Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 544/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1,  art. 54, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr 359/2016 Prezydent Miasta B. (zwany dalej: "Prezydentem") ustalił, na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwanego dalej: "Inwestorem"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu (m.in. dojścia, dojazdy, mury oporowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego) na działkach o nr ew. gr. [...] , [...] i [...] (obręb [...]) położonych przy [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...]Prezydent wyjaśnił w trybie art. 113 § 2 k.p.a., na wniosek Inwestora, wątpliwości co do treści zapisów zawartych w ww. decyzji, wskazując, że sentencja ww. decyzji dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w zakresie tożsamym z tą sentencją lub w zakresie mniejszym niż wyznacza sentencja i jednocześnie po spełnieniu wszystkich warunków, wytycznych i wymogów wynikających z tej decyzji, w tym konieczności zgodności takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi.

Wnioskiem z [...] września 2018 r. M.K. oraz E.K. (tj. właściciele działki graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją) wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że w sentencji ww. decyzji nieprawidłowo wskazano, że inwestycja polega na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych, bowiem musi ona zawierać konkretne dane dotyczące planowanego zamierzenia budowlanego, zaś liczba budynków, którą zamierza wybudować Inwestor jest kluczową kwestią informacyjną, w kontekście art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Wskazali oni, że sentencja decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie może posługiwać się zwrotem "do" i określać jedynie górną granicę planowanych obiektów, bowiem w takim przypadku nie ma możliwości dokładnego określenia parametrów planowanej zabudowy. Użycie zaś takiego sformułowania w ich ocenie narusza art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto, w ocenie wnioskodawców, ww. decyzja została wydana w sprzeczności z art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. 2017, poz. 1405 ze zm., zwanej dalej: "ustawą środowiskową"), które nakazują uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco, oddziaływać na środowisko. W tym względzie wnioskodawcy wskazali, że, jak wynika z ww. postanowienia, sentencja decyzji ustalającej warunki zabudowy, umożliwia również realizację m.in. parkingów podziemnych, mimo, że nie zostały wprost wymienione w jej sentencji, zaś § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. 2016, poz. 71, zwanego dalej: "rozporządzeniem RM"), kwalifikuje parkingi, posadowione na obszarach określonych ww. przepisem, jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu [...] września 2017 r., Prezydent wydał decyzję środowiskową nr [...] dotyczącą planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia. Tym samym, w ich ocenie, organ planistyczny winien był przeprowadzić analizę w oparciu o art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w celu uzyskania decyzji środowiskowej będącej rozstrzygnięciem wstępnym względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełniącym względem niego funkcję prejudycjalną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w trybie nadzwyczajnym, którym jest tryb stwierdzenia nieważności, nie jest ono uprawnione do merytorycznej oceny decyzji, a jedynie do jej weryfikacji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., po czym dokonało analizy sprawy, w kontekście ewentualnego zaistnienia każdej, ze wskazanych w ww. przepisie przesłanek nieważnościowych, wskazując, że żadna z nich nie zaistniała.

Odnosząc się do tej podniesionej przez wnioskodawców, Kolegium, posiłkując się orzecznictwem, wyjaśniło, że zwrot zawarty w decyzji Burmistrza "do pięciu budynków mieszkalnych" bywa dopuszczalny. Natomiast nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że jest to sformułowanie zbyt ogólne, to konieczne byłoby dokonanie w tym względzie wykładni prawa, zakończonej przyjęciem jednej z dopuszczalnych jego interpretacji. W sytuacji zaś, gdy funkcjonuje kilka interpretacji określonego przepisu, nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, które musi być naruszeniem oczywistym, wyraźnym i bezspornym. Ponadto, w ocenie Kolegium, kwestionowana przez wnioskodawców decyzją, co prawda została wydana bez uprzedniego uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej, to jednak specyfika sprawy pozwala na interpretację i ocenę kiedy owa decyzja powinna zostać uzyskana. Po pierwsze, bowiem we wniosku Inwestor wskazał budowę zespołu do 5 budynków wielorodzinnych z infrastruktura techniczną (nie wymieniając parkingów i miejsc postojowych), a obszar zabudowy określił jako nieprzekraczający 0,5 ha, o których mowa w rozporządzeniu RM. Nie zaistniała więc wówczas potrzeba uzupełniania wniosku o decyzję środowiskową. Po drugie, decyzja środowiskowa wydana została dnia [...] września 2017 r. (a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) jako dotycząca budynku mieszkalnego z parkingami podziemnymi, na nieruchomości dla której ustalono warunki zabudowy. Po trzecie zaś, w decyzji środowiskowej stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, toteż nie sposób przyjąć, że wydanie tej decyzji przed uzyskaniem warunków zabudowy, w jakikolwiek sposób wpłynęłoby na treść kwestionowanej decyzji. Powyższe wątpliwości, prowadzące do potrzeby ocen i interpretacji obowiązującego prawa, obligowało więc Kolegium do uznania, że w sprawie nie doszło do bezspornego i oczywistego naruszenia prawa, które powodowałoby, że kwestionowana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, bowiem Prezydent przeprowadził postępowanie wymagane przepisami u.p.z.p., w tym dokonał stosownej analizy funkcji i zagospodarowania terenu.

Nawiązując zaś do pozostałych przesłanek nieważnościowych, Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana przez organ właściwy – tj. stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 u.p.z.p., po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zaś jej podstawą prawną (powołaną w sentencji) jest art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 u.p.z.p. Nie stwierdzono również wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby była ona trwale niewykonalna oraz, aby została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie mogła natomiast zaistnieć w sprawie, ze względu na fakt, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie jest decyzją podlegającą wykonaniu, zaś żaden przepis prawa materialnego nie zawiera klauzuli nieważności, skutkującej spełnieniem przesłanki z pkt 7 ww. przepisu.

W wyniku rozpatrzenia wniosku pełnomocnika wnioskodawców o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło argumentację wyrażoną w poprzedniej decyzji tego organu, a ponadto sprecyzowało, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji środowiskowej jest i było wymagane dla planowanych przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem inwestycja nie zalicza się do żadnej z ww. kategorii przedsięwzięć, w szczególności zaś nie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia RM, bowiem teren zabudowy nie jest objęty żadną ze wskazanych w tym przepisie form ochrony przyrody, ani nie znajduje się w ich otulinie. W konsekwencji dla zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, koniecznym byłoby ustalenie, że powierzchnia użytkowa parkingów lub garaży, byłaby nie mniejsza niż 0,5 ha, co nie wynika, z treści kwestionowanej decyzji. Nie można zatem przyjąć, że ustala ona warunki zabudowy dla przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia RM, a w konsekwencji, że jej wydanie bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Jednocześnie Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia, że wydając decyzję o warunkach zabudowy Prezydent w jakikolwiek sposób ograniczył konstytucyjne prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, naruszając art. 74 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie organu, decyzja Prezydenta nie narusza też w sposób oczywisty art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem we wniosku (zmodyfikowanym) Inwestor określił, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a więc sposób określenia przez niego rodzaju planowanej inwestycji, jest wiążący dla organu rozstrzygającego sprawę, który nie może go w żaden sposób modyfikować. Zatem ustalając warunki zabudowy, organ musiał uwzględnić modyfikację wniosku dokonaną przez Inwestora. Ponadto Kolegium nie dopatrzyło się, aby ww. określenie rodzaju inwestycji (tj. bez wskazania konkretnej liczby planowanych budynków mieszkalnych), pozostawało w oczywistej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, w tym z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem jedynie, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji. Nie precyzują one natomiast, jaki winien być stopień szczegółowości przy określaniu rodzaju inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności nie wynika z nich, że określając rodzaj inwestycji, należy obowiązkowo wskazać konkretną liczbę budynków, które będą realizowane w jej ramach. Z drugiej strony nie można wykluczyć takiego rozumienia art. 54 pkt 1 u.p.z.p., że wymaga on, w ramach określenia rodzaju inwestycji, sprecyzowania ilości budynków, a więc podnoszony w tym względzie przez wnioskodawców argument, nie może skutkować uznaniem sprzeczności decyzji z jego treścią.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. sądu M.K. i E.K., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 października 2008 r. i art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganej prawem decyzji środowiskowej, w sytuacji, gdy przepisy prawa wprost stanowią o wymogu załączenia takiej decyzji do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o jej prejurdycjalnym charakterze;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2b i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której sentencja jest rażąco sprzeczna z załączonymi przez inwestora do wniosku załącznikami graficznymi oraz nie określa wprost podstawowego parametru planowanej inwestycji, tj. konkretnej liczby budynków mieszkalnych;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na jego błędnej wykładni przez nieprawidłowe uznanie, że ustalenie zakresu treści decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe, podczas gdy sentencja zawarta w rozstrzygnięciu, została sformułowana nieprawidłowo tj. zbyt ogólnie;

4) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 § 4 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie za stronę postępowania i kierowanie rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej (tj. J.D.), a więc w ogóle nie mającej zdolności prawnej i co za tym idzie statusu strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia w prowadzonym postępowaniu ewentualnych następców prawnych;

6) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe, nieodnoszące się do zarzutów, uzasadnienie skarżonej decyzji, w której organ ograniczył się do powołania przesłanek stwierdzenia nieważności i konstatacji, że w sprawie żadna z nich nie zachodzi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ odniósł się zarzutów powołanych w skardze, wskazując m.in., że wskazanie J.D. w rozdzielniku, obok D.D., nie jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem kwestionowaną decyzją, nie przyznano J.D. żadnych praw, ani nie nałożono nań obowiązków. Pominięcie zaś jego następców prawnych, chociaż mogłoby stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., samo w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), bowiem przy orzekaniu należałoby uwzględnić wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone oraz jego zgłoszone przed tut. sądem żądanie.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Inwestora, będącym uczestnikiem przedmiotowego postępowania, podzielono oraz doprecyzowano argumentację organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) skierowana decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania; 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Dodać przy tym należy, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, zaś orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 Kpa). Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA").

Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kontrolując natomiast decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe nadzwyczajne, sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych - nie skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, czy też naruszeń kwalifikowanych -zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Kontrola sądowa, przeprowadzona w niniejszej sprawie z zastosowaniem powyższych reguł, nie wykazała, aby Kolegium dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności, stanowiącej przedmiot kontroli, decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Kolegium, jako nie będące związanym zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, słusznie poddało pod rozwagę każdą z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie tylko tą z pkt 2 - stanowiącą podstawę wniosku.

Słusznie więc Kolegium uznało, że Prezydent Miasta B. był – na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - organem właściwym w sprawie, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., że sprawa zakończona przedmiotową decyzją nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zasadnie uznało także, że decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz, że decyzji tej nie można zarzucić, że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz, że niewykonalność ta ma charakter trwały, ani też tego, że w razie jej wykonania wywołałaby ona czyn zagrożony karą. W tym ostatnim względzie zauważyć również należy, że przedmiotowa decyzja nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Ma ona charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego i jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Jako taka - nie podlega więc wykonaniu.

Ustosunkowując się do przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która stanowiła podstawę wniosku skarżących, Kolegium dokonało szczegółowej analizy kontrolowanej decyzji, która co do zasady zasługuje na aprobatę tut. Sądu. Wyjaśnić przy tym należy, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 567/2018, Lex nr 2627233; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, Lex nr 746680). Reasumując, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze treść aktu prawa musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; a po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że akt ten, nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Tak rozumiane naruszenie przepisów prawa, w niniejszej sprawie jednak nie zaistniało.

I tak odnosząc się do pierwszego z wywiedzionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi oraz gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi (vide: art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Taką decyzją wymaganą przepisami odrębnymi, jest w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej decyzja środowiskowa. Stanowi ona instrument prawny ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, od którego uzależnione jest wydanie innych aktów administracyjnych w toku tego procesu. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, jej uzyskanie jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ustawy środowiskowej, określa § 2 i 3 rozporządzenia RM.

Skoro więc wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, którą z kolei można wydać po uzyskaniu decyzji środowiskowej, to nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy, której w badanym postępowaniu zabrakło. Ani ze zgromadzonej dokumentacji, ani też ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wynika bowiem, aby Prezydent poddał pod rozwagę, czy względem planowanej Inwestycji zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Kwestii tej nie porusza również decyzja o warunkach zabudowy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent nie zadośćuczynił dyspozycji wyżej powołanym przepisom u.p.z.p. oraz ustawy środowiskowej, co stanowiło naruszenie prawa. Oceny tego naruszenia nie można jednak dokonać z pominięciem okoliczności, że decyzja środowiskowa dotycząca przedmiotowego przedsięwzięcia, finalnie została wydana po upływie ponad roku od wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jej treść stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że wydanie tej decyzji przed uzyskaniem warunków zabudowy, nie wpłynęłoby w żaden sposób na treść kwestionowanej decyzji. Z tego względu przedmiotowego naruszenia nie sposób uznać za naruszenie o charakterze rażącym, a więc uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rację miało zatem Kolegium, że podnoszona w tym zakresie przez wnioskodawców sprzeczność z przepisami prawa, nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazane naruszenie nie miało wpływu na finalny wynik sprawy. Uzasadnienie owego twierdzenia powołane w obu decyzjach wyczerpywało w pełni przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a. i Sąd w składzie obecnym je podziela.

Kolejne dwa podniesione w skardze zarzuty, dotyczą natomiast wskazywanego przez skarżących naruszenia przepisów u.p.z.p., które miałoby polegać na nieprecyzyjnym ustaleniu, w decyzji ustalającej warunki zabudowy, parametrów planowanej inwestycji przez maksymalne oznaczenie liczby wielorodzinnych budynków mieszkalnych, z których będzie składał się zespół tych budynków, tj. za pomocą sformułowania "do pięciu" oraz na sprzeczności ww. decyzji, z załącznikami graficznymi dołączonymi przez Inwestora do wniosku wszczynającego postępowanie.

W tym względzie zauważyć należy, że elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera art. 54 u.p.z.p. (na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja ta określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych), a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji (por. wyrok tut. Sądu z 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 680/17, CBOSA). Określa ona bowiem dopuszczalność posadowienia planowanego budynku lub zespołu budynków na określonej nieruchomości, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowanie nowej inwestycji do ładu przestrzennego, zastanego na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinna ona zatem wskazywać na podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które będą podlegały dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ wydający pozwolenie na budowę, nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie.

Natomiast kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja, dopuszczająca budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych, składających się z maksymalnie pięciu takich budynków, o określonych w tej decyzji parametrach, należy odczytywać w ten sposób, że taką zabudowę uznano za zgodną z istniejącym (na chwilę wydania decyzji) w tym miejscu ładem przestrzennym. Decyzja ta stwierdza więc, że zarówno budowa jednego, jaki i kilku (do maksymalnie pięciu) takich budynków, będzie zgodna z zastanym na analizowanym terenie ładem przestrzennym. W związku zaś z tym, że ww. przepisy u.p.z.p. nie precyzują treści decyzji ustalającej warunki zabudowy w ten sposób, że musi ona wskazywać na konkretną liczbę budynków składających się na ich zespół, nie sposób zatem uznać, aby decyzja zakwestionowana przez skarżących, pozostawała w jakiejkolwiek sprzeczności z powoływanymi przez nich przepisami u.p.z.p., w tym w sprzeczności o charakterze rażącym. Podejmowanie zaś polemiki co do sposobu interpretacji tych przepisów, w kontekście podniesionego przez skarżących zagadnienia, miałoby charakter wykładni, która, z racji swojej istoty, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa – jak słusznie stwierdziło w uzasadnieniu pierwszej z wydanych decyzji Kolegium.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących niezgodności treści decyzji z załącznikiem graficznym do wniosku Inwestora, podkreślić należy, że podważenie braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora, może nastąpić tylko na żądanie inwestora, który jest dysponentem postępowania i swoim wnioskiem wyznacza jego zakres oraz treść żądania. Zatem inna strona postępowania nie może podważyć niezgodności decyzji z tym żądaniem (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18, Lex nr 2728499), co samo w sobie wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, brak jest możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, czego w istocie – jak się wydaje – chcieliby skarżący. Jak wskazał w tym względzie WSA w Warszawie w wyroku z 6 lipca 2016 r. (VII SA/Wa 2467/15, Lex nr 2090330): przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione oraz prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W ocenie Sądu nie doszło zatem do wskazywanych przez skarżących uchybień, ani też innych naruszeń, które na mocy art. 156 § 1 k.p.a. dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W szczególności zaś, ani skarżący nie wykazali, aby decyzja ta naruszyła prawo w sposób rażący, ani też sąd z urzędu nie dopatrzył się w niej istnienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych. Z tych też przyczyn należało zatem podzielić ocenę wyrażoną przez Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a, uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty – dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.k. przede wszystkim z tego względu, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego co do faktów. Kwestia zaś kierowania rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej, może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postepowania, a nie stwierdzenia nieważności. Przy czym, jak słusznie podnosi pełnomocnik uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę, zarzut taki może być złaszony przez osoby mające interes prawny w dochodzeniu skutków takiego naruszenia. W związku z tym, zarzut podniesiony w punkcie 5 skargi, również nie mógł okazać się skuteczny.

Tym samym, podniesione przez skarżących zarzuty, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Co do zasady - zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie Sądu polemikę, która, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania wniosków poczynionych przez Kolegium, działające w obu instancjach w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości decyzji ustaleniowej skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.