Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2578/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, 2 i 6, art. 13hc ust. 1, art. 13i, art. 13k ust. 1, art. 40a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2  pkt 33, art. 7 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] marca 2015 r. o godzinie 00:32:16 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej 94 zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego marki Volkswagen o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą marki Boeckmann o numerze rejestracyjnym [...].

Odcinek drogi krajowej, po którym poruszał się kontrolowany zespół pojazdów w dniu [...] marca 2015 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 14 lit. b, węzeł Jarosław Zachód - Jarosław (skrzyżowanie z drogą krajową nr 77), do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 879) wprowadziło zmianę w postaci nazwy i wskazania odcinka drogi krajowej nr 94 wymienionej poprzednio w załączniku nr 2 pkt 12 lit. b i noszącego nazwę węzeł Jarosław Zachód - Tuczempy (skrzyżowanie z drogą gminną nr 11525R). Obecnie odcinek jest wymieniony w załączniku nr 2 pkt 14 lit. b i nosi nazwę węzeł Jarosław Zachód - Jarosław (skrzyżowanie z drogą krajową nr 77).

Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: raportu z urządzenia rejestrującego z dnia [...] marca 2015 r. i zapisu ewidencyjnego o numerze ER [...], danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz wyjaśnień złożonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono zaś, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie viabox służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita ww. zespołu pojazdu przekraczała 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia był Pan W.J. (dalej również "skarżący", "strona").

2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej .

3. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "GITD") decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm. - zwanej dalej "u.d.p."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm ), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł w związku z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej nr 94 w dniu [...] marca 2015 r.

4. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że nie wiedziała o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej dla prowadzonego w dniu kontroli zespołu pojazdów przy pomocy urządzenia viabox, ponieważ na co dzień nie porusza się płatnymi odcinkami dróg krajowych i nie jest zawodowym kierowcą. Strona dodała, że nie minęła żadnego punktu poboru opłat, a droga nie była autostradą, a jedynie zwykłą drogą. Ponadto strona podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej z powodu złego stanu zdrowia, i wniosła o uchylenie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i umorzenie postępowania administracyjnego w całości.

5. GITD decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję GITD z dnia [...] maja 2015 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Organ wskazał, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że samochód ciężarowy o numerze rejestracyjnym [...], niewyposażony w urządzenie viaBox służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej, poruszał się wraz z przyczepą w dniu [...] marca 2015 r. po płatnym odcinku drogi krajowej nr 94 wymienionej w załączniku nr 2 pkt 14 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

6. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny i z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że w dniu [...] marca 2015 r. o godzinie 00:32:16 kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej nr 94 z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Poddany kontroli pojazd nie został wyposażony w jednostkę pokładową viabox, służącą do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po drogach krajowych, wymienionych w załączniku nr 1, do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Organ podkreślił, że uiszczenie opłaty elektronicznej może nastąpić jedynie przy wykorzystaniu urządzenia viabox, Ustawodawca nie przewidział możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej w inny sposób. Warunkiem koniecznym dla nabycia urządzenia viabox jest zawarcie stosownej umowy z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną.

GITD wyjaśnił, że stosownie do art. 13k ust. 1 u.d.p. wysokość kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej uzależniona jest od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów oraz rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona opłata elektroniczna, a więc od tego czy dany samochód został zarejestrowany, jako osobowy czy, jako samochód ciężarowy lub inny pojazd, np. autobus, samochód specjalny. Za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wymierza się karę pieniężną w wysokości: 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 1.500 zł - w pozostałych przypadkach.

Zatem, w ocenie organu, kara pieniężna została nałożona prawidłowo, a argumenty podniesione przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Z tych względów przyczyny, z powodu których strona naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, nie są istotne dla rozpoznania sprawy.

7. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 80, 156 § 1, 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na dzień kontroli, sporny odcinek drogi krajowej nr 94 węzeł Jarosław Zachód -Tuczempy nie był oznakowany, jako płatny. Tymczasem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt II GSK 1692/12 , zauważono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt u.d.p., przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniósł się zaś w ogóle do kwestii właściwego oznaczenia drogi, po której poruszał się Skarżący

8. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

9. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu złożył pismo z dnia 14 marca 2016 r. dotyczące oznakowania drogi tabliczkami informacyjnymi T-34, oraz wskazał, że w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania odcinek drogi krajowej - po której poruszał się pojazd skontrolowany w dniu [...] marca 2015 r. - został oznaczony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. jako odcinek drogi krajowej nr 94 węzeł Jarosław Zachód - Tuczempy. Oznaczenie to obowiązywało do dnia 29 czerwca 2015 r., po tej dacie odcinek ten został podzielony na dwa, tj.: Jarosław Zachód - Jarosław (skrzyżowanie z drogą krajową nr 77) oraz Jarosław Zachód – Jarosław (skrzyżowanie z drogą krajową nr 94) - Tuczempy (skrzyżowanie z drogą gminną 11525 R). Bramownica znajduje się na drodze krajowej nr 77.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

4. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (opłaty elektronicznej). Opłata ta, w myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Natomiast jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu, według art. 13ha ust. 2 u.d.p.

Należy podkreślić, że przepisy u.d.p. przewidują możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej jedynie w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.).

Zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje - wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. - rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz., 1406). Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia użytkownik - przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną - zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną; odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; instaluje urządzenie w pojeździe, do użytkowania w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową; wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1; ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2.

5. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 u.d.p. wysokość kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej uzależniona jest od rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona opłata elektroniczna. Za naruszenie obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wymierza się karę pieniężną w wysokości:

1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy;

2) 1.500 zł - w pozostałych przypadkach.

W rozpoznawanej sprawie na podstawie danych znajdujących się w CEPIK organ prawidłowo ustalił, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany jako samochód ciężarowy i dlatego właścicielowi została wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., tj. w wysokości 1.500 zł.

6. Zdaniem Sądu przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której wyżej mowa, jest odpowiednie oznakowanie drogi. W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej "p.r.d."), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 u.d.p. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), wydane na podstawie art. 7 ust. 2 p.r.d., określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 p.r.d., uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (6.3.7.9.)

8. Należy podnieść ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12, przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1434/12).

Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 1467/12).

9. W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest bowiem ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.).

Skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. Obowiązku tego organ w przedmiotowej sprawie nie dopełnił.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną.

Kwestia oznakowania drogi nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona.

Tymczasem skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał, że w momencie kontrolowanego przejazdu nie miał pojęcia, że znajduje się na drodze płatnej. Wątpliwości te wprost nawiązują do poczynionych powyżej rozważań.

W zaskarżonej decyzji brak jest zaś rozważań organu na temat oznakowania drogi w dniu przejazdu pojazdu skarżącego, tj. [...] marca 2015 r. Są tam tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. Wskazać należy, że ustaleń tych organ dokonał - jak sam wskazuje - na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat. Wprawdzie GITD nie powołuje w tym zakresie konkretnego dowodu, niemniej jednak strona ustaleń tych nie kwestionowała, także z jej wypowiedzi nie wynika, że urządzenie takie w dacie przejazdu w pojeździe posiadała. Dlatego też Sąd uwzględnia ten element stanu faktycznego sprawy jako prawidłowo ustalony w toku postępowania administracyjnego.

Niemniej jednak brak stanowiska organu co do tego, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny oznacza, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy pełnego stanu faktycznego sprawy. Kwestii tej bezspornie nie rozstrzyga także złożona na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. przez pełnomocnika organu kopia pisma z dnia 14 marca 2016 r. (czyli pochodzącego z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji) M.B., Zastępcy Dyrektora Oddziału w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Rzeszowie. W piśmie tym nie wskazano bowiem, że chodzi w nim o oznakowane drogi, po której poruszał się skarżący w dniu [...] marca 2015 r.

10. Tymczasem ocena prawna, co do skutków braku prawidłowego oznaczenia drogi płatnej, jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 8 kwietnia 2014 r., VI SA/Wa 2142/13 oraz NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 2045/12, (zob. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

11. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

12. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy dokonywanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

13. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych na podstawie postanowienia referendarza sądowego z dnia 28 stycznia 2016 r.