Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 52/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 lit.d i pkt 6; art.1; art. 6;  art. 16; art. 17 ust.1; art. 13 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 63 par. 3 i 3a; art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1 i ust. 11;
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Portu Lotniczego [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Lu [...]

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Fundacja W. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Portu Lotniczego L. S. A. z siedzibą w L.

w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] r.

o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi Fundacja zwróciła się

o zobowiązanie Portu Lotniczego L. S.A. do rozpatrzenia ww. wniosku. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu [...] r. wysłała do Spółki Port Lotniczy L., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Kwoty wynagrodzeń wypłaconych w 2019 roku członkom zarządu i rady nadzorczej oraz formy zatrudnienia (umowa o pracę, kontrakt menadżerski itp.);

2. Treści umów zawartych na promocję lotniska w 2018 i 2019 r.;

3. Regulacji opisujących sposób udzielania zamówień publicznych, w tym zamówień wyłączonych spod przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (tzw. zamówienia poniżej progu).

W dniu [...] r. Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1. i 3. wniosku, natomiast odnosząc się do informacji publicznych wskazanych w pkt 2. wniosku stwierdziła, że w tym zakresie zachodzić może konieczność wydania decyzji, wobec czego wezwała Fundację do podpisania wniosku. W dniu [...] r. Fundacja przesłała do Spółki wniosek podpisany elektronicznie przez K. K., wraz z upoważnieniem do reprezentowania Fundacji, podpisanym przez prezesa Fundacji. W treści wiadomości mailowej Fundacja wskazała adres strony internetowej, na której można dokonać weryfikacji podpisu elektronicznego, którym opatrzono wniosek. W dniu [...] r. Fundacja otrzymała jednak od Spółki Port Lotniczy L. pismo informujące, że przesłana wiadomość mailowa zawiera braki. W tym samym dniu Fundacja skierowała do Spółki wiadomość mailową wskazując, że przesłany poprzednio plik zawiera zarówno podpis, jak i treść pełnomocnictwa. Fundacja wyjaśniła, że w trakcie weryfikacji podpisu na wskazanej wcześniej stronie internetowej możliwe jest pobranie treści pełnomocnictwa. W załączeniu Fundacja przesłała zrzut ekranu wskazujący, jak to uczynić. Pomimo tego do dnia sporządzenia skargi Port Lotniczy L. S.A. nie rozpatrzył wniosku w zakresie punktu 2.

W odpowiedzi na skargę Port Lotniczy L. S.A. wniósł o oddalenie skargi

w całości oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Spółka przyznała, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, tj. do 18 maja 2020 r., nie rozpatrzyła wniosku Fundacji W. w L. z dnia 27 lutego 2020 roku w zakresie pkt 2. obejmującego żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci treści umów na promocję lotniska zawartych przez Spółkę

w 2018 i 2019 r. Spółka podkreśliła, że nie kwestionuje wskazanego w skardze stanu faktycznego, w tym w szczególności przyznaje, że pismem z dnia [...] r. wezwano skarżącą Fundację do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie wniosku w formie przewidzianej przepisami prawa.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę, Port Lotniczy L. S.A. nie pozostaje w bezczynności. Spółka podkreśliła, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 odsyła do k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Stąd też we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ zobowiązany decyzji (odmownej lub umarzającej postępowanie), bezwzględnie należy wymagać własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego). Brak podpisu na wniosku winien być usuwany w postępowaniu regulowanym art. 64 § 2 k.p.a. (Spółka powołała się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt. I OSK 1428/16).

Spółka przyznała, że w dniu [...] r. Fundacja W. w L. – uzupełniając brak formalny wniosku – przesłała na skrzynkę mailową Portu Lotniczego L. S.A. (niebędącą elektroniczną skrzynką podawczą) wniosek podpisany podpisem zaufanym. W dniu [...] r. weszła jednak w życie ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła do tej regulacji art. 15zzs. Zgodnie z treścią tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych (m.in.) w innych (niż wymienione w pkt 1-8) postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres ( ust. 1 pkt 9).

Zdaniem Spółki nie ulega wątpliwości, że z dniem wejścia w życie ww. przepisu, na czas stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego

z powodu COVID termin do rozpoznania przedmiotowego wniosku, w tym ewentualnego wydania decyzji uległ, zawieszeniu. Co więcej, zgodnie z art. 15 ust. 10 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 31 marca 2020 r.,

w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz

o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrole, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1), a nadto organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (ust. 11).

Spółka dodała, że powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. mocą art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Na dzień złożenia przez Fundację W. skargi na bezczynność w sprawie, Port Lotniczy L. nie pozostawał jednak w bezczynności, wobec czego skarga winna podlegać oddaleniu jako bezzasadna.

Niezależnie od powyższego Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W ocenie Portu Lotniczego L., żądanie przesłane w dniu [...] r. na adres mailowy: [...], wprawdzie zostało podpisane za pomocą profilu zaufanego (podpis zaufany), jednak i tak nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami k.p.a., a w konsekwencji nie obliguje Spółki do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do której z mocy art. 16 ust. 2 zastosowanie mają przepisy k.p.a. Port Lotniczy L. S.A. podkreślił, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym nie jest zobowiązany do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy.

Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi bowiem do uznania, że Port Lotniczy L. S.A. – według stanu na dzień wniesienia rozpoznawanej skargi – nie dopuścił się bezczynności w zarzucanym zakresie.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi z dnia [...] r. Fundacja W. w L. oznaczyła bezczynność Portu Lotniczego L. S.A. w L.

w zakresie załatwienia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] r.

o udostępnienie informacji publicznej. Przypomnieć należy, że wniosek składał się

z trzech punktów, przy czym skarżąca Fundacja w treści skargi jednoznacznie przyznała, że informacje objęte punktami 1 i 3 (tj. informacje o kwotach wynagrodzeń wypłaconych w 2019 roku członkom zarządu i rady nadzorczej oraz form zatrudnienia, a także informacje o regulacji opisujących sposób udzielania zamówień publicznych, w tym zamówień wyłączonych spod przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych), zostały jej udostępnione przez Spółkę Port Lotniczy L. w pełnym zakresie, w żądanej formie, z zachowaniem ustawowego terminu (tj. w dniu [...] r.). Okoliczność tę potwierdza ponadto dokumentacja przekazana Sądowi przez Spółkę wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. W związku z powyższym Sąd przyjął, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności w istocie ogranicza się do żądania zawartego w punkcie 2. ww. wniosku z dnia [...] r., dotyczącego udostępnienia treści umów na promocję lotniska zawartych przez ww. Spółkę

w latach 2018 i 2019.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej

w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązek ten ciąży w szczególności (m.in.) na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.

Jak wynika z danych dostępnych na stronie internetowej Portu Lotniczego L. S.A. w L. (ht /o wyłącznymi akcjonariuszami Spółki są jednostki samorządu terytorialnego: Województwo L., Gmina L., Gmina Miejska Ś. i Powiat Ś.. Nadto z odpisu z KRS nr [...] wynika, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa Port Lotniczy L. S.A. w L. jest transport lotniczy, łącznie

z pozostałą działalnością wspomagającą transport lotniczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast przekonanie, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. W wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie wykonywania publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne, wynika

z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. W świetle zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.) transport zbiorowy mieści się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim.

W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że Port Lotniczy L. S.A.

w L. – będąc osobą prawną realizującą zadania publiczne, w której pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego – należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych.

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że informacje objęte punktem 2. wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] r., do którego to punktu – jak podkreślono na wstępie – sprowadza się wniesiona skarga na bezczynność – mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi natomiast każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o majątku publicznym, w tym

o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym

z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. "a"-"c" (w tym majątkiem Skarbu Państwa lub jednostek samorządy terytorialnego), oraz pożytkach z tego majątku

i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.d.i.p.).

Z uwagi na fakt, że wyłącznymi udziałowcami Spółki Akcyjnej Port Lotniczy L. są jednostki samorządu terytorialnego, nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego, a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11 – dostępny w CBOSA).

Na tym tle uznać należy, że zawierane przez Port Lotniczy L. S.A. umowy cywilnoprawne dotyczące promocji lotniska, mają charakter informacji publicznej

w rozumieniu u.d.i.p. Umowy takie dotyczą bowiem realizowanych przez Spółkę zadań publicznych w zakresie transportu lotniczego, a nadto stanowią informację

o sposobie gospodarowania przez Spółkę własnym majątkiem, mającym – jak wskazano wyżej – charakter majątku publicznego. Podkreślić w tym miejscy wypada, że stanowisko, iż umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p., jest ugruntowany w orzecznictwie (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17;

wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16; wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 69/19; wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/17 – dostępne

w CBOSA).

Nie sposób odmówić racji stanowisku Portu Lotniczego L. S.A., że publiczny charakter informacji będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, nie przesądzał z góry o obowiązku ich udostępnienia przez Spółką stronie skarżącej

w sposób określony we wniosku z dnia [...] r. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest wprawdzie, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ustawa ta w art. 16 przewiduje jednak również możliwość załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wydania takiej decyzji określa przede wszystkim art. 5 u.d.i.p., w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wymieniając wśród nich m.in. tajemnicę przedsiębiorcy. Co istotne, w razie uznania, że w danej sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji w tym przedmiocie obowiązane są z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p., w tym podmioty objęte dyspozycją ust. 1 pkt 5 tego unormowania, do których – jak wskazano wyżej – należy Port Lotniczy L. S.A. Zaznaczyć przy tym należy, że pomimo, iż art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza odpowiednie (a nie bezpośrednie) stosowanie art. 16 do podmiotów takich jak ww. Spółka, w orzecznictwie przyjmuje się, że istotą tego przepisu nie jest "poluzowanie" rygorów w stosunku do podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a przeciwnie - jednoznaczne wskazanie, że również te podmioty zobowiązane są, w przypadkach określonych ustawą, do wydawania decyzji administracyjnych zgodnych z wymogami k.p.a. Sformalizowanie odmowy udzielenia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej musi być traktowane nie inaczej, jak gwarancja ochrony dla podmiotów wykonujących prawo do informacji publicznej, dająca możliwość zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego na drodze administracyjnej lub sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 478/19, LEX nr 2973900).

Przedstawiona wyżej specyfika postępowania wszczynanego wnioskiem

o udostępnienie informacji publicznej prowadzi do uznania, że wniosek taki w istocie może zainicjować dwa postępowania o różnym charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 (LEX nr 2463070), pierwszy rodzaj postępowania polega na udzieleniu informacji lub poinformowaniu wnioskodawcy, że podmiot, do którego się zwrócił, nie posiada żądanej informacji albo żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego ogólnego. Z kolei w sytuacji, w której podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ewentualnie o umorzeniu postępowania - art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wówczas w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Rozwiązanie takie posiada charakter gwarancyjny dla wnioskodawcy, ponieważ w ten sposób jest wobec niego zastosowany tryb postępowania określony dokładanie w k.p.a., dzięki czemu są chronione jego prawa, a samo postępowanie jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów rozdziału 2 działu I k.p.a., statuującego zasady ogólne postępowania administracyjnego, co stanowi gwarancję jego rzetelności.

Jak podkreślił Naczelny Sad Administracyjny w powołanym wyżej wyroku

z dnia 10 stycznia 2018 r., podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak zatem we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagany będzie własnoręczny podpis wnioskodawcy lub podpis elektroniczny na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w sytuacji uznania przez Port Lotniczy L. S.A., że informacje objęte punktem 2. wniosku skarżącej Fundacji objęte są tajemnicą przedsiębiorcy

w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji, że w odniesieniu do tej części przedmiotowego wniosku zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w pełni zasadne było wezwanie skarżącej Fundacji, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Jak już bowiem wyżej wskazano, w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie również na etapie poprzedzającym wydanie takiej decyzji, co oznacza, że jej wydanie winno zostać poprzedzone dostosowaniem wniosku do wymagań formalnych przewidzianych

w k.p.a. Art. 63 § 3 i 3a k.p.a. określając wymagania formalne wniosku, bezwzględnie natomiast zalicza do nich obowiązek podpisania wniosku: własnoręcznie - jeżeli został wniesiony pisemnie lub ustnie do protokołu lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym – jeżeli został wniesiony w formie dokumentu elektronicznego.

Wszczęcie przez Spółkę procedury naprawczej w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

w celu wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, eliminuje zatem możliwość skutecznego podniesienia wobec Spółki - na tym etapie postępowania - zarzutu bezczynności w zakresie załatwienia wniosku, natomiast zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji może być kwestionowana przez wnioskodawcę dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie, przy wykorzystaniu służących od niej środków zaskarżenia.

Jak wynika z akt sprawy, brak formalny wniosku z dnia [...] r. został przez skarżącą Fundację usunięty w dniu [...] r. Wówczas bowiem Fundacja przesłała do Spółki drogą elektroniczną przedmiotowy wniosek opatrzony podpisem zaufanym K. K., wraz z pełnomocnictwem (upoważnieniem) udzielonym do reprezentowania Fundacji, podpisanym podpisem zaufanym przez jej Prezesa. W tym miejscu podnieść trzeba, że pozbawione racji jest twierdzenie Portu Lotniczego L. S.A., iż uzupełnienie przez Fundację w powyższy sposób braku formalnego wniosku nie było skuteczne, albowiem nie nastąpiło za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.). Należy bowiem ponownie zauważyć, że zgodnie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (do których należy ww. Spółka), o odmowie udostępnienia informacji, przepisy art. 16 (w tym zawarte w nich odesłanie do k.p.a.) stosuje się odpowiednio (a nie wprost). O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji wydawanych przez takie podmioty nie oznacza – jak podkreślono wyżej – "poluzowania" wymogów formalnych odnoszących się do samej decyzji, o tyle nie może ono pomijać określonych różnic w funkcjonowaniu takich podmiotów oraz organów władzy publicznej. Wprawdzie art. 64 § 1 k.p.a. przewiduje, że wniosek (podanie) w formie dokumentu elektronicznego składa się przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jednak z oczywistych względów przepis ten nie może mieć wprost zastosowania w odniesieniu do podmiotów, które nie są objęte tą ustawą

i w konsekwencji nie posiadają elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na jej podstawie. Wyjaśnić należy, że podmiotami publicznymi zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Port Lotniczy L. S.A., pomimo że realizuje zadania publiczne, nie mieści się jednak w katalogu tych podmiotów, albowiem mocą ust. 3 ww. artykułu katalog ten nie obejmuje (m.in.) spółek handlowych. Tym samym Port Lotniczy L. S.A. nie jest zobowiązany do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą Fundację braku formalnego wniosku, złożonego

w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. względem decyzji odmownej, do podjęcia której zmierzała ww. Spółka, uznać należy, że usunięcie braku formalnego wniosku złożonego w formie dokumentu elektronicznego poprzez przesłanie wniosku, opatrzonego – stosownie do art. 64 § 3a k.p.a. – podpisem zaufanym osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji, na oficjalny adres poczty elektronicznej Spółki, uznać należało za skuteczne. Oznacza to, że od tego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), z zachowaniem którego Spółka - odmawiając udostępnienie informacji publicznej objętej punktem 2. wniosku - winna wydać decyzję w tym przedmiocie.

Pomimo tego Port Lotniczy L. S.A, do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi (tj. do [...] r.) decyzji takiej nie wydał. Okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy również jednak nie mogła stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Należy zauważyć, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych (m.in.)

w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw (a więc także u.d.i.p. – pkt 10), nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa

w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U.

z 2020 r. poz. 875 ze zm.). Oznacza to, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona w okresie obowiązywania ww. regulacji, a zatem

w okresie, w którym termin do wydania przez Port Lotniczy L. S.A. decyzji

o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 2. wniosku był

z mocy prawa zawieszony, zaś zaprzestanie czynności przez Spółkę nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących jej bezczynności.

Podsumowując całość rozważań odnośnie sposobu załatwienia przez Port Lotniczy L. S.A. wniosku Fundacji W. z dnia [...] r., stwierdzić należy, że podmiotowi temu nie sposób zarzucić w sprawie bezczynności.

W zakresie żądania wyrażonego w pkt 1 i 3 wniosku Spółka ta – co bezsporne -

z zachowaniem ustawowego terminu udostępniła Fundacji wnioskowane informacje publiczne. Odnośnie zaś żądania wyrażonego w pkt 2 wniosku Spółka – zmierzając do podjęcia decyzji odmownej – była zmuszona do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie jego podpisania. Zaprzestanie przez Spółkę dalszych czynności pomimo usunięcia wskazanego braku formalnego nie może natomiast być podstawą uwzględnienia skargi na bezczynność Spółki – jako wniesionej w dniu 14 maja 2020 r. – ze względu na obowiązywanie w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. powołanego wyżej art. 15zzs ustawy

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W przedstawionym stanie prawnym skarga ta była bowiem niezasadna na dzień jej wniesienia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku Portu Lotniczego L. S.A. zawartego w pkt II odpowiedzi na skargę ponieważ w p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do zasądzania zwrotu kosztów postępowania sądowego w postępowaniu przed Sądem I instancji.