Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skarg T. S. i M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

Rada W. w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). W piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. skargę na powyższą uchwałę złożył T. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca), zaś pismem z dnia 11 lipca 2011 r. skargę wniósł M. N.i (dalej; skarżący, strona skarżąca). Skarżący T. S. przedmiotowej uchwale zarzucił rażące naruszenie: - art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej. u.p.z.p.,

- art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a) ww. ustawy,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115),

- § 7 ust. 1 w zw. § 37 ust. 1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

- art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia drogi [...] przez będącą jego własnością działkę [...] obręb [...].

W uzasadnieniu skargi T. S. podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada W. naruszyła interes skarżącego przez przeprowadzenie drogi [...] przez jego działkę [...], obręb [...], w sposób określony w postanowieniach ww. planu. Doprowadzi to do podziału tej działki na dwie części, co uczyni faktycznie niemożliwym korzystanie z tej części, która zostanie oddzielona przez drogę, jak i obniży wartość tej części, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Zadaniem skarżącego T. S., taki stan rzeczy narusza zagwarantowane przez art. 140 k.c. prawo własności. Zaznaczył, że już na etapie projektu planu zgłosił w piśmie z dnia 25 maja 2009 r. uwagi dotyczące przebiegu ww. drogi na odcinku między ulicami [...], wskazując, że projektowana droga z punktu widzenia potrzeb społecznych jest zbędna, bowiem przebiegałaby równolegle do szerokiej arterii komunikacyjnej - ul. [...]. Odstąpienie od projektowania tej drogi, uzasadnione jest również zagrożeniem dla środowiska, jakie stworzyłaby realizacja drogi, bowiem na terenie przeznaczonym pod drogę rośnie starodrzew, który musiałby być usunięty. T. S. podał, że wymienionym pismem poinformował organ, że działka została przeznaczona prze niego do sprzedaży i w tym celu zaangażował biuro obrotu nieruchomościami, wskazując orientacyjną cenę działki [...] zł. Przeprowadzenie zakwestionowanej drogi znacznie obniży wartość nieruchomości. Skarżący powołując się na treść art. 36 ust. 1 u.p.z.p. zaproponował wykup należącej do niego nieruchomości. Organ powyższych wskazanych uwag nie uwzględnił, nie wyjaśnił powodów dla których je pominął, przez co naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a.

Skarżący T. S. wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa lecz organ ponownie nie odniósł się do stanowiska skarżącego, czym dał dowód uporczywego niestosowania się ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych ww. przepisach k.p.a. Skarżący podniósł, że na terenie przewidzianym pod projektowaną drogę rosną ponad trzydziestoletnie drzewa, teren ten stanowi bazę lęgową dla unikalnych gatunków ptaków (np. dzięcioła czarnego), drzewostan ten jednak nie figuruje w części graficznej planu. Okoliczności te mocą art. 17 ust. 4 w zw. z pkt 6 lit. a) u.p.z.p. obligowały Radę do rozpatrzenia wniosków złożonych do planu, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Realizacja drogi [...] ze względu na odległość pomiędzy domem skarżącego, a stawem [...] spowoduje naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane od drogi gminnej powinny znajdować się w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś odległość drogi od zbiornika wodnego stosownie do § 108 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna być nie mniejsza niż 8 m. Uwzględniając, stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość ulicy dojazdowej w liniach rozgraniczających co najmniej 10 m pobocza nie mniejsze niż 0,75 m (§ 37 ust. 1 ww. rozporządzenia) realizacja tej drogi – zdaniem skarżącego - będzie wymagała wyburzenia jego budynku mieszkalnego, bądź naruszać będzie powołane wyżej przepisy prawa. Skarżący podniósł także, że Rada nie odnosząc się do jego propozycji wykupienia nieruchomości, ani nie występując z inną propozycją, naruszyła również art. 6 i art. 7 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę T. S. Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], która według ustaleń planu została w części objęta granicami terenu 6.8 ZP/WS przeznaczonego pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe - [...] i w części, na której znajduje się budynek mieszkalny - granicami terenu 6.5 U/MN przeznaczonego pod usługi z dopuszczaniem funkcji mieszkaniowych. Obecnie teren ten obsługiwany jest przez dwie ulice nie urządzone - [...]. Przeznaczenie terenu pod usługi wymagało odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Z uwagi na to, że ul. [...] w planie została przyjęta jako ulica zbiorcza, to nie może być ulicą obsługującą położone przy niej działki, tym bardziej, że przebiega ona pod [...] estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr [...]. Obsługę komunikacyjną tego terenu w związku z tym mogą zapewnić: ulica [...] oraz dwie nowoprojektowane ulice - równoległa do niej ulica [...] oraz prostopadle przebiegająca do tych ulic - droga [...]. Stwierdzenia skarżącego, że droga [...] ma służyć wyłącznie jego potrzebom jest gołosłowne. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącego, że realizacja przedmiotowej drogi będzie wymagała wyburzenia jego budynku, bowiem najmniejsza odległość od narożnika budynku od krawędzi jezdni będzie wnosić 6,0 m, co odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa, zgodnie z inwentaryzacją zieleni określone jako dobre i średnie - oznaczone na rysunku jako informacja - mogą zostać zachowane przy realizacji tej drogi.

W ocenie Rady, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p., gdyż w procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu projektu tego planu i wymaganych prognoz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazano, że przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy z powodu uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Natomiast w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jest możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmianie (zarówno wzrost jak i obniżenie wartości), wówczas w zależności od sytuacji w jakiej znalazł się właściciel nieruchomości, następują stosowne rozliczenia z gminą, które mają charakter cywilnoprawny. Niezasadne są ponadto, zdaniem Rady, zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., gdyż w procedurze planistycznej nie mają one zastosowania.

Skargę na przedmiotowa uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wniesieniu w dniu 8 czerwca 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniósł również M. N. Zaskarżył on przedmiotową uchwałę w części obejmującej:

- w § 5 ust.1 pkt 6 lit. d wyrazy: "zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych na terenach zieleni urządzonej ZP, ZP/WS";

- § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) i pkt 7 lit a);

- § 77 ust. 2 pkt 6 i w ust. 4 pkt 1 wyrazy: "[...]", na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...];

- w § 131 wyrazy "[...] dojazdowa - szerokość w I. rozgr. 10,0 - 24,0 m wg rysunku planu - liczba jezdni: 1 - skrzyżowania - proj. ul. [...] - chodniki: obustronne, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z § 13. ul. [...] odc. ul. [...]";

- na rysunku planu teren: [...].

Skarżący M. N. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały i wskazanej części jej załącznika graficznego.

W uzasadnieniu powyższej skargi podano, iż skarżący jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] obręb [...] o pow. [...] ha, położonej przy ul. [...] w W. Jest to nieruchomość inwestycyjna, obecnie częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Znaczną część działki zajmuje zbiornik wodny - [...], przez który przechodzi granica działek nr [...]. Staw jest zarybiany i zadbany. Nieruchomość skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) [...] podzielono między kilka jednostek planistycznych: ok. 20% na 6.2 U - usługi, ok. 20% na 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, ok. 50% na 6.8 ZP/WS - tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, w ramach tego terenu ok. 10 % - ścieżka rowerowa i ciąg pieszy, ok. 10% na [...] drogi publiczne dojazdowe. Do dyspozycji właściciela pozostawiono zatem zaledwie ok. 40% działki.

W ocenie skarżącego M. N., część ustaleń m.p.z.p. narusza prawo przez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała zakłada zajęcie ponad połowy nieruchomości skarżącego na cele zieleni publicznej i drogi dojazdowej [...]. Rozwiązanie to uzasadnia się koniecznością ochrony [...] i jego otoczenia oraz zapewnienia ciągu powiązań przyrodniczych.

Skarżący M. N. wskazał, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) regulują obowiązki właściciela "śródlądowych wód powierzchniowych", do których należy m.in. utrzymywanie wód polegające na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów, na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód. Ustanowiony w art. 27 zakaz grodzenia nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przyległych do wód publicznych. Obowiązek umożliwiania dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, jak również dostępu do powszechnego korzystania, dotyczy, zgodnie z art. 28 Prawa wodnego, wyłącznie właścicieli nieruchomości przyległych do wód publicznych. Do korzystania z pozostałych wód (wód prywatnych) uprawniony jest tylko właściciel gruntu (art. 36 ust. 1). Skarżący stwierdził, iż na mocy ww. ustawy, powierzchniowy zbiornik wodny w postaci stawu stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje, i tylko właściciel jest uprawniony do dostępu do tego zbiornika, korzystania z niego i pobierania pożytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) przewiduje na działce skarżącego "kształtowanie terenów publicznej zieleni urządzonej w formie parków krajobrazowych". Park krajobrazowy jest ustawową formą ochrony przyrody uregulowaną w art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.), którego utworzenie lub powiększenie następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Sejmik Województwa [...] nie utworzył dotychczas na działce nr [...] parku krajobrazowego, jak również nie słyszano o planowaniu tego rodzaju inicjatywy, a więc § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem.

Skarżący M. N. podniósł także, że przeznaczenie połowy działki nr [...] na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej, skutkuje pozostawieniem tego terenu we własności skarżącego, przy jednoczesnym zobowiązaniu go do wykonywania obowiązków polegających na utrzymaniu "parku krajobrazowego" na własny koszt. Zakazano również ogrodzenia gruntu i zagospodarowania go na cele prywatne, niedostępne dla innych osób. Powyższe regulacje planu ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę, jaką jest prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z art. 140 k.c.

W ocenie skarżącego, zaskarżone przepisy uchwały naruszają prawo przez:

- zajęcie połowy działki nr [...] z obrębu [...] na cele "parku krajobrazowego", to jest publicznej zieleni urządzonej i zobowiązanie jej właściciela do utrzymywania tego terenu na swój koszt i odpowiedzialność, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 6, art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody;

- pozbawienie skarżącego praw do korzystania i do pobierania pożytków z wyłączeniem innych osób, ze stanowiącego jego własność zbiornika wodnego, przy jednoczesnym obowiązku utrzymania i ochrony tego zbiornika na jego koszt i odpowiedzialność, zgodnie z przepisami Prawa wodnego i ustaleniami planu, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 12, art. 13, art. 14, art. 27, art. 28, art. 34, art. 36, art. 38 i in. ustawy - Prawo wodne w związku z art. 140 k.c.;

- udostępnienie prywatnej nieruchomości skarżącego w części oznaczonej ZP/WS osobom trzecim i zakaz jej ogrodzenia, przy jednoczesnym obciążeniu właściciela obowiązkami w zakresie utrzymania porządku, ochrony zieleni i zbiornika wodnego, oraz przy braku roszczenia o wykup tej nieruchomości;

- zajęcie pasa gruntu o szerokości ponad 10,0 m, przechodzącego przez środek nieruchomości skarżącego, na drogę publiczną dojazdową, której jedynym celem jest zapewnienie dostępu osób trzecich do części nieruchomości skarżącego oznaczonej w planie ZP/WS i należącego do niego zbiornika wodnego, pomimo, że w innej części terenu ZP/WS usytuowano ciąg pieszy i ścieżkę rowerową o szerokości ok. 10 m;

- ustalenie celu publicznego ochrony przyrody i zapewnienia terenów zielonych na obszarze planu, poprzez zajęcie gruntu prywatnego, pomimo, że ochronę przyrody można zapewnić nie naruszając prawa własności nieruchomości, wprowadzając ustalenia ochronne na terenie nieruchomości prywatnych.

W odpowiedzi na skargę M. N., Rada W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w m.p.z.p. granicami kilku stref funkcjonalnych: 6.2 U - usługi - teren o pow. [...] ha, 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o pow. [...] ha, [...] — drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni [...] ha, 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni [...] ha, w tym powierzchnia stawu - [...] ha, a powierzchnia zieleni [...] ha. Zatem powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi [...] ha, co stanowi 57% całości działki, a nie jak podaje się w skardze zaledwie ok. 40%. Cały teren 6.5 U(MN), którego część stanowi działka skarżącego, obsługiwany jest przez dwie ulice nie spełniające parametrów drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...]. Ulica [...], ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad [...] estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Zatem obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. [...], oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. [...] oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic [...].

Organ wskazał, że przebieg ulicy [...] został przesądzony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem i pełniący rolę zbiornika retencyjnego [...]. Ulica ta stanowi więc wyraźną granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi, ułatwiając jednocześnie dostęp do obu tych terenów, w tym dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. [...] należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Poza tym rola [...] z racji położenia w zlewni kanału [...] oraz [...] jest o wiele szersza, gdyż stwarza możliwość zwiększonej retencji i pozwoli na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania deszczy nawalnych. W § 13 ust. 1 pkt 3 lit. g) zaskarżony miejscowy plan ustala przebieg rowów otwartych oraz lokalizację zbiorników retencyjnych w terenach ZP/WR i ZP/WS. W chwili obecnej na rewitalizację stawów, ich porządkowanie i utrzymanie - w tym przeprowadzanie niezbędnych prac technicznych - już angażowane są fundusze gminne. W 2004 r. została przeprowadzona rewitalizacja [...]. Zgodnie z projektem budowlanym staw, oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji [...] i w tym zakresie z właścicielami stawu zawarto porozumienie. Zatem skarżący był w pełni świadomy roli, jaka przypadnie temu zbiornikowi. Do terenu 6.8. ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki skarżącego. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Z wymienionych względów technicznych, przyrodniczych i społecznych plan ustala zakaz grodzeń we wszystkich terenach ZP/WS. O ile zbiorniki retencyjne są celem publicznym, to brak zieleni w katalogu tych celów, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak braku możliwości powstawania nowych ogólnodostępnych terenów zieleni, szczególnie na terenach przekształcanych z wielohektarowych, prywatnych terenów rolnych w nowe osiedla mieszkaniowe.

Rada wskazała, że skutki finansowe określone w art. 36 u.p.z.p. wiążą się z możliwością dochodzenia od gminy roszczeń z tytułu uniemożliwienia lub ograniczenia (planem miejscowym) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Podniosła także, iż bezspornym jest, że własność podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę.

W rozpatrywanej sprawie taką wyżej cenioną wartością niewątpliwie jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska stosownie do unormowania wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88k pkt 4 ustawy Prawo wodne ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym. Zadania i zakres działania w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnymi.

Rada podkreśliła, że tereny zieleni urządzonej zostały zaprojektowane w zgodności ze studium oraz w konsekwencji szczegółowych analiz ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo - krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Wszyscy właściciele terenów położonych przy stawach zostali potraktowani w identyczny sposób, bowiem wokół wszystkich zbiorników zostały wyznaczone tereny zielone z zakazem grodzenia. Organ zaznaczył, że skarżący uwagę do projektu planu wniósł jedynie w zakresie projektowanej ulicy 39 KD-D, nie kwestionując innych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. pełnomocnik M. N. odnosząc się do odpowiedzi na skargę przedstawił argumenty wskazujące, że ustalenia planu w stosunku do działki skarżącego zostały uchwalone z naruszeniem władztwa planistycznego. Podniósł, że właściciele nieruchomości "porolniczych" nie są objęci słabszą ochroną prawną, niż właściciele innych nieruchomości, co uzasadniałoby większą swobodę dysponowania gruntami "porolniczymi" przez władzę publiczną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zasada konstytucyjna zawarta w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP ma takie samo zastosowanie do nieruchomości "porolniczych" i "nieporolniczych". Powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne(Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zaznaczył, że stawy położone na gruntach prywatnych stanowią własność właścicieli tych gruntów i ustawa nie wymaga ich publicznego udostępniania, ani do celów konserwacyjnych, ani turystycznych, ani innych. Wskazał, że stosownie do treści art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie można uznać zachowania [...] jako zbiornika retencyjnego za "cel publiczny", gdyż nie jest on własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało zastosowanie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Sąd stwierdził, że Rada nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozpatrzenia uwag do planu, a powołując się na protokół przebiegu sesji wyjaśnił, że skoro Rada Miasta na sesji w dniu [...] września 2010 r. podjęła rozstrzygnięcie przez głosowanie odnośnie 5 zgłoszonych uwag, to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, pomimo, że w załączniku nr 2 do uchwały wskazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta W. jak i Radę W.

Ponadto Sąd wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej na poziomie "0" oraz pkt-u 8 ust. 2 tego artykułu poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

Na skutek skargi kasacyjnej Rady W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1860/12), uchylił wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasad jak i trybu sporządzania planu, co uzasadniałoby zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w efekcie doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób głosowania uwag zgłoszonych do projektu planu nie może być uznany za istotne naruszenie prawa, tak, by z tego powodu eliminować z obrotu prawnego w całości przedmiotowe prawo miejscowe. Wskazał, że z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada W. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu.

Wykaz ten zawiera 62 uwagi generalnie odnoszące się do kwestii przeznaczenia określonych działek. Z wykazu tego wynika, jakie uwagi i z jakich powodów nie zostały uwzględnione. Zaznaczył, że trafnie podniosła Rada w skardze kasacyjnej, że z protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady W. z dnia [...] września 2010 r. pkt. 5 oraz stenogramu obrad Rady W. z dnia [...] września 2010 r., str. 82 wynika, że głosowanie nad uchwałą dotyczyło także rozstrzygnięcia na temat zgłoszonych uwag. Uwagi te wcześniej były opiniowane przez komisję Rady do spraw ładu przestrzennego na kilku sesjach, co potwierdza ww. protokół. Trafnie podniesiono również, że okoliczność, że na sesji są głosowane tylko uwagi, które budzą kontrowersje nie oznacza, że wszystkie uwagi nie zostały rozpatrzone. System pracy przyjęty przez Radę W. polegał na tym, że nieuwzględnione uwagi głosowane były wraz z planem (jednocześnie) w postaci załącznika nr 2 do uchwały.

Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. Wskazał, że przepis art. 15 ust. tej ustawy przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 u.p.z.p. określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Sąd ten stwierdził, że obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału.

Z kolei zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt.12 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, Sąd drugiej instancji uznał częściowo za zasadny. Zaznaczył, że kwestia dopuszczalności ustalania w planie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która miałaby stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu orzeczeniach. Stanowisko w tej mierze nie jest jednolite. Wskazał, że w pełni podziela wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dokonaną w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1430/10, w którym Sąd uznał, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej, jednakże organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Rady, że przepis art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dopuszcza możliwość ustalenia stawki opłaty planistycznej w wysokości 0 %, zauważając, że ustalenie w planie takiej stawki, sugeruje, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu, ale gmina postanowiła jej nie pobierać, wprowadzając zwolnienie przedmiotowe od tej opłaty. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stawki 0 % dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, a więc tam, gdzie ta stawka nie powinna być w ogóle ustanowiona, można uznać za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego zapisu jest również brak obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty planistycznej w przypadku jej zbycia. Odstąpienie przez gminę od ustalenia opłaty planistycznej na określonych terenach w planie miejscowym powinno być jednak szczegółowo uzasadnione w dokumentacji planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wytycznych wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych oraz precyzyjnie ocenić poszczególne rozwiązania planistyczne zakwestionowane w skargach T. S. i M. N. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zbadał, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem proceduralnych wymogów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dostrzegając w tym zakresie żadnych uchybień. Następnie Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu działek skarżących w części objętej skargami. W tym zakresie wskazał, że istotnym elementem tej kontroli jest dokonanie oceny zgodności przeznaczenia tego terenu w kwestionowanym przez strony planie z ustaleniami studium. Według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. dla części terenu działki nr ew. [...] i części terenu działki nr ew. [...], w strukturze funkcjonalnej przyjęto jako przeznaczenie terenu - zieleń urządzoną i oznaczono symbolem ZP1. Dla jednostki tej przyjęto następujące ustalenia:

- ochronę i utrzymanie funkcji,

- zakaz zmniejszania powierzchni terenu,

- zachowanie minimum 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej,

- zachowanie i adaptacja zieleni istniejącej.

W zakresie ochrony środowiska i jego zasobów w studium podkreślono, iż perspektywa rozwoju W. wiąże się z koniecznością harmonizowania rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego z ochroną środowiska przyrodniczego. Oznacza to zachowanie zasobów i ochronę jakości środowiska poprzez określenie zasad korzystania z przestrzeni W. Podkreślono, że zasady te łączą interes publiczny i prywatny z funkcjami przyrodniczymi, co jest szczególnie ważne w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Do głównych celów polityki zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów należy m.in. poprawa jakości wód powierzchniowych i ochrona zasobów wodnych. Określając w studium kierunki ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych wskazano m.in. na:

- utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, pełniących ważne funkcje klimatyczne, biologiczne i hydrologiczne (zasilania i retencji wód powierzchniowych i podziemnych) jako Systemu Przyrodniczego W.,

- wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych,

- zahamowanie degradacji terenów zielonych,

- poprawa jakości środowiska.

W zamieszczonym w omawianym studium wykazie nowych terenów zieleni urządzonej – ZP wymieniono w tabeli nr 22 pod pozycją nr 78 teren wokół [...] i wzdłuż kanału.

Natomiast, jak podkreślił Sąd, wśród generalnych zasad ochrony zasobów wodnych wskazano w studium (w części II – kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdział 15, pkt 4), że kierunki polityki przestrzennej w tym zakresie zmierzają do zwiększenia retencji wodnej, zachowania naturalnego charakteru cieków i zbiorników wodnych i odtworzenia systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych, w tym w pierwszej kolejności m.in. stawów i jeziorek na terenie Ursynowa, z uwzględnieniem ich funkcji przyrodniczych, retencyjnych i przeciwpowodziowych. Jak wynika z rysunku planu sporządzonym zgodnie z wymogiem określonym w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w skali 1:1000, a stanowiącym załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały, część działki skarżącego M. N. (nr [...]) i część działki skarżącego T. S. (nr [...]) obejmujących [...] i teren bezpośrednio położony wokół tegoż stawu objęto jednostką funkcjonalną oznaczoną 6.8 ZP/WS. Z kolei z części tekstowej planu dla jednostki tej przyjęto następujące ustalenia:

- zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych ( § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d w zw. z § 77 uchwały),

- przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i wody powierzchniowe (§ 77 uchwały),

- przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa związana z gastronomią,

towarzysząca funkcji podstawowej (§ 77),

- ochrona istniejącego stawu i zasilających go rowów (j/w),

- zachowanie istniejących grup zieleni i szpalerów drzew i uzupełnienie zielenią niską i wysoką (j/w),

- włączenie [...] z otoczeniem do ciągów zieleni parkowej (8 ust. 1 pkt 4 lit. f uchwały).

Obsługę techniczną tego terenu w zakresie komunikacji przewidziano z ulicy [...] oraz ścieżką rowerowa i ciąg pieszym (§ 77 uchwały).

Dokonując analizy porównawczej ustaleń przyjętych w planie w zakresie kwestionowanym przez skarżącego M. N., z ustaleniami określonymi w studium w odniesieniu do terenu ww. stawu wraz z otoczeniem wokół niego, Sąd stwierdził, że plan jest zgodny ze studium.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli [...] września 2010 r. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał wymóg zgodności planu ze studium, gdyż dopiero w dniu [...] października 2010 r. weszła w życie nowelizacja tego przepisu, wprowadzająca formułę mniej rygorystyczną, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Skoro zatem w powołanym powyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. wprost przyjęto, że wokół [...] i wzdłuż kanału tworzy się nowe tereny zieleni urządzonej – ZP, to przypisanie innej funkcji tym terenom w przedmiotowym planie, byłoby niezgodne z ustaleniami tego studium. Zaakcentować należy, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium - przy działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej - wiąże organ wykonawczy gminy, m.in. przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, oraz radę gminy przy uchwalaniu planów. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, są niedopuszczalne.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze M. N. nie mogą odnieść zamierzonego skutku, dopóki będzie obowiązywać Uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zakresie ustaleń dotyczących działki skarżącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze T. S., Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Dokonana bowiem analiza zakwestionowanych przez tego skarżącego ustaleń planu odnoszących się do jego działki nr ew. [...] prowadzi do wniosku, że są one zgodne z ustaleniami powołanego studium. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z punktu widzenia potrzeb społecznych droga [...] jest zbędna. Obsługa komunikacyjna terenu przeznaczonego w planie pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – oznaczonego w planie 6. 5 U/MN, która obejmuje również część działki skarżącego wymaga odpowiednich rozwiązań. Sąd podkreślił, że w Studium w odniesieniu do [...] w części II, rozdziale XII "Kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym", pkt 3, teren ten zaliczono do obszaru planowanego rozwoju i wskazano na uzupełnienie infrastruktury drogowej. Nieuprawniony – w ocenie Sądu - jest zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m. Sąd podkreślił, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, jak również przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego, niemniej jednak, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 207, poz. 1623) działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów u.p.z.p.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania w procedurze planistycznej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargi oddalił. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli M. N. i T. S. W skardze kasacyjnej M. N., reprezentujący go radca prawny podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej oraz nierozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie – na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości.

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyklucza jego niezgodność z prawem materialnym powszechnie obowiązującym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniesioną przez To. S., reprezentujący go radca prawny oparł na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającym na nieuchyleniu zaskarżonego aktu mimo naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także na nieodniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do:

- wszystkich zarzutów skargi,

- uwag podniesionych na posiedzeniu w dniu [...] marca 2013 r.,

- uwag podniesionych w załączniku do protokołu z rozprawy z dnia [...] marca 2013 r.,

- uwag podniesionych w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. oraz do załączników do tego pisma.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] września 2010 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone punkty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z ustaleniami studium,

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na ... (zdanie "urwane"- przyp. Sądu),

- art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

- § 7 ust. 1 w zw. z § 37 ust. 1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, Rada Miasta W. wniosła o oddalenie tych skarg w całości.

W wyroku z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2900/12, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Gminy W. na rzecz M. N. kwotę 450 złotych oraz na rzecz T. S. kwotę 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, w której przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tego rodzaju uchybienia występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że granice i podstawy dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13, w którym wskazano, iż z naruszeniem zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd oparł uzasadnienie wyroku jedynie na stwierdzeniu, iż kwestionowane przez skarżących ustalenia planu odpowiadają przeznaczeniu określonemu w studium, wyczerpując wymóg zgodności postanowień obu aktów. Taka konstatacja nie może być uznana za wyczerpującą w kontekście konieczności dokonania oceny przyjętych przez organ planistyczny wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pominął zatem kluczową dla zbadania legalności postanowień planistycznych kwestię stosowania zasad sporządzania planu. Brak przedstawienia argumentacji własnej Sądu w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, czyni niemożliwą ocenę motywów dokonanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Nieodniesienie się przy tym do podniesionych przez skarżących zarzutów sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola wydawać się może iluzoryczna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo własności (użytkowanie wieczyste) jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczył jednak, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). Oczywiście, nie jest rolą organu planistycznego rozstrzyganie kwestii własnościowych w treści planu miejscowego, niemniej jednak ten aspekt nie może być całkowicie pominięty zwłaszcza w sytuacjach, w których już na etapie projektowania planu kwestia ta powinna być zauważona i odpowiednio przemyślana, nie pozostawiając wątpliwości co do koniecznej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżących argumenty choćby co do przebiegu drogi, jak również co do obowiązków utrzymywania przez nich zbiornika wodnego i jego brzegów w należytym stanie przy jednoczesnej publicznej dostępności tego terenu, mogą budzić uzasadnione obawy w kontekście oceny nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak kompleksowego rozważenia przez Sąd argumentów podniesionych w skargach i pismach procesowych sprawia, że dokonana przez Sąd kontrola postanowień planistycznych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność skarżących, musiała zostać uznana za niepełną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oparcie uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie wyłącznie na ocenie zgodności ustaleń planistycznych z postanowieniami studium, nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiając dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z 15 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego M. N. radca prawny A. S. na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – Opinii urbanistycznej opracowanej w maju 2015 r. przez uprawnionego urbanistę A. S. na okoliczność wykazania przesłanek i okoliczności opisanych w pkt I pisma z 15 czerwca 2015 r. Według skarżącego, wnioski z Opinii potwierdzają argumentację skargi, dotyczącą cennego przyrodniczo charakteru [...], dla którego niepożądane jest naruszenie równowagi przyrodniczej przez budowę drogi publicznej bezpośrednio wzdłuż brzegu stawu oraz przez nieograniczony dostęp mieszkańców miasta w ramach terenu rekreacyjnego na prywatnej nieruchomości skarżących.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zawęża to również "granice danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. dla sądu pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, gdyż w takim przypadku granice te wyznacza wyrok NSA wydany na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LexPolonica nr 2211810).

Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13 w w pierwszej kolejności zbadał, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów u.p.z.p., według której przepisów toczyła się procedura planistyczna poprzedzająca przedmiotową uchwałę. Wskazać należy, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy gminy. Katalog tych czynności został określony przepisami tej ustawy. Stosownie do art. 14 w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej Rada W. w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...]. Dokonując analizy dalszych czynności organu planistycznego stwierdzić należy, że Prezydent W. przeprowadził ją w sposób spełniający wymogi określone w art. 17 u.p.z.p. Dokonano wymaganych powołanym przepisem ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zawiadomiono odpowiednie instytucje, wystąpiono do właściwych organów administracji publicznej o opinie o projekcie planu i jego uzgodnienie (w tym również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska), ogłoszono w sposób właściwy o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczono w ogłoszeniu stosowny termin na wnoszenie uwag, przedstawiono Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ponadto sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Zauważyć w tym miejscu należy, że jako inwestycje celu publicznego wyznaczone w projekcie planu wskazano w prognozie skutków finansowych tereny zieleni urządzonej, połączone z realizacją infrastruktury kanalizacji deszczowej (m.in. tereny pod zbiorniki retencyjne) i w wykazie tych terenów zamieszczono teren oznaczony jako 6. 8 ZP/WS, który to obejmuje również część działek skarżących. Prognoza ta zawiera szacowany koszt wykupu gruntów oznaczonych symbolem ZP, jako inwestycje celu publicznego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności w sposób ogólny do zarzutów podniesionych w obu skargach należy stwierdzić, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mamy do czynienia nie z pojedynczymi zadaniami, lecz z systemem zadań kierunkowych zapewniających realizację wartości, które wymienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Najważniejszą właściwością takiego systemu zadań jest obecność w nim zadań integrujących. Jednym z nich jest ochrona środowiska (uwzględniająca ochronę przed powodzią, ochronę przyrody i różnorodności biologicznej). Ważną cechą tego zadania jest odpowiednia konstrukcja struktury celów związanych z zapewnieniem kompleksowego bezpieczeństwa ekologicznego, którą można sprowadzić do sumy właściwości pojedynczych zadań publicznych realizowanych w ramach m.p.z.p zgodnie z zasada zrównoważonego rozwoju. W prakseologii zadanie określa się jako stan rzeczy, który ma być utrzymany lub osiągnięty. Zadanie obejmuje najczęściej przeszłe zdarzenie, które zostało przez jeden podmiot przedstawione i przekazane do realizacji drugiemu podmiotowi lub zespołowi osób. Przyjęcie przez organ ochrony przyrody zadania do wykonania powoduje przekształcenie się z tą chwilą zadania w cel. Jeżeli zadanie zostało przyjęte do wykonania przez organ administracji, to wtedy możemy powiedzieć, że istnieje cel wspólny związany z jego realizacją.

W planowaniu przestrzennym występuje kompleks celów indywidualnych, których osiągnięcie składa się na realizację zadania nadrzędnego jakim jest przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że prawodawca nakazuje organom ochrony przyrody zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19.).

Przepisy u.p.z.p. w art. 36 przewidują realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu (wykup, odszkodowanie, nieruchomość zamienna). Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko skarżących, iż z uwagi na zamknięty katalog możliwości wywłaszczania na cele publiczne, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina nie powinna planować terenów zielonych na terenach stanowiących własność prywatną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 punkt 1, 2 i 12 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. Gmina może planować urządzenie terenów zielonych również na gruntach prywatnych. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Skutkiem ustanowienia obszaru specjalnego określonego typu jest wprowadzenie na danym terenie szczególnego reżimu prawnego, mającego zapewnić realizację celu, dla którego obszar ów został ustanowiony (...). Prawne ograniczenia działalności podmiotów działających (przebywających) stale lub czasowo na terenie danego obszaru zmierzają właśnie do zapewnienia wykonywania zadań państwa, dla których obszar został powołany". (zob. M. Kulesza, Obszar specjalny jako prawny instrument ochrony i kształtowania środowiska biologicznego, Studia Iuridica II, Zagadnienia prawnej ochrony środowiska naturalnego, Warszawa 1974, s. 62).

W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Tak więc przeznaczenie działek skarżących w planie pod tereny zieleni publicznej, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym.

W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla działek nr [...] strefy zieleni ogólnodostępnej. Wskazał, że ustalenia planu mają na celu utworzenie kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego w pobliżu [...], do tego celu dostosowano infrastrukturę drogową obejmującą m.in. projektowaną drogę [...], zaplanowano utworzenie obszaru zieleni ogólnodostępnej. Zgodnie z zasadą ładu przestrzennego gmina tak zagospodarowała przedmiotowe tereny, że tworzą one harmonijną całość. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działek skarżących zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu publicznego. Należy podkreślić, że ograniczenia zarówno podstawowych wolności jak i praw podstawowych możliwe są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zasada ta wymaga, przy badaniu zgodności z prawem wprowadzonych ograniczeń praw i wolności, ustalenia: 1) czy ograniczenia prawa podmiotowego następuje w imię realizacji ważnego interesu publicznego (dobra wspólnego jakim jest środowisko, bezpieczeństwo ekologiczne) chronionego prawem, 2) czy ograniczenia nie są oczywiście niewłaściwe dla osiągnięcia określonego interesu publicznego, 3) czy ograniczenie prawa i wolności jest konieczne dla realizacji interesu, 4) czy ograniczenie wolności lub prawa nie są proporcjonalne w stosunku do interesu publicznego, który ma być wykonany, 5) ograniczenia nie powinny naruszać istoty określonej wolności lub prawa. Stosując ww. kryteria zasady proporcjonalności Sąd nie dopatrzył się jej naruszenia w stosunku do uprawnień skarżących wynikających z tytułu prawa własności nieruchomości objętych zaskarżonymi postanowieniami m.p.z.p.

Z funkcją planowania przestrzennego wiąże się także potrzeba hierarchizacji zadań publicznych. Ważne znaczenie praktyczne ma zwłaszcza rozkładanie ich w czasie oraz koncentrowanie środków na realizację zadań uznanych za najważniejsze i najpilniejsze dla zrealizowania zaplanowanych celów publicznych.

Według M. Stahl, "określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego, jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości" (M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania administracyjnego Zakopane 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007. s. 95.). W związku z powyższym Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że gmina nadużyła władztwa planistycznego.

Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze, należy podkreślić, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne, zaś nadanie władztwa planistycznego gminie uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Zapisy odnoszące się do działek skarżących mieszczą się w sferze i granicach władztwa planistycznego przysługującego organom gminy. Uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Zaznaczyć należy, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jako zadanie własne, zaś nadanie władztwa planistycznego gminie uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Gmina już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna poddać rozwadze szereg warunków i okoliczności wiążących się z poszczególnymi regulacjami ustawowymi oraz potrzebami gminy w zakresie ładu przestrzennego i ochrony środowiska, które są zasadniczym celem stanowiącej podstawę przystąpienia do sporządzania projektu planu. Powinny być zwłaszcza uwzględnione wymogi określone w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc do zarzutów skarg dotyczących naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, że prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jedną z podstaw uzasadniającą ograniczenie własności jest wzajemne przenikanie się interesu indywidualnego i ochrony środowiska jako dobra wspólnego. W miarę znaczenia środowiska jako dobra wspólnych, jakie wyznacza prawodawca w przepisach, wzrasta zakres obowiązków właściciela nieruchomości. Ograniczenia własności prywatnej zwiększa się w związku z realizacją celów publicznych takich jak: zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska, ochrony przed powodzią czy budowa dróg. Własność prywatna nie ma zatem w powszechnym odczuciu charakteru absolutnego. Jest ona zależna w dużej mierze od zapewnienia ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Jednostkowe prawa własności pozostają w służbie realizacji zadań publicznych. Mają one charakter względny i muszą ustąpić tam, gdzie wchodzą w kolizję dobrem wspólnym. W niniejszej sprawie chodzi o to, jaki może być zasięg własności prywatnej w ramach ograniczeń wynikających z wykonywania władztwa planistycznego. Ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Dobro wspólne możemy określić jako ogół dóbr materialnych i moralnych, które prawo chroni w interesie członków społeczeństwa w celu umożliwienia realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.), środowisko oznacza ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.

Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie, takimi przepisami ustawowymi są regulacje u.p.z.p., upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W literaturze zwraca się uwagę na konkurencję, jaką dla prawa własności stanowią nowe kategorie praw podmiotowych, które nie muszą mieć wyłącznie charakteru majątkowego; mogą mieć charakter socjalny lub polityczny (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 200). Jednym z takich praw podmiotowych jest prawo do środowiska i prawo do bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 Konstytucji RP). Są to kategorie uprawnień związanych ochroną i korzystaniem ze środowiska jako dobra wspólnego. Zwłaszcza przepisy dotyczące ochrony środowiska osłabiają znaczenie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem W. Katnera, prawo do środowiska "Jest to prawo o charakterze niemajątkowym, zbliżone do praw osobistych, ale z nim nie tożsame. Stoi ono na straży dóbr należnych każdemu człowiekowi: do czystego powietrza, wody, gleby, spokoju itd.; realizowane jest obecnie za pomocą tradycyjnych roszczeń znanych kodeksowi cywilnemu" (W. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 194-195).

Wyrazem zapewnienia realizacji prawa do środowiska jako dobra wspólnego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Według art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), zrównoważony rozwój oznacza taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada zrównoważonego rozwoju nakazuje integrowanie działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. W ramach zrównoważonego rozwoju ustawodawca nakazuje integrowanie różnego rodzaju działań z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz zachowaniem trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Zasada zrównoważonego rozwoju może być uwzględniana w procesie stosowania prawa dla interpretacji wymogów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej czy ochrony środowiska tam, gdzie ustawodawca pozostawił organom pewien luz decyzyjny (zob. J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska i jej uwarunkowania - problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 57). Zasada zrównoważonego rozwoju powinna ona zatem pełnić przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni przepisów prawa, zwłaszcza gdy pojawią się wątpliwości co do zakresu, rodzaju i sposobu realizacji obowiązków. Prawo do zagospodarowania terenu nie może być utożsamiane z prawem do korzystania z terenu wynikającym z prawa własności (zob. W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz, Wrocław 1995, s. 18). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa (wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Ograniczenia ingerujące w prawo własności ze względu na realizację celu publicznego powinny być tak formułowane i realizowane, aby nie naruszały istoty tego prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości sama możliwość wprowadzania ograniczeń na działkach skarżących ze względu na cel publiczny – bo przewidują to również przepisy k.c.

W "państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181). Sama zasada wprowadzenia ograniczeń w swobodzie zagospodarowania terenu wpływających na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących ma swoje uzasadnienie w niniejszej sprawie i nie kłóci się z wymogami państwa prawa. Należy podkreślić, że ograniczenia zarówno podstawowych wolności, jak i praw podstawowych możliwe są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (zob. A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PUG 1995, nr 1, s. 14 i n.). Zasada proporcjonalności służy do stwierdzenia, czy ograniczenia wolności i praw podstawowych są uzasadnione.

Zasada ta ma również zastosowanie przy ograniczeniu wolności podstawowych i praw podstawowych dla realizacji wymogów ochrony środowiska. Na mocy przepisów u.p.z.p. Rada W. została więc upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lokalnej związanych z utworzeniem zieleni publicznej wokół [...].

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, przeznaczając nieruchomość skarżących pod zieleń ogólnodostępną, w związku z czym na nieruchomościach skarżących obowiązują wprowadzone zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczenia związane grodzeniem terenu zieleni, który ma być publicznie dostępny.

Według Sądu, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń publiczną nie narusza wymienionych wyżej przepisów u.p.z.p. oraz przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności. Ponadto przeznaczenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń jest uzasadnione ze względu na położenie tej nieruchomości w bliskiej odległości od [...] oraz dotychczasowy sposób jej użytkowania.

W ocenie Sądu, przeznaczenie nieruchomości skarżących przyjęte w planie jest proporcjonalne do zakładanego przez Gminę celu, jakim jest zachowanie terenów biologicznie czynnych pełniących funkcje: rekreacyjną, ochrony środowiska, oraz hydrologiczną dla miasta W. W literaturze zwrócono uwagę, że "Racjonalne kształtowanie środowiska i racjonalne gospodarowanie jego zasobami oznaczają takie kształtowanie i gospodarowanie, które są zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wymaga to uwzględnienia różnych czynników i ich wzajemnych powiązań, w związku z czym podstawą racjonalnego kształtowania środowiska i racjonalnego gospodarowania jego zasobami powinno być podejście systemowe. Fundamentem zaś tego podejścia - racjonalne planowanie" (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 59).

Istotne znaczenie ma również to, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Reasumując tę część rozważań, stwierdzić więc należy, że Rada W., przeznaczając teren działek skarżących pod zieleń, nie nadużyła władztwa planistycznego, ani nie ograniczyła prawa własności skarżących w sposób niezgodny z prawem.

Odnosząc się do naruszeń prawa materialnego wskazanych w skardze M. N., których konsekwencją jest nadmierna ingerencja w sposób wykonywania prawa własności i nieuprawnione nadużycie uprawnień przez radę gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego należy stwierdzić, że teren objęty m.p.z.p. [...] w rejonie ulicy [...] jest terenem w znacznym stopniu do niedawna użytkowanym rolniczo, pozbawionym sieci komunikacyjnej, na którym brak planu miejscowego powodował powstawanie zabudowy, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Budowa geologiczna tego obszaru charakteryzuje się występowaniem trudno przepuszczalnych glin zwałowych oraz wysokim poziomem wód gruntowych. Takie warunki, nie stanowiące problemu na terenach rolnych, przy postępującej urbanizacji tego obszaru, są przyczyną coraz częstszych podtopień. Na terenie objętym planem występują stawy bezodpływowe. Odgrywają one bardzo istotną rolę w funkcjonowaniu hydrologicznym, gdyż są naturalnymi zbiornikami retencyjnymi i wyrównują przepływy w ciekach w okresie występowania dużych przepływów, a tym samym są tzw. oknami hydrologicznymi zasilającymi wody podziemne oraz ze względu na występowanie zbiorowisk roślinności wodnej i nadwodnej pełnią funkcję oczyszczania. Jednym z takich zagłębień jest [...], który w części o powierzchni [...] ha należy do skarżącego M. N. Działka ew. nr [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w m.p.z.p. granicami kilku stref stref funkcjonalnych obejmujących:

- 6.2 U - usługi - teren o powierzchni [...] ha;

- 6.5 U (MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o powierzchni [...] ha;

- [...]- drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni [...] ha

- 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni [...] ha, w tym powierzchnia stawu - [...] ha, a powierzchnia zieleni [...] ha.

Powierzchnia terenu do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi [...] ha, co stanowi 57% całości działki.

Tereny przeznaczone pod drogi stanowią 8% powierzchni działki, podobnie jak teren przeznaczony tylko pod zieleń, stanowiący jedną strefę funkcjonalną z retencyjnym stawem. Powierzchnia samego stawu stanowi 28% terenu działki. W stanie istniejącym cały teren 6.5 U (MN), którego część stanowi działka skarżącego M. N., obsługiwany jest przez dwie ulice, które nie spełniają parametrów drogi publicznej - ul. [...]. Ulica [...], ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 2 marca 1999 r. (Dz. U. 1999 Nr 43, poz. 430 ze zm.), nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad [...] estakadą, której "zejście" do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Należy podzielić stanowisko organu, według którego obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. [...], oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. [...] oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic – droga [...]. Sąd nie podziela podglądu skarżącego M. N., że ulica [...] nie jest potrzebna, ponieważ rolę udostępnienia publicznego spełni ustalony w planie na północno - wschodniej części jego działki ciąg pieszy i ścieżka rowerowa. Podkreślenia wymaga, że każda z tych trzech dróg pełni inną funkcję.

Ciąg pieszy i ścieżka rowerowa z racji swojego przeznaczenia wbrew stanowisku skarżącego nie może pełnić funkcji drogi publicznej. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu na funkcje usługowe oraz dopuszczenie możliwości wydzielania nowych działek obligowało organ planistyczny do zapewnienia wszystkim obecnym i przyszłym właścicielom i użytkownikom dostępu do drogi publicznej, którą jest droga [...] oraz do sieci infrastruktury technicznej. Należy podkreślić, że m.p.z.p. nie odnosi się tylko do stanu istniejącego, ale powstaje na przyszłość i uwzględniać musi potrzeby zabudowy jak i jej ograniczenia w przyszłości w tym również sieć dróg publicznych. Wskazać też należy, że realizacja nowoprojektowanych ulic następować będzie sukcesywnie, w ścisłej zależności od potrzeb wynikających z przyszłego zainwestowania terenu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że projektowana ulica przebiega "tuż pod ścianą domu jednorodzinnego sąsiada". Najmniejsza odległość budynku (jednego narożnika) od krawędzi jezdni wynosi 6,0 m i jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponadto na terenie przeznaczonym pod drogę brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa, zgodnie z inwentaryzacją zieleni mogą zostać zachowane przy realizacji drogi. Przebieg ulicy [...] został ustalony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej [...], który ma pełnić funkcję retencyjną. Ponadto ulica [...] tworzy granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi. Projektowana ulica ma zatem ułatwić jednocześnie dostęp do obu tych terenów oraz zapewnić dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego.

Należy uznać za uzasadnione stanowisko organu, według którego przeciwwagą dla występujących w obszarze planu uciążliwości ([...]) jest potrzeba stworzenia terenów zieleni urządzonej, które dzięki wykorzystaniu istniejącego układu stawów i ciągów zieleni naturalnej wzdłuż rowów melioracyjnych, po uporządkowaniu i wzbogaceniu o nowe gatunki roślin i lepszą infrastrukturę (alejki spacerowe, ścieżki rowerowe, mała architektura, gastronomia), staną się atrakcyjną przestrzenią odpoczynku i rekreacji. [...] należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Zaplanowano usprawnienie i utrzymanie tego systemu, który ma poprawić sytuację w zakresie wód opadowych na najbliższym, przyległym terenie. [...] z racji położenia w zlewni kanału [...] oraz [...] ma stworzyć możliwość zwiększenia retencji i pozwolić na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania opadów nawalnych. W § 13 ust. 1 pkt 3 lit. g) zaskarżony miejscowy plan ustala przebieg rowów otwartych oraz lokalizację zbiorników retencyjnych w terenach ZP/WR i ZP/WS. [...], oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji [...]. Ze względu na trudne warunki gruntowo - wodne terenu i występowanie częstych podtopień zachowanie stawów, jako zbiorników do retencji wód, ma szczególne znaczenie wobec przewidzianej planem i zgodnej z oczekiwaniami właścicieli gruntów urbanizacji tych terenów. Do terenu 6.8.ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki.

Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Pozostawienie "kołnierza" zieleni wokół stawu w tej samej strefie funkcjonalnej ma jednocześnie stworzyć możliwość ewentualnego zwiększenia powierzchni stawu lub też korekty linii brzegowej, o ile zajdzie taka potrzeba. Ogólnodostępna zieleń będzie stanowiła funkcje przyrodniczo - zdrowotne związane z produkcją tlenu, neutralizacją zanieczyszczeń oraz tłumieniem hałasu. Istotne znaczenie będą miały także estetyczne i wypoczynkowe walory terenu. Zieleń wokół stawu objęta będzie w przyszłości powszechnym korzystaniem z zasobów środowiska.

Względy techniczne, przyrodnicze i społeczne uzasadniają w ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu grodzenia nieruchomości na obszarze oznaczonym w planie jako tereny ZP/WS. Przepisy art. 36 u.p.z.p. regulują dwa zasadniczo odmienne następstwa uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Przepisy art. 36 ust. 1-3 określają prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, natomiast przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ich zobowiązania związane z uchwaleniem planu. Samorząd gminy dla realizacji celów publicznych na terenach nie będących własnością gminy wyposażony został przez ustawodawcę w instrumenty prawne określone w art. 36 i art. 37 u.p.z.p.

Zgodnie z przepisami tej ustawy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina zobowiązuje się do poniesienia skutków finansowych wynikających z ustaleń planu. Skutki finansowe określone w art. 36 u.p.z.p. wiążą się z możliwością dochodzenia od gminy roszczeń z tytułu uniemożliwienia lub ograniczenia (planem miejscowym) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Przywołane przepisy art. 36 i 37 u.p.z.p. stanowią narzędzie realizacji tzw. władztwa planistycznego gminy. Unormowana w u.p.z.p. możliwość realizacji roszczeń odszkodowawczych pozwala gminie uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, wymagania ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego. Należy podkreślić, że wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie powinny być chronione. Przepisy u.p.z.p. tworzą również system zasad dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego oparty na pewnych wartościach, które muszą być przestrzegane przez wszystkich niezależnie od tego, czy wartości te adresaci norm w pełni akceptują, czy też utożsamiają się z nimi. Tworzenie prawa miejscowego powinno być podporządkowane realizowaniu pewnego systemu wartości, oraz celom ustawowym. Wartości (normy) w prawie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą być identyfikowane z celami ustawowymi oraz powinny być wykorzystywane jako instrument oceny przyjętych rozwiązań planistycznych. Wartości są tylko jednym z elementów systemu planowania przestrzennego, a jego zmiana pociąga najczęściej przekształcenie pozostałych części składowych systemu, w tym również jego instytucji prawnych odwołujących się do tych wartości. Implikuje to także dalsze przemiany, w szczególności w sposobach reglamentacji korzystania z terenów objętych m.p.z.p. Modyfikacja wartości może dotyczyć zwłaszcza treści przepisów regulujących przeznaczenie terenów na określone cele.

Przepis art. 1 ust 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które gmina musi uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cech zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1487/06. Wskazać należy, że na terenie objętych planem brak jest gruntów pozostających we własności miasta, które można byłoby przeznaczyć pod nowe ulice i zieleń urządzoną. Jednocześnie istniejące na tym terenie małe jeziorka i stawy, wraz z przyległym "kołnierzem" ściśle z nimi związanych przyrodniczo terenów zielonych, wymagają ochrony zarówno ze względów przyrodniczych jak i ze względu na spełnianą przez nie funkcję realizującą cele publiczne zbiorników retencyjnych, które są niezbędne na tym terenie. Zgodnie z art. 88 k pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019) ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym (art. 88a ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Zadania i zakres działania organów samorządowych w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnym, wskazując w art. 7 katalog zadań ciążących na gminie w zaspakajaniu zbiorowych potrzeb. Należy podkreślić, że tereny zieleni urządzonej, w każdym przypadku w obszarze skarżonego planu związane z retencją, zostały zaprojektowane zgodnie z postanowieniami studium.

Odnosząc się do pisma procesowego skarżącego M. N. z dnia 15 czerwca 2015 r. oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Opinii urbanistycznej opracowanej w maju 2015 r. przez uprawnionego urbanistę A. S. należy stwierdzić, że ww. piśmie procesowym zostały powtórzone zarzuty skargi, do który Sąd odniósł się wyżej. Odnosząc się do treści przedmiotowej Opinii należy stwierdzić, że zawiera ona argumentację dotyczącą cennego przyrodniczo charakteru [...]. W ocenie Sądu, stanowisko przedstawione w Opinii jest zbieżne ze stanowiskiem organu. Według Sądu, budowa drogi publicznej wzdłuż brzegu stawu i zapewnienie dostępu mieszkańców w ramach terenu rekreacyjnego nie spowoduje naruszenia równowagi przyrodniczej. Zgodnie z art. 3 pkt 32 ustawy p.o.ś., równowaga przyrodnicza oznacza stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Zdaniem Sadu, budowa drogi [...] jest zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju, której elementem jest zapewnienie ochrony równowagi przyrodniczej. Wbrew stanowisku przedstawionym w opinii budowa drogi [...] nie stworzy zagrożenia dla zasobów przyrody występujących na terenie nieruchomości skarżącego.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego M. N. przedstawionego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 marca 2013 r. według którego z planu nie wynika, że ciężar utrzymania i konserwacji stawu obciąża nadal właściciela oraz, że z planu nie wynika, iż byłby obowiązek wykupu przez gminę terenu zieleni i stawu, należy stwierdzić, że kwestie te nie mogą przedmiotem postanowień m.p.z.p. Zagadnienia te w zależności od potrzeb mogą być przedmiotem dalszych ustaleń poza procedurą tworzenia m.p.z.p.

Odnosząc się do treści załącznika do protokołu z rozprawy w dniu 6 marca przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego M. N., zawierającego stanowisko strony skarżącej na temat konserwowania i utrzymywania przez Miasto W. [...] na terenie nieruchomości skarżącego, należy stwierdzić, że zakres wykonywanych obowiązków związanych z bieżącym utrzymywaniem ww. zbiornika wodnego nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonych postanowień m.p.z.p. Utrzymywanie zbiornika wodnego w należytym stanie wraz z jego otoczeniem regulują m.in. przepisy ustawy Prawo wodne. Właściciel wody ponosi odpowiedzialność za realizację nałożonych na niego z mocy prawa obowiązków. Wzajemne roszczenia powstałe na tym tle, pomiędzy organem administracji samorządowej, a właścicielem wody nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień m.p.z.p. w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze T. S., Sąd nie podziela poglądu co do naruszeń wskazanych przepisów u.p.z.p., ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów k.p.a. zapewniających ochronę prawa własności skarżącego. Zarzut rażącego naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu w zakresie przepisu art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie znajduje swojego odzwierciedlenia w aktach planistycznych. W procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu projektu tego planu i wymaganych prognoz.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., należy stwierdzić, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Natomiast w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jest możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmianie obejmującej zarówno wzrost jak i obniżenie wartości, wówczas w zależności od sytuacji w jakiej znalazł się właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości następują stosowne rozliczenia z gminą, które mają charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że ewentualne rozliczenia z tego tytułu nie mogą być przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania w niniejszej sprawie. Nie można również uznać za uzasadniony zarzutu naruszeń przepisów k.p.a., bowiem w procedurze planistycznej, uregulowanej w sposób szczególny w u.p.z.p., nie mają one zastosowania. Odnosząc sie do zarzutu naruszenia ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych należy stwierdzić, że nieuprawnione jest twierdzenie, że "poprowadzenie drogi zgodnie z założeniami planu jest niemożliwe", a "projektowana droga z punktu widzenia potrzeb społecznych jest zbędna". Wypowiadając się na temat naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnieść należy, że ustawodawca wskazał jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że organ stanowiący mógł, według swego uznania, zwiększać taką odległość. Jednocześnie dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 43 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Należy stwierdzić, że aczkolwiek kwestionowane ustalenie projektu planu ingeruje w prawo własności skarżącego, to jednak zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przyjęte ustalenie planu dotyczące przebiegu drogi [...] przez działkę skarżącego mieści się w granicach uprawnień gminy wynikających z ustawy i nie narusza obowiązującego prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według którego "1. Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). 2. Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 3. Obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/07, LEX nr 470931).

Gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu. To uprawnienie gminy określone jest w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznawane jako dowolność działania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania dokonano z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości. Prawo własności, choć konstytucyjnie i ustawowo chronione, może być ograniczone w drodze ustawy, a takim aktem ograniczającym prawo własności jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia prawa określonego art. 140 k.c.

Skarżący jest właścicielem działki ew. o nr [...]. Nieruchomość ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części granicami terenu 6.8 ZP/WS (zieleń urządzona i wody powierzchniowe - [...]) i w części - na której znajduje się istniejący budynek - granicami terenu 6.5 U (MN) - usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowych. W stanie istniejącym teren obsługiwany jest przez dwie ulice nie urządzone - ul. [...]. Przeznaczenie terenu pod funkcje usługowe, wynikające z uciążliwości hałasowej [...], wymagało w ocenie Sądu, zaproponowania odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Ulica [...], ze względu na klasę przyjęta w planie (ulica zbiorcza) odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i w żadnym wypadku nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki. Należy podkreślić, że przebiega ona nad [...] estakadą, której "zejście" do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Obsługę komunikacyjną tego terenu mogą zapewnić: ul. [...] oraz dwie nowoprojektowane ulice – równoległa do ul. [...] oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic – droga [...]. Nie można zatem zgodzić sie z twierdzeniem skarżącego, że ulica [...] służyć ma wyłącznie jego potrzebom.

Należy stwierdzić, że przeznaczenie terenu na funkcje usługowe oraz dopuszczenie możliwości wydzielania nowych działek obligowało organ sporządzający plan do zapewnienia wszystkim obecnym i przyszłym właścicielom i użytkownikom dostępu do drogi publicznej oraz sieci infrastruktury technicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter perspektywiczny i musi uwzględniać potrzeby zabudowy, jak i ograniczenia występujące w przyszłości. Przebieg ulicy [...] wynika z konieczności wyznaczenia, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem [...]. Projektowana ulica stanowi jednocześnie granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni i terenem przeznaczonym pod usługi, umożliwiając dostęp do obu tych terenów.

Nieuprawniony jest zarzut skarżącego T. S. naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m

Norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, jak również przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego, ale zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. z 2010. 207. 1623 j.t.) działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa.

Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów u.p.z.p. Niezasadny jest także zarzut skarżącego T. S. naruszenia przepisów k.p.a., bowiem przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania w procedurze planistycznej.

Odnosząc się do pisma skarżącego T. S. z 4 marca 2013 r. i załączonych dokumentów złożonych na poparcie zarzutów skargi, z których według skarżącego wynika, że w części graficznej planu nie figuruje drzewostan istniejący na działce nr [...] obręb [...], a w konsekwencji nie są spełnione związane z nim wymagania, oraz, że część graficzna planu nie uwzględnia naniesień na ww. działce (piwnica), a ponadto, że błędnie określono odległość miedzy budynkiem mieszkalnym, a stawem oraz błędnie przedstawiono obrys budynku mieszkalnego należy stwierdzić, że analiza ich treści nie podważa treści zaskarżonych postanowień uchwały Rady W. Nr [...] z [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] (Dz. U. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r., poz. [...]).

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego T. S. przedstawionego podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 marca 2013 r., według którego organ nie wykazał że dotychczas były zaniedbania konserwacji tych stawów przez właścicieli, wskazać należy, że przeznaczenie terenu należącego do skarżącego na cele określone w m.p.z.p. nie było uwarunkowane zaniedbaniami konserwacji tych stawów przez właścicieli, ale wynika z konieczności realizacji celów i zadań publicznych na tym terenie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.