Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 107 par 3, art. 124 par 2, art. 138 par 1 pkt1, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 par 2, art. 18, art. 119, art. 121 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 27 ust. 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 810/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w U. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. II SA/Gl 810/19 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w U. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w U. do usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach wszystkich kondygnacji budynku nr [...] na osiedlu "[...]" w U. Decyzja ta stała się ostateczna.

Upomnieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wezwał Spółdzielnię do realizacji wyżej określonych obowiązków.

Dnia [...] czerwca 2018 r. odbyła się kontrola, w ramach której ustalono, iż nałożone obowiązki nie zostały wykonane. W konsekwencji został wystawiony tytuł wykonawczy (dnia 18 lipca 2018 r.) i nadano mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z 18 lipca 2018 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nałożył na Spółdzielnię w trybie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1pkt 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2018 r. poz. 1314) - dalej "u.p.e.a." grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł. Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 18 lipca 2018 r.

Dnia [...] grudnia 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i ustalono, że nie został on wykonany. Dnia [...] lutego 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 122 u.p.e.a. nałożył na skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Nadto, organ egzekucyjny nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny i opłaty w terminie 14 dni od odręczenia postanowienia – pod rygorem ich ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązków, określonych w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia z zagrożeniem nałożenia dalszej grzywny w tej samej lub wyższej kwocie albo zastosowania innego środka egzekucyjnego.

W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia wniosła o jego uchylenie w całości stwierdzając, że nałożone na nią decyzją Komendanta PPSP nr [...] z [...] lipca 2016 r. (stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego) obowiązki zostały określone w sposób nieprecyzyjny i ich wykonanie jest niemożliwe. Nadto, dodano, iż Spółdzielnia w zakresie ustawowego zarządu jej powierzonego w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie jest uprawniona – bez zgody pozostałych współwłaścicieli – do dokonania czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Brak jest podstaw do tego, by przyjmować (w oparciu o charakter i skutki tych czynności), że np. dysponowanie, usuwanie, czy likwidowanie rzeczy niebędących własnością Spółdzielni należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, skoro za takie w orzecznictwie sądów nie uznaje się nawet np. umieszczenia tablicy reklamowej na elewacji budynku. Również z tego powodu obowiązek usunięcia przedmiotów z korytarzy budynku (obowiązek niepieniężny) okazuje się być niewykonalny.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 124 w zw. z art. 141 i art. 14 k.p.a. oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ podniósł, iż czynności kontrolne w grudniu 2018 r. potwierdziły, iż obowiązki nałożone decyzją stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, nie zostały wykonane mimo doręczonego upomnienia (vide: protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r.) i pomimo wcześniej nałożonej grzywny w kwocie 500 zł w celu przymuszenia skarżącej do usunięcia składowanych materiałów palnych na drogach ewakuacyjnych w objętym nakazem budynku mieszkalnym. Skarga na nałożenie tej poprzedniej grzywny została przy tym oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2019 r., II SA/Gl 991/18. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wszystkie istotne w sprawie okoliczności, nałożenie obecnie grzywny w wysokości 3000 zł jest do nich adekwatne, grzywna ta nie może być uznana za zbyt uciążliwą ani krzywdzącą dla Spółdzielni.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie reprezentowana przez radcę prawnego Spółdzielnia wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniu temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 121 § 1 u.p.e.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w świetle przedstawionych akt administracyjnych spełnione zostały formalne przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w toku którego zastosowano objęty skargą w niniejszej sprawie środek egzekucyjny. W świetle treści protokołu ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] grudnia 2018 r. nie ulega bowiem wątpliwości i faktu tego skarżąca nie kwestionuje, że nie wykonała ona pomimo doręczonego jej w upomnienia, obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Komendanta PPSP w C. z dnia [...] lipca 2016 r. Nie uczyniła tego również pomimo nałożenia na nią w celu wykonania tego obowiązku grzywny w kwocie 500 zł, ostatecznym postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r., nr [...], na które skarga Spółdzielni została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2019 r., II SA/Gl 991/18.

W sytuacji gdy obowiązki wynikające z wystawionego tytułu wykonawczego są obowiązkami o charakterze niepieniężnym, środek egzekucyjny w postaci grzywny należy do środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że jest to w stanie faktycznym niniejszej sprawy środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego w rozumieniu art. 7 § 2 ustawy, niż wykonanie zastępcze (tylko bowiem te środki mogły w rozpatrywanej sprawie wchodzić w rachubę ze środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Skarżąca podnosząc zarzut, że w tym zakresie organy orzekające swoich orzeczeń nie uzasadniły, sama nie wskazała jaki to, jej zdaniem, środek egzekucyjny byłby dla niej i dlaczego mniej uciążliwy. Nadto, podniesiono, że zasadność stosowania właściwie tego środka (grzywny) została niejako przesądzona przy wymierzaniu poprzedniej grzywny, a to w sytuacji gdy w tym zakresie stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

Zaznaczono, że postanowienie organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 122 w zw. z art. 123 u.p.e.a. Faktem jest, że postanowienie organu egzekucyjnego nie zawiera uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. W tym zakresie organ odwoławczy sanował jednak, zdaniem Sądu (wbrew zarzutom skargi), uchybienie organu egzekucyjnego z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Mianowicie wskazał na fakt, że pomimo nałożenia grzywny w kwocie 500 zł, obowiązek nie został wykonany, a od jego nałożenia upłynął znaczny okres czasu. Organ II instancji trafnie też odwołał się do stanu zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego budynków, z którym związane są wynikające z tytułu wykonawczego obowiązki stwierdzając, że "nałożenie obecnie grzywny w wysokości 3000 zł jest prawidłowe i zdecydowanie nie jest uciążliwe ani krzywdzące dla zobowiązanego". Dał też wyraz przekonaniu, że jej wysokość jest adekwatna zarówno do charakteru obciążających skarżącą obowiązków jak i gdy chodzi o jej uciążliwość mającą skłonić Spółdzielnię do wykonania tych obowiązków. Zdaniem Sądu, argumentacja ta zasługuje na aprobatę. Znaczne opóźnienie w wykonaniu ciążących na skarżącej obowiązków oraz wzgląd na bezpieczeństwo pożarowe, stanowią bowiem istotne przesłanki w zakresie wysokości grzywny. Środek ten musi bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku, a zatem winien być efektywny. Znaczny upływ czasu oraz nieefektywność grzywny w wysokości 500 zł, nie uzasadniały więc zastosowania tego środka w niższej wysokości. Kwota 3.000 zł w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznana za wygórowaną, a więc przekraczającą ramy uznania administracyjnego w świetle okoliczności podniesionych przez organ odwoławczy. Istotny jest też fakt, że górna wysokość grzywny wynosi 10.000 zł (art. 121 § 2 cyt. ustawy), a w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny skarżąca nie negowała jej wysokości. Negowała jedynie prawidłowość obciążenia jej przedmiotowymi obowiązkami oraz ich nieprecyzyjne określenie zarówno w tytule wykonawczym jak i w decyzji ostatecznej, w oparciu o którą tytuł ten został wystawiony. Zarzut ten, pomijając już jego zasadność, mógł być jednak powoływany i rozpatrywany jedynie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w oparciu o którą tytuł wykonawczy zgodnie z jej treścią został wystawiony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak uzasadnienia przez organ egzekucyjny wysokości nałożonej grzywny, może być sanowany przez organ odwoławczy. Skoro zaś zaskarżone postanowienie zawiera motywy odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które uzasadniają wysokość nałożonej grzywny jako niebędącą zbyt uciążliwą, ani krzywdzącą dla zobowiązanej, brak podstaw do stwierdzenia, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby uniemożliwiało kontrolę sądową zaskarżonego postanowienia. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że organ II instancji winien zastosować przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji wymaga stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie uchybienie wymogowi uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny nie podpadało zatem pod przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Nie stwierdzając nadto innego naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w U. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła:

Naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawa o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy-Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy Prawo spółdzielcze z dnia 20 lipca 2017 r. – poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że czynności polegające na dostosowaniu budynku do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej, w tym rozporządzenie przedmiotami znajdującymi się na ciągach komunikacyjnych w budynku niestanowiącym mienia skarżącej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu co skutkuje koniecznością uzyskania stosownego umocowania pozostałych współwłaścicieli do ich dokonania, przez co wymierzenie grzywny Spółdzielni z powodu niewykonania usunięcia znajdujących się na korytarzach wszystkich rzeczy było nieuzasadnione,

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art 151 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi pomimo braku przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji okoliczności uzasadniających wysokość grzywny nałożonej na skarżąca,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie braku jakiegokolwiek uzasadnienia przez organy obu instancji zastosowania grzywny i jej wyboru, pomimo konieczności zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego,

3. art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 6, 8, 9 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji, sanuje brak uzasadnienia w postanowieniu Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. i zawiera uzasadnienie prawne jak i faktyczne, podczas gdy uzasadnienie postanowień organów obu instancji są zbyt mało precyzyjne i nie dotyczą co do zasady podstaw do nałożenia grzywny co uniemożliwia, a co najmniej utrudnia kontrolę zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 i 121 § 1 u.p.e.a. – poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że kara grzywny jest środkiem egzekucyjnym wyjątkowym o ostatecznym charakterze i powinna być stosowana dopiero po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku uznania przez NSA zaistnienia przesłanek ku temu, o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji, a także wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r. II SA/Gl 811/19 wraz z uzasadnieniem, w którym uwzględniono skargę Spółdzielni w tożsamej sprawie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu przedstawiono rozważania na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał legalność postanowień organów straży pożarnej, które w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wymierzyły skarżącej kolejną grzywnę, tym razem w wysokości 3000 zł., w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Komendanta PPSP w C. zobowiązującej skarżącą do usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach wszystkich kondygnacji budynku nr [...] na osiedlu "[...]" w U.

Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów straży pożarnej, wskazał, iż skarżąca nie kwestionuje, że pomimo doręczenia jej w dniu [...] stycznia 2019 r. upomnienia nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z [...] lipca 2016 r. Nie uczyniła to mimo nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia w kwocie 500 zł. (skarga na ostateczne postanowienie oddalono wyrokiem WSA w Gliwicach II SA/Gl 991/18). Znaczne opóźnienie w wykonaniu ciążących na skarżącej obowiązków oraz wzgląd na bezpieczeństwo pożarowe, stanowią bowiem istotne przesłanki w zakresie wysokości grzywny. Środek ten musi bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku, a zatem winien być efektywny. Znaczny upływ czasu oraz nieefektywność grzywny w wysokości 500 zł, nie uzasadniały więc zastosowania tego środka w niższej wysokości. Kwota 3.000 zł w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznana za wygórowaną. Mimo braku uzasadnienia w postanowieniu pierwszej instancji organ odwoławczy sanował jednak uchybienie organu egzekucyjnego z art. 103 § 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Dodano, że grzywna w celu przymuszenia w okolicznościach tej sprawy jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Uchybienie wymogowi uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny nie podpadało zatem pod przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uznano zatem, że wskazywane naruszenia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odmienne stanowisko prezentuje skarżąca, podnosząc w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wiąże się z niewykonalnością przedmiotowego obowiązku oraz przepisów postępowania, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie zawierają okoliczności uzasadniającej wysokość grzywny nałożonej na stronę jak i zastosowania samej grzywny i jej wyboru pomimo potrzeby zastosowana środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Skarżąca przede wszystkim, w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego powołuje się na obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wskazując na braki uzasadnienia zarówno postanowienie organu odwoławczego jak i pierwszej instancji, w których nałożono grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2019 r. Zaznaczono, iż grzywna w celu przymuszenia winna być stosowana dopiero po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Podniesiono w konsekwencji zarzut wadliwego zastosowania w zaskarżonym postanowieniu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wykazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo w realiach niniejszego postępowania zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Z kolei uchylenie przez sąd administracyjny postanowienia (decyzji) z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania postanowienia (decyzji) z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia postanowienia (decyzji) przez sąd (por. uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13).

Analiza akt przedmiotowej sprawy w sposób niesporny wskazuje, iż skarżąca nie wykonała ostatecznej decyzji z dnia z [...] lipca 2016 r. nr [...] Komendanta PPSP w C., zobowiązującej ją do usunięcia materiałów palnych składowanych na korytarzach wszystkich kondygnacji budynku nr [...] na osiedlu "[...]" w U..

A więc znaczny upływ czasu od wydania tej decyzji nie doprowadził do jej realizacji. Z akt sprawy wynika, że mimo stosowania już w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej środków wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym – tj. grzywny w celu przymuszenia nie zrealizowano nałożonych obowiązków, stąd też w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego wybrano ponownie grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku.

Z uwagi na to, iż przedmiotem prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego jest wynikający z przepisów dot. ochrony przeciwpożarowej obowiązek o charakterze niepieniężnym, przypomnieć należy, że w myśl art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środkami egzekucyjnymi dotyczącymi obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (patrz Dział III Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym). Jednakże już ze względu na sam charakter obowiązku, usunięcia materiałów palnych znajdujących się w ciągach komunikacyjnych budynku, nie wszystkie z wymienionych środków egzekucyjnych mogą wchodzić w rachubę. Norma art. 7 ust. 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek stosowania środków egzekucyjnych które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem to organ prowadzący postępowanie powinien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni zarówno skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jak i będzie środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a. Przepisy wskazanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego - patrz wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. II OSK 2557/18.

Jak już wyżej wskazano, nie wszystkie z wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym mogły wchodzić w rachubę w rozpoznawanej sprawie, albowiem oprócz grzywny w celu przymuszenia w istocie można był alternatywnie przyjąć wykonanie zastępcze. W sprawie tej zastosowano jednak grzywnę w celu przymuszenia.

Natomiast spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nie posiadający co zasady prawa do dysponowania rzeczami na korytarzach budynku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest także karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony –patrz wyrok NSA z 28 maja 2021 r. II OSK 2557/18.

W przedmiotowej sprawie na stronę skarżącą nałożono po raz kolejny grzywnę w celu przymuszenia tym razem w wysokości 3000 zł. celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Takie rozstrzygnięcie w świetle podniesionych wyżej uwag jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. W sprawie tej zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było w pełni uzasadnione, bowiem nie było celowe korzystanie, wbrew stanowisku skarżącej, z innych środków egzekucyjnych. Zresztą skarga kasacyjne nie określa z jakiego środka egzekucyjnego winien skorzystać organ w pierwszej kolejności.

Niewątpliwie w postanowieniu organu pierwszej instancji nie zamieszczono uzasadnienia, które wyjaśniałoby w pełni przesłanki określenia takiej wysokości grzywny nałożonej na stronę jak i zastosowania samej grzywny i jej wyboru spośród innych środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast w motywach zaskarżonego postanowienia przypomniano, że wcześniej już nałożono na stronę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, aktualnie nałożona grzywna w kwocie 3000 zł. jest prawidłowa do występujących wszystkich okoliczności w przedmiotowej sprawie i zdecydowanie jej wysokość nie jest zbyt uciążliwa ani krzywdząca dla zobowiązanego. Tym samym można uznać, że braki w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego postanowienia, zostały uzupełnione przez organ odwoławczy. Pozwala to na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości zastosowania tej grzywny i jej wysokości w niniejszej sprawie. Ma to o tyle znaczenie, iż wysokość ponownej grzywny określona została w tej sprawie w dolnych granicach dopuszczalnej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, (z zastrzeżeniem § 4). Natomiast nałożona grzywna (z zastrzeżeniem § 5) każdorazowo nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. (§ 2). Wyznaczenie wysokości grzywny powierzono uznaniu organu administracyjnego, ponieważ w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. została określona tylko jej górna granica (do 10 000 zł.). W związku z powyższym, organ egzekucyjny powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego wymierzył taką a nie inną wysokość grzywny, jakimi przesłankami się kierował. Organ odwoławczy w tej sprawie wymierzając sporną grzywnę w jej dolnym wymiarze (3000 zł) w sposób odpowiedni do tej wartości określonej kwoty podniósł, że jest ona po uwzględnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy prawidłowa i zdecydowanie nie jest zbyt uciążliwa, ani krzywdząca dla zobowiązanej Spółdzielni. Takie stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji jest podzielane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie można mówić o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zakresie wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w szczególności przez organ pierwszej instancji, natomiast zaskarżone postanowienie, już takich braków nie zawiera. Uchylenie z tego powodu kwestionowanego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, nie prowadziłoby w ponownym postępowaniu do wydania postanowienia o odmiennej treści a to jednoznacznie pozwala przyjąć, że w realiach niniejszego postępowania ujawnione naruszenie procesowe, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji nie uzasadnia zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czy też innego naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stanowisko to jest w pełni aprobowane przez Sąd odwoławczy, bowiem ujawnione wyżej naruszenie prawa procesowego nie daje podstaw do uprawdopodobnienia możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarga kasacyjna również nie wskazuje na możliwość odmiennego rozstrzygnięcia tej sprawy przez organy straży pożarnej.

Stąd brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 i 121 § 1 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zarzuty te, zdaniem NSA, nie są usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych o treści ustalonej ustawa o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy Prawo spółdzielcze z dnia 20 lipca 2017 r. – poprzez jego niezastosowanie. Przepisy powyższe wbrew stanowisku skarżącej nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Należy podkreślić, iż organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone. W świetle art. 29 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, jeżeli było ono wymagane. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest natomiast dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania i doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wynikania obowiązku. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Regulacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż wiązałoby się to z niedopuszczalnym w postępowaniu egzekucyjnym wkraczaniem w ustalenia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Stanowiące obowiązek organu egzekucyjnego badanie istnienia obowiązku oznacza zaś sprawdzenie czy istnieje tj. nie został wykonany obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny w oparciu o powołany przepis ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., I OSK 1508/10). Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej a wskazany wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku w realiach przedmiotowej sprawy, skoro Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonywać oceny legalności zaskarżonych postanowień przez pryzmat przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r. II SA/Gl 811/19 wraz z uzasadnieniem, w którym uwzględniono skargę Spółdzielni w tożsamej sprawie. Otóż wyrok ten nie jest dokumentem o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stąd też nie można było uwzględnić tego wniosku. W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Poza tym przedstawiony wyrok Sądu pierwsze instancji nie został poddany weryfikacji w ramach skargi kasacyjnej, zatem wypowiadanie się przez skład NSA co do tez tam zawartych poza zakresem postępowania kasacyjnego nie jest dopuszczalne. Istotne jest również i to że w wyroku tym wyrażono stanowisko w konkretnej sprawie ocenianej indywidualnie lecz nie wiąże ono w żadnym zakresie, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.