Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 620/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 , art 611 i 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 września 2018 r. P. G. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowego z częścią hotelową i garażem podziemnym na częściach działek nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną (w tym przebudową istniejącej infrastruktury) na częściach działek nr [...] obr. jw. i części działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.".

Decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. Nr AU-2/6730.2/568/2019 Prezydent Miasta Krakowa ustalił zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. znak SKO.ZP/415/577/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r., II SA/Kr 130/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw wniesiony od ww. decyzji.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r. znak: AU-2/6730.2/546/2021, Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego (mieszkalnictwo wielorodzinne) z częścią hotelową i garażem podziemnym na częściach działek nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną (w tym przebudową istniejącej infrastruktury) na częściach działek nr [...] obr. jw. i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Organ wskazał następnie, że w dniu 17 czerwca 2021 r. sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której powtórnie zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków realizacji nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora. Wyniki przeprowadzonej analizy zostały zawarte w załącznikach nr 3 i 4 do niniejszej decyzji.

Wymieniono następnie pozyskane w toku postępowania opinie oraz wskazano, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z uwagi na nie zajęcie stanowiska przez ww. organy we wskazanym terminie, uzgodnienia z tymi organami uznano za dokonane. Organ wyjaśnił jednak, że milczące uzgodnienie, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji przygotował mgr inż. arch. R. M., uprawniony do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741).

Integralną część decyzji stanowią załączniki:

Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy),

Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej,

Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...].

Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. znak: SKO. ZP/415/393/2021, działając na podstawie art. art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U.

z 2003 r, nr 164, poz. 1589) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Również na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno -architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Organ podał, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób następujący: za front działki przyjęto fragment terenu inwestycji - od strony ulicy [...], tj. w odległości 87 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Taki sposób pozwolił na rzetelną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Fragment terenu inwestycji od strony ulicy [...] wynosi około 29 metrów. Budynki z obszaru zostały prawidłowo opisane, a poprzednio sygnalizowane uchybienia zostały wyeliminowane. Teren objęły wnioskiem znajduje się w północnej części K. w V dzielnicy K., w dzielnicy silnie zurbanizowanej, z wykształconymi pierzejami po stronie ulicy [...] (południowej części w terenie poddanym analizie), w której dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona funkcja usługową. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o typowo miejskiej zabudowie, z wykształconymi pierzejami, bloki mieszkalne w zabudowie pierzejowej oraz rozproszonej (bloki mieszkalne), a także niewielkie budynki mieszkalne jednorodzinne. Planowana funkcja usługowo-handlowa nie stoi zatem w sprzeczności z zastanymi w obszarze poddanym analizie. W poprzedniej swej decyzji Kolegium również nie kwestionowało tej zgodności.

W sprawie wyznaczono linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki drogowej nr [...] (ul. [...] jako kontynuację istniejącej linii zabudowy na działce nr [...] (jako nieprzekraczalną linię zabudowy) tj. od strony zachodniej inwestycji. Zdaniem Kolegium ta linia zabudowy nawiązuje do istniejącego budynku na terenie inwestycji, mającego ulec rozbiórce, tym samym faktycznie zostanie ona zachowana oraz przedłużona w stronę ulicy [...], przy realizacji narożnego budynku, będącego przedmiotem inwestycji. Nadto wyznaczono obowiązującą linię zabudowy od strony ulicy [...], jako nieprzekraczalną linię zabudowy tj.

w granicy działki nr [...] (ul. [...] jako kontynuację istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Obie linie zostały naniesione na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast po myśli ust. 4 tegoż paragrafu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zdaniem Kolegium uprzednio sygnalizowane uchybienia zostały wyeliminowane na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, a ustalenia w zakresie wyznaczenia obu linii zabudowy (jako obowiązującej od północy i nieprzekraczalnej od wschodu) zostały w sposób wyczerpujący uzasadnione.

Również co do parametru wskaźnika powierzchni zabudowy organ nie dopatrzył się uchybień. Jak podał, omawiany parametr został określony na poziomie 55% - 66% wraz z określeniem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 20%. Jak wynika z treści analizy, najbliżej zlokalizowana zabudowa ma charakter niejednolity, a wskaźnik ten kształtuje sięw granicach od 14 % do 95 %. Średnia zaś tego parametru z obszaru analizowanego wynosi 46 %. Z analizy wynika, iż średni wskaźnik pow. zabudowy dla zabudowy pierzejowej w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji charakteryzują się większymi wartościami pow. 70 % (np. zabudowa na działce nr [...] [...], [...]/ [...]/ [...] oraz działki nr [...]). Tym samym, parametr ten został dostosowany do zabudowy podobnej tj. o nieco większych gabarytach, w gęstej zabudowie pierzejowej, jaka niewątpliwie znajduje się w najbliższym otoczeniu inwestycji przy ul. [...]. Wskazano, iż wyznaczenie powierzchni zabudowy we wskazanym powyżej przedziale, pozwoli na harmonijne wpisanie zamierzenia inwestycyjnego w zastany ład przestrzenny. Kolegium nie dostrzegło uchybień w tym zakresie i stwierdziło, że wyznaczenie omawianego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 zostało należycie uzasadnione.

Jeśli chodzi o powierzchnię biologicznie czynną, to organ odwoławczy wyjaśnił, że wskaźnik ten nie został opisany w rozporządzeniu wykonawczym, zaś jego wyznaczenie wynika jedynie z przeprowadzonej analizy. Wskazało, że inwestycja stanowi budynek usługowy, narożny, względem ulic [...], budynki o podobnym charakterze np. na działce nr [...] mają odpowiednio mniejsze wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, niż np. budynki mieszkalne wielorodzinne na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył omawiany parametr w sposób wystarczający, tj. w nawiązaniu do podobnej zabudowy w obszarze objętym wnioskiem, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania powierzchni biologicznie czynnej wyznaczonej w niniejszej sprawie.

Z kolei parametr szerokości elewacji frontowej w niniejszej sprawie został określony dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na 26,5 m od strony ul. [...]. Jak stanowi § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak stanowi pkt 2 tego paragrafu: dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

W badanej sprawie zastosowano wskazaną powyżej możliwość odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia omawianego parametru. Średnie wartości

z obszaru poddanego analizie to ok 7 metrów (działka nr [...]) do około 71 m - elewacja od strony ulicy [...] na działkach nr [...], [...], [...], średnia zaś z całego obszaru wynosi 29 m. W uzasadnieniu wyznaczenia omawianego parametru organ wziął również pod uwagę długość nieruchomości objętej wnioskiem na styku z ul. [...] oraz charakter pierzejowy planowanej zabudowy i konieczność jego dostosowania do zastanego ładu przestrzennego. Organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do kwestionowania wartości omawianego parametru.

Jeśli chodzi o wysokość zabudowy, to organ odwoławczy zauważył, że w całym obszarze analizowanym, omawiany parametr przyjmuje różne wartości i waha się od około 5 metrów (działka nr [...]) do około 21-23 metrów, średnia całego obszaru wynosi zaś 10,5-11,5 m.

Zdaniem organu odwoławczego zasadnym jest wyznaczenie wysokości górnej elewacji frontowej attyki od 10,5 m do 12 m (wartość uśredniona pomiędzy zabudową na działce nr [...], a budynkiem usługowym na dz. [...]). Jednocześnie część budynku - cofniętej względem elewacji frontowej określono ją w sposób następujący: "dopuszcza się wysokość 15 metrów (nie wyżej niż 233,45 m n.p.m.) dla części budynku cofniętej względem niższych kondygnacji - minimum 10 m od strony [...] i minimum 4,5 m od strony ul. [...]".

W ocenie Kolegium przyjęte rozwiązania stanowią pewien kompromis pomiędzy niską, a wysoką zabudową oraz koniecznością wkomponowania inwestycji

w zabudowę ul. [...] i [...] zaś uzasadnienie przyjętej wysokości zostało należycie dokonane, co w świetle dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia jest konieczne.

Geometria dachu została określona jako dach płaski. Dachy takie istnieją

w obszarze analizowanym, co także wynika z materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby kwestionować to rozwiązanie.

Jak zauważył organ część powyższych parametrów została wyznaczona na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże ich analiza i stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego. Okolica charakteryzuje się niejednolitą zabudową, na którą składają się również niewielkie budynki, jak i znacznej wielkości budynki o charakterze mieszkalnym Stąd "wyciąganie średnich arytmetycznych" w stosunku nowej planowanej zabudowy było niezasadne. Dostrzeżono to na etapie prowadzonego postępowania i dostosowano parametrowy poszczególnych wskaźników. Każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wystarczający, a przyjęta forma planowanej inwestycji w postaci budynku narożnego na [...] w ocenie SKO została umiejscowiona przestrzennie zgodnie z postanowieniami ustawy i rozporządzenia wykonawczego.

Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie treścią załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, gaz, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. Działka objęta zainwestowaniem jest dobrze skomunikowana i posiada dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica [...].

Organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania pozyskał także inne uzgodnienia i opinie (niektóre w formie "milczącego uzgodnienia"), których postanowienia i wskazania zostały ujęte w treści decyzji. Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień po stronie organu w tym zakresie. Co prawda Rada Dzielnicy B. w Uchwale Nr VII/75/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r. negatywnie zaopiniowała inwestycję pod przepustowość ulicy [...], jednak organ odniósł się do tych zarzutów w treści decyzji wskazując, że wartości poszczególnych parametrów wynikają bezpośrednio z analizy i zostały w sposób prawidłowy określone przy ustalaniu parametrów inwestycji. Wskazano także, iż opinia rady dzielnicy nie jest opinią wymaganą na podstawie obowiązujących przepisów, a jej postanowienia nie są wiążące w sprawie. W decyzji w sposób prawidłowy wskazano także ilość miejsc postojowych, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa".

Jako prawidłowe organ odwoławczy ocenił rozstrzygniecie o umorzeniu postępowanie w części wniosku o ustaleniu wz w zakresie budowy zjazdu. W tej części wniosek strony był bezprzedmiotowy, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy

o drogach publicznych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2017 r., budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej nie wymaga decyzji o ustalaniu wz.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa im[...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie §1 art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominiecie działki sąsiadującej do tej wnioskowanej podczas analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz brak stanowiska kluczowych organów uzgadniających, a to: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie; Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego; Marszałka Województwa Małopolskiego.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga – jako niezasadna – podlega oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2022 r., poz. 503.; dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy następuje w planie miejscowym, a w razie jego braku – w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.), tj. ustalonym zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 2399). Zgodnie z § 3 ust. 1 r.n.z.z.t. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 r.n.z.z.t.). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i wyznaczenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. R. M.. W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono w niej obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w wymaganej odległości, przyjmując jako front działki odcinek granicy działki nr [...] przylegający do działki drogowej nr [...] obr. [...], z której planowany jest główny wjazd od ulicy [...]. Sporządzona w dniu 17 czerwca 2021 r. analiza obejmuje część tekstową i graficzną, tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Autor analizy sformułował również wnioski wynikające z analizy, na podstawie których sporządzony został projekt decyzji. Pod względem formalnym analiza spełnia wymogi rozporządzenia. Analiza mogła stanowić też podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Wykazano bowiem, że planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy istniejącej w rozpatrywanym obszarze.

Sąd stwierdził, że autor analizy ustalił parametry istniejącej zabudowy, wyliczył średnie dla parametrów tego wymagających, a następnie wyprowadził wnioski, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także potrzebę ochrony prawa własności, przede wszystkim inwestora realizującego prawo zabudowy własnej nieruchomości, ale i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Istotną rolę dla ustalenia parametrów zabudowy miał również kontekst przestrzenny terenu inwestycji. Teren inwestycji jest położony w Ł. , na północny zachód od centrum miasta. Obszar jest zainwestowany; dominuje w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona funkcją usługową. Występuje tam również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z analizy wynika, że cechą tego obszaru jest tworzenie przez zabudowę pierzei, chociaż występują też budynki wolnostojące. Wykazano również, że istotną rolę dla ustalenia parametrów zabudowę powinna mieć zabudowa bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji oraz położenie działki w narożniku kwartału zabudowy, u zbiegu ulic W. .

Sposób ustalania linii nowej zabudowy określa § 4 r.n.z.z.t. W przedmiotowej sprawie wyznaczono ją na podstawie § 4 ust. 4 r.n.z.z.t., zgodnie z którym dopuszcza się inne niż określone w ust. 1-3 wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Wobec przedstawionych w analizie uwarunkowań przestrzennych, w szczególności położenia narożnikowego terenu inwestycji jako uzasadnione Sąd uznaje wyznaczenie dwóch linii zabudowy – obowiązującej od strony ulicy [...] i nieprzekraczalnej od strony ulicy [...]. Również dodatkowe ustalenia co do linii zabudowy (dopuszczenie cofnięcia części bryły, czy też realizacji obrysu budynku w wyznaczonej linii zabudowy) nie mogą być uznane za dowolne.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się, stosownie do § 5 ust. 1 r.n.z.z.t., na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W przedmiotowej sprawie ustalono, że aktualnie teren działek nr [...] stanowiących teren inwestycji zabudowany jest łącznie na poziomie 54-55%. Wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi ok. 46%. W obszarze analizowanym występują zróżnicowane wskaźniki od 14% do 95%. Ustalony wskaźnik w przedziale 55%-66% wywiedziono z istniejącego wskaźnika zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy budynków znajdujących się w sąsiedztwie. W ocenie Sądu tak wyznaczony wskaźnik znajduje uzasadnienie w wynikach analizy.

Ustalony został również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie co najmniej 20% terenu inwestycji. Rozporządzenie ani ustawa nie określa sposobu ustalania tego wskaźnika. Bez wątpienia jednak powinien on nawiązywać do ostatnio omówionego wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie dokonano ustaleń co do występującej w obszarze powierzchni biologicznie czynnej, w którym kształtuje się na poziomie 0-50%. Dotychczas na terenie inwestycji wynosił on około 15%.

Co się zaś tyczy szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy określa się ją na podstawie § 6 ust. 1 r.n.z.z.t., w pierwszej kolejności na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Również i w tym przypadku dopuszczalne jest jednak wyznaczenie w inny sposób szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej (od ulicy [...]) na poziomie 26,5 m, z tolerancją do 20% na podstawie § ust. 1 r.n.z.z.t.

Zgodnie z § 7 ust. 1 r.n.z.z.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). W przedmiotowej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi 10,5-11,5 m. Z analizy wynika przy tym, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana; najwyższy budynek w obszarze analizowanym ma wysokość do kalenicy 16,5 m (tabela na k. 712). Na tej podstawie wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10,5 m do 12,0 m, zastrzegając maksymalną wysokość 230,45 m n.p.m., zaś dla cofniętej części budynku – wysokość 15,0 m, nie wyżej niż 233,45 m n.p.m. W ocenie Sądu tak wyznaczony parametr wynika z analizy, jest tym samym zgodny z § 7 ust. 4 r.n.z.z.t. Sąd podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przyjęte rozwiązania stanowią uzasadniony kompromis między niską a wysoką zabudową oraz koniecznością wkomponowania inwestycji w zabudowę wzdłuż ulic W. i K..

Nie budzą wątpliwości ustalenia co do geometrii dachu, których dokonano w nawiązaniu do § 8 r.n.z.z.t. Wykazano, że w obszarze analizowanym występują budynki kryte dachami płaskimi, co pozwoliło organowi I instancji ustalić parametry zabudowy dla planowanych budynków o takich właśnie dachach.

Podsumowując, w ocenie Sądu zalegająca w aktach sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiła wystarczającą podstawę do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Sąd dostrzega, że parametry zabudowy zostały wyznaczone w większości z odstępstwem od ogólnych reguł wyznaczania parametrów. Sąd dostrzega jednak równocześnie, że w sprawie organy wykazały, iż te odstępstwa były uzasadnione m.in. położeniem w obszarze zróżnicowanej i przeważnie dość intensywnej zabudowy oraz narożnikowym położeniem terenu inwestycji. Wywody zawarte w analizie oraz dokonane na ich podstawie ustalenia organów administracji są co do istoty logiczne i spójne.

Bezsporne było ponadto spełnienie przez inwestycję pozostałych warunków, w tym warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Teren inwestycji przylega bezpośrednio do ulicy [...] i [...]. Nie budzą również wątpliwości ustalenia organów dotyczące spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia (istniejącego bądź planowanego), o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przedstawił zapewnienia gestorów mediów wskazujące na to, że planowane obiekty będą miały dostęp do koniecznej infrastruktury technicznej, co jest wystarczające na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości spełnienie warunku dotyczącego ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Nie stwierdzono kolizji planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, jednocześnie dokonano ustaleń pozwalających na sformułowanie warunków wynikających z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie ochrony środowiska i przyrody, czy też miejsc parkingowych, w tej ostatniej kwestii na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), a także z uwzględnieniem uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa".

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty skargi. Omyłkowo, jak się wydaje, przywołano w skardze nieistniejący przepis § 1 art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona została natomiast w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z powyższych rozważań, Sąd uznał wymogi tej zasady za spełnione w rozpatrywanej sprawie. Niezasadny okazał się również zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego i pominięcia działki nr [...], która została uwzględniona w analizie, podobnie jak zarzuty wygenerowania uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości należących do skarżącej Spółdzielni oraz ograniczenia mieszkańcom dostępu do zieleni, nieodnoszące się do żadnych konkretnych okoliczności sprawy. Niezasadne okazały się również zarzuty nawiązujące do procedury ustalania warunków zabudowy, w tym zarzut braku stanowiska kluczowych organów uzgadniających. Skarżąca zarzucała bowiem, że Wydział Architektury skorzystał z prawa uznania stanowiska za dokonane w odniesieniu do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i Marszałka Województwa Małopolskiego. Tymczasem, jak wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień dokonywanych m.in. z ww. organami), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Co istotne, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd wyjaśnia w związku z tym, że sposób zajęcia stanowiska nie zależy od organu wydającego decyzję administracyjną. Jeśli organ współdziałający nie wyda w ciągu 2 tygodni postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, stanowisko zapada w formie milczącego uzgodnienia. Milczące uzgodnienie musiało być zatem w okolicznościach sprawy uznane, po pierwsze, za przyjęte zgodnie z wymogami ustawy, a po drugie, za stanowisko pozytywne co do przedmiotu uzgodnienia.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a przy tym został poddany wnikliwej i przekonującej ocenie organów orzekających. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego, w szczególności składających się na zasadę prawdy materialnej (w tym art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa procesowego (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).

Z podanych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.