Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1490/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór samochodu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty D. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2016 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ, SKO) – po rozpatrzeniu zażalenia T. H. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Starosty Powiatu W. z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) umarzające na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.23, dalej: k.p.a.) postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu marki Fiat 126p (nr rej. [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2007r. na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w D., skarżący - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w J. - usunął z drogi publicznej w D. samochód marki Fiat 126p nr rej. [...] i umieścił go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym położonym w J.w powiecie w. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152 póz. 1018), strona w dniu 18 listopada 2010r. przekazała Staroście D. wykaz pojazdów usuniętych z terenu powiatu d. a przechowywanych na jego parkingu, w tym pojazdu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W dniu [...] marca 2011r. Starosta D., uznając się za organ niewłaściwy miejscowo z uwagi na fakt, że parking prowadzony przez T.H. nie został wyznaczony przez Starostę D., postanowieniem przekazał wniosek skarżącego Staroście Powiatu W. W wyniku zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. uznało to zażalenie za niedopuszczalne, a WSA we Wrocławiu wniesioną na nie skargę wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r. W dniu [...] listopada 2011 r. T.H. złożył wniosek w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz powiatu przez Starostę W., który - także kwestionując swoją właściwość do załatwienia wniosku - wystąpił do NSA ze sporem kompetencyjnym. Sąd postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. odrzucił ten wniosek. W dniu [...] marca 2013 r. T.H. złożył ponownie wniosek do Starosty D. o przejęcie i wypłacenie za holowanie i parkowanie od momentu zabezpieczenia do dnia odbioru pojazdów wymienionych w tym piśmie, w tym także za sporny pojazd.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd Rejonowy w D. oddalił wniosek Starosty D. o przejęcie pojazdu na rzecz powiatu d.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. SKO w W. nie uwzględniło zażalenia skarżącego z dnia [...] listopada 2013r. na niezałatwienie przez Starostę D. wniosku o przejęcie pojazdów oraz dokonania rozliczenia kosztów holowania i parkowania, a w dniu [...] stycznia 2014r. strona wniosła skargę do WSA na bezczynność organu oraz w zakresie przewlekłości postępowania. W tym samym czasie Starosta D. wystąpił ponownie ze sporem kompetencyjnym do NSA, który postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. oddalił ten wniosek, podając w uzasadnieniu, że gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie, spór kompetencyjny nie będzie miał miejsca. WSA we Wrocławiu rozpoznając skargę na bezczynność Starosty D. z dnia [...] stycznia 2014r. podzielił tę skargę na dwie: rozpatrywaną pod sygn.lll SAB/Wr 5/14 (przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) i rozpatrywaną pod sygn. akt: III SAB/Wr 3/14 ( skarga na bezczynność), a wyrokiem z dnia 2 lipca 2014r. oddalił obie skargi. Powołując się na ustne uzasadnienie wyroku Starosta D. w dniu [...] lipca 2014r. na podstawie art. 65 k.p.a, przekazał sprawę z wniosku skarżącego Staroście Powiatu W. Organ ten nie wdrożył sporu kompetencyjnego, ale zwrócił wniosek stronie.

W dniu [...] października 2015r. skarżący złożył ponownie wniosek o zwrot wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Fiat 126p nr rej [...]. Starosta D. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r, nie uwzględnił tego wniosku. Wskutek zażalenia złożonego przez stronę na to rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zalecając temu organowi dokonanie dodatkowych ustaleń. Postanowienie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskutek złożonego przez stronę zażalenia, zostało uchylone przez organ odwoławczy w dniu [...] marca 2016r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji dokonanie dodatkowych ustaleń tj. przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. z umowy zawartej pomiędzy Komendantem Wojewódzkiej Policji w W. z dnia [...] maja 2006r. a T. H. i ustalenie, na jakiej podstawie prawnej Policja wskazała parking strzeżony prowadzony przez skarżącego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi, czy Policja w ramach wykonywania tej umowy dokonywała płatności z tytułu parkowania pojazdu, co strony umowy ustaliły w zakresie pojazdów pozostawionych na parkingu po zakończeniu umowy i wreszcie dlaczego Policja wydawała dyspozycję usunięcia pojazdu na podstawie art. 130ap.r.d., wyjaśnienie pod względem formalno-prawnym zasadności złożenia wniosku do Sądu o przejęcie na własność samochodu, będącego przedmiotem postępowania, wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania swojego żądania zgodnie z treścią art.102§ 2 ustawy p.e.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wystąpił do właściciela pojazdu D. F. o udzielenie informacji czy i kiedy odebrał pojazd marki Fiat 126p nr rej [...] i czy uiścił należność za holowanie i parkowanie oraz w jakiej wysokości, zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o dokładne określenie okresu za jaki strona domaga się zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu Fiat 126p nr rej. [...]oraz wskazanie kwot a także udokumentowanie ich wyliczenia. Pismem z dnia [...] maja 2016r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że pojazd Fiat 125p nr rej [...] został usunięty z drogi w dniu [...] lutego 2007r. i od tej daty do chwili obecnej przechowywany jest pod dozorem strony i żądana kwota wydatków i wynagrodzenia za dozór w okresie od [...] lutego 2007r. do [...] maja 2016r. wynosi [...]zł. Pismem z dnia [...] maj 2016r. Starosta D. wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w D. o podanie informacji, na jakiej podstawie prawnej Policja wskazała parking strzeżony prowadzony przez T.H. do przechowywania pojazdu usuniętego z drogi, czy w ramach wykonywania tej umowy dokonywała płatności na rzecz skarżącego z tytułu parkowania pojazdu, czy strony umowy czyniły ustalenia w zakresie pojazdów pozostawionych na parkingu po upływie obowiązywania umowy, dlaczego Policja wydawała dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi i przekazania na parking strzeżony w celu zabezpieczenia dla celów procesowych, na podstawie art.130a p.r.d., (tak wynika z dyspozycji usunięcia pojazdu). Pismem z dnia 22 czerwca 2016r. Komendant Powiatowy Policji w D. poinformował Starostę D., że w dniu [...] lutego 2007r. tamtejsza jednostka Policji nie posiadała w swojej dyspozycji żadnej umowy zawartej pomiędzy Starostwem Powiatowym w D. a podmiotem świadczącym usługi parkingowe, w której wskazany byłby podmiot uprawniony do parkowania pojazdu usuniętego z drogi na podstawie art. 130aust.5a i 5c ustawy -Prawo o ruchu drogowym, w związku z powyższym Policja usunęła pojazd marki Fiat 125p nr rej. [...] na parking należący do skarżącego , z którym Policja miała umowę nr [...] na holowanie pojazdów. W związku z powyższym też Policja nie dokonywała płatności na rzecz skarżącego ze tytułu parkowania tego pojazdu. Policja również z tego powodu nie prowadziła z skarżącym żadnych rozmów dotyczących pozostawionych na tym parkingu pojazdów zabezpieczonych na podstawie art. 130aust.5a i 5c ustawy-Prawo o ruchu drogowym.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wywiódł, że wniosek strony złożony w dniu [...] października 2015r. o zwrot wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu (stanowiący przedmiot niniejszego postępowania) jest kolejnym wnioskiem w tej sprawie. Zdaniem organu I instancji, powołane wyżej okoliczności dowodzące braku właściwości miejscowej Starosty D. do rozpatrzenia wniosku skarżącego, ujawnione po wszczęciu postępowania, uzasadniały umorzenie tego postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, póz. 968 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. [...], naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie był dozorcą pojazdu w rozumieniu tego przepisu, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11-13 ustawy z dnia 22 lipca 2011 o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (...)poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 80 k.p.a.i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pomiędzy skarżącym a organem nie nawiązał się stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru, naruszenie art. 130a ust. 10 i 10h p.r.d. poprzez nierozstrzygnięte przez organ o kosztach usunięcia i przechowywania pojazdu mimo prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny w przedmiocie wniosku organu o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu, naruszenie art. 7 k.p.a.i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy usunięcia pojazdu i błędne przyjęcie, że nie został usunięty i nie był przechowywany w trybie administracyjnym na podstawie art. 130a p.r.d., naruszenie ww. przepisów k.p.a. i u.p.e.a. w zw. art. 130aust. 5f p.r.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 lipca 2013r. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. poprzez błędne przyjęcie, że podnoszone przez organ okoliczności faktyczne wykluczają uznanie, że doszło do wyznaczenia w sposób faktyczny skarżącego do przechowywania przedmiotowego pojazdu, naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia i błędne przyjęcie, że dozór i przechowywanie pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. [...] przez wnioskodawcę nastąpiło w ramach wykonania umowy zawartej przez skarżącego "z Policją", wówczas gdy skarżącego ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. wiązał stosunek prawny jedynie w zakresie holowania pojazdów, naruszenie 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że Starosta D. nigdy nie powierzył skarżącemu przechowywania spornego pojazdu marki Fiat 126p, gdy okoliczności wprost przeciwne wynikają z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] siepria 2013r. wydanego w sprawie o sygn. akt I Ns 495/13 z wniosku Starosty D., naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy wnioskodawcą a dowolną jednostką Policji istniał jakikolwiek stosunek prawny w przedmiocie przechowywania pojazdów usuniętych z terenu Powiatu D. na podstawie art. 130a p.r.d., naruszenie art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że zaistniały stan sprawy wynika wyłącznie z błędów organu (skierowanie wniosku do sądu powszechnego orzeczenie przepadku pojazdu), których konsekwencje powinny obciążać w całości skarżącego, co w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło zarzutów odwołania i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdziło, że sprawa ustalenia kosztów za dozór i wynagrodzenia za dozór jest rozstrzygana na podstawie art. 102 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia i jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której występuje strona mająca interes prawny w żądaniu wydania orzeczenia i która złożyła stosowny wniosek w tej sprawie. Przedmiotem sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie o zasadności żądania przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia jednostce, która w trybie art. 130a p.r.d. usunęła pojazd z drogi , a następnie przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym. W dalszej części uzasadnienia organ obszernie omówił poszczególne regulacje zawarte w art. 130a p.r.d., wskazując również na zmiany stanu prawnego wynikające z nowelizacji tego artykułu oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. , sygn. akt P 4/06. Wskazał, że w żadnym z omawianych stanów prawnych art. 130a p.r.d. nie regulował kwestii rozliczenia pomiędzy podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd z drogi usunęła i przechowywała na prowadzonym przez siebie parkingu. Powołał się uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazująć ,że wyrażony w niej pogląd niewątpliwie zasługuje na aprobatę, jednakże znajduje on w pełni odniesienie do jednostek wyznaczonych, przez właściwego starostę, do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te się umieszcza, na podstawie art. 130a ust. 5a i 5c p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. Po rzeczonej nowelizacji powierzenie wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d., na rzecz podmiotów spoza administracji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, o czym wprost stanowi art. 130a ust. 5f in fine p.r.d. Oznacza to, że jeżeli doszło do zawarcia z danym podmiotem zewnętrznym umowy w trybie udzielania zamówień publicznych, do której znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (art. 139 ust. I ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, póz. 759 ze zm.), w razie wystąpienia jakichkolwiek sporów dotyczących jej wykonania, w tym co do należnego wykonawcy z tego tytułu wynagrodzenia, strony tej umowy winny skorzystać z drogi postępowania przez sądem powszechnym.

Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie był wyznaczony przez Starostę D. do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130aust.1 i 2 p.r.d., zaś z informacji otrzymanych od Komendanta Powiatowego Policji w D. wynika, że usunięcie z drogi pojazdu Fiat 126p nr rej.[...] nastąpił na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu, na parking skarżącego, z którym Policja miała zawartą umowę na wykonywanie czynności załadunku pojazdu, jego holowania na parknig. Nie została spełniona podstawowa przesłanka skutkująca powstaniem obowiązku zapłaty kosztów przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym i wynagrodzenia za dozór pojazdu. Przepis art. 102§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę wypłaty tych kosztów i wynagrodzenia, jednak istnieje powiązanie jego z art. 130aust.1 i 2 oraz ust.5c p.r.d. Powołując się na orzecznictwo Kolegium stwierdziło, że sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydawana przez Policję, nie może być źródłem powstania szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot który dokonał usunięcia oraz miejsce, gdzie odholowany został pojazd. Podmiot niewyznaczony przez starostę do przyjmowania pojazdów czyni to nie w ramach obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia zwykłego parkingu.

W skardze na powyższe postanowienie strona zarzuciła naruszenie 11-13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r, o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy postanowienia o przyznaniu skarżącemu kosztów i wynagrodzenia za przechowywanie i dozór przedmiotowego pojazdu, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania.. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w podwójnej kwocie z uwagi na duży nakład pracy.

Odpowiadając na skargę organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej:"p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był bezsporny. Żadna ze stron nie kwestionuje faktu przechowywania przez skarżącego na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym, położonym w J. pojazdu Fiat 126p o nr rejestracyjnym [...], przyjętego na parking na podstawie dyspozycji Komendy powiatowej Policji w D. z dnia [...] lutego 2007 r. w związku z usunięciem pojazdu w trybie art. 130a p.r.d. z terenu D. Ponadto z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dacie orzekania przez organ I instancji własność pojazdu nie przeszła na Powiat D., bowiem Sąd Rejonowy w D. Wydział I Cywilny uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do orzeczenia przepadku i oddalił wniosek Starosty D.

Na wstępie wypada odnotować, że przepis art. 130a p.r.d., na podstawie którego dokonano usunięcia pojazdu i przekazania go na parking prowadzony przez skarżącego, w brzmieniu sprzed mającej miejsce w 2010 r. nowelizacji przewidywał, że w przypadkach określonych w ust. 1 i ust. 2 pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Pojazd ten, o czym stanowił art. 130a ust. 5c p.r.d., podlegał umieszczeniu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.), a wydanie pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia tej opłaty (art. 130a ust. 7 p.r.d.). W wyniku nowelizacji art. 130a ust. 5a p.r.d. został uchylony, ze skutkiem od dnia 21 sierpnia 2011 r., a od tej daty czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c p.r.d., lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach o których mowa w ust. 1 lub ust. 2, umieszcza się na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie. Wysokość tych opłat jest corocznie ustalana w drodze uchwały rady powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.), a opłaty stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e p.r.d.). Wydanie pojazdu nadal następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty (art. 130a ust. 7 p.r.d.).

Jednocześnie zarówno przed, jak i po nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r., art. 130a p.r.d. nie regulował kwestii związanej ze zwrotem poniesionych wydatków i wynagrodzeniem na rzecz jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, w tym nie reguluje ani trybu dochodzenia tego wynagrodzenia, ani też sposobu ustalenia jego wysokości. Wyraźnie przy tym należy odróżnić kwestię rozliczenia właściciela usuniętego pojazdu w celu jego odebrania z parkingu strzeżonego (por. m.in. art. 130a ust. 7 p.r.d.) bądź już po orzeczeniu o jego przejęciu (przepadku; por. m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d, obowiązujący od dnia 4 września 2010 r.), od kwestii rozliczenia pomiędzy podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd ten usunęła z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym.

W tym zakresie decydujące znaczenie trzeba przypisać charakterowi stosunku prawnego łączącego podmiot, który usunął pojazd i go przechowuje z podmiotem prawa publicznego, na którym, w świetle przepisów prawa, spoczywa odpowiedzialność za wykonywanie zadań w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. – a w świetle znowelizowanego brzmienia tego przepisu należy to do zadań własnych powiatu (art. 130 ust. 5f u.p.r.d.). Nie powinno przy tym, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że w ramach tych zadań własnych powiat jest odpowiedzialny za usuwanie i prowadzenie ww. parkingu dla tych pojazdów, które usuwane są na jego obszarze. W rozpoznawanej sprawie - w związku z opisanymi na wstępie wątpliwościami organu I instancji co do jego właściwości miejscowej do załatwienia wniosku strony - oznacza to, że w kwestii roszczeń skarżącego z tytułu kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu właściwy do wydania rozstrzygnięcia był zatem Starosta D., skoro usunięcie pojazdu nastąpiło w trybie art. 130a p.r.d. (pojazd został usunięty z drogi przez Policję, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 130a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1a i b, ust. 4 pkt 1 p.r.d. oraz na mocy jej dyspozycji umieszczony na parkingu strzeżonym należącym do skarżącego), z terenu D., (a więc miało miejsce w wykonywaniu czynności należących zadań własnych powiatu d., a pojazd powinien – zgodnie z przepisami - zostać umieszczony na wyznaczonym przez Starostę D. parkingu).

Odnosząc się do charakteru wskazanego stosunku prawnego Kolegium zasadnie przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. Uchwała ta zapadła na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. W uchwale tej przesądzone zostało, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. NSA podkreślił jednocześnie, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08, Lex nr 515452).

Jednocześnie. wobec wspomnianego braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów wydanego na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór.

Powyższe wiąże się z regulacjami zawartymi w art. 130a ust. 10 p.r.d. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10 tej ustawy starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W myśl art. 130a ust. 10f do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wymienionych wyżej kosztów wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 750/13). W niniejszej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie sądu cywilnego rozstrzygające w kwestii przepadku spornego samochodu na rzecz Powiatu D. (negatywnie), a zatem wyjaśniona została kwestia własności pojazdu.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygając o żądaniu strony, opartym na art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 130a p.r.d., w sytuacji gdy ustalona została kwestia własności pojazdu, organ powinien dokonać oceny przesłanek warunkujących zwrot poniesionych wydatków oraz przyznanie wynagrodzenia podmiotowi który dokonał usunięcia pojazdu i go przechowywał, w wykonaniu dyspozycji podmiotu publicznego, opartej o art. 130a p.r.d. W ramach tych przesłanek ocenie podlega m.in. charakter stosunku prawnego łączącego te podmioty. Ma on, na co już wskazano, znaczenie zasadnicze, ponieważ stanowi źródło powstania tego roszczenia. Do zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a uprawniony jest bowiem podmiot dokonujący "dozoru administracyjnego", za który – jak wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu – można uznać jedynie jednostkę prowadzącą parking wyznaczony przez starostę, o jakim mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d.

W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało oceny charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego skarżący dokonał usunięcia i pojazdu i przechowywał go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym – uznając, że nie był on podmiotem wyznaczonym w rozumieniu art. 130a ust. 5c u.p.r.d., a w związku z tym nie czynił tego w ramach obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ argumentował, że skarżący nie zawarł nigdy ze Starostą D. umowy o przechowywanie pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d., zaś podstawą powstania ww. szczególnego stosunku administracyjnoprawego nie mogła być sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydana przez Policję. Powyższe, w przekonaniu organów obu instancji stanowiło podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a.

Zdaniem Sądu o orzekającym składzie, organy wadliwie jednak zastosowały w rozpoznawanej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i odstąpiły od wydania orzeczenia merytorycznego, co zaważyło na treści rozstrzygnięcia.

Powołany jako podstawą rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego art. 105 §1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przepis ten nakazuje zatem organowi odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze czysto procesowym w sytuacji, gdy ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania.

Postępowanie administracyjne może być/stać się bezprzedmiotowe z różnych przyczyn: gdy sprawa albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel w : Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El 2016)

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się jednak konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463; wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 1988 r.). Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87 (ONSA 1987, nr 2, poz. 67) "Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1988 r.,SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony").

Ustalenia w zakresie charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego pojazd usunięty z drogi w przypadkach wskazanych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. został umieszczony i przechowywany na parkingu strzeżonym wskazanym w dyspozycji Policji są, zdaniem Sądu, elementem badania merytorycznych przesłanek przyznania zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia za przechowanie pojazdu podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony. W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił roszczenie wywodząc je z przepisów prawa administracyjnego i że dotyczy ono pojazdu usuniętego z drogi i dostarczonego na jego parking (choć jest to parking wyznaczony przez Starostę W., a nie D.) w trybie regulowanym tymi przepisami. Nie można wobec tego mówić, że kwestia oceny zasadności jego żądania nie jest sprawą administracyjną. To, czy w ustalonych okolicznościach sprawy można uznać, że skarżący był podmiotem wyznaczonym przez właściwego starostę do prowadzenia parkingu, a więc, że sprawował "dozór administracyjny" uprawniający go potencjalnie do należności, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., ma więc znaczenie dla oceny zasadności jego żądania, nie zaś dla stwierdzenia czy istnieje przedmiot postępowania administracyjnego.

Przymiot podmiotu wyznaczonego jest bowiem, w świetle przywołanych wcześniej regulacji, jedną z przesłanek przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków dozorcy pojazdu. Tym niemniej przesłanka ta powinna podlegać ocenie organu i znaleźć odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu wniosku strony. Może więc ona przesądzać o przyznaniu lub odmowie przyznania skarżącemu kosztów, nie może natomiast, zdaniem Sądu, stanowić podstaw uznania wniosku skarżącego za bezprzedmiotowy. Tym samym organy miały w rozpoznawanej sprawie obowiązek odniesienia się do wszystkich okoliczności związanych z przekazaniem pojazdu na parking strzeżony prowadzony przez skarżącego w D. oraz przechowywaniem pojazdu na tym parkingu i w ich świetle ocenić, czy zostały zachowane warunki do przyznania skarżącemu wynagrodzenia oraz merytorycznie orzec o jego wniosku.

W związku z brakiem merytorycznego rozstrzygnięcia organu i umorzeniem postępowania już w I instancji, brak jest podstaw do wskazania organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy i wydania przez Sąd orzeczenia w trybie art. 145a §1 p.p.s.a.

Skoro zatem postanowienia wydane w I, jak i II instancji naruszały przepisy materialne i przepisy postępowania, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., podlegały one uchyleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II sentencji).