Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 734/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 3, 4,  art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego oznaczonego numerem "1" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania D. Ż., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano D. Ż. rozbiórkę budynku biurowego oznaczonego nr "1", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. w S..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 20/13, uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku biurowego. W motywach orzeczenia sąd wskazał, iż za niesporne uznać należy okoliczności wskazujące na samowolną budowę przedmiotowego budynku biurowego, niemniej jednak wyjaśnienia wymaga, czy roboty budowlane przy jego budowie zakończyły się przed wejściem w życie ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jak twierdzą organy obu instancji), czy też po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy obiekt podlegał dalszym, również nielegalnym, robotom budowlanym (rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie). Jeśli tak, to do zwalczania skutków samowoli budowlanej właściwe będą przepisy obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane.

Dalej DWINB wskazał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji ustalił, że samowolna budowa obiektu miała miejsce pierwotnie w latach 90-tych XX w. Niemożliwe okazało się natomiast ustalenie szczegółowej daty (czy budowa zakończyła się pierwotnie przed czy po 1 stycznia 1995 r.). Zeznania świadków i stron są w tym zakresie rozbieżne, a w treści zeznań pojawiają się daty od 1992 r. do 1996 r. Z kolei dowód ze szkicu polowego wykonanego dnia 15 stycznia 1993 r., wskazuje, że w tym czasie sporny obiekt jeszcze nie istniał. Jednakże istotną okolicznością dla doboru właściwej podstawy prawnej służącej zwalczaniu popełnionej samowoli, jest, iż już po wejściu w życie obecnej ustawy Prawo budowlane, obiekt - bez legalizacji w pierwotnym kształcie, podlegał dalszym robotom budowlanym polegającym na jego przebudowie. Organ I instancji ustalił, że po 1 stycznia 1995 r. budynek został podłączony do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, wykonano w nim ogrzewanie podłogowe elektryczne, docieplenie poddasza wełną mineralną, wykonanie dodatkowego pokrycia dachowego, zmiany układu pomieszczeń i ich powierzchni. Nadto przebudowie uległa strefa wejścia do budynku.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że do usuwania skutków popełnionej samowoli budowlanej zastosowanie znajdzie obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nakazano właścicielowi obiektu przedłożenie określonych dokumentów celem legalizacji przedmiotowej samowoli. Wyznaczony przez organ I instancji termin wykonania obowiązku na dzień 15 czerwca 2014 r. upłynął bezskutecznie. W związku z powyższym PINB dla miasta W. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], nakazującą D. Ż. rozbiórkę budynku biurowego oznaczonego nr "1", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. w S.. Rozstrzygnięcie powyższe zostało w terminie ustawowym zaskarżone przez D. Ż..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę na skutek odwołania od decyzji organu I instancji stwierdził, że odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje realizacja przedmiotowego budynku biurowego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta została bezspornie wykazana w toku postępowania i uznana za pewną w powołanym wyroku WSA we Wrocławiu. Wyrok ten jest prawomocny, zatem okoliczności z niego wynikające nie podlegały ponownemu dowodzeniu w ramach dalszego postępowania organu I instancji zakończonego zaskarżoną decyzją. Stąd bezzasadne są zarzuty odwołania w części wskazującej na brak ustaleń organów nadzoru budowlanego, co do nielegalności budowy budynku, czy zasadności uzyskiwania na jego budowę stosownego pozwolenia.

W ocenie DWINB kwestią niezbędną do rozstrzygnięcia w ponownym postępowaniu było jedynie ustalenie, czy całość inwestycji istniejącej w obecnym kształcie zrealizowana została pod rządami uprzedniej ustawy prawo budowlane, czy też po wejściu w życie obecnego Prawa budowlanego realizowano dalsze roboty budowlane. Jak wskazuje szczegółowy w tej mierze materiał dowodowy, organ I instancji wykazał w sposób precyzyjny, że po wzniesieniu budynku biurowego po 15 stycznia 1993 r. (w tym dniu sporządzono szkic polowy nieruchomości, na którym obiekt nie figuruje), obiekt ten był następnie poddany dalszym robotom budowlanym, które z całą pewnością wykonano po 1 stycznia 1995 r. Za wystarczające w tej mierze organ uznał niepodważalne ustalenie organu I instancji, że po marcu 2012 r. przebudowano strefę wejścia do budynku oraz zmieniono układ pomieszczeń w budynku i ich powierzchnię. Ustalenia w tym zakresie zapadły na skutek porównania stanu faktycznego opisanego w inwentaryzacji i ocenie technicznej z marca 2012 r. z wynikami dowodu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji dnia 23 stycznia 2014 r.

Organ II instancji stwierdził, że skoro obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, pierwotnie po 15 stycznia 1993 r., podlegał dalszej przebudowie już po wejściu w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to do usuwania skutków samowoli znajdzie zastosowanie obecna ustawa, na co słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, który to wyrok zaaprobowany został w całości przez skład orzekający w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13. Organ nie mógł się zatem zgodzić z prezentowanym przez odwołującego się poglądem, że skutki popełnionej samowoli budowlanej należy oceniać odrębnie dla części zrealizowanej pod rządami uprzedniego prawa budowlanego, a odrębnie - dla wykonanych już po 1 stycznia 1995 r., w trybie art. 50 prawa budowlanego. Z uwagi na niespornie wykazany zakres robót budowlanych polegających na przebudowie samowolnie wzniesionego obiektu już po 1 stycznia 1995 r., mając nadto na uwadze związanie organów orzekających powołanym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, całość wykonanej samowoli budowlanej podlega ocenie według aktualnych przepisów prawa budowlanego. Wyjaśniono również, że nie ma przy tym znaczenia, czy prace budowlane trwały w sposób ciągły, czy też z przerwami. Istotne jest, że końcowy efekt samowolnie wykonywanych robót budowlanych, podlegający ocenie organów nadzoru budowlanego, kształtował się etapami i zakończył się pod rządami ustawy obecnej i na podstawie jej unormowań usuwane są skutki samowoli budowlanej.

Wobec tego DWINB za słuszny uznał dobór podstawy prawnej, w oparciu o którą organ I instancji realizował procedurę legalizacyjną. Słusznie zobligowano stronę zobowiązaną do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 48 ust. 2 i n. prawa budowlanego. Następnie, wobec nieprzedłożenia przez stronę wskazanej dokumentacji, obowiązkiem organu I instancji było orzeczenie o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, w oparciu o art. 48 ust. 4 prawa budowlanego.

Organ II instancji zastrzegł, że nie można zgodzić się z poglądem odwołania, że organ dysponował dokumentami pozwalającymi na legalizację przedmiotowego budynku biurowego i nie było potrzeby zobowiązywania strony do ich przedłożenia. O ile bowiem organ I instancji z urzędu posiadał wiedzę o stanie własnościowym nieruchomości oraz o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak umknęło pełnomocnikowi strony, że przepis art. 48 ust 3 prawa budowlanego obliguje zobowiązanego do przedłożenia również projektu budowlanego. Dokumentu takiego z całą pewnością zobowiązany nie składał w toku postępowania. Jednocześnie, z projektem budowlanym, jako dokumentacją podlegającą szczególnym obwarowaniom prawnym, nie można utożsamiać opracowań o innym charakterze - ocen technicznych, inwentaryzacji robót budowlanych itp.

Reasumując DWINB uznał argumentację odwołania za bezzasadną i pozostającą bez wpływu na ocenę decyzji o nakazie rozbiórki. W szczególności o legalności budowy nie świadczyły przedłożone wraz z odwołaniem dowody w postaci zdjęć innego obiektu zrealizowanego na przedmiotowej nieruchomości - budynku hali - bowiem fakt, że hala ta istniała już przed 1 stycznia 1995 r. nie potwierdza w żaden sposób, że w tym samym czasie istniał również budynek biurowy, w tym zakresie wskazane zdjęcia nie potwierdzają twierdzeń strony. Zdaniem organu, niezależnie od daty wybudowania budynku biurowego w pierwotnym kształcie, jego legalizacja nie mogła odbyć się w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ po 1 stycznia 1995 r. budynek ten podlegał niespornie dalszym robotom budowlanym związanym z jego przebudową, a legalizacji podlega łączny efekt całości wykonanych robót. Z kolei zaoferowane przy odwołaniu dokumenty: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy zaświadczenia o zgodności inwestycji z mpzp, niezależnie od faktu, że zostały sporządzone niemalże rok po upływie terminu do spełnienia obowiązków legalizacyjnych, nie zmieniają ustalenia, że inwestor nie przedłożył wymaganego projektu budowlanego samowolnie wzniesionego budynku biurowego, co czyni legalizację nieskuteczną i skutkuje nakazem rozbiórki obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł D. Ż., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. K..

W skardze zarzucono, że przywołana decyzja narusza następujące przepisy prawa materialnego: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, który strona wybudowała zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wiedzy technicznej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co do której to budowy organy nadzoru nie podejmowały wcześniej żadnych czynności; 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy sporna nieruchomość położona na działce 229/2 przy ul. O. w S. została wybudowana przed 1995 rokiem, i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.); 3) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409z późn. zm.) poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącego na nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organ nie ustalił nawet rzeczywistego charakteru prac oraz stanu nieruchomości sprzed ich dokonania; 4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku biurowego oznaczonego numerem 1, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie legalności wybudowania tego budynku, a także legalności jego użytkowania; 5) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 roku do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 roku, a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku, zwłaszcza na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane z roku 1994; 6) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez arbitralne przyjęcie, że budynek został rozbudowany co uzasadniało zastosowanie trybu orzekania o rozbiórce budynku, podczas gdy organ w ogóle dokładnie nie zbadał zakresu i charakteru ewentualnych prac dotyczących budynku, a w konsekwencji nie badał w ogóle, czy istnieje możliwość zastosowania innych trybów przewidzianych w ustawie w art. 50; 7) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak kategorycznego stwierdzenia przez organ II instancji, że możliwa jest likwidacja samowoli poprzez jej zalegalizowanie w sytuacji uznania samowoli, podczas gdy organ powinien był rozstrzygnąć kwestię, czy możliwa jest legalizacja ewentualnej samowoli budowlanej; 8) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (skarżący jest właścicielem nieruchomości, a zatem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, budynek biurowy nie narusza warunków technicznych, wymogów prawa budowlanego, nie zagraża życiu, zdrowiu, środowisku, osobom trzecim, nie powoduje immisji i uciążliwości wychodzących poza teren nieruchomości, posiada ocenę techniczną budynków, która to ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości i ich zgodność z obowiązującym prawem i standardami); 9) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, podczas gdy sporna nieruchomość została wybudowana przed 1995 rokiem, i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; 10) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, przy czym budynek ten został wybudowany przed 1995 rokiem i jego legalizacja jest zwolniona od opłat legalizacyjnych.

Następnie w skardze zarzucono organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; 2) art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i w konsekwencji uznanie, że H. S. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie ma on interesu prawnego uprawniającego do nadania mu przymiotu strony, nie znajduje się on w obszarze oddziaływania nieruchomości należącej do skarżącego, nieruchomość skarżącego nie zagraża jego prawom czy bezpieczeństwu H. S., ani w żadnym innym stopniu nie narusza jego praw, dlatego nie ma on możliwości żądania konkretyzacji norm prawa materialnego i udzielenia mu ochrony, a w konsekwencji nie może być stroną przedmiotowego postępowania; 3) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że nawet mimo wybudowania hali produkcyjnej w roku 1992, z uwagi na dokonywane przeróbki należy uznać, że budynek wybudowano w 1993 roku, podczas gdy sam organ uznał, że budynek wybudowano w po 15 stycznia 1993 roku, co wyklucza uznanie odmienne, że wybudowanie nastąpiło po 1995 roku, tym bardziej, że dokonywane przez skarżącego przeróbki w 2012 roku nie mogą wpływać na ustalenie daty wybudowania budynku innej niż 1993 rok; 4) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu, w jakim znajdował się budynek biurowy przed dokonywaniem przez skarżącego robót budowlanych oraz nieustaleniem charakteru tych robót; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy to jest nieustalenie stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki; 6) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu, w jakim znajdował się budynek biurowy przed dokonywaniem przez skarżącego robót budowlanych; 7) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej; 8) art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że budowa spornej nieruchomości nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat, tj. przed 1995 r. i po tej dacie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby wykonane przez poprzedników skarżącego roboty miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie do czasu do czasu rozpoczęcia prac, które prowadził skarżący po uzyskaniu tytułu do nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do uznania przez organ rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej (ciągu samowoli) rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 roku, co stoi w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a., a co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w powyższym zakresie niewłaściwego prawa materialnego; 9) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 r. do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. i zrobiono to w oparciu o ostateczną decyzję organu administracji, a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku; 10) art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej; 11) art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej w stosunku do skarżącego, który wybudował budynek biurowy zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wiedzy technicznej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co do której to budowy organy nadzoru nie podejmowały wcześniej żadnych czynności.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął postawione zarzuty i na tej podstawie wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj: a) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) dokumentacji fotograficznej; c) zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego - na okoliczność wszelkich twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu, w szczególności wybudowania budynku biurowego przed 1 stycznia 1995 r., prawidłowości wybudowania budynku biurowego, a w razie uznania, że doszło do samowoli budowlanej na okoliczność istnienia podstaw do legalizacji samowoli budowlanej; 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego na okoliczność wszelkich twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu, w szczególności wybudowania budynku biurowego przed 1 stycznia 1995 r., prawidłowości wybudowania budynku biurowego, a w razie uznania, że doszło do samowoli budowlanej na okoliczność istnienia podstaw do legalizacji samowoli budowlanej; 3) zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o legalizacji samowoli budowlanej. Jako wniosek ewentualny skargi postawiono żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania wykonania skarżącemu określonych prac niezbędnych do legalizacji nieruchomości oraz wskazanie zakresu tych prac, oraz terminu ich wykonania, a jako kolejny wniosek ewentualny: orzeczenie o legalizacji samowoli budowlanej w razie ustalenia przez organy, że budynek biurowy został wybudowany prawidłowo, natomiast później dopuszczono się samowoli budowlanej tylko co do części robót, a także: nieobciążanie skarżącego opłatę legalizacyjną, a w przypadku obciążenia o zmniejszenie ustalonej opłaty legalizacyjnej lub rozłożenie jej na raty. Jako kolejny wniosek ewentualny wskazano: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Nadto w skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2015 r. uczestnik postępowania H. S. wskazał na liczne nieprawidłowości, jakich miał się dopuścić skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Uzupełniając braki formalne swego pisma uczestnik w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. (data wpływu: 30 listopada 2015 r.) wniósł o uznanie dokumentów dostarczonych przez skarżącego wraz ze skargą za fałszywe.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 grudnia 2015 r. skarżący oraz jego pełnomocnik podtrzymali skargę i wnioski w niej zawarte. Uczestnik postępowania H. S. oświadczył, że podtrzymuje wnioski zawarte w piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku biurowego oznaczonego numerem "1", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. w S.. Jak wynika ze skargi oraz w zasadzie jednobrzmiącego z nią odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, strona skarżąca kwestionuje wydany nakaz rozbiórki podnosząc bądź to, że sporny obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. dalej jak "ustawa z 1994 r.") było błędem, bądź to, że obiekt częściowo powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a częściowo po tej dacie, skutkiem czego tylko do niektórych robót budowlanych winna znaleźć zastosowanie ustawa z 1994 r. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę powyższe stanowisko skarżącego jest nieprawidłowe i nie zasługiwało na aprobatę, co słusznie zostało wykazane w zaskarżonej decyzji.

Sąd ocenił bowiem, że trafnie organy obu instancji zastosowały wpierw wobec inwestora przepis art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r., a następnie ustęp 4 tego artykułu, to znaczy nakazały rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Stosowanie ustawy z 1994 r. – w ocenie Sądu – było uprawnione, a pogląd, że należało (przynajmniej do części obiektu) stosować ustawę z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej jako "ustawa z 1974 r.") nie ma uzasadnienia.

Godzi się wspomnieć, że ustawa z 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.". Pojęcie "budowy", o której mowa w tym przepisie należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 1994 r. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na pogląd wyrażony już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 20/13, że "Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie przepisów p.b. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 p.b., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych.". Innymi słowy, z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. wynika, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48, i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z ustaleniami organów nadzoru budowlanego poczynionymi na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, że sporny obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlegał po tej dacie dalszym działaniom inwestora, w tym podłączeniu do sieci czy przebudowie. Nie można przy czym zaakceptować poglądu, że pojedyncze roboty budowlane wykonywane przez skarżącego winny być przez organy nadzoru budowlanego rozpatrywane odrębnie. Proces budowlany – także samowolny – jest bowiem ciągiem czynności zmierzających do realizacji inwestycji trwającym do momentu zaspokojenia założonych potrzeb inwestora, na który składają się w szczególności: ocena aspektów ekonomicznych inwestycji, wybór lokalizacji inwestycji, sam proces budowlany oraz późniejsze czynności pozwalające na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje, że po dniu 1 stycznia 1995 r. prowadzono w stosunku do spornego obiektu roboty budowlane takie jak jego przebudowa, a więc niewątpliwie proces budowlany nie zakończył się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie było więc podstaw, by na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. zastosować w kontrolowanym postępowaniu przepisy ustawy z 1974 r.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Celem bezpośrednim postępowania administracyjnego jest zatem wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Trzeba mieć na uwadze, że sprawą administracyjną, którą winien załatwić organ nie są więc (czy też: nie powinny być) pewne wycinki czynności czy działań inwestora samowoli budowlanej, ale możliwie kompletnie i szczegółowo określony zbiór tych działań składający się na pojęcie wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r.).

Warto zauważyć, że gdyby zgodzić się ze skarżącym, że do części obiektu budowlanego należało stosować ustawę z 1974 r., a do innej części ustawę z 1994 r., mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, że legalizację uzyskałaby na przykład przebudowa budynku (późniejsza), ale nie uzyskałaby jej samo wybudowanie obiektu (wcześniejsze). Takie rozczłonkowanie samowoli budowlanej nie ma – zdaniem Sądu – uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa budowlanego. Ten kierunek wykładni byłby też nieracjonalny, gdyż prowadziłby do absurdalnych wręcz skutków. Z tych względów stanowisko skarżącego w powyższym zakresie musiało zostać zanegowane.

Należy wspomnieć, że konieczność wnikliwego i szybkiego załatwiania spraw wynika wprost z art. 12 k.p.a. Oceniając zatem kwestię zastosowania prawa materialnego przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły prawa. W szczególności właściwie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 1994 r. W świetle powyższego, jest oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia art. 28 ustawy z 1994 r., skoro organy obu instancji wykazały, że w sprawie chodziło o budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie uchybiły też przepisowi art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Z tych też względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Następnie w skardze podniesiono (choć gdyby autor skargi był przekonany o słuszności wyżej omówionych zarzutów, nie wysuwałby poniższego zarzutu, gdyż jego podniesienie oznacza, że skarżący de facto akceptuje zastosowanie art. 48 ust. 3 ustawy z 1994 r.), że organ dysponował dokumentami, które pozwalały na przeprowadzenie legalizacji spornego obiektu budowlanego. Również to twierdzenie skarżącego jest błędne. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, skarżący był – na mocy postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z 1994 r. – zobligowany do przedłożenia m.in. projektu budowlanego. Takiego dokumentu przedłożonego przez skarżącego w aktach sprawy brak. Tymczasem szczegółowe wymagania, jakie winien spełniać projekt budowlany jednoznacznie określa art. 34 ustawy z 1994 r., co oznacza, że roli tego dokumentu nie mogą spełniać inne dokumenty, choćby zalegały w aktach sprawy, takie jak oceny techniczne czy ekspertyzy biegłych. Zarzuty skarżącego w tym zakresie były więc niezasadne.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze trzeba wskazać, że w przekonaniu Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy pozwalał na poczynienie omówionych już ustaleń, był kompletny, a wyciągnięte przez organy nadzoru budowlanego wnioski w sposób logiczny i spójny wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzuty skargi są więc w tym zakresie niezasadne. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 80 k.p.a., gdyż organy nie pominęły żadnej istotnej okoliczności w sprawie i odniosły się w wystarczający sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, co sprawia, że bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i uznanie H. S. za stronę tegoż postępowania, to zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z wnioskami wyprowadzonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 1/12, że H. S. od początku kontrolowanego postępowania był przez organy traktowany jak strona postępowania, brał czynny udział w postępowaniu, doręczano mu pisma i decyzje, a statusu tej osoby jako strony postępowania nie kwestionowały organy w toku całego postępowania. To zaś wskazuje, że H. S., choćby w znaczeniu czysto formalnym, posiadał w postępowaniu interes prawny wynikający z faktu dopuszczenia go przez organ do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 2019/06 (Orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że stroną skarżącą jest ten, którego prawa i obowiązki są władczo ukształtowane działaniem organu, jak i ten kto brał udział w postępowaniu. Z poglądem tym Sąd w składzie rozpoznającym skargę się zgodził, a zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.

Końcowo trzeba wskazać, że Sąd nie podzielił też zarzutu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 8 k.p.a., podejmując postępowanie w stosunku do skarżącego, który "wybudował budynek zgodnie z przepisami prawa budowlanego", a organy nie podejmowały w stosunku do niego "wcześniej żadnych czynności". Pogląd ten jest nieuprawniony, albowiem – co wypada przypomnieć – skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a więc to skarżący (względnie jego poprzednicy prawni) uchybił przepisom prawa administracyjnego materialnego. Jest przy tym zrozumiałe, że organy nadzoru budowlanego mogły wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dopiero, gdy powzięły wiadomość o dokonanym delikcie. Gdyby strona skarżąca wybudowała obiekt budowlany zgodnie z prawem (po uzyskaniu pozwolenia na budowę), nie istniałaby konieczność interwencji organu nadzoru budowlanego. Przy czym trzeba powiedzieć, że ustawa z 1994 r. nie przewiduje "przedawnienia" samowoli budowlanej, a więc jej sprawca do chwili jej legalizacji lub orzeczenia nakazu rozbiórki musi się liczyć z tym, że będzie "cieszył się" zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego.

Nadto trzeba zauważyć, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 20/13, który był dla organu wiążący, jak również wiązał Sąd rozpoznający skargę w sprawie niniejszej (art. 153 p.p.s.a.), czego dowodem są poczynione przez Sąd jak dotąd rozważania, zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w cytowanym wyroku.

Jeśli natomiast chodzi o wywiedzione w skardze wnioski dowodowe, to Sąd wskazuje, że z mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przesłuchanie skarżącego przez Sąd było niedopuszczalne. Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, które były kompletne i wystarczające do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Natomiast żaden przepis p.p.s.a. nie daje też Sądowi możliwości zmiany zaskarżonej decyzji, ani też nakazania skarżącemu wykonywania robót budowlanych. Sąd nie jest też uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej i nie daje do tego podstaw także przepis art. 145a p.p.s.a. Nadto Sąd nie znalazł postaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Reasumując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji.