Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 63/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. – W. i W. D. – W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o nakazie usunięcia nieprawidłowości w budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. D. – W. i W. D. – W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 14 września 2020 r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia na wniosek z dnia 9 października 2019 r. D. D. – W. oraz W. W. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] znak: [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K., właścicielowi nieruchomości położonej na działce nr [...] obręb [...]-[...] przy [...] w K., skuteczne zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości zabudowanej dwuskrzydłowym budynkiem frontowym i usytuowanymi w północnej i południowej części oficynami bocznymi oraz w zachodniej części nieruchomości oficyną tylną, położonego na działce nr [...] obręb [...], przy [...] w K., w związku z nieprawidłowym stanem technicznym stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania poprzez: umieszczenie w sieni budynku frontowego na przejściu do wewnętrznego podwórca zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania; skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji, budynków frontowego i oficyn w zakresie balkonów komunikacyjnych wraz z zawiadomieniem o zakazie wstępu osobom niepowołanym i zakazie ich użytkowania oraz o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w terminie do 29 lipca 2019 r. oraz zakazującą zgodnie z art. 66 ustęp 2 ustawy Prawo budowlane użytkowania wewnętrznego podwórca nieruchomości, położonej na działce nr [...] obręb [...], przy ulicy [...] w K. - do czasu usunięcia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowi ludzi oraz doprowadzenia do stanu używającego jego bezpieczne użytkowanie. Decyzja o zakazie użytkowania nieruchomości w ww. zakresie podlegała natychmiastowemu wykonaniu. W dniu 29 lipca 2019 r., tj. w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania na wyżej opisaną decyzję, na dziennik podawczy PINB w K. - Powiat Grodzki zostało złożone pismo Wspólnoty Mieszkaniowej zawierające oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a., który stanowi, że "§2 z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna" z dniem 29 lipca 2019 r., decyzja nr [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Jako przesłankę wznowienia wnioskodawcy wskazali, że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). PINB w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. odmówił wznowienia. MWINB w K. postanowieniem z dnia 2 stycznia 2020 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w K. - Powiat Grodzki postanowieniem dnia 24 lipca 2020 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. Należy zauważyć, że wnioskodawcy domagają się wznowienia ww. postępowania administracyjnego, zakończonego z uwagi na fakt, że zdaniem wnioskodawców winny być stroną ww. postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. jako współwłaściciele budynku przy [...] w K.. Stroną ww. postępowania w postępowaniu administracyjnym pozostawała Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K., reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty. W myśl art. 6 ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana i to wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd wspólnoty posiada legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, w tym interesu poszczególnych członków wspólnoty. Członek wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, konkretny interes prawny oparty na przepisie prawa, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej.W orzecznictwie sądy podkreślały, że członek wspólnoty może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, ale wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa. Przy czym zawsze w orzecznictwie podkreślane jest, że jest do sytuacja wyjątkowa uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego indywidualnego, interesu prawnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3101/14). W postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. nie przyznano wnioskodawcom indywidualnego statusu strony, niezależnego od Wspólnoty. Przenosząc ww. rozważania do sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy, należy zauważyć, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Stroną postępowania pozostaje Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] w K.. Należy zauważyć, że jak ma to miejsce w niniejszej sprawie jeśli nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16.12.2016 r., sygn. akt: II SA/Po 992/15). Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć. Wobec tego, jeżeli w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wznowione postępowanie — wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną — podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że "Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 1194/12). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zachodzi właśnie taki stan faktyczny i prawny. W orzecznictwie prezentują się dwa odmienne stanowiska co do konsekwencji ustalenia we wznowionym postępowaniu, że podmiotowi na którego wniosek wszczęto wznowione postępowanie nie przysługuje w ogóle przymiot strony. Część przedstawicieli doktryny i praktyki uważa, że brak interesu prawnego uzasadnia wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z przyczyn formalnych, natomiast część stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r. SA/Ka 441/89 z glosą krytyczną B. A., OSP 1991/2/33, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 43/12, z dnia z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09). PINB w K. - Powiat Grodzki stoi na stanowisko, że w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie żądającego wznowienia postępowania organ winien umorzyć wznowione postępowanie. PINB w K. - Powiat Grodzki przy przyjęciu takiego stanowiska oparł się miedzy innymi na treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 851/13 , zgodnie z którym czytamy "W wyroku z dnia z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie, gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a. to wznowione postępowanie wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby nie będącej stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto wskazać należy, że istotą wznowionego postępowania jest konieczność merytorycznej oceny decyzji. W rozpoznawanej sprawie, organ po wznowieniu postępowania doszedł do wniosku, że skarżąca nie ma przymiotu strony, co wyłącza konieczność merytorycznej oceny decyzji. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony i tym samym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w przypadku powoływania się przez wnioskodawcę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej winna mieć miejsce w sytuacji gdy osoba wnosząca podanie posiada status strony ale okoliczności sprawy wskazują, że w postępowaniu nie pozbawiono jej możliwości działania. W tym przypadku można mówić, że brak jest podstaw do jej uchylenia. Przesłanką wznowienia postępowania jest pozbawienie strony możliwości działania; o pozbawieniu możliwości działania można mówić wyłącznie w odniesieniu do stron postępowania, a nie w odniesieniu do każdego który za tę stronę się uważa. Natomiast w sytuacji gdy podanie pochodzi nie od strony postępowania to organ nie bada czy ten podmiot pozbawiono możliwości działania ale wyłącznie ogranicza się do stwierdzenia braku interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli D. D. – W. i W. D. – Wąsowicz domagając się jej uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki z dnia 26 lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jako przyczynę uzasadniającą wznowienie niniejszego postępowania D. i W. D. -Wąsowicz w piśmie z dnia 9.10.2019r. wskazali na zaistnienie przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując jednocześnie, że zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości, objęte decyzją z dnia 26 lipca 2019 roku doprowadziło do sytuacji ograniczenia możliwości korzystania z lokalu nr III stanowiącego wyłączną własność D. D. - W. i W. D. - W. oraz przynależnego do niego pomieszczenia dostępnego jedynie z podwórca. Na ograniczenie możliwości korzystania z lokalu nr III w zakresie "przynależnych do niego pomieszczeń dostępnych jedynie z podwórca", strony wskazują w wniesionym w niniejszej sprawie odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...].2020 r. Istotne w niniejszej sprawie są rzuty parteru budynku przy ul. [...] w K. pozyskane z akt odrębnie prowadzonego przed PINB postępowania znak: ROiK [...], na których zaznaczono obrys pomieszczeń przynależnych do lokalu nr III. Z w/w dokumentów wynika, że podwórze wewnętrzne budynku przy ul. [...] w K., stanowi jedyny dostęp do trzech pomieszczeń przynależnych do w/w lokalu nr [...]. Wydanie decyzji nakazującej skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji", w ocenie MWINB wpływa na indywidualny interes prawny D. i W. D. -W. , gdyż spowodowało uniemożliwienie korzystania z pomieszczeń przynależnych do lokalu stanowiącego ich własność. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynek przy ul. [...] w K. jest w nieprawidłowym stanie technicznym. Pozyskana w niniejszej kopia protokołu z rocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego z dnia 19.11.2018r. autorstwa mgr inż. J. G., określiła stan balkonów jako zły j wskazywała cyt: Dziedziniec: balkony skorodowane biologicznie, miejscowo spękane, ubytki i odparzania tynków, brak izolacji oraz warstw wykończeniowych, elementy stalowe do odnowienia lub wzmocnienia. Wyłączone z eksploatacji, zaleca się kapitalny remont balkonów". Również kopia protokołu z pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego z dnia [...].2016r. autorstwa mgr inż. J. G., określiła stan balkonów jako zły i wskazywała cyt.: Balkony skorodowane biologicznie. Elementy stalowe do odnowienia lub wzmocnienia. Wyłączone z eksploatacji". Istotne dla wydania nakazu skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich podwórca nieruchomości przy ul. [...] w K. były ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].2019 r. przez pracownika PINB w K. - Powiat Grodzki, w trakcie ustalono m.in. cyt.: nad klatką schodową aktualnie usytuowany jest świetlik w złym stanie technicznym - wsparty na ścianach z widocznymi pęknięciami. Kominy ponad dachem zruderowane ze znacznymi ubytkami tynku z poluzowanymi cegłami i miejscami zmurszałymi ze znacznymi uszkodzeniami czapek kominowych. W zakresie dziedzińca widoczne galerie komunikacyjne skorodowane biologicznie, miejscami spękane z widocznymi ubytkami tynku i odsłoniętymi elementami stalowymi ich konstrukcji mogącymi powodować utratę stateczności. Drewniana galeria komunikacyjna - elementy nośne posiadają liczne strefy pęknięć wzdłużnych oraz porażeń korozyjnych zarówno w złączach jak i na całej długości elem. drewnianych. W możliwej ocenie wizualnej stwierdza się znaczne ugięcia zarówno balkonów (ganków) komunikacyjnych porośniętych zielonymi naroślami jak i całkowicie zdewastowanie drewnianego przekrycia drewnianych ganków (...) Pokrycie z blachy całkowicie poluzowane w możliwej ocenie wizualnej oderwanie się tego elementu od nadbudówki może spowodować nie kontrolowany upadek na dziedzińczyk (...) od strony elewacji przy ul. [...] ośmioosiowa z widocznym osiatkowaniem w poziomie gzymsu podrynnowego, od strony ul. [...] dziewięcioosiowa ze znacznymi ubytkami gzymsu podrynnowego pęknięciami pionowymi i poziomymi / część pęknięć wskrośnych / znacznymi ubytkami tynku i odsłoniętymi na fragmentach cegieł ubytki / znaczne / w okładzinie kamiennej w poziomie parteru. Od strony dziedzińczyka, ściany północna, wschodnia całkowicie zruderowane z pęknięciami pionowymi i poziomymi /częściowo wskrośnymi/dużymi ubytkami cegieł w jej konstrukcji licznymi zarysowaniami w tym bezpośrednio nad wejściami do lokalu użytkowanego /od strony podwórca/ grożącymi - w możliwej ocenie wizualnej - niekontrolowanym się oderwaniem od ściany. Widoczna znaczna korozja cegieł (...) widoczne skorodowane pręty zbrojenia /z uwagi na wstępną korozję betonu. Stan taki może doprowadzić do odpadania fragmentów struktury balkonów gdzie odpadające i uderzające w posadzkę dziedzińczyka mogą osiągnąć masę nawet po około 2,0 kg. Stan taki stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia. Przedmiotowe czynności były prowadzone przy współudziale przedstawiciela WUOZ - Pani mgr inż. arch. K. U. która informuje, iż ze stanowiska konserwatorskiego: jako kierownik wydziału ds. Inspekcji Zabytków Nieruchomych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w K. wnosi: "że budynek wymaga natychmiastowej interwencji w celu ustabilizowania krytycznego stanu technicznego, który umożliwi w przyszłości podjęcia prac remontowych". Wykonano dokumentację fotograficzną. Z wyżej wymienionych dokumentów jednoznacznie wynika, że zaistniało zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi z uwagi m.in. na nieprawidłowy stan balkonów komunikacyjnych. W świetle powyższego podnoszone w piśmie wnioskodawców z dnia 02.08.2019 r. zarzuty dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych i negujące stan zagrożenia związany z możliwością zawalenia balkonów lub odpadnięcia znacznych fragmentów jego konstrukcji na podwórze przy ul. [...] w K., należy uznać jako polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stanął na stanowisku, iż o ile w ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego, mającej swoje oparcie w zebranych dokumentach i wiedzy fachowej pracowników państwowego nadzoru budowlanego, obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to organ nadzoru władny jest do wydania natychmiastowego rozstrzygnięcia. Oczekiwanie na wynik drobiazgowo prowadzonego postępowania dowodowego co do wszystkich nieprawidłowości mogłoby skutkować wypaczeniem celu postępowania zmierzającego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków zmierzających do likwidacji stanu zagrożenia i poprawy stanu technicznego obiektu. Zważyć bowiem należy, że procedury związane z doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego oparte na przepisie art. 66 Pr. bud. są często długotrwałe, a organ nadzoru budowlanego stwierdzając realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi jakie niesie za sobą stan techniczny dowolnego obiektu budowlanego zobligowany jest do podjęcia natychmiastowych działań, które w pierwszej kolejności przedmiotowe zagrożenie zlikwidują. MWINB w K. przychyla się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 19.12.2016r. sygn. akt II SA/Kr 1086/16 oraz WSA w Warszawie z dnia 23.05.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 1463/16. Stwierdzony stan zagrożenia obligował PINB do podjęcia w pierwszej kolejności stosownych działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego w budynku przy ul. [...] w K.. W niniejszej sprawie mogłaby zapaść więc wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej co wypełnia dyspozycję art. 146 § 2 K.p.a., skutkując tym, że nie można uchylić decyzji PINB z dnia 26.07.2019r.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. D. – W. i W. D. – W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nakazanie na podstawie w/w przepisów skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich podworca nieruchomości zabudowanej dwuskrzydłowym budynkiem frontowym i usytuowanymi w północnej i południowej części oficynami bocznymi oraz w zachodniej części nieruchomości oficyną tylną, położonego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., w związku z nieprawidłowym stanem technicznym stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania - poprzez umieszczenie w sieni budynku frontowego na przejściu do wewnętrznego podworca zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania i skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji, budynków frontowego i oficyn w zakresie balkonów komunikacyjnych wraz z zawiadomieniem o zakazie wstępu osobom niepowołanym i zakazie ich użytkowania oraz o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi - w terminie do dnia 29 lipca 2019 roku, mimo, że żaden z w/w przepisów nie stanowi podstawy do wydania nakazu tej treści;

2/ art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nakazanie na podstawie w/w przepisów skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich podworca nieruchomości zabudowanej dwuskrzydłowym budynkiem frontowym i usytuowanymi w północnej i południowej części oficynami bocznymi oraz w zachodniej części nieruchomości oficyną tylną, położonego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., w związku z nieprawidłowym stanem technicznym stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania - poprzez umieszczenie w sieni budynku frontowego na przejściu do wewnętrznego podworca zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania i skuteczne zamknięcie dostępu do podwórka posesji, budynków frontowego i oficyn w zakresie balkonów komunikacyjnych wraz z zawiadomieniem o zakazie wstępu osobom niepowołanym i zakazie ich użytkowania oraz o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi - w terminie do dnia 29 lipca 2019 roku, mimo braku uprzedniego wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości;

3/ art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym istnienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzie ze względu na nieprawidłowy stan balkonów komunikacyjnych, które winno skutkować zakazem użytkowania wewnętrznego podworca nieruchomości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej, wydana w postępowaniu wznowieniowym. Organ uznał, że ziściła się przesłanka wznowieniowa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jednak mimo tej wady, w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie to dotyczyło stanu technicznego budynku zlokalizowanego w zbiegu ulic [...] i [...] w K. i zostało zakończone decyzją opartą p przepis art. 66 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej; ustawa).

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 149 k.p.a. stanowi, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Z kolei art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przesądza, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu jako strony. W orzecznictwie przyjęło się, iż odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny może nastąpić jedynie w sytuacji gdy jest oczywistym, że wnoszący podanie o wznowienie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W sytuacji gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a.

Tak więc jeżeli podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do zasady organ powinien wznowić postępowanie a następnie w pełnowymiarowym postępowaniu ocenić czy przesłanka ta faktycznie wystąpiła tj. czy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez własnej winy nie brał udziału podmiot, który miał interes prawny w tym postępowania a postępowaniu. Negatywna weryfikacja tej przesłanki uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, pozytywna zaś do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydaniu nową decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że stwierdzi, że pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej lub jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a z zw. z art. 151 § 2 k.p.a.).

Zasada ta nie ma jednak zastosowania w sytuacji, kiedy organ ustala, że przesłanka wznowieniowa ziściła się (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania jest też materialnie wadliwa. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r. SA/Ka 914/92 1, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. 2. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania.

W ocenie sądu, sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 26 lipca 2019 r. Ziściła się zatem przesłanka wznowieniowa. W ocenie sądu jednakże decyzja wydana w postępowaniu, które uległo wznowieniu, jest wadliwa. Organ nie powinien zatem uznać, że w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłączne decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z dyspozycją art. 66 ust 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z kolei art. 66 ust 2 ustawy stanowi, iż w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Istotą regulacji zawartą w wyżej przytoczonych przepisach jest uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku lub sposobu jego użytkowania, jeżeli ten stan techniczny lub sposób użytkowania zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Chodzi przy tym nie o doprowadzenie budynku do stanu technicznego zgodnego z aktualnymi wymogami, które określają przepisy techniczno-budowlane, ale nieprawidłowościami w zakresie utrzymania budynków pod względem ich zużycia tak w normalnym procesie eksploatacji jak i związanym z sytuacjami nadzwyczajnym, takimi jak uszkodzenia budynków na skutek działania przyrody (burze, powodzie) czy innych nagłych zdarzeń (pożar, osunięcie się ziemi itp.). (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 100/10).

Uprawnienie organu nadzoru budowlanego obejmuje też nałożenie zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zakaz ten ma jednak charakter następczy, wobec nałożenia przez organ obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wynika to wyraźnie z brzmienia art. 66 ust 2. Przepis ten wyraźnie wskazuje , iż "w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Podstawą wydani zakazu użytkowania obiektu budowlanego jest zatem uprzednie nakazanie usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak zasadzenie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2009 r. II SA/Bk 747/08 istotą tego przepisu (art. 66 ust 2 ustawy) jest w pierwszej kolejności, nakazanie przez organ w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Natomiast zakaz użytkowania obiektu może być zastosowany w tej samej decyzji i to do czasu usunięcia nieprawidłowości. Zakaz użytkowania obiektu nie może zatem stanowić samodzielnej treści decyzji (ust. 2 art. 66) bez zawarcia w niej, w pierwszej kolejności, odpowiedniego nakazu usunięcia nieprawidłowości (ust. 1 art. 66).

Tymczasem w decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, nakazano skuteczne zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich do podworca przedmiotowej nieruchomości poprzez umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i skuteczne zamknięcie dostępu do tego podworca. W ocenie sądu decyzja ta jest w całości nieudolną próbą wydania zakazu użytkowania części nieruchomości, o ile uznać, że wewnętrzny dziedziniec (podworzec) obiektu budowlanego to także część obiektu budowlanego. Organ w decyzji tej nie nakazuje wykonania czynności związanych ze stwierdzonym złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu od strony wewnętrznego dziedzińca, ale jego zamknięcie czyli wyłączenie z użytkowania. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że sama redakcja osnowy decyzji (wyrzeczenia) jest chaotyczna i mało zrozumiała, co też samo w sobie stanowi o jej wadliwości.

W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający adresatowi decyzji jej dobrowolne wykonanie lub w razie braku tego wykonania, skuteczną egzekucję świadczenia. Decyzja administracyjna, powinna zarazem nakładać na jej adresata obowiązki na tyle precyzyjnie, by ich wykonalność była fizycznie i prawnie możliwa. Adresat decyzji (ewentualnie organ egzekucyjny) nie może mieć wątpliwości, jakie to czynności powinny być w ramach realizacji tej decyzji wykonane czy też wyegzekwowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. II OSK 483/06, wyrok z dnia 21 marca 2007 r. II OSK 490/06).

Cech tych nie spełnia decyzja kontrolowana. Decyzja w dwóch fragmentach wyrzeczeniach posługuje się terminem "skuteczne". Pierwszy termin dotyczy "skutecznego" zabezpieczenia, natomiast drugi, "skutecznego" zamknięcia dostępu. W ocenie sądu praktyka zamieszczania w decyzji administracyjnej takich niedookreślonych zwrotów, jest niedopuszczalne. Taka redakcja osnowy decyzji sugeruje bowiem obowiązek wykonania czynności mające mieć cechy skuteczności przy czym nie widomo jak tą skuteczność oceniać i kto ma tego dokonać. Sama zaś treść osnowy decyzji nie przystaje do podstawy prawnej w oparciu o którą ją wydano. Jak mowa wyżej decyzja oparta o przepis art. 66 ust 1 oraz ust 2 powinna nakładać na jej adresata obowiązek wykonania konkretnych czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego oraz ewentualnie także zakaz użytkowania tego obiektu lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrolowana decyzja cech tych nie wykazuje.

Z urzędu sądowi też wiadomo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 września 2020 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku [...] wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających, wobec nieprawidłowości stanu technicznego części frontowej i oficyn budynku przy ul. [...] obejmujących także podworzec. W decyzji tej zakazano także użytkowania galerii w poziomie I oraz II piętra. Decyzja ta nas skutek odwołania skarżących została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w K. z dnia 17 listopada 2021 r. a więc wydaną tego samego dnia w którym organ ten wydał decyzję utrzymującą w mowy decyzję kontrolowaną a więc w postępowaniu wznowieniowym. Decyzje te wydano też w tym samym stanie osobowym. Obrocie prawnym pozostają zatem dwie decyzję regulujące ten sam przedmiot, przy czym decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieudolnie zakazuje użytkowania podworca budynku natomiast druga kompleksowo wskazuje na czynności mające być wykonane w związku ze złym stanem technicznym budynku i częściowo zakazuje jego użytkowania. Decyzja kontrolowana (jak mowa wyżej nieudolnie wyłączająca z użytkowania wewnętrzny dziedziniec budynku) została wydana wcześniej niż decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzję, które ten sam ustalony stan faktyczny regulują w różny sposób. Poza tym wyłączenie, z użytkowania nie może poprzedzać nakazania usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie sądu nie jest to sytuacja, do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.