Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3344/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. (WSA) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 577/18 w sprawie ze skargi [...] na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 577/18 oddalił skargę [....] na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 24 stycznia 2018 r. nr [....] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[....] (dalej: skarżący, wnioskodawca) złożył do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[....]".

MJWPU w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej na etapie kryteriów dostępu i kryteriów merytorycznych ogólnych w zakresie następujących kryteriów ocen:

- Kryterium dostępu 1 - Wdrożenie wyników prac B+R,

- Kryterium dostępu 3 – Analiza potrzeb,

- Kryterium merytoryczne ogólne 1 – Wykonalność finansowa,

- Kryterium merytoryczne ogólne 2 – Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna.

Orzekając na skutek protestu skarżącego MJWPU pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. nie uwzględniła ww. środka odwoławczego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Kryterium dostępu 1 – Wdrożenie wyników prac B+R wymusza weryfikację, czy opisana inwestycja jest wdrożeniem wyników prac B+R. W ramach wymogów tego kryterium Wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia wyników prac B+R podlegających wdrożeniu w projekcie wraz z udokumentowaniem odpowiednich uprawnień Wnioskodawcy do tych wyników. Dokumentem potwierdzającym musi być opis wyników prac B+R oraz np.: umowa potwierdzająca zakup wyników prac B+R, patentu, umowy cywilno-prawne, raporty, opinie wydawane przez jednostki naukowe, sprawozdania merytoryczne z przeprowadzonych badań, testów i walidacji prototypów, projektów pilotażowych. Wnioskodawca musi wykazać, że wyniki prac B+R warunkują wdrożenie nowych lub znacząco ulepszonych produktów/usług oraz zachowanie efektu zachęty. Rozpoczęcie inwestycji zostało zaplanowane po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, co oznacza zachowane efektu zachęty przez skarżącego. Wnioskodawca załączył do Wniosku dokument "Raport końcowy z realizacji zadania badawczego". Raport ten nie stanowi prawidłowej prezentacji prac B+R. Ma charakter ogólny i nie prezentuje faktycznych wyników prac B+R. Prace te (zadeklarowane w aplikacji) były przeprowadzone przez Wnioskodawcę osobiście oraz przez [....]. Skarżący powinien przedstawić dokument potwierdzający posiadanie odpowiednich uprawnień do wyników badań. O ile nie ma podstawy do oczekiwania takiego dokumentu od Wnioskodawcy osobiście (osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, samodzielnie prowadzącej badania), to jednak niezbędne jest przedstawienie umowy (lub innego dokumentu) poświadczającego jednoznacznie przeniesienie prawa do wyników badań prowadzonych przez "realizatora i wykonawcę opracowania" na Wnioskodawcę. Brak takiego dokumentu przekłada się na niespełnienie kryterium dostępu. Deklaracje skarżącego w w/w zakresie, iż "Prawa własności intelektualnej do efektów projektu są w całości własnością wnioskodawcy" (por. str. 36 Biznes Planu oraz str. 5 Raportu), są niewystarczające. Zgodnie z definicją kryterium dostępu nr 1 jest powiązane ze wskaźnikami: "Liczba wdrożonych wyników prac B+R" oraz "Liczba przedsiębiorstw wspartych w zakresie wdrożenia wyników prac B+R". Niespełnienie tego kryterium przekłada się na nieosiągnięcie tych wskaźników. Brak wezwania do uzupełnienia na etapie oceny Wniosku nie ma wpływu na poprawność oceny, gdyż oceniający mogli uznać, że kryterium jest niespełnione i nie ma potrzeby wzywania Wnioskodawcy do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie. Również fakt spełnienia przez Projekt innego kryterium (nawet o zakresie zbliżonym do przedmiotowego kryterium) nie oznacza automatycznie uznania za spełnione tego kryterium dostępu.

Uzasadniając ocenę o niespełnieniu przez wniosek Kryterium dostępu 3 – Analiza potrzeb, MJWPU podniosła, że w ramach tego kryterium ocenie podlega, czy analiza rynku przeprowadzona przez wnioskodawcę potwierdza zapotrzebowanie na produkty, usługi lub rozwiązania dotyczące procesu produkcji opracowane lub znacząco udoskonalone w wyniku realizacji projektu oraz czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby wnioskodawcy. Skarżący przedstawił dokument pt. Analiza rynku do projektu, który niemal w całości stanowi plagiat (bez odwołania się do źródła) Raportu firmy PWC oraz Związku pracodawców "Transport i Logistyka Polska" pn. "Rynek pracy kierowców w Polsce" z października 2016 r. Raport ten jest objęty prawami jego twórców i Wnioskodawca nie przedstawił uprawnień do dokonania jego kopi (wraz z przeróbkami) na potrzeby Projektu. Raport ten dotyczy ogólnie zawodowej branży samochodowej i nie odnosi się bezpośrednio do wyników badań przedstawionych przez skarżącego. Nie określa rozwiązań alternatywnych ani faktycznego zapotrzebowania na implementowane rozwiązania, (choć wskazuje na potrzeby rynku ogólnie w zakresie szkoleń). Zawarte w aplikacji informacje nie potwierdzają faktycznego, rynkowego zapotrzebowania na efekty realizacji projektu (tj. na wdrożenie wyników prac B+R), co przekłada się na niespełnienie tego kryterium oceny.

W odniesieniu do oceny Kryterium merytorycznego ogólnego Ne 1 – Wykonalność finansowa, organ wskazał, że wartość projektu wynosi [....] zł, równocześnie obroty Wnioskodawcy w ostatnich trzech zamkniętych latach obrotowych nie przekroczyły 10% tej wartości, a nadto Wnioskodawca w tym okresie odnotował straty w wyniku działalności gospodarczej. Przedstawione dane nie dają podstawy do pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu, w tym w zakresie potencjału finansowego Wnioskodawcy do sfinansowania kosztów niekwalifikowanych oraz wkładu własnego projekcie, jak również w zakresie zdolności do realizacji projektu o wartości dziesięciokrotnie przekraczającej obroty przedsiębiorstwa.

Natomiast Kryterium merytoryczne ogólne nr 2 - Wykonalność organizacyjna (kadrowa), techniczna i technologiczna, w ocenie MJWPU nie zostało spełnione, gdyż Wnioskodawca nie dokonał analizy alternatywnych rozwiązań prowadzących do osiągnięcia celu projektu.

Uzasadniając oddalenie skargi wnioskodawcy na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Warszawie podkreślił, że wniosek Skarżącego nie spełniał kryteriów zakwestionowanych rozstrzygnięciu organu. Z kolei ocena projektu została sformułowana zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa). Sposób, w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku skarżącego spełniała wszystkie wymogi ustawowe. Została ona przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

Sąd I instancji wskazał, że z zapisu regulaminu odnoszącego się do kryterium dostępu nr 1 "Wdrożenie wyników prac B+R" wynika, że aby móc stwierdzić, iż wyniki badań zapewniają wnioskodawcy odpowiedni poziom uprawnień, pozwalający na wykorzystanie wyników prac B+R zgodnie z opisem i celami projektu należało przedstawić umowę (lub inny dokument) poświadczający przeniesienie prawa do wyników badań prowadzonych przez "realizatora i wykonawcę opracowania" na wnioskodawcę. Deklaracje Wnioskodawcy, że "Prawa własności intelektualnej do efektów projektu są w całości własnością wnioskodawcy" (por. str. 36 Biznes Planu oraz str. 5 Raportu końcowego z realizacji zadania badawczego), są niewystarczające. Brak dokumentu potwierdzającego prawo do korzystania z wyników z cudzych prac B+R przekłada się również na nieosiągnięcie wskaźników "Liczba wdrożonych wyników prac B+R" oraz "Liczba przedsiębiorstw wspartych w zakresie wdrożenia wyników prac", które stanowią również element oceny w tym kryterium i daje podstawę do uznania, że skarżący nie spełnił ww. kryterium dostępu.

WSA podniósł, że w odniesieniu do zarzutu braku rzetelności i dowolności przy ocenie Kryterium dostępu nr 3 – Analiza potrzeb, stanowisko organu jest zasadne. Bowiem nieograniczone korzystanie z możliwości wzywania do uzupełnienia wniosku, prowadziłoby do wystąpienia zasadniczej modyfikacji wniosku, co skutkowałoby naruszeniem zasady równości dostępu do środków finansowych.

Sąd I instancji zauważył, że w odniesieniu do tego kryterium organ nie rozważał tego rodzaju wezwania, gdyż skarżący przedłożył dokument "Analizę rynku do projektu pt. "Akademia techniki jazdy ciężarowej" - Wzrost konkurencyjności i rozwój potencjału innowacyjności [....] poprzez realizację działań inwestycyjnych, których efektem będzie wprowadzanie na rynek nowych produktów usługowych i znaczące ulepszenie dotychczas świadczonych usług w wyniku wdrożenia własnych prac B+R oraz unowocześnienie technologiczne infrastruktury firmy". Dokument stanowi niemal w całości stanowi plagiat (bez odwołania się do źródła) Raportu firmy PWC oraz Związku Pracodawców "Transport i Logistyka Polska" pn. "Rynek pracy kierowców w Polsce" z października 2016 r. Raport ten jest objęty prawami jego twórców i Wnioskodawca nie przedstawił żadnych uprawnień do dokonania jego kopi (wraz z przeróbkami) na potrzeby Projektu. Raport ten dotyczy ogólnie zawodowej branży samochodowej i nie odnosi się bezpośrednio do wyników badań przedstawionych przez skarżącego. Nie określa rozwiązań alternatywnych, ani faktycznego zapotrzebowania na implementowane rozwiązania, (choć wskazuje na potrzeby rynku ogólnie w zakresie szkoleń). Tego rodzaju "analizy" nie potwierdzają faktycznego rynkowego zapotrzebowania na efekty realizacji projektu, co przekłada się na niespełnienie przedmiotowego kryterium oceny.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu braku rzetelności i dowolności przy ocenie Kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 – Wykonalność finansowa, wskazując po raz kolejny, że organ ma ograniczony obowiązek wzywania wnioskodawcy do uzupełniania złożonych dokumentów. Ustalone przez organ na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów parametry finansowe działalności gospodarczej oraz potencjał finansowy, nie dają podstawy do pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu, w tym w zakresie potencjału finansowego wnioskodawcy do sfinansowania kosztów niekwalifikowanych oraz wkładu własnego w projekcie, ale również w zakresie zdolności do realizacji projektu o wartości dziesięciokrotnie przekraczającej obroty przedsiębiorstwa wnioskodawcy.

W ocenie WSA, ocena projektu we wszystkich jego punktach została uzasadniona w sposób wyczerpujący i odnosiła się do wymogów zawartych w kryteriach. Organ rozpatrując protest, odniósł się do wszystkich przedstawionych w proteście zarzutów. Tym samym nie doszło do naruszenia zasady przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania poprzez wyjście przez organ poza zakres rozpoznania protestu mając na uwadze stosowne ww. przepisy ustawy wdrożeniowej, jak i regulacje Regulaminu konkursu. Postępowanie organu rozpoznającego protest, jak i adresowana do skarżącego informacja o nieuwzględnieniu protestu, nie była wadliwa. Skarżący miał obowiązek w sposób sumienny wypełnić wniosek, przedstawiając w nim wyczerpujące informacje. Był zobowiązany starannie przygotować dokumentację, zgodnie z wymaganiami zawartymi w Regulaminie konkursu.

[....] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpatrywanie sprawy "również pod nieobecność Skarżącego na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się prawa do rozprawy".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób wadliwy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia przez organ oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa III, Rozwój potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości, Działanie 3.3., Innowacje w MŚP, Typ projektów Wprowadzanie na rynek nowych lub ulepszonych produktów lub usług (poprzez wdrożenie wyników prac B+R), konkurs nr [....] i uznanie w ślad za MJWPU, że zarzuty podnoszone przez Skarżącego są nietrafne i nieuzasadnione w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez Organ narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, zaś należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Naruszenie to w szczególności polega na braku uzasadnienia pierwotnej - negatywnej oceny projektu Skarżącego. Pismo organu z dnia 7 grudnia 2017 r. o odrzuceniu wniosku zawiera, bowiem jedynie krótką informację, które kryteria merytoryczne nie zostały uwzględnione oraz informację, iż szczegółowe uzasadnienie niespełnienia kryteriów wyboru projektów zawierają karty ocen ekspertów, podczas gdy na każdym etapie badania sprawy Skarżący powinien w piśmie informującym o negatywnym wyniku oceny merytorycznej uzyskać precyzyjne wskazanie, co do wyników tego etapu, uzyskać szczegółową informację zawierającą jasną, rzetelną i przejrzystą analizę ocen, tak, aby móc na etapie protestu wejść w merytoryczną polemikę z Organem i przedstawionym przez niego uzasadnieniem;

2. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1, 57 i 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu, ani poprzedzającego go konkursu pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i Regulaminem, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy Organ w odpowiedzi na skargę błędnie podnosił, iż w ramach procedury odwoławczej powołał eksperta celem ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, gdy tymczasem ekspert taki nie został powołany, a samo rozstrzygnięcie protestu stanowiło de facto jedynie powielenie ocen ekspertów, bez szczegółowego odniesienia się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów;

3. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku w zasadzie do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu ze wskazaniem, że nie ma podstaw do zakwestionowania tej oceny, jako nierzetelnej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi dotyczącego braku wezwania przez Organ do uzupełnienia wniosku w zakresie dodatkowych informacji lub dokumentów w sytuacji pojawienia się u ekspertów wątpliwości, co do spełnienia kryterium "Wykonalność finansowa". Wezwanie wnioskodawcy do złożenia "dodatkowych informacji lub dokumentów", innych niż wymienione we wniosku o dofinansowanie gwarantuje art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i powinien mieć on zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. w zakresie wyjaśnienia wątpliwości, co do spełniania (bądź nie) kryterium wyboru projektu, co w konsekwencji spowodowało brak odniesienia się Organu do przedłożonej na etapie protestu promesy bankowej.

II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy, skutkujące oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a to w następstwie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji ww. przepisów i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w ramach prowadzonego przez Organ konkursu doszło do wadliwej - z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości weryfikacji spełniania kryteriów oceny projektów. Konsekwencją nieprawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji było zaakceptowanie przez Sąd sytuacji, iż w niniejszej sprawie za prawidłową uznano ocenę niespełniania kryterium dostępu nr 1: Wdrożenie wyników prac B+R, podczas gdy dokument w postaci Raportu końcowego z przeprowadzonych własnych prac B+R jest dokumentem oficjalnym Skarżącego, do zastosowania zarówno w wymiarze wewnętrznym jak i zewnętrznym, a idąc dalej, nie ma takiej definicji, która wskazywałaby, że Raport końcowy to dokument tyko "wewnętrzny". Zakres oceny kryterium jak i dokumentacja konkursowa, w tym Regulamin konkursu nie wymagały, bowiem w tym zakresie dołączania żadnych opinii zewnętrznych, w tym opinii o innowacyjności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

MJWPU w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

[....] w piśmie procesowym z 7 grudnia 2018 r. wskazał nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej podanej w pkt I pkt 2 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do głównego zarzutu zawartego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona Skarżąca zmierza do wykazania, że Sąd I instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia protestu z 24 stycznia 2018 r., de facto jedynie powielił w uzasadnieniu wyroku stanowisko organu zawarte w rozstrzygnięciu protestu bez szczegółowego odniesienia się do licznie podniesionych przez Skarżącego zarzutów.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez stronę wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w dostateczny sposób wskazuje na powody niespełnienia kwestionowanych kryteriów oceny. W kontekście podnoszonego w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia wskazanego przepisu prawa – w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – podkreślić należy również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie więc w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a uzasadnienie zaskarżonego wyroku element ten zawiera - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W sprawie nie doszło do naruszenia 134 § 1 p.p.s.a. Wymieniony przepis może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Podkreślając, że w świetle konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. zaistnienie jednej z wymienionych sytuacji wymaga stosownego wykazania w skardze kasacyjnej wraz z uprawdopodobnieniem wpływu jej zaistnienia – jako przesłanki wnioskowania o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. - na wynik sprawy, przede wszystkim jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy (administracyjnej), czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Tym samym, w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie albowiem – jak wynika z to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – kontrola zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, którym nieuwzględniono protestu strony od negatywnej oceny projektu, została przeprowadzona w oparciu o adekwatny wzorzec kontroli rekonstruowany na podstawie art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w związku z jej art. 6 i postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, których źródło - w zakresie odnoszącym się do kryteriów oceny projektów do dofinansowania - stanowiły w rozpatrywanej sprawie, między innymi przepisy ustawy wdrożeniowej oraz postanowienia Regulamin konkursu nr [....] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa III, Rozwój potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości, Działanie 3.3, Innowacje w MŚP, Typ projektów – wprowadzanie na rynek nowych lub ulepszonych produktów lub usług (poprzez wdrożenie wyników prac B+R).

W związku z tym, niekorespondujące z oczekiwaniami i stanowiskiem strony Skarżącej podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia podnoszonych w skardze zarzutów, nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. – zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze również konsekwencje wynikające z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej – podobnie, jak i nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadne należało również uznać zarzuty z pkt I ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, strona Skarżąca upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 57, 58 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, co miało polegać na nieuwzględnieniu tej zasadniczej okoliczności, że ocena projektu zgłoszonego przez stronę do dofinansowania została przeprowadzona w sposób naruszający zasadę równości, przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz efektywności, albowiem nie uzasadniono pierwotnej - negatywnej oceny projektu skarżącego. Pismo organu z dnia 7 grudnia 2017 r. o odrzuceniu wniosku zawiera, bowiem jedynie krótką informację, które kryteria merytoryczne nie zostały uwzględnione oraz informację, iż szczegółowe uzasadnienie niespełnienia kryteriów wyboru projektów zawierają karty ocen ekspertów. Przy tym w ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie wskazano, że organ w ramach procedury odwoławczej powołał eksperta celem ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, gdy tymczasem ekspert taki nie został powołany.

Należy przypomnieć, ze zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wyraża się w obowiązku jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia przez właściwą instytucję kryteriów wyboru projektów, co oznacza, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz zasad ich spełniania, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny oraz eliminowaniu w tym zakresie ryzyka dowolności (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17) i ma jednocześnie tę konsekwencję, że istnienia kryterium oceny projektów oraz podstaw jego rekonstrukcji nie można domniemywać, albowiem musi być ono wyraźnie ustanowione i precyzyjnie określone w regulaminie konkursu wraz z podaniem jego znaczenia, co jasno wynika z art. 41 ust. 2 pkt 7 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3231/17).

Na gruncie tej sprawy ocena wniosku Skarżącego zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przekonują o tym następujące argumenty.

Ocena organu z 7 grudnia 2017 r. mimo lakonicznej treści zawiera, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, załącznik w postaci karty oceny merytorycznej dostępu. Kartę ta należy odczytywać łącznie z rozstrzygnięciem organu. Zawiera ona wyczerpujące uzasadnienie oceny niespełnienia przez projekt skarżącego poszczególnych kryteriów. Ocena ta dokonana została zgodnie z konkursowymi kryteriami oceny projektów oraz zasadami ich spełniania. Także treść pisma z dnia 24 stycznia 2018 r. zawiera pełną informację o powodach nieuwzględnienia protestu. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej przy rozpoznawaniu protestu skorzystano z pomocy eksperta.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on także nieuprawniony. Należy zauważyć, że ocena kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 – Wykonalność finansowa polega na zbadaniu czy założenia do analizy finansowej i ekonomicznej są poprawne i rzetelne, a harmonogram rzeczowo-finansowy projektu umożliwia prawidłową i terminową realizację przedsięwzięcia. Z dokumentacji aplikacyjnej wynika, że wartość projektu wynosi [....] zł. Natomiast obroty Wnioskodawcy w ostatnich trzech zamkniętych latach obrotowych nie przekroczyły 10% tej wartości. W tym okresie odnotowano także straty w wyniku działalności gospodarczej. Przedstawione dane nie dawały zatem podstawy do pozytywnej oceny w zakresie zdolności do realizacji projektu o wartości dziesięciokrotnie przewyższającej obroty przedsiębiorstwa. Wnioskodawca nie przedstawił z jakich źródeł będzie pochodziła wpisana w arkuszach finansowych wpłata w wysokości [....] mln zł. W takiej sytuacji niezasadne było wzywanie Wnioskodawcy do złożenia uzupełnienia. Oceniający eksperci dysponowali wystarczającymi informacjami w zakresie oceny tego kryterium. Skarżący w skardze kasacyjnej podnosi, że do protestu dołączył promesę bankową potwierdzającą zdolność finansową do realizacji projektu. Jednak nie była to promesa, a jedynie Zaświadczenie wystawione przez Bank Spółdzielczy w [....] na dzień [....] stycznia 2018 r. (już po dokonanej ocenie), informujące o posiadaniu środków finansowych, które i tak nie pokrywają w pełni środków wymaganych do zabezpieczenia wkładu własnego w wysokości ok. [....] mln zł.

Dlatego też założenia Wnioskodawcy do analiz finansowych i ekonomicznych prawidłowo oceniono jako nierzetelne, co z kolei doprowadziło do negatywnej oceny tego kryterium.

W podstawach kasacyjnych sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) wskazano na naruszenie art. art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez WSA w powiązaniu z zarzutem naruszenia kryterium dostępu nr 1 Wdrożenie wyników prac B+R. Uzasadniając ten zarzut Skarżący podnosił, że dokument w postaci Raportu końcowego z przeprowadzonych własnych prac B+R jest jego dokumentem oficjalnym, do zastosowania zarówno w wymiarze wewnętrznym, jaki i zewnętrznym. Zakres oceny kryterium dostępu nr 1 oraz dokumentacja konkursowa, w tym Regulamin konkursu nie wymagają dołączenia żadnych opinii zewnętrznych, w tym opinii o innowacyjności. Jeśli jednak organ miał w tym zakresie jakikolwiek wątpliwości, mógł zażądać od skarżącego dodatkowych wyjaśnień bądź uzupełnień, lecz z tego nie skorzystał, wydając od razu negatywny werdykt.

Dla czytelności rozważań czy ocena projektu - odnośnie do spornej kwestii spełnienia kryterium dostępu nr 1 - została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, w szczególności - w świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych - w zgodzie z zasadą rzetelności i przejrzystości, zasadne jest przytoczenie regulacji dotyczących tego kryterium. Zgodnie z tym kryterium należy dokonać weryfikacji, czy inwestycja jest wdrożeniem wyników prac B+R. Zatem w ramach tego kryterium Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia wyników prac B+R podlegających wdrożeniu w projekcie wraz z udokumentowaniem odpowiednich uprawnień Wnioskodawcy do tych wyników. Dokumentem potwierdzającym musi być opis wyników prac B+R oraz np.: umowa potwierdzająca zakup wyników prac B+R, patentu, umowy cywilno-prawne, raporty, opinie wydawane przez jednostki naukowe, sprawozdania merytoryczne z przeprowadzonych badań, testów i walidacji prototypów, projektów pilotażowych Wnioskodawca musi wykazać, że wyniki prac B+R warunkują wdrożenie nowych lub znacząco ulepszonych produktów/usług oraz zachowanie efektu zachęty. Skarżący załączył do Wniosku dokument "Raport końcowy z realizacji zadania badawczego". W rozstrzygnięciu protestu MJWPU z zastrzeżeniami, zgodziła się, że Raport jest dokumentem, który może być przyjęty i oceniony w omawianym kryterium. Tym samym uznano, że opisane w nim prace B+R prowadzą do wdrożenia ulepszonych usług. Z tego względu nie wystąpiła przesłanka do wezwania do uzupełnienia przedstawionych wyników prac B+R. Jednakże z uwagi na okoliczność, że prace B+R (zadeklarowane w aplikacji konkursowej) były przeprowadzone przez Wnioskodawcę osobiście oraz przez Pana [....], Wnioskodawca zgodnie z wymogami omawianego kryterium oceny powinien przedstawić dokument potwierdzający posiadanie odpowiednich uprawnień do wyników badań. Nie ma podstawy do przedstawienia takiego dokumentu przez Wnioskodawcę osobiście (osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, samodzielnie prowadzącej badania), to jednak niezbędne jest przedstawienie umowy (lub innego dokumentu) poświadczającego przeniesienie prawa do wyników badań prowadzonych przez "realizatora i wykonawcę opracowania" na Wnioskodawcę. Powyższego w sprawie zabrakło. Deklaracje Wnioskodawcy, że "Prawa własności intelektualnej do efektów projektu są w całości własnością wnioskodawcy" są własnością skarżącego czy też, że raport ten stanowi oficjalny dokument skarżącego są niewystarczające. Brak wymaganego dokumentu wpłynął na niespełnienie tego kryterium.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.