Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1893/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 par. 1, art. 204 pkt 1, art. 205 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 1113/12 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013r. (sygn. akt I SA/Sz 1113/12) oddalił skargę G. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Dyrektor Oddziału Agencji" lub "organ odwoławczy") nr [...] z dnia [...] października 2012r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR – działając jako organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji dla powiatu p. i Miasta S. z siedzibą w S. (dalej jako "Kierownik Biura") nr [...] z dnia [...] maja 2012r. w sprawie przyznania G. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 czerwca 2011 r. wpłynął do Kierownika Biura wniosek G. B. o przyznanie płatności dotyczący działek rolnych o łącznej powierzchni 92,17 ha. Następnie w dniu 14 maja 2012r. powyższy wniosek został zmodyfikowany poprzez wycofanie z deklarowanej powierzchni działki oznaczonej nr 64 o powierzchni 3 ha oraz złożenie korekty wniosku. W dniach 3 i 4 kwietnia 2012 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości co do działek o identyfikatorach A, B/B1, C/C1, D, D1, E, E1, F/F1 i zastosowano następujące kody nieprawidłowości: kod DR7 oznaczający, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy, niż deklarowana (D1, E1); kod DR14 wskazujący, że normy DKR nie są przestrzegane (B/B1), kod DR18 - na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (B/B1), kod DR13 oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej (D), kod DR25 wskazujący na brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni (A, B/B1, E, E1), kod DR26 odnoszący się do zaniechania skontrolowania działki rolnej ze względu na brak dokumentacji (F/F1).

Organ II instancji wskazał także, że kontrola zakończyła się sporządzeniem raportu, do którego załączono szkice z pomiaru poszczególnych działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentację fotograficzną.

W dniu 18 maja 2012 r. Kierownik Biura, w konsekwencji poczynionych ustaleń w zakresie nieprawidłowości na działkach rolnych B/B1, D1, E1 dokonanych w trakcie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej co do działki F, wydał decyzję, w której odmówił wnioskodawcy przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) oraz nałożył sankcję w wysokości 15.417,21 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji G. B. wniósł o jej uchylenie w części odmawiającej płatności, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211 ze zm.), dotyczącego dopuszczenia występowania drzew i krzewów na gruncie rolnym, a także stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie zawiera analizy zgromadzonego materiału dowodowego uwzględniającego ilość drzew na gruncie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Agencji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta narusza prawo w sposób skutkujący jej uchyleniem.

W uzasadnieniu decyzji, wskazując na wstępie na obowiązek każdego producenta rolnego starającego się o pomoc w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przestrzegania zasad i warunków przyznawania pomocy, w tym w zakresie wypełniania wniosku zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, oraz informowania o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmierne przyznanie płatności, w celu uniknięcia nałożenia sankcji finansowych, stwierdził, że kontrola w dniach 3-4 kwietnia 2012 r., której wyniki legły u podstaw wydania decyzji, odbyła się zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1237/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316/65 z dn. 02-12-2009r., dalej zwane "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009"). W ocenie organu, zarówno pomiar działek zgłoszonych do płatności, zastosowana metoda kontroli jak i kwalifikacje inspektorów terenowych były zgodne z przepisami ww. rozporządzenia (art. 34 i 33, art. 35 ust. 1 a), a wynik kontroli, znajdujący odzwierciedlenie w raporcie z kontroli - po poddaniu weryfikacji formalnej - został zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako nie zawierający błędów. Według Dyrektora Oddziału Agencji, ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca rodzaj uprawianych roślin i stan działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych oraz dokumentacja fotograficzna co do sposobu zagospodarowania działki o identyfikatorze B/B1 co do stwierdzonej uprawy (wieloletnie samosiejki drzew), nie budzą żadnych wątpliwości, co potwierdza zasadność zastosowania kodu nieprawidłowości DR18 oznaczającego stwierdzenie, że na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Dyrektora Oddziału Agencji, wśród znajdującej się na ww. działce roślinności w żadnym wypadku nie stwierdzono użytkowania, z tytułu uprawy którego wnioskodawcy przysługiwałaby płatność JPO/UPO, a jedynie silnie porastające rośliny, wskazujące na nieużytkowanie terenu przez kilkuletni okres, bez przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych mających na celu utrzymanie gruntów zgodnie z normami, określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r.

Odnosząc się do argumentów dotyczących prowadzenia działalności rolniczej pomimo znajdujących się na działce drzew, które – w ocenie strony - nie utrudniają jej prowadzenia zgodnie z normami, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organ odwoławczy stwierdził, że twierdzenia te nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym w postaci dokumentacji fotograficznej.

Organ wskazał także, że stwierdzone w trakcie kontroli, poparte materiałem fotograficznym nieprawidłowości dla działek o identyfikatorach D1, E1, o kodzie DR7 -oznaczającym, że stwierdzona uprawa w postaci traw wieloletnich również należy w całości do innej grupy niż deklarowana, spowodowało zakwalifikowanie gruntu tylko do płatności JPO.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia oceny dopuszczalnej ilości drzew na zadeklarowanych gruntach, wobec stwierdzonej i nie budzącej wątpliwości okoliczności, że grunty na działce 1/15 znajdujące się pomiędzy zadrzewieniami nie były użytkowane rolniczo, co wpłynęło na zastosowanie kodu wykluczającego działkę z płatności. Zdaniem organu analiza zdjęć prowadzi do wniosku, że występująca na działce samosiejka drzew w przypadku należytego użytkowania gruntu, czyli prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie powinna doprowadzić do stanu stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu. Dyrektor zauważył, że wnioskodawca nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217, ze zm. – dalej jako "ustawa o płatnościach") do zgłoszenia zastrzeżeń, co do jakości wyników kontroli, a na okoliczność związaną z możliwością wystąpienia na działkach drzew nieprzekraczających 50 sztuk na hektar, wskazał dopiero na etapie odwołania.

Organ odwoławczy wyliczył, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w trakcie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wniosku, w związku z ustaloną różnicą pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, iż ustalony stopień nieprawidłowości w grupie upraw JPO wyniósł 23,60 %, a w konsekwencji uznał za zasadną odmowę przez organ I instancji przyznania płatności JPO. Dyrektor Oddziału Agencji potwierdził również prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania płatności UPO i nałożenia na wnioskodawcę sankcji w wysokości 15.417,21 zł, wobec tego, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną i wyliczony stopień nieprawidłowości w grupie UPO wyniósł 513,42%.

Na powyższą decyzję G. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności,

2) art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania o przyznanie płatności;

3) art. 7, art. 77, art. 80 kpa - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi G. B. podniósł, że nie zgadza się z oceną organów, że nie użytkował terenu rolniczego przez kilka lat, gdyż corocznie dokonywał zabiegów rolniczych, prowadząc ekologiczną działalność i zbierając z zakwestionowanej działki siano o bogatym zestawie ziół. Wskazał, że organ mógł odnieść błędne wrażenie, że działki nie są użytkowane rolniczo ze względu okres wegetacji roślin i z uwagi na fakt, że kontrola została przeprowadzona po roku od czasu ostatniego zabiegu, a przed wykonaniem zabiegów w roku kolejnym, ale – jak zaznaczył - przed upływem terminu na te zabiegi, określonym przepisami prawa. Powyższe wskazuje również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez oparcie się organów ARiMR na wadliwie ustalonym stanie faktycznym nieodpowiadającym rzeczywistemu. Skarżący argumentował także, że jego zdaniem wskazanie liczby 50 szt. drzew na hektar ma w tym przypadku istotne znaczenie, ponieważ liczba występującego drzewostanu nie wyklucza zawnioskowanych o płatność działek z prawa do dopłat za rok 2011.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

- posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

- wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

- przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie kwestia oceny prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie utrzymywania gruntów rolnych (działki o identyfikatorze B/B1) zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a tym samym zasadności wyłączenia gruntów z systemu pomocy jednolitej płatności obszarowej w 2011 roku.

Sąd I instancji wskazał, iż grunty rolne, na które rolnik ubiega się o przyznanie płatności, muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska. Taka zasada została przewidziana w prawie unijnym (art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) i każde Państwo Członkowskie, w tym Polska muszą jej przestrzegać tworząc odpowiednie regulacje krajowe. Państwa Członkowskie definiują na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III do ww. rozporządzenia, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Minimalne wymagania utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych, niż wymienione w pkt 2 i 3 (takie jak w niniejszej sprawie) okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są - co do zasady - porośnięte drzewami i krzewami.

W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że w postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, może być wykazywany protokołem z czynności kontrolnych. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem przepisów art. 31a i art. 32 (nie mających w niniejszej sprawie zastosowania).

Sąd wskazał dalej, że z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że zostały stwierdzone nieprawidłowości m.in. na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem B/B1, polegające na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej i nieprzestrzeganiu norm dobrej kultury rolnej (kody DR18 i DR14). Inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie na działce samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni, bez przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych, mających na celu utrzymanie gruntów zgodne z normami określonymi w ww. rozporządzeniu z dnia 11 marca 2010r. Powyższe zostało udokumentowane na fotografiach o nr: 5818, 5819, 5820, 5821, 5822, 5823, 5824, 5825, 5827, 5828, stanowiących załącznik do raportu. Na zdjęciach tych wyraźnie i bez wątpliwości widać, że działka jest porośnięta samosiejkami drzew oraz wieloletnią trawą. Występowanie samosiejek drzew niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej w szczególności zgodnie z minimalnymi normami.

Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem i wiarygodności przeprowadzonej kontroli na miejscu i sporządzonego z tejże kontroli raportu oraz jego wpływu na ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Kontrola została przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, jest jasna i rzetelna. Zapisy raportu z czynności kontrolnych znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, z której jednoznacznie wynika, że działka B/B1 nie była należycie utrzymana. Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż kontrola została przeprowadzona w dniu 3 -4 kwietnia 2012 r., tj. w okresie kilku miesięcy po zakończeniu okresu wegetacji traw oraz przed upływem terminu na dokonanie zabiegów agrotechnicznych w roku 2012. Twierdzenia skarżącego co do tego, że faktycznie prowadził na działce działalność rolniczą pomimo występowania silnie porastającej ją roślinności nie zaliczanej do gruntów JPO/UPO nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami. W ocenie Sądu, analiza fotografii i wysokości stwierdzonych samosiejek drzew i trawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaniedbania w należytym utrzymaniu działek musiały trwać co najmniej przez cały rok 2011, a tym samym twierdzenia skarżącego, że wykorzystywał działkę rolniczo i wykonywał zabiegi agrotechniczne na spornej działce, nie mogły być uznane za wiarygodne.

Sąd I instancji podkreślił nadto, że skarżący, mimo stosownego pouczenia, nie złożył zastrzeżeń do wyników przeprowadzonej kontroli, a zatem przyjąć należało, iż zgodził się z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli na miejscu.

Sąd ten za niezasadne także uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o płatnościach poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obu instancji. Sąd podkreślił, iż zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy m.in. w postaci wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO) zostały w istotny sposób zmodyfikowane stosunku do reguł przewidzianych w kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 3 ust. 3 ustawy o płatności strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu – co należy podkreślić - spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe wskazuje zatem, iż sytuacja procesowa strony w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w kpa, według których obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywał na organie. Strona w postępowaniu w sprawie przyznania płatności została zobligowana do współdziałania z organem pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Skarżący podnosi, iż zachował minimalne wymagania utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, gdyż corocznie dokonywał zabiegów rolniczych, prowadząc działkę ekologicznie, bez używania środków chemicznych, zbierał siano o bogatym zestawie ziół na spornej działce, jednakże na poparcie swoich twierdzeń nie wykazał w toku postępowania żadnych dowodów, które obaliłyby wnioski wynikające z kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach 3 i 4 kwietnia 2012 r. Te zaś niewątpliwie przeczą twierdzeniom skarżącego i dowodzą, że nie zachowywał on norm wymaganych dla tego typu gruntów.

Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego dotycząca tego, że występowanie drzew w ilości 50 sztuk na hektar nie wyklucza wnioskowania o płatność, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy z wiarygodnych ustaleń faktycznych, mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy – które to ustalenia Sąd przyjął - wynika, że na spornej działce nie prowadzono żadnej działalności rolniczej, a działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. WSA podkreślił przy tym, że na mocy wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć, że posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Takie rozumienie posiadania połączonego z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych wiąże się z celem tych dopłat, czyli dofinansowaniem do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem gruntów rolnych, ale należy je przede wszystkim rolniczo użytkować, zachowując zasady ich utrzymania w należytym stanie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2011, który osobiście podpisał i zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności, to – w myśl tego co wyżej wskazano - zobowiązany był do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej, czego – co wykazało postępowanie – nie uczynił. Sąd zauważył, iż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Producent musi też wiedzieć, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, iż grozi mu sankcja finansowa, chyba, że wykaże, iż zachodzą nadzwyczajne okoliczności uwalniające od sankcji. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna (sekcja XI Oświadczenia i zobowiązania).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy miały zatem podstawy do przyjęcia, że skarżący nie spełnił wszystkich wymaganych prawem warunków, umożliwiających przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok, a wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego ustalenia powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności i naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach są całkowicie bezzasadne. Nie wzbudziło także wątpliwości Sądu, że występujące na działce B/B1 samosiejki drzew oraz wieloletnie trawy nie stanowiły uprawy objętej systemem JPO, a świadczyły o zaniedbaniach w pielęgnacji gruntu, co jest niezgodne z zasadami przyznania płatności.

Wobec tego, że skarżący zadeklarował we wniosku o JPO działki o łącznej powierzchni 92,17 ha, a powierzchnia stwierdzona po kontroli wynosiła 74,57 ha, czyli różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosiła 23.60 % (czyli poniżej 50 %), za słuszną Sąd uznał odmowę przyznania skarżącemu płatności JPO, stosownie do art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W ocenie Sądu, organ zasadnie również odmówił przyznania płatności UPO i nałożył sankcję w wysokości 15.417,21 zł w związku z ustaloną różnicą pomiędzy powierzchnią deklarowaną (67,17 ha) a stwierdzoną (10,95 ha) i wyliczoną różnicą procentową wynoszącą 513,42 % (czyli powyżej 50 %) stosownie do art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji wydały decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, zaś w toku postępowania podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art. 6, art. 7 kpa). W ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, oraz dokonały jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 i art. 80 kpa), jak również zapewniły stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów a przede wszystkim do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu (art. 10 kpa). Z kolei w wydanych decyzjach wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia (art. 11 kpa).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem i uznaniu, że organy Agencji prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne określające powierzchnię uprawnioną do płatności na rok 2011, gdy w rzeczywistości organy ARiMR wykluczyły z prawa do płatności działkę rolną B/B1 ze względu na występujący brak dobrej kultury rolnej, w sytuacji, gdy wymogi dotyczące dobrej kultury rolnej zostały przez skarżącego utrzymane,

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy Agencji przepisów art, 7 i art. 80 kpa.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając skargę kasacyjną G. B. wskazał, że występowanie roślinności wieloletniej nie jest dowodem na brak koszenia w roku poprzednim, jeśli zważy się, że odrastająca na działce B/B1 roślinność wieloletnia odrasta corocznie. Dopiero analiza kwiatostanów może wskazać, że okrywa zielona była koszona corocznie. Również występowanie samosiejek przy zachowaniu powierzchni wykaszanej nie może stanowić dowodu na niezachowanie dobrej kultury rolnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy Agencji winny ewentualnie dokonać wykluczenia powierzchni użytków jedynie w części nieużytkowanej ze względu na wystąpienie samosiejek, a nie całej powierzchni działki B/B1. W ocenie G. B. zgromadzony materiał dowodowy w postaci zdjęć z kontroli działki B/B1, nie potwierdza twierdzeń o braku dobrej kultury rolnej. Powyższe okoliczności potwierdzają z kolei naruszenie przez organy ARiMR i Sąd I instancji przepisu art 80 kpa, który wyznacza granice swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Uchybienie tym przepisom miało polegać na niepoddającym się kontroli instancyjnej sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi zamiast jej uwzględnieniu w sytuacji, gdy organy ARiMR nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i w efekcie przyjęły wadliwe ustalenia, że zgłoszone do płatności grunty rolne nie były rolniczo wykorzystywane.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać także wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i zarzuty skarżącego przedstawione w skardze, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym zarówno podstawę oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jak również stosowane przez organy administracji przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz przepis prawa materialnego (art. 58 akapit 2 i 3 rozporządzenia Komisji ( EW ) nr 1122/2009). Ponadto Sąd zajął stanowisko we wszystkich zagadnieniach istotnych z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie, dlaczego Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie oddalające skargę i dlaczego nie podzielił zarzutów skarżącego w istotnych dla sprawy kwestiach.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa kwestionują w istocie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów administracji, które to ustalenia w ocenie strony skarżącej były wadliwe, co winno skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieprawidłowe było oparcie się przez organy i Sąd pierwszej instancji na pozbawionym wiarygodności raporcie z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 3 i 4 kwietnia 2012 r. w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej oraz na niewyraźnych fotografiach wykonanych podczas kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił bowiem sposób przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie postępowania dowodowego, uwzględniając przy tym zmiany co do zakresu obowiązków organów w toku tego postępowania oraz co do rozkładu ciężaru dowodu, wynikające z art. 3 ustawy o płatnościach, w porównaniu do zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 kpa. Obowiązkiem organów ARiMR było rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w szczególności wniosku o przyznanie płatności wraz z jego zmianami, raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 i 4 kwietnia 2012 r. i wykonanych w jej trakcie fotografii ), a następnie ocena, czy z całokształtu tak zebranego materiału dowodowego wynika, że Gabriel Bloch spełnia materialnoprawne warunki do przyznania mu na 2011 płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy ARiMR nie naruszyły prawa wykonując te obowiązki, zaś dokonana przez nie ocena dowodów nie nosi cech dowolności, przez co nie narusza zasady wynikającej z art. 80 kpa.

Zasadne było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji, że dowód w postaci raportu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 3 i 4 kwietnia 2012r. ma znaczenie dla sprawy, i że jest to dowód wiarygodny. Dokument ten określa powierzchnie deklarowane i stwierdzone (przy użyciu urządzenia GPS) poszczególnych działek rolnych, kody błędów i ich opisy, numery sporządzonych fotografii przedstawiających nieprawidłowości oraz szkice działek z zaznaczonymi miejscami, z których inspektorzy terenowi wykonywali te fotografie. Zdjęcia zostały wykonane w ujęciu globalnym oraz w poprawnej rozdzielczości, która pozwala na jednoznaczną ocenę przedstawionej na zdjęciu nieprawidłowości, polegającej na tym, że na działce B/B1 znajdują się samosiejki i wysoko rosnąca trawa, co wskazuje na to, że przez okres kilku lat nie wykonywano na niej zabiegów agrotechnicznych, mających na celu utrzymanie gruntów zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że dokument urzędowy w postaci protokołu z czynności kontrolnych nie został podważony żadnym dowodem przeciwnym w postaci zeznań świadków, czy też dowodem z dokumentów. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne i dlatego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu administracji 180,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.