Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 208/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 606/13 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 606/13 oddalił skargę P. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł W. - węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 6 (węzeł Ł. z węzłem – węzeł R. z węzłem) od km 174+200,00 do km 183+350, odcinka 7 - łącznik S8 (węzeł D. - węzeł R.) od km 76+479,94 do km 79+800,00, odcinka 8 (węzeł R. - węzeł W.) od km 183+350 00 do km 202+700,00, odcinka 9 (węzeł W.) od km 202+700,00 do km 204+000 00 wraz infrastrukturą.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 566.739 zł, na rzecz P. F. za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w gminie R., obręb [...], oznaczoną jako działki nr 4/1 o pow. 0,0471ha, nr 6/1 o pow. 0,0303ha, nr 84/1 o pow. 2,0449ha, z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł P. F., zarzucając naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie cen transakcyjnych z 2009 r. Jednocześnie, wniósł o dokonanie wyceny według cen obowiązujących w dacie ustalenia odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał przepisy, które miały zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości, i stwierdził że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Według zaś ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto Minister wskazał na art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z którego wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei, zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Organ zwrócił także uwagę na art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Minister, podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego E.W. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest na północ od zabudowań wsi [...]. Grunty są ogrodzone z nasadzeniami, zagospodarowane, usytuowane na skrzyżowaniu drogi gminnej i powiatowej. Ponadto na wycenianej nieruchomości znajduje się staw rybny oraz nasadzenia drzew: sosny, brzozy, wierzby, drzewa owocowe oraz krzewy winorośli. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła także, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia [...] września 2003 r.) działki znajdują się na terenach ER - tereny o funkcji rolnej oraz [...] - tereny o funkcji komunikacyjnej - droga szybkiego ruchu. Wyceniając przedmiotowy grunt, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu dokonała analizy trzech rynków nieruchomości, tj. rynek nieruchomości rolnych, nieruchomości leśnych oraz nieruchomości drogowych. Analiza wykazała, iż ceny nieruchomości rolnych bez prawa do zabudowy kształtowały się w zakresie od 0,88 zł do 22,39 zł/m2. Ceny nieruchomości leśnych kształtowały się w zakresie od 0,90 zł do 7,96 zł/m2. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, których ceny kształtowały się w zakresie od 17,28 zł do 32,18 zł/m2.

Organ wskazał za biegłą, że na lokalnym rynku obejmującym Gminę Tomaszów Mazowiecki zaobserwowano znaczną ilość transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod trasę [...]. W tabeli na str. 10 operatu zestawiono 14 transakcji nieruchomościami zawartymi w 2009 r. Z przyjętego zbioru biegła wybrała nieruchomość o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Jednocześnie, jak podkreślił organ, biegła uzasadniła wybór rynku transakcyjnego w oparciu o dane z 2009 r. gdyż w późniejszym okresie nie odnotowano transakcji zawartych aktami notarialnymi. Z tych przyczyn, zdaniem autorki operatu, uzasadnione jest wykorzystanie transakcji starszych niż dwuletnie (w tym wypadku nie starsze niż sprzed 3 lat).

Następnie, Minister wyjaśnił, że na podstawie analizy zachowań rynku biegła wyróżniła cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na str. 11 operatu szacunkowego. Biegła przyjęła następujące cechy: lokalizacja - 50%, dojazd - 30%, sąsiedztwo (20%), oraz dokonała charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Na potrzeby wyceny stawu rybnego rzeczoznawca dokonała analizy obrotu rynkowego stawów rybnych i stwierdziła, iż stawy rybne są wyjątkowo rzadkim przedmiotem obrotu na badanych rynkach lokalnych, a w ostatnich trzech latach nie wystąpiła ani jedna transakcja. Biegła wskazała, iż dane rynkowe z innych województw pozwalają jednak na wniosek, że ceny stawów rybnych są znacząco niższe od cen nieruchomości drogowych, zatem do ich wyceny stosuje się tą samą metodologię co do innych nieruchomości rolnych. Minister wskazał, że w tabeli na str. 12 zawarto przykładowe transakcje stawami rybnymi, których ceny za 1m2 powierzchni lustra wody kształtowały się w zakresie od 1 do 10 zł. Wskazano przy tym, że zgodnie z rozwiązaniami ustawowymi w wycenie należy posłużyć się korzystniejszym dla byłego właściciela wariantem, zatem grunty zajęte przez stawy rybne należy także wyceniać wykorzystując transakcje działkami zbytymi pod drogi. Z kolei, w tabelach na str. 12-16 opracowania obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartości gruntów wycenianych działek. Wartość działki nr 4/1 obliczono na kwotę 11.648 zł, wartość działki nr 6/1 obliczono na kwotę 7.493 zł, oraz wartość działki nr 84/1 obliczono na kwotę 505.704 zł. Wartość naniesień budowlanych w postaci ogrodzenia z siatki obliczono na kwotę 35.294 zł, na podstawie Biuletynu Cen Obiektów Budowlanych [...] - zeszyt 32/2010. Natomiast, wartość nasadzeń w postaci 20 drzew owocowych oraz 25 krzewów winorośli obliczono na kwotę 6.600 zł, z uwzględnieniem ceny sadzonek, kosztów transportu i posadzenia. Biegła stwierdziła także, iż znajdujące się na wycenianej nieruchomości drzewa nieowocowe nie podlegają odrębnej wycenie, gdyż nie mają wpływu na wartość nieruchomości, z uwagi na fakt iż grunt został wyceniony jako grunt drogowy zaś do porównania wykorzystano nieruchomości zarówno bez zadrzewienia, jak też zadrzewione i zalesione. Na str. 11 operatu biegła po dokonanej analizie wyjaśniła, iż brak jest zróżnicowania cen wśród działek nabywanych na cele drogowe, wydzielonych z działek rolnych niezadrzewionych oraz z działek rolnych całkowicie lub częściowo zadrzewionych i z działek leśnych.

Minister podkreślił, że ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowe działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod drogę, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Nadto też, prawidłowo tą samą próbką porównawczą posłużono się do wyceny nieruchomości o pierwotnym przeznaczeniu jako rola oraz w części zajętej pod staw rybny. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami biegłej zawartymi w operacie szacunkowym wartość nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia jest wyższa niż dla aktualnego sposobu jej użytkowania. Uzasadnione było zatem zastosowanie tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister wyjaśnił też, że podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wykorzystania transakcji nieruchomościami wykraczającymi poza 2-letni okres jest nieuzasadniony, gdyż autorka operatu szacunkowego szczegółowo uzasadniła wybór transakcji porównawczych z 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł P.F., zarzucając naruszenie:

1) art. 77 i 80 k.p.a. w związku z § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 12 ust 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

3) art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku ważności operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2012 r., i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wynika to wprost z decyzji Wojewody Łódzkiego, w uzasadnieniu której organ podkreślił, że pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sprecyzowanie metodologii przyjętej w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2012 r. (pierwszy operat w sprawie). W odpowiedzi na nie, biegła poinformowała o sporządzeniu nowej opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości - z dnia [...] kwietnia 2012 r., w której zamieszczone zostały dodatkowe wyjaśnienia dotyczące metodologii wyceny nieruchomości. I to ten operat był oceniany zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

W ocenie Sądu I instancji rzeczoznawca prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), biorąc pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Nie budzi też zastrzeżenia Sądu zastosowana przez biegłą metodologia szacowania, tj. wybór podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

Ponadto, wycena jest prawidłowa w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. i zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana przez organy administracji orzekające w sprawie jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż biegła przyjęła w operacie nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe w 2009 r. na terenie gminy Tomaszów Mazowiecki, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości wskazanych jako podobne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż wybór ten biegła w operacie z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzasadniła. Sąd zauważył, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ponadto, aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego, strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie, bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co umożliwia art. 157 u.g.n. Z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu mogła skorzystać także strona skarżąca - co do oceny operatu z dnia [...] kwietnia 2012 r. - czego jednak nie uczyniła. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem jest - zdaniem Sądu I instancji – niewystarczające do podważenia wiarygodności sporządzonej wyceny.

Za nieusprawiedliwony Sąd uznał także zarzut naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 12 ust 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w ww. przepisach. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy bowiem zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie można zarzucić organom naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.F., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co doprowadziło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2012 r., a przez to do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania, a tym samym nieodzwierciedlającego należnej wartości przedmiotowej nieruchomości;

2) przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. i § 56 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną jego ocenę oraz nieuprawnione przyjęcie operatu szacunkowego datowanego na [...] kwietnia 2012 r. jako operatu sporządzonego zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach, a tym samym przyjęcie w przedmiotowym operacie jako nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, nieruchomości nabywanych pod inwestycję drogową w 2009 r. na terenie gminy Tomaszów Mazowiecki, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia się przez organ w zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym zawierającym niewłaściwy dobór nieruchomości wskazanych jako podobne;

b) utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego wskutek jego niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co doprowadziło do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości według cen nieaktualnych - tym samym nieadekwatnych - na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2012 r., a przez to do zaniżenia kwoty orzeczonego odszkodowania;

c) oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w ww. przepisach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie bezsporne jest, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości przyjął do porównań transakcje (nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej) sprzed ponad 3 lat, albowiem z okresu od marca do sierpnia 2009 r.). Rzeczoznawca nie wykazał, iż na rynku nieruchomości nastąpiła nadzwyczajna sytuacja, która spowodowała konieczność przyjęcia transakcji dokonanych w okresie wcześniejszym niż z ostatnich 2 lat, a nadto, że w okresie ostatnich 2 lat na rynku nieruchomości, na którym badanie zgodnie z przepisami powinno zostać dokonane, nie było transakcji umożliwiających dokonanie wyceny nieruchomości. Powyższe nie wynika ani z treści operatu szacunkowego, ani z treści decyzji organu I i II instancji, w których jako dowód na określenie wartości nieruchomości przyjęto przedmiotowy operat.

Ponadto wskazano, że w operacie szacunkowym brak jest informacji wskazującej, że w gminie R., w której położona jest nieruchomość, czy też w całym powiecie łódzkim wschodnim nie było transakcji, które można byłoby przyjąć do porównań w procesie ustalania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje drogowe z rynku regionalnego, tj. z terenu innego powiatu województwa łódzkiego - z powiatu tomaszowskiego. Były to nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej, jednakże ww. transakcje dotyczyły 5 miesięcy w 2009 roku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 4b specustawy w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym w ww. przepisie strona skarżąca wskazała, że przez 1,5 roku pozbawiona była rekompensaty pieniężnej za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

Ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa w trybie specustawy wszczynane jest z urzędu, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a tej ustawy. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów. Operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Formułowane natomiast przez skarżącego kasacyjnie w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy.

Podkreślić należy, że P.F. nie przedłożył własnego kontroperatu. Nie skorzystał także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Samo natomiast przyjęcie w operacie nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe w 2009 r. na terenie gminy Tomaszów Mazowiecki, nie podważa jego wiarygodności. Tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, m.in. w piśmie z dnia 12 marca 2012 r., że brak było transakcji na rynku lokalnym dotyczących nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów niebudowlanych. Transakcje takie miały natomiast miejsce po rozszerzeniu obszaru badania na rynku podobnym, ale również nie występowały w ostatnich dwóch latach. Transakcje te, w ocenie rzeczoznawcy, charakteryzowały się dużą stabilnością danych – brakiem zmian w czasie, dostatecznym wyrównaniem cen, ogólnym podobieństwem nieruchomości porównawczych do wycenianych. Ponadto w okresie od 2009 r. występowała stabilizacja cen. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ewentualnej wadliwości operatu szacunkowego, w tym w szczególności zarzuty odnoszące się do błędnej metodologii wyceny, nie mogą być uznane za zasadne.

Za nietrafny uznać również należy zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak się wskazuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, jest terminem procesowym, który może ulegać przedłużaniu według reguł określonych w art. 36 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że z reguły przeprowadzenie procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania będzie wymagało dłuższego okresu, chociażby w związku z procedurą przetargową celem wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12). Niewątpliwie pomimo skutku w postaci pozbawiania dotychczasowego właściciela prawa własności może dojść do przedłużenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania i w konsekwencji do późniejszej wypłaty odszkodowania. Nie można zatem wykluczać, że w wyniku określonych zdarzeń, w tym zawinionych lub niezawinionych, ale zaistniałych już po wywłaszczeniu, w praktyce może dojść do powstania zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie. Z uwagi na przedłużanie terminów w ustaleniu wysokości odszkodowania w stosunku do już wywłaszczonej nieruchomości, licząc od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie można zatem wykluczać, że zaistnieją skutki (czyli różne rodzaje czasowego następstwa) zwłoki lub opóźnienia w finalnej wypłacie odszkodowania. Jednakże nawet w przypadku uznania, że organy przekroczyły terminy, o których mowa w powołanych przepisach powyższy zarzut nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, bowiem skarżącemu kasacyjnie przysługiwała, po ewentualnym wyczerpaniu środków, skarga na bezczynność organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia Sądu I instancji znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Za nietrafny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym, ocenie prawnej tego stanu oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaprezentowane rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko Sąd I instancji wystarczająco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy.

Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.