Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 465/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 3 pkt 1 - 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu A w G. na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie bezterminowych bonifikat od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zakład Karny (dalej jako "Zakład") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 15 maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 5 grudnia 2018 r., stwierdzającej wygaśnięcie: ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 30 października 2000 r., nr [..] (pkt 1); ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 7 listopada 2005 r., nr [..] (pkt 2); pkt 2 ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej nr [..] z 10 kwietnia 2015 r., (pkt 3), wydanych w przedmiocie bezterminowej bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 30 października 2000 r. Prezydent udzielił Zakładowi Karnemu na czas nieokreślony bonifikaty w wysokości 90% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, stanowiącą działki nr [..] i nr [..], położone w G. przy ul. S., obręb [..]. Decyzja ta została wydana na podstawie zgody Wojewody udzielonej Zarządzeniem Nr [..] z 27 października 2000 r.

Decyzją z 7 listopada 2005 r., wydaną na podstawie zgody Wojewody udzielonej Zarządzeniem Nr [..] z dnia 13 października 2005 r., Prezydent udzielił Zakładowi na czas nieokreślony bonifikaty w wysokości 90% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa stanowiącą działkę nr [..], położoną w G. przy ul. S., obręb [..].

Następnie na podstawie ww. Zarządzeń Wojewody Prezydent ustalił w pkt. 2 decyzji z 10 kwietnia 2015 r. wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej po zastosowaniu bezterminowej bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa stanowiącą działki nr [..]-[..].

Zarządzeniami z dnia 13 sierpnia 2018 r. i z dnia 9 października 2018 r. (sprawa nr [..]) Wojewoda stwierdził, że utraciły moc m.in. zarządzenia o udzieleniu zgody na bonifikatę z dnia 13 października 2005 r. i z dnia 27 października 2000 r.

W tym stanie Prezydent decyzją z 5 grudnia 2018 r., wydaną w trybie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., orzekł o wygaśnięciu swoich decyzji z 30 października 2000 r., 7 listopada 2005 r. i punktu 2 decyzji z 10 kwietnia 2015 r. jako bezprzedmiotowych.

Zakład wniósł odwołanie , przywołując przepis art. 85 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako u.g.n.).

Po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Wojewoda decyzją z 15 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość opisanych decyzji Prezydenta oraz interes społeczny w tym, aby decyzje w sprawie bezterminowej bonifikaty wygasły.

Zdaniem Wojewody decyzje w sprawie bezterminowej bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa stały się bezprzedmiotowe na skutek utraty mocy zarządzeń, którymi wyrażono zgodę na zastosowanie tej bonifikaty. W omawianym wypadku mamy bowiem do czynienia z sytuacją, kiedy przyznanie bonifikaty uzależnione jest od tego, aby zgoda wojewody istniała w momencie każdorazowego udzielenia tej bonifikaty. Bonifikata dotyczy bowiem każdorazowo opłaty wnoszonej na dany rok. W niniejszej sprawie Wojewoda Zarządzeniami z 27 października 2000 r. i 13 października 2005 r., wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty, a następnie je cofnął Zarządzeniami z 13 sierpnia 2018 r. i 9 października 2018 r. Spowodowało to według organu taki stan, że obecnie brak jest podstaw do dalszego stosowania bonifikaty, zatem decyzje w tym przedmiocie stały się bezprzedmiotowe

Wygaszenie bezprzedmiotowej decyzji leży według Wojewody także interesie społecznym, gdyż porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż może wprowadzać w błąd co do istnienia podstaw do zapłaty opłaty z tytułu trwałego zarządu z bonifikatą, podczas gdy podstawa do udzielenia bonifikaty (zarządzenia Wojewody) utraciła moc. Ponadto interes społeczny w omawianej sprawie wynika z tych samych przesłanek, które leżały u podstaw uchylenia przywołanego zarządzenia. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na wypracowaną na przestrzeni kilku lat praktykę Wojewody udzielania zgód na przyznawanie bonifikat od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa wyłącznie okres jednego roku. Jednocześnie w obrocie nadal pozostawały zarządzenia (wydane w latach 2001 - 2009) o treści ogólnej i bezterminowej, na podstawie których uprawnione organy udzielały bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu. Stan ten mógł prowadzić do różnego traktowania podmiotów sprawujących trwały zarząd na nieruchomościach Skarbu Państwa. Co więcej, organy zwracały się do Wojewody o zajęcie stanowiska w sprawie aktualności i możliwości dalszego stosowania przedmiotowych zarządzeń m.in. w związku z dokonywanymi aktualizacjami opłat rocznych, a zatem zgody bezterminowe nastręczały wątpliwości interpretacyjnych i mogły prowadzić do odmiennego ich rozumienia i stosowania w różnych powiatach.

Zatem interes społeczny w omawianej sprawie znajduje wyraz w konieczności ujednolicenia reguł udzielania bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu w województwie w celu doprowadzenia do jednolitego i prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi, a także wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych i sytuacji, kiedy podmioty w podobnej sytuacji (lub nawet ten sam podmiot), ale sprawujące trwały zarząd nieruchomościami położonymi w różnych powiatach byłyby traktowane w różny sposób.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że bez związku z meritum sprawy pozostaje to, czy działalność Zakładu budzi wątpliwości w zakresie celowości i sposobu dysponowania przyznanymi środkami publicznymi, w jaki sposób pozyskiwane są te środki, czy stanowią one dochód budżetu Państwa i jaki jest wynik finansowy z tego tytułu. Konieczność wyeliminowania orzeczeń wynika wyłącznie z faktu cofnięcia zgody na bonifikaty, a to zaś wynika m.in. z konieczność równego traktowania pomiotów. Ponadto, decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana na podstawie art. 85 u.g.n., a w ocenie Wojewody fakt cofnięcia zgody na zastosowanie bonifikaty stanowi przesłankę zastosowania art. 162 k.p.a., niezależną od art. 85 u.g.n.

W skardze Zakład zarzucił błędną wykładnię i zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 84 i art. 85 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż nie zaszły żadne okoliczności przewidziane w ww. przepisach, które uzasadniałyby stwierdzenie wygaśnięcie decyzji w sprawie bonifikaty.

Zdaniem skarżącego uchylenie przez Wojewodę Zarządzeń udzielających zgód na udzielenie bonifikaty nie skutkuje bezpośrednio bezprzedmiotowością decyzji udzielającej tej bonifikaty. Stanowi to jednocześnie naruszenie zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Wycofanie zgody Wojewody może jedynie skutkować na przyszłe decyzje, nie może jednak wzruszać aktualnych ostatecznych decyzji bezterminowych, a ich pozostawanie w obrocie nie narusza interesu społecznego. Brak wystąpienia przesłanek określonych w art. 85 u.g.n. czyni niezasadnym cofnięcie przyznanej bezterminowej bonifikaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący zakład uzupełnił skargę, domagając się przeprowadzenia rozprawy. Ponadto strona wskazała, że decyzja Prezydenta z 5 grudnia 2018 r. nie była decyzją ostateczną i wymagalną oraz nie jest podstawą do wydawania środków budżetowych przez jednostkę organizacyjną. Ponadto we wskazanej decyzji nie zawarto kwoty i terminu do zapłaty opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. Nie nadano też decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Mając to na uwadze skarżący wskazał na obowiązki organu wynikające z art. 7a i art. 9 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 5 grudnia 2018 r., stwierdzającą wygaśnięcie jako bezprzedmiotowych: ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 października 2000 r., nr [..]; ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 7 listopada 2005 r., nr [..], w sprawie udzielenia Zakładowi Karnemu bezterminowej bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, oraz punktu 2 ostatecznej decyzji Prezydenta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej nr [..] z 10 kwietnia 2015 r., aktualizującej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu i ustalającej jej wysokość po uwzględnieniu bonifikaty przyznanej na czas nieoznaczony.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem obu organów bezprzedmiotowość jest następstwem zarządzeń Wojewody (wydanych w sprawie nr [..]): z 13 sierpnia 2018 r. - orzekającego o utracie mocy między innymi zarządzenia Wojewody nr [..] z 13 października 2005 r., i z 9 października 2018 r. - orzekającego o utracie mocy zarządzenia Wojewody nr [..] z 27 października 2000 r., wszystkie w sprawie udzielenia zgody na bonifikatę w wysokości 90 % od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, działek nr [..]-[..] (fotokopie wszystkich zarządzeń oraz decyzji udzielających bonifikaty - w aktach administracyjnych). Zarządzenia, które utraciły moc podjęte zostały na podstawie art. 83 ust. 4 u.g.n.

Wojewoda, akceptując decyzję Prezydenta uznał, że uchylenie w 2018 r. zgód udzielonych przez Wojewodę w roku 2000 i w 2005 bezterminowo na przyznanie bonifikaty, spowodowało bezprzedmiotowość wydanych następnie decyzji o udzieleniu bonifikaty na czas nieoznaczony, gdyż przyznanie bonifikaty uzależnione jest od zgody Wojewody wymaganej w momencie każdorazowego udzielenia tej bonifikaty. Ponieważ zgoda została cofnięta opisanymi zarządzeniami z 13 sierpnia 2018 r. i 9 października 2018 r., wydane na jej podstawie decyzje stały się bezprzedmiotowe. Dodatkowo Wojewoda, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadnił zaistnienie interesu społecznego dla wygaszenia opisanych decyzji Prezydenta udzielających Zakładowi bezterminowej bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. Zdaniem Sądu nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, która mogła uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznych decyzji Prezydenta o udzieleniu bonifikaty, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podstawą przyznania na czas nieokreślony bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu dla wydanych decyzji z 30 października 2000 r. i 7 listopada 2005 r. oraz aktualizacyjnej z 10 kwietnia 2015 r., w punkcie 2 ustalającej wysokość tej opłaty po uwzględnieniu przyznanej na czas nieoznaczony bonifikaty w wysokości 90%, był art. 84 ust. 3 pkt 4 u.g.n. Przepis ten, w każdej z tych dat udzielania bonifikaty oraz aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu stanowił, że właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2, jeżeli nieruchomość jest oddana na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich.

Z treści art. 84 ust. 3 u.g.n. wynika, że bonifikata ma charakter fakultatywny, a jej udzielenie przez właściwy organ było uzależnione od uzyskania wcześniej zgody wojewody albo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, czyją własnością jest nieruchomość). Bonifikata może być udzielona tylko jeśli nieruchomość jest oddana w trwały zarząd na cele określone w art. 84 ust. 3 pkt 1–4 u.g.n., a cel stanowiący podstawę udzielenia bonifikaty powinien być określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

W niniejszej sprawie przesłanki udzielenia bonifikaty zostały spełnione, wobec czego Prezydent, działając w ramach bezterminowej zgody wyrażonej odpowiednimi zarządzeniami Wojewody, wydał decyzje o bonifikacie na czas nieokreślony: z 30 października 2000 r. dotyczącą działek nr [..] i nr [..] i z 7 listopada 2005 r. dotyczącą działki nr [..]. Decyzja aktualizacyjna, z 10 kwietnia 2015 r., ustala w punkcie 2 wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu działek nr [..]-[..], po uwzględnieniu przyznanej na czas nieoznaczony bonifikaty od tej opłaty.

Sama decyzja administracyjna o bonifikacie jest wynikiem rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej przez starostę i ma charakter uznaniowy, a nie związany. Konieczność uzyskania zgody wojewody na udzielanie decyzją bonifikaty nie może być rozumiana w ten sposób, że taka zgoda nakłada obowiązek udzielenia bonifikaty, gdyż zgoda wojewody stanowi nie tyle przesłankę, ale warunek jej udzielenia. Zgoda wojewody nie stanowi w szczególności podstawy samego rozstrzygnięcia o bonifikacie. Starosta wydaje decyzję o bonifikacie według swego uznania, rozważając podstawy jej udzielenia wynikające z przepisów prawa materialnego i może udzielić tej bonifikaty z zakreśleniem terminu lub na czas nieoznaczony, pod tym jednak warunkiem, że działa w ramach zgody udzielonej w formie zarządzenia przez wojewodę (radę lub sejmik).

Zgoda wojewody dotyczy, zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 84 ust. 3 u.g.n., samego udzielania bonifikaty, a nie jej przyznania. Podstawą bonifikaty jest bowiem uznaniowa decyzja starosty, a nie zgoda wojewody, udzielana staroście przed wydaniem decyzji o bonifikacie.

Skarżący zakład uzyskał bonifikatę na czas nieoznaczony wyłącznie w związku z uznaniem administracyjnym Prezydenta, który z kolei uzyskał zgodę Wojewody. To, że Prezydent, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w ramach kompetencji uznał za celowe skorzystanie z tego, że w swoich zarządzeniach Wojewoda wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty bez określenia terminu, nie oznacza, że obowiązywanie zarządzenia stanowi przesłankę stosowania udzielonej już bonifikaty. W takiej sytuacji nie istniała tylko co roku potrzeba wydawania decyzji w sprawie przyznania bonifikaty, gdyż prawo to zostało skarżącemu przyznane ostatecznymi decyzjami już w 2000 r. i 2005 r. na czas nieokreślony. Wobec tego cofnięcie zgody nie mogło spowodować niewykonalności ostatecznych decyzji, którymi przyznano bonifikatę na czas nieokreślony.

Następcze uchylenie zarządzenia o zgodzie na udzielenie bonifikaty, przyznanej decyzją starosty, nie może być postrzegane jako powstanie stanu bezprzedmiotowości decyzji o udzieleniu bonifikaty. Zgoda wojewody nie stanowi elementu stosunku materialnoprawnego ukształtowanego władczo przez decyzję uznaniową, ale jest warunkiem jego ukształtowania w określony sposób przez właściwy organ. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 750–751). Przez wykonanie decyzji należy rozumieć wszelkie zachowania (działania i zaniechania) zmierzające do uzyskania stanu wynikającego z danej decyzji. Uchylenie zgody przez Wojewodę nie powoduje niewykonalności decyzji przyznającej prawo do bonifikaty. W tej sytuacji nie dokonało się unicestwienie któregokolwiek elementu kształtującego stosunek prawny na podstawie decyzji o bonifikacie. Przysługuje ona podmiotowi, który wykonuje trwały zarząd nieruchomością Skarbu Państwa w sposób nieprzerwany i zgodny z celem wykorzystania tej nieruchomości. W tym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na wykonalność decyzji o bonifikacie.

Zdaniem sądu dopóki decyzja udzielająca bonifikaty nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, do tego czasu istnieje uprawnienie podmiotu do bonifikaty. Za takim poglądem przemawia wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przepisów u.g.n. i k.p.a., normujących etapy postępowania administracyjnego i skutki wydanych w jego następstwie decyzji administracyjnych, które charakteryzują się m.in. takimi cechami, jak wykonalność i ostateczność.

Przepisy u.g.n. w sposób wyczerpujący określają sytuacje uzasadniające pozbawienie przyznanej wcześniej bonifikaty. Przepis art. 85 ust. 1 u.g.n. stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością, która oddała nieruchomość lub jej część w najem lub dzierżawę, może być pozbawiona przysługującej jej bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 i 4, a ponadto może być zobowiązana do uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% ceny nieruchomości. Pozbawienie bonifikaty oraz zmiana opłaty rocznej następuje w drodze decyzji właściwego organu. Jeżeli po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd nastąpiła trwała zmiana celu wykorzystywania nieruchomości, będącego podstawą udzielonej bonifikaty, właściwy organ pozbawia przyznanej bonifikaty w drodze decyzji (ust. 2).

Z tego wynikają dwie enumeratywnie określone przesłanki pozbawienia bonifikaty:

1. oddanie nieruchomości lub jej części w najem lub dzierżawę,

2. wystąpienie trwałej zmiany celu wykorzystywania nieruchomości oddanej w trwały zarząd.

Poza przywołanymi okolicznościami żadne inne nie wypełniają norm art. 85 ust. 1 i 2 u.g.n. i nie uprawniają do pozbawienia wcześniej przyznanej bonifikaty. Wystąpienie tych przesłanek aktualizuje w pierwszym wypadku uprawnienie organu, a w drugim jego obowiązek, do pozbawienia bonifikaty. Bonifikata jest bowiem związana ściśle z celem, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, którym nie jest uzyskiwanie korzyści majątkowych z najmu lub dzierżawy, choćby nawet z tego powodu ogólne przeznaczenie nieruchomości (jej funkcja) nie ulegało zmianie. Jeśli więc cel wykorzystywania nieruchomości uległ zmianie, to nie ma powodu do dalszego stosowania bonifikaty.

Uchylenie zgody na udzielenie bonifikaty nie zostało wskazane w ustawie jako przesłanka pozbawienia bonifikaty przyznanej ostateczną decyzją, tym bardziej w sytuacji, gdy podmiot uprawniony nie zaprzestał realizacji celu, dla realizacji którego trwały zarząd ustanowiono.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Na tle powyższego przepisu wskazuje się, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a przy tym jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Instytucji wygaśnięcia decyzji przypisać trzeba funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, gdyż przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość podlegająca stwierdzeniu wynika z prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych. Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Stoi temu na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (m.in. ulega eliminacji przedmiot uprawnień lub obowiązku, czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja przestał istnieć). Z taką zmianą okoliczności faktycznych w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia. Dla wykonalności ostatecznej decyzji o bonifikacie nie ma znaczenia, że wobec uchylenia przez Wojewodę zgody na udzielenie bonifikaty, kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny.

Wygaszanie decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli tak naprawdę pozbawienie kogoś prawa, ingeruje w trwałość decyzji administracyjnej i ukształtowanych na jej podstawie praw. Na gruncie prawa konstytucyjnego niemal powszechnie przyjmuje się obowiązywanie zasady zakazującej arbitralnego odejmowania praw. Zasada ta nie implikuje absolutnej nienaruszalności praw, ale powinna być realizowana w możliwie najwyższym stopniu, w granicach wyznaczonych przez ogół uwarunkowań faktycznych i prawnych (por. T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, LEX/el. 2012).

Działanie Wojewody stwierdzającego zaskarżoną decyzją wygaśnięcie decyzji przyznających prawo do bonifikaty oraz ustalonej stawki opłaty z uwzględnieniem bonifikaty w decyzji aktualizacyjnej nastąpiło zdaniem sądu z naruszeniem prawa, wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 k.p.a. Rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest niedopuszczalna z uwagi na charakter instytucji tu uregulowanej, będącej wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Skoro zaś sąd ocenia, że nie zaktualizowała się przesłanka bezprzedmiotowości, nie ma znaczenia wskazywany przez Wojewodę interes społeczny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 5 grudnia 2018 r.