Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 262/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: 1.	Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającymi.

2.	U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich wykonanie, a wyłącznie ład przestrzenny.

3.	Potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego, powinna wynikać z analizy.

TEZY

1.	Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającymi.

2.	U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich wykonanie, a wyłącznie ład przestrzenny.

3.	Potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego, powinna wynikać z analizy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 nr [...] II. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia 30.04.2010r. uzupełnionym w dniu 13.05.2010r. M. T. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ulicy K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze geodezyjnym [...], dla inwestycji w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z usytuowaniem bezpośrednio przy granicy z działkami o numerach [...], o wysokości 9 metrów, szerokości elewacji frontowej 22 metry.

Organ ustalił krąg stron postępowania, odebrał od właścicieli nieruchomości, z którymi po granicy miałaby się stykać planowana zabudowa, informację o zamierzeniach inwestycyjnych na własnych nieruchomościach, zlecił uprawnionemu architektowi sporządzenie analizy zabudowy wokół terenu inwestycji, a po jej sporządzeniu, decyzją z dnia [...].12.2010r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działki o numerze geodezyjnym [...] w B. dla inwestycji w postaci budowy 3 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej bezpośrednio przy granicy z działkami o numerach [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ulicy K. W warunkach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, że z uwagi na usytuowanie zabudowy z dala od drogi publicznej, odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na 25%, szerokość elewacji frontowej zabudowy określono na 22 metry, a wysokość głównej kalenicy, górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 9 metrów. Ponadto alternatywnie ustalono kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (jako równoległy, prostopadły lub inny) z uwagi na różnorodność usytuowania głównych kalenic dachu sąsiedniej zabudowy i różne usytuowanie tych budynków w stosunku do frontu działki. Geometrię dachu określono jako dach dwuspadowy lub (i) wielospadowy, a kąt nachylenia od 15 do 45 stopni. Polecono realizować inwestycję zgodnie przepisami prawa budowlanego oraz normami wykonawczymi do ustawy budowlanej, jak również przepisami prawa ochrony środowiska i prawa wodnego. Obsługę komunikacyjną przewidziano z ulicy K. stanowiącej działkę nr [...], projektowanym zjazdem po uzgodnieniu z zarządcą drogi oraz polecono zapewnienie miejsc postojowych lub garażowych w ilości po jednym na lokal mieszkalny. W zakresie ustaleń co do obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej ustalono, że będzie się ona odbywać z istniejących sieci (wodociągowej, gazowej i elektroenergetycznej) oraz z własnego źródła w przypadku zaopatrzenia w ciepło, a jeśli o odprowadzanie ścieków w oparciu o sieć wodociągowo – kanalizacyjną. W punkcie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich stwierdzono, iż w sytuacji kolizji zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą infrastrukturą – warunki lokalizacji, budowy i zabezpieczenia sieci i przyłączy należy uzgodnić z gestorami i użytkownikami sieci. Decyzja zawiera dwa załączniki: część graficzną decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik numer 1) a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego tj. część tekstową analizy i część graficzną analizy wykonaną na mapie katastralnej w skali 1:1000 (załącznik numer 2).

W uzasadnieniu wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono przyjmując szerokość frontu działki jako 26 m – czyli w odległości 78 m od granic działki. Nie wyznaczano linii zabudowy z uwagi na graniczenie działki z drogą publiczną wyłącznie wąskim jej fragmentem stanowiącym dojazd. Mimo występujących na tym obszarze, zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, wskaźników powierzchni zabudowy wyższych niż ustalony na 25 %, przyjęto wskaźnik uśredniony celem kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego. Ustalono również mniejszą niż średnia dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej tj. 7, 30 m - mając na uwadze charakter zabudowy (szeregowej) oraz fakt zlokalizowania na obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i celem zachowania odpowiednich proporcji wysokości i przestrzennej czytelności zabudowy wyznaczono większą niż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 9 m. Wyjaśniono, że budynki zostaną usytuowane w głębi działki a nie bezpośrednio przy ulicy. Ustalona geometria dachu uwzględnia geometrię występującą na danym terenie. Organ wskazał, że w toku postępowania kilka stron zgłosiło zastrzeżenia do ustalenia warunków zabudowy inwestycji w kształcie zaproponowanym we wniosku. Zastrzeżenia dotyczyły: niezachowania dotychczasowych warunków użytkowania substancji mieszkaniowej, niezapełnienie właściwego przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej na działkach sąsiednich (sprzeciw Ł. W. – właścicielki działki nr [...]); ograniczenia rozbudowy budynków na działkach sąsiednich, zawyżonego wskaźnika powierzchni zabudowy, zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego (stanowisko J. P. – współwłaścicielki dziali nr [...]); ograniczenia dalszej zabudowy działek, dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych i bezpieczeństwa przeciwpożarowego (stanowisko Ł. W. i H. M. – współwłaścicielek działki nr [...]). Również inwestor wywodził, że wnosi o ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy jako 30 % z uwagi na wielkość zabudowy na działkach sąsiednich: 31 % - działka nr 1210, 29 % - działka nr [...]. Ustosunkowując się do powyższych uwag organ wskazał, powołując art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) oraz art. 144 Kodeksu cywilnego (nakazujący właścicielom powstrzymywanie się od działań naruszających interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich), że ma obowiązek wyważyć sprzeczne interesy stron, tak aby realizowana inwestycja przewidziana po granicy z działkami sąsiednimi nie naruszała tych interesów ale też była możliwa do realizacji i nie naruszała ustalonego porządku urbanistycznego. Podstawowym wyznacznikiem jest w tym wypadku, zdaniem organu, konieczność zachowania porządku urbanistycznego, a więc zachowanie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej. Natomiast wymagania dotyczące kolejnych etapów inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych, oceniane będą w kolejnej fazie jej realizacji, a obowiązek przestrzegania tych warunków został wyartykułowany w decyzji. Odnośnie wniosku inwestora, co do zwiększenia powierzchni zabudowy wskazano, że ustalony wskaźnik uargumentowano wielkością zabudowy na terenie sąsiednim. Reasumując ustalono, że inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem sąsiedniego terenu, na którym występuje w większości zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz ekstensywnie bliźniacza z zabudową towarzyszącą (gospodarczą, garażową). Na analizowanym terenie istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej z ulicy K., istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanego zamierzenia infrastruktury technicznej. Teren działki nr [...] stanowi grunty zabudowane zurbanizowane – tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B. Wskazano, że odstąpiono od uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi z uwagi na tożsamość organu wydającego decyzję i uzgadniającego.

Od powyższej decyzji wpłynęły cztery odwołania złożone przez: wspólnie B. K., J. K., J. P. i I. P., wspólnie Ł. W. i H. M., oddzielnie G. T. i oddzielnie J. T.

B. K., J. K., J. P. i I. P. wskazali, że jako współwłaściciele działki nr [...] graniczącej z drogą dojazdową na działce nr [...] nie zgadzają się na zamierzoną inwestycję z uwagi na zbyt małą dla zabudowy szeregowej powierzchnię działki inwestycyjnej (około 700 m2), która jest otoczona domkami jednorodzinnymi. Ich zdaniem wzniesienie wysokiego budynku ograniczy dopływ światła do działek i budynków sąsiednich oraz ograniczy możliwość ich zabudowy. Wskazali, że zwiększy się ruch samochodów, hałas oraz pogorszeniu ulegną ogólne warunki mieszkania na tym terenie, w tym możliwość niezakłóconego korzystania z zagospodarowywanych od lat działek sąsiednich. Wskazali, że zgadzają się na budowę jednorodzinną na działce nr [...].

Ł. W. i H. M. jako główny zarzut wskazały bezprawne dopuszczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwości zlokalizowania szeregówek po granicy z działkami sąsiednimi – poprzez wskazanie rozmiarów nowej zabudowy w poziomie oraz określenie ich konkretnej lokalizacji. Zdaniem odwołujących się takie ustalenia mogą nastąpić dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a ich wprowadzenie w decyzji lokalizacyjnej jest przedwczesne i oddziałuje niekorzystnie na prawa zabudowy działek sąsiednich.

G. T. wskazała, że sformułowanie sentencji decyzji o usytuowaniu szeregówek bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] nie wynika z przeprowadzonej analizy oraz nie ma uzasadnienia w przepisach prawa materialnego, w tym narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dopuścił graniczne usytuowanie szeregówek, nie wskazał na jakiej długości i w jakich granicach to graniczne usytuowanie powinno nastąpić, tym bardziej że brak jest wyników analizy tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik do decyzji. Nie ustalono również sposobu odprowadzania wód powierzchniowych, co stanowi o naruszeniu art. 54 ustawy planistycznej oraz nieprecyzyjnie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy nie odnosząc go do potencjalnych powierzchni działek budowlanych, które powstałyby na trzech działkach wyznaczonych, po geodezyjnym podziale, dla trzech planowanych budynków w zabudowie szeregowej. Jej zdaniem świadczy to o tendencyjności i fikcyjności rozstrzygnięcia w tym zakresie, jak również o naruszeniu art. 7, 8, 9 Kpa.

Odwołanie J. T. w przeważającej części jest identyczne jak odwołanie G. T. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że szczególną wątpliwość budzi usytuowanie budynków przy granicach działek nr [...] i [...] w kontekście ich parametrów, obecnego zagospodarowania i ograniczenia możliwości zagospodarowania w przyszłości. Jego zdaniem również wskaźnik zabudowy powinien odnosić się do powierzchni potencjalnych działek budowlanych mogących powstać po realizacji budynków mieszkalnych i dokonaniu wyodrębnienia ich własności poprzez podział geodezyjny obecnej nieruchomości nr [...]. Odwołujący się wskazał, że organ wykonał konieczną analizę, ale nie sporządził jej wyników w zakresie tekstowym i graficznym oraz nie załączył ich do wydanej decyzji. Z innych niepowtarzających się zarzutów, wskazał że nie uwzględniono w decyzji wymagań wynikających z § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości miejsc postojowych od budynków i granic działki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Obowiązkiem organu jest ustalenie czy inwestycja może być usytuowana w miejscu wskazanym we wniosku, w kontekście przepisów prawa i wyników analizy urbanistycznej. O wydaniu pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie przesądziły wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obowiązujących przepisów, zwłaszcza wskazanego art. 61 ustawy planistycznej. Zdaniem organu żaden przepis odrębny nie zakazuje na spornym terenie lokalizowania zabudowy szeregowej. W kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie – decyzja zawiera obowiązek spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych – budowlanych i prawa wodnego, natomiast kwestie konkretnych rozwiązań przesądzone zostaną na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Okoliczność zamiaru usytuowania obiektu po granicy z działkami nr [...] nie może być podstawą wydania decyzji odmownej, a użycie przez organ sformułowania "przy granicy z działkami", zdaniem SKO "nie oznaczało ustalenia odrębnego warunku zabudowy dla inwestora, lecz wskazało jedynie na przedmiot inwestycji, której opis wyprowadził organ z żądania wymienionego w złożonym wniosku". Organ planistyczny jest związany wnioskiem, ale nie rozstrzyga kwestii szczegółowego usytuowania przedsięwzięcia oraz wymaganych odległości od innych nieruchomości. Naruszenie warunków techniczno – budowlanych, nie tylko w zakresie usytuowania obiektu po granicy, będzie przedmiotem oceny na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wskazano, że organ w decyzji odniósł się do terenu całej działki nr [...], a nie podzielonej na trzy części, bowiem całości dotyczył wniosek, którym organ, tak jak przepisami prawa, był związany. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy zaakceptowano jako prawidłowe jego ustalenie na poziomie 25 % - średnim dla analizowanego obszaru, na którym wskaźnik ten kształtuje się w granicach od 13 % do 49 %. W kwestii niedoręcznia stronom załączników do decyzji wskazano, że z uwagi na duże koszty takich doręczeń oraz brak prawnego obowiązku przedstawiania przez inwestora większej liczby kopii map, na których wykonuje się analizę graficzną – brak jest podstaw do doręczania takich załączników stronom wraz z decyzją kończącą sprawę. Strony mają możliwość zapoznania się z załącznikami, bowiem stanowią one część akt sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. T., który zarzucił organowi nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów jego odwołania, a rozważenie wyłącznie zarzutu usytuowania zabudowy po granicy z działkami sąsiednimi i nieprawidłowego wyliczenia wskaźnika zabudowy. Zdaniem skarżącego nadal pozostaje niewyjaśniona kwestia dopuszczenia usytuowania zabudowy po granicy z działkami sąsiednimi. W jego ocenie powoływanie się na związanie wnioskiem prowadzi do rezultatów nie do zaakceptowania, bowiem wyklucza możliwość oceny tego wniosku. O ile, zdaniem skarżącego, dopuszczalne jest usytuowanie budynku po granicy z działką nr [...] tj. przy znajdującym się po jej granicy budynku, to taki wniosek jest niemożliwy w stosunku do działek nr [...], tym bardziej że decyzja nie została w tym zakresie uzasadniona. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy skarżący wskazał, że nie było przeszkód, by organ na tym etapie procesu inwestycyjnego dążył do sprecyzowania "jednego z istotniejszych warunków mających wpływ na sposób zagospodarowania działki". Zdaniem strony organ nie odniósł się do zarzutu braku załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy tj. wyników analizy zawierającej część tekstową i graficzną oraz do zarzutu braku ustalenia sposobu odprowadzenia wód deszczowych, co w kontekście pozostałych ustaleń dotyczących infrastruktury oznacza przyzwolenie na dowolność działań inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przepisy prawa nie nakładają na organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nakazu określenia sposobu odprowadzania wód. Zdaniem Kolegium odniosło się ono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylenie przez sąd decyzji organu administracji, poza przypadkami nieważności decyzji lub zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć wpływ na wynik sprawy a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (vide: treść art. 145 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeden z zarzutów skargi oceniany poprzez pryzmat znaczenia dla wyniku postępowania administracyjnego, nie mógł skutecznie prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania pozostaje, zdaniem sądu, fakt braku doręczenia stronom postępowania innym niż inwestor, załącznika numer 2 decyzji tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji, naruszający - jak twierdzi skarżący - par. 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Co prawda w orzecznictwie zaprezentowane zostało stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji stanowi uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (patrz wyrok NSA z 24.09.1998r. sygn. IVSA 1727/96, Lex nr 45723), ale dosłowne przeniesienie powyższego stanowiska na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego byłoby uproszczeniem nie uwzględniającym specyfiki postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy w licznych przypadkach dotyczą inwestycji o szerokim zasięgu oddziaływania i jako takie są wydawane w postępowaniach, w których jest wiele stron. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nakładają na inwestora obowiązku składania takiej ilości kopii mapy zasadniczej, która wystarczałaby dla uczynienia ich załącznikami graficznymi decyzji doręczanej wszystkich stronom postępowania. Doręczenie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy byłoby sprzeczne z dążeniem do ograniczania kosztów postępowania, tym bardziej, że strony postępowania mając stały dostęp do akt, mają też możliwość bieżącego zapoznania się z treścią dokumentów, w tym wszystkich załączników decyzji. Doręczenie zatem skarżącemu decyzji bez załącznika graficznego, nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nie uczyniło zresztą niemożliwym sprecyzowania zarzutów wobec treści decyzji, częściowo uznanych – o czym w dalszej części uzasadnienia – za trafne. Dodać przy tym należy, iż pogląd o nieistotności braku doręczenia innym, niż inwestor, stronom postępowania, wszystkich załączników decyzji o warunkach zabudowy, został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1368/09 (w wyroku z dnia 14.09.2010r. oddalającym skargę kasacyjną sąsiada inwestora od wyroku WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 104/09 oddalającego skargę sąsiada wnioskodawcy na decyzję o warunkach zabudowy, w której to skardze jeden z zarzutów dotyczył naruszenia par. 9 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd zauważa też, że zarzut naruszenia par. 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należałoby traktować jako niezasadny także wówczas gdyby go rozumieć jako brak formalnego uczynienia załącznikiem numer 2 decyzji, wyników analizy albowiem – jak brzmi treść punktu 8 decyzji o warunkach zabudowy – za załącznik numer 2 została uznana analiza, a nie wyniki analizy. W wyroku z dnia 15.04.2011r. sygn. IIOSK 679/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie potraktował jako naruszenia par. 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego braku powołania analizy jako załącznika decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji rzeczywistego jej sporządzenia przed przygotowaniem projektu decyzji. W okolicznościach zaś niniejszej sprawy sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki stanowiącej teren inwestycji oraz opracowanie wyników tej analizy, jest faktem bezspornym i udokumentowanym, tak samo, jak udokumentowanym i oczywistym jest też fakt uczynienia z części tekstowej i części graficznej sporządzonej analizy, załącznika numer 2 decyzji o warunkach zabudowy (vide: treść pkt 8 decyzji oraz ostemplowanie części tekstowej i części graficznej analizy pieczęcią Urzędu Miejskiego Departament Architektury z oznaczeniem każdej części jako załącznik numer 2 decyzji z [...].12.2010r. nr [...]). Nie miało zatem w sprawie miejsca nieuczynienie wyników analizy integralną częścią rozstrzygnięcia, a sam brak umieszczenia w pkt 8 decyzji sformułowania "wyniki" analizy, jest uchybieniem niemającym jakiegokolwiek prawotwórczego znaczenia.

Za nietrafny merytorycznie sąd uznał też zarzut niewłaściwego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę poprzez brak odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działek, które po zrealizowaniu zabudowy szeregowej mogłyby powstać po podziale terenu inwestycji. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającym. Przypuszczenia, że teren inwestycji ulegnie przekształceniom, nie mogą kształtować wielkości wskaźnika. W kontrolowanej sprawie terenem inwestycji była cała działka o numerze geodezyjnym [...] tj. obszar o powierzchni, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, 691 metrów kwadratowych. Określony decyzją wskaźnik zabudowy "do 25%", nałożył na inwestora takie określenie w projekcie budowlanym wymiarów planowanego budynku, by swoją powierzchnią zabudowy nie przekroczył on 172,75 metrów kwadratowych (25% z 691). Określenie maksymalnie na 25% wskaźnika powierzchni zabudowy nie zaspokoiło przy tym żądań inwestora, który ubiegał się o podwyższenie wskaźnika z uwagi na małe rozmiary działki w stosunku do zamiaru inwestycyjnego, ale – jak trafnie zauważył organ - odpowiadało ustaleniom analizy wskazującej, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi właśnie 25%.

Określenie sposobu odprowadzenia wód opadowych mieści się, zdaniem sądu, w określeniu sposobu odprowadzania ścieków w oparciu o sieć kanalizacyjną. W świetle ustawy z dnia 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 125, poz. 858 ze zmianami) wody opadowe tratowane są jako ścieki, których odprowadzenie odbywa się na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Warunki zabudowy w odniesieniu do rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną odsyłają do szczegółowych porozumień inwestora z gestorami sieci, co także z punktu widzenia wymogu ustalenia obsługi planowanej inwestycji w zakresie odprowadzania wód opadowych jest wystarczające. Podkreślić należy, iż w decyzji przewidziano, że ewentualna kolizja zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą infrastrukturą, każdorazowo będzie się wiązała z obowiązkiem uzgodnienia warunków lokalizacji oraz budowy sieci i przyłączy z gestorami i użytkownikami sieci, a zatem istnienie odrębnej kanalizacji deszczowej w ulicy K. będzie wymagało odpowiedniego dostosowania inwestycji do tego faktu.

Zauważyć też należy, iż wbrew postawionemu w odwołaniu zarzutowi braku pełnych ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, zaskarżona decyzja takie ustalenia zawiera. W decyzji jest bowiem mowa nie tylko o skomunikowaniu z ulicą K. projektowanym zjazdem na własnej działce inwestora ale też o konieczności zapewnienia jednego miejsca postojowego lub garażowego na jeden lokal mieszkalny. Zbadanie zachowania norm odległościowych miejsc postojowych od miejsc chronionych, wynikające z przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie musiało nastąpić na etapie oceny rozwiązań szczegółowego projektu zagospodarowania terenu inwestycji.

Uchybieniem natomiast istotnym i bezwzględnie mającym wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, okazało się przesądzenie w okolicznościach sprawy, w sentencji decyzji, usytuowania planowanego budynku po granicy nieruchomości. Błędnie przy tym, zdaniem sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, iż użycie w sentencji decyzji organu I instancji słów "przy granicy z działkami o numerach geodezyjnych [...]" nie oznaczało ustalenia odrębnego warunku zabudowy, a jedynie określało przedmiot inwestycji zgodnie z wnioskiem. Kolegium pomija bowiem fakt, że opis inwestycji zgodny z wnioskiem inwestora jest zamieszczany w komparycji decyzji przy określaniu przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Sentencja decyzji odnosi się natomiast do rozstrzygnięcia sprawy i określa sposób jej załatwienia, tu przesądzając zabudowę po granicy nieruchomości. Nadto kolegium nie zauważa, iż w podstawie prawnej decyzji odwoławczej powołało między innymi także przepis par. 12 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zmianami), który mówi o tym, iż sytuowanie budynku w odległości 1,5 metra od granicy albo bezpośrednio przy granicy może wynikać albo z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy. Sentencja decyzji sformułowana jako ustalenie warunków zabudowy dla budowy "trzech budynków ......(...)...bezpośrednio przy granicy z działkami.....(...)", nie pozostawia wątpliwości co do przesądzenia kwestii ścisłej lokalizacji planowanej budowy od strony nieruchomości wymienionych w sentencji, tym bardziej, że żaden z dalszych zapisów decyzji zawierających szczegółowe określenie warunków zabudowy nie zawiera treści, która "złagodziłaby" kategoryczność sformułowania sentencji i pozwalałaby na uznanie, iż w warunkach zabudowy wyrażono jedynie pogląd o dopuszczalności budowy po granicy. Dodać należy, iż utrzymanie w mocy tak sformułowanej sentencji, przy zajętym przez SKO stanowisku co do braku podstaw prawnych do wypowiadania się w decyzji o warunkach zabudowy w kwestii konkretnej lokalizacji planowanej budowy, czyni decyzję organu II Instancji wewnętrznie sprzeczną, gdyż sentencja decyzji przeczy uzasadnieniu.

Co do dopuszczalności orzekania przez organ właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej budowy w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne (tj. mniejszych niż 4 czy 3 metry), skład orzekający stoi na stanowisku, iż takie uprawnienie organ ten posiada. Paragraf 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) nie pozostawia wątpliwości, że o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, może przesądzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.04.2009r. sygn. II OSK 503/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając "dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy". U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może jednak nigdy lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Jak NSA wyjaśnił w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy nieruchomości. Przykładem ładu przestrzennego przemawiającego za lokalizacją zabudowy po granicy jest bezpośrednie sąsiedztwo zwartej zabudowy pierzejowej, którą planowana warunkami zabudowa ma uzupełniać. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.05.2011r. sygn. IISA/Po 71/11 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy (w świetle par. 12 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem. Uzasadnienie powinno oczywiście znajdować bezpośrednie oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanego przedsięwzięcia. To z analizy powinna wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może natomiast wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. poprzez pryzmat przesłanek określonych w par. 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie warunków zabudowy nie może zatem być przesądzona kwestia dopuszczalności budowy po granicy z uwagi na rozmiary działki stanowiącej teren inwestycji, czy z uwagi na nienormatywne zbliżenie do granic tej działki budynków na nieruchomościach sąsiednich. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działki jest co do zasady domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolite (vide: między innymi uchwała NSA z 25.11.1996r. sygn. OPK 22/96, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2008r. sygn. IISA/Po 259/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005r. sygn. IV SA/Wa 905/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.08.2008r. sygn. IISA/Gd 342/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.09.2007r. sygn. IISA/Łd 719/07).

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż jedynym uzasadnieniem dla wypowiedzenia się w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy, może być potrzeba zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji organu I instancji poza ogólnikową wzmianką o istnieniu na obszarze analizowanym zabudowań usytuowanych przy granicach nieruchomości, nie wskazuje, czy tak określona zabudowa (po granicach nieruchomości) jest elementem ładu przestrzennego czy następstwem indywidualnego skorzystania z odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów względem granic działek. Taka ogólnikowość uzasadnienia "kłóci się" z kategorycznością stwierdzenia o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy bezpośrednio wzdłuż dwóch granic działki inwestora. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie tylko zaś nie odnosi się do ładu przestrzennego, ale "zaprzecza" zawartemu w sentencji decyzji przesądzeniu lokalizacji budowy po granicy, bagatelizując stanowczość utrzymanej w mocy sentencji decyzji organu I instancji. W konsekwencji należy uznać, że kwestia dopuszczalności żądanego ustalenia warunków zabudowy dla budowy po granicy nieruchomości inwestora, nie została należycie wyjaśniona. Dodać należy, że następstwa użycia w decyzji o warunkach zabudowy kategorycznego sformułowania o usytuowaniu budowy bezpośrednio przy granicy, mają bezpośredni wpływ na losy procesu inwestycyjnego. Z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwia organowi architektoniczno – budowlanemu kształtowanie warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w takiej decyzji. Nadto z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek organu administracji architektoniczno- budowlanej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek respektowania przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń warunków zabudowy w odniesieniu do lokalizacji zabudowy w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki, wynika też z par. 12 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. U podstaw związania organu architektoniczno – budowlanego warunkami zabudowy w części dotyczącej usytuowania budowy może lec tylko ład przestrzenny, albowiem zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich usytuowania, zawsze podlega samodzielnej ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (vide: art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc powyższą ocenę sprawy bezpośrednio do zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego nieuzasadnionego związania organu architektoniczno – budowlanego warunkiem zabudowy po granicy nieruchomości, zgodzić się należy z tym zarzutem jedynie w tym zakresie, w którym strona podnosi brak należytego uzasadnienia dla przesądzenia takiej zabudowy potrzebą ochrony ładu przestrzennego. Nie ma natomiast, jak wywodzi skarżący, uzasadnienia prawnego dla dokonywania na etapie warunków zabudowy, oceny dopuszczalności budowy po granicy poprzez pryzmat szczegółowych warunków technicznych, jakim podlega sytuowanie budynków na działkach.

Uznając, ze opisana wyżej kwestia wymaga wyjaśnienia sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-