Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11 a ust. 2 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miedźno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr NP.II.4131.1.447.2021 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.447.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr 177/XXII/2021 Rady Gminy Miedźno z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miedźno w 2021 roku, w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 2, 4, 5 oraz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: "u.o.z")dalej jako "ustawa", w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące o niezgodności z prawem uchwały.

Według Wojewody uchwalony powyższą uchwałą Program (będący załącznikiem do tej uchwały) nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w tym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być w nim określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów.

Organ nadzoru wskazał, że obligatoryjny element programu wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ujęty został w programie jedynie częściowo, przez co kwestie te zostały uregulowane w sposób nienależyty. Kwestie te zostały uregulowane § 4 programu. Zawarte tam stwierdzenia są jednak zdawkowe i nie zawierają konkretnych zasad. Regulacje uchwały sprowadzają się tylko do dokarmiania kotów wolno żyjących. Nie określono bowiem jakie inne działania w ramach opieki, poza dokarmianiem, Gmina będzie realizować i w jaki sposób.

Według § 4 pkt 1 uchwały w sprawach kotów wolno żyjących będą podejmowane interwencje. Rada nie dookreśliła jednak, na czym te interwencje miałyby polegać i zakres jakich spraw miałyby one obejmować - wobec czego nie sposób nawet uznać, że "interwencje" te będą elementem opieki sprawowanej nad kotami wolno żyjącymi. Ponadto, jak wynika z § 4 pkt 3 uchwały opieka w schronisku została zapewniona jedynie rannym i chorym kotom wolno żyjącym.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi także to, że w kwestionowanym § 4 uchwały użyto sformułowania "w szczególności". Powoduje to, że możliwe jest również podjęcie innych bliżej niesprecyzowanych czynności związanych z opieką, niewymienionych w Programie.

Ponadto w § 4 pkt 2 uchwały przewidziano podejmowanie w uzasadnionych przypadkach, w wyniku zgłoszeń dokonanych m. in. przez mieszkańców Gminy, działań mających na celu dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach ich przebywania, w ramach posiadanych środków w roku budżetowym. Nie wiadomo jednak, w jakich konkretnie przypadkach, będzie możliwie dokarmianie kotów wolno żyjących. Tym samym nie sposób ustalić, zaistnienie jakich okoliczności będzie rodziło po stronie Gminy obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów.

W ramach przykładu organ nadzoru wskazał również, że w Programie nie określono zasad wydawania karmy oraz komu ma być ona wydawana. Ponadto opiekę w schronisku zapewniono jedynie rannym i chorym kotom wolno żyjącym.

Dodatkowo organ nadzoru zaznaczył, iż sformułowanie zawarte w § 4 pkt 2 uchwały wskazujące, iż dokarmianie będzie następowało "w ramach posiadanych środków w roku budżetowym" Programu może spowodować, iż w przypadku wyczerpania się środków finansowych przeznaczonych w danym roku na realizację tego zadania, nie będzie ono wykonywane, co byłoby niezgodne z ustawą.

Wojewoda wskazał także, iż w § 12 pkt 5 uchwały Rada przeznaczyła 500 zł na zadanie realizację zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie i dostarczanie wody. Brak jednak wskazania, który podmiot będzie to realizował i na jakich zasadach.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowy Program nie wypełnia również delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy, bowiem niekompletnie reguluje problem poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Kwestia ta została uregulowana w § 7 pkt 1 i 2 uchwały. W pkt. 1 nie wskazano, jakie konkretne działania będzie podejmowało schronisko dla zrealizowania zadania polegającego na poszukiwaniu nowych właścicieli

Zdaniem organu zabrakło także pełnej realizacji delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W § 6 wskazano bowiem tylko, że Gmina ogranicza populację bezdomnych zwierząt poprzez obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwskazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek. Zabrakło tutaj konkretyzacji czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania.

Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczył także § 12 pkt 4 uchwały, w którym łącznie określono środki przeznaczone na finansowanie wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Ujęcie zaś kwoty w sposób łączny dla kilku zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Nie wiadomo, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.

Organ zwrócił także uwagę na brak określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Zdaniem organu nadzoru w § 12 Rada nie uregulowała prawidłowo sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, gdyż nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne cele i zadania ujęte w Programie. Zauważono przy tym dodatkowo, iż Rada nie była uprawniona do przeznaczenia środków na zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok zwierząt - § 12 pkt 8 uchwały, gdyż zadanie takie nie zostało przewidziane w przedmiotowym Programie.

Ze względu na wskazane dotychczas nieprawidłowości organ nadzoru uznał, że podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego ze wskazanych wyżej przepisów art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z., co jest istotnym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości.

Zawarte w § 2 pkt 5 uchwały wskazania konkretnego Referat Urzędu Gminy tj. Referat Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej (RR) przekracza zakres udzielonego jej upoważnienia (art. 11a u.o.z.) oraz wkracza w sferę kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy zakreślony w ustawie o samorządzie gminnym. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa.

Z kolei w § 2 pkt 1 uchwały w sposób nieczytelny wskazano, co należy rozumieć przez gabinet leczniczy, naruszając w ten sposób określoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nie wystarczające jest bowiem wskazanie, że ilekroć jest mowa o gabinecie leczniczym - należy przez to rozumieć zakład leczniczy dla zwierząt w tym, gabinety weterynaryjne, z którymi gmina Miedźno posiada podpisane na zasadach odrębnych przepisów stosowne umowy, w tym konkretnie wskazany poprzez podania nazwy i adresu gabinet weterynaryjny.

Zdaniem organu nadzoru wadliwe są uregulowania odnoszące się do dzikich zwierząt. W § 2 pkt 3 uchwały Rada Gminy określiła definicję leśnego pogotowia, przez które należy rozumieć ośrodek rehabilitacyjny dla zwierząt dzikich prowadzony przez konkretnie wskazaną osobą, podając nazwę i adres działalności. Wynika stąd, iż leśne pogotowie jest ośrodkiem rehabilitacyjnym dla zwierząt dzikich, które to zwierzęta nie mogą być utożsamiane ze zwierzęciem bezdomnym. Niedopuszczalnym jest także zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w pogotowiu leśnym, a zatem w miejscu innym niż schronisko. Co do zasady bowiem bezdomnym zwierzętom zapewnia się miejsce w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy). W świetle zaś § 5 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753), rada gminy mogłaby jedynie przewidzieć możliwość przewiezienia odłowionych bezdomnych zwierząt do miejsca tymczasowego przebywania przed przewiezieniem do schroniska dla zwierząt. Tymczasem leśne pogotowie nie jest jedynie miejscem tymczasowego przebywania zwierząt bezdomnych przed przewiezieniem ich do schroniska, lecz pełni rolę takiego schroniska. Jak bowiem wynika z § 10 ust. 2 Programu "bezdomne zwierzęta po udzieleniu pomocy weterynaryjnej umieszcza się w schronisku lub leśnym pogotowiu." Nawet jeśli uznać, że leśne pogotowie jest tylko miejscem tymczasowego przetrzymywania zwierząt bezdomnych, to i tak należy uznać, iż Rada nie wskazała na jaki maksymalny okres mogą w tym miejscu przebywać zwierzęta. Brak zaś możliwości przebywania odłowionych zwierzą bezdomnych w leśnym pogotowiu powoduje, iż nie jest możliwe przeznaczenie środków finansowych w tym zakresie, co Rada uczyniła w § 12 pkt 2 uchwały.

Gmina Miedźno w całości zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze zarzucono

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art 11a ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- wszystkie normy zawarte w programie mają charakter przepisów prawa miejscowego, podczas gdy część norm zawartych w programie nie jest skierowana do adresata spoza struktury organizacyjnej gminy, a ma jedynie charakter organizatorski, co powoduje ze dla oceny ich prawidłowości nie stosuje się wymogów odnoszących się do aktów prawa miejscowego,

- przyjęciu bliżej nieokreślonych w przepisach norm szczegółowości regulacji mającej na celu wykonanie delegacji określonej od strony przedmiotu regulacji w art 11a ust 2 u.o.z., podczas gdy brzmienie tego przepisu nie daje jakichkolwiek podstaw do stopniowania szczegółowości zapisów programu z punktu widzenia zgodności z prawem rozumianej jako wypełnienie delegacji ustawowej, podczas gdy wyrażenie "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:" nie daje żadnych podstaw do takiego stopniowania, wymagając jedynie, by program określał działania mające na celu realizację zadań wskazanych w art. 11a ust 2 z pozostawieniem radzie gminy swobody w doborze rozwiązań i środków mających służyć temu celowi,

- wskazanie w definicji gabinetu leczniczego konkretnego gabinetu weterynaryjnego przy jednoczesnym zachowaniu możliwości zaangażowania innego gabinetu stanowi o nieprawidłowym jej skonstruowaniu, podczas gdy taki zapis umożliwia Gminie podjęcie współpracy z innym gabinetem weterynaryjnym, w szczególności w sytuacjach nagłych lub w razie niemożności wykonania umowy przez wskazany w uchwale gabinet; :.

b) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- norma zawarta w tym przepisie ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego (przepisu prawa miejscowego), podczas gdy nie jest ona skierowana do adresata spoza struktury organizacyjnej gminy, a zapisy programu w tym zakresie mają na celu jedynie zapewnienie realizacji zadania ustawowego bez ustanawiania praw i obowiązków jakichkolwiek podmiotów spoza struktury organizacyjnej Gminy Miedzno,

- delegacja zawarta w przepisie wymaga, by w uchwale zostały szczegółowo określone czynności i podmioty sprawujące opiekę nad kotami wolno żyjącymi, podczas gdy dla wykonania tego zadania nie jest konieczne zaangażowanie specjalistycznego podmiotu, a przepis ten ma charakter ogólny i wymaga jedynie by w programie została uregulowana kwestia opieki nad kotami wolno żyjącymi i taka regulacja znalazła się w przedmiotowej uchwale,

c) art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy w uchwale wskazano profesjonalny podmiot zajmujący się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt konieczne jest szczegółowe opisanie działań podejmowanych w tym celu przez ten podmiot, podczas gdy taka regulacja prowadziłaby do nadmiernej ingerencji w działalność schroniska, a co więcej ewentualny opis i konkretyzacja tych działań winny znaleźć się w umowie między schroniskiem a gminą,

d) art 11a ust 2 pkt 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze w sytuacji gdy ,,w uchwale wskazano profesjonalny podmiot realizujący zadanie (tj kastrację i sterylizację zwierząt bezdomnych) konieczne jest wskazanie konkretnych czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, podczas gdy taka regulacja prowadziłaby do nadmiernej ingerencji w działalność schroniska a same czynności wchodzą w zakres szeroko rozumianej sztuki weterynaryjnej,

e) art. 11a ust. 5 u.o.z. zwierząt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie środków finansowych w sposób łączny na realizację zadań realizowanych przez jeden podmiot stanowi nieprawidłową: realizację dyspozycji zawartej w przepisie podczas gdy przepis nie określa stopnia szczegółowości, z jaką ma być dokonany rozdział środków na realizację poszczególnych zadań w ramach programu,

f) art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic działalności nadzorczej ograniczonych ustawowo do kryterium legalności, które musi być interpretowane ściśle, gdyż działalność nadzorcza stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, która podlega ochronie. sądowej zgodnie z art. 165 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według strony skarżącej nie można zgodzić się z tezą stawianą przez organ nadzoru jakoby wszystkie normy zawarte w programie miały być normami generalnymi abstrakcyjnymi i jako takie winny spełniać stawiane tym normom wymagania. Wprawdzie aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych słusznie stoi na stanowisku, że program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego, jednak należy pamiętać, ze wystarczy by jedna norma w akcie miała charakter generalny I abstrakcyjny, by cały akt wymagał dla swojego wejścia w życie ogłoszenia z uwagi na to, ze ma powszechnie obowiązywać na terenie gminy. Nie może to przesądzać jednakże automatycznie, iż wszystkie normy zawarte w akcie prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązującego prawa (prawa miejscowego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały nr 177/XXII/2021 Rady Gminy Miedźno z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miedźno w 2021 roku, w całości.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 30 marca 2021 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 30 marca 2021 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 29 kwietnia 2021 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na wydanie tego rozstrzygnięcia.

Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Gminy Miedźno podjęła uchwałę z dnia 24 czerwca 2021 r. nr 195/XXIII/2021 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Co prawda uchwała ta została podjęta po dacie wniesienia skargi i została załączona do akt sprawy na wezwanie Sądu, niemniej zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. W konsekwencji skarga wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2450/10, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 106/12).

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).

W odniesieniu do uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. W takim przypadku wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu.

Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. W programie tym rada gminy winna zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przywołanym powyżej przepisie zagadnień. Naruszeniem ciążących w tym zakresie na lokalnym prawodawcy obowiązków będzie zarówno sytuacja, w której w programie nie zawarto regulacji dotyczącej wszystkich elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy, jak i sytuacja, w której co prawda podjęte próbę regulacji wszystkich tych elementów, lecz regulacja ta w odniesieniu do choćby jednego z nich ma charakter ogólnikowy i sprowadza się jedynie do zdawkowych informacji o realizacji danego zadania, bez wskazania na czym realizacja ta w istocie polega.

Rola programu, o którym mowa art. 11a ust. 1 u.o.z. nie może być sprowadzana wyłącznie do potwierdzenia, że dana gmina realizuje określne w tym przepisie zadania. Nie można w tym zakresie pomijać słownikowego znaczenia słowa "program". Według słownika języka polskiego program to 1. plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp. 2 założenia, postulaty i cele jakiejś działalności. (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Rolą zatem programu nie może być wyłącznie powtórzenie zadań wymienionych w art. 11a ust. 1 u.o.z. lecz wskazanie konkretnych czynności, czy przedsięwzięć służących realizacji tych zadań. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólnie wskazane zadania, o których mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z. będą realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu.

Ustawodawca nie określił poziomu szczegółowości programu oraz nie wskazał, jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia powinny być podejmowane w celu realizacji zadań określonych w art. 11a ust. 1 u.o.z. Ich sprecyzowanie należy do gmin. Gmina nie wypełnia jednak delegacji ustawowej, gdy z programu nie wynika w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane. Delegację taką nie sposób uznać za wypełnioną także w sytuacji, gdy co prawda w programie wskazano działania, co do których z góry można przyjąć, że nie są wystarczające do realizacji zadania wskazanego w art. 11a ust. 1 u.o.z.

Skoro zasadniczym punktem odniesienia jest kwestia czy lokalny prawodawca wypełnił delegację ustawową, a nie to czy zawarta w Programie regulacja spełnia wymóg określonego poziomu szczegółowości, to na plan dalszy schodzą przedstawione w skardze rozważania, wedle których część norm zawartych w Programie nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

W kontekście dotychczasowych rozważań zgodzić się należy z zastrzeżeniami organu dotyczącymi § 4 Programu. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne w CBOSA).

Tymczasem w treści § 4 pkt1) Programu Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że gmina realizuje sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolnożyjący. W ocenie Sądu to postanowienie Programu zostało sformułowane w sposób zbyt ogólnikowy, co powoduje, że w istocie nie pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie na czym polegać ma opieka nad wolnożyjącymi kotami i jakie czynności będą w tym zakresie podejmowane.

Ogólnikowy charakter posiada również § 4 pkt 2 Programu. Nie wyjaśniono w nim, jak należy rozumieć pojęcie "działań mających na celu dokarmianie kotów wolno żyjących". Jest to sformułowanie bardzo ogólnikowe. Jego treść nie pozwala stwierdzić, w jaki konkretny sposób gmina wywiązywać się będzie z obowiązku dokarmiania kotów wolnożyjących. Nie wiadomo też jaki konkrety podmiot będzie zajmował się podejmowaniem działań mających na celu dokarmianie kotów wolnożyjących.

Wskazane powyżej braki prowadzą do wniosku, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej obligującej radę gminy do wskazania na czym polegać ma realizacja ciążącego na gminie obowiązku opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich na czym polegać ma ich dokarmianie. Oceny tej nie może zmienić brzmienie § 4 pkt 3 Programu, w którym wskazuje się na "zapewnienie opieki w schroniskach rannym i chorym kotom wolno żyjącym". Wynikający z art. 11a ust. 1 pkt 2 obowiązek opieki nad wolnożyjącymi kotami, obejmuje wszystkie koty wolnożyjące, a nie tylko koty ranne czy chore. Pomimo zatem zapewnienia, że to w schronisku sprawowana będzie opieka na wolnożyjącymi rannymi lub chorymi kotami, z treści Programu wciąż nie wynika w jaki sposób sprawowana będzie opieka nad pozostałymi kotami wolnożyjącymi oraz w jaki sposób dokarmiane będą koty wolnożyjące, które nie znajdują w schronisku wskazanym w § 4 pkt 3. Omawiana tutaj zbytnia ogólnikowość postanowień zawartych w § 4 pkt 1 i 2 skutkująca nie wypełnieniem przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodzić się również należy z zastrzeżeniami organu nadzoru dotyczącymi § 6 Programu. Z tego postanowienia Programu wynika jedynie, że gmina realizuje zadanie wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. z którego wprost wynika, że obligatoryjna sterylizacja i kastracja odbywać się ma w schroniskach. Dlatego zawarte w § 6 stwierdzenie o sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska nie zawiera innych treści, niż te wprost przypisane przez ustawodawcę w opisie zdania, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

Postanowienie § 6 nie zawiera wskazań, jak podane w nim zadanie ma być realizowane. Wskazaniem takim nie jest zamieszczenie wyjątku od obligatoryjnej sterylizacji dotyczącego sytuacji, w której zachodzą przeciwskazania do wykonania takiego zabiegu ze względu na stan zdrowia lub wiek zwierzęcia. Jakkolwiek gmina była uprawniona do tego, aby taki wyjątek wyartykułować, to jednak i bez niego nie sposób przyjąć dopuszczalności sterylizacji zwierząt, u których stan zdrowia na to nie pozwala a także gdy przeciwskazaniem jest tutaj wiek zwierzęcia.

Powyższe zastrzeżenia prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że § 6 Programu nie tyle nie realizuje w pełni wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. 6 delegacji ustawowej, jak wskazał organu nadzoru, co nie realizuje jej w ogóle. Realizacja tej delegacji nie wynika także z pozostałych postanowień Programu. Zasadnie zatem organ stwierdził nieważność uchwał z powodu sprzeczności tego programu ze wskazanym tutaj przepisem u.o.z.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z przepisu tego wynika zatem, że program mający charakter aktu prawa miejscowego na regulować dwie kwestie:

- powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; oraz

- powinien określać sposób wydatkowania tych środków.

W kontekście tego ostatniego wymogu zauważyć należy, że sposób to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś", "to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś" (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii. Prowadzi to do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Sposób wydatkowania środków finansowych, zdaniem NSA, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu."

W ocenie Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Wymogu tego nie spełnia § 12 pkt. 4 Programu, w którym łącznie określono środki przeznaczona na finansowania zadania polegającego na wykonywaniu zabiegów sterylizacji i kastracji oraz zadania usypiania ślepych miotów. W konsekwencji z takiego postanowienia Programu nie wynika w jakiej wysokości będzie finansowane każde z tych zadań. Tymczasem skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na dwa z tych zadań. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/20). W związku z tym stwierdzić należy, że zawarte w § 12 pkt 4 ogólnej kwoty przypadającej na poszczególne zadania wymienione § 6 oraz w § 8 Programu nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania sposobów wydatkowania środków (art. 11 ust. 5 u.o.z.). Ponadto w programie brak określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stanowi to również przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej. Słusznie przy tym organ nadzoru dostrzegł, że Rada Gminy nie była uprawniona d przeznaczenia środków na zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok zwierząt - § 12 pkt 8 Programu. Takie zadanie nie zostało bowiem w ogóle przewidziane w Programie.

Omówione dotychczas trzy istotne naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą sporną uchwałę. Skoro bowiem w § 4, § 6 oraz § 12 Programu Rada Gminy nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą Radę po zaskarżeniu uchwały do sądu. Z tych powodów w ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały w całości. Nie można więc podzielić odmiennego w tym względzie stanowiska skarżącej gminy przedstawionego w skardze.

Gdyby wadliwość spornej uchwały ograniczała się wyłącznie do sprzeczności z prawem § 1 pkt 7 i pkt. 9 załącznika do niej, to wady te mogłyby zostać wyeliminowanie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla oceny zaskarżonego aktu nadzoru, a to ze względu na wskazane wcześniej sprzeczność skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, dotyczącego istotnego charakter pozostałych naruszeń wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W § 7 w pkt 2 wskazano wystarczające konkretne działanie, za pomocy których Gmina realizuje zadanie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Dlatego pomimo ogólnikowych stwierdzeń zawartych § 7 pkt 1 Programu dotyczących działań podejmowanych w tym zakresie przez schronisko zdaniem Sądu Rada Gminy w wystraczającym zakresie wypełniła delegację ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 1 pkt 5 u.o.z.

Nie stanowi także istotnego naruszenia zdefiniowanie w § 2 pkt 5 pojęcia "referatu", o czym przesądza przede wszystkim to, że pojęcie to nie jest używane w pozostałych postanowieniach uchwały.

Nie można również podzielić zarzutu dotyczącego nieczytelnego wskazana pojęcia "gabinetu leczniczego", o którym mowa w § 2 pkt 1 Programu, a to wobec wskazania przynajmniej jednego konkretnego gabinetu z podaniem nazw i adresu, co w ocenie Sądu jest już wystarczające.

Sąd nie podziela również stanowiska organu nadzoru dotyczącego definicji leśnego pogotowia zawartej w § 2 pkt 3 Programu oraz związanych z tym zastrzeżeń dotyczących umieszczania bezdomnych zwierząt w leśnym pogotowiu. § 10 ust. 2 Programu nie może być odczytywany w oderwaniu od ust. § 10 ust. 1, dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych. Oznacza to, że umieszczenie bezdomnego zwierzęcia w pogotowiu leśnym "po udzieleniu pomocy weterynaryjnej" należy rozumieć wyłącznie jakie działanie związane z tą pomocą, stanowiącej jej przedłużenie. Pobyt w leśnym pogotowiu nie sposób tutaj traktować jako stan trwały a jego ramy czasowe zakreśla moment powrotu zwierzęcia do zdrowia.

Przedstawiona tutaj odmienna ocena postanowień Programu pozostaje jednak bez wpływu na to, że wobec wskazanych wcześniej istotnych naruszeń prawa związanych z niewypełnieniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność wskazanej na wstępie uchwały Rady Gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.