Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 793/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4,5,8,21
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" nr [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2015 r. brak numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz strony skarżącej Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność" nr [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym podanie, w których komórkach organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki i dla jakich stanowisk pracy, w tym urzędniczych, dokonano zmiany mnożnika lub wynagrodzenia w poszczególnych kwartałach 2013 i 2014 r. - z podaniem wielkości mnożnika lub wynagrodzenia i skali ich zmiany oraz liczby wniosków złożonych w tej sprawie przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych.

Z ustaleń Ministra Gospodarki i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organizacja Zakładowa [...] (dalej jako Organizacja Związkowa) wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytania:

1) w których komórkach organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki i dla jakich stanowisk pracy, w tym urzędniczych, dokonano zmiany mnożnika lub wynagrodzenia w poszczególnych kwartałach 2013 i 2014 r. - z podaniem wielkości mnożnika lub wynagrodzenia i skali ich zmiany oraz liczby wniosków złożonych w tej sprawie przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych;

2) kto i na jakich zasadach prowadzi politykę kadrowo-płacową w Ministerstwie Gospodarki oraz jak ustala się mnożniki wynagrodzeń dla pracowników Ministerstwa Gospodarki, w tym osób nowozatrudnionych lub awansowanych? Czy przy kształtowaniu wynagrodzeń bierze się pod uwagę wyniki wartościowania stanowisk pracy oraz ocenę okresową;

3) wskazanie szczegółowej listy instrumentów motywacyjnych, płacowych i pozapłacowych, jakimi dysponuje kierownik komórki organizacyjnej Ministerstwa Gospodarki;

4) czy Ministerstwo Gospodarki przeprowadza analizy systemu wynagrodzeń i systemu motywacyjnego i jak często? Czy Zintegrowany System Zarządzania w Ministerstwie Gospodarki uwzględnia systemowe zarządzanie wynagrodzeniami, nagrodami i premiami? W przypadku wykonywania analiz w tym zakresie Komisja Zakładowa zwróciła się o ich udostępnienie;

5) o sposobie wykonania w Ministerstwie Gospodarki zaleceń wynikających z zarządzenia nr [...] Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] maja 2012 r. (cz. IV. Motywowanie).

Czyniąc zadość ww. wnioskowi Minister Gospodarki udzielił odpowiedzi na część pytań objętych żądaniami Organizacji Związkowej, zaś w zakresie żądania przekazania informacji, w których komórkach organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki i dla jakich stanowisk pracy, w tym urzędniczych, dokonano zmiany mnożnika lub wynagrodzenia w poszczególnych kwartałach 2013 i 2014 r. - z podaniem wielkości mnożnika lub wynagrodzenia i skali ich zmiany oraz liczby wniosków złożonych w tej sprawie przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Gospodarki wskazał, iż powyższe żądanie nie mogło zostać spełnione, bowiem zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu tej informacji na podstawie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na potrzebę ochrony prywatność osób fizycznych.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Organizacja Związkowa wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2015 r. Podnosząc zarzut wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, jak też sygnalizując, iż ograniczenie dostępu winno dotyczyć wyłącznie informacji umożliwiających identyfikację osób, a o te dane wnioskodawca się nie zwracał, Organizacja Związkowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Gospodarki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podtrzymał uprzednio zajęte w sprawie stanowisko podkreślając, iż przekazanie wnioskowanych informacji doprowadziłoby do ujawnienia wysokości wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na pojedynczych stanowiskach w poszczególnych komórkach organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki, np. podreferendarza, referendarza lub specjalisty, również wykonujących zadania usługowe lub techniczne. Są to osoby niewykonujące funkcji publicznych. Także w przypadku komórek organizacyjnych zatrudniających kilku, np. dwóch lub trzech pracowników na takim samym stanowisku - podanie wielkości mnożnika lub wynagrodzenia i skali ich zmiany na takim stanowisku umożliwia identyfikację wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników.

Ponadto, Minister Gospodarki podkreślił, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, nie jest uzasadnione, z uwagi na szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, przekazanie wnioskodawcy szczegółowego wykazu zmian mnożników dla poszczególnych stanowisk urzędniczych w komórkach organizacyjnych, z podaniem wielkości i skali zmiany mnożnika. Wiązałoby się to z ujawnieniem wynagrodzenia pracowników Ministerstwa Gospodarki, co pozostaje w sprzeczności z aspektem ochrony ich prawa do prywatności i naruszałoby dobra osobiste. Bowiem według przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 ust. 1), a więc również dane związane z ustaleniem wynagrodzenia.

Odnosząc się do zawartego we wniosku strony stwierdzenia o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. z naruszeniem właściwości, organ nie podzielił tego stanowiska wskazując, iż w art. 61 Konstytucji RP zostało zagwarantowane prawo do uzyskania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Szczegółowe zaś określenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji znalazło się w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Ustawodawca w art. 4 wyodrębnił podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo - organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.) dyrektor generalny urzędu m.in. dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną, w szczególności przez: a) przygotowywanie programu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędzie, b) dokonywanie czynności wynikających z nawiązania i trwania stosunku pracy z członkami korpusu służby cywilnej oraz czynności związanych z ustaniem stosunku pracy, c) organizowanie naboru na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, d) dysponowanie funduszem nagród, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, e) administrowanie środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych w urzędzie, a także wykonuje inne zadania z upoważnienia kierownika urzędu.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, iż dyrektor generalny urzędu, poza ustawowo wyodrębnionym zakresem zadań, zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej podlega kierownikowi urzędu, a zatem w niniejszym przypadku Ministrowi Gospodarki, jako samodzielnemu organowi konstytucyjnemu. Oznacza to, iż dyrektor generalny dokonuje czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy w stosunku do członków korpusu służby cywilnej. W jego gestii leżą sprawy pracownicze, w tym dysponowanie funduszem nagród oraz oceny pracownicze (Helena Szewczyk, Pozycja prawna dyrektora generalnego urzędu, Stosunki pracy w służbie cywilnej). Pozycja ustrojowa dyrektora generalnego urzędu, wynikająca z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej oznacza, iż stanowisko dyrektora generalnego urzędu jest wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej i podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Ma to swoje implikacje w uznaniu kierownika urzędu bezpośrednim przełożonym (np. dla celów sporządzenia oceny okresowej) oraz osobą reprezentującą pracodawcę w odniesieniu do członka korpusu służby cywilnej zajmującego stanowisko dyrektora generalnego urzędu. Jednocześnie Szef Służby Cywilnej realizuje zadania określone w ustawie przy pomocy dyrektorów generalnych urzędów. Oznacza to, iż dyrektor generalny urzędu nie został wymieniony jako samodzielny organ administracji publicznej, w przepisach ustawy o służbie cywilnej, jak również nie został ujęty w katalogu samodzielnych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Skoro zatem dyrektor generalny nie jest samodzielnym podmiotem wykonującym zadania publiczne, a tym bardziej organem (władzą publiczną), w tym zwłaszcza z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie, nie może samodzielnie być stroną zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej.

Decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Organizację Związkową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz zobowiązanie właściwego organu administracyjnego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Organizacja Związkowa podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, iż ww. decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej, dyrektor generalny urzędu dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w urzędzie oraz realizuje politykę personalną. Do zadań i kompetencji dyrektora generalnego należy zatem dokonywanie ww. czynności wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz realizacja polityki personalnej. W tym zakresie dyrektor generalny nie może obciążać odpowiedzialnością za wykonywanie tych zadań kierownika urzędu - Ministra Gospodarki. Podległość bezpośrednia zaś oznacza (art. 25 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej), iż kierownik urzędu sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań przez dyrektora generalnego. Nie oznacza to jedna podejmowania decyzji, które należą do wyłącznych kompetencji dyrektora generalnego. Za powyższym stanowiskiem przemawia to, że do wykonywania własnych zadań dyrektor generalny nie potrzebuje i nie otrzymuje upoważnień ze strony kierownika urzędu (art. 25 ust. 4 pkt 4 ustaw o służbie cywilnej). Przepis art. 3 Kodeksu pracy stanowi, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, a art. 31 § 1, że za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W opinii Organizacji Związkowej, w zakresie własnych zadań i kompetencji, określonych w art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej oraz w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną w zakresie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie jest dyrektor generalny, a państwową jednostką organizacyjną — urząd (Ministerstwo Gospodarki). Nie można się zatem zgodzić z opinią wyrażoną w uzasadnieniu do decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2015 r., zgodnie z którą "dyrektor generalny nie jest samodzielnym podmiotem wykonującym zadania publiczne, (...)".

Nadto Organizacja Związkowa podkreśliła, iż przedmiotem jej zainteresowania są jedynie zbiorcze dane płacowe w podziale na wskazane stanowiska pracy, a nie indywidualne dane osobowe lub identyfikacja konkretnych pracowników. W opinii strony skarżącej, zakładowa organizacja związkowa ma prawo do bezosobowych informacji płacowych, podobnie jak w przypadku już przekazanych jej informacji o przyznanych nagrodach specjalnych w Ministerstwie Gospodarki w 2013 r. W niniejszej sprawie ograniczenie dostępu winno dotyczyć wyłącznie informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13). W związku z tym, w przypadku gdyby niektóre informacje rzeczywiście miały naruszać dobra chronione jakiegoś pracownika, to wówczas Dyrektor Generalny Ministerstwa Gospodarki powinien był udzielić informacji w pozostałym zakresie, z wyłączeniem informacji dotyczących stanowisk występujących pojedynczo w komórkach organizacyjnych urzędu, które nie mogą być udostępnione ze względu na ochronę dóbr osoby fizycznej. Tak też Dyrektor Generalny MG uczynił w innej sprawie, gdy przekazał ogólny wykaz mnożników dla poszczególnych grup stanowisk urzędniczych, realizując pierwszą część odrębnego wniosku Organizacji Zakładowej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. W pozycji "kierownik kancelarii tajnej" lub "sekretarz dyrektora departamentu" wykazu ogólnego podano jedynie przedział mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego (zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r., Dz. U. Nr 211 z 2009 r., poz. 1630) z uwagi na pojedyncze występowanie tych stanowisk w Ministerstwie Gospodarki, bez podania wnioskowanej wysokości mnożników. Dyrektor Generalny MG powinien był zastosować podobne wyłączenia przy realizacji wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., a z niezrozumiałych dla strony skarżącej powodów postąpił inaczej.

Odnośnie zaś twierdzenia organu o żądaniu udostępnienia informacji przetworzonej strona skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie została w ogóle wezwana do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego realizacji swojego wniosku, co może oznaczać, iż takie wątpliwości nigdy nie występowały po stronie organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Organizacji Związkowej stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w postaci podania zmiany (wielkości, skali tych zmian) mnożnika lub wynagrodzenia dla stanowisk pracy, w tym urzędniczych w poszczególnych kwartałach 2013 i 2014 r. w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Gospodarki oraz liczby wniosków złożonych w tej sprawie przez poszczególnych kierowników komórek organizacyjnych.

Nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.

Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że związek zawodowy jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 681/13, zamieszczony na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo związków zawodowych do uzyskania informacji oparte jest na różnych podstawach prawnych i znajduje się w wielu aktach prawnych. Są to zazwyczaj akty prawa pracy, lecz także, jak w tym przypadku ze względu na zakres żądania, prawa administracyjnego - ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Osią sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił Organizacji Związkowej udostępnienia żądanej informacji powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Ministerstwa Gospodarki (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W tym kontekście zauważyć należy, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wzrostu wynagrodzenia (mnożników) osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania natury ogólnej należy przede wszystkim dostrzec, iż w analizowanym przypadku Organizacja Związkowa nie domaga się ujawnienia informacji o wynagrodzeniach konkretnych pracowników, lecz jej intencją jest ustalenie wysokości wzrostu mnożników, czy wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach od strony zbiorczej. Zatem przedmiotem wniosku nawet nie jest ujawnienie wysokości otrzymywanego na danym stanowisku wynagrodzenia, a w zasadzie zobrazowanie zasad podwyższania wynagrodzenia w poszczególnych jednostkach organizacyjnych na przestrzeni określonego czasu, w tym propozycji zawartej we wnioskach poszczególnych kierowników tych jednostek. Wobec tego nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż ujawnienie żądanych danych, w relacji stanowisko w jednostce organizacyjnej Ministerstwa – wysokość wzrostu mnożnika czy wynagrodzenia (propozycja kierownika), naruszało postanowienia ustawy o ochronie danych osobowych, czy też prawo do prywatności pracownika. Takie "ryzyko" potencjalnie może zaistnień w stosunku do stanowisk pojedynczych i to zajmowanych przez tzw. osoby niepełniące funkcji publicznych, lecz jest całkowicie nieuzasadnione w odniesieniu do dwóch i więcej stanowisk.

W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W niniejszej zaś sprawie organ swej odmowy nie ograniczył tylko do pojedynczych stanowisk zajmowanych przez osoby niewymienione powyższej. Przykładowo jedynie wskazał stanowiska pojedyncze: podreferendarz, referendarz, specjalista, bez wykazania, że osoby zajmujące te stanowiska nie realizują zakresowo zadań publicznych. Odmawiając udostępnienia informacji odnośnie wszystkich stanowisk organ naraził się na słuszny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W swych rozważaniach pominął, iż wniosek o udostępnienie informacji dotyczy danych zbiorczych (gdzie personalia pracowników nie są podawane), jak też, że podmiotem wnioskującym jest zakładowa organizacja związkowa, która wykorzystuje wnioskowane dane do realizacji celów ustawowych. Wprawdzie na gruncie powołanej ustawy "każdy" jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej prostej i taki podmiot nie musi wykazywać celu w jakim ubiega się o uzyskanie informacji. Niemniej ten aspekt sprawy również powinien być brany pod uwagę, albowiem zakładowa organizacja związkowa i pracodawca (zwłaszcza w sektorze publicznym) są partnerami kształtującymi sferę praw pracowniczych, w tym wynagrodzeń. Dostrzec należy, iż organ postępuje niekonsekwentnie dokonując wyłączeń jawności informacji publicznej, albowiem jak wynika z akt sprawy, uprzednio przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. udostępniono Organizacji Związkowej informacje o wysokości przyznanych nagród w roku 2013 we wszystkich jednostkach organizacyjnych Ministerstwa, również dla stanowisk pojedynczych, przykładowo podano: Komórka organizacyjna – Departament Budżetu Finansów, liczba osób – 1, kwota - 2.600 zł, suma (dla całej komórki organizacyjnej) – 30.400 zł.

Niezrozumiałym jest również twierdzenie Ministra Gospodarki, iż żądanie Organizacji Związkowej w podanym zakresie obejmuje informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia jest zasada z tej przyczyny, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby organ zwracał się do wnioskodawcy o wykazanie takiego kwalifikowanego interesu publicznego.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednolicie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania.

Warto wskazać, iż pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", jest pojęciem niedookreślonym i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 usatwy o dostępie do informacji publicznej, musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.

W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów – patrz wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 (publ. jw.).

W swych rozważaniach organ pominął, iż szereg uprawnień związków zawodowych jakie wynikają z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), tj. do reprezentowania pracowników, obrony ich godności oraz spraw indywidualnych i zbiorowych (art. 4), współuczestniczenia w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 5), do kontroli przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników (art. 8), prowadzenia rokowań zbiorowych i zawierania układów zbiorowych pracy (art. 21 ust. 1), sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy i występowania do właściwego organu o spowodowanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 23 ust. 1 i 2 ), w szczególności zakładowa organizacja związkowa może zajmować stanowisko wobec pracodawcy w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników i sprawować kontrolę na przestrzeganiem w zakładzie prawa pracy (art. 26 pkt 2 i 3), ma też prawo żądać informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania (art. 28), i inne. Skoro organ w powyższych kompetencjach Organizacji Związkowej nie odczytuje podstawy do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej to, jak słusznie wskazała strona skarżąca, powinien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tejże informacji. W przeciwnym razie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wydanie decyzji odmownej następuje przedwcześnie, z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast Sąd nie znajduje podstaw dla uwzględnienia zarzutu skargi mówiącego o wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie. W tej mierze Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając jedynie wywód zaprezentowany przez Ministra Skarbu należy wskazać, iż na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1), zaś za organ administracji publicznej k.p.a. uznaje ministra (art. 5 § 2 pkt 3 i 4). Dyrektor Generalny Ministerstwa Gospodarki, choć posiada własne ustawowe kompetencje w zakresie prawa pracy (patrz art. 25 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej), to jednak w swerze publicznoprawnej nie jest samodzielnym organem administracji publicznej (jest podmiotem zależnym i podległym ministrowi). Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych przysługują zatem Ministrowi Gospodarki jako organowi administracji państwowej. Jak słusznie tenże organ zaznaczył w odpowiedzi na skargę, inne rozumienie pozycji ustrojowej dyrektora generalnego urzędu prowadziłoby do powstania sytuacji dwuwładzy w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja w istotny sposób narusza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie naruszenie normy prawa materialnego miało wpływ na wynik rozpatrywanej przez organ sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organa będzie obowiązany powyższe uwagi wziąć pod uwagę.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.