Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2312/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/18, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] "w części § 14 ust. 3 pkt 1 w zakresie działki ewidencyjnej [...] z obrębu 1-[...]", oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca, przytaczając podstawy kasacyjne, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W odniesieniu do przepisów postępowania zarzuciła naruszenie:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów i argumentów podniesionych w skardze; w ocenie skarżącej, z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest wnikliwie i szczegółowe wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; zdaniem skarżącej, powyższe naruszenie powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej,

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w zakresie dotyczącym ochrony konserwatorskiej strefy C (§ 14 ust. 3 pkt 1 planu) skutkować będzie objęciem nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, ochroną konserwatorską przewidzianą dla strefy B, dla której to strefy ustalono większy rygoryzm prawny niż dla strefy konserwatorskiej C; w ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do ochrony konserwatorskiej powinien stwierdzić nieważność zaskarżonego planu zarówno w zakresie części tekstowej, jak i części graficznej, tj. w odniesieniu do całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało pogorszeniem jej sytuacji prawnej, a także ukształtowaniem jej praw i obowiązków w sposób mniej korzystny niż właścicieli nieruchomości sąsiednich,

3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie wystarczającym było stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] wyłącznie w części § 14 ust. 3 pkt 1 i to tylko w odniesieniu do działki nr [...]; w ocenie skarżącej, uchybienia popełnione przez miejscowego prawodawcę uzasadniały uchylenie zaskarżonego planu w części dotyczącej całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U, tj. co do wszystkich postanowień (w zakresie części tekstowej i graficznej) dotyczących kwartału zabudowy A1 MW/U; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140, art. 144 i art. 233 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego kształtują sytuację prawną Wspólnoty w sposób mniej korzystny, niż właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich; w ocenie skarżącej, z treści wskazanych przepisów wywieść należy, iż organy planistyczne przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać nie tylko wymagania ładu przestrzennego, lecz również prawo własności; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

5/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że na obszarze zaskarżonego planu miejscowego, w pobliżu nieruchomości Wspólnoty, nie zostały rozgraniczone obszary o różnych zasadach zagospodarowania terenu; w ocenie skarżącej, z treści przytoczonej normy prawnej jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organów planistycznych jest precyzyjne określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

6/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że parametry zabudowy określone dla terenu A1 MW/U zostały ustalone niezgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 10 października 2006 r.; w ocenie skarżącej plan miejscowy powinien być sporządzony zgodnie z zapisami studium; zdaniem skarżącej naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

7/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż wyrysowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób "przecinający" istniejące zabudowania na działce nr [...] oraz ich niezwymiarowanie jest w świetle przytoczonych przepisów dopuszczalne; w ocenie skarżącej, takie rozwiązanie znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne Wspólnoty; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało w konsekwencji bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

8/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że zmiana oraz powielenie w planie miejscowym definicji umieszczonych w aktach wyższego rzędu nie dotyczy interesu prawnego Wspólnoty; w ocenie skarżącej, wprowadzenie do planu miejscowego regulacji odmiennych niż definicje ustawowe, kształtuje w sposób mniej korzystny prawa Wspólnoty; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkuje zmianą przepisów ustawowych przez organy samorządu terytorialnego, a w konsekwencji wykroczeniem poza kompetencje przyznane im w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

9/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że w § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego planu ustalono strefę zabudowy śródmiejskiej, gdy tymczasem względy planistyczne nie przemawiały za ustaleniem tego rodzaju strefy na tym terenie, a nadto poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż powielenie w planie postanowień dotyczących zabudowy śródmiejskiej powoduje znaczne trudności interpretacyjne przy odczytywaniu rzeczywistych intencji miejscowego prawodawcy; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a,, zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

10/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedostrzeżenie, że nieprecyzyjne wyrysowanie linii zabudowy na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w dzielnicy [...] w W., może doprowadzić do znacznego pogorszenia walorów przyrodniczych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Parku [...]; w ocenie skarżącej, obowiązkiem organów planistycznych było uwzględnienie w toku procedury planistycznej m.in. ochrony środowiska; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części.

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie uchybienia przedstawione przez Wspólnotę w skardze nie uzasadniały stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U, tj. co do wszystkich postanowień (w zakresie części tekstowej i graficznej) dotyczących kwartału A1 MW/U, podczas gdy z treści przytoczonej normy prawnej wywieść należy, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadnia uchylenie tej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

2/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140, art. 144 i art. 233 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego kształtują sytuację Wspólnoty w sposób mniej korzystny, niż właścicieli nieruchomości sąsiednich; w ocenie skarżącej, postanowienia zaskarżonego planu miejscowego ograniczają prawo własności (użytkowania wieczystego) przysługujące Wspólnocie; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

3/ art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że na obszarze zaskarżonego planu miejscowego, w pobliżu nieruchomości Wspólnoty, nie zostały rozgraniczone obszary o różnych zasadach zagospodarowania terenu; w ocenie skarżącej, z treści przytoczonej normy prawnej jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organów planistycznych jest precyzyjne określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

4/ art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że parametry zabudowy określone dla terenu A1 MW/U zostały ustalone zgodnie z postanowieniami studium, w sytuacji gdy na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem A1 MW/U ustalono maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub usług na poziomie 40 metrów; w ocenie skarżącej, w studium dla tego terenu przewidziano zabudowę usługową o maksymalnej wysokości do 20 metrów; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., mimo sprzeczności postanowień zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami studium,

5/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wyrysowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób "przecinający" istniejące zabudowania na działce nr [...] oraz ich niezwymiarowanie było dopuszczalne z uwagi na wymogi ładu przestrzennego; w ocenie skarżącej, rozwiązanie takie znacząco narusza prawo własności (użytkowania wieczystego) "przysługujące" Wspólnocie; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

6/ art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w planie miejscowym dopuszczalna jest zmiana definicji ustawowych, a nadto, że zmiana ta nie narusza interesu Wspólnoty; w ocenie skarżącej, organy planistyczne poprzez ukształtowanie sytuacji Wspólnoty w sposób odmienny niż wynika to z przepisów rangi ustawowej, naruszyły jej interes prawny; zdaniem skarżącej, uchybienie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

7/ art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że w § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego ustalono strefę zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie względy planistyczne nie przemawiały za ustaleniem tego rodzaju strefy na tym terenie, co świadczyło o przekroczeniu przez organy samorządu terytorialnego ram władztwa planistycznego, a nadto poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż powielenie w planie postanowień dotyczących zabudowy śródmiejskiej powoduje znaczne trudności interpretacyjne przy odczytywaniu rzeczywistych intencji miejscowego prawodawcy; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części,

8/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że nieprecyzyjne wyrysowanie linii zabudowy na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w dzielnicy [...] w W., może doprowadzić do znacznego pogorszenia walorów przyrodniczych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Parku [...]; w ocenie skarżącej, obowiązkiem organów planistycznych było uwzględnienie w toku procedury planistycznej wymogów ochrony środowiska; zdaniem skarżącej, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez Wspólnotę części.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] "w części dotyczącej kwartału oznaczonego symbolem A1 MW/U, co do wszystkich jego postanowień w zakresie części tekstowej i graficznej", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 6 kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przystępując do oceny zasadności podstaw kasacyjnych należy poczynić kilka uwag natury ogólnej związanych z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) została wniesiona przez wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Zatem, także wspólnota mieszkaniowa, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy, musi wykazać, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jednakże stosownie do zdania drugiego art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048) może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sąd Najwyższy w uchwale z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, przyjął (nadając swojemu stanowisku moc zasady prawnej), że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku. Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że w ocenie SN wspólnota mieszkaniowa jest osobą ustawową (ułomną osobą prawną), o której mowa w art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.). Przyjmując, że wspólnota mieszkaniowa ma zdolność prawną, w tym może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania do własnego majątku, a nie do majątku członków wspólnoty, SN stwierdził jednocześnie, że przepisy ustawy o własności lokali stwarzają podstawy prawne do przyjęcia, iż zdolność prawna wspólnoty mieszkaniowej została ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. W związku z tym stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (gospodarowaniem) nieruchomością wspólną. W ocenie SN przepisy ustawy o własności lokali pozwalają stwierdzić, że do majątku wspólnoty wchodzą przede wszystkim uiszczane przez właścicieli lokali zaliczki w formie bieżących opłat na pokrycie kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz pożytki i inne dochody z nieruchomości wspólnej. W skład majątku wspólnoty mogą też wejść prawa wynikające z umów zawieranych przez nią w ramach gospodarowania nieruchomością wspólną (np. roszczenia wynikające z umów o remont nieruchomości wspólnej czy ocieplenie budynku), a także własność nieruchomości nabytej za zgodą właścicieli. W odniesieniu do tego ostatniego przypadku SN stwierdził, że w grę może wchodzić jedynie nieruchomość potrzebna do zarządzania nieruchomością wspólną, np. odrębna własność lokalu przeznaczonego na siedzibę zarządu wspólnoty.

Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę powołana uchwała SN powinna być uwzględniana przy ocenie legitymacji wspólnoty mieszkaniowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest z reguły związane z prawem własności (prawem użytkowania wieczystego) nieruchomości. Wynika to przede wszystkim ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla wykonywania prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uwzględnienie powołanej uchwały SN przy ocenie legitymacji wspólnoty mieszkaniowej do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że interes prawny lub uprawnienie wspólnoty mieszkaniowej mogą być naruszone jedynie w takim zakresie, w jakim wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną. Wspólnota mieszkaniowa może się więc powoływać na naruszenie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości, której jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym), przy czym chodzi tu o prawa wchodzące do jej własnego majątku. Może się też powoływać na naruszenie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości wspólnej, przy czym w tym przypadku naruszenie musi mieć ścisły związek z zarządzaniem nieruchomością wspólną przez wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa nie może natomiast powoływać się na naruszenie prawa własności lokali stanowiących odrębne nieruchomości. To ostatnie stwierdzenie wynika z ograniczenia zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Na naruszenie prawa własności lokali stanowiących odrębne nieruchomości wynikające z uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą się powoływać wyłącznie właściciele tych lokali. Właściciele ci, jeżeli równocześnie są mieszkańcami gminy, mogą na podstawie art. 101 ust. 2a in fine ustawy o samorządzie gminnym wyrazić na piśmie zgodę na reprezentowanie ich w sprawie wniesienia skargi na uchwałę. Za taką pisemną zgodę nie można jednak uznać uchwały członków wspólnoty mieszkaniowej podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali o wyrażeniu zgody na wniesienie skargi. Z art. 101 ust. 2a in fine ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w przepisie tym chodzi o indywidulane zgody, a nie uchwałę pewnej zbiorowości, nawet jednomyślną. (Na marginesie można zauważyć, że z akt sądowych wynika, iż w rozpoznawanej sprawie uchwała o wyrażeniu zgody na wniesienie skargi zapadła większością 50,54% głosów).

Mając powyższe na uwadze NSA zauważa, że ze skargi oraz skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca Wspólnota w istocie wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i następnie skargę kasacyjną w celu uniemożliwienia realizacji zabudowy na działce nr [...], która to zabudowa może negatywnie oddziaływać na wykonywanie prawa własności niektórych lokali stanowiących w budynku skarżącej Wspólnoty odrębne nieruchomości, generując hałas i zanieczyszczenia, czy ograniczając dostęp światła, a przede wszystkim zmieniając charakter okolicy. Wskazana okoliczność, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, powinna być również uwzględniana przy ocenie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę i następnie skargi kasacyjnej od wydanego w sprawie wyroku.

Przechodząc do konkretnych podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawy kasacyjnej wskazanej wyżej jako 3 w odniesieniu do przepisów postępowania i podstawy kasacyjnej wskazanej wyżej jako 1 w odniesieniu do prawa materialnego. Odnosząc się do tych podstaw kasacyjnych przede wszystkim należy wyjaśnić, czy zgodne z prawem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który po ustaleniu, że w przepisach zaskarżonego planu dotyczących całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U znajduje się błąd polegający na tym, że nie powinno tam być stwierdzenia, iż na terenie tej jednostki planistycznej znajduje się strefa konserwatorska C, stwierdził nieważność odpowiedniego fragmentu przepisu (§ 14 ust. 3 pkt 1), ale tylko w zakresie działki nr [...], uzasadniając takie ograniczenie swego rozstrzygnięcia tym, że tylko w zakresie tej działki skarżąca wykazała swój interes prawny. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest istotne, gdyż ze skargi kasacyjnej wynika, iż omawiane podstawy kasacyjne sprowadzają się do twierdzenia, że po ustaleniu takiego błędu konieczne było stwierdzenie nieważności ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej w zakresie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie interesu prawnego skarżącej, a więc tylko w odniesieniu do działki nr [...], którą skarżąca zarządza, jako nieruchomością wspólną, jest zasadne. Zasadność tego stanowiska wynika z tego, że w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść ten, kogo interes prawny lub uprawnienie ta uchwała narusza. Jest to przepis ogólny, który odnosi się do wszystkich uchwał z zakresu administracji publicznej podejmowanych przez rady gmin i przy jego stosowaniu i wykładni należy uwzględniać także specyfikę uchwał, które w konkretnych przypadkach zostały zaskarżone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem, który zawiera szereg norm kształtujących sytuację prawną różnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się na jego terenie. Nieracjonalne byłoby więc przyjęcie, że właściciel (użytkownik wieczysty) jednej z nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym, posiadający legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie tego planu wynikającą z prawa własności konkretnej nieruchomości, uzyskuje tym samym uprawnienie do kwestionowania ustaleń dotyczących innych nieruchomości, które z jego interesem prawnym lub uprawnieniem nie mają żadnego związku.

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że ustalenia planu miejscowego dotyczące ochrony konserwatorskiej ograniczają przede wszystkim wykonywanie prawa własności tych nieruchomości, których dotyczą. Legitymowanym do kwestionowania w ramach skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tych ustaleń jest więc z reguły właściciel nieruchomości objętych tymi ograniczeniami. W związku z tym w ocenie NSA trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdziwszy błąd w zakresie ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej (którego zresztą skarżąca co do zasady nie kwestionuje), odnoszący się do całej jednostki planistycznej, stwierdził nieważność tych ustaleń jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości zarządzanej przez skarżącą.

Dodać należy, że zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej, skarżąca jako wspólnota mieszkaniowa jest legitymowana do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w takim zakresie, w jakim posiada zdolność prawną. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę skarżąca nie może się więc powoływać na negatywny wpływ ewentualnej zabudowy zgodnej z wadliwymi (niezgodnymi z prawem) w jej ocenie ustaleniami planu miejscowego na lokale stanowiące odrębne nieruchomości, znajdujące się w budynku wspólnoty. Ze skargi kasacyjnej, a także ze skargi, wynika zaś, że zasadniczym motywem kwestionowania zaskarżonego planu jest to, że ewentualna zabudowa działki nr [...] zgodna z ustaleniami obowiązującego planu będzie miała negatywny wpływ na - ogólnie to ujmując - jakość życia mieszkańców budynku skarżącej Wspólnoty. W ocenie NSA ta kwestia znajduje się poza zakresem zdolności prawnej wspólnot mieszkaniowych, które zostały powołane w celu zarządzania nieruchomościami wspólnymi. Tym samym nie może ona stanowić podstawy legitymacji skarżącej Wspólnoty do kwestionowania ustaleń zaskarżonego planu miejscowego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do omawianych podstaw kasacyjnych wynika, że w ocenie skarżącej za stwierdzeniem nieważności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, zawartych zarówno w części tekstowej, jak i graficznej przemawia też suma naruszeń prawa, których dopuszczono się przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego. W ocenie NSA, jak to zostanie wykazane poprzez odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych, poza naruszeniem prawa dotyczącym stref ochrony konserwatorskiej, przyznanym przez organ administracji w piśmie z 15 kwietnia 2019 r. i niekwestionowanym przez skarżącą, która zresztą na to naruszenie powołała się już w skardze, nie występują inne istotne naruszenia prawa.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne wskazane wyżej jako 3 w odniesieniu do przepisów postępowania i 1 w odniesieniu do prawa materialnego nie są zasadne.

Z omówionymi wyżej podstawami kasacyjnymi łączy się podstawa kasacyjna wskazana jako 2 w odniesieniu do przepisów postępowania. Poza omówionym już twierdzeniem, że ustalone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie prawa w zakresie określenia strefy ochrony konserwatorskiej powinno powodować stwierdzenie nieważności w odniesieniu do całej jednostki planistycznej, a nie tylko działki nr [...], skarżąca zdaje się podnosić, że Sąd pierwszej instancji pogorszył jej sytuację prawną, gdyż stwierdził, że w odniesieniu do tej działki obowiązywać powinny bardziej rygorystyczne ustalenia odnoszące się do strefy ochrony konserwatorskiej B. Skarżąca zdaje się też kwestionować ustalenie, że dla działki, którą skarżąca zarządza powinny obowiązywać ustalenia odnoszące się do strefy ochrony konserwatorskiej B. Skarżąca przytaczając omawianą podstawę kasacyjną powołała art. 134 § 2 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołanie tego przepisu korespondowałoby z twierdzeniem o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącej. Jednakże ewentualny zarzut orzeczenia na niekorzyść jest niezasadny, gdyż już z powołanego przepisu wynika, że zakaz orzekania na niekorzyść nie obowiązuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Taka zaś sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przetrzennym, art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. jedynym możliwym sposobem uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jest stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od tego zauważyć należy, że zakaz orzekania na niekorzyść odnosi się do rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienia. Skarżąca zaś pogorszenie swojej sytuacji prawnej widzi w tym, co Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z tym przypomnieć należy, że w skardze skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U, mając świadomość, że jednostka ta obejmuje także administrowaną przez skarżącą działkę nr [...]. Zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie tej jednostki planistycznej, jednakże tylko w odniesieniu do jednej z działek wchodzących w skład tej jednostki, nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść. Oczywiście NSA rozumie, że korzystne dla skarżącej byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w odniesieniu do całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U, gdyż w istocie skarżącej nie chodzi o sposób zagospodarowania nieruchomości, którą zarządza, lecz nieruchomości sąsiedniej, mianowicie działki nr [...]. W odniesieniu zaś do kwestionowania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich skarżąca, jak już powiedziano, nie wykazała swojej legitymacji ograniczonej z uwagi na zakres przysługującej jej, jako wspólnocie mieszkaniowej, zdolności prawnej. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że omawiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do dalszych podstaw kasacyjnych NSA zauważa, że podstawy kasacyjne wskazane wyżej jako 4 w odniesieniu do przepisów postępowania i 2 w odniesieniu do prawa materialnego dotyczą w istocie tego samego zagadnienia, mianowicie naruszenia zasady równości przez to, że zdaniem skarżącej właściciele sąsiednich wobec nieruchomości Wspólnoty nieruchomości będą mogli zabudować swoje nieruchomości budynkami o wysokości 40 m, zaś budynek skarżącej Wspólnoty o wysokości 30 m nie będzie mógł być do takiej wysokości rozbudowany, gdyż zdaniem skarżącej zaskarżony plan na tym terenie przewiduje zakaz rozbudowy i nadbudowy. Wskazane podstawy kasacyjne są niezasadne, gdyż opierają się na błędnej przesłance, że zaskarżony plan miejscowy zakazuje rozbudowy lub nadbudowy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zaskarżony plan miejscowy nie przewiduje w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U zakazu rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, z wyjątkiem znajdującego się na terenie tej jednostki planistycznej budynku [...]. Skarżąca zakaz rozbudowy i nadbudowy wyprowadza z tego, że we wskazanej jednostce planistycznej w odróżnieniu od innych jednostek planistycznych nie stanowi się wyraźnie, że rozbudowa i nadbudowa jest dopuszczalna. Jednakże skoro dla terenu oznaczonego symbolem A1 MW/U wyraźnie wprowadzono zakaz rozbudowy i zabudowy konkretnego budynku, to oznacza to, iż pozostałe budynki mogą być rozbudowywane i nadbudowywane.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych wskazanych wyżej jako 7 w odniesieniu do przepisów postępowania i 5 w odniesieniu do prawa materialnego też należy zauważyć, że dotyczą one w istocie tego samego zagadnienia, mianowicie braku zwymiarowania linii zabudowy (określenia ich usytuowania przy pomocy liczb) i ich wyrysowania w taki sposób, że przebiegają one przez budynki, w tym budynek skarżącej Wspólnoty. Ustalenie przebiegu linii zabudowy to kwestia władztwa planistycznego gminy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tym zakresie nie przekroczono granic władztwa planistycznego, gdyż sposób poprowadzenia linii zabudowy był uzasadniony względami ładu przestrzennego i nawiązaniem do istniejącej w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego zabudowy. Z twierdzeń skarżącej wynika, że budowa budynku skarżącej Wspólnoty w czasie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie była zakończona. W skardze twierdzi się, że proces inwestycyjny rozpoczął się przed uchwaleniem zaskarżonego planu, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że skarżąca Wspólnota w czasie uchwalania tego planu nie była jeszcze zawiązana. Ponadto na rysunku zaskarżonego planu nie zaznaczono obrysu budynku skarżącej Wspólnoty, co potwierdza, że w czasie uchwalania tego planu ten budynek jeszcze nie istniał. Zatem, uzasadnieniem dla sposobu wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...], czyli nieruchomości wspólnej, na której znajduje się budynek Wspólnoty, mogły być jedynie istniejące budynki w czasie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, co mogło spowodować, że linia zabudowy obecnie przebiega przez budynek Wspólnoty. Jeżeli chodzi o przebieg linii zabudowy przez działkę nr [...] to skarżąca Wspólnota nie wyjaśniła, jak przebieg linii zabudowy na tej działce, która nie jest nieruchomością wspólną dla budynku Wspólnoty, wpływa na jej interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący zwymiarowania linii zabudowy, to wskazać należy, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wynika, aby linie zabudowy musiały być zwymiarowane. Taki obowiązek nie wynikał też z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Wobec tego nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonego planu z powodu braku takiego zwymiarowania, nawet wówczas, gdy część rysunkowa planu w zakresie przebiegu linii zabudowy nie jest wyraźna. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że wskazane podstawy kasacyjne nie są zasadne.

Kolejnymi podstawami kasacyjnymi dotyczącymi tych samych zagadnień ujętych raz jako naruszenie przepisów postępowania i następnie jako naruszenie prawa materialnego są podstawy wskazane wyżej jako 8 w odniesieniu do przepisów postępowania i 6 w odniesieniu do prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sprowadzają się one do kwestionowania § 2 ust. 1 pkt 16 i pkt 36 zaskarżonego planu, w którym ustalono legalne definicje przebudowy i terenów zieleni urządzonej różne od definicji wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu, mianowicie w odniesieniu do przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście skarżąca zarzuca, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż regulacja zawarta w powołanych przepisach zaskarżonego planu nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Wspólnoty. W ocenie NSA wystarczy stwierdzić, że stanowisko przyjmowane niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych zbieżne z tezą zawartą we wskazanych podstawach nie jest zasadne. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę fakt, że w zaskarżonym planie wyraźnie zaznaczono, iż powołane definicje zostały ustalone na potrzeby tego planu (w tym celu użyto typowego sformułowania o treści "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o:"), oznacza, że nie doszło do zmiany definicji określonych w innych przepisach. Zaznaczyć też należy, że definicja "przebudowy" sformułowana w Prawie budowlanym, to swoiste rozumienie tego słowa na potrzeby tylko tej ustawy. W tym przypadku również użyto typowego sformułowania o treści "ilekroć w ustawie jest mowa o:". Dodatkowo zauważyć należy, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia, na które powołuje się skarżąca, nie ma tak sformułowanej definicji. Skarżącej zapewne chodzi o to, że przy symbolu ZP wyjaśniono, czego ten symbol ma dotyczyć, pisząc "(t)ereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje". Jeżeli ten fragment uznać za definicję to wystarczy wskazać, że jest to definicja otwarta, gdyż zawiera przykładowe wskazanie sposobów zagospodarowania terenu, który powinien mieć oznaczenie ZP. Nie stanowi więc naruszenie tego przepisu wskazanie, że teren zieleni urządzonej obejmować będzie jeszcze inne sposoby zagospodarowania terenu. Wskazane podstawy kasacyjne nie są zatem zasadne.

Tych samych zagadnień ujętych zarówno jako naruszenie przepisów postępowania, jak i jako naruszenie prawa materialnego dotyczą też podstawy wskazane wyżej jako 6 w odniesieniu do przepisów postępowania i 4 w odniesieniu do prawa materialnego. Podstawy te sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji o zgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według skarżącej zaskarżony plan jest sprzeczny ze studium, gdyż w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem A1 MW/U przewidziano zabudowę o wysokości 40 m, zaś studium dla terenu odpowiadającego tej jednostce przewidywało zabudowę o wysokości 20 m. Według Sądu pierwszej instancji zaskarżony plan miejscowy jest zgodny ze studium we wskazanym zakresie, gdyż w studium jest mowa o średniej wysokości 20 m. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu sprowadza się do interpretacji określenia "średnia wysokość". Zdaniem skarżącej dwukrotne zwiększenie wysokości nie stanowi "uśrednienia". W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Nie ulega wątpliwości, że w studium pozostawiono w zakresie ustalenia wysokości zabudowy organom planistycznym szeroki margines uznania. W studium nie mówi się tylko o "uśrednieniu" wysokości, ale także o tym, że ten wskaźnik oraz wskaźnik intensywności zabudowy będą uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji. Taki zabieg wydaje się zrozumiały, jeżeli uwzględni się, iż chodzi o zabudowę w centrum [...]. Uwzględniając powyższe NSA uznał omawiane podstawy kasacyjne za niezasadne.

W podstawach kasacyjnych wskazanych wyżej jako 9 w odniesieniu do przepisów postępowania i 7 w odniesieniu do prawa materialnego zakwestionowano prawną ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą przepisów zaskarżonego planu miejscowego odnoszących się do ustanowienia terenów zabudowy śródmiejskiej. Podstawy te dotyczą, jak wynika ze sposobu ich przytoczenia i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, dwóch aspektów. Po pierwsze, twierdzi się, że nie było zasadne ustalenie terenu objętego jednostką planistyczną o symbolu A1 MW/U terenem zabudowy śródmiejskiej. Po drugie, zarzuca się, że w zaskarżonym planie zbędne były przepisy dotyczące terenów zabudowy śródmiejskiej w ustaleniach dla niektórych jednostek planistycznych skoro w § 5 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego wskazano ogólnie tereny zabudowy śródmiejskiej na terenie całego zaskarżonego planu ze wskazaniem wyjątków. Zaczynając od drugiego zagadnienia stwierdzić należy, że rzeczywiście przyjęta w zaskarżonym planie regulacja jest niekonsekwentna. Jednakże uchybienie to, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie ma istotnego charakteru. Jest to swego rodzaju superfluum, które może być interpretowane zgodnie z zasadą superflua non nocent (nadmiar nie szkodzi). Jeżeli zaś chodzi o pierwsze zagadnienie, to zauważyć należy, że ustalenie w planie miejscowym terenów zabudowy śródmiejskiej jest związane ze stosowaniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), w którym znajdują się przepisy przewidujące szczególne warunki techniczne m.in. w zakresie usytuowania budynków na takich terenach (§ 13 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 60 ust. 3). Zatem, wywody skarżącej, która uważa, że nie było zasadne ustalenie w jednostce planistycznej A1 MW/U terenu zabudowy śródmiejskiej z uwagi na niską intensywność zabudowy w sąsiedztwie, nie są trafne. W ocenie NSA już sam fakt, że teren ten znajduje się w centrum miasta i jest przeznaczony pod zabudowę uzasadnia objęcie go strefą zabudowy śródmiejskiej. Dodatkowo dodać należy, że wskazane podstawy kasacyjne są przykładem podnoszenia przez skarżącą wobec zaskarżonego planu miejscowego zarzutów, które wykraczają poza jej interes prawny lub uprawnienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do tych podstaw wyraźnie wynika, że w istocie chodzi o uniemożliwienie zabudowy sąsiedniej działki nr [...] w taki sposób, aby nie wpływało to na wykonywanie prawa własności lokali stanowiących odrębne nieruchomości. Podnosi się bowiem, że ta zabudowa będzie miała wpływ "na nasłonecznienie nieruchomości Wspólnoty". Uwzględniając powyższe NSA uznał, że wskazane podstawy kasacyjne nie są zasadne.

Odnosząc się do dalszych podstaw kasacyjnych, również ujętych zarówno jako naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, mianowicie podstaw wskazanych wyżej odpowiednio jako 5 i 3 NSA stwierdza, że są one niezasadne, gdyż przede wszystkim tereny o różnym przeznaczeniu zostały w zaskarżonym planie wyodrębnione. Linie rozgraniczające te tereny może nie w każdym przypadku są wyraźne, jednakże tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania są wyraźnie wyróżnione. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżącej chodzi o znajdujący się w jednostce planistycznej o symbolu A1 MW/U teren oznaczony symbolem ZP. Teren ten nie obejmuje działki, która jest w zarządzie skarżącej Wspólnoty, zatem - z powodów już wyżej wskazanych - zarzut, który go dotyczy wykracza poza legitymację skarżącej.

Ostatnie stwierdzenie można odnieść do ostatniej "podwójnej podstawy kasacyjnej", mianowicie podstaw wskazanych wyżej jako 10 w odniesieniu do przepisów postępowania i 8 w odniesieniu do prawa materialnego, które sprowadzają się do zarzutu nieprecyzyjnego wyrysowania linii zabudowy na działce nr [...], co w żaden sposób nie nawiązuje do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Wspólnoty, będącej zarządcą działki nr [...] i części wspólnych budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej szczególnie wyraźnie ujawnia rzeczywisty interes skarżącej, który polega na przeciwstawieniu się zabudowy działki [...] i dążeniu do zachowania, co jest zrozumiałe, lecz prawnie nieuprawnione, status quo w zakresie terenów zielonych w sąsiedztwie budynku skarżącej Wspólnoty. Omawiane podstawy kasacyjne już z tego powodu są niezasadne, a dodatkowo należy wskazać, że NSA nie podziela stanowiska o nieprecyzyjnym wyrysowaniu linii zabudowy na działce nr [...].

W końcu odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że dotychczasowe wywody wskazują na to, że mimo zwięzłości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten mógł być skontrolowany przez Sąd drugiej instancji i uznany za zgodny z prawem, co przesądza o niezasadności tej podstawy kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącej o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż nie wszystkie strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. W szczególności skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 6 kwietnia 2022 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wskazać należy, że rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi trwa już ponad 4 lata.