Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2594/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 24 UST. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - t.j. ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i R. G. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na skutek pisma M. i R. G. z [...] czerwca 2009 r. W piśmie tym, powołując się na ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.) zawnioskowano o zainteresowanie się dewastacją wód jeziora, lasu i gruntów rolnych przez ścieki spływające z cmentarza komunalnego w [...] i podjęcie działań w oparciu o art. 24 i 25 tej ustawy.

Pismem z 23 lipca 2009 r. M. i R. G. przekazali Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dodatkowe informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, które w sprawie należy wziąć pod uwagę:

- wody opadowe i roztopowe stanowią ścieki,

- cmentarz (grobowce) został zlokalizowany w odległości 15 m od wód jeziora,

- doszło do całkowitej degradacji wód jeziora oraz terenów przyległych,

- w latach 2004 - 2005 prowadzone były negocjacje z Urzędem Miejskim w [...] w sprawie wykupu nieruchomości,

- bezprawnie została zagarnięta część nieruchomości wnioskodawców pod cmentarz,

- po kilkuletnich, nieskutecznych próbach porozumienia się z Urzędem Miejskim w [...] wystąpiono na drogą sądową. Wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny w [...] z [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] nakazano Gminie [...] wykup jeziora. Wyrok ten został wzruszony przez Sąd Apelacyjny w [...].

W aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], z którego wynika, że lokalizacja cmentarza nie narusza wymaganej strefy ochronnej jeziora. Obszar zlewni jeziora wynosi 27 ha, w tym obejmuje tereny cmentarza o powierzchni 10 ha. Spływ wód do jeziora odbywa się samoczynnie, pod wpływem sił grawitacji. Ponadto poinformowano, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie z powództwa M. i R. G. przeciwko Gminie [...] dotyczące przydatności gospodarczej jeziora.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...] (niedatowane i bez znaku sprawy), z którego wynika, że na Cmentarzu Komunalnym w [...] pierwsze pochówki odbyły się w 1962 r. W latach 1986 - 87 doszło do nieumyślnego przekroczenia granic cmentarza poprzez zabudowanie grobami części działki należącej m.in. do R. G. W dniu 10 marca 1994 r. wpłynęły pierwsze roszczenia R. G. do Urzędu Miasta [...] z tytułu pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z jeziora i przekroczenia granic cmentarza. Sąd Wojewódzki w [...] wyrokiem z 23 maja 1995 r. nakazał wykup dwóch działek oraz zasądził od Gminy [...] odszkodowanie na rzecz poszkodowanego. W 2002 r. gmina wypłaciła odszkodowanie. Natomiast wyrokiem z 3 lipca 2002 r. Sąd Apelacyjny w [...] oddalił roszczenia R. G. o wykup nieruchomości. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z [...] lipca 2010 r. oddalił powództwo M. i R. G. o zakazanie Gminie odprowadzenia wód powierzchniowych i gruntowych do jeziora [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska działań zapobiegawczych lub naprawczych. Odmowę tę uzasadniono daleko posuniętą eutrofizacją zbiornika, co zostało stwierdzone w zgromadzonych w sprawie kilku opiniach biegłych. W tej sytuacji, mając na uwadze przepis art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku o ich naprawie organ I instancji uznał, że do silnej eutrofizacji zbiornika stanowiącej szkodę w środowisku w wodach należałoby zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie wskazanej ustawy. W tym zakresie regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym w sprawie. Nie można również zrealizować żądania strony wprowadzenia zakazu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu cmentarza. Wykazano w postępowaniu, że odpowiednio do przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984) i wyników badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] stwierdzono, że odprowadzane ścieki odpowiadają wymogom określonym w cytowanym rozporządzeniu. Organ I instancji odniósł się również do analiz ścieków wykonanych w 1995 r. i w roku 2011 w zakresie zanieczyszczenia bakteriologicznego wykazując, że w prezentowanych wynikach badaniu podlegały inne, nieporównywalne parametry, co nie pozwala wnioskować o znaczącym pogorszeniu stanu wody. Zwrócono również uwagę na odprowadzanie ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co zostało ocenione przez organ jako bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] podkreślił, że w tym przypadku nie chodzi o sam fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia, ale o brak wiedzy na temat ilości odprowadzanych wód i ich jakości. Uregulowanie wymaganego prawem stanu formalnoprawnego pozwoli monitorować oddziaływanie ścieków na jakość odbiornika.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie z lat: 1995, 1997, 1998 i 2000. Opinie te zostały sporządzone w związku z postępowaniem w sprawie roszczenia odszkodowawczego M. i R. G. w stosunku do Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...]. W roku 1995 wykonana została przez M. T. - biegłego sądowego w zakresie rybactwa śródlądowego i ochrony wód powierzchniowych "Ocena wpływu cmentarza komunalnego przy ulicy [...] na jezioro [...] oraz stanu formalno-prawnego roszczeń z tytułu zanieczyszczenia jeziora". Ocenę stanu wód jeziora przeprowadzono w oparciu o analizę próby wody pobranej w dniu 9 lipca 1993 r. Autor zaznaczył, że aby uzyskać pełne dane należałoby przeprowadzić pełne badania hydrochemiczne przynajmniej w cyklu rocznym. Na podstawie wykonanych badań autor ocenił, iż jakość wód jeziora świadczy o ich zanieczyszczeniu związkami organicznymi. Zawartość substancji biogennych była przeciętna przy czym azot organiczny stanowił 90,2 % azotu ogólnego, a fosfor organiczny 84,6 % fosforu ogólnego. Wzięte pod uwagę zanieczyszczenia świadczą o znacznym zanieczyszczeniu jeziora związkami organicznymi. Zlewnia jeziora obejmuje obszar 27 ha w tym 10,9 ha cmentarza komunalnego i 5,7 ha terenów zabudowanych. Z przedstawionych obliczeń wynika, że obciążenie jeziora związkami fosforu i azotu wprowadzanymi ze zlewni wielokrotne przekracza wartości krytyczne. Powoduje to bardzo przyspieszoną eutrofizację. We wnioskach stwierdzono, że jezioro wykazuje cechy daleko zaawansowanej eutrofii. Wody jeziora są znacznie zanieczyszczone związkami biogennymi. Powoduje to, że w wodach głębiej położonych wytwarza się strefa wód beztlenowych, o wysokich zawartościach materii organicznej, co prowadzi do wewnętrznego zasilania wód jeziora w związki fosforu i azotu zdeponowane w osadach dennych.

Z kolei w 1997 r. opracowana została przez dr hab. C. G. "Opinia w sprawie z powództwa M. i R. G. przeciwko gminie miasta [...], wykonana na zlecenie Sądu Wojewódzkiego [...] Wydział Cywilny w [...]". W treści tej opinii zawarto następujące informacje:

- jezioro [...] jest silnie zeutrofizowane, wykazuje znaczny stopień degradacji,

- stan ten został osiągnięty jeszcze przed założeniem cmentarza komunalnego, jednak procesy degradacji zostały wyraźnie przyspieszone po powiększeniu się powierzchni cmentarza,

- w obecnym stanie jezioro nie może być wykorzystane gospodarczo w żaden sposób. Należy zabronić prowadzenia w nim połowów ryb, gdyż kontakt z nimi i ich konsumpcja mogą zagrażać ludzkiemu zdrowiu.

W 1998 r. na zlecenie Sądu Wojewódzkiego I Wydział Cywilny w [...] wykonano opinię pt. "Opinia w sprawie z powództwa M. i R. G. przeciwko gminie miasta [...]", którą opracował prof. J. M. - Biegły Rzeczoznawca [...]. W opinii tej autor ocenił, iż woda w jeziorze [...] należy do wód pozaklasowych, co znaczy, że jest zanieczyszczona w stopniu dyskwalifikującym jej przydatność zarówno dla celów rolniczych jak i rekreacyjnych. Wyniki analiz, które posłużyły do wykonania opinii pozwalają na stwierdzenie, że już w 1995 r. stopień zanieczyszczenia jeziora eliminował możliwość korzystania z jego wód. Jako główną przyczynę zanieczyszczenia wskazano odprowadzanie ścieków z terenu cmentarza. Ponadto stwierdzono, że ze względu na powierzchnię, małą głębokość oraz właśnie lokalizację cmentarza rekultywacja jeziora jest praktycznie nierealna.

Z kolei w opracowanym w 2000 r. przez E. C. "Operacie szacowania nieruchomości" zawarte zostało następujące sformułowanie: "Lokalizacja starej części cmentarza (...) była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami prawa, jednakże znajdowała się częściowo w strefie zlewni jeziora i stwarzała zagrożenie zanieczyszczania jeziora wykluczając je z jakiejkolwiek formy gospodarowania. Nowa część cmentarza została zlokalizowana niezgodnie z przepisami prawa i sprawiła zwielokrotnienie tempa zanieczyszczenia wód jeziora (...)".

M. i R. G. pismem z 26 sierpnia 2011 r. złożyli zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2011 r. W zażaleniu ponownie zażądano nakazania skierowania ścieków do kanalizacji miejskiej. Skarżący podnoszą, że wody jeziora [...] do roku 1990 były wykorzystywane do produkcji pieczarek, hodowli koni, krów i drobiu. Wykonane w 1995 r. badania ścieków odprowadzanych przez Cmentarz Komunalny wykazały wielokrotne przekroczenia dopuszczalnych ilości biogenów (azot i fosfor). Od tego czasu jezioro to stało się szambem. Ponadto skarżący stwierdzają, że przed założeniem drugiej części cmentarza, co miało miejsce w [...] r., jezioro [...] miało wody I klasy czystości, po 10 latach II klasy, a po kolejnych 16 IV klasy. Ponadto skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2009 r. stwierdzają, że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do jeziora jest szkodą. W podsumowaniu zażalenia ponownie wniesiono o nakazanie skierowania ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 590/12 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2012 r.

Na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 185/13 oddalił skargę kasacyjną.

Organ odwoławczy wskazał, że WSA w Warszawie w swym orzeczeniu zwrócił uwagę, że termin wystąpienia szkody ma istotne znaczenie, co do wyboru stosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Istotne znaczenie ma również czy do szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie [...] kwietnia 2007 r., gdyż wyniki tych ustaleń warunkują czy zastosowanie będzie miał art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skarżący twierdzą, że zanieczyszczanie wód jeziora wodami opadowymi i roztopowymi pochodzącymi z terenu cmentarza komunalnego trwało po wskazanym wyżej dniu. Kwestia ta musi być przez organ jednoznacznie wyjaśniona, a bez tego wyjaśnienia nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu zwrócił uwagę na treść wniosku skarżących z 5 czerwca 2009 r. dotyczącego przyznania odszkodowania, przeprowadzenia rekultywacji i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej. Skarżący zwracali uwagę, że nieruchomość tworzą: jezioro, las i grunt. Dlatego niezrozumiałe jest zawężenie przedmiotu kontrolowanej sprawy jedynie do dewastacji jeziora. Ponadto NSA podkreślił, że nawet w przypadku ustalenia, że po 30 kwietnia 2007 r. nie mamy do czynienia z trwaniem szkody, to zastosowanie miałby art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do czego organem właściwym byłby regionalny dyrektor ochrony środowiska. W takiej sytuacji może również zachodzić konieczność zastosowania art. 65-66 k.p.a. w zakresie pozostałych żądań strony.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2013 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek skargi M. i R. G. od ww. postanowienia z 3 listopada 2013 r., WSA w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2549/14 oddalił skargę.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ponownie prowadząc postępowanie w dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadził dowód z oględzin działki nr [...] obręb [...]. W trakcie oględzin ustalono, że w skarpie, znajdującej się wzdłuż ogrodzenia cmentarza, zlokalizowano wylot głównego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza. Wylot znajdował się na działce nr [...] obręb [...], stanowiącej własność Gminy [...] i pozostającej w zarządzie Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...]. Ścieki wprowadzane kolektorem głównym do ziemi spływały następnie grawitacyjnie na teren nieruchomości nr [...] obręb [...]. Podczas wizji przedstawiciel Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...] poinformował, że w skarpie znajduje się około 5-6 przepustów odwadniających drogę szutrową cmentarza. W trakcie oględzin R. G. wskazał, że grobowce zlokalizowane są z naruszeniem strefy ochronnej, natomiast odprowadzanie ścieków następuje z naruszeniem art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).

Pismem z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Dyrektor Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...] wskazał, że obszar zlewni jeziora [...] wynosi 27 ha, w tym obejmuje tereny cmentarza o powierzchni 10 ha oraz utwardzone tereny o funkcji przemysłowo-handlowej i ogródki działkowe. Ponadto wskazał, że nie bez znaczenia na stan troficzny jeziora pozostaje wpływ działalności Państwa G., którzy przez ok. 10 lat na terenie posesji znajdującej się na przeciwległym brzegu jeziora prowadzili intensywną produkcję rolną (produkcja pieczarek, hodowla trzody chlewnej, koni i drobiu), używając do tych celów wody z jeziora oraz zużywając w procesie produkcyjnym 100 ton nawozów rocznie. W piśmie wskazano, że na terenie tej posesji dochodziło również do wycieku nieczystości z szamba, co było przedmiotem kilkukrotnych interwencji Straży Miejskiej. Podkreślono ponadto, że jezioro [...] jest zbiornikiem silnie zeutrofizowanym, a stan taki został stwierdzony jeszcze przed uruchomieniem cmentarza w jego południowo-zachodnim sąsiedztwie. Kwatery grzebalne w tym rejonie cmentarza powstały w latach 1982 - 1986. W tym czasie zostały wykonane również przepusty pod drogą cmentarza w celu zabezpieczenia jej przed zalewaniem w czasie opadów atmosferycznych. Ponadto Gmina [...] nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu cmentarza, gdyż wyznaczony do rozpoznania sprawy Starosta [...] uznał, że do odprowadzania wód z terenu cmentarza nie stosuje się przepisów ustawy Prawo wodne. Stwierdzono, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane z terenu cmentarza nie wypełniają definicji ścieków, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. c ustawy Prawo wodne bowiem nie pochodzą z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. Przekazano również dodatkowe informacje, w tym poinformowano o nawiezieniu w latach 2013 - 2014 przez R. G. na brzeg jeziora około 20 tys. m³ ziemi, co spowodowało przesunięcie tym samym linii brzegowej.

Z kolei pismem z [...] grudnia 2014 r., znak: GS - 07-6/67/525/2014, Dyrektor Zakładu Cmentarzy Komunalnych w [...] poinformował, że istniejąca sieć deszczowa, poprzez wyloty W1 - W7, odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu cmentarza w kierunku jeziora [...]. Do pisma przedłożono dokumentację, z której wynika, że funkcjonująca na terenie cmentarza sieć kanalizacji deszczowej powstała w latach 1986 - 2005. Po 2005 r. nie wykonano żadnych urządzeń wodnych.

Organ I instancji, mając na uwadze brzmienie art. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wskazującego na konieczność wykazania związku przyczynowego pomiędzy powstałym zanieczyszczeniem, a określoną działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, postanowił zasięgnąć opinii eksperta, co do zakresu badań fizykochemicznych w ściekach odprowadzanych do ziemi kolektorem głównym kanalizacji deszczowej cmentarza. Autor opinii wykonanej w lutym 2015 r. - dr hab. M. Z. wskazał na konieczność wykonania następujących oznaczeń: metale (chrom, nikiel, miedź), zanieczyszczenia węglowodorowe (benzyna suma i oleje mineralne), węglowodory aromatyczne (BTEX), wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA), pozostałe zanieczyszczenia (fenol, krezole), a także zawiesiny ogólne, odczyn, BZT5, ChZTCr, azot amonowy, azot azotynowy, azot azotanowy, azot Kjeldahla, azot ogólny, fosfor ogólny, chlor pozostały całkowity, indeks fenolowy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] marca 2015 r. wszczął postępowanie na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Na zlecenie organu I instancji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wykonała badania ścieków odprowadzanych głównym kolektorem kanalizacji deszczowej cmentarza pod kątem występowania w nich zanieczyszczeń wskazanych w opinii dr. hab. M. Z., oraz zanieczyszczeń mikrobiologicznych. Organ uznał, że ścieki odprowadzane kolektorem głównym są reprezentatywne dla całości ścieków odprowadzanych z terenu cmentarza. Na podstawie wyników przeprowadzonych badań Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił, że ścieki odprowadzane kolektorem głównym kanalizacji deszczowej cmentarza nie przekraczały dopuszczalnych norm jakości stężeń substancji zanieczyszczających określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800).

Następnie organ postanowił o przeprowadzeniu badań wody z jeziora [...] w celu porównania obecnego stanu jej jakości ze stanem wcześniejszym, udokumentowanym posiadanymi wynikami badań. W związku z tym doprecyzowano punkty poboru próbek ścieków dokonanego w latach ubiegłych uzyskując informację, że badania te dotyczyły wody z rozlewisk, a nie wód jeziora. Pobór dwóch próbek wody z jeziora [...] oraz trzech próbek gleby z terenu nieruchomości nr [...] obręb [...] dokonany został 12 listopada 2015 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zakres badań próbek gleby obejmował te wskaźniki zanieczyszczeń wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, które zostały wskazane w przywołanej wyżej opinii biegłego, a następnie stwierdzone w ściekach odprowadzanych kolektorem głównym kanalizacji deszczowej cmentarza. Natomiast zakres badań wody obejmował szereg wskaźników zanieczyszczeń troficznych (badanych również w wodzie jeziornej w latach 1995, 2007, 2008) oraz wskaźniki zanieczyszczeń mikrobiologicznych. Badania laboratoryjne, a także pobór próbek, były objęte akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji. Woda do analiz została pobrana z centralnej części jeziora [...] oraz z okolic linii brzegowej jeziora na wysokości wylotu W2 głównego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza. Natomiast próbki gleby do analiz pobrano z trzech miejsc na terenie działki nr [...] obręb [...], tj. na wysokości wylotu W2 głównego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza oraz na wysokości wylotów W4 i W5 dwóch kolektorów bocznych. Przeprowadzone badania wykazały przekroczenie w jednej z badanych próbek gleby, pobranej na wysokości wylotu W5 kolektora bocznego kanalizacji deszczowej, wartości stężenia olejów mineralnych (węglowodory Ci2-C35) oraz sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) względem wartości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. Konieczne więc stało się wykonanie kolejnych badań pozwalających na określenie zasięgu występowania zanieczyszczenia. Organ postanowił również o wykonaniu badań ścieków pochodzących z tego kolektora celem potwierdzenia lub wykluczenia związku przyczynowego pomiędzy odprowadzaniem nim ścieków, a istniejącym zanieczyszczeniem gruntu. Wskazane badania wykonane zostały przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pobór próbek gruntu dotyczył powierzchni kwadratu o boku 2 m, którego środek stanowił punkt, w którym w poprzednich badaniach stwierdzono przekroczenie zanieczyszczeń, o których mowa powyżej. Próbki pobrano z głębokości 0,15 oraz 0,35 m p.p.t. Pobór i badania były objęte akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji. Na podstawie tych badań i odnosząc się do przywołanego wyżej rozporządzenia, w sześciu pobranych próbkach gruntu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości stężeń oleju mineralnego (węglowodory Ci2-C35). Ponadto, w dwóch próbkach gruntu pobranych z głębokości 0,15 m p.p.t. odnotowano nieznaczne przekroczenie wartości stężenia sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA). Natomiast analiza próbek ścieków pobranych do badań z kolektora W5 na zawartość oleju mineralnego oraz wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) wskazuje, że stwierdzona zawartość węglowodorów ropopochodnych nie przekraczała dopuszczalnych wartości określonych w § 21 ust. 1 Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Z kolei oznaczenie na zawartość WWA wskazuje, że zanieczyszczenie to nie występuje w badanych ściekach na poziome oznaczalności stosowanej metody.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. umorzył prowadzone postępowanie. Organ I instancji na podstawie wykonanych w 2015 r. badań wód jeziora [...] stwierdził, że zawartość głównych soli biogennych w jeziorze [...] nie zwiększyła się w porównaniu z ich zawartością w 1995 r., a w przypadku fosforu - wręcz się zmniejszyła. Obciążenie substancjami organicznymi także nie wskazuje na postępującą degradację jeziora. Wartości BZT5 odpowiadają zakresowi z roku 1995, a pozostałe parametry zanieczyszczeń organicznych są nawet niższe (utlenialność, ChZTCr). Korzystniejsza z punktu widzenia warunków życia organizmów wodnych jest również zawartość tlenu. Jego koncentracja jest obecnie najwyższa. Organ również dokonał oceny jakości wód jeziora pod kątem możliwości bytowania w nich organizmów wodnych, w tym ryb. Analizując uzyskane wyniki badań i porównując je do wartości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 176, poz. 1455) organ zauważył, że wszystkie badane parametry spełniają dopuszczalne normy dla wód odpowiednich dla życia ryb w warunkach naturalnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odniósł się także do podnoszonego przez skarżących skażenia mikrobiologicznego. W związku z takimi twierdzeniami organ I instancji zlecił wykonanie badań pod kątem występowania najważniejszych bakterii wskaźnikowych, których obecność w wodzie świadczy o jej kontakcie z fekaliami lub ściekami, tj.: bakterii grupy coli, bakterii grupy coli typu kałowego i paciorkowców kałowych (enterokoki). Wyniki przeprowadzonej analizy nie przesądzają, że jezioro [...] jest silnie skażone sanitarnie. Uzyskane wyniki zostały porównane do parametrów określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 kwietnia 2011 r. w sprawie prowadzenia nadzoru nad jakością wody w kąpielisku i miejscu wykorzystywanym do kąpieli (Dz. U. z 2011 r. nr 86, poz. 478) i na tej podstawie stwierdzono, że woda w jeziorze [...] nie zawiera zanieczyszczeń w postaci obecności skażenia mikrobiologicznego w ilościach przekraczających wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Tym samym nie można mówić o jego znaczącym skażeniu mikrobiologicznym. Podsumowując ocenę możliwości zastosowania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w rozpatrywanej sprawie organ zwrócił uwagę, że nie można mówić o postępującej eutrofizacji, znaczne zanieczyszczenie wód nastąpiło przed wielu laty, a obecnie nie stwierdzono pogorszenia stanu ich jakości. W związku z tym organ ocenił, że w odniesieniu do wód jeziora [...] nie będą mieć zastosowania przepisy przywołanej wyżej ustawy.

W dalszej części decyzji organ odniósł się do szkody w środowisku w powierzchni ziemi, do której mogło dojść w następstwie prowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska (Gminę [...]) działalności polegającej na odprowadzaniu ścieków z terenu Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w [...]. Celem potwierdzenia lub wykluczenia wystąpienia tego rodzaju szkody w środowisku organ w 2016 r. wykonał badania gleby i ziemi. Otrzymane wyniki porównano do standardów jakości określonych dla gruntów grupy B w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Porównanie to prowadzi do konkluzji, że w czterech, z pięciu sond badawczych wykonanych w odległości kilku metrów od wylotu bocznego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza stwierdzono ponadnormatywne wartości stężeń oleju mineralnego. Natomiast w trzech sondach stwierdzono nieznaczne przekroczenie WWA. Organ podkreślił, że stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku musi być ściśle związane z wykazaniem związku przyczynowego pomiędzy działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (w rozpatrywanej sprawie z odprowadzaniem ścieków), a powstałym zanieczyszczeniem, co oznacza, że należałoby wykazać, że gdyby nie było przedmiotowej działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, to prawdopodobieństwo, że nie doszłoby do stwierdzonego zanieczyszczenia graniczy z pewnością. W celu ustalenia, czy do ewentualnego zanieczyszczenia gleby i ziemi doszło w następstwie odprowadzania ścieków z cmentarza, organ I instancji zlecił wykonanie analiz laboratoryjnych próbki ścieków z wylotu kolektora kanalizacji deszczowej W5, znajdującego się na wysokości stwierdzonego zanieczyszczenia. Przeprowadzone badania ścieków nie potwierdziły jednak wystąpienia omawianego związku przyczynowego. Uzyskane wyniki analiz wykazały jedynie śladowe ilości badanych zanieczyszczeń w ściekach. Podobnie analizy badania ścieków z kolektora głównego, odwadniającego największą część cmentarza sąsiadującą z działką nr [...], również wykazały jedynie ślady obecności wyżej wymienionych zanieczyszczeń. Ponadto, badania gleby, przeprowadzone zarówno na wysokości wylotu W2 kolektora głównego, jak i na wysokości wylotu W4 bocznego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza (odwadniającego tę samą drogę gruntową, co kolektor z wylotem W5) nie wykazały ponadnormatywnej zawartości tych zanieczyszczeń. Tym samym organ wykluczył wystąpienie w sprawie związku przyczynowego pomiędzy omawianą działalnością Cmentarza Komunalnego (Gminy [...]), a stwierdzonym w glebie zanieczyszczeniem. Nie ma tym samym żadnych podstaw do nałożenia na Gminę [...] obowiązku podjęcia działań naprawczych w zakresie remediacji gleby i ziemi. W związku z tym, że nie można przypisać powstałego zanieczyszczenia Gminie [...], co było rozpatrywane w postępowaniu zakończonym skarżonym rozstrzygnięciem, sprawa zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości będzie przedmiotem odrębnego rozpoznania przez organ I instancji.

Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2016 r. wnieśli M. i R. G.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał na art. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 - t.j. ze zm.) - zwanej dalej "ustawą szkodową", zgodnie z którym ustawa określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Natomiast w art. 6 pkt 11 doprecyzowano, że do wystąpienia szkody w środowisku może dojść w następujących elementach przyrodniczych:

- gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych,

- wodach,

- powierzchni ziemi.

W przywołanym przepisie równocześnie zdefiniowane zostały wymienione wyżej rodzaje szkód w środowisku. I tak przez szkodę w środowisku w wodach, odpowiednio do lit. b cytowanego przepisu, rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. W związku z takim brzmieniem tej definicji wykluczyć należy uznanie za szkodę w środowisku brak pozwolenia wodnoprawnego, co w toku postępowania podnosili skarżący. Szkodą w środowisku może być stan elementów przyrodniczych określonych w ustawie, a nie uregulowania formalnoprawne.

Organ odwoławczy w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że do degradacji jeziora [...] doszło przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, tj. przed dniem 30 kwietnia 2007 r., co wyklucza możliwość zastosowania w sprawie jej przepisów. Fakt degradacji jeziora [...] przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, tj. przed dniem 30 kwietnia 2007 r., nie został zakwestionowany przez orzekające w sprawie sądy administracyjne obu instancji. Sądy obu instancji zwróciły jedynie uwagę, że wymagane jest ustalenie w postępowaniu czy do zanieczyszczenia dochodzi nadal. Stanowisko takie wynikało z brzmienia obowiązującego w czasie wydawania orzeczenia art. 35 ustawy szkodowej, zgodnie z którym do szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikała z działalności, która została zakończona przed tym dniem stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r. poz. 1101) zmieniono ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Przeprowadzone zmiany dotyczyły m.in. art. 35 tej ustawy, który cytowaną nowelizacją został uchylony. Natomiast uchylona regulacja znalazła swoje miejsce w art. 4 pkt 1 zmienionej ustawy szkodowej. Zakres merytoryczny tej regulacji nie uległ zmianie. Ponadto wyjaśnienia wymagało, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, czy w sprawie doszło do wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi. W związku z taką oceną prawną dokonaną przez sądy obu instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo ukierunkował ponownie prowadzone przez siebie postępowanie na wyjaśnienie tych dwóch zagadnień. W tym celu wykonano szereg analiz: ścieków odprowadzanych z cmentarza, wód jeziora [...] oraz analiz gleby i ziemi. Celem tej analizy było ustalenie czy do zanieczyszczenia jeziora dochodzi nadal oraz czy doszło do szkody w środowisku w powierzchni ziemi.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że już w 1995 r. stwierdzono w jeziorze [...] stan zaawansowanej eutrofizacji, co potwierdzają wyniki analiz z tego okresu (zawartość fosforu jako głównego wskaźnika eutrofizacji w wodzie jeziora była bardzo wysoka i zawierała się w przedziale 0,19 do 0,4 mg/l; azot ogólny występował w ilości od 1,35 do 3,68 mg/l, BZT5 1,5-3 mg/l, utlenialność 12,3 - 13,9 mg/l, ChZTCr 43 - 43,6 mg/l) i co potwierdziły również opinie biegłych z lat: 1995 r., 1997 r., 1998 r.

Wymienione ekspertyzy stwierdzały zaawansowany stan eutrofizacji oraz wskazywały, że woda w jeziorze [...] należała już wtedy do wód pozaklasowych, to znaczy była zanieczyszczona w stopniu dyskwalifikującym jej przydatność zarówno dla celów rolniczych, jak i rekreacyjnych. Natomiast celem potwierdzenia lub wykluczenia czy prowadzona w sposób ciągły działalność cmentarza komunalnego jest przyczyną eutrofizacji jeziora wykonano analizy jego wód w 2015 r. w toku ponownie prowadzonego postępowania. W próbkach wody, pobranej z centralnej części jeziora oraz na wysokości kolektora głównego, zawartość fosforu ogólnego wynosiła odpowiednio: 0,0447 mg/l oraz 0,052 mg/l (0,19 - 0,4 mg/l w 1995 r.), co oznacza zdecydowany spadek jego stężenia. W przypadku azotu ogólnego (2,4 mg/l) można mówić o podobnej jego zawartości jak w roku 1995 (1,35 - 3,68 mg/l). Stąd wniosek, że zawartość głównych soli biogennych w jeziorze [...] nie zwiększyła się w porównaniu z ich zawartością w 1995 r., a w przypadku fosforu - wręcz się zmniejszyła. Na postępującą degradację jeziora nie wskazuje również zawartość substancji organicznych. Wartość BZT5 (3,0 mg/l) odpowiada zakresowi z roku 1995 (1,5 - 3 mg/l), a pozostałe parametry zanieczyszczeń organicznych są wręcz niższe (utlenialność 11,0 mg/l w 2015 r. wobec 12,3 - 13,9 mg/l w 1995 r., zaś ChZTCr 17,8 - 38,4 mg/l wobec 43 - 43,6 mg/l w 1995 r.). Korzystniejsza jest również zawartość tlenu. Jego koncentracja jest obecnie najwyższa, w porównaniu z wcześniejszymi latami, i wynosi 9,6 mg/l. Konkludując stwierdzić należy, że nie można mówić o postępującej eutrofizacji jeziora pomimo prowadzonej w sposób ciągły działalności cmentarza komunalnego i tego samego sposobu odprowadzania z niego ścieków. Równocześnie zgodzić należy się z organem I instancji, że analizy wykonane w 2011 r. na zlecenie odwołujących się nie są przydatne w rozpatrywanej sprawie bowiem nie dotyczą one ani odprowadzanych ścieków, ani wód jeziora [...]. Są to wody stagnujące w rozlewiskach, niewiadomego pochodzenia, na których jakość znaczący wpływ może mieć fakt ich stagnowania. Jakość tych wód pozostaje bez wpływu na ocenę jakości odprowadzanych ścieków, jak i wód jeziora [...].

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że wszystkie badane parametry, tj. tlen rozpuszczony (9,6 mg/l), pH (8,1), zawiesiny ogólne (2,6 mg/l i 3,1 mg/l), BZT5 (3,0 mg/l), fosfor ogólny (0,0447 mg/l i 0,052 mg/l), azotyny (<0,01 mg/l), azot amonowy (0,225 mg/l i 0,241 mg/l) oraz całkowity chlor pozostały (<0,25 mg/l), spełniają dopuszczalne normy dla wód odpowiednich dla życia ryb w warunkach naturalnych określone w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych. Wskazuje to na możliwość bytowania w jeziorze [...] organizmów wodnych, w tym ryb.

W toku postępowania dokonano również oceny jakości wód jeziora [...] pod względem mikrobiologicznym. Uzyskane z badań wyniki analiz na zawartość w wodach jeziora bakterii grupy coli (360 - 730 NPL/100 ml), bakterii grupy coli typu fekalnego (Escherichia coli - 5 - 6 NPL/100 ml), enterokoków kałowych (0 NPL/100 ml) porównane zostały do wartości określających jakość wody w kąpielisku i miejscu wykorzystywanym do kąpieli, określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 kwietnia 2011 r. w sprawie prowadzenia nadzoru nad jakością wody w kąpielisku i miejscu wykorzystywanym do kąpieli (Dz. U. z 2011 r. Nr 86, poz. 478) stwierdzając brak przekroczenia wartości określonych w tym rozporządzeniu. Skoro więc woda w jeziorze [...] pod względem mikrobiologicznym spełnia wymagania stawiane wodom w kąpieliskach, to nie można mówić o znaczącym skażeniu mikrobiologicznym badanych wód.

Podsumowując analizę wystąpienia w rozpatrywanej sprawie szkody w środowisku w wodach i możliwość zastosowania w sprawie przepisów ustawy szkodowej organ odwoławczy stwierdził, że do szkody takiej w rozumieniu tej ustawy nie doszło i nie ma możliwości zastosowania przepisów tej ustawy. Organy obu instancji nie kwestionują faktu eutrofizacji jeziora, jednak do stanu takiego doszło przed wejściem w życie ustawy szkodowej. Wykluczyć równocześnie należy, że jej przyczyną jest działalność cmentarza komunalnego w [...]. Od 2005 r., kiedy to zakończono budowę sieci kanalizacji deszczowej, nie uległ zmianie sposób odprowadzania ścieków z cmentarza. Jego działalność jest prowadzona w sposób ciągły, a biorąc pod uwagę powstawanie kolejnych kwater i nowe pochówki stwierdzić należy, że jest rozwijana. Pomimo tego jakość wody w jeziorze [...] ulega w pewnym zakresie poprawie.

Kolejna część postępowania ponownie prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zgodnie z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, poświęcona została ustaleniu czy w sprawie doszło do wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi. Celem dokonania takiego ustalenia organ I instancji wykonał badania gruntu. W pierwszym etapie badań, wykonanym w listopadzie 2015 r., przebadano trzy próbki gruntu pochodzące z miejsc usytuowanych na wysokości wylotu W2 głównego kolektora kanalizacji deszczowej cmentarza oraz na wysokości wylotów W4 i W5 dwóch kolektorów bocznych. Przeprowadzone badania wykazały przekroczenie w jednej z badanych próbek gleby, pobranej na wysokości wylotu W5 kolektora bocznego kanalizacji deszczowej, wartości stężenia olejów mineralnych (węglowodory C12-C35) oraz sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) względem wartości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Było to zatem zanieczyszczenie występujące punktowo i jak wskazuje jego lokalizacja trudne do powiązania z działalnością cmentarza, bowiem gdyby to właśnie ta działalność była jego źródłem, to powinno ono wystąpić przy wylotach wszystkich kolektorów, a nie tylko jednego bocznego. Niemniej jednak organ I instancji podjął czynności zmierzające do określenia zasięgu występowania tego zanieczyszczenia jak i ewentualnego potwierdzenia lub wykluczenia, że jego źródłem są ścieki pochodzące z cmentarza. W związku z tym organ zlecił wykonanie badań gruntu zlokalizowanego w pobliżu stwierdzonego zanieczyszczenia, a także zlecił wykonanie analiz ścieków pobranych z kolektora W5. Pobór i badania były objęte akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji. Próbki gruntu pobrano z głębokości 0,15 oraz 0,35 m p.p.t. Na podstawie tych badań i odnosząc się do przywołanego wyżej rozporządzenia, w sześciu pobranych próbkach gruntu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości stężeń oleju mineralnego (węglowodory C12-C35). Ponadto, w dwóch próbkach gruntu pobranych z głębokości 0,15 m p.p.t. odnotowano przekroczenie wartości stężenia sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA). Natomiast analiza próbek ścieków pobranych do badań z kolektora W5 na zawartość oleju mineralnego oraz wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) wskazuje, że występuje w nich olej mineralny na bardzo niskim poziomie (0,3 mg/l). Stwierdzona zawartość węglowodorów ropopochodnych nie przekraczała dopuszczalnych wartości określonych w § 21 ust. 1 Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (akt ten dopuszcza obecność w odprowadzanych ściekach oleju mineralnego w ilości 15 mg/l). W związku z tym przyjąć należy, że skoro taka zawartość jest dopuszczona w odprowadzanych do ziemi ściekach, to racjonalny ustawodawca zakłada, że ilość ta nie może spowodować przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi. Z kolei oznaczenie na zawartość WWA wskazuje, że zanieczyszczenie to nie występuje w badanych ściekach na poziome oznaczalności stosowanej metody. A zatem obecność WWA w powierzchni ziemi nie jest spowodowana odprowadzaniem ścieków z cmentarza. Wykonane analizy nie potwierdzają w sposób jednoznaczny, że źródłem tego zanieczyszczenia stwierdzonego w powierzchni ziemi jest działalność cmentarza komunalnego. Źródłem oleju mineralnego występującego w ściekach mogą być wyłącznie samochody poruszające się po terenie cmentarza przy założeniu ich niesprawności (wycieki oleju). W takiej sytuacji, jak wspomniano wcześniej, zanieczyszczenie to powinno występować wszędzie, na całym przebadanym terenie, a tak nie było. Ponadto w dwóch próbkach gleby występują wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) w stopniu wskazującym na przekroczenie obowiązujących standardów jakości gleby lub ziemi. Zanieczyszczenia tego nie stwierdzono w odprowadzanych ściekach. W tym miejscu zwrócenia uwagi przede wszystkim wymaga, że źródła zanieczyszczenia zarówno olejem mineralnym jak i WWA mogą być bardzo zróżnicowane i niekoniecznie w ogóle związane z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Pierwsze z wymienionych zanieczyszczeń może zostać spowodowane przez chociażby każdego użytkownika pojazdu mechanicznego lub maszyny rolniczej, natomiast źródłem zanieczyszczenia WWA jest niecałkowite spalanie lub silne ogrzewanie (np. palenie ogniska). Nie można wykluczyć, że ich źródłem jest eksploatacja cmentarza (użytkowanie samochodów, spalanie zniczy), ale nie można tego jednoznacznie potwierdzić. Wątpliwości budzi przede wszystkim fakt występowania zanieczyszczenia punktowo (na bardzo ograniczonej powierzchni), a także fakt niewystępowania w ogóle WWA w odprowadzanych ściekach, a oleju mineralnego w stężeniu bardzo niskim w stosunku do stwierdzonego zanieczyszczenia w glebie. Mając jednocześnie na uwadze różnorodność potencjalnych źródeł wymienionych zanieczyszczeń odrzucić należy tezę, że bez żadnych wątpliwości za powstałe zanieczyszczenie odpowiada Cmentarz Komunalny w [...]. Zastosowanie przepisów ustawy szkodowej może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest jednoznaczne, niebudzące żadnych wątpliwości przypisanie odpowiedzialności za powstałą szkodę w środowisku konkretnemu podmiotowi korzystającemu ze środowiska. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym jest Gmina [...] odpowiadająca za działalność Cmentarza Komunalnego. Stąd, po wykluczeniu, że to jej działalność jest przyczyną powstałego zanieczyszczenia w powierzchni ziemi, organ umorzył prowadzone postępowanie informując równocześnie, że "Sprawa zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości będzie przedmiotem odrębnego rozpoznania przez tutejszy organ".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. wnieśli M. G. i R. G. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.7 i art. 139 k.p.a. Zażądali zaprzestania odprowadzania ścieków cmentarnych i skierowanie ich do kanalizacji miejskiej, wymiany wody w jeziorze, odkażenia zbiornika i terenu, zarybienia jeziora, zalesienia terenu wokół jeziora oraz jego odwodnienie. Zażądali potwierdzenia, że szkoda trwa nadal, wytyczenia strefy ochronnej wokół jeziora. Skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne, a także nie odniesienie się do wyników analiz dotyczących zawartości oleju mineralnego, odrzucenie wyników analiz z rozlewisk, zlekceważenie przez organ odwoławczy wyroków sądów z lat 2005 - 2014, odmowę badań drugiej części cmentarza. Skarżący uznali wyniki badań wykonanych w [...], [...] i [...] za niewiarygodne i nie mogące być podstawą rozstrzygnięcia. Skarżący zakwestionowali sposób opróbowania wód jeziora, wskazali na bezprawne działania Cmentarza Komunalnego bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Zarzucili naruszenie art. 74 Konstytucji, a także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie stref ochronnych przy cmentarzach. Zażądali zasądzenia na ich rzecz kwoty uznanej przez sąd jako część zadośćuczynienia za działania niezgodne z prawem.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska - Gminę [...] obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w wodach jeziora [...] oraz w powierzchni ziemi na działce nr [...] obręb [...], mającej być następstwem odprowadzania w sposób zorganizowany ścieków (wód opadowych i roztopowych) z ternu Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w [...], tj. następstwem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, ze zm.).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 powołanej wyżej ustawy określa ona zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy szkodowej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się z zakresu ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) - wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Art. 9 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne definiuje ścieki jako wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Jednocześnie art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej definiuje, że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przepis ten wskazuje, że do wystąpienia szkody w środowisku może dojść w następujących elementach przyrodniczych (w brzmieniu ustawy z daty wydania zaskarżonej decyzji):

- gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych,

- w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód,

- w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Przepisy ustawy szkodowej stosuje się do szkody w środowisku, wywołanej emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2). Zatem odpowiedzialność za szkodę w środowisku, wywołaną emisją rozproszoną, uzależniona jest od wykazania związku przyczynowego pomiędzy szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Chodzi tu o wykazanie, że przyczyną powstania szkody jest owa działalność. A contrario brak takiego związku przyczynowego powoduje, że nie można mówić o odpowiedzialności z art. 2 ust. 2 ustawy szkodowej. W świetle wskazanego przepisu szkoda w środowisku jest ściśle związana z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku.

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany do podjęcia działań naprawczych. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej). Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku jest zgłoszenie szkody w środowisku, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Ustawodawca w ust. 5 art. 24 ww. ustawy nakłada na organ ochrony środowiska, który uzna za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa a ust. 1, obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2.

W przedmiotowej sprawie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] marca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, tj. decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w wodach jeziora [...] oraz w powierzchni ziemi na działce nr [...] obręb [...].

Zadaniem organów w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy szkoda polegająca na zanieczyszczeniu wód jeziora [...], która miała początek przed dniem 30 kwietnia 2007 r., co wynika z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, nadal trwa po dniu 30 kwietnia 2007 r., na skutek zanieczyszczania wód jeziora wodami opadowymi i roztopowymi z terenu cmentarza komunalnego. Zadaniem organu było również zbadanie, czy na nieruchomości skarżących trwa, względnie zakończyła się przed 30 kwietnia 2007 r. również szkoda w powierzchni ziemi. W związku z tym zbadano jakie rodzaje zanieczyszczeń występują w ściekach odprowadzanych z terenu cmentarza, aby następnie zbadać, czy te same rodzaje zanieczyszczeń występują w wodzie jeziora [...] i w powierzchni ziemi. Następnie przeprowadzono badania wody z jeziora w celu porównania obecnego stanu jej jakości z wcześniejszymi udokumentowanymi wynikami badań stanu wód oraz pobrano do badań próbki gleby z terenu nieruchomości, tj. działki nr [...]. Wyniki badań wskazują, że ścieki odprowadzane kolektorem głównym kanalizacji deszczowej z terenu cmentarza nie przekraczały dopuszczalnych norm jakości stężeń substancji zanieczyszczających określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Opisane i przeanalizowane w decyzjach obu instancji wynika badań doprowadziły do prawidłowego wniosku organy, że do zanieczyszczenia jeziora [...] polegającego na jego eutrofizacji doszło przed 30 kwietnia 2007 r. Przeprowadzone obecnie badania jakości wody, mimo trwającego nadal odprowadzania ścieków z cmentarza do wód jeziora nie wykazały postępu jego eutrofizacji, co świadczy, że przyczyną tego procesu nie jest działalność cmentarza komunalnego w [...]. Natomiast badania próbek gleby, pobranej na wysokości wylotu W5 kolektora bocznego kanalizacji deszczowej cmentarza wykazały przekroczenie wartości stężenia olejów mineralnych (węglowodory C12-C35) oraz sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) względem wartości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Ponieważ w ściekach pobranych do badań z kolektora W5 olej mineralny wystąpił na bardzo niskim poziomie i nie przekraczał dopuszczalnych wartości określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. Z kolei oznaczenie na zawartość sumy wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) nie wystąpiła w badanych ściekach na poziomie oznaczalności stosowanej metody. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że zebrane dowody nie potwierdzają wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy działalnością Gminy [...] w zakresie odprowadzania ścieków z cmentarza, a stwierdzonym zanieczyszczeniem gleby i ziemi na działce nr [...] obręb [...].

Skoro w sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy eutrofizacją jeziora [...], a także zanieczyszczeniem gruntu olejem mineralnym i sumą wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), a działalnością Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w [...], wyklucza to możliwość zastosowania przepisów ustawy szkodowej i wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Należy wskazać, że w toku postępowania organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materiał dowodowy został poddany analizie i ocenie, co pozwoliło na wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia w sprawie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne oraz przepisów regulujących powstawanie stref ochronnych wokół cmentarzy, gdyż organy ich nie stosowały. Sąd przychyla się do stanowiska organu, że brak pozwolenia wodnoprawnego nie może być uznane za szkodę w środowisku, gdyż nie jest to element przyrodniczy, o których mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej.

W toku postępowania organy wykazały, że wyniki badań pochodzące z 2011 r. i wykonane na zlecenie skarżących nie stanowią wiarygodnego materiału dowodowego, ponieważ nie odnoszą się w ogóle do wód jeziora. Próbki wody do analizy zostały pobrane z dwóch stanowisk, tj. "rozlewiska od strony cmentarza" oraz "rozlewiska od strony domu - ul. [...]." Zatem próbki te pobrano z rozlewisk znajdujących się w pewnej odległości od jeziora, a nie z samego jeziora. Ponadto wbrew zarzutowi skargi, prawidłowo wyznaczono punkty poboru próbek wód z jeziora. Wody zostały pobrane do analizy zarówno ze strefy przybrzeżnej jak i centralnej jeziora, co umożliwiło dokonanie oceny jakości stanu wód całego jeziora.

Ponieważ organy wykazały w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, to nieuzasadnione są żądania skargi do wykonania określonych czynności.

Jak już wyżej wskazano, Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, roszczenia finansowe skarżących pozostają poza kognicją sądu administracyjnego.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 139 k.p.a., skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Tym samym nie naruszył zakazu reformationis in peuis, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.