Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2974/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 125
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych  na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3050/13 w sprawie ze skargi P.C. i J.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3050/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P. C. i J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. C. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r., znak: [...], o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,22 ha w skład którego wchodziła nieruchomość rolna oznaczona numerem ewidencyjnym działki [...], położona w Augustowie, stanowiąca ówcześnie własność P. C. (s. Jana). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Minister wskazał, że w decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r. podano, jako podstawę prawną jej wydania, art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). W ocenie Ministra przepis ten nie stanowił jednak podstawy przejęcia na własność Państwa powołanego wyżej gospodarstwa. Faktyczną podstawę przejęcia od P. C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowił art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, co wynika z jej uzasadnienia, w którym wskazano, że przejęcie następuje na podstawie art. 9 i art. 6 powołanej ustawy z uwagi na niską wydajność uzyskiwanych plonów, oraz z pisma Urzędu Miejskiego w Augustowie z dnia 14 lutego 1976 r., znak: [...], skierowanego do P. C., w którym wyjaśniono, iż przejęcie gospodarstwa rolnego "na Skarb Państwa" następuje " z urzędu". Błędne wskazanie podstawy prawnej lub nie wskazanie w ogóle podstawy prawnej, o ile tylko podstawa taka istnieje, w ocenie Ministra, nie decyduje jednak o kwalifikowanej wadliwości wydanego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Jeśli więc w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. wskazano, że przyczyną przejęcia gospodarstwa jest jego niska wydajność produkcyjna, to znaczy, że w sprawie istniała podstawa prawna przejęcia gospodarstwa rolnego wynikająca z art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Stanowi to zatem wadę formy decyzji z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa, która mogła zostać naprawiona w trybie art. 111 albo art. 113 kpa (ówcześnie odpowiednio art. 103 i art. 105 kpa), który to tryb nie jest konkurencyjny wobec trybów nadzwyczajnych postępowania, dlatego że konkretne uchybienie nie może stanowić przesłanki obu tych trybów. Przejęcie gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne wymagało ustalenia, czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej oraz czy rolnik spełnia ustawowe warunki pozwalające na przejęcie jego gospodarstwa z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę. Właściciel gospodarstwa rolnego P. C., urodzony w dniu 16 listopada 1911 r., na dzień wydania decyzji o przejęciu miał ukończone 64 lata, dlatego zarówno pod względem wieku jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa spełniał przesłanki określone w art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Ministra wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" – użyte w art. 9 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy - nie zostało dookreślone zarówno w jej przepisach, jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125). Było ono natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Zdaniem Ministra, rozporządzenie to mogło być stosowane jedynie posiłkowo przy realizacji unormowań wynikających z ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. W decyzji z dnia [...] lutego 1976 r., znak: [...], wskazano, że gospodarstwo P. C. nie było należycie użytkowane. Właściciel nie stosował odpowiedniego nawożenia oraz należytej uprawy, ponadto częściowo odłogował posiadane grunty. Na skutek powyższego plony z dokonywanych zasiewów były bardzo niskie - w granicach 1/4 do 1/5 przeciętnych plonów na podobnych glebach. Każdego roku powiększał się obszar odłogowanych gruntów, aby w roku 1975 dojść do 100%. Obsada bydła była bardzo niska, a w ostatnich latach doszło do zupełnej jego likwidacji. Natomiast trzody chlewnej były właściciel nie hodował. Dodatkowym czynnikiem uzasadniającym przejęcie omawianego gospodarstwa był fakt jego zadłużenia. Weryfikacja powołanych ustaleń zawartych w ocenianej decyzji – zdaniem Ministra - jest znacznie utrudniona, ponieważ z uwagi na upływ czasu (ponad 30 lat) nie zachowała się większość akt prowadzonego ówcześnie postępowania. Brak zachowania stosownej dokumentacji na podstawie, której ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie pozwala jednak na wysnucie domniemania, co do braku legalizmu w działaniu organu administracji. Minister stwierdził, że powyższa okoliczność nie może zatem sama w sobie stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, tym bardziej, jeśli ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r. jednoznacznie wskazują, że istniały podstawy do przejęcia omawianego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę, zaś dokonane przez Naczelnika ustalenia potwierdzają w sposób pośredni także i inne dowody, a w szczególności protokół z dnia 21 lipca 1976 r. z przeprowadzanej lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P. C.. Wprawdzie protokół ten został spisany pięć miesięcy po wydaniu ocenianej decyzji, jednak ustalenia w nim zawarte obejmują swoim zakresem lata 1973, 1974 oraz 1975 (tj. 3 ostatnie lata poprzedzające przejęcie przedmiotowego gospodarstwa). Z ustaleń zawartych w powołanym protokole wynika, że wchodzące w skład omawianego gospodarstwa grunty orne (o pow. 4,76 ha) nie były w całości wykorzystywane rolniczo. W gospodarstwie nie odnawiano materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosowano środków ochrony roślin oraz nawożenia mineralnego. Były właściciel nie przeprowadzał konserwacji urządzeń melioracyjnych na swoich gruntach. W gospodarstwie w latach 1973 - 1974 uprawiano jedynie owies oraz ziemniaki, jednak obszar gruntów wykorzystywanych pod te uprawy systematycznie malał. Plony owsa oraz ziemniaków uzyskiwane przez P. C. były przy tym około czterokrotnie niższe od przeciętnych plonów uzyskiwanych w Augustowie na podobnych glebach. Gospodarstwo posiadało również bardzo niską obsadę inwentarza żywego - była w nim tylko jedna sztuka bydła. W ocenie Ministra ustalenia zawarte w powołanym protokole są spójne z ustaleniami zawartymi w decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r., co pozwala stwierdzić, że odzwierciedlają one rzeczywisty stan gospodarstwa P. C.. Minister uznał zatem, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że ocena przedmiotowego gospodarstwa rolnego przed dniem [...] lutego 1976 r. nie była dokonywana, przeczą temu w szczególności ustalenia dotyczące tego gospodarstwa zawarte w wydanej przez Naczelnika Miasta w Augustowie decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. Naczelnik Miasta w Augustowie nie był obowiązany do ścisłego stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., ponieważ zostało wydane, jako akt wykonawczy do innej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji od spełniania przez to gospodarstwo szczególnych kryteriów. Samo więc ustalenie przez Naczelnika Miasta w Augustowie, że poziom produkcji w gospodarstwie P. C. znacznie odbiegał od średniej w gminie, mogło stanowić podstawę do jego przejęcia na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.

Oddalając skargę P. C. i J. C., następców prawnych byłego właściciela przejętego gospodarstwa P. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne nie stanowił podstawy przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa, ponieważ z uzasadnienia decyzji o jego przejęciu wynika, że jej podstawą był art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Sytuacja taka, choć świadczy o wadliwości decyzji w rozumieniu naruszenia art. 107 kpa, to jednak żadną miarą nie może być zakwalifikowana jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, skoro samo rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem odnajduje podstawę prawną w istniejącej normie prawnej. W dacie wydania kontrolowanej decyzji P. C. spełniał kryterium wieku, miał bowiem 64 lata, zaś przejęte gospodarstwo przekraczało normę obszarową (2 ha). Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia, jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie jest jednak prawdą, że brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego. Wobec tego, że art. 9 ust. 2 nie definiował pojęcia niskiego poziomu produkcji, w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej odpowiednie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, należy się zgodzić ze stanowiskiem Ministra, że naruszenie przepisów wykonawczych wydanych dla potrzeb innej ustawy nie może zostać zakwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, którym dotknięta jest kontrolowana w trybie nadzoru decyzja. Tym niemniej, jak słusznie podkreślił organ, w sprawie niniejszej nie można także mówić o rażącym naruszeniu przepisów powołanego rozporządzenia. Protokół z przeprowadzanej lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P. C. nosi datę 21 lipca 1976 r., a więc sporządzony został w pięć miesięcy po wydaniu kontrolowanej decyzji. Jednak ustalenia w nim zawarte obejmują swoim zakresem lata 1973, 1974 oraz 1975 (tj. 3 ostatnie lata poprzedzające przejęcie gospodarstwa). Trzyosobowa komisja wydała więc opinię, z której wynika, iż "ze względu na to, iż powyższe gospodarstwo od szeregu lat jest gospodarstwem podupadającym ziemia winna być przejęta na rzecz Skarbu Państwa za rentę." Niski poziom produkcji w tym gospodarstwie konsekwentnie potwierdzają kolejne protokoły z lustracji z dnia 1[...] lipca 1977 r. oraz z dnia 27 lipca 1978 r., stanowiące prawdopodobnie część postępowania poprzedzającego wydanie dwu decyzji z dnia 28 października 1978 r. Co prawda obie te decyzje zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], to fakt ten pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej i nie niweczy również wartości ustaleń zawartych w omawianych protokołach, jako dowodów uzupełniających. Natomiast brak w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. (zwłaszcza po 37 latach) nie przesądza o braku fatycznego doręczenia decyzji, a jedynie o braku zwrotki w aktach. Słusznie także organ podniósł, iż okoliczność doręczenia P. C. kontrolowanej decyzji potwierdza pośrednio fakt, iż to skarżąca nadesłała do organu przy piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. oryginał decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. wraz z pismem Naczelnika Miasta Augustowa z dnia 14 lutego 1976 r. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, iż decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. nie została doręczona jedynej stronie postępowania - P. C., to w konsekwencji należałoby uznać, iż nie weszła ona do obrotu prawnego, a to z kolei czyni niedopuszczalnym stwierdzenie jej nieważności. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie daje podstaw do stwierdzenia, iż stan faktyczny przyjęty przez organ wydający decyzję z dnia [...] lutego 1976 r. został ustalony z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji miałoby doprowadzić do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wskazywane w skardze zarzuty mogłyby być rozpatrzone w trybie zwykłym odwoławczym od decyzji z dnia [...] lutego 1976 r., z którego jednak P. C. nie skorzystał, a skarżący rozstrzygnięcia tego przez ponad 30 lat nie kwestionowali.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku P. C. i J. C. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez uznanie, że materiał dowodowy jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem organu administracji zawartym w zaskarżonej decyzji weryfikacja ustaleń zawartych w decyzji z 1976 r. jest znacznie utrudniona z uwagi na niezachowanie się akt administracyjnych ówczesnego postępowania nacjonalizacyjnego,

- art. 141 § 4 ppsa przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, podnoszonych w skardze kwestii, opierając zaskarżony wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne - przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów - ustalenia organu administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125) oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż podczas wydawania decyzji w 1977 r. Naczelnik Miasta Augustowa czyniąc ustalenia faktyczne nie przeprowadził postępowania ustalającego poziom produkcji gospodarstwa, albowiem protokołu wydanego po pięciu miesiącach od daty decyzji nacjonalizacyjnej (12 luty 1976 r.) oraz protokołów z lat 1977 oraz 1978 wydanych na potrzeby innego postępowania (które zostało unieważnione ze skutkiem ex tunc) nie można uznać za przeprowadzenie postępowania ustalającego, kwalifikującego gospodarstwo do wykazującego "niski poziom produkcji rolnej", a tym samym niedostrzeżenia naruszenia przez organ rozpoznający sprawę zasad legalności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i brak rozpatrzenia przez niego całego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do powrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58) poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta Augustowa z dnia [...] lutego 1976 r. nie narusza rażąco tego przepisu i przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2013 r. nie została podjęta z ciężkim naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie zauważył, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, albowiem poprzez niewyjaśnienie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonał całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i stwierdził, że gospodarstwo kwalifikowało się do kategorii wykazującej niski poziom produkcji, co w konsekwencji zaważyło na błędnym uznaniu, że decyzja Naczelnika Miasta Augustowa z dnia [...] lutego 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed wydaniem tej decyzji nie zostało przeprowadzone uprzednie postępowanie dowodowe (lustracyjne), które miało za zadanie zakwalifikować gospodarstwo do wykazującego "niski poziom produkcji rolnej". Organ powinien był przed wydaniem decyzji w 1976 r. ustalić, jak wyglądało gospodarowanie w tym gospodarstwie w przeciągu trzech ostatnich lat przed jego przejęciem, a takiego ustalenia nie ma, albowiem protokół sporządzony 5 miesięcy po wydaniu decyzji nacjonalizacyjnej stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 rozporządzenia. Nie ustalono również, jaka konkretnie była obsada bydła i trzody chlewnej i jakie były plony zbóż i ziemniaków. Uzasadnienie, na którym została oparta decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie spełnia wymaganej prawem analizy rentowności gospodarstwa. Stanowi ogólny opis. Nie zostają w nim przytoczone żadne konkretne liczby/dane świadczące o słuszności wydania decyzji. Nie ma żadnej pewności, że decyzja została wydana zgodnie z wytycznymi określonymi przepisami prawa, że przy jej wydaniu zastosowano się do instrukcji postępowania określonych w ustawie i aktach wykonawczych. Oparcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi swej decyzji wyłącznie na treści uzasadnienia decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowi niewątpliwie błąd w ustaleniach faktycznych. Oceniając poziom produkcji tego gospodarstwa Naczelnik Miasta Augustowa nie zasięgnął opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, a więc wymaganej opinii innego organu. Przepis wprowadzający obowiązek zasięgnięcia takiej opinii miał szczególne znaczenie z punktu widzenia gwarancji prawidłowości postępowania zmierzającego do przymusowego pozbawienia rolnika własności gospodarstwa rolnego. Niski poziom produkcji rolnej został ustalony wyłącznie w oparciu o protokół wydany post factum, tj. pięć miesięcy po przejęciu gospodarstwa decyzją nacjonalizacyjną, dlatego opinia wydana po przejęciu własności dowodzi wyłącznie temu, że nacjonalizacja gospodarstwa (przejęcie zagwarantowanej konstytucyjnie własności) odbyła się z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Minister nie podał również na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia. Sąd nie zauważył, iż organ administracji naruszył art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, albowiem błędnie przyjął, że zakwalifikowanie gospodarstwa rolnego przez Naczelnika Gminy Augustowa dokonane wbrew przepisom ustawy z 29 maja 1974 r. i rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., tj. bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego (lustracyjnego) przez odpowiednią komisję gminnej rady narodowej, stanowi wyłącznie "nieudokumentowanie od strony formalnej" i przez to nie narusza rażąco przepisów. W skardze kasacyjnej przytoczono orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mające uzasadniać argumentację skargi. Brak zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. przy wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu prowadziłoby do zupełnej dowolności przy orzekaniu o przejęciu prawa własności, z zastosowaniem dowolnego kryterium. Stosowanie przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. potwierdziło orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK1477/08 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przykazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała pojęcia "wykazuje niski podiom produkcji rolne". Pojęcie to było sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów - wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (...), przepisy tego rozporządzenia znajdowały zastosowanie także do sytuacji przewidzianych w innych ustawach, a odwołujących się do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że zgodnie z § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę lub spłaty pieniężne poprzedzało postępowanie lustracyjne kończące się wydaniem opinii. Natomiast z postępowania lustracyjnego sporządzany był protokół. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii jest procesem złożonym i wieloetapowym, ale też pisemnym, opartym na wniosku. Do potwierdzenia niskiej produkcji rolnej danego gospodarstwa jest zobligowany Naczelnik Gminy po uzyskaniu uprzedniej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Prezydia gromadzkich rad narodowych zgłaszały do właściwego do spraw rolnych organu prezydium powiatowej rady narodowej wnioski o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do kategorii określonej w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstw o niskim poziomie produkcji rolnej. Niezbędnym elementem takiego wniosku jest powiadomienie o zgłoszeniu właścicieli tych gospodarstw. W dalszej kolejności powoływano zespół 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, która odbywa się w obecności członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji, a także o terminie rozpatrzenia wniosku należało zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Na żadnym etapie postępowania nie znaleziono wniosków dotyczących wydania opinii świadczącej o niskim poziomie produkcji rolnej, nie odnaleziono też wymaganego przepisami prawa protokołu ani chociażby zawiadomienia o planowanym terminie lustracji, które byłyby podstawą wydania decyzji Naczelnika Miasta Augustowa, o czym dodatkowo świadczy fakt, iż w uzasadnieniu tej decyzji brak jest wzmianki o postępowaniu lustracyjnym poprzedzającym jej wydanie. Brak jest również jakiejkolwiek informacji o wpisaniu gospodarstwa P. C. do rejestru gospodarstw wykazujących "niski poziom produkcji rolnej". W przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., konieczne było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie innych przyczyn. Przepisy te nałożyły na organy wymóg, aby ustalenia te dotyczyły, co najmniej trzech ostatnich lat poprzedzających wszczęcie postępowania. Okoliczności przejmowania gospodarstw zostały sformułowane w sposób bardzo konkretny, przez co brak jest miejsca na dowolną interpretację przepisów i wydawania decyzji na podstawie dowolnej oceny Naczelnika Gminy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pominął podnoszony w skardze zarzut nierozpatrzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dowodów z dokumentów doręczonych organowi przy piśmie z dnia 21 maja 2013 r. Dokumenty te bezspornie wskazywały na regularnie przeprowadzane zabiegi gospodarcze mające na celu użyźnienie ziem poprzez ich nawożenie, konserwacje rowów, orkę, koszenie, kultywowanie, talerzowanie, wałowanie i inne czynności gospodarcze niezbędne do utrzymania gospodarstwa rolnego w dobrym stanie. Podtrzymywanie twierdzenia, że niski poziom produkcji powstał wskutek zaniedbania świadczy, że organ ponownie rozpatrując sprawę nie zapoznał się z nowymi dowodami, co uszło uwadze Sądu. W świetle przedstawionych dowodów nietrafiony jest argument Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - utrzymany przez Sąd - wskazujący na fakt, że większość ziemi leżała odłogiem. Większość nieruchomości była bowiem przedmiotem dzierżawy, a zatem nie mogła być brana pod uwagę przy obliczaniu produkcji rolnej i zwierzęcej, bo nie stanowiła gruntu ornego. Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie została zrealizowana. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. nie została poruszona kwestia protokołu lustracyjnego, czy też opinii lustracyjnej, co powinno prowadzić do wniosku, że w rzeczywistości postępowanie lustracyjne gospodarstwa rolnego P. C., poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. nie zostało przeprowadzone wbrew nakazowi płynącemu z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Sąd niezasadnie uznał, iż sporządzone już po dacie decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] lutego 1976 r. protokoły - jak dowody uzupełniające - świadczą o "niskim poziomie produkcji rolnej". Bez ustaleń zawartych w protokole z lustracji gospodarstwa nie można ustalić, czy gospodarstwo to wykazywało "niski poziom produkcji rolnej", a w konsekwencji zadecydować o przejęciu gospodarstwa rolnego. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ administracji zdaje się nie zauważać, iż skutkiem zupełnie dowolnej, autonomicznej decyzji Naczelnika Miasta Augustowa jest pozbawienie zagwarantowanego Konstytucją prawa własności. Nawet jeśli uznać, że decyzja Naczelnika Miasta Augustowa była tzw. decyzją uznaniową, nie oznacza to dowolności w rozstrzygnięciu, ale musi ono wynikać z materiału dowodowego, wykazującego, że przesłanki zawarte w przepisie zostały spełnione. Uznanie przez Naczelnika Miasta Augustowa, że gospodarstwo P. C. wykazywało niski poziom produkcji rolnej nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym. Ponadto ojciec skarżących nigdy nie otrzymał decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r. Nie wiedząc o tym, że został pozbawiony własności nieruchomości, wciąż czynił na jej rzecz nakłady. Świadczą o tym rachunki za nawozy i inne usługi gospodarskie z lat następujących po dacie wydania decyzji nacjonalizacyjnej, tj. po roku 1976 r. W aktach organu brak również zwrotki potwierdzającej doręczenie decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] lutego 1976 r. Kopia decyzji przedłożona organowi przez spadkobiercę właściciela - nie świadczy o doręczeniu decyzji nacjonalizacyjnej poprzednikowi prawnemu i właścicielowi znacjonalizowanego gospodarstwa. Brak doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa uniemożliwił dawnemu właścicielowi obronę swych praw w ewentualnym postępowaniu odwoławczym, albowiem w związku z niedoręczeniem decyzji nie mógł, z przyczyn od siebie niezależnych, wnieść odwołania. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zasada oficjalności doręczeń zapewnia organowi administracyjnemu prowadzącemu sprawę zasadniczy wpływ na tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań, co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Właściwy organ nie dokonał doręczenia decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r., ani też nie miał intencji jej doręczenia, co wynika jednoznacznie z całego toku postępowania, jaki można odtworzyć na podstawie badania akt sprawy. Organ zupełnie zignorował fakt braku doręczenia decyzji Naczelnika Miasta w Augustowie z dnia [...] lutego 1976 r. W aktach sprawy nie ma w ogóle dowodu potwierdzającego doręczenie decyzji, ani jakiegokolwiek innego dokumentu, który by świadczył, że przedmiotowa decyzja została doręczona. To, że wnioskodawczyni załączyła decyzję do pisma z 2008 r. oznacza jedynie, że miała dokument decyzji w dniu, w którym załączyła go do pisma z dnia 28 czerwca 2008 r. oraz że, co najwyżej w tym dniu mogła się z jej treścią zapoznać. Nie oznacza to jednak doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Kwestia niezachowania się akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją poddaną ocenie legalności w trybie nieważnościowym nie oznacza, aby decyzję tę można było uznać za nieważną tylko dlatego, że nie jest możliwe zweryfikowanie podjęcia przez organ orzekający wszystkich czynności poprzedzających wydanie tej decyzji. Zarówno organ nadzoru, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiodły możliwość dokonania oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. na podstawie treści jej uzasadnienia oraz dokumentów sporządzonych na potrzeby kolejnych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa decyzja nie została bowiem wydana na wniosek, lecz z urzędu, dlatego przedmiotem oceny należało w pierwszej kolejności uczynić spełnienie wymagań treści tej decyzji z przepisami prawa, na podstawie których została wydana.

Z § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125) wynika, że decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę powinna zawierać dane niezbędne do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, a w szczególności m.in. obszar przekazywanych nieruchomości oraz poziom produkcji danego gospodarstwa. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Z zestawienia obu cytowanych przepisów nie wynika, aby organ orzekający miał obowiązek przeprowadzić jakiekolwiek sformalizowane normatywnie postępowanie dowodowe służące ustaleniu poziomu produkcji przejmowanego gospodarstwa rolnego. Z przepisów tych nie wynikał również obowiązek wskazania przez organ orzekający konkretnego poziomu produkcji przejmowanego gospodarstwa z przywołaniem danych liczbowych. Nie można więc formułować w postępowaniu nadzorczym skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa w postaci nieprzeprowadzenia przez organ takiego postępowania dowodowego, gdy ocena nielegalności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej, miałaby wynikać z zastosowania wykładni tego prawa znacznie wykraczającej poza jego literalną treść.

W decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. określono obszar nieruchomości przejmowanego gospodarstwa oraz powołano okoliczności świadczące o poziomie produkcji przejmowanego gospodarstwa z dodatkowym wyeksponowaniem niskiej wydajności produkcyjnej. Jakkolwiek zaś protokoły sporządzone po wydaniu przedmiotowej decyzji na okoliczność opisu i oceny stanu przejętego gospodarstwa rolnego nie mogą być podstawą do formułowania oceny decyzji wydanej przed ich sporządzeniem, o tyle potwierdzają, że poziom produkcji tego gospodarstwa określony w decyzji nie może być uznany za pozbawiony jakichkolwiek podstaw, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto, z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. wynika jedynie zasięganie przez organ orzekający opinii komisji gminnej rady narodowej przy ustalaniu poziomu produkcji danego gospodarstwa przed wydaniem decyzji. Przepis ten nie określał jednak mocy prawnej tej opinii i jej skutków dla dopuszczalności wydania decyzji. Stanowił jedynie, że ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa należy do naczelnika gminy, po zasięgnięciu przez niego opinii wskazanej wyżej komisji. Władcze i wiążące ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa należało zatem do wyłącznej kompetencji naczelnika gminy, dlatego nawet brak takiej opinii, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r., w żaden sposób nie warunkował dopuszczalności wydania decyzji, skoro opinia ta nie była dla organu wiążąca.

Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane rozporządzenie było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Ani z przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, ani tym bardziej z przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. nie wynika, aby rozporządzenie to miało zastosowanie lub było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Stawianie zatem zarzutu niezgodności decyzji z dnia 12 września 1976 r. z przepisami rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., nie znajduje podstawy prawnej. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw jurydycznych, jak również aksjologicznych, aby do oceny legalności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 i nast. kpa można było stosować przepisy prawa, które nie stanowiły podstawy prawnej jej wydania, jak również nie stanowiły aktu wykonawczego do ustawy, na podstawie której wydano tę decyzję.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.