Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 613/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Odpady
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Przepis art. 40 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zobowiązuje organ właściwy do orzekania w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do uzgadniania projektu decyzji, między innymi, z organami ochrony środowiska. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji może zyskać akceptację /uzgodnienie/ bądź spotkać się z brakiem akceptacji /odmowa uzgodnienia/. Przy tego rodzaju procedurze brak jest podstaw do uzgodnienia przedstawionej decyzji jedynie w części. Uzgodnienie obejmuje cale projektowane rozstrzygnięcie a nie poszczególne jego elementy.

TEZY

Przepis art. 40 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zobowiązuje organ właściwy do orzekania w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do uzgadniania projektu decyzji, między innymi, z organami ochrony środowiska. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji może zyskać akceptację /uzgodnienie/ bądź spotkać się z brakiem akceptacji /odmowa uzgodnienia/. Przy tego rodzaju procedurze brak jest podstaw do uzgodnienia przedstawionej decyzji jedynie w części. Uzgodnienie obejmuje cale projektowane rozstrzygnięcie a nie poszczególne jego elementy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P.U.H "Cz." sp. z o.o. w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10.01.2002 r. (...) w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji sterylizacji odpadów medycznych - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, (...).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22.08.2001 r. Wojewoda P. - po uprzednim wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem tego organu z dnia 25.04.2000 r. -uchylił ww. postanowienie uzgadniające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stacji sterylizacji odpadów medycznych w Ł. (...) i - uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stacji sterylizacji odpadów medycznych oznaczonych kodami: 180101, 180102, 180103, 180104, 180199, (...) na następujących warunkach:

a/ ścieki z mycia samochodów odprowadzać poprzez osadnik do kanalizacji sanitarnej,

b/ wody opadowe z terenów utwardzonych odprowadzać do kanalizacji deszczowej,

c/ opracować szczegółowe instrukcje kontroli sterylności odpadu końcowego,

d/ na etapie pozwolenia na użytkowanie stacji sterylizacji odpadów medycznych inwestor winien uzyskać:

- zezwolenie Wojewody na odbiór, transport i unieszkodliwianie odpadów medycznych,

- decyzje Wojewody ustalające rodzaje, ilości substancji zanieczyszczających, dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza z procesów technologicznych.

Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 151 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 Kpa, 40 ust. 4 pkt 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu ww. postanowienia podał, że z uwagi na niepowiadomienie wszystkich stron o toczącym się poprzednio postępowaniu, należało uwzględnić złożony przez nie wniosek i wznowić postępowanie w sprawie zakończonej wydanym (...) postanowieniem.

Po ponownym i wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy, w tym dodatkowej ekspertyzy dr inż. K. N. stwierdzono, że "nie znajdują potwierdzenia informacje przedstawione w ekspertyzie dr inż. K. N., dotyczące procesu sterylizacji, tj. skłonności do tworzenia przez Cl /amon podchlocynowy/ połączeń o właściwościach wybuchowych, pozostawianiu chloru w materiale sterylizowanym i jego późniejszej emisji do atmosfery, a także tworzenie się nowych związków chloru (...). Emitowany chlor na stanowisku pracy osiągnie wartość 0,5 mg/m3 (...). Przy tym stężenia i emisja jego związków do powietrza wynosić będzie 0,76 mg/m3 i jest niższa od wartości dopuszczalnej w powietrzu /100 mg/m3/. Stężenie imisji związków chloru przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej zlokalizowanej przy ul. Ż. i W. osiągnie wielkość 0,2 mg/m3. Trudno w tej sytuacji mówić o uciążliwości odorowej, dla której próg wyczuwalności węchowej chloru według opracowania "Substancje odorowe w środowisku" BMŚ - PIOŚ 1995 - wynosi 750 mg/m3".

Dodał też, że "przedłożone badania i ekspertyzy nie potwierdzają, iż w procesie technologicznym sterylizatora kontrolowanym i monitorowanym komputerowo powstają trwałe związki i mieszaniny stwarzające zagrożenia wybuchem. Badania laboratoryjne nie potwierdzają powstawania w nim toksycznych związków chloru".

W związku z zarzutem zawartym w dodatkowej ekspertyzie dr inż. K. N. odnośnie uwalniania się chloru z odpadów, po sterylizacji, stwierdził, że wobec braku krajowych uregulowań prawnych dotyczących zakwalifikowania produktu końcowego sterylizacji, przyjęto kryteria na podstawie jego składu chemicznego i mikrobiologicznego.

Przebadany odpad charakteryzuje się niską zawartością aktywnego chloru. Są to wartości niewyczuwalne dla człowieka. Proces przeprowadzany w urządzeniu prowadzi do uzyskania suchego i bezwonnego "granulatu", w którym nie stwierdza się występowania form larwalnych i pasożytniczych oraz bakterii chorobotwórczych.

Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie Ł. Antoni, Ł. Czesław, Katarzyna Ł., Mieczysław Ł., Andrzej Ł., a także cukrownia "Ł." - Sp. Akcyjna. Domagając się uchylenia ww. postanowienia, podnieśli co następuje:

1/ Planowana inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Teren ten oznaczony jest w planie symbolem SUP, S, B. - przewiduje możliwość lokalizacji zakładów kooperujących z Cukrownią Ł. oraz innych zakładów przesyłowo-składowych i badawczych. Nie ma więc mowy o składowaniu, przetwarzaniu, czy unieszkodliwianiu odpadów szczególnie niebezpiecznych.

2/ Projektowany zakład koliduje z funkcjonowaniem Cukrowni "Ł.". W bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przetwórstwa spożywczego ma funkcjonować zakład z materiałami szczególnie niebezpiecznymi dla zdrowia.

3/ Przedstawione opinie prof. dr J. Ł. i mgr inż. M. O.-P. nie wnoszą, nic nowego i nie rozwiewają wątpliwości zgłoszonych w ekspertyzie dr inż. K. N. dotyczących pozostawiania chloru w materiale sterylizowanym i jego późniejszą emisję do atmosfery.

4/ Nie zbadano zarzutu o braku na pewnym odcinku kanalizacji sanitarnej.

5/ Uruchomienia zakładu nie wymusza konieczność. Miejscowe odpady medyczne nie były wywożone na wysypisko ale przekazywane do utylizacji w innych miastach.

6/ Nikt nie zapewni przestrzegania reżimu bezpieczeństwa.

7/ Lokalizacja stacji sterylizacji jest pierwszym krokiem do uruchomienia spalarni odpadów medycznych.

8/ Budynek, w którym planowana jest inwestycja, jest obiektem tymczasowym.

9/ Obecność zakładu obniży wartość okolicznych działek.

Postanowieniem z dnia 10.01.2002 r. Minister Środowiska, po rozpatrzenia ww. zażaleń:

- uchylił pkt 2 zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzgodnienia dla odpadów oznaczonych kodem 180-03 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji,

- w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, co następuje:

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, do jakiego rodzaju przedsięwzięcia należy zaliczyć projektowana, inwestycję. Okoliczność powyższa ma bowiem rozstrzygające znaczenie dla ustalenia organów właściwych do orzekania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

(...) "Inwestor zamierza unieszkodliwiać wymienione w postanowieniu organu I instancji odpady medyczne, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra OŚZNiL z dnia 24 grudnia 1997 r. /Dz.U. nr 162 poz. 1135/ - w sprawie kwalifikacji odpadów zostały zaliczone do odpadów niebezpiecznych /180103/ i odpadów innych niż niebezpieczne. W tej sytuacji z mocy par. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia organem właściwym do wydania opinii z zakresu ochrony środowiska jest wojewoda.

Zgodnie z par. 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych /Dz.U. nr 145 poz. 942 ze zm./ "odpady niebezpieczne pochodzenia medycznego i weterynaryjnego podlegają obowiązkowi unieszkodliwiania w procesach termicznego przekształcenia przy zastosowaniu metod A1 oraz A4 wymienionych w załączniku do tego rozporządzenia. Jest to przepis szczególny i do tego rodzaju odpadów nie mają zastosowania przepisy par. 8 ust. 3 tego rozporządzenia."

Stąd też interpretacja ww. przepisów dokonana przez biegłych z listy Wojewody P. sporządzających ocenę oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji, jest wadliwa, tak jak i przyjęcie, że "sterylizacja jest procesem termicznego unieszkodliwiania (...) gdy z definicji termicznego unieszkodliwiania i przepisów wynika, iż winno ono przebiegać w temperaturze powyżej 600 stopni C, a proponowana przez nich sterylizacja ma przebiegać w temperaturze 170 stopni C". Niemożliwym do zaakceptowania jest też twierdzenie biegłych, że w wyniku sterylizacji odpadów powstają odpady komunalne.

Uwzględniając powyższe należało postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym unieszkodliwiania poprzez sterylizację medycznych odpadów niebezpiecznych oznaczonych kodem 180-103 - uchylić i postępowanie w tej części umorzyć. W pozostałej części, dotyczącej uzgodnienia w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych innych niż niebezpieczne, należało zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy.

Odnośnie zarzutu niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego Minister stwierdził, że ww. kwestia "nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia". Decyzję w tej sprawie winien podjąć Burmistrz Miasta i Gminy w Ł. W ocenie Ministra Środowiska "kwestie wynikające z opinii dr inż. Krzysztofa N. zostały uwzględnione w przedmiotowym orzeczeniu".

Na powyższe postanowienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił P.P.U.H. "Cz." Sp. z o.o. w B.

Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podniosła co następuje:

"Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest określenie wzajemnych relacji pomiędzy par. 6 ust. 7 i par. 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad usuwania (...) odpadów niebezpiecznych. Przepis par. 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia jako następujący po przepisie par. 6 ust. 7 odnosi się również do odpadów niebezpiecznych pochodzenia medycznego. Stanowi on bowiem, że dopuszcza się stosowanie innych niż określone w ust. 2 sposobów unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, jeżeli w wyniku stosowania tych sposób nie powstaną odpady lub powstaną odpady inne niż niebezpieczne". Tak więc zawiera on "przyzwolenie na stosowanie odmiennych od wskazanych w rozporządzeniu metod unieszkodliwiania o ile w wyniku ich zastosowania nie powstaną odpady niebezpieczne. Przepisy rozporządzenia zawierają tzw. regułę instrumentalnego nakazu (...) jeżeli jednak podejmowane działania, nawet odbiegające od opisanych naruszeń prawa, doprowadzą do unieszkodliwienia odpadów, to działania takie należy uznać za legalne (...). Zatem stwierdzić należy, że odmienne od określonych w rozporządzeniu procesy unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych pochodzenia medycznego są prawnie dozwolone, o ile w wyniku ich stosowania osiągnie się wymaganą skuteczność (...). Również porównanie treści par. 8 ust. 3 przed nowelizacją dokonaną w dniu 5.03.2001 r. z tekstem po zmianie - wskazuje na rezygnację ustawodawcy z kazuistycznego opisywania metod unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych a położenie nacisku na rezultat - jaki stanowi unieszkodliwianie niebezpiecznych odpadów. Podobne stanowisko - zaprezentował Główny Inspektor Sanitarny utrzymując postanowieniem z dnia 30.10.2001 r. w mocy postanowienie organu I instancji, pozytywnie uzgadniający planowaną inwestycję również w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych oznaczonych kodem 180103 uznając, że stacja sterylizacji odpadów medycznych za pomocą urządzenia Newster 10 nie będzie wpływała negatywnie na życie i zdrowie ludzi."

Zaskarżone postanowienie nie odnosi się do ww. rozstrzygnięcia organu wyspecjalizowanego w ocenie zagrożeń sanitarnych. Stanowi to naruszenie art. 77 par. 1 Kpa i powoduje "nielogiczną rozbieżność w orzeczeniach organów państwowych opartych na jednakowej podstawie prawnej".

Podniesiono również, że w kraju funkcjonują urządzenia Newster 10, których użytkownicy uzyskali pozwolenie na unieszkodliwianie odpadów o symbolu 180103 wskazując na decyzję Wojewody L. z dnia 12.12.2001 r. Podkreślili, że "taki stan rzeczy jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne /art. 32 pkt 1 Konstytucji RP/".

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

1. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. wznowienia postępowania. Stosownie do brzmienia art. 148 Kpa "podanie o wznowienia postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania".

Postępowanie w niniejszej sprawie wznowione zostało na wniosek mieszkańców Ł. - Antoniego Ł. i Czesława Ł. z dnia 4.07.2001 r., którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę P. ostatecznego postanowienia z dnia 5.04.2000 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stacji sterylizacji odpadów medycznych w Ł. przy ul. Ż. i W. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z wyżej określonej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zbadanie czy ww. termin został zachowany jest obowiązkiem organu. Wznowienie postępowania na wniosek z powyższej przyczyny, pomimo uchybienia terminowi, stanowi naruszenie prawa albowiem godzi w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 par. 1 Kpa.

Powyższa okoliczność, tak istotna dla wszczęcia postępowania wznowieniowego, w ogóle nie została wyjaśniona, organ administracyjny nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na zachowanie przez wnioskodawców określonego w art. 149 par. 1 Kpa terminu. Ponadto z treści postanowienia z dnia 25.04.2000 r., a także z dowodu doręczenia ww. dokumentu stronom, wynika, że przynajmniej jednemu z wnioskodawców - Antoniemu Ł., postanowienie z dnia 25.04.2000 r. zostało doręczone.

2. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.

Prezentując pogląd, że odpady oznaczone kodem 180103 jako niebezpieczne odpady pochodzenia medycznego nie mogą podlegać procesom sterylizacji a wyłącznie winny być unieszkodliwiane w procesach termicznych, organ odwoławczy powinien orzec co do istoty, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak było natomiast podstaw do umorzenia postępowania w tej części, jako że postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe.

Należy również zauważyć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 1 - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zobowiązuje organ właściwy do orzekania w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do uzgadniania projektu decyzji, między innymi, z organami ochrony środowiska.

Z samej istoty uzgodnień wynika, że przedstawiony do /uzgodnienia projekt decyzji może zyskać akceptacje /uzgodnienie/ bądź spotkać się z brakiem akceptacji /odmowy uzgodnienia/.

Przy tego rodzaju procedurze brak jest podstaw do uzgodnienia przedstawionej decyzji jedynie w części. Uzgodnienie obejmuje całe projektowane rozstrzygnięcie a nie poszczególne jego elementy.

Uwzględniając powyższe uchybienia procesowe, które w ocenie Sądu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 - ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji.