bezwzględną pozorność czynności pozbawiającej ich własności ze względu na cel publiczny w związku ze zbędnością zdefiniowaną w art. 137 u.g.n.; niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez pominięcie realizacji celu, na jaki została przejęta nieruchomość; naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim odmawia się im prawa żądania zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa w oparciu o art. 98 u.g.n., będący kwalifikowaną postacią wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej przejęcie. Poza tym zarzucili: naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. w zakresie braku uzgodnień co do wysokości odszkodowania lub przyznania innej działki; błędną wykładnię art. 136 u.g.n.; naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz rozpatrywanie sprawy o zwrot działki przez organ, który wydał decyzję o jej przejęciu z mocy prawa, w sytuacji gdy sprawę taką powinien rozpatrzyć Starosta. Odwołujący zauważyli, że art. 98 u.g.n. przewiduje instytucję wywłaszczenia, do której zastosowanie znajduje art. 137 u.g.n. Podkreślili, że zostali zmuszeni do wydzielenia dodatkowej działki pod drogę publiczną z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem, nie wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., ponieważ od wielu lat żadnej drogi "jak nie było tak nie ma". Natomiast organ przejmując nieruchomości obywateli na niezrealizowane cele i odmawiając ich zwrotu wykorzystuje swą dominująca pozycję, naruszając w ten sposób zasady współżycia społecznego oraz szereg zasad ogólnych K.p.a. Powołali się też odwołujący na art. 21 Konstytucji, który - w ich ocenie - został naruszony ze względu na zbędność dokonanego wywłaszczenia. W dalszej części odwołania zwrócono uwagę, że Prezydent Miasta wydał decyzję podziałową i jest zainteresowany, aby zwrot nieruchomości nie nastąpił. Ponadto organ ten pominął kwestię godziwego odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Decyzją z dnia 5 października 2018 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy omówił tryb i zasady zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. i przypomniał, że objęta wnioskiem działka nr a została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z dniem uostatecznienia się decyzji na własność Miasta Opola na prawach powiatu. Decyzję w tej sprawie oparto o przepis art. 98 u.g.n., a jej wydanie możliwe jest wyłącznie na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Dlatego uznać należy, że decyzja ta nie charakteryzuje się władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Nie jest to zatem wywłaszczenie w rozumieniu u.g.n. Nadto przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zostało wskazane w art. 216 u.g.n., który to przepis określa przypadki, w których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie innych aktów prawnych, i w których istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Dlatego grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują możliwości zwrotu takich nieruchomości. Z tych też względów - w ocenie organu odwoławczego - do takich przypadków nie będzie miał zastosowania przepis art. 142 ust. 2 u.g.n., mówiący o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. W przekonaniu Wojewody, w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie wszczęte na wniosek G. K. i B. S. oraz G. i B. C. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję G. K. i B. S. oraz G. i B. C., wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

- brak merytorycznego odniesienia się do nadal aktualnych zarzutów przedstawionych w odwołaniu,

- naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,

- naruszenie art. 136 i art. 142 u.g.n.,

- błędną wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że pozbawienie właściciela własności nieruchomości na mocy ustawy nie jest przymusowym przejęciem nieruchomości w sytuacji, gdy cel na jaki zostaje nieruchomość przejęta "nie jest zrealizowany w znacznym okresie czasu od przejęcia",

- brak podstaw do zastosowania art. 105 K.p.a.,

- naruszenie art. 10 K.p.a.,

- brak decyzji lub uzgodnienia co do słusznego odszkodowania.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie ich żądań lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ. Domagali się również zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wyjaśnili, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego przez należącą do nich nieruchomość miała przebiegać droga, byli zmuszeni do dokonania podziału tej nieruchomości, przy czym nie zostali poinformowani o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej. Podkreślili, że art. 98 u.g.n. ma charakter wywłaszczeniowy, gdyż na jego podstawie następuje przejęcie prawa własności w określonym celu. Ten cel został podany w decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r. Natomiast przejęcie własności prywatnej na określony cel i brak realizacji tego celu stanowi nadużycie prawa oraz narusza Konstytucję i u.g.n. w części ustalającej warunki zwrotu nieruchomości. Akcentowali skarżący, iż Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że jeśli odpada przesłanka celu publicznego, to - niezależnie od formy objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny - aktualizuje się obowiązek zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Dlatego organy zobowiązane były do dokonania merytorycznej oceny przesłanek zwrotu nieruchomości, czego jednak nie uczyniły, przy czym Prezydent Miasta Opola, jako zainteresowany, nie powinien był orzekać w "swojej" sprawie (art. 142 u.g.n.). Ponadto skarżący dowodzili, że organy błędnie uznały, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Poza tym nie wskazano, z jakich przyczyn występuje bezprzedmiotowość postępowania. W przekonaniu skarżących, cel na jaki działka została wydzielona i przejęta powinien być zrealizowany, zaś w braku realizacji tego celu nieruchomość powinna być zwrócona. W tym kierunku organy nie poczyniły żadnych ustaleń i uniemożliwiły wypowiedzenie się skarżącym w tej kwestii. Natomiast brak ustaleń w omawianym zakresie może prowadzić do zaakceptowania przejęcia działki prywatnej i pozbawienie własności właścicieli nie na cel społeczny, co z kolei stanowi o wyraźnym naruszeniu Konstytucji, w szczególności jej art. 21. Końcowo skarżący wskazali, że przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa ma jak najbardziej charakter władczy i przymusowy, bowiem nie wyrażali na to zgody. Podobnie, w sposób władczy narzucono im niegodziwe odszkodowanie. To wszystko sprawia, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących popierał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd - we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów - kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęte w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co prowadzi do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Na podstawie tego przepisu stwierdza się nieważność decyzji z uwagi na naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy. Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i sformułowaną na gruncie postępowania administracyjnego w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym czy w postępowaniach nadzwyczajnych. Przystępując do rozpoznania sprawy każdy z organów jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko bowiem pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie bowiem w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodać jeszcze trzeba, że kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. W pierwszym rzędzie należy przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. powinien wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny zobowiązany jest najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności (tak T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 852).

W kontrolowanej sprawie zagadnieniem, które wymagało rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest to, czy Prezydent Miasta Opola sprawujący funkcję starosty był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 15 czerwca 2018 r. i wydania decyzji załatwiającej sprawę. We wskazanym wniosku skarżący, powołując się na art. 137 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej w skrócie: u.g.n., domagali się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. opisanej wcześniej działki nr a, która została wydzielona pod drogi publiczne i z mocy prawa przeszła z dniem 27 listopada 2006 r. na własność Miasta Opola na prawach powiatu. Akcentowali przy tym, że przedmiotowa działka gruntu nie została wykorzystana na cel, jaki przyświecał jej przejęciu. Przejęcie to miało charakter wywłaszczenia, a w takim wypadku spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n., pozwalające na zwrot nieruchomości właścicielom. Natomiast organy administracyjne obu instancji zgodnie uznały się, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Prezydent Miasta Opola, gdyż w rozważanym przypadku przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu w trybie art. 136 i nast. u.g.n. takich nieruchomości, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z tym przyjęły, że w okolicznościach sprawy nie będzie miał zastosowania przepis art. 142 ust. 2 u.g.n., mówiący o wyłączeniu - w określonych przepisem sytuacjach - prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty.

W ocenie Sądu, wskazany pogląd organów w kwestii właściwości organu w niniejszej sprawie nie jest trafny. Wedle art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z kolei po myśli art. 142 ust. 2 u.g.n., w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Na gruncie ostatnio przytoczonej regulacji nie można mieć wątpliwości, że przewidziane w nim wyłączenie dotyczy prowadzonych spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stanowią własność miasta na prawach powiatu (gminy). Natomiast prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu z rozpoznania ww. spraw, ponieważ reprezentowanej przez niego jednostce samorządu terytorialnego przysługuje status strony. Omawiany art. 142 ust. 2 u.g.n. został wprowadzony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218 - art. 1 pkt 46), w następstwie podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115), w której stwierdzono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. NSA wyjaśnił też, że w sytuacji złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy lub powiatu, prezydent odpowiedniego miasta na prawach powiatu powinien wyłączyć się od rozpoznania sprawy i przekazać akta sprawy organowi wyższego stopnia nad prezydentem miasta, czyli wojewodzie, stosownie do art. 26 § 2 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że organy prowadziły postępowanie, a następnie wydały decyzje "w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Tak określony zakres przedmiotowy sprawy wynika z treści rozstrzygnięć i został zdeterminowany zakresem żądania wnioskodawców. Skoro w postępowaniu o takim przedmiocie organ ustalił, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu stanowi własność Miasta Opola, to jest oczywiste, że Miasto ma interes prawny w postępowaniu o zwrot działki nr a, obręb [...], a tym samym jest stroną tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast sprawa związana ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości poprzednim właścicielom ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną Gminy. W konsekwencji należało stwierdzić, że Prezydent Miasta Opola (prezydent miasta na prawach powiatu) sprawujący funkcję starosty podlegał wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie, stosownie do art. 142 ust. 2 u.g.n. Powtórzyć bowiem przyjdzie, że z przepisu tego wyraźnie wynika, iż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina - a właśnie z taką sprawą mamy do czynienia - prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Na ocenę Sądu w tym zakresie nie może natomiast wpłynąć to, czy w okolicznościach sprawy żądanie skarżących jest zasadne i czy przedmiotowa nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Podkreślić należy, że wypowiedzi w tej spornej kwestii powinien dokonać w pierwszej instancji organ właściwy, którym - jak wykazano - nie może być Prezydent Miasta Opola. Podano już wcześniej, że złożenie do prezydenta miasta na prawach powiatu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy powinno skutkować wyłączeniem się tego organu i przekazaniem wniosku wojewodzie w trybie art. 26 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 142 ust. 2 u.g.n., ponieważ w przedmiotowej sprawie brał udział Prezydent Miasta Opola, który podlegał wyłączeniu. Przepis ten naruszył również Wojewoda Opolski, gdyż utrzymał w mocy wadliwą decyzję. W tym stanie rzeczy, w odniesieniu do obu wydanych w sprawie decyzji zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast zawarte w pkt 2 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniania art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, a także opłata od pełnomocnictw w kwocie 68 zł.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że konieczność rozpoznania wniosku skarżących przez właściwy organ czyni niecelową dalszą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w tym w kontekście pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uwzględnić stanowisko Sądu w zakresie właściwości organów w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 153 P.p.s.a.