Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2296/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 134/15 w sprawie ze skargi Z. S. i Z. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 134/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę Z. S. i M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Z uwagi na sygnalizację mieszkańców bloku nr [...] w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie, zwany dalej: "PINB" ustalił, że w piwnicy budynku w K. pod nr [..], położonego na działkach nr [...] i [...], przynależnej do lokalu nr [...] o wymiarach "3,57 x 5,58 – 1,56 x 1,58 wysokość ok. 2,28 m", został zamontowany kocioł c.o. (nieposiadający tabliczki znamionowej) na paliwo stałe o mocy do 25 kW; w pomieszczeniu tym znajduje się okno PVC, stalowe drzwi wejściowe, okienko zamykane stalową blachą o wymiarach "0,45 x 0,50", kratka na przewodzie wentylacyjnym oraz kratka studzienki schładzającej z blachy stalowej ryflowanej instalacja c.o. jest wykonana z rur miedzianych z pompami obiegowymi i naczyniem zbiorczym; przewody zostały poprowadzone z pomieszczenia kotłowni poprzez dwie sąsiednie piwnice przynależne do lokali nr [...] i [...], a następnie przez dwa pomieszczenia suszarni, gdzie z drugiej wprowadzono je do lokalu mieszkalnego nr [...]. Dwa przewody, do których podłączono czopuch kotła c.o. i na których zamontowano kratkę wentylacyjną nie były dotychczas użytkowane (wcześniej wykorzystywane do pieców węglowych). M. M. podczas kontroli wyjaśniła, że złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem obejmujący wykonane i planowane roboty; obecni przy kontroli właściciele lokali nr [...], [...], [...] i [...] nie wyrażają zgody na roboty prowadzone przez właścicieli lokali nr [...] i [...]; do protokołu zostało dołączone oświadczenie – zgoda właścicieli W. W. i A. S. na przejście rurami c.o. przez piwnice będące ich własnością, a także opinia kominiarska nr [...].

W dniu [...] września 2009 r. PINB w Pleszewie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 83 Prawa budowlanego, wydał postanowienie (znak [...]), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i [...] w ww. budynku z powodu wykonania ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu i nałożył na inwestorów: M. M. oraz Z. i F. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ uznał, że zakres prowadzonych prac należy zakwalifikować, jako przebudowę obiektu budowlanego, a same prace uznać za roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 tej ustawy.

Inwestorzy przedłożyli w terminie żądane opracowanie techniczne, które potwierdziło brak negatywnego wpływu wykonanych robót na konstrukcję budynku (układ dla kotła 25 kW został wykonany poprawnie), wobec czego organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne, jednak decyzja ta została uchylona przez Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. (znak [...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w konsekwencji czego PINB w Pleszewie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nakazał inwestorom doprowadzenie budynku w zakresie instalacji centralnego ogrzewania z kotłownia lokalną dla lokali nr [...] i [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanej samowolnie kotłowni i przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w tym budynku.

WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak [...]) utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Pleszewie z dnia [...] lipca 2010 r.

PINB w Pleszewie, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy wyżej opisanego budynku, jednak i tę decyzję WWINB uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak [...]) i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei GINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r.

W dniach 6 lipca i 3 sierpnia 2012 r. pracownicy PINB w Pleszewie przeprowadzili kolejną kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w K. nr [...], a w dniu 9 sierpnia 2012 r. mgr inż. G. K. przedłożył zaświadczenie dotyczące odcięcia instalacji c.o. dla mieszkania [...]. Wobec poczynionych ustaleń PINB w Pleszewie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu podniósł m.in., że samowolnie wykonywane roboty budowlane zostały zakończone i rozpoczęto eksploatację nowej kotłowni, zasilającej przebudowane instalacje centralnego ogrzewania w lokalach nr [...] i [...], co potwierdziła kontrola z dnia 22 lutego 2011 r., a stwierdzone uchybienia w zakresie wentylacji pomieszczenia nowej kotłowni zostały usunięte, zaś odcięcie i zabezpieczenie instalacji wykonano prawidłowo. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść przepisów art. 5 i 51 Prawa budowlanego, wyjaśniając, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Podniósł, że wprawdzie upłynął okres 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i postanowienie to straciło ważność, to jednakże w przypadku robót już wykonanych (zakończonych) zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, które to stanowisko wynika również z uzasadnień decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r. PINB w Pleszewie stwierdził, że organy nadrzędne nie zakwestionowały potrzeby kontynuowania postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, wobec czego obowiązkiem organu I instancji pozostawało merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ wyjaśnił następnie, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przeszkody do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - z przepisami prawa administracyjnego, co zostało opisane i uzasadnione w przywołanych decyzjach WWINB i GINB. W konsekwencji organ uznał, że wykonane roboty budowlane podlegają procedurze legalizacyjnej w trybie przepisów art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i organ może wydać decyzję nakazową na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Dalej stwierdził, że roboty budowlane zostały już zakończone, zatem nakazanie zaniechania dalszych robót byłoby bezprzedmiotowe, a przy tym roboty te zostały wykonane poprawnie i nie naruszają przepisów, ani nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót lub czynności mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podsumowując tę część rozważań, organ stwierdził, że stan obiektu w wyniku wykonania samowolnie robót nie narusza przepisów, to nie zachodzą przesłanki do wydania żadnej z decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołując się na wybrane orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym organ winien po prostu umorzyć postępowanie, bowiem przepisy zawarte w art. 51 Prawa budowlanego, nie dają podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Wobec tego PINB w Pleszewie uznał, że postępowanie należy umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. M., reprezentowany przez J. R., który kwestionował prawidłowość przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdyż organ pominął, że samowola budowlana wywoła trwały skutek dla nieruchomości oraz jej mieszkańców, a nielegalny inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż uniemożliwia to kwestia prawa własności nieruchomości. Podniósł, że to nie wspólnota mieszkaniowa dopuściła się złamania prawa poprzez wykonanie samowoli budowlanej, a ponosi jej negatywne skutki.

WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy ww. decyzję z [...].05.2013 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 28 oraz art. 29 -31 Prawa budowlanego, podniósł, że zakres przedmiotowych robót budowlanych, polegających na przebudowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (roboty te nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej ustawy), wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor, wykonując te roboty, nie posiadał; w konsekwencji w tej sprawie należało zastosować tryb z art. 51 tej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że okolicznością przemawiająca za umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie jest – jak już na to wskazał GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2012 r. – fakt, że do wydania decyzji merytorycznej nie doszło przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołując się do stanowiska doktryny, WWINB stwierdził, że skoro w niniejszym postępowaniu termin określony w art. 50 ust. 4 powołanej ustawy został przekroczony, to postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 tej ustawy powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów, co potwierdza m.in. opracowanie techniczne mgr inż. G. K. z września 2009 r. oraz opinia tej osoby z dnia 19 lipca 2012 r., jak również wyjaśnienie z dnia 9 sierpnia 2012 r., tj. kwestia – podniesiona w ocenie technicznej mgr inż. J. S. – odcięcia instalacji w mieszkaniach nr [...] i [...] od ogólnego systemu grzewczego. Organ wyjaśnił również, że "ustalenia organów (fachowego pionu administracji, dysponującego wiedzą i doświadczeniem) poparte ustaleniami osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane pozwalają przyjąć, że nie zachodzi potrzeba dokonywania zmian".

Odnosząc się do kwestii braku zgody na wykonanie przedmiotowych robót, WWINB zauważył, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych (na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10) ukształtowało się i utrwaliło stanowisko, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 lub art. 49b tej ustawy, "ustawodawca nie uzależnił w sposób niedwuznaczny legalizacji robót budowlanych od wykazania się m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Powołując się na wspomniane orzecznictwo, podzielające pogląd wyrażony w przedmiotowej uchwale NSA, organ II instancji podniósł, że "NSA podkreślił, iż w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako sprawy cywilne, bez potrzeby angażowania w ten spór organów administracji publicznej". jednocześnie organ podkreślił, że co do kotłowni tzw. głównej w przedmiotowym budynku mieszkalnym toczy się przez PINB w Pleszewie odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2013 r., uzupełnioną o wyjaśnienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., wniósł J. M., kwestionując prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i podnosząc, że "skutki społeczno-gospodarcze utrzymania w mocy tej decyzji są nie do pogodzenia z zasada praworządności", gdyż w ten sposób inwestorzy, świadomie łamiąc prawo, są bezkarni, zaś prywatny interes dwóch rodzin jest ważniejszy niż dobro i bezpieczeństwo dziesięciu rodzin i stan techniczny całej nieruchomości (kocioł nie pracuje prawidłowo, co naraża sąsiadów na niebezpieczeństwo wybuchu).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 918/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił swój pogląd na kwestię legalności decyzji i wytyczne, co do dalszego postępowania.

W ocenie WSA w Poznaniu nie budziło wątpliwości, że w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego miejscu i czasie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, polegających na przebudowie (art. 3 pkt 7a powołanej ustawy) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną. Roboty te zostały bowiem podjęte, a następnie zakończone przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

WSA w Poznaniu stwierdził, że niezależnie do tego, czy roboty budowlane byłyby kontynuowane i zakończone po upływie terminu ważności postanowienia PINB w Pleszewie z dnia [...] września 2009 r., w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podanych przez organ I, jak i II instancji. W ocenie WSA w Poznaniu, samo prowadzenie postępowania w stosunku do wykonanych już robót było zasadne, niemniej jednak w sytuacji, gdy organ stwierdził brak możliwości lub podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinien był wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego, merytoryczną decyzję stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków.

W ww. wyroku WSA w Poznaniu zakwestionował stanowisko WWINB, wyrażające opinię, że legalizacja robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie jest zależna od wykazania się przez inwestora m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie WSA w Poznaniu, zawartej w ww. wyroku II SA/Po 918/13, taki pogląd jest nieuzasadniony, albowiem nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że niespełnienie tego wymogu skutkuje w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd podzielając przedstawione w sprawie o sygn. akt II OSK 2183/11 stanowisko stwierdził, że takie wnioskowanie jest zgodne z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, co nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11).

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, oraz na podstawie art. 104 k.p.a., nakazał inwestorom i następcom prawnym inwestorów: M. M., Z. S., R. W., B. S. i M. S. doprowadzenie obiektu, t.j. budynku mieszkalnego nr [...] – w zakresie wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali [...] i [...] w tym budynku – do stanu poprzedniego, poprzez: - likwidację wykonanej samowolnie kotłowni dla lokali nr [...] i nr [...], - likwidacji wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. PINB wskazał, że budynek nr [...] w K. stanowi współwłasność właścicieli wyodrębnionych w tym budynku 12-tu lokali mieszkalnych.

Ogół współwłaścicieli nieruchomości w K. nr [...] i [...], stanowi Wspólnotę Mieszkaniową. Wspólnota utworzona jest z mocy ustawy i zarejestrowana pod nazwa "Wspólnota Mieszkaniowa [...]" z/s [...], regon [...]. Na podstawie uchwał Wspólnoty nr [...] i nr [...] reprezentowana jest przez czteroosobowy zarząd.

Współinwestorami przebudowy tego budynku - w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i nr [...] byli właściciele tych dwóch lokali i jednocześnie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości i członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej: Z. S., F. S., M. M.

Organ dalej stwierdził, że wezwani pismem z dnia 23.09.2014 r. inwestorzy i następcy prawni inwestorów nie przedłożyli pisemnych wyjaśnień i informacji oraz stosownych dokumentów w celu udokumentowania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazującego na uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wobec braku zgody Wspólnoty na przeprowadzona inwestycję, organ uznał, że inwestorzy (oraz następcy prawni) nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonanych samowolnie robót.

Następnie organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa w dniu [...].11.2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o niewyrażeniu zgody na "przebudowę istniejącej instalacji centralnego ogrzewania poprzez wyodrębnienie lokali nr [...] i [...] i wyposażenie ich w samodzielne zasilanie", oraz o odmowie zgody na "wykorzystanie pomieszczeń wspólnych - suszarni do przeprowadzenia instalacji zasilającej w centralne ogrzewanie przedmiotowe lokale oraz podłączenia się do istniejących kominów".

W ocenie organu przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną; w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

W świetle powyższego organ uznał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością wspólną na cele budowlane wyklucza możliwość legalizacji wykonanych samowolnie robót, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej inwestorom wykonanie czynności lub robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - gdyż wówczas roboty te byłyby również zrealizowane niezgodnie z prawem, wobec nieposiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na taki cel. Jedyną możliwością w tej sytuacji jest zatem wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ww. ustawy, zatem nakazanie "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", t.j. przywrócenia poprzedniego stanu techniczno - użytkowego obiektu.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2014 r. złożyły, M. M. i Z. S., zwane dalej: "skarżącymi". W odwołaniu zawarto wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w Kaliszu powództwa skarżących o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w K. [...] nr [...] z dnia [...].10.2014 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przebudowę istniejącej instalacji centralnego ogrzewania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, stwierdzając w uzasadnieniu, że fakt wniesienia powództwa do Sądu Okręgowego w Kaliszu o uchylenie ww. uchwały nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], WWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że o treści rozstrzygnięcia PINB przesądził brak prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na wykonanie robót. Skoro część członków Wspólnoty Mieszkaniowej w K. [...] w drodze uchwały nr [...] z dnia [...].11.2009 r. i uchwały nr [...] z dnia [...].10.2014 r. nie wyraża zgody na przebudowę instalacji c.o., to rozstrzygniecie PINB jest prawidłowe.

Skarżące złożyły skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie poglądu, że tylko inwestor posiadający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane może dokonywać zmian lub ulepszeń, w sytuacji, gdy w świetle uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 ukształtowało i utrwaliło się stanowisko, że w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, ustawodawca nie uzależnił w sposób jednoznaczny legalizacji robót budowlanych od wykazania się m. in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmowa pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej dokonana bez racjonalnych podstaw z pobudek osobistych nie może uniemożliwiać legalizacji w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego zmian dokonanych w ich instalacji grzewczej. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie zasadnego wniosku o zawieszenie postępowania. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykonana przebudowa instalacji grzewczej jest zgodna z wszelkimi wymaganiami sztuki budowlanej, a pozostali członkowie wspólnoty nie mają żadnych racjonalnych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na odłączenie tej instalacji od cieplika zaopatrującego w ciepło pozostałych członków wspólnoty. Skarżące powołały także orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie stanowiska o braku podstaw do żądania w toku postępowania naprawczego od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że dnia 12 marca 2015 r. zapadł wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu w sprawie I C 1681/14 uchylający uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. Okoliczność tę potwierdziła członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Spornym między stronami pozostawała kwestia prawomocności ww. wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę stwierdził, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s. a.", ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie i nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

Jak wskazał Sąd I instancji, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku, co w niniejszej sprawie nie zaszło. Tak więc rozpoznając niniejszą sprawę, w ocenie tego Sądu, wiążąca jest dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 918/13, interpretacja uchwały NSA w sprawie II OPS 2/10, polegająca na przyjęciu, że nie można uznać, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich". Tym samym za chybiony Sąd ten uznał zarzut skargi, co do naruszenia art. 50 i art. 51 tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, za niezasadny należało uznać również zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, albowiem w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy, bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji jest niemożliwe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1387/13, LEX nr 1500386), tzn. gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 136/13, LEX nr 1458246). Tymczasem przedmiot postępowania toczącego się przed sądem cywilnym kryterium tego nie spełnia. Nie ma bowiem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1205/12 /LEX nr 1320910/).

Dlatego też w ocenie Sądu I instancji zbędnym było czynienie ustaleń, czy sprawa z powództwa o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...].10.2014 r. została już prawomocnie zakończona.

Sąd ten zauważył też, że organ II instancji, odmawiając zawieszenia postępowania, słusznie przyjął, że w sprawie nie pojawił się spór, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości, albowiem do sądu powszechnego skierowano powództwo o uchylenie uchwały, więc nawet uprawomocnienie się orzeczenia uwzględniającego to powództwo nie będzie oznaczało zmiany sytuacji skarżących. Wyeliminowanie bowiem negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia nie będzie równoznaczne z zaistnieniem rozstrzygnięcia pozytywnego, nie powstanie w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego wcześniej nie było. Nadto pozostanie jeszcze w obrocie prawnym niezaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o treści analogicznej do uchwały zaskarżonej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Z. S. i M. M. wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie prawa materialnego wskutek jego błędnej wykładni, tj. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o powyższe przepisy, bada się kwestię praw inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a brak wykazania przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi przeszkodę w zalegalizowaniu robót budowlanych, w sytuacji, gdy - w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 czy 49 b - ustawodawca nie uzależnił legalizacji robót budowlanych od wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgodzono się z poglądem Sądu I instancji, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględny i ocena prawna wyrażona w wyroku przez sąd wiąże przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ i ten sąd. Wywodzono, że jak jednak wynika z treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona przez sąd wiąże tylko ten sąd, który wyraził ocenę prawną. Tym samym przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wskazaną oceną prawną i może orzec odmiennie.

Wywodzono, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 zaakceptowała kierunek linii orzecznictwa prezentujący stanowisko, że inwestor w postępowaniu legalizacyjnym nie ma obowiązku składać oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, zatem w tym postępowaniu nie bada się kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania, J. R. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera w istocie dwa zarzuty, tak w zakresie naruszenia norm procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Co prawda, zarzut naruszenia przepisów postępowania, co dotyczy art. 153 p.p.s.a., nie został zawarty w petitum skargi kasacyjnej, lecz w jej uzasadnieniu, to jednak na gruncie art. 176 p.p.s.a., nie wpływa to na skuteczność tej czynności procesowej, choć niewątpliwie pożądanym jest, by podstawy kasacyjne wskazane zostały w osnowie skargi kasacyjnej, co sprzyjałoby jej przejrzystości i w lepszym stopniu pozwalałoby śledzić tok rozumowania jej autora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.02.2010 r., sygn. akt: II GSK 425/09).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., w którym wskazano, że ocena prawna wyrażona przez sąd wiąże tylko ten sąd, który ją wyraził, a tym samym przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany tą oceną, należy uznać, że pogląd ten jest w sposób oczywisty bezzasadny. Powyższy przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy stwierdzić, że tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis ten nie budzi wątpliwości i należy go interpretować w ten sposób, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). W konsekwencji powyższego, w przedmiotowym postępowaniu kasacyjnym - wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 918/13, w którym dokonano interpretacji uchwały NSA w sprawie II OPS 2/10, wskazując: "W konsekwencji nie jest do zaakceptowania ten kierunek orzeczniczy, w ramach którego przywołana wyżej uchwała w sprawie sygn. akt II OPS 2/10 odczytywana jest z konkluzją, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich". Tym samym, problem stanowiący istotę sporu w przedmiotowej sprawie, a polegający na rozstrzygnięciu zagadnienia, czy organy mogły badać istnienie po stronie skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został zasadnie rozstrzygnięty przez Sąd I instancji.

W konsekwencji powyższego nie mógł okazać się słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Z powyżej przedstawionych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.