Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1473/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 1, 1a i 1b, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 26a, art. 26d ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1155
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 197/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 197/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie;

2. art. 151 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez błędne oddalenie skargi w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując kontroli legalności decyzji pominął to, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił za zgodną z prawem decyzję, która została wydana na podstawie wadliwych i niepełnych ustaleń faktycznych.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy ustawy znajdują zastosowanie również do przejazdów wykonywanych poza sferą działalności gospodarczej i - w konsekwencji - bezzasadne zastosowanie przepisów ustawy w niniejszej sprawie;

b) art. 1 pkt 1a i 1b w związku z art. 26a i art. 26d ust. 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie regulacja odnosząca się do przedsiębiorców oraz kierowców wykonujących przewozy na ich rzecz;

c) art. 26d ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez bezzasadne zastosowanie;

d) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia tego przesłanek.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy podkreślić, iż w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że przepisy te mogłyby być naruszone przez to, że sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznałby skargi w ogóle bądź też dokonał kontroli zaskarżonego aktu na podstawie innych kryteriów niż legalność (por. A. Puczko, Komentarz do art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (w:) Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło. Sąd ocenił bowiem zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Niepodważalnie, w rozpoznawanej sprawie właściwość sądu została zachowana. Nie można więc było uwzględnić również tego zarzutu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do naruszenia zakresu sądowej kontroli działalności administracji ani do orzekania przez sąd niewłaściwy.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Omawiany zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności protokoły kontroli drogowych 7 wskazanych kierowców, przeprowadzonych w okresie objętym kontrolą w siedzibie skarżącej spółki pozwala na przyjęcie, jak to uczynił organ administracji, iż omawiani kierowcy, wykonywali na rzecz przedsiębiorcy (skarżącej spółki) przewozy drogowe, co skutkowało obowiązkiem przedsiębiorcy do prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców zgodnie z art. 26d ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców.

W tym miejscu dodać należy, że w niniejszej sprawie rozpatrywane zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym jest ich łączne rozpoznanie. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym, tj. art. 1 pkt 1a i 1b ustawy o transporcie w związku z art. 26a i art. 26d ust. 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców łączy się bowiem z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym. Analiza wskazanych przepisów ustawy o czasie pracy kierowców wskazuje, że w przypadku kierowców, których z przedsiębiorcą nie wiąże stosunek pracy, a którzy pozostają z nim w stosunku cywilnoprawnym, wynikającym na przykład z umowy zlecenia, istotne znaczenie dla wyznaczenia obowiązków przedsiębiorcy w zakresie ewidencjonowania ich czasu pracy ma fakt wykonywania przez tych kierowców na jego rzecz przewozów drogowych. Inaczej rzecz ujmując to nie sam fakt istnienia pomiędzy kierowcą a przedsiębiorcą stosunku cywilnoprawnego aktualizuje po stronie tego ostatniego obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowcy, lecz konieczny jest fakt wykonywania przez rzeczonego kierowcę przewozów drogowych na rzecz przedsiębiorcy. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, że z treści wskazanych wyżej protokołów wynika jednoznacznie, iż w momencie przeprowadzania kontroli drogowych, kierowcy - kierując pojazdami pozostającymi w dyspozycji spółki - wykonywali przewozy drogowe na rzecz spółki, bowiem okazali między innymi licencje na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielone spółce oraz wskazali, jako podmiot wykonujący te przewozy, skarżącą.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, relewantne znaczenie ma w tym zakresie fakt, iż protokoły przeprowadzonych kontroli drogowych zostały podpisane przez tych kierowców bez żadnych zastrzeżeń. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że powyższych ustaleń nie dyskwalifikują złożone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zeznania świadków – 4 spośród 7, kierowców poddanych kontrolom drogowym, z których wynika, że w dacie ich przeprowadzenia, kierowali zatrzymanymi do kontroli pojazdami spółki, wyjątkowo, czy w celu wykonania przysługi dla innej osoby, a przejazdy te nie miały jakiegokolwiek związku z wykonywaniem przewozów na rzecz skarżącej. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż organy administracji zasadnie nie dały wiary powyższym wyjaśnieniom, w szczególności, że świadkowie nie umieli podać nazwisk osób, które udostępniły im pojazdy należące do spółki, czy też osób, którym wyświadczały przysługę, choćby poprzez przypilnowanie samochodu, czy zastąpienie ich w pracy.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie można dać wiary także argumentacji skarżącej spółki co do braku po jej stronie wiedzy o fakcie wykorzystania pozostających w jej dyspozycji pojazdów przez osoby trzecie, czy też wykorzystywania tych pojazdów w innych celach pozostających poza sferą działalności gospodarczej spółki, bowiem nie przedstawiła na powyższą okoliczność żadnych przekonujących dowodów. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że nie przedstawiono dowodów choćby w postaci regulaminu użytkowania i udostępniania pojazdów współpracującym z nią osobom, wykonującym na jej rzecz przewozy, czy też dokumentów, z których wynikałoby w czyjej dyspozycji pozostawały pojazdy poddane kontrolom drogowym w dacie ich przeprowadzenia, co umożliwiłoby organom weryfikację zeznań świadków. W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 1 pkt 1a i pkt 1b w zw. z art. 26a i art. 26d ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców.

W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tym miejscu należy podnieść i przypomnieć, że ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i 92c u.t.d. spoczywa jednak każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę. Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że skarżąca spółka nie przedstawiła wiarygodnych dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jej odpowiedzialności, ograniczając się jedynie do zanegowania wyników przeprowadzonych kontroli drogowych poprzez zeznania 4 z pośród 7 skontrolowanych kierowców.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.