Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 42/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1191/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zamianę lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1191/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w opisanym wyżej przedmiocie stwierdził niezgodność z prawem jej § 2 w części dotyczącej skarżącego oraz orzekł o wynagrodzeniu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że M. Ł. jest najemcą lokalu komunalnego nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie (umowa najmu zawarta na czas nieokreślony). W maju 2011 r. wniósł o zamianę powyższego lokalu na inny lokal z mieszkaniowego zasobu miasta z dostępem do gazu z sieci miejskiej. Wniosek uzasadniał potrzebą obniżenia kosztów eksploatacji lokalu i swoją sytuacją majątkową oraz zdrowotną. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zaskarżoną uchwałą z dnia 16 listopada 2011 r. odmówił realizacji wniosku M. Ł. (§ 2, załącznik nr 3). Przyczyną odmowy był fakt, że wynajmowany lokal mieszkalny zamieszkują dwie osoby i dlatego jest on użytkowany niezgodnie z warunkami określonymi w umowie najmu, co w ocenie organu pozwalało na zastosowanie § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nr VIII/1751/2009, Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w części jego dotyczącej. W odpowiedzi na powyższą skargę organ postulował jej oddalenie, wskazując na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 545/12, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł o jej wykonalności. W ocenie Sądu organ niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy. Akta administracyjne nie zawierają dokumentów (dowodów) uzasadniających twierdzenie organu, że skarżący nie przestrzega warunków korzystania z lokalu wynikających z umowy najmu. Samo stwierdzenie, że w lokalu zamieszkuje osoba nieuprawniona i dochodziło do interwencji Policji i Straży Pożarnej nie przesądza o zasadności tego stanowiska. Na skutek skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2428/12, uchylił powyższy wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W jego uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy przekroczył granice sprawy zakreślone w skardze i wbrew przepisowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, mimo że zaskarżona została wyłącznie odmowa zakwalifikowania wniosku M. Ł. do zamiany zajmowanego lokalu na inny z mieszkaniowego zasobu miasta, a uchwałą tą rozpatrzono także wnioski innych osób ubiegających się o najem lokali komunalnych. Nadto, zarzucając niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nie wskazał precyzyjnie na czym polegały uchybienia w tym względzie i w jaki sposób winny być usunięte. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien, mając na uwadze całościową dokumentację sprawy, ocenić wykonanie przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w odniesieniu do wniosku M. Ł. obowiązków, co do trybu rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali określonych w przywołanej uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy i uwzględnić, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozdziału 7 przywołanej uchwały.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], dotyczy rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych. Organ wpisał M. Ł. na listę osób, którym odmówiono zakwalifikowania wniosków o najem lokalu (§ 2, załącznika nr 3 uchwały), podczas gdy domagał się on zamiany najmowanego lokalu na inny lokal z mieszkaniowego zasobu miasta. Zatem wniosek dotyczył innych zagadnień uregulowanych w przepisach uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nr VIII/1751/2009, Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Mianowicie trybu opisanego w rozdziale 4 "Zamiana lokali" - § 8, § 9 i § 10 tej uchwały. Zatem, w ocenie Sądu meriti, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie rozpatrzył w istocie wniosku skarżącego, ale rozstrzygnął o całkowicie innej sprawie nieobjętej wnioskiem. Nadto zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w żadnym ze swoich zapisów nie odnosi się do zamiany lokali. Wobec tego w części dotyczącej skarżącego jest niezgodna z prawem. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy powinien więc ponownie rozpatrzyć wniosek M. Ł. o zamianę najmowanego lokalu, stosując w tym przedmiocie odpowiednio przepisy § 8, § 9 i §10 (rozdział 4) uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr VIII/1751/2009, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Do niniejszej sprawy może mieć także częściowo zastosowanie § 22 tej uchwały, przy czym nie może stanowić samodzielnej podstawy negatywnego rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu. Dlatego na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej punkt pierwszy, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i błędne przypisanie organowi nierozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią poprzez niezastosowanie przepisów § 8, § 9 i § 10 oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu § 22 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy,

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego,

c) art. 190 zd. 1 P.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:

a) § 8, § 9 i § 10 Uchwały z 9 lipca 2009 r., poprzez przyjęcie, że określają one tryb rozpatrywania wniosków o zamianę lokalu,

b) przepisów Rozdziału 7 tej Uchwały, poprzez przyjęcie, że odmowa zakwalifikowania wniosku o najem lokalu nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zamianę lokalu,

c) § 22 tej Uchwały, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy negatywnego rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu, wskutek czego bezzasadnie przypisano organowi nierozpatrzenie wniosku o zamianę lokalu.

Wskazując na powyższe podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucając, że zaskarżona uchwała w żadnym ze swoich zapisów nie odnosi się do zamiany lokali, jednocześnie w sentencji zaskarżonego wyroku orzekł co do uchwały "w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego". Stwierdzenie to stoi więc w sprzeczności z treścią sentencji wyroku. Nadto organ podniósł, iż Sąd ten wskazał, że wniosek M. Ł. dotyczył trybu opisanego w rozdziale 4 "Zamiana lokali" Uchwały z 9 lipca 2009 r., podczas gdy przepisy tego rozdziału nie stanowią w żaden sposób o trybie rozpatrywania wniosków o zamianę lokali, lecz jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny umożliwiają najemcy wystąpienie z inicjatywą zamiany. Zarzucenie niezastosowania przepisów tego rozdziału Uchwały pozbawione jest podstaw, gdyż organ wniosek skarżącego przyjął i rozpatrzył. Uczynił to we właściwym trybie uregulowanym w rozdziale 7 Uchwały. Przepis § 24 stanowi, że wnioski (w tym wnioski o zamianę) zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem. Jako, że wskutek wyrażenia zgody na zamianę lokalu nie następuje zamiana w rozumieniu cywilistycznym (nie jest to umowa uregulowana w k.c.), lecz dochodzi do rozwiązania dotychczasowej umowy najmu i zawarcia nowej umowy najmu, należy dojść do wniosku, iż pod względem prawnym rozpoznając wniosek o zamianę, zarząd dzielnicy rozstrzyga o zakwalifikowaniu do najmu lokalu. Zatem pozbawiona jest podstaw ocena Sądu, że organ nie rozpatrzył w wniosku M. Ł., ale rozstrzygnął o całkowicie innej sprawie nie objętej wnioskiem. W opinii autorki skargi kasacyjnej § 22 ust. 2 Uchwały z 9 lipca 2009 r. mógł stanowić samoistną podstawę odmowy dokonania zamiany lokalu. Końcowo organ wskazał, że ocena dokonana przez Sąd I instancji w swojej istocie nie odpowiada wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w motywach wyroku uchylającego poprzednie orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym podstawa niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może objąć również przepis, który winien być, a nie był zastosowany przez sąd orzekający. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Uchybień przepisom art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. trudno się dopatrzyć. Pierwsze z wymienionych przepisów to w zasadzie przepisy ustrojowe, których naruszenie mogłoby mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznał prawidłowo wniesionej skargi od podlegającego jego kognicji aktu, albo skontrolował działalność innych podmiotów niż poddane jego kognicji, uczynił to stosując pozaustawowe środki, dokonał kontroli działalności administracji publicznej uwzględniając inne kryteria niż kryterium legalności (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i zastosował właściwy środek. To, czy uczynił to poprawnie może być przedmiotem innego zarzutu. Ocenił uchwałę należącą do kategorii aktów sprecyzowanych w przepisie art. 3 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zatem nie wykroczył poza granice swej właściwości. Umotywowanie tego zarzutu rzekomą wadliwością dokonanej oceny poprzez przypisanie organowi nierozpatrzenia wniosku skarżącego i niewłaściwe zastosowanie przepisów uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nie uzasadnia trafności tej podstawy. Podobnie jak zarzut uchybienia przepisowi art. 151 P.p.s.a, który jest przepisem pozwalającym na oddalenie skargi wówczas, gdy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przeto wskazanie tego przepisu jako naruszonego winno zostać uzupełnione innymi przepisami, które uzasadniałyby pogląd o konieczności jego zastosowania. Nie może stanowić on samodzielnego zarzutu w ramach tej podstawy kasacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, publ. jw.). Wreszcie zarzut uchybienia przepisowi art. 190 P.p.s.a. okazał się niezasadny, bo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2013 r. polecił ocenić sposób rozpatrzenia wniosku i wydania zaskarżonej uchwały pod względem trybu postępowania uregulowanego w przepisach uchwały z dnia 9 lipca 2009r., wskazując jednocześnie, że nie ma tu zastosowania regulacja k.p.a., a należało rozważyć żądanie wniosku w świetle przepisów rozdziału 7 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., ustalić stan faktyczny, a ewentualne naruszenie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a tej uchwały szczegółowo umotywować. Te zalecenia Sąd meriti wykonał, co wynika z brzmienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy czym Sąd II instancji nie dokonał wiążącej wykładni prawa materialnego, a jedynie wskazał na konieczność rozważenia właściwych przepisów po ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niepodobna zatem zarzucić mu omawianego uchybienia.

Jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego, to podzielić wypada stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sprawa nie została rozpatrzona we właściwym trybie. Nie jest przy tym ważne oznaczenie przedmiotu sprawy przez Sąd, bo jest to konsekwencja nazewnictwa użytego w treści zaskarżonej uchwały. Natomiast ważne są podstawa prawna uchwały i jej treść. Skoro zatem skarżący domagał się zamiany lokalu, a uchwała odmawia zakwalifikowania wniosku o najem lokalu, powołując się na treść § 24 i § 26 regulujących sposób rozpatrywania i opiniowania wniosków o najem lokalu oraz § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. dotyczącego obowiązku poddania podczas oceny wniosku wnikliwej analizie dotychczasowego sposobu korzystania wnioskodawcy z lokalu, to stanowiska tego nie sposób podważyć. Nawet uwzględniając "technikę" realizacji tego żądania poprzez rozwiązanie umowy dotyczącej poprzedniego lokalu i zawarcie umowy najmu nowego. Kwalifikacja wniosku winna wszak obejmować żądanie zamiany w jej całokształcie i to na podstawie właściwych norm. Takimi zaś w sprawie są przepisy rozdziałów 4 i 7 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. W szczególności przepisy § 8 ust. 1 lit. a w zakresie podstawy prośby o zamianę lokalu i § 10 regulujący przesłanki wyrażenia zgody na zmianę, przy czym te okoliczności podlegają rozważeniu w świetle zasad sprecyzowanych w przepisach § 22. Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis § 22 ust. 5 pozwalający na nieuwzględnienie wniosku w razie odmowy złożenia oświadczeń i dokumentów, jak też w wypadku potwierdzenia nieprawdy i uzyskania informacji istotnych z punktu widzenia regulacji przepisu § 22 ust. 2 uchwały, wszedł w życie po złożeniu wniosku przez skarżącego, poza tym organ nie wykazał dostatecznie, aby stan faktyczny sprawy wypełnił jego dyspozycję. W konsekwencji czego nie do obrony jest zarzut uchybienia przez Sąd I instancji przepisom §§ 8, 9, 10 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Przesłanek do odmowy zamiany w nich uregulowanych nie wykazano, a wbrew autorce skargi kasacyjnej stanowią one o trybie rozpatrywania wniosków o zamianę lokali. Zarzut niewłaściwej wykładni przepisów rozdziału 7 tej uchwały został sformułowany w taki sposób, który uchyla go spod oceny, gdyż nie sprecyzowano naruszonych przepisów. Rozdział jest jednostką aktu normatywnego, który sam w sobie nie może być naruszony. Wymaga zatem określenia konkretnych norm w nim zawartych. Podobnie jak przepis § 22, który składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a których w treści skargi kasacyjnej nie sprecyzowano. Jak to już wyżej jednak wywiedziono, zarzuty te są nietrafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

7