Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1032/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. nr LXII/888/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Oficerskie" skargę oddala


UZASADNIENIE

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi T. M. z daty 26 czerwca 2013 r. na uchwałę Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie".

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części, tj. § 41, z uwagi na zarzucane :

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym;

• art. 140 Kodeksu cywilnego;

• art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

• art. 7 pkt 1 i 4 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

• art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

II. naruszenie przepisów proceduralnych, a to:

• art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

• art. 17 pkt 6 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

• art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Skarżący wnosił nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie skargi, poza częścią wstępną, zostało ujęte w pkt I. - II., gdzie pkt I. oznaczono jako przesłanki formalnoprawne..

Na wstępie T. M. wyjaśniał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały symbolem MN (Nw).32, wyznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę niską (N)-(willową). Nieruchomość skarżącego jest działką sąsiednią w stosunku do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obr. [...], przy ul. Z. w K.. Skarżący był stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości sąsiedniej, posiadając w tym interes prawny.

Omawiając w pkt I. przesłanki formalne wniesienia skargi T. M. podawał, że przepisy prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny, to w szczególności art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. Skarżący zarzuca Radzie Miasta Krakowa naruszenie jego interesu prawnego polegające m. in. na nierównym - wbrew warunkom określonym w zaskarżonej uchwale - traktowaniu władającego działką położoną w K. przy ul. Z., w sposób uprzywilejowany w odniesieniu do władających sąsiednimi działkami z grupy (kwartału) oznaczonego symbolem MN(Nw).32. Wyłącznie dla tej jednej nieruchomości dopuszczono bowiem możliwość nadbudowy, mimo, że została ona wpisana do rejestru zabytków. Wprowadzenie tego odstępstwa nie zostało merytoryczne uzasadnione przez Radę Miasta Krakowa ani też Prezydenta Miasta Krakowa, zwłaszcza zaś na etapie sporządzania projektu planu. Uprzywilejowanie właścicieli nieruchomości położonej przy ulicy Z. w zakresie możności nadbudowy owej nieruchomości, w sposób nieweryfikowalny, wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego, a także na jej wartość oraz sposób użytkowania, zważywszy na zamierzoną zmianę sposobu użytkowania poddasza willi przy Z..

Skarżący, działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego .Wezwanie zostało złożone w dniu 29 kwietnia 2013 r. Organ wzywany nie zajął w przedmiocie wezwania żadnego stanowiska. Od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie minęło jeszcze 60 dni, co przesądza do dopuszczalności złożenia skargi. Stanowisko w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zajął Prezydent Miasta Krakowa, który nie uwzględnił wezwania, a kontrargumentując podał, że "została złożona uwaga dotycząca działki nr [...]. Ze względu na historyczny charakter zabudowy tej nieruchomości wystąpiono o opinię do Miejskiego Konserwatora Zabytków celem odpowiedniego rozpatrzenia uwagi. W konsekwencji uzyskania pozytywnej opinii, uwzględniono uwagę, co znalazło swój wyraz w zmodyfikowanym projekcie planu".

Z powyższego stanowiska wynika, że uwzględnienie uwagi nastąpiło na skutek wydania pozytywnej opinii przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tymczasem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 kwietnia 2012 r. wynika, że uwagi właścicieli działki nr [...] zostały złożone w dniu 2 kwietnia 2012 r. W tej samej dacie została wydana opinia konserwatorska, której treści nie przytoczono w uzasadnieniu dla uwzględnienia uwag do planu zagospodarowania. Zastanawiającym jest fakt, że zajęcie stanowiska przez Miejskiego Konserwatora Zabytków miało miejsce w tej samej dacie, co złożenie przez osobę zainteresowaną uwag do planu, mimo terminu 21 dni na rozpatrzenie tych uwag. Podobnie, mimo zawartego w załączniku stwierdzenia, że uwaga została uwzględniona z zastrzeżeniem - nie zostało określone, na czym zastrzeżenie to polegało. Ponadto, w przypadku innych uwag - także takich, gdzie organ wnosił o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków - znalazły się wyjaśnienia, cytowano treść opinii konserwatora, zwłaszcza w zakresie możliwości nadbudowy zabytkowych obiektów położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przykład w tym zakresie stanowi uwaga nr 30 uwag z załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa, wniesiona z dnia 20 kwietnia 2012 r.

Powyższe stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Podkreślenia wymaga fakt, że w wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2010 r. znalazł się załącznik w postaci wykazu obiektów wpisanych do ewidencji zabytków możliwych do nadbudowy. W tym wykazie nie został jednakże uwzględniony budynek znajdujący się na działce nr [...]. Dopiero wniesienie uwag oraz opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków wydana w sprawie uwag złożonych przez właściciela budynku przy ul. Z. w K. wprowadziła zmiany w projekcie planu.

W ten sposób naruszono w rażący sposób procedurę sporządzania planu, a to art. 17 pkt 6 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem organ pominął bezwzględnie obowiązujące wytyczne Miejskiego Konserwatora Zabytków, uwzględniając jednocześnie opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków sprzeczną z obowiązującymi wytycznymi. Nie ma także informacji dotyczących uzgodnień w tym zakresie dokonanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, który jest organem właściwym dla dokonania uzgodnień projektów planu zagospodarowania przestrzennego. Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienia następują w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 b ustawy, w tym przypadku był to Miejski Konserwator Zabytków, zaś ten wydał w sprawie wytyczne, które stoją na stanowisku, że budynek na działce nr [...] został objęty ochroną konserwatorską, która wyklucza możliwość jego zabudowy, to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. Stanowiska tego nie może zmienić późniejsza opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków wydana w sprawie indywidualnie wniesionej uwagi, gdyż:

a) odstępstwo to nie zostało merytoryczne uzasadnione przez Radę Krakowa;

b) odstępstwo prowadzi do "uprzywilejowania" właścicieli nieruchomości położonej przy ul. Z. w zakresie możności podwyższenia oraz rozbudowy owej nieruchomości mimo uznania jej za obiekt zabytkowy;

c) odstępstwo od wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w formie późniejszej opinii nie może być sprzeczne z oficjalnym stanowiskiem organu wyrażonym w oparciu o art. 17 pkt 6 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem rozróżnić stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wiążące organ sporządzający plan od opinii, mającą niewiążący charakter , w dodatku o nieznanej treści;

W wyniku uwzględniania części uwag z dnia 2 kwietnia 2012 r. skarżący złożył swoje uwagi w dniu 27 sierpnia 2012 r. Nie zostały one w całości uwzględnione, a w uzasadnieniu dla rozpatrzenia uwag powołano się na treść opinii z dnia 6 września 2012 r., nie wskazując przy tym żadnych motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, takie działania stanowi pogwałcenie dyrektyw określonych w artykułach 6, 7, 8 oraz 9 k.p.a. Skarżący składając uwagi w dacie 27 sierpnia 2012 r. domagał się powrotu do poprzedniego brzmienia planu poprzez wyeliminowanie kwestionowanych zapisów dopuszczających nadbudowę i rozbudowę budynku na działce nr [...]. W odpowiedzi organ utrzymał dotychczasowy zapis projektu planu oraz powołał się na "stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie [...] z dnia 6 września 2012 r." Stanowisko to zawiera identyczną sygnaturę jak opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 kwietnia 2012 r. Powstaje pytanie czy taką samą sygnaturą opisano 2 różne dokumenty oraz jaka jest ich treść, skoro nie ujawniono jej nawet w procedurze rozpatrywania uwag do planu na żadnym etapie jego uchwalania. Skarżącemu nie przedstawiono merytorycznego uzasadnienia dla wprowadzenia zmian - czy też odmowy ich wprowadzenia - w sytuacji, gdy nie znał on treści żadnego z pism i stanowisk wskazanych w uzasadnieniu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Uzasadnienie zarówno uwzględnionych uwag, jak też odmowa ich uwzględnienia nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy, ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej (np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami) przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta, a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tych obowiązków Rada Miasta Krakowa nie dopełniła. Wskazania wymaga okoliczność, że Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem niezależnym od władz miasta, zaś Miejski Konserwator Zabytków podlega Prezydentowi Miasta Krakowa.

Skarżący podnosił następnie, że Prezydent Miasta Krakowa powołując się na opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków i w oparciu o nią wprowadzając zmiany ominął zupełnie podjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały w zakresie rozpatrzenia wyżej wymienionej uwagi. Zmiana wprowadzona do planu w sposób arbitralny powinna zostać zweryfikowana i uzgodnienia z właściwym organem w zakresie wprowadzonych zmian, co jednak nie miało miejsca. Nadto, zgodnie z art. 17 pkt 6 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień planu należy dokonać z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z treści uzasadnienia dla uwag oraz ze stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa wynika, że wprowadzone zmiany nie były uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Opinie w sprawie wydane zostały przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, zatem organ nieuprawniony w rozumieniu art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl tego przepisu, projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym wprowadzenie zmian do projektu planu w oparciu o stanowisko zawarte w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków jest niedopuszczalne. Ponadto, opinia uzyskana od Miejskiego Konserwatora Zabytków nie jest dla organu wiążąca, stąd też w uzasadnieniu do rozpatrzonych uwag powinno znaleźć się wyczerpujące i merytoryczne wyjaśnienie przyczyn, dla których uwaga została, bądź też nie została, uwzględniona, gdyż oparcie się przez organ wyłącznie na treści opinii jest wyłącznie uznaniem administracyjnym. Uwzględniając treść art. 3, art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, przyznana radzie gminy kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co rodzi zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Wskazania wymaga fakt, że wielokrotnie podkreśla się iż charakter Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Osiedle Oficerskie" jest wyłącznie ochronny w zakresie, w jakim chroni on "układ urbanistyczny". § 41 zaskarżonej uchwały zaprzecza zasadom wskazanym w uchwale i jest z nią ewidentnie sprzeczny. Pojęcie "układ urbanistyczny" w przepisach ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami należy rozumieć w ten sposób, że przedmiotem ochrony jest cały zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 tej ustaw), m.in. ze względu na formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji budynków tworzących określony układ urbanistyczny. Jakakolwiek zmiana w zakresie dobudowy oraz nadbudowy jednego tylko obiektu z tego zespołu (układu) spowoduje, że układ straci swoje cechy - zatem ulegnie zniszczeniu, degradacji. Stąd też wyrażenie zgody na nadbudowę oraz dobudowanie dla jednego tylko budynku (wbrew zakazowi skierowanemu do wszystkich innych właścicieli obiektów należących do tego układu architektonicznego) stoi w sprzeczności z celem przyjętym w chwili sporządzenia planu miejscowego, jako nadrzędnym , a opisanym w § 3 pkt 1 uchwały.

Zgodnie z definicją wskazaną w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały, teren zabudowy mieszkaniowej niskiej - willowej MN(Nw) - należy definiować jako: "istniejącą zabudowę zabytkową z okresu międzywojennego XX w. wpisaną do rejestru lub gminnej ewidencji zabytków, obejmującą domy i wille (jednorodzinne i wielorodzinne) w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, w otoczeniu ogrodowym oraz zabudowę współczesną o tym charakterze". Ponadto, w § 4 pkt 19 wprowadzono definicję maksymalnej wysokości budynku zabytkowego", którą należy rozumieć jako wysokość budynku, która jest zgodna ze stanem istniejącym. Zakazy oraz nakazy wskazane dla obiektów zabytkowych opisanych symbolem "C" na rysunku planu dotyczą również budynku położonego przy ul. Z. w K. albowiem budynek ten jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Jedyne odstępstwo w zakresie ustalenia definicji "maksymalnej wysokości budynku zabytkowego" zostało wskazane w § 41 pkt 1a zaskarżonej uchwały. Tym samym wprowadzona definicja nie jest definicją kompletną i nie ma zastosowania w odniesieniu do budynku (jedynego budynku) objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przyjętego parametru zdefiniowanego w sposób ścisły, wprowadza się odstępstwo, polegające na odejściu od definicji oraz na wyznaczeniu tego samego parametru, jaki został wskazany definicją w sposób opisowy poprze jego oznaczenie liczbą. Takie działanie organu jest sprzeczne z przyjętą w uchwale zasadą oraz wskazanymi w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym wymagań w zakresie nazewnictwa, stosowanych oznaczeń i standardów. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2011 r., II SA/Wr 685/2011 (LexPolonica nr 3852276). - "W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej (obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z.)". Skoro zatem bezwzględnie obowiązujące zakazy są wyraźnie różnicowane przez wprowadzenie jednego tylko odstępstwa, należałoby wyjaśnić przyczyny stworzenia zupełnie nowej "kategorii zabytku", który jako jedyny, mimo ochrony, można nadbudować.

Skarżący zarzucał dalej, że rozstrzygnięcie o sposobie uwag, wykazane w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie uwagi, na podstawie której dokonano zmiany w planie. W związku z tym należy uznać, że rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zostało dokonane z naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjnego dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/2011 ( LexPolonica nr 3892351), "Nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie ) także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzająca jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu". Tymczasem w przedmiotowej sprawie wprowadzenie zmian do § 41 projektu planu przez Radę Miasta Krakowa nastąpiło w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta Kratowa wydane na podstawie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, zaś Rada Miasta Krakowa wprowadziła zmiany bez rozpatrzenia uwag we własnym zakresie. Następnie, wbrew dyspozycji zawartej w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominęła sposób uwzględnienia wyżej wymienionej uwagi do projektu planu. Zmiana planu została dokonana w powyższy sposób nie powinna zostać zaakceptowana, gdyż zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. W Załączniku Nr 3 do uchwały Rada Miasta Krakowa nie odniosła się w żaden sposób do uwagi dotyczącej § 41 uchwały z dnia 2 kwietnia 2012 r.

Zaskarżona uchwała stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy, m.in. art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym to przepisie ustawodawca określił jakie czynności wykonywane w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zauważyć należy iż formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków jest, zgodnie z art. 36 tej ustawy i art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie a nie uzgodnienie, stanowisko, czy opinia. Nadto. przepisy obowiązek uzyskania pozwolenia ograniczają wyłącznie do działań podejmowanych w stosunku do zabytków wpisanych do rejestru. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wyjątek wprowadzony na takim obszarze względem jednego tylko obiektu, który został potraktowany indywidualnie stanowi wykroczenie przez Radę Miasta Krakowa poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wprowadzenie odstępstwa dla jednej tylko nieruchomości od zasady wyznaczonej dla danego obszaru przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nosi znamiona rozstrzygnięcia władczego o znamionach decyzji administracyjnej, o jakiej mowa art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która może być wydana wyłącznie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w ściśle określonym postępowaniu.

Zaskarżoną uchwałę wydano zatem z nadużyciem władztwa planistycznego, gdyż zabudowa na działce przy ul. Z. w K. została dopuszczona wbrew ustalonym zakazom, ograniczeniom, z naruszeniem zasad procedury planistycznej, czym w sposób niezgodny z prawem oddziałuje na zakres praw i obowiązków skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wnosiła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko Rada Miasta Krakowa : w pkt I. omówiła formalnoprawne czynności dotyczące uchwalenia Miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w Krakowie; w pkt II. wymieniła przepisy podane w skardze jako podstawa prawna zarzutów; w pkt III. przedstawiła własne stanowisko w przedmiocie zgodności z przepisami planu dla działki nr [...], obr. [...] w K., położonej w terenie zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N)- willową – MN(Nw).32; w pkt IV. zawarła własne stanowisko co do bezzasadności zarzutów związanych z opinią konserwatorską w pkt V. uzasadniła motywy ustalenia określonych w zaskarżonej uchwale zasad zagospodarowania w odniesieniu do budynku przy ul. Z.; w pkt VI. przedstawiła tryb rozpatrywania uwag i związane z nim procedury; w pkt VII. wyraziła stanowisko w przedmiocie zarzutu dotyczącego modyfikacji ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na rozprawie dnia rozprawie dnia 29 listopada 2013 r. skarżący wskazał dodatkowo, że podobnie jak sąsiad chciałby skorzystać z możliwości nadbudowy swojego budynku

Ponadto, po tej dacie zostało złożone przez T. M. pismo z dnia 2 grudnia 2013 r., nie zawierające wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy, w którym skarżący sprostował, że nie jest właścicielem budynku wpisanego do rejestru zabytków, a także W załączeniu przedłożył odpis księgi wieczystej dla nieruchomości skarżącego prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych o nr [...], załącznik graficzny nr 4 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28 marca 2012 r., znak [...], dla zobrazowania bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości.

Skarżący podnosił też, że istnieją rozbieżności w zakresie dokumentacji znajdującej się w aktach planistycznych:

- pismo UMK Biuro Planowania Przestrzennego z dnia 15 czerwca 2012r.,znak [...];

- pismo UMK Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Odział Ochrony Zabytków z dnia 11 czerwca 2012r., znak [...];

- pismo UMK Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Odział Ochrony Zabytków z dnia 25 czerwca 2012r., znak [...];

- w zakresie złożenia uwagi w piśmie z daty 2 kwietnia 2012 r.

Z powyższej korespondencji pomiędzy Miejskim Konserwatorem Zabytków a Biurem Planowania Przestrzennego UMK i innych uchybień proceduralnych wynikają zdaniem skarżącego okoliczności przesądzające o tym, iż procedura planistyczna w czasie uchwalania zaskarżonego planu została w sposób istotny naruszona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej także jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. - dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - dalej w skrócie także u.s.g), co jest wymagane po myśl art.52 p.p.s.a. W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione, a wdrożony tryb przedsądowy nie przyniósł pożądanego przez T. M. rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Powyższe przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

W art. 25 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał jako podmioty posiadające zdolność sądową m.in. osoby fizyczne.

Skarżący posiada zatem zdolność sądową, jego zdolność do czynności procesowych nie była kwestionowana, zaś przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej uchwały winien wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia. Po wtóre, dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, jako kolejny warunek, otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania . Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera w konsekwencji drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że T. M. nie wykazał spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g., które upoważniają do kontroli zaskarżonej uchwały pod katem wystąpienia wad wymienionych w art. 28 u.p.z.p.

W sprawie niniejszej do daty rozprawy dnia 29 listopada 2013 r. nie było kwestionowane przez Radę Miasta Krakowa, że T. M. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej bez pośrednio z zabudowaną działką nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.. Po zamknięciu rozprawy, na zasadach przewidzianych w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 p.p.s.a, wyżej wymieniony wykazał tę okoliczność odpisem zwykłym księgi wieczystej [...] z dnia 6 grudnia 2013 r., z którego wynika iż jest właścicielem odrębnego lokalu mieszkalnego nr 3 o pow. 99,1000m2, znajdującego się w budynku przy ul. Z. w K., z własnością którego związana jest współwłasność w 18/100 częściach nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości gruntowej i części wspólnych budynku skarżący nie przedłożył. Z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] wynika, że działka nr [...] obr. [...] w K. jest zabudowane budynkiem wielomieszkaniowym dwukondygnacyjnym przy ul. Z., przy czym wpisy co do liczby kondygnacji pochodzą z końca lat dziewięćdziesiątych. Element przedstawionej dokumentacji planistycznej stanowią mapy będące załącznikami graficznymi do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2010 r. Nr [...], znak [...]( przedstawione przy piśmie stanowiącym wniosek nr 10 do projektu planu), a także mapy będące załącznikami graficznymi do kolejnej decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie, przedstawione wraz z uwagą nr 27 po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, na których przedmiotowy budynek oznaczono jako trzykondygnacyjny. Analogiczny stan opisano również w opracowaniu stanowiącym inwentaryzację urbanistyczną i bilans terenu z kwietnia – maja 2010 r., będącej również elementem przedstawionej dokumentacji planistycznej. Stan zagospodarowania działki nr [...] obrazuje strona internetowa google maps, gdzie widoczne są trzy kondygnacje budynku.

Obie nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem MN (Nw).32, wyznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę niską (N)-(willową).

Artykuł art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Powołany art. 6 ust. 2 u.p.z.p., jako norma statuująca określone zasady, samodzielnie nie może służyć wyodrębnieniu konkretnego interesu prawnego określonego podmiotu. Wynika z niego jedynie, że granice prawa do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje określonej osobie tytuł prawny, oraz do oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do osób trzecich, wyznaczają ustawy. Aby wnieść skutecznie skargę niezbędnym jest jednakże wskazanie takiego konkretnego przepisu obowiązujących ustaw, który w danym stanie faktycznym jest źródłem praw lub obowiązków .

W świetle wcześniejszych rozważań możliwe jest także wywiedzenie uprawnień albo obowiązków z decyzji administracyjnej, o ile takowe faktycznie z niej powstają.

Charakterystycznym w sprawie niniejszej jest to, że do daty rozprawy dnia 29 listopada 2013 r. T. M. nie podnosił zarzutu naruszenia uchwałą jego uprawnień albo interesu prawnego poprzez wprowadzenie planem miejscowym określonych ustaleń dla działki nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.

Powołując się natomiast na własności tej działki oraz fakt uznania go za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa znak sprawy [...], wywodził naruszenie własnego interesu prawnego z wprowadzenia w § 41 zaskarżonej uchwały zapisu dla terenu sąsiedniego – działki nr [...] przy ul. Z.. W tym zakresie T. M. wskazywał w szczególności na art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. u.p.z.p. oraz art. 140 k.c., zaś zarzucał Radzie Miasta Krakowa naruszenie jego interesu prawnego poprzez traktowanie władającego działką położoną przy ul. Z. w sposób uprzywilejowany w odniesieniu do władających sąsiednimi działkami z grupy (kwartału) oznaczonego symbolem MN (Nw) 32. Wyłącznie dla tej jednej nieruchomości dopuszczono bowiem możliwość nadbudowy, mimo że została ona wpisana do rejestru zabytków.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ani własność lokalu mieszkalnego, ani współwłasność działki nr [...], w świetle art. 140 k.c., nie jest dla skarżącego źródłem uprawnień dotyczących zagospodarowania terenu działki sąsiedniej nr [...], poza zagadnieniem zabudowy w granicy z tą działka, którego nie podnosił i nie została ona dopuszczona zaskarżona uchwałą. Takie sąsiedztwo może być jednak źródłem jego interesu prawnego z uwagi na wynikającą z ustaleń planu miejscowego możliwość immisji oraz treść art. 144 k.c., na co skarżący jednak się również się nie powoływał. W tym zresztą zakresie gwarancję dla jego własności stanowią przepisy ustawy szczególnych oraz wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych rozporządzeń wykonawczych ( np. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednol. Dz. U z 2013 r., poz. 1409, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Pomimo określonych twierdzeń o naruszeniu jego interesu prawnego, które zostały wyartykułowane, skarżący nie podał jednak ani w jaki sposób kwestionowany zapis dla nieruchomości sąsiedniej wpłynął na wykonywanie przez niego prawa własności w kierunku jego pozbawienia albo ograniczenia, ani na konkretne przyczyny, z powodu których dopuszczony uchwałą stan na działce [...] przy ul. Z. obniżył realnie wartość jego nieruchomości. Brak konkretnych wskazań w tym zakresie nie pozwala na uznanie, że zarzucane "uprzywilejowanie" działki sąsiedniej w zaskarżonej uchwale wywołuje skutek w postaci naruszenia uprawnień lub interesu prawnego skarżącego, wywodzonego z prawa własności.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi.

Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Konstytucyjna zasada równości nie oznacza niedopuszczalności zróżnicowania sytuacji podmiotów, posiadających nawet te same cechy. W sprawie niniejszej skarżący nie wykazał by cechy jego nieruchomości były tożsame z cechami nieruchomości sąsiedniej, co jest nieodzowne dla uznania, że doszło do naruszenia zasady równości. Z dostępnej dokumentacji planistycznej wynika, że obie nieruchomości różni choćby konkretna lokalizacja w kwartale nr [...]. Budynek na działce nr [...] jest trzykondygnacyjna kamienicą, usytuowana w granicy z budynkiem na działce nr [...], zaś budynek na działce nr [...] jest dwukondygnacyjną, wolnostojąca willą. Z tego już choćby powodu nie można przyjąć, że ustalenie dla obu działek musza być tożsame, nawet jeżeli zlokalizowano je w tym samym terenie, oznaczonym symbolem MN (Nw).32. Nadto z przedłożonych akt planistycznych wnika, że skarżący nie składał ani wniosku, ani uwag do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmierzających do uzyskania zezwolenia na nadbudowę budynku przy ul. Z. – w przeciwieństwie do właściciela działki sąsiedniej ( wniosek nr 10, uwaga nr 27 po pierwszym wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu). Stan taki dodatkowo nie pozwala na uznać, że naruszono zasadę równości. W analizowanym zakresie skarżący nie może skutecznie powoływać się na sytuację innych właścicieli nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem MN (Nw).32., czy innym objętym zaskarżona uchwała albowiem legitymację skargową stwarza tylko naruszenie uprawnień własnych, a nie osób trzecich.

Tytułem sprostowania twierdzeń skarżącego należy zauważyć, że z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że oba porównywane przez niego budynki objęte są wpisem do ewidencji zabytków.

Niezależnie od powyższego należy zważyć, że w świetle dokumentacji planistycznej nie budzą zastrzeżeń fakty podawane w odpowiedzi na skargę przez Radę Miasta Krakowa, mające wskazywać na specyfikę lokalizacji zabudowy na działce nr [...] przy ul. Z. w stosunku do pozostałych budynków przy ul. Z. oraz przy ul. B. MN (Nw).32 w terenie . Jak wyjaśniono – " budynek ten jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie ulic: B., B. i Z., które krzyżując się wytyczają zielone skwery w ramach terenu ZP.8 i terenu KDZ.3. Wzdłuż ww. ulic i istniejących skwerów zieleni utworzyły się pierzeje zabudowy w następujący sposób:

- północna pierzeja - budynkiem mieszkalnym przy ul. B. o wys. 18 m i budynek przy ul. B. 2 o wys. 17 m;

- wschodnia pierzeja - budynkiem mieszkalnym przy ul. B. i o wys. 21m;

- południowa pierzeja budynkiem przy ul. Z. o wys. 12 m, wraz z

z możliwością jego nadbudowy do wysokości 14,5 m.

Zachodnią część omawianego terenu graniczy bezpośrednio z A.. (...) żaden z tych budynków nie został posadowiony w ramach istniejących linii zabudowy wzdłuż ulic: B., B. i Z. (...) budynek przy Z. (...) ma charakter wolnostojącej wilii miejskiej, która w stosunku do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usytuowanej wzdłuż omawianego terenu, stanowi dominantę przestrzenną. Należy zatem uznać, że jej nadbudowa będzie stanowiła o podniesieniu rangi charakteru miejsca w strukturze zabudowy Osiedla Oficerskiego. Równocześnie południowa pierzeja, w skład której wchodzi budynek przy ul. Z., będzie nawiązywała gabarytami zabudowy do zabudowy sąsiedniej."

Zważyć należy dalej, że powoływany w skardze art. 64 Konstytucji RP stanowi :

1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Uwzględniając regulację z art. 64 ust. ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie gwarantowanej nią równości ochrony prawnej, pozostają aktualne uwagi czynione uprzednio co do braku podstaw uznania naruszenia praw skarżącego wynikających z art. 32 ust. 1. Skarżący nie podał zaś żadnych argumentów pozwalających na przyjęcie, że kwestionowane uprzywilejowanie sąsiada pozbawia albo ogranicza go w wykonywaniu prawa własności, innych praw majątkowych, albo że ma wpływ na prawo dziedziczenia.

Nie stanowi źródeł legitymacji skargowej, wymaganej po myśli art. 101 ust. 1 u.s.g, fakt uczestnictwa T. M. w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie na wniosek innego podmiotu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w 1 i 2 kondygnacji podziemnej istniejącego budynku mieszkalno- usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe na działce nr [...] obr. [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczna oraz przebudową istniejącego wjazdu na działkach nr [...] i nr [...]. Rozstrzygnięcia natury formalnej, wydawane w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stwierdzają jedynie bezprzedmiotowość postępowania, natomiast decyzje merytoryczne, mają jednie znaczenie informacyjne. W stosunku do osób innych niż wnioskodawca decyzje merytoryczne pozytywne nie mogą zostać uznane nawet za promesę nabycia uprawnień do zmiany zagospodarowania terenu w związku z nieobowiązywaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie nie mają też znaczenia dla osób trzecich decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy ( czy negatywne uzgodnienia), albowiem takie decyzje w żaden sposób nie przekładają się bezpośrednio na uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ma charakter nadrzędny ( art. 4, art. 59 ust. 1, art. 65 u.p.z.p.), przygotowywany jest w zupełnie innej procedurze i z innej perspektywy, bazuje na studium, opracowaniu ekofizjograficznym, różnego typu materiałach planistycznych, ocenie oddziaływania planu na środowisko, prognozie skutków finansowych - w oderwaniu od analizy służącej realizacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dokonywanej w obszarze, którego sposób wyznaczania określił ustawodawca w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. pod katem realizacji tej zasady.

Skarga w niniejszej sprawie została tak skonstruowana, że wywody znajdujące się poza pkt I. uzasadnienia, nazwanym przesłankami formaloprawnymi, nakazują uznać, że T. M. upatruje naruszenia uprawnień własnych i interesu prawnego., także w naruszeniu przepisów prawa powołanych w zarzutach i uzasadnieniu.

W tym zakresie należy zauważyć, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca podał na zasadzie otwartego katalogu wartości, okoliczności i potrzeb , które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( wymagania ładu przestrzennego - w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska - w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9 potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Z takiej ogólnej regulacji, odwołującej się do ocen, skonstruowanej przy użyciu szeregu klauzul generalnych, nie powstają dla skarżącego żadne konkretne prawa ( roszczenia) i obowiązki.

Charakter art. 6 ust. 2 u.p.z.p, jako przepisu zawierającego również normę ogólną, był już sygnalizowany.

Z naruszeniem powyższych przepisów skarżących powiązał również naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powołany przepis jest także normą ogólną, adresowaną do organów planistycznych, powiązaną ściśle z zasadą zgodności miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy. W skardze brak przy tym twierdzeń o niezgodności przedmiotowej uchwałą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Artykuł 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powołany przepis określa jedną z zasad sporządzenia planu miejscowego i również nie jest normą rodzącą indywidualne prawa czy obowiązki dla właścicieli nieruchomości, nawet takich, które zostały wpisane do rejestru zabytków albo do ewidencji zabytków.

Artykuł 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. ) przewiduje w pkt 1 i 4, że formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z art. 19 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2)innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych, przy czym w studium i w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W myśl art. 20 powyższej ustawy, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dwa pierwsze z powołanych przez skarżącego artykułów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o mają charakter zasad dotyczących sporządzenia aktów planistycznych, które nie rodzą konkretnych uprawnień i obowiązków dla właścicieli nieruchomości, natomiast art. 20 jest przepisem kompetencyjnym, związanym z procedurą uchwalania w nim wskazanych planów.

Przepisami regulującymi procedurę uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są również powoływane przez skarżącego art. 17 pkt 13, art. 17 pkt 6 b i art. 20 u.p.z.p.

Analogiczna uwaga odnosi się do powoływane w skardze naruszenia zasad proceduralnych z art.6,7,8 oraz 9 k.p.a.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zarówno przepisy proceduralne, jak i art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 pkt 1 i 4 w zw. z art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowią źródła indywidualnych praw skarżącego lub jego interesu prawnego w zagospodarowania terenu sąsiadującego z jego nieruchomością, podlegających skonkretyzowaniu w kwestionowanej uchwale. Podobnie nie jest źródłem legitymacji skargowej sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu w powyższym zakresie, a kontrola uchwały Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" pod tym kątem była by możliwa dopiero w następstwie wykazania przez skarżącego spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Również powoływane w skardze przepisy art. .6,7,8 oraz art. 9 k.p.a.

Badając legitymację skargową T. M. uwzględniono fakt złożenia na rozprawie dnia 29 listopada 2013 r. oświadczenia, w myśl którego również skarżący – podobnie jak sąsiad - chciałby skorzystać z możliwości nadbudowy swojego budynku. Skarżący nie podał przy tym żadnych dalszych danych dotyczących tego zamiaru, czy kroków podjętych przed uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Śladów takich zamierzeń brak również w przedstawionej dokumentacji formalnoprawnej, gdzie w inwentaryzacji urbanistycznej i bilansie ternu podano zestawienie uzyskanych w latach 2005-2010 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ternu oraz pozwoleń budowę. Zamiar skarżącego nie były ujawniany ani w toku procedury planistycznej, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, składana przez niego uwaga po wyłożeniu projektu planu miejscowego po raz drugi do publicznego wglądu, oznaczona nr 6. Skarżący nie podał nawet żadnych danych dotyczących wysokości budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. Z. w K. podał bliżej żadnych innych wskazań odnoszących się do jego potencjalnych zamiarów, w szczególności zaś nie zarzucał, że naruszają jego interes prawny wskaźniki wysokości zabudowy dla przedmiotowej działki.

Tak konstruowany interes prawny skarżącego, które jest właścicielem lokalu mieszkalnego w trzykondygnacyjnej kamienicy, współwłaścicielem części wspólnych budynku i działki nr [...], nie spełnia wymogu konkretności i jest hipotetyczny.

Nadto należy wskazać, że , w § 41 ust. 1, ust. 3 , ust. 4 pkt 1,2,3,5,6,7 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, w kwestionowanym przez skarżącego zakresie, brak podstaw do wywodzenia ogólnego zakazu nadbudowy skoro ustalono że :

1. Wyznacza się Teren zabudowy mieszkaniowej - oznaczony symbolem MN(Nw).32 (w kwartale 34), o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N) - willową.

3. W terenie, o którym mowa w ust. 1 utrzymuje się istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu; dopuszcza się lokalizację wyłącznie usług wbudowanych zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10.

4. W zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu oraz zasad kompozycji, ustala się:

1) ochronę obiektów oznaczonych na Rysunku planu symbolem (E), zgodnie z § 7 ust. 3, których zakres ochrony obejmuje

a) ul. Z. - willa, ogród i ogrodzenie 1933-1934 r. z dopuszczeniem nadbudowy do wysokości w kalenicy 14,5 m, z przekształceniem okien w elewacji wschodniej oraz doświetleniem poddasza w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych,

b) ul. Z. - kamienica 1937-1942 r., z dopuszczeniem zmiany użytkowania poddasza, z doświetleniem w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych,

c) ul. Z. - kamienica 1933-1934 r., z dopuszczeniem zmiany użytkowania poddasza, z doświetleniem w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych,

d) ul. C. - willa z ogrodem 1924 - 1928 r.

e) ul. M. - willa, ogród i ogrodzeniem 1931-1933 r.

f) ul. M. 4 - willa bliźniak z przedogródkiem i ogrodzeniem 1924-1926 r.

g) ul. M. 6 - willa bliźniak z przedogródkiem i ogrodzeniem 1924-1927 r.

h) ul. M. 8 - willa bliźniak z przedogródkiem i ogrodzeniem 1934-1935 r.

i) ul. M. 10 - willa bliźniak z przedogródkiem i ogrodzeniem 1934-1935 r.

2) nakaz kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozostałych posesji nie wymienionych w pkt 1, zgodnie z § 6;

3) w przypadku usytuowania budynku mieszkalnego w granicy z budynkami zabytkowymi, o których mowa w pkt 1, w nawiązaniu do tych budynków (w zakresie rzutu, gabarytu i wysokości);

4) budynki mieszkalne należy sytuować w wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy;

5) maksymalna wysokość budynków mieszkalnych zabytkowych, o których mowa w pkt 1, z wyjątkiem lit. a) - wg stanu istniejącego, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 19;

6) maksymalna wysokość budynków mieszkalnych, o których mowa w pkt 2 - do 15 m;

7) maksymalna wysokość budynków mieszkalnych dla budynków usytuowanych w granicy z budynkami, o których mowa w pkt 1 nie przekraczająca wysokości tych budynków;

8) wysokość budynków garażowych i gospodarczych - do 4 m;

9) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy budynków garażowych i gospodarczych - do 50 m2;

10) pokrycie dachowe budynków mieszkalnych dostosowane do cech pokryć dachowych budynków sąsiednich;

11) wskaźniki urbanistyczne:

a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 30%,

b) minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego - 60%.

Posesja skarżącego nie została wymieniona w § 41 ust. 4, w części graficznej nie jest oznaczona symbolem "E", a zatem obowiązują dla niej ustalenia z § 6 ust. 1 pkt , określającego zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym wymogi urbanistyki i architektury w analizowanym zakresie nadbudowy, w następujący sposób :

1. W celu prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego i jego ochrony oraz zasad kształtowania zabudowy, ustala się z zastrzeżeniem ust. 4:

1) NAKAZ:

c) rozbudowa i nadbudowa budynków mieszkalnych (nie objętych wpisem do gminnej ewidencji zabytków), powinna uwzględniać charakter architektury istniejącej i być jej kontynuacją, przy czym:

– część dobudowywana lub wysokość nowej części budynku po nadbudowie nie może przekroczyć wysokości określonej w ustaleniach szczegółowych planu,

– w przypadku rozbudowy obowiązują wskaźniki urbanistyczne, określone w ustaleniach szczegółowych planu, przy czym powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego może wzrosnąć jedynie raz, maksymalnie o 20%;

d) w przypadku stosowania lukarn wymagana jest ich jednolita forma na jednym budynku; minimalna odległość lukarn od ścian szczytowych 1,5 m; dachy lukarn nie mogą się łączyć; kalenice lukarn powinny być obniżone w stosunku do kalenicy głównej i przekryte daszkami z zachowaniem kąta nachylenia dachu głównego,

e) rozmieszczenie okien połaciowych i lukarn powinno nawiązywać do układu otworów okiennych i drzwiowych a maksymalna łączna powierzchnia okien połaciowych albo lukarn może wynosić 1/3 powierzchni połaci dachowej,

2) ZAKAZ:

3) DOPUSZCZENIE:

a) przebudowy, nadbudowy i rozbudowy poddasza nieużytkowego, na określony cel np. mieszkalny lub użytkowy,

b) nadbudowy poddaszy użytkowych i nieużytkowych, również w zakresie facjat i lukarn, na warunkach podanych w ust. 1 pkt 1 lit. d i e).

W sprawie niniejszej skarżący nie wykazał, że narusza jego takie ustalenie parametrów wysokościowych, które należy odróżnić od zakazu nadbudowy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga T. M. podlega oddaleniu z uwagi na niewykazanie spełnienia konicznej przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., którą stanowi naruszenie zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.