Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2759/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 382/14 w sprawie ze skargi B. P. i R. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. P. i R. P. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 382/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. P. i R. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta Krakowski działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 71 ust. 6 pkt 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek samochodowej diagnostyki komputerowej wraz z usuwaniem usterek oraz wymianą ogumienia wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., elektryczną, budową zjazdu publicznego, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych wraz z budową odwodnienia dróg wewnętrznych i miejsc postojowych (kanalizacja deszczowa) do zbiornika na wody opadowe, na działkach nr: [...] w m. [...], gm. [...]".

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. B. i R. P. wystąpili do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r.

Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 k.p.a. postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.

Następnie Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie potwierdziło zaistnienia przesłanki wznowienia, na którą powołali się skarżący, tj. braku ich udziału jako stron w ww. postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskutek niewłaściwie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji. Starosta wyjaśnił, iż stwierdził on zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ powołał się w szczególności na treść decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]), w której stwierdzono, iż ze względu na niewielką skalę inwestycji, jej rodzaj, lokalizację oraz rozwiązania chroniące środowisko nie przewiduje się jej ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu, substancji i energii do środowiska, uciążliwości związane z hałasem ustąpią z chwilą zakończenia budowy a negatywne oddziaływanie warsztatu zamknie się w granicach działki inwestora. Podniósł, że nie odniósł się przy tym do zarzucanej przez skarżących wadliwości tej decyzji, gdyż nie posiada uprawnień do jej weryfikacji. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał numery działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, tj. [...]. Starosta zwrócił także uwagę na niewłaściwe określenie we wniosku działki skarżących jako "sąsiadującej" z nieruchomością inwestora, podczas gdy z mapy wynika, iż pomiędzy nieruchomościami skarżących i inwestora znajdują się jeszcze dwie inne działki.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty do Wojewody Małopolskiego wnieśli B. i R. P.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie zarzutów zgłaszanych przez skarżących. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko organu I instancji, iż B. i R. P. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, ponieważ działka będąca ich współwłasnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu odwoławczego brak jest możliwości wskazania konkretnych przepisów odrębnych ograniczających zagospodarowanie terenu działki skarżących o nr [...]. W odniesieniu do zarzutów dotyczących zagrożenia dla środowiska Wojewoda uznał je za ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Ponadto podkreślił on, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po wcześniejszym uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie i jest ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jakim jest Starosta.

Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. P. i R. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 382/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że organy administracji przeprowadziły analizę wystarczającą do przyjęcia, iż działka, której współwłaścicielami są skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę po uprzedniej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami ochrony środowiska, tj. decyzją wójta o środowiskowych uwarunkowaniach. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała XLVI/383/2006 Rady Gminy w Michałowicach z dnia 31 maja 2006 r. przewiduje jako "przeznaczenie dopuszczalne" możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług komercyjnych. Jako taki obiekt należy zakwalifikować warsztat samochodowy. Sąd nie podzielił poglądu skarżących, iż działalność usługowa w zakresie diagnostyki samochodowej wykracza poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego terenu, z uwagi na wiążący się z nią znaczny stopień uciążliwości w postaci hałasu i wibracji wykraczających poza granice działki inwestora. Zwrócić trzeba bowiem uwagę na fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Organy wykluczyły możliwość występowania nadmiernego poziomu hałasu. Podkreślono także, że uciążliwości związane z hałasem ustąpią wraz z zakończeniem budowy oraz że negatywne oddziaływanie warsztatu zamknie się na terenie działki inwestora. Ogólnikowe, nieprecyzyjne i niczym nie poparte twierdzenia skarżących o potencjalnym uciążliwym hałasie oraz wibracjach przekraczających granice działki inwestora, czy też negatywnym oddziaływaniu na środowisko poprzez zaplanowany sposób magazynowania odpadów nie są wystarczające do zakwestionowania rezultatów rzetelnie przeprowadzonych – zdaniem sądu – działań organów. W celu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji organy przeanalizowały: udzielone pozwolenie na budowę w powyższym aspekcie, zatwierdzony projekt budowlany, w tym przede wszystkim plan zagospodarowania działki, rozwiązania technologiczne oraz raport oddziaływania na środowisko. Wskazały na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz przyjętych rozwiązań projektowych, zatwierdzonych w projekcie budowlanym, z jakich względów uznały, że planowana gospodarka odpadami, gospodarka wodno-ściekowa, emisja hałasu nie będą oddziaływać na działkę skarżących (przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji i jej odległości do granicy ich działki).

W ocenie Sądu, rację mają skarżący, że każde oddziaływanie inwestycji na nieruchomości, w tym nie tylko bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale i leżące w strefie jej oddziaływania, muszą być uwzględnione na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Istotne jest jednak, że sami skarżący nie potrafili wskazać, z czego ma wynikać – wbrew wskazanym przez organy okolicznościom – że hałas i wibracje związane z inwestycją wykroczą poza ustalony przez organy obszar oddziaływania, a sposób magazynowania odpadów wpłynie negatywnie na środowisko. Nie wskazali jednak przede wszystkim, w jaki sposób inwestycja ta wpłynie na ograniczenie lub utrudnienie w zagospodarowaniu i dotychczasowym (czy ewentualnie planowanym w przyszłości) wykorzystaniu ich nieruchomości, uwzględniając jej położenie i zagospodarowanie, jak również odległość od działki inwestora. Poza sporem pozostaje, iż nieruchomość skarżących pomimo oddzielenia dwoma działkami ewidencyjnymi pozostaje w nieodległym (ok. 23 m od granicy działek) sąsiedztwie działki, na której przeprowadzona ma zostać inwestycja. Jednakże brak przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania ww. obiektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy aby uznać, że przepisy prawa materialnego wprowadziły dla skarżących jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości właśnie ze względu na przedmiotową inwestycję.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i R. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji zaś przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem należąca do nich działka ewidencyjna o nr [...], położona w miejscowości M., gm. M. nie znajduje się w obszarze – oddziaływania; działek uczestnika L. K. o nr [...]. Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni pojęcia obszaru oddziaływania przyjmując, że do przepisów odrębnych wyznaczających teren wokół obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie Wójta Gminy Michałowice nr [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 listopada 2011 r.) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska (decyzja Wójta Gminy Michałowice o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydana po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie). Podczas gdy

a. powołane zaświadczenie, decyzja i opinie z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska, wydane zostały w oparciu o pobieżną interpretację postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała XLVI/3838/2006 Rady Gminy w Michałowicach z dnia 31 maja 2006 r. oraz informacje zamieszczone w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przygotowanej i przedłożonej przez inwestora, która nie stanowi wiarygodnej podstawy ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Karta informacyjna przedsięwzięcia nie jest dokumentem sporządzonym przez biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a. ani też dokumentem sporządzonym przez organ administracyjny. Ponadto, organ wydający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie dokonał weryfikacji prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w wyżej wymienionych aktach, ograniczając się do akceptacji obszaru ustalonego przez opiniujące organy. Podczas gdy, w przypadku akceptacji, stanowiska organów opiniujących, organ powinien wskazać jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się ustalając obszar oddziaływania inwestycji (por. K. Gruszecki, Komentarz do art.64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2013);

b. ponadto do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności (por. wyrok NSA z 2013-12-20, II OSK 841/13 oraz wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11), a planowana inwestycja z uwagi na związaną z nią ponadnormatywną uciążliwość w zakresie hałasu i wibracji ogranicza możliwość zagospodarowania działki skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przewidzianym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała XLVI/3838/2006 Rady Gminy w Michałowicach z dnia 31 maja 2006 r. Nadanie skarżącym przymiotu strony wynika z potrzeby ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że kontrolowana decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak sprawy: [...] nie odpowiadają prawu, bowiem skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], nr [...], gdyż:

a. w sprawie o pozwolenie na budowę, jak i trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien zostać ustalony również na podstawie art. 28 k.p.a., subsydiarnego wobec art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wzajemna relacja obu regulacji jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane zawęża ale nie sprawia, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97 i Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r., s. 332),

b. brak interesu prawnego skarżących w udziale w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalony został w oparciu o decyzję Wójta Gminy Michałowice o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną po uzyskaniu niewiążących opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] oraz przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, bez weryfikacji przedmiotowych informacji i stanowisk w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych. Podczas gdy, skarżący posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, polegający na właściwym określeniu przez organ obszaru oddziaływania inwestycji, determinującego ich status jako strony postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę Krakowskiego decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...];

c. skarżący legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w udziale w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodzonym z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] – art. 140 k.c., a dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie się zamykać w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy bowiem, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi poglądami w niej zawartymi można się zgodzić.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, iż należało wyjaśnić, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. i w związku z tym, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Krakowskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Wyjaśnienie powyższej kwestii pozwala dopiero na ustalenie, czy istniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i to powinno być wyłącznie przedmiotem tego postępowania.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnień decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, organy przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie, z jednej strony dochodząc do wniosku, że skarżący nie mają przymiotu strony, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast z drugiej strony przeprowadziły szczegółową analizę merytoryczną decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. dla wykazania, że decyzja ta jest prawidłowa, gdyż zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innymi aktami wydanymi w związku z tą sprawą.

Jest to więc takie postępowanie hybrydowe (dwa postępowania w jednym) zakończone jedną decyzją. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr.bud. należało wydać decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i na tym koniec, gdyż brak jest podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tymczasem dalsze rozważania organów w zakresie merytorycznej oceny decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie znajdują uzasadnienia, skoro skarżący, na wniosek których wznowiono postępowanie, nie są stroną tego postępowania. Nie można też przyjąć, że w tej dalszej części postępowanie wznowione było z urzędu.

Tak przeprowadzone postępowanie jest następstwem braku konsekwencji organów, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji i co może odpowiadać zarzutowi skargi kasacyjnej, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności decyzji.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy z uwagi na zakres przeprowadzonych analiz i rozważań organów, bliskie są rozstrzygnięciu wydanemu w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., kiedy to nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy takim rozstrzygnięciu jednak należałoby najpierw przyjąć istnienie ustawowej podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a następnie stwierdzić, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Nie można bowiem prowadzić postępowania wznowieniowego w części na żądanie strony, a w części z urzędu, tak samo jak nie można wydać decyzji w części na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w części na podstawie § 2 art. 151 k.p.a.

Zaskarżone decyzje administracyjne wydane w tej sprawie, zawierają de facto w sobie dwa rozstrzygnięcia uzasadniające odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej:

– brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

– kwestionowana decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. jest zgodna z prawem.

Niezależnie od powyższych uwag, nie można się zgodzić z ustaleniami organów, przy akceptacji Sądu pierwszej instancji, że nieruchomość skarżących położona jest poza obszarem oddziaływania obiektu w związku z czym, nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud. przez błędną ich wykładnię.

Wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949).

Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, Lex nr 1352906).

Jak podkreśla się też w orzecznictwie sądowym do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, Lex nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, Lex nr 1358498, wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 1721/12, wyrok WSA w Krakowie z 9.11.2015 r., II SA/Kr 996/15, Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r., II SA/Gd 427/15, Lex nr 1948845). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 Pr.bud.

Przepis art. 3 pkt 20 Pr.bud. określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu, nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 Pr.bud. rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach.

Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony.

Z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej większości przypadków projektowany obiekt budowlany, jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki zainwestowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr.bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zbyt rygorystycznego ograniczenia rozumienia obszaru oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono B. P. i R. P. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga uwzględnienia również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, gdyż podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.