Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 711/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 711/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2019 r., znak: [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2019 r., nr [...], którą ustalono miesięczną opłatę M. S. za pobyt H. S. w Domu Pomocy Społecznej ("DPS") w L. przy ul. [...] w następującej wysokości: 898 zł w okresie od [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r.; 625,87 zł w okresie od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r., 514,11 zł w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r.; 1152,25 zł miesięcznie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r.

Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło zarzuty postawione w odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Następnie organ odwoławczy, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – dalej jako "u.p.s.) może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego. Kwestia, jaki skutek – ex tunc czy ex nunc – ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.

Kolegium wyjaśniło także zasady ustalania i wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS na podstawie art. 103 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., a także wskazało na rozbieżności w orzecznictwie na tle interpretacji powyższych przepisów, które zostały rozstrzygnięte uchwałą NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której przesądzono, że ustalanie wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny, tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy (alternatywa łączna). Ponadto umowa może uzupełniać decyzję i odwrotnie, decyzja może uzupełniać umowę. Dlatego należy przyjąć, że o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że [...] września 2016 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie H. S. do domu pomocy społecznej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność ww. osoba nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. Wobec powyższego organ pierwszej instancji, opierając się na zgromadzonej dokumentacji uznał, że H. S. spełnia przesłanki uzasadniające ubieganie się o skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, dlatego decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], skierowano ją do placówki odpowiedniego typu i została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie.

Następnie [...] października 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wydał decyzję o umieszczeniu H. S. w Domu Pomocy Społecznej w L. przy ul. [...]. Kolejną decyzją, z [...] listopada 2016 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt H. S. w Domu Pomocy Społecznej od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: H. S. w wysokości 829,96 zł; Miasto L. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], organ pierwszej instancji zmienił decyzję z [...] listopada 2016 r., nr [...], o ustaleniu opłaty za pobyt H. S. w Domu Pomocy Społecznej, w części dotyczącej opłaty H. S. w ten sposób, że: H. S. ponosi opłatę w wysokości 1139,55 zł od dnia przyjęcia do placówki, tj. od [...] listopada 2016 r. do [...] listopada 2016 r. oraz zwolniono ją częściowo z wnoszenia opłaty do kwoty 999,55 zł od [...] grudnia 2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że opłata H. S. w powyższej wysokości nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, który od [...] kwietnia 2018 r. wynosi 3 374 zł. Natomiast z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, że M. S. jest wnukiem (zstępnym) H. S. Jego dochód wyniósł w czerwcu 2018 r. 2 800 zł. i jest o 898 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 1 902 zł. do [...] września 2018 r.). Tym samym M. S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 898 zł w okresie od [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. W lipcu i sierpniu 2018 r. M. S.nie osiągnął żadnych dochodów. Z kolei we wrześniu 2018 r. jego dochód wyniósł 1111,86 zł i jest niższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 1 902 zł do [...] września 2018 r.). Tym samym M. S. nie jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r.

Kolegium wskazało następnie, że w październiku 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M. S. jest dochód w wysokości 2728,87 zł, który jest o 625,87 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2103 zł od [...] października 2018 r.). Tym samym M. S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 625,87 zł w okresie od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. W listopadzie 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M. S. jest dochód w wysokości 2617,11 zł, który jest o 514,11 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2 103 zł.). Tym samym M. S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 514,11 zł w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r. Z kolei od [...] grudnia 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M. S. jest dochód w wysokości 3 255,25 zł, który jest o 1 152,25 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2 103 zł). Tym samym M. S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 1 152,25 zł miesięcznie w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., tj. do dnia zgonu H. S.

Organ odwoławczy podkreślił, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s., jednak dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Na ww. decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył M. S.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo, kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił powyższy pogląd, a co za tym idzie także stanowisko skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogły arbitralnie wybrać tylko jego spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niego prowadzić postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jednak zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostałych osobach, które w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. należącą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego wstępnego w domu pomocy społecznej, pomimo tego, że jak słusznie zauważył skarżący, prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H. S. w DPS.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia kręgu osób (wstępnych i zstępnych) zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H. S. w DPS, w toku którego ustalono, że jej małżonek, jak i rodzice, nie żyją. Z kolei jej zstępnymi są synowie M. S. i K. S. oraz wnuk M. S. (pełnoletni syn M.). Pozostali wnukowie nie zostali uwzględnieni, gdyż S. S. (drugi syn M.) jest niepełnoletni, a P. S. (córka K.) nie żyje.

Kolejnym krokiem, jaki podjął organ pierwszej instancji, było ustalenie dochodu ww. osób, celem ustalenia, czy w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. będzie można nałożyć na nich obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt H. S. w DPS, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Organ przeprowadził dwukrotnie wywiad środowiskowy z M. S. ([...] lipca 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r.), z którego wynikało, że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wywiad środowiskowy z K. S. nie został przeprowadzony z uwagi na brak danych o miejscu jego zamieszkania. Natomiast w stosunku do M. S. ustalono, że uzyskiwane przez niego dochody pozwalają na ustalenie w stosunku do niego opłaty za pobyt babci w DPS w kwocie 2 374,45 zł (decyzja z [...] października 2018 r.).

Uchylając powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy fakt zmiany zatrudnienia M. S. od [...] września 2018 r. może mieć wpływ na wysokość jego odpłatności za pobyt babci w DPS.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji skupił się wyłącznie na ocenie sytuacji dochodowej skarżącego, zapominając w istocie, że nie jest on jedyną osobą należącą do kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jego obowiązkiem było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich zstępnych H. S. Przypomnieć należy, że ostatni wywiad środowiskowy z M. S. był przeprowadzony [...] kwietnia 2018 r., gdy tymczasem sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt ww. osoby w DPS od czerwca 2018 r. do dnia jej zgonu, tj. [...] stycznia 2019 r. Organ pierwszej instancji zaniechał więc ustalenia, czy na dzień orzekania po raz drugi o odpłatności za pobyt H. S. w DPS sytuacja dochodowa jej syna (M.) uległa zmianie, która mogłaby bezpośrednio wpłynąć na zakres obowiązku skarżącego. Organ nie podjął również żadnych kroków w celu ponownego ustalenia adresu zamieszkania K. S., drugiego z synów H. S. W efekcie, zdaniem sądu wojewódzkiego, organy w istocie nie rozpoznały sprawy ponownie, lecz dokonały jedynie ponownej analizy dochodów uzyskiwanych przez skarżącego, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego przez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko obu organów nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Błędne zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które niewątpliwie miało wpływ na jej wynik.

Sąd wojewódzki nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego w zakresie nieprzedstawienia mu przez organ umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jak słusznie wskazało Kolegium powyższą kwestię przesądzono uchwałą NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której wskazano, że ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny, a o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS w konkretnej sprawie, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Sąd jedynie wskazał, że forma umowy jest preferowana w sytuacjach "bezkonfliktowych", tj. gdy zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS nie sprzeciwia się ani temu obowiązkowi, ani wysokości ustalonej przez organ opłaty. Natomiast w sytuacjach spornych, gdzie zarówno sam obowiązek, jak i wysokość opłaty jest kwestionowana, lepszym rozwiązaniem dla organu będzie wydanie decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również ze skarżącym, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS może wywoływać skutki wyłącznie ex nunc. Sąd przychylił się do stanowiska, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. ustawy może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nakazuje ustalenie obowiązku wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w jednym postępowaniu i w jednej decyzji w sytuacji, gdy przepis ten nie formułuje współuczestnictwa materialnego,

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 62 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w niniejszej sprawie w stosunku do zstępnych potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS zachodzi współuczestnictwo formalne, a nie współuczestnictwo materialne, a tym samym nie ma obowiązku ustalania wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Pismem z [...] maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i obie te podstawy były ze sobą ściśle powiązane, co też uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (61 ust 1 u.p.s.). W przepisie tym wskazane zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt.1), następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3). Należy zauważyć, że jakkolwiek przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako "k.r.o.") dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77), zgodnie z którą "(...) rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym, kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić, wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, o tyle w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie".

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że kolejność członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, zobowiązanych do ponoszenia opłat osób nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 k.r.o. Zauważyć zatem trzeba, że wskazany przepis reguluje również kolejność obowiązku alimentacyjnego pomiędzy zstępnymi lub wstępnymi. Przewiduje bowiem, że jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, to obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji nie może w sposób dowolny dokonać wyboru osoby spośród zstępnych i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie celem ustalenia stosownej opłaty. Niewątpliwie bowiem rozstrzygniecie o obowiązku ponoszenia opłat w stosunku do jednego zstępnego będzie miało wpływ na sytuację prawną kolejnego zstępnego.

Dlatego w takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych w tej samej kolejności do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania.

Zauważyć również trzeba, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywał jeszcze art. 61 ust. 2f u.p.s., dodany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., po. 1690), który wszedł w życie 4 października 2019 r., i który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia, a który nakazywałby organom uwzględnić okoliczność, że oprócz M. S.f, obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty obciąża również inne osoby zobowiązane do jej wnoszenia.

Zagadnienie współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jest złożone i w niektórych aspektach sporne, gdyż regulacja kodeksowa jest szczątkowa (wyłącznie art. 62 k.p.a.). W doktrynie zwraca się uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s 163 i n.). Dlatego z uwagi na wskazaną wyżej charakterystykę rozpoznawanej sprawy, wzajemna relacja osób zobowiązanych do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., nie ma charakteru wyłącznie formalnego i procesowego i nie może być rozpatrywana jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 k.p.a.

Z wyżej wskazanych powodów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 62 k.p.a.

Oczywiście może się zdarzyć, że nie każdy ze zstępnych spełnia przesłanki

do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, musi to jednak wynikać z decyzji i poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji brak. Niewątpliwie także upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty bądź też wysokości tej opłaty. Dlatego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem organu po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji było, z uwagi na upływ czasu, ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich zstępnych. Dopiero bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe ustalające wysokość dochodów wszystkich zstępnych pozwoliłoby wydać prawidłową decyzję ustalającą, którzy zstępni H. S. powinni być zobowiązani do ponoszenia opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej i jaka powinna być wysokość tej opłaty. Z tych względów, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Także zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) jest niezasadny. Do naruszenia powyższego przepisu, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12 - wyroki dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji powyższego przepisu. Wskazać również trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna są jasne, nie budzą żadnych wątpliwości i nie naruszają art. 153 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) jako 50 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.