Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1537/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par 3; art. 183 par 1 i2; art. 185 par 2 pkt 5; art. 271 pkt 2; art. 174 pkt 2; art. 282 par 2; art. 145 par 1 pkt 2; art. 161 par 1 pkt 3; art. 54 par 3; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 682/08 w sprawie ze skargi J. B. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 953/05 toczącego się ze skargi Burmistrza S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 682/08 oddalił skargę J. B. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 953/05 toczącego się ze skargi Burmistrza S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

J. B. złożył skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 953/05 dotyczącej skargi Burmistrza S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie nakazania rozbiórki. Jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Powołując się na treść art. 270, 271 pkt 2, 273 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) skarżący twierdził, że został pozbawiony możliwości działania w sprawie II SA/Bk 953/05, a zapadłe orzeczenie koliduje z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 174/03. Przywołując art. 279 p.p.s.a wyjaśnił, że brak możliwości działania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 953/05 (w której Sąd umorzył postępowanie sądowe z powodu wydania przez organ odwoławczy decyzji samokontrolnej), polegał na: niedoręczeniu odpisu skargi Burmistrza S. przez organ i Sąd, braku zawiadomienia stron przez Burmistrza o wniesieniu skargi do Sądu (art. 131 k.p.a. w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a), nienależytym wykonaniu przez organ obowiązku art. 107 § 3 k.p.a., nieudostępnieniu akt sądowych przez Wydział Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 7 lutego 2006 r.

Dalej skarżący wywodził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 174/03 uniemożliwiał Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej PWINB) wydanie decyzji samokontrolnej, a tym samym postanowienia umarzającego postępowanie sądowe. O zaistnieniu podstaw wznowienia skarżący dowiedział się dnia 13 stycznia 2006 r. podczas zaznajamiania się z aktami o sygn. II SA/Bk 64/05, zaś odpis postanowienia umarzającego postępowanie sądowe z dnia 8 grudnia 2005 r. otrzymał w dniu 15 grudnia 2005 r.

Skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 953/05, stwierdzenie nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r., zniesienie postępowania sądowego (umorzenie), zażądanie z Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku danych o terminach zapoznania się z aktami II SA/Bk 64/05 oraz poświadczenia faktu odmowy udzielenia informacji i dostępu do akt II SA/Bk 953/05.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podał, że o toczącym się postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 953/05 dowiedział się z doręczonej mu decyzji przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r., a następnie z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., które zostało mu doręczone 15 grudnia 2005 r. Nie otrzymał odpisu skargi Burmistrza S. w sprawie II SA/Bk 953/05, odpowiedzi na skargę, ani zawiadomienia o wniesieniu skargi. Gdyby wcześniej znał treść skargi Burmistrza S., to mógłby w odpowiednim czasie zaskarżyć decyzję samokontrolną PWINB z dnia [...] października 2005 r., czego jednak nie uczynił będąc w błędnym przekonaniu, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. jest prawidłowa. Treść skargi Burmistrza skarżący poznał dnia 13 stycznia 2006 r. przy okazji zapoznania się z aktami w innej sprawie - II SAB/Bk 64/05.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 131 k.p.a., 10 k.p.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. uważając, że po wydaniu decyzji samokontrolnej organ nie powinien już przekazać skargi Burmistrza do Sądu Administracyjnego, a wówczas stronie niezadowolonej przysługiwałoby prawo wniesienia nowej skargi na zasadach ogólnych. Postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego z dnia 8 grudnia 2005 r. zostało podjęte z naruszeniem art. 60 p.p.s.a.. Ponieważ Burmistrz S., pismem z dnia 15 listopada 2005 r. cofnął skargę, to organ nie miał podstaw do wydania decyzji samokontrolnej, a Sąd powinien stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że skarżący J. B. uchybił 3-miesięcznemu terminowi wymaganemu, zgodnie z art. 277 p.p.s.a., do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Postanowienie to stało się prawomocne, co czyniło bezprzedmiotowym ponowne rozważanie przyczyn z jakich doszło do uchybienia terminu.

Stosownie do przepisu art. 281 p.p.s.a. na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. Sąd połączył badanie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy. Skarżący wskazał ustawowe podstawy wznowienia postępowania: pozbawienie możliwości działania w sprawie o sygn. II SA/Bk 953/05 oraz wydanie decyzji samokontrolnej przez PWINB z dnia [...] października 2005 r. w sprzeczności z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 174/03, co jego zdaniem prowadziło do niezasadności postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie II SA/Bk 953/05. Wskazane okoliczności należało zakwalifikować, jako ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 271 ust. 2 p.p.s.a. i art. 273 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r.

Rozpoznając na nowo sprawę o sygn. II SA/Bk 953/05, w granicach zakreślonych podstawą wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji zważył, co następuje:

Jak wskazał Sąd, faktem pozostaje, że w postępowaniu sądowym prowadzonym w sprawie II SA/Bk 953/05, nie zostały dopełnione przez Sąd czynności polegające na doręczeniu skarżącemu odpisów: skargi, odpowiedzi na skargę oraz pisma procesowego Burmistrza S. z dnia 15 listopada 2005 r. cofającego skargę. Błąd ten Sąd naprawił w niniejszym postępowaniu wznowieniowym (skarżący przyznał, iż treść tych pism była mu wcześniej znana, nie otrzymał ich jednak na piśmie). Pomimo wskazanych uchybień, w ocenie Sądu, skarżący nie został pozbawiony możliwości działania, gdyż sposób zakończenia sprawy II SA/Bk 953/05 - umorzenie postępowania sądowego - wynikało z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którymi Sąd był związany, a jakikolwiek sprzeciw strony nie byłby skuteczny. Postanowienie z dnia 8 grudnia 2005 r. (II SA/Bk 953/05) o umorzeniu postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości okoliczność, że uwzględnienie skargi w całości przez organ prowadzi do tego, że przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, skutkiem jest więc bezprzedmiotowość postępowania sądowego, a w rezultacie jego umorzenie na podstawie art. 16 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. II SA/Wa 191/06 - Lex w 177468; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r., FSK 2174/04 niepublikowany). W sprawie o sygn. II SA/Bk 953/05 zaistniała taka właśnie sytuacja; skarga Burmistrza S. wpłynęła do Sądu dnia 31 października 2005 r. wraz z odpowiedzią na skargę PWINB, który poinformował Sąd o decyzji samokontrolnej z dnia [...] października 2005 r., a tym samym powstałej przyczynie umorzenia postępowania sądowego.

Wniosek Burmistrza S. cofający skargę, który wpłynął do Sądu dnia 15 listopada 2005 r., nie miał znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, chociaż przepis art. 161 § 1 p.p.s.a. został dodatkowo powołany przez Sąd w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania sądowego. Sąd przed umorzeniem postępowania miałby obowiązek badania z mocy art. 60 p.p.s.a. zdanie drugie, czy cofnięcie skargi przez Burmistrza S. jest dopuszczalne, lecz tylko wtedy, gdyby przyczyny cofnięcia skargi były inne niż wycofanie przez organ z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że Sąd mógłby uznać (w postępowaniu o sygn. II SA/Bk 953/05) nieważność decyzji samokontrolnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., do czego też skarżący zmierzał w tymże postępowaniu wznowieniowym.

Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. stała się, z chwilą jej doręczenia skarżącemu, samodzielnym aktem, który można było zaskarżyć do Sądu (o czym skarżący został pouczony). Merytoryczne zarzuty do treści decyzji z dnia [...] października 2005 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogłyby być podnoszone przez skarżącego w skardze od tejże decyzji. Stąd też Sąd, w niniejszej sprawie, żadnych nieprawidłowości merytorycznych organu nie kontrolował, a mianowicie: zarzuconą przez skarżącego sprzeczność decyzji z dnia [...] października 2005 r. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 174/03, wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej itp. Decyzja samokontrolna podlega, tak jak każda inna, trybowi zaskarżenia w odpowiednim czasie w postępowaniu zwykłym, bądź w trybie nadzwyczajnym, gdzie strona może podnosić zarzuty merytoryczne, bądź też uchybienia wynikające z art. 54 § 3 p.p.s.a. Gdyby, więc, doręczono skarżącemu w sposób prawidłowy, w sprawie o sygn. II SA/Bk 953/05: odpis skargi, odpis odpowiedzi na skargę oraz odpis pisma Burmistrza S. cofającego skargę, to sprzeciw skarżącego co do umorzenia postępowania nie byłby uwzględniony przez Sąd, który został zobowiązany do wydania postanowienia umarzającego na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego, nie została spełniona przesłanka z art. 271 ust. 2 p.p.s.a dotycząca pozbawienia skarżącego możności działania w sprawie II SA/Bk 953/05.

Zdaniem Sądu, okoliczności tej sprawy nie dotyczyły również "wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy", jako przesłanki wznowienia z art. 273 § 3 p.p.s.a. Istotą tego postępowania (jak wyżej stwierdzono) nie było badanie zarzutów do decyzji samokontrolnej z dnia [...] października 2005 r. m.in. wpływu na tę decyzję wyroku sądowego ze sprawy SA/Bk 174/03, lecz rozważanie faktycznej i prawnej podstawy postanowienia o umorzeniu postępowania. Przepis art. 273 § 3 p.p.s.a. został, przez skarżącego, niewłaściwie zinterpretowany na tle granic przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania było "wznowienie postępowania sądowego" co oznacza, że Sąd zajął się sprawdzeniem prawidłowości czynności podejmowanych przez Sąd w sprawie IISA/Bk 953/05, zaś poza kognicją Sądu pozostawała kontrola postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2005 r. tj. naruszenie art. 131 k.p.a w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a i art. 10 k.p.a, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzut nieudostępnienia skarżącemu, w Wydziale Informacji Sądowej SW w Białymstoku w dniu 7 lutego 2006 r. akt II SA/Bk 953/05 to wyjaśnienie tej kwestii miało znaczenie dla sprawdzenia zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie II SA/Bk 953/05, a jak wiadomo, Sąd przywrócił skarżącemu ten termin postanowieniem z dnia 20 stycznia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku J. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

obrazę art. 282 § 2 p.p.s.a. w następstwie tego, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy II SA/Bk 953/05, zakończonej prawomocnym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2005 r., oddalił skargę, gdy w zaistniałych w sprawie okolicznościach należało uwzględnić skargę o wznowienie i zmienić lub uchylić zaskarżone orzeczenie jako wydane przedwcześnie, ponieważ Sąd je wydający dopuścił się następujących naruszeń prawa:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który powinien być zastosowany w miejsce art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż decyzję uwzględniającą skargę Burmistrza S. na ostateczną decyzję skarżonego organu z zarzutami wydania jej bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mógł podjąć tylko organ uprawniony do stwierdzenia jej nieważności lub Sąd;

- art. 161 §1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że umorzono postępowanie także w tym zakresie w którym samokontrolne działanie organu było niedopuszczalne z uwagi na brak skargi uprawnionego podmiotu, albowiem w rzeczywistości Burmistrz S. zaskarżył tylko część decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r.;

- nieważność wznowionego postępowania, a to wskutek pozbawienia stron możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) w związku z brakiem doręczenia odpisów pism procesowych z postępowania pierwotnego (skargi Burmistrza S., odpowiedzi na skargę i pisma procesowego Burmistrza S. z dnia 14 listopada 2005 r. wycofującego skargę), co narusza art. 62 pkt 1 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. w stosunku do uczestników wznowionego postępowania; a zasady współżycia społecznego wobec skarżącego, któremu bez zakreślenia czasu na zajęcie stanowiska wskazane pisma doręczono na ostatniej rozprawie przed wyrokiem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych; dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 953/05 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na okoliczność zasadności podniesionych zarzutów uchybień postępowania pierwotnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem Sąd uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie orzeczenie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu postanowieniu o umorzeniu postępowania i na tle tego przekonania oddalił w trybie art. 282 § 2 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 953/05, zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi Burmistrza S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005r. Nr [...], z powodu jego bezprzedmiotowości (art.161 §1 pkt 3 p.p.s.a.), uzasadnionej uwzględnieniem przez organ administracji wniesionej do Sądu skargi w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. Z aktualnym i poprzednim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zgodzić się nie sposób, ponieważ i umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Otóż zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a.: "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. " Z treści przywołanego przepisu w sposób jasny i wyraźny wynika, że uwzględnienie przez organ administracji wniesionej do Sądu skargi we wskazanymi ustawowo czasie może nastąpić tylko gdy zaistnieją łącznie dwie przesłanki: a) organ uwzględnia skargę w całości; b) organ działa w zakresie swej właściwości.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez skarżony przez Burmistrza S. organ – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kompetencji przewidzianych w art.54 § 3 p.p.s.a. przez ich przekroczenie oraz działanie z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Burmistrz S. w wywiedzionej skardze skarżył co prawda całość decyzji [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., jednak analiza treści skargi wskazuje, iż w rzeczywistości skarga dotyczyła tylko części decyzji dotyczącej samowolnie wykonanego utwardzonego zjazdu w S. z ul. [...] na ul. [...] oraz samowolnie wykonanej na działce nr geod. [...] (ul. [...] w S.) warstwy jezdnej z kruszywa naturalnego; jakie to roboty budowlane były wykonane na samowolnie wykonanej i oddanej do użytku drodze gruntowej, wybudowanej etapami od października 2002r. Już w pierwszym zdaniu merytorycznego uzasadnienia skargi Burmistrz S. podkreślił, że: ,,(...) zupełnie inaczej ocenia charakter robót wykonanych jesienią 2004 r. na ulicy [...] i [...] w S. " Z użytych przez Burmistrza S. określeń niewątpliwie wynika, że chodzi mu tylko o legalność robót budowlanych wykonanych we wskazanym okresie na istniejącym obiekcie budowlanym - drodze. Nic natomiast nie wskazuje, aby Burmistrz podważał prawidłowość nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych prac budowlanych, które od 2002 r. spowodowały zaistnienie ulicy jako obiektu budowlanego. Nie wynika to też z treści przywołanego i zacytowanego przez Burmistrza S. art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z czego wywodzi on, iż prace budowlane polegające na przebudowie i remoncie dróg wymagają jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia. Oczywiście, że tworzyło to absurd polegający na akceptacji rozbiórki obiektu budowlanego i kwestionowaniu rozbiórki jego przebudowy i już na pierwszy rzut oka widać, że Burmistrzowi chodziło o ominięcie prawa; jednak jak już organ miał zamiar uwzględnić skargę to tylko w zakresie zakreślonym przez skarżącego i uchylić tylko tę część decyzji, którą kwestionował Burmistrz, a dotyczącą prac wykonanych jesienią 2004 r. Tym samym samokontrolna decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła stanowić podstawy umorzenia postępowania w trybie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż zastosowanie art.54 § 3 p.p.s.a w zakresie niezaskarżonym faktycznie przez Burmistrza S. i wobec braku skargi sądowej innego uprawnionego podmiotu było niedopuszczalne.

Skarżąc ostateczny nakaz rozbiórki Burmistrz S. zarzucał decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, wskutek czego miałby on niezasadnie zostać narażony na obowiązki jak przy legalizowaniu robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy w ocenie Burmistrza te obowiązki winny być nałożone w zakresie mniejszym, przewidzianym dla legalizacji prac wykonanych bez zgłoszenia. Jednym słowem Burmistrz zarzucał organom nadzoru budowlanego działanie bez podstawy prawnej lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa. Stąd uwzględnienie zarzutu bezwzględnej przesłanki odwoławczej skierowanej do ostatecznej decyzji administracyjnej mógł dokonać tylko organ uprawniony do unieważnienia ostatecznej decyzji w trybie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ wyższej instancji w stosunku do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (art.157 § 1 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji skarżony organ nie mógł zatem w zakresie swej właściwości uwzględnić w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. wywiedzionej przez Burmistrza skargi, a przez to Sąd nie miał możliwości zgodnego z prawem zastosowania art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Prawidłowe działanie skarżonego organu mogło polegać albo na zainicjowaniu stosowanego postępowania o unieważnienie celem wyeliminowania z obrotu skarżonej decyzji - co skutkowałoby zawieszeniem postępowania sądowego (art. 56 p.p.s.a.); albo na złożeniu w odpowiedzi na skargę wniosku o jej uwzględnienie i wydanie przez Sąd w trybie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczenia za organ uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. I to właśnie unieważnienie przez Sąd zaskarżonej przez Burmistrza S. decyzji, a nie umorzenie postępowania IISA/Bk 953/05 jako bezprzedmiotowego, powinno być prawidłowym stanowiskiem Sądu w reakcji na treść odpowiedzi na skargę skarżonego organu.

Skarżący wskazał, że pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego należy też poddać zarzut nieważności wznowionego postępowania, a to z powodu pozbawienia stron możności obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Z akt sprawy II SA/Bk 953/05 wynika, że zarówno Burmistrz S., jak i organ administracji nie byli wzywani do złożenia pism procesowych w wymaganej sytuacją faktyczną ilości egzemplarzy. I tak przy ponad 60 stronach Burmistrz S. skargę wniósł w trzech egzemplarzach, odpowiedź na skargę organ złożył w 43 odpisach, zaś pismo Burmistrza S. z dnia 14 listopada 2005 r. o wycofaniu skargi złożono z dwoma odpisami. Przedłożonych Sądowi odpisów w sprawie II SA/Bk 953/05 uczestnikom postępowania, w tym J. B. nie doręczono. Uchybienia tego nie nadrobiono też we wznowionym postępowaniu wobec wszystkich, za wyjątkiem J. B., uczestników postępowania pierwotnego, mimo treści skargi o wznowienie zarzucającej pozbawienie stron możności obrony swych praw, w następstwie braku doręczenia im odpisów, co uniemożliwiało ustosunkowanie się do treści pism, w tym ewentualnie złożenia skargi na decyzję samokontrolną, w której streszczenie skargi Burmistrza w sposób istotny i mający wpływ na treść tej decyzji odbiegało od rzeczywistej wymowy argumentów Burmistrza. Termin do zaskarżenia decyzji samokontrolnej upłynął przed wydaniem postanowienia z dnia 8 grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania II SA/Bk 953/05 i dopiero po doręczeniu tego postanowienia zaistniała faktyczna możność dostępu do dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych, przy posługiwaniu się nadaną sprawie sygnaturą.

Wprawdzie J. B. doręczono wskazane odpisy (z czego tylko skarga Burmistrza była oryginalnym odpisem, a pozostałe jedynie odpisami uwierzytelnionymi przez Sąd, a nie stronę wnoszącą pismo), ale uczyniono to dopiero na ostatniej przed publikacją orzeczenia rozprawie i bez zakreślenia terminu w dniach lub czasu w minutach na zapoznanie się przez J. B. z treścią pism procesowych skarżącego się Burmistrza i skarżonego organu. Tak więc i J. B. został pozbawiony możności obrony swych praw, nawet gdyby przesłanka nieważności była ograniczona do osoby, a nie do całego postępowania – jak stanowi art.183 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro we wniesionej przez J. B. skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieważności postępowania, to zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności. Skarżący nieważności postępowania dopatruje się w braku doręczenia po wznowieniu postępowania uczestnikom, złożonych do akt w postępowaniu pierwotnym: odpisów skargi Burmistrza S., odpowiedzi na skargę i pisma Burmistrza S. z dnia 14 listopada 2005 r. wycofującego skargę, co skutkowało pozbawieniem uczestników możności obrony swych praw (art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Rozważając zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że skarga o wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia zmierzającym do uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne w wyjątkowych, ściśle określonych wypadkach. Wniesienie tego środka powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, w którym w pierwszym etapie bada się czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Po pozytywnym ustaleniu dopuszczalności skargi w drugiej fazie oceniana jest jej zasadność. Skarga taka wprawdzie zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie zakończonej, ale jest to możliwe dopiero po obaleniu prawomocnego orzeczenia sądowego. Zatem postępowanie wywołane skargą o wznowienie postępowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania, którego wznowienia domaga się strona wnosząc stosowną skargę. Wobec tego brak doręczenia uczestnikom postępowania, zakończonego prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego, odpisów skargi, odpowiedzi na skargę, czy innych pism składnych przez stronę skarżącą oraz organ administracji publicznej w postępowaniu, którego wznowienia dotyczy skarga może być oceniany wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Niedoręczenie odpisów tych dokumentów uczestnikom postępowania po wznowieniu postępowania nie skutkuje pozbawieniem ich możności obrony swych praw w nowym postępowaniu, jakim jest postępowanie wywołane skargą o wznowienie postępowania.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które podniesione zostały w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 tej ustawy.

Zarzuty wskazujące na naruszenie art. 282 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. w istocie rzeczy stanowią próbę poddania kontroli zgodności z prawem decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., która wydana została w ramach autokontroli, uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji decyzja wydana przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli jest nowym, samodzielnym aktem, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej w wyniku zastosowania przez organ instytucji autokontroli jest możliwa wyłącznie po wniesieniu skargi od tej decyzji. Uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli z reguły powoduje, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd administracyjny nie jest upoważniony do badania z urzędu zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie autokontroli. Z tych też względów wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec wydania w trybie autokontroli decyzji uwzględniającej skargę nie może prowadzić do skontrolowania decyzji wydanej w ramach autokontroli.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.