Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2425/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust 1 pkt 75, art 104
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 17 ust 2
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1  art. 2 pkt 11 art 16 ust 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi M B na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021), dalej: u.b.ż.ż., w wyniku rozpatrzenia odwołania M B prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M B [...] , ul. [...] , [...] , utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] (dalej: [...]PWIS) z [...] lipca 2020 r. znak [...] nakładającą na odwołującą karę pieniężną w wysokości 10000 zł za utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GIS stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) pismem z [...]listopada 2019 r. znak: [...] zwrócił się do [...]PWIS z wnioskiem o wymierzenie M B kary pieniężnej za czyn określony w art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. Organ wyjaśnił, że upoważnieni pracownicy PPIS [...] października 2019 r. przeprowadzili kontrolę tematyczną w Aptece [...] przy ul. [...] (protokół nr [...]). Zakresem kontroli była objęta ocena oznakowania wprowadzanych do obrotu suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych. W trakcie kontroli nie dokonano poboru dwóch próbek preparatów witaminowo-mineralnych w płynie, które miały być pobrane w ramach urzędowej kontroli żywności i monitoringu w ilości po 1000 ml do badania na zawartość metali (ołowiu, kadmu, rtęci, arsenu, niklu), ponieważ M B, będąca właścicielem apteki, sprzeciwiła się pobraniu ww. próbek bez zapłaty za nie przez pracowników organu. Uzupełniając swój wniosek PPIS pismami z 9 i 11 grudnia 2019 r. powołał się na przyjęty plan pobierania i przekazywania do badań próbek żywności w ramach zintegrowanego systemu badania żywności w woj. [...] w 2019 r., wyjaśniając, że w związku z odmową nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety w Aptece [...] położonej w [...] przy ul. [...] pracownicy PPIS w ramach urzędowej kontroli żywności [...] października 2019 r. pobrali próbki suplementów diety do badań laboratoryjnych w Aptece [...] przy ul. [...] ([...][...] w ilości 1 szt. – 1000 ml i [...] w ilości 1 szt. – 1000 ml).

[...]PWIS pismem z [...] grudnia 2019 r. znak [...] zawiadomił M B o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 i art. 104 u.b.ż.ż. nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 10000 zł za utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności poprzez odmowę nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności. Powyższą decyzję poprzedzała decyzja DPWIS z [...] stycznia 2020 r. znak [...] , wymierzająca MB karę pieniężną w wysokości 10000 zł, która została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona przez GIS decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] wobec wadliwego zakwalifikowania sankcjonowanego działania strony jako uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, podczas gdy czyn ten, zdaniem organu odwoławczego, powinien stanowić formę utrudnienia przeprowadzenia kontroli. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, [...]PWIS wyjaśnił, że urzędowa kontrola żywności prowadzona przez pracowników inspekcji sanitarnej, w ramach której odbywa się pobór próbek, jest celowa, a nie przypadkowa. GIS zaplanował, że w województwie [...] w roku 2019 zostanie pobranych ogółem 5446 próbek (żywności, materiałów do kontaktu z żywnością oraz kosmetyków). [...]PWIS w wyniku podziału na 26 powiaty w województwie [...] przydzielił 174 próbki do pobrania w powiecie wołowskim, w tym 16 próbek suplementów diety, z czego 2 próbki preparatów witaminowych w płynie na zawartość metali. Pracownicy PPIS po uzgodnieniu z laboratorium badawczym usytuowanym w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] ustalili termin poboru 2 próbek preparatów witaminowych w płynie na zawartość metali na miesiąc październik. Do poboru próbek zaplanowano Aptekę [...] przy ul. [...] , ze względu jednak na brak suplementów diety będących preparatami witaminowymi w postaci płynnej w ww. aptece, przy dostępności tych produktów w Aptece [...] przy ul. [...] pracownicy PPIS [...]października 2019 r. w ramach urzędowej kontroli chcieli pobrać do badań laboratoryjnych dwie próbki suplementów diety będących preparatami witaminowymi w postaci płynnej. Odmowa nieodpłatnego wydania przez MB tychże próbek przedstawicielom PPIS, zdaniem [...]PWIS, stanowiła naruszenie obowiązku nałożonego na kontrolowanego przedsiębiorcę w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., które należy, jak wskazał GIS, kwalifikować jako utrudnienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. Czyn ten stanowi delikt administracyjny, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. Organ zauważył, że za ww. czyn górna granica możliwej do wymierzenia kary pieniężnej wynosiła 137550,09 zł. Ustalając wysokość wymierzonej stronie kary pieniężnej, [...]PWIS, jak wskazał, uwzględnił zgodnie z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. ustawowe przesłanki jej wymiaru. W ocenie [...]PWIS, waga naruszenia przez stronę przepisów prawa była znaczna. Utrudniając przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, strona podważyła podstawowe zasady działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) jako organu, na którym ciąży obowiązek sprawowania nadzoru nad wprowadzeniem żywności do obrotu, gdzie celem tej działalności jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 5 u.b.ż.ż. Czynności, których wykonanie [...] października 2019 r. strona utrudniła, zmierzały do pobrania prób celem zbadania jakości suplementów diety pod katem zawartość metali, a wiec ewidentnie były to czynności podejmowane celem ochrony najważniejszych na gruncie prawa żywnościowego wartości, jakimi są zdrowie i życie konsumentów. [...]PWIS zwrócił uwagę na to, że strona w toku postępowania nie wykazywała się wolą współpracy z organami PIS, nie uległo w szczególności zmianie jej nieuzasadnione i sprzeczne z prawem stanowisko dotyczące zasad przeprowadzania urzędowej kontroli żywności. W tym kontekście nabiera znaczenia, jak podkreślił organ, inna przesłanka wymiaru kary pieniężnej, tj. ta, którą określa art. 17 ust. 2 trzeci akapit rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1), dalej: rozporządzenie nr 178/2002, zgodnie z którym ustanowione przez Państwa Członkowskie zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wobec nagannej postawy strony, istotny jest zatem wzgląd na zasady prewencji. M B zgodnie z CEIDG (Centralna Ewidencja o Działalności Gospodarczej), rozpoczęła działalność gospodarczą [...] kwietnia 2001 r. Na przestrzeni 18 lat swojej działalności gospodarczej powinna była zapoznać się z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, wprowadzając do sprzedaży żywność w postaci suplementów diety lub żywności specjalnego przeznaczenia. DPWIS zauważył równocześnie, że nie miał możliwości uwzględnienia przy wymiarze kary wielkości produkcji (obrotu) zakładu z uwagi na wyrażony w pismach z 7 czerwca 2020 r. i 1 lipca 2020 r. brak woli przez stronę ujawnienia informacji w przywołanym zakresie.

M B złożyła w piśmie z 14 sierpnia 2020 r. odwołanie od decyzji PPIS z [...] lipca 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub też orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na odwołującą kary pieniężnej za popełnienie zarzucanego jej czynu z art. 103 ust 1 pkt 7 u.b.ż.ż. z uwagi na to, iż czyn ten faktycznie nie został dokonany.

We wskazanej decyzji z [...] października 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. GIS stwierdził, że rozstrzygnięcie PPIS odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że do tematycznej kontroli sanitarnej w aptece prowadzonej przez odwołującą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004, str. 1), dalej: rozporządzenie nr 882/2004. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, zadania związane z kontrolami urzędowymi są co do zasady wykonywane przy wykorzystaniu właściwych metod i technik kontroli takich jak monitoring, nadzór, weryfikacja, audyt, inspekcja, pobieranie próbek i analiza. Definicję pobierania próbek do analizy określił art. 3 ust. 11 rozporządzenia nr 882/2004, zgodnie z którym sformułowanie to oznacza pobieranie żywności właściwej dla produkcji, przetwarzania oraz dystrybucji żywności w celu sprawdzenia poprzez analizę zgodności z prawem żywnościowym. GIS stwierdził, że urzędowe kontrole żywności nie ograniczają się do samego wstępu do zakładu o każdej porze, badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli, przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, ale także odnoszą się do podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowej kontroli żywności, w tym również do nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych w celu wykonania badań laboratoryjnych, o czym stanowi wprost art. 76 ust. 1 u.b.ż.ż. Z akt sprawy wynika, że podczas tematycznej kontroli sanitarnej przeprowadzonej 24 października 2019 r. odwołująca odmówiła upoważnionemu przedstawicielowi PPIS wydania 2 próbek preparatów witaminowo-mineralnych w płynie w opakowaniach o poj. 1 I do badania laboratoryjnego na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności. Nie budzi wątpliwości opis stanu faktycznego zawarty w protokole nr [...], w którym udokumentowane zostało oświadczenie odwołującej, że cyt. "próbki zostaną wydane po uiszczeniu zapłaty (ceny hurtowej towaru) przez Inspekcję Sanitarną w [...] [...]". Organ odwoławczy zauważył, że w świetle przepisów prawa żywnościowego utrudnianie przez przedsiębiorcę przeprowadzania czynności kontrolnych organom urzędowej kontroli żywności w zakładzie jest bezprawne. Zachowanie takie pozostaje również w sprzeczności z obowiązkami organów urzędowej kontroli żywności odpowiedzialnych za kontrolę bezpieczeństwa żywności zarówno na etapie produkcji, jak i obrotu, a w konsekwencji za zdrowie konsumentów i zdrowie publiczne. Ze względu na powyższe okoliczności, uzasadnione względami wyższego dobra, jakim jest ochrona zdrowia i życia konsumentów, ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. w przypadku utrudniania lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli z zakresu urzędowej kontroli żywności odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym w postaci kary pieniężnej. GIS wyjaśnił, że ustalając wysokość kary, [...]PWIS zgodnie z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. uwzględnił okoliczności istotne dla sprawy, takie jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym. Mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo konsumentów, w ocenie GIS, wysokość nałożonej kary świadczy, że organ zastosował prawidłowo zasadę miarkowania kary. Kara pieniężna wymierzona w kwocie 10000 zł jest relatywnie niska, biorąc pod uwagę górne granice ustawowego zagrożenia. Oznacza to, że organ I instancji wziął pod uwagę nie tylko okoliczności obciążające, ale w szerokim zakresie okoliczności łagodzące. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do argumentów [...]PWIS, uznając je za prawidłowo sformułowane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GIS z [...]października 2020 r. złożyła MB zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]PWIS.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 103 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 104 u.b.ż.ż. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dyspozycje tych przepisów pozwalające na stwierdzenie, iż działanie skarżącej zmierzało do utrudniania prowadzenia urzędowej kontroli żywności poprzez odmowę nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności w sytuacji, gdy ze strony skarżącej w żadnym zakresie nie były podejmowane opisane wyżej działania, a także w żadnym zakresie nie utrudniała ona bądź też osoby ją reprezentujące możliwości przeprowadzenia urzędowej kontroli zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa;

2. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), dalej: p.p., poprzez uznanie, że kontrola przeprowadzana [...] października 2019 r. przez przedstawiciela PPIS była przeprowadzona w sposób prawidłowy, podczas gdy organ nie dokonał właściwego zawiadomienia skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M B Apteka [...] o planowanej kontroli, a także nie podejmował działań w terminach ustalonym ww. przepisem;

3. art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2019 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), dalej. u.p.i.s., poprzez uznanie, że pobranie do kontroli dwóch nienaruszonych i fabrycznie nowych preparatów witaminowo - mineralnych w płynie o pojemności po 1 litrze każdy mieści się w zakresie pojęcia "próbka", a także, że żądanie od skarżącej nieodpłatnego wydania ww. preparatów w takiej ilości było zasadne i mieściło się w granicach uzasadnionych kontrolą;

4. art. 76 ust. 1 u u.b.ż.ż. poprzez uznanie, że przepis ten PPIS do nieodpłatnego pobrania dwóch nienaruszonych i fabrycznie nowych preparatów witaminowo - mineralnych w płynie o pojemności po 1 litrze każdy, a także, że stanowiły one tzw. "próbkę", podczas gdy z uwagi na wielkość tych preparatów wynoszącą po 1 litrze, ich fabryczne zamknięcie, a także z uwagi na ich wartość, nie stanowiły one w rzeczywistości "próbki", lecz całe "egzemplarze produktu" podlegające sprzedaży przez przedsiębiorcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej;

5. art. 75 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 75 ust. 2 i 3 u.b.ż.ż. poprzez uznanie, że skarżąca miała obowiązek bezpłatnego wydania ww. dwóch nienaruszonych i fabrycznie nowych preparatów witaminowo - mineralnych w płynie o pojemności po 1 litrze każdy, a tym samym, iż zobowiązana była pokrywać koszty kontroli przeprowadzanej przez przedstawiciela PPIS, podczas gdy taki obowiązek z jej strony nie zachodził;

6. przepisów art. 6-8 k.p.a. w zakresie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadami prawa, w tym w zakresie ustalenia, czy w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżąca faktycznie była zobowiązana do nieodpłatnego wydania dwóch preparatów witaminowo - mineralnych o pojemności 1 litra każdy i o znacznej wartości, w fabrycznie nowych i zamkniętych opakowaniach, podczas gdy obowiązujące przepisy u.b.ż.ż. nie nakładały na skarżącą takiego obowiązku.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GIS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wspólnotowe prawo żywnościowe opiera się na zasadzie, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby żywność spełniała wymagania prawa żywnościowego, które są właściwe dla ich działalności. W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowym obowiązkiem przedsiębiorców działających w sektorze spożywczym jest zapewnienie, aby do obrotu nie była wprowadzana żywność niebezpieczna. Oprócz tego podstawowego zobowiązania przepisy prawa żywnościowego nakładają na przedsiębiorców inne obowiązki. Naruszenie tych przepisów przez podmioty działające w sektorze spożywczym należy uznać za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej, o których mowa w definicji odpowiedzialności prawnej.

Do zapewnienia przestrzegania przepisów prawa żywnościowego konieczne jest ustanowienie przepisów określających ujemne konsekwencje (sankcje) na wypadek zaistnienia wyżej wskazanych zdarzeń lub stanów rzeczy podlegających ujemnej kwalifikacji normatywnej (por. P. Wojciechowski [w:] M. Korzycka, P. Wojciechowski, System prawa żywnościowego, Warszawa 2017, s. 287 i n.). Przepisy te mają na celu doprowadzenie do właściwej realizacji celów prawa żywnościowego, za które art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 uznaje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jak też ochronę interesów ekonomicznych konsumentów. Weryfikacja stanu faktycznego ze stanem wymaganym określonym przepisami prawa żywnościowego następuje w ramach urzędowej kontroli żywności. W ujęciu funkcjonalnym terminem tym obejmuje się kontrolę żywności oraz działalności związanej z wytwarzaniem i obrotem żywnością oraz podejmowanie stosownych środków nadzorczych zmierzających do usunięcia wykrytych podczas kontroli nieprawidłowości. Jej normatywne znaczenie określa art. 3 ust. 3 pkt 49 u.b.ż.ż. odsyłający do rozumienia pojęcia kontroli urzędowej wynikającego z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał, że celem ww. rozporządzenia zgodnie z jego motywami 1. i 41. jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego w odniesieniu do żywności. Aby osiągnąć taki poziom, rozporządzenie to wymaga od państw członkowskich przeprowadzania urzędowych kontroli w celu sprawdzenia, czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze przestrzegają prawa żywnościowego na wszystkich etapach procesu produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (por. wyrok TSUE z 12 września 2019 r., Pollo del Campo i in., C-199/18, C-200/18 i C-343/18, EU:C:2019:718, pkt 33).

Stanowiąca przedmiot skargi decyzja z [...] października 2020 r. została wydana w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. Stosownie do jego treści, kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Nie powinno budzić wątpliwości twierdzenie, że aby kontrola przeprowadzana przez organy PIS mogła osiągnąć swój cel, a zatem doprowadziła do określenia m.in. bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu środków spożywczych, wymaga to przynajmniej minimalnego stopnia współdziałania ze strony kontrolowanego. Przy czym współdziałanie to powinno dotyczyć pełnego zakresu uprawnień przysługujących organom PIS. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1667/14, wystarczy ograniczenie przez kontrolowanego możliwości przeprowadzenia przez organ tylko niektórych bądź jednego z dopuszczonym prawem działań kontrolnych, aby za słuszne można było uznać przyjęcie, iż zobowiązany zamiast poddać się jej, utrudnia przeprowadzenie kontroli.

W rozstrzyganej sprawie, zdaniem Sądu, PPIS – wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej - nie przekroczył zakresu umocowania do urzędowej kontroli żywności wyznaczonego przez przepisy u.p.i.s. i u.b.ż.ż. Niesporną okolicznością pozostaje wskazywany przez skarżącą fakt, że nie została poinformowana przez organy PIS o zamiarze przeprowadzenia kontroli. PPIS nie miał jednakże takiego obowiązku prawnego. Mylne są argumenty skarżącej odwołujące się w tym zakresie do treści art. 48 ust. 1 p.p., zgodnie z którym organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Zasadę tę należy bowiem odczytywać w łączności z zamieszczonym w art. 48 ust. 11 p.p. katalogiem zwolnień z obowiązku zawiadomienia o kontroli. Obejmuje on m.in. sytuację, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (art. 48 ust. 11 pkt 1 p.p.). Zamieszczona w uzasadnieniu decyzji [...]PWIS szeroka analiza prawna przepisów prawa UE z zakresu prawa żywnościowego określająca reguły dokonywania urzędowych kontroli żywności na podstawie bezpośrednio stosowanych w polskim porządku prawnych unijnych aktów prawa wtórnego (rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady) powinna była stronę skarżącą nakierowywać na to, że w spornym przypadku zasady przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, która miała miejsce [...] października 2019 r. w Aptece [...] przy ul. [...] , będącej zakładem, nie pozwalał powiadomić skarżącej jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 o zamiarze jej przeprowadzenia, ponieważ tego rodzaju kontrola w obowiązującym stanie prawnym przeprowadzana jest bez wcześniejszego uprzedzenia (art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004).

Zakres kontroli, wbrew zastrzeżeniom sformułowanym w skardze, nie nasuwał wątpliwości pod kątem tego, co miało stanowić jej przedmiot, a w konsekwencji jakie obowiązki administracyjnoprawne w tym zakresie spoczywały na skarżącej. Z akt sprawy wynika, że pracownik PPIS dysponował upoważnieniem obejmującym ocenę wprowadzanych do obrotu w Aptece [...] suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych (upoważnienie nr [...] z [...] października 2019 r., k. 166). W podpisanym przez skarżącą protokole nr [...], do którego skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń, zostało potwierdzone, że kontrolujący zwrócił się o wydanie dwóch preparatów witaminowo-mineralnych w płynie jako próbek celem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności i monitoringu do badania na zawartość metali: ołowiu, kadmu, rtęci, arsenu, niklu, jak też to, że złożone przez skarżącą oświadczenie wskazywało, iż odmawia wydania tychże dwóch próbek bez uiszczenia za nie zapłaty (ceny hurtowej towaru). Zamieszczony został w protokole komentarz obecnego w trakcie kontroli M F, zgodnie z którym urzędowy pobór próbek stanowi "stratę dla apteki" i nie znajduje podstawy w przepisach u.p.i.s. (k. 162-165).

Sąd nie znajduje wystarczających podstaw, by podzielić pogląd skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona hipoteza art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. z uwagi na to, iż działanie skarżącej "nie zmierzało" do utrudnienia prowadzenia urzędowej kontroli żywności, albowiem za tego rodzaju sankcjonowane zachowanie nie mogła być traktowana odmowa nieodpłatnego wydania przez skarżącą próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności. Tak formułowany zarzut pozostaje niezasadny tak, jak łączące się z nim zarzuty naruszenia przez GIS art. 25 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s. oraz art. 75 ust. 1 pkt 1-3, art. 75 ust. 2 i 3 i art. 76 ust. 1 u.b.ż.ż. Ogólne upoważnienie organów PIS do pobierania próbek do badań laboratoryjnych wynika z art. 25 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s. Zakres normowania powyższego przepisu odnosi się jednakże do ustawowego zakresu działania PIS poddanego nadzorowi tych organów. W tym kontekście norma art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. musi być postrzegana jako przepis o charakterze lex specialis, jako że dotyczy ona działania organów PIS jako organów urzędowej kontroli żywności zgodnie z właściwością opisaną w art. 73 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. i określa ich uprawnienia w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli żywności. W świetle jego brzmienia organ PIS w zakresie prawa do podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy został upoważniony do nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych.

Nie budzi wątpliwości sądu dyspozycja art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. w części, w jakiej kształtuje on prawo organu właściwego do przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności do bezpłatnego pobrania próbki środka spożywczego stanowiącego suplement diety i zarazem obowiązek podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe do jego bezpłatnego wydania. Podnoszona w skardze okoliczność, że koszt jednej butelki preparatu (Biovital Zdrowie Plus o poj. 1000 ml) wynosił 66,90 zł, przez co jego bezpłatne pozyskanie stanowiłoby stratę dla Apteki nie mogło kształtować kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia, albowiem prowadzenie przez skarżącą przedsiębiorstwa spożywczego i jego udział w obrocie suplementami diety zakłada, że skarżąca w ramach działalności gospodarczej nastawionej na zysk musi się liczyć przy jej prowadzeniu również z obowiązkami prawnymi i ograniczeniami o charakterze finansowym, jakie w tym zakresie wynikają z wiążących zasad prawa żywnościowego.

Odwołanie się przez skarżącą do zasad ponoszenia odpowiedzialności finansowej za koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, o których mowa w art. 75 ust. 2 i 3 u.b.ż.ż., pozostaje w całości nietrafne. Inny jest bowiem zakres normowania art. 75 ust. 1 u.b.ż.ż., ponieważ uwzględnić należy, że przepis ten reguluje wyłącznie zasady pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Jest to zatem przypadek kategorialnie odmienny od rozważanego dotyczącego wydania próbki środka spożywczego, który prowadził do nałożenia na skarżącą sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej.

Sformułowane w odwołaniu od decyzji [...]PWIS, a następnie powtórzone w skardze twierdzenie, zgodnie z którym zamknięte fabrycznie opakowanie preparatu witaminowo-mineralnego w płynie o pojemności 1000 ml nie stanowi próbki w znaczeniu art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., a zatem powinno zostać nabyte przez pracownika organu PIS za zasadzie pełnopłatności, nie respektuje, w ocenie Sądu, zasad, według których urzędowa kontrola żywności jest przeprowadzana, odpowiedzialności skarżącej jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe za zgodność żywności dystrybuowanej w przedsiębiorstwie będącym pod jej kontrolą z wymaganiami, jak też samego znaczenia normatywnego pojęcia "próbki".

W prawie żywnościowym kształtowanym bezpośrednio stosowanymi przepisami UE pobieranie próbek do analizy uznaje się za jedną z form kontroli bezpośredniej (art. 2 pkt 19 rozporządzenia nr 882/2004). W świetle określenia definicyjnego zamieszczonego w art. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 882/2004 "pobieranie próbek do analizy" oznacza pobranie żywności albo innej substancji (w tym ze środowiska) właściwej dla produkcji, przetwarzania oraz dystrybucji żywności w celu sprawdzenia poprzez analizę zgodności z prawem żywnościowym. Taka definicja nadaje znaczenie celowi pobrania określonego materiału do badań a nie jego ilości, która zasadniczo, jak uznaje Sąd, stanowi zawsze cześć większej całości, ale nie musi pozostawać ilością znikomą w znaczeniu, jakie przyznaje sugerowanym wielkościom próbek strona skarżąca. Ta ilość ma z reguły znaczenie względne i trzeba ją relatywizować zależnie od tego, co podlega urzędowej kontroli. Kluczowym wyznacznikiem wydaje się przyjęcie, że pobrana próbka powinna zapewniać ilość materiału niezbędną do przeprowadzenia badania, a równocześnie gwarantować zapewnienie metodologicznej poprawności odnoszącej się do zasad jego przygotowania i pobrania, uniemożliwiających zanieczyszczenie próbki. Znajduje to potwierdzenie w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004. W tym kontekście zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie, że podczas pobierania próbek i przygotowywania próbek laboratoryjnych, a także podczas transportu i składowania próbek oraz prowadzenia analiz, muszą być podjęte środki ostrożności w celu uniknięcia wystąpienia jakichkolwiek zmian w próbce, w stosunku do produktu, z którego próbka została pobrana (por. P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2008, s. 181 i n.).

W przypadku, gdy kontroli poddawany jest suplement diety w postaci płynu zamkniętego w szczelnym opakowaniu na ostatnim etapie wprowadzania środka do obrotu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że próbką kontrolną (próbką pierwotną) w znaczeniu art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. jest jednostkowa sztuka takiego opakowania, czyli butelka o oferowanej konsumentom pojemności. Trafny pogląd organu wskazującego na niemożność odlania po otwarciu opakowania części płynu stanowiącego preparat witaminowo-mineralny w miejscu kontroli celem uczynienia zadość akcentowanemu przez skarżącą wymogowi nadania słownikowego znaczenia pojęciu "próbki" jako "niewielkiej ilości jakiejś substancji" nie wymagają, zdaniem Sądu, uzupełniającego komentarza, który tak wnioski, jak i argumenty wspierające stanowisko GIS miałby rozwinąć.

Określając wymiar kary, GIS były zobowiązany posłużyć się kryteriami określonymi w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. w związku z tym, że przepis ten jako regulacja szczególna zagadnienie to samodzielnie unormował. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ kryteria te miał na uwadze, w dużym stopniu uwzględniając okoliczności, które przesądziły o wymierzeniu skarżącej kary w dolnych granicach ustawowego zagrożenia, które kształtowało się na poziomie 137550,09 zł. Kara nie została nałożona w wysokości arbitralnej nieznajdującej potwierdzenia w ustaleniach faktycznych właściwie ocenionych, stąd decyzja Sądu musi wskazywać na prawidłowość zaskarżonego aktu i brak jakichkolwiek istotnych podstaw do jego uchylenia w rozważanym w tym miejscu zakresie.

Dolnobrzeskiej Sankcjonowane w decyzji GIS zachowanie skarżącej świadczy o tym, że strona działała z pełną świadomością obowiązków, które w świetle przepisów prawa żywnościowego na niej ciążą (art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż.), podejmując czynności ukierunkowane na próbę uniknięcie skutków finansowych, jakie z realizacją tychże obowiązków się wiążą. Strona, co należało uwzględnić, pozostawała podmiotem prowadzącym długoletnią działalność na rynku spożywczym (aptecznym). Waga naruszenia przez skarżącą przepisów prawa, jak trafnie przyjęły organy, była znaczna. Praktyka utrudnienia wykonywania podstawowych zadań przez organy PIS jest praktyką zagrażającą bezpieczeństwu żywności. Utrudniając skuteczne przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności w odniesieniu do poboru próbek preparatów witaminowo-mineralnych do badania na zawartość metali, skarżąca uchybiła podstawowym zasadom działania organów PIS i celom sprawowania nadzoru nad produkcją i wprowadzaniem żywności do obrotu. W świetle przepisów rozporządzenia nr 882/2004 kluczowym zobowiązaniem ciążącym na każdym państwie członkowskim jest to, by kontrole urzędowe przeprowadzane na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności były skuteczne, a podmioty prowadzące przedsiębiorstwo żywnościowe poddawały się przeprowadzanym inspekcjom (art. 4 ust. 2 lit. a i g ww. rozporządzenia). Oceniane w toku postępowania działanie skarżącej polegające się na "niepoddaniu" się kontroli (inspekcji) niewątpliwie stało w sprzeczności z potrzebą zapewnienia przez PPIS sprawności i efektywności urzędowej kontroli żywności.

Nie można orzekającym w sprawie organom zarzucić wadliwego określenia wysokości kary pieniężnej, jeżeli wpływ na jej wymiar powinien mieć wzgląd na wielkość produkcji zakładu (Apteki [...] ), a skarżąca dwukrotnie wzywana przez [...]PWIS (pisma z 19 maja 2020 r. i 16 czerwca 2020 r., k. 112 i k.118) do ujawnienia ilości wprowadzonych do obrotu w Aptece środków spożywczych, w tym suplementów diety w okresie 1 stycznia 2019 r. – 15 maja 2020 r. i ich wartości brutto odmówiła podania wskazanych informacji. Pojęcie "wielkości produkcji zakładu" jako element przesłanek wymiaru kary pieniężnej wymienionych w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., jak słusznie uznał organ, powinno podlegać wykładni funkcjonalnej, która sprawia, że podmiot, który nie prowadzi działalności produkcyjnej, lecz działalność handlową w zakresie obrotu żywnością wielkość swojej "produkcji" powinien odnieść do poziomu obrotu nią. Należy zauważyć, że ww. przepis nie posługuje się wyrażeniem odwołującym się do "produkcji żywności", którego znaczenie powinno podlegać interpretacji zgodnej z definicją określoną w art. 3 ust. 3 pkt 29 u.b.ż.ż. Ustawodawca w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. powiązał produkcję z "zakładem", który to termin oznacza przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 (art. 3 ust. 3 pkt 54 u.b.ż.ż.). Na gruncie powyższego rozporządzenia przedsiębiorstwo spożywcze powinno być rozumiane zgodnie z zamieszczoną definicją legalną jako każe przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, co prowadzi do wniosku, że sporne wyrażenie (produkcja) w znaczeniu ogólnym rozumianym jako "ogół działań danego przedsiębiorstwa, jakie mają na celu dostarczyć dobra oraz usługi na rynek", w przypadku przedsiębiorstwa spożywczego zajmującego się sprzedażą żywności konsumentowi finalnemu należy odnosić do wielkości jego sprzedaży w zakresie relewantnym dla przedmiotu sankcjonowanego zachowania. Odmienne stanowisko prezentowane przez skarżącą w toku postępowania nie zasługuje w konsekwencji na aprobatę.

Z odstąpieniem od zastosowania się do skierowanego do strony wezwania korespondowała widoczna w toku postępowania postawa kontestowania przez skarżącą spoczywającego na niej ustawowego obowiązku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., co niewątpliwie GIS musiał mieć na uwadze z uwagi na to, że kara pieniężna wymierzana w szczególności za działania o charakterze kierunkowym, o których mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż., powinna realizować w zasadniczej mierze przede wszystkim funkcję prewencyjną zapobiegającą dopuszczaniu się w przyszłości w działalności kontrolowanego zachowań równoważnych utrudnianiu lub uniemożliwianiu przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności przez organy PIS.

Z powołanego przez organy art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 wynika, że ustanowione przez Państwa Członkowskie zasady dotyczące przypadków naruszenia prawa żywnościowego powinny skutkować tym, że stosowane środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Skuteczność kary, zdaniem Sądu, wyraża się zastosowaniem względem osoby karanej takiej dolegliwości, której poziom uciążliwości finansowej skłania do uznawania, że wymusi ona na niej respektowanie obowiązków nałożonych przepisami prawa, które dotąd nie były przez stronę przestrzegane nie tyle z uwagi na brak świadomości ich istnienia, ile z uwagi na sprzeciwianie się sformułowanym w nich nakazom i zakazom. Tym bardziej skuteczność ta powinna manifestować się w wysokości kary, gdy nieprzestrzegane nakazy lub zakazy służą osiągnięciu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja z 13 października 2020 r. nie uchybia przepisom procesowym, w tym powołanym w skardze kodeksowym zasadom ogólnym. W kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. Dokonane ustalenia odpowiadały hipotezie zastosowanych przepisów u.b.ż.ż. stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną. Powody zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GIS w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.