Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1073/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 417 par. 1 i 2,  art. 418,  art. 419,  art. 421,  art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 130
law: Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i  kontrolowania niektórych organów publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowa Komisja Wyborcza (dalej również jako: "PKW") uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 i 1000), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wyborców Gminy [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze, utrzymała w mocy ww. postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, dokonała podziału gminy na okręgi wyborcze. Przedmiotowy podział został zawarty w załączniku do ww. uchwały.

Z załącznika do ww. uchwały wynika, że Gmina [...] została podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych, przy czym: miasto Skarszewy obejmuje okręgi wyborcze od nr 1 do nr 7; okręg nr 8 obejmuje sołectwa: [...],[...][...],[...],[...]; okręg nr 9 obejmuje sołectwa: [...],[...],[...]; okręg nr 10 obejmuje sołectwa: [...],[...],[...]; okręg nr 11 obejmuje sołectwa: [...],[...]; okręg nr 12 obejmuje sołectwo [...]; okręg nr 13 obejmuje sołectwo: [...]; okręg nr 14 obejmuje sołectwa: [...],[...]; okręg nr 15 obejmuje sołectwa: [...],[...],[...].

Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] skargi wnieśli wyborcy Gminy [...] (sołectw: [...] i [...]).

Po rozpatrzeniu skarg Komisarz Wyborczy w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], oddalił skargi.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Państwowej Komisji Wyborczej, w ustawowym terminie, wpłynęło odwołanie od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], wniesione przez sołtysa sołectwa [...] i jednego mieszkańca sołectwa [...] (Gmina [...]).

Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...], powołując w podstawie prawnej art. 160 § 1 pkt 1 i art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego, postanowiła: (1) pozostawić odwołanie bez rozpoznania, (2) uchylić w trybie nadzoru postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisarzowi Wyborczemu w [...], (3) zobowiązać Komisarza Wyborczego w [...] do podjęcia działań określonych w art. 17 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego, ze względu na naruszenie przez Radę Miejską w [...] prawa przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze, tj. do stwierdzenia w formie postanowienia, że podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem i wezwania Rady Miejskiej w [...] do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie.

W uzasadnieniu ww. uchwały PKW wskazała w szczególności, że Gmina [...] składa się z miasta [...] i 19 jednostek pomocniczych - sołectw. Gmina liczy 14 131 mieszkańców. Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych jednostek przez jednolitą normę przedstawicielstwa (942,0666) wynika, że: (1) miasto [...] (7,158) powinno zostać podzielone na 7 okręgów wyborczych; (2) sołectwa: [...], [...],[...],[...],[...],[...] - co do zasady mogą samodzielnie tworzyć jednomandatowe okręgi wyborcze; (3) sołectwa: [...] (0,473), [...] (0,244), [...] (0,211), [...] (0,484), [...] (0,118), [...] (0,308), [...] (0,260), [...] (0,113), [...] (0,217), [...] (0,370), [...] (0,230), [...] (0,498), [...] (0,400) - nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych.

PKW stwierdziła, że układ przestrzenny Gminy [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach pozwala na dokonanie takiego podziału gminy na okręgi wyborcze, który nie będzie prowadził do łączenia sołectwa [...], które może być samodzielnym okręgiem wyborczym, z innym sołectwem, tj. podziału spełniającego warunki określone w art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego. Ze względu na położenie poszczególnych sołectw na obszarze gminy z uwzględnieniem ich liczby mieszkańców powyższe nie dotyczy natomiast sołectw: [...],[...] i [...], które muszą być połączone z innymi sołectwami, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych.

Rada Miejska w [...] połączyła natomiast sołectwo [...], które może być samodzielnym okręgiem wyborczym, w jeden okręg wyborczy z sołectwem [...], bez takiej potrzeby (sołectwo [...] może zostać bowiem połączone w jeden okręg wyborczy z sołectwami [...] i [...], a nawet dodatkowo z sołectwem [...]). Tego rodzaju działanie, w przypadku gdy nie ma takiej konieczności narusza art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego, tj. zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. Gmina [...] złożyła do Państwowej Komisji Wyborczej skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 612/18 odrzucił skargę z powodu wniesienia jej z przekroczeniem ustawowego terminu. Postanowienie to jest prawomocne od dnia 8 maja 2018 r.

W związku z uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisarz Wyborczy w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], stwierdził, że podział na okręgi wyborcze Gminy [...] ustalony uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, dokonany został niezgodnie z prawem i wezwał Radę Miejską w [...] do dokonania zgodnego z prawem podziału na okręgi wyborcze do dnia [...] kwietnia 2018 r. pod rygorem dokonania podziału przez Komisarza Wyborczego w [...] na podstawie art. 17 Kodeksu wyborczego.

W związku z niedokonaniem przez Radę Miejską w [...] nowego, zgodnego z prawem, podziału na okręgi wyborcze w wyznaczonym terminie, Komisarz Wyborczy w [...], działając na podstawie art. 17 § 2 w związku z § 1 Kodeksu wyborczego, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze, sprostowanym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., dokonał podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze.

Organ wyborczy uznał dokonany podział za niegodny z prawem, bowiem tworzył okręg wyborczy nr 11 poprzez połączenie sołectwa [...], które może samodzielnie stanowić okręg wyborczy z sołectwem [...]. Układ przestrzenny Gminy [...], w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych, jest tego rodzaju, że pozwala na dokonanie takiego podziału, który nie będzie naruszał zasad określonych w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie wyżej wymienionej jednostki pomocniczej.

Zgodnie z dokonanym przez Komisarza Wyborczego w [...] podziałem Gminy [...] na okręgi wyborcze, okręg wyborczy nr 11 obejmuje sołectwo [...] z jednym mandatem, zaś okręg wyborczy nr 14 obejmuje sołectwa: [...],[...] i [...] z jednym mandatem.

Odwołanie od ww. postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. do Państwowej Komisji Wyborczej wniosła grupa wyborców Gminy [...].

W odwołaniu wyborcy podnieśli, że zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, co winno skutkować wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego, z tego powodu, że w uchwale poprzedzającej wydanie skarżonego postanowienia PKW dokonała niewłaściwej interpretacji art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego oraz powołała wyrwany z kontekstu jedynie fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074, który dotyczy innego stanu faktycznego.

Ponadto wyborcy zauważyli, że projekt poddziału na okręgi Rady Miejskiej w [...] został wcześniej uzgodniony z delegaturą Krajowego Biura Wyborczego w [...], a następnie przy okazji skargi wyborców na uchwałę Rady "pozytywnie oceniony" przez Komisarza Wyborczego w [...].

Wskazali, że bezzasadne jest kwestionowanie przez PKW połączenia sołectwa [...], które może samodzielnie stanowić okręg wyborczy z innym sołectwem ([...]) w sytuacji, gdy uzyskany wskaźnik normy przedstawicielstwa wskutek połączenia sołectwa [...] z sołectwem [...] "nie naruszałby w żaden sposób wymogów ustawowych".

Zdaniem wyborców, nieuprawnione jest twierdzenie organów wyborczych, że Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę, w której m. in. połączono sołectwo [...] z sołectwem [...] "naruszyła przepisy Kodeksu wyborczego". Takie stanowisko, jest "subiektywne, krzywdzące, gołosłowne i nie zostało w żaden sposób udowodnione przez te organy". Organy Gminy [...] dokonując zmian okręgów wyborczych miały na względzie i kierowały się przede wszystkim nadrzędnymi zasadami ustalonymi w tym zakresie przez istniejący porządek prawny, które wynikają z ww. wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r.

W ocenie wyborców, organy wyborcze z niewiadomych przyczyn skupiły się jedynie na elemencie ludnościowym (stricte liczbowym - analizie normy przedstawicielstwa dla każdego sołectwa), a nie wzięły pod uwagę aspektów, które zostały uwzględnione także przez Radę Miejską w [...] przy podejmowanych przez nią czynnościach, jako najlepiej znającą specyfikę jednostki samorządu, którą tworzy, a więc kwestie terytorialne (nie tylko sąsiedztwo sołectw ale też ich powierzchnię itp.) oraz łączące mieszkańców obu tych jednostek pomocniczych więzi oparte na wspólnocie zbieżnych interesów i celów, które mogliby razem realizować przy pomocy wspólnego radnego.

Wyborcy zaznaczyli nadto, że odwoływanie się do wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej nie może zastępować podejmowania działań zmierzających w pierwszej kolejności do prawidłowej wykładni przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Zarzucili, że brak oparcia rozstrzygnięcia Komisarza Wyborczego o obowiązujące przepisy prawa, a jedynie o subiektywne tezy tego organu, stanowi naruszenie art. 4 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

PKW nie stwierdziła podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie uchwałę z dnia [...] czerwca 2018 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

PKW wskazała nadto, że bezzasadny jest zarzut niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji wydania postanowienia przez Komisarza Wyborczego w [...] z naruszeniem prawa.

Wskazała, że zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W związku z tym, błędny jest pogląd wnoszących odwołanie, że z treści tego przepisu nie wynika, że o ile to nie jest to konieczne, nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy (np. sołectwa, które samodzielnie może tworzyć okręg wyborczy) i innej jednostki pomocniczej gminy (np. sołectwa, które nie może samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego).

Przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze gminy. Ustawodawca w art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego wskazał, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jak wynika z art. 417 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeżeli konieczność taka wynika z zachowania normy przedstawicielstwa, o czym mowa w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest łączenie jednostek pomocniczych gminy lub ich dzielenie w celu utworzenia okręgu wyborczego. Ponadto jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje - jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach - łączenie jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych.

Dlatego też PKW, w ślad za przepisami Kodeksu wyborczego, wskazała w pkt 7 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. (M. P. z 2018 r., poz. 204), że przy dokonywaniu podziału należy przestrzegać zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz jeżeli w gminie do 20.000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby inna niż 1.

PKW stwierdziła, że występują sytuacje, w których układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy nie pozwala na dokonanie podpodziału gminy na okręgi wyborcze na zasadach niełączenia ze sobą jednostek pomocniczych, które mogą samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze. Wówczas dopuszczalne jest dokonanie podziału na okręgi wyborcze polegającego m.in. na łączeniu całej jednostki pomocniczej gminy, która może być samodzielnym okręgiem wyborczym z inną jednostką pomocniczą gminy. Bezpodstawne łączenie w okręg wyborczy sołectwa, które może samodzielnie stanowić okręg wyborczy z sołectwem niespełniającym tego warunku, w przypadku gdy nie ma takiej konieczności, stanowi naruszenie wskazanego wyżej art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego.

PKW zaznaczyła także, że w jednomandatowym okręgu wyborczym współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym (uzyskiwany przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie) musi zawierać się w przedziale 0,5 - 1,4(9). Jeżeli warunek ten jest spełniony to nie ma podstaw do kwestionowania tego podziału.

Przepisy art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego dotyczące dopuszczalnej normy przedstawicielstwa w okręgu wyborczym nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny co oznacza, że nie naruszają one zasady równości wyborów wyrażonej w art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd, bezzasadny jest zarzut że PKW skupiła się jedynie na "elemencie ludnościowym (stricte liczbowym - analizie normy przedstawicielstwa dla każdego sołectwa)", a nie wzięła pod uwagę innych aspektów (np. sąsiedztwa sołectw, ich powierzchni, więzi łączących mieszkańców sołectw). Przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują w ogóle wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze m.in. więzi np. społecznych lub historycznych łączących poszczególne sołectwa, a także uwzględniania kwestii dotyczących infrastruktury łączonych w jeden okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu przez radę gminy regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, a w szczególności w art. 417 - 419.

PKW stwierdziła, że połączenie sołectwa, które może samodzielnie tworzyć okręg wyborczy, z innym sołectwem (lub sołectwami), które nie może samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego, w przypadku, gdy nie jest to konieczne, może zaburzyć autonomię sołectwa o normie w przedziale 0,5 - 1,4(9) i tym samym pozbawić przedstawiciela danego sołectwa w radzie, mimo, że sołectwo to mogłoby tworzyć samodzielnie okręg wyborczy i tym samym niejako z urzędu mieć swojego przedstawiciela (radnego). Połączenie sołectwa, które nie może samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego z sołectwem, które może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, zdecydowanie zmniejsza szanse na mandat przedstawiciela mniejszego z nich.

PKW podkreśliła, że wbrew twierdzeniu wnoszących odwołanie, słusznie zakwestionowane zostało połączenie sołectwa [...] z sołectwem [...], gdyż narusza to wymogi Kodeksu wyborczego. Uprawnione jest twierdzenie organów wyborczych, że Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę, w której m.in. połączono sołectwo [...] z sołectwem [...], naruszyła przepisy Kodeksu wyborczego. Nie jest to, jak błędnie wskazują wnoszący odwołanie, twierdzenie "subiektywne, krzywdzące, gołosłowne i nie zostało w żaden sposób udowodnione przez te organy". Wynika ono bowiem z naruszenia przez Radę art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.

Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. grupa wyborców Gminy [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę PKW z dnia [...] czerwca 2018 r. zarzucając naruszenie art. 17 § 2 i art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na nieuzasadnionym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podziału na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz przyjęciu nowego podziału, nieznajdującego uzasadnienia w przepisach prawa, wobec prawidłowości pierwotnie dokonanego przez organ stanowiący Gminy [...] podziału.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko PKW zaprezentowane w zaskarżonej uchwale jest wynikiem niewłaściwej interpretacji art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.

Podkreśliła, że połączenie sołectwa [...] z sołectwem [...] w jeden okręg wyborczy nastąpić miało nie ze względu na to, że sołectwo [...] może stworzyć okręg wyborczy, tylko ze względu na to, że dzięki sołectwu [...] ten okręg wyborczy może zostać stworzony przez inne sołectwo - [...] (z jego udziałem). Dzięki temu rozwiązaniu [...] mogą stworzyć okręg wyborczy z zachowaniem zarówno wymogów prawnych (nie naruszając przepisów o zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa) jak i utrwalonych więzi społecznych, nie dokonując manipulacji dla celów osiągnięcia określonego wyniku wyborczego.

Zdaniem strony skarżącej, organy Gminy [...], dokonując zmian okręgów wyborczych, nie miały zamiaru wpływać na wynik wyborów, lecz miały na względzie i kierowały się wyłącznie nadrzędnymi zasadami ustalonymi w tym zakresie przez istniejący porządek prawny, w tym zasady równej siły głosu. PKW jednak skupiła się jedynie na elemencie ludnościowym (stricte liczbowym), a nie wzięła pod uwagę kwestii terytorialnych (nie tylko sąsiedztwa sołectw, ale również ich powierzchni) oraz łączących mieszkańców obu tych jednostek pomocniczych więzi opartych na wspólnocie zbieżnych interesów i celów, które mogliby razem realizować przy pomocy wspólnego radnego.

Strona skarżąca wskazała również, że odwoływanie się przez PKW do własnych wyjaśnień i wytycznych, jako stosowanych pomocniczo do interpretacji przepisów Kodeksu wyborczego, nie może zastępować podejmowania działań zmierzających w pierwszej kolejności do prawidłowej wykładni przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Brak oparcia rozstrzygnięcia o obowiązujące przepisy prawa, a jedynie o subiektywne tezy organu wyborczego stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady suwerenności narodu (art. 7 i 4 Konstytucji RP).

Końcowo strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała PKW została podjęta z naruszeniem prawa oraz interesów osób tworzących wspólnotę samorządową Gminy [...]. PKW powinna wprowadzić postulowany przez Radę Miejską w [...] podział Gminy na okręgi wyborcze jako jedynie dopuszczalny i optymalnie spełniający oczekiwania mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę PKW wniosła o oddalenie skargi przedstawiając stanowisko zbieżne z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność aktu administracyjnego w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie stwierdził wymienionych powyżej naruszeń i wad, które powodowałyby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego i z tego względu skargę oddalił.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze.

Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), rada gminy zobligowana została do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze należało uwzględnić liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonywała podziału gminy na okręgi wyborcze.

Sposób podziału gminy na okręgi wyborcze określa Kodeks wyborczy stanowiąc w art. 417 § 1 i 2, iż okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, z tym że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: (1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; (2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (§ 3). Zaś w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (§ 4).

Zgodnie z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego, w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego. Dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 8 radnych (§ 2).

W świetle postanowień art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: (1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; (2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (§ 2). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy niebędącej miastem na prawach powiatu (§ 3). Uchwałę rady gminy w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (§ 4).

Zgodnie z art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego, jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem (§ 2).

W świetle powołanej regulacji prawnej działanie nadzorcze organu wyborczego obejmuje dwie sytuacje, tj. bezczynność organu gminnego, która sprowadza się do niewykonania w określonym terminie obowiązku wynikającego z ogólnie obowiązującego przepisu prawa, bądź wykonania tego obowiązku w wymaganym terminie, lecz w sposób naruszający prawo. W każdym z tych przypadków komisarz wyborczy, jako organem monokratyczny, jest władny wydać rozstrzygnięcie władcze w formie postanowienia (art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego), które wiąże adresatów.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy [...] na stałe okręgi wyborcze Komisarz Wyborczy w [...], wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu do dokonania przez Radę Miejską w [...] zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze (art. 17 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego), dokonał podziału gminy [...] na stałe okręgi wyborcze. Według dokonanego podziału okręg wyborczy nr 11 składa się z jednej jednostki pomocniczej (sołectwa [...] - 0,51), zaś okręg wyborczy nr 14 składa się z trzech jednostek pomocniczych (sołectw: [...], [...] i [...]), z których żadne nie może samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego.

Postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] zostało utrzymane w mocy ww. uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r.

W sprawie kluczowa do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy podział dokonany ww. postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. jest prawidłowy, jeśli się zważy, że sołectwo [...] ma możliwość samodzielnego wyłonienia w wyborach 1 radnego do Rady Miejskiej w [...]. Innymi słowy, czy sołectwo to, jako reprezentatywna jednostka pomocnicza gminy, powinno stanowić samodzielnie, bez potrzeby z innymi jednostkami pomocniczymi, okręg wyborczy.

W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, gdyż art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, odnoszący się wprost do gmin leżących na terenach wiejskich, ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. Wprawdzie w ww. normie prawnej ustawodawca dopuścił możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych, jednak tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednocześnie w treści art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy.

Zdaniem Sądu, powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że w pierwszej kolejności ustalając okręgi wyborcze należy zbadać, która z jednostek pomocniczych może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, mając na uwadze jednolitą normę przedstawicielstwa.

Jeżeli z ustaleń tak poczynionych wynika, że możliwe jest utworzenie okręgu wyborczego bez konieczności łączenia jednostek pomocniczych przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa, to właśnie w taki sposób należy dokonać podziału gminy. Zasadą zatem powinno być tworzenie okręgów wyborczych przy uwzględnieniu istniejących jednostek pomocniczych gminy. Analogiczne stanowisko można znaleźć w poglądach doktryny i orzecznictwa (v. B. Banaszak - Kodeks wyborczy, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014 r. s. 618-619; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 6/13, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17 (publ. j.w.) dokonując analizy treści normatywnej art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego stwierdził, iż "(...) nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych".

Warto również w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14 (publ. OTK-A 2016/15), iż "Kształt okręgów i ich granice mają znaczenie w realizacji praw wyborczych, w wypadku każdego rodzaju głosowania. (....) Prawo obywateli do wyborów na równych zasadach ma w państwie demokratycznym rangę nie niższą, aniżeli mają inne wolności i prawa. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gwarancją przestrzegania równości prawa wyborczego jest właściwy podział danego terytorium na okręgi wyborcze. Ma on także znaczenie przy tworzeniu okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Sposób określenia podziału na okręgi wyborcze oraz ustalenia liczby mandatów przypadających na dany okręg jest wyrazem realizacji zasady równości wyborów w znaczeniu materialnym. Właściwy kształt okręgu wyborczego jest gwarancją tej równości".

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdy mieszkańcy sołectwa [...], są samodzielnie uprawnieni do dokonania wyboru 1 przedstawiciela do rady miejskiej, to stosując powyższą generalną zasadę samodzielności reprezentatywnej jednostki pomocniczej (art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego), należy zanegować zasadność jej połączenia z inną jednostką pomocniczą, w tym przypadku z sołectwem [...]. Taka praktyka stanowi naruszenie art. 417 § 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego.

Podkreślenia wymaga, że z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych gminy [...] (14 131 - 15 mandatów) przez jednolitą normę przedstawicielstwa (942,07) wynika, że sołectwo [...] (0,51), któremu przypada 1 mandat, powinno tworzyć samodzielnie okręg wyborczy. Natomiast sołectwo [...] (0,484), przy uwzględnieniu jednolitej normy przedstawicielstwa, o której mowa w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, powinno zostać połączone w jeden okręg wyborczy z sąsiadującymi sołectwami: [...] (0,473) i [...] (0,211), co umożliwi wybór jednego radnego.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., następnie zatwierdzony przez PKW zaskarżoną uchwałą, jest zgodny z powołanymi przepisami Kodeksu wyborczego oraz pkt 7 uchwały PKW z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M. P. z 2018 r., poz. 204). Nie jest zatem trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy wyborcze wymienionych przepisów Kodeksu wyborczego, w szczególności art. 417 § 2 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnośnie zarzutu skargi, iż PKW skupiła się jedynie na elemencie ludnościowym (tj. analizie normy przedstawicielstwa dla każdego sołectwa), a nie wzięła pod uwagę innych aspektów (powierzchni sołectw, rozwiązań infrastrukturalnych, więzi łączących mieszkańców sołectw opartych na wspólnocie interesów i celów, czy wreszcie wynikających z nich oczekiwań mieszkańców), podzielić należy stanowisko PKW, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują w ogóle wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi np. społecznych lub historycznych łączących poszczególne sołectwa, a także kwestii dotyczących infrastruktury łączonych w jeden okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu przez radę regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, a w szczególności w art. 417 - 419 i podstawowej zasady, że w gminach na terenie wiejskim okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy, zaś wyjątki od tej zasady są możliwe w określonych w tej ustawie przypadkach.

W szczególności kryterium podziału gminy na okręgi wyborcze nie może stanowić okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 9 lipca 2018 r., że sołectwa [...] i [...] łączy wspólna parafia, placówki oświatowe, czy ośrodek zdrowia. Jak już wyżej wskazano, rozwiązania infrastrukturalne nie mogą determinować podziału gminy na okręgi wyborcze, gdyż podstawową zasadą w tym zakresie pozostaje zachowanie autonomii jednostek pomocniczych gminy oraz zapobieżenie bezpodstawnemu łączeniu tychże jednostek. W przypadku okręgów jednomandatowych, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w Gminie [...], podział gminy na okręgi wyborcze jest szczególnie istotny ze względu na konieczność zapewnienia równości wyborów, o czym stanowi art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz art. 369 Kodeksu wyborczego. Dla zapewnienia realizacji tej zasady Kodeks wyborczy ściśle uzależnia podział gminy na okręgi wyborcze i ewentualne dokonywanie zmian w tym podziale od przestrzegania zasad określonych w art. 417 i 419 Kodeksu wyborczego.

Z kolei odnośnie zarzutu podniesionego na rozprawie, że sołectwa: [...],[...] i [...], pomimo, że mogą samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze, zostały połączone w innymi sołectwami, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgu wyborczego wskazać należy, że taki sposób podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze został zaakceptowany przez PKW w uchwale z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tej uchwały PKW wskazała, że sołectwa: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - co do zasady - mogą samodzielnie tworzyć jednomandatowe okręgi wyborcze. Pozostałe natomiast sołectwa, w tym: [...] (0,484), [...] (0,473) i [...] (0,211) nie mogą samodzielnie stanowić okręgów wyborczych. PKW stwierdziła dalej, że układ przestrzenny gminy [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach pozwala na dokonanie takiego podziału gminy na okręgi wyborcze, który nie będzie prowadził do łączenia sołectwa [...], które może być samodzielnym okręgiem wyborczym, z innym sołectwem, tj. podziału spełniającego warunki określone w art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego. Ze względu na położenie poszczególnych sołectw na obszarze gminy z uwzględnieniem ich liczby mieszkańców powyższe nie dotyczy natomiast sołectw: [...],[...] i [...], które muszą być połączone z innymi sołectwami, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych.

W ocenie Sądu, mając na względzie układ przestrzenny Gminy [...] oraz liczbę mieszkańców w poszczególnych sołectwach, zasadnie PKW wskazała, iż w stosunku do trzech ww. sołectw ([...],[...] i [...]), które co do zasady mogą stanowić samodzielnie okręgi wyborcze, istnieje konieczność połączenia ich z innymi sołectwami, nie mogącymi stanowić samodzielnie okręgów wyborczych. Taka natomiast konieczność nie zachodzi w stosunku do sołectwa [...], podobnie jak w stosunku do sołectw [...] i [...], które położone są na zewnętrznych częściach obszaru Gminy.

Zaznaczyć również należy, że nie jest możliwy taki podział Gminy [...] na okręgi wyborcze, w którym sołectwa: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiłyby samodzielne okręgi wyborcze. Wynika to z faktu, że Gmina [...] została podzielana na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych, a ponadto oprócz wyżej wymienionych 6 sołectw, istnieją sołectwa, które nie mogą samodzielnie tworzyć okręgów wyborczych i które muszą być połączone z innymi sołectwami. W analizowanej sprawie sołectwo [...] zostało prawidłowo połączone z sołectwami: [...] i [...]. W wyniku połączenia tych trzech sołectw nie został przekroczony wskaźnik jednolitej normy przedstawicielstwa.

Jak trafnie wskazała PKW, nadzór organów wyborczych nad ustaleniami rad w sprawie okręgów wyborczych dotyczy wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Państwowa Komisja Wyborcza ani komisarz wyborczy, nie są uprawnione do podejmowania działań w przypadku, gdy ustalenia organu są zgodne z przepisami, nawet w przypadku, gdy istnieje możliwość dokonania innego zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze (np. połączenia sołectw w inny sposób). Z tych powodów PKW, a następnie Komisarz Wyborczy w [...], nie zakwestionowali podziału Gminy [...] w odniesieniu do okręgów wyborczych nr 8, 10 i 15, lecz w odniesieniu do okręgu wyborczego nr 11 trafnie wskazując, iż zgodnie z zasadą ochrony jednostki pomocniczej gminy wynikającą z art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu Wyborczego, sołectwo [...] może stanowić samodzielnie okręg wyborczy, bez potrzeby łączenia go z sołectwem [...].

Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że PKW dokonała nadinterpretacji ww. zasady ochrony jednostki pomocniczej gminy, a w konsekwencji dopuściła się naruszenia art. 417 § 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi mówiącego o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie wytycznych zawartych w uchwale PKW, która nie jest źródłem prawa ogólnie obowiązującego należy wskazać, iż kwestionowany pkt 7 załącznika do uchwały PKW z dnia 5 lutego 2018 r. dokonuje interpretacji art. 417 § 2-4 i art. 418 Kodeksu wyborczego. Dokonana przez PKW wykładnia przepisów Kodeksu wyborczego jest prawidłowa, a co za tym idzie, podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy ogólnie obowiązujące, które zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. W analizowanym przypadku nie ma zatem sprzeczności pomiędzy przepisami ustawowymi, a przepisami wewnętrznymi wiążącymi organ wyborczy. Aktualny pozostaje pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074, "iż wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla rad gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Wzorzec kontroli w tego rodzaju sprawach stanowią wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego. Jak wynika z 161 § 1 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz niewiążące wyjaśnienia m. in. dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Brak mocy powszechnie obowiązującej nie oznacza jednak, aby wytycznie i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej były pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią one bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie podziału gminy na okręgi, może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975). Taki też jest charakter powołanej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Regulacje w niej zawarte stanowiły bowiem wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego dokonujących podziału jednostek na okręgi wyborcze były jedynie wyjaśnieniami".

Konkludując stwierdzić należy, ze zaskarżona uchwała PKW nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.