Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 671/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz.427, zwana dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w związku z § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem ONW) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał wnioskodawcy: "[...]" - spółce cywilnej reprezentowanej przez

P. M., pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich

i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - zwana dalej także jako płatność ONW - na 2008 rok w wysokości [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył działający w imieniu spółki cywilnej

P. M., zarzucając błędne określenie daty biegu pięcioletniego zobowiązania

i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty, od której biegnie zobowiązanie. W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania skarżący podniósł także brak właściwego oznaczenia stron postępowania. Stronami postępowania nie jest bowiem spółka cywilna, lecz jej wspólnicy. Ponadto zarzucił, iż decyzja nie została prawidłowo doręczona i nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż [...] maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął podpisany przez P. M., wniosek producenta "[...]" spółka cywilna o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Organ odwoławczy podniósł, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można przyznać płatności,

o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego

w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawców wskazano spółkę cywilną.

W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżący P. M. zarzucił naruszenie art. 105, 28 i 29 Kpa w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi

i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.

W skardze powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną,

a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł,

że skoro zgodnie z art. 10 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r. Nr 270, str. 1, ze zm.). Wskazał, że przepisy ustawy o ewidencji producentów rolnych nie stanowią prawa materialnego w sferze przyznawania płatności rolniczych. Reasumując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie wiec umorzono postępowanie naruszając przepisy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 105 §1 Kpa.

Pismem z [...] listopada 2010 r. skarżący zmodyfikował zarzuty

i uzasadnienie skargi. Zauważył, że Agencja przesyła beneficjentom uczestniczącym w systemie płatności tzw. wniosek "spersonalizowany", co następuje przed wszczęciem postępowania w sprawie przyznania płatności za dany rok, determinuje jednak treść i formę wniosku, którego złożenie wszczyna samo postępowanie. Taki wniosek został spersonalizowany, to jest wypełniony przez Agencję w zakresie danych identyfikacyjnych rolnika. Agencja wpisała jako dane rolnika dane spółki cywilnej. Zdaniem skarżącego stanowiło to ze strony Agencji ofertę sposobu wypełnienia zaciągniętych zobowiązań, które beneficjent płatności przyjmuje składając wniosek za kolejny rok. W sytuacji, gdy nie zmienia się stan prawny,

a zmienia się jedynie ocena tego stanu przez organ administracji, to organy naruszyły zasady państwa prawa, w tym zasadę zaufania do organów wyrażoną

w art. 8 Kpa.

Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu. Powołuje się na przyznawawanie spółce cywilnej podmiotowości w niektórych dziedzinach prawa (podatek VAT, podatek akcyzowy, prawo pracy).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że niewątpliwie błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla podmiotu jakim jest spółka cywilna, bowiem spółka nie może być beneficjentem działań realizowanych przez ARiMR, a to w konsekwencji wpływa na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przywoływany zarówno przez organ jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej

w przywołanej sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów

na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Również

w decyzji pierwszoinstancyjnej traktowano spółkę cywilna jako podmiot postępowania i samej decyzji. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd,

że mimo to powinni mieć w myśl zasady ignoratio iuris nocet. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktującej niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw

i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejsza praktyka Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 Kpc. Zasada ta tak jak

i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela

i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne,

i zdaniem Sądu stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427), które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikająca z art. 9 Kpa, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby

do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom

na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy, a więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszointancyjnej na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270

ze zmianami – dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji).

Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L

z 21 października 2003 r. Nr 270, str. 1, ze zm.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

Organ drugiej instancji uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuścił się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 Kpa, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 Kpa. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 Kpa jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 Kpa i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść

do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 Kpa i powinien na podstawie art., 64 § 2 Kpa wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. art. 64 § 2

w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 Kpa było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 Kpa i umorzenie postępowania przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływała by na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 Kpa do właściwego wskazania strony,

a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Również to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. Decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 135 p.p.s.a., gdyż naruszała ona prawo jako skierowana do spółki cywilnej, która to spółka - jak wyżej wskazano- nie może być jako taka beneficjentem dopłat, co nie wyklucza z tej roli jej wspólników jako grupy producentów rolnych współpracujących na podstawie umowy spółki cywilnej.

Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, drugorzędne znaczenie ma naruszenie przez organ przepisów art. 28 KPA. Wspólnicy spółki cywilnej byli osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wobec braku podmiotowości spółki cywilnej, postępowanie które dotyczy (w sferze pewnej zewnętrznej nomenklatury) spółki cywilnej, w istocie dotyczy praw i obowiązków jej wspólników. Organy to niekiedy faktycznie dostrzegały, kierując niektóre pisma

w sprawie nie do spółki, lecz do jej wspólników, jednak wspólników tych w sposób formalny i konsekwentny nie traktowały jako uczestników postępowania. Również

i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafne sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organ drugiej instancji niesłusznie nie uznał podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w pkt 7. 1 uzasadnienia co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 Kpa nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług,

o podatku akcyzowym, Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taka zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolnicza, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy tez traktowanych jako grupa osób.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono

na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zwrot ten składają się koszty zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przed sądem przez adwokata oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.