Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1264/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, ust. 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust. 2, ust. 8 pkt 1  lit. a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 23 listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, II. zasądza od Zarządu Województwa – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych)


UZASADNIENIE

W ramach prowadzonego przez Zarząd Województwa konkursu nr [...], wnioskodawca M. N. prowadzący działalność gospodarczą pn.: Z. złożył wniosek dotyczący projektu pn. "[...]" (numer wniosku: [...]). W dniu 21 września 2017r. wniosek został jednak odrzucony przez Instytucję Organizującą Konkurs (dalej IOK) na etapie oceny formalnej, ze względu na niespełnienie kryterium "Specyficzne warunki wstępne", a mianowicie, iż opiera się na Programie Rewitalizacji Gminy A., który to program w dniu dokonywania oceny wniosku nie był uwzględniony w wykazie programów rewitalizacji prowadzonym przez tę samą Instytucję Zarządzającą.

Wnioskodawca w ustawowym terminie złożył protest – wskazując m.in., że termin oceny projektów, wyznaczony przez Instytucję Zarządzającą ( dalej IZ) upływał dopiero dnia 30 października 2017 r., tymczasem Program Rewitalizacji Gminy A. został uwzględniony w wykazie prowadzonym przez IZ na mocy Uchwały Zarządu Województwa nr [...] w dniu 3 października 2017 r. - ale Instytucja Zarządzająca dysponowała tekstem owego projektu już w maju 2017 r. zaś Rada Miasta A. przyjęła go 28 września 2017 r. Wnioskodawca wywodził, iż IZ posiadała wiedzę na temat programu a ujęcie go w wykazie zależało wyłącznie od jej woli, podobnie jak i moment dokonania oceny wniosku. Niezależnie od tego wnioskodawca podniósł, iż IZ dokonując kontroli wniosku według kolejnych kryteriów pominęła drugi w kolejności ("kwalifikowalność projektu") i od razu przeszła do kryterium "specyficzne warunki wstępne". Tymczasem badanie wniosku wedle kryterium "kwalifikowalność projektu" musiałoby skutkować przystąpieniem do oceny "specyficznych warunków wstępnych" już po dniu 3.10.2017 r., kiedy to owe kryterium byłoby już spełnione.

W odpowiedzi na protest rozstrzygnięciem z dnia 23.11.2017 r. znak [...] . Instytucja Rozpatrująca Protest (dalej IRP) odmówiła uwzględniania protestu - wskazując, iż istotą oceny kryterium Specyficzne warunki wstępne jest uwzględnienie Programu Rewitalizacji Właściwej Gminy, w której będzie realizowany projekt w Wykazie. Zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu ocenie w ramach kryterium podlega, czy:

1. program rewitalizacji; z którego wynika zgłoszony projekt, znajduje się w wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez Instytucję Zarządzającą RPO, dla których IZ RPO przeprowadziła z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów określonych w Wytycznych Ministra Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014 - 2020,

2. projekt znajduje się na liście planowanych, podstawowych projektów i przedsięwzięć rewitalizacyjnych zaakceptowanego programu rewitalizacji.

Ocena punktu nr 1 i 2 odbywa się na podstawie wykazu programów rewitalizacji prowadzonego przez IZ RPO. Ponadto, zapisy Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014—2020 (str. 280) oraz § 18 ust. 2 Regulaminu konkursu wyraźnie wskazują, iż warunkiem ubiegania się o wsparcie w ramach działania jest uzgodnienie programu rewitalizacji przez właściwą gminę z IZ RPO WM. O wsparcie ubiegać się mogą wyłącznie projekty wskazane na liście planowanych, podstawowych projektów przedsięwzięć rewitalizacyjnych programu rewitalizacji, który został uzgodniony z IZ RPO WM (w procedurze przedkonkursowej) i umieszczony w wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM. Dodatkowo, w najczęściej zadawanych pytaniach do przedmiotowego konkursu (FAQ - [...]; [...]; [...]), dostępnego na stronie internetowej [...] zostało również zaznaczone, iż weryfikacja dokonywana jest na etapie oceny formalnej w ramach kryterium Specyficzne warunki wstępne. (...) Konieczne natomiast jest, aby na moment dokonywania oceny formalnej warunek ten został spełniony. Brak wpisu programu do Wykazu na moment dokonywania oceny formalnej skutkować będzie negatywną ocena projektu.

IRP przypomniała, iż wnioskodawca w złożonym proteście, podkreśla, iż Gminny Program Rewitalizacji Gminy Alwernia na lata 2016-2020 (dalej: GPR) został przyjęty Uchwałą nr IX/53/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 22 czerwca 2017 r. i w dniu 23 czerwca 2017 r. został złożony do Departamentu Polityki Regionalnej UMWM w celu weryfikacji i uwzględnienia w Wykazie. IRP wskazała jednak, iż ze względu na wiele uwag do treści programu zgłoszonych przez Departament Polityki Regionalnej UMWM ostateczna wersja Programu została przyjęta Uchwałą Nr XII/79/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 września 2017 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 1X753/2017 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 22 czerwca 2017 roku w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy Alwernia na lata 2016-2020. W następstwie ww. uchwały, GPR został uwzględniony w Wykazie na mocy Uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego nr 1597/17 w dniu 3 października 2017 r.

IRP zaznaczyła także, iż pismo o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku (znak sprawy: [...]) zostało wysłane do wnioskodawcy w dniu 21 września 2017 r., zatem na etapie przeprowadzenia oceny formalnej wniosek nie spełniał kryterium: Specyficzne warunki wstępne.

Biorąc powyższe pod uwagę, IRP w pełni podzieliła zdanie IOK, która przyznała negatywną ocenę projektu w kryterium Specyficzne warunki wstępne, z uwagi na fakt braku uwzględnienia GPR w Wykazie.

Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawcy sformułowanych w proteście, IRP potwierdziła, iż w dniu 2 sierpnia 2017 r. na stronie [...] pojawiła się informacja, iż na mocy decyzji Zarządu Województwa do 30 listopada 2017 r. wydłużony został termin na dokonanie oceny formalnej dla projektów złożonych w ramach konkursu [...] dla Poddziałania 11.2. Odnowa obszarów wiejskich. W opinii wnioskodawcy, gdyby IOK wstrzymała się z przeprowadzeniem oceny formalnej projektu do dnia 3 października 2017 r. wniosek uzyskałby pozytywną ocenę w ramach kryterium: Specyficzne warunki wstępne. Zdaniem jednak IRP termin na dokonanie oceny formalnej, obejmuje wszystkie czynności składające się na ocenę formalną wniosków obejmujących, zarówno ocenę jak i proces uzupełnień wniosków (jeśli osoby oceniające uznały, iż takie uzupełnienia są niezbędne dla przeprowadzenia procesu oceny) oraz weryfikacje uzupełnionych wniosków. Proces oceny formalnej zakończony jest opublikowaniem listy wniosków, które uzyskały pozytywny wynik oceny formalnej. IRP stanęła na stanowisku, iż IOK nie może czekać do ostatniego dnia terminu wyznaczonego na ocenę formalną z przeprowadzeniem oceny wniosków, gdyż takie postępowanie zaburzyłoby proces oceny projektów.

W dalszej kolejności IRP wskazała, iż zgodnie z zapisami § 32 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu konkursu jednym z etapów oceny jest ocena formalna, która trwa 60 dni (który w uzasadnionych przypadkach może zostać przedłużony) - rozpoczyna się pierwszego dnia po zakończeniu, naboru i kończy się zatwierdzeniem oceny formalnej w karcie oceny danego wniosku o dofinansowanie projektu. Biorąc pod uwagę fakt, iż wniosek został złożony w dniu 29 czerwca 2017 r., IOK wstrzymała się na blisko 3 miesiące z wydaniem ostatecznej oceny formalnej wniosku. W trakcie tego okresu, Zarząd Województwa systematycznie przyjmował do Wykazu gminne programy rewitalizacji wielu gmin województwa małopolskiego (o czym wspomina Wnioskodawca w proteście), jednak nie było wśród nich Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy A. na lata 2016-2020. W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, iż w dniu zatwierdzenia oceny formalnej projektu tj., 21 września 2017 r. GPR nie znajdował się w Wykazie została podjęta decyzja o negatywnej ocenie wniosku.

Odnosząc się do zarzutów proceduralnych podniesionych przez Wnioskodawcę proteście, IRP stwierdziła, iż są one niezasadne.

W ocenie IRP negatywna ocena formalna wniosku następuje wtedy, gdy przynajmniej jedno kryterium formalne zostaje ocenione negatywnie. W związku z powyższym, IRP stwierdziła, iż wynik oceny pozostałych kryteriów oceny formalnej nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż negatywna ocena kryterium: Specyficzne warunki wstępne przesądzała o ogólnej negatywnej ocenie wniosku. IRP zaznaczyła również, iż w przypadku przedmiotowego projektu oceniający nie mieli podstaw do skierowania wniosku do uzupełnień, gdyż w dniu zatwierdzenia oceny formalnej niniejszego projektu GPR nie znajdował się we właściwym Wykazie, co jednoznacznie decydowało o negatywnej ocenie wniosku.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem IRP wnioskodawca zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił mu następujące naruszenia prawa, mające istotny wpływ na wynik oceny wniosku :

1) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a pkt ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady

(UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego

wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

- poprzez naruszenie zasad niedyskryminacji oraz równego i uczciwego traktowania wnioskodawców polegające na dowolnym wybieraniu daty dokonywania oceny formalnej wniosku, przypadającej przed końcowym terminem dokonania tej oceny przy równoczesnym dokonywaniu owej oceny wedle warunków, których spełnienie zależy od instytucji dokonującej oceny (Instytucji Zarządzającej) - czym doprowadzono do stanu, w którym warunki udziału w konkursie co do części wniosków zostały spełnione po dokonaniu ich oceny a co do niektórych ocena została dokonana zanim warunki spełniono co doprowadziło do uznania wniosku skarżącego za niespełniający kryteriów mimo, że gdyby jego oceny dokonano w terminie późniejszym, spełniałby on wszystkie warunki udziału w konkursie.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do dyskryminacji wnioskodawcy ze względu na okoliczności od niego niezależne a zależne od Instytucji Zarządzającej;

2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., po. 1460) poprzez pominięcie okoliczności, że poddawany ocenie wniosek skarżącego zaczął spełniać kryterium "specyficzne warunki wstępne" już po chwili wskazanej przez Instytucję Zarządzającą jako moment dokonania oceny - ale jeszcze przed upływem terminu na dokonanie oceny wniosków wedle tegoż kryterium, jaki zakreśliła Instytucja Zarządzająca. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, albowiem doprowadziło do nietrafnego uznania, jakoby wniosek zasługiwał na ocenę negatywną

3) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a pkt ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

poprzez zaniechanie oceny wniosku według kryterium kwalifikowalności projektu i dokonanie od razu oceny wedle kolejnego kryterium "specyficzne warunki wstępne", co z jednej strony stanowi przejaw nierzetelnego oceniania wniosków z drugiej zaś skutkowało dokonaniem oceny kryterium "specyficzne warunki wstępne" tuż przed tym, zanim zostały spełnione warunki dotyczące wniosku określone w tym kryterium, przy czym w razie dokonania oceny wniosku wedle kryterium kwalifikowalności projektu, ocena wedle kolejnego kryterium byłaby dokonywana już w chwili, w której wniosek spełniałby to kryterium.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do przedwczesnej oceny wniosku i w konsekwencji jego negatywnej oceny;

4) naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a pkt ii Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z § 32 ust. 3 pkt. 1) Regulaminu konkursu

- poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby momentem miarodajnym dla oceny spełniania warunków ubiegania się o wsparcie miała być chwila dokonywania formalnej oceny konkretnego wniosku a nie końcowy moment terminu na formalną ocenę wszystkich wniosków, mimo iż taka wykładnia Regulaminu prowadzi do sprzeczności z art. 125 ust. 3 lit. a pkt ii Rozporządzenia Nr 1303/2013 nakazującego aby procedury były niedyskryminujące i przejrzyste.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do nietrafnego uznania, jakoby wniosek zasługiwał na negatywną ocenę.

Podnosząc przedmiotowe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa oraz o zasądzenie od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż jedyną podstawą dokonania negatywnej oceny wniosku - co pozostaje poza sporem - było to, że w chwili jej dokonywania, gminny program rewitalizacji przyjęty przez Radę Miejską w A. nie był umieszczony w wykazie, jaki prowadzi IZ (a więc ten sam organ, który ocenia wniosek). W dodatku, co również jest bezsporne, na długo przed dokonywaniem oceny wiadomo było, iż ów program powstanie - a przy tym moment pojawienia się programu w obrocie prawnym (podjęcia uchwały przez organ gminy) jest okolicznością niezależną od wnioskodawcy, zaś moment umieszczenia programu w wykazie i moment dokonania oceny wniosku to okoliczności, które zależą wyłącznie od IZ. Tym samym IZ stosuje do oceny wniosku kryterium zależne wyłącznie od jej woli (umieszczenie programu rewitalizacyjnego w wykazie) a przy tym swobodnie określa datę, w której nastąpi ocena wniosku. Takie procedowanie wprost naraża na nierówne traktowanie wnioskodawców znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej - gdyż ocena ich wniosków nie zależy od czynników obiektywnych, lecz od wyboru IZ co do daty oceny wniosku i daty wpisania programu rewitalizacji do wykazu. Zdaniem autora skargi w niniejszej sprawie do dyskryminacji doszło nie tylko in genero poprzez stosowanie opisanej wyżej procedury, ale i konkretnie w stosunku do skarżącego.

IZ pominęła bowiem przy ocenie wniosku - a także przy rozpatrywaniu sprzeciwu - fakt, iż krótko po poinformowaniu o negatywnej ocenie, program rewitalizacji został wpisany do właściwego wykazu. • Kryterium "specyficznych warunków wstępnych" było więc spełnione w chwili wnoszenia protestu - a przede wszystkim, było spełnione już w dacie upływu terminu końcowego oceny wniosków. Tym samym wnioskodawca znalazł się w niekorzystnej sytuacji prawnej tylko i wyłącznie z powodu wybrania przez IZ takiej a nie innej chwili dokonywania oceny jego wniosku. Dodatkowo na przyjęcie niekorzystnej dla skarżącego daty wniosku miało wpływ - wykazane w dokumentacji - pominięcie etapu oceny, jakiego dokonała IZ. Zdaniem skarżącego gdyby Instytucja Zarządzająca zgodnie z procedurą oceniła wniosek w kryterium "kwalifikowalność projektu" to poświęcony na to czas skutkowałby wydłużeniem oceny w kolejnym kryterium, wskutek czego byłaby ona dokonywana już po wpisaniu programu rewitalizacji do wykazu i w rezultacie musiałaby być pozytywna. Powyższa okoliczność stanowi naruszenie procedury, skutkujące niesłusznym uznaniem wniosku za zasługujący na negatywną ocenę. Zdaniem skarżącego to naruszenie zadaje kłam twierdzeniu IZ zawartym w rozstrzygnięciu protestu, o rzekomo życzliwym stosunku Instytucji do wniosku i zwlekaniu z jego oceną w oczekiwaniu na wpisanie programu rewitalizacji do wykazu; gdyby bowiem IZ istotnie przejawiał taki stosunek, nie skracałby niepotrzebnie procedury oceny.

Niezależnie od powyższego autor skargi krytycznie ocenił wykładnię postanowień zawartych w § 32 ust. 3 pkt 1 Regulaminu konkursu, jaką zaprezentowała IZ. Gdyby bowiem uważać, iż powyższy przepis wymaga aby ograniczyć ocenę wniosku do stanu z chwili dokonania oceny a nie do stanu z chwili upływu terminu etapu oceny formalnej - Regulamin stwarzałby pole do dyskryminacji poprzez wprowadzenie warunku dowolnego, zależnego wyłącznie od IZ, zwłaszcza w kontekście warunku określonego w § 18 ust. 2, którego spełnienie nie zależy od wnioskodawców, lecz od Instytucji Zarządzającej. Nadto przepis § 32 ust. 3 pkt 1 Regulaminu zredagowano w sposób, który nie daje podstaw do wykładni wskazanej przez IZ, bowiem nie zawarto w nim żadnego zwrotu dotyczącego daty, w jakiej ma nastąpić zatwierdzenie oceny formalnej, wskazano zaś na termin końcowy całego etapu. Zgodnie z zasadami wykładni językowej nakazuje to przyjąć, że ocena ma następować wedle stanu panującego w ostatnim dniu terminu oceny formalnej, a nie w chwili oceniania konkretnego wniosku.

W odpowiedzi na skargę IRP wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Specyficzne warunki wstępne".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżący wnosząc skargę do Sądu zachował wszystkie wymogi formalne i wyczerpał tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów poprzez dokonanie oceny przedmiotowego projektu przez tylko jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr Regulamin konkursu nr [...] Oś Priorytetowa Rewitalizacja przestrzeni regionalnej Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich. W § 32 ust. 1 Procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014 – 2020, stanowiącym Załącznik nr 5 do Regulaminu. Zgodnie z ust.2 wskazanego paragrafu ocena wniosków o dofinansowanie projektów prowadzona jest w oparciu o kryteria oceny projektów stanowiące Załącznik nr 1 do Regulaminu. Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP ( będącego załącznikiem do Regulaminu konkursu) stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs (podkreślenie Sądu).

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr 5 regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżący bezpodstawnie został pozbawiony możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów skargi. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącego projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej