Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 381/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art, 8, art. 9, art. 12 par. 1, art. 77, art. 138 par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 27 marca 2019 r. o odmowie przyznania W. S. świadczenia pielęgnacyjnego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy – działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5, art. 17, art. 17a, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r."), ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), art. 6 ust. 2a-2c, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, ust. 9, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) - odmówił W. S. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – U. M. (ur. 19.10.1948 r.).

Powodem odmowy było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz fakt pobieranie przez stronę zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, która - na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 maja 2002 r. – została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolna do samodzielnej. Wówczas matka miała 54 lata. W tej sytuacji organ przyjął, że strona nie spełniała przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

W tych okolicznościach decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zalecił, by organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku oraz zbadał, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 u.ś.r. przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 38/13).

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy ustalił, że strona spełnia przesłanki zawarte w art. 17 u.ś.r. z wyjątkiem art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w momencie, gdy miała 54 lata, a nie w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto organ I instancji wskazał, że strona nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, ponieważ - jak twierdzi - zostałaby bez środków do życia i nie miałaby powrotu do tego świadczenia, gdyby nie otrzymała świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczyła, że nadal nieprzerwanie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną - niewidomą matką oraz wnosi o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

Organ I instancji stwierdził, że pomimo, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, że zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest uznany za przepis niekonstytucyjny, to ustawodawca do dnia dzisiejszego nie dokonał zmiany tego przepisu, a taki stan rzeczy obliguje organy – stosownie do art. 6 k.p.a. - do weryfikacji kwestii dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.

W tym stanie rzeczy organ skonstatował, że przywołane przepisy oraz ustalony stan faktyczny wskazują, iż bezspornym i jednocześnie wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie jest fakt, że nie została spełniona przesłanka pozytywna przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej – U. M. nie powstała do ukończenia 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia oraz to, że z okoliczności sprawy wynika, że strona pobiera zasiłek dla opiekuna, co – stosownie do art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. – wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że organ przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), a ponadto naruszył art. 6, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że pobiera zasiłek dla opiekuna od 15 maja 2014 r. bezterminowo. Jest świadoma, że nie może pobierać dwóch świadczeń jednocześnie, jednak dopiero gdy zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne, to wyrazi zgodę na uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2019 r. (nr [...]) – na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie jest kwestionowany fakt, iż strona sprawuje stałą opiekę nad matką (od 1 marca 2010 r.), co znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym z dnia 27 grudnia 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 7 lutego 2019 r. (nr [...]) dokonał prezentacji wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie powstania niepełnosprawności U. M. i konieczności wzięcia pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej, i stanowisko to w tym zakresie w dalszym ciągu podtrzymuje i w całej rozciągłości podziela.

Organ podkreślił, że derogując - w powołanym wyżej wyroku - art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie, Trybunał nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis, we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności czyli w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie, i w konsekwencji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Dlatego brak było podstaw do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na datę powstania niepełnosprawności matki strony, gdyż – wbrew stanowisku organu I instancji - wiek matki w przypadku potwierdzenia sprawowania przez stronę stałej opieki nad nią, nie może być przeszkodą do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu natomiast do faktu pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona pobiera zasiłek dla opiekuna na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 18 czerwca 2014 r. (nr [...]). Zasiłek dla opiekuna przyznano od 15 maja 2014 r. bezterminowo, w kwocie 520 zł miesięcznie. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Niemniej jednak zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle tej regulacji strona może dokonać wyboru między uzyskiwanym zasiłkiem dla opiekuna a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym.

Organ zauważył, że – jak wynika z uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji – strona w dniu 13 marca 2019 r. złożyła oświadczenie wskazujące, że na obecnym etapie nie wyraża zgody na uchylenie zasiłku dla opiekuna, ponieważ zostałaby bez środków do życia i nie miałaby powrotu już nigdy do tego świadczenia, gdyby nie otrzymała świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu wskazała, że nieprzerwanie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, niewidomą matką – U. M. oraz wnosi o wydanie decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne.

Organ odwoławczy przyjął na tej podstawie, że z treści odwołania, jak i oświadczenia strony wynika, iż strona chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, lecz nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia, a ma obawy, że pomijanie przez organ jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczącej interpretacji art. 17 u.ś.r. może tych świadczeń ją pozbawić, skutkując pozbawieniem jej jakichkolwiek środków do życia. W ocenie organu odwoławczego oświadczenie złożone przez stronę wskazuje na gotowość do rezygnacji z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna "w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" i stanowi potwierdzenie jej argumentacji zawartej we wcześniejszych oświadczeniach składanych w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji. W ocenie Kolegium stanowisko takie jest rezygnacją strony z dotychczas otrzymywanego świadczenia i właśnie tak powinno być potraktowane przez organ I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ wydaje niekorzystną dla strony decyzję tylko z tego powodu, że w pierwszej kolejności postanowił rozpoznać jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero w drugiej kolejności jej wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że nie można bowiem przyjąć, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. ma prowadzić do wykluczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec osoby, która regulacją niekonstytucyjną została "przymuszona" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że stronie będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna, co jednak wymaga w pierwszej kolejności wyeliminowania przez organ I instancji z obrotu prawnego czy też wygaszenia - decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji będzie mógł to uczynić poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku na podstawie oświadczenia W. S. z dnia 30 listopada 2018 r. (tożsame oświadczenie zostało ponownie zawarte w dniu 13 marca 2019 r.). W istocie bowiem oświadczenie w tym zakresie uznać należy na inicjujące dodatkowe postępowanie w tym przedmiocie. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wybór, co do rodzaju świadczenia jest oczywisty, a poprzez to oczywistym jest, że strona wnioskuje w ten sposób o uchylenie świadczenia mniej korzystnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było podjąć właściwe postępowanie, co do uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy organ I instancji zobowiązany był podjąć z urzędu takie działania, które zmierzały do tego, aby dokonany przez stronę wybór świadczenia został urzeczywistniony.

Z powyższych względów organ odwoławczy wskazał, że nie sposób zgodzić się z przyjętym ponownie stanowiskiem organu I instancji w zakresie przyczyn odmowy wnioskowanego świadczenia.

Organ zaznaczył, że uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię ustaw, której stosowanie spoczywa również na organach administracji oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, organ – ponownie rozpoznając sprawę – winien mieć na uwadze wyrażone powyżej stanowisko Kolegium co do dalszego toku postępowania, uwzględniające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, z jednoczesnym uwzględnieniem treści przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W sytuacji jednak, w której w obrocie prawnym na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna, organ winien rozważyć możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego a wypłacanym za ten okres zasiłkiem dla opiekuna, który strona otrzymywała na mocy decyzji organu I instancji, gdyż strona nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu w rozstrzygnięciu jej sprawy.

W. S. złożyła sprzeciw na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię, niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz art. 32 ust. 1, a także art. 190 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że jej matka jest osobą niepełnosprawną od 10 maja 2002 r. i legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, w którym to orzeczono całkowitą niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Matka jest osobą całkowicie niewidomą. Z racji wieku (71 lat) jej stan zdrowia z dnia na dzień się pogarsza, dochodzą nowe schorzenia. Z powodu swojej niepełnosprawności była zmuszona do zamieszkania ze skarżącą i jej rodziną, pomimo iż posiadała własne mieszkanie. Bez pomocy nie jest w stanie sama funkcjonować. Obecnie skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna w kwocie 620 zł bezterminowo.

Wskazała, że jest świadoma złożonego oświadczenia i gdyby sytuacja miała się inaczej nie wnioskowałaby o świadczenie pielęgnacyjne. Uzależniła zgodę na uchylenie decyzji o zasiłku dla opiekuna tylko i wyłącznie od pozytywnej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Odnosi ważenie że Kolegium nie zamierza wydać decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne, a w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. świadczenie to powinno być jej przyznane.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy nie można skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotnie w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednakże – w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca występując w dniu 30 listopada 2018 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do wniosku o jego przyznanie załączyła również oświadczenie, z którego wynikało, że do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywała z tytułu opieki nad matką świadczenie pielęgnacyjne, a po zmianie przepisów otrzymuje zasiłek dla opiekuna. Wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku – w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do otrzymywania zasiłku dla opiekuna.

W opisanej sytuacji organ odwoławczy w sposób zasadny przyjął, że organ I instancji nie dokonał w istocie pełnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż nie rozpoznał jej z uwzględnieniem złożonego przez skarżącą oświadczenia w sprawie otrzymywania zasiłku dla opiekuna (a de facto wniosku o wyborze przez nią świadczenia korzystniejszego) i wpływu takiego stanu rzeczy na przysługujące skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że treść oświadczenia skarżącej powinna poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie w niniejszej sprawie treści takiego oświadczenia skarżącej stanowi zatem naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Podkreślenia wymaga bowiem, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia wymienionego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (m.in. zasiłku dla opiekuna). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez osobę uprawnioną świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by osoba ta mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem powinien on działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, iż strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z tego świadczenia (np. zasiłku dla opiekuna), stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18).

Mając powyższe na uwadze Kolegium prawidłowo przyjęło, że w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia – w zgodzie z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - postępowania mającego dotyczyć zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości nadania sprawie właściwego biegu w związku z wyborem przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest przeprowadzenie przez Wójta Gminy postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim wszczęcie – w związku ze złożonym wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne oświadczeniem strony o wyborze tego świadczenia w miejsce zasiłku dla opiekuna - odrębnego postępowania i wydanie przez organ I instancji decyzji dotyczącej pobieranego zasiłku dla opiekuna, gdyż do momentu uchylenia (wygaszenia) decyzji, w oparciu o którą strona otrzymuje zasiłek dla opiekuna, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia z uwagi na zbieg praw do świadczeń. Bez takiego postępowania, a więc i rozstrzygnięcia w tym zakresie, Kolegium nie było władne orzec o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego we własnym zakresie. Bez wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego zasiłku dla opiekuna nie jest bowiem możliwe uchylenie tego świadczenia przez Kolegium na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji orzekającej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania tegoż świadczenia. Oświadczenie strony o wyborze świadczenia (tutaj: o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) skutkować winno wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, które – jak słusznie zaznaczyło Kolegium - stanowi w istocie wyłączną przeszkodę do przyznania obecnie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem prawidłowym w tej sytuacji winno zatem być zbadanie tej kwestii przez organ I instancji (tj. rozpoznanie wniosku o uchylenie decyzji o zasiłku dla opiekuna) i przeprowadzenie przez ten organ "dwutorowo" postępowań; jednego w sprawie "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a drugiego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy zachowaniu ciągłości otrzymywania tych świadczeń przez stronę z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W ocenie Sądu, ta szczególna okoliczność polegająca na uwarunkowaniu przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od jednoczesnego pozbawienia jej prawa do zasiłku dla opiekuna, stanowiła uzasadnioną okoliczność do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez Wójta Gminy, z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jednocześnie organ odwoławczy – stosownie do treści art. 138 § 2a k.p.a. – zawarł także wytyczne dotyczące błędnie dokonywanej przez organ I instancji wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na konieczność jego interpretacji (a także zastosowania w niniejszej sprawie) zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).

Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który - na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a - oddalił sprzeciw.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).