Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2566/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 20, ar. 17 pkt 14, art. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. G. oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 233/13 w sprawie ze skarg M. B. oraz A. G., A. G.-Z., B. G., A. G., M. L. i E.G.-D. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 233/13, oddalił skargi M. B. oraz A. G., A. G.-Z., B. G., A. G., M. L. i E. G.-D. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] października 2012 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

M. B. uchwałę Rady Miasta K. z [...] października 2012 r. zaskarżyła w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], obr. [...], której jest właścicielką, na zieleń urządzoną (symbol ZP. Skarżąca zarzuciła sprzeczność uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Podała, że wbrew § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że teren nią objęty charakteryzuje się wysokimi walorami przyrodniczymi, studium nie przewiduje, aby teren ten był wartościowy pod względem przyrodniczym. Jak podkreśliła, [...] nie została wymieniona w rozdziałach studium dotyczących terenów otwartych miasta K., osi zieleni oraz opisach przyrodniczych miasta, a także systemu przyrodniczego miasta, zbiorowisk naturalnych i półnaturalnych. Park miejski [...] wymieniony został razem z 39 innymi parkami jako "inne tereny zielone", obejmujące zieleń pasów drogowych, zieleńce, zieleń przywodną, zieleń towarzyszącą urządzeniom sportowym oraz zieleń nieurządzoną (zakrzewia, zarośla).

Skarżąca wskazała, że tereny oznaczone symbolem ZPo, których właścicielem jest Gmina, mają ustalony współczynnik powierzchni biologicznej czynnej na poziomie 80%, podczas gdy działki znajdujące się na terenie ZP, których właścicielami są osoby prywatne, mają ustalony powyższy współczynnik na poziomie 90%. Takie rozróżnienie skarżąca uznała za nieuprawnione.

Zarzuciła także, że stanowiąca jej własność działka nr [...] spełnia wszystkie wymogi działki budowlanej (§ 4 ust. 5 zaskarżonego planu) albowiem ma funkcjonującą kanalizację, przyłącza wody i prądu oraz drogę dojazdową służebną od drogi publicznej. Wskazała, że na działce stoi parterowy budynek gospodarczy z funkcjonującymi mediami. Blokowanie w tych okolicznościach jej inwestycji jest "złą wolą [...] urzędników".

Skarżąca podkreśliła, że § 4 pkt 12 zaskarżonego planu definiuje przestrzeń publiczną jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalnej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników tj. ulice, place, parki, skwery. W legendzie mapy całościowej planu pod nazwą "Kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów", nie ma rozróżnienia na tereny ZPo i ZP, a są tylko wskazane tereny ZP – jako zieleń publiczna, co skarżąca uważa za nadużycie. Ponadto podniosła, że studium definiuje przestrzeń publiczną jako przestrzeń ogólnodostępną, co oznacza, że jej prywatna działka może być ogólnodostępna.

Dalej skarżąca stwierdziła, że działka stanowiąca jej własność powinna znaleźć się w § 16 ust. 3 zaskarżonego planu, gdzie wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej nie może być mniejszy niż 70%. Takie ustalenia byłyby zgodne ze stanem faktycznym, gdyż na działce nr [...] znajdują się wykonane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi administracji, parterowy budynek gospodarczy z tarasem o pow. 40 m² oraz utwardzony teren o pow. 100 m², co łącznie daje 65% powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie skarżącej, skoro prawo nie może działać wstecz, a zgłoszenie robót budowlanych było wcześniejsze niż uchwalenie zaskarżonego planu, to uchwalając ten plan Rada Miasta powinna wziąć to pod uwagę. Protest w tej sprawie, zgłoszony do Rady Miasta K., nie został rozpoznany.

W zakresie naruszenia procedury uchwalania planu skarżąca wskazała na fakt nieprzesłania Wojewodzie [...] przez Radę Miasta K. skargi złożonej na "rozporządzenie" Prezydenta Miasta K.

Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi. Podała, że przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania ustalone dla poszczególnych terenów objętych granicami planu nie zostały wyznaczone dowolnie, lecz zostały ustalone w oparciu o wiążące ustalenia studium. Organ podkreślił, że działka nr [...] znajduje się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Dla tego obszaru postanowienia studium ustalają główny kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni publicznej (ZP), stanowiące ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów, parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażonych w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji. Dalej organ przedstawił wynikające ze studium główne kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie ZP – zieleni publicznej oraz warunki i standardy wykorzystania tego terenu i stwierdził, że mając to na uwadze ustalono przeznaczenie poszczególnych terenów o głównym kierunku zagospodarowania pod tereny zieleni publicznej – pod zieleń urządzoną (ZP – § 14 zaskarżonego planu), zieleń urządzoną – ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo – § 15 zaskarżonego planu) oraz zieleń urządzoną – publicznie dostępny park miejski (ZPp – § 13 zaskarżonego planu). Jak podkreślono, dla każdej kategorii ustalone zostały odrębne warunki zagospodarowania terenu. Dla terenów przeznaczonych pod park miejski (ZPp) głównym wyznacznikiem był stan własności gruntów, konieczność zagospodarowania terenów pod park wraz z niezbędną infrastrukturą pieszo-rowerową, obowiązek zapewnienia niezbędnej infrastruktury wyposażenia parku w obiekty małej architektury i urządzenia budowlane, zróżnicowanie możliwości korzystania z parku przez różne grupy społeczne. Te czynniki przesądziły o przyjętych ustaleniach w § 13 zaskarżonego planu, dotyczących terenów oznaczonych jako ZPp1- ZPp4.

Rada Miasta K. wyjaśniła ponadto, że w przypadku pozostałych kategorii terenów zieleni wyznaczonych w planie, organ planistyczny ukształtował warunki zabudowy, które w jak największym stopniu służą kierunkowi zagospodarowania tego terenu określonego w studium, a polegającym na wykluczeniu wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Organ wskazał, że część działek zlokalizowanych na terenach przeznaczonych pod zieleń urządzoną (ZPo oraz ZP), w dacie sporządzania planu, była częściowo zagospodarowana istniejącymi ogrodami bądź niewielkimi obiektami budowlanymi (budynki gospodarcze, utwardzenie gruntu) – tak jak działka stanowiąca własność skarżącej, na której istnieje budynek gospodarczy. W związku z tym, w celu przeciwdziałaniu negatywnym tendencjom, które zmierzałyby do dalszego uszczuplenia terenów cennych przyrodniczo, poprzez ustanowienie w planie wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego i wprowadzenie stosowanych zakazów, zagwarantowano, iż nie nastąpi dalsze zabudowywanie terenów zieleni, co w efekcie zapewni zagospodarowanie terenów zgodnie z kierunkami ustalonymi w dokumencie polityki planistycznej gminy. Ustalenia warunków zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem ZPo i ZP nie są bardziej dyskryminujące niż warunki zagospodarowania ustalone dla terenów oznaczonych symbolem ZPp. Podniesiono, że na Gminie ciąży obowiązek wyposażenia parku w niezbędną infrastrukturę, która ma wpływ na zmianę wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej. W parku należy bowiem zrealizować utwardzone ciągi piesze, place zabaw i inne powierzchnie z nawierzchnią nieprzepuszczalną. Z tej właśnie przyczyny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w terenach ZPp jest niższy niż w terenach ZPo i Zp. Natomiast inni właściciele nieruchomości, którzy w ramach swoich działek nie muszą tworzyć infrastruktury służącej ogółowi mieszkańców K., posiadane nieruchomości mogą zagospodarować pod zieleń urządzoną w inny sposób, bądź to pod przydomowy ogród, bądź pod prywatny teren rekreacyjny. Wskazano również, iż wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy, jako nieodzownego elementu tego prawa. Rada podkreśliła, że chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana. Zdaniem organu, ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności przez skarżącą mieszczą się w dopuszczalnych granicach określonych prawem. Nie stoją one w sprzeczności z art. 140 k.c.

W dalszej części Rada Miasta K. wskazała, że skarżąca wzniosła na swojej działce parterowy budynek gospodarczy i zgodnie z prawem wykonała tam utwardzenie gruntu. Te okoliczności nie stanowią jednak o budowlanym charakterze działki, bo decydujące w tej kwestii są ustalenia planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu postępowania organ wyjaśnił, że M.B. kwestionowała zarządzenie Prezydenta Miasta K. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Organem właściwym do rozpatrzenia tych uwag był jednak Prezydent Miasta K., a nie Wojewoda [...]. Organ dodał, że uwaga została rozpoznana zarządzeniem z [...] października 2012 r. nr [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem z [...] września 2012 r. nr [...].

A. G., A. G.-Z., B. G., A.G., E. G.-D. i M. L. zaskarżyli uchwałę Rady Miasta K. z [...] października 2012 r. w części dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...], położonych przy ul. [...], przeznaczonych w planie pod zieleń urządzoną (symbol ZP.1).

Zarzucili, że naruszono ich interes prawny poprzez wprowadzenie kategorycznego zakazu zabudowy działek przeznaczonych pod zieleń urządzoną, spełniających wymogi działek budowlanych. Ponadto zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez, nieznajdujące podstaw w obowiązującym prawie, przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne oraz art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

W końcu zarzucono istotne naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego.

Podnosząc te zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci protokołów porządku obrad i głosowań, zawartych w druku nr [...] dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w tej samej strefie (linii zabudowy) co ich nieruchomości usytuowane są budynki na działkach sąsiednich przy ul. [...]. Działki skarżących graniczą z ul. [...], gdzie występuje duże natężenie ruchu, przez co nie jest celowe lokowanie tam parku. Uchwalony plan miejscowy jest wynikiem przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz zasady równości wobec prawa, a także nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjne prawo własności.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia procedury planistycznej skarżący wyjaśnili, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego, rada gminy musi uprzednio poddać ocenie zasadność wszystkich uwag i ocenić ewentualną możliwość ich uwzględnienia, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Nie jest wystarczające poddanie pod głosowanie "listy uwag". Wskazano, że w sprawie skarżonego planu Rada Miasta K. rozstrzygnęła o sposobie uwzględnia uwag do projektu planu w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżących, załącznik ten stanowi jednak jedynie listę nieuwzględnionych uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło zatem do odrębnego głosowania nad poszczególnymi uwagami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że przeznaczenie poszczególnych terenów objętych planem zostało wyznaczone zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Działki nr [...] oraz nr [...] znajdują się na terenie sąsiadującym z zasypanym korytem rzeki [...]. Dla powyższego terenu studium – jako główny kierunek zagospodarowania – określa nieinwestycyjne przeznaczenie terenu – tereny zieleni publicznej (ZP). Uwzględniając główną funkcję zagospodarowania terenów określonych w studium wskazano, że najpełniej wymóg zgodności planu miejscowego ze studium spełni przeznaczenie terenu pod tereny zieleni urządzonej - publicznie dostępny park miejski (ZPp.1 - ZPp4), tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZP.1-ZP.4), tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym (ZPo.1-ZPo.6). Zdaniem Rady Miasta K., ograniczenie w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości, które wynika z planu, mieszczą się w granicach dopuszczalnych prawem.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia trybu sporządzania planu. Wyjaśniono, że w przypadku podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], do projektu uchwały nie została zgłoszona ani jedna poprawka. Powyższe jednoznacznie oznacza, że sposób rozpatrzenia przez Radę Gminy nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. uwag wniesionych do projektu planu, był tożsamy ze sposobem rozpatrzenia uwag dokonanym przez organ sporządzający projekt planu. W związku z tym, Rada Miasta K. przegłosowała projekt uchwały o planie. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obligują organu uchwalającego przepisy planu miejscowego do podejmowania indywidualnych uchwał w przedmiocie sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu uwag wniesionych do projektu planu, to rozpatrzenie nieuwzględnionych uwag, o którym mowa w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje zgodnie z ustaleniami Statutu Miasta K. Podkreślono, że aby którakolwiek z nieuwzględnionych uwag mogła zostać uwzględniona przez Radę Miasta K., koniecznym jest w tym zakresie stosowny wniosek radnego. Brak tego wniosku (brak zgłoszenia poprawki do projektu uchwały) powoduje, że rada gminy podejmując uchwałę, rozstrzyga jednocześnie o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu planu.

Obie sprawy zostały na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem obie skargi stwierdził, że nie doszło do naruszenia procedury (trybu) sporządzania planu. Uznał także, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. W tym zakresie w szczególności stwierdził, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu, obejmującego nieruchomości skarżących (działki nr [...], nr [...] i nr [...]) pod tereny zieleni urządzonej (ZP.1, ZP.3) nie narusza ustaleń studium dla tego terenu. Wskazał, że zaskarżony plan miejscowy uwzględnia w swoich rozwiązaniach przestrzennych zasady i kierunki przyjęte w studium, które ustaliło dla tego terenu – jako główny kierunek jego zagospodarowania - m.in. ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) oraz urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych. Podkreślono przy tym, że z § 3 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego wynika, że jego celem jest ochrona terenów w rejonie dawnej [...], stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej K.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym planie miejscowym w sposób należyty wyważono także interes publiczny z interesem prywatnym. Tym samym Sąd ten uznał, że Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Analizując w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że teren [...] jest terenem parku miejskiego, wpisanym do ewidencji zabytków. Powierzchnia parku (30 ha) świadczy o tym, że pełni on istotną rolę w strukturze zieleni Miasta K.

Za pozbawiony podstaw Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego ustalenia w planie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na terenach ZPp i ZP. Stanowiące bowiem własność gminy tereny oznaczone w planie symbolem ZPp.1-ZPp.4 przeznaczone zostały pod publicznie dostępny park miejski, na których przewidziano współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości min. 80% (zaś dla terenu ZPp.2 – min. 50%). Jak wyjaśnił, w przeciwieństwie do tego terenu (przeznaczonego pod park miejski), teren na którym znajduje się działka skarżącej (ZP.3, ze współczynnikiem w wysokości min. 90%) został przeznaczony pod zieleń urządzoną (niebędącą publicznie dostępnym parkiem miejskim). Racjonalne i nie budzące zastrzeżeń było więc – zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyjęcie w planie miejscowym mniejszego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu, na którym ma być urządzony park miejski, niż na terenach, na których park ten nie będzie urządzony. Wynika to z faktu konieczności wyposażenia parku w niezbędną infrastrukturę, która wymieniona została w § 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji logicznym więc jest, że potrzeba lokowania na terenie parku miejskiego wskazanych w powyższym przepisie obiektów i urządzeń, wpłynąć musiała na ustalenie odmiennej wartości współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, niż w przypadku innych obszarów, na których taka infrastruktura nie musi być i nie będzie tworzona.

Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut skarżącej sprowadzający się do twierdzenia, że działka nr [...] spełnia wszystkie wymogi działki budowlanej, gdyż posiada niezbędne media i dostęp do drogi, a tym samym nieuprawnione jest ograniczenie w zaskarżonym planie możliwości jej zabudowy. Przytaczając treść art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z odesłaniem z § 4 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego) Sąd pierwszej instancji podkreślił, że także plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego, określa, czy konkretna działka spełnia wymogi konieczne do realizacji na niej obiektów budowlanych. W zaskarżonym planie kwestia dopuszczalnego przeznaczenia (wykorzystania) terenu objętego tym planem była w istotnym stopniu zdeterminowana ustaleniami studium, które określiło przeznaczenie tego terenu pod zieleń publiczną (ZP). Okoliczność zatem, że skarżąca na swojej działce w przeszłości wzniosła budynek o charakterze gospodarczym nie dawała, sama w sobie, uprawnienia do skutecznego żądania przeznaczenia tej działki w zaskarzonym planie na cele budowlane i dalszej jej zabudowy. Ponadto fakt legalnie wykonanego utwardzenia terenu nie może implikować budowlanego przeznaczenia terenu w planie miejscowym.

Jako trafne Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko strony przeciwnej w kwestii zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu. Sformułowany przez skarżącą w powyższym zakresie zarzut dotyczył nieprzesłania do Wojewody [...] przez Prezydenta Miasta K. odwołania, które wniosła skarżąca od zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] września 2012 r. nr [...]. Sąd ten wskazał, że powołane wyżej zarządzenie Prezydenta Miasta K. dotyczyło rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Tymczasem przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują kompetencji wojewody do rozpoznawania odwołań od rozstrzygnięć organów wykonawczych gmin dotyczących nieuwzględniania uwag do projektu planu miejscowego.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu A. G., A. G.-Z., B. G., A. G., M. L. i E. G.-D. dotyczącego nieuprawnionego przeznaczenia w planie miejscowym działek nr [...] oraz nr [...] pod zieleń urządzoną (ZP), uniemożliwiając w ten sposób ich zagospodarowanie, Sąd pierwszej instancji odwołał się do dokonanej już oceny zaskarżonego planu w zakresie zgodności z ustaleniami studium. Jak podał, przeprowadzony przez Sąd uzupełniający dowód z dokumentu w postaci wyrysu z mapy studium w zakresie dotyczącym działek skarżących jednoznacznie wskazuje, że w studium działki nr [...] i nr [...] przeznaczone były pod zieleń publiczną. To przeznaczenie studium znalazło odzwierciedlenie w regulacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można twierdzić, że Rada Miasta w nieuprawniony sposób przeznaczyła w planie działki stanowiące własność skarżących pod zieleń urządzoną. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane przeznaczenie przedmiotowych działek nie świadczy o nadużyciu przez Gminę władztwa planistycznego. Ograniczenie bowiem sposobu zagospodarowania działek skarżących wynikało z wiążących w tym względzie zapisów studium oraz celu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], którym, zgodnie z § 3 pkt 2 zaskarżonego planu, jest ochrona terenów w rejonie dawnej [...], stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej K. W powyższym kontekście, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mają zatem uzasadnienia te zarzuty skarżących, które wskazują, iż Rada Gminy uchwalając plan miejscowy nie wskazała, jakie wartości chce chronić przeznaczając wskazane wyżej działki pod zieleń urządzoną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wbrew zarzutom skarżących, nie doszło również do naruszenia art. 21, art. 31, art. 32, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieusprawiedliwioną ingerencję w prawo własności prywatnej. Sąd wskazał, że wywodzone z ustawy zasadniczej prawo własności nie podlega bowiem bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że każda ze zgłoszonych do projektu planu uwag winna być indywidualnie rozpatrzona przez radę gminy, zaś rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć formę indywidualnej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Następnie stwierdził, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 20, nie wynika, że wymagane są indywidualne rozstrzygnięcia w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Stwierdził, że rozstrzygnięcie rady w tym przedmiocie ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak należy przyjąć, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia projektu samego planu.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji odrębne skargi kasacyjne wniosły A. G. i M. B.

A. G. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżącej, w sytuacji gdy poprzez uznaniowe działania Gminy i przeznaczenie w miejscowym planie działek należących do skarżącej pod zieleń urządzoną uniemożliwiono jej jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowego gruntu i korzystanie z należnego jej słusznie prawa własności w skutek braku wyważenia interesu publicznego i indywidualnego oraz nierozważenia nadużycia władztwa planistycznego w kontekście naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wykonując władztwo planistyczne Gmina przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności skarżącej, w sytuacji gdy ustalenia ładu publicznego nie mogą niweczyć istoty prawa własności i w każdym wypadku powinny, jako ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności zostać szczegółowo uzasadnione, z wykazaniem konkurencyjnych wartości, dla których organ ograniczył prawo własności, gdzie na gruncie niniejszej sprawy konkurencyjne wartości nie wymagały takich restrykcji w zakresie prawa własności, a nadto ograniczenia winny być celowe i proporcjonalne do zadań realizowanych przez Gminę;

- art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że brak indywidualnego rozpatrzenia przez radę gminy uwag do planu nie stanowi naruszenia procedury planistycznej, w sytuacji kiedy głosowanie nad listą uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie lakoniczny odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, nie wyjaśniając i nie odnosząc się w sposób niebudzący wątpliwości do stawianych uchwale zarzutów, zwłaszcza w zakresie naruszenia władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, Sąd nie wskazał w sposób obrazowy, czym jest naruszenie władztwa planistycznego i dlaczego jego zdaniem Rada Miasta K. w przedmiotowym przypadku nie nadużyła go, a jedynie odniósł się do kwestii formalnych związanych z uchwalaniem planu miejscowego. Skarżąca dodała, że z uwagi na fakt, iż procedura planistyczna ze swej postaci nacechowana jest uznaniowością, to w każdym indywidualnym zarzucie jej naruszenia należy dokładnie rozpatrzyć, czy aby organ nie przekroczył swoich ustawowych uprawnień. Nie powinno być dopuszczalne, aby uznaniowość mogła w sposób arbitralny wpływać i ograniczać prawo własności. Stąd też Sąd przy ocenie w konkretnej sytuacji faktu nadużycia władztwa planistycznego powinien wnikliwie pochylić się nad każdym przypadkiem z osobna. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie skarżącej, powyższych powinności Sąd pierwszej instancji nie dopełnił.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że jakkolwiek żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tworzy dla gminy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu, to zasada proporcjonalności nakazuje dochowanie czynności pozwalających na ochronę istoty prawa własności, rozumianą nie tylko jako jego pozbawienie, ale także ograniczenie sposobu jego wykonywania.

Stwierdziła też, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego podnosiła, że kwestionowany przez nią plan wprowadził w jej przypadku kategoryczny zakaz zabudowy działki, gdzie w tej samej linii zabudowy inne działki przy ul. [...] są zabudowane. W jej ocenie, w zaskarżonym planie dano prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym w sytuacji, gdy na gruncie tej sprawy koniecznym było zebranie wszelkich informacji dotyczących stanu faktycznego działek i wówczas wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, gdyż to wynikało z obowiązku statuowanego art. 1 ust. 2, art. 6 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastany stan faktyczny spornych działek został całkowicie zignorowany w toku procedury planistycznej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął tę okoliczność całkowicie bezkrytycznie.

M. B. również zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Jako podstawy kasacyjne przytoczyła zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowane taj jak w skardze kasacyjnej A. G. Ponadto podniosła zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny wszystkich jej zarzutów oraz niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości stanowiska w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, ograniczył się jedynie do kwestii formalnych związanych z uchwaleniem planu miejscowego. W ocenie skarżącej, analiza uzasadnienia tego wyroku nie stanowi w żadnym zakresie odpowiedzi na wątpliwości podnoszone przez nią w skardze. Pozostała argumentacja skargi kasacyjnej jest w zasadniczych punktach zbieżna ze skargą kasacyjną A. G.

W obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie od każdej ze skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rada Miasta K. w odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne.

Zasadnicza podstawa kasacyjna obu skarg kasacyjnych sprowadza się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego za ograniczeniem prawa własności skarżących przemawiają względy związane z ochroną terenów zielonych w K. Sąd pierwszej instancji wprost stwierdza, że z § 3 ust. 2 zaskarżonego planu wynika, ze jego celem jest ochrona terenów w rejonie [...], stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej K. Utrzymywanie terenów zielonych w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną środowiska, ale także ochroną zdrowia. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw skarżących.

Ograniczenie to jest przy tym konieczne w tym sensie, że konieczny jest też związany z przeznaczeniem nieruchomości na tereny zieleni zakaz ich zabudowy. Jest oczywiste, iż nie do pogodzenia jest utrzymywanie zieleni z możliwością zabudowy.

Do argumentacji Sądu pierwszej instancji dodać można, że z rysunku planu wynika, że koncepcja utworzenia zielonego pasa w miejscu dawnego strumienia [...] jest przeprowadzona dość konsekwentnie. Na pas zieleni przeznaczono przy tym zarówno nieruchomości komunalne, jak i prywatne, w tym skarżących. Ograniczenie tego pasa jedynie do nieruchomości komunalnych nie realizowałoby w pełni założonego celu. Zatem włączenie do niego także nieruchomości skarżących było konieczne.

Istotnym elementem zasady proporcjonalności jest zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie NSA kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności także w tym jej aspekcie. Dzieje się tak dlatego, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwalając zaskarżony plan nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Tym samym niezasadne są te podstawy skargi kasacyjnej, w których wywodzono odmiennie.

Niezasadna jest także podstawa skargi kasacyjnej A. G., dotycząca naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala plan miejscowy i jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Stosownie do dalszej części tego przepisu rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do planu. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Zauważyć należy, że w art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Wskazuje to, że rada może głosować nad listą uwag, co jednakże nie stoi na przeszkodzie, aby niektóre uwagi z tej listy uwzględnić.

Nie jest również usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej M. B., dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazana podstawa kasacyjna powiązana jest z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. W związku z tym wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw uznał, że władztwo planistyczne nie zostało naruszone oraz w odniesieniu do każdej ze skargi wyjaśnił swoje stanowisko. NSA natomiast uznaje, jak już wyjaśniono, że stanowisko to jest trafne.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił je.

W związku z zawartym w odpowiedzi na skargi kasacyjne, sporządzonej przez radcę prawnego, wnioskiem o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że pełnomocnik Rady Miasta K. nie stawił się na rozprawę przed NSA, zaś odpowiedź na skargi kasacyjne została złożona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. Odpisy skarg kasacyjnych zostały bowiem pełnomocnikowi Rady Miasta K. doręczone 29 lipca 2013 r. oraz 5 sierpnia 2013 r., zaś odpowiedź na skargi kasacyjne została złożona w Sądzie pierwszej instancji 6 września 2013 r. W związku z tym, uwzględniając wykładnię prawa przyjętą w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygnatura akt II FPS 4/12, z której wynika, że warunkiem zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną jest złożenie tego pisma procesowego w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., NSA nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.