Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1316/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 32, art. 147 § 1, art. 156 § 1 i § 3, art. 161 § 1 pkt 3, art. 269 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 4(1) ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 7, art. 14, art. 18 ust. 3, art. 18(1)
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Siemiatycze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 306/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia 8 czerwca 2018 r. nr XLV/275/18 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w wierszu 15 skreśla: "maja" i nadpisuje: "czerwca"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 306/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia 8 maja 2018 r. nr XLV/275/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Siemiatycze w zakresie postanowienia w § 1 pkt 1 lit. a) – f), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 1 pkt 1 lit a-f.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Siemiatycze (dalej: Rada, skarżąca)w dniu 8 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLV/275/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Siemiatycze. Uchwałę tę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 2690. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 ust 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: "u.w.t.p.a.") i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g."). W § 1 pkt 1 lit. "a" - "f’ wskazanej uchwały postanowiono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi i cmentarzy.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2017, poz. 1767 z późn. zm., dalej: "Pr.prok.") Prokurator Regionalny w Białymstoku (dalej: Prokurator, PR) wywiódł skargę na powołaną uchwałę w zakresie § 1 pkt 1 lit. a-f. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a., skoro w § 1 pkt 1 lit. "a" - "f’ stanowiła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi i cmentarzy, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami u.w.t.p.a. -koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w całości. Uzasadniał tym, że jej § 1 pkt 1 lit. "a" - "f" pozostaje w całkowitej i oczywistej sprzeczności z celami u.w.t.p.a.

Rada Miasta Siemiatycze w odpowiedzi na skargę wnosiła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z ostrożności procesowej wniosła też o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego według norm przepisanych. Wyjaśniła, że na podstawie § 2 podjętej przez nią w dniu 10 czerwca 2019 r. uchwały Nr IX/52/19 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Siemiatycze utraciła moc zaskarżona uchwała.

Podnosząc bezzasadność skargi, Rada uważała, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach swobodnych i autonomicznych uprawnień przysługujących organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i w zgodzie z celami u.w.t.p.a., jakimi są m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i odpowiednie motywowanie mieszkańców do wstrzemięźliwości w jego spożywaniu. Ustawodawca w treści ustawy nie wskazał konkretnie odpowiedniej odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi, cmentarzy i innych. Pozostawił pewnego rodzaju "luz decyzyjny" organowi stanowiącemu, podporządkowując go oczywiście celom wynikającym z u.w.t.p.a. Rada podała, że kwestionowana uchwała wskazywała minimalną odległość sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, jak i punkt od którego ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy tymi miejscami a danym punktem sprzedaży napojów alkoholowych.

Pismem procesowym z 8 lipca 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę, wskazując, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Podjęcie przez Radę Miasta Siemiatycze cytowanej uchwały z dnia 10 czerwca 2019 r. Nr IX/52/19, uchylającej w § 2 zaskarżoną uchwałę, nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności oceniał odmiennie. Podkreślał, że mimo uchylenia przez Radę Miasta Siemiatycze zaskarżonej uchwały, nie zostało obalone domniemanie o jej zgodności z prawem, które może mieć znaczenie dla stanów faktycznych powstałych pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały, a jej uchyleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę PR za zasadną.

Odnosząc się do wniosku Rady o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały przez późniejszą uchwałę Rady, Sąd I instancji stwierdził, że uchylenie skarżonej uchwały przez Radę Miasta Siemiatycze oznaczałoby wyeliminowanie tego aktu ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Uchylenie uchwały przez Radę nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA stwierdził, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości: konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz, podnoszonej przez Prokuratora, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Zgodnie z klauzulą kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 1 u.s.g. organy stanowiące gmin mogą wydawać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednakże, jak zauważył WSA, upoważnienie to, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy, postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

Oceniając zapisy § 1 pkt 1 lit. a) do f) zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że Rada naruszyła, przy podejmowaniu tego aktu, obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uznał, że przyjęta przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych oznaczała bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóciło się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd też zauważył, że sama u.w.t.p.a. wprowadza zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych

(art. 14 ust. 1). Z przytoczonych przepisów wynika, że u.w.t.p.a. określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego przy stanowieniu aktu prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Tym celem jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania. Przy tym cele nie są dla organu stanowiącego postulatami, ale normami o charakterze wiążącym.

Dlatego, zdaniem WSA, określona w § 1 uchwały odległość była bardzo mała i z pewnością nie ograniczała dostępności alkoholu, co miało potwierdzać przytoczone przez sąd orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wobec powyższego WSA na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 lit. a – f.

Rada Miasta Siemiatycze, nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 z późn. zm.) w zw. z art. 1 i 2 u.w.t.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały organu właściwego w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Siemiatycze XLV/275/18 w § 1 pkt. 1 lit. a-f i potwierdzenie, że określona w § 1 ww. uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i nie ogranicza dostępności alkoholu i nie da się pogodzić z celami ustawowymi, w sytuacji gdy wyrażenie "odległość jest bardzo mała" jest nieostre, niedookreślone i trudno jest zarzucić organowi istotne naruszenie prawa poprzez działanie niezgodne z celami u.w.t.p.a., w szczególności gdy ustawodawca w treści ustawy u.w.t.p.a. nie wskazuje konkretnie, jaka jest odpowiednia (prawidłowa/słuszna) odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od szkół, przedszkoli, żłobków, kościołów, cerkwi, cmentarzy a pozostawia pewnego rodzaju "luz decyzyjny" organowi stanowiącemu, podporządkowując go oczywiście celom wynikającym z ustawy u.w.t.p.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie doszło w przedmiotowej sprawie do istotnego naruszenia prawa, mogące wyłącznie wtedy skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy,

2. art. 151 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co winno skutkować oddaleniem skargi w całości,

3. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie przedmiotowego postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, z uwagi na to, że skarżoną uchwałę organ właściwy uchylił uchwałą z dnia 10 czerwca 2019 r., nr IX/52/19,) w następstwie czego przestała istnieć sprawa administracyjna.

Wskazując na powyższe Rada wniosła: na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, a na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Białymstoku wnosił o oddalenie tego środka, zobowiązanie Rady Miasta Siemiatycze, najpóźniej do dnia posiedzenia, do potwierdzenia stanowiska zajętego w złożonej skardze kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego przez Burmistrza Siemiatycz oraz nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez Radę zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.), ponieważ skarżący kasacyjnie organ wystąpił o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym i Prokurator w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także nie zażądał przeprowadzania rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Skarga kasacyjna Rady Miasta Siemiatycze nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak już zauważono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w takich granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Aczkolwiek Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną sugerował, że mogło na etapie postępowania kasacyjnego dojść do nieważności postępowania, gdyż pełnomocnik organu został nienależycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Pełnomocnictwo do reprezentacji Rady podpisał Burmistrz Siemiatycz, a Prokurator zażądał potwierdzenia stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej przez Radę.

Stanowisko PR jest niezasadne, gdyż nie uwzględnia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w której stwierdzono: "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (opubl.: ONSAiWSA z 2013 r. z.2 poz. 21). Okoliczności szczególne, podniesione w ostatnim zdaniu uchwały nie zostały wskazane przez Prokuratora. Uchwała ta na mocy art. 269 § 1 i 3 p.p.s.a. ma moc wiążącą.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy ponownie zauważyć, że wywołane tym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na odniesieniu się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych i rozwiniętych w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, a także wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA, co do zasady, rozpoczyna analizę zasadności skargi kasacyjnej od zbadania zarzutów o charakterze procesowym. Również w niniejszej sprawie należało tak postąpić z uwagi na najdalej idący zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., kwestionujący brak umorzenia postępowania sądowego, mimo wystąpienia bezprzedmiotowości tego postępowania (sformułowany w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej). Rada podniosła, że zaskarżona uchwała została przez nią uchylona uchwałą nr IX/52/19 z dnia 10 czerwca 2019 r.

Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd kasacyjny uznał go za niezasadny, podzielając stanowisko WSA. Uchylenie przez organ uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje bowiem skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności. Powoduje to, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2019 r. i powołane w nim orzecznictwo NSA; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione powyżej stanowisko zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44), w której stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę nastąpiłaby i wywołałaby skutki prawne od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny zaś, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.), chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (wówczas stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Sąd więc sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie, nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ Rada, po wpłynięciu do niej skargi Prokuratora skierowanej do WSA, podjęła w dniu 10 czerwca 2019 r. wspomnianą uchwałę nr IX/52/19.

Odnosząc się do dalszych zarzutów: naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w zw. z art. 1 i 2 tego aktu ujętego w pkt I petitum skargi kasacyjnej oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. (ujętego w pkt II. 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 151 p.p.s.a. (sformułowanego w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej), jako dotyczących naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego prowadzącego do wydania błędnego wyroku, z uwagi na ich komplementarny charakter należało rozpoznać łącznie.

W zaskarżonym wyroku chodzi o kwestię granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Przepis ten stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zdaniem WSA, uwzględniającego skargę Prokuratora Regionalnego, określona w § 1 pkt 1 w odniesieniu do obiektów wymienionych w lit. a) – f) uchwały nr XLV/275/18 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 8 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Siemiatycze odległość nie mniejsza niż 20 m od punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, naruszała obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a., szczególnie obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, zwłaszcza w stosunku do osób nieletnich.

Należy zgodzić się z WSA, że zadania i obowiązki określone w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. również ciążą na gminie. Przepis art. 1 w ust. 1 u.w.t.p.a. stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 1-8 u.w.t.p.a. wyszczególniono istotne obszary odpowiedniego kształtowania polityki społecznej, poprzez którą realizuje się zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi.

W przepisie art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a. ujęto zaś, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu stanowi zadanie własne gminy. Nie budzi wątpliwości, że określone w art. 12 u.w.t.p.a. kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały: maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mówi art. 18 ust. 3, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt 1 – 3); maksymalnej liczby zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (ust. 2), zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3); dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży; ograniczenia dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy w godzinach nocnych (między godziną 2200 a 600) sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 4 ) mają służyć wykonywaniu zadań określonych w art. 1 i 2 u.w.t.p.a., które z kolei służą zagwarantowaniu realizacji nadrzędnej zasady, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu, wyrażonej w preambule omawianej ustawy.

Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. Jest to akt abstrakcyjny, odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Wymagają bowiem konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanym w oparciu o uregulowania art. 18 art. 181 u.w.t.p.a.

Sąd kasacyjny podziela opinię Rady, że kierując pod adresem rady miasta wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP), por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2237/16. Jednakże nie może być pominięte, że w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, z tym że na podstawie upoważnień ustawowych.

Należy przy ocenie, czy w rozpatrywanym przypadku Rada Miasta Siemiatycze wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu mieć na uwadze, że ustawodawca nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. Z drugiej zaś strony rada gminy ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych czyli zasady lokalizacji tychże punktów na jej terenie. Ma to upoważnienie zrealizować w taki sposób, aby przyjęte zasady pozostawały w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak już zasygnalizowano idee przewodnie omawianego aktu należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 u.w.t.p.a. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalone zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych wpływają także na postanowienia uchwały rady podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., skoro w treści tego przepisu jest także mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponadto usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, z mocy art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.

Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ogranicza swobodę gminy także art. 14 u.w.t.p.a., określający miejsca, w których zakazana jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych (ust. 1) oraz zawierający regułę, że zakazane jest spożywanie napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (ust. 2a).

Wobec powyższego, mając na uwadze, że w zaskarżonej uchwale Rada zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Siemiatycz określiła poprzez wyznaczenie minimalnej odległości (20 m), w której nie mogą być usytuowane wymienione pod lit. a) do f) obiekty (zaskarżona część uchwały) oraz określiła zasady pomiaru tej odległości, słusznie Sąd I instancji skupił się na kwestii, czy na gruncie uregulowań tej uchwały wspomniana odległość 20 m spełniała wymagania i cele u.w.t.p.a. Jak zaznaczono, u.w.t.p.a. nie tylko, że nie określa minimalnej odległości, w jakiej powinny znajdować się od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obiekty wyszczególnione w jej art. 14 ust. 1 (a na podstawie tego przepisu w § 1 pkt 1 lit. a) do f) podważanej uchwały), ale i nie wskazuje sposobu regulacji zasad usytuowania miejsc określonych w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a.

Słusznie wywiódł Sąd I instancji, że przyjęta przez Radę 20 m odległość od obiektów chronionych w rozumieniu art. 14 u.w.t.p.a., do tego: placówek oświatowych (szkoły, przedszkola), placówek opiekuńczo – wychowawczych (żłobki), miejsc pochówku zwłok (cmentarze), obiektów sakralnych, służących zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców (kościoły i cerkwie) oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Zdaniem Sądu kasacyjnego przyjęta przez Radę odległość od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Podnoszona zaś przez autora skargi kasacyjnej argumentacja, że ustawodawca nie obliguje organów samorządu do zachowania konkretnych odległości między tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, nie może oznaczać zupełnej dowolności w określeniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak już wyjaśniono zasady te muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami u.w.t.p.a., określonymi w preambule, jej art. 1 i 2 oraz uwzględniać gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.) oraz mają wpływ na legalność uchwał wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1, 2, 4 u.w.t.p.a.

Rada nie przedstawiła zaś motywów podjęcia wspomnianej uchwały na etapie procedowania na tym aktem, co powinna była uczynić poprzez sporządzenie uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały. Mogłaby przedstawić swoją legalną argumentację także w spornej kwestii. Sporządzenie projektu uchwały jest bowiem obowiązkiem tego organu wynikającym z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Gdy chodzi o akty wykonawcze (rozporządzenia) sformułowano w tym przedmiocie wyraźny zakaz, co wynika z § 119 ww. rozporządzenia. Z rozporządzenia zaś wynika obowiązek stosowania odpowiednio zarówno postanowienia § 119 i § 138 przy projektowaniu aktu prawa miejscowego.

Ponadto mające uzasadniać prawidłową wykładnię omawianych przepisów stwierdzenie skarżącej kasacyjnie Rady, że WSA nie podał, jaka jest prawidłowa odległość, której zachowanie nie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały oraz oparł swój wywód na nieostrych pojęciach dotyczącej zbyt małej odległości, co może skutkować zaniechaniem działań prawotwórczych organów gminy, wskazuje na niezrozumienie celów, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada nie przedstawiła uzasadnienia.

Z drugiej zaś strony Rada, nie czekając na orzeczenie sądowe, niezwłocznie po wniesieniu skargi przez Prokuratora, podjęła w dniu 10 czerwca 2019 r. uchwałę nr IX/52/19, w której zwiększyła odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych (co najmniej 25 m dla punktów sprzedaży napojów do spożycia poza miejscem sprzedaży i 50 m dla punktów sprzedaży napojów przeznczonych do spożycia w miejscu sprzedaży) od obiektów chronionych takich, jak we wcześniejszej uchwale.

Wobec powyższego zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 1 i art. 2 oraz art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w ramach której jej autor sugeruje, że odległość między punktami sprzedaży i podawania takich napojów a obiektami chronionymi nie ma wpływu na dostępność napojów alkoholowych, czy ograniczenie ich spożywania – jest nie do zaakceptowania. Natomiast Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 1, art. 2 oraz art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a.

Konsekwencją prawidłowej wykładni art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 u.w.t.p.a. przez Sąd I instancji było uchylenie uchwały w zaskarżonym zakresie, a tym samym nieoddalenie skargi. Zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. okazał się bezzasadny.

W kwestii charakteru norm zawartych w zaskarżonej uchwale regulujących przyjętą w niej odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, należy zauważyć, że tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej czyli jest to naruszenie prawa skutkujące orzeczeniem o nieważności uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, CBOSA). Wówczas Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, zgodnie z wytycznymi z art. 147 § 1 p.p.s.a., co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił. Sąd ten zasadnie uznał, że uchwała nr XLV/275/18 w zaskarżonej części skutkowała istotnym naruszeniem prawa. Zatem zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu okazał się nieuprawniony.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., sprostował oczywisty błąd pisarski w komparycji wyroku WSA w ten sposób, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykreślił nieprawidłowo powołany miesiąc: "maja" i wpisał w to miejsce: "czerwca". Zaskarżona uchwała nr XLV/275/18 została bowiem uchwalona w dniu 8 czerwca 2018 r. Wynika to jednoznacznie z treści wspomnianej uchwały ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 15 czerwca 2018 r., poz. 2690, treści § 2 uchwały Rady Miasta Siemiatycze nr IX/52/19 z 10 czerwca 2019 r. uchylającego zaskarżoną uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazaną powyżej omyłkę za oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Natomiast jeśli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.