Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 164/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie sprzeciwu
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 64d par. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. U. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr IN.I.7721.1.15. 2020.AS w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. U. (dalej zwaną też "skarżącą") jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej zwanego też "organem odwoławczym" bądź "organem drugiej instancji") z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr IN.I.7721.1.15.2020.AS, mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 22 lipca 2020 r., nr B.6740.7.123.2019.MK, stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr 517/19 umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową budynku usługowo - mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b i c, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr 587/15, Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową budynku usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego w G. przy ulicy [...] na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b, c.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [...] w G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 147/16, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na ww. decyzję Wojewody Opolskiego.

W skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez wspólnotę mieszkaniową od ww. wyroku WSA w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 757/17, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu oraz poprzedzającą go decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 14 października 2015 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Starosta Brzeski decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr 517/19, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej zamierzenia budowlanego. Powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Wobec niewniesienia środka odwoławczego od ww. decyzji, stała się ona ostateczna.

W dniu 15 października 2019 r. R. C. wystąpił do Starosty Brzeskiego o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu z dnia 6 sierpnia 2019 r. Z podobnym wnioskiem, opartym na tej samej podstawie prawnej, wystąpiła również w dniu 18 października 2019 r. A. K.

W następstwie powyższego Starosta Brzeski wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego, o czym poinformował strony zawiadowaniem z dnia 30 października 2019 r.

Następnie Starosta Brzeski decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r., nr 837/19 ponownie umorzył postępowanie.

W skutek odwołania A. K. od ww. decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 marca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 30 października 2019 r. z uwagi na fakt, że organ wznawiając postępowanie nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla wniesienia wniosku o wznowienie, a mianowicie zachowania terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. oraz nie wyjaśnił, jaki jest zakres wniosku o wznowienie.

W toku powtórnego rozpatrzenia wniosków o wznowienie postępowania, obojga wnioskodawców, organ wezwał do sprecyzowania zakresu wniosku oraz wskazanie terminu, w którym powzięli informację o wydaniu decyzji. R. C. nie uzupełnił wniosku i z tej przyczyny jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Natomiast A. K., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego P. P. pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. udzieliła odpowiedzi w żądanym zakresie.

Wobec ustalenia zakresu wniosku o wznowienie postępowania oraz terminu powzięcia informacji przez stronę o wydaniu decyzji, Starosta Brzeski postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., ponownie wznowił postępowanie w sprawie.

Następnie, decyzją z dnia 22 lipca 2020 r., nr B.6740.7.123.2019.MK, Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 735] - zwanej dalej K.p.a.), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr 517/19, polegającym na pominięciu, jako strony postępowania A. K. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w spawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, zaś podanie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art.148 § 1 K.p.a.). natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie uchyla się decyzji dotychczasowej, natomiast organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Zdaniem organu, pomimo błędów formalnych, tj. pomięcia strony postępowania, decyzja nie zawiera błędów z zakresu prawa materialnego, zatem brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji.

Pismem z dnia 29 września 2020 r., uzupełnionym 19 października 2020 r. P. U. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 6 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazała, że powodem nieodebranie przesyłki było dłuższa nieobecność w kraju spowodowana wyjazdem do pracy.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. Wojewoda Opolskie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 106/21, uchylił zaskarżone postanowienie. W skutek powyższego orzeczenia, Wojewoda Opolski wezwał P. U. do uzupełniania wniosku z dnia 29 września 2020 r. o odwołanie od decyzji zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a.

Przy piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu 13 grudnia 2021 r.), P. U., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego P. P., wniosła odwołanie od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 22 lipca 2020 r. domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr IN.7721.1.15.2020.AS, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 - zwanej dalej ustawą), uchylił w całość decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucja wznowienia postępowania służy umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji

publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 146 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 8 i art. 9 K.p.a., oraz podał, że realizacja zasad określonych w art. 8 i art. 9 K.p.a., przejawia się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania w sprawie wyczerpującej oceny i ustalenia treści żądania wnioskodawcy, ale też w precyzyjnym i jasnym formułowaniu treści wezwań i warunków do uzupełnienia stosowanych w wezwaniach wydanych na podstawie art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji jest, dokonanie ponownej oceny "kręgu stron postępowania", w kontekście ustalenia legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez A. K. oraz odwołania od decyzji przez P. U. Zauważył Wojewoda, że w treści zaskarżonej decyzji, Starosta Brzeski, nie wyjaśnił czy ww. strony występują z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz z odwołaniem - "indywidualnie", jako właściciele lokali, czy też, jako członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Dodał też, że rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Z art. 6 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Stosownie do art. 3 ust. 2 ww. ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, a więc również gruntu, czynności prawnych i czynności faktycznych oraz załatwienia spraw przed urzędami i sądami kompetencje przysługują wspólnocie mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Tym samym, interes właściciela lokalu, który wynika z przysługującego mu prawa w nieruchomości wspólnej, z mocy ustawy chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową działającą przez zarząd, ewentualnie zarządcę. Z regulacji zawartych w ustawie o własności lokali wywieść należy, że w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota reprezentowana przez zarząd. Jednakże powyższe regulacje nie wykluczają udziału członka wspólnoty mieszkaniowej w sprawach, w których występuje również wspólnota. Członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej), w sytuacji, gdy inwestycja będzie miała, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy, zatem powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby, bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa. Podniósł też Wojewoda, że fakt zawiadomienia o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie kreuje samoistnie interesu prawnego adresata. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje, bowiem organ administracji, lecz przepisy prawa. Równocześnie - na co zwrócił uwagę Wojewoda - fakt uznania przez organ pierwszej instancji, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie powoduje, iż organ odwoławczy związany jest takimi ustaleniami. Rzeczą organu odwoławczego, stosownie do treści przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest m.in. dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu odwołujących się, jako strony postępowania. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7 K.p.a. tj., zasady prawdy obiektywnej zgodnie, z którą organy administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego określonej w art. 77 § 1 K.p.a., a także w art. 75 § 1 K.p.a., wskazującym na konieczność dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jak również z art. 80 K.p.a. zgodnie, z którym podstawą dokonywanej przez organ oceny powinien być cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższa zasada wiąże się z zasadą ustaloną w art. 9 K.p.a., nakładającą na organy obowiązki w zakresie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa rożne organy tej samej sprawy, dające stronie prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Stosownie do art. 136 K.p.a., organ odwoławczy, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W badanej sprawie tego rodzaju czynności były realizowane przez organ odwoławczy, jednakże kompetencje organu odwoławczego obejmują przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, co mieści się w ramach "uzupełnienia dowodów i materiałów", o którym mowa w komentowanym przepisie. Natomiast przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego od początku w całości lub w znacznej części, stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konkludując, Wojewoda stwierdził, że wobec naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, uchylił w całości decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 22 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się P. U. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nadal reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego P. P., zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Brzeskiego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, w szczególności celem ustalenia czy skarżąca oraz wnosząca o wznowienie postępowania A. K. występują w sprawie jako właściciele lokali czy jako członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej - w sytuacji, gdy bez większych trudności organ odwoławczy był w stanie rozstrzygnąć tę kwestię samodzielnie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a tym samym mógł wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie, zgodnie z przepisami o wznowieniu postępowania. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach sprzeciwu przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, po czym wskazała, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jeżeli po wznowieniu postępowania, organ stwierdzi podstawy do uchylenia decyzji, wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przedmiotowej sprawie powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji były nieuzasadnione wątpliwości o charakterze prawnym, które - zdaniem skarżącej - trudno uznać za mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgody jest pogląd, że decyzja kasatoryjna stanowi wyjątek i nie może stanowić sposobu na uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której nie istnieje taka okoliczność natury dowodowej, która uzasadnia przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena, dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego jednak organ drugiej instancji nie dokonał, przedstawiając jedynie swoje stanowisko, dotyczące zasadności uznawania za stronę toczącego się postępowania wspólnoty mieszkaniowej, a nie właścicieli pojedynczych lokali. Podkreśliła, że z treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że lokale stanowiące wyłączną własność ich właścicieli nie są częścią nieruchomości wspólnej, a co z tego wynika, wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną postępowań administracyjnych, w których to poszczególne lokale znajdują się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia budowlanego. Lokal, którego właścicielem jest skarżąca, został wyodrębniony w części budynku powstałej na skutek nadbudowy, w związku z czym ma ona niewątpliwie interes prawny w postępowaniu, które może wpłynąć na jej prawo do korzystania z tej nieruchomości podobnie jak właściciele pozostałych lokali znajdujących się w nadbudowanej części. Natomiast wspólnota mieszkaniowa jest stroną takiego postępowania jedynie w zakresie, w jakim planowane prace oddziałują na część wspólną nieruchomości. Dodał też, że zarząd wspólnoty, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej jest natomiast ograniczona (także pod kątem procesowym) wyłącznie do spraw związanych z nieruchomością wspólna. Tytułem przykładu wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/G1104/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 640/19. Powyższe - w przekonaniu skarżącej - potwierdza, że rozważania i wątpliwości wskazane w uzasadnieniu decyzji są bezzasadne. W przedmiotowej sprawie zarówno skarżąca, jak i A. K. mogą występować zarówno jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej, jak i osoby indywidualne, ponieważ decyzja wywrze skutki dotykające zarówno nieruchomości wspólnej, jak i będących ich własnością lokali.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie. Dodał, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazał przyczyny, dla których uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy przez Starostę Brzeskiego niezbędne jest wyjaśnienie czy A. K. składając wniosek o wznowienie postępowania i odwołanie, występowała indywidualnie, czy też reprezentowała Wspólnotę Mieszkaniową, jako członek zarządu, a następnie wydanie nowej decyzji kończącej postępowanie. W ocenie Wojewody Opolskiego, uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy i orzeczenie co do istoty sprawy po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. stanowiłoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 cyt. powyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję.

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo określił, które spośród istotnych okoliczności sprawy, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie wskazał, że zasadniczym zagadnieniem wymagającym przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego jest dokonanie ponownej oceny "kręgu stron postępowania", w kontekście ustalenia legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez A. K. oraz odwołania od decyzji przez P. U. Podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy ww. strony występują z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz z odwołaniem - "indywidualnie", jako właściciele lokali, czy też, jako członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Prawidłowe były również stwierdzenia organu odwoławczego w zakresie tego, że z regulacji zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) wynika, że wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, natomiast w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd (art. 6 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy). Zgodzić należało się również z Wojewodą, że w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota reprezentowana przez zarząd, przy czym przepisy ustawy nie wykluczają udziału członka wspólnoty mieszkaniowej w sprawach, w których występuje również wspólnota. Jak słusznie wskazał Wojewoda, członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej), tylko w sytuacji, gdy inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, tzn. będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje bowiem organ administracji, lecz przepisy prawa. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie przyjął Wojewoda, że w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa. Dodać również wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd - który Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela - że właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - co ważne - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (por. wyroki NSA z dnia: 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 595/19; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 719/16; 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2060/17; 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1428/16 - wszystkie publikowane w CBOSA). Nie wystarczy przy tym wskazać na interes faktyczny czy jakikolwiek inny, niż prawny.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie przyjął Wojewoda Opolski, że ujawnione wadliwości procedowania mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, a ich rozstrzygnięcie wymaga dokonania ustaleń faktycznych przez organ pierwszej instancji. Rozstrzyganie tej sprawy przez organ odwoławczy wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, iż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego - szeroko opisane w decyzji objętej sprzeciwem.

Wyjaśnić także należy, że rozpatrując sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a wyłącznie orzeka w odniesieniu do zasadności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tj. w trybie art. 138 § 2 K.p.a.). W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie wyklucza możliwości wydania rozstrzygnięcia w żądanym przez skarżącą zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.