Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2477/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1-2, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 10 par. 1, art. 156 par. 1-2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa stronie należy zapewnić w trakcie postępowania, zwłaszcza zaś w jego fazie bezpośrednio poprzedzającej wydanie decyzji, możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, jak i wszelkich innych materiałów, a także zgłoszonych żądań.

2. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności.

TEZY

1. Zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa stronie należy zapewnić w trakcie postępowania, zwłaszcza zaś w jego fazie bezpośrednio poprzedzającej wydanie decyzji, możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, jak i wszelkich innych materiałów, a także zgłoszonych żądań.

2. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Zakładów Farmaceutycznych "P." S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 października 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 stycznia 1999 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku (...) Zakładów Farmaceutycznych "P." S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 stycznia 1999 r. (...), którą stwierdzono nieważność:

- orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 15 lipca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 19 marca 1956 r. orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni 4,4476 ha położonej w K., parceli nr 14, zapisanej w księdze wieczystej Nr 755, stanowiącej własność: Stanisława P., Mieczysława P. i Michała K. oraz

- orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 30 czerwca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną, wyżej opisaną nieruchomość, decyzją z dnia 29 października 1999 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 28 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r. na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31 ze zm./ wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o pow. 4,4476 ha, położoną w K., nr parceli 14, zapisaną w księdze wieczystej za nr 755, stanowiącą współwłasność: Stanisława P., Mieczysława P. i Michała K.

Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 15 lipca 1956 r. Natomiast orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r., wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31 ze zm./, przyznające współwłaścicielom odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 30 czerwca 1956 r.

Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawartym w decyzji z dnia 28 stycznia 1999 r. orzeczenia organów pierwszej i drugiej instancji o wywłaszczeniu nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 i 4 oraz art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a także par. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczenia nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 47 poz. 355/.Natomiast w powyższej decyzji z dnia 29 grudnia 1999 r. Prezes odstąpił od tego stanowiska wskazując,że przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe i odszkodowawcze zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. Nabycie bowiem przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych nieruchomości w drodze wywłaszczenia mogło nastąpić dopiero wówczas, gdy rokowania z właścicielami nieruchomości w kwestii dobrowolnego jej odstąpienia nie dały rezultatu. Powołany art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. nakładał na takiego wykonawcę obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę stosownie do art. 28 dekretu. Cena ta podlegała zatwierdzeniu właściwe przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wezwanie to stanowiło ofertę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i powinno było wskazywać konkretną cenę nabycia nieruchomości, jak również określać warunki jej zapłaty. Niezależnie od tego należało też uwzględnić treść ust. 2 tegoż artykułu, zgodnie z którym: w razie nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Zaoferowanie przez wykonawcę zamiennej nieruchomości było jego obowiązkiem, warunkującym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

(...) Zakłady Farmaceutyczne "P." pismem z dnia 12 kwietnia 1955 r., skierowanym do właścicieli nieruchomości, wyraziły gotowość zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości. Cena miała zostać określona stosownie do art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a następnie zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. W powyższym piśmie wyrażono nadto gotowość zawarcia, na życzenie właściciela, umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podkreślił jednocześnie fakt, że wzywając właścicieli do zawarcia umowy nie podano kwoty za jaką przedmiotowa nieruchomość miałaby być nabyta. Zatem treść tego pisma nie odpowiadała wymogom przewidzianym dla oferty, a nadto wyrażona gotowość zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną nastąpiła przed ustaleniem, czy nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu należy do kategorii nieruchomości wskazanych w art. 30 ust. 1 dekretu. Kwestia ta nie została rozstrzygnięta przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W tej sytuacji, skoro orzeczenia wywłaszczeniowe należało uznać za nieważne, to jednocześnie należało stwierdzić, zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nieważność orzeczenia odszkodowawczych, gdyż te są jedynie konsekwencją tych pierwszych i zostały wydane bez podstawy prawnej. Stwierdzając nieważność orzeczeń obu instancji miał na względzie aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, to utrzymująca taką decyzję w mocy decyzja organu odwoławczego jest także dotknięta taką samą wadą i organ właściwy na podstawie art. 157 par. 1 Kpa powinien orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji organów obu instancji.

Z uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 października 1999 r. wynika nadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych występuje wówczas, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić m.in. w sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, albo też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa. W rachubę wchodzi tu także wygaśnięcie instytucji stanowiącej źródło prawa. Jedną z negatywnych przesłanek stanowi również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych /tak w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92/.

Dokonane w 1992 r. przekształcenie (...) Zakładów Farmaceutycznych "P." w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa, która przejęła wszystkie prawa i obowiązki tych Zakładów powoduje, że nadal istnieje podmiot, któremu objęte postępowaniem prawo przysługuje. Podmiot ten nie przestał istnieć mimo sprzedaż akcji Spółki w ofercie publicznej. Ponieważ istnieje także wywłaszczony grunt, który nie został zbyty na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, oraz nie wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa, to trzeba przyjąć, że orzeczenia wywłaszczeniowe i odszkodowawcze nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.

Za negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych i odszkodowawczych nie można także uznać faktu zbycia akcji Spółki innym osobom, skoro w prospektach sprzedaży akcji (...) Zakładów Farmaceutycznych "P." S.A. w latach 1994 i 1995 uczyniono zastrzeżenie o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Skoro Spółka dokonała stosownych zastrzeżeń w odniesieniu do części swojego majątku nieruchomego, to tym samym nabywcy akcji nie mogą być uznani za osoby trzecie.

(...) Zakłady Farmaceutyczne "P." S.A. zaskarżyły decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 października 1999 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze Zakłady te domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 stycznia 1999 r. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, skutkującego nieważność zarówno orzeczeń wywłaszczeniowych, jak i odszkodowawczych. Podniosły, że w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 powyższego dekretu stanowiło pozytywną przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, natomiast nie wskazano w niej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych. Wywłaszczona nieruchomość nie należała do kategorii nieruchomości, o których mowa w art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r., gdyż - jak twierdzili to sami właściciele, co wynika z protokołu rozprawy z dnia 26 stycznia 1956 r. - chodziło o grunt orny niezabudowany, przy czym pozbawiony upraw. Zdaniem skarżących Zakładów organ błędnie też przyjął w zaskarżonej decyzji brak negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych albowiem wynikają one z faktu przekształcenia (...) Zakładów Farmaceutycznych "P." K. w Spółkę Akcyjną oraz z faktu dopuszczenia akcji Spółki do publicznego obrotu. W skardze nadto zarzucono naruszenie przepisów procesowych, polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej decyzji, chociaż pełnomocnictwo z dnia 7 kwietnia 1994 r. znajdowało się w aktach administracyjnych. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca nie została także wezwana do zapoznania się z aktami, czym naruszono obowiązek wynikający z art. 10 Kpa. Zebrana w toku postępowania dokumentacja wywłaszczeniowa była niekompletna, a dowodami w sprawie były kopie dokumentów nie poświadczone za zgodność z oryginałami. Niektóre okoliczności w trakcie postępowania wymagały wyjaśnienia przez przeprowadzenie dowodów, chociażby z zeznań świadków, lecz organ nie przeprowadził koniecznej rozprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w niej wniosek. Zgodnie jednak z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany podstawami zaskarżenia ani zgłoszonymi w skardze wnioskami, zaś zakres rozpoznawania skarg jest określony w art. 21 tej ustawy. W związku z ostatnio wskazanym przepisem zaskarżona przez (...) Zakłady Farmaceutyczne "P." S.A. decyzja może zostać oceniona z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Wstępnie należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesowa, pozwalającą na eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa. Postępowanie w tym zakresie zostaje wszczęte z urzędu lub na wniosek strony /art. 157 par. 2 Kpa/ i jest prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym, z pewnymi jednak wyjątkami, których nie ma potrzeby w całym zakresie wskazywać. Celem między innymi wymienionego postępowania jest przede wszystkim ustalenie istnienia przesłanek nieważności decyzji, co do których wchodzi w rachubę określona wadliwość.

Co się tyczy natomiast zarzutów zgłoszonych w skardze, to trzeba podzielić pogląd skarżącej, że stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją powinny być strony, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowanymi decyzjami bądź ich następcy prawni. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego muszą złożyć łącznie wszyscy następcy prawni współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Takiej konieczności nie ma, stąd też Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa prawidłowo uczynił, wszczynając postępowanie na wniosek zgłoszony jedynie przez Tadeusza Włodzimierza P., następcę prawnego Mieczysława P. Uchybieniem było jednak doręczenie zawiadomienia z dnia 30 czerwca 1993 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych organów pierwszej i drugiej instancji oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tylko pełnomocnikowi wnioskodawcy i jemu samemu oraz Urzędowi Miejskiemu w K., Urzędowi Rejonowemu w K. i Urzędowi Rejonowemu w P. O wszczęciu postępowania nie zawiadomiono więc skarżącej oraz pozostałych stron, chociaż wszczynając postępowanie na wniosek określonej strony, organ administracji publicznej powinien z urzędu, kierując się treścią art. 28 Kpa i przepisów szczególnych, ustalić, które osoby będą stronami w sprawie, a następnie - po myśli art. 61 par. 3 Kpa - powiadomić je o wszczęciu postępowania. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jako organ nadzoru tej powinności nie uczynił zadość, w rezultacie czego skarżąca w dniu 2 sierpnia 1993 r. sama zgłosiła swój udział w postępowaniu. Nie można natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy pozostałe strony zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu, gdyż w aktach sprawy brak zwrotnych poświadczeń odbioru skierowanego do nich pisma z dni 11 grudnia 1996 r., w którym poinformowano je o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się z aktami.

Kolejne pismo, tym razem już Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, opatrzone datą 14 kwietnia 1999 r. skierowane było do wszystkich stron. Pismem tym powiadamiano je o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w trybie art. 127 par. 3 Kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych wynika zatem, że tylko te trzy pisma organ nadzoru przesłał stronom postępowania, przy czym nie każdorazowo wszystkim. Należy więc zgodzić się ze skarżącą, że przy tak długotrwałym postępowaniu - od jego wszczęcia w dniu 30 czerwca 1993 r. do wydania pierwszej decyzji /z dnia 28 kwietnia 1999 r./ upłynęło prawie sześć lat - przy uwzględnieniu zarazem faktu, że w toku postępowania doszło do zmiany organu nadzoru właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, zagwarantowanie stronom czynnego udziału w postępowaniu było niewystarczające. A przecież zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa stronie należy zapewnić w trakcie postępowania, zwłaszcza zaś w jego fazie bezpośrednio poprzedzającej wydanie decyzji, możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, jak i wszelkich innych materiałów, a także zgłoszonych żądań.

Poważne zastrzeżenia z punktu widzenia prawidłowej procedury nasuwa samo postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nadzoru w celu wyjaśnienia istoty sprawy. Obowiązkiem organu było podjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/. Zakres tego postępowania w rozpoznawanej sprawie wyznaczała treść art. 156 Kpa. Zasadniczą kwestią było tym samym ustalenie istnienia przesłanek pozytywnych /par. 1/ względnie negatywnych /par. 2/ stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych i odszkodowawczych.

Ażeby dokonać weryfikacji orzeczeń, organ był zobowiązany w pierwszej kolejności dokładnie ustalić, które orzeczenia mają być jej przedmiotem. Ustalenie to powinno być punktem wyjścia do dalszego postępowania. Przede wszystkim dlatego, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania powinno obejmować informację co do przedmiotu postępowania. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa tymczasem wszczynając postępowanie w sprawie ograniczył się do wskazana, że dotyczy ono stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych organów pierwszej i drugiej instancji oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast swoją decyzją z dnia 28 stycznia 1999 r., bez wcześniejszego zawiadomienia stron, objął również orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 30 czerwca 1956 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. (...) z dnia 19 marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie zauważając jednocześnie, że dotyczy ono tylko jednego współwłaściciela - Stanisława P.

Kolejnym zagadnieniem jest to, że przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy administracyjnej nie zawierają ani orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r., ani też poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji. Co prawda organ nadzoru w piśmie z dnia 11 grudnia 1996 r., skierowanym do stron w związku z przewidzianym w art. 10 par. 1 Kpa wymogiem, wskazał, że akta sprawy zostały uzupełnione o dodatkowe dokumenty, które znajdowały się w Archiwum Państwowym w Ł., co potwierdził następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji, jednakże słusznie zarzuca skarżąca, że materiały te nie są kompletne, gdyż nie zawierają wszystkich decyzji, a w konsekwencji nie odzwierciedlają w sposób należyty przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Jest zaś oczywiste, że tylko kompletne akta wywłaszczeniowe pozwoliłyby organowi prawidłowo, a więc zgodnie z rzeczywistym stanem, wyjaśnić sprawę /art. 7 i art. 77 Kpa/.

Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności. Dla uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Jest przy tym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ uznał za rażące /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i V SA 436-466/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że podstawę prawnomaterialną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 19 marca 1956 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia 15 lipca 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w K., nr parceli 14, a zapisanej w księdze wieczystej Kw 755, stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/. Rzeczą organu nadzoru było zatem wyjaśnienie, czy przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów tego dekretu, w szczególności, czy zachowany został właściwy tryb postępowania. Oznacza to, że należałoby uwzględnić regulację zawartą w art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r., który na wykonawcę narodowego planu gospodarczego zainteresowanego wywłaszczeniem nakładał obowiązek wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomość za cenę określoną przez niego na podstawie art. 28 tegoż dekretu. Cena ta podlegała zatwierdzeniu przez właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Analiza akt sprawy wykazuje, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Stanisław P., Mieczysław P. i Michał K. Wezwanie, o którym mowa w art. 8 dekretu, zostało zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 1955 r., skierowanym przez (...) Zakłady Farmaceutyczne do każdego ze współwłaścicieli. W wezwaniach nie podano konkretnej ceny, a jedynie wyrażono gotowość nabycia nieruchomości za cenę odpowiadającym warunkom przewidzianym w art. 8 dekretu, co zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rażąco naruszało ten artykuł. Wezwanie to stanowiło ofertę, nie spełniało jednak obowiązujących dla niej wymogów, gdyż nie została określona cena za jaką nieruchomość miała być odstąpiona.

Przytoczone stanowisko organu nadzoru należy uznać za błędne. Przyjmując bowiem, że wezwania stanowiły ofertę należałoby je oceniać w aspekcie przepisów wówczas obowiązujących, a więc przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego /Dz.U. nr 34 poz. 311 - ustawa dalej zwana jako "Przepisy ogólne prawa cywilnego"/ oraz kodeksu zobowiązań. Zgodnie z art. 57 Przepisy ogólne prawa cywilnego oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy powinno obejmować jej istotne postanowienia. W rozpatrywanej sprawie chodziło o zawarcie umowy sprzedaży, dlatego trzeba mieć na względzie stosowne unormowania kodeksu zobowiązań. W myśl art. 294 Kz przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązywał się przenieść własność rzeczy lub inne prawo majątkowe na kupującego, który zobowiązywał się zapłacić określona cenę. Z kolei według art. 296 Kz cenę można było określić przez wskazanie samych podstaw do ustalenia jej w przyszłości. Wobec takiego unormowania omawianego zagadnienia trzeba przyjąć, że wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez podania konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszały.

W zaskarżonej decyzji jako kolejną podstawę nieważności weryfikowanej decyzji organ wskazał rażące naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 30 ust. 1 dekretu 1949 r. Przepis ust. 2 art. 8 przewidywał, że "przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną". Natomiast z art. 30 ust. 1 wynikało, że jeżeli "wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, w miarę możności, w tej samej miejscowości i o tym samym zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego."

(...) Zakłady Farmaceutyczne "P." jako wykonawca narodowych planów gospodarczych w wezwaniu skierowanym do współwłaścicieli nieruchomości wyraziły gotowość przejęcia spornej nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Z kolei organy wywłaszczeniowe w swoich orzeczeniach nie podzieliły stanowiska wykonawcy, że przedmiotowa nieruchomość należała do kategorii, związanej ze szczególną ochroną interesów właścicieli. Przy takim negatywnym założeniu nie istniałby obowiązek udzielenia ekwiwalentu w formie nieruchomości zamiennej. Trudno jednak mówić o rażącym naruszeniu prawa, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, skoro nadmienione wezwanie dokonane zostało zgodnie z art. 8 dekretu z 1949 r., nie w ramach formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, lecz jeszcze na etapie poprzedzającym właściwe postępowanie wywłaszczeniowe.

Kolejnym uchybieniem organu było niewskazanie w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie orzeczenia odszkodowawcze rażąco naruszyły art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r.

Nie można wreszcie zgodzić się ze stanowiskiem, że w odniesieniu do wydanych orzeczeń wywłaszczeniowych nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 par. 2 Kpa. Wprost przeciwnie, ponieważ przekształcenie prawnej formy prowadzenia przedsiębiorstwa jakim były (...) Zakłady Farmaceutyczne "P." spowodowały nieodwracalność skutków prawych tych orzeczeń. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji te Zakłady zostały przekształcone w Spółkę Akcyjną. Aktu przekształcenia dokonano w dniu 21 lutego 1992 r. Z chwilą uzyskania osobowości prawnej, skarżąca Spółka stała się w pełni odrębną od akcjonariuszy jednostką organizacyjną. Odrębność ta przejawia się w tym, że posiada ona własny, oddzielny od wspólników, majątek. Pierwotnym źródłem majątku skarżącej były wprawdzie wkłady /aporty/ wniesione przez Skarb Państwa na poczet kapitału akcyjnego, lecz trzeba równocześnie mieć na względzie, że akcjonariusze spółki akcyjnej nie są współwłaścicielami jej majątku, a jedynie akcji. Tak problem kształtował się zarówno na gruncie obowiązującego do końca grudnia 2000 r. kodeksu handlowego z 1934 r. /patrz przepisy działu XII tego kodeksu, poświęcone instytucji spółki akcyjnej/, jak i obowiązującej od dnia 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych /art. 301-490/.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.