Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 518/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. mocą, której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy i modernizacji budynku Archiwum Państwowego zlokalizowanego w M. na działce nr [...] przy ulicy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewoda [...] (w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym w sprawie pozwolenia na budowę) wystąpił o zbadanie zgodności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Śródmieście" miasta M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania i po dokonaniu analizy materiału dowodowego nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić w sytuacji gdy decyzja w sposób rażący narusza prawo. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca.

Rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej interpretacja tego prawa.

Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6, oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny.

Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na konieczność ścisłej interpretacji art. 156 § 1 kpa. Stwierdzono w nim bowiem, że niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych nie wymienionych w tym przepisie przesłanek w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary.

W kwestii zarzutu skarżącego dotyczącego niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że na rysunku planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] UA.

W części tekstowej planu teren oznaczony symbolem [...] UA to teren: "adaptowany zabytkowy budynek archiwum miejskiego".

Oznacza to - zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja mieści się w ustaleniach określonych w planie zagospodarowania.

Jeśli chodzi natomiast o szczegółowe warunki zagospodarowania działki to zostały one określone w postanowieniu konserwatora zabytków. Twierdzenie skarżącego, że plan nie przewiduje rozbudowy, zaś dorysowanie granic projektowanej inwestycji mogło co najwyżej pokazywać zamierzenia inwestora nie zaś odzwierciedlać rysunek planu świadczy zdaniem Kolegium o błędnym odczytaniu dowodów jakimi są wypis i wyrys planu.

Organ podkreślił również, że na załączniku graficznym Nr 1, którego dotyczy zarzut skarżącego organ pierwszej instancji wykreślił:

1. linie rozgraniczające obejmujące działkę Nr [...] - kolorem czerwonym,

2. linię zabudowy - kolorem niebieskim,

3. granice strefy A tj. terenu ścisłej ochrony konserwatorskiej - kolorem żółtym.

Sa to elementy, które winien zawierać załącznik graficzny. Stanowi on integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie organu nie ma rozbieżności pomiędzy wypisem, a wyrysem - jak to sugerował skarżący.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakwestionował właściciel nieruchomości sąsiedniej M. P. Zarzucił jej niezgodność z prawem i wniósł o jej uchylenie, oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że jego zdaniem zaskarżona decyzja zawiera te same wady co decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nie został bowiem przeprowadzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowód z wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego, który to dokument powinien także stanowić podstawę ustaleń decyzji z dnia [...] listopada 1997 r.

Poza tym nie można mówić, że skarżący błędnie odczytał wypis i wyrys planu ponieważ takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy.

W ocenie skarżącego istnieje problem sprzeczności pomiędzy zapisem planu w części "Przeznaczenie terenu oznaczone na rysunku symbolem [...] UA - Adaptowany budynek zabytkowy archiwum miejskiego", a ustaleniem decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r.

Skoro więc w punkcie pierwszym decyzji Nr [...] powołano się na zapis planu miejscowego co do przeznaczenia terenu, to jedynie pierwsza część sformułowania o "adaptacji zabytkowego budynku" odpowiada ustaleniom planu, zaś drugie zdanie omawianego punktu "Możliwa rozbudowa w/g oznaczenia na rysunku planu" pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisem planu.

Do powyższej kwestii Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla skarżącego nie budzi wątpliwości to że pojęcie "adaptacja budynku" nie jest ani tożsame ani bliskoznaczne z pojęciem "rozbudowa". Ustalenie zatem czy plan dopuszcza jedynie adaptację ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka został oddalona.

Na wstępie wypada zauważyć, że kwestia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. była już przedmiotem postępowania i oceny zarówno organów administracji jak i sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. (sprawa IV SA/Wa 590/04) uchylił bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2004 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w. decyzji Nr [...]. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie IV SA/Wa 590/04 wniesiona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarga kasacyjna.

W następstwie jej rozpoznania NSA wyrokiem z dnia 2 lutego 2000r. (II OSK 490/05) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I - ej instancji. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w w/w wyroku oraz w jego uzasadnieniu są stosownie do art. 153 ppsa wiążące.

Analizując z jednej strony zebrany w sprawie materiał dowodowy, z drugiej zaś treść wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż szereg istotnych w sprawie kwestii zostało przez Sąd II - ej instancji przesądzonych.

W tym kontekście jako oczywista wydaje się teza, iż o nieważności decyzji Nr [...] można byłoby mówić wówczas gdyby była ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 16 wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89/1994 poz. 415) stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna w dwóch przypadkach:

1. jeśli jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego albo,

2. nie sporządzono takiego planu w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1 ustawy, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

Powyższe oznacza konieczność analizy, a zarazem porównania z jednej strony treści Planu Szczegółowego Przestrzennego Zagospodarowania Śródmieścia M., z drugiej zaś decyzji Nr [...], oraz załączników do niej w postaci odrysu z mapy śródmieścia M. i mapy zasadniczej w skali 1:500.

Z pierwszego z w/w dokumentów wynika m.in. obowiązek każdorazowego uzgodnienia wszelkich działań planistycznych i realizacyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej obejmującym m.in. ulice [...], a nadto obowiązek opracowania planów szczegółowych w skali 1:500 na terenach wskazanych planem.

Z dokumentu opisującego przeznaczenie terenu objętego w/w. planem miejscowym, a dotyczącego kwartału [...] wynika, że sporny budynek jest na rysunku planu oznaczony symbolem [...] UA i stanowi adaptowany zabytkowy budynek archiwum miejskiego znajdujący się przy ulicy [...].

Z kolei z treści decyzji Nr [...] wynika, że dotyczy ona rozbudowy i modernizacji właśnie tego budynku, a określone w niej warunki rozbudowy i modernizacji wynikają:

1. z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. z przepisów szczególnych.

Warunki wynikające z ustaleń planu miejscowego są następujące: "adaptacja zabytkowego budynku archiwum państwowego, teren podlegający ścisłej ochronie konserwatorskiej "A". Możliwa rozbudowa w/w oznaczenia na rysunku planu".

Z kolei warunki wynikające z przepisów szczególnych to:

- uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji,

- uzyskanie zgody na usunięcie kolidujących drzew i krzewów,

- postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C. z dnia [...] września 1997 r.

Na mocy tego postanowienia Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził pozytywną opinię względem zamierzonej inwestycji, aczkolwiek pod kilkoma warunkami których spełnienie było niezbędne.

Powyższe oznacza, iż spełniony został wymóg sformułowany w pkt 2.1.7. i 2.2 planu miejscowego, a Wojewódzki Konserwator zabytków był właściwym i kompetentnym organem aby wyrazić zgodę na inwestycję w postaci rozbudowy i modernizacji budynku archiwum państwowego.

W ocenie Sądu skarżący nie ma racji twierdząc, że istnieje sprzeczność pomiędzy zapisem planu, a ustaleniami kwestionowanej przez niego decyzji Nr [...].

Z planu miejscowego nie wynika bowiem zakaz dalszej adaptacji adaptowanego już w przeszłości budynku archiwum. Wręcz przeciwne działania planistyczne i realizacyjne mogą być w stosunku do niego czynione wszak pod pewnym warunkiem, a mianowicie pod warunkiem stosownego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z okoliczności sprawy wynika jednak, że warunek ten został spełniony, albowiem Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał stosowne postanowienie (z dnia [...] września 1997r .).

Sąd nie podziela również tezy skarżącego jakoby tylko pierwsze zdanie ustalonych warunków wynikających z planu miejscowego było zgodne z tym planem, a nadto że pojęcie "adaptacja budynku nie jest tożsama ani bliskoznaczna z pojęciem rozbudowa".

W tym miejscu godzi się przypomnieć że plan nie zawiera zakazu rozbudowy czy też modernizacji budynków na terenie kwartału [...]. Mówi wprawdzie o adaptacji budynków, ale tych które nie znajdują się na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej (pkt 2.1.4 i 2.1.5 planu miejscowego). Co do pojęć "adaptacja" oraz "rozbudowa" stwierdzić należy, że z pewnością nie muszą się wykluczać.

Adaptacja jest przystosowaniem czegoś do użytku innego niż pierwotnie zakładano. Np. przystosowaniem budynku mieszkalnego do potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Adaptować to mówiąc najkrócej to samo co przystosowywać, przerabiać.

Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudową czy też nadbudową (por. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późn. zm.).

Już pobieżna analiza obu w/w pojęć prowadzi do wniosku, że adaptacja może, choć nie musi polegać także na odbudowie czy też rozbudowie obiektu.

W pojęciu "adaptacja" może mieścić się więc i rozbudowa i na taką właśnie adaptację poprzez rozbudowę wyraził zgodę w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków. Z jego postanowienia wynika że istniejący budynek archiwum państwowego ma zachować obecny kształt, a jego rozbudowa ma polegać na odtworzeniu dawnego obiektu przylegającego do północnego ogrodzenia dziedzińca.

Powyższa argumentacja znajduje uzasadnienie nie tylko w zebranych w sprawie dowodach, ale i w rozważaniach poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (II OSK 490/05). Otóż Sąd ten stwierdził, że zapis planu: "Adaptowany zabytkowy budynek archiwum miejskiego" jest odzwierciedleniem istniejącego w dacie jego uchwalenia stanu faktycznego. Pozwala on na rekonstrukcję (odbudowę) budynku, który istniał wcześniej i uległ zniszczeniu, zwłaszcza, że planowane zamierzenia inwestycyjne pozytywnie zaopiniował Wojewódzki Konserwator Zabytków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ planowana inwestycja (rozbudowa) nie narusza substancji istniejącego budynku to nie sposób stwierdzić, że pomiędzy stosownymi zapisami planu miejscowego, a planowaną rozbudową i modernizacją istnieje jakakolwiek sprzeczność.

Jest to niezwykle istotne zwłaszcza jeśli się zważy, że zarzut niezgodności decyzji Nr. [...] z planem miejscowym jaki podnosi skarżący jest de facto zarzutem kierowanym pod adresem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1997 r., a więc orzeczenia wydanego przez organ upoważniony i kompetentny. Także i na tą okoliczność zwraca uwagę NSA. Jeśli do tego dodamy stwierdzenie tegoż Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach przeprowadzonego postępowania nieważnościowego wyjaśniło w sposób dostateczny wszystkie istotne okoliczności sprawy, to trudno przyjąć - jak chciałby tego skarżący, że istniały jakiekolwiek przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. (Nr [...]).

Należy bowiem pamiętać, iż tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Istnienie jednej z przesłanek o których traktuje przepis art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste.

W przedmiotowej sprawie może być co najwyżej rozważana przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 2 kpa /wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa/.

Na tle stosowania tego przepisu ukształtowała się bogata, a zarazem jednoznaczna jego wykładnia. I tak:

1. w wyroku z dnia 4 marca 2004 r. wydanym w sprawie IV SA 3121/02 - lex nr 156916 tut. Sąd stwierdził, ze nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane tj. rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny,

2. w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r. III SA 2347/01 - lex nr 158821 podkreślono, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli natomiast norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco,

3. w sprawie I SA 1506/00 zakończonej wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r. - lex nr 81968 NSA uznał, że zarzut rażącego naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa,

4. w orzeczeniu z dnia 26 września 2000 r. VSA 2998/99 - lex nr 51249 podkreślono z kolei, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. V SA 876/99 - lex nr 50137).

W ocenie Sądu powyższe prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw prawnych pozwalających na skuteczne kwestionowanie w trybie postępowania nieważnościowego decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. W każdym razie podstawą taką nie może być przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.