Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 658
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi G. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017r. [...] Dyrektor Izby Skarbowej poinformował młodszego aspiranta celnego G. O. Specjalistę Służby Celnej (skarżącą), że nie składa jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm. – dalej "p.w.u. KAS") oraz o tym, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Jednocześnie organ poinformował o miejscu pełnienia służby do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Pismo doręczono adresatowi 19 czerwca 2017r. (zwrotne potwierdzenie odbioru).

Pismem z [...] maja 2017r. G. O., powołując się na art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS wniosła o złożenie jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na pismo organu z [...] maja 2017r. skarżąca pismem datowanym na [...] czerwca 2017r. (wniesionym za pośrednictwem operatora pocztowego [...] czerwca 2017r.) wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej z uwzględnieniem treści jej pisma z [...] maja 2017r., a także o uzasadnienie wydanej decyzji – dlaczego nie została przedstawiona jej pisemna propozycja pełnienia służby. W uzasadnieniu skarżąca między innymi wskazywała, że zarówno okoliczność mianowania do służby, jak i zwolnienia z niej należą do kategorii decyzji administracyjnych, zatem w związku z nieprzedstawieniem jej żadnej propozycji co powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego winna być wydana decyzja administracyjna.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezłożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i wygaśnięcia stosunku służby. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS nie miał podstaw prawnych, aby wydać decyzję w związku z nieprzedstawieniem propozycji pracy lub służby, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służby, który nastąpił z dniem [...] sierpnia 2017r. wynika wprost z przepisu ustawowego i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji.

W dniu [...] lipca 2017r. skarżąca, wskazując znak sprawy [...] wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem DIAS w B. zażalenie, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., na bezczynność DIAS w B. wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku, wnosząc o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jej propozycji służby lub wydania decyzji odmawiającej propozycji służby, powtarzając argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2017r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odniesieniu do zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na bezczynność DIAS w związku z nieprzedstawieniem propozycji służby wyjaśnił, że postępowania, które mogą być zaskarżone na podstawie tego przepisu to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. Zdaniem organu, brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji składanej pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy lub pracowników. Podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów Szef KAS nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej i przysługuje mu również w tym przypadku kontrola instancyjna. Ustawa nie przewiduje dla braku propozycji pracy lub służby formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017r. G. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, polegającą na niezłożeniu jej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy, bowiem wypełnia wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, zobowiązanie go do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy, skarżąca wskazała, że przez cały czas służby wykonywała swoje obowiązki nienagannie, czego potwierdzeniem były częste nagrody oraz pozytywne opinie przełożonych. W przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był do złożenia skarżącej propozycji przedstawiającej nowe warunki służby, ta zaś stanowi "inny akt" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), o czym świadczy charakter tej propozycji jako aktu władczego, jednostronnego, wkraczającego w istotę stosunku służbowego funkcjonariusza, a także powołane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych.

Przesądza o tym, zdaniem skarżącej, chociażby okoliczność, że ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji nowych warunków służby formy decyzji administracyjnej, jak i brak jest procedur sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby konkretyzację uprawnienia do dalszego pełnienia służby. Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym. Wszelkie działania przełożonego wobec funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami stanowią akty określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skarżąca wskazała, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "składają" w treści art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS świadczy o tym, iż złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji dalszej służby jest obowiązkiem organu. Podkreśliła, że wskazana regulacja nie tylko nie daje organowi możliwości podjęcia decyzji o niezłożeniu propozycji funkcjonariuszowi tudzież pracownikowi, nie daje także uprawnienia do wyboru czy złożyć funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia czy też propozycję dalszego pełnienia służby. Wskazane normy, zdaniem skarżącej, wprost zobowiązują organy do złożenia propozycji dalszego pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom służby cywilnej. Stosunek pełnienia służby nie może podlegać dowolnemu rozwiązaniu czy też wygaszaniu, a brak złożenia propozycji służby, i co za tym idzie wygaszenie stosunku służbowego, wymagałoby wskazania ze strony ustawodawcy obligatoryjnych kryteriów dla stosowania takiej instytucji i uregulowania chociażby drogi odwoławczej w takiej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym bezczynność w przypadku wydawania propozycji nie mieści się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że merytoryczne zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, albowiem dyrektor izby administracji skarbowej, na mocy art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest uprawniony do przedstawienia pracownikom i funkcjonariuszom propozycji pracy albo pełnienia służby (również w sposób "krzyżowy"), jak i jej nieprzedstawienia. Na co wskazuje zarówno systemowa, jak i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów.

W piśmie uzupełniającym skargę z [...] lutego 2018r., profesjonalny pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS poprzez ich niezastosowanie i niezłożenie skarżącej propozycji pełnienia służby w sytuacji, gdy wypełnia ona wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, w tym określone w art. 144 ustawy. Powtórzył, że niedopełnienie obowiązku z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS stanowi bezczynność w zakresie wydania decyzji administracyjnej, albowiem zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Podkreślono obligującą funkcję zwrotu "składają" użytego w art. 165 ust. 7 ustawy, a także zaprzeczyła możliwości składania funkcjonariuszowi propozycji innej niż propozycji służby. Bezczynność organu w niniejszej sprawie stanowi obejście norm prawa, albowiem stosunek pełnienia służby nie może podlegać dowolnemu rozwiązaniu czy też wygaszaniu. Nadto zaistniałe w sprawie zwolnienie ze służby nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Skarżąca wniosła zatem o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz o zobowiązanie go do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącej, upływ terminu ustawowego dla przedstawienia przedmiotowej propozycji nie stanowi przeszkody do złożenia nowej propozycji. Przeciwne przyjęcie prowadziłoby do sytuacji, w której kontrola sądowa miałaby jedynie charakter pozorny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, w którym skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzi jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia, wnosząc zażalenie na bezczynność organu.

Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy).

Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS, wobec braku przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem [...] sierpnia 2017r. Co istotne, przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem skarżącej działań.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: o sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi z kolei skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej) wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone między innymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017r. sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA).

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy) jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej ustawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS.

Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić z art. 165 ust. 3 ani z ust. 7 p.w.u.KAS. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wywodzenie z powyższego bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji pozostawałoby w sprzeczności z wykładnią systemową i celem ustawowej reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS musi być bowiem odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej winna być złożona organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy.

Uznanie z kolei, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Co oczywiste, uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Uznawszy wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia [...] sierpnia 2017r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Resumując powyższe rozważania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd zobowiązany był zatem ocenić czy w dacie wniesienia skargi oraz w dniu orzekania Dyrektor Izby Skarbowej pozostawał bezczynny co do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy treści skargi oraz odpowiedzi na skargę Sąd zważył, iż skarżony organ nie pozostawał w tak rozumianej bezczynności, albowiem jego pismo z dnia [...] maja 2017r. [...] stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej G. O. ze służby, w rozumieniu art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u.KAS.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 j.t., dalej k.p.a.), zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego - w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9).

Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13).

Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą.

W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo nie mające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 opubl. OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169, z 7 marca 2018r. sygn. I OSK 1460/16). Te elementy zawiera pismo Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2017r., doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2017r. Nie ma znaczenia dla oceny tego pisma jako decyzji brak zamieszczenia w nim jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. Niewątpliwie wszystkie elementarne składniki tego rozstrzygnięcia stanowiące o jego statusie jako decyzji zostały w nim zawarte. Argumentacja organu odmawiająca temu pismo przymiotu decyzji administracyjnej jest zatem niezasadna.

Podkreślenia wymaga, iż kwestia tak oczywistej wadliwości proceduralnej tej decyzji administracyjnej, nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, i byłaby niedopuszczalna. Zważyć bowiem należy, że winna ona podlegać ocenie i możliwej konwalidacji w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dopiero wyczerpanie trybu zaskarżenia odwoławczego otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną w toku administracyjnym decyzję.

Uwzględniając okoliczności tej sprawy, po myśli art. 112 k.p.a., bez wątpienia strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji braku pouczenia w decyzji o możliwości jej zaskarżenia. Zwrócić należy zatem uwagę, iż już w piśmie z [...] czerwca 2017r. stanowiącym odpowiedź skarżącej na pismo organu z [...] maja 2017r. (w istocie decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego różnoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby), skarżąca wyraziła jednoznacznie swoje niezadowolenie z tego władczego wobec niej rozstrzygnięcia organu administracji, domagając się uzasadnienia tej decyzji. Niezależnie zatem od nazwania przez stronę tego pisma "wezwanie do wydania decyzji administracyjnej dot. nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby", należy je traktować jako odwołanie od ww. decyzji Dyrektora IAS. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie należało wyjaśnić ze stroną dążąc do zachowania jej prawa do odwołania, a w dalszej perspektywie prawa do sądu.

Oznacza to, że obowiązkiem organu orzekającego w I instancji było przekazanie odwołania organowi odwoławczemu, który ewentualnie jest wyłącznie właściwy do oceny jego warunków formalnych, w tym zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak już wskazano, stronie przysługiwało odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] maja 2017r. w przedmiocie wygaśnięcia jej stosunku służbowego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (odpowiednio art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Sąd podkreśla jednak, iż ewentualna bezczynność któregokolwiek z organów w zakresie odwołania strony od decyzji wydanej [...] maja 2017r. i jej przyczyny nie mogą stanowić przedmiotu sądowej kontroli w niniejszej sprawie.

Z tych powodów, stwierdzając, że w dacie złożenia skargi na bezczynność organ nie pozostawał już w bezczynności objętej niniejszą skargą, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.