Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...]Sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2020 r. orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach zewnętrznych 12,40x3,40; powierzchni ekspozycji 12,0x3,0 nr urządzenia-[...] ustawionym na fundamencie żelbetowym na gruncie, wymiar fundamentu 2,39x4,79x1,05, nośnik nieoświetlony na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...]przy [...]" na terenie Dzielnicy [...]utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu SKO podało, że poprzednia decyzja organu I. instancji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. zostały, wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2641/19, uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I. instancji, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i uzyskał kompletną a także odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2020 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji wskazując, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla celów legalizacyjnych z wyznaczeniem w niej - na podstawie przeprowadzonej analizy terenu - parametrów nośnika innych, niż istniejące, w celu "dopasowania" istniejącej budowli do wymagań ładu przestrzennego na obszarze. Organ ustalił, że w tym rejonie dzielnicy zrealizowano wiele samowolnych nośników reklamowych, o różnorodnych formach. Powoduje to wizualny nieład przy jednej z głównych ulic miasta. Zastosowanie odstępstw od przepisów rozporządzenia wyłącznie w celu zalegalizowania tego nośnika byłoby w interesie inwestora, lecz przyczyniłoby się do zakonserwowania istniejącego przestrzennego chaosu na terenie nieruchomości ew. nr [...]przy Al. J[...] usytuowanej w eksponowanej przestrzeni miasta, co jest sprzeczne z interesem publicznym. Uznał, że skoro organ wydający decyzję administracyjną jest nią związany, podobne "odstępstwa" w interesie inwestora należałoby stosować również w przypadku wszystkich innych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla celów legalizacyjnych innych nośników reklamowych na tym terenie, a to ugruntowałoby chaos przestrzenny. Nośnik reklamowy nie spełnia wymagań "dobrego sąsiedztwa" dotyczących wysokości całkowitej obiektu oraz jego formy architektonicznej (tablica reklamowa usytuowana centralnie na słupie rurowym osadzonym w naziemnej, wyeksponowanej żelbetowej stopie fundamentowej), ponieważ żaden z legalnie zrealizowanych urządzeń reklamowych nie ma żelbetowej stopy fundamentowej, posadowionej na gruncie, która ma istotny wpływ na wygląd urządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzenia odwołania spółki [...]Sp. z o.o., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podało, że analiza załącznika nr 3 zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ I. instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 164 poz. 1588 ze zm. – dalej zwanym rozporządzeniem). Został wyznaczony w formie okręgu, stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki (dz. ew. nr [...]). Z analizy załącznika mapowego wynika, że wyznaczony obszar obejmuje obiekty o funkcji usługowej oraz mieszkalnictwo i zieleń. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji.

SKO podkreśliło, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji muszą zostać spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – dalej zwanej u.p.z.p). Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. W obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z § 3 rozporządzenia istnieje obowiązek określenia podstawowych parametrów inwestycji tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Nadto, przepisy powołanego powyżej rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, a także jako odstępstwo od uzyskanych danych, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

Organ odwoławczy dokonując ponownej oceny całości sprawy ustalił, iż zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie powołanych powyżej parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcję tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W całym obszarze analizowanym znajdują się 4 urządzenia reklamowe (legalnie posadowione), które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia wskazanych powyżej parametrów. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowych tablic reklamowych usytuowanych poza działką nr ew. [...]obr. [...], objętą wnioskiem o wydanie decyzji wynosi 8,8 m. Średnia szerokość nośników reklamowych na całym obszarze wynosi ok. 9,1 m. Szerokość tablicy przedmiotowego nośnika wyznaczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia powinna mieć od 7,28 m do 10,92 m, oznacza, iż szerokość legalizowanego nośnika, która wynosi 12,4 m nie mieści się w wartościach średnich. SKO zauważyło, że wprawdzie na obszarze istnieje nośnik reklamowy o szerokości tablicy reklamowej 12,4 m, jednak jest to urządzenie o innej formie architektonicznej - z tablicą zamocowaną asymetrycznie na słupie rurowym, o mniejszej wysokości, bez wyeksponowanej stopy fundamentowej oraz przy innej drodze publicznej, co nie stanowi uzasadnienia do zastosowania możliwości odstępstwa od wyników analizy, a więc wyznaczenia parametru zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej porównano wysokości istniejących urządzeń reklamowych od poziomu terenu do górnej krawędzi tablicy ekspozycyjnej. Dodatkowo porównano wysokości tablic reklamowych, stanowiące charakterystyczne wyeksponowane elementy architektoniczne nośników reklam. Wysokość urządzeń reklamowych na działkach sąsiednich, o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia: na dz. ew. nr [...]obr[...]- 9,8 m, na dz. ew. nr [...]obr. [...]- 3,9 m. Wg informacji umieszczonych na druku wniosku legalizacji podlegać ma obiekt o wysokości 12,69 m, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Także analiza w zakresie możliwości ustalenia parametru na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia z racji różnicy wysokości legalizowanego nośnika od średniej z obszaru (10,9 m) nie daje, zdaniem SKO, podstaw do jego ustalenie na podstawie tego przepisu. Wysokość wolnostojących nośników reklamowych (legalnych) na całym obszarze wynosi: ok. 9,8 m, ok. 15 m, ok. 14,7m, 3,9m, a średnia wysokość tablic tych nośników wynosi ok. 4,6 m. Całkowita wysokość tablicy przedmiotowego nośnika reklamowego jest mniejsza niż wartość średnia na obszarze oraz większa niż na obszarze poza granicami dz. ew. nr [...] Wysokość tablicy jest tożsama z wysokością tablicy nośnika nr 1 usytuowanego na dz. ew. nr [...]w rejonie Al. [...], jednakże nośnik ten o wysokości tablicy reklamowej 3,4 m, jest to urządzenie o innym wyglądzie architektonicznym, co tym samym wyłącza możliwość ustalenia wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Podsumowując powyższe rozważania SKO stwierdziło, że w obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z § 3 rozporządzenia organ I. instancji przeprowadził analizę obszaru i w zakresie kwestionowanych parametrów tj. wysokości i szerokości elewacji frontowej dokonał wyznaczenia parametrów ze szczegółowym uzasadnieniem, obejmującym także możliwość zastosowania odstępstwa od wyników analizy. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego.

Żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy są nośniki reklamowa posadowione legalnie. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego.

SKO podzieliło pogląd organu I. instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczenie parametrów § 6 i 7 rozporządzenia nastąpiło w oparciu o wyniki analizy obszaru, która wykazała, że nie jest możliwe ich odniesienie do parametrów legalizowanego nośnika.

W zakresie zarzutu co do nieprecyzyjności analizy SKO wskazało, że organ I. instancji rozważał także możliwość odstępstwa i ustalenia warunków zabudowy na podstawie danych z obszaru. Wnioski z analizy wskazują na brak możliwości wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu potwierdzenia, że zrealizowany obiekt spełnia wymagania ładu przestrzennego zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

- § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy jest większa niż średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym nie jest możliwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na innej podstawie niż średnia arytmetyczna (odstępstwo), nawet jeżeli inny element zabudowy znajdujący się w obszarze analizowanym posiada identyczną szerokość elewacji frontowej jak nowa zabudowa, o ile element ten nie jest identyczny pod względem formy architektonicznej z nową zabudową, podczas gdy § 6 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do "zabudowy istniejącej" w obszarze analizowanym, a nie do "identycznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym ",

- § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia - poprzez błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej arytmetycznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, podczas gdy przepis ten nakazuje organowi wyznaczyć tę wysokość jako "przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej", a niejako "przedłużenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej".

W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie przyjęły nieprawidłowe stanowisko, wynikające z błędnej wykładni przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten nakazuje odnosić parametr w postaci szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy do średniej szerokości elewacji frontowych "istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym". Nie jest zatem konieczne, aby owa istniejąca zabudowa była identyczna pod względem formy architektonicznej z zabudową wnioskowaną - analiza urbanistyczna w tym zakresie powinna odnosić się do całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Jeżeli po przeprowadzeniu analizy okaże się, że w obszarze analizowanym ujawni się inna zabudowa posiadająca chociażby jeden parametr zbieżny z parametrami zabudowy wnioskowanej (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego powodu, że ów istniejący nośnik ma inną formę architektoniczną. Ponadto, organ nie może w takiej sytuacji wydać decyzji odmownej, nawet jeśli konkretny wskaźnik nowej zabudowy odbiega od dopuszczalnego średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej uzasadniało to zastosowanie przez organy możliwości odstępstwa od wyników analizy, na podstawie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżąca zarzuciła, że organy pominęły okoliczność, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia nakazuje wyznaczać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy jako "przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Przepis ten, w przeciwieństwie do § 6 ust. 1, nie odnosi się do średniej wysokości elewacji zabudowy istniejącej. Przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach wysokości istniejącej zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się nośniki reklamowe o wysokości 15 m oraz 14,7 m, zatem wysokość wnioskowanego nośnika (12,69 m) nie odbiega od wysokości zabudowy istniejącej i może być uznana za jej przedłużenie.

W konsekwencji dokonania błędnej wykładni przepisów rozporządzenia oraz ich niewłaściwego zastosowania, przeprowadzona przez organy analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa, niezgodna z przepisami. Gdyby organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły analizę urbanistyczną, zgodnie z wymogami § 6 i § 7 rozporządzenia, musiałyby przyjąć brak istnienia przesłanek do wydania decyzji odmownej i wydać decyzje pozytywną dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa z wniosku [...] sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na legalizacji wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach zewnętrznych 12,4x3,4m; na działce ewidencyjnych nr [...]obręb [...] przy Al. [...] , była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2641/19 Sąd uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji uznając, że w sposób nieprawidłowy wyznaczono obszar analizowany. W uzasadnieniu wyroku Sąd wówczas wskazał m.in., że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Skoro skarżąca Spółka zamierzała zalegalizować inwestycję zrealizowaną na części działki nr [...]z obrębu [...]- frontem działki przylegającym do drogi jest nie tylko część działki objęta inwestycją, ale cała długość działki przylegająca do drogi, wskazana jako front działki. Skutkiem ograniczenia frontu działki do części działki stanowiącego teren inwestycyjny było niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego. Promień okręgu, którego obwód wyznacza granice obszaru analizowanego jest mniejszy, aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki nr [...]która stanowi 384 m (3 x 128 m). Sąd uznał także, że na skutek braku prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej inne przywołane przez skarżącą Spółkę okoliczności nie poddają się kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. W wytycznych skierowanych do organu Sąd wskazał, by po wyznaczeniu obszaru analizowanego uzyskał kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rolą Sądu w obecnie prowadzonym postępowaniu jest m.in. ocena, czy organy orzekające w sprawie wykonały wiążące je wytyczne z poprzedniego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwana P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w poprzednim wyroku Sądu skupiały się właściwie na konieczność ustalenia właściwego obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej – z uwzględnieniem stanowiska, że za front działki należy przyjąć całą długość działki przylegająca do drogi, a także przeprowadzenia właściwej analizy na tym obszarze. Sąd nie wypowiedział się natomiast w żaden sposób na temat możliwości ustalenia, bądź nie, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy będzie rozstrzygać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami szczególnymi. W takim postępowaniu - dla takiej zrealizowanej już inwestycji - organ architektoniczno-budowlany bada, czy spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania) – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wypowiedział się już Sąd we wcześniejszym wyroku. Natomiast analiza urbanistyczna i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcia co do możliwości uwzględnieniu wniosku Inwestora poddają się kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku wyraźnie wyartykułował, że frontem działki przylegającym do drogi jest nie tylko część działki objęta inwestycją, ale cała długość działki przylegająca do drogi, wskazana jako front działki.

W pierwszej kolejności podlega więc kontroli kwestia dotycząca prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. W dalszej kolejności rzutuje ona bowiem na dokonaną na tym obszarze analizę urbanistyczną i tym samym determinuje sposób wykorzystania nieruchomości pod cele inwestycyjne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I. instancji wyznaczył obszar analizowany - przyjmując za front działki południową jej granicę (od strony Al. [...]), z których odbywa się wjazd i wejście na działkę. Inwestycja na mapie została oznaczona literami ABCD, zaś sam obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość elewacji frontowej. Mapa ta została sporządzona na podkładzie geodezyjnym w skali 1:1000 dołączona do akt sprawy, nie jako załącznik do decyzji organu I. instancji, lecz jako dokument stanowiący analizę obszarową. Zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, że jedynie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy zawierają część graficzną i tekstową wyników analizy. Wobec tego sytuacji gdy, jak to ma miejsce w miejsce w niniejszej sprawie, takich warunków nie ustalono, Sąd uznał za dopuszczalne, by decyzja orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie musiała zawierać elementów (załączników) określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Skoro obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i w zgodzie z wiążącymi wytycznymi z poprzedniego wyroku Sądu, możliwa była dalsza kontrola zaskarżonych decyzji m.in. pod kątem spełnienia przez inwestycję przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa.

W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się co najmniej kilkanaście wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, przy czym tylko cztery z nich są posadowione legalnie. Jak prawidłowo wskazało SKO zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie należy uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, co również wynika z celu przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).

Organy orzekające w sprawie niewadliwie przeprowadziły analizę zagospodarowanie terenu określając m.in. funkcję obszaru, parametry cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, linię zabudowy, wskaźniki powierzchni nowej zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, gabaryty i formy architektury obiektów budowlanych, dostęp do drogi publicznej.

Prawidłowo uznały, że skoro szerokość obiektu budowalnego będącego przedmiotem wniosku wynosi 12,4 metra, to wartość tą należy uznać za szerokość elewacji frontowej, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do treści tego przepisu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe jest budowlą na którą wymagane jest pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA 25 maja 2021 r., sygn.. II OSK 2544/18). Natomiast uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest warunkiem niezbędnym uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też Sąd uznał za prawidłowe działanie organów polegające na nieuwzględnieniu w analizie szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze, ale jedynie szerokość legalnie posadowionych obiektów reklamowych.

Przyjęte do analizy porównawczej legalnie posadowione obiekty zostały oznaczona na mapie cyframi od 1 do 4. Szerokości tablic reklamowych tych obiektów wynosi odpowiednio 12,4m, 6,8 m, 12m, 5,25m. Prawidłowo więc organy wyliczyły, średnią szerokość nośników reklamowych na ok. 9,1 m (średnia szerokość elewacji frontowych tablic reklamowych usytuowanych poza działką nr ew. [...]wynosi 8,8 m). Nawet przyjmując wskazaną w rozporządzeniu 20% tolerancję, stwierdzić należy, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania przekracza wyliczoną dla tego terenu średnią.

Prawodawca w § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuścił możliwość wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga podkreślenia, że samo przekroczenie przez jednostkowe nieruchomości średniej szerokości z obszaru analizowanego, nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1671/15). Sąd stoi na stanowisku, że skoro kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy, bowiem jest dokonywane jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli m.in § 6 ust. 2 rozporządzenia) powinny być interpretowane zawężająco. Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie, wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia wynikałoby nie z analizy funkcji lecz polegałoby w istocie na jej dostosowaniu do zamiaru inwestora. Z kolei w przypadku ustalania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już istniejących, dla potrzeb legalizacyjnych, inwestor czy właściciel takiej nieruchomości nie ma bowiem co do zasady możliwości wpływu na kształt inwestycji, ponieważ ona już istnieje i w jakiś sposób kształtuje ład przestrzenny. Skoro występuje o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji to znaczy, że poddaje organom architektonicznym pod rozwagę ustalenie, czy ta inwestycja wpisuje się w ład przestrzenny.

W ocenie Sądu organ architektoniczny nie ma obowiązku w każdym przypadku rozpatrywać, czy istnieją podstawy do zastosowania odstępstw od zasad wyrażonych w cytowany rozporządzeniu. Wynika to przede wszystkim z tego, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi swoistego rodzaju "bezpiecznik", że szerokość elewacji frontowej ustalona w warunkach zabudowy będzie się wpisywała w średnie wartości ustalone w obszarze analizowanym. Natomiast dopuszczenie wyjątku od tej zasady w zasadzie może zburzyć dotychczasowy ład przestrzenny. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Jedynie zatem w przypadku, gdy organ zamierza odejść od średniej ustalonej na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko. Jeśli jednak ustala wskaźnik szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej z okresu analizowanego nie można mu zarzucić, by działał z naruszeniem prawa. Na marginesie jedynie trzeba wskazać, że podobne wyjątki zostały przewidziane do niektórych innych parametrów zabudowy, tj. linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Zagrożeniem ładu przestrzennego może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej lub zbyt szerokiej a nie niższej lub węższej. Dlatego też kwestia zachowania ładu przestrzennego została - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. - przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe. To osoby posiadające wiadomości specjalne decydują, czy inwestycja, planowana do realizacji w obszarze analizowanym (bądź już istniejąca, gdy postępowanie jest prowadzone w celu legalizacji samowoli budowlanej) generalnie rzecz ujmując prowadzi do zaburzenia zastanego ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie organy dokonały analizy inwestycji również m.in. pod kątem możliwości odstępstwa od zasady określonej w art. 6 ust. 1 rozporządzenia i ustalenia innej szerokości elewacji frontowej. Wzięły także pod uwagę, że w obszarze analizowanym znajduje się nośnik reklamowy o szerokości tablicy równej nośnikowi, którego tyczy się niniejsze postępowanie, jednak z uwagi na to, że ma on inną formą architektoniczną (asymetryczny i innej wysokości). Uznały, że z analizy nie wynika możliwość zastosowania odstępstwa określonego w art. 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem zastosowanie odstępstw od przepisów wyłącznie w celu zalegalizowania tego nośnika byłoby w interesie inwestora, lecz przyczyniłoby się do zakonserwowania istniejącego przestrzennego chaosu na terenie nieruchomości ew. nr [...]przy Al. [...]. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tego stanowiska. Skoro organy nie skorzystały z możliwości odstępstwa od ogólnej zasady, w świetle powyższych wywodów, stanowisko w tym zakresie nie wymagało szczegółowego uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczające jest, by określony parametr występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy bowiem temu treść regulacji, określonej powoływanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody. Ponadto organy administracji publicznej są obowiązane działać na podstawie prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), zatem obowiązane są orzekać zarówno na podstawie ustaw jak i rozporządzeń. Skoro przepis art. 6 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych organy winny stosować je wprost.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zauważyć należy, że inaczej niż w przypadku pozostałych parametrów nowej zabudowy, które powinny, co do zasady odpowiadać średnim, wynikającym z przeprowadzonej analizy ten parametr wyznacza się jako przedłużenie krawędzi. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie", użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17).

Z analizy wynika, że na działkach sąsiednich wysokość całkowita urządzeń wynosi 9,8m (działka nr [...]przy Al. [...]) oraz 3,9 m (działka nr [...]przy Al. [...]). Wobec tego przyjmując nawet wskaźnik najbardziej korzystny dla tablicy reklamowej, której dotyczy postępowanie to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna zostać wyznaczona na wysokości 9,8 m. Skoro obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie ma wysokość 12,69 m, zatem przekracza znacznie ustaloną w ten sposób wysokość zabudowy. Jednocześnie stwierdzić należy, że z uwagi na charakterystykę przedmiotu postępowania organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż pod pojęciem "wysokość elewacji budynku" na potrzeby niniejszego postępowania należało przyjąć po prostu wysokość od poziomu terenu do górnej krawędzi tablicy ekspozycyjnej. Organy przenalizowały również, czy inwestycja mieści się w średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, wyznaczanej na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Średnia wysokość wolnostojących, legalnie wybudowanych, nośników reklamowych wyniosła w obszarze analizowanym 10,9 m. Trafnie wobec tego organy przyjęły, że budowla, stanowiąca przedmiot postępowania, również ten parametr przekracza. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Organy orzekające z tej możliwości nie skorzystały, co nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwą.

Podkreślenia wymaga, że w analizie porównano także wysokości samych tablic reklamowych. Tablica reklamowa dotycząca przedmiotowej inwestycji nie mieściła się w średnich obliczonych dla obszaru analizowanego.

Organy orzekające w sprawie przeprowadziły również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymagań dotyczących linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, dostępu do drogi publicznej, możliwości uzbrojenia, zgodności z przepisami odrębnymi. Ustalone parametry nie sprzeciwiały się możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, a z racji tego że nie są kwestionowane przez stronę skarżąca, nie będą podlegały szczegółowemu uzasadnieniu Sądu. Sąd jedynie ograniczy się do stwierdzenia, że przyjęte parametry nie naruszają prawa.

Co wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym standardem zabudowy nośników reklamowych jest to, że nie posiadają stopy betonowej w postaci bloku betonowego, znajdują się bowiem na słupach, które są umiejscowione bezpośrednio na podłożu. Natomiast inwestycja, której dotyczy postępowanie posadowiona jest na stopie betonowej o wysokości 1 metra. Stopa fundamentowa nie wpisuje się zatem w element ładu przestrzennego.

Dlatego też Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organów orzekających, zgodnie z którymi przedmiotowa zabudowa nie kontynuuje wielkości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym i tym samym nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wystarczy bowiem, że choćby jeden z parametrów, wskaźników, cech, czy samej funkcji nie stanowi kontynuacji dla zabudowy w obszarze analizowanym i istnieją podstawy do odmowy ustalenia warunków ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w powołanym przepisie. Według wniosków z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Sąd miał również na uwadze, że celem postępowań o ustalenie warunków zabudowy powinno być zapewnienie, aby przyszłe inwestycje z jednej strony nie zaburzyły ładu przestrzennego (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), nie naruszały zasady wolności zabudowy wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny wielokrotnie już wywodzono, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Skoro realizacja wnioskowanej inwestycji nie wpisuje się w istniejący układ urbanistyczny i nie spełnia wymagań o których mowa w art. 61 u.p.z.p. nie można uznać, by organy orzekające w sprawie bezprawnie naruszyły swobodę w kształtowaniu ładu przestrzennego.

Sąd nie dostrzegł także uchybień natury procesowej w zaskarżonych decyzjach. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Poprzez wyznaczenie obszaru podlegającego analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia analiza architektoniczno - urbanistyczna w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Strona nie przedstawiła dowodów pozwalających podważyć ustalenia przedstawione w sporządzonej analizie.

Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 1 P.p.s.a, na wniosek strony skarżącej, przy braku sprzeciwu organu i uczestników postępowania.