Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1165/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 3, art. 236 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 285/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. I SA/Lu 285/19 oddalił skargę Stowarzyszenia A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] stycznia 2015 r., określającej wobec Stowarzyszenia A, dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2011 i 2012 w wysokości 179.312,56 zł i nakazującą jej zwrot wraz z należnymi odsetkami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i określił wysokość dotacji wypłaconej z budżetu Miasta Lublin, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2011 i 2012, w kwocie 140.129,71 zł. Zaskarżona decyzja została wydana po powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 766/15, uchylił bowiem decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., określającą wobec Stowarzyszenia dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za 2011 i 2012 rok w wysokości 179.312,56 zł i nakazującą jej zwrot z należnymi odsetkami. Skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I GSK 816/18. Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2015 r. spowodowane było tym, że zawarte w niej rozstrzygnięcie co do wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty dotacji w wysokości 39.182,85 zł, wydatkowanej tytułem rażąco wygórowanych wynagrodzeń wypłacanych na rzecz Z. C. i U. R. w latach 2011 i 2012, nie było objęte przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (organ ten nie kwestionował prawidłowości wydatkowania tej kwoty, nie odnosił się w ogóle do tej kwestii). We wskazanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku możliwości sfinansowania z dotacji pozostałych wydatków zakwestionowanych przez organ odwoławczy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, SKO uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku uchylił decyzję Prezydenta Miasta w całości i określił wysokość dotacji wypłaconej z budżetu Miasta, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2011 i 2012, w kwocie 140.129,71 zł.

W uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie organ odwoławczy na wstępie odwołał się szeroko do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie I SA/Lu 766/15. Następnie Kolegium przywołało treść art. 90 ust. 3, 3d i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: "u.s.o.", w brzmieniu z 2011 i 2012 roku, wskazując, że przepisy te regulują zasady finansowania niepublicznych szkół i placówek przez jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że dotacje dla placówek niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Oznacza to, że ma ona charakter podmiotowo-celowy, a ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń, wobec którego placówka realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki.

Dalej organ wyjaśniał, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 153, poz. 2698), kontrola podmiotów, którym udzielono dotacji z budżetu Miasta ma na celu sprawdzenie wykorzystania środków publicznych w zakresie zgodności działalności tych podmiotów z przepisami prawa, a w szczególności zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. Uchwała ta określa również terminy wykorzystania i rozliczenia dotacji oraz obowiązki uprawnionych do otrzymania dotacji w zakresie prowadzenia dokumentacji księgowej. Wywiódł organ odwoławczy, że zwrot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem odbywa się z zastosowaniem art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p."

Odnosząc się do powyższych regulacji oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że dotacja z budżetu jednostki samorządu, zgodnie z przepisem prawa, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym wydatki te muszą pozostawać w faktycznym związku z zadaniami kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, świadczonymi na rzecz uczniów, na jakich dotacja jest przyznawana. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje przy tym, że obowiązek dowodowy ciąży na stronie, która winna rozliczyć się z dotacji otrzymanej na konkretne cele.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Stowarzyszenie w latach 2011 i 2012 prowadziło Społeczne Liceum Ogólnokształcące im. [...], Niepubliczne Technikum [...], Policealną Szkołę [...], Policealną Szkołę [...] dla Dorosłych, Dwuletnie [...] Liceum Ogólnokształcące i Trzyletnie [...] Liceum Ogólnokształcące. Na prowadzenie wyżej wymienionych placówek Prezydent Miasta przekazywał z budżetu Miasta comiesięczne dotacje w wysokości 1.158.590 zł w 2011 r. oraz w wysokości 1.041.624 zł w 2012 r. Uczniowie tych szkół uiszczali również miesięczne czesne, co do którego nie można dokładnie ustalić wysokości. Środki finansowe, w tym dotacje oraz czesne, gromadzone były na rachunkach bankowych Stowarzyszenia. Przekazywanie dotacji organowi prowadzącemu spowodowało brak przejrzystości w rozliczeniach wydatków szkół oraz brak możliwości dokładnego sprawdzenia operacji przepływów środków pieniężnych - wydatków poniesionych przez szkoły z dotacji otrzymanych w latach 2011 i 2012. W konsekwencji nie było możliwe rozliczenie dotacji poprzez analizę przepływów finansowych na rachunkach bankowych szkół, mimo że dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji finansowej każdej szkoły. Kwota przekazanych szkołom dotacji oświatowych została zadeklarowana jako rozliczona przez Stowarzyszenie w całości.

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ pierwszej instancji uznał, że złożone rozliczenie co do wydatkowanych kwot w wysokości 179.312,56 zł nie potwierdza wydatkowania tej kwoty zgodnie z przeznaczeniem.

Za prawidłowo sfinansowane z dotacji uznano natomiast m.in. wydatki na wynagrodzenia pracowników i ich pochodne, uiszczone w tym samym roku, na który przekazana została dotacja, wynagrodzenie dyrektora placówek, pomoce dydaktyczne, czynsz najmu, opłaty za media, opłaty eksploatacyjne, wydatki na bieżącą konserwację pomieszczeń. Za prawidłowo wydatkowane organ pierwszej instancji uznał w 2011 r. kwotę 1.056.493,82 zł oraz w 2012 r. kwotę 964.407,62 zł.

Odnosząc się kolejno do zakwestionowanych kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po pierwsze, w zakresie tzw. pochodnych od wynagrodzeń pracowników (zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, składek do ZUS), uiszczonych w roku następującym po roku, za który wynagrodzenie zostało wypłacone, to jest kwot zapłaconych odpowiednio za grudzień 2011 i 2012 r. w łącznej kwocie 39.182,85 zł, uznało stanowisko organu pierwszej instancji za nieprawidłowe. Jego zdaniem nieprawidłowa jest ocena dokonana w zaskarżonej decyzji, jakoby wydatki z dotacji przekazanej na konkretny rok, winny zostać wydatkowane do dnia 31 grudnia danego roku. W sytuacji, gdy wydatki zostały dokonane po 31 grudnia roku, na który dotacja została przekazana, lecz mają związek z realizacją zadań szkoły lub placówki w roku dotowanym w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej - organ uznał, że wyżej wymienione kwoty zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem.

W stosunku do każdego z poszczególnych wydatków wymienionych szczegółowo w decyzji, SKO wskazało, że stanowisko, zgodnie z którym sfinansowanie z dotacji tych wydatków oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zostało już zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku I SA/Lu 766/15. Kolegium zauważyło ponadto, że Prezydent Miasta nie zakwestionował prawidłowości pokrycia z dotacji kwot wynagrodzenia wypłacanych na rzecz członków Zarządu Stowarzyszenia A - Z. C. i U. R. (z tytułu przeprowadzenia zajęć dydaktycznych i z tytułu pełnienia funkcji koordynatora przez U. R.) pomimo, iż – w ocenie Kolegium - praca ich była wynagradzana z zastosowaniem bardzo wysokich stawek ustanowionych przez Zarząd Stowarzyszenia (czyli te same osoby). Wykorzystując okoliczność pełnienia funkcji w zarządzie Stowarzyszenia i jednocześnie działając jako osoby fizyczne, zawierali oni umowy ze Stowarzyszeniem przewidujące rażąco zawyżone wynagrodzenie za pracę świadczoną w szkołach w stosunku do umów zawieranych w oświacie. Wskazano przy tym, że prowadzone jest śledztwo, nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową Lublin-Północ, w sprawie zaistniałego w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w Lublinie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie 999.833,94 zł pochodzącym z dotacji oświatowych z budżetu miasta Lublin poprzez niewłaściwe wykorzystywanie udzielonych dotacji działając na szkodę Urzędu Miasta Lublin. Kolegium ustaliło, iż śledztwo to, prowadzone pod sygnaturą lDs.l785/13/s, jest zawieszone.

Odnosząc się następnie do oceny prawnej oraz zaleceń sądu wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 766/15, oraz w wyroku NSA, w sprawie o sygn. I GSK 816/18, SKO wskazało, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo i wyczerpująco, a integralną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej były załączniki, z których wynikały szczegółowo ustalenia organu pierwszej instancji co do sposobu wydatkowania dotacji, odnoszące się do poszczególnych kart akt sprawy. W sprawie nie zaistniała zatem przesłanka konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (ani tym bardziej postępowania dowodowego w całości), stąd SKO nie ma możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Kolegium rozpoznając sprawę ponownie oceniło, iż kwota 39.182,85 zł uiszczona tytułem pochodnych od wynagrodzeń za 2011 r. i 2012 r., a uznana w decyzji organu pierwszej instancji za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, podlegała pokryciu ze środków publicznych jako kwota wydatków bieżących związanych z 2011 r. i 2012 r., co zostało zaakceptowane w prawomocnym orzeczeniu WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 766/15. Wskazana kwota 39.182,85 zł, stanowiła sumę kwoty 18.620 zł (wydatków związanych z rokiem 2011) i kwoty 20.652,85 zł (wydatków związanych z rokiem 2012). Dotacja finansująca te kwoty została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, odpowiednio w 2011 r. i 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednocześnie początkowe daty naliczania odsetek od dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę skarżącego, na wstępie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu

27 stycznia 2016 r., wyrokiem o sygn. akt I SA/Lu 766/15, uchylił decyzję SKO w Lublinie z [...] maja 2015 r., określającą wobec Stowarzyszenia dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za 2011 r. i 2012 r. w wysokości 179.312,56 zł i nakazującą jej zwrot z należnymi odsetkami. Skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I GSK 816/18. Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzją wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r.

Mając zatem na względzie dyspozycję z art. 153 p.p.s.a oraz treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. I SA/Lu 766/15 i wyroku NSA o sygn. I GSK 816/18, oddalającego skargę kasacyjną SKO, Sąd I instancji stwierdził prawidłowość stanowiska Kolegium wyrażonego w aktualnie zaskarżonej do Sądu decyzji, iż skoro zakwalifikowanie kwot dotacji oświatowej objętych poprzednią decyzją Kolegium, jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, zostało w prawomocnym wyroku ocenione jako prawidłowe, to ani organ, ani Sąd rozpoznający niniejszą sprawę tej oceny zmienić nie jest władny.

Ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała natomiast kwestia odniesienia się Kolegium do zagadnienia wykorzystania przez skarżące Stowarzyszenie niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 39.182,85 zł, wydatkowanej tytułem rażąco wygórowanych wynagrodzeń wypłacanych na Z. C. i U. R. w latach 2011 i 2012, co zostało rozważone i ocenione przez organ odwoławczy w sytuacji gdy kwestia ta nie była przedmiotem rozważań ujawnionych w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy WSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 766/15, uznał jako naruszający prawo, zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd wówczas zauważył, że organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a organ odwoławczy, podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo, mianowicie art. 15 kpa, gdyż pozbawił skarżące Stowarzyszenie drugiej instancji w zakresie obowiązku zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do kwoty 39.182,85 zł, wydatkowanej tytułem - ocenianych jako rażąco wygórowane - wynagrodzeń wypłacanych na rzecz Z. C. i U. R. w latach 2011 i 2012.

W związku z powyższym Sąd we wskazanym wyżej wyroku zalecił ponowną ocenę tej kwestii z możliwością wydania decyzji kasacyjnej, a w sytuacji braku możliwości wydania decyzji kasacyjnej - wydanie decyzję reformacyjnej, biorąc pod uwagę, że była prawidłowa jego dotychczasowa ocena, iż wydatki z tytułu składek i innych pochodnych wynagrodzeń dokonane po dniu 31 grudnia roku, na który dotacja została przekazana, dokonane z tej dotacji, mające związek z realizacją zadań szkoły w roku dotowanym w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, należy uznać za wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Nawiązując do przytoczonej wyżej oceny prawnej Sądu zawartej w wyroku o sygn. akt I SA/Lu 766/15 oraz oceniając prawidłowość dokonanej przez Kolegium oceny w zakresie zaleconym przez Sąd, Sąd I instancji wskazał, że Kolegium oceniło prawidłowo, odwołując się do treści art. 138 § 2 kpa, iż postępowanie dowodowe było przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo i wyczerpująco, a integralną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej były załączniki, z których wynikały szczegółowo ustalenia co do sposobu wydatkowania dotacji, odnoszące się do poszczególnych kart akt sprawy. Podzielić trzeba ocenę Kolegium, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wywołująca konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, ani tym bardziej postępowania dowodowego w całości. Kolegium nie mogło zatem wydać decyzji kasatoryjnej, prawidłowo zaś podjęło decyzję reformatoryjną. Mogło zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w aktualnie kontrolowanej decyzji sformułować ocenę, iż kwota 39.182,85 zł z tytułu pochodnych od wynagrodzeń za lata: 2011 i 2012, co do której organ pierwszej instancji uznał, że finansująca ją dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, podlegała jednak pokryciu ze środków publicznych dotacji jako kwota wydatków bieżących związanych z rokiem 2011 i 2012. Kwota, o której mowa stanowi sumę kwoty 18.620 zł (wydatków związanych z rokiem 2011) i kwoty 20.562,85 zł (wydatków związanych z rokiem 2012).

Skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 252 ust 1 pkt 1 oraz ust 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 pkt 3c i pkt 3d ustawy o systemie oświaty, przez błędne wskazanie, iż dotacja z budżetu Gminy Lublin w kwocie 140.129,71 zł za lata 2011- 2012 udzielona Stowarzyszeniu A w L. na prowadzenie szeregu szkół w skazanych w uzasadnieniu wyroku nie została wykorzystana na wydatki bieżące tych szkół dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ppsa - przez faktyczne uznanie się przez Sąd związanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 766/15 w sytuacji, gdy w poprzedniej sprawie WSA w Lublinie nie odnosił się do argumentów skarżącego zawartych w skardze rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sadów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. Niewątpliwie żaden z zarzutów kasacyjnych nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wadliwość ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, iż została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Jednakże poszczególne zarzuty kasacyjne zawierają także inne wady konstrukcyjne, niekiedy wykluczające merytoryczną ich ocenę.

Artykuł 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Niewłaściwe zastosowanie - to zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu w sytuacji, w której nie powinien on zostać zastosowany lub przeciwnie -niezastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu, mimo że powinien on zostać zastosowany. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie, jak w ocenie kasatora przepis powinien być prawidłowo rozumiany.

W tej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 252 ust 1 pkt 1 oraz ust 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 pkt 3c i pkt 3d ustawy o systemie oświaty. Tymczasem, po pierwsze: przepis art. 90 ustawy o systemie oświaty nie zawiera jednostki redakcyjnej "pkt 3c" i "pkt 3"; po drugie nie wskazano na czym polega błędna wykładnia tych przepisów oraz nie podano, jaka powinna być – zdaniem strony- prawidłowa ich wykładnia. Po trzecie, treść omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazuje na kwestionowanie ustalenia faktycznego z tym, że zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach materialnej podstawy skargi kasacyjnej.

Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, który upatruje naruszenia powyższego przepisu poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze do WSA należy podkreślić, że w wyroku WSA w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 766/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 816/18 oddalającego skargę kasacyjną od ww. wyroku, wydanych na gruncie tej sprawy wskazano, że wadliwe jest rozstrzygnięcie Kolegium wyłącznie do kwoty dotacji 39.182 , 85 zł. O taką też kwotę, organ ponownie rozpatrując sprawę zmniejszył kwotę dotacji podlegająca zwrotowi. Zdaniem NSA, podniesiony zarzut kasacyjny należy uznać za wyłącznie polemiczny. Sąd I instancji na stronie 6 i 7 zaskarżonego wyroku wyraźnie odniósł się do kwestii związanych z zakwalifikowaniem kwot dotacji oświatowej, jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (obecnie ponownie wskazanych w uzasadnieniu zarzutu omawianego naruszenia) trafnie konkludując, że zostały one ostatecznie przesądzone w poprzednim wyroku WSA sygn. akt I SA/Lu 766/15. Tym samym aktualnie postawiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny, gdyż wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie WSA w Lublinie nie mógł tych kwestii ponownie oceniać.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ ten wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot w rozumieniu art. 179 i staje się zwykłym pismem procesowym, z którym na zasadach ogólnych zapoznaje się z nim sąd orzekający w sprawie, jak również strony postępowania, którym to pismo jest doręczane, o ile wnosząca je strona załączyła do niego odpisy dla stron.