Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 827/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 89 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1183
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, planowanej do realizacji na działce nr [...], arkusz mapy [...], obręb miasto P.. Decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku F. D. z dnia [...] czerwca 2020 r. W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2018 r. poz. 1945, aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2003 r."). Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ uznał niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że nie można określić warunków zabudowy dla nowej inwestycji bowiem z przeprowadzonej na potrzeby sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż na żadnej z działek położonych w granicach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa. W analizowanym obszarze zlokalizowano rodzinne ogródki działkowe oraz grunty zagospodarowane rolniczo. Najbliższa zabudowa, dostępna z tej samej drogi publicznej, znajduje się w odległości ponad 200 m od granicy działki nr [...]. Organ wyjaśnił również, że na terenie inwestycji znajdują się użytki rolne klasy III b. Teren ten zlokalizowany jest w granicach administracyjnych miasta P., dlatego też zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) odstąpiono od przeprowadzania analizy warunków opisanych w art.7 ust. 2 tej ustawy. Z kolei analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy uwzględniała bardzo szeroki front działki objętej wnioskiem (131,0 m), wyrysowany przez wnioskodawcę teren inwestycji oraz fakt, że na części północno-zachodniej działki planowany jest teren przeznaczony w Studium pod urządzenia elektroenergetyczne i wprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w tak bliskim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod urządzenia elektroenergetyczne GPZ może w przyszłości utrudnić wyznaczenie terenu lokalizacji pod takie urządzenia w omawianym obszarze.

W konsekwencji za szerokość frontu działki przyjęto wartość równą 28,0m, co wynika z szerokości frontu terenu wyznaczonego pod inwestycję. Trzykrotna wartość tej szerokości równa jest 84,0 m. Organ wyjaśnił, że w przypadku przyjęcia wartości 131,0 m jako właściwej dla wyznaczenia obszaru analizowanego, obszar tak wyznaczony nie zmieściłby się na mapie dostarczonej przez wnioskodawcę. Organ wyjaśnił również, że na działkę nr [...] już dwukrotnie zostały wydane negatywne decyzje o warunkach zabudowy dla podobnych inwestycji projektowanych do realizacji na części działki nr [...] (decyzje z [...] kwietnia oraz z [...] sierpnia 2016 r.).

Odwołanie od decyzji złożył F. D. podnosząc, że w sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej szerokości, a powinien wyznaczyć większy. Nadto w obszarze analizowanym znajdują działki objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla których określono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych odwołujący podniósł, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową (zagospodarowaniem terenu), a stanowi jej uzupełnienie. W przedmiotowej sprawie istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego w kierunku południowym i wschodnim. To niewielkie przesunięcie granic obszaru analizowanego spowodowałoby, że w obszarze analizowanym znalazłyby się nie tylko pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne, ale cale osiedle takich domów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść przepisów stanowiących podstawę prawną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Następnie Kolegium podniosło, że jak wynika z analizy urbanistycznej ze względu na bardzo szeroki front działki objętej wnioskiem - 131 m, wrysowany przez wnioskodawcę teren inwestycji oraz fakt, iż na części północno-zachodniej działki planowany jest teren przeznaczony w Studium pod urządzenia elektroenergetyczne, organ za szerokość frontu działki przyjął wartość równą 28,0 m. Odległość ta wynika z szerokości frontu terenu wyznaczonego pod inwestycję. Z kolei trzykrotna wartość 28 m równa się 84 m. Kolegium wskazało, że w celu prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego należy w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a następnie wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu - min. razy 3. Zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia, front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest oczywiste, że organ sporządzając analizę urbanistyczną musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment działki objętej wnioskiem, na którym przewidziano umiejscowienie wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość lub część terenu inwestycyjnego. Tak rozumiana część działki, pełniąca funkcję frontu, nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście nie musi odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragmentu zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki, który należy uwzględnić wyznaczając obszar analizowany. Organ odwołał się w tym zakresie do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt II OSK [...].

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zatem przyjął, iż w niniejszej sprawie front działki ma 28 metrów, a nie 131 m, jak również, że istotne znaczenie w tej sprawie miało wskazanie przez inwestora takiego terenu inwestycji na załączniku graficznym. Z akt sprawy wynika, że w tak określonym obszarze nie ma żadnej zabudowy. W ocenie Kolegium nieuzasadnionym jest zatem oczekiwanie skarżącego zwiększenia obszaru analizy, co doprowadziłoby do objęcia tym obszarem także terenów zabudowanych. Zwiększenie obszaru analizy poza minimum wyznaczone przez powołany § 3 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe, ale musi ono być stosowane jako wyjątek i wynikać ze szczególnych okoliczności. Im większy zaś obszar obejmowany jest obszarem analizy, tym rygorystyczniej należy traktować takie poszerzenie. Nie może samoistnie uzasadniać poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej sam brak zabudowy w wyznaczonym obszarze. Nie można bowiem twierdzić, że obszar analizy winien być na tyle poszerzany, aby objąć teren objęty dana zabudową lub określonymi parametrami zabudowy. Prowadziłoby to bowiem do całkowitej dowolności w wyznaczaniu takich terenów, a tym samym ustalanie parametrów inwestycji pozostawałoby w istocie poza kontrolą sądów administracyjnych (wyrok NSA z [...].11.2016 r.).

Kolegium podniosło, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy, powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia [...] lipca 2020 r. II OSK [...]).

Podsumowując Kolegium podzieliło pogląd organ I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym nie pozwalał na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a przyjęcie do analizy obszaru minimalnego było uzasadnione. Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, będące efektem niejako "poszukiwania" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, wprowadzając możliwość zabudowy rozproszonej. Zdaniem Kolegium bez znaczenia pozostają w tej sytuacji zarzuty odwołania, iż w obszarze analizowanym znajdują się tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie koncepcji szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie wymogi i uwarunkowania oraz wymagania funkcjonalne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wniósł F. D., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego G. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. głównie w zakresie braku zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały wadliwej oceny w tym zakresie; organy błędnie utożsamiają działkę ewidencyjną z działką budowlaną; w warunkach przedmiotowej sprawy nie tylko dopuszczalne jest istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, ale wręcz taka zabudowa jest wskazana z uwagi na zapotrzebowanie społeczne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, potrzebą rozwoju wsi i urbanizacji tego terenu;

4) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na wyznaczeniu w istocie zbyt małego obszaru analizowanego;

5) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się rzeczowym do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zaś do zarzutu podniesionego w części końcowej uzasadnienia odwołania związanego z wadliwym rozumieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" na terenach co prawda do tej pory niezabudowanych, ale takich, dla których w mpzp przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

6) art. 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej.

Skarżący wniósł w pierwszej kolejności o uwzględnienie skargi przez organ II instancji w trybie autokontroli, a w przypadku przekazania skargi do sądu, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (znak: [...]).

W ocenie skarżącego wszystkie warunki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem są w tym przypadku spełnione, a zaskarżone decyzje zostały wydane bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i przy zbyt wąskim rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa oraz wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Skarżący odwołał się do wyroków sądów administracyjnych potwierdzających jego racje podnosząc, że na gruncie tej sprawy powinny one zostać uwzględnione.

Skarżący podniósł, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno jednak kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Skażący podniosł, że potwierdzeniem stanowiska, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową (zagospodarowaniem terenu), a stanowi jej uzupełnienie, może być wyrok NSA sygn. akt II OSK [...] (CBOSA).

Zdaniem skarżącego organ błędnie interpretuje przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., który wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie, że obszar ten musi dokładnie być wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia skarżący odwolal się do wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol [...], które idealnie wpisuje się w okoliczności przedmiotowej sprawy przede wszystkim dlatego, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] istnieją tereny w ogóle niezbudowane. W ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie, bez wyczerpującego uzasadnienia takiego stanowiska, należy uznać za wadliwe. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Zdaniem skarżacego nie może być też argumentem uzasadniającym nie wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego brak dostarczenia mapy, na której ten obszar zmieściłby się. Skarżący podniosł, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego w kierunku południowym i wschodnim. To niewielkie przesunięcie granic obszaru analizowanego lub tylko nawet wyznaczenie go zgodnie z przepisami spowodowałoby, że w obszarze analizowanym znalazłyby się nie tylko pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne, ale całe osiedle takich domów. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie zostało ograniczone konstytucyjne prawo własności inwestora do wykorzystywania jego nieruchomości na cele inne niż rolnicze w sytuacji, gdy teren ten nie wymaga żadnej ochrony, w szczególności zaś ochrony na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpatrywanej sprawie, organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy, w sposób bezprawny ograniczył prawa wnioskodawcy do zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Ponadto skarżący wskazał na fakt ewentualnego wadliwego przyjęcia, że działka nr [...] stanowi w całości działkę budowlaną. Nie należy utożsamiać działki ewidencyjnej z działką budowalną (por. wyroki sygn. akt II SA/Go [...]: sygn. akt II SA/Go [...]).

Na koniec skarżący podniosł, że Burmistrz pominął fakt znalezienia się w obszarze analizowanym części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. - rejon ul. [...] i [...] dla północno - zachodniej części miasta P.", obejmującego teren ograniczony ulicami: P., [...], [...], G., W[...], [...] do [...] i dalej [...] do [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2004 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] poz. 1781 z dnia [...] czerwca 2004 r.).Obszar analizowany w części wschodniej (za ulicą Bałtycką) obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w planie symbolami MN 3.1.48, MN 4.2.48. Z kolei Kolegium odnosząc się do tego zarzutu stwierdziło jedynie, że okoliczność ta jest bez znaczenia, nie wyjaśniając w istocie dlaczego. Zdaniem skarżącego skoro w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się tereny (co prawda obecnie niezainwestowane, niezabudowane), ale objęte ustaleniami mpzp – to ustalenia te powinny stanowić punkt odniesienia dla nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło, o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym zarządzeniem przewodniczącego wydziału na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), o czym strony postępowania zostały poinformowane oraz umożliwiono im uzupełnienie dotychczasowego stanowiska.

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]) odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy 2, obręb miasto P..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie - jak wskazują akta sprawy - wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślić również należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 Kodeksy cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany, a nie do osób trzecich. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wystąpił właściciel działki nr [...], którym jak wynika z załączonego do akt organu I instancji wypisu z rejestru gruntów jest T. Ż. (k. nr [...] akt admin. organu I instancji). Tym niemniej odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przez organy prawa do zagospodarowania terenu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, iż w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i w orzecznictwie (zob.: np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli "niedającą się z nią w praktyce pogodzić". Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W rozpatrywanym przypadku organy obu instancji uznały, że inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., opierając się na sporządzonej na potrzeby sprawy analizie architektoniczno-urbanistycznej. Z kolei skarżący kwestionuje poprawność przedmiotowej analizy, zarzucając organowi I instancji wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego,co w konsekwencji przełożyło się na brak prawidłowych ustaleń w zakresie oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz innych parametrów umożliwiających ich ustalenie zgodnie z przepisami. Skarżący zarzucił, że nie uwzględniono prawa do zabudowy nieruchomości. Zarzucił również, że organy nie uwzględniły faktu, że dla części obszaru analizowanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza część tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że w działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w przywołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w którym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie sporna jest poprawność analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie wyznaczenia obszaru analizy.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że przedmiotowa analiza sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, w sposób wyczerpujący i prawidłowy wyjaśnia brak spełnienia wszystkich warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniły sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i na tej podstawie wywiodło brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela wskazaną ocenę oraz przytoczoną w tym zakresie w decyzjach argumentację. Obszar analizowany prawidłowo wyznaczono w promieniu 84, 0 m, jako trzy-krotność szerokości tej części działki nr [...], na której planowana jest inwestycja - tj. 28,0 m, wskazanej również przez skarżącego na mapie zasadniczej załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tak wyznaczony obszar obejmuje tereny rodzinnych ogródków działowych oraz tereny upraw rolnych i nie ma na nim jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w załączonych do akt mapach. W opinii Sądu był to obszar wystarczający do przeprowadzenia analizy i nie było potrzeby rozszerzenia wyznaczonego obszaru – z uwzględnieniem szerokości frontu całej działki nr [...], jak żąda skarżący. Nie można również podzielić argumentacji skarżącego, że skoro w obszarze analizowanym znajdują się tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ustala ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, to okoliczność ta powinna zostać przez organy uwzględniona. Nie pozwala na to specyfika postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w którym decyzja wydawana jest w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, z której musi wynikać aktualny stan zagospodarowania. Na tej podstawie prawidłowo na gruncie niniejszej sprawy organy uznały brak spełnienia przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna).

W tym miejscu wskazać należy, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W aktach sprawy znajduje się załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, określająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz z wyznaczonym terenem analizowanym stanowiąca część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której prawidłowość nie budzi wątpliwości. Kopia mapy zasadniczej załączona do decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej spawie, jako jej integralna część, jest czytelna i posiada wymagane potwierdzenie aktualności oraz włączenia do zasobu geodezyjno-kartograficznego (§ 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz.U. z 2013 r. poz. 1183). Kopia mapy posiada poświadczenie identyfikatora ewidencyjnego materiału zasobu, co stanowi, że mapy te można wykorzystać jako załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Z mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że pozwala ona na określenie funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym w celu ustalenia funkcji, cech i parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona została przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że wyznaczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym (sposobu zagospodarowania). Z części graficznej analizy wynika, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, że na obszarze analizowanym i w bezpośrednim sąsiedztwie nie znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w otoczeniu działki nr [...] cz. nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Całościowa analiza przepisów rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach rozporządzenia (pozwala to na przykład na dopuszczenie dominant wysokościowych, czy wprowadzanie do otoczenia obiektów szczególnie uzasadnionych potrzebami lokalnymi), a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej, a w przypadku braku takiej zabudowy, od zastanego stanu i sposobu zagospodarowania terenu. Teren inwestycji (dz. nr [...] cz.) zlokalizowany jest poza obszarem zurbanizowanym, w otoczeniu pól oraz w sąsiedztwie ogródków działkowych, co obrazują nie tylko załączone do akt administracyjnych mapy, ale również wydruk z geoportal.gov.pl, który został przez sąd załączony do akt sądowych (k. nr [...]). W opinii Sądu dopuszczenie planowanej zabudowy na cz. działki nr [...] możliwe byłoby do rozważenia wyłącznie w sytuacji, gdyby zamiarem inwestora była zabudowa tej działki na całej jej szerokości (natomiast nie koniecznie na całej jej długości), co umożliwiałoby wyznaczanie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu takiej szerokości. W rozpatrywanym przypadku załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa uzasadniała wyznaczenie obszaru analizowanego o szerokości 84 m.

Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zabudowy jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi się bowiem mieścić w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (Komentarz, op. cit., s. 466-472). W świetle powyższego, skoro proponowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy zastanej na obszarze analizowanym w zakresie funkcji, przez co nie można ustalić jej parametrów, cech i wskaźników, to żądania ustalenia warunków zabudowy według wniosku skarżącego nie można było uwzględnić.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium należało uznać za zgodną z prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.