Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2121/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 989/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Gd 989/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach - stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Sulęczyno z dnia 13 grudnia 2012r., nr XVIII/155/2012 w sprawie zasad udzielania stypendiów sportowych wraz z załącznikiem.

II.

W dniu 13 grudnia 2012r. Rada Gminy Sulęczyno podjęła uchwałę nr XVIII/155/2012 w sprawie zasad udzielania stypendiów sportowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 2 punkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Załącznikiem nr 1 do uchwały uczyniła Regulamin przyznawania stypendiów sportowych.

Regulamin stanowi, że "§ 1.1 Stypendium dla uzdolnionych sportowców zwane dalej stypendium sportowym może otrzymać zawodnik który: zamieszkuje na stałe na terenie Gminy Sulęczyno, uprawia dyscypliny sportu określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001 roku w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związki sportowe oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków sportowych (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z poźn. zm.), ma status amatora, osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, wywiązuje się wzorowo z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzega powszechnie obowiązujące normy społeczne i godnie reprezentuje Gminę Sulęczyno. 2. Przez wysokie wyniki sportowe, o których mowa w ust. 1 pkt 5 rozumie się uzyskanie miejsc medalowych i punktowych we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym, w szczególności: w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, w igrzyskach paraolimpijskich, uniwersjadach letnich i zimowych, Pucharze Świata lub Europy, w mistrzostwach Polski. 3. Stypendia przyznawane mogą być także zawodnikom objętych programem przygotowań do igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata i Europy".

Natomiast wedle "§ 2.1 Stypendium sportowe ma charakter pomocy indywidualnej i jest przyznawane na okres jednego roku budżetowego w wysokości do 2.000,00 zł na kwartał. 2. Liczba stypendiów w danym roku jest uzależniona od możliwości finansowych Gminy i może być zmieniana w każdym roku budżetowym. 3. Stypendium płatne jest do 10-go dnia miesiąca kończącego kwartał w formie wskazanej we wniosku".

Zgodnie zaś z "§ 3.1 Uprawnionymi do zgłaszania wniosków o stypendium są:

1) komisja Rady właściwa ds. sportu,

2) stowarzyszenia działające w oparciu o ustawę o kulturze fizycznej,

3) trener prowadzący bezpośrednio zawodnika.

Wzór wniosku o przyznanie stypendium stanowi załącznik do niniejszego regulaminu.

Wnioski należy składać na adres Urzędu Gminy Sulęczyno. Kandydatów należy zgłaszać do końca września każdego roku kalendarzowego, poprzedzającego rok, którego wniosek dotyczy".

Na mocy "§ 4 Stypendium, przyznaje Wójt po otrzymaniu wniosku, wraz z opinią gminnej komisji ds. przyznawania stypendiów sportowych powołanej przez Wójta Gminy zwana dalej".

Wedle "§ 5.1 Stypendium zostaje wstrzymane, jeżeli zawodnik: zaniedbuje szkolenie, został zawieszony w prawach zawodnika przez organ statutowy. 2. W przypadku stwierdzenia przez Wójta i Komisję, o której mowa w § 4, że stypendium zostało wstrzymane z przyczyn niezawinionych przez zawodnika, wypłacane stypendium może być wznowione i uzupełnione za cały okres wstrzymania wypłaty. Decyzja w tym zakresie zostaje podejmowana przez Wójta po uzyskaniu opinii komisji".

W myśl "§ 6. 1 Stypendium sportowe cofa się zawodnikowi, jeżeli: utracił prawa zawodnika, uzyskał status zawodnika profesjonalnego lub kontraktowego, utracił zdolność do uprawiania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego.

Zawodnikowi, który jest czasowo niezdolny do uprawiania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego, może być wypłacane stypendium przez okres niezdolności nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące. Decyzja w tym zakresie wymaga zgodnego stanowiska Wójta i komisji. W przypadku niezdolności zawodnika do uprawiania sportu spowodowanej urazem na treningu lub podczas zawodów stypendium wypłacane na dotychczasowych zasadach do końca okresu, na który stypendium zostało przyznane".

Kwestionując tą uchwałę - Prokurator Rejonowy w Kartuzach stwierdził, że postanowienia uchwały wykraczają poza delegację ustawową określoną w przepisach ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (Dz. U. z 2010r. nr 127, poz. 857), zwanej ustawą o sporcie. W skardze wskazał, że § 1 Regulaminu wskazuje na szereg warunków, które winien spełniać podmiot ubiegający się o stypendium takich jak rodzaj uprawianej przez niego dyscypliny, status amatora, wywiązywanie się z podstawowych obowiązków sportowca. Punkt 2 tego paragrafu określa z kolei znaczenie sformułowania "wysokie wyniki sportowe", wymieniając imprezy sportowe, na których możliwe jest ich osiągnięcie. Całość tego paragrafu pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie albowiem określa dodatkowe, nieznane ustawie warunki otrzymania stypendium.

W ocenie strony skarżącej treść § 2 Regulaminu w powiązaniu z § 4 wskazuje jednoznacznie, iż indywidualna decyzję w zakresie przyznania danego stypendium oraz jego wysokości podejmuje organ wykonawczy - wójt gminy. Przedmiotowa regulacja sprzeczna jest zdaniem strony skarżącej z art. 31 ustawy o sporcie, zgodnie z którym organem posiadającym kompetencję w zakresie przyznawania stypendium posiada jedynie organ stanowiący gminy.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w Kartuzach sprzeczny z ustawą o sporcie jest także § 3 Regulaminu wskazujący podmioty uprawnione do występowania o stypendium. W treści ustawy brak takiego ograniczenia.

III.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały - Sąd I instancji, po zacytowaniu art. 2 ust. 1, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o sporcie, stwierdził, że art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 formułuje dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym stypendia, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legalizacji.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania, jak również treści zawartych w niej norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Zdaniem Sądu I instancji § 1 Regulaminu dowodzi, że w zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Sąd stwierdził, że regulując zasady ubiegania się o stypendia Rada Gminy Sulęczyno posłużyła się innymi kryteriami niż kryteria określone w ustawie. Wskazał, że Rada nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy Sulęczyno, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, lecz posłużyła się sformułowaniem zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe. Rada określiła bowiem w sposób ogólny, że o stypendium może ubiegać się zawodnik uprawiający dyscypliny sportu określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001r. w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związki sportowe oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków sportowych.

Sąd uznał, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Analizując zapisy zawarte w § 1 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu Sąd doszedł do wniosku, że nie można ustalić jaki sport ma znaczenie dla Gminy Sulęczyno. W zakwestionowanych przez Prokuratora przepisach odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe (wypływające z treści § 1 ust. 2 punkt 1 i 2 Regulaminu dyscypliny olimpijskie i paraolimpijskie), zaś z tych sformułowań wynika, że de facto są to dyscypliny sportowe mające znaczenie z uwagi na swoją międzynarodową rangę.

Sąd podkreślił, że jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium są, stosownie do art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu. Zaskarżona uchwała nie zawiera zapisów, z których wynikałoby jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Lektura § 1 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wskazuje, że premiuje on dyscypliny, w których odbywa się współzawodnictwo na szczeblu ogólnopolskim, mistrzostw Europy i świata, przewidując jednocześnie stypendia dla zawodników, którzy w tej rywalizacji zdobyli miejsca medalowe i punktowe. Tak ukonstytuowane warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, możliwości otrzymania stypendium zarówno osoby, które uprawiają dyscypliny sportu nieobjęte stosownym wykazem, jak również i te osoby, które takie dyscypliny sportu uprawiają na poziomie lokalnym i nie biorą udziału w rywalizacji na poziomie mistrzostw Polski, Europy i świata. Zapisy § 1 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 1- 4 Regulaminu pozbawiają możliwości uzyskania stypendium również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły miejsc medalowych bądź punktowych.

W ocenie Sądu kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie osiągnięcia miejsca medalowego, czy wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zawodnik, który osiągnął niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale są ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 1 ust. 1 punkt 3 i 5 Regulaminu. Wynika z nich, że stypendia mogą być przyznawane osobom posiadającym status amatora oraz wywiązującym się wzorowo z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzegających powszechnie obowiązujących norm społecznych i godnie reprezentujących Gminę Sulęczyno. Tymczasem w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o sporcie stypendia sportowe, o których mowa w tym przepisie adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Co nadto istotne, ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania stypendium od statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy nienagannej postawy etycznej i moralnej. Używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych nie może być jednak uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie określono kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku zostanie uznane za wzorowe wywiązywanie się z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzeganie powszechnie obowiązujących norm społecznych i godne reprezentowanie Gminy Sulęczyno.

Zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających z § 1 ust. 1 pkt 3 i 5 Regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane zapisy naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia za wadliwą uznać również należało regulację powiązaną, to jest określenie przypadku cofnięcia stypendium z uwagi na uzyskanie statusu zawodnika profesjonalnego lub kontraktowego (§ 6 ust. 1 pkt 2 Regulaminu).

Zastrzeżenia Sądu budzi również § 2 ust. 1 Regulaminu określający wysokość stypendium. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczenia może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale ustalono jedynie maksymalną wysokość stypendium (do 2.000 zł na kwartał) nie wskazując zaś dolnej wysokości stypendium, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie stypendium zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania. W Regulaminie znajdują się przy tym zapisy, z których wynika, że przyznanie stypendium i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu Wójta Gminy Sulęczyno. Wynika z tego, że jedynie od wójta zależy kiedy, komu i w jakiej wysokości można przyznać stypendium. Przyjęta w Regulaminie konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy o sporcie. Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii zasługiwało zatem na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, sprzeczne z prawem jest także dokonane w treści § 3 ust. 1 Regulaminu zawężenie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Brak bowiem podstaw do takiego rozwiązania na gruncie ustawy, a przyjęte w załączniku rozwiązanie w sposób oczywisty pomija samych zainteresowanych. Uchwała podjęta przez jednostkę samorządu terytorialnego w przedmiocie stypendium za osiągnięcia sportowe powinna zawierać takie treści, aby każdy był w stanie określić na jej podstawie, czy jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia i na jakich warunkach. Ponadto, w § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano jako uprawnione do zgłaszania wniosków o stypendium stowarzyszenia działające w oparciu o ustawę o kulturze fizycznej. Sąd wskazał, że ustawa o kulturze fizycznej - poza jej art. 43 - została uchylona z dniem 16 października 2010 r. mocą art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie.

Sąd za sprzeczne z prawem uznał nadto zawarte w § 5 Regulaminu zapisy dotyczące możliwości wstrzymania stypendium sportowego. Delegacja art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie daje uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania. Możliwość taką przewidywał art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy o sporcie dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, że za sprzeczne z ustawą o sporcie należy uznać przyjęte w § 2 w zw. z § 4 Regulaminu rozwiązanie, że wójt podejmuje indywidualną decyzję w zakresie przyznania stypendium gdy tymczasem, zgodnie z ustawą, kompetencja do przyznawania stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy. Przyznanie stypendium sportowego wiąże się – jak argumentował Sąd I instancji - nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu, rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium, jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważył, że art. 31 ustawy o sporcie mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w tej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. "Ustanowić – ustanawiać" bowiem to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję; "przyznać – przyznawać" zaś to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Rada Gminy Sulęczyno, zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i art. 175 § 1 p.p.s.a., w całości i wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie przez przyjęcie, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę tylko w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania, jak również treści zawartych w niej norm ograniczając ją poprzez nałożenie obowiązku uwzględnienia dwóch kryteriów - 1. znaczenia określenia dyscypliny sportu dla danej gminy oraz 2. osiągniętego wyniku sportowego.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisowych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach jedynego sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma on usprawiedliwionej podstawie prawnej.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być zatem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutu kasacyjnego, jak i jego uzasadnienia. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie został on powiązany z art. 147 § 1 p.p.s.a., a stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku, co nie niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego bezpośrednio, lecz przyjmują je za wzorzec kontroli działania administracji publicznej. Podstawę działania tych sądów stanowią natomiast przepisy p.p.s.a., co oznacza, iż w pierwszej kolejności należało zarzucić naruszenie tychże przepisów, a następnie przepisów prawa administracyjnego stanowiących wskazany wzorzec. Ta wadliwość konstrukcyjna zarzutu kasacyjne nie stanowiłaby jednak przeszkody merytorycznemu rozpoznaniu tego zarzutu, gdyby nie fakt, iż skarga kasacyjna nie zawiera również koniecznego uzasadnienia sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, co już stanowi istotną wadę konstrukcyjną tej skargi.

Treść zarzutu kasacyjnego w żaden sposób nie koresponduje z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, a w konsekwencji nie zawiera również argumentacji stanowiącej rozwinięcie tego zarzutu. Analiza skargi kasacyjnej jako środka zaskarżenia prowadzi do wniosku, że w zdecydowanej części jej uzasadnienie sprowadza się do zaprezentowania stanowiska zaskarżonego wyroku i zacytowania treści art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie, co nie jest warunkiem skutecznego wniesienia tego środka prawnego. Jedyny fragment tej skargi, odnoszący się do art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie, sprowadza się natomiast do stwierdzenia, że "działając na podstawie delegacji ustawowej Rada Gminy Sulęczyno w drodze uchwały wprowadziła Regulamin, w którym zostały określone szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień mając na uwadze znaczenie danej dyscypliny sportu w Gminie Sulęczyno oraz, co oczywiste osiągane przez sportowców wyniki sportowe. Z żadnego przepisu cyt. Ustawy nie wynika dla Rady Gminy jakiekolwiek ograniczenie co do ustalania zakresu szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, a to oznacza, że ustawodawca pozostawił organom stanowiącym gmin pełną swobodę w tej dziedzinie". Zestawienie tego fragmentu skargi kasacyjnej z treścią zarzutu niewątpliwie wskazuje, że dotyczą one dwu różnych zagadnień. Treść zarzutu sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że "ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę tylko w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania jak również treści zawartych w niej norm ograniczając ją poprzez nałożenie obowiązku uwzględnienia dwóch kryteriów - 1. znaczenia określenia dyscypliny sportu dla danej gminy oraz 2. osiągniętego wyniku sportowego". Tymczasem, wspomniany fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się do tezy, że ustawodawca nie wprowadza dla rady gminy żadnych ograniczeń co do ustalania zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Odróżnić jednakże trzeba uprawnienie rady gminy do podjęcia w ogóle uchwały w sprawie przyznawania stypendiów sportowych, od tego czy ma też ona swobodę w określaniu szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych. O ile bowiem w pierwszym zakresie ustawodawca istotnie - co wynika z art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie - pozostawił do uznania właściwych rad gminy decyzję co do tego, czy gmina będzie finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, o tyle w drugim - co z kolei wynika z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie - wprowadza kryteria, którymi rada ma się kierować określając te zasady i tryb. Rada gminy może zatem - ale nie musi - podjąć uchwałę w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów. Gdy jednak podejmie się uregulowania tego zagadnienia obligowana jest kierować się rygorami określonymi przez ustawodawcę. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób wskazane stwierdzenie uzasadnienia skargi ma dowodzić zasadności zarzutu kasacyjnego. Jest to o tyle istotne, że skarżąca kasacyjnie, kwestionując pogląd Sądu I instancji w istocie co do treści normy materialnoprawnej, powinna nie tylko wskazać, jak Sąd tę normę zrozumiał, ale przede wszystkim wskazać jak norma ta - zdaniem skarżącej - winna być rozumiana. Stanowi to konieczny warunek formalny skargi kasacyjnej, przesądzający o prawidłowości formalnej tego środka zaskarżenia. To zaś wymagało, czego zabrakło w tej sprawie, zaprezentowania argumentacji prawnej, wspartej wynikami zastosowanych reguł interpretacyjnych normy prawnej. Skarga kasacyjna z uwagi na wskazany deficyt nie wykazała więc, że wadliwy jest powtórzony w treści zarzutu pogląd Sądu I instancji, co czyni ją pozbawioną racji prawnych.

Nie może być też uznane za uzasadnienie sformułowanego w sprawie zarzutu kasacyjnego odwołanie się do argumentu, że uchwała jako akt prawa miejscowego opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego została poddana bardzo szczegółowej analizie prawnej przez organ administracji rządowej - Wojewodę Pomorskiego, a organ ten, sprawujący kontrolę nad poprawnością i legalnością wydawanych przez gminę aktów prawnych stanowiących przepisy prawa miejscowego, nie kwestionował żadnego z przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały. Na tej podstawie Rada uważa, że uchwała jest prawidłowa, a nadto jest od 5 lat stosowana. Argumenty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią jednakże rozwinięcia sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu kasacyjnego. Nie odnoszą się one bowiem w żaden sposób do zarysowanego treścią zarzutu kasacyjnego zagadnienia, a nadto nie mają one charakteru prawnego, lecz faktyczny. Okoliczności faktyczne dla prawidłowej wykładni prawa są jednakże irrelewantne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie kompetencji wójta gminy do wydawania decyzji indywidualnych jest oderwane od treści rozważań Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie uznała za całkowicie niezrozumiały zarzut kierowany pod adresem kontrolowanej uchwały, zwłaszcza zarzut dotyczący rzekomego braku kompetencji Wójta Gminy do podejmowania indywidualnych decyzji w zakresie przyznawania prawa do stypendium (nagrody pieniężnej) dla sportowców oraz ich wysokości. Pomijając brak odpowiedniego w tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego odwołującego się do konkretnej normy prawnej, co uniemożliwia ocenę tej kwestii - zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zajął takiego stanowiska. Wręcz przeciwnie stwierdził, że nie podziela, "stanowiska strony skarżącej (skarżącego Prokuratora – dopisek NSA), że za sprzeczne z ustawą należy uznać przyjęte w § 2 w zw. z § 4 Regulaminu rozwiązanie, że wójt podejmuje indywidualną decyzję w zakresie przyznania stypendium gdy tymczasem, zgodnie z ustawą, kompetencja do przyznawania stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy. (...) przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego (...)". Można zatem domniemywać, że ten argument - nie odnoszący się zresztą do zakreślonego zarzutem zagadnienia - jest li tylko wynikiem nie dość dokładnego rozważenia wywodów zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.