Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 5-9
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta nałożył na Gminę karę z tytułu zajęcia nieruchomości, co do których nie zaistniały przesłanki czasowego zajęcia, o których mowa w art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. działek o numerach ewidencyjnych: [...] położonych w [...], stanowiących współwłasność w udziale do 1/3 części P.S., W.S. i Z.S., w wysokości 155 000,00 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 126 ust. 7 i 9 w związku z art. 126 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2018 r. poz. 2204), zwana dalej w skrócie – u.g.n. oraz art. 104 i 107 kpa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz wystąpił do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej do zajęcia nieruchomości położonych w [...] o numerach ewidencyjnych: [...] - stanowiących współwłasność w udziałach do 1/3 części P.S., W.S. i Z.S., [...] - stanowiącej własność T.H., [...] - stanowiącej własność M.K., [...] - stanowiącej własność M.R., [...] - stanowiącej własność K.P. i E.P., w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n., na okres 2 miesięcy. We wniosku wskazano, że celem czasowego zajęcia nieruchomości było wykonanie prac polegających na udrożnieniu ciągu drenażowego w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w mieniu budowlanym (mieszkalnym) usytuowanym przy ul. [...]. Współwłaściciel działek o nr ewid. [...] – W.S. odmówił udostępnienia nieruchomości w celu umożliwienia przeprowadzenia przedmiotowych prac, wobec czego Burmistrz skierował wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. Starosta odmówił potwierdzenia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie nieruchomości o nr ewid. [...] - stanowiących współwłasność w udziałach do 1/3 części P.S., W.S. i Z.S., w związku z wystąpieniem siły wyższej oraz nagłą potrzebą zapobieżenia powstania znacznej szkody w celu wykonania prac polegających na udrożnieniu ciągu drenażowego. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Starosta umorzył postępowanie dla działek o nr. ewid.: [...] - stanowiącej własność T.H., [...] - stanowiącej własność M.K., [...] stanowiącej własność M.R., [...] stanowiącej własność K.P. i E.P..

Dalej organ wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. kierownik budowy E.K. - Zakład [...], działający na zlecenie Burmistrza poinformował, iż w dniu [...] sierpnia 2017 r. dokonał wejścia na grunty rolne stanowiące własność osób prywatnych, celem udrożnienia rurociągu drenarskiego odprowadzającego nadmiar wody ze stawów oraz likwidacji zatorów uniemożliwiających przepływ wody. Ponadto poinformował, iż ww. prace ziemne polegać będą na wykonaniu wykopów.

Dnia [...] lutego 2018 r. W.S. w Starostwie Powiatowym, w sprawie o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, zeznał, iż nie wyraził zgody na wejście na teren swojej nieruchomości i ich zajęcie. Oświadczył, iż nikt z przedstawicieli gminy nie rozmawiał z nim na temat zajęcia nieruchomości, dlatego nie wyraził na to zgody, zajęcie miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2017 r. We wszystkich dokumentach jak i decyzjach wydanych przez organy administracji publicznej ww. dzień przyjęto jako datę zajęcia nieruchomości. Zajęcie pierwszej nieruchomości, ti. działki o nr ewidencyjnym [...], miało miejsce dnia [...] lipca 2017 r., a zajęcie kolejnej nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym [...], miało miejsce [...] sierpnia 2017 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Z.S. stwierdził, iż w lipcu 2017 r. na działce o nr ewidencyjnym [...] i w sierpniu 2017 r. na działce o nr ewidencyjnym [...] położonych w [...], Urząd Miejski podjął prace ziemne polegające na udrożnieniu rur melioracyjnych przebiegających przez wymienione działki. Nikt z przedstawicieli Urzędu Miejskiego nie informował go, że takie prace będą wykonywane. Z.S. nie wyrażał i nie wyraża zgody na zajęcie swojej nieruchomości, tj. działek o nr ewidencyjnych [...], położonych w [...]. Początek zajęcia nieruchomości przez Urząd Miejski miał miejsce [...] lipca 2017 r., a nie [...] sierpnia 2017 r. jak to wynika z pism Urzędu Miejskiego. Tej samej treści oświadczenia złożył P.S..

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. A.S., sołtys Sołectwa, poinformował o pracach wykonanych przez Gminę. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2017 r. zawiadomił Urząd Miasta i Gminy, iż w wyniku nadmiernych opadów oraz całkowitym wypełnieniu stawów przydrożnych we wszystkich domostwach znajdujących się przy ulicy [...] w pomieszczeniach piwnicznych znajduje się woda. Zaistniała sytuacja spowodowana jest brakiem odpływu wody ze stawów, czego przyczyną jest prawdopodobnie niedrożna sieć drenarska odprowadzająca nadmiar wody ze stawu przy ul. [...] pod drogą powiatową do zbiornika retencyjnego przy drodze powiatowej w kierunku miejscowości [...]. Dnia [...] lipca 2017 r. A.S. otrzymał informacje z Urzędu Miejskiego, że poproszono firmę T o odkopanie na działce o nr ewidencyjnym [...] studzienki melioracyjnej. Dnia [...] sierpnia 2017 r. firma T przystąpiła do II etapu prac, celem likwidacji zatoru na sieci drenarskiej.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz poinformował, że nie posiada pism do właścicieli gruntów w zakresie wejścia na teren działek o nr ewidencyjnych: [...]. Działania były prowadzone w związku z interwencją sołtysa Sołectwa i mieszkańców zamieszkałych przy ulicy [...]. W I etapie prac ([...] lipca 2017 i [...] sierpnia 2017 r.), mających na celu udrożnienie ciągu drenarskiego były ustne zgody właścicieli gruntów na prowadzenie prac udrażniających, by móc jak najszybciej obniżyć stan wody w zbiornikach retencyjnych, przy drodze powiatowej, co tym samym miało spowodować obniżenie wody w podpiwniczeniach budynków mieszkalnych. Ze względu na bardzo trudne warunki pogodowe i dużą ilość interwencji zgłaszanych przez mieszkańców gminy, postanowiono podjąć współpracę z przedstawicielami Rady Sołeckiej, w tym Sołtysem. Stąd uzgodnienia uzyskane przez Sołtysa sołectwa [...] od właścicieli gruntów uznano za wystarczające, aby móc przystąpić do prac udrożniających mających na celu likwidację zagrożenia dla budynków mieszkalnych. Brak w zasobach archiwalnych dokumentacji technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej przebiegu urządzeń drenarskich, stanowiły podstawowe utrudnienie, ponieważ skutki awarii usuwano na zasadzie "prób i błędów" tj. pracy sprzętu mechanicznego WUKO, które w wyniku penetracji podziemnej wskazywało miejsce ewentualnych zatorów na sieci drenarskiej. Utrudnienie prac wynikało również, z faktu, że w czasie wystąpienia ponadnormatywnych opadów i wzbierania stanu wody w zbiornikach na polach były uprawy rolne, których zbiór był utrudniony ze względu na warunki pogodowe. Stąd mając na uwadze powyższe, w momencie kiedy wyczerpane zostały wszystkie metody bezkolizyjnego usunięcia awarii na sieci drenarskiej zaszła konieczność podjęcia prac ziemnych na odcinaku wskazanym przez sprzęt udrożniający tupu WUKO. Na tym etapie prac (II etap -[...] sierpnia 2017 r.) współwłaściciel działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] W.S. nie wyraził zgody na przeprowadzenie prac ziemnych mających na celu wymianę uszkodzonego odcinka drenażu, wobec czego zaszła potrzeba wystąpienia z wnioskiem do Starosty na wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 ugn. W dniach [...] lipca 2017 r. miały miejsce długotrwałe opady ponadnormatywne na skutek, których nastąpiła potrzeba podjęcia działań. Burmistrz nie złożył wcześniej wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 ugn ponieważ uzyskał zgody ustne właścicieli na prace dotyczące I etapu, brak zgody W.S. na prace ziemne w II etapie spowodował, że mając na uwadze dobro ogółu mieszkańców zdecydowano się na złożenie wniosku do Starostwa Powiatowego.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 W.S. przedłożył wnioski dowodowe w postaci dokumentacji fotograficznej, co do daty zajęcia nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2017 r. (zdjęcia z dnia [...] sierpnia 2017 r. po wykonaniu już odsłonięcia studzienki na działce) oraz w dniu [...] sierpnia 2017 r. działki o nr ewidencyjnym [...] (zdjęcia od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.).

Przesłuchany w charakterze świadka A.S. zeznał, że dnia [...] lipca 2017 r. poinformował Urząd Gminy, iż w wyniku nadmiernych opadów deszczu oraz wypełnienia wodą przydrożnych stawów w domach przy ul. [...] w pomieszczeniach piwnicznych znajdowała się woda. Dnia [...] lipca 2017 r. otrzymał informację od Urzędu Gminy, że poproszono firmę T o odkopanie na działce o nr ewidencyjnym [...] studzienki melioracyjnej. Nie zna on konkretnej daty wejścia na teren firmy T.

Przesłuchany w charakterze świadka E.K. (pełnomocnik T.K.) zeznał, że dnia [...] sierpnia 2017 r. osobiście wszedł na grunty rolne stanowiące własność osób prywatnych celem udrożnienia rurociągu oraz likwidacji zatorów uniemożliwiających przepływ wody w miejscowości [...]. Nie zna on konkretnej daty wejścia na teren firmy T.

Przesłuchany w charakterze świadka D.S. zeznał, iż Straż Pożarna podjęła interwencję po otrzymaniu informacji od mieszkańców wsi [...] o zalaniu domostw i podtopieniu piwnic. Od pierwszego dnia interwencji był na miejscu zdarzenia. Prace Straży Pożarnej polegały na próbie udrożnienia przepływu do studzienki. Po ustnym ustaleniu z Panią S. (matką P., Z. i W.S.) przy obecności Burmistrz ustalono miejsce niedrożnej studzienki. Uzyskano ustną zgodę, po wykoszeniu ręcznym zboża, na odkopanie pierwszej studzienki przy drodze. Mieszkańcy, Straż Pożarna po wykoszeniu i zabezpieczeniu zboża odkopali studzienkę na przełomie lipca i sierpnia. Nie zna on konkretnej daty wejścia na teren firmy T.

Przesłuchany w charakterze świadka W.S. zeznał, iż zajęcie nieruchomości będącej jego współwłasnością tj. działki o nr ewidencyjnym [...] miało miejsce w dniu [...] lipca 2017 r. Była tam odsłonięta studzienka rewizyjna znajdująca się pod powierzchnią ziemi. Czynność ta została wykonana przez pracowników firmy T. Na dowód tego przedstawił kserokopie przesłuchania D.S. i S.W. złożone w Komendzie Powiatowej Policji. D.S. zeznał, iż wraz z Ochotniczą Strażą Pożarną z miejscowości [...] dowodził pracami związanymi z pompowaniem wody z domostw w miejscowości [...]. Pierwsze prace związane z wykopami, odsłonięcie studzienki na polu W.S. miały miejsce dokładnie [...] lipca 2017 r. Z kolei S.W. zeznał, iż wykonywał prace ziemne na zlecenie Urzędu Miejskiego, m.in. na polu W.S.. Prace ziemne wykonywała firma T, której jest pracownikiem. Nie pamięta on dokładnej daty, kiedy rozpoczął prace ziemne, mogło to być pod koniec lipca 2017 r. Pracował on na mini koparce, odkopał studzienkę rewizyjną na skraju pola W.S.. Ponadto W.S. zeznał, iż prace wykonywane były na działkach będących jego współwłasnością od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Według jego obliczeń zajęcie nieruchomości miało miejsce przez okres 31 dni.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. przedstawiciel firmy T Sp. z o.o. poinformował, iż dnia [...] sierpnia 2017 r. otrzymano od Gminy zlecenie na wykonanie prac ziemno-odkrywkowych w związku z udrożnieniem rurociągu drenarskiego, celem likwidacji zatorów na podziemnej sieci drenarskiej odprowadzającej nadmiar wód opadowych ze stawu znajdującego się przy ul. [...]. Prace ziemne firmy T Sp. z o.o. wykonywała od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz oświadczył, iż podtrzymuje swoje wcześniejsze wyjaśnienia, co do zajęcia nieruchomości stanowiącej współwłasność W.S. począwszy od [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz zaprzecza zeznaniom W.S., iż zajęcie nieruchomości miało miejsce od [...] sierpnia 2017 r., twierdzenie to jest sprzeczne z tymi informacjami, które W.S. zawarł w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do Marszałka Województwa. Burmistrz stwierdził, że zajęcie nieruchomości miało miejsce [...] sierpnia 2017 r., a prace zostały zakończone w dniu [...] sierpnia 2017 r. Prace ziemne były wykonywane włącznie na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] dnia [...] lipca 2017 r. mieszkańcy miejscowości [...] w trosce o swoje mienie przy udziale strażaków ochotników odkryli studnię celem zdiagnozowania przyczyn braku odprowadzania wody przez urządzenia drenażowe.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, Burmistrz oświadczył, iż podtrzymuje swoje wcześniejsze wyjaśnienia co do zajęcia nieruchomości stanowiącej współwłasność W.S. począwszy od [...] sierpnia 2017 r. W ocenie Burmistrza zeznania W.S. złożone w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprowadzają się do stwierdzenia, że zajęcie nieruchomości, których jest współwłaścicielem miało mieć miejsce począwszy od dnia [...] lipca 2017 r., wówczas to nastąpiło odsłonięcie studzienki rewizyjnej znajdującej się na działce o nr ewidencyjnym [...]. Czynność ta została wykonana przez pracowników firmy T. Na potwierdzenie tych okoliczności przesłuchiwany przywołał zeznania złożone przez D.S. w dniu 3 stycznia 2018 r. i S.W. w dniu 4 stycznia 2018 r. oraz przedłożył kserokopie protokołów przesłuchania tych osób przeprowadzonych przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji. Burmistrz odnosząc się do zeznań W.S. stwierdził, iż nie zawierają one nigdzie stwierdzeń, że opisywane w nich zdarzenia, jak zajęcie nieruchomości w dniu [...] lipca 2017 r. miały miejsce w wyniku działań Gminy. W całych zeznaniach jako podmiot, który miał dokonać zajęcia nieruchomości będącej jego współwłasnością nie została wymieniona Gmina. Ponadto W.S. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do Marszałka Województwa poinformował, iż "w dniu [...].08.2017 roku podczas wykonywania prac rolnych w pobliżu opisanej działki nr [...], zobaczyłem jak pracownicy przygotowują do montażu kręgi, mające na celu podwyższenie studzienek rewizyjnych i wystawienie ich ponad powierzchnię gruntu. Taka czynność miała dotyczyć dwóch studzienek na mojej działce oraz dwóch studzienek na działce sąsiedniej nie należącej do mnie. Na miejsce wezwałem Policję w celu udokumentowania powyższego zajścia". To stwierdzenie W.S. zawarte w ww. piśmie jest pierwszym powiadomieniem kierowanym do organu administracji publicznej po zajęciu nieruchomości stanowiącej jego współwłasność, stąd, zdaniem Burmistrza, jego wiarygodność jest większa niż twierdzeń zawartych w składanych przez niego zeznaniach po blisko roku i 9 miesiącach po zdarzeniu. W treści przywołanego pisma nie znalazła się nawet wzmianka o zajęciu nieruchomości (działka o nr ewidencyjnym [...]) przed datą [...] sierpnia 2017 r. Zeznania W.S. nie przeczą twierdzeniom Gminy przedstawionym wcześniej tj. że prace ziemne przez Gminę przed [...] sierpnia 2017 r. były wykonywane wyłącznie na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w [...]. Natomiast na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] dnia [...] lipca 2017 r. mieszkańcy miejscowości [...] w trosce o swoje mienie przy udziale strażaków ochotników odkryli studnię celem zdiagnozowania przyczyny braku odprowadzania wody przez urządzenia drenażowe. W ocenie Burmistrza dotychczasowe zeznania nie pozwalają na jednoznacznie, poza faktem zajęcia działki o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2017 r., stwierdzenie, kto tego zajęcia się dopuścił, a przynajmniej stwierdzenia czy były to działania podjęte przez Gminę (przez jej pracowników, czy na zlecenie Gminy). Wobec powyższego Burmistrz zgłosił żądanie wezwania D.S. i M.W. jako członka zarządu T Spółka z o.o. przez organ prowadzący do złożenia wyjaśnień lub zeznań, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, gdyż jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. D.S. musi złożyć zeznania wyjaśniające na okoliczność, czy prace ziemne na działce o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2017 r. były prowadzone przez Gminę lub na jej zlecenie. Z kolei M.W. musi złożyć zeznania wyjaśniające na okoliczność, czy i na kogo zlecenie wykonywane były przy użyciu sprzętu Spółki i operatora tego sprzętu roboty ziemne w dniu [...] lipca 2017 r. na działce o nr ewidencyjnym [...].

W dniu 1 lipca 2019 r. W.S. złożył do akt sprawy kserokopie protokołów przesłuchania świadków przeprowadzonych przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji, tj. J.L. – P. (kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim) i A.S.. Przesłuchany w charakterze świadka w przedmiotowej sprawie W.S. zeznał, iż w protokole przesłuchania świadek J.L. – P. zeznała, że pierwsze zajęcie nieruchomości było w dniu [...] lipca 2017 r" prace były zlecone przez Urząd Miejski, a wykonawcą jest firma T. W protokole przesłuchania świadek A.S. zeznał, że pierwsze prace ziemne zostały wykonane pod koniec miesiąca lipca lub na początku sierpnia 2017 r. Ponadto W.S. dostarczył kserokopie pism Burmistrza. W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz informuje, iż pierwszy etap prac był wykonywany w dniu [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. W.S. zeznał, że pierwsze prace wykonywane były na przełomie miesiąca lipca i sierpnia 2017 r. na działce o nr ewidencyjnym [...]. Działki o nr ewidencyjnych [...] stanowią jeden grunt rolny w związku z tym ciężko ustalić granice działek oraz działkę, na której dokonano prac. Po przybyciu na miejsce pracowników z Nadzoru Budowlanego (odrębne postępowanie prowadzone przez Nadzór Budowlany) stwierdzono, iż studzienka melioracyjna znajduje się na działce o nr ewidencyjnym [...]. Odległość co do której pomylił się odnośnie umiejscowienia studzienki na konkretnej działce mogła wynosić klika metrów.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. D.S. poinformował, że po informacji od mieszkańców miejscowości [...] o zalanych podpiwniczeniach w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz stwierdzeniu zalania remizy w wyniku intensywnych opadów jakie miały miejsce w dniu [...] lipca 2017 r., w dniu [...] lipca 2017 r. miejscowa Ochotnicza Straż Pożarna przy wsparciu Państwowej Straży Pożarnej prowadziła działania interwencyjne. Straż podejmowała działania mające na celu udrożnienie przepływu wody ze stawu do studzienki przy drodze powiatowej, dalej rurociągiem pod drogą powiatową i podziemnym rurociągiem drenarskim przez pola rolników do stawu przy drodze do [...]. Według wiedzy obecnych przy akcji mieszkańców należało odnaleźć i odsłonić studnie rewizyjną, która miała znajdować się na polu Państwa S. w pobliżu granicy z pasem drogowym drogi powiatowej. Na polu rosło zboże, stąd uzgodniono, że w miejscu domniemanej lokalizacji trzeba będzie zboże wykosić ręcznie. W grupie osób biorących biernie i czynnie udział w akcji była Pani S., do której zwrócono się o zgodę na wykoszenie zboża. Taką zgodę otrzymano w obecności Burmistrza, który przyjechał zobaczyć jak przebiegają działania interwencyjne strażaków. Po opuszczeniu terenu przez Burmistrza przystąpiono do dalszych działań. Zboże wykoszono i związano w snopki. Następnie próbowano zlokalizować położenie studni. Z pomocą przyszedł starszy Pan S., który określił prawdopodobne miejsce posadowienia studzienki. Mieszkańcy we wskazanym przez niego miejscu podjęli próbę ręcznego odkrycia studni. Prace szły powoli, ktoś z mieszkańców zwrócił uwagę, że bez koparki to nic z tego nie wyjdzie. Podsunięto myśl, aby o koparkę zwrócić się do W., którzy z pewnością nie odmówią mieszkańcom pomocy. Ktoś wykonał telefon do firmy T. Otrzymano zapewnienie, że pomogą i przyślą sprzęt. Za jakiś czas koparka przyjechała i rozpoczęto prace ziemne, które doprowadziły do odsłonięcia studni. Po odkopaniu okazało się, że jej otworzenie jest niemożliwe, ponieważ pokrywa jest zabetonowana. Do zerwania pokrywy użyto również koparki. Po odsłonięciu pokrywy okazało się, że studnia jest zamulona, a woda, która napływa ze stawu nie odpływa dalej. Przyczyny braku odbioru wody przez urządzenia drenażowe należy szukać dalej. O tym fakcie poinformowano Urząd Miasta. Gmina przystąpiła do działania dopiero po wykoszeniu z pola zboża przez W.S., prawdopodobnie było to w połowie sierpnia.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. M.W. - Prezes Zarządu T Spółka z o.o. poinformował, iż w dniu [...] lipca 2017 r. odebrał telefon od mieszkańca miejscowości [...] z prośbą o pomoc i podesłanie koparki. Rozmówca powiedział, że chcą sprawdzić stan drożności studni rewizyjnej na polu, ale nie mogą się do niej dostać bo jest zagłębiona w ziemi i trzeba ją odkopać. Strażacy są na miejscu i czekają. Wobec powyższego, aby móc wesprzeć mieszkańców i straż w działaniach M.W. przekierował koparkę z operatorem do miejscowości [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta orzekł o nałożeniu na Burmistrza kary z tytułu zajęcia nieruchomości, co do których nie zaistniały przesłanki czasowego zajęcia nieruchomości, o których mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., tj. działek o nr ewidencyjnych: [...] położonych w [...], stanowiących współwłasność w udziale do 1/3 części P.S., W.S. i Z.S., w wysokości 155 000,00 zł (słownie: sto pięćdziesiąt pięć tysięcy złotych i 00/100).

Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżona decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, iż wątpliwości budzi ilość wskazanych dni zajęcia nieruchomości. Starosta orzekł karę za okres rzeczywistego zajęcia nieruchomości, tj. 31 dni. Tymczasem z przepisu art. 126 ust. 6 ugn wynika, że "w przypadku niezłożenią wniosku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Uwagę zwraca także wskazanie podmiotu, na który została nałożona kara. To gmina jest osobą prawną, która działa przez swoje organy. Na zewnątrz reprezentuje ją burmistrz (wójt, prezydent miasta). Dlatego podmiotem, który dokonał zajęcia nieruchomości, a następnie składał wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości była Gmina. Do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędne jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przesłuchania świadków, o które wnosił w trakcie postępowania dowodowego skarżący (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.) mogą mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dnia 4 października 2019 r. otrzymano od Prokuratury Rejonowej akta sprawy sygn. [...] dotyczącej zgłoszenia przez W.S. zawiadomienia o możliwym przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego (Burmistrza).

Dnia 10 października 2019 r. wpłynęło pismo A.S. z dnia [...] października 2019 r., w którym odpowiadając na pytanie Starosty podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przywołana data [...] lipca 2017 r. kiedy nastąpiło odkrycie studzienki melioracyjnej na działce o nr ewidencyjnym [...] wiąże się z działaniami podjętymi bezpośrednio przez mieszkańców [...].

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. J.L.P. poinformowała, iż w dniu [...] lipca 2017 r. Sołtys Sołectwa A.S. przekazał Urzędowi Miejskiemu, że we wszystkich domostwach znajdujących się przy ul. [...] w pomieszczeniach piwnicznych znajduje się woda, a stawy przydrożne są wypełnione. Mieszkańcy wraz z Sołtysem A.S. i Ochotniczą Strażą Pożarną przy wsparciu udzielonym przez firmę T zdecydowali o odkryciu podziemnej studzienki rewizyjnej na działce o nr ewidencyjnym [...]. Górna warstwa ziemi została przez operatora sprzętu odłożona z jednej strony studzienki, ziemia z głębszej warstwy z drugiej strony. Po wielogodzinnych pracach ziemnych studnia została odkryta na głębokości ponad dwa metry pod powierzchnią ziemi. Podczas wizytowania miejscowości [...] w dniu [...] lipca 2017 r. przez Burmistrza w obecności pracowników Urzędu i po stwierdzeniu braku efektów w zakresie działań podejmowanych przez mieszkańców, zlecono firmie T, aby podjęła próbę odkrycia studzienki na polu K.P. (działka o nr ewidencyjnym [...] położona w [...]). Firma T działając na zlecenie Gminy w tym samym dniu (tj. [...] lipca 2017 r.) odkryła studzienkę. W wyniku przeprowadzonych prac ziemnych, odkryto studnię znajdującą się o kilkaset metrów od poprzedniej studni przy ul. [...] (na działce o nr ewidencyjnym [...]). Mieszkańcy zdecydowali się o odstąpieniu od dalszych prac na działce o nr ewidencyjnym [...], zabezpieczając odkrytą studzienkę do czasu zbioru przez rolnika z pola zboża. W tym czasie na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne prace. Prace ziemne w celu udrożnienia i usunięcia awarii zostały podjęte przez Gminę w dniu [...] sierpnia 2017 r. na działce o nr ewidencyjnym [...]. Prace ziemno-montażowe podjęte w dniu [...] sierpnia 2017 r. zostały zakończone [...] sierpnia 2017 r. i ostatecznie doprowadziły do usunięcia zatorów na sieci drenarskiej.

Następnie przystępując do analizy stanu prawnego sprawy organ przytoczył treść art. 126 ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ugn, oraz wskazał, że z akt sprawy wynika, iż dnia [...] lipca 2017 r. miało miejsce zajęcie działki o nr ewidencyjnym [...], którego celem było wykonanie prac polegających na udrożnieniu ciągu drenażowego w miejscowości [...]. Świadczą o tym zeznania świadków m.in.: Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r. ("W mojej ocenie dotychczasowe zeznania złożone zarówno w nin. postępowaniu, jak i przed Policją nie pozwalają jednoznacznie poza faktem zajęcia nieruchomości dz. nr [...] w dniu [...] lipca 2017r. na stwierdzenie, kto tego zajęcia się dopuścił"); W.S. z dnia [...] lutego 2018 r., [...] kwietnia 2018 r., [...] kwietnia 2019 r., [...] lipca 2019 r.; D.S. z dnia [...] stycznia 2018 r. ("Mnie wydaje się, że pierwsze prace związane z wykopami, to mam na myśli odsłonięcie studzienki na polu S., odbyły się dokładnie w dniu [...] lipca 2017 roku. Ja to wiem na pewno, ponieważ mam w swoim telefonie zdjęcie tego wykoszenia, tuż przed rozpoczęciem wykopu")’; J.L.-P. z dnia [...] stycznia 2018 r. ("Urząd Miejski wykonanie pierwszych prac ziemnych zlecił firmie T. Prace zostały rozpoczęte w uzgodnieniu z Burmistrzem M.F., gdyż chodziło o to, że w przyszłości trzeba będzie zapłacić za usługę, wobec czego decyzje władny jest podjąć Burmistrz. I za jego zgodą pierwsze prace ziemne przy pierwszej studzience rewizyjnej zostały rozpoczęte w dniu [...].07.2017 r."); M.W. z dnia [...] grudnia 2017 r. ("S.W., to on po raz pierwszy wjechał minikoparką na pole S. w dniu [...] lipca 2017 r. Ja natomiast pierwszy prace ziemne wykonywałem dużą już koparką w dniu [...] sierpnia 2017r. Na pytanie. Jako pracownik firmy T wiem, że prace ziemne, to mam na myśli odbycie podziemnego drenażu melioracyjnego, zostały zlecone prze Urząd Miejski"); S.W. z dnia [...] stycznia 2018 r. {"Ja wykonywałem prace ziemne na zlecenie Urzędu Miejskiego m. in. na polu W.S.. Prace ziemne wykonywała firma T, której jestem pracownikiem. Na pytanie. Ja nie pamiętam dokładnej daty, kiedy rozpoczynałem te prace ziemne, mogło to być pod koniec lipca 2017 r. Takie coś można sprawdzić w biurze firmy T. Na pytanie. Ja wtedy pracowałem na mini koparce. Moja praca polegała na tym, żeby odnaleźć pod ziemią i odkopać studzienkę rewizyjną. Ta studzienka znajdowała się na skraju pola W.S."); M.F. z dnia [...] października 2018 r. ("Chcę również powiedzieć, iż jeszcze w lipcu 2017 r. przed wyniesieniem studzienki na polu m.in. S. ja rozmawiałem z jego matką na temat konieczności wykonania prac, która na nie zezwoliła. Ponadto W.S. świadomy konieczności wykonania naprawy systemu melioracyjnego sam wcześniej okosił teren przy studzience by mogła zostać wyczyszczona. Zrobił to na naszą prośbę, gdyż nie chcieliśmy niszczyć jego zboża, a zbliżały się żniwa. On miał wiedzę o tym, iż takowe prace będą wykonywane. (...) Moim zdaniem prace były rozpoczęte jeszcze w lipcu, a być może już w sierpniu. Nie pamiętam dokładnie daty"); S.K. z dnia [...] października 2018 r. ("Pierwsze prace związane z odsłonięciem gruntu były prowadzone pod koniec lipca 2017 roku. Odsłaniane były kolejne studzienki, ujawniony był zator"). Powyższe zeznania zostały złożone na Komendzie Powiatowej Policji. Organ wskazał, że świadkowie podczas przesłuchania zostali poinformowana o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajanie prawdy zgodnie z art. 233 § 1 i 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.). W związku z powyższym zeznania te stanowią wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie, a zmiany powyższych zeznań złożonych w toku przedmiotowego postępowania nie stanowią tak wiarygodnego dowodu.

W ocenie organu zajęcie działki o nr ewidencyjnym [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Prace ziemne na nieruchomościach wykonywano od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Termin zakończenia prac potwierdza Pan W.S. w zeznaniach z dnia [...] kwietnia 2019 r. i Burmistrz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma informacja, kto dokonał zajęcia działki o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2018 r. W ocenie organu I instancji zajęcia działki o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2018 r. dokonane zostało na zlecenie Gminy.

Organ stwierdził, że istotne znaczenie w ustaleniu powyższej okoliczności miały zeznania świadków składane w Komendzie Powiatowej Policji, m.in. Pani J.L.-P. kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim oraz S.W.. Ponadto istotne znaczenie posiadały informacje przekazane przez W.S. w pismach z dnia [...] lutego 2018 r., [...] kwietnia 2018 i [...] kwietnia 2019 r. i [...] lipca 2019 r., z których wynika, iż Burmistrz dokonał zajęcia działki o nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] lipca 2018 r. Ważne znaczenie w sprawie miała również treść pisma A.S., byłego Sołtysa Sołectwa z dnia [...] lutego 2018 r. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2019 r. A.S. oświadczył, iż to mieszkańcy [...] przy pomocy pracowników firmy T dokonali odsłonięcia studzienki rewizyjnej. Organ powołał się następnie na treść zeznań złożonych przez A.S. w Komendzie Powiatowej Policji. W ocenie organu zeznania z dnia [...] lutego 2018 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r. złożone w Komendzie Powiatowej Policji potwierdzają iż, to Gmina dokonała zajęcia ww. nieruchomości, zeznania te stanowią bardziej wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie niż późniejsze sprostowania ww. pismami.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 126 ust. 7 ugn organ orzekł o nałożeniu na Gminę kary z tytułu zajęcia nieruchomości o nr ewidencyjnych: [...] - w wysokości 155 000,00 zł, licząc po 5 000,00 zł za każdy dzień od dnia zajęcia nieruchomości tj. od [...] lipca 2017 r. do dnia zakończenia prac tj. [...] sierpnia 2017 r. (5 000,00 zł x 31 dni = 155 000,00 zł).

Od powyższej decyzji Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 126 ust. 7 u.g.n. poprzez sprzeczność ustaleń organu z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zw. z art. 126 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. w zakresie początkowej daty zajęcia w.w. nieruchomości przyjmując datę [...] lipca 2017 r., gdy tymczasem z ostatecznej decyzji wynika, że był to dzień [...] sierpnia 2017 r.; art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 1, art. 80 i art. 81 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczącego zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest ocena, czy zaistniały ustawowo określone w art. 126 ust. 1 5, i 10 u.g.n. przesłanki do zajęcia nieruchomości. Ta sama okoliczność, tj. ocena zaistnienia ustawowo określonych przesłanek do zajęcia nieruchomości dokonywana jest w decyzji wydawanej na podstawie art. 126 ust. 5, 8 i 10 u.g.n. Zdaniem strony nie można o tej samej okoliczności orzekać w dwóch odrębnych decyzją administracyjnych, zwłaszcza że wiążący charakter w tym zakresie posiada decyzja wydawana na podstawie art. 126 ust. 5, 8 albo 10 u.g.n., skoro to jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie o zaistnieniu ustawowych przesłanek do zajęcia nieruchomości. W związku z tym należy uznać, że w decyzji o nałożeniu kary dokonuje się ustalenia co do zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości, ale tylko odnośnie okoliczności czy została wydana ostatecza już decyzja na podstawie art. 126 ust. 5, 8 10 u.g.n. – potwierdzająca lub odmawiająca potwierdzenia zaistnienia przesłanek do zajęcia nieruchomości. Tym samym nałożenie kary w trybie art. 126 ust. 7 u.g.n. ma charakter związany i o ile zostały potwierdzone przesłanki do nałożenia kary - co wynika z rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wskazał, że kwestionuje ilość dni (po [...] sierpnia 2017 r.) i datę końcową zajęcia nieruchomości, które organ wskazał w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność ta budziła wątpliwość organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] września 2019 r., którą organ uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję organu I inst. Odwołujący powołał się na zeznania W.S., z których wynika, że prace na nieruchomościach były wykonywane do [...] sierpnia 2017 r. Ponadto ze zdjęć nieruchomości wykonanych w dniu [...] sierpnia 2017 wynika, że żadne prace nie były w tym dniu wykonywane. Skarżący wskazał na treść pisma spółki T sp. z o.o., w którym spółka poinformowała że w dniu [...] sierpnia 2017 r. otrzymała od Gminy zlecenie na wykonanie prac ziemno-odkrywkowych w związku z udrożnieniem rurociągu drenarskiego, celem likwidacji zatorów na podziemnej sieci drenarskiej odprowadzającej nadmiar wód opadowych ze stawu znajdującego się przy ul. [...]. Prace spółka wykonywała od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Odwołująca zarzuciła, że organ nie wypowiedział się co do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie, ponadto nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, pomimo tego że żaden świadek przesłuchany w Komendzie Powiatowej Policji nie wypowiedział się co do terminu zakończenia robót.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na Gminę kary w wysokości 105.000, 00 zł z tytułu 21 dni zwłoki w złożeniu wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajecie nieruchomości oznaczonych numerami działek: [...] położonych w [...], stanowiących współwłasność w udziale do 1/3 części P.S., W.S. i Z.S., co do których nie zaistniały przesłanki uzasadniające zajecie nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wysokość kary nałożonej zaskarżoną decyzją ustalono licząc po 5 000 zł za każdy dzień od dnia zajęcia nieruchomości tj. [...] lipca 2017 r. do dnia zakończenia prac tj. [...] sierpnia 2017 r., zamiast za każdy dzień zwłoki w złożeniu wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne są dwie daty: data zajęcia nieruchomości i data złożenia wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że pierwsze zajecie w.w. nieruchomości nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r., natomiast wniosek Gminy o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości złożony został w Starostwie Powiatowym w dniu [...] sierpnia 2017 r. A zatem mając na uwadze art. 126 ust. 5 u.g.n. w.w. wniosek Gmina powinna złożyć najpóżniej w dniu [...] lipca 2017 r. Tym samym kara w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki w złożeniu wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości powinna być naliczona począwszy od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. ( w dniu [...] sierpnia 2017 r. został złożony wniosek). W oparciu o powyższe ustalenia organ ustalił wysokość kary na kwotę w wysokości 105.000,00 zł.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem odwołania w zakresie odmiennych ustaleń będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, aniżeli przyjęte w ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek uzasadniających czasowe zajecie nieruchomości, ponadto obydwa postępowania są różne pod względem przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy skazał, że argumentacja strony dotycząca terminu zakończenia prac nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem istotne w tej mierze znaczenie ma data złożenia wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajecie nieruchomości.

Od powyższej decyzji Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 7, art.77 § 1, art. 80 w zw. z art. 16, art.107 § 3 i art. 138 § 2 kpa poprzez to, że organ przyjął, iż z ustaleń przyjętych w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika, że pierwsze zajęcie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r., podczas gdy z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż był to dzień [...] sierpnia 2017 r.,

2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i pism, które to dowody zostały już przeprowadzone przez Starostę w postępowaniu zakończonym wydaniem w.w. decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2018 r., a które to dowodowy organ uczynił również przedmiotem ustaleń co do okoliczności daty pierwszego zajęcia nieruchomości przez skarżącego (organ stwierdził, że miało to miejsce w dniu [...] lipca 2017 r.) dokonując ustaleń odmiennych niż wynika to z uzasadnienia decyzji ostatecznej ([...] sierpnia 2017r.), mimo że organ odwoławczy jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji ostateczej,

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa poprzez ich niezastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów, które powinny znaleźć zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym, co spowodowało że zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach, jako że organ zaniechał podjęcia niezbędnych kroków mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- powyższe uchybienia skutkowały sprzecznym z treścią decyzji ostatecznej ustaleniem, ze skarżący naruszył termin do złożenia wniosku o zajecie nieruchomości i naliczeniem w związku z tym kary,

4) art. 126 ust. 6 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do 21 dni zwłoki w złożeniu wniosku przez skarżącego o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, podczas gdy złożenie wniosku nastąpiło w terminie określonym w art. 126 ust. 5 zd.3 u.g.n., a art. 126 ust. 6 u.g.n. powinien zostać zastosowany w zw. z art. 126 ust. 7 u.g.n. w sytuacji gdy skarżący dokonał zajęcia nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki o których mowa w ust. 1 i 2 uzasadniające zajęcie nieruchomości – do naliczenia kary za każdy dzień zajęcia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 126 ust. 7 i 9 w zw. z ust. 5 i ust. 8 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 126 ust. 5 – do ust. 9 w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości ( ust. 5). W przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa ( ust. 6). O nałożeniu kary, o której mowa w ust. 6, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie nieruchomości (ust. 7). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 8).

W analizowanej sprawie zachodzi przypadek o którym mowa w ust. 7 art. 126 u.g.n., bowiem w celu wykonania określonych prac melioracyjnych nastąpiło zajęcie nieruchomości stanowiących współwłasność P.S., W.S. i Z.S. tj. działek nr ewid. [...], jednak ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta odmówił potwierdzenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n., uzasadniających zajęcie nieruchomości. W konsekwencji na podstawie art. 126 ust. 7 Starosta był zobligowany do nałożenia na podmiot, który zajął nieruchomość karę w wysokości 5000 zł za każdy dzień zajęcia nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 126 ust. 7 poprzez użyte w nim sformułowanie: "o której mowa w ust. 6" odsyła do art. 126 ust. 6, jednakże w ocenie Sądu odesłanie zawarte w ust. 7 dotyczy jedynie wysokości kary, a nie okoliczności dotyczącej przekroczenia terminu do złożenia wniosku. Wobec powyższego w sytuacji, gdy zajecie nieruchomości nastąpiło, a nie zaistniały ku temu ustawowe przesłanki, kara powinna być liczona za każdy dzień niezasadnego zajęcia nieruchomości. Za taką interpretacją omawianych przepisów przemawia wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa art. 126 u.g.n. Ustawodawca bowiem rozróżnia karę za nieterminowe złożenie wniosku (ust. 6) oraz karę za niezasadne zajęcie nieruchomości ( ust. 7). Gdyby intencją ustawodawcy było takie samo potraktowanie przypadku niezłożenia w terminie wniosku w sytuacji uzasadnionego zajęcia nieruchomości oraz w sytuacji nieuzasadnionego zajęcia nieruchomości, wówczas przepis art. 126 ust. 7 byłby zbędny. W rezultacie, zdaniem Sądu, przepisy art. 126 ust. 6 i ust. 7 należy analizować łącznie, mając przy tym na uwadze że ust. 7 dotyczy odrębnego stanu faktycznego bowiem odnosi się jedynie do sytuacji gdy nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5 uzasadniające zajęcie nieruchomości. Wobec powyższego interpretacja omawianych przepisów przyjęta przez organ II instancji, w ocenie Sądu, była błędna. Stwierdzone w tym zakresie uchybienie, po myśli art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego) nie mogło stanowić samoistnej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże kontrola legalności decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje data rozpoczęcia prac melioracyjnych. Z materiału dowodowego wynika, że prace zostały rozpoczęte w dniu [...] lipca 2017 r., a zakończone w dniu [...] sierpnia 2017 r., przy czym bezspornie w dniu [...] lipca 2017 r. nastąpiło wejście na działkę nr ewid. [...]. Sporną kwestią pozostaje natomiast okoliczność czy wykonywanie prac w dniu [...] lipca 2017 r. na działce nr [...] nastąpiło na polecenie Gminy (działającej przez Burmistrza lub upoważnionego pracownika), w tym zakresie materiał dowodowy jest rozbieżny, a jego obecny stan nie pozwala na przyjęcie jednoznacznych ustaleń. Według twierdzeń części świadków wykonywanie prac melioracyjnych na terenie działki stanowiącej współwłasność W.S., Z.S. i P.S. w dniu [...] lipca 2017 r. nastąpiło na polecenia mieszkańców wsi [...]. Do akt sprawy włączono materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karnym w postaci odpisów protokołów zeznań świadków, z którego organ wywiódł, że wejście na teren nieruchomości stanowiącej współwłasność W.S., Z.S. i P.S. w dniu [...] lipca 2017 r. nastąpiło na polecenie Burmistrza.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na sposób włączenia do akt sprawy odpisów protokołów zeznań świadków z postępowania karnego.

Stosownie do treści art. 75 § 1 i § 2 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

W wyroku z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1116/2018 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, zgodnie z którym w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu np. z oględzin danej instalacji. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że protokoły zeznań świadków J.L. – P., A.S., D.S. i S.W. złożonych w Komendzie Powiatowej Policji zostały doręczone organowi I instancji przez W.S., a następnie włączone do akt sprawy i potraktowane przez organ jako materiał dowodowy. Wskazać należy, że powyższy przyjęty prze organ sposób procedowania uchybia przepisom kpa. Kwestie procesowe wynikłe w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie załatwia w formie postanowienia.

Stosownie do treści art. 123 § 1 § 2 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Tym samym, o ile procedura administracyjna nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez włączenie do akt sprawy materiału dowodowego uzyskanego w innych postępowaniach, o tyle forma włączenia do akt niniejszego postępowania materiału dowodowego z postępowania karnego narusza przepisy kpa. W tym zakresie organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 123 kpa, w którym wyraźnie wskaże jakie dokumenty dopuszcza (lub odmawia) jako dowód w przedmiotowej sprawie. Wskazana forma rozstrzygnięcia procesowego rozstrzyga kwestię zawartości materiału dowodowego, bowiem nie wszystkie pisma i dokumenty przedkładane przez strony w toku postępowania mogą stanowić materiał dowodowy, będący podstawą orzekania w sprawie, to organ jako gospodarz postępowania rozstrzyga o tym, czy określony dokument zostanie dopuszczony jako dowód w sprawie. Postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dokumentu jako dowodu w sprawie nie podlega zaskarżeniu, jednak w odwołaniu od decyzji strona może kwestionować rozstrzygnięcie w tym zakresie, twierdząc że materiał dowodowy nie jest kompletny. Wątpliwości budzi również sama forma protokołów zeznań poszczególnych świadków. Znajdujące się w aktach protokoły sprawiają wrażenie fotokopii protokołów zeznań ( z akt sprawy wynika, że są to kserokopie), w niektórych fragmentach nie są one w ogóle czytelne, całe fragmenty zeznań nie zostały w tychże kopiach ujęte. Taka forma dokumentu budzi wątpliwości co do rzeczywistej i pełnej treści złożonych przez świadków zeznań, a tym samym całkowicie podważa jego moc dowodową.

Powyższe uwagi dotyczące procesowej formy włączenia do akt jako materiału dowodowego określonych dokumentów dotyczą również dowodów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że obydwa postępowania dotyczą odrębnego przedmiotu sprawy, a wydanie decyzji ostatecznej stanowi zakończenie postępowania administracyjnego w danej sprawie. Również w tym zakresie organ w formie postanowienia winien rozstrzygnąć jakie dokumenty podlegają włączenia do materiału dowodowego niniejszej sprawy, tak aby jego zakres nie budził wątpliwości. Powyższe jest niezbędne m.in. dla przeprowadzenia prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa).

Powyższe uchybienia mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazać bowiem należy, że w znacznej mierze w oparciu o powyższe, przedłożone do akt przez stronę dokumenty organ ustalił zasadnicze dla sprawy okoliczności, tj. datę zajęcia działki nr [...] przyjmując, że miało to miejsce w dniu [...] lipca 2017 r. oraz podmiot zlecający wykonie prac melioracyjnych, uznając że prace wykonane zostały na zlecenie Gminy.

Reasumując stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w obecnym stanie nie daje wystarczających podstaw do ustalenia daty zajęcia nieruchomości stanowiącej współwłasność W.S., Z.S. i P.S.. Osoby przesłuchane w charakterze świadków, bądź składające pisemne oświadczenia podają odmienne wersje zdarzenia. W celu ustalenia powyższej okoliczności organ winien przeprowadzić dalsze czynności procesowe, włącznie z przesłuchaniem świadków. Ponadto konieczne jest uzyskanie pełnych, czytelnych protokołów zeznań świadków przeprowadzonych w postępowaniu karnym, których treść może w sposób istotny przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy winien następnie zostać przez organ oceniony zgodnie z wynikającą z art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższa zasada pozostaje w powiązaniu z zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" oraz art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265) (pkt II sentencji wyroku).