Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24§1 pkt 5, art. 27§1, art. 127 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 §1 pkt1 lit.b, 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 413/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zalesiania 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 413/11 oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zalesiania.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji powołane zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...]września 2008 r. nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie z wniosku M.K. o przeniesienie obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr 818 i 819 położonych w miejscowości T. oraz ekwiwalentu, wynikających z ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia - Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm. (powoływana jako: ustawa o zalesieniu), w związku z nabyciem działek w dniu 21 marca 2008 r. od Z.B.

Według ustaleń organu, działki objęte wnioskiem zostały zalesione w 2003 r. przez Z.B. M.K. kupił te grunty od Z.B., który otrzymał je w dniu 1 lipca 2004 r., w formie darowizny od swego ojca - Z.B. Przyjmując, że prawa i obowiązki związane z prowadzeniem upraw leśnych oraz ekwiwalent przekazuje się decyzją administracyjną tylko w razie przeniesienia własności zalesionej nieruchomości w drodze sprzedaży bądź spadkobrania, a możliwość taka nie istnieje w przypadku darowizny, organ stwierdził, iż Z.B. nie nabył praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu i dlatego nie można było przenieść tych praw na kolejnego nabywcę gruntu. Z tego względu postępowanie w sprawie uznał za bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższą decyzję i orzekło o odmowie przekazania M.K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przesłanki określone w art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy o zalesieniu tworzą katalog zamknięty. Nabycie własności gruntu w inny sposób, niż określony w tych przepisach nie skutkuje uzyskaniem prawa do ekwiwalentu. W konsekwencji, otrzymanie nieruchomości w drodze darowizny, nie powoduje nabycia prawa do ekwiwalentu i wyklucza możliwość przekazania uprawnień dalszym nabywcom nieruchomości. Zdaniem jednak organu odwoławczego, brak łącznego zaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 6a ustawy o zalesieniu, powinien prowadzić do wydania decyzji o odmowie przeniesienia praw i obowiązków, których on dotyczy, nie zaś do umorzenia postępowania. Organ stwierdził ponadto, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym bezpodstawnie pominięto jako stronę postępowania Z.B., gdyż nie utracił on prawa do ekwiwalentu.

Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. M.K., powołując się na art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. Jako podstawę do jej wzruszenia wskazał, naruszenie przepisów prawa międzynarodowego i prawa materialnego oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Podniósł, że kwestia zalesiania gruntów rolnych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym m.in. w rozporządzeniu Rady nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. i rozporządzeniu Komisji nr 445/2002 z dnia 26 maja 2002 r., które stosowane są bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Na tle ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. pojawiają się natomiast wątpliwości interpretacyjne co do ratio legis i czynników warunkujących przekazanie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. Wskazując na konieczność dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją i brak jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach o podobnym zakresie podmiotowym, wnioskodawca wywiódł, że postępowanie związane z zalesianiem ma charakter wieloetapowy, a do obowiązków właściciela należy w szczególności prowadzenie zalesienia zgodnie z planem. W tym kontekście wnioskodawca podniósł, że organ nie zbadał, czy obecny właściciel prowadzi uprawę leśną na działkach i stosuje się do wytycznych ujętych w planie zalesiania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu, w odniesieniu do powołanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zwrócił uwagę, że wobec braku odmiennych uregulowań w ustawie o zalesieniu, zgodnie z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania był organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 6a ustawy o zalesieniu. Kolegium przyjęło, że argumentacja strony w istocie sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego podczas gdy Kodeks wiąże sankcję nieważności z naruszeniami prawa o szczególnej wadze. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie sposób jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji normy prawnej. Odnosząc się do twierdzeń o naruszeniu przepisów prawa międzynarodowego organ stwierdził, że trudne jest dokonanie oceny w tym zakresie, z uwagi na brak ich konkretyzacji. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w ocenie Kolegium okazał się chybiony, gdyż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz zebrano i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy. Zdaniem organu, fakt kontynuowania przez wnioskodawcę prac związanych z zalesieniem gruntu nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dokonując oceny w zakresie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza powagi rzeczy osądzonej, nie została ona bowiem poprzedzona inną decyzją ostateczną rozstrzygającą tę samą sprawę, a Z.B. oraz M.K. dysponowali legitymacją procesową stron i dlatego prawidłowo skierowano do nich decyzję. W odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 5 - 7 k.p.a., organ wskazał, że decyzje odmowne w zasadzie nie posiadają atrybutu wykonalności, a kontrolowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. i stwierdzenia nieważności decyzji z 28 listopada 2008 r, M.K. zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny postępowania wyjaśniającego; art. 8, art. 107 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji, braku właściwego uzasadnienia decyzji i braku merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów, jak również art. 156 k.p.a. na skutek uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący, podtrzymał stanowisko, że z art. 7 ust. 6a ustawy o zalesianiu nie wynika, aby jedyną formą przeniesienia prawa własności zalesionej działki, skutkującą przejściem prawa do ekwiwalentu pieniężnego na nabywcę, była umowa kupna-sprzedaży. Zaznaczył, iż ustawa nie zawiera normy prawnej, w myśl której przekazanie zalesionej działki w drodze darowizny skutkowałoby wygaśnięciem prawa do ekwiwalentu. Zwrócił też uwagę na wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie kwestie dotyczące wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, powołał się na art. 6, art. 10, art. 9 k.p.a., a także art. 9 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ podtrzymał ocenę i argumentację przedstawioną w decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r. i stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. W odniesieniu do zaakceptowanej w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wykładni art. 7 ust. 6a ustawy o zalesianiu organ stwierdził, że przewidziane w tym przepisie ograniczenie nabycia uprawnienia publicznoprawnego do sytuacji, gdy następstwo prawne następuje w ściśle określonym trybie (sprzedaży oraz spadkobrania) powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie tego następstwa na inne tytuły cywilnoprawne. Jeśli chodzi o powołane przez wnioskodawcę przepisy dotyczące wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) organ podkreślił, że wskazana ustawa nie mogła mieć zastosowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. z uwagi na wyłączenie zawarte w jej art. 14 ust. 2 . Zdaniem Kolegium, w przywołanych przez stronę aktach prawa wspólnotowego brak jest regulacji pozwalającej, by w stanie faktycznym występującym w tej sprawie możliwe było stwierdzenie, że na skutek darowizny działki, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej na tej działce oraz ekwiwalent, przeszły na nowego właściciela gruntu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M.K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 2, 9 i 32 Konstytucji RP, art. 7 ust. 6a ustawy o zalesieniu, poprzez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż prawo do kontynuacji uprawy i ekwiwalentu nie przysługuje skarżącemu oraz art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezbadanie, czy strona prowadzi dalszą uprawę gruntów i uzyskuje wymaganą udatność, jak również rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia, jak również rozporządzenia Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999, poprzez uznanie, iż prawo do kontynuacji uprawy, jak również do ekwiwalentu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd ten zaznaczył, iż przedmiotem jego oceny w rozpatrywanej sprawie nie była legalność merytorycznego rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nieważnościowym, lecz kwestie dotyczące legalności postępowania o stwierdzenie nieważności. Rozważania Sądu sprowadzały się zatem przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżoną decyzją stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją.

Wskazując na zakres tej regulacji WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Sąd ten zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, dotyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją i zaakceptował zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu, dokonaną w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji kwestionowanej przez skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze kasacyjnej M.K. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nie uwzględnieniu zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77 k.p.a.;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania;

- art. 141 §4 p.p.s.a. polegające na tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję organu;

- art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, w okolicznościach, gdy skargę należało uwzględnić.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- uznanie, iż organ rażąco nie naruszył art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 3 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764), a w konsekwencji uznanie, iż prawo do kontynuacji uprawy i ekwiwalentu nie przysługuje skarżącemu;

- uznanie, iż organ rażąco nie naruszył przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia, jak również rozporządzenia Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (Official Journal L074 z dnia 15 marca 2002 r.), poprzez uznanie, iż prawo do kontynuacji uprawy, jak również do ekwiwalentu nie zachodzi w niniejszym przypadku, oraz iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 i 32 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. [...] oraz decyzji z [...] listopada 2008 r. brało udział dwóch tych samych członków SKO, co wskazuje na naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., stanowiące według art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Okoliczność ta - zdaniem strony - powinna być przez Sąd pierwszej instancji uwzględniona z urzędu stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. i zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. skutkować powinna uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Opolu, natomiast z perspektywy przedstawionych zarzutów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie miał w szczególności zarzut dotyczący wadliwości składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję. Zarzut ten nie został co prawda jednoznacznie sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, jednak - przy uwzględnieniu motywów i znaczenia uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1) - jako dostatecznie sprecyzowany w uzasadnieniu środka odwoławczego, nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny pominięty.

Jak trafnie wskazała strona wnosząca skargę kasacyjną, z akt administracyjnych sprawy wynika, że dwóch spośród członków Kolegium tj. A.S. i P. K., brało udział zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. jak i w wydaniu decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie w przedmiocie nieważności powyższej decyzji, prowadzone w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie opisana sytuacja procesowa stwarzała podstawy do wyłączenia pracownika organu.

Podkreślenia wymaga, że kwestia wyłączenia pracownika organu była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

I tak, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3) albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie.

Członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa), 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu przysposobienia, opieki lub kurateli), 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowionym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących instytucję wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, publ. OTK-A 2008/8/137, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.18 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art.45 ust.1 Konstytucji R.P. Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazano, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego – także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (zob.: wyrok z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko, iż choć powyższe rozważania odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy (zob.: uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie zwraca się natomiast uwagę, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym brak jest podstaw do wyłączenia członka kolegium orzekającego poprzednio w tej samej sprawie, choć w innym trybie ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w dwóch różnych trybach (zob.: wyrok z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 678/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej jednak zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, w którym w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ orzekający zobligowany był do weryfikacji poprzedzającej ją decyzji Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. Tym samym organ zobligowany był do wypowiedzenia się do zaistnienia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty został m.in. na podstawie określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. tj. na rażącym naruszeniu prawa. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie nieważnościowym Kolegium ma obowiązek odnieść się do tego zarzutu, a więc przedstawić swoją ocenę co do przyjętej wykładni lub zastosowania prawa w kontrolowanej w tym trybie decyzji. Mogą zatem powstać wątpliwości co do bezstronności członka Kolegium, który brał udział w wydaniu objętej kontrolą decyzji i przypuszczenie powierzchownej, mało dokładnej i niewnikliwej oceny zarzutu.

Zauważyć ponadto należy, że wedle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., z perspektywy konstytucyjnej jest równoważny odwołaniu i znajduje do niego zastosowanie standard wynikający z art. 78 Konstytucji RP (zob.: wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. SK 3/11). Tak samo zatem, jak odwołanie, zapewnić ma gwarancję prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy z poszanowaniem zasad bezstronności, obiektywizmu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stąd, również na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej z jego udziałem ostatecznej decyzji, na każdym etapie tego postępowania.

Z omówionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał stanowisko, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wydając zaskarżoną decyzję orzekało w składzie niezgodnym z prawem tj. z udziałem członków podlegających wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Również odpowiadająca jej przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego oraz oparta na podstawach wznowienia, wskazana podstawa uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, nie są w żaden sposób relatywizowane ze względu na wpływ naruszenia na wynik sprawy, mają bowiem na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do merytorycznych zarzutów, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wyznaczy skład orzekający, z uwzględnieniem omówionych kwestii.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku naruszeń, które wiązałyby się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 188 w zw. z 145 §1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).