Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2821/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 227
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w [...] w sprawie dotyczącej uszkodzenia przewodu napowietrznej linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/21 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w [...] (dalej jako PINB) w sprawie uszkodzenia przewodu napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność PINB w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywołanej pismami [...] S.A. w [...] z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz z dnia 13 maja 2020 r. dotyczącymi uszkodzenia (zerwania) przewodu elektroenergetycznego linii napowietrznej średniego napięcia SN-15 kV w [...] przy ul. [...].

Skarżąca zarzuciła organowi dopuszczenie się bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie określonym w art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej jako k.p.a.) decyzji lub postanowienia, co spowodowane było naruszeniem przez organ przepisów prawa tj.: art. 15 k.p.a. poprzez zamknięcie skarżącej drogi postępowania administracyjnego i pozbawienia prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej, a następnie sądowej, a także art. 227 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej jako skargi, a nie jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. w sytuacji, gdy było to konieczne i art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oraz wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca, nadto o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy, jak również o stwierdzenie, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. poinformowała PINB, że w wyniku wykonywania robót ziemnych związanych z niwelacją terenu przy ul. [...] w [...] w dniu 25 marca 2020 r., na obszarze prowadzonych robót budowlanych doszło do zerwania przewodu elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia SN-15 kV. Powstałe z tego powodu zwarcie spowodowało nadpalenie i zerwanie przewodu nieizolowanej linii oraz uszkodzenie słupa średniego napięcia, a także przepalenie przewodu oddalonego o ok. 1,8 km od miejsca prowadzenia ww. prac, co doprowadziło do pożaru trawy (w kierunku istniejących zabudowań), co stworzyło bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia, jak również mienia. W dniu 13 maja 2020 r. Spółka po raz kolejny poinformowała organ o ponownym zerwaniu w dniu 12 maja 2020 r. dwóch przewodów nieizolowanej linii napowietrznej podczas ciągle prowadzonych robót ziemnych związanych z niwelacją terenu na nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Wskazano, że prowadzone prace mogą spowodować, że odległość pomiędzy linią napowietrzną SN, a poziomem gruntu będzie niezgodna z obowiązującymi przepisami. Do ww. pism załączono zdjęcia z miejsca, w którym prowadzone były kwestionowane prace ziemne oraz protokoły dotyczące uszkodzenia elementów sieci elektroenergetycznej.

W dniu 28 grudnia 2020 r. PINB zawiadomił skarżącą, że w jego ocenie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na wykonaną naprawę linii elektroenergetycznej.

Skarżąca nie miała możliwości odwołania się od zawiadomienia o sposobie rozstrzygnięcia wydanego przez PINB.

W dniu 26 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy przez PINB w terminie wynikającym z art. 35 i n. k.p.a.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r., doręczonym skarżącej w dniu 2 marca 2021 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako WINB) wskazał, że w jego przekonaniu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania trybu o którym mowa w art. 37 k.p.a. Ponadto WINB wskazał, że skarżąca nie złożyła w PINB formalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest o tyle nieuzasadnione, że to obowiązkiem organu było prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącej jako wniosku o wszczęcie postępowania i podjęcie niezbędnych działań, bez względu na sposób zatytułowania pisma. To treść, a nie nazwa środka prawnego nadana przez wnoszącego decyduje o jego kwalifikacji prawnej przez organ. Zdaniem skarżącej, sposób postępowania organów jest wadliwy, co uzasadnia twierdzenie, że od kwietnia 2020 r. PINB pozostaje w bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia. W ocenie skarżącej pisma dotyczące uszkodzenia przewodów przy pracach prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostały błędnie zakwalifikowane przez PINB jako skargi, bowiem opisanych w nich naruszeń dopuścił się inwestor w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, ze zm.; dalej jako ustawa). Ponadto PINB nie wyjaśnił, z jakich powodów pisma skarżącej zaklasyfikował jako skargi co, w ocenie skarżącej, ma doniosłe skutki nie tylko w sferze proceduralnej (błędnie nie wydano decyzji czy też postanowienia), ale również w uniemożliwieniu skorzystania z konstytucyjnego prawa dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji niewłaściwej klasyfikacji organ nie wydał decyzji administracyjnej, od której służyłoby odwołanie, a jedynie zawiadomił o sposobie załatwienia skargi, na co nie przysługuje środek zaskarżenia. Tym samym PINB uniemożliwił skarżącej zaskarżenie orzeczenia do organu wyższej instancji i przeprowadzenie merytorycznej kontroli zasadności i prawidłowości wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej, taki sposób załatwienia sprawy (zawiadomienie) zamknął skarżącej drogę postępowania administracyjnego i pozbawił ją praw procesowych, a zwłaszcza prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze administracyjnej, a następnie sądowej. W ocenie skarżącej, obowiązek PINB w zakresie merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. wynika z art. 61 k.p.a. Mając na uwadze art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., PINB powinien dokonać wstępnej oceny i ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania oraz czy postępowanie może zostać wszczęte. Jeśli okoliczności te organ oceniłby w ten sposób to powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, organ powinien prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) i zakończyć je wydaniem w sprawie decyzji merytorycznej (względnie o umorzeniu postępowania).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że PINB przeprowadził czynności inspekcyjno - wyjaśniające w związku z pismami skarżącej, w wyniku których ustalono, że przewody linii elektroenergetycznej zostały naprawione niezwłocznie po zerwaniu. Nie stwierdzono również, aby w zbliżeniu z linią elektroenergetyczną prowadzone były roboty budowlane. Wobec powyższego PINB zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2020 r. poinformował skarżącą o sposobie załatwienia skargi oraz wyjaśnił, że w przypadku przeprowadzenia czynności kontrolno -wyjaśniających, w wyniku których nie dochodzi do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa Budowlanego, PINB kieruje do skarżącego zgodnie z art. 238 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W ocenie organu zarzut bezczynności jest bezzasadny. Organ nadzoru budowlanego ustosunkował się w trybie art. 238 k.p.a. do treści pism skarżącej, w których wnioskowano o przeprowadzenie kontroli. W żadnym z pism nie wnioskowano o wszczęcie postępowania administracyjnego, zatem nie było również podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przez PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 lipca 2021 r. uznał, że obecnie - gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu, bowiem kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) lub na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). W ocenie Sądu I instancji, ilekroć organ ma do czynienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania powinien, albo podjąć czynności jurysdykcyjne, albo w przepisanej prawem formie odmówić ich podjęcia. W przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności. W razie braku wniosku o wszczęcie postępowania nie sposób czynić organowi zarzutu, że nie wydał postanowienia z art. 61a k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie analiza pism skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że nie miały one znamion wniosku o wszczęcie postępowania, nawet przy uwzględnieniu bardzo odformalizowanego charakteru podań w świetle przepisów k.p.a. Pisma te zawierały opis określonego zdarzenia (awarii) i prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie (pismo z dnia 8 kwietnia 2020 r.) albo wniosek o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli (pismo z dnia 13 maja 2020 r.). Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że tak sformułowanym żądaniom organ uczynił zadość, bowiem ww. pisma nie zawierały żądania wszczęcia postępowania, ani innego żądania, które wskazywałoby na oczekiwanie podjęcia czynności jurysdykcyjnych (np. żądania wydania określonej decyzji administracyjnej). Pismo z dnia 13 maja 2020 r. wskazuje przy tym, że zgłoszenie następuje "celem rzetelnej realizacji i wykonywania nałożonych na nas przepisami prawa obowiązków" - nie jest to, zdaniem Sądu I instancji, powołanie się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku oddalającego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w [...], które polegało na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze, tj. zarzutu, że skarga, zgodnie z treścią art. 227 k.p.a., dotyczyć może wyłącznie działania organu (jego pracowników), a nie osób trzecich, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, a tym samym pisma strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. nie mogły zostać prawidłowo zakwalifikowane jako skargi, a wobec tego powinny zostać zaklasyfikowane jako wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego, a ponadto, nawet jeśli w przekonaniu (błędnym) organu i Sądu I instancji ww. pisma nie wyrażały wprost wniosku o wszczęcie postępowania, to niewątpliwie fakt wniesienia przez stronę skarżącą ponaglenia jednoznacznie wskazywał na żądanie wszczęcia postępowania, czego wówczas organ również zaniechał,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 i § 2, 64 § 2 i 227 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że pisma strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. stanowiły skargi, gdy prawidłowo powinny one zostać zakwalifikowane jako podania zawierające określone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a ponadto, że obowiązkiem organu było wezwanie wnoszącego pisma do usunięcia braków w zakresie doprecyzowania żądania w określonym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a gdyby wyrażone w pismach żądanie organ uznał za niejednoznaczne, powinien zwrócić się do strony skarżącej o doprecyzowanie żądania lub dodatkowe wyjaśnienia, czego organ zaniechał, dokonując przy tym błędnego zakwalifikowania pism strony skarżącej jako skarg,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania żądania wyrażonego w pismach strony skarżącej z 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020. r. w sytuacji, gdy obowiązek taki ciążył na organie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i § 2 k p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy było to konieczne, gdyby organ uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie opisanej w pismach skarżącej z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r., nie może być wszczęte,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do zamknięcia stronie skarżącej drogi postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego oraz pozbawienia strony skarżącej prawa do skontrolowania stanowiska organu 1 instancji na drodze instancji administracyjnej, a następnie sądowej,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania i zasady pewności prawa (inaczej: zasady uprawnionych oczekiwań) oraz zasady szybkości postępowania,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, na podstawie których Sąd I instancji błędnie przyjął, że strona skarżąca w treści wniesionych pism z dnia 8 kwietnia 2020 r. i z dnia 13 maja 2020 r. nie powołała się na istniejący po jej stronie interes prawny, a także, że istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej (nawet jeśli nie zostało wyrażone przez stronę skarżącą expressis verbis) nie wynikało z ww. pism, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona. Trafnie bowiem we wniesionym środku zaskarżenia zarzucono, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarówno z punktu widzenia konstrukcji zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, jak i istoty sprawy, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a., wyjściowe staje się przedstawienie sposobu rozumienia wskazanych unormowań dotyczących skargi oraz postępowania skargowego uregulowanych w dziale VIII k.p.a. Pozwoli to bowiem w dalszej kolejności na dokonanie oceny spełnienia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać zatem należy, że w dziale VIII k.p.a. uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna - przedmiotem skargi może być bowiem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, LEX nr 605036). Należy przy tym podkreślić, że to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898). Na podstawie art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi, a osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, który jest powołany do wykonywania zadań państwa lub inny podmiot, np. organizację społeczną, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy którego, jej zdaniem, błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Do zakwalifikowania pisma jako skargi wystarczające jest więc wskazanie w nim niezadowolenia strony, która je składa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1762/12, LEX nr 1360824 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1760/12, LEX nr 1360823). Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Co istotne, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 k.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, LEX nr 2170782). Podkreślić dodatkowo należy, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 960/13, LEX nr 1432371 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do przedmiotu niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 227 k.p.a. i przyjęciu, że pisma skarżącej można było zakwalifikować jako skargi, w sytuacji gdy przedmiotem skargi może być wyłącznie działalność podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poprzez wskazanie elementu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustawodawca de facto zobowiązuje do szczegółowego odniesienia się do przyjętej i zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie argumentacji uzasadniającej jej zastosowanie. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem w sposób szczegółowy odnieść się do poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji skargi z art. 227 k.p.a. Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że warunkuje dalsze postępowanie w tym trybie zarówno organów jak i Sądu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia wymogu wyjaśnienia po myśli art. 141 § 4 p.p.s.a. ta część rozważań Sądu pierwszej instancji, w której oceniając czynności dokonane przez organ nadzoru budowlanego Sąd przyjął ich prawidłowość, nie dokonując przy tym wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę znaczenie tej okoliczności dla oceny działania lub braku działania organu nadzoru budowlanego w reakcji na pisma skarżącej, konieczne stanie się szczegółowe wyjaśnienie podstaw zastosowania w niniejszej sprawie postępowania skargowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest również wyjaśnienie dlaczego Sąd pierwszej instancji uznając, że ma do czynienia ze skargą z działu VIII k.p.a., przyjął dopuszczalność drogi sądowej. W tej sytuacji bez szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zasadnym zarzut kasacyjny w tym zakresie. Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną.

Zwrócić należy również uwagę, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni tego w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Także ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisów prawa, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3997/21; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, wyroki dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie poddaje się takiej kontroli wobec braku wymaganych prawem części tj. niewskazania oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 261/20, LEX nr 3267703).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni zatem wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni zatem wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.