Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 906/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na Uchwałę Nr XLV/587/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Y. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XLV/587/12 z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko".

Zaskarżonej uchwale skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania:

art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] poprzez wyznaczenie linii zabudowy przebiegającej przez istniejący budynek, pomimo że nie jest to uzasadnione potrzebą ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich, zwłaszcza potrzebą ochrony zastanego ładu przestrzennego;

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającej przez istniejący budynek na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], co narusza interes prawny skarżącej stanowi naruszenie zasady proporcjonalności poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i interesu skarżącej oraz zastosowanie ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości ponad potrzebę wynikającą z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego;

art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącej.

Zdaniem skarżącej naruszenia wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie zasad jego sporządzania co uzasadnia stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła na wstępie, że jest właścicielem zabudowanej nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. . Nieruchomość została objęta granicami terenu przeznaczonego w ww. planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym wraz wkomponowaną zielenią ogrodową, oznaczonego w planie jako MN.4. Zgodnie z rysunkiem planu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy przebiegającą przez przedmiotową działkę w taki sposób, że linia ta przecina istniejący na nieruchomości budynek, co powoduje wyłączenie możliwości dokonania jakiejkolwiek ingerencji w istniejącą zabudowę, w tym w szczególności jej nadbudowę lub przebudowę. Ponadto nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona jako linia prosta, w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego przebiegu ulicy [...] oraz istniejącej zabudowy.

Skarżąca nadmieniła, że pismem z dnia 17 maja 2022 r. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa przekazał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 2022 r., znak: BR-03.0720.78.2022, wskazując jednocześnie, że załączone stanowisko ma jedynie charakter informacyjny.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego spółka odwołała się do definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 4 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego wskazując, że oznacza to, że przy budynku nie mogą być wykonywane roboty budowlane, które wymagają uzyskania nowych rozstrzygnięć administracyjnych. Dopuszczalne są wyłącznie prace mające na celu utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, których ramy zostały zakreślone w art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Spółka odwołała się do pojęcia władztwa planistycznego, zaznaczając że realizacja kompetencji planistycznych gminy wymaga niejednokrotnie ingerencji organu planistycznego w sferę chronionych praw jednostki, w tym również w prawo własności, jednakże dopuszczalną granicą takiej ingerencji jest wymóg wykazania, że przyjęte przez organ rozwiązania są optymalne i nie ingerują ponad niezbędną potrzebę w sferę prawną jednostki, a zatem czy zostały prawidłowo wyważone pozostające ze sobą w kolizji interes publiczny i interes prywatny właścicieli poszczególnych działek. Konieczne jest rozważenie wszystkich dostępnych możliwości planistycznych i dopiero wybór rozwiązania, które pozwala w jak największym stopniu zaspokoić zarówno interes publiczny, jak i interes prywatny należy uznać za racjonalny i optymalny w danych okolicznościach.

Tymczasem w opinii skarżącej istnieją inne możliwości, które w równym stopniu mogą zapewnić ochronę zastanego ładu przestrzennego, a które nie będą stanowić tak daleko idącej ingerencji w prawo własności działki nr [...]. Skarżąca w pismach kierowanych do organu planistycznego postulowała bowiem rozważenie przyjęcia rozwiązania, zgodnie z którym nieprzekraczalna linia zabudowy zostałaby ustalona zgodnie z elewacją frontową budynku, co w żaden sposób nie wpłynęłoby negatywnie na zastany ład przestrzenny, gdyż nie prowadziło by do zbliżenia zabudowy na mniejszą odległość od granicy z działką drogową niż w chwili obecnej. Organ w żaden sposób nie odniósł się jednakże do możliwości przyjęcia takiego rozwiązania, co należy w sposób bezpośredni zakwalifikować jako przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Ponadto, w opinii skarżącej, organ planistyczny w żaden sposób nie dostosował postanowień planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy do zastanego stanu faktycznego. Skarżąca zwróciła uwagę na przebieg ulicy [...] Droga ta bowiem załamuje się na wysokości działki nr [...], co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, powodując nieuzasadnione zróżnicowanie w zakresie prawa własności właścicieli działek położonych przy tej ulicy. Ponadto organ powołując się z jednej strony na potrzebę ochrony interesu publicznego jakim jest konieczność zachowania ładu przestrzennego podejmuje działania, które w nieuprawniony i nieracjonalny sposób ten ład zaburzają, powodując, że na części działek położonych po lewej stronie od działki nr [...] linia zabudowy znajduje się w równej odległości od drogi, natomiast brak uwzględnienia załamania się przebiegu ulicy na wysokości działki nr [...] powoduje, że na części nieruchomości, w tym na nieruchomości należącej do skarżącej linii ta została odsunięta od drogi na odległość ponad dwukrotnie większą, zaburzając ład przestrzenny. Przy czym to na nieruchomości skarżącej odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy z działką drogową jest największe, chociaż nie ma to żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Nieprawdą jest również twierdzenie wyrażone przez Prezydenta Miasta Krakowa w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r., że budynek zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] jest jedynym istniejącym domem mieszkalnym w obszarze, posadowionym przed linią porządkującą zabudową w tak znacznym zbliżeniu do drogi. W podobnej odległości został bowiem zlokalizowany także budynek na działce nr [...]. Co więcej, żaden ze wskazanych budynków w najmniejszym stopniu nie zaburza ładu przestrzennego, w związku z czym wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z istniejącą przed wprowadzeniem planu miejscowego zabudową nie byłoby sprzeczne z interesem publicznym, jakim jest ochrona ładu przestrzennego.

Według skarżącej okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym potrzeba ochrony ładu przestrzennego oraz realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie uzasadniają wprowadzenia tak drastycznych ograniczeń w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa budowlanego niedopuszczalne jest obecnie prowadzenie prac budowlanych polegających na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku, a także jakichkolwiek innych prac, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (przebudowa). W związku z tym, skarżąca nie ma możliwości wykonania niezbędnych prac budowlanych polegających na przebudowie osłabionej więźby dachowej, zagrożonej całkowitym zniszczeniem z uwagi na rosnące oraz przechodzące przez połać dachu drzewo o średnicy pnia 16 cm oraz wykonaniu prac docieplających i odwadniających w obrębie elewacji, fundamentu oraz dachu mających przywrócić właściwości termiczne budynku w zakresie zgodnym z obecnie obowiązującymi normami. Wykonanie prac w powyższym zakresie jest natomiast konieczne ze względu na aktualny stan przedmiotowej nieruchomości, stwarzający zagrożenie dla życia i mienia. Bez wykonania odpowiedniej ingerencji w obecną strukturę budynku i dokonanie odpowiednich zabezpieczeń budynku, za stwarzające zagrożenie należy uznać nawet wykonanie prac polegających na usunięciu grzyba pleśniowego, który w opinii mykologa zasiedlił ściany w całym budynku.

W opinii skarżącej spółki wykonanie prac w powyższym zakresie jest niedopuszczalne także biorąc pod uwagę § 8 ust. 2 pkt 9 ww. planu miejscowego. Przepis ten bowiem dopuszcza możliwość wykonania remontu i przebudowy istniejących budynków oraz ich elementów w sytuacji przekroczenia ściśle określonych parametrów, tj. wysokości i powierzchni zabudowy, za co najmniej wątpliwe należy natomiast uznać możliwość zastosowanie tego przepisu w sytuacji przebudowy budynku położonego poza wyznaczoną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił w pierwszej kolejności przebieg procedury planistycznej.

Dalej wskazał, że skarżąca poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wpłynęła w ustawowym terminie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku możliwości prowadzenia robót budowlanych organ stwierdził, że są one całkowicie nieuzasadnione, ponieważ w treści uchwały zawarte są ustalenia "- istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem. (§ 6 ust. 1 uchwały w sprawie planu) -dopuszcza się remont i przebudowę istniejących budynków oraz ich elementów, także w przypadku, gdy przekroczone są parametry wyznaczone planem (tj. wysokość i powierzchnia zabudowy) (§ 8 ust. 2 pkt 9 uchwały w sprawie planu)".

Cytowane wyżej ustalenia uchwały oznaczają, że jest możliwy zarówno remont, przebudowa istniejącego budynku, jak i istniejącego dachu, przebudowa więźby dachowej, prace polegające na odgrzybianiu elementów budynku, jak również docieplenie obiektu które nie jest traktowane jako "rozbudowa budynku", lecz jako roboty budowlane polepszające stan techniczny. Dotyczy wszystkich budynków istniejących, również takich, których wysokość i powierzchnia zabudowy jest przekroczona w stosunku do parametrów ustalonych planem.

W zawartej w § 4 tekstu uchwały definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalono, że jest to linia, poza która nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków. W planie nie ma ustalenia zakazującego jakichkolwiek prac w obiektach znajdujących się poza wyznaczoną linią zabudowy.

Zatem plan umożliwia remont i przebudowę istniejących budynków, niezależnie od ich usytuowania względem nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie sposobu wyznaczenia linii zabudowy jako linii prostej "w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego przebiegu ulicy [...] oraz istniejącej zabudowy" oraz niedostosowania postanowień planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy do zastanego stanu faktycznego, organ podkreślił, że obecnie przebieg jezdni ulicy [...] ma nieregularny falisty kształt. Ustalona w planie miejscowym nieprzekraczalna linia zabudowy ma na celu stworzenie przestrzeni (strefy), rysunku planu taka strefa wydzielona jest nieprzekraczalną linią zabudowy, lecz należy pamiętać, że w rzeczywistości (w terenie) mamy do czynienia z przestrzenią trójwymiarową. Znaczenie dla odbiorcy trójwymiarowej przestrzeni będą miały zatem kubatury rozmieszczone wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy. Efekt porządkowania przestrzeni uzyskamy stosując nieprzekraczalną linię zabudowy ukształtowaną w konkretny, przemyślany sposób, ze świadomością, że wzdłuż niej w przyszłości powstaną nowe budynki. Natomiast stosując uproszczone podejście do kwestii tej linii, poprzez automatyczne wrysowanie na mapie konkretnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni, nie uzyska się porządkowania przestrzeni trójwymiarowej, lecz tylko rysunek na płaszczyźnie.

Niezależnie od powyższego w żadnych przepisach nie ma nakazu, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalna linia zabudowy uwzględniała istniejące zagospodarowanie w terenie.

Organ zaznaczył, że w poprzednio obowiązującym w tym rejonie planie zagospodarowania przestrzennego (Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. który stracił ważność 1 stycznia 2003 r.) ulica [...] była wyznaczona jako prosty odcinek. Ustalony w skarżonym planie miejscowym przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po południowej stronie ulicy [...] (terenu KD/D) został wyznaczony w oparciu o ukształtowaną linię istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenie MN.4. Przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy jest uzasadniony ze względów przestrzennych i kompozycyjnych, ponieważ ma na celu kształtowanie ładu przestrzennego i stanowi kontynuację linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach sąsiednich.

Budynek na działce nr [...] został zrealizowany w odległości około 1 m od granicy pomiędzy działką drogową nr [...] (ulica [...]) i jest jedynym istniejącym domem mieszkalnym w obszarze, posadowionym przed linią porządkującą zabudowę, w tak znacznym zbliżeniu do drogi publicznej. Powołany w skardze przykład budynku na działce nr [...] jest argumentem nietrafionym, gdyż w przypadku działki nr [...] do drogi zbliżony jest parterowy wąski budynek garażowy dostawiony węższym bokiem do budynku mieszkalnego. Obiekt ten nie może stanowić wyznacznika dla linii nowej zabudowy z uwagi na to, że jest to obiekt jednostkowy i o zdecydowanie mniejszych gabarytach, nie odwzorowujący cech zabudowy dominującej (mieszkaniowej) w omawianym obszarze. W odbiorze przestrzennym taki fragment zabudowy ma o wiele mniejsze odziaływanie niż kubatura na działce wnoszącego skargę (nr [...]).

Działka nr [...] jest działką bardzo małą, ma powierzchnię 349m2. Zlokalizowana na niej zabudowa kubaturowa stanowi ponad 38% powierzchni przedmiotowej działki, podczas gdy ustalony planem teren biologicznie czynny nie może być mniejszy niż 70 %.

Organ wskazał również, że miejscowy plan tworzy spójną całość, która określa przeznaczenie poszczególnych terenów w sposób zgodny z postanowieniami obowiązującego w dacie uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także z zgodnie przepisami prawa. Skarżąca kwestionując wyznaczenie przebiegu linii zabudowy po działce nr [...] wydaje się zapominać, że wyznaczenie przebiegu linii zabudowy od strony dróg publicznych jest obligatoryjne z uwagi na treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), na podstawie którego obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zatem żądanie stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżącej nie znajduje podstaw prawnych.

Ponadto organ podkreślił, że w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce, prowadzone było postępowanie legalizacyjne żart. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, na skutek stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na koniec organ podał jeszcze, że spółka nabyła działkę w 2018 r, a zatem w dacie obowiązywania skarżonej uchwały, mając świadomość wprowadzonych ustaleń planistycznych. Twierdzenia jakoby w istniejącym budynku nie była możliwa realizacja żadnych robót budowlanych, nie znajdują uzasadnienia na gruncie § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 9 uchwały.

W piśmie z dnia 13 października 2022 r. Y. sp. z o.o. z siedzibą w K. podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty odnośnie zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę spółka podkreśliła (w kontekście linii zabudowy), że rozwiązania planistyczne organów administracyjnych nie mogą prowadzić do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania w sytuacji prawnej właścicieli działek objętych planem miejscowym. Takie działanie organu godzi bowiem w zasadę równości wobec prawa.

Ponadto wbrew twierdzeniom organu budynek na działce nr [...] nie jest wyłącznie wąskim budynkiem garażowym dostawionym węższym bokiem do budynku mieszkalnego. Przeciwnie, wskazywany garaż stanowi część budynku mieszkalnego, jest z nim trwale połączony i w sposób istotny wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego terenu. Całkowicie pozbawione podstaw jest zatem stanowisko Gminy, iż jest to obiekt jednostkowy o znacznie mniejszych gabarytach, skoro stanowi on część zabudowy, która dominuje w omawianym obszarze. Jakiekolwiek próby twierdzenia, że garaż, który w oczywisty sposób jest częścią budynku, należy traktować jako osobny obiekt budowlany, nie mają żadnego uzasadnienia. Ponadto kształt garażu i jego wysokość wpływają znacząco na kształtowanie się przestrzeni na omawianym terenie.

W odniesieniu do wskazania Gminy, że działka nr [...] jest działką bardzo małą, a zlokalizowana na niej zabudowa kubaturowa stanowi ponad 38 % powierzchni przedmiotowej działki, podczas gdy ustalony planem teren biologicznie czynny nie może być mniejszy niż 70 % spółka podniosła, że wskazana okoliczność nie wyklucza możliwości rozbudowy budynku na działce nr [...]. Jako teren biologicznie czynny należy bowiem rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Obecnie istnieją skuteczne sposoby na zapewnienie odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wobec czego stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie musi mieć bezpośredniego przełożenia na zachowanie parametru powierzchni biologicznie czynnej na poziomie wymaganym w planie miejscowym.

Z kolei spór dotyczący możliwej interpretacji § 8 ust. 2 pkt 9 zaskarżonego planu miejscowego wskazuje, że przepis ten nie jest precyzyjny i może być wykładany na różne sposoby. W opinii spółki jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że możliwość wykonania remontu i przebudowy istniejących budynków została dopuszczona wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje niezgodność pomiędzy dotychczasowym przeznaczeniem terenu, a postanowieniami wprowadzonego planu miejscowego, gdy jednocześnie zachowane są dopuszczalne parametry budynku zgodnie z postanowieniami planu oraz w odniesieniu do budynków, których parametry są przekroczone, ale wyłącznie w sytuacji ściśle wskazanych wskaźników, tj. wysokości i powierzchni zabudowy. Ponadto, o ile wątpliwym jest, czy w świetle postanowień skarżonego planu dopuszczalne byłoby przeprowadzenie remontu, to niewątpliwie wyłączona jest możliwość rozbudowy przedmiotowego budynku.

Za nietrafny uznała także argument Gminy dotyczący konieczności zachowania minimalnej dopuszczalnej odległości budynków od drogi gminnej. W przedmiotowym stanie faktycznym chodzi bowiem o zabudowę już istniejącą, a wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z elewacją istniejącą budynku zapobiegłoby by dalszemu zbliżeniu zabudowy do krawędzi jezdni, umożliwiając jednak rozbudowę budynku "po bokach".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XLV/587/12 z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" (dalej "Plan").

Zgodnie z art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2022.503 t.j., dalej "u.p.z.p.") - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w zakresie procedury uchwalania Planu. Badaniu podlegały zatem zasady sporządzania Planu, w obszarze zakreślonym interesem prawnym skarżącej. Przy czym do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), ustalenia w nim zawarte, a także standardy dokumentacji planistycznej. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.(tak wyrok NSA z z dnia 23 czerwca 2021 r II OSK 2763/18. LEX nr 3248812).

Wedle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten w zakresie linii zabudowy nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Co do charakteru tego obowiązku, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r. II OSK 350/17, LEX nr 2404523: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. 2. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych". Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca) (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 r. II SA/Ol 81/21, LEX nr 3196499). Warto przytoczyć także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. II OSK 1613/19 LEX nr 3306749: " Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy". Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie na terenie w środku tego obszaru (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r. II SA/Sz 447/18, LEX nr 2563773).

Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Takim warunkiem jest m.in. wskazanie linii zabudowy. Mają one przede wszystkim charakter ochronny (odległość od pasa drogowego) oraz kompozycyjny ( kształtowanie przestrzeni wolnej od zabudowy, tam, gdzie z różnych względów jest to właściwe). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podobnie jak maksymalnej wysokości zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki - może być traktowane jako ingerencja w prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1119/14 LEX nr 2033951). Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać; ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Niemniej, jak to trafnie ujął NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 960/16, LEX nr 2486395: " Określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zawsze narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności jego skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem. W razie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę w sprawie planu miejscowego skarga na taką uchwałę może być uznana za zasadną, jeżeli to naruszenie nie jest zgodne z prawem".

Przechodząc na grunt skarżonej uchwały, w części graficznej Planu działkę skarżącej nr [...] przecina nieprzekraczalna linia zabudowy, będąc kontynuacją w linii prostej - linii wyrysowanej na sąsiednich i dalszych działkach i jednocześnie przecinając istniejący na nieruchomości budynek, którego część na działce nr [...] pozostaje poza linią zabudowy, w podległości 1 m od drogi publicznej. Zgodnie z rysunkiem Planu, budynek istniał w takim obrysie w chwili wejścia w życie Planu, tj. w 2012r. Odnotowując powyższe, trzeba stwierdzić, że zgodnie z § 6 ust. 1 Planu istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem.

Wedle § 4 ust. 1 pkt 4 części tekstowej Planu, nieprzekraczalna linia zabudowy ( uwidoczniona na rysunku Planu) to linia, poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków. Jest oczywistym, że usytuowana w sposób wyżej wskazany część budynku stanowi o niezgodności z przytoczoną normą w tym znaczeniu, że właśnie wystaje poza teren ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy i że stan taki postał na skutek tego, że uwzględniono istniejący stan faktyczny w momencie wejścia Planu w życie. Jednocześnie, zgodnie z przywołanym przepisem, część ta nie może być rozbudowana.

Przechodząc do zarzutów skargi i mając na względzie powyższe rozważania prawne, wskazać trzeba, iż Sąd nie dostrzega naruszenia zasad planistycznych przy wykreśleniu linii zabudowy. Warto zauważyć, że co do zasady, ma ona pełnić funkcję ochronną, czyli respektować wskazane prawem odległości od drogi publicznej. Wykreślona linia zabudowy czyni tak bez wątpienia; wyjątek w przypadku ul. [...] dotyczy dwóch nieruchomości, w tym nieruchomości przedmiotowej, jednak tutaj było to związane z faktem uprzedniego istnienia nieruchomości w takim kształcie. Druga z tych nieruchomości to garaż na działce nr [...] dostawiony węższym bokiem do budynku mieszkalnego. Nie jest to jednak powód do czynienia wyjątku i wykreślania linii zabudowy tak, jak tego oczekuje skarżąca, to jest po linii budynku 1 m od drogi.

Druga kwestia wiąże się z przesłankami natury kompozycyjnej. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, że linia zabudowy w terenie MN.4, wzdłuż ul. [...] po jej południowej stronie powinna być ustalona równolegle do drogi, która naprzeciw posesji skarżącej nieco skręca. Taki wniosek nie wynika z jakiejkolwiek normy prawnej; zresztą, jak to już wyżej powiedziano, nie ma jakichkolwiek wskaźników czy wytycznych w przepisach prawa, które by określały sposób wykreślania linii zabudowy. Badając linie zabudowy nakreślone w Planie, można dostrzec, że większość z nich uwidoczniona jest jako linia prosta niezależnie od przebiegu drogi, ale są też takie, które odcinkami "podążają za drogą". Jednakże nie ma wątpliwości, że to zróżnicowanie było podyktowane względami kompozycyjnymi, najczęściej zachowania takiej samej odległości od drogi, ale w pewnych miejscach – koniecznością czy potrzebą innego ukształtowania przestrzeni. Zadaniem linii zabudowy z tego punktu widzenia było utworzenie strefy, w której gmina nie chce tworzyć w przyszłości zabudowy kubaturowej. Wedle Gminy, ustalony w Planie przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po południowej stronie ul. [...] został wyznaczony w oparciu o ukształtowaną linię istniejącej zabudowy jednorodzinnej w terenie MN.4. Okoliczność ta wynika z oglądu części graficznej Planu. Zdaniem Sądu, fakt, że w tej strefie istniał już budynek (nabyty następnie przez skarżącą) – w żadnym razie nie powinien wpływać na kompozycyjną wizję przestrzeni wolną od zabudowy. Dano temu zresztą wyraz poprzez zakaz rozbudowy budynków znajdujących się w tej strefie. Trzeba wyraźnie podkreślić, że to nie istniejąca zabudowa determinuje w sposób sztywny wizje przestrzeni miejskiej realizowane w planach, ale odwrotnie, to planistyczne kształtowanie przestrzeni, biorąc pod uwagę stan zastany, jednocześnie na niego wpływa. W efekcie zarzut poprowadzenia w opisywany sposób linii zabudowy jako sprzeczny z prawem w ocenie Sądu jest bezzasadny.

Jak zaznaczyła Gmina, w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994r.obowiązującym do 1.01.2003r. ul. [...] była wyznaczona jako prosty odcinek.

Skarżąca wskazuje w skardze na ograniczenie jej praw poprzez uniemożliwienie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku. W szczególności skarżąca chciałaby przebudować osłabioną więźbę dachową, zagrożoną całkowitym zniszczeniem, oraz wykonać prace docieplające i odwadniające w obrębie elewacji, fundamentu oraz dachu, celem przywrócenia właściwości technicznych budynku. Jej zdaniem, jest to niedopuszczalne w świetle § 8 ust. 2 pkt 9 Planu.

Skarżąca ma rację, jeśli chodzi o odbudowę lub rozbudowę przedmiotowego budynku, albowiem cytowany już § 4 ust. 1 pkt 4 Planu zabrania sytuowania nowych i rozbudowywanych budynków poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Na marginesie, warto zauważyć, że przedmiotowa działka jest mała, ma powierzchnię 349 m2, zaś zlokalizowana na niej zabudowa kubaturowa stanowi obecnie ponad 38 % jej powierzchni, podczas gdy w terenie MN.4 powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30 % terenu inwestycji ( § 15 ust. 2 pkt 2 lit.b Planu).

Natomiast w świetle § 8 ust. 2 pkt 9 Planu jak najbardziej możliwa jest przebudowa przedmiotowego budynku, zakładając legalność jego posadowienia. Przepis ten stanowi: "dopuszcza się remont i przebudowę istniejących budynków oraz ich elementów, także w przypadku, gdy przekroczone są parametry wyznaczone planem (tj. wysokość i powierzchnia zabudowy)". Chodzi zatem o każdy istniejący budynek, nawet taki, gdzie przekroczone są wysokość i powierzchnia zabudowy. Nie ma tu mowy o linii zabudowy, ani pozytywnie, ani negatywnie, więc mowa o każdym istniejącym budynku, niezależnie od tego, jak jest usytuowany względem linii zabudowy. Sąd tym samym nie zgadza się z interpretacją wskazanego przepisu zaprezentowaną w skardze, albowiem jego literalne odczytanie prowadzi do odmiennych wniosków niż prezentowane przez skarżącą. W nawiązaniu do tej argumentacji należy też podnieść, że jakkolwiek czasem w orzecznictwie określa się w ogólności linie zabudowy jako parametry zabudowy, to w istocie brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne ( tak wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. II OSK 2137/16 LEX nr 2404521).

Powracając do eksponowanego wyżej zarzutu skargi, w ocenie Sądu, jak to już wskazano, nie ma przeszkód do wykonania w przedmiotowym budynku remontu czy nawet przebudowy. Odnośnie tego przypomnieć trzeba, ze zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie zaś z art.3 pkt 7 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Wymienione przez skarżącą prace można zakwalifikować ( z zastrzeżeniem jedynie ogólnikowej wiedzy na ich temat wskazanej w skardze) albo jako remont, albo jako przebudowę. Tak czy inaczej, te, które mieszczą się w ramach tych dwóch rodzajów robót budowlanych, mogą zostać wykonane. Zatem w tym zakresie Sąd nie dostrzega naruszenia prawa poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej.

Co się tyczy zakazu stawiania nowych budynków czy rozbudowy istniejących, rzecz jasna, mamy tutaj do czynienia z naruszeniem uprawnień właścicielskich skarżącej. Jednak zważyć trzeba, że gdyby nie było przed wprowadzeniem Planu żadnego budynku na przedmiotowej działce, nie byłoby żadnej wątpliwości, że taki obiekt tak blisko pasa drogowego nie może powstać, tak z powodu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i z przyczyn kompozycyjnych. Z tych samych powodów, zdaniem Sądu, w sposób usprawiedliwiony uchwałodawca ograniczył właściciela w jego uprawnieniach. Sam fakt, że obiekt istniał przed wprowadzeniem Planu (notabene w sposób sprzeczny z prawem, jak chodzi o odległość od drogi), nie może być powodem, aby dozwolić na jego rozbudowę, czyli powiększenie niektórych lub wszystkich istotnych parametrów w strefie, gdzie kompozycyjnie chciano tego uniknąć. Z tego względu w ocenie Sądu owo naruszenie praw właścicielskich jest naruszeniem usprawiedliwionym, a tym samym nie podlega wzruszeniu w trybie żądanym w skardze. Prawdą jest, że Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17 LEX nr 2743017). Sąd w pełni zgadza się z trafnymi uwagami zawartymi w cytowanym wyroku, wskazując, że po stronie uchwałodawcy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Ponadto informacyjnie i na marginesie trzeba zaznaczyć, że inwestor w grudniu 2000r., a więc przed uchwaleniem Planu, uzyskał co do budynku na działce nr [...] decyzję o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu. Na skutek zrealizowania prac w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę toczyło się postępowanie legalizacyjne, w wyniku którego nakazano przedłożenie 4 egzemplarzy projektu zamiennego. W efekcie powyższego w dniu 12.05.2015r. została uchylona wspomniana decyzja o pozwoleniu na przebudowę /k.33 akt sądowych/.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

[...]