Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1366/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1,7,5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156,151,158,7,6,77,80,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19,23,24
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A.R., E.M., A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A.R. i E.M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A.R. i E.M. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.R., E.M. oraz A.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. –[...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz A.J. z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek - utrzymało w mocy własną decyzję.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność gminy m. W. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. W. - na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Od 1950 r. - z chwilą likwidacji gmin – przedmiotowy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa, zaś z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy W.-[...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195), grunt przedmiotowej nieruchomości (wraz z budynkami) stał się własnością Gminy W.-[...]. Obecnie jest własnością miasta [...] W.

Przedmiotowa nieruchomość uregulowana była w dawnej księdze wieczystej oznaczonej nr hipotecznym [...], obecnie zaś składa się z zabudowanej budynkiem frontowym działki ewid. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...], zabudowanej oficyną działki ewidencyjnej nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] oraz stanowiącej podwórko działki ewidencyjnej nr [...].

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało w decyzji, że Prezydent m. W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, odmówił A.R. (byłej właścicielce) przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym. [...]. Prezydent stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy m. W. i uzasadnił odmowę przeznaczeniem nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe społeczne. Po rozpatrzeniu odwołania A.R., Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1950 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1955 r. Rep. Nr [...] A.R. połowę swoich praw do budynku i gruntu położonego przy ul. [...] wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. przelała na A.F.

Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] sprzedano lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] na rzecz A.J., z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek.

W dniu [...] października 1992 r. A.R. złożyła do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r.

W konsekwencji tego wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] stwierdził, nieważność orzeczenia Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 1999 r. zmienił za zgodą stron decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1993 r. i stwierdził, że zaskarżone decyzje, tj. orzeczenie Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr [...] w budynku frontowym i oficynie, zlokalizowanych na działce ew. nr [...] i [...], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynków i ich urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu (działka ew. nr [...] i [...]) oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

A.R. zmarła dnia [...] lipca 1999 r. Spadek po niej na podstawie ustawy nabyli: syn A.R., córka E.M. oraz wnuczka A.Z. po 1/3 części każde z nich, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1999 r.

Aktem notarialnym z dnia [...] października 2001 r. K.S. działająca w imieniu i na rzecz spadkobierców A.F. - sprzedała całe należne jej mocodawcom udziały w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania i zwrot budynków, względnie we wszelkich prawach i roszczeniach przysługujących im z innego tytułu, w tym do odszkodowania, w odniesieniu do zabudowanej domem mieszkalnym i oficynami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – A.R., E.M. i A.Z. na współwłasność.

W takim stanie sprawy wniosek zgłoszony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez dawną właścicielkę (A.R.) został ponownie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji tego decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustanowiono na lat 99 użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz A.R. w 1/3, E.M. w 1/3 i A.Z. w 1/3. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł sprzeciw i na podstawie art.184 § 1 i 2 w związku z art. 157 § 1 kpa zaskarżył powyższą decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2006 r., zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu, polegającym na ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego, mimo że wniosek przewidziany w art. 7 został złożony po upływie terminu określonego w dekrecie. Prokurator wniósł o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Kolegium z dnia [...] października 2008 r. nr [...] a następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. A.R., E.M., A.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] stycznia 1990 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] na rzecz A.J., z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A.R., E.M., A.Z. Wnioskodawcy domagali się ponownie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. i wnieśli o przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wykazania, iż "utrata legalności orzeczenia Prezydenta m. W. dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. na skutek wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. spowodowała brak ustanowienia prawa wieczystego użytkowania udziału w gruncie, odpowiadającego powierzchni lokalu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. stwierdzono, iż zaskarżone decyzje (orzeczenie Prezydenta dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r.) w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr [...] w budynku frontowym i oficynie (zlokalizowanych na dz. ewid. nr [...]) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynków i ich urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu (dz. ewid. Nr [...] i dz. ewid. nr [...]) oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Oznacza to, że decyzją organu nadzoru stwierdzono nieważność jedynie części decyzji Ministerstwa Budownictwa, natomiast w części obejmującej lokale sprzedane decyzjami, na podstawie których zawarto akty notarialne, wraz z częściami budynku im przynależnymi oraz odpowiadającymi im udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu, orzeczono o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Tak więc pełne przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do tej części nieruchomości, która dotyczy lokali niesprzedanych (oraz praw im przynależnych). Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nie dokonuje natomiast pełnego przywrócenia stanu prawnego do okresu przed dniem [...] stycznia 1950 r. w odniesieniu do tej części nieruchomości, która obejmuje sprzedane lokale (oraz prawa im przynależne) w tym do lokalu nr [...]. W odniesieniu do części nieruchomości obejmującej sprzedane lokale, decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] października 1950 r., choć pozbawiona domniemania legalności, pozostała w obrocie prawnym, co oznacza, że przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie nastąpiło naruszenie prawa, bowiem Skarb Państwa w dacie wydawania kwestionowanej decyzji był uprawniony do dysponowania nieruchomością.

Organ nie oceniał rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, chronionego według niego zasadą trwałości decyzji ostatecznych, przede wszystkim przeanalizował warunki prawne, w których doszło do wydania tej decyzji, pod kątem wypełniania przesłanek określonych w przepisach art. 156 kpa. Organ stwierdził, że przesłanki określone w punktach 1, 3,4, 5, 6 i 7 art. 156 kpa nie wystąpiły, bowiem decyzję o sprzedaży lokalu wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była to pierwsza decyzja w tej sprawie, skierowana do strony - najemcy lokalu, nie była niewykonalna, a wykonanie jej "przypieczętowała" umowa cywilna, decyzja też nie zawierała wady powodującej nieważność jej z mocy prawa. Ponadto organ stwierdził, że również nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19, 23 i 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyż sprzedaż wyodrębnionych lokali mieszkalnych możliwa była jedynie w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa, a to w jego ocenie miało miejsce. W tym miejscu organ rozważył problem czy Skarb Państwa, który w roku 1999 był wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntu przy ul. [...] mógł tym gruntem dysponować oraz budynkiem znajdującym się na tym gruncie, skoro w 1999 r. odmowna decyzja dekretowa została uznana za naruszającą prawo (art. 7 dekretu), a w części unieważniona. Organ stanął na stanowisku, że skutek ex tunc obejmuje jedynie tę część nieruchomości, co do której stwierdzono o nieważności decyzji, w pozostałej części skutek ten nie nastąpił w pełni, bowiem decyzja choć obarczona wadą pozostaje nadal w obrocie prawnym. Organ przywołał uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r. (sygn. I SA/Wa 1227/06, niepubl.) oraz wyrok NSA z 20 lutego 2008r. sygn. I OSK 177/07 (publ. w Bazie orzecznictwa NSA), wydane w analogicznych stanach faktycznych a potwierdzające jego stanowisko. I tak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "poza sporem jest, że prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1996 r. stwierdzono jedynie wydanie z naruszeniem prawa powyższej decyzji w części dotyczącej m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na opisanej wyżej nieruchomości oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w częściach wspólnych tego budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu. Zatem skutki prawne, jakie wywołała decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej w części, w której nie stwierdzono jej nieważności, nie zostały usunięte. Nie można wiec skutecznie twierdzić, co czyni autor skargi kasacyjnej, że w sensie prawnym późniejsza decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1981 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] winna być postrzegana jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a działanie tego organu jako rozporządzenie cudzą nieruchomością. Przeciwnie, Skarb Państwa jako właściciel władny był rozporządzać tym przedmiotem z wyłączeniem innych osób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Słuszne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja o sprzedaży najemcom lokalu mieszkalnego dotknięta była ciężką wadliwością w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, co tym samym czyniło zbędnym dalsze rozważania w kwestii, czy decyzja o sprzedaży lokalu najemcom, czy też późniejsza umowa notarialna o sprzedaży tego lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne, zatem czy występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa."

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.R., E.M., A.Z., reprezentowani przez pełnomocnika A.S.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione we wniosku o ponowne jej rozpatrzenie oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania w postępowaniu toczonym w ramach art. 127 § 3 kpa. Względnie na wypadek uznania, że uwzględnienie skargi może polegać na uchyleniu decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W.-[...] z dnia [...] stycznia 1990 r. dotycząca sprzedaży na rzecz A.J. lokalu nr [...] nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności w sytuacji, gdy doszło do naruszenia:

a) art. 24 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99, ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 tej ustawy polegające na wyodrębnieniu i sprzedaży przez Skarb Państwa własności lokalu nr [...] (w skardze wskazano nr [...]) z budynku spełniającego przesłanki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu w sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. ze skutkiem ex tunc dawni właściciele (poprzednicy prawni skarżących) nigdy nie utracili własności części budynku, w sytuacji gdy zgodnie z w.w. przepisami Skarb Państwa był uprawniony do wyodrębnienia i sprzedaży lokali wyłącznie w domach mieszkalnych stanowiących wyłączną własność państwa;

b) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez orzeczenie o ustanowieniu udziału w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości odpowiadającego powierzchni wyodrębnionego i zbytego lokalu nr [...] (w skardze wskazano nr [...]) w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie mógł ustanawiać prawa użytkowania wieczystego do czasu ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, w tym ustanawiać udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu odpowiadającego powierzchni własności lokalu wyodrębnionego z budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności na podstawie art. 5 powołanego dekretu;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność, niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na ochronę działających w dobrej wierze nabywców odrębnej własności lokalu wraz z prawem użytkowania wieczystego wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa), podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość;

3) art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez różnicowanie obywateli wobec prawa na skutek nieprawidłowej praktyki orzeczniczej organów administracji odnośnie skutków prawnych wywołanych "odmownymi decyzjami dekretowymi" (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie naruszenia prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne) oraz podobnym bądź analogicznym stanie faktycznym, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji poprzedzającej wyodrębnienie i sprzedaż lokalu, a tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich roszczeń za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej;

4) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału [...] W.-[...] z dnia [...] stycznia 1990 r., w szczególności zaniechanie gruntowego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie kwestii "odrębnej własności nieruchomości budynkowej" w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi orgaz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W.-[...] z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz A.J. z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek.

Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi zatem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Jest samodzielnym postępowaniem wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ orzekający nie jest władny rozstrzygać sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie miała wydana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1993r. (zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] września 1999 r.), którą organ ten stwierdził, że orzeczenie dekretowe Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 1950 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali o numerach: [...] w budynku frontowym i oficynie, zlokalizowanych na działce ew. nr [...] i [...], oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynków i ich urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu (działka ew. nr [...] i [...]) oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Główną przyczyną uchylenia przez Sąd obu wydanych w tej sprawie decyzji nadzorczych była okoliczność, że organ nadzoru orzekając merytorycznie założył niejako a priori, iż w sytuacji, gdy w wyżej przywołanej decyzji uznano, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), została - w części dotyczącej poszczególnych lokali - wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tychże lokali dotychczasowym ich najemcom, które poprzedziły zawarcie stosownych umów notarialnych, zostały wydane z naruszeniem prawa. W tego rodzaju wypadku, zdaniem Kolegium, decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, w odniesieniu do tych lokali nadal pozostawała w obrocie prawnym i w związku z tym Skarb Państwa - jako właściciel gruntu i posadowionego na nim budynku - mógł w pełni legalnie nim zadysponować. Okoliczność ta - jak zaznaczył organ - powodowała, iż nie można obecnie twierdzić, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z takim sposobem rozpoznania sprawy Sąd orzekający nie może się zgodzić.

Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, a w toku postępowania mają obowiązek, stojąc na straży praworządności, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa.

Obowiązkiem zatem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W.-[...] z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz A.J. z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek - było więc ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności - czego organ nie uczynił. Jeśli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w określonej części, a następnie w tej części decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. ustanowiono na rzecz spadkobierców dawnego właściciela użytkowanie wieczyste w odpowiednich udziałach, to organ nadzoru powinien był wziąć pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa nie była w całości własnością Skarbu Państwa czy gminy, lecz ze względu na skutek ex tunc na dzień wydania kwestionowanej decyzji w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w W. była już współwłasnością Skarbu Państwa i osób fizycznych, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach kodeksu cywilnego niż własność. Organ powinien był również wziąć pod uwagę, że zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz.74.) oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.75) a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (j.t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.78), na podstawie których została wydana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W.-[...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. na rzecz A.J. wyraźnie przewidują możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży jedynie gruntów państwowych, a zatem nieruchomości w całości stanowiących własność państwową. W tej sytuacji wobec rażącego naruszenia art. 5 dekretu warszawskiego, gdy wydana decyzja dotyczyła lokalu w budynku, który w dacie jej wydania był współwłasnością Państwa i poprzedniego właściciela gruntu (jego następców prawnych), organ nadzoru winien był rozważyć z punktu widzenia zgodności z prawem prawidłowość decyzji o sprzedaży przedmiotowego lokalu. Jest to jedna z kluczowych kwestii w rozpatrywanej sprawie. Jak zaś wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia wydanej decyzji kwestia ta umknęła w całości uwadze organu nadzoru, przez co w ogóle nie była przez niego analizowana i oceniania w kontekście możliwości istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w ocenie Sądu wnikliwego zbadania tych okoliczności w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można było pominąć w szczególności, że taki zarzut został podniesiony przez skarżących w trakcie postępowania nadzorczego. Brak takiej analizy oznacza natomiast, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ nadzoru orzekał bowiem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o sprzedaż lokalu bez całościowego ustalenia i rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, pomijając elementy, które mogą mieć bezpośredni wpływ na sposób jej merytorycznego rozpatrzenia.

Organ administracji publicznej wnikliwie badając sprawę powinien był również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się ten lokal, przez Skarb Państwa było wadliwe w całości, jedynie ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w części zostało orzeczone, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej jest cała nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże, z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności w całości, lecz można było jedynie stwierdzić, że w tej części, gdzie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, które zaistniały później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży lokalu wraz z udziałem w części budynku i gruntu w 1990 r.) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. Okoliczności zaistniałe później (nieodwracalne skutki prawne) uniemożliwiają bowiem stwierdzenie nieważności decyzji nieważnej, a umożliwiają jedynie stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednak orzeczenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa - decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie wydania decyzji w części z naruszeniem prawa nie może bowiem prowadzić do wniosku, że ciężka wada, jaką ona była dotknięta w całości, nie ma żadnego znaczenia. W ocenie Sądu uznać zatem należy, że jeżeli nabycie przez Skarb Państwa własności budynku przy ul. [...] dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to także każda następna decyzja w zakresie dysponowania tak nabytymi prawami również rażąco narusza prawo, ponieważ wywodzi się z decyzji rażąco wadliwej. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) powoduje, że organ, wydając decyzję dotyczącą obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to wprawdzie skutecznie w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jednak wcale nie oznacza, że decyzja ta była niewadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa. Decyzje dotyczące obrotu, jak powiedziano wyżej, były tylko skuteczne z punktu widzenia praw nabytych przez osoby trzecie, gdyż wywołały nieodwracalne skutki prawne z powodu właśnie ochrony tych praw. Przy czym nie budzi żadnych wątpliwości Sądu fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wydanie jej z naruszeniem prawa) w sytuacji, gdy decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej w tej części została uznana jedynie jako wydana z naruszeniem prawa, nie może być traktowane tylko jako iluzoryczne umożliwienie byłemu właścicielowi nieruchomości dochodzenia jego roszczeń, wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale wiąże się z tym konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 kpa, czego w tej sprawie Kolegium nie uczyniło. Choć skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyli szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia ich wniosku, odwołując się m.in. do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ, jak wspomniano wyżej, w zasadzie nie dokonał głębszej analizy tych argumentów.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń odnośnie występowania pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nadzoru, rozpatrując sprawę ponownie, biorąc pod uwagę rozważania i ocenę prawną zawarte przez Sąd w niniejszym wyroku, powinien przeanalizować niniejszą sprawę mając na względzie utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zawarte m.in. w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (publ. ONSA z 1999 r. z. 1, poz. 13), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Organ podda także pogłębionej analizie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 40/09, w którym Sąd ten uznał, że orzeczenie przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodwracalnym skutku prawnym decyzji - wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o odmowie przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu z powodu nabycia praw przez osoby trzecie (art. 156 § 2 kpa), nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że później wydane decyzje o sprzedaży przez Państwo lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na tym gruncie zostały wydane także z naruszeniem prawa w znaczeniu art. 158 § 2 kpa. Następnie organ nadzoru przeanalizuje całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzi inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżących, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia organ nadzoru wypowie się co do zaistnienia (bądź braku) w rozpatrywanej sprawie przesłanek określonych wart. 156 § 2 kpa. Czyniąc to organ nadzoru weźmie pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1990 r. sygn. akt I SA 2046/97, w którym Sąd ten stwierdził, że "ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie można unieważnić decyzji o sprzedaży mieszkań w zreprywatyzowanych budynkach. Można jedynie stwierdzić, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa, co upoważnia byłych właścicieli do domagania się odszkodowania od skarbu państwa." Następnie w uzasadnieniu wydanego ponownie rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśni swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa stanowiącym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja wprawdzie była nieważna, lecz nie można stwierdzić jej nieważności z powodu okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji nieważnej; gdyby te okoliczności nie zaistniały, cała decyzja jako nieważna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego stwierdzeniem jej nieważności. Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością. Nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie, z uwagi na ochronę np. nabywców w dobrej wierze, dokonujących później czynności prawnej w zaufaniu do rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych, stwierdzić, że decyzja w istocie nieważna - została wydana z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.