Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1975/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 696/17 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Zakładu Utylizacyjnego sp. z o.o. w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w W. na rzecz Zakładu Utylizacyjnego sp. z o.o. w Gdańsku kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 696/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w W. stwierdził nieważność decyzji Zakładu Utylizacyjnego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń zarządu, a w pozostałym zakresie decyzję tę uchylił (pkt 1) oraz zasądził od ww. Spółki na rzecz skarżącego 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej 20 czerwca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Zakładu Utylizacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej: Zakład Utylizacyjny) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. łącznej kwoty nagród wypłaconych w 2014, 2015, 2016 r. w spółce,

2. skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2016,

3. skanów umów/umowy obowiązujących/obowiązującej na dzień złożenia wniosku na wynajem loży dla VIP na Stadionie Energa Gdańsk,

4. łącznej kwoty, jaka została poniesiona w 2016 r. i 2017 r. na wynajęcie loży dla VIP na Stadionie Energa Gdańsk.

Zgodnie z wnioskiem udostępnienie ww. informacji miało nastąpić na adres mailowy wnioskodawcy.

W odpowiedzi z 3 lipca 2017 r. na wniosek Zakład Utylizacyjny wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania wnioskowanych informacji, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że przedmiotowy wniosek obejmuje udostępnienie informacji przetworzonej, co wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonaniu analizy umów pod kątem zastrzeżeń ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; u.d.i.p.) uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie 31 lipca 2017 r., Stowarzyszenie wskazało, że ww. wezwanie nie znajduje umocowania w przepisach prawa. W postępowaniu w zakresie dostępu do informacji publicznej nie znajdują wprost zastosowania przepisy k.p.a., zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stowarzyszenie zakwestionowało także dokonaną przez podmiot zobowiązany kwalifikację wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej i wezwało do niezwłocznego rozpoznania wniosku.

Decyzją z 16 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), Zakład Utylizacyjny odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odniesieniu do wszystkich informacji Spółka stwierdziła, że ich zakres obejmuje udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym, co wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i dokonaniu analizy umów pod kątem zastrzeżeń ujawnienia informacji zawartych w umowach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawców w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Spółka uznała również, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa stron umów – kontrahentów Zakładu Utylizacyjnego Sp. z o.o. oraz samego Zakładu. Odnośnie informacji obejmujących umowy dzierżawy loży VIP na Stadionie Energa Gdańsku Spółka wyjaśniła, że strony tej umowy objęły klauzulą poufności dane handlowe z niej wynikające. Informacje w postaci udostępnienia umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Zakładu Utylizacyjnego oraz jego kontrahentów. Wskazała, że z uwagi na zawarte w umowach oświadczenia, iż wszelkie dane finansowe i inne wynikające z realizacji umowy wykonawca traktuje jako tajemnice przedsiębiorstwa, podmioty egzekwują swoje prawo do zastrzeżenia informacji nie podlegających ujawnieniu na zasadach ogólnych, w myśl ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu Spółka nie może spełnić żądania postawionego we wniosku (skany umów) bez poniesienia odpowiedzialności z tytułu ujawnienia informacji prawnie chronionych.

Podobnie w odniesieniu do żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółka stwierdziła, że poza tym, że zawierają dane wrażliwe, dane osobowe i finansowe Spółki, to stanowią informację przetworzoną. Powyższe informacje mają charakter informacji organizacyjnej, posiadającą wartość gospodarczą, co kwalifikuje je jako tajemnice przedsiębiorstwa. W zakresie żądania udostępnienia skanów protokołów wnioskodawca nie sprostał wymogowi wykazania, że ww. informacja przetworzona jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania otrzymanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Spółka oświadczyła także, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku nie dysponuje danymi zbiorczymi dotyczącymi łącznych kwot nagród wypłacanych w latach 2014-2016, w związku z czym udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymagałoby zebrania tych danych, a następnie ich zsumowania, co stanowiłoby informację przetworzoną. Ponadto z uwagi na nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków wniosku, nie sposób ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co stanowi wymóg uzyskania tego rodzaju informacji. Dalej Spółka zwróciła uwagę, że część z udzielanych nagród znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. a contrario Spółka nie ma obowiązku udostępnić tych informacji na wniosek.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie wskazało, że czynności polegające na zebraniu danych, w których posiadaniu jest Zakład, a następnie zsumowaniu kwot nagród wypłaconych w latach 2014-2016, nie stanowią absorbujących czynności analitycznych, organizacyjnych, a przede wszystkim intelektualnych, prowadzących do powstania całkowicie nowej informacji. Zakwestionowano również kwalifikację żądanych informacji, jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wskazując, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy i zwalczaniu nieuczciwej konkurencji informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powyższe przesłanki muszą występować łącznie. W ocenie Stowarzyszenia niewystarczającą podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej jest więc powołanie się na zawarty w umowach zapis poufności danych bez wystąpienia pozostałych przesłanek. W związku tym, że Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. jest spółką o kapitale objętym w całości przez Gminę Miasta Gdańska, wykonującą zadania publiczne w zakresie utrzymania wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w ocenie strony skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do umów zawieranych przez Spółkę nie może podlegać ograniczeniom.

W odpowiedzi na skargę Zakład Utylizacyjny Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, odmawiającej dostępu do informacji objętej wnioskiem skarżącego stowarzyszenia doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Zakład Utylizacyjny Sp. z o. o. w Gdańsku jest podmiotem, który z mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z odpisu KRS Zakład jest jednoosobową Spółką Gminy Miasta Gdańsk, czyli osobą prawną jednostki samorządu terytorialnego. Następnie Sąd przytoczył treść przepisów u.d.i.p.: art. 1 ust. 1, 6, 16 ust. 1, 17 ust. 2, a także wyjaśnił, czym jest informacja publiczna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie żądało m.in. udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń zarządu Zakładu za rok 2016. W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Zakład zadań publicznych. Zawarta w dokumencie treść może stanowić informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z tych względów we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich konkretnie informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Zakładu zawiera informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę informacji o sprawach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że protokoły będące nośnikiem różnego rodzaju informacji nie mogą być udostępnione jako całość na podstawie przepisów u.d.i.p. Przyjęcie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów Zakładu za dany rok w sposób wymagany przez u.d.i.p. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się skanów dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 września 2015 r., II SAB/Gd 110/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać, o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W konsekwencji Sąd ten uznał, że wniosek o udostępnienie protokołów zarządu nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostepnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p., a decyzję tak wydaną należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn, w odniesieniu do rozpoznania decyzją odmowną żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji we wskazanej części.

W odniesieniu natomiast do odmowy udostępnienia pozostałych informacji objętych wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. Sąd ten uznał zaskarżoną decyzję za nieprawidłową. Sąd ten wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej podlegałaby zaakceptowaniu wówczas, gdyby żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej. Tymczasem Zakład Utylizacyjny błędnie, zdaniem tego Sądu, przypisał żądanym informacjom walor informacji przetworzonej. W ocenie sądu pierwszej instancji żadna z tych informacji nie ma charakteru informacji przetworzonej. Wniosek w zakresie udostępnienia skanów umów najmu loży dla VIP odnosił się do istniejących, gotowych dokumentów, którymi Zakład winien swobodnie dysponować i z których udostępnieniem nie powinno łączyć się ani zaangażowanie dodatkowych środków finansowych, ani kadrowych. W tym zakresie informacja, której domagało się Stowarzyszenie, istnieje w treści i postaci żądanej przez Stowarzyszenie, co potwierdza jej prosty charakter. Informację prostą stanowią również dane o łącznej wysokości nagród wypłaconych w Zakładzie Utylizacyjnym w trzech kolejnych latach oraz łącznej kwocie poniesionej przez Zakład w latach 2016-2017 na wynajem loży dla VIP na Stadionie Energa Gdańsk. Zakład Utylizacyjny jako spółka handlowa, kapitałowa, polega obowiązkom sprawozdawczym przewidzianym w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 395), wśród których jest m.in. prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Realizacji tych obowiązków służą systemy księgowe. Systemy te są źródłem pozyskiwania na bieżąco, bez zbędnych komplikacji i trudności, informacji księgowych, w tym danych takich, jak objęte wnioskiem. Zgromadzenie żądanych we wniosku informacji odnośnie łącznych kwot nagród oraz czynszu najmu za loże dla VIP nie wymaga przeprowadzenia żadnych skomplikowanych, szczególnie angażujących działań, poza prostym zsumowaniem kwot za poszczególne lata, co można wykonać przy pomocy systemu operacyjno – księgowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznej w niniejszej sprawie była nieuzasadniona i nastąpiła z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru przetworzonej. Charakteru przetworzonego nie nabierają informacje, do których dostęp zostaje ograniczony ze względu na okoliczności objęte hipotezą art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Anonimizacja dokumentów podlegających udostępnieniu w niepełnej wersji w związku z koniecznością m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorcy nie kreuje informacji przetworzonej, albowiem nadal dokument w postaci i o treści żądanej przez wnioskodawcę istnieje. Tyle tylko, że jego udostępnienie podlega reglamentacji na podstawie art. 5 ust. 2, a nie w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd uznał również, że Zakład, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy jako okoliczność uzasadniającą odmowę udostępnienia informacji publicznej, naruszył przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd powołał art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419), art. 33 ust. 1 i 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; "u.f.p."). Wskazał, że Zakład nie wykazał w sprawie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia. Informacje w postaci umów najmu oraz wynagrodzenia płaconego w ich ramach nie są informacjami wyłączonymi z zasady jawności z powodu objęcia ich klauzulą poufności przez Zakład i jego kontrahentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w wydanej w sprawie decyzji. Zakład nie wykazał spełnienia przesłanki materialnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Poprzestał wyłącznie na objęciu wszystkich informacji en bloc klauzulą poufności, co w świetle wskazanych wyżej przepisów nie jest wystarczające do zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Wysokość kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora finansów publicznych z tytułu najmu loży dla VIP, w ocenie Sądu, nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tak samo umowy cywilnoprawne, będące podstawą wydatkowania środków publicznych, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji, których Zakład nie wykazał. W konsekwencji Sąd wskazał, że informacje dotyczące umów najmu loży VIP oraz kwot poniesionych na jej wynajęcie, co do których przedsiębiorca złożył zastrzeżenie objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy, uznać należało za niezastrzeżone.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że realizując dyspozycję wskazanego przepisu organ (podmiot) rozstrzygający sprawę administracyjną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien zawrzeć pouczenie o prawie i trybie wniesienia odwołania oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Brak tego elementu decyzji administracyjnej stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej wynik, bowiem skarżące Stowarzyszenie zrealizowało przysługujące mu uprawnienia procesowe bez uszczerbku dla żadnego z nich.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Zakład powinien wziąć pod uwagę, że dane dotyczące środków publicznych, którymi gospodaruje, w tym wydatkuje zarówno na wynagrodzenia i nagrody, jak i w związku z realizacją umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi, są co do zasady jawne. Wynika to nie tylko z samej u.d.i.p., ale z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych. Zakład jako jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 14 u.f.p., ma obowiązek udostępniania tych danych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.d.i.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na podstawie § 15 ust. 3 rozporządzenia Sąd ustalił opłatę stanowiącą podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, albowiem uznał, że uzasadnia to nakład pracy radcy prawnego poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia niniejszej sprawy, którego wymagał jej charakter.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzenia zarządu. Wniosło o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części

i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i o ewentualne nieobciążanie Stowarzyszenia kosztami postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

a to: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej protokołów z posiedzeń zarządu organu, pomimo iż skarga na decyzję była oparta na usprawiedliwionych podstawach, przy równoczesnym braku stosownego uzasadnienia, w szczególności w odniesieniu podania podstawy prawnej i wywiedzenia z niej normy, która wyłączyłaby z zakresu informacji publicznej protokołów zarządu podmiotu wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.;

b) przepisów prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu w zakresie w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej, co narusza możliwość prowadzenia debaty publicznej w zakresie działania spółki będącej własnością gminy;

c) przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej – określającą zakres prawa do informacji, który obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym, co ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo;

d) przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję dostępu do dokumentów – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu, w zakresie jakim przepis ten stanowi gwarancję dostępu do dokumentów bez określenia ich charakteru;

e) przepisów prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez bledną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji – tu dokumentów, w sposób niewynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

f) przepisów prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokoły zarządu organu nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy one taką informację stanowią, a w rezultacie błędne zastosowanie prowadzące do zawężenia konstytucyjnego prawa do informacji poprzez utożsamienie podmiotowego zakresu prawa do informacji ze "sprawą publiczną".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że wnioskowane dokumenty mają związek z działaniem spółki komunalnej i jej organu – zarządu. Zakład Utylizacyjny jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zatem nie można w jego przypadku rozróżniać informacji ze względu na ich charakter publiczny oraz niepubliczny. Wnioskowane informacje mają związek z działalnością jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym.

W piśmie z 4 sierpnia 2020 r., w odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z 23 lipca 2020 r., Stowarzyszenie wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Utylizacyjny wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania, których zarzut skargi kasacyjnej dotyczy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych i telewizyjnych lub kinematograficznych. Ustanowiona w ww. przepisie prawa wolność wyrażania opinii znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p."

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ww. ustępach 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy przy tym zauważyć, że fakt, iż dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o tym, że wszystko to, co w ramach swojej działalności tworzy, stanowi informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że Zakład Utylizacyjny Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Uwzględniając wszystkie powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak to trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy).

Trafnie także zauważa Sąd pierwszej instancji, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy).

Należy dodać, że stosownie do treści art. 10 ustawy, co do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie.

Podkreślić należy, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Podkreślenia wymaga, że tylko wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Należy jednocześnie dodać, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak już powyżej wskazano, wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania postepowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 50/06 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie do Zakładu Utylizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku w dniu 20 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek zawierający żądanie udzielenia informacji poprzez przesłane skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2016.

Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych. Należy podkreślić w tym miejscu, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie czego, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Spółki zawiera informację publiczną, a ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Z tych względów żądanie udzielenia informacji w trybie omawianej ustawy musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z cytowanym już art. 1 ust. 1 ustawy, przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że żądane w niniejszej sprawie protokoły stanowią źródło wielu różnorodnych informacji, w tym niewątpliwie niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie tworzy co do zasady uprawnienia polegającego na dostępie do tych protokołów. Dokumenty te - jako nośnik różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą zatem jako całość być udostępnione na podstawie jej przepisów, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji.

Zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016 w sposób wymagany przez ustawę. Zgłoszenie tak ogólnie sformułowanego wniosku jak w niniejszej sprawie, dotyczącego protokołów mogących zawierać różne informacje (publiczne i niepubliczne), wymagałoby bowiem każdorazowo od Spółki ich szczegółowej analizy, a następnie, wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się skanów (kopii) dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie jest ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe.

Jak wyjaśniono na wstępie, przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację chodzi i co ma być jej przedmiotem, a skoro tego w sprawie zabrakło, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że złożony w sprawie wniosek z 20 czerwca 2017 r. o udostępnienie skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2016 nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a jako taki, powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma bowiem decyzji administracyjnej, jak wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Prawidłowo Sąd ten przyjął, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostepnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 u.d.i.p. Do tak sformułowanego wniosku (pkt 2 wniosku) przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały zastosowania. Z tych przyczyn decyzję administracyjną rozstrzygającą tak sformułowany wniosek strony skarżącej kasacyjnie z dnia 20 czerwca 2017 r. w ww. zakresie, to jest w zakresie żądania udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń zarządu za rok 2016, uznać należało za pozbawioną podstawy prawnej, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo w tej sytuacji w odniesieniu do rozpoznania decyzją odmowną żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji we wskazanej części.

W świetle tego, co powiedziano wyżej za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

a to: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niczym nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów tego Sądu wynika, naruszenia jakich przepisów prawa dopuściła się Spółka rozpoznając żądanie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia zawarte w pkt. 2 wniosku z 20 czerwca 2017 r. Zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wyjaśnić należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej i wskutek tej kontroli stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wykazał, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, że skarga na ww. decyzję nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyjaśnił też, z jakich przyczyn uznał za konieczne zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji w części dotyczącej żądania zawartego w pkt 2 wniosku z 20 czerwca 2017 r. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do nieobciążania tymi kosztami stronę skarżącą kasacyjnie.