Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 26/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Zwrócono wpis od skargi kasacyjnej
Powołane przepisy: article: art. 189 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 78/19 w sprawie ze skargi A.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić skarżącej A.G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Rz 78/19), po rozpoznaniu skargi A.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie samowoli budowlanej, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał skarżącej A.G. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł, oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej A.G. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A.G. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej zwany PINB) o naruszeniu prawa budowlanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Naruszenie to miało polegać na wybudowaniu parkingu na około 11 miejsc postojowych, w pobliżu działki stanowiącej przedmiot współwłasności wnioskodawczyni. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 7 września 2018 r. kontrolę robót budowlanych na działce nr [...] w S., przy ulicy [...]. W toku tej kontroli stwierdzono ułożenie masy asfaltowej na tej działce, wcześniej utwardzonej pospółką i żwirem. Stwierdzono również wykonanie obrzeży betonowych od trzech stron utwardzonego placu. Inwestorem tych robót była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W związku z tymi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 11 września 2018 r., poinformował A.G. oraz Spółdzielnię Mieszkaniową, że brak jest podstaw do podejmowania w sprawie dalszych działań, bowiem inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. (nr [...]) stwierdził, że odwołanie wniesione przez A.G. od pisma PINB z dnia 11 września 2018 r. jest niedopuszczalne, gdyż kwestionowane pismo nie jest decyzją administracyjną. Po otrzymaniu powyższego postanowienia organu odwoławczego, A.G. pismem z dnia 11 grudnia 2018 roku (data wpływu do PINB - 11 grudnia 2018 r.) wniosła do PINB m.in. żądanie przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego i bezzwłocznego wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę parkingu – placu dojazdowego. Podtrzymała wcześniej podniesione zarzuty popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przez Spółdzielnię Mieszkaniową, bez pozwolenia, placu parkingowego na więcej niż 10 stanowisk parkingowych.

Po rozpoznaniu opisanego wniosku, PINB w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ nadzoru budowlanego uznał, że utwardzony plac nie jest parkingiem, a tym samym obiektem budowalnym. Postanowienie to zostało uchylone przez PWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. (znak [...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po zwrocie akt, PINB zawiadomieniem z dnia 27 marca 2019 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową a obejmujących utwardzenie gruntu na wymienionej wyżej działce. Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r., A.G. wniosła do PWINB ponaglenie na bezczynność i przewlekłość w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, zaś w kolejnym piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r. zażądała od PINB podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy samowoli budowlanej.

PINB zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r., poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i jednocześnie stwierdził, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Według tego zawiadomienia, przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do trzech tygodni od upływu siedmiodniowego terminu na zapoznanie się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Następnie PINB decyzją z dnia 21 maja 2019 r. (znak L.dz.PINB.5160.1.17.2018) umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne, uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, roboty budowlane wykonane przez Spółdzielnię należało zakwalifikować jako utwardzenie gruntu, a roboty takie zwolnione są z obowiązku dokonania ich zgłoszenia.

Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r., A.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowania w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 12, art. 24 § 3, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2, art. 392, art. 61 § 1 lub art. 233, art. 61 § 4, art. 61a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 104 § 1 K.p.a. Żądała stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenia o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22 925 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła m.in., że od dnia złożenia pierwszego podania w sprawie samowoli budowlanej - co miało miejsce 21 sierpnia 2018 r. - upłynęło ponad 10 miesięcy, a od dnia złożenia drugiego podania - wezwania do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie - co miało miejsce 11 grudnia 2018 r. - upłynęło ponad 6 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Przedstawił ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.) która oznacza stan prowadzenia postępowania dłuższy, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Akcentował sąd I instancji, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ administracji działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. Akcentował WSA w Rzeszowie, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Obejmować będzie również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie sądu I instancji stanu przewlekłości, gdy już wystąpi, nie eliminuje wydanie przed wniesieniem skargi do WSA, jak i w czasie późniejszym, przez właściwy organ aktu rozstrzygającego merytorycznie sprawę. W ocenie sądu I instancji, jest to kolejna różnica zachodząca między stanem bezczynności, który może zostać zniesiony jeżeli organ przed wydaniem wyroku przez sąd, podejmie się załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16).

Sąd I instancji wskazał na przepisy określające ustawowe terminy załatwienia sprawy (art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.). Podkreślił też znaczenie art. 35 § 3 k.p.a., który przewiduje miesięczny termin załatwienia sprawy oraz dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, jest on obowiązany zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki. Winien wówczas wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Jest przy tym oczywiste, że wykonanie powyższego obowiązku poprzez zawiadomienie stron o nowym terminie załatwienia sprawy nie będzie usprawiedliwiać przewlekłości czy bezczynności organu. Przewlekłość postępowania oznacza bowiem stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" czas załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny, uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (tak NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., o sygn. II GSK 4150/17).

Mając na uwadze powyższe sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi o nieefektywnym prowadzeniu postępowania administracyjnego przez PINB.

Wyjaśnił, iż pisma skarżącej z dnia 20 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do PINB drogą elektroniczną, nie można było uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z treści tego pisma nie wynikało wyraźne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Jako formalne podanie o wszczęcie postępowania – w ocenie sądu I instancji - prawidłowo potraktowano pismo skarżącej z dnia 11 grudnia 2018 r. Organ nadzoru budowlanego uznając opisane pismo skarżącej jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych, dość szybko, bo już postanowieniem dnia 18 grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. Zaakcentował WSA w Rzeszowie, że to postanowienie nie było jednak rozstrzygnięciem prowadzącym do prawidłowego rozpoznania zgłoszonego żądania, bowiem zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż PINB w uzasadnieniu tego postanowienia nie wskazał w sposób przekonujący argumentów świadczących za koniecznością odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, a mających zakotwiczenie w art. 61a § 1 k.p.a. Wyrażona przez PINB argumentacja służyła w istocie umotywowaniu stanowiska organu o tym, że utwardzony plac ze względu na brak wyznaczonych miejsc postojowych nie jest parkingiem, a jego urządzenie nie stanowi wykonania obiektu budowlanego. Tym samym, organ I instancji nie tylko naruszył art. 61a § 1 k.p.a., nie wykazując obiektywnych przyczyn niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie, ale także naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego, bowiem jego nielegalne działanie przyczyniło się do nieuzasadnionego przedłużenia wyjaśniania sprawy, zmuszając stronę do skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci zażalenia.

WSA w Rzeszowie wskazał, że po uchyleniu opisanego powyżej postanowienia, PINB nie prowadził czynności procesowych bez zbędnej zwłoki, w sposób nakazany przez art. 12 § 1 k.p.a. Akcentował sąd I instancji, że PINB kilka dni po otrzymaniu akt administracyjnych wykorzystanych przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym (dzień zwrotu akt do PINB: 21 marca 2019 r.), zawiadomieniem z dnia 27 marca 2019 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" a obejmujących wykonanie utwardzenia gruntu na działce o nr [...] w S. przy ul. [...]. Jednakże pierwszą czynność mogącą prowadzić do wyjaśnienia sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia organ ten podjął ze znacznym opóźnieniem, bo dnia 16 kwietnia 2019 r., czyli po upływie około trzech tygodni po dniu formalnego wszczęcia postępowania. Tą czynnością było skierowanie do Spółdzielni wezwania o dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i projektu zagospodarowania terenu. Dopiero pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., PINB poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie podstawowym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył okres do 3 tygodni, liczony od upływu siedmiodniowego terminu na zapoznanie się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym, na wydanie decyzji. Podkreślił sąd I instancji, że PINB nie wyjaśnił w tym zawiadomieniu dlaczego od dnia 27 marca 2019 r. do 26 kwietnia 2019 r. (okres jednego miesiąca o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a.) nie można było wydać rozstrzygnięcia kończącego sprawę, jak również nie podał przyczyn uzasadniających przedłużenie już i tak długotrwałego terminu załatwienia sprawy o kolejne trzy tygodnie. Zawiadomienie powyższe zostało poprzedzone złożeniem przez stronę ponaglenia, które wpłynęło do organu 24 kwietnia 2019 r.

Zdaniem sądu I instancji, posiadane przez PINB dowody, w tym dostarczone przez stronę skarżącą dokumenty i zdjęcia, pozwalały na załatwienie sprawy w krótszym terminie niż określony w zawiadomieniu PINB z dnia 26 kwietnia 2019 r., tym bardziej że w chwili wydania tego zawiadomienia czas prowadzenia postępowania liczony od dnia zwrotu akt przez PWINB, tj. od dnia 21 marca 2019 roku przekroczył okres jednego miesiąca, wyznaczony przez kodeks na załatwienie sprawy administracyjnej wymagającej zbierania przez organ administracji niezbędnych dowodów. PINB już w dniu 26 kwietnia 2018 r. dysponował w swych aktach dowodami zebranymi z urzędu w postaci protokołu kontroli robót budowlanych z 7 września 2018 r., protokołu obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego, pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz zdjęć dostarczonych przez stronę wnioskującą a przedstawiających przedmiot postępowania. Dowody te umożliwiały w określony prawem sposób załatwienie sprawy. Fakt przewlekłego prowadzenia postępowania został potwierdzony przez organ wyższej instancji postanowieniem PWINB z dnia [...] maja 2019 r., (znak [...]). Postępowanie administracyjne, które należało wszcząć formalnie jako skutek wniosku strony z dnia 11 grudnia 2018 r., zostało zakończone przez PINB dopiero po okresie półrocznym decyzją tego organu z dnia [...] maja 2019 r. (znak [...]2018). Na mocy tej decyzji PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez Spółdzielnię robót budowlanych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż pomiędzy datą zawiadomienia o przedłużeniu przez PINB terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tj. 26 kwietnia 2019 r., a datą wydania decyzji, tj. 21 maja 2019 r., kończącej postępowanie, organ pierwszej instancji nie przeprowadzał jakichkolwiek czynności wyjaśniających, czy choćby opiniujących projekt rozstrzygnięcia, które tłumaczyłyby trzytygodniowy okres oczekiwania na załatwienie sprawy, pozbawionej w jakimkolwiek stopniu skomplikowania, zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.

Zatem – w ocenie WSA w Rzeszowie – należało potwierdzić zarzuty skargi, iż PINB działał w niniejszej sprawie w sposób przewlekły, bowiem organ ten nie dotrzymał określonych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy wymagającej zbierania dowodów, zaś podejmowane przez niego rozstrzygnięcia i kolejne czynności procesowe, nie były uzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), albo też były podejmowane ze zwłoką, nie wynikającą z winy którejkolwiek ze stron postępowania. Doszło więc do rażącego naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada szybkości i prostoty tego postępowania. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie, w którym nie istniał obowiązek współdziałania z innymi organami administracji, PINB był w stanie wydać w czasie jednego miesiąca, albowiem okoliczności sprawy nie powodowały konieczności ich wyjaśnienia przez okres około sześciu miesięcy, tym bardziej że istotny materiał dowodowy oferowała sama skarżąca. Dlatego organ nadzoru budowlanego naraził stronę na zbędne oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia, jednocześnie wymuszając konieczność skorzystania ze środków odwoławczych w postaci zażalenia, ponaglenia a następnie skargi sądowoadministracyjnej.

Podał WSA w Rzeszowie, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała postać rażącego naruszenia prawa bowiem postępujące po sobie czynności były podejmowane z oczywistym naruszeniem przepisów o terminach załatwienia spraw administracyjnych, jak również bez wyraźnej podstawy prawnej. Dokonane przez PINB przedłużanie terminu załatwienia sprawy, nie było usprawiedliwione jakimikolwiek okolicznościami, co również wpłynęło na negatywną ocenę stanu efektywności czynności procesowych. Stwierdzeniu przez WSA stanu przewlekłości postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się zakończenie procesu na etapie sądowoadministracyjnym. Stanu przewlekłości, gdy już wystąpi, nie może usunąć nawet późniejsze wydanie aktu załatwiającego sprawę w sposób merytoryczny. Z tej przyczyny WSA nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Ustalony stan przewlekłości postępowania uzasadniał – zdaniem WSA - zastosowanie przepisu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej – art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem sądu I instancji, półroczny okres zwłoki w wydaniu decyzji administracyjnej jakkolwiek naganny, nie jest na tyle długi, aby powodował konieczność zasądzenia sumy pieniężnej w żądanej przez stronę wysokości (ponad 22 tys. zł). Podkreślił sąd I instancji, iż PINB przed wniesieniem skargi do WSA wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, czym zniósł stan bezczynności. Na orzeczoną przez sąd kwotę (2 tys. zł) miał natomiast wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, który nie uzasadniał odstąpienia od reguły załatwiania w terminie jednego miesiąca spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz opisana powyżej nieuzasadniona odmowa wszczęcia postępowania, która spowodowała konieczność skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia uzasadnionego zażalenia. Zważył WSA w Rzeszowie, iż podane w decyzji PINB przyczyny umorzenia postępowania pokrywają się z tymi, które powołano już w treści postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc, pomimo długotrwałego procesu argumentacja organu nie ulegała poszerzeniu czy zmianie, co tym bardziej przekonuje za możliwością szybszego zakończenia sprawy. Przyznana od PINB suma pieniężna winna zrekompensować stronie uszczerbek wynikający z nieterminowego działania oraz zapobiec w przyszłości naruszania przez organ prawa strony do niezwłocznego załatwienia jej sprawy administracyjnej. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie wniósł PINB w S., zaskarżając wyrok ten w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, w ramach której zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. art. 35 k.p.a i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w dacie złożenia skargi, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły (skarga jest z dnia 25.06.2019 r., a organ umorzył postępowanie w dniu 21.05.2019 r.);

2. art. 35 k.p.a w zw. z art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do powstania stanu przewlekłości postępowania i że stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 61a par. 1 k.p.a. w zw. z art. 149 par. 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest faktycznym zakończeniem postępowania w sprawie i nie powoduje zakończenia biegu terminu załatwienia sprawy. Sąd traktuje czas od 11.12.2018 r. do 21.05.2019 r. jako jeden okres pomijając fakt, że 18.12.2018 r. PINB wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji dokonał ponownej (po organie odwoławczym) oceny zasadności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji braku ku temu kompetencji;

4. art. 149 par. 1a p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzekome przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy dla stwierdzenia tego stanu nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy;

5. art. 149 par. 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 tys. zł, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przewlekłego rażącego prowadzenia postępowania.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższego unormowania wynika, że NSA zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 par. 1 p.p.s.a., lub też podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 par. 1 p.p.s.a.

Kluczową kwestią w ocenianym przypadku jest przesądzenie dopuszczalności objęcia sądowoadministracyjną kontrolą sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w S. w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", a obejmujących utwardzenie gruntu na działce nr [...] w S., przy ulicy [...]. Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż ustalony stan faktyczny tej sprawy wskazuje, że PINB w S. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (znak [...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone we wskazanym powyżej przedmiocie, uznając postępowanie to za bezprzedmiotowe. Należy przy tym też dostrzec, że skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość mającą wystąpić we wskazanym powyżej, zakończonym już postępowaniu administracyjnym, skarżąca wniosła w dniu 25 czerwca 2019 r. Stwierdzić zatem trzeba, że skarga ta wniesiona została po prawie miesiącu od wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji kończącej postępowanie w prowadzonej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w orzecznictwie tego sądu występują rozbieżne poglądy odnośnie dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17 oraz z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18). Oceniając niniejszą sprawę zwrócić jednak należy uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Zgodnie z tezą tej uchwały wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy innej - niż występującej w niniejszej sprawie - formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie

stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie.

Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 postanowienia NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę A.G.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był cytowany na wstępie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 postanowienia był art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynikało z faktu, iż uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podniesionych podstaw skargi kasacyjnej.

O zwrocie skarżącej A.G. uiszczonych kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma, które zostało odrzucone.