Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2126/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 7, art. 77, art. 29, art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 33, art. 35, art. 38, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 132 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia WSA Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która stała się własnością powiatu [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2010 r. Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości R. na terenie gminy B. Pod tę inwestycję przeznaczona została m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...].

Zawiadomieniem z 20 sierpnia 2010 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] na rzecz: I. M., W. M. oraz R. N. w łącznej wysokości [...] zł, oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Powiatu [...].

Zarząd Powiatu [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie.

Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wojewoda wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (zob. M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750).

W przedmiotowej sprawie powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, niewątpliwie posiada interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową.

Wojewoda stwierdził, że powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 578 ze zm.) – dalej "u.s.p.", są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.), zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.).

Stosownie do art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do "wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (art. 38 ust. 2 u.s.p.).

Wojewoda podniósł, że z wyżej powołanych przepisów wynika, iż zarówno zarząd powiatu, jak i starosta, wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Powyższe dotyczy w szczególności pracowników prowadzących, z upoważnienia starosty, postępowania w sprawach pozostających we właściwości starosty, jako organu wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Wolę powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, wyraża zarówno starosta, rozstrzygający sprawy z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonanie budżetu powiatu. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, a w przypadku starosty wola organu jest tożsama z wolą powiatu.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki samorządu jako strony postępowania. Nie jest wszakże do przyjęcia sytuacja, w której jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego, albowiem wówczas doszłoby do skrajnego uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego względem pozostałych stron postępowania. Wojewoda powołał się na orzeczenia sądowoadministracyjne, w tym na: uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03, uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. o sygn. akt OPK 14/00 oraz na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych

Wojewoda wskazał, że powiat [...], rozstrzygając przedmiotową sprawę w formie władczej, przy pomocy swojego organu jakim jest - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Dalsze uprzywilejowanie omawianej jednostki samorządu terytorialnego, polegające na przyznaniu jej uprawnień strony, doprowadziłoby do rażącej przewagi interesu publicznego jednostki samorządu nad interesem prywatnym. Zarówno zarząd powiatu, jak i starosta wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego. Zatem w sytuacji, gdy zarząd powiatu może wydawać wiążące polecenia pracownikom prowadzącym sprawy z zakresu administracji publicznej, trudno, w ocenie Wojewody, mówić o wyodrębnieniu organizacyjnym organu administracji od powiatu jako osoby prawnej. Także związki organizacyjne pomiędzy starostą, a zarządem powiatu, objawiające się m.in. w uprawnieniu starosty do wnioskowania do rady powiatu o powołanie oznaczonych osób do zarządu powiatu, powodują, że zarząd powiatu nie dysponuje wystarczającą autonomią do wydawania oświadczeń woli niezależnie, a tym bardziej wbrew woli starosty. Wojewoda podkreślił, że zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot.

Z powyższych przyczyn Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż zarząd powiatu, w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi powiatowe, nie dysponuje legitymacją do złożenia odwołania od decyzji starosty.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając:

1. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta [...], a nie Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu,

b) art. 29 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu [...], jako organowi osoby prawnej - Powiatu [...], nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,

c) art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, że Zarządu Powiatu [...] nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę,

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. poprzez niewłaściwą ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres umocowania tego organu do reprezentowania powiatu jest zawężony jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę,

b) art. 32 ust. u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu tj. przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia,

c) art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu tj. przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, tj. przyjął, że stronami postępowania toczącego się przed Starostą [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Powiatu [...] byli: Starosta [...] oraz poprzedni właściciele nieruchomości. W rzeczywistości stronami tego postępowania byli: poprzedni właściciele nieruchomości oraz Powiat [...] reprezentowany przez swój organ Zarząd Powiatu [...], natomiast Starosta [...] był organem rozstrzygającym sprawę.

W ocenie skarżącego wskazane powyżej uchybienie organu odwoławczego świadczy o tym, że organ ten w istocie rzeczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a zgromadzone w aktach sprawy dokumenty ocenił w sposób wybiórczy i sprzeczny z wytycznymi wynikającym z art. 7 k.p.a.. Zdaniem skarżącego, gdyby organ odwoławczy prawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym w postępowaniu przed organem I instancji przysługiwał status strony, to nie miałby podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Ponadto skarżący zauważył, że w ramach wstępnego badania odwołania nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o odmowie przyznania odwołującemu się statusu strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy nie powołał się na art. 28 k.p.a., to wywody uzasadnienia wyraźnie wskazują na to, że organ odwoławczy odmówił skarżącemu prawa do wniesienia odwołania z uwagi na brak legitymacji.

Skarżący podniósł, że powiat jest osobą prawną i w związku z tym wszelkie działania podejmuje przez swoje organy. Powiat posiada tylko dwa organy: zarząd i radę. Do reprezentowania powiatu jako osoby prawnej jest zawsze umocowany zarząd powiatu, jako organ wykonawczy. Ustawodawca nie wskazuje żadnego innego organu powiatu i wbrew temu do twierdzi organ II instancji, nie zawęża umocowania zarządu do reprezentowania powiatu jedynie w sprawach dotyczących stosunków cywilnoprawnych.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 2 u.s.p., do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. W zakresie gospodarowania mieniem jest zawarte również uprawnienie, a zarazem obowiązek, do reprezentowania powiatu we wszystkich postępowaniach dotyczących tego mienia, zarówno cywilnych jak i administracyjnych.

Niniejsze postępowanie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość, za którą zostało ustalone odszkodowanie, została zajęta pod budowę publicznej drogi powiatowej.

Jak wynika z treści przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi m.in., że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (a przejęcie nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nosi znamiona wywłaszczenia) zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie własność nieruchomości nabył Powiat [...], a nie Skarb Państwa, tak więc uprawniony do wypłaty odszkodowania był Zarząd Powiatu [...], jako organ Powiatu [...].

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie stanowi ocena braku legitymacji procesowej Zarządu Powiatu [...] do wniesienia w imieniu Powiatu [...] odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2012 r. wydanej przez starostę tego powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Otóż starosta ustalił w formie decyzji odszkodowanie za nieruchomość gruntową zajętą pod inwestycję drogową, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Zarząd Powiatu [...]. Z powyższego wynika, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony wykonuje zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu była wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu z punktu widzenia braku przymiotu strony odwołującego się.

Zgodnie z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa") nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalanie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.).

W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Zaznaczyć trzeba, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Jednakże nie można tracić z pola widzenia przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), z którego wynika, że starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Jednocześnie starosta zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Jak to już wyżej wskazano, stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. A więc w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu Powiatu [...]. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Naruszałoby to regułę "ne quis index in propria causa". Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są niepołączalne (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11, niepublikowany). Taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, mającego obowiązek zachowania bezstronności (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06 i inne liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 – por. też B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190).

Dlatego Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie był on również uprawniony do składania wniosków dowodowych i procesowych w postępowaniu przed organem pierwszo instancyjnym.

Jak z powyższego wynika, w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych, tj. organu wyposażonego w kompetencje orzecznicze i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości nie powodując przy tym pozbawienia Państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania decyzji, nie ma legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie ma własnego, przewidzianego w przepisach prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem Państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określanego jako "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno. Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym. P i P z 2006 r. z. 2). Nie można więc podzielić zarzutów i argumentów wskazanych w skardze. Otóż powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w niniejszej sprawie starosta powiatu wydał decyzję jako organ I instancji, na mocy której powiat (poprzez swój organ – zarząd) obowiązany jest do zapłaty odszkodowania, to żaden z reprezentantów powiatu nie może skutecznie wnieść odwołania działając za ten powiat. Zmiany proceduralne pozostają bez wpływu na materialnoprawne zagadnienia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, w tym reprezentacji powiatu w zakresie realizacji tego obowiązku. Nie może bowiem mieć miejsca taka sytuacja, że starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydał decyzję, a zarząd powiatu, na czele którego stoi starosta jako jego przewodniczący złoży od niego odwołanie, wywodząc, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Wywłaszczenie (przejęcie nieruchomości) stanowi realizację celów publicznych. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym działając przez starostów odejmuje własność dla realizacji tych celów, za słusznym odszkodowaniem. W kwestii ustalenia słusznego odszkodowania nie ma miejsca na własne interesy jednostek samorządu terytorialnego. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na dany podmiot zadanie, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego podmiotu rozstrzygnięcia. Dlatego też z przyczyn wyżej omówionych niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 29 k.p.a.. Wbrew twierdzeniom skargi kwestia braku legitymacji skarżącego była oczywista, wobec tego nie było potrzeby prowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w tym zakresie, wobec czego organ nie naruszył wyżej wskazanych przepisów procesowych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a., wskazać należy, że wprawdzie w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednakże chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.