Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2940/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 4, art. 15 ust. 6, art. 85a, art. 139 ust. 3, art. 217, art. 222,
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 141 § 1, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. & M." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1469/13 w sprawie ze skargi "P. & M." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "P. & M." Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Ministra Środowiska 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1469/13 oddalił skargę "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2013 r. nr .... w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty za wydobywanie kopaliny.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Wojewoda Gdański decyzją z 6 listopada 1998 r. nr ... udzielił spółce cywilnej "G." koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "E." w miejscowości E., gmina T. W., województwo gdańskie, tworząc jednocześnie obszar górniczy i teren górniczy "E.".

Wojewoda Pomorski decyzją z 13 sierpnia 2002 r. (...) przeniósł koncesja na rzecz M. G.. Następnie Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z 6 lutego 2009 r. (....) przeniósł koncesję na rzecz skarżącej. Obszar górniczy określony w koncesji obejmuje części działek nr 171/3, 171/4 i 172/4.

Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z 24 czerwca 2009 r. (....) nakazał skarżącej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "E." poza granicami obszaru górniczego "E." oraz naruszania filara ochronnego działki nr 67/3. Jednocześnie wspomniany organ nakazał odbudować filar ochronny w terminie i na zasadach ustalonych z właścicielem działki nr 67/3, tj. Lasami Państwowymi (Nadleśnictwo K.).

Organ koncesyjny 20 maja 2011 r. przeprowadził kontrolę na terenie działek nr 171/3, 171/4, 172/4 i 172/5 (miejscowość E., gmina T. W.) stwierdzając, że na działce nr 172/5 były prowadzone prace eksploatacyjne. Według oświadczenia przedsiębiorcy prace na działce nr 172/5 polegały na zdjęciu nadkładu w celu odbudowania filarów ochronnych. Wizja terenowa wykazała jednak wydobycie części kruszywa na działce nr 172/5, położonej poza obszarem górniczym "E.". W konsekwencji organ koncesyjny decyzją z dnia 24 maja 2011 r. (...) nakazał skarżącej zaniechanie działalności polegającej na zdejmowaniu nadkładu i wydobywaniu kopaliny poza granicami obszaru górniczego "E." tzn. na terenie działki nr 172/5, a także na wydobywaniu kopaliny z naruszeniem filara ochronnego ustanowionego dla działki nr 67/3.

W związku z powyższym Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z 2 grudnia 2011 r. (....), uznając, że koncesjonariusz wydobywał kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji, obciążył skarżącą podwyższoną opłatą eksploatacyjną w kwocie 11.196.540,00 zł (jedenaście milionów sto dziewięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset czterdzieści złotych).

Minister Środowiska decyzją z 16 marca 2012 r. nr ... uchylił w całości wyżej opisaną decyzję oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Marszałek Województwa uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśnił, kto rzeczywiście prowadził wydobycie kopaliny w okresie do 30 września 2009 r., tj. do uzyskania przez skarżącą prawa własności do działek nr 171/3, 171/4 oraz 172/4 tworzących obszar górniczy "E...".

Organ koncesyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że z dniem kiedy decyzja z 6 lutego 2009 r. przenosząca koncesję na rzecz skarżącej stała się ostateczna, wstąpiła ona we wszelkie prawa i obowiązki wynikające z koncesji. Do wniosku z 12 grudnia 2008 r. o przeniesienie wspomnianej koncesji skarżąca dołączyła m.in. oświadczenie właścicieli nieruchomości o przedwstępnej umowie sprzedaży działek nr 171/3, 171/4 i 172/4 oraz protokół z 11 grudnia 2008 r. potwierdzający przekazanie ich na rzecz skarżącej. Ze wspomnianego protokołu wynika, że 11 grudnia 2008 r. skarżąca przejmie wymienione działki i od 1 stycznia 2009 r. ponosi wszystkie obciążenia podatkowe wynikające z ich posiadania oraz użytkowania. Jak wynikało ze zgromadzonych w sprawie materiałów, skarżąca przedłożyła organowi koncesyjnemu informację za I kwartał 2009 r. o braku wydobycia kopaliny w tym okresie. Z kolei w informacji przedłożonej za II kwartał 2009 r. skarżąca wykazała wydobycie kopaliny w ilości 28.890 ton. Wobec braku kopii dowodów wpłat za wydobycie kopaliny w II kwartale 2009 r. Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z 7 września 2009 r. ustalił za ten okres opłatę eksploatacyjną w wysokości 13.867 zł. W związku z tym nie było wątpliwości co do tego, że w II kwartale 2009 r. skarżąca prowadziła eksploatację złoża.

Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się 23 października 2012 r. przedstawiciele skarżącej oświadczyli, że wydobycie kopaliny było prowadzone dopiero od 30 września 2009 r., tj. od czasu uzyskania prawa własności nieruchomości wchodzących w skład obszaru górniczego. Wydobycie kopaliny z działki nr 175/2 (nie objętej obszarem górniczym, bez wymaganej koncesji) tłumaczono zapotrzebowaniem na kruszywo w związku z inwestycją EURO 2012 oraz koniecznością odbudowy filarów ochronnych m.in. na działce nr 67/3. Fakt wydobywania kopaliny poza obszarem górniczym jest zatem bezsporny. Skarżąca nie przedłożyła natomiast przyrzeczonych wyjaśnień dotyczących kwestii poruszonych na rozprawie administracyjnej, a dotyczących wydobycia kopaliny w okresie do 30 września 2009 r., a także dotyczących protokołu z 11 grudnia 2008 r. o przejęciu działek w tym terminie przez skarżącą. Organ koncesyjny nie otrzymał również wniosku o zmianę koncesji, ani decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Organ podkreślił, że z wyjaśnień złożonych 28 listopada 2012 r. przez dotychczasowego adresata wspomnianej koncesji M. G. wynika, że po przekazaniu nieruchomości na rzecz skarżącej, tj. po 11 grudnia 2008 r. nie wydobywał on kopaliny  ze złoża "E.".

W ocenie organu pierwszej instancji, skarżąca spoza obszaru górniczego wydobyła 274.425 ton kruszywa. Według "Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego "E." w okresie od 01.01.2009 r. do 31.12.2010 r." (sporządzonego na zlecenie skarżącej) z części działki nr 172/4 oraz z działki 172/1 wydobyto 10 804 tony kruszywa. Natomiast z terenu działki nr 172/5 wydobyto 263.621 ton. Taką wielkość wydobycia kopaliny skarżąca przedstawiła w rozliczeniu ubytku kruszywa z terenu działki nr 172/5 z 1 sierpnia 2011 r. przysłanym w wykonaniu decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 24 maja 2011 r. (....), zobowiązującej przedsiębiorcę do wykonania geodezyjnego obmiaru wyrobiska i wyliczenia ubytku kopaliny z tego terenu. Zarówno część działki nr 172/4 oraz działka nr 172/1, z których wydobyto 10.804 tony kruszywa oraz cała działka nr 172/5 znajdują się poza granicami obszaru górniczego. W ocenie organu koncesyjnego takie rozmiary wydobycia kopaliny spoza obszaru objętego koncesją w pełni uzasadniają konkluzję, że postępowanie skarżącej daje się ocenić jako "rażące naruszenie warunków koncesji". Zdaniem organu, spoza obszaru górniczego skarżąca wydobyła niemal 1,5 razy więcej kopaliny, niż łącznie z obszaru górniczego "E." w latach 2009-2011.

W konsekwencji organ pierwszej instancji decyzją z 20 grudnia 2012 r. (...) obciążył skarżącą podwyższoną opłatą eksploatacyjną za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, w wysokości 11.196.540,00 zł. Do wyliczenia opłaty organ przyjął ilość kopaliny wydobytej poza obszarem górniczym tj. 274.425 ton, (w tym: 263.261 ton z terenu działki 172/5 i 10.804 tony z części terenu działek nr 172/4 i 172/1) oraz osiemdziesięciokrotną stawkę opłaty dla piasków i żwirów obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania tj. 40,8 zł/t (80 x 0,51 zł/t).

Minister Środowiska decyzją z 11 marca 2013 r., nr ...., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: P.g.g.) oraz art. 85a i następne ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: P.g.g. z 1994 r.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 20 grudnia 2012 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczyła zdarzeń, które miały miejsce pod rządem P.g.g. z 1994 r., a postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało w czasie jej obowiązywania. Stosownie zatem do art. 222 P.g.g. należy stosować przepisy dotychczasowe.

Minister Środowiska podzielił ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie do ilości kopaliny wydobytej w latach 2009–2011 przez skarżącą spoza obszaru górniczego (utworzonego koncesją). W ocenie organu odwoławczego stanowisko skarżącej, że rozpoczęła ona wydobycie dopiero po 30 września 2009 r. nie jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Przeczy temu między innymi treść informacji o wydobyciu kopaliny za II kwartał 2009 r. przedstawiona przez skarżącą oraz wyniki obmiarów wyrobisk dla potrzeb sporządzenia "Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego "E." w okresie od 01.01 2009 r. do 31.12.2010 r.". Dlatego zdaniem organu zarówno fakt wydobycia, jak i ilość wydobytej kopaliny nie budzą wątpliwości.

Co prawda skarżąca nabyła prawo własności działek nr 171/3, 171/4 i 172/4 dopiero 30 września 2009 r. (akt notarialny z 30 września 2009 r.) oraz działki nr 172/5 w dniu 28 października 2009 r. (akt notarialny z 28 października 2009 r.), to legitymowanie się prawem własności nie jest przesłanką niezbędną do korzystania z nieruchomości poprzez wydobywanie znajdującego się w jej granicach złoża. Poza sporem było ponadto, że elementem wniosku o przeniesienie wspomnianej koncesji na rzecz skarżącej stał się m.in. protokół z 11 grudnia 2008 r. potwierdzający przekazanie na jej rzecz działek nr 171/3, 171/4 i 172/4 (objętych w części obszarem górniczym).

Minister Środowiska uznał za trafne stanowisko skarżącej, która podniosła, że pojęcie "rażącego naruszenia koncesji" nie zostało zdefiniowane ustawowo. Zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, że oznacza ono naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia warunków koncesji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy działalność przedsiębiorcy prowadzona jest wbrew warunkom ustanowionym w koncesji, a wynikającym wprost z przepisów prawa. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że wydobywanie kopaliny spoza obszaru górniczego pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z udzieloną koncesją, jak również z treścią art. 15 ust. 4 P.g.g. z 1994 r., dopuszczającego wydobywanie kopaliny wyłącznie w granicach określonych koncesją. Organ uznał, że skarżąca dopuszczała się tych naruszeń świadomie, czego dowodem są chociażby informacje o przeznaczeniu wydobytej w ten sposób kopaliny na potrzeby realizacji zawartych przez nią umów.

W ocenie Ministra Środowiska, organ pierwszej instancji dołożył należytych starań, aby ustalić istotne okoliczności sprawy.

Wizja terenowa przeprowadzona 5 czerwca 2009 r. wykazała zniesienie filara ochronnego dla działki 172/5, a ponadto, że filar ochronny dla działki 67/3 nie został w całości odbudowany. Skarżąca zobowiązała się do odbudowania filara ochronnego z działki nr 67/3 do 31 grudnia 2009 r., ale obowiązku tego nie wykonała w pełni.

W toku postępowania stwierdzono ponadto, że na całej powierzchni działki nr 172/5 (położonej poza obszarem górniczym) prowadzone jest wydobycie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji. Organ koncesyjny przeprowadził kolejną wizję terenową 20 maja 2011 r. na działkach nr 171/3, 171/4, 172/4 i 172/5 i stwierdził, że na całej powierzchni działki nr 172/5 nadal prowadzono eksploatację kopaliny.

Minister Środowiska podniósł, że w celu ustalenia wielkości wydobytej kopaliny Marszałek Województwa Pomorskiego zobowiązał skarżącą do wykonania geodezyjnego obmiaru wyrobiska na części działki nr 172/5 w miejscowości E. oraz wyliczenia ubytku nadkładu i złoża kopaliny pospolitej, a także przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z właściwymi obliczeniami tego terenu w terminie do 30 czerwca 2011 r., przedłużając następnie ten termin do 31 lipca 2011 r. Skarżąca przekazała organowi koncesyjnemu rozliczenie ubytku kruszywa z terenu działki nr 172/5 w miejscowości E. z 1 sierpnia 2011 r. Z rozliczenia sporządzonego na podstawie mapy opracowanej na dzień 24 kwietnia 2011 r. wynika, iż z tego terenu wydobyto (tj. z działki nr 172/5) 263.621 ton kruszywa. Dodatkowo z "Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego "E." w okresie od 01.01.2009 r. do 31.12.2010 r." wynika, że pomimo decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 24 czerwca 2009 r. nakazującej wstrzymanie wydobycia kopaliny poza granicami obszaru górniczego "E.", działalność ta była kontynuowana na części działek nr 172/4 i 172/1, a spoza granic obszaru górniczego wydobyto 10.804 tony kopaliny.

Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej, której zdaniem wydobywanie z części terenu działki nr 172/4 oraz z terenu działki 172/1 (a więc spoza obszaru górniczego) miało charakter przypadkowy i nieznaczny. Według obliczeń organu koncesyjnego poza obszarem górniczym określonym w koncesji przedsiębiorca wydobył 274.425 ton (na co składa się: 263.621 ton – z działki nr 172/5 i 10 804 tony – z części działek nr 172/4 i 172/1) i za taką ilość kopaliny organ naliczył podwyższoną opłatę eksploatacyjną.

Minister Środowiska stanął na stanowisku, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje ocena skarżącej, zdaniem której kopalina wydobywana spoza obszaru górniczego wykorzystana była do odbudowy filara ochronnego dla działki nr 67/3. Organ podkreślił, że odbudowa ta została nakazana decyzją z 24 maja 2011 r., z terminem wykonania do 31 października 2011 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej obowiązek ten nie został jednak wykonany, co potwierdziły protokoły z wizji terenowej (15 października 2012 r., 13 listopada 2012 r.). Stanowisko skarżącej, że w celu odbudowy filara ochronnego wykorzystywała kopalinę pozyskaną spoza obszaru górniczego w żaden sposób nie podważa oceny, że wydobycie kopaliny było prowadzone spoza obszaru górniczego, w sposób rażąco naruszający warunki koncesji.

W ocenie Ministra Środowiska, bez znaczenia dla sprawy pozostawały również działania przedsiębiorcy podejmowane w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomocy przy przebudowie drogi dojazdowej do terenu górniczego, jak również przygotowanie "Raportu o oddziaływaniu na środowisko poszerzenia eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "E." o teren działki nr 172/5".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na decyzję Ministra Środowiska z 11 marca 2013 r., wniesioną przez spółkę "P.".

W ocenie Sądu pierwszej instancji z ustaleń poczynionych przez organy bezspornie wynikało, że skarżąca wydobywała kopalinę spoza obszaru górniczego i w ten sposób pozyskała 274.425 ton kruszywa. Świadczy o tym "Operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego "E." w okresie od 1.01.2009 r. do 31.12.2010 r.", który był sporządzony na zlecenie skarżącej. Analiza tego dokumentu wykazała, że z części działki nr 172/4 oraz z działki 172/1 położonych poza obszarem górniczym wydobyto 10804 tony kruszywa, zaś z terenu działki nr 172/5, która nie była objęta koncesją, pozyskanych zostało 263.621 ton tego materiału.

Taki stan rzeczy został prawidłowo zakwalifikowany jako wydobywanie kruszywa z rażącym naruszeniem koncesji. Uzyskana decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z 6 lutego 2009 r. koncesja zgodnie z art. 15 ust. 6 P.g.g. z 1994 r. uprawniała skarżącą do wydobywania kopaliny w oznaczonej przestrzeni tj. w obrębie wyznaczonego obszaru górniczego. W sytuacji gdy skarżąca nie zastosowała się do warunków koncesji, wykraczając poza zakres obszaru górniczego to jej działanie należało uznać jako wydobywanie kruszywa nie bez wymaganej koncesji, ale z rażącym naruszeniem posiadanej koncesji. Przyjęcie, że naruszenie miało charakter "rażący" zostało prawidłowo uzasadnione zarówno świadomym działaniem skarżącej jak i znaczną ilością wydobytej kopaliny. Sąd podkreślił, że przed nałożeniem na spółkę podwyższonej opłaty eksploatacyjnej była ona obligowana do wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny poza granicami obszaru górniczego i mimo tego nie zaprzestała podejmowania działań niezgodnych z warunkami koncesji.

Zdaniem WSA, na ocenę postępowania skarżącej nie mają wpływu powoływane przez nią okoliczności (m.in. odbudowanie filara ochronnego dla działki nr 67/3, działania podejmowane w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomoc przy przebudowie drogi dojazdowej do terenu górniczego, przygotowanie Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, działania zmierzające do zmiany przeznaczenia działki nr 172/5 na żwirownię). Sąd pierwszej zgodził się z organem, że okoliczności te nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niezgodnej z prawem działalności skarżącej spółki zwłaszcza, że kontynuowała ona (mimo upomnień) wydobywanie kopaliny poza obszarem górniczym, nie składając nawet wniosku o zmianę koncesji.

WSA stwierdził, że skoro wykazane nieprawidłowości w działaniu skarżącej miały miejsce pod rządami P.g.g. z 1994 r., a postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało w czasie jej obowiązywania to zgodnie z art. 222 P.g.g. należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc i te, które dotyczą opłat należnych z tytułu wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. w razie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji na podmiot prowadzący taką działalność nakładana jest opłata eksploatacyjna w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Organem wydającym decyzję w pierwszej instancji w tej sprawie zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 2 P.g.g. z 1994 r. jest właściwy organ koncesyjny (Marszałek Województwa Pomorskiego). Analiza akt sprawy dowiodła, że wysokość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej została ustalona prawidłowo decyzją organu właściwego rzeczowo, a zatem wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.

WSA zauważył, że w skardze skarżąca wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 217 P.g.g. w związku z art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. z Konstytucją RP, w tym w szczególności z art. 2 oraz art. 7 i 22 Konstytucji RP. Sąd nie uwzględnił tego wniosku, albowiem przepis prawa międzyczasowego tj. art. 217 P.g.g. nakazujący do opłat, o których mowa w dziale VII tej ustawy (w tym do podwyższonych opłat) należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosować dotychczasowe przepisy nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym mającej zasadnicze znaczenie dla porządku prawnego zasady lex retro non agit.

"P." Sp. z o.o. z siedzibą w W zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji mimo zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b) P.g.g. z 1994 r.,

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. w związku z art. 15 ust. 6 tej ustawy polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, iż sprawa dotyczy przedmiotowo wydobycia kopaliny z rażący naruszeniem koncesji, nie zaś ewentualnego wydobycia kopaliny bez koncesji,

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż organ naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. w związku z art. 15 ust. 6 tej ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydobycie na działce nie objętej koncesją jest wydobyciem z naruszeniem warunków koncesji, nie zaś wydobyciem bez koncesji,

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, iż została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, iż w sprawie doszło do "rażącego" naruszenia warunków koncesji,

5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu nieważności decyzji wynikającej z naruszenia art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b) P.g.g. z 1994 r. poprzez wydanie decyzji przez Marszałka Województwa Pomorskiego, podczas gdy organem właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy był starosta,

6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rzeczywistego ustosunkowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. w związku z art. 15 ust. 6 tej ustawy poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ i przyjęcie, że sprawa dotyczy wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, nie zaś ewentualnego wydobycia kopaliny bez koncesji,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zarówno podniesionych zarzutów, jak i stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Ponadto na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym skarżąca wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego co do zgodności art. 217 P.g.g. w związku z art. 139 ust. 3 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. z Konstytucją RP, w szczególności z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności oceny wymagały zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie odpowiada tym wymogom. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył wszystkie zarzuty podniesione w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Mimo pewnej zwięzłości wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kolejna grupa zarzutów dotyczyła kwalifikacji prawnej działania skarżącej polegającego na wydobywaniu kopaliny poza wyznaczonym obszarem górniczym (pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej) Według strony, niezasadnie zarzucono jej wydobywanie kruszywa z rażącym naruszeniem warunków koncesji, podczas gdy w sprawie można ewentualnie mówić o wydobywaniu kopaliny bez koncesji. Spółka zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował dokonaną przez organy dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędną wykładnię art. 85a ust. 1 w związku z art. 15 ust. 6 P.g.g. z 1994 r. polegającą na przyjęciu, że wydobycie kopaliny na działce nie objętej koncesją jest wydobyciem z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skarżącej są nietrafne. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zebrane w sprawie dowody zostały prawidłowe ocenione i w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania okoliczności faktyczne zostały wykazane dowodami, które nie były przez skarżącą kwestionowane. W sprawie niewątpliwe jest, że w latach 2009-2011 skarżąca wydobywała kopaliny spoza obszaru górniczego. Sam fakt wydobycia i ilość wydobytej kopaliny wynikają z oświadczeń skarżącej o wydobyciu kopaliny (I i II kwartał 2009 r.) oraz "Operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża kruszywa naturalnego "Ełganowo" w okresie od 01.01.2009 r. do 31.12.2011 r.". Istota omawianych zarzutów sprowadza się do kwestii zakwalifikowania działania skarżącej jako rażącego naruszenia koncesji. Wobec tego należało rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił postępowanie skarżącej jako rażąco naruszające koncesję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, że doszło do wydobywania kopaliny bez koncesji. Wydobywanie kopaliny bez koncesji ma miejsce wówczas, gdy podmiot prowadzący tego rodzaju działalność w ogóle nie uzyskał koncesji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarżąca posiadała bowiem koncesję, lecz wynikające z niej uprawnienia wykonywała w sposób naruszający prawo – poza obszarem górniczym. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wydobywanie w odrębnym miejscu (na odrębnej działce) stanowi wydobycie bez koncesji, podobnie jak wydobyciem bez koncesji byłoby wydobywanie na działce jeszcze dalej położonej w innym rejonie Polski.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie, czy w konkretnej sprawie doszło do wydobycia bez koncesji, czy z naruszeniem jej warunków należy także uwzględnić położenie terenu, na którym prowadzone jest sprzeczne z prawem wydobycie z obszarem górniczym wyznaczonym w koncesji, o ile została ona udzielona. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że skarżąca wydobywała kopaliny na działkach sąsiadujących z obszarem górniczym wyznaczonym w koncesji oraz na działce, która co prawda w części stanowiła ten obszar, lecz eksploatacja była prowadzona także poza nim. Ta okoliczność przemawia za przyjęciem, że doszło do niezgodnego z warunkami koncesji powiększenia powierzchni wydobycia kruszywa, nie zaś do wydobywania bez koncesji.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że o tym, czy doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji decydują okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły, a Sąd pierwszej instancji słusznie tę ocenę podzielił, że naruszenie przez skarżącą warunków koncesji było rażące.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydobycie kopaliny spoza obszaru górniczego objętego koncesją udzieloną przedsiębiorcy jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami (por. wyrok NSA z 9 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2230/14 oraz wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca wydobywała kruszywo poza granicami obszaru górniczego. Jej działanie było świadome, bo jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, pomimo wezwania do zaprzestania wydobywania kopaliny poza obszarem górniczym skarżąca kontynuowała eksploatację złoża. Dodać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała ani wielkości wydobycia, ani jego dokonania poza granicami obszaru górniczego, a jedynie tłumaczyła swoje działanie, między innymi, zobowiązaniami wynikającymi z kontraktów dotyczących realizacji inwestycji pożytku publicznego, które uniemożliwiały wstrzymanie wydobywania kopaliny przeznaczonej na ten cel. Podkreślenia wymaga, że skarżąca podejmowała czynności zmierzające do powiększenia obszaru górniczego, jednak ostatecznie postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste, długotrwałe, świadome i uporczywe wydobywanie kopaliny z terenu leżącego poza obszarem górniczym należało ocenić jako rażące naruszenie warunków koncesji.

W świetle dotychczasowych rozważań niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b) P.g.g. z 1994 r. Organem właściwym w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r. za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest właściwy organ koncesyjny. W rozpoznawanej sprawie był nim Marszałek Województwa Pomorskiego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W związku z tym brak było podstaw do stwierdzenia przez WSA nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny z następujących powodów nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego postulowanego przez stronę skarżącą:

Stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z powołanego przepisu wynika, że podstawowym warunkiem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, obok wątpliwości sądu co do konstytucyjności aktu normatywnego, jest związek między udzieleniem odpowiedzi na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wobec tego warunek, o jakim mowa w art. 193 in fine Konstytucji RP, zostanie spełniony tylko wówczas, gdy pytanie prawne będzie mieściło się w granicach skargi kasacyjnej, to jest będzie dotyczyło przepisu, którego naruszenie zarzuciła strona wnosząca skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie mógł być spełniony, gdyż w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów art. 217 w związku z art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. w związku z art. 85a ust. 1 P.g.g. z 1994 r., których zgodności z art. 7 i art. 22 Konstytucji miało dotyczyć pytanie prawne. W konsekwencji nie było możliwe przyjęcie istnienia związku między udzieleniem odpowiedzi na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 207 § 2 k.p.a.