Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1577/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

T. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Prezesa Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r.

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 24 ust. 1 , art. 25 ust. 2 i 4, art. 34, art. 36-40, art. 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm., dalej zwana Pt ), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz. U. Nr 242, poz. 2420) oraz w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo Telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 12, poz.66), art. 4 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2258), art. 206 ust.1 i art. 206 ust. 2a Pt oraz art. 104 § 1 k.p.a.:

- ustalił, że na krajowym rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja (pkt I decyzji),

- wyznaczył spółkę T. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwana T.) jako przedsiębiorę [...] na krajowym rynku świadczenia usługi [...] (pkt [...] decyzji),

- nałożył na spółkę T. obowiązki regulacyjne określone w art. 34, 36, 37, 38, 39, 40, i 42 Pt (pkt [...] decyzji).

T. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści powyższej decyzji w pkt. [...] w brzmieniu: "zapewnienia każdej innej formy korzystania z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę [...], w celu świadczenia dostępu i usługi [...]". Zdaniem T. sformułowanie powyższego obowiązku wskazuje na trójstronny jego charakter, tj. relacje pomiędzy T. (podmiotem zobligowanym), innym podmiotem (świadczącym usługi) oraz podmiotem, który będzie świadczył dostęp i usługi [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 Pt, po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o wyjaśnienie treści decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2006 r., organ wyjaśniał, iż:

1) podmiotem zobowiązanym do świadczenia obowiązku dostępu, o którym mowa w punkcie [...] sentencji decyzji jest T. S.A.;

2) T. S.A. jest zobowiązana, zgodnie z treścią punktu [...] sentencji decyzji do uwzględniania uzasadnionych wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych o zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego, w tym użytkowania elementów sieci oraz udogodnień towarzyszących, w celu świadczenia dostępu i usługi [...], poprzez realizację świadczeń dostępowych wymienionych w punkcie [...] sentencji decyzji.

Bezspornym jest, w ocenie Prezesa UKE, że wyłącznym i jedynym adresatem obowiązku (podmiotem zobligowanym) wynikającego z ww. decyzji jest T. S.A. z siedzibą w W. Treścią obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 34 Pt jest zapewnienie przez T. dostępu telekomunikacyjnego na uzasadniony wniosek konkretnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Wyliczenie obowiązków dostępowych zawartych w punkcie [...] oraz w [...] sentencji decyzji ma charakter przykładowy i nie wyczerpuje potencjalnego zakresu obowiązku z art. 34 Pt. Wynika to z faktu, iż pojęcie dostępu telekomunikacyjnego, o którym mowa w art. 2 pkt 6 Pt nie określa katalogu zamkniętego świadczeń (obowiązków) dostępowych. Dostęp telekomunikacyjny obejmuje sieci, elementy sieciowe, udogodnienia towarzyszące, elementy infrastruktury, główne funkcje sieciowe oraz usługi. Katalog tych przykładów rozszerzony jest w definicji połączenia sieci, rozumianego jako szczególny rodzaj dostępu realizowanego pomiędzy operatorami .

Organ zwrócił uwagę, że wykonywanie obowiązku regulacyjnego zapewnienia dostępu następuje w warunkach ściśle skonkretyzowanych, tj. w granicach wniosku, który musi szczegółowo określać zakres żądanego dostępu. Obowiązek zapewnienia dostępu wynikający z decyzji jest uwarunkowany zasadnością konkretnego wniosku o dostęp. Natomiast ustalenie świadczeń dostępowych (wymienionych przykładowo w punkcie [...] sentencji decyzji) w ramach wniosku powinno nastąpić w umowie pomiędzy przedsiębiorcą telekomunikacyjnym żądającym dostępu a przedsiębiorcą zobowiązanym do jego zapewnienia, tj. w tym konkretnym przypadku - przez T. Dopiero w razie braku porozumienia między stronami otwiera się możliwość wystąpienia o rozstrzygnięcie do Prezesa UKE, który ocenia zasadność wniosku w sprawie dostępu, biorąc pod uwagę zakres obowiązku ustalonego w decyzji oraz warunki o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 Pt. Zdaniem organu źródłem ustaleń prawnych dotyczących dostępu telekomunikacyjnego będzie co do zasady umowa stron a wyjątkowo decyzja administracyjna ustalająca warunki dostępu telekomunikacyjnego. Kwestionowany fragment decyzji powinien być rozumiany całościowo bowiem intencją Prezesa UKE było ustanowienie otwartego katalogu świadczeń dostępowych wchodzących w zakres ogólnie określonego w przepisie art. 34 Pt obowiązku dostępu telekomunikacyjnego.

Natomiast ze wskazanego we wniosku fragmentu decyzji nie wynika trójstronna relacja podmiotów zobowiązanych i uprawnionych. Po stronie zobowiązanej do zapewnienia dostępu jest T., która dysponuje infrastrukturą telekomunikacyjną. Beneficjentami dostępu mogą być tylko przedsiębiorcy telekomunikacyjni występujący do T. z uzasadnionymi i skonkretyzowanymi wnioskami o dostęp. Zdaniem organu istota dostępu telekomunikacyjnego polega korzystania z zasobów, którymi dysponuje zobowiązany operator sieci.

W prawem przewidzianym terminie T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Punktowi pierwszemu postanowienia zarzucono obrazę art. 113 § 2 k.p.a. przez wyjaśnienie treści decyzji w sposób wykraczający poza granice wniosku i powodujący jej zmianę merytoryczną oraz "pozostawanie w niezgodności z treścią decyzji". Punktowi drugiemu postanowienia zarzucono również naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wyjaśnienie treści decyzji w sposób, który pozostaje w niezgodności z treścią tej decyzji. Strona wniosła uchylenie postanowienia w pkt 1 oraz zmianę postanowienia w pkt 2 - poprzez wyjaśnienie treści decyzji w sposób zgodny z treścią tej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. podniosła, iż jej wniosek dotyczył wyjaśnienia treści obowiązku, w szczególności zakresu usług wchodzących w jego zakres, a nie podmiotu zobowiązanego do realizacji tego obowiązku. Podkreśliła, iż nawet jeśli organ nie zgadza się z rozumieniem podmiotu zobowiązanego, to nie ma on możliwości wykraczania poza wniosek T. i wyjaśniania treści decyzji z urzędu bowiem takiej możliwości nie przewidują obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem strony, w wyniku udzielenia wyjaśnień, zmieniono treść decyzji. W swoim wniosku T. wskazała, iż literalne brzmienie obowiązku wskazuje, iż usługi [...] świadczone są przez innego niż T. przedsiębiorcę. T. nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym, ale zobowiązanym jedynie do umożliwienia (zapewnienia) świadczenia usługi przez inny podmiot a nie do świadczenia tej usługi. Wyjaśnienie Prezesa UKE odnośnie podmiotu zobowiązanego, negujące trójstronny charakter tego obowiązku, stoi w oczywistej sprzeczności z treścią sformułowanego obowiązku. Ponadto wyjaśnienie udzielone przez Prezesa UKE prowadzi do sytuacji, w której to umowy międzyoperatorskie będą określać zakres obowiązków regulacyjnych nałożonych we wcześniej wydanej decyzji, w której wskazane są te obowiązki. Treść wyjaśnienia nie pozostawia zatem wątpliwości, iż Prezes UKE uważa, że treść obowiązku jest obecnie nieznana i będzie ona ustalana dopiero w umowach międzyoperatorskich i w zależności od treści tych umów. Powyżej wskazane wyjaśnienie decyzji - oprócz jej niezgodności z art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 Pt - jest niezgodne z jej treścią. Skoro zatem organ uznał, że nałożony obowiązek jest proporcjonalny i adekwatny do zidentyfikowanych problemów, to jego treść powinna być znana w chwili jego nałożenia a nie ustalana dopiero przy okazji umów o współpracy międzyoperatorskiej. Niewłaściwym zatem jest wyjaśnienie wskazujące, że treść obowiązku będzie kształtowana dopiero po pewnym czasie, w oparciu o nieznaną w chwili wydawania decyzji treść umów międzyoperatorskich.

Utrzymując w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. Prezes UKE podkreślił, że przedmiotem wniosku był fragment sentencji decyzji (punkt [...]) dotyczący obowiązku dostępu, o którym mowa w art. 34 Pt. Pojęcie obowiązku ściśle się wiąże z instytucją strony, o której mowa w art. 28 k.p.a. Obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem albo zakazem. Obowiązek, podobnie jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Obowiązek ten, tak samo jak interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać należy w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000). Na konstrukcję pojęcia obowiązku składa się również adresat (strona) tego obowiązku. Ze względu na wątpliwości T. wyrażone we wniosku o wyjaśnienie co do trójstronnego charakteru obowiązku Prezes UKE w postanowieniu wyraźnie stwierdził, iż jedyną stroną obowiązku, o którym mowa w punkcie [...] sentencji decyzji jest T. S.A. Tym samym Prezes UKE zwrócił uwagę, że w drodze decyzji nałożył obowiązek dostępu, jedynie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego pozycję [...] na danym rynku właściwym, tj. na T. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa UKE, nie doszło do przekroczenia granic wniosku. Prezes UKE powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. II S.A. 1560/01 (Lex nr 126798), w którym Sąd ten stwierdził, iż: "Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. M.in. wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu".

W ocenie organu nie doszło też do zmiany treści decyzji. Podstawą wyjaśnienia nie były żadne nowe ustalenia ani dowody, a jedynie wątpliwości strony co do rozumienia jednego z nałożonych w drodze decyzji obowiązków regulacyjnych. Intencją Prezesa UKE było wyjaśnienie T., iż zgodnie z treścią decyzji jest tylko jeden podmiot zobowiązany – T. - jako strona tej decyzji w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Prezes UKE podtrzymał swoje stanowisko, iż po stronie zobowiązanej do zapewnienia dostępu jest T., która dysponuje infrastrukturą telekomunikacyjną służącą do wykonywania działalności telekomunikacyjnej. Uprawnionymi do dostępu mogą być tylko przedsiębiorcy telekomunikacyjni występujący do T. z uzasadnionymi i skonkretyzowanymi wnioskami o dostęp.

Odnosząc się do zarzutu T. dotyczącego punktu drugiego postanowienia, Prezes UKE nie podzielił konkluzji T. , że: "treść obowiązku jest obecnie nieznana i będzie ustalana dopiero w umowach międzyoperatorskich i w zależności od tych umów". Natomiast zgodził ze stwierdzeniem T., iż jeżeli Prezes UKE uznał, że nałożony obowiązek jest proporcjonalny i adekwatny do zidentyfikowanych problemów, to jego treść powinna być znana w chwili jego nałożenia, a nie ustalana dopiero przy okazji umów o współpracy międzyoperatorskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, w ocenie Prezesa UKE, iż treść obowiązku dostępu, o którym mowa w punkcie [...] sentencji decyzji jest nie tylko znana T. ale znajduje swoją podstawę w powszechnie obowiązującym prawie telekomunikacyjnym. Prezes UKE w decyzji, jak i w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wyjaśnił istotę obowiązku dostępu, przewidzianego w art. 34 Pt. Podkreślił również, że pojęcie dostępu telekomunikacyjnego nie zawiera katalogu zamkniętego świadczeń dostępowych, które przykładowo zostały wymienione w punkcie [...] oraz w [...] sentencji decyzji. Ich konkretyzacja nastąpi po złożeniu wniosku o zapewnienie dostępu telekomunikacyjnego przez przedsiębiorcę żądającego od T. realizacji tego obowiązku. Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. II SA 1560/01, w którym to Sąd stwierdził, iż: "Instrument uregulowany w - art. 113 § 2 k.p.a. żadną miarą nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia". Organ stwierdził, że zarzut T. dotyczący punktu drugiego zaskarżonego postanowienia skierowany jest w istocie przeciwko decyzji Prezesa UKE. T. formułując ww. zarzut kwestionuje bowiem fakt nałożenia w decyzji obowiązku dostępu oraz jego treść. Strona wykorzystała już też możliwość zaskarżenia przedmiotowej decyzji do sądu antymonopolowego. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie wyjaśnienie T. jak Prezes UKE rozumie obowiązek dostępu, o którym mowa w pkt. [...] sentencji decyzji.

T. S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., i zarzuciła:

1) obrazę przepisów postępowania, tj. obrazę art. 113 § 2 k.p.a, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie to polegało na:

a) wykroczeniu poza granice wniosku złożonego przez T. w dniu [...] kwietnia 2007 r. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. poprzez dokonanie wyjaśnień co do podmiotu zobowiązanego do świadczenia obowiązku dostępu, wymienionego w pkt. [...] decyzji;

b) merytorycznej zmianie decyzji polegającej na wskazaniu T. jako podmiotu zobowiązanego do świadczenia usług [...], wymienionego w pkt. [...] decyzji;

c) wyjaśnieniu wątpliwości związanych z obowiązkiem regulacyjnym wymienionym w pkt. [...] decyzji w sposób sprzeczny z treścią decyzji;

2) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie to polegało na:

a) wydaniu skarżonego postanowienia przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE,

b) wydaniu postanowienia, które zostało utrzymane w mocy skarżonym postanowieniem, w imieniu osoby nieprawidłowo powołanej na stanowisko Prezesa UKE oraz przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko zastępcy Prezesa UKE.

Zdaniem skarżącej z treści pkt. [...] decyzji jednoznacznie wynika, że zobowiązanym do świadczenia usługi jest "inny przedsiębiorca". Natomiast Prezesa UKE wskazuje na T., jako na podmiot zobowiązany do realizacji kwestionowanego obowiązku.

Powołując się na utrwalone w doktrynie i w orzecznictwie stanowisko, skarżąca wskazała, iż wyjaśnienie treści decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Tymczasem ujęte w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu z [...] maja 2007 r. wyjaśnienia Prezesa UKE odnośnie podmiotu zobowiązanego, negujące trójstronny charakter tego obowiązku, stoją w oczywistej sprzeczności z treścią sformułowanego w decyzji obowiązku. Za całkowicie chybioną należy uznać argumentację Prezesa UKE odnośnie kształtowana się dopiero po pewnym czasie, w oparciu o nieznaną w chwili wydawania decyzji, treść umów międzyoperatorskich.

Uzasadniając zarzut wadliwego powołania Prezesa UKE skarżąca wskazała na ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. - o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258), mocą której w miejsce dotychczasowego organu: Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, utworzono centralny organ administracji - Prezesa UKE. Na podstawie art. 13 pkt 23 ww. ustawy zmieniony został art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U nr 171 poz. 1800 ze zm.), a w konsekwencji ustalony został tryb powoływania Prezesa UKE. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Ustawy Prawo telekomunikacyjne w jego nowym brzmieniu, "Prezesa UKE powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów spośród trzech zaproponowanych kandydatów przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Kadencja Prezesa UKE trwa 5 lat". W ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. ustawodawca sformułował szczegółowo kolejność postępowania. Art. 22 tej ustawy stanowi "1. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - niezwłocznie po powołaniu jej nowych członków - zaproponuje Prezesowi, Rady Ministrów trzech kandydatów na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. 2. Prezes Rady Ministrów po zaproponowaniu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji trzech kandydatów powoła osobę, która obejmie stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej". Art. 22 nie wskazuje wprost, że Prezes UKE jest powoływany spośród kandydatów zaproponowanych przez KRRiT. W dniu [...] maja 2006 r. Prezes Rady Ministrów wyłącznie w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.

Zdaniem skarżącej, w świetle art. 190 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jest oczywiste, że Prezes Rady Ministrów ma obowiązek powołać na Prezesa UKE jednego z trzech kandydatów wskazanych przez KRRiT i nie ma kompetencji do obsadzenia na tym stanowisku osoby spoza tego grona. Świadczy o tym użycie w art. 190 zwrotu "spośród". Takie stanowisko podzielił także Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r. (sygn. akt XVII Amt 42/06) uchylając decyzję Prezesa UKE stwierdził, iż powołanie Prezesa UKE nastąpiło z naruszeniem prawa, co skutkuje obowiązkiem uchylenia decyzji wydanej przez taką osobę. Właściwość sądów do oceny czy decyzja została wydana przez organ, który został należycie obsadzony, potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. stwierdzając, że NSA jest uprawniony do badania zakresu uprawnień osoby podpisującej i trybu powierzenia obowiązków tej osobie. W swoim wyroku NSA stwierdził, iż niezgodne z prawem jest wydawanie decyzji administracyjnych przez osobę pełniącą obowiązki Prezesa UKE.

Analizując stanowisko doktryny skarżąca wywodzi, że wada polegająca na wydaniu aktu administracyjnego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 113 § 2 k.p.a., co potwierdza także załączona do skargi opinia prof. M. W. i dr A. S. z dnia [...] stycznia 2006 r., sporządzona dla organu w sprawie powierzenia obowiązków Prezesa UKE.

W skardze zakwestionowano także prawidłowość trybu powołania zastępcy Prezesa UKE .

Stosownie do przepisu art. 190 pkt 8 Pt, organem właściwym do powołania zastępcy Prezesa UKE jest minister właściwy do spraw łączności. Przepis ten wymaga, aby powołanie nastąpiło na wniosek Prezesa UKE. Pan K. D. został powołany na stanowiska zastępcy Prezesa UKE w dniu [...] kwietnia 2006 r. a zatem przed właściwym powołaniem A. S. na stanowisko Prezesa UKE, co nastąpiło w dniu [...] maja 2006 r. W okresie od dnia [...] stycznia 2006 r., tj. od dnia powołania nowego organu administracji - Prezesa UKE - do dnia [...] maja 2006 r., tj. również w dniu powołania K. D. na stanowisko zastępcy Prezesa UKE, A. S. była jedynie p.o. Prezesa UKE. Oznacza to, iż powołanie K. D. na stanowisko zastępcy Prezesa UKE przez ministra właściwego do spraw łączności nie nastąpiło na wniosek Prezesa UKE.

Zdaniem strony skarżącej ustrojowe prawo administracyjne nie zezwala na powierzenie obowiązków Prezesa UKE w przypadku gdy organ ten nie został powołany. W szczególności nie jest podstawą do takiego powierzenia art. 36 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Przepis ten stanowi, że "w razie nieobsadzenia stanowiska ministra lub jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, ministra zastępuje Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez Prezesa Rady Ministrów członek Rady Ministrów". Wskazuje on więc wyraźnie, iż powierzenie może dotyczyć stanowiska ministra, którym Prezes UKE nie jest. Prezes UKE jako typowy urząd centralny nie kieruje bowiem działem administracji rządowej, a jego zadania określone są ustawą - Prawo telekomunikacyjne. Nie można również twierdzić, iż w odniesieniu od administracji publicznej wiąże zasada ciągłości.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, powołanie zastępcy Prezesa UKE bez stosownego wniosku Prezesa UKE jest wadliwe (S. Piątek. Prawo telekomunikacyjne. Komentarz. Warszawa. 2 Wydanie. str. 1046). Wada polegająca na wydaniu postanowienia przez osobę nieuprawnioną jest, zdaniem T., rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 113 § 2 k.p.a. Postanowienie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji może być wydana jedynie przez organ administracji uprawniony do wydania takiej decyzji, tj. przez Prezesa UKE lub osobę, która została prawidłowo upoważniona do jej wydania. Skarżąca podważa również treść samego upoważniania udzielonego osobie wadliwie powołanej na stanowisko zastępcy Prezesa UKE, tj. osobie, która podpisała postanowienie z [...] maja 2007 r.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z udzielonego K. D., upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych w imieniu Prezesa UKE, na okoliczność nieprawidłowego udzielenia upoważnienia.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za bezzasadne i wskazał, że Sąd Najwyższy nie powziął wątpliwości co do legalności aktu powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE skoro oddalił skargi kasacyjne T. (wyrok w sprawie sygn. akt III SK 4/07 z dnia 6 czerwca 2007 r.). W kwestii powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt VI SA/Wa 548/07, VI SA/Wa 95/07) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r. (sygn. akt II GSK 62/07) i z dnia 25 lipca 2007 r.(sygn. akt II GSK 112/07), który wskazał, iż akt powołania Prezesa UKE jest ważny i z uwagi zaś na brak skutecznego podważenia jego legalności w jakimkolwiek postępowaniu korzysta on z domniemania prawidłowości. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezzasadny. Natomiast upoważnienie dla K. D. zostało udzielone w dniu [...] sierpnia 2006 r., a zatem już po powołaniu A. S. na stanowisko Prezesa UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrywana według powyższych kryteriów skarga wniesiona przez T. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości do treści decyzji. Należy podkreślić, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 9 września 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01). Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (takie stanowisko wyraził NSA między innymi w powołanym przez organ wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1560/01).

W toku postępowania skarżąca domagała się szczegółowego wyjaśnienia zakresu obowiązywania regulacji zawartej w pkt. [...] decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o treści następującej; "zapewnienia każdej innej formy korzystania z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę [...], w celu świadczenia dostępu i usługi [...]". Skarżąca twierdziła, że sformułowanie powyższego obowiązku wskazuje na trójstronny jego charakter, tj. relacje pomiędzy T. (podmiotem zobligowanym), innym podmiotem (świadczącym usługi) oraz podmiotem, który będzie świadczył dostęp i usługi [...]. Jednocześnie podnosiła, iż literalne brzmienie obowiązku wskazuje, iż usługi [...] świadczone są przez innego niż T. przedsiębiorcę. Zdaniem strony skarżącej wyjaśnienie Prezesa UKE odnośnie podmiotu zobowiązanego, negujące trójstronny charakter tego obowiązku, stoi w oczywistej sprzeczności z treścią sformułowanego obowiązku.

W ocenie Sądu ze stanowiska T. wynika zatem, że obowiązek dostępu telekomunikacyjnego, do świadczenia którego T. jest zobowiązana jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej, może być realizowany także przez innego przedsiębiorcę jako osobę trzecią. W związku z tym skoro omawiana regulacja dotyczy także osoby trzeciej (innego przedsiębiorcy), zatem organ zaprzeczając takiemu rozumieniu stawianego zagadnienia dokonał wykładni sprzecznej z treścią decyzji.

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Należy podzielić interpretację kwestionowanego fragmentu pkt. [...] decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. dokonaną przez organ a sprowadzającą się do przyjęcia założenia, iż istota dostępu telekomunikacyjnego polega na korzystaniu z zasobów, którymi dysponuje zobowiązany operator sieci. Tym zobowiązanym operatorem, będącym jednocześnie przedsiębiorcą posiadającym [...] pozycję rynkową jest skarżąca T.

Rację ma organ twierdząc, iż z omawianego fragmentu decyzji nie można domniemywać o trójstronnej relacji podmiotów czyli T. jako podmiotu zobligowanego, innego podmiotu świadczącego usługi ([...]) oraz oraz podmiotu trzeciego, który będzie świadczył dostęp i usługi [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej sformułowanie z pkt. [...]. decyzji dotyczy zakresu (treści) obowiązku regulacyjnego, jaki został nałożony na T. mocą decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2006 r.. Oznacza to także, jak słuszne wskazał organ, że beneficjentami dostępu mogą być tylko przedsiębiorcy telekomunikacyjni występujący do T. z wnioskami o dostęp.

Wypada przypomnieć, że stosownie do art. 2 pkt 6) Pt dostęp telekomunikacyjny jest to korzystanie z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na określonych warunkach, celem świadczenia usług telekomunikacyjnych, polegające w szczególności na:

a) łączeniu urządzeń telekomunikacyjnych, w tym na dostępie do lokalnej pętli abonenckiej oraz urządzeń i usług niezbędnych do świadczenia usług w lokalnej pętli abonenckiej,

b) dostępie do budynków i infrastruktury telekomunikacyjnej,

c) dostępie do odpowiednich systemów oprogramowania, w tym do systemów wspomagających eksploatację,

d) dostępie do translacji numerów lub systemów zapewniających analogiczne funkcje,

e) dostępie do sieci telekomunikacyjnych, w tym na potrzeby roamingu,

f) dostępie do systemów dostępu warunkowego,

g) dostępie do usług sieci wirtualnych.

Jak wynika z cytowanego przepisu definicja dostępu telekomunikacyjnego nie stanowi katalogu zamkniętego, na co również zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie można dopatrzeć się niejednoznaczności w decyzji organu z dnia [...] lipca 2006 r. Wbrew zarzutom skargi dokonane przez organ wyjaśnienie, iż to T. jest przedsiębiorcą zobowiązanym do świadczenia dostępu telekomunikacyjnego a w konsekwencji do uwzględniania uzasadnionych wniosków pozostałych przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie stanowi rozszerzenia ani też zmiany treści decyzji. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. organ powołuje się na konkretne przepisy Pt oraz używa pojęć znajdujących się w tej ustawie takich jak "dostęp telekomunikacyjny" (art. 2 pkt 6 Pt) czy też "przedsiębiorca telekomunikacyjny" (art. 2 pkt 27 Pt). Zabieg taki wyznacza granice decyzji i pozwala na jej interpretację zgodnie z przepisami ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Jednocześnie, zdaniem Sądu, dokonane przez organ wyjaśnienie eliminuje wątpliwości związane z wykładnią decyzji, które zostały objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. W kwestii powołania Prezesa UKE Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, poparte wskazanym tam orzecznictwem sądowym, że badanie prawidłowości aktu powołania osoby A. S. na stanowisko Prezesa UKE przekracza ramy niniejszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 62/07 oraz z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 112/07 gdzie wskazano, iż akt powołania Prezesa UKE jest ważny i z uwagi zaś na brak skutecznego podważenia jego legalności w jakimkolwiek postępowaniu korzysta on z domniemania prawidłowości). W równej mierze uwagi te dotyczą także kwestionowanego upoważnienia udzielonego K. D. przez A. S. bowiem upoważnienia udzielono w dniu [...] sierpnia 2006 r. a zatem dwa miesiące po powołaniu A. S. na stanowisko Prezesa UKE.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności rozstrzygnięcia pod względem materialno-prawnym.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.