Wyrok NSA, sygn. akt I SA 948/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-10-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 636  Kultura i sztuka, w tym sprawy działalności  kultury i twórczości, biblioteki, ochrona zabytków i muzea, sprawy związane
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1, art. 12
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Teza: Przedmiotem ochrony, a tym samym wpisania do rejestru zabytków, może być park wraz z otoczeniem, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 pkt 1 i art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./.

Organy konserwatorskie nie mogą jednak ustalać dowolnie wielkości obszaru chronionego.

TEZY

Przedmiotem ochrony, a tym samym wpisania do rejestru zabytków, może być park wraz z otoczeniem, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 pkt 1 i art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./.

Organy konserwatorskie nie mogą jednak ustalać dowolnie wielkości obszaru chronionego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 11 maja 1991 r. nr PSOZ-Xa/676/13/S./91 w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków Parku Krajobrazowego w S. - uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Generalny Konserwator Zabytków decyzją z dnia 11 maja 1991 r. nr PSOZ-Xa/676/13/S./91 utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 31 grudnia 1990 r. nr L.dz. K1-III-5340/120/90 o wpisaniu do rejestru zabytków parku krajobrazowego w S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wpisał do rejestru zabytków park krajobrazowy w S. z uwagi na jego wartości historyczne, kompozycyjne i przyrodnicze. Wpis obejmuje powstały etapami w XIX w. park i teren wokół niego o łącznej powierzchni 229 ha.

Od decyzji organu I instancji odwołali się Rada Miejska oraz Burmistrz Miasta i Gminy S., wnosząc o zmniejszenie powierzchni terenu chronionego do 25 ha; uważają oni, że część gruntów objętych decyzją nie stanowi obszaru zabytkowego i jest użytkowana gospodarczo przez mieszkańców miasta. Ponadto odwołujący, się wyrażają przekonanie, że teren chroniony wokół parku jest terenem, na którym niemożliwe będzie jakiekolwiek działanie zmierzające do poprawy warunków życia mieszkańców, zwłaszcza w odniesieniu do ochrony zdrowia i likwidacji uciążliwego ruchu komunikacyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I instancji dotyczące zabytkowych wartości parku są prawidłowe, ponieważ poszczególne elementy kwestionowane przez skarżących stanowią integralną część historycznej kompozycji przestrzennej, złożonej z zespołu zamkowo-parkowego i otaczającego go, świadomie kształtowanego, krajobrazu kulturowego. Wartości historyczne, artystyczne i przyrodniczo-krajobrazowe tego zespołu znajdują po twierdzenie w licznych opracowaniach, m.in. w "Stadium ochrony wartości historycznych - wytyczne konserwatorskie. Zabytkowy park krajobrazowy w S.", opracowanym na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy w S. w 1989 r. W związku z podniesioną przez stronę skarżącą kwestią budowy obwodnicy drogowej, która stanowi główny argument przeciwko zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. już od 1984 r. negatywnie opiniował projekty drogi szybkiego ruchu, przecinającej teren zabytkowego parku. W wyniku narady z 26 kwietnia 1989 r. z udziałem Wicewojewody w K. i zainteresowanych stron ustalono, że zostanie opracowana aktualizacja planu zagospodarowania przestrzennego i zmieniony przebieg drogi, tak by jak najmniej kolidował z zabytkowym założeniem. W związku z tym Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 października 1990 r. nr V/80/90, dotycząca budowy drogi przez zabytkowy teren, nie może być wiążąca, jako niezgodna z wcześniejszymi ustaleniami, a także w sposób ewidentny naruszająca przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Argumenty skarżących, dotyczące zagrożenia zdrowia i bezpieczeństwa ludności w wyniku wpisania parku do rejestru zabytków, nie są uzasadnione. Część społeczności S., reprezentowana przez Grupę Ekologiczną i wspomagana przez Polski Klub Ekologiczny, widzi ratunek dla zagrożonego środowiska naturalnego S. w pełnej ochronie zabytkowego założenia. Objęcie całego terenu ochroną nie jest równoznaczne ze zmianą sposobu jego użytkowania, jak również budynków tam zlokalizowanych, jednakże rodzaj i zakres działania w tym rejonie wymaga uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K., co zostało wyjaśnione w decyzji I instancji.

Na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy S. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżący podnosił, że narusza ona stan prawny kompleksu parkowo-leśnego po podjęciu przez Radę Miejską uchwały z dnia 25 października 1990 r. w sprawie wyboru wariantu obejścia drogowego jako elementu założeń planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Rada Miejska w S. dokonała wyboru obejścia drogowego nie naruszającego istniejącego porządku prawnego /nie naruszono art. 6 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy/. Zaskarżona decyzja nie określa źródeł finansowania rewaloryzacji całego terenu uznanego za obiekt zabytkowy, jak również zwiększa dziesięciokrotnie obszar uznawany dotychczas zgodnie z ewidencją gruntów za park. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym gmina podejmuje samodzielnie sprawy z zakresu ochrony środowiska, inwestując w jego ochronę. Gospodarka terenami leży w gestii gminy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Konserwator Zabytków podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi podnosząc ponadto, że zgodnie z art. 5 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być m.in. parki i ogrody dekoracyjne wraz z krajobrazem kulturowym w formie ustanowionych stref ochrony konserwatorskiej. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wpis do rejestru może być dokonany w każdym czasie i może mieć również charakter uzupełniający. Jeśli chodzi o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 października 1990 r., to nie można ustalić, czy stanowi ona uchwalenie założeń do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta S., czy też korektę istniejącego już planu. Gmina ma uprawnienia do podejmowania samodzielnych zadań z zakresu ochrony środowiska, inwestowania w jego ochronę oraz gospodarki terenami komunalnymi, ale w tym wypadku mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony zabytków, które przyznają określone kompetencje Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, a nie organom gminy. Tym samym działania Rady Miejskiej nie mogą naruszać uprawnień tego konserwatora, co miało miejsce w sprawie niniejszej wskutek podjęcia wymienionej wyżej uchwały, pomimo trwającego postępowania o wpis do rejestru zabytków i braku odpowiedniego uzgodnienia wyboru przebiegu obejścia drogowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Podniesione zarzuty dotyczące przyrostu obszaru wpisanego do rejestru zabytków w świetle art. 5 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie mogą mieć znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ dobrem kultury jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na swą wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Ochrona dóbr kultury w świetle powyższej ustawy polega m.in. na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem lub wywozem za granicę, na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Ochronie prawnej zaś podlegają dobra kultury:

a/ wpisane do rejestru zabytków,

b/ wchodzące w skład muzeów, bibliotek oraz archiwów państwowych,

c/ inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty.

Każdy zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy odpowiadający powyższym warunkom jest dobrem kultury prawnie chronionym, niezależnie od tego, czyją stanowi własność. Jeśli chodzi o dobra kultury podlegające wpisowi do rejestru zabytków, to zyskują one z chwilą wpisania do tego rejestru potwierdzenie przymiotu zabytku, podlegającego ochronie prawnej przewidzianej w po wyższej ustawie. Aby zatem przedmiot ruchomy lub nieruchomy mógł zostać uznany za prawnie chronione dobro kultury, niezbędne jest ustalenie jego znaczenia dla kultury z uwagi na wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W razie potwierdzenia tych wartości przedmiot, o którym mowa, może być w każdym czasie wpisany do rejestru zabytków i poddany ochronie prawnej według ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Chodzi tu bowiem o zachowanie szczególnych wartości, jakie przedmiot ten ma dla kultury. Przedmiotem ochrony mogą być m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa /art. 5 pkt 1 cyt. ustawy/. Mogą to być również przedmioty nieruchome i ruchome zasługujące na trwałe zachowanie ze względu na ich wartość naukową, artystyczną lub kulturową /art. 5 pkt 12/. Tę właśnie podstawę prawną zastosowano w niniejszej sprawie.

Przedmiotem wpisu do rejestru zabytków województwa na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 31 grudnia 1990 r. jest park krajobrazowy w S. wraz z otoczeniem. Park według ustaleń wymienionego organu zajmuje powierzchnię 170 ha 70 a 74 m, a strefa ochrony konserwatorskiej 229 ha 92 a 07 m2. Jest niewątpliwe - znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, jak choćby w opinii Zarządu Ochrony i Konserwacji Zespołów Pałacowo-Ogrodowych na temat parku w S. oraz przewidzianej realizacji projektu obejścia drogowego miasta S. - że omawiany park ma charakter zabytkowy. Tego faktu nie kwestionuje również strona skarżąca. Wątpliwość budzi natomiast wielkość powierzchni parku przyjętej w powyższej decyzji oraz wielkość strefy ochrony konserwatorskiej. Na podstawie materiału dokumentacyjnego - przynajmniej tego, który został przedstawiony Sądowi - nie można podzielić stanowiska, że powierzchnia samego parku krajobrazowego w S. ma wynosić 170 ha 70 a 74 m2.

Powierzchnia ta została wyliczona, jak widać, bardzo dokładnie.

Tymczasem z pisma przewodniego, z którym Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. przesłał do Ministra Kultury i Sztuki odwołanie Rady i Burmistrza Miasta i Gminy S. od jego decyzji, wynika, że organ ten miał znaczne trudności z od Tworzeniem powierzchni parku. Organ ten przy tym nie odniósł się do stanowiska przedstawionego przez władze gminy w toku postępowania o wpisanie parku do rejestru zabytków, że wielkość parku uznanego za zabytek powinna ograniczyć się do około 25 ha. Taki bowiem obszar był dotychczas wykazywany w ewidencji gruntów jako park. Podnieść w tym miejscu trzeba, że sam pełnomocnik Generalnego Konserwatora Zabytków na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 października 1991 r. stwierdził, iż decyzje co do obszaru zarówno parku, jak i strefy ochronnej mogą być dyskusyjne. Stosownie do art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. przedmiotem ochrony w tej ustawie przewidzianej mogą być parki i ogrody dekoracyjne wraz z ich otoczeniem. Określenie wielkości tego otoczenia, czyli inaczej mówiąc strefy ochrony konserwatorskiej, nie może być dowolne. W sprawie niniejszej wielkość tej strefy, jak wynika z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., została zaproponowana przez pracowników Badań i Dokumentacji Zabytków. Organ natomiast w swej decyzji nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego tak duży obszar /przeszło 229 ha/ został przyjęty jako strefa ochrony konserwatorskiej parku. Ma to istotne znaczenie, prawna ochrona dóbr kultury bowiem polega m.in. na ograniczeniu swobody użytkowania rzeczy uznanych za dobra kultury. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyraźnie określa warunki użytkowania samego parku oraz obszaru stanowiącego strefę ochrony konserwatorskiej, narzucając określone rygory. Na tym zaś terenie znajduje się wielu użytkowników, w tym osób fizycznych, będących właścicielami działek objętych zaskarżoną decyzją. A zatem jeśli istnieje niezbędność ustalenia strefy ochronnej, to musi zostać uzasadniona konieczność włączenia w jej zasięg określonych nieruchomości. Chodzi o to, co wyżej zaznaczono, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków ogranicza możliwość swobodnego korzystania z przedmiotu wpisu. W związku z tym nie można podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w świetle art. 5 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach zarzuty strony skarżącej co do wielkości obszaru objętego ochroną nie mają znaczenia. W świetle tych przepisów przedmiotem ochrony, a tym samym wpisania do rejestru zabytków może być park wraz z otoczeniem, jeśli spełnia przesłanki określone w tych przepisach. Nie oznacza to jednak dla organów konserwatorskich dowolności w ustaleniu wielkości obszaru chronionego.

Powyższe wskazuje, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów Kpa, a zwłaszcza art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na uznanie za udowodnioną wielkości obszaru zabytkowego parku, oraz wielkości strefy ochrony konserwatorskiej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji.