Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2111/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku małoletniej M. M. reprezentowanej przez M. i J. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we [...], odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ podał, że K. B-M. w [...]r. uzyskała pozwolenie dla inwestycji polegającej na doprowadzeniu gazu do celów grzewczych do mieszkania położonego na parterze nieruchomości budynkowej przy ul. [...] we [...]. W ramach tej inwestycji zamontowano dwufunkcyjny piec gazowy w kotłowni w piwnicy omawianej nieruchomości i podłączono go do istniejącej instalacji gazowej. Inwestor nie wykonał nowego wewnętrznego przyłącza gazowego, lecz do istniejącego podłączył dwufunkcyjny piec gazowy, umiejscawiając go w pomieszczeniu pralni przeznaczonym na łazienkę. Pomieszczenie to, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] - I Wydziału Cywilnego z dnia [...] października 1988 r., sygn. akt [...], zostało przydzielone inwestorowi do wyłącznego użytkowania, budynek zaś jest po ½ współwłasnością uczestników postępowania. Ponadto, jak wynika z opinii mistrza kominiarskiego z dnia [...] lipca 1999 r., możliwe było podłączenie przedmiotowego pieca do wolnego przewodu kominowego wykorzystywanego już przez Inwestora. W tej sytuacji organ uznał, że strona skarżąca w dalszym ciągu ma możliwość korzystania z istniejącego pieca na paliwo stałe do celów grzewczych, znajdującego się w piwnicy we wspólnej części nieruchomości podłączonego do przewodu kominowego nr 4. Organ nie stwierdził zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, a tym samym wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Wskazano również, że zarzut nieuczestniczenia w postępowaniu dotyczy okoliczności, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § l pkt 4 k.p.a., natomiast uniemożliwienie, w wyniku wykonania spornej inwestycji, korzystania z ogrzewania i ciepłej wody na I p. nieruchomości mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji w imieniu małoletniej złożyli M. i J. M. Zarzucili zaskarżonej decyzji nieważność postępowania, w związku z naruszeniem art. 199, 201, 204, 206, Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. l pkt 9 Prawa budowlanego, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji, gdyż zezwolenie na budowę wykonano bez ich wiedzy i zgody oraz bez wymaganej w takich sytuacjach zgody sądu opiekuńczego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powtórzył ustalenia dokonane w I instancji, uznał też, iż uprawnienie do wyłącznego korzystania jest tożsame z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidzianym w art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Organ podkreślił, że zakres prac ograniczał się do podłączenia dwufunkcyjnego pieca gazowego do istniejącego przyłącza oraz wykonania w ścianie zewnętrznej grawitacyjnej wentylacji nawiewnej. Ocenił, że pomimo, iż zaprojektowano ww. wentylację w ścianie budynku pozostającej we wspólnym użytkowaniu, bez zgody współwłaścicielki, to jednak nie można uznać niniejszego zamierzenia inwestycyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego. Miała bowiem ona na celu utrzymanie nieruchomości w dobrym stanie technicznym. Wszelkie zaś kwestie związane z prawidłowością wykonania spornej inwestycji z pozwoleniem na budowę i jej użytkowaniem należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.

W skardze na tę decyzję powtórzono wcześniej zgłaszane zarzuty, które były przedmiotem wyjaśnień ze strony organów. Organ II instancji podtrzymał w odpowiedzi na skargę, że nie wzięcie udziału w postępowaniu stanowi odrębną przesłankę wznowieniową, która nie może być rozpatrywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, ewentualne odstępstwa od prawidłowo wydanego pozwolenia należą zaś do kompetencji organów nadzoru i nie mogą wpłynąć na unieważnienie decyzji.

Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Tymczasem organy niewłaściwie oceniły zastosowanie w decyzji, będącej przedmiotem ich badania, naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.). Przepis ten wymaga wykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za prawo to organy uznały przyznanie inwestorowi do wyłącznego korzystania pomieszczenia, w którym zainstalowano piec gazowy. Sąd zważył jednak, że skutkiem podziału było wprawdzie m.in. prawo użytkowania przez inwestora pomieszczenia, w którym piec zamontowano, lecz prawo to nie obejmowało wyłącznego użytkowania innych niewymienionych w postanowieniu elementów budynku, które stanowiły współwłasność uczestników postępowania podziałowego. Projekt budowlany zakładał zaś wykorzystanie muru budynku i przewodów kominowych. W murze budynku należało bowiem wykonać otwór wentylacyjny napływowy, a spaliny odprowadzić jednym ze wspólnych przewodów kominowych. W tym stanie rzeczy wykonanie projektu zakładało wykorzystanie elementów budynku, będących współwłasnością stron wobec czego zatwierdzenie projektu bez zgody współwłaściciela, w kształcie rozpatrywanym przez organ budowlany, nie było możliwe. Sugestia organu, wskazująca skarżącym drogę do wznowienia postępowania, skoro nie brali w nim udziału była oczywiście słuszna, organy jednak przeoczyły tę okoliczność, że niezależnie od wskazania postaw proceduralnych do wznowienia postępowania powinny w postępowaniu nieważnościowym ocenić, czy pozwolenie wydano po uzyskaniu wymaganej zgody współwłaścicieli. Jak zaś wykazano wyżej organ nie ocenił braku zgody współwłaścicieli jako rażącego naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, chociaż istniały ku temu niezaprzeczalne i oczywiste podstawy. W szczególności brak było podstaw do oceny, że wykonanie instalacji wymagającej pozwolenia budowlanego, w budynku objętym współwłasnością nie przekracza zakresu zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 199 k.c., szczególnie w świetle ugruntowanych poglądów Sadu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Por. wyrok SN z dnia 11 października 1990 r. sygn. akt III ARN 15/99, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 18 lipca 1983 r. sygn. akt I SA 471/83, publ. ONSA 1983/2/59. Orzeczenia te, wydane w innym stanie prawnym, w odniesieniu do obiektów budowlanych, mają w pełni zastosowanie do wykonania tych urządzeń budowlanych instalowanych na częściach wspólnych budynków, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. Pozwolenie takie dotyczy bowiem robót budowlanych wykraczających poza czynności konserwacyjne czy zachowawcze, o których można twierdzić, że stanowią przedmiot zwykłego zarządzania rzeczą.

Organ II instancji działający w trybie nadzorczym nie może nadto dokonywać oceny słuszności decyzji badanej, tak jak uczyniono to w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż kompetencja organu nadzorczego ogranicza się jedynie do ustalenia i oceny przesłanki powodującej nieważność decyzji, a nie oceny słuszności tej decyzji. Organ nadzorczy nie dokonuje też oceny skutków faktycznych czy wykonania badanej decyzji, gdyż przedmiotem badania jest sama decyzja i załączona do niej dokumentacja. Z okoliczności zaś, że w postanowieniu Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1988 r. nakazano obu stronom by nie czyniły sobie wzajem przeszkód w korzystaniu z przyznanych części nieruchomości, można jedynie wywodzić skutki o charakterze cywilnoprawnym.

Ujawnienie, a następnie analiza prawna powyższych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak też wyjaśnienie i ustosunkowanie się do dowodów stanowi bezwzględne wymaganie określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia poczynione w toku postępowania przez organy obu instancji powinny prowadzić do jednoznacznych wniosków w zakresie zastosowania prawa materialnego, tj. art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w świetle przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Błędne oceny organów oraz uzasadnienia decyzji powodują w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.