Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3021/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 67, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 67a par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Federację (...) w W. (dalej: Związek Stowarzyszeń, Federacja lub strona) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister Pracy, organ odwoławczy lub II instancji) z (...) września 2016 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARiMR lub organ I instancji ) z (...) czerwca 2016 r., nr (...) odmawiającą umorzenia należności w łącznej kwocie 86.105,51 zł i ustalającą termin spłaty należności wraz z kosztami upomnienia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Związek Stowarzyszeń na podstawie umowy o dofinansowanie z 25 listopada 2014 r., nr (...) zawartej z Agencją Rynku Rolnego realizował projekt. Na podstawie tej umowy strona otrzymała dofinansowanie w kwocie 817.169,06 zł z tytułu kosztów administracyjnych, transportu i magazynowania, na którą składały się: a) płatność ze środków europejskich w kwocie 694.593,70 zł, b) dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 122.575,36 zł.

Po przeprowadzeniu przez Agencję Rynku Rolnego kontroli u strony i organizacji z nią współpracujących stwierdzono nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania minimalnych standardów. Agencja Rynku Rolnego wystawiła - Informacje pokontrolne, do której strona nie wniosła w terminie określonym w umowie zastrzeżeń. Następnie wezwano stronę do zwrotu środków w łącznej wysokości 86.105,51 zł wraz z odsetkami i wobec braku uiszczania tejże kwoty Prezes ARR, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z (...) października 2015 r., nr (...) zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty. W dniu (...) grudnia 2015 r. organ odwoławczy wydał decyzje nr (...) utrzymującą w mocy decyzje wydaną w I instancji.

Ponieważ strona nie dokonała wpłaty należności Agencja w dniu 30 grudnia 2015 r. wystawiła Upomnienie nr (...). Termin zapłaty zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przypadał 15 stycznia 2016 r.

W dniu 25 stycznia 2016 r. Związek Stowarzyszeń zwrócił się o umorzenie należności publicznych dotyczący czterech decyzji Prezesa ARR, w tym również decyzji z 2 października 2015r. Wniosek strona argumentowała swoim ważnym interesem oraz interesem publicznym. Federacja wskazała, że niedociągnięcia i nieprawidłowości stwierdzone w Informacjach pokontrolnych nie pociągnęły za sobą negatywnych konsekwencji dla realizacji Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020. Wyjaśniła, że rok 2014 był pierwszym rokiem realizacji Programu, termin realizacji wydań dostarczonej żywności był krótki (2 miesiące) i nie wszystkie współpracujące organizacje zdążyły wdrożyć się do przestrzegania Wytycznych Instytucji Zarządzającej. Strona zakładała, że Podprogram 2014 będzie miał charakter pilotażowy, a pierwsze miesiące realizacji Programu Operacyjnego pozwolą sprawdzić w praktyce mechanizmy zapisane w umowach i wytycznych instytucji zarządzającej oraz pozwolą wypracować niezbędne korekty wprowadzane w kolejnych podprogramach. Priorytetem dla pracowników i wolontariuszy były podstawowe zadania dystrybucji żywności, natomiast pozostałe kwestie zeszły na dalszy plan. Zdaniem strony przekroczenie terminu na dystrybucję żywności często było niezawinione przez organizacje współpracujące i wynikało z niefrasobliwości beneficjentów pomocy. W ocenie Federacji obowiązek zwrotu dofinansowania stawia pod znakiem zapytania dalsze istnienie zarówno strony, jak również wielu organizacji partnerskich regionalnych (OPR) i organizacji partnerskich lokalnych (OPL). Wprawdzie strona (organizacja partnerska ogólnopolska – OPO) odpowiada finansowo przed administracją publiczną za przestrzeganie wytycznych i realizację PO PŻ 2014-2020, ale w przypadku wyegzekwowania przez organy administracji publicznej zwrotu dofinansowania, strona wystąpiłaby do konkretnego OPR lub OPL w celu uzyskania zwróconych na mocy decyzji środków. Doprowadziłoby to do utraty płynności przez te organizacje. Dalej strona stwierdza, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a środki na realizacje celów statutowych czerpie z darowizn od sponsorów oraz dotacji z budżetu państwa i innych źródeł, otrzymywanych na realizację konkretnych programów pomocowych. Rok 2014 był niezwykłe trudny pod względem finansowym dla OPR i OPL. Dofinansowanie, do Podprogramu 2014 zostało wpłacone dopiero w kwietniu 2015 r., a więc już po zakończeniu dystrybucji. Sprawiło to, że OPO i OPR musiały prowadzić działania z własnych oszczędności lub zaciągać kredyty. Łączna wartość środków podlegających zwrotowi na podstawie czterech decyzji wynosi blisko 160 tys. zł, nie licząc odsetek. Wszystkie środki otrzymywane przez OPR i OPL w ramach PO PŻ są wydawane na realizację tego Programu. OPO, OPR i OPL nie mają w rezerwie wolnych środków. W dalszej części wniosku strona wskazuje na swoje doświadczenie w realizacji programów pomocy żywnościowej, skalę sieci współpracy (łącznie około 3800 lokalnych organizacji i instytucji dobroczynnych); akcje i działania ukierunkowane na ograniczenie zjawiska marnowania żywności i budowanie społeczeństwa obywatelskiego. Wskazuje również na negatywny wydźwięk społeczny, jaki zwrot dofinansowania wywołałby wśród współpracujących organizacji i ich wolontariuszy. Do wniosku załączono opis programów edukacyjnych strony.

W odpowiedzi na wezwanie organu strona przekazała ogólne informacje dotyczące rzeczowego i finansowego majątku trwałego, majątku obrotowego, dochodów i źródeł utrzymania, kosztów utrzymania, zobowiązań i kredytów. Do pisma Strona załączyła: dwa wydruki z konta bankowego oraz wyciąg bankowy z konta.

Decyzją z 1 czerwca 2016r. Prezes ARR odmówił umorzenia należności w łącznej wysokości 86.105,51 zł i ustalił termin spłaty należności wraz z kosztami upomnienia.

W wyniku rozpoznania odwołania oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o dokumenty dotyczące aktualnej sytuacji finansowej strony (m.in. sprawozdanie finansowe za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz inne obrazujące aktualną sytuację finansową) Minister Pracy zaskarżoną decyzją z 15 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARR z 1 czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Federacja uczestniczy w realizacji działań Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 jako organizacja partnerska o zasięgu ogólnopolskim lub ponadregionalnym (OPO) i do realizacji ww. działań aplikowała w konkursie na wybór organizacji partnerskich o zasięgu ogólnopolskim lub ponadregionalnym celem udziału w dystrybucji żywności dla osób najbardziej potrzebujących i prowadzenia działań towarzyszących w latach 2014 i 2015 oraz w analogicznym konkursie na rok 2016. Minister Pracy podkreślił, że w procesie dystrybucji żywności w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 mogą uczestniczyć organizacje partnerskie niedziałające w celu osiągnięcia zysku, których jednym z zadań statutowych jest wspieranie i niesienie pomocy określonej grupie osób najbardziej potrzebujących, będących w trudnej sytuacji życiowej lub materialnej w stosunku do całości społeczeństwa. Organizacje muszą mieć zasięg ogólnopolski albo ponadregionalny, dysponować infrastrukturą do przechowywania artykułów spożywczych, w tym wymagających przechowywania w niskich temperaturach. Działalność ich nie może dotyczyć tylko dystrybucji żywności, chyba że współpracują z innymi organizacjami, które realizują zadania towarzyszące dystrybucji żywności.

Organ odwoławczy zauważył, że na realizację dystrybucji żywności strona otrzymała w Podprogramie 2014 środki finansowe w łącznej wysokości 817.169,06 zł. Podkreślił powołując się na dokumentację konkursową, że strona miała obowiązek spełniać określone standardy, obejmujące między innymi dobór organizacji współpracujących i przekazywanie tym organizacjom informacji dotyczących realizacji Podprogramu (§ 12 lit. f-i), tak, aby zapobiegać powstaniu nieprawidłowości.

Organ II instancji przywołał podstawy prawne, które warunkują możliwość umorzenia należności w tym m.in. art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., dalej O.p.), wskazujący, że organ może umorzyć należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Wyjaśnił, że organ I instancji uzasadnił swoją decyzję nieco lakonicznie, to jednak zawarł niezbędne wyjaśnienia oraz wskazał argumenty, na których oparł swoją decyzję. Podkreślił, że w sprawie uwzględniono specyfikę działalności strony jak również cele i zasady przyświecające Programowi Operacyjnemu, a także wskazano, że Podprogram 2014 realizowany był na poziomie ogólnopolskim na tych samych zasadach przez cztery organizacje (OPO), a nie jedynie przez stronę.

Organ II instancji wyjaśnił, co należy rozumieć przez interes publiczny i wyjaśnił, że wszystkie organizacje realizujące Podprogram 2014 również są organizacjami pozarządowymi o podobnym, a nawet mniejszym potencjale i doświadczeniu przy realizacji projektów pomocy żywnościowej. A więc mając na uwadze zasadę równego traktowania podmiotów w podobnej sytuacji, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że umorzenie należności byłoby krzywdzące dla innych organizacji charytatywnych, które dokonały już spłaty należności.

Minister Pracy wyjaśnił także, co należy rozumieć przez ważny interes dłużnika. Podkreślił, że mimo wezwania do przedstawienia swojej sytuacji finansowej Federacja opisała ją w sposób lakoniczny i wyrywkowy. Na przykład część dotycząca dochodów i źródeł utrzymania nie zawiera ani jednej kwoty, za to części dotyczące kosztów utrzymania oraz zobowiązań wskazują na ogólnie ujęte kwoty. Wyrywkowe wyciągi z konta bankowego załączone do pisma, również nie poszerzyły wiedzy organu o sytuacji strony. Federacja nie przedstawiła też żadnej kalkulacji wykorzystania środków przekazanych na realizację Podprogramu 2014, które choć będące ryczałtem, jednak powinny być wykorzystane jedynie na określone w Podprogramie działania. Dlatego też organ II instancji uznał, za niezasadny podnoszony zarzut naruszenia art. 7, 77, i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Zauważył, że nie ma on obowiązku doradzania stronie, jakie dokumenty powinna przedstawić na poparcie swoich twierdzeń zawartych we wniosku. Dokonując analizy sprawdzania finansowego zauważył, że strona uzyskała zysk netto za rok obrotowy od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 354.801,11 zł, który to zysk przeznaczono na dalszą działalność statutową. Tym samym uwzględniając konieczność pokrycia straty z roku obrotowego od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości 182.256,32 zł, nadal istniała możliwość spłaty przynajmniej części zobowiązań, których umorzenia domaga się obecnie strona.

Co więcej organ odwoławczy podniósł, że z treści przedstawionych przez stronę dokumentów nie wynika, że odmowa umorzenia spowoduje brak płynności finansowej Federacji, a analiza treści Aneksu nr 3 z 1 lipca 2016 r. do umowy pożyczek nie wskazuje, aby zmiana harmonogramu spłat pożyczki ustalona tym aneksem była spowodowana opóźnieniami w płatnościach z PO PŻ.

Pismem z 23 października 2016 r. Związek Stowarzyszeń złożył skargę na ww. decyzję Ministra Pracy z (...) września 2016 r. wnosząc o uchylenie w całości decyzji wydanej przez Ministra Pracy oraz uchylenie w części odmawiającej umarzenia należności decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji okoliczności istotnych do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy, polegające na uznaniu dopuszczalności zastosowania przez organ I instancji analogii z ustawy, podczas gdy stosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest niedozwolone, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji wydanej w I instancji;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niezasadnym utrzymaniu w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy:

a) organ I instancji zastosował, w drodze niedopuszczalnej na gruncie prawa administracyjnego analogii, przesłanki dotyczące umarzania należności wobec przedsiębiorców do oceny sytuacji skarżącego;

b) organ I instancji nie rozpatrzył jednej z dwóch przesłanek warunkujących udzielenie ulgi w spłacie należności publicznej - interesu publicznego, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej umorzenia;

c) konieczne dla wyjaśnienia sprawy dowody, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie zostały zebrane i rozpatrzone przed organem I instancji, lecz były przedmiotem analizy dopiero w postępowaniu II-instancyjnym

3) art. 15 k.p.a. przez nierozpoznanie sprawy w obu instancjach w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, polegające na dopuszczeniu i przeprowadzeniu przed organem II instancji dowodów z dokumentów które nie były rozpatrywane w postępowaniu I-instancyjnym, co skutkowało tym, iż organ I instancji nie dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym wszechstronne, wnikliwe i wyczerpujące wyjaśnienie sprawy - w stosunku do materiału dowodowego na podstawie którego orzekał organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi Federacja rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066).

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Sąd rozpoznając skargę na podstawie akt sprawy korzystał ze wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Związek Stowarzyszeń realizował umowę o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 (PO PŻ). W ramach umowy strona otrzymała od ARR artykuły spożywcze o łącznej wartości 16.33.381,34 zł oraz na jej wniosek stronie przyznano dofinansowanie w kwocie 817.169,06 zł. Dofinansowanie stanowiło 5% łącznej wartości przekazanych stronie artykułów spożywczych i odnosiło się do kosztów administracyjnych, transportu i magazynowania przekazanych artykułów spożywczych przeznaczonych do dalszej dystrybucji dla osób najbardziej potrzebujących wsparcia. Dofinansowanie miało charakter ryczałtu.

Po przeprowadzeniu kontroli organ I instancji wydał decyzję z 2 października 2015 r. w której określił obowiązek zwrotu przez stronę kwoty 86.105,51 zł wraz z odsetkami. Wnioskiem z 25 stycznia 2016 r. strona zwróciła się o umorzenie należności określonych m.in. ww. decyzją z 2 października 2015 r.

Należności, o których umorzenie wniosła Federacja stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Na podstawie art. 64 ust. 1 u. f. p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powołany w tym przepisie art. 55 określa rodzaje ulg – umorzenie w całości albo w części, odroczenie spłaty lub rozłożenie jej na raty.

Natomiast przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.).

Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Zatem do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., zastosowanie ma art. 67a § 1 O.p. Z powyższych przepisów wynika zatem, że organ rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi w zakresie spłaty zobowiązań obowiązany jest ocenić okoliczności i zgromadzony materiał dowodowy pod kątem wystąpienia ww. przesłanek "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego". Kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania, czy organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny z punktu widzenia przesłanek ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, wynikających z art. 67a § 1 O.p., których spełnienie warunkuje zastosowanie uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie sąd orzekając w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdza, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) i interesu publicznego.

Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu pogląd, że ww. przesłanki decydujące o możliwości podjęcia decyzji w sprawie umorzenia należności publicznoprawnych muszą mieć charakter szczególny i niezależny od wnioskodawcy, jednocześnie stanowiąc zagrożenie jego egzystencji. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W sprawie nie jest sporne między stronami, że Federacja i jej partnerzy zobowiązani byli do stosowania Wytycznych Instytucji Zarządzającej (MPiPS) dla Instytucji Pośredniczącej i beneficjentów dotyczących działań realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym w Podprogramie 2014 (dalej: Wytyczne Podprogram 2014). Zgodnie z tym dokumentem, a także na co zwraca uwagę organ, a czemu strona nie oponuje także z umową nr POPŻ/O/2/2014 z 25 listopada 2014 r. zawartą przez stronę z Agencją Rynku Rolnego Federacja była zobowiązana do przestrzegania określonych standardów, obejmujących między innymi dobór organizacji współpracujących i przekazywanie tym organizacjom informacji dotyczących realizacji Podprogramu, tak, aby zapobiegać powstaniu nieprawidłowości. Mianowicie zgodnie z Wytycznymi organizacje uczestniczące w PO PŻ były zobowiązane do przestrzegania minimalnych standardów w obszarze administrowania, transportu i magazynowania (zakres wymogów został określony w pkt 4-8 części B.I. Wytycznych Podprogram 2014), a także strona miała obowiązek dobrać partnera, który odpowiada Kryteriom, które muszą spełniać organizacje partnerskie regionalne (OPR)/lokalne (OPL) za pośrednictwem, których będzie realizowana dystrybucja artykułów spożywczych wśród osób najbardziej potrzebujących uczestnictwa określonym (pkt 13 część B.I. Wytycznych Podprogram 2014). Tym samym strona znała zasady obowiązujące w PO PŻ. Jednocześnie pkt VIII część B.II Wytycznych Podprogram 2014 "Odzyskiwanie środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem" przewidywał konieczność zwrotu środków przez stronę. Zgodnie bowiem z tym zapisem jeżeli w wyniku kontroli/weryfikacji dokumentów IP ustali, że zostały naruszone procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj.:

a) artykuły spożywcze przekazane OPO zostały:

- wydane nieuprawnionym osobom bądź nieuprawnionym organizacjom, lub

- uległy zniszczeniu lub przeterminowaniu, lub

b) OPO nie przestrzegała minimalnych standardów w obszarze administrowania, transportu, magazynowania, lub

c) OPO nie osiągnęła wartości wskaźników produktu, o których mowa w cz. IV. pkt 1.1.1 -

1. 1.2,

IP wszczyna postępowanie związane z odzyskaniem środków finansowych na podstawie

art. 207 u.f.p.

W powyższych Wytycznych jasno wskazano, że jeżeli przekazane OPO przez IP artykuły spożywcze zostały wydane nieuprawnionym osobom bądź nieuprawnionym organizacjom, OPO zwraca: 1) środki równe kosztowi zakupu artykułów spożywczych wraz z odsetkami (...); 2) kwota przekazanego OPO dofinansowania z tytułu kosztów administracyjnych, transportu i magazynowania, stanowiąca 5% kosztu zakupu tych artykułów spożywczych wraz z odsetkami (...). W pkt 8.5 wyjaśniono również, że niespełnienie przez OPO, OPR lub OPL określonych w umowie o dofinansowanie projektu minimalnych standardów: 1) administrowania, 2) transportu, 3) magazynowania stanowi podstawę zwrotu środków w trybie i na zasadach określonych w art. 207 u.f.p. A wysokość zwrotu tych środków w wypadku nieprzestrzegania minimalnych standardów administrowania, transportu, magazynowania określono na 1% przekazanych wypłat z tytułu kosztów administracyjnych, transportu i magazynowania wraz z odsetkami (...). A zatem nie zwracając tej kwoty Związek Stowarzyszeń naruszył art. 184 u.f.p.

Sąd wyjaśnia, że funkcjonujące w polskim systemie prawnym pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, które winno być interpretowane w odniesieniu do wartości konstytucyjnych. Prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący stosowania dyrektywy interesu publicznego odwołuje się do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak równość wobec prawa, sprawiedliwość, zaufanie do organów państwa. Ustalenie istnienia tej przesłanki musi mieć zatem szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa (por. Wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 297/10, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1604/09). Jednocześnie orzecznictwo stoi na stanowisku, że interes publiczny nie może być przeciwstawiany interesowi prywatnemu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 667/09). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela te stanowiska orzecznicze. Zatem w ocenie sądu Minister Pracy prawidłowo zinterpretował termin "interes publiczny", który wg niego oznacza, że za umorzeniem musi przemawiać konieczność respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, ale także równe traktowanie podmiotów w podobnej sytuacji. Słusznie zatem organy orzekające podkreśliły, że w sprawie nie występuje przesłanka interesu publicznego.

W sprawie, jak słusznie wskazał Minister Pracy, nie zaistniały żadne szczególne i wyjątkowe okoliczności, a przedstawiona w toku postępowania sytuacja skarżącej nie jest efektem nagłych, losowych zdarzeń, lecz skutkiem błędnych decyzji i własnych działań. Zdaniem sądu Minister Pracy uwzględnił wszystkie podnoszone okoliczności i prawidłowo wskazał, że fakt, iż Federacja i pozostałe organizacje są organizacją non-profit nie może oznaczać samo w sobie, że występują przesłanki warunkujące umorzenie należności. Prawidłowo bowiem wskazano, że wszyscy beneficjenci - niezależnie od formy prawnej czy rodzaju prowadzonej działalności (komercyjnej lub typu non-profit) - zobowiązani są do przestrzegania zapisów zawartej z daną instytucją umowy o dofinansowanie.

Zakres działalności prowadzonej przez stronę jest bardzo istotny, jednakże samo posiadanie statusu organizacji non-profit nie może determinować umorzenia wnioskowanych należności. Sam bowiem fakt, że określona organizacja jest organizacją non-profit, działającą w bardzo szczytnych celach nie powoduje, że występuje przesłanka ważnego interesu. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do wniosku, że wszystkie organizacje non-profit lub prowadzące działalność pozytywnie wpływającą na społeczeństwo, które naruszyły procedury i zobowiązane są do zwrotu należności wypełniałyby przesłankę ważnego interesu. W takim wypadku, niejako z góry należałoby przyjąć, że każdej organizacji z urzędu przysługuje umorzenie należności, gdyż realizuje ona zadania służące zaspokajaniu potrzeb społecznych. Przyjęcie z góry takiego założenia wypaczałoby sens instytucji umorzenia, która jest uregulowana jednolicie dla każdego z dłużników w tym dla podmiotów sektora organizacji pożytku publicznego. Ustawodawca bowiem w żadnym z przepisów dotyczących umorzenia nie faworyzuje takich jednostek. Gdyby prawodawca chciał wprowadzić określone ułatwienia, czy też wyłączenia, to zawarłby je w przepisach. Natomiast odnośnie umorzenia takich ułatwień nie przewidziano, w przeciwieństwie np. do przepisów zwalniających tego typu organizacje od ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto trzeba także zwrócić uwagę, że przedmiot działalności Federacji i organizacji partnerskich stanowił jedną z przesłanek do otrzymania przez nią dofinansowania na tę działalność, jednak nie można uznać, że sam z siebie stanowi przesłankę do umorzenia należności powstałych w efekcie nieprawidłowego wykorzystania tych środków. Podmioty te tak jak i inne podmioty nie mogą dowolnie zarządzać środkami publicznymi (w tym otrzymanym dofinansowaniem) i mają obowiązek przestrzegać w tym zakresie procedur. Umorzenie należności ze swej istoty winno być stosowane w bardzo szczególnych okolicznościach. Sytuacja natomiast strony, jako Związku Stowarzyszeń oraz sposób jej finansowania nie jest szczególna w stosunku do takich samych podmiotów. Tym samym słusznie uznano, że tylko te powyższe okoliczności nie mogą stanowić o wystąpieniu przesłanki interesu publicznego. Dlatego też zasadnie w tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie należności byłoby krzywdzące dla innych organizacji charytatywnych, które dokonały już spłaty należności.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy również podzielić stanowisko organu II instancji w zakresie przesłanki odnoszącej się do ważnego interesu dłużnika (podatnika). Ponownie trzeba wskazać, że instytucja umorzenia jest instytucją nadzwyczajną, odstępstwem od zasady regulowania należności. Dlatego też ważny interes dłużnika winien być utożsamiany z sytuacjami nadzwyczajnymi, losowymi takimi jak klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwałą niezdolnością do zarobkowania wywołaną kalectwem, chorobą. Zasadnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają życie i zdrowie, a także możliwości uzyskiwania dochodów.

Tym samym w ocenie sądu prawidłowo rozważono sytuację ekonomiczną strony. Mimo, że jednorazowa zapłata należności może okazać się utrudniona, to zapłata ratalna tych należności już taka nie będzie.

Słusznie Minister Pracy zauważył powołując się na przedstawione przez samą skarżącą dokumenty finansowe Federacji (sprawozdanie finansowego Związku Stowarzyszeń Federacji (...) za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.), że strona w tym okresie uzyskała zysk netto w wysokości 354.801,11 zł, który to zysk Zarząd postanowił przeznaczyć na dalszą działalność statutową. Tym samym strona mogła co najmniej część z tej kwoty przeznaczyć na spłatę zobowiązania publicznoprawnego, którego umorzenia się domaga. Zasadnie także organ odwoławczy wywiódł, że z treści Aneksu nr 3 z 1 lipca 2016 r. do umowy pożyczek nie wynika, aby zmiana harmonogramu spłat pożyczki ustalona tym aneksem była spowodowana opóźnieniami w płatnościach z PO PŻ. Dlatego też zasadne było stanowisko, że odmowa umorzenia należności nie spowoduje braku płynności finansowej Federacji, skoro przedstawione dokumenty powyższe potwierdzają, a sama skarżąca nie przedstawia w tym zakresie argumentacji przeciwnej.

Strona mogła zabezpieczyć się przed zwrotem należności, gdyż to ona była odpowiedzialna za powstałe nieprawidłowości (niewłaściwy dobór partnerów). Brak wystarczających środków finansowych nie jest sytuacją odosobnioną przy tego rodzaju działalności, którą prowadzi strona. Przeciwnie obecnie jest to zjawisko powszechne, nie mające charakteru szczególnego. Każdy z beneficjentów będących jednostkami sektora organizacji pożytku publicznego może się powołać na to zjawisko i w każdym przypadku zasadniczo należałoby uznać, że istnieje przesłanka interesu publicznego uzasadniająca umorzenie należności. Okoliczność, że strona nie prowadzi działalności gospodarczej, a swoją działalność prowadzi przede wszystkim dzięki dotacjom i darowiznom nie może przemawiać za uznaniem, że wystąpił ważny interes dłużnika, czy też interes publiczny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewidując prawo obywateli do zrzeszania się m.in. w organizacje w formie stowarzyszeń, nie gwarantuje wszystkim organizacjom obywateli prawa do finansowania ich działalności przez Państwo (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II OZ 1433/06 niepubl.).

Sąd wyjaśnia, że przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego muszą być oceniane ściśle i nie można ich sprowadzać jedynie do trudnej sytuacji finansowej dłużnika. Tym samym w ocenie sądu w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13). W ramach kontroli sądowej decyzji opartych na uznaniu administracyjnym sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, ta kompetencja należy wyłącznie do organu administracji. Kontrola sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało właściwie przeprowadzonym postępowaniem i sąd dokonując badania sprawy w tym zakresie nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, gdyż analiza akt sprawy i podnoszonej argumentacji nie pozwalała na podstawienie zarzutu organowi odwoławczemu w zakresie nieprawidłowego zebrania materiału dowodowego, czy też jego niewłaściwego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że zarzuty te w swojej zasadniczej części skierowane są do decyzji organu I instancji. Strona jednakże nie zwraca w ogóle uwagi, że decyzja organu odwoławczego pozbawiona jest wad, co do których strona zgłasza wątpliwości. Sąd zgadza się ze stroną, że decyzja organu I instancji była decyzją lakoniczną i posiadającą pewien deficyt argumentacyjny w uzasadnieniu. Jednakże powyższe nieprawidłowości zostały w całości konwalidowane przez organ odwoławczy w swojej decyzji. Federacja zdaje się nie zauważać również, że postępowanie odwoławcze jest odrębnym postępowaniem i organ rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i w wypadku, tak jak w sprawie, jeżeli stwierdzi, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to może i powinien takie postępowanie przeprowadzić. Na przeszkodzie prowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego, nie stoi przepis art. 15 k.p.a. Zasadą bowiem jest, że decyzja kasatoryjna, jest wyjątkiem i organ odwoławczy zawsze winien dążyć do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym prawidłowo organ wezwał stronę do uzupełninia materiału dowodowego i ten materiał w decyzji odwoławczej właściwie rozpoznał.

Co więcej trzeba także zauważyć, że strona była dwukrotnie wzywana do nadesłania dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym (pismo z 8 lutego 2016 r.), jak i w postępowaniu odwoławczym (pismo z 28 lipca 2016 r.). Organy na podstawie nadesłanych dokumentów prawidłowo doszły do wniosku o braku podstaw do umorzenia należności. To strona miała obowiązek przedstawić określoną argumentację uzasadniającą umorzenie należności i tę argumentację poprzeć dokumentami. Organ natomiast miał obowiązek te przedstawione argumenty rozważyć, co też w sprawie wbrew twierdzeniom strony uczynił. Skoro sama strona w sposób lakoniczny przedstawia swoją sytuację, to winna liczyć się z negatywnymi dla nie konsekwencjami. Sama bowiem skarżąca zna najlepiej swoją sytuację i to ona winna wiedzieć jaki dokumenty tę sytuację najlepiej obrazują. Prawidłowo bowiem zauważył organ II instancji, że nie ma obowiązku doradzania stronie jakie dokumenty powinna przedstawić na poparcie swoich twierdzeń zawartych we wniosku. Organ może wezwać do uzupełnienia dokumentów, co też w sprawie uczynił, jednakże wzywa najczęściej do dokumentów tzw. typowych, czyli takich które muszą być w posiadana wnioskodawcy (np. sprawozdanie finansowe). Inne "nie typowe" dokumenty winny być nadesłane przez stronę samodzielnie bez konkretnego wezwania. Tym samym słusznie organ podkreślił, że przesyłanie wyrywkowych dokumentów (częściowy wyciąg z konta bankowego) nie obrazujących całokształtu działalności Federacji nie mogło przyczynić się do pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia należności. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, 77, i 80 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem zgromadził cały materiał dowodowy i ocenił go w sposób prawidłowy, nie łamiąc przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Należy ponownie podkreślić, że to strona występująca z żądaniem udzielenia ulgi powinna powołać dowody lub wnioskować o przeprowadzenie ich przez organ w celu wykazania, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi z uwagi na ważny interes podatnika lub interes publiczny (por: wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., II FSK 405/05, wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., II FSK 346/07).

Podnoszony przez stronę zarzut nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji art. 64 ust. 2 u.f.p., czym organ naruszył wg strony art. 7 i 77 k.p.a. jest nieistotny, gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił stronie w jakim kontekście organ analizował ten przepis. Wskazał także, że art. 64 ust. 2 u.f.p. nie stanowił przesłanki do odmowy udzielenia ulgi i co najważniejsze Minister Pracy takiej nieprawidłowości w swojej decyzji nie zawarł. Tym samym zarzut ten nie mógł przyczynić się do uchylenia decyzji, gdyż nie miał on wpływu na wynik sprawy, a tylko uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy może być podstawą do uwzględnienia skargi. Takiego wpływu sąd nie stwierdził, a tym bardziej wpływu istotnego.

Organ odwoławczy nie naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zarówno w decyzji organu I instancji, jak i decyzji drugoinstancyjnej znajduje się uzasadnienie podjętych decyzji z przytoczeniem motywów, którymi kierowały się organy. O ile można zgodzić się ze stroną, że organ I instancji uzasadnił swoją decyzję nieco lakonicznie, to jednak zawarł niezbędne wyjaśnienia oraz wskazał argumenty, na których oparł swoją decyzję, należy więc uznać, że nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Reasumując w ocenie sądu w niniejszej sprawie wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w toku którego zgromadzono materiał dowodowy wyczerpujący w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy, a stan faktyczny został należycie ustalony. W toku postępowania, wszczętego na wniosek, organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów przedstawiających aktualną sytuację majątkową i finansową Federacji. Wskazywana przez stronę rzekoma niemożność zapłaty należności nie może być równoznaczna z istnieniem interesu dłużnika decydującym o umorzeniu należności. Strona bowiem może ubiegać się o inny rodzaj pomocy, np. rozłożenie należności na raty, o czym także organy pouczyły stronę w decyzji.

Na marginesie już tylko wskazać należy, że sąd dokonywał oceny decyzji w dacie jej wydania i każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2000 r. w sprawach o sygn. akt III SA 398-399/99 – zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.