Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 400/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant apl. radc. Dorota Klich po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r., powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 14 oraz art. 19 ust. 2 tej ustawy, ponieważ [...] 2004 r. sesję Rady Miasta R. otworzył i prowadził T. W., a to w sytuacji, kiedy zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. W.. Zatem obrady prowadziła osoba nie będąca radnym przez co, odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu, nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu gospodarczego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Następnie organ nadzoru podkreślił, że sesja Rady Miasta R. została zwołana przez wiceprzewodniczącego Z. C. tj. osobę do tego nieuprawnioną bowiem zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skoro przewodniczący rady był obecny, tym samym Z. C. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Miasta R. w dniu [...] 2004 r. Powołując się na art. 14 i art. 17 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] przypomniał, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, który w tym wypadku wynosił 23 radnych. Zwykłą większość stanowiło zatem 12 radnych. Za przyjęciem uchwały głosowało 13 osób, przy czym tylko 11 posiadało status radnego. Na końcu organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że uchwałę podpisał T. W., który nie jest radnym. Tym samym doszło do naruszenia § 59 statutu Miasta R., który stanowi, że uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie przypomniał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego, nie mają tutaj zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że złożenie skargi na zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. W. powoduje, że nie jest ono prawomocne i wykonalne. W konsekwencji należy uznać, że sesja z [...] 2004 r. była prawidłowo zwołana i prowadzona. Ze wskazanych powodów nie doszło również do naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wszystkie oddane głosy były ważne.

Odnosząc się do zarzutu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną pełnomocnik stwierdził, że skoro do przewodniczącego należy organizowanie pracy rady, tym samym jest uprawniony do wyznaczania swojemu zastępcy zakresu spraw do bezpośredniego prowadzenia lub nadzorowania, które zwykle wykonywane są pod nieobecność przewodniczącego. Zwołanie sesji rady przez wiceprzewodniczącego rady było zgodne z art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutem gminy.

Na końcu, pełnomocnik powołując się na art. 92 ust. 2 wskazanej ustawy przypomniał, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednakże tego przepisu nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Na końcu, Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Wyraził przy tym pogląd, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zwołania sesji w dniu [...] 2004 r. przez radnego Z.C. wskazał na § 26 pkt. 3 statutu Miasta R., który stanowi, że sesje zwołuje przewodniczący lub, z jego upoważnienia - jeden z wiceprzewodniczących. Pomimo tego, że z tego zapisu nie wynika wprost, iż upoważnienie winno zostać udzielone w formie pisemnej, to na przewodniczącym ciąży obowiązek wykazania, że Z. C. został upoważniony do zwołania tej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. ma ustalenie, czy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, czy też wtedy, kiedy stało się prawomocne. Inaczej mówiąc, decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne.

Jak to już podniesiono, zarządzenie zastępcze z art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (takie stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04, a także w postanowieniach: z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331-1332/00 – publ. OSP 2000, Nr 9, z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1501/93 – publ. ONSA 1994 r., Nr 4, poz. 134).

Należy przypomnieć, że nadzór nad działalnością gminną został uregulowany w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z organów nadzoru jest wojewoda, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. W art. 98 lit. a ust. 2 tej ustawy ustawodawca wyposażył wojewodę w możliwość wydania zarządzenia zastępczego w razie, kiedy właściwy organ gminy nie podjął uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodów wskazanych w art. 98 lit. a ust. 1.

W razie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, postępowanie sądowoadministracyjne stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od tych, uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego - określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu podlega ochronie sądowej przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia aktu nadzoru bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.

W razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organ nadzoru może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który może ją oddalić lub uwzględnić przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jak również może skargę rozpoznać merytorycznie.

Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, kwestia prawomocności ściśle związana jest ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie staje się zatem prawomocne w sytuacji, kiedy sąd w trybie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił je.

Natomiast w sytuacji, kiedy wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z datą uprawomocnienia się wyroku, również z tą datą staje się ono wykonalne.

Wojewoda [...] stwierdził, że do wydania uchwały doszło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ sesję Rady Miasta R., która odbyła się [...] 2004 r. zwołał [...] 2004 r. jej wiceprzewodniczący, a to w sytuacji, kiedy nie zaistniała nieobecność przewodniczącego. Tego stanowiska organ nadzoru jednak w żaden sposób nie uzasadnił. W szczególności uznając tę okoliczność za udowodnioną nie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń faktycznych dotyczących daty i okoliczności zwołania [...] 2004 r. sesji rady, która odbyła się [...] 2004 r. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta regulacja prawna oznacza, że organ nadzoru ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, co do każdego ze stawianych zarzutów naruszenia prawa. Tym czasem omawiany zarzut nie zawiera również uzasadnienia prawnego, ponieważ ogranicza się jedynie do wskazania naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pomijając regulacje zawarte w statucie Rady Miasta R.. Nie mogło zatem odnieść zamierzonego przez Wojewodę [...] skutku szersze zaprezentowanie argumentacji w tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę.

Należy podkreślić, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako deklaratoryjny akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne tak sporządzone, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Takie uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Przede wszystkim z uzasadnienia winno wynikać, dlaczego uznano, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznano, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym

Rozstrzygnięcie nadzorcze, to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.

Mając na uwadze zaprezentowane już stanowisko Sądu dotyczące prawomocności i wykonalności zarządzenia zastępczego, należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 59 statutu Miasta R., ponieważ za przyjęciem uchwały głosowało 13 radnych, a podpisał ją przewodniczący.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę [...].

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić akt nadzoru.

O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 i 4, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym a klientem. Sąd może przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust. 1, jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego; nie mogą być one wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne.

W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie stawka minimalna w kwocie [...] zł określona w § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c wskazanego rozporządzenia, ponieważ brak jest przesłanek do przyznania opłaty wyższej według reguły określonej w § 2 ust. 2.

Podwyższenie opłaty zastosowano już w pierwszej rozpoznawanej sprawie ze skargi strony skarżącej na rozstrzygnięcie nadzorcze, a sprawa niniejsza jest jedną z kolejnych, podobnych.