Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 585/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 i 2, art. 40 par. 2, art. 45, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 20 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz A S.A. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] – [...] w [...], było postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 20 września 2011 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...], nakazującej skarżącej Spółce przeprowadzenie mineralizacji pasów przeciwpożarowych.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 21 lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie braku mineralizacji pasów przeciwpożarowych w kompleksach leśnych zlokalizowanych na terenie powiatu [...] wzdłuż linii kolejowych: nr [...] szlak [...] - [...] - [...], nr [...] szlak [...] - [...] i nr [...] szlak [...] – [...]. Jak wynika z treści rozdzielnika, zawiadomienie to przesłano na adres prywatny P. K. - jako pełnomocnika Spółki.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji decyzją z 11 sierpnia 2011 r., nr [...], opartą o przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) nakazał skarżącej Spółce przeprowadzenie mineralizacji pasów przeciwpożarowych zlokalizowanych przy w/w szlakach kolejowych. Decyzję tę przesłano P. K. - analogicznie jak zawiadomienie wszczęciu postępowania na prywatny adres, przyjmując, że jest on pełnomocnikiem A S.A. – i w dniu 17 sierpnia 2011 r. została ona doręczona żonie adresata – J. K. za pisemnym pokwitowaniem, co wynika z kserokopii pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki.

Pismem z dnia 1 września 2011 r., przesłanym pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 2 września 2011 r., na co wskazuje data stempla na kserokopii koperty, skarżąca Spółka, reprezentowana przez umocowaną r.pr. B. K. – P., wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując między innymi, że doręczenie tego aktu nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2011 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. Opolski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu, powołując także przepis art. 129 § 2 K.p.a. zważył, że zaskarżoną decyzję doręczono stronie 17 sierpnia 2011 r., w związku z czym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 31 sierpnia 2011 r.

We wniesionej skardze, Spółka nadal reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. A. K., domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymania jego wykonania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez niezastosowanie art. 33 § 3 K.p.a., przejawiające się w przyjęciu, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi nastąpiło w dniu 17 sierpnia 2011 r., w sytuacji, gdy nie doszło do ustanowienia w toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji pełnomocnika w rozumieniu art. 40 § 2 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że skarżący w postępowaniu ustanowił pełnomocnika, któremu organ pierwszej instancji mógł doręczyć wydaną przez siebie decyzję. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, skarżąca Spółka zaakcentowała obowiązek powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika w danej sprawie oraz wywiodła, że warunkiem, by pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, jest jego uzewnętrznienie, polegające na tym, że informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 14 § 1 K.p.a., informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż stosownie do art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącej, wobec braku dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa, nie doszło do ustanowienia w tym postępowaniu pełnomocnika w osobie P. K., w rozumieniu przepisów K.p.a., w szczególności w rozumieniu art. 40 § 2 K.p.a., a zatem decyzja nie została doręczona w sposób prawidłowy i nie weszła do obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w prowadzonych postępowaniach administracyjnych w sprawie pasów przeciwpożarowych powziął informację o udzieleniu P. K. pełnomocnictwa ogólnego przez stronę skarżącą, zatem - mając na uwadze art. 220 K.p.a. i ograniczanie formalizmu w postępowaniu administracyjnym - poinformował organ pierwszoinstancyjny o ustanowionych pełnomocnikach A S.A. Poza tym organ dodał, że przepisy K.p.a. uprawniają urzędy do wykonania odpisów z posiadanych dokumentów i nie zabraniają przekazywania dokumentów określających pełnomocnika pomiędzy organami administracyjnymi pod warunkiem ich urzędowego potwierdzenia. Zdaniem organu, kluczowe znaczenie dla sprawy ma fakt, że pełnomocnictwo P. K. nie było udzielone do konkretnej sprawy, a ogólnie do dokonywania wszelkich czynności przed organami administracji i organ nie posiadał informacji o ustanowieniu nowych pełnomocników. Ponadto, w odwołaniu z dnia 1 września 2011 r. nie kwestionowano zaadresowania decyzji organu pierwszej instancji do pełnomocnika, co świadczy o uznaniu przez stronę skarżącą, że doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z prawem.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko w sprawie, natomiast pełnomocnik organu odwoławczego przedłożył pismo z dnia 23 stycznia 2012 r., zatytułowane "Stanowisko organu w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a.", w którym wskazano, że Opolski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Opolu uwzględnia skargę w całości i zmienia swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz zobowiązuje się do rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki z dnia 25 października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i oparte o przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Korzystając z przymiotu ostateczności, postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. kończy postępowanie w sprawie, wobec czego podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie, z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić dodatkowo należy, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przepisie tym została zatem dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji działania w trybie tzw. samokontroli. W odniesieniu do skarg dotyczących aktów zaskarżonych następnie do sądu administracyjnego, działanie to sprowadza się do wydania w trybie tego przepisu nowego aktu, który jest rozstrzygnięciem podjętym w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje on zaskarżony akt, w związku z czym przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Zważywszy, że uwzględnienie skargi w trybie autokontroli z reguły powoduje, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, podlega ono umorzeniu przez Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W świetle powyższego, autokotrolne działanie organu w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może ograniczać się wyłącznie do oświadczenia o zmianie stanowiska prezentowanego w zaskarżonym akcie i zobowiązania się do ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym, stanowisko organu zaprezentowane w przedłożonym na rozprawie piśmie z dnia 23 stycznia 2012 r., w którym powołano się wprawdzie na przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., nie może zostać jednak uznane za uwzględnienie skargi w rozumieniu tego przepisu, gdyż zawiera w istocie jedynie deklarację uwzględnienia skargi nieuzewnętrznioną w przewidzianej prawem formie. Z tego też względu treść omawianego pisma procesowego organu nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, który w tych okolicznościach obowiązany jest rozpoznać skutecznie wniesioną skargę.

Koncentrując się zatem na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd według wskazanych na wstępie kryteriów kontrola wykazała, iż nie odpowiada ono wymogom prawa, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego że podjęto je z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zaakcentować przyjdzie, że z przepisów procedury administracyjnej, normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, wynika zasada, iż odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest zatem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne, a nadto, że zachowany został termin do jego wniesienia. Przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym istnienie powyższych przesłanek, a dokonując ustaleń w tym zakresie winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny.

Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej Spółce decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku z dnia 11 sierpnia 2011 r., nakazującej przeprowadzenie mineralizacji pasów przeciwpożarowych. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane z nim są istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W przeciwnym razie nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że stroną postępowania w sprawie była A Spółka Akcyjna w [...], [...] w [...], będąca osobą prawną. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 Nr 16 poz. 63 ze zm.), zwanej dalej K.c., osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisem szczególnym, przyznającym osobowość prawną spółce akcyjnej, jest art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), uznający, że spółka akcyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru. Istotne w sprawie jest też zwrócenie uwagi na sposób działania osoby prawnej i ustalania jej siedziby. Kwestie te nie są bowiem określane w sposób dowolny. Odnośnie sposobu działania art. 38 K.c. stanowi kategorycznie, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Natomiast siedzibą osoby prawnej, wedle art. 41 K.c., jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Ponadto osoby prawne, stosownie do art. 29 K.p.a., mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym.

W myśl art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo może mieć różne formy, a zatem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części, a nawet tylko do niektórych czynności procesowych. Jednakże zgodnie z naczelną zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 K.p.a., informacja o pełnomocnictwie musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę administracyjną. Innymi słowy, musi się ono uzewnętrznić w myśl art. 33 § 2 K.p.a. i w konsekwencji winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach danej sprawy administracyjnej, tzn. zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, należy odróżnić materialnoprawny stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu jako czynności procesowej. Nadto, pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez stronę; nie może tego natomiast uczynić organ administracji. Z tego względu złożenie pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, która dotyczy przedmiotu skargi, nie może być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 599/08, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 516110 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 523/09, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Formę i sposób złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 33 § 2 i 3 K.p.a., a jego interpretacja musi mieć na uwadze funkcję tego przepisu, czyli zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Dla wykazania, że pełnomocnik został ustanowiony dla strony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę, pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do każdej z prowadzonych spraw. Przywołać w tym miejscu można też słuszny pogląd, że udzielnie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 450/10, Lex nr 760285).

W kwestii doręczenia pism wskazać przyjdzie, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. obliguje, aby doręczenie nastąpiło pełnomocnikowi strony, jeśli został ustanowiony, zaś z potwierdzenia odbioru powinno wynikać, że taka osoba otrzymała kierowaną do niej korespondencję. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i - zgodnie z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą oficjalności doręczeń - obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pismo doręczone zatem osobie nie będącej pełnomocnikiem strony nie może wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami, bowiem doręczenie osobie uprawnionej do odbioru pisma, jaką z mocy art. 40 § 2 K.p.a. jest pełnomocnik, nie nastąpiło (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2605/99, Lex nr 54139).

Odnośnie natomiast miejsca doręczenia pism wskazać trzeba, że z treści art. 45 K.p.a. wynika, iż jednostkom organizacyjnym (w tym spółkom, jak w niniejszej sprawie) i organizacjom społecznym doręcza się pisma tylko w lokalu ich siedziby, do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Jednak ani ten przepis, ani inne regulacje w przedmiocie doręczeń nie zawierają unormowania, jakie występuje w procedurze sądowej (art. 133 § 2 lit. a K.p.c.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 67 § 3 P.p.s.a.), umożliwiającego wskazywanie przez te jednostki tzw. "adresu dla doręczeń". Nie oznacza to jednak, że jednostka organizacyjna jest pozbawiona możliwości doręczenia jej pism urzędowych także pod innym, wskazanym przez nią adresem, albo jest wręcz związana wynikającym z przepisów K.p.a. obowiązkiem zorganizowania sobie możliwość odbioru korespondencji w jej siedzibie. Ponadto zważyć trzeba, że na zasadzie art. 32 K.p.a. strona postępowania administracyjnego ma prawo do ustanowienia pełnomocnika procesowego, przy czym takie pełnomocnictwo może dotyczyć także poszczególnych czynności procesowych, do jakich należy również odbiór korespondencji kierowanej do strony. Jeśli zatem strona wskaże adres, pod jaki ma być kierowana do niej korespondencja, to zrozumiałym jest, iż pod tym adresem będzie dokonywać czynności odbioru pełnomocnik upoważniony przez stronę w tym zakresie. Tak wskazany "adres do doręczeń", a w istocie pełnomocnik do odbioru pism, powoduje, że stosuje się art. 40 § 2 K.p.a., co oznacza że pisma doręcza się upoważnionemu do dokonania tej czynności pełnomocnikowi pod wskazanym przez stronę adresem.

Zaznaczyć jednak należy, że powyższe uwagi odnoszą się jedynie do sytuacji prawidłowego ustanowienia w sprawie pełnomocnika, natomiast w razie jego braku - postanowienie dotyczące interesów skarżącej powinno być doręczone w lokalu jej siedziby Spółki jako jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 45 K.p.a. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej, a w szczególności spółki prowadzącej działalność gospodarczą, jest przy tym takie zorganizowanie odbioru pism kierowanych do niej, aby odbiór dokonywany był wyłącznie przez osoby uprawnione. Organ oceniający skuteczność doręczenia pisma może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo skierowane do spółki jest uprawniona do wykonania tej czynności. Nieuwzględnienie takiego domniemania pozostawałoby w sprzeczności z realiami obrotu gospodarczego i funkcjonowania osób prawnych. Jednak w razie ujawnienia się jakichkolwiek okoliczności podważających skuteczność dokonanego doręczenia, organ winien poczynić odpowiednie wyjaśnienia.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji uznały, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie Zastępcy Dyrektora do spraw Eksploatacyjnych [...] A S.A. w [...] – P. K. i do tej osoby kierowały korespondencję, w tym również decyzję organu pierwszej instancji. Z wyjaśnień organu odwoławczego wynika wprost, że informację o udzieleniu pełnomocnictwa ogólnego dla P. K. do reprezentowania skarżącej Spółki, powziął w związku z postępowaniami administracyjnymi, jakie toczyły się przed nim w sprawie pasów przeciwpożarowych i na adres wynikający z tego pełnomocnictwa dokonywał doręczeń.

Powyższe stanowisko oraz działanie organu nie zasługuje na aprobatę, gdyż narusza przepisy procedury administracyjnej dotyczące doręczania pism procesowych stronie postępowania będącej osobą prawną (art. 45 K.p.a., art. 40 § 2 K.p.a.), ustanowienia pełnomocnika (art. 33 § 2 K.p.a.) oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

W tym miejscu należy odnotować, że w aktach administracyjnych, przedstawionych Sądowi przez organ odwoławczy wraz z odpowiedzią na skargę, znajduje się odpis pełnomocnictwa z dnia 3 października 2007 r., udzielonego P. K., jako Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacyjnych [...] w [...], przez R. G. - Dyrektora tej jednostki organizacyjnej spółki A S.A. z siedzibą w [...]. Z treści tego pełnomocnictwa, zwierającego numer pesel P. K. i jego prywatny adres zamieszkania, wynika upoważnienie, na czas zajmowania stanowiska, do "składania oświadczeń woli w imieniu Spółki w sprawach związanych z zakresem działania kierowanego przez pełnomocnika [...] Spółki", a ponadto wyznaczony został zakres pełnomocnictwa, obejmujący m.in. zarządzanie majątkiem [...] w [...], wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników, nabywanie i zbywanie nieruchomości, zawieranie umów, reprezentowanie Spółki wobec władz i urzędów oraz w sądach, a także odbiór tytułów wykonawczych i wszelkich dokumentów od sądów, władz, urzędów, innych instytucji państwowych i samorządowych oraz osób prawnych i fizycznych. Opisany dokument, będący w posiadaniu Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, został przesłany komendantom jednostek powiatowychna terenie Opolszczyzny, w tym Komendantowi Powiatowemu PSP w Kluczborku, za pismem z dnia 19 lipca 2011 r. sugerującym, że A S.A. ustaliło dwóch pełnomocników, którymi są R. G. i P. K., oraz wskazującym, że "reprezentują oni stronę postępowania administracyjnego w sprawie pasów przeciwpożarowych" oraz że "korespondencja adresowana na stronę powinna być kierowana wy łącznie do ww. pełnomocników".

Na gruncie powyższego, działanie organów, polegające na dowolnym przyjęciu, że pełnomocnictwo ogólne dla P. K., złożone do akt innej sprawy, rozciąga się też na niniejszą sprawę, tylko na tej podstawie, że obie sprawy obejmowały obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych, naruszało art. 33 § 1 i 2 K.p.a. W świetle treści pełnomocnictwa brak było podstaw do przyjęcia, że to pełnomocnictwo ogólne zostało złożone do wszystkich spraw zbliżonych rodzajowo ze względu na obowiązek, ale nie tożsamych, już choćby ze względu na obszar, którego dotyczyły poszczególne decyzje, czy podmiot wydający decyzję w pierwszej instancji.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów o formie i sposobie ustanowienia pełnomocnictwa, doprowadziło do naruszenia przepisów o doręczeniach i kolejnych nieprawidłowości w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu I instancji, została bowiem doręczona P. K., który nie był w niniejszym postępowaniu pełnomocnikiem strony. Doręczenie pisma osobie niebędącej pełnomocnikiem strony postępowania nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 K.p.a. Pismo doręczone osobie niebedącej pełnomocnikiem strony nie może wywoływać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że strona skarżąca skorzystała w postępowaniu administracyjnym nie tylko z prawa wniesienia odwołania, nie składając przy tym wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, ale jednoznacznie wskazała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona 19 sierpnia 2011 r. Stwierdzając uchybienie terminu organ odwoławczy przyjął natomiast datę 17 sierpnia 2011 r., nie wyjaśniając – pomimo wyraźnego stwierdzenia zawartego w odwołaniu odnośnie doręczenia dokonanego w dniu 19 sierpnia 2011 r. – jakie doręczenie spółka uznała za prawidłowe, a w szczególności kto i gdzie odebrał decyzję we wskazywanej przez skarżącą dacie. Okoliczność ta nie wynika z akt sprawy administracyjnej przedstawionych Sądowi, przy czym zaznaczyć należy, że akta sprawy, w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a., winny być przekazywane w oryginale, a nie w kserokopiach, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zważywszy wskazywaną na wstępie prawną doniosłość doręczenia decyzji oraz związaną z tym powinność organu zbadania prawidłowości doręczenia oraz oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, należy stwierdzić, że dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale z drugiej strony - jeśli treść decyzji doszła do wiadomości Spółki, skoro skarżąca nie kwestionuje faktu zapoznania się z decyzją, a jedynie inaczej określa datę jej doręczenia, to po sprawdzeniu tej okoliczności - jeżeli termin z art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany - obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. orzeczono natomiast o niewykonywaniu postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, którą jest związany na mocy art.153 P.p.s.a. i prawidłowo doręczyć decyzję każdemu ze skarżących, jeśli czynność ta nie została dotąd dokonana.

Końcowo wyjaśnić należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieodległy termin wyznaczonej rozprawy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.