Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1989/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 3a i art. 32
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 478/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, uchylając zaskarżoną decyzję.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 7 maja 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, uzasadniając swoja prośbę trudną sytuacją finansową i zdrowotną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu ubezpieczenia społecznego za lipiec 1999 r., sierpień 1999 r., od kwietnia 2002 r. do lipca 2002 r. oraz od grudnia 2002 r. do września 2003 r. oraz ubezpieczenia zdrowotnego - za okres od maja 2003 r. do lipca 2003 r., za wrzesień 2003 r. oraz od marca 2004 r. do grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 1 sierpnia 1995 r. do 27 kwietnia 2010 r., a w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 16 września 2003 r. zatrudniała pracownika, w związku z czym zobowiązana była obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że I. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się ze świadczenia wypłacanego przez ZUS w kwocie 688,39 zł brutto, z którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., Komornika Sądowego w P. oraz Dyrektora ZUS III Odział w W.. Zatem do dyspozycji pozostaje kwota 430,34 zł. Wspólnie z nią zamieszkuje córka, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnośnie odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych zakład wyjaśnił, że art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie wyłącznie do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na to ubezpieczenie. Nie ma zatem zastosowania do należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że ZUS ma ustawowy obowiązek doprowadzić do ściągnięcia należności z tytułu składek, jeśli istnieje jakakolwiek szansa na zaspokojenie należności. Z ustaleń dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. dokonał czynności egzekucyjnych mających na celu ściągnięcie należności, a pobrane przez skarżącą świadczenie emerytalne pozwala na choćby częściowe pokrycie zaległych zobowiązań, a zatem nie można uznać całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi podstawowy warunek uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek.

Wprawdzie stały comiesięczny dochód skarżącej w postaci renty jest niższy niż wysokość zmodyfikowanego minimum socjalnego, ale mimo to brak jest podstaw – w ocenie organu - do przyjęcia, że zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż do jej wystąpienia niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że sytuacja majątkowa w jakiej obecnie znajduje się skarżąca uzasadnia ponowną wnikliwą jej ocenę. Po comiesięcznych potrąceniach w wysokości 172,09 zł związanych z prowadzoną egzekucją należności, skarżąca dysponuje kwotą 430,34 zł. Sytuacja zdrowotna I. K. nie została oceniona w sposób prawidłowy, przewlekła i postępująca choroba nie rokuje, że będzie ona w stanie podjąć zatrudnienie, które dałoby realną możliwość ściągnięcia zadłużenia jakie ją obciąża. ZUS winien także ustalić wysokość comiesięcznych wydatków związanych z koniecznością kupowania leków i odnieść to do wydatków ponoszonych na prowadzenie gospodarstwa domowego, a przede wszystkim zestawić realność ich ponoszenia z minimum określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. – w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) świadczonych z pomocy społecznej dla osoby samotnej, której dochód nie przekracza 477 zł. Określone minimum socjalne przy jego zestawieniu z dochodami skarżącej winno być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należnych składek. Nie jest zdaniem Sądu prawidłowe aby organ, który wypłaca rentę następnie ją odbierał, co będzie skutkowało koniecznością korzystania ze środków pomocy społecznej, a to też świadczenia z publicznych dochodów.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., poprzez orzeczenie przez WSA o uchyleniu decyzji organu, pomimo że nie zostało stwierdzone naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Kasator podał, że WSA w W. w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wskazał żadnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego jaki w jego ocenie został naruszony przez organ, a w konsekwencji nie został wykazany związek pomiędzy takim ewentualnym naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania konkretnych przepisów postępowania, jakie w ocenie WSA zostały naruszone przez organ administracji, uchybia normie prawnej z art. 141 § 4 p.p.s.a. W przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny stwierdza naruszenie przez organ administracji przepisu postępowania, nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, samo tylko przywołanie odpowiedniego przepisu p.p.s.a, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. Niezbędne jest także określenie przepisów postępowania administracyjnego naruszonych przez organ, gdyż dane te są konieczne dla umożliwienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, przeprowadzenia weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisów 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Przy tym zasadniczą oś tego sporu stanowi kwestia sposobu, w jaki Sąd I instancji odwzorował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rezultat przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej, którego wyrazem była ocena o jej niezgodności z prawem, a konsekwencją jej uchylenie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Powyżej zarysowana – i wprost zdeterminowana zarzutami skargi kasacyjnej - istota sporu prawnego, wobec faktu, że zarzuty te postawione zostały w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.a., wymaga wyjaśnienia następującej kwestii, którą uznać należy za istotną z punktu widzenia oceny zasadności tychże zarzutów. Mianowicie, o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Odnosząc się z powyżej perspektywy do oceny zasadności i skuteczności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie stwierdzić należy, że zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W punkcie wyjścia odnieść się należy do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołany przepis, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że nie realizuje ono w dostatecznym stopniu funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - abstrahując od kwestii jego warstwy faktycznej, w której gdy uwzględnić zarówno część sprawozdawczą, jak i analityczną, przedstawione zostały istotne w sprawie fakty oraz okoliczności przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie - w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej istotnie świadczy o tym, że charakteryzuje się ono pewnego rodzaju deficytem. Nie jest on jednak, wbrew stanowisku strony skarżącej, na tyle wysoki, aby rzeczywiście można było twierdzić, że tego rodzaju uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Argumentacja Sądu I instancji, zważywszy na fakt, że orzekał on w sprawie kontroli zgodności z prawem decyzji uznaniowej wydanej w postępowaniu prowadzonym z wniosku o udzielenie ulgi w spłacie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że kontrolował on, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego w ramach którego operował, jest aż nadto jasna, czytelna i wymowna. Przez pryzmat konkretnych istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji podważył bowiem prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, które uznał za niewystarczające z punktu widzenia zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasady zupełności materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, która powinna być przeprowadzona w sposób korespondujący z zasadą swobodnej oceny dowodów, nie zaś w sposób dowolny. Poza sporem jest bowiem, że orzekanie przez organ administracji w warunkach uznania administracyjnego nie dopuszcza jednak dowolności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprost wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza, gdy w tym kontekście zwrócić uwagę na treść zaadresowanych do organu administracji jasnych i konkretnych wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie. Jakkolwiek więc Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost nie wymienił konkretnych przepisów k.p.a., naruszenia których dopuścił się organ, i których naruszenie w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, zwłaszcza zważywszy na treść argumentacji przedstawionej przez WSA w W., że ocena o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne formułowana była z perspektywy tych wzorców normatywnych, na gruncie których ustanowione zostały zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu obywateli, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Pomimo więc pewnego deficytu argumentacyjnego warstwy prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mógł być on uznany jednak za naruszenie o istotnym wpływie na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo identyfikując i definiując rodzaj oraz charakter naruszeń stwierdzonych w postępowaniu prowadzonym w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, wobec ich konsekwencji dla wyniku sprawy administracyjnej, słusznie uchylił zaskarżoną decyzję.

Zwłaszcza, że poza sporem jest - co wyżej już zasygnalizowano - że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny), nie zaś - co należy stanowczo podkreślić - przeciwstawiać je sobie. Stąd też, sądowoadministracyjna kontrola decyzji uznaniowej musi być przeprowadzana z punktu widzenia faktycznych podstaw jej wydania, kryteriów oceny, którymi operował organ administracji wydając tego rodzaju decyzję, treści normatywnych przesłanek warunkujących możliwość zastosowania ulgi, co w konsekwencji oznacza, iż jej zakres obejmuje kontrolę tego, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone przez organ. Ze wskazanego punktu widzenia istotne znaczenie ma kontrola wykładni i zastosowania przez organ tych przepisów prawa, na gruncie których prawodawca operuje zwrotami i pojęciami niedookreślonymi - "uzasadniony przypadek" (art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych); "interes osoby zobowiązanej", "stan finansów ubezpieczeń społecznych" (art. 28 ust. 3b przywołanej ustawy); "ciężkie skutki" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne); "niezbędne potrzeby życiowe", "przewlekła choroba" (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanego rozporządzenia). W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania jej podstaw prawnych i faktycznych, a w szczególności do sformułowania oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 724/09). Również więc i te powyżej przedstawione argumenty, obok dotychczas już przywołanych, dowodzą trafności i słuszności stanowiska Sądu I instancji o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

5