Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1789/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Ministra F. z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...]Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie złożonego wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ((t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b."), postanowił wstrzymać roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia oraz zewnętrznego komina przy rozbudowie budynku gospodarczego, istniejącego na działce nr [...]położonej w miejscowości W. Polska gm. W., prowadzone przez D. M. oraz nałożył na nią obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2019 r. określonych w postanowieniu dokumentów.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. D. M. (dalej jako "skarżąca") złożyła do Wojewody [...] wniosek o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł, "ustanowionej w postanowieniu PINB nr [...]z dnia [...] lutego 2019 r., oraz komina przy moim budynku gospodarczym-rybakówce na działce [...]położonej we wsi W., gmina W., obręb W. Polska".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak [...]Wojewoda [...], na podstawie art.. 61a § 1 i § 2 oraz art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowań! administracyjnego na podstawie złożonego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z faktem, że opłata legalizacyjna nie została jeszcze dla D. M. ustalona, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w postanowieniu wyraźnie wskazał konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej jako warunek rozpoczęcia procedury legalizacyjnej, a z prawa budowlanego wynika, że opłata winna być wniesiona w terminie do 7 dni od otrzymania postanowienia PINB, oczywiste jest, że opłata ta stanowi kluczową rolę dla dalszego przebiegu postępowania naprawczego. Zdaniem skarżącej podstawa prawna, jaką przedstawił Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tej opłaty. - art. 61 k.p.a. - nie odnosi się do niniejszego przypadku. Podniosła, że jest zarówno stroną postępowania, jak również nie zaistniały żadne przyczyny, stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Przedstawiony argument o nie istnieniu jeszcze postanowienia o opłacie legalizacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Postanowienie z dnia [...] luty 2019 obejmuje właśnie opłatę legalizacyjną w kwocie[...]zł. Jedyną, jako alternatywne rozwiązanie przedstawioną możliwością w przypadku zaniechania wniesienia tej opłaty jest rozbiórka obiektu. Termin wniesienia opłaty, to 7 dni od otrzymania ww. postanowienia. Wstrzymanie terminu umożliwia wniosek do Wojewody. Zdaniem skarżącej we wniosku wskazała i uzasadniła zarówno brak z jej strony możliwości materialnych, jak i na ważne społeczne aspekty, jakie powinny być rozważone w celu pozostawienia obiektów bez ich rozbiórki, oraz umorzenia opłaty legalizacyjnej. Odmowa wszczęcia postępowania nie tylko pozbawia ją praw, ale także godzi w ważny interes społeczny w objętej postępowaniem sprawie.

Postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...]utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2019 r., nie została ustalona opłata legalizacyjna, której umorzenia żąda D. M.. Tym samym złożony wniosek jest bezprzedmiotowy, nie ponieważ nie dotyczy on umorzenia opłaty legalizacyjnej, która nie została jeszcze ustalona.

Powyższe postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. M., która ponownie wskazała, że [...]inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. z dnia nakazał dokonanie opłaty w wysokości [...] zł. Informację tę zamieścił w końcowym fragmencie postanowienia

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2019 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2691/16, LEX nr 2580759)

W realiach przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że [...] inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 p.b. postanowił wstrzymać roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia oraz zewnętrznego komina przy rozbudowie budynku gospodarczego, istniejącego na działce nr [...]położonej w miejscowości W. Polska gm. W., prowadzone przez D. M. oraz nałożył na nią obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2019 r. określonych w postanowieniu dokumentów.

Wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 p.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 p.b.

W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 p.b.). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Przepis art. 49 ust. 1 p.b. stanowi zaś, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2), wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W związku z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., powstałą możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Wynika to z dodanego ustawą nowelizującą art. 49c, zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W myśl art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

W świetle powyższego oczywistym jest, iż warunkiem złożenia na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 49c p.b. wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej jest wydanie na podstawie art. 49 ust. 1 p.b. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Nie może też nastąpić w dowolnym momencie postępowania legalizacyjnego, lecz na takim jego etapie, na którym bada się dokumentację umożliwiającą w przyszłości zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót. W niniejszej sprawie nie wydano takiego postanowienia, nie ustalono wysokości opłaty legalizacyjnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że [...] inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przez skarżącą oraz nałożył na nią obowiązek przedstawienia określonych w postanowieniu dokumentów, natomiast nie ustalał wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżąca błędnie uznała, że zawarty w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. fragment o treści cyt.: "Wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego możliwe będzie po uprzednim uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (wysokość opłaty legalizacyjnej za rozbiórkę budynku gospodarczego wyniesie [...]zł – [...] [...][...] złotych)" konstytuuje wysokość opłaty legalizacyjnej. Wyżej przytoczony fragment postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. zawiera jedynie obszerną informację o skutkach wykonania przez skarżącą omawianego postanowienia. Wskazać należy, że akapity poprzedzające ww. fragment zawierają informację także o skutkach niewykonania tego postanowienia – nakaz rozbiórki omawianej dobudowy na podstawie art. 48 ust. 1 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. – a pomimo to skarżąca nie uznała, że to postanowienie stanowi nakaz rozbiórki omawianej dobudowy.

Podkreślić należy, że w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przepisy prawa materialnego na obecnym etapie postępowania w sprawie omawianej dobudowy nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej i na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.