Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/15 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]; 2. zasądza od K. G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1986/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji: I. uchylił "zaskarżoną" postanowienie; II. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w toku prowadzonego postępowania z odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], z [...] czerwca 2013 r., nakazującej K.G. i J.M. "rozbiórkę rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu kubaturowego zabudowującego podworzec posesji przy R. [...] [...] w [...] zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej", w piśmie z 17 kwietnia 2014 r., mając na uwadze treść art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267.) zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska dotyczącego ewentualnego nakazania robót rozbiórkowych samowolnie rozbudowanej części oficyny zachodniej budynku nr [...] przy R. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajdującego się w układzie urbanistycznym miasta [...] w granicach [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...].

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r., przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] sprawę ewentualnej rozbiórki "rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy R. [...] [...] w [...] zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno- budowlanej (...)" z następującą uwagą: "W przypadku podjęcia decyzji o rozbiórce jw. roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa oryginalnym murom kamienicy i oficyn, w szczególności zabezpieczenie loggi arkadowej na parterze, wypełniając tym samym nadrzędny cel ochrony zachowanej zabytkowej substancji kamienicy i oficyn usytuowanych na posesji przy R. [...] [...] w [...]".

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył K. G..

W postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia K. G., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 2014 r., przekazujące Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] sprawę ewentualnej rozbiórki "rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy R. [...] [...] w [...] zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno- budowlanej (...)" i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 1 pkt. 2 w zw. z art.144 k.p.a. Wskazał na przepis art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) twierdząc, że bez uprzedniej zgody [...]MKZ organy budowlane, czyli zarówno w trybie pozwolenia na budowę jak i w trybie nakazu nadzoru budowlanego nie mogą zezwolić na żadne roboty w tym rozbiórkowe dopóki obiekt budowlany jest wpisany do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zapoznaniu się z zarzutami skargi, w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2015 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 28 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1986/15 wskazał, że nie podziela argumentacji Ministra, ponieważ pogląd wyrażony w tym orzeczeniu nie uwzględnia okoliczności, że roboty budowlane wykonywane przy budynku będącym zabytkiem mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. Wykonywanie robót budowlanych w przestrzeni, w której znajdują się zabytki i poddawanie tych zespołów ochronie, ma na celu nie tylko ochronę zabytków, ale także ich otoczenia, co ma wpływ na poziom walorów estetycznych samych zabytków.

Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała bowiem ww. przepis art. 36 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga przed wydaniem decyzji nakazującej przeprowadzenie robót rozbiórkowych rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy R. [...] [...] w [...] zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej, uzyskania stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w celu zapewnienia ochrony zabytków i zapobieżenia działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym lub nawet uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega między innymi na umożliwieniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków stwierdzenia czy określone roboty budowlane nie będą mieć negatywnego wpływu na zabytek i to niezależnie od tego czy roboty wykonywane są przy zabytku, czy - tak jak w przedmiotowej sprawie - w otoczeniu zabytków. Wskazuje na to w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, normując że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W ocenie Sądu I instancji, oczywistym jest, że roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku, mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. W takiej właśnie sytuacji rolą konserwatora zabytków jest dokonanie oceny tego wpływu. Negatywne oddziaływanie robót budowlanych to nie tylko możliwość uszkodzenia zabytku, ale także obniżenie walorów estetycznych zabytku, z uwagi na wykonywane w jego sąsiedztwie roboty. W kontekście możliwego podjęcia decyzji nakazującej roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa oryginalnym murom kamienicy i oficyn, w szczególności zabezpieczenie loggi arkadowej na parterze, wypełniając tym samym nadrzędny cel ochrony zachowanej zabytkowej substancji kamienicy i oficyn usytuowanych na posesji przy R. [...] [...] w [...].

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra żaden z obowiązujących przepisów prawa budowlanego lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi podstawy prawnej do zajęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] stanowiska, w sprawie przedstawionej w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., w trybie współdziałania organów skoro pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Również przepisy prawa budowlanego w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. M. G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 3 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie postanowienia organu drugiej instancji wynikające z błędnego ustalenia, że organ konserwatorski nie miał podstaw prawnych do umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji, ale miał obowiązek wyrażania stanowiska w sprawie w przedmiocie rozbiórki w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Ponadto wskazany wyrok zaskarżono w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1, 2, 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że powyższe przepisy stanowią materialnoprawną podstawę do wyrażania przez organ konserwatorski stanowiska organowi nadzoru budowlanego w trybie art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie ustalił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania przed organem I instancji, ponieważ organ nadzoru budowlanego miał na gruncie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków podstawę prawną do zasięgnięcia stanowiska organu konserwatorskiego w postępowaniu odwoławczym dotyczącym rozbiórki. Jednakże żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do współdziałania obu organów w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki, którego gospodarzem jest organ nadzoru budowlanego.

Skarżący kasacyjnie organ przypomniał stanowisko Sądu I instancji, według którego podstawę prawną dla współdziałania organów ochrony zabytków i nadzoru budowlanego jest art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 39 prawa budowlanego, który wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ wskazując, że art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa, kiedy jest konieczne uzyskanie pozwolenia na prowadzenia działań, w tym robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz w jego otoczeniu, o ile to otoczenie też jest wpisane. Art. 39 Prawa budowlanego tylko o tym obowiązku przypomina. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków z art. 36 wydaje się na wniosek strony, w trybie art. 104 k.p.a., a nie w trybie art. 106. Brak jest przepisu prawa materialnego, przewidującego współdziałanie wojewódzkiego konserwatora zabytków i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawach legalizacji działań samowolnych przy zabytkach wpisanych do rejestru.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że jeżeli działania inwestycyjne przy zabytku rejestrowym lub w jego otoczeniu miały miejsce bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zastosowanie będzie miał art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie współdziałanie organu nadzoru budowlanego z organem konserwatorskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia ocenianego zarzutu wynika, że w ramach naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna stara się podważyć prawidłowość oceny w zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynionego przez organ odwoławczy i wyciągniętych wniosków. Przy takiej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu). Przyjęcie innego punktu widzenia podważałoby założenia sądowej kontroli administracji, stwarzając możność kwestionowania w każdym czasie, przy braku jakichkolwiek ograniczeń i rygorów, wszelkich działań organów administracji (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2093/16).

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu, należy stwierdzić, iż przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Nakłada on na sąd obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, strona powinna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Najbardziej istotnym elementem uzasadnienia są rozważania prawne, w których prezentowany jest sposób rozumowania i argumentacji sądu.

Z treści uzasadnienia wynika, jakie jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego w przedstawionym stanie faktycznym sprawy. Tym samym spełnione zostały wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie żadnego z tych elementów nie zabrakło, a zatem nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że art. 36 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz.1446 ze zm., dalej: u.o.z.) określa, kiedy jest wymagane uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z art. 36 ust. 1 u.o.z. wynika, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji.

W sytuacjach uregulowanych w art. 36 u.o.z. występuje obowiązek uzyskania owego pozwolenia. Obowiązek prawny sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata normy prawnej nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd w niniejszej sprawie, według którego "(...) pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. A zatem do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1767/08, LEX nr 589040).

Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., dalej: p.b.). Z przepisu art. 39 p.b. wynika, że to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Według art. 39 ust. 2 p.b., pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 39 ust. 4 p.b. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż orzekające w sprawie organy obydwu instancji nie stosowały tego przepisu. Sąd I instancji również nie przedstawił swojego stanowiska w kwestii stosowania przez orzekające organy art. 39 ust. 4 p.b.

Mając zatem na uwadze, że podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty okazały się częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2014 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.