Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 196/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2190
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 119
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu "A" w Ł. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Miasta Ł. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 3 lipca 2019 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej Jako: "u.s.g.") oraz art. 42 ust. 1 i 4 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 i 2219 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XII/439/19, zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Widzew" w Łodzi.

W § 1 uchwały, do statutu Miejskiego Centrum Medycznego "Widzew" w Łodzi, stanowiącym załącznik do uchwały Nr LX/1424/17 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Widzew" w Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 5138), dodano w § 15 ust. 3 w brzmieniu: "3. Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi."

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki zaskarżył w całości uchwałę nr XII/439/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Widzew" w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej przez wprowadzenie do obowiązującego statutu Miejskiego Centrum Medycznego "Widzew" w Łodzi przepisu przyznającego Prezydentowi Miasta Łodzi uprawnienie do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego "Widzew" w Łodzi, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, pomimo braku ku temu podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody wskazał, że Rada Miejska nie mogła wskazać, że organem właściwym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, jest Prezydent Miasta Łodzi. Organem właściwym do dokonania ww. oceny jest Rada Miejska w Łodzi, a żaden przepis rangi ustawowej nie upoważnia do delegowania tej kompetencji na inny organ jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności przepisem upoważniającym nie jest wskazany w uchwale art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut.

Strona skarżąca powołując treść art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej oraz wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. (II OSK 1673/16) wskazała, że określenie podmiotu właściwego do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o działalności leczniczej posługuje się terminem "podmiot tworzący" dla wykonywania szeregu czynności. Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że "użyte w ustawie określenia oznaczają: podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi o rodzajach podmiotów leczniczych, a nie o właściwości do ich tworzenia. W takim stanie regulacji do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w ustawie o samorządzie gminnym. W oparciu o przyjęte w tych regulacjach rozwiązania należy wyróżnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych.

Zgodnie z art. 50a ustawy o działalności leczniczej, Rada Miejska w Łodzi jest organem gminy stanowiącym i kontrolnym. Rada Miejska w Łodzi utworzyła Miejskie Centrum Medyczne "Widzew" w Łodzi i - w ocenie organu nadzoru - wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że organem właściwym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu sporządzonego przez jego kierownika jest organ, który tworzy i likwiduje zakład opieki zdrowotnej, tj. Rada Miejska w Łodzi. Skoro tak, to przyjęcie w statucie, że oceny dokonuje Prezydent Miasta Łodzi byłoby sprzeczne z ustawą o działalności leczniczej. Skarżący wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 975/19, wydany w tożsamej sprawie dotyczącej uchwały nr XII/437/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Górna" w Łodzi, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Wskazał, że argumenty skargi nie znajdują uzasadnienia. Powołując treść art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut, podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje sytuacja, o której mowa w tym przepisie, a które nie jest uregulowana w ustawie. Ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje bowiem organu podmiotu tworzącego właściwego do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Kwestii tej nie rozstrzygają również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jest to zatem sytuacja prawna wymagająca doprecyzowania, która daje pole do przyjęcia rozwiązań dogodnych dla danej jednostki samorządu terytorialnego w statucie danego podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, jako "inna sprawa dotycząca funkcjonowania". W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, żaden z przepisów ustrojowych nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku gdy ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje organu podmiotu tworzącego, któremu przysługują określone ustawą uprawnienia, określić podział kompetencji między organami podmiotu tworzącego w statucie podmiotu leczniczego, który jest nadawany w drodze uchwały organu stanowiącego podmiotu tworzącego. Organ odwołując się do wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Lu 691/13), wskazał, że podmiotem tworzącym podmiot leczniczy jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada wykonuje w tym przypadku jedynie przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie "podmiot tworzący" zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy i oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Definicja ta odwołuje się więc jednocześnie do podmiotu, który utworzył podmiot leczniczy, ale i organu, który taki podmiot utworzył. Rozróżnienie to uzasadnione jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o działalności leczniczej, który wskazuje na podmioty lecznicze działające w formie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek budżetowych, w tym państwowe jednostki budżetowe tworzone i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zatem w przepisie art. 2 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, przeciwstawiono podmiot organowi w tym znaczeniu, że podmiotem tym jest ten, kto ma podmiotowość prawną, a więc osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która ma odpowiednie cechy, zaś organem jest ten, kto tak rozumianej podmiotowości nie ma (Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych). W przeciwnym przypadku, podmiotem tworzącym dla państwowych jednostek leczniczych musiałby być Skarb Państwa. Interpretacja art. 2 pkt 6 ustawy nie daje zatem podstaw do przeciwstawienia między podmiotem jako osobą prawną i jej organami. Jeżeli zatem jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na utworzenie podmiotu leczniczego, to podmiotem tworzącym jest ta osoba prawna, a nie jej organ, do którego zgodnie z podziałem kompetencji wewnętrznych należało podjęcie decyzji (uchwały) o utworzeniu podmiotu leczniczego. Osoba prawna nie może też wybrać, czy podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy będzie ta osoba prawna, czy jej organ. Podmiotem tworzącym jest więc zawsze jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 837/13). Rada będąca organem stanowiącym i kontrolnym nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie usług leczniczych. Zadania publiczne, w tym przypadku ochrony zdrowa (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym), są realizowane przez gminę, zaś rada wykonuje przyznane prawem kompetencje organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządowej. Rozstrzygnięcie, że Rada Miejska w Łodzi nie jest podmiotem tworzącym nie przesądza jednak, który organ gminy ma kompetencję do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu. Organ wskazał, że z treści art. 53a ust. 4 ustawy wynika natomiast, że badania tego dokonuje gmina. Zatem rozstrzygnięcie o właściwości organów gminy w innych sprawach dotyczących podmiotu leczniczego wymaga dalszej analizy przepisów kompetencyjnych.

Organ wskazał dalej, że w tym kontekście zaznaczyć należy, że wójt (prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis ten wprost odnosi się więc do zadań gminy, a nie wyłącznie zadań wójta, określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zadaniem gminy jest m.in. ochrona zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.), która realizowana jest również przez działalność leczniczą prowadzona przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ustawa o samorządzie gminnym wprost wskazuje gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, bowiem to gmina posiada osobowość prawną, mienie i dysponuje majątkiem. Samodzielność gminy podlega zaś ochronie sądowej i to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, a także gminie przekazano określone zadania własne. Również gmina realizuje zadania publiczne z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawa ustrojowa, jak i ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (por. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12). W ramach realizacji tych zadań, jednostka samorządu terytorialnego tworzy, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność zmierza do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, również w zakresie usług zdrowotnych. Kompetencja rady miejskiej do tworzenia, przekształcania i likwidowania zakładów nie oznacza jednak, że inne organy gminy nie są uprawnione do wykonywania pozostałych czynności zmierzających do realizacji zadań w zakresie ochrony zdrowia. W przypadku gdy ustawa o działalności leczniczej przyznaje kompetencje do działania radzie gminy, wprost daje termu wyraz wskazując na przykład na wyłączną właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową (art. 74 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej). Jeżeli zastrzeżenia takiego nie uczyniono w odniesieniu do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu, oznacza to, że ustawodawca pozostawił tę kwestię do uregulowania w statucie zakładu, jako sprawę ustrojową lub inną związaną z funkcjonowaniem tego podmiotu.

Zadania z zakresu ochrony zdrowia stanowią więc zadanie własne gminy realizowane przez wójta. Zakłady opieki zdrowotnej są tworzone i działają bowiem dla zaspokajania potrzeb ochrony zdrowia i realizacji uprawnień zdrowotnych członków wspólnoty lokalnej. Zakłady udzielają świadczeń zdrowotnych dla każdego mieszkańca tej społeczności, którzy z kolei mają konstytucyjnie zagwarantowane prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Mieszkańcy gminy mają prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnianej przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie II OSK 889/10). Celem zmian wprowadzonych do ustawy o działalności leczniczej w postaci obowiązku sporządzenia raportu było natomiast zwiększenie odpowiedzialności podmiotów tworzących wobec "swoich" samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (uzasadnienie projektu ustawy z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustawy - VIII.562). Raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej stanowi więc narzędzie umożliwiające skuteczniejsze sprawowanie nadzoru i posiadanie jednolitej, aktualnej wiedzy odnośnie sytuacji podmiotu leczniczego. Rozwiązanie to miało pozwolić na lepszy nadzór oraz kreowanie polityki zdrowotnej przez podmioty tworzące. W tym zakresie najlepsze narzędzia do oceny sytuacji podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą posiada Prezydent Miasta Łodzi, który poprzez wyspecjalizowane komórki organizacyjne Miasta Łodzi może taki nadzór sprawować. Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wpisuje się również w regularną, bieżącą działalność urzędu gminy, którego kierowanie należy do podstawowych obowiązków wójta (Prezydenta Miasta). Do zadań wójta należy bowiem w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Czynności te obejmują więc zarządzenia (administrowanie) tym mieniem, w tym również dbanie o jego stan (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz. Warszawa 2018). Sytuacja ekonomiczno-finansowana zakładu ma natomiast istotne znaczenie dla tej gospodarki.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo i jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Powyższa kontrola, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Ponadto w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - dalej jako: u.s.g.), który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z treści powołany powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargi, Wojewoda Łódzki uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 3 lipca 2019 r., nr XII/439/19 podjętą w sprawie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum Medycznemu "Widzew" w Łodzi.

Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje zgodność z prawem, dodanego w następstwie przeprowadzonej zmiany, § 15 ust. 3 statutu w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Łodzi". W ocenie Wojewody Łódzkiego, uprawnienie powyższe przysługuje Radzie Miejskiej w Łodzi, jako podmiotowi tworzącemu Miejskie Centrum Medyczne "Widzew" w Łodzi. Natomiast zdaniem Rady Miejskiej w Łodzi, z uwagi na brak ustawowych unormowań, co do podmiotu właściwego, w ramach jednostki samorządu terytorialnego, do dokonania ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez tę jednostkę, dopuszczalnym jest doprecyzowanie powyższej kwestii w ramach podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym gminy, a jej organem wykonawczym.

Odnosząc się do powyższej istoty sporu wskazać na wstępie należy, iż w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady prowadzenia działalność leczniczej, zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami, jak również nadzór nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą określa ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 - dalej: ustawa). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy, jedną z ustawowych form wykonywania działalności leczniczej jest jej wykonywane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SPZOZ) tworzone przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 50a ust. 1 ustawy, tworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej. Ponadto jak wynika z treści art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy, ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut nadany przez podmiot tworzący. Jedną z ustawowych form nadzoru nad SPZOZ, sprawowanego pod kątem jego sytuacji ekonomicznej, jest zawarte w art. 53a ust. 4 ustawy, uprawnienie podmiotu tworzącego do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu, w oparciu o tzw. raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej, sporządzany i przedkładany przez kierownika SPZOZ podmiotowi tworzącemu do dnia 31 maja każdego roku, uregulowanego w art. 53a ust. 1-3 ustawy. Przy czym, co należy podkreślić, żaden z przepisów powołanej ustawy nie stanowi wprost, który z organów podmiotu tworzącego jest organem właściwym do dokonania przedmiotowej oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ.

Kwestii powyższej nie rozstrzygają także, w przypadku SPZOZ tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (jakim jest Miejskie Centrum Medyczne "Widzew" w Łodzi), wprost przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ocenie Sadu rozpoznającego niniejszą skargę, koniecznym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, jest zatem odwołanie się do treści przepisów regulujących właściwość organów gminy, którymi - co wynika z treści art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g. - są odpowiednio rada gminy (jako organ stanowiący) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jako organ wykonawczy. W art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawodawca ustanowił domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyżej powołany przepis wskazuje na podstawowy charakter rady gminy w systemie organów gminy, która jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym jest uprawniona do podejmowania działań związanych ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Rada gminy nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Powyższe oznacza, iż podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie, w której ustawowa kompetencja do działania przyznana została organowi wykonawczemu gminy, stanowi przejaw działania z naruszeniem prawa (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 18 ustawy).

Natomiast zakres kompetencji organu wykonawczego gminy określa art. 30 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przy czym, wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych (por. Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., Wydanie II, WKP 2018, komentarz do art. 30 ustawy).

W ocenie Sądu w oparciu o powyższe uprawnionym jest stwierdzenie, iż brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia, przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań, oznacza, iż organem właściwym gminy jest rada gminy.

Mając powyższe na uwadze, jak również stosując zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, definicję ustawową terminu podmiot tworzący, zgodnie z którą podmiot tworzący - podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej, Sąd za uzasadnione uznał stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż organem właściwym do dokonania oceny ekonomiczno-finansowej Miejskiego Centrum Medycznego "Widzew" w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi. Powyższe potwierdza treść powoływanego już wcześniej art. 53a ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym podmiot tworzący dokonuje oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu, o którym mowa w ust. 1. Inaczej mówiąc skoro podmiotem tworzącym Miejskie Centrum Medyczne "Widzew" w Łodzi jest Rada Miejska w Łodzi, a obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o działalności leczniczej nie przyznają wprost organowi wykonawczemu – tu Prezydentowi Miasta Łodzi, uprawnienia do podejmowania, czy też wykonywania zadań związanych z oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ, organem uprawnionym jest podmiot tworzący – Rada Miejska w Łodzi.

Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja Rady Miejskiej w Łodzi, co do braku przepisu ustrojowego, który uniemożliwiałby dokonania podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, któremu przysługują określone uprawnienia przyznane ustawą o działalności leczniczej realizowane w drodze uchwały, a organem wykonawczym. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, podkreślenia wymaga raz jeszcze, iż scedowanie na organ wykonawczy gminy zadań należących do organu stanowiącego gminy musi mieć wyraźne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów, ustrojowych bądź zawartych w konkretnych ustawach, z których wynikałoby wprost upoważnienie organu wykonawczego do podejmowania określonych działań lub też upoważnienie organu stanowiącego do realizacji nałożonych nań obowiązku przez organ wykonawczy gminy. Brak takich rozwiązań prawnych skutkuje domniemanym uznaniem właściwości rady gminy, wynikającym z powołanego wcześniej art. 18 ust. 1 u.s.g. Dodać należy, iż podobny pogląd jak w niniejszej sprawie, przy prawie takim samym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie, przyjął WSA w Łodzi w wyrokach z 5 lutego 2020 r. w spr. III SA/Łd 975/19; z 15 lipca 2020 r. w spr. III SA/Łd 194/20; z 22 lipca 2020 r. w spr. III SA/Łd 198/20; z 16 października 2020 r. w spr. III SA/Łd 195/20 oraz w spr. III SA/Łd 197/20).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., nr XII/439/19.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnień wynikających z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

e.o.