Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1499/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 8, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1499/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), oraz art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. K. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającą, że w/wym. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r., od dnia 1 marca 2000 r. do dnia 31 lipca 2000 r., od dnia 1 września 2000 r. do dnia 31 styc2:nia 2001 r., od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2001 r., od dnia 1 lutego 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2002 r., od dnia 1 października 2002 r. do dnia 31 października 2002 r., od dnia 1 grudnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r., od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r., od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r., od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r., od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r., od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2005 r, od dnia 1 listopada 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r, od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 31 marca 2006 r, od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r, od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r, od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r, od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r, od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 listopada 2007 r, od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r, od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r, od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r, od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 31 marca 2010 r, od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez K. K. pozarolniczej działalności gospodarczej.

Organ odwoławczy wskazał, że w okresie objętym decyzją organu I instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw tj.: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 39 ze zm.), zgodnie z którymi obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ wskazał również na treść art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, art. 12 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ a także art. 11 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym – stosownie do których obowiązek ubezpieczenia ww. osób powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu, wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania działalności.

Wyjaśnił, iż w myśl art. 7 ust.2 obowiązującej od 1 stycznia 2001r. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178, ze zm.) przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W okresie tym obowiązywały również kolejno trzy ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 ustawy prawo działalności i w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). Przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy o działalności, ustawy prawo działalności oraz przepisy ustawy o swobodzie. Wyżej wymienione ustawy, określają zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy prawo działalności przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7 e ust. 1 pkt 1 ustawy prawo działalności, który jest odpowiednikiem uchylonego z dniem 1 stycznia 2004 roku art. 88 e ww. ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Jak stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej.

Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej.

Prezes stwierdził, iż z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez Podkarpacki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, wynika, że K.K. posiada wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP. We wpisie jako datę rozpoczęcia wykonywania ww. pozarolniczej działalności wskazano dzień 11 sierpnia 1996 r. Datę zawieszenia ww. działalności wskazano na dzień 1 listopada 2011 r., zaś przewidywany okres zawieszenia do dnia 1 listopada 2013 r. K.K. w okresie prowadzenia działalności pozarolniczej nie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu oraz posiadania uprawnienia emerytalno - rentowe od roku 1997 do nadal.

Prezes podniósł, że obowiązujący od 20 września 2008 r. art. 14a ustawy o swobodzie działalności usankcjonował możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przez przedsiębiorcę niezatrudniającego pracowników. Jednocześnie, dodany i obowiązujący również od 20 września 2008 r. art. 7ba ustawy prawo działalności stanowi, że wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlega informacja o zawieszeniu wykonywania działalności oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 27 a ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy). W okresie zawieszenia działalności gospodarczej, osoba która dokonała jej zawieszenia przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, określoną w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach. Podkreślił, iż działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego.

Prezes stwierdził, że odwołujący nie kwestionuje faktycznych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zakresie okresów faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie sam fakt objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w sytuacji jednoczesnego objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pobierania renty inwalidzkiej, a następnie emerytury.

Zauważył, iż art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczeniu nie podlegały osoby prowadzące działalność określoną w art. 1, które były równocześnie pracownikami zatrudnionymi w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa wymiaru obowiązującego w danym zawodzie albo były objęte odrębnymi przepisami w zakresie zaopatrzenia emerytalnego lub ubezpieczenia społecznego - utracił moc z dniem 1 stycznia 1999 r. w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 22 ustawy o ubezpieczeniu, jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego źródła, składka na ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od wszystkich tych przychodów, dla których podstawa wymiaru składki jest określona w art. 21. Ustawa z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 961) znowelizowała ten artykuł, zgodnie z którym (art. 22 ust. 1), jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 8, z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest od każdego z tytułów odrębnie (np. z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie dwóch wpisów do ewidencji działalności gospodarczej składka na ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od każdego ze źródeł przychodu). Również art. 82 ust 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie kluczowym jest fakt, iż w okresach po 20 września 2008 r. K.K. nie zgłaszał zawieszenia wykonywanych działalności gospodarczych w organie ewidencyjnym.

Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na stanowisko wyrażone w konkretnie wskazanych orzeczeniach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. , zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 107 § 3 K.p.a.- poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wskazującego w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówi wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

-art. 139 K.p.a. poprzez wydanie w wyniku odwołania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując m.in., że nie kwestionował w odwołaniu ustaleń stanu faktycznego organu I instancji uznając je za prawidłowe i odpowiadające rzeczywistości. Prezes NFZ nie wskazał z jakich względów uznał przedłożone w toku postępowania dowody za niewiarygodne i odmówił im mocy dowodowej, a także na jakich dowodach się oparł dokonując własnych ustaleń, lub też na jakich dowodach powinien oprzeć się organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę.

Nadto Prezes NFZ nie zawarł w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, z jakich względów uznał podnoszony w odwołaniu zarzut niezgodności z Konstytucją za bezpodstawny w świetle prawa, w tym przepisów Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że w zaskarżonej decyzji wskazał organowi I instancji konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności ustalających stan faktyczny - w tym przypadku ustalenie, czy skarżący zgłaszał zawieszenie działalności w organie ewidencyjnym. Informacje o zawieszeniu prowadzenia działalność i gospodarczej zawarte w aktach sprawy pochodziły bowiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, która to jest organem ewidencyjnym przedsiębiorców od dnia 1 lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zwrócił się o niezbędne informacje do organu ewidencyjnego właściwego przed tą datą. Ze względu należało uzupełnić postępowanie dowodowe. Wskazał nadto, iż w przypadku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie można jednoznacznie określić, jakie rozstrzygnięcie jest na korzyść, a jakie na niekorzyść ubezpieczonego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zgodnie z art. 138 § 1kpa., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję- umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą.

Brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie.

Decyzja powinna zawierać nie tylko uzasadnienie faktyczne ale i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli

Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej wskazano uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Poza tym sytuacja, w której treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, Lex nr 156938).

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczył swoje rozważania do przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, natomiast nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ale wręcz przytoczył ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie konkludując, iż kluczowym jest fakt, niezgłoszenia przez skarżącego w okresach po 20 września 2008 r. zawieszenia wykonywanych działalności gospodarczych w organie ewidencyjnym.

Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę nie wskazał cyt. "... organowi I instancji konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności ustalających stan faktyczny - w tym przypadku ustalenie, czy skarżący zgłaszał zawieszenie działalności w organie ewidencyjnym. Informacje o zawieszeniu prowadzenia działalność i gospodarczej zawarte w aktach sprawy pochodziły bowiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, która to jest organem ewidencyjnym przedsiębiorców od dnia 1 lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zwrócił się o niezbędne informacje do organu ewidencyjnego właściwego przed tą datą. Ze względu należało uzupełnić postępowanie dowodowe."

Wymaga podkreślenia, że argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę jest spóźniona i pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji a nie odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa należy wyjaśnić , iż określony w tym przepisie zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada bowiem przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07).

Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji.

. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

.