Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3083/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 11 i 12, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. K. i Gminy Ciechanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3037/18 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z dnia 21 czerwca 2018 r. nr XXXVIII/220/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Ciechanów z dnia 21 czerwca 2018 r., nr XXXVIII/220/18, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1. stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w części dot. działki o nr ewid. A, położonej w obrębie 0020 Modła; w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił; w pkt 3. zasądził od Gminy Ciechanów na rzecz E. K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że pismem z dnia 4 października 2018 r. E. K. (dalej "Skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), na podstawie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz.446 ze zm.), dalej "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady Gminy Ciechanów (dalej także "Rady") z dnia 21 czerwca 2018 r. nr XXXVIII/220/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Modła i Modełka (dalej "zaskarżona uchwała", "Plan"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7, § 8 ust.1 oraz § 12 pkt 2 uchwały w odniesieniu do należącej do skarżącego działki nr A, położonej we wsi Modła w obrębie [...] (dalej także "nieruchomość skarżącego").

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów:

1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", "ustawa", w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie w drodze wprowadzenia w § 7 i § 12 pkt 2 zakazu zabudowy na działce należącej do Skarżącego, a w § 8 ust. 1 zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie ustaleń sprzecznych z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ciechanów uchwałą oraz niepodjęcie przez Radę stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 oraz § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 uchwały zakazu zabudowy oraz zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać środowisko, podczas gdy zakazy takie nie były przewidziane w Studium;

3) art. 18 ust. 1 oraz art. 17 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne odrzucenie uwag złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., których treść wskazywała jednoznacznie i precyzyjnie zarówno, o jakie ustalenia projektu planu miejscowego w uwagach chodzi, jak również, jakiego terenu one dotyczą oraz, że teren ten stanowi własność skarżącego. Skutkiem powyższego działania był brak odniesienia się przez Radę do uwag zgłoszonych przez skarżącego z zachowaniem ustawowego terminu i niedokonanie wyważenia interesów stron, w szczególności interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Ciechanów wniosła o oddalenie skargi.

W dniu 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd uznał, że należało uwzględnić skargę w części, tj. w zakresie § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego albowiem postanowienia te zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości skarżącego (bez wykazania ku temu stosownych przesłanek) zakazu zabudowy w zakresie, w jakim zakaz ten obejmuje:

1) zabudowę niesłużącą realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć należących do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (grupa ta obejmuje zarówno przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jaki i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko),

2) zabudowę służącą realizacji przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 w/w rozporządzenia, co do zasady dopuszczonych planem.

W pozostałym zakresie uznał, że skargę należy oddalić.

Sąd wskazał, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały (tj. działki nr ewid. A). Bezsporne jest również to, iż w/w interes prawny skarżącego został postanowieniami planu naruszony. Spełnienie w niniejszej sprawie tych warunków jest ewidentne, a to w świetle przyporządkowania w planie nieruchomości skarżącego do obszaru oznaczonego symbolem R-1 (tereny rolnicze), na którym obowiązuje:

(-) w myśl § 7 i § 12 pkt 2 planu - zakaz zabudowy z dopuszczeniami określonymi w § 12 - § 15,

(-) w myśl w myśl § 8 planu - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zakaz tego rodzaju obiektywnie ogranicza i to w istotnym wymiarze sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego.

Zdaniem Sądu, § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki skarżącego zostały uchwalone z naruszeniem przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Sąd wskazał, że z rysunku Planu wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie rolniczym (symbol R-1).

W § 7 uchwały wskazano, że na całym obszarze objętym planem wprowadza się zakaz zabudowy z dopuszczeniami określonymi w ustaleniach §12 - §15 niniejszej uchwały.

W § 12 pkt 2 uchwały wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami terenów R/1 – R/25 ustala się zasady, warunki i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) zakaz zabudowy z dopuszczeniem jak lit. b i c,

b) dopuszczenie remontu i przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej,

c) dopuszczenie prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z postanowień tych wynika, iż Plan nie zezwala na wznoszenie na nieruchomości skarżącego jakiejkolwiek zabudowy (z niewielkimi odstępstwami dotyczącymi infrastruktury technicznej oraz drogowej), niezależnie od jej przeznaczenia (wynika stąd, iż pomimo tego, iż Plan przeznacza przedmiotową nieruchomość na cele rolnicze, to jednocześnie nie zezwala na wzniesienie tam jakiejkolwiek zabudowy, służącej wykonywaniu działalności rolniczej). Celowym przy tym jest odniesienie w/w regulacji do § 8 ust.1 uchwały, ustanawiającego na obszarze objętym planem generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (uznać należy, że a contrario plan dopuszcza realizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko).

Z zestawienia w/w przepisów wynika, że nieruchomość skarżącego jest objęta zakazem wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy (z niewielkimi odstępstwami dotyczącymi infrastruktury technicznej oraz drogowej), nie tylko wtedy, gdy zabudowa taka służyłaby przedsięwzięciom mogącym zawsze oddziaływać na środowisko ale także wtedy, gdy:

1) zabudowa ta nie służyłaby realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć należących do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (niezależnie od tego czy byłoby to przedsięwzięcia zawsze czy tylko potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko), tj. np. niewielkich budynków gospodarczych,

2) zabudowa ta służyłaby realizacji przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do zasady dopuszczonych planem – plan zatem dopuszcza wprawdzie realizację przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niemniej nie zezwala na wybudowanie jakichkolwiek budynków, które mogłyby takie przedsięwzięcie obsługiwać.

W ocenie Sądu, zasadność wprowadzenia do planu wynikającego z § 7 tego aktu w/w całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego nie została w toku postępowania planistycznego w przekonujący sposób wykazana. Sąd uznał, iż tego rodzaju rozwiązanie, w sytuacji w której nie towarzyszy mu stosowne uzasadnienie, narusza zasadę proporcjonalności ingerencji władzy publicznej w prawo własności nieruchomości. O ile zakaz ten można zaakceptować w odniesieniu do obiektów związanych z przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o tyle nie można go zaakceptować: 1) w odniesieniu do obiektów nie wiążących się w żaden sposób z realizacją jakichkolwiek przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko, 2) w zakresie odnoszącym się do obiektów związanych z realizacją przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności hodowli zwierząt, o których mowa w ust.1 pkt 102 i 103 w/w paragrafu (chyba, że niezbędność ustanowienia tego rodzaju zakazu zostałaby szczegółowo wykazana w postępowaniu planistycznym).

W odniesieniu do pierwszej z w/w kwestii, tj. wykluczenia zabudowy, która nie oddziałuje w żaden znaczący sposób na środowisko, co uniemożliwia np. wybudowanie na nieruchomości skarżącego niewielkiego budynku gospodarskiego, związanego z produkcją rolną, to bezwarunkowy zakaz tego rodzaju, całkowicie abstrahujący w szczególności od funkcji i parametrów takiej zabudowy (linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, itp.) Sąd uznał za całkowicie nieuzasadniony. Powoływanie się w tym kontekście przez Gminę wyłącznie na konieczność ochrony krajobrazu, wynikającą z objęcia terenu objętego Planem stosownym rozporządzeniem w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, jest nietrafne w sytuacji, w której tak radykalnego środka ochrony krajobrazu, jak całkowity zakaz zabudowy obszaru w/w rozporządzenie (w tym w szczególności jego § 3 nie przewiduje).

W odniesieniu do drugiej grupy zakazów, tj. do całkowitego wykluczenia zabudowy związanej z przedsięwzięciami mogącymi wyłącznie potencjalnie oddziaływać na środowisko (których to przedsięwzięć § 8 ust.1 Planu nie wyklucza), Sąd stwierdził, iż w toku procedury planistycznej nieujawniona została żadna analiza, wykazująca zasadność w/w zakazu, odnoszącego się do co do zasady do przedsięwzięć o daleko mniej idącym zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko aniżeli przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, objęte wyraźnym zakazem z § 8 ust.1 Planu. Sytuację, w której Plan jednocześnie nie zakazuje realizowania na jego obszarze przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast zakazuje wznoszenia zabudowy, mającej takie przedsięwzięcia obsługiwać, uznać należy za rozwiązanie, którego racjonalność winna była być szczegółowo wykazana w toku procedury planistycznej. O ile zatem intencją uchwałodawcy było ograniczenie katalogu dopuszczalnych przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tylko do takich, których realizacja nie wymaga wzniesienia zabudowy, to przesłanki tak daleko idącej reglamentacji należało wyłożyć.

W związku z niewyeliminowaniem przez Sąd w/w § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w pkt 1 wyroku (który to punkt ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania § 7), Sąd stwierdził, że oczywistą intencją Sądu było wyeliminowanie z obrotu prawnego ustalonego w planie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego w zakresie w jakim zakaz ten dotyczy: 1) zabudowy niezwiązanej z jakimikolwiek przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) zabudowy związanej z przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie oddziaływać na środowisko, który to zakaz wynika w stosunku do nieruchomości skarżącego zarówno z § 7, jak i z § 12 pkt 2 lit. a. Nie ulega zatem wątpliwości, że konsekwentne urzeczywistnienie intencji Sądu wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno § 7, jak i całego § 12 pkt 2 uchwały (tj. wszystkich regulacji zawartych w lit. a-c);

Sąd wskazał, że wyeliminował jednakże z obrotu prawnego wyłącznie § 7 Planu, nie zawierając analogicznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do § 12 pkt 2 uchwały. Ewentualne usunięcie tego stanu może się jednakże odbyć wyłącznie w trybie uzupełnienia wyroku, uregulowanym w art. 157 P.p.s.a., wymagającym złożenia przez stronę stosownego wniosku w przepisanym tam terminie.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, co do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego przy uchwaleniu § 8 ust. 1 Planu, którym ustanowiono generalny zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze oczywistość faktu, iż przedsięwzięcia tego rodzaju co do zasady charakteryzują się bardzo wysokim stopniem negatywnego oddziaływania na środowisko, Sąd uznał, że zasadność w/w zakazu została wykazana przez Gminę w sposób dostateczny.

WSA zaznaczył, iż jakkolwiek analizowany zakaz odnosi się do całej kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. do przedsięwzięć wymienionych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to z punktu widzenia skarżącego dolegliwość zakazu wiąże się przede wszystkim z wykluczeniem możliwości realizowania na własnej nieruchomości przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust.1 pkt 51 rozporządzenia, polegających na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza.

Sąd podkreślił trafność stanowiska skarżącego, zasadnie kwestionującego w tym zakresie stanowisko odpowiedzi na skargę, że o konieczności ustalenia w Planie przedmiotowego zakazu przesądza - jak twierdzi organ - przepis § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, co do zasady wykluczający realizację we w/w Obszarze przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący słusznie wskazał bowiem w tym kontekście, iż zakaz ten wyłącza w odniesieniu do przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem - § 3 ust. 2 tego samego rozporządzenia.

Przytaczając analizy z piśmiennictwa prawniczego dotyczące roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawnego środka ochrony przed uciążliwościami odorowymi Sąd wskazał, że dopuszczalne jest zawarcie w planie regulacji wyłączających możliwość lokalizacji na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów (np. ferm zwierząt futerkowych) lub wprowadzających ograniczenia w tym zakresie przez określenie dopuszczalnych wielkości takich instalacji. W odniesieniu do intensywnego chowu zwierząt obowiązuje ogólna reguła, że im większa skala produkcji, tym powstają poważniejsze uciążliwości odorowe. Prawodawca lokalny może w szczególności odwołać się do kryteriów kwalifikacji danych przedsięwzięć jako negatywnie wpływających na środowisko, zawartych m.in. w rozporządzeniu ocenowym z 2010 r. Pogląd o dopuszczalności tego rodzaju ograniczeń znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17, z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13).

W ocenie Sądu przyjąć należy, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się alternatywnie:

(-) ograniczenie zakresu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegających na chowie lub hodowli zwierząt np. poprzez ustalenie maksymalnych parametrów danego przedsięwzięcia (tj. górnego limitu DJP),

(-) całkowity zakaz realizacji w/w przedsięwzięć.

Sąd wskazał, że przesłanki do ustanowienia w/w obostrzeń w planie muszą znajdować obiektywne uzasadnienie.

Sąd zgodził się ze skargą, że poczynione w toku procedury planistycznej ustalenia co do kwestii negatywnego oddziaływania na obszar Gminy przedsięwzięć z zakresu chowu i hodowli zwierząt, mają wymiar wyłącznie skrótowy. W ocenie Sądu jednak, całokształt ujawnionych okoliczności pozwala na sformułowanie tezy, iż przesłanki do całkowitego wyłączenia na obszarze Planu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności przedsięwzięć z zakresu chowu lub hodowli zwierząt, charakteryzujących się najintensywniejszym oddziaływaniem na środowisko (w tym w szczególności odorowym), tj. a zatem przedsięwzięć z zakresu chowu lub hodowli co najmniej 210 DJP, jednoznacznie wystąpiły:

(-) w uzasadnieniu do uchwały Rady z dnia 23 listopada 2017 r., zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu jednoznacznie wskazano, iż intencją Rady jest sporządzenie planu miejscowego w celu ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie możliwości lokalizowania w ich obrębie obiektów chowu i hodowli zwierząt w możliwie najkrótszym czasie;

(-) na str. 37 Prognozy oddziaływania na środowisko wskazano jednoznacznie, że gospodarstwa rolne, zajmujące się hodowlą zwierząt gospodarskich są źródłem odorów o nieprzyjemnym zapachu;

(-) na rozprawie przed Sądem w dniu 14 marca 2019 r. zostało ustalone, że w pobliżu działki skarżącego występują co najmniej dwa gospodarstwa rolne z zabudową mieszkaniową;

(-) Wójt wyjaśnił, iż wprawdzie obecnie na terenie gminy nie ma żadnego kurnika o obsadzie powyżej 210 DJP (procedowane w tym zakresie są dwa wnioski), niemniej przyjęte rozwiązanie ma charakter profilaktyczny, motywowany chociażby sytuacją w sąsiedniej Gminie Ojrzeń, gdzie problem uciążliwości odorowej jest poważny.

Według Sądu pierwszej instancji, w skardze słusznie wywiedziono, że organ uchwałodawczy nie jest w stanie wykazać w oparciu o konkretne dowody, iż realizacja przedmiotowych przedsięwzięć w nieunikniony sposób wywołałaby konflikt lokalny, trafnie podnosząc, iż w toku procedury planistycznej nie został ujawniony żaden dokument, wskazujący na formułowanie przez lokalną społeczność stanowczego sprzeciwu wobec perspektywy realizowania na obszarze planu intensywnej produkcji hodowlanej (twierdzenia Wójta, iż sprzeciw tego rodzaju był przez mieszkańców Gminy wielokrotnie manifestowany, nie poparte żadnymi dowodami, uznać należy za gołosłowne). Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że hipotetyczny brak takiego konfliktu nie pozbawia organów planistycznych w żadnym zakresie możliwości uwzględnienia w planie interesu mieszkańców, wyrażającego się potrzebą zapewnienia stosownej ochrony przed odorami - z urzędu. W ocenie Sądu, czytelna intencja organu uchwałodawczego, wyrażająca się w zamiarze zachowania terenu Gminy (zgodnie ze stanem istniejącym, w którym na terenie Gminy nie funkcjonuje obecnie żaden kurnik o obsadzie powyżej 210 DJP) jako terenu wolnego od przedsięwzięć hodowlanych o największej intensywności (dla porównania załączona do skargi decyzja środowiskowa z dnia 29 sierpnia 2017 r., wydana na rzecz skarżącego, ujawnia zamiar zrealizowania przez skarżącego przedsięwzięcia obejmującego 3612,3 DJP) – jest w ocenie Sądu przekonującą przesłanką, przemawiającą za ustanowieniem na obszarze Planu całkowitego zakazu realizacji tego rodzaju przedsięwzięć. Z tej racji, legalność ustanowienia w § 8 ust.1 uchwały ogólnego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (obejmującego konsekwentnie oprócz w/w przedsięwzięć z zakresu chowu lub hodowli zwierząt także wszelkie inne przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko) nie budzi zastrzeżeń.

Sąd nie zgodził się ze skargą, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały są sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Sąd podzielił w tym zakresie w pełni wyczerpującą argumentację, przedstawioną przez Radę w odpowiedzi na skargę, stosownie do której przewidzianą w studium możliwość przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele przedsięwzięć z zakresu produkcji rolnej uznać należy za fakultatywną, a nie obowiązkową.

Sposób rozpatrzenia uwag skarżącego do wyłożonego projektu Planu, zawartych w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., Sąd uznał wprawdzie za istotnie formalistyczny (odmowa merytorycznego rozpatrzenia zarzutu w związku ze wskazaniem w piśmie wadliwego numeru działki), niemniej mieszczący się w ocenie Sądu w granicach prawa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E. K. i Rada Gminy Ciechanów.

E. K. zaskarżył wyrok w zakresie pkt 2. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej w skardze kasacyjnej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 K.c., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego będące skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności i niecelowego ograniczenia prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, w szczególności pomimo nieokreślenia jaka wartość spośród wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji miałaby uzasadnić wprowadzenie zakazów wynikających z § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały oraz zaniechania próby wyważenia tych interesów z interesem skarżącego;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w wyniku dopuszczenia do sprzeczności pomiędzy z jednej strony: ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej także jako Studium), w tym zaliczenia działki skarżącego w załączniku graficznym do Studium do terenów rolniczych i braku wśród ustaleń Studium jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów zabudowy i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej wprowadzeniem do Uchwały zakazów przewidzianych w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały.

- art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 12 oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd nieważności § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzenia Uchwały w wyniku bezpodstawnego i bezprawnego odrzucenia przez organ uwag złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., których treść jednoznacznie wskazywała zarówno, których ustaleń projektu Ustawy dotyczą przedmiotowe uwagi, jak również o jaki konkretnie teren objęty Uchwałą chodzi oraz że teren ten stanowi własność skarżącego.

Rozstrzygnięcie Sądu I Instancji pominęło w szczególności okoliczność, iż skutkiem powyższego zachowania organu był brak odniesienia się przez Radę Gminy Ciechanów do uwag zgłoszonych przez skarżącego z zachowaniem ustawowego terminu i niedokonanie wyważenia interesów stron w wyniku całkowitego pominięcia interesu prawnego skarżącego.

II. naruszenia przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 147 § 1 oraz art. P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji Uchwały w zakresie ustaleń zawartych w § 12 pkt 2 Uchwały pomimo stwierdzenia nieważności ustaleń Uchwały wskazanych w punkcie 1 wyroku. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie Sądu I Instancji prowadzi do pozostawienia w Uchwale zakazów zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami terenów R/1-R/25, mimo stwierdzenia przez Sąd nieważności § 7 Uchwały. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej ustaleń zawartych w Uchwale prowadzi do wniosku, iż uwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności ustaleń Uchwały wskazanych w punkcie 1 wyroku powinno skutkować stwierdzeniem nieważności również ustaleń zawartych w § 12 pkt 2 Uchwały.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a) nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przez organ poprzez ustalenia, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały w wyniku bezpodstawnego i bezprawnego odrzucenia przez organ uwag złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r., których treść wskazywała jednoznacznie i precyzyjnie zarówno, o jakie ustalenia projektu planu miejscowego w uwagach chodzi, jak również, jakiego terenu one dotyczą oraz, że teren ten stanowi własność skarżącego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ wskazuje, iż Sąd I instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy zachowania organu w świetle ciążących na organie obowiązków wynikających z procedury planistycznej, w szczególności rozpatrzenia uwag złożonych przez skarżącego. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

b) nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I Instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego poprzez ustalenia, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały w wyniku zaniechania przez Sąd I instancji zbadania jakie konkretne wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP miałyby uzasadniać ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, tj. prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ wskazuje, iż Sąd I instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy zachowania organu w świetle ciążących na organie obowiązków wynikających z Konstytucji RP oraz u.p.z.p. w ramach procedury planistycznej. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

- art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie "występowania co najmniej dwóch gospodarstw rolnych z zabudową mieszkaniową w pobliżu działki skarżącego" wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika organu. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ, jak wskazuje uzasadnienie wyroku (str. 25) to między innymi ta okoliczność faktyczna stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Równocześnie okoliczności tej nie potwierdzają żadne dokumenty znajdujące się w aktach postępowania planistycznego, nie ma ona charakteru faktu powszechnie znanego i nie została potwierdzona w drodze dowodu z dokumentu, który mógł być przeprowadzony przez Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2. ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie punktu 2 wyroku oraz zmianę punktu 1 wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7, § 8 ust. 1 oraz § 12 pkt 2 Uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. A, położonej w obrębie 0020 Modła;

3. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych;

5. w przypadku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zachodzą przestanki do zastosowania art. 179a P.p.s.a. o uchylenie wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 i rozstrzygnięcie skargi zgodnie z wnioskiem zawartym w punkcie 2 powyżej oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Gminy Ciechanów zaskarżyła wyrok w części, tj. w pkt 1 stwierdzającym nieważność § 7 uchwały oraz w pkt 3 w zakresie obciążenia skarżącego kasacyjnie organu kosztami postępowania sądowego. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, w wyniku uznania przez Sąd I instancji, że treść § 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca, zaś uniknięcie wskazanego błędu skutkowałoby oddaleniem skargi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Gminy wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku E. K. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, uzupełnił pkt 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, w ten sposób, iż po sformułowaniu "§ 7" dodał sformułowanie "§ 12 pkt 2".

Sąd wskazał, że dostrzega oczywiste podstawy do uwzględnienia wniosku o uzupełnienie własnego wyroku z dnia 27 marca 2019 r., albowiem - jak to bezspornie wynika z pisemnego uzasadnienia wyroku - rozpatrując skargę Sąd z jednej strony jednoznacznie podzielił stanowisko skargi co do wadliwości § 12 pkt 2 uchwały w odniesieniu do działki skarżącego, skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności w/w postanowienia planu, z drugiej zaś - całkowicie pominął tę kwestię w pkt 1 sentencji wyroku, wskazującym, w jakim zakresie skarga została uwzględniona. Nie ulega zatem wątpliwości, że sentencja wyroku nie odnosi się do całości skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest odnotowanie uprawomocnienia się wyroku uzupełniającego. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest zatem wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, stwierdzający nieważność § 7 oraz § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W tej sytuacji, zaskarżenie przez Gminę punktu 1 wyroku WSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18 oznacza, że Gmina zaskarża wyrok w punkcie 1 stwierdzającym nieważność § 7 uchwały, w części dotyczącej działki nr A, po uzupełnieniu wyroku w tym punkcie sformułowaniem "§ 12 pkt 2".

Uprawomocnienie się wyroku uzupełniającego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18, ma wpływ także na rozumienie zakresu zaskarżenia określonego w skardze kasacyjnej skarżącego E. K.. Skarżący zaskarżył wyrok w zakresie punktu 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 7, § 8 ust. 1 oraz § § 12 pkt 2 uchwały w przedmiocie Planu. Skoro po uprawomocnieniu się wyroku uzupełniającego zaskarżony wyrok stwierdza w punkcie 1 nieważność § 7 oraz § 12 pkt 2 Planu, to oddalenie skargi orzeczone w punkcie 2 zaskarżonego wyroku oznacza oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 Planu.

W pierwszej kolejności, także w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozważyć należy kwestie procesowe.

Powołanie się w skardze kasacyjnej Gminy na zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi jest procesowym aspektem zarzutu o charakterze materialnoprawnym. W opisie naruszenia Gmina stwierdziła przecież, że naruszenia polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddalenia było wynikiem błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że treść § 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadność zarzutu procesowego podniesionego w skardze kasacyjnej Gminy, tak jak zasadność całej skargi kasacyjnej jest zatem uwarunkowana zasadnością zarzutu materialnego.

Nie są skuteczne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej E. K.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 12 pkt 2, z uwagi na uzupełnienie wyroku, nie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przez organ poprzez ustalenia, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 uchwały, w wyniku bezpodstawnego i bezprawnego odrzucenia przez organ uwag złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r.

Analizę zarzutu rozpocząć należy od wskazania, że Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które determinował zakres zaskarżenia, tj. zakwestionowane w skardze normy Planu: § 7, § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2. Nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Bezpodstawne jest więc powołanie się na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Następnie należy odnotować, że w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt VII.2.1. 2.2) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes prawny skarżącego został postanowieniami Planu naruszony. Omówił okoliczności prawne i faktyczne wskazujące na to naruszenie. Sąd pierwszej instancji rozważył także zagadnienie legalności skorzystania przez Gminę z władztwa planistycznego (pkt VII.4.5 uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku).

Rozpatrzenie uwag złożonych do projektu planu miejscowego normują przepisy art. 17 pkt 11 i 12, art. 18 ust. 1-3 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrzenie uwag jest instytucją procesową z zakresu procedury planistycznej, ale merytoryczne kwestie będące przedmiotem uwag do projektu planu mają charakter materialnoprawny. Rozważając zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do "bezpodstawnego odrzucenia uwag" (skutkującego ustaleniami, o których mowa w § 8 ust. 1), trzeba najpierw odnotować, ze Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego problemu (pkt VII.7 rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest lakoniczne, ale ta skrótowość wypowiedzi nie stanowiła naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (aspekt materialny uwagi zostanie omówiony w dalszej części).

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od stwierdzenia, że wymóg rozpatrzenia uwag powinien być potraktowany przez organ jako obowiązek merytorycznego rozważenia zagadnień podniesionych przez składającego ten środek proceduralny, po ustaleniu treści uwag z uwzględnieniem wszelkiej wiedzy organu o przedmiocie sporu i stanowisku skarżącego. Zarówno rozpatrzenie uwag przez wójta w trybie art. 17 pkt 12 ustawy, jak i rozpatrzenie przez radę gminy, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy, nie powinno ograniczyć się do odrzucenia uwag z powodu omyłki pisarskiej, co do oznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, z której wywodzi swój interes prawny do udziału w procedurze planistycznej. Niewątpliwie zaś z treści uwag zawartych w piśmie skarżącego z dnia 7 czerwca 2018 r. wynikało, że autor uwag pomyłkowo wskazał, że jest właścicielem działki nr 5. Ze sformułowań tego pisma, a także z całokształtu okoliczności dotyczących uruchomienia procedury planistycznej wynikało, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której zamierza wykonać inwestycję umożliwiającą prowadzenie hodowli drobiu. Powołał się na położenie nieruchomości w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem R-1. Stwierdził, że uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Okolicznością, która była znana organom Gminy, było trwanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O ile zatem doszło do formalnego rozpatrzenia uwag, o tyle teza, według której, przedmiotem uwag była nieruchomość położona poza obszarem objętym projektem Planu, nie odpowiadała stanowi rzeczywistemu.

Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jednak, że nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącego E. K.. Zamiar inwestowania przez skarżącego na nieruchomości położonej w jednostce planistycznej R-1, na działce nr A, był znany organom rozpatrującym uwagi (Wójt, Rada Gminy). Skarżący nie podważył twierdzenia Gminy, zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym, zamiary inwestycyjne w zakresie hodowli drobiu były omawiane na posiedzeniu, na którym zdecydowano o nieuwzględnieniu uwag. W protokole z posiedzenia sformułowano podsumowanie stanowiska o nieuwzględnieniu zgłoszonych uwag. W podsumowaniu tym stwierdzono, po przytoczeniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że uwzględnienie uwag stałoby w sprzeczności z tym przepisem, bowiem umożliwiałoby w sposób dowolny lokalizację obiektów budowlanych w tym chowu lub hodowli zwierząt, tj. tzw. ferm hodowlanych oraz lokalizację budowli rolniczych związanych z chowem lub hodowlą zwierząt. W protokole zawarto także stwierdzenie, że uwzględnienie uwag ponadto stałoby w sprzeczności z zakresem zmian określonym w uchwałach intencyjnych oraz celem, dla którego były podjęte, nakreślonym w uzasadnieniu do tych uchwał. W dalszej części przywołanego tekstu protokołu stwierdzono również, że uchwalenie planu w procedowanym zakresie jest niezbędne aby wypełnić przepis art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustalić sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, co następuje po rozważeniu ważnego interesu publicznego i interesów prywatnych, zmierzając do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także po analizach ekonomicznych, środowiskowych i społecznych.

Rozważając, czy w procedurze planistycznej doszło do merytorycznego rozpatrzenia uwag skarżącego E. K., nie można pomijać uzasadnienia uchwały Nr XXXI/187/17 Rady Gminy Ciechanów z dnia 23 listopada 2017 r., zmieniającej uchwałę intencyjną Nr XXV/145/17 z dnia 31 marca 2017 r., zmieniona uchwałą Nr XXVI/146/17. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że intencją Rady Gminy Ciechanów jest sporządzenie planu miejscowego w celu ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie możliwości lokalizowania w ich obrębie obiektów chowu i hodowli zwierząt w możliwie najkrótszym czasie.

Powyższe okoliczności wskazują na to, że stanowiska Gminy oraz skarżącego w zakresie projektowanego przeznaczenia terenu były całkowicie odmienne, a kolejność zdarzeń była taka, że to obawy co do planów hodowli zwierząt spowodowały uruchomienie procedury planistycznej. Niezależnie zatem od wyrażenia stanowiska organów Gminy co do uwag skarżącego, stanowisko to było obiektywnie znane skarżącemu i osobom zainteresowanym przebiegiem procedury planistycznej i zostało uzewnętrznione poprzez uchwały intencyjne, treść projektu Planu oraz kontynuowanie czynności proceduralnych mimo zgłoszenia uwag. Warto przy tym skonstatować, że skala rozbieżności w stanowiskach Gminy i skarżącego była taka, że ewentualne uwzględnienie uwag mogło skutkować tylko odejściem Gminy od celu wyznaczonego w uchwale intencyjnej w odniesieniu do działki nr A.

W rezultacie należało przyjąć, że ograniczenie się, w Załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu Planu, do odrzucenia uwag skarżącego E. K., z powodu formalnego, nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzenia Planu, tj. naruszenia art. 17 pkt 11 i 12, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 tej ustawy w tym zakresie.

Nie jest zasadny podniesiony przez skarżącego E. K. zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy t. j. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I Instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego poprzez ustalenia, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 Uchwały w wyniku zaniechania przez Sąd I instancji zbadania jakie konkretne wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP miałyby uzasadniać ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, tj. prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz prawa własności (art. 64 Konstytucji RP).

Zdaniem wnoszącego kasację E. K., uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ wskazuje, iż Sąd I instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy zachowania organu w świetle ciążących na organie obowiązków wynikających z Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach procedury planistycznej. Według wnoszącego kasację, powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

Również w tym zarzucie, podobnie jak w poprzednim, poruszone zostały kwestie procesowe stanowiące przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego (art. 141 § 4 P.p.s.a.), jak i zagadnienie wywiązania się przez organ z obowiązków wynikających z procedury planistycznej.

Jak już w poprzedzających uwagach, zawartych w niniejszym uzasadnieniu odnotowano, w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt VII.2.1. 2.2) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes prawny skarżącego został postanowieniami Planu naruszony. Omówił okoliczności prawne i faktyczne wskazujące na to naruszenie. Sąd pierwszej instancji rozważył także zagadnienie legalności skorzystania przez Gminę z władztwa planistycznego (pkt VII.4.5 uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku). Zarzut nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii interesu prawnego skarżącego oraz władztwa planistycznego nie odpowiada więc stanowi rzeczywistemu.

Ponadto, bezpodstawna jest teza skarżącego o zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji zbadania, jakie konkretne wartości, wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, miałyby uzasadniać ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw skarżącego: prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności. Charakteryzując władztwo planistyczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Na potrzeby analizy procesowej, związanej z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., można odnotować przytoczenie przez WSA poglądów wyrażonych w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obszerne rozważania Sąd poświęcił zagadnieniu oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oczywistym jest, że oddziaływanie ferm m.in. drobiu stanowi centralne zagadnienie, wokół którego rozważona została przez Sąd kwestia ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego oraz zasadności ograniczenia, poprzez Plan, w odniesieniu do działki nr A, praw skarżącego. Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Według Sądu, przeciwdziałanie uciążliwościom odorowym mieści się w ramach wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym.

Wbrew omawianemu zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu do obowiązków organu wynikających z procedury planistycznej. Sąd przedstawił swoje spostrzeżenia w tym zakresie na stronach: 25 i 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Najpierw wskazał, że przesłanki do ustanowienia w/w obostrzeń w Planie (chodziło o ograniczenia w Planie zakresu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) muszą znajdować obiektywne uzasadnienie. Skonstatować można, że w orzecznictwie wyrażono pogląd o konieczności przedstawienia uzasadnienia zakazów stosownie do procesowego wymogu z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19). Konkretyzując swoje uwagi w omawianej kwestii Sąd pierwszej instancji ocenił, że poczynione w toku procedury planistycznej ustalenia, co do kwestii negatywnego oddziaływania na obszar Gminy przedsięwzięć z zakresu chowu i hodowli zwierząt, mają wymiar wyłącznie skrótowy. Sąd dodał jednak, że całokształt ujawnionych okoliczności pozwala na sformułowanie tezy, iż przesłanki do całkowitego wyłączenia na obszarze Planu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności przedsięwzięć z zakresu chowu lub hodowli zwierząt, charakteryzujących się najintensywniejszym oddziaływaniem na środowisko (w tym w szczególności odorowym), tj. przedsięwzięć z zakresu chowu lub hodowli co najmniej 210 DJP, jednoznacznie wystąpiły.

Sąd zauważył również, że jak wywiedziono w skardze, organ uchwałodawczy nie jest w stanie wykazać w oparciu o konkretne dowody, że realizacja przedmiotowych przedsięwzięć w sposób nieunikniony wywoła konflikt lokalny. Nie został ujawniony żaden dokument wskazujący na formułowanie przez lokalną społeczność stanowczego sprzeciwu wobec perspektywy realizowania na obszarze Planu intensywnej produkcji hodowlanej. Twierdzenia Wójta nie zostały poparte dowodami. Zdaniem Sądu jednak, nawet hipotetyczny brak takiego dokumentu nie pozbawia organów Gminy uwzględnienia interesu mieszkańców poprzez ochronę przed odorami z urzędu.

Oceniając wywiązanie się z obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi, pamiętać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Wbrew zarzutowi kasacji wniesionej przez E. K., uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu braku należytego odniesienia się do zarzutów skargi, podniesiono pominięcie niektórych kwestii oraz podanie sprzecznych, zdaniem skarżącego, powodów dla których wprowadzono kwestionowane zakazy, a nadto błędne ograniczenie się do znaczenia oddziaływania odorowego. Tymczasem tego rodzaju tezy, pamiętając, że odniesienie się do zarzutów skargi może nastąpić poprzez podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, zawierają w sobie próbę oceny prawidłowości orzeczenia. Tymczasem, z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku.

Jak wyżej wskazano, analizowany zarzut mieści w sobie także zagadnienie wywiązania się przez organ z obowiązków wynikających z procedury planistycznej. Niezależnie od analizy zarzutu w aspekcie omówienia tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, w ramach dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., należy odnieść się do podniesionego w omawianej podstawie kasacji problemu "zachowania organu w świetle ciążących na organie obowiązków wynikających z Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach procedury planistycznej". Odniesienie się należy rozpocząć od spostrzeżenia, że przytoczony opis poprzedzony został przywołaniem tylko § 8 ust. 1 i § 12 pkt 2 uchwały (w tym fragmencie rozważań przywołane także przepisy art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mają znaczenia, jako że nie odnoszą się do procedury uchwałodawczej w zakresie planowania przestrzennego). Stosownego przepisu z zakresu "procedury planistycznej" wnoszący kasację E. K. nie powołał także w odpowiedniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Niezależnie od tego, można wskazać na istotne cechy procedury planistycznej związane z postępowaniem wyjaśniającym. Przede wszystkim, obowiązków organu gminy w tym zakresie nie można utożsamiać z obowiązkami przewidzianymi w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidulanej, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 in principio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W dalszej części przytoczonego przepisu wskazane są okoliczności, które w szczególności należy w uzasadnieniu przedstawić (art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). To, czy okoliczności przedstawione w uzasadnieniu stanowią zgodną z Konstytucją RP oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym racjonalizację norm uchwalonego planu miejscowego jest zagadnieniem materialnoprawnym. Nie ma natomiast wymogu udowodnienia przez organ twierdzeń uzasadniających określone rozstrzygnięcia planistyczne w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodność stanowiska organów gminy, rozstrzygającego o przeznaczeniu terenu, z wymaganiami procesowymi może być oceniona na podstawie uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 oraz na podstawie materiałów planistycznych określonych w art. 14-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kompetencji planistycznej gminy, zarówno w aspekcie ustrojowym oraz materialnym, jak i procesowym, nie można mylić z kompetencją organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy. Wnoszący kasację nie wykazał aby materiały planistyczne były pozbawione dokumentów obrazujących czynności procesowe wymagane w trakcie procedury uchwalania planu.

Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Sąd pierwszej instancji zbadał istotne okoliczności faktyczne, tzn. okoliczności przydatne w procesie oceny, czy zakwestionowane przez skarżącego E. K. ustalenia Planu stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego. Stan faktyczny wynika po pierwsze z okoliczności bezspornych, ustalonych na podstawie akt postępowania planistycznego. Należy do nich treść stosownych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanów, treść uchwały tzw. intencyjnej oraz uchwały zmieniającej z dnia 23 listopada 2017 r., treść Prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Modła i Modełka, przeprowadzenie dyskusji publicznej w dniu 15 maja 2018 r., treść Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Ciechanów, treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. strony złożyły wyjaśnienia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy, pełnomocnik skarżącego poparł skargę i powołał się na pismo uzupełniające skargę. Oświadczył również, że w pobliżu nieruchomości skarżącego położone są dwa gospodarstwa rolne z zabudową mieszkalną, jedno w odległości około 100 m, a drugie w odległości około 350 m. Wójt wyjaśnił zaś, że powodem ustalenia w planie zakazu zabudowy było zachowanie walorów krajobrazowych całego terenu. Oświadczył również, że na terenie Gminy nie ma żadnego dużego kurnika ani dużej chlewni, tzn. obiektów powyżej 210 DJP. Dodał, że są procedowane dwa wnioski o takie chlewnie powyżej 210 DJP (w rozważaniach Sąd stwierdził, że według wyjaśnień Wójta, na terenie Gminy nie ma żadnego kurnika o obsadzie powyżej 210 DJP (procedowane są w tym zakresie dwa wnioski). Przedstawiając stan sprawy, Sąd przytoczył także dalszą część wyjaśnienia Wójta, według którego, mieszkańcy Gminy protestowali przeciwko kurnikom i chlewniom, dużo protestów było w formie ustnej. Wójt dodał, że w ościennej Gminie Ojrzeń problem uciążliwości z dużych kurników jest poważny.

Oparcie się Sądu pierwszej instancji na wyjaśnieniach stron, pozwalających na usuwanie wątpliwości i pełniejszą ocenę materiału zgromadzonego w aktach sprawy, znajduje umocowanie w art. 106 § 2 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacji wniesionej przez skarżącego E. K., nie świadczy to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Fakt występowania co najmniej dwóch gospodarstw rolnych z zabudową mieszkaniową w pobliżu działki skarżącego został ustalony na podstawie oświadczenia pełnomocnika Gminy, a nie pełnomocnika skarżącego, jak omyłkowo (biorąc pod uwagę treść protokołu z rozprawy) stwierdził Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie wpływa to na zgodność z prawem takiego sposobu dokonania ustalenia faktycznego. Jak wynika z poprzedzających rozważań, ustalenia tego, w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Sąd mógł dokonać opierając się na aktach sprawy i wyjaśnieniu złożonym w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a.

Zaakcentować przy tym warto, że Wójt został zobowiązany przez WSA do osobistego stawiennictwa na rozprawie, a ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy, strony nie kwestionowały wyjaśnień i oświadczeń strony przeciwnej we wskazanym zakresie.

Nie są zasadne zarzuty podniesione przez Gminę oraz przez E. K. w sformułowanych przezeń materialnych postawach skarg kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowe znaczenie miało zastosowanie normy art. 3 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika prawo gminy do władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu, określone w piśmiennictwie i orzecznictwie jako władztwo planistyczne. Dodać można, że funkcjonuje także określenie "kompetencja planistyczna gminy".

Sąd trafnie uznał, że korzystanie z tej kompetencji jest uwarunkowane konstytucyjnie określonymi granicami w zakresie ochrony własności, granicami zakreślonymi normą art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie zwrócił uwagę na każdorazowy obowiązek wyważenia przez organy gmin interesu publicznego, interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

Oceniając zaskarżone normy § 7, § 8 ust. 1 oraz § 12 pkt 2 Planu, w odniesieniu do art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w odniesieniu do konstytucyjnej zasady ochrony własności, a także konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczeń praw i wolności, Sąd rozważył, w jakim zakresie sporne zakazy są dopuszczalne w świetle prawa gminnej wspólnoty samorządowej do ochrony przed przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko. Sąd dokonał szczegółowej analizy przepisów z zakresu ocen oddziaływania na środowisko, a następnie rezultaty tej analizy rozważył w odniesieniu do okoliczności zaskarżonego Planu.

Sąd trafnie uznał, że co do zasady, rozstrzygając o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gmina ma prawo, w ramach władztwa planistycznego, do obrony przed przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko, z zakresu chowu i hodowli zwierząt, a co za tym idzie wyłączenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy umożliwiającej taką działalność.

Będące przedmiotem analizy zakazy nie były zatem rezultatem dowolności w działaniu organów Gminy. Obiektywne przyczyny uruchomienia procedury planistycznej w tym zakresie wynikały nadto z postulatów mieszkańców Gminy zgłaszanych Wójtowi.

Do elementów obiektywnego uzasadnienia przeznaczenia terenów należy zaliczyć także dotychczasowy sposób wykorzystania terenu (wykorzystanie rolnicze), a także wartości z dziedziny ochrony krajobrazu. W tej mierze konieczne jest spostrzeżenie, że co prawda Gmina nie wykazała aby przedsięwzięcia bezpośrednio związane z rolnictwem były objęte zakazem zabudowy wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ale położenie obszaru objętego Planem na terenie należącym do tego Obszaru nie stanowi okoliczności obojętnej przy ocenie walorów krajobrazowych spornego terenu.

Po szczegółowym, opartym na okolicznościach sprawy rozważeniu racji publicznych i prywatnych, a także po analizie stanu prawnego w zakresie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko oraz przedstawieniu poglądów wyrażonych w orzecznictwie i piśmiennictwie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ograniczył zakazy obowiązujące na terenie działki nr A, do normy § 8 ust. 1. Stwierdzenie nieważności § 7 oraz § 12 pkt 2 Planu umożliwia właścicielowi korzystanie z działki zgodne z jej przeznaczeniem rolniczym przewidzianym w jednostce oznaczonej symbolem R-1, w tym także lokalizację przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą. Jednocześnie zabezpiecza interesy wspólnoty samorządowej poprzez wyłączenie możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy. Podkreślić raz jeszcze można, że pozostawienie w obrocie prawnym zakazu sformułowanego w § 7 w związku z § 12 pkt 2 oznaczałoby, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie tylko wyłączenie możliwości zabudowy, która legła u podstaw uchwalenia Planu. Jednocześnie obowiązywanie tego zakazu skutkowałoby ograniczeniem możliwości w korzystaniu gruntów rolnych zgodnie z przeznaczeniem określonym przez sama Gminę w przyjętym Planie.

Z poprzedzających rozważań wynika także bezzasadność zarzutu podniesionego w punkcie I tiret pierwsze skargi kasacyjnej E. K.. Ustanowienie zakazu, o którym mowa w § 8 ust. 1 Planu, nie stanowi naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 nie stanowią przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Nie można także uwzględnić podniesionego przez skarżącego E. K. zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pomimo naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w wyniku dopuszczenia do sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Najpierw przypomnieć warto, że w wyniku noweli, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., przepis art. 20 ust. 1 zawiera wymóg, według którego, plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Poprzednio chodziło o zgodność planu z ustaleniami studium. Nie jest to tylko kwestia terminologiczna. Obecne brzmienie art. 20 ust. 1 oznacza, co do zasady, słabsze związanie ustaleniami studium.

Tak więc w myśl obecnego, obowiązującego w trwania procedury planistycznej, brzmienia art. 20 ust. 1, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium.

Jet niewątpliwe, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).

Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17).

W okolicznościach niniejszej sprawy warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ciechanów, przyjętego uchwałą Nr IV/192/11 r. Rady Gminy Ciechanów z dnia 28 stycznia 2011 r. zmienionego i ujednoliconego uchwałą Nr XXXIX/257/14, Rady Gminy Ciechanów z dnia 13 listopada 2014 r., dalej: "Studium", działka nr A położona jest na terenie oznaczonym jako kolorem żółtym, a więc na terenie rolniczym z filetowym szarfem (tereny produkcyjno-składowe). W legendzie Studium określono te tereny jako "preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów".

Należy zaaprobować stanowisko, według którego, przeznaczenie w Planie nieruchomości skarżącego na cele rolnicze nie narusza ustaleń Studium. Jak zaś ocenił Sąd pierwszej instancji, przewidziana w Studium możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele przedsięwzięć z zakresu produkcji rolnej powinna być uznana za fakultatywną, a nie obowiązkową. Ocena ta jest uprawniona w świetle podstawowego przeznaczenia terenu, tj. przeznaczenia jako terenu rolniczego oraz użycia w tekście Studium określenia "tereny preferowane pod zabudowę usługową, produkcyjną, składów i magazynów". Jest to określenie świadczące o braku obowiązkowego związania.

Uzupełniając tę argumentację zauważyć można, że skutkiem stwierdzenia nieważności § 7 oraz § 12 pkt 2 Planu, a pozostawienia w obrocie prawnym unormowania § 8 ust. 1 Planu jest stan prawny, w którym zakaz dotyczy lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji takiej oceny zarzutów merytorycznych obu skarg kasacyjnych nie są zasadne także podniesione w tych skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy wyczerpujących przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a.