Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 240/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Cysek, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. , po rozpatrzeniu odwołania S. K. i W. P. – wspólników Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r. Starosty S. odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z produkcji napojów alkoholowych i bezalkoholowych (z wyłączeniem kawy i herbaty i kakao) o kodzie [...] tj. odpadów z mycia, oczyszczania i mechanicznego rozdrabniania surowców zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie [...] pochodzących z oczyszczalni z całego kraju, przeznaczonych do narażenia gruntów rolnych na terenie Gospodarstwa Rolnego w S. gm. W., pow. s., woj. [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 4 września 32003 r. W. P. – wspólnik Gospodarstwa Rolnego S. T. W. Spółka Jawna wystąpił o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów o kodzie [...], tj. odpadów z mycia, oczyszczania i mechanicznego rozdrabniania surowców zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie [...] przeznaczonych do nawożenia gruntów rolnych na terenie gospodarstwa rolnego, położonego w S.

We wniosku określono rodzaj odpadów, ich ilość, miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku, sposób transportu, miejsce i sposób magazynowania, metody odzysku oraz możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające na odzysk , a także okres wykonywania działalności w zakresie odzysku odpadów. Przedmiotowy wniosek był czterokrotnie rozpatrywany przez organ pierwszej instancji , przy czym Kolegium trzykrotnie uchylało decyzję Starosty S. z uwagi na stwierdzone uchybienie natury procesowej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 z późn. zm.) posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub nieszkodliwości odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, które wydawane jest w drodze decyzji przez właściwy organ w zależności od rodzaju przedsięwzięć i miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zezwolenie wydawane jest na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat. Stosownie do ust. 6 ww. art. 26 Starosta wydaje zezwolenie po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wymóg ten został zachowany – postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. – Wójt Gminy W. negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek.

W ocenie organu odwoławczego Starosta S. zasadnie odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie [...] zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie [...] przeznaczonych do nawożenia gruntów rolnych na terenie Gospodarstwa Rolnego w ., z tym, że w podstawie prawnej decyzji należało powołać prawidłowo art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, bowiem przepisy tej ustawy nie przewidują działalności w zakresie odzysku mieszaniny komunalnych osadów ściekowych z innymi odpadami. W świetle art. 43 ust. 5 cyt. ustawy właściciel dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której stosowane są osady ściekowe, ale tylko w rolnictwie do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu oraz roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, nie jest obowiązany do uzyskania zezwolenia w tym zakresie. Stosowanie komunalnych osadów ściekowych odpowiada czynności określonej jako R 10 w załączniku nr 5 do ustawy i jest on wyłączony ze spełniania wymagań określonych w art. 13 ust. 1 ustawy, czyli miejsca takiego odzysku nie wymagają wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ani odzysk ten nie musi odbywać się w instalacjach, bądź urządzeniach. Przepis art. 43 ust. 2 określa sposób obróbki komunalnych osadów ściekowych przed ich zastosowaniem, tj. zastosowania co najmniej dwóch procesów: ustabilizowania oraz przygotowania odpowiednio do celu i sposobu ich stosowania w szczególności przez podanie ich obróbce biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniży podatność komunalnego osadu ściekowego na zgniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi.

Powołanie przez Starostę S. w podstawie prawnej art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach stanowiącej podstawę odmowy wydania zezwolenia było błędem, ponieważ w postępowaniu wyjaśniającym nie zostało należycie udowodnione, że zamierzony przez wnioskodawców sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Zdaniem Kolegium powyższy błąd nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. Z. – wspólnik Spółki Jawnej – Gospodarstwo Rolne S. .Spółka Jawna w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołany przepis znajduje uzasadnienie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarki odpadami nie jest niezgodny z wymaganiami ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, bowiem we wniosku dokładnie określono, że odpady z mycia, oczyszczania mechanicznego i rozdrabniania surowców o kodzie [...] i odpady ściekowe o kodzie [...] będą stosowane do nawożenia gruntów rolnych na terenie gospodarstwa położonego w S. przy zastosowaniu procesu odzysku R 10, określonym w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach o kodzie [...] do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, a więc w celach jakich te odpady mają być wykorzystywane, nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku wspomnianego odpadku. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji organ powinien wniosek z 4 września 2004 r. potraktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na wykorzystanie odpadów z masy roślinnej o kodzie [...], ewentualnie jako wniosek o wydanie zezwolenia na wytworzenie nowego odpadu i wykorzystanie tegoż odpadu w opisany sposób, a nie stwierdzać niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wymaganiami ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargo. Oznacza to, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z urzędu bierze pod uwagę także okoliczności nie podniesione w skardze.

Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wydaje się na wniosek, który powinien zawierać:

1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania; w przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów,

2) określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych odzyskowi lub unieszkodliwianiu w okresie roku,

3) oznaczenie miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,

4) (uchylony),

5) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów,

6) szczegółowy opis stosowanych metod odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,

7) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska,

8) przewidziany okres wykonywania działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów musi zawierać wszystkie wymienione elementy. Brak we wniosku jednego z tych elementów, zobowiązuje organ administracji do wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, z ...., że niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie, materiału dowodowego wynika, że organy orzekające obu instancji nie zbadały w sposób należyty, czy wniosek z dnia 4 września 2003 r. W. P. – wspólnika Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy o odpadach. Z akt sprawy co prawna wynika, że Starosta S. pismem z dnia 19 września 2003 r. wezwał na podstawie art. 64 § 2 kpa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, jednakże ograniczył się jedynie do żądania podania jednolitych kodów odpadów przeznaczonych do odzysku oraz podstawowego składu chemicznego i właściwości przedmiotowych odpadów o kodach: [...], [...], wykonanych przez specjalistyczne laboratorium, stosownie do treści pkt 1 art. 27 ust. 1 ustawy.

Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek z 4 września 2003 r. o wydanie zezwolenia na wykorzystanie odpadów o kodzie [...] tj. z mycia, oczyszczania i mechanicznego rozdrabniania surowców zmieszanej z osadami ściekowymi o kodzie [...] nie odpowiada wymogom określonym w punktach od 1 do 8 w ust. 1 art. 27 ustawy o odpadach. Przede wszystkim we wniosku brak jest szczegółowego opisu stosowanych metod odzysku odpadów w szczególności, że wnioskodawca zamierza mieszać odpady o kodzie [...] z odpadami – osadami ściekowymi o kodzie [...], co w rezultacie spowoduje zmianę składu obu tych odpadów, a więc wytworzenie nowego rodzaju odpadów. Wnioskodawca powinien zatem określić w jakich proporcjach będzie mieszał oba rodzaje odpadów, podać miejsce ich mieszania, sposób przy pomocy jakich urządzeń i maszyn będzie dokonywał mieszania tych odpadów, w jaki sposób oraz przy pomocy jakich maszyn będzie nawoził grunty rolne.

We wniosku należy określić potencjalny zakres zamierzonej działalności w odniesieniu do poddawanych odzyskowi odpadów poprzez wskazanie ich rodzajów i ilości. Chociaż ustawodawca nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku podania podstawowego składu chemicznego i właściwości organu dają organowi prawo wezwać do takiego uzupełnienia, to wydaje się, że w przypadku gdy chodzi o odzysk komunalnych odpadów ściekowych należy podać ich skład chemiczny, określić ich dawki jakie będą stosowane na gruntach w zależności od rodzaju gruntu, sposobu jego użytkowania, a także zakres, częstotliwości stosowania do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. nr 134, poz. 1140 ze zm.).

We wniosku należy podać konkretnych wytwórców komunalnych osadów ściekowych, a także wytwórców odpadów masy roślinnej. Jeżeli chodzi o wskazanie sposobu i środków transportu (pkt 4), to wnioskodawca obowiązany jest określić dokładnie rodzaj środka transportu, ilość środków transportu. Jeżeli odpady będą dostarczone przez określoną firmę posiadającą zezwolenie na ich transport, we wniosku należy podać nazwę i adres kontrahenta.

Ustawa wymaga wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów (pkt 5) i nie ma tu żadnego znaczenia przez jak długi okres miały być magazynowane, nawet jeżeli to magazynowanie wynikałoby z technologicznych, organizacyjnych lub atmosferycznych uwarunkowań niezbędnych do ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 63 ustawy o odpadach spełnienia tego wymogu jest obligatoryjne, albowiem w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 następuje określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów (art. 63, ust. 6 ustawy zawarty we wniosku opis stosowanych metod odzysku powinien być sporządzony w sposób szczegółowy. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że nie wystarczy ogólne określenie rodzaju stosowanej metody i technologii (powinny być dokładnie przedstawione, zwłaszcza w tych elementach, gdzie następuje przystosowanie rozwiązań typowych do szczególnych uwarunkowań z zakładanymi działaniami (cyt. ustawa o odpadach, Komentarz s. 229).

Sąd podziela stanowisko komentatora, że "opis powinien być na tyle szczegółowy, aby organ na jego podstawie był w stanie jednoznacznie ocenić warunki prowadzenia zakładanych działań z punktu widzenia przestrzegania wszystkich wymagań stawianych prawem" (cyt. Górski op. cit. s.229).

Wniosek o wydanie zezwolenia za odzysk odpadów zgodnie z pkt 7 ust. 1 art. 27 ustawy wymaga przedstawienia możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie odzysku odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, iż będzie w stanie zamierzone działania prowadzić prawidłowo, posiada ku temu odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, np.: specjalistyczne środki albo transportu odpadów, urządzenia do mieszania odpadów, pracowników o wymaganych kwalifikacjach lub odpowiednio przeszkolonych.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 7, 77 § 1 i art. 64 § 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 27 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Wniosek skarżącego z dnia 4 września 2003 r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów wobec nie spełnienia ustawowych wymogów nie dawał organom obu instancji podstaw do procedowania w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia, czy to z przesłanki określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, czy też zawartej w pkt 2 art. 29 ust. 1 tej ustawy. Obowiązkiem Starosty S. było wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku z pouczeniem, że nie uzupełnienie jego treści w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Z tych wszystkich podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.