Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 479/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 714/12 w sprawie ze skargi T. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. M. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 714/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Śląski pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. wezwał Radę Powiatu K. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, T. M., w trybie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Zarządzeniem zastępczym z dnia 6 czerwca 2012 r., nr NPII.4112.1.2012, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu K. T. M. wybranego w wyborach z dnia 21 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że w dniu wyborów radny nie posiadał prawa wybieralności w rozumieniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, bowiem od dnia 2 czerwca 1986 r. był zameldowany na pobyt stały w Częstochowie przy ulicy P. [...] i nie posiadał zameldowania na pobyt stały ani czasowy na terenie Powiatu K. i Gminy K..

W uzasadnieniu zarządzenia organ powołał się na fakt, że radny T. M. w dniu wyborów, tj. dnia 21 listopada 2010 r., był zameldowany na pobyt stały w Częstochowie przy ulicy [...] i to od dnia 2 czerwca 1986 r., co ustalono na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w Częstochowie Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., jednocześnie w tym czasie nie posiadał zameldowania, ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy na terenie Gminy K..

Dodatkowo organ nadzoru ustalił, że T. M. swoje zeznanie podatkowe PIT-36 za 2010 rok złożył w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Częstochowie z uwagi na deklarowany przez niego adres zamieszkania: Częstochowa ul. [...]. Z kolei złożone już przez T. M., jako radnego, oświadczenie majątkowe z 2010 roku zostało przekazane przez Urząd Skarbowy w K. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie zgodnie z właściwością miejscową.

W ocenie organu nadzoru pobytowi, czy też przebywaniu radnego w K. brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, powiązań rodzinnych czy towarzyskich.

Organ stwierdza, że jako osoba nie zamieszkująca stale na terenie tego Powiatu T. M. nie posiadał prawa wybieralności w dniu wyborów. Tym samym zachodzi przesłanka określona przepisem art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przesądzająca o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu T. M.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucił błąd w ustaleniach organu nadzoru, dotyczący braku posiadania przez niego prawa wybieralności w rozumieniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zaznaczył, że błędnie wywiedziono, iż jego żona i dziecko przebywają w Częstochowie przy ulicy P. Na tę okoliczność, w piśmie z dnia 23 grudnia 2011 r., skierowanym do Wydziału Nadzoru podał tylko informację, że żona z córką jest zmuszona przebywać większość czasu w Częstochowie. Skarżący zauważył, iż nie odróżniał miejsca zamieszkania od miejsca zameldowania - częstochowskiego adresu rodziców. W prywatnej korespondencji i w Biurze Rady Powiatu w K. skarżący podał adres w K. i tak też czyni w korespondencji na portalu allegro od 2005 r. Dokonując wykładni art. 25 Kodeksu cywilnego skarżący zaznaczył, iż przebywa w K. z zamiarem przebywania tam na stałe. W K. wykonuje pracę zawodową w ramach prowadzonej działalności, jak i umowy kontraktowej na dyżury lekarskie oraz pracy w poradni kardiologicznej. Skarżący następnie powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego postawił zarzut, iż przy rozpatrywaniu jego sprawy nie wzięto pod uwagę jego odczuć i wewnętrznego przekonania, które mogłyby przesądzić o zamiarze jego pobytu w K., ale skupiono się głównie na czynności administracyjnej, jaką jest zameldowanie, uznając, że miejscem jego zamieszkania jest Częstochowa. Zdaniem skarżącego, organ traktuje zameldowanie jako przesłankę niezbędną do ustalenia miejsca jego zamieszkania, podnosząc jedynie jego długi okres zameldowania w Częstochowie i brak zmiany w tym zakresie, chociaż samo miejsce zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania. Skarżący sam z własnej inicjatywy chciał wyjaśnić organowi nadzoru relacje rodzinne i osobiste, jednak w przeprowadzonej rozmowie telefonicznej przedstawiciel organu nadzoru poinformował skarżącego, iż nie ma takiej potrzeby.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że niewątpliwie organ nadzoru zebrał obszerny materiał dowodowy w sprawie, ale poczynione ustalenia i dokonana ich ocena doprowadziła do zbyt jednostronnego wniosku, że stałe zameldowanie skarżącego oznacza stałe tam zamieszkiwanie. Podniesione w skardze okoliczności oraz wyjaśnienia skarżącego, zdaniem Sadu pierwszej instancji, nie dają podstaw do podjęcia zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie daje podstaw do uznania, że skarżący sprawuje mandat władzy przedstawicielskiej w powiecie, w którym w dniu wyborów na stałe nie zamieszkiwał. Przeczy temu fakt posiadania mieszkania, wykonywania pracy zawodowej oraz zaufanie, jakim obdarzyli go wyborcy, mieszkańcy Powiatu K.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwie oceniono, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w Częstochowie, chociaż powszechnie wiadomo, że specjaliści z zakresu medycyny pracują na kilka etatów w różnych miejscach. Jednostronnie organ nadzoru wywiódł, że miejsce pobytu najbliższej rodziny skarżącego jest w Częstochowie przy ulicy [...], chociaż nie poparł tego żadnym dowodem, a skarżący wywodzi, że żona mieszka w Częstochowie, ale na innej ulicy. Wobec takich rozbieżności nie sposób uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i to na dzień 21 listopada 2010 r. Tymczasem skarżący wyczerpująco przedstawia ciążące na nim obowiązki zawodowe i z tego powodu wskazuje na miejsce ich wykonywania w K. przez 12 godzin dziennie. Złożone w tym zakresie oświadczenia skarżącego, podtrzymane na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. nie były przedmiotem rozważań organu.

Sąd pierwszej instancji podnosi, że w sprawie nie sposób pominąć tej kwestii, bowiem właśnie oddając głos na skarżącego, wyborcy potwierdzili jego związek z daną wspólnotą samorządową i odpowiedzialnie powierzyli mu sprawowanie mandatu władzy przedstawicielskiej. Z drugiej jednak strony wiadomym jest, że wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa tychże osób również w sferze zatrudnienia (np. wykorzystując mienie jednostki samorządu terytorialnego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. tj. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) - dalej ustawa Ordynacja wyborcza, w związku z art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 9 tej ustawy poprzez uznanie, że umieszczenie w rejestrze wyborców stwarza niewzruszalne domniemanie, że dana osoba posiada czynne i bierne wyborcze do danej rady,

art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie wygaśniecie mandatu radnego T. M.,

art. 9 ustawy Ordynacja wyborcza w związku z art. 25 k.c. poprzez uznanie, że nie jest możliwe wykazanie za pomocą konkretnych okoliczności innego miejsca stałego zamieszkania niż wskazywane przez skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi T. M., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej, skupiając się na zagadnieniu stałego zamieszkania, pomija kwestię, że miejsce zamieszkania jest tylko i wyłącznie stanem faktycznym wywołującym określone skutki prawne, pozostawiając organom wykonującym prawo ustalenie tego faktu na użytek konkretnej sprawy. Wszelkie więc dane w rejestrach, ewidencjach mają znaczenie pomocnicze dla ustalenia miejsca zamieszkania, ale nie rozstrzygające. Poza tym podnosi, że instytucja rejestru wyborców na użytek wyborów samorządowych według stanu prawnego miarodajnego dla niniejszej sprawy, miała zastosowanie jedynie pomocniczo na podstawie art. 34 samorządowej ordynacji wyborczej. Cel prowadzenia rejestru wyborców był wyraźnie określony w art. 11 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu - jako służący do sporządzania spisów wyborców dla wyboru Prezydenta, dla wyborów do Sejmu i do Senatu, dla wyborów posłów do Parlamentu Europejskiego, dla wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wobec takich regulacji wyciąganie wniosku, że umieszczenie w rejestrze wyborców jest tożsame z przyznaniem biernego prawa wyborczego i stwarza w tym zakresie niewzruszalne domniemanie, jest niedopuszczalne, gdyż nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa.

W ocenie organu nadzoru pobytowi T. M. w K. brakuje przede wszystkim cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, czy powiązań rodzinnych. Najbliższa rodzina T. M. nie zamieszkuje w K., ani w innej miejscowości położonej na terenie powiatu k., ale w Częstochowie (co wynikało również z wyjaśnień T. M. złożonych przed Sądem), przy czym nie ma znaczenia tutaj, pod jakim adresem w Częstochowie mieszka, albowiem w art. 25 kodeksu cywilnego mowa o miejscu zamieszkania rozumianego jako "miejscowość", a nie konkretny adres w miejscowości, a tą niewątpliwie w tym przypadku jest Częstochowa - a nie K. Zdaniem Wojewody nie do obrony jest pogląd, że T. M. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. Uczestnik postępowania w pełni podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, błędnie uznał, że narusza ono prawo.

Norma art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 1, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 omawianej ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej k.c.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną. W praktyce powstają trudności zwłaszcza z ustaleniem zamiaru stałego pobytu, bowiem jest to element w dużej mierze subiektywny.

Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy.

W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Ustawodawca nie może zatem przesądzać o czynnym i biernym prawie wyborczym, bądź o jego pozbawieniu, skoro prawo to wynika z samej ustawy zasadniczej. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. K 9/05 (OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17) stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych.

Trafnie zatem wywodzi skarżący kasacyjnie organ, że decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie powinna mieć znaczenia rozstrzygającego w przedmiocie oceny posiadania biernego prawa wyborczego. Na użytek postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego można więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego.

Zarządzenie zastępcze wskazuje szereg okoliczności potwierdzających, że T. M. stale zamieszkuje na terenie innego powiatu i tym samym nie posiada biernego prawa wyborczego. Bez znaczenia, z punktu widzenia biernego prawa wyborczego, jest także kwestia zaufania, jakim obdarzyli radnego M. wyborcy w akcie głosowania, gdyż nawet największe zaufanie, jakim można obdarzyć osobę bez biernego prawa wyborczego, nie legitymizuje takiego wyboru.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. K. Wlaźlak, Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 3, s. 77; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000 r., s. 22-24.).

Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Nie powinno to jednak prowadzić do całkowitego zerwania z instytucją zameldowania, bowiem w przypadku osób posiadających stałe zameldowanie fakt ten przynajmniej formalnie potwierdza ich zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania i nie może być traktowany jako okoliczność bez znaczenia.

Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb ustalenia czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach municypalnych, powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom – członkom lokalnej wspólnoty samorządowej, dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

Rozpatrując kwestię stałego miejsca zamieszkania radnego T. M. w K. lub na trenie powiatu k., Sąd pierwszej instancji nie zbadał, zgodnie z art. 25 k.c., czy zachodzą w tym przypadku jednocześnie dwie przesłanki faktyczne, świadczące o danym miejscu zamieszkania, tj.: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus) i zamiar stałego pobytu (animus) w niej, albowiem tylko ich łączne występowanie decyduje o miejscu zamieszkania w danej miejscowości. Nie stanowi bowiem o stałym miejscu zamieszkania, w rozumieniu powołanego przepisu, fakt, że występuje jedna z wymienionych przesłanek, polegająca na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź sam zamiar przebywania, bez faktycznego zamieszkiwania i przebywania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można uznać osobę za zamieszkałą w rozumieniu art. 25 k.c. w miejscu nie będącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśni przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem a faktycznym stałym pobytem i wykaże, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa.

Rozstrzygając o fizycznym przebywaniu T. M. w miejscowości K. należy wziąć pod uwagę stanowisko judykatury, które wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08, Lex 478565). Organ nadzoru, analizując w tym kontekście okoliczności pobytu T. M. w K., trafnie stwierdził, że jest on związany przede wszystkim z koniecznością wykonywania obowiązków zawodowych. Na charakter przebywania w K. nie wpływa liczba godzin wykonywania tychże obowiązków, a także zawód wykonywany przez radnego. Pomimo tego, że radny z racji swego zawodu spędza dużą ilość czasu w pracy w K., nie oznacza to, że tam mieszka, jeżeli nie idzie za tym koncentracja w tym miejscu jego życia rodzinnego. Nadal pobyt w tej miejscowości będzie związany li tylko i wyłącznie z wykonywaną pracą zarobkową.

Należy zgodzić się z organem nadzoru, że pobytowi T. M. w K. brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, czy powiązań rodzinnych. Jego najbliższa rodzina nie zamieszkuje w K., ale w Częstochowie, przy czym nie ma znaczenia, pod jakim adresem w Częstochowie mieszka, albowiem norma art. 25 k.c wskazuje na miejsce zamieszkania rozumiane jako "miejscowość", a nie konkretny adres w miejscowości. Skoro Państwo M. są małżeństwem, które nie żyje w faktycznej i prawnej separacji, to nie do obrony jest pogląd, że T. M. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

W Częstochowie skupiają się również inne główne interesy życiowe małżonków - w mieście tym T. M. prowadzi wspólnie z żoną działalność gospodarczą i regularnie powraca do miejsca zamieszkania w Częstochowie w celu spotkania z rodziną - co również nie zostało w żaden sposób podważone.

Rozpatrując drugą przesłankę decydującą o stałym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. Animus musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych).

Analizowane przez organ nadzoru czynności faktyczne, a przede wszystkim prawne dokonywane przez radnego T. M., ewidentnie wskazywały na identyfikowanie się przez niego z Częstochową - jako miejscem stałego zamieszkania. To miasto zostało zgłoszone w ewidencji podatników; w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Częstochowie złożył zeznanie podatkowe PIT-36 za 2010 rok. Brak jest też, na dzień wyborów, jakiejkolwiek aktualizacji danych w zakresie miejsca zamieszkania podatnika, wymaganej ustawą z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 ze zm.). Zaznaczyć należy, że fakt płacenia przez T. M. podatku dochodowego od osób fizycznych w Częstochowie jest jednym z argumentów potwierdzających miejsce stałego zamieszkiwania właśnie w tym mieście. Również w Częstochowie, w ewidencji działalności gospodarczej, zarejestrowane jest prowadzenie przez T. M. działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej.

Oświadczenie majątkowe radnego M. przekazywane jest do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Częstochowie z uwagi na miejsce jego zamieszkania.

Pojazdy samochodowe, których właścicielem jest T. M., zostały zarejestrowane przez Prezydenta Miasta Częstochowa, a nie Starostę K..

Powyższe wyraźnie wskazuje, że organ nadzoru badając animus T. M. w zakresie miejsca jego stałego zamieszkania, brał pod uwagę dokonywane przez niego czynności prawne i okoliczności, które dotyczyły nie miejsca zameldowania, lecz miejsca zamieszkania. Fakt zameldowania natomiast przyjął jedynie jako kryterium pomocnicze przy ustaleniu miejsca zamieszkania. Stałe zameldowanie w Częstochowie, brak dokonywanych zmian w tym zakresie do dnia wyborów, mimo zagrożenia karnego, wobec wszystkich innych ustaleń faktycznych w zakresie czynności składających się na animus T. M. (dane z ewidencji podatkowej, gospodarczej, rejestrowej, deklarowany przez M. adres w Częstochowie jako adres zamieszkania w korespondencji z instytucjami i organami), przemawiają za uznaniem, że miejscem stałego zamieszkania, jest miasto Częstochowa.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie dokonane przez organ nadzoru ustalenia dotyczące przebywania w znaczeniu fizycznym w danej miejscowości (corpus) i zamiaru stałego pobytu w niej (animus), pozwoliły na stwierdzenie, że miejscem zamieszkania T. M. nie jest K., ani żadna inna miejscowość na terenie powiatu k., ale miasto Częstochowa.

Ponieważ w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.