Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1870/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37j ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz 128
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bożeny U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – Wydział III z dnia 28 czerwca 2004 r.. sygn. akt III SA/Łd 583/04 na decyzję Wojewody Ł. z dnia 9 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody Ł. o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004 r. III SA/Łd 583/04, oddalił skargę Bożeny U. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 9 września 2003 r. (...), w przedmiocie zmiany decyzji dot. zasiłku przedemerytalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Powiatu Z., decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r., na podstawie art. 104 i art. 155 Kpa odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 2 stycznia 2001 r. (...), która przyznano Bożenie U. prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego, gdyż spełniała ona warunki do tego świadczenia.

Bożena U. złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia 25 czerwca 2003 r. wnosząc o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Wskazała, iż jej sytuacja jest identyczna, jak sytuacja 6 osób, które złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i otrzymały zasiłek w podwyższonej wysokości. W związku z czym jej również winien zostać przyznany zasiłek w wysokości 160% zasiłku podstawowego.

Wojewoda Ł. decyzją z dnia 9 września 2003 r., na podstawie art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 25 poz. 128 ze zm./, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż zasiłek w wysokości 160% zasiłku podstawowego przysługuje osobie nie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami. Organ odwoławczy podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż określony w art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami, odnosi się do jednego zakładu pracy, z którego została zwolniona osoba występująca o podwyższony zasiłek.

Przepis art. 37j ust. 5 tej ustawy ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowany tak, jak przedstawia to odwołująca, a mianowicie, że zwolnienie 100 osób winno dotyczyć wszystkich zakładów pracy w całym powiecie. Z Bożeną U. stosunek pracy został rozwiązany w dniu 27 grudnia 2000 r. i w okresie od 27 września 2000 r. do 27 marca 2001 r. w "Z." S.A. w ciągu trzech miesięcy nie rozwiązano stosunków pracy ze 100 osobami. W związku z czym nie przysługuje jej zasiłek w podwyższonej wysokości. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Bożena U. podniosła, iż została zwolniona z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy wraz z innymi koleżankami. Sześć osób odwołało się do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji o przyznaniu im zasiłku w wysokości 120% zasiłku podstawowego i wygrało sprawę.

Osobom tym przyznano zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Skarżąca jest w takiej samej sytuacji jak te osoby i winna również otrzymać zasiłek w podwyższonej wysokości. Urząd pracy nie chce natomiast przyznać jej zasiłku w wysokości 160% zasiłku podstawowego. Stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W ocenie skarżącej spełnione zostały przesłanki do zmiany decyzji z dnia 2 stycznia 2001 r. określone w art. 155 Kpa.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył, iż badając legalność zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Nadto wzruszenie decyzji na tej podstawie dotyczy tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Przepis art. 155 Kpa nie upoważnia natomiast do naruszenia przepisu prawa materialnego i zastępowania go elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o cytowany przepis może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w przepisie prawa materialnego przewidziano pewien "luz decyzyjny".

W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., w części dotyczącej zasad przyznawania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego nie przewidują sytuacji aby organ administracji miał do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć albo możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Analiza przepisu art. 37j ust. 5 wskazuje, iż odnosi się on do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez jednego pracodawcę. Zwolnienia grupowe, o których mowa w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczegółowych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, wiążą się zawsze z jednym zakładem pracy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy, a nie z liczbą zwolnionych w okresie trzech miesięcy z wszystkich zakładów pracy na terenie powiatu. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że chodzi o zwolnienie 100 osób na terenie całego powiatu nie ma uzasadnienia w przepisie art. 37j ust. 5 i byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy.

Nadto, wiązałoby się to z każdorazowym badaniem sytuacji zaistniałej w określonym czasie w setkach bądź tysiącach zakładów pracy na terenie powiatu. Spowodowałoby to w praktyce brak możliwości stosowania cytowanego przepisu. Zakłady pracy nie mają bowiem obowiązku informowania urzędu pracy o rozwiązaniu stosunku pracy z każdym pracownikiem.

Analiza powołanego przepisu art. 37j ust. 5 wymienionej ustawy, prowadzi zatem do wniosku - zdaniem Sądu - iż podwyższony zasiłek przedemerytalny przysługuje tylko wówczas, gdy zostało zwolnionych co najmniej 100 pracowników w ciągu 3 miesięcy u jednego pracodawcy. Organ nie może więc przyznać zasiłku w wysokości 160% licząc 100 osób zwolnionych w okresie trzech miesięcy ze wszystkich zakładów pracy na terenie całego powiatu, a nie u jednego pracodawcy.

Przyjęcie odmiennego poglądu stanowiłoby naruszenie wymienionego przepisu. Organ administracji - w oparciu o przepis art. 155 Kpa - nie może zmienić własnej decyzji naruszając przepis prawa materialnego i rozstrzygnięcie oprzeć na ocenie o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony.

Pogląd, iż art. 37j ust. 5 odnosi się do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy, przez jednego pracodawcę, wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r., w sprawie OPS 10/02 /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44 oraz w wyrokach z dnia 25 lipca 2001 r. w sprawie II SA 579/01 oraz z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie II SA 1458/01 - Lex nr 81822.

Natomiast podnoszone przez skarżącą wyroki dotyczące sześciu osób, w wyniku których podwyższono im zasiłek, zapadły jeszcze przed opublikowaniem wymienionej uchwały z dnia 21 października 2002 r. i poglądy wyrażone w tych sprawach nie oznaczają, że organy administracji winny przyznać podwyższony zasiłek również wszystkim pozostałym osobom zwolnionym ze "Z.", które nie wniosły skarg. Powoływanie się natomiast przez skarżącą na jej słuszny interes, wymaga podkreślenia, iż interes strony można uznać za słuszny tylko wówczas, gdy nie stoi on w sprzeczności z prawem.

Bożena U. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 155 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegającą na przyjęciu, że przesłanką uprawniającą do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego, jest rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami zatrudnionymi u jednego pracodawcy.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie zaskarżonej decyzji, a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony. Dodatkową przesłanką jest zgoda strony na zmianę, bądź uchylenie tej decyzji, która wyznacza granice dozwolonych zmian.

Ponadto zaznaczono, iż nie można zgodzić się z wykładnią przepisu art. 37j ust. 5, na którą powołuje się w wyroku Sąd I instancji. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych dodatkowych przesłanek oprócz wymienionych w punktach a-d. Ostatnia przesłanka - "wykonującymi pracę na terenie jednego powiatu urzędu pracy" nie może być interpretowana rozszerzająco, poprzez uznanie, iż stwierdzenie "teren jednego powiatowego urzędu pracy" jest tożsamy z pojęciem "jeden pracodawca", czy "jeden zakład pracy". Jednocześnie intencja ustawodawcy było zapewnienie tych samych uprawnień pracownikom, zamieszkującym w powiatach, które co prawda nie zostały przez Radę Ministrów w drodze stosownego rozporządzenia uznane za szczególnie zagrożone bezrobociem, ale w których w danym okresie nastąpił znaczny, nieprzewidziany wzrost bezrobocia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i o obciążenie skarżącej kosztami postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w par. 2 art. 183 ww. ustawy, Sąd dokonał kontroli zaskarżonego wyroku biorąc pod uwagę wskazane w skardze kasacyjnej podstawy.

Jako pierwszą podstawę wskazano naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie wskazano jakich konkretnie przepisów naruszenie zarzuca skarżąca. Sąd natomiast nie posiada uprawnień do precyzowania podstaw kasacyjnych. Przedstawione zaś w uzasadnieniu skargi rozważania dotyczące art. 155 Kpa mogą odnieść się ewentualnie do decyzji administracyjnej, ale w postępowaniu kasacyjnym kontroli podlega wyrok, a nie decyzja administracyjna.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 25 poz. 128 ze zm./ należy stwierdzić, iż nie jest on usprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu. Swoje stanowisko uzasadnił szczegółowo i przekonywująco.

Określony w art. 37j ust. 5 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. warunek rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami, odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego zakładu, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości.

Taka interpretacja powyższego przepisu jest prezentowana już od kilku lat w orzecznictwie sądu administracyjnego.

Na uchwałę składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 października 2002 r. w sprawie OPS 10/02, dotyczącą m.in. tego zagadnienia, powołał się Sąd I instancji, podzielając pogląd w niej prezentowany. Również skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Należy przy tym wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawił szereg argumentów na poparcie zastosowanej wykładni przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Rozpoznając zgłoszony w odpowiedź na skargę kasacyjną wniosek Wojewody Ł. o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie może on zostać uwzględniony. Stosownie do art. 204 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi podstawę żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie, obowiązek zwrotu dotyczy niezbędnych kosztów postępowania. Natomiast co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście - w niniejszej sprawie organ działał osobiście, bez udziału pełnomocnika, - określa art. 205 par. 1 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ Wojewoda nie poniósł żadnych z kosztów zaliczanych przez ten przepis do niezbędnych, to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 i art. 209 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.