Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017r., sygn. akt II SA/Łd 502/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w [...], Oddziału [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu P. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 502/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg [...] Spółki Akcyjnej w W. Oddziału [...] w [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016r. [...] S.A. Oddział [...] w [...] zwróciła się do Burmistrza [...] o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie nr [...], o powierzchni 13,8900 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Wnioskodawczyni wystąpiła o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w trybie art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n. oraz art. 39 i 41 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1160), w związku z realizacją przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. Celem podziału jest wydzielenie części gruntów niestanowiących linii kolejowej, tj. jednej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym (projektowana działka nr [...] o pow. 0,0905 ha) oraz dwóch działek pod drogi (projektowana działka nr [...] o pow. 0,1410 ha i nr [...] o pow. 0,2507 ha). Dostęp do działki nr [...] zostanie zagwarantowany poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r., nr [...], Burmistrz [...] zatwierdził podział wskazanej we wniosku nieruchomości, zgodnie z mapą projektu podziału, zaewidencjonowaną w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w [...] za nr [...] w dniu [...] października 2016r. W wyniku powyższego podziału powstały następujące działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni 0,0905 ha, nr [...] o powierzchni 13,4078 ha, nr [...] o powierzchni 0,1410 ha i nr [...] o powierzchni 0,2507 ha. Warunkiem prawnego podziału przedmiotowej nieruchomości jest zapewnienie działce nr [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka oznaczona nr ewid. [...] położona jest na terenach zamkniętych. Proponowany we wniosku podział dokonywany jest w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] o powierzchni 0,0905 ha oraz wydzielenia działek nr [...] o powierzchni 0,1410 ha i nr [...] o powierzchni 0,2507 ha, zgodnie z art. 95 pkt 8 u.g.n. Stosownie do art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływanej jako u.g.n.), w przypadku tego typu podziału nie jest wymagana opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] o powierzchni 0,1410 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,2507 ha wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę powiatową [...]-[...], stosownie do uchwały [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Działki te przechodzą z mocy prawa na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna i w tym dniu wygasa także prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi.

Wnoszący odwołanie Zarząd Powiatu [...] zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 8 oraz art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 i 94 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w zakresie działek nr [...] i nr [...] przeznaczonych pod drogę powiatową [...]-[...], przy nieuprawnionym zastosowaniu zwolnienia z art. 95 pkt 8 u.g.n. w zakresie badania zgodności z założeniami planistycznymi;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a., mające wpływ na treść decyzji, a polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nienależytym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w zakresie zbadania zgodności podziału z założeniami planistycznymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wyjaśniło, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach zamkniętych. Wykonany na zlecenie [...] S.A. przez uprawnionego geodetę T. R. wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewiduje podział działki nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni 0,0905 ha, nr [...] o powierzchni 13,4078 ha, nr [...] o powierzchni 0,1410 ha i nr [...] o powierzchni 0,2507 ha. We wniosku z dnia [...] listopada 2016r. Spółka wskazała, że założeniem podziału jest wydzielenie części zajętej pod budynek mieszkalny wraz z niezbędnym gruntem do korzystania (nr [...]) oraz dwóch działek z przeznaczeniem pod drogi (nr [...] i nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie wydano decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2016r. wynika, że działka nr [...] wykazana jest w całości jako tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 95 u.g.n., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, zawiera unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92 - 94 u.g.n., przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać, gdy plan miejscowy istnieje, niezależnie od jego ustaleń, a więc inaczej aniżeli stanowi to art. 93 ust. 1, albo jeżeli planu miejscowego nie ma, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w obu wypadkach podział może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie. W powyższym przepisie ustawodawca wyłączył związanie dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z warunkami podziału określonymi w planie, nie wyłączył jednak związania w tym względzie przepisami odrębnymi. Właśnie odrębność regulacji prawnych dotyczących każdego z celów wymienionych w art. 95 u.g.n., determinuje dopuszczalność wydzielenia działek gruntu o takiej konfiguracji i wielkości, która będzie spełnieniem celu wymienionego w tym przepisie. Podział nieruchomości bez względu na ustalenia planu jest więc możliwy z uwagi na konkretne sytuacje faktyczne i prawne wymienione w tym przepisie, a więc gdy zachodzi potrzeba dokonania podziału nieruchomości w celu dostosowania stanu prawnego i faktycznego do sytuacji wynikłej z mocy samego prawa albo z aktu administracyjnego bądź czynności prawnej. Cel, jaki zostanie osiągnięty przez podział nieruchomości uzasadnia odstępstwo od ogólnych zasad podziału zawartych w art. 92 -94 u.g.n.

Kolegium podniosło, że art. 95 ust. 8 u.g.n., z zastosowaniem którego prowadzone było postępowanie podziałowe w niniejszej sprawie, dotyczy podziałów nieruchomości na terenach zamkniętych. Teren zamknięty zdefiniowany został w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz.U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.) – zwanej jako: "P.g.k.", jako teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie do treści art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Ustawodawca przyjął więc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać w swej treści jakichkolwiek ustaleń dla terenów uznanych jako tereny zamknięte, co uniemożliwia posługiwanie się tym planem przy ocenie dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości położonych w obrębie terenu zamkniętego. Dlatego ustawodawca dopuścił dokonywanie podziału takich nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wyjątek od powyższej zasady dotyczy terenów zamkniętych, które ustalone zostały przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Tym samym w stosunku do tego rodzaju terenów zamkniętych należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w jej art. 15 ust. 3 u.p.z.p., określającym obligatoryjne elementy planu miejscowego, w szczególności dotyczące przeznaczenia terenu, które wraz z rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego oraz sposobem zagospodarowania i warunków zabudowy terenu stanowią istotę planów miejscowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że podział działki nr [...] o powierzchni 13,8900 ha w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawczynię we wstępnym projekcie podziału jest niedopuszczalny. W analizowanym przypadku w przedstawionym przez wnioskodawczynię projekcie podziału działki nr [...] przewidziano wydzielenie działki nr [...] o pow. 0,0905 ha stanowiącej teren mieszkaniowy oraz dwóch działek nr [...] i nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W opisie stanu dotychczasowego działki ewidencyjnej nr [...] w ww. projekcie geodeta wskazał, w sposób nieuprawniony, że część przedmiotowej działki o powierzchni 13,4078 ha oznaczona jest jako użytek Tk, część o powierzchni 0,0905 ha - użytek B i część o powierzchni 0,3907 ha - użytek dr. Na tej podstawie zaprojektował działkę nr [...] o pow. 0,0905 ha - B, nr [...] o pow. 13,4078 ha - Tk, nr [...] o pow. 0,1410 ha i nr [...] o pow. 0,2507 ha jako dr. Powyższe zapisy w projekcie podziału nieruchomości są jednak niezgodne z aktualnym stanem prawnym działki nr [...], wynikającym z zapisów w rejestrze ewidencji gruntów. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2016r. wynika, że działka nr [...] wykazana jest w całości jako tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk. Kolegium wyjaśniło, że staroście zostały zlecone zadania administracji rządowej z zakresu prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Jeśli, zdaniem wnioskodawczyni, zapisy w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia zmian w tych zapisach, ale wyłącznie we właściwym trybie, tj. w postępowaniu o zmianę zapisów w ewidencji gruntów zainicjowanym przed właściwym organem. Należy także zwrócić uwagę na znaczenie przepisu art. 21 ust. 1 P.g.k., zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Związanie organu administracji treścią ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie jest możliwe pominięcie danych z niej wynikających, jak również dokonywanie ich weryfikacji w toku postępowania.

Zatwierdzenie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych poprzez określenie, że podział następuje w celu wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną, oznaczałoby konieczność zmiany podstawy prawnej decyzji podziałowej (którą to podstawę wyraźnie wskazano we wniosku) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych okoliczności faktycznych i prawnych warunkujących dokonanie takiego podziału. Podstawy takiej nie może stanowić powołany we wniosku, a następnie w zaskarżonej decyzji, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści tego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi, ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Powołując się na piśmiennictwo organ II instancji wyjaśnił, że nadanie kategorii drogi publicznej stanowi zwieńczenie zakończenia jej budowy, poprzedzonej planistycznym, ewidencyjnym i własnościowym wyodrębnieniem tej drogi, jako dokumentowe potwierdzenie, że droga ta pełni jedną z ustawowo określonych funkcji w art. 5 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1440) – w skrócie: u.d.p., przez co podlega szczególnej ochronie prawnej, określonej w dalszych przepisach tej ustawy dla zachowania powszechności jej dostępu oraz bezpieczeństwa w jej użytkowaniu. Nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym nie jest możliwe, ponieważ nie istnieje jeszcze przedmiot nadania kategorii. Najpierw musi bowiem zaistnieć droga w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., aby następnie rozważać, czy spełnia ona pozostałe kryteria prawne do uznania jej za drogę publiczną.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie, przeznaczenie projektowanych do wydzielenia części działki nr [...] pod drogę publiczną nie wynika ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączona do akt sprawy uchwała Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2016r., poz. 3401) dotycząca zaliczenia do kategorii dróg powiatowych drogi gminnej [...]-[...] nie może obejmować części działki nr [...], skoro ta w całości stanowi tereny kolejowe o statusie terenów zamkniętych. Nie ma przy tym znaczenia dla dopuszczalności podziału stan faktyczny tej części dzielonej nieruchomości, w szczególności faktyczne jej wykorzystywanie jako ogólnodostępnej drogi. Burmistrz [...] nie mógł więc orzec o tym, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...]i nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej [...]-[...]. Trudno bowiem mówić w sensie formalnym o drodze publicznej na wydzielanych w wyniku podziału działkach, skoro znajdują się w granicach terenu zamkniętego, nieobjętego planem miejscowym, sklasyfikowanego jako tereny kolejowe.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyły [...] S.A. Oddział [...] w [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 95 pkt 8, art. 97 ust. 1, art. 98 i 99 u.g.n. w związku z art. 39 i 41 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji, kiedy na podstawie ww. przepisów dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem [...] S.A.;

b) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., tj. praworządności, zaufania obywateli do organów władzy i informowania strony;

c) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i zapoznania się z końcowymi ustaleniami organu tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

d) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, skutkujące dowolną oceną skutków wynikających z Uchwałą Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. o zaliczeniu drogi gminnej [...] do kategorii dróg powiatowych.

W ocenie skarżącej, w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Użyte w niej pojęcie "droga publiczna" należy zatem rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w przepisach w ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie zostało ustalone bezsprzecznie, iż uchwałą Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. droga gminna [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdza, iż załączona do akt sprawy uchwała Rady Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. dotycząca zaliczenia do kategorii dróg powiatowych drogi gminnej [...]-[...] nie może obejmować części działki nr [...], skoro ta stanowi w całości tereny kolejowe o statusie terenów zamkniętych, a faktyczne wykorzystywanie jako drogi ogólnodostępnej nie ma żadnego znaczenia. Zdaniem skarżącej, z taką interpretacją nie można się zgodzić, gdyż wynikałoby z niej, iż istniejąca droga w sensie prawnym została podzielona na nie wiadomo ile odcinków i tylko te odcinki, które nie należą do terenu zamkniętego lub może jeszcze do jakiegoś innego, stanowią drogę powiatową. Pozostały teren zaś nie jest droga powiatową. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, iż droga nie jest odcinkiem ciągłym, ale w niektórym miejscach się kończy, a następnie biegnie dalej jako ta sama droga powiatowa [...].

Według skarżącej, skoro istnieje prawomocna uchwała o zaliczeniu do kategorii drogi danego odcinka nieruchomości, to organ w uzasadnieniu decyzji nie może wywodzić innego stanu faktycznego niż wskazany w uchwale. Zatem, mając na uwadze uchwałę o zaliczeniu do kategorii drogi powiatowej tej konkretnej nieruchomości, uchwała ta ma pierwszeństwo przed wywodami uzasadnienia decyzji i wywiera skutki prawne na zewnątrz. Z tego wynika, iż przedstawiony przez wnioskodawcę projekt podziału został prawidłowo zatwierdzony przez Burmistrza [...], zgodnie z ustalonym stanem prawnym i tym samym prowadzi do uporządkowania przestrzeni publicznej, na której znajduje się droga publiczna. W ocenie skarżącej, o zastosowaniu przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może decydować tylko przeznaczenie danej działki pod drogi publiczne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz także ich faktyczne użytkowanie i funkcja, a każdy przypadek będzie musiał być rozpatrywany indywidualnie. Takiego przeznaczenia nie wyłącza zaliczenie terenu do terenów zamkniętych, w sytuacji kiedy do tych terenów zastosowanie mają również inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaś w zestawieniu z przepisami zawartymi w art. 39 i 41 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zaskarżona decyzja organu II instancji uniemożliwia spółce [...] S.A. gospodarowanie majątkiem zgodnie z przepisami tej ustawy.

Ponadto skarżąca podniosła, iż brak jest uzasadnionych podstaw do rozstrzygnięcia kasacyjnego dokonanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w ten sposób, iż organ II instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Co do zasady organ II instancji zarzuca decyzji wydanej przez organ l instancji wskazanie w podstawie prawnej art. 98 u.g.n. jako niemające zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Przy założeniu, czemu skarżąca zaprzecza, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 98 u.g.n., organ II instancji winien był dokonać uchylenia tej decyzji jedynie w części w jakiej przyznaje projektowanym działkom nr [...] i [...] status drogi powiatowej [...]-[...]. Organ II Instancji nie uzasadnił, dlaczego w sprawie nie zastosował orzeczenia np. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu podziału bez wskazywania jako podstawy art. 98 u.g.n. i oznaczenia projektowanych działek [...] i [...] jako drogi powiatowej. W niniejszej sprawie, strona składając wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wskazała również jako podstawę prawną art. 98 u.g.n. W sytuacji jednak, kiedy w ocenie organu przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, organ winien dokonać oceny złożonego wniosku i wydać rozstrzygniecie zgodnie z aktualnymi przepisami, mającymi zastosowanie w sprawie.

Skarżąca zakwestionowała także ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji, iż geodeta dokonał w sposób nieuprawniony oznaczenia projektowanych działek jako "użytek B", "użytek dr" w sytuacji, kiedy wszystkie działki winny uzyskać oznaczenie jako "użytek TK". Projekt podziału został jednak przyjęty do zasobu starosty bez zastrzeżeń. Rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów, będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1034) oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Natomiast rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p. Mapa z projektem podziału (oraz wykazem zmian gruntowych i wykazem synchronizacyjnym), została zaopatrzona w klauzulę Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej bez zastrzeżeń, co świadczy o wykonaniu robót geodezyjnych zgodnie z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podniósł, że art. 95 u.g.n. określa przypadki, kiedy podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń planu. W przypadku terenów zamkniętych, nie określa się przy tym celu podziału, ograniczając się do określenia "wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych". Twierdzenie zatem, że wydzielenie działek drogowych na terenach zamkniętych musi pozostawać w zgodzie z zapisami planu lub decyzji o warunkach zabudowy przeczy literalnemu brzmieniu tego przepisu. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że dla terenu zamkniętego, ustalanego przez ministra właściwego do spraw transportu nie stosuje się wyłączenia planistycznego, określonego w art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza to wszakże, iż ewentualne ustalenia planistyczne (lub ich brak) mogą stać na przeszkodzie dokonaniu podziału, w konsekwencji zatem, że wydzielenie dróg publicznych na terenie zamkniętym dokonywane może być wyłącznie na podstawie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 95 pkt 8 u.g.n. odnosi się do wszystkich terenów zamkniętych, w tym także tych, które ustalone zostały przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to możliwość dokonywania podziałów gruntowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie art. 98 u.g.n. jest natomiast prostą konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela. Poszukiwanie w nim uzasadnienia dla wymogu zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, decyzją o warunkach zabudowy, przeczyłoby celowi regulacji, zamieszczonej w art. 95 u.g.n.

Na przewidzianych do wydzielenia działkach nr [...] i [...] znajduje się jezdnia asfaltowa, która, co podnosi strona skarżąca, stanowi już obecnie drogę publiczną tj. drogę powiatową relacji [...] – [...], zaś wydzielenie działek stanowić ma jedynie "uporządkowanie ich stanu prawnego". Okoliczność tę organ odwoławczy zakwestionował, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Problem zaś w tym, że zaliczenie drogi relacji [...] - [...] do kategorii dróg publicznych już nastąpiło i rodzi się jedynie wątpliwość czy przez teren działki nr [...] droga ta obecnie przebiega i czy jest nią ta część działki, na której urządzona jest jezdnia asfaltowa, przewidziana do wydzielenia jako działki drogowe nr [...] i [...]. To zaś, że fragment drogi powiatowej został objęty decyzją o ustaleniu terenu zamkniętego nie zmienia jej charakteru, podobnie jak nie zmieni charakteru terenu zamkniętego wydzielenie na jego obszarze działki drogowej.

Dane zawarte w ewidencji gruntów mają jedynie charakter informacyjny, nie zaś prawotwórczy. Ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo. Zmiana danych, objętych ewidencją gruntów, dokonywana jest m.in. na wniosek właściciela nieruchomości, przy czym ów obowiązek może być realizowany również poprzez sporządzenie aktualnych map geodezyjnych, właściwie zaewidencjonowanych. Wskazanie na prawidłowo zaewidencjonowanej mapie z projektem podziału nieruchomości aktualnych informacji na temat gruntów i budynków nie stanowi uchybienia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie stoi na przeszkodzie dokonania podziału nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę zwolnienia od wymogu badania zgodności z założeniami planistycznymi dla wszystkich przypadków podziałów gruntów na obszarze wszystkich terenów zamkniętych, w tym pod wydzielenie dróg publicznych w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że zwolnienie to nie dotyczy wydzielenia działek pod drogę publiczną na terenie zamkniętym, ustalonym przez ministra właściwego do spraw transportu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy art. 4 ust. 4 i art. 4 ust. 3 p.z.p. wskazują, że w odniesieniu do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w p.z.p., w tym w art. 15 ust. 2 p.z.p. w zw. z-art. 14 ust. 6 p.z.p. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Natomiast art. 95 pkt 6 g.n. do zwolnień m. in. zalicza przypadek wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, co następuje w odrębnej procedurze na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Prawidłowo odczytana norma z art. 95 pkt 8 g.n. jako udzielająca zwolnienia wyłącznie jeśli wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu nie służy innemu celowi, jak tylko ich podziałowi, a nie np. przeznaczeniu pod drogę publiczną, a co za tym idzie działka wydzielona pozostaje na terenach zamkniętych, a nie zostaje z nich wyłączona. Sentencja decyzji Burmistrza [...] wskazuje natomiast w odniesieniu do działek [...] i [...] na przeznaczenie pod drogę publiczną.

Dokonując podziału na podstawie art. 95 pkt 8 g.n. organ pierwszej instancji bada jedynie, czy nieruchomość poddana podziałowi, zgodnie z powyższymi przepisami znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W takim postępowaniu organ nie ocenia natomiast podziału pod kątem wydzielenia nieruchomości z przeznaczeniem na inny cel, w tym pod drogę publiczną. Taki podział wymagałby bowiem sprawdzenia innych kryteriów, a mianowicie zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją lokalizacyjną i przepisami odrębnymi (art. 93 lub 94 g.n.). Wydzielenie działki pod drogę publiczną możliwe jest również na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej następuje to w odrębnej procedurze, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Przepis art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.) dalej powoływanej jako u.g.n. dodany ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U.2004 Nr 141 poz. 1492) ustanawia jeden z wyjątków od zasady dokonywania podziałów nieruchomości w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Stanowi bowiem wprost, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Przepis ten nie różnicuje terenów zamkniętych w zależności od tego jaki organ dokonał ich ustanowienia, inaczej niż regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", które w odniesieniu do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu przewidują odstępstwo od reguł dotyczących pozostałych terenów zamkniętych. Odstępstwo to polega na tym, że dla takiego szczególnego terenu zamkniętego może być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p.). Regulacje te wprowadzono z dniem 21 października 2010r. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 Nr 130 poz.871).

Powyższe przepisy należy interpretować w ten sposób, że uchwalony dla danego terenu zamkniętego, ustalonego przez ministra właściwego do spraw transportu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na tym terenie, lecz brak planu lub decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ogranicza możliwości podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu – zgodnie z art. 95 pkt 8 u.g.n. Zasada racjonalności prawodawcy nakazuje przyjąć bowiem, że gdyby nowelizacja u.p.z.p. z dnia 25 czerwca 2010r. miała wiązać się z wprowadzeniem istotnego wyjątku od reguły z art. 95 ust. 8 u.g.n., to stosowna regulacja, dotycząca terenu zamkniętego ustalonego przez ministra właściwego do spraw transportu znalazłaby się w ustawie nowelizującej. Skoro jednak ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne wyłączenie tą ustawą zasady braku ograniczenia regulacjami planistycznymi podziału nieruchomości położonych w obrębie terenów zamkniętych w odniesieniu do terenów ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, to brak podstaw, by tak skonstruowaną normę prawną zakwestionować.

Użyte w art. 95 ust. 8 u.g.n. pojęcie "wydzielenia działek gruntu na terenie zamkniętym" jest pojęciem szerokim i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma podstaw, by wyłączać z jego zakresu, wydzielenie działek zajętych pod istniejące na tym terenie drogi publiczne. Brak było zatem podstaw, by żądać od strony precyzowania wniosku w zakresie, w jakim w uzasadnieniu wskazuje na cel podziału poprzez m.in. wydzielenie działki gruntu do obrotu cywilnoprawnego i pod drogę publiczną.

Wyraźne zatem brzmienie przepisu art. 95 pkt 8 u.g.n. pozwala na stwierdzenie, że dla możliwości dokonania podziału gruntu na terenach zamkniętych pozostaje bez wpływu przeznaczenie tych działek pod istniejącą drogę publiczną.

Do okoliczności niekwestionowanych w sprawie należy to, że nieruchomość objęta wnioskiem o podział jest uznana za teren zamknięty oraz to, że nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wydano dla niej także decyzji o warunkach zabudowy ani o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwe jest także i to, że na działkach nr [...] o pow. 0,1410 ha i nr [...] o pow. 0,2507 ha istnieje droga, która została zaliczona stosowną uchwałą rady powiatu do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, zaś zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Uchwała taka stanowi prawo miejscowe i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego obowiązuje w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z powołanego wyżej brzmienia art. 6a ust. 1 u.d.p. istotą drogi publicznej jest łączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wyklucza to możliwość, by przyjąć, że status drogi powiatowej, łączącej [...] z [...] przysługuje tej drodze z wyłączeniem odcinka przebiegającego przez teren zamknięty. Stanowiłoby to ewidentne zaprzeczenie istotnej cechy drogi publicznej, zaliczonej do kategorii dróg powiatowych.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. – wobec oddalenia skargi kasacyjnej uczestnika postępowania od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.