Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 79/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania rozbudowy wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w następstwie złożonego przez Z.K. pisma z dnia 5 października 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zgodności wykonania z przepisami ustawy – Prawo budowlane budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia, zlokalizowanych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57a. W toku prowadzonych czynności organ stopnia powiatowego ustalił, że usytuowany na ww. nieruchomości budynek mieszkalny został rozbudowany i przebudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...], wydaną przez Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł. – W. Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, a nadto, że pismem "Potwierdzenie zawiadomienia o przydatności obiektu do użytkowania" z dnia [...], L.dz. [...], skierowanym do A. i D. P., Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł.-W. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej przyjął zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57A. Odnośnie ogrodzenia zlokalizowanego na granicy nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A 57 i ul. A 57a organ I instancji ustalił, że jest to ogrodzenie wewnętrzne a jego wysokość nie przekracza 2,20m, wobec czego jego realizacja zwolniona jest z obowiązku dokonania zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], umarzającą postępowanie w stosunku do A.K.-P. i D.P. w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ogrodzenia, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 57a w Ł.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek złożonego w dniu 27 kwietnia 2009r. przez S.C. podania, zawierającego prośbę o zajęcie stanowiska oraz wydanie stosownych decyzji w sprawach dotyczących rozbudowy domu drewnianego poprzez dobudowanie piętra oraz obmurowanie ścian zewnętrznych, jak również wymiany ogrodzenia między posesjami, poprzez postawienie całkowicie na jego działce ogrodzenia na betonowej podmurówce oraz na długości około 6m muru o grubości 20cm, organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57a, w toku których ustalono, że roboty budowlane związane z realizacją omawianej inwestycji wykonywane były na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i zostały zakończone w 1999r. Organ stopnia powiatowego stwierdził, że w budynku wykonano ścianę nadbudowy od strony sąsiada na całej szerokości wspólnej ściany między budynkami. Inwestorzy zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy, pismem z dnia [...] Urząd Miasta Ł. potwierdził przyjęcie ww. zawiadomienia o przystąpieniu do jego użytkowania bez zgłaszania sprzeciwu. Obecni podczas oględzin inwestorzy oświadczyli, że od 1999r. nie były wykonywane żadne roboty budowlane w spornym obiekcie budowlanym. W pozostałej części protokołu przedstawiciele organu I instancji zawarli informacje dotyczące wykonania ogrodzenia międzyposesyjnego.

Organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 10 września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania ściany zewnętrznej na I piętrze, od strony budynku sąsiada przy ulicy A 59, wybudowanej podczas nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57a. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał A. K.-P. oraz D.P. przedłożyć w terminie do dnia 31 stycznia 2010r. w trzech egzemplarzach ekspertyzę techniczną (sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia) dotyczącą wybudowania ściany zewnętrznej na piętrze od strony północno – wschodniej nieruchomości, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższy akt administracyjny w części merytorycznej, natomiast uchylił go w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego nim obowiązku i określił nowy termin jego realizacji do dnia 31 marca 2010r.

W dniu 30 marca 2010r. w siedzibie organu I instancji została złożona ocena techniczna. Po analizie przedłożonej ekspertyzy oraz dołączeniu do akt sprawy dokumentacji archiwalnej związanej z oddaniem spornego obiektu do użytkowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie prawidłowości wykonania ściany zewnętrznej na I piętrze budynku, od strony budynku sąsiada – nieruchomości przy ul. A 59, wybudowanej podczas nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a. W wyniku rozpoznania odwołania S.C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżony akt administracyjny w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż postępowanie administracyjne powinno swym zakresem objąć sprawdzenie prawidłowości wykonania rozbudowanej części budynku mieszkalnego, a nie jedynie ściany zewnętrznej zrealizowanej na I piętrze spornego obiektu budowlanego.

W toku ponownie toczącego się postępowania organ I instancji w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – nałożył na właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57a obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2012r., trzech egzemplarzy, sporządzonej przez uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości wykonania inwestycji obejmującej rozbudowę wraz z przebudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57a, oraz – o ile to konieczne – zawierającej wskazanie sposobu usunięcia nieprawidłowości. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie wnieśli A.K.-P. oraz D.P., którzy podnieśli, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził postępowanie administracyjne w 2005r., zakończone wydaniem decyzji nr [...]. A.K.-P. oraz D.P. wskazali, że nieuzasadnione jest zatem ponowne rozpoznawanie tej sprawy, choć druga strona postępowania, a więc S.C., nie przytaczał w swych pismach żadnych nowych argumentów i dowodów w tej sprawie. W następstwie wskazanej powyżej argumentacji oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 25 kwietnia 2012r. S.C. i K.C. wystąpili do organu stopnia powiatowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawcy wskazali, iż nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] oraz, że informację o tym postępowaniu powzięli w dniu 19 kwietnia 2012r. z uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] z dnia [...] Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] – wydaną w oparciu o treść art. 151 § 2 K.p.a. w związku art. 146 § 1 K.p.a. – stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Powyższy akt administracyjny – z uwagi na fakt, iż żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła go do organu II instancji – stał się rozstrzygnięciem ostatecznym z dniem 19 lipca 2012r.

S.C. i K.C. podaniem z dnia 25 czerwca 2012r. wystąpili także o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] Wniosek ten został przekazany – zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. – do załatwienia organowi wyższego stopnia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57a oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej ogrodzenia międzyposesyjnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57a. W wyniku rozpoznania odwołania D.P. i A.K.-P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak: [...], uchylił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] Postanowieniem z dnia 15 maja 2013r., w sprawie VII SA/Wa 41/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.C. i K.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...].

Następnie wyjaśniono, że decyzją z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek S.C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku S.C. o uchylenie decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] – odmówił uchylenia tego aktu administracyjnego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku S.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Kontynuując postępowanie w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...]. decyzję nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania rozbudowy wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S.C. organ wyższego stopnia decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił powyższy akt administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] S.C. o zbadanie prawidłowości wykonania w 1995r. rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł S.C.. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] organ stopnia wojewódzkiego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15 września 2015r., w sprawie II SA/Łd 507/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]., a nadto decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]

Odwołując się do treści art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." oraz do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Zatem, skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Dalej organ II instancji zaznaczył, że w wyroku z dnia 15 września 2015r., w sprawie II SA/Łd 507/45, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że w żaden sposób nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że prawidłowe były rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie takie toczyło się od 6 lat i w jego trakcie wydanych zostało szereg ostatecznych aktów administracyjnych. Jak już wcześniej sąd podkreślił, zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. możliwe jest jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie takie było prowadzone. Zatem, o ile organy uznałyby, że sprawa została już wyjaśniona i rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] o umorzeniu postępowania, obecnie podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 105 § 1 K.p.a., stosownie do którego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...], rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (o ile aktualny stan faktyczny jest identyczny jak istniejący w dacie wydania decyzji). Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że skoro w przedmiocie prawidłowości wykonania inwestycji, obejmującej rozbudowę wraz z przebudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57a (w ramach tejże inwestycji doszło do wykonania ściany murowanej na I piętrze budynku mieszkalnego, do oparcia której wykorzystano istniejącą ścianę budynku sąsiedniego) oraz budowy ogrodzenia, usytuowanego między nieruchomościami położonymi w Ł. przy ul. A 57 i ul. A 57a, przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, zakończone będącą w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], to tym samym kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii uznać należy za niedopuszczalne. Nieuzasadnione jest zatem ponowne prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie.

Odnosząc się do wniesionego odwołania oraz skargi S.C. z dnia 7 stycznia 2015r., uzupełnionej pismem z dnia 12 stycznia 2015r., organ II instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego w odniesieniu do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57a, jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji wykonania przy tym obiekcie nowych robót budowlanych, tj. czyli takich, które nie były objęte postępowaniem zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] Organ stopnia powiatowego wydając niniejszy akt administracyjny przesądził tym samym, że inwestycja, polegająca na rozbudowie wraz z przebudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 57a, wykonana została w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego. Organ administracji publicznej nie może wielokrotnie przeprowadzać postępowania w tym samym przedmiocie, a to z tego względu, iż takie działanie doprowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jak również zasad uregulowanych w art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.

Odnośnie prawidłowości wykonania ogrodzenia między nieruchomościami położonymi w Ł. przy ul. A 57a i ul. A 59, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – udzielił A. K.-P. i D.P. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia między nieruchomościami w Ł. przy ul. A 57a i 59. W wyniku rozpatrzenia wniosku S.C. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak: [...], uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył S.C. przedstawiając stan faktyczny sprawy i podnosząc, że decyzja nr [...] została wydana w roku 2005 na zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek złożony przez Z.K., dotyczący nieprawidłowości jakich dopuścił się D.P. w trakcie rozbudowy na styku nieruchomości przy ul. A 57 i 57a. W postępowaniu tym skarżący, jako sąsiad z drugiej strony nieruchomości inwestora, nie tylko nie brał udziału, ale nawet nie był powiadomiony o jego prowadzeniu. Wydając decyzję [...] organ I instancji uznał, że ogrodzenie między nieruchomościami przy ul A 57 i 57a posiada prawidłową wysokość, a inwestycja została zrealizowana przez inwestora bez zastrzeżeń. Jednakże w ocenie skarżącego zarówno w dokumentach postępowania z roku 2005 jak i w uzasadnieniu do decyzji nr [...] brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że całość inwestycji D.P., a w szczególności ściana wybudowana na jego budynku, były przedmiotem badania i zostało bezspornie udowodnione, że została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją architektoniczno – budowlaną i nie zostały naruszone prawa własnościowe skarżącego. Skarżący wskazał, że o tym, iż nie można stosować decyzji [...] w prowadzonym obecnie postępowaniu wyraźnie i dobitnie wypowiedział się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu do decyzji [...], utrzymującej w mocy decyzję [...], po zapoznaniu się z zebranymi dokumentami, a w szczególności z postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w którym dokładnie przedstawiono sprawę bezprawnie wybudowanej ściany na budynku skarżącego, napisał, że ustalenia poczynione w obecnym postępowaniu nie mają żadnego odniesienia do problemów badanych w postępowaniu w roku 2005. Stanowisko to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył w uzasadnieniu do decyzji [...], gdzie wyraźnie rozgraniczył obydwa postępowania. Z decyzji tej wynika wprost, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie widział prawnego uzasadnienia do rozszerzenia działania decyzji [...] na postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowości na styku nieruchomości przy ul. A 57a i 59.

Skarżący dodał, że w uzasadnieniu do decyzji [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości rozgraniczył postępowania z roku 2005 i obecnego, dając do zrozumienia, że decyzja [...] odnosiła się tylko do tych fragmentów inwestycji D.P., które były przedmiotem badania w roku 2005. Skarżący nadto wskazał na okoliczność toczącego się sporu granicznego przed sądem powszechnym. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zgodnej z obowiązującym prawem decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma regulacja zwarta w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy ono wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji trafnie nawiązał do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2015r., w sprawie II SA/Łd 507/15, którego konkluzja sprowadzała się do tego, że punktem wyjścia determinującym działanie organów w przedmiotowej sprawie jest ustalenie najistotniejszej kwestii, a mianowicie czy przedmiotowa sprawa została już wyjaśniona i rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Jak podkreśli sąd w powołanym wyżej wyroku, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę, zachodzi wówczas bezprzedmiotowość niniejszego postępowania administracyjnego, a obowiązkiem organu jest wówczas umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tylko wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

Jednocześnie sąd przesądził o zakresie niniejszej sprawy podnosząc, że S.C. wskazywał, że decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] dotyczyła ogrodzenia pomiędzy działką inwestorów, a działką przy ul. A 57, natomiast nieruchomość skarżącego położona jest przy ul. A 59 i obecnie skarżący kwestionuje prawidłowość zabudowań w tej granicy. Jednakże sąd stanął na stanowisku, że sprawa ogrodzenia pomiędzy działkami skarżącego i inwestorów była przedmiotem odrębnego postępowania i zakończyła się ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o udzieleniu A.K.-P. i D.P. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia między nieruchomościami w Ł. przy ul. A 57a i 59. Tak więc obecnie postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r. obejmuje wyłącznie legalność rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. A 57a.

Co prawda od dnia orzekania przez sąd sytuacja prawna zmieniła się, bowiem decyzją z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], to jednak okoliczność wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji eliminującej z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie zmienia faktu, że kwestia "legalności" spornego ogrodzenia stała się odrębną sprawą administracyjną. Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy wyłącznie prawidłowości wykonania rozbudowy wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 57a.

Powracając zatem do istoty problemu niniejszej sprawy, a więc oceny, czy ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], objęła swoim rozstrzygnięciem sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r. stwierdzić należy, że z akt administracyjnych sprawy bezsprzecznie wynika, że roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego zostały zakończone w 1999r., co jednoznacznie potwierdzają nie tylko oświadczenia stron, ale także oświadczenie o przyjęciu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego z dnia [...], znak: [...], jak również inne dowody, w tym kilkukrotne oględziny obiektu oraz składane ekspertyzy techniczne. Zresztą sam skarżący także nie kwestionuje tego faktu. Z tego wypływa wniosek, że zarówno w dniu [...] (data decyzji PINB nr [...]), jak i w dniu [...] (data zaskarżonej decyzji) stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

Konsekwencją powyższego ustalenia musiało być obligatoryjne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W przeciwnym razie organy nadzoru budowlanego naruszyłby elementarną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem kolejna decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty byłaby dotknięta wadą nieważności, bowiem dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

W świetle powołanego wyżej art. 16 § 1 K.p.a. jedynym sposobem pozwalającym na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej jest przeprowadzenie odpowiedniego trybu nadzwyczajnego przewidzianego w ustawie. Jednakże jak wynika z akt sprawy skarżący bezskutecznie próbował wzruszyć ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] zarówno w trybie stwierdzenia jej nieważności, jak i w trybie wznowienia postępowania. Co prawda ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po wznowieniu postępowania stwierdził, że decyzja z dnia [...], nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ulicy A 57a została wydana z naruszeniem prawa, to jednak trzeba mieć na uwadze, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego tej decyzji, która nadal kształtuje stosunek prawny. Stanowi ona wyłącznie podstawę do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012r. w sprawie II SA/Gd 323/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W powyższej kwestii wypada także wskazać na pogląd NSA wskazujący, iż w kwestii pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów administracji publicznej opartych na wadliwej podstawie prawnej, nie sposób pominąć zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Zasada ta znajduje swoje podstawy w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i przyczynia się do zachowania pewności i stabilności obrotu prawnego. W sprzeczności z tą zasadą pozostawałoby tworzenie innych podstaw wzruszenia decyzji ostatecznych niż te dopuszczone przez ustawodawcę jako wyjątek od tej zasady. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia przede wszystkim brzmienie art. 16 § 1 K.p.a., w świetle którego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie przewiduje zatem na gruncie procedury administracyjnej bezwzględnej wzruszalności decyzji ostatecznych. Dopuszcza tym samym możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych decyzji ostatecznych, które z różnych przyczyn (np. upływ terminu do złożenia wniosku, brak woli legitymowanego podmiotu) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok NSA z dnia 10 września 2013r. w sprawie II OSK 893/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Reasumując wypada wskazać, iż umarzając postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2015r. w sprawie II SA/Łd 507/15, czym wypełniły dyspozycję wynikającą z art. 153 P.p.s.a. W działaniu organów nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym sprawa administracyjna dotycząca rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ulicy A 57a w Ł. została ostatecznie zakończona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Jednakże sam fakt umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie bynajmniej nie zamyka skarżącemu drogi do dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze cywilnoprawnej, zmierzających do ochrony prawa własności, zwłaszcza w kontekście podniesienia w skardze kwestii prowadzonego sporu granicznego, jak również ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, w związku z wydaniem decyzji z naruszającej prawo.

W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

MR