Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 259/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: par. 3 ust. 1 pkt 52, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 72, art. 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu C. E. i L. K. S.A. w L. od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] (dalej jako "Spółka") pozwolenia na budowę budynku hali magazynowej z częścią biurowo - socjalną z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej z przebudową linii kablowej nn, przebudową sieci gazowej, przebudową sieci wodociągowej, budową przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej, na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości K. gm. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółki K. z dnia 15 listopada 2017 r.

Inwestycję zakwestionował A. D. - właściciel nieruchomości sąsiedniej, zgłaszając zastrzeżenia w zakresie emisji hałasu (praca sprężarek agregatów chłodniczych), zakłócenia naturalnych cieków wodnych (podwyższenie terenu objętego inwestycją) oraz zacieniania jego budynku mieszkalnego z uwagi na wysokość i odległość od granicy planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Podniósł, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s p.o.ś.", wskazując na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 29 stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Stwierdził też, że projekt przewiduje wykonanie szczelnego zbiornika, do którego będą odprowadzane wody opadowe, co będzie przeciwdziałać zalewaniu terenów sąsiednich. W sprawie nie dojdzie również do zacieniania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej na co wskazuje sporządzona na potrzeby sprawy analiza nasłoneczniania i przesłaniania.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza mapy potwierdziła twierdzenia odwołującego, co do kierunku naturalnego spływu wód opadowych przez objętą inwestycją działkę nr [...]. Zaprojektowany zbiornik retencyjny odparowujący na wody opadowe przewidziano do zbierania wód opadowych z terenu przy rampie, aby nie doprowadzać do zalewania działek sąsiednich. W projekcie nie omówiono jednak sposobu zagospodarowania wód opadowych napływających przepustem drogowym i dodatkowo przewidziano likwidację rowu prowadzącego z przepustu na działkę nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego takie rozwiązanie jest niezgodne z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej jako "pr. wod.", który zabrania zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Analiza akt sprawy uzasadnia zaś stwierdzenie o prowadzeniu wód opadowych z przepustu przez działkę nr [...], podczas gdy pierwotnie wody te płynęły przez działkę nr [...].

Ponadto organ odwoławczy przytoczył treść § 3 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia w/s p.o.ś., z których wynika obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy magazynowej o powierzchni przekraczającej 1 ha. Organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym zawarto informację o istniejącej na działkach nr [...] i nr [...] zabudowie magazynowej i biurowo-socjalnej, a więc w sprawie ma zastosowanie ww. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w/s p.o.ś., co oznacza, że istnieje konieczność uzyskania stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które stanowi całość zabudowy istniejącej i projektowanej z uwzględnieniem powierzchni już przekształconej i przewidzianej do przekształcenia w wyniku omawianego wniosku o pozwolenia na budowę, gdyż wielkość tej powierzchni przekracza 1 ha. Zasadnym więc było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń budynku mieszkalnego położonego na działce sąsiedniej.

W sprzeciwie od tej decyzji Spółka K. podnosiła, że w aktach nie ma dowodów na zmianę stosunków wodnych na działce inwestora i działkach sąsiednich. Wody opadowe z działek objętych inwestycją nr [...] i nr [...] nie będą spływały na działki sąsiednie, lecz będą zebrane w zamknięte szczelne systemy kanalizacji deszczowej i zostaną zmagazynowane w zbiorniku odparowującym; poza tym pomiędzy działkami planowany jest murek lub palisada o wysokości 50 cm od istniejącego terenu. Spółka zarzuciła też, że organy budowlane nie są uprawnione do badania stosunków wodnych na nieruchomości, choćby na nieruchomości prowadzone były roboty budowlane.

Spółka podniosła również, że nie ma podstaw do żądania od niej decyzji środowiskowej, gdyż postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 r. Wójt Gminy K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania takiej decyzji. Objęta projektem budowlanym powierzchnia terenu oraz powierzchnia zrealizowanego przedsięwzięcia jest mniejsza niż 1 ha, co oznacza, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w obowiązującym rozporządzeniu w/s p.o.ś. Z projektu oraz decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wynika, że łączna powierzchnia przeznaczona pod budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową wynosi 0,4166 ha. Jednocześnie brak jest związku funkcjonalno-użytkowego projektowanej inwestycji z istniejącymi budynkami. Nie jest przy tym możliwe sumowanie przedsięwzięć, jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zdaniem Sądu, w uzasadnieniu organ odwoławczy nie wskazał i nie uzasadnił okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a., lecz jedynie przedstawił odmienną ocenę w zakresie zagospodarowania wód opadowych oraz kwalifikację przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, że choć okoliczności, na które wskazuje Wojewoda mogą świadczyć o nieprawidłowościach projektu budowlanego, a wówczas organ I instancji powinien nałożyć na inwestora obowiązek ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 1202 ze zm.), dalej jako "pr. bud.", to jednak organ odwoławczy powinien ustalić przekonująco, że takie okoliczności zachodzą.

Odnosząc się do kwestii naruszenia stosunków wodnych Sąd przede wszystkim stwierdził, że do czasu wydania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie procesu inwestycyjnego uprawnienie do oceny takiego naruszenia posiada organ architektoniczno-budowlany, a w trakcie jej realizacji organ nadzoru budowlanego. W sytuacji prowadzenia procesu inwestycyjnego w sposób powodujący zmianę naturalnego spływu wód opadowych zbędnym jest wszczynanie odrębnego postępowania w oparciu o przepisu ustawy Prawo wodne. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do takich należy natomiast m.in. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t.", który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Organy architektoniczno-budowlane mają więc obowiązek podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w oparciu o art. 35 ust. 3 pr. bud. Kwestia ta jednakże powinna być należycie wyjaśniona również przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od tego obowiązku.

Odnośnie natomiast kwestii konieczności uzyskania przez inwestora stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którym w ocenie Wojewody jest planowana inwestycja, Sąd stwierdził, że również ona nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji uchylającej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., co nie oznacza, że nie wymagała wyjaśnienia. Wprawdzie inwestor przedłożył postanowienie Wójta Gminy K. z dnia z dnia 29 stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej wydane na podstawie art. 61a K.p.a., to jednak postanowienie to nie rozstrzygnęło ostatecznie tej kwestii, a obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego była samodzielna ocena, czy ustalenie warunków środowiskowych dla spornej inwestycji jest w sprawie konieczne. Uchylając jednak decyzję organu I instancji, Wojewoda jedynie lakonicznie stwierdził "konieczność uzyskania stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" bez powołania się na konkretne dane i wyliczenia. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę zobligowany był natomiast do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 22 marca 2019 r., którą ponownie uchylił – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2018 r. ze względu na istotne wątpliwości co do prawidłowości projektowanej inwestycji w zakresie zgodności z przepisami i konieczność wydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. nakładającego na inwestora obowiązek ich usunięcia.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na wyjaśnienia A. D., zawarte w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., że wody opadowe w naturalny sposób spływają z dużego obszaru pól (za nasypem kolejowym od strony miejscowości S.), do przepustu umiejscowionego pod nasypem kolejowym (obecnie w trakcie modernizacji). Następnie woda przepływa pod drogą gminną na teren działki, na której planowana jest inwestycja. Do niedawna woda w naturalny sposób przepływała dalej w kierunku północnym, zgodnie z ukształtowaniem terenu widocznym na mapie z warstwicami. Obecnie ten przepływ wód opadowych jest zakłócony przez wybudowaną halę magazynową oraz wywyższenie terenu. Spływające wody opadowe gromadzą się w miejscu planowanej inwestycji oraz w dużym stopniu na działce A. D. nr [...]. Od czasu postawienia hali teren działki został już kilkakrotnie zalany, przez co zostały zniszczone uprawy. Ma to miejsce przy każdym większym deszczu. Zaproponowany przez inwestora zbiornik nie pomieści natomiast ilości wody spływającej przez przepusty z terenów sąsiednich miejscowości.

W związku z tym oświadczeniem, organ odwoławczy dokonał analizy mapy do celów projektowych i na jej podstawie potwierdził, że naturalny spływ wód opadowych przebiega przez objętą inwestycją działkę nr [...]. Ustalił również, że choć zaprojektowano zbiornik retencyjny odparowujący na wody opadowe, o pojemności użytkowej 27,5 mJ, do zbierania wód opadowych z terenu przy rampie, aby nie doprowadzić do zalewania działek sąsiednich, to jednak nie wskazano sposobu zagospodarowania wód napływających przepustem drogowym, a jednocześnie przewidziano likwidację rowu prowadzącego z przepustu na działkę nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego takie rozwiązanie jest niezgodne z przepisem art. 234 ust. 1 pkt 1 pr. wod. oraz § 29 rozporządzenia w/s w.t. Analiza przedstawionego w projekcie zagospodarowania ukształtowania terenu działki nr [...] oraz ukształtowania działki nr [...] prowadzi do wniosku, że obecnie wody opadowe z przepustu płyną przez działkę nr [...], podczas gdy pierwotnie płynęły przez działkę nr [...]. Jest to nowa okoliczność, która mieści się w zakresie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud., co należy do obowiązków organu I instancji.

Za uchyleniem decyzji tego organu przemawia również – zdaniem Wojewody – konieczność wydania decyzji środowiskowej. Sporna inwestycja należy bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w/s p.o.ś., gdyż z przepisu tego wynika, że do takich przedsięwzięć zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa (...) magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0.5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wojewoda wskazał, że choć podana w projekcie budowlanym powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 1 ha, to jednocześnie projekt informuje o istniejącej na działkach nr [...] i nr [...] zabudowie magazynowej i biurowo-socjalnej, a więc istnieje konieczność uzyskania stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które stanowi całość zabudowy istniejącej i projektowanej, z uwzględnieniem powierzchni już przekształconej i przewidzianej do przekształcenia w wyniku omawianego wniosku o pozwolenie na budowę. Łączna wielkość tych powierzchni przekracza bowiem 1 ha. Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej (zakres przedsięwzięcia szerszy, niż w przedłożonych dokumentach) należy do organu I instancji zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud.

Wojewoda podkreślił ponadto, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego we wskazanej części, uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie (art. 136 Kpa) i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r" sygn. akt II OSK 292/18).

W sprzeciwie od tej decyzji Spółka K. domagała się jej uchylenia, podnosząc takie same zarzuty, jak w poprzednim sprzeciwie od uchylonej przez Sąd wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, a więc wskazując naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 35 ust 1 pkt 3 i 4 pr. bud., pomimo że przepis ten ma charakter materialny, a nie procesowy, a więc nie może być podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a.;

2. art. 234 pr. wod. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w świetle art. 545 ust. 4 pr. wod., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2018 r., niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe; podstawą wydania w sprawie decyzji mógłby stanowić więc ewentualnie art. 29 poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015.469 z późn. zm.);

3. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu art. 234 pr. wod., pomimo że organy budowlane nie są uprawnione do badania stosunków wodnych na nieruchomości, choćby na nieruchomości prowadzone były roboty budowlane;

4. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w/s p.o.ś. poprzez sumowanie inwestycji dotychczasowych i nowych powstałych na działkach [...] i [...] oraz sumowanie przedsięwzięć, pomimo że znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny;

5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które nie może być podstawą do zastosowania tego przepisu oraz poprzez niewskazanie, jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła taką samą argumentację, jak w poprzednim sprzeciwie. Podniosła więc ponownie, że brak dowodów na zmianę stosunków wodnych na działce inwestora i działkach sąsiednich oraz na zasypanie rowu przydrożnego. Warstwice na planie wskazują natomiast, że odpływ wód z przepustu zlokalizowanego naprzeciw zbiornika odparowującego, będzie odbywał się w kierunku północno - wschodnim wzdłuż działki nr [...]. Wody opadowe z działek nr [...] i nr [...] nie będą spływały na działki sąsiednie tylko zebrane będą w zamknięte szczelne systemy kanalizacji deszczowej i magazynowane w zbiorniku odparowującym, a projekt zagospodarowania terenu przewiduje murek lub palisadę o wysokości 50 cm od istniejącego terenu. Poza tym, zdaniem Spółki, organ architektoniczno - budowlany nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, gdyż kompetencje w tym zakresie posiada właściwy organ na podstawie przepisów prawa wodnego.

Zdaniem skarżącej, nie było również podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w celu wydania decyzji środowiskowej, gdyż skarżąca przedstawiła już postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 29 stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania takiej decyzji. Podniosła, że zgodnie z projektem budowlanym i decyzją w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, łączna powierzchnia przeznaczona pod budowę hali magazynowej z częścią socjalno - biurową wynosi 0,4166 ha, a więc nie ma podstaw do skumulowania inwestycji istniejących i projektowanych w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w/s p.o.ś. Brak przy tym związku funkcjonalno - użytkowego projektowanej inwestycji z istniejącymi inwestycjami. Wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 należy dokonywać w sposób ścisły i zawężający mając na uwadze brzmienie tej normy w powiązaniu do rozumienia pojęć użytych w tym przepisie, a zdefiniowanych w przepisach szeroko pojętej ochrony środowiska. Nie jest dopuszczalne więc sumowanie powierzchni zabudowy każdej z inwestycji, a każda inwestycja powinna być oceniana odrębnie. W konsekwencji, skoro bezspornie teren zabudowy nie przekracza 1 ha, to przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym nie jest możliwe sumowanie przedsięwzięć, jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny. Poprzednia inwestycja realizowana była przez inny podmiot, niż spółka tj. przez D. K. W., podczas której wyłączono z produkcji rolnej 0,31 ha.

W związku z tym, zdaniem skarżącej, nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, udzielającej Spółce K. pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest sprawdzenie projektowanej inwestycji z przepisami oraz posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych uzgodnień, a w razie nieprawidłowości w tym zakresie nałożenie na inwestora na podstawie art. 35 pr. bud. obowiązku ich usunięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do wydania postanowienia w trybie tego przepisu uprawniony jest wyłącznie organ I instancji, gdyż wydanie takiego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r., II OSK 292/18). W razie zatem uzasadnionego stwierdzenia przez organ II instancji, że zachodzi potrzeba wydania takiego postanowienia, konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że "naruszeniem przepisów postępowania" jest naruszenie jego podstawowych zasad, w tym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Istotą tej zasady jest prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, stosownie do właściwego w sprawie przepisu prawa materialnego. To właśnie "z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym" (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1401/19). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. obejmuje dyspozycją także takie sytuacje, w których wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, a więc merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Miałoby to miejsce w szczególności w razie konieczności wydania przez organ archiktektoniczno-budowlany w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w zakresie projektowanej inwestycji. Wydanie takiego postanowienia przez organ odwoławczy po raz pierwszy, uniemożliwiałoby ocenę tego postanowienia przez organy dwóch instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda słusznie uznał, że zgromadzone w sprawie dokumenty uzasadniają stwierdzenie, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt spornej inwestycji zawiera nieprawidłowości, które podlegają usunięciu przez inwestora – skarżącą Spółkę na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Dotyczą one niezgodności inwestycji z przepisami prawa wodnego i środowiskowego.

Przede wszystkim podzielić należy stanowisko Wojewody co do konieczności zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. – dalej jako "u.i.o.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takich przedsięwzięć wymagane jest przed wystąpieniem m.in. o decyzję o pozwoleniu na budowę - art. 72 ust. 1 ustawy. O zaliczeniu do jednej z tych grup decyduje spełnienie przez przedsięwzięcie kryteriów wynikających z rozporządzenia w/s p.o.ś. Zgodnie z § 3 § 3 pkt 52 tego rozporządzenia – "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia".

Z powyższych przepisów wynika, że decyzję środowiskową wydaje się dla "przedsięwzięć". Ustawa środowiskowa (u.i.o.ś.) jednoznacznie definiuje pojęcie "przedsięwzięcia" w art. 3 pkt 13, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przedsięwzięciu" - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, co jest bezsporne, że projektowana inwestycja obejmuje budowę hali magazynowej wraz z częścią biurowo - usługową na działkach nr [...] i nr [...], należących do D. K. - W., wydzierżawionych skarżącej Spółce K.. Inwestycja wskazna w projekcie budowlanym nie będzie zajmować powierzchni większej niż 1 ha, co również jest bezsporne, a więc gdyby uwzględniać jedynie tę powierzchnię, nie byłoby podstaw do przyjęcia, że konieczna jest decyzja środowiskowa zgodnie z art. 72 ust. 1 u.i.o.s. w zw. z § 3 ust. 3 pkt 52 rozporządzenia w/s p.o.ś.

Słusznie jednak Wojewoda ustalił, że na działkach sąsiednich (k. 5 projektu budowlanego) znajduje się już jedna hala magazynowa z budynkiem usługowym, a więc "zakres przedsięwzięcia jest szerszy niż w przedłożonych (przez inwestora) dokumentach", co oznacza, że należy zażądać od inwestora decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia o którym mowa w przytoczonym § 3 ust. 3 pkt 52 rozporządzenia w/s p.o.ś. Z wyżej wskazanych przepisów wynika bowiem, że decyzja środowiskowa wydawana jest dla "przedsięwzięcia", przez które należy rozumieć nie tylko przedsięwzięcie objęte danym projektem budowlanym, ale również istniejące przedsięwzięcie powiązane technologicznie, kwalifikując je łącznie jako jedno, nawet wtedy, jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Celem decyzji środowiskowej, wymaganej przed udzieleniem pozwolenia na budowę dla przedsięwzięć (inwestycji), które potencjalnie mogłaby - ze względu na swoje rozmiary bądź charakter - powodować nadmierną niedopuszczalną ingerencję w środowisko, jest określenie warunków, na jakich mimo to inwestycja może być realizowana tak, by tę ingerencję ograniczyć. Oddziaływania te mogą przybierać różne formy (hałas, emisje zapachów, drgań, promieniowania, zanieczyszczenia gleby, czy wody etc.) Nie ulega wątpliwości, że wielkość tych oddziaływań zależy od rozmiarów i charakterystyki danego przedsięwzięcia funkcjonującego jako całość, a zatem i warunki, jakie mają zapobiegać nadmiernym oddziaływaniom powinny być określane dla całego przedsięwzięcia. W związku z tym właśnie ustawodawca słusznie wprowadził w 3 pkt 13 u.i.o.ś. definicję "przedsięwzięcia" nakazując za takie uznawać projektowane zamierzenia wraz z istniejącymi już na danym obszarze inwestycjami, które stanowią technologiczną całość.

Bezspornie na działkach sąsiadujących z działkami objętymi projektem budowalnym w niniejszej sprawie, istnieje hala magazynowa wraz z budynkami biurowymi przeznaczona do takiej samej działalności, jak określona w projekcie budowlanym w niniejszej sprawie tj. magazynowanie mrożonych warzyw i owoców. Ze względu na charakter działalności, ich bezpośrednie sąsiedztwo, nie można uznać, że brak pomiędzy nimi powiązań technologicznych, nawet jeżeli zainstalowane w obu halach urządzenia techniczne będą funkcjonować niezależnie od siebie, co podnosi skarżąca. O powiązaniu technologicznym należy bowiem mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak know how, strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji i użytkowania towarów i usług w celu zaspokajania potrzeb ludzkich. Istniejąca - na działkach sąsiednich względem działek objętych zatwierdzonym przez organ I instancji projektem budowlanym - hala została zrealizowana na działkach należących od D. K. W., co wprost wskazano w sprzeciwie, będącej jedynym właścicielem (akcjonariuszem – odpis z KRS) skarżącej Spółki K.. W tej sytuacji i w związku z tym, że przedmiot działalności jest taki sam, zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że to D. K. jako przedsiębiorca ([...]) prowadzi działalność w istniejącej już hali. Bezspornie osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą i osoba prawna to dwa różne podmioty prawne, jednak – jak wyżej wskazano – przepis art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. pozwala na potraktowanie różnych przedsięwzięć jako jedno nawet wtedy, gdy prowadzone są przez dwa różne podmioty; warunkiem jest istnienie powiązań technologicznych miedzy nimi, a takie w niniejszej sprawie istnieją. Faktycznie osobę prawną (Spółkę K.) tworzy jedna osoba fizyczna, ta sama, która niezależnie od tego, prowadzi również działalność gospodarczą jako przedsiębiorca (D. K. - W.), przy czym przedmiot tych działalności jest taki sam, a działalność prowadzona jest na nieruchomościach przylegających do siebie, tworząc jeden teren, którego prawo własności przysługuje tej samej osobie fizycznej (z akt wynika, że Spółka K. wydzierżawia teren od D. K.). W tych okolicznościach, nie sposób uznać, że pomiędzy tymi przedsiębiorstwami nie ma powiązań technologicznych w przedstawionym wyżej, szerokim rozumieniu, co uzasadnia stanowisko organu odwoławczego, że zarówno przedsiębiorstwo (przedsięwzięcie) obejmujące istniejącą już halę, jak i projektowane zamierzenie, tworzą jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 u.i.o.ś. i § 3 ust. 3 pkt 52 rozporządzenia w/s p.o.ś., dla którego – ze względu na rodzaj działalności (magazynowa) i powierzchnię (powyżej 1 ha) jest wymagana decyzja środowiskowa.

Rację ma Wojewoda, że okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ wydający postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Z postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 29 stycznia 2018 r. wynika, że organ ten odmawiając wszczęcia tego postępowania, uwzględnił wyłącznie powierzchnię zabudowy wskazaną w projekcie budowlanym, pomijając że zamierzenie objęte tym projektem jest częścią istniejącego już przedsięwzięcia. W związku z tym słusznie Wojewoda stwierdził, że konieczne jest ponowne zwrócenie się do tego organu o zajęcie stanowiska co do wydania decyzji środowiskowej z uwzględnieniem powierzchni całego przedsięwzięcia, co powinno nastąpić przed organem I instancji. Realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga, by organy obu instancji odniosły się do wyrażonego przez ten organ na nowo stanowiska. Prawidłowo więc Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Oceny tej nie zmienia fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, została wydana przez Wójta Gminy K. decyzja z dnia 4 czerwca 2019 r., umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, na kolejny wniosek skarżącej z dnia 9 kwietnia 2019 r., którą skarżąca złożyła do akt na rozprawie sądowej w dniu 2 lipca 2019 r. Z treści tej decyzji wynika, że organ miał na uwadze to, że na terenie planowanego przedsięwzięcia znajdują się istniejące hale produkcyjno-magazynowe i inne budynki wykorzystywane do działalności przemysłowej zakładu, w tym parkingi. W związku z tym Wójt zobowiązał skarżącą do podania całkowitej powierzchni zabudowy dla wszystkich obiektów znajdujących się na działkach, na których znajduje się istniejący zakład ([...]), jak i powierzchnię zabudowy pod planowaną inwestycję (K.). W związku z tym, że skarżąca nałożonego obowiązku nie wykonała, organ umorzył postępowanie, uznając, że skarżącej nie zależy na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Brak decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W interesie skarżącej Spółki leży więc uzyskanie takiej decyzji środowiskowej, co jest wymagane na etapie postępowania przed organem I instancji.

Dodać należy, że przyjęcie stanowiska skarżącej, w świetle okoliczności sprawy, polegającego na odrębnym potraktowaniu istniejącego przedsiębiorstwa obejmującego halę magazynową i przedsiębiorstwa Spółki K. stanowiłoby obejście przepisów u.i.o.ś. i naruszenie zasady praworządności.

Rację ma również organ odwoławczy, że zatwierdzenie projektu budowlanego powinno poprzedzić wyjaśnienie kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie, jakie może spowodować projektowana inwestycja. Nie ulega wątpliwości, że tereny sąsiednich działek są zalewane, a jak podnosi jej właściciel, dzieje się to na skutek wybudowania pierwszej hali magazynowej, istnieje więc uzasadniona obawa, że realizacja kolejnej hali proces zalewania może pogłębić. Kwestia ta będzie analizowana przez organ wydający decyzję środowiskową. Po jej sporządzeniu może jednak okazać się konieczne sporządzenie opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych. Wnioski tej opinii pozwolą na ewentualne nałożenie na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. usunięcia nieprawidłowości projektu poprzez zaprojektowanie właściwych rozwiązań zapobiegających szkodom. Dodać należy, że kwestia uprawnień organów architektoniczno - budowlanych w tym zakresie, które podważa skarżąca, została szczegółowo wyjaśniona w wydanym już w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3280/14. Stanowiskiem tym zarówno organy, jak i sąd są obecnie związane na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), dalej jako "p.p.s.a.".

Z tych względów stwierdzić należy, że zarzuty sprzeciwu są nieuzasadnione, dlatego sprzeciw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 e p.p.s.a.