Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z .o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 883/12 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. i decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. ustalającą, na wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...] położonych w W. przy ulicy [...].

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że powodem uchylenia decyzji organów obu instancji były naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie", skutkujące uchybieniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa.

Dostrzeżone przez Sąd wadliwości odnosiły się do mapy stanowiącej część graficzną analizy i część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczonych na niej granic obszaru analizowanego i przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W szczególności Sąd I instancji, odwołując się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej wskazał, że organ wyznaczył obszar analizowany na mapie, z której nie wynika, aby była ona stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kopią mapy zasadniczej lub kopią mapy katastralnej, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. W związku z tym część graficzna analizy i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy również nie odpowiada wymaganiom zawartym w w/w przepisach. Dodatkowo, jak stwierdził Sąd, na dokumentach tych "naklejono" ich części opisowe - legendy, przy czym w jednej z nich, pochodzącej prawdopodobnie z innej mapy (np. poprzedniej analizy) wskazano, że stanowi ona załącznik do decyzji odmawiającej warunków zabudowy, gdy tymczasem w sprawie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie granice obszaru analizowanego dla potrzeb przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Przyjął, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia jest to dopuszczalne, niemniej jednak zgodnie z zasadą przekonywania unormowaną w art. 11 kpa i wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa winno być przekonywująco i należycie uzasadnione. Tymczasem w wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że gdyby nie rozszerzono granic obszaru powyżej trzykrotnej szerokości frontu działki, to granica tego obszaru oznaczona na analizie cyframi 3-4 i 4-5 wypadałaby na części działek o nr ew. 93 i 85/5. Stanowisku temu Sąd zarzucił brak konsekwencji. Organ nie uzasadnił bowiem poszerzenia granicy obszaru analizowanego o działki nr 76/2, 63/1, 63/2, 60 i 59/1, czyli w kierunku oznaczonym cyframi 1-5 przy jednoczesnym pozostawieniu poza granicą tego obszaru oznaczoną cyframi 1-2 działek o nr ew. 79, 67 i 66, a także nie wyjaśnił objęcia granicą wzdłuż linii wyznaczonej cyframi 2-3 tylko części działek o nr ew. 27/3 i sąsiedniej.

Weryfikując w następnej kolejności treść sporządzonej analizy Sąd zwrócił uwagę, że w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy wypowiadał się już we wcześniejszym swoim wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1448/08, którego przedmiotem była wcześniejsza kasacyjna decyzja Kolegium podjęta w sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że treść analizy nie zawiera żadnych danych pozwalających na określenie szerokości elewacji z zachowaniem zasad wskazanych w § 6 rozporządzenia i brak jest w niej obliczeń dla celów ustalenia wymagań na zasadzie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnił wówczas, że gdyby zamiarem organu było ustalenie szerokości elewacji w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, to konieczne byłoby przeprowadzenie w tym zakresie "pogłębionej" analizy wykazującej, iż zasady ładu przestrzennego przemawiają za przyjęciem innego rozwiązania (szczególne względy kompozycyjne, układ dominant, itp.). W decyzji z dnia [...] marca 2009 r., wydanej w następstwie uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r., szerokość elewacji frontowej określono na 15,6 m z tolerancją do 20 % i wyjaśniono, że parametr ten "wyznaczono "ze średniej szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach położonych w zachodniej pierzei ul. [...] na odcinku, na którym zlokalizowane są działki będące przedmiotem wniosku". W części tekstowej analizy podano natomiast, że szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, a średnia szerokość elewacji dla budynków położonych w zachodniej pierzei ul. [...] w obszarze analizy 1 -5 wynosi ok. 15,6 m. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje jednak, że ten parametr ustalono w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia, a nie jak podano w analizie § 6 ust. 2. Nadto, skoro zdecydowano się na zastosowanie tolerancji do 20 %, to ustalenie szerokości elewacji frontowej winno wskazywać konkretną wartość, która mieściłaby się w przedziale od 12,48 m do 18,72 m. Przyjęcie ustalenia "szerokość elewacji frontowej 15,6 m z tolerancją do 20 %" oznacza, że dopuszczona została nowa zabudowa o szerokości minimalnej 12,48 m i maksymalnej 18,72 m. Takie ustalenie mogłoby w sposób znaczący wpłynąć na ład przestrzenny. Ponadto, ani z decyzji organu I instancji, ani z analizy nie wynika, jak kształtuje się szerokość elewacji frontowej na działkach w granicach obszaru analizowanego, czyli jak uzyskano wielkość przyjętą dla szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy.

Analizując prawidłowość wyznaczenia geometrii dachu przyszłej zabudowy tj. parametru o którym mowa w § 8 rozporządzenia Sąd wskazał, że w decyzji organu I instancji ustalono:

- kąt nachylenia połaci dachu: od 30 st. do 40 st.,

- wysokości budynku w kalenicy: od strony północnej - max. 10,5 m (III kondygnacje), w tym jedna w poddaszu - w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku położonego przy ul. [...], a od strony południowej - max. 8 m (II kondygnacje), w tym jedna w poddaszu - w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku położonego przy ul. [...],

- układ połaci dachowych: dach dwuspadowy z naczółkami lub czterospadowy,

- kierunek głównej kalenicy: prostopadły do osi ulicy.

Ustalenia te oparto na analizie, w której wskazano, że w obszarze analizowanym oznaczonym na mapie cyframi od 1 do 5 występują budynki z dachami o różnorodnej geometrii, od dachów płaskich, po dwuspadowe i wielopłaszczyznowe. Natomiast geometria dachu planowanego budynku winna nawiązywać do budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie, tj. przy ul. [...],[...] i [...]. Pomimo takiego wskazania, w analizie nie ma informacji na temat geometrii dachów tych budynków.

Z kolei w zakresie parametru, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy wyznacza się: 1. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (...), 3. jeżeli wysokość, (...), na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, 4/ dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, (...), jeżeli wynika to z analizy.

Z tekstowej części analizy wynika, że ten parametr ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęto zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "do okapu", jako związaną z wysokością budynków zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. I tak:

- od strony północnej części projektowanego budynku - ustalono ją analogicznie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynku położonego na działce przy ul. [...] i wskazano, iż budynek ten ma ok. 10,5 m wysokości,

- od strony południowej części projektowanego budynku - analogicznie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynku położonego na działce przy ul. [...] i wskazano, iż budynek ten ma ok. 8 m wysokości.

Z zapisu tego, jak stwierdził Sąd, wynika, że podane wysokości budynków przy ul. [...] (ok. 10,5 m) i 15 (ok. 8 m) są wysokościami górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, czyli dolnej części płaszczyzny dachu występującej poza zewnętrzne ściany budynku. Zwrócił uwagę, że w części graficznej analizy wysokość budynku przy ul. [...] określono nie na ok.10,5 m lecz na ok. 10 m co już wzbudza wątpliwości co do rzetelności tego ustalenia. Ponadto uznał, że ustalenie gabarytów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i wyznaczenie parametrów nowej zabudowy powinno być precyzyjne (np. "10,5 m"), a nie określać przyjęte wielkości jedynie w przybliżeniu ("ok. ..."). Stwierdził, że wątpliwości co do prawidłowości ustalenia wysokości elewacji frontowej wynikają także z innych zapisów analizy odnoszących się do wysokości głównej kalenicy, którą również określono na 10,5 m i 8 m. Tymczasem kalenica to górna pozioma krawędź dachu stanowiąca przecięcie połaci dachowych. Zatem, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma być zróżnicowana i od strony budynku położonego przy ul. [...] ma wynosić ok. 10,5 m, a od strony budynku położonego przy ul. [...] ma wynosić ok. 8 m, to przy ustaleniu, że dach na nowej zabudowie nie będzie płaski, wydaje się nie do przyjęcia określenie wysokości budynku w kalenicy odpowiednio na max. 10,5 i max. 8 m. Przy takim bowiem ustaleniu organu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest taka sama jak wysokość głównej kalenicy - obie te wielkości odpowiednio wynoszą 10,5 m i 8 m.

Podsumowując swoje wywody Sąd stwierdził, że powyższe nieprawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu świadczą o naruszeniu przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa.

Uznał, że weryfikowanie przyjętego przez organ w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, kwestionowanego przez skarżącą, jest przedwczesne wobec nieprawidłowo wyznaczonych granic obszaru analizowanego. Zaznaczył natomiast, że ustalenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia powinno być poprzedzone ustaleniem "średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, obejmującego wszystkie wskaźniki powierzchni istniejącej (o różnych funkcjach) zabudowy".

Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, oprócz wyeliminowania wymienionych wad, zbadał też poprawność ustalenia kręgu stron postępowania. Wyjaśnił, że z jego ustaleń wynika, iż wymieniona w tzw. rozdzielniku do decyzji jako strona postępowania Z. L. nie żyje od [...] marca 2004 r., a dodatkowo na rozprawie skarżąca podnosiła, że w sprawie zamiast wymienionej Z. L. i A.L. - K. winien brać udział aktualny właściciel nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [...]- J.B.

W skardze kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., zaskarżając w całości wyżej opisany wyrok Sądu I instancji, wniosła o jego uchylenie z przekazaniem sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi J. P.

Podstawy skargi kasacyjnej sformułowane zostały w jej punktach 2 i 3 w następujący sposób:

"2. Zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. Art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270), przez niezastosowanie tego przepisu, czym Sąd spowodował nieważność postępowania, wynikającą z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż pomimo śmierci jednej ze stron postępowania, postępowania sądowoadministracyjnego nie zawiesił i pozbawił spadkobierców zmarłej osoby prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

2.2. Naruszenie art. 3 § 1 oraz 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i akceptację tych naruszeń przez organ odwoławczy i uchylenie z tego względu obu decyzji administracyjnych, mimo że albo do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego nie doszło, albo w miejscach, w których doszło, nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania;

- w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z powodu wadliwości kopii załącznika graficznego do decyzji, mimo że załącznik ten stanowi, wymaganą powyżej wymienionym przepisem rozporządzenia, kopię kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o wydanie decyzji, a niepełny sposób oznaczenia tego załącznika nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

2.3. Naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i uchylenie decyzji I i II instancji przez błędne przyjęcie, że naruszenia:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

miało wpływ na wynik sprawy.

3.Naruszenie prawa materialnego przez:

3.1.błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do wymogów określonych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i załączniki graficzne do decyzji nie zostały przedstawione na odpowiednich kopiach map w odpowiedniej skali;

3.2. błędne przyjęcie, że dla wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego nie został zastosowany wymóg określony w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia ;

3.3. przez błędne przyjęcie, że ustalona w wynikach analizy urbanistycznej szerokość elewacji narusza ust. 1 lub ust. 2 § 6 ww. rozporządzenia;

3.4. przez błędne przyjęcie, że ustalona w wynikach analizy urbanistycznej wysokość elewacji frontowej narusza § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia;

3.5. przez błędną wykładnię § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia i przyjęcie, że przepis ten nakazuje, by - dla ustalenia wysokości nowej zabudowy - wskazanie w analizie urbanistycznej wysokości budynków sąsiednich nie mogło zawierać określenia "około";

3.6. przez błędną wykładnię i odmowę zastosowania § 5 § 2 ww. rozporządzenia i przyjęcie, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy musiało być dokonywane w oparciu o średni wskaźnik ustalony dla zabudowy, o różnych funkcjach występującej w obszarze analizowanym."

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów stwierdzono, że wobec śmierci strony postępowania Z. L., Sąd I instancji obowiązany był zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne i zapewnić jej spadkobiercom udział w sprawie. Wywodzono, że wbrew stanowisku Sądu "analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób pogłębiony i nie można jej wywodom zarzucić niejasności czy arbitralności (...), a tam gdzie analiza zawiera wady – nieprzejrzyste wywody dotyczące parametru wysokości przyszłej zabudowy, uważna lektura analizy nieprzejrzystości te usuwa, nie można zatem mówić, by w tej mierze naruszenie art. 107 § 3 kpa miało taki charakter, że w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania administracyjnego". Podniesiono, że w części tekstowej analizy zawarta jest informacja, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy złożonej przez wnioskodawcę, a zatem "skoro mapa złożona przez wnioskodawcę spełnia wymogi 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jej kopia w odpowiedniej skali, sporządzona przez urbanistę wykonującego analizę, nie uchybia wymaganiom wskazanym w § 3 pkt 2 rozporządzenia". Wskazano, że w związku z tym i załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy sporządzony analogicznie "tylko w innej skali – wskazujący teren inwestycji i nieprzekraczalną linię zabudowy, nie narusza art. 107 § 1 kpa w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia (...)." Odnosząc się do wyznaczenia granic obszaru analizowanego stwierdzono, że "powody dla których niektóre wymiary obszaru odstają od postulowanej prawnie trzykrotności przekonywująco zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Przyznano, że wprawdzie zapisy analizy urbanistycznej "faktycznie mogą rodzić niejasność, co do wysokości budynków sąsiednich – czy wskazane miary ich wysokości odnoszą się do wysokości górnej krawędzi elewacji, czy też do wysokości mierzonej w kalenicy, to jednak dokładna lektura analizy pozwala na przyjęcie jednoznacznego ustalenia (pkt 5 analizy) – podane wartości liczbowe wysokości budynków sąsiednich odnoszą się do ich wysokości w kalenicy i nie mają nic wspólnego z wysokością górnej krawędzi elewacji". Za chybione w związku z tym uznano zarzuty odnoszące się do geometrii dachu. Skoro bowiem wbrew stanowisku Sądu wysokość nowej zabudowy mierzona w kalenicy i w krawędzi elewacji nie jest taka sama, to parametry wysokości "wykluczają dach płaski". Dalej zakwestionowano stanowisko Sądu co do konieczności precyzyjnego podania w analizie wysokości sąsiedniej zabudowy bez możliwości określenia jej w przybliżeniu "około". Stwierdzono też, że nie ma podstaw, by "art. 5 § 2 rozporządzenia (...) zmuszał do przyjęcia – jak wskazuje zaskarżony wyrok – że określenie wskaźnika intensywności zabudowy musiało być dokonane w oparciu o średni wskaźnik ustalony dla różnej zabudowy, o różnych funkcjach".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty są bezpodstawne.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego spowodowanej pozbawieniem strony możności obrony swych praw. Zaistnienia tej przyczyny nieważnościowej przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., skarżąca upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 1 tej ustawy tj. w nie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek śmierci Z. L.Pominięcie jej następców prawnych w prowadzonym postępowaniu oznaczało pozbawienie ich możności obrony swych praw i skutkowało nieważnością postępowania. Rozpoznając ten zarzut w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 32 p.p.s.a w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Artykuł 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do zawieszenia postępowania z urzędu w razie śmierci strony. W rozpatrywanej sprawie Z.L. nie była stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Z ustaleń Sądu I instancji wynika bowiem, że osoba ta zmarła w dniu [...] marca 2004 r. tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Pomimo więc wskazania Z. L. w tzw. rozdzielniku do decyzji jako strony postępowania nie brała ona w nim udziału w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. W związku z tym fakt jej śmierci nie skutkował obowiązkiem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy wyjaśnić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, a pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony możności obrony jej praw przed sądem administracyjnym. Ewentualne pozbawienie następców prawnych Z. L. udziału w postępowaniu, z tym że w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym, mogło być co najwyżej rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kategoriach podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a uwzględnianej przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że ta podstawa wznowieniowa uwzględniania jest wyłącznie na wniosek podmiotu, którego dotyczy, to dla wyniku rozpatrywanej sprawy okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia. Powoływanie zresztą tej okoliczności jako podstawy wznowieniowej nie pozostawało w interesie inwestora zainteresowanego oddaleniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Chybione są także i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola Sądu I instancji w zakresie zgodności przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), została przeprowadzona właściwie. W szczególności prawidłowo Sąd I instancji zakwestionował dokument na którym organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, a w konsekwencji też graficzne załączniki do decyzji. Z przywołanych przez Sąd I instancji przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia wynika, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz sporządzenie części graficznych decyzji i analizy powinno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Żeby stwierdzić, że określona mapa spełnia wymagania zawarte w powyższych przepisach, to informacja o jej rodzaju, pochodzeniu, skali, dacie wydania powinna wynikać wprost z jej treści tj. adnotacji właściwej jednostki państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie z zapewnień autora analizy zawartych w jej części tekstowej. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć, jak przekonuje skarżąca, że analizy dokonano na kopii mapy załączonej do wniosku i odpowiadającej wymaganiom zawartym w w/w przepisach, to okoliczność ta, z uwagi na wieloletni okres, jaki upłynął w sprawie od momentu złożenia wniosku do wydania zaskarżonej decyzji, winna przemawiać za uzyskaniem aktualnej kopii mapy przedstawiającej teren objęty wnioskiem.

Nie podważono także stanowiska Sądu I instancji w zakresie wadliwego uzasadnienia przyjętych przez organ granic obszaru analizowanego. Słusznie Sąd I instancji wytknął organowi brak konsekwencji w jego argumentacji. Skoro bowiem z jednej strony poszerzono granice obszaru ze względu na konieczność objęcia nimi całości działek o numerach 93 i 85/5, to dlaczego nie dokonano tego w odniesieniu do działki 27/3 i sąsiedniej (jej numer nie jest uwidoczniony na mapie) na linii 2-3 i z jakich względów poszerzono granice obszaru analizowanego o działki nr 76/2, 63/1, 63/2, 60 i 59/1, a pominięto te o numerach 79, 67 i 66. Podkreślić należy, iż prawodawca w przepisie § 3 rozporządzenia określił jedynie sposób wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego. Z unormowania § 3 rozporządzenia wynika, iż obszar analizowany może obejmować obszar większy niż wskazany w tym przepisie obszar minimalny. Norma § 3 rozporządzenia nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (por. wyroki z dnia z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1492/11, Lex nr 1367298 i z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1839/10, Lex nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. W rozpatrywanej sprawie konieczność wnikliwego uzasadnienia przyjętych granic obszaru analizowanego była niezbędna z tego względu, że jak wynika z analizy dwa z trzech budynków wielorodzinnych w oparciu o które ustalano wymagania dla nowej zabudowy, usytuowane są w obszarze dalszym niż wyznaczony trzykrotną szerokością frontu działki objętej wnioskiem.

Już powyższe uchybienia dotyczące załączników graficznych do analizy i decyzji i wyznaczonych granic obszaru analizowanego uprawniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uchylenia wydanych przez organy decyzji. Wątpliwości związane z przyjętymi przez organ granicami obszaru analizowanego w konsekwencji podważały wszystkie ustalenia analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe przesądza tym samym o niezasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do przepisów § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Ich ewentualne naruszenia przez Sąd I instancji pozostawałyby bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Należy jednak wskazać, że dostrzeżone przez Sąd wadliwości analizy w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, czy wysokości planowanej zabudowy nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Wyjaśnienia też wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie przesądził w sprawie sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu tj. wskaźnika o którym mowa w § 5 rozporządzenia, czy powinien on zostać ustalony w oparciu o ustęp 1 tego przepisu, czy jego ustęp 2. Zatem i ten zarzut dotyczący błędnej wykładni i "odmowy zastosowania § 5 ust.2" rozporządzenia nie mógł być skuteczny.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.