Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1800/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt. 19 i 20, 21, art. 7 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1674/16 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1674/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta T. przyznał E. D. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę N. D. Wskazano krąg członków rodziny: E. D. jako wnioskodawca, M. D. (mąż), N. D. (córka) i B. D. (córka).

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Prezydent Miasta [...] zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że uchylił prawo doświadczenia wychowawczego na N. D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni przedłożyła w organie pomocowym odpis aktu urodzenia dziecka P. C. ([...]lipca 2016 r.), którego matką jest B.D. W zaistniałych okolicznościach faktycznych organ zweryfikował sytuację dochodową rodziny w związku z faktem, że od miesiąca sierpnia zmienił się skład osobowy rodziny do której należą aktualnie: wnioskodawczyni, mąż M. D. oraz córka N.

Organ l instancji ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium określone w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie.

Od tej decyzji E. D. wniosła odwołanie zarzucając błędną interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dotyczącą rzeczywistych dochodów jej rodziny. Zdaniem odwołującej się wykazany w oświadczeniu przez męża dochód w postaci diety nieopodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanej przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich za rok 2014, wynikający z pełnienia funkcji radnego, nie został ujęty jako dochód utracony mimo, iż w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia jej mąż - M. D. nie pełnił już funkcji radnego i nie pobierał diet. Podniosła, że w decyzji nie wyjaśniono dlaczego dochód ten, mimo że już nieosiągany przez męża, w dalszym ciągu wliczany jest do dochodu rodziny. Przyjąć należy, że organ rozpatrujący zgłoszenie strony o zmianie w składzie rodziny uznał, przyjmując za podstawę wykładnię językową, iż dieta radnego nie znajduje się w katalogu dochodów utraconych w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego wysokość uzyskiwanej w roku 2014 diety organ uwzględnił przy określaniu kryterium dochodowego. Podkreśliła, że jej mąż od dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pełni już funkcji radnego, a zatem faktycznie utracił dochód wynikający z pobieranych z tego tytułu diet, a w chwili obecnej nie osiąga on także żadnego innego dochodu i jest zarejestrowany w PUP [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dlatego zdaniem strony do obliczania dochodu rodziny, organ rozpatrujący wniosek powinien uwzględnić jedynie dochody E. D. z roku 2014, wynikające ze stosunku pracy i potraktować wszystkie dochody męża, osiągnięte w roku 2014 jako dochody utracone, również te wynikające z pobieranych diet.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa zgodnie z przepisami ustawy oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej ( art. 2 pkt 21).

Organ l instancji prawidłowo ustalił, że dochód rodziny skarżącej ( dochód E. D. osiągnięty w 2014 r. oraz dochód M. D. z tytułu otrzymywanej diety radnego gminy) w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł [([...]zł + [...]zł): 3 osoby] i przekroczył kryterium określone w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie.

Wobec faktu, że rodzina E. D. od dnia [...] sierpnia 2016 r. nie spełnia wymogów kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego należało uchylić decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność uwzględnienia przez organ l instancji w dochodzie rodziny za 2014 r. (rok bazowy) otrzymywanej przez M. D. diety z tytułu sprawowania funkcji radnego gminy, która w dacie weryfikowania uprawnień do świadczenia wychowawczego nie była już wypłacana z uwagi na zakończenie kadencji radnego, a zatem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w takich okolicznościach należałoby ją uznać jako dochód utracony w świetle art. 2 pkt 19 w powiązaniu z treścią art. 2 pkt 21 ustawy.

Biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że pełnienie funkcji radnego samorządowego nie jest z pewnością wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Stąd też wygaśnięcia mandatu radnego nie można kwalifikować jako utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym zaprzestanie wypłacania diety radnego nie może być uznane za utracenie dochodu.

Zasady ustalania diet dla radnych określa art. 25 ust. 4-8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz jego odpowiedniki: ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa. Dieta, jaką otrzymuje radny za udział w pracach rady, nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż podstawą jej wypłaty jest odpowiedni przepis ustawy regulującej ustrój jednostek samorządu terytorialnego. Praca radnego nie jest pracą zarobkową. Praca zarobkowa może być wykonywana w ramach konkretnego stosunku pracy, w tym również spółdzielczego stosunku pracy, względnie umowy cywilno-prawnej lub prowadzenia działalności gospodarczej i z tego tytułu osoba może otrzymywać należne wynagrodzenie. Dieta radnego z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż podstawą jej wypłaty nie jest żadna z wymienionych umów, ale przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, na mocy których radnym przysługują diety na zasadach ustalonych przez radę właściwego organu samorządowego.

Wskazać także należy, że w świetle przepisu art. 3 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na dochód uwzględniany w limicie kryterium dochodowego składają się trzy zasadnicze elementy: (1) przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy), (2) dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej wykonywanej przez osoby fizyczne, opodatkowany zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. b), (3) inne dochody, wyłączone spod opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy.

W świetle powyższego zasadą jest, że wliczeniu do dochodu relewantnego przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego podlega każdy przychód w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, który nie jest zwolniony od podatku dochodowego od osób fizycznych (w szczególności na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy podatkowej), a zarazem nie został wymieniony w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wylicza szereg rodzajów dochodów, które są wolne od podatku dochodowego, w tym m.in.: diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł (pkt 17).

Zatem należy stwierdzić, że ustalając dochód rodziny skarżącej organ l instancji prawidłowo uwzględnił kwotę otrzymanych w 2014 r. przez małżonka E. D. diet z racji pełnienia funkcji radnego samorządowego, ponieważ brak jest podstaw do kwalifikowania tego dochodu jako utraconego, z uwagi na okoliczność, że nie został wymieniony w enumeratywnym katalogu zawartym w przepisie art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Posiłkując się bowiem wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na gruncie podobnie zredagowanego przepisu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzecznictwem sądów przyjąć trzeba, że wyliczenie sytuacji wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ma charakter listy pozytywnie enumeratywnej, co oznacza, że żadne inne zdarzenie, niewymienione w tym przepisie, nie może uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego jako podstawę ustaleń w postępowaniu o świadczenia wychowawcze. Ponadto z przepisu art. 3 pkt 1 lit c) tiret szesnaste ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 pkt 2 i art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprost wynika, że w dochodzie rodziny za 2014 rok należy uwzględnić także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi "kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich." Sprawowanie funkcji radnego gminy odpowiada znaczeniu zwrotu "osoba wykonująca czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich."

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. D. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 2 pkt 19, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art.71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 Konwencji o prawach dziecka, a tym samym uniemożliwienie nabycia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. D. w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ubytek określonej sumy wpływów finansowych do budżetu rodziny wynika z faktu, że mąż nie pełnił już funkcji społecznych i nie otrzymywał z tego tytułu diety. Zatem tej sumy nie należało brać pod uwagę przy obliczaniu dochodu. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że niewątpliwie w rodzinie skarżącej nastąpiło zmniejszenie dochodu spowodowane zaprzestaniem pełnienia przez jej męża funkcji radnego i otrzymywania diety z tego tytułu ale, wbrew przekonaniu skarżącej, nie jest to dochód utracony w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. W art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawodawca enumeratywnie wyliczył zdarzenia powodujące utratę dochodów.

Katalog ten jest zamknięty i organ administracji nie może go swobodnie, według swojego uznania, rozwijać. W art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utraty dochodu utraty diet otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Kwot diet radnego nie można również uznać, jak wskazuje skarżąca, za inną pracę zarobkową, o której mowa w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Z przepisu art. 2 pkt 21 ustawy wynika bowiem, że pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tymczasem mąż skarżącej, pełniąc funkcję radnego otrzymywał diety w związku z wykonywaniem czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, a nie zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową w rozumieniu ustawy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. D. i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, dla których w ogóle nie odniesiono się do licznego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych czy też Trybunału Konstytucyjnego, wskazywanego przez skarżącą, a dotyczącego m.in. konieczności kierowania się w tego typu sprawach nie tylko wykładnią językową przepisu, ale wykładnią systemową i celowościową, jak również koniecznością ustalania rzeczywistego dochodu rodziny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia, jakim dochodem rzeczywistym dysponowała rodzina skarżącej w momencie weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, jak również ustalenia szczegółowych przesłanek związanych z zaliczaniem osiąganego dochodu przez członka rodziny do tzw. "dochodu utraconego", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19, art. 2 pkt 21, art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż dieta męża skarżącej uzyskana za rok 2014 w związku z pełnieniem funkcji radnego nie może być zaliczona do dochodu utraconego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany wśród podstaw kasacyjnych przepis art. 141§4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku czyni zadość wymogom powyższego przepisu. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie jest obowiązkiem sądu odnoszenie się do poglądów sądów administracyjnych przedstawionych w uzasadnieniach wyroków wydanych w innych sprawach. Rzeczą sądu jest logiczne i wyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego, który legł u podstaw rozstrzygnięcia, w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z dyspozycją art. 141§4 p.p.s.a. precyzyjnie wskazał podstawę prawną swego rozstrzygniecie, wyjaśniając szczegółowo dlaczego uznaje decyzje organów obu instancji za zgodne z prawem. Dlatego też podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia powyższego przepisu musiała być uznana za nieusprawiedliwioną.

Nie był zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia, jakim dochodem rzeczywistym dysponowała rodzina skarżącej w momencie weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, jak również ustalenia szczegółowych przesłanek związanych z zaliczaniem osiąganego dochodu przez członka rodziny do tzw. "dochodu utraconego".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2134 ze zm.), zwana dalej "ustawą" w brzmieniu obowiązującym w okresie świadczeniowym od 1 października 2016r. do 30 września 2017r. uzależniała prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia kryterium dochodowego ustalonego w oparciu o dane dochodowe za rok bazowy 2014, korygowane przez tzw. dochód "utracony" i "uzyskany". Pojęcia te definiowane były w przepisach art. 2 pkt 19 i 20 ustawy, zaś sposób ustalania dochodu rodziny przy zastosowaniu przywołanych powyżej kategorii dochodu oraz dochodu utraconego i uzyskanego określa art. 7 ustawy. Zatem ustawodawca oparł sposób ustalania, czy strona spełnia kryterium dochodowe, uzasadniające przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od pewnej fikcji prawnej związanej z definiowanymi ustawowo pojęciami dochodu utraconego i uzyskanego, a nie na rzeczywistym dochodzie rodziny strony w momencie orzekania (weryfikacji) prawa do świadczenia wychowawczego. Skoro tak, to ów rzeczywisty dochód nie jest okolicznością relewantną w sprawie, z punktu widzenia przesłanek ustalenia, czy strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe. Wobec tego nie sposób uznać za zasadny zarzutu kasacyjnego, w którym strona skarżąca zarzuca niewyjaśnienie "rzeczywistego" dochodu rodziny skarżącej w momencie weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego.

Ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 19) ustawy pojęcie utraty dochodu określił, że oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.),

f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,

h) utratą świadczenia rodzicielskiego,

i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.);

Powyższe wyliczenie rodzajów dochodów, które należy uznawać za dochód utracony ma charakter wyczerpujący. Regulacja ta nie posługuje się bowiem w odniesieniu do nich sformułowaniem "w szczególności", które mogłoby wskazywać na potencjalną możliwość poszerzenia określonego w nim katalogu. Do diety uzyskiwanej przez radnego nie można stosować także odpowiednio któregokolwiek z punktów analizowanej definicji, zwłaszcza w sytuacji, w której pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" także zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 21 ustawy jako "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej".

Rzeczą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonych decyzji lub innych aktów administracyjnych według kryterium zgodności z prawem. Skoro obowiązujące w dacie orzekania przez organy, powołane wyżej przepisy prawa nie pozwalały na uznanie diet uzyskiwanych przez radnego w 2014r. za "dochód utracony" to nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego art. 2 pkt 19, art. 2 pkt 21, art. 7 ust. 2 ustawy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.