Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3132/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1674/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/13, oddalił skargę J. M. na decyzję na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespól dworski w N., gm. C., składający się z: (pkt 1) dworu drewnianego z ok. poł. XIX w. i pocz. XX w., (pkt 2) parku krajobrazowego z poł. XIX w. i pocz. XX w.; (pkt 3) warstwy kulturowej pozostałej po funkcjonowaniu ośrodka dworskiego od min. XV wieku. Całość zespołu zajmuje działki nr [...],[...],[...] w N., gm. C., wskazane w załączniku graficznym, będącym integralną częścią tej decyzji. W uzasadnieniu ww. orzeczenia zapisano m.in., że "powstały w dwóch fazach obecny budynek dworu jest dziełem budownictwa mającym znaczenie tak dla historii budownictwa, jak i - ogólnie - kultury".

Z wnioskiem o skreślenie z rejestru zbytków ww. budynku dworu, pismem z dnia [...].03.2012 r. zwrócił się J. M. - obecny właściciel obiektu (na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego, repertorium A Nr [...] z dnia [...].03.2012 r.). We wniosku wskazano, że w wyniku braku działań poprzednich właścicieli, budynek uległ zniszczeniu, "wszystkie główne elementy konstrukcyjne budynku są w złym stanie technicznym i nie nadają się do dalszego wykorzystania". Na dowód powyższych stwierdzeń do wniosku dołączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie Nr [...] z dnia [...].04.2006 r., znak: [...], nakazującą opróżnienie z użytkowania rzeczonego budynku, a także umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, i zabezpieczenie obiektu poprzez jego wygrodzenie. Przedstawiono także "Ekspertyzę techniczną w sprawie określenia stanu technicznego drewnianego dworu w N.", opracowaną na zlecenie Gminy Ciechanów przez mgr inż. S. Ż., rzeczoznawcę budowlanego, w czerwcu 2003 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie z prośbą o opracowanie opinii specjalistycznej dotyczącej aktualnego stanu faktycznego i obecnych wartości zabytkowych przedmiotowej nieruchomości, na podstawie oględzin, przeprowadzonych z udziałem strony postępowania.

W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] lipca 2012 r. organ otrzymał opinię działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa, opracowaną przez mgr T. Ś., w której negatywnie zaopiniowano wniosek o skreślenie przedmiotowej nieruchomości z rejestru zabytków. Wskazano tam, że bryła i forma architektoniczna budynku od momentu objęcia go prawną ochroną konserwatorską nie uległa zmianom i jest czytelna. Jedynie dach nad werandą został całkowicie zniszczony. Stan techniczny ścian obwodowych w niektórych pomieszczeniach jest zły, ale nie wykazuje zagrożenia katastrofą budowlaną. W dobrym stanie technicznym znajduje się posadowienie fundamentów budynku, lecz praktycznie nie zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa. Więźba dachowa jest miejscami mocno zawilgocona i porażona drewno jadami, jednakże znaczna część jej elementów konstrukcyjnych jest w stanie zadawalającym. Układ wnętrz nie uległ zmianie. We wnioskach stwierdzono, że wprawdzie budynek znajduje się obecnie w złym stanie technicznym, niemniej pomimo postępujących zniszczeń substancji materialnej nie utracił swych wartości zabytkowych. Zarówno dach, jak i więźba dachowa oraz stropy czy też brakujące partie szalowania są elementami, które stosunkowo łatwo wyremontować i odtworzyć. Całkowicie zachowana bryła budynku ze ścianami obwodowymi i stropami daje możliwość przeprowadzenie remontu zabytku, nawet jeśli remont ten wiązać się będzie z częściowym odtworzeniem i uzupełnieniem substancji zabytkowej. Nadto w opinii podkreślono, że skreślenie z rejestru zabytków, a w konsekwencji rozbiórka dworu, doprowadziłoby do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Budynek dworu spełnia bowiem niezwykle ważną rolę w układzie całego założenia dworsko-parkowego, stanowiąc główny jego element, któremu podporządkowana została kompozycja przestrzenna zespołu otaczającego krajobrazu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].11.2012 r, sygn. [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w N., gm. C., stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia [...].12.1996 r., pod numerem [...].

Organ stwierdził, że walory zabytkowe omawianego budynku zostały zachowane do chwili obecnej, a wartości zabytkowe będące podstawą jego wpisu do rejestru zabytków nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych.

Odnosząc się zaś do dołączonej do wniosku ekspertyzy technicznej, w której stwierdzonego zużycie techniczne budynku i uznano, że pod względem ekonomicznym odbudowa z modernizacją dworu jest nieopłacalna, organ wyjaśnił, że kwestie opłacalności ekonomicznej remontu budynku, jakkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia właściciela zabytku, w niniejszym postępowaniu nie mogą stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia omawianego budynku z rejestru zabytków. W świetle cytowanego wyżej przepisu, ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. Prowadzi to do stwierdzenia, że zły stan techniczny obiektu czy też konieczność podjęcia robót budowlanych lub prac konserwatorskich nie oznacza, że utracił on status zabytku. Na etapie prowadzonego postępowania analizie podlega zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości, które były podstawą wpisu do rejestru zabytków, a nie sam stan techniczny budynku. Dalej stwierdzono, że w obecnym stanie zachowania obiektu, możliwy jest jego remont, a zakres prac, który wiąże się z częściową wymianą elementów nie spowoduje utraty przez obiekt wartości, które legły u podstaw jego wpisania do rejestru zabytków.

Organ przyjął, że odniesieniu do budynku dworu w N. nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek dopuszczalności skreślenia zabytku z tego rejestru. Obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu decydującym o utracie wartości historycznej i naukowej, które stanowiły podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru, jak również wartości te nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie z wolą ustawodawcy, zły stan zachowania budynku nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, podobnie jak nie był przesądzający w trakcie wpisywania ww. budynku do rejestru zabytków.

W związku z wnioskiem J. M. z dnia [...] listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1, 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późniejszymi zmianami) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 13.11.2012 r. Organ podzielił słuszność argumentacji leżącej u podstaw wydanej poprzednio decyzji.

J. M. (dalej skarżący) wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne uznanie, iż dwór nie utracił wartości historycznej i artystycznej. Zdaniem skarżącego organ doszedł do nieuprawnionych wniosków w związku z wadliwą oceną stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Oparł decyzję na ustaleniach zawartych w nieobiektywnej opinii działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co skutkować miało brakiem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji. Zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się brakiem oceny ekspertyzy technicznej oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonych przez stronę. Organ odmawiając dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego eksperta lub instytutu naukowego w dziedzinie oceny stanów technicznych budynków na okoliczność, czy stopień zniszczenia budynku dworu w N. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych, nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów przy jednoczesnym uznaniu, że znajdująca się w aktach sprawy i dopuszczona jako dowód — korzystna dla organu — opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest wystarczająca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, dopuścił się naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego naruszono także art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem niedostatecznie wyjaśniono przyczyny, dla których organ odmówił wiarygodności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie oraz ekspertyzie technicznej w sprawie określenia stanu technicznego drewnianego dworu w N..

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie Sąd I instancji przywołał treść art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"), które stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji a stanowisko organu w tym zakresie nie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji przytoczył ustalenia opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa i podkreślił, że organ dokładnie opisał stanu zabytku. Wobec tego za nietrafny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem organ wyjaśnił podstawy odmowy.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących złego stanu technicznego budynków wchodzących w skład zespołu objętego ochroną, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). Wskazana w art. 13 ust. 1 ustawy przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może więc równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu powinny więc ocenić czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Sąd stwierdził, że analiza całego materiału dowodowego daje podstawy do uznania zasadności odmowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w N., gm. C., stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia [...].12.1996 r" pod numerem [...].

Sąd podzielił pogląd Ministra, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., dokonano analizy wszystkich dowodów w sprawie. Stosownie do wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie, tak jak i wszystkie inne dowody, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem Sądu, organ wykazał, że w stosunku do ww. obiektu, nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zbędne było dodatkowe przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego eksperta, o które wnosi strona. Jak wynika z przepisu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii co też uczynił.

Zdaniem Sądu I instancji argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w N., zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2012 r., sygn. [...]. Organ wykazał, że w stosunku do objętego wnioskiem obiektu nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo stwierdzonych zniszczeń stan zachowania oryginalnej, historycznej substancji zabytkowej budynku jest duży, co wpływa na ocenę jego wartości zabytkowej.

W kontekście obecnego stanu technicznego budynku dworu w N., Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostaje ekonomiczność przeprowadzenia remontu dworu. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej budynku.

Sąd podkreślił, że obecny stan obiektu jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się z ciążącego obowiązku właściwej opieki nad zabytkiem poprzedniego właściciela ale był on znany stronie skarżącej w dacie zakupu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż dwór nie utracił wartości historycznej i artystycznej; pomimo złożonych przez skarżącego dowodów wskazujących na daleko idące zniszczenia budynku dworu i konieczność jego całkowitego odtworzenia - Sąd I instancji uznał, że stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków dworu w N. jest prawidłowe.

Skarżący nie kwestionuje, że zabytkiem może być każda budowla niezależnie od stanu zachowania, a więc nawet znajdująca się złym stanie technicznym i nienadająca się do użytkowania, jeżeli budowla ta pomimo tego stanu w dalszym ciągu przedstawia istotną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W przedmiotowej jednak sprawie budowla w stanie w jakim znajduje się obecnie nie przedstawia żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, natomiast remont oznaczał będzie de facto zbudowanie budynku od nowa bez możliwości wykorzystania przy tej odbudowie obecnych elementów budynku, co doprowadzi do tego, że taki budynek utraci wartość zabytkową.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1. naruszenie art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na:

- niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinna zostać uchylona, z uwagi na to, że została wydana oparciu o ustalenia zawarte w nieobiektywnej opinii działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co w konsekwencji skutkuje brakiem ustalenia w sposób obiektywny jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji - co w oczywisty sposób prowadziłoby do utraty przez dworek wartości zabytkowej;

- błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ zasadnie odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego uznając, że znajdująca się w aktach sprawy i dopuszczona jako dowód - korzystna dla organu — opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest wystarczająca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, podczas gdy w aktach sprawy znajdowały się również ekspertyza techniczna oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które stały w sprzeczności z opinią Instytutu;

Skarżący wskazuje także na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało polegać na odniesieniu się do zarzutów skargi w sposób jedynie ogólnikowy, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Jego zdaniem Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa, co przejawiało się w niedostatecznym wskazaniu przyczyn, dlaczego organ odmówił wiarygodności dowodom wskazanym przez skarżącego; zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia "Argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w N., zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji (...)" - nie sposób bowiem uznać, za wystarczające i w pełni odnoszące się do zarzutu skargi,

- w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 80 kpa Sąd poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "dokonano analizy wszystkich dowodów w sprawie"; tego rodzaju stwierdzenie jest niedopuszczalne z uwagi na to, że Sąd w ramach przyznanych mu kompetencji powinien sam dokonać oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i swoją własną ocenę odpowiednio uzasadnić, a nie tylko odwołać się do oceny dokonanej przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję;

- w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa Sąd stwierdził jedynie, że "(...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji a Stanowisko organu w tym zakresie nie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a." - w tym przypadku Sąd również nie umotywował, dlaczego stanowisko organu uznał za prawidłowe.

Zdaniem skarżącego powyższe wady uzasadnienia powodują, że nie można w pełni ocenić i zweryfikować motywów, jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, ponieważ Sąd w zasadzie co do każdego z kwestionowanych przez skarżącego elementów odwołał się jedynie do oceny dokonanej przez organ, nie próbując natomiast sformułować w sposób dostateczny własnej oceny prawnej co do elementów będących przedmiotem sporu.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisał stan zniszczeń budynku, który jego zdaniem właśnie z uwagi na ten stan powinien zostać wykreślony z rejestru zabytków. Uważa, że obiekt z powodu stwierdzonych zniszczeń utracił swą wartość historyczną, artystyczną i naukową. Sąd uznając odmiennie naruszył art. 13 ustawy o ochronie zabytków.

Wobec stwierdzonych zniszczeń skarżący powinien dokonać całkowitego remontu budynku dworu, połączonego z odtworzeniem substancji zabytkowej, co nie mieści się w pojęciu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości - na które to obowiązki właściciela zabytku powołuje się w uzasadnieniu Sąd.

Skarżący nie kwestionuje, że zabytki nieruchome, będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Wskazuje jednak, że przepis ten ma zastosowanie do budynków o wartości zabytkowej. Budynek, który jest własnością skarżącego, a w zasadzie pozostałości po nim, jest co prawda w dalszym ciągu wpisany do rejestru zabytków, ale wykonanie prac odtworzeniowych sprawi, że budynek ten będzie całkowicie nowym obiektem. Remont, który musi zostać przeprowadzony, będzie polegał na zastosowaniu wyłącznie nowych materiałów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wskazał, że organ wydając decyzję naruszył zasadę wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zatem brak było podstaw do oddalenia skargi. Organ nie uwzględnił bowiem jego wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego eksperta na okoliczność, czy stopień zniszczenia budynku dworu w N. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych, nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów. Skarżący nie kwestionuje, że organ wnioskiem takim nie jest związany, ale z uwagi na zaistniałe w sprawie rozbieżności w materiale dowodowym oraz fakt, że opinię, na której oparł się organ, wydała jednostka od niego zależna (Instytut jest jednostką podlegającą Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego), wniosek skarżącego powinien zostać uwzględniony - w celu obiektywnego ustalenia, czy remont budynku nie spowoduje utraty przez niego wartości zabytkowej.

Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem niewystarczająco odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. Sąd poprzestał jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach w związku z czym skarżący nie wie jakimi motywami kierował się Sąd przy oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. dalej ustawa o ochronie zabytków) zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespól dworski w N., gm. C., składający się z: (pkt 1) dworu drewnianego z ok. poł. XIX w. i pocz. XX w., (pkt 2) parku krajobrazowego z poł. XIX w. i pocz. XX w.; (pkt 3) warstwy kulturowej pozostałej po funkcjonowaniu ośrodka dworskiego od min. XV wieku. Całość zespołu zajmuje działki nr [...],[...],[...] w N., gm. C., wskazane w załączniku graficznym, będącym integralną częścią tej decyzji. W uzasadnieniu ww. orzeczenia zapisano m.in., że "powstały w dwóch fazach obecny budynek dworu jest dziełem budownictwa mającym znaczenie tak dla historii budownictwa, jak i - ogólnie – kultury".

Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Tym samym właściciel zabytku ma poczynić wszelkie określone prawem starania by ochronić wartość jaką zabytek prezentuje dla ogólnie rozumianej kultury poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych. Zatem od właściciela wymaga się by dokonywał takich inwestycji, które zapewnią utrzymanie substancji zabytku tj. wartości, dla których ochrony został wpisany do rejestru zabytków.

Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności:

a) krajobrazami kulturowymi,

b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,

c) dziełami architektury i budownictwa,

d) dziełami budownictwa obronnego,

e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi,

f) cmentarzami,

g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni,

h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Ponadto ochroną obejmuje się zabytki ruchome oraz zabytki archeologiczne (ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy).

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że o pozbawieniu zabytku nieruchomego formy ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków decyduje stwierdzenie przez właściwy organ utraty przez zabytek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy czy estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podstawą do wykreślenia z rejestru jest także zmiana poglądów nauki co do prezentowanych przez zabytek wartości tj. uznanie w obliczu przeprowadzonych prac naukowych, że w istocie dany zabytek nie przedstawia już przypisywanej mu uprzednio wartości.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prowadzone postępowanie miało wykazać, czy dwór w N. w wyniku postępującej jego degradacji utracił walory historyczne, artystyczne i naukowe będące podstawą wpisu do rejestru. Na tę okoliczność organ wystąpił do jednostki wyspecjalizowanej w zakresie ochrony zabytków - Działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa o ocenę stanu tego zabytku pod kątem istnienia podstaw do wykreślenia z rejestru.

Z opinii tej wynikało, że o ile zabytkowy dwór jest w stanie technicznym kwalifikującym go na podstawie przepisów prawa budowlanego do rozbiórki ponieważ stanowi zagrożenie katastrofą budowlaną, to przy wykonaniu odpowiedniego zakresu prac możliwe jest jego całkowite przywrócenie do użytku przy zachowaniu elementów stanowiących o jego wartości zabytkowej. Stwierdzono wprost, że: "Bryła i forma architektoniczna budynku od momentu objęcia go prawną ochroną konserwatorską nie uległa zmianom i jest czytelna. Jedynie dach nad werandą został całkowicie zniszczony. Stan techniczny ścian obwodowych w niektórych pomieszczeniach jest zły, ale nie wykazuje zagrożenia katastrofą budowlaną. W dobrym stanie technicznym znajduje się posadowienie fundamentów budynku, lecz praktycznie nie zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa. Więźba dachowa jest miejscami mocno zawilgocona i porażona drewno jadami, jednakże znaczna część jej elementów konstrukcyjnych jest w stanie zadawalającym. Układ wnętrz nie uległ zmianie.(...) Wprawdzie budynek znajduje się obecnie w złym stanie technicznym, niemniej pomimo postępujących zniszczeń substancji materialnej nie utracił swych wartości zabytkowych".

Podkreślić należy, że w opinii tej odniesiono się do zakresu koniecznych do przeprowadzenia prac budowlanych i uznano, że nie jest on tak szeroki aby w wyniku tych prac powstał nowy budynek nieprzedstawiający dotychczasowej wartości historycznej, artystycznej i naukowej, jak widzi to skarżący kasacyjnie. Skarżący dowodzi przeciwnie podpierając się w tym zakresie ekspertyzą techniczną z 2003 r. oraz decyzją PINB w Ciechanowie. Należy zauważyć, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa i opinia ekspertów budowlanych służy odmiennym celom. Dokonując oceny stanu zachowania zabytku ze względu na warunki techniczne jakie powinien spełniać obiekt budowlany ze względu na jego bezpieczeństwo nie bierze się pod uwagę walorów historycznych, artystycznych i naukowych, które może mimo zniszczeń nadal prezentować taki obiekt.

W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzono, że zarówno dach, jak i więźba dachowa oraz stropy czy też brakujące partie szalowania są elementami, które stosunkowo łatwo wyremontować i odtworzyć. Całkowicie zachowana bryła budynku ze ścianami obwodowymi i stropami daje możliwość przeprowadzenia remontu zabytku, nawet jeśli remont ten wiązać się będzie z częściowym odtworzeniem i uzupełnieniem substancji zabytkowej. Nadto w opinii podkreślono, że skreślenie z rejestru zabytków, a w konsekwencji rozbiórka dworu, doprowadziłoby do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Budynek dworu spełnia bowiem niezwykle ważną rolę w układzie całego założenia dworsko-parkowego, stanowiąc główny jego element, któremu podporządkowana została kompozycja przestrzenna zespołu otaczającego krajobrazu.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostaje zasadność ekonomiczna przeprowadzenia remontu dworu. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej budynku.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie sposób zarzucić Sądowi I instancji wadliwej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Z materiału dowodowego, ukierunkowanego na ocenę wartości zabytkowych dworu w N., jednoznacznie wynikało, że mimo szerokiego zakresu prac remontowo-budowlanych substancja obiektu decydująca o jego wartościach historycznych, artystycznych i naukowych nie zostanie utracona zatem odpada podstawa do skreślenia z rejestru.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. zmierzający do wykazania, że Sąd ten nie dostrzegł, znaczenia dla sprawy opinii biegłych z zakresu prawa budowlanego potwierdzających stan zniszczenia dworu, a dał prymat opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Jak już była mowa wcześniej wykazanie stanu zniszczeń obiuektu, które dyskwalifikują go jako bezpieczny obiekt budowlany nie dowodzą utraty wartości tego obiektu z uwagi na wartości podlegające ochronie ustawą o ochronie zabytków. Stan zachowania zabytku ma znaczenie dla wydania decyzji o skreśleniu z rejestru tylko w takim zakresie jeśli potwierdzi on, że w związku ze zniszczeniami wartości, stanowiące podstawę wpisu, przestały istnieć. W niniejszej sprawie z ekspertyzy technicznej ani z decyzji PINB taki wniosek nie wynika zatem organ musiał oprzeć się na opinii, która była w tym zakresie przydatna i wiarygodna.

Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zbyt ogólne odniesienie się do zarzutów skargi naruszenia przez organy art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. tj. przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Owszem Sąd I instancji nie wskazał szczegółowo, jakie aspekty postępowania dowodowego organu skłoniły go do przyjęcia, że zostało ono ocenione jako przeprowadzone prawidłowo. Niemniej jednak wskazał, że podstawy odmowy skreślenia z rejestru zabytków zostały wymienione w decyzji organu. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu i przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do tego by organ odmówił skreślenia z rejestru zabytków. Sąd przyjął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania decyzji nie musiał więc kolejny raz w uzasadnieniu wyroku analizować dlaczego organ wyżej ocenił wartość dowodową opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wyraził swoje stanowisko co do postępowania wyjaśniającego organów i zgromadzonego na jego podstawie materiału dowodowego. Nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień co było wystarczającą podstawą do oddalenia skargi. Niedopuszczenie przez organy dowodu z opinii eksperta na okoliczność czy stopień zniszczenia budynku dworu w N. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów nie miało wpływu na wynik sprawy i prawidłowo zostało to przez Sąd ocenione. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji kiedy organ dysponował na tę okoliczność stosową opinią, której wiarygodności nie podważono, nie doprowadziłoby do "lepszego" wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, które zostały już wyjaśnione. Mnożenie dowodów zmierzających do wykazania istotnej dla sprawy kwestii uznać należy za niecelowe jeśli organ zasadnie uznał, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o dowód juz przeprowadzony i jest on wiarygodny.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.