Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1a, art. 19a, art. 55, art. 30 ust. 6a, art.59 ust. 3, art. 59a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Andrzej Siwek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "p.b.."), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. ((dalej jako "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "organ I instancji", "PINB [...]", "PINB") z dnia [...] lipca 2021 r., nr: [...] wymierzające inwestorowi A. K. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. M., dz. ew. [...] obręb [...] w W. w wysokości 20.000 zł – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr: [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr. ew. [...] z obrębu [...], przy ul. M. w W.

W dniach 19 listopada 2020 r., 18 stycznia 2021 r. i 6 lutego 2021 r. zostały skierowane do PINB [...] pisma, wskutek których zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego (wraz z instalacjami) znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. M., dz. ew. [...] obręb [...] w W.

Z uwagi na pisma skierowane do PINB [...] dot. samowolnego przystąpienia do użytkowania, w dniu 9 lutego 2021 r. upoważniony przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. M., podczas których ustalono, że na ww. terenie inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr: [...]. Podczas kontroli stwierdzono: budynek A – lokale nr [...] niewykończone nieużytkowane; lokal nr [...] wykończony i wyposażony w meble, nieużytkowany; loka; nr [...] w połowie wykończony, nieużytkowany, lokal nr [...] wykończony, wyposażony w meble (łazienka niewykończona), lokal udostępniony do oględzin przez przyszłego nabywcę, lokal nr [...] wykończony, nieużytkowany, lokal nr [...] był w tamtym okresie aktualne biuro budowy, Budynek B – lokale nr [...] nie użytkowane; lokal nr [...] udostępniła do oględzin przyszła nabywczyni lokalu, lokal wykończony, wyposażony w meble i artykuły oraz rzeczy osobiste w tym ubrania, kosmetyki, artykuły spożywcze. Lokal nr [...] nie został udostępniony do oględzin, lokal nr [...] również. Lokal nr [...] został udostępniony do oględzin przez przyszłego nabywcę, lokal wykończony i wyposażony w meble oraz środki i rzeczy osobiste. Upomniano inwestora oraz przyszłych właścicieli o zakazie użytkowania lokalu przez oddaniem budynku do użytkowania. Garaże również były nieużytkowane. Lokal nr [...] nie został udostępniony do oględzin z uwagi na niepasujący klucz. Lokal nr [...] nieudostępniony do oględzin z powodu choroby kupującego lokal. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W dniu 14 czerwca 2021 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. M. W trakcie próby przeprowadzenia kontroli na terenie budynku przy ul. M. nie spotkano inwestora, ani żadnej osoby z jego pełnomocników. Przed wejściem do budynku oczekiwał przyszły nabywca lokalu nr [...], który udostępnił lokal do oględzin. Lokal całkowicie umeblowany i wyposażony w rzeczy osobiste. Pozostałe lokale w budynku były zamknięte.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] PINB [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, ust. 2, ust. 4 i art. 59g oraz art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 123 § 1 k.p.a. wymierzył inwestorowi A. K. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. M., dz. ew. [...], obręb [...] w W. w wysokości 20 000 złotych.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zasadą prawa budowlanego jest to, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub jeżeli zachodzi przypadek określony w art. 55 p.b. – uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. PINB [...] wskazał, iż z przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2021 r. oględzin budynku wielorodzinnego wynika, że część lokalu jest już wykończona, wyposażona w meble oraz zachodzi podejrzenie, że niektóre lokale są już użytkowane.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się skarżący wnosząc zażalenie na ww. postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że lokale numer 21 i 27 w inwestycji przy ul. M. są użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności zaś oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie o podejrzenie użytkowania lokali numer [...] i [...];

3. naruszenie art. 7 k.p.a. sprowadzające się do niezbadania czy skarżący wyraził oświadczenie woli, które można udowodnić dokumentem, a materializujące się tym, że w inwestycji, co do której organ nie wydał zezwolenia na użytkowanie, część lokali jest wykończona w całości lub częściowo względnie, co do których istnieje podejrzenie, że są użytkowane na stałe za wiedzą i zgodą skarżącego;

4. naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich przesłanek, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia w szczególności w odniesieniu wskazaniu "istnienia podejrzenia" naruszenia prawa;

5. naruszenie art. 10 § 3 k.p.a. sprowadzające się do nie poinformowania strony postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym dowodami zebranymi w sprawie i materiałem oraz wypowiedzenia się co do treści tegoż oraz zgłoszonych żądań;

6. naruszenie art. 11 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżone postanowienie, w szczególności oparcie orzeczenia na "podejrzeniu użytkowania części lokali w inwestycji";

7. naruszenie art. 57 ust. 7 p.b. sprowadzającego się do jego zastosowania w sprawie

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, iż gdyby organ I instancji nie naruszył fundamentalnych reguł postępowania administracyjnego to nie doszłoby do wydania zaskarżonego postanowienia, albowiem skarżący miałby możliwość złożenia niebudzących wątpliwości, że lokale w budynku przy ul. M. zostały wydane przyszłym właścicielom jedynie w celu wykonania prac wykończeniowych nie zaś w celu ich zamieszkania. W ocenie skarżącego, wydanie postanowienia skutkującego nałożeniem dotkliwej kary finansowej, jak należy rozumieć w celu przymuszenia do respektowania prawa na podstawie samego podejrzenia, jest naruszeniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż organ I instancji nie zadał sobie trudu do wskazania kto, w jakich okolicznościach i na czyje zlecenie, za czyją zgodą i w jaki sposób wyrażoną dokonał naruszeń art. 57 ust. 7 p.b. Na koniec skarżący oświadczył, iż dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że w mieszkaniach budynku przy ul. M. przebywają osoby z zamiarem stałego w nich zamieszkiwania daje podstawę do zastosowania naruszonego zaskarżonym postanowieniem przepisu prawa budowalnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...][...]WINB utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że skarżący nie wykazał prawdziwości faktów, z których wywodzi swoje stanowisko, stąd organ nie uznał jego racji. [...]WINB zauważył, że dla powstania przesłanki do nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania wystarczy stwierdzenie nawet częściowego faktu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie [...]WINB bezspornym jest, iż lokale numer [...] i [...] były użytkowane na dzień czynności kontrolnych na cele mieszkalne, a dokumentacja fotograficzna w tym zakresie nie pozostawia żadnych wątpliwości. [...]WINB zauważa, że za cały proces budowlany od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania odpowiada inwestor. To on jest zobowiązany do przestrzegania prawa w trakcie budowy, w tym również w zakresie użytkowania obiektu budowlanego przed zakończeniem jego budowy i formalno – prawnym oddaniem do użytkowania. Powyższe okoliczności (znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji załączonej do akt organu pierwszej instancji) świadczą o tym, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (tj. na cele mieszkalne) przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego organ II instancji uznał, że PINB [...] dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego i słusznie zatem wymierzono inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 6 października 2021 r. A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji, wstrzymania wykonania postanowienia PINB [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych sprowadzających się do przyjęcia, że lokale mieszkalne nr [...] i [...] znajdujące się w Budynku B użytkowane są zgodnie z ich przeznaczeniem, zatem zamieszkiwane przez osoby fizyczne, w oparciu o podejrzenia jakich nabrał organ w toku postępowania;

2. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę co do treści tych ustaleń oraz dowodów zebranych w sprawie w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, a więc nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

4. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżone postanowienie, opierając decyzję na istnieniu "prawdopodobieństwa częściowego użytkowania obiektu";

5. art. 8 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na podejrzeniu o użytkowaniu lokali w sposób opisany powyżej;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że w rzeczonej sprawie doszło do naruszenia art. 57 ust. 7 p.b.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji jednocześnie powielając błędy poczynione w zakresie prawa procesowego i materialnego. Postępowanie w administracyjnym toku instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie ustosunkował się do faktu, iż lokale przy budynku ul. M. nie zostały wydane przyszłym właścicielom w celu zamieszkania w nich a jedynie w celu wykonania prac wykończeniowych. Skarżący podniósł, iż przedmioty znalezione podczas przeprowadzonych oględzin, wbrew twierdzeniu organu nie świadczą o zamieszkiwaniu przyszłych nabywców przedmiotowych lokali z zamiarem stałego codziennego pobytu. Takie stanowisko koresponduje z twierdzeniami przyszłego nabywcy lokalu nr [...], że jedynie dogląda on tego lokalu, co nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w nim. Zdaniem skarżącego zamieszkiwaniem jest pobyt w mieszkaniu cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb w miejscu faktycznie zajmowanym. Na takie zaspokajanie codziennych potrzeb składają się w szczególności takie czynności jak nocowanie, stołowanie się, odpoczywanie po pracy lub nauce. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, że przyszli nabywcy lokali znajdujących się w budynku wielorodzinnym posadowionym na nieruchomości przy ul. M. przebywają w lokalach nr [...] i [...] z zamiarem stałego zamieszkiwania. Skarżący podkreślił, że gdyby organ I instancji umożliwił mu wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zapewnił mu czynny udział w postępowaniu, jak to powinien był uczynić na podstawie dyspozycji art. 10 k.p.a., to skarżący mógłby udowodnić, że nie wydał lokali znajdujących się w budynku wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. M. przyszłym nabywcom w celu zamieszkania, a jedynie w celu przeprowadzenia prac wykończeniowych. W ocenie skarżącego, okoliczności które w toku postępowania administracyjnego uznane zostały za wystarczające do stwierdzenia zamieszkania przyszłych nabywców w lokalach [...] i [...] nie są dostateczne do stwierdzenia zamieszkiwania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. skarżący uzupełnił skargę o jeszcze jeden zarzut. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji budowlanej nie dokonał sprawdzenia czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem prawa, do czego obliguje go art. 59i ust. 3 p.b., lecz od razu wymierzył inwestorowi karę zaskarżonym postanowieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie [...]WINB, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr: [...] w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 20.000 zł w związku z samowolnym przystąpieniem do użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. M., dz. ew. [...], obręb [...] w W., przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest kwestia legalności wymierzenia inwestorowi przez organy nadzoru budowlanego kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a ustawy, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z kolei art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego kategorii XIII należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli jednocześnie wymagane jest, aby uzyskać pozwolenie na jego budowę. Z załącznika do w/w ustawy wynika, że do obiektów budowlanych kategorii XIII zaliczamy budynki mieszkalne wielorodzinne.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr: [...] zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przystąpieniem właścicieli (wybudowanych przez niego lokali) do użytkowania powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obiekt budowlany jest bowiem budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, co wynika bezpośrednio z ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie należał on kategorii obiektów wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 p.b. Tym samym jego użytkowanie stanowiło naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że właściciele mieszkań nr [...] i [...] budynku B przystąpili do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Potwierdzają to przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające. Wskazują na to protokoły kontroli przeprowadzonych w dniach 9 lutego 2021 r. i 14 czerwca 2021 r. oraz dokumentacja fotograficzna ujawniająca lokale wyposażone w meble i sprzęty gospodarstwa domowego, artykuły oraz rzeczy osobiste w tym ubrania, kosmetyki, artykuły spożywcze, pościel, oraz w jednym z mieszkań lodówkę wypełnioną produktami spożywczymi oraz zestaw sztućców i talerzy. W ww. lokalach znajdują się przedmioty świadczące o codziennym życiu rodzinnym i prowadzeniu w w/w lokalach gospodarstw domowych. Powyższe, zdaniem Sądu, mimo odmiennych twierdzeń skarżącego, który wywodzi że udostępnił właścicielom mieszkania tylko do ich wykończenia, świadczy jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. O powyższym świadczy również fakt, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 lutego 2021 r. po pouczeniu przedstawiciela inwestora o zakazie użytkowania lokalu przed oddaniem budynku do użytkowania, nikt nie podnosił faktu udostępnienia lokali właścicielom jedynie do końcowego ich wykończenia.

Osią sporu w okolicznościach analizowanej sprawy było ustalenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można stwierdzić, że właściciele mieszkań nr [...] i [...] przystąpili samowolnie do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Z argumentacją skargi w tej kwestii nie sposób się zgodzić.

Dokonując wykładni terminu "przystąpienie do użytkowania" wyrażonego w art. 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że przystąpienie do użytkowania należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (vide: wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 186/20). Sąd w składzie orzekającym podziela w całości sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 253/16 z dnia 3 sierpnia 2016r.), że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części.

Brak definicji pojęcia "użytkowania" upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza: używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację. Drugim istotnym elementem przystąpienia do użytkowania jest powiązanie tego działania z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. w W.

Podsumowując powyższe wypada zauważyć, że karę tę stosuje się tylko do inwestora, bowiem to on ma ustawowy obowiązek uzyskania stanowiska organu nadzoru budowlanego co do tego, czy obiekt może być użytkowany po zakończeniu faktycznym budowy. Dalszy wniosek jest taki, że w razie gdy inwestor zakończył budowę pod względem technicznym, musi zadbać o to, aby zakończyć ją legalnie. W przeciwnym razie niezależnie od tego, kto ostatecznie przystąpi do użytkowania, może mieć miejsce wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 p.b.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót przewidzianych pozwoleniem na budowę na podstawie art. 59 ust 3 p.b., z której to możliwości skarżący jednak nie skorzystał, dopuszczając do samowolnego przystąpienia do użytkowania przez właścicieli lokali.

Biorąc pod uwagę tak zebrany materiał dowodowy należy uznać, że jest on spójny, a poszczególne dowody są ze sobą zbieżne. Dodatkowo obrazują one, że postępowania właścicieli lokali nr [...] i [...] nie można zakwalifikować jako jednorazowego lub też mającego na celu przygotowanie do użytkowania obiektu. Tym samym organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a wyciągnięte przez nie wnioski, w postaci stwierdzenia dopuszczenia przez skarżącego obiektu do użytkowania przez właścicieli lokali przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie budzi wątpliwości sądu.

Na mocy art. 57 ust. 7 zd. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b. Z przywołanego przepisu wynika, że jedyną i wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 p.b.. W szczególności nie jest konieczne wykazanie, że użytkowanie takie trwało przez jakiś okres. Kara stanowi dolegliwość za sam tylko fakt naruszenia przepisów prawa budowlanego. Co więcej, przepisy ustawy Prawo budowlane jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przytoczony art. 57 ust. 7 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 698/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym okolicznością obligującą organ do wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego części. W przypadku zaistnienia jednej z tych podstaw kara wymierzana jest "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego", zatem dla ustalenia wysokości kary bez znaczenia jest to, czy rozpoczęcie użytkowania dotyczyło tylko części budynku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl 1397/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy prawidłowo stwierdziły, że skarżący pozwolił na użytkowanie obiektu niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Z brzmienia art. 57 ust. 7 zd. 1 p.b. wynika, że w takim przypadku wymierzenie kary jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Należy więc stwierdzić, że organy właściwie zastosowały normę wynikającą przywołanego przepisu.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 zdanie 1 p.b. do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 p.b., wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z powyższych przepisów wynika, że organ wymierza karę za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia zgodnie z następującym wzorem: s x k x w x 10. Z art. 59f ust. 2 p.b. wynika, że stawka opłaty wynosi 500 zł. Z załącznika do przedmiotowej ustawy wynika, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego obiektów zaliczonych do kategorii XIII wynosi 4,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi 1,0 (kubatura>2500 m3). Podstawiając te wartości do wzoru otrzymamy: 500 x 4 x 1 x 10, co po obliczeniu daje 20.000 złotych. Jest to kwota identyczna z kwotą kary ustaloną przez organy, co oznacza, że organy nie popełniły błędu przy ustalaniu wysokości kary.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na wykładnię celowościową regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 p.b., której istotą jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, a które może być zagrożone na skutek rozpoczęcia użytkowania obiektu przed dokonaniem jego kontroli przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast do obowiązków inwestora należy takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło do przystąpienia do użytkowania.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Tymczasem skarżący wskazał , że nie mógł uzupełnić materiału dowodowego przed organem I instancji, nie podjął jednak żadnej próby wyjaśnienia odnośnie wniosków zawartych w protokołach kontroli, pomimo tego, że miał świadomość przeprowadzenia kontroli i co za tym idzie odkrycia, iż właściciele mieszkań nr [...] i [...] przystąpili do użytkowania w/w mieszkań. Nie można więc doszukać się związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem organu powiatowego a wynikiem sprawy.

Podkreślić także należy, ze Sąd podziela stanowisko zawarte w decyzji I instancji, że należało w niniejszej sprawie zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przez wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r., albowiem zgodnie z art. 27 omawianej ustawy nowelizującej, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia-przepisy ustaw zmienianych w art.1-4, art.6 oraz art.8- 24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Podkreślenia wymaga fakt, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę w dniu 14 lipca 2017 r., a ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 19 września 2020., tym samym słusznie zastosowano w niniejszej sprawie przepisy sprzed nowelizacji. Nie może ujść uwadze Sądu, że dotychczasowe przepisy są korzystniejsze dla skarżącego, gdyż na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. karę można było wymierzyć tylko raz, natomiast zgodnie brzmieniem obecnie obowiązującego art. 59i p.b. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego mogą być nakładane wielokrotnie. Co prawda ma rację skarżący ma rację, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 59i p.b. w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednakże w niniejszej sprawie z kat sprawy wynika, że skarżący nadal nie posiada pozwolenia na użytkowanie, tym samym w świetle nowych przepisów byłby narażony na wielokrotne karanie za nielegalne użytkowanie obiektu.

Mając powyższe rozważania na uwadze, sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddaleniu.