Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1947/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 34, art. 107 § 3 i 4, art. 136, art. 137, art. 138, art. 140, art. 263 § 1, art. 264
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ustanowionego przez Sąd powszechny kuratora w osobie adw. P.D. dla nieznanego z miejsca pobytu L.K. (dalej: skarżący), uchylił w części decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. [...] w zakresie określającym prawa i obowiązki Pana P.D. - kuratora nieobecnego L.K. i orzekł o wymierzeniu Panu L.K. kary pieniężnej w wys. 66.572,80zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 W.-K., w związku z nieusunięciem z pasa drogowego obiektu budowlanego typu kiosk, zgodnie z wydaną decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. oraz wezwał Pana L.K. do natychmiastowej rozbiórki w/w obiektu budowlanego i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ określił, że wykonanie rozbiórki należy zgłosić do GDDKiA Oddział w Warszawie Rejon w Ożarowie Mazowieckim oraz dokonać pod nadzorem Drogomistrza Obwodu Drogowego w Łazach.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 127 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 200r. nr 98, poz. 1071- dalej : k.p.a.)

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lutego 2012r. Drogomistrz Obwodu Drogowego w Łazach Pan J.P. dokonał zgłoszenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w postaci ustawionego kiosku przy drodze krajowej nr 7 W.-K. w miejscowości R. (km 381+710 strona prawa, skrzyżowanie Al. [...] z ul. [...]).

W związku z powyższym zgłoszeniem GDDKiA wszczął postępowanie w sprawie.

Na skutek niemożności ustalenia miejsca pobytu Pana L.K. i tym samym niemożności powiadomienia w/w o wszczęciu postępowania organ wystąpił do Sądu powszechnego o wyznaczenia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy VI Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] października 2013r. sygn. [...]ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu L.K. kuratora w osobie adwokata P.D.

Organ stosownym zawiadomieniem poinformował kuratora o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] orzekł o wymierzeniu P.D. (kuratorowi ustanowionemu w sprawie) kary pieniężnej w wys. 66.572,80zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 W.-K. (km 381+720 strona prawa) w związku z nieusunięciem z pasa drogowego obiektu budowlanego typu kiosk ruchu zgodnie z wydaną decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. oraz wezwał w/w do natychmiastowej rozbiórki w/w obiektu budowlanego i przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący reprezentowany przez kuratora adw. P.D. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz przyznanie wynagrodzenia w wys. 3600zł + Vat. We wniosku podniesiono że organ pomieszał pojęcia strony postępowania i przedstawiciela strony – kuratora określonego w art. 34 par. 1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie decyzja administracyjna winna być skierowana do L.K., gdyż określa jego prawa i obowiązki a jedynie doręczona winna być kuratorowi. Tym samym orzeczenie, którym zamiast strony postępowania karę pieniężną ma ponieść kurator powoduje, że decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a.

GDDKiA po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2014r. uchylił skarżone orzeczenie z dnia [...] stycznia 2014r. w części w jakim określa prawa i obowiązki Pana P.D.– kuratora nieobecnego L.K. i orzekł o wymierzeniu L.K. kary pieniężnej w wys. 66.572,80zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 W.-K. w związku z nieusunięciem z pasa drogowego obiektu budowlanego typu kiosk, zgodnie z wydaną decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. oraz wezwał Pana L.K. do natychmiastowej rozbiórki w/w obiektu budowlanego i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ określił, że wykonanie rozbiórki należy zgłosić do GDDKiA Oddział w Warszawie Rejon w Ożarowie Mazowieckim oraz dokonać pod nadzorem Drogomistrza Obwodu Drogowego w Łazach.

W uzasadnieniu decyzji organ przyznał rację skarżącemu i wskazał że, w przedmiotowej sprawie pojęcie strony postępowania administracyjnego będzie odnosiło się do "osoby nieobecnej" nie zaś jak błędnie określono w decyzji w stosunku do kuratora "osoby nieobecnej".

Organ podniósł również, że zgodnie z treścią art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. decyzja administracyjna skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Z tego też względu organ uznał, że decyzja organu I instancji obarczona była wadą nieważności w zakresie w jakim ustalała prawa i obowiązki Pana P.D. będącego Kuratorem nieobecnego L.K. i z tego względu dokonał sanacji rozstrzygnięcia, poprzez uchylenie go w zakresie ustalającym prawa i obowiązki osoby nie będącej stroną postępowania i orzeczenie co do istoty sprawy w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

W zakresie wniosku o przyznanie wynagrodzenia dla kuratora organ wskazał na przepis art. 263 par. 1 k.p.a., z którego wynika wprost katalog kosztów postępowania administracyjnego, które na podstawie art. 264 k.p.a. w drodze postanowienia winien ustalić organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Ze względu na brak we wskazanym katalogu wynagrodzenia kuratora, zdaniem organu brak jest upoważnienia ustawowego, do ustalania tegoż wynagrodzenia w trybie przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem organu wynagrodzenie winno być określone postanowieniem Sądu ustanawiającego kuratelę w oparciu o zakres i charakter dokonanych przez kuratora czynności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie w jakim skarżona decyzja orzeka o wymierzeniu kary pieniężnej i wzywa do natychmiastowej rozbiórki obiektu budowlanego oraz odmawia przyznania wynagrodzenia kuratorowi. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie jakim organ administracji nie poczynił kategorycznych ustaleń w oparciu o dokumentację geodezyjną dot. linii granicznych pasa drogowego,

- art. 40 ust.2 i ust.12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jt. Dz.U. z 2013r. poz.260- dalej: u.d.p.) w zw. z art. 180 k.c. w zakresie w jakim organ administracyjny uznał, że L.K. jest posiadaczem obiektu budowlanego – kiosku ruchu na pasie drogi nr 7,

- art. 263 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o w zakresie w jakim organ administracyjny uznał, że nie jest władny do ustalenia i przyznania wynagrodzenia kuratora.

Ze względu na powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji we wskazanej części.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ naruszył art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w niedostateczny sposób dokonując merytorycznej oceny stanu faktycznego ustalonego w decyzji z [...] stycznia 2014r. Uszło bowiem uwadze organu, że naruszony został przepis art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.pa.. przez brak poczynienia bezspornych ustaleń określających linie graniczne pasa drogowego przez załączenie do akt odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Tym samym w ocenie skarżącego organ nie przedłożył żadnego dowodu pozwalającego bezspornie ustalić tę okoliczność jak też dokładną powierzchnię. Nadto zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p przypisując skarżącemu zajęcie pasa drogowego w całym określonym przez decyzję okresie przez nieuwzględnienie art. 180 k.c., gdyż organ nie uczynił żadnych ustaleń wskazujących na korzystanie z obiektu przez skarżącego w okresie za który wymierzono karę. Nie uwzględnił on również, że zgodnie z art. 180 k.c. właściciel morze wyzbyć się rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Skarżący wskazując również na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989r. sygn.. II CZP 117/88 z której wynika, że organ błędnie ocenił możliwość ustalenia i przyznania wynagrodzenia dla kuratora w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania błędnie zinterpretowany przez skarżącego art. 180 k.c. Z treści bowiem podniesionej regulacji wynika, że właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Jednakże nie ma podstaw do przyjęcia, że sam brak zainteresowania się rzeczą ruchomą pozostawioną w miejscu dowolnym jest równoznaczny ze spełnieniem przesłanek wymaganych przez wskazany przepis, gdyż nie sposób doszukać się w takim działaniu wyrażenia zamiaru wyzbycia się własności. Tym samym zdaniem organu nie sposób stwierdzić, że poprzez brak zainteresowania kioskiem skarżący umożliwił zawładnięcie nim każdemu, a w konsekwencji wyzbył się przysługującego mu tytułu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania.

Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110).

Z kolei istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie, tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, j.w., s. 85 i 518).

Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2008 r. I OSK 1862/06, z dnia 11 października 2007 r. I OSK 1419/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. I OSK 772/05, z dnia 11 marca 2008 r. II GSK 458/07, z dnia 27 kwietnia 2010 r. II GSK 1005/08 oraz z dnia 14 października 2010 r. II GSK 846/09, CBOSA.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r. I OSK 1862/06, jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 k.p.a., określającym zakaz reformationis in peius.

W świetle przedstawionych unormowań oraz stanowiska orzecznictwa, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie.

Zasada dwuinstancyjności wprowadza zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., organ odwoławczy nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczególnego.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i § 4 i art. 138 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. GDDKiA uchylił w części decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. tegoż organu w zakresie określającym prawa i obowiązki Pana P.D.–kuratora nieobecnego L.K. i orzekł o wymierzeniu Panu L.K. kary pieniężnej w wys. 66.572,80zł za zajecie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 oraz wezwał w/w do natychmiastowej rozbiórki obiektu budowlanego i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014r. GDDKiA odniósł się jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu przez ustanowionego dla nieobecnego Pana L.K., kuratora tj. do kwestii nałożenia obowiązków nie na L.K. tylko na P.D.– nie będącego stroną postępowania a jedynie kuratorem strony oraz w kwestii wynagrodzenia kuratora. Organ jedynie w tym zakresie uchylił też skarżoną decyzję (jak wynika z uzasadnienie) mimo, że z treści sentencji wynika, iż decyzja de facto była uchylona w całości, gdyż obowiązek został nałożony na inny podmiot.

Należy przy tym podnieść, że organ II instancji podniesione w odwołaniu zarzuty dot. określonego decyzją podmiotu, uznał w całości za zasadne. Nie odniósł się jednak i nie zbadał w ogóle pozostałej części decyzji, tj. tej części rozstrzygnięcia, która utrzymana została w mocy – a zatem całej merytorycznej części decyzji. Rozpoznanie przez organ II instancji sprawy ograniczyło się de facto do zbadania kwestii prawidłowości ustalenia strony postępowania i nałożenia na nią obowiązków. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera jednak jakichkolwiek ustaleń i rozważań, co do podstaw oraz zasadności nałożenia na L.K. kary pieniężnej oraz obowiązku natychmiastowej rozbiórki obiektu budowanego (kiosku) posadowionego w pasie drogowym drogi krajowej nr 7.

Mając na uwadze poczynione we wstępie rozważania, należy stwierdzić, że GDDKiA był obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uchylając decyzję w części obowiązany był nie tylko wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia, ale także wyjaśnić zasadność utrzymania w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie uzasadnił swego stanowiska w zakresie kwestii nałożenia kary oraz obowiązku natychmiastowej rozbiórki obiektu znajdującego się w pasie drogowym drogi krajowej nr 7. Okoliczność, że organ I instancji wskazał podstawę nałożenia kary oraz podstawę nałożenia obowiązku o natychmiastowej rozbiórce, nie zwalniała organu odwoławczego z rozpatrzenia sprawy i uzasadnienia podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), szczególnie że organ I instancji obowiązek ten nałożył na zupełnie inny podmiot. Przy czym Sąd zauważa, że nie bez znaczenia dla prawidłowości wyjaśnienia sprawy jest również fakt, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są negowane przez kuratora skarżącego w skardze.

Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie "na przychyleniu się" do stanowiska organu I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji obowiązany był rozpoznać sprawę w zakresie każdego ze stwierdzonych naruszeń, a nie ograniczać się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w części uznanej za sprzeczną z prawem i podzielenia zarzutów odwołującego się w tym zakresie.

Brak uzasadnienia stanowiska w zakresie utrzymania w mocy nałożonych na skarżącego obowiązków nie pozwala na ocenę, że organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i przepisami art. 15 oraz 136-138 k.p.a. Nadto rozpatrując niniejszą sprawę Sąd wziął również pod uwagę, że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną tj. do Pana P.D. będącego kuratorem ustanowionym dla L.K..

Sąd zauważą również, iż rację ma strona skarżąca podnosząc kwestię kosztów kuratora. Stanowisko organu II instancji w tej kwestii jest niezasadne, choć należy podzielić zawarty w decyzji pogląd, iż zapisy art. 263 § 1 i 264 k.p.a. nie wymieniają w śród kosztów wynagrodzenia kuratora.

Sąd wskazuje, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989r w sprawie o sygnaturze akt III CZP 117/88, OSNC 1990/1/11 wyznaczenie, przez sąd powszechny, na wniosek organu administracyjnego, przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego następuje na podstawie art. 184 k.r.o., zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. Przy czym Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w tym zakresie przez NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2013r. sygn. II OSK 2748/12 (CBOSA), że ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych.

Mimo jednak, że przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.

"Przyjąć zatem wypada, że w przepisach k.p.a. występuje w tym zakresie luka prawna, która powinna zostać wypełniona (...). Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.

Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej."

Odnośnie formy w jakiej organ winien przyznać koszty kuratorowi NSA we wskazanym wyżej wyroku wyjaśnił, iż wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowione, w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA, przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Oznacza to zatem, iż o kosztach organ nie będzie rozstrzygał w formie postanowienia lub decyzji.

Powyższe uchybienia powodują zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2014r., gdyż ta określała obowiązki podmiotu nie będącego stroną w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., bowiem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.