Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 264/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego M. Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2017 r., M. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec jego osoby art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

W uzasadnieniu wniosku, przedstawiając przebieg swojej dotychczasowej służby, wniósł o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c ww. ustawy w związku z krótkotrwałym pełnieniem przez niego służby w SB oraz nienaganną służbą w Policji po dniu 12 września 1989 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. organ zawiadomił M. Z., powołując się na art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa z jego wniosku zostanie załatwiona do dnia [...] maja 2017 r. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadnił jej złożonym charakterem, a w szczególności koniecznością uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ, powołują się na art. 36 K.p.a., poinformował M. Z., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] września 2017 r.

Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.

Zakład Emerytalno-Rentowego MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie pismem z dnia [...] maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] maja 2008 r. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku wydania przez ZER MSW na podstawie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), decyzji o zmianie wysokości świadczenia, w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, jej kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem wraz z poświadczoną kopią Informacji IPN o przebiegu służby, zostaną bezzwłocznie przekazane na potrzeby prowadzonego w Ministerstwie postępowania w trybie art. 8a ww. ustawy.

Przy kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowego MSW przekazał organowi potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji wydanej przez ZER MSW w dniu [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Z uwagi bowiem na informacje przekazane przez Zakład Emerytalno-Rentowego MSW konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do Komendy Głównej Policji z prośbą o weryfikację okresów służby wnioskodawcy pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do [...] lutego 2018 r.

Jednocześnie organ, pismem datowanym na [...] września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz pismem datowanym na [...] października 2017 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

M. Z. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego przewlekłości postępowania administracyjnego oraz bezczynności organu w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

W uzasadnieniu wniosku zarzucił, że organ w okresie ponad 8 miesięcznego postępowania ograniczył się do pisemnego zapytania ZER (odpowiedź niczego nie wnosi do sprawy), a w kolejnych miesiącach zamierza pisemnie zwrócić się do dwóch instytucji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zarzut bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania uznał za nieuzasadniony. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazał, iż podjął wszelkie konieczne czynności, by uzyskać kompletny materiał dowodowy.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby M. Z.

Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zawiadomił M. Z., że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie poinformował go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. M. Z. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W skardze wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek złożony na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w terminie miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, iż skoro w styczniu 2018 r. została zebrana przez MSWiA dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a do dnia wniesienia skargi nie został powiadomiony o zakończeniu postępowania, ani nie wyznaczono kolejnego terminu rozpatrzenia wniosku, to jest to kolejny przejaw zaniedbania i przeciągania w czasie przez organ momentu wydania decyzji, co czyni skargę w pełni uzasadnioną.

Po wpłynięciu skargi, organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił M. Z., że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. Jednocześnie poinformował, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł natomiast o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy) organ podniósł, iż wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Organ zaznaczył jednocześnie, że do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4250 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W przedmiotowej sprawie nie mamy zatem do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Podkreślił też, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17 oraz II SAB/Wa 553/17 odrzucił skargi stwierdzając, że sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.

Takie samo stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1815/17 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odrzucając skargi.

Natomiast w sprawie sygn. akt II SA/Wa 108/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wskazując, że Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne w kwestii, czy art. 1 i art. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są zgodne z Konstytucją RP (sygn. akt P 4/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA).

Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia 31 maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., (wpływ do organu w dniu [...] stycznia 2017 r.), o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana jest z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego ani w terminach określonych w art. 35 K.p.a., ani w kolejnych terminach wskazywanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że ustawa, której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że mimo, iż organ wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, to nie podejmował działań zmierzających do zachowania tych terminów. Organ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] maja 2017 r., jednak nie podjął żadnych czynności mających na celu jej załatwienie. Dopiero pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje. Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. poinformował wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2017 r. Informacje z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW dotyczące wnioskodawcy wpłynęły do organu przy pismach z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r. Jednak do dnia [...] września 2017 r. organ nie podjął dalszych czynności w sprawie. Czynności te podjęte zostały dopiero w dniach [...] września 2017 r. oraz [...] października 2017 r. i jednocześnie po raz kolejny poinformowano wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2018 r.

Informacje z Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczące przebiegu służby M. Z. wpłynęły do organu w dniu [...] listopada 2017 r., a z Komendy Głównej Policji w dniu [...] stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował M. Z., że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mimo to do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w sprawie. Natomiast po wpłynięciu skargi kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] lipca 2018 r. Do dnia rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do Sądu nie wpłynęła informacja, że sprawa została zakończona wydaniem decyzji mimo, że od stycznia 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 14 miesięcy - według stanu istniejącego w dacie wniesienia skargi. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest uzasadniony.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd zobowiązany był stwierdzić, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). W judykaturze przyjmuje się też, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku M. Z. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Nadto w ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.