Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 229/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 490/17 w sprawie ze skargi M. D. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASANDIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 490/17 oddalił skargę K. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyniku rozpatrzenia odwołania M. i K. D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2017 r.( [...]) wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999r., Nr 45, poz. 453), art. 104, 107 i 268a kpa oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., póz. 446) oraz upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy jak również w oparciu o protokół graniczny z dnia [...] lutego 2015 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego inż. S. C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako własność M. i K. małż. D., z działkami sąsiednimi o nr:

- [...] położoną w W., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] pod poz. rej. [...] jako własność R. W., na odcinku pomiędzy punktami: [...];

- [...] położoną w W. - gm. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] pod poz. rej. [...] jako własność K. R., na odcinku pomiędzy punktami: [...] – [...]- stanowiącym fragment granicy pomiędzy ww. nieruchomościami w sposób ustalony i wskazany na gruncie oraz określony szkicem granicznym przez geodetę inż. S. C., stanowiącego integralną część ww. protokołu granicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w O. dniu [...] listopada 2016 r. za nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. na wniosek M. i K. D., właścicieli nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka o nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy w O. postanowieniem nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dla w/w nieruchomości z działkami sąsiednimi o nr: [...],[...] i [...]. Czynności ustalenia granicy przeprowadził geodeta uprawniony inż. S. C. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] (operat [...]), przebieg granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...] wzdłuż punktów [...];[...] wzdłuż punktów [...] (dot. fragmentu granicy) nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody - protokół graniczny (pkt. [...] w powiązaniu z pkt. [...], [...]i [...]) oraz opinia geodezyjna z dnia [...].07.2015r. (i sprawozdanie techniczne z dnia [...].02.2015 r.).

Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi, może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnych oświadczeń stron i niemożliwości przy tym nakłaniania stron do ugody. Według upoważnionego geodety inż. S. C.: "Odnośnie granicy południowej istnieją dwa sprzeczne dokumenty - to jest szkic z 1975 roku z domiarami do istniejących budynków oraz szkic polowy. Oba te dokumenty wskazują na inny przebieg granicy przy obejściu Wnioskodawców. Granica pomiędzy działką [...], a działkami [...] i [...]: przyjęto [...] punkty graniczne z operatu [...]oznaczone numerami [...] (oznaczenie na szkicu polowym [...]), [...],[...] (oznaczenie na szkicu polowym [...]). Współrzędne punktów [...],[...] odpowiadają współrzędnym punktów obliczonym z operatu [...]. Ze względu na rozbieżność pomiędzy dokumentami oraz brak porozumienia stron nie dokonano trwałej stabilizacji punktów [...],[...],[...]." - sprawozdanie techniczne.

Zgodnie z opinią geodezyjną z dnia [...].07.2015 r. : "Granica południowa nie została zaakceptowana przez strony."

Wszystkie strony zostały prawidłowo zawiadomione o czynnościach postępowania. Jeden z wnioskodawców postępowania – K. D., jak również jeden uczestnik (ówczesny współwłaściciel działki nr [...]) – B. W. nie stawili się na gruncie w wyznaczonym terminie rozprawy, co jednak zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wstrzymuje czynności geodety. Dodatkowo nadmienia się, że na obecnym etapie niniejszego postępowania B. W. nie jest już współwłaścicielem w/w nieruchomości - o czym organ powziął wiadomość w trakcie prowadzonego postępowania (informacja z rejestru gruntów). Jedynym jej właścicielem stał się R.W. - obecny podczas rozprawy granicznej.

Z rozprawy przeprowadzonej na gruncie w dniu [...] lutego 2015 r. geodeta sporządził protokół graniczny, który został podpisany przez wszystkie obecne na gruncie strony niniejszego postępowania. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie kontroli formalnej sporządzonych przez geodetę dokumentów (np. czy osoby uczestniczące w postępowaniu zastały należycie o nim zawiadomione, czy zachowana została forma protokołu granicznego, a także czy zachowana została kolejność podstaw rozgraniczenia określonych w art. 31 ust. 2 - ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ponadto, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy, dokumentację techniczną przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu należy przyjąć do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym dokumentacja ta podlega także sprawdzeniu w trybie obowiązujących przepisów przez drugi organ - starostę (dla terenu Miasta i Gminy [...] przez Starostę [...]). W razie uchybień, właściwy organ (burmistrz), jak również ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej może zwrócić geodecie złożoną przez niego dokumentację do poprawy.

Dokonana dwukrotnie tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. przez organ prowadzący postępowanie ocena wykazała nieprawidłowości, w wyniku czego zwrócono geodecie dokumentację geodezyjną do poprawy, wskazując w jakim zakresie winien on ją poprawić, aby spełniała ustalone wymagania. Poprawioną dokumentację rozgraniczeniową geodeta przedłożył ponownie do akt sprawy w dniu [...] lipca 2015 r. (którą dodatkowo uzupełnił w dniu [...] lipca 2015 r. (o brakującą opinię).

Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonał jej sprawdzenia i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie wykonane przez geodetę uprawnionego inż. S. C. czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonej w W. (nr ewid. [...] z działkami sąsiednimi o nr: [...],[...] i [...]) oraz zgodność przedłożonej przez w/w geodetę dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości z obowiązującymi przepisami prawa.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym w [...], zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (nr [...].. Z dnia [...] listopada 2016 r.), w dniu [...] listopada 2016 r. włączył do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] dokumentację techniczną (identyfikator zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]).

W trakcie prowadzonego postępowania organ, mając na uwadze treść art. 10 kpa pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia im w/w zawiadomień.

Uczestnicy postępowania nie wnieśli żadnych zastrzeżeń ani uwag - nie zgłosili się do Urzędu, nie złożyli też żadnego pisma. Natomiast M. D., po zapoznaniu się w dniu [...] stycznia 2017r. z zebranymi w sprawie dowodami oświadczyła, że wraz z K. D. zajmą stanowisko w formie pisemnej w terminie do dnia [...] stycznia 2017r. co też uczyniono, wskazując na uwagi i zastrzeżenia dot. przeprowadzonych przez geodetę czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym [...].

Pismo strony z dnia [...] stycznia 2017r. zawierało powtórzenie składanych już w sprawie i wyjaśnionych przez organ wątpliwości w pismach z dnia: [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. Dodatkowo, strona na każdym etapie postępowania była zawiadamiana o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku sprawy. Zaznaczyć należy, że wobec powyższych wyjaśnień pismo to nie wnosi nic nowego do sprawy.

W ocenie organu I instancji, dokumenty zbadane w toku postępowania dla potrzeb niniejszej sprawy o rozgraniczenie, w zakresie dotyczącym granicy pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią nr [...] oraz fragmentu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] poł. w W. nie dają wystarczających podstaw do ustanowienia granic według stanu prawnego nieruchomości, oświadczenia stron postępowania są w tym zakresie sprzeczne - (pkt. [...] protokołu granicznego, opinia geodezyjna z dnia [...].07.2015r.). Wobec powyższego organ uznał, że istnieje spór graniczny. Brak jest więc podstaw prawnych do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), albowiem strony postępowania nie zawarły ugody granicznej, a także nie ustalono granicy na podstawie zebranych dowodów, ani zgodnego oświadczenia stron. W pozostałym zaś zakresie przedmiotowego postępowania, tj. w części dot. ustalenia granic działki pół. w W. ozn. nr [...] z działkami sąsiednimi o nr [...] i [...] (na dalszym fragmencie granicy), organ wydał odrębną decyzję nr [...].

Wobec tego, że ustalenie granicy między działkami nr [...] a działkami nr [...]i [...] (na jej fragmencie) poł. w W. w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, sprawa zostaje przekazana z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w O.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i K. D., zarzucając, że zasadą jest, iż jedna sprawa administracyjna jest załatwiana jedną decyzją administracyjną, dlatego niedopuszczalne jest dzielenie sprawy wszczętej z ich wniosku w ten sposób, że granica między działką [...] z działką [...]jest przedmiotem dwóch decyzji - umarzającej postępowanie, której konsekwencją jest przekazanie sprawy do sądu i drugiej, orzekającej o przebiegu granicy, której konsekwencją jest żądanie przekazania sprawy do sądu na wniosek osoby niezadowolonej z przebiegu granicy. Odwołujący wyrazili obawę, że może to doprowadzić do sytuacji, w której sprawa jednej i tej samej granicy na dwóch różnych fragmentach będzie rozstrzygana przez sąd w różnym składzie. Zarzucili, że jest niedopuszczalne wydanie decyzji o odmiennych reżimach prawnych w stosunku do jednej i tej samej granicy (granica niepodzielna).

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie upoważniony do wykonania czynności technicznych geodeta uprawniony inż. S. C. przeprowadził na gruncie w dniu [...] lutego 2015 r. rozprawę graniczną z udziałem zawiadomionych stron, z której sporządził protokół graniczny obrazujący przebieg czynności technicznych rozgraniczenia. W protokole tym zostały wykazane uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej w O. dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia przebiegu granicy (tj. operat [...], operat pomiarowy [...], zagospodarowania działki o nr [...] z 1975 r., mapa ewidencyjna) oraz spisane oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic. Z zapisu w pkt [...] protokołu granicznego wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami: nr [...] i nr [...] na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym [...] nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. Jak zaznaczono w opinii uprawnionego geodety - wobec rozbieżności pomiędzy dokumentacją geodezyjna, a stanem użytkowania oraz różnego stanowiska stron nie doszło do wzajemnych ustępstw tym zakresie.

W związku z powyższym i biorąc pod uwagę, że zgromadzona dokumentacja geodezyjna nie pozwoliła na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy na wskazanym odcinku pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] (na odcinku pomiędzy punktami [...]) położonymi w W. stwierdza się, iż organ l instancji prawidłowo uznał, że w sprawie tej w wykazanym zakresie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu z uwagi na brak odpowiednich dowodów do ustalenia w sposób jednoznaczny przebiegu granicy. W takiej sytuacji należało zgodnie z art. 34 ust. 2 w/w ustawy umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, gdzie strony mają możliwość kontynuacji sprawy rozgraniczenia z udziałem geodety - biegłego sądowego.

Natomiast odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu co do podzielenia sprawy tak by w wyniku jej rozpoznania zostały wydane dwie osobne decyzje jedna umarzająca postępowanie, a druga orzekająca o ustaleniu granicy stwierdzić należy, że podzielenie przez organ l instancji sprawy i wydanie dwóch różnych rozstrzygnięć nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] lutego 2017 r. orzeka bowiem o rozgraniczeniu w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z działkami sąsiednimi: nr [...] (na odcinku między punktami [...]) oraz nr [...] (na odcinku między punktami: [...]). Natomiast druga decyzja nr [...], orzeka o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] (na odcinku pomiędzy punktami [...]- [...]). Z powyższego wynika, że granica między działkami nr [...] i nr [...] jest przedmiotem obu w/w decyzji, jednakże dotyczy różnych odcinków granicy, co wyraźnie zaznaczono w wydanych rozstrzygnięciach, a co w przypadku postępowania rozgraniczeniowego jest często stosowane w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie granicy na całej długości.

Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. jako decyzji odpowiadającej prawu, która zdaniem Skarżących prawu nie odpowiada albowiem narusza art. 29 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest jedynie części granicy działki nr [...] z działką nr [...];

- art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie, w jakim organ dokonał pozytywnej oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę, która to ocena spowodowała, iż jeden i ten sam materiał geodezyjny o numerze [...], pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji oraz na wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2017 roku znak [...]orzekającej o rozgraniczeniu m.in. działki nr [...] na "pozostałej części" granicy z działką nr [...];

- art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z § 3, 4 i 5 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w zakresie, w jakim za podstawę ustalenia przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami przyjmuje dokumenty, które nie wywołują żadnych skutków faktycznych ani prawnych, a to dokumentów sporządzonych przez geodetę W., objętych operatem [...] (na potwierdzenie czego przedłożyli stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 roku) oraz dokumenty, które nie stwierdzają stanu prawnego nieruchomości i nie określają położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości, a to dokumentów związanych z budową budynku mieszkalnego, w tym plan zagospodarowania terenu;

- art. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 i 104 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie w jednej decyzji o dwóch różnych przedmiotach, a to granicy działki nr [...] z działką nr [...] i części granicy działki nr [...] z działką nr [...]względnie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a to przez nie orzeczenie w przedmiocie granicy na całej długości działki nr [...] z działkami nr [...] i [...].

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał m.in., że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520., dalej zwanej "ustawą").

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie sądy. W świetle uregulowań rozdziału 6 ustawy, postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracji może być zakończone w trojaki sposób. Po pierwsze, strony - właściciele (władający) sąsiednich nieruchomości mogą w drodze ugody ustalić przebieg linii granicznych. Ugoda zawarta przed geodetą w formie pisemnej zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy ma moc ugody sądowej, co oznacza, że jej podważenie czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym i z przyczyn określonych przepisami kodeksu cywilnego. W wypadku zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, dalsze postępowanie rozgraniczeniowe przed wójtem staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy (por. np. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2007 r., I OSK 376/06, z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 382/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń cboisa, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie dojdzie do zawarcia ugody, wydane być mogą dwa dalsze rodzaje decyzji. Albo jest to decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, albo wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi z urzędu do rozpatrzenia, organ prowadzący postepowanie o rozgraniczenie wydaje wówczas, gdy nie tylko nie doszło do zawarcia ugody, ale także wówczas, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a zatem gdy organ ustali, że nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego - w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy - oświadczenia stron. Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 względem art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi nie jest poddane swobodnemu uznaniu organu, lecz wymaga wykazania, że zebrany materiał nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Decyzja o rozgraniczeniu rozstrzyga spór co do przebiegu linii granicznych. Warunkiem jej wydania nie jest jednak akceptacja przez strony utrwalonego na podstawie dowodów lub zgodnego oświadczenia stron przebiegu granicy. Strona niezadowolona z ustalenia decyzją przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy podlega trybowi odwoławczemu przewidzianemu w art. 127 § 1 kpa (por. uchwała NSA w składzie 5 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. , OPK 31/02, publ. j.w.)

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, gdy nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Oznacza to, że przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi, organ właściwy dokonuje oceny czy wykonane zostały prawidłowo wszystkie czynności warunkujące podjęcie takiej decyzji. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i szczegółowe czynności wykonywane przy ustaleniu przebiegu granic określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), które w § 3 stanowi, że podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości i dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, a w § 5 szczegółowo wymienia dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu dokumenty, którymi dysponował wyznaczony geodeta i które były wykorzystane w postępowaniu były niewątpliwie dokumentami geodezyjnymi w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zostały one wskazane i ocenione zarówno w protokole granicznym sporządzonym w dniu [...] lutego 2015 r. (pkt. 9.1 "Przesłanki do ustalenia przebiegu granic, wykaz i ocena dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic), jak i w sporządzonej przez geodetę opinii z dnia [...] lipca 2015 r. stanowiącej fragment dokumentacji przekazanej organowi (k. 38 t.3 z 3 akt adm.). Dokumentami tymi były : operat [...], operat pomiarowy [...], szkic - projekt zagospodarowania działki nr [...] z 1975 roku, oraz mapa ewidencyjna. Z dokonanej oceny wynika, że dane zawarte w projekcie zagospodarowania działki z 1975 r. są sprzeczne z dokumentami geodezyjnymi z 1964 r. - operat z tego roku w sposób jednoznaczny opisywał granice nieruchomości. Aktualny stan na gruncie w zakresie przebiegu ogrodzenia w północnej części działki nr [...] i jego przedłużenia jest zgodny z miarami operatu [...], natomiast południowe ogrodzenie na długości obejścia skarżących zbudowane jest zgodnie z projektem zagospodarowania działki z 1975 r. Z treści protokołu granicznego oraz szkicu granicznego wynika, że skarżąca i uczestnicy postępowania złożyli w trakcie rozprawy rozgraniczeniowej różnej treści oświadczenia co do przebiegu granic (pkt. 9.2 protokołu), odnosząc je do różnych dokumentów geodezyjnych, do szczegółów terenowych, lub zakresu użytkowania co zostało stwierdzone także w cyt. opinii geodety. Z treści protokołu granicznego wynika również, na jakiej podstawie dokonano opisu przebiegu granicy na sporządzonym szkicu granicznym na wskazanych w protokole odcinkach, oraz jaki przebieg granicy i na jakim odcinku proponowany był celem zawarcia ugody (pkt. 11.5 protokołu), a także w jaki sposób dokonano stabilizacji dla ustalonych bezspornie punków granicznych (pkt. 12 protokołu). Obecne strony podpisały bez zastrzeżeń i uwag protokół graniczny po jego odczytaniu. W załączonym do protokołu piśmie skarżący wskazali na prawidłowy według nich przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], od jakiej daty istnieje spór graniczny z właścicielem działki nr [...] i jakie okoliczności spór ten zapoczątkowały. Podali, że poprzednik prawny właściciela działki nr [...] zaznaczył w akcie notarialnym, że granica nie jest sporna a w 2008 r. geodeta "ustalał granice" m. działkami nr [...] i [...] i potwierdził jej zgodność z istniejącym ogrodzeniem w linii prostej. Stwierdzić należy, że treść protokołu granicznego odpowiada regulacji zawartej w przepisach § 15, § 16, § 20 ust. 1 pkt 8, i § 22, wspomnianego rozporządzenia a treść sporządzonej opinii jednoznacznie wskazuje na przyczyny, dla których sprawa wszczęta wnioskiem właścicieli działki ew. nr [...] nie mogła zostać zakończona w sposób określony w art. 33 ust. 1 ustawy, tj. wydaniem decyzji o rozgraniczeniu co do wszystkich granic działki.

Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z § § 3, 4 i 5 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Uzasadniając ten zarzut skarżący twierdzą, że za podstawę ustalenia przebiegu granic przyjął organ dokumenty, które nie wywołują żadnych skutków prawnych ani faktycznych tj. dokumenty sporządzone przez geodetę Wabika objęte operatem [...] oraz dokumenty, które nie potwierdzają stanu prawnego nieruchomości i nie określają położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości, tj. dokumenty związane z budową budynku mieszkalnego, w tym plan zagospodarowania terenu. Jak jednak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności z treści protokołu granicznego, oraz sporządzonej opinii, operat [...] sporządzony przez geodetę nie został wskazany przez wyznaczonego geodetę jako dokument stanowiący podstawę ustalenia przebiegu granic. Dokumentacja ta nie była więc analizowana jako jedna z podstaw sformułowanej przez geodetę opinii o braku możliwości ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] w części, co do której postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone. Podstawę zajętego przez geodetę a w konsekwencji przez organ stanowiska stanowiły dokumenty wymienione w protokole rozgraniczeniowym oraz w opinii geodety i Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tej okoliczności. Także odnośnie do - jak to nazywają skarżący w skardze "planu zagospodarowania terenu" (z 1975 r.) nieuzasadniony jest zarzut, że dokument taki nie wchodzi w zakres dokumentów, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Przepisy § 3, 4 i 5 rozporządzenia określają, jakie dokumenty stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 lit. d tego aktu, dokumentami, o których mowa w § 3 pkt. 2 są inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic. Niewątpliwie dokument opisany przez geodetę jako "szkic-projekt zagospodarowania działki [...] z 1975 roku" (pkt. 1 opinii geodety) dokument taki stanowi. Jak bowiem wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U.1975.8.47) wydanego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), obowiązującego w dacie sporządzenie ww. dokumentu, przygotowując i realizując inwestycje budowlane należy wykonać opracowania geodezyjno-kartograficzne i czynności geodezyjne ustalone rozporządzeniem (§ 1). Do ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych wykorzystuje się aktualne mapy sytuacyjne lub sytuacyjno-wysokościowe, sporządzone przede wszystkim jako kopia (wyrys) mapy zasadniczej lub mapy ewidencji gruntów; do celów tych mogą też być użyte dwukrotne powiększenia lub pomniejszenia tych map (§ 4). Mapy potrzebne do celów, o których mowa w § 4, należy uzyskiwać przez: 1) wykorzystanie zaktualizowanych materiałów kartograficznych, odpowiednio uzupełnionych wymaganymi elementami, w szczególności mapy zasadniczej oraz mapy ewidencji gruntów lub dwukrotnego ich powiększenia lub pomniejszenia, 2) nowy pomiar, w razie braku materiałów nadających się do wykorzystania (§ 5). Niewątpliwie dokument opisany przez geodetę jako "szkic-projekt zagospodarowania działki [...] z 1975 roku" (pkt. 1 opinii geodety) stanowiący w kontrolowanym postępowaniu jedną z podstaw ustalania przebiegu granic jest dokumentem spełniającym warunki z § 5 ust. 1 lit. d) rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Powyższa regulacja oznacza, że jeżeli z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpił właściciel nieruchomości a nieruchomość ta otoczona jest więcej niż jedną nieruchomością, to w przypadku gdy wniosek dotyczy wszystkich granic przedmiotowej nieruchomości, właściwy organ winien wszcząć jedno postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wynika z niego jednak nie więcej niż to, że sprawa wszczęta wnioskiem o rozgraniczenie może zostać wszczęta i toczyć się tylko w przedmiocie ustalenia przebiegu granic lub granicy a nie fragmentu granicy. Skarżący wnieśli o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej ich własność - działka nr [...], względem nieruchomości stanowiących działki ew. nr [...], [...] i [...] "od drogi do granicy z wsią [...]" (k. 1, t. 1 akt adm.). Z treści postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. (k. 41, t. 1 akt adm.) wynika, że przedmiotem tego postępowania było ustalenie przebiegu granic nieruchomości skarżących z przyległymi do niej nieruchomościami, przy czym co do granicy z działką nr [...] postępowanie objęło całą tę granicę, nie zaś jak wskazali skarżący we wniosku "od drogi do granicy z wsią [...]", co jest zgodne z dyspozycją art. 29 ust. 2 ustawy. Wszczęcie jednego postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości nie oznacza jednak, że musi się ono zakończyć jednego rodzaju rozstrzygnięciem, spośród rozstrzygnięć, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy, względnie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy. Przebieg bowiem niektórych odcinków granic może zostać określony decyzją kończącą postępowanie administracyjne w sposób przewidziany w art. 33 ust. 1 ustawy, co do innych odcinków granic może zostać wydana decyzja na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy – jak w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie, a w przypadku sporu granicznego postępowanie może zakończyć się aktem ugody zawartym przed uprawnionym geodetą – art. 31 ust. 4 ustawy. Należy z całą mocą podkreślić przy tym, że rozpatrując wniosek o rozgraniczenie, organ administracji może ją przekazać do rozpatrzenia sądowi tylko w zakresie niemożliwym do ustalenia i spornym, a co do części granicy nie budzącej wątpliwości wydać decyzję o rozgraniczeniu, bądź o umorzeniu postępowania - gdy strony zawarły ugodę (por. D. Felcenloben, "Rozgraniczenie nieruchomości’, wyd. Gall, wyd. I 2008 r., str. 56, M. Dużyńska i in. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Komentarz LEX). Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby cała granica nieruchomości z rozgraniczaną nieruchomością sąsiednią musiała być przedmiotem tylko jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 33 ust. 1, 34 ust. 2, czy też 31 ust. 4 ustawy. Na poparcie powyższego przytoczyć także można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 29 września 1999 r., II SA 1580/99, którego teza nr 1 brzmi następująco: "Żądanie przekazania sprawy sądowi obejmuje "sprawę rozgraniczenia nieruchomości", która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, a treścią tego rozstrzygnięcia jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami. Strona może być jednak niezadowolona z ustalenia przebiegu pewnego odcinka granicy między nieruchomościami i w tym zakresie żądać przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego. Należy w związku z tym wykluczyć dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w części nie objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi z tego względu, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej staje się ostateczna’ (publ. w bazie orzeczeń lex, jw.). Co prawda sprawa zakończona ww. wyrokiem dotyczyła rozpoznania skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ustawy, jednakże jak wynika z treści przytoczonej tezy Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii mającej znaczenie dla oceny zasadności zarzutów stawianych przez skarżących. Sąd ten dopuścił bowiem możliwość żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego tylko co do przebiegu pewnego odcinka granicy w razie, gdy strona jest niezadowolona z ustalenia jego przebiegu. Skoro tak, to nie można wykluczyć takiego rodzaju rozstrzygnięcia, którym orzeka się o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi co do pewnego odcinka granicy a co do innego jej odcinka rozstrzyga się o przebiegu granicy decyzją administracyjną na podstawie art. 33 ust. 1 lub umarza postępowanie na skutek zawarcia ugody przed geodetą. Nie zachodzi więc sytuacja naruszenia art. 104 K.p.a., w której – jak twierdzą skarżący- organ nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Kwestia ta powiązana jest w sposób oczywisty z wydaniem przez organ w tej samej dacie dwóch decyzji kończących postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] organ orzekł (równocześnie) na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o rozgraniczeniu nieruchomości skarżących z nieruchomościami sąsiednimi – dz. ew. nr [...] i [...] w zakresie opisanym w ww. rozstrzygnięciu. Decyzja ta oczywiście nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co wynika z art. 33 ust. 3 ustawy. Wynika z niej jednak, że rozstrzygnięcie w niej zawarte dotyczy "pozostałego odcinka" granicy działki nieruchomości skarżących z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] własności K.R. Jest oczywiste, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji. W przypadku zakończenia postępowania zapoczątkowanego przez skarżących przez wydanie jednej decyzji, zawierałaby ona w istocie dwa elementy rozstrzygnięcia - orzeczenie o rozgraniczeniu, oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania – każde z nich dotyczące różnych fragmentów granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Skutkiem tego skarżący mieliby możliwość zakwestionowania rozstrzygnięcia w części dotyczącej umorzenia i przekazania sprawy sądowi poprzez wniesienie odwołania a następnie skargi do sądu administracyjnego, a co do części orzekającej o rozgraniczeniu - żądania przekazania sprawy sądowi w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Zakończenie postępowania rozgraniczeniowego w taki sposób, jak uczynił to organ I instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 104 K.p.a., jednak Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z motywów zaskarżonej decyzji i przebiegu postępowania poprzedzającego jej wydanie nie wynika bowiem, aby umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym przebiegu granicy nieruchomości skarżących z nieruchomościami stanowiącymi działkę nr [...] i w części co do działki [...] było nieuzasadnione (przy czym dodać należy, że umorzenie dotyczące granicy z działką nr [...] dotyczy granicy na całym jej przebiegu, co wynika bezsprzecznie z analizy sporządzonej przez geodetę dokumentacji - szkic podstawowy, k. 20, t. 3 akt adm.). Dodatkowo wskazać można, że poglądy niektórych komentatorów nie wykluczają wydania dwóch aktów administracyjnych kończących jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia w takim stanie prawnym, z jakim mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie (por. D. Felcenloben, op.cit., str. 56).

Wydanie dwóch decyzji kończących postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących nie pozbawiło również skarżących ani możliwości skorzystania z drogi odwoławczej od decyzji umarzającej postępowanie a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani nie pozbawiło skarżących możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 33 ust. 4 ustawy w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący, niezadowoleni z ustalenia przebiegu granicy, po doręczeniu im decyzji [...] zażądali przekazania sprawy sądowi (k. 86, t. 3 akt adm.).

Sąd odnosząc się do sformułowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle brzmienia przepisu art. 34 ust. 2 ustawy. Zgodnie z literalnym jego brzmieniem ‘organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę sądowi". Przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jednakże rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji nie zawiera orzeczenia o przekazaniu sprawy sądowi. W końcowej jednak części uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy zawarte zostało następujące zdanie: " ......i sprawa zostaje przekazana z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy". W takiej też formie zostało ono utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Zauważyć należy, że co do zasady konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. W sytuacji jednak z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie należało uznać, że skoro organ powołał prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a jednocześnie jedyną i obligatoryjną konsekwencją umorzenia postępowania rozgraniczeniowego z przyczyn podanych w art. 34 ust. 1 ustawy, wynikająca wprost z ust. 2 przepisu jest umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, to zamieszczenie części rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy nie zmieniło charakteru prawnego i istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. I OSK 966/05 publ. w bazie orzeczeń j.w.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K.D. i M.D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. prawa procesowego - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 art. 145 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie niewłaściwej kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organów administracyjnych I i II instancji i stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż skarga jest niezasadna ponieważ decyzje administracyjne nie zawierają wad uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, mimo iż decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji umarzała postępowanie rozgraniczeniowe na fragmencie granicy działki nr [...] z działką nr [...] i rozstrzygała o jednej i tej samej granicy w dwóch różnych postępowaniach administracyjnych, czym naruszono art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie.

2. prawa materialnego - art. 29 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ich niewłaściwą wykładnię, polegająca na uznaniu, że z przywołanych przepisów nie wynika aby cała granica musiałaby być przedmiotem tylko jednego rozstrzygnięcia rozumianego jako administracyjna forma działania organu.

W oparciu o ta sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wnieśli o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K.R. wniosło o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, jednakże zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi, gdyż zdaniem skarżących dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenia przez organ przepisów formalnych. Powyższe uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności podstawy uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczyły trzech przepisów, tj. 29 ust. 2, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. – dalej jako "P.g.k."), których naruszenie skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że decyzja organu pierwszej instancji umarzała postępowanie rozgraniczeniowe na fragmencie granicy działki nr [...] z działką nr [...] i rozstrzygała o jednej i tej samej granicy w dwóch różnych postępowaniach administracyjnych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami ( ust. 2).

W doktrynie przyjmuje się, że rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela (vide: Stanisław Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami, C.H.Beck, W-wa 1999 r. s - 814).

Administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane i niekwestionowane są znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, albo w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające bądź sprzeczne, ale przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 w z art. 29 ust. 3 P.g.k.). Ponadto może dość do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zawartej między właścicielami nieruchomości ugody ( art. 31 ust. 4 P.g.k.) .

Odstąpienie od rozgraniczenia w trybie administracyjnym ma miejsce wówczas, gdy nastąpił spór co do przebiegu linii granicznych i nie dojdzie do zawarcia ugody oraz jednocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ustalonego przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron (art. 34 ust. 1 p.g.k.). W takiej sytuacji upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, a następnie sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest wówczas umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 P.g.k.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy dopuszczalnym było wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, skoro brak było podstaw podstawy do wydania merytorycznej decyzji tylko do części przebiegu granic (granicy pomiędzy działką [...] i [...] na odcinku między punktami: [...] i części pomiędzy działkami [...] i [...], na odcinku pomiędzy punktami [...]. Umarzanie całego postępowania rozgraniczeniowego byłoby działaniem nieuzasadnionym, skoro dla części granic działek były podstawy do ustalenia przebiegu tych granic bowiem określono położenia punktów i linii granicznych. Doszło do utrwalenia tych punktów na gruncie oraz szkicu granicznym, a protokół graniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Podkreślić należy, że przepisy P.g.k. nie nakazują aby podejmowane w postępowaniu rozgraniczeniowym rozstrzygnięcia miały objąć całą granicę nieruchomości. Jak wskazał Sąd Najwyższy: "O zakresie rozgraniczenia rozstrzyga jego cel określony okolicznościami sprawy. Oznacza to, że ustalenie wszystkich granic danej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami dokonywane jest jedynie w miarę potrzeby - zwykle następuje ono tylko na określonym odcinku linii granicznej" (por. orzeczenie SN z 10 września 1997 r., II CKN 309/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 30, LexisNexis nr 327026). Dlatego zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, który powołując się na stanowisko doktryny i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt II SA 1580/99 (pub. Lex nr 46210) uznał, że rozpatrując wniosek o rozgraniczenie, organ administracji może ją przekazać do rozpatrzenia sądowi tylko w zakresie niemożliwym do ustalenia i spornym, a co do części granicy nie budzącej wątpliwości wydać decyzję o rozgraniczeniu.

Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie rozgraniczeniowe wszczęte wnioskiem skarżących kasacyjnie zakończyło się dwiema decyzjami. Zaskarżoną decyzją i decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o rozgraniczeniu granic działki [...] z działkami nr [...] i [...] (na dalszym fragmencie granicy). Sprawa zakończona decyzją nr [...] na żądanie skarżących została przekazana sądowi. Jak z

Z powyższego wynika, na skutek wydania dwóch decyzji skarżący nie zostali pozbawieni ani możliwości skorzystania z drogi odwoławczej od decyzji umarzającej postępowanie a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 33 ust. 3 P.g.k.

Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjne, w powołanych w skardze kasacyjnych orzeczeniach nie rozstrzygnięto o niedopuszczalności rozgraniczenia części granicy działki.

W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 110 (pub. Lex nr 345541) Sąd Najwyższy wskazał jedynie, że "Za odmową podjęcia uchwały przemawiała, także okoliczność, że istota zagadnienia wyjaśniona została w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 1999 r. (II CKN 548/98, OSNC 2002, nr 2, poz. 40), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) wyznacza przedmiotowy zakres kognicji, w jakim przekazana sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowym. Nie należy do kompetencji sądu kontrola czynności dokonanych w fazie administracyjnego postępowania o rozgraniczenie". W sprawie, w której zapadło cytowane orzeczenie, administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło - podobnie jak w sprawie rozpoznawanej - jedynie odcinka spornej granicy. Sąd Najwyższy nie zgodził się z zarzutem niedopuszczalności drogi sądowej w takiej sytuacji, uznając, że wskazany w decyzji o przekazaniu sprawy odcinek granicy określa kognicję sądu w postępowaniu rozgraniczeniowym."

Zaś w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 2/07 (pub. Lex nr 386529) sąd wskazał, że gdy wniosek strony o rozgraniczenie dotyczy całej granicy, nie można rozgraniczyć części granicy z pominięciem pozostałej części. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło całości granicy, o której organ orzekł w dwóch orzeczeniach.

Z uwagi na powyższe nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2 P.g.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 22002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. - dalej "P.u.s.a."). Z treści tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi oddalającemu skargę dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

Z kolei orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Z treści zapadłego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14).

Powiązany z tym przepisem przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W skardze kasacyjnej powiązano powyższe zarzuty także z naruszeniem art. 29 ust 2 P.g.k i art. 62 i 104 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 29 ust 2 P.g.k. ze wskazanych wyżej względów jest niezasadny.

Skoro nie można wykluczyć takiego rodzaju rozstrzygnięcia, którym orzeka się o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy sądowi co do pewnego odcinka granicy, a co do innego jej odcinka rozstrzyga się o przebiegu granicy decyzją administracyjną na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 104 K.p.a, w którym skarżący wskazują, że organ nie rozstrzygnął sprawy co do istoty.

Przepis art. 62 K.p.a ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Z wielością spraw administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame. Jak wskazuje się w doktrynie, chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony). W stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten nie miał zastosowania.

Konkludując, z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przepisy art. 203-210 P.p.s.a. nie dają podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego między skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.