Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 751/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. D. (dalej: "uczestniczka postępowania"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: "PINB w Ż.") nr [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] marca 2016 r. do Burmistrza Miasta i Gminy B. wpłynął wniosek M. K., zamieszkałej w B. przy ul. [...] (dalej: "inwestor"), o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących na działce nr ewid. [...] w B., w związku z zamiarem rozbudowy przedmiotowych budynków.

Wkrótce, w dniu [...] kwietnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. wpłynął wniosek uczestniczki postępowania K. D., której nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością należącą do inwestora, o dokonanie sprawdzenia prowadzonej przez inwestora przebudowy budynku gospodarczego na chlewnię. Analogiczny wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych w stosunku do nieruchomości należących do inwestora złożyła w dniu [...] kwietnia 2016 r. E. F. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przy niektórych czynnościach przez brata W. Ł..

Po ustaleniu interesu prawnego wnioskodawców uzasadniającego prowadzenie postępowania nadzorczego, w dniu [...] kwietnia 2016 r. dokonano oględzin na działce nr ewid. [...] należącej do inwestora. W szczególności oględziny dotyczyły sugerowanej przebudowy budynku gospodarczego na budynek chlewni.

Kolejno, zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. PINB w Ż. poinformował, że w związku z wnioskami Burmistrza Miasta i Gminy B., a także uczestniczki postępowania oraz skarżącej, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy budynków gospodarczych na chlewnię oraz legalności ww. budynków zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w B. i stanowiących własność inwestora.

W prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego kilkakrotnie podejmowały próby rozstrzygnięcia i kilkakrotnie zmieniały też przedmiot postępowania oraz jego podstawę prawną.

Pierwotnie, w dniu [...] października 2016 r. PINB w Ż. uznał, że budynek gospodarczy na działce o nr ewid. [...] został zbudowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Dlatego decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej "pr.bud.") PINB w Ż. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, a także przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy działki inwestycyjnej lub wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego samego dnia [...] października 2016 r. PINB w Ż. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia organowi nadzoru zaświadczenia o zgodności zrealizowanego budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przygotowanie i przedłożenie organowi inwentaryzacji przedmiotowego budynku.

W wyniku rozpatrzenie odwołania inwestora [...] WINB uznał, że prowadzenie postępowania naprawczego jest niezasadne, gdyż stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego należy uznać za nieistotne. W związku z tym organ drugiej instancji decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") uchylił decyzję PINB w Ż. i umorzył prowadzone postępowanie naprawcze prowadzone przez organ pierwszej instancji.

W opinii PINB w Ż. umorzenie postępowania naprawczego nie miało jednak wpływu na postępowanie w przedmiocie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (inwentarskiego) i jego rozbudowy. Z tego względu postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB w Ż. ponownie nałożył na inwestora obowiązek wykonania inwentaryzacji budynku inwentarskiego oraz przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności planowanej rozbudowy budynku z przepisami planistycznymi.

Po sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego wykonanego w styczniu 2017 r. i przeprowadzeniu innych czynności postępowania, PINB w Ż. decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego usytuowanego na działce o nr ewid. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie powinno być jednak prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 pr.bud.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy PINB w Ż. decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Wcześniejszy projekt zawierał bowiem braki i wady. Decyzja PINB była kontrolowana przez organ drugiej instancji i została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] marca 2018 nr [...].

Nie czekając na zakończenie postepowania odwoławczego, w dniu [...] lutego 2018 r. inwestor złożył wymagany projekt budowlany zamienny (wersja: luty 2018 r.).

Kierując się wynikami analizy zgromadzonych materiałów PINB w Ż. decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania uczestniczki od powyższego rozstrzygnięcia [...] WINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w Ż. postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek dokonania uzupełnienia i poprawek w przedłożonym projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowego budynku inwentarskiego w terminie do [...] października 2018 r.

Przy piśmie z [...] października 2018 r. inwestor załączył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego ww. budynku inwentarskiego oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie w piśmie złożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego.

3. W wyniku rozpatrzenia sprawy, PINB w Ż. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. zatwierdził złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny dotyczący budynku inwentarskiego, kategoria obiektu II, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Ww. decyzja z [...] grudnia 2018 r. stanowi w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

PINB w Ż. wydał wskazane rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).

W uzasadnieniu ww. organ wyjaśnił, że analiza zamiennego projektu budowlanego uzasadniała ocenę, że budynek inwentarski zlokalizowany na działce nr ewid. [...] jest zgodny z obowiązującym prawem. Inwestor dokonał bowiem niezbędnych uzupełnień i poprawek wskazanych w postanowieniu PINB nr [...]. Projekt budowlany zamienny został też uzgodniony bez uwag z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż.

Organ powiatowy stwierdził również, że nie ma podstaw, aby kwestionować zgodność budynku będącego przedmiotem postępowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przesądza o tym fakt wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. w dniu [...] grudnia 1970 r. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, a oryginalna lokalizacja obiektu nie odbiega znacząco od obecnego usytuowania obiektu, znajdującego się bezpośrednio na granicy działki należącej do inwestora oraz nieruchomości uczestniczki postępowania.

4. Pismem z [...] grudnia 2018 r. uczestniczka postępowania złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2018 r., w którym wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie nie zastosował wytycznych [...] WINB wskazanych w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Organ wojewódzki przywołanym rozstrzygnięciu polecił organowi powiatowemu, aby przed zatwierdzeniem projektu budowlanego sprawdzono jego zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem uczestniczki postępowania organ pierwszej instancji nie wykonał nałożonego nań obowiązku.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

[...] WINB wyjaśnił, że w jego ocenie PINB w Ż. wydał prawidłową decyzję w sprawie, a w szczególności nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wytyczne dotyczące ponownego rozpatrzenia omawianej sprawy, w tym w świetle przepisów planistycznych, zostały wskazane w decyzji [...] WINB nr [...]. W świetle tych wytycznych, przedłożony projekt budowlany zamienny został prawidłowo uzupełniony przez inwestora. Przeanalizowano ponadto kwestię spełniania przez przedmiotowy budynek inwentarski obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Zapewniono również zgodność ww. obiektu z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie działki inwestycyjnej. Według organu odwoławczego nieuprawnione jest żądanie przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obowiązku przygotowania projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Ponadto, ze względu na fakt, że zarówno w dacie powstania obiektu, jak i w dacie orzekania przez organy, w obrocie prawnym nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem obowiązującego aktu prawnego umożliwiającego zbadanie zgodności wykonanej inwestycji z przepisami planistycznymi. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że sporna inwestycja przepisy te narusza.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 8 marca 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji [...] WINB i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo, skarżąca wniosła o przyznanie jej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że pomimo kontroli przeprowadzonej w [...] kwietnia 2016 r. przez pracowników PINB w Ż., podczas której potwierdzono sposób nierolniczego użytkowania budynków na działce nr ewid. [...], organy bezpodstawnie przyjęły, że wskazane budynki są budynkami inwentarskimi, co w konsekwencji stanowiło naruszenie § 3 pkt 8, § 109 i 110 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

2) naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez dopuszczenie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach przyległych do działki nr ewid. [...], tj. osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, pomimo że dopuszczona w zaskarżonej decyzji zabudowa nie stanowi kontynuacji swojej dotychczasowej funkcji budynek nigdy nie był wykorzystywany jako budynek inwentarski oraz nie spełniał on warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynek dla tego celu;

3) naruszenie przepisów obowiązujących regulacji planistycznych, a w konsekwencji dopuszczenie funkcjonowania rolniczego budynku inwentarskiego na terenie działki o nr ewid. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana mimo że Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy na przedsięwzięcie pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynków jako inne o numerach ewid. [...], [...] i [...] na budynki inwentarskie do hodowli trzody chlewnej w systemie chowu rusztowego wraz z ich rozbudową". W ww. decyzji Burmistrza brak kontynuacji funkcji budynków uznano za główną przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. (decyzja nr [...] z [...] września 2017 r.) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3062/17, w którym oddalono skargę inwestora;

4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez objęcie ochroną prawną sprzecznego z prawem i zasadami współżycia społecznego działania, jakim jest samowola budowlana, a także pozostałych czynności inwestora. Nie odniesiono się również do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz praw mieszkańców osiedla jednorodzinnej zabudowy. Tym samym nie doszło do rozpoznania sprawy w sposób wszechstronny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Całkowicie pominięto też interesy osób trzecich, na które prowadzone postępowanie miało bezpośredni wpływ.

7. Odpowiadając w dniu [...] kwietnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy obarczona jest istotnymi wadami prawnymi: przede wszystkim niezgodnością z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego, a także przepisami postępowania administracyjnego.

Przedstawiona konkluzja wynika ze szczegółowego zbadania procesów inwestycyjnych prowadzonych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i prawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla analizy i oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji kluczowe znaczenie ma fakt, że w stosunku do budynków gospodarczych na terenie działki nr ewid. [...] wydano dwa pozwolenia na budowę. Pierwsze pozwolenie na budowę poprzednicy prawni inwestora uzyskali w 1970 r. Otóż w dniu [...] grudnia 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. wydało "Decyzję o pozwoleniu na budowę niewymagającą zatwierdzenia projektu". Decyzja ta zawierała zgodę na budowę budynku mieszkalnego (nieistotnego w niniejszej sprawie), a także budynku inwentarskiego (podkreślenie Sądu) według projektu typowego WB-3393 w wariancie o powierzchni zabudowy 75,5 m2, a więc przeznaczonego dla 12 sztuk bydła. Projektowany budynek inwentarski miał mieć w przybliżeniu wymiary 15 x 5 m i długim bokiem miał przylegać do zbudowanego na działce sąsiedniej (obecnie działce nr ewid. [...]) istniejącego budynku gospodarczego o identycznych wymiarach. W rzeczywistości budynek gospodarczy składający się z dwóch części (nr na mapach z ewudencji gruntów i budynków: [...] i [...]) i mający wymiary 18,75 x 7,20 m, tj. łączną powierzchnię 135 m2, został zbudowany w większej odległości od budynku mieszkalnego, tj. przesunięty wzdłuż granicy działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] w głąb (w kierunku zachodnim, w stronę obecnego cmentarza). Nie zachowano zatem reguły, że budynek gospodarczy ma przylegać, na zasadzie lustrzanego odbicia, do budynku położonego na działce sąsiedniej (patrz: kopia mapy zasadniczej sporządzonej dla celów służbowych przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] marca 2016 r.). Natomiast, na wycinku mapy zasadniczej, skala 1:500, sporządzonej 19 maja 2016 r., zaznaczony jest budynek składający się z trzech części ([...], [...] i [...]), rozbudowany jeszcze dalej w kierunku zachodnim i mający szerokość około 11 m i głębokość 7,20 m, tak jak budynek faktycznie zrealizowany po 1970 r.

Drugie pozwolenie na budowę uzyskane przez właścicieli działki nr ewid. [...] zostało wydane [...] października 1994 r. przez Urząd Rejonowy w M. i przewidywało wykonanie garażu o powierzchni 69 m2 oraz dobudowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego. Zgodnie z "Projektem techniczno-roboczym dobudowy" z września 1994 r. dobudowa miała obejmować magazyn narzędzi rolniczych o wymiarach 11,20 x 7,20 m (powierzchnia zabudowy 80,64 m2) oraz magazyn pasz o wymiarach 10,59 x 7,20 m (powierzchnia zabudowy 76,24 m2). Warto zauważyć, że ww. pozwolenie na budowę zostało wydane w związku z postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] września 1994 r. o ustaleniu rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych (odpowiednik decyzji o warunkach zabudowy). W postanowieniu tym ustalono warunki zabudowy działki nr ewid. [...], przy czym wniosek inwestora dotyczył budynku "z przeznaczeniem na garaż dla samochodu ciężarowego ... dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego w kierunku istniejącego cmentarza". Ww. postanowienie Burmistrza zostało zmienione [...] września 1994 r. poprzez wskazanie, że budynek garażu może być dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego w kierunku budynku mieszkalnego (w kierunku wschodnim).

W sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1994 r. wskazuje się przy tym, że jedną z podstaw prawnych są ustalenia "miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...]-12-1989 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. C. nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r.". Z uwagi na fakt, że ściana tylna przedmiotowego rozbudowanego budynku miała być zbudowana w ostrej granicy z działką nr ewid. [...] we wskazanym pozwoleniu na budowę z 1994 r. nakazano "w ścianie od strony sąsiada (...) wykonać mur ogniowy".

Jednocześnie, dobudowa obu budynków gospodarczych powinna być zrealizowana zgodnie z "Planem realizacyjnym zabudowy działki nr [...]. B. ul. [...] (...)". Według tego planu budynek oznaczony literą A o powierzchni 80,64 m2, znajdujący się po wschodniej stronie zrealizowanego wcześniej budynku gospodarczego (część środkowa budynku) o wymiarach 18,75 x 7,20 m, przeznaczony miał być na magazyn narzędzi rolniczych. Natomiast budynek oznaczony literą B o powierzchni 76,24 m2, znajdujący się po zachodniej stronie wcześniej zrealizowanego budynku gospodarczego (w głębi działki nr ewid. [...]) miał być przeznaczony na magazyn.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie ww. pozwoleń na budowę do roku 2016 wybudowano faktycznie zrealizowany po 1970 r., dwuczęściowy budynek gospodarczy o łącznych wymiarach 18,72 (8,28 + 10,44) x 7,20 m oraz budynek B (10,59 x 7,20 m). Nie zrealizowano natomiast planowanego w 1994 r. budynku A. Taki stan zabudowy na działce nr ewid. [...] był przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego w latach 2016-2019.

W przedstawionym stanie rzeczy należało rozstrzygnąć, czy dopuszczalne było zatwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego, z którego wynikało, że główna część budynku (18,72 x 7,20 m) powstała przed 1994 r. miała być przeznaczona na cele inwentarskie. Tym samym, PINB w Ż. miał obowiązek rozstrzygnąć o dopuszczalności uznania za zgodne z prawem odstępstw od oryginalnego projektu z 1970 r., a jednocześnie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania tej części budynku i przeznaczenia jej na cele rolnicze – hodowla krów (budynek inwentarski). Wątpliwości co do planowanego budynku A (od strony wschodniej) były bezprzedmiotowe, gdyż budynek taki, a właściwie ta część całego budynku nigdy nie powstała. W postępowaniu w sprawie sposobu użytkowania budynku, nie budził też zastrzeżeń budynek B (od strony zachodniej), gdyż projekt budowlany zamienny nie przewidywał ani zmian konstrukcyjnych, ani zmian sposobu użytkowania tej części całego budynku gospodarczego.

10. Ponieważ postępowanie prowadzone było przez PINB w Ż. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastosowanie znalazły art. 50 i 51 pr.bud. W związku z tym organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. miał obowiązek nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego było również stwierdzenie, czy przedłożony projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to explicite z przepisów ustawy prawo budowlane, ale zasadę taką wskazuje judykatywa. "W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. (wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3516/180. Jeśli przedmiotem wniosku inwestora jest też zmiana lub choćby przesądzenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, konkluzja jest analogiczna: "z treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że każdy zamierzony sposób użytkowania musi być zgodny z planem obowiązującym na terenie, na którym ten obiekt się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, prowadzące do stanu odmiennego, objęte jest kontrolą organów i wymaga sprawdzenia (wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2810/17).

Konieczność uzgodnienia projektu rozbudowy budynku mającego w zamierzeniu być budynkiem inwentarskim była uznawana za niewątpliwą od początku toczącego się postepowania. W związku z powyższym inwestor już w dniu [...] listopada 2016 r., wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy B. z wnioskiem o wydanie w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia "dla budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce [...] w B. o zgodności budowy z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Inwestor określił jednocześnie datę zakończenia budowy budynku inwentarskiego na 1975 r.

Początkowo uzyskanie ww. zaświadczenie okazało się trudne, w ostateczności okazało się niemożliwe. Po ponagleniu organu przez inwestora, zawieszeniu postępowania i podjęciu go Burmistrz Miasta i Gminy B. przesłał w dniu [...] stycznia 2017 r. pismo wyrażające stanowisko organu. Z pisma wynikało, że z uwagi na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania oraz niezgodność zrealizowanego budynku z pozwoleniem na budowę z 1970 r., wydanie zaświadczenia jest niemożliwe. Po ponownym wniosku inwestora z 24 kwietnia 2017 r. Burmistrz postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

We wskazanym postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz wyjaśnił, że do działki nr ewid. [...] miał zastosowanie uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu Ż. nr [...] z [...] grudnia 1974 r. Plansza planu jest przy tym już nieczytelna, a dodatkowo urząd nie posiada informacji o istnieniu planów miejscowych w dniu wydania pozwolenia na budowę z 1970 r. W tym kontekście organ nie może wydać wnioskowanego zaświadczenia.

Burmistrz informował inwestora również o tym, że obszar działki inwestycyjny był objęty miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. Burmistrz nie przesądził jednak o zgodności obecnie złożonego projektu z tym planem.

Postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. zostało zaskarżone przez inwestora do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało wszakże charakter procesowy, gdyż uzasadnione zostało poprzez powołanie się na art. 217-220 k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji Burmistrz Miasta i Gminy B. nie mógł wydać zaświadczenia o zgodności budynku inwentarskiego z miejscowym planem zagospodarowania skoro nie potwierdzono istnienia miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w 1970 r., a jednocześnie w opinii Burmistrza budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] został zrealizowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i z planem zagospodarowania działki stanowiącym podstawę tej decyzji.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] maja 2017 r., było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 marca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3062/17, oddalił skargę inwestora (wniosku o uzasadnienie nie złożono).

11. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji, czyli decyzja PINB w Ż. z [...] grudnia 2018 r. zatwierdzająca projekt budowalny zamienny została wydana niezgodnie z prawem. Naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania nie wziął pod uwagę organ odwoławczy, a przez to sam naruszył prawo utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do trojakiego naruszenia prawa. Należy bowiem uznać, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zapewniono zgodności rozstrzygnięcia sprawy z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego oraz przepisami postępowania administracyjnego.

Naruszenie przepisów odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego polegało na przyjęciu, że przedłożony projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego jest zgodny z normami planistycznymi, co wynika z faktu udzielania poprzednikowi prawnemu inwestora pozwolenia na budowę z 1970 r., a także – wobec braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego – obecnej niemożności dokonania oceny zgodności z prawem w tym zakresie.

Zdaniem Sądu rozumowanie takie jest błędne z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, nie można wywodzić zgodności z przepisami planistycznymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z 1970 r., skoro budowa zrealizowana prawdopodobnie w 1975 r. był niezgodna z wydaną decyzją. Budynek inwentarski zlokalizowany został bowiem nie tylko w innym miejscu niż przewidywała to decyzja z 1970 r., ale przede wszystkim budynek ten miał znacznie większe wymiary niż określone w decyzji: 135 m2 zamiast 75 m2. Nie znając zatem przepisów planistycznych sprzed 1970 r. obowiązujących na terenie miasta i gminy B. nie można wyciągać wniosku o zgodności faktycznie zrealizowanego budynku z tymi przepisami. Można byłoby sobie bowiem wyobrazić, że przepisy te ograniczały wielkość budynków inwentarskich, np. do 100 m2, albo wprowadzały dodatkowe nieznane już nam dzisiaj wymogi prawne. W takim przypadku sam fakt wydania pozwolenia na budowę z[...] grudnia 1970 r. nie może stanowić argumentu na rzecz zgodności przygotowanego w 2016 r. projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi.

Po drugie, organ drugiej instancji twierdzi, że w dacie powstania obiektu, jak i w dacie orzekania nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie stwierdzenie jest nieuzasadnione, gdyż zgodnie z postanowieniem Burmistrza z [...] kwietnia 2017 r. teren działki nr ewid. [...] był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. (uchwała Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] grudnia 1989 r.). W tym kontekście należy przyjąć, że organy właściwe w sprawie nie zbadały i nie wyjaśniły w uzasadnieniu obu podjętych decyzji, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. obowiązywał w chwili wydawania przedmiotowych decyzji. Analiza źródeł publicznie dostępnych sugeruje, choć nie potwierdza ostatecznie, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do początku 2019 r.

Przede wszystkim jednak organy nie ustaliły i nie wyjaśniły, jakie konsekwencje prawne dla projektowanej inwestycji wynikały z ww. planu zagospodarowania. Analiza jego treści wskazuje, że działka nr ewid. [...] zlokalizowana była na terenie nr [...] oznaczonym symbolem MR/MN – tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego (plan: str. 11 u dołu, dołączony do pisma Burmistrza z [...] listopada 2016 r. do inwestora). W tym stanie rzeczy należało zbadać, czy pojęcie "zabudowy zagrodowej" dopuszczało wykorzystanie budynków inwentarskich dla potrzeb hodowli bydła lub trzody chlewnej o wielkości 40 DJP (dużych jednostek produkcyjnych). Warto przy tym zauważyć, że o zgodności obecnie projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. nie przesądzało udzielone w 1994 r. pozwolenie na rozbudowę budynku położonego na działce nr ewid. [...]. Pozwolenie to dotyczyło bowiem dwóch nowych części budynku o funkcji garażu oraz magazynu, a nie oryginalnej środkowej części budynku, która powstała około 1975 r. na podstawie projektu budowy budynku inwentarskiego.

W świetle powyższych ustaleń brak odniesienia się organów nadzoru budowlanego do planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. należy uznać za wynik błędnie dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego oraz błędne ich zastosowanie w sprawie. Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, że Burmistrz Miasta i Gminy B. konsekwentnie stał na stanowisku o niezgodności projektu przebudowy i użytkowania istniejącego budynku gospodarczego (jego części) na cele działalności rolniczej – hodowlanej. Nieuwzględnienie przez organy nadzoru budowalnego stanowiska Burmistrza nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych.

Równocześnie z naruszeniem przepisów planistycznych w opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do niezgodności wydanych rozstrzygnięć z przepisami prawa budowlanego. Mimo że postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie o zmianę lub choćby o ustalenie sposobu użytkowania budynku (środkowej części obecnego budynku) zaprojektowanego pierwotnie jako budynek inwentarski, organy administracji nie rozstrzygnęły, jaki był faktyczny sposób użytkowania przedmiotowego budynku (środkowej części) w dacie złożenia przez inwestora wniosku z 2016 r. Nie rozstrzygnięto zatem, czy w badanym przypadku doszło wcześniej do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, np. na budynek magazynowy, ani czy przedmiotowy budynek wykorzystywany był kiedykolwiek jako budynek inwentarski. Bez takiego ustalenia zatwierdzanie projektu budowlanego zamiennego należało uznać co najmniej za przedwczesne.

Wskazane wyżej braki ustaleń faktycznych co do sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz błędy co do zastosowania przepisów planistycznych, przemawiają również za zasadnością zarzutu zawartego w skardze, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora prowadzi do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia między innymi § 110 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje bowiem, że w pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego należy zapewnić odprowadzanie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych.

Tymczasem, w pozwoleniu na budowę z 1970 r. przewidziano odprowadzanie ścieków "otwartym kanalikiem do studzienki zbiorczej i zbiornika na gnojówkę", a także wspomniano o pogłębieniu zbiornika na gnojówkę, o 1 lub 2 kręgi, aby pojemność zbiornika wynosiła 2 m3. Z kolei, w pozwoleniu na budowę z 1994 r. przewidziano wyłącznie odprowadzanie nieczystości stałych do śmietnika i na wysypisko. Nie wspomniano w tym akcie o ściekach pochodzenia zwierzęcego, ani o szczelnych zbiornikach na takie ścieki, gdyż pozwolenie z 1994 r. dotyczyło tylko dwóch części budynku, które miały być dobudowane do istniejącego budynku inwentarskiego nie będącego przedmiotem pozwolenia z 1994 r. Funkcje tych nowych części budynku określono jako garażowe i magazynowe.

Z kolei, w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym przez inwestora (wersja z lutego 2018 r.) projektant przewidział "hodowlę w systemie ściółkowym" (str. 9 projektu). Projektant uznał także, że planowany sposób użytkowania budynku spowoduje, że obszar oddziaływania inwestycji będzie ograniczony do działki nr ewid. [...] i że nie też podstaw do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia analizy wpływu inwestycji na środowisko.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie rozważyły, a z pewnością nie odniosły się dostatecznie jasno do kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego ze wskazanym § 110 pkt 5 rozporządzenia. W opinii Sądu taką okoliczność należy uznać za naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe wady decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, Sąd uznaje za niezbędne, aby w ponownym postępowaniu organy starannie zbadały zgodność przedłożonego projektu budowalnego z obowiązującymi obecnie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jeśli rzeczywiści taki plan nie istnieje, aby rozpatrzyły w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budynek inwentarski przeznaczony dla nie więcej niż 40 DJP. Organy nadzoru budowlanego prowadząc ponowne postępowanie powinny również zbadać dopuszczalność rozwiązań przyjętych w projekcie na podstawie przepisów prawa budowlanego, w szczególności odnoszące się do zmiany sposobu użytkowania budynku, a także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.