Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 86/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, 205, 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Burmistrz ustalił na rzecz inwestora P spółka z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci nr [...] na działce nr [...], gmina [...], obejmującej:

– budowę wieży stalowej o wysokości do 62m,

– montaż szaf technicznych,

– wykonanie ogrodzenia,

– wykonanie utwardzonej nawierzchni terenu o powierzchni do 150m2,

– wykonanie wewnętrznej linii zasilającej,

– instalację siedmiu anten radioliniowych z lokalizacją na wysokości od 50m n.p.t. do 59 m n.p.t.,

– instalację trzech anten sektorowych:

- anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 30°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny 1820W;

- anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 140°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny 1820W;

- anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 250°; wysokość zawieszenia 58,5m npt., ERIP anteny 1820W.

1.1. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że [...] września 2018 r. na wniosek inwestora wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wskazanej inwestycji. Inwestycja należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 121; dalej jako u.g.n.). Planowana stacja bazowa telefonii cyfrowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy więc zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n.

1.2 Organ I instancji wskazał, że według dołączonego do wniosku przez inwestora opracowania pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz nie wpłynie negatywnie na obszar objęty programem Natura 2000. Ponadto objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne, pod warunkiem dotrzymania podanych w decyzji parametrów, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 71 ze zm.; dalej rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.).

W najbliższym otoczeniu projektowanej stacji bazowej, zgodnie z wyrysem z ewidencji gruntów, znajdują się głównie grunty rolne. Najbliższa zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości ok. 70m od podstawy wieży w kierunku południowo - wschodnim (działka nr[...]), natomiast w kierunku południowo-zachodnim i w kierunku północnym w odległości około 100m znajdują się budynki mieszkalne (działki nr [...]). Z przedstawionych przez inwestora obliczeń i rysunków wynika również, iż miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wiązki promieniowania będą przebiegać ponad wysokością zabudowy. Na załączonych rysunkach w dokumencie pod nazwą "kwalifikacja przedsięwzięcia", zaznaczono odległości na osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny wyznaczające obszar, w którym nie mogą się znaleźć miejsca dostępne dla ludności.

Odległości wyznaczono dla maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek dla 1000W1.3. Dalej organ wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania zawiadomiono właścicieli działki przeznaczonej pod inwestycję oraz właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten. W sposób zwyczajowo przyjęty w gminie na tablicy ogłoszeń zostało wywieszone obwieszczenie oraz zostało umieszczone ogłoszenie na stronie BIP. Nadto projekt decyzji lokalizacji celu publicznego został przesłany do uzgodnienia z RDOŚ z uwagi na to, że zasięg oddziaływania anteny AS26_2 az.140° obejmował obszar sąsiedni objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody: Natura 2000 [...]. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował organ, że na podstawie analizy przedstawionych dokumentów, planowana inwestycja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, w związku z czym projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu.Również projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2018 poz.1945; dalej u.p.z.p.).1.4. W toku postępowania zastrzeżenia i uwagi wniosły wszystkie strony postępowania z wyłączeniem inwestora i właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Brak aprobaty dla wnioskowanej inwestycji w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyrazili również mieszkańcy [...] niebędący stronami w postępowaniu, a zamieszkujący tereny położone w dalszym sąsiedztwie do terenu inwestycji.Odnosząc się do zarzutów mieszkańców dotyczących innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego w postaci innej bazy telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, organ I instancji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. podstawą kwalifikacji danej instalacji radiokomunikacyjnej jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Ustawodawca przesądził więc, że dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma znaczenia obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie - możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływania.W odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje zmniejszenie wartości nieruchomości sąsiedniej, możliwe jest dochodzenie roszczeń z tego tytułu na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 36 i art. 37 tejże ustawy.Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.2. Od powyższej decyzji odwołali się A.K. i M.R.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z odwołania M.R. i A.K.A.K. zarzucił decyzji naruszenie:1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez pominięcie faktu, że planowane anteny są przystosowane do pracy o mocach dużo większych niż podano w dokumentacji tym bardziej, iż przeciętna aktualnie moc anten na sektorze przekracza 10000 W;2) art 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony, ponieważ przedłożona dokumentacja nie zawierała informacji, w jaki sposób dojdzie kumulacji pola elektromagnetycznego z istniejącymi w bardzo bliskim sąsiedztwie stacjami bazowymi telefonii komórkowej (Dz. nr 185/1) oraz jaki ma to wpływ na wyznaczenie obszaru, o którym mowa powyżej. Inwestor dokonał obliczeń bez uwzględniania istniejącego tła;3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2081) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia z 9 listopada 2010 r przez nieuwzględnienie maksymalnych tiltów anten oraz potencjalnie dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w rozporządzeniu;4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania od naturalnych przeszkód oraz kumulacji;5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;7) niedokonanie wyliczeń mocy E1RP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów;8) art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:– brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,– nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy,– brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,– brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,– brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,– brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku i jej merytorycznego uzasadnienia,– brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.Podnosząc powyższe zarzuty A.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.W obszernych uzasadnieniach skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych rozwinęli zarzuty swoich odwołań.3. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.3.1. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, że inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona - stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. - w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskowany teren planowanej inwestycji stanowi tereny oznaczone w ewidencji - ŁIV i RV i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego.Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.3.2. Zdaniem Kolegium wniosek inwestora, po uzupełnieniu odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii spornych Kolegium podkreśliło, że aby uznać jakiekolwiek przedsięwzięcie stanowiące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, która to odległość ma być liczona od środka elektrycznego anteny, występują miejsca dostępne dla ludności, a ponadto równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga wartości wynikające z przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.Przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto zgodnie z powołanymi powyżej przepisami równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pół) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych.Odnosząc się natomiast do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", Kolegium wyjaśniło, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).3.3. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału stron Kolegium wskazało, że nieuzasadnionym było zawiadamianie w inny sposób niż przez publiczne obwieszczenie właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten, tj. przez zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania i innych czynnościach na piśmie, bowiem w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. forma taka dotyczy tylko inwestora i właścicieli działek objętych inwestycją. Powyższa okoliczność nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.Ponadto organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dokonał uzgodnień wynikających z przepisów prawa, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył A.K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów poniesionych w sprawie.Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:1) art 7, art. 8 § 1, art 11, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten pomimo, że praktycznie wszystkie wydane w Polsce decyzje lokalizacyjne są bezprzedmiotowe albowiem obejmują anteny o kilkakrotnie niższych mocach;2) art 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przez nieustalenie czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności;3) § 2 ust 1 pkt 7 lit a w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit d rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co już w [...] doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia;4) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne;5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.5. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie faktu iż inwestycja od samego początku jest przystosowana do pracy o wielokrotnie wyższych mocach. Ponadto organ orzekał w odniesieniu do kilkakrotnie zaniżonych mocy anten nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji w tym zakresie;2) art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez niedokonanie jakiejkolwiek kwalifikacji w zakresie czy inwestycja wymaga lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla maksymalnej mocy anten oraz pochyleń;3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;4) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;5) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.Stowarzyszenie w oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.6. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowym przyjmując, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2018 r., II OZ 440/18, CBOSA).Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).8. Podstawę prawną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie przyjmuje się, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż jego realizacja stanowić będzie realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej. Za łączność publiczną zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 u.g.n. uważać bowiem należy, infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.Bezspornym w sprawie jest również, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego lokalizacji przedmiotowej inwestycji dokonać należało w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p. zaliczając do nich:1) rodzaj inwestycji;2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.9. Przyjmuje się, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby mogła stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2011 r.; II SA/Bd 991/11; WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Kr 1465/13, WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014 r. II SA/Rz 352/14; CBOSA).Uznaje się przy tym, że precyzyjne wskazanie w osnowie decyzji tych elementów (jak choćby typ anten, ich moc oraz ilość) jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim stanowi władcze rozstrzygniecie organu planistycznego.10. Kwestie dotyczące przedmiotu inwestycji, jej kwalifikacji oraz powoływanych podstaw prawnych nie są sporne i nie budzą zastrzeżeń sądu. W istocie spór koncentruje się na dwóch aspektach: dotyczącym interpretacji przepisów zakresu ochrony środowiskowej przewidzianej dla stacji telefonii komórkowej oraz odziaływania stacji na nieruchomości sąsiednie (w kontekście ograniczenia prawa własności skarżącego). Pierwszy aspekt jest w istocie głównym problemem sprawy, gdyż dotyczy kwestii czy kontrolowany akt prawidłowo określa charakterystykę promieniotwórczą anten stacji bazowej.W tej kwestii Kolegium przyjęło pogląd, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych.Tej oceny prawnej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przyjmując, że celem przepisów § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w aspekcie treści art. 54 pkt 2a do 2c u.p.z.p jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływają na środowisko. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.Odmienna interpretacja, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będzie z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów należy uznać, że dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania.11. Na usprawiedliwienie Kolegium należy wskazać, że przyjęte w sprawie stanowisko oparte jest na wykładni funkcjonalnej i systemowej, w której to rozważane są argumenty dotyczące celu regulacji oraz zakresu i przedmiotu ochrony. Pogląd taki jest przy tym wsparty dominującą aktualnie linią orzeczniczą wyrażaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2007/13; 29 września 2015 r., II OSK 139/14; 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16 (CBOSA). Stanowisko to w podobnych sprawach konsekwentnie podziela sąd gorzowski mając również na względzie to, że bogata historia takich spraw i powoływane w nich przez strony, w tym uczestniczące w postepowaniu stowarzyszenie argumenty, wskazują, na potrzebę wszechstronnej oceny obowiązującej regulacji prawnej.Zdaniem sądu skoro przedmiotem ochrony w rozważanej kwestii jest ludzkie zdrowie, nie wystarcza odwołać się do formalnej, legitymistycznej argumentacji opartej na brzmieniu przepisów wykonawczych. Na tle wątpliwości rodzących się w tych sprawach i mając na względzie dobro chronione zachodzi podstawa do przyjęcia takiej wykładni, która mieszcząc się w granicach przepisu prowadzi do konieczności analizy oddziaływania skumulowanego.12. Odmienna ocena prawna determinuje wynik kontroli sądowej, gdyż w sprawie organy nie dokonały oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, co prowadzi do konieczności oceny całego przedsięwzięcia. To z kolei przekłada się na konieczność ustalenia, czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zgodnie z art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska.Wskazana wada materialnoprawna obu decyzji jest istotna, gdyż ma wpływ na wynik sprawy. Determinowała ona uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii kumulacji, o której mowa była wyżej.Z tych też względów zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić. Ze względu na przedmiot oraz zakres postępowania dowodowego konieczne było uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.).13. Ponad rozważane wyżej kwestie pozostałe zarzuty skargi należy uznać za niezasadne lub przedwczesne. Wypowiadanie się na temat skutków odziaływania wymaga dokonania jego pełnej i prawidłowej oceny. W postępowaniu nie zostały naruszone przepisy związane z zawiadamianiem stron i uczestników. Inwestycja co do zasady nie narusza również prawa własności skarżącego, a kwestia ewentualnego obniżenia wartości jego nieruchomości z powodu lokalizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym trybie.14. W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w punktach 10 do 12 niniejszego uzasadnienia oceną prawną. Z oceny tej wynika konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się, jak również podnoszona przez stronę potencjalna możliwość zwiększania mocy anten. Okoliczności te powinny podlegać dokładnemu sprawdzeniu i wyjaśnieniu.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

1.3. Dalej organ wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania zawiadomiono właścicieli działki przeznaczonej pod inwestycję oraz właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten. W sposób zwyczajowo przyjęty w gminie na tablicy ogłoszeń zostało wywieszone obwieszczenie oraz zostało umieszczone ogłoszenie na stronie BIP. Nadto projekt decyzji lokalizacji celu publicznego został przesłany do uzgodnienia z RDOŚ z uwagi na to, że zasięg oddziaływania anteny AS26_2 az.140° obejmował obszar sąsiedni objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody: Natura 2000 [...]. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował organ, że na podstawie analizy przedstawionych dokumentów, planowana inwestycja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, w związku z czym projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu.

Również projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2018 poz.1945; dalej u.p.z.p.).

1.4. W toku postępowania zastrzeżenia i uwagi wniosły wszystkie strony postępowania z wyłączeniem inwestora i właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Brak aprobaty dla wnioskowanej inwestycji w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyrazili również mieszkańcy [...] niebędący stronami w postępowaniu, a zamieszkujący tereny położone w dalszym sąsiedztwie do terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów mieszkańców dotyczących innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego w postaci innej bazy telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, organ I instancji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. podstawą kwalifikacji danej instalacji radiokomunikacyjnej jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Ustawodawca przesądził więc, że dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma znaczenia obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie - możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływania.

W odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje zmniejszenie wartości nieruchomości sąsiedniej, możliwe jest dochodzenie roszczeń z tego tytułu na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 36 i art. 37 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

2. Od powyższej decyzji odwołali się A.K. i M.R.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z odwołania M.R. i A.K.

A.K. zarzucił decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez pominięcie faktu, że planowane anteny są przystosowane do pracy o mocach dużo większych niż podano w dokumentacji tym bardziej, iż przeciętna aktualnie moc anten na sektorze przekracza 10000 W;

2) art 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony, ponieważ przedłożona dokumentacja nie zawierała informacji, w jaki sposób dojdzie kumulacji pola elektromagnetycznego z istniejącymi w bardzo bliskim sąsiedztwie stacjami bazowymi telefonii komórkowej (Dz. nr 185/1) oraz jaki ma to wpływ na wyznaczenie obszaru, o którym mowa powyżej. Inwestor dokonał obliczeń bez uwzględniania istniejącego tła;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2081) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia z 9 listopada 2010 r przez nieuwzględnienie maksymalnych tiltów anten oraz potencjalnie dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w rozporządzeniu;

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania od naturalnych przeszkód oraz kumulacji;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy E1RP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów;

8) art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na:

– brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,

– nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy,

– brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

– brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

– brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,

– brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku i jej merytorycznego uzasadnienia,

– brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Podnosząc powyższe zarzuty A.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernych uzasadnieniach skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych rozwinęli zarzuty swoich odwołań.

3. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

3.1. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, że inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona - stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. - w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskowany teren planowanej inwestycji stanowi tereny oznaczone w ewidencji - ŁIV i RV i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.

3.2. Zdaniem Kolegium wniosek inwestora, po uzupełnieniu odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii spornych Kolegium podkreśliło, że aby uznać jakiekolwiek przedsięwzięcie stanowiące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, która to odległość ma być liczona od środka elektrycznego anteny, występują miejsca dostępne dla ludności, a ponadto równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga wartości wynikające z przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto zgodnie z powołanymi powyżej przepisami równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pół) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Odnosząc się natomiast do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", Kolegium wyjaśniło, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

3.3. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału stron Kolegium wskazało, że nieuzasadnionym było zawiadamianie w inny sposób niż przez publiczne obwieszczenie właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten, tj. przez zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania i innych czynnościach na piśmie, bowiem w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. forma taka dotyczy tylko inwestora i właścicieli działek objętych inwestycją. Powyższa okoliczność nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dokonał uzgodnień wynikających z przepisów prawa, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył A.K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów poniesionych w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art 7, art. 8 § 1, art 11, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten pomimo, że praktycznie wszystkie wydane w Polsce decyzje lokalizacyjne są bezprzedmiotowe albowiem obejmują anteny o kilkakrotnie niższych mocach;

2) art 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przez nieustalenie czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności;

3) § 2 ust 1 pkt 7 lit a w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit d rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co już w [...] doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia;

4) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie faktu iż inwestycja od samego początku jest przystosowana do pracy o wielokrotnie wyższych mocach. Ponadto organ orzekał w odniesieniu do kilkakrotnie zaniżonych mocy anten nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji w tym zakresie;

2) art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez niedokonanie jakiejkolwiek kwalifikacji w zakresie czy inwestycja wymaga lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla maksymalnej mocy anten oraz pochyleń;

3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

4) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

5) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Stowarzyszenie w oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

6. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowym przyjmując, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2018 r., II OZ 440/18, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

8. Podstawę prawną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie przyjmuje się, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż jego realizacja stanowić będzie realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej. Za łączność publiczną zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 u.g.n. uważać bowiem należy, infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Bezspornym w sprawie jest również, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego lokalizacji przedmiotowej inwestycji dokonać należało w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p. zaliczając do nich:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

9. Przyjmuje się, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby mogła stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2011 r.; II SA/Bd 991/11; WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Kr 1465/13, WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014 r. II SA/Rz 352/14; CBOSA).

Uznaje się przy tym, że precyzyjne wskazanie w osnowie decyzji tych elementów (jak choćby typ anten, ich moc oraz ilość) jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim stanowi władcze rozstrzygniecie organu planistycznego.

10. Kwestie dotyczące przedmiotu inwestycji, jej kwalifikacji oraz powoływanych podstaw prawnych nie są sporne i nie budzą zastrzeżeń sądu. W istocie spór koncentruje się na dwóch aspektach: dotyczącym interpretacji przepisów zakresu ochrony środowiskowej przewidzianej dla stacji telefonii komórkowej oraz odziaływania stacji na nieruchomości sąsiednie (w kontekście ograniczenia prawa własności skarżącego). Pierwszy aspekt jest w istocie głównym problemem sprawy, gdyż dotyczy kwestii czy kontrolowany akt prawidłowo określa charakterystykę promieniotwórczą anten stacji bazowej.

W tej kwestii Kolegium przyjęło pogląd, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Tej oceny prawnej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przyjmując, że celem przepisów § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w aspekcie treści art. 54 pkt 2a do 2c u.p.z.p jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływają na środowisko. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Odmienna interpretacja, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będzie z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów należy uznać, że dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania.

11. Na usprawiedliwienie Kolegium należy wskazać, że przyjęte w sprawie stanowisko oparte jest na wykładni funkcjonalnej i systemowej, w której to rozważane są argumenty dotyczące celu regulacji oraz zakresu i przedmiotu ochrony. Pogląd taki jest przy tym wsparty dominującą aktualnie linią orzeczniczą wyrażaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2007/13; 29 września 2015 r., II OSK 139/14; 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16 (CBOSA). Stanowisko to w podobnych sprawach konsekwentnie podziela sąd gorzowski mając również na względzie to, że bogata historia takich spraw i powoływane w nich przez strony, w tym uczestniczące w postepowaniu stowarzyszenie argumenty, wskazują, na potrzebę wszechstronnej oceny obowiązującej regulacji prawnej.

Zdaniem sądu skoro przedmiotem ochrony w rozważanej kwestii jest ludzkie zdrowie, nie wystarcza odwołać się do formalnej, legitymistycznej argumentacji opartej na brzmieniu przepisów wykonawczych. Na tle wątpliwości rodzących się w tych sprawach i mając na względzie dobro chronione zachodzi podstawa do przyjęcia takiej wykładni, która mieszcząc się w granicach przepisu prowadzi do konieczności analizy oddziaływania skumulowanego.

12. Odmienna ocena prawna determinuje wynik kontroli sądowej, gdyż w sprawie organy nie dokonały oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, co prowadzi do konieczności oceny całego przedsięwzięcia. To z kolei przekłada się na konieczność ustalenia, czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zgodnie z art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wskazana wada materialnoprawna obu decyzji jest istotna, gdyż ma wpływ na wynik sprawy. Determinowała ona uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii kumulacji, o której mowa była wyżej.

Z tych też względów zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić. Ze względu na przedmiot oraz zakres postępowania dowodowego konieczne było uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

13. Ponad rozważane wyżej kwestie pozostałe zarzuty skargi należy uznać za niezasadne lub przedwczesne. Wypowiadanie się na temat skutków odziaływania wymaga dokonania jego pełnej i prawidłowej oceny. W postępowaniu nie zostały naruszone przepisy związane z zawiadamianiem stron i uczestników. Inwestycja co do zasady nie narusza również prawa własności skarżącego, a kwestia ewentualnego obniżenia wartości jego nieruchomości z powodu lokalizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym trybie.

14. W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w punktach 10 do 12 niniejszego uzasadnienia oceną prawną. Z oceny tej wynika konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się, jak również podnoszona przez stronę potencjalna możliwość zwiększania mocy anten. Okoliczności te powinny podlegać dokładnemu sprawdzeniu i wyjaśnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.