Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 603/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 17 ust. 4
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 49
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1147/05 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1147/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu Wojewody Opolskiego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz H. M. kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), która, przewiduje utratę obywatelstwa polskiego:

1. z mocy prawa przez nabycie obywatelstwa obcego po uzyskaniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego,

2. w drodze oświadczenia osoby do tego uprawnionej i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ w formie decyzji, oraz

3. na mocy decyzji o pozbawieniu obywatelstwa polskiego.

Sąd podkreśla, że nabycie obcego obywatelstwa tylko wówczas powoduje utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego, gdy dotyczy to sytuacji opisanej w art. 6 ust. 1 i 2 oraz na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli uzyskała ona zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa (art. 13).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez H. M. - o nadaniu, zezwoleniu na zmianę i pozbawieniu obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Ustawa stanowiąc zasadę generalną, że nabycie obcego obywatelstwa przez obywatela polskiego może nastąpić jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego, dopuszczała jednak pewne wyjątki. Dotyczy to przypadku utraty obywatelstwa polskiego na skutek wyboru dla dziecka obywatelstwa obcego (art. 6 ust. 1 i 2) oraz złożenia odpowiedniego oświadczenia przez kobietę i przyjęcia takiego oświadczenia przez właściwy organ polski w formie decyzji (art. 14).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w art. 13 ustawy stanowi się zasadę generalną, wskazującą, iż- z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych - obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uprzednim zezwoleniu właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. W takiej dopiero sytuacji – zdaniem Sądu - nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy natomiast stwierdził, że skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie aktu szczególnego, jakim była obowiązująca do 1984 r. uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.

Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego (z dnia 7 sierpnia 1980 r.) winien był być rozpatrzony w myśl art. 13 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie zezwolenia Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego było warunkiem koniecznym do jego utraty. Dopiero wówczas nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego.

Podkreśla się w uzasadnieniu wyroku, że powołany przepis art. 13 ust. 1 nie mógł stanowić w świetle ustawodawstwa innego państwa zakazu nabycia obywatelstwa przez obywatela polskiego, lecz oznaczał, iż osoba, która nabyła obywatelstwo obce bez takiego zezwolenia, nie traciła obywatelstwa polskiego i nie może być w świetle prawa polskiego uznawana za obywatela obcego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 nie może zostać uznana za akt normatywny, gdyż upoważnienie do wydania takiego aktu nie wynikało ani z Konstytucji, ani też ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. W uchwale powołano jako podstawę prawną art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, ale przepisy te nie zawierały upoważnienia dla Rady Państwa do wydania normatywnego aktu wykonawczego do ustawy. Uchwała ta była zatem aktem stosowania prawa. Sąd pierwszej instancji nie zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że uchwała Nr 37/56 jako generalny akt stosowania prawa, upraszczający procedurę emigracyjną, wywoływał skutki prawne w stosunku do osób, które w dacie jej podjęcia nie występowały z wnioskiem o zmianę obywatelstwa.

Sąd wskazał, że uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego wymagało złożenia podania w trybie art. 16 ust. 4 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Osoby zamieszkałe w Polsce podanie to wnosiły do organów do spraw wewnętrznych prezydiów powiatowych rad narodowych. Na skutek wniesionego podania, Minister Spraw Wewnętrznych składał wniosek do Rady Państwa, która orzekała o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego (art. 16 ust. 1 i 2).

Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie przewidywała innego trybu, a w szczególności, w ocenie Sąd pierwszej instancji, nie zawierała żadnych podstaw prawnych do stosowania jakiejkolwiek innej procedury wyrażania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do określonych kategorii osób. Tryb określony w art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim miał charakter indywidualnego postępowania w określonej sprawie. Ustawa określała organ uprawniony do złożenia wniosku do Rady Państwa i organ właściwy do zezwolenia na zmianę obywatelstwa oraz wprowadzała zasadę, że postępowanie wszczyna podanie (wniosek) obywatela polskiego. Zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych w związku z konkretnym podaniem obywatela.

Samo oświadczenie strony - osoby ubiegającej się o zezwolenie na zmianę obywatelstwa - nie było wystarczającą przesłanką do utraty obywatelstwa. Niezbędna była zgoda (zezwolenie) właściwego organu, czyli Rady Państwa. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji, że zezwolenie może mieć znaczenie do rozpoznania wniosków jeszcze niezłożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Zdaniem Sądu z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wyraźnie wynika kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania przez obywatela, następnie wniosku przez Ministra Spraw Wewnętrznych i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego

Jeżeli więc uchwała Rady Państwa Nr 37/56 nie może stanowić w omawianym przypadku podstawy do uznania, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego zostało skutecznie udzielone, to organy administracji państwowej winny rozważyć, czy w myśl art. 13 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - mogła nastąpić utrata obywatelstwa polskiego mimo nabycia przez skarżącego obywatelstwa niemieckiego.

Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł od opisanego wyroku skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego, w której zarzuca:

Naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49).

Wskazując na powyższy zarzut wnosi o:

Uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. M. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rażąco narusza przywołane na wstępie przepisy, a to z tego względu, że ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim stanowiła, iż obywatel polski, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, a nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. O zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.

W dacie złożenia przez H. M. wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego obowiązywała wymieniona ustawa, ale także uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Podania składane przez osoby deklarujące narodowość niemiecką oraz zamiar wyjazdu do państw niemieckich na stałe rozpatrywane były z zastosowaniem uchwały Nr 37/56.

Uchwała ta została podjęta pod rządami ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, nie precyzowała jednak trybu i formy udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Według art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa, a nabycie obywatelstwa obcego po wyrażeniu zgody pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Rozdział IV ustawy określający zasady postępowania w sprawach unormowanym ustawą nie zawierał przepisu dotyczącego postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Natomiast art. 13 ust. 1 i 2 w brzmieniu: ,,1. O nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa. 2. Orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następuje na wniosek Prezesa Rady Ministrów" przesądzał jedynie o nadaniu i utracie obywatelstwa. W tych warunkach Rada Państwa nie była zobligowana ustawą do działania w formie aktów indywidualnych. Stąd korzystając ze swych konstytucyjnych i ustawowych uprawnień Rada Państwa zdecydowała się na wydanie uchwały będącej generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie i dotyczącej obywateli polskich, którzy opuścili bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i udadzą się jako repatrianci do państw niemieckich. Tym samym, zdaniem organu, Rada Państwa zrezygnowała z wydawania w tych sprawach odrębnych uchwał zawierających zezwolenia na zmianę obywatelstwa dla każdego obywatela z osobna.

Organ podnosi, że uchwała 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną a nie aktem normatywnym zmieniającym bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 19 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Jako akt stosowania prawa (tak jak decyzje administracyjne) nie utraciła swej mocy obowiązującej wraz z zakończeniem bytu prawnego ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, na podstawie której została wydana. Podobnie jak wydawane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje administracyjne, uchwała ta nie mogła być uchylona w sposób dorozumiany. Wywoływała skutki prawne aż do jej uchylenia w drodze uchwały Rady Państwa Nr 26/84 z dnia 8 marca 1984 r.

Podkreśla się w skardze kasacyjnej, że uchwała ta wiązała organy administracji publicznej w ich działaniach. W przypadku osób, które deklarowały narodowość niemiecką oraz zamiar wyjazdu na stały pobyt do jednego z państw niemieckich, od 1956 r. Rada Państwa nie wydawała indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz - po złożeniu przez nie wniosków o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Niemieckiej Republiki Demokratycznej lub Niemieckiej Republiki Federalnej (Republiki Federalnej Niemiec) oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone cytowaną uchwałą Rady Państwa - osobom tym wydawano dokumenty podróży. Dokument taki uprawniał do opuszczenia terytorium Polski. Wydanie dokumentu podróży stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. nie zastępowała działaniem z urzędu - własnej inicjatywy samych zainteresowanych, którzy procedurę emigracyjną musieli uruchomić własnymi czynnościami.

Skarżący H. M. uruchomił procedurę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa składając wniosek. Oświadczenie woli zainteresowanego zawarte we wniosku zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na stały pobyt do RFN. Jednocześnie zainteresowany podkreślał również, że jest narodowości niemieckiej. Do tak sformułowanego oświadczenia woli nie było, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, potrzeby stosowania jakiejkolwiek wykładni. Zainteresowany oświadczył bowiem wprost, iż jest narodowości niemieckiej oraz zamierza opuścić terytorium Polski i udać się na stały pobyt do RFN. Tego rodzaju oświadczenie woli wypełniało dyspozycję pkt 1 uchwały Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Takie oświadczenie, zdaniem organu, spowodowało, że wniosek strony nie wymagał wydania indywidualnej uchwały na podstawie art. 16 ustawy dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, lecz miała do niego zastosowanie wspomniana uchwała Rady Państwa.

Treść złożonego oświadczenia woli miała bowiem, w ocenie organu, kluczowe znaczenie z punktu widzenia obowiązujących ówcześnie zasad postępowania dotyczących zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Złożenie wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa z jednoczesnym zadeklarowaniem narodowości niemieckiej oraz wyjazdu na stały pobyt do jednego z państw niemieckich umożliwiało bowiem zastosowanie uproszczonej procedury uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, przewidzianej dla osób wymienionych w uchwale Rady Państwa nr 37/56 z 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim, skracającej znacznie czas oczekiwania na wydanie dokumentu podróży.

W ocenie organu jedynie w sprawach, w których osoba wnioskująca o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego nie deklarowała narodowości niemieckiej lub zamiaru wyjazdu na stały pobyt do jednego z państw niemieckich wydawane były indywidualne uchwały Rady Państwa, ponieważ udzielone w 1956 r. generalne zezwolenie na zmianę obywatelstwa wywołujące swoje skutki aż do 1984 r. nie miało do nich zastosowania.

Stanowisko swoje skarżący organ dokumentuje wskazując na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżący uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy, trzeba odnieść się zatem do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem w 1980 r. do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w drodze uchwały Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego.

Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, że orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.

Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to że ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.

Stanowisko, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było natomiast podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy omawiana uchwała Rady Państwa w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do RFN może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego. Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na taką zmianę.

Organ odwoławczy, wnosząc skargę kasacyjną, powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1567/05), w którym przyjęto, że uchwała Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael stanowiła generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela, o ile wyraziły chęć zmiany obywatelstwa. Sąd uznał w tym wyroku, że nie miało znaczenia, czy zgoda na zmianę obywatelstwa wyrażona została aktem indywidualnym, czy też generalnym, gdyż ustawa nie wymagała, aby zezwolenie miało charakter decyzji administracyjnej. Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w tym wyroku, ustawa nie wymagała także, aby imienne wnioski były rozpatrzone przez Radę Państwa, co oznacza, że w celu uniknięcia różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należało przyjąć, że wszystkie osoby, które wyraziły wolę zmiany obywatelstwa poprzez złożenie stosownego wniosku – do dnia uchylenia uchwały nr 5/58 w 1984 r. – spełniły warunek formalny z art. 11 i 13 ustawy z 1951r. o obywatelstwie polskim. Wnoszący skargę kasacyjną podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. przyjął, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa miała identyczny charakter jak uchwała Rady Państwa Nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael.

Należy stwierdzić, że pogląd wyrażony w powoływanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., negujący potrzebę wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu, pozostaje poglądem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (zob. glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, opubl.: OSP 2006/5/64), linii orzeczniczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, ale również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05 czy wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 613/05, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie potwierdzał prawidłowość prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska co do konieczności wykazania w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie zezwolenia został objęty stosowną procedurą w celu jego załatwienia przez Radę Państwa. Sąd ten konsekwentnie podtrzymywał wyrażane w orzecznictwie oraz doktrynie stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. Powoływał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto pogląd, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego miało charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie, z którym podjęto polemikę w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 (ONSAiWSA 2006/2/66) oraz dwóch wyrokach tego Sądu z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 1001/05 (Palestra 2006/7-8/290) oraz II OSK 965/05 (ONSAiWSA 2006/2/67). W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko takie uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie. Warto podkreślić, że NSA nie wykluczył możliwości wykazania, iż omawiana uchwała Rady Państwa stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa określonej osoby, ale tylko wówczas, jeżeli zostanie ustalone, że podanie określonej osoby o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało przekazane Radzie Państwa i było w toku rozpoznawania przez Radę Państwa przed podjęciem tej uchwały. Należy przy tym zauważyć, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., na który powołuje się wnoszący skargę kasacyjną został uchylony wyrokiem NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 510/06.

W wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Pogląd ten odnosi się odpowiednio do uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszyłoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.

Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, że możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to uznać należy, że w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Skoro więc skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa w 1980 r., czyli po dacie podjęcia uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., to uchwała ta nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa dla skarżącego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.