Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1089/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1,  art. 98a sut. 1a, art146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 2784 zł (dwa tysiące siedemset osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 98a ust. 1 i 1a,

art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału [...]) w pkt 1 decyzji ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność L. Z., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...] i [...]. W pkt 2 decyzji wskazał, że do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1. zobowiązany jest L. Z. (zwany dalej również "skarżącym"), a w pkt 3 stwierdził, że owiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Termin zapłaty upływa 30. dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Opłatę należy wpłacić na rachunek bankowy [...] nr [...]. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], zatwierdzony został podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, na skutek jej podziału na działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2015 r.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Następnie organ I instancji wskazał, że w przygotowanym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym biegły ustalił, iż w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach jej przeznaczenie ustalił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. Ustalenia biegłego w tym zakresie organ I instancji ocenił jako zgodne ze stanem prawnym.

Organ I instancji wskazał, że biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich trzech latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Za właściwy organ uznał wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem. Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób rzetelny, logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie:

- art.98a w związku z art. 98b ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż ustanowiony w art. 98 b ust. 2 u.g.n. nakaz "odpowiedniego stosowania" art. 98a u.g.n., nie ma wpływu ustanowione w tym przepisie (tj. art. 98a u.g.n.) zasady ustalania wzrostu wartości nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie momentu ustalenia wartości początkowej nieruchomości, w sytuacji w której ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wtórnego podziału nieruchomości powinno uwzględniać specyfikę sprawy,

- art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 7, 8 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż żądanie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy uzależnione jest od przedstawienia przez stronę postępowania kontropinii, w sytuacji gdy kwestionowane przez skarżącego postanowienia opinii (ustalenie początkowej wartości nieruchomości) wynikają wprost z wytycznych wskazanych przez organ mających swe źródło w błędnej wykładni art. art.98a w związku z art. 98b ust. 2 u.g.n., a nadto niezależnie od powyższego nałożenie tego obowiązku zmierza do nieznającego oparcia w ustawie przerzucenia obowiązku ustalania okoliczności sprawy na stronę postępowania,

b) brak ustalenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak prawidłowego ustalenia początkowej wartości nieruchomości, która to okoliczność miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że decyzją Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzony został na wniosek właściciela nieruchomości L. Z. podział nieruchomości położonej w P., przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], dz. nr [...] o pow. [...] m2 na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.

Kolegium uznało, że ocena operatu szacunkowego przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie tego operatu za dowód w sprawie było słuszne. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanym przez siebie za wiarygodne opracowaniu. Zdaniem kolegium przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metody mogą mieć zastosowanie i umożliwiają ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przedstawił procedurę określania wartości rynkowej przy metodzie porównywania parami. Ustalił cechy rynkowe takie jak: położenie, powierzchnia, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjna i określił wagi tych cech. Do porównania parami wybrał 3 nieruchomości. Rzeczoznawca wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej na kwotę [...]zł.

Kolegium oceniło operat jako miarodajny i mogący stanowić dowód w sprawie.

Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami - przed podziałem i metodą analizy statystycznej rynku po podziale. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dopuszczalnym przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę analizy statystycznej rynku. Przeprowadził analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych , położonych w P., przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Analizę oparto na bazie danych obejmujących ostatecznie 763 transakcje zawarte w okresie [...] sierpnia 2010 r. – [...] lipca 2015 r. Biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku , dotyczący zależności pomiędzy ceną, a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży i zastosował wzór, zgodnie z którym wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek skorygowanego o stan po podziale.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Wartość ta jest podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej, stanowiącej 30% wzrostu wartości, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]). Opłata ta wynosi [...] zł.

Kolegium odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w toku postępowania wyjaśniło, że dokonane przez niego połączenie działek nr [...] i [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. , poz. 520 ze zm.)o brak jest podstaw do wyceny nieruchomości według stanu sprzed połączenia działek, bowiem art. 98a u.g.n. reguluje w sposób jednoznaczny, że stan przed podziałem nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji podziałowej, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. L. Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., a także umorzenie w całości postępowania administracyjnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził, że organ administracji dokonał błędnej wykładni art. 98a w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. pomijając okoliczność, iż ustanowiony art. 98b ust. 2 u.g.n. nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów o opłacie adiacenkiej wymaga uwzględnienia specyfiki tzw. "wtórnego podziału nieruchomości". W ocenie skarżącego w przypadku wtórnego oddziału nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości winno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości (wartość sprzed scalenia) oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału. Organy administracji całkowicie pominęły okoliczność, jak ustawiony w powołanych przepisach nakaz "odpowiedniego stosowania" wpływa na wykładnię art. 98a u.g.n. ustalającego zasady naliczania opłaty adiacenckiej, w tym w zakresie ustalenia początkowej wartości nieruchomości

Skarżący podniósł również, że organy całkowicie bezpodstawnie uznały, iż w przypadku kwestionowania opinii biegłego, konieczne jest przedłożenie kontropinii oraz złożenie skargi do organu zawodowego. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, gdzie to na organie administracji ciąży obowiązek zebrania oraz analizy materiału dowodowego. Ponadto podzielenie tego stanowiska prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przerzucenia na skarżącego ciężaru ustalenia okoliczności sprawy. Skarżący zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie przyznają dowodowi z opinii biegłego wartości wyższej niż innym środkom dowodowym. Dowód z opinii biegłego podlega zatem ogólnym regułom oceny środków dowodowych. Ponadto organy administracji pominęły okoliczność, iż skarżący nie kwestionował poszczególnych wyliczeń przyjętych w opinii, ale przyjęty przez biegłego moment początkowy ustalenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust.1a u.g.n.).

Z powyższego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

- nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela

- ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

- w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

- nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu organy prowadzące niniejszej postępowanie prawidłowo oceniły decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na wniosek skarżącego, zatwierdzony został podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Na skutek podziału ww. nieruchomości powstały działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2015 r.

Organy prawidłowo uznały również, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stałą się ostateczna obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie spełnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości Sąd doszedł do przekonania, że organy w sposób wadliwy dokonały oceny przedłożonego w sprawie operat szacunkowego.

Zgodnie z art. 98a ust. 1, w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109; zwanego dalej "rozporządzeniem" – uwaga Sądu) . Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 u.g.n. rozporządzeniu. W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt I OSK 2367/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w przypadku ustalenia wartości nieruchomości. Stanowi on opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu operat ten został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy, bowiem biegły dla określenia wartości nieruchomości przed i po podziale zastosował dwie różne metody, nie wyjaśniając jednocześnie przyczyn takiego działania.

Art. 152 ust. 2 u.g.n. stanowi ,że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Tymczasem biegły rzeczoznawca do wyceny wartości nieruchomości po podziale wprowadził metodę analizy statystycznej. Przy czym o takiej metodzie, w ogóle nie stanowią wyżej wskazane przepisy u.g.n.

Dopiero w § 4 uszczegółowione zostały sposoby szacowania nieruchomości.

I tak:

1. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

5. Przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych.

Biegły w tej konkretnie sprawie nie wyjaśnia, dlaczego przyjął takie a nie inne metody lub wzory lub też wartości współczynników to narusza zdaniem Sądu § 56 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Sporządzony operat takich cech nie zawiera.

Trzeba zwrócić uwagę, że na stronie 17 operatu biegły sam pisze, że na podstawie przeprowadzonej analizy transakcji zgromadzonych w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" stwierdzono, że niewielka ilość transakcji porównawczych do nieruchomości wycenianych obliguje rzeczoznawcę do zastosowania metody porównywania parami. Taką metodę zastosował do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem natomiast do wyceny nieruchomości po podziale zastosował w podejściu porównawczym analizę statystyczną rynku. Dlaczego tak zrobił w toku postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione.

Poza tym jeżeli chodzi o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie miasta P. w aspekcie liczby działek biegły oparł swoje badanie już w oparciu o transakcje zawarte na ternie miasta P. w okresie od [...] sierpnia 2010 roku do [...] lipca 2015 roku czyli za okres pięciu lat. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i zdaniem Sądu na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W operacie biegły podał ,że w ramach wstępnej analizy wyznaczono parametry modelu w oparciu o założenia, że transakcje odstające od modelu o wartość większą niż 3 odchylenia standardowe odrzucono, w sumie 10 transakcji. Dodatkowo w ramach analizy wstępnej 8 transakcji zostało odrzuconych, ponieważ cena jednostkowa przekraczała wartość 3 odchyleń standardowych od ceny średniej. W wyniku otrzymano 745 transakcji, na których prowadzono obliczenia. O ile przy metodzie porównywania parami biegły wskazuje na konkretne transakcje i je opisuje co jest czytelne, to przy zastosowaniu metody analizy statystycznej rynku wymienił tylko liczby transakcji ale konkretnie już ich nie opisuje, co uniemożliwia tak naprawdę ich weryfikację. Biegły wskazuje, że bazował na danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowaną na podstawie aktów notarialnych będących w zasobach Zarządu [...] (str. 3 operatu). Jednak konkretne dane pobrane z tej bazy nie znalazły się w operacie szacunkowym. To zdaniem Sądu narusza § 56 rozporządzenia o tyle ,że uniemożliwia faktyczną weryfikację.

W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. W rozpoznawanej organy dokonały błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego nie dostrzegając, że wyceny po podziale w oparciu o metodę, która nie została przez biegłego dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu żadnej z decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 98a w związku z art. 98b u.g.n. Znajdująca się w aktach decyzja o zarejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków połączenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]) wydana została na podstawie ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z akt sprawy nie wynika, a skarżący w żaden sposób okoliczności tej nie uprawdopodobnił, aby w stosunku do przedmiotowych działek wydana została decyzja o połączeniu i ponownym podziale nieruchomości w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n. Opłata adiacencka w niniejszym postępowaniu ustalona została w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości.

Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, iż biegły powinien określić wartość nieruchomości przed scaleniem nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi wprost, że wartość nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zażądać od biegłego rzeczoznawcy uzupełnienia sporządzonej opinii o wymienione wyżej elementy lub dopuścić dowód z nowej opinii. Znajdująca się w aktach sprawy opinia aktualnie nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), to jest o ile wzrosła wartość nieruchomości w związku z jej podziałem.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu (320 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictw (34 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (2400 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).