Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 503/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50  ust 1 ust 3  w zw  z art 71 ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7  , art 8 , art 77 par 1 w zw.  z art 80  i art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi L. N. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem nr [...] z 27 listopada 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz na podstawie 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej P.b.) – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy drogi na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w O., bez wymaganego pozwolenia na budowę -

nakazał Gminie J - jako inwestorowi –

- wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych przy rozbudowie drogi na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w O., bez wymaganego pozwolenia na budowę;

- przedłożyć w terminie do dnia 30.06.2019 r.:

zaświadczenie Wójta Gminy J o zgodności dokonanej rozbudowy drogi z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał w decyzji, że przedłożenie w wyznaczonym terminie w/w dokumentów traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Po przedłożeniu dokumentów zostanie wydane postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie w/w zobowiązań lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zostanie wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy obiektu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB w S. B. przeprowadzili kontrolę robót budowlanych związanych z wykonaniem drogi na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w O., podczas której ustalono, iż cyt: na działce o nr [...] w O. wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi będącej we władaniu Gminy J mieszanka bitumiczną (asfalt). W/w utwardzenie drogi wykonano na odcinku od działki o nr ew. [...] w kierunku południowym na długości około 322 m. Utwardzenie posiada szerokość 2,70m oraz stwierdzono że wykonano elementy odwadniające w postaci korytek, przepustów o śr 30 cm oraz poprzecznie ułożonych korytek przykrytych metalową kratą. W toku kontroli ustalono że przy połączeniu działek [...] z działką o nr ew. [...] wykonano zjazd w kierunku północno-zachodnim na działkę o nr ew. [...] o długości 6,0 m i szerokości 5,0m ze stromym ukształtowaniem terenu wynoszącym około 20%. W/w tak uformowany zjazd spowodował utrudnienia dla mieszkańców działek o nr ew. [...] i [...] związane z połączeniem z droga gminną poprzez nadmierne uskoki i wykonaną podbudowę tego zjazdu który jest połączony funkcjonalnie i konstrukcyjnie z nową nawierzchnią drogi przebiegającą po działce o nr ew. [...] w O.. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną oraz szkicem sytuacyjnym został dołączony do akt sprawy (k: 7 akt PINB znak: [...], dalej: akta PINB).

Pismem z dnia 28 sierpnia 2018r., znak: [...] organ I instancji zwróci się do Starostwa Powiatowego w S. B. o przesłanie uwierzytelnionej kopii całości akt dokonanego zgłoszenia przez Gminę J w dniu 30.05.2018r., dotyczącego remontu i modernizacji drogi gminnej [...] na działce o nr ew. [...] w O. (k: 8 akt PINB).

Za pismem z dnia 30 sierpnia 2018r., znak: [...], Starosta S. przesłał do organu I instancji kopię całości akt zgłoszenia do sprawy nr: [...] (k: 10 akt PINB).

Zawiadomieniem z dnia 12 października 2018r., znak: [...], w oparciu o art. 61 k.p.a., PINB W S. B. poinformował strony postępowania, iż cyt.: zostało wszczęte

postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy drogi przez Gminę J na działkach o nr ew.[...] i [...], położonych w O. (k: 16 akt PINB).

Zdaniem organu wobec powyższych okoliczności rozpoznawanej sprawy administracyjnej należy stwierdzić, biorąc pod uwagę całokształt wykonanych robót budowlanych związanych z drogą przebiegającą po działce o nr ew. [...] i [...] w O., iż niewątpliwie w niniejszym przypadku realizowanych robót budowlanych nie można utożsamiać z remontem i modernizacją istniejącego obiektu, lecz ich wykonanie spowodowało rozbudowę fragmentu drogi już istniejącej, która przed przystąpieniem do procedowanych robót, była już wykonana na początkowym fragmencie działki nr ew. [...], (na odcinku od działki nr ew. [...] do działki o nr ew. [...]). W ocenie PINB w S. B. procedowane roboty budowlane nie są remontem a tym bardziej nie są modernizacją istniejącego obiektu, gdyż na procedowanym odcinku działki o nr ew. [...] i [...] w O., przed rozpoczęciem robót nie było elementów drogi kwalifikującej ich do definicji obiektu budowlanego. Droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego (budowli) gdyż nie wzniesiono jej z użyciem wyrobów budowlanych. (vide art. 3 pkt 1 P.b.). Ważąc na powyższe w ocenie PINB w S. B. należy uznać dokonane zgłoszenie remontu i modernizacji drogi na działce o nr ew. [...] w O. za nieskuteczne, gdyż w istocie dokonano zupełnie odmiennych robót budowlanych (stricte związanych z rozbudową obiektu), niż wskazano w dokonanym zgłoszeniu, przyjętym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem PINB w S. B., skutki wykonanych robót można więc zakwalifikować jako wykonanie budowli, stanowiącej całość techniczno - użytkową (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 P.b.). Dla zakwalifikowania skutków robót jako budowli wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno - użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 241/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/G1 55/08). To zważywszy PINB uznał, że realizacja robót budowlanych polegających na budowie (rozbudowie) drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog robót budowlanych, stanowiących wyjątki od powyższej zasady został wyliczony w art. 29 - 31 P.b. Tym samym budowa (rozbudowa) przedmiotowej drogi, jako obiektu budowlanego niewymienionego w katalogu wyjątków przewidzianych w art. 29 - 31 P.b. wyliczonych w ustawie w sposób wyczerpujący, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Brak uzyskania pozwolenia na budowę powoduje konieczność po stronie PINB przeprowadzenia stosownego postępowania nakierowanego na doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po myśli art. 48 P.b. Jako że decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie wydaje się po wystąpieniu przesłanek o których mowa w art 48 ust. 2 P.b. organ nadzoru budowlanego przesądził o możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, wdrażając tryb uregulowany w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem.

Na obecnym etapie do kręgu podmiotów niniejszego postępowania włączono inwestora procedowanych robót budowlanych (Gminę [...]) oraz właścicieli działek, na których, w ocenie PINB, sprowadza się oddziaływanie procedowanych robót budowlanych (L. N. i A. S.). Ważąc na powyższe uznano za stosowne wdrożenie procedury legalizacyjnej badanego obiektu w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ pouczył inwestora w/w robót budowlanych o treści art. 50a ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie wniosła Gmina J, reprezentowana przez Wójta Gminy J.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 27 lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zmian., dalej P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy J na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. nr [...] z dnia 27 listopada 2018r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia, MWINB stanął na stanowisku, iż organ ten nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane.

MWINB zacytował art. 48 P.b. i wskazał, że zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 48 P.b. znajdzie zastosowanie w sytuacjach, kiedy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 155/11 zgodnie, z którym: Przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki.

Jak wskazano w protokole z dnia 27 sierpnia 2018 r.: w trakcie kontroli stwierdzono, że na dz. o nr [...] w O. wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi będącej we władaniu Gminy J mieszanką bitumiczną (asfalt). W/w utwardzenie drogi wykonano na odcinku od dz. o nr [...] w kierunku południowym na długości ok 322 m, na które wymagane było pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, iż inwestor (Gmina [...]), w dniu 30 maja 2018r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych na działce ew. nr [...] w O. polegających na remoncie i modernizacji drogi gminnej "[...] w O. na długości 320 mb i szerokości 3,0 m. Jak wskazano w w/w zgłoszeniu: zakres robót obejmuje wyrównanie i uzupełnienie tłuczniem istniejącej nawierzchni, wykonanie nawierzchni bitumicznej, wykonanie odwodnienia nawierzchni drogi. MWINB wyjaśnił, iż dokonanie przez inwestora zgłoszenia i brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowo wskazanym terminie nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09). Ponadto MWINB wskazał, iż sporna co do swego prawnego charakteru inwestycja została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych na działce ew. nr [...] w O.. Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 919/16: Brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b.(...).

MWINB w K. wyjaśnił, iż stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 753/16: Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie

stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 94/18 wskazano, iż: aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

PINB w S. B. przedmiotem niniejszego postępowania uczynił rozbudowę drogi przez Gminę J na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w O.. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wykonanych robót nie można sklasyfikować jako "rozbudowę". W myśl art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018r., sygn. akt II GSK 1318/16: rozbudowa związana jest zatem ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo tj. przedwcześnie zastosował normę zawartą w art. 48 ust. 1 P.b. W przedmiotowej sprawie organ I instancji rozważył jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 48 ustawy Prawo budowlane. MWINB zaznaczył, iż art. 48 P.b. zastosowany może być w przypadku, gdy inwestor całkowicie zignorował obowiązek uzyskania pozwolenie na budowę.

Jak wynika natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli inwestor dokonał zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, na podstawie przepisu art. 48 P.b. Natomiast wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. PINB w S. B. nie dostrzegł, a przez to w ogóle nie rozważył innej możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie, czy zachowanie inwestora nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia. Tryb właściwy przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na ww. uchybienia PINB, MWINB stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Zauważenia wymaga, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, stosowane w odmiennych stanach faktycznych, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 oraz w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami 50-51 tej ustawy. Na podstawie art. 48 omawianej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według art. 49b ustawy, organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Z kolei tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Według art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując MWINB wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy PINB winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zbadać aktualność ustalonego stanu faktycznego sprawy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze zarzuty strony postępowania dotyczące sposobu odwodnienia wykonanej drogi. Organ odwoławczy jako związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie MWINB stwierdził, iż ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do wydania skarżonego postanowienia. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez MWINB prowadziłaby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do złożenia odwołania tj. prowadziłaby do naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. oraz pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też uchybienia w opisanym zakresie rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał w zażaleniu, iż zostały naruszone przepisy prawa materialnego tj.: art. 52 P.b. poprzez jego biedną wykładnię - skierowanie nakazu wstrzymania prac i przedłożenia dokumentacji do Gminy J jako rzekomego inwestora, w sytuacji gdy prace na działkach o nr ew. [...] i [...] w O. dokonane zostały na nieruchomości, w stosunku do której Gmina nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania na cele budowlane, a nadto prace te zostały wykonane na wniosek i za zgodą właścicieli. Odnosząc się do powyższego zarzutu MWINB wskazał, że skarżący nie kwestionuje, iż Gmina J była inwestorem wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w O.. Jak wynika wprost z art. 52 P.b. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

L. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 lutego 2020 r., znak: [...]. Skarżący zarzucił, że MWINB przeprowadził postępowanie w sposób nierzetelny co do faktów i stanu faktycznego do wybudowanej drogi wraz z infrastrukturą drogową oraz pełnionej funkcji tej drogi. Podjęte działanie w prowadzonym postępowaniu nakierowane jest tylko na rok 2018. Od tamtego czasu nie ma żadnego odniesienia co do sytuacji poprzednich interwencji skarżącego w w.w. sprawie. Ukierunkowane jest na legalizację bezprawnej infrastruktury drogowej i drogi na szkodę skarżącego, co do infrastruktury która nie ma nic wspólnego z remontem. Jak można remontować coś czego nigdy nie było? W postanowieniu nie ma żadnego odniesienia co do zaistniałych sytuacji z roku 2016, co wykazuje bezprawne działanie inwestora w 2018 r. Skarżący wskazał, że prace budowlane nie zostały przerwane, a były kontynuowane mimo sprzeciwu skarżącego, ukończone i zakończone oraz wznowione ponownie. Braki dokumentów ze strony Gminy J, brak wypisu z rejestru gruntów, brak pozwoleń, planów, zgód właścicieli nieruchomości podczas kontroli działek o nr ew. [...]. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. nie posiada również wiedzy, iż po dokonanej kontroli przez PINB w S. B. Gmina J dokonała dodatkowej przebudowy infrastruktury drogowej z braku zainteresowania z strony MWINB w K., lub nie chciał takiej wiedzy posiadać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaprzecza sam sobie. Nie zweryfikowano i nie ustalono w 2016 r. czy Gmina J starała się o pozwolenie na budowę drogi [...]. WINB w K. pomija przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Gmina J wykonała nową infrastrukturę poza granicami pasa drogowego. WINB w K. nie wykazał na jakiej podstawie Gmina J wykonywała remont infrastruktury która nie istniała. Wykonała i poszerzyła pas drogowy na części gruntu który nie należy do Gminy J.

Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie pomija wszelkie aspekty merytoryczne co do faktów jakie miały miejsce i jakie stanowią zagrożenie dla służebności i przeznaczenia tej drogi. Gmina J wraz z radą sołecką uzyskuje szerokość 2,9 m nie wykupując gruntów budując drogę nie licząc się z niczym i z nikim łamiąc prawo jak i zasady współżycia społecznego. Sytuacja jaka ma obecnie miejsce powoduje, że wody opadowe z powstałej budowy w dalszym ciągu zalewają posesję skarżącego i powodują coraz gorszy dojazd do posesji skarżącego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu - pod względem legalności – było postanowienie MWINB uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (także postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji/postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. jest pozytywny. Zaskarżone postanowienie kasacyjne jest prawidłowe, a skarga od niego niezasadna.

Za bezsporne należy uznać w sprawie ustalenie, zgodnie z którym inwestor Gmina J wykonała roboty budowlane na dz. o nr [...] w O., polegające na utwardzeniu drogi będącej we władaniu Gminy J mieszanką bitumiczną (asfalt). W/w utwardzenie drogi wykonano na odcinku od dz. o nr [...] w kierunku południowym na długości ok 322 m, na które wymagane było pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, iż inwestor Gmina J w dniu 30 maja 2018r. przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonała zgłoszenia robót budowlanych na działce ew. nr [...] w O. polegających na remoncie i modernizacji drogi gminnej [...]" w O. na długości 320 mb i szerokości 3,0 m. Jak wskazano w w/w zgłoszeniu: zakres robót obejmuje wyrównanie i uzupełnienie tłuczniem istniejącej nawierzchni, wykonanie nawierzchni bitumicznej, wykonanie odwodnienia nawierzchni drogi.

Nie jest też kwestionowane, że zakres wykonanych robót budowlanych wykraczał poza dokonane zgłoszenie.

Przedmiotem odmiennej oceny organów jest tryb, w jakim te roboty winny być legalizowane. Rozbieżność między organami obu instancji dotyczy także kwalifikacji prawnej wykonanych robót.

Organ I instancji stoi na stanowisku, że biorąc pod uwagę całokształt wykonanych robót budowlanych związanych z drogą przebiegającą po działce o nr ew. [...] i [...] w O., w niniejszym przypadku realizowanych robót budowlanych nie można utożsamiać z remontem i modernizacją istniejącego obiektu, lecz ich wykonanie spowodowało rozbudowę fragmentu drogi już istniejącej.

W ocenie organu odwoławczego natomiast wykonanych robót nie można sklasyfikować jako "rozbudowę", a przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy PINB winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Trafnie przy tym MWINB wyjaśnił, iż dokonanie przez inwestora zgłoszenia i brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowo wskazanym terminie nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09). Natomiast skoro sporna co do swego prawnego charakteru inwestycja została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych na działce ew. nr [...] w O., to brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b.(vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 919/16). Jak wynika natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli inwestor dokonał zgłoszenia i organ nie wniósł sprzeciwu, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, na podstawie przepisu art. 48 P.b.

W świetle akt administracyjnych słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji w ogóle nie rozważył innej, niż na podstawie art. 48 P.b., możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie, czy zachowanie inwestora nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia w sytuacji, gdy wadliwe niewniesienie przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Zatem należy stwierdzić, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z przywoływanego już art. 7 k.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie postanowienia powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i przekonująco uzasadnić swoje stanowisko, a w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy postanowienia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia.

Zatem w kontekście dokonanego przez inwestora zgłoszenia zasadnie MWINB wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy PINB winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym zbadać zupełność i aktualność stanu faktycznego sprawy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze zarzuty strony postępowania dotyczące sposobu odwodnienia wykonanej drogi. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie MWINB trafnie stwierdził, iż ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez organ II instancji prowadziłaby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do złożenia odwołania tj. prowadziłaby do naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. oraz pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też wskazane przez MWINB uchybienia powodowały konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji będzie ponownie prowadził postępowanie, a zatem na tym etapie zarzuty skargi są przedwczesne.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.