Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 641/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., W. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 760/19 w sprawie ze skarg J. W., W. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 760/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi J. W., W. M. i A. M. na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy S. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący po wyczerpaniu środków zaskarżenia złożyli swoje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W każdej ze skarg przedstawili obszerną argumentację wskazującą na wadliwość zaskarżonej uchwały. Skargi te zostały odpowiednio zarejestrowane pod sygnaturami akt: II SA/Łd 224/17, II SA/Łd 225/17 i II SA/Łd 226/17.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy S. wniosła o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. Sąd postanowił o połączeniu ww. spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Łd 224/17.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił "skargę" skarżących na zaskarżoną uchwałę.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1810/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie Sądu I instancji; a następnie po powrocie akt do Sądu I instancji sprawie została nadana nowa sygnatura II SA/Łd 760/19.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, że działka skarżącego J. W., graniczy bezpośrednio z terenem objętym planem. Natomiast w odniesieniu do działek pozostałych skarżących oświadczył, że żadna z ich działek nie przylega bezpośrednio do terenu objętego planem, lecz są oddzielone od tego terenu działką, na której znajdował się kiedyś rów melioracyjny i jest to odległość niewielka. Ponadto, oświadczył, że skarżąca A. M. otrzymała od Gminy S. odszkodowanie za zmniejszenie wartości jej działek, a przed sądem toczy się postępowanie z powództwa W. M. w tym samym przedmiocie. Natomiast skarżący J. W. nie wystąpił do sądu o odszkodowanie za zmniejszenie wartości jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 760/19, oddalając skargi, wskazał, że w związku z ww. postanowieniem NSA wymagana w niniejszej sprawie jest wyczerpująca ocena istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Sąd, opierając się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ocenił, że skarżący posiadają interes prawny uprawniający do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.

W tych okolicznościach Sąd dokonał oceny merytorycznej skarg.

Wskazał, że w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy (podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego; przygotowano projektu tegoż planu; projekt poddano opiniowaniu i uzgodnieniom; ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu; projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni; zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; wyznaczono termin do wnoszenia uwag dotyczące projektu planu).

Sąd przyznał rację organowi, że zarówno Straż Pożarna i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zostały uwzględnione w procesie opiniowania i uzgadniania projektu ustaleń miejscowego planu. W trakcie procedury uchwalania planu nie zajęły jednak stanowiska w terminie wskazanym poprzez Wójta.

W ocenie Sądu, nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący wadliwości prognozy skutków finansowych. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane mają charakter szacunkowy. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12). Do takiej sytuacji jednak w niniejszym postępowaniu nie doszło.

Wobec powyższego przeprowadzona analiza nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności miejscowego planu z punktu widzenia wspomnianych dwóch kryteriów oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem kolejnych zarzutów skargi.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zmiany przekształcenia terenu 1S – składy, magazyny (w planie z 2013 r.) w teren 1.PU (produkcja, składy, magazyny) Sąd uznał go za niezasadny. W rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Oznacza to, że dopóki zapisy studium co do kierunków zagospodarowania danej nieruchomości nie ulegną zmianie, dopóty nie jest możliwa zmiana sposobu ich zagospodarowania w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który co wymaga podkreślenia ma rangę przepisu prawa miejscowego. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., II OSK 2080/11).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd podkreślił, że teren, który zdaniem skarżących został przekształcony, w Studium uwarunkowań z 2014 r. oznaczony został jako teren o dominującej funkcji zabudowy produkcyjnej oraz usługowej (29.1P,U), czyli od uchwalenia Studium w 2014 r. de facto nie zmienił swojego przeznaczenia. Ponadto, wskaźniki zabudowy dotyczące terenu PU, powołane w § 15 planu, są zgodne ze wskaźnikami dotyczącymi powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej zawartymi w Studium z 2014 r. (str. 265). Kwestionowany skargą plan został zatem uchwalony w oparciu i w zgodzie z obowiązującym Studium. Z kolei orzeczenia WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 544/14 i II SA/Łd 545/14, jako odnoszące się do poprzednio obowiązującego planu z 2013 r., pozostawały poza zainteresowaniem Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, że zakaz realizowania przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku, na terenie obecnie oznaczonym symbolem 1PU, dotychczas było niedopuszczalne. Jak wynika z zapisów Studium z 2014 r., na terenie oznaczonym w Studium symbolem 29.1P,U wprowadzono zapis dotyczący zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem m.in. terenów, dla których ustalono możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie przed uchwaleniem studium.

Ponadto plan miejscowy w zakresie terenu oznaczonego symbolem Z1, tj. terenów o przeznaczeniu podstawowym – tereny zieleni, są także zgodne z zapisami Studium dla tego terenu. W Studium teren ten oznaczony jest symbolem U (tereny o dominującej funkcji zabudowy usługowej). W ramach tego terenu przewiduje się funkcję uzupełniającą, tj. m.in. tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej, a także m.in. parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym dopuszczenie przez zaskarżoną uchwałę w § 6 ust. 3 pkt 2 – użytkowania części terenu jako parkingu naziemnego, a w pkt 3 – lokalizację urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej, wbrew opinii skarżących, uznać należy za pozostające w zgodzie z zapisami Studium obowiązującego w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, z planu miejscowego nie wynika aby teren ten miał być terenem zakładu, czy też aby na tym terenie doszło do rozbudowy zakładu.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego bezzasadnego zaniżenia stawki opłaty planistycznej dla terenu PU. Warto bowiem zauważyć, że § 11 uchwały jest zgodny z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten wyznacza jedynie maksymalną stawkę opłaty planistycznej, a zatem wyznaczenie tej stawki w niższej wysokości nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób istotny.

Wpływu na wynik sprawy nie mógł mieć ponadto zarzut dotyczący niewstrzymania procedury uchwalania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia procedury uchwalania zmiany planu miejscowego z 2013 r., obejmującego teren między ul. [...]. Jak słusznie bowiem argumentował organ w niniejszej sprawie – brak jest regulacji prawnych nakazujących organowi jednoczesne zakończenie odrębnie prowadzonych prac planistycznych dla poszczególnych części gminy. Argumentacja skarżących nie wskazuje także na zaistnienie okoliczności, które stanowiłyby o konieczności zawieszenia procedury uchwalania planu.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skarżących, Sąd wskazał, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) wymaga, aby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Tak więc uchwalając przepisy prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego powinny to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym, ale także z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do wskazanego wyżej rozporządzenia – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodnie z powszechnie panującym w orzecznictwie poglądem naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały treści przepisów aktów prawnych wyżej wymienionej rangi, powoduje nieważność tych przepisów (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10). Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez organ powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd podniósł, że do pojęcia "zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku" wprost odnosi się i definiuje je rozporządzenie z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Tym samym brak było podstaw do zdefiniowania tego pojęcia w zaskarżonej uchwale. Urządzenia budowlane z kolei są zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Legalna definicja urządzeń infrastruktury technicznej została zawarta natomiast w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym zaniechanie zdefiniowania powołanych przez stronę skarżącą pojęć nie sposób odczytywać jako brak stanowiący istotne naruszenie prawa.

Końcowo Sąd podkreślił, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy też słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił wywiedzione w przedmiotowej sprawie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. W., W. M. i A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie, tj.

- art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 K.p.a., 10 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., a przejawiło się w błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleniu w sposób nieprawidłowy stanu faktycznego, dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób nieuprawniony i arbitralny, przyjęciu niepopartego żadnymi dowodami oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie jako mające wpływ na rozstrzygnięcie, a która to okoliczność nie miała żadnego związku ze skarżoną uchwałą;

- art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na brak wyjaśnienia przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a przejawiło się w całkowitym pominięciu istotnych dla sprawy faktów zaistniałych po podjęciu uchwały;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych przez skarżących oraz, co było obowiązkiem Sądu, uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, o ile uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, iż organ przeprowadził procedurę planistyczną zgodnie z wymogami zawartymi w art. 17 u.p.z.p. w sytuacji, gdy procedura ta został przeprowadzona z naruszeniem wymogów wskazanych w ww. przepisie, w tym jego ust. 1, 4, 11 i 12;

- art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wypełnione zostały wymogi, o których mowa w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań z 2014 r., w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zgodność taka pomiędzy tymi aktami nie występowała;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, bez wskazania, jakim dowodom i z jakich przyczyn Sąd udzielił wiarygodności, a jakim takiego waloru odmówił; poprzestanie na ogólnikowych sformułowaniach, które nie odnoszą się do stanu poszczególnych spraw, ogólnikowe przedstawienie stanu faktycznego dla każdej ze spraw, podczas gdy każdy ze stanów faktycznych jest odmienny, z racji innego położenia nieruchomości skarżących, i wymaga odrębnej analizy; wykazanie tak sporządzonym uzasadnieniem braku prawidłowej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Należy wskazać, że w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym w procedurze planistycznej regulowanej przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procedurze tej, w zakresie w jakim ma za przedmiot uchwalenie planu miejscowego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a tym samym nie mogły być w niniejszej sprawie naruszone. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w wyniku przyjęcia stanowiska pełnomocnika skarżących w zakresie położenia nieruchomości skarżących względem granic planu miejscowego i kwestia przyznanego odszkodowania A. M. w związku z planem miejscowym z 2013 r. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy pamiętać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "sąsiedztwo" nie ogranicza się wyłącznie do terenów bezpośrednio graniczących. W ogólności w prawie inwestycyjno-budowlanym pojęcie "sąsiedztwa" związane jest z kwestiami oddziaływania jednych nieruchomości na drugie. Niezależenie od tego Sąd uznał interes prawny skarżących w domaganiu się merytorycznego kwestionowania zaskarżonej uchwały i w konsekwencji przyjął ich skargi do merytorycznego rozpoznania; zaś zasadniczo kwestia odległości nieruchomości skarżących od granicy terenu wyznaczonego zaskarżoną uchwałą nie miała wpływu na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skarg skarżących. Przedmiotem oceny Sąd I instancji była procedura planistyczna przeprowadzona na podstawie art. 17 i nast. u.p.z.p., w tym tryb sporządzania planu miejscowego; proces opiniowania i uzgadniania; prognoza skutków finansowych; przekształcenie terenu 1S w 1.PU, czyli rozszerzenie dotychczasowego terenu o funkcję produkcyjną i zgodność tej funkcji ze Studium; lokalizowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; zgodności terenu 1Z – zieleni ze Studium; zaniżenia stawki opłaty planistycznej; wpływ innej procedury obejmującej teren między ul. [...]; charakter aktów prawa miejscowego i wypływająca z tego konsekwencja braku konieczności zdefiniowania w planie pojęcia "zakładu o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku". Niewątpliwie zatem kwestia odległości nieruchomości skarżących od granic plany miejscowego nie miała wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia odległościowa mogła prowadzić do uwzględnienia którejś ze skarg skarżących. Ponadto można odnieść wrażenie, że za pomocą ww. argumentacji autor skargi kasacyjnej próbuje podważyć interes prawny swojej mocodawczyni. Zaś to uznanie interesu prawnego danego podmiotu umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi i weryfikację legalności planu miejscowego przez sąd administracyjny. Dla tej oceny nie ma znaczenie wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność związana z treścią wniosku przedsiębiorcy o zmianę planu miejscowego, gdzie argumentowano na okoliczność sąsiadowania terenów PU z terenami rolniczymi.

W żaden sposób w skardze kasacyjnej nie wykazano aby nieuwzględnienie przez organ Gminy wniosku skarżących o wydłużenie terminu wejścia w życie planu miejscowego oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (nie potwierdza tego przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie NSA o sygn. akt II OZ 341/17). Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji zupełnie pominął tą okoliczność, to opierając zarzut skargi kasacyjnej na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie, że zaistniałe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano bowiem jakie przepisy obowiązującego prawa umożliwiają wstrzymanie wykonania przez organ gminy uchwalonego planu miejscowego, jak również skutecznego sposobu w jakim osoby posiadające interes prawny mogły żądać wydłużenia terminu na wejście w życie planu miejscowego. Ustawa o samorządzie gminnym kompetencję do wstrzymania wykonania uchwały przyznaje organowi nadzorczemu, a nie właściwemu organowi gminy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. A zatem przyjęty w niniejszej sprawie okres 14-dniowy vacatio legis planu miejscowego nie narusza ww. przepisu, jak i innych przepisów. Zgodnie z ogólną zasadą akty prawa miejscowego wchodzą w życie 14-dni po ogłoszeniu w dzienniku wojewódzkim (art. 88 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Należy mieć na względzie, że art. 29 ust. 1 u.p.z.p. ma z jednej strony, przez określenie terminu nie krótszego niż 14 dni, dać możliwość zapoznania się zainteresowanym z ustaleniami planu. Z drugiej strony wprowadzenie innego terminu wejścia w życie, nawet liczonego w latach, wiąże się z możliwościami gminy w zakresie realizacji przewidzianych planem inwestycji publicznych oraz z koniecznością podjęcia działań odszkodowawczych (patrz: H. Izdebski, I. Zachariasz: Komentarz do art. 29 u.p.z.p. [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Opublikowano: LEX 2013). Poza tym argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie dotyczy bezpośrednio legalności procedury planistycznej, lecz żądania przez skarżących czasowego zniesienia skutków obowiązywania planu miejscowego (de facto zablokowanie wejścia w życie planu miejscowego), z którego ustaleniami nie zgadzają się skarżący. Takiej możliwości przepisy nie przewidują dla uprawnionych osób kwestionujących legalność planu, np. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej art. 73 i art. 248 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Ponadto trudno jest dostrzec aby Sąd I instancji wypowiedział ocenę, zgodnie z którą " zmiana planu miejscowego dokonana zaskarżoną uchwałą niewiele zmieniała w sytuacji ". Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej takiej oceny brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnośnie wskazywanej w skardze kasacyjnej sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium z 2014 r., nie można w tym zakresie opierać argumentacji na treści poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 2013 r. Wskazania wymaga, że proces planowania wymaga aby plan miejscowy nie naruszał studium, a nie – poprzednio obowiązującego planu. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który wskazał na konkretną treść Studium, z której wynika, że "na terenie oznaczonym w Studium symbolem 29.1P,U wprowadzono zapis dotyczący zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem m.in. terenów, dla których ustalono możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie przed uchwaleniem studium". Taka zaś treść Studium oznacza, że w skardze kasacyjnej wymagane było wykazanie, że poprzedni plan miejscowy z 2013 r. na przedmiotowym terenie o symbolu 1.PU nie przewidywał możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast plan miejscowy z 2013 r. w sposób ogólny wprowadza zakaz lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nowych inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania (§ 13 ust. 7 pkt 2 lit. c). W sprawie nie wykazano aby ww. zakaz dotyczył aktualnie rozpatrywanego terenu 1.PU. Nie podważa tej oceny podnoszona w skardze kasacyjnej niejasność i niejednoznaczność twierdzeń Sądu; to bowiem błąd językowy, który nie ma wpływu na wynik sprawy. Podobnie odnośnie terenu 1Z nie wykazano aby ustalenia planu miejscowego były sprzeczne ze Studium (nieuprawnione jest powoływanie się na treść poprzednio obowiązującej treści planu miejscowego). W żaden sposób z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby na terenie 1Z (§ 6 ust. 3), który ma przeznaczenie podstawowe: tereny zieleni, dopuszczono przeznaczenie na odpady niebezpieczne, zbiorniki paliw, składowiska butli z gazem, odpady niebezpieczne i substancje radioaktywne. Plan miejscowy na tym terenie dopuszcza jedynie użytkowanie części terenu jako parkingu naziemnego, z miejscami parkingowymi urządzonymi na gruncie oraz lokalizację urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Sąd zaś wskazał, że w Studium teren ten oznaczony jest symbolem U (tereny o dominującej funkcji zabudowy usługowej). W ramach tego terenu przewiduje się funkcję uzupełniającą, tj. m.in. tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej, a także m.in. parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej; zaś zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie ocenił zgodność miejscowego planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 1Z ze Studium dla tego terenu.

Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej z 2008 r., sześciokrotne zwiększenie emisji LZO, wskazywanej skali zagrożeń sprowadzają się do wykazania sposobu faktycznego funkcjonowania (użytkowania) terenu. Nie jest to więc argumentacja, która może służyć podważeniu legalności zaskarżonej uchwały. To jak faktycznie wygląda zagospodarowanie tych terenów i czy są tam przekraczane normy prawne w zakresie oddziaływania na środowisko nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, która ma za przedmiot jedynie kontrolę pod względem legalności planu miejscowego.

Co do sposobu zwołania Sesji Gminy Rady S., na której zapadła zaskarżona uchwała, to w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ewentualna w tym zakresie wada mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak skuteczności żądania przez skarżących wstrzymania wykonania uchwały został oceniony w przedstawionym powyżej wywodzie.

Odnośnie problematyki dotyczącej niezgodności z przepisami ochrony środowiska w zakresie zakładów stwarzających ryzyko awarii, należy wskazać, że w planie ustanowiono ogólny zakaz lokalizowania nowych zakładów – w rozumieniu obowiązujących przepisów odrębnych – o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby takie uregulowanie stało w sprzeczności z ustawowym zakazem wynikającym z art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który dotyczy tylko obrębu zwartej zabudowy miast i wsi oraz nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, a właśnie z takim terem mamy do czynienia w niniejszej sprawie (1.PU). Ponadto należy pamiętać, że plan miejscowy ze swojej istoty dotyczy przyszłego zagospodarowania terenu. Dlatego ustanowiony w zaskarżonym planie zakaz lokalizowania nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii nie narusza planistycznych reguł, w tym i zasad wynikających z Prawa ochrony środowiska.

Nie można też skutecznie podnosić aby zaskarżony wyrok nie uwzględniał wymienionych w skardze kasacyjnej dwóch wyroków WSA w Łodzi dotyczących oceny legalności planu miejscowego z 2013 r. Po pierwsze, zawarta w nich ocena nie jest wiążąca w niniejszej sprawia, która dotyczy oceny legalności dokonanej w roku 2016 zmiany planu miejscowego. Po drugie, we wskazywanych wyrokach Sąd Administracyjny oceniał zasadność wyłączenia z nowej zabudowy terenu 5RP, co stało się podstawą do stwierdzenia, że pożądane jest tworzenie przestrzennych buforów pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a przemysłowymi, celem usunięcia konfliktów pomiędzy sprzecznymi grupami interesów. Ponadto to, że na terenie 1Z plan miejscowy z 2016 r. zniósł wszelki zakaz zabudowy nie oznacza, że teren ten nadal nie może pełnić roli buforu pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu. Aktualnie dopuszczenie tam użytkowania części terenu jako parkingu naziemnego, z miejscami parkingowymi urządzonymi na gruncie oraz lokalizacji urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że organ przekroczył władztwo planistyczne. Dlatego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej aby Sąd I instancji wadliwie ocenił, że orzeczenia WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 544/14 i II SA/Łd 545/14, jako odnoszące się do poprzednio obowiązującego planu z 2013 r., pozostawały poza zainteresowaniem Sądu w niniejszej sprawie.

Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby wskazywana okoliczność nierozpatrzenia przez organ planistyczny wniosków skarżących o zmianę planu z 2013 r. miała istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie argumentuje się jedynie stwierdzeniem, że być może przyjęcie do rozpoznania wniosków skarżących o zmianę planu z 2013 r. spowodowałoby inną decyzję radnych. To za mało dla skutecznego podważenia legalności podjętej uchwały, jak i uwzględnienia argumentacji wskazującej na nierówność wobec prawa. Legalność procesu planowania opiera się bowiem na przesłankach prawnych, a nie woli poszczególnych radnych.

Nie wykazano też aby wskazywana okoliczność utrudniania przez organ gminy dostępu do akt planistycznych była wystarczającym argumentem do podważenia oceny legalności zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

Do podważenia legalności zaskarżonego wyroku nie wystarczy również wskazanie, że jego uzasadnienie jest lakoniczne. Jak wyżej oceniono, wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienia, nawet jeżeli wszystkie nie były przedmiotem wypowiedzi Sądu I instancji, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wykazuje aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione byłoby któregoś z elementów, o jakich mowa w art.141 § 4 p.p.s.a., a także aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwiało poddanie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oraz art. 17 ust. 1, 4, 11 i 12 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. z w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.