Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1113/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi T. M. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących T. M. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. M. i M. M. (dalej jako: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 lutego 2016 r. – wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."] – uchylającą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. nieruchomość położona w obrębie [...] miasta [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0480 ha, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej: "Budowa [...]".

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. rozstrzygnął o ustaleniu odszkodowania w wysokości 285 620,00 zł na rzecz skarżących za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości wyżej opisanej, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta [...], podnosząc, że wartość rynkowa nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zawyżona i odbiega od wartości nieruchomości podobnych nabywanych przez Gminę Miasta [...], zlokalizowanych w sąsiedztwie wycenianego gruntu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z chwilą przesłania do Ministra odwołania był nieaktualny, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w kwocie 300 546,00 zł i zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta [...] zarzucając, iż autor operatu szacunkowego dokonując wyceny w pierwszej kolejności powinien był przyjąć dane z rynku lokalnego, następnie z rynku regionalnego i dopiero gdy rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych można przyjąć w procesie wyceny przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych. Następnie pismem z 16 lipca 2015 r. Prezydent uzupełnił odwołanie o kontroperat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę M. P., w którym wskazano, że rynek nieruchomości drogowych w mieście [...] istnieje, a "twierdzenie Prezydenta Miasta [...] o zawyżonej wycenie nieruchomości nie jest jedynie subiektywnym przekonaniem."

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że do analizy przyjęto transakcje z całego miasta [...], zaś istotny wpływ na wartość nieruchomości miało jej przeznaczenie (podstawowe: drogowe, uzupełniające: zieleń, mała architektura, infrastruktura techniczna) i położenie (w otoczeniu gruntów usługowo-handlowych i mieszkaniowych). Opinia rzeczoznawców z [...] marca 2015 r. spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww rozporządzenia. Z kolei operat przedstawiony przez odwołującego się, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. P., zawiera błędy, które powodują, że nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w sprawie.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 ww rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wskazano, że pismem z 11 grudnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy, będący współautorem operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w niniejszej sprawie, uznał przedmiotowe opracowanie za nieważne, wskazując, że wskutek pomyłki przekazano organowi roboczą wersję wyceny. Do powyższego pisma załączono ostateczną wersję operatu z [...] grudnia 2015 r. określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Kwota odszkodowania określona w zaktualizowanym operacie z [...] grudnia 2015 r. znacząco odbiega od wartości ustalonej w operacie z [...] marca 2015r. Decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. ustalono bowiem odszkodowanie w wysokości 300 546,00 zł, natomiast w zaktualizowanym operacie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 191 777,00 zł.

Minister Infrastruktury i Budownictwa - na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. – uchylił w całości własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister, po zacytowaniu art. 54 § 3 P.p.s.a., podkreślił że uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Uwzględniając zarzuty strony wyrażone w skardze i uchylając własną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji organ wskazał, że należy ponownie rozpatrzyć przedmiotową sprawę w jej całokształcie i zbadać materiał dowodowy, w szczególności dokonać oceny skorygowanego operatu szacunkowego i ponownie ustalić wartość należnego odszkodowania. W szczególności też należy, z powodu dużej rozbieżności w kwocie odszkodowania, wyjaśnić wszystkim stronom postępowania które elementy wersji roboczej operatu zostały błędnie zastosowane do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Z uwagi na powyższe oraz postawienie tych zarzutów dopiero na etapie składania skargi do Sądu Administracyjnego należało - uwzględniając wszystkie jej wnioski - przychylić się do argumentów podniesionych przez stronę w skardze w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji, tj. z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

T. M. i M. M. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi Prezydenta Miasta [...] wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. Zawnioskowali również o pominięcie dowodu z dokumentu, tj. pisma rzeczoznawców majątkowych J. J. i J. K. z [...] grudnia 2015 r. i operatu szacunkowego tych rzeczoznawców z [...] grudnia 2015 r. oraz przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego ww. rzeczoznawców z [...] marca 2015 r. Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., ze względu na: brak rozstrzygnięcia sprowadzającego się do stwierdzenia czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa; nieuwzględnienie skargi w całości, bo nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie co do istoty, czyli ustalenia odszkodowania; dokonanie samokontroli przez tego samego pracownika Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który sporządził i podpisał decyzję z [...] grudnia 2015 r., tj. Podsekretarza Stanu T. Z., co wzbudza obawy co do obiektywizmu dokonanej autokontroli. Dalej skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.) – dalej w skrócie: u.g.n.], oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mając na względzie m. in. to, że w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie zaś z przepisem art. 157 ust. la u.g.n., dopiero operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Nadto, zgodnie z przepisem art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Przepisy powierzają organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych prawo oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Prawo to ustawa przydaje organizacji na zasadach wyłączności, co oznacza, że tylko ta organizacja, w oparciu o procedurę określoną w ustawie, jest niepodzielnie umocowana do weryfikacji operatów szacunkowych. W tym względzie korporacja zawodowa zyskuje w systemie prawnym pozycję monopolistyczną w zakresie sprawowania nadzoru na prawidłowością sporządzania operatów szacunkowych (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 kwietnia 2014 r., SK 26/13). Nadto, w myśl cyt. przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności, a zatem ustawa przewiduje wyłączenie z oceny rzeczoznawców, których operat szacunkowy podlega ocenie. W tym świetle za niedopuszczalne należy uznać dokonanie przez rzeczoznawców majątkowych J. J. i J. K. pismem z 11 grudnia 2015 r. samodzielnej oceny własnego operatu szacunkowego z [...] marca 2015 r., na którym oparł się Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] czerwca 2015 r. oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. Rzeczoznawcom w świetle cyt. przepisów art. 157 u.g.n. nie przysługiwało prawo do uznania własnego operatu za "nieważny" i "wycofania go z obrotu prawnego". Należy zresztą wskazać, że wskazani rzeczoznawcy sporządzili operat szacunkowy z [...] marca 2015r. w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami art. art. 134 i 157 u.g.n. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Operat ten jest jasny, pełny i należycie uzasadniony. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. dokonał oceny tego operatu na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym poddał analizie operat sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015r. szczegółowo i przekonywująco wyjaśnił, dlaczego uznał operat szacunkowy z [...] marca 2015 r. za prawidłowy zarówno pod względem formalnym, jaki i merytorycznym oraz wyczerpująco przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia. Analizując operat z [...] marca 2015 r. nie sposób uznać go za "wersje roboczą", gdyż jest on kompletny, zarówno co do formy, jak i co do treści. Operat ten zawiera też pełne i logiczne uzasadnienie wyprowadzonych wniosków, stąd prawidłowo został przyjęty jako podstawa do określenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania za przejecie prawa własności nieruchomości. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych J. J. i J. K. [...] grudnia 2015 r. z pewnością nie stanowi sprostowania błędów ich operatu z [...] marca 2015 r., nie jest "ostateczną wersją operatu", a w istocie stanowi zupełnie nowy operat, wydany w oparciu o analizę inaczej wyselekcjonowanych transakcji dotyczących nieruchomości porównawczych i z zastosowaniem innej metodologii. Nie wchodząc w ocenę postępowania rzeczoznawców majątkowych, którą winna dokonać Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, skarżący stwierdzili, że operat z [...] grudnia 2015 r. nie stanowi wiarygodnego dowodu na okoliczność wartości przejętej nieruchomości, nie podważa prawidłowości operatu z [...] marca 2015 r., choćby z uwagi na regulację zawartą w art. 157 u.g.n. Jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Prezydent Miasta [...] zaś nie przedstawił przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do operatu szacunkowego z [...] marca 2015 r. Wprawdzie przedstawił on inny operat szacunkowy, a mianowicie operat sporządzony na swoje zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego M. P., ale do tego operatu organ drugiej instancji się ustosunkował, natomiast operat rzeczoznawców majątkowych J. J. i J. K. z [...] grudnia 2015 r. nie powinien stanowić podstawy do czynienia ustaleń w niniejszej sprawie z przyczyn, o których była już mowa. Z tych wszystkich powodów brak jest podstaw do stwierdzenia tego, by decyzja Ministra z [...] grudnia 2015 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2015r. wydane były z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2015 r.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. została wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W myśl przedmiotowej normy organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie [...] miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Minister wydając decyzję z 26 lutego 2016 r. nie zastosował w sposób prawidłowy dyspozycji art. 54 § 3 P.p.s.a.

Po pierwsze art. 54 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Treść komentowanego przepisu wskazuje, że tylko w powyższym terminie organ administracji publicznej jest uprawniony do podjęcia czynności w ramach autokontroli. Jest to więc termin o charakterze materialnym. Po upływie tego terminu kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy przysługuje sądowi administracyjnemu (B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI). Otrzymanie skargi przez organ w orzecznictwie sądów administracyjnych i komentatorów jest utożsamiane z wniesieniem skargi (np. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 180/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie uwzględnienie skargi przez organ nastąpiło po upływie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę 25 stycznia 2016 r., zatem trzydziestodniowy termin, o którym mowa wyżej upłynął z dniem 24 lutego 2016 r., zaś wydanie decyzji w ramach samokontroli miało miejsce [...] lutego 2016 r.

Po drugie wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 P.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, że uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w sentencji decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cyt. przepisu stwierdzenia. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. jest spełniony przez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylany akt nie był dotknięty wymienionymi w przepisie wadami, tj. brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa lub że, takie naruszenie miało miejsce (wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 425/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak takiej treści rozstrzygnięcia.

Po trzecie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano jedynie art. 54 § 3 P.p.s.a. Tymczasem w wyroku z 28 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 843/07, publ. LEX nr 383791) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonanie przez organ "samokontroli" decyzji wyznaczone jest przesłanką właściwości. W decyzji wydanej w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. organ obowiązany jest powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji, z której wynika jego właściwość, rodzaj naruszenia prawa i zastosowanie sankcji prawnej wobec decyzji, a także i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Po czwarte, pomimo podpisania zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika Ministra Infrastruktury i Budownictwa w oznaczeniu organu wydającego decyzję zamiast Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazano nieistniejący wówczas organ, tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Uchylając decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję, tj. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. Sąd skorzystał z uprawnienia jakie daje mu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 P.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu (wyrok NSA z 11.01.2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, publ. LEX nr 293171; J. Tarno, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 295-296).

I tak wyeliminowanie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. przez jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zostało spowodowane zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako dopuszczalne w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 963/13, publ. Lex nr 1572685; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 923/11; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/39) T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529; B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznawia się postępowanie, gdy dojdzie do spełnienia łącznie trzech przesłanek: po pierwsze nastąpi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, istotnych dla sprawy; po drugie, okoliczności te czy dowody istniały w dniu wydania decyzji; po trzecie, okoliczności te czy dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu nowymi okolicznościami i nowym dowodem w sprawie zgłoszonymi przez Prezydenta Miasta [...] i uznanymi przez Ministra w ramach postępowania autokontrolnego - istotnymi dla sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2015r., nieznanymi Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa w dniu wydawania ww. decyzji - są okoliczności wynikające z pisma rzeczoznawcy J. J. zatytułowanego "wniosek" z 11 grudnia 2015 r. (mianowicie, że operat z [...] marca 2015 r. był wersją roboczą operatu a nie jego wersją ostateczną; doszło do pomyłki; ostateczną wersją operatu jest operat z [...] grudnia 2015 r.; operat z [...] marca 2015 r. uznaje się za nieważny i wycofuje z obrotu prawnego) i dowód w postaci operatu szacunkowego z [...] grudnia 2015 r. z wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego sporządzonego przez J. K. i J. J.. Oznacza to, że w dniu, w którym wydano decyzję z [...] grudnia 2015 r. w obrocie funkcjonowały dwa operaty szacunkowe z wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0480 ha, położoną w [...] obręb [...] sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych J. K. i J. J. Niemniej w operacie z [...] marca 2015 r. pozytywnie ocenianym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2015 r. łączna wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z częściami składowymi została oszacowana na kwotę 300 546,00 zł, a w operacie z [...] grudnia 2015 r. łączna wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z częściami składowymi została oszacowana na kwotę 191 777, 00 zł. Minister bez głębszej analizy przyjął twierdzenie Prezydenta Miasta [...] oparte na treści pisma z 11 grudnia 2015 r., jakoby operat z [...] marca 2015 r., będący podstawowym dowodem w sprawie, na którym organ oparł się utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. był wersją roboczą wyceny ww. nieruchomości przekazaną organowi ustalającemu odszkodowanie przez pomyłkę, zaś ostateczną wersją i zaktualizowaną wyceny był operat z [...] grudnia z 2015 r., wyceniający nieruchomość na kwotę o 108 769,00 zł mniejszą od wyceny zawartej w operacie z [...] marca 2015 r. W tym wszystkim unaocznić należy fakt, że rzeczoznawcy dopiero po dziewięciu miesiącach od sporządzenia pierwszego operatu (według nich "roboczego") orientują się o zaistniałej pomyłce (?), informują i sporządzają drugi operat (według nich "ostateczny"). Nadto Minister, co też zauważyli skarżący, wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. dokonał oceny operatu z [...] marca 2015 r. na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wyjaśniając dlaczego uznaje operat szacunkowy z [...] marca 2015 r. za prawidłowy zarówno pod względem formalnym, jaki i merytorycznym.

Sąd stanął na stanowisku, że analiza ww. operatów nie daje podstaw do twierdzenia, jakoby operat z [...] marca 2015 r. był wersję roboczą, zaś operat z [...] grudnia 2015 r. był wersją ostateczną. Ostatni z wymienionych operatów w istocie stanowi zupełnie nowy operat. Za takim wnioskowaniem przemawia chociażby zastosowanie w obu operatach innych metod szacowania nieruchomości, w operacie z [...] marca 2015 r. zastosowano metodę korygowania ceny średniej, a w operacie z [...] grudnia 2015 r. metodę porównania parami.

Przedstawiony stan rzeczy – w ocenie Sądu – daje podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przewidzianym dyspozycją art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli rozbieżnymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, dlatego i podstawą do zastosowania przez organ ust. 1 art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przewidziany przez ustawę instrument kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, między innymi chroniąc rynek nieruchomości przed nadużyciami, gwarantując konstytucyjne prawo własności oraz realizując wiele innych celów szczególnych, również określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz –art. 157, LEX 2015). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2638/12, publ. Lex nr 1574658) stwierdził, że "[...] w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców - zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.". Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, ma podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/13, publ. Lex nr 1467556). W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, publ. Lex nr 2106691). Zgodnie z przepisem art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12, publ. Lex 1376630).

Zajmując powyższe Sąd nie podważa dotychczas prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2638/12, publ. Lex nr 1574658; wyrok WSA w Kielcach z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 486/14, publ. Lex nr 1502295). Sąd, jedynie w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zobowiązuje organ do skorzystania z przewidzianego w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. instrumentu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowość sporządzenia obu omówionych wyżej operatów szacunkowych i w zależności od wyniku oceny organizacji wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono – w punkcie III – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.