Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 596/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7 , 77 par. 1, 80, 84
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 4463 (cztery tysiące czterysta sześćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Prezydenta Miasta B., którą ustalono odszkodowanie za nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1017 ha na kwotę 202 140 zł; powiększono kwotę odszkodowania o 10 107 zł; zobowiązano Prezydenta Miasta B. do wypłaty A. K. odszkodowania w łącznej kwocie 212 247 zł.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie przedłużenia ulicy [...] w B., na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...], z dwupoziomowym skrzyżowaniem z torami kolejowymi w kierunku K., m.in. na nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1017 ha w obrębie [...]. Wskazaną decyzją dokonano również podziału działki nr [...] o powierzchni 0,5708 ha (będącej własnością A. K.) na działki nr [...] (przeznaczona pod drogę). Decyzja stała się ostateczna [...] maja 2016 r. i z tym dniem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Miasta B.

W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W postępowaniu dopuszczono dowód z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] września 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. W. W operacie oszacowano wartość prawa własności nieruchomości na kwotę 185 369 zł.

Operat ten stał się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania na kwotę 194 637,45 zł w pierwszej decyzji wydanej w sprawie przez Prezydenta, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę P. w dniu [...] września 2016 r. na skutek uwzględnienia odwołania A. K., który przedstawił negatywną ocenę operatu z dnia [...] września 2015 r. sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent dopuścił dowód z kolejnego operatu szacunkowego - z dnia [...] marca 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., która ustaliła wartość prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 202 140 zł (grunt 201 976 zł, nasadzenia 164 zł).

W dniu [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną. Pełnomocnik A. K. zgłosił do operatu szacunkowego liczne zastrzeżenia (pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2017 r.) oraz załączył dwie opinie prywatne z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zarzuty dotyczyły przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny, posługiwania się przez rzeczoznawcę nieznanymi narzędziami oraz formułami matematycznymi, w tym m.in. błędne przyjęcie za punkt wyjścia do określenia wartości cechy "lokalizacja działki gruntu w obrębie ewidencyjnym" średnią arytmetyczną logarytmów cen z transakcji odnotowanych w danym obrębie, podczas gdy – w ocenie pełnomocnika - należało przyjąć logarytm naturalny średniej arytmetycznej cen z tych transakcji; błędne zastosowanie testu Kołmogorowa-Smirnowa. Pełnomocnik wskazał na konieczność dokonania wszechstronnej oceny 21 nieruchomości porównawczych drogowych zestawionych w tabeli w pkt 10.5 w ramach siedmiu "podcech" i w ostatecznym rezultacie przypisania każdej nieruchomości na podstawie tych ocen cechy: "dobry", "średni" lub "słaby", co należało zastosować do nieruchomości wycenianej.

Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zastrzeżeń w pismach z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. Wyjaśnił, że w operacie szacunkowym zastosował klasyczną metodę porównywania parami (szczegółowo omówioną w podręczniku prof. M. Prystupy, Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wyd. PFSRM Warszawa 2001), w której nieruchomość wyceniana porównywana jest z 19 nieruchomościami podobnymi będącymi przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Korekty cen transakcyjnych dokonał zgodnie z wzorem: korekta ceny (zł/m2) = (stan cechy rynkowej nieruchomości wycenianej - stan cechy rynkowej nieruchomości podobnej)* poprawka kwotowa (współczynnik równania regresji). Wyjaśnił, że opisał, w jaki sposób przeprowadził analizę rynku, w następstwie której wyodrębniono cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. W jego ocenie, testów badających normalność rozkładu normalnego jest wiele. Są testy oparte o dystrybuantę empiryczną (np. test Kołmogorowa-Smirnowa, test Lillieforsa, test Andersina-Darlinga), oparte o statystyki pozycyjne próby (np. Shapiro-Wilka), oparte o momenty z próby (np. test Jarque-Bera). Program XLStat proponuje 4 testy, z których 2 testy potwierdzają rozkład normalny: test Lillieforsa i Jarque-Bera. Dodatkowo rozkład normalny został potwierdzony testem Kołmogorowa-Smirnowa opartym o dystrybuantę empiryczną. Zgodnie z założeniami regresji liniowej rozkładowi normalnemu powinien podlegać składnik losowy, czyli reszty. Rozkład zmiennej zależnej może być różny od normalnego, jednak po poprawnie wyprowadzonej regresji liniowej, reszty muszą mieć rozkład normalny. W zbudowanym modelu testy reszt wskazują na rozkład normlany. Ponadto biegły wyjaśnił, że analizowany był zbiór 21 transakcji. Do określenia wartości przyjęto 19 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi. Nie było możliwości zastosowania nieograniczonej ilości zmiennych (cech rynkowych), ponieważ taka czynność spowodowałaby niepoprawność szacowania. Przyjęto więc cechę rynkową możliwości i ograniczenia, w której opisano - przyjmując trzystopniową skalę oceny - pozostałe cechy nieruchomości, które mogą wpływać na cenę transakcyjną. Biegła także wyjaśniła, że cechy rynkowe wpływające na wartość przedmiotu wyceny zostają przyjęte po przeprowadzonej analizie rynku, która jest oparta o ceny transakcyjne nieruchomości zbywanych/nabywanych. Każda więc cecha rynkowa jest pochodną cen transakcyjnych, niezależnie od tego czy jest cechą ilościową czy jakościową. Biegła podkreśliła, że posiada wiedzę specjalną w zakresie szacowania wartości, natomiast nie posiada wiedzy w zakresie formuł zawartych w programach służących do analizowania danych. Podtrzymał sporządzony operat szacunkowy. Zobowiązany przez organ do udzielenia szczegółowej odpowiedzi na zastrzeżenia pełnomocnika strony, biegły wyjaśnił w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., że w poprzednich wyjaśnieniach, w tym w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania dotyczące wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych w dziedzinie szacowania wartości nieruchomości, natomiast nie udzielił odpowiedzi na pytania niedotyczące meritum sprawy. Podkreślił, że w pracy zawodowej korzysta z programów specjalistycznych renomowanych firm, które wymagają odpowiedniej wiedzy w zakresie matematyki czy analiz danych rynkowych. Formuły statystyczne są zasadniczą częścią tych programów. Znajomość formuł od korzystającego z nich rzeczoznawcy majątkowego nie jest wymagana. Pytania pełnomocnika z dziedziny statystyki czy matematyki dotyczą analizy rynku, jednak nie regulują tych zagadnień przepisy prawa, zaś analizę rynku rzeczoznawca majątkowy wykonuje w granicach posiadanej wiedzy dotyczącej przeprowadzenia analiz oraz w granicach posiadanych narzędzi do przeprowadzania analiz. Narzędzia, jakimi dysponowano sporządzając wycenę, opisane zostały w rozdziale operatu szacunkowego "klauzule". Jak wskazała biegła, we wcześniejszych pismach podjęła próbę wyjaśnienia sposobu przeprowadzenia analizy rynku oraz powodów, dlaczego szacunek nie może prowadzić do wielkości proponowanych przez stronę. Wskazała, że analiza rynku została wykonana w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy prawa, z wykorzystaniem właściwych programów stosowanych w szacowaniu nieruchomości, co zostało wyjaśnione w piśmie z [...] czerwca 2017 r. W przedmiotowym operacie szacunkowym zastosowane zostały metody określania wartości, które są najbardziej poprawne, natomiast cytowane przez pełnomocnika rozwiązania matematyczne na poziomie akademickim są jedynie wyrażeniem niezadowolenia z ustaleń zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym. Odnośnie uwagi pełnomocnika dotyczącej zaniżenia/zawyżenia wartości w obrębie mniej lub bardziej atrakcyjnym wskazała, że cecha rynkowa "możliwości i ograniczenia" ze względu na swój jakościowy charakter (szczegółowo opisana w tabeli cech), pozwoliła na jednoznaczną ocenę, bez możliwości niedoszacowania/przeszacowania wartości. W przypadku przedmiotowej nieruchomości wartość została określona w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy ponownie podtrzymał ustalenia operatu.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik wniósł zastrzeżenia do przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika, rzeczoznawca lekceważy pytania i zastrzeżenia, a organ prowadzący postępowanie winien rozważyć powierzenie sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Pełnomocnik zarzucił organowi pasywną postawę w kwestii istniejących wątpliwości. Dołączył wyciągi z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące sposobu oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Prezydent w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] września 2017 r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ocenił operat szacunkowy jako sporządzony z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawierający wszystkie elementy wymagane ustawą. Wyjaśnił, że zarówno operat, jak i udzielone przez biegłego obszerne wyjaśnienia zawierają opis stanu nieruchomości, jej stanu prawnego oraz opis czynności szacunkowych, nadto informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, określenie cech rynkowych i analizę wag tych cech a także wartość przedmiotu wyceny. Jednocześnie organ pierwszej instancji wywiódł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich lat prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch linii orzeczniczych dotyczących zakresu oceny operatu szacunkowego: jednej, opowiadającej się za pełną oceną prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych, obejmującą także ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego, drugiej, zgodnie z którą ocena operatów nie jest możliwa w zakresie dotyczącym wiadomości specjalnych. Rozbieżność wynika, zdaniem Prezydenta, z braku określenia granicy pomiędzy zakresem prowadzonego postępowania dowodowego a zakresem oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego występującego w charakterze biegłego, w trzech aspektach:

- spełnienia przez operat określonych warunków formalnych, tj. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadły wartość dowodową;

- oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, tj. zdaniem organu, ocena ta jest możliwa, gdy prosta analiza operatu budzi uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności a także wtedy, gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe czy też pomija niektóre elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości;

- oceny wiadomości specjalnych, tj. zdaniem organu pierwszej instancji, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu, ani sądu. W sytuacji, gdy operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu ocenę operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Prezydent w tym aspekcie zwrócił uwagę, że pouczył stronę o możliwości zwrócenia się do takiej organizacji o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Strona z tego prawa nie skorzystała i swoje zarzuty oparła jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu. Prezydent ocenił zarzuty strony wobec operatu jako niepoparte rzetelnym dowodem, stanowiące polemikę z ustaleniami biegłego, zaś odnośnie załączonych opinii prywatnych stwierdził, że nie można przypisać im żadnego waloru dowodu. Organ również wyjaśnił, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowią mokre łąki bez prawa zabudowy, które nie są przedmiotem zainteresowania inwestorów na rynku, a ich ceny kształtują się znacznie niżej niż ceny gruntów pod zabudowę, dlatego ustalone odszkodowanie jest adekwatne do konfiguracji przedmiotowej nieruchomości Organ również wskazał, że z uwagi na wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, odszkodowanie powiększono o kwotę 5 % wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył A. K. Zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, pobieżną analizę wyjaśnień składanych w toku postępowania przez biegłego i przyjęcie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, że biegły w sposób wiarygodny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez stronę postępowania;

- art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń;

- art. 83 § 1 z związku z art. 84 § 2 i art. 83 § 2 K.p.a. poprzez odmowę udzielenia przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę postępowania, co spowodowało niewyjaśnienie wątpliwości co do dowodu w sprawie (operatu szacunkowego) i w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), jak też art. 7, 8, 75 § 1. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odmowę, bez rzetelnego uzasadnienia, wyłączenia biegłego z postępowania na skutek odmowy przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego z innego postępowania administracyjnego na okoliczność stwierdzenia braku bezstronności biegłego, a konsekwencji zaniechanie zbadania, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia biegłego i niewyłączenie biegłego z postępowania mimo istnienia ku temu oczywistych przestanek;

- art. 10 § 1 w związku z art. art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niezwłocznie po wydaniu postanowienia o odmowie wyłączenia biegłego z udziału w postępowaniu, w wyniku czego uniemożliwiono stronie złożenie dodatkowych wniosków, które mogły doprowadzić do skutecznego wyłączenia biegłego w wyniku zastosowania innej podstawy prawnej niż wskazana w nieuwzględnionym przez organ wniosku M. L. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W postępowaniu odwoławczym biegła w dniu [...] maja 2018 r. sporządziła klauzulę potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną Prezydenta. Organ odwoławczy wskazał na przepisy stanowiące podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w sprawach, w których prawo własności podlega odjęciu na cele drogowe na podstawie regulacji specustawy drogowej. Przytoczył treść art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie tak jak każda inna opinia biegłego, jednakże organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu może dokonać właściwa organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na badanym obszarze rynku odnotował 21 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi mieściły się w przedziale 81,30 zł/m2 -1000 zł/m2, przy czym cena średnia wynosiła 261,23 zł. Oszacowana wartość prawa własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę uwzględnia dane uzyskane w trakcie analizy rynku nieruchomości na badanym obszarze, w szczególności cechy i tendencje wpływające na aktualną wartość. W wyniku wyceny biegły ustalił wartość 1m2 nieruchomości na 198,60 zł, wartość nieruchomości na kwotę 202 140 zł, w tym wartość gruntu 201 976 zł i wartość nasadzeń 164 zł. Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił kryteria, które stosował ustalając podobieństwo nieruchomości, a także wskazał, dlaczego do porównania przyjął określone nieruchomości z bazy transakcji umieszczonej w operacie szacunkowym, odnosząc się do cech każdej z tych nieruchomości. Stronom umożliwiono zapoznanie się z operatem szacunkowym. W toku postępowania pełnomocnik odwołującego się wielokrotnie składał pisma zawierające zastrzeżenia do wyceny, do których to zastrzeżeń pisemnie ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca, mimo zastrzeżeń, podtrzymał wartość określoną w operacie szacunkowym. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia biegłego przedstawiające tok obliczeń oraz metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Wycena, jako sporządzona prawidłowo, mogła stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że dotyczą one merytorycznej treści operatu, a więc wiadomości specjalnych, których organ nie posiada i dlatego korzysta z dowodu z opinii biegłego. Zarzuty te nie mogą być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem polemika z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego nie mieści się w zakresie oceny decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Udzielanie kolejnych odpowiedzi na identyczne pisma pełnomocnika prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że chociaż wiedza rzeczoznawcy majątkowego nie jest, jak to ujął pełnomocnik "wiedzą tajemną", to wciąż pozostaje wiedzą specjalistyczną, zaś uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy majątkowego jest uzależnione od spełnienia ściśle określonych w ustawie wymagań. Trudno oczekiwać od organu wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, podobnie jak i w innych dziedzinach, gdzie powoływani są biegli. Zdaniem Wojewody, należy zadbać o ocenę wyceny zgodnie z wymaganiami formalnymi oraz zasadami logiki. Zgodnie z logiką oraz doświadczeniem organu odwoławczego określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością prawidłową, zważywszy na fakt jej niekorzystnego położenia i kształtu, na co biegły zwrócił uwagę w sporządzonej opinii. Po zbadaniu poprawności formalnej sporządzonej opinii organ odwoławczy stwierdził, że formalnie operat został wykonany poprawnie i nie zawiera żadnych uchybień, które wykluczałyby go jako dowód w sprawie. Podkreślił, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pozostaje w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez tę organizację. Organ nie wystąpił o ocenę operatu do takiej organizacji, bowiem w jego ocenie dowód z operatu nie budzi wątpliwości.

Skargę od decyzji Wojewody do sądu administracyjnego wniósł A. K. Zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku zaniechania oceny operatu szacunkowego w zakresie nieingerującym w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy wyjaśnień złożonych przez biegłego, co skutkowało całkowicie dowolnym, niepopartym jakąkolwiek argumentacją przyjęciem w uzasadnieniu decyzji, jakoby biegły w sposób wiarygodny i logicznie spójny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez strony oraz ograniczenie oceny operatu jedynie do kwestii formalnych;

- art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, pomimo że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń.

Podczas rozprawy w dniu 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła wartość przedmiotu zaskarżenia oraz powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 32/17. Natomiast pełnomocnik organu wyjaśnił, że strona skarżąca powinna wystąpić o dowody podważające wartość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Organ nie podjął się oceny zarzutów do operatu, bowiem niezbędna jest do tego wiedza specjalistyczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za grunt o powierzchni 0, 1017 ha przejęty pod drogę jako działka nr [...] położona w B. w obrębie ewidencyjnym [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), a w szczególności przepis art. 18 regulujący zasady ustalania odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Operat szacunkowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne jest dowodem kluczowym w sprawie, bowiem zawiera ustalenie wartości wywłaszczanego lub przejmowanego prawa będące podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania. Stąd tak ważna jest ocena operatu, a także eliminowanie operatów wadliwych oraz ustalanie wysokości odszkodowań na podstawie operatów spełniających wszelkie kryteria formalne tego dowodu oraz kryteria merytoryczne dowodu opartego na wiedzy specjalnej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z 7 października 2011 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA).

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą "głębokości" oceny operatu szacunkowego możliwej do przeprowadzenia przez organ. Rozbieżność ta ma jednak walor historyczny. Tutejszy Sąd wielokrotnie wskazywał, że do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. (vide wyroki WSA w Białymstoku w sprawach: II SA/Bk 156/18 z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Bk 236/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. oraz vide wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., CBOSA). Dowód w postaci operatu podlega bowiem, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod względem jego wiarygodności. Dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i również może zostać poddany ocenie tak przez organ, jak i przez sąd. Nietrafiony jest zatem pogląd zaprezentowany przez organy w sprawie niniejszej, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu bez wkraczania w merytoryczną poprawność operatu. Stwierdzenie jednakże, iż organ administracji powinien ocenić merytoryczną poprawność operatu należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy, ale organ może, jest wręcz do tego zobowiązany, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Natomiast istotnie, sfera stricte wiadomości specjalnych podlega ocenie organu lub sądu, ale wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, o ile naruszenie prawa lub ewidentne błędy nieobjęte wiedzą specjalistyczną podlegają wyjaśnieniu przez organ, o tyle treść operatu opartą na wiadomościach specjalnych może zweryfikować wyłącznie podmiot dysponujący identyczną wiedzą specjalną. Dodać należy, że w razie istnienia wątpliwości co do treści operatu, zasadne może być również rozważenie dopuszczenia dowodu z innego operatu szacunkowego.

W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca skarga, zabrakło czynności kontrolnych organów, które nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu i zignorowały zarzuty strony do operatu. Jak wynika z akt sprawy, operat w trakcie postępowania był poddany wielokrotnie krytycznym uwagom pełnomocnika strony, uwagi te były konkretne, odnosiły się do konkretnych fragmentów operatu, jego ustaleń i ocen. Co prawda wyjaśnień w tym zakresie udzielał rzeczoznawca, ale również i one spotkały się z wieloma zastrzeżeniami strony, a zastrzeżenia te dotyczyły na tyle specjalistycznych kwestii, że sposób ich wyjaśnienia przez biegłą nie mógł zostać zweryfikowany przez organ we własnym zakresie.

Skarżący między innymi konsekwentnie wskazywał na błędy matematyczne i podnosił, że wartości liczbowe (np. w zakresie stanów cen rynkowych) nie zostały w operacie w żaden sposób uzasadnione, w szczególności nie przedstawiono stosownych obliczeń w tym zakresie. Tymczasem, w jego ocenie, operat zawiera wartości liczbowe w postaci "nieokrągłych" liczb, które powinny być możliwe do zweryfikowania nie tyle pod względem założeń merytorycznych, co samej matematycznej poprawności obliczeń. Nie może również ujść uwadze, że pełnomocnik skarżącego w trakcie postępowania przedstawił dwie opinie prywatne podważające matematyczną poprawność przyjętych wyliczeń, autorstwa M. R. i M. T. Organ odwoławczy ustosunkował się do tych opinii jednym zdaniem, iż nie mogą one stanowić wartości dowodowej. Takie działanie nie stanowi prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów i wymaganej od organu weryfikacji materiału dowodowego. Opinie te zawierają wyliczenia i wywody, których wartości dla oceny operatu organ nie podważył, zaś zawarte w nich stwierdzenia o braku poprawności matematycznej operatu pozostały "bez echa" jeśli chodzi o stanowisko organu.

W ocenie Sądu, nie sposób także podzielić oceny organów, że rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez skarżącego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił zastosowaną metodologię polegającą na zastosowaniu równań regresji i zawarcie danych w formie logarytmów. Takie ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów do operatu, wbrew ocenie organów, nie stanowi wyjaśnienia wątpliwości i nie dostarczyło ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu. Brak wyjaśnienia wątpliwości stronom postępowania potwierdzają kolejne pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. w których zarzucono brak odpowiedzi na pytania zawarte w pierwotnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu, także postępowanie organów świadczy o tym, że nie były one w stanie odczytać wartości wyrażonych w logarytmach, a jednocześnie nie spowodowały zweryfikowania tej wiedzy przez organ posiadający wiedzę specjalną. Kolejne pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2017 r., złożone już po wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, zostało przekazane rzeczoznawcy celem udzielenia szczegółowej informacji. Odpowiedź rzeczoznawcy sprowadza się właściwie do stwierdzenia, że posługiwał się on metodami statystycznymi z wykorzystaniem mechanizmów zaimplementowanych w specjalistycznym oprogramowaniu oraz że na po raz kolejny postawione zagadnienia udzielił już odpowiedzi. Podkreślić należy, że rzeczoznawca wprost wskazał na s. 1 pisma z dnia [...] lipca 2017 r., że "Znajomość formuł od korzystającego z nich rzeczoznawcy majątkowego wymagana nie jest", a zatem że posiada ograniczoną wiedzę w zakresie matematyki i statystyki matematycznej. Wcześniej także, w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., rzeczoznawca wskazał, że nie odniósł się do treści przedłożonych opinii prywatnych dotyczących zagadnień statystyki, bowiem "nie posiada wiedzy w zakresie formuł zawartych w programach służących do analizy danych". A zatem rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi na podnoszone wątpliwości i stwierdził, że problem nie dotyczy sfery wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego.

W oparciu o takie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego organy obu instancji przyjęły, że biegły przedstawił tok obliczeń i wyjaśnił w sposób klarowny, spójny, logiczny i przekonujący metodologię wyceny. Na uzasadnienie powyższego posłużono się fragmentami z pisma rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniach decyzji brak jest dowodu na to, że organy przeprowadziły weryfikację operatu pod kątem ewentualnych błędów arytmetycznych. Pomimo konkretnych zarzutów organ nie wykazał, że obliczenia prowadzące do oszacowana wartość nieruchomości nie zawierają błędów w zakresie dodawania, odejmowania, mnożenia, dzielenia czy logarytmowania. Zgodnie z treścią § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Oznacza to, że operat powinien wyjaśniać w jaki sposób obliczono wszystkie zawarte w nim wartości liczbowe, aby obliczenia te mogły zostać swobodnie zweryfikowane przez stronę oraz organ. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zaaprobowały poprawność przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego obliczeń, pomimo że zastosowana przez niego metodologia uniemożliwiła analizę przeprowadzonych przez niego obliczeń. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. , który stwierdził, że "organ nie podejmował nawet oceny zarzutów, bo nie był w stanie ich ocenić, gdyż do tego potrzebna jest wiedza specjalistyczna".

Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem Sądu, nie zawierał materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ, ani przez Sąd. Biegły w udzielanych odpowiedziach na zastrzeżenia co prawda wyjaśniał, w jego ocenie, wątpliwości, jednakże wyjaśnienia te spotkały się również z licznymi zastrzeżeniami strony postępowania, która formułowała konkretne zarzuty, podważała konkretne elementy operatu, przedstawiła dwie specjalistyczne opinie prywatne podważające zawarte w operatach obliczenia – co wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści operatu. W takiej sytuacji, gdy organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia rozbieżnych stanowisk strony i rzeczoznawcy, materiał dowodowy w postaci operatu nie może być oceniony jak to uczyniły organy jako wystarczający i zupełny. Zdaniem Sądu, organ powinien był powziąć wątpliwości, które mógł rozstrzygnąć wyłącznie poszerzeniem materiału dowodowego w taki sposób, aby sporządzony operat został zweryfikowany przez podmiot niezależny lub przez dopuszczenie dowodu z innego operatu. Wybór w tym zakresie należy do organu. Zauważyć dodatkowo należy, że organ odwoławczy nie mógł się zasłaniać przepisem art. 157 u.g.n. i wskazaniem, że strona miała prawo zwrócić się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu. Umknęło organowi, że strona już raz z takiej możliwości w przedmiotowym postępowaniu skorzystała dowodząc wadliwości pierwszego w sprawie operatu. Zdaniem Sądu, strona wykazała w postępowaniu aktywność dowodową, której organ nie zrównoważył własną aktywnością nakierowaną na wyjaśnienie sprawy, przerzucając ciężar w tym zakresie na stronę a jednocześnie nie podejmując własnej inicjatywy mimo niewątpliwie istniejących w sprawie podstaw ku temu. Zarzuty formułowane przez stronę organ zignorował, co w świetle jego obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 84 K.p.a. stanowi o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma zatem skarżący, że decyzję oparto na operacie niezweryfikowanym, budzącym poważne zastrzeżenia, a przez to niemogącym być wiarygodnym dowodem w sprawie. Także organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Powielenie argumentacji rzeczoznawcy z pism wyjaśniających (organ pierwszej instancji) oraz ocena budzącego tak liczne zastrzeżenia operatu jako spójnego, logicznego i wiarygodnego (organ drugiej instancji) nie może zostać przez Sąd zaakceptowana. Dlatego decyzje podlegały uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku uzupełni organ postępowanie wyjaśniające w sposób, który pozwoli na prawidłowe, niebudzące wątpliwości i klarowne w swej argumentacji ustalenie odszkodowania. Sposób w jaki uczyni to organ, tj. czy dopuści dowód z nowego operatu, czy wystąpi do organizacji rzeczoznawców majątkowych, zależy od wyboru organu. Istotne jest, aby dowód z operatu, na podstawie którego zostanie ustalona wysokość odszkodowania zawierał niezbędne wyjaśnienia i objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości i uzasadnienie zarówno przyjętej metody jak i technik wyceny. W sytuacji wniesienia do operatu zarzutów przez stronę rzeczoznawca winien się do nich wyczerpująco ustosunkować.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w kwocie 863 zł (uwzględniający wartość przedmiotu zaskarżenia zadeklarowaną przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r.) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (3 600 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).