Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Go 489/20 w sprawie ze skargi D[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G[...] z dnia 24 lipca 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G[...] na rzecz D[...]kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi D[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G[...]z dnia 24 lipca 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K[...] z dnia 9 czerwca 2020 r. nr G[...] (pkt I.); rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.); zwrócił nienależnie uiszczony wpis od skargi (III.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez biedną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu wskazującego, iż wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury, podczas gdy w ocenie skarżącego brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

2) art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tych przepisów, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez D[...]stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 17 ust. 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego podlega miarkowaniu, podczas, gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego określając jego wysokość w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2018 r. poz. 2177 ze zm.);

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zdanie 2 i art. 69 Konstytucji RP, w związku z art. 6 k.p.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1a) u.ś.r. przez błędne przyjęcie, wbrew wykładni literalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów Konstytucji RP, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, dla opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, z opiekunami, którzy tego prawa ustalonego nie mają, w kontekście przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obu tym podmiotom, z uwzględnieniem różnicy w wysokości po stronie podmiotu uzyskującego emeryturę;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga D[...]na zaskarżoną decyzję jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D[...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D[...]wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uwagi jednak na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do kwestii błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od tych właśnie zarzutów. Należy także dostrzec, iż w ramach zarzutu ruszenia przepisów postępowania wskazano jako naruszone przepisy art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zdanie 2 i art. 69 Konstytucji RP w kontekście wadliwej wykładni art. 17 ust 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Powyższe przepisy Konstytucji RP nie mają charakteru procesowego lecz generalnie są źródłem praw i obowiązków o konstytucyjnym umocowaniu, z którymi – co zarzuca autor kasacji – w procesie wykładni prawa w sposób wadliwy skonfrontowano treść materialnoprawnej normy art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Również i ta okoliczność wskazuje, iż zasadniczą kwestią jaka pozostaje do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w szczególności gdy ma już ustalone prawo do emerytury.

Przed odniesieniem się do powyższego zagadnienia należy zasygnalizować, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiało się już ono wielokrotnie, a zarzuty badanej skargi kasacyjnej stanowią w zasadniczej części powtórzenie tych kwestii, do których Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję się odnosić w przeszłości i które dały podstawę do wypracowania linii orzeczniczej mającej aktualnie dominujący charakter. W starszych orzeczeniach na postawione powyżej pytanie Naczelny Sąd Administracyjny udzielał odpowiedzi negatywnej, opowiadając się wyraźnie za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych oraz świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki powyższej wykładni przestały być jednak akceptowalne w sytuacji gdy uległa zmianie relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420,00 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie wzrosło do kwoty 1.583,00 zł i było już zdecydowanie wyższe niż najniższa emerytura wynosząca wówczas 878,00 zł. W dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, zaś aktualnie wynosi 1971,00 zł. (vide: obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031)). Pomijanie powyższych okoliczności w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. dezawuowało wyraźną intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadzi natomiast do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wszak wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej gdy postuluje pominięcie kontekstu konstytucyjnego w procesie rekonstrukcji normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Proces wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. zaprezentowany przez Sąd I instancji w sposób należyty uwzględnia wyniki dokonanej interpretacji, trafnie je wartościując w sposób, który umożliwia poszanowanie ww. norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych w tymże przepisie. Nie jest natomiast trafny zarzut kasacyjny domagający się ograniczenia wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. do reguł językowych. Jakkolwiek od reguł językowych zwykle rozpoczyna się proces wykładni przepisu prawa, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. należy wskazać, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Ustawodawca winien zatem precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższy kontekst należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a, oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Za tego rodzaju zróżnicowaniem, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., nie przemawia w szczególności stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Również uwzględnienie celu świadczenia pielęgnacyjnego, a więc rekompensowania braku dochodów z pracy zarobkowej wskutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozwala racjonalizować argumentów mogących przemawiać za pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie. Wobec tej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych cel ten nie jest realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie do wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia tych przepisów oparta jest na okolicznościach sprawy i trafnie przyznaje pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej jako prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych.

Nie jest także trafny zarzut wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wskazuje miesięczną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje aby Sąd I instancji dokonywał wykładni tegoż przepisu lub oceniał jego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Owszem Sąd I instancji zaprezentował pogląd, iż art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury ale jedynie do wysokości tej emerytury, a co za tym idzie stronie winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia i pobieranym świadczeniem emerytalnym, jednak powyższe zapatrywanie nie było wynikiem wykładni art. 17 ust. 3 u.g.n. ani tym bardziej jego zastosowania.

Odnosząc się do powyższej kwestii wypada dostrzec dotychczasowe zróżnicowanie poglądów w kwestii sposobu realizacji świadczenia pielęgnacyjnego w okolicznościach faktycznych występujących w niniejszej sprawie. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku analogicznym do tego, które zostało zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednak odmienny pogląd, na który zresztą powoływała się skarżąca, odwołujący się do wyprowadzonej z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasady wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.FUS", w związku z art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.). Przepis art. 95 ust. 1 u.FUS stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.FUS generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej emerytury swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. Emerytura jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając zaprezentowaną powyżej ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących wynik postępowania przez sądem I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.), których naruszenie jest zawsze następstwem błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania innych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania trybu w nim określonego jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje w sytuacji gdy bez zastosowania trybu określonego w tym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (vide: Z.Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4/39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona i prowadząca ją decyzja organu I instancji oparte zostały na do tych samych przesłankach, podważonych przez Sąd I instancji.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.