Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2379/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 158 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku T. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiąca własność J. P., S. P., W. P. oraz M. B. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie w/w dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Miasta W., przy czym grunt działki ewidencyjnej nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy opisu budynków znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...], sporządzonego na podstawie rejestracji nieruchomości przez Resort Techniczno - Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r., na nieruchomości znajdowały się: budynek frontowy od ul. [...], murowany, 4 kondygnacyjny, mieszkalny o pow. zabudowy [...] m2 oraz budynek frontowy od ul. [...], murowany, 5 kondygnacyjny, mieszkalny o pow. zabudowy [...] m2.

Pismem z dnia [...] października 1948 r. ówczesny współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] M. B. zwrócił się do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w W. z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ dekretowy wskazał, iż prawo własności czasowej nie może być przyznane dotychczasowym właścicielom, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek frontowy o 4 kondygnacjach i oficyna od ul. [...] o 5 kondygnacjach, które wymagały państwowej administracji. W ocenie organu przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom winno nastąpić jedynie w stosunku do osób lub instytucji, które mogą teren zagospodarować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, które mogą względnie zachować lub nowowzniesione budynki należycie konserwować i administrować.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W.

W dniu [...] lipca 2001 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek S. Z. – następcy prawnego jednego ze współwłaścicieli J. P. (na podstawie postanowień Sądu Rejonowego W. z dnia [...] marca 1976 r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...] grudnia 1994r. sygn. akt [...]), o unieważnienie, w trybie art. 156 k.p.a., decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Następnie po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, że organy dekretowe rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie wyjaśniły wyczerpująco stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, przez co rażąco naruszyły art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341). Minister stwierdził, że organy dekretowe wydały kwestionowane orzeczenia w oderwaniu od faktycznego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a zatem doszło do naruszenia prawa, które zakwalifikował jako rażące, skoro w sposób oczywisty naruszono przepis art. 7 ust. 2 dekretu, a rozstrzygnięcia organów obu instancji kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji. Organ nadzoru podkreślił także, że skierowanie kwestionowanej decyzji do osoby nieżyjącej w dacie jej wydawania stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie organ wskazał, że obecnie następcami prawnymi byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości [...] są: S. Z., W. S., M. S., D. L., A. S. z domu L. oraz M. L. Stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, że spadek po J. P. nabyła siostra S. Z. z domu P. (na podstawie postanowień Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].03.1976 r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...].12.1994 r. sygn. akt [...]). W dniu [...] listopada 2007 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po M. B. nabyła siostra E.S. z domu B. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1987 r. sygn. akt [...] spadek po E.S. nabył mąż P. S., a po jego śmierci spadek nabył brat J.S., którego następcami prawnymi są: żona D. S. oraz synowie W.S. i M. S. Ponadto Minister stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, że D. S. sprzedała 1/3 części swojego udziału w spadku po J. S. – B.L., którego następcami prawnymi są: córki D. L. i A. S. z domu L. oraz syn M. L.

Ponadto Minister stwierdził, że orzeczenia dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. T.S.A., jeden z użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., gdyż narusza ona interes T. S.A., która nabyła własność lokalu i udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu w dobrej wierze, będąc pod ochroną przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jej zdaniem niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, bowiem tego rodzaju rozstrzygnięcie wywoła nieodwracalne skutki prawne, a organ administracyjny nie jest właściwy do cofnięcia tego skutku decyzji. Jednocześnie nie kwestionując wadliwości orzeczeń dekretowych, podniosła, że na przeszkodzie stwierdzeniu ich nieważności stoi przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Postępowanie wywołane powyższym wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych jednego z użytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] - wobec ustąpienia przyczyn - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie.

W związku z powyższym, po rozpoznaniu wniosku T.S.A., decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń Prezydium oraz Ministerstwa Gospodarki stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zatem odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie tegoż przepisu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Tak więc odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu, którym w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dla przedmiotowej nieruchomości był "Ogólny plan zabudowania Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Minister stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym ustalono, że plan ten nie przewidywał żadnej funkcji dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zatem w tej sytuacji organy dekretowe nie miały istotnego punktu odniesienia, a co za tym idzie podstawy do zakwalifikowania dotychczasowego korzystania z nieruchomości jako niezgodnego z założeniami planu. Zatem zdaniem Ministra nieuprawniona była ocena organów dekretowych, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli pozostaje w sprzeczności z wydanym planem zagospodarowania przestrzennego, czym organy rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, a także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym), gdyż kwestionowane orzeczenia zostały wydane w oderwaniu od stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a żaden z organów dekretowych nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów T.S.A. jakoby Minister Infrastruktury wydał błędną decyzję w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, organ drugiej instancji uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że obecnie nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność Miasta W., przy czym działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o adresie [...], w którym wyodrębniono 10 lokali mieszkalnych wraz z odpowiednimi ułamkowymi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek, oraz udziałami we wspólnych częściach budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców. Właściciele wszystkich wyodrębnionych lokali, tj. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], nabyli tytuł własności do tych lokali oraz udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na podstawie decyzji administracyjnych. W zakresie kwestionowanym przez T. S.A., a zatem w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...], nabytego przez nią wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu od J. i K. S., prawo to na rzecz poprzedników prawnych skarżącego ustanowione zostało na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...], w wykonaniu, której zawarty został w dniu [...] marca 1991 r. akt notarialny repertorium A nr [...] sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem to decyzja z dnia [...] stycznia 1990 r. kreowała prawa poprzednika prawnego T. S.A. do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wcześniejsza decyzja odmawiająca przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej.

W związku z powyższym oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister stwierdził, że późniejsze oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (poprzednikowi prawnemu Spółki T. S.A.) nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszej decyzji - decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] o sprzedaży lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Jednocześnie organ podniósł, że kwestia, czy zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie, której J. i K. S., poprzednicy prawni skarżącej, nabyli użytkowanie wieczyste, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej. Są to, bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

Zdaniem Ministra podkreślenia wymaga fakt, że pierwszym aktem, jaki oddawał grunt przedmiotowej nieruchomości, w rozpatrywanym tu zakresie, w użytkowanie wieczyste, była decyzja Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1990 r. i wobec tego nie sposób zgodzić się z argumentami powołanymi we wniosku, że to stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych przez organ nadzoru decyduje o zaistnieniu nieodwracalności skutków prawnych w przedmiotowej sprawie. Zatem późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest konsekwencją ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego W., a nie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, ani tym bardziej decyzji Ministra Infrastruktury.

Konkludując Minister stwierdził, że dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem we współużytkowaniu wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...]. W następstwie powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury. Zatem poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, aby w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w szczególności w zakresie lokalu nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na tej działce, orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. T. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej działkę ewid. nr [...], będącą częścią nieruchomości ozn. nr hip [...], położonej przy ul. [...] w W., zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W ocenie skarżącej przeszkodą do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 156 § 1 ust 2 k.p.a jest jego paragraf 2 i z tych względów w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 158 § 2 k.p.a. dotyczący stwierdzenia przez organ nadzorczy wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżąca podniosła, że nabyła prawo własności lokalu nr [...] i udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działka nr ewid [...]), aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1992 r. Ponadto, w wyniku prywatyzacji T. S.A poprzez publiczną sprzedaż akcji w trybie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 118, poz. 561), Skarb Państwa złożył zapewnienie w prospekcie emisyjnym o pełnym uregulowaniu praw własnościowych. Komercjalizacja i prywatyzacja poprzez publiczną sprzedaż akcji, potwierdzone aktami notarialnymi, powinny być uznane za obrót cywilnoprawny. W ocenie skarżącej na skutek wydania zaskarżonych decyzji nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego, bowiem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i organ administracyjny nie będzie władny do ich cofnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

T.S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w części obejmującej działkę ewid. nr [...], będącą częścią nieruchomości ozn. nr hip [...], położonej przy ul. [...] w W., zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W ocenie skarżącej przeszkodą do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. jest jego paragraf 2 i z tych względów w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 158 § 2 k.p.a. dotyczący stwierdzenia przez organ nadzorczy wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. Przy czym skarżąca nie kwestionowała ustaleń dotyczących nieprawidłowości orzeczeń dekretowych.

Zgodnie z treścią art. 158 § 1 k.p.a.: rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.: jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzygnie ją merytorycznie albo wyda decyzję o umorzeniu (jeżeli brak było podstaw do jej wydania). Co do skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla decyzji opartej na jej podstawie wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie. W związku z wątpliwościami w tej mierze wnioskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2012 r., I OPS2/12 (niepubl.), przedstawione zostało NSA zagadnienie prawne I OPS 2/12: "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.?" (Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 158 k.p.a., LEX Omega).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, orzekł: stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Tak, więc stwierdzenie nieważności decyzji opartej na przepisach dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnych, nie musi jednak do tego w każdej sytuacji prawnej i faktycznej doprowadzić.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy przy tym wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, w której NSA wskazał, iż: Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r. stwierdził, że: decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. W takiej sytuacji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie wątpliwości dotyczących takich zagadnień, jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. Jak wskazuje NSA, trzeba też uwzględnić art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ust. 2 tego artykułu przewidziano pod określonymi warunkami możliwość oddania poprzednim właścicielom gruntów warszawskich, zabudowanych określonymi w tym przepisie budynkami, w użytkowanie wieczyste tych gruntów oraz zwrot budynków. Jednakże w przepisie ust. 5 tego artykułu możliwość tę wyłączono w sytuacji, gdy grunty te zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz w użytkowanie. Jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa, wynikające z cytowanych przepisów art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 20 i 82 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu warszawskiego zabudowanego. Z tego powodu również te zagadnienia dotyczą skutków prawnych decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich, a nie decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ponadto skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela powyższą wykładnię. Późniejsze oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (poprzednikowi prawnemu spółki T.S.A.) nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. dnia [...] stycznia 1990 r. o sprzedaży lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest konsekwencją decyzji z dnia [...] stycznia 1990 r. a nie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej lub decyzji Ministra Infrastruktury.

Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.