Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2780/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: 104 par 1, art.105 par.1, art. 138 par.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/14 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 832/14, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lutego 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Tarnowski, decyzją z 2 października 1996 r., na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, z uwagi na negatywne oddziaływanie zeskładowanych odpadów, w szczególności na wody podziemne, zobowiązał Z. C. (właściciela zakładu) do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych terenu składowania odpadów.

Minister Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 4 marca 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Tarnowskiego (w części dotyczącej terminów wykonania obowiązku) i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe decyzje organów obu instancji zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2002 r. (sygn. akt IV SA 4022/01), a później sprawy ponownie nie rozstrzygano.

Część przedmiotowego składowiska, znajdująca się na działkach o nr ew. 275/1, 276/5, 275/2, 276/7, 274/1, stała się własnością Skarbu Państwa; ponieważ przedmiotowe składowisko kolidowało z trasą budowanej autostrady A4, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) przystąpiła do jego likwidacji w pasie drogowym autostrady; ponieważ generuje to po stronie Skarbu Państwa wysokie koszty, a zdaniem strony obowiązek likwidacji składowiska i ciężar związanych z tym wydatków powinien ponieść p. Z. C. jako ich wytwórca, GDDKiA wniosła do Wojewody Podkarpackiego o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie,

Pismem z 19 września 2011 r. Wojewoda Podkarpacki przekazał, z przywołaniem art. 65 K.p.a., sprawę do Wójta Gminy Dębica,

W piśmie z 28 września 2011 r. Wójt Gminy Dębica wskazał, że przedmiotowy odpad był umieszczany w specjalnie do tego wykonanym zagłębieniu, a jego składowanie lub magazynowanie było elementem procesu produkcyjnego. Zdaniem Wójta Gminy Dębica, postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być prowadzone przez RDOŚ, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, z ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szkodach" i przekazał sprawę dalej, na podstawie art. 65 K.p.a.

Postanowieniem z 20 stycznia 2012 r. RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w środowisku, w związku ze zgłoszeniem wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego oddziaływaniem na środowisko odpadów - "masy plastycznej", zdeponowanych na terenie dawnego Zakładu "C.", odnosząc się w jego treści również do wniosku GDDKiA z 8 września 2011 r.,

Wójt Gminy Dębica pismem z 27 stycznia 2012 r. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie; pismem z 31 stycznia 2012 r. zażalenie od postanowienia wniosła również GDDKiA.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 15 czerwca 2012 r., uchylił postanowienie RDOŚ z 20 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji przyjął za zgłoszenie szkody w środowisku wniosek GDDKiA z 8 września 2011 r. skierowany do Wojewody Podkarpackiego. Wniosek ten dotyczył jednak kwestii zobowiązania P. Z. C., byłego właściciela Zakładu Utylizacyjnego "C." w Pustyni do usunięcia szkodliwych odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowiska odpadów - tzw. "masy plastycznej". W jego treści GDDKiA wskazała na art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, obowiązujący w dacie, w której Wojewoda Tarnowski decyzją z 2 października 1996 r., zobowiązał p. Z. C. do przeprowadzenia rekultywacji terenu składowiska.

W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy ustalono, że po wydaniu wyroku o sygn. akt IV SA 4022/01 Starosta Dębicki, pismem z 22 listopada 2002 r. wystąpił do Ministerstwa Środowiska o przekazanie w całości akt sprawy p. Z. C.; akta zostały przekazane Starostwu w Dębicy przy piśmie z 12 grudnia 2002 r.,

Pismem z 28 maja 2007 r. Starosta Dębicki przekazał Wojewodzie Podkarpackiemu akta sprawy dotyczącej rekultywacji zanieczyszczonej gleby, na terenie po byłym Zakładzie "C.", na podstawie art. 36 pkt 1 ustawy szkodowej, a po zmianie kompetencji organów w związku ze zmianą art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej, akta sprawy zostały przekazane do RDOŚ.

Zgodnie z zaleceniem zawartym w postanowieniu GDOŚ z 15 czerwca 2012 r. RDOŚ wystąpił do GDDKiA o sprecyzowanie wniosku z 8 września 2011 r.

Pismem z 8 sierpnia 2012 r. GDDKiA podtrzymało żądanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania p. Z. C., (byłego właściciela Zakładu Utylizacyjnego "C.") do usunięcia odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowania odpadów poprzez jego likwidację. Składowisko odpadów kolidowało z trasą przebiegu autostrady A-4, dlatego przystąpiono do likwidacji tego składowiska w pasie drogowym budowanej autostrady.

Organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania, że na zlecenie GDDKiA, przeprowadzono likwidację i rekultywację terenu po składowisku odpadów "masy plastycznej", zlokalizowanym w pasie drogowym autostrady A4 (na działkach nr ew. 275/1, 275/2, 277/1, 274/1, 276/5 i 276/7); wywóz odpadów nastąpił między lipcem a październikiem 2011 r.; teren po zlikwidowanej części składowiska został objęty monitoringiem wód podziemnych; natomiast odpady "masy plastycznej" pozostały jeszcze na działkach nr ew.: 276/8 i 274/2 - należących do osób fizycznych.

Zawiadomieniem z 7 stycznia 2013 r. RDOŚ przekazał wniosek GDDKiA, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., w związku z art. 54b ust. 1 pkt 1 oraz art. 54c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, zezm.) do Marszałka Województwa Podkarpackiego.

W odpowiedzi pismem z 29 maja 2013 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego uznał się za niewłaściwego w sprawie i zwrócił wniosek wraz z aktami sprawy do RDOŚ.

RDOŚ decyzją z 6 sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie, w sprawie zobowiązania p. Z. C. do przeprowadzenia rekultywacji części terenu składowania "masy plastycznej" po byłym Zakładzie Utylizacyjnym "C." zlokalizowanym w Pustyni, gmina Dębica (działki nr ew.: 277/1, 275/2, 275/1, 274/1, 276/5, 276/7), z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie ze stanem faktycznym odpady z przedmiotowych działek zostały usunięte - tym samym brak jest przedmiotu niniejszego postępowania - winno być ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, według brzmienia na dzień wydania decyzji z 1996 r., określał, że jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego; natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mógł ustalać w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 6 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu, w którym NSA uchylił decyzję Wojewody Tarnowskiego z 1996 roku., (8 kwietnia 2002 r.) ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska już nie obowiązywała; została ona uchylona ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, ze zm.) z dniem 1 października 2001 r. (art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy); art. 3 ust. 1 ustawy wprowadzającej przesądził, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska takich przepisów odrębnych nie było, w związku z tym postępowanie winno zostać zakończone w trybie art. 82 ustawy o ochronie kształtowaniu środowiska, przy czym ostatnie brzmienie tego artykułu, przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) było następujące:

1. Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego.

2. Z zastrzeżeniem ust. 2a, starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalać, w drodze decyzji, zakres i sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz możliwości wykonania obowiązku.

2a. Jeżeli działalność wpływająca szkodliwie na środowisko stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organem właściwym do określenia zakresu obowiązku, o którym mowa w ust. 1, jest wojewoda.

Zdaniem organu nieuprawnione były wobec tego działania prowadzone w przedmiotowym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji przekazywanie sprawy do kolejnych organów w związku z wejściem w życie ustawy o szkodach, a następnie zmianą kompetencji organów w jej przepisach. Z uwagi na powyższe RDOŚ nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się w trybie art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Mając na względzie jednak, że organ I instancji faktycznie prowadził postępowanie, zbierając materiały w sprawie, występując do stron i innych organów, należało formalnie umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem, jako organem niewłaściwym. Postępowanie prowadzone na postawie art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powinno być przekazane zgodnie z właściwością do organu wskazanego w art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Powyższe zasady powinny zostać zastosowane analogicznie do działek o nr ew. 276/8 i 274/2, należących do osób fizycznych. Zdaniem organu odwoławczego rozdzieleniu sprawy nie sprzeciwia się art. 105 § 1 K.p.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia na tym przepisie,

- art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez brak wyraźnego stwierdzenia o konieczności nałożenia na p. Z. C. obowiązku usunięcia szkodliwych odpadów i wykonania rekultywacji terenu składowiska odpadów tj. "masy plastycznej";

- art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania - nie przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu,

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyraźnego stwierdzenia o konieczności powołania w sprawie biegłego (w sprawie wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych),

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie - brak działań zmierzających do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- art. 8 K.p.a. poprzez wykonywania zadań w sposób niemający nic wspólnego z pogłębianiem zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 11 K.p.a. poprzez brak przekonywania skarżącego o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu spraw.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że trafnie wywodzono w skardze, że organ odwoławczy mylnie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ, w sytuacji gdy dostrzegł brak właściwości tego organu do orzekania w sprawie. Orzekając w sprawie organ administracji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, którym umorzono postępowanie prowadzone na podstawie art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Postępowanie to było kontynuowane przez RDOŚ w związku z przekazaniem mu tej sprawy po wyroku o sygn. akt IV SA 4022/01. Organ I instancji dokonał oceny merytorycznej sprawy, konstatując że brak jest przesłanek do nałożenia obowiązków na określony podmiot, w myśl art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Zdaniem Sądu dla wydania określonego orzeczenia - rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej w formie władczej - musi istnieć konkretna podstawa prawna wskazująca przesłanki, gdy orzeczenie może być przez organu administracji publicznej wydane i zakres jego kompetencji - tu jakiego rodzaju obowiązki i na kogo mogą być nałożone.

W rozpoznawanej sprawie organ procedował w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 82 ust. 1 - 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, którego mocą zakreślono materialnie zakres obowiązków podmiotów podejmowania działań naprawczych (ust. 1) a jednocześnie przyznano organom administracji publicznej (odpowiednio staroście bądź wojewodzie) określone kompetencje do władczego precyzowania zakresu obowiązku względem konkretnych podmiotów (ust. 2 i 2a). Brak jest przepisów przejściowych, z których wynikałoby, aby kompetencje do orzekania na zasadzie art. 82 ust. 2 lub 2b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przeszły na RDOŚ, w szczególności zasada taka nie wynika z art. 35 ustawy o szkodach, w tym z jego ust. 2.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu trafna była konstatacja organu odwoławczego, że organ I instancji nie był upoważniony do orzekania w myśl art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a wobec faktu prowadzenia postępowania w tym zakresie przez organ niższego stopnia, co znalazło wyraz w wydaniu decyzji, w której co do meritum dokonał oceny sprawy, orzeczenie takie należało wyeliminować z obrotu prawnego a postępowanie, prowadzone w myśl art. 82 ust. 2 bądź 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, umorzyć. Nie ma kluczowego znaczenia w sprawie, że RDOŚ, orzekając co do meritum, wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W danym przypadku nie miała ona ściśle procesowego charakteru. Była następstwem dokonania merytorycznej oceny uwarunkowań sprawy i wynikiem określonej konstatacji - o braku przesłanek merytorycznych do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych przez określony podmiot.

Wobec tego w danym przedmiocie orzekał organ do tego nieupoważniony, natomiast organ odwoławczy, utrzymując to orzeczenie w mocy, sformułował jedynie odmienne uzasadnienie, trafnie tym razem wywodząc, że organ I instancji nie był upoważniony do orzekania w sprawie. Tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania, gdyż prowadzi do niejasności, gdy chodzi o stan prawny - czy w istocie kwestia ewentualnego zobowiązania określonej osoby do podjęcia działań naprawczych na konkretnych działkach została prawomocnie rozstrzygnięta (orzeczeniem takim, kreującym prawa stron, jest każdy ostateczny akt administracyjny, zawierający stwierdzenie o merytorycznym braku przesłanek nałożenia obowiązku). Organ odwoławczy wskazał wprawdzie w uzasadnieniu skażonego aktu, że sprawa powinna zostać przekazana organowi właściwemu, co wskazuje, że w - jego ocenie - istnieją podstawy do wydania kolejnego orzeczenia w danym zakresie (oceny odpowiedzialności danego podmiotu za domniemane szkody w środowisku w myśl danej regulacji) jednak pozostawił równocześnie w obrocie decyzję, w której kwestia odpowiedzialności konkretnej strony zostały już rozstrzygnięte.

Zdaniem Sądu w tym kontekście trafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należało wydać orzeczenie w myśl art. 138 § 1 pkt 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a skutkiem naruszenia tych przepisów jest zaistnienie stanu niepewności prawa, gdy chodzi o zakres spraw ostatecznie rozstrzygniętych.

Chybione są natomiast w takiej sytuacji procesowej zarzuty skargi, gdy chodzi o zaniechanie przekazania sprawy właściwemu organowi. Organ II instancji, obowiązany do rozpatrzenia konkretnych środków odwoławczych, nie miał w tym zakresie żadnych kompetencji - zakres orzekania w danym przypadku zakreśla wyczerpująco art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Kwestia ewentualnego dalszego przekazania sprawy, już po ostatecznym zakończeniu postępowania, prowadzonego przez RDOŚ w myśl art. 82 ust. 2 bądź 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wykracza poza grancie tego postępowania. Sąd wskazał, że wobec nowelizacji art. 65 §. 1 K.p.a. i wyeliminowania regulacji szczególnej, którą przewidywane były środki zaskarżenia na akt w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości, problematyka ta nie pozostaje już bezpośrednio w kognicji sądów administracyjnych z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieprawidłowości w tym zakresie mogą być odtąd zwalczane procesowo przez strony jedynie poprzez wnoszenie skarg na bezczynność konkretnych organów, gdy chodzi o wydanie orzeczenia w danej sprawie lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.) bądź w ramach procedury rozstrzygania sporów kompetencyjnych (art. 22 § 3 pkt 1 K.p.a.).

Organ administracji wyraził w uzasadnieniu uchylonego orzeczenia pogląd, że sprawa powinna zostać przekazana według właściwości. Jednak kwestie czy jest tak w istocie - czy istnieje obecnie nadal możliwość orzekania w myśl art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i jaki organ byłby w tym przedmiocie właściwy - pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, które zakreśla ocena zasadności umorzenia postępowania prowadzonego przez RDOŚ, w myśl art. 82 ust. 2 bądź 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Wobec wskazanych uwarunkowań formalnych nie są trafne zarzuty skargi dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy (także kwestia zasadności powołania biegłego), w tym dokonania wadliwych ustaleń, czy zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązków na określony podmiot, w myśl art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zagadnienia te wykracza poza granice sprawy - oceny właściwości RDOŚ do prowadzenia postępowania w określonym trybie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

naruszenie prawa materialnego - nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że same wady uzasadnienia decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.) stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego, podczas, gdy organ ten obowiązany jest utrzymać decyzję w mocy, gdy podziela zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w sentencji orzeczenia (które nie precyzowało z jakiego powodu postępowanie zostało umorzone, co było przedmiotem jedynie uzasadnienia), a powinien jedynie zmienić uzasadnienie na prawidłowe (co miało miejsce w niniejszej sprawie), tym samym Sąd I instancji naruszył ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że same wady uzasadnienia decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego, podczas, gdy organ ten obowiązany jest utrzymać decyzję w mocy, gdy podziela zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w sentencji orzeczenia (które nie precyzowało z jakiego powodu postępowanie zostało umorzone, co było przedmiotem jedynie uzasadnienia), a powinien jedynie zmienić uzasadnienie na prawidłowe (co miało miejsce w niniejszej sprawie);

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym, że uzasadnienie organu odwoławczego było prawidłowe (brak naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy), a organ ten miałby uchylić decyzję organu I instancji i orzec dokładnie w taki sam sposób (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), oraz uchylenie na tej podstawie decyzji organu odwoławczego, pomimo podzielenia w pełni jego stanowiska, odnośnie podstawy umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tym samym Sąd naruszył także art. 151 p.p.s.a., gdyż w takiej sytuacji powinien był skargę oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a." ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W wydanym wyroku Sąd Wojewódzki zakwestionował stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przyjął, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji było zasadne, aczkolwiek nie z tej przyczyny jaka wskazana została w uzasadnieniu decyzji z 6 sierpnia 2013 r. Mianowicie według Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w przedmiocie zobowiązania Z. C. jako byłego właściciela Zakładu Utylizacji "C.", do przeprowadzenia rekultywacji części oznaczonego terenu składowania odpadów, z którego odpady zostały już usunięte. Natomiast według organu odwoławczego postępowanie podlegało umorzeniu, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był właściwy do rozpoznania sprawy w trybie art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49 poz. 196).

Podkreślenia wymaga że Sąd Wojewódzki chociaż zgodził się z oceną co do niewłaściwości organu pierwszej instancji, to jednak uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia 6 sierpnia 2013 r. stwarza stan niepewności prawa co do tego, czy w istocie kwestia ewentualnego zobowiązania określonej osoby do podjęcia działań naprawczych na konkretnych działkach została ostatecznie rozstrzygnięta. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy nie powinien poprzestać na modyfikacji uzasadnienia decyzji z dnia 6 sierpnia 2013 r., lecz stosownie do artykułu 138 § 1 punkt 2 K.p.a. był obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W takim stanie sprawy okazały się zasadne zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z artykułem 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania jest przykładem tej ostatniej sytuacji, a jej podjęcie następuje w razie wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co występuje między innymi w przypadku gdy wszczęte postępowanie toczy się przed organem niewłaściwym. Pomijając w tym miejscu kontrowersje co do relacji art. 105 § 1 i 65 § 1 K.p.a., wskazać trzeba że utrwalony w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ niewłaściwy, z zastrzeżeniem obowiązku przekazania sprawy do właściwego organu. Przyjmuje się również, że jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego lub nastąpiła zmiana stanu prawnego w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy - to wówczas organ drugiej instancji uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (v. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 14, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 491; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 427; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 str. 717; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, P. Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 str. 268 i 376; System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 9. str. 246).

Uwzględniając powyższe należy wnioskować, że stwierdzenie niewłaściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy skutkować musi umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowym, którego dokonuje organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. lub organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości to, że jeżeli organ pierwszej instancji uznając błędnie swą właściwość w sprawie zakończył postępowanie decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. to nie ma potrzeby jej uchylenia z tej przyczyny, że dopiero organ odwoławczy dostrzegł naruszenie przepisów o właściwości. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. byłoby konieczne w takim przypadku gdyby, organ pierwszej instancji zakończył postępowanie decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

Skoro w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 6 sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie, to organ drugiej instancji dostrzegając inną przyczynę bezprzedmiotowości mógł ograniczyć się do zmiany uzasadnienia bez wydawania decyzji kasacyjnej i umarzania postępowania organu pierwszej instancji. Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego z treści decyzji ostatecznej wydanej w sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika wyraźnie z jakiego powodu konieczne było umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z 24 lutego 2014 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że "zaskarżoną decyzję należy utrzymać, choć z przyczyn innych niż wskazane w błędnym uzasadnieniu organu I instancji". Następnie stwierdził, że formalne zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu było konieczne z uwagi na jego przeprowadzenie przez organ niewłaściwy, co nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w sprawie podlegającej rozpatrzeniu przez organ właściwy, zgodnie z art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Istotnym było również zastrzeżenie przez organ odwoławczy, że w dalszym toku postępowanie powinno dotyczyć nie tylko działki zajętej pod realizację inwestycji drogowej (autostrady) ale też pozostałych działek ewidencyjnych numer 276/8 274/2, których właścicielami są osoby fizyczne. Zakwestionowanie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oznacza, że nie jest wiążąca argumentacja organu pierwszej instancji co do przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. W świetle wytycznych organu odwoławczego nie powinno budzić wątpliwości to, że konsekwencją wydanej decyzji ostatecznej jest przekazanie sprawy organowi właściwemu celem jej rozpoznania w całokształcie, a więc również w zakresie wnioskowanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Reasumując nie było podstaw w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wywiódł autor skargi kasacyjnej w sprawie nie nastąpiło naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy zmienił uzasadnienie organu pierwszej instancji na prawidłowe, a samo rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiadało prawu, to skutki orzeczenia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. są takie same jak skutki decyzji, która byłaby wydana na podstawie artykułu 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Trzeba przyjąć, że po rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji, to decyzja ostateczna – obejmująca rozstrzygnięcie i uzasadnienie – kształtuje definitywnie stan prawny. Zaznaczyć należy, że w praktyce orzeczniczej niejednokrotnie utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, bądź oddalenie skargi wniesionej od decyzji ostatecznej, następuje w sytuacjach gdy rozstrzygnięcia podjęte zostały w sprawie zgodnie z prawem, a tylko uzasadnienie jest nieprawidłowe. Nie ma potrzeby uchylania zaskarżonych orzeczeń jeżeli w toku kontroli instancyjnej lub sądowej jest możliwe doprowadzenie do ich zgodności z prawem poprzez zmianę, czy modyfikację samych motywów, którymi kierowały się poszczególne organy rozpoznające daną sprawę.

Z tych względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, jako wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie z przyczyn omówionych wyżej oddaleniu podlegała skarga wniesiona na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 lutego 2014 r. o czym orzeczono zgodnie z art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.