Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2807/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu~Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 363/14 w sprawie ze skargi Burmistrza S. na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza S. na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, w punkcie

I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w punkcie III. zasądził od Starosty M. – jako reprezentującego Radę Powiatu M. na rzecz Burmistrza S. kwotę 540 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz S. wnioskiem z [...] listopada 2013 r. zwrócił się do Rady Powiatu M. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym M. Z., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora S. Ośrodka Kultury, stosunku pracy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że radny M.Z. od [...] marca 2005 r. pełni funkcję Dyrektora S. Ośrodka Kultury w S. W wyniku przeprowadzonego audytu wewnętrznego stwierdzono szereg uchybień w dziedzinie gospodarki finansami i gospodarowania majątkiem. Powyższe wskazane uchybienia dotyczyły m.in.:

1. niezgodnego z wymogami prawa sporządzania planów finansowych jednostki,

2. ujmowania w ewidencji części dotacji celowej przeznaczonej na realizację programów kulturalnych jako dochodów własnych,

3. wykazywanie dotacji podmiotowej jako przychodów własnych,

4. nie przekazywania właściwych środków w ustawowych terminach na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych,

5. występowania znacznych rozbieżności pomiędzy ewidencją księgową a sprawozdaniami,

6. wypłacania pracownikom SOK dodatkowego wynagrodzenia rocznego bez podstawy prawnej,

7. błędów w naliczaniu wynagrodzeń pracowników,

8. błędnie naliczanego zasiłku chorobowego,

9. nie przekazywania do Urzędu Marszałkowskiego informacji o korzystaniu ze środowiska polegającego na emisji spalin z kotła c.o, w tym również nie przekazywanie opłat za korzystanie z tego środowiska,

10. błędnego naliczania wynagrodzeń, zasiłków i kosztów uzyskiwania przychodu pracowników,

11. przedstawił ze znacznym opóźnieniem dokument stanowiący zasady (politykę) księgową S. Ośrodka Kultury.

Wnioskodawca wskazał, że pełen wykaz uchybień przedstawia dokument sporządzony [...] października.2013 r. przez audytora wewnętrznego pt: "Sprawozdanie końcowe z realizacji zadania audytowego w zakresie upowszechniania kultury. Sprawozdaniem objęto S. Ośrodek Kultury dla którego Organizatorem jest Gmina S.", który stanowi integralną część wniosku.

We wniosku wskazano ponadto, że wniosek ten nie jest w żadnym stopniu związany z pełnieniem przez M.Z. funkcji radnego Rady Powiatu M. a jest jedynie skutkiem nieprawidłowości w gospodarowaniu finansami i majątkiem jednostki miejskiej przez Dyrektora.

Rada Powiatu M. uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez Burmistrza S. umowy o pracę z M. Z., radnym Powiatu M. (§ 1 uchwały). W paragrafie 2 powierzono wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Powiatu M.. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały, po przedstawieniu żądania wniosku, Rada wskazała, że radny M. Z. pismem z [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do radnych Rady Powiatu M.. W piśmie tym przede wszystkim wskazał na polityczne motywy, w tym związane z pełnioną funkcją radnego Rady Powiatu M., zamiaru Burmistrza dotyczącego rozwiązania z nim stosunku pracy. Przytoczył m.in. szereg okoliczności, które potwierdzają jego tezy w tej sprawie. Wskazał na istniejący konflikt między Burmistrzem a Klubem Radnych [...], do którego należą wszyscy czterej radni z Gminy S.. Skutkiem tego było przedstawienie radnemu porozumienia w sprawie zmniejszenie jego wynagrodzenia za pracę z ultimatum, że jeżeli tego porozumienia nie podpisze, to Burmistrz wystąpi do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Było to w marcu tego roku.

Wskazano, że radny odniósł się również do przedstawionych mu zarzutów. Wyjaśnił mechanizm powstałych błędów, które w większości były niezależne od niego. Wskazał na niezwłoczne usunięcie niektórych uchybień. Co do wypłaty tzw. "trzynastek", radny przyznał się do błędu. Twierdził jednak, że były wypłacone na zasadach jak dla pracowników samorządowych, na co nikt nie zwrócił uwagi po przekształceniu zakładu budżetowego gminy w instytucję kultury. Zdaniem radnego o tym z pewnością wiedział Burmistrz i Skarbniczka. Ponadto radny wskazywał na inne fakty świadczące o trudnej jego współpracy z Burmistrzem.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że 9 grudnia 2013 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Rady Powiatu w M.. Na posiedzenie został zaproszony Burmistrz S. W jego imieniu przybył jego zastępca. Na pytania radnych odpowiadał też obecny audytor – autor przeprowadzonego audytu wewnętrznego w SOK. Tym samym radni, oprócz przedstawionych im dokumentów i pisemnych wyjaśnień, mogli w sposób wyczerpujący zdobyć wiedzę na temat podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym. Radni mogli też, co niektórzy uczynili, przedstawić w dyskusji swoje opinie i zająć stanowisko w sprawie.

Kilkoro radnych wskazywało na to, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy i tym samym podjęcie uchwały o wyrażeniu na to zgody. Większość radnych nie była usatysfakcjonowana wyjaśnieniami obecnego zastępcy Burmistrza S. i audytora. Z ich wypowiedzi lub pytań wynikało, że wątpią w "czyste" intencje wnioskodawcy w tej sprawie. Z dużą rezerwą odnosili się do zarzutów wobec radnego w sytuacji kiedy dotąd był on uważany za bardzo dobrego szefa S. Ośrodka Kultury. Duże wątpliwości radnych wzbudziło podejrzenie, że autor wniosku, tj. sam Burmistrz ze swoimi pracownikami do tej pory nie mieli świadomości konieczności zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. Można więc przypuszczać, że stwierdzone uchybienia mogą stanowić jedynie pretekst do "rozstania" się z skonfliktowanym na tle politycznym pracownikiem, którego działalność polityczna związana jest z wykonywaniem mandatu radnego Rady Powiatu w M.

Na zakończenie wskazano, ze radni Powiatu w M. podejmując uchwałę w niniejszej sprawie powinni mieć świadomość, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.p) radny objęty jest szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy. Ochrona ta polega na konieczności uzyskania przez pracodawcę zgody rady powiatu na jego dokonanie.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu M. z [...] grudnia 2013 r. Gmina S. - Burmistrz Gminy S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu a jednocześnie przyczyny te obiektywnie oceniane stanowią podstawę do wypowiedzenia radnemu umowy o pracę. W ocenie Burmistrza, Rada nie odniosła się merytorycznie do treści sprawozdania z przeprowadzonego audytu wewnętrznego i stawianych w oparciu o wyniki tego audytu zarzutów pod adresem radnego. Organ powiatu jedynie relatywizuje stawiane zarzuty wskazując na brak winy umyślnej po stronie radnego. Zaznaczyć przy tym należy, iż sam radny nie kwestionuje wyników audytu, potwierdzając, że dopuścił się określonych zaniedbań w realizacji obowiązków wynikających ze stosunku pracy. W tej sytuacji decyzja rady powiatu stanowi niedopuszczalne nadużycie prawa przez ten organ, który wkroczył w kompetencje sądu pracy wyłącznie uprawnionego do merytorycznej oceny stawianych pracownikowi zarzutów. Wyłącznie sąd pracy może ocenić, czy stawiane zarzuty, z punktu widzenia treści stosunku pracy i wynikających z niego obowiązków radnego, uzasadniają wypowiedzenie umowy o pracę. Jeśli natomiast rada powiatu nie kwestionuje samych zachowań radnego i sam radny nie podważa wyników i wniosków audytu wewnętrznego, to odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy stanowi ewidentne naruszenie przez radę powiatu prawa.

Sąd podkreślił również, że na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik Starosty M. – jako reprezentującego Radę Powiatu M., dodatkowo wskazał, że stroną skarżącą w sprawie powinien być Burmistrz S., jako wykonujący czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do M. Z., a nie Gmina S. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska skarżącego wyrażonego na rozprawie, iż stroną skarżącą w sprawie powinien być Burmistrz S., jako wykonujący czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do M.Z., a nie Gmina S., i w tym też zakresie przyznał rację skarżącemu. Podkreślił zatem, że ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm., dalej: u.o.p.d.k.) w art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 7 przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68-72 Kodeku pracy. Dostrzec należy, że przepisy przywołanej ustawy określają w tym zakresie kwestie związane z niezbędnością zasięgnięcia stanowiska określonych organów przed podjęciem stosownej decyzji. Zatem przedmiotowa ustawa normuje pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a tym samym w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie posiadają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Sąd podkreślił, że wskazany akt podejmowany jest z uwzględnieniem postanowień art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego Sąd uznał, że powołanie dyrektora gminnego ośrodka kultury jest czynnością prawną o podwójnym charakterze, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury a osobą mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną gminy, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powołanie to następuje w drodze zarządzenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), i on też wykonuje względem kierownika gminnego ośrodka kultury funkcje pracodawcy.

W rozpoznawanej sprawie skargę złożył pełnomocnik Burmistrza S., określając w skardze jako skarżącego Gminę S. – Burmistrza S. Właściwie oznaczono zatem skarżącego – Burmistrza S., pełniącego względem uczestnika postępowania M. Z., funkcje pracodawcy.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania spornej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p., którego treść wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, iż podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał również, że chociaż art. 22 ust. 2 u.s.p nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że Rada Powiatu M. nie wyrażając w zaskarżonej uchwale zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. Z. podniosła, że "[k]ilkoro radnych wskazywało na to, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy i tym samym podjęcie uchwały o wyrażenie na to zgody. Większość radnych nie była usatysfakcjonowana wyjaśnieniami obecnego zastępcy Burmistrza S. i audytora. Z ich wypowiedzi lub pytań wynikało, że wątpią w "czyste" intencje wnioskodawcy w tej sprawie. Z dużą rezerwą odnosili się do zarzutów wobec radnego w sytuacji kiedy dotąd był on uważany za bardzo dobrego szefa S. Ośrodka Kultury. Duże wątpliwości radnych wzbudziło podejrzenie, że autor wniosku, tj. sam Burmistrz ze swoimi pracownikami do tej pory nie mieli świadomości konieczności zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. Można więc przypuszczać, że stwierdzone uchybienia mogą stanowić jedynie pretekst do "rozstania" się z skonfliktowanym na tle politycznym pracownikiem, którego działalność polityczna związana jest z wykonywaniem mandatu radnego Rady Powiatu w M.". Powyższe – zdaniem Sądu - oznacza, iż Rada Powiatu M. nie poddała analizie ustaleń potwierdzających bądź nie, trafność i zasadność wniosku pracodawcy. Nie dokonano szczegółowej analizy zarzutów przedstawionych przez pracodawcę w obszernym wniosku z [...] listopada 2013 r. Zarzuty zaś nie dotyczyły tylko kwestii zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. W istocie więc, nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W konsekwencji, brak właściwego uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały przez organ stanowiący Powiatu rozważone. Tym samym Sąd uznał, że odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p.

Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w M. została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., Sąd stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Powiat M., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez przyjęcie, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy Rada Powiatu M. nie poddała analizie ustaleń potwierdzających bądź nie, trafność i zasadność wniosku pracodawcy, że nie dokonano szczegółowej analizy zarzutów przedstawionych przez pracodawcę w jego wniosku, co w rezultacie przy braku właściwego uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały przez organ stanowiący Powiatu rozważone, co w rezultacie skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 25 i art. 26 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z wniosku Burmistrza S., co wynika z treści zaskarżonego wyroku, który w postępowaniu nie ma zdolności sądowej i tym samym zdolności procesowej. Podkreślono również, że zwracający się do Rady Powiatu w M. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy Burmistrz S. nie był "pracodawcą" w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy i tym samym w rozumieniu cyt. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego. Ewentualnie wniesiono o oddalenie tej skargi i zasądzenie od Powiatu M. na rzecz Gminy S. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Jako pierwszy należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na nieważność postępowania określoną tym przepisem wskazuje autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 i 26 p.p.s.a., wskazując na brak zdolności sądowej i procesowej Burmistrza S. oraz podnosząc, że organ ten nie był "pracodawcą" w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy i tym samym w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie zdolność sądową strony należy analizować łącznie z zawartą w Kodeksie pracy definicją pracodawcy, przy uwzględnieniu struktury władzy powiatowej oraz relacji pomiędzy poszczególnymi organami powiatu. W tym też zakresie uwzględnić należy wzajemną relację przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202). Zauważyć zatem trzeba, że na szczeblu samorządu terytorialnego organizatorem, a zatem podmiotem tworzącym samorządowe instytucje kultury, jest jednostka samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Koniecznym w tej mierze okazuje się odwołanie do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W art. 1 przyjęto, że zawarte w tej ustawie przepisy stanowią regulację prawa pracy określając status prawny pracowników zatrudnionych m.in. w powiatowych jednostkach organizacyjnych (art. 2 pkt 2 ww. ustawy). Z kolei w art. 7 ustawy wskazano kto dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2. I tak, w pkt 1 przyjęto, że czynności z zakresu prawa pracy wobec m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), z kolei w pkt 3 wskazano, iż wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2, czynności te wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powołanych przepisów nie może budzić wątpliwości, że pracodawcą Dyrektora S. Ośrodka Kultury w S. jest organizator tej instytucji kultury tj. Gmina S., natomiast uprawnionym do dokonywania za tę jednostkę czynności z zakresu prawa pracy wobec Dyrektora Ośrodka był Burmistrz S.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że Burmistrz S. nie był pracodawcą, a tym samym nie przysługiwała mu zdolność sądowa i procesowa w niniejszej sprawie.

Uznając następnie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p., nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyszedł z błędnego przekonania, iż Rada Powiatu M. nie poddała wyczerpującej analizie zarzutów pracodawcy zawartych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, powołany przepis nie zawiera dyrektyw, jak rada powinna postąpić, gdy za rozwiązaniem stosunku pracy przemawiają inne zdarzenia, np. niewłaściwe wykonywanie przez radnego obowiązków pracowniczych. Wymaganie zaś od rady powiatu szczegółowej i gruntownej analizy przedstawionych przez pracodawcę zarzutów lub argumentów uzasadniających zwolnienie z pracy radnego w stopniu opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na kolegialny charakter organu, jakim jest rada powiatu i istniejące procedury, jest w praktyce samorządowej niemożliwe.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Konstrukcja powyższego przepisu wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2091/01, OSP 2003 r. z. 3, poz. 33). Z treści tego przepisu wynika, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem tego, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Już tylko powyższa okoliczność, wskazująca na konieczność wyboru w sposobie rozpoznania wniosku, potwierdza pogląd, iż uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu z tym, że odmienną jest kwestia sposobu wyrażenia tegoż uzasadnienia uchwały. Z powołanego przepisu wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1124/05, niepubl.; z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 48; z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08, niepubl.).

W orzecznictwie trafnie podnosi się, że co prawda obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje bowiem kategoria "swobodnego uznania" administracji, a każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03), "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (tak: A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r. z. 7, s. 52), skoro regulacja zawarta w tej normie prawnej nakłada na pracodawcę określone obowiązki.

W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie jest możliwe dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu. Co prawda uchwała Rady Powiatu M. zawiera uzasadnienie, jednakże z jego treści nie wynika, jakie przesłanki zdecydowały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie wiadomo bowiem, czy podstawą podjęcia uchwały była sytuacja obligatoryjna z przepisu art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym, czy też inne zdarzenie. W uzasadnieniu uchwały przytoczono jedynie stanowiska poszczególnych radnych, wskazując na możliwość wypowiedzi samego zainteresowanego radnego, jak też zaakcentowano okoliczność, iż radnym umożliwiono zaznajomienie się z wynikami audytu wewnętrznego w S. Ośrodku Kultury w S. Powyższe nie stanowi zadość standardom przedstawionym powyżej. Brak zatem uzasadnienia motywów, jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, stanowi wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały, o czym Sąd I instancji zasadnie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.